Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 40/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3-9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2016 r. sprawy ze skarg A. T. i L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. T. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz skarżącej L. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 września 2015 r. znak: [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił na wniosek Spółki "E" Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa budynku produkcyjno-magazynowego z częścią socjalno-biurową z rozbudową sieci wodociągowej, budową kanalizacji opadowej do zbiornika retencyjnego, budową zjazdu publicznego z drogi powiatowej, komunikacją wewnętrzną oraz miejscami postojowymi i wagą samochodową na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. W. w B..

Od decyzji tej - w ustawowo zakreślonym terminie - odwołania złożyli L. B. oraz A. T..

L. B. zarzuciła organowi, iż ten w sposób nieprawidłowy ustalił parametry inwestycji. Z kolei A. T. wskazała, że jest właścicielką działki nr [...], na której ma zamiar uprawić i sadzić ziemniaki oraz warzywa. Planowana inwestycja spowoduje, iż ziemniaki oraz nie będą nadawać się do spożycia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 4 listopada 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2015 r. odwołania L. B. oraz odwołania A. T. z 30 września 2015 r. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z 21 września 2015 r. znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego z częścią socjalno-biurową z rozbudową sieci wodociągowej, budową kanalizacji opadowej do zbiornika retencyjnego, budową zjazdu publicznego z drogi powiatowej, komunikacją wewnętrzną oraz miejscami postojowymi i wagą samochodową na działkach nr [...], [...], [...] przy ul. W. w B., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że obszar objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z poglądem doktryny "wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy" (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne- Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, wydanie 3, str. 489).

Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

W trakcie postępowania organ sporządził analizę terenu. Jej autorem jest architekt B. J. wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów. Wyznaczono obszar analizowany, którego wielkość jest ustalona zgodnie z wymogami § 3 ww. rozporządzenia. Jak ustalono działki objęte inwestycją położone są w północnej części miasta B. w sąsiedztwie B. Strefy Aktywności Gospodarczej. Z terenem inwestycji sąsiaduje Miejska Oczyszczalnia Ścieków (działka nr [...]), a nieopodal znajduje się autostrada A-4. Obecnie działki objęte inwestycją są niezabudowane i porośnięte trawą. Działki sąsiednie są niezabudowane za wyjątkiem działki nr [...], na której znajdują się budynek usługowy, budynki produkcyjne, magazynowe oraz budynek gospodarczy. Zabudowa znajdująca się na działce nr [...] pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Analiza przepisu art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawnia do stwierdzenia, że dla potrzeb ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, "działką sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej" będzie każda działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która znajduje się w tzw. obszarze analizowanym, tj. terenie określonym i wyznaczonym granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania (tzn. sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z odrębnymi przepisami) oraz cechy zabudowy i zagospodarowania (tzn. gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu) analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (Grażyna Zalas, Casus Kwartalnik Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych 2004 r., Nr 31, str. 44).

W analizie organ stwierdził, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa produkcyjna, usługowa i gospodarcza, która zlokalizowana jest na jednej działce. Działalność ta prowadzona jest przez Miejską Oczyszczalnię Ścieków. W tej sytuacji należy zgodzić się z ustaleniami zawartymi w analizie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. Należy zwrócić uwagę na miejsce planowanej inwestycji. Działki objęte wnioskiem inwestora znajdują się przy terenie oczyszczani ścieków, w pobliżu autostrady A-4, w bliskiej odległości od Strefy Aktywności Gospodarczej, a dodatkowo niedaleko rzeki [...], gdzie planowana inwestycja realizowana będzie częściowo w obrębie 50-metrowej strefy ochrony prawego wału przeciwpowodziowego rzeki [...]. W aktach sprawy znajduje się decyzja Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia 14 maja 2015 r. znak: [...] zezwalająca inwestorowi na realizację przedmiotowej inwestycji w odległości mniejszej niż 50 metrów od muru betonowego zlokalizowanego w prawym wale przeciwpowodziowym rzeki [...]. Te okoliczności dodatkowo wzmacniają argument, iż planowana inwestycja nie będzie realizowana w obrębie, który może być w inny sposób użytkowany. Bezpośrednie sąsiedztwo oczyszczalni ścieków daje podstawę do uznania, że w niniejszej spawie objęta wnioskiem inwestycja nie będzie godzić w zastany sposób zagospodarowania.

W odwołaniu L. B. zarzuciła organowi, że ten nie uwzględnił w analizie budynku znajdującego się na działce nr [...] sąsiadującej z działką nr [...]. Zarzut ten nie jest uzasadniony. Działka nr [...] nie znajduje się w obszarze analizy, a zatem nie została wzięta pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. Ponadto wspomniana przez odwołującą działka nr [...], która w większym fragmencie znajduje się w obszarze analizowanym jest niezabudowana.

W analizie wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym oscyluje w granicach 20%. Taki wskaźnik ustalono dla planowanej inwestycji. Wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej ustalono na nie mniej niż 30 %.

Jak wykazał organ, na działce nr [...] budynek usługowy ma szerokość wynosząca 58 metrów, a budynki produkcyjne i magazynowe od 6,6 metra do 21,5 metra. W niniejszej sprawie organ szerokość elewacji ustalił w granicach od 15 metrów do 50 metrów na podstawie § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia. Organ wskazał, że wielkość minimalna i maksymalna jest nie większa i nie mniejsza niż szerokość elewacji frontowych budynków zlokalizowanych w obszarze analizy. Tym samym organ uwzględnił specyfikę planowanej zabudowy i to, że w niniejszej sprawie, aby umożliwić realizację inwestycji, trudno by było ustalić szerokość elewacji w oparciu o standardowe wyliczenia wynikające ze średniej występującej w obszarze analizowanym.

Co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ skorzystał w tej sytuacji z możliwości jaką daje § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia. Wskazano, że w obszarze analizowanym wysokość dla budynku usługowego wynosi ok. 4 metry, natomiast wysokość komina murowanego to 15 metrów. Dla budynków produkcyjnych i magazynowych wysokość ta mieści się w granicach od 2,5 metra do 6 metrów. W decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w przedziale od 3 metrów do 12 metrów. Tak ustalony parametr nie godzi w zastany stan zagospodarowania, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że w obszarze analizy znajduje się komin o wysokości 15 metrów. Według oceny Kolegium Odwoławczego w tej sytuacji istnieje podstawa do uwzględnienia wniosku inwestora i ustalenia wysokości elewacji frontowej w innej wysokości niż wynika to z analizy terenu.

W decyzji ustalono, że istnieje możliwość realizacji dachu płaskiego bądź wielospadowego o kącie nachylenia połaci dachowych od 5° do 15°, z tym zastrzeżeniem, że w przypadku dachu wielospadowego maksymalna wysokość budynku (a więc do kalenicy) ma wynosić 12 metrów.

W decyzji linię nowej zabudowy ustalono jako nieprzekraczalną w odległości 15 metrów od granicy z działkami drogowymi, co zostało uwidocznione na załączniku graficznym do decyzji. W analizie organ wskazał, że działki zlokalizowane w sąsiedztwie są niezabudowane, nie ma zatem możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii występującej na działkach sąsiednich. W odwołaniu L. B. zakwestionowała taki sposób ustalenia linii zabudowy, jednak ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Organ prawidłowo wskazał, że w niniejszej sprawie linia zabudowy w istocie może zostać ustalona jedynie w oparciu o § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. Nie ma podstaw do zakwestionowania tak ustalonej linii zabudowy, jako niezgodnej z prawem. Decyzja została uzgodniona z zarządcą drogi powiatowej, tj. Powiatowym Zarządem Dróg w B. (postanowienie z 2 marca 2015 r. znak: [...]).

Zdaniem Kolegium Odwoławczego ustalone w decyzji parametry są prawidłowe, ustalono je zgodnie przepisami w/w rozporządzenia. Przyjęte przez organ wskaźniki zabudowy nie odbiegają od tych występujących w obszarze analizy, a po wtóre w analizie wyjaśnione zostały motywy jakimi się kierowano przy ustalania parametrów dla objętej wnioskiem inwestycji. Kolegium Odwoławcze uważa, że parametry zabudowy nie zostały ustalone na podstawie dowolnych i nie popartych niczym twierdzeń, a wręcz przeciwnie, nowa zabudowa w żaden sposób nie będzie odbiegała w zakresie powyższych wskaźników, od zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W odwołaniu L. B. stwierdziła, że organ winien ustalić parametry zabudowy na podstawie średnich wskaźników występujących w obszarze analizowanym. Jednak w przypadku przedmiotowej inwestycji należy wziąć pod uwagę jej specyfikę, a także specyfikę zabudowy występującej w obszarze analizowanym. W najbliższym sąsiedztwie terenu objętego inwestycją występuje tylko zabudowa należąca do oczyszczani ścieków, posiadająca różną charakterystykę oraz parametry. Nie ma też w tej sytuacji mowy o jakimś uporządkowanym sposobie zagospodarowania terenu, który nadawałby się do szczególnej ochrony. W takiej sytuacji niezbędnym było ustalenie warunków w oparciu o kryteria inne niż proste wykorzystanie średnich wskaźników, tak aby inwestycja w sposób racjonalny mogła zostać zrealizowana.

Warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są w niniejszej sprawie również spełnione. Dojazd do działek objętym inwestycją będzie następował z drogi powiatowej (ul. W.). Co do infrastruktury technicznej w aktach sprawy znajdują się zapewnienia dysponentów w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, dostawy gazu oraz energii elektrycznej. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 ww. ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działki objęte wnioskiem nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, gdyż znajdują się w granicy administracyjnej miasta [...]. Inwestycja zgodna jest także z przepisami odrębnymi. W aktach sprawy zalega projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego architekta zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Projekt decyzji został uzgodniony, jak już wskazano wyżej, z zarządcą drogi powiatowej w zakresie ochrony pasa drogowego oraz ze Starostą Powiatu w B. w zakresie ochrony gruntów rolnych i z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych zakresie ochrony urządzeń melioracji wodnych, które to organy nie zajęły stanowiska w tym względzie w terminie 14 dni, co zgodnie z art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uważane jest za uzgodnienie projektu decyzji bez uwag.

W odwołaniu A. T. wskazała, że ma zamiar uprawiać ziemniaki oraz warzywa na działce, którą bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji. Argument ten nie może prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia. Teren działki nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z oczyszczalnią ścieków i jest w bliskiej odległości od autostrady A-4 oraz B. Strefy Aktywności Gospodarczej. Już teraz teren ten nie jest predystynowany do uprawy ziemniaków i warzyw. Niemniej jednak nie ma podstaw do tego, aby uznać, iż planowana inwestycja będzie w sposób szkodliwy wpływać na działkę odwołującej. Wskazania przy tym wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem w procesie inwestycyjnym. Decyzja ta rozstrzyga co do zasady o możliwości zabudowy z punktu widzenia urbanistycznego z uwzględnieniem zasad zagospodarowania terenu. Wszelkie zaś techniczne aspekty inwestycji rozstrzygane będą na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Innymi słowy o tym czy dana inwestycja będzie mogła być zlokalizowana ze względu na przepisy prawa budowlanego, będzie rozstrzygane na kolejnym etapie, w toku postępowania o pozwolenie na budowę.

Biorąc powyższe pod uwagę zdaniem Kolegium Odwoławczego, nie ma przesłanek do uznania decyzji organu I instancji za wadliwą. Burmistrz Miasta [...] prawidłowo przeprowadził postępowanie, a sporządzona analiza ujawniła, że zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły w ustawowym terminie A. T. i L. B..

A. T. w swojej skardze i L. B. w swojej skardze podniosły te same zarzuty, a ich skargi są identyczne. Skarżące wniosły o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, dopuszczenie w oparciu o art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowodu z dokumentu - wydruku działu II księgi wieczystej nr [...], na okoliczność treści albowiem jest to niezbędne dla wyjaśnienia okoliczności sprawy i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 listopada 2015 r. zarzuciły skarżące następujące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na treść zapadłego w sprawie administracyjnej rozstrzygnięcia:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji w której analiza materiału dowodowego pozwala na ustalenie, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym organ II instancji winien był oprzeć rozstrzygnięcie na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i tym samym uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i oddalić wniosek w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy;

2) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w obszarze analizowanym nie ma działki zabudowanej dostępnej z tej samej drogi publicznej, a tym samym nie jest możliwe ustalenie wymagań nowej zabudowy, jednocześnie nie udostępniono stronie dokumentacji dotyczącej przeprowadzonej w ternie analizy urbanistycznej (w oparciu o którą został sporządzony załącznik nr 2 do decyzji I instancji), a tym samym nie było możliwe zweryfikowanie z jakich względów osoba przeprowadzająca analizę uznała, iż teren inwestycji jak i działka [...] dostępne są z tej samej drogi publicznej, skoro dostęp ten winien być prawnie uregulowany;

4) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem teren nowej zabudowy nie posiada dostępu do drogi publicznej (co znajduje potwierdzenie w oświadczeniu Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia 12 września 2014 r.);

5) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu bez dokonania ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki określonej powołanym przepisem, a decyzja I jak i II instancji została wydana pomimo:

- braku w aktach sprawy warunków w zakresie możliwych dostaw wody do planowanej inwestycji (znajdujące się w aktach sprawy oraz powołane w uzasadnieniu decyzji I instancji warunki MPWiK, pismo znak [...] z dnia 12 września 2014 r., utraciły ważność jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji tj. w dniu 12 września 2015 r., a w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek oświadczenia MPWiK w zakresie przedłużenia ważności przedmiotowych warunków);

- znajdujące się w aktach sprawy warunki MPWiK, warunki przyłączenia "T" oraz warunki przyłączenia do sieci gazowej, zostały wydane wyłącznie dla części działek objętych żądaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy;

6) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 76 K.p.a. i art. 76a K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie wyłącznie na kopii decyzji Zarządu Urządzeń i Melioracji Wodnych w K., przy braku jakiejkolwiek adnotacji organu w aktach sprawy o zbadaniu zgodności przedstawionej kopii decyzji z oryginałem, w rezultacie na podstawie akt postępowania nie jest możliwe stwierdzenie, iż wszelkie wymagane prawem uzgodnienia zostały uzyskane przed wydaniem w sprawie decyzji I lub II instancji;

7) art. 15 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania drugoinstancyjnego wyłącznie w granicach wyznaczonych przez zarzuty zawarte w odwołaniach stron, mimo że obowiązkiem organu II instancji jest ponowne rozpoznanie całej przedstawionej do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co skutkowało niedostrzeżeniem przez organ II instancji:

- naruszenia art. 10 K.p.a. i art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie jako strony postępowania K. K., współwłaścicielki działki [...] (KW nr [...]),

- naruszenia art. 10 K.p.a. i art. 28 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie jako stron przedmiotowego postępowania administracyjnego właścicieli wszystkich nieruchomości mieszczących się w obszarze analizowanym, co było uzasadnione ze względu na rozmiar planowanej inwestycji,

- naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie, iż warunki zabudowy zostały ustalone dla nowej inwestycji pomimo braku zabudowanej nieruchomości dostępnej z tej samej drogi publicznej, jak również bez przedstawienia przez wnioskodawcę aktualnych dokumentów potwierdzających, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanej inwestycji;

- pominięcia w toku analizy architektonicznej zabudowy (budynek nr [...]) istniejącej w północnej części obszaru analizowanego, znajdującej się na działce budowlanej graniczącej od zachodu z działką rolną nr [...] a od wschodu z działką rolną nr [...] (z uwagi na nieczytelność mapy w tym zakresie, nie jest możliwe podanie numeru działki zabudowanej budynkiem nr [...]),

8) art. 10 K.p.a. i art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie jako strony postępowania administracyjnego K. K., właścicielki nieruchomości składającej się z działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji, mieszczącej się w granicach obszaru analizowanego, mimo iż w aktach sprawy zalegał wypis z ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z treścią którego wskazana nieruchomość stanowi współwłasność majątkową małżeńską T. i K. K.;

9) art. 7 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez:

- pominięcie, iż w aktach postępowania brak jest dokumentacji zdjęciowej jak również dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (o czym świadczy chociażby sposób numeracji akt), w efekcie czego nie jest możliwe ustalenie w jaki sposób oraz w oparciu o jakie czynności oraz elementy stanu faktycznego został sporządzony załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, co tym samym uniemożliwia dokonanie oceny jego prawidłowości;

- niedokonanie oceny charakteru prawnego znajdującego się w aktach sprawy pisma organu I instancji z dnia 27 marca 2015 r. w przedmiocie dostarczenia przez wnioskodawcę decyzji Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., oraz skutków ewentualnego niedochowania terminu wyznaczonego przedmiotowym pismem;

- pominięcie, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawca zgodnie z urzędowym wzorem wniosku zobowiązany był w części 1 lit a wskazać rodzaj produkcji jaka ma być realizowana w ramach planowanej inwestycji, co skutkowało niezasadnym procedowaniem nad wnioskiem bez wzywania do uzupełnienia w tym zakresie, mimo iż bez udzielenia przez wnioskodawcę tego rodzaju wyjaśnień (rodzaj produkcji realizowanej w ramach prowadzonej inwestycji) nie jest możliwe ustalenie czy dla planowanej inwestycji wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko;

- brak dokonania ustaleń co do tego czy działka nr [...] znajdująca się w obszarze analizowanym jest dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, mimo podniesienia tegoż zarzutu w odwołaniu od decyzji I instancji,

- nieustalenie, czy nieruchomość planowana pod zabudowę posiada dostęp do drogi publicznej, albowiem, działki nr [...], [...] i [...] taką drogą publiczną nie są,

- pominięcie, iż do akt postępowania została przedłożona wyłącznie kopia decyzji Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia 14 maja 2015 r., która nie została poświadczona za zgodność z oryginałem przez umocowane do tego podmioty, a nadto na kopii decyzji jak również w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek adnotacji organu o zbadaniu zgodności z oryginałem kopii przedstawionej decyzji - powyższe skutkowało oparciem rozstrzygnięcia w sprawie pomimo niewykazania dopełnienia wymogu uzyskania decyzji Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (kopia decyzji niewątpliwie nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a.),

- błędne przyjęcie, iż stanowisko organu I instancji w zakresie ustalenia linii nowej zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) zostało należycie uzasadnione i jako takie jest prawidłowe, brak jest bowiem jakiejkolwiek okoliczności czy przesłanki zarówno w decyzji II jak i I instancji uzasadniającej przyjęcie odległości 15 metrów, przy czym zweryfikowanie tak ustalonego parametru jest tym bardziej utrudnione, iż wraz z aktami sprawy nie udostępniono Skarżącemu dokumentu analizy, a jedynie jej wyniki już w postaci załącznika nr 2 do decyzji I instancji;

- błędne przyjęcie, iż nie miało miejsca naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odwołującego się do średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym - jakkolwiek brak jest w aktach jakiegokolwiek dokumentu analizy prezentującego jak kształtuje się wskaźnik powierzchni zabudowy na działkach analizowanych, lecz skoro w samych wynikach analizy wskazano, iż w obszarze analizowanym zabudowana jest wyłącznie jednak działka, a wszystkie pozostałe nie są zabudowane to z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, iż podana wielkość 20% nie odzwierciedla średniego wskaźnika nowej zabudowy dla obszaru analizowanego; przy czym analogiczny zarzut należy postawić względem ustalonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej;

- nienależytą ocenę prawidłowości zastosowania przez organ I instancji § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem trudno uznać za słuszne ustalanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku socjalno-biurowego poprzez odwołanie się do wysokości komina murowanego istniejącego na działce [...], który to komin niewątpliwe budynkiem magazynowo-produkcyjnym czy socjalno-biurowym nie jest; z załącznika nr 2 do decyzji I instancji wynika natomiast, że z uwagi na wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wielkość ta dla planowanej inwestycji nie powinna przekraczać 6 metrów, zwłaszcza że pozostałe działki w obszarze analizowanym nie są zabudowane;

- błędne przyjęcie, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, lub przynajmniej prawidłowo uzasadnił ustalony w oparciu o § 6 ust 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, parametr szerokości elewacji frontowej, albowiem w zaskarżonej decyzji jak również w jej załączniku brak jest jakiejkolwiek wypowiedzi organu, która miałaby uzasadniać skorzystanie z wyjątku określonego w ust. 2, natomiast organ II instancji przywołuje uzasadnienie dla zastosowania takowego parametru mimo, iż takowe uzasadnienie nie wynika z żadnego z dokumentów zalegających w aktach sprawy, a zatem jest niepopartą materiałem dowodowym wypowiedzią organu II instancji, która powinna jednak pochodzić od osoby posiadającej stosowne kwalifikacje - w tym zakresie zatem stanowisko organu II instancji należy uznać za dowolne i jako takie niewłaściwe;

- niezasadne przyjęcie prawidłowego zastosowania przez organ § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem z załączonych do decyzji wyników analizy wynika, iż w obszarze występują wyłącznie dachy płaskie, wyniki analizy w żadnym zakresie nie dowołują się do występowania kąta nachylenia połaci dachowych od 5% do 15%, a wielkość ta wydaje się wynikać wyłącznie z żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. W szczególności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargi są w znacznej większości zasadne.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Tym samym zgodnie z ww. przepisami nie każde naruszenie prawa będzie skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Zaistniałe w tej sprawie liczne naruszenia uzasadniają wydanie wyroku uwzględniającego skargi, aczkolwiek nie wszystkie argumenty zawarte w skargach Sąd podziela.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie - warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego lub też zagwarantowanie w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonanie uzbrojenia terenu;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wątpliwości Sądu dotyczą już samego wniosku inwestora. Jak wynika z akt sprawy inwestor Spółka "E" sp. z o.o. złożyła swój wniosek w dniu 26 września 2014 r., obejmujący żądanie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na działkach nr nr: [...], [...], [...], [...] (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 1). Następnie został złożony drugi wniosek datowany na dzień 1 grudnia 2014 r. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 60) z którego wynika, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma zostać zrealizowane na działkach nr nr: [...], [...], [...] i [...]. Organ I instancji wydając w dniu 21 września 2015 r. decyzję ustalił warunki zabudowy dla obszaru obejmującego działki nr nr: [...], [...], [...], [...], [...] (akta administracyjne organu I instancji, karta nr [...]). Tym samym porównanie obszaru ustalania warunków zabudowy wynikających z pierwszego wniosku inwestora, drugiego wniosku i samej decyzji wskazuje na istniejące zróżnicowanie. Największe różnice wynikają z porównania wniosku datowanego na 1 grudnia 2014 r. z decyzją organu I instancji, a takie różnice nie mogą mieć miejsca w procedurze ustalania warunków zabudowy. Warunki te ustalane są na wniosek inwestora i podany we wniosku obszar jest wiążący dla organu. Jak się wydaje, sam inwestor traktował drugi ze złożonych wniosków jako właściwy i obowiązkiem organu było ustalenie warunków zabudowy w zakresie określonym tym właśnie wnioskiem. Jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości, winien to wyjaśnić w toku rozpoznawania sprawy. Ta okoliczność powinna być dostrzeżona przez organ odwoławczy.

Kolejną wadą jest niezauważenie przez organ I jak i II instancji pozostałych uchybień formalnych samego wniosku.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem", w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie zaś określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1.000.

Dodatkowo należy wskazać, że stosownie do § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, które stanowią załączniki do tejże decyzji i stanowią jej integralną część. Cześć graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Nie ma więc żadnych wątpliwości co do tego, że mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tymczasem z akt sprawy wynika, że do pierwszego wniosku (z 26 września 2014 r.) inwestor dołączył kopię mapy zasadniczej w skali 1:2000 (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 9-11 i 14) dołączając dodatkowo pomniejszoną (przeskalowaną do skali 1:1000) kopię mapy zasadniczej dla celów opiniodawczych (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 12-13). Żadna z tak przeskalowanych map nie spełniała warunków wynikających z powołanego art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wniosek o ustalenie warunków zabudowy ma zawierać określenie granic terenu objętego tym wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Żadna z tak przeskalowanych map nie zawiera informacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Także żaden z załączników graficznych sporządzonych do projekt decyzji oraz do decyzji organu I instancji nie ma klauzuli przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sam załącznik graficzny nie jest przy tym mapą w skali 1:1000 uzyskaną z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale kopią (kserokopią mapy ze skali 1:2000).

Brak w decyzji ustalającej warunki zabudowy załącznika w postaci mapy spełniającej przesłanki z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. W przypadku wadliwego sporządzenia załącznika graficznego, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna. Co istotne, to organ I i II instancji winien zauważyć taki brak wniosku w tej sprawie. Nie jest zasadny zawarty w skargach zarzut co do braku wypełnienia przez inwestora wniosku zgodnie ze wzorcem. Wzór wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, a stanowi jedynie usprawnienie wprowadzane przez organy administracyjne celem przyspieszenia prowadzenia postępowania. Sam inwestor podaje w takim formularzu ustanowionym według wzorca niezbędne dane celem nadania sprawie biegu. W pkt 1a wzorca formularza stosowanego przez Burmistrza Miasta [...] nie ma wyraźnego wymogu podania, jaki rodzaj działalności produkcyjnej ma realizować inwestor na danym terenie i żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga, aby takie informacje były przekazywane organowi.

Istotnym jest i ta okoliczność, którą zasadnie podnosi się w skargach, a która dotyczy możliwości objęcia działki nr [...] jako tej, której zabudowa pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest spełnienie przesłanki, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ I instancji winien uzasadnić, że ta sama droga publiczna będzie pełniła funkcje dostępu do terenu inwestycji zarówno w zakresie objętym wnioskiem w tej sprawie, jak i do inwestycji zrealizowanej na działce nr [...]. Niestety, mało czytelne załączniki graficzne do projektów decyzji i decyzji organu I instancji nie pozwalają na ocenę w tym zakresie ustaleń organów, których to ustaleń w zasadzie co do tej kwestii nie ma.

Kolejną wadą zauważoną w skargach jest w istocie brak przeprowadzenia analizy celem określenia funkcji zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie określenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że takiej analizy, zwanej niekiedy jako analiza urbanistyczno-architektoniczna, w ogóle nie sporządzono w tej sprawie. Jako analizę organy obu instancji potraktowały wyniki z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiące załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji. Zgodnie jednak z § 9 ust. 2 rozporządzenia to wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym czy innym jest sama analiza, a czym innym jej wyniki. Tym niemniej to nie sama nazwa winna określać rodzaj danego dokumentu, ale przede wszystkim treść takiego dokumentu. Załącznik nr 2 do decyzji ustalającej warunki zabudowy to w istocie nie wyniki analizy, ale sama analiza. Ilość o rodzaj załączników do decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika z przepisów prawa, w tym z powołanego § 9 rozporządzenia i nie można ich zastępować innymi, i to nawet podobnymi załącznikami. Wada wiec było uznanie jako załącznik samej analizy, a nie jej wyników.

Przechodząc do oceny prawidłowości kontrolowanych decyzji należy uznać, że także i tak sporządzona analiza zawiera wady.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pomijając już omówioną wadę, polegającą na wyznaczeniu obszaru analizy na wadliwej mapie, sam obszar wyznaczony jako obszar analizy nie budzi istotniejszych wątpliwości. Obszar analizy został sporządzony jako 3-krotna szerokość frontu działki (działek) objętych wnioskiem.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jest to zasada wyznaczania takiego wskaźnika. Wyjątkiem od niej jest § 5 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszczalnym jest wyznaczenie innego - niż wynikałby z § 5 ust. 1 rozporządzenia - wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Tymczasem w tej sprawie sporządzając analizę wskazano na ust. 1 rozporządzenia jako podstawę wyznaczenia tego wskaźnika, i jak trafnie zarzucono w skargach, sama analiza w ogóle nie obejmuje ocenę, jaki wskaźnik zabudowy występuje w obszarze analizowanym. W żadnym miejscu analizy nie wskazano, że ten wskaźnik jest średnią zabudową np. działki nr [...]. Ponadto, jak wynika z załącznika graficznego, poza działką nr [...] zabudowana jest także działka nr [...] i [...] dostępna z tej samej drogi publicznej. Te dwie ostatnie działki w ogóle nie były brane pod uwagę przy wyznaczaniu parametrów projektowanej inwestycji. To zaś oznacza, że jedna z podstawowych cech przyszłej zabudowy, tj. wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony bez przeprowadzania jakiejkolwiek analizy.

Ustalając szerokość elewacji frontowej organ I instancji wskazał, że podstawa do jej ustalenia był § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy zaś wynika, że na działce nr [...] (jak należy się domyślać) budynek usługowy ma szerokość elewacji frontowej wynoszącej ok. 58 metrów, a szerokość elewacji budynków produkcyjnych i magazynowych wynosi od ok. 6,5 metra do ok. 21,5 metra. Jak wynika jednak z załącznika graficznego elewacja frontowa budynku wynosząca ok. 21.5 metra dotyczy zbiorników kontaktowych i w ocenie Sądu istnieje poważna wątpliwość, czy owe zbiorniki kontaktowe są budynkami. Ponadto wątpliwości budzi ustalenie, że budynek socjalny ma szerokość elewacji frontowej wynoszącej ok. 58 metrów. Wyznaczenie szerokości elewacji frontowej wymaga ustalenia tej części działki, która przylega do drogi z której to odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Poprzez mało czytelną, a w zasadzie nieczytelną mapę stanowiącą załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy Sąd nie może ocenić, z której strony odbywa się główny wjazd na teren działki nr [...]. Niezbędnym jest wyjaśnienie w analizie, jak rozumieć wobec budynków usytuowanych na działce nr [...] część frontową przylegającą do drogi, z której to odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Wątpliwości budzi także uzasadnienie określenia tego wskaźnika (szerokości elewacji frontowej) dla projektowanej inwestycji w przedziale od 15 metrów do 50 metrów. Aż taka duża rozpiętość tego parametru byłaby możliwa tylko w wyjątkowych sytuacjach, w których właśnie tak szerokie określenie spowoduje zachowanie ładu przestrzennego w danych obszarze. Nie wystarcza wskazanie, że skoro minimalna szerokość elewacji frontowej budynku na działce nr [...] wynosi 6,5 metra a maksymalna 58 metrów, to można w tych granicach wyznaczać w zasadzie dowolnie ten wskaźnik.

Brak uzasadnienia aż dla tak dużej rozpiętości tego wskaźnika, a przy tym pominięcie budynku na działkach nr [...] i [...] czyni nieuzasadnionym wyznaczenie także i tego parametru warunków zabudowy.

Także wyznaczenie kolejnego wskaźnika, jakim jest wysokość elewacji frontowej, budzi poważne wątpliwości. Ten wskaźnik został ustalony jako wyjątek od zasady, polegającej na ustaleniu wysokości krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, albo jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym w przypadku gdy wysokość krawędzi elewacji frontowych na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości niż wynika to z ww. zasad, jeżeli owo odstąpienie wynikałoby z analizy.

Z analizy wynika, że budynki produkcyjne i usługowe na działce nr [...] mają wysokość od ok. 2,5 metra do ok. 6 metrów, a tylko komin (jak należy domniemywać w budynku usługowym) ma wysokość ok. 15 metrów. Wyznaczono zaś dla przedmiotowej inwestycji wysokość elewacji frontowej (i to bez doprecyzowania, że chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) w przedziale od 3 metrów do 12 metrów. Uzasadnieniem takiej dużej rozpiętości jest okoliczność, że minimalna wysokość elewacji frontowej jest mniejsza niż 3 metry, a maksymalna jest większa niż 15 metrów. W ocenie Sądu takie uzasadnienie nie wyjaśnia, dlaczego wyznaczono aż taką rozpiętość tego parametru i dlaczego maksymalna wysokość to 12 metrów, a minimalna to 3 metry. Nie są pozbawione podstaw i te argumenty skarg, z których wynika że sama wysokość jednego komina nie powinna być traktowana jako wysokość odrębnego budynku, a ponadto wysokość komina nie stanowi wysokości elewacji frontowej ściany budynku. Tym samym należy stwierdzić, że w istocie bardzo pobieżnie ustalono wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych (lub gzymsu?) budynków na działce nr [...] nie precyzując przy tym, które budynki mają określoną wysokość i nie wyjaśniając, dlaczego potraktowano jako budynek sam komin. Pominięto także budynek na działkach nr [...] i [...]. Analiza nie uzasadnia skorzystania z wyjątkowego sposobu ustalania tego parametru, a takim powodem nie może być proponowany parametr zawarty we wniosku inwestora.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy, w obszarze analizowanym budynki mają tylko dachy płaskie. Ustalono zaś dla projektowanej inwestycji zarówno dach płaski, jak i dach dwuspadowy bądź wielospadowy o kącie nachylenia połaci od 50 do 150. W pełni w tym zakresie mają racje skarżące podnosząc, że skoro w obszarze analizowanym w ogóle nie ma dachów dwu lub wielospadowych (nie wiadomo, jaki dach jest na budynku na działce nr [...] i [...]), to całkowicie dowolnie ustalono taka geometrię dachów dla projektowanej inwestycji. Nic nie potwierdza zapisu zawartego w samej analizie, że w obszarze analizowanym są dachy o podobnej geometrii dachów i wysokości. Pomiędzy geometrią dachu płaskiego a dachu dwu lub wielospadowego nie ma podobnej geometrii, bo są to dwa całkowicie różne typy dachów.

Także nie znajduje uzasadnienia wskazanie na możliwość realizacji inwestycji jako budynków jedno lub dwukondygnacyjnych, skoro w obszarze analizowanym są tylko budynki jednokondygnacyjne.

W ocenie Sądu także wyznaczenie wskaźnika w postaci linii zabudowy budzi pewne wątpliwości. Organ I instancji wyznaczył ten wskaźnik jako linię nieprzekraczalnej zabudowy, co wydaje się być do zaakceptowania. O tym, czy w danym przypadku będzie wyznaczana stała linia zabudowy czy też linia nieprzekraczalnej zabudowy winno decydować ukształtowanie zabudowy na danym terenie. Skoro w obszarze analizowanym tylko kilka działek jest zabudowanych, to organ I instancji miał pewną swobodę w określaniu, czy jest to linia zabudowy stałej czy też nieprzekraczalnej. Pominięto całkowicie linię zabudowy na działkach nr [...] i [...], a należało w analizie wykazać, dlaczego przedłużenie linii zabudowy na tych dwóch ostatnich działkach nie powinno mieć miejsca. Jak wynika z analizy, linię zabudowy wyznaczono w odległości 15 metrów od granicy z działkami drogowymi. Należało wskazać, jakie to działki drogowe organ I instancji miał na myśli zwłaszcza, że droga publiczna z której ma nastąpić komunikacja do terenu inwestycji ma status drogi powiatowej. Być może działka drogowa o numerze [...] stanowi drogę gminną, a wówczas zgodnie z 43 ust. 1 lit. liczba 3c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.) odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni na takiej drodze wynosi 15 metrów. Sąd tego jednak nie wie, bo wyznaczenie tej odległości nastąpiło na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, a ten przepis pozwala na inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy niż przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, jeżeli wynika to z analizy. Fakt braku zabudowy na działkach w najbliższym sąsiedztwie nie oznacza dowolności wyznaczenia i tego parametru.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skarg, należy stwierdzić że część z nich także ma uzasadnienie. Brakiem postępowania dowodowego było nie zwrócenie uwagi na aktualne warunki dostawy wody (akta administracyjne sprawy, karta nr 27-28), który utraciły ważność przed data wydania decyzji przez organ I instancji. Stanowi to uchybienie art. 60 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Warunki dostawy energii elektrycznej i gazu są aktualne.

W ocenie Sądu nie budzi co do zasady wątpliwości dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Sąd co do zasady wskazał na istnienie tego dostępu a to dlatego, że właśnie w zakresie działek objętych komunikacją pomiędzy wnioskiem złożonym 26 września 2014 r. przez inwestora o ustalenie warunków zabudowy a wnioskiem z 1 grudnia 2014 r. istnieje rozbieżność. Istotnym jest i to, że zarządca drogi powiatowej wyraził zgodę na włączenie komunikacji z terenu inwestycji do tej drogi. Pozostaje kwestia do wyjaśnienia, jaką rolę pełnią pozostałe działki drogowe, w tym działka nr [...] i [...] jako działki tworzące lub nie tworzące dostęp terenu inwestycji do dróg publicznych.

Mają rację skarżące podnosząc, że skoro warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy było uprzednie uzyskanie decyzji Zarządu Gospodarki Wodnej i Urządzeń Wodnych z 14 maja 2015 r., to w aktach sprawy winna znaleźć się informacja o ostateczności tejże decyzji oraz stwierdzeniu jej autentyczności przez organ ją wydający.

Mają także racje skarżące podnosząc, że skoro właścicielem działki nr [...] byli T. K. i K. K., to należało zapewnić udział obu współwłaścicielom w postepowaniu administracyjnym lub ewentualnie ich następcom prawnym.

Pominiecie strony w postępowaniu administracyjnym jest wadą, którą winno dostrzec Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydane w tej sprawie decyzje są przedwczesne, czym naruszają przepisy postępowania określone w art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i §§ 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Takie naruszenia skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku i ponowić postepowanie w sprawie, w szczególności począwszy od ustalenia zakresu inwestycji (działek objętych wnioskiem), uaktualnienia informacji od dostawców tzw. mediów, poprzez ustalenie kręgu stron, sporządzenie analizy zgodnie ze wskazaniami Sądu, sporządzenie projektu decyzji wraz ze wszystkimi właściwymi załącznikami, uzgodnienie projektu decyzji i wydanie aktu administracyjnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.