Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2854/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: starszy inspektor sądowy A. P. po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Pacjenta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2279/17 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 5 czerwca 2017 r. nr ... w przedmiocie uznania stosowanych praktyk jako naruszających zbiorowe prawa pacjentów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2279/17 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 5 czerwca 2017 r. znak ... w przedmiocie uznania stosowanych praktyk jako naruszających zbiorowe prawa pacjentów, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Rzecznik Praw Pacjenta decyzją z dnia 5 czerwca 2017 r. znak: ...: 1) uznał praktyki stosowane przez Samodzielny (...) Szpital Kliniczny w W., polegające na: a) pobieraniu od dnia 12 grudnia 2015 r. wyższych niż maksymalne opłaty za sporządzenie kopii, wyciągu lub odpisu na elektronicznym nośniku danych (§ 6 ust. 1 lit. c Zarządzenia Wewnętrznego nr ... Dyrektora Szpitala z dnia 12 listopada 2013 r. w sprawie opłat oraz udostępniania dokumentacji medycznej), pomimo wejścia w życie w dniu 12 grudnia 2015 r. ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którą opłata za udostępnienie dokumentacji medycznej na elektronicznym nośniku danych nie może przekraczać 0,0004 przeciętnego wynagrodzenia, w poprzednim kwartale, począwszy od pierwszego dnia następnego miesiąca po ogłoszeniu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy w związku z art. 27 ust. 1 pkt 5 oraz z art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał ich zaniechanie; b) udostępnianiu dokumentacji medycznej na pisemny wniosek pacjenta, przedstawiciela ustawowego pacjenta, bądź osoby upoważnionej przez pacjenta (§ 4 ust. 1 Zarządzenia Wewnętrznego nr ... Dyrektora Szpitala z dnia 12 listopada 2013 r. w sprawie opłat oraz udostępniania dokumentacji medycznej), mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o którym mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał ich zaniechanie; c) wymaganiu wskazywania celu uzyskania dokumentacji medycznej w wytworzonym przez Szpital wzorze "wniosku o wydanie kopii dokumentacji medycznej", mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o którym mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał ich zaniechanie; d) prowadzeniu dokumentacji medycznej pacjentów w ten sposób, iż nie zawiera ona: ponumerowanych, chronologicznie uporządkowanych kart, oznaczenia podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych ze wskazaniem komórki organizacyjnej, tj.: Kliniki Nefrologii, Dializoterapii i Chorób Wewnętrznych Szpitala, w której udzielono świadczeń zdrowotnych, czytelnych wpisów, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o którym mowa w art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt. 2 ustawy w związku z § 4 ust. 1 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał ich zaniechanie; e) nieudostępnianiu pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta, dokumentacji medycznej przez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, gdy zwłoka w wydaniu tej dokumentacji mogłaby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia pacjenta, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o którym mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał ich zaniechanie; 2) zobowiązał podmiot leczniczy do: a) usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów przez chronologiczne uporządkowanie i ponumerowanie wszystkich stron w dokumentacji medycznej pacjentów Kliniki Nefrologii, Dializoterapii i Chorób Wewnętrznych Szpitala, uzupełnienie oznaczeń podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych ze wskazaniem komórki organizacyjnej, w której udzielono świadczeń zdrowotnych oraz załączenie do dokumentacji medycznej zawierającej nieczytelne wpisy jej odpisów, umożliwiających odczytanie, powyższe dotyczy dokumentacji medycznej wytworzonej od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia otrzymania decyzji, w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji; b) usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów przez złożenie oświadczenia o następującej treści: "Dyrektor Szpitala przeprasza pacjentów za stosowanie niezgodnych z prawem zasad udostępnienia dokumentacji medycznej oraz za niezgodne z prawem prowadzenie przez Szpital dokumentacji medycznej, informując, że: - opłata za udostępnienie dokumentacji medycznej na informatycznym nośniku danych nie może przekraczać 0,0004 przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim kwartale, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dniu 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz., 887, ze zm.), począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło ogłoszenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; -udostępnianie dokumentacji medycznej następuje również na ustny wniosek pacjenta, przedstawiciela ustawowego pacjenta, osobę upoważnioną przez pacjenta; -udostępnianie dokumentacji medycznej następuje bez konieczności wskazywania celu uzyskania dokumentacji; -wpisu w dokumentacji dokonuje się w sposób czytelny i w porządku chronologicznym. Strony w dokumentacji prowadzonej w postaci papierowej są numerowane i stanowią chronologicznie uporządkowaną całość. Dokumentacja medyczna zawiera oznaczenie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych ze wskazaniem komórki organizacyjnej, w której udzielono świadczeń zdrowotnych; -udostępnianie dokumentacji medycznej następuje również przez wydanie oryginału za potwierdzeniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, na żądanie organów władzy publicznej albo sądów powszechnych, a także w przypadku gdy zwłoka w wydaniu dokumentacji mogłaby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia pacjenta", - w formie pozwalającej na identyfikację autora tego oświadczenia przez jego umieszczenie: w formie pisemnej w lokalu należącym do Szpitala w miejscu ogólnodostępnym dla pacjentów na okres trzydziestu dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji oraz na oficjalnej stronie internetowej Szpitala, tj. na dzień wydania decyzji: w ten sposób, że powyższe informacje zostaną umieszczone na stronie głównej oraz będą utrzymywane na niej przez okres trzydziestu dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji; 3) zobowiązał do złożenia Rzecznikowi Praw Pacjenta w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania decyzji, informacji o stopniu realizacji działań polegających na usunięciu lub zmianie zapisów Zarządzenia Wewnętrznego nr ... Dyrektora Szpitala z dnia 12 listopada 2013 r. w sprawie opłat oraz udostępniania dokumentacji medycznej, zapisów na stronie internetowej Szpitala (zakładka: "Prawa Pacjenta", "Przydatne dokumenty" - "Informacja o Zasadach Wydawania Dokumentacji Medycznej", "Wniosek o wydanie kopii dokumentacji medycznej"), w tym wytworzonego przez Szpital formularza "wniosku o wydanie kopii dokumentacji medycznej", które to działania są niezbędne do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów; 4) decyzji w pkt 1 nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona decyzja Rzecznika Praw Pacjenta została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegało na niepodjęciu przez organ administracji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją oraz nierozpatrzeniu stanu faktycznego całości tej sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że Rzecznik Praw Pacjenta zaskarżoną decyzją rozstrzygnął sprawę nie tylko w zakresie objętym wnioskiem J. B. z dnia 19 maja 2016 r. (dotyczącym dostępu do dokumentacji medycznej w Samodzielnym Publicznym Szpitalu Klinicznym w W. przy ul. B.), ale także w związku z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1665/15 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1908/16 - w zakresie objętym wnioskiem skarżącego z dnia 27 stycznia 2015 r. (dotyczącym prowadzenia przez Szpital dokumentacji medycznej). Mimo to, praktyki wskazane we wniosku z dnia 27 stycznia 2015 r. tylko w niewielkiej części stały się przedmiotem wyjaśniania przez organ administracji i tylko w takiej części zostały przezeń rozpatrzone. Dlatego stwierdzone naruszenie wyżej wymienionych przepisów postępowania administracyjnego Sąd I instancji uznał za mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie zdaniem Sądu I instancji mogło skutkować wydaniem rozstrzygnięcia o odmiennej treści niż zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jak wynika z wniosku J. B. z dnia 19 maja 2016 r., a także z postanowienia Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 30 maja 2016 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją pierwotnie dotyczyło naruszenia zbiorowych praw pacjentów przez bezprawne, zorganizowane działania mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej. Sąd I instancji wskazał, że w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r. organ administracji wprost wskazał, że nie badał w toku "niniejszego" postępowania, czy Szpital prowadzi dokumentację medyczną zgodnie z przepisami prawa. Potwierdził to w piśmie z dnia 19 lipca 2016 r., skierowanym do pełnomocnika skarżącego, zaznaczając, że kwestia niewywiązywania się przez Szpital z obowiązku prowadzenia dokumentacji medycznej zgodnie z wymaganiami prawa była przedmiotem rozpatrzenia decyzją z dnia 3 kwietnia 2015 r. znak: ... o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Niemniej jednak, w dniu 5 stycznia 2017 r. Rzecznik Praw Pacjenta wydał postanowienie, którym – w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1908/16 – poinformował o "rozszerzeniu" postępowania w zakresie prowadzenia przez Szpital dokumentacji medycznej w sposób przewidziany w ustawie z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania. Sąd I instancji wskazał, że pomimo "rozszerzenia" postępowania o wywodzone przez skarżącego we wniosku z dnia 27 stycznia 2015 r. nieprawidłowości dotyczące legalności prowadzenia przez Szpital dokumentacji medycznej, organ administracji nie dołączył do akt sprawy ani rzeczonego wniosku, ani akt postępowania zakończonego decyzją z dnia 3 kwietnia 2015 r. znak: .... Sąd I instancji wskazał, że z uzasadnień powołanych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r. jednoznacznie wynika, że we wniosku z dnia 27 stycznia 2015 r. J. B. wywodził, iż pracownicy i kierownik Archiwum Zakładowego przekazali mu informacje, że całość dokumentacji prowadzona jest przez Szpital w nieodpowiedniej formie. Stwierdził także, że w związku z tym istnieje uzasadnione podejrzenie naruszenia zbiorowego prawa pacjentów polegającego na niewywiązaniu się przez Szpital z obowiązku prowadzenia dokumentacji medycznej w zakresie i formie przewidzianej przez ustawę o prawach pacjenta i rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że postępowanie wszczęte na skutek wniosku skarżącego z dnia 27 stycznia 2015 r. dotyczyło naruszenia zbiorowych praw pacjentów przez niewłaściwe prowadzenie całości dokumentacji medycznej przez Szpital. Tak też – zdaniem Sądu I instancji prawidłowo określono zakres "rozszerzonego" postępowania w powołanym postanowieniu z dnia 5 stycznia 2017 r. oraz w skierowanym do Szpitala piśmie z tej samej daty. Poinformowano w nich o rozszerzeniu postępowania "w zakresie prowadzenia przez Szpital dokumentacji medycznej". Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, chociaż organ administracji prawidłowo określił w wydanym postanowieniu oraz w piśmie skierowanym do Szpitala zakres prowadzonego ("rozszerzonego") postępowania, to postępowanie wyjaśniające ograniczył do analizy prawidłowości prowadzenia dokumentacji medycznej przez klinikę Szpitala (Klinikę Nefrologii, Dializoterapii i Chorób Wewnętrznych). We wzmiankowanym piśmie z dnia 5 stycznia 2017 r. zażądał od Szpitala dokumentacji medycznej wytworzonej wyłącznie przez tę klinikę, chociaż postępowanie dotyczyło prowadzenia dokumentacji przez Szpital. To wszakże Samodzielny (...) Szpital Kliniczny w W., jako podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w zw. z art. 2 pkt 5 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1638 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji), jest odpowiedzialny za prowadzenie dokumentacji medycznej zgodnie z przepisami ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 2016 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej prowadzonej w podmiotach leczniczych dla osób pozbawionych wolności oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. z 2016 r., poz. 258). Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z informacjami podanymi na stronie internetowej Szpitala, Klinika Nefrologii, Dializoterapii i Chorób Wewnętrznych, jest jedną z dziesięciu klinik internistycznych, a poza klinikami internistycznymi, w szpitalu funkcjonuje jeszcze osiem klinik chirurgicznych. Skoro zatem postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło prowadzenia przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych (Samodzielny (...) Szpital Kliniczny w W.) praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta, m.in. przez nieprawidłowe prowadzenie dokumentacji medycznej, to zdaniem Sądu I instancji z pewnością niewystarczające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy było rozpatrzenie dowodów dotyczących tylko jednej z osiemnastu klinik Szpitala. Zarówno zatem w zakresie, w jakim uznano praktyki za naruszające zbiorowe prawa pacjentów, prowadzenie dokumentacji medycznej pacjentów w sposób niezgodny z przepisami i nakazano ich zaniechanie, jak i w zakresie, w jakim zobowiązano do usunięcia skutków naruszenia tymi praktykami zbiorowych praw pacjentów, zdaniem Sądu I instancji zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że wobec jednoznacznie wynikającego z postanowień z dnia 30 maja 2016 r. oraz z dnia 5 stycznia 2017 r. zakresu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, nie ma znaczenia podniesiona przez pełnomocnika organu okoliczność, że obecnie prowadzone są z urzędu dwa postępowania: dotyczące prawa do dokumentacji medycznej oraz prawa do depozytu. Wzmiankowanymi postanowieniami Rzecznik Praw Pacjenta jednoznacznie potwierdził, zdaniem Sądu I instancji, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, wskazanych we wnioskach J. B. z dnia 19 maja 2016 r. oraz z dnia 27 stycznia 2015 r.

Sąd I instancji wskazał, że skierowane do jego pełnomocnika zawiadomienie z dnia 28 kwietnia 2017 r. o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie zostało skutecznie doręczone. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru dołączonym do przesyłki pocztowej, w której wysłano rzeczone zawiadomienie, zdaniem Sądu I instancji brak jest informacji o pozostawieniu adresatowi zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej. W tej sytuacji zdaniem Sądu I instancji doszło do naruszenia art. 44 § 2 K.p.a., a w konsekwencji do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Sąd I instancji wskazał, że zwrotne potwierdzenie odbioru jest dokumentem urzędowym i potwierdza okoliczności w nim stwierdzone. Skoro na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, niepodjętej przez pełnomocnika skarżącego przesyłki pocztowej, doręczyciel nie odnotował w przeznaczonym do tego miejscu, że pozostawił zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w skrzynce oddawczej lub widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, to nieuprawnione jest stanowisko organu administracji, że J. B. powinien był udowodnić (np. przez załączenie reklamacji lub stanowiska poczty), że pismo informujące o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Sąd I instancji wskazał, że biorąc z kolei pod uwagę, że przed wydaniem postanowienia z dnia 5 stycznia 2017 r. skarżący w kierowanych do organu administracji pismach (np. z dnia 17 czerwca 2016 r. i z dnia 7 lipca 2016 r.) wskazywał na konieczność przeprowadzenia dowodów na okoliczność zakresu naruszeń zbiorowych praw pacjentów, w tym na okoliczność nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji medycznej, zaś po wydaniu wskazanego postanowienia (po "rozszerzeniu" zakresu postępowania), w doręczonym pełnomocnikowi J. B. piśmie z dnia 21 marca 2017 r., poinformowano, że organ zwrócił się do Szpitala o przedstawienie dodatkowych informacji w sprawie, Sąd I instancji uznał, że stwierdzone naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska skarżącego, że organ administracji błędnie określił zakres decyzji, w którym nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Sądu I instancji z treści art. 64 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wynika, że określenie praktyki stanowiącej naruszenie oraz nakazanie jej zaniechania to obligatoryjne elementy decyzji stwierdzającej naruszenie zbiorowych praw pacjentów. Przepis ten ma charakter kategoryczny w powołanym zakresie, natomiast pozostała jego część, przez użycie spójnika "lub" wskazuje, że określenie działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów stanowi element fakultatywny decyzji. W zaskarżonej decyzji organ administracji skorzystał z możliwości zawarcia w niej fakultatywnego rozstrzygnięcia przez wskazanie działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów (pkt 2 decyzji). Sąd I instancji wskazał, że dla tej części rozstrzygnięcia ustawodawca jednoznacznie przewidział w art. 64 ust. 1 obowiązek wyznaczenia terminu podjęcia stosownych działań. Dlatego zdaniem Sądu I instancji prawidłowo Rzecznik Praw Pacjenta nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności tylko w zakresie obligatoryjnych elementów decyzji stwierdzającej naruszenie zbiorowych praw pacjentów (pkt 1 decyzji). Wywodzona przez skarżącego interpretacja art. 64 ust. 1 powoływanej ustawy, zdaniem Sądu I instancji jest nie do pogodzenia z treścią tego przepisu. Pozbawiałaby treści normatywnej tę jego część, w której dla rozstrzygnięcia wskazującego działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, przewiduje wyznaczenie przez organ administracji terminu wykonania obowiązku. Taki sam wniosek Sąd I instancji wyprowadził z treści art. 64 ust. 2 powołanej ustawy. W zakresie określonym w pkt 3 zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu I instancji Rzecznik Praw Pacjenta prawidłowo nie nadał jej rygoru natychmiastowej wykonalności i trafnie organ administracji, odwołując się w odpowiedzi na skargę do treści art. 68 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, stwierdził brak podstawy prawnej do nałożenia na Szpital kary pieniężnej w decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie ze wskazanym przepisem nałożenie takiej kary możliwe jest dopiero w przypadku niepodjęcia działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1, w terminie w niej wskazanym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rzecznik Praw Pacjenta wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części uchylającej decyzję Rzecznika Praw Pacjenta w pkt 1 lit. a-c i e; pkt 2 lit. b oraz pkt 3-4. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na uchyleniu decyzji organu w pkt 1 lit. a-c i e; pkt 2 lit. b oraz pkt 3-4, w wyniku błędnego przyjęcia przez WSA, iż decyzja w ww. punktach nie odpowiada przepisom prawa i jako taka musiała zostać w powyższym zakresie uchylona;

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, na czym polegało naruszenie przez organ dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1, a także 10 § 1 kpa - w zakresie rozstrzygnięcia WSA w przedmiocie uchylenia decyzji organu w pkt 1 lit. a-c i e; pkt 2 lit. b oraz pkt 3-4;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 10 § 1 kpa przez uchylenie przez WSA decyzji w pkt 1 lit. a-c i e; pkt 2 lit. b oraz pkt 3-4, mimo że organ nie naruszył ww. przepisów kpa, w szczególności brak doręczenia skarżącemu zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie miało wpływu na wynik sprawy, a skarżący nie wykazał iż brak doręczenia ww. zawiadomienia uniemożliwił mu dokonania konkretnych czynności procesowych;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 68 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w zw. z art. 23-28 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez uchylenie decyzji w zakresie pkt 1 lit. a-c i e; pkt 2 lit. b oraz pkt 3-4 wbrew poszanowaniu interesu ogółu pacjentów i ich prawa do ochrony zdrowia, podczas gdy zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 23 - 28 ustawy zostały naruszone przez Samodzielny (...) Szpital Kliniczny i przez uchylenie przez WSA decyzji w zakresie pkt 1 lit. a-c i e; pkt 2 lit. b oraz pkt 3-4 w dalszym ciągu mogą być naruszane przez Szpital.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części uchylającej decyzję w zakresie jej pkt 1 lit. a-c i e; pkt 2 lit. b oraz pkt 3-4, ewentualnie z ostrożności procesowej, wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżonym wyrokiem została uchylona w całości decyzja Rzecznika Praw Pacjenta z 5 czerwca 2017 r. znak: ... w przedmiocie uznania stosowanych praktyk jako naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Sąd zastosował środek prawny uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit.c tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na naruszenie przepisów postępowania przez ograniczenie zakresu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy naruszenia praw pacjentów przez podmiot udzielający świadczeń leczniczych. Brak pełnego ustalenia stanu faktycznego przy przyjęciu rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania praktyk stosowanych przez Samodzielny (...) Szpital Kliniczny, stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie podważono wadliwej oceny zakresu rozpoznania sprawy. Nie został postawiony zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ma zatem Naczelny Sąd Administracyjny podstaw do podważenia ustaleń zakresu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wskazanych w zaskarżonym wyroku. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zakresem ustaleń nie została objęta praktyka stosowana we wszystkich jednostkach podmiotu leczniczego, na co wskazuje zakres materiału w aktach sprawy. To, że pkt 1 lit. d zaskarżonej do Sądu decyzji wyznacza określone jednostki, w których ustalono określony zakres naruszenia praw pacjentów nie pozwala na stwierdzenie, że prawa pacjentów w innych jednostkach tego podmiotu leczniczego nie były naruszone. W skardze kasacyjnej stawiając zarzut nie wykazania w zaskarżonym wyroku naruszenia art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie podważono, że materiał w aktach sprawy przesądza o pełnym rozpoznaniu sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawo do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawowym prawem strony. O takiej kwalifikacji przesądzają nie tylko standardy unijne, ale też ustanowiona zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz kwalifikacja naruszenia tej zasady do podstaw wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego). Prawo do wysłuchania przyznaje też ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, stanowiąc, że każdy ma prawo składania na piśmie z własnej inicjatywy – wyjaśnień odnoszących się do istotnych okoliczności sprawy dotyczącej naruszenia praw pacjentów. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie wywiódł naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to z tego względu, że Sąd tych przepisów nie stosował.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.