Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 328/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 102/18 w sprawie ze skargi G.Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1) oddala skargę kasacyjną. 2) zasądza od G.Z. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 102/18 oddalił skargę G.Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1 i 2, § 6 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.) oraz w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.), cofnął [...] G.Z. uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 28 września 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji podał, że wyżej wymieniony policjant w oświadczeniu mieszkaniowym złożonym w 2017 r. poinformował, że wraz z żoną i córką zamieszkuje w [...], przy ul. [...], w lokalu mieszkalnym, którego właścicielami są jego teściowie. Po dokonaniu analizy aktualnej sytuacji mieszkaniowej [...] G.Z., pismem z dnia 18 września 2017 r. zawiadomiono go o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia uprawnień do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ pierwszej instancji uznał, że wyżej wymieniony policjant zajmuje przedmiotowy lokal mieszkalny na podstawie umowy użyczenia, która jest umową nieodpłatną, czyli korzystniejszą od wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jest zatem posiadaczem zależnym tego lokalu mieszkalnego. Wobec powyższego stwierdził, że [...] G.Z. utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i zasadne jest cofnięcie mu tego uprawnienia z dniem 28 września 2017 r.

Na skutek wniesienia przez G.Z. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w [...], który decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podał, że odwołujący posiada uprawnienie do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej od 21 m2 do 30 m2. Zamieszkuje wraz z żoną i dzieckiem w lokalu mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...], stanowiącym własność teściów, składającym się z dwóch pokoi o łącznej powierzchni 29,1 m2, który jest zgodny z przysługującymi mu normami zaludnienia. Potrzeby mieszkaniowe jego rodziny są zatem zaspokojone. Wprawdzie [...] G.Z. nie jest właścicielem zajmowanego lokalu mieszkalnego, to jednak jako posiadacz zależny włada mieszkaniem, jak jego właściciel. Zdaniem organu odwoławczego, długotrwałe udostępnienie lokalu mieszkalnego lub części budynku do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], stanowi to podstawę do uznania, że odwołujący nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi G.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzucił naruszenie:

- art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, poprzez wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie oraz cofnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, mimo braku ku temu podstaw prawnych;

- § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, poprzez wydanie decyzji o cofnięciu przyznania równoważnika pieniężnego, pomimo tego, że nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w tym przepisie;

- art. 107 K.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z art. 92 ust. 1 tej ustawy wynika, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Wskazał, że celem przyznania i wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Równoważnik ma charakter ekwiwalentu z tytułu ponoszonych przez policjanta kosztów wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (por. uchwała NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 223/08).

Szczegółowe regulacje dotyczące równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zawiera rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do treści § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają:

1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej;

2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu;

3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego;

4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2;

5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji;

6. tymczasowej kwatery.

Zgodnie z § 6 cytowanego rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo:

1. otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów,

2. jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1,

3. bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznymi sanitarnym,

4. w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

Rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie nie zależy od swobodnego uznania, lecz jest obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję [...] wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1-4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy interpretacji tych przepisów nie można ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż prowadziłaby ona do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi tylko w przypadku nieposiadania lokalu mieszkalnego, to przyjąć należy, iż traci on uprawnienie do tego świadczenia w sytuacji, gdy na skutek zmiany bądź ujawnienia okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zauważył, że w świetle § 3 i § 6 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. uprawnienie policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego zainteresowanego policjanta, który składając nowe oświadczenie mieszkaniowe jest zobowiązany niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na przedmiotowe uprawnienie. Co do zasady decyzję o cofnięciu uprawnień do omawianego świadczenia wydaje się po złożeniu przez policjanta nowego oświadczenia mieszkaniowego, zawierającego zawiadomienie o zmianie sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej. Nie oznacza to jednak, że wydanie decyzji przewidzianej w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. jest możliwe tylko wówczas, gdy policjant dopełni wskazanego obowiązku i w prawem przewidziany sposób zawiadomi o takich zmianach. Uprawnienie do omawianego świadczenia cofa się, gdy policjant utracił prawo do równoważnika. Zastosowanie takiej sankcji jest dopuszczalne w każdym czasie. W konsekwencji tego rodzaju decyzję wydaje się także wówczas, gdy policjant nie złoży wymaganego zawiadomienia, a o jego aktualnej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej organ powziął informacje z innych źródeł, co niewątpliwie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3112/15).

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że skarżący wraz z żoną i dzieckiem zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 29,1 m2, stanowiącym własność jego teściów. Nie jest również kwestionowane, że teściowie w tym lokalu nie zamieszkują.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ zasadnie przyjął, że G.Z. zajmuje lokal mieszkalny na podstawie umowy użyczenia, uregulowanej w art. 710 (i następnych) Kodeksu cywilnego, w świetle którego przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Przy tym bez znaczenia jest okoliczność pokrywania kosztów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego, takich jak czynsz i opłaty eksploatacyjne (np. media, wywóz śmieci), które są uiszczane na rzecz innych podmiotów.

Zgodnie z art. 336 K.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W szczególności posiadaczem zależnym jest zatem ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 K.c.), zastawu (art. 306 K.c.), najmu (art. 659 K.c.), dzierżawy (art. 693 K.c.), jak też użyczenia (art. 710 K.c.) – por. wyroki SN z dnia: 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68 i 18 czerwca 1975 r., sygn. akt II CR 238/75.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skoro organy Policji ustaliły, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego o powierzchni zgodnej z przysługującymi normami zaludnienia, to zaistniała przesłanka wymieniona w § 6 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. wyrażająca się tym, że G.Z. przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia i wystąpiła podstawa do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego mu decyzją organu pierwszej instancji z dnia 14 listopada 2014 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż w niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt, że cofnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nastąpiło po kilku latach od jego przyznania. Jak wyżej podano rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem. Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego we wszystkich przypadkach przewidzianych w § 6 rozporządzenia, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1-4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zaaprobował stwierdzenie organów Policji, że przy interpretacji tych przepisów nie można ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż prowadziłaby ona do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Skoro z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje policjantowi tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to przyjąć należy, że traci on uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3112/15).

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia określonych przepisów nie zasługują zatem na uwzględnienie.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G.Z., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, powołując się na art. 174 § 1 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na:

I. niezastosowaniu art. 145 § 1 P.p.s.a. i oddaleniu w części skargi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], w sytuacji, gdy decyzja ta uchybiała art. 138 K.p.a., bowiem utrzymywała w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...], mimo iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem przepisów, tj.:

1) art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy nie przewidują takiego postępowania, a także cofnięcie uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego pomimo braku jakichkolwiek podstaw prawnych, a także poprzez obarczenie skarżącego negatywnymi skutkami zmiany wykładni przepisu, na podstawie którego przyznano mu uprawnienie w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;

2) § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z 24 maja 2013 r. poprzez wydanie decyzji o cofnięciu przyznania równoważnika pieniężnego, pomimo iż nie zostały spełnione przesłanki tj. policjant nie przestał spełniać warunków, o których mowa w przepisach, nie zmienił się jego stan rodziny, funkcjonariusz ani jego małżonek nie otrzymali pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, ani bezzasadnie nie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, ani też w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej nie uzyskał lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego (część domu) albo spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem spadku;

II. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie w części skargi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], w sytuacji, w której decyzja ta uchybiała art. 138 K.p.a., zaś dostrzeżenie tych uchybień skutkowałoby uchyleniem błędnego orzeczenia w całości;

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną wynikającym z art. 176 P.p.s.a. jest nie tylko podanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają określone w niej podstawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 183 § 1 P.p.s.a., polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały przez stronę skarżącą kasacyjnie wyraźnie wskazane. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające z powołanej wyżej regulacji prawnej, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 151/12, 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14). Nie jest również władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż określone w podstawach kasacyjnych, na których ten środek oparto (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1253/13). Nie ma także kompetencji do uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3171/12). Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem upoważniony do oceny zaskarżonego wyroku wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2724/12).

W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie w części skargi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], która uchybiała art. 138 K.p.a., gdyż utrzymywała w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...], mimo, iż ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;

- art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie w części skargi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], która uchybiała art. 138 K.p.a., a dostrzeżenie tych uchybień skutkowałoby uchyleniem błędnego orzeczenia w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie, niezbędne jest przypomnienie, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Podnosząc zarzut błędnej wykładni przepisu prawa należy sprecyzować, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie przez Sąd pierwszej instancji jego treści i jaka powinna być prawidłowa wykładania tego przepisu. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.

W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania podać należy, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do prawa materialnego, a w odniesieniu do przepisów postępowania wymagane jest ponadto wykazanie istotnego wpływu tego naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd.

Wyjaśnić również należy, iż przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; Lex nr 422065; 7 marca 2014r. sygn. akt II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, LEX nr 13562450; 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, LEX nr 1244607; 8 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być dokładnie określony, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności zarzutu jego naruszenia nie jest możliwa. Jak już wyżej podano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i w związku z tym nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; Lex nr 422065; 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Z uwagi na regulację zawartą w art. 183 § 1 P.p.s.a., ustawodawca w art. 175 P.p.s.a. przewidział obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, mający gwarantować nie tylko sporządzenie tego środka zaskarżenia w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jego rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie jej skonstruowanie, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnej sprawy.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna G.Z. jest obarczona wadami dotyczącymi sposobu sformułowania podstaw kasacyjnych.

Na wstępie zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej podał, że zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania, przy czym w tym zakresie powołuje art. 174 § 1 P.p.s.a. Wskazać należy, iż ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera w/w jednostki redakcyjnej tego przepisu. Przepis art. 174 P.p.s.a. składa się bowiem z dwóch punktów (1 i 2), a powołany w skardze kasacyjnej pkt 1 dotyczy naruszenia prawa materialnego, a nie przepisów postępowania.

W sprawie jest również niezrozumiałe, dlaczego skarżący kasacyjnie w obu podniesionych zarzutach kwestionuje oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w części – nie określając jakiej części ona dotyczy, w sytuacji, gdy Sąd ten wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 102/18 oddalił skargę w całości.

Przede wszystkim jednak stwierdzić należy, iż analiza treści zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazuje, że jej autor, pomimo podania, że zarzuca naruszenie przepisów postępowania (z nieprawidłowym powołaniem się na "art. 174 § 1 P.p.s.a.") – w istocie w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzuca niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, będące wynikiem jego błędnej wykładni. W tej sytuacji, skoro przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy nie zostały w skardze kasacyjnej podważone i są dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w procesie kontroli instancyjnej wiążące, to dla skuteczności podniesionych zarzutów konieczne było wykazanie nieprawidłowości wykładni wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego jako następstwa ich późniejszego niewłaściwego zastosowania. Tymczasem w skardze kasacyjnej jej autor nie wyjaśnił i w żaden sposób nie uargumentował zarzutu dokonania błędnej wykładni wskazywanych przepisów. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż, próba zwalczenia poczynionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z dnia: 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 250/15 oraz 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są nieprawidłowe, gdyż wadliwie oceniono treść złożonych pism i oświadczeń, to zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, nie mógłby osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11). Niewłaściwe zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. wyroki NSA z dnia: 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11 oraz 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09).

Podkreślić również należy, iż to autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany wyznaczyć zakres kontroli instancyjnej, poprzez precyzyjne wskazanie, które normy prawa mające zastosowanie w sprawie i w jaki sposób zostały naruszone (por. np. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1130/12).

Dodatkowo wskazać należy na niespełnienie przez autora skargi kasacyjnej omówionego wyżej wymogu skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej, polegającego na podaniu konkretnego przepisu naruszonego przez Sąd pierwszej instancji (z określeniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu). Skarżący kasacyjnie nie dostrzegł, że art. 138 K.p.a. składa się z pięciu paragrafów (§ 1, § 2, § 2a, § 2b i § 4), z czego § 1 – dodatkowo z trzech punktów. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 138 K.p.a. nie zawiera określenia konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Powyższego sprecyzowania brak jest także w lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dostrzeżona wadliwość dotyczy także powołanego w podstawie skargi kasacyjnej jako naruszonego art. 145 § 1 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej dopiero w jej uzasadnieniu podał, że zarzut dotyczy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., to jednak nadal nie sprecyzował konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. składa się z trzech punktów – lit. a-c), co ma dodatkowo znaczenie w kontekście niejednoznacznie określonego charakteru zarzucanego naruszenia, tj. naruszenia prawa materialnego czy procesowego.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny z wyżej podanych przyczyn uznał, że sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie nie pozwalają na dokonanie oceny merytorycznej ich zasadności.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnął w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).