Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 874/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i  ust. 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 14  ust. 3, art. 90 ust. 2b, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod ( sprawozdawca ) Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017r. sprawy ze skargi A. R. na uchwałę Rady Gminy A z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji I. stwierdza nieważność §3 ust.1 pkt 4) zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Gminy A na rzecz skarżącego kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. R., działając przez pełnomocnika - radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Gminy Grunwald z siedzibą w Gierzwałdzie nr XXVI/147/2016 z dnia 30 czerwca 2016r. (dalej uchwała) w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

Powyższej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 90 ust 2b ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95

poz. 425 ze zm.),zwanej dalej w skrócie "u.s.o". poprzez jego niezastosowanie i wprowadzenie dotacji dla oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych w wysokości 75% ustalonych w budżecie Gminy Grunwald wydatków bieżących ponoszonych w publicznych oddziałach przedszkolnych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o stanowiące dochody budżetu Gminy Grunwald wpływy z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i opłat za wyżywienie, podczas gdy przepis mówi wprost, że dotacja ta ma stanowić nie mniej niż 75% wydatków bieżących ponoszonych w publicznych przedszkolach w przeliczeniu na jednego ucznia;

- art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty

oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 roku poz. 827) poprzez jego

niezastosowanie, podczas gdy odwołanie się w nim do art. 90 ust. 2b u.s.o. oznacza pełne zastosowanie dyspozycji normy określającej wysokość dotacji obliczanej na ucznia publicznego przedszkola do sytuacji właściwej obliczaniu dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego w niepublicznej szkole podstawowej w okresie do 31 sierpnia 2016 roku;

- art. 12 ust. 1 pkt b ustawy z dnia 29 grudnia 2015 roku o zmianie ustawy o systemie

oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 roku poz. 35) poprzez jego

niezastosowanie, podczas gdy odwołanie się w nim do art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty oznacza pełne zastosowanie dyspozycji normy określającej wysokość dotacji obliczanej na ucznia publicznego przedszkola do sytuacji właściwej obliczaniu dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego w niepublicznej szkole podstawowej w okresie od dnia 1 września 2016 roku do dnia 31 sierpnia 2019 roku.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że prowadzi niepubliczną szkołę podstawową z oddziałami przedszkolnymi. Placówka ta uprawniona jest do otrzymywania dotacji z budżetu Gminy Grunwald. Wskazując na treść § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały mówiącej, że "Podstawą obliczania dotacji jest w odniesieniu do dotacji dla oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych - kwota równa 75% ustalonych w budżecie Gminy Grunwald wydatków bieżących ponoszonych w publicznych oddziałach przedszkolnych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o stanowiące dochody budżetu Gminy Grunwald wpływy z opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i opłaty za wyżywienie, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego" podniósł, że jest ona sprzeczna z art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw w powiązaniu z art. 90 ust. 2b u.s.o.

Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013r. o zmianie ustawy

o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw do dnia 31 sierpnia 2016r. przepisy art.3 pkt 22, art. 6 ust. 2a, art. 14 ust.1,4b,4c,5-5i i 8, art.14a ust.4a, art.14d ust.4 i 6, art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 79a, art. 80 ust.2, 2a,2e i 3d ustawy zmienianej w art. 1,

w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, art. 90 ust. 3e-3g i 4 ustawy zmienianej w art.1, art. 90 ust. 1 b, 1 d -1 f, 1 h-1 k, 1 m-1 o, 2b, 2c, 2g i 3d ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, art.90 ust.3e-3g i 4 ustawy zmienianej w art. 1, art.7 ust.4pkt 3, art. 12, art. 13, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art.15 stosuje się także odpowiednio do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Natomiast stosownie do art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 2015r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw do oddziałów

przedszkolnych w szkołach podstawowych stosuje się odpowiednio przepisy:

1) w okresie od dnia 1 września 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.:

a) art. 14 ust. 1 i 3, art. 14a ust. 4, art. 16 ust. 4c i art. 16a ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz art. 6 ust. 4 pkt 3,

b) art. 3 pkt 22, art. 6 ust. 2a, art. 14 ust. 4b, 5-5i i 8, art. 14a ust. 4a, art. 14d ust. 4, 6 i 11, art. 20 ust. 2 pkt 1 [, art. 79a, art. 80 ust. 2, 2a, 2e, 3d-3g i 4, art. 90 ust. 1b, 1d-1f, 1h-1k, 1m-10, 2b, 2c, 2g, 3d, 3e, 3f, 3g i 4] oraz art. 94a ust. 1 i ust. 6 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 1,

c) art. 7 ust. 4 pkt 3 ustawy zmienianej wart. 2.

Skarżący wskazał, powołując się na treść art. 90 ust. 2b u.s.o., że zaskarżona uchwała w odniesieniu do oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych w § 3 ust.4 ma brzmienie podobne, lecz zamiast podstawy z ustawy, przyjęto 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w oddziałach przedszkolnych, co w sposób znaczny zmniejsza wysokość naliczanej dotacji. Rozwiązanie takie narusza interes prawny skarżącego, gdyż pogarsza w konsekwencji sytuację materialną prowadzonej placówki oświatowej poprzez nieuprawnione zaniżenie wysokości należnych środków.

Następnie skarżący podniosl, że ustawa z dnia 23 czerwca 2016r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw w pkt. 78 I wprowadza nowy ust. 2ea, który zgodnie z brzmieniem art. 33 określa, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 września 2016 r., z wyjątkiem:

1) art. 6, który wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od

dnia 15 stycznia 2016 r.;

1) art. 1 pkt 60 lit. a i b, pkt 63 lit. a i b, art. 9 ust. 3 i art. 23, które wchodzą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia;

2) art. 1 pkt 6, pkt 8 lit. b, pkt 16 lit. b i c, pkt 26 lit. b, pkt 27-29, pkt 31 lit. a, pkt 54, pkt 64, pkt 67, pkt 68, pkt 72-76, art. 11, art. 13, art. 14, art. 18, art. 24-26, art. 29, art. 30 oraz art. 32 pkt 3, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia;

3) art. 1 pkt 1 lit. c, pkt 4 lit. b, pkt 16 lit. a, pkt 53, pkt 60 lit. c, pkt 62, pkt 63 lit. c, pkt 66, pkt 69-71, pkt 77-79, art. 2pkt 1, art. 3, art. 4, art. 5 pkt 4 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 20 oraz art. 28, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2017 r.;

art. 1 pkt 1 lit. a, pkt 35 i pkt 38, które wchodzą w życie z dniem 1 września 2018 r.

W ocenie skarżącego ust. 2ae art. 90 wejdzie zatem w życie z dniem 1 stycznia 2017 roku. Do dnia 31 grudnia 2016 roku obowiązuje stan prawny, wprowadzony ustawą z dnia 29 grudnia 2015r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw.

Zdaniem skarżącego ustawa o systemie oświaty nie przewiduje dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jakiejkolwiek dowolności w zakresie ustanawiania podstaw naliczania dotacji. Pozostawia jedynie wolny wybór w zakresie ich wysokości wskazując, że ma to być minimum 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, a zatem daje organom możliwość ustanowienia dotacji w wyższej wysokości. Z art. 90 ust. 4 wynika że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1 a-1 c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Na tym kompetencje organu się kończą, a bezwzględne brzmienie przepisów sugeruje, że jakakolwiek zmiana podstaw naliczenia dotacji stanowi naruszenie przepisów materialnych.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 października 2015 roku w sprawie o sygn. I SA/Ol 384/15, w którym sąd uznał, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej. Organ wypełniający kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest uprawniony do regulowania tego, co zostało już stawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Niniejsza sprawa jest tożsama z ww. sprawą. Naruszenie przepisów w sposób istotny uderza w działalność prowadzoną przez skarżącego, ponieważ zmiana podstawy finansowania z przedszkoli publicznych na oddziały przedszkolne (przy szkołach podstawowych) powoduje, że otrzymywane dotacje są znacznie mniejsze i bardzo utrudniają prowadzenie takiej placówki niepublicznej z powodu braku środków.

Przywołane przepisy dwóch ustaw o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz

niektórych innych ustaw sprawiają, że przepis art. 90 ust. 2b u.s.o. stosuje się przy wyliczaniu podstaw dotacji dla oddziałów przedszkolnych zlokalizowanych

w niepublicznych szkołach aż do dnia 31 grudnia 2016 roku, kiedy to wejdą w życie zapisy ustawy z dnia 23 czerwca 2016r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw

Wskazano dodatkowo, że pomimo rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego Regionalna Izba Obrachunkowa nie uchyliła zaskarżonej uchwały.

Ponadto podkreślono brak dbałości organów stanowiącego i wykonawczego Gminy Grunwald, z uwagi na podejmowanie uchwał ze znacznym opóźnieniem czasowym w stosunku do zobowiązań ustawowych. Zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw "Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego podjęte na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał podjętych na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej niż do 31 grudnia 2015r." Mimo, że ustawodawca wyznaczył rygorystyczny termin (31 grudnia 2015r.) zachowania mocy obowiązujących dotychczas uchwał regulujących sposób dotowania placówek niepublicznych Rada Gminy przyjęła stosowną uchwałę dopiero w dniu 30 czerwca 2016 roku. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 7 lipca 2016 roku, pod poz. 2776 i weszła wżycie po 14 dniach od momentu ogłoszenia, a więc 21 lipca 2016r.

Z powodu zaniedbania Wójta Gminy Grunwald i Rady Gminy Grunwald pomiędzy 1 stycznia 2016 roku a 20 lipca 2016 roku nie było aktu prawa miejscowego, niezbędnego do prawidłowego naliczania i wypłacania dotacji szkołom i placówkom niepublicznymi. Wójt bez jakiejkolwiek podstawy prawnej obniżył wysokość dotacji na dzieci uczęszczające do oddziałów przedszkolnych w Niepublicznej Szkole Podstawowej ze 100% do 75% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego

ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

W ostatnim obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 roku akcie prawa miejscowego - uchwale nr XLlI /235/2014 z dnia 13 czerwca 2014 roku w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych przedszkolom, punktom przedszkolnym, szkołom, prowadzonym na terenie Gminy Grunwald przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, zmienionej uchwałą nr IX/54/2015r. z dnia 22 maja 2015 roku, która weszła w życie 26 czerwca 2015 roku, przyjęto nowe brzmienie § 5 ust. 2 "Niepublicznym szkołom podstawowym prowadzącym oddziały przedszkolne przysługuje dotacja na każdego ucznia oddziału przedszkolnego w wysokości 100% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w kwocie równej przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, po warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę podstawową poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego".

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Grunwald wniósł o oddalenie skargi. Organ w pierwszej kolejności podkreślił, że Regionalna Izba Obrachunkowa nie stwierdziła w brzmieniu uchwały rażącego naruszenia prawa materialnego i nie uchyliła jej.

Zdaniem organu uchwała została podjęta również w zgodzie z kompetencjami organów stanowiących i wykonawczych oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Przywołany przez skarżącego art. 90 ust. 2b u.s.o. nie mówi wprost, że dotacja dla oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej ma stanowić nie mniej niż 75% wydatków bieżących ponoszonych w publicznych przedszkolach w przeliczeniu na jednego ucznia. W związku z powyższym przy uchwalaniu zaskarżanej uchwały organ kierował się pkt 78 ustawy z dnia 23 czerwca 2016r z zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, który dodał w art. 90 ustęp 2ea, który mówi wprost o dotowaniu oddziałów przedszkolnych: "Niepubliczne szkoły podstawowe, w których zorganizowano oddział przedszkolny, niebędące szkołami podstawowymi specjalnymi, niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1 ba, otrzymują na każdego ucznia tego oddziału przedszkolnego z budżetu gminy dotację w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny ( ... ).Ustawodawca wyjaśnia również pojęcie podstawowej kwoty dotacji dla szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny jako kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny.

Punkt 78 wyżej cytowanej ustawy wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017r. ale istotne jest w ocenie organu, że w uzasadnieniu do tej ustawy ustawodawca w pkt. 9 dotyczącym zmian w zakresie udzielania i rozliczania dotacji wypłacanych przedszkolom, szkołom i placówkom z budżetu jednostek samorządu terytorialnego w ppkt 11 napisał, iż ustawa zmieniająca doprecyzowuje przepisy dotyczące dotowania oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Wskazuje ona jednoznacznie, że dotacje dla niesamorządowego oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej oblicza się na podstawie wydatków bieżących oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez dotującą gminę. Wyjaśniono, że zmiana ta ma charakter doprecyzowujący, gdyż niektóre jednostki samorządu terytorialnego wskazywały na trudności w interpretacji przepisów (art. 80 ust. 2da i art.90 ust. 1ba i 2ea ustawy). Według organu charakter doprecyzowujący tej zmiany oznacza, że w istocie już wcześniej organy powinny określać podstawę dotowania oddziałów przedszkolnych kierując się wydatkami bieżącymi z oddziałów przedszkolnych, a tylko trudność w ocenie art. 90 ust. 2b u.s.o. spowodowała, że było to różnie stosowane.

Wskazano, że Ministerstwo Edukacji Narodowej w swoim stanowisku z dnia 7 lutego 2014r również przedstawia, że w związku ze zgłaszanymi wątpliwościami dotyczącymi stosowania przepisów art. 80 ust.2 i art. 90 ust. 2b wyraża opinię, że w przypadku oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych podstawą do ustalenia wysokości dotacji powinny być ujęte w budżecie gminy właściwej do dotowania jej planowane wydatki bieżące ponoszone wyłącznie w oddziałach przedszkolnych.

Organ wskazał, że także uchwały innych organów stanowiących w Polsce mówią o dotacji dla oddziałów przedszkolnych na podstawie kosztów z oddziałów przedszkolnych w szkołach np. Uchwała Rady Gminy Iława nr XIII/95/2015 z dnia 30 października 2015r, Uchwała Nr VII/68/2015 Rady Gminy Bartoszyce z dnia 19 czerwca 2015r, Uchwała Rady Miasta Lublin z dnia 19 listopada 2015r .

Na koniec organ stwierdził, że wskazania skarżącego dotyczące podjęcia uchwały w dniu 30 czerwca 2016r. nie mogą mieć najmniejszego znaczenia w zakresie stwierdzenia jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Według art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Regulacja ta koresponduje z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) dalej "u.s.g"., wedle którego, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Tryb i termin wniesienia skargi w ww. sprawach został określony w art.53 § 2 w związku z art.52 § 4 p.p.s.a.

W świetle przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami:

-zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, - wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zachowania terminu, - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero w razie spełnienia powyższych przesłanek możliwe jest dokonanie oceny skargi pod kątem jej zasadności.

Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że z uwagi na materię uchwały stanowi ona akt prawa miejscowego, sprawa jest z zakresu administracji publicznej i z tego względu podlega kognicji sądu administracyjnego. Zachowane zostały też wstępne warunki wniesienia skargi, gdyż skarżący pismem z dnia "[...]" wezwał Radę Gminy Grunwald do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została wniesiona w dniu 23 listopada 2016r. zatem w terminie wskazanym w art.53 § 2 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że na podstawie art. 101ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymację do wniesienia skargi ma tylko ten podmiot, którego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. "Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje" (postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., II OZ 703/09).

Skarżący wykazał istnienie realnego i aktualnego interesu prawnego, z którego wywodzi żądanie stwierdzenia nieważności uchwały NR XXVI/147/2016r. Rady Gminy Grunwald w sprawie zasad udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół , przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Grunwald oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji. Prowadzi bowiem na terenie gminy niepubliczną szkołę podstawową z oddziałami przedszkolnymi, w których realizowane jest wychowanie przedszkolne. Jego indywidualny interes prawny został określony w art. 90 ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Według tego przepisu m.in. "Niepubliczne przedszkola, (...), szkoły podstawowe (...), otrzymują dotacje z budżetu gminy.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania zarzutów i żądania skargi należy stwierdzić, że zgodnie z art. 147§ 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego orzeka o nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa , jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podkreślić należy, że zgodnie z ogólną regułą kontroli sądowej aktów administracyjnych sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem obowiązującym na dzień jej uchwalenia, zatem stan prawny istniejący w czasie orzekania nie może mieć wpływu na ocenę tego aktu. Istotą orzeczenia , wskazanego ww. przepisie jest wyeliminowanie wszystkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Nie stoi więc na przeszkodzie orzeczeniu o nieważności uchwały organu gminy okoliczność, że nowa uchwała, podejmowana w stanie prawnym aktualnie obowiązującym może mieć treść zbliżoną lub tożsamą do uchwały, która została podjęta z naruszeniem prawa ówcześnie obowiązującego.

Odnośnie podstaw do stwierdzenia nieważności aktów organu gminy przyjmuje się w orzecznictwie, że z brzmienia art. 91 ust.1 w związku z art.91 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Według ustalonego w orzecznictwie stanowiska, w ujęciu funkcjonalnym moc uchwały o charakterze prawa miejscowego zrównana jest z rozporządzeniem wykonawczym. Podobnie, jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

W ocenie Sądu zasadne są zarzuty skargi, że Rada Gminy Grunwald naruszyła art. 90 ust. 2b w związku z art. art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty, w związku z art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U z 2013r. poz.827 ze zm.) oraz w związku z art. 12 ust.1 pkt1 lit.b ustawy z dnia 29 grudnia 2015r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U z 2016r. poz. 35 ze zm. ) w stopniu istotnym. Naruszenie to uzasadniało stwierdzenie nieważności części, a nie całej uchwały, jak wnosił skarżący.

W stanie prawnym obowiązującym w dniu podejmowania kwestionowanej uchwały tj . 30 czerwca 2016r. nie było przepisu, na podstawie którego w § 3 ust.1 pkt 4 uchwały Rady Gminy Grunwald Nr XXVI /147/2016 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Grunwald oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji uchwalono, że "Podstawą obliczenia dotacji jest: w odniesieniu do dotacji dla oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych – kwota równa 75% ustalonych w budżecie Gminy Grunwald wydatków bieżących ponoszonych w publicznych oddziałach przedszkolnych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszone o stanowiące dochody budżetu Gminy Grunwald wpływy z opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę".

Kwestię podstawy obliczania dotacji dla oddziałów przedszkolnych zorganizowanych w niepublicznych szkołach podstawowych regulowały wyłącznie: w okresie do 1 września 2016r. - art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw , a po tym dniu – art. 12 ust.1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 29 grudnia 2015r., które nakazywały odpowiednie stosowanie m.in. art. 90 ust. 2 b ustawy o systemie oświaty.

W myśl art.90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w 2016r.) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji ( o których mowa w art.90 ust. 1a -1c i 2 - 3b ), oraz tryb i zakres kontroli ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę rozliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Z regulacji zawartej w ww. przepisie wynika, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały jedynie do uszczegółowiania zasad udzielania dotacji poprzez określanie w sposób techniczny przekazywania i rozliczania dotacji. Uchwała nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji, a wskazanie podstawy ( wynikającej z przepisu) może nastąpić tylko celem określenia właściwego trybu udzielania i rozliczania dotacji.

"Odpowiednie" stosowanie wskazanych w art.6 ustawy nowelizującej z czerwca 2013 i w art.12 ustawy nowelizującej z grudnia 2015r. m. in. przepisów art. 90 ust. 2b u.s.o. tj. przepisów określających podstawy i zasady udzielania dotacji dla przedszkoli niepublicznych "do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych" oznacza bezpośrednie i proste odniesienie przepisów stanowiących o ustalaniu podstawy dotacji przysługujących niepublicznym przedszkolom, do dotacji dla oddziałów przedszkolnym w niepublicznych szkołach podstawowych.

Art.90 ust.2 b u.s.o , w brzmieniu obowiązującym w 2016r. stanowił, że "Dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków , o których mowa w ust.1 b przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia , pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie , stanowiące dochody budżetu gminy(...)"

Zauważyć przy tym należy, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 września 2016r. pojęcie oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej występowało w związku z wynikającym z art. 14 ust.3 ustawy o systemie oświaty objęciem dziecka pięcioletniego obowiązkiem rocznego przygotowania przedszkolnego, który to obowiązek mógł być realizowany przez gminy m. innymi poprzez zorganizowanie oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej. Na mocy dokonanej zmiany ustawą z dnia 13 czerwca 2013r., z dniem 1 września 2016 r przepis art. 14 ust.3 miał otrzymać brzmienie: dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego. Kolejna zmiana została dokonana ustawą z dnia 29 grudnia 2015r. Według art. 14 ust.3 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2016r. " dziecko w wieku 6 lat jest zobowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego. Analiza kolejnych zmian ustawy o systemie oświaty, począwszy od nowelizacji z dnia 13 czerwca 2013r. wskazuje na to, że ustawodawca zmierzał do takiej organizacji wychowania przedszkolnego, by odbywało się ono wyłącznie w przedszkolu ( w tym obowiązkowe wychowanie przedszkolne pięciolatków lub sześciolatków ), a nie w oddziałach przedszkolnych w szkołach. Zważyć bowiem należy, że oddziały przedszkolne w szkołach miały się stać przedszkolami z dniem 1 września 2016r. Kolejne nowelizacje ten okres przedłużyły do 2019r. Niemniej poprzez pryzmat regulacji, celem których było skoncentrowanie całego wychowania przedszkolnego ( dzieci w wieku 3-6 lat) w przedszkolach, należy odczytywać zawarte w art. 6 ustawy z dnia 23 czerwca 2013r. i w art. 12 ust.1 pkt 1) lit. b) ustawy z dnia 29 grudnia 2015r. "odpowiednie" stosowanie przepisów art. 90 ust.2b u.s.o do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Zwłaszcza że, jak wynika z wypowiedzi skarżącego, do oddziałów przedszkolnych funkcjonujących w prowadzonej przez niego szkole niepublicznej uczęszczają dzieci w wieku od trzeciego roku życia. W żadnym wypadku nie można więc oddziału przedszkolnego, do którego uczęszczają trzylatki traktować jak oddziału utworzonego dla dzieci 5-cio czy 6-cio letnich objętych obowiązkiem odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, do którego, co do zasady, odnosi się pojęcie oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej. Przy "odpowiednim" stosowaniu przepisów o wysokości dotacji należnych poszczególnym jednostkom oświaty, Rada Gminy podejmując uchwałę powinna brać pod uwagę to, czy na jej terenie przy niepublicznej szkole podstawowej funkcjonuje rzeczywiście tylko oddział dla sześciolatków czy w istocie przedszkole.

W ocenie Sądu ustawodawca w 2016r. zmienił zasadniczo podejście do organizacji systemu oświaty, w tym do kwestii wieku spełnienia obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, w związku ze zmianą podejścia do wieku, w którym dziecko objęte jest obowiązkiem szkolnym, co wyraził w ustawie z dnia 23 czerwca 2016r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw ( Dz. U z 11 lipca 2016r. poz.1010). Ustawodawca wprowadził nowe pojęcia dotyczące dotacji, w tym uregulował w art. 90 ust.1ba u.s.o podstawę obliczania dotacji dla niepublicznej szkoły podstawowej w której zorganizowano oddział przedszkolny. W ocenie sądu nie oznacza to doprecyzowania dotychczas obowiązujących przepisów a zupełnie nowe regulacje, które nie obowiązywały w dacie podejmowania przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały. Przepisy dotyczące nowych zasad obliczania dotacji obowiązują od 1 stycznia 2017r.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi o niewłaściwym działaniu organów Gminy tj. opieszałości w podejmowaniu uchwały na podstawie art. 90 ust.4 u.s.o. Sąd stwierdza, że zasadniczo pozostaje to poza zakresem niniejszej sprawy. Niemniej należy zauważyć, że odpowiedniego działania gmin niewątpliwie nie ułatwiają niezmiernie częste nowelizacje ustawy. Ponadto należy wyjaśnić, że brak uchwały nie uniemożliwia wypłacania dotacji . W takim wypadku jednostkom oświaty należy wypłacać dotacje w wysokości i na zasadach określonych przepisami u.s.o.

Z uwagi na wskazaną wyżej wadę postanowienia §3 ust.1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, mającą cechy istotnego naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w tej części.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. Z 2015r. poz. 1804, ze zm.). Na zasadzoną na rzecz skarżącego kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania składa się uiszczony wpis od skargi - 300 zł, wynagrodzenie radcy prawnego -480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa -17 zł.