Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 85/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1  i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu T. z dnia [...].11.2015 r. w sprawie wyboru Starosty Powiatu T. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia 22 grudnia 2015 r. Wojewoda D. – powołując w podstawie prawnej art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445; dalej też: u.s.p.) – stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu T. Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie wyboru Starosty Powiatu T. – M. L. Wcześniej Wojewoda D., działając na podstawie art. 79 ust. 2 u.s.p., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., wstrzymał wykonanie przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 u.s.p., w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Podniesiono, że zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 u.s.p., rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z uwzględnieniem ust. 2 i 3. Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu (ust. 1). Rada powiatu wybiera starostę bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (ust. 2).

Wskazano w tym zakresie, że w ramach w V kadencji Rady, Rada Powiatu T. w dniu [...] grudnia 2014 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru Starosty Powiatu T. – W. W. Organ nadzoru prowadził postępowanie nadzorcze wobec przedmiotowej uchwały, nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa w sposób istotny. Od dnia podjęcia powyższej uchwały w dniu [...] grudnia 2014 r. do dnia przyjęcia uchwały Rady Powiatu z dnia [...] listopada 2015 r. objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, Rada Powiatu T. nie podjęła żadnej uchwały w sprawie odwołania Starosty Powiatu T.

Podniesiono, że Rada Powiatu T. stwierdziła nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wyboru Starosty Powiatu T. W. W., podejmując uchwałę Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie uwzględnienia skargi na uchwalę Rady Powiatu T. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wyboru Starosty Powiatu T.

Niemniej Wojewoda D., rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia 22 grudnia 2015 r. stwierdził nieważność tej uchwały Rady Powiatu T. Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Oznacza to, że w dniu podejmowania uchwały Rady Powiatu T., będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego (tj. uchwały Nr [...] z dnia 30 listopada 2015 r.), uchwała Nr [...] w sprawie wyboru Starosty Powiatu T. – W. W. nadal posiadała moc obowiązującą.

Wskazano w tym kontekście, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym jednoznacznie wskazują, że w ramach jednej jednostki samorządu terytorialnego na poziomie powiatu może funkcjonować wyłącznie jeden organ wykonawczy powiatu. W konsekwencji oznacza to, że w Powiecie T. może funkcjonować wyłącznie jeden Zarząd Powiatu T. z jednym przewodniczącym Zarządu - Starostą Powiatu T.

Rada powiatu może w trakcie kadencji powołać nowego starostę powiatu w sytuacji, gdy poprzedni przewodniczący organu wykonawczego powiatu zostanie skutecznie odwołany lub sam złoży rezygnację. Zgodnie z art. 31 u.s.p., rada powiatu może odwołać starostę z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady (ust. 1). Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wymaga formy pisemnej i uzasadnienia przyczyny odwołania oraz podlega zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną (ust. 2). Odwołanie starosty następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Głosowanie w sprawie odwołania rada powiatu przeprowadza po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej na następnej sesji po tej na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku. Jeżeli wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek o odwołanie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania (ust. 3).

Z kolei art. 31a tej ustawy stanowi, że w przypadku złożenia rezygnacji przez starostę jej przyjęcie następuje zwykłą większością głosów (ust. 1). W przypadku rezygnacji starosty rada powiatu na najbliższej sesji podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji całego zarządu (ust. 2).

Podniesiono w tym zakresie, że Rada Powiatu T. nie podjęła uchwały o odwołaniu Starosty w trybie art. 31 u.s.p. Również Starosta Powiatu T. nie złożył rezygnacji z pełnienia funkcji w trybie art. 31a tej ustawy. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, Rada Powiatu T. nie posiadała kompetencji do podjęcia uchwały o wyborze nowego Starosty Powiatu T. na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 2 u.s.p.

Oznacza to, że Rada Powiatu T. podejmując przedmiotową uchwałę, naruszyła kompetencję wynikającą z ustawy, naruszając jednocześnie art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy działają w granicach i na podstawie prawa. Wynika z powyższego, że organy samorządu podejmują działania w oparciu o normy wyznaczające kompetencje lub zadania. Natomiast każdorazowe naruszenie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.

Skargę (podpisana przez Starostę M.L.) na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu T. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie wyboru Starosty Powiatu T. – M. L., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Powiat T. - uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu T. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Powiatu T. w sprawie wyboru Starosty Powiatu T..

W skardze, zarzucono rozstrzygnięciu istotne naruszenie prawa, tj.:

- naruszenie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w sytuacji, gdy nie jest ona sprzeczna z żadnym przepisem prawa oraz z powodu nie zawierania uzasadnienia faktycznego;

- błędną wykładnię art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również art. 9 ust 1, art. 31 ust. 3, 4 i 5 oraz art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym;

- naruszenie art. 7, 10 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia mimo nieistnienia przepisów prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności uchwały oraz wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w trakcie trwającej procedury sądowoadministracyjnej (sprawa o sygn. akt III SA/Wr 1266/15);

- naruszenie art. 6, 7, 8 i 10, 61 § 4 kpa w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p., w szczególności, poprzez zaniechanie skutecznego zawiadomienia skarżącego o wszczętym postępowaniu nadzorczym oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Na tej podstawie wniesiono o: wstrzymanie jego wykonania na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a; uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego; zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania; oraz wystąpienie do Prokuratury Rejonowej w M. o udostępnienie odpisu opinii biegłego grafologa, wydanej w postępowaniu o sygn. akt: [...] oraz przeprowadzenie dowodu z tej opinii na okoliczności wskazane w niniejszej skardze.

W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie Rada Powiatu T. nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez pełniącego funkcję starostę, który ma sprzeczny interes prawny z interesem rady powiatu wyrażonym w niniejszej uchwale. W tej sytuacji, wskazując na orzecznictwo sadowe podniesiono, że zasada reprezentacji powiatu przez starostę w przedmiotowej sprawie mogła być przełamana i dlatego to Zarząd Powiatu T. wybrany w dniu [...] listopada 2015 r. jest organem reprezentującym powiat. Wskazano, że Zarząd Powiatu T. wybrany w dniu [...] listopada 2015 r. podejmując uchwałę w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody oraz Rada Powiatu T., działają na podstawie art. 85 ust. 1 i 3, w związku z art. 80 ust. 2 u.s.p. jako strona, które dotyczy rozstrzygnięcie Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2015 r.

Podniesiono, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały, a następnie stwierdzenie jej nieważności, nie pozbawia nowo wybranego Zarządu Powiatu uprawnienia do skutecznego podjęcia uchwały będącej podstawą do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały. Wskazano, z powołaniem na orzecznictwo, że zgodnie z art. 80 ust. 2 u.s.sp, przepisu ust. 1 (dot. wstrzymania wykonania uchwały z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały) nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Ponadto, przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby w pewnych sytuacjach prowadzić do pozbawienia powiatu ochrony sądowej.

Następnie wskazano w uzasadnieniu, że Rada podjęła uchwałę Nr [...] objętą rozstrzygnięciem nadzorczym, zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym i Statutem Powiatu T., przeprowadzając glosowanie tajne, a wybrany kandydat na Starostę (M.L.) uzyskał wymaganą bezwzględną większość ustawowego składu rady - 11 głosów, w obecności 11 radnych, co potwierdzają lista obecności z sesji Rady Powiatu T. z dnia [...] listopada 2015 r., protokół z niniejszej sesji oraz protokół komisji skrutacyjnej z przeprowadzonego głosowania.

Podniesiono, że nietrafne jest stanowisko Wojewody, że w momencie podejmowania przez Radę Powiatu T. uchwały Nr [...], poprzedni Starosta (W. W.) nadal pełnił swą funkcję i nie można było dokonać wybory nowego przewodniczącego zarządu powiatu. Bowiem, Rada Powiatu T. w dniu [...] listopada 2015 r., na podstawie opinii biegłego grafologa dołączonej do akt skargi R.A. (zarejestrowanej pod sygnaturą akt III SA/Wr 1266/15), uwzględniła w całości w rozpatrzeniu tej skargi o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie wyboru Starosty Powiatu T., zarzut skarżącego i stwierdziła nieważności wyboru W. W. na Starostę, potwierdzonego uchwałą Rady Powiatu T. nr [...], jako wyboru dokonanego z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazano, ze skarżący ten (R. A.) podniósł, że w toku prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w M. postępowania, powołany biegły z zakresu grafologii ustalił, że jedna z kart do głosowania wypełniona podczas wyborów Starosty Powiatu T. w dniu [...] grudnia 2014 r. została sfałszowana, w ten sposób, że doszło do przerobienia głosu: wymazania głosu oddanego na kandydata R. A. i zakreślenia głosu na kandydata W. W.

W kontekście opisanego zdarzenia poniesiono, że gdyby nawet przyjąć, że głosowanie w przedmiocie wyboru Starosty Powiatu T. było ważne, to oddanych ważnie głosów było łącznie 20, w tym oddano 10 głosów na kandydata R. A. i 10 głosów na kandydata W. W.. Tym samym, wobec równej ilości głosów, Rada Powiatu T. nie dokonała skutecznego wyboru Przewodniczącego Zarządu Powiatu T.. Żaden z kandydatów nie uzyskał bowiem bezwzględnej większości głosów, tj. 11 ważnie oddanych głosów.

Podniesiono, że zważywszy na powyżej przedstawione okoliczności, Rada Powiatu T. postanowiła w ramach przysługujących jej uprawnień w zakresie swojej właściwości, uwzględnić przedmiotową skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zaskarżona w niej uchwała została bowiem podjęta z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 27 ust. 2 u.s.p. oraz § 10 ust. 1 Statutu Powiatu T., polegającym na stwierdzeniu wyboru Starosty Powiatu T. bezwzględną ilością głosów w sytuacji równej ilości głosów oddanych na każdego z kandydatów. Stwierdzenie w zaskarżonej uchwale - wyboru Starosty Powiatu T. bezwzględną większością głosów - w sytuacji równej liczby głosów oddanych na każdego kandydata - stanowi jasne i niedwuznaczne naruszenie prawa.

Wskazano, że Rada Powiatu T. uwzględniła skargę - stwierdzając nieważność zaskarżonego aktu - w ramach uprawnienia do autokontroli wskazanego w art. 54 § 3 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Taka możliwość została wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r. (II OSK 2377/14).

Z powołaniem na orzecznictwo sądów administracyjnych i literaturę przedmiotu podkreślono, że regulacja zawarta w art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samoistną podstawę prawną do dokonania autokontroli przez organ, który podjął zaskarżone rozstrzygniecie. Jej celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania), bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Wprawdzie artykuł 54 § 3 p.p.s.a. nie wymienia konkretnie form działania administracji, których zaskarżenie daje możliwość zastosowania instytucji autokontroli. Używa jedynie ogólnego sformułowania "działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". W tym stanie, należy przez to rozumieć, że przedmiotem autokontroli mogą być wszystkie formy działania lub bezczynności administracji publicznej objęte kognicją sądu administracyjnego.

W omawianym zakresie przepisy ustawy o samorządzie powiatowym i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie kolidują ze sobą. Nie ma tutaj konfliktu wymagającego rozstrzygnięcia, która norma ma pierwszeństwo według obowiązujących reguł kolizyjnych. W związku z tym nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że - zgodnie z art. 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 u.s.p. - organem właściwym do stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu w ogóle jest wyłącznie wojewoda albo sąd administracyjny. Z uwagi na odrębność postępowania nadzorczego wobec postępowania sądowoadministracyjnego, z tych przepisów nie można wyprowadzić takiego wniosku.

W podsumowaniu tej części uzasadnienie podniesiono, że brak podstaw prawnych do odmówienia radzie powiatu możliwości skorzystania z uprawnienia do autokontroli w sytuacji zaskarżenia wyborów Starosty Powiatu T. w dniu [...] grudnia 2014 r. - uchwały [...] - skoro art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia autokontrolnego, a przepisy ustaw nie wprowadzają ograniczeń rady powiatu do stwierdzenia nieważności swojego aktu. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 u.s.p. nie mogą być rozumiane jako ograniczające kompetencję rady powiatu do stwierdzenia nieważności swojej uchwały w trybie autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a.

Dalej podniesiono w uzasadnieniu, że Wojewoda nie uzasadnił rozstrzygnięcia nadzorczego właściwie pod względem faktycznym i nie odnosi się w nim do materialnych przesłanek stwierdzenia nieważności przez Radę Powiatu T. uchwały nr [...] w sprawie wyboru Starosty Powiatu T., które szeroko omówione zostały przez organ w uzasadnieniu do uchwały nr [...] w sprawie uwzględnienia skargi na uchwałę Rady Powiatu T. nr [...] w sprawie wyboru Starosty Powiatu T..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda w całości podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie, a także o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nadzoru.

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji zawartych w skardze, w pierwszym rzędzie podniesiono, że organem wykonawczym powiatu jest jego zarząd. W skład zarządu powiatu wchodzą starosta, jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Działania osób fizycznych wchodzących w skład organu (zarządu), dokonywane w przepisanej formie, traktuje się jako działanie osoby prawnej - powiatu. Jednakże o takim działaniu można mówić jedynie wówczas, gdy osoby fizyczne określające się jako zarząd (a także starosta, czy wicestarosta), faktycznie pełnią tę funkcje w dniu dokonywania danej czynności. Czynności prawne dokonane bowiem przez osoby niewchodzące w skład organu osoby prawnej lub nie piastujące określonych stanowisk, nie mogą wywoływać skutku dla tej osoby prawnej i są nieważne.

Mając powyższe na uwadze wskazano, że w konsekwencji wydanych przez Wojewodę D. w dniu [...] grudnia 2015 r. rozstrzygnięć nadzorczych (począwszy od zaskarżonego rozstrzygnięcia [...] po rozstrzygniecie [...]) działanie Zarządu w składzie ustalonym zakwestionowanymi przez organ nadzoru uchwałami Rady Powiatu T. (uchwały od nr [...] do [...]) z dnia [...] listopada 2015 r. zostało zawieszone z mocy prawa, tj. art. 80 ust. 1 u.s.sp. Zgodnie z nim, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Regulacji tej, zgodnie z jedynym wyraźnym ustawowym wyjątkiem, nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego (art. 80 ust. 2). Tylko w przypadku takiej uchwały, w sytuacji wydania w stosunku do niej rozstrzygnięcia nadzorczego, nie dojdzie do wstrzymania jej wykonania z mocy prawa i sprawa trafi ostatecznie do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach skutkiem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest zawsze zawieszenie obowiązywania aktu, a zatem ów akt nie może wywołać żadnych skutków prawnych. Innymi słowy, jak w niniejszej sprawie, nie może doprowadzić do skutecznej zmiany składu zarządu powiatu, osoby starosty, wicestarosty i członków zarządu, mogących dokonywać czynności prawnych w imieniu powiatu.

Podniesiono, że Wojewoda D. przed wydaniem rozstrzygnięć nadzorczego, działając na podstawie art. 79 ust. 2 u.s.p., postanowieniami z dnia [...] grudnia 2015 r. wstrzymał wykonanie powyższych uchwał (w tym uchwały nr [...]).

Tym samym, zdaniem organu nadzoru, w następstwie powyżej wskazanych okoliczności należy uznać, że osoby wchodzące w skład Zarządu Powiatu (podpisane pod uchwałą Zarządu nr [...]) nie posiadały kompetencji do skutecznego podjęcia uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, a nowo powołany starosta do podpisania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w przedmiotowej sprawie. Kompetencję tę ma wyłącznie dotychczasowy Zarząd Powiatu i dotychczasowy Starosta Powiatu, co uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi.

Dalej w odpowiedzi podniesiono, że w dniu podejmowania uchwały nr [...] r. (będącej przedmiotem rozpatrywanego rozstrzygnięcia nadzorczego) nadal obwiązywała uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wyboru Starosty Powiatu T.. Od tego czasu Rada Powiatu nie podjęła uchwały o np. odwołaniu Starosty (zgodnie z art. 31 u.s.p.), Starosta nie złożył również rezygnacji w trybie art. 31a tej ustawy. Dlatego, w ocenie organu nadzoru, Rada Powiatu T. nie mogła podjąć uchwały w sprawie wyboru nowego Starosty, na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy.

Nie mogła także Rada Powiatu, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., w ramach autokontroli stwierdzić nieważności podjętej wcześniej uchwały. Uniemożliwia to ustawowe sformułowanie "w zakresie swojej właściwości", które stanowi ograniczenie instytucji autokontroli, poprzez wyłączenie możliwości podjęcia przez Radę działania wykraczającego poza zakres jej właściwości.

Powołując się na wybrane pozycje literatury przedmiotu podniesiono, że instytucja uregulowana w art. 54 § 3 p.p.s.a. może być zastosowana jedynie w zakresie, w jakim organ ten na podstawie przepisów ustrojowych oraz materialno-prawnych jest właściwy, czyli może podjąć określone działanie, w określonej sprawie, w określonej formie.

Natomiast żaden z przepisów nie przyznaje radzie powiatu umocowania do orzeczenia o nieważności swojej uchwały. Dodatkowo, ze względu na wynikający z przepisów prawa układ kompetencji organu powiatu, organu nadzoru i sądu, zdaniem Wojewody D., nie jest możliwe uwzględnienie skargi w całości, przez pierwszy z wymienionych podmiotów. Organ powiatu powinien bowiem w określonym przedmiocie podejmować jedynie takie działania i rozstrzygnięcia, do których został prawnie upoważniony, jego kompetencji nie można domniemywać.

Normowany przepisami ustrojowymi i materialnoprawnymi zakres właściwości rady powiatu obejmuje np. prawo do wyboru starosty (art. 27 ust. 2 u.s.p.), wyboru wicestarosty i pozostałych członków zarządu (art. 27 ust. 3 u.s.p.), odwołania starosty (art. 31 ust. 1-4 u.s.p.), odwołania poszczególnych członków zarządu (art. 31 ust. 5 u.s.p.), przyjęcia rezygnacji starosty (art. 31 a ust. 1-2 u.s.p.). Ustawa o samorządzie powiatowym nie wyposaża natomiast rady powiatu w kompetencje do stwierdzania nieważności podjętej przez siebie uchwały (np. w sprawie wyboru starosty lub odwołania starosty). W świetle bowiem art. 79 u.s.p., prawo to przysługuje jedynie organowi nadzoru i to tylko w ściśle określonych ramach czasowych. Prawo sądu administracyjnego stwierdzenia nieważności aktu organu powiatu ma charakter warunkowy w tym sensie, że powstaje dopiero wówczas, gdy wojewoda jako organ nadzoru uprawnienie do stwierdzenia nieważności już utracił.

Ponadto, stwierdzenie nieważności np. uchwały rady powiatu jest takim samym środkiem nadzoru (m.in. o takim samym charakterze, stwierdzanych na podstawie tych samych przesłanek i tego samego kryterium legalności, wywołującym takie same skutki), niezależnie od tego jaki podmiot go zastosuje. Użycie tego środka nadzoru przez sąd administracyjny wymaga więc zastosowania przepisów ustawy o samorządzie powiatowym regulujących tryb postępowania nadzorczego wraz z odpowiednimi przepisami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy obu tych ustaw stanowią bowiem dopiero spójny zespół norm określających nadzór nad samorządem powiatowym. Stwierdzenie zaś nieważności uchwały jest charakterystyczne dla stosunków nadzorczych, należących rodzajowo do sfery stosowania prawa, a nie jego stanowienia (G. Węgrzyn, Skarga nadzorcza - termin wniesienia, autokontrola, LEX/Eł 2012).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6, 7, 8, 10 i 61 § 4 kpa w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p., w szczególności poprzez zaniechanie skutecznego zawiadomienia skarżącego o wszczętym postępowaniu nadzorczym. Wskazano w odpowiedzi, że przedmiotowa uchwała zapadła na sesji w dniu [...] listopada 2015 r. Pismem Przewodniczącej Rady Powiatu T. z dnia [...] grudnia została przesłana i wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] grudnia 2015 r. W tym samym dniu Wojewoda D. wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania przedmiotowej uchwały, które tego samego dnia zostało Powiatowi doręczone. W części wstępnej tego postanowienia wskazano: "Działając na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1445), w związku z wszczęciem postępowania nadzorczego wstrzymuje wykonanie uchwały...". Tym samym zarzuty strony skarżącej nie są uzasadnione.

Pismem z dnia 26 stycznia 2016 r. wpłynęła kolejna skarga Powiatu T. na rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody D. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., podpisana przez Starostę W.W. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. starosta W. W. cofnął przedmiotowa skargę. Sprawa ta jest przedmiotem odrębnego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 tej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015, poz. 1445, z zm., dalej też: ustawa, u.s.p.), według którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 79 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał: istotne i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem nauki prawa oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi Powiatu T., bowiem działanie Zarządu Powiatu w składzie ustalonym zakwestionowanymi przez organ nadzoru uchwałami Rady Powiatu T. (uchwały od nr [...] do [...]) z dnia [...] listopada 2015 r. zostało zawieszone z mocy prawa, tj. art. 80 ust. 1 u.s.p.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko nie zasługuje na aprobatę w przedmiotowej sprawie. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania wskazanych uchwał, a następnie stwierdzenie ich nieważności, nie pozbawia nowo wybranego Zarządu Powiatu uprawnienia do skutecznego podjęcia uchwały będącej podstawą do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o wyborze Starosty Powiatu T..

Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, przepisu ust. 1 (dot. wstrzymania wykonania uchwały z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały) nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Przyjęcie zaprezentowanego przez Wojewodę stanowiska mogłoby prowadzić do pozbawienia powiatu ochrony sądowej. W tej sytuacji, mając na względzie akceptowana w orzecznictwie zasadą wykładni przepisów (tu art. 85 ust. 3 u.s.p.), która nie będzie prowadziła do pozbawienia powiatu prawa do ochrony sądowej i zaskarżania aktów nadzoru, Sąd przyjął, że Zarząd Powiatu, pomimo wydania przez Wojewodę rozstrzygnięć nadzorczych kwestionujących legalność prawną uchwał konstytuujących skład tegoż Zarządu, był uprawniony do podjęcia uchwały o zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia wniosku Wojewody o odrzucenie skargi, która w ocenie Sądu spełnia wszystkie wymogi formalne stawiane jej przepisami prawa, Sąd przystąpił do oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego pod kątem zarzutów skargi i w ramach określonych przez art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie można w sprawie mówić o istotnym naruszeniu art. 6, 7, 8, 10 i 61 § 4 kpa w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p., poprzez zaniechanie skutecznego zawiadomienia strony skarżącej o wszczętym postępowaniu nadzorczym.

Jak wynika z akt sprawy, uchwała z dnia [...] listopada 2015 r. wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] grudnia 2015 r. W tym dniu Wojewoda D. wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania przedmiotowej uchwały, które tego samego dnia zostało Powiatowi doręczone. W części wstępnej tego postanowienia wskazano: "Działając na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1445), w związku z wszczęciem postępowania nadzorczego wstrzymuje wykonanie uchwały...". Wskazuje to, że strona skarżąca uzyskała informacje o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Przedmiotem rozpatrzenia w sprawie jest, wydane na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., rozstrzygnięcie nadzorcze (nr [...]) z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu T. [...]z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie wyboru Starosty Powiatu T. na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 u.s.p.

Zgodnie z art. 26 u.s.p., zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (ust. 1). W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (ust. 2). Zgodnie z art. 27 u.s.p. rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z uwzględnieniem ust. 2 i 3. Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu (ust. 1). Rada powiatu wybiera starostę bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (ust. 2).

Jak wynika z akt sprawy, w ramach w V kadencji Rady, Rada Powiatu T. w dniu [...] grudnia 2014 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru Starosty Powiatu T. – W. W. W trakcie kadencji rada powiatu może powołać nowego starostę powiatu w sytuacji, gdy poprzedni przewodniczący organu wykonawczego powiatu zostanie skutecznie odwołany lub sam złoży rezygnację.

Zgodnie z art. 31 u.s.p., rada powiatu może odwołać starostę z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady (ust. 1). Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wymaga formy pisemnej i uzasadnienia przyczyny odwołania oraz podlega zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną (ust. 2). Odwołanie starosty następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Głosowanie w sprawie odwołania rada powiatu przeprowadza po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej na następnej sesji po tej. na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku. Jeżeli wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek o odwołanie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania (ust. 3).

Z kolei zgodnie z art. 31a u.s.p., w przypadku złożenia rezygnacji przez starostę jej przyjęcie następuje zwykłą większością głosów (ust. 1). W przypadku rezygnacji starosty rada powiatu na najbliższej sesji podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji całego zarządu (ust. 2). Przywołany przepis wprowadza możliwość złożenia rezygnacji przez starostę, a więc dobrowolnego wyrażenia woli zaprzestania pełnienia tej funkcji.

Jak wynika z akt sprawy, w przedmiotowej sprawie Rada Powiatu T. nie podjęła uchwały o odwołaniu Starosty w trybie art. 31 u.s.p. Również Starosta Powiatu T. nie złożył rezygnacji z pełnienia funkcji w trybie art. 31a tej ustawy.

W sytuacji więc legalności (skuteczności) uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] w sprawie wyboru Starosty Powiatu T., Rada Powiatu T. nie posiadała kompetencji do podjęcia uchwały o wyborze nowego Starosty Powiatu T. na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Strona skarżąca podniosła jednak, że Rada Powiatu T. w dniu [...] listopada 2015 r. uwzględniła skargę o stwierdzenie nieważność uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]w sprawie wyboru Starosty Powiatu T. i w ramach uprawnienia do autokontroli wskazanego w art. 54 § 3 p.p.s.a., stwierdziła nieważności wyboru starosty, potwierdzonego uchwałą Rady Powiatu T. nr [...]. Tym samym, w momencie podejmowania w dniu [...] listopada 2015 r. przez Radę Powiatu T. uchwały Nr [...] w sprawie wyboru starosty, poprzedni Starosta nie pełnił swej funkcji i można było dokonać wyboru nowego przewodniczącego zarządu powiatu.

W tej sytuacji powstaje kwestia, czy rada powiatu mogła w ramach autokontroli stwierdzić nieważność podjętej wcześniej uchwały w sprawie wyboru starosty powiatu. Zdaniem Wojewody, takie uprawnienie posiada tylko organ nadzoru oraz sąd, natomiast w ocenie strony skarżącej art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samodzielną podstawę do wydania takiej uchwały.

W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 marca 2016 r. (sygn. akt III SA/Wr 81/16). W wyroku tym, po rozpatrzeniu skargi Powiatu T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu T. z dnia [...] listopada 1.2015 r. stwierdzającej nieważność uchwały [...] r. z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wyboru Starosty Powiatu T., Sąd oddalił skargę w całości. A także stanowisko zawarte w wyroku z dnia 30 marca 2016 r. (sygn. akt. III SA/Wr 1266/15), oddalającym w całości skargę R. A. na uchwałę Rady Powiatu T. z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie wyboru Starosty Powiatu T..

Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Zasadniczym celem tego przepisu, regulującym instytucję procesową "autokontroli" organu, jest umożliwienie organowi administracji dokonania we własnym zakresie weryfikacji własnego działania względnie bezczynności. Art. 54 § 3 p.p.s.a. nie określa form funkcjonowania administracji publicznej, których zaskarżenie uprawnia organ do działania w trybie autokontroli. Przyjąć więc należy, że odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a zatem również do zaskarżonych uchwał rady powiatu ( art. 3 § 2 pkt 5, 6 p.p.s.a. Jednakże należy zauważyć, że użycie przez ustawodawcę w art. 54 § 3 p.p.s.a. zwrotu "w zakresie swojej właściwości" stanowi istotne ograniczenie instytucji autokontroli. Odesłanie do właściwości organu należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy skarżący zasadnie domaga się np. stwierdzenia nieważności uchwały, organ będzie mógł żądanie to uwzględnić wyłącznie wtedy, gdy przepisy określające jego właściwość na to zezwolą.

Konieczność działania w ramach właściwości oznacza, że instytucja autokontroli nie stanowi nowego, samodzielnego uprawnienia organu do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia. Norma z art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może być potraktowana, jako samodzielna podstawa wzruszenia przez organ zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ jest to przepis procesowy, a więc nie ustanawia on zadań i kompetencji organu.

Stwierdzić należy, iż niewątpliwie Rada Powiatu T. posiadała kompetencję do podjęcia uchwały. Normowany przepisami ustrojowymi i materialnoprawnymi zakres właściwości rady powiatu obejmuje np. prawo do wyboru starosty (art. 27 ust. 2 u.s.p.), wyboru wicestarosty i pozostałych członków zarządu (art. 27 ust. 3 u.s.p.), odwołania starosty (art. 31 ust. 1-4 u.s.p.), odwołania poszczególnych członków zarządu (art. 31 ust. 5 u.s.p.), przyjęcia rezygnacji starosty (art. 31 a ust. 1-2 u.s.p.). Ustawa o samorządzie powiatowym nie wyposaża natomiast rady powiatu w kompetencje do stwierdzania nieważności podjętej przez siebie uchwały (np. w sprawie wyboru starosty lub odwołania starosty), co wykluczało możliwość skorzystania z instytucji autokontroli w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego, gdyby nawet przyjąć, jak chce strona skarżąca, że występuje możliwość skorzystania przez organ samorządowy z instytucji autokontroli w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a., to w rozpatrywanej sprawie brak przesłanki materialnej skutkującej nieważnością podjętej uchwały. Nie może za nią uznać, wskazanej przez stronę skarżącą, okoliczności sfałszowania karty do głosowania. Tym samym w sprawie nie można mówić, jak chce strona skarżąca, o naruszeniu art. art. 54 § 3 p.p.s.a.

Jak uznał Sąd we wskazanych powyżej wyrokach (o sygn. akt III SA/Wr 81/16 i III SA/Wr 1266/15), brak podstaw do podważenia uchwały z 18 grudnia 2014 r. w przedmiocie wyboru Starosty – W. W.. Nie dowiedziono w sprawie, podnoszonego w skargach przestępstwa w przedmiocie sfałszowania jednej z kart do głosowania. Wskazać należy, że zgodnie z art. 11 p.p.s.a., ustalenia wydanego w postepowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny.

Ponadto w ramach procedury sądowoadministracyjnej uchwała z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak już wskazano , rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...].12.2015 r. stwierdzono nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu T. z dnia 30 listopada 2015 r. stwierdzającej nieważność uchwały [...] r. z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wyboru Starosty Powiatu T.. Natomiast Sąd wyrokiem z dnia 30 marca 2016 r. (sygn. akt III SA/Wr 81/16) oddalił skargę w całość na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze.

W tym stanie, nie wyeliminowania z porządku prawnego uchwały z dnia [...] listopada (nr [...]) o powołaniu starosty – M. L., spowodowałoby sytuację zaistnienia dwóch organów na poziomie powiatu. Jak trafnie wskazał organ nadzoru, w świetle przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, w ramach jednej jednostki samorządu terytorialnego na poziomie powiatu może funkcjonować wyłącznie jeden organ wykonawczy powiatu.

W świetle powyższego, kontrolując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu T. Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., Sąd stwierdza, że zachodziły podstawy prawne do stwierdzenia jej nieważności

W konsekwencji, rozpoznając sprawę w świetle wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda prawa nie naruszył.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.