Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 393/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. B. i Z. B. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku z [...] sierpnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1959 r. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących B. B. i Z. B. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 14 września 2021 r. (data wpływu do Sądu 19 października 2021 r.) Z. B. i B. B. (Skarżący), reprezentowani przez radcę prawnego A. S., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1959 r. nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], o pow. [...] m²

Skarżący zarzucili Ministrowi rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Mając na uwadze powyższe wnieśli o wyznaczenie Ministrowi miesięcznego terminu do wydania decyzji wraz ze stwierdzeniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny w wysokości pięciu tysięcy złotych oraz o przyznanie od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej do wysokości dwóch i pół tysiąca złotych. Wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że wniosek Skarżących wpłynął do organu [...] września 2020 r. i Minister niezwłocznie przystąpił do gromadzenia materiału dowodowego sprawy. Pismem z [...] listopada 2020 r. wystąpił do Urzędu [...] i [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z prośbą o nadesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi Urząd [...] poinformowało, iż akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości zostały przekazane do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], który do chwili obecnej nie przekazał akt do Ministra, wobec prowadzenia postępowania w celu rozpatrzenia zażalenia Skarżących na postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], zawieszającego z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Końcowo Minister wskazał, że pismem z [...] października 2021 r., poinformował Skarżących, że postępowanie z ich wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem [...] września 2021 r. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji i niezakończone do 15 września 2021 r. umarza się z mocy prawa. Tym samym, w ocenie Ministra, postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone.

Odnosząc się do wniosku Skarżących zawartego w skardze wskazał, że w niniejszej sprawie za nieuzasadnione należy uznać żądanie przyznania od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej. W ocenie Ministra, zasądzenie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., czy też wymierzenie ewentualnej grzywny ma charakter wyjątkowy. Powinny one bowiem przede wszystkim dyscyplinować organ, zaś ich funkcja prewencyjna (czy też restrykcyjna) powinna być uznawana tylko za uzupełniającą. Tym samym zasądzanie sum pieniężnych bądź grzywny winno być stosowane tylko w przypadku uporczywego uchylania się przez organ od wydania decyzji, a także w razie dostrzeżenia w działaniu organu systematycznego działania polegającego na celowym opóźnieniu załatwiania spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Stosownie do art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). W myśl art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.

Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w przypadku braku aktywności organu w danej sprawie. Przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy natomiast rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy.

W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 1491), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r."), nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Natomiast z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2).

Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że Minister nieprawidłowo ocenił, że w przypadku zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1959 r. nr [...] z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., nie ma potrzeby wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania. Sąd zwraca bowiem uwagę, że choć umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa powyżej następuję z mocy prawa, to jednak aby można było sformułować tak kategoryczny wniosek, w danej sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki, tj. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winno być zainicjowane po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. W przedmiotowej sprawie tak się jednak nie stało. Samo bowiem przeświadczenie organu, że w konkretnej sprawie przesłanki te zaistniały, czemu organ dał wyraz poprzez wysłanie do Skarżących pisma z [...] października 2021 r. informującego o zakończeniu postępowania, jest w ocenie Sądu niewystarczające. Wszak aby postępowanie mogło być umorzone z mocy prawa muszą się zaktualizować oba warunki z art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, czemu służyć ma właśnie wydanie decyzji administracyjnej, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wydana w tym trybie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., tj. w dniu 16 września 2021 r. Strona powinna mieć zatem zapewnioną możliwość prześledzenia racji decyzyjnych organu, a jeżeli się z nimi nie zgadza – prawo do sądowej kontroli takiego aktu.

Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że Minister nie zakończył sprawy – nie wydał bowiem stosowanego rozstrzygnięcia kończącego, a więc nadal pozostaje w zwłoce w niniejszej sprawie. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra do zakończenia sprawy w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy.

Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że mimo, iż z przekroczeniem terminów, to organ podejmował jednak czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do końcowego załatwienia sprawy. Jak wskazano wyżej stosownymi pismami Minister wystąpił do określonych podmiotów o nadesłanie koniecznych dokumentów i informacji. Terminy określone w kodeksie postępowania administracyjnego nie zostały zaś rażąco przekroczone. Zauważyć przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy.

Zgodnie natomiast z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2020 r. sygn. akt I OSK 26/19). W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie jest zasadne uwzględnienie wniosku Skarżących o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie sumy pieniężnej od organu. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności Sąd uznał, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby obecnie nieuzasadnione i w tym zakresie skargę oddalił.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. zobowiązał Ministra do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji). Na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania (punkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, to jest łącznie zasądzając kwotę 580 złotych.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.