Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3105/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 30 § 5, art. 100
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Tomasz Wykowski WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2015 r. sprawy ze skargi I.M. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia I.M., postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej w powiecie [...], w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha, prowadzonej w wyniku wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., nr [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie uregulowania, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" stanu prawnego nieruchomości położonej w powiecie[...], w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha, prowadzonej w wyniku wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., nr [...].

Na powyższe postanowienie zażalenie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożyła I.M. podnosząc, że czynności podjęte przez organ I instancji zmierzające do przeprowadzenia postępowań spadkowych po zmarłych spadkobiercach E.B., który był właścicielem działki "[...]", od której odłączono pow. [...] ha pod drogę gminną w P., nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy albowiem żaden z nich nie zgłosił nigdy roszczeń odszkodowawczych w ustawowym terminie.

Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że art. 97 § 1 pkt 4 Kpa stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego, niż ten przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Nadto, zagadnienie to jest zagadnieniem prawnym o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Z powyższego wynika zatem, że warunkiem zawieszenia postępowania jest wystąpienie zagadnienia wstępnego bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie decyzji we właściwej sprawie, a zatem między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek, do którego ustalenia jest zobowiązany organ administracji.

Minister wskazał, że decyzja wydawana na gruncie art. 73 ustawy ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, iż stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, co wywołuje skutki ex tunc, czyli od chwili, gdy określony stan prawny zaistniał. Decyzja tego rodzaju nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt OSK 702/04 (LeXPolonica nr 2126703) art. 73 ust. 1 ustawy, przewiduje swoistą nacjonalizację, a także nabycie przez jednostki samorządu terytorialnego w określonych w tym przepisie przypadkach, własności nieruchomości z mocy prawa. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania przed organami administracji, w tym przede wszystkim zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, a następnie zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 Kpa, stronami w sprawie.

Organ pierwszej instancji winien zatem powiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty, które są stroną w sprawie, a następnie umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu, tj. m.in. umożliwić im dostęp do akt sprawy oraz zgłaszanie dowodów, zawiadomić o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów, umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji oraz doręczyć orzeczenie kończące postępowanie. Oznacza to, że organ wojewódzki prowadzący postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy jest zobowiązany w pierwszej kolejności ustalić właścicieli nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., względnie ich spadkobierców, jak również na dzień wydawania decyzji. Tym bowiem podmiotom przysługuje przymiot strony w postępowaniu regulacyjnym opartym na art. 73 ust. 1 ustawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2564/12 i z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 850/08). Ponadto ustalenie właściciela gruntu na dzień 31 grudnia 1998 r. warunkuje prawidłowe określenie stron postępowania, skoro osoba posiadająca w dniu 31 grudnia 1998 r. prawa rzeczowe do nieruchomości objętej dyspozycją art. 73 ust. 1 ustawy posiada interes prawny w postępowaniu regulacyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 175/12).

Ze znajdującej się w aktach niniejszej sprawy opinii geodezyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę W.K., wynika że działka nr [...] o pow. [...] ha powstała z części nieruchomości pochodzącej z "[...] o pow. [...] ha objętej księgą wieczystą nr [...] oraz z części nieruchomości pochodzącej z "[...]" o pow. [...] ha objętej księgą wieczystą nr [...]. Przymiot strony na gruncie niniejszego postępowania będzie przysługiwał zarówno następcom prawnym właścicieli "[...]", jak i "[...]". Z treści księgi wieczystej [...] wynika, że prawo własności co do parceli budowlanej pochodzącej z "[...]" przysługuje E.B. na podstawie umowy kupna z dnia [...] września 1908 r. Na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w M. z dnia [...] lutego 1962 r., sygn. akt [...] spadek po E.B. zmarłym w dniu [...] stycznia 1960 r. w C. przeszedł w drodze dziedziczenia ustawowego na rzecz M.B., M.B. oraz T.B.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w M. z dnia [...] września 1968 r., sygn. akt [...] spadek po T.B. zmarłym w dniu [...] maja 1968 r. w C. nabyła w drodze dziedziczenia testamentowego w całości M.B., M.J. z domu B. (kserokopia odpisu zupełnego aktu małżeństwa z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] wystawionego przez Urząd Stanu Cywilnego w P.) zmarła w dniu [...] marca 1977 r., co potwierdza odpis skrócony aktu zgonu nr [...] wystawiony przez Urząd Stanu Cywilnego w P.. Natomiast z odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] wystawionego przez Urząd Stanu Cywilnego w C. wynika, że M.B. zmarła w dniu [...] listopada 1982 r. W piśmie z dnia 17 Września 2013 r., nr [...] Zastępca Kierownika Wydziału II Cywilnego Sądu Rejonowego w C. poinformował organ I instancji, że w skorowidzach nie odnaleziono sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po M.B.. Z akt sprawy wynika, że odpisy aktów zgonu tych osób zostały załączone jako dowody do wniosku sporządzonego w imieniu Wojewody [...] przez r. pr. A.K. o stwierdzenie nabycia spadku po M.B. na rzecz Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2014 r. Jednocześnie Wojewoda wskazał, iż gromadzone są dokumenty potrzebne do wystąpienia o potwierdzenie następstwa prawnego po M.J. zd. B. oraz jej mężu L.J.

Mając na względzie powyższe Minister stwierdził, że warunkiem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem i rozstrzygnięcia sprawy, jest uprzednie ustalenie wszystkich następców prawnych po zmarłych M.J. z domu B. oraz M.B.. Kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w zażaleniu Minister podkreślił, że interes prawny w postępowaniu regulacyjnym prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 ustawy nie zależy od zgłoszenia w terminie wniosku o ustalenie i przyznanie odszkodowania. Interes prawny w tym postępowaniu posiadają m. in. osoby, które posiadały prawa rzeczowe do gruntu drogowego w dniu 31 grudnia 1998 r. lub ich następcy prawni, z uwagi na fakt, że to ich praw dotyczy postępowanie regulacyjne.

Od postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., nr [...] I.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy nie istnieje zagadnienie wstępne, od uprzedniego rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 2) naruszenie art. 30 § 5 Kpa poprzez nieuchylenie postanowienia Wojewody [...] przy jednoczesnym nienakazaniu mu zastosowania tego przepisu i wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku; 3) naruszenie art. 100 § 1 Kpa w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po M.B., M.J. i L.J. na rzecz Skarbu Państwa, w sytuacji gdy interes prawny i legitymację do wystąpienia z takim wnioskiem ma jedynie odpowiedni starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej; 4) naruszenie art. 36 § 3 w zw. z art. 144 Kpa poprzez wydanie postanowienia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju siedem miesięcy po złożeniu przez skarżącą zażalenia; 5) naruszenie art. 8 Kpa poprzez prowadzenie sprawy w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do władzy publicznej; 6) naruszenie art. 12 Kpa poprzez nieprowadzenie sprawy wnikliwie i szybko. W skardze wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]; 2) zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że Wojewoda [...] prowadzi postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w sprawie nabycia, w trybie art. 73 ustawy, przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w P., w powiecie [...], w gminie [...], składającej się z działki nr [...], obręb [...], zajętej pod drogę publiczną - ul. [...]. W toku sprawy powołany został biegły geodeta W.K., zgodnie z opinią którego w skład nieruchomości zajętej na drogę publiczną, wchodzi pow. [...] ha, pochodząca z nieruchomości o pow. [...] ha, dawnej [...], której pierwotnymi właścicielami byli między innymi przodkowie skarżącej, a także pow. [...] ha, pochodząca z nieruchomości o pow. [...] ha, dawnej [...]. Wszystkie postepowania spadkowe, w których spadek obejmował dawną [...] zostały przeprowadzone i zakończone, W związku z czym nie ma żadnych wątpliwości, co do stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, w części odnoszącej się do Skarżącej. Ostatnim właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej nieruchomości odpowiadającej dawnej [...] jest zmarły w 1960 r. E.B., a jego ostatni znani następcy prawni zmarli w 1990 r. Wobec tego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. zawiesił prowadzone przez siebie postępowanie w sprawie nabycia przez Gminę [...] własności nieruchomości drogowej, jako podstawę wskazując art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i art. 100 § 1 w zw. z art. 101 § 1 i 3 oraz art. 103 Kpa. Wojewoda wskazał jednocześnie, że pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. wystąpiono do Sądu Rejonowego w C. o przeprowadzenie postepowania spadkowego po jednej z następczyń prawnych E.B., a także że gromadzone są dokumenty potrzebne do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o przeprowadzenie postepowania spadkowego po pozostałych dwóch następcach prawnych. Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał argumentację Wojewody [...].

Zdaniem skarżącej, stanowisko organów jest błędne. W skład nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, zgodnie z opinią geodety W.K., wchodzi parcela o pow. [...] ha, pochodząca z nieruchomości o pow. [...] ha, dawnej [...], której pierwotnymi właścicielami byli między innymi przodkowie skarżącej, a także pow. [...] ha, pochodząca z nieruchomości o pow. [...] ha, dawnej [...]. Decyzją ([...]) z dnia [...] lutego 1996 r. (potwierdzoną przez NSA) ówczesny Minister Przemysłu i Handlu przywrócił stan prawny całej nieruchomości o pow. [...] ha opisanej w rej. hip. [...] jako "[...]" (położonej obecnie na działkach nr [...] i [...]) sprzed jej przejęcia pod przymusowy zarząd. Oznacza to, że MPiH zwrócił ją w całości prawowitym właścicielom z rodziny C. lub ich następcom prawnym. Wynika z tego, że w dniu [...] grudnia 1998 r. działka o pow. [...] ha należała do spadkobierców pierwotnych właścicieli z rodziny C., w tym do skarżącej. Wszystkie postępowania spadkowe, w których spadek obejmował dawną [...], zostały przeprowadzone i zakończone, w związku z czym nie ma żadnych wątpliwości, co do stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, w części odnoszącej się do skarżącej. Co więcej, wiadomo jaką powierzchnię zajmuje część drogi publicznej pochodząca z dawnej [...]. Skarżąca i jej krewni, spadkobiercy dawnych właścicieli [...] z rodziny C., zostali wyzuci z władztwa nad swoją nieruchomością, a przewlekłe prowadzenie sprawy przez wszystkie organy administracyjne zajmujące się tą sprawą uniemożliwia zaspokojenie ich uzasadnionych roszczeń.

Wojewoda [...] nie jest w stanie ustalić spadkobierców osób będących właścicielami dawnej [...], którzy formalnie legitymują się postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku bądź aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzonym przez notariusza, to organ powinien był rozważyć zastosowanie art. 30 § 5 Kpa. Wojewoda nie odnalazł żadnych żyjących osób, które mogłyby dziedziczyć po E.B. i jego trzech znanych, zmarłych już spadkobiercach, uzasadnione wydaje się przyjęcie, że nie istnieją osoby, które mogłyby objąć spadek. W związku z tym organ powinien był ustalić, czy istnieją osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a jeśli nie, to powinien był wystąpić do właściwego sądu z wnioskiem o wyznaczenie kuratora spadku, na podstawie art. 30 § 5 Kpa. Osobą prawną zarządzającą obecnie przynajmniej częścią majątku wchodzącego w skład masy spadkowej po E.B. i jego następcach, jaką jest nieruchomość wykorzystywana jako droga publiczna, ul. [...], jest Gmina [...]. Jednak ostatni ze znanych spadkobierców E.B. zmarł w 1990 r., a jak wynika ze zgromadzonych w sprawie przez Wojewodę informacji wszystkie te osoby nie pozostawiły po sobie innych spadkobierców, to zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami, tj. art. 935 § 3 Kc, w brzmieniu sprzed 25 września 2063 r. w braku małżonka spadkodawcy i krewnych powołanych do dziedziczenia z ustawy spadek przypada Skarbowi Państwa jako spadkobiercy ustawowemu. Dlatego skoro potencjalnym spadkobiercą jest Skarb Państwa, a władającym jedyną znaną częścią masy spadkowej jest Gmina [...], to nie sposób uznać, że spadek został objęty w świetle informacji zgromadzonych przez organ w sprawie. Dlatego, zdaniem Skarżącej, uzasadnione było wystąpienie przez Wojewodę [...] z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku, zgodnie z art. 30 § 5 Kpa. Kurator ustanowiony przez sąd mógłby działać w postępowaniu nie powodując opóźnień i niekorzystnych dla stron postępowania skutków rozciągania w czasie postępowania.

Mając na uwadze powyższe, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa uznać należało za całkowicie bezpodstawne i nieuzasadnione, gdyż brak znanych organowi spadkobierców nie jest kwestią prejudycjalną, a jedynie stanowi przesłankę wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie kuratora. Dlatego też Minister Infrastruktury i Rozwoju wydając zaskarżane postanowienie powinien był uchylić postanowienie Wojewody [...] i nakazać mu zastosowanie art. 30 § 5 Kpa.

Powyższe uwagi należy uznać za uzasadnione również z uwagi na to, że Wojewoda [...] nie ma legitymacji do występowania do sądu z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po wskazanych wcześniej trzech następcach E.B.. Jak wykazano wyżej, na mocy obowiązujących w chwili śmierci tych osób przepisów, w sytuacji braku spadkobierców ustawowych, dziedziczył po nich Skarb Państwa. Tymczasem, zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60 oraz art. 60a, starostowie wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w szczególności podejmują czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach o stwierdzenie nabycia spadku. Skoro zatem Wojewoda [...] nie jest uprawniony do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku na rzecz Skarbu Państwa, a nie może wezwać strony do złożenia takiego wniosku (bo obecnie nie istnieje żadna osoba mająca w tym interes prawny), to wnioski we wszystkich trzech sprawach zostaną najprawdopodobniej odrzucone przez sąd rozpoznający te sprawy. Spowoduje to dodatkowe przedłużenie postępowania, które i tak toczy się już niemal cztery lata. Gdyby Wojewoda postąpił zgodnie z prawem i wystąpił z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku, zadaniem kuratora stałoby się poszukiwanie spadkobierców zmarłych osób, jednocześnie pozwalając mu na występowanie w toczącej się sprawie stwierdzenia przejścia na własność Gminy [...] nieruchomości drogowej. Z tych powodów Minister Infrastruktury i Rozwoju powinien był uchylić postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane przez Wojewodę [...], wskazując mu konieczność zastosowania art. 30 § 5 Kpa.

Skarżąca podkreśliła, że wielokrotnie zwracała się do Wojewody [...] o wydanie ostatecznej merytorycznej decyzji. Pomimo tak licznych działań ze strony skarżącej Wojewoda [...] pozostaje bierny, podejmując jedynie działania mające na celu opóźnienie rozpoznania sprawy i od niemal czterech lat nie jest w stanie wydać merytorycznej decyzji w sprawie. Co więcej, organ podejmuje czynności pozwalające uniknąć mu zarzutu bezczynności (wyznaczanie nowych terminów, zawieszanie postepowania), ale w wyniku tych działań sprawa w istocie nie toczy się. Sprawę ustalenia, że nieruchomość przeszła w określonym momencie na własność Skarbu Państwa trudno jest uznać za sprawę szczególnie skomplikowaną, a nawet gdyby taką była, to maksymalny termin przewidziany w Kpa na jej załatwienie to dwa miesiące. Pozostawanie sprawy w toku przez cztery lata przed Wojewodą (a w sumie przed organami administracji publicznej przez ponad 10 lat) zakrawa w obliczu wskazanych przepisów na żart z powagi i autorytetu administracji publicznej. Takie działanie organu, polegające zwłaszcza na niedotrzymywaniu ustawowych terminów, wyznaczanie nowych, niewspółmiernych do stopnia skomplikowania sprawy terminów i przekraczanie nawet tych wyznaczanych przez siebie terminów, jak również bezpodstawnym zawieszaniu postępowania, z pewnością nie może zostać uznane za zgodne z wyrażoną w Kpa zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Rozpoznanie zażalenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju również odbyło się z przekroczeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy i bez poinformowania stron o ewentualnym opóźnieniu.

Zdaniem skarżącej trafność jej stanowiska potwierdza orzecznictwo, w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Poznaniu z dnia 11 lutego l999 r., sygn. akt Il SA/Po 750/98, w którym Sąd stwierdził, że śmierć zapisanego w księdze wieczystej właściciela nieruchomości podlegającej rozgraniczeniu nie stanowi powodu zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, może natomiast skutkować koniecznością zastosowania art. 30 § 5 Kpa. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 487/07 Sąd stwierdził, że organ nie mógł obligatoryjnie zawiesić postępowania, do czasu zgłoszenia się spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu bowiem, jak wynika z akt sprawy, J. P. zmarł bezpotomnie, nie posiadał rodzeństwa, a jego rodzice również nie żyją, a zatem nie pozostawił on spadkobierców. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 Kpa. Wskazać bowiem należy, że konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. W sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Zwrot "działają jako strony" nie jest ścisły. Zarówno zarządca masy spadkowej, jak i kurator spadku, są zastępcami procesowymi strony (stron). Działają w ich imieniu (z ustawowego umocowania) i ze skutkami prawnymi realizującymi się w ich sferze prawnej.

Mając powyższe na uwadze skarżąca podkreśliła, że praktyka organu wyrażająca się w zaniechaniu podejmowania czynności zmierzających do wyjaśnienia i rozpoznania sprawy i podejmowanie czynności mających na celu odsunięcie w czasie wydania merytorycznej decyzji nie znajduje oparcia w żadnych przepisach prawa. Co więcej, narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności wyrażoną w art. 7 Kpa zasadę prawdy obiektywnej, a to poprzez naruszanie słusznego interesu skarżącej, wyrażoną w art. 8 Kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji poprzez prowadzenie sprawy w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności poprzez niczym nieuzasadnione odkładanie w czasie merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, oraz wyrażoną w art. 12 Kpa zasadę sprawności działania i niezwłocznego załatwiania spraw.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Nie jest sporne miedzy I.M., a Ministrem Infrastruktury i Rozwoju to, że część działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną ul. [...] w P. stanowi grunt o pow. [...] ha, pochodzący z nieruchomości p.n. "[...]". Prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowiło przedmiot nabycia z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], co wynika z kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., nr [...]. W sprawie nie jest kwestionowane to, że w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną stronami winne być wszystkie osoby będące właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a znaczenie w tym zakresie ma stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie 31 grudnia 1998 r. Osoby te Wojewoda [...] winien zawiadomić o wszczęciu postępowania wznowieniowego i zapewnić im czynny udział w każdym stadium tego postępowania, co wynika z przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 Kpa. Postępowanie wznowieniowe dotyczy decyzji wydanej w trybie art. 73 ustawy. Decyzja ta miała charakter wywłaszczeniowy, ponieważ potwierdzała odjęcie dotychczasowym właścicielom prawa własności nieruchomości z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Wobec tego osoby będące właścicielami spornej nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. mają interes prawny do bycia stroną postępowania wznowieniowego w rozumieniu art. 28 Kpa. Dla sprawy wznowieniowej od decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] prawa własności spornej nieruchomości nie ma znaczenia to, czy osoby wywłaszczone złożyły w ustawowym terminie wnioski o odszkodowanie, o których mowa w art. 73 ust. 4 ustawy.

Z akt sprawy wynika, że stan prawny części nieruchomości oznaczonej nr [...] w zakresie terenu pochodzącego z "[...]" nie jest uregulowany. Po zmarłym w 1960 r. właścicielu tej nieruchomości E.B., spadek nabyły M.B., M.B. i T.B. - każde po 1/3 części. T.B. zmarł w 1968 r., a spadek po nim nabyła w całości M.B. M. vel M. B. po mężu J. zmarła w 1977 r. M.B. zmarła w 1982 r. Mąż M.J. L.J. zmarł w 1990 r. Z akt sprawy nie wynika, aby po śmierci wskazanych wyżej osób zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe.

Z powyższego wynika, że jeszcze przed wszczęciem postępowania wznowieniowego zmarli współwłaściciele opisanej wyżej części nieruchomości oznaczonej nr [...], a organowi prowadzącemu postępowanie nie są znani spadkobiercy M. vel M.J. i M.B..

Zdaniem Sądu, stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy obligował Wojewodę [...] do zawieszenia postępowania wznowieniowego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Niewątpliwie do rozpatrzenia niniejszej sprawy i wydania decyzji kończącej tę sprawę konieczne jest wyjaśnienie aspektu podmiotowego tej sprawy – ustalenie wszystkich stron tego postępowania, aby nie doszło do wydania decyzji załatwiającej sprawę z kwalifikowanym naruszeniem procedury administracyjnej (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Ustalenie stron postępowania na użytek sprawy wznowieniowej jest tzw. zagadnieniem wstępnym, tj. zagadnieniem prawnym o charakterze otwartym, którego rozstrzygnięcie jest dla sprawy wznowieniowej niezbędne i które pozostaje poza kompetencjami organu administracji publicznej. Do przeprowadzenia sprawy o stwierdzenie nabycia spadku właściwy jest sąd powszechny (art. 627 Kpc). Względem osób trzecich prawa do spadku spadkobierca może udowodnić tylko prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku bądź zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 Kc).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 30 § 5 Kpa. Przepis ten jest skorelowany z przepisem art. 97 § 1 pkt 1 Kpa i dotyczy konieczności wystąpienia przez organ do sądu o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego, w sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 148/11). Uszło uwadze skarżącej, że taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ M. vel M.J. i M.B. zmarły wiele lat przed wszczęciem postępowania wznowieniowego

Jeżeli chodzi o podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 100 § 1 Kpa, Sąd zwraca uwagę, że podniesiona w uzasadnieniu postanowienia pierwszoinstancyjnego kwestia wystąpienia przez Wojewodę [...] do sądu spadku o stwierdzenie nabycia spadku po M.B. i przygotowywania dokumentów do zainicjowania postępowania spadkowego po M. vel M.J. i jej mężu L.J. nie jest objęta zakresem kontrolowanych w niniejszej sprawie postanowień. W niniejszej sprawie ocena legalności sprowadzała się do tego, czy zawieszenie postępowania wznowieniowego było zgodne z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, ponieważ osnowa postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. dotyczyła tego zagadnienia.

Zdaniem Sądu, skoro - jak wynika z uzasadnienia postanowienia pierwszoinstancyjnego - Wojewoda [...]wystąpił już do sądu spadku z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po M,B., to ocena, czy Wojewoda [...], działający jako organ administracji publicznej, ma status wnioskodawcy w rozumieniu art. 506 i art. 669 Kpc i może skutecznie zainicjować postępowanie spadkowe będzie należała do sądu spadku. Do rozpoznawania spraw cywilnych właściwe są sądy powszechne (art. 1 w zw. z art. 2 § 1 Kpc). Jeżeli okaże się, że sąd spadku prawomocnie oddali wniosek Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia spadku po M.B., wówczas organ ten zobligowany będzie wezwać ustalone strony postępowania wznowieniowego, w trybie art. 100 § 1 Kpa, do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, którego wystąpienie obligowało organ do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wezwanie to stanowi wówczas samodzielną czynność procesową (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 311/07). Zagadnienie to ma charakter następczy na tle niniejszej sprawy i jako takie nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia.

Dla niniejszej sprawy nie miały znaczenia podnoszone w skardze zarzuty nieuzasadnionego przedłużania przez organ załatwienia sprawy. Jeżeli skarżąca uważa, że organ jest bezczynny lub przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie, to stronie przysługują wówczas inne środki zaskarżenia - zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 Kpa), a następnie skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.