Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 550/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 16i i pkt 17a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2013r. znak [...] Wójt Gminy Ł., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 14, art. 20, art. 23, art. 24, art. 26, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U z 2006 r. Nr 139 poz. 992 z późn.zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. poz. 959), orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] przyznającej M. L. prawo do świadczeń rodzinnych tj.: zasiłków rodzinnych na dziecko w wieku 5-18 lat przyznanych na W. W. i D. W. (pkt 1 i 2), dodatków do zasiłków rodzinnych z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014, przyznanych na W. W. oraz na D. W. (pkt 3 i 4).

W uzasadnianiu organ wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2013r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. zwrócił się do Urzędu Gminy o udzielenie informacji dotyczącej składu rodziny M. L., informując jednocześnie o fakcie złożenia przez nią oraz zamieszkującego z nią R. W. oświadczeń o zmianie ich sytuacji rodzinnej od miesiąca października 2012r.. Wyjaśnienia wymagała treść oświadczeń złożonych w obu instytucjach wypłacających stronie świadczenia tj. Urzędzie Gminy Ł. Referacie Świadczenia Rodzinne oraz Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Ł..

Składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego w dniu [...] września 2012r. M. L. oświadczyła bowiem, że w skład rodziny wchodzą następujące osoby: L. M. (wnioskodawca) W. R.(ojciec), W. W. oraz W. D. (synowie). We wniosku tym strona została pouczona, że w przypadku zmiany w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba uprawniona jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia. W związku z informacją uzyskaną z GOPS dotyczącą zmiany sytuacji rodzinnej M. L., w dniu [...] lutego 2013r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego przyznanego decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] listopada 2012r. oraz wezwano stronę do złożenia w tym zakresie wyjaśnień. Pismem z [...] lutego 2013 r. M. L. oświadczyła, że nie tylko nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z R. W., ale także od października 2012r. nie pozostaje z nim w konkubinacie.

Organ wskazał, że z treści art. 25 ust. 1 ustawy wynika, że świadczeniobiorca niezwłocznie winien zgłosić właściwemu organowi informację o zmianie sytuacji rodzinnej. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalił, że M. L. nie dopełniła tego obowiązku tj. nie powiadomiła organu właściwego do wypłaty świadczeń rodzinnych o zmianie jej sytuacji rodzinnej. Jednocześnie w dniu [...] listopada 2013 r. ustnie oświadczyła przed organem, że na jej dzieci W. i D. W. nie zostały zasądzone alimenty. Organ stwierdził, że ustawa o świadczenia rodzinnych w art. 7 pkt 5 wskazuje, iż zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica.

Dalej organ, powołując się na treść art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził, że w toku postępowania ustalono, że strona nie posiada uprawnień do świadczeń rodzinnych, decyzja o ich przyznaniu podlega uchyleniu.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. L. podniosła, że jest dla niej krzywdząca. Jej były konkubent i ojciec jej dzieci R. W. jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, pozostaje bez środków do życia, nie ma pracy, renty, żadnych innych świadczeń, wobec czego pozostaje na jej wyłącznym utrzymaniu. Strona podniosła, że rozpad konkubinatu nie spowodował zmiany jej sytuacji rodzinnej, gdyż nadal utrzymuje swojego byłego konkubenta, który nadal z nią zamieszkuje, chociaż w osobnym pokoju. Strona dzieli się z ojcem swych dzieci tym co posiada, bo nie miałby się on gdzie podziać i za co żyć, zatem wyręcza organy pomocy społecznej. Rozpad jej konkubinatu z ojcem dzieci nie zmienia faktu, że nadal kocha on swoje dzieci, kontaktuje się z nimi i ma wpływ na ich wychowanie. Podkreśliła, że ma zatem na utrzymaniu dwoje dzieci i przymusowo byłego konkubenta, nie zmieniły się jednak warunki finansowe rodziny na lepsze, ani ilość członków rodziny do utrzymania.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 3 pkt 17a, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 7 pkt 5, art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych określają warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Zasiłek rodzinny, w myśl art. 4 ust. 1 ww. ustawy, ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku przysługuje m.in. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539,00 zł (art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1). Powołana ustawa określa też przypadku, w których zasiłek rodzinny nie przysługuje, stanowiąc w art. 7 pkt 5, iż zasiłek rodzinny nie przysługuje jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że: a) rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, b) ojciec dziecka jest nieznany, c) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, d) sad zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż M. L. jest wdową i nie wychowuje żadnego dziecka z ich ojcem. Powyższe ustalenia wskazują, że jest ona osoba samotnie wychowującą dzieci w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Jak bowiem stanowi art. 3 pkt 17a ww. ustawy, przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Zdaniem Kolegium z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego bezspornie wynika, że M. L., będącej osoba samotnie wychowującą dzieci, nie zostały zasądzone świadczenia alimentacyjne na rzecz dzieci od ich ojca i nie występują okoliczności, o których mowa w art. 7 ust. 5 ww. ustawy. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest prawidłowa, bowiem ustalenia faktyczne nie powalają na przyznanie stronie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

M. L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzuciła powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. błędne ustalenie stanu faktycznego. Wskazała, że jest prawdą, że jest wdową, ojciec dzieci jest kaleką, nie ma żadnych dochodów, potrzebuje pomocy, której nikt nie chce mu udzielić oprócz skarżącej. Podkreśliła jednak, że pomimo rozpadu konkubinatu i zamieszkiwania przez nią oraz ojca dzieci w odrębnych pokojach, ma on bardzo dobry kontakt ze swoimi dziećmi, codziennie z nimi przebywa, pomaga im w odrabianiu lekcji szkolnych, organizuje im zabawy itp. Skarżąca zarzuciła, że wobec tego nieprawdziwe jest stwierdzenie organu, jakoby z akt sprawy wynikało, że nie wychowuje ona żadnego dziecka wspólnie z ojcem dzieci. Skoro jednak organy uznały ją za matkę samotnie wychowującą dzieci i teraz wie, że musi mieć orzeczone alimenty, to z dniem [...] kwietnia 2013 r. wystąpiła z pozwem o alimenty do Sądu Rejonowego w T.. Wyjaśniła przy tym, że nie występowała wcześniej o zasądzenia alimentów od ojca dzieci, gdyż uważała, że skoro nie osiąga on żadnych dochodów, to i tak tych alimentów nie otrzyma. Jej dochody są tak niskie, że nawet ewentualne zasądzenie od niepełnosprawnego alimentów [...] zł, nie spowodowałoby że dochód przekroczy kryterium dochodowe. Dodała, że Urząd Gminy wydał już decyzję o zwrocie nadpłaconych zasiłków w kwocie [...] zł wraz z odsetkami, nie czekając na orzeczenie sądu w sprawie spornych świadczeń rodzinnych. Strona powołała się także na trudna sytuacje materialna swojej rodziny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty (w tym decyzje, postanowienia) nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.").

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.) i co do zasady, wyrokuje na podstawie akt administracyjnych sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 P.p.s.a).

Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lutego 2013r. uchylającą ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. o przyznaniu skarżącej świadczeń rodzinnych na okres od listopada 2012 r. do 31 października 2013r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn.zm.) oraz akty wykonawcze wydane na jej podstawie.

Zważyć należy, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, wszczęte z urzędu przez Wójta Gminy Ł., stanowi postępowanie w szczególnym trybie nadzwyczajnym, prowadzone w celu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267, dalej jako: "K.p.a."), uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W myśl art. 163 K.p.a., organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale XIII kodeksu, o ile przewidują to przepisy szczególne. Taki przepis szczególny stanowi między innymi powoływany przez organy w niniejszej sprawie przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody (ust. 1a). Przy czym w powyższym zakresie, w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (ust.2).

Podkreślić zatem przyjdzie, iż uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych na podstawie wskazanej wyżej szczególnej normy prawnej, możliwa jest wyłącznie w przypadku ustalenia przez organ, że wystąpiła któraś ze ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek tj.: uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

Analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, że Wójt Gminy Ł. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie z dnia [...] lutego 2013r., powołując się na przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie sprecyzował właściwie ani jego przedmiotu, ani żadnej ze wskazanych wyżej przesłanek ustawowych. Organ zawiadomił bowiem skarżącą o "wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, przyznanego decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia [...] listopada 2012r." Dalej organ przytoczył wyłącznie treść przepisu art. 25 ust. 1 ustawy o obowiązku powiadomienia o zmianie liczby członków rodziny, uzyskaniu dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń stanowiły podstawę wszczęcia postępowania np. że uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny M. L. mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. To z kolei czyni iluzorycznym wynikającą z art. 10 § 1 K.p.a. możliwość czynnego udziału strony w postępowaniu i obronę jej interesów, składanie odpowiednich wyjaśnień, ewentualne składanie wniosków dowodowych celem ustalenia okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia i.t.p.

Okolicznością bezoporną pozostaje, że we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z dnia [...] września 2012r. M. L. (wdowa) wskazała następujących członków swojej rodziny: M. L. (wpisano stopień pokrewieństwa "matka"), R. W. (wpisano stopień pokrewieństwa "ojciec" z akt sprawy i części I wniosku wynika, że był konkubentem), W. W. i D. W. – dzieci. W zestawieniu dokonanym przez organ przy ww. wniosku jako dochód członków rodziny osiągnięty w 2011 r. wskazano wyłącznie dochód M. L. w wys. [...] zł, czyli jako miesięczny dochód rodziny w wysokości [...] zł.

Na podstawie ww. wniosku decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Wójt Gminy Ł. przyznał skarżącej prawo do świadczeń rodzinnych tj.: zasiłków rodzinnych na dziecko w wieku 5-18 lat w kwocie po [...] zł miesięcznie na W. W. i D. W. na okres od 1 listopada 2012r. do 31 października 2013r. (pkt 1 i 2) oraz dodatków do zasiłków rodzinnych z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014, przyznanych na W. W. oraz na D. W. w kwocie po [...] zł jednorazowo (pkt 3 i 4).

Przedmiot sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy, tak jak wywodzą organy administracji, uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny skarżącej M. L. mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych przyznanych powyższą decyzją Wójta Gminy Ł.. Stanowisko to konsekwentnie w toku postępowania oraz w skardze kwestionuje bowiem skarżąca.

W toku niniejszego postępowania skarżąca wielokrotnie oświadczała, że od października 2012 r. nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z R. W. i nie żyje z nim w konkubinacie. Jednakże jednocześnie podkreślała, że R. W. jest osobą niepełnosprawną, nie osiąga dochodu, nie posiada żadnych środków utrzymania, zamieszkuje nadal w jej domu, aczkolwiek w osobnym pokoju i pozostaje na jej wyłącznym utrzymaniu ("z przymusu humanitarnego") – vide pismo z [...] lutego 2013 r. Skarżąca wyjaśniła też, że sytuacja zmusiła ją do sprzedaży części nieruchomości gruntowej, a uzyskany w ten sposób jednorazowy dochód w całości przeznaczyła na konieczny remont budynku mieszkalnego. Ponadto w aktach znajduje się notatka służbowa z dnia [...] lutego 2013 r., stwierdzająca, że skarżąca oświadczyła, iż nie pozostaje w konkubinacie z R. W. oraz nie ma zasądzonych alimentów na dzieci.

W obszernym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona dodała, że rozpad jej konkubinatu z ojcem dzieci nie zmienia faktu, że nadal kocha on swoje dzieci, kontaktuje się z nimi i ma wpływ na ich wychowanie. Podkreśliła, że ma zatem na utrzymaniu dwoje dzieci i przymusowo byłego konkubenta, nie zmieniły się jednak warunki finansowe rodziny na lepsze, ani ilość członków rodziny do utrzymania. M. L. wyjaśniła, że skoro R. W. nie ma żadnych dochodów i pozostaje na jej wyłącznym utrzymaniu, zatem nie ma wspólnego gospodarstwa.

Wskazała, że jej oświadczenia należy interpretować tak, że jej rodzina, mimo rozpadu konkubinatu powinna być liczona nadal jako cztery osoby: ona, dwoje dzieci i były konkubent, który żyje w jej gospodarstwie domowym.

Opierając się wyłącznie na powyższych oświadczeniach, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wójt Gminy Ł. uchylił w całości powyższą decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2012r. przyznająca skarżącej prawo do świadczeń rodzinnych, stwierdzając, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powiadomiła organu niezwłocznie o zmianie swojej sytuacji rodzinnej i w dniu [...] lutego 2013 r. ustnie oświadczyła w siedzibie organu, że na dzieci nie zostały zasądzone alimenty. Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenia alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica. Co stanowiło podstawę ustalenia, że skarżąca nie posiada uprawnienie do świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu tej decyzji organ nie wyjaśnił w jakim zakresie zmieniła się sytuacja rodzinna lub dochodowa skarżącej mająca wpływ na jej prawo do świadczeń rodzinnych. Nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, że skarżąca stała się osobą samotnie wychowującą dzieci, i jaki wpływ na sytuacje rodzinna w okolicznościach niniejszej sprawy ma rozpad konkubinatu (związku faktycznego) z ojcem dzieci.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając sprawę ponownie na skutek odwołania M. L., również nie poddało powyższych istotnych okoliczności jakiejkolwiek analizie, bezrefleksyjnie powielając pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, co stanowi istotne naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy, co zasadnie kwestionuje skarżąca, zupełnie dowolnie i sprzecznie z materiałem dowodowym sprawy ustalił, że nie wychowuje ona żadnego dziecka wspólnie z jego ojcem.

Wobec tego konieczne jest wskazanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, które winny mieć zastosowanie przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, a których organy częściowo nie zastosowały, a częściowo dokonały ich błędnej wykładni w kontekście zgromadzonego na obecnym etapie materiału dowodowego sprawy.

Zgodnie z definicjami zawartymi w art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, ilekroć w ustawie jest mowa o:

- dochodzie rodziny - oznacza to sumę dochodów członków rodziny (pkt 2);

- dochodzie członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (pkt 2a);

- osobach pozostających na utrzymaniu - oznacza to członków rodziny utrzymujących się z połączonych dochodów tych osób (pkt 12);

- rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko (pkt 16);

- osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem (pkt 17a).

Sąd zważył, iż analizując argumenty zaskarżonej decyzji, wobec treści cytowanych wyżej przepisów, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej obu instancji. Zdaniem Sądu decyzje organów wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy K.p.a.

Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy zupełnie pominęły obowiązek dokonania własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i na tej podstawie oceny, które fakty istotne dla rozstrzygnięcia danej sprawy należy uznać za udowodnione, a którym oświadczeniom nie można dać wiary, bądź należy dokonać ich odmiennej oceny niż interpretuje to strona postępowania.

We wskazanej wyżej definicji pojęcia "rodziny" ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio" wskazując na różnych członków rodziny. Zastosowana w rozpoznawanej sprawie definicja pojęcia "rodzina" musi uwzględniać ten zwrot, bowiem ustawodawca świadomie zastosował ten termin i nadał mu takie znaczenie prawne, mające za zadanie ułatwienie "odkodowania" zawartej w tym przepisie normy prawnej. Rodziną w rozumieniu tego przepisu są m.in. rodzice dzieci, którzy wspólnie te dzieci wychowują. Należy zaznaczyć, iż bez wpływu na ustalenie osób zaliczających się do członków rodziny, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozostaje okoliczność, jakoby skarżąca nie pozostawała w konkubinacie z ojcem swoich dzieci, czy też nie prowadziła z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Argumentacja taka nie może świadczyć, iż skarżąca nie wychowuje wraz z nim dzieci (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2012 r., o sygn. akt sygn. akt II SA/Ol 108/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Przede wszystkim należy podkreślić, iż rozłam w relacjach osobistych pomiędzy skarżącą a ojcem jej dzieci nie stanowi wystarczającej podstawy by przyjąć, iż przestał on stanowić rodzinę dla tych dzieci. Wbrew przekonaniu skarżącej, zamieszkanie w oddzielnym pokoju i brak dochodów ojca, a przez to brak partycypacji w utrzymaniu rodziny nie dowodzi, iż przestali wspólnie gospodarować, co potwierdza materiał dowodowy sprawy.

Okolicznością bezsporną pozostaje, że R. W. jest ojcem dzieci M. L. – W. i D. W.. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, że R. W. zarówno w dacie składania wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych, jak i w dacie wydawania przez organy decyzji stanowiących przedmiot kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, zamieszkiwał w domu M. L. wraz z ich wspólnymi dziećmi oraz współuczestniczył czynnie w ich wychowaniu. Nadto, jak konsekwentnie podaje skarżąca, a czego nie kwestionują organy, wszystkie te osoby pozostają na wspólnym jej utrzymaniu. Należy w pełni podzielić twierdzenia skarżącej, że wraz z R. W. oraz ich wspólnymi dziećmi tworzą oni nadal rodzinę, w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na co bez wpływu pozostaje fakt rozpadu konkubinatu pomiędzy rodzicami dzieci, które nadal wspólnie wychowują. Oznacza to jednocześnie, iż niezależnie od okoliczności, że skarżąca jest wdową, nie jest z pewnością osobą samotnie wychowującą dzieci. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, który podważałby wiarygodność twierdzenia skarżącej, że wspólnie wychowuje dzieci z ich ojcem, który na co dzień współuczestniczy w ich wychowaniu i opiece. Na tę okoliczność nie został także przesłuchany w charakterze świadka R. W.. Nie sposób zatem stwierdzić, na podstawie jakich dowodów organ odwoławczy, wbrew jednoznacznej treści odwołania uznał, że skarżąca nie wychowuje żadnego dziecka z ich ojcem. Stwierdzenie to bowiem, aczkolwiek postawione kategorycznie, nie zostało w zaskarżonej decyzji w jakikolwiek sposób uzasadnione faktycznie ani też prawnie.

Nie ulega wątpliwości, że dziecko może być wychowywane przez oboje rodziców, którzy nie pozostają w formalnym ani też faktycznym związku osobistym (konkubinacie), a nawet którzy nie zamieszkują razem. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym przyjęto, iż pojęcie wspólnego wychowania zakłada pewną ciągłość dbania o zaspokajanie różnorodnych potrzeb dziecka, jednak ciągłość ta nie musi wiązać się bezwzględnie ze wspólnym i nieprzerwanym mieszkaniem ze sobą i prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 kwietnia 2008 r., II SA/Lu 153/08, dostępne w CBOSA pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie jednak podkreśla się, że wychowanie dziecka nie może ograniczać się do sporadycznych kontaktów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 837/07, , wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2007 r., IV SA/Wr 455/07, w CBOSA). Wspólne wychowywanie zakłada zgodne, stałe współdziałanie rodziców w procesie wychowawczym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2008 r. IV SA/Gl 521/08, , wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Lu 94/10, w: CBOSA).

Materiał zawarty w aktach administracyjnych nie dawał podstaw do jednoznacznego ustalenia braku współdziałania skarżącej z ojcem jej synów w procesie ich wychowania. Wręcz przeciwnie skarżąca wielokrotnie podkreślała wzajemne przywiązanie ojca i dzieci oraz fakt wzajemnego wspierania i udzielania pomocy.

Wobec tego całkowicie błędnie organy uznały, że przesłankę uzasadniającą uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej świadczenia rodzinne stanowiła zmiana jej sytuacji rodzinnej polegająca na tym, że stała się ona osobą samotnie wychowującą dzieci, w rozumieniu w art. 7 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Na marginesie należy stwierdzić, aczkolwiek organ w niniejszej sprawie nie powoływał się na fakt zmiany sytuacji dochodowej rodziny, że w kontekście definicji rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 ww. ustawy, jak zasadnie podnosi to skarżąca stan osobowy jej rodziny nie zmienił się na skutek rozpadu faktycznego pożycia z mężem jej dzieci. Należy również nadmienić, iż Sąd nie podziela prezentowanej przez skarżąca w toku niniejszego postępowania wykładni pojęcia "prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego". Błędnie bowiem skarżąca wywodzi, że w sytuacji gdy ojciec jej dzieci (były konkubent) zamieszkuje wspólnie z nią w tym samym domu, pozostaje na jej całkowitym utrzymaniu, pomaga przy wykonywaniu czynności w gospodarstwie domowym, wspólnie wychowuje dzieci - nie gospodarują oni wspólnie. Sam fakt ustania pożycia faktycznego, ani też brak dochodu R. W., w opisywanych przez skarżącą okolicznościach danej sprawy nie stanowi podstawy do uznania, że nie prowadza oni wspólnego gospodarstwa domowego. Bez znaczenia pozostaje przyczyna takiego stanu rzeczy, którą skarżąca upatruje w braku dochodu oraz pomocy dla byłego konkubenta ze strony organów pomocy społecznej.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ja decyzja Wójta Gminy Ł. zostały wydane z istotnym naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego (art. 3 pkt 12, 16 i 17a, art. 7 pkt 5 i art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych), jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.), a naruszenia te, zdaniem Sądu, mają istotny wpływ na wynik sprawy

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uzupełni postępowanie dowodowe celem ustalenia czy w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych i dokona wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego dla ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie subsumcji ustalonego stanu faktycznego do właściwych norm prawa materialnego, mając na uwadze powyższe wskazania. W sytuacji, gdy w wyniku ponownie prowadzonego postępowania organ nie stwierdzi, że zaistniały w sprawie inne, określone art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, okoliczności stanowiące ewentualną podstawę do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji z dnia 8 listopada 2012 r. o przyznaniu skarżącej spornych świadczeń, winien umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.).

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Mając na uwadze przedmiot zaskarżonej decyzji i jej skutki finansowe dla rodziny skarżącej, na podstawie art. 152 P.p.s.a., Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt 2). Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.