Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2270/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, 3a, art. 2 ust. 2, art. 66
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2968/12 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w Warszawie Zakładu Linii Kolejowych w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2968/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznał skargę wniesioną przez P. (KRS nr [...]), reprezentowaną przez Dyrektora Zakładu Linii Kolejowych w K., na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wyżej wymienioną skargę Sąd oddalił jako wniesioną przez podmiot oznaczony przez ten Sąd jako "P. S.A. w Warszawie Polskie Linie Kolejowe Zakład Linii Kolejowych w K.". W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", nakazał P. S.A. w W., w terminie do 30 listopada 2012 r., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w wiadukcie drogowym zlokalizowanym na działce nr [...] (teren zamknięty) nad linią kolejową nr [...], poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na:

1. wymianie lub naprawie poręczy stalowych i oddymnic wiaduktu;

2. wymianie lub naprawie nawierzchni asfaltowej;

3. wymianie lub naprawie uszkodzonej izolacji na dylach żelbetowych pomostu;

4. wykonaniu powierzchniowych napraw betonu dyli żelbetowych, przyczółków, filarów, skrzydeł żelbetowych;

5. wykonaniu antykorozyjnego zabezpieczenia powierzchni betonowej wiaduktu oraz powierzchni elementów stalowych konstrukcji nośnej dźwigarów głównych, poprzecznie, stężeń poprzecznych nad przyczółkami, łożysk stalowych;

6. wykonaniu uzupełnienia spoinowania umocnienia stożków skarpowych z kamienia naturalnego.

Decyzji nadano na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła P. S.A. w W., niekwestionując nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu drogowego oraz konieczności przeprowadzenia odpowiednich robót budowlanych, natomiast zarzuciła organowi błędne ustalenie adresata decyzji.

Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z jego ustaleń wynika, że droga gminna [...] kończy się na granicy działek nr [...] i nr [...]. Wiadukt zlokalizowany jest na działce nr 1, której władającym jest P. S.A. w W.. Wobec powyższego organ uznał, że sporny wiadukt nie należy do drogi gminnej [...] wyznaczonej w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Działka nr [...] stanowiąca pas drogowy drogi gminnej kończy się przed wiaduktem, co potwierdza Uchwala nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2002 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych Gminy Z.; Uchwała Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r. w sprawie nadania numerów dróg gminnych na obszarze powiatu krakowskiego w Województwie [...] oraz mapa ewidencyjna z naniesionymi punktami referencyjnymi drogi [...].

W ocenie GINB, nie ma podstaw do uznania, że zgodnie z art. 20 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, ww. wiadukt winien utrzymywany przez Wójta Gminy Zielonki. Jak wskazał organ ww. droga gminna komunikuje miejscowość B. z drogami wewnętrznymi południa Gminy Z., przebiegającymi równolegle do linii kolejowej nr [...]. Natomiast ruch drogowy zaspakajający skomunikowanie miejscowość B. z K. odbywa się drogą powiatową przebiegającą równolegle, w odległości ok. 500 m od ww. drogi gminnej.

Ponadto w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym i § 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987) wywiódł, że przedmiotowy wiadukt jest potrzebny dla transportu kolejowego, ponieważ służy bezpiecznemu przekraczaniu toru kolejowego. Wiadukt ten znajduje się na działce zaliczanej do terenu zamkniętego (art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), której użytkownikiem wieczystym z mocy prawa (art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe") jest PKP, zaś działka ta została przekazana Spółce Akcyjnej PKP Polskie Linie Kolejowe umową D-50-KN-1L/01 z dnia 27 września 2001 r. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1. stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Organ podkreślił również, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby przedmiotowy wiadukt stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności. Jednocześnie zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna wstępuje w prawa i obowiązki PKP S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi i w myśl art. 4 ust. 4 ww. ustawy staje się zarządem kolei.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S.A. w W., podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego przez nałożenie na P. S.A. obowiązku remontu wiaduktu drogowego, jakkolwiek spółka ta nie jest właścicielem nieruchomości ani też zarządcą wiaduktu drogowego;

- art. 4 pkt 13 w zw. z art. 4 pkt 12 i w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przez przyjęcie, że Wójt Gminy Z. nie jest zarządcą drogi biegnącej po wiadukcie drogowym oraz że wiadukt ten nie jest przez Gminę użytkowany;

- art. 15 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w związku z art. 5 ust. 1, art. 4 ustawy o transporcie kolejowym oraz przepisami §§ 11, 3 i 48 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie przez przyjęcie, że do obowiązków P. S.A. jako zarządcy kolei należy zarządzanie wiaduktem drogowym nad linią kolejową oraz że wiadukt drogowy stanowi budowlę kolejową wchodzącą w skład linii kolejowej, w sytuacji gdy wiadukt drogowy nie stanowi infrastruktury kolejowej i nie jest częścią linii kolejowej;

- art. 17 ust. 1, art. 1 i ust. 4a w związku z art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz postanowieniami umowy nr D50-KN-1L/01 z dnia 27 września 2001 r. przez ustalenie faktu przekazania działki wraz z w wiaduktem drogowym w zarząd stronie skarżącej;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. przez niewłaściwe wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie wszystkich dowodów niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia sprawy oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności braku ustaleń czy Gmina Z. posiada w swojej ewidencji jako środek trwały wiadukt drogowy, gdzie znajduje się książka obiektu budowlanego, kto ustawiał zapory na wiadukcie w związku z jego złym stanem technicznym;

- art. 28 K.p.a. przez uchybienia w zakresie oznaczenia stron postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że P. S.A. nie jest stroną niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2968/12, oddalając skargę wskazał, że nakaz wynikający z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego organ nakłada na podmioty wymienione w art. 61 tej ustawy, to jest na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. To na tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie prawidłowo organy ustaliły adresata ww. nakazu, tj. P. S.A., co zdaniem Sądu wynika z tego, że przedmiotowy wiadukt znajduje się na działce zaliczanej do terenu zamkniętego, której władającym są P. S.A., i która zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa została przekazana umownie P. S.A. Ponadto powołał się na art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" dającym sądzić, że ww. działka z mocy prawa stanowi przedmiot użytkowania wieczystego PKP. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 ww. ustawy budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1 stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Jednocześnie, stosownie do treści art. 15 ust. 2 ww. ustawy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wstąpiła w prawa i obowiązki PKP S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi i w myśl art. 4 ust. 4 ww. ustawy stała się zarządem kolei.

Sąd stanął także na stanowisku, że przedmiotowy wiadukt nie znajduje się w ciągu drogi gminnej, przyjmując ustalenia organu w tym zakresie. W konsekwencji nie można również uznać, że wiadukt powinien być utrzymywany przez Wójta Gminy Z. jako zarządcy drogi gminnej, co sugeruje skarżąca. W ocenie Sądu, powszechny dostęp do drogi przebiegającej na wiadukcie drogowym, na który powołuje się skarżąca, stanowi wyłącznie okoliczność faktyczną, a nie prawną. Również połączenie z drogą gminną nie ma żadnego znaczenia, skoro nie stanowi części tej drogi a jedynie jest faktycznie z nią połączony. Droga ta niewątpliwie ma charakter wewnętrzny i niepubliczny, a zatem jej utrzymanie należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zarządcą tego terenu, który w dodatku ma charakter zamknięty, nie jest Wójt Gminy Z., ale P. SA. Trudno także uznać, aby – jak wskazuje skarżąca – droga przebiegająca nad wiaduktem stanowiła funkcjonalną część drogi gminnej. Z analizy akt administracyjnych, w tym mapy obszaru, na którym znajduje się sporny wiadukt, wynika, że obecnie pełni on co najwyżej rolę kładki dla pieszych, a gminny układ komunikacyjny, łącznie z przejazdem nad linią kolejową, jest zapewniony poprzez połączenie dróg publicznych i przejazdu kolejowego w zupełnie innym miejscu. Jak bowiem wynika z akt sprawy ruch drogowy zapewniający skomunikowanie miejscowości B. z K. odbywa się drogą powiatową przebiegającą równolegle do wiaduktu w odległości ok. 500 m. od spornego obiektu.

O wyniku postępowania nie przesądza także niewydanie przez wojewodę decyzji potwierdzającej na bycia prawa użytkowania wieczystego (art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"). Decyzja taka ma jedynie charakter deklaratoryjny. Dlatego należy przyjąć, że skoro nabycie tych praw wynika wprost z przepisu ustawy to, dopóki Wojewoda [...] nie wyda decyzji odmawiającej zatwierdzenia przejścia na własność skarżącej prawa własności, dopóty istnieje domniemanie prawne skutecznego przejścia tego prawa na skarżącą Spółkę.

W świetle powyższego i treści art. 15 ust. 2 ww. ustawy bezzasadne pozostają również wywody skarżącej dotyczące nieprzekazania wiaduktu drogowego w dzierżawę P. S.A. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna wstąpiła w prawa i obowiązki PKP S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi i w myśl art. 4 ust. 4 ww. ustawy stała się zarządem kolei. Bez wątpienia natomiast brak jednoznacznego wskazania wiaduktu jako środka trwałego w umowie dzierżawy nie może skutkować uznaniem, że wiadukt ten nie znalazł się w zarządzie skarżącej. Powodowałoby to bowiem obejście przepisów ustawy lub wręcz próbę wyłączenia jej obowiązywania w drodze odpowiednich zapisów umowy cywilnoprawnej, co należy uznać za całkowicie bezpodstawne. Dodatkowo przyjęcie argumentacji zaprezentowanej przez skarżącą, wewnętrznie sprzecznej w świetle wyżej przedstawionych wywodów dotyczących niewydania decyzji przez Wojewodę [...], prowadziłoby do przyjęcia tezy, że sporny wiadukt, pomimo określenia jego przeznaczenia przepisem rangi ustawowej, nie stanowi własności żadnego podmiotu lub też pozostaje wciąż własnością Skarbu Państwa.

Sąd podkreślił, że zarządcą spornego obiektu nie jest Wójt Gminy Z., ani P. S.A., lecz właśnie P. S.A., a stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest co do zasady wyłącznie właściciel lub zarządcą obiektu budowlanego, do którego adresowany jest obowiązek wykonania określonych robót budowlanych.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, jakoby organ administracyjny nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy oraz nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. Z akt postępowania wynika w sposób oczywisty, że organ przeprowadził bardzo wnikliwe postępowanie wyjaśniające występując m. in. w drodze odpowiedniego postanowienia do zarządcy drogi gminnej o przedstawienie dodatkowej dokumentacji potwierdzającej przebieg dróg. Postępowanie to zresztą zostało przeprowadzone w konsekwencji m.in. wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 23/12. W tym zakresie zatem zachowany został wymóg określony w art. 153 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zarzuty naruszenia prawa materialnego są wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej; w razie nieuwzględnienia wniosku wskazanego w pkt 1 powyżej – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto wniosła o wstrzymanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego przez Ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez błędne przyjęcie, że obowiązek remontu wiaduktu drogowego zlokalizowanego na działce nr [...] (teren zamknięty) nad linią kolejową nr [...] ciąży na spółce P. S.A., pomimo że Skarżąca nie jest ani zarządcą ani właścicielem wiaduktu drogowego;

- art. 15 ust. 2, art. 15 ust. 4, art. 15 ust. 4a ustawy z dnia 9 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji polskiego przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.), zwanej dalej "u.t.k.", w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 u.t.k. oraz § 3, § 11 oraz § 48 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987), zwanego dalej "rozporządzeniem MTiGM z 1998 r.", przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że ww. wiadukt drogowy stanowi budowlę kolejową wchodzącą w skład linii kolejowej, w sytuacji gdy wiadukt drogowy nie jest budowlą kolejową, nie jest częścią linii kolejowej i nie stanowi infrastruktury kolejowej, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca zarządza ww. wiaduktem drogowym i jest zobowiązana do jego utrzymywania;

- art. 28 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez ich niezastosowanie przez przyjęcie, że Skarżąca odpowiada za utrzymanie całego ww. wiaduktu drogowego, podczas gdy zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych skarżąca odpowiada jedynie za konserwacje znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych;

- art. 34 ust. 1 i 3 u.t.k. w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 6 u.t.k. oraz w zw. z art. 15 ust. 2 i ust. 4 u.t.k. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżąca stała się zarządcą ww. wiaduktu drogowego z mocy prawa (ex lege), tj. na podstawie art. 34 ust. 1 i 3 u.t.k. w zw. z art. 15 ust. 2 i ust. 4 u.t.k. podczas gdy ww. regulacje nie zawierają takiej normy, a w szczególności art. 34 ust. 1 i 3 u.t.k. stanowi jedynie o nabyciu prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków z mocy prawa przez PKP (a nie przez skarżącą), a art. 15 ust. 2 i ust. 4 u.t.k. dotyczy jedynie wstąpienia przez skarżącą w prawa i obowiązki PKP w zakresie zarządzania liniami kolejowymi (a nie w zakresie stosunków własnościowych ani w zakresie zarządzania innym majątkiem niż linie kolejowe), a art. 17 ust. 1 i ust. 6 u.t.k. reguluje tryb wyposażenia skarżącej przez P. S.A. w majątek;

- art. 17 ust. 1 i ust. 6 u.t.k. w zw. z art. 15 ust. 2, ust. 4 i ust. 4a u.t.k. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez błędne przyjęcie, że Skarżąca jest zarządcą ww. wiaduktu drogowego, mimo że przedmiotowy wiadukt nigdy nie został przekazany skarżącej przez P. S.A. oraz nie wchodzi w skład majątku trwałego skarżącej, a skarżąca nie jest jego właścicielem;

- art. 4 pkt 1, 2, 12 i 13 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 ust. 1 i 2, § 3 pkt 1 i pkt 10b rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem MTiGM z 2000 r.", przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że ww. wiadukt drogowy nie wchodzi w skład pasa drogowego drogi gminnej [...], lecz przyjęcie że ww. wiadukt drogowy wchodzi w ww. wiadukt drogowy stanowi budowlę kolejową wchodzącą w skład linii kolejowej I infrastruktury kolejowej;

- art. 7 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że droga biegnąca po ww. wiadukcie drogowym nie jest drogą gminną;

- art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że Wójt Gminy Z. nie jest zarządcą drogi biegnącej po ww. wiadukcie drogowym;

- art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że Wójt Gminy Z. nie odpowiada za utrzymanie ww. wiaduktu drogowego;

- art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego niezastosowanie przez przyjęcie, że Wójt Gminy Z. nie odpowiada za utrzymanie ww. wiaduktu drogowego podczas gdy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym to wójt gminy jest zobowiązany do zaspokajania potrzeb wspólnoty, które obejmują m.in. utrzymywanie dróg, ulic oraz mostów.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec wadliwego nieuwzględnienia przez WSA skargi na ww. decyzję GINB oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy postępowanie przed organami administracji było dotknięte wadami postępowania, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, polegającymi na naruszeniu przez organ administracji art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § K.p.a. przez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezabranie wszystkich dowodów niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia sprawy oraz błędną i ocenę zebranego materiału dowodowego, a w szczególności braku ustaleń czy Gmina Z. posiada w swojej ewidencji jako środek trwały wiadukt drogowy, gdzie znajduje się książka obiektu budowlanego, kto wybudował wiadukt i kto go remontował i utrzymywał do tej pory, kto ustawiał zapory na wiadukcie w związku z jego złym stanem technicznym, jak również poprzez błędne ustalenie sposobu użytkowania i charakteru drogi biegnącej po wiadukcie oraz uznaniu, że droga przebiegająca przez wiadukt nie znajduje się w ciągu drogi gminnej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec wadliwego nieuwzględnienia przez WSA skargi na ww. decyzję GINB oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy postępowanie przed organami administracji było dotknięte wadami postępowania, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, polegającymi na naruszeniu przez organ administracji art. 28 K.p.a. przez uchybienie w zakresie oznaczenia stron postępowania administracyjnego i przyjęcie, że P. S.A. nie jest stroną podstępowania administracyjnego;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie oceny charakteru drogi przechodzącej przez wiadukt;

- art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", przez dokonanie przez WSA własnych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, podczas gdy rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola zgodności działalności organów administracji z przepisami prawa;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez pominięcie przez WSA rozpoznania zarzutów skargi P. S.A. dotyczących naruszenia art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn pominięcia tego zarzutu.

A w razie nieuwzględnienia powyższych zarzutów, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 67 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nie nałożeniu nakazu bądź to zakazu użytkowania obiektu budowlanego bądź nakazu rozbiórki tego obiektu, biorąc zwłaszcza pod uwagę okoliczność, że z materiału sprawy wynika, że użyteczność wiaduktu jest obecnie marginalna, a gminny układ komunikacyjny, łącznie z przejazdem nad linią kolejową, jest zapewniony poprzez połączenie dróg publicznych i przejazdu kolejowego w zupełnie innym miejscu, znajdującego się w bliskiej odległości od przedmiotowego wiaduktu. Racjonalność nałożonego nakazu na P. S.A. w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę większą dolegliwość tego nakazu od choćby nakazu rozbiórki obiektu, stanowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów oraz lekceważący stosunek do kwestii kosztów finansowych z jakimi wiąże się wypełnienie nałożonych przez organ nakazów przez spółkę prawa handlowego (podmiot działający na warunkach komercyjnych w rygorystycznym reżimie finansowym), tylko w tym celu aby ludności lokalnej zapewnić w minimalnym stopniu możliwość przejścia (kładki pieszej) starym wiaduktem, który jest obiektem o znacznych rozmiarach, a który nie miał służyć wyłącznie jako komunikacyjny ciąg dla pieszych lecz stanowił połączenie komunikacyjne między ośrodkami miejskimi dla wszelkiego rodzaju transportu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że Sąd I instancji w sentencji zaskarżonego wyroku błędnie oznaczył stronę skarżącą pomimo, że przed wydaniem wyroku do akt sądowych został złożony odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, zgodnie z którym prawidłowa nazwa podmiotu wnoszącego skargę brzmiała "P. S.A." z siedzibą w W..

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, ponieważ w związku z niewłaściwą wykładnią i zastosowaniem tych przepisów Sąd I instancji błędnie sformułował ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznając, że przedmiotowy wiadukt nie leży w ciągu drogi publicznej, oraz że Gmina Z. nie jest zarządcą drogi znajdującej się na tym wiadukcie; zaś zarządcą tym jest P. S.A. Ustalenia Sądu I instancji w zakresie charakteru prawnego drogi (w ciągu której znajduje się wiadukt), tego kto jest właścicielem (zarządcą) takiej drogi oraz kwestii "własnościowych" (zarządu) działki, na której znajduje się przedmiotowy wiadukt nie budzą żadnych wątpliwości i nie są kwestionowane w niniejszej sprawie oraz nie wymagają dalszego wyjaśnienia.

Ponadto powyższe okoliczności w zasadzie nie przesądzają o wyniku przedmiotowej sprawy. Wbrew ocenie Sądu I instancji to, że przedmiotowy wiadukt posadowiony jest na terenie zamkniętym; że działka na której znajduje się wiadukt została przekazana w zarząd P. S.A.; że jest to droga wewnętrzna – nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Sąd ten zaś w ramach swojej oceny wadliwie uznał, że ww. droga nie ma charakteru publicznego i nie stanowi funkcjonalnego połączenia z wiaduktem, oraz że zarządcą wiaduktu jest P. S.A., a ponadto, że wiadukt nie znajduje się w ciągu drogi gminnej.

Z taką oceną Sądu I instancji nie można się zgodzić.

Po pierwsze, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wiaduktem drogowym usytuowanym nad linią kolejową, po którym przebiega droga. Powinny więc w sprawie mieć zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych i akty wykonawcze odpowiednie w tej materii. W tym zakresie sam Sąd przyznaje, że mamy do czynienia z tego rodzaju obiektem budowlanym. Nie można natomiast zgodzić się z ustaleniem Sądu, że droga przebiegająca przez wiadukt nie znajduje się w ciągu drogi gminnej. Jak sam wskazał Sąd, droga znajdująca się na działce nr [...] graniczącej z działką nr [...], na której znajduje się przedmiotowy wiadukt, jest drogą gminną. Oznacza to, że przedmiotowy wiadukt znajduje się w ciągu tej drogi gminnej. Taka ocena związana jest z tym, że wiadukt zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest budowlą, ale droga przebiegająca po nim (niezależnie od tego czy jest drogą publiczną, czy wewnętrzną) jest stosownie do art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego obiektem budowlanym liniowym. Powyższe ustalenia znajdują również swoje odzwierciedlenie w definicjach zamieszczonych w art. 4 pkt 2 oraz pkt 12 i 13 ustawy o drogach publicznych, która to ustawa w rozumieniu art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi przepisy odrębne, mające w tym przypadku charakter lex specialis w stosunku do przepisów Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, mamy do czynienia z dwoma obiektami budowlanymi (wiaduktem i drogą) usytuowanymi jeden na drugim na tej samej nieruchomości gruntowej. Dostrzeżenie tej okoliczności jest niezbędne do prawidłowego ustalenia kto jest właścicielem, a kto zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu art. 66 Prawa budowlanego i w stosunku do jakiego obiektu lub jego części w tym przypadku realizuje swe prawa właściciel, a do jakiego zarządca.

To, że P. S.A. jest właścicielem przedmiotowego wiaduktu drogowego, a P. S.A. zarządcą nieruchomości, na której znajduje się ów wiadukt, nie stoi na przeszkodzie aby zarządcą drogi biegnącej po działce nr 1 przez wiadukt był zarządca drogi, w ciągu której taka działka leży. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia art. 2 ust. 2, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ten ostatni przepis wyraźnie wyłącza z dróg wewnętrznych drogi zlokalizowane w pasie drogowym dróg publicznych. Powyższe przepisy wyznaczając kryteria, jakie powinna spełniać droga publiczna – droga gminna, wyraźnie odwołują się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, a nie do dowolnego uznania organu podejmującego uchwały w trybie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Za tym aby w świetle art. 66 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie za zarządcę drogi na wiadukcie uznać zarządcę drogi, w ciągu której położona jest działka nr 1, przemawia również art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym ustawodawca wyraźnie oddziela dolną część konstrukcji wiaduktu drogowego od części górnej zajętej pod drogę. Nie ma więc potrzeby tworzyć fikcję oderwaną od rzeczywiści, że droga na wiadukcie jest drogą wewnętrzną, jak to ocenił Sąd I instancji. Poza tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zajmowane jednoznaczne stanowisko, że nawet drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy uznać trzeba, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony (por. wyroki NSA z 4 października 2012 r., II OSK 1061/11; z 16 września 2009 r., II OSK 1330/08; z 14 maja 2013 r., II OSK 93/12). To zatem na jakim gruncie znajduje się wiadukt nie jest przesądzające dla zaliczenia drogi znajdującej się na takim wiadukcie do części drogi gminnej nawet w sytuacji gdy taka droga jest drogą wewnętrzną.

W uzupełnieniu powyższego wywodu wskazania wymaga, że w niniejszej sprawie powinien być wzięty pod uwagę także art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Należy też zauważyć, że zastosowanie przepisów art. 28 tej ustawy nie zostało ograniczone tylko do kategorii dróg publicznych. Mają więc one również zastosowanie do dróg wewnętrznych i wiaduktów będących w ciągu tych dróg. Powyższy przepis, jak wynika z akt sprawy, nie był w ogóle brany pod uwagę przez Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję.

Dla wyniku sprawy nie jest też wystarczające powoływanie się na uchwałę Rady Gminy Z. podjętej na podstawie art. 7 ustawy o drogach publicznych o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych i wskazaniu, że droga gminna znajdująca się na działce nr [...] kończy się na granicy z działką nr [...], na której znajduje się przedmiotowy wiadukt. Do odmiennych wniosków prowadzić może wykładnia innych przepisów tej ustawy.

Zasadnicze znaczenie przy zaliczeniu drogi do określonej kategorii dróg publicznych ma kwestia własności gruntu, nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę, co wynika z art. 2a ww. ustawy. Tak więc od prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę zależy, czy dana droga jest gminną, a więc drogą publiczną lub drogą wewnętrzną. Ponadto nie każda droga, która formalnie uchwałą rady gminy nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych, jest drogą wewnętrzną. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy, ulice leżące w ciągu dróg publicznych (m.in. drogi gminne), należą do tej samej kategorii co te drogi. Stosownie do art. 4 pkt 3 ww. ustawy ulica jest drogą na terenie zabudowanym lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Należy zgodzić się z poglądem, że w myśl powyższego przepisu o zaliczeniu drogi do określonej kategorii dróg publicznych decyduje okoliczność faktyczna, jaką jest położenie w ciągu dróg publicznych danej drogi. W niniejszej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że droga znajdująca się na wiadukcie leży w ciągu drogi gminnej, co chociażby wynika z uchwały Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] września 2002 r. Nie ma zatem większego znaczenia jak w sprawie określano drogę przebiegającą przez wiadukt znajdującą się na działce nr [...]. Z mocy bowiem prawa taka droga ma taką samą kategorię jak droga, w ciągu której się znajduje – w niniejszej sprawie droga gminna, a więc także publiczna.

Do podobnego wniosku można dojść dokonując wykładni art. 8 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym do kategorii dróg wewnętrznych zalicza się tylko te drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym dróg publicznych. Przy czym dwa ostatnie warunki muszą być spełnione łącznie (jednocześnie), aby można daną drogę zakwalifikować jako drogę wewnętrzną za czym przemawia użycie w tym zdaniu spójnika "i". Tego typu analizy i wykładni powyższych przepisów nie przeprowadzono w niniejszej sprawie, co mogłoby mieć wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że nie można ustalenia, jaki dana droga ma charakter wyłącznie uzależniać od podjęcia uchwały przez radę gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Powyższy przepis stanowi definicję legalną drogi gminnej, której nie można nie brać pod uwagę, nakładając obowiązki określone w art. 66 Prawa budowlanego.

Reasumując, na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych można mieć poważne wątpliwości, czy uchwały jednostek samorządu terytorialnego rzeczywiście powinny decydować o tym, które drogi mają mieć status dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich, a tym samym dróg publicznych. Gdyby tak było to o sieci dróg publicznych (wojewódzkich, powiatowych i gminnych) w rezultacie decydowałyby organy jednostek samorządu terytorialnego i ich niekiedy partykularne interesy (budżet), a nie administracja rządowa i potrzeby państwa.

Trafnie zatem podnosi się w skardze kasacyjnej, że przedmiotowy wiadukt, którego dotyczą wydane decyzje, jest elementem komunikacji drogowej z dwoma gminami. Ponadto służy on miejscowym potrzebom, co nie było kwestionowane w niniejszej sprawie (utrzymano na nim ruch pieszych) oraz jest usytuowany w ciągu drogi gminnej należącej do Gminy Z., jak i znajduje się w granicach administracyjnych Gminy Z.. Powyższe zwraca uwagę na fakt, że inne może być faktyczne wykorzystanie danej drogi, wynikające z miejscowych potrzeb i lokalnego znaczenia, a inny jej status formalny wynikający z podjętej bądź niepodjętej uchwały rady gminy. Należy wszak zauważyć, że zaliczenie danej drogi do kategorii dróg gminnych w trybie art. 7 ust. 2 i 3 ww. ustawy rodzi dla zarządcy tej drogi określone obowiązki i koszty wynikające z art. 20 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Takie obowiązki wynikają właśnie z ww. uchwały Rady Gminy Z..

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, należą do zadań własnych gminy. Celami publicznymi w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Należy zgodzić się z poglądem, że realizacji celu publicznego nie można traktować tylko i wyłącznie w kategoriach prawa. Gmina ma obowiązek budowy i utrzymania dróg publicznych, a nie tylko prawo ich budowania i utrzymania. Faktem jest, że ten obowiązek gminy często realizują niechętnie (T. Kierzyk, Zadania gmin w zakresie budowy dróg. Drogi wewnętrzne (teoria i praktyka), "Rejent" 2007, nr 12, s. 140 i nast.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd powinien zwrócić uwagę na ustalenia stanu faktycznego sprawy, z którego wynika, że odcinek drogi biegnącej po wiadukcie drogowym znajdującym się na działce nr 1 nie jest drogą wewnętrzną, gdyż w innym wypadku byłoby to sprzeczne z rozumieniem art. 2 ust. 2, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z powyższego bowiem wynika, że odcinek drogi usytuowany na działce nr 1 (na wiadukcie) jest zlokalizowany w ciągu drogi gminnej (drogi publicznej). Nie może więc być drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ww. ustawy. Uchwała rady gminy ustalająca przebieg drogi gminnej, nie może wyłączać pewnych odcinków drogi tylko z tej racji, że w ciągu tej drogi stoi wiadukt, który został posadowiony na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym P. S.A., zaś w zarządzie P. S.A. Niezależnie bowiem od tego, status drogi biegnącej po wiadukcie powinien być taki jak dróg dochodzących do niego z obu stron.

Gdyby nawet przyjąć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z drogą wewnętrzną, a nie z drogą gminną to i tak błędnie dokonano wykładni art. 8 ww. ustawy. Definicja drogi zamieszczona w art. 4 pkt 2 tej ustawy nie dotyczy tylko drogi publicznej, ale odnosi się także do dróg wewnętrznych. Tak więc droga wewnętrzna jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi (wiadukty), urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Obowiązki określone w art. 8 ust. 2 ww. ustawy należą do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, w tym wewnętrzna, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Nie można więc nawet w przypadku drogi wewnętrznej nie dostrzegać, że jeżeli droga ta biegnie przez wiadukt, który znajduje się na terenie będącym w użytkowaniu wieczystym P. S.A., to zarządcą takiego terenu po którym biegnie droga jest podmiot zarządzający ruchem na tej drodze (zarządzający drogą) w rozumieniu art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Wydaje się oczywistym, że zarządzającym drogą wewnętrzną i zarządzającym ruchem na niej, jeżeli jest usytuowana na wiadukcie, nie może być właściciel terenu (użytkownik wieczysty), na którym stoi wiadukt (w tym przypadku P. S.A.), ani podmiot zarządzający nieruchomością (w tym przypadku P. S.A.), gdyż to wykracza poza zakres zadań tych podmiotów określony w ustawie o transporcie kolejowym i obowiązków wynikających z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Wykładnia art. 8 ust. 3 powinna być zgodna z przepisami rozdziału 3 tej ustawy, które mają zastosowanie do wszystkich dróg zdefiniowanych w art. 4 pkt 2, a więc również do dróg wewnętrznych. Droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając niektóre z nich np. wiadukty, gdyż stanowi to zaprzeczenie istoty obiektu liniowego jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Wiadukt jest obiektem mostowym zaliczanym do drogowych obiektów inżynierskich i jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia drogi itd., co wynika z brzmienia art. 4 pkt 13 ww. ustawy. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o drogach publicznych na pierwszym miejscu odnoszą się do zarządcy drogi, a nie właściciela (odwrotnie w Prawie budowlanym).

Jeżeli nawet w omawianej sprawie właścicielem wiaduktu i użytkownikiem wieczystym terenu, na którym wiadukt ten jest zlokalizowany jest P. S.A., a zarządcą nieruchomości jako kolejowej jest P. S.A., to nie oznacza, że zarządcą terenu w rozumieniu art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, na którym jest zlokalizowana droga biegnąca przez działkę nr [...] są te podmioty. Gdyby przyjąć taki punkt widzenia prezentowany przez organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji w niniejszej sprawie, to zarządcą wszystkich dróg biegnących po wiaduktach drogowych nad torami kolejowymi byłoby PKP, gdyż wiadukty te są zawsze bądź prawie zawsze usytuowane na gruntach należących do PKP, co wynika z innych przepisów. Tymczasem utrzymanie dróg i obowiązki wynikające z art. 20 ustawy o drogach publicznych nie należą do PKP, co wynika z ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Wiadukt drogowy usytuowany nad linią kolejową, nie jest obiektem niezbędnym do realizacji zadań wynikających z ustawy o transporcie kolejowym Jest natomiast obiektem budowlanym umożliwiającym przeprowadzenie po nim drogi. I nie może mieć tu znaczenia kto wybudował wiadukt. Czym innym jest utrzymanie wiaduktu w należytym stanie technicznym, a czym innym utrzymanie drogi biegnącej po nim i górnej części konstrukcji wiaduktu związanej z drogą (art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

Nie jest to pogląd odosobniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podobnie argumentował inny skład orzekający tego Sądu w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1285/12, a skład orzekający w niniejszej sprawie poglądy tam zaprezentowane w całości aprobuje.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.