Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2366/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Protokolant asystent Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1241/10 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1241/10 oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent Miasta Bielska-Białej po rozpatrzeniu wniosku A. G. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie gospodarstwa rolnego, tj. domu gospodarza wraz z pasieką i 2 domkami dla letników oraz odtworzenia zbiornika wodnego na działkach nr [...] - [...], obręb K., położonych w Bielsku-Białej przy ul. [...].

Powyższa decyzja został uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta Bielska-Białej decyzją z dnia [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji i ponownie decyzja ta została uchylona przez SKO w Bielsku-Białej na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., sprawę zaś przekazano do ponownego rozpatrzenia.

Kolejną wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent Miasta Bielska-Białej odmówił uwzględnienia wniosku. Jako podstawę prawną decyzji powołano przepisy art. 4 ust. 2, art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że dla objętej wnioskiem nieruchomości obowiązują ograniczenia z uwagi na objęcie jej części (oprócz działek [...],[...] i zachodniej części działki [...]), uchwałą Nr LX/1910/2006 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Gościnna Dolina" w Bielsku-Białej i wprowadzenia zakazów właściwych dla tego obszaru. W związku z wątpliwościami co do przebiegu granic tego zespołu, organ I instancji oparł się na opracowaniu dr hab. Z.W. (jednego z autorów projektu zespołu), stanowiącym uszczegółowienie przebiegu północno - zachodniej granicy tego zespołu. W tym stanie rzeczy organ administracji dopatrzył się sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa miejscowego.

W odwołaniu od decyzji A. G. zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie wbrew wynikom poprzednich oględzin w terenie, że objęty wnioskiem obszar leży w granicach obszaru przyrodniczo-krajobrazowego "Gościnna Dolina" oraz oparcie się na prywatnym dokumencie geobotanika Z. W., który nie jest biegłym uprawnionym do wytyczenia granic tego zespołu, których nie ustalono w samej uchwale w sprawie jego utworzenia, a przy tym strony nie uczestniczyły w czynnościach ustalenia przebiegu granic.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję odmowną, uznając, że dr hab. Z. W. legitymuje się wiedzą fachową, wymaganą do pełnienia funkcji biegłego w świetle art. 84 k.p.a., a sporządzone przez niego opracowanie należy uznać za wiarygodny dowód w sprawie granic zespołu "Gościnna Dolina". Na tej podstawie należało przyjąć, że większość działek inwestora położona jest na obszarze chronionym, na którym obowiązują ograniczenia w związku z uchwałą nr LX/1910/2006 r. Na mocy § 3 pkt 3 tej uchwały na spornym obszarze zabrania się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Wyjątek dotyczy jedynie prac związanych z budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych, co oznacza zakaz realizacji obiektów o innym charakterze. Nadto, w świetle § 7 pkt 7 uchwały, obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, a przedsięwzięcie polega na realizacji obiektów kubaturowych o funkcji mieszkalno-gospodarczej na terenie o charakterze rolniczym i leśnym. Jak podkreślił organ, odwołująca się miała możliwość zapoznania się z opracowaniem Z. W. oraz z projektem decyzji odmownej (zawiadomienia z dnia [...] maja 2010 r. i [...] czerwca 2010 r.).

W konsekwencji, podzielono ustalenia faktyczne i pogląd organu I instancji o niespełnieniu wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze na powyższą decyzję A. G. powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu ponadto wskazała, że z naruszeniem art. 79 § 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., nie doręczono jej opinii biegłego Z. W. i nie przedstawiono dowodu, że jest on współautorem projektu uchwały o utworzeniu ZPK "Gościnna Dolina".

W kolejnym piśmie procesowym skarżąca powołała się na fakt wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały o utworzeniu ZPK "Gościnna Dolina" na mocy wyroku WSA w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1094/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, w toku zaś postępowania organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.

Jak podkreślił Sąd, z mocy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie jest sporny fakt, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków dla budowy gospodarstwa rolnego, tj. domu gospodarza wraz z pasieką i 2 domkami dla letników oraz odtworzenie zbiornika wodnego, w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał plan miejscowy. Przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku było stwierdzenie niespełnienia warunku z pkt 5 powołanego przepisu, a mianowicie niezgodność z przepisami odrębnymi, tj. aktem prawa miejscowego o utworzeniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Gościnna Dolina". Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest, czy uchwała Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 27 czerwca 2006 r. nr LX/1910/2006, wprowadzała zakaz zabudowy i jakiego terenu działek inwestora dotyczyły jej postanowienia z uwagi na brak załącznika graficznego i opisowe określenie granic tego zespołu, przy czym uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy wyroku tut. Sądu z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1094/10. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stwierdzenie nieważności tej uchwały nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy, jako że wyrok ten zapadł już po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2010 r., a przy tym jest on nieprawomocny i nie orzeczono o niewykonalności uchwały. Tymczasem sądowa kontrola decyzji sprawowana jest według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji. Co więcej, dla rozstrzygnięcia sprawy nie są istotne kwestie, będące przedmiotem sporu pomiędzy stronami, jako że nawet przy przyjęciu, że uchwała Rady Miejskiej w Bielsku-Białej nie wprowadzała zakazu zabudowy na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku. Jak bowiem prawidłowo ustalił organ odwoławczy, sporne zamierzenie inwestycji zostało przewidziane do realizacji na terenie o charakterze rolniczym i leśnym. O ile ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), w świetle art. 5b – w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r. (Dz.U. Nr 237, poz. 1657 ze zm.), nie ma zastosowania do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast, to wprowadzone w niej ograniczenia dotyczą gruntów leśnych. Z mocy art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 5 tej ustawy, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, nawet nie stanowiących własności Skarbu Państwa, jako wymagające zgody marszałka województwa, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10, warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że art. 7 ust. 1 tej ustawy jednoznacznie wskazuje, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie w decyzji o warunkach zabudowy. Z woli ustawodawcy radom gminy pozostawione zostały uprawnienia do "ostatecznego" decydowania o przeznaczeniu na inne cele gruntów leśnych. Powyższa uchwała ma walor wiążący dla składu orzekającego w niniejszej sprawie. Tymczasem jak wynika z rejestru gruntów (k. 31 akt adm.) części działek nr [...] o pow. 0.0551 ha i nr [...] o pow. 0.1610 ha, stanowią las (oznaczone są w ewidencji gruntów symbolem LSV). Taki stan rzeczy potwierdza także dołączona do wniosku kserokopia aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2008 r. Rep. A. nr [...], mocą którego skarżąca nabyła przedmiotowe działki (k. 7 akt adm.). Niewątpliwie część tych działek, przylegających do siebie, co dokumentuje załącznik do decyzji organu I instancji, stanowi zatem las. Z kolei w poprzednio obowiązującym na tym terenie ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr LVII/790/94 z dnia 26 maja 1994 r., Dz. Urzęd. Woj. Bielskiego nr 5 z dnia 9 czerwca 1994 r.), który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. działki objęte wnioskiem, położone były na terenie o symbolu EII51, R, RZ, Z – tereny upraw rolnych i zieleni oraz w jednostce EII9ZE, RZ – tereny zieleni zwartej wzdłuż potoku w systemie zieleni ekologicznej, wyklucza się jakąkolwiek zabudowę (vide: decyzja organu I instancji k. 35 akt adm.). Zatem część terenu objętego wnioskiem, a mianowicie części działek nr [...] o pow. 0.0551 ha i nr [...] o pow. 0.1610 ha, stanowią grunty leśne, przy czym teren ten nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zatem niezależnie od faktu, czy zakaz zabudowy tych działek wynikał z aktu prawa miejscowego, na co wskazały organy obydwu instancji, w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Już z tych względów skarga – w ocenie Sądu - nie mogła odnieść skutku, jako że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie narusza prawa. Jak podkreślił Sąd, grunty leśne, nawet jeżeli stanowią własność prywatną, mogą być przeznaczone na cele zabudowy wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego terenu.

Ponadto Sąd zaznaczył, że prawidłowo organy administracji uznały, że nie są uprawnione do modyfikacji wniosku poprzez ustalenie warunków zabudowy tylko dla części terenu, objętego wnioskiem i wydanie decyzji odmownej dla pozostałego terenu. Na tym etapie postępowania nie następuje bowiem wskazanie lokalizacji zabudowy w konkretnym miejscu. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Skoro zatem skarżąca jako inwestor objęła wnioskiem teren działek, stanowiących grunty leśne, to brak było przesłanek do wydania decyzji pozytywnej. Zresztą, jak wynika z treści decyzji organu I instancji, w odrębnym postępowaniu ustalono warunki zabudowy dla terenu stanowiącego działki nr [...],[...] i zachodnią część działki nr[...], który to teren w świetle ustaleń organów obydwu instancji nie jest objęty uchwałą w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Gościnna Dolina" (decyzja Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]).

Taki stan rzeczy dowodzi zamiaru realizacji zabudowy na terenie, stanowiącym grunty leśne. Niewątpliwie też takie działania muszą być uznane za niszczenie obszaru, co stanowi naruszenie zakazu z pkt 1 przywołanej uchwały, a przy tym nie jest sporne, że te tereny, usytuowane wzdłuż potoku, objęte były zespołem przyrodniczo-krajobrazowym.

Sąd wskazał również, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy jako forma ochrony przyrody z art. 6 pkt 9 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), co do zasady nie jest wyłączony spod zabudowy. Taki też pogląd wyrażono w przywołanym przez skarżącą wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 169/09, który Sąd w całości podzielił. Tego rodzaju zakaz nie może być wprowadzony w przypadku zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, bowiem ustawa go nie przewiduje (art. 45 ust. 1 ustawy). Niewątpliwie jednak wykluczyć należy wycinkę drzew lub terenów zieleni na terenie zespołu.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że brak jest podstaw do negowania rzetelności i wiarygodności opracowania Z. W., stanowiącego uszczegółowienie przebiegu północno - zachodniej granicy tego zespołu na odcinku od ul. Gościnnej do ul. Kurkowej (k. 119 do 123 akt adm.). Fakt, że autor tego opracowania był równocześnie współautorem projektu zespołu, potwierdza dokumentacja z 2003 r. (k. 56 akt adm.). Z dokumentacji projektu wynika zaś wprost, iż działki nr [...],[...],[...],[...],[...][...], – części, stanowiące poprzednio własność M. C., wchodziły w skład projektowanego zespołu (k. 48 akt adm.).

Sąd podkreślił również, że procedura administracyjna nie przewiduje wymogu doręczania stronom z urzędu opinii biegłych, a skarżąca miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy (vide: zawiadomienie z dnia 25 czerwca 2010 r. – k. 130 akt adm.). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie naruszono wymogów z art. 79 § 2 i art. 10 § 1 k.p.a.

Konkludując Sąd wskazał, że skarga nie mogła odnieść skutku, jako że w świetle wypisów z ewidencji gruntów i aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2008 r., część terenu objętego wnioskiem, a mianowicie części działek nr [...] i [...], stanowią grunty leśne, co wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy z mocy art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest również sporne, że działki te wchodzą w skład zespołu "Gościnna Dolina", utworzonego w drodze aktu prawa miejscowego, który funkcjonował w obrocie prawnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, usunięcie zatem drzew i zieleni z tego terenu narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Skoro zaś nie jest możliwa z urzędu modyfikacja żądania inwestora w zakresie granic terenu, objętego wnioskiem, nie było dopuszczalne wydanie decyzji pozytywnej jedynie dla pozostałych działek. Wobec powyższego Sąd uznał, że zasadnie organy administracji orzekły o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji – na terenie objętym wnioskiem skarżącej. Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. G., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

1) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie w wyniku błędnej oceny zgromadzonych i przeprowadzonych w sprawie dowodów, że objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obszar leży w obszarze zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Gościnna Dolina" w Bielsku – Białej, podczas gdy przebiegu granic obszaru w stosunku do obszaru planowanej inwestycji nie można ustalić na podstawie treści uchwały nr LX/1910/2006 Rady Miejskiej w Bielsku – Białej, pozbawionej jakiegokolwiek załącznika graficznego lub załącznika taksatywnie wyliczającego parcele gruntowe objęte obszarem chronionym, przy przyjęciu wiarygodności i mocy dowodowej sporządzanych przez organ I instancji doraźnie, bez podstawy prawnej, wyłącznie na potrzeby postępowania, mapek określających granice obszaru chronionego;

2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie wiarygodności i mocy dowodowej prywatnego dokumentu, tj. opinii dr hab. Z. W., który to dokument ma wyłącznie charakter oświadczenia osoby pod nim podpisanej;

3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez kwalifikację opinii powołanej w pkt 2 powyżej jako opinii biegłego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego;

4) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że dr hab. Z. W. posiada zdolność do bycia biegłym w przedmiotowej sprawie, pomimo istnienia takiego związku biegłego z daną sprawą, który wyklucza jego obiektywność, a zatem naruszenie przepisów art. 84 § 2 k.p.a.;

5) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że dr hab. Z. W. był współautorem projektu uchwały o utworzeniu ZPK "Gościnna Dolina" bez jakichkolwiek dowodów na powyższą okoliczność w aktach sprawy oraz przyznanie tej prywatnej osobie prawa do dokonywania autentycznej wykładni treści uchwały o utworzeniu ZPK ze skutkiem dla Wnioskodawcy;

6) przy przyjęciu za SKO, że opinia dr hab. Z. W. stanowi opinię biegłego w sprawie, naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) brak powiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu z biegłego (art. 79 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 k.p.a.);

b) pozbawienie strony udziału w przeprowadzeniu dowodu z biegłych (art. 79 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 k.p.a.) w celu zadania pytań, składania wyjaśnień;

c) niedoręczenie stronie opinii biegłego w celu umożliwienia ustosunkowania się do treści opinii i złożenia ewentualnych zarzutów (art. 79 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 k.p.a.)

przy czym powyższe naruszenia prawa wyczerpują w opisanym wyżej zakresie przesłankę pozbawienia strony udziału w postępowaniu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

7) w związku z treścią zarzutów 1-6 powyżej naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczanie bez podstawy prawnej prawa własności, którego elementem jest możliwość korzystania z nieruchomości w granicach prawa;

8) naruszenie prawa materialnego tj. art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez uniemożliwienie skarżącej jako właścicielce nieruchomości korzystania ze swego prawa na skutek uznania, że części działek o powierzchni 0,2 ha stanowią grunty leśne, co uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy. Wniesiono ponadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Na wstępie podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze – i co się z tym wiąże – o szczególnych wymaganiach formalnych. Przymus adwokacko-radcowski przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, wprowadzony art. 175 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, miał między innymi na celu zapewnienie temu środkowi odpowiedniego poziomu merytorycznego. Jak wynika z art. 176 tej ustawy prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna oprócz wymagań określonych dla pism w postępowaniu sądowym, powinna zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia, oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna pozbawiona powyżej wymienionych elementów jest dotknięta brakiem istotnym, nie podlegającym uzupełnieniu w trybie właściwym do usuwania braków formalnych i w związku z tym jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Skarga kasacyjna sporządzona w niniejszej sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego A. G., w części oznaczonej w petitum tej skargi punktami 1, 2, 3, 5 nie zawiera wskazania przepisów, których naruszenia, zdaniem skarżącego, dopuścił się Sąd pierwszej instancji. Braki powyższego elementu konstrukcyjnego uniemożliwiają merytoryczne odniesienie się do tych zarzutów, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy domyślając się jedynie intencji autora skargi, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia.

Odnosząc się zatem do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, których konstrukcja pozwala na ich merytoryczne rozpoznanie, stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd I instancji rozważając wpływ postanowień uchwały Nr LX/1910/2006 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Gościnna Dolina" w Bielsku – Białej na możliwość wydania w niniejszej sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy, błędnie przyjął, iż prywatna opinia dr hab. Z. W. mogła stanowić podstawę przyjętych w niniejszej sprawie ustaleń oraz podjętego rozstrzygnięcia. Charakter tego dokumentu oraz osoba autora będącego współautorem projektu uchwały o utworzeniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Gościnna Dolina", w świetle art. 84 § 2 k.p.a., wykluczały bowiem możliwość przyjęcia tego dokumentu jako opinii biegłego w rozumieniu § 1 art. 84 k.p.a. Podzielenie w tej kwestii poglądu pełnomocnika skarżącej nie prowadzi jednak do uwzględnienia skargi kasacyjnej z tej przyczyny, że zaskarżony wyrok co do rozstrzygnięcia jest trafny. Zasadnie bowiem Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podkreślić trzeba, że przesłanki ustalenia warunków zabudowy zostały wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z tym zastrzeżeniem, że muszą być one spełnione łącznie.

W niniejszej sprawie, jak zauważył Sąd, kluczową kwestią był brak spełnienia wymogu określonego w pkt 4 tego przepisu wskazującego, aby teren, którego wniosek dotyczy nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że część działek objętych wnioskiem stanowi grunty leśne, które dla wnioskowanego przedsięwzięcia wymagały zmiany przeznaczenia na nieleśne. Nie jest również kwestionowane ustalenie, że grunty te nie zostały objęte zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Powyższe, w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykluczało zatem dokonanie ustaleń warunków zabudowy dla planowanej na tym terenie inwestycji. Organ zaś, jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, nie jest uprawniony do modyfikacji wniosku prowadzącej do uwzględnienia wniosku jedynie w pewnym zakresie tj. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla części działek, odmawiając dokonania ustaleń dla pozostałego terenu.

Z tych względów kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie można uznać za wadliwą, w konsekwencji prowadzącą do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.