Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 863/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 39 , art. 11  ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 863/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 stycznia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Barbara Pasternak (spr.), Sędziowie: WSA Janusz Bociąga, WSA Janusz Kasprzycki, Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r., spraw ze skarg A. N. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 czerwca 2018 r. nr [...], [...], [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata Ł. C. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 czerwca 2018 r. ([...]) po rozpatrzeniu odwołania A. N. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r., nr [...] orzekającej o przyznaniu rodzinie A. N. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie, w kwocie 150,00 zł na kwiecień 2018 r., gdzie biorcą świadczenia jest: M. N., działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 6 pkt 1, art. 7, art. 8, art. 39 w zw. z art. 11, art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769), § 2 ust. 1 i 3 pkt 1, 2, 3, § 7 Uchwały XCV/1425/14 Rady Miasta z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy pomocy w zakresie dożywiania oraz art. 138 § 1 pkt 1, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzją z dnia 4 czerwca 2018 r. ([...]) po rozpatrzeniu odwołania A. N. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r., nr [...], orzekającej o przyznaniu rodzinie A. N. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie, w kwocie 150,00 zł na maj 2018 r., gdzie biorcą świadczenia jest: M. N.; działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 6 pkt 1, art. 7, art. 8, art. 39 w zw. z art. 11, art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769), § 2 ust. 1 i 3 pkt 1, 2, 3, § 7 Uchwały XCV/1425/14 Rady Miasta z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy pomocy w zakresie dożywiania oraz art. 138 § 1 pkt 1 Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzją z dnia 4 czerwca 2018 r. ([...]) po rozpatrzeniu odwołania A. N. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r., nr [...], orzekającej o przyznaniu rodzinie A. N. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie, w kwocie 150,00 zł na czerwiec 2018 r., gdzie biorcą świadczenia jest: M. N.; działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 6 pkt 1, art. 7, art. 8, art. 39 w zw. z art. 11, art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769), § 2 ust. 1 i 3 pkt 1, 2, 3, § 7 Uchwały [...] Rady Miasta z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy pomocy w zakresie dożywiania oraz art. 138 § 1 pkt 1 Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał motywy rozstrzygnięć organu I instancji oraz podał, co następuje:

Z akt sprawy wynika, że odwołująca nie pracuje, a na jej dochody w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (tj. luty 2018 r.) składają się alimenty otrzymane od J. N. na syna M. N. w kwocie 800,00 zł, alimenty na A. N. w wysokości 415,74,00 zł oraz zasiłek rodzinny na ww. małoletniego w kwocie 124,00 zł. Tak ustaloną kwotę dochodu rodziny należało następnie pomniejszyć o kwotę 300,00 zł, jaką z kolei odwołująca przekazuje J. N. tytułem alimentów na syna M. N. Ustalono także, że A. N. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z małoletnim synem M. (lat 11). Łączny dochód rodziny wynosi 1039,73 zł. Tym samym dochód na osobę w rodzinie odwołującej ustalony na kwotę 519,87 zł, nie przekracza 150 % kryterium dochodowego wynikającego z kolei z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514,00 zł (por. § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2015.1058), zwanej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie".

A. N. w marcu 2017 r. podjęła starania o ustalenie stopnia niepełnosprawności, jednakże postępowanie przed Powiatowym Zespołem ds. Orzekania o Niepełnosprawności zostało zawieszone do czasu skompletowania przez nią niezbędnej dokumentacji medycznej. W trakcie toczącego się postępowania administracyjnego organ I instancji zobowiązał A. N. do złożenia wymaganej dokumentacji medycznej w celu odwieszenia postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Jednakże A. N., 12 stycznia 2018 r. oraz 15 marca 2018 r. odmówiła podpisania zobowiązania w sprawie dostarczenia niezbędnej dokumentacji i odwieszenia postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności. Zobowiązanie w powyższym zakresie było również kierowane do odwołującej przez organ I instancji w trakcie wcześniej prowadzonych postępowań administracyjnych z jej udziałem. Organ wskazał również na konieczność zarejestrowania się przez odwołującą w Urzędzie Pracy, a to w sytuacji, gdyby Strona nie uzyskała dalszej niezdolności do pracy. Z kolei A. N. wyjaśniła, że jest osobą niezdolną do pracy, na co przedstawiła organowi I instancji zaświadczenia lekarskie wystawiane przez lekarza chorób wewnętrznych - specjalistę medycyny rodzinnej. Z uwagi na powyższe zdaniem odwołującej została ona wyrejestrowana z Urzędu Pracy.

SKO podało, że w świetle art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Z kolei art. 12 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2017. 1383) precyzuje pojęcie osoby niezdolnej do pracy i przyjmuje, że:

1. Niezdolną do pracy w rozumieniu ustawy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu;

2. Całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy;

3. Częściowo niezdolną do pracy jest osoba, która w znacznym stopniu utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji.

Tak więc w sytuacji, gdy A. N. uważa, że jest osobą niezdolną do pracy, to prezentowane przez siebie stanowisko winna poprzeć stosownym orzeczeniem określającym stopień jej niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności. W przeciwnym wypadku należy przyjąć, iż w świetle ustawy o pomocy społecznej, odwołująca jest osobą zdolną do pracy, a tym samym zdolną do zarejestrowania się w GUP jako osoba bezrobotna.

Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy potwierdza, że A. N. była informowana przez organ I instancji o konieczności uzupełnienia dokumentacji medycznej w celu odwieszenia postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności, a także o konieczności zarejestrowania się w Urzędzie Pracy, a to m.in. w czasie przeprowadzania wywiadów środowiskowych i uzupełniania przez odwołującą się dokumentów. Jednakże z powyższych zobowiązań odwołująca do dnia wydania skarżonej decyzji się nie wywiązała.

Przyznanie pomocy społecznej następuje na zasadzie uznania administracyjnego, a ustawa o pomocy społecznej (m. in. art. 11 ust. 2) określa sytuacje, w których organ administracji, może ograniczyć lub odmówić udzielenia pomocy społecznej osobom i rodzinom spełniającym ustawowe kryteria i do takich okoliczności należy brak współpracy osoby lub rodziny korzystającej z pomocy społecznej z ośrodkiem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Orzekając o przyznaniu rodzinie A. N. zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie, w kwocie 150,00 zł za miesiąc czerwiec 2018 r., organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ I instancji słusznie wskazał, że pomoc społeczna - zgodnie z art. 2 i art. 3 ustawy, ma charakter doraźny i ma umożliwić wyjście z trudnej sytuacji a nie powinna stanowić stałego i wyłącznego źródła utrzymania dla osób posiadających własne zasoby i możliwości. Ponadto wyznacznikami przyznania rodzaju pomocy jest nie tylko sytuacja materialna osoby i cel, któremu pomoc ma służyć, lecz także do okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (m.in. IV SA/G1 533/17) "O tym, w jakim rozmiarze i na jaki okres zasiłek (...) zostanie przyznany decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. to znaczy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego oraz odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia. Celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych na zaspokojenie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. Organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Brak jej ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia.

Wobec powyższego odwołująca się powinna podjąć intensywne starania zmierzające do zakończenia sprawy ustalenia stopnia niepełnosprawności, a tym samym ustalenia sytuacji zdrowotnej i życiowej strony. Jeżeli wnioskodawczyni do tej pory nie zgromadziła odpowiedniej dokumentacji lekarskiej, to powinna przedłożyć dowody potwierdzające starania o jej uzyskanie. Natomiast Strona nie przedłożyła do akt takich dokumentów. Ponadto zawieszenie postępowania nie powoduje, że strona ma być bezczynna i nie podejmować jakichkolwiek działań w tym zakresie. Należy zwrócić także uwagę, iż kwestionowana przez odwołującą się konieczność żądania przez organ administracji składania odpowiednich oświadczeń, wyjaśnień oraz uzależnienie przyznania pomocy od ich złożenia wynika wprost z przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz kpa. Dodać również należy, że odwołująca stale składa wnioski o określoną pomoc finansową z MOPS i ją uzyskuje, a to m.in. w formie stypendium szkolnego dla syna, zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie oraz zasiłku okresowego. Z przepisów ustawy wynika, że strona w każdym czasie, kiedy znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, jest uprawniona do składania odpowiedniego wniosku, a organ ma obowiązek taki wniosek rozpatrzyć. Organ I instancji w takiej sytuacji rozpatrując wniosek A. N. ponownie zbada jej sytuację życiową oraz finansową i mając równocześnie na względzie interes społeczny i słuszny interes wnioskującej, ponownie rozstrzygnie w zakresie udzielenia wnioskowanej pomocy. Zaznaczyć jednak należy, że warunkiem jej otrzymania jest między innymi spełnienie przesłanki współpracy z organem w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej.

Odnosząc się z kolei do skargi strony dotyczącej działalności Miejskiego Ośrodka organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 229 pkt 3 kpa, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych -jest rada gminy.

Na powyższe decyzje R. N. złożyła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi, co miałoby przejawiać się niedostarczeniem dokumentacji medycznej w postepowaniu w przedmiocie orzeczenia niepełnosprawności, w sytuacji, gdy nieprzedłożenie wskazanych dokumentów związane jest z oczekiwaniem na terminy badań w placówkach medycznych oraz nie podjęcia przez skarżąca zatrudnienia w sytuacji , gdy jest ona niezdolna do pracy – co wynika z jej orzeczeń lekarskich;

- art. 7 kpa poprzez niedokładne i niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominiecie przy tym słusznego interesu obywatela;

- art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do obywatela;

- art. 30, 31, 32, 40 kpa Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadniając powyższe skarżąca podała, że jest pozbawiana prawa do zawieszenia postępowania w Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności przy UM. W związku z dalszą niezdolnością do pracy nie może się ona zarejestrować do GUP, z którego została wyrejestrowana w związku z niezdolnością do pracy. Dodała, że z informacji uzyskanych z GUP wynika, że skarżąca będąc niezdolna do pracy nie może się tam zarejestrować jako osoba bezrobotna ani jako poszukująca pracy. Skarżąca dodała, że w obecnej chwili zostało wobec niej wszczęte postępowanie o niesłusznie pobrane na jej syna M. N., który otrzymał w maju 2018r. 1.000 zł nawiązki - zadośćuczynienia w sprawie karnej od ojca za naruszenie narządu ciała. Tymczasem pracownicy MOPS nie dość, że wszczęli postępowanie o niesłusznie pobrane świadczenie, to zwlekają z ustaleniem terminu wywiadu dot. przyznania jej świadczeń od lipca 2018 r. Niezrozumiały jest również fakt, iż pieniądze, które syn skarżącej otrzymał od swojego ojca, urzędnicy traktują jak dochód i wszczynają procedurę dot. zwrotu kwoty.

W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik, w pismach procesowych (wpł. 14 stycznia 2019 r.) zarzucił naruszenie art. 39 w zw. z art. 4 oraz 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędne przyjęcie, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi, oraz błędne przyjęcie, że w sprawach zaistniały przesłanki odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, co skutkowało przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 111§ 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302) połączył sprawy o sygn. akt od III SA/Kr 863/18 do III SA/Kr 865/18 – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. III SA/Kr 863/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2017.2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2016.270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrolując zaskarżone decyzje zgodnie z powyższymi zasadami należało uznać, że skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2017.1769), dalej u.p.s., w szczególności jej art. 39 w zw. z art. 6 pkt.1 i art. 11 ust. 2 .

Zasadniczym motywem decyzji przyznających zasiłek celowy na dożywianie wyłącznie na małoletniego syna był brak współpracy skarżącej z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co w świetle art. 11 ust. 2 u.p.s. może stanowić przesłankę odmowy przyznania świadczenia. Stosownie do treści powyższego przepisu, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w u.p.s., ale przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Zatem, w ramach zakreślonych m.in. przepisami art. 2 i art. 4 u.p.s., postawa osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Decyzje podejmowane na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. wydawane są według uznania administracyjnego, co oznacza, że organ stosujący prawo wybiera jedną z możliwych konsekwencji prawnych zawartej w przepisie normy prawnej. Tym samym, organ zobowiązany jest uzasadnić wybór rozstrzygnięcia, także zgodnie z dyrektywami określnymi w art. 7 k.p.a. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy u podstaw zachowania osoby ubiegającej się o pomoc leży jej zła wola. Wskazuje się, że zwrot "brak współdziałania osoby lub rodziny" interpretowany łącznie z pozostałymi wymienionymi w przepisie art. 11 ust. 2 ups przesłankami oznacza takie działanie, które jest nacechowane negatywnością, niechęcią, negacją, celowym utrudnianiem (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 775/14; Lex nr 1646272, WSA w Olsztynie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Ol 987/17, Lex nr 2444213).

Istota sporu w kontrolowanych sprawach sprowadzała się więc do oceny, czy zaistniała przesłanka braku współdziałania skarżącej w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zaskarżone decyzje zostały wydane przedwcześnie, co skutkowało naruszeniem przez organy art. 39 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. Jednocześnie zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w oparciu o nie w pełni ustalony stan faktyczny.

Zdaniem organów, brak współpracy polegał na nieuzupełnieniu przez skarżącą dokumentacji lekarskiej celem podjęcia postępowania przed Powiatowym Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, oraz niezarejestrowanie się w GUP w sytuacji, w której skarżąca nie spełnia warunków wymaganych przez art. 6 u.p.s., względnie przez art. 12 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jednocześnie pozostając w wieku aktywności zawodowej. Odnośnie do statusu skarżącej w świetle przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2016.645 ze zm.), SKO ustaliło jedynie, że zdaniem skarżącej została ona wyrejestrowana z UP z powodu niezdolności do pracy potwierdzonej zaświadczeniem lekarskim. Nie zwrócono się jednakże do GUP o udostępnienie akt postępowania zakończonego pozbawieniem skarżącej statusu osoby bezrobotnej, ani też celem uzyskania informacji na temat ewentualnych działań skarżącej podejmowanych po dniu 4 stycznia 2017 r., zmierzających do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Z załączonej do pism procesowych kopii decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. wynika, że skarżąca została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej, zaś z pisma GUP z dnia 16 lipca 2018 r. wynika, że skarżąca kierowała do GUP pismo w przedmiocie uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Podkreślenia przy tym wymaga, że organy w żaden sposób nie zakwestionowały treści przedstawionych przez skarżącą zaświadczeń lekarskich stwierdzających niezdolność do pracy, ani podanych przez skarżącą informacji o pozostawaniu w leczeniu, w tym w szczególności psychiatrycznym i neurologicznym. W tej sytuacji całkowicie przedwczesnym jawi się stwierdzenie organów o braku współpracy z powodu niespełnienia przez skarżącą warunku zarejestrowania się w GUP. Podkreślenia przy tym wymaga, że organy w żaden sposób nie zakwestionowały treści przedstawionych przez skarżącą zaświadczeń lekarskich stwierdzających niezdolność do pracy, ani podanych przez skarżącą informacji o pozostawaniu w leczeniu psychiatrycznym, neurologicznym, ortopedycznym, reumatologicznym i okulistycznym, co wynika w sposób nie budzący wątpliwości z treści zapisów aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 22 marca 2018 r. Z kolei z treści rubryki "aktualizacja sytuacji mieszkaniowej" wynika, że skarżąca "przesłała" rodzicom za opiekę 500,-zł i nie pamięta, jaka kwotę rodzice jej zwrócili. Ustalając dochód rodziny na kwotę 1039,73 zł organy nie ustaliły ostatecznie jakie miesięczne koszty utrzymania oraz zakupu leków ponosi skarżąca, oraz czy i jaką kwotą dysponuje skarżąca po opłaceniu niezbędnych kosztów utrzymania i leków, co ma istotne znaczenie przez rozpatrywaniu wniosku o udzielenie pomocy na dożywianie. Co prawda zgodnie z treścią § 7 powołanej przez organ uchwały RM z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy pomocy w zakresie dożywiania, prawo doświadczenia w postaci zasiłku celowego w zakresie określonym w pkt. 1 przysługuje w sytuacji, gdy dochód na osobę lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego i – co organy ustaliły – skarżąca warunek powyższy niewątpliwie spełnia, to jednak dokładne ustalenie wysokości ponoszonych przez skarżącą kosztów utrzymania przyczyniłoby się do ustalenia sytuacji materialnej skarżącej w pełnym zakresie, co ma istotne znaczenie dla oceny zasadności przyznania świadczenia w sytuacji podejmowania decyzji uznaniowej. Za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, iż celem pomocy społecznej nie jest dostarczanie jej beneficjentom stałego i wyłącznego żródła utrzymania i osoby te winny wykorzystywać posiadane zasoby i możliwości a także reagować na wszelkie propozycje organów pomocowych zmierzające do poprawy swojej sytuacji życiowej. Stanowiska tego nie odniosły jednakże organy do konkretnej sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca. Ewentualne stwierdzenie, że zachodzi stan faktyczny odzwierciedlający przesłanki z art. 11 ust. 2 u.p.s. wymagało wskazania, jakich konkretnie własnych możliwości czy zasobów nie wykorzystuje skarżąca, względnie, czy sytuacja niepodejmowania przez skarżącą postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z powodu nieuzupełnienia dokumentacji medycznej spowodowana jest złą wola skarżącej i brakiem chęci współpracy z organami pomocowymi, czy też innymi okolicznościami, niezależnymi od skarżącej. Należy mieć bowiem na uwadze, że organy współdziałające z osobami zgłaszającymi się po pomoc społeczną muszą uwzględniać, że przyznanie świadczeń nie może być uzależnione wyłącznie od trudnych warunków materialnych osoby zainteresowanej, ale powinno być uzasadnione również jej nieporadnością bądź nieskutecznością działań (por. K. Stopka, Zasada subsydiarności a prawo do świadczeń z pomocy społecznej, Sam. Teryt. 2008/11, s. 41). Stwierdzenie owej nieporadności, czy też nieskuteczności działań winno skutkować prowadzeniem przez organy postępowania w sposób uwzględniający taki stan rzeczy, w szczególności sytuację zdrowotną osób ubiegających się o wsparcie, co wynika z obowiązku nałożonego przepisem art. 77 § 1 kpa. Organy obu instancji, dokonując oceny przedmiotowej sprawy, nie wzięły pod uwagę okoliczności, że już z materiału zgromadzonego w sprawie w sposób niepełny wynikać może, że skarżąca nie radzi sobie z życiowymi problemami i w związku z tym w toku postępowania wymaga odpowiednich wskazówek, informacji czy pouczeń. Natomiast jedynym motywem kierowanych do skarżącej pouczeń, czy też wezwań było stanowisko organów o konieczności podjęcia postępowania w sprawie o ustalenie stopnia niepełnosprawności i uwarunkowanie przyznania pomocy na dożywianie tymże podjęciem, czego nie można uznać za przesłanki wynikające z art. 11 ust. 2 u.p.s. Oceniając okoliczności związane z kwestią zawieszenia postępowania w sprawie przed Powiatowym Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności winny rozważyć, czy sytuacja taka wynika ze złej woli skarżącej i braku chęci współpracy, czy też np. z powszechnie znanych okoliczności dotyczących terminów badan specjalistycznych. Natomiast mając informacje na temat kontynuowanego przez skarżącą leczenia u wielu specjalistów winny wezwać skarżącą do wykazania w kontrolowanym postępowaniu, konkretnymi zaświadczeniami, które skarżąca winna przedstawić w określonych terminach faktu pozostawania w leczeniu, a to z uwagi właśnie na fakt, że pomoc społeczna jest pomocą doraźną, nakierowaną na udzielenie wsparcia w okresie w miarę i rozsądnie zbliżonym do składanego wniosku o jej przyznanie i jej udzielenie winno być uzasadnione także nieporadnością strony wynikającą np. ze stanu zdrowia. Winny organy przy tym mieć na uwadze treść przepisów art. 7, 75 i 77 kpa, które obligują organ nie tylko do uzyskiwania dowodów od strony wnoszącej żądanie ale także uprawniają do podejmowania działań i przeprowadzania dowodów z urzędu o ile tylko może to przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem. Reasumując, w ocenie Sądu, okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy, nie czynią uzasadnionym stwierdzenia, że skarżąca nie współdziałała z pracownikami socjalnymi. Taki zarzut można by było ewentualnie postawić po wnikliwym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w myśl obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej organy uzupełnią postępowanie dowodowe w kierunku wyżej wskazanym i na podstawie kompletnie zgromadzonego materiału dokonają oceny zasadności wniosku skarżącej z uwzględnieniem rzeczywistej treści art. 11 ust. 2 u.p.s. Z uwagi na sposób sformułowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, niezbędnym było uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości, co nie rzutuje na prawidłową ocenę kwestii przyznania świadczenia dla małoletniego syna skarżącej.

Wobec zatem stwierdzenia naruszenia prawa materialnego a to przepisu art. 39 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, oraz naruszeniem przepisów art. 7, 75, 77 kpa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 250 p.p.s.a.