Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2382/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. z [...] lipca 2020r. nr [...]


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej także jako: "Prezes AMW") decyzją z [...] sierpnia 2020r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. P. (zwanej dalej także jako: "Strona"; "Skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (zwanego dalej jako: "Dyrektor AMW") z [...] lipca 2020r. nr [...] o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego Stronie od [...] czerwca 2020r.

W podstawie prawnej powołał się m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") i art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2020r. poz. 231 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 48d ust. 12 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018r. poz. 2356 ze zm., zwanej dalej "u.z.s.z.").

W uzasadnieniu Prezes AMW wskazał, że Skarżąca jest żołnierzem zawodowym w służbie stałej, z okresem kadencji od [...] czerwca 2020r. do [...] czerwca 2022r. i pełni służbę w JW. Nr [...] w miejscowości W..

Skarżąca złożyła [...] czerwca 2020r. wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, do którego dołączone zostało pismo, w którym oświadcza, że będąc w latach 2013-2018 funkcjonariuszem instytucji niejawnej, otrzymała pomoc finansową w wysokości 10.000 zł na zakup mieszkania. W oświadczeniu zaznaczyła, że pomoc ta była analogiczną do tej, która przysługuje funkcjonariuszom Policji, Straży Granicznej i innym mundurowym oraz że część tej pomocy zwróciła do Skarbu Państwa z uwagi na odejście ze służby przed upływem 10 lat.

Dyrektor AMW, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r. odmówił Stronie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, na którą to decyzję K. P. w ustawowym terminie wniosła odwołanie Prezesa AMW, zarzucając decyzji naruszenie art. 21 ust. 6 u.z.s.z. oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7A k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a,. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak swobodnej oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału.

Wskazując na powyższe naruszenia Strona wniosła o jej uchylenie.

Prezes AMW po rozpoznaniu odwołania wydał powołaną na wstępie decyzję, stwierdzając, że ustalenia Dyrektora AMW są prawidłowe, więc zarzut Skarżącej tak co do błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 21 ust. 6 u.z.s.z., jak i naruszeniu wskazanych przepisów procesowych, nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu decyzji, przytaczając przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w sprawie, tj. art. 21 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 6 pkt 1-5 u.z.s.z. podkreślił w szczególności, że art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. zawiera zakaz realizacji prawa do zakwaterowania, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r., na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu z 20 maja 1976r.

Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Od 1.01.1996r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu, na mocy której zastąpiono pomoc finansową - ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Ustawodawca przy kolejnej nowelizacji tej ustawy w 2004r. zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas wprowadzono kolejną formę finansową zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej – odprawę mieszkaniową.

Tymczasem w sprawie bezspornym jest, że K. P. przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej była funkcjonariuszem instytucji niejawnej i otrzymała pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego, która – jak sama zaznaczyła w oświadczeniu - była analogiczną do tej, która przysługuje funkcjonariuszom Policji, Straży Granicznej i innym mundurowym, gdyż celem regulacji dotyczących pomocy finansowej służbom mundurowym jest to, ażeby funkcjonariusz miał zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu lub wypłatę pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego.

Skoro zatem uprawnienia Strony, jako funkcjonariusza służb mundurowych, zostały zrealizowane poprzez przyznanie ww. pomocy finansowej na kupno lokalu, to tym samym funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone przy udziale Państwa.

Prezes AMW podkreślił, sens rozwiązań przyjętych w ustawie o zakwaterowaniu i innych ustaw o służbach mundurowych stanowią podstawę uznania, że realizacja przez Państwo uprawnień mieszkaniowych na rzecz żołnierza czy innych funkcjonariuszy w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz, a zatem otrzymanie pomocy finansowej przez K. P., która była funkcjonariuszem służb niejawnych, nie może zostać pominięty.

Następnie Prezes WAM wskazał, że z analizy dalszych rozwiązań prawnych, w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z 11.09.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie (Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa) na gruncie zawodowej służby wojskowej, co w praktyce oznacza, że funkcjonariusz taki może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego w innych służbach.

Organ zauważył też, że na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury są traktowane, jako okresy równorzędne, a więc przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Silach Zbrojnych RP.

W kontekście powyższego Prezes WAM wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy uznanie, iż Skarżąca względem innych żołnierzy miałaby być potraktowana inaczej, czyli powinna otrzymać dwukrotnie wsparcie Państwa, w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy. Ponadto podkreślił, że wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie przywołanych ustaw pragmatycznych były i są nadal pokrywane przez Państwo, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób.

W konkluzji stwierdził, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31.12.1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20.05.1976 r. nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak funkcjonariusze innych służb mundurowych, którzy otrzymali pomoc finansową na podstawie właściwych dla nich ustaw.

Na tej podstawie Organ uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., z zastosowaniem wskazanej wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że K. P. nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa, na ten sam cel, obecnie w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, skoro skorzystała już z przysługujących jej uprawnień w formie wypłaty pomocy finansowej.

Zdaniem Prezesa WAM, organ pierwszej instancji, wbrew zarzutom odwołania, rozpatrzył całość materiału dowodowego i odmowę realizacji wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego oparł o bezsporną okoliczność wypłaty Skarżącej pomocy finansowej ze środków budżetu Państwa.

Dlatego też zasadnym było orzeczenie o odmowie wypłaty Stronie świadczenia mieszkaniowego i decyzję organu I instancji, jako prawidłową, należało utrzymać w mocy.

Skarżąca pismem z dnia [...] września 2020r. złożyła do WSA w Warszawie skargę zarówno na decyzję Prezesa WAM, jak i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora WAM z dnia [...] lipca 2020r., zarzucając naruszenie:

a) art. 6 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie i podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o domniemaną podstawę prawną, co narusza zasadę praworządności;

b) art. 21 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 u.z.s.z. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie skonstruowanej normy prawnej, tj. że organ pomimo tego, że powołany przepis jest jasny i precyzyjny, zawiera jasne kryteria przyznania prawa oraz zawiera zamknięty katalog i stanowi enumeratywne wyliczenie przesłanek zakwaterowania - odmawia tego prawa, powołując się na pozaustawowe przesłanki, uzasadniając argumentami, które mogą de lege ferenda stanowić projekt założeń do nowelizacji ustawy, nie zaś uzasadniać odmowę prawa w obowiązującym stanie prawnym.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, w szczególności, że zgodnie z art. 21 ust. 1 - 3 i ust. 6 oraz ust. 10 u.z.s.z. żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Żołnierz służby stałej wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa powyżej.

Pomimo tego, że przywołany wyżej przepis prawa rangi ustawy, jest jasny i precyzyjny, zawiera jasne kryteria przyznania prawa oraz zamknięty katalog na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa od zakwaterowania (w ust. 10 przywołanego przepisu), to odmówiono jej tego prawa, powołując się na pozaustawowe przesłanki uzasadniając argumentami, które mogą de lege ferenda stanowić projekt założeń do nowelizacji ustawy. Prezes Agencji Mienia Wojskowego i organ niższego stopnia, orzekając w mojej sprawie, nie mogą jednak zastępować ustawodawcę i dlatego zaskarżone decyzje, jako nie odpowiadające prawu, winny zostać uchylone.

Prezes AMW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a.").. Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. złożył zarówno Organ, jak i Skarżąca (k. 21 akt sądowych)

Zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, że na podstawie art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia).

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w nin. sprawie nie ma zastosowania).

Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w sprawie doszło do istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 21 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.

W konsekwencji tego naruszenia organy obu instancji w sposób nieprawidłowy stwierdziły, że w przypadku Skarżącej brak jest podstaw do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, gdyż Skarżąca skorzystała wcześniej, jako funkcjonariusz "instytucji niejawnej" z pomocy państwa (pomocy publicznej) w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Tym samym, Sąd uznał także, że organy obu instancji, wydając zasakrżone decyzje dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

W punkcie wyjścia swoich rozważań Sąd stwierdza, że – jak słusznie podnosi w skardze Skarżąca - w art. 21 ust. 6 u.z.s.z. enumeratywnie wyliczono kiedy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W pkt 4 art. 21 ust. 6 u.z.s.z. wskazano, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje, jeżeli żołnierz lub jego małżonek, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

Jednocześnie Sądowi znane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie Sądów administracyjnych, na które powołuje się Prezes AMW, w tym w szczególności wyrok NSA z 27.11.2018r,r. w sprawie o sygn. akt I ODK 1418/18 akcentujące, że przy wykładni spornych przepisów należy brać pod uwagę nie tylko ich sens gramatyczny, ale i celowościowy, gdyż "nie można zgodzić się z poglądem, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu", który co prawda "(...) nie jest wyrażony w niej wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie".

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, jakkolwiek w procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej, gdyż może okazać się, że sens w jego brzmieniu literalnym, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej, jest wątpliwy i dlatego jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83), to jednak podkreślić trzeba, że względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione. I tak np. o ile ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 u.z.s.z. pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2018r., sygn. akt I OSK1418/18), o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.

Dlatego też Sąd orzekający w pełni akceptuje i traktuje jako własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21, który wskazał na jasną wykładnię językową ww. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., której nie można "zmienić", posiłkując się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten bowiem, ogólnie rzecz ujmując, stanowi jednoznacznie, że żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów, ale dotyczących zakwaterowania sił zbrojnych RP.

Inaczej mówiąc, na gruncie wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., niewątpliwie chodzi wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw.

Rację ma więc Skarżąca, że w demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej, rozpatrując sprawy i decydując o prawach obywatela, powinny podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej, przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wynika to zarówno z art. 7 Konstytucji RP, jak też z art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a.

Zgodnie bowiem z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W ramach zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa. Zasada legalności powinna więc być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.

Sąd w związku z tym stwierdza, że wykładnia przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jest jednoznaczna i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Po raz kolejny podkreślić należy, że rzepis ten stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36).

Nie sposób więc przyjąć, tak, jak wskazywały organy administracji w wydanych w sprawie decyzjach, a w szczególności Prezes AMW w zaskarżonej decyzji, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą żołnierzowi lub jego małżonkowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r. (a tym bardziej później), także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc np. funkcjonariuszom policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę).

Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie rolą ani Sądu administracyjnego, ani tym bardziej zadaniem organu administracji państwowej, który zobowiązany jest, na mocy art. 6 k.p.a., działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych.

Podzielając uwagę Prezesa AMW, że obecnie obowiązująca u.z.s.z. była już wielokrotnie nowelizowana, to przyjąć tym bardziej należy, że skoro racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię w odniesieniu do osób fluktuujących między formacjami (np. z Policji do wojska), czy też wobec małżonków żołnierzy zawodowych - którzy uzyskali pomoc finansową na podstawie innych ustaw niż ustawa z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę), to takich zmian w płaszczyźnie stosowania przepisów prawa nie mogą dokonywać organy administracji.

Mając zatem na względzie językową wykładnię art. 21 ust. 6 u.z.s.z., Sąd uznał, że należało przyjąć - wbrew stanowisku organów administracyjnych obu instancji - że katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest jasny. Ustawodawca nie zmienił go w takim zakresie, jak oczekują tego organy obu instancji w wydanych w sprawie decyzjach. Nie można więc uznać, że w wyniku wykładni rozszerzającej, która nie ma oparcia w wykładni językowej, może dojść do poszerzenia katalogu wyłączeń wskazanych art. 21 ust. 6 u.z.s.z.

Jak już wspomniano wcześniej, tej intencji nie można przypisać ustawodawcy, który nowelizując wielokrotnie art. 21 ust. 6 u.z.s.z. nie zdecydował się na jego zmianę w kierunku proponowanym przez organy administracyjne w ww. decyzjach.

Sąd wskazuje ponadto, że to przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach w związku z wcześniejszym otrzymaniem pomocy finansowej na cele mieszkaniowe.

Sąd stwierdza ponadto, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa jest co prawda jednym ze sposobów eliminowania luk prawnych, ale dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy nie spowoduje to pogorszenia sytuacji indywidualnej lub interesu społecznego. W rozstrzyganej sprawie nie sposób przyjąć, że w stanie faktycznym mamy z taką luką do czynienia.

Sąd podkreśla, że Obywatele w państwie praworządnym mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności. Sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, więc podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej może stanowić tylko ustawa, bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

W rozpoznawanej sprawie - wbrew stanowisku Prezesa AMW - ustawodawca art. 21 ust. 6 u.z.s.z. nie przewidział przesłanki, która - zdaniem organów powinna być wyinterpretowana z wykładni historycznej, celowościowej i systemowej oraz z uwagi na art. 2 i art. 32 Konstytucji RP - że udzielenie pomocy w zabezpieczeniu tych potrzeb przez Państwo dwukrotnie, jest zaprzeczaniem interesu Państwa - solidarności społecznej.

Dopatrywanie się zatem przez organy administracyjne - wbrew jednoznacznej językowej treści art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. - naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej nie może być zaaprobowane przez Sąd administracyjny.

Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem, że wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014r. sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i art. 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych.

W doktrynie i orzecznictwie trafnie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uwaga 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej, tym bardziej, że ustawodawca w treści art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie przewidział przesłanki opartej na ww. zasadzie.

Z tych względów, jak już wskazano na wstępie rozważań, Sąd nie może podzielić stanowiska Prezesa AMW, że możliwe było posłużenie się w rozpoznawanej sprawie wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji), m.in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Powoływane przez organ administracyjny przepisy prawa były jasne i nie pozwalały na dokonywanie wykładni rozszerzającej.

W tym miejscu Sąd przypomina, że – jak słusznie zauważyła Skarżąca - zgodnie z art. 21 ust. 1 u.z.s.z., żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości.

Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego.

W świetle art. 21 ust. 2 u.z.s.z. prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania:

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Przepis art. 21 ust. 4 u.z.s.z. stanowi, że żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję Mienia Wojskowego kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

Wyraźny katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego) ustawodawca zawarł w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 u.z.s.z. Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:

1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004r.;

2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004r.;

3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994r. Nr 10, poz. 36);

5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

W art. 21 ust. 10 u.z.s.z. przewidziano, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

Analiza treści wskazanych przepisów wskazuje zatem jednoznacznie, że pogląd organów administracyjnych obu instancji zaprezentowany w zaskarżonych decyzjach nie ma podstawy prawnej w obowiązujących aktualnie przepisach, w tym w art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 u.z.s.z.

Oznacza to, że zarówno Prezes AMW, jak i Dyrektor AMW, odmawiając Skarżącej wypłaty świadczenia mieszkaniowego, dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, 2 i 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 u.z.s.z.

Również powołana przez Prezesa AMW zasada wynikająca z art. 17a ustawy z 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750), tzw. prawo uznania stopnia, nie ma zastosowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, bowiem jedynie uprawnienie do powołania do innej (niż pierwotna) służby mundurowej na stanowisko służbowe zaszeregowane do stopnia wojskowego równorzędnego ze stopniem posiadanym w odpowiedniej służbie, oraz prawo do zaliczania okresów służby w różnych formacjach do uprawnień wynikających z art. 62 ust. 4. Niezrozumiałe jest zatem wywodzenie z przepisów tej ustawy, że zasada ta ma zastosowanie także w sprawach dotyczących świadczeń finansowych, do których Skarżący jest uprawniony jako żołnierz zawodowy służby stałej. Jest to analogia zbyt daleko idąca.

W tej sytuacji, uznać należy, że uzasadnienie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego wyłącznie argumentami celowościowymi, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro w przepisach u.z.s.z. nie wprowadzono zakazu przyznania ww. żołnierzowi zawodowemu lub jego małżonkowi pomocy finansowej na potrzeby mieszkaniowe, na podstawie innych ustaw niż ustawa z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Ustawodawca w tym przepisie wskazał tyko tę ustawę.

Zdaniem Sądu naruszenie ww. przepisów spowodowały niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy w kontekście art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. i stanowiły dostateczną podstawę do uchylenia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa AMW, jak poprzedzającej decyzji Dyrektora AMW z [...] lipca 2020r., przy jednoczesnym uznaniu za zasadne podniesionych w skardze zarzutów.

W konsekwencji, Organy administracyjne, rozpatrując ponownie sprawę, zobowiązane będą zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej i kierując się konstytucyjnymi dyrektywami, w tym respektując przede wszystkim zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., jak również zasadę zaufania do organów administracyjnych, wynikającą z art. 8 k.p.a. - przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, biorąc przy tym pod rozwagę jasną treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.

Reasumując dotychczasowe rozważania, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.