Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2402/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 75 par. 1,  art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "GINB", decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. D., zwanej dalej "skarżącą", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Organ drugiej instancji wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.".

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Prezydenta miasta [...] decyzją nr [...] z [...] maja 1999 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu [...] z siedzibą w [...], zwanemu dalej "inwestorem", pozwolenia na budowę stacji dystrybucji gazu propan butan wraz z rurociągiem gazowym i zasilaniem elektrycznym, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...].

Pismem z 14 marca 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że inwestor nie posiadał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca wyjaśniła, że inwestor zawarł w dniu 1 sierpnia 1995 r. umowę dzierżawy z A. D., jedynym właścicielem działki nr ewid. [...]. Jednocześnie A. D. udzielił inwestorowi pełnomocnictwa do występowania w imieniu wydzierżawiającego przed urzędami "celem wykonania i użytkowania inwestycji oraz o zmianę przeznaczenia gruntów z rolniczych na cele nierolnicze" (§ 5). Jednocześnie, zgodnie z § 6 ust. 1 wymienionej umowy dzierżawy, "dzierżawca ma prawo na wydzierżawionym terenie prowadzić działalność gospodarczą Spółki ‘[...] w budynkach stacji paliw z pawilonami handlowo-usługowymi i barem szybkiej obsługi oraz motelem wraz z obiektami towarzyszącymi". Ww. działka stała się przedmiotem współwłasności małżonków M. i A. D. na podstawie umowy majątkowej małżeńskiej zawartej w dniu 5 sierpnia 1996 r. W składanym wniosku o stwierdzenie nieważności skarżąca wskazała, że nie wyraziła jednak zgody na budowę stacji dystrybucji gazu propan-butan wraz z rurociągiem gazowym i zasilaniem elektrycznym. Brak zgody współwłaścicielki nieruchomości jest zdaniem skarżącej równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

3. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 1999 r.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud.".

W uzasadnieniu organ wskazał, że dzierżawa jako stosunek zobowiązaniowy mogła stanowić podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę. Pierwsza umowa dzierżawy została zawarta pomiędzy inwestorem jako dzierżawcą a A. D. jako wydzierżawiającym 12 marca 1991 r. i od tego czasu przedmiotowa działka była sukcesywnie zabudowywana obiektami stacji paliw. Po rozwiązaniu tej umowy zawarto kolejną umowę w dniu 1 sierpnia 1995 r. Z umów dzierżawy wynikało, że inwestor miał na przedmiotowym terenie prowadzić działalność gospodarczą w budynkach stacji paliw i pozostałych obiektach budowlanych. Udzielone pełnomocnictwo było rozumiane jako upoważnienie do dysponowania działką na cele budowlane w zakresie wykonania i użytkowania inwestycji przewidzianych w umowach dzierżawy. Ponadto, A. D. akceptował fakt sukcesywnej zabudowy działki i wyrażał zgodę na wykorzystanie działki zgodnie z ustalonym przeznaczeniem.

W ocenie organu pierwszej instancji umowa dzierżawy z 1995 r. stanowiła podstawę do przyjęcia, że inwestor posiadał prawo do dysponowania działką na cele budowlane. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z art. 678 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zwanej dalej "k.c.", w razie zbycia rzeczy najętej w czasie trwania najmu nabywca wstępuje w stosunek najmu na miejsce zbywcy; może jednak wypowiedzieć najem z zachowaniem ustawowych terminów wypowiedzenia. Natomiast zgodnie z art. 694 k.c. do dzierżawy stosuje się odpowiednio przepisy o najmie z zachowaniem przepisów o dzierżawie. W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że w dacie wydawania decyzji organu podstawowego obowiązywała umowa dzierżawy z [...] sierpnia 1995 r. i to ona stanowiła tytuł prawny do działki inwestycyjnej, z którego wynikało prawo do dysponowania działką na cele budowlane. Fakt, że po stronie wydzierżawiającego nastąpiła zmiana podmiotowa, tj. działka stała się współwłasnością, nie spowodował rozwiązania umowy dzierżawy. Także obecnie umowa dzierżawy obowiązuje pomiędzy inwestorem a skarżącą, co potwierdza chociażby prowadzona sprawa sądowa dotycząca czynszu dzierżawnego. W aktach postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] znajdowały się także aneksy do umowy zawierane przez skarżącą jako jedyną obecnie właścicielkę działki.

4. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud. – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Prezydenta [...] w związku z art. 199 k.c. oraz art. 678 § 1 k.c.;

2) art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 33 § 2 i 3 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, pełnomocnictwo udzielone dzierżawcy przez wydzierżawiającego nie mogło upoważniać do wykorzystania gruntu na cele budowlane, gdyż taka czynność obejmuje jedynie upoważnienie do występowania wobec osób trzecich w imieniu mocodawcy, a nie w imieniu własnym pełnomocnika. Skarżąca wskazała także, iż w dacie wydania pozwolenia na budowę inwestor był zobowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę dowód potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością a nie tylko oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Na wstępie GINB wyjaśnił, że w sprawie brak jest akt administracyjnych oraz oryginalnego projektu budowlanego, dotyczących ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 1999 r. Organ stwierdził jednak, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla jej rozstrzygnięcia. GINB uznał przy tym, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego nie jest obarczona kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że przedstawiona ocena wynika jednak z innych powodów niż te wskazane przez organ wojewódzki.

Sporna inwestycja została zaprojektowana na działce nr ewid. [...] w [...], która obecnie ma nr ewid. [...], należącej do skarżącej.

Organ zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja Prezydenta [...] z [...] maja 1999 r. była jednym z kilku pozwoleń na budowę, które inwestor uzyskał w odniesieniu do spornej nieruchomości i w przypadku których do wniosku o pozwolenie na budowę, jako dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dołączana była kopia umowy dzierżawy z [...] sierpnia 1995 r. m. in. działki nr ewid. [...]. W związku z powyższym, w ocenie organu, nie można wykluczyć, że w sprawie udzielenia spornego pozwolenia na budowę kopia umowy dzierżawy została również dołączona do wniosku.

W ocenie GINB, z postanowień umowy dzierżawy nie wynikało wprost, żeby inwestor na podstawie ww. umowy miał prawo do dysponowania na cele budowlane ww. działką o nr ewid. [...]. W istocie w § 6 ust. 1 ww. umowy wskazano jedynie rodzaj działalności gospodarczej, jaką może prowadzić inwestor na wydzierżawionym terenie. Także z § 9 ust. 2 zd. 2 umowy nie wynika zgoda A. D. na prowadzenie przez inwestora w przyszłości robót budowlanych na wydzierżawionym terenie. Inwestora oraz wydzierżawiającego łączyła wcześniej umowa dzierżawy z [...] marca 1991 r., rozwiązana na mocy porozumienia z 31 lipca 1995 r. W § 6 umowy z 1991 r. zawarte było jednoznaczne postanowienie: "Wydzierżawiający wyraża zgodę na zagospodarowanie działki zgodnie z zawartą umową jak w § 7". Natomiast § 7 ww. umowy z 1991 r. zobowiązywał inwestora do wykonania stacji paliw i dawał mu prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w budynkach stacji paliw z pawilonami handlowo-usługowymi i barem szybkiej obsługi oraz motelem wraz z obiektami towarzyszącymi. Strony w nowej umowie dzierżawy z 1995 r. zrezygnowały z odpowiednika § 6 ww. umowy z 1991 r. (wyraźnej zgody właściciela na zagospodarowanie działki dającej inwestorowi prawo do dysponowania nią na cele budowlane).

Brak jednoznacznego upoważnienia do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane w umowie dzierżawy z 1 sierpnia 1995 r. stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud., jednak nie w stopniu rażącym. Od wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę upłynęło już bowiem ponad 18 lat. W rozpatrywanej sprawie nie ma wszak bezpośredniego i oczywistego zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Przepis ten wskazuje, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Należy zatem stwierdzić, że powołany przepis pomija art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku więc, gdy przesłanką nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dziesięcioletni termin, po upływie którego nie stwierdza się nieważności decyzji nie może być stosowany automatycznie. Z kolei, kategoria nieodwracalności skutków wydania decyzji w zakresie prawa budowlanego jest przedmiotem sporów w orzecznictwie sądów administracyjnych i w praktyce stosowania prawa przez organy administracji.

W sukurs przychodzi nam wszakże dorobek Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), Trybunał uznał za zgodny z art. 2 Konstytucji RP, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Co prawda Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu". Jednak zważywszy że orzeczenie TK dotyczyło art. 156 § 2 k.p.a., który nie przewiduje dłuższego, aniżeli 10-letni terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, uzasadnionym wydaje się twierdzenie, że niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat. Prokonstytucyjna wykładnia art. 156 k.p.a. działałaby zatem przeciwko żądaniom skarżącej.

Wracając do problemu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud., jednak nie w stopniu rażącym, należy wszakże odnieść się do drugim kluczowej przesłanki uznania niezgodności z prawem za rażące, tj. skutków społeczno-gospodarczych skarżonej decyzji. Otóż, w ocenie GINB stwierdzone w sprawie naruszenia prawa nie wywołują skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania. Przede wszystkim zarówno A. D., jak i skarżąca przez wiele lat akceptowali fakt, że sporna inwestycja została wybudowana na działce będącej ich własnością, która została wcześniej wydzierżawiona inwestorowi. Z tego tytułu od inwestora pobierany był przez wiele lat czynsz dzierżawny. Ponadto, mając na uwadze całokształt okoliczności, w tym wydawanie na przestrzeni wielu lat kolejnych pozwoleń na budowę i realizację na tej podstawie kolejnych obiektów budowlanych, można domniemywać, że inwestor posiadał zgodę właścicieli na realizację obiektów budowlanych.

Zdaniem organu odwoławczego, analiza kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1999 r., prowadzi do wniosku, że decyzja ta nie narusza w sposób rażący przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym przepisów prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 30 sierpnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Decyzji tej nie wydano z naruszenie przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto, nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

6. Nie godząc się z rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GINB z [...] sierpnia 2017 r. Skarżąca zarzuciła organowi drugiej instancji wydanie decyzji:

a) z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud. (wg stanu prawnego na dzień 7 maja 1999 r.), a także w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię wymienionych przepisów oraz przyjęcie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i bez dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę dowodów potwierdzających to prawo nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

b) z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy i polegającym na zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Nie wzięto bowiem pod uwagę faktu że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nieruchomość będąca przedmiotem umowy dzierżawy stanowiła wspólność majątkową A. i M. D.

c) z naruszeniem dalszych przepisów, w szczególności art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji RP.

Skarżąca wskazała przy tym, że wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczą innego stanu faktycznego i prawnego.

7. Odpowiadając w dniu 19 października 2017 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd musiał wziąć pod uwagę zarówno okoliczności faktyczne wskazywane przez skarżącą oraz przez organ jak i okoliczności prawne, tzn. wykładnię przepisów mających zastosowanie do wydanej w dniu [...] maja 1999 r. decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoczynając od analizy kontekstu prawnego należy uwzględnić przede wszystkim dwie okoliczności: (1) fakt, że postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] udzielającego inwestorowi pozwolenia na budowę, a także (2) że główny zarzut skarżącej polegał na twierdzeniu, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do kwestii nadzwyczajnego trybu postępowania należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Skoro postępowanie nieważnościowe stanowi wyjątek od reguł postępowania zwykłego, to przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być ściśle lub zwężająco. Wynika to z przyjęcia w polskiej kulturze prawnej zasady rozumowania wyrażającej się w tezie, że "wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco" (exceptiones non sunt extendendae). Dotyczy to również przesłanki stwierdzenia nieważności jaką jest rażące naruszenie prawa wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi faktami (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1973/11).

Odnosząc wskazany wyżej wymóg do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd ma obowiązek stwierdzić, że wskazana powyżej ocena materiału dowodowego dotyczącego zawarcia umowy dzierżawy z [...] sierpnia 1995 r. nie powinna być uznana za oczywiście sprzeczną z pozostałą zgromadzoną w aktach dokumentacją, a także z obowiązującymi w 1995 roku przepisami prawa. Ma rację skarżąca, że wymieniona umowa dzierżawy nie zawiera wprost wyrażonego precyzyjnym językiem prawniczym upoważnienia udzielonego przez wydzierżawiającego na rzecz dzierżawcy, czyli inwestora do dysponowania wydzierżawioną nieruchomością na cele budowlane. Braku takiego jednoznacznego upoważnienia nie kwestionują również organy administracji właściwe w sprawie. Istota sporu sprowadza się jednak do interpretacji oświadczeń woli złożonych sobie wzajemnie w ww. umowie dzierżawy z [...] sierpnia 1995 r.

Dla dokonania prawidłowej wykładni tego, co wydzierżawiający oraz dzierżawca postanowili, należy zastosować art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego. Przepisy te dają znaczące dyrektywy interpretacyjne. Oświadczenia woli stron umowy należy mianowicie tłumaczyć w taki sposób, jak tego wymagają zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje ze względu na okoliczności w których oświadczenia zostały złożone. Co więcej, w przypadku umów należy badać raczej jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, niż opierać się na dosłownym brzmieniu.

Jeśli zatem analizujemy treść postanowień ww. umowy dzierżawy, to znajdujemy w niej co najmniej trzy istotne postanowienia. Po pierwsze, wydzierżawiający (właściciel działki nr ewid. [...] o powierzchni 2,2915 ha) potwierdził prawo dzierżawcy (inwestora) do prowadzenia na wymienionej działce, a także działce o nr ewid. [...] działalności gospodarczej. Działalność ta mogła być prowadzona w budynkach stacji paliw z pawilonami handlowo-usługowymi i barem szybkiej obsługi oraz motelem wraz z obiektami towarzyszącymi. Kontekstem dla wykładni zacytowanego postanowienia musi być jednak fakt, że wskazane w umowie budynki powstały lub mogły powstać dopiero w wyniku działalności inwestycyjnej inwestora, a nie właściciela nieruchomości. Jeśli zatem interpretujemy postanowienia umowy ze względu na fakty do których umowa się odnosi (rozumowania per facta concludentia), to jest oczywiste, że właściciel działki nr ewid. [...] wyraził zgodę na realizację takich inwestycji budowlanych. Nie byłoby bowiem sensu w zezwalaniu na działalność gospodarczą w budynkach, które nie powstały na podstawie umowy dzierżawy z 1991 r., albo które nie mogłyby powstać (ze względu na brak zgody wydzierżawiającego) w budynkach, które inwestor - dzierżawca dopiero zamierzał wybudować zgodnie z prawem budowlanym.

Po drugie, w § 5 pkt 1 umowy właściciel nieruchomości udzielił dzierżawcy pełnomocnictwa do występowania w jego imieniu przed urzędami celem wykonania i użytkowania inwestycji oraz zmiany przeznaczenia gruntów z rolniczych na cele nierolnicze. Postanowienie to wyraźnie potwierdza zgodę właściciela nieruchomości wyrażoną w § 6 na realizację wskazanych inwestycji, a więc budowę stacji paliw, baru szybkiej obsługi, motelu itp. Przede wszystkim powołany § 5 upoważnia dzierżawcę do występowania o zmianę przeznaczenia gruntów z rolniczego na nierolnicze. Zgodnie z właściwymi przepisami obowiązującymi zarówno w 1995 r. jak i obecnie, prowadzenie robót budowlanych nie jest dopuszczalne na gruntach rolnych. Dopiero tzw. "odrolnienie" gruntu umożliwia działalność inwestycyjną, w tym budowlaną, którą strony uzgodniły w § 6. Odwołanie się w umowach dzierżawy z 1991 r. i z 1995 r. do przeznaczenia gruntów potwierdza też fakt, że na działce nr ewid. [...] nie istniały wówczas budynki których inwestorem byłby właściciel gruntu. Wniosek płynący ze wskazanego postanowienia umowy jest jasny: to dzierżawca ma wybudować wymienione budynki, a właściciel nieruchomości potwierdza swoją zgodę na korzystanie z gruntu dla celów budowlanych. Odmienna interpretacja § 5 i § 6 umowy dzierżawy byłaby nielogiczna.

Po trzecie, w § 5 pkt 1 właściciel gruntu wprost udzielił dzierżawcy pełnomocnictwa do występowania w jego imieniu przed urzędami w celu wykonania i użytkowania inwestycji. Skarżąca w skardze podnosi, że pełnomocnictwo oznacza upoważnienie do działania w imieniu mocodawcy, a więc dzierżawca - inwestor nie mógł twierdzić, że to jemu tytuł do nieruchomości. Ze wskazanej umowy jasno wynika wszakże, że pierwszym zadaniem inwestora do którego upoważnił go właściciel działki nr ewid. [...] jest wspomniane odrolnienie gruntów. W tym zakresie rzeczywiście jednak musiał działać dzierżawca w imieniu właściciela gruntu. Stroną postępowania o zmianę przeznaczenia gruntów jest bowiem co do zasady właściciel gruntu a nie osoba trzecia. Właściciel może być jednak reprezentowany przez pełnomocnika. Dlatego też twierdzenie, że zastosowanie instytucji pełnomocnictwa zaprzecza zgodzie na prowadzenie inwestycji budowlanych jest również co najmniej nieprzekonywujące. Strony umowy dzierżawy uzgodniły bowiem jasny program działań: najpierw zmiana przeznaczenia gruntów, a potem roboty budowlane. Oba zadania miał jednak wykonać dzierżawca - inwestor, a nie właściciel nieruchomości. Ten ostatni był zainteresowany wyłącznie otrzymywaniem czynszu dzierżawnego szczegółowo uregulowanego w §§ 2-4 umowy dzierżawy.

Analiza postanowień umowy dzierżawy prowadzi zatem do dwóch ważnych wniosków, nie budzących - zdaniem Sądu - wątpliwości. Primo, właściciel nieruchomości wyraził zgodę na prace budowlane, które miały być prowadzone przez inwestora. Późniejsza praktyka akceptowania kolejnych inwestycji, w tym robót budowlanych, włącznie z pobieraniem kwot czynszu dzierżawnego, stanowi tylko dodatkowe potwierdzenie zgodnego zamiaru stron. Secundo, analiza tekstu umowy dzierżawy wskazuje, że strony korzystały z profesjonalnej pomocy prawnej, ale też przedmiotem głównych negocjacji były - jak można domniemywać - warunki finansowe umowy, a nie prawne brzmienie postanowień cyzelowane przez prawników. W takim kontekście można zdecydowanie przyjąć, że ww. umowę dzierżawy mógł w taki sam sposób, jak przedstawiono wyżej, interpretować Prezydent [...], działający jako organ architektoniczno-budowlany i rozpatrujący wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Jeżeli zatem możemy domniemywać, że do wniosku o pozwolenie na budowę będącego przedmiotem niniejszej sprawy, dołączono kopię omawianej umowy dzierżawy, to należy stwierdzić, że wspomniany wyżej Prezydent [...] jako organ właściwy miał pełną podstawę do uznania takiej umowy za dowód posiadania przez inwestora tytułu prawnego upoważniającego do prowadzenia prac budowlanych. Tym samym został spełniony warunek ważności pozwolenia na budowę przewidziany w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązującej w dacie wydania pozwolenia na budowę: inwestor przedstawił dowód (umowę dzierżawy), potwierdzający, że przysługuje mu prawo do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków itp. Kopia umowy dzierżawy, której zgodność z oryginałem nie budzi wątpliwości, stanowi z pewnością dowód w postępowaniu prowadzonym z wniosku o pozwolenie na budowę.

W przedstawionym stanie rzeczy, nie można przekonywująco twierdzić, że wydanie zezwolenia na budowę w roku 1999, w którym działka nr ewid. [...] była już przedmiotem współwłasności małżonków A. i M. D., stanowiło rażące naruszenie prawa. Organ administracji wydający pozwolenie na budowę mógł nie wiedzieć o zmianie własności działki, a jednocześnie współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości nie złożyła jasnego oświadczenia o wypowiedzeniu umowy co pozbawiałoby ją skuteczności. Jak wskazano wyżej, fakty zgodnego wykonywania przez obie strony umowy dzierżawy, mogą świadczyć tylko na rzecz tezy, że faktycznie skarżąca przez kolejne lata udzielała zgody na inwestycje budowlane prowadzone przez inwestora na działce nr ewid. [...].

10. W opinii Sądu, nawet gdyby przedstawione wyżej fakty zinterpretować jako brak zgody współwłaścicielki nieruchomości inwestycyjnej na prowadzenie przez inwestora robót budowlanych, to i tak naruszenie prawa budowlanego poprzez udzielenie pozwolenia na budowę bez wykazania, że inwestorowi przysługuje tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje bowiem pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Podkreślić więc należy, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacje obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (por. wyrok NSA z 31 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1306/07, wyrok NSA z 17 lipca 2008 r. II OSK 888/07. Z najnowszych orzeczeń patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16).

W rozpatrywanej sprawie fakt naruszenia prawa nie był wcale oczywisty. Wykazano to powyżej w punkcie 9. uzasadnienia wyroku. Należy jednak, że w sprawie nie można dopatrzeć się skutków, które należałoby uznać za niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawnym. Punktem wyjścia stosunków gospodarczych między A. D. oraz spółką [...] była dzierżawa gruntu rolnego, mającego jednak znaczny potencjał inwestycyjny. W ciągu kilkunastu lat wymieniona spółka doprowadziła do zmiany przeznaczenia gruntu ("odrolniła grunt") i wybudowała na nim kilka obiektów budowlanych, które służą zarówno celom interesom prywatnym, jak i interesowi społecznemu (dostawa gazu propan-butan). Spółka przez lata płaci skarżącej czynsz dzierżawny prawidłowo wykonując umowy dzierżawy z 1991 r i 1995 r. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że efektem naruszenia prawa przez Prezydenta [...], są nie dające się zaakceptować zjawiska (fakty), które należy uznać za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnej zasady praworządności.

11. W świetle przedstawionych rozważań Sąd stwierdza, że zarzut skarżącej, że organ odwoławczy powoływał się na orzeczenia sądów administracyjnych wydanych w sprawach o odmiennym stanie faktycznym, jest bez znaczenia. Godzi się bowiem przypomnieć, że po pierwsze, w polskim porządku prawnym nie przyjmuje się anglosaskiej teorii precedensu, która wymaga, aby reguła rozumowania (ratio decidendi) była wywiedziona z orzeczenia o identycznym lub bardzo podobnym stanie faktycznym jak stan rzeczy w sprawie rozstrzyganej. Po drugie, dość powszechną praktyką w obrocie prawnym jest powoływanie się na orzeczenia sądów tylko po to, aby potwierdzić, że określona interpretacja przepisów prawnych została już przyjęta w jakimś orzeczeniu, nawet jeśli przedmiot tego orzeczenia nie ma bezpośredniego związku ani wyraźnego podobieństwa do sprawy w której formułujemy argument z orzecznictwa.

12. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.