Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1565/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. sp. k. w [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...], nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. sp. k. w [...] kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] ustalająca dla R. S. Firma Handlowo- Usługowa "A." warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej samoobsługowej, bezdotykowej (6 stanowisk), stanowiska z odkurzaczem, kontenera technicznego związanego z obsługą myjni, zjazdu publicznego z drogi wewnętrznej dz. nr ewid. 5004/7 z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia jak wyżej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. sp. z o.o. sp. k. Odwołanie zostało podpisane przez radcę prawnego P. H. W odwołaniu wskazano, że A. sp. z o.o. sp.k. stała się kontynuatorem spółki A. Sklepy Spożywcze sp. z o.o. – zmianie uległa forma prawna spółki A. Sklepu Spożywcze sp. z o.o. Zakwestionowano przyjęcie przez organ I instancji, że została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa. wydanie warunków zabudowy, ustalenie przez organ spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa bez wskazania przyczyn zajętego stanowiska. Zdaniem strony skarżącej planowana inwestycja utrudni korzystanie z należącego do niej pawilonu, zjazdu - ograniczy dostęp do niego i zwiększy ryzyko pogorszenia stanu bezpieczeństwo na drodze. Stworzy również inne uciążliwości typu hałas, wibracje, zanieczyszczanie powietrza, wody i gleby związane z charakterem inwestycji. Nie dostosowano nowej zabudowy do wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym a w dalszej kolejności architektonicznym. Zarzucono również naruszenie zasad ogólnych K.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, wyznaczenie stronie skarżącej zaledwie siedmiodniowego terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym, a także pominięto w postępowaniu pełnomocnika.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło powyższych zarzutów i wskazaną na wstępie decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wydanie decyzji zostało poprzedzone analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2016 r. poz. 778; dalej: "u.p.z.p.").

Analiza wykazała, że teren inwestycji położony jest na terenie zespołu zabudowy usługowo – handlowej wzdłuż ul. G. W. S. oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej po stronie wschodniej oraz wielorodzinnej po stronie zachodniej obszaru analizowanego. W obszarze znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, jednorodzinne, usług okołomiejskich ( pawilony handlowe, obiekt techniczny kotłownia PEC, szkoła i gospodarczo – garażowe ), usytuowane na tej części osiedla. Działka położona jest na terenie zespołu zabudowy usługowej pomiędzy ulicami W., S., S. i M. , na którym przewidziano realizację funkcji podstawowej – usługowej wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych z możliwością lokalizacji obiektów technicznych dla obsługi zabudowy. Działka inwestycyjna przylega bezpośrednio do pasa drogowego przy ul. S.. Istniejąca w sąsiedztwie zabudowa budynkami usługowymi stwarza możliwość realizacji tego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jako element architektoniczny do funkcji usługowej. Dojazd i dojście do działki z ul. S. Obszar posiada istniejący układ dróg publicznych. Istniejąca w sąsiedztwie zabudowa budynkami usług okołomiejskich stwarza możliwość realizacji tego zamierzenia inwestycyjnego, jako zabudowa istniejąca do przebudowy, uzupełnienia i kontynuacji funkcji usług. Istniejące uzbrojenie techniczne pozwala na realizację projektowanej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego zostały spełnione pozostałe warunki dopuszczalności decyzji: istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia interesów osób trzecich organ odwoławczy wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, zaś ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniana całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę.

Z tych względów nie znajduje również uzasadnienia zarzut Skarżącej, że jej prawa i interesy są zagrożone gdyż lokalizacja inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej utrudni korzystanie z pawilonu handlowego: zwiększy zagrożenie bezpieczeństwa przy korzystaniu ze zjazdu, spowoduje również inne uciążliwości jak hałas, wibracje, zakłócenie eklektyczne oraz zanieczyszczenie powietrza i ziemi związane z charakterem inwestycji- kwestie te będą przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Również postulaty strony skarżącej dotyczące zbadania inwestycji pod kątem naruszenia interesu prawnego oraz zagrożenia hałasem dla nieruchomości sąsiednich będą przedmiotem analizy na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych prawem. Zarzuciła naruszenie art. 7, 10 §1, 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), art. 6 ust. 2 pkt u.p.z.p.

W uzasadnieniu powtórzyła swoje dotychczasowe zarzuty: że inwestycja utrudni korzystanie z nieruchomości, zjazdu, spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa, uciążliwości w postaci hałasu i wibracji. Ponownie podniesiono zarzut naruszenia prawa do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, wyznaczenie zbyt krótkiego okresu biorąc pod uwagę siedzibę pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna chociaż z innych przyczyn niż te, które zostały w niej wymienione.

Kontrolowana decyzja została uzgodniona z Państwowym Inspektorem Sanitarnym , który w dniu 17 czerwca 2016 r. wydał postanowienie o pozytywnym uzgodnieniu planowanej inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jako podstawę prawną tegoż postanowienia wskazano art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1412) i art. 106 K.p.a.

W katalogu uzgodnień wymienionych w art. 53 ust. 4 (u.p.z.p.) nie znajdują się uzgodnienia dokonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Ponieważ – jak już stwierdzono – przepis art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie wymienia organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, dlatego źródłem obowiązku oraz zasad współdziałania tych organów w formie uzgodnienia w sprawach o ustalenie warunków zabudowy mogą być tylko przepisy odrębne.

Powyższe przepisy odrębne muszą ustanawiać kompetencje organów administracji sanitarnej do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy terenu. Charakteru przepisu kompetencyjnego nie ma jednak przywołany art. 3 pkt 1a) ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowi, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Przepisy o zakresie działania określają jedynie ogólny katalog przypisanych określonym organom zadań i funkcji administracyjnych oraz lub sfer działania, w których powyższe zadania i funkcje są realizowane za pomocą określonych form działania. W tym sensie przepisy te mają charakter ustrojowy i nie wykazują bezpośredniego powiązania z przepisami prawa materialnego. Dopiero szczegółowe przepisy prawa materialnego statuują kompetencje organów do załatwiania określonych rodzajów spraw administracyjnych albo współdziałania w ich załatwianiu (m.in. poprzez wyrażanie zgody, uzgadnianie, opiniowanie). Przykładowo przepis art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest dopiero konkretyzowany przez przepisy kompetencyjne wynikające z art. 11 pkt 6 lit. m) i art. 17 pkt 6 lit. a) titret 7 u.p.z.p.

Zaprezentowane wyżej stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2013 r., III SA/Kr 480/12, LEX nr 1274774: "Artykuł 3 ustawy z 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej sam w sobie nie stanowi katalogu kompetencji, lecz określa jedynie sfery działalności Inspekcji Sanitarnej. Nie jest on, więc samodzielnym źródłem kompetencji, a co najwyżej, jako element rekonstrukcji właściwej normy prawnej, stanowi jeden z przepisów współtworzących kompetencje"; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2016 r., II SA/Po 295/16, LEX nr 2087436: "1. Przepis art. 3 ustawy z 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, określając zakres zadań Inspekcji jest przepisem z zakresu ustroju administracji publicznej. Te zaś nie mogą stanowić podstawy ustalania obowiązków publicznoprawnych dla stron postępowania, w tym dla inwestorów. 2. Za przyjęciem, iż art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stanowi samodzielnej podstawy dla uzgadniania przez organy Inspekcji warunków zabudowy dotyczących konkretnych inwestycji przemawia nadto sposób sformułowania tego przepisu, który nie określa jakichkolwiek kategorii zamierzeń inwestycyjnych, dla których uzyskanie tego rodzaju uzgodnień byłoby wymagane. 3. Dla ustalenia, iż zachodzi obowiązek uzgodnienia treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej niezbędnym jest odnalezienie przepisu prawa materialnego nakładającego tego rodzaju obowiązek na organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy bądź inwestora i będącego swego rodzaju pozytywnym normatywnym odzwierciedleniem przepisu o charakterze ustrojowym, jakim jest art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. 4. Sposób skonstruowania art. 60 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności użycie sformułowania "wymaganych przepisami odrębnymi", pozwala na stwierdzenie, iż przepisem odrębnym w jego rozumieniu nie jest art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bowiem nie ustanawia on jakichkolwiek wymogów względem obywateli, bądź organów, a jedynie określa zakres kompetencji Inspekcji. 5. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej byłyby uprawnione do dokonywania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy, gdyby art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej posiadał normatywne odzwierciedlenie w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., albo w przepisie wprost ustanawiającym wymóg uzgodnienia przez organy Inspekcji warunków zabudowy dla określonego rodzaju inwestycji, względnie inwestycji planowanej na określonym obszarze").

Sąd stwierdził, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mają kompetencji do wydawania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia wymagań higienicznych i sanitarnych dla inwestycji, dla których ustalono warunki zabudowy na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 860/16).

W niniejszej sprawie istotny jest fakt, że treść "uzgadniającego" postanowienia z dnia 17 czerwca 2016 r. przełożyła się na treść wydanych w sprawie decyzji, a co więcej pozostaje w sprzeczności z dołączonymi do wniosku warunkami technicznymi podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z dnia 27 lipca 2015 r. oraz warunków podłączenia do sieci kanalizacyjnej wydanych przez tarnobrzeskie Wodociągi Sp. z o.o. .

Z opisanych warunków wynika, że m.in. powstałe ścieki technologiczne będą odprowadzane do kanalizacji sanitarnej, zaś wody opadowe i roztopowe do kanalizacji deszczowej w sposób w nich opisany (w pkt I pkt 1 decyzji I instancji wpisano – odbiór ścieków - na warunkach [...] Sp. z o.o. – str. 2). Tymczasem z przedmiotowego postanowienia z dnia 17 czerwca 2016 r. wynika, że wytwarzane ścieki z pracy myjni przed wprowadzeniem ich do miejskiej kanalizacji deszczowej, zebrane będą w kolektorze deszczowym i oczyszczane w separatorze substancji i osadniku. Takie sformułowanie znalazło się w treści decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy (str. 4), w której wprost stwierdzono, że ścieki z myjni (bez rozróżnienia jakie) będą po oczyszczeniu wprowadzane do kanalizacji deszczowej. Sprzeczność w treści decyzji w tym zakresie jest oczywista. Nie jest także rzeczą obojętną w jaki sposób, niewątpliwie powstające ścieki będą odprowadzane do ziemi, chociaż ze tak będzie wynika z przywołania w decyzji Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800). Odwołanie się od decyzji do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Skoro decyzja wykazuje, ze z uwagi na rodzaj ścieków konieczne będzie pozwolenie wodnoprawne to należy wyjaśnić, czy nie będzie konieczne uzgodnienie decyzji przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p.

Powyższe rozważania w oczywisty sposób przesądzają, że sprawa rodzaju ścieków wytwarzanych w myjni i sposobu ich usuwania nie została wyjaśniona w należyty sposób. Ustalenia dokonano z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (wadliwe uzgodnienie z Państwowym Inspektorem Sanitarnym), w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

Z omawianą wyżej kwestią pozostaje w związku ocena czy projektowane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko, tj. czy nie należy do przedsięwzięć wymienionych w § 3 pkt 78 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Przepis ten stanowi, że instalacje do oczyszczania ścieków przemysłowych z wyłączeniem instalacji, które nie powodują wprowadzania do wód lub urządzeń ścieków zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, wymienione w załączniku nr 11 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2006 r., Nr 137, poz. 984 oraz z 2009 r., Nr 27, poz. 169). Wymienione w nim rozporządzenie utraciło moc z dnia 31 grudnia 2014 r. na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 850). Zostało ono zastąpione przez cytowane wyżej i wymienione w decyzji rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800). Kwestię tę należy bezwzględnie wyjaśnić, a braki postępowania dowodowego w tym zakresie przesądzają o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Kolejnym uchybieniem kontrolowanych decyzji jest brak wyjaśnienia w analizie i decyzji w sposób pewny frontu działki inwestycyjnej .

Decyzja o warunkach zabudowy jest rodzajem indywidualnego aktu planistycznego, który ustala dla inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego skonkretyzowane warunki i wymagania w zakresie zagospodarowania terenu i zabudowy. Zasadnicze kategorie warunków i wymagań urbanistyczno-architektonicznych, jakie powinna zawierać tego rodzaju decyzja planistyczna, zostały wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono zasady i sposób ustalania powyższych wymagań i warunków.

Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że głównym i obligatoryjnym źródłem danych oraz ocen, które mają być podstawą ustaleń planistycznych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz jej wyniki. Sporządzenie powyższej analizy musi być jednak poprzedzone prawidłowym wyznaczeniem wokół działki lub działek tworzących teren inwestycyjny obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jakkolwiek z powyższego przepisu wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru (co nie wyklucza ich przekroczenia), to jednak stanowią one punkt wyjścia dla operacji wyznaczania tych granic.

W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0).

Zgodnie z treścią § 2 pkt. 5 cyt. rozporządzenia front działki jest rozumiany jako ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jest przy tym oczywiste, że organ musi w tym zakresie wyznaczyć określony fragment tej działki objętej wnioskiem, na którym zaplanowano umiejscowienie (zlokalizowanie) wjazdu lub wejścia na działkę stanowiącą całość albo część terenu inwestycyjnego. Należy jednak pamiętać, że tak rozumiana część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt. 5 rozporządzenia stanowi front działki.

Powyższy kierunek wykładni potwierdza najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 15 września 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 3075/14 NSA stwierdził, że "przez pojęcie "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Nie chodzi tu, więc o całą granicę działki, a właśnie o tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na nią. (...) Tylko więc ta część działki może być uznana za część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. (...) Posłużenie się w definicji frontu działki określeniem "część działki budowlanej" oznacza zatem pewien fragment działki, wyznaczony za pomocą miary długości, który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, nie zaś inne fragmenty działki, na które taki wjazd lub wejście się nie odbywają, nawet jeżeli przylegają one do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście. Nie chodzi, więc o całą granicę działki, czy cały skraj działki, który przylega do drogi, z której odbywa się wjazd lub wejście na działkę, lecz tylko fragment działki budowlanej ("część działki budowlanej"), który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę".

Należy przy tym pamiętać, że "przyleganie" działki frontowej do drogi publicznej może odbywać się bezpośrednio albo pośrednio – a więc zgodnie z art. 2 pkt. 14) u.p.z.p. – przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. A zatem o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej np. poprzez drogę wewnętrzną. W przedmiotowej sprawie inwestor dokonał wyboru poprzez wskazanie, że dojazd do drogi publicznej ma nastąpić poprzez powszechnie dostępną drogę wewnętrzną przebiegającą poprzez działkę gminną połączoną z drogą publiczną - ul. S..

Tak więc bezspornie front działki w kontrolowanej sprawie to część działki inwestycyjnej przylegająca do działki nr 5004/7, z której będzie odbywał się wjazd i wejście na działkę nr 5004/4. Z dostępnych Sądowi map zalegających w aktach wynika, że front działki nr 5004/7 na pewno jest nie dłuższy niż 20 m. Niemożliwym było więc ustalenie szerokości elewacji frontowej do 32 metrów, chyba że za front działki przyjmie się tą jej część przylegającą do ulicy S..

Ponadto jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13 legalna definicja pojęcia frontu działki wskazuje, ze działka inwestycyjna (odpowiednio teren inwestycyjny) może mieć jedynie jeden front. Nie wyklucza to jednak tego, że teren inwestycyjny może przylegać do więcej niż jednej drogi, przy czym linie styczności z tymi innymi drogami nie stanowią frontu działki. O zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decyduje nie samo przyleganie do drogi, lecz skomunikowanie terenu inwestycyjnego z ową drogą. Uzasadniona jest więc wątpliwość Sądu w zakresie prawidłowości określenia przez organy frontu działki inwestycyjnej i ewentualnie wielkości obszaru analizowanego w tej sprawie.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że obowiązujące przepisy nie reglamentują wyznaczenia obowiązujących linii zabudowy. Nie ograniczają także wyznaczenia owej linii jedynie do tej granicy terenu inwestycyjnego, do której nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Celem ustalenia tych linii jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego.

Jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron.

Przy ustalaniu obowiązującej linii zabudowy w przypadku, gdy nie jest możliwe skorzystanie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i przedłużenie linii w oparciu o istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich, podstawowym kryterium przy stosowaniu § 4 ust. 4 rozporządzenia powinno być stanowisko organu uzgadniającego wydane na podstawie art. 53 ust. 5 pkt 9 u.p.z.p. Przywołanie linii zabudowy wyznaczonej w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji jeszcze niezrealizowanej może być stosowane jedynie pomocniczo.

W niniejszej sprawie dostęp działki inwestycyjnej do drogi publicznej ma miejsce z dwóch stron – bezpośrednio przy ul. S. i pośrednio od strony drogi wewnętrznej – działki nr 5004/7.

Brak wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej nie został wyjaśniony ani w analizie, ani w treści decyzji.

Powyższe przesądza o naruszeniu § 1 pkt 1 i 3, § 2 pkt 5, § 4 i § 6 cytowanego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

Reasumując rację ma skarżący zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Sąd uznał w okolicznościach sprawy za przedwczesną możliwość odniesienia się do zarzucanego przez skarżącego naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a to wobec zakwestionowania istotnych ustaleń kontrolowanej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.