Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1592/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 227, art. 231, art. 233 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1822
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 106 § 3 i 5, art. 151, art. 149 § 1 pkt. 3, art. 149 § 1 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt: II SAB/Op 91/16 w sprawie ze skargi K.K. na bezczynność Starosty Głubczyckiego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt: II SAB/Op 91/16 oddalił skargę K.K. na bezczynność Starosty Głubczyckiego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

K.K. pismem z dnia 4 grudnia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Starosty Powiatu Głubczyckiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2016 r., załączając do skargi kopię wiadomości e-mail z wnioskiem kierowanym do Starostwa Powiatu Głubczyckiego o udostępnienie informacji: ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych w poszczególnych latach w okresie 2010-2015 oraz w 2016 r. – do chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek. Wniosek został skierowany na adres: starostwo@powiatglubczycki.pl.

Skarżący wniósł o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że skarga jest niezasadna. Podał, że o treści wniosku dowiedział się ze skargi, nie otrzymał bowiem wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, z tego względu nie jest możliwe stwierdzenie jego bezczynności. Wskazał również, że przedłożony wydruk z własnej poczty elektronicznej skarżącego nie świadczy o tym, że wniosek ten rzeczywiście został wysłany, bowiem przy tego typu wydruku nie ma możliwości sprawdzenia, czy jest on autentyczny, czy też pochodzi z folderu "elementy wysłane", czy to tylko kopia robocza. Zdaniem organu, dołączony do skargi dowód w postaci "wydruku wiadomości" jest wysoce niewystarczający do uznania, że organ rzeczywiście wniosek ten otrzymał. Organ przyjął, że przy wysyłaniu wniosków drogą elektroniczną – e-mailową, występujący z wnioskiem bierze na siebie ryzyko niedotarcia wniosku do organu lub przechwyceniu go przez oprogramowanie firewall albo antyspamowe, nawet jeśli wysyła pocztę internetową na wskazany adres. W przekonaniu organu, za skuteczne złożenie wniosku nie może być uznane wyłącznie jego wysłanie czy nadanie, a jest nim dopiero doręczenie, złożenie we właściwym organie. Organ zaznaczył też, że skarżący w żaden sposób nie monitorował sprawy, nie próbował potwierdzić, czy wniosek dotarł do adresata.

W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2017 r. skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Ponownie załączył wydruk "folderu wysłane", uznając, że stanowi on dowód na okoliczność wysłania przez skarżącego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nadto zauważył, że organ mimo doręczenia przedmiotowego wniosku wraz ze skargą, nadal nie przedstawił wnioskowanych danych, co powoduje, że skarga jest uzasadniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę stwierdził, że warunkiem udzielenia informacji publicznej, czy też stwierdzenia bezczynności podmiotu w udzieleniu takiej informacji, jest złożenie - doręczenie organowi, który posiada informację, wniosku. Sąd orzekający przytoczył stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym odformalizowana procedura związana z występowaniem o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej powoduje, że skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Jednocześnie jednak Sąd zauważył, że istnieje też pogląd, że ciężar dowodu świadczącego o wniesieniu wniosku do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej obciąża wnioskodawcę, a nie adresata wniosku. Ponieważ okoliczność skutecznego wniesienia wniosku jest w sprawie sporna, bowiem w odpowiedzi na skargę organ jednoznacznie zakwestionował wpływ przedmiotowego wniosku na ów adres poczty elektronicznej, to wyjaśnienia wymagało, czy wniosek w ogóle został skutecznie złożony. Zdaniem Sądu, odformalizowanie postępowania nie może oznaczać całkowitej dowolności i braku jakichkolwiek obowiązków po stronie wnioskodawcy. Chociaż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie konstruują wymogu uzyskania potwierdzenia odbioru złożenia wniosku w drodze elektronicznej, to wnioskodawca nie upewniając się, że wniosek wpłynął ponosi konsekwencje w postaci braku wykazania skutecznego złożenia wniosku, nie można bowiem ustalić, czy wiadomość faktycznie została doręczona do adresata. Strona podjęła wprawdzie próbę wykazania, że złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej przedkładając wydruk wiadomości własnej poczty elektronicznej, jednakże nie przedłożyła żadnego dowodu, nie wykazała, że został on organowi doręczony. Ponadto przedłożenie wydruku wiadomości przesłanej pocztą elektroniczną nie daje możliwości sprawdzenia, czy jest to autentyczny wydruk pochodzący z folderu elementy wysłane czy tylko kopia robocza. Sąd I instancji wskazał również, że w praktyce po wpisaniu prawidłowego adresu odbiorcy, nadawca może nacisnąć spację, by wiadomość nie dotarła do adresata (błędny adres), mimo że na wydruku z poczty elektronicznej pozornie adres nadawcy będzie prawidłowy. Wykazanie, że wiadomość dotarła do adresata obciąża nadawcę wiadomości. Konsekwencje wyboru uproszczonej formy wniosku, jak wniosek ustny czy w formie elektronicznej bez potwierdzenia odbioru, czy bez korzystania z systemu ePUAP, w sytuacji gdy organ wskazuje, że wniosku w ogóle nie otrzymał obciążają wnioskodawcę. W tej sytuacji w ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do uznania, że organ pozostawał w bezczynności na dzień złożenia skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.K. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, nakazanie udostępnienia informacji publicznej i przyznanie sumy pieniężnej w wysokości według uznania Sądu, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 106 § 3 i 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 227 K.p.c., art. 231 k.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. oraz art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, polegającą na uznaniu za wiarygodne zaprzeczenia faktu doręczenia wiadomości e-mail, pomimo uznania za prawdziwy faktu wysłania tej wiadomości, który to fakt pociąga za sobą domniemanie skutecznego jej doręczenia oraz na oparciu przeprowadzonej oceny dowodów na dowodach nie znajdujących się w aktach;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 tej ustawy, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie udostępnił jej pomimo upływu ustawowego terminu liczonego zarówno od otrzymania pierwotnego wniosku, jak i wniosku załączonego do skargi na bezczynność;

3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dla skutecznego złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej, składanego z użyciem poczty elektronicznej, konieczne jest nadanie go z użyciem opcji "potwierdzenia doręczenia", podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej takiego wymogu nie formułuje.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Poczynienie powyższych uwag w niniejszej sprawie jest niezbędne dla podkreślenia, że oddalenie skargi kasacyjnej nie musi być tożsame z zaakceptowaniem prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Nie można w tym zakresie pomijać regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw.

Należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w p.p.s.a.. Stosownie do art. 176 tej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 ustawy), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu zasadnego uchylenia lub zmiany.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) – dalej: p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 k.p.c., art. 231 k.p.c., art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatruje w "wadliwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego" polegającej na uznaniu za wiarygodne zaprzeczenie faktu doręczenia wiadomości e-mail, pomimo uznania za prawdziwy faktu wysłania tej wiadomości, który to fakt pociąga za sobą domniemanie skutecznego jej doręczenia oraz "w oparciu przeprowadzonej oceny dowodów na dowodach nie znajdujących się w aktach".

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie wskazał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutami naruszenia przepisów p.p.s.a., jednakże - skoro zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów p.p.s.a. okazały się nieskuteczne (o czym niżej) – to również nieskuteczny był zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji tego ustalenia prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Tymczasem również zarzuty pozostałych przepisów wskazanych w ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 k.p.c., art. 231 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że powołane przepisy k.p.c. w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają zastosowanie, na mocy art.106 § 5 p.p.s.a., jedynie w sytuacji, gdy zgodnie z art.106 § 3 tej ustawy, sąd administracyjny przeprowadza dowody uzupełniające z dokumentów. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., w związku z artykułami 227, 231, 233 § 1 k.p.c. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. W sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy k.p.c., dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., II FSK 2035/09; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 723/11; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., II OSK 1567/13; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 1647/14, LEX nr 1990785). W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie prowadził postępowania dowodowego, wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie są całkowicie bezprzedmiotowe i jako takie nieskuteczne. Za pomocą zarzutu naruszenia przepisów art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 k.p.c., art. 231 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. nie można skutecznie kwestionować "wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego" czy "oparcia przeprowadzonej oceny dowodów na dowodach nie znajdujących się w aktach", skoro powyższe przepisy nie regulują kwestii oceny dowodów ani orzekania na podstawie akt sprawy.

Kwestii orzekania na podstawie akt sprawy dotyczy treść art. 133 § 1 p.p.s.a., którego zarzut naruszenia został podniesiony w skardze kasacyjnej. Zarzut ten jednak nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdującą się w aktach dokumentację, w tym wydruk wiadomości e-mail skarżącego, wydruk z jego skrzynki nadawczej, a także obligatoryjny dokument postępowania sądowoadministracyjnego, tj. odpowiedź na skargę złożoną przez organ nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Wszystkie wskazane wyżej okoliczności prowadzą do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 k.p.c., art. 231 k.p.c., art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a.

Niezasadny okazał się również – podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej - zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 tej ustawy, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej u.d.i.p. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w oddaleniu skargi w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie udostępnił jej pomimo upływu ustawowego terminu liczonego zarówno od otrzymania pierwotnego wniosku, jak i wniosku załączonego do skargi na bezczynność. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie sygnalizuje zatem okoliczność przekroczenia ustawowego terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2". Przepis ten określając termin realizacji kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i gwarantując szybkość realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej ma aspekty materialnoprawne, chociaż jednocześnie stanowi jedną z regulacji cytowanej ustawy wskazującą, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia tego przepisu w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a zatem koncentruje się na procesowych aspektach tej regulacji. Przepis powyższy niewątpliwie dotyczy terminu udostępnienia informacji publicznej i wiąże termin rozpoznania wniosku z faktem jego skutecznego złożenia, nie reguluje natomiast samodzielnie kwestii związanych z samym faktem złożenia wniosku. Oznacza to, że zarzut uchybienia temu terminowi przekładający się na zarzut niezasadnego oddalenia przez Sąd I instancji skargi na bezczynność mógłby być skutecznie podnoszony jako konsekwencja skutecznego podważenia zaakceptowanej przez Sąd oceny faktu wysłania pocztą e-mail na adres organu wniosku z dnia 14 sierpnia 2016 r. Zakwestionowanie prawidłowości oceny tego faktu mającego znaczenie w sprawie wymagałaby wskazania przepisów, które regulują kwestie składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej (w tym zakresie zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wymagałby powiązania go z zarzutem naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) i kwestie oceny faktów w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (wywodzone z ogólnych standardów demokratycznego państwa prawnego w powiązaniu z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) oraz podniesienia zarzutów ich naruszenia, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 tej ustawy, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 p.p.s.a. Przepisy te bowiem jako przepisy ogólne, określające kompetencje sądów pierwszej instancji w fazie orzekania, mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi, przy czym – dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów – zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania musiałby być zarzutem skutecznym. Skoro w ramach zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie można było skutecznie zwalczać oceny faktu wysłania pocztą e-mail na adres organu wniosku z dnia 14 sierpnia 2016 r. jako faktu niezłożenia w realiach tej sprawy wniosku z dnia 14 sierpnia 2016 r., to za nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 tej ustawy, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Przepisem, który dotyczy kwestii złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej – i podobnie jak art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma aspekty zarówno procesowe, jak i materialne - jest przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowiący, że "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek". Podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe było zatem kwestionowanie bądź prawidłowości jego wykładni bądź prawidłowości jego zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powyższego przepisu dotyczy jednak wyłącznie jego błędnej wykładni, a nie zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Należy pamiętać, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię konieczne jest wykazanie, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać trzeba, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni tego prawa.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w takiej jego wykładni, zgodnie z którą "dla skutecznego złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej, składanego z użyciem poczty elektronicznej, konieczne jest nadanie go z użyciem opcji "potwierdzenia doręczenia", podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej takiego wymogu nie formułuje". Zarzut ten nie jest zasadny, gdyż Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zaprezentował poglądu przypisywanego mu przez skarżącego kasacyjnie jako wyniku wykładni powyższego przepisu.

Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji w ramach wykładni powyższego przepisu przyjął, że "ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku poza tym, że powinien on być utrwalony w formie pisemnej. Bez znaczenia jest zatem, czy wniosek taki został skierowany za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej ePUAP, utworzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114), czy też na indywidualny adres internetowy podmiotu zobowiązanego - przesłanie zapytania nastąpiło pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny" (str. 4-5 uzasadnienia), "istotne odformalizowanie postępowania mające na celu umożliwienie obywatelowi dostępu do informacji publicznej, w tym możliwość złożenia takiego wniosku także w drodze poczty elektronicznej, nie może oznaczać całkowitej dowolności i braku jakichkolwiek obowiązków po stronie wnioskodawcy" (str. 6 uzasadnienia) oraz stanął na stanowisku, że ciężar wykazania doręczenia wniosku spoczywa na wnioskodawcy. Dopiero w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że wnioskodawca powinien potwierdzić wpływ wniosku złożonego drogą elektroniczną "także wysłaniem wniosku z opcją otrzymania raportu doręczenia" podkreślając "w sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, w której organ kwestionuje fakt złożenia wniosku pocztą elektroniczną, ciężar wykazania, że wniosek złożony został skutecznie obciąża wnioskodawcę. (...) Trudno bowiem wymagać, by organ wykazywał, że nie otrzymał wniosku. Skoro skarżący wybrał złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej, powinien zabezpieczyć potwierdzenie odbioru takiego wniosku lub upewnić się, że wniosek taki wpłynął. Za skuteczne złożenie wniosku nie może być uznane jedynie twierdzenie o jego wysłaniu/nadaniu, a jest nim doręczenie, złożenie we właściwym organie. (...) Zgodzić się przyjdzie z argumentacją organu, że przy wydruku (wiadomości własnej poczty elektronicznej – przyp. NSA) nie ma możliwości sprawdzenia, czy jest to autentyczny wydruk pochodzący z folderu elementy wysłane, czy tylko kopia robocza. W konsekwencji oznacza to, iż nie można ustalić, czy wiadomość faktycznie została doręczona do adresata" (str. 7 uzasadnienia).

Należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wskazuje się, że ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego (por. postanowienie z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z orzecznictwa tego wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśla, że "dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek" (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., I OSK 2113/15; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2154/16;wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 61/17; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., I OSK 613/17; postanowienie NSA z dnia 20 października 2017 r., I OSK 1777/17). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano wprawdzie, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 1924/16), jednakże był to wniosek wysnuwany na tle konkretnych stanów faktycznych. W niniejszej sprawie stanowisko Sądu I instancji o tym, że "wnioskodawca powinien potwierdzić wpływ wniosku złożonego drogą elektroniczną także wysłaniem wniosku z opcją otrzymania raportu doręczenia" mogłoby być podważane zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w realiach niniejszej sprawy, a nie przez błędną jego wykładnię. Zarzutu takiego w skardze kasacyjnej nie podniesiono, przy czym dla skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w realiach niniejszej sprawy konieczne byłoby również skuteczne zakwestionowanie ustaleń w zakresie stanu faktycznego i jego oceny, czego w skardze kasacyjnej również nie uczyniono.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.