Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1200/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 716/16 w sprawie ze skargi A. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 716/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora [...].

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Zarząd [...] działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz.U. z 2016r., poz. 486), w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 618 ze zm.), w dniu [...] maja 2016 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie powierzenia I.G. pełnienia obowiązków Dyrektora [...] w P. Zgodnie z § 1 ww. aktu powierzenie pełnienia obowiązków nastąpiło w wymiarze pełnego etatu na czas określony do czasu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora jednostki.

Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2016r. znak: [...], działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, stwierdził nieważność ww. uchwały Zarządu [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ nadzoru przywołał treść art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 49 ustawy o działalności leczniczej będących materialnoprawną podstawą wydania uchwały Zarządu [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Procedura przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika (dyrektora) podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, rozumiana jako ogłoszenie konkursu, stanowi obligatoryjny etap wyboru kandydata na to stanowisko. A zatem brak procedury w wyżej wskazanym zakresie stanowi istotne naruszenie obowiązującego porządku prawnego prowadzące do stwierdzenia nieważności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło A., domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie: art. 46 ust. 3 i art. 49 ustawy o działalności leczniczej polegające na błędnej ich interpretacji poprzez przyjęcie, iż tymczasowe zatrudnienie (powierzenie pełnienia obowiązków) na stanowisku dyrektora podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą na czas określony do czasu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora, niepoprzedzone przeprowadzeniem procedury konkursowej, stanowi naruszenie procedury oraz podjęte zostało bez podstawy prawnej, a co tym idzie stanowi istotne naruszenie obowiązującego porządku prawnego.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym akcie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W motywach wyroku Sąd podkreślił, że dla oceny uchwały Zarządu [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie powierzenia I.G. pełnienia obowiązków Dyrektora [...] w P. znaczenie będą miały zapisy ustawy o działalności leczniczej, a w szczególności art. 46 ust. 3 ww. ustawy, który był podstawą wydania tej uchwały.

Dalej wskazując na normę art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 46 ust. 2 pkt 1-4 tej ustawy Sąd wyjaśnił, że instytucja "powierzenia pełnienia obowiązków" nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Powierzenia pełnienia obowiązków kierownika [...] nie można uznać za sposób nawiązania stosunku pracy, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej w sytuacji braku przeprowadzenia konkursu, a tym samym nie można uznać, że organem właściwym na zasadzie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa do powierzenia pełnienia obowiązków jest zarząd województwa. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność czy obsadzenie stanowiska kierowniczego w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą następuje w ramach czasowego "powierzenia pełnienia obowiązków", czy też w ramach stałego. Obsadzenie stanowiska kierowniczego w tej palcówce musi bowiem zawsze nastąpić przy zachowaniu ustawowych wymagań, tj. m.in. przeprowadzenia konkursu. Możliwość powierzenia obowiązków kierownika bez wymogu przeprowadzenia konkursu w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą musiałaby bowiem wynikać wprost z przepisów prawa. Takiej sytuacji nie przewiduje jednak przepis art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej, ani wskazany jako podstawa prawna podjętej uchwały przepis art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa.

Dalej Sąd zaznaczył, że art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej wskazany jako podstawa prawna wydania uchwały z dnia [...] maja 2016 r. dotyczy nawiązywania stosunku zatrudnienia wyłącznie z kierownikiem w podanych formach i trybie, tzn. na zasadzie powołania lub umowy o pracę albo zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze czynności powierzenia obowiązków. Ma to o tyle istotne znaczenie, że odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą ponosi kierownik (dyrektor) tego podmiotu. Określenie "powierzenie pełnienia obowiązków" kierownika (dyrektora) oznaczałoby zatem w istocie delegowanie wszystkich jego funkcji, kompetencji, uprawnień i powinności, które są przynależne stanowisku kierownika (dyrektora). Brak zastrzeżenia przez ustawodawcę możliwości zastosowania w ustawie o działalności leczniczej instytucji "powierzenia pełnienia obowiązków", należy zatem interpretować kategorycznie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że dokonując czynności powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora, Zarząd [...] przyjął domniemanie swoich kompetencji niewyrażonych wprost w obowiązujących przepisach, co należało uznać za niedopuszczalne.

Powyższe stało się podstawą do oddalenie wywiedzionej skargi na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło A., zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1/ art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż zakwestionowana uchwała Zarządu [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie powierzenia I.G. pełnienia obowiązków [...] w P. istotnie narusza prawo poprzez jej podjęcie bez podstawy prawnej i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że Wojewoda Wielkopolski słusznie uznał, iż uchwała ta jest nieważna;

2/ art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis dotyczący kompetencji zarządu województwa do zatrudniania i zwalniania kierowników samorządowych wojewódzkich jednostek organizacyjnych wyklucza możliwość powierzenia pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą;

3/ art. 49 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że tymczasowe obsadzenie stanowiska kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą następuje wyłącznie w drodze konkursu i w konsekwencji przyjęcie, że Wojewoda Wielkopolski słusznie uznał, iż tymczasowe powierzenie stanowiska I.G. z pominięciem tego trybu zostało dokonane bez podstawy prawnej.

Mając na uwadze powyższe skarżące Województwo wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw. Skarżące Województwo wskazało m.in. że upoważnienia ustawowego do działania upatruje w art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa, mimo że powierzenie I.G. obowiązków kierownika podmiotu leczniczego w podstawie prawnej wskazano także przepis art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako nieposiadające usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego w tej sprawie zauważyć należy, iż skarga kasacyjna zawiera zarzuty błędnej wykładni art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa polegającej na uznaniu, że zakwestionowana uchwała Zarządu [...] z dnia [...] maja 2016 r. istotnie narusza prawo przez podjęcie jej bez podstawy prawnej i dlatego jest nieważna, jak również błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej poprzez wykluczenie możliwości w oparciu o ww. przepisy powierzenia pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą oraz błędnej wykładni art. 49 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, poprzez przyjęcie, że tymczasowe obsadzenie stanowiska kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą następuje wyłącznie w drodze konkursu, a w konsekwencji przyjęcie, że tymczasowe powierzenie stanowiska w tej sprawie I.G. z pominięciem tego trybu, dokonano bez podstawy prawnej.

Przede wszystkim podkreślić należy, iż zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. orzeczono o nieważności uchwały Zarządu [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie powierzenia I.G. pełnienia obowiązków Dyrektora [...] w P. Kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze jest niewątpliwie aktem administracyjnym, podlegającym kontroli pod względem zgodności z prawem. Należy bowiem mieć na uwadze, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują – poprzez swoje organy – nałożone na nie zadania w sferze publicznej. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne. Jednakże w tym zakresie obowiązane są one do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności, jako że ochrona sądowa samodzielności jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje działań bezprawnych.

Jak wynika z dyspozycji art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa - uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (patrz ust. 5 art. 82 cytowanej ustawy).

Zatem stwierdza się nieważność uchwały organu samorządu województwa w przypadku jej sprzeczności z prawem, przy czym sprzeczność ta powinna być istotna, bowiem brak warunku istotności może prowadzić wyłącznie do stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa.

Pojęcia istotnego i nieistotnego naruszenia prawa wynikające z unormowań art. 82 ustawy o samorządzie województwa nie zostały zdefiniowane w ustawie. Jednakże doktryna prawa oraz praktyka orzecznicza wypracowały szereg cech naruszeń prawa pozwalających na zakwalifikowanie danego naruszenia do jednej z tych kategorii. Istotnym naruszeniem jest nieprawidłowość oczywista i bezpośrednia, która prowadzi do takich skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Taką nieprawidłowością są m.in. naruszenia dotyczące przepisów wyznaczających kompetencje do podjęcia aktu normatywnego, naruszenia przepisów prawa ustrojowego, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą ich wykładnię oraz naruszenie przepisów dotyczących procedury podjęcia aktu normatywnego, jeżeli na skutek tego naruszenia podjęto akt o innej treści niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Istotne naruszenia to m.in.: podjęcie aktu bez podstawy prawnej, podjęcie aktu na podstawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną, powtarzanie w akcie normatywnym treści przepisów ustawowych, brak pełnej realizacji zakresu ustawowego upoważnienia, podjęcie unormowań trudnych do jednoznacznego oczytania i interpretacji. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy dokonane naruszenia nie miały wpływu na treść aktu normatywnego. Nieistotne naruszenie dotyczy kwestii mało znaczącej, nie dotyczącej istoty zagadnienia

W tej sprawie właśnie w oparciu o normę art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Zarządu [...] z dnia [...] maja 2016 r. uznając, iż została ona podjęta bez podstawy prawnej, albowiem z żadnego z przepisów ustawy o działalności leczniczej lub innego aktu prawnego nie można wyprowadzić upoważnienia do wydania uchwały (zarządzenia) w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków kierownika (dyrektora) podmiotu leczniczego. Powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej musi wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Dodatkowo zaznaczono, iż brak procedury konkursowej wyboru kandydata na stanowisko kierownika (dyrektora) podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą stanowi istotne naruszenie obowiązującego porządku prawnego.

Stanowisko to w pełni zaaprobował Sąd pierwszej instancji, stąd też wobec istotnego naruszenia prawa polegającego na podjęciu uchwały bez podstawy prawnej, co jest równoznaczne ze sprzecznością z prawem o jakiej stanowi art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności uchwały zarządu [...] w ramach czynności nadzorczych (rozstrzygnięcie nadzorcę).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w świetle sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności nie do przyjęcia jest sytuacja, w której organ województwa w drodze uchwały reguluje kwestie, co do których żaden przepis prawa nie daje mu upoważnienia, by się o nich wypowiadał.

Niewątpliwie podstawą prawną powierzenia z dniem 1 czerwca 2016 r. pełnienia obowiązków Dyrektora [...] I.G. do czasu przeprowadzenia konkursu nie mógł być przepis wskazany w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały, a to art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

Norma art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa stanowi, że do zadań zarządu województwa należy w szczególności: kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.

Zarząd województwa zatem wykonuje zadania, które nie zostały zastrzeżone m.in. na rzecz wojewódzkich jednostek samorządu terytorialnego. Wskazane w art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa zadania zarządu mają charakter przykładowy. Są to najważniejsze zadania należące do tej jednostki. Jednym z nich jest kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.

Natomiast, jak wynika z dyspozycji art. 46 ustawy o działalności leczniczej, odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą ponosi kierownik. Z kolei art. 46 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w przypadku podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcą podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę alb zawiera z nim umowę cywilnoprawną.

W przepisie art. 46 ust. 3 nie użyto sformułowania "zatrudnienie", niemniej mamy w tym przypadku do czynienia z sytuacją, w której kierownika z jego podmiotem tworzącym łączyć może stosunek pracy nawiązany przez powołanie i umowę o pracę, jak i stosunek cywilnoprawny. Do stosunku pracy będą miały zastosowanie wszystkie unormowania dotyczące tego zagadnienia zawarte w kodeksie pracy, natomiast do umowy cywilnoprawnej odnoszą się przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego.

Powołanie jako jedna z form nawiązania stosunku pracy z wyłonionym w drodze konkursu kierownikiem jest także dla podmiotu tworzącego najwygodniejszą formą (przeprowadzenie konkursu nakazuje art. 49 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej).

W tej sprawie nie przeprowadzono postępowania konkursowego lecz z uwagi na odwołanie ze stanowiska Dyrektora [...] w P. J.P. konieczne stało się obsadzenie stanowiska kierownika zakładu. Dlatego też, przed rozstrzygnięciem konkursowym, podjęto uchwałę o powierzeniu I.G. obowiązków Dyrektora na czas oznaczony – do czasu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora jednostki. Niewątpliwie takiej treści uchwała Zarządu [...] narusza prawo.

Mając na uwadze uregulowania wynikające z ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej jednoznacznie podkreślić należy, iż czasowe "powierzenie pełnienia obowiązków" w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą nie znajduje oparcia w przepisach ww. ustawy. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora [...] w P. nie może być uznane za sposób nawiązania stosunku pracy, o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, w sytuacji braku przeprowadzenia konkursu. A tym samym nie można uznać, że organem właściwym na zasadzie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa jest zarząd województwa. Nie ma tutaj znaczenia kwestia "czasowego powierzenia pełnienia obowiązków".

Zauważyć w tym miejscu należy, iż istotnym z punktu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest fakt, że mimo występującej praktyki w administracji państwowej "powierzania pełnienia obowiązków", instytucja ta nie znajduje oparcia ani na gruncie ustawy o działalności leczniczej, ani ustawy o samorządzie województwa – nie przewiduje jej zwłaszcza wskazany jako podstawa prawna podjętej uchwały ww. przepisy. Wskazany zaś przepis art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej dotyczy nawiązywania stosunku zatrudnienia wyłącznie z kierownikiem w podanych formach i trybie, tzn. na zasadzie powołania lub umowy o pracę albo zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze czynności powierzenia obowiązków. Należy podkreślić, że odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą ponosi kierownik (dyrektor) tego podmiotu (art. 46 ust. 1 ustawa o działalności leczniczej), w związku z czym określenie "powierzenie pełnienia obowiązków" kierownika (dyrektora) oznaczałoby w istocie delegowanie wszystkich jego funkcji, kompetencji, uprawnień i powinności, które są przynależne stanowisku kierownika (dyrektora). Brak zastrzeżenia przez ustawodawcę możliwości zastosowania w ustawie o działalności leczniczej wskazanej instytucji, należy interpretować kategorycznie. Dokonując zatem czynności powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora organ wykonawczy województwa przyjął domniemanie swoich kompetencji niewyrażonych wprost w obowiązujących przepisach, co należało uznać za niedopuszczalne – patrz: podobnie w wyroku NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1272/16 .

To, że inne ustawy przewidują możliwość powierzenia obowiązków – patrz: ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (art. 36a ust. 4, jak i znowelizowana ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ) nie oznacza, iż rozwiązania tam zamieszczone w drodze analogii można stosować – jak na to wskazuje skarga kasacyjna. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA przepisy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia jako metoda wykładni, mająca służyć konstruowaniu kompetencji do tworzenia nieprzewidzianych prawem regulacji, mających wpływ na prawa jednostki, w oparciu o odrębne regulacje prawne, jest niedopuszczalna. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy, nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa – patrz wyrok NSA z dnia 15 styczeń 2013 r. sygn. akt II OSK 2451/12.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut błędnej wykładni art. 49 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej.

Wobec podmiotów wskazanych w art. 49 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej została wprowadzona ogólna zasada obsadzania stanowisk w drodze konkursu. Konkurs dotyczy osoby, z którą podmiot tworzący chce nawiązać stosunek pracy (na podstawie powołania lub umowy o pracę) lub zawrzeć umowę cywilnoprawną. Przed ogłoszeniem konkursu podmiot ogłaszający konkurs powinien jednak w formie oficjalnej i podanej do wiadomości publicznej wskazać, jaki charakter prawny będzie mieć stosunek prawny w oparciu o który będzie w drodze konkursu obsadzane to stanowisko.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. normy prawa materialnego

Zasadnie uznano bowiem, iż obsadzenie stanowiska kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą następuje wyłącznie w drodze konkursu i w konsekwencji przyjęcie, że Wojewoda Wielkopolski słusznie uznał, iż tymczasowe powierzenie stanowiska I.G. z pominięciem tego trybu zostało dokonane bez podstawy prawnej. Kwestia tymczasowości, tak silnie akcentowana przez skarżącego kasacyjnie nie ma tutaj znaczenia dla interpretacji wskazanych przepisów.

Tym samym żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Podsumowując stwierdzić należy, że przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego, na mocy art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.