Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1115/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.28 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1229
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.
article: art.148,184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) del.WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 186/09 w sprawie ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczej straży pożarnej z tytułu uczestnictwa w działaniu ratowniczym lub szkoleniu ratowniczym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 186/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia (...) grudnia 2008r. nr (...) w przedmiocie wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczej straży pożarnej z tytułu uczestnictwa w działaniu ratowniczym lub szkoleniu ratowniczym.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda Ś. rozstrzygnięciem nadzorczym Nr (...) z dnia (...) grudnia 2008 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w D. Nr (...) z dnia (...) listopada 2008 r. w sprawie ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych w D., którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę, jako niezgodnej z art. 28 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229 z poźn. zm.).

Zdaniem Wojewody Ś. rada gminy ustalając wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnej nie jest uprawniona do różnicowania jego wysokości w zależności od tego, czy ekwiwalent ten przysługuje za udział w akcjach ratowniczych, czy też za udział w szkoleniach.

Na to rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 w związku ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.), przez błędną wykładnię wskazanych przepisów, a w związku z tym, przyjęcie braku kompetencji rady gminy do różnicowania wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej w zależności od tego, czy przysługuje on za udział w działaniach ratowniczych, czy też za udział w szkoleniach. Zarzucono nadto naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 § 1 k.p.a., przez brak stworzenia skarżącej, w toku postępowania nadzorczego, realnych możliwości wypowiedzenia się, co do zarzucanego przez organ nadzoru naruszenia prawa.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 186/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia (...) grudnia 2008 r., wskazał, że instytucja nadzoru na działalnością samorządu terytorialnego stanowi jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa. Sąd podkreślił, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ograniczyła możliwość wkraczania w prawem chronioną samodzielność samorządu terytorialnego uznając, iż jest to dopuszczalne wyłącznie z punktu widzenia legalności, gdyż jednostki samorządu terytorialnego wykonując zadania publiczne czynią to na szczególnych zasadach, z których najważniejsze znaczenie ma zasada prawem przyznanej i prawem chronionej samodzielności.

W związku z tym Sąd uznał, że był on zobligowany do oceny, czy organ nadzoru nie przekroczył przyznanych mu kompetencji i czy zaskarżony akt nadzoru odpowiada prawu, przy czym nie każde naruszenie prawa zauważone przez organ nadzoru w ramach sprawowanej kontroli uprawnia go do stwierdzenia nieważności podjętych przez organy samorządu terytorialnego aktów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, o "istotnym" naruszeniu prawa" można byłoby mówić w przypadku, gdyby jej treść pozostawała w wyraźnej sprzeczności z treścią delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej lub gdyby wykraczała poza ramy wyznaczone delegacją ustawową, w związku z czym, w ocenie Sądu uznać należy, iż art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowi wyjątek od reguły opisanej w treści ust. 1 tego przepisu. Natomiast rolą organu było jednoznaczne wykazanie, że ekwiwalent, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej – to rekompensata utraconego przez członka ochotniczej straży pożarnej wynagrodzenia z tytułu działań ratowniczych lub szkoleń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż zaskarżony akt nadzoru nie zdołał wykazać istotnego naruszenia prawa przez Radę Miejską w D., a dostrzeżone w ramach przeprowadzonej kontroli nieprawidłowości w postępowaniu organu nadzoru przemawiają za koniecznością uwzględnienia skargi.

Zdaniem Sądu kluczową kwestią dla oceny słuszności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. była zatem odpowiedź na pytanie, czy uprawnienie rady gminy do ustalenia w drodze uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który otrzymuje członek ochotniczej straży pożarnej uczestniczący w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, zawiera w sobie uprawnienie do regulowania wysokości tego ekwiwalentu w zależności od przyjętych przez organ samorządu terytorialnego kryteriów. W przeciwnym bowiem przypadku zróżnicowanie wysokości ekwiwalentu w zależności od charakteru działań podejmowanych przez członka ochotniczej straży pożarnej byłoby działaniem wykraczającym poza ustawową delegację wyznaczoną treścią art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej w art. 28 ust. 2 ogranicza częściowo samodzielność gminy w zakresie uchwalania wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczej straży pożarnej, gdyż limituje jego wysokość, zaś ust. 3 zawiera również wskazania, jakim odpowiadać musi prawo miejscowe tworzone przez organ samorządu terytorialnego, zakazując wypłaty ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu tym podmiotom, które zachowują prawo do wynagrodzenia, mimo nieobecności w miejscu pracy. W pozostałej mierze ustawodawca nie zawarł w wymienionej ustawie żadnych innych wytycznych służących realizacji kompetencji do ustalania wysokości ekwiwalentu.

W związku tym Sąd uznał, że wykazanie, iż uchwała Rady Miejskiej w D., różnicująca wysokość ekwiwalentu przyznawanego członkom ochotniczej straży pożarnej wykraczała poza zakreślone ustawą granice, należało do Wojewody Ś. Natomiast organ nadzoru podjął próbę zdefiniowania tego świadczenia poprzez przypisanie mu funkcji, jaką ma pełnić. Postawiona w tym zakresie przez organ nadzoru teza może być jednak, zdaniem Sądu, uznana jako fałszywa, a zatem twierdzenie, iż wykluczona jest możliwość różnicowania wysokości tego świadczenia, bez względu na przyjęte kryterium, jak i opracowanie regulaminu wypłaty tego ekwiwalentu uznać trzeba za nieuzasadnione.

W związku z tym Sąd uznał, że przedstawione mu uzasadnienie organu nadzorczego nie pozwoliło na dokonanie kontroli rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia.

Sąd zauważył, że zawiadomienie Rady Miejskiej w D. o wszczęciu postępowania nadzorczego nastąpiło po dniu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Niewątpliwie zatem w toku postępowania nadzorczego organ samorządu terytorialnego został pozbawiony całkowicie uprawnień strony postępowania nadzorczego przysługujących mu z mocy art. 10 § 1 k.p.a., natomiast postępowanie wyjaśniające (postępowanie dowodowe) ma zasadniczy wpływ na efekt końcowy postępowania nadzorczego, w związku z czym udział organu samorządowego w tej części postępowania nadzorczego nie może być pozostawiony swobodnemu uznaniu organu nadzoru.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył Wojewoda Ś., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 28 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej ( Dz. U. 2002 r., Nr 147, poz. 1299 z późń. zm.), poprzez uznanie, że rada gminy ma prawo do różnicowania wysokości ekwiwalentu przysługującego członkowi Ochotniczej Straży Pożarnej w zależności od tego, czy ten uczestniczył w akcji ratowniczej, czy w szkoleniu pożarniczym;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest. art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z uwagi na fakt, że w ocenie organu nadzoru, rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z uwagi na brak definicji w ustawie o ochronie przeciwpożarowej pojęcia "ekwiwalent" sięgnąć należy do słownikowego rozumienia tegoż pojęcia, i przyjęcia jego znaczenia jakie przedstawił organ nadzoru w uchylonym rozstrzygnięciu nadzorczym, czyli przyjąć, że ekwiwalent stanowi rekompensatę za utracone zarobki w związku z nieobecnością w pracy spowodowaną uczestnictwem członka ochotniczej straży pożarnej w działaniu ratowniczym i szkoleniu. Zdaniem organu nadzoru uznać należy, iż niezamieszczenie w ustawie o ochronie przeciwpożarowej definicji pojęcia "ekwiwalent" jest celowym działaniem ustawodawcy, który uznał, iż słownikowa definicja tego pojęcia jest odpowiednia do dokonania właściwej wykładni norm zawartych w art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Wskazano, że art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, koresponduje z treścią ust. 1 tegoż artykułu, który to przepis wskazuje wprost, że ekwiwalent nie przysługuje osobom, które zachowały prawo do wynagrodzenia w swoim miejscu pracy. Nieuprawnione jest więc, zdaniem skarżącego kasacyjnie, twierdzenie Sądu, że osoby niepozostające w stosunku pracy posiadają prawo do ekwiwalentu, bowiem w ich przypadku nie następuje utrata wynagrodzenia z powodu udziału w akcji ratowniczej lub szkoleniu pożarniczym. Dodano, iż utrata owego wynagrodzenia w przypadku osób pozostających w stosunku pracy jest identyczna (w tej samej wysokości) niezależnie od tego, czy dana osoba uczestniczy w szkoleniu pożarniczym czy akcji ratowniczej, wysokość utraconego wynagrodzenia jest uzależniona wyłącznie od czasu poświęconego na wykonywanie niezwiązanych z pracą czynności, a nie zależy od rodzaju czynności wykonywanych w ramach służby w ochotniczej straży pożarnej. Z tych właśnie powodów ekwiwalent został przyznany przez ustawodawcę za każdą godzinę udziału w działaniu pożarniczym lub szkoleniu pożarniczym, o czym stanowi art. 28 ust. 2 ustawy.

Zdaniem Wojewody Ś., wykładnia przez niego przyjęta powoduje, iż przepisy art. 28 powołanej ustawy są ze sobą spójne, logicznie powiązane, a taka niewątpliwie była wola ustawodawcy. Organ stwierdził także, iż uzasadnienie do uchylonego rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób wystarczający wskazuje powody, dla których organ nadzoru uznał, że różnicowanie wysokości ekwiwalentu jest niezgodnie z prawem, rozstrzygnięcie wskazuje bowiem wyraźnie definicję pojęcia "ekwiwalent" i wynikające z niej konsekwencje dla sposobu jego ustalania.

Organ podkreślił, że administracja może czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. To, zdaniem organu nadzoru, wyklucza możliwość uznania zawartego w uchwale upoważnienia do przyjęcia regulaminu wypłaty ekwiwalentu przez organ wykonawczy za nieistotnie naruszenie prawa. Żaden przepis ustawy o ochronie przeciwpożarowej (lub innej) nie daje bowiem radzie kompetencji do przyjęcia tej regulacji, stąd uznać należy takie działanie za rażąco naruszające prawo.

Odnosząc się do zarzutu Sądu pierwszej instancji dotyczącego niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, organ stwierdził, iż zawiadomienie datowane jest na dzień 22 grudnia, a rozstrzygnięcie na dzień 30 grudnia 2008r., tak więc pomiędzy datą zawiadomienia a rozstrzygnięciem minął ponad tydzień czasu. Fakt, iż w tygodniu tym występowały święta, i w związku z tym utrudniona była praca poczty nie zależy od organu nadzoru, który poczynił wszelkie starania, aby o trwającym postępowaniu strona powzięła wiadomość z odpowiednim wyprzedzeniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina D., zgadzając się w pełni ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wskazano, że w pojęciu "ekwiwalentu" należy upatrywać świadczenia o swoistym charakterze, które ma stanowić pewną rekompensatę dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych za wkład wnoszony przez nich w funkcjonowanie szeroko rozumianego systemu ochrony przeciwpożarowej. To właśnie ów wkład, zarówno czasowy, jak i polegający na poświęcaniu przez członków Ochotniczych Straży Pożarnych swoich dóbr osobistych bądź majątkowych stanowi właściwe (prawidłowe) odniesienie dla przyznania im prawa do ekwiwalentu.

Zdaniem Gminy D., gdyby przyjąć, jak czyni to Wojewoda Ś., że ekwiwalent, o którym mowa, stanowi zryczałtowaną rekompensatę za utracone przez członków Ochotniczych Straży Pożarnych (będących pracownikami) zarobki, oznaczałoby to ograniczenie prawa do uzyskania tego świadczenia do stosunkowo wąskiej grupy uprawnionych. Jednocześnie uczestnictwo w działaniach ratowniczych czy szkoleniach pożarniczych wszystkich pozostałych członków Ochotniczych Straży Pożarnych (studentów, bezrobotnych, rolników, przedsiębiorców, emerytów, rencistów itp.), nie byłoby w żaden sposób rekompensowane (wynagradzane). Takie natomiast stanowisko jest, zdaniem Gminy, sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ bezzasadnie różnicuje sytuację prawną podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej ze względu na kryterium, które w świetle ustawy (tu art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej) nie ma prawnej doniosłości. Prowadzi ono tym samym do dyskryminacji określonej grupy osób, naruszając konstytucyjny zakaz dyskryminacji, zawarty w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, o której stanowi art. 2 Konstytucji RP.

Wskazano, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało Gminie doręczone w dniu 31 grudnia 2008 r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze – w dniu 6 stycznia 2009 r. Pomiędzy tymi datami przypadały zaledwie dwa dni robocze, w związku z czym twierdzenia o dołożeniu wszelkich starań dla zapewnienia, by strona "otrzymywała wiadomości z odpowiednim wyprzedzeniem" nie sposób, zdaniem Gminy traktować inaczej, niż jako przejaw nieprawidłowo pojętej zasady szybkości, inkorporowanej w art. 12 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie w złożonej skardze kasacyjnej Wojewoda Ś. stanął na stanowisku, że ekwiwalent, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o ochronie przeciwpożarowej, stanowi zryczałtowaną rekompensatę z tytułu utraconych zarobków w związku z udziałem członka Ochotniczej Straży Pożarnej w szkoleniu pożarniczym lub akcji ratowniczej i z tych względów nie może być różnicowany, gdyż wysokość utraconego wynagrodzenia jest zdeterminowana wyłącznie czasem poświęconym na rzecz ochrony przeciwpożarowej, a nie zależy od rodzaju czynności wykonywanych w ramach służby w Ochotniczej Straży Pożarnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka wykładnia powołanego wyżej przepisu nie jest prawidłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że chociaż w ustawie o ochronie przeciwpożarowej pojęcie ekwiwalentu pieniężnego, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, w istocie nie zostało zdefiniowane, to jednak trzeba przyjąć, że wykładnia językowa i celowościowa tego przepisu wymaga wiązania go z wkładem pracy członka Ochotniczej Straży Pożarnej w realizowanie zadań w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Natomiast odwołując się do przytoczonej przez Wojewodę Ś. definicji ekwiwalentu, przyjąć należy, że ekwiwalent należny członkom w Ochotniczej Straży Pożarnej trzeba odnosić do udziału w akcjach ratowniczych, czy szkoleniach przeciwpożarowych, od których ustawodawca uzależnił do niego prawo.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 28 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie przeciwpożarowej prowadzi zatem do wniosku, że wolą ustawodawcy było zrekompensowanie członkowi Ochotniczej Straży Pożarnej udziału w określonego rodzaju działaniach na rzecz ochrony przeciwpożarowej. Uznać zatem należy, że ekwiwalent stanowi odpowiednik, równoważnik równy wartości pracy strażaka – ochotnika, bo za to mu przysługuje. Natomiast powiązanie ekwiwalentu pieniężnego z wynagrodzeniem utraconym przez strażaka w związku z udziałem w akcjach ratowniczych lub szkoleniach przeciwpożarowych, nie znajduje żadnego prawnego uzasadnienia. Przyjęcie bowiem takiej wykładni tego przepisu oznaczałoby, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego określonego w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej przysługuje wyłącznie strażakom pozostającym w stosunku pracy, którzy za czas poświęcony działaniom na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej nie otrzymali wynagrodzenia.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że Ochotnicza Straż Pożarna stanowi organizację zrzeszającą nie tylko pracowników, przeznaczoną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi zagrożeniami, a przecież udział w działaniach ratowniczych jest jednakowo niebezpieczny dla wszystkich strażaków, bez względu na to czy są pracownikami, czy nie. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaakceptowanie sytuacji, w której prawo do ekwiwalentu z tego tytułu nabywaliby wyłącznie ci strażacy, którzy będąc pracownikami nie otrzymaliby za czas poświęcony ochronie przeciwpożarowej wynagrodzenia, stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, a zatem byłoby niedopuszczalne i nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa.

Stwierdzić zatem należy, że ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowi odpowiednik wartości pracy strażaka ochotnika na rzecz ochrony przeciwpożarowej. Nie jest on odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę i zgodnie z zasadą wynikającą z tego przepisu należy się on wszystkim tym, którzy brali udział w akcjach ratowniczych lub szkoleniach przeciwpożarowych. Jedyny wyjątek od tej zasady zawarty został w art. 28 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym ekwiwalent nie przysługuje członkowi Ochotniczej Straży Pożarnej za czas nieobecności w pracy, za który zachował prawo do wynagrodzenia.

W pozostałych przypadkach prawo do ekwiwalentu determinowane jest wyłącznie udziałem strażaka w działaniach ratowniczych lub szkoleniu przeciwpożarowym, a ekwiwalent stanowi pieniężną rekompensatę z tego tytułu.

Mając na uwadze powyższe wywody oraz stan faktyczny niniejszej sprawy uznać należy, że dopuszczalne jest różnicowanie przez radę gminy stawek ekwiwalentu, pod warunkiem, iż nie przekroczą one wysokości wynikającej z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Pogląd taki wyrażony już został w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2006 r. I OSK 614/06, w którym stwierdzono, że wysokość ekwiwalentu może ulegać zmianie ze względu na częstotliwość uczestnictwa w działaniach ratowniczych lub liczbę organizowanych szkoleń.

Uznać zatem należy, że wykładania art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest poprawna, co czyni niezasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, to jest art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.