Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1376/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 4a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2006r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 18 maja 2006r. A. i M. S. oraz P. S., w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie całości obiektu: "Rozbudowa i nadbudowa budynku pawilonu handlowego na budynek mieszkalno-handlowy" w C. przy ulicy K., na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] - udzielił pozwolenia na użytkowanie w całości w/w obiektu.

W związku z powyższym, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w całości uwzględnia żądanie strony, na podstawie art. 107 § 4 Kpa odstąpił od uzasadnienia decyzji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 104 § 1 i 2 Kpa, z urzędu - stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2006r. znak: [...] udzielającej A. i M. S. oraz P. S. pozwolenia na użytkowanie w całości obiektu: "Rozbudowa i nadbudowa budynku pawilonu handlowego na budynek mieszkalno - handlowy" w C., przy ul. K., na działce oznaczonej nr geod. [...].

W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] lutego 2004r. znak: [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie części parterowej przedmiotowego budynku. W/w okoliczność występuje w sytuacji, gdy inwestor zamierza przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Uzyskanie pozwolenia na częściowe użytkowanie obiektu budowlanego, skutkuje tym, że przystąpienie do użytkowania całości obiektu, po wykonaniu wszystkich robót budowlanych możliwie jest po złożeniu przez inwestora jedynie zawiadomienia o zakończeniu w/w robót. Błędem zatem jest, złożenie przez inwestora, który posiada już decyzję pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego wniosku o pozwolenia na użytkowanie całości obiektu budowlanego, a następnie wydanie przez organ nadzoru budowlanego kolejnej decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (decyzja z dnia [...] maja 2006r., [...]). Taka okoliczność zachodzi w przedmiotowej sprawie, dlatego zdaniem organu I instancji, zasadnym było wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2006r. i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w trybie i na zasadach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. i M. S., reprezentowanych przez radcę prawnego T. K. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 2 prawa budowlanego stanowił właściwą podstawę prawną do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., a nie jak to wskazał organ art. 55 ust. 1 pkt 1. Powyższa okoliczność pozostaje jednak bez wpływu na wynik przedmiotowej sprawy.

Następnie organ II instancji stwierdził, że przeprowadzona w dniu 2 lutego 2004r. - stosownie do ówcześnie obowiązującego art. 59b ust. 1 prawa budowlanego - obowiązkowa kontrola budowy, dotyczyła sprawdzenia obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym jako całości, na co wskazuje treść protokołu kontroli. Kontrola ta stanowiła podstawę do udzielenia pozwolenia na częściowe użytkowanie spornego budynku. Zatem w sytuacji, gdy inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na częściowe użytkowanie, zgodnie z art. 59 ust. 4a inwestorzy, tj. A. i M. S. oraz P. S., zobowiązani byli do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych po przystąpieniu do użytkowania na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lutego 2004r., znak: [...], w przedmiocie częściowego użytkowania.

W związku z powyższym, organ II instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., wydając decyzję z dnia [...] maja 2006r., będącą przedmiotem niniejszego postępowania - działał bez podstawy prawnej, albowiem przepisy prawa materialnego nie zawierają podstawy prawnej, upoważniającej organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji uprzedniego udzielenia pozwolenia na częściowe użytkowanie obiektu budowlanego. Taka sytuacja bowiem rodzi po stronie inwestora obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych, po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie pozwolenia na użytkowanie.

Ponadto, zdaniem organu II instancji, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie całości budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na działce nr [...], dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicatae), tj. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lutego 2004r. znak: [...], która udzielała częściowego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Mając na uwadze art. 55 ust. 2 prawa budowlanego (w treści obowiązującej na dzień 3 lutego 2004r.) jak również art. 55 pkt 3 (obecnie obowiązującego) oraz 59 ust. 4a prawa budowlanego, decyzja z dnia [...] lutego 2004r. obejmuje nie tylko część parterową ale również pozostałą część pod warunkiem zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych, po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie pozwolenia na użytkowanie. Zatem przedmiotem decyzji z dnia [...] lutego 2004r., pośrednio jest cały obiekt budowlany, którego użytkowanie w pozostałej części jest uwarunkowane jedynie od zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych.

Następnie organ II instancji odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznał je za bezzasadne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie założyli A. i M. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz wnioskodawców kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 16, art. 107 § 1 i 3, art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa oraz naruszenie prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 54, art. 55 i art. 59 prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Organy orzekające w niniejszej sprawie mają rację, że decyzję z dnia [...] maja 2006r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., którą udzielono A. i M. S. pozwolenia na użytkowanie całości obiektu: "Rozbudowa i nadbudowa budynku pawilonu handlowego na budynek mieszkalno-handlowy" w C. przy ulicy K., na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], należy wyeliminować z obrotu prawnego, ponieważ zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się swoimi prawami.

Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 26 marca 2007r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2006r. znak: [...].

Tak więc w przypadku gdy organ nadzorczy ustali, że poddana jego kontroli decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa to z urzędu wszczyna postępowanie nieważnościowe.

W przedmiotowej sprawie w toku przeprowadzonego postępowania nieważnościowego organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że decyzja z dnia [...] maja 2006r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z akt sprawy, inwestor w dniu 18 maja 2006r. złożył kolejny wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego. Jednak zgodnie z art. 59 ust. 4a prawa budowlanego inwestor winien jedynie zawiadomić Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych po uzyskaniu decyzji z dnia [...] lutego 2004r. o pozwoleniu na użytkowanie części parterowej przedmiotowej inwestycji. Skoro inwestor złożył już kolejny wniosek o pozwolenie na użytkowanie to w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ administracyjny powinien potraktować ten wniosek jako zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych lub wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień w związku z okolicznością, że dla przedmiotowej inwestycji została już wydana stosowna decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, wydając w/w decyzję, która została poddana kontroli w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - w ogóle pominął fakt, że uprzednio w stosunku do przedmiotowej inwestycji wydał już decyzję z dnia [...] lutego 2004r. znak: [...], którą udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku usługowo-handlowego (części parterowej budynku) zlokalizowanego w C. przy ulicy K.. Jak trafnie wskazał w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłową podstawą prawną tej decyzji był art. 55 ust. 2 prawa budowlanego, który w dacie wydania w/w decyzji stanowił podstawę prawną do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w części, a nie jak to wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – art. 55 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy.

W związku z powyższym, należy stwierdzić, że w przypadku gdy właściwy organ nadzoru budowlanego udzieli inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, w tym również w części, to przepisy praw budowlanego - w przypadku gdy inwestor po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie wykona wszystkie roboty budowlane związane z budową danego obiektu budowlanego – nie przewidują możliwości wydania kolejnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie całości obiektu lub jego pozostałej części. W takiej sytuacji prawo budowlane nakłada wyłącznie na inwestora obowiązek, który zgodnie z brzmieniem art. 59 ust. 4a polega na tym, że inwestor obowiązany jest zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych, po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie pozwolenia na użytkowanie.

Tak więc, zarówno w stanie prawnym na dzień wydania decyzji z dnia [...] lutego 2004r. o pozwoleniu na użytkowanie części budynku przy ul. K. w C. (tj. do dnia 31 maja 2004r., a więc do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane {Dz. U. Nr 93, poz. 888} obowiązywał art. 55 ust. 2, który umożliwiał wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części obiektu budowlanego), jak również w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 2006r. o pozwoleniu na użytkowanie całości w/w budynku (tj. w dacie gdy obowiązywał w brzmieniu po nowelizacji art. 55, który umożliwiał organowi wydanie wyłącznie pozwolenia na użytkowanie całości obiektu budowlanego) - przepisy prawa budowlanego uniemożliwiały wydanie w stosunku do tej samej inwestycji kolejnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przypadku gdy w obrocie prawnym istniała już ważna (obowiązująca) decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, bez względu czy jej zakres przedmiotowy dotyczył części obiektu budowlanego, czy też jego całości.

Wymieniona wyżej okoliczność oznacza, że decyzja z dnia [...] maja 2006r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. została wydana bez podstawy prawnej, a więc została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W wyroku z dnia 9 czerwca 1993r., sygn. akt I SA 1729/92 (publ. ONSA 1994, Nr 3, poz. 100) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja administracyjna wydana jest bez podstawy prawnej, gdy jest oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał. Powyższe oznacza, że decyzja administracyjna nie może zostać wydana poza sferą regulacji prawnej (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1993r., sygn. akt II SA 2211/92, publ. ONSA 1994, Nr 3, poz. 89). W związku z powyższym, należy stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w C. wydając decyzję z dnia [...] maja 2006r. w ogóle nie posiadał upoważnienia ustawowego do wydania takiego rozstrzygnięcia, ponieważ przepisy prawa budowlanego nie przewidywały kompetencji do udzielenia dla tej samej inwestycji dwóch pozwoleń na użytkowanie. Tak więc w/w rozstrzygnięcie organu zostało wydane poza sferą regulacji prawnej określonej ustawą Prawo budowlane, co jest tożsame z wydaniem go bez podstawy prawnej.

Ponadto wydanie przez organ administracyjny w przedmiotowej sprawie drugiej decyzji w tym samym przedmiocie oznacza, że doszło do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicatae), ponieważ już we wcześniejszej decyzji organ wypowiedział się w kwestii pozwolenia na użytkowanie, przy czym nieistotne jest czy to pozwolenie zostało wydane na całość budynku, czy na jego część - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym, należy stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wydając decyzję z dnia [...] maja 2006r. naruszył również przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, która także stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W wyroku z dnia 20 grudnia 2001r., sygn. akt II SA/Po 3578/01 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu (publ. LexPolonica nr 355084) wskazał, że art. 156 § 1 pkt 3 Kpa stanowi, iż organ administracyjny stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przesłanką tego przepisu jest więc nie tylko tożsamość sprawy rozstrzygniętej wieloma decyzjami, ale także przesłanka istnienia już - w dacie wydania kolejnego rozstrzygnięcia - decyzji ostatecznej załatwiającej tą samą sprawę co do jej istoty.

Jak wynika bezspornie z akt sprawy, dla przedmiotowej inwestycji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wydał decyzję z dnia [...] lutego 2004r. o pozwoleniu na użytkowanie, która stała się ostateczna. W tym miejscu należy wskazać, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko w takim zakresie jaki stanowił przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (tzw. tożsamość sprawy w zakresie przedmiotowym i podmiotowym). Następnie organ nadzoru stopnia powiatowego wydał drugą decyzję w tym samym przedmiocie, która dotyczyła powstania określonego uprawnienia dla tego samego podmiotu, co jest bez wątpienia naruszeniem przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.