Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1838/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3270/15 w sprawie ze skargi E. G., P. Ż., A. P., M. O., K. W., A. O., A. D., M. M., W. B., J. B., A. B., M. B., K. K., I. Ż., M. K., T. B., Z. Z., J. K., J. B., H. P., J. O., R. O., D. O., M. O., D. K. i E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) odstępuje od zasądzenia na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3270/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.G., P.Z., A.P., M.O., K.W., A.O., A.D., M.M., W.B., J.B., A.B., M.B., K.K., I.Z., M.K., T.B., Z.Z., J.K., J.B., H.P., J.O., R.O., D.O., M.O., D.K. i E.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących solidarnie kwotę 682 (sześćset osiemdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1955 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] dokonało wywłaszczenia nieruchomości położonej w W. i W2 (obecnie [...]) w granicach administracyjnych "D.R.W. [...]", oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność spadkobierców J.O.

Wnioskiem z dnia [...] września 1999 r. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wystąpili W.O., A.B., K.O., A.O., A.D., M.M., I.S. (w miejsce której wstąpiła W.B.), J.B., B.B. (w miejsce której wstąpili A.B., M.B. i K.K.), A.B., M.B., K.K., I.W., Z.Z., D.K., J.K., M.B. (w miejsce którego wstąpili J.B.), H.P. oraz J.O. (w miejsce którego wstąpili J.O., R.O., E.K., D.O. i M.O.).

W uzasadnieniu wniosku zarzucono orzeczeniu rażące naruszenie prawa, sprzeczność z pojęciem praworządności oraz działanie na szkodę obywateli. Według wnioskodawców, rażąco zostały naruszone przepisy obowiązującego wówczas dekretu z 1948 roku, tak odnośnie procedury przeprowadzonego wywłaszczenia, jak i wyceny stanowiącej podstawę odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, dalej również jako "PUMiRM" odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego, orzeczenia wywłaszczeniowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] PUMiRM utrzymał w mocy ww. decyzję.

Wyrokiem z dnia 2 marca 2004 r. sygn. akt I SA 2753/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję PUMiRM z dnia [...] sierpnia 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2001 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotowe decyzje naruszały art. 7 oraz art. 77 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.). dalej jako "k.p.a.", albowiem organ nie podjął wszystkich czynności zmierzających do zebrania stosownego materiału dowodowego, a ponadto dysponował jedynie kopią orzeczenia wywłaszczeniowego, co stanowiło niewystarczający materiał do podjęcia decyzji, czy kwestionowane orzeczenie dotknięte jest wadą nieważności.

Następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1955 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości opisanej wyżej. W uzasadnieniu swej decyzji organ naczelny wskazał, że wystąpił do następców prawnych Przedsiębiorstwa Państwowego [...], do wnioskodawców niniejszego postępowania, do [...] Urzędu Wojewódzkiego, do Instytutu Pamięci Narodowej, do Archiwum Urzędu Miasta [...], do Archiwum Państwowego [...] oraz do Archiwum Akt Nowych w W. o dostarczenie wszelkich posiadanych dokumentów archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Jednak pomimo podjęcia powyższych czynności, nie udało się zgromadzić całości akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia. Zatem organ naczelny uznał, że zgromadzone w sprawie akta archiwalne stanowią cały zachowany w sprawie tego wywłaszczenia archiwalny materiał dowodowy.

W związku z powyższym, opierając się na zebranym w przedmiotowej sprawie materiale dowodowym organ ocenił, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1955r, gdyż Prezydium Rady Narodowej w [...], orzekając o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa, jak również, aby badane orzeczenie naruszyło pozostałe przesłanki art. 156 § 1 Kpa.

Wskutek wniesienia od tej decyzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, dalej również jako "MTBGM" utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...].

Następnie wyrokiem z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2886/13 WSA w Warszawie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] września 2013 r. nr [...], w uzasadnieniu wskazując, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej tj. do A.B. zmarłej dnia [...] września 2013 r., stanowiło naruszenie art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 k.p.a.

W konsekwencji decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r, nr. [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. ponownie utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1955r. Organ stwierdził, że kwestionowane orzeczenie zawiera wszystkie niezbędne elementy oraz brak jest podstaw do stwierdzenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa w tym zakresie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli skarżący wnosząc o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Rozpoznając powyższą skargę, WSA w Warszawie uznał, że jest ona częściowo zasadna i wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3270/15 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał, że orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności żądali skarżący, zostało wydane na podstawie przepisów Dekretu z 26 kwietnia 1949 o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych.

Zezwoleniem z [...] lipca 1953 r. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił zgody na wezwanie właścicieli nieruchomości do ich odstąpienia w drodze obwieszenia, powołując się przy tym na możliwość dokonania zbiorowego wezwania właścicieli nieruchomości zgodnie z § 4 ust. 4 Zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia 17 listopada 1949 r (M.P. 1949.A-89.1084) i z 11 kwietnia 1950 r. (M.P: 1950.A-53.609). Możliwość zastosowania tego trybu była także dopuszczalna w sytuacji gdy miejsce pobytu właścicieli nieruchomości nie było znane. Z decyzji wynika, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność spadkobierców J.O. wobec czego WSA domniemywał, że nie byli oni znani organowi zarówno z tożsamości, a w konsekwencji z miejsca zamieszkania. Sąd podkreślił, że samo wydanie zezwolenia nie było równoznaczne z dokonaniem ogłoszeń. Nie ulega wątpliwości, że zezwolenie zostało wydane, jednakże nie wiadomo czy zostało wykorzystane poprzez dokonanie ogłoszeń. WSA powołał się na z art. 18 ust. 2 dekretu oraz wskazał, że zastosowanie trybu ogłoszeń w trybie art. 18 ust. 2 zwalniało organ od doręczenia indywidualnego. Zastosowanie trybu ogłoszeniowego powodowało, że dokonane ogłoszenia odnosiły skutek nie tylko do nieznanego z miejsca pobytu właściciela ale i w stosunku do spadkobierców zmarłego. Ponadto wskazał, że analizując przepisy dekretu nie sposób z nich wyprowadzić wniosku o możliwości dwutorowo przeprowadzonej procedury tj. w trybie indywidualnym i ogłoszeniowym, bowiem mogłoby to prowadzić do sytuacji w której strony zdołałyby zakwestionować praktycznie wszystkie postępowania w których zastosowano tryb ogłoszeń poprzez wykazanie, że niektórzy z właścicieli lub ich następcy prawni byli identyfikowalni czy też znani organowi, a to byłoby sprzeczne z celami dekretu. W ocenie Sądu I instancji kwestia ta wymaga dalszego wyjaśnienia.

Kolejna kwestia na którą zwrócił uwagę Sąd I instancji to czy tego rodzaju zezwolenia mógł udzielić zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, dalej zwany "Zastępcą PPKPG", bowiem art. 5 ust. 1 dekretu stanowił, że zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący PPKPG. Organ, mimo zarzutu odwołania co do nieprawidłowości w zakresie podmiotu wydającego zezwolenie, odniósł się dopiero w odpowiedzi na skargę, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ nie odniósł się do zarzutu dotyczącego wadliwego, zdaniem skarżących, złożenia wniosku przez nieuprawniony podmiot - Ministra Hutnictwa, podczas gdy, zgodnie z art. 2 dekretu prawo do nabywania nieruchomości służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych a zgodnie z art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Jak jednak trafnie wskazano w uzasadnieniu z treści orzeczenia z [...] sierpnia 1955 r. wynika, że z wnioskiem wystąpiła [...] w budowie. Potwierdza to także wniosek Departamentu Inwestycji znak [...] z którego wynika, że tenże wnosi o udzielenie w trybie dekretu zezwolenia [...] w budowie jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie określonych we wniosku nieruchomości i stwierdza, że dołączone do wniosku dokumenty spełniały warunki z art. 7 dekretu. Nie budzi więc wątpliwości, że to [...] w budowie była podmiotem na rzecz którego następowało wywłaszczenie. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 2 marca 2004 r., przez skierowanie do organów i instytucji zapytań które uniemożliwiły udzielenie odpowiedzi z racji nie podania informacji pozwalających na zidentyfikowanie działki gruntowej. Jak wynika z pism kierowanych do różnych podmiotów w piśmie mowa jest o nieruchomości która została wywłaszczona kwestionowanym orzeczeniem, określonej jako działka [...] o pow. [...] m2 (obecnie [...]) - jest to zgodne z oznaczeniem w orzeczeniu wywłaszczeniowym.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu co do wadliwości orzeczenia wywłaszczeniowego z uwagi brak precyzyjnie określonej osoby wywłaszczonej. Artykuł 21 ust. 2 dekretu wskazywał na niezbędne elementy orzeczenia wywłaszczeniowego: przedmiot i rozmiar wywłaszczenia, podmiot na którego rzecz wywłaszczenie nastąpiło, gdy wpłynęły wniosku lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia. Przedmiotowe orzeczenie te elementy zawiera.

WSA wskazał, że zgodnie z orzecznictwem wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Jednak brak pewnych dokumentów będący konsekwencją znacznego upływu czasu, nie stwarza domniemania prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego, ani nie zwalnia organu od dokonania oceny istniejących dowodów pod kątem ich rzetelności i spójności. Organ przyjął bez pogłębionej analizy, że skoro brak dokumentów to postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone prawidłowo, z czym nie sposób się zgodzić.

Sąd I instancji za trafny uznał również zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów odwołania w tym naruszenia przez organ art. 9, 10, 13, rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r.

Za niezrozumiały natomiast Sąd uznał zarzut naruszenia art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłej E.R., która miała podlegać wyłączeniu. Tymczasem nie brała ona udziału w wydaniu decyzji zatem nie wiadomo z jakich powodów podlegałaby wyłączeniu.

Nadto Sąd nakazał organowi odniesienie się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawartych w "pkt 1, 3, 4, 5 i 6 odwołania".

Od powyższego wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając go w całości. Zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 16 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na nietrafnym uznaniu, że w razie zaistnienia wątpliwości przy dokonywaniu oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego, wynikających z niemożności odnalezienia całości akt kontrolowanego postępowania po kilkudziesięciu latach od dnia wydania orzeczenia, nie można zastosować domniemania legalności orzeczenia, wynikającego z art. 16 § 1 k.p.a.;

b) art. 11 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do wszczęcia postępowania, zawiadamiania stron oraz do orzeczenia wywłaszczeniowego zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym nie zaś przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.;

jak również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

- powierzchowną i mało wnikliwą analizę akt sprawy,

- zaniechanie oceny zasadności zarzutów sformułowanych w skardze na decyzję organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. i bezkrytyczne ich uwzględnienie na skutek niezbadania akt sprawy;

- błędne ustalenie przez Sąd, że z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości wystąpił Minister Hutnictwa, podczas gdy z akt sprawy wynika, że wniosek wywłaszczeniowy złożyła [...] w budowie;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

- sporządzenie niespójnego uzasadnienia zawierającego wewnętrzne sprzeczności,

- zaniechanie oceny trafności zarzutów skargi w zakresie wykładni przepisów regulujących postępowanie wywłaszczeniowe;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez nieprawidłowe sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania, uniemożliwiających organowi zastosowanie się do nich;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 i w zw. art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

- uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- nie odniesienie się merytoryczne do zarzutów skargi, do których Sąd I instancji obowiązany był się odnieść i poprzestanie na stwierdzeniu, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych kwestii w zaskarżonej decyzji;

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie, względnie odrzucenie podtrzymując argumentację, którą prezentowali dotychczas. Ponadto wnieśli o zwrot kosztów zastępstwa procesowego przed sądem drugiej instancji oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na wstępie jako oczywiście bezzasadny należy ocenić wniosek, zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną, o jej odrzucenie. Jak pisze sam pełnomocnik skarżących cytując orzecznictwo, postępowanie sądowoadministracyjne nie może być uruchamiane w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny. Niniejsze postępowanie sądowe zostało wszczęte skargą wskazanych na wstępie skarżących, niezadowolonych z decyzji organu administracyjnego, a nie skargą organu orzekającego w sprawie. Natomiast skargę kasacyjną może wnieść każda ze stron postępowania sądowego, a zatem także organ, którego decyzja była przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie pomimo, że nie wszystkie zawarte w niej zarzuty i wnioski były zasadne.

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W sprawie nie ma wątpliwości, że wyrok został wydany na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy, nie ustalał też samodzielnie stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody i fakty, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie mogły być znane temu organowi, który wydał decyzję administracyjną, co mogłoby stanowić naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że "orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Artykuł 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ, oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne" (por. m.in. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10; z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10; z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 336/12). W ocenie NSA, nie ma podstaw by twierdzić, że Sąd I instancji dokonał powierzchownej i mało wnikliwej analizy akt sprawy. Wszystkie informacje na których się oparł znajdują bowiem odzwierciedlenie w aktach sprawy. Wobec powyższego nie można również zgodzić się z zarzutem jakoby WSA w Warszawie zaniechał oceny zasadności zarzutów sformułowanych w skardze i bezkrytycznie je uwzględnił wskutek niezbadania akt sprawy. Nadto nie znajduje żadnego uzasadnienia zarzucanie Sądowi I instancji błędnego ustalenia organu, który wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. Sąd w uzasadnieniu wyroku na stronie 30 wyraźnie wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż to [...] w budowie wstąpiła z wnioskiem o wywłaszczenie i była podmiotem na rzecz którego ono nastąpiło – dokładnie tak jak twierdzi skarżący kasacyjnie.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., który obowiązuje bezwzględnie, aby organ administracji publicznej oraz sąd administracyjny orzekający ponownie w tej samej sprawie, nie pominęły oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądowym, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Jednak w niniejszej sprawie nie sposób zarzucić, aby Sąd I instancji nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu sądowym wydanym w niniejszej sprawie. Natomiast kwestia nieprawidłowego sformułowania wskazań co do dalszego podstępowania może być ewentualnie przedmiotem zarzutu z art.141 § 4 p.p.s.a.

Nie znajduje podstaw również zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. p.p.s.a. Pierwszy spośród wskazanych przepisów ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Ponieważ nie może on być samodzielną podstawą kasacyjną, należy go rozpatrywać wyłącznie przez pryzmat pozostałych wskazanych przepisów. Natomiast ocena Sądu I instancji naruszenia art.77 i 107 § 3 k.p.a. przez organ odwoławczy była w pełni uzasadniona, ze względu na wskazane niedoskonałości uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W myśl zasady przekonywania, której praktycznym wyrazem jest uzasadnienie decyzji skonstruowane zgodnie z art.107 § 3 k.p.a., nie powinno ono zawierać luk, skrótów myślowych, braków itp., gdyż ani strony postępowania, ani sąd administracyjny nie mają obowiązku ich uzupełniania, czy też domyślania się argumentacji organu i rekonstruowania jej na podstawie własnej analizy akt sprawy.

Natomiast częściowo zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, a który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania, c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, jednakże sporządzone uzasadnienie zawiera pewne niespójności. Otóż w przypadku uwzględnienia skargi uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. I w tym zakresie podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej, iż polecenie odniesienia się przez organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do "zarzutów pkt 1, 3, 4, 5, 6 odwołania" jest niewykonalne, gdyż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...].11.2009r. nie operuje zarzutami opatrzonymi jako pkt 3, 4, 5 i 6, a sam pkt 1 dzieli się na szereg zarzutów dotyczących prawa procesowego.

Przystępując do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów określonych jako naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 16 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Natomiast art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13). Oznacza to, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W pełni podzielić należy pogląd NSA wyrażony w wyroku z 4 stycznia 1999r., sygn. akt IV SA 1242/98 (przytoczony zresztą przez Sąd I instancji), że wątpliwości co do ustalenia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art.16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Sam brak pewnych dokumentów postępowania będący konsekwencją znacznego upływu czasu, nie stwarza domniemania prawidłowości wydanego aktu indywidualnego, tak jak nie stwarza domniemania jego wadliwości oraz nie zwalnia organu z obowiązku wszechstronnego zebrania dowodów i ich oceny. Są to bowiem kwestie związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego w danej sprawie (zebraniem i oceną dowodów), a nie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – trwałością decyzji w czasie. Zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego. Pogląd taki znajduje oparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) wskazał, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy takim, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987r., II SA 2145/86).

Ponadto przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Inaczej mówiąc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W tym stanie rzeczy zarzut strony kasacyjnej naruszenia art.16 § 1 w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. Sąd I instancji wskazał bowiem na szereg kwestii, które należy jeszcze ustalić, sprawdzić, wyjaśnić, związanych jednak z ewentualnym błędami postępowania z 1955r. prowadzonego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, a nie z wadami tkwiącymi w samej decyzji. Kwestie te, związane z prawidłowością procesową prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, jak wskazano wyżej mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania, ale nie mogą być uznane jako realizujące przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 11 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do wszczęcia postępowania, zawiadamiania stron oraz do orzeczenia wywłaszczeniowego zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym nie zaś przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Po pierwsze wspomniany art.11 dekretu ma dwa ustępy, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, który z nich został naruszony. Po drugie wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przyjął, aby do wszczęcia postępowania, zawiadamiania stron oraz do orzeczenia wywłaszczeniowego zastosowanie miały przepisy rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928r. nie zaś przepisy dekretu, lecz jednie nakazał organowi odwoławczemu, aby dokonał on wykładni tych przepisów, ustalił ich wzajemną relację określając, które z nich miały zastosowanie w postępowaniu wywłaszczeniowym oraz dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Uznając zatem zarzuty skargi za uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3270/15 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpatrując sprawę WSA w Warszawie musi mieć na uwadze, że przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności. Zatem jego przedmiotem nie jest badanie prawidłowości procedury wydania samego orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1955 r. Prezydium Rady Narodowej w [...], lecz zaistnienie przesłanki nieważnościowej. Przesłanką taką, na którą powołują się skarżący reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, jest rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy zatem odnieść się do ustaleń organu administracyjnego, czy orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności żądają skarżący w sposób rażący narusza prawo materialne. Pod tym kątem Sąd będzie musiał także ocenić zarzuty wniesionej do sądu skargi. Pamiętać przy tym należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą być oceniane tylko jako uchybienia mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią one (nawet łącznie) przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku przywołanego orzeczenia powstał stosunek prawny (wywłaszczenie nieruchomości), na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną, zawarte w dekrecie z 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Podsumowując zwrócić także należy uwagę na tezę wyroku TK z 12 maja 2015r., sygn. P 46/13, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przedmiotowej sprawie dotyczy to decyzji sprzed ponad 60 lat.

Wreszcie Sąd I instancji, w aspekcie powyższych uwag, będzie musiał również ocenić, czy dostrzeżone uprzednio uchybienia procesowe (np. co do szczegółowości uzasadnienia zaskarżonej decyzji) stanowią naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt l sentencji wyroku.

Jednocześnie uwzględniając szczególny charakter niniejszej sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.