Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 684/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 53 par. 2, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 3-16, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6, art. 17 pat 1 i 9,  28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: par. 12 pkt 1, 2 i 14
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi D. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem 1U, II. w pozostałej części skargę oddala, III. zasądza od Rady Gminy na rzecz strony skarżącej kwotę [...](słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rady Gminy (dalej również: Rada Gminy) podjęła w dniu [...] lutego 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym [...] wzdłuż linii kolejowej, gmina [...] (dalej również: plan miejscowy; plan; uchwała planistyczna). Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] lutego 2016 r. pod pozycją [...].

Przedmiotowy plan został uchwalony na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej: u.p.z.p.), po stwierdzeniu w § 1 ust. 1 tej uchwały, że ustalenia planu miejscowego "nie naruszają zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2013 r.

Zgodnie z kolejnymi postanowieniami zawartymi w § 1 ust. 2 uchwały planistycznej, załącznikami do niej są: 1) załącznik nr 1 - stanowiący część graficzną zwaną "rysunkiem planu", opracowany w skali 1:1000 i zatytułowany: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym [...] wzdłuż linii kolejowej, gmina [...]"; 2) załącznik nr [...] - stanowiący rozstrzygnięcie Rady Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu; 3) załącznik nr 3 - stanowiący rozstrzygnięcie Rady Gminy o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania. Rysunek planu określa granice obszaru objętego planem (§ 1 ust. 3).

Uchwała ta została podjęta po przeprowadzeniu postępowania planistycznego na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym [...] wzdłuż linii kolejowej, gmina [...] – dla terenu oznaczonego w załączniku graficznym do tej uchwały, stanowiącym jej integralną część.

D. B. (dalej również: strona; skarżąca; zainteresowana), reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (adwokata), w dniu [...] lipca 2019 r. (data wpływu do organu pisma procesowego z dnia [...] lipca 2019 r.) wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym [...] wzdłuż linii kolejowej, gmina [...] (dalej również: plan miejscowy z [...] lutego 2016 r.; zaskarżona uchwała). Strona zakwestionowała tę uchwałę w całości i wniosła o stwierdzenie nieważności całej uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części, tj. w zakresie § 15 pkt 1 lit. f i § 15 pkt 1 lit. j, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła również o przeprowadzenie dowodów z dołączonych do skargi dokumentów oraz zwrócenie się do Starosty [...] o nadesłanie akt postępowania prowadzonego pod nr [...] – i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w tych aktach na okoliczność: interesu prawnego i faktycznego wnioskodawczyni, projektowanego zagospodarowania działki nr [...], naruszenia prawa własności wnioskodawczyni w postaci możliwych immisji, ładu przestrzennego i architektonicznego okolicy.

Zaskarżonej uchwale strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) poprzez uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem istotnego interesu skarżącej, związanego z możliwymi immisjami pochodzącymi z działki nr [...] oznaczonej na rysunku planu symbolem 1U;

2) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego planu bez uwzględnienia ładu przestrzennego i architektonicznego;

3) art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowo przeprowadzoną procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności brak ogłoszenia w miejscowości [...] oraz pominięcie ogłoszenia w prasie miejscowej o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a także pominięcie ogłoszenia w prasie miejscowej o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu;

4) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez rozbieżność pomiędzy planem miejscowym a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętym uchwałą Rady Gminy nr [...]– w odniesieniu do przeznaczenia działki nr [...] oznaczonej w planie miejscowym symbolem 1U.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła przedmiotowe zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie, oraz umotywowała przysługujący jej interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikający z prawa własności działki nr [...], której jest współwłaścicielką i na której zamieszkuje w domu jednorodzinnym.

Skarga została wniesiona po uprzednim skierowaniu do Rady Gminy w dniu [...] czerwca 2019 r. (data nadania pocztowego) wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w którym strona zawarła żądanie tożsame ze sformułowanym w skardze z dnia [...] lipca 2019 r. Przedmiotowe wezwanie wpłynęło do siedziby organu w dniu [...] czerwca 2019 r. Rada Gminy nie odpowiedziała na to wezwanie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy [...] (dalej również: Wójt), wniosła o oddalenie skargi, nie zajmując merytorycznego stanowiska względem zarzutów strony.

Wniesiona wcześniej skarga innego podmiotu na uchwałę planistyczną z [...] lutego 2016 r. została odrzucona prawomocnym postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 4 lica 2019 r. sygn. akt II SA/Po 352/19.

W toku postępowania sądowego Wójt Gminy [...], w wykonaniu kierowanych do organum wezwań, przedstawił wypisy i wyrysy z:

- planu miejscowego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2016 r. dla terenu obejmującego działkę nr [...],

- planu miejscowego obowiązującego na terenie działki nr [...] – uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w gm. [...] (Dz. Urz. [...]. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], poz. [...] – dalej: plan miejscowy z [...] listopada 2000 r.),

- studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2016 r. (dalej: studium z [...] lutego 2016 r.) ze wskazaniem kierunków zagospodarowania działek nr [...] i [...],

- studium przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2013 r. (dalej również: studium z [...] lutego 2013 r.; studium) ze wskazaniem kierunków zagospodarowania działek nr [...] i [...], obowiązującego w dacie podjęcia uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie planu miejscowego.

Ponadto Wójt nadesłał:

- kopię decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z parkingami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] przy [...], na działce nr ewid. [...], gm. [...] (k. 110),

- kopię postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] (k. 116) odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej m.in. przez D. B. do tutejszego Sądu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. znak [...] (k. 123), utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] (k. 127).

Skarga na decyzję Wojewody [...] z dnia października 2019 r. znak [...] została zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygnaturą akt II SA/Po 1103/19. Do akt niniejszej sprawy zostały dołączone odpisy decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] i decyzji Wojewody [...] z dnia października 2019 r. znak [...] znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy o sygn. II SA/Po [...]. Decyzje te dotyczą inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z parkingami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] przy ul. [...], na działce o nr ewid. [...] w gm. [...].

Na rozprawie w dniu [...] lipca 2020 r. został tymczasowo dopuszczony do udziału w postępowaniu pełnomocnik substytucyjny strony skarżącej, z jednoczesnym zobowiązaniem do przedłożenia w terminie 7 dni stosownego pełnomocnictwa. Obowiązek ten został wykonany w terminie poprzez przedłożenie pełnomocnictwa substytucyjnego.

Pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację skargi.

Ogłoszenie wyroku zostało odroczone na okres 14 dni, po czym nastąpiło w dniu [...] lipca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga w swej zasadniczej części okazała się zasadna.

Na wstępie dalszych rozważań Sąd wyjaśnia, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Z uwagi na to, że skarga dotyczy uchwały rady gminy z dnia [...] lutego 2016 r., a więc podjętej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 r., poz. 935), co nastąpiło [...] czerwca 2017 r., zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje zgodnie z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 466 ze zm. – dalej: u.s.g.) w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z tym Sąd zobowiązany był do sprawdzenia, czy przed wniesieniem skargi strona wystąpiła do Rady Gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jak tego wymagał przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Wymóg ten został przez skarżącą zachowany, gdyż przed wniesieniem skargi skierowała do Rady Gminy w dniu [...] czerwca 2019 r. (data nadania pocztowego) odpowiednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do siedziby organu w dniu [...] czerwca 2019 r. Dodać należy, że Rada Gminy nie odpowiedziała na to wezwanie.

Idąc dalej, należy wyjaśnić, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – a zatem wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, jak np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Przy ustalaniu legitymacji skarżącego, w przypadku zaskarżenia decyzji organu odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy decydujące znaczenie ma art. 50 p.p.s.a., natomiast w przypadku zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 u.s.g. ten właśnie przepis, który stanowi lex specialis w stosunku do tego pierwszego przepisu (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyrokach z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1932/07 i 7 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 120/11 – te i wszystkie dalsze orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu z całokształtu okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca wykazała również istnienie i bezpośrednie naruszenie jej własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. na skutek podjęcia kwestionowanej uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Tym samym dysponowała legitymacją skargową w przedmiotowej sprawie. Tutejszy Sąd przeanalizował pod tym względem materiał procesowy zawarty w aktach sprawy. Sąd oparł się w tym względzie zarówno w materiałach planistycznych, jak na pismach procesowych stron postępowania, pozyskanych kopiach dokumentów i przedstawionych materiałach poglądowych (akta sądowe). Sąd rozstrzygając o zasadności skargi, orzekał na podstawie akt sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a.

Motywując taki wniosek, należy zauważyć, że zakwestionowany plan miejscowy nie obejmuje swoim zasięgiem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], której współwłaścicielem jest skarżąca. Mimo to, z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo pomiędzy tą działką a działką nr [...], objętą postanowieniami planu miejscowego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2016 r., jak i oddziaływanie zagospodarowania działki nr [...] na sposób użytkowania działki nr [...], uprawnione było twierdzenie strony, że postanowienia zaskarżonego planu miejscowego mają wpływ na wykonywanie przez nią prawa własności.

Jak już wspomniano, strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, np. pozbawiając uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Indywidualny interes, którego naruszenie legitymuje mieszkańca gminy do wniesienia skargi musi być rzeczywisty. Z uwagi na obejmowanie planem miejscowym coraz mniejszych obszarów, w orzecznictwie wykształcił się pogląd, w którym przyjęto zdecydowane stanowisko, że nie ma podstaw do przyjęcia, że "już fakt położenia nieruchomości [...] poza obszarem objętym kwestionowanym planem wyklucza możliwość jego zaskarżenia" (zob. wyroki NSA z dnia: 13 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1360/08, 2 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 591/09, 1 września 2009 r. sygn. akt II OSK 900/09, 3 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1780/10). Nie można zatem wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Legitymacja skargowa jest w takim wypadku uzależniona "od tego, w jakim stopniu ustalenia planu [...] wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości" (por. wyżej przywołane wyroki NSA z dnia 13 marca 2009 r., 2 lipca 2009 r. i 1 września 2009 r.).

Analizując kwestię wykazania przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego, uwzględnić należało, że plan miejscowy stanowi prawo lokalne i ochrona interesów prawnych obywateli dokonywana jest na innym poziomie niż np. w sprawach dotyczący środowiskowych uwarunkowań lub warunków zabudowy. Potencjalne naruszenie interesu prawnego obywatela w przepisach prawa miejscowego nie korzysta z ochrony, gdyż tą objęte jest tylko naruszenie realne i rzeczywiste, co wymaga odpowiedniego wykazania przez wnoszącego skargę. Zarazem trzeba mieć na uwadze, że np. dopuszczony w planie miejscowym stopień intensywności, jak i lokalizacja zabudowy na konkretnej działce, a także jej rodzaj determinują potencjalne uciążliwości, jakie będzie znosił właściciel działki sąsiedniej. Stąd też postanowienia planu miejscowego przesądzające o sposobie zagospodarowania działek przyległych do działki nieobjętej tym planem w istocie determinują także granice wykonywania prawa własności na działce sąsiedniej – w zakresie możliwości nieskrępowanego korzystania z tego prawa, w szczególności w zakresie użytkowania nieruchomości.

Dalsze rozważania warto rozpocząć od wskazania na kierunki zagospodarowania określone w studium z [...] lutego 2013 r., obowiązujące dla działki nr [...] i działki nr [...]. Zgodnie ze studium z [...] lutego 2013 r. dla działki nr [...] określono kierunek zagospodarowania jako "tereny zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą" (M1U), natomiast dla części działki nr [...] (część północno-zachodnia) określono taki sam kierunek – tereny zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą (M1U), zaś dla drugiej części (obejmującej południowo-wschodni obszar tej działki) kierunek zagospodarowania w postaci "rolniczej przestrzeni produkcyjnej". Wynika to z punktów 1.3.3-4 oraz 2.1.3 kierunków zagospodarowania określonych w studium z [...] lutego 2013 r. w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku studium symbolem M1U, a także z punktu 2.1.2 w odniesieniu do terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Przedmiotowe ustalenia zostały oparte na analizie treści studium i stanowiska samego organu oraz porównania rysunku studium (w skali 1:10000) z dostarczonym przez organ materiałem graficznym, przeskalowanym do wartości 1:1000 fragmentem rysunku studium. Tak przygotowany materiał graficzny pozwalał wyłącznie na dokonanie przybliżonych ustaleń w tym zakresie. Dodać należy, że do organu zostało skierowane ponowione wezwanie o uzupełnienie materiałów graficznych (zarządzenie z dnia [...] stycznia 2020 r. – k. 119), w którym zawarto wyjaśnienie, że dotychczas przedstawione materiały graficzne, w szczególności wyrysy ze studium w skali 1:1000, "nie pozwalały na klarowne ustalenie rozgraniczenia terenów o różnych kierunkach zagospodarowania w odniesieniu do spornych działek". Niemniej jednak, pomimo zasygnalizowanych przeszkód technicznych – nieusuniętych przez organ pomimo skierowania do niego odpowiednich wezwań w tym przedmiocie – możliwe było wyprowadzenie jednoznacznego wniosku, że znaczna – choć zarazem mniejsza niż połowa – część działki nr [...] objęta jest właśnie "rolniczym" kierunkiem zagospodarowania. Dodatkowo warto zauważyć, że wskazuje na to również naniesione na rysunku studium oznaczenie gruntów rolnych "RIVb", które zostało umieszczone na rysunku studium także w odniesieniu do innych terenów tworzących wąski pas rozciągający się wzdłuż linii kolejowej.

W następnej kolejności, dla rozstrzygnięcia kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej, istotne jest wskazanie na przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, jakie dla działki nr [...] przewidziano w planie miejscowym z [...] lutego 2016 r., będącym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Otóż działka nr [...] została w zaskarżonym planie miejscowym z [...] lutego 2016 r. przeznaczona pod tereny zabudowy usługowej, oznaczone symbolem 1U, jak o tym stanowi § 3 pkt 2 tego aktu. Ustalenia te są niewątpliwe, a znajdują swoje potwierdzanie w części tekstowej i graficznej planu, którego rysunek (załącznik do uchwały) został sporządzony w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowej kopii mapy zasadniczej, jak tego wymaga art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast działka nr [...] w planie miejscowym z [...] listopada 2000 r. została przeznaczona pod "tereny usług z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowo-usługowej" [jak określono w wypisie z planu miejscowego], oznaczone symbolem [...] (§ 5 i 6). Tego rodzaju zabudowa, w szczególności właśnie zabudowa mieszkaniowa, znajduje się na działce nr [...], jak również na sąsiedniej działce nr [...] oraz pobliskich działkach nr [...] i [...] – o tym samym przeznaczeniu i zagospodarowaniu.

W § 15 planu miejscowego z [...] lutego 2016 r. ustalono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem 1U, który w praktyce pokrywa się z obszarem działki nr działki nr [...]. Na terenie tym

generalnie dopuszczono usytuowanie budynków usługowych (pkt 1 lit. a) oraz magazynów, budynków garażowych, portierni, obiektów małej architektury, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej (pkt 1 lit. b). Maksymalną intensywność zabudowy określono wskaźnikiem 0,40 (pkt 1 lit. c), zaś powierzchnię biologicznie czynną ustalono na nie mniej niż 30% powierzchni działki budowlanej (pkt 1 lit. e). Wysokość zabudowy określono jako "nie wyżej niż 10,0 m" (pkt 1 lit. f) i dopuszczono lokalizację budynków bezpośrednio przy granicy działek lub w odległości 1,5 m od granicy działki (pkt 1 lit. j).

Wskaźniki i parametry określone w § 15 są korzystniejsze dla inwestora (pozwalają na większą ingerencję w interesy osób trzecich – właścicieli sąsiednich gruntów) niż odpowiadające im postanowienia planu miejscowego dotyczące terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...], [...], [...] (§ 3 pkt 1). Zgodnie z § 14 pkt 1 lit. a planu dla tych terenów dopuszczono co do zasady lokalizację na jednej działce jednego wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego lub mieszkalno-usługowego oraz jednego wolnostojącego budynku usługowego albo budynku garażowego albo gospodarczego albo garażowo-gospodarczego, z uwzględnieniem lit. b, w którym to przepisie na terenie [...] utrzymano zabudowę w postaci istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Maksymalną intensywność zabudowy określono wskaźnikiem 0,35 (pkt 1 lit. d); powierzchnię terenu biologicznie czynnego określono jako nie mniej niż 40% powierzchni działki budowlanej (pkt 1 lit. f); wysokość zabudowy, z zastrzeżeniem lit. h (dotyczącym istniejących budynków o wysokości wyżej niż określona w pkt 1 lit. g), dla budynku mieszkalnego, mieszkalno-usługowego i usługowego określono jako "nie wyżej niż 9,0 m", a wolno stojącego budynku garażowego, gospodarczego, garażowo-gospodarczego "nie wyżej niż 5,50 m" (pkt 1 lit. g). Określono również liczbę kondygnacji nadziemnych na maksymalnie 2 w stosunku do budynku mieszkalnego, mieszkalno-usługowego, usługowego oraz 1 w stosunku do wolno stojącego budynku, garażowego, gospodarczego, garażowo-gospodarczego (pkt 1 lit. i). Ponadto w przepisie § 14 – w zakresie usytuowania zabudowy w zbliżeniu z działką sąsiednią – dopuszczono taką możliwość jedynie dla terenu [...] wyłącznie co do lokalizacji budynku garażowego, gospodarczego, garażowo-gospodarczego bezpośrednio przy granicy działek lub w odległości 1,5 m od granicy działki (pkt 1 lit. p).

Z powyższego wynika, że zawarte w § 15 postanowienia przedmiotowego planu miejscowego z [...] lutego 2016 r., w szczególności w zakresie dopuszczalnej liczby budynków, wysokości i liczby kondygnacji, maksymalnej intensywności zabudowy i możliwości usytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działek lub w odległości 1,5 m od granicy działki wskazują na znacznie większe oddziaływanie tak ustalonego sposobu zagospodarowania działki nr [...] (w ramach przeznaczenia pod zabudowę usługową) na teren działki nr [...] niż to, jakie byłoby spodziewane w okresie sprzed uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. Dla przykładu warto zauważyć, że w razie braku planu miejscowego kwestia usytuowania budynku w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej podlegałaby ogólnym postanowieniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...] kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Rozporządzenie to w § 12 ust. 1, z zastrzeżeniem przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków, przewiduje, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1) i 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Przy czym sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2). Jeszcze inne wyjątki do wyżej przywołanych zasad określone są w § 12 ust. 3 dla zabudowy jednorodzinnej.

W niniejszej sprawie postanowienia planu miejscowego, jak to dopuszcza § 12 ust. 2 przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, wprowadzały możliwość sytuowania budynków bliżej granicy niż określa to § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia. Stanowiło to naruszenie interesu prawnego skarżącej, jako współwłaścicielki działki nr [...]. Można powiedzieć, że oczywistość takiej sytuacji dostrzega również sam prawodawca, stwierdzając w § 12 ust. 5 przywołanego rozporządzenia, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z przewidzianych planem miejscowym możliwości skorzystał inwestor w związku z uzyskaniem decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z parkingami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] przy [...], na działce o nr ewid. [...]. Decyzją tą został zatwierdzony projekt budowlany, zgodnie z którym budynek usługowy został usytuowany w granicy z działkami nr [...], [...] i [...], co było zgodne z § 15 pkt 1 lit. j planu miejscowego z [...] lutego 2016 r. Co więcej, oddziaływanie związane z takim ukształtowaniem przeznaczenia i sposobu zagospodarowania działki nr [...], jaki został ustalony dla terenu 1U, jest również istotnie większe niż to, którego mogłaby doświadczyć działka skarżącej, gdyby przeznaczenie działki nr [...] było zbliżone do tego, które zostało określone dla innego pobliskiego terenu objętego kwestionowanym planem miejscowym, tj. dla obszaru oznaczonego symbolem [...] Zostało to już wcześniej wykazane poprzez odpowiednie porównanie postanowień zaskarżonego planu miejscowego.

Wszystkie powyżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne wskazywały na to, że D. B. ma legitymację skargową w niniejszej sprawie. Zakwestionowany plan miejscowy wprawdzie nie określił przeznaczenia gruntów należących do skarżącej, jednakże należąca do niej nieruchomość – na której też strona zamieszkuje – znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem objętym działaniem przedmiotowego planu. Plan ten określił przeznaczenie działki nr [...] w sposób istotnie odmienny od dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu, którego kierunek wskazywały postanowienia obowiązującego studium. Niewątpliwie zatem plan miejscowy narusza uprawnienia właścicielskie skarżącej, wynikające z art. 140 k.c., czy szerzej z przepisów Konstytucji – art. 21 ust. 1 oraz art. 64. Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1) i każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak i ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2). Przepis art. 6 ust. 2 u.p.z.p. potwierdza, że w postępowaniu planistycznym ochronie podlegają nie tylko prawa inwestora na gruncie objętym postanowieniami planu miejscowego, ale także właścicieli (użytkowników wieczystych) gruntów i obiektów znajdujących się w strefie oddziaływania postanowień planu przewidzianych dla konkretnego terenu. Jeżeli w planie miejscowym dopuszczono realizację danego rodzaju zabudowy na konkretnym terenie, przesądza to o naruszeniu interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej, która znajduje się na obszarze oddziaływania potencjalnej nowej zabudowy (por. NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1423/17).

Podsumowując tę cześć rozważań, Sąd stwierdza, że w warunkach niniejszej sprawy skarżąca wykazała, że w wyniku podjętej uchwały planistycznej doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Innymi słowy, istnieje związek między zawartymi w kwestionowanej uchwale unormowaniami a jej własną, indywidualną sytuacją prawną wynikającą z prawa materialnego. Z kolei od oceny, czy ingerencja taka mieściła się w prawnie wyznaczonych granicach władztwa planistycznego gminy, czy też je przekraczała – a zatem była bezprawna – zależała dopuszczalność stwierdzenia nieważności części lub całości planu miejscowego.

Skoro warunki formalne i materialne dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę stanowiącą prawo miejscowe zostały w przedmiotowej sprawie zachowane, należało przejeść do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i ocenić, czy zaskarżona uchwała planistyczna narusza obowiązujące przepisy. Kontrola ta podlegała ograniczeniom wynikającym ze specyfiki skargi wnoszonej na podstawie art. 101 u.s.g., bowiem w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na warunkach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem lub takiej, na którą postanowienia planu bezpośrednio oddziałują. Natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14). Z tego też właśnie powodu strona skarżąca musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej konkretną, indywidualną sytuacją prawną, a zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną.

Dalsze rozważania dotyczące merytorycznej oceny zaskarżonego planu miejscowego należy rozpocząć od uwagi, że Sąd uczynił to wyłącznie w granicach interesu właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...] objętą ustaleniami tego planu – w zakresie, w jakim podmiot ten legitymowany był do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku wniesienia skargi dotyczącej takiej uchwały, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części postanowień tego planu dotyczących jego nieruchomości. Związek ten może zaś wynikać z objęcia danej nieruchomości postanowieniami planu lub też z oddziaływania na zasadzie bezpośredniego sąsiedztwa (graniczenia) tej nieruchomości z konkretnym terenem objętym planem miejscowym. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu czy też tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadziłoby w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka stałaby się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego (tak NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13). Powyższe nie oznacza, że ewentualne stwierdzenie nieważności planu miejscowego byłoby dopuszczalne jedynie w odniesieniu do wskazanych w skardze nieruchomości. Możliwość taka obejmuje wszystkie te przepisy planu, które dotyczą terenu o określonym przeznaczeniu, a nie wyłącznie przepisy odnoszące się kazuistycznie do konkretnej nieruchomości wskazanej w skardze.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.g.n. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego (studium bądź planu miejscowego) w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego.

Zainteresowana podniosła w skardze zarzuty dotyczące procedury podejmowania uchwały planistycznej, jednakże Sąd nie podzielił stanowiska strony, że w toku uchwalania planu miejscowego naruszono art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. z uwagi na brak odpowiednich ogłoszeń. Zdaniem strony, "w szczególności" chodziło o brak dokonania ogłoszenia w miejscowości [...] oraz pominięcie ogłoszenia w prasie miejscowej o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a także o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu.

Omawiając ten zarzut, należy wyjaśnić, że przepis art. 17 u.p.z.p. reguluje kolejne etapy działania w procedurze planistycznej. Natomiast szczegółowy sposób przeprowadzania i dokumentowania czynności w tym postępowaniu uregulowany został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz.1587 – dalej: rozporządzenie wykonawcze z 26 sierpnia 2003 r.; rozporządzenie), wydanym na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. W art. 17 pkt 1 u.p.z.p. przewidziano, że organ wykonawczy gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Z kolei przepis art. 17 pkt 9 u.p.z.p. stanowi, że organ wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

Zdaniem tutejszego Sądu, Wójt Gminy [...] w odpowiednim stopniu zadośćuczynił ustawowym obowiązkom w zakresie przekazania do publicznej wiadomości faktu zainicjowania postępowania planistycznego, jak i dalszych czynności podejmowanych w tym procesie. W aktach administracyjnych znajdują się odpowiednie informacje w tym względzie, zgodne z wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia wykonawczego z [...] sierpnia 2003 r. W szczególności warto zwrócić uwagę na udokumentowanie podjęcia uchwały intencyjnej, o której mowa w art. 14 ust. 1 u.p.z.p., tj. na uchwałę rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 12 pkt 1 rozporządzenia) oraz ogłoszenia prasowego i obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 12 pkt 2).

W niniejszej sprawie Wójt [...] w dniu [...] lipca 2011 r. dokonał obwieszczenia w drodze wywieszenia informacji na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...] (obwieszczenie było upublicznione do [...] sierpnia 2011 r.) oraz ogłoszenia w prasie lokalnej. Co do tej ostatniej kwestii, Sąd zauważył, że znajdujący się w aktach planistycznych dokument ogłoszenia z dnia [...] lipca 2011 r. zawierał pewne braki w zakresie identyfikacji konkretnej pozycji prasowej, jednakże z całokształtu okoliczności wynika, że przedmiotowe ogłoszenie ukazało się w lokalnym wydaniu [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Wniosek taki został oparty na informacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały planistycznej, w którym stwierdzono, że "ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu ukazało się w gazecie »[...]« w dniu [...] lipca 2011 r.", jak i na porównaniu treści tego ogłoszenia z dokumentem potwierdzającym dokonanie późniejszego ogłoszenia z dnia [...] lipca 2015 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu, które ukazało się w "[...]" w dniu [...] lipca 2015 r. Co więcej, w sprawie miało miejsce także kolejne ogłoszenie o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu, które ukazało się w "[...]" w dniu [...] listopada 2015 r. Jest też rzeczą powszechnie wiadomą, że [...] jest dziennikiem lokalnym, który wychodzi jako regionalny dodatek [...] o zasięgu obejmującym województwo wielkopolskie (informacja Biura Ogłoszeń Prasowych [...]

W ocenie Sądu, w ten sposób został zachowany wymóg obiektywnej możliwości dotarcia informacji do mieszkańców danej gminy przy zastosowaniu medium prasowego o ograniczonym zasięgu. Wszystkie te okoliczności wskazują na to, że poszczególne ogłoszenia, o których mowa w art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p., pomimo zasygnalizowanych zastrzeżeń w tym zakresie, spełniały wymogi udokumentowania faktu ogłoszenia w prasie lokalnej, jak tego wymaga § 12 pkt 2 i 14 rozporządzenia wykonawczego z [...] sierpnia 2003 r.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej co do skutków braku ogłoszenia w samej miejscowości [...] o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, jak i o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Istotnie, w przedstawionych przez organ aktach postępowania planistycznego brak było dowodów wskazujących na dokonanie przedmiotowych ogłoszeń poprzez "fizyczne" udostępnienie informacji w samej miejscowości, której dotyczyła uchwała intencyjna i projekt planu. W związku z tym wyjaśnić należy, że organ wykonawczy gminy ma obowiązek ogłoszenia o podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, a obowiązkową formą ogłoszenia jest obwieszczenie oraz ogłoszenie w prasie miejscowej. Prasa miejscowa zaś to prasa dostępna na terenie gminy, nie musi to być gazeta lub periodyk stricte lokalny, wydawany na terenie danej gminy, czy tym bardziej jej części (w danej miejscowości, której dotyczy uchwała planistyczna). Ustawa planistyczna zobowiązuje także organ do dokonania ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Sąd zgadza się z tymi poglądami, zgodnie z którymi w praktyce może to być rozplakatowanie lub komunikat na stronie internetowej urzędu gminy. Ogłoszenie zawierać powinno – obok informacji o podjęciu uchwały lub tekstu uchwały – elementy w postaci określenia formy, miejsca i terminu składania wniosków dotyczących planu miejscowego (patrz Z. Niewiadomski [red.], Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2019; komentarz do art. 17).

Co się zaś tyczy rozumienia sformułowania "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości", należy zgodzić się z tym stanowiskiem, które przez daną miejscowość rozumie miejscowość, której obszar objęty został ustaleniami planu. Zwykle bowiem to właśnie społeczeństwo danej miejscowości jest przede wszystkim zainteresowane poznaniem planowanych zasad zagospodarowania jej obszaru (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2578/12, 29 września 2016 r. sygn. akt. II OSK 3205/14 i 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 213/17). Niemniej jednak, jeżeli organ wykonawczy gminy – nawet w sposób dorozumiany – uznał, że zwyczajowym sposobem ogłoszenia o sprawach publicznych jest w danej gminie lub miejscowości umieszczenie komunikatu na stronie internetowej urzędu gminy – i zastosował tego rodzaju sposób ogłoszenia – to w braku jednoznacznego wykazania przez stronę postępowania, że istnieje inny, usankcjonowany już zwyczajem lokalnym, sposób ogłaszania wiadomości urzędowych w danej miejscowości, nie sposób uznać, że zastosowanie komunikatu internetowego nie stanowi wystarczającego wypełnienia wymogu ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o którym mowa w art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. Należy też podkreślić, że konstrukcja tego przepisu wyraźnie wskazuje na to, które sposoby ogłaszania są obowiązkowe, a który z kolei jest o tyle fakultatywny, że uzależniony od lokalnych uwarunkowań.

Mając przede wszystkim na względzie perspektywę konkretnego celu, któremu ma służyć art. 17 pkt 1 u.p.z.p., a jest nim zapewnienie możliwości dotarcia informacji do lokalnej społeczności, Sąd uznał, że w sytuacji, gdy organ dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, w prasie lokalnej oraz w Internecie na stronie urzędu gminy (w Biuletynie Informacji Publicznej), należało przyjąć, że tym samym w sposób wystarczający wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 2 i 14 rozporządzenia. W przekonaniu tutejszego Sądu, w czasach współczesnych rozpowszechnienie informacji przy zastosowaniu środków komunikacji elektronicznej zasadniczo stanowi wystarczające wykonanie obowiązku lokalnego ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu. Tym samym, jeżeli organ dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, w prasie lokalnej oraz w Internecie na stronie urzędu gminy należało przyjąć, że zawiadomienie dokonane zostało w każdej miejscowości, której plan dotyczy. Podnoszony w skardze brak udostępnienia w miejscowości [...] ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko nie stanowi istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały, skoro społeczność lokalna mogła dowiedzieć się o czynnościach organu w inny sposób. Mimo braku "fizycznego" umieszczenia informacji w przestrzeni danej miejscowości, dla której sporządzany jest plan miejscowy, w niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji informacyjnego pominięcia społeczności lokalnej. W tym wypadku miało miejsce prawidłowo wykonane obwieszczenie i upublicznienie ogłoszenia w prasie lokalnej, jak również podanie informacji do publicznej wiadomości w drodze umieszczenia informacji w Internecie. Nie jest też uprawniona teza, że dokonano zawiadomień jedynie w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy. Nawet zatem gdyby uznać, że doszło do jakiegoś naruszenia proceduralnego, to nie mogłoby to skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej uchwały w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 84/08).

Podsumowując, z całości akt planistycznych (zgromadzonych dokumentów i uzasadnienia zaskarżonej uchwały) wynika, że obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] w dniach od [...] lipca do [...] sierpnia 2011 r. (na obwieszczeniu omyłkowo wpisano datę początkową "[...].06.2011"], a ogłoszenie ukazało się w [...] w dniu [...] lipca 2011 r. oraz zostało udostępnione od 11 lipca na stronie internetowej BIP [...]. W terminie określonym w ogłoszeniu i obwieszczeniu – tj. do [...] sierpnia 2011 r. – nie został złożony żaden wniosek do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pierwsze wyłożenie do publicznego wglądu projektu miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko nastąpiło w dniach od [...] sierpnia do [...] sierpnia 2015 r., o czym obwieszczono na tablicy Urzędu Gminy [...] w dniach od [...] lipca do [...] września 2015 r., a także ogłoszono w [...] w dniu [...] lipca 2015 r. oraz na stronie internetowej BIP [...] w dniu [...] lipca 2015 r. W dniu [...] sierpnia 2015 r. odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (na którą nikt nie przybył). W ustawowym terminie 14 dni od wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (do dnia [...] września 2015 r.) wpłynęły uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniesione uwagi zostały częściowo uwzględnione przez Wójta Gminy [...], a lista uwag przekazana Radzie Gminy. W związku z wprowadzonymi zmianami w projekcie planu miejscowego, nastąpiło drugie wyłożenie projektu planu miejscowego (wraz z prognozą oddziaływania na środowisko) do publicznego wglądu w dniach od [...] listopada do [...] grudnia 2015 r. Ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu ww. projektu miejscowego planu, ukazało się w [...] w dniu [...] listopada 2015 r. oraz na stronie internetowej BIP [...] w dniu [...] listopada 2015 r., a obwieszczenie było wywieszone na tablicy Urzędu Gminy [...] w dniach od [...] listopada do [...] grudnia 2015 r. W dniu [...] listopada 2015 r. odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (na którą nikt nie przybył). Finalnie, w ustawowym terminie 14 dni po wyłożeniu do publicznego wglądu – do [...] grudnia 2015 r. – nie wpłynęły uwagi do projektu wyłożonego planu miejscowego. Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia zasad z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ustanawiających obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej (pkt 11), jak i obowiązek zachowania jawności i przejrzystości procedur planistycznych (pkt 12).

Sąd nie dopatrzył się również z urzędu innych ewentualnych wad proceduralnych w podejmowaniu uchwały, które wskazywałyby na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które powodowałyby nieważność uchwały w całości i uzasadniały wyeliminowanie całej uchwały z porządku prawnego. W szczególności warto podkreślić, że akta planistyczne dokumentowały podjęcie w tej sprawie odpowiedniej sekwencji działań i innych czynności, określonych w art. 17 pkt 1-14 oraz art. 18 i art. 19 u.p.z.p. Z miejsca zatem Sąd zauważa, że w tym zakresie, w jakim strona domagała się stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały planistycznej, należało skargę oddalić.

Wobec powyższego, przedmiotem dalszej oceny – o ile co innego nie zostanie wyraźnie zaznaczone – są te merytoryczne postanowienia zawarte w kwestionowanej uchwale, które dotyczą przeznaczenia i przewidzianego sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 1U, na którym znajduje się całość działki nr [...]. Jeżeli zajdzie taka potrzeba, w niezbędnym zakresie rozważania te zostaną także powiązane z innymi przepisami kwestionowanej uchwały oraz jej uzasadnieniem.

Przyczyną stwierdzenia nieważności części postanowień planu miejscowego, które dotyczą terenu oznaczonego symbolem 1U, a zatem obszaru przeznaczonego pod zabudowę usługową (pokrywającego się z działką nr [...]), było przede wszystkim uznanie naruszenia zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, które nie może być traktowane jako naruszenie mniejszej wagi, wobec czego stosownie do przywołanego już wcześniej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje nieważnością planu. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest bowiem dokumentem planistycznym stanowiącym niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz aktem zawierającym konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w wyznaczeniu kierunków zagospodarowania przestrzennego (przeznaczenia terenów w planie miejscowym) i mimo wszystko dość precyzyjnym – choć w ogólniejszej skali niż plan – określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p.

Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Użyty zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, gdyż wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2525/18). Stąd też tak określona niesprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. Wobec tego, nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba podkreślić, że wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami wyznaczonymi w obowiązującym studium (tak NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2460/12). Pojęcie "niesprzeczności" uchwalonego planu ze studium oznacza pewien stopień związania, co powoduje, że w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle, podstawowe ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2891/17).

W niniejszej sprawie przedmiotowa uchwała w sprawie planu miejscowego została podjęta po stwierdzeniu, że jego postanowienia "nie naruszają zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2013 r. Wobec tego warto zauważyć, że w skardze podniesiony został zarzut rozbieżności pomiędzy zakwestionowanym planem miejscowym a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy – w zakresie przeznaczenia działki nr [...] oznaczonej jako 1U w planie miejscowym. Zdaniem Sądu, postanowienia tego ostatniego aktu formalnie nie mogły stanowić wzorca kontroli w zakresie spełnienia warunku "nienaruszania ustaleń studium", bowiem akt ten został uchwalony już po podjęciu przez Radę Gminy uchwały planistycznej nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie planu miejscowego. Stąd też przedmiotowe kwestie wymagały odwołania się do treści studium przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2013 r., która obowiązywała w dacie uchwalania planu miejscowego z [...] lutego 2016 r.

Wspomnieć jeszcze należy, że okoliczność stwierdzenia przez radę gminy w uchwale planistycznej zgodności czy też niesprzeczności projektu planu ze studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium (tak NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1106/16). Ponadto, skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania, czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2808/17).

Trzeba też podkreślić, że pojęcie "niesprzeczności" uchwalonego planu ze studium oznacza pewien stopień związania, co powoduje, że w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle, podstawowe ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2891/17).

W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że w § 3 pkt 2 oraz § 15 planu miejscowego z [...] lutego 2016 r. przyjęto, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem 1U zostały przeznaczone pod zabudowę usługową. Z odpowiednich materiałów poglądowych wynika, że obszar oznaczony tym symbolem w całości pokrywa się z położeniem działki nr [...]. Zarazem jednak działka ta znajduje się na obszarze, co do którego w studium z [...] lutego 2013 r. przewidziano dwa zdecydowanie odmienne kierunki zagospodarowania, tj. w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą (oznaczone symbolem M1U), zaś w drugiej części kierunek zagospodarowania w postaci "rolniczej przestrzeni produkcyjnej". Jak już to zostało wcześniej wyjaśnione, wynika to z pkt 1.3.3-4 i 2.1.3 kierunków zagospodarowania określonych w studium w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku studium symbolem M1U, a także z punktu 2.1.2 w odniesieniu do terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Teren, na którym znajduje się działka nr [...], został objęty w studium kierunkami zagospodarowania w taki sposób, który prowadzi do wniosku, że każda z dwóch wyżej scharakteryzowanych części działki nr [...] objęta jest innymi – w istocie wykluczającymi się – wytycznymi planistycznymi co do funkcji zagospodarowania. Tymczasem plan miejscowy z [...] lutego 2016 r. całość działki nr [...] przeznaczył pod jeden rodzaj zagospodarowania, stanowiący zabudowę, który w żaden sposób nie mógł być uznany za niesprzeczny z tymi kierunkami, które zostały określone w studium. Przeznaczenie w planie miejscowym terenu oznaczonego symbolem 1U w całości pod zabudowę usługową nie było bowiem zgodne z kierunkami wyznaczonymi w studium dla tego terenu, które w studium dla jednej części wskazują dla tego terenu funkcję zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą, a dla drugiej funkcję rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Tym bardziej, że tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej uznano w studium za obszar z ograniczeniami dla zabudowy (pkt 2.1.2), które to ograniczenia zostały dookreślone w ramach pkt 2.2. studium dotyczącego ustaleń dla poszczególnych form zagospodarowania terenu, wskazującego konkretne kierunki i wskaźniki. I tak w tabeli nr [...] zatytułowanej "Tereny z ograniczeniami zabudowy i zagospodarowania terenu" pod l.p. 1 przewidziano dla rolniczej przestrzeni produkcyjnej zakaz zabudowy obiektami kubaturowymi za wyjątkiem infrastruktury technicznej (drogi, parkingi, sieć wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa, elektroenergetyczna, ciepłownicza oraz telekomunikacyjna). Stanowi to w istocie całkowite wyłącznie spod "zabudowy budynkowej", a plan miejscowy dla całego terenu działki nr [...] przewidział zabudowę usługową. Takie też zainwestowanie zostało przedsięwzięte na tym terenie, skoro proces budowlany trwa (osiągnął etap uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę). Już zatem tylko z tej przyczyny w odniesieniu do przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1U nie został spełniony warunek z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Bez zmiany studium nie można bowiem wprowadzić w planie miejscowym takiej funkcji zagospodarowania, która jest zasadniczo odmienna od kierunków zagospodarowania określonych w studium.

Organ stanowiący gminy, określając w ten sposób przeznaczenie terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 1U (obejmującym obszar działki nr [...]), bezsprzecznie wyszedł poza podstawowe ustalenia wynikające ze studium. To spowodowało również pośrednio naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który przewiduje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Część graficzna planu (rysunek planu) określa przede wszystkim granice terenów o różnym sposobie zagospodarowania, natomiast ustalenia planu co do terenów wyodrębnionych tymi granicami znajdują się w części tekstowej planu. Część graficzna jest więc wiążąca w takim zakresie, w jakim znajduje odzwierciedlenie w treści planu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2770/14). Ustalenie dla terenu działki nr [...] przeznaczenia niesprzecznego z postanowieniami obowiązującego studium wymagałoby bowiem wskazania co najmniej dwóch terenów o różnym przeznaczeniu i rozdzielenia ich na rysunku planu odpowiednimi linie rozgraniczającymi.

Próżno też szukać w uzasadnieniu uchwały, jak i w Prognozie oddziaływania na środowisko jakiegokolwiek wyjaśnienia dla takiego przeznaczenia terenu działki nr [...], które pozwoliłoby wyciągnąć wniosek przeciwny. Prognoza wspomina jedynie, że "przedmiotowy teren [teren objęty postanowieniami sporządzanego planu miejscowego] jest w znacznej jego części niezagospodarowany, jedynie pojedyncze działki są już zagospodarowane" oraz że "zaczynając od zachodniej granicy obszaru objętego projektem planu zabudowa mieszkaniowa znajduje się na działkach nr ewid.[...], [...], [...], [...]". Jak można domniemywać, wspomniana zabudowa, istniejąca już wcześniej na działce nr [...], odpowiada wskazanej w planie miejscowym zabudowie znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem [...] (działki nr [...], [...] i [...]), w sposób oczywisty nie dotyczy zatem terenu działki nr [...].

W następnej kolejności należy wskazać na dalszą, niejako "wtórną" względem wyżej opisanej sprzeczności, niezgodność postanowień dotyczących przeznaczenia terenu 1U z postanowieniami studium dotyczącymi terenów, które zostały oznaczone na rysunku studium symbolem M1U. Obszar ten został w studium objęty kierunkiem zagospodarowania pod "tereny zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą" (M1U), a dotyczą go postanowienia odnoszące się do potrzeb mieszkaniowych i potrzeb w zakresie usług. Teren M1U według studium stanowi jeden z rodzajów terenów mieszkaniowych (punkt 1.3.3, lit. c), na którym dopuszczalne jest lokalizowanie usług związanych z obsługą funkcji mieszkaniowej (punkt 1.3.4, lit. c). Zgodnie z pkt 1.3.4 usługi na terenach wyznaczonych na cele mieszkaniowe mogą być realizowane m.in. "w formie obiektów wolnostojących na wydzielonych działkach przeznaczonych wyłącznie na cele usługowe w ramach terenów mieszkaniowych brutto". Zarazem w punkcie 2.2 kierunków studium jednoznacznie przewidziano, że "przeznaczanie działek budowlanych wyłącznie pod funkcję mieszkaniową w ramach terenów M1U pod warunkiem przyjęcia wielkości działki zgodnie z ustaleniami dla M1U". Konsekwentnie też w tabeli nr [...] zatytułowanej "Tereny z ograniczeniami zabudowy i zagospodarowania terenu" pod l.p. 3 przewidziano dla terenów zabudowy mieszkaniowej z dzielnością gospodarczą (M1U) różne rodzaje dopuszczalnej zabudowy, zastrzegając, że zabudowa usługowa w samodzielnych budynkach "obejmuje wszystkie usługi wymienione dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej M1", jak również dopuszczana jest zabudowa jednorodzinna z usługami, które jednoznacznie można zidentyfikować jako związane z obsługą funkcji mieszkaniowej. Dodać jeszcze należy, że z kolei dla wspomnianych terenów M1 ujętych w tabeli nr [...] pod l.p. 1 łącznie terenami M2 – poza usługami publicznymi i sakralnymi, które dopuszczone są również na terenach M1U – wyraźnie przewidziano zabudowę usługową obejmującą usługi, które również należy uznać za określone rodzajowo, a związane z obsługą funkcji mieszkaniowej.

Z powyższego wynika, że dla obszarów oznaczonych w studium symbolem M1U niedopuszczalne jest określenie przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym wyłącznie pod usługi, a tym bardziej pod realizację w zasadzie dowolnego rodzaju usług. Możliwie jest jednak w odniesieniu do obszarów objętych kierunkiem zagospodarowania M1U wyznaczenie w planie miejscowym terenów zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem lokalizowania usług związanych z obsługą funkcji mieszkaniowej. Takie też przeznaczenie w ramach terenów zaocznych symbolem MN/U (odpowiednio: [...], [...] i [...]) Rada Gminy przewidziała w planie miejscowym z [...] lutego 2016 r. dla większości terenów objętych postanowieniami przedmiotowego planu, dla których w studium wyznaczono kierunek zagospodarowania jako tereny zabudowy mieszkaniowej działalnością gospodarczą. Tymczasem w planie miejscowym z [...] lutego 2016 r. przeznaczenie całości terenu działki nr [...] objętego postanowieniami studium dotyczącymi obszarów M1U zostało określone jako zabudowa usługowa – i to bez odpowiedniego wskazania, o jaki rodzaj usług chodzi, w szczególności zaś bez doprecyzowania, że chodzi tu o usługi związane z obsługą funkcji mieszkaniowej. Jest to kolejna oczywista niezgodność postanowień zaskarżonego planu miejscowego z treścią studium obowiązującego w dacie uchwalenia planu miejscowego.

Ostatecznie zaś, na skutek wyżej stwierdzonych naruszeń prawa, na terenie 1U obejmującym działkę nr [...] doszło do ustalenia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu niezgodnie z wymogami przepisu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten w pkt 2 wymaga ustalenia w planie miejscowym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zaś w pkt 6 przewiduje, że określa się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Jak już to zostało szczegółowo przedstawione we wcześniejszej części rozważań, w § 15 planu miejscowego z [...] lutego 2016 r. dla terenu działki nr [...], oznaczonego symbolem 1U, dopuszczono sytuowanie budynków usługowych (pkt 1 lit. a), zaś poszczególne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zostały określone w sposób korzystniejszy dla potencjalnego inwestora, niż ten, który dotyczy terenów oznaczonych symbolem [...] W szczególności chodzi tu o większą maksymalną intensywność zabudowy, mniejszą powierzchnię biologicznie czynną, większą dopuszczalną wysokość zabudowy, jak i możliwość lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy działek lub w odległości 1,5 m od granicy działki. Wszystko to zaś zostało wyjściowo zdeterminowane istotnym naruszeniem postanowień studium z [...] lutego 2013 r. dotyczących obszarów oznaczonych w tym studium symbolem M1U.

W tych warunkach Sąd uznał, że Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, w sposób istotny naruszyła prawo w odniesieniu do terenu oznaczony na rysunku planu symbolem 1U, stanowiącego działkę nr [...] – a to poprzez jego niezgodne ze studium wyznaczenie i objęcie jedną funkcją zabudowy obszaru, dla którego różnych części przewidziano w studium zdecydowanie odmienne kierunki zagospodarowania: dla jednej części działki funkcję zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą (M1U), zaś dla drugiej funkcję rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Przy tym – dla żadnej z części działki nr [...] nie została w studium przewidziana samodzielna funkcja zagospodarowania pod zabudowę usługową, a zabudowa taka jest dopuszczalna na obszarach wyznaczonych na realizację celów mieszkaniowych wyłącznie w ramach usług związanych z obsługą funkcji mieszkaniowej, a zatem w ramach funkcji uzupełniającej.

Wynikające z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów oraz określanie sposobów zagospodarowania terenu. Gmina może na tej podstawie ograniczyć sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli poszczególnych nieruchomości (art. 6 u.p.z.p.), a pośrednio też swobodę prowadzenia przez nich działalności gospodarczej, której przejawem jest realizowanie na danym terenie zabudowy usługowej (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 662/17). Niemniej jednak uchwalenie planu miejscowego powinno obejmować wyważanie interesu prywatnego – również w odniesieniu do terenów sąsiadujących z obszarem objętym granicami uchwalanego planu miejscowego. Takiego wyważenia sprzecznych interesów, jak również pogłębionej analizy dopuszczalności wprowadzenia funkcji zabudowy usługowej na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zabrakło (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1943/17).

Po przeprowadzeniu oceny zaskarżonej uchwały w granicach sprawy, wyznaczonych w tym wypadku treścią skargi (określenie naruszenia interesu prawnego w stosunku do konkretnych nieruchomości objętych postanowieniami planu miejscowego) oraz obowiązujących przepisów, Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała w odniesieniu do terenu oznaczonego w części tekstowej i graficznej planu symbolem 1U narusza przepisy obowiązanego prawa w takim stopniu, który uzasadnia stwierdzenie nieważności części postanowień planu. Poprzez określenie w punkcie I sentencji wyroku zakresu, w jakim Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (całość postanowień planu dotyczących działki nr 1U, w tym przede wszystkim § 3 pkt 2 i § 15), zapewnione zostało z jednej strony uwzględnienie skargi w takim rozmiarze, w jakim zasadnie zakwestionowano plan miejscowy, a z drugiej pozwoliło na funkcjonowanie pozostałych przepisów planu miejscowego w odniesieniu do innych terenów niż tereny oznaczone symbolem 1U.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. W pozostałym zaś zakresie, jak już wspomniano, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (punkt II sentencji).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.). Sąd wziął pod uwagę zastępstwo procesowe strony, jak również wysokość uiszczonych kosztów sądowych.