Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2119/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184, art. 141 par. 4, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1 pkt  1 i 3, art. 64 ust.. 1, art. 52 ust. 1, art. 54 pkt 2 lit a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. S. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 369/17 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 369/17, po rozpoznaniu skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 11 sierpnia 2015 r. T. H. (inwestor) złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej wraz z zagospodarowaniem terenu i budową niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej przy ul. P. [...] na działkach nr [...], obręb W., arkusz mapy [...]. Planowana powierzchnia zabudowy do 2544 m2. Z załączonej dokumentacji rysunkowej wynikało, że planowana jest budowa 4 szeregów budynków, przy czym dwa szeregi usytuowane są równolegle do ul. S. [...], jeden równolegle do ul. N., a jeden równolegle do ul. P. Pomiędzy tak ukształtowaną zabudową powstanie skwer. Natomiast budynek bliźniaczy usytuowany jest przy wjeździe od strony ul. P. za istniejącą zabudową. Planowana szerokości elewacji frontowej budynków wynosi od 15 m dla zabudowy bliźniaczej do 72 m dla zabudowy szeregowej. Inwestor planuje przykrycie budynków dachami stromymi. Planowana wysokość gzymsu wynosi od 6 m do 10 m, a wysokość kalenicy od 8 m do 12 m.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz uwzględniając wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "rozporządzeniem"), ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Prezydent przyjął, iż szerokość frontu działki wynosi 50 m i tym samym przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej 3 x 50 m tj. 150 w każdą stronę od wszystkich granic. Podano, że przyjęta do analizy szerokość obszaru analizowanego uwzględnienia pełny obrys działek skrajnych leżących na jego obrzeżu. Nie uwzględniono jedynie pełnego obrysu działek niezabudowanych i drogowych, ponieważ nie wpływają one na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w podanym wyżej zakresie. Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, przedstawiając wyniki analizy w załączniku nr 2.

Za zasadne organ uznał połączyć odrębne działki w celu wyliczenia wspólnej szerokości elewacji frontowej budynków w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, znajdujących się na tych działkach wywodząc, iż elewacje dwóch segmentów łącznie tworzą wspólną elewację budynku (od ściany szczytowej do ściany szczytowej), który jest postrzegany w obszarze analizowanym jako całość i wpływa na ustalenie średniej szerokości elewacji frontowej.

Organ wskazał także, że nieruchomość, objęta wnioskiem, położona jest pomiędzy ul. P., S. [...], a ul. N. i rowem. Teren ten przeznaczony był pod ogrodnictwa. Na działce nr [...] zachowane są nieczynne szklarnie z budynkami gospodarczymi. Dojazd do działek odbywa się obecnie przez działki nr [...] i [...]. Dominującą funkcją w osiedlu W. jest mieszkalnictwo. Na analizowanym obszarze występuje głównie zabudowa jednorodzinna. Obok działek z zabudową jednorodzinną istnieją tu duże działki ogrodnicze z domami mieszkalnymi. Uzupełnienie funkcji mieszkaniowej stanowią niewielkie obiekty usługowe o charakterze lokalnym - przeważnie wolnostojące pawilony i usługi wbudowane w budynki mieszkalne. Oceniając zagospodarowanie przestrzenne na podstawie analizy mapy stwierdzono, iż budynki rozlokowane są wzdłuż dróg, a linia zabudowy przez nie wyznaczona jest charakterystyczna, jednolita i powinna stanowić wzór do powielenia.

Dominującą w obszarze analizowanym cechą zagospodarowania terenu jest usytuowanie budynku mieszkalnego w ogrodzie, wśród licznej zieleni. Średni szacunkowy udział procentowy terenu zielonego na działce przekracza zdecydowanie 30%. Od tej reguły wyjątkami są działki nr [...] i [...] przy ul. S., które nie posiadają lub posiadają w znikomym procencie teren zielony. Z tego powodu, aby nie powodować powielania tych złych wzorców, organ ustalił minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce - 25%, co jest wartością dużo niższą od przeciętnej powierzchni terenu zielonego na zabudowanych działkach w obszarze analizowanym, ale dającą szansę na wprowadzenie zieleni w ogóle.

Organ lokalizacyjny ustalił:

1) nieprzekraczalną linię zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do niniejszej decyzji, na którym ustalono dodatkowo orientacyjną lokalizację zabudowy zgodną z wnioskiem;

2) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) w stosunku do powierzchni działek nr 36/1, 36/2, 30 i 35 - do 0,24;

3) wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - min. 25 %;

4) szerokość elewacji frontowych dla każdego z ciągów zabudowy (bliźniaczej i szeregowej): od 15 m do 72 m (szerokości ścian szczytowych - nie określono);

5) geometrię dachów - dachy płaskie i / lub dwuspadowe:

a) dla budynków z dachami dwuspadowymi:

- wysokość okapu (tj. dolnej krawędzi dachu) - 7,0 m od istniejącego poziomu terenu,

- wysokość kalenicy - do 10,0 m od istniejącego poziomu terenu,

- kąt nachylenia połaci dachowych: od 30 do 45°,

b) dla budynków z dachami płaskimi:

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (łącznie z ewentualną attyką): od 7,0 m do 8,0 m od istniejącego poziomu terenu,

- wysokość maksymalną budynku - 8,0 m od istniejącego poziomu terenu.

Organ lokalizacyjny zawarł także ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Sposób zaopatrzenia w media: woda (przyłączenie do sieci wodociągowej), energia elektryczna (przyłączenie do sieci elektroenergetycznej), energia cieplna (przyłączenie do sieci ciepłowniczej). Gaz (przyłączenie do sieci gazowej), ścieki (przyłączenie do sieci kanalizacyjnej). Wody opadowe i roztopowe inwestor powinien zagospodarować na terenie inwestycji, gospodarka opadami winna odbywać się według zasada określonych w przepisach. Obsługa komunikacyjna obiektu od ul. P.. Wymagana liczba miejsc parkingowych: minimum 2 miejsca postojowe na lokal mieszkalny.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone w drodze odwołań przez: P. B., J. C., M. L., S. [...] z siedzibą [...] oraz J. J.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., po rozpatrzeniu odwołań ww. podmiotów, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż zostały spełnione warunki do wydania decyzji lokalizacyjnej, o których mowa w art. 61 u.p.z.p., w tym istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a w świetle przeprowadzonej analizy parametry planowanej inwestycji nie naruszają zastanego ładu przestrzennego otoczenia.

Organ II instancji uznał, że w sprawie prawidłowo określono obszar analizowany w odległości od około 150 do 280 metrów od granic, nie uwzględniając tylko pełnego obrysu niezabudowanych działek gruntu, ponieważ wybiegają one daleko poza granice obszaru analizowanego, natomiast nie wpływają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W niniejszym zakresie Kolegium podniosło, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji wynika, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna o zróżnicowanych formach zabudowy (tj. zarówno wolno stojąca, bliźniacza, jak i szeregowa). Tym samym wnioskowane zamierzenie stanowić będzie kontynuację istniejącego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania.

Dalej, organ odwoławczy podzielił zasadność twierdzeń organu I instancji co do ustalenia obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy budynków przy ul. P. [...]. Odnosząc się zaś do zarzutu podniesionego w odwołaniu J. J., który zakwestionował dopuszczalność realizacji zamierzenia w głębi terenu potencjalnego zainwestowania (w drugiej oraz trzeciej linii zabudowy), organ odwoławczy podkreślił, że w świetle ugruntowanego oraz aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym - przede wszystkim - Naczelnego Sądu Administracyjnego, "linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy" (tak NSA w wyrokach: z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07; z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1311/09). Oznacza to, że zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie, jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym, iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora.

Dalej, Kolegium podało, że przyjęty wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji stanowiącej działki gruntu nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] jest identyczny ze średnią występującą w obszarze analizowanym. Podkreśliło także, że ustalona na poziomie od 15 do 72 metrów szerokość elewacji frontowej dla każdego z ciągów zabudowy (bliźniaczej i szeregowej) odpowiada prawu. W tym kontekście podniesiono, iż organ I instancji wyjaśnił, że średnia wielkość szerokości elewacji na analizowanym terenie wynosi ok. 21,01 metrów. W ocenie Kolegium, w analizowanej sprawie prawidłowo skorzystano z możliwości wynikającej z § 6 ust. 2 rozporządzenia i wspomnianą wartość ustalono na podstawie przeprowadzonej analizy wzorców występujących w najbliższym sąsiedztwie. Należy bowiem zauważyć, że szerokości elewacji ciągów zabudowy szeregowej wynoszą od 18 do 86 metrów, natomiast dla zabudowy bliźniaczej od 15 do 24 metrów.

Również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (7 metrów dla dachu płaskiego oraz 7-8 metrów dla dachu stromego), została - zdaniem Kolegium - dostosowana do parametrów zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach. Jeżeli zaś chodzi o geometrię dachu planowanego budynku (tj. kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), to Kolegium zauważyło, że organ I ustalił ten parametr zgodnie z § 8 rozporządzenia planistycznego - odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym - tj. alternatywnie jako dach płaski lub stromy (w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie jak i strome - dwuspadowe oraz wielospadowe). Przy tym, dla dachu płaskiego ustalono maksymalną wysokość budynku do 8 metrów. Z kolei dla dachu stromego ustalono wysokość kalenicy na poziomie do 10 metrów od istniejącego poziomu terenu oraz kąt nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia 13 stycznia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J. J., zarzucając naruszenie: § 2 pkt 5, § 3 ust. 2, § 9 ust. 2 i 3, § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 rozporządzenia, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 60 ust. 4, at. 61 ust. 6, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 2 u.p.z.p., art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 136, art. 140, art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 14 marca 2018 r. skarżący uzupełnił swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę stwierdził, że Kolegium nie rozpatrzyło okoliczności niniejszej sprawy w zakresie w jakim obligowane jest do tego mocą art. 15 k.p.a., a poprzestało w zasadzie na odniesieniu się do zarzutów podniesionych w odwołaniach. Przede wszystkim organ odwoławczy nie zauważył, iż w zakresie ustaleń dotyczących wysokości budynku organ lokalizacyjny przyjął wysokość maksymalną budynku dla dachu płaskiego na 8,0 m od istniejącego poziomu terenu, nie ustalając jednocześnie w tym zakresie parametru minimalnego. W efekcie takich ustaleń pozostawiono inwestorowi w zasadzie dowolność w zakresie wysokości minimalnej, co w efekcie może prowadzić do posadowienia budynku, który nie tworzy harmonijnej całości z otaczającą zabudową i tym samym narusza określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa obligującą do dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze architektonicznym. Sąd uznał, iż w realiach badanej sprawy niedopuszczalnym jest ustalenie wysokości maksymalnej budynku wyłącznie w precyzyjnie określonej wysokości – 8 m od istniejącego poziomu terenu, a konicznym jest ustalenie tegoż parametru w tzw. "widełkach" uwzględniając oczywiście przy tym wysokość zabudowy w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu, Kolegium nie zauważyło także, iż na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor przedstawiając gabaryty inwestycji oraz koncepcję zespołu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej i bliźniaczej wskazał na dach stromy, tymczasem w decyzji lokalizacyjnej organ I instancji dopuścił dachy płaskie określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz maksymalną wysokość budynku dla budynków z dachami płaskimi. Oznacza to, że organ samodzielnie zmodyfikował wniosek skarżącego, orzekając w zakresie szerszym niż wynikało to z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 52 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie lokalizacji inwestycji następuje na wniosek inwestora. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma wątpliwości, co do tego, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem i nie może we własnym zakresie modyfikować parametrów inwestycji, gdyż sama treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego później rozstrzygnięcia. Przy czym nadmienił, że związanie organów lokalizacyjnych treścią wniosku i wskazanymi przez inwestora parametrami technicznymi, takimi jak np. geometria dachu nie ma charakteru bezwzględnego i może być w decyzji o warunkach zabudowy ustalone w sposób odmienny od wniosku inwestora, ale dopiero po uzyskaniu jego akceptacji. Tego zaś w niniejszej sprawie zabrakło. Sąd podniósł także, że Kolegium nie rozważyło należycie również kwestii przyjętego przez inwestora sposobu ogrzewania, które to pierwotnie - zgodnie z treścią wniosku - miało być dostarczane z sieci ciepłowniczej przez F. sp. z o.o., jednakże z uwagi na położenie terenu poza obecnym zasięgiem sieci ciepłowniczej spółki istniejące uzbrojenie na dzień 4 września 2015 r. nie było wystarczające dla niniejszego zamierzenia budowalnego, o czym to spółka w toku postępowania poinformowała organ lokalizacyjny. W efekcie niniejszego uzupełniając w dniu 5 października 2015 r. wniosek inwestor jako sposób ogrzewania wymienił własne źródła ciepła, przewidując ogrzewanie gazowe. Jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się pismo P. [...] sp. z o.o., Oddział [...] z dnia 13 października 2015 r. wyjaśniające, że w pobliżu planowanej inwestycji występuje dystrybucyjna sieć gazowa, a zatem istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, to jednak na etapie postępowania administracyjnego nie wiadomo było, czy zapewnienie to uwzględnia przewidzianą przez inwestora zmianę w sposobie ogrzewania. Nadto nie wskazano w jaki sposób będzie dostarczany gaz, a jeżeli poprzez przeznaczony do tego odrębny zbiornik, to czy działka inwestycyjna jest do tego odpowiednio umiejscowiona. Stąd, w ocenie Sądu, rzeczą organu odwoławczego było wyjaśnienie i ustalenie kwestii przewidzianego przez inwestora sposobu ogrzewania w kontekście dopuszczonego decyzją lokalizacyjną przyłączenia do sieci ciepłowniczej przez właściwą jednostkę oraz rozważenie czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji. Sąd uznał, że przywołane uchybienia Kolegium stanowią o naruszeniu przez ten organ spoczywającego na nim obowiązku rozpoznania sprawy w jej całokształcie, co też wypływa wprost z treści wskazanych regulacji procesowych tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i już same w sobie stanowią wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto, Sąd podniósł, że organ odwoławczy pomimo sformułowania przez skarżącego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie odniósł się w żaden sposób do niego w treści podjętego rozstrzygnięcia pomijając go milczeniem, co też stanowi jeszcze jedną przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skoro w treści odwołania skarżący podniósł zarzut, iż uzasadnienie decyzji I instancji uniemożliwia ocenę czy organ ten prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne, to obowiązkiem organu było wypowiedzenie się w tej kwestii i wskazanie, czy ewentualne niedostaki w zakresie przedstawienia uzasadnienia przyjętych parametrów w kontekście sporządzonej analizy miały wpływ na wynik sprawy.

Sąd Wojewódzki jednocześnie stwierdził, że chybionym jest zarzut przyjęcia błędnej szerokości frontu działki oraz nieprawidłowego ustalenia granic obszaru analizowanego. Wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (...) nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki należy z kolei rozumieć - zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia - część działki budowlanej, która przylega do drogi, w której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Front działki powinien być wskazany konkretnie przez potencjalnego inwestora (wnioskodawcę) bez możliwości przyjmowania przez organ orzekający o warunkach zabudowy alternatywnych rozwiązań. Deklaracja wnioskodawcy w tym przedmiocie powinna wynikać z określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiących element charakterystyki inwestycji, będącej - w myśl art. 52 ust. 2 pkt 2 b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obligatoryjnym składnikiem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Sąd zauważył także, że teren inwestycyjny może mieć tylko jeden front w rozumieniu przywołanego § 2 pkt 5 rozporządzenia, natomiast w sytuacji, gdy teren inwestycyjny przylega do więcej niż jednej drogi publicznej, o zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decydują w istocie możliwości komunikacyjne w zakresie połączenia tej działki z drogą publiczną, a jeśli tego rodzaju możliwości istnieją od strony co najmniej dwóch dróg publicznych – o uznaniu części działki jako frontu decyduje wybór inwestora. Skoro zatem w realiach niniejszej sprawy inwestor komunikację planowanego zamierzenia budowlanego przewidział od ulicy P., która przylega do działki inwestycyjnej, to tą część działki budowlanej zasadnie należało uznać za front, przyjmując – zgodnie z przywołanym brzmieniem § 2 ust. 5 rozporządzenia – jej szerokość odpowiednio do wielkości w jakiej przylega do drogi, a zatem ok. 50 m. Tym samym przyjęte przez organ lokalizacyjny granice obszaru analizowanego w odległości 150-280 m od granic terenu odpowiadają prawu.

Odnosząc się do sformułowanego przez skarżącego w przedłożonym piśmie procesowym zarzutu nieuprawionego zmodyfikowania we własnym zakresie przez organ wniosku przez przyjęcie, iż obsługa komunikacyjna będzie odbywała się od ul. P., podczas gdy inwestor wskazał na ul. N. i P., Sąd zauważył, że wybór ulicy P. podyktowany był stanowiskiem ZDiUM wyrażonym w piśmie z dnia 8 października 2015 r., w którym wskazano na obsługę komunikacyjną od ulicy P., o czym to skarżący został poinformowany pismem z dnia 9 listopada 2016 r. Stąd nie można przyjąć, iż organ dokonał samodzielnie i z naruszeniem prawa zmiany wniosku inwestora, w sytuacji gdy ten ostatni już na wstępie ubiegania się o wydanie decyzji lokalizacyjnej dopuścił możliwość wjazdu także od strony ul. P.

Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania sposobu wyznaczenia linii zabudowy oraz dopuszczenia możliwości zabudowy "na tyłach" terenu inwestycyjnego. W tym aspekcie Sąd nadmienił, iż w sprawie prawidłowo ustalono linię zabudowy od ulicy P., a nie jak oczekuje tego skarżący również od ul. N., gdyż to przy ul. P. ustalono obsługę komunikacyjną i to ta część terenu inwestycyjnego przylega w sposób bezpośredni do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ponadto Sąd podzielił stanowisko Kolegium odwołujące się do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyrokach z dnia 5 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 967/07) oraz z dnia 13 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 496/10) wskazujących na możliwość zabudowy "na tyłach" bez wyznaczania linii zabudowy, jeżeli jest to możliwe do skorelowania z istniejącą zabudową.

W ocenie Sądu, nie znajdowały także uzasadnienia podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia przez ustalenie zbyt dużego parametru szerokości elewacji frontowej (od 15 do 72 m), co pozwala inwestorowi na ubieganie się o pozwolenie na budowę dla inwestycji o bardzo zróżnicowanej szerokości elewacji, w tym o maksymalnych parametrach i w efekcie może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego. Sąd wskazał przy tym, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia prawodawca co do zasady nakazuje określić parametr szerokości elewacji frontowej budynku na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z 20% tolerancją, jednakże zarazem w ust. 2 dopuszcza możliwość wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż przeprowadzona analiza szerokości elewacji frontowych dla zabudowy szeregowej wskazywała na wielkości od 18 m do 86 m, a dla zabudowy bliźniaczej od 15 m do 24 m. Tym samym oznaczenie parametru w zakreślonych widełkach dla ciągów zabudowy szeregowej i bliźniaczej znajduje swoje uzasadnienie w wynikach analizy, z której można wyprowadzić wniosek o różnorodności szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym. Przyjęte więc przez organ lokalizacyjny wielkości nie będą naruszać ładu przestrzennego. Ponadto Sąd nie podzielił twierdzeń skarżącego, iż organ ustalił tu jeden zbiorczy parametr dla zabudowy szeregowej i bliźniaczej, a to z tego względu, iż niniejszy element został określony w tzw. "widełkach", co pozwala na kształtowanie szerokości frontów elewacji w zależności od typu zabudowy.

Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p., jak również naruszenia prawa w zakresie wymogów formalnych załączonej mapy.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] oraz A. S.

Kolegium wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciło zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 zd. 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na wydaniu wyroku bez zapoznania się z aktami sprawy, tj.:

a) z treścią decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] - w wyniku tego naruszenia Sąd błędnie przyjął, że organ drugiej instancji nie zauważył, iż organ lokalizacyjny ustalił wysokość maksymalną budynku dla budynku z dachem płaskim na 8 m, nie ustalając w tym zakresie parametru minimalnego, czym pozostawiono dowolność inwestorowi, co może prowadzić, zdaniem Sądu, do posadowienia budynku, który nie tworzy harmonijnej całości z otaczającą zabudową, podczas gdy wszystkie wymagane w tym zakresie ustalenia zostały zawarte w pierwszoinstancyjnej decyzji;

b) z pismem Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. ([...]);

c) z pismem P. [...] sp. z o.o., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 19 października 2015 r. - w wyniku tego naruszenia Sąd błędnie przyjął, że w toku postępowania lokalizacyjnego organy nie ustaliły jednoznacznie, czy zapewnienie zawarte w piśmie P. sp. z o.o. uwzględnia przewidzianą przez inwestora zmianę w sposobie ogrzewania, a tym samym, czy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie zaopatrzenia w gaz, podczas gdy okoliczność wystarczającego uzbrojenia terenu została jednoznacznie wyjaśniona w postępowaniu lokalizacyjnym i ustalona w decyzji organu pierwszej instancji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, iż Kolegium nie zauważyło, że organ lokalizacyjny w zaskarżonej decyzji samodzielnie zmodyfikował wniosek inwestora, orzekając w zakresie szerszym niż wynikałoby to z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co przejawiło się w dopuszczeniu dachu płaskiego, określeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i maksymalnej wysokości budynku dla budynków z dachami płaskimi, podczas gdy ustalenia organów w tym zakresie wynikały z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, analizy urbanistycznej i obowiązujących przepisów;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77, art. 80 k.p.a., w wyniku błędnego przyjęcia, że organy nie wyjaśniły należycie kwestii przyjętego przez inwestora sposobu ogrzewania, a także nie ustaliły czy istniejące lub planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589), polegające na nie wskazaniu podstawy prawnej obowiązku zbadania i ustalenia przez organ administracji, czy działka inwestycyjna jest "odpowiednio umiejscowiona" do ewentualnego posadowienia odrębnego zbiornika na gaz, podczas gdy obowiązek zawarcia w decyzji lokalizacyjnej ustalenia co do "odpowiedniego umiejscowienia" działki zainwestowania pod kątem możliwości posadowienia ewentualnego zbiornika na gaz, w ogóle nie wynika z przepisów mających zastosowanie w postępowaniu lokalizacyjnym;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., w wyniku błędnego przyjęcia, że:

- Kolegium nie rozpatrzyło okoliczności sprawy w zakresie w jakim jest do tego obligowane mocą art. 15 k.p.a., a poprzestało w zasadzie na odniesieniu się do zarzutów odwołania,

- nie ustosunkowało się do zarzutów odwołania dotyczących niedostatków uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji uniemożliwiających odwołującemu się ocenę, czy organ ten prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne i nieustosunkowanie to miało wpływ na wynik postępowania,

- uzasadnienie decyzji Kolegium nie jest wystarczające w zakresie wykazania, iż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego; ustalenie parametru maksymalnej wysokości budynku dla budynku z dachem płaskim - 8 m jest uzasadnione,

podczas gdy Kolegium rozpatrzyło sprawę w jej całokształcie, a ewentualne nieodniesienie się do wszystkich okoliczności wskazywanych przez odwołującego się nie miało żadnego znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia Kolegium;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku przejawiającą się w niewyjaśnieniu, jaki wpływ na wynik postępowania miało zarzucane naruszenie przez organy art. 107 § 3 k.p.a.;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Kolegium, nie zawiera ustaleń w zakresie "odpowiedniego umiejscowienia" działki zainwestowania pozwalającego na posadowienie na tej działce odrębnego zbiornika na gaz, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z przepisów mających zastosowanie w postępowaniu lokalizacyjnym;

2) art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w realiach rozpatrywanej sprawy niedopuszczalne jest ustalenie wysokości maksymalnej budynku wyłącznie w precyzyjnie określonej wysokości 8 m od istniejącego poziomu terenu, lecz koniecznym jest ustalenie tego parametru w tzw. "widełkach".

A. S. wnosząc natomiast o zmianę zaskarżonego orzeczenia, tj. "o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji lub uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie" oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm ustawowych, zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a pośrednio art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., albowiem Sąd I instancji w celu należytego ustalenia stanu faktycznego nie zobowiązał organu II instancji do dokonania ustaleń:

- czy nie zachodzi konieczność ustalenia drugiej linii zabudowy od ulicy N. we Wrocławiu oraz w głąb nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, czym organ naruszył § 4 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1, art 61 ust. 6 i art. 1 ust. 2 u.p.z.p.;

- prawidłowego parametru szerokości elewacji frontowej, albowiem ustalony w analizie funkcji parametr szerokość elewacji frontowej (od 15,00 do 72,00 metrów) jest zbyt dowolny, czym naruszył § 6 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1, art 61 ust. 6 i art. 1 ust. 2 u.p.z.p.;

2) art. 135 p.p.s.a., a pośrednio art. 15 k.p.a., art. 136 k.p.a., poprzez nieuchylenie także decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję.

W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2021 r. E. S. i G. S. wyrazili swoje stanowisko w sprawie, akcentując, iż wyrażają sprzeciw wobec zamierzenia obsługi komunikacyjnej inwestycji od ul. N.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Złożone skargi kasacyjne, mimo że podniesione w nich zarzuty są częściowo usprawiedliwione, nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], należy uznać za zasadny zarzut dotyczący ustalenia wysokości budynku z dachem płaskim na 8 m., bez ustalenia w tym zakresie parametru minimalnego. Z zaskarżonej decyzji wynika w sposób jednoznaczny, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku z dachem płaskim wynosi od 7 do 8 m. od istniejącego terenu. Zaś maksymalna wysokość takiego budynku nie może być wyższa niż 8 m. od istniejącego terenu. Stosownie do § 7 ust.1 rozporządzenia, dla nowej zabudowy wyznacza się wyłącznie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Orzekając o ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej we wskazany wyżej sposób, organ nie naruszył § 7 ust. 3 rozporządzenia, bowiem wskazał zarówno minimalną jak i maksymalną jej wysokość. Określenie maksymalnej wysokości budynku z dachem płaskim na poziomie 8 m. nie narusza wskazanego wyżej przepisu, bowiem jak słusznie to zauważył skarżący kasacyjnie organ, należy łącznie odczytywać wskazane w decyzji parametry. Skoro elewacja frontowa budynku z dachem płaskim musi być ustalona na wysokości od 7m. do 8m. a maksymalna wysokość budynku nie może być wyższa niż 8m., to konsekwentnie należy przyjąć, że budynek z dachem płaskim może mieć wysokość w granicach od 7m. do 8 m. Ustalanie zatem wysokości budynku z dachem płaskim było całkowicie zbędne. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, iż Kolegium nie zauważyło, że organ lokalizacyjny w zaskarżonej decyzji samodzielnie zmodyfikował wniosek inwestora, orzekając w zakresie szerszym niż wynikałoby to z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co przejawiło się w dopuszczeniu dachu płaskiego. W odniesieniu do powyższej kwestii, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dopuszczenie przez organy szerszego wachlarza rozwiązań w zakresie geometrii dachu planowanej inwestycji niewątpliwie naruszało § 8 rozporządzenia, który nie pozwala w sposób aż tak swobodny kształtować przedmiotowego rodzaju parametru technicznego przedsięwzięcia. Z przyjętych przez organ parametrów w zakresie konstrukcji dachu ( dach dwuspadowy czy plaski) to każde ze wskazanych rozwiązań znajduje uzasadnienie w wynikach analizy obszaru analizowanego ("układ dachów (...) różnorodny). Dopuszczenie więc wariantów w zakresie geometrii dachów, nie można uznać za okoliczność, która przemawiałaby za przyjęciem, iż w sposób zbyt swobodny ukształtowano przedmiotowy parametr techniczny przedsięwzięcia. W przypadku takiej różnorodności dachów występujących w sąsiedztwie działki będącej przedmiotem postępowania, trudno jest wymagać od autora sporządzającego analizę, ażeby wypowiadał się w sposób szczegółowy, jaka geometria dachu, z punktu widzenia ładu przestrzennego dominującego na danym terenie, będzie najkorzystniejsza i czy to rozwiązanie mieści się w żądaniach zgłoszonego wniosku. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 761/16). Ponadto, zauważyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter tak zwanej promesy. Jej rolą jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Wydający ją organ ocenia zatem dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. Uwzględniając cel i charakter decyzji organ ustalający warunki zabudowy, nie jest związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Nie oznacza to jednak, że może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może bowiem istnieć widoczna i oczywista sprzeczność. Zatem organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju inwestycji, natomiast nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Nie jest także wymagane by inwestor modyfikował wniosek w zależności od ustaleń analizy. Wydający ją organ ocenia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. Podkreślić należy, że to rzeczą organu administracji jest dokonanie, w oparciu o obowiązujące przepisy, ustaleń i określenie wymogów dla nowej zabudowy, przy czym wyniki tak przeprowadzonej analizy mogą doprowadzić do określenia warunków inwestycji w sposób odmienny od wstępnie proponowanej przez inwestora. Treść decyzji o warunkach zabudowy może zatem nie w pełni odpowiadać zgłoszonemu przez inwestora żądaniu. Gdyby przyjąć, iż organ administracji związany jest treścią żądania wnioskodawcy, to praktycznie niewielki procent wniosków pozytywnie mógłby zostać rozpatrzony. Trudno bowiem przypuszczać, aby inwestor we własnym zakresie, dokonał prawidłowej, tj. zgodnej z obowiązującymi przepisami, analizy warunków zabudowy planowanej inwestycji, która dałaby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego otaczającego terenu. Poza tym, należy zauważyć, że załącznik graficzny dotyczący planowanej zabudowy wskazuje przekrój pionowy jednego z obiektów, na którym oprócz dachu dwuspadowego wskazano także płaski łącznik, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie organ.

Niezasadne są natomiast zarzuty dotyczące właściwego uzbrojenia terenu dla zrealizowania planowanej inwestycji. Dotyczy to ustaleń odnośnie infrastruktury technicznej dotyczącej sposobu zaopatrzenia w energię cieplną. W decyzji organu I instancji ustalono, że zaopatrzenie w energię cieplną będzie realizowane na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych ( Dz.U. Nr 16, poz.92 ), po uprzednim przyłączeniu do sieci ciepłowniczej przez właściwą jednostkę organizacyjną. Takie sformułowanie w świetle zmodyfikowanego wniosku inwestora jest nieaktualne. Wprawdzie organy powołują się na pismo P. [...] Sp. z o.o. [...] z 13 października 2015 r., ale wynika z niego tylko tyle, że "w pobliżu przedmiotowych obiektów występuje dystrybucyjna sieć gazowa, a zatem istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a przyłączenie do sieci może nastąpić na warunkach określonych w ustawie - Prawo energetyczne Dz.U. z 2012 r. poz, 1059 z późn. zm.) i rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy." Nie wiadomo więc, czy energia cieplna będzie uzyskiwana z sieci ciepłowniczej czy z wykorzystaniem gazu. Powołanie się w skardze kasacyjnej na pismo z dnia 8 października 2015r. skierowane do P. [...] Sp. z o.o. [...] i odpowiedź tej Spółki z dnia 13 października 2015r. jest nietrafne, bowiem nie wynika z tych dokumentów, czy dotyczyły one dostarczania gazu na cele grzewcze. Fakt, że do pisma skierowanego do wymienionej Spółki załączono wniosek inwestora nie przesądza, że był to wniosek przez niego zmodyfikowany a nie wniosek pierwotny przewidujący ogrzewanie z sieci ciepłowniczej. W decyzjach nie odniesiono się też do faktu, że inwestor zmodyfikował wniosek w zakresie określenia dostarczenia energii cieplnej, co uzasadnia stanowisko, że w zakresie dostarczania energii cieplnej stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony. Błędne jest natomiast stanowisko Sądu I instancji, że organ powinien ustalać, czy działka inwestycyjna jest odpowiednia dla ewentualnego posadowienia zbiornika gazowego. Celem ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie ładu przestrzennego, a dokonywanie ustaleń jakich oczekuje Sąd, w gruncie rzeczy zmierza do analizy zgodności decyzji z warunkami technicznymi. Nie sposób uznać, aby przepisy zawarte w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), były przepisami odrębnymi, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące podniesionego przez Sąd I instancji braku rozpatrzeniem sprawy w jej całokształcie oraz przemilczeniem przez Kolegium tych zarzutów odwołania, które dotyczyły naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 i 3 kpa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy musi rozpoznać sprawę w całokształcie, a także odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Słusznie zatem Sąd instancji wskazał, że "skoro w treści odwołania skarżący podniósł zarzut, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji uniemożliwia ocenę czy organ ten prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne, to obowiązkiem organu było wypowiedzenie się w tej kwestii i wskazanie, czy ewentualne niedostatki w zakresie przedstawienia uzasadnienia przyjętych parametrów w kontekście sporządzonej analizy miały wpływ na wynik sprawy". Odmienne wywody zawarte w powyższym zakresie w skardze kasacyjnej należało uznać za nieuprawnione.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej A. S., to za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak zobowiązania organu odwoławczego do zbadania czy nie zachodzi konieczność ustalenia drugiej linii zabudowy od strony ul. N. [...]. Przede wszystkim, błędnej oceny okoliczności faktycznych czy wadliwej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. W zakresie ustalenia ewentualnej drugiej linii zabudowy, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że jej wyznaczanie w stanie faktycznym sprawy jest zbędne i stanowisko swoje uzasadnił. Należy zauważyć, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, iż przepisy § 4 ust. 2-4 rozporządzenia konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera natomiast wprost ust. 3 powołanego paragrafu. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Taki sposób ustalania linii zabudowy jest również uzasadniony względami celowościowymi. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. Prawidłowe usytuowanie natomiast budynku od strony sąsiednich działek budowlanych zapewniają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn.. akt II OSK 174/10 oraz z dnia 16 marca 2011 r., sygn.. akt II OSK 496/10 – www.cbois.nsa.gov.pl ). Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd I instancji wobec zajętego stanowiska nie mógł zobowiązać organu II instancji do dokonywania ustaleń odnośnie ustalenia drugiej linii zabudowy. Niezasadny jest w związku z powyższym zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia.

Wadliwy jest także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. a pośrednio art., 15 i art. 136 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej powiązał z naruszeniem przepisów prawa, których naruszenia Sąd nie stwierdził. Ponadto, przepis art. 135 zawiera uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalające na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem. Przyjmuje się, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie reguluje zatem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, a reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1044/10, Lex nr 1151516). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574; wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2015 r. II OSK 2784/13, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r. I OSK 1199/12, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 91/10, wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II FSK 1424/07 - www.cbois.nsa.gov.pl). Przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. W konsekwencji przepis ten w niniejszej sprawie nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest bowiem powiązanie obowiązku Sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że ustalenie szerokości elewacji frontowej w granicach 15-76 m. było prawidłowe w kontekście ustaleń zawartych w analizie urbanistycznej i zamierzenia inwestycyjnego, dla którego wystąpiono o warunki zabudowy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że szerokości elewacji frontowych dla zabudowy szeregowej wynoszą od 18 m do 86 m, a dla zabudowy bliźniaczej od 15 m do 24 m. Tym samym oznaczenie parametru w zakreślonych widełkach dla ciągów zabudowy szeregowej i bliźniaczej znajduje swoje uzasadnienie w wynikach analizy, z której można wyprowadzić wniosek o różnorodności szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym. Ponieważ inwestor zamierza realizować zarówno obiekty w zabudowie zbliźniaczonej jak i szeregowej, ustalenie parametru o znacznej rozpiętości pozwoli mu na kształtowanie szerokości elewacji frontowych w zależności od typu realizowanej zabudowy. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej w sposób określony w decyzji nie czyni go iluzorycznym z punktu widzenia planistycznego i zachowania ładu przestrzennego. Skoro w obszarze analizowanym występują obiekty o szerokościach od kilku do kilkudziesięciu metrów, to zaprojektowanie poszczególnych zespołów budynków w granicach wyznaczonego parametru, nie może zakłócać ładu przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co uzasadniało na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalenie skarg kasacyjnych. Rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uwzględni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w niniejszym uzasadnieniu w zakresie modyfikującym wskazania Sądu I instancji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).