Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 485/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 1, art. 3 ust 1, art. 2 ust 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi G. Ś. na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w G., terenu położonego na zachód od ul. Ł. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym kartę terenu nr [...] w częściach, które dotyczą nieruchomości skarżącego stanowiących działki nr [...], [...] i [...] oraz w zakresie obejmującym kartę terenu nr [...]; 2. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącego G. Ś. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 22 października 2008 r. Rada Miasta w G., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001, nr 42, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. w G., terenu położonego na zachód od ul. Ł..

G. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej jego własność, oznaczonej na planie symbolem 15ZP.

Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem Rada Miasta G. dopuściła się w niej daleko idącej ingerencji w prawo własności skarżącego. Skarżący nie kwestionuje, iż co do zasady ingerencja taka jest dopuszczalna, jednak konieczna jest analiza, czy w danym przypadku ingerencja ta jest usprawiedliwiona z punktu widzenia zasad i wartości o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest czy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości i wykonywaniu prawa własności są konieczne dla realizowania podanej w zaskarżonym planie funkcji publicznej, którą ma spełniać część nieruchomości skarżących. Zdaniem skarżącego ingerencja w jego prawo własności w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały, w imię interesu publicznego nie była uzasadniona. Niezrozumiałe jest, że tuż obok olbrzymich obszarów leśnych, zamierza się urządzić na jego nieruchomości niewielki park (niecałe 5.000 m2), właściwie skwer. Rada Miasta nigdy i nigdzie nie wykazała konieczności czy potrzeby urządzenia w tym miejscu publicznego terenu zielonego. Zdaniem skarżącego, można z całą pewnością stwierdzić, że nie ma takiej potrzeby jeśli uwzględnić, iż M. w tej części jest zasiedlony wyłącznie domami jednorodzinnymi. Ich właściciele korzystają dla celów rekreacyjnych albo z własnych ogródków przydomowych, albo jeśli już idą na spacer to do położonego tuż obok lasu. Dla dzieci urządzony jest w pobliżu plac zabaw oraz boisko piłkarskie. Dla mieszkańców G. czy T. teren przy rzece K. w tym miejscu nie jest turystycznie atrakcyjny. Wzdłuż rzeki K. w tej części wybudowane są szklarnie oraz inne obiekty gospodarstw ogrodniczych a także domy jednorodzinne natomiast tereny spacerowe urządzone są w lesie.

W ocenie skarżącego również nie znajduje uzasadnienia ingerencja Rady Miasta w jego prawo własności polegająca na zamiarze wybudowania na nieruchomości skarżącego "ślepej" drogi przepoławiającą nieruchomość skarżącego. Wbrew odmiennemu twierdzeniu Rady Miasta, skarżący nie sprzeciwił się i nie sprzeciwia się utworzeniu ciągu pieszo - jezdnego (21KD-X). Wnosił jedynie aby przebiegał on poza terenem stanowiącym jego własność, a dokładnie przez teren między rzeką K. i nieruchomością skarżącego. Urządzenie ciągu pieszo - jezdnego w taki sposób jest możliwe i uniknięto by w ten sposób ingerencji w prawo własności skarżącego. Skarżący twierdz, że nie można uznać jako zasadnych oraz istotnych w sprawie argumentów, że ze względu na niekorzystne warunki gruntowe, naturalne obniżenie części nieruchomości oraz potencjalne zagrożenie tego obszaru zalewaniem rzeki K. należało planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczyć sporny teren na urządzenie zieleni publicznej. Gdyby nawet przyjąć, że na spornej części nieruchomości skarżącego występują niekorzystne warunki gruntowe, a obszar ten jest potencjalnie zagrożony zalewaniem rzeki K., nie można wyprowadzić wniosku, iż skarżący nie może być w dalszym ciągu właścicielem całej nieruchomości. Czym innym jest wyłączenie pewnych terenów z zabudowy w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a czym innym przeznaczenie nieruchomości skarżącego na zieleń publiczną z zamiarem przejęcia tej części nieruchomości przez Gminę na własność. Ewentualne wyłączenie tej części nieruchomości skarżącego z zabudowy nie musiało i nie powinno powodować przeznaczenia tego terenu na cel publiczny. Rzeka K. w spornym miejscu (i nie tylko) nie zagraża zalewaniem pobliskich nieruchomości. Wszelkie dotychczasowe ustalenia dotyczące wielkości terenu hipotetycznie zagrożonego zalewaniem nie uprawniły Radę Miasta do ingerencji w prawo własności, jeśli nawet przyjąć, że część nieruchomości skarżącego grozi zalewaniem, to najwyżej należało ograniczyć możliwości korzystania przez skarżącego z tej części nieruchomości. Skarżący zaznaczył, że Rada Miasta w zebranych w sprawie dokumentach posługuje się pojęciami zamiennymi - "terenu potencjalnie zagrożonego zalewami", "terenu zalewowego". Hipoteza czy prognoza zagrożenia zalewania spornego terenu wynosi 1% na 100 lat. Obecnie rzeka K. jest w tej części uregulowana, powyżej wybudowano zbiorniki retencyjne. Zdaniem skarżącego Rada Miasta nie wykazała, iż ingerencja w prawo własności skarżącego była uzasadniona, wobec czego zarzut przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miasta jest zasadny. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi między innymi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a więc przekroczenie granic władztwa planistycznego, którego wynikiem są zawarte w zaskarżonej uchwale ustalenia dotyczące spornej części nieruchomości. Do skargi skarżący dołączył pismo PWiK Spółki z o. o. w G. z dnia 7 października 2008 r., jako dowód, iż nieruchomość skarżącego jest położona poza obrębem strefy ochronnej komunalnego ujęcia wody podziemnej "S." w G., w związku z sugestią wynikającą z planu, iż także z tej przyczyny powinny być wprowadzone ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko, Rada Miasta G. wskazała, że projekt planu sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Rada podniosła, że teren będący własnością skarżącego stanowi obszar działek rolnych i użytkowany jest obecnie jako gospodarstwo ogrodnicze. Ze względu na niekorzystne warunki gruntowe, naturalne obniżenie południowej części nieruchomości oraz położenie na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki K., plan wyłączył wymienione tereny z zabudowy, przeznaczając je pod tereny zieleni urządzonej publicznej. Zasięg terenów zalewowych został wyznaczony w oparciu o opracowanie wykonane przez BPBK S.A. dotyczące całej hydrografii miasta p.n. Koncepcja, rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych G. w ramach projektu "Poprawa czystości wód Morza B. poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej", której elementem są obliczenia oraz określenia rzędnych dla wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 2% i 1%, czyli takich, które mogą się pojawić raz na 50 lat i 100 lat. W planie miejscowym przyjęto zasięg wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%. Ustalenie funkcji zieleni urządzonej ma na celu ochronę tych terenów przed użytkowaniem, mogącym mieć negatywny wpływ na jakość środowiska, w szczególności na czystość wód gruntowych i wód rzeki K. oraz urządzenie terenu w formie parku stanowiącego docelowo zachodnią część parku miejskiego wzdłuż doliny rzeki K.. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. (uchwała Rady Miasta G. nr [...] z dnia 27 lutego 2008 r.) ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjnego – ekologicznego wzdłuż rzeki K., mające na celu przystosowanie doliny rzeki K. dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki. Tereny te wyznaczone zostały w oparciu o istniejące uwarunkowania przyrodnicze, wodne oraz gruntowe. Dolina rzeki K. stanowi jedno z głównych powiązań przyrodniczych w miejskim ekosystemie i zamierzeniem miasta jest realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym obejmującego koryto rzeki K. i tereny przyległe. Mając na względzie uwagi G. Ś., na terenach zieleni urządzonej dopuszczono adaptację funkcji ogrodniczej do czasu realizacji docelowej zieleni urządzonej publicznej, co umożliwi kontynuowanie prowadzonej przez skarżącego działalności ogrodniczej, lecz nie dłużej niż do czasu realizacji planowanej zieleni. Realizacja zieleni urządzonej będzie poprzedzona transakcją kupna przez gminę terenów przeznaczonych pod zieleń urządzoną. Pozostała północna część terenów, położona powyżej terenów zieleni, o łącznej powierzchni ok. 4.900 m2, przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, z możliwością wydzielenia 4 działek budowlanych o minimalnej powierzchni działki 1.200 m2. W stosunku do obecnego użytkowania terenu ustalenie to pozwala na realizację zabudowy na obszarze stanowiącym znaczną część nieruchomości skarżącego. Dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, mając na względzie uwagi G. Ś., dopuszczono adaptację zabudowy zagrodowej związanej z prowadzonym gospodarstwem ogrodniczym. Przebieg linii podziału wewnętrznego - granic działek, wskazanych na terenach przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowej jest zaleceniem, nie jest ustaleniem planu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Ustawa ta jest jedną z ustaw wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę planowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienia, Rada Gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Stanowisko takie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie sygn. akt IV SA 237/01 a także w wyroku sygn. akt IV SA 514/03, z którego wynika, że uchwalając plan miejscowy, rada gminy może określone tereny przeznaczać na cele publiczne, niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów. Brak zgodności zamierzeń skarżącego co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją, która choć chroni własność indywidualną to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem. W postępowaniu dotyczącym uchwalenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie są przesądzane kwestie własności do gruntu, choć przeznaczenie w planie konkretnego terenu na cele publiczne może prowadzić w przypadku realizacji tego celu do wywłaszczenia prawa własności, czego nie można utożsamiać z naruszeniem prawa własności, rada gminy działa bowiem w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego.

Dodatkowo Rada Miasta G. wskazała, że skarżący może skorzystać z uprawnień wynikających z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przysługujących właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, w przypadku, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone.

W piśmie z dnia 23 lutego 2009 r. skarżący G. Ś. wskazał na udostępnienie przez organ nieaktualnych map wysokościowych służących do sporządzenia opracowania koncepcji zalewowych. Zarzucił, iż organ traktuje nieruchomości należące do skarżącego w sposób odmienny niż nieruchomości sąsiednie, tj. działki nr [...], [...], [...], które to zostały wyłączone z terenu zalewowego, a ich właścicielom przyznano prawo do zabudowy. Ponadto wskazał, iż z dokumentu o nazwie "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego prawdopodobieństwa przewyższenia P=1% na rzece K. na odcinku od km 4+000 do km 3+650 w G." wynika, iż działki skarżącego (nr [...], [...], [...], [...]) nie są położone na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem.

Rada Miasta G., reprezentowana przez Prezydenta Miasta G., w piśmie z dnia 22 kwietnia 2009 r. wyjaśniła, że tereny będące własnością skarżącego objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. w G., terenu położonego na zachód od ul. Ł., którego głównym celem jest ochrona walorów przyrodniczo-krajobrazowych doliny rzeki K. oraz przystosowanie jej dla potrzeb rekreacyjnych. W planie miejscowym, tereny będące własnością skarżącego o łącznej powierzchni 8806 m2 przeznaczone zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej 06MN1 (ok. 4879 m2), ciąg pieszo-jezdny publiczny 21 KD-X (ok. 767 m2) oraz pod tereny zieleni 15ZP i 16ZE (ok. 2860 m2 i 300 m2). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. (uchwał Rady Miasta G. nr XVII/400/08 z dnia 27 lutego 2008 r.) wskazuje dolinę rzeki K. jako jedno z głównych powiązań przyrodniczych pomiędzy obszarami systemu przyrodniczego miasta. W zakresie struktury funkcjonalno-przestrzennej Studium przeznacza te tereny w części pod tereny zieleni urządzonej oraz w części pod zabudowę o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia omawianego planu miejscowego są zgodne z ustaleniami tego studium. Zamierzeniem jest realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym, obejmującym koryto rzeki K. do Zatoki G. w O., przystosowanie doliny rzeki K. dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenie ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny. Tereny skarżącego stanowią obszar działek rolnych i użytkowane są obecnie jako gospodarstwo ogrodnicze. Ustalenie funkcji zieleni urządzonej na części obszaru ma na celu ochronę tych terenów przed użytkowaniem, mogącym mieć negatywny wpływ na jakość środowiska, w szczególności na czystość wód gruntowych i rzeki K. oraz urządzenia ich w formie parku stanowiącego docelowo zachodnią część parku miejskiego wzdłuż doliny rzeki K.. Ze względu na niekorzystne warunki gruntowe, naturalne obniżenie południowej części nieruchomości oraz położenie na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki K., plan wyłączył tę część obszaru spod zabudowy. Organ wskazał, iż w opracowaniu ekofizjologicznym do planu miejscowego zawarto, że korzystne dla zabudowy warunki gruntowo-wodne występują ponad trasą zalewową i obszarem wysiękowym. Nadto podał, iż z analizy, na którą powołał się skarżący w piśmie z dnia 23 lutego 2009 r. wynika, że część obszaru, na którego terenie znajdują się działki skarżącego, stanowi naturalne obniżenie, będące naturalną powierzchnią retencyjną (różnica poziomu terenu w stosunku do poziomu brzegu rzeki wynosi ok. 0,5 m). Natomiast działki bezpośrednio graniczące z terenem skarżącego położone są ok. 1,5 m ponad poziomem brzegu rzeki, poza zagrożeniem zalewaniem wodami rzecznymi. Powierzchnia terenu na części obszaru objętego planem została podniesiona sztucznie, w okresie przed przystąpieniem do sporządzenia planu. Największe zmiany dotknęły centralną i wschodnią część obszaru planu, m.in. działki bezpośrednio graniczące z posesją skarżącego, tj. działki nr [...], [...], [...]. Wykonane sztuczne podniesienie poziomu terenu, bądź umocnienia w postaci narzutu kamiennego wzdłuż niektórych działek dochodzących do koryta rzeki K. przyczyniły się do lokalnych zmian stosunków wodnych powodując min. podtopienia podziemnych kondygnacji istniejących w sąsiedztwie budynków. Problem ten został poruszony przez okolicznych mieszkańców m.in. w uwagach do projektu planu. Zasięg terenów zalewowych wskazanych w planie miejscowym został wyznaczony w oparciu o opracowanie wykonane w 2006 r. przez BPBK SA dotyczące całej hydrografii miasta. Organ wskazał również, iż wartości przepływów przyjęte na podstawie opracowanej w 2006 r. przez BPBK Koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych G. w ramach projektu "Poprawa czystości wód Morza B. poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej" mogą być znacznie zaniżone, co wynika z opracowania wykonanego w 2008 r. dla P. W., jednego z górnych dopływów rzeki K., przez Biuro A p.n. "Koncepcja programowo przestrzenna – odtworzenie potoku W. wraz z budową zbiorników retencyjnych". Na zagrożenie powodziowe w dolinie rzeki K. wskazują także inne opracowania min. praca zbiorowa B, wydane przez G. Towarzystwo Naukowe w 1998 r. W ocenie organu, materiał przedstawiony przez skarżącego nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń planu miejscowego. Nie udowadnia założonej tezy, że działki należące do skarżącego nie są położone na obszarach potencjalnie zagrożonym zalewaniem rzeki K., także ze względu na swój wyrywkowy charakter. Ponadto, nieprzydatność terenu nadrzecznego dla zabudowy była tylko jedną z przesłanek dla rozstrzygnięć planistycznych podjętych przez Radę Miasta. Podstawowymi przesłankami były i są nadal: zamiar utrzymania terenów wzdłuż rzeki K. w formie terenów otwartych, niezabudowanych i nieogrodzonych – ze względu na ich unikalne znaczenie przyrodnicze, jak również zamiar urządzenia wzdłuż rzeki terenów rekreacyjnych, parkowych. Organ podniósł, iż skarżący brał czynny udział w procesie tworzenia projektu planu miejscowego. Zmiany wprowadzane do projektu planu miejscowego były wynikiem uwzględnienia części uwag złożonych do projektu wyłożonego do publicznego wglądu, w tym od uwag złożonych przez skarżącego, co spowodowało brak konieczności ponowienia uzgodnień, a projekt planu został przedstawiony Radzie Miasta G.. Ponadto ciąg pieszo – jezdny 21 KD-X na nieruchomości skarżącego, w wyniku jego uwag, został wyznaczony po istniejącym wydzieleniu geodezyjnym, bezpośrednio przy szklarni skarżącego, natomiast utrzymano jego publiczny charakter z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu komunikacyjnego z ul. Ł. do terenów przeznaczonych pod zieleń urządzoną publicznie. Co do lasów T. Parku Krajobrazowego, jak wskazuje Rada, stanowią one własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych i możliwości ich rekreacyjnego urządzenia przez władze samorządowe gminy są bardzo ograniczone.

Na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącego w sprawie i oświadczył, że skarży postanowienia planu odnoszące się do karty terenu zielonego oraz karty terenu wytyczającej ciąg pieszy. Pełnomocnik Gminy zaś wnosząc o oddalenie skargi oświadczył, iż nieruchomości skarżącego położone są na kartach terenu 15ZP, 06MN1, 07MN1, 16ZE i karty dotyczącej drogi 21KDX. Przebieg drogi 21KDX wynika z wcześniejszego podziału działki nr 43 skarżącego. Zasadniczą przyczyną zapisu planu odnoszącego się do zieleni publicznej jest koncepcja zagospodarowania rzeki K., natomiast kwestią drugorzędną są warunki wodno-gruntowe na tym terenie. Gmina nie kwestionuje, że nieruchomość skarżącego pozostaje poza strefą ochronną ujęcia "S.", przy czym kwestia ta pozostaje bez znaczenia na ocenę wpływu gospodarstwa ogrodniczego na jakość rzeki K. i korytarza ekologicznego, jaki ona tworzy.

Wojewódzki Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 25/09 oddalił skargę wniesioną na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 22 października 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji.

G. Ś. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1841/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zdaniem NSA za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuzasadnionym i bezpodstawnym pominięciu przez Sąd l instancji istotnej części akt sprawy przy ustalaniu przez Sąd stanu sprawy, stanowiska strony skarżącej oraz uzasadnienia podniesionych przez skarżącego zarzutów, a w szczególności pism procesowych skarżącego z dnia 6 maja 2009 r., 12 czerwca 2009 r., 25 maja 2009 r. oraz dokumentu złożonego przez skarżącego do akt sprawy o nazwie "Aneks" z dnia 30 kwietnia 2009 r., podczas gdy obowiązkiem Sądu było rozstrzygniecie skargi w granicach danej sprawy i na podstawie całokształtu akt sprawy, tj. w sposób określony w przepisie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie w sposób wybiórczy i dowolny jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie NSA, Sąd I instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów oraz wskazówek strony skarżącej, wskazującej na określone wątpliwości w sprawie. Nadto NSA wskazał, że uzasadnienie WSA nie spełnia procesowych standardów. Sąd I instancji w bardzo obszerny, ale dość ogólny sposób analizuje relacje pomiędzy zaskarżonymi przepisami prawa miejscowego a regulacją konstytucyjną, jednak pomija analizę istotnych dla sprawy okoliczności (ewentualna niezgodność pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego a studium; różnica w granicach terenu zagrożonego zalewaniem według organu i strony skarżącej). Podsumowując, NSA stwierdził, że rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien wziąć pod uwagę zawarte w tym uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem I instancji. Szczególnie WSA powinien pamiętać o prawidłowej ocenie całego materiału dowodowego w sprawie i skrupulatnym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 130/10 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta G. z dnia 22 października 2008 r. w zakresie obejmującym kartę terenu nr 15 w częściach, które dotyczą działek nr [...], [...] i [...] oraz w zakresie obejmującym kartę terenu 21. Sąd w świetle dokonanych ustaleń uznał, że organ ustalając zasady zagospodarowania dla działek skarżącego w zaskarżonym zakresie nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego i naruszył zasadę proporcjonalności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Miasta G..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 549/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

NSA uznał, że zasadny jest w szczególności zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. NSA zgodził się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie wziął pod uwagę i nie zastosował przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wskazówek przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę kasacyjną o sygn. akt II OSK 1841/09.

NSA wskazał, że ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana być musi przez kątem przepisu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w sprawach uchwał dotyczących planu miejscowego na Sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Stanowisko Sądu I instancji powinno być jednoznaczne. Sąd winien stwierdzić, że albo przyjęte rozwiązania są niezgodne z prawem i miejscowy plan należy wyeliminować z obrotu prawnego, zaś Rada Miejska powinna poszukiwać innych rozwiązań, albo przyjęte rozwiązania są zgodne z prawem i brak jest podstaw do stwierdzania nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocenie sądu podlega nie tylko uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ale przede wszystkim cała dokumentacja zgromadzona w procedurze uchwalania planu. Z kolei uzasadnienie Sądu I instancji, mimo jego obszerności jest lakoniczne, i w istocie stanowi polemikę ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, nie zaś ocenę zgodności kontrolowanej uchwały z prawem. Sąd I instancji w ogóle nie rozważył, iż głównym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M., terenu położonego na zachód od ul. Ł. jest ochrona walorów przyrodniczo - krajobrazowych doliny rzeki K., utrzymanie jednego z głównych powiązań przyrodniczych pomiędzy obszarami systemu przyrodniczego miasta oraz przystosowanie doliny rzeki K. dla potrzeb rekreacyjnych - zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. A ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. w G. są zgodne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. (uchwała Rady Miasta G. nr [...] z dnia 27 lutego 2008 r.). W Studium ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjno ekologicznego wzdłuż rzeki K., mające na celu przystosowanie doliny rzeki K. dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki. Tereny te wyznaczone zostały w oparciu o istniejące uwarunkowania przyrodnicze, wodne oraz gruntowe. Z uwagi na to, iż dolina rzeki K. stanowi jedno z głównych powiązań przyrodniczych w miejskim ekosystemie zamierzeniem miasta wyrażonym w planie była realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym obejmującego koryto rzeki K. i tereny przyległe. Jest oczywistym, iż ochrona doliny rzeki K. nie może polegać na ochronie jednego z jej brzegów. Zdaniem NSA powyższe zostało w całości pominięte przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. Z wyjaśnień organu wynika, iż jednym z argumentów za wyłączeniem przedmiotowych działek z zabudowy było ich położenie na terenie zalewowym. Sąd I instancji wskazał wprawdzie w uzasadnieniu wyroku na opracowania z których wynikało, iż istnieje na tym terenie zagrożenie powodziowe, jednakże nie wyprowadził z treści tych dokumentów żadnych wniosków. Skarżący kasacyjnie uzasadniając swoje stanowisko powołał się na Koncepcję rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych G. w ramach projektu "Poprawa czystości wód Morza B. poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej", której elementem są obliczenia oraz określenia rzędnych dla Wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 2% i 1%, czyli takich, które mogą się pojawić raz na 50 lat i 100 lat. W planie miejscowym jak wskazał organ przyjęto zasięg wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%. Sąd I instancji powyższy dokument pominął. Nie wskazał przy tym dlaczego w jego ocenie dokument ten nie jest wiarygodny. NSA podzielił stanowisko skargi kasacyjnej, iż z uzasadnienia wyroku nie wynika aby Sąd analizował powyższą kwestię lub podważył stanowisko organu. Ponadto, niewątpliwym jest że działki skarżącego G. Ś. objęte skargą znajdują się poniżej poziomu pozostałych wskazywanych przez skarżącego, działek na tym terenie. Sąd z powyższego nie wysnuł żadnych wniosków. Oczywistym jest że jeżeli różnica poziomów miedzy działkami dochodzi do 1,5 m to nie są to działki podobne. Nie mogą też obejmować je te same ograniczenia. W sytuacji gdy teren ten należy do terenów cennych przyrodniczo wymagało rozważenia przez Sąd czy w ogóle, jak wskazywał skarżący G. Ś., możliwe jest sztuczne podniesienie terenu oraz związana z tym zmiana stosunków wodnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podniesienie terenu objętego skargą mogłoby narazić na negatywne skutki inne nieruchomości oraz spowodowałoby jego zniekształcenie. Zdaniem NSA Sąd I instancji błędnie uznał, że organ pozbawił skarżącego prawa do zabudowy, a docelowo własności przedmiotowych nieruchomości. Skoro, jak wskazał organ w ewidencji gruntów miasta G. działki nr [...], [...] oraz [...] oznaczone są symbolem Ł - łąki trwałe, i nie były działkami budowlanymi, ustalenia planu nie wprowadziły ograniczeń w ich wykorzystywaniu w dotychczasowy sposób.

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. W związku z tym należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienia skarżącego stowarzyszenia.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem uchwała ta podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Bezsporne jest również, że skarżący wezwał w dniu 30 lipca 2009r. organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę.

Skarga wniesiona została również z zachowaniem terminu z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 ustawy.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007r. w sprawie II OPS 2/07 uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1999r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. NR 142, poz. 11591 ze zm.). Skarga na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1999r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 Kpa w związku z art. 101 ust. 3 o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania ( ONSAiWSA 2007r. nr 3, poz.60).

Wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa złożone dnia 29 października 2008 r. nie zostało uwzględnione przez Radę uchwałą z dnia 19 listopada 2008 r. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w dniu 12 grudnia 2008 r.

Druga przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie".

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

Skarżący jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], o łącznej powierzchni 8.806 m2 położonych na obszarze objętym postanowieniami planu. W zaskarżonym planie przeznaczone one zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 06 MN1 (pow. ok. 4.879 m2), ciąg pieszo-jezdny publiczny 21 KD-X (ok. 767 m2) oraz pod tereny zieleni 15ZP i 16ZP (ok. 2.860 m2 i 300 m2). Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność skarżącego, oznaczonej na planie symbolem 15ZP (w części tekstowej teren ten jest oznaczony jako karta terenu 15 i przeznaczony na zieleń publiczną urządzoną) i symbolem 21 KD-X (w części tekstowej teren ten jest oznaczony jako karta terenu 21 i przeznaczony na wydzielone publiczne place, ciągi piesze, pieszo-jezdne i rowerowe).

Na obszarze oznaczonym w planie jako 15 ZP i 21 KD-X położone są działki nr [...], [...] i [...]. W części położone są one również na obszarze 06MN1. Zgodnie z postanowieniami planu - karta terenu nr 15 teren ten został przeznaczony na zieleń publiczną urządzoną /ZP/. W zakresie dotyczącym szczególnych warunków zagospodarowania terenu plan w części dotyczącej karty terenu 15 ustala, że część terenu oznaczona na rysunku planu, stanowi obszar potencjalnie zagrożony zalewaniem wodami rzecznymi - obowiązują ustalenia zawarte w § 8 ust. 1 pkt 2 planu – stanowią one, że na obszarze objętym planem wzdłuż rzeki K., występują tereny potencjalnie zagrożone zalewaniem wodami rzecznymi, oznaczone na rysunku planu, stanowiące naturalny, suchy zbiornik retencyjny, służący regulacji przepływów i ochronie przed powodzią – obowiązuje zakaz wznoszenia budynków oraz realizacji podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej, za wyjątkiem niezbędnych dla właściwego funkcjonowania terenu, np. oświetlenie terenu, kanały odprowadzające oczyszczone wody deszczowe. Karta terenu nr 21 określa m.in. ciągi piesze i pieszo-jezdne oraz rowerowe - dla ciągu 21 KD-X ustala szerokość ciągu 21 KD-X w liniach rozgraniczających 6,0 m zgodnie z rysunkiem planu.

Niewątpliwie skarżący, jako właściciel nieruchomości objętej opracowaniem przedmiotowego planu, ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworząca tenże plan. Ustalenia w planie dotyczące nieruchomości skarżącego, a zwłaszcza przeznaczenie części pod zieleń urządzoną publiczną i publiczny ciąg pieszo-jezdny (tereny 15ZP i 21 KD-X), w ocenie Sądu naruszają interes prawny wynikający z przysługującego skarżącemu prawa własności, co daje mu legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w zakresie regulacji dotyczących nieruchomości skarżącego, a w szczególności przeznaczenia części działek jako tereny 15ZP i 21 KD-X, stwierdzić należy, że w ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w tym trybie uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie.

Z art. 28 ust. 1 tej ustawy wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 powyższej ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wyznacza gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, właściwą w sprawach planowania przestrzennego. Oznacza to, że wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania położonego na jej obszarze terenu. Także w orzecznictwie i literaturze panuje zgodny pogląd, że gmina jest podstawową jednostką systemu planowania przestrzennego każdego demokratycznego państwa prawa. Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa. Organem gminy właściwym w sprawach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest rada gminy.

Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości zaś ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi normatywne ujęcie instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy. W ramach tego władztwa rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu na obszarze gminy. Obowiązek uwzględnienia skargi na plan powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi będą zatem ustalenia planu, które stanowią nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

W myśl art. 140 kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle art. 140 kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, LEX nr 39282).

Z kolei z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, przy czym nie oznacza on zakazu różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, jako że rada może ustanawiać ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego.

W związku z tym podkreślić należy, że każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Stosownie do art. 1 ust. 1 cyt. ustawy, podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Z kolei w art. 1 ust. 2 tej ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Gmina, do której w zasadzie należy wyłączna kompetencja ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), siłą rzeczy w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów.

W tym miejscu należy przytoczyć w pełni aktualną tezę uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (III ARN 49/93, OSN 1994/9/181): "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez konstytucję RP prawa własności".

Definicja ustawowa wskazuje, że przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Zdaniem Sądu Rada Miasta G. podejmując zaskarżoną uchwałę nadużyła przysługujące jej władztwo planistyczne przeznaczając część nieruchomości skarżącego zieleń urządzoną publiczną i publiczny ciąg pieszo-jezdny (tereny 15ZP i 21 KD-X).

Podkreślić przy tym należy, że ocena zgodności z prawem uchwały w przedmiocie planu w zakresie władztwa planistycznego dokonywana przez Sąd nie jest zależna od zgodności tego planu z poprzedzającym go w ramach procedury planistycznej Studium.

W wyroku z dnia 22 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenia niniejszego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. w G. są zgodne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. (uchwała Rady Miasta G. nr [...] z dnia 27 lutego 2008 r.). W Studium ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjno ekologicznego wzdłuż rzeki K., mające na celu przystosowanie doliny rzeki K. dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki. Tereny te wyznaczone zostały w oparciu o istniejące uwarunkowania przyrodnicze, wodne oraz gruntowe. Z uwagi na to, iż dolina rzeki K. stanowi jedno z głównych powiązań przyrodniczych w miejskim ekosystemie zamierzeniem miasta wyrażonym w planie była realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym obejmującego koryto rzeki K. i tereny przyległe.

Powyższa okoliczność nie oznacza jednakże w żadnym razie, że nie doszło do nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego.

W niniejszej sprawie Rada przystąpiła do uchwalenia planu uchwałą z dnia 28 lutego 2007 r., natomiast przekazanie projektu planu do zaopiniowania i uzgodnień miało miejsce w dniu 15 maja 2007 r.

W tej sytuacji brak jest podstaw do zakwestionowania wykorzystania przez Radę, przy uchwalaniu przedmiotowego planu, opracowanej we wrześniu 2006 r. przez Biuro A Koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych G. w ramach projektu "poprawa czystości wód Morza B. poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej", a dotyczącej całej hydrografii miasta. W ramach tegoż opracowania sporządzony został rysunek stanowiący podstawę do wyznaczenia zasięgu terenów zagrożenia zalewaniem wodami rzecznymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G..

Nadto, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak jest podstaw do stwierdzenia jakiejkolwiek wadliwości opracowania z 2006 r. W szczególności zaś, zdaniem Sądu, nie dowodzi tego w żadnym razie sporządzone na zlecenie skarżącego opracowanie z lutego 2009 r. pod tytułem "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego o prawdopodobieństwie przewyższenia P+1% na rzece K. na odcinku od KM 4+000 do KM 3+3650 w G." autorstwa E. W., M. S. i P. Z. (k. 117-136 akt niniejszej sprawy).

Zgodnie bowiem z aneksem z dnia 30 kwietnia 2009 r. do tegoż opracowania (k. 15 akt sprawy II SA/Gd 346/11) różnice w przebiegu granic zasięgu strefy zalewów wyznaczonej w opracowaniu z 2009 r. i granicami wyznaczonymi w opracowaniu z 2006 r. wynikają ze szczegółowego uwzględnienia aktualnego układu wysokościowego terenu zalewowego i barymetrii dna rzeki, po niwelacji przeprowadzonej w styczniu 2009r. Nadto w opracowaniu z 2009r. wykonano aktualne, szczegółowe pomiary geodezyjne i barymetryczne, które wykorzystano do wyznaczenia dokładnego przebiegu granic stref zalewowych.

Również w wyjaśnieniu do tegoż opracowania z dnia 30 maja 2011r. (k.178-178 akt sprawy II SA/Gd 346/11) jego autorzy stwierdzili, że różnice między opracowaniami z 2006r. i 2009r. wynikają z bardziej szczegółowego uwzględnienia aktualnego układu wysokościowego terenu wzdłuż rzeki oraz jej doliny, a także aktualnej barymetrii dna rzeki - niwelacja przeprowadzona w styczniu 2009r. W opracowaniu z 2006r. zastosowano właściwą metodykę. Przy czym ukształtowanie terenu ulega zmianom w czasie. W opracowaniu z 2009r. wykonano aktualne na 2009r. i szczegółowe pomiary, które wykorzystano do wyznaczenia przebiegu granic stref zalewowych, stąd zaś wynika inny przebieg w stosunku do opracowania z 2006r. W obu opracowaniach została wykorzystana ta sama metoda, przy czym w opracowaniu z 2009r., wobec gęściej przyjętych i geodezyjnie uaktualnionych przekrojów obliczeniowych terenu i koryta rzeki, przebieg strefy zalewu należy uznać za dokładniejszy, a przede wszystkim uwzględniający aktualny, rzeczywisty stan terenu.

W ocenie Sądu Rada nie wykazała w toku niniejszego postępowania uzasadnienia dla ograniczenia prawa własności skarżącego w zakresie zieleni urządzonej publicznej.

Uzasadniając wyłączenie z zabudowy terenów, na których położone są nieruchomości skarżącego organ wskazał na niekorzystne warunki gruntowe, naturalne obniżenie południowej części nieruchomości, położenie na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki K., ochronę przed użytkowaniem mogącym mieć negatywny wpływ na jakość środowiska, w szczególności czystość wód gruntowych i wód rzeki K.. Nadto organ twierdził, że ma prawo do wskazania w planie terenu przeznaczonego na zieleń publiczną urządzoną, by zaspokoić interes całej lokalnej społeczności. Mogą to być również tereny należące do prywatnych właścicieli. Gmina będzie musiała uzyskać tytuł prawny do tych terenów, ale nie jest to konieczne przed uchwalenie planu.

Wprawdzie zadania własne gminy obejmują sprawy zieleni gminnej i zadrzewień (art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym), a stosownie do art. 78 ustawy o ochronie przyrody rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zielone i zadrzewienia, to jednak przy realizacji tego typu zadań nie może dokonywać nadmiernego ograniczenia prawa własności.

Podkreślić należy, że konieczność obrony przyjętych przez Radę w planie kierunków zagospodarowania, ograniczających prawo własności zawsze - co do zasady - obciąża organ gminy. Zdaniem Sądu Rada nie wykazała prymatu interesów społeczności lokalnej wymagającego ograniczenia prywatnej własności, skutkiem czego przyjęte rozwiązanie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 kc.

I tak Rada nie wykazała, że niezbędne jest przeznaczenia na wskazany cel zieleni urządzonej publicznej wymaga tak dużej powierzchni nieruchomości skarżącego. Uzasadnienie powinno dotyczyć niezależnie każdej z odrębnych działek. Przy ocenie czy została zachowana zasada proporcjonalności nie ma znaczenie czy skarżący ma więcej działek, które może przeznaczyć na inne cele, zgodne z jego oczekiwaniami. Rada nie przedstawiła przekonujących argumentów w tym zakresie. Co więcej, w toku procedury planistycznej rada przeznaczyła najpierw mniejszą powierzchnię tychże działek na zieleń, a dopiero po rozpatrzeniu uwag skarżącego nastąpiło powiększenie tego terenu na działkach skarżącego (zob. rysunek projektu planu przez rozpatrzeniem uwag k. 441 akt sprawy oraz rysunek uchwalonego planu znajdujący się w aktach administracyjnych). Wskazać przy tym należy, że przywołane wyżej opracowanie terenów zalewowych z 2006 roku nie może być uznane za wystarczające do uzasadnienia przeznaczenia działek skarżącego na zieleń przede wszystkim z tego powodu, że to Rada zarówno w toku procedury uchwalania planu, w szczególności przy rozpatrywaniu uwag skarżącego, jak i w toku postępowania przed Sądem konsekwentnie wskazywała, że kwestia ta nie miała decydującego znaczenie przy ustalaniu przeznaczenia terenu, a nawet, że miała jedynie znaczenie drugorzędne.

Również cele ochrony środowiska i przyrody, a zwłaszcza dotyczące czystości wód rzeki K., nie świadczą w żadnym razie o konieczności przeznaczenia terenu skarżącego na zieleń publiczną urządzoną, jako że zadania takie mogą być realizowanie poprzez określone nakazy czy zakazy i dotyczyć również terenów prywatnych. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których ustanawia się określone ograniczenia.

Wskazać przy tym należy, że w toku postępowania przed Sądem wyjaśnione zostało bezspornie, że działki skarżącego pozostają poza terenem objętym ujęciem wody "S.". Uchwalając zaskarżony plan Rada wskazywała natomiast, że przeznaczając działki skarżącego na zieleń urządzoną kierowała się koniecznością ochrony tegoż ujęcia wody. W szczególności zaś na etapie rozpatrywania uwag skarżącego do projektu planu miejscowego organ wskazywał, że teren objęty uwagami skarżącego położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów ujęcia wody "S.", wokół których wyznaczone zostały tereny ochrony bezpośredniej oraz na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki K.. W związku z powyższym argument ten upadł w toku niniejszego postępowania.

Nie znajduje także potwierdzenia w okolicznościach sprawy twierdzenie organu, że wyznaczenie ciągu pieszo-jezdnego stanowiło uwzględnienie uwag skarżącego. Skarżący sprzeciwił się bowiem wyznaczeniu takiego terenu wskazując, że na tym terenie wystarczająca jest istniejąca droga wewnętrzna. W tej sytuacji wyznaczenie ciągu pieszo-jezdnego obejmującego tę drogę wewnętrzną oraz częściowo sąsiednie działki skarżącego, nie może zostać uznane za uwzględnienie jego uwag.

Niezależnie od tego wskazać należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe" (zob. wyrok z dnia 9 lutego 2010r. sygn. akt II OSK 1959/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). .

Podobny pogląd został wyrażony również w wyroku z dnia 25 maja 2005r., dotyczącym wprawdzie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (sygn. akt II OSK 1900/08 http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednakże odnoszącym się do tej samej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził mianowicie, że przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący normatywną definicję pojęcia "cel publiczny", winien znaleźć zastosowanie także w procesie planistycznym. Sąd ten wskazał nadto, że Rada Gminy nie może jako cele publiczne kwalifikować celów nie zakwalifikowanych tak przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź w odrębnych ustawach.

Wskazać nadto należy, że z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

W konsekwencji wskazać należy, że warunkiem przeznaczenia określonych terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne jest wykazanie przez radę, że cele te odpowiadają normie art. 6 pkt 1 - 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach ( art. 6 pkt 10 tej ustawy).

W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że można dokonać przeznaczenia terenu prywatnego na inny cel publiczny, który zostanie zrealizowany po nabyciu przez gminę nieruchomości. Gmina nie ma bowiem żadnych instrumentów prawnych umożliwiających jej dokonanie zakupu terenu przeznaczonego w planie na cel, który nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak zatem zgody właściciela nieruchomości spowoduje, że zamierzone przez gminę inwestycje nie będą mogły zostać zrealizowane, a więc nie będzie możliwe wykonanie postanowień miejscowego planu. Istotą zaś planowania przestrzennego jest jego racjonalność i wykonalność.

Przeznaczenie działek skarżącego na zieleń publiczną urządzoną nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że nie wynika to ani z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też jakiejkolwiek innej odrębnej ustawy. W związku z tym stwierdzić należy, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego przy dokonywaniu ustaleń w części dotyczącej karty terenu 15 przedmiotowego planu. Również ustanowenie przez gminę terenów rekreacyjnych nie stanowi celu publicznego w powyższym rozumieniu, mimo że zadania własne gminy obejmują sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych.

To samo dotyczy ciągu pieszo-jezdnego.

Publiczny ciąg pieszo - jezdny o symbolu 21 KD-X na części działek skarżącego nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Z tego też powodu uznanie projektowanego ciągu pieszo - jezdnego za mający stanowić publiczny dojazd do terenów zieleni urządzonej publicznej nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Co więcej, takie ustalenie w planie dokonane wbrew woli właściciela stanowi przekroczenie przez gminę uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu. Art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako cele publiczne określa bowiem wydzielenie gruntów wyłącznie pod drogi publiczne oraz budowę i utrzymanie takich dróg, a więc wyłącznie klasyfikowanych jako drogi publiczne według przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 240/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 października 2012 r., II SA/Ol 489/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z całą pewnością przedmiotowy ciąg pieszo - jezdny nie stanowi drogi publicznej.

Jeżeli natomiast projektowany ciąg pieszo - jezdny miałby mieć charakter drogi publicznej, to już na etapie planowania powinien spełniać co najmniej wymagania określone dla najniższej klasy drogi gminnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2011 r., II OSK 2012/10).

Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, że Rada Miasta G. podjęła zaskarżoną uchwałę z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego, naruszając w ten sposób art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób określony w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Rada Miasta G. uchwaliła bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie części nieruchomości skarżącego, które nie może być zaliczone do inwestycji celu publicznego. Nadto Rada nie wykazała konieczności ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności, skutkiem czego przyjęte rozwiązania naruszają art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 kc.

Mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie obejmującym kartę terenu nr 15 w częściach, które dotyczą działek skarżącego nr [...], [...] i [...] oraz w zakresie obejmującym kartę terenu nr 21.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.