Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1279/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 1, 2-4, ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 par. 1, art. 81
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 08 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt III SA/Po 491/16 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.B. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt III SA/Po 491/16 oddalił skargę M. B. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa w K. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW w części dotyczącej: działki rolnej MG (powierzchnia działki - 1,49 ha), działki rolnej MD (powierzchnia działki - 0,77 ha), działki rolnej MC (powierzchnia działki - 0,90 ha), działki rolnej MB (powierzchnia działki - 0,14 ha), działki rolnej MA (powierzchnia działki - 0,33 ha), działki rolnej F (powierzchnia działki - 22,69 ha), działki rolnej D (powierzchnia działki - 57,15 ha). Ponadto w ww. decyzji organ przyznał M. B. płatność ONW na rok 2014 w wysokości 13.300,02 zł, w tym ONW – Nizinne strefa I. Płatność została pomniejszona o kwotę 411,34 zł ze względu na stwierdzone przez organ nieprawidłowości.

Organ w trakcie kontroli stwierdził naruszenie normy N.05 dla gospodarstwa: N.05.1 – stwierdzono, że rolnik nie utrzymuje okrywy roślinnej w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 15 lutego co najmniej na 40% powierzchni gruntów ornych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Stwierdzone naruszenie dotyczyło działek K, L i M. W raporcie z kontroli dokonano obliczeń, zgodnie z którymi powierzchnia okrywy roślinnej powinna wynosić 11,32 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności ONW wynosiła 191,24 ha. Powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności na obszarze ONW - strefa nizinna I wynosiła 107,77 ha. Powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW - strefa nizinna I wyniosła 107,29 ha. Organ wskazał, że działka rolna G leżała w całości na terenach, dla których nie jest przyznawana płatność ONW. Ponadto, w decyzji uwzględniono dane wynikające z protokołów z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, które stwierdziły nieprawidłowości.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wydał decyzję nr [...], na podstawie której utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] grudnia 2015 r. Organ odwoławczy wskazał, że z wykonanej w gospodarstwie rolnym skarżącego kontroli na miejscu wynika, że skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności ONW działki rolne niezgodnie ze stanem faktycznym. W raporcie z kontroli, jak i graficznych załącznikach działki rolne zostały opisane wraz z wykrytymi nieścisłościami. Stwierdzony stan faktyczny został określony w protokole i dokumentacji fotograficznej i pomimo, iż mogły być tam wykonywane zabiegi agrotechniczne, to - zdaniem organu - były one niewystarczające, biorąc pod uwagę stan gruntu w okresie kontroli administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu było ustalenie, czy kwota przyznanej skarżącemu płatności do obszaru o niekorzystnych warunkach gospodarowania - strefa nizinna I zasadnie została umniejszona o 3%, tj. o 411,34 zł.

Sąd I instancji wskazał, że naruszenie normy powinno być oceniane według kryteriów zasięgu, dotkliwości i trwałości, a w poszczególnych kryteriach przyznaje się odpowiednio punkty 1 albo 3 (zasięg); 1, 3 albo 5 (dotkliwość) oraz 3 albo 5 (trwałość). Z karty kontrolnej sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że za niezgodności z normą N.05 przyznano 7 punktów (odpowiednio 3, 1 i 3), co skutkowało zmniejszeniem płatności o 3%.

Nie było sporne, że opisane działki były położone na obszarach objętych erozją wodną. Skarżący składając na druku urzędowym wnioski o przyznanie płatności oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania tych płatności, które to zasady określone są zresztą w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący przystępując do programu pomocowego posiadał wiedzę w zakresie praw i obowiązków związanych z podjęciem zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej.

Zdaniem Sądu, organy administracji publicznej w sposób prawidłowy dokonały analizy i oceny materiału dowodowego, w wyniku którego nastąpiło zmniejszenie płatności przyznanej skarżącemu z uwagi na zaniechanie przestrzegania ww. wymogu w zakresie utrzymywania okrywy roślinnej. Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty skarżącego wskazujące, że wymóg ten nie jest zgodny z zasadami dobrej kultury rolnej.

W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że uzasadnione było w tym przypadku przeprowadzenie kontroli na przełomie 2014 i 2015 r. Jest to konsekwencją obowiązku nałożonego na podmiot, który korzysta z programu pomocowego, że 40% okrywy roślinnej musi być utrzymane w okresie od 1 grudnia do 15 lutego. Kontrola przeprowadzona poza tym okresem nie przyniosłaby skutku w postaci weryfikacji powierzchni okrywy roślinnej na obszarze zagrożonym erozją wodną.

Podkreślił, że ewentualne rozbieżności w powierzchni gruntów zadeklarowanych i stwierdzonych nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania. W szczególności rozstrzygnięcia zarówno organu I, jak i II instancji zostały wydane na podstawie wyczerpującego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w stosunku do którego skarżący mógł się wypowiedzieć. Ponadto materiał ten został wyczerpująco rozpatrzony. Okoliczność ta znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), oraz art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, zwane dalej rozporządzeniem nr 1122/2009 oraz art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, dalej: Rozporządzeniem nr 73/2009, przez błędne ich zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego wynikającym z braku wyczerpującego wyjaśnienia zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności określenia wadliwej powierzchni użytków rolnych na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorami A, N, P, T, MB, MC, MG w oparciu o system informatyczny określony art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, oraz nieuwzględnienia w tym zakresie powierzchni działek rolnych określonych podczas przeprowadzania kontroli na miejscu w roku 2014 polegającą na przyjęciu, iż zakres tego przepisu pozwala na określenie powierzchni uprawnionej do płatności w oparciu o zakres informacji systemowej bez analizy materiału dowodowego stanowiącego podstawę do określenia powierzchni użytków rolnych, a w szczególności określenia powierzchni użytków rolnych na rok 2014 w oparciu o określenie powierzchni użytków rolnych w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu.

2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynikającą z braku jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn odmówienia racji stawianemu w skardze na decyzję organu II instancji zarzutowi obrazy prawa tj. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez ich naruszenie wynikające z nieuwzględnienia przez organ II instancji rzeczywistej powierzchni użytków, rolnych wynikających z pomiarów powierzchni użytków.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. tzn. na naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej można powoływać naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i musi to być naruszenie przepisów postępowania stosowanych przez sąd administracyjny oraz uchybienia procedury przed organem administracji. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania przed organem administracji należy zarzut naruszenia prawa przez organ administracji, powiązać z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009, sygn. akt OPS 10/09). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym może być zrealizowany obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt. 1 i 2 oraz w art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwałę Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10 - dostępne w systemie CBOSA na stronie www.orzeczenia.gov. pl). W ramach postawionych zarzutów procesowych brak jest wyjaśnienia, że naruszenie podanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W praktyce oznacza to, że skarżący winien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie postanowienia. Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, Lex nr 992297).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej w pkt 1) wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przez organ wskazanych w ww. punkcie przepisów zarówno prawa krajowego jak i unijnego, polegającego na błędnym ich zastosowaniu i nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego wynikającego z braku wyczerpującego wyjaśnienia zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności określenia wadliwej powierzchni użytków rolnych a działkach rolnych oznaczonych identyfikatorami A, M, P, T, MB, MC, MG w oparciu o system informatyczny określony art. 17 Rozporządzenia nr 73/2009, oraz na nieuwzględnieniu powierzchni działek rolnych określonych podczas przeprowadzenia kontroli na miejscu w roku 2014 i przyjęciu, iż zakres tego przepisu pozwala na określenie powierzchni uprawnionej do płatności w oparciu o zakres informacji systemowej bez analizy materiału dowodowego a w szczególności określenie powierzchni użytków rolnych w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu. Stanowisko to nie znajduje oparcia w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Odnosząc się do podniesionych kwestii, należy zauważyć, że stosownie do art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wskazania konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego (ewentualnie w połączeniu z przepisami postępowania administracyjnego) oraz do wyjaśnienia, na czym to naruszenie polega, a także do wykazania, że gdyby do tego nie doszło, to w sprawie zostałoby podjęte inne rozstrzygnięcie. Ww. warunków ten zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia. Przede wszystkim zauważyć należy, że dokonując kontroli zaskarżonych decyzji, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (Dz. U. z 2009 r. nr 40, poz. 329 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. nr 389, poz. 11). Sąd wskazał, że działanie organów administracji państwowej było prawidłowe wziąwszy pod uwagę przepisy art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. - o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków EFROW a także zgodne z przepisami kpa. Postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało bowiem przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 – 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnoszący skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza obowiązek zbadania, czy przyznanie rolnikowi płatności ONW byłoby zgodne z celami i zasadami WPR. Tym samym organ był zobowiązany zgromadzić dowody potwierdzające te okoliczności, co też miało miejsce. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w sposób uprawniony wskazał, że ewentualne rozbieżności w powierzchni gruntów zadeklarowanych i stwierdzonych nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy bowiem, organ w trakcie kontroli na miejscu stwierdził naruszenie normy N.05 dla gospodarstwa: N. 05,1 - stwierdzono, że rolnik nie utrzymuje okrywy roślinnej w okresie od 1 grudnia do 15 lutego co najmniej na 40% powierzchni gruntów ornych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Naruszenie dotyczyło działek K, L i M. W raporcie kontrolnym dokonano obliczeń, zgodnie z którymi powierzchnia utrzymywania okrywy roślinnej powinna wynosić 11,32 ha. Fakt ten został wykazany w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. W sprawie nie było sporne, że opisane działki gruntu były położone na obszarach objętych erozją wodną. Skarżący składając na druku urzędowym wnioski o przyznanie płatności oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania tych płatności, które są określone w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Przystępując do programu pomocowego skarżący posiadał wiedzę w zakresie praw i obowiązków związanych z podjęciem zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej. Zauważyć należy, że naruszenie normy skutkującej zmniejszeniem płatności powinno być oceniane według kryteriów zasięgu, dotkliwości i trwałości, a w poszczególnych kryteriach przyznaje się odpowiednio punkty 1 albo 3 (zasięg) 1, 3 albo 5 (dotkliwość) oraz 3 albo 5 (trwałość). Z karty kontrolnej sporządzonej w sprawie wynika, że za niezgodność z normą N. 05 przyznano 7 punktów (odpowiednio 3, 1 i 3) co skutkowało zmniejszeniem płatności o 3%. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli organów administracji państwowej i słusznie uznał, że wobec stwierdzonych naruszeń normy N. 05 należało skarżącemu zmniejszyć płatność o kwotę 411,34 zł. Jeszcze raz Sąd podkreśla, że początkowa kwota płatności wynosiła 13,711,36 zł. Kwota ta została zmniejszona ze względu na nieprzestrzeganie przez skarżącego wymogu utrzymywania okrywy roślinnej na obszarach zagrożonych erozją wodną w okresie od 1 grudnia do 15 lutego co najmniej na 40% powierzchni gruntów ornych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, na działkach rolnych: K (1,87 ha) oraz M (15,02 ha) stwierdzono brak okrywy roślinnej. Działki rolne K i L były zaorane, natomiast działka M była porośnięta ścierniskiem i została częściowo zaorana. Wymagana powierzchnia gruntów ornych pod okrywą roślinną powinna wynosić 11,32 ha, co stanowi 40% ogólnej powierzchni gruntów ornych zagrożonych erozją wodną. Działka rolna M wraz z działkami K i L stanowiły obszar do wyliczenia spełnienia normy N.05. NSA zauważa, że zasadniczą kwestią było ustalenie stanu użytkowania działek rolnych zgłoszonych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności za 2014 r. wobec, których to działek inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu W. Oddziału regionalnego, D. Oddziału Regionalnego i L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdzili nieprawidłowość w zakresie deklaracji. Zatem konieczne było ustalenie czy skarżący przestrzega wymogów wynikających z przepisów prawa. Decyzja o przyznaniu płatności została wydana do obszaru stwierdzonego po kontroli na miejscu ( tzw. obszar zatwierdzony będący podstawą do redukcji płatności w ramach płatności JPO/ST). Ponieważ skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności ONW działki rolne niezgodnie ze stanem faktycznym, to w raporcie kontroli oraz graficznych załącznikach działki rolne zostały opisane wraz z wykrytymi nieprawidłowościami. Jest oczywiste, że płatności są przyznawane do gruntów kwalifikujących się do objęcia płatnościami, utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej a nie do gruntów objętych określonymi zabiegami bez względu na efektywność tych zabiegów. Jeszcze raz należy podkreślić, że rozbieżności w powierzchni gruntów, na które powołuje się skarżący kasacyjnie nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia z przyczyn wskazanych powyżej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt. 1) petitum skargi kasacyjnej są nieuprawnione. NSA nie mógł też uznać za zasadne zarzutów przedstawionych w pkt. 2) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy, wynikającą z braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn odmówienia racji stawianemu w skardze zarzutowi obrazy prawa tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez organ drugiej instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć należy, że co do zasady art. 141 § 4 p.p.s.a. nie stanowi właściwej podstawy do kwestionowania zasadności dokonanej przez wojewódzki sąd adminmistracyjny oceny zaskarżonego aktu administracyjnego. Przepis ten, określa niezbędne elementy jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku m. in. zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada tym wymaganiom. Zawiera wszystkie konieczne elementy konstrukcyjne orzeczenia i pozwala zapoznać się z motywami podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Poddaje się więc kontroli instancyjnej. Wadliwość uzasadnenia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Omawiany przepis może także stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wiążący pogląd w tym zakresie został wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 8/09. Naczelny Sąd Administarcyjny stwierdza, że żadna z wyżej wymienionych okoliczności w tej sprawie nie wystąpiła. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie zarówno kontroli instancyjnej, jak i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wynika obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że Sąd ma zawsze obowiązek szczegółowo się odnieść do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. To, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez sąd oceną prawną nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zazutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12 opubl. ONSA i WSA ). Tak więc zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony. Zatem wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza prawa. Sąd dokonał bowiem prawidłowej kontroli decyzji pod względem jej zgodności z prawem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 1) p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).