Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1203/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Teza: Korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami nie jest informacja publiczną, nawet jeżeli w jakieś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeżeli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważaniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia.

TEZY

Korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami nie jest informacja publiczną, nawet jeżeli w jakieś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeżeli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważaniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 295/11 w sprawie ze skargi S. L. L. G. O. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 w części dotyczącej punktów 6, 7 i 8 wniosku z dnia 8 lipca 2011 r. i w tej części przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od skargi S. L. L. G. O. z/s w Warszawie na rzecz Prezesa Rady Ministrów kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 295/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku S. L. L. G. o z siedzibą w W. z dnia 8 lipca 2011 r. w zakresie pkt 2 odnośnie zgody Prezesa Rady Ministrów na skrócenie okresu pomiędzy przesłaniem członkom Rady Ministrów dokumentów, a posiedzeniem Rady Ministrów oraz w zakresie pkt. 6,7,8,9 i 10, w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 8 lipca 2011 r. S. L. L. G z siedzibą w W., zwróciło się do Prezesa Rady Ministrów, na podstawie art. 61 Konstytucji RP, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

Kopii rejestru projektów dokumentów rządowych wniesionych do rozpatrzenia

przez Radę Ministrów w okresie 1 maja 2011 r. - 8 lipca 2011 r.

Odpowiedzi, czy dokumenty wniesione w ramach prac nad nowelizacją ustawy

o dostępie do informacji publicznej przekazane były członkom Rady Ministrów

oraz stałym uczestnikom posiedzeń Rady Ministrów nie później niż 7 dni przed

datą posiedzenia. Jeżeli nie, to wniosło o przesłanie zgody Prezesa Rady

Ministrów na skrócenie tego terminu wraz z potwierdzeniem

nadania/przesłania/zarejestrowania takiej zgody.

Protokołu Komisji Prawniczej, podczas której ustalano brzmienie projektu

nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej - jeżeli został sporządzony

to również zapis audio, video, stenogram, ponadto wniosło o udostępnienie zaproszeń na tą komisję, podanie składu osobowego, wszystkich dokumentów związanych z jej pracą nad nowelizacją ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Udostępnienia uzgodnień wskazanych w § 34a. 2 Regulaminu pracy Rady

Ministrów, na podstawie których Ministrowie zgłaszali poprawki do prowadzonej

nowelizacji, po dniu 17 maja 2011 r., w związku z brakiem zmian założeń do

projektu ustawy przyjętych przez Radę Ministrów 17 maja 2011 r.

Udostępnienia protokołów i zapisów audio z posiedzeń Rady Ministrów z dnia

17 maja 2011 r. i dnia 4 lipca 2011 r. w zakresie dyskusji o nowelizacji ustawy

o dostępie do informacji publicznej.

6. Wydruków ze skrzynki pocztowej W. P., Asystenta

Politycznego Ministra - członka Rady Ministrów, zarówno poczty wychodzącej, jak

i przychodzącej w okresie 1 maja 2011 r. - 8 lipca 2011 r.

Wydruków ze skrzynki pocztowej Szefa Zespołu Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów M. B., zarówno poczty wychodzącej, jak i przychodzącej w okresie 1 maja 2011 r. - 8 lipca 2011 r.

Wydruków ze skrzynki pocztowej członka Zespołu Doradców Strategicznych

Prezesa Rady Ministrów I. O., zarówno poczty wychodzącej, jak

i przychodzącej w okresie 1 maja 2011 r. - 8 lipca 2011 r.

Odpowiedzi, jakie przygotowane zostały projekty aktów wykonawczych do

projektu nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, jakie były

przedmiotem obrad Rady Ministrów, czy podczas posiedzeń dyskutowana była

kwestia projektów aktów wykonawczych.

Odpowiedzi, jaki podmiot i kiedy zgłosił poprawkę wskazaną w art. 5a ust. 2

tekstu projektu ustawy udostępnionego pod tym linkiem (wraz z udostępnieniem

dokumentów z tym związanych, również wydruków poczty elektronicznych):

http://bip.mswia.gov.pl/portal/bip/218/19805/Projekt_ustawy_o_zmianie_ustawy_o

_d ostepie_dojnformacji_publicznej_oraz_niektor.html

Na zasadzie art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Stowarzyszenie wniosło, by udostępnione informacje przesłać w wersji elektronicznej na adres dip@lqo.pl.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Centrum Informacyjne Rządu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, przesłało drogą elektroniczną informacje i wykaz dokumentów, przygotowane przez Departament Rady Ministrów KPRM.

Poinformowało ponadto, że w sprawie pozostałych dokumentów należy zwrócić się do MSWiA, które było wnioskodawcą nowelizacji ustawy. Odnośnie pkt 3 wniosku wskazało, że zaproszenie na Komisję Prawniczą oraz protokoły z posiedzeń 24 i 27 czerwca br., wraz z projektem ustawy o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw, z naniesionymi odręcznie poprawkami, są zamieszczane na stronie BIP RCL, w zakładce "Rządowy Proces Legislacyjny". Natomiast z przebiegu posiedzeń nie sporządzono zapisu audio, wideo ani stenogramu.

Udzielający odpowiedzi wyjaśnił również, że zgodnie z opinią Departamentu Prawnego KPRM, informacje określone w pkt 6-8 wniosku, nie stanowią informacji publicznej i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze na bezczynność Prezesa Rady Ministrów S. L. L. G. O. zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie żądanej informacji zgodnie z wnioskiem oraz art. 4 ust. 3 tej ustawy poprzez nieudostępnienie informacji publicznej będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. W związku z tym wniosło o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia 8 lipca 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie skonkretyzowało wnioski zawarte w skardze i wskazało, że nie została mu udostępniona informacja publiczna żądana:

- w pkt 2 - odnośnie zgody Prezesa Rady Ministrów na skrócenie okresu pomiędzy

przesłaniem członków Rady Ministrów dokumentów, a posiedzeniem Rady Ministrów

(czy to o charakterze stałym, czy jednostkowym),

- w pkt 5 - nie odniesiono się do tego żądania w odpowiedzi na wniosek,

w pkt 6, 7, 8 - stwierdzono, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej,

w pkt 9, 10 - z udzielonej odpowiedzi nie wynika, czy Prezes Rady Ministrów, jest

w posiadaniu tych informacji.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało, że część żądania w pkt 2 oraz całość żądania z pkt 5 dotyczyły udostępnienia określonych dokumentów. Dostęp do dokumentów gwarantuje zaś zarówno przepis art. 61 ust. 2 Konstytucji, jak i przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca podniosła, iż żądania określone w pkt 6, 7 i 8 dotyczyły udostępnienia informacji związanych z działaniami organu władzy publicznej. Skrzynki poczty elektronicznej w tym wypadku zostały przypisane do osób, które w ramach swoich obowiązków i czynności związanych z wykonywaniem określonych, przypisanych prawem Prezesowi Rady Ministrów. Zatem informacje dotyczące wykonywania przez te osoby obowiązków związanych z procesem legislacyjnym, jak najbardziej mieszczą się w zakresie konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji publicznej określonej w art. 61 Konstytucji. Stowarzyszenie podkreśliło, że aktualnie komunikacja i ustalanie stanowisk organów władzy publicznej odbywa się drogą elektroniczną, co powoduje, że jedyne dokumenty będące odzwierciedleniem tych ustaleń, to dokumenty poczty elektronicznej. Ponadto w okresie, jaki został podany we wniosku, minister M. B., jego asystent polityczny W. P. oraz członek Zespołu Doradców Strategicznych Prezesa RM I. O., uczestniczyli w spotkaniach dotyczących nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ostatni dwaj wymienieni urzędnicy w tym okresie przesyłali propozycje rozwiązań w ustawie o dostępie do informacji publicznej na prywatną listę dyskusyjną i były one następnie włączone do projektu ustawy. Strona skarżąca wskazała też, że odesłanie jej do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest skuteczne na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy z przesłanych dokumentów wynika, iż minister M. B. odnosił się na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 5 lipca 2011 r. do propozycji będących przedmiotem żądania określonego w pkt 10 wniosku, a nadto zagadnienie to było omawiane na Komisji Prawniczej, na które ww. minister został zaproszony.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie oraz odniósł się szczegółowo do zarzutów i wniosków skargi. Jego zdaniem nie można zgodzić się z poglądem Stowarzyszenia, że każda informacja związana z działaniem podmiotów wymienianych w art. 61 ust. 1, jest informacją publiczną. Poczta elektroniczna służy do przesyłania wiadomości tekstowych, za jej pośrednictwem prowadzona jest wewnętrzna korespondencja w urzędzie, jak również z podmiotami zewnętrznymi. Składa się z poszczególnych dokumentów o rozmaitej wadze, znaczeniu i kategorii (np. od podmiotów prywatnych i służbowych). Nie jest jednak środkiem otrzymywania i przetwarzania dokumentów urzędowych oraz wymiany oficjalnej korespondencji, w tym dotyczącej procesu legislacyjnego. Służy komunikacji pomiędzy określonymi osobami, a nie prezentacji oficjalnych stanowisk organów administracji. Pełnomocnik zwrócił też uwagę, że wniosek skarżącego nie ograniczał się do korespondencji elektronicznej dotyczącej procesu legislacyjnego. Na poparcie swojego stanowiska powołał się na orzecznictwo. Odnosząc się do żądań zawartych w pkt 9 i 10 wniosku pełnomocnik organu stwierdził, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, autor aktu prawnego ma obowiązek zamieścić dokumenty związane z procesem legislacyjnym w Biuletynie Informacji Publicznej. Natomiast, w myśl art. 10 ust. 1 ustawy, w takim wypadku organ nie ma obowiązku udostępnienia jej na wniosek. Ponadto Stowarzyszenie zostało poinformowane, że dokumentacją powstałą w trakcie procesu legislacyjnego dysponuje MSWiA. W odniesieniu do żądania określonego w pkt 5 wniosku pełnomocnik wskazał, że protokoły zostały udostępnione, zaś w sprawie zapisów audio została wszczęta procedura odmowy ich udostępnienia. Ponadto, w jego ocenie, zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 24 ust. 1 Regulaminu Rady Ministrów, Sekretarz Rady Ministrów jest upoważniony do wprowadzenia zmian w porządku obrad Rady Ministrów, co należy uznać za umocowanie do wyrażenia zgody na skrócenie terminu do przekazania dokumentów uczestnikom posiedzeń Rady Ministrów. W piśmie procesowym z dnia 24 października 2011 r. strona skarżąca obszernie odniosła się do odpowiedzi na skargę.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że wydruki poczty elektronicznej wskazanych osób pełniących funkcje publiczne, nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji chodzi w rozpatrywanym przypadku o wydruki z poczty elektronicznej "służbowej", a nie prywatnej, za pomocą której na dzisiejszym etapie rozwoju technologicznego i popieranej przez władze cyfryzacji administracji, dokonywana jest wymiana opinii, stanowisk i ocen pomiędzy osobami pełniącymi funkcje publiczne. Nie ulega też wątpliwości, iż za jej pośrednictwem przekazywane były projekty, oceny i stanowiska odnoszące się do konkretnych zapisów ustawy o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw. Nie jest to wyłącznie, jak twierdzi organ, wymiana informacji o charakterze roboczym, przygotowawczym i przeznaczonych do użytku wewnętrznego. Informacje tam zawarte stanowić mogą element procesu legislacyjnego, którego przedmiotem była zmiana ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powoływanie się przez organ w tym zakresie na orzecznictwo sądowe nie jest uzasadnione, gdyż wskazane orzeczenia dotyczą innych stanów faktycznych. Ponadto Sąd zauważył, że pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę sam nie wyklucza, że "w danych okolicznościach sprawy wiadomość pochodząca z poczty elektronicznej, dotycząca spraw publicznych (np. złożona do akt sprawy lub określonej dokumentacji), może się stać informacją udostępnianą w trybie ustawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie jest również trafna argumentacja organu odnośnie żądań określonych w pkt 9 i 10 wniosku Stowarzyszenia. Rację ma organ jedynie, co do tego, iż zgodnie z treścią art. 10 ust, 1 u.d.i.p., na wiosek jest udostępniana informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Nie jest natomiast zasadne stanowisko, że wystarczy w takiej sytuacji odesłać wnioskodawcę do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, które według organu dysponuje dokumentacją powstałą w trakcie procesu legislacyjnego, ponieważ było wnioskodawcą nowelizacji ustawy. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej takiej możliwości nie przewidują, zaś w przypadku, kiedy organ, do którego został skierowany wniosek, informacją publiczną nie dysponuje, winien o tym fakcie w sposób wyraźny poinformować. Wbrew twierdzeniu organu, nie udzielił on także informacji publicznej żądanej w pkt 2, w zakresie zgody Prezesa Rady Ministrów na skrócenie terminu, o którym mowa w § 24 ust. 1 uchwały nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 13, poz. 221). Jedynie w odniesieniu do żądania zawartego w pkt 5 wniosku, zakresie udostępnienia zapisów audio z posiedzenia Rady Ministrów z dnia 17 maja 2011 r., organ uznając, że mamy do czynienia z informacją publiczną, wszczął procedurę odmowy jej udostępnienia przewidzianą w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od pkt. 1 powyższego wyroku wniósł Prezes Rady Ministrów, w części zobowiązującej go do rozpatrzenia wniosku S. L. L. G. z siedzibą w W. z dnia 8 lipca 2011 r. w zakresie pkt 6,7 i 8 dotyczących:

1. udostępnienia wydruków ze skrzynki pocztowej W. P., asystenta politycznego Ministra-członka Rady Ministrów, zarówno poczty wychodzącej jak i przychodzącej w okresie 1 maja 2011 r. - 8 lipca 2011 r.,

2. udostępnienia wydruków ze skrzynki pocztowej Szefa Zespołu Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów M. B., zarówno poczty wychodzącej jak i przychodzącej w okresie 1 maja 2011 r. - 8 lipca 2011 r.,

3. udostępnienia wydruków ze skrzynki pocztowej członka Zespołu Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów I. O., zarówno poczty wychodzącej jak i przychodzącej w okresie 1 maja 2011 r. - 8 lipca 2011 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. przepisu art. 49 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że ustanowiona w nim norma ochrony tajemnicy komunikowania się doznaje ograniczenia na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2. naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, poprzez pominięcie faktu, iż sposób realizacji prawa przez wnioskujących prowadzi do jego nadużycia sprzecznego z celem prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne oraz ustanowione z ochroną tajemnicy komunikowania się zawartą w art. 49 Konstytucji;

3. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 1 i 6 i 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że treść całej korespondencji zawartej w poczcie elektronicznej (zarówno przychodzącej jak i wychodzącej) poszczególnych pracowników administracji jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie niniejszej ustawy;

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia w zakresie pkt 6,7 i 8 dotyczącego udostępnienia zawartości całej korespondencji mailowej: W. P. M. B., I. O., pomimo, że wyrok powyższy nakazuje również rozpatrzenie wniosku w zakresie pkt. 10, w którym znajduje się żądanie udostępnienia dokumentów związanych ze zgłoszeniem poprawki wskazanej w art. 5a ust. 2 tekstu projektu nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej w tym również wydruków poczty elektronicznej;

5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie wyjaśnienia dlaczego możliwość istnienia informacji publicznej w korespondencji funkcjonariusza publicznego ma przesądzać o możliwości dostępu do jego całej poczty elektronicznej, a nie tylko tematu, który jest w zakresie zainteresowania wnioskodawcy;

6. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do twierdzeń organu dotyczących stwierdzenia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji oraz rozważań dotyczących pojęcia dokumentu urzędowego i materiału urzędowego.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W omawianej sprawie skarga kasacyjna dotyczy tylko pkt 1 wyroku Sądu pierwszej instancji, w którym zobowiązano Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia w części dotyczącej udostępniania korespondencji mailowej asystenta politycznego Ministra, Szefa Zespołu Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów oraz członka Zespołu Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów w okresie 1 maja 2011 r. - 8 lipca 2011 r.

Podstawowym pytaniem jakie należy postawić w tej sprawie jest pytanie czy korespondencja w tym również mailowa, ministra z jego współpracownikami dotycząca nawet sprawy publicznej (w tym wypadku projektu ustawy) jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl., wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.).

Wszystkie te uwagi dotyczą wprawdzie głównie dokumentów sporządzanych w formie papierowej, ale w pełni odnoszą się do korespondencji mailowej funkcjonariusza publicznego, jakim jest członek Rady Ministrów z jego współpracownikami.

Korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia.

Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu ustawy decyzji właściwej co do jego treści wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Nietrafny jest przy tym zarzut, że przyjęcie takiego poglądu za trafny, wyklucza społeczny nadzór nad tworzeniem projektu aktu prawnego. W momencie, kiedy projekt taki zyskuje walor oficjalności, zostaje przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go stworzył, podlega społecznym konsultacjom i społeczeństwo może mieć wpływ na jego treść.

Korespondencja osoby fizycznej również przesyłana drogą internetową jest prywatną korespondencją także wtedy, gdy służy załatwianiu spraw służbowych. Można ją zliczyć do tzw. "dokumentów wewnętrznych", które nie decydują o kierunkach działania organu i nie są wyrazem, jego oficjalnego stanowiska.

W tym więc zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, bowiem skoro żądana informacja nie była informacją publiczną przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. nie znajdowały zastosowania. Prezes Rady Ministrów nie był zobowiązany do jej udostępnienia wobec czego nie pozostawał w bezczynności.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 203 pkt 2 p.p.s.a.