Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1317/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 29, art. 113, art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 860 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Dnia 19 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 marca 2011 r. nr x, Wójt Gminy E., po rozpatrzeniu wniosku spółki cywilnej "[...]", ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie czterech siłowni wiatrowych "[...]", na działkach o numerach: "[...]".

Organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 6 kwietnia 2011 r., na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeniósł powyższą decyzję ostateczną na rzecz "[...]" sp. z o.o. w W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., postanowieniem z dnia

30 grudnia 2011 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy E. z dnia 16 marca 2011 r. oraz dopuściło do udziału w nim stowarzyszenie "[...]".

Następnie, decyzją z dnia 15 maja 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło nieważność decyzji nr x Wójta Gminy E. z dnia 16 marca 2011r.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium uznało, że prawidłowo organ pierwszej instancji zastosował art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, spełnione zostały wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 - 5 tej ustawy. Kolegium stwierdziło, że decyzja nie narusza również art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak lokalizacji przedmiotowej inwestycji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie skutkuje bowiem zakazem ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Powołane przepisy nie wskazują też na obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla takiego obszaru.

Kolegium stwierdziło natomiast, że powyższą decyzję Wójta Gminy E. skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie, co stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Decyzja administracyjna może określać jedynie prawa i obowiązki strony postępowania administracyjnego. Z tego względu wadą powodującą nieważność decyzji jest określenie praw lub obowiązków podmiotów innych niż strona postępowania. Decyzja z dnia 16 marca 2011 r. została skierowana do spółki cywilnej "[...]". W myśl art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej powoływanej jako: "K.p.a.", stroną jest każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Spółka cywilna nie ma osobowości prawnej i zgodnie z art. 29 K.p.a., nie ma też ogólnej zdolności administracyjnej. Kolegium zaznaczyło jednocześnie, że art. 29 K.p.a. nie należy interpretować w taki sposób, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania administracyjnego tylko z tego względu, iż nie mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w tym przepisie. Każdy bowiem, kto może stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego na podstawie prawa materialnego z mocy decyzji, będzie występował w postępowaniu administracyjnym jako strona. Oznacza to, że także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą być stronami postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przyznają im taki status. Skoro bowiem ustawodawca wyposaża dany podmiot w zdolność prawną na gruncie określonej dziedziny administracyjnego prawa materialnego, to prawo procesowe nie może ograniczać jego zdolności administracyjno - prawnej w zakresie praw i obowiązków wynikających z tej dziedziny prawa. Jeżeli zatem prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza o jego przymiocie jako strony w tym postępowaniu. Takich szczegółowych uregulowań uprawniających spółkę cywilną do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera jednak ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium podkreśliło ponadto, że w postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona, gdyż zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. Z uwagi na powyższe, skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną jest wadą stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Spółka cywilna nie ma przymiotu strony i w związku tym nie może skutecznie wszcząć postępowania, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji.

W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez spółkę cywilną (podpisany został przez jednego ze wspólników), a decyzja została skierowana do spółki cywilnej, natomiast powinna być adresowana do wszystkich wspólników. Kolegium stwierdziło, że postępowanie prowadzone było w odniesieniu do spółki cywilnej, która nie posiada osobowości prawnej, a decyzja została skierowana również do spółki, czyli do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Zaistniała zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., uzasadniająca stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.W. i J.G., wspólnicy spółki cywilnej "[...]", zarzucili naruszenie art. 28 K.p.a. Podnieśli, że w różnych aspektach prowadzonej działalności, spółka cywilna i jej wspólnicy traktowani są w różny sposób. Dotyczy to statystyki, rejestracji dla potrzeb podatkowych, podmiotowości niektórych podatków czy statusu pracodawcy. Podkreślili, że wspólnicy tej spółki nie działają samodzielnie w prowadzonej działalności gospodarczej. Podnieśli też, że spółka cywilna może być stroną postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przyznają jej taki status. Zdaniem wnioskodawców takim przepisem jest art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Inwestorem zaś może być każdy, w tym jednostka nieposiadająca osobowości prawnej. Dopiero bowiem na etapie wydawania pozwolenia na budowę musi on wykazać przysługujące prawo do nieruchomości. Podkreślili, że wniosek został złożony przez A.W, który również odebrał decyzję. Stroną tego postępowania był więc A.W., jako przedsiębiorca. Podanie w nagłówku wniosku o ustalenie warunków zabudowy "A.W. & J.G. s.c." było wyłącznie wskazaniem firmy, pod którą prowadzi on działalność gospodarczą. Wywiedli, że przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest spółka cywilna, lecz jej wspólnicy, którzy są podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych. W ocenie wnioskodawców twierdzenie Kolegium, że wniosek winien być podpisany także przez J.G., a decyzja winna być adresowana do wszystkich wspólników, jest błędne, gdyż wniosek w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może złożyć każdy, zatem to wyłącznie inwestor decyduje, kto jest wnioskodawcą w sprawie. Ponadto podnieśli, że niedoręczenie stronie decyzji nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, lecz wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

"[...]" spółka z o.o. w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła natomiast naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, polegające na ograniczenia swobody działalności gospodarczej przez odebranie spółce cywilnej prawa do zagospodarowania terenu oraz art. 865 § 1 k.c. w zw. z art. 866 k.c., przez błędne zastosowanie (niezastosowanie) polegające na zignorowaniu zasad reprezentacji spółki "[...]" i uznanie decyzji administracyjnej za niedoręczoną skutecznie. W uzasadnieniu tych zarzutów podniesiono, że spółka cywilna jest jedną z form prowadzenia działalności gospodarczej, a w świetle art. 22 Konstytucji możliwość wykluczenia danej kategorii przedsiębiorcy z obrotu prawnego, np. ograniczenie możliwości nabycia określonego prawa podmiotowego, musi wynikać wprost z ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera natomiast zamkniętego katalogu podmiotów, które mogą być nosicielami praw i obowiązków wynikających z przepisów tej ustawy, ani przepisu, który wykluczałby spółkę cywilną z kręgu takich podmiotów. Podniesiono też, że zgodnie z art. 861 i art. 862 k.c. wkłady wspólników mogą być wnoszone do spółki na własność. Zapis ten byłby zbędny, jeżeli spółka nie byłaby zdolna do nabywania praw w obszarze prawa prywatnego i administracyjnego. Niezgodnie zatem z przepisami prawa pozbawiono spółkę cywilną prawa do bycia adresatem decyzji. Spółka wskazała ponadto, że uznanie za stronę wszystkich wspólników spółki cywilnej prowadzi do pominięcia przez organ administracji wewnątrzspółkowych relacji. Wskazano, że skoro w rozpatrywanej sprawie każdy ze wspólników miał prawo do reprezentowania i prowadzenia spraw spółki, to doręczenie decyzji któremukolwiek z nich będzie skuteczne wobec obu. W niniejszej sprawie decyzję odebrał, pod adresem siedziby spółki, A.W., tym samym skutecznie związał wspólnika konsekwencjami doręczenia decyzji. Spółka zarzuciła także naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji z uwagi na doręczenie decyzji administracyjnej podmiotowi niebędącemu stroną podstępowania, w sytuacji gdy miało miejsce tylko błędne oznaczenie strony. Zauważyła, że wspólnicy spółki cywilnej zostali pośrednio oznaczeni w decyzji jako jej adresaci. Podniosła także, że decyzja Kolegium będącą przedmiotem wniosku, również jest nieważna, gdyż została skierowana do "[...] s.c.".

Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2012 r. Wójt Gminy E., na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., wyjaśnił wątpliwość co do treści własnej decyzji nr x z dnia 16 marca 2011 r., w ten sposób, że wskazał, iż jej adresatami są A.W. i J.G. jako wspólnicy spółki cywilnej pod nazwą "[...]" w E. W uzasadnieniu podał, że w jego ocenie nie jest wątpliwe, że wnioskodawcami, a zatem stroną postępowania są A.W. i J.G. jako osoby fizyczne, a zarazem przedsiębiorcy działający w ramach spółki cywilnej pod podaną wyżej nazwą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 27 września

2012 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 15 maja 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało swoje stanowisko dotyczące zdolności administracyjnej spółki cywilnej w różnych dziedzinach prawa i braku ustawowych uregulowań uprawniających spółkę cywilną do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Nie podzieliło ponadto poglądu, że przepisem szczególnym, przewidującym takie uprawnienie jest art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium, z przepisu tego wynika jedynie, że wniosek taki może złożyć inwestor, czyli podmiot zainteresowany zainwestowaniem terenu, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości, co nie oznacza, że przyjęta na gruncie tej ustawy zasada braku konieczności legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości, uchyla reguły określone w art. 29

i art. 30 K.p.a.

Kolegium podniosło, że w rozpatrywanej sprawie wspólnicy spółki cywilnej działającej pod nazwą "[...]" s.c., tj. osoby fizyczne – A.W i J.G występują w obrocie prawnym jako odrębni przedsiębiorcy, którzy prowadzą wspólne przedsięwzięcie w postaci spółki cywilnej. Przedsiębiorcy ci są związani stosunkiem zobowiązaniowym, tj. umową spółki. Każdy z nich oddzielnie ma zdolność prawną w postępowaniu administracyjnym - jako osoba fizyczna. Spółka cywilna nie ma natomiast zdolności prawnej i nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wszyscy wspólnicy i każdy z nich ma prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania. Zdaniem Kolegium, fakt, że w nazwie spółki figurują nazwiska wszystkich wspólników nie oznacza, że postępowanie prowadzone jest z udziałem wszystkich wspólników, skoro z treści decyzji i uzasadnienia wynika bez wątpliwości, że organ jako stronę postępowania traktował spółkę cywilną, tj. podmiot niemający zdolności prawnej i sądowej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów, podniesionych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie ogranicza swobody działalności gospodarczej, gdyż warunki zabudowy nieruchomości mogą uzyskać wspólnicy spółki cywilnej. Wyjaśniło, że nie kwestionowało prawidłowości doręczenia decyzji będącej przedmiotem postępowania, wobec czego kwestia zasad reprezentacji spółki nie była przedmiotem orzekania. Fakt zaś, że decyzję odebrał jeden ze wspólników, umocowany do reprezentowania spraw spółki zgodnie z zawartą umową, nie oznaczał, że decyzji nie skierowano do spółki cywilnej. Z treści tej decyzji wynikało bowiem bezspornie, że jej adresatem jest spółka cywilna. Kolegium podniosło również, że w świetle art. 861 § 1 kodeksu cywilnego wkład wspólnika może polegać na wniesieniu do spółki własności lub innych praw albo na świadczeniu usług. Sformułowanie tego przepisu nie jest precyzyjne z tego względu, że świadczeniem wspólnika na rzecz spółki jest wkład, którym może być własność, inne prawa lub usługi na rzecz spółki. "Wniesienie do spółki" należy więc rozumieć jako wniesienie do majątku wspólnego wspólników. W związku z tym, skoro wspólnik wnoszący wkład jest podmiotem prawa, które z tego tytułu wnosi, nie dochodzi do przeniesienia wkładu na spółkę, ale do objęcia go wspólnością łączną, której podmiotami są wszyscy wspólnicy. Wyjaśniło ponadto, że wady decyzji, której nieważność stwierdzono nie wynikały z nieprawidłowości w zakresie reprezentacji spółki czy z faktu odebrania decyzji tylko przez jednego ze wspólników. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia Kolegium był bowiem fakt, iż jako adresata uprawnienia z tej decyzji wskazano spółkę cywilną.

Kolegium nie podzieliło ponadto stanowiska, że w sprawie doszło do omyłkowego oznaczenia strony. W ocenie Kolegium, argumentacja, iż stroną postępowania był A.W. jako przedsiębiorca, a nie osoba fizyczna, zatem obowiązany był do podania firmy, pod jaką prowadzi działalność gospodarczą, nie zmienia faktu, że decyzja winna być skierowana do wszystkich wspólników spółki cywilnej, w ramach której prowadzi on działalność gospodarczą. Określenie przez osobę fizyczną firmy, pod jaką prowadzi działalność nie powoduje, że skierowanie decyzji do tej firmy, która nie posiada odrębnego bytu prawnego, zdolności prawnej i administracyjnej, stanowi o skierowaniu decyzji do strony postępowania.

Kolegium ustosunkowało się również do poglądów wyrażonych w przedłożonej

w toku postępowania opinii prawnej w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Nie podzieliło zaprezentowanego tam stanowiska, że wprawdzie decyzję skierowano do spółki, jednakże pośrednio doszło do określenia

w sposób prawidłowy stron tego postępowania i w konsekwencji do wydania decyzji bez wady określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ zaznaczył ponadto, że wydanie przez Wójta Gminy E. postanowienia z dnia 7 sierpnia 2012 r. nie stanowiło przeszkody

w sprawie, gdyż ono również zostanie usunięte z obrotu prawnego.

W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, "[...]" Spółka z o.o. w W. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z uwagi na jej doręczenie podmiotowi niebędącemu stroną postępowania, w sytuacji gdy co najwyżej można było mówić o błędnym oznaczeniu strony postępowania albo naruszenie powyższych przepisów polegające na utrzymaniu w mocy decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na doręczenie decyzji podmiotowi niebędącemu stroną postępowania, w sytuacji gdy decyzja Kolegium I instancji została zaadresowana do spółki cywilnej.

Spółka zarzuciła też naruszenie art. 8 w związku z art. 113 § 2 K.p.a., polegające na pominięciu wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji organu I instancji, dokonanego postanowieniem Wójta Gminy Ełk z dnia 7 sierpnia 2012 r.

Skarżąca zarzuciła także, że Kolegium w zaskarżonej decyzji dopuściło się sprzecznej z zasadą trwałości decyzji administracyjnej, rozszerzającej wykładni art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., uznając, iż znajduje on zastosowanie również w tych sytuacjach, w których decyzja została zaadresowana do nieposiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej, a więc jednostki niewymienionej przez ustawodawcę w art. 29 K.p.a. Skarżąca wywiodła, że skoro nie było możliwe unieważnioną decyzją ustalenie praw i obowiązków spółki cywilnej, to oczywistym jest, że decyzję tę należy uznać za skierowaną nie do spółki cywilnej, ale do wymienianych z imienia i nazwiska po firmie spółki jej wspólników: A.W. i J.G. Takie stanowisko zajął Wójt Gminy E. w postanowieniu z dnia 7 sierpnia 2012 r. Na podstawie tego wyjaśnienia skarżąca stwierdziła, że pomimo mogących budzić wątpliwości oznaczeń stron, organ za wnioskodawcę uznał osoby fizyczne - przedsiębiorców działających w ramach spółki cywilnej - i wobec nich i z ich udziałem prowadzone było postępowanie. W konsekwencji do nich skierowana została decyzja i na adres ich miejsca pracy została doręczona. Skarżąca stwierdziła, że decyzja organu pierwszej instancji została zaadresowana do jednostki oznaczonej jako "[...]". Zatem, jeżeli właściwymi adresatami decyzji administracyjnej winni być wspólnicy, a nie ich spółka cywilna, to decyzja oznaczała pośrednio ich jako adresatów. Pominięcie zatem przez Kolegium wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji dokonanego przez Wójta Gminy E. postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2012 r., naruszało art. 8 w zw. z art. 113 § 2 K.p.a. Skarżąca zarzuciła ponadto, że decyzja Kolegium z dnia 15 maja 2012 r. dotknięta jest wadą nieważności, gdyż według jej rozdzielnika, została doręczona "[...] s.c.", czyli jednostce pozbawionej zdolności procesowej w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 15 maja 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło

o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast

art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcia, odpowiadające przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 27 września 2012 r., którą Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 15 maja 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy E. z dnia 16 marca 2011 r., wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Przypomnienia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.). Ta instytucja procesowa stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Podkreślić przy tym należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są oparte na uznaniu administracyjnym, zatem ustalenie, że decyzja jest dotknięta jedną z nich musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności tego aktu (z wyłączeniem zaistnienia sytuacji przewidzianych w art. 156 § 2 K.p.a.).

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy decyzja Wójta Gminy E. z dnia

16 marca 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy, zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wadliwość decyzji przewidziana we wskazanym przepisie zaistnieje, gdy decyzją określono prawa lub obowiązki podmiotu innego niż strona postępowania. Nastąpi to więc w przypadku, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, gdyż postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. Przy czym, pod pojęciem "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu, a nie doręczenie decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 674/07, z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, LEX nr 1069001).

W niniejszej sprawie należy podzielić wyrażoną w zaskarżonej decyzji ocenę, że decyzja Wójta Gminy E. z dnia 16 marca 2011 r. jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzja ta bez wątpienia dotyczy bowiem spółki cywilnej, która nie jest stroną w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ani w myśl art. 28 K.p.a., ani w rozumieniu art. 29 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W art. 29 K.p.a. wymieniono zaś podmioty, które mają zdolność uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strony, a więc: osoby fizyczne i osoby prawne, a w odniesieniu do

państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Nie jest natomiast sporne, że spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej i zdolności prawnej, w tym również w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (zob. uchwała SN z dnia 31 marca 1993 r., III CZP 176/92, OSNC z 1993 r. nr 10, poz. 171; uchwała SN z dnia 26 stycznia 1996 r., III CZP 111/95, OSNC z 1996, nr 5, poz. 63). Zgodnie bowiem z art. 860 § 1 kodeksu cywilnego, przez zawartą umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego, działając w sposób oznaczony,

w szczególności przez wniesienie wkładów. Spółka cywilna jest więc wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników, a nie odrębnym od nich podmiotem prawnym. Odróżnić zatem należy wspólników spółki cywilnej, będących odrębnymi przedsiębiorcami, spółkę cywilną będącą stosunkiem zobowiązaniowym, łączącym wspólników i przedsiębiorstwo prowadzone przez wspólników w ramach realizacji wspólnego celu gospodarczego określonego w umowie spółki (tak NSA w wyroku z dnia

14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 599/07). Zasadnie więc stwierdzono w zaskarżonej decyzji, że spółka cywilna, będąc stosunkiem zobowiązaniowym, a nie podmiotem praw

i obowiązków, nie może występować skutecznie z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie jest możliwe określenie decyzją jej praw w tym zakresie. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że przepisy niektórych ustaw, np. regulujących działalność gospodarczą, niektóre podatki, statystykę, przewidują w odniesieniu do spółki cywilnej szczególne uregulowania. Jak podkreślono bowiem w uchwale NSA z dnia

26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01 (ONSA 2002/2/68), utrwalone jest stanowisko, że zdolność administracyjna jest pojmowana szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa. Wynika to z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza o jego przymiocie jako strony tego postępowania (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 599/07). Zasadnie wskazało Kolegium, że takich szczególnych uregulowań uprawniających spółkę cywilną do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie zawierają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której Wójt Gminy E. wydał decyzję nr x z dnia 16 marca 2011 r.

Stwierdzić należy, że wbrew zarzutowi skargi, w zaskarżonej decyzji nie stosowano rozszerzającej wykładni art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, na co już wyżej wskazano, że użyte w tym przepisie pojęcie "skierowanie decyzji", należy rozumieć jako określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu,

a nie doręczenie decyzji. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy E. nie było więc ustalenie, że błędnie doręczono ją spółce cywilnej "[...]", lecz stwierdzenie, że organ ten prowadził postępowanie na wniosek spółki cywilnej, wobec niej i w decyzji ustalił spółce cywilnej, a nie jej wspólnikom, warunki zabudowy na działkach o numerach: [...]. Nie budzi bowiem wątpliwości, że wniosek z dnia 18 lutego 2011 r. został złożony przez "[...]" i podpisany został przez A.W., który stosownie do treści § 13 umowy spółki cywilnej z dnia 9 maja 2007 r., był upoważniony do reprezentowania drugiego wspólnika we wszelakich czynnościach za wyjątkiem decyzji finansowych. Podkreślić także należy, że wobec spółki było prowadzone przez ten organ całe postępowanie administracyjne. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 25 lutego 2011 r., wystosowanym w trybie art. 61 § 4 K.p.a., Wójt wskazał bowiem jako wnioskodawcę "[...]" Podobnie został określony wnioskodawca w pismach, wydanych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., którymi organ występował o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do Starosty E. i Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Również Starosta E., w postanowieniu z dnia 9 marca 2011 r., podał, że uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji - na wniosek spółki cywilnej "[...]". W sentencji decyzji ustalającej warunki zabudowy i jej uzasadnieniu, Wójt Gminy E. podał wprost, że wniosek złożyła spółka cywilna "[...]".

W tej sytuacji nie można przyjąć, że postępowanie administracyjne było prowadzone wobec A.W. i J.G., wspólników spółki cywilnej, a tylko błędnie doręczono decyzję spółce. W niniejszej sprawie nie miało miejsca omyłkowe określenie strony postępowania, które może zostać sprostowane w trybie art. 113 § 1 K.p.a., bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez spółkę cywilną i całe postępowanie było prowadzone wobec jednostki niemającej w sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i to spółka cywilna "[...]" była adresatem określonych decyzją praw lub obowiązków, co stanowi ciężką wadliwość decyzji i podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy E. z dnia 16 marca 2011 r.

Z powyższych względów, Kolegium nie naruszyło też art. 8 w związku z art. 113 § 2 K.p.a., gdyż nie zaistniały tu wątpliwości czy niejednoznaczności w treści decyzji, które wymagałyby wyjaśnienia. Nie budzi bowiem wątpliwości, że Wójt Gminy E. prowadził postępowanie na wniosek i wobec spółki cywilnej, i do niej skierował decyzję. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może zaś pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Spółka cywilna, co do zasady, nie może skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnej. Podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka są wspólnicy, którym przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym. To zaś oznacza, iż decyzja administracyjna w sprawie dotyczącej wspólników spółki cywilnej nie może być skierowana do samej spółki, która nie ma osobowości prawnej ani statusu przedsiębiorcy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprawidłowego wskazania spółki cywilnej w rozdzielniku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 15 maja 2012 r., przyznać należy, że powyższe stanowi wadę, gdyż spółka cywilna nie była stroną tego postępowania, jednakże nie jest to wadliwość skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji. Jak już wyjaśniano, jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie błędnie określono tę stronę, wówczas nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. Ponadto wskazać należy, że decyzja Wójta Gminy E. z dnia 16 marca 2011 r. została przeniesiona na "[...]" sp. z o.o., która to spółka jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżoną decyzją prawidłowo stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy E. z dnia 16 marca 2011 r., gdyż była ona skierowana do spółki cywilnej, która nie mogła być stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie czterech siłowni wiatrowych "[...]".

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.