Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1634/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zakazu użytkowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 15 lipca 2015 r., znak [...] nr [...] na podstawie art. 66 ust.1 pkt 1, 3 oraz art. 66 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku poz. 267) - po przeanalizowaniu sprawy dot.: stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości G. ul.[...] , gmina G. zakazał współwłaścicielom tego budynku tj. E.A. , J.H. i G.H. użytkowania budynku do czasu usunięcia złego stanu technicznego obiektu. Ponadto zobowiązał współwłaścicieli w terminie natychmiastowym do:

- Umieszczenia na obiekcie zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania

- Wykonania doraźnych zabezpieczeń

- Zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób niepowołanych.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art.108 Kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 8 lipca 2015 r. ustalono, że budynek mieszkalny przy ul.[...] jest w złym stanie technicznym, część budynku mieszkalnego nr [...] dobudówka nie posiada pełnego pokrycia dachu, duże braki, uszkodzenia więźby dachowej. Przybudówkę stanowi łazienka kryta płytą żelbetową. Obecna w czasie kontroli współwłaścicielka E.A. oświadczyła, że oprócz niej współwłaścicielami budynku są jeszcze jej bracia J.H. i G.H. .

W dniu 10 lipca 2015 r. wydana została decyzja Nr [...] znak: [...] nakazująca przeprowadzenie dodatkowej kontroli w wymienionym budynku oraz sporządzenie i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego w terminie do 31.08.2015 r.

Wobec powyższych ustaleń organ nadzoru budowlanego uznał, że aktualny stan techniczny przedmiotowego budynku stanowi zagrożenie bezpieczeństwa, w związku z czym wydanie przedmiotowej decyzji jest zasadne. Jednocześnie zaznaczono, że nałożone niniejszą decyzją obowiązki nie mają na celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego, a jedynie wyeliminowanie bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia poprzez wykonanie doraźnych zabezpieczeń. Zabezpieczenie obiektu przed występującym zagrożeniem winno zostać wykonane pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia, której oświadczenie winno być przedłożone niezwłocznie w PINB w W. wraz z uprawnieniami i aktualnym wpisem do izby samorządu zawodowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. poinformował również, że "użytkując obiekt w części gdzie występuje zagrożenie bezpieczeństwa i wydanej decyzji właściciel/zarządca czyni na własne ryzyko i odpowiedzialność". Na podstawie art. 10 k.p.a., z uwagi na istniejące zagrożenie odstąpiono od zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G.H. , wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej jego osoby oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Podniósł, że w budynku będącym przedmiotem postępowania nie mieszka od kilkudziesięciu lat, a budynek zajmuje jego siostra E.A. To ona sprawuje bezpośrednią pieczę nad budynkiem i nim zarządza. Nieruchomość obecni współwłaściciele odziedziczyli po swoich rodzicach. Dalej skarżący podniósł, że z racji konfliktu rodzinnego związanego z kwestią spadku po rodzicach nie kontaktuje się z siostrą i nie ma możliwości współdziałania z nią w kwestiach dotyczących budynku. Siostra nie pozwoli mu nawet wejść na teren nieruchomości celem powieszenia tabliczki ostrzegawczej, czy też wykonania niezbędnych zabezpieczeń. Ponadto ma 66 lat, jest poważnie chory, po 4 udarach mózgu, nie ma ani możliwości, ani środków na to, by wykonać zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 29 października 2015 r., znak [...] , nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zmian.):

I. Nakazał wykonanie doraźnych zabezpieczeń dobudówki budynku mieszkalnego na działce nr [...] w msc. G. ul. [...] poprzez:

1. Wydzielenie strefy bezpieczeństwa wokół dobudówki budynku mieszkalnego na działce nr [...] w msc. G. ul. [...] np. taśmą ostrzegawczą,

2. Umieszczenie na dobudówce budynku mieszkalnego na działce nr [...] w msc. G. ul. [...] zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jej użytkowania.

W terminie do 30 listopada 2015 r.

II. Zakazał użytkowania dobudówki budynku mieszkalnego na działce nr [...] w msc.[...] do czasu usunięcia złego stanu technicznego.

Nakazy skierował do E.A. , J.H. , G.H. — współwłaścicielom budynku mieszkalnego na działce nr [...] w msc. G. ul. [...] .

W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Ustalenia poczynione w trakcie czynności kontrolnych w dniu 8 lipca 2015 r. dają podstawy do stwierdzenia, że dobudówka do budynku mieszkalnego na działce nr [...] w G. przy ul [...] nr [...] może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwo mienia, które wynika z niewłaściwego stanu więźby dachowej, oraz możliwości zamakania ścian związanego z uszkodzeniami pokrycia (możliwość porażenia prądem elektrycznym). Stwierdzony stan techniczny dobudówki do budynku mieszkalnego na działce nr [...] w G. przy ul [...] j nr [...] obligował PINB w W. do podjęcia działań mających na celu usunięcie stwierdzonego stanu zagrożenia.

Z analizy akt sprawy wynika, że PINB w W. dokonał jedynie kontroli przybudówki. Wobec powyższego nie wykazane zostało, że pozostała część budynku jest w stanie mogącym powodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia. W związku z brakami w materiale dowodowym nie można na obecnym etapie postępowania zakazywać użytkowania pozostałej części budynku.

W treści art. 66 ust. 1 Pr. bud. zawarte są cztery odrębne normy prawne dotyczące czterech różnych stanów faktycznych. Wydanie decyzji usuwającej nieprawidłowości powodujące stan zagrożenia (art. 66 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.) nie doprowadza automatycznie obiektu do pełnej sprawności technicznej (art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.). Z uwagi na stwierdzony stan zagrożenia oraz ekonomikę procesową tutejszy organ uznał za zasadne nałożenie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. obowiązku wykonania doraźnych zabezpieczeń dobudówki budynku mieszkalnego poprzez wydzielenie strefy bezpieczeństwa wokół dobudówki budynku mieszkalnego na działce nr [...] w msc. G. ul. [...] np. taśmą ostrzegawczą oraz umieszczenie na dobudówce budynku mieszkalnego zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jej użytkowania. Z uwagi na stwierdzony stan zagrożenia konieczne jest też wydanie na podstawie art. 66 ust. 2 Pr. bud. zakazu użytkowania dobudówki budynku mieszkalnego do czasu usunięcia złego stanu technicznego.

Osobą zobowiązaną do wykonania obowiązków o których mowa w art. 66 Pr. bud. jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W informacji uproszczonej z rejestru gruntów z dnia 10 lipca 2015 r. jako właściciel działki nr [...] w G. wskazana jest H.K.M. . Jak wynika z treści protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 8 lipca 2015 r. E.A. oświadczyła "iż oprócz niej współwłaścicielami budynku są jej bracia J.H. zam. B. ul. [...] (...) i G.H. K. ul [...] , przedkładając do wglądu oryginał postanowienia sądu rejonowego w M. z dnia 22.09.1998 r. sygn. [...] , co prawda w postanowieniu wymieniony jest również ojciec R.H. który wg oświadczenia P. A. zmarł w 1991 a postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone". Ustalony krąg stron nie był kwestionowany w postępowaniu odwoławczym.

W odwołaniu G.H. podniósł, iż nie mieszka w przedmiotowym budynku oraz "z racji konfliktu rodzinnego, związanego z kwestią spadku po rodzicach'" nie kontaktuje się z siostrą. Odpowiadając na powyższy zarzut należy wskazać, że w przypadku gdy obiekt jest współwłasnością kilku osób obowiązek utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na wszystkich współwłaścicielach. Organy nadzoru budowlanego nie badają kto ponosi odpowiedzialność za wystąpienie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu. Z roszczeniami w powyższym zakresie można wystąpić przed sądem powszechnym, na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego.

Ponadto, odpowiadając na podnoszony zarzut braku środków finansowych. WINB poinformował, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Odnośnie wniosku o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności w stosunku do osoby G.H. wskazano, że przepis art. 135 K.p.a. nie przewiduje możliwości wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności w stosunku do jednej osoby. Jak wykazano powyżej obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie spoczywa na wszystkich współwłaścicielach, organy nadzoru nie mogą więc uznaniowo rozstrzygać, kto jest odpowiedzialny za stan techniczny obiektu. Ze względu na uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 15.07.2015r. nr [...] znak: [...] PINB w W. powyższy wniosek staje się bezprzedmiotowy.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że wydanie niniejszej decyzji dotyczącej dobudówki budynku mieszkalnego na działce nr [...] w msc. G. ul. [...] nie powinno stanowić przeszkody w prawidłowej realizacji przez ten organ obowiązków wynikających z treści art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego w stosunku do pozostałej części w/w obiektu. Z uwagi na stwierdzony stan zagrożenia na podstawie art. 10 § 2 K.p.a. odstąpiono od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.H. , zarzucając jej skierowanie jej do J.H. nie będącego stroną, co stanowi opisaną w art. 156 k.p.a. przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji.

Na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

- art. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego poprzez przyjęcie, iż R.H. zmarł w 1991 r., pomimo, iż organ nie dysponował aktem stanu cywilnego potwierdzającym ten fakt,

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, w tym w szczególności aprioryczne wskazanie ewentualnych spadkobierców R.H. pomimo niedysponowania przez organy postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy brak prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania winien doprowadzić do wydania decyzji kasatoryjnej, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.,

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do nałożenia obowiązków z art. 66 ustawy Prawo budowlane na właścicieli lub zarządcę obiektu. Z przedłożonego organowi instancji do wglądu postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia 22.09.1998 r. sygn. akt [...] wynika, że współwłaścicielami obiektu są: E.A. , J.H. , G.H. oraz R.H. (dowód: akta I instancji karta nr [...] - protokół kontroli). Z oświadczenia strony wynika, że R.H. nie żyje, a postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone. Przyjęte przez organy ustalenia w zakresie kręgu stron nie były kwestionowane przez żadną ze stron na etapie toczącego się postępowania przed organem I i II instancji w sprawie. W związku z powyższym oraz mając na względzie fakt, że przedmiotem niniejszego postępowania jest doprowadzenie do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, twierdzenia skarżącego o bezprawnym zaniechaniu organów w ustalenie spadkobierców R.H. uznać należy za nie mogące mieć wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Na marginesie zauważyć należy, że mając na względzie relacje rodzinne pomiędzy stronami oraz fakt, że osoba zmarła była rodzicem pozostałych stron, zastosowanie dla ustalenia kręgu stron po zmarłym winien mieć zastosowanie art. 931 KC, co skutkuje przyjęciem, że krąg spadkobierców obejmuje osoby zobowiązane z decyzji. Podkreślić należy ponadto, że w świetle treści art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym między innymi dokumenty. Dokumenty urzędowe nie są zatem jedynym środkiem dowodowym w sprawie, a tym samym wystarczającym i nie budzącym wątpliwości, co do wiarygodności, na okoliczność śmierci R.H. , mogło być oświadczenie jednej ze stron - córki zmarłego, nie kwestionowane przez inne strony postępowania.

Wyjaśniono również, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do przeprowadzania szczegółowego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, który ze współwłaścicieli obiektu faktycznie go użytkuje. Kwestie związane z użytkowaniem obiektu i wzajemne sporne relacje pomiędzy współwłaścicielami są sprawami cywilnym, dla rozstrzygania których wyłącznie uprawnione są sądy powszechne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Narusza ona przepisy prawa materialnego w sposób, który powoduje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji był przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 (w decyzji organu I instancji dodatkowo powołano również pkt 3 ust. 1 art. 66) oraz art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290).

Zgodnie z art. 66 ust. 1, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenia otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Z kolei ust. 2 art. 66 stanowi: "W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie".

W ocenie Sądu ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. W czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 8 lipca 2015 r. opisano stan techniczny dobudówki, wykonano również zdjęcia, które potwierdzają wynik kontroli. Zastrzeżenia budzi natomiast subsumpcja ustalonego stanu faktycznego (stanu technicznego budynku) do poszczególnych punktów art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż w treści art. 66 ust. 1 w punktach 1 - 4 zawarte są cztery odrębne normy prawne dotyczące czterech różnych stanów faktycznych. Omawiany przepis jest tak sformułowany, że obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej "usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości", zaś nieprawidłowości te muszą odpowiadać poszczególnym sytuacjom wymienionym w art. 66 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy Prawo budowlane.

Organy orzekające w niniejszej sprawie z faktu tego wyprowadziły nieprawidłowe wnioski, przez co niewłaściwie ów przepis zastosowały.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy mogą mieć zastosowanie przesłanki z pkt 1 (obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska) oraz z pkt 3 (obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym).

Organ I instancji uznał, że okoliczności faktyczne sprawy odpowiadają obu tym przesłankom, natomiast zastrzegł, że "nałożone niniejszą decyzją obowiązki nie mają na celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego, a jedynie wyeliminowanie bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia poprzez wykonanie doraźnych zabezpieczeń".

Z kolei [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazano wykonanie doraźnych zabezpieczeń dobudówki, natomiast na podstawie ust. 2 art. 66 wydano zakaz użytkowania dobudówki do czasu usunięcia złego stanu technicznego. Jednocześnie organ odwoławczy zastrzegł, że "wydanie decyzji usuwającej nieprawidłowości powodujące stan zagrożenia (art. 66 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.) nie doprowadza automatycznie obiektu do pełnej sprawności technicznej (art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.). Z uwagi na stwierdzony stan zagrożenia oraz ekonomikę procesową tutejszy organ uznał za zasadne nałożenie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. obowiązku wykonania doraźnych zabezpieczeń dobudówki budynku mieszkalnego".

Z przytoczonego fragmentu wywodu organu odwoławczego można wywnioskować, że organ ten zrezygnował z powołania się na przesłankę z pkt 3 ust. 1 art. 66 ustawy Prawo budowlane z uwagi na "ekonomikę procesową". W zaskarżonej decyzji nie stwierdzono, że organ I instancji błędnie przywołał pkt 3, gdyż budynek jest w odpowiednim stanie technicznym. Podzielając ustalenia dokonane przez PINB w trakcie kontroli, a potwierdzone materiałem fotograficznym organ odwoławczy jedynie pośrednio wypowiedział się na temat stanu technicznego dobudówki ("Stwierdzony stan techniczny dobudówki (...) obligował PINB w W. do podjęcia działań mających na celu usunięcie stwierdzonego stanu zagrożenia"), nie stwierdzając jednoznacznie, czy jest to stan nieodpowiedni, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Dotyczy to jedynie uzasadnienia tej części decyzji, w której nakazano usunięcie nieprawidłowości wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bo już uzasadniając zakaz użytkowania wydany na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy powołano się na zły stan techniczny dobudówki.

Mimo, że wprost nie wyrażono tego stanowiska można wnioskować, że zdaniem organu odwoławczego w przypadku stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie więcej niż jednego punktu w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego może wybrać, na podstawie której z zaistniałych przesłanek wyda decyzję, a co za tym idzie usunięcie jakich wadliwości obiektu budowlanego nakaże.

Z poglądem takim nie można się zgodzić. Organy nadzoru budowlanego nie mogą dowolnie "żonglować" przesłankami wymienionymi w poszczególnych punktach art. 66 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy Prawo budowlane. Nie usprawiedliwia tego nawet powołanie się na względy ekonomiki procesowej.

W tym miejscu w celu przybliżenia charakteru przesłanek wskazanych w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane warto przytoczyć fragmenty komentarza Arkadiusza Despot-Mładanowicza do art. 66 (w: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2014).

"Z regulacji art. 66 ust. 1 wynika, że każda z przesłanek może wystąpić samodzielnie. Wobec tego, na co wskazuje treść pkt 1 ust. 1 art. 66, obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska - mimo tego, że nie jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Zagrożenie to nie jest skutkiem określonego sposobu użytkowania, gdyż kwestia ta jest uregulowana w punkcie 2. (...) Ogólnie można powiedzieć, że przesłanka z punktu 1 ust. 1 art. 66 dotyczy sytuacji, w których obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, ale w konkretnym stanie faktycznym zachodzą takie okoliczności związane z danym obiektem budowlanym, które wskazują, że może on zagrozić dobrom chronionym".

W innym miejscu komentarza ten sam autor pisze: "Nieodpowiedni stan techniczny, o którym mowa w pkt 3, będzie wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego, do którego dochodzi w miarę upływu czasu. Stan ten może być także wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. (...) Przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 znajduje zastosowanie do stanów faktycznych, w których obiekt budowlany ze względu na niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do nieodpowiedniego stanu technicznego, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. Chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu budowlanego (wyrok NSA z 3 kwietnia 2009 r., II OSK 427/2008, Lexis.pl nr 2478557)".

W kontekście powyższego należy podkreślić, że jeżeli organy nadzoru budowlanego stwierdziły zaistnienie więcej niż jednej przesłanki wymienionej w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to powinny wydać decyzję na podstawie każdego punktu art. 66 ust. 1, którego hipoteza została spełniona. Nie ulega wątpliwości, że stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi w okolicznościach niniejszej sprawy jest spowodowany nieodpowiednim stanem technicznym dobudówki. W świetle takich ustaleń decyzja winna nakazywać nie tylko usunięcie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzie, lecz również usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego.

Wykładnia art. 66 ust. 1 i ust. 2 prowadzi do wniosku, że istotą decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie tego przepisu jest "usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości", zaś ewentualny zakaz użytkowania obiektu budowlanego jest orzeczeniem wtórnym, akcesoryjnym. W niniejszej sprawie kolejność ta została odwrócona: charakter pierwotny uzyskał zakaz użytkowania dobudówki, natomiast "usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości" ma przybrać postać wywieszenia zawiadomienia o zakazie użytkowania dobudówki oraz wydzielenia strefy bezpieczeństwa np. taśmą ostrzegawczą. Trudno zgodzić się, że wywieszenie informacji o zagrożeniu czy też odgrodzenie otoczenia przybudówki taśmą ostrzegawczą doprowadzi do usunięcia zagrożenia życia i zdrowia ludzi. W rzeczywistości zagrożenie to zostanie usunięte dopiero z chwilą doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem tj. do stanu pozwalającego na bezpieczne użytkowanie dobudówki.

Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu nie wystarczy ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w art. 66 ust. 1. Organ nadzoru budowlanego, opierając decyzję na art. 66 ust. 1 pkt 1, musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego. Wobec tego, że celem art. 66 jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, decyzja powinna ograniczać się wyłącznie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., II OSK 1794/09, LEX nr 746799).

Przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestia ekonomiki procesowej nie została szerzej wyjaśniona, ale można domyślać się, że [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. chodziło w pierwszej kolejności o usunięcie zagrożenia wobec życia i zdrowia ludzkiego i z tego też powodu zrezygnował z powołania przesłanki nieodpowiedniego stanu technicznego. W przeciwnym wypadku w decyzji należałoby jednoznacznie skonkretyzować na czym ten nieodpowiedni stan techniczny polega oraz sformułować wskazania dotyczące konkretnych robót budowlanych zmierzających do jego usunięcia. Można również domniemywać, że organy nadzoru budowlanego miały zamiar w dalszym okresie kwestie stanu technicznego całego budynku (a nie tylko dobudówki) szczegółowo wyjaśnić, czemu miało służyć również nałożenie na współwłaścicieli obiektu obowiązku przeprowadzenie dodatkowej kontroli w/w budynku polegająca na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego wraz z urządzeniami z nim związanych oraz sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego całości obiektu budowlanego (decyzja PINB z dnia 10 lipca 2015 r. nr [...] znak: [...] ).

W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien był rozważyć zastosowanie instytucji przewidzianych w art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, względnie - jeżeli stwierdzono by, że dobudówka bezpośrednio grozi zawaleniem - w art. 68 tej ustawy. Natomiast organy obydwu instancji zastosowały art. 66 w sposób wybiórczy, niedostosowany do ustaleń faktycznych, z których jednoznacznie wynika, że dobudówka jest w złym stanie technicznym, przez co naruszyły art. 66 ustawy Prawo budowlane.

Jednocześnie należy podzielić stanowisko przedstawione w decyzjach organu I i II instancji, iż adresatem obowiązku nakładanego w trybie omawianego przepisu są wszyscy współwłaściciele obiektu budowlanego, bez względu na to który z nich faktycznie użytkuje ten obiekt oraz bez względu na koszty wykonania nałożonych obowiązków. Rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie należą do sfery spraw administracyjnych, ani też nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one nieuzasadnione. Prawdą jest, że organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne winien z urzędu ustalić prawidłowy krąg stron postępowania i czuwać nad tym, by żadna ze stron nie została pozbawiona udziału w postępowaniu. Jak jednak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.). Ustalenie aktualnych współwłaścicieli nieruchomości, a co za tym idzie osób zobowiązanych do utrzymywania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym zostały dokonane na podstawie przedstawionego do wglądu postanowienia spadkowego Sądu Rejonowego w M. z dnia 22.09.1998 r. sygn. akt [...] oraz na podstawie informacji udzielonych przez E.A. . Biorąc pod uwagę istniejący stan zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi należy przyjąć, że sprawa wymagała szybkiego załatwienia, a w tej sytuacji zwracanie się o akt zgonu R.H. niepotrzebnie przeciągnęłoby czas rozstrzygnięcia sprawy - tym bardziej, że żadna ze stron postępowania nie kwestionowała faktu, że R.H. nie żyje.

W tych okolicznościach art. 3 ustawy o aktach stanu cywilnego, zgodnie z którym "akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych; ich niezgodność z prawdą może być udowodniona jedynie w postępowaniu sądowym" - nie miał w tej sprawie zastosowania. Akt stanu cywilnego jest dokumentem urzędowym, zaś powołany art. 3 ustawy o aktach stanu cywilnego stanowi uzupełnienie art. 76 § 1 k.p.a. ("Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone").

Co do zasady organy administracji publicznej powinny ustalać fakt zgonu danej osoby poprzez dołączenie do akt sprawy jej aktu zgonu, jednakże w sytuacji pilnej, niecierpiącej zwłoki i wobec niekwestionowania faktu zgonu R.H. przez pozostałe strony postępowania nie można czynić organom nadzoru budowlanego zarzutu, że okoliczność tę ustalił na podstawie innych dowodów. Z tych samych względów prawidłowe było ustalenie kręgu jego spadkobierców po R.H. na podstawie oświadczenia E.A. bez zawieszenia postępowania czy też występowania o kuratora spadku. Jej oświadczenie zostało w pewien sposób potwierdzone przez G.H. który w odwołaniu stwierdził: "Nieruchomość odziedziczyliśmy po naszych rodzicach". Z jednej strony organ nadzoru budowlanego dysponował pełnoprawnymi dowodami w postaci oświadczeń stron postępowania, z drugiej zaś stał w obliczu zagrożenia najwyższych wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzkie.

J.H. w skardze kwestionuje przyjętą w postępowaniu administracyjnym okoliczność, że jest współwłaścicielem nieruchomości podnosząc, że "jest jedynie krewnym poprzedniej i obecnej właścicielki nieruchomości". Jednocześnie wywodzi, że tylko E.A. włada nieruchomością, a zatem jest jej posiadaczem samoistnym (art. 339 kodeksu cywilnego), a domniemywa się, że posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym (art. 341 zd. 1 kodeksu cywilnego).

Z przytoczonych przepisów w żaden sposób nie można wysnuć wniosku, że E.A. jest jedyną właścicielką nieruchomości i jedyną zobowiązaną do dbania o prawidłowy stan techniczny budynku. Przepisy kodeksu cywilnego przyznają wprawdzie właścicielowi prawo do korzystania z rzeczy, jednakże jest to jedynie prawo, a nie obowiązek. Niekorzystanie z uprawnień właścicielskich w żaden sposób nie zwalnia z określonych w przepisach prawa obowiązków właściciela nieruchomości. Natomiast twierdzenie skarżącego jakoby nie był właścicielem nieruchomości, lecz tylko krewnym właścicielki nie jest wiarygodne. W informacji uproszczonej z rejestru gruntów jako właścicielka nieruchomości wpisana jest K.M.H. , a z odnotowanego przez organ postanowienia spadkowego wynika, że jej spadkobiercami są R.H. oraz E.A. , J.H. i G.H. . Podniesiony w skardze zarzut, iż postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku nie wskazuje rzeczy wchodzących w skład masy spadkowej ani nie zawiera informacji o sposobie dokonania działu spadku nie może odnieść skutku. Brak jest jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że przedmiotowa nieruchomość nie weszła w skład spadku po K.M.H. , bądź też że przypadła innym spadkobiercom niż J.H. , E.A. i G.H.

Z kolei - jak już wcześniej stwierdzono - okoliczność, że rodzeństwo odziedziczyło po rodzicach przedmiotową nieruchomość wynika z oświadczeń E.A. i G.H. Przy tym wszystkim należy podkreślić, że skarżący stał się współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości już w momencie śmierci K.H. i nie uprawdopodobnił w żaden sposób, by własności tej się wyzbył. W sytuacji rodzinnej stron postępowania można założyć, że E.A. i G.H. nie mylą się twierdząc, że rodzeństwo odziedziczyło nieruchomość po rodzicach. Gołosłowne twierdzenia skarżącego, iż nie jest właścicielem, lecz tylko krewnym właścicielki nieruchomości nie mogą w tym świetle zostać uwzględnione i doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należało dojść do wniosku, że mimo bezzasadności zarzutów podniesionych w skardze, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zatem obowiązany w pierwszej kolejności - po myśli art. 66 ust. 1 in fine- "stwierdzić nieprawidłowości" przedmiotowego obiektu budowlanego tj. konkretnie je ustalić, wskazać i uzasadnić w wydanej decyzji. Równolegle organ dołączy do akt sprawy postanowienie spadkowe po K.M.H. oraz akt zgonu R.H. , aby wątpliwości skarżącego w tym zakresie zostały definitywnie rozwiane.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.