Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1545/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 702/15 w sprawie ze skargi I. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 702/15 oddalił skargę I. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2015 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Burmistrz Miasta Z. decyzją z [...] maja 1998 r., znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.), udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowo-usługowego na parterze budynku położonego przy ul. [...] w Z. na działce ewid. nr [...] obr. [...].

Po wszczęciu z urzędu postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...], stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] maja 1998 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł I. O.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z [...] grudnia 2014 r.

Organ wskazał, że obiekt budowlany, na użytkowanie którego udzielono kwestionowanego w trybie nieważnościowym pozwolenia, został wykonany na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] w Z. z [...] lutego 1992 r., znak: [...] (o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowego w Z. przy ul. [...][...]), zmienionej decyzją Burmistrza Gminy [...] w Z. z [...] kwietnia 1993 r,. znak: [...]. Następnie Burmistrz Gminy [...] ostateczną decyzją z [...] listopada 1994 r., znak: [...], na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), orzekł o utracie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 1992 r. oraz zmieniającej ją decyzji z [...] kwietnia 1993 r. Przepis ten stanowił bowiem, że właściwy terenowy organ administracji państwowej może orzec o utracie ważności pozwolenia na budowę w wypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia oraz w zależności od rodzaju i zakresu dokonanej samowoli - wydać decyzję na podstawie art. 37 lub 40.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził zatem, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu budowlanego, uniemożliwiało wydanie w oparciu o art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie tegoż obiektu. Przepis ten stanowił bowiem, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Tym samym brak pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego uniemożliwiał sprawdzenie zgodności wykonanego obiektu z warunkami pozwolenia na budowę, co zdaniem organu powoduje, że decyzja Burmistrza Miasta Z. z [...] maja 1998 r., znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Zdaniem organu za stwierdzeniem nieważności powyższej decyzji z [...] maja 1998 r. przemawiają również skutki społeczno-gospodarcze. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wobec obiektu budowlanego, w stosunku do którego toczy się postępowanie w przedmiocie doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podstawę prawną decyzji [...] WINB stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] maja 1998 r. stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Faktu tego nie zmienia przywołanie przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na fakt, że inwestorem spornego obiektu budowlanego, wymienionym w decyzjach o pozwoleniu na budowę był I. O., natomiast adresatem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie była [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnioskująca o udzielenie tegoż pozwolenia. Tym samym w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej wydania lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w przypadku rażącego naruszenia prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył I. O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za niezasadną. Sąd wskazał, że orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie obarczone było istotną wadliwością. Z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., stanowiącego podstawę prawną decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sposób oczywisty wynika, że warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest możliwość oceny zrealizowanych robót w odniesieniu do zatwierdzonego i istniejącego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. Brak decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę uniemożliwiał wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest bowiem posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Dlatego też brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego, niewątpliwie stanowił o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli I. O. i I. O.(2) Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie ww. przepisów pomimo upływu 10-letniego okresu od daty doręczenia decyzji;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania podczas gdy w dacie wydania ww. decyzji obowiązywała decyzja z [...] marca 1998 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na czasowe użytkowanie części obiektu z powołaniem się na względy społeczno-gospodarcze; te same względy były też podstawą do wydania zaskarżonej decyzji na użytkowanie kolejnej części obiektu. Tym samym funkcjonowanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które należałoby uznać za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., poprzez zastosowanie jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji przesłanki uprawniającej do żądania wznowienia postępowania;

- art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu przez organ pierwszej i drugiej instancji współwłaścicieli nieruchomości I. O.(2) i D. O., czym uniemożliwiono współwłaścicielom nieruchomości branie czynnego udziału w sprawie i obrony swoich praw.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 702/15 odrzucił jako niedopuszczalną skargę kasacyjną I. O.(2)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślić należy, że przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nieważnościowym, w którym wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej uzależnione jest od wystąpienia jednej z enumeratywnie wyliczonych w art. 156 k.p.a. przesłanek. Jedną z tych przesłanek, która stała się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] maja 1998 r. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Omawiana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowo-usługowego na parterze budynku położonego przy ul. [...] w Z. wydana została na podstawie art. 55 i art. 59 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 pkt 1, obowiązującą w dacie wydania decyzji, właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Jednocześnie w ust. 5 tegoż artykułu wskazano, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1 i 4 lub w art. 58. A zatem podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez wnioskodawcę (inwestora) pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Tak więc skoro inwestor (podmiot wnioskujący o wydanie pozwolenia na użytkowanie) nie legitymował się pozwoleniem na budowę, co w sprawie jest bezsporne, to stosownie do treści art. 59 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ zobligowany był do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. Tymczasem będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzja zezwalała na użytkowanie obiektu. Uchybienia te stanowią o rażącym naruszeniu prawa, co było podstawą do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić także należy, co zauważył też Sąd pierwszej instancji, że

o rażącym naruszeniu prawa decyduje spełnienie łącznie 3 przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczno - gospodarcze, jakie decyzja ta wywołuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego te trzy przesłanki zostały spełnione w niniejszej sprawie. Art. 55 i 59 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane są jasne w swej treści i mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Są to przepisy o charakterze związanym, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w podejmowaniu decyzji w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w sytuacji spełnienia wymienionych w tych przepisach przesłanek. Okoliczności sprawy wskazują również, że skutki, jakie wywołuje decyzja, są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Za taką oceną przemawia przede wszystkim to, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja została wydana po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, które warunkowało możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie. Bez znaczenia pozostaje także podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywała decyzja z 24 marca 1998 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na czasowe użytkowanie części obiektu z powołaniem się na względy społeczno-gospodarcze. Fakt udzielenia pozwolenia na czasowe użytkowanie innej części obiektu, nie ma bowiem znaczenia dla oceny prawidłowości udzielenia pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowo-usługowego na parterze tego budynku. Są to bowiem dwie odrębne nie związane ze sobą sprawy, dotyczące dwóch różnych inwestycji. Oceniając natomiast charakter skutków społeczno-gospodarczych w niniejszej sprawie nie można pomijać faktu, że wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania kończącego się wydaniem decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 oraz ust. 3 lub 4, 5 ustawy - Prawo budowlane, mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego albo jego części do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowo tego postępowania. Taki przypadek jest z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Mając na uwadze powyższe za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu.

Ponadto podkreślić należy, że skoro podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] maja 1998 r. było wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, to za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie za zasadne stwierdzenie nieważności decyzji pomimo upływu 10 lat od daty doręczenia decyzji. Zauważyć należy, że wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie można wiązać z upływem czasu, nawet znacznym, jako okolicznością uniemożliwiającą stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie bowiem z przepisem art. 156 § 2 k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie jest ograniczone żadnym terminem, może zatem nastąpić w każdym czasie. Organy i sądy mają bowiem obowiązek rozważać sporne interesy stron postępowania, a zasada trwałości decyzji ostatecznych nie jest zasadą bezwzględną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., poprzez zastosowanie jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji przesłanki uprawniającej do żądania wznowienia postępowania. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z przepisu tego wynika, że podstawa do wznowienia postępowania mogłaby zaistnieć w sytuacji, gdyby uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, bowiem w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w obrocie prawnym nie funkcjonowało już pozwolenie na budowę. Ponadto zauważyć należy, że nie tylko uchylenie decyzji, ale też stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszenie prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12). Organ prawidłowo wszczął zatem postępowanie nieważnościowe (a nie wznowieniowe) w niniejszej sprawie i ocenił decyzję z [...] maja 1998 r. z punktu widzenia zaistnienia kwalifikowanych wad prawnych.

Jednocześnie wskazać należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut braku zapewnienia współwłaścicielom nieruchomości czynnego udziału w postępowaniu nie jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Przesłanka taka może co najwyżej stanowić podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak przyjęto jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na przesłankę pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym skutecznie może powoływać się strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podkreślić również należy, że w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, Sąd ten zawiadomił I. O.(2) o terminie rozprawy w niniejszej sprawie. Nie wniosła ona jednak wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, a złożyła jedynie nie mogące wywołać skutków procesowych pismo, w którym poparła skargę w całości. Skarżący kasacyjnie nie był więc uprawniony do podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. wobec pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, bowiem pominięcie w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dotyczyło jego osoby.

Wobec tego, że przewodniczący wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, z późn. zm.), zarządził rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.