Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2415/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c art. 61 ust. 1 pkt 1 art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1a art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 25/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na przewlekłość Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Poznania na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 25/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na przewlekłość Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie warunków zabudowy, stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt I), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt IV).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 27 listopada 2003 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako Spółka) wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta Poznań o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla jednorodzinnych domów mieszkalnych wolnostojących na działce nr [...], obręb U., położonej przy ul. [...] w P.

Prezydent Miasta Poznania postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu uchwalenia planu [...], w związku z podjęciem w dniu [...] września 2003 r. przez Radę Miasta Poznania uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia ww. planu. W dniu [...] czerwca 2005 r. podjęto postępowanie, po czym na wniosek Spółki ponownie zawieszono je postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r.

W dniu [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta Poznania wydał decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 295/09 uchylił obie ww. decyzje. Akta sprawy wraz z powyższym wyrokiem zostały zwrócone do organu pierwszej instancji 2 listopada 2009 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta Poznania i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy zostały zwrócone do organu pierwszej instancji 7 lipca 2011 r.

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] ponownie odmówił wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy zostały zwrócone organowi pierwszej instancji 2 sierpnia 2012 r.

Po uzupełnieniu przez Spółkę dokumentacji dotyczącej zapewnienia uzbrojenia terenu inwestycji, po przeprowadzeniu kolejnej analizy urbanistycznej oraz po uzyskaniu opinii i uzgodnień dotyczących planowanej zabudowy, Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po raz kolejny decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z 20 sierpnia 2014 r. organ pierwszej instancji wezwał inwestora do nadesłania aktualnej mapy zasadniczej i podania powierzchni zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą w celu kwalifikacji przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor wykonał wezwanie w dniu 4 września 2014 r. wyjaśniając jednocześnie, iż w jego opinii planowane przedsięwzięcie nie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta Poznania kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Akta sprawy zwrócono do organu pierwszej instancji 27 sierpnia 2015 r.

Pismem z dnia 3 września 2015 r. Prezydent Miasta Poznania wezwał Spółkę m.in. do:

1) przedstawienia planowanego sposobu zagospodarowania wnioskowanego terenu wraz ze wskazaniem jego granic oraz podaniem parametrów (gabarytów) planowanej zabudowy (tj. liczby i rodzaju budynków, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji, wysokości budynków i liczby kondygnacji, rodzaju dachów, itp.) i powierzchni terenu podlegającej przekształceniu (opisowo i graficznie);

2) przedłożenia opinii właściwych gestorów sieci informujących o możliwości zaopatrzenia planowanej inwestycji w gaz i wodę; wyjaśnienia, czy wskazane umowy dotyczące uzbrojenia terenu w szamba bezodpływowe i w sieć elektroenergetyczną są nadal aktualne i obowiązujące; wyjaśnienia sposobu (miejsca) odprowadzania wód opadowych – w przypadku odprowadzania do kanalizacji deszczowej należy przedłożyć opinie właściwego gestora sieci informującej o takiej możliwości; w przypadku, gdyby istniejące uzbrojenie dla planowanej inwestycji było niewystarczające, należy przedłożyć umowy gwarantującej wykonanie niezbędnego uzbrojenia terenu;

3) przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem planowana inwestycja może być zaliczane do inwestycji wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - m.in. do wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 53 tego rozporządzenia.

Organ zakreślił termin 7 dni na dokonanie powyższych czynności.

Pismem z dnia 15 września 2015 r. Spółka poinformowała, iż poczyniono już kroki zmierzające do wykonania wezwania z dnia 3 września 2015 r., w tym np. do przedłożenia opinii podmiotów trzecich dotyczących zaopatrzenia w gaz i wodę, lecz wypełnienie wszystkich zobowiązań wymaga dodatkowego miesiąca. W tym samym piśmie inwestor, powołując się na § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wskazał, że w jego ocenie to konkretne przedsięwzięcie nie oddziałuje znacząco na środowisko.

Następnie pismami z dnia 9 października 2015 r. Spółka wniosła o przedłużenie wyznaczonego terminu o kolejny miesiąc z uwagi na konieczność zaktualizowania dokumentacji.

W dniu 12 listopada 2015 r. organ pierwszej instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

W dniu 16 listopada 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wpłynęło zażalenie Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie, które postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] zostało uznane za nieuzasadnione.

W dniu 8 grudnia 2015 r. do Prezydenta Miasta Poznania wpłynął wniosek Spółki z 4 grudnia 2015 r. o przedłużenie terminu do uzupełnienia dokumentów do dnia 15 marca 2016 r.

Pismem z 17 lutego 2016 r. Spółka wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Poznania w przedmiotowej sprawie. Strona skarżąca wniosła o:

– zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie,

– orzeczenie na podstawie art. 149 § 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), iż w przedmiotowej sprawie skarżąca jest uprawniona do otrzymania warunków zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem, z uwagi na spełnienie okoliczności przez przedmiotowy wniosek w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.),

– orzeczenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

– wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. w związku z licznymi istotnymi naruszeniami prawa w toku postępowania,

– zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej działania Prezydenta Miasta Poznania charakteryzują się znaczną przewlekłością, na którą należy patrzeć nie tylko przez pryzmat działań w obecnej instancji, ale szerzej, poprzez całą perspektywę postępowania toczącego się od 27 listopada 2003 r. i w ujęciu wszelkich instancji, jakie w sprawie miały miejsce. Według skarżącej kolejne decyzje wydawane przez Prezydenta Miasta Poznania, które nie realizowały zaleceń organu odwoławczego czy też Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, należy uznać za czynności pozorne i powodujące, iż postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły. Podkreślono, iż w toku postępowania organ kilkukrotnie zmieniał swoje stanowisko w zakresie spełnienia przez skarżącą poszczególnych przesłanek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (np. w decyzjach z 2013 r. i 2014 r.). Według skarżącej organ ponownie zmierza do wydania decyzji odmownej, co wynika ze sporządzonej analizy urbanistycznej. Zdaniem skarżącej postępowanie jest prowadzone w sposób nieprawidłowy i przewlekły również z uwagi na żądanie przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyrażającej zgodę na realizację przedsięwzięcia, kiedy przy wcześniejszym rozpatrywaniu sprawy, przy niezmienionych przepisach (decyzja z 2014 r.), organ uznał, iż decyzja środowiskowa nie jest wymagana.

Pismem z 1 marca 2016 r., adresowanym do Prezydenta Miasta Poznania, Spółka wniosła o przedłużenie terminu do złożenia dokumentacji do dnia 15 sierpnia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Poznania wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że przedmiotowe postępowanie toczy się od dłuższego czasu, jednak jego zdaniem czas trwania postępowania wynikał ze zmienianych kilkukrotnie przez inwestora koncepcji zagospodarowania działki oraz dokonywanych korekt, konieczności uzupełnienia wniosku i przedstawienia wymaganych przepisami prawa wyjaśnień oraz dokumentów (m.in. umów i opinii gestorów sieci potwierdzających możliwość zaopatrzenia inwestycji w media, właściwych map przedstawiających aktualne zagospodarowanie terenu) oraz okresów zawieszeń również na wniosek inwestora (np. obejmujące lata 2005 – 2008) i licznych próśb wnioskodawcy o przedłużenie postępowania. Zdaniem organu dokonywane przez wnioskodawcę korekty inwestycji spowodowały, że nie sposób ustalić obecnie, jaki jest faktycznie przedmiot wniosku. Nieprawdziwe jest według organu twierdzenie, iż w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. i postępowaniu poprzedzającym jej wydanie Prezydent Miasta Poznania uznał, iż decyzja środowiskowa nie jest wymagana. Jego zdaniem uzupełnienie braków, o których mowa w wezwaniu z dnia 3 września 2015 r., jest konieczne do rozpatrzenia wniosku, a pomimo znacznego upływu czasu wnioskodawca nadal ich nie uzupełnił.

W trakcie rozprawy w dniu 31 maja 2016 r. pełnomocnik Spółki wyjaśnił, iż skarżąca nie wystąpiła do tej pory o uzyskanie decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji, oczekując na rozstrzygnięcie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej dotyczącej innej inwestycji, planowanej na tej samej działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i stwierdził, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie oddalił skargę. W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie tylko z powodów w niej podniesionych i w odniesieniu nie do wszystkich zgłoszonych w niej wniosków.

Sąd przypomniał, że skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wprowadzona została do systemu prawnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18) a zatem 8 lat od wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Sąd stwierdził następnie, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, że istnieje konieczność w niniejszej sprawie bezpośredniego stosowania prawa nowego, co oznacza, że zastosowana przez Sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje nie tylko działania organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej, ale również zachowania organu przed tą datą, o ile przewlekłość trwała w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. i trwa w momencie orzekania przez Sąd. Sąd wojewódzki zauważył, że w realiach niniejszej sprawy w dniu 11 kwietnia 2011 r. nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie przed Prezydentem Miasta Poznania, albowiem w tej dacie postępowanie pierwszoinstancyjne zostało zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Decyzja ta została wprawdzie uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] maja 2011 r., jednakże nie zmienia to faktu, że objęcie badaniem przewlekłości postępowania również postępowań prowadzonych i zakończonych przez organ pierwszej instancji przed 11 kwietnia 2011 r. stanowiłoby niedopuszczalne stosowanie przepisów późniejszych do stanów faktycznych zaistniałych i zakończonych przed dniem ich wejścia w życie, a więc byłoby niedopuszczalnym retroaktywnym stosowaniem prawa. Zdaniem Sądu dopuszczalne byłoby badanie przez Sąd, czy nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta Poznania w kontrolowanej sprawie w okresie wpłynięcia postępowania inicjującego postępowanie do dnia 11 kwietnia 2011 r., o ile postępowanie to w tym czasie cały czas by się toczyło, zaś na przeszkodzie objęcia kognicją Sądu również tego okresu stoi zakończenie tego postępowania decyzją z dnia 2008 r., wyeliminowaną z obrotu prawnego dopiero z momentem uprawomocnienia się wyroku Sądu z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 295/09, oraz nieostateczna decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2010 r.

W ocenie Sądu kluczowe znaczenie dla oceny przedmiotowego postępowania jako prowadzonego przez Prezydenta Miasta Poznania w sposób przewlekły mają okoliczności związane z wzywaniem strony do przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ze względu na to, iż zdaniem organu planowana inwestycja może być zaliczana do inwestycji wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd wyjaśnił, że 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.; dalej jako: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku). Wskazał, że wprowadzony tą ustawą wymóg posiadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy nie obowiązywał w dacie złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji w niniejszej sprawie. Dopiero w trakcie toczącego się postępowania weszła w życie przywołana wyżej ustawa, która wymóg takowy, zdaniem organu, wprowadziła m.in. dla inwestycji takich jak objęta wnioskiem. W ocenie Sądu wobec braku przepisów przejściowych w sprawie znaleźć musi zastosowanie ogólna zasada bezpośredniego stosowania ustawy nowej, co oznacza, że organy prowadzące postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy winny uwzględnić nową regulację wprowadzoną przepisem art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. i rozważyć, czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zastrzegł, że bezpośrednie stosowanie ustawy nowej nie może jednakże dotyczyć zdarzeń zaistniałych "w całości" przed jej wejściem w życie, w tym samego złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skoro bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy na datę jego składania był kompletny i nie zachodziła konieczność dołączenia do niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to późniejsze wprowadzenie wymogu dołączania do wniosku takiej decyzji nie może skutkować oceną, iż podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji orzekające w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy muszą uwzględnić treść art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy terenu, a wydanie tej decyzji stanowić będzie zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależeć będzie rozpatrzenie sprawy warunków zabudowy. W ocenie Sądu w sprawie zaistniała przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dalej Sąd wskazał – nie oceniając prawidłowości stanowiska organów co do zakwalifikowania inwestycji jako mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – że organ stanowisko to opiera przede wszystkim na regulacji zawartej w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b i pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zauważył, że regulacja ta weszła w życie z dniem 15 listopada 2010 r. (w innym miejscu Sąd wskazał, że 15 listopada 2011 r. – przyp. NSA). Sąd uznał, że z dniem 15 listopada 2011 r. zaktualizował się po stronie organu obowiązek wezwania strony do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (czego organ nie uczynił aż do 3 września 2015 r.) oraz obowiązek obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (czego organ nie uczynił do chwili wyrokowania w sprawie). Sąd podkreślił, że wobec negowania przez Spółkę konieczności uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, to właśnie zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dałoby stronie możliwość procesowego zakwestionowania stanowiska organu w tym zakresie (poprzez wywiedzenie zażalenia i ewentualnie skargi do sądu administracyjnego).

W ocenie Sądu przyjęty przez Prezydenta Miasta Poznania sposób procedowania w sprawie, który polegał na początkowym przemilczeniu powyższej istotnej kwestii prawnej, a następnie kierowaniu do strony wezwania o podanie powierzchni zabudowy wraz z infrastrukturą celem oceny, czy planowane przedsięwzięcie nie zalicza się przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i czy nie wymaga przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pismo z dnia 20 sierpnia 2014 r.) oraz wezwania o przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pismo z dnia 3 września 2015 r.), bez jednoczesnego zawieszenia postępowania, względnie bez procesowej reakcji na stanowisko strony co do niezasadności tegoż wezwania i bez ustalenia, czy strona zamierza się do tego wezwania zastosować, pozbawiał stronę możliwości poddania poglądu prawnego organu merytorycznej kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Jednocześnie taki sposób procedowania zdaniem Sądu prowadził do zbędnego przewlekania postępowania.

W konkluzji Sąd uznał, że brak procesowego rozstrzygnięcia przez ponad 5 lat występującego w sprawie kluczowego problemu prawnego warunkującego sposób załatwienia sprawy uzasadniał stwierdzenie, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta ze względu na swoją długotrwałość miała charakter rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu za uznaniem przewlekłości w prowadzeniu postępowania za mającą charakter rażącego naruszenia prawa przemawia nadto okoliczność, że organ nie podjął koniecznych działań procesowych w sprawie pomimo wydania w tym czasie trzech negatywnych dla inwestora decyzji kończących postępowanie, a uchylonych następnie przez organ drugiej instancji.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, iż Prezydent Miasta Poznania w kontrolowanym okresie prowadził postępowanie: od 7 lipca do [...] grudnia 2011 r. (5 miesięcy), od 2 sierpnia 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. (10 miesięcy), od 12 sierpnia do [...] grudnia 2014 r. (4 miesiące) i od 27 sierpnia 2015 r. do chwili wyrokowania przez Sąd (ok. 9 miesięcy). W ocenie Sądu tak długie okresy procedowania w sposób drastyczny odbiegają od wymogów określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a jednocześnie nie znajdują jakiegokolwiek uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy, która nie ma charakteru szczególnie skomplikowanego, a nadto była już wielokrotnie przedmiotem rozpoznawania przez organ pierwszej instancji wskutek uchylania jego decyzji w trybie instancyjnym. Nie bez znaczenia zdaniem Sądu pozostaje także okoliczność, iż postępowanie w sprawie wszczęte zostało w 2003 r., co również uzasadnia oczekiwanie, że organ administracji kierując się zasadą szybkości postępowania dołoży szczególnych starań dla szybkiego rozpoznania sprawy.

Sąd wskazał, że oceny prowadzonego postępowania jako prowadzonego w sposób przewlekły i z rażącym naruszeniem prawa nie zmienia okoliczność, iż także strona skarżąca kilkukrotnie wnosiła o przedłużenie jej terminu do uzupełnienia wniosku inicjującego postępowanie, albowiem konieczność tego rodzaju uzupełnień w zakresie zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu wynikła w znacznej mierze z uprzedniej długotrwałej przewlekłości w postępowaniu organu. Sąd wskazał, jednocześnie na ciążący na organie obowiązek takiego prowadzenia postępowania, w tym dyscyplinowania stron, by zapewnić możliwość rozpoznania sprawy w prawem przewidzianym terminie.

Sąd zauważył ponadto, że poszczególne decyzje Prezydenta Miasta Poznania niemal w każdym przypadku uchylane były na tożsamej podstawie prawnej, a organ wielokrotnie powielał te same błędy. Przyznając rację skarżącej co do pozorności postępowania stwierdził, iż działanie takie narusza wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania, a naruszenie to ma charakter rażący.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu ze skargi na przewlekłość postępowania nie jest on władny badać merytorycznej poprawności poszczególnych wydawanych decyzji, w tym nie może orzec, czy skarżąca jest uprawniona do otrzymania warunków zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji kończącej postępowanie, albowiem na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne w sytuacji, gdy nie jest procesowo rozstrzygnięte zagadnienie istnienia bądź braku obowiązku uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.

Sąd wskazał, że wykonując niniejszy wyrok Prezydent Miasta Poznania winien w pierwszym rzędzie uzyskać od skarżącej informację, czy zainicjowała ona postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a jeżeli nie, to czy zamierza takowe postępowanie zainicjować, czy też podtrzymuje stanowisko co do braku podstaw prawnych dla uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej. W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń organ winien zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, względnie wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie ze względu na odmowę przedłożenia – zdaniem organu prawem wymaganej – decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto po przedłożeniu przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, względnie procesowym stwierdzeniu braku podstaw dla żądania przedłożenia tej decyzji oraz przedłożeniu przez inwestora pozostałych dokumentów wskazanych w piśmie z dnia 3 września 2015 r., Prezydent

Miasta Poznania winien rozpoznać sprawę i wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca.

Sąd nie wystąpił z postulowaną przez stronę skarżącą sygnalizacją w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. oceniając, iż nie miałoby to istotnego wpływu na zapewnienie terminowego załatwienia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Poznania. Wyrok zaskarżył w części dotyczącej pkt II, tj. w zakresie orzeczenia, że przewlekłość postępowania administracyjnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

a) art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego Sąd bezzasadnie uznał, że brak wyraźnego wezwania wnioskodawcy do doręczenia decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych był spowodowany zawinionym postępowaniem organu;

b) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas kiedy brak było podstaw do wydania takiego orzeczenia z uwagi na działania podejmowane przez wnioskodawcę, w wyniku których czas trwania przedmiotowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy uległ znacznemu wydłużeniu;

c) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wykładnię oraz niewzięcie pod uwagę faktu, że z uwagi na rozmiar przedsięwzięcia planowanego przez wnioskodawcę w realiach przedmiotowej sprawy istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia, że pozwolenie na budowę może być wydane w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania, a nie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części wskazanej w petitum skargi kasacyjnej i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Biorąc pod uwagę zakres zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargą kasacyjną należało stwierdzić, że rolą Sądu w niniejszej sprawie była odpowiedź na pytanie, czy przewlekłość postępowania, której dopuścił się organ administracji, miała charakter rażący. Na tak zadane pytanie należało udzielić odpowiedzi twierdzącej. W konsekwencji nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 149 § 1a p.p.s.a.

Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Powyższe prowadzi do wniosku, że ocena, czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania prowadzące do przewlekłości postępowania miało charakter rażący, musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że okolicznościami, które mają wpływ na powyższą ocenę, jest po pierwsze czas trwania postępowania, po wtóre zaś takie przesłanki jak: stopień skomplikowania sprawy, rodzaj czynności, które musi dokonać organ administracji w celu zakończenia postępowania, podejmowane działania organu w danej sprawie i ich efektywność. Oceniając postępowanie prowadzone przez organ administracji w niniejszej sprawie przez pryzmat tych właśnie okoliczności należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że naruszenie przepisów dotyczących szybkości i efektywności postępowania, jak i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów w państwa miało charakter kwalifikowany (rażący). Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wymienił okresy, w których prowadzone było postępowanie przez organ pierwszej instancji. Już samo porównanie terminów wydawania kolejnych decyzji (następnie uchylanych przez organ drugiej instancji) nie pozostawia wątpliwości, że organ administracji prowadził czynności ze znacznym naruszeniem art. 35 § 1 k.p.a., co jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji nie znajdowało żadnego uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy. Jednocześnie rację ma Sąd wojewódzki wskazując, iż Prezydent Miasta Poznania podejmował czynności w sposób nieefektywny, co niewątpliwie miało wpływ na ocenę stopnia naruszenia przepisów postępowania. Należy zgodzić się z oceną dokonaną przez Sąd wojewódzki, że poszczególne decyzje wydawane przez organ, którego działanie jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, uchylane były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu z powodu naruszenia tych samych przepisów prawa związanych z wadliwie przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchylając kolejne rozstrzygnięcia odmawiające ustalenia warunków zabudowy organ drugiej instancji wskazywał, że po raz kolejny organ pierwszej instancji nie wykonał wytycznych zawartych w uzasadnieniu poprzedniej decyzji. Nie może natomiast budzić wątpliwości, że warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy (zarówno pozytywnej, jak i negatywnej) jest m.in. sporządzenie w sposób prawidłowy omawianej wyżej analizy (wyjątkowo organ administracji może od takiej analizy odstąpić, jeżeli niespełniony jest któryś z pozostałych, poza zawartym w 1, warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie). W konsekwencji zatem w pełni uzasadnione jest stanowisko Sądu, że działania podejmowane przez organ administracji jedynie pozornie zmierzały do prawidłowego z punktu widzenia przepisów postępowania rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Nie można także przyznać racji skarżącemu kasacyjnie co do tego, że organ administracji nie ponosi odpowiedzialności za wydłużenie czasu trwania postępowania z tego powodu, że inwestor często modyfikował wniosek. Żadna z ewentualnych zmian nie spowodowała bowiem przedłużenia postępowania o czas potrzebny np. do ponowienia uzgodnień lub dokonania ponownej analizy funkcji. Okoliczność natomiast, że wnioskodawca zmuszony był do ponownego składania umów z gestorami sieci, spowodowała była li tylko czasem trwania postępowania administracyjnego.

Nie można także zgodzić się z motywami skarżącego kasacyjnie wskazującymi, że niewydanie decyzji i przewlekłe prowadzenie postępowania związane było ze zmianą przepisów prawa i wprowadzeniem konieczności uzyskania przez inwestora decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji. Po pierwsze, co zdaje się uszło uwadze skarżącego kasacyjnie, nie przesądzając, czy uzyskanie takiej decyzja było niezbędne dla pozytywnego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wskazać należy, że wątpliwości organu w tym zakresie pojawiły się dopiero w 2014 r. (pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. wezwano do przedłożenia map zasadniczych przedstawiających aktualne zagospodarowanie terenu oraz podanie powierzchni zabudowy w związku z możliwą koniecznością sporządzenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Tymczasem do tego czasu (do 20 sierpnia 2014 r.) organ, co najmniej w okresie od 7 lipca do [...] grudnia 2011 r. oraz od 2 sierpnia 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. prowadził postępowanie i już to postępowanie prowadzone było w sposób nieefektywny. A zatem kwestia ewentualnej konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w żaden sposób nie usprawiedliwiała przewlekłości z przyczyn leżących jedynie po stronie organu administracji. Natomiast rację ma wprawdzie organ administracji co do tego, że w niniejszej sprawie nie mogło być mowy o ewentualnym zawieszeniu postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem takie zawieszenie jest możliwe jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, która to okoliczność nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Ta wada uzasadnienia pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Raz jeszcze należy stwierdzić, że stan przewlekłości postępowania wystąpił niezależne od konieczności wyjaśnienia ww. kwestii. Co więcej organ zwrócił się do wnioskodawcy o przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dopiero pismem z dnia 3 września 2015 r. Skarżący nie złożył takiej decyzji informując jedynie, iż w jego ocenie przepisy prawa nie wymagają ustalenia takich uwarunkowań. Organ administracji utrzymując konieczność złożenia takiej decyzji miał możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku, a ewentualne skorzystanie z możliwości zaskarżenia pozwoliłoby inwestorowi na rozstrzygnięcie spornej kwestii.

Konkludując nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszeniem tego pierwszego przepisu w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. Działania organu jednoznacznie wskakują, że postępowanie prowadzone jest w sposób opieszały i niezmierzający do jak najszybszego zakończenia postępowania. Taka ocena jest tym więcej uzasadniona, że wprawdzie kwestia przewlekłości postępowania mogła być w niniejszej sprawie oceniana, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, dopiero od 11 kwietnia 2011 r., jednakże na ocenę szybkości podejmowanych działań a przede wszystkim przerw w dokonywaniu czynności musi mieć wpływ to, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został w niniejszej sprawie złożony w 2003 r., a pierwsza odmowna decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który uchylając ją zawarł w uzasadnieniu wskazania co do dalszego toku postępowania. Postępowanie organu administracji było zatem ukierunkowane tymi wskazaniami.

I wreszcie nie zasługuje na uwzględnienie, a wręcz jest dla Sądu niezrozumiały zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w niewzięciu pod uwagę faktu, że rozmiar planowanej inwestycji wskazuje na konieczność ustalenia warunków jej powstania nie w indywidualnej decyzji o warunkach zabudowy, ale w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że na obszarze planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestor w takiej sytuacji zobligowany jest do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. organ zawiesił postępowanie w związku z toczącym się postępowaniem zmierzającym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże postępowanie to zostało podjęte. Skoro od 2004 r. nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to nie można oczekiwać od inwestora, że nie będzie starał się o uzyskanie zgody na realizację inwestycji do czasu jego uchwalenia. Co więcej, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób jednoznaczny wskazują, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa nie uzależnia możliwości wydania takiej decyzji od rozmiaru ani rodzaju decyzji. Tym samym ww. zarzut również nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle powyższego zarzuty skargi kasacyjnej okazały się być nieuzasadnione, co skutkowało koniecznością jej oddalenia.

Z tych wszystkich względów, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt 2 p.p.s.a.