Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 351/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, 80 i art. 55 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 657
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 465/17 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 351/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 września 2017r. w sprawie II SA/Wr 465/17 oddalił skargę J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2017r. o wymeldowaniu J. M. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...][...] m [...] w T..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) naruszenie art.151 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.;

1. art.7 w zw. z art.77 § 1,art. 78 §1 art. i 80 K.p.a. przez nieprzesłuchanie świadków zgłoszonych przez J. M. (skarżącego) – J. R. i B. P.;

2. art.79 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie Skarżącego telefonicznie, wedle jego woli o miejscu i terminie przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadków, przez co skarżący był pozbawiony możliwości udziału w tym przesłuchaniu, w tym możliwości zadawania pytań świadkom (art.79 § 2 K.p.a.);

3. art.75 § 1 K.p.a. poprzez odebranie oświadczeń od świadków, a nie zeznań poprzedzonych pytaniami.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. oraz decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2017r. Jednocześnie na podstawie art.182 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że organ dopuścił na wniosek J. M. dowód z zeznań świadków J. R. i B. P., ale ich nie przesłuchał, ponieważ nie stawili się na przesłuchanie. Przeszkodą nie powinien być pobyt B. P. za granicą kraju, ponieważ można było go przesłuchać po jego powrocie, a w stosunku do J. R. uzasadnione było zastosowanie grzywny na podstawie art. 88 § 1 K.p.a. Dalej wskazano, że skarżący zażądał, aby organ kontaktował się z nim w rozpoznawanej sprawie telefonicznie, ponieważ korespondencja kierowana pod adres zameldowania jest wyrzucana, natomiast pod adresem w K. Z., na który zostało mu wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie przebywa. Tymczasem organ pierwszej instancji poprzestał na wysyłaniu zawiadomień na adres zameldowania skarżącego. Podniesiono, że zasada szybkości i prostoty postępowania administracyjnego nie sprzeciwia się telefonicznej formie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu (art.12 § 1 w zw. z art.55 § 1 K.p.a.). Udział skarżącego w przesłuchaniu świadków mógł zmienić diametralnie ustalenia faktyczne przez zadawanie im pytań i wykazanie, że nie opuścił mieszkania trwale i dobrowolnie. Skarżący zarzucił, że samo przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków "budzi poważne wątpliwości co do jego poprawności", ponieważ organ pierwszej instancji ograniczył się do odebrania pisemnych oświadczeń od wszystkich świadków, którzy kreślili je najczęściej własną ręką, co potwierdza podpis pracownika organu na protokołach, który je przyjmował, a nie sporządzał. Taki przebieg "przesłuchań" mógł prowadzić do nieprawidłowego ustalenia kluczowych w sprawie okoliczności faktycznych i wpłynąć na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W myśl art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r., poz. 658 ), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie jedynie przepisów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art.7, art.77 § 1,art. 78 §1 art. i 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie, że w sprawie nie przesłuchano świadków zgłoszonych przez skarżącego tj. J. R. i B. P..

Z akt sprawy wynika, że w uwzględnieniu wniosku skarżącego o uzupełnienie materiału dowodowego przez przesłuchanie tych osób w charakterze świadków, organ wezwał J. R., która jednak nie stawiła się na przesłuchanie, natomiast odnośnie do B. P. organ ustalił, że przebywa on za granicą. W takich okolicznościach organ pominął dowód z zeznań tych świadków wydając decyzję o wymeldowaniu J. M. w oparciu o wcześniej zebrany materiał dowodowy.

Zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Niewątpliwie powyższe działanie organu meldunkowego nie było prawidłowe i naruszało cytowany przepis. Skoro skarżący domagał się przeprowadzenia tego dowodu celem wykazania, że nie opuścił mieszkania trwale i dobrowolnie, rzeczą organu administracji publicznej było podjęcie odpowiednich środków prawnych, które w rezultacie doprowadziłyby do skutecznego przesłuchania świadków. Jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik tej sprawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, która wyznaczała przesłanki rozstrzygnięcia tej sprawy był przepis art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2017, poz.657), z którego wynika ,że organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanego w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się.

Z regulacji tej oraz ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przesłanką wymeldowania określonej osoby z lokalu jest przede wszystkim fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu łączony z dobrowolnością zmiany miejsca pobytu. Zameldowanie i wymeldowanie są bowiem jedynie aktami rejestracji danych dotyczących przebywania w określonym miejscu.

W tym kontekście należy wskazać, że formułując zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy( np. wyrok NSA z 18 września 2018r. w sprawie II GSK 2625/16 pub. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Takiego realnego związku przyczynowego w tej sprawie nie ma i sama strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, które błędne ustalenia Sądu pierwszej instancji kształtowały treść samego rozstrzygnięcia.

Z zeznań wszystkich przesłuchanych w sprawie świadków wynika, że skarżący od wielu lat nie mieszka w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, wyprowadził się około 10 lat temu. Widywany był w nim gdy odwiedzał rodziców dopóki żyła jego matka. Od jej śmierci w styczniu 2016r. nikt nie mieszka w przedmiotowym lokalu. Żaden ze świadków nie potwierdził wersji skarżącego, że jego siostrzenica A. K., której dziadkowie, a rodzice skarżącego darowali to mieszkanie, wyrzucała z tego lokalu mieszkalnego jego rzeczy. Z wyjaśnień samego skarżącego wynika natomiast, że po śmierci matki, nie wprowadził się do przedmiotowego mieszkania. Pomimo, że dysponuje do niego kluczami przebywa w nim tylko od czasu do czasu 2-3 godziny, gdyż w mieszkaniu jest zimno. Powyższy materiał dowodowy, z którym korespondują także wyjaśnienia strony wnioskującej o wymeldowanie A. K. wynika, że Skarżący od wielu lat nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu i aktualnie dysponując do niego kluczami także w nim nie zamieszkał. W toku oględzin tego lokalu, w której to czynności brał udział ustalano , że skarżący w nim nie mieszka.

W uzasadnieniu omawianego zarzutu kasacyjnego, nie wskazano żadnych okoliczności, z których wynikałoby, że przeprowadzenie dowodu z zeznań J. R. i B. P. zmieniłoby w istotny sposób poczynione wskazane wyżej ustalenia faktyczne w sprawie, a zatem nie uprawdopodobniono, że stwierdzone uchybienie przepisowi art. 78 §1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. na wynik sprawy. Nie można tym samym uznać, że doszło do naruszenia art.7 i 77 § 1 K.p.a. Dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie miała charakteru dowolnego i co za tym idzie nie naruszała art. 80 K.p.a. Poza tym należy też mieć na uwadze, że w sytuacji gdy całokształt zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego pozwala na ustalenie istotnych prawnie okoliczności sprawy, żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie. Takiej sytuacji w tej sprawie jednak nie ma.

Z tych wszystkich powodów za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art.7, art.77 § 1,art. 78 §1 art. i 80 K.p.a.

Nie może zostać także uwzględniony zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art.79 § 1 K.p.a. przez niezawiadamianie skarżącego telefonicznie, zgodnie z jego wolą, o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków. Zauważyć w tym miejscu należy, że formułując ten zarzut skarżący kasacyjnie sam sobie zaprzecza, ponieważ w następnie omówionym niżej zarzucie kasacyjnym podnosił, że w sprawie nie doszło do przesłuchania świadków lecz złożenia przez nich pisemnych oświadczeń.

Odnosząc się jednak do zarzutu naruszenia art. 79 § 1 K.p.a., to w jego uzasadnieniu wskazano, że skarżący zażądał, podając numer swojego telefonu, aby kontaktowano się z nim telefonicznie z uwagi na to, że korespondencja kierowana na adres zameldowania jest wyrzucana, natomiast pod adresem w K. – Z., na który zostało mu wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie przebywa. Tymczasem organ pierwszej instancji poprzestał na wysyłaniu zawiadomień na adres zameldowania skarżącego w lokalu przy ul. [...][...] m [...] w T..

Z akt sprawy wynika, że skarżący został skutecznie pisemnie zawiadomiony o wszczęciu postępowania w tej w sprawie na adres w K. - Z. wraz z pouczeniem o obowiązku zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. W odpowiedzi na to zawiadomienie skarżący, jak wyżej to wskazano, wniósł o "kontakt telefoniczny" , którego to wniosku organ nie uwzględnił.

Wyjaśnić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza zasadę oficjalności doręczeń, ponieważ to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu, co wynika z art.39 K.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 650, 1118 i 1629), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Ani cytowany art.39 K.p.a. ani inne przepisy z rozdziału 8 K.p.a. (Doręczenia) nie przewidują możliwości telefonicznego zawiadamiania stron o treści rozstrzygnięcia lub innych czynnościach procesowych podejmowanych w danej sprawie przez organ administracji.

Istotą doręczenia na gruncie K.p.a. jest wymóg dokonywania doręczeń pism w tym zawiadomień, wezwań o mających odbyć się czynnościach procesowych za pokwitowaniem. W piśmiennictwie pojęcie pokwitowania rozumiane jest jako pisemne potwierdzenie odbioru pisma przez adresata lub inną osobę odbierającą pismo w jego zastępstwie, w którego treści wskazana jest data doręczenia pisma. Pokwitowanie ma szczególną moc dowodową, stwarza bowiem domniemanie doręczenia i jest niezbędne dla oceny daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonywania określonych czynności (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2015 r., str. 268 i nast.). Z powyższych powodów mających umocowanie w obowiązujących przepisach K.p.a. organ nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o telefoniczne zawiadamianie go o czynnościach procesowych podejmowanych w sprawie (w tym o treści wydanej decyzji) i wobec niewskazania przez skarżącego aktualnego adresu zamieszkania musiał uwzględniać do doręczeń zawiadomień o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków dotychczasowy adres jego zameldowania. Nie było przeszkód, aby skarżący zachowując podstawową dbałość o własną sprawę wskazał organowi prowadzącemu postępowanie adres dla doręczeń. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie ma w tej sprawie zastosowania art.55 § 1 K.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności, z podaniem danych wymienionych w art.54 § 1 oraz imienia, nazwiska i stanowiska służbowego pracownika organu wzywającego. Przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji skarżącego, ponieważ nie dotyczy zawiadamiania stron postępowania o czynnościach procesowych podejmowanych przez organ, ale dotyczy pilnego wezwania danej osoby przez pracownika organu wzywającego.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.75 § 1 K.p.a. poprzez odebranie oświadczeń od świadków, a nie zeznań poprzedzonych pytaniami organu. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że samo przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków "budzi poważne wątpliwości co do jego poprawności", ponieważ organ pierwszej instancji ograniczył się do odebrania pisemnych oświadczeń od wszystkich świadków, którzy kreślili je najczęściej własną ręką, co potwierdza podpis pracownika organu na protokołach, który je przyjmował, a nie sporządzał. Zgodnie z treścią art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Procedura przeprowadzania dowodu z przesłuchania świadków przez organ administracji publicznej nie jest w K.p.a. bliżej uregulowana. Wobec tego nie można uznać, że może dojść w tym względzie do naruszenia konkretnych przepisów prawa. Tym bardziej, jeśli nie zostało wykazane, aby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oczywistym jest jednak, że dowód z zeznań świadka powinien być przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym bezpośrednio i nie może być zastępowany pisemnymi oświadczeniami osób mogących dysponować wiedzą na temat sprawy.

Z akt sprawy wynika, że przesłuchani w sprawie świadkowie zostali uprzedzeni o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, a następnie pod swoimi zeznaniami spisanymi na urzędowym formularzu złożyli swój podpis. Protokół został także podpisany przez pracownika organu pierwszej instancji. Już tylko z tych okoliczności wynika, że w sprawie nie mamy do czynienia ze złożeniem oświadczenia przez świadka lecz złożeniem przez niego zeznań przed organem meldunkowym, po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Gdyby nawet zeznania te były spisane przez samych świadków, bez zadawania im konkretnych pytań przez organ prowadzący postępowanie, jak zarzuca się to w skardze kasacyjnej, to nie zmienia to faktu, że istota tego dowodu została zachowana. Szczególna cecha dowodu, jakimi są zeznania świadków, opiera się na zobowiązaniu osoby będącej świadkiem do składania wyjaśnień pod rygorem jej odpowiedzialności karnej związanej ze składaniem fałszywych zeznań. Tak więc, istotnym wymogiem przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków w postępowaniu administracyjnym jest uprzedzenie przesłuchiwanej osoby o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań. Świadek musi sobie zdawać sprawę z wagi składanych zeznań. W rozpoznawanej sprawie świadkowie wypowiedzieli się swobodnie, co do istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności po uprzedzeniu ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, a protokół z ich zeznaniami został także podpisany przez pracownika organu.

W skardze kasacyjnej nie wskazano na żadne okoliczności, z których wynikałoby, że taki sposób procedowania mógłby prowadzić do nieprawidłowego ustalenia "kluczowych" w sprawie okoliczności faktycznych. Przeciwnie z treści protokołów zawierających zeznania świadków wynika, że składali oni oświadczenia wiedzy w zakresie faktów istotnych do wydania końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Bezzasadność powyższego zarzutu skargi kasacyjnej jest tym bardziej widoczna, że nie jest w jej uzasadnieniu zakwestionowana wartość dowodowa dowodu z przesłuchania tych świadków, którzy zeznania złożyli na okoliczność nieprzebywania skarżącego w miejscu stałego zameldowania. Nie wskazano, które okoliczności wynikające z protokołów zeznań świadków są nadal niejasne i wymagają doprecyzowania w ponownym przeprowadzeniu tego dowodu. Z akt sprawy natomiast wynika, że skarżący po zapoznaniu się z nimi w siedzibie organu nie miał żadnych uwag, co do treści zeznań świadków w zakresie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o wymeldowanie.

W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 p.p.s.a.