Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 75/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 130 ust. 2, art. 157, art. 134 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Wojewody z dnia 9 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. kwotę 5.117 (pięć tysięcy sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 9 grudnia 2014 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 29 kwietnia 2014 r., w której ustalono odszkodowanie na rzecz skarżącego z tytułu przejścia na własność Gminy Miasta pod inwestycję drogową nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 24 kwietnia 2008 r., nr [...], Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, ustalił warunki lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie "drogi gminnej - ulicy N., na terenie Gminy ". Decyzją tą została objęta między innymi działka nr [...] stanowiąca własność A., która powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Z dniem uostatecznienia się powyższej decyzji nieruchomości nią objęte, a nie stanowiące własności Gminy Miasta, przeszły z mocy prawa na własność tej jednostki.

Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W dniu 9 grudnia 2009 r. rzeczoznawca majątkowy K. O., sporządził operat szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości. Autor operatu dokonał wyceny prawa własności przedmiotowej nieruchomości na kwotę 37 330 zł. W związku z uwagami strony oraz przeprowadzoną w tym zakresie rozprawą administracyjną w dniu 22 lutego 2010 r., rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 24 lutego 2010 r. aneks do przedmiotowego operatu szacunkowego, korygując wartość gruntu na kwotę 35 500 zł.

Decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r., nr [...], Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 35 500 zł za przedmiotową nieruchomość oraz o zobowiązaniu Burmistrza Miasta do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz A.

W wyniku rozpoznania odwołania A. Wojewoda decyzją z dnia 11 sierpnia 2010 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując m.in. błędy w operacie szacunkowym oraz brak ustalenia przez Starostę możliwości podwyższenia ustalonego odszkodowania o kwotę stanowiącą równowartość 5% wartości nieruchomości.

Po przeprowadzeniu postępowania, w szczególności po sporządzeniu operatu szacunkowego przez H. J. w dniu 20 grudnia 2010 r. i złożeniu przez niego wyjaśnień na wniosek stron, decyzją z dnia 31 maja 2011 r., nr [...], Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 12 099.

W następstwie odwołania wniesionego przez A., Wojewoda decyzją z dnia 27 października 2011 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując m.in., iż operat szacunkowy z dnia 20 grudnia 2010 r. nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania.

Kolejną decyzją dnia 9 października 2012 r., nr [...], po sporządzeniu nowego operatu szacunkowego przez S. G. w dniu 16 kwietnia 2012 r., w którym wartość prawa własności nieruchomości oszacowała na kwotę 32 790,00 zł, Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o ustaleniu na rzecz A. odszkodowania w kwocie 32 790 zł.

Ponownie w wyniku rozpoznania odwołania Burmistrza Miasta oraz A., decyzją z dnia 24 września 2013 r., nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując m.in., iż operat szacunkowy z dnia 16 kwietnia 2012 r. nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania.

Na potrzeby ponownie prowadzonej sprawy rzeczoznawca majątkowy A. R. sporządziła w dniu 9 grudnia 2013 r. operat szacunkowy, którym wartość prawa własności nieruchomości oszacowała na kwotę 25 914 zł.

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr [...], Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ustalił odszkodowanie w kwocie 25 914 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 109 m2, położoną w obrębie [...] miasta R., objętej decyzją Starosty z dnia 24 kwietnia 2008 r., nr [...], o ustaleniu warunków lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie "drogi gminnej - ulicy N., na terenie Gminy R.".

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył A. zarzucając m.in., iż rzeczoznawca majątkowy w sposób błędny ocenia rzeczywistą wartość nieruchomości, co doprowadziło w konsekwencji do jej znacznego zaniżenia. Odwołujący twierdził, że wycena nieruchomości jest stanowczo za niska, albowiem znacząco odbiega od ceny, za jaką odwołujący nabył wskazaną działkę. Odwołujący wskazał, że do szacowania należało przyjąć metodę porównywania parami wobec występowania na obszarze R. transakcji dotyczących działek niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 9 grudnia 2014 r., Nr [..], Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło w oparciu o ustaloną w operacie szacunkowym z dnia 9 grudnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. wartość nieruchomości określoną na kwotę 25 914 zł.

Organ wskazał, że organ rozpoznający sprawę nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie dysponuje bowiem wiadomościami specjalnymi. Powinien on dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym i ocenić czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek i braków.

Organ wskazał, że z analizy operatu dokonanej przez organ odwoławczy wynika, że biegły uwzględnił, że dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., przyjętym uchwałą nr XXXVIII/406/2001 Rady Miejskiej z dnia 27 września 2001 r., działka nr [...], w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków lokalizacji drogi położona była na terenie "zabudowy wielofunkcyjnej z dominującym udziałem funkcji mieszkaniowo-usługowej". Wobec tego rzeczoznawca zastosowała do wyceny nieruchomości przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), w tym § 36 ust. 1, 2, 3 i 4.

Organ podkreślił, że oprócz uwzględnienia w procesie szacowania nieruchomości ww. przepisów rzeczoznawca majątkowy był zobligowany do zastosowania art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w świetle którego jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy). W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania transakcje nieruchomościami o funkcji mieszkaniowo-usługowej w latach 2012 - 2013, z obszaru miasta R. i zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z zasadą korzyści, dokonując stosownych obliczeń, rzeczoznawca oszacowała wartość prawa własności działki nr [...] na kwotę 25 914 zł, według aktualnego sposobu użytkowania, tj. mieszkaniowo-usługowego. Organ podkreślił, że w operacie szacunkowym szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości wycenianej działki, omówiono wagi poszczególnych cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, w szczególności na podstawie tabeli nieruchomości przyjętych do porównań.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących operatu szacunkowego z dnia 9 grudnia 2013 r. wyjaśniono, że rzeczoznawca majątkowy A. R. ustosunkowała się do nich w piśmie z dnia 16 września 2014 r., które w ocenie organu odwoławczego zawierało wyjaśnienia spójne, logiczne oraz wyczerpujące i potwierdzające, że operat szacunkowy z dnia 9 grudnia 2013 r. jest zgodny z przepisami prawa. Nadto, zastrzeżenia odwołującego dotyczyły kwestii, które stanowią wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, a zatem to do A. R. należało wyjaśnienie wszelkich wątpliwości w tym zakresie. Rzeczoznawca wyjaśniła nadto zarzuty dotyczące doboru nieruchomości porównawczych oraz wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania przedmiotowej nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy z dnia 9 grudnia 2013 r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i może być dopuszczony jako dowód w sprawie, wobec powyższego zarzut A., zawarty w odwołaniu z dnia 16 maja 2014 r., dotyczący błędnie sporządzonego operatu szacunkowego, jest nieuzasadniony. Wojewoda stwierdził, że nie znalazł podstaw, aby kwestionować przedmiotową wycenę i tym samym wysokość odszkodowania.

Organ odwoławczy zaprzeczył twierdzeniom odwołującego, że w procesie ustalenia wysokości odszkodowania nie wzięte zostały pod uwagę żadne argumenty przedstawiane przez wnoszącego odwołanie. Nie potwierdza tego materiał dowodowy, ponieważ wynika z niego, że na przedmiotowe zarzuty rzeczoznawca majątkowy odpowiedziała w piśmie z dnia 28 lutego 2014 r., a wyjaśnienia te zostały do stron postępowania przesłane wraz z pismem z dnia 14 marca r. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 kwietnia 2014 r. Starosta uznał przedmiotowe wyjaśnienia za wyczerpujące.

Dodatkowo Wojewoda potwierdził, że Starosta prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka do powiększenia odszkodowania o kwotę stanowiącą równowartość 5% wartości nieruchomości.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz przeprowadzenie dowolnej oceny materiału dowodowego, wyrażającej się w przyznaniu mocy dowodowej operatowi szacunkowemu z dnia 9 grudnia 2013 r. sporządzonemu przez rzeczoznawcę A. R., mimo iż operat ten w sposób nieprawidłowy ocenia wartość wywłaszczonej działki nr [...] z uwagi na dowolny i błędny dobór transakcji przyjętych do obliczenia średniej ceny nieruchomości;

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z dnia 29 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji;

Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, tj.:

a) art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 poz. 518) zwanej dalej "u.g.n.", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wysokość odszkodowania ustalona przez organ I instancji w oparciu o operat szacunkowy z dnia 9 grudnia 2013 r. odpowiada wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu;

b) art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. w związku z art. § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 nr 207 poz. 2109 ze zm.), poprzez oparcie decyzji o operat, który w nieprawidłowy i dowolny sposób wybrał nieruchomości przyjęte do porównania, co doprowadziło do znacznego zaniżenia wartości nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i przyznania skarżącemu odszkodowania nieodpowiadającego wartości wywłaszczonej nieruchomości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzją organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że dokonał zakupu działki nr [...], obręb [...] w R. przy ul. T. i W. (akt notarialny sporządzony przez notariusza W. O., Repertorium A nr [...]), o powierzchni 2406 m2, za cenę 1.750.000,00 zł netto. Uiszczona przez skarżącego cena 727,35 zł/m2 była ceną rynkową obowiązującą w rejonie Gminy, co zostało wykazane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego poprzez przedstawienie ofert sprzedaży podobnych nieruchomości oraz tekstu samej umowy sprzedaży. Transakcja ta nie miała charakteru transakcji szczególnej, której warunki zawarcia odbiegałyby w jakikolwiek sposób od warunków wolnorynkowych.

Skarżący przedstawił chronologicznie przebieg postępowania w sprawie uwydatniając jego długotrwałość i orzekanie w kontrolowanej obecnie sprawie już po raz czwarty. Jako główny zarzut skargi przedstawił uchybienia procesowe w zakresie oceny materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego. Według skarżącego organ administracji nie poddał prawidłowej analizie metodyki sporządzenia operatu szacunkowego naruszając tym samym art. 77 § 1 k.p.a., w skutek czego naruszył art. 80 k.p.a., uznając iż wartość nieruchomości wywłaszczonej w kwocie 25.914 zł została udowodniona w operacie szacunkowym sporządzonym w toku postępowania przed organem I instancji.

Według skarżącego rzeczoznawca majątkowy ustalając szacunkową wartość działki [...], obręb [..], nie uwzględniła transakcji zakupu działki [...], obręb [...], zawartej pomiędzy skarżącym a W. L. i J. L. z dnia 6 sierpnia 2008 r., na której to podstawie skarżący został właścicielem działki nr [...], następnie podzielonej m.in. na działkę [...]. obręb [...]. Uiszczona przez skarżącego cena 727,35 zł/m2 była ceną rynkową obowiązującą w rejonie Gminy. Okoliczność ta została pomięta przy wycenie nieruchomości pomimo udostępnienia przez skarżącego dokumentów sprzedaży.

Skarżący zarzucił, że w sposób błędny określono krąg transakcji wziętych do porównania z nieruchomością podlegającą wycenie. W sporządzonym operacie przyjęte do porównania nieruchomości nie mają w stosunku do działki [...] charakteru nieruchomości podobnych w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powierzchnia nieruchomości wykorzystanych do porównań odbiega znacząco od powierzchni obiektu wyceny. Wyceniana działka [...] ma powierzchnię 109 m2, zaś nieruchomości wzięte do porównania mają: 1008 m2, 1050 m2 lub 1200 m2, odbiegając tym samym znacząco od wielkości nieruchomości podlegającej wycenie. Rzeczoznawca dokonał porównania wycenianej działki z nieruchomościami, które mają nawet 10-krotnie większą powierzchnię, co wyklucza możliwość zakwalifikowania ich do "nieruchomości podobnych" w rozumieniu art. 4 pkt 16) u.g.n.

Skarżący podniósł, że wybrane przez autorkę operatu ceny transakcyjne nieruchomości podobnych doprowadziły do zaniżenia średniej ceny nieruchomości przyjętej w operacie zgodnie z metodą korygowania ceny średniej. Załączona do operatu baza cen transakcyjnych uwzględnia nieruchomości, których ceny różną się ponad 7-krotnie. Uwzględnia bowiem transakcje operujące ceną po 100 zł/m2 oraz uwzględniające cenę wynoszącą 725,81 zł/m2. Tak duży rozstrzał cen rodzi uzasadnione wątpliwości co do możliwości uznania nieruchomości o tak różnych cenach, za nieruchomości podobne. Organ administracji nie wyjaśnił tej wątpliwości, czym naruszył art. 77 k.p.a. nie dokonując przez to wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Skarżący wyjaśnił, że dokonał analizy bazy cen transakcyjnych przyjętych do porównania, porównując je z transakcjami zawartymi w bazie dostępnej dla rzeczoznawców majątkowych. Analiza transakcji przyjętych do porównania w operacie, doprowadziła do wniosku, że na liście transakcji zostały wskazane w niektórych miejscach ceny brutto, gdzie indziej zaś ceny netto. Ceny brutto obejmują np. transakcje z dnia 28 maja 2012 r. oraz z dnia 29 maja 2012 r. W treści operatu rzeczoznawca nie wskazała, które z podanych przez nią cen są cenami brutto, a które cenami netto, co wskazuje na wadliwość sporządzonej listy cen transakcyjnych. Ponadto, skarżący zwrócił uwagę, że odnośnie transakcji z dnia 24 kwietnia 2013 r. występowały szczególne warunki zawarcia umowy i rozliczenia pomiędzy sprzedającym a kupującym, co wyklucza taką transakcję z możliwości wzięcia jej do porównania. Również transakcja z dnia 8 sierpnia 2013 r. dotyczy nieruchomości zabudowanej garażem przeznaczonym do rozbiórki, co również wpływa na fakt, iż ma ona charakter szczególny i nie może być podstawą do ustalenia ceny średniej. Niezgodnie z dostępną dla rzeczoznawców bazą cen transakcyjnych została opisana również transakcja z dnia 9 lutego 2012 r., poprzez podanie błędnej powierzchni działki i nieprawidłowej ceny jej sprzedaży.

Skarżący wskazał nadto, że za nieruchomości podobne nie mogły być uznane transakcje z dnia 25 czerwca 2012 r. (25 m2), 17 lipca 2012 r. (10 m2) oraz 13 listopada 2012 r. (67 m2). Dotyczą one nieruchomości o niewielkiej powierzchni, co wyklucza całkowicie wykorzystanie ich w celu zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Z tej przyczyny powinny być one wyłączone przez rzeczoznawcę majątkowego z kręgu transakcji przyjętych do analizy i ustalenia ceny średniej.

Skarżący zarzucił, że w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę A. R. brak jest wyjaśnienia powodów uzasadniających przyjęcie określonych nieruchomości do porównania, co również świadczy o jego wadliwości i niemożności uznania za dowód w postępowaniu administracyjnym.

Według skarżącego, w operacie szacunkowym doszło do nieprawidłowego doboru nieruchomości podobnych, zatem organ administracji, ustalając odszkodowanie w wysokości równej szacowanej wartości działki nr [...], obręb [...], dopuścił się naruszenia przepisów k.p.a. dotyczących oceny dowodów z art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Uznając tak sporządzony operat za dowód w postępowaniu administracyjnym organ administracji w sposób nieprawidłowy ustalił wysokość należnej skarżącemu kwoty odszkodowania. W konsekwencji organ naruszył przepis art. 130 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, iż wysokość odszkodowania ustalona przez organ I instancji w oparciu o operat szacunkowy z dnia 9 grudnia 2013 r. odpowiada wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Organ administracji w sposób nieprawidłowy przyjął, iż operat szacunkowy odzwierciedla wartość nieruchomości, przez co ustalił należne skarżącemu odszkodowanie na sumę, która nie odpowiada jej wartości.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena. Organ administracji naruszył ww. przepis materialny, ustalając wartość nieruchomości na kwotę, które nie odpowiada możliwej do uzyskania na rynku cenie nieruchomości. Związane z tym było naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. w związku z art. § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości mogących sporządzania operatu szacunkowego poprzez oparcie decyzji o operat, który w nieprawidłowy i dowolny sposób wybrał nieruchomości przyjęte do porównania, co doprowadziło do znacznego zaniżenia wartości nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i przyznania skarżącemu odszkodowania nieodpowiadającego wartości wywłaszczonej nieruchomości. Organ administracji naruszył tym samym przepisy u.g.n. i wskazanego wyżej rozporządzenia regulujące zasady ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uznając, iż organ I instancji w sposób prawidłowy zakwalifikował operat sporządzony przez A. R. jako miarodajny dowód. W rzeczywistości jednak, organ administracji powinien nie uwzględnić przedmiotowego operatu szacunkowego i zlecić innemu rzeczoznawcy sporządzenie nowej, tym razem prawidłowej wyceny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 ustawy).

Art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, że decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 29 kwietnia 2014 r. ustalającą odszkodowanie w wysokości 25.914 zł za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] w R. przejętą pod inwestycję drogową.

Kierując się przesłankami z art. 145 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Sąd stwierdził bowiem, że decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty naruszają przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj.: Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej specustawą, w ust. 1, 4, 4a, 4f, 5 stanowi, że:

1. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości.

4. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

4a. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

4f. Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

5. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem. Wobec powyższego zastosowanie znalazł art. 130 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w tym celu operat szacunkowy stanowi zatem dowód tego, jaką wartość ma przejęta nieruchomość. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, związania organu administracji publicznej ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1686/11, z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatów szacunkowych pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową stosownie do art. 80 k.p.a., a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, Lex nr 1408564). Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym.

Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została wiedza specjalistyczna, musi być dokonywana z dużą ostrożnością. Należy podkreślić, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, ażeby był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 46/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 869/08 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności te podlegają weryfikacji przez organy orzekające w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Zbadanie operatu jedynie pod względem jego formalnej poprawności nie może być uznane za wystarczające, a do tego w istocie ograniczyły się w niniejszej sprawie organy obu instancji. Okoliczność ta uzasadniała uchylenie wydanych w sprawie decyzji. W rozpoznawanej sprawie szczegółowa i wszechstronna ocena sporządzonego przez rzeczoznawcę A. R. operatu szacunkowego była kluczowa i o tyle istotna, że operat ten był już czwartym z kolei sporządzonym w tej sprawie, a każdy z tych operatów przedstawiał inną wartość działki nr [...]. Również w świetle zarzutów skarżącej Spółki kierowanych pod adresem operatu szacunkowego, w szczególności co do nieprawidłowego doboru nieruchomości przyjętych do porównania ze względu na ich wielkość i cenę, konieczne było wnikliwe i szczegółowe przeanalizowanie danych przyjętych przy szacowaniu działki przejętej pod drogę.

Skoro skarżący wniósł zarzuty do operatu, to w ocenie Sądu, organ powinien je wyjaśnić zwracając się w pierwszej kolejności do rzeczoznawcy majątkowego o przedstawienie wyjaśnienia co do tych zarzutów. Organ jest ponadto ewentualnie uprawniony, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, do zwrócenia się z urzędu do organizacji rzeczoznawców majątkowych - w trybie art. 157 u.g.n. o opinię w sprawie wartości dowodowej operatu szacunkowego.

W przedmiotowej sprawie organ uzyskał wyjaśnienia od rzeczoznawcy majątkowego, wyjaśnienia te nie dały jednak odpowiedzi na zarzuty skarżącego. Rzeczoznawca nie wyjaśniła m.in. powodu przyjęcia w operacie sposobu wyceny opartego o metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca ocenia i wybiera na podstawie określonych w u.g.n i rozporządzeniu kryteriów najwłaściwszą metodę wyceny i uzasadnia swój wybór. W orzecznictwie administracyjnym zwrócono uwagę na wynikający z tych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, Lex nr 281387). W sytuacji natomiast braku uzasadnienia wybranej metody wyceny i zarzutami strony w tym zakresie nieruchomości organ powinien był powziąć wątpliwości co do prawidłowości zastosowanej metody i wyjaśnić tę kwestię.

Tym samym Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie nie podjęły niezbędnych czynności zmierzających do dokonania wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu. Organ I instancji przyjął wyjaśnienia rzeczoznawcy bezkrytycznie, a organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że rzeczoznawca ustosunkował się do uwag stron i zaniechał oceny podniesionych zarzutów.

W związku z zarzutami skarżącej odnoszącymi się do doboru nieruchomości podobnych, w szczególności w zakresie wielkości działek przyjętych do porównania i ich wartości, organ winien był dążyć do uzyskania wyjaśnienia, czy zgodnie z zasadami wiedzy w tym zakresie, zasadnym było zastosowanie metody porównawczej – korygowania ceny średniej, czy też bardziej miarodajne wyniki dałaby metoda porównywania parami. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 3 rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z art. 18 ust. 1 specustawy wynika zatem, że reguluje on jedynie daty, na które ustala się stan nieruchomości i jej wartość, a jednocześnie nie określa na jaki dzień przyjmować należy przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości. Zauważyć w tym miejscu należy, że z definicji legalnej pojęcia "stan nieruchomości" przyjętej w art. 4 pkt 17 u.g.n. wynika, że pojęcie to nie obejmuje swoim zakresem przeznaczenia nieruchomości. Na powyższe wskazuje także redakcja art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 2 u.g.n., w których ustawodawca, określając czynniki wpływające na ustalenie wartości nieruchomości, wskazał zarówno na jej stan jak i na jej przeznaczenie, co pozwala na stwierdzenie, że są to pojęcia o rozłącznym zakresie znaczeniowym. Żaden przepis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera również wskazania, w jaki sposób określać należy przeznaczenie nieruchomości, odjęcie własności której nastąpiło w związku z realizacją inwestycji drogowej, oraz szczegółowych ustaleń, w jaki sposób dokonywać należy wyceny takiej nieruchomości. W powyższym zakresie bezpośrednie zastosowanie znajdują zatem przepisy u.g.n., w tym w szczególności art. 4 pkt 16 i pkt 17, art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 154 u.g.n. oraz § 4 i § 36 rozporządzenia.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Wobec tego, zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, co ma miejsce w sprawach dotyczących nieruchomości wywłaszczonych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji (art. 18 ust. 1 specustawy), według przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia praw (art. 130 ust. 1 u.g.n.) oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy).

W warunkach niniejszej sprawy prowadzi to do wniosku, że przeznaczenie przejętej nieruchomości winno być określone na dzień uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję Starosty z dnia 24 kwietnia 2008 r. o ustaleniu warunków realizacji drogi – dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej – ulicy N., którą dokonano m.in. przejęcia przedmiotowej nieruchomości, a mianowicie - jak wynika z umieszczonego na tejże decyzji poświadczenia – na dzień 21 sierpnia 2008 r.

Szczegółowy tryb ustalania wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). I tak, zgodnie z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Zatem przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy rzeczoznawca majątkowy uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej. Uwzględnić przy tym należy wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. tzw. zasadę korzyści, zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Jeżeli zatem nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu.

Przeznaczenie nieruchomości ustala się zgodnie z dyspozycją art. 154 u.g.n., który stanowi w ust. 1 , 2 i 3, że:

1. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

2. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

3. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Powołany przepis w sposób wyraźny ustala kolejność zastosowania wzorców oceny przeznaczenia terenu, za przejęcie którego należne jest odszkodowanie. W pierwszej kolejności przeznaczenie terenu określa się według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, w jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku natomiast braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej m.in. na działce nr [...] i nabycia przez nią przymiotu ostateczności na terenie objętym inwestycją nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., przyjęte uchwałą nr XXXVIII/406/2001 Rady Miejskiej z dnia 27 września 2001 r. Według zapisów Studium teren obejmujący działkę nr [...] oznaczony jest symbolem WN – tereny zabudowy wielofunkcyjnej z dominującym udziałem funkcji mieszkaniowo-usługowej. W Studium określono przeznaczenie wskazanej nieruchomości w sposób bardzo szeroki, budzi to wątpliwości odnośnie tego jakie przeznaczenie nieruchomości powinno być przyjęte przy dokonywaniu wyceny.

Wykładnia przepisów art. 154 u.g.n. i § 36 ust. 1 rozporządzenia, w zakresie ustalenia przeznaczenia nieruchomości, winna być dokonywana z uwzględnieniem przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w tym art. 21 ust. 1 i 2, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. "Słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z rzeczywistą wartością wywłaszczonej nieruchomości. Z art. 128 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W założeniu zatem odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny, choć ustawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010 r., I OSK 1186/09, Lex Nr 594949). W wyroku z 19 czerwca 1990 r. (OTK 1990/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że konstytucyjna zasada ochrony własności w powiązaniu z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania w wypadku wywłaszczenia oznacza, że odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości.

W sytuacji bardzo szerokiego określenia w studium przeznaczenia nieruchomości, przy ocenie przeznaczenia wycenianej działki w dacie decyzji ustalającej warunki inwestycji drogowej nie można było pominąć faktycznego sposobu jej użytkowania, czyli realizowanej na tym terenie funkcji budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego, które niewątpliwie mieści się w granicach przeznaczenia określonego w Studium.

Rzeczoznawca majątkowy dla celów oszacowania działki nr [...], poddał analizie rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi na cele zabudowy mieszkaniowej, czyli pod budownictwo mieszkaniowe bez rozróżnienia, czy ma charakter jednorodzinny czy wielorodzinny i bez oceny wpływu, jakie to rozróżnienie może mieć na wycenę przedmiotowej działki. Pojęcie budownictwa mieszkaniowego obejmuje zarówno budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, jak i wielorodzinne. W tej sytuacji, organy orzekające w sprawie powinny były uzyskać od rzeczoznawcy informację, czy ceny nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jedno- i wielorodzinne w analizowanym okresie były takie same, czy też się różniły. Jeśli bowiem ceny nieruchomość przeznaczonych pod budownictwo wielorodzinne były wyższe to do porównania należało przyjąć nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, bowiem nieruchomość, z której wydzielono działkę przeznaczoną pod drogę ma taki właśnie charakter. Dla zapewnienia ekwiwalentnego charakteru odszkodowania poczynienie ustaleń we wskazanym zakresie było niezbędne. Z operatu szacunkowego nie wynika natomiast, jaki charakter miały nieruchomości przyjęte do porównania, a złożone przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania wyjaśnienia tej kwestii nie obejmowały. Wobec tego, powyższa kwestia pozostała niewyjaśniona, co rzutuje na ocenę prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej kwestionującej prawidłowość nieruchomości przyjętych do porównania Sąd uznał, że są one uzasadnione, aczkolwiek przemawia za nimi odmienna od użytej przez skarżącego argumentacja.

Ze względu na powierzchnię działki nr [...] i wydzielonej z niej pod drogę działki nr [...], należy przyjąć odmienną od zastosowanej metodę poszukiwania nieruchomości do porównania. Działka nr [...] ma powierzchnię 109 m2 i jako taka nigdy nie stałaby się samodzielnym przedmiotem obrotu prawnego z przeznaczeniem na cele budownictwa mieszkaniowego, zarówno jedno-, jak i wielorodzinnego. Znalezienie transakcji sprzedaży działki pod budownictwo wielomieszkaniowe o takiej powierzchni jest praktycznie niemożliwe. W celu oszacowania wartości utraconej części nieruchomości i ustalenia odszkodowania odpowiadającego wartości tego prawa należało ustalić cenę 1 m2 całej działki nr [...] o powierzchni 2406 m2 i na podstawie tak określonej ceny ustalić proporcjonalnie wysokość odszkodowania za działkę o wielkość 109 m2. Stosując ten sposób obliczeń osiągnięto by należyte zabezpieczenie interesów majątkowych wywłaszczonego podmiotu polegające na uzyskaniu przez niego wyrównania uszczerbku w jego majątku. Po wywłaszczeniu z prawa do działki nr [...], przy ewentualnej sprzedaży pozostałej części działki nr [...], zabudowanej domem wielorodzinnym, właściciel uzyska bowiem cenę odpowiednio pomniejszoną o wartość działki nr [...], którą utracił.

Sąd zgodził się natomiast z przyjętym przez rzeczoznawcę majątkowego sposobem ustalenia okresu, w ramach którego dokonano oceny rynku nieruchomości. Okres dwóch lat poprzedzających datę wyceny jest według Sądu wystarczającym okresem pozwalającym na uwzględnienie aktualnej sytuacji na rynku nieruchomości. Sięganie do transakcji nieruchomościami z lat wcześniejszych jeszcze niż dwa lata poprzedzające wycenę, w tym do 2008 r., nie byłoby uzasadnione.

Za bezzasadny Sąd uznał zarzut strony skarżącej, że ustalone odszkodowanie nie odpowiada cenie, jaką skarżąca Spółka zapłaciła za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Odszkodowanie za przejętą pod inwestycję drogową nieruchomość powinno odpowiadać wartości odjętego prawa ustalaną na dzień ustalania wysokość odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy), nie stanowi natomiast wyrównania uszczerbku w majątku dotychczasowego właściciela, związanego z uiszczeniem w przeszłości ceny za jaką nieruchomość została nabyta.

Sąd oddalił zgłoszony przez skarżącą na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii rzeczoznawcy, albowiem uznał, że jego uwzględnienie przyczyniłoby się do zbędnego przedłużenia postępowania, co naruszyłoby art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z jego treścią sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nadto, dopuszczenie dowodu w terminie publikacyjnym, o które zabiegała skarżąca Spółka, byłoby sprzeczne z art. 113 § 2 p.p.s.a., bowiem wnioskowany dowód nie jest znany obu stronom postępowania. Dowód ten może być przez skarżącą złożony w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Reasumując, oparcie się na błędnie skonstruowanym operacie szacunkowym stanowiło, zdaniem Sądu, o naruszeniu przez organy przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne dla sprawy okoliczności niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i podjąć stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit a) w związku z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj.: Dz.U z 2013 r., poz. 490), zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki kwotę 5117 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika i opłata skarbowa od pełnomocnictwa.