Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 6/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2020r. sprawy ze skargi Z.Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w przedmiocie legalności budowy budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

W skardze z dnia 8 stycznia 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PINB") w sprawie [...] zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...]r. nr [...] Z.Z. (dalej: "skarżący") wniósł o stwierdzenie, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz wniósł o przyznanie od PINB na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a").

W uzasadnieniu skargi podniósł, że postępowanie dotyczące nielegalnej zabudowy nieruchomości położonej w B. przy ul [...] trwa od 1993 r., przy czym w okresie od marca 1996 r. do 2016 r. nie toczyło z winy organów administracji nadzoru budowlanego. Sprawa ta w ocenie skarżącego nie jest skomplikowana, przez co brak jakiegokolwiek wytłumaczenia dla tak długiego okresu. Jednocześnie zarzut przewlekłości został przez skarżącego odniesiony do dwóch toczących się przed PINB etapów postępowania w sprawie.

Pierwszy zarzut przewlekłości dotyczy postępowania prowadzonego przez PINB po tym, jak w dniu 6 września 2018 r. wpłynęła do tego organu decyzja ŚWINB nr [...] z dnia [...] r. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji (Prezydenta Miasta B.) z dnia [...] r. oraz przekazująca PINB sprawę nielegalnej zabudowy nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] . Według skarżącego sprawa ta powinna zostać załatwiona przez PINB do dnia 6 października 2018 r., a tymczasem dopiero postanowieniem z dnia [...] r. organ ten wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 15 listopada 2018 r., przy czym decyzję wydał w dniu [...]r.

Skarżący zaakcentował, że organ nie miał podstaw do traktowania sprawy jako szczególnie skomplikowanej w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., podlegającej załatwieniu w terminie 2 miesięcy. Nie było bowiem potrzeby prowadzenia czynności wyjaśniających, a jedynym przeprowadzonym dowodem, w istocie zbędnym, były oględziny w dniu [...]r.

Ponadto zdaniem skarżącego wyznaczenie przez PINB pismem z dnia 23 października 2018 r. nowego terminu zapoznania się z aktami sprawy było podyktowane wyłącznie względami pozaprawnymi i pozamerytorycznymi. Właściciel nieruchomości, który wiedział o toczącym się postępowaniu, otrzymał bowiem poprzednio zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w dniu 15 października 2018 r., a jego pełnomocnik w dniu 19 października 2018 r. złożył do akt sprawy udzielone w dniu [...] r. pełnomocnictwo. Zatem w okresie od 17 października 2018 r. do dnia 22 października 2018 r. pełnomocnik miał już możliwość zapoznania się z aktami sprawy, więc nie było potrzeby, żeby temu pełnomocnikowi wyznaczać dodatkowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy. Tym bardziej, że z takiej możliwości pełnomocnik świadomie nie skorzystał, oraz nie dochował należytej staranności poprzez nieodebranie skierowanej do niego przez organ korespondencji.

W ocenie skarżącego powyższe okoliczności świadczą o tym, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustanowienie przez stronę pełnomocnika nie może stanowić okoliczności uzasadniającej wydłużenie czasu trwania postępowania w sprawie.

Drugi zarzut przewlekłości dotyczył postępowania, które toczyło się przed PINB na skutek uchylenia przez ŚWINB decyzją z dnia [...] r. nr [...] decyzji PINB z dnia [...]r. nr [...], nakazującej rozbiórkę.

Skarżący zaakcentował, że w ramach tego, ponownie prowadzonego, postępowania jedynym zaleceniem ŚWINB dla organu I instancji było przeprowadzenie weryfikacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze, na którym znajduje się nielegalna zabudowa. Jak wskazał skarżący PINB pismem z dnia 22 stycznia 2019 r. wystąpił do Urzędu Miasta o udostępnienie archiwalnych planów miejscowych obowiązujących na tym obszarze od 1993 r., tj. od chwili powstania nielegalnej zabudowy, a pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. zwrócił się o wypis i wyrys z tych planów. Natomiast już pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. Urząd Miasta przekazał PINB kserokopie planów miejscowych. PINB tymczasem wydał decyzję w sprawie dopiero w dniu [...] r., czyli po upływie 47 dni od otrzymania planów miejscowych. Ponadto po dniu 15 lutego 2019 r. organ I instancji zaniechał wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.

W ocenie skarżącego w sprawie należy także brać pod uwagę etapy wcześniejsze, w tym rażącą bezczynność organów administracji nadzoru budowlanego w okresie: marzec 1996 r. – 2016 r.

Skarżący zaakcentował, że nawet, gdyby uznać, że działania PINB na wskazanych powyżej etapach nie były przewlekłe, to nie można odrywać ocen przebiegu tych etapów od oceny całego postępowania, także z tej przyczyny, iż przeczyłoby to zasadom wyrażonym m.in. w art. 7, art. 7b, art. 8, art. 12 i art. 14a k.p.a. i prowadziłoby do patologii polegającej na tym, że można byłoby uznać za prowadzone nieprzewlekle postępowanie w sprawie trwającej kilkadziesiąt lat, o ile tylko na poszczególnych etapach zachowano terminy załatwienia danego etapu.

Skarżący podniósł także, że organy wykazują szczególną przychylność właścicielowi nieruchomości, który jawnie nadużywa prawa do wnoszenia odwołań i jednocześnie odmawiają ochrony skarżącemu. Pozostawanie od ponad 26 lat nielegalnej zabudowy świadczy o istnieniu pozaprawnych i pozamerytorycznych okoliczności, zwłaszcza, że w innych sprawach ten sam organ potrafi sprawnie przeprowadzić postępowanie. Budzi przy tym daleko idące zdeprymowanie skarżącego okoliczność, że przy uwzględnieniu złego stanu techniczno-budowlanego nielegalnej zabudowy (przy uwzględnieniu jej usytuowania), a także przy uwzględnieniu łącznego czasu trwania postępowania w sprawie, PINB nie uwzględnił wniosku skarżącego o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W skardze przedstawiony został również rozbudowany wywód, w którym skarżący przedstawił argumenty prawne przemawiające, jego zdaniem, za tym, że dopuszczalnym jest wniesienie skargi także po zakończeniu przez PINB postępowań na poszczególnych etapach. W podsumowaniu tego wywodu skarżący zaakcentował, że zasady demokratycznego państwa prawa nie dopuszczają, by organ naruszający prawo nie ponosił konsekwencji, podczas gdy obywatel w każdym przypadku takie konsekwencje ponosi.

Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący wyjaśnił, że poniósł koszty i wydatki w związku z podejmowaniem przez niego w dobrej wierze polubownych działań, zarówno w stosunku do właściciela zabudowanej nieruchomości, jak również działań wspomagających organy administracji w celu szybkiego załatwienia sprawy. Ponadto do czasu załatwienia sprawy w przedmiocie legalności zabudowy na sąsiedniej działce niemożliwe jest też podjęcie przez skarżącego racjonalnych działań przygotowujących realizację zamierzonej na jego nieruchomości inwestycji.

Skarżący odniósł się krytycznie do ustawowego ograniczenia wysokości sumy, jaka może być przyznana w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Wyraził też przekonanie, że przyznanie wnioskowanej sumy stanowi jedyne skuteczne narzędzie do wymuszenia na władzy publicznej przestrzegania prawa.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie w całości, gdyż w sprawie nie zachodzi przewlekłość postępowania.

Organ wskazał, że pismem z dnia 6 października 2016 r. N. i Z. Z. wystąpili do PINB o interwencję w sprawie dobudowy do budynku nr [...] przy ul. [...] w B., jako niezgodnej z przepisami. PINB wszczął postępowanie (znak [...].) w sprawie wykonanej w 1993 r. dobudowy budynku o wym. 5,00 m x 12,00 m do budynku pod wskazanym powyżej adresem. Pierwotny inwestor zmarł, a obecny właściciel nieruchomości kupił ją w 2004 r., przy czym nie posiada on żadnej dokumentacji budowlanej dotyczącej przedmiotowej dobudowy.

Według uzyskanych przez PINB informacji w latach 1992/93 nie zostało wydane pozwolenie na przedmiotową rozbudowę budynku, a w latach 1993-1999 nie było prowadzone postępowanie legalizacyjne, ani nie wydano decyzji na rozbiórkę. Ponadto w zasobach archiwalnych Archiwum Państwowego w K./Oddział w B. nie odnaleziono żadnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej dobudowy. Dlatego organ wdrożył postępowanie legalizacyjne zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., stosując przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jednak wobec niedostarczenia przez właściciela żądanych przez organ dokumentów PINB decyzją z dnia [...] r. nr [...]r. nakazał aktualnemu właścicielowi nieruchomości rozbiórkę dokonanej samowolnie w 1993 r. rozbudowy.

Powyższa decyzja PINB na skutek odwołania właściciela nieruchomości została uchylona przez ŚWINB decyzją z dnia [...] r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Właściciel nieruchomości przedłożył bowiem organowi odwoławczemu postanowienie Urzędu Miasta w B. z dnia [...] r. znak: [...] o podjęciu z urzędu postępowania w sprawie "zalegalizowania rozbudowy pomieszczeń pomocniczych przy zakładzie wędliniarskim w B. przy ul. [...]". Z tego względu ŚWINB uchylając decyzję o rozbiórce wskazał na konieczność zweryfikowania, czy wszczęte przez PINB postępowanie w istocie nie pokrywa się przedmiotowo z niezakończonym postępowaniem wszczętym w 1993r.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB umorzył wszczęte w 2016 r. postępowanie w sprawie wykonanej w 1993 r. dobudowy z uwagi na fakt, iż postępowanie legalizacyjne nie zostało zakończone po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 12 lutego1996 r. sygn. akt SA/Ka 2657/94, uchylającym decyzję ówczesnego Wojewody [...] z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nakazującą ówczesnemu właścicielowi dokonanie rozbiórki samowolnie wzniesionej hali dobudowanej do zakładu rzeźniczo – wędliniarskiego.

Następnie, jak wskazał PINB w odpowiedzi na skargę, ŚWINB jako organ obecnie właściwy wydał w dniu [...]r. decyzję, uchylającą w całości wskazaną powyżej decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nakazującą rozbiórkę oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB, gdyż ten organ jest obecnie właściwy.

Z uwagi na fakt, że od wydania powyższej decyzji Prezydenta Miasta nakazującej rozbiórkę upłynęły 24 lata, w dniu [...]r. PINB przeprowadził oględziny, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał obecnemu właścicielowi nieruchomości rozebranie wykonanej samowolnie dobudowy. Jednak także i ta decyzja została uchylona przez ŚWINB na skutek odwołania wniesionego przez właściciela nieruchomości. ŚWINB wskazał przy tym na konieczność zbadania i zweryfikowania przez PINB przeznaczenia terenu wynikającego z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

PINB wystąpił do Prezydenta Miasta o udostępnienie wypisu i wyrysu z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 1 , obowiązujących na w/w terenie od czasu wykonania dobudowy tj. od 1993 r. do 2019 r.

Następnie wobec braku podstaw do legalizacji dobudowy PINB decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał właścicielowi nieruchomości wykonanie rozbiórki spornej dobudowy.

Na skutek kolejnego odwołania właściciela nieruchomości ŚWINB decyzją z dnia [...] r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną przez właściciela nieruchomości decyzję PINB nr [...] i orzekł merytorycznie, przy czym decyzja ŚWINB została zaskarżona do WSA w Gliwicach.

PINB wskazał także, że postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na skutek ponaglenia wniesionego m.in. przez skarżącego ŚWINB orzekł, że PINB nie pozostaje w bezczynności, oraz nie działa w przedmiotowej sprawie w sposób przewlekły.

Dodatkowo PINB podniósł, że wobec niewykonania przez właściciela nieruchomości decyzji ŚWINB z dnia [...] r. wysłane zostało do niego upomnienie na podstawie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.

Odnosząc się do zarzutów skargi PINB wskazał, że po otrzymaniu w dniu 6 września 2018 r. decyzji ŚWINB z dnia [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. organ powiatowy podjął niezwłocznie wszelkie niezbędne kroki by zebrać niezbędny materiał. Z uzupełnionym materiałem dowodowym zapoznano strony tego postępowania, umożliwiając im jego przeglądanie oraz zajęcie stanowiska przed wydaniem decyzji. PINB powołując się na art. 35 § 3 k.p.a. zaakcentował przy tym, że z uwagi na przeprowadzone przez ten organ czynności, charakter i stopień skomplikowania sprawy, nie można dopatrzeć się przewlekłości w działaniu organu.

PINB podobnie odniósł się do przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania po uchyleniu przez ŚWINB wskazanej wyżej decyzji, akcentując, że podejmowane w toku postępowania czynności organu nie miały charakteru pozornego i zmierzały do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Według PINB skarga winna zostać oddalona również z tego względu, iż w sprawie zostało zakończone postępowanie administracyjne. Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, skarga na przewlekłość może być złożona dopóki toczy się postępowanie administracyjne. Przytoczył też PINB fragment uzasadnienia tutejszego Sądu z innej sprawy, wedle którego skarga na przewlekłość postępowania może być złożona dopóki toczy się postępowanie administracyjne.

Zdaniem PINB nie zasługuje również na uwzględnienie wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego od tego organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a to nie tylko z powodu bezzasadności skargi, ale także i dlatego, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest środkiem, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, noszących znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, gdy bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. - w skrócie "p.p.s.a.") wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty wskazanej w 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). Natomiast art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 3 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, t.j. ze zm., dalej: "k.p.a.") ponaglenie składa się do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania wymienionego powyżej toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie przez sąd dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia przez właściwy organ (poprzednio zażalenia – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/16).

W niniejszej sprawie wskazany powyżej warunek dopuszczalności skargi został spełniony. Jak bowiem wynika ze znanych Sądowi z urzędu akt sprawy sygn. akt. II SAB/Gl 90/19 pismem z dnia 19 kwietnia 2019 r. skarżący złożył ponaglenie w sprawie administracyjnej, oznaczonej numerem [...]tj. numerem tożsamym z oznaczeniem sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot obecnie rozpatrywanej skargi na przewlekłość postępowania.

Instytucja skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego obowiązuje dopiero od 11 kwietnia 2011 r., tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18 ze zm.). W konsekwencji okres sprzed tej daty nie mógł być już z samej zasady brany w ogóle pod uwagę przy ocenie stanu przewlekłości w ramach niniejszego postępowania.

Ponadto do czasu nowelizacji k.p.a. oraz p.p.s.a. dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą więc kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16).

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy przewlekłości postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie znak [...] , które jak wskazał skarżący zakończyło się wydaniem przez ten organ decyzji nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] r. Zarzuty skargi dotyczą, co trzeba powtórzyć, dwóch okresów, w których postępowanie o wskazanej przez skarżącego sygnaturze toczyło się przed PINB. Nie stanowi przy tym przedmiotu sam fakt dokonania poszczególnych czynności, czy daty ich dokonania, lecz sporna jest ocena ich zasadności, a także to, czy odstępy czasowe pomiędzy tymi czynnościami wskazują na istnienie stanu przewlekłości, która według skarżącego ma rażący charakter.

Początek pierwszego z tych okresów wyznaczony jest datą 6 września 2018 r. tj. datą wpływu do PINB decyzji ŚWINB z dnia [...] r. nr [...] Decyzją tą ŚWINB uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nakazującą ówczesnemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości dokonanie rozbiórki samowolnie wzniesionej hali dobudowanej do zakładu rzeźniczo – wędliniarskiego. W decyzji tej ŚWINB przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB, gdyż aktualnie to ten organ, a nie Prezydent Miasta B jest organem właściwym w sprawie. Według skarżącego przekazaną w powyższy sposób sprawę PINB powinien był załatwić w terminie miesięcznym tj. do dnia 6 października 2018 r. organ ten powinien był wydać decyzję administracyjną. Tymczasem decyzja nr [...] została wydana [...]r., co w ocenie skarżącego świadczy o przewlekłości postępowania, gdyż sprawa jego zdaniem nie miała charakteru skomplikowanego, a opisane w skardze czynności związane z zawiadomieniem pełnomocnika właściciela nieruchomości o możliwości zapoznania się z aktami sprawy były zbyteczne.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko skarżącego nie jest uzasadnione. We wskazanym przez skarżącego okresie organ I instancji w dniu [...] r. przeprowadził oględziny nieruchomości. W ocenie Sądu przeprowadzenie tego dowodu było potrzebne do właściwego wyjaśnienia sprawy. Następnie PINB wyznaczył stronom termin na zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, przy czym z związku ze zgłoszeniem się w tym okresie pełnomocnika właściciela nieruchomości, organ dodatkowo wyznaczył także temu pełnomocnikowi termin na zapoznanie się z aktami sprawy. Wskazane tutaj działania organu w ocenie Sądu nie były opieszałe, niesprawne czy zbyteczne. W realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób postawić organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby zakończyło się w rozsądnym terminie. Przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości było niezbędne w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego dotyczącego spornej zabudowy. Ponadto zapewnienie stronom (w tym pełnomocnikowi właściciela, który zgłosił swój udział w sprawie w toku postępowania) możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym stanowiło przejaw przestrzegania przez PINB zasady czynnego udziału stron postępowania (art. 10 k.p.a.). Ocena, czy zawiadomienie takie było potrzebne nie może być dokonywana jedynie z perspektywy tego, czy pełnomocnik skorzystał z możliwości zapoznania się z aktami sprawy, ani determinowana wiedzą, jaką o sprawie posiadał jego mocodawca.

Zważywszy na powyższe działania PINB, w ocenie Sądu, organ ten wydając decyzję kończąca postępowanie przed tym organem w dniu [...] r. nie przekroczył rozsądnych ram czasowych załatwienia sprawy, a postępowanie nie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W realiach rozpoznawanej sprawy okresami nie wliczanymi do terminu załatwienia sprawy są: okres oczekiwania na przeprowadzenie dowodu z oględzin od momentu wystosowania przez organ zawiadomienia o tym dowodzie, a także okres oczekiwania na upływ terminu na zapoznanie się z aktami sprawy.

Za nieuzasadniony należało również uznać zarzut przewlekłości w odniesieniu do drugiego wskazanego w skardze okresu przypadającego po tym, gdy na skutek decyzji ŚWINB nr [...] z dnia [...] r. uchylającej decyzję PINB z dnia [...] r. nr [...] sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Jak wynika z akt sprawy informację o wydaniu przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję nr [...] PINB uzyskał drogą elektroniczną w dniu 8 stycznia 2019 r. Po upływie dwóch tygodni PINB, wykonując zalecenia organu odwoławczego, zwrócił się do Urzędu Miejskiego o udostępnienie planów miejscowych obowiązujących na terenie obejmującym sporną zabudowę w okresie od 1993 r. do 2019 r. (karta 6 akt PINB). Plany te zostały przekazane do PINB w dniu 31 stycznia 2019 r., a pismem z dnia 12 lutego 2019 r. wysłanym w dniu 14 lutego 2019, a zatem po dwóch tygodniach od otrzymania planów, organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (karta 14 akt PINB). Zawiadomienie to, jako ostatnie, zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 25 lutego 2019 r., (karta 14a i 14b akt PINB), co oznacza że wyznaczony tym zawiadomieniem termin na zapoznanie się z aktami sprawy upłynął w dniu 3 marca 2019 r. Tymczasem decyzja nr [...] kończąca postępowanie prowadzone przez PINB została wydana w dniu [...] r. W ocenie Sądu przebieg przedstawionych powyżej czynności świadczy o dołożeniu przez organ należytej staranności w celu zapewnienia, aby decyzja została wydana w rozsądnym terminie. Podjęte przez PINB działania należy uznać przy tym za celowe. Nie były one podejmowane w sposób opieszały czy niesprawny. Sformułowany w skardze zarzut, że decyzja została wydana po upływie 47 dni od otrzymania pism z Urzędu Miasta nie bierze pod uwagę tego, że w okresie tym organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Tym samym zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. okres pomiędzy zawiadomieniem z dnia 12 lutego 2019 r. (wysłanym w dniu 14 lutego 2019 r.) a dniem 3 marca 2019 r. w którym upłynął termin na zapoznanie się przez pełnomocnika skarżącego z aktami sprawy, nie powinien być wliczany do terminu na załatwienie sprawy. Natomiast wydanie decyzji po upływie kolejnych dwóch tygodni od upływu powyższego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy mieści w rozsądnych ramach czasowych, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy wymagał wnikliwej analizy i oceny.

W kontekście wywodów skarżącego zmierzających do wykazania, że sprawa prowadzona przez PINB nie miała charakteru "sprawy szczególnie skomplikowanej" w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. podzielić wypada to stanowisko. Kwestia zakwalifikowania sprawy do kategorii szczególnie skomplikowanych, choć z zasady nie jest pozbawiona znaczenia przy ocenie zarzutu przewlekłości postępowanie, to jednak nie ma tutaj charakteru rozstrzygającego. Stwierdzenie, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego i jednocześnie nie będącej szczególnie skomplikowaną w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. trwało dłużej niż miesiąc, nie oznacza automatycznie przewlekłości postępowania, o ile poszczególne, niezbędne czynności postępowania organ podejmuje sprawnie i w odstępach czasowych, które z uwzględnieniem materii danej sprawy można uznać za rozsądne, a ponadto stosując art. 36 k.p.a. zawiadamia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35. W ocenie Sądu taka sytuacja zachodzi w realiach rozpoznawanej sprawy, gdyż w każdym ze wskazanych okresów postępowanie nie było nadmiernie rozciągnięte w czasie i nie zostało przedłużone niesprawnymi działaniami organu. Słusznie przy tym skarżący dostrzegł nieprawidłowości dotyczące braku kolejnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Jednak okoliczność ta nie jest wystraczająca do uznania, że organ działał przewlekle, zwłaszcza że w zawiadomieniu z dnia 12 lutego 2019 r. organ przywołując wprost art. 36 § 1 k.p.a. poinformował, że przedmiotowa sprawa będzie rozpoznana niezwłocznie po upływie terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym. Uchybienie PINB polegające na niewskazaniu konkretnego, nowego terminu załatwienia sprawy nie skutkuje bowiem automatycznie przewlekłością postępowania.

Zdaniem Sądu nie mógł w sprawie odnieść skutku wywód skargi zmierzający do wykazania, że rozpoznawana sprawa sięga 1993 r. i, że choćby z tego względu, zarzut przewlekłości powinien zostać uznany za zasadny. To stanowisko Sądu, jest uwarunkowane nie tylko wskazanymi na wstępie tej części uzasadnienia datami wprowadzenia do porządku prawnego instytucji przewlekłości postępowania, ale jest determinowane także tym, że skarżone postępowanie w sprawie znak [...], toczy się przed PINB dopiero po tym, jak ŚWINB decyzją nr [...] z dnia [...]r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. oraz przekazał PINB sprawę nielegalnej zabudowy nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] . Jakkolwiek wcześniej PINB prowadził także postępowanie w sprawie budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, to jednak, co należy powtórzyć, postępowanie to zostało ostatecznie zakończone umorzeniem w drodze decyzji z dnia [...]r. nr [...]. Postępowanie stanowiące obecny przedmiot skargi na przewlekłość nie stanowi więc prostej kontynuacji tamtego umorzonego postępowania. W aspekcie proceduralnym są to dwie, odrębne sprawy administracyjne, choć dotyczą tego samego budynku.

Należy również wskazać, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy postępowania, które zostało zakończone wydaniem ostateczniej decyzji administracyjnej, gdyż po rozpatrzeniu odwołania od decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...] ŚWINB decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekając merytorycznie nakazał obecnemu właścicielowi nieruchomości wykonanie robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia wskazanej dobudowy do stanu zgodnego z przepisami prawa. Co prawda decyzja ŚWINB na skutek skargi została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt. II SA/Gl 1243/19. Jednak wyrok ten nie jest prawomocny, zatem w dacie wyrokowania w niniejszej sprawie w obrocie prawnym wciąż pozostaje ostateczna decyzja ŚWINB z dnia [...]r.

Należy ponadto zasygnalizować, że w orzecznictwie i doktrynie prezentowane są rozbieżne stanowiska dotyczące wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu sprawy i wydaniu w sprawie decyzji ostatecznej. Wobec istniejących rozbieżności w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, w dniu 6 sierpnia 2019 r. w sprawie o sygn. II OSK 3732/18, przedstawił składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne budzące poważnego wątpliwości: "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?". Zagadnienie to nie zostało wyjaśnione do dnia orzekania w niniejszej sprawie.

Jednocześnie wskazać należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, iż skarga na przewlekłe postepowanie wniesione po jego zakończeniu (wydaniu decyzji) podlega oddaleniu przez Sąd (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17: z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3036/17 oraz z dnia 10 maja 2018 r, sygn. akt II OSK 895/18- publ. CBOiS). Zatem także i te względy uzasadniały oddalenie skargi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.