Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2150/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust 5, ust. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 145a par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (obecnie T. Sp. z o.o. z siedzibą w T.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym oraz ustalenia opłaty z tego tytułu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 4 938 (cztery tysiące dziewięćset trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 2150/18

U Z A S A D N I E N I E

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w [...] , decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] , po rozpoznaniu odwołania T. Sp. z o.o. (spółka, skarżąca), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] , w sprawie:

1. zezwolenia T. Sp. z o.o. na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] na odcinku ul. [...] - ul. [...] - w jezdni, trawniku, chodniku, pasie dzielącym, zjeździe oraz studni urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi, tj. 2 rurociągów kablowych o średnicy 0,04 m każdy, co wraz z powierzchnią studni daje łączną powierzchnię całkowita 23,49 m2 rzutu poziomego, w terminie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2034 r. według planu sytuacyjnego stanowiącego integralną część decyzji,

2. ustalenia opłaty T. Sp. z o.o. za umieszczenie w pasie drogowym ww. urządzeń w postaci rurociągów kablowych i studni w kwocie 826,79 zł za 2010 r. i za każdy kolejny rok do 2034 r. włącznie w wysokości 1.799,25 zgodnie z wyliczaniem stanowiącym integralną część decyzji.

Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 26 listopada 2009 r. T. Sp. z o.o. złożyła do ZDM wniosek o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej z dnia 21 lutego 2008 r. (zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] na odcinku ul. [...] - ul. [...] urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi - kanalizacji teletechnicznej o powierzchni całkowitej 23,49 m2 rzutu poziomego), poprzez zmianę okresu zezwolenia do 31 grudnia 2034 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent [...] odmówił zmiany ww. własnej decyzji ostatecznej, wskazując, że spółka posiadała już zezwolenie na umieszczenie w przedmiotowym odcinku pasa drogowego urządzeń infrastruktury technicznej, tj. kanalizacji teletechnicznej w jezdni - 3,74 m2, chodniku - 13,80 m2 + studnie kablowe -3,70 m2, ścieżce rowerowej - 0,20 m2, pasie dzielącym 84,52 m2+ studnie kablowe 2,78 m2, o powierzchni całkowitej 108,74 m2 rzutu poziomego, na których "dalsze funkcjonowanie" (do dnia 31 grudnia 2008 r.) zezwolono decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r.

Załatwiony odmownie decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. wniosek spółki dotyczył zajęcia pasa drogowego od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2034 r.

SKO w [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania T. sp. z o.o., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] .

W ocenie SKO w [...] decydujące znaczenia dla uznania trafności wydanej decyzji ma argument, iż wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej na okres 25 lat prowadziłoby do ustanowienia swego rodzaju służebności na rzecz wnioskodawcy oraz każdoczesnego właściciela tych urządzeń. Trudne do zaakceptowania z punktu widzenia zasad racjonalnego reprezentowania interesów [...] (które w zakresie zarządzania drogami wykonuje ZDM) byłoby dokonywanie obciążenia miasta obowiązkami respektowania własnych orzeczeń aż na 25 lat naprzód.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Warszawie na powyższą decyzję SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.

WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1289/10, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.

Z uzasadnienia ww. wyroku WSA w Warszawie wynika, że w pasie drogowym ul. [...] na odcinku Most [...] - Most [...] istnieje kanał technologiczny, w którym od kilku lat funkcjonuje linia telekomunikacyjna spółki. Jeżeli przez ten okres lokalizacja tej linii nie spowodowała zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, to należy sądzić, że dalsze jej funkcjonowanie w tej lokalizacji również nie spowoduje takiego zagrożenia. W tym stanie rzeczy wniosek skarżącego (inwestora) powinien być rozpatrzony w trybie art. 39 ust. 6 i 7

ustawy o drogach publicznych, nie zaś potraktowany jako wniosek o umieszczenie w przedmiotowym pasie drogowym nowego urządzenia technicznego.

Poza tym Sąd wskazał, że przy kolejnym rozpatrywaniu sprawy będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675).

Skarga kasacyjna Zarządu Dróg Miejskich złożona w ww. sprawie postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1289/10, została odrzucona, a zażalenie wniesione na to postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) oddalił w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GZ 304/11.

W przywołanej na wstępie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] , wydano spółce zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] na odcinku ul. [...] - ul. [...] - w jezdni, trawniku, chodniku, pasie dzielącym, zjeździe oraz studni urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi, tj. 2 rurociągów kablowych o średnicy 0,04 m każdy, co wraz z powierzchnią studni daje łączną powierzchnię całkowita 23,49 m2 rzutu poziomego, w terminie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2034 r. według planu sytuacyjnego stanowiącego integralną część decyzji oraz ustalono z tego tytułu opłaty.

SKO w [...] w zaskarżonej decyzji utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności istotne jest ustalenie, czy kanalizacja kablowa, składająca się z 2 rurociągów o średnicy 0,04 m (40 mm) każda, którą spółka chce umieścić w pasie drogowym, jest jednym urządzeniem stanowiącym wielootworowy rurociąg kablowy (stanowisko skarżącej), czy też każda z rur stanowi odrębne urządzenie, na które wymagana była zgoda zarządcy drogi celem legalnego umieszczenia go w pasie drogowym (stanowisko zarządcy drogi).

W ocenie SKO w [...] każda z 2 rur HDPE stanowi odrębne urządzenie jakim jest rurociąg, którego umieszczenie w pasie drogowym wymagało osobnego zezwolenia zarządcy drogi (str. 2 decyzji).

Organ przypomniał, że kanalizacja kablowa składa się z 8 rur HDPE 40 o średnicy 0,04 m (40 mm) każda. Jego zdaniem nieuprawnione jest - przyjęte przez skarżącą, stanowisko, jakoby ów rurociąg stanowił jedno urządzenie, gdyż w istocie w ww. pasie drogowym umieszczonych jest 8 rurociągów. SKO podniosło, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że umieszczone rury nie są w żaden sposób uporządkowane. Organ podniósł, że w rzeczywistości rury są spięte plastikowymi opaskami i poukładane przypadkowo w wykopie, nie odpowiadając w żadnym razie modelowi bryły przestrzennej, na którą wskazuje skarżąca.

Organ odwoławczy uznał także, że spornego urządzenia nie można traktować jako kanalizacji kablowej wielootworowej, gdyż byłoby to - w tym przypadku, sprzeczne z art. 45 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., nr 106, poz. 675 ze zm.), dalej ustawa o wspieraniu, zawierającym definicję takiej kanalizacji. Organ podał, że w zamyśle ustawodawcy kanalizacja ta w rzeczywiści ma stanowić jedno urządzenie techniczne. Jednakże w niniejszej sprawie rurociągi skarżącej, składające się z 8 rur nie zamykają się w jednym urządzeniu (nie mieszczą się w jednej rurze umieszczonej w wykopie), co - zdaniem organu, wyklucza traktowanie tych rurociągów, jako jednego urządzenia w postaci ww. kanalizacji. Nadto SKO w [...] podniosło, że gdyby traktować sporne rurociągi jako ww. kanalizację, to sprzedaż ich musiałaby odpowiadać warunkom określonym w art. 27-44 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu. Zdaniem organu z umów zawartych przez skarżącą z innymi podmiotami na sprzedaż rurociągów nie wynika jednak, aby ustanowiona została odrębna własność rurociągu, a także umowy te nie zawierają wymagań przewidzianych w art. 41 ust. 1 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu. Wskazał przy tym, że w przedstawionych przez skarżącą umowach sprzedaży rurociągu kablowego o profilu 2 x HDPE 40 (czyli dwóch pojedynczych rurociągów) zawarto zapis, że jej przedmiotem jest wydzielona część rurociągu kablowego, jednakże brak jest wzmianki o wcześniejszym ustanowieniu odrębnej własności dla tej części rurociągu, co było konieczne w myśl ww. przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Powyższe ustalenia - zdaniem SKO - dowodzą, że skarżąca nie dokonała wyodrębnienia własności poszczególnych rurociągów w obrębie wybudowanej przez siebie kanalizacji. Nadto nie zawierała w umowach przenoszących własność poszczególnych rurociągów koniecznych zapisów przewidzianych w art. 41 ust. 1 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu. Zdaniem organu skarżąca nie mogła zatem skutecznie przenieść własności wyodrębnionej części pewnej całości, stanowiącej kanalizację, o której mowa w art. 45 ustawy o wspieraniu. Zbycie tych rurociągów mogło nastąpić jedynie w warunkach traktowania poszczególnych rurociągów jako odrębnych urządzeń, do których nie znajdują zastosowania art. 27-44 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu, a których umieszczenie w pasie drogi wymagało wcześniejszego zezwolenia zarządcy drogi.

Bezzasadny jest zdaniem SKO w [...] także zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 40 ust. 5 u.d.p. Przepis ten w zakresie ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia w istocie odwołuje się do iloczynu stawki opłaty i rzutu poziomego samego urządzenia. Oczywiście pożądanym przez spółkę stanem rzeczy jest, aby umieszczane w pasie drogowym urządzenia zajmowały jak najmniejszą jego powierzchnię. Nie oznacza to jednak, że opłata za umieszczenie urządzenia może dotyczyć tylko takiego urządzenia, które jest położone najbliżej powierzchni, zaś wszystkie urządzenia umieszczone poniżej już pozostają bez opłaty. Kolegium w tym zakresie uznało, że niezależnie od układu urządzeń w pasie drogowym (nawet, jeśli umieszczane są one głęboko jedno pod drugim), za każde z tych urządzeń, jeśli są one - jak w niniejszej sprawie - odrębnymi urządzeniami (rurociągami), za które należy się osobna opłata.

W złożonej do WSA w Warszawie skardze, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych oraz ust. 45 ustawy o wspieraniu i wniosła o dopuszczenie przez Sąd - na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a." - dowodów z dokumentów wskazanych w skardze oraz o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w ww. pasie drogowym umieściła rurociąg teletechniczny składający się z 8 rur HDPE średnica fi 40. Sporne jest pomiędzy nią a organami to, czy zezwolenie na umieszczenie tego rurociągu zezwala na umieszczenia w pasie drogowym całego rurociągu, czy tylko jego części. Wskazała, że przyczyną powyższego sporu jest rozbieżność stanowisk w kwestii ustalenia, czy rurociąg jest jednym urządzeniem teletechnicznym, czy też każda z rur stanowi odrębne urządzenie teletechniczne.

Skarżąca stanęła na stanowisku, że rurociąg jest jednym urządzeniem teletechnicznym, składającym się z 8 rur HDPE średnica fi 40, ułożonych warstwami pod sobą, których rzut poziomy zajmuje taką powierzchnię pasa drogowego jaka widnieje w zezwoleniu. Dlatego jej zdaniem nie może być mowy w niniejszym przypadku o umieszczeniu urządzeń teletechnicznych w postaci kilku/kilkunastu rur HDPE średnica fi 40 bez zezwolenia.

Zdaniem skarżącej, w toku całego procesu inwestycyjnego, w trzech różnych postępowaniach, dotyczących przedmiotowego rurociągu, organy administracyjne zawsze traktowały ów rurociąg jako jedno urządzenie teletechniczne. Zdaniem skarżącej działanie organów nie może abstrahować od zdarzeń i postępowań administracyjnych, które miały miejsce w toku procesu inwestycyjnego przedmiotowego rurociągu. Organ nie może bowiem dowolnie zmieniać stanowiska odnośnie urządzenia teletechnicznego i traktować rurociąg raz jako jedno urządzenie (w toku procesu inwestycyjnego), a następnie jako kilkanaście odrębnych urządzeń (w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia przedmiotowej kary). Taka praktyka jest niedopuszczalna w świetle przepisów obowiązującego prawa.

Skarżąca zauważyła także, że jej pogląd co do przedmiotowego rurociągu, jako jednego urządzenia infrastruktury teletechnicznej, znajduje oparcie w:

1. załączonej do akt opinii prawnej dr hab. S. P. - profesora Wydziału Zarządzania Uniwersytetu [...], z której wynika, iż: "rurociąg kanalizacji teletechnicznej łączącej określone punkty powinien być traktowany w rozumieniu art. 40 ust. 5 jako jedno urządzenie infrastruktury technicznej również wówczas, gdy jest złożony z kilku rur. Traktowanie takiego urządzenia infrastruktury technicznej, jako zbioru kilku urządzeń (i wymierzanie za nie poszczególnych opłat przyp.: autor) nie ma uzasadnienia w świetle ustawy o drogach publicznych (...) przepisów prawa telekomunikacyjnego etc.";

2. załączonym do akt stanowisku Departamentu Techniki Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w którym uznano, że sposób naliczania opłaty z art. 40 ust. 5 u.d.p. przyjęty przez skarżącą jest prawidłowy oraz że wielootworowy rurociąg teletechniczny (wielootworowa kanalizacja teletechniczna) jest jednym urządzeniem infrastruktury technicznej.

Skarżąca wskazała, że jej stanowisko jest zgodne z ustabilizowanym w tym zakresie stanowiskiem sądowym powołując przy tym wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym z dnia 11 września 2012 r., VI SA/Wa 842/12, oraz z dnia 26 czerwca 2013 r., Vl SA/Wa 1372/13. Podniosła również, ze prezentowane przez nią stanowisko podzielił również NSA w wyroku z dnia 10 czerwca 2015r. w sprawach II GSK 1304/14, II GSK 1378/14, II GSK 1323/14, II GSK 1024/14, Il GSK 1650/14; Il GSK 1144/14.

Zdaniem skarżącej również z powyższych względów zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 2. pkt 2 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych oraz art. 45 ustawy o wspieraniu oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 2068), dalej: "u.d.p.", ustawodawca unormował kwestie związane z zajęciem pasa drogowego.

Zgodnie z tą regulacją zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1). Obowiązek uzyskania zezwolenia dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3). Stosownie do ust. 5 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i określonej przez właściwe organy stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, a także o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.).

W przedstawionym stanie prawnym istota sporu sprowadza się do wykładni przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. w zakresie użytego tam pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i - w konsekwencji - prawidłowości zastosowania przez organy art. 40 ust. 5 u.d.p., w którym określono sposób ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ww. ust. 2 pkt 2.

Jednocześnie należy zauważyć, że bezsporna jest okoliczność, iż wniosek spółki dotyczył elementów rurociągu kablowego kanalizacji teletechnicznej ułożonych na kilku poziomach. Ta właśnie kwestia stanowiła podstawę rozbieżności co do sposobu obliczenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym tychże urządzeń.

Wskazać należy, że w orzecznictwie NSA interpretuje się art. 40 ust. 5 u.d.p. w ten sposób, że do wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego przez urządzenie posłuży powierzchnia jego najszerszego fragmentu, ustalona w płaszczyźnie równoległej do powierzchni gruntu. Proporcjonalnie do tak określonego zakresu zajęcia pasa drogowego wyznaczona zostanie opłata rekompensująca wynikające z tego utrudnienia i ograniczenia (por. wyroki NSA z 10 czerwca 2015 r., sygn. akt: II GSK 1024/14, II GSK 1323/14, II GSK 1650/14, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istotne natomiast jest, by elementy składowe były połączone i stanowiły całość, co do której możliwe jest określenie usytuowania powstałego urządzenia względem powierzchni drogi. Urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. bowiem może być obiekt składający się z wielu elementów składowych, w tym z rur kanalizacji kablowej, jeżeli części składowe z technicznego punktu widzenia stanowią całość. W tym kontekście konieczne jest szerokie, funkcjonalne rozumienie pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej, które pozwala na objęcie zakresem wspomnianej regulacji wszelkich obiektów innych, niż obiekty budowlane ujęte w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., co do których powstać mogłaby potrzeba zlokalizowania w pasie drogowym. Konsekwencją przyjęcia, że dany obiekt jest urządzeniem infrastruktury technicznej i nie jest związany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest stwierdzenie, że jego umieszczenie w pasie drogowym wymaga wystąpienia z wnioskiem do zarządcy drogi i uzyskania zezwolenia. Brak jest przy tym podstaw do zawężenia znaczenia pojęcia urządzenia użytego na gruncie art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 40 ust. 5 u.d.p. poprzez zastosowanie kryteriów charakterystycznych dla prawa cywilnego, wedle których należałoby przyjmować, że jest nim wyłącznie pojedynczy element, który może być przedmiotem odrębnego prawa własności (tak NSA w ww. wyrok II GSK 1024/14).

W tej sprawie można także wykorzystać - w pełni podzielony przez Sąd orzekający - pogląd NSA zawarty w cytowanym już wyżej wyroku co do tego, że stanowiska organu odnoszącego się do sposobu naliczania powyższej opłaty nie usprawiedliwia również argumentacja odwołująca się do przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu. Ustawa ta jest bowiem wyrazem szczególnego uprzywilejowania przedsięwzięć polegających na budowie sieci telekomunikacyjnych oraz poszerzaniu dostępu do istniejących już kanalizacji kablowych. W uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm VI kadencji, nr druku 2546) wskazuje się na strategiczne znaczenie tego rodzaju inwestycji dla jakości życia całego społeczeństwa i rozwoju gospodarczego. Ustawodawca wyraźnie zwraca uwagę na konieczność usuwania barier, które utrudniają i opóźniają budowę infrastruktury telekomunikacyjnej. Diagnozując obecną sytuację podkreśla, że udostępnienie na potrzeby przeprowadzenia infrastruktury telekomunikacyjnej nieruchomości państwowych lub samorządowych napotyka na wiele problemów. Jako typowy przykład patologii wskazuje się właśnie postrzeganie takiej sytuacji przez podmioty zarządzające drogami publicznymi jako szansy na dodatkowy przychód w postaci opłat pobieranych w wysokości przewyższającej ponoszone koszty. Ustawodawca odniósł się przy tym do rozwiązań przyjętych w systemach prawnych innych państw, opartych na założeniu, że domena publiczna powinna być w maksymalnym stopniu wykorzystywana na potrzeby rozwoju tej infrastruktury. Sprzyja temu minimalizowanie obciążeń finansowych z tytułu korzystania z takich nieruchomości oraz ochrona inwestorów przed eskalacją żądań ze strony samorządów lokalnych. W uzasadnieniu projektu ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wprost wskazuje się, że inwestycje tego typu powinny być realizowane w pasach drogowych przy zminimalizowaniu warunków formalnych i finansowych.

Mając na uwadze powyższe priorytety i cele, ustawodawca polski wprowadził szereg udogodnień dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w tym regulacje umożliwiające wspólne korzystanie z niektórych elementów infrastruktury telekomunikacyjnej, tj. poszczególnych włókien światłowodowych umieszczonych w kablu światłowodowym, ale także przewodów w kablach innych niż światłowodowe oraz rur kanalizacyjnych tworzących kanał do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej. W ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych unormowano najistotniejsze kwestie związane ze współkorzystaniem z infrastruktury, a w szczególności sposób ustanowienia odrębnej własności poszczególnych części składowych elementów infrastruktury, podejmowania decyzji dotyczących tych elementów jako całości oraz partycypacji w kosztach ich utrzymania, eksploatacji konserwacji, naprawy i wymiany.

W ocenie NSA, wadliwe jest wnioskowanie, iż przepisy powołanej ustawy, w tym art. 45, pozwalają dokonywać innej, niż w poprzednim stanie prawnym - bardziej korzystnej finansowo dla organu - interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych. NSA podkreślił, że zupełnie inny jest zakres przedmiotowy tej regulacji. Ponadto praktyka polegająca na podwyższaniu dotychczasowych publicznoprawnych zobowiązań finansowych związanych z usytuowaniem w pasie drogi urządzeń infrastruktury teletechnicznej jest w sposób oczywisty sprzeczna z podstawowymi założeniami ustawy o wspieraniu.

Podsumowując ww. rozważania NSA zauważył, że to ustawa o drogach publicznych stanowi podstawę do wymierzania opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalenia jej wysokości i kary za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia albo z przekroczeniem jego warunków. Przewiduje ona system reglamentowania sposobu użytkowania pasa drogowego, którego głównymi elementami są opłaty (a w skrajnych przypadkach również kary), które mają charakter rekompensaty za ograniczenia w sposobie użytkowania drogi wynikające z zajęcia pasa drogowego przez urządzenia niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Przyjętym przez ustawodawcę kryterium, według którego określa się wysokość tej rekompensaty jest rzut poziomy urządzenia na powierzchnię pasa drogowego. Zarządca drogi korzystając z uprawnień do wydania zezwolenia i ustalania wysokości opłaty nie jest legitymowany do narzucania zastosowania przez stronę wnioskującą określonej technologii urządzenia. Nie może zatem - wobec braku wyraźnej ku temu podstawy prawnej - wiązać wysokości opłaty z zastosowaniem określonego sposobu łączenia elementów składowych urządzenia np. umieszczenia ich we wspólnej rurze.

Nakazane w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1289/10 uwzględnienie w sprawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych powinno odwoływać się do już ustalonej w tym zakresie linii orzeczniczej NSA wynikającej chociażby z przywołanego wyżej wyroku o sygn. akt II GSK 1024/14. Zważywszy bowiem na autorytet NSA, organy administracji powinny posiłkować się (i z reguły się posiłkują) poglądami prawnymi wyrażonymi w sprawach, w których Sąd wyraził ocenę w odniesieniu do identycznych elementów stanu faktycznego.

W świetle powyższego i w kontekście przedstawionej przez Sąd oceny prawnej uwzględniającej stanowisko ukształtowane w tym zakresie w orzecznictwie sądowym istnieją wątpliwości czy wniosek spółki z dnia 26 listopada 2009 r. obejmował jedno urządzenie infrastruktury technicznej usytuowane na kilku poziomach, czy też odrębne urządzenia infrastruktury technicznej, do których z osobna mają zastosowanie regulacje art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt 2 u.d.p.

Jak już była mowa, istotne znaczenie będzie miała w tym zakresie okoliczność, by elementy składowe były połączone i stanowiły całość, co do której możliwe jest określenie usytuowania powstałego urządzenia względem powierzchni drogi i w razie wydania zezwolenia - ustalenie opłaty na zasadzie określonej w art. 40 ust. 5 u.d.p. tj. proporcjonalnie do powierzchni zajmowanej przez rzut poziomy urządzenia na powierzchnię pasa drogowego. Wobec braku innej regulacji, zasada ta jest stosowana również do urządzeń skonstruowanych w taki sposób, że poszczególne ich elementy składowe usytuowane są jeden pod drugim. Regulacja, o której mowa, nie była zmieniana w kierunku uwzględnienia przy obliczaniu wysokości opłaty kubatury urządzenia i - jak można wnioskować z uzasadnienia ustawy o wspieraniu - nie wynika to z niedopatrzenia ustawodawcy, ale ze świadomego realizowania przez niego obranych kierunków polityki rozwoju.

W zależności od dokonanych ustaleń, czy wniosek dotyczył umieszczenia jednego urządzenia infrastruktury technicznej, czy też kilku takich urządzeń, organ powinien ustalić opłatę za zajęcie pasa drogowego.

Przy przyjęciu, że zgłoszenie dotyczyło jednego urządzenia infrastruktury technicznej, organ powinien ustalić dokładny przebieg poszczególnych elementów tego urządzenia, aby obliczyć powierzchnię najszerszego fragmentu urządzenia ustaloną w płaszczyźnie równoległej do powierzchni gruntu. Tak ustalona powierzchnia posłuży do wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego przez urządzenie.

Kierując się powyższymi wytycznymi, organy na nowo ocenią wniosek spółki i przeprowadzą postępowanie w celu wyjaśnienia charakteru urządzenia objętego wnioskiem (czy jest to jedno czy więcej urządzeń infrastruktury technicznej), a w konsekwencji dokonają wyliczenia opłaty, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Niedokonanie przez organ pełnych ustaleń faktycznych uniemożliwiało zastosowanie w sprawie przez Sąd art. 145a § 1 p.p.s.a.

Na koniec wskazać należy, że Sąd - w oparciu o przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. - oddalił wnioski dowodowe z opinii prawnej dr hab. S. P. oraz stanowiska Departamentu Techniki Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Ww. opinia i stanowisko nie dotyczyły bowiem sfery ustaleń faktycznych, lecz stanowiły ocenę prawną faktów mających znaczenie w sprawie oraz sprowadzały się do interpretacji przepisów, dotyczyły więc kwestii, które rozstrzygają samodzielnie organy administracji, a następnie kontrolują sądy administracyjne. Stąd wnioski dowodowe skarżącej w tym zakresie są niedopuszczalne w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. Niemniej Sąd potraktował argumenty wynikające z ww. opinii jako część stanowiska merytorycznego samej strony.

Z powyższych względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z jej art. 135 - Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.). Na koszty w tej sprawie składają się następujące pozycje: 3600 zł tytułem opłat za czynności radcy prawnego, 1321 zł tytułem wpisu sądowego od skargi i 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.