Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1623/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. B. i J. H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3466/14 w sprawie ze skargi A. K. B. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. K. B. i J. H. B. solidarnie na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3466/14 oddalił skargę A.B. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2014 r., nr [...] wydane po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Aktem notarialnym nr [...] z dnia [...] lutego 1935 r. zaakceptowanym aktem notarialnym [...] z dnia [...] kwietnia 1935 r. oraz zmienionym aktem notarialnym nr [...] z dnia [...] lipca 1936 r. spółka C. "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nabyła od poddanego likwidacji byłego rosyjskiego Handlowo-Przemysłowego Towarzystwa Akcyjnego "[...]" nieruchomość w C., oznaczoną nr hipotecznym n. [...]przy ul. K.

Aktem notarialnym nr [...] z dnia [...] czerwca 1939 r. "[...] w M." przelało na rzecz B. B. wszelkie prawa do wierzytelności i kaucji wpisanych jako hipoteka w księdze wieczystej nieruchomości miasta R., oznaczonej nr hipotecznym [...].

W piśmie z dnia [...] czerwca 1991 r. I. B. wystąpiła do Prezydenta RP w sprawie dwóch nieruchomości pozostawionych jej testamentem w spadku przez jej ojczyma B.B., tj. nieruchomości Fabryki [...] - R. oraz nieruchomości w C. przy ul. K.

Powyższy wniosek w przedmiocie zwrotu upaństwowionego mienia został przekazany do Ministerstwa Przemysłu i Handlu. Pomimo wezwania I.B. do przedstawienia dokumentów potwierdzających jej prawo do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem żądane dokumenty nie zostały przedstawione.

W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. następcy prawni I. B. wystąpili z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne zakończenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa Fabryki [...] – R. S.A. i C. [...] sp. z o.o. w C.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa Fabryki [...] – R. S.A. i C. [...] sp. z o.o. w C.

W uzasadnieniu postanowienia Minister Gospodarki wskazał, że w myśl art. 63 § 2 kpa podanie winno zawierać określenie żądania poprzez określenie przedmiotu tego postępowania. Jednocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania może wystąpić jedynie strona w rozumieniu art. 28 kpa, tj. podmiot posiadający interes prawny. Organ administracji wskazał, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że Fabryka [...] – R. S.A. i C. [...] sp. z o.o. w C. były własnością spółek kapitałowych. Wskazał, że zgodnie z art. 30 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 38 kc w zw. z art. 201 § 1 ksh i 368 § 1 ksh spółki kapitałowe działają poprzez swoje organy w postaci zarządu, co zdaniem Ministra Gospodarki oznacza, że spółka kapitałowa tylko reprezentowana przez jej zarząd może skutecznie wystąpić do organu administracji publicznej w określonym wnioskiem. W ocenie organu administracji wnioskodawcy jako następcy prawni I. B. następczyni B. B. jednego z członków zarządu spółki C. [...] sp. z o.o. w C., względnie akcjonariusza Fabryki [...] – R. S.A., jako figurujących w rejestrze, nie mają interesu prawnego do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. Minister Gospodarki zauważył również, że w niniejszej sprawie nie doszło do sprecyzowania wniosku poprzez określenie decyzji, których stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy. Tymczasem z przedstawionej historii przedsiębiorstwa Fabryki [...] R. wynika, że nieruchomość położona w R. przy ul. M. została zajęta na mocy postanowienia Generalnego Gubernatora Dystryktu R. z dnia [...] listopada 1943 r. i dnia [...] listopada 1943 r. na mocy § 1 i 3 rozporządzenia o zajęciu prywatnego majątku w Generalnym Gubernatorstwie. Powyższe zaś oznacza, że przejęcie mienia na własność nie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy nacjonalizacyjnej.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. spadkobiercy I. B. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2013 r. Wskazali, że postanowienie zostało wydane mimo, że organ administracji nie podjął czynności zmierzających do wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie przerzucając jednocześnie ciężar jego zgromadzenia i dostarczenia na wnioskodawców.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2013 r., wskazując w uzasadnieniu że przychylił się do wniosku i podjął czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Minister Gospodarki stwierdził, że wskutek przeprowadzonej kwerendy akt odszukano orzeczenie Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa "Fabryka [...] – R. S.A". Bezskuteczne okazały się próby ustalenia orzeczenia, na podstawie którego na własność państwa miało zdaniem wnioskodawców przejść przedsiębiorstwo C. "[...]" Sp. z o.o. Jednocześnie ustalono, że głównymi akcjonariuszami spółki "Fabryka [...] – R. S.A." byli H. O. (85% akcji) i B. B. (10% akcji). Pozostali akcjonariusze zostali oznaczeni, jako nieznani. W związku z tym, że ww. przedsiębiorstwo stanowiło własność obywateli niemieckich, w części większej niż połowa kapitału zakładowego, na podstawie art. 2 ustawy z dnia [...] stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, w związku z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 1946 r. wydanym w porozumieniu z Ministrami: Administracji Publicznej, Bezpieczeństwa Publicznego, Skarbu, Rolnictwa i Reform Rolnych, Leśnictwa, Przemysłu, Żeglugi i Handlu Zagranicznego, Aprowizacji i Handlu, Komunikacji, Poczt i Telegrafów oraz Ziem Odzyskanych o określeniu osób, których przedsiębiorstwa przechodzą na własność Państwa, orzeczeniem Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. zostało przejęte na własność państwa. Organ administracji ustalił, że spółka Fabryka [...] w R. nie została przerejestrowana do Krajowego Rejestru Sądowego. Zdaniem Ministra Gospodarki skoro z materiału dowodowego w sprawie wynika jednoznacznie, iż przejęte na własność państwa przedsiębiorstwo "Fabryka [...] – R. S.A." - stanowiło własność osoby prawnej i spółka ta nie została wykreślona z rejestru handlowego, to z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizującej majątek tej spółki, mogą wystąpić wyłącznie jej ustawowi lub statutowi przedstawiciele. W ocenie organu administracji w żadnym przypadku nie można uznać, że uprawnienie do występowania w imieniu spółki akcyjnej posiada jej akcjonariusz, bądź jego następca prawny, który przy tym nie wywodzi swego następstwa z faktu nabycia akcji od ich poprzedniego właściciela. Dopiero, bowiem z chwilą wykreślenia z rejestru osoby prawnej, spółka traci osobowość i zdolność prawną, a tym samym przestaje istnieć. Wynika to z faktu, że wpis do rejestru sądowego ma charakter konstytutywny, co oznacza, iż byt prawny spółki akcyjnej wyznacza czynność zarejestrowania spółki nowopowstałej oraz czynność wykreślenia z rejestru spółki zlikwidowanej lub spółki przejmowanej (por. wyrok NSA w Katowicach z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt I SA/Ka 2304/02).

Zdaniem Ministra Gospodarki wnioskodawcy - powołujący się na następstwo prawne po I.B., następczyni B. B. - akcjonariusza ww. spółki Fabryka [...] – R. S.A. nie mogą korzystać z praw przysługujących stronom w niniejszym postępowaniu. Bezspornym bowiem jest, że akcjonariuszom, bądź ich spadkobiercom, którzy legitymują się istnieniem po swojej stronie interesu faktycznego z tytułu posiadania akcji przedmiotowej spółki akcyjnej, przysługują jedynie roszczenia w stosunku do spółki, a nie w imieniu spółki. Minister Gospodarki podkreślił, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego we wskazanym powyżej zakresie, może wystąpić jedynie osoba będąca stroną w rozumieniu art. 28 kpa, tj. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój obowiązek bądź interes prawny.

W związku z podtrzymaniem wniosku o "zwrot majątku" należącego do Zakładów Przemysłu Metalowego "[...]" Sp. z o.o. w C., Minister Gospodarki podniósł, że nie udało się ustalić, by istniała w obrocie prawnym decyzja nacjonalizująca to przedsiębiorstwo wydana m.in. na podstawie ustawy z dnia [...] stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, bądź ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Nr 11, poz. 37). Przedsiębiorstwo to funkcjonowało m.in. na nieruchomości położonej przy Al. K. w C., przy czym przed II wojną światową spółka zbyła część ww. nieruchomości m.in. osobom fizycznym i gminie. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, żeby Skarb Państwa został wpisany do KW [...] na podstawie jakiejkolwiek decyzji nacjonalizacyjnej wydanej zgodnie z powyższymi ustawami. Ponadto brak wskazania decyzji nacjonalizującej przedsiębiorstwo Zakłady Przemysłu Metalowego "[...]" w C. Sp. z o.o. czyni bezprzedmiotowym kwestię braku wykazania interesu prawnego wnioskodawców. W tym zakresie Minister Gospodarki uznał za uzasadniony, co do zasady, zarzut sprzeczności zawartej w uzasadnieniu postanowienia z dnia [... stycznia 2013 r. przejawiającej się w równoczesnym uznaniu, że wnioskodawcy nie określili swojego żądania w sprawie, przy stwierdzeniu, iż uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przysługuje spółkom prawa handlowego. Jednakże w ocenie Ministra Gospodarki zarzut ten pozostaje bez wpływu na rozpoznanie sprawy. Minister Gospodarki stwierdził zatem, że nie jest umocowany w trybie administracyjnym do wydania decyzji w zakresie wskazanego wyżej żądania wnioskodawców, co wypełnia dyspozycję art. 61a § 1 kpa.

Skargę na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.B. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1/ art. 61a § 1 kpa poprzez nieuprawnione prowadzenie postępowania administracyjnego, w tym gromadzenie i analizę materiału dowodowego oraz formułowanie na tej podstawie wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy, co jest niedopuszczalne w sytuacji wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które jest aktem formalnym, a nie merytorycznym;

2/ art. 28 kpa w zw. z art. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz.U. 1934.57.502 ze zm.) - dalej k.h. w zw. art. 5 § 1 i 2 k.h., art. 4 § 1 k.h., art. 2 § 1 k.h., art. 444 i art. 445 k.h. oraz art. 458 § 2 k.h., jak i art. 6 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez niezasadną odmowę skarżącemu i J.B. przymiotu strony w postępowaniu, z uwagi na rzekomy brak po ich stronie interesu prawnego, wobec nie wykreślenia z rejestru handlowego spółki akcyjnej, której akcjonariusza są oni spadkobiercami, w sytuacji, gdy wobec utraty bytu prawnego przez spółkę akcyjną Fabryka [...] – R. S.A. (co nastąpiło wobec pozbawienia spółki w całości majątku w wyniku nacjonalizacji, skutkujące niemożnością dalszego prowadzenia przedsiębiorstwa) pozostały majątek spółki powinien podlegać podziałowi pomiędzy akcjonariuszy, a zatem spadkobiercy akcjonariusza mają niewątpliwy interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, a naruszenie powyższe godzi także w zasadę praworządności;

3/ art. 6, art. 7 kpa, jak i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organu i zasady praworządności wobec prezentowania przez organ w przedmiotowej sprawie stanowiska sprzecznego ze stanowiskiem i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w wyroku z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. I OSK 2778/12, wydanym w analogicznej sprawie, skierowanym do Ministra Gospodarki, w którym sąd ten uznał, że spadkobiercy wspólników spółki jawnej mają interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego;

4/ art. 157 § 2 in fine kpa poprzez niezasadne zaniechanie przez organ zbadania, czy wskazane przez skarżącego przyczyny uzasadniające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowią podstawy do wszczęcia z urzędu odnośnego postępowania i wskazanie jedynie, że: "Organ nie ma obowiązku z urzędu badać w trybie kasacyjnym każdej decyzji"

5/ art. 7 kpa, art. 77 kpa i 80 kpa w zw. z art. 6 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 77 § 4 kpa poprzez bezpodstawne próby przerzucenia przez organ ciężaru gromadzenia materiału dowodowego na stronę oraz warunkowanie od tego prowadzenia postępowania, w sytuacji gdy było to obiektywnie niemożliwe po stronie skarżącego, a organ posiadał w swoim archiwum dowody, których żądał od strony, ergo były mu one znane z urzędu;

6/ art. 2 ust. 1 lit. b) ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. 1946.3.17) poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ, że spółka akcyjna Fabryka [...] – R. S.A. była przedsiębiorstwem stanowiącym własność obywateli niemieckich, gdyż większa niż połowa część kapitału zakładowego była własnością akcjonariusza H. O., pomimo że przepisy prawa nie dają podstaw do uznania przedsiębiorstwa za własność obywateli R. N. w sytuacji, gdy nie byli nimi pozostali akcjonariusze spółki, jak B. B.; oraz gdy w aktach sprawy brak jest wystarczającego potwierdzenia, iż także akcjonariusz H. O. był obywatelem niemieckim, a także w sytuacji kiedy skarżący przedłożył do akt sprawy dowody, z których wynika, że "pierwsza" konfiskata majątku Fabryki [...] w R. została przeprowadzona na podstawie rozporządzenia z dnia 15 stycznia 1940 r. "O zabezpieczeniu majątku byłego państwa polskiego" oraz rozporządzenia z dnia 17 sierpnia 1940 r. "O taktowaniu majątku polskich obywateli" oraz w oparciu o zarządzenie z dnia 21 stycznia 1940 r. dotyczące konfiskaty majątku prywatnego w Generalnym Gubernatorstwie, tzw. ordynację sekwestracyjną, a skoro majątek Fabryki [...] w R. jako majątek obywateli polskich został skonfiskowany przez Niemców w 1940 r., to nie mógł on następnie zostać skonfiskowany przez Polaków jako majątek obywateli niemieckich.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. zarówno skarżący, jak i uczestniczka postępowania J. B. uzupełnili stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę A. B. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2014 r., nr [...] wydane po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozstrzyganej sprawie podstawą kontrolowanych postanowień był przepis art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oceniając zatem powyższe postanowienia w zakresie ich zgodności z prawem zdaniem Sądu należało rozważyć kwestię prawidłowości oceny przez organ administracji złożenia wniosku przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa, a zatem osób posiadających interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa Fabryki [...] – R. S.A. i C. [...] sp. z o.o. w C..

Sąd wskazał, że bezspornym jest, że zarówno skarżący, jak i uczestniczka postępowania J. B. są następcami prawnymi I .B., która w drodze dziedziczenia testamentowego stała się spadkobiercą B. B. Powyższa okoliczność wynika z postanowień spadkowych zgromadzonych w aktach sprawy. Ze znajdującego się w aktach sprawy "odpisu poświadczonego z rejestru handlowego, działu B, Nr [...]" prowadzonego przez Sąd Okręgowy w P., Wydział Zamiejscowy w P., wynika, że w dniu [...] maja 1935 r. do rejestru tego została wpisana spółka C. "[...]"" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. Zgodnie z tym odpisem do zarządu spółki został powołany B.B. Jednocześnie z ujawnionego wpisu wynika, że spółka została zawarta na czas nieograniczony na mocy aktu rejentalnego nr rep. [...] z dnia [...] kwietnia 1935 r. sporządzonego przez notariusza S. P. w W. Powyższe oznacza, że ww. spółka została zawarta na podstawie obowiązującego ówcześnie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57 , poz. 502, dalej jako k.h.). Zgodnie z treścią art. 2 § 1 k.h. "kupcem jest, kto we własnym imieniu prowadzi przedsiębiorstwo zarobkowe". Jednocześnie w myśl art. 5 k.h. spółka handlowa jest kupcem rejestrowym (§ 1), zaś spółkami handlowymi są spółki jawne, spółki komandytowe, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne. W myśl art. 160 k.h. do powstania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością potrzeba: 1) zawarcia umowy spółki, 2) wniesienia całego kapitału zakładowego, 3) ustanowienia władz spółki oraz 4) wpisu do rejestru handlowego. Skutkiem wpisu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością zgodnie z art. 171 § 1 k.h. jest nabycie przez nią osobowości prawnej. Sąd wskazał, że jednoznaczne brzmienie art. 198 w zw. z art. 292-293 k.h. prowadzą do konkluzji, że zarząd spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jest organem tej spółki uprawnionym do jej reprezentacji, która rozciąga się na wszystkie czynności sądowe i pozasądowe, związane z jej prowadzeniem, zaś członkowie zarządu ponoszą odpowiedzialność m.in. względem spółki za szkodę jej wyrządzoną. Natomiast art. 195 § 3 k.h. wskazuje, że członków zarządu ustanawiają wspólnicy uchwałą, jeżeli umowa spółki nie stanowi inaczej.

W ocenie Sądu powyższe oznacza, że uprawnienie członka zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie jest uprawnieniem osobistym, które może być przekazywane w drodze dziedziczenia. Tym samym ani I. B., ani też jej następcom prawnym nie przysługiwał i nie przysługuje przymiot strony postępowania w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność C. "[...]" sp. z o.o. w C.

Sąd wyjaśnił, że jednocześnie, w odniesieniu do Fabryki [...] R. S.A., w aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument w postaci pisma Ministra Przemysłu z dnia [...] października 1946 r. wraz z załącznikami w przedmiocie uzupełnienia wniosku Fabryki "[...]", z którego wynika, że ww. przedsiębiorstwo było spółką akcyjną oraz że "głównymi akcjonariuszami tej fabryki, jako spółki akcyjnej byli H. O. i B. B., obaj narodowości niemieckiej i obywatelstwa niemieckiego". Z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy wynika, że była ona wpisana do rejestru handlowego prowadzonego przez Sąd Okręgowy w R., w dziale B, Nr [...]. Również w aktach administracyjnych sprawy znajduje się akt notarialny nr [...] z dnia [...] czerwca 1939 r., na mocy którego "[...] w M." przelało na rzecz B. B. wszelkie prawa do wierzytelności i kaucji wpisanych jako hipoteka w księdze wieczystej nieruchomości miasta R., oznaczonej nr hipotecznym [...].

W ocenie Sądu powyższe wymagało zatem oceny, czy skarżącemu jako następcy prawnemu B. B. przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 kpa zarówno w kontekście praw akcjonariusza, jak i wierzyciela hipotecznego.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że uprawnienia akcjonariuszy zostały uregulowane w art. 339-365 k.h. oraz art. 399 i nast. k.h. Wynika z nich jednoznacznie, że akcjonariuszowi przysługuje prawo uczestnictwa w walnym zgromadzeniu, wykonywania prawa głosu na tym zgromadzeniu oraz udziału w zysku rocznym. Zdaniem Sądu tak skonstruowane uprawnienia bez wątpienia nie pozwalają na uznanie, że akcjonariuszowi przysługuje osobiste prawo do reprezentowania spółki akcyjnej w jakimkolwiek postępowaniu. Sąd miał przy tym na względzie, zwłaszcza w kontekście podnoszonych zarzutów, że spółka akcyjna powstaje z chwilą wpisu do rejestru oraz ulega rozwiązaniu z chwilą wykreślenia wpisu. Powyższe twierdzenie wynika z podjętej uchwały 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 marca 1991 r., sygn. akt III CZP 13/91, której nadano moc zasady prawnej, w której stwierdzono, że: "W postępowaniu rejestrowym w sprawach z zakresu rejestru handlowego rozróżnia się postanowienia sądu rejestrowego zarządzające dokonanie wpisu, wzmianki lub wykreślenia wpisu oraz sam wpis jako czynność wykonawczą. Treść wpisu ustala sąd rejestrowy w postanowieniu zarządzającym wpis do rejestru handlowego (§ 2 rozp. rej.). Wpisy do rejestru mają przede wszystkim znaczenie ujawniające i ustalające. Niektóre z nich mają jednak znaczenie konstytutywne, tzn. są niezbędnym warunkiem powstania prawa. Takim jest w szczególności wpis do rejestru handlowego spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej. Analizowane przepisy nie mówią wyraźne, która ze wskazanych czynności sądu rejestrowego ma znaczenie prawotwórcze. Sformułowanie § 2 rozp. rej. sugerować by mogło, że w czynnościach wpisu znaczenie takie ma postanowienie zarządzające treść wpisu do rejestru, sam wpis jest zaś czynnością wykonawczą o charakterze technicznym. Łączna analiza przepisów prawa materialnego i rozp. rej. przemawia jednak za stanowiskiem, że decydujące znaczenie ma dopiero konstytutywny wpis do rejestru, a postanowienie o treści wpisu jest tylko podstawą tego wpisu. Wskazuje na to ustalenie, w którym momencie powstaje spółka kapitałowa. Zgodnie bowiem z art. 160 pkt 4 k.h. do powstania spółki z o.o. potrzebny jest wpis do rejestru handlowego, a z art. 171 § 1 k.h. wynika, że spółka nabywa osobowość prawną dopiero przez zarejestrowanie. Do chwili zarejestrowania założyciele spółki są tylko wspólnikami prawa cywilnego. Odpowiednio zarząd spółki zgłasza zawiązanie spółki akcyjnej celem wpisania do rejestru (art. 329 k.h.) i spółka akcyjna nabywa osobowość prawną dopiero przez zarejestrowanie (art. 335 § 1 k.h.). Do powstania spółki nie wystarcza zatem istnienie umowy spółki lub statutu (w wypadku spółki akcyjnej), wydanie postanowienia o wpisie do rejestru, a nawet rozpoczęcie działalności przez spółkę. Niezbędne jest jeszcze dokonanie wpisu do rejestru handlowego. Dopiero sama czynność wpisu do rejestru ma charakter konstytutywny i dokonanie wpisu realizuje główny cel rejestru handlowego, jakim jest ochrona bezpieczeństwa obrotu handlowego i praw osób trzecich. Wpis do rejestru handlowego nie może więc być traktowany wyłącznie jako czynność techniczna. Rozumowanie to znajduje również potwierdzenie w § 21 rozp. rej. Z przepisu tego wynika m.in., że postanowienie sądu rejestrowego zarządzające wykreślenie kupca z rejestru handlowego lub orzekające rozwiązanie spółki nie podlega natychmiastowemu wykonaniu. Ponieważ wpisem jest bez wątpienia również wykreślenie z rejestru, oznacza to, że wydanie postanowienia o wykreśleniu wpisu wcale nie oznacza automatycznej utraty przez wpis skuteczności prawnej. W konsekwencji należy uznać, że czynność polegająca na wpisie do rejestru handlowego spółki jest czynnością samoistną i stanowi materialnoprawną przesłankę powstania osoby prawnej. Uchylenie na skutek rewizji nadzwyczajnej postanowienia sądu rejestrowego zarządzającego wpis do spółki rejestru handlowego nie może być podstawą do wykreślenia wpisu przez sąd rejestrowy. Z przepisów kodeksu handlowego wynika, że spółka z o.o. i spółka akcyjna stają się takimi spółkami i uzyskują przymiot osobowości prawnej dopiero wskutek konstytutywnego wpisu do rejestru handlowego, tracą zaś swój byt w następstwie ich rozwiązania. Uregulowanie takie odgrywa doniosłą rolę ochrony bezpieczeństwa obrotu i zapobiega ujemnym skutkom, z którymi nie mogli się liczyć kontrahenci spółki działający w zaufaniu opartym na rejestrze handlowym. Spółka zarejestrowana istnieje bez względu na rodzaj braków i jej unicestwienie (czyli rozwiązanie) na podstawie orzeczenia sądu nie może nastąpić bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego, w trakcie którego spółka nadal zachowuje osobowość prawną (art. 446 § 1 k.h.). Dlatego wykreślenie spółki z rejestru (ściśle wpis wykreślenia) powodujące utratę osobowości prawnej spółki może nastąpić tylko jako ostatni akt likwidacji spółki. (...) Po ukończeniu postępowania likwidacyjnego, które powinno być przeprowadzone zgodnie z przepisami art. 262 i nast. k.h. (co do spółki z o.o.) i art. 445 i nast. k.h. (co do spółki akcyjnej) likwidatorzy spółki złożą sprawozdanie likwidacyjne sądowi rejestrowemu z jednoczesnym zgłoszeniem wniosku o wykreślenie spółki z rejestru handlowego (art. 277 § 1 i 460 § 1 k.h.). Na tej podstawie sąd rejestrowy wyda postanowienie o wykreśleniu spółki z rejestru. Zarządzenie wykreślenia może również nastąpić z urzędu (§ 31 rozp. rej.). Wykreślenie wpisu w rejestrze nastąpi po uprawomocnieniu się postanowienia zarządzającego wykreślenie wpisu (§ 30 rozp. rej.)". Zarówno wpis, jak i wykreślenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością czy spółki akcyjnej spółki akcyjnej jest wpisem konstytutywnym.

Sąd w pełni podzielił pogląd wyrażony w ww. uchwale, wyjaśniając, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. może wystąpić jedynie organ spółki Fabryki [...]- R. S.A. w postaci członków jej zarządu. Jednocześnie w odniesieniu do wierzytelności względem spółki Sąd wskazał, że również skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, albowiem jest to zobowiązanie cywilnoprawne wynikające ze stosunków pomiędzy spółką a wierzycielem. Sąd podkreślił, że ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) w zakresie obciążeń i zobowiązań przejmowanych przedsiębiorstw zawiera uregulowania wskazujące, że przedsiębiorstwa przejęte na zasadzie przepisu art. 2 lub art. 3 przechodzą na rzecz Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego w całości wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem i wszelkimi prawami (prawo do firmy, patenty, licencje, znaki towarowe, użytkowe itp.), wolne jednak od obciążeń i zobowiązań z wyjątkiem zobowiązań o charakterze publiczno -prawnym, zobowiązań na rzecz polskich osób prawnych prawa publicznego, zobowiązań na rzecz osób prawnych, stanowiących własność polskich osób prawnych prawa publicznego, służebności gruntowych oraz zobowiązań, mających swe źródło w stosunku najmu pracy lub odpowiedzialności za czyny niedozwolone. Do odszkodowania za obciążenia i zobowiązania, które z mocy przepisu ust. 1 nie podlegają przejęciu stosuje się odpowiednio przepis art. 7 (art. 6). Tym samym ewentualnym spadkobiercom B. B. jako wierzyciela Fabryki [...] – R. S.A. przysługuje jedynie prawo do odszkodowania wypłacanego na zasadzie art. 7 ww. ustawy.

Podsumowując Sąd podkreślił, że skarżącemu i jego poprzednikowi prawnemu nie można przypisać interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących "uwłaszczenia" ww. spółek prawa handlowego, a rozstrzygnięcia organów były w pełni prawidłowe. Oczywisty brak odniesienia się do kwestii wierzytelności B. B. stanowi uchybienie art. 107 § 3 kpa jednakże nie jest to uchybienie mające na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego Sąd wskazał, że próba wywodzenia interesu prawnego z faktu bycia akcjonariuszem lub członkiem zarządu przez B. B. w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2004 r., sygn. akt I OSK 2778/12 nie może prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia ponieważ należy rozróżnić charakter prawny spółki jawnej, a zatem spółki osobowej od spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjnej. Te ostatnie bowiem z chwilą wpisu uzyskują osobowość prawną i tym samym stają się odrębnym podmiotem praw i obowiązków. Sąd podkreślił, że w odniesieniu do wspólników spółki jawnej, akcjonariuszy czy też członków zarządu należy rozróżnić fakt, iż ustawodawca wspólnikom spółki jawnej dał uprawnienie do reprezentacji spółki, jak również możliwość zawarcia umowy spółki przewidującej trwanie spółki w razie śmierci wspólnika z jego spadkobiercami (art. 114 i nast. k.h.). W przypadku członków zarządu spółek kapitałowych mimo przewidzianego prawa do reprezentacji tych spółek nie przewidziano możliwości dziedziczenia funkcji. Kwestia powoływania członków zarządu została powierzona radzie nadzorczej lub walnemu zgromadzeniu (art. 195 i nast. k.h. dla spółki z o.o. i art. 366 i nast. k.h. dla spółki akcyjnej).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. B. i J. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji do zarzutu skargi na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2014 r., dotyczącego: "naruszenia art. 61a § 1 kpa poprzez nieuprawnione prowadzenie postępowania administracyjnego, w tym gromadzenie i analiza materiału dowodowego oraz formułowanie na tej podstawie wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy, co jest niedopuszczalne w sytuacji wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które jest aktem formalnym, a nie merytorycznym", w sytuacji, gdy zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami Sąd I instancji powinien odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, a argumenty przytaczane przez skarżącego co do głównego zarzutu skargi powinny być przedmiotem oceny przez Sąd I instancji; podobnie Sąd I instancji nie odniósł się oraz zaniechał oceny odnośnie zarzutu skargi naruszenia "art. 157 § 2 in fine kpa poprzez niezasadne zaniechanie przez organ zbadania, czy wskazane przez skarżącego przyczyny uzasadniające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowią podstawy do wszczęcia z urzędu odnośnego postępowania" (zarzut 4 skargi) oraz zarzutu naruszenia "art. 7 kpa, art. 77 kpa i 80 kpa w zw. z art. 6 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 77 § 4 kpa poprzez bezpodstawne próby przerzucenia przez organ ciężaru gromadzenia materiału dowodowego na stronę oraz warunkowanie od tego prowadzenia postępowania, w sytuacji gdy było to obiektywnie niemożliwe po stronie skarżącego, a organ posiadał w swoim archiwum dowody, których żądał od strony, ergo były mu one znane z urzędu" (zarzut 5 skargi);

2) art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa w zw. z art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 lit. b) ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U.1946.3.17) poprzez nieuchylenie postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. w sytuacji, gdy zostały one wydane w sposób nieuprawniony po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w tym po zgromadzeniu i dokonaniu analizy materiału dowodowego oraz po sformułowaniu przez organ - na tej podstawie - wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy, tj. przyjęcie przez organ, że orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. o przejęciu na własność Państwa majątku spółki akcyjnej "Fabryka [...] – R. S.A.", zostało wydane zgodnie z prawem, gdyż było to przedsiębiorstwo stanowiące własność obywateli niemieckich, bo większa niż połowa część kapitału zakładowego tej spółki stanowiła własność akcjonariusza H. O. - obywatela niemieckiego, pomimo, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, że H. O. był obywatelem niemieckim, a wręcz w aktach są dowody przeciwne, z których wynika, że "pierwsza" konfiskata majątku Fabryki [...] w R. została przeprowadzona na podstawie rozporządzenia z dnia 15 stycznia 1940 r. "O zabezpieczeniu majątku byłego państwa polskiego" oraz rozporządzenia z dnia 17 sierpnia 1940 r. "O taktowaniu majątku polskich obywateli" oraz w oparciu o zarządzenie z dnia 21 stycznia 1940 r. dotyczące konfiskaty majątku prywatnego w Generalnym Gubernatorstwie, tzw. ordynację sekwestracyjną, skoro zatem majątek "Fabryki [...] w R." - jako majątek obywateli polskich - został skonfiskowany przez Niemców w 1940 r., to nie mógł on następnie zostać skonfiskowany przez Polaków jako majątek obywateli niemieckich (w sytuacji, gdy akcjonariusze te spółki nie zmienili się); dokonywanie powołanych powyżej ustaleń merytorycznych przez organ było niedopuszczalne w sytuacji wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które jest aktem formalnym, a nie merytorycznym;

3) art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz.U. 1934.57.502 ze zm.) - dalej k.h. w zw. z art. 5 § 1 i 2 k.h., art. 4 § 1 k.h., art. 2 § 1 k.h., art. 444 i art. 445 k.h. oraz art. 458 § 2 k.h., jak i art. 6 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez nie uchylenie postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. w sytuacji, gdy organ w sposób nieuprawniony ocenił, że po stronie skarżącego i uczestnika, jako spadkobierców akcjonariusza znacjonalizowanej spółki, brak jest interesu prawnego, gdyż spółka nie została wykreślona z rejestru handlowego, w sytuacji, gdy prawidłowo należało uznać, że spółka utraciła byt prawny poprzez pozbawienie jej w całości majątku w wyniku nacjonalizacji, skutkujące niemożnością dalszego prowadzenia przedsiębiorstwa, a wobec zakończenia bytu prawnego spółki jej majątek powinien podlegać podziałowi pomiędzy akcjonariuszy, a skutkiem tego spadkobiercy akcjonariusza mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego majątek spółki; odmienna ocena powyższego godzi także w zasadę praworządności;

4/ art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa w zw. z art. 157 § 2 in fine kpa poprzez nie uchylenie postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. w sytuacji, gdy organ ten zaniechał zbadania oraz oceny, czy wskazane przez skarżącego przyczyny uzasadniające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie stanowią podstawy do wszczęcia z urzędu odnośnego postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

5/ art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie przez Sąd I instancji zasady praworządności oraz zasady równości, przejawiające się w szczególności nierównym traktowaniem podmiotów w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej w związku z zajęciem w przedmiotowej sprawie stanowiska sprzecznego ze stanowiskiem i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w wyroku z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. I OSK 2778/12, w którym sąd ten uznał, że spadkobiercy wspólników spółki jawnej mają interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, pomimo, że wpis o wykreśleniu tej spółki z rejestru ma charakter konstytutywny, podobnie jak wpis o wykreśleniu z rejestru spółki akcyjnej w niniejszej sprawie, choć to właśnie konstytutywnością wpisu o wykreśleniu spółki z rejestru Sąd I instancji uzasadniał brak możliwości zajęcia w niniejszej sprawie analogicznego do NSA stanowiska co do interesu prawnego spadkobierców akcjonariusza spółki akcyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniosła o:

1/ uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2015 r. wydanego w sprawie sygn. I SA/Wa 3466/14 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących kasacyjnie opisała szczegółowo stan sprawy faktyczny i prawny sprawy, podkreślając że analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że nie odnosi się ono przede wszystkim do pierwszego, głównego zarzutu skargi, odnośnie naruszenia art. 61a § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił dlaczego uznał za niezasadne stanowisko strony skarżącej, iż organ nie był uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego, do gromadzenia oraz dokonywania analizy materiału dowodowego, a przede wszystkim do formułowania na tej podstawie wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy, ponieważ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, które jest aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W konsekwencji pełnomocnik skarżących kasacyjnie uznała, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 ppsa, a to z kolei nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej tego orzeczenia.

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie, powołując się na orzecznictwo sądowe wskazała, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r. sygn. IV SA/Po 332/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. II SA/Kr 1356/11). Minister Gospodarki nie wszczynając postępowania, faktycznie przeprowadził całe postępowanie administracyjne, w tym także postępowanie dowodowe. Na podstawie zgromadzonych w sprawie, przed wszczęciem postępowania, dowodów organ poczynił ustalenia faktyczne i prawne powołane szczegółowo w uzasadnieniu postanowień I i II instancji. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ na etapie złożenia wniosku nie dopatrzył się przeszkody formalnej do wszczęcia postępowania. Przystąpił do przeprowadzenia czynności dowodowych, mających na celu wyjaśnienie sprawy, co oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie faktycznie zostało wszczęte.

Abstrahując od braku prawnej możliwości badania powyższej kwestii przed wszczęciem postępowania w sprawie, skarżący i uczestnik wskazują, iż art. 2 ust. 1 lit. b) ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej dotyczył przejścia na własność Państwa bez odszkodowania przedsiębiorstw obywateli Rzeszy Niemieckiej. Minister Gospodarki uznał w postanowieniu z dnia [...] października 2014 r., że spółka akcyjna "Fabryka [...] – R. S.A." była przedsiębiorstwem stanowiącym własność obywateli niemieckich, gdyż większa niż połowa część kapitału zakładowego tej spółki była własnością akcjonariusza H. O. Jednakże w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających fakt, że H. O. był obywatelem niemieckim. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika coś zupełnie przeciwnego, a mianowicie, że H. O. był polskim Żydem. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazał, że z ksiąg wieczystych nieruchomości spółki wynika, że "pierwsza" konfiskata majątku "Fabryki [...] w R." została przeprowadzona na podstawie rozporządzenia z dnia 15 stycznia 1940 r. "O zabezpieczeniu majątku byłego państwa polskiego" oraz rozporządzenia z dnia 17 sierpnia 1940 r. "O taktowaniu majątku polskich obywateli oraz w oparciu o zarządzenie z dnia 21 stycznia 1940 r. dotyczące konfiskaty majątku prywatnego w Generalnym Gubernatorstwie, tzw. ordynację sekwestracyjną. Skoro "Fabryka [...] w R." jako majątek obywateli polskich został skonfiskowany przez Niemców w 1940 r., to nie mógł on następnie zostać skonfiskowany przez Polaków jako majątek obywateli niemieckich. Skarżący i uczestnik wskazali jednak, że kwestia ta niewątpliwie mogłaby być przedmiotem analizy i oceny organu dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie. Ty samym, błędne jest orzeczenie Sądu I instancji, które nie zakwestionowało postanowień Ministra Gospodarki także w przedmiotowym zakresie.

Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że skarżący i uczestnik nie mają - wynikającego z art. 28 kpa - interesu prawnego w formułowaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa "Fabryka [...] – R. S.A.". Skarżący i Uczestnik są spadkobiercami jednego z akcjonariuszy spółki "Fabryka [...] – R. S.A."

Skarżący i uczestnik nie podzielili poglądu Sądu, że skoro spółka ta nie została formalnie wykreślona z rejestru handlowego, to interes prawny w wystąpieniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizującej majątek tej spółki mają jej ustawowi lub statutowi przedstawiciele, czyli zarząd spółki. Brak wpisu w rejestrze handlowym o zakończeniu działalności spółki nie stanowi jeszcze, że - wobec tego - dana spółka nadal istnieje. Brak dowodów wskazujących wprost na zakończenie działania spółki, w tym brak wpisu o jej wykreśleniu z rejestru handlowego, nie oznacza, że nie doszło do ustania bytu prawnego tej spółki. Przedsiębiorstwo prowadzone przez spółkę zostało w całości znacjonalizowane. W ten sposób spółka została pozbawiona wszystkich wartościowych aktywów. W konsekwencji nie mogła prowadzić przedsiębiorstwa, którego została przez Państwo pozbawiona. Znacjonalizowanie przedsiębiorstwa prowadzonego przez spółkę akcyjną i brak dalszej aktywności tej spółki wskazują, że doszło do ustania istnienia spółki zarówno w sensie faktycznym, jak i prawnym. Z chwilą, gdy spółka nie prowadzi działalności i nie posiada wartościowych aktywów, umożliwiających prowadzenie przez nią działalności, należy uznać, że nastąpił kres jej bytu prawnego, nawet pomimo tego, że nie dokonano wpisu do rejestru handlowego o zakończeniu działalności spółki.

Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji niezasadnie zanegował zasadność powoływania się przez skarżącego i uczestnika w sprawie dotyczącej spółki akcyjnej na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. I OSK 2778/12. Sąd uznał, że wyrok ten dotyczył kwestii rozstrzygnięcia co do istnienia interesu prawnego w sprawie denacjonalizacyjnej po stronie spadkobierców wspólników spółki jawnej, a nie - jak w sprawie niniejszej - spadkobierców akcjonariusza spółki akcyjnej. Sąd wskazał bowiem, że różnica polega na tym, że wpis do rejestru handlowego spółki akcyjnej jest wpisem konstytutywnym, podobnie jak wpis o wykreśleniu tej spółki z rejestru.

W ocenie pełnomocnika skarżących kasacyjnie uwzględniając niezwykłą różnorodność sytuacji prawnej jednostki ukształtowanej przepisami prawa administracyjnego, w tym prawa obywateli chronione Konstytucją RP, należy stwierdzić, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jego niedookreślony charakter pozwala na rozciągnięcie ochrony prawnej jednostki na takie sytuacje prawne, które nie są objęte zakresem pojęcia prawa podmiotowego rozumianego (w doktrynie prawa cywilnego) jako: "przyznaną przez normę prawną na rzecz podmiotu stosunku prawnego sferę prawnej możności postępowania w sposób ustalony w tej normie" (S. Grzybowski, Prawo cywilne, 1978, s. 111), roszczenia pojmowanego jako: "uprawnienie, którego treścią jest możność domagania się od indywidualnie oznaczonych osób, aby zachowały się one w określony sposób, polegający na czynieniu, zaniechaniu lub znoszeniu" (S. Grzybowski, Prawo cywilne, 1978, s. 113), czy uprawnienia rozumianego jako tzw. przejaw prawa podmiotowego (S. Grzybowski, Prawo cywilne, 1978, s. 112).

Interes prawny w postępowaniu administracyjnym może niewątpliwie wynikać także z poza- administracyjnych norm prawnych, w tym więc także m.in. z prawa cywilnego, prawa handlowego, a nawet z Konstytucji RP, jako że: "O tym czy interes ma charakter prawny przesądza treść przepisów prawa materialnego, przy czym chodzi o takie przepisy, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny istnieje więc wtedy, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego."

Prawo do wysłuchania gwarantuje także art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który stanowi: "1. W przypadkach, dotyczących praw lub interesów pojedynczych osób, urzędnik zapewni respektowanie praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji. 2. W przypadkach, w których może zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów pojedynczej osoby, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia."

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazała ponadto "(...) Trudno się niestety oprzeć wrażeniu, że wyrok Sądu I instancji stoi na straży interesów Skarbu Państwa oraz za wszelką cenę zmierza do rozstrzygnięcia korzystnego dla Skarbu Państwa, który w przypadku stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego byłby zobowiązany do wypłaty na rzecz Skarżącego stosownego odszkodowania. Odmienne potraktowanie podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej narusza ponadto konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, zgodnie z którą wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 61a kpa został dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (por. druk sejmowy nr 2987 z 16 kwietnia 2010 r., s. 4 uzasadnienia).

Oznacza to, że wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 kpa musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że najważniejszą przyczyną wydania postanowienia odmawiającego przeprowadzenie postępowania jest wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną. Odmowa wszczęcia postępowania z powodu braku legitymacji procesowej oznacza, że organ wydaje tego rodzaju postanowienie, gdy stwierdzi, że podmiot żądający załatwienia sprawy nie ma w tym interesu prawnego. Sprawa, której załatwienia żąda wnioskodawca, musi być jego własną sprawą administracyjną. Ma to miejsce wtedy, gdy decyzja rozstrzygająca merytorycznie taką sprawę wpłynęłaby na sferę uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy.

Organ musi więc stwierdzić, czy wnioskodawca byłby adresatem lub jednym z adresatów decyzji rozstrzygającej sprawę, której załatwienia żąda. Nie uruchamiając postępowania, organ nie odbiera zatem wnioskodawcy "prawa do dochodzenia uprawnienia przewidzianego w przepisach prawa materialnego", tylko stwierdza, że to prawo (procesowe) mu nie przysługuje, gdyż nie byłby adresatem uprawnienia przewidzianego w prawie materialnym. Brak pewności organu co do legitymacji procesowej podmiotu żądającego wydania decyzji nie powinien stać na przeszkodzie podjęciu i prowadzeniu przez organ czynności charakterystycznych dla postępowania jurysdykcyjnego. Jedynie zatem stwierdzony bezsprzecznie brak takiej legitymacji zwalnia organ od obowiązku podjęcia czynności postępowania. Zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy w sytuacjach, gdy interes prawny osoby występującej z żądaniem budzi wątpliwości pomimo przeprowadzonych czynności wstępnych (ustalających), jest równie niewskazane jak uruchamianie postępowania na żądanie, z którego w sposób jednoznaczny wynika brak interesu prawnego u jego autora. Przede wszystkim należy uznać, że rozstrzyganie o statusie strony w toku postępowania powinno być traktowane jako dopuszczalna w razie niejasnych okoliczności możliwość, czy też konieczność, a nie jako reguła. Odmienne założenie byłoby nie tylko nieuzasadnione ze względu na ekonomię postępowania, ale przede wszystkim sprzeczne z postanowieniami art. 61a kpa. Rozstrzyganie o statusie strony w toku postępowania należy więc traktować jako sytuację nadzwyczajną, uzasadnioną wyjątkowo zawiłymi okolicznościami sprawy.

Wskazane by było zatem, aby organ zdołał jednoznacznie stwierdzić to przy pomocy swoistego "postępowania przed postępowaniem", tj. czynności wstępnych, wewnętrznych, nie wymagających protokołowania. Tego rodzaju czynności nie skutkują wszczęciem postępowania, a zatem w przypadku dokonania negatywnych ustaleń co do interesu prawnego wnioskodawcy, organ nie stawałby wówczas przed dylematem istnienia postępowania, a w razie uznania jego istnienia - przed dylematem sposobu ustosunkowania się do uruchomionego postępowania (decyzja o umorzeniu, postanowienie stwierdzające nieważność, pismo informujące domniemaną stronę o braku możliwości merytorycznego załatwienia jej żądania). Reakcją byłoby postanowienie wydawane na podstawie art. 61a kpa (por. Z. R. Kmiecik "Brak legitymacji procesowej" w ["Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego"] Lex 2014).

Minister Gospodarki badając legitymację procesową skarżących kasacyjnie dokonał analizy akt sprawy, które sam zgromadził po złożeniu przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, którzy podnieśli zarzut pod adresem organu administracji, że postanowienie zostało wydane mimo, że organ administracji nie podjął czynności zmierzających do wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie przerzucając jednocześnie ciężar jego zgromadzenia i dostarczenia na wnioskodawców. Wcześniej poprzedniczka prawna skarżących kasacyjnie wzywana do przedstawienia dokumentów potwierdzających jej prawo do wystąpienia z wnioskiem żądane dokumenty nie zostały przedstawione.

Podkreślić należy, że organ administracji zgromadził materiał dowodowy tylko i wyłącznie w zakresie, w jakim konieczne to było do dokonania weryfikacji tego czy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku potwierdził prawidłowość rozstrzygnięcia Ministra Gospodarki i wskazanej przez organ administracji podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz badał kwestię prawidłowości oceny przez organ administracji złożenia wniosku przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa, a zatem osób posiadających interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa Fabryki [...] – R. S.A. i C. [...] sp. z o.o. w C. Z tych też przyczyn na uwzględnienie nie zasługują zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 kpa.

W powyższym kontekście niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). W szczególności uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy np. lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, to wówczas naruszałoby prawo. Tymczasem wszystkie prawem wymagane elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Natomiast z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec tak wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu zasady oficjalności, w orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10). Dokonując oceny zasadności wskazanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu przedstawionych argumentów brak jest podstaw, aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, która mogłaby zostać zakwalifikowana, jako naruszenie wskazanych wyżej przepisów p.p.s.a.

Minister Gospodarki stwierdził, że wskutek przeprowadzonej kwerendy akt odszukano orzeczenie Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa "Fabryka [...] – R. S.A". Jednocześnie ustalono, że głównymi akcjonariuszami spółki "Fabryka [...] – R. S.A." byli H. O. (85% akcji) i B. B. (10% akcji). Pozostali akcjonariusze zostali oznaczeni, jako nieznani. Słusznie Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu administracji, że przejęte na własność państwa przedsiębiorstwo "Fabryka [...] – R. S.A." - stanowiło własność osoby prawnej i spółka ta nie została wykreślona z rejestru handlowego, to z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizującej majątek tej spółki, mogą wystąpić wyłącznie jej ustawowi lub statutowi przedstawiciele. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2131/11 Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1697/10 oddalającego skargę na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia "(...) decyzja nacjonalizacyjna, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący dotyczy przedsiębiorstwa pn. P. [...] Spółka Akcyjna. Z powyższej nazwy wynika w sposób niewątpliwy, iż przedsiębiorstwo to nie stanowiło własności osób fizycznych, było zorganizowane w formie spółki akcyjnej. Okoliczność ta powoduje, iż skarżący nie będąc następcami prawnymi tej osoby prawnej nie mogą domagać się stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. P. [...] Spółka Akcyjna".

Bez znaczenia dla sprawy są podniesione zarzuty dotyczące - jak wskazują skarżący kasacyjnie - "pierwszej" konfiskaty majątku Fabryki [...] w R. przeprowadzonej na podstawie rozporządzenia z dnia 15 stycznia 1940 r. "O zabezpieczeniu majątku byłego państwa polskiego" oraz rozporządzenia z dnia 17 sierpnia 1940 r. "O taktowaniu majątku polskich obywateli" oraz w oparciu o zarządzenie z dnia 21 stycznia 1940 r. dotyczące konfiskaty majątku prywatnego w Generalnym Gubernatorstwie, tzw. ordynację sekwestracyjną, z czego skarżący kasacyjnie wywodzą nieprawidłowość wydania orzeczenie Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa "Fabryka [...] – R. S.A". Przede wszystkim podkreślić należy, że - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - Minister Gospodarki nie wskazał, że powyższe orzeczenie zostało wydane zgodnie z prawem ponieważ nie dokonywał ustaleń merytorycznych w tym zakresie.

Skarga kasacyjna nie zawierała zarzutów dotyczących spółki C. "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP to wskazać należy, że norma zawarta w powyższym przepisie jest normą generalną, z której wywodzone są inne zasady ogólne dotyczące w szczególności stanowienia prawa, czy prowadzenia postępowania administracyjnego. Skoro jest to norma generalna, to do jej naruszenia w postępowaniu administracyjnym dojść może w związku z naruszeniem innych norm, które były bądź powinny być stosowane w tym postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że aby skutecznie podnieść w skardze kasacyjnej naruszenie zasady państwa prawnego trzeba wykazać, że sąd naruszając (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki, jakie wywołuje, nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego (tak wyroki NSA: z 11 listopada 2005 r., sygn. akt II GSK 36/05, publ. w LEX nr 166070; z 14 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 250/06, publ. w LEX nr 317893).

Nietrafne są zarzuty skarżących kasacyjnie dotyczące naruszenia art. 32 Konstytucji RP, normującego zasadę równości wobec prawa, rozumianą jako posługiwanie się tymi samymi kryteriami w stosunku do osób znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. Na gruncie orzecznictwa ukształtował się bowiem pogląd, iż zasada równości nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna, a art. 32 Konstytucji RP nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutów, bowiem zasady w nim wyrażone konkretyzowane są przez przepisy szczegółowe, i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia ze stosowaniem czy z tworzeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r., I OSK 67/06, Lex nr 198281, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., II SA/Wa 1615/06, Lex nr 328679, por. też postanowienie SN z dnia 24 stycznia 2007 r., II KK 248/06 (Lex nr 249197). Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2778/12 dotyczy charakteru prawnego spółki jawnej, a zatem spółki osobowej uregulowany w odmienny sposób od spółek kapitałowych.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowania - "(...) Trudno się niestety oprzeć wrażeniu, że wyrok Sądu I instancji stoi na straży interesów Skarbu Państwa oraz za wszelką cenę zmierza do rozstrzygnięcia korzystnego dla Skarbu Państwa, który w przypadku stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego byłby zobowiązany do wypłaty na rzecz Skarżącego stosownego odszkodowania. Odmienne potraktowanie podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej narusza ponadto konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, zgodnie z którą wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne" wskazać należy, że przepis art. 1 § 1 p.u.s.a., określający podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania, należy interpretować w powiązaniu z art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (zob. Małgorzata Masternak - Kubiak Komentarz do ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Lex 2009).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.