Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 182/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w G. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 182/14

UZASADNIENIE

P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), zwanej dalej jako: "u.s.g." złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., którą poprzedziła bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca w skardze zażądała stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wywodząc interes prawny z tego, że jest przedsiębiorcą realizującym na terenie gminy inwestycje z zakresu energetyki odnawialnej. Spółka uważa również, że zaskarżona uchwała i na jej postanowieniach uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwi jej dalsze prowadzenie inwestycji na terenie gminy G.

Skarżąca powołując się na przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), zwanej dalej : "ustawą" oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. 2004 r. Nr 118, poz. 1233), zwanego dalej: "rozporządzeniem" zarzuciła:

A. Naruszenie zasad sporządzenia studium w zakresie:

1. zapisów standardów kierunków zagospodarowania przestrzennego w tekście i na rysunku studium - § 4 ust. 1 pkt 2, § 7 pkt 3, 4, 5 rozporządzenia,

2. oznaczeń, nazewnictwa i standardów na rysunku studium umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej z rysunkiem studium, ponieważ nazewnictwo stosowane w tekście nie znajduje pokrycia na rysunku studium - art. 10 ust. 2a ustawy, § 7 pkt 3, 4, 5 rozporządzenia,

3. rozbieżności między ustaleniami a częścią dotyczącą uwarunkowań i syntezy ustaleń - § 4 rozporządzenia,

4. wskazania obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego - art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy, § 7 pkt 3, 4, 5 rozporządzenia,

5. kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów - art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy, § 6 pkt 1, § 7 pkt 3, 4, 5 rozporządzenia,

6. zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk - art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy, § 6 pkt 3, § 7 pkt 3, 4, 5 rozporządzenia,

7. zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury - art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy, § 6 pkt 4, § 7 pkt 3, 4, 5 rozporządzenia,

8. kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej - art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy, § 6 pkt 5, § 7 pkt 3, 4, 5 rozporządzenia,

9. kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej - art. 10 ust. 2 pkt 10 ustawy, § 6 pkt 6, § 7 pkt 3, 4, 5 rozporządzenia,

10. stosowania nazw dla oznaczenia na rysunku studium obiektów i obszarów chronionych oraz obszarów, o których mowa w art. 10. ust. 2 ustawy, poprzez brak zastosowania symboli literowych i numerów wyróżniających obszary spośród innych - art. 10 ust. 2 ustawy, § 7 pkt 1 c) rozporządzenia;

B. Naruszenie trybu sporządzenia studium i właściwości organów w zakresie trybu sporządzania studium poprzez:

1. naruszenie art. 11 pkt 9 ustawy oraz nadanie organom ochrony środowiska rangi organu uzgadniającego,

2. naruszenie w zakresie uznania samodzielnie terenów za zagrożone osuwaniem się mas ziemnych (art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym),

3. zobowiązanie do stosowania ustaleń studium przy sporządzaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że Studium jest nieczytelne i chaotyczne w części tekstowej dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dostrzega się szereg nieścisłości w części zaleceń dotyczących przedmiotu ochrony (ochrona przyrody i zabytków) w stosunku do opisów w części dotyczącej uwarunkowań. Zdaniem skarżącej w przyszłości utrudnione będzie porównanie ustaleń studium z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Poza tym skarżąca studium zarzuca brak spójności zapisów dotyczących tej samej materii w rozdziałach: 2.1. (Struktura funkcjonalno – przestrzenna) oraz 2.3. (Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) z rozdziałem 3.2., dotyczącym wyznaczenia funkcji głównych i dominujących w strefach urbanizacji i osadniczo - rolniczo - leśnej.

W ocenie skarżącej zastrzeżenia budzi również rysunek studium, gdyż nie zawiera wskazania, co stanowi warstwę ustaleń, a co informacyjną. Obiekty i obszary oznaczone na rysunku studium jako istniejące elementy komunikacji, środowiska przyrodniczego, infrastruktury technicznej nie są jednoznacznie określone i nie wiadomo, czy stanowią element polityki przestrzennej. Jako przykład strona skarżąca wskazała planowaną elektrownię gazową na terenie miasta G.

Spółka podniosła również, że w Studium posłużono się nazewnictwem niepozwalającym na jednoznaczne powiązanie tekstu z rysunkiem studium, co jest zauważalne w rozdziale 17 aktu przy wyznaczaniu terenów pod lokalizację [...] i [...]. W zaskarżonym akcie nie wskazano prawidłowo obszarów, na których możliwe jest lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych.

Skarżąca wskazała również na nieścisłości syntezy Studium z zapisami kierunków zagospodarowania przestrzennego studium oraz rysunkiem i podniosła, że tak samo nieścisłości treści z rysunkiem Studium dostrzega się w zakresie ustaleń dotyczących wyznaczania obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Szereg nieścisłości występuje w zakresie struktury przestrzennej (pkt 2.1.), co do rodzajów obszarów funkcjonalnych.

W ustaleniach studium wyznaczających kierunki nie zostały wymienione wszystkie obszary i obiekty podlegające ochronie na podstawie przepisów o ochronie przyrody, nie zostały również wskazane na rysunku studium pomniki przyrody oraz dla użytków ekologicznych nie zastosowano oznaczeń literowych i numerów pozwalających na ich jednoznaczne zidentyfikowanie.

Skarżąca zgłosiła szereg zastrzeżeń w zakresie uwarunkowań określonych w Studium odnośnie występowania obiektów i terenów chronionych wskazując na rozdział 5.2.2. wskazała, że dostrzega się na tym tle niezgodność z rysunkiem Studium. Dodatkowo nazewnictwo i oznaczenia obszarów ochrony nie pozwalają na jednoznaczne powiązanie tekstu i rysunku.

Zdaniem skarżącej, Studium gminy G. w kierunkach rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury w ogóle nie odnosi się do określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych.

Skarżąca zakwestionowała również ustalenia Studium w rozdziale 11 wskazując, że na obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej wzajemnie one ze sobą kolidują. Na rysunku studium znajdują się obszary, których identyfikacja nie jest możliwa z uwagi na brak dostatecznie precyzyjnych oznaczeń.

Zarzucając naruszenie trybu sporządzenia studium i właściwość organów w zakresie trybu sporządzania studium strona skarżąca powołała się na art. 11 pkt 9 ustawy. W jej przekonaniu uwagi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ") nie powinny skutkować wykluczeniem z obszaru kierunków zagospodarowania inwestycji farmy wiatrowej w miejscowości M., S. oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Działanie organu polegające na wykluczeniu wnioskowanej i wskazanej uprzednio w projekcie studium inwestycji, nie jest realizacją art. 11 pkt 9 ustawy, czyli nie jest wprowadzaniem zmian z uzyskanych opinii, lecz jest zupełnie nowym projektem studium. Skarżąca zwróciła również uwagę na rolę Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. jako organu opiniującego a nie uzgadniającego projekt studium. Powoływanie się przez Radę Gminy G. na warunek konieczny, jakim według organu jest uzgodnienie projektu studium przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska (właściwym organem jest Regionalny Dyrektor), czyli na warunek, który nie jest wymagany przepisami prawa jest działaniem nieprawnym. Uzależnienie lokalizacji inwestycji (w kierunkach zagospodarowania przestrzennego) od spełnienia wymogów nieprzewidzianych przepisami RP stanowi o rażącym naruszeniu prawa polegającym na przekroczeniu kompetencji przez Radę Gminy w G., w wyniku nadania niezgodnych z przepisami prawa kompetencji Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska.

Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przekroczenie kompetencji przy wyznaczeniu w Studium obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych na podstawie wyłącznie kąta nachylenia zbocza większego niż 12 stopni. Dodała również, że przekroczeniem kompetencji jest wprowadzanie do studium ustaleń zobowiązujących organy do stosowania w przypadku wydawania decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Stosowanie zapisów Studium, w szczególności nie mających poparcia w przepisach odrębnych powoduje, że wnioskodawca występujący o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostaje zobowiązany do spełnienia nieprzewidzianych prawem świadczeń lub warunków - art. 52 ust. 3. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowym studium zostały wprowadzone wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w zakresie podziału na strefy funkcjonalno - przestrzenne. Zdaniem skarżącej te warunki mogą kolidować z zasadą "dobrego sąsiedztwa" wymaganą w przypadku realizacji inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W udzielonej odpowiedzi na skargę Wójt gminy wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając stanowisko organ na wstępie podniósł, że skarżąca nie spełnia przesłanki posiadania interesu prawnego do wniesienia skargi. Ponadto w udzielonej odpowiedzi na skargę organ uznał za bezzasadne zarzuty skargi uzasadniając jednocześnie stanowisko w tym zakresie. Między innymi organ zwrócił uwagę, że interpretacja ustaleń Studium zawartych na rysunkach i w tekście następuje w fazie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodał również, że zaskarżona uchwała nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. przeszła pozytywnie proces kontroli prawnej w ramach nadzoru Wojewody K.-P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej : "p.p.s.a." wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa (vide: uchwała NSA z 2.04.2007 r. sygn. akt II OSP 2/2007, ONSAiWSA 2007/3 poz. 60). Termin do wniesienia skargi, przewidziany w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. został w niniejszej sprawie zachowany. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało doręczone Radzie Gminy G. w dniu [...] listopada 2013 r., a skargę wniesiono w dniu [...] stycznia 2014 r., przy czym Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Skarżąca zatem dotrzymała ww. 60-dniowego terminu do wniesienia skargi.

Z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że przesłanką merytorycznego badania zgodności z prawem uchwały jest stwierdzenie naruszenia interesu prawnego tą uchwałą. Rozstrzygnięcie sprawy w pierwszej kolejności wymagało zatem oceny spełnienia tej przesłanki, a analiza prawidłowości podjętej uchwały nastąpić mogła dopiero po wykazaniu zaistnienia naruszenia interesu prawnego skarżącej podjętą uchwałą.

Dopuszczając skargę z art. 101 u.s.g. na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy podkreślić różnicę pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza (por. wyroki NSA z dnia 26.02.2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07 oraz z dnia 2.07.2009 r., sygn. akt II OSK 414/09 - dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zawarte w studium ustalenia mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którymi łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości. Uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje jednak jedynie takim właścicielom nieruchomości, którzy zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., wykażą naruszenie ustaleniami studium ich indywidualnego interesu prawnego (por. prawomocne wyroki: WSA w Warszawie z dnia 2.11.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/06 i WSA w Poznaniu z dnia 15.102008 r., sygn. II SA/Po 443/08 - dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając pogląd, iż uchwały rady gminy w sprawie studium mogą być zaskarżone do sądu na podstawie art. 101 u.s.g., orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że prawdopodobieństwo powodzenia takiej skargi jest niewielkie, tym bardziej kiedy wnoszący skargę ma trudności w wykazaniu swojego interesu prawnego, nie mówiąc już o jego naruszeniu. Słusznie zwraca się bowiem uwagę, że postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Na taki charakter studium, jako wewnętrznego aktu planistycznego, wskazują też jego funkcje. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie, może zatem przede wszystkim pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 3.08.2007 r. sygn. akt II OSK 614/07 - dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy także zwrócić uwagę na to, że w wyniku nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), związki pomiędzy studium a planem miejscowym zostały przez ustawodawcę ponownie rozluźnione. Zgodnie bowiem z obecnym brzmieniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy jest obowiązana do zbadania, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium, a nie do ustalania istnienia zgodności z ustaleniami studium.

Oceniając stopień związania studium i planu należy zatem mieć na uwadze, że studium jest aktem odmiennym od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest zatem uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (por. wyrok NSA z dnia 30.05.2012 r., sygn. II OSK 574/12, publ.: LEX nr 1217253). Mieć zatem należy zawsze na uwadze to, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wniesiona przez skarżącą w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga na uchwałę Rady Gminy G. podjętą w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy była co do zasady dopuszczalna.

Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Uprawnienie do kwestionowania uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje zatem jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22.02.1984 r. sygn. akt I SA 1748/83, nie publ.). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 4.09.2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, publ.: LEX 53376; wyrok NSA z dnia 14.03.2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, publ.: LEX 81964).

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok NSA z 19.06.2012 r., sygn. II OSK 790/12, publ.: LEX Nr 1212683).

Uzasadniając wniesienie skargi na uchwałę Rady Gminy podjętą w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., skarżąca interes prawny do wniesienia skargi wywodzi z tego, że jest przedsiębiorcą realizującym na terenie gminy inwestycje z zakresu energetyki odnawialnej. Skarżąca nie wykazała się tytułem prawnym do żadnej części obszaru objętego Studium. Z nadesłanych akt administracyjnych potwierdzających przeprowadzenie procedury podjęcia zaskarżonej uchwały, w tym z wypisów rejestrów gruntów znajdujących się w tych aktach nie wynika, aby skarżąca była właścicielem gruntów objętych zaskarżoną uchwałą. Brak jest zatem dowodów na to aby Studium, uniemożliwiało skarżącej w przyszłości dalsze prowadzenie inwestycji na terenie Gminy G. w sytuacji, gdy nie posiada ona do terenów objętych Studium tytułu prawnego.

W ocenie Sądu, analiza treści skargi i zapisów zaskarżonej uchwały, prowadzi do wniosku, że skarżąca nie wykazała, aby przysługiwała jej legitymacja do zaskarżenia uchwały. Przedstawiona przez skarżącą argumentacja nie pozwala bowiem na stwierdzenie, że wykazała ona naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia ustaleniami zaskarżonej uchwały, polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Należy zauważyć, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości, i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Z podanych przez skarżącą okoliczności nie wynika naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia ustaleniami zaskarżonej uchwały. Skarżąca nie wykazała bowiem, że zaskarżona uchwała wpłynęła na jej własną, indywidualną sytuację prawną. Nie wykazała również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia jej konkretnych uprawnień albo spowodowała nałożenie na nią pewnych obowiązków. Zaskarżone zapisy uchwalonego Studium w żaden sposób nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną skarżącej.

W dniu rozprawy do protokołu pełnomocnik skarżącej oświadczył, że w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] spółka jest dzierżawcą gruntu na [...] lat, ale nie wie kiedy zawarto umowę dzierżawy. Natomiast w stosunku do działki nr [...] pełnomocnik nie był w stanie ustosunkować się.

Strona skarżąca nie wykazała, aby podjęcie zaskarżonej uchwały naruszyło przepis prawa materialnego przyznający jej uprawnienia wobec powyższych nieruchomości. Przede wszystkim stanowisko pełnomocnika powołującego się na umowę dzierżawy i na służebność przesyłu nie zostało poparte materiałem dowodowym. Pełnomocnik nie wykazał się umową dzierżawy, ani żadnym innym tytułem prawnym do nieruchomości objętych Studium. Poza tym skarżąca musiałaby wskazać konkretny przepis prawa materialnego ograniczający prawo do nieruchomości przez jej właściciela w określony wcześniej sposób, ze względu na uprawnienia przyznane tym przepisem dzierżawcy nieruchomości. Z racji dzierżawy skarżąca mogła powoływać się jedynie na interes faktyczny, a ten nie stwarzał po jej stronie uprawnienia do zaskarżenia niniejszej uchwały.

Fakt dzierżawy nie uprawnia skarżącej do uruchomienia trybu sądowej kontroli Studium. Kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały mogą mieć, czy nawet mają wpływ na treść umowy dzierżawy łączącej skarżącą z właścicielem nieruchomości. Okoliczność ta jednak nie stwarza po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu w/w przepisu art. 101 ust. 1 u.g.n. Fakt, że zaskarżona uchwała ma wpływ na pewną sytuację prawną, w której znajduje się skarżąca jako dzierżawca nieruchomości nie ma nic wspólnego z kategorią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego. Jeszcze raz należy podkreślić, że podstawę interesu prawnego stanowi jedynie przepis prawa materialnego. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Dopiero organ uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Takiego obowiązku nie ma natomiast w odniesieniu do innych osób powiązanych obligacyjnie z właścicielem nieruchomości. Zatem plan "narusza" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "interes" właściciela, który jest interesem znajdującym podstawę w przepisie prawa materialnego, co oznacza że jest "prawnym". Interes dzierżawcy, bądź innego podmiotu należy zakwalifikować wyłącznie jako tzw. interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny. Nie jest to także interes prawnie chroniony w tym rozumieniu, że organ planistyczny nie ma obowiązku go uwzględnić (nie jest zatem prawnie chroniony). Nie jest to również interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu (właściciela nieruchomości). W ocenie Sądu dzierżawca nieruchomości nie jest legitymowany do zaskarżenia Studium, albowiem akt ten nie narusza jego interesu prawnego. Brak wykazania przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą powoduje, że Sąd nie był uprawniony do badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (w tym również procedury dotyczącej jej uchwalania). Dopiero pozytywne ustalenie istnienia legitymacji czynnej skarżącej otwierałoby drogę do kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem. Procedura planistyczna może być kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy strona skarżąca wykaże, że został naruszony jej interes prawny. Jak podkreślił bowiem NSA w wyroku z dnia 26.02.2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07 (publ.: LEX Nr 437511), dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (zob. także wyrok NSA z dnia 30.05.2012 r., sygn. II OSK 574/12, publ.: LEX Nr 1217253).

Reasumując, skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych (por. komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w: B. Dolnicki - red., M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Gumińska - Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", ABC, 2010; oraz A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki "Samorząd gminny. Komentarz", ABC, 2010, wyd. III.). Podkreślenia wymaga, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5.02.2008 r., sygn. akt II SA/Wr 327/07, publ.: Wspólnota 2009, nr 11). Istotne zatem jest, aby oprócz zachowania wymogów formalnych, zaistniało naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tego, kto - powołując się na to naruszenie, wnosi skargę do sądu administracyjnego. Naruszenie tego interesu musi zaistnieć konkretnie i realnie co do określonego prawa lub uprawnienia. Jeśli idzie o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy to jego postanowienia muszą stanowić takie właśnie, konkretnie dające się wykazać, zagrożenia dla wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4.03.2010 r., sygn. akt II OSK 2/10, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl), których Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził.

Takie rozumienie legitymacji skarżącej znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 4.11.2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Wskazać nadto należy, że w dniu 16.09.2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008 Nr 7, poz. 121) orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. a contrario w związku z art. 151 p.p.s.a. oddalił ją.