Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 720/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Starosta W., na podstawie art. 64 ust.1, art. 53 ust.4 pkt 6 ustawy z dnia [...] marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2015r., poz. 199 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy F., nie uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] oraz na działkach [...] (służebność przejazdu do drogi krajowej) w obrębie ewidencyjnym S. G., Gmina F.. Przedmiotem uzgodnienia były działki, które stanowią grunty rolne, będące użytkami rolnymi sklasyfikowanymi jako grunty orne RIIIa i Rlllb.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w projekcie decyzji ustalono przeznaczenie podstawowe jako funkcję zabudowy mieszkalno - jednorodzinnej oraz zapisano, że działka zamierzenia inwestycyjnego, położona jest w obszarze, dla którego nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dotychczas obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy F., który utracił moc w oparciu o art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działka objęta działaniem inwestycyjnym przeznaczona była pod funkcję R - tereny upraw rolnych. Organ uznał, że nadesłany projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera niewłaściwą interpretację zawartą w treści projektu dotyczącą spełnienia warunku, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ podkreślił, że zmianie zagospodarowania terenu będą podlegały działki nr [...], które leżą w odległości przekraczającej 50 m od drogi publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych.

Dostęp do drogi publicznej umożliwia inwestorowi granicząca z jego gruntami, które zamierza zabudować, działka nr [...] (pas gruntu), której jest współwłaścicielem w części 1/12 ( podobnie jak pozostali właściciele działek budowlanych, w tym ciągu). Dla działki nr [...], zgodnie z zapisem w projekcie decyzji inwestor ma przypisaną służebność przejazdu do działki nr [...].

W tych warunkach organ uzgadniający wskazał, że obszar gruntów klas I-III przeznaczonych na cele nierolnicze, pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie mieści się w odległości 50 m od drogi publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 byłoby zaś wymagane kumulatywne spełnienie przesłanek opisanych w tym przepisie, a więc m.in. wymóg, by grunt był położony w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. Wskazane w treści projektu decyzji o warunkach zabudowy działki [...] pełnią jedynie funkcję drogi wewnętrznej, umożliwiającej inwestorowi dojazd do działek nr [...] i nie są to działki przeznaczone na zmianę zagospodarowania. Organ wskazał, że w omawianym przypadku przeznaczenie użytków rolnych klasy I-III na cele nierolnicze powinno być ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

W tych okolicznościach Starosta jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych postanowił nie uzgodnić nadesłanego projektu decyzji, gdyż zmiana przeznaczenia użytków rolnych klas I-III na cele nierolnicze zgodnie z art. 7 ust. 1, 2 i 2a powołanej ustawy, wymaga uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, bądź spełnienia wszystkich warunków wynikających z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Takie warunki nie zostały łącznie spełnione.

Wydane postanowienie zaskarżył inwestor, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście Włocławskiemu. Organowi I instancji zarzucił:

1. wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 106 § 4 Kpa, poprzez zajęcie stanowiska bez przeprowadzenia koniecznego w sprawie, postępowania wyjaśniającego;

2. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że działka zamierzenia inwestycyjnego położona jest w obszarze, który wobec nieobowiązywania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na funkcję R terenów upraw rolnych;

3. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1, 2 i 2a pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez przyjęcie, że działka zamierzenia inwestycyjnego nie spełnia warunków "położenia w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że na działkach o numerach ewid. 325/22 i 325/37, ustanowiono służebność przejścia i przejazdu dla szeregu wybudowanych domów jednorodzinnych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki zamierzenia inwestycyjnego, która to służebność na zasadach współwłasności, zlokalizowana jest w pasie drogowym, stanowiąc drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 4 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1, 1a, 2 i 4 ustawy o drogach publicznych. Uznał za chybione stanowisko organu I instancji, dotyczące błędnej interpretacji przepisu art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w złożonym przez Wójta Gminy F. wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w przedmiocie nadmiernej odległości położenia działki od drogi publicznej. Powołując się na definicję drogi zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. -Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.) wyraził pogląd, że nieograniczony dostęp do drogi stanowi element definicji drogi, a w szczególności drogi publicznej o charakterze materialnym natomiast zaliczenie drogi do którejkolwiek z kategorii stanowi wyróżnik formalny. Przyznał, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną albowiem aby zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy i jednocześnie spełnić warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Formy zaliczania dróg do jednej z kategorii dróg publicznych zostały określone w ustawie o drogach publicznych.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. inwestor wskazał, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, na zasadę ciągłości planowania przestrzennego. Ocenił jako błędną tezę, wiążącą stwierdzenie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem wyłącznie z tym, jak nieruchomość była uprzednio faktycznie wykorzystywana (czyli jak w przypadku niniejszej sprawy na cele rolne). Podniósł, że błędy i zaniechania w prowadzeniu polityki przestrzennej na danym obszarze nie mogą swoimi negatywnymi konsekwencjami dotykać właścicieli nieruchomości, (tak jak w niniejszym przypadku, skarżącego).

Skarżący powołał się także na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I CNP 82/08, który stwierdził, iż nie ma przeszkód do uwzględnienia danych wynikających z poprzedniego planu i pomocniczego odwołania się do niego, gdy brak jest podstaw do przyjęcia, że dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości i charakter terenu ulegają automatycznej zmianie wraz z wygaśnięciem mocy w 2003 r., obowiązującego uprzednio planu. Powołując się na piśmiennictwo stwierdził, że trzeba rozważyć, czy powierzchnię pomiędzy sąsiadującymi domkami jednorodzinnymi można przeznaczyć pod wartościowe uprawy cele rolne albo na cele np. hodowlane i ocenił, że takie rozwiązanie wydaje się być absurdalne.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest słuszne.

Stosownie do art. 7 ust. 1 ww. ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w przypadku gruntów klasy III dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nadto wymaga ono zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Działki objęte wnioskiem zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów stanowią grunty orne klasy R IIIa i R IIIb. Skoro przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki orne klas III, wymaga uzyskania zgody właściwego ministra i jest ona konieczna do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nie rolnicze, i co powinno zostać dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w niniejszej sprawie nie nastąpiło, zatem zasadnie organ pierwszej instancji odmówił uzgodnienia.

Organ odwołał się do treści art. 7 ust. 2a ustawy, który stanowi jednak, że nie wymaga uzyskania zgody ministra przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie warunki wymienione w tym przepisie, w tym zawarty pod poz. 3, że są położone w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Z załącznika nr [...] do projektu decyzji, który stanowi jej integralną część i znajdującej się w aktach sprawy mapy glebowo - rolniczej wynika, iż działki o numerze ewidencyjnych 325/37 i 325/22 stanowią wydzielone wąskie pasy gruntu: dz. 325/37 o powierzchni 0.1674 ha oznaczona w ewidencji jako grunty orne klasy RIIIa i RIIIb zaś dz. 325/22 o powierzchni 0.0400 ha oznaczona w ewidencji jako grunty orne klasy RIIIb. Wskazane działki w okolicznościach faktycznych sprawy ze względu na swój kształt i położenie nie są terenem inwestycji. Z projektu decyzji (pkt 2.3.2) wynika, że inwestycja (zabudowa mieszkalna jednorodzinna - pkt 1) będzie miała dostęp do drogi publicznej krajowej - działka nr [...] -ul. Wiślanej, poprzez działkę nr [...], której inwestor jest współwłaścicielem oraz działkę nr [...], do której działka nr [...] ma przypisaną służebność. Z "Analizy funkcji, zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji", stanowiącej załącznik nr [...] do projektu decyzji wynika także, że działki nr [...] pełnią funkcję drogi dojazdowej do drogi publicznej, krajowej ul. [...]. W zażaleniu sam inwestor przyznaje, że działki te stanowią drogę wewnętrzną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych łączącą działki [...] z drogą publiczną. Takie same funkcje działki te spełniają względem pozostałych działek, na których wybudowano domy jednorodzinne, położone w bezpośrednim sąsiedztwie działek zamierzenia inwestycyjnego.

Działki o numerach ewidencyjnych 325/50 i 325/47 wskazane są jako teren planowanej inwestycji (oznaczone są one w ewidencji gruntów jako grunt orny R IIIa o powierzchni 0,0197 ha (dz. 325/47) i o powierzchni 0,0732 ha (dz. 325/50)). Treść projektu decyzji wskazuje, że to na ich terenie planowana jest inwestycja będącą przedmiotem prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy a mianowicie budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a działki nr [...] są działkami stanowiącymi dostęp do drogi publicznej.

Zdaniem Kolegium prawidłowo Starosta W. ocenił, iż inwestycja będzie zlokalizowana na działkach o numerach ewidencyjnych 325/50 i 325/47, natomiast działki o numerach ewidencyjnych 325/37 i 325/22 pełnią jedynie funkcję drogi umożliwiającej dojazd do działek [...] i pozostałych działek. W związku z tym organ zgodził się z oceną Starosty, że analiza nadesłanego przez Wójta Gminy F. projektu decyzji o warunkach zabudowy nie pozwala na uznanie za właściwą interpretację zawartą w treści projektu, dotyczącą spełnienia warunku, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z uwagi na to, że terenem inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, są faktycznie działki [...], położone w odległości przekraczającej 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Kolegium podzieliło stanowisko Starosty, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy.

W związku z zarzutami zawartymi w zażaleniu organ podkreślił, że powołany przepis bez żadnych wątpliwości wymaga dochowania określonej odległości od drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.) a nie innej drogi, w tym wewnętrznej. W myśl art. 1 ustawy o drogach, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Kategorie dróg publicznych wymienia natomiast art. 2 ustawy i wskazuje, że są nimi drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne.

Zdaniem Kolegium Starosta dokonujący uzgodnienia miał prawo do oceny, czy uzgodnienie projektu decyzji w kształcie zaproponowanym przez organ I instancji na wniosek inwestora nie doprowadzi do obejścia przepisów art. 7 ust. 1, 2 i 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazaną oceną nie wykroczył poza zakres swoich kompetencji. Gdyby nie dopuścić możliwości oceny ze strony organu uzgadniającego, czy projekt decyzji będący odzwierciedleniem propozycji zawartych we wniosku inwestora nie powoduje obejścia przepisów prawa mających na celu ochronę gruntów, to w praktyce ochrona gruntów rolnych mogłaby być iluzoryczna.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazano, iż nie mogły one odnieść zamierzonego skutku.

Podnoszona okoliczność faktycznego położenia działek zamierzenia inwestycyjnego pomiędzy działkami zabudowanymi innymi budynkami mieszkalnymi oraz jej wykorzystywania de facto na inne cele niż rolnicze, jest bez znaczenia dla oceny w świetle aktualnie obowiązujących przepisów czy planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidowało z ochroną gruntów rolnych. Nie można uznać, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie wyjątek o którym mowa w art. 7 ust. 2a ustawy.

Obszar gruntów klasy I -III przeznaczonych pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie mieści się w obszarze 50 m od drogi publicznej zatem warunki, o których mowa w art. 7 ust 2a nie zostały spełnione łącznie. Planowana inwestycja nie może zostać uzgodniona ze względu na treść art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym stanie rzeczy inwestycja będzie mogła być zrealizowana stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy, po przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z podnoszonymi przez skarżącego kwestiami ciągłości działań planistycznych, organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia między innymi określonego w nim warunku, a mianowicie w sytuacji gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Jak już wcześniej oceniono w przedmiotowej sprawie teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i jak można wywnioskować z treści przedłożonego przez Wójta Gminy F. projektu decyzji nie był objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu Gminy F., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, w którym działki objęte założeniem inwestycyjnym przeznaczone były pod funkcję " R- tereny upraw rolnych".

Nie zmienia wskazanej oceny, dokonanej w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2006 r. znak: [...] 2006 dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z garażem w bryle budynku, budynku gospodarczo-garażowego, wolnostojącego, niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr 325/47 i nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym S. G., gm. F., z której wynika że "zgodnie z art. 7 ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze". Organ podkreślił, że była ona przedmiotem analizy Kolegium wraz z powoływanym przez Skarżącego w niniejszym postępowaniu stanowiskiem Starosty, wyrażonym w piśmie z dnia z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], w ramach odrębnego postępowania, dotyczącego wydania przez Starostę Włocławskiego decyzji odmawiającej zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, zakończonego decyzją kasacyjną SKO we [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...].

Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego przez organ główny (wydający decyzje o warunkach zabudowy) rozstrzygnięcia, gdyż organ uzgadniający uzgadnia treść projektu decyzji, którą otrzymuje. Nie ocenia on samego wniosku inwestora (wyrok NSA z 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 947/2009).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadna była odmowa uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku powołanymi przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz postanowienia Starosty [...].

W skardze zarzucił:

- naruszenie przepisów o postępowaniu, a w szczególności niewłaściwe zastosowanie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez stwierdzenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, że istnieją okoliczności uzasadniające odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. 325/47 i 325/50 położonych w S. G. gm. F. wobec konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne bądź zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej (postępowania w sprawach GGN.6124.1.2016 oraz KO.411.478.2016);

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

a) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 4 pkt. 6 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia [...].03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2015 r., poz. 199 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości oznaczonej jako działki [...] oraz na działkach [...] w obrębie ew. S. G. gm. F. wymaga uzgodnienia ze względu na zmianę zagospodarowania terenu; b) błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 i ust. 2a pkt. 3 ustawy z dnia [...].02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych po nowelizacji(tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) przez przyjęcie, iż nieruchomość będąca przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego nie spełnia łącznie warunków wymaganych tym przepisem ze względu na odległość od drogi publicznej większą niż 50 m.

W uzasadnieniu skargi, opisując stan faktyczny wskazał, że w 2007r. nabył nieruchomość. Poprzednicy prawni z kolei nabyli sporne nieruchomości z zaznaczeniem w akcie notarialnym, że działki [...] 47 i 50 przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe z usługami. Przystąpiono też do budowy infrastruktury technicznej. Poprzednicy prawni dysponowali również decyzją o warunkach zabudowy w sposób opisany wcześniej, którą scedowali na skarżącego. Na podstawie tej decyzji inwestor podjął próbę uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Uzyskał jednak decyzję odmowną, ze wskazaniem , że załączona decyzja o warunkach nie daje podstaw do wydania zezwolenia. Skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie nowej decyzji o warunkach, która jest obecnie przedmiotem uzgodnienia. Brak uzgodnienia wynika zdaniem skarżącego z błędnej wykładni art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy ochronie gruntów (niespełnienie kryterium odległości od drogi publicznej).Podkreślił on, że nieograniczony dostęp do drogi, stanowi element definicji drogi, a w szczególności drogi publicznej o charakterze materialnym natomiast zaliczenie drogi do którejkolwiek z kategorii stanowi wyróżnik formalny . W rozpoznawanej sprawie drogi wewnętrzne, stanowiące dojazd do drogi krajowej, w istocie pełnią funkcję drogi gminnej. Inwestor nawiązał też do przepisów prawa budowlanego dotyczących konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Inwestor wskazał również, że w sąsiednie nieruchomości zabudowane są budynkami mieszkalnymi, zatem trudno realizować funkcje rolne spornych działek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 t.j.).

Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 t.j.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną wydanego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., zwanej dalej: "u.p.z.p.") oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 z późn. zm.).

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści przepisu art. 60 ust. 1 ustawy planistycznej organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i wydania decyzji w tym przedmiocie jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach określonych w art. 53 ust. 4 powołanej ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Tak więc podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego), wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 64 ust. 1 tej ustawy przepisy w szczególności art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, który zwraca się do organu właściwego do dokonania uzgodnienia, o wyrażenie zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. Organ uzgadniający dokonuje więc oceny projektu decyzji pod kątem jego zgodności z przepisami szczególnymi, czy przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji uwzględnia ograniczenia w zakresie przepisów szczególnych.

Rolą organu uzgadniającego projekt decyzji w zakresie jej zgodności z przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych jest stwierdzenie, czy wskazana w projekcie decyzji zmiana zagospodarowania terenu daje się pogodzić z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych. Organ uzgadnia bowiem konkretny projekt decyzji pod kątem możliwości pogodzenia rolniczego przeznaczenia gruntów z konkretnie wskazaną w tym projekcie zmianą zagospodarowania terenu.

W niniejszej sprawie działki przeznaczone pod zabudowę stanowią grunt rolny, zatem przed wydaniem decyzji Wójt powinien uzyskać uzgodnienie organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, wydane w trybie art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: "Kpa"). Przepis ten przewiduje, że w sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję tę wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu, ma obowiązek zawiadomić o tym stronę postępowania (art. 106 § 2 Kpa). Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Ochrona gruntów rolnych, przewidziana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Dokonując uzgodnienia, właściwy organ - według tej ustawy starosta (art. 5 ust. 1), zobowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych i ocenić możliwość zmiany przeznaczenia. Przedmiotowe uzgodnienie nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, zgoda na zmianę takiego przeznaczenia następuje w procedurze sporządzania planu miejscowego (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Celem ustawy o ochronie gruntów jest zapewnienie skutecznej i realnej ochrony gruntów rolnych klas I-III przed dowolnym przeznaczaniem ich na cele inne niż rolnicze i leśne, co z pewnością skutkuje pozbawieniem ich zasadniczych z punktu widzenia tej ustawy walorów. Zasada samodzielności gmin oraz przyznane im prawo kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego ich władztwu planistycznemu, a także przyjęte przez ustawodawcę zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych, prowadzą do wniosku, że wolą ustawodawcy było pozostawienie radom gminy uprawnienia do "ostatecznego" decydowania o przeznaczeniu wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów.

Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

W niniejszej sprawie niesporne jest między stronami, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji to użytki rolne klasy R IIIa i R IIIb i nie ma zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie ich na cele nierolnicze i nieleśne.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

W dniu 10 października 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych .Wskazana nowelizacja (ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. z 2015 r., poz. 1338) wprowadziła możliwość przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów klas I-III o powierzchni do 0,5 ha poza planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy oraz jeżeli grunty te znajdują się w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej i drogi publicznej. Zmodyfikowano zatem poprzednie brzmienie art.7 dodając ust. 2a.

Przepis art. 7 ust. 2a stanowi, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy,

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

3)położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość czy stanowią kilka odrębnych części.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Starosty [...] było uzgodnienie przedłożonego przez Wójta Gminy F. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] oraz działkach nr [...] (służebność przejazdu do drogi krajowej) w obrębie ewidencyjnym S. G., gmina F..

Nie ulega żadnej wątpliwości fakt , że zmiana zagospodarowania i przeznaczenia terenu dotyczy tylko dwóch działek tj działki [...], gdyż, na nich przewidziano realizację inwestycji w postaci zabudowy mieszkaniowej. Wielkość, kształt i funkcja dwóch pozostałych działek również jest bezsporna, gdyż pełnią one rolę dróg dojazdowych do drogi publicznej, nie mając formalnego statusu dróg publicznych. Prawidłowo zatem organ uzgadniający oceniał odległość działek, których przeznaczenie ulegnie zmianie w stosunku do drogi publicznej. Włączenie działek pełniących funkcje drogi wewnętrznej do grona działek przeznaczonych na zmianę przeznaczenia terenu na cele zabudowy mieszkaniowej byłoby w sposób oczywisty nieuzasadnione, podobnie jak uznanie, że brak zaliczenia tych działek do kategorii dróg publicznych jest zbędne skoro ich funkcja niczym nie różni się od funkcji dróg publicznych. Istnieje właściwa procedura zaliczenia do kategorii dróg publicznych, zatem jej brak nie może zmienić dotychczasowej kwalifikacji drogi jako wewnętrznej.

Przystąpienie do realizacji na konkretnej nieruchomości, mającej charakter gruntu rolnego inwestycji budowlanej niezwiązanej z rolniczym przeznaczeniem gruntu, np. domu jednorodzinnego, ustawodawca w zależności od klasy bonitacyjnej gruntu uzależnił od spełnienia szeregu wymogów. W przypadku gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych (I-III) pierwszorzędne znaczenie ma przeznaczenie ustalone przez właściwą radę gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie gruntów rolnych kategorii I-III na inne cele jest dopuszczalne wyłącznie w ramach przyjęcia stosownego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i musi być poprzedzone uzyskaniem zgody właściwego ministra (art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy), chyba, że występują okoliczności o których mowa w art. 7 ust. 2a ustawy.

Wskazać również należy, że istotę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowi to, że właściwy organ wypowiada się czy możliwa jest i pod jakimi warunkami zabudowa konkretnej nieruchomości w konkretny sposób. Decyzja ta jednak nie jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego lecz w określonych przepisami ramach i warunkach, które muszą być spełnione łącznie, jak również nie może takiej decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) podjąć samodzielnie, bez uzgodnienia jej projektu z odrębnymi organami administracji. Brak przeprowadzenia uzgodnienia uniemożliwia w istocie wydanie decyzji pozytywnej, jak również niespełnienie któregokolwiek z wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie ustalono, że teren działek nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Taki zapis ujęto w przedstawionej do uzgodnienia decyzji. W poprzednio obowiązującym planie teren był przeznaczony pod funkcję R- tereny upraw rolnych (skarżący temu ustaleniu nie zaprzeczył ( v. oświadczenie złożone na rozprawie)).

Niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na innym niż rolnicze przeznaczeniu gruntów rolnych, gdy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a jednocześnie nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (warunek określony w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej). W takiej bowiem sytuacji sposób przeznaczenia spornych gruntów rolnych winien być ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem treści art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów. W przeciwnym razie wymagane jest uzgodnienie.

Skoro przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest ona konieczna do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, dokonującego się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a okoliczność ta nie wystąpiła, należało zbadać warunki określone w art. 7 ust. 2a ustawie o o.g.r.i l. W tym zakresie nie spełnienie jednej z przesłanek, określonej w punkcie 3 uzasadniało w ocenie Sądu odmówienie stronie uzgodnienia skoro w sytuacji faktycznej nie zostały kumulatywnie spełnione warunki o których mowa w powołanym przepisie, (tu warunek określający odległość zamierzenia inwestycyjnego od drogi publicznej).

Jeżeli chodzi zaś o fakt istniejącej już w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, to przyjąć należy, iż wydanie tej decyzji nie zmienia w żaden sposób obowiązku ustawowego – uzyskania uzgodnienia w stosunku do badanej w tym postępowaniu decyzji.

Bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia pozostaje status działek sąsiednich, skoro w aktualnym stanie prawnym obowiązują opisane obostrzenia.

Mając powyższe na względzie należało uznać, że zaskarżone postanowienie organu II instancji, jak i postanowienie pierwszoinstancyjne pozostają w zgodzie z prawem, dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .