Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2336/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 44 pkt 2, § 46 ust. 2 pkt 1 i 2, § 12
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24a, ust. 1, art. 7d pkt  1, art. 22 ust. 1 i 3, ar6t. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 200/12 w sprawie ze skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia od B. Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 200/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki I. uchylił zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...]; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B. Ł. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 2000 r. [znak ...] (dalej decyzja z [...] 2000 r.) Wójt Gminy [...] (dalej Wójt) zatwierdził projekt podziału działki nr [...] [o pow. 0,6400 ha] położonej we wsi [...] gmina [...], stanowiącą własność L. S., na działki o numerach: [...] o powierzchni 0,1224ha; [...] o powierzchni 0,1054ha; [...] o powierzchni 0,1084ha; [...] o powierzchni 0,0639ha; [...] o powierzchni 0,0815ha i [...] o powierzchni 0,1584ha. Pismem z 14 grudnia 2007 r. B. Ł. (dalej skarżąca bądź wnioskodawczyni), wniosła o uchylenie lub stwierdzenie nieważności owej decyzji, wyjaśniając że podczas podziału oddzielono część gruntu od stanowiącej jej własność działki [...] i dołączono ją do dzielonej działki [...]. O fakcie tym dowiedziała się w trakcie postępowania w sprawie zmiany użytków gruntowych w obrębie jej działki. Pismem z 7 lutego 2008 r. wnioskodawczyni sprecyzowała, że wnosi o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z [...] 2008 r. [znak ....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź SKO), dowodząc braku interesu prawnego wnioskodawczyni, umorzyło postępowanie w sprawie, a decyzją z [...] 2008 r. [znak ....] podtrzymało swe rozstrzygnięcie. Wyrokiem z 2 czerwca 2009 r., II SA/Lu 19/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił obie decyzje Kolegium. Wyrokiem z 16 lipca 2010 r., I OSK 1288/09, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministarcyjnego, decyzją z [....] 2011 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) postępowanie w sprawie ponownie umorzyło, dopatrując się braku interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni. Według Kolegium, interes taki miała właścicielka działki nr [...] L. S., na której to wniosek podziału tej działki dokonano i nabywcy działek powstałych po podziale. Jak wynika z wypisów z ewidencji gruntów według stanu na dzień 22 listopada 2010 r. (w aktach sprawy), powstałe w wyniku podziału działki nr [...] działki o nr: [...] mają, prócz L. S., innych właścicieli, którzy od niej nabyli wydzielone działki, ale nie ma wśród nich skarżącej. Tym samym nie ma ona interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Jej interes należy określić jedynie jako faktyczny, nie dający podstaw do udziału w postępowaniu. Z tej przyczyny wniosek skarżącej o wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania nie może zostać uwzględniony. Kolegium zaznaczyło, że jeśli istnieje niezgodność między stanem prawnym nieruchomości, będącej współwłasnością wnioskującej ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, wnioskująca może przed sądem powszechnym żądać usunięcia tej niezgodności w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ([j.t.] Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 ze zm., dalej kwh). Prócz tego, jeśli granica między działką [...], będącą współwłasnością wnioskującej, a wydzieloną w wyniku podziału działką nr [...] jest kwestionowana, to ustaleniu spornych granic służy postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ([j.t.] Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm., dalej pgk bądź Prawo geodezyjne i kartograficzne). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium decyzją z [...] 2012 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) uchyliło decyzję z [...] 2011 r. w całości i stwierdziło wydanie decyzji z 29 września 2000 r. z naruszeniem prawa. Co do zasady Kolegium podzieliło swe wcześniejsze stanowisko, że stronami postępowania w przedmiocie podziału nie są właściciele nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością będącą przedmiotem postępowania podziałowego. Prawidłowo przeprowadzany podział uwzględnia przestrzenne granice prawa własności nieruchomości podlegających podziałowi i nie wywiera żadnego skutku prawnego dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Toteż nie mają interesu prawnego, jaki umożliwiałby przyznanie im statusu strony w postępowaniu podziałowym. Jeśli jednak, tak jak w tej sprawie, wydana po postępowaniu podziałowym decyzja wywarła skutki prawne dla współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej, także oni są stronami postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do jej wzruszenia. Kolegium ustaliło, że na skutek nieprawidłowo przeprowadzonych czynności geodety powołanego w postępowaniu podziałowym, który przyjął granice działek sąsiadujących z dzieloną działką [...] na podstawie zgodnego oświadczenia ich właścicieli (w sytuacji niepowiadomienia wszystkich właścicieli działek) i uwzględnił stan użytkowania zadeklarowany przez osoby obecne przy sporządzaniu czynności, część działki [...] (tj. wschodnia część stanowiąca pas gruntu przylegający do drogi nr działki [...]) została w załączniku graficznym do decyzji o zatwierdzeniu podziału uznana za część działki podlegającej podziałowi i wydzielono z niej część działki nr [...] przeznaczonej pod drogę równoległą do dotychczas istniejącej drogi na działce nr [...] (wyrys z akt księgi wieczystej KW [...], będący załącznikiem do wniosku o stwierdzenie nieważności k. 6, 9 akt [...], mapa podziału - k. 4 akt sprawy o podział). Bez wątpienia decyzja zatwierdzająca projekt podziału wywarła skutki prawne dla B. Ł. przez zmianę przestrzennych granic przysługującego jej prawa współwłasności działki [...]. Decyzja stała się podstawą wprowadzenia zmiany w wyrysie ewidencyjnym działki [...], będącej współwłasnością B. Ł., polegającej na pomniejszeniu przestrzennym działki (kopia mapy ewidencyjnej - k. 5 akt [...]). Jakkolwiek powierzchnia działki [...] ujawniona w księdze wieczystej KW nr [...] nie została zmieniona (nadal wpisana jest powierzchnia 0,08 ha), to jednak w wyniku wprowadzenia operatu podziału do ewidencji gruntów - granice działki 47/1 w wyrysie ewidencyjnym są zmienione. Na tej podstawie w Dziale I księgi wieczystej działki [...] (KW [...]) ujawniono powierzchnię, która stanowiła przed podziałem część obszaru działki [...] - toteż księgi wieczyste prowadzone dla dwu powyższych działek uwidaczniają [w części] ten sam obszar gruntu. Kolegium nie miało wątpliwości, że decyzja o podziale jest wadliwa. Organ zaznaczył, że o czynności przyjęcia granic nie powiadomiono współwłaścicieli działki [...]. Geodeta nie sprawdził, czy w czynnościach uczestniczą wszystkie osoby, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, jakich granica miała być przyjęta. W ocenie organu stanowiło to rażące naruszenie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. "1999 nr 45 poz. 453 ze zm." [winno być "nr 25, poz. 130"]) w zw. z art. 32 ust. 1 pgk, obowiązujących w dacie wydania decyzji o podziale. Zgodnie z owymi przepisami, do opracowania projektu podziału przyjmuje się granice nieruchomości podlegającej podziałowi według istniejącego stanu prawnego, a jeżeli stanu takiego nie można stwierdzić - według stanu uwidocznionego w katastrze nieruchomości, a o przyjęciu granic, osoba sporządzająca projekt podziału nieruchomości zawiadamia zainteresowane strony; przy czym do zawiadomień stosuje się odpowiednio przepisy art. 32 ust. 1-4 pgk. Stosownie do art. 32 ust. 1 pgk w brzmieniu z daty wydania decyzji, wezwanie do stawienia się na gruncie doręcza się stronom za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem, w wezwaniu należy poinformować strony o skutkach niestawiennictwa. W materiale dowodowym sprawy podziałowej brak jest dowodów doręczenia zawiadomień o planowanych czynnościach ustalenia granic na gruncie. W ocenie Kolegium mapa podziału, stanowiąca integralną część wydanej decyzji zatwierdzającej podział, rażąco naruszyła również art. 97 ust. 1 ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [j.t. z 2000 r., nr 46, poz. 543, dalej ugn bądź ustawa o gospodarce nieruchomościami], ponieważ podział wykroczył poza granice przestrzenne działki nr "[...]" [winno być ..."], której dotyczył wniosek o podział. Wnioski powyższe wynikają także z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] 2011 r. i z operatu sporządzonego przez geodetę A. S. dnia 15 listopada 2010 r. Mimo to jednak Kolegium uznało, że w sprawie brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, a to z powodu wystąpienia negatywnej przesłanki określonej w art. 156 § 2 kpa, tj. wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Przesłanka ta wystąpiła w związku z zawarciem umów sprzedaży, których przedmiotem były nowo wydzielone działki i ujawnieniem ich w księgach wieczystych. Według Kolegium nie jest ono władne unieważnić zaistniałych skutków cywilnoprawnych przeniesienia własności, co oznacza, że mają one charakter nieodwracalnych skutków prawnych. Zgodnie z art. 158 § 2 kpa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. Ł. podkreśliła, że w trakcie podziału granice dzielonej działki nr [...] geodeta określił bez zachowania jakichkolwiek zasad obowiązujących przy wykonywaniu tego typu prac geodezyjnych, co ponad wszelką wątpliwość stwierdził Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], ale także orzekające w tej sprawie Kolegium. W wyniku określenia do podziału granic działki [...] (innych niż w obowiązującej wówczas ewidencji) i przeniesienia ich w sposób nieuprawniony do ewidencji, geodeta powiększył ją o pas gruntu będącego częścią działki [...] i wbrew wszelkim zasadom prawa geodezyjnego, nie skorygował powierzchni obu działek (pas gruntu [z działki ...] przyłączonego do działki [...] to około 0,035 ha). W ten sposób w wyniku podziału w ewidencji gruntów znalazły się [część] działki [...] i podzielona działka [...], których ani przebieg granic, ani powierzchnie, nie miały nic wspólnego z faktycznym stanem prawnym. Decyzja podziałowa działki nr [...] w sposób oczywisty (biorąc pod uwagę treść księgi wieczystej założonej dla działki nr [...] i stan ewidencji gruntów w chwili podziału) ingeruje w grunt do niej nie przynależny. Zdaniem skarżącej, możliwe byłoby stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej w części, w jakiej dotyczy ona terenu leżącego w obrębie działki [...]. W jej ocenie błędne jest stanowisko Kolegium, według którego decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Powołując uchwałę NSA z 20.3.2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000/3/93, stwierdziła że nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie polega na tym, że w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, bowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie tych skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, 205 § 1 w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że nie jest kwestionowane w sprawie, że opracowując projekt podziału działki [...] geodeta błędnie przyjął granice dzielonej działki, włączając do obszaru opracowania terenu między działkami [...] i [...], a działką [...], stanowiąca drogę publiczną, pozbawiając jednocześnie te działki dostępu do drogi. Błąd ten był wynikiem ustalenia granic działki [...] według istniejących na wskazanych działkach ogrodzeń i złożonego m. in. przez współwłaściciela działki [...] Z. G. oświadczenia o uznaniu granicy działki w linii ogrodzenia za bezsporną i to mimo zawartej w protokole granicznym z 15 sierpnia 2000 r. uwagi, że obecne granice działki stanu użytkowania są niezgodne z danymi z ewidencji gruntów. Przyjęcie w ten sposób granic nieruchomości stanowi rażące naruszenie § 6 rozporządzenia [Rady] Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie dokonywania podziałów oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. nr 25, poz. 130), według którego do opracowania projektu podziału granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się według istniejącego stanu prawnego, jeśli stanu takiego nie można stwierdzić, według stanu uwidocznionego w katastrze nieruchomości. Z mapy podstawowego zagospodarowania terenu, założonej w 1992 r. wynika, że według stanu prawnego działka [...] graniczy z działką nr [...], stanowiącą drogę. Jednak już według stanu faktycznego i według operatu ewidencyjnego od dnia 23 października 2000 r., działki te rozdziela działka nr [...]. Znajdujący się w aktach wyrys z map wykonanych w 1986 r. sporządzony 10 czerwca 1990 r. i wyrys z 16 października 1990 r., na którym znajduje się potwierdzenie jego zgodności z danymi zawartymi w ewidencji gruntów wsi Jagodno również ujawniają, że działka [...] graniczy bezpośrednio z drogą. Na wyrysach widać, że od działki [...] oddziela ją działka [...]. W konsekwencji wadliwych czynności geodety, część działki [...] została objęta będącą przedmiotem podziału działką nr [...], co było rażącym naruszeniem prawa. Bezspornym jest, że skarżąca, choć jest współwłaścicielką działki [...] i była ujawniona w ewidencji gruntów, nie brała udziału w postępowaniu podziałowym. Jak wyjaśnił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z 8 lipca 2009 r. (k. 8), działka [...] o przebiegu granic wynikającym z dokumentacji podziałowej ma założoną księgę wieczystą, wobec czego sporny fragment gruntu objęty jest dwiema księgami wieczystymi. Dokonana przez Kolegium interpretacja powołanych okoliczności prowadząca do wniosku o wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału z rażącym naruszeniem prawa jest w tej sytuacji całkowicie uzasadniona. Ustalony stan faktyczny daje uzasadnione przekonanie o trafności oceny interesu prawnego skarżącej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2000 r. W orzecznictwie dominuje pogląd, że interes prawny do bycia stroną w tym postępowaniu mają jedynie te podmioty, które są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, nie mają go natomiast podmioty, które nie mają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości podlegającej podziałowi. Podkreśla się, że skoro podział nieruchomości jest wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, to jest bezspornym, że czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. To w konsekwencji prowadzi do wniosku, że interesu prawnego w sprawie podziału nieruchomości nie można również wyprowadzić z tytułu własności czy wieczystego użytkowania sąsiednich działek, w stosunku do działki dzielonej, ani z żadnych innych tytułów do tej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie jednak podkreślał, że status właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką, która ma podlegać podziałowi, nie wyklucza jeszcze związku spraw podziałowych ze sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a wyjątek stanowi sytuacja, gdy dokonywany podział ma wykraczać poza granice dzielonej nieruchomości. Jeśli w sprawie nie budzi wątpliwości, że dokonany podział ewidentnie wpłynął na wykonywanie prawa własności działki [...] przysługującego skarżącej, bez wątpienia ma ona interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej ten podział.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Kolegium, według którego w sprawie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 2 kpa, polegająca na wywołaniu przez decyzję z [...] 2000 r. nieodwracalnych skutków prawnych, czyli ujawnienie faktu sprzedaży działek powstałych w wyniku dokonanego podziału. Istotnie w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, według którego nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracji nie może ich cofnąć we własnym zakresie, nie ma bowiem kompetencji do wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach którego mógłby wyeliminować akt prawny będący wynikiem nieważnej decyzji. W konsekwencji podnosi się brak możliwości zniweczenia skutków prawnych przez organ administracji w rozumieniu art. 156 § 2 kpa w odniesieniu do czynności cywilnoprawnych. Wojewódzki Sąd zauważył, że w orzecznictwie podkreśla się również konieczność stosowania ścieśniającej wykładni pojęcia nieodwracalnego skutku prawnego decyzji, która nie polega na tym, że w wyniku jej stwierdzenia nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego, bowiem nie chodzi tu o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz o odwrócenie tych tylko, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. W konsekwencji uznano, że w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie ma kompetencji do działania w formach prawnych dla odwrócenia skutku prawnego, a właściwość jest przyznana sądowi powszechnemu, nie oznacza to prawnej niedostępności dla organu orzekającego w sprawie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24.6.2008 r., I OSK 607/07, w obowiązującym systemie prawnym kompetencje organów państwowych (organów władzy publicznej) krzyżują się, a dotyczy to zarówno kompetencji organów administracji publicznej jak i tych organów oraz sądów powszechnych. Skutek czynności cywilnoprawnej jest sprawą cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny. W takich przypadkach, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, do rozpoznania którego właściwy jest inny organ lub sąd, organ orzekający w danej sprawie obowiązany jest zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zdaniem Sądu I instancji, dokonując wykładni art. 156 § 2 kpa, należy uwzględnić art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej i preambułę Konstytucji, w której odwołano się do takich m. in. wartości jak poszanowanie sprawiedliwości i umocnienie uprawnień obywateli. Nieodwracalność skutku prawnego można zatem przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest prawnej możliwości (niedostępności) odwrócenia skutku prawnego. Nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia przesłanki z art. 156 § 2 kpa. Akceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasadę praworządności (art. 7). W wyroku z 27.1.2012 r., I OSK 1876/11, Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że w uchwale składu siedmiu sędziów z 16.12.1996 r., OPS 7/96, ONSA1997/2/49 (dalej uchwała OPS 7/96), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił równocześnie potrzebę odróżnienia skutków prawnych, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konsekwencji w uzasadnieniu uchwały OPS 7/96 wyrażono pogląd, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wywołuje ten skutek, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność gminy, a następnie Państwa, natomiast czynności późniejsze, jak sprzedaż lokalu w takim budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (co było przedmiotem sprawy, na tle której podjęta została uchwała OPS 7/96) nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej, lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych i innych zdarzeń prawnych. Takie stanowisko zostało przyjęte także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie pięciu sędziów z 9.11.1998 r., OPK 4/98. Podstawą jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję wcześniejszą. Stanowisko to podtrzymano w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.3.2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000/3/93, Wokanda 2000/7/35. Do powyższego stanowiska nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23.3.2011 r., I OSK 2050/10, dokonując oceny nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzja o podziale nieruchomości nie rodzi praw majątkowych do nieruchomości, w szczególności, na jej podstawie nie nabywa prawa własności ani osoba, która nieruchomość powstałą z podziału zbywa, ani osoba, która na skutek zawarcia umowy kupna–sprzedaży z osobą będącą właścicielem, nieruchomość kupuje. W przekonaniu Sądu I instancji twierdzenie o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych oparte na ustaleniu, że podstawą zawarcia umowy sprzedaży działek była decyzja o podziale nieruchomości, nie jest prawidłowe. Decyzja ta nie kreuje bowiem praw do wymienionych w niej nieruchomości, w tym również praw osób trzecich, które dokonały czynności z osobami nie będącymi właścicielami określonej działki gruntu. Nie kształtuje stosunków własnościowych i nie stanowi tytułu własności działki. Nie zapewnia ona ochrony praw majątkowych do nieruchomości osób trzecich, które następnie mocą aktów notarialnych dokonały kupna-sprzedaży działek powstałych w wyniku podziału. Zdaniem Sądu I instancji, upatrywanie nieodwracalnych skutków prawnych jedynie we właściwości organu władnego do wzruszenia skuteczności umów cywilnoprawnych, jest nieuzasadnione.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] reprezentowane przez radcę prawnego E.K.-S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez:

a. stwierdzenie, że dokonany podział ewidentnie wpłynął na wykonanie prawa własności na działce [...] przysługującej skarżącej i ma ona interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej ten podział;

b. zawarcie stwierdzeń, że konieczność stosowania w niniejszej sprawie wykładni ścieśniającej pojęcia nieodwracalnego skutku prawnego wynika stąd, że decyzja o podziale "nie rodzi praw majątkowych do nieruchomości", "nie kształtuje stosunków własnościowych", "nie stanowi tytułu własności działki" – w sytuacji, gdy powyższe wskazania Sądu I instancji są wzajemne sprzeczne, wykluczają się i w razie uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku – z uwagi na związanie Kolegium jego treścią – uniemożliwią ponowne rozpoznanie sprawy bez naruszenia jednego z powyższych wskazań Sądu I instancji, co w sprawie ma istotne znaczenie ze względu na zagadnienie przyznania legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności współwłaścicielce działki sąsiadującej z działką podlegającą podziałowi – tj. osobie nie będącej stroną postępowania podziałowego. W ocenie Kolegium, w razie uprawomocnienia się wyroku, cytowane wyżej sprzeczne tezy uniemożliwią dokonanie rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności: 1) pierwsza teza dopuszcza merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie nieważności, uzasadniając to interesem prawnym skarżącej naruszonym przez decyzję z [...] 2000 r.; 2) druga teza wyklucza możliwość przyznania skarżącej interesu prawnego w żądaniu nieważności decyzji nie kształtującej stosunków własnościowych, wyklucza merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na złożenie wniosku przez osobę pozbawioną interesu prawnego i powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie nieważności;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ppsa z zw. z art. 156 § 2 kpa przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych – w sytuacji, gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że decyzja z [...] 2000 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci: a) zmiany przestrzennego zakresu prawa własności przysługującego skarżącej, W. G. i L. S.; b) podziału geodezyjnego działki [...] na sześć działek stanowiących od momentu podziału samodzielny przedmiot prawa własności; c) podział prawny dokonany w drodze umów cywilnoprawnych był następstwem podziału geodezyjnego, a właściciele nowych nieruchomości korzystają z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, co łącznie oznacza, że w sprawie nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział z uwagi na brak możliwości prawnych przywrócenia stosunków właścicielskich z daty wydania decyzji o podziale i niemożność przywrócenia bytu prawnego działki [...];

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 ppsa w zw. z art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 5 kwh, art. 92 ugn, i art. 140 kc przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że wydanie przez Kolegium decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] 2000 r.: a) spowodowałyby konieczność wykreślenia z ewidencji gruntów zmian wynikających z decyzji z [...] 2000 r., przywracając wpis działki [...] i wpis L. S. jako właścicielki, przy czym wywołana zostałaby nieusuwalna kolizja treści ewidencji z treścią ksiąg, z uwagi na niemożność przywrócenia w księgach wieczystych stosunków właścicielskich z daty wydania decyzji; b) obligowałyby Wójta do podjęcia postępowania w przedmiocie podziału z naruszeniem następujących przepisów prawa: art. 5 kwh - z pominięciem rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych chroniącej właścicieli; art. 92 ugn - z pominięciem braku istnienia przedmiotu postępowania czyli działki 47/10; art. 140 kc - naruszając prawo własności skuteczne erga omnes, a przysługujące osobom trzecim wobec wydzielonych prawnie nieruchomości;

4. art. 141 § 4, art. 153, 134 § 2 ppsa w zw. z art. 156 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne i przyjęcie, że istnieje droga prawna pozwalająca na przywrócenie stanu prawnego z daty wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału – w sytuacji, gdy: a) Sąd I instancji nie wyjaśnił, jaki byłby prawny sposób przywrócenia stosunków właścicielskich z daty wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału; b) nie istnieje niewątpliwy sposób prawny przywrócenia stosunków właścicielskich z daty wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału oraz nie istnieje niewątpliwy prawny sposób przywrócenia bytu działki [...] w celu poddania jej poprawnie przeprowadzonemu podziałowi geodezyjnemu;

5. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa w zw. z art. 156 § 2, art. 77 i 6 kpa przez przyjęcie, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne decyzji z [...] 2000 r. i udzieleniu przez Sąd I instancji wskazania co do zasadności stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2000 r. - w sytuacji, gdy podział prawny nieruchomości dokonany w następstwie decyzji z [...] 2000 r. powoduje, że:

a) przestał istnieć przedmiot podziału geodezyjnego tj. działka [...], toteż nie ma prawnej możliwości powrotu do stanu prawnego z dnia wydania decyzji o podziale;

b) w razie stwierdzenia nieważności z [...] 2000 r., Wójt obowiązany będzie odmówić zatwierdzenia podziału z uwagi na złożenie wniosku o podział nieistniejącej działki przez osobę niebędącą właścicielem, względnie umorzyć z uwagi na bezprzedmiotowość, którą to okoliczność Kolegium w postępowaniu w przedmiocie nieważności obowiązane było uwzględnić jako odwracalny skutek prawny uniemożliwiający stwierdzenie nieważności;

6. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, przez udzielenie wskazania o zasadności stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2000 r. i udzielenie lakonicznego wskazania w zakresie zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego będącego sprawą cywilną na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa – w sytuacji, gdy: a) w przywróconym postępowaniu nie zaistnieją przesłanki do zawieszenia postępowania o podział lecz do odmowy zatwierdzenia podziału z uwagi na złożenie wniosku o podział nieistniejącej działki przez osobę, która nie jest właścicielem, względnie do umorzenia postępowania; b) Sąd nie wskazał, w jakim postępowaniu cywilnym należałoby odwrócić które ze skutków cywilnoprawnych zdarzeń następujących po wydaniu decyzji, a nadto nie wskazał jakie winno zapaść orzeczenie administracyjne w razie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny w przedmiocie przywrócenia stanu cywilnego z daty wydania decyzji, przy czym Kolegium podkreśliło, że wskazania Sądu o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego są niezasadne, nieprecyzyjne i prawnie nieokreślone.

Wskazując na powyższe naruszenia Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie i zasądzenie na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa okazał się być niezasadny. Trafny jest pogląd Sądu I instancji, że decyzja z 29 września 2000 r., mimo powołania art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ugn (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543, nie zaś – jak omyłkowo wskazał Wójt – Dz. U. z 1997 r., nr 115, poz. 741 ze zm.), dotknięta została rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 32 ust. 1 pgk i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie dokonywania podziałów oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu - Dz. U. z 1998 r., nr 25, poz. 130, a nie – jak omyłkowo wskazało to Kolegium na s. 6 uzasadnienia decyzji z [...] 2012 r. - "Dz. U. nr 1999 nr 45 poz. 453 ze zm.). Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, w istocie nie doszło do sprzeczności w ocenie prawnej i wskazaniach co do dalszego postępowania wyrażonych w zaskarżonym wyroku (art. 153 ppsa), bowiem obie tezy kwestionowane przez autora skargi kasacyjnej zarzucie 1., są zgodne z prawem. Na skutek rażącego naruszenia art. 96 ust. 1 ugn (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543) w zw. z art. 32 ust. 1 pgk i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 1998 r., Wójt decyzją z [...] 2000 r. błędnie zatwierdził podział działki nr [...], nie dostrzegając, że na skutek rażącego naruszenia prawa przez sporządzającego mapę projektu podziału geodetę T. B., doszło do bezprawnej zmiany przestrzennych granic działki nr [...], stanowiącej współwłasność B. Ł.

Normodawca wskazał, że do opracowania projektu podziału granice nieruchomości podlegającej podziałowi (in casu – działki nr ...) przyjmuje się według istniejącego stanu prawnego, a jeżeli stanu takiego nie można stwierdzić - według stanu uwidocznionego w katastrze nieruchomości (§ 6 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r.). Nie ulega wątpliwości, że geodeta T. B. ustalił granice nieruchomości podlegającej podziałowi wbrew istniejącemu stanowi prawnemu. W sprawie zakończonej decyzją z [...] 2000 r. można było bez trudu ustalić stan prawny, nie zachodziła zatem potrzeba przechodzenia do drugiej przesłanki (§ 6 ust. 1 in fine rozporządzenia z 1998 r.). Jednakże geodeta T. B. nie przyjął granic nieruchomości podlegającej podziałowi także według stanu uwidocznionego w katastrze, mimo wskazania w protokole granicznym z 15 sierpnia 2000 r., że obecne granice działek stanu użytkowania są niezgodne z danymi ewidencyjnymi gruntów, a według stanu posiadania, do uwzględnienia którego na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r., w ogóle nie był uprawniony. Z rażącym naruszeniem § 6 ust. 2 rozporządzenia z 1998 r. w zw. z art. 32 ust. 1-4 pgk, osoba sporządzająca projekt podziału nieruchomości nie zawiadomiła zainteresowanych stron – w szczególności B. Ł. - o przyjęciu granic.

Na podstawie ostatecznej decyzji z [...] 2000 r. doszło do ujawnienia tak zmienionego stanu do w katastrze nieruchomości i do dokonania wpisów w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej dla działki nr [...] (art. 96 ust. 4 ugn - j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543). Z tej przyczyny, ponieważ decyzją z [...] 2000 r. doszło w istocie nie tylko do podziału działki nr [...], lecz także do podziału działki nr [...] (w części obejmującej fragment działki nr [...] o pow. ok. 0,035 m2), bez koniecznego wniosku współwłaścicielki B. Ł. (art. 97 ust. 1 ugn - j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543), nie ulega wątpliwości, że decyzja z [...] 2000 r. naruszyła interes prawny skarżącej (art. 28 kpa). Na owo naruszenie prawa wskazało Kolegium na s. 7 zaskarżonej decyzji, co słusznie aprobował Sąd I instancji (s. 7 uzasadnienia wyroku II SA/Lu 200/12). Owa ocena prawna dotyczyła przesłanki pozytywnej z art. 156 § 1 kpa. Wbrew autorowi skargi kasacyjnej, stwierdzenie drugie, zawarte w 1. zarzucie skargi kasacyjnej, nie pozostaje w sprzeczności z ww stwierdzeniem pierwszym, a oba nie wykluczają się wzajemnie, bowiem stwierdzenie drugie, dotyczy wyłącznie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 kpa. Nie wyklucza ona interesu prawnego B. Ł. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej i nie przemawia za umorzeniem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a jedynie wskazuje na niemożność stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji administracyjnej, wobec konieczności stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 kpa, że została ona wydana z naruszeniem prawa (W. Chróścielewski w: red. M. Wierzbowski, J. Jagielski, A. Wiktorowska, E. Stefańska, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. (we:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Wolters Kluwer 2009, s. 75). Istnienie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 kpa, w żaden sposób nie wpływa na legitymację strony, przysługującą skarżącej w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym.

Dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, mimo opisania ich w pięciu odrębnych punktach, z przywołaniem częściowo zmienianych przepisów prawa, których naruszenia autor skargi kasacyjnej się dopatrywał, stanowią w istocie jeden zarzut - błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Dla jasności wywodu, należy zatem pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (oznaczone numerami od 2. do 6.), poddać wspólnej analizie.

Autor skargi kasacyjnej skutecznie zarzucił wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 156 § 2 kpa i art. 5 kwh.

Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja [obarczona] jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji (uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 28.5.1992 r., III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211, aprobowana przez S. Rudnickiego, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 42, uw. 2). Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (M. Wincenciak w: red. J. Niczyporuk, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, (w:) Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie KPA, Wyd. WSPA 2010, s. 901-902; wyrok NSA z: 24.11.2010 r., I OSK 148/10, Lex nr 745041; 5.6.2012 r., II OSK 292/ 11, Lex nr 1219128, akceptowane przez M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, cz. IV, uw. 5, s. 1015). Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że nabycie własności nieruchomości, obejmującej działkę [...], w zakresie w jakim zawiera część działki nr [...], opisaną w księdze wieczystej KW nr [...] przez osoby trzecie, w ramach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 kwh), stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 18.9.2012 r., I OSK 2152/11, Lex nr 1264678).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że decyzja o podziale nieruchomości, w której konsekwencji doszło do zbycia powstałych w wyniku tego podziału działek gruntu, przy założeniu, że nowy stan prawny został ujawniony w księdze wieczystej, jest decyzją wywołującą bezpośrednie skutki w sferze prawa cywilnego. Nie powinno budzić wątpliwości, że sama decyzja o podziale nieruchomości dotknięta wadą nieważności, o ile w jej rezultacie nie doszło do wpisania nowego stanu prawnego do księgi wieczystej, ani do dalszego obrotu nieruchomościami powstałymi w wyniku tego podziału, podlega stwierdzeniu nieważności. Jednak ujawnienie nowego stanu prawnego w księgach wieczystych, a zwłaszcza sytuacja, gdy następnie doszło do obrotu powstałymi w wyniku tego podziału nieruchomościami, a nowy stan prawny został do tych ksiąg już wpisany, powoduje że wywołane przez taką decyzję skutki prawne uznać trzeba za nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 in fine kpa (W. Chróścielewski – op. cit., s. 87, uw. 7). U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (W. Chróścielewski – op. cit., s. 83-84 uw. 5, s. 91, uw. 8; A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 kpa w odniesieniu do praw słusznie nabytych, Przegląd Prawa Publicznego 2012/7-8/76; wyrok NSA z: 19.2.2002 r., I SA 1796/00, Lex nr 81755; 21.3.2013 r., I OSK 1480/12, LEX nr 1339586; 23.1.2014 r., I OSK 1585/12, Lex nr 1430368; wyrok WSA w Białymstoku z 26.6.2008 r., II SA/BK 134/08, Lex nr 517420).

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przy prawidłowej wykładni prawa materialnego (art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa), brak było podstaw do zawieszania postępowania nieważnościowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem w kontrolowanym postępowaniu nie zaistniało zagadnienie wstępne.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie miał obowiązku wskazać, w jakim postępowaniu cywilnym można odwrócić skutki cywilnoprawne. Sam autor skargi kasacyjnej wskazuje dwie możliwe podstawy prawne, dla wytoczenia dwu różnych powództw przed sądem cywilnym (art. 58 kc bądź art. 10 kwh; s. 9 skargi kasacyjnej). Każde z tych roszczeń można wytoczyć w zasadniczo innych sytuacjach faktycznych; inicjatywa do wytoczenia właściwego powództwa zawsze zależy od woli osoby zainteresowanej (W. Chróścielewski – op. cit., s. 87-88, uw. 7). Rozważania zawarte w skardze kasacyjnej co do "wysokiego prawdopodobieństwa oddalenia powództwa" bądź "negatywnego wyniku" (s. 9 skargi kasacyjnej), nie mieszczą się w zakresie kontroli kasacyjnej. Zagadnienia te ocenić może sąd powszechny (przykładowo postanowienie SN z 16.2.2012 r., IV CSK 272/11, z aprobująca glosą R. Strzelczyka, NPN 2013/1/85, akceptowane przez B. Jelonek-Jarco w: red. J. Pisuliński, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 118, uw. 30).

Nieusprawiedliwionym okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tej części, w której jako komponenty norm prawnych autor skargi kasacyjnej wskazał jako normy dopełnienia: art. 77 § 1, art. 80 i 6 kpa. Błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, nie zostało spowodowane błędnymi ustaleniami stanu faktycznego, ani oceną zebranych w sprawie dowodów, czy też naruszeniem zasady praworządności, a jedynie błędną wykładnią prawa materialnego - art. 156 § 2 in fine w zw. z art. art. 158 § 2 kpa.

Zgodnie z wyrokiem NSA z 23.11.1987 r. (I SA 1406/86, ONSA 1987/2/81), nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine kpa) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło. Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, sytuacja taka w kontrolowanej sprawie nie miała miejsca. W rzeczywistości nigdy nie przestaje istnieć w znaczeniu prawnym działka gruntu, rozumiana jako cześć nieruchomości wydzielona w wyniku podziału albo scalenia i podziału, a także odrębnie położona część tej nieruchomości (art. 4 pkt 3 ugn - w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543). Zmiana definicji działki gruntu art. 4 pkt 3 ugn (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), nie prowadzi do odmiennego wniosku. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy wykonawcze, dopuszczają ponowne wyodrębnienie działki gruntu w granicach przestrzennych sprzed dokonania podziału, wymagając jedynie nadania ponownie wyodrębnionej działce gruntu nowego numeru działki w ewidencji gruntów (§ 9 ust. 1, 4-6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. nr 38, poz. 494; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.4.2014 r., I OSK 2482/12, cbosa).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 140 kc ani art. 92 ugn, przy czym autor skargi kasacyjnej nie wskazał, według jakiego stanu prawnego skarżący kasacyjnie się dopatruje naruszenia art. 92 ugn. Kontrolowany wyrok nie narusza także art. 134 § 2 ppsa.

Mimo że w każdym z 6 zarzutów autor skargi kasacyjnej wskazywał na "naruszenie przepisów postępowania", to uznać należy, że zarzut naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. art. 158 § 2 kpa i art. 5 kwh stanowi w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego, który winien być podnoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę. W tym zakresie należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że prawidłowo zastosował on art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 in fine w zw. z art. art. 158 § 2 kpa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę wniesioną do Sądu I instancji. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa należało odstąpić od zasądzenia od skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.