Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 779/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), , Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec A.S. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A.S. wnioskiem datowanym na [...] lipca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że od [...] września 1980 r. do [...] kwietnia 1989 r. odbywał służbę wojskową jako żołnierz zawodowy w jednostkach lotnictwa w grupie technicznej. Podkreślił, że w tym okresie, choćby ze względu na wykonywane obowiązki, nie mógł w żaden sposób przyczyniać się do umacniania totalitarnego systemu, ponieważ miał do czynienia jedynie z przedmiotami, a dbałość o ich należyty stan techniczny służyło ochronie zdrowia i życia innych ludzi - żołnierzy wykonujących służbę. Służbę w jednostkach Policji podjął natomiast w dniu [...] sierpnia 1989 r., na trzy dni przed powierzeniem przez Sejm Tadeuszowi Mazowieckiemu misji utworzenia rządu, i służbę tę wykonywał do dnia [...] maja 2005 r., kiedy to przeszedł na emeryturę. Okres służby przypadający pomiędzy [...] sierpnia 1989 r., a dniem 31 lipca 1990 r., określonym jako graniczny przez ustawę z dnia 16 grudnia 2016 r. zmieniającą w sposób niekorzystny jego uprawnienia, wynosi więc zaledwie kilka miesięcy. Spełnia zatem warunek krótkotrwałości wymieniony w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Wnioskodawca podniósł również, że swoje obowiązki zarówno przed 31 lipca 1990 r., jak i po tej dacie, a więc po 12 września 1989 r., wypełniał zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Zaznaczył, że służył wyłącznie własnej Ojczyźnie, a nie jakiejkolwiek partii, czy opcji politycznej. Nikogo nie prześladował, nie był karany sądownie, administracyjnie lub dyscyplinarnie. Nie dopuścił się jakiegokolwiek sprzeniewierzenia swoich powinności, zarówno jako funkcjonariusz Policji, jak i jako obywatel, natomiast za służbę otrzymał różne nagrody i wyróżnienia, przede wszystkim w formie gratyfikacji pieniężnych. Podkreślił też, że dopuszczenie go do służby po 1990 r. wyraźnie wskazuje, że obowiązki wykonywał w sposób nie budzący żadnych zastrzeżeń zarówno pod względem prawnym, jak i moralnym, czy etycznym, o czym świadczą jego akta osobowe znajdujące się w Instytucie Pamięci Narodowej, spełnia zatem przesłankę rzetelności wskazaną w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

A.S. wyjaśnił nadto, że służył najpierw w sekcji [...] ([...]) Wydziału [...], a od 1991 r. jako kierownik Wydziału [...] w S., kierując sekcją [...]. Ponieważ miał pod opieką około 30-tu młodych funkcjonariuszy miał polecenie brania wraz z nimi udziału we wszystkich akcjach, w tym z bronią. W tym czasie dokonywał zatrzymań osób podejrzanych o różne przestępstwa, w tym uprowadzenia, kradzieże, poprzez osoby trudniące się produkcją i handlem narkotykami oraz osoby poszukiwane listami gończymi, a więc była to praca wykonywana z narażaniem zdrowia i życia.

Ze służby w Policji został zwolniony z dniem [...] maja 2005 r. w związku z przejściem na emeryturę.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając wniosek A.S., decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec ww. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z akt sprawy wynika, iż A.S. został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] z dniem [...] maja 2005 r. i ma ustalone prawo do emerytury policyjnej, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej i która jest wypłacana.

Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] kwietnia 2017 r. tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] sierpnia 1989 r. do 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 11 miesięcy i 9 dni, podczas gdy całkowity okres służby wynosi 24 lata, 4 miesiące i 2 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z dnia [...] lutego 2018 r. (znak: [...]) oraz za pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby A.S. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]) przekazał informację dotyczącą przebiegu służby A.S., podnosząc m.in., że wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte m. in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, natomiast z nadesłanej dokumentacji wynika, że wnioskodawcy wielokrotnie podwyższano dodatek służbowy, otrzymywał również awanse w grupach uposażenia zasadniczego. W przesłanych materiałach brak jest natomiast informacji na temat nadanych orderów/odznaczeń państwowych oraz odznak/medali resortowych. Jednocześnie nie stwierdzono dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Dalej Minister wyjaśnił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ podkreślił, że ww. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę ww. przesłanek, które są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z formalnych przesłanek Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister wyjaśnił, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył również z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) synonimy ww. słowa.

Organ dodał jednocześnie, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, jednak przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni autentycznej, zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków Minister wyjaśnił, że stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniona indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową, organ wskazał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Organ stwierdził zatem, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister wskazał jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wyjaśnił, że prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 147/19.

Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy organ podkreślił, że całkowity okres pełnionej przez A.S. służby wynosi 24 lata, 4 miesiące i 2 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa to okres 11 miesięcy i 9 dni, co stanowi ok. 3,5% ogółu służby. Minister uznał zatem, że została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do drugiej z przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, Minister podniósł, iż z opinii przesłanej przez Komendanta Głównego Policji wynika, że wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, co znajduje odzwierciedlenie w opiniach służbowych oraz we wnioskach personalnych o mianowanie na wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W materiałach nie stwierdzono też kar dyscyplinarnych, ani też informacji na temat prowadzonych postępowań karnych lub karno-skarbowych.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że wnioskodawca spełnia przesłankę określoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Minister zaznaczył jednak, że świadczenie emerytalne wypłacane wnioskodawcy nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611).

Minister podkreślił jednocześnie, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2455/20, za kluczową przesłankę przejawiającą się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ocenie możliwości zastosowania uprawnienia przewidzianego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, uznawana jest przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Analizując dokumentację przedłożoną przez IPN organ zaznaczył, że A.S. z własnej woli ubiegał się o przyjęcie do Służby Bezpieczeństwa, co znajduje potwierdzenie w podaniu z dnia [...] czerwca 1989 r. złożonym do WUSW w S.. Ponadto, z treści życiorysu znajdującego się w aktach IPN wynika, że wnioskujący zdecydował się zakończyć służbę wojskową ze względu na plany wstąpienia do służby w MSW, do której zgłosił się sam. Wobec powyższego bezsprzecznym pozostaje, że rozpoczęcie służby przez A.S. w organach bezpieczeństwa państwa nie było wynikiem odgórnego polecenia, ale nastąpiło z własnej inicjatywy wnioskodawcy, było w pełni świadome i zaplanowane, przez co okoliczność ta niewątpliwie wpływa na niekorzyść wnioskującego, co potwierdza również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt K 6/09. Organ przywołał też treść ankiety złożonej przez wnioskodawcę w dniu [...] czerwca 1989 r. oraz treść opinii wydanej o nim przez Jednostkę Wojskową w Z. wskazując, że te wszystkie okoliczności zdecydowały o uznaniu wnioskodawcy za przydatnego do służby na rzecz totalitarnego państwa i mianowaniu go na stanowisko młodszego inspektora Sekcji "[...]" Wydziału [...] WUSW w S..

Z informacji udostępnionych na stronie internetowej Instytutu Pamięci Narodowej wynika natomiast, że Wydziały [...] były jednostkami organizacyjnymi Służby Bezpieczeństwa powstałymi w mniejszych województwach w 1982 r., w których zlikwidowano Wydziały "[...]" ([...]), Wydziały "[...]" ([...]), Wydziały "[...]" ([...]) oraz Wydziały "[...]" ([...]). W[...] składał się z czterech sekcji, które przejęły zadania zlikwidowanych wydziałów. Do zakresu działania Sekcji "[...]" należało prowadzenie obserwacji zewnętrznej zgodnie z zasadami konspiracji, ochrona terenu i obiektów wojskowych przed dyplomatami i cudzoziemcami z krajów kapitalistycznych, operacyjne zabezpieczenie hoteli, organizowanie punktów zakrytych wraz z przygotowaniem planów obserwacji i zapewnieniem łączności. Do zadań sekcji "[...]" należała także obsługa grup obserwacyjnych, organizowanie osobowych źródeł sygnalizacyjnych informujących o przyjeździe dyplomatów i cudzoziemców z krajów kapitalistycznych, kontrola ważniejszych szlaków tranzytowych poprzez punkty zakryte, organizowanie obserwacji w podejrzanych miejscach, organizowanie w miejscach manifestacji, wieców oraz przy ważniejszych obiektach partyjnych i administracyjnych tzw. Punktów na wypadek poważnego zagrożenia. Ponadto sekcja "[...]" zajmowała się dokumentowaniem, przy pomocy kamer i aparatów fotograficznych, demonstracji, wieców oraz innych nielegalnych zgromadzeń, zabezpieczała sieć hoteli w obszarze swojego działania, realizowała zadania otrzymane z jednostek operacyjnych, prowadziła sprawy obiektowe na hotele, prowadziła ewidencję obserwowanych osób, kontrolowała podejrzanych obywateli polskich. W ramach swoich obowiązków sekcja obserwacji sporządzała tzw. skorowidze ruchome na obserwowanych figurantów, adresy, numery rejestracyjne pojazdów.

Minister podkreślił, że A.S. został zaszeregowany do przedmiotowych struktur na własną prośbę. Nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza, aż do momentu transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce, czyli aż do dnia 31 lipca 1990 r. Powyższe dowodzi również, że zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez wnioskodawcę służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

W ocenie Ministra wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]) pozwala na stwierdzenie, że wnioskodawca ubiegał się o przyjęcie do organów Służby Bezpieczeństwa oraz popierał totalitarną politykę partii rządzącej, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Minister stwierdził, że w pełni świadomy wybór i deklaracja wstąpienia do służby w strukturach działających na rzecz totalitarnego państwa, jak również służba w komórce realizującej typowe dla państwa totalitarnego czynności operacyjne, przemawiają za brakiem uznania sprawy jako stanowiącej szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

– art. 8a ust. 1 i 2, art. 15c, art. 22a i art. 24 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego niezastosowanie,

– art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niezastosowanie i niewypełnienie dyspozycji tych przepisów,

– oraz nieprzestrzeganie terminów załatwiania spraw określonych przepisami art. 35 i art. 36 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że Minister prawidłowo dokonał ustaleń dotyczących przebiegu jego służby. Organ nie dokonał natomiast ustaleń, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że w jakikolwiek sposób uchybił on obowiązującemu prawu, czy też występował przeciwko innym obywatelom Państwa Polskiego. Jego jedynym przewinieniem, według ustaleń organu było to, że w okresie od [...] sierpnia 1989 r. do 31 lipca 1990 r. tj. przez 11 miesięcy i 9 dni, pełnił służbę w Sekcji "[...]" Wydziału [...] WUSW w S..

Skarżący podkreślił, że spełnienie przez niego przesłanki krótkotrwałości służby z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej jest niewątpliwe.

Spełnienie przesłanki art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie jest natomiast uwarunkowane wykonywanie służby z narażeniem zdrowia i życia, gdyż wyliczenie to jest przykładowe (w szczególności), a nie wyłączne. Oznacza to, że ocena rzetelności wywiązywania się z wykonywania zadań i obowiązków powinna być dokonywana na podstawie oceny całokształtu służby.

Skarżący zarzucił, że wydając decyzję Minister oparł się jedynie na wskazaniu dokumentów Instytutu Pamięci Narodowej, choć nie wynika z nich, aby wykonywał on służbę w sposób nierzetelny. Oznacza to, że pełnił on służbę w sposób rzetelny, za co również po okresie "państwa totalitarnego" był wielokrotnie odznaczany i nagradzany, a zatem przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej także została spełniona.

Zgodnie natomiast z orzecznictwem sądowym za szczególnie uzasadniony przypadek należy traktować sytuacje, w których służba funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa wynikała li tylko z formalnego przyporządkowania do formacji wymienionej w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (wobec braku etatu w Milicji Obywatelskiej) i faktycznego wykonywania obowiązków w Milicji Obywatelskiej, bądź też kiedy służba na rzecz totalitarnego państwa została podjęta na krótko przed 12 września 1989 r. Skarżący zaznaczył więc, że służbę na rzecz totalitarnego Państwa podjął w dniu [...] sierpnia 1989 r., a więc zaledwie 21 dni przed ww. datą.

Tymczasem według Ministra, przekreślającą zasługi skarżącego ma być dobrowolność przystąpienia do służby. Odnosząc się do tego skarżący podkreślił, że każda zawodowa działalność opiera się na dobrowolności. W ustawie zaś brak wskazania, że osoby, które dobrowolnie podjęły służbę mają być pozbawione emerytur. Z dokumentów zebranych przez Ministra nie wynika natomiast (bo nie było to istotne dla służby, aby ujmować to i przechowywać w dokumentach IPN), że względy rodzinne były powodem przeniesienia się przez niego do S. i podjęcia służby tam, gdzie mu zaproponowano. Skarżący zarzucił, że organ nie zbadał w jaki sposób służba była przez niego wykonywana i czy jego zachowanie zasługuje na zastosowanie wobec niego nieprzewidzianych nawet ww. ustawą, represji.

Skarżący podkreślił też, że pozytywnie przeszedł pierwszą weryfikację funkcjonariuszy, co pozwoliło mu na dalsze wykonywania pracy w resortach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] października 2022 r. poinformował Sąd, że nie będzie obecny na wyznaczonym terminie rozprawy przed WSA w Warszawie w dniu 10 listopada 2022 r. z uwagi na kolizję terminów ze sprawą z jego powództwa rozpoznawaną przez Sąd Okręgowy w [...], wnosząc o rozpoznanie sprawy pod jego nieobecność. W piśmie tym podtrzymał w całości zarzuty skargi, przedstawiając dodatkową argumentację i wnosząc o jej uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany wyżej przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak np: Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W wyroku tym NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

NSA podkreślał przy tym, że nie każde nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał m.in. w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19; z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21; z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21; z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 (publ. CBOSA).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ ustalił, że w przypadku skarżącego spełnione zostały obydwa kryteria określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej tj. kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

W ocenie organu, sprawa skarżącego nie stanowi jednak szczególnie uzasadnionego przypadku.

Dokonując takiej oceny organ przywołał wybiórczo informacje z akt osobowych przedłożonych przez IPN o sygn. [...] podkreślając, że rozpoczęcie służby przez A.S. w organach bezpieczeństwa państwa nie było wynikiem odgórnego polecenia, ale nastąpiło z własnej inicjatywy skarżącego, było w pełni świadome i zaplanowane. Organ zaznaczył też, że skarżący nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza, aż do momentu transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce, czyli aż do dnia 31 lipca 1990 r. Ponadto organ przedstawił ogólne informacji udostępnione na stronie internetowej IPN dotyczące zakresu działania Sekcji "[...]" Wydziału [...] SB, w której skarżący pełnił służbę w okresie od [...] sierpnia 1989 r. do 31 lipca 1990 r. wywodząc z tego, że skarżący popierał totalitarną politykę partii rządzącej.

Organ nie poczynił jednak żadnych ustaleń wskazujących na to, że skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Organ nie przywołał żadnych konkretnych faktów dotyczących służby skarżącego, zadań przez niego wykonywanych, jak również jego postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia.

Ustaleń w tym zakresie nie wyczerpuje samo wskazanie przez organ zakresu działania Sekcji "[...]" Wydziału [...] SB, w której skarżący pełnił służbę. Nie można bowiem służby skarżącego oceniać wyłącznie w kontekście zadań realizowanych przez Wydział [...] SB. Dokumenty z akt osobowych IPN, na które powołał się organ w decyzji, nie zawierają natomiast żadnych informacji które pozwalałyby przypisać skarżącemu jakieś konkretne czyny godzące w wolności obywatelskie, które pozwalałyby – w świetle orzecznictwa NSA – na jednoznaczną ocenę, że prawa emerytalne nabyte - przede wszystkim po ponad 20 latach służby w wojsku oraz w Policji - zostały nabyte niesłusznie. Powyższe wymaga podkreślenia tym bardziej, że skarżący pełnił służbę w Wydziale [...] SB tylko przez okres 11 miesięcy i 9 dni.

W świetle powyższego zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Wydając zaskarżoną decyzję organ przekroczył granice uznania administracyjnego, bowiem nie rozważył przebiegu całej służby skarżącego w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Rozpatrując sprawę ponownie organ dokona oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", przy uwzględnieniu wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach. W związku z tym, wypełniając obowiązki określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ dokona oceny charakteru służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. Weźmie przy tym pod uwagę stanowisko NSA prezentowane w ww. orzeczeniach akcentujące "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, której istota koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej ponad 24-letniej służby skarżącego, dokonana stosownie do reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., winna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.