Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2086/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 178 ust. 1, ust. 2, art. 194-art. 195a, art. 194 ust. 1a, ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 6 ust. 5, § 13 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2008 nr 11 poz 66
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców  majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości.
article: art. 11, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3205/14 w sprawie ze skargi O. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary dyscyplinarnej na rzeczoznawcę majątkowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz O. T. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3205/14, po rozpoznaniu skargi O. T., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia:

K. D. w skardze z [...] lutego 2010 r. skierowanej do Ministra Infrastruktury domagał się wszczęcia wobec O. T. postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, w związku ze sporządzeniem operatu szacunkowego na zlecenie Urzędu m. st. Warszawy, w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym dla potrzeb oddania w użytkowanie wieczyste w związku z nabyciem lokalu i aktualizacji opłaty rocznej.

Minister Infrastruktury pismem z [...] lutego 2010 r. zawiadomił rzeczoznawcę majątkowego O. T. o wszczęciu wobec niej postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej (dalej: KOZ) przeprowadziła postępowanie wyjaśniające na podstawie, którego Minister Infrastruktury wydał decyzję z [...] listopada 2011 r. o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego O. T. kary dyscyplinarnej w postaci nagany. W uzasadnieniu organ stwierdził, że O. T. sporządzając operat z [...] kwietnia 2009 r. w sposób istotny naruszyła przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2011 r. Zdaniem organu zarzuty postawione w skardze K. D. są niezasadne, mimo to istniały podstawy do przyjęcia, że O. T. opracowując operat szacunkowy w sposób istotny naruszyła przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości. W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju w operacie brak jest wyjaśnień dotyczących oceny kosztów rozbiórki (w tym wywózki gruzu) obiektów znajdujących się na nieruchomościach zabudowanych, przyjętych do porównań. Przyjęcie do porównań cen nieruchomości zabudowanych obiektami kwalifikującymi się do likwidacji jako niezabudowanych, stanowi okoliczność wymagającą uzasadnienia słuszności postępowania rzeczoznawcy majątkowego w świetle regulacji zawartej w § 28 ust. 2 w związku z § 28 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny). Organ nie zgodził się w tym zakresie z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego z [...] czerwca 2012 r., że naniesienia nie stanowią przeszkody, a jedynie uciążliwość, którą można usunąć stosunkowo niewielkim nakładem. Minister stwierdził, że szczególna staranność obowiązująca rzeczoznawcę majątkowego, w tym przypadku powinna sprowadzać się m. in. do uwzględnienia wiarygodnej poprawki określającej kwotę, o jaką należało dokonać korekty ceny, lub przejrzyście i jednoznacznie uzasadnić, że taka korekta jest zbędna. Organ uznał, że uwzględniając przepis § 27 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, który dopuszcza przyjęcie transakcji prawem użytkowania wieczystego w przypadku braku transakcji prawem własności, to przyjęcie parametru "uwarunkowania prawne" i przypisanie mu wartości w wysokości 10%, argumentując wpływ tej cechy koniecznością wnoszenia opłat rocznych z tego tytułu, nie jest wiarygodnym odwzorowaniem stanu rynku i zachowań jego uczestników. Skarżąca stwierdziła bowiem w pkt 8.2 operatu, że na obszarze dzielnic centralnych, średnie ceny gruntów stanowiących przedmiot prawa własności i prawa użytkowania wieczystego były w ostatnich latach porównywalne a relacje tych praw na obszarze analizowanych dzielnic kształtowały się na poziomie jak 1:1. Jednak już w kolejnym punkcie operatu autorka stwierdziła, że wyższe ceny jednostkowe osiągają nieruchomości będące przedmiotem obrotu jako prawo własności. Przy czym z treści pkt 8.3 i 8.4 operatu wynika, że nie zostały uwzględnione różnice pomiędzy cenami tych praw, przez przyjęcie ceny rynkowej "uwarunkowania prawne" z wagą 10% pomimo, że przyjęty zbiór transakcji tego nie obrazuje. Organ podniósł również, że zamieszczona w operacie szacunkowym baza danych cenowych z przyjętego rynku, która powinna się opierać na właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, wskazuje na wręcz odwrotną relację tych praw, bowiem przy 8 transakcjach prawem użytkowania wieczystego i 10 transakcjach prawem własności i przy uwzględnieniu innych cech wpływających na cenę - wyższe ceny uzyskały transakcje prawem użytkowania wieczystego. Minister Infrastruktury i Rozwoju, mając na względzie przepis § 27 ust.1 rozporządzenia w sprawie wyceny oraz sposób ustalania wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, a cenami nieruchomości, jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego uznał, że określona w operacie wartość współczynnika korygującego dla cechy "uwarunkowania prawne", nie została dostatecznie uzasadniona, co stanowi naruszenie zasady szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości (art. 175 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.).

Organ zaznaczył, że skarżąca, pomimo deklaracji, nie dostarczyła informacji dotyczącej warunków zawarcia transakcji wskazanej w tabeli 1 poz. 6 operatu, której cena jednostkowa rażąco odbiega od pozostałych cen transakcyjnych (ok.2-3 razy większa) w przedstawionej bazie danych. Minister podkreślił, że warunki zawarcia tej transakcji są elementem bardzo istotnym w sprawie z uwagi na to, że transakcja ta w sposób rażący odbiega od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Tym samym brak w operacie szacunkowym wyjaśnień w tym zakresie stanowi naruszenie przepisu § 5 ust.1 i § 4 ust.4 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie zaskarżonej decyzji oraz z zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie sposób ustalić dlaczego, zdaniem organu, ukaranie skarżącej karą nagany jest karą adekwatną do stwierdzonego uchybienia. Sąd podkreślił, że żaden z zarzutów podniesionych w skardze K. D., która spowodowała wszczęcie postępowania dyscyplinarnego z urzędu nie został przez organ uznany za zasadny. WSA zaznaczył, że organ orzekając o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej nie jest uprawniony do wypowiadania się w kwestii winy rzeczoznawcy, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce poprzez stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że "wina rzeczoznawcy nie ulega wątpliwości i wymaga orzeczenia stosownej kary dyscyplinarnej".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ administracji publicznej orzekając o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych wymienionych w art. 178 ust.1 i 2 u.g.n., winien wziąć pod uwagę przede wszystkim ciężar gatunkowy naruszenia obowiązków zawodowych i standardów zawodowych, ich rozmiar i zakres. Dla wyboru właściwej kary dyscyplinarnej, zasadnicze znaczenie mają bowiem okoliczności dotyczące charakteru czynu (lub zaniechania). Wybór przez organ orzekający rodzaju kary z art. 178 ust. 2 u.g.n. jaka ma być zastosowana wobec rzeczoznawcy majątkowego, nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidziana w tym przepisie od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia ustawowych obowiązków, jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego a także fakt np. uprzedniego ukarania.

W ocenie WSA, Minister Infrastruktury i Rozwoju nie uzasadnił w żaden sposób dlaczego wobec skarżącej, winna być orzeczona kara nagany a nie np. kara upomnienia. Organ co prawda uznał, że doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny w tym w szczególności § 28 ust. 2 w związku z ust. 4, § 27 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 i § 4 ust. 4, co wskazuje, że skarżąca nie dochowała szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru wykonywanych czynności, jednak organ w żaden sposób nie wyjaśni, jak wymienione uchybienia przekładają się na wymiar kary i dlaczego karę nagany uznał za adekwatną przy stwierdzonych przewinieniach. Organ powinien podać przyczyny zastosowania konkretnej kary z katalogu kar ujętych w ustawie i wyjaśnić dlaczego zastosowana kara jest najwłaściwsza. Pominięcie omawianych kwestii w uzasadnieniu decyzji powoduje, że Sąd jest pozbawiony możliwości oceny przesłanek, jakimi kierował się organ uznając daną karę za adekwatną.

WSA uznał za zasadny zarzut skarżącej, że w zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju nie odniósł się do zawartych w odwołaniu od decyzji z [...] listopada 2011 r. zastrzeżeń kierowanych pod adresem protokołu końcowego KOZ, co stanowi o naruszeniu art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii wyłączenia członków KOZ zwrócił uwagę, że prowadzenie postępowania, chociażby ograniczonego wyłącznie do zebrania dowodów przez osoby, które są konkurentami skarżącej w przetargach o szacowanie nieruchomości, powoduje, że pomiędzy poszczególnymi członkami KOZ a skarżącą powstaje stan sprzeczności interesów ekonomicznych, a tym samym uzasadniona wątpliwość co do bezstronności. WSA odnotował, że w analizowanym postępowaniu, chodzi o stan faktycznej, a nie hipotetycznej sprzeczności interesów. O ile stan hipotetycznej sprzeczności interesów ekonomicznych wystąpi zawsze w przypadku wyznaczenia do składu KOZ innych rzeczoznawców majątkowych, to stan rzeczywistej sprzeczności może (oprócz innych sytuacji) wystąpić, gdy poszczególni członkowie KOZ bezpośrednio konkurują o zlecenia dokonania szacowania nieruchomości z rzeczoznawcą majątkowym, którego sposób wykonywania obowiązków jest przedmiotem prac zespołu, w którym zasiadają. Zdaniem Sądu, z informacji zawartych w skardze wynika, że w rozpoznawanej sprawie mógł mieć miejsce taki przypadek w stosunku do składu KOZ działającego przed wydaniem decyzji z [...] listopada 2011 r., jak i działającego podejmującego czynności na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Członkowie KOZ konkurujący ze skarżącą w przetargach o szacowanie nieruchomości mają bowiem interes w wyeliminowaniu konkurencji i uzyskaniu tym samym przewagi ekonomicznej. Zachodził zatem stan, w którym wynik postępowania mógł mieć wpływ na prawa poszczególnych członków KOZ. Sąd zauważył, że nie jest konieczne wykazywanie bezpośredniego, nierozerwalnego związku z prawami czy obowiązkami członka KOZ, bowiem prawodawca posłużył się w redakcji tego przepisu zwrotem "może mieć wpływ", a nie zwrotem "ma wpływ". W związku z tym organ ponownie rozpoznając sprawę powinien przeanalizować i rozważyć sprawę również w kontekście zastrzeżeń skarżącej odnośnie do poszczególnych członków KOZ oraz ewentualnego ich wpływu na wydane w sprawie rozstrzygniecie.

WSA odnosząc się do kwestii wyłączenia od udziału w postępowaniu M. Z. (Naczelnika Wydziału), zauważył, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodów świadczących o tym by była ona członkiem KOZ i podlegała wyłączeniu na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 11, poz. 66 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 11 stycznia 2008 r.). W szczególności faktu tego nie potwierdzają dokumenty wyznaczenia składu zespołu KOZ z [...] marca 2010 r. (k. 34 akt administracyjnych), ani z [...] lutego 2012 r. (k. 116 akt administracyjnych). W związku z tym Sąd podzielił pogląd Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zgodnie z którym o ewentualnym wyłączeniu Naczelnika Wydziału, jako pracownika organu administracji publicznej, z prowadzonego postępowania administracyjnego nie można mówić na gruncie przepisów rozporządzenia o odpowiedzialności, a jedynie w kontekście art. 24 § 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika by kwestia wyłączenia M. Z. była badana przez organ z urzędu lub na wniosek skarżącej. Wobec powyższego Sąd uznał, że zarzut w omawianym zakresie był zbyt daleko idący i nie został poparty żadnymi okolicznościami wskazującymi na jego trafność.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącej, że w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do wniosku dowodowego w postaci oględzin dokumentacji fotograficznej nieruchomości, której dotyczył sporządzony operat szacunkowy, znajdującej się na komputerze skarżącej (zdjęcia na zewnętrznych nośnikach pamięci znajdujące się w aktach sprawy – k-102 i 152). W ocenie WSA to uchybienie nie miało wpływu na wydane rozstrzygnięcie, bowiem z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności z protokołu końcowego [...] z dnia [...] maja 2012r. (str. 6, ad. pkt V.5) wynika, że zarzut zgłoszony w tym zakresie przez K. D. w skardze został przez KOZ odrzucony ze względu na materiał przedłożony przez skarżącą oraz wyjaśnienia złożone w postępowaniu.

WSA uznał za chybiony zarzut dotyczący nieuzasadnionego przerzucenia ciężaru dowodu na skarżącą. Sąd zwrócił uwagę, że to skarżąca jako osoba zbierająca i analizująca dane niezbędne do sporządzenia operatu szacunkowego posiadała informacje o transakcji budzącej wątpliwości KOZ. Ponadto organ, zgodnie z art. 12 k.p.a., jest zobowiązany do zapewnienia szybkości postępowania i posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy a za taki należy uznać wezwanie skarżącej do złożenia wyjaśnień w sprawie jednej z transakcji przyjętych do porównania wyróżniającej się ceną (tabela 1 poz. 6 operatu), zwłaszcza, że skarżąca dobrowolnie zobowiązała się do przedłożenia kopii umowy dotyczącej transakcji.

Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej wynikającego z akt postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej przeciwko skarżącej, które doprowadziło Sąd do dokonania nieprawidłowej kontroli postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie dokonał wszechstronnej i całościowej analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z którego wynikają przesłanki orzeczonej wobec skarżącej kary dyscyplinarnej, takie jak: stwierdzone naruszenia przepisów prawa o wycenie nieruchomości, obowiązków zawodowych ich rozmiaru i zakresu oraz ocena charakteru tych uchybień i dostosowanie do nich rodzaju kary dyscyplinarnej. W uzasadnieniu decyzji organ wymienił czynności i zaniechania skarżącej, które uznał za naruszające konkretnie wskazane przepisy prawa. Wyjaśnił, dlaczego działania skarżącej budzą uzasadnione wątpliwości co do ich prawidłowości i zgodności z prawem. W konkluzji organ uzasadnia, iż kara nagany jest adekwatna do stwierdzonego uchybienia, zarówno w zakresie jej funkcji sprawiedliwościowej, jak i prewencyjnej. Sąd nie sięgnął także do ustaleń protokołu końcowego z postępowania wyjaśniającego przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej, które to ustalenia przede wszystkim są dla organu podstawą orzeczenia kary dyscyplinarnej (por. wyroki NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., II GSK 421/11 i z 15 marca 2012 r., II GSK 199/11), Te naruszenia doprowadziły Sąd do zbyt dowolnej oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia, że zostały naruszone przepisy postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Konsekwencją tego było uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji, co nastąpiło z niewłaściwym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a..;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 194 ust. 1a i 2 u.g.n. przez dokonanie niezgodnej z przepisem art. 194 ust. 1a i 2 u.g.n. kontroli, postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy zawodowego, co polegało na zarzuceniu organowi w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż postępowanie to zostało wszczęte a kara dyscyplinarna wobec skarżącej została orzeczona, mimo że żaden z zarzutów podniesionych w skardze K. D. na czynności zawodowe skarżącej nie został przez organ postępowania uznany za uzasadniony. Uwadze Sądu umknęło, że skarga na rzeczoznawcę majątkowego może być tylko impulsem, sygnałem, na podstawie którego organ wszczyna z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do konkretnego rzeczoznawcy zawodowego. Przez to, że postępowanie to wszczynane jest z urzędu, jego zakresem objęty jest całokształt czynności zawodowych rzeczoznawcy majątkowego podjętych w procesie wyceny danej nieruchomości. Organ nigdy nie jest tu związany zarzutami skargi. Wobec tego, ukaranie skarżącej na podstawie ujawnionych w toku postępowania innych nagannych zachowań lub zaniechań nie nastąpiło z przekroczeniem art. 194 ust. 1a i 2 u.g.n., jak twierdzi Sąd pierwszej instancji;

3) niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 195a ust. 1 u.g.n. przez nieuzasadnione zakwestionowanie możliwości używania pojęcia winy przez organ do oceny zachowań rzeczoznawcy majątkowego poddanych kontroli w toku postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej;

4) niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pominął, że z akt sprawy nie wynika, żeby okoliczności uzasadniające wyłączenie członków wyszły na jaw po ich wyznaczeniu. Zauważyć trzeba, że tylko w okresie między wyznaczeniem składu zespołu a zakończeniem postępowania wyjaśniającego przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej jej Przewodniczący może zastosować § 9 ust. 1 pkt 2 w związku z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości. Zatem późniejsze wyjście na jaw takich okoliczności nie umożliwia zastosowania tych przepisów. Sąd wytknął natomiast organowi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenie i obszernie uzasadnił, dlaczego część członków zespołu wyjaśniającego powinna zostać wyłączona. W tym miejscu należy zarzucić Sądowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem jest ono niekonsekwentne: z jednej strony Sąd zarzuca organowi, że nie dokonano wyłączenia członków - zespołu, ale z drugiej zauważa bierność skarżącej w tym zakresie i jej brak współpracy z organem celem prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nadto, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, w jaki sposób uchybienie tym przepisom postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego miało wpływ na wynik sprawy. A tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej, jest podstawą do zastosowania art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a.. Zatem w tym zakresie uzasadnienie wyroku jest niepełne i nie wyjaśnia przesłanek uwzględnienia skargi;

5) niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które doprowadziło do niewłaściwego zastosowania § 9 ust. 1 pkt 2 w związku z § 8 ust. 4 rozporządzenia z dnia 10 lutego 2014 r. Ministra Infrastruktury w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Sąd dokonuje kontroli działalności organów administracji publicznej z zastosowaniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania obowiązujących w toku postępowania administracyjnego i na dzień wydania decyzji. Tymczasem Sąd pierwszej instancji do oceny możliwości wyłączenia ze składu zespołu wyjaśniającego osób, które brały udział w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r., zastosował przepisy, które weszły w życie z dniem 19 marca 2014 r.;

6) niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 11, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie rozpatrzył w całości wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz nie ustosunkował się w decyzji do wszystkich zarzutów strony zawartych we wniosku, mimo iż organ odnosił się do ustaleń Komisji Odpowiedzialności Zawodowej podjętych przy ponownym rozpatrywaniu sprawy i uzasadnienie decyzji powinno być odczytywane w powiązaniu z ustaleniami protokołu końcowego z postępowania wyjaśniającego. Gdyby Sąd prawidłowo rozpoznał sprawę w jej granicach i na podstawie akt sprawy, to nie doszedłby do wniosku, że naruszono art. 11, art. 80 i 107 § 3 kpa.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, bowiem doprowadziły Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Gdyby Sąd nie dopuścił się wymienionych naruszeń przepisów postępowania, to musiałby uznać skargę za niezasadną i jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a., którego to przepisu Sąd nie zastosował, a powinien.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) błędną wykładnię art. 178 ust. 2 u.g.n. polegającą na przyjęciu, że w przypadku wielorakiego naruszenia przepisów prawa z zakresu wyceny nieruchomości organ musi udowodnić, dlaczego nie może zostać orzeczony najniższy wymiar kary dyscyplinarnej,

2) błędną wykładnię art. 195a ust. 1 w związku z art. 178 ust. 1 i 2 u.g.n. polegającą na zakwestionowaniu możliwości używania przez organ pojęcia "wina" przy stopniowaniu ujawnionych nagannych zachowań rzeczoznawcy majątkowego oraz stopniowaniu rodzaju orzekanej kary dyscyplinarnej w orzeczeniach dotyczących odpowiedzialności zawodowej,

3) niewłaściwe zastosowanie § 9 ust. 1 pkt 2 w związku z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych do oceny możliwości wyłączenia ze składu zespołu wyjaśniającego osób, które brały udział w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r., zatem przed wejściem w życie przepisów wymienionego rozporządzenia. Sąd dokonuje kontroli działalności organów administracji publicznej z zastosowaniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania obowiązujących w toku postępowania administracyjnego i na dzień wydania decyzji.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli instancyjnej został poddany wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający decyzję o nałożeniu na rzeczoznawcę majątkowego kary dyscyplinarnej z tytułu odpowiedzialności zawodowej. W kontrolowanym wyroku Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Zarzuty WSA dotyczyły: zaniechania uzasadnienia w zakresie przesłanek zastosowania kary dyscyplinarnej nagany, braku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz udziału w pracach KOZ osób, które mogły podlegać wyłączeniu ze składu zespołu na podstawie § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 lutego 2014 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji podniósł zarzuty z powołaniem obu podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Przystępując do ich oceny należy zauważyć, że postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter. Organ administracji publicznej wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, tj. decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zebranych przez KOZ w trakcie postępowania wyjaśniającego. Prowadząc takie postępowanie organ stosuje się do przepisów postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również regulacji wynikających z art. 194 - 195a u.g.n. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami (Dz. U. Nr 11, poz. 66, dalej: rozporządzenie z dnia 11 stycznia 2008 r.). Jeśli dojdzie do stwierdzenia niewypełnienia obowiązków, szczegółowo wymienionych w art. 178 ust. 1 u.g.n., istnieje obowiązek nałożenia kary. Natomiast rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona należy już do uznania organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. Oczywiście wybór rodzaju kary przez organ orzekający nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidziana w art. 178 ust. 2 u.g.n. od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych prowadzi do wniosku, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n, jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu ( por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 397/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena postawy osobistej rzeczoznawcy majątkowego podlegającego odpowiedzialności zawodowej może stanowić dodatkowe kryterium zastosowania określonej kary dyscyplinarnej (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1018/08, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, który dotyczy odpowiedzialności pośredników w obrocie nieruchomościami, ale analogicznie uregulowanej jak odpowiedzialności rzeczoznawców). W piśmiennictwie dotyczącym zasad odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych podkreśla się również, że w art. 175 ust. 1 u.g.n. wskazuje się na obowiązek wykonywania czynności rzeczoznawstwa zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, standardami zawodowymi, zasadami etyki oraz ze szczególną starannością. W związku z tym niezależnie od odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa określających zasady wyceny, standardów zawodowych lub zasad etyki, weryfikowany jest także stopień staranności, a zatem wina rzeczoznawcy majątkowego.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w sprawie zabrakło analizy tych wszystkich czynników. W decyzji z [...] sierpnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził tylko, że "O. T. podczas sporządzania przedmiotowego operatu szacunkowego naruszyła przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości, co zostało szczegółowo omówione i uzasadnione powyżej. Przedmiotowy operat szacunkowy zawiera sprzeczne ze sobą ustalenia oraz brak jest wyjaśnienia podejmowanych działań. Wina rzeczoznawcy majątkowego nie ulega wątpliwości i wymaga orzeczenia stosownej kary dyscyplinarnej. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wniosła o zastosowanie kary dyscyplinarnej w postaci nagany. Po zapoznaniu się z uzasadnieniem tego wniosku należy stwierdzić, że kara nagany, orzeczona w zaskarżonej decyzji, jest adekwatna do stwierdzonych błędów w pracy rzeczoznawcy majątkowego. (...) W przedmiotowym przypadku z pewnością można stwierdzić, że działania O. T. budzą uzasadnione wątpliwości, bowiem nie zostały w odpowiedni sposób udokumentowane w operacie szacunkowym. Uznając, że kara dyscyplinarna w postaci nagany jest adekwatna do stwierdzonego uchybienia i będzie wystarczającym ostrzeżeniem przed popełnieniem podobnych błędów w dalszym wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego, orzeczono – jak w sentencji."(s. 4 zaskarżonej decyzji).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczona wypowiedź Ministra Infrastruktury i Rozwoju, w istocie nie wyjaśnia powodów wymierzenia skarżącej kary dyscyplinarnej w postaci nagany. Organ opisał naruszenia, jakich dopuściła się skarżąca, lecz nie ocenił ich rozmiaru i wagi. Nie jest jasne jaki, zdaniem Ministra, jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego. Stwierdzenie, że operat szacunkowy "zawiera sprzeczne ze sobą ustalenia oraz brak wyjaśnienia podejmowanych działań", oraz że "działania O. T. budzą uzasadnione wątpliwości" w żadnym razie nie może być potraktowany jako ocena ciężaru gatunkowego stwierdzonych naruszeń. Minister nie wyjaśnił czy są to naruszenia mające charakter rażącego naruszenia prawa, czy też są to naruszenia "zwykłe". Stwierdzając, że wina rzeczoznawcy majątkowego "nie ulega wątpliwości", organ nie określił, czy skarżąca dopuściła się niedbalstwa, czy też charakter stwierdzonych uchybień w jej pracy miał inny charakter. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, czy organ wymierzając karę brał pod uwagę postawę osobistą skarżącej, w tym dotychczasowy sposób wykonywania zawodu, w tym czy wobec skarżącej po raz pierwszy prowadzono postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, czy też już wcześniej nałożono na skarżącą karę dyscyplinarną.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji mógł zatem uznać, że ogólnikowe stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że kara dyscyplinarna w postaci nagany jest adekwatna do stwierdzonego uchybienia i będzie wystarczającym ostrzeżeniem przed popełnieniem podobnych błędów w dalszym wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego jest niewystarczające, a tym samym uzasadnienie tej decyzji za naruszające art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast poglądu Sądu pierwszej instancji, że Minister orzekając o zastosowaniu kary dyscyplinarnej nie może ocenić subiektywnej winy osoby, wobec której wszczęto postępowanie dyscyplinarne.

Zauważyć bowiem należy, że odpowiedzialność dyscyplinarna rzeczoznawcy majątkowego ma charakter represyjny (sankcjonująco - dyscyplinujący), a zatem dla wymierzenia kary musi wystąpić element zawinienia. Wymierzona z tytułu tej odpowiedzialności kara musi być więc indywidualizowana. Nie jest to bowiem kara administracyjna, stosowana automatycznie, z mocy prawa wobec każdego, kto narusza obowiązki określone w przepisach prawa.

Jak już wspomniano ocena stopnia staranności z jaką działał rzeczoznawca majątkowy oznacza, że orzeczenie o karze uwzględnia element zawinienia. W tym zakresie nie jest wystarczające stwierdzenie, że wina "nie ulega wątpliwości", lecz konieczna jest ocena działań lub zaniechań rzeczoznawcy majątkowego z punktu widzenia obowiązku zachowania szczególnej staranności właściwej dla ich zawodowego charakteru. Zauważyć przy tym należy, że KOZ jedynie wnioskuje o zastosowanie jednej z kar dyscyplinarnych (§ 13 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 11 stycznia 2008 r.), a karę dyscyplinarną o jakiej mowa w art. 178 ust. 2 u.g.n. wymierza właściwy minister i w konsekwencji to minister powinien należycie uzasadnić rodzaj zastosowanej kary.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut skargi kasacyjnej opisany w pkt I.1 jej petitum.

W nawiązaniu do zagadnienia wymiaru kary dyscyplinarnej podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji nie zarzucił organowi, że postępowanie w sprawie odpowiedzialności majątkowej zostało wszczęte a kara dyscyplinarna została orzeczona, mimo że żaden z zarzutów podniesionych w skardze K. D. na czynności zawodowe skarżącej nie został przez organ uznany za uzasadniony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnie Sąd stwierdził, że zarzuty postawione w skardze K. D. nie zostały uznane przez organ za uzasadnione, lecz nie wyprowadził z tego wniosku, że ukaranie skarżącej na podstawie ujawnionych w toku postępowania innych zachowań nastąpiło z przekroczeniem art. 194 ust. 1a i ust. 2 u.g.n. W związku z tym zarzut z pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej okazał się nietrafny. Dodatkowo należy zauważyć, że w zarzucie tym został wskazany jako naruszony art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podczas gdy w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi taki przepis nie występuje.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego wymienione w pkt II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej. Wspomniane zarzuty dotyczą błędnej wykładni art. 178 ust. 2 u.g.n. polegającej na przyjęciu, że w przypadku wielorakiego naruszenia przepisów prawa z zakresu wyceny nieruchomości organ musi udowodnić, dlaczego nie może zostać orzeczony najniższy wymiar kary dyscyplinarnej oraz art. 195a ust. 1 w związku z art. 176 ust. 1 i 2 u.g.n., polegającą na zakwestionowaniu możliwości używania przez organ pojęcia "wina" przy stopniowaniu ujawnionych nagannych zachowań rzeczoznawcy majątkowego oraz stopniowaniu rodzaju orzekanej kary dyscyplinarnej w orzeczeniach dotyczących odpowiedzialności zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdza, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni powołanych przepisów, w szczególności w sposób przypisywany mu przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 11, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie rozpatrzył w całości wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz nie ustosunkował się w decyzji do wszystkich zarzutów strony zawartych we wniosku, mimo iż organ odnosił się do ustaleń KOZ podjętych przy ponownym rozpatrywaniu sprawy i uzasadnienie decyzji powinno być odczytywane w powiązaniu z ustaleniami protokołu końcowego z postępowania wyjaśniającego (pkt I.6 petitum skargi kasacyjnej).

Przede wszystkim należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przedstawił zarzuty podniesione przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym zarzut braku ustosunkowania się w decyzji z [...] listopada 2011 r. do zastrzeżeń strony dotyczących ustaleń protokołu końcowego KOZ (s. 2 decyzji z [...] sierpnia 2014 r.), lecz nie odniósł się do nich w żadnym zakresie. Wobec tego należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że organ nie odniósł się do wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2011 r. zastrzeżeń kierowanych pod adresem wspomnianego protokołu, co stanowiło naruszenie art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Oczywiście niesłuszny jest pogląd Ministra, że skoro odniósł się on do ustaleń KOZ podjętych przy ponownym rozpatrzeniu sprawy a uzasadnienie decyzji powinno być odczytywane w powiązaniu z ustaleniami protokołu końcowego z postępowania wyjaśniającego, to nie naruszył on art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym podkreślenia wymaga, że zarzut skarżącej, który został uwzględniony przez Sąd pierwszej instancji nie dotyczył pominięcia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ustaleń protokołu końcowego KOZ, sporządzonego po powtórnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, lecz tego, że organ rozpoznając sprawę po raz pierwszy nie odniósł się do zastrzeżeń kierowanych pod adresem protokołu końcowego KOZ, którego ustalenia stanowiły podstawę wydania decyzji z [...] listopada 2011 r. W zaskarżonej decyzji organ pominął ten zarzut całkowicie, co trafnie wytknął Sąd pierwszej instancji.

Minister Infrastruktury i Rozwoju słusznie natomiast zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące naruszenia § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 lutego 2014 r. (zarzut z pkt I.4 i II.3 petitum skargi kasacyjnej).

W tym miejscu należy podnieść, że w okresie kiedy było prowadzone postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej skarżącej kwestie związane z jego przebiegiem regulowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r., a następnie rozporządzenie z dnia 10 lutego 2014 r., które weszło w życie 19 marca 2014 r. Sąd pierwszej instancji stawiając zarzut naruszenia § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 10 lutego 2014 r. poprzez udział w pracach KOZ osób, co do których istniały podstawy do wyłączenia ze składu zespołu z powodu wątpliwości co do ich bezstronności, nie rozważył, czy wobec zmiany stanu prawnego kwestia podstaw wyłączenia członków zespołu KOZ powinna być oceniana według stanu prawnego obowiązującego w chwili, gdy KOZ prowadziła postępowanie wyjaśniające, czy też z uwzględnieniem stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Jest to o tyle istotne, że kolejne rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej różnie regulowały zagadnienie wyłączenia członka zespołu. Z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. wynika, że do składu zespołu nie mogą być wyznaczone osoby bliskie osobie, wobec której wszczęto postępowanie, a także osoby, które pozostają z tą osobą w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może budzić to uzasadnione wątpliwości co do bezstronności ustaleń członków zespołu w trakcie postępowania wyjaśniającego. Z kolei § 8 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 lutego 2014 r. stanowi, że do składu zespołu nie wyznacza się członka KOZ, jeżeli postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej dotyczy rzeczoznawcy majątkowego, wobec którego pozostaje w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że wynik postępowania może mieć wpływ na prawa lub obowiązki członka Komisji lub tego rzeczoznawcy. W związku z powyższym, że rzeczą Sądu pierwszej instancji było rozważenie i uzasadnienie przyjętego stanowiska odnośnie do przyjętego wzorca kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie. Postawienie przez Sąd zarzutu naruszenia § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 lutego 2014 r. przed wyjaśnieniem tej istotnej kwestii było co najmniej przedwczesne. Opisane uchybienie Sądu pierwszej instancji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż jak zostało to już wyjaśnione pozostałe zarzuty sformułowane przez ten Sąd wobec zaskarżonej decyzji uzasadniały jej uchylenie.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.