Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 444/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3, pkt 3, art. 30 ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 ust. 1 pkt c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Centrum Kultury "[...]" na decyzję Wojewody D. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na ustawieniu ekranu diodowego wraz z kontrukcją Layher-a w L. przy ul. [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego Centrum Kultury "[...]" kwotę 517zł (słownie: pięćset siedemnaście zł) tytułem kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2009r., Nr [...], podjętą na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./, Starosta L. zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na ustawieniu ekranu diodowego wraz z konstrukcją Layher`a w Lubinie przy ul. [...], działka nr 35, obręb nr 5 miasta L..

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu szczegółowej analizy przedłożonych dokumentów, a także analizie zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia 18 stycznia 2007r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 41 w L. stwierdził, że wnioskodawca planuje usytuowanie obiektu w obszarze jednostki urbanistycznej 1.ZP/U przeznaczonej pod tereny zieleni urządzonej towarzyszącej usługom. Zgodnie z dyspozycjami § 31 ust. 2 tekstu planu na terenach oznaczonych w planie symbolem 1.ZP/U obowiązują następujące ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy: 1) zakazuje się wznoszenia nowych obiektów budowlanych z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 2; 2) dopuszcza się lokalizację obiektów małej architektury.

W tej sytuacji sytuowanie wnioskowanego obiektu reklamowego, który nie jest obiektem małej architektury, w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., narusza zdaniem organu dyspozycje prawa miejscowego, co musi skutkować wydaniem decyzji o sprzeciwie.

Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze strefy "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej. Zgodnie zaś z dyspozycją § 7 pkt 4 lit. "i" tekstu planu na obszarze strefy "A" obowiązują następujące wymogi: "umieszczanie reklam lub innych tablic, nie związanych bezpośrednio z danym obiektem i stanowiący na obiekcie lub obszarze element obcy, jest bezwzględnie zabronione: dopuszczalne jest umiejscawianie tablic informacyjnych lub szyldów sklepów i zakładów w miejscach na to wyznaczonych, we właściwej, nieagresywnej formie; lokalizację i projekty tych elementów należy każdorazowo uzgadniać z odpowiednimi służbami konserwatorskimi". Z treści powyższych zapisów wynika, że wnioskowane zamierzenie narusza dyspozycje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obliguje organ do wniesienia sprzeciwu na mocy art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Centrum Kultury "[...]" w L., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie, względnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009r., Nr [...] Wojewoda D. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że obiekty i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, zostały enumeratywnie wymienione przepisami art. 29 ustawy - Prawo budowlane. Wyżej powołane przepisy określają wyjątki od ogólnej zasady, zawartej w art. 28 tej samej ustawy, obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co powoduje niedopuszczalność stosowania do nich wykładni rozszerzającej. Zwolnienie inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej wykonanie wyżej wymienionych robót budowlanych nie oznacza jednak rezygnacji z kontroli administracyjnej prawidłowości wykonania tych robót. Zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, część inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Art. 30 ustawy - Prawo budowlane reguluje postępowanie w przypadkach wymagających zgłoszenia. Zgodnie z ust. 2 omawianego artykułu, w zgłoszeniu należy o kreślić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 41 w L. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia 18 stycznia 2007 r. (Dziennik Urzędowy Województwa D. z 2007 r. Nr [...], poz. [...]), wskazał, że działka nr 35, ob. nr 5 miasta L., na której realizowana ma być przedmiotowa inwestycja, położona jest w obszarze jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 1ZP/U i znajduje się w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej. Powołując § 7 pkt 4 lit. i oraz § 31 ust. 1 tegoż planu, organ odwoławczy podobnie jak organ I instancji, stwierdził, że ekran diodowy wraz z konstrukcją Layher`a będzie stanowić element obcy na tym obszarze.

W konsekwencji tegoż, jak i mając na uwadze § 31 ust. 2 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na terenach oznaczonych symbolem 1ZP/U obowiązuje zakaz wznoszenia nowych obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów małej architektury, organ odwoławczy podkreślił, że zasadnie organ I instancji uznał, iż przedmiotowe zamierzenie budowlane jest sprzeczne z obowiązującymi na powyższym terenie ustaleniami planu. Natomiast argumentacja przedstawiona przez stronę w odwołaniu, a odnosząca się do omawianej kwestii, jest z gruntu chybiona. Brak jest bowiem zapisu, który wyłącza zastosowanie powyższej regulacji do tymczasowych obiektów budowlanych. Bez znaczenia jest zatem w tym przypadku kwalifikacja danego obiektu budowlanego jako tymczasowego.

Organ II instancji zauważył przy tym, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest jednak niepełne. W badanej sprawie istotny jest bowiem fakt, że projektowany ekran diodowy wraz z konstrukcją Layher`a uznać należy za wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, będące budowlą zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Ponieważ zaś z art. 3 pkt 6 tej samej ustawy wynika, że wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu jest budową, tak więc w przypadku realizacji inwestycji polegającej na wykonaniu urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem w określonym miejscu obowiązuje ogólna zasada zawarta w art. 28 ust. 1 powyższej ustawy.

Zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 12 powołanej wyżej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Podkreślić należy, iż o trwałym związaniu z gruntem nie decyduje fakt, czy dana budowla ma fundamenty. W przypadku gdy budowlą taką jest ekran diodowy o wymiarach 4m x 3m wraz z konstrukcją Layher`a, a więc obiekt przestrzenny o kilkumetrowej wysokości i szerokości, który musi wytrzymać siłę wiatru oraz innych warunków atmosferycznych, to musi on być w odpowiedni technicznie sposób powiązany trwale z gruntem, nawet jeśli nie będzie zagłębiony w ziemi /tak też NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 1617/98/. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę oraz gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Mimo niepełnego i przez to niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zawarte w niej rozstrzygnięcie jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe.

Niezależnie od powyższego, w kontekście podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., Wojewoda podkreślił, że

powołany artykuł stanowi, iż wskazanie strony jest elementem koniecznym decyzji

administracyjnej, nie określa jednak, w którym jej miejscu strona ma być wskazana. Zarówno treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i zamieszczony w niej rozdzielnik w sposób jednoznaczny wskazują adresata tego aktu. Wobec powyższego, orzeczono jak na wstępie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosło Centrum Kultury "[...]" w L., zarzucając jej naruszenie:

– art. 28 oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że roboty polegające na ustawieniu ekranu diodowego wraz z konstrukcją Layher`a (tj. urządzenia reklamowego), wymaga pozwolenia na budowę, a co za tym idzie istnieje podstawa do zgłoszenia sprzeciwu;

– art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 7 pkt 4 lit "i" uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 18 stycznia 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 41 w L., poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że przedmiotowe urządzenie stanowić będzie "element obcy" na obszarze, na którym ma być zlokalizowane, a co za tym idzie istnieje podstawa do zgłoszenia sprzeciwu;

– art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 31 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 18 stycznia 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 41 w L. poprzez niewłaściwą ich interpretację polegającą na przyjęciu, że na obszarze objętym nie można lokować urządzeń o charakterze tymczasowym;

– art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na pominięciu argumentacji strony zawartej w odwołaniu, dotyczącej możliwości ustawienia urządzenia, w oparciu o § 7 pkt 4 lit "i" uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 18 stycznia 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 41 w L. oraz braku wnikliwej i szczegółowej analizy, a także argumentacji w tym zakresie.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Nie zgadzając się z argumentacją organów orzekających, strona skarżąca podniosła, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zawiera zasadę wyrażoną w art. 28, iż budowę można rozpocząć po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-31 tej ustawy, na mocy których możliwe jest wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 w/w ustawy - pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym /pkt 6/, instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych /pkt 15/. Wykonywanie robót, określonych w art. 29 pkt 6, wymaga jedynie zgłoszenia /art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy/.

W ocenie skarżącego z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, a więc trwale związane z gruntem, które zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego można uznać za budowle, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. W związku z tym nie można podzielić poglądu prawnego wyrażonego w zaskarżonej decyzji o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla urządzenia reklamowego, zgłoszonego przez skarżącego. Przy czym strona podkreśliła, że art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko tablice reklamowe, ale również urządzenia reklamowe, co niewątpliwie oznacza całość urządzenia reklamowego, a więc także elementów konstrukcyjnych koniecznych do montażu samej tablicy reklamowej. Powyższa problematyka niejednokrotnie stanowiła już przedmiot rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 2087/07, publ. Lex nr 485797/.

Strona wskazała również, że Wojewoda D. uznając, iż urządzenie będzie stanowiło "element obcy" na obszarze oznaczonym w planie symbolem 1ZP/U, nie poparł tego twierdzenia głębszą analizą. Przepis § 7 pkt 4 lit. "i" planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje, iż na obszarze strefy "A" umieszczanie reklam lub innych tablic, niezwiązanych bezpośrednio z obiektem i stanowiący na obiekcie element obcy, jest bezwzględnie zabroniony. Natomiast dopuszczalne jest umieszczanie tablic informacyjnych lub szyldów sklepów i zakładów w miejscach do tego wyznaczonych w nieagresywnej formie. Powołany przepis prawa posługuje się zwrotami niedookreślonymi takimi jak "reklamy czy tablice niezwiązane bezpośrednio z obiektem" czy też "stanowiące element obcy" lub "w nieagresywnej formie". Przepis ten opiera się więc w znacznej mierze na uznaniu administracyjnym, które stwarza organowi swobodę w ich interpretowaniu, co nie oznacza jednak dowolności w jego działaniu. Stwarza to jednak konieczność szczególnie dbałego uzasadnienia decyzji w tym zakresie i przekonującej argumentacji. Tymczasem Wojewoda, poza stwierdzeniem, że urządzenie, które zamierza ustawić skarżący będzie elementem obcym na przedmiotowym obszarze, takiej analizy nie przeprowadził, naruszając tym samym reguły postępowania wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.. Zupełnie przy tym pominięto i nie odniesiono się do argumentacji strony powołanej w odwołaniu, że ekran diodowy, który zamierza ustawić wnioskodawca pozostaje w ścisłym związku z prowadzoną przez niego działalnością kulturalną i z obiektem domu kultury. Informacja i docieranie do jak najszerszego kręgu osób jest podstawowym sposobem realizacji celów strony, którym jest upowszechnianie kultury. Ewentualne ustawienie takiego ekranu, który umożliwiałby m. in. szeroką informację o wydarzeniach kulturalnych w mieście stanowi więc o istocie działania Centrum Kultury i pozostaje w ewidentnym oraz ścisłym związku z obiektem jakim jest dom kultury.

Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącego, nie można wykluczyć zaliczenia przedmiotowego urządzenia do obiektów o charakterze tymczasowym i w związku z tym nie można uznać za zasadną negację możliwości jego usytuowania w analizowanym obszarze, w kontekście brzmienia § 31 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 41 w Lubinie. Organ II instancji skorzystał z przepisu wspomnianej uchwały, który zakazuje wznoszenia nowych obiektów budowlanych na terenie objętym wnioskiem, z wyłączeniem lokalizacji obiektów małej architektury. Przedmiotowa konstrukcja nie stanowi jednak "nowego obiektu budowlanego" w rozumieniu powołanych przepisów prawa. Wspomniana uchwała Rady Miejskiej w L. w § 31 ust. 2 pkt 1 posługuje się pojęciem "nowego obiektu budowlanego". Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, iż zakaz ten nie dotyczy "tymczasowych obiektów budowlanych" w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego.

Skoro więc przepis uchwały nie wymienia tymczasowych obiektów budowlanych, jako wyłączonych z możliwości sytuowania na wskazanym obszarze - to zgodnie z zasadą wąskiego traktowania rozwiązań wyjątkowych, nie można tego zakazu rozszerzać na wskazane obiekty.

Również celowościowa i systemowa wykładnia wskazanego przepisu prawa wskazuje, iż chodzi tu o budowle, które w sposób trwały mogą zmienić ład przestrzenny. Przepis ten dopuszcza, na zasadzie wyjątku, sytuowanie obiektów małej architektury, które również trwale mogą zmienić przestrzeń, niemniej jednak z uwagi na ich gabaryty nie będą w sposób intensywny ingerować w dotychczasową strukturę zabudowy. Skoro więc dopuszcza się możliwość sytuowania obiektów małej architektury, trwale zmieniających ład przestrzenny, to należy wnioskować, iż dopuszczalne jest instalowanie tymczasowych obiektów budowlanych, których demontaż możliwy jest w każdej chwili. Z tego należy wnioskować, że przepis uchwały, na który powołał się organ I instancji nie ma zastosowania do tymczasowych obiektów budowlanych, a za taki może być uznana konstrukcja, którą zamierza ustawić wnioskodawca. Wnioskując przeciwnie - brak jest podstaw prawnych do wnoszenie sprzeciwu od takich zamierzeń inwestycyjnych. Z tych przyczyn strona upatruje w działaniu organu administracji wad polegających na niewłaściwej interpretacji i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 31 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 18 stycznia 2007r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej "p.p.s.a." /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zakres kontroli zaskarżonych do Sądu decyzji ograniczony jest do ich oceny zgodności z prawem.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., co powoduje, że decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Istotna jest okoliczność, że jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, organy obu instancji orzekały w niniejszej sprawy na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm./, zwanej dalej "Prawem budowlanym".

Zgodnie zaś z przepisem art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Tak organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, rozpoznając sprawę w toku postępowania administracyjnego były zgodne, że należy zgłosić sprzeciw do zamierzenia budowlanego, natomiast każdy z nich przyjął inną podstawę prawną zgłoszenia owego sprzeciwu.

I tak organ pierwszej instancji uznał, że wnioskowane zamierzenie narusza dyspozycje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obligowało organ do wniesienia sprzeciwu na mocy art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Przy czym należy zauważyć, że ta podstawa prawna wynika jedynie z uzasadnienia decyzji, bowiem tam jedynie został przepis ten powołany. Brak jest natomiast przywołania konkretnego punktu w sentencji rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy, uznając co do zasady trafność wniesionego przez organ I instancji sprzeciwu, przyjął że podstawę do jego wniesienia stanowi nie tylko przepis art. 30 ust. 6 pkt 2, ale również dodatkowo pkt 1 art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, z tej to przyczyny, że nie tylko zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych naruszającej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /pkt 2/, ale i budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę /pkt 1/.

W okolicznościach niniejszej sprawy, należało stwierdzić, że w istocie doszło do rozpoznania dwóch różnych spraw administracyjnych w toku instancji, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. i co ma istotny wpływ na sytuację procesową inwestora. Wskazać tu można na szerokie orzecznictwo sadów administracyjnych w omawianym zakresie. I tak np. w wyroku z dnia 19 września 2007r. /sygn. akt IV SA/Wa 140/07, publ. LEX nr 372513/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w całości podziela, że "w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP/".

Podobnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia z 28 marca 2006 r. /sygn. akt II OSK 664/05, publ. Lex 198350/ i w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r. /sygn. akt I OSK 451/06, publ. Lex 290649/.

Marginalnie należy wskazać, że wydany w niniejszej sprawie wyrok jest kontynuacją linii orzeczniczej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2009r. /sygn. akt II SA/Wr 117/09/ stwierdził, że cyt. "Organ II instancji dokonał swoistego uzupełnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji poprzez wskazanie w swym uzasadnieniu zupełnie nowej argumentacji, która uzasadniałaby podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie. Oznacza to, że to w istocie organ odwoławczy dokonał prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia za organ I instancji, a tym samym pozbawił stronę do kwestionowania zaprezentowanej argumentacji w toku postępowania instancyjnego. Tak więc strona została w tym zakresie pozbawiona możliwości skorzystania z kontroli zajętego przez organ odwoławczy stanowiska w toku postępowania odwoławczego, czyli doszło do naruszenia art. 15 k.p.a..".

Jak wskazuje się w doktrynie, "przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice postępowania dowodowego generalnie zatem wyznaczają zasady ogólne postępowania, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i zasada dwuinstancyjności. Zasada ogólna prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7, nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych "do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego" sprawy administracyjnej. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnym z prawem rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która już była wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza zatem tożsamość pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzja organu I instancji. Tożsamość przedmiotowa powoduje, że organ odwoławczy nie może zmienić podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jak i nie może rozszerzyć /jak miało to miejsce w niniejszej sprawie/ rozstrzygnięcia na zakres nieobjęty decyzją organu I instancji /por.B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 8, Warszawa 2006, s. 601/.

Powyższe okoliczności już pozwalają na uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt.1 lit." c" p.p.s.a..

Ponadto należy zwrócić uwagę na treść przytoczonych przez organ odwoławczy przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia. A mianowicie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że organ II instancji powołując się na przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez Centrum Kultury "[...]" w L. zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na ustawieniu ekranu diodowego wraz z konstrukcją Layher`a w L. przy ul. [...], działka nr 35, obręb nr 5 miasta L..

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że zasadą jest - w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zostały określone m.in. w art. 29 Prawa budowlanego, w którym wymieniono enumeratywnie "budowy" /ust. 1/ oraz "roboty budowlane" /ust. 2/ niewymagające pozwolenia na budowę.

Rozpatrując niniejszą sprawę w kontekście wskazanych wyżej uregulowań, należy uznać, że zgodnie z przepisem art. 28 Prawa budowlanego istnieje swoiste domniemanie, iż rozpoczęcie robót budowlanych wymaga – co do zasady – legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 powoływanej ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych nie wymagających takiego pozwolenia na budowę.

Z kolei w przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Również wyliczenie owych robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty.

Inwestor chcąc zatem realizować określone roboty i obiekty budowlane, które – jego zdaniem - nie wymagają pozwolenia na budowę, musi wykazać, że planowane zamierzenie mieści się w owym zamkniętym katalogu prac i obiektów, dla realizacji których wystarcza jedynie zgłoszenie.

Niesporne jest w sprawie, że wnioskiem z dnia 29 stycznia 2009r. inwestor zgłosił zamiar przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na ustawieniu ekranu diodowego o wymiarach 12m2 /4m x 3m/ wraz z konstrukcją Layher`a w L. przy ul. [...], działka nr 35, obręb nr 5 miasta L..

Strona skarżąca tak w odwołaniu, jak i w skardze podniosła, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi "nowego obiektu budowlanego", zarówno w rozumieniu Prawa budowlanego, jak i zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto podniosła, że jest to tymczasowy obiekt budowlany, w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, który nie jest objęty zakazem w § 31 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego.

Jak wyżej już wskazano, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przez roboty budowlane należy natomiast rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego /art. 3 ust. 7/. Przez budowę zaś - wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego /art. 3 ust. 6/.

Zgodnie natomiast z przepisem art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury.

Budowlą jest natomiast każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m. innymi wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe /art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego/.

Przez tymczasowy obiekt budowlany należy zaś rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe /art. 3 pkt 5/.

W rozpoznawanej sprawie okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą w kontekście powyższych przepisów nie zostały w ogóle rozpatrzone przez organ odwoławczy. Przede wszystkim Wojewoda nie wykazał, czy mamy do czynienia z obiektem budowlanym /budowlą/ w rozumieniu Prawa budowlanego /art. 3 pkt 3/. Wskazano w uzasadnieniu, że projektowany ekran diodowy wraz z konstrukcją Layher`a uznać należy za wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, będące budowlą zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Organ oparł swojej rozstrzygnięcie na w/w twierdzeniu, ale nie znajduje ono żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Brak jest w aktach sprawy szkiców, dokumentacji, która uzasadniałaby przyjęcie przez organ odwoławczy, że w istocie mamy do czynienia z obiektem budowlanym – budowlą - trwale związanym z gruntem.

Tym samym Sąd został ograniczony w kontroli zajętego przez organ stanowiska co do zasadności wniesienie sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Należy również zauważyć, że w przepisach Prawa budowlanego brak jest definicji sformułowania "trwałego związania z gruntem". Ustawodawca nie wskazał także przesłanek, które determinują uznanie, że obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem. Próbę zdefiniowania powyższego sformułowania podjęła judykatura. I tak chociażby w wyroku z dnia 13 marca 2008r., sygn. akt II SA/Wr 576/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, że o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy jedynie sposób w jaki zagłębiono go w gruncie ani też technika w jakiej tego dokonano. Istotne jest bowiem to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd.

Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że instalacja urządzenia reklamowego oznacza montaż elementów, łącznie tworzących urządzenie reklamowe. Instalowanie urządzenia reklamowego polega więc na wykonaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu. Wykonywania robót budowlanych polegających więc na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych nie należy utożsamiać z budową urządzeń reklamowych wolnostojących, trwale związanych z gruntem, które są budowlami /por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2008r., sygn. akt IISA/Wr 583/07/.

Z akt sprawy nie wynika natomiast na jakiej podstawie organ odwoławczy zakwalifikował planowaną inwestycję do budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, na wykonanie którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Określenie z jaką inwestycją mamy do czynienia i potwierdzenie przyjętego twierdzenia poprzez - w sposób właściwy – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i zgromadzenie w tej sprawie dowodów jest istotne przede wszystkim z uwagi na art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym /pkt 6/ i instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych /pkt 15/. W myśl zaś art. 30 ust. 1 pkt 2 - zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13.

Z powyższych przepisów wynika, że urządzenie reklamowe, to nie obiekt budowlany, zaś na instalowanie takiego urządzenia nie jest wymagane pozwolenie na budowę.

Jak podnosiła strona skarżąca, ekran diodowy ustawiony jest na przenośnej konstrukcji, a zatem inwestycja – zdaniem strony - zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie jest ona obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a dokładniej budowlą, z uwagi na to, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem.

Te okoliczności nie zostały przez organ II instancji w ogóle wyjaśnione, choć na mocy art. 136 k.p.a. uprawniony był do przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego.

Drugą podstawę wniesienia sprzeciwu przez organ II instancji stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

Z akt sprawy wynika, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 41 w L., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia 18 stycznia 2007r., Nr [...] /Dz.Urz. Województwa D. Nr [...], poz. [...]/, działka nr 35, ob. nr 5 miasta L., na której realizowana ma być przedmiotowa inwestycja, położona jest w obszarze jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 1ZP/U i znajduje się w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej.

Zgodnie natomiast z § 31 ust. 1 w/w aktu, dla terenów oznaczonych symbolem 1ZP/U, jako podstawowe, ustalono przeznaczenie na zieleń urządzoną towarzyszącą usługom oraz ulice wewnętrzne i place manewrowe, z możliwością uzupełnienia o zieleń izolacyjną, ulice wewnętrzne oraz sieci i urządzenia infrastruktury. Ust. 2 § 31 stanowi zaś, że na terenach, o których mowa w ust. 1, obowiązują następujące ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy: 1) zakazuje się wznoszenia nowych obiektów budowlanych z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 2; 2) dopuszcza się lokalizację obiektów małej architektury.

W myśl zaś § 7 pkt 4 lit. "i" powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze strefy "A" umieszczanie reklam lub innych tablic, niezwiązanych bezpośrednio z danym obiektem i stanowiący na obiekcie lub obszarze element obcy, jest bezwzględnie zabronione; dopuszczalne jest jedynie umiejscawianie tablic informacyjnych lub szyldów sklepów i zakładów w miejscach na to wyznaczonych, we właściwej, nieagresywnej formie; lokalizację i projekty tych elementów należy każdorazowo uzgadniać z odpowiednimi służbami konserwatorskimi.

Przytaczając zapisy planu miejscowego, Wojewoda stwierdził jedynie ogólnie, że ekran diodowy wraz z konstrukcją Layher`a będzie stanowić "element obcy" na tym obszarze, nie wykazując przy tym, że ekran diodowy jest istotnie "elementem obcym". Organ II instancji nie podjął w tym zakresie żadnego postępowania, analizy, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.. Uchybienie to jest o tyle istotne, że strona skarżąca podnosiła, że ekran diodowy pozostaje w ścisłym związku z prowadzoną przez wnioskodawcę działalnością kulturalną i z obiektem domu kultury.

Z uwagi na brak definicji tak nieprecyzyjnego i niedookreślonego wyrażenia zawartego w zapisach planu miejscowego jak "element obcy", organ odwoławczy winien był, w szczególności ze względu na negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, prawidłowo i zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnić podjętą decyzję. Przy czym uzasadnienie powinno było szczegółowo wskazywać przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Brak należytego uzasadnienia decyzji /jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie/ uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony Sądu.

Powyższe uwagi należy również odnieść do stwierdzenia przez Wojewodę, że przedmiotową inwestycję należy traktować jako "nowy obiekt budowlany". Organ odwoławczy pozostawił także kwestię "nowego obiektu budowlanego", o którym mowa w § 31 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez wyjaśnienia i szczegółowej oceny tegoż pojęcia, powołując się jedynie na ów zapis planu.

W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i odniesienia ich do sytuacji prawnej, co prowadzi do wniosku, że brak było dostatecznych podstaw do wydania w sprawie zaskarżonej decyzji. Uchybienia te dają zaś podstawę do stwierdzenia, że w sprawie naruszone zostały przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a ze względu na swój charakter uchybienia te mogły mieć istotny wypływ na wynik sprawy.

Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit."c" p.p.s.a.. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a., a orzeczenie zawarte w pkt. III sentencji znajduje uzasadnienie w art. 152 tejże ustawy.