Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 15/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 roku sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. oraz ze sprzeciwu B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w upadłości z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala sprzeciwy. M.K.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], Burmistrz Gminy i Miasta S. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr 81 w obrębie [...], w S. (wysokość zawieszenia wirnika - około 110 m, średnica wirnika - około 90 m, fundament wieży o wymiarach 18,6 m x 18,6 m posadowiony na głębokości 2,25 m).

Wnioskiem z dnia 25 listopada 2011 r. J.L. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wnioskodawca podniósł, że jest uprawniony do złożenia wniosku na podstawie art. 28 K.p.a., gdyż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, jako właściciela działek o nr 100/1, 102/2, 103/3, 139 (obręb [...]) oraz nr 96 (obręb [...]), położonych w S., na których znajduje się jego siedlisko i gospodarstwo rolne.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], Kolegium, działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. dochodząc do wniosku, że J.L. nie można przypisać statusu strony, co czyniło toczące się postępowanie bezprzedmiotowym. Wskazane rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...].

W wyniku rozpoznania skargi J. L., wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. II SA/Łd 844/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...].

Skarga kasacyjna wywiedziona od ww. orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 46/13. Sąd wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na ustalenie interesu prawnego J.L. występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r., stwierdzając brak wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygnięcie Kolegium zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...].

Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 173/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia [...] października 2014 r., znak: [...].

Skarga kasacyjna A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wywiedziona od ww. wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3082/15. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sposób błędny uzasadnił wydany wyrok, ale mimo to podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sąd niezasadnie uznał bowiem za bezpodstawny zarzut wydania decyzji środowiskowej z pominięciem analizy kumulacji oddziaływań czterech elektrowni wiatrowych. NSA zwrócił uwagę, że organ administracji wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia błędnie uznał, że w sprawie nie zachodziła konieczność badania kwestii kumulacji oddziaływań wytwarzanych przez elektrownię wiatrową - której dotyczy decyzja - z oddziaływaniami, które wytwarzane będą przez trzy inne elektrownie (których dotyczą trzy decyzje Burmistrza Gminy i Miasta S., tj. dwie z dnia [...] r. dotyczące inwestycji na działce nr ewid. 69 oraz na działkach nr ewid. 98, 99 i cz. 90 oraz jedna decyzja z dnia [...] maja 2008 r. dotycząca inwestycji na działkach nr ewid. 82, 81, 78, 64 i 89). Fakt, że kwestia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się i planowanych do realizacji na działkach ewid. nr 69, 98, 99, 90, 81,82, 78, 64 i 89 nie była przedmiotem badania przez Burmistrza Gminy i Miasta S., zdaniem Sądu świadczy o tym, iż organ wydając decyzję rażąco naruszył art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy.

W trakcie postępowania na zlecenie Kolegium (postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r.) biegła z zakresu ochrony środowiska sporządziła opinię w przedmiocie skumulowanego oddziaływania elektrowni wiatrowych, dla których Burmistrz Gminy i Miasta S. ustalił środowiskowe uwarunkowania decyzjami: z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], z dnia [...] r., znak: [...], z dnia [...] r., znak: [...] oraz z dnia [...] r., znak: [...]. Opinia stwierdzająca brak kumulacji oddziaływań ww. elektrowni wiatrowych została przedstawiona w dniu 1 marca 2017 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r., znak: [...], z uwagi na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania ujętymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3082/15. Kolegium uznało, że w wyroku tym Sąd przesądził, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r., znak: [...], w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr 81 w obrębie [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Sąd zwrócił uwagę, że z treści wskazanego przepisu wynika, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące uwarunkowania: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, Burmistrz Gminy i Miasta S. wadliwie przeprowadził procedurę poprzedzającą wydanie decyzji środowiskowej, ponieważ już we wstępnej fazie prowadzonego postępowania, zwracając się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z., jak i Starosty [...] o wyrażenie stanowiska w przedmiocie tego, czy dla planowanego przedsięwzięcia zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenia ewentualnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wbrew treści art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy obligującej organ do uwzględnienia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, nie poinformował powyższych organów o trzech identycznych wnioskach złożonych przez inwestora dotyczących realizacji elektrowni wiatrowych na sąsiednich działkach i jednej już istniejącej elektrowni wiatrowej zlokalizowanej na nieruchomości sąsiedniej (działki nr 82, 81, 78, 64 i 89). Skoro kwestia kumulowania się oddziaływań czterech elektrowni wiatrowych, wbrew dyspozycji wskazanego przepisu, nie była przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym niniejszą decyzją środowiskową, to w ocenie Sądu rozstrzygnięcie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 881/17, oddalił skargę inwestora na rozstrzygnięcie organu. Od wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego została wniesiona skarga kasacyjna.

Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], ponownie ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, na działce nr 81 w obrębie [...], w S. (wysokość zawieszenia wirnika /wież/ - około 110 m, średnica wirnika - około 90 m, fundament wieży o wymiarach 18,6 m x 18,6 m posadowiony na głębokości ok. 2,25 m). W uzasadnieniu organ wskazał, że B Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. złożyła w dniu 9 sierpnia 2018 r. pismo, w którym podtrzymała swój wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Rozpatrując sprawę organ miał na względzie orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, iż stwierdzenie nieważności oznacza jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego samej decyzji, natomiast czynności procesowe dokonane przez organ oraz strony przed podjęciem takiej decyzji pozostają w mocy. Burmistrz Gminy i Miasta S. wskazał, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (por. informacja Zastępcy Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 23 stycznia 2017 r.) i wobec tego brak jest potrzeby ponownego opiniowania konieczności dokonania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Organ wskazał, że w toku postępowania uwzględnił fakt braku kumulacji oddziaływań elektrowni wiatrowych, opierając się na opinii biegłej H. S. z dnia 1 marca 2017 r. oraz "innych badaniach z dnia 19 grudnia 2016 r. opracowanych przez Laboratorium Badawcze D", a sporządzonych na zlecenie inwestora i przedłożonych organowi w dniu 14 marca 2018 r. (kopia raportu nr [...] "Sprawozdanie z pomiarów poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez Farmę Wiatrową S.").

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J.L. zarzucając:

1) naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku,

2) niewykonanie zaleceń Naczelnego Sadu Administracyjnego co do sposobu prawidłowego przeprowadzenia postępowania,

3) nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób poprawny,

4) nierozpatrzenie wniosków dowodowych zawartych w piśmie z dnia 3 września 2018 r.,

5) nierozpatrzenie wniosków i zarzutów zawartych w piśmie z dnia 22 sierpnia 2018r.,

6) błędne sformułowanie uzasadnienia, w którym nie zawarto żadnego odniesienia się do zarzutów do opinii biegłych, na których oparł swoje twierdzenia Burmistrz wydając decyzję środowiskową,

7) naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez nieuznanie za stronę postępowania i wydanie postanowienia z dnia [...] września 2018 r., pomimo że okoliczność ta została już przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał w szczególności, że Burmistrz dopuścił się dokładnie takiego samego naruszenia prawa, uznanego przez NSA za naruszenie rażące. Organ nie zwrócił się bowiem o opinię do organów wymienionych w art. 64 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku z jednoczesnym poinformowaniem ich o istnieniu 4 elektrowni wiatrowych, które wzajemnie na siebie oddziałują, a wcześniejsze opinie, na których się oparł dotknięte są rażącym naruszeniem prawa, gdyż zostały wydane przez ww. organy w oparciu o niepełny obraz stanu faktycznego sprawy. Ponadto, Burmistrz Gminy i Miasta S. oparł się na opiniach dotyczących skumulowanego oddziaływania elektrowni wiatrowych, które budzą szereg wątpliwości co do swojej poprawności i przydatności dla niniejszego postępowania. Skarżący wskazał, że a) opinie są niepełne i odnoszą się jedynie do oddziaływania hałasu, a pomijają wszelkie inne oddziaływania, tj.: pole magnetyczne, infradźwięki, wibracje, migotanie cienia, wpływ na krajobraz. Nie dają zatem pełnego obrazu oddziaływania obiektów na środowisko, co jest niezbędne w pierwszej kolejności do oceny, czy w sprawie powinna być przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; b) opracowanie nie zawiera również analizy oddziaływania 4 elektrowni wiatrowych na: dobra materialne, problemy w zakresie bezpieczeństwa (pożary, awarie, rzucanie lodem), zagadnienia bezpieczeństwa w ruchu lotniczym, bilansu wodnego związanego bezpośrednio z obszarem lokalizacji farm, wpływu na hodowlę zwierząt oraz produkcję roślinną, c) całkowicie pominięto również problem zanieczyszczenia powietrza aerozolami ze środków smarowych i olejów przepracowanych w fazie eksploatacji elektrowni. Sprzeczne informacje na temat parametrów turbiny znalazły się na str. 1: "wysokość zawieszenia wirnika (wieża) - 100m" oraz na str. 6: "wysokość wieży 105m", d) brak jest informacji na temat wartości przyjętego w obliczeniach numerycznych współczynnika pochłaniania dźwięku przez powietrze, co ma istotny wpływ na wynik obliczeń, e) na str. 7 zapisano: "zgodnie z obowiązującą metodyką przyjęto widmo hałasu turbiny Vestas V100 (odjęto l,OdBJ" - nie wyjaśniono o jaką metodykę chodzi i kogo obowiązuje. Zwrócić należy uwagę na fakt, że analiza dotyczyć powinna turbin Vestas V90 i dla takiej turbiny należało wykonać niezbędne obliczenia a nie dla modelu Vestas V100; f) w dokumencie brak jest jednoznacznego wskazania rzeczywistych odległości turbin od obiektów chronionych, g) w obliczeniach nie uwzględniono, zapisanej na str. 6 opracowania, informacji zaczerpniętej z normy PN-ISO 9613-2 odnoszącej się do poziomu niepewności obliczeń rzędu +/- 3dB, h) brak uwzględnienia w obliczeniach numerycznych nieprzystosowania metody ISO 9613-2 do hałasu emitowanego przez turbiny wiatrowe, i) brak jest w opracowaniu odpowiednich wydruków z zastosowanego oprogramowania komputerowego, które uniemożliwiłyby prawidłową weryfikację danych wprowadzonych do obliczeń symulacyjnych, j) brak jest w opracowaniu wydruku terenu w formacie 3D.

Drugim dokumentem, na którym oparł się organ w zakresie kumulowania oddziaływań jest opracowanie przedstawione przez inwestora. Opracowanie to jako opinia prywatna nie ma pełnej mocy dowodowej z uwagi na interes prawny strony, która zmierza do wykazania podnoszonych przez siebie twierdzeń. Opracowanie ponadto, podobnie jak wyżej przedstawiona opinia nie odnosi się do wszystkich aspektów oddziaływania przedsięwzięcia, które winny być brane pod uwagę, zatem zdaniem J. L., nie jest przydatne dla celów niniejszego postępowania. W jego opinii Burmistrz Gminy i Miasta S. oparł się na wadliwych, niepełnych i wątpliwych merytorycznie dokumentach i nie podjął żadnych działań, aby poczynić własne ustalenia w zasadniczym dla rozstrzygnięcia przedmiocie, czyli ustalenia w jaki sposób i w jakim zasięgu przedsięwzięcie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Z uwagi na powyższe J.L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a także uchylenie postanowienia i uznanie za stronę postępowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W dniu 13 listopada 2018 r. J.L. uzupełnił wniesione odwołanie w części dotyczącej zaskarżenia postanowienia organu o nieuznaniu go za stronę postępowania, a ponadto wskazał, że organ nie przeprowadził badań na spektrum wibracyjne z uwzględnieniem odległości, lokalizacji i róży wiatrów, które to badanie przeprowadza się w sytuacji, kiedy wiatraki funkcjonują oraz badania społeczności lokalnej w zakresie cienia stroboskopowego i jego wpływu na członków społeczności lokalnej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że J. L. przysługuje status strony postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, na działce nr 81 w obrębie [...], w S.. Podkreśliło, że wbrew twierdzeniom Burmistrza Gminy i Miasta S., w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy u.o.ś. w obecnie obowiązującym brzmieniu, w tym art. 74 ust. 3a u.o.ś., który został wprowadzony do u.o.ś. ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566) i znajduje swoje zastosowanie od dnia 1 stycznia 2018 r., co wynika z art. 545 ust. 1 ww. ustawy. Z akt sprawy wynika, że J.L. a jest właścicielem nieruchomości o nr 100/1, 102/2, 103/3, 139 (obręb [...]) oraz nr 96 (obręb [...]), położonych w niedalekim sąsiedztwie elektrowni wiatrowych (m.in. ok. 160 m) i w świetle obowiązującego orzecznictwa nie można wykluczyć istnienia oddziaływania przedsięwzięcia na ww. działki. Bez wpływu na powyższe pozostają opinie w zakresie braku oddziaływania akustycznego i elektromagnetycznego. Aktualne jest stanowisko sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że przymiot strony w postępowaniu środowiskowym mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a także podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, na które rozciąga się oddziaływanie planowanej inwestycji, przy czym chodzi tutaj o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Kolegium stwierdziło, że kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że wydane rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Wskazało, że bezspornie w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r. nie został sporządzony raport środowiskowy, jak również nie zostało wydane postanowienie określające zakres raportu. Organ wydał natomiast postanowienie o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Odmienna interpretacja art. 6 ust. 2 ww. ustawy dokonana przez Zastępcę Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 23 stycznia 2017 r., co do możliwości stosowania znowelizowanych przepisów u.o.ś. nie jest wiążąca dla organów prowadzących niniejsze postępowanie. Obowiązek stosowania zmienionych przepisów u.o.ś. wiąże się z koniecznością uzupełnienia przez wnioskodawcę karty informacyjnej przedsięwzięcia zgodnie z dyspozycją art. 62a w zw. z art. 63 u.o.ś. dotyczącego stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (nie ma takiego obowiązku, jeżeli karta informacyjna przedsięwzięcia złożona przed 1 stycznia 2017 r. posiada elementy wymagane ww. przepisem). Burmistrz Gminy i Miasta S. pominął również fakt, że nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych w sprawie w stosunku do istniejących w dniu [...] r., tj. w dacie wydania przez Burmistrza Gminy i Miasta S. decyzji znak: [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr 81 w obrębie [...], w S. (wysokość zawieszenia wirnika - około 110 m, średnica wirnika - około 90 m, fundament wieży o wymiarach 18,6 m x 18,6 m posadowiony na głębokości 2,25 m), której nieważność została stwierdzona przez Kolegium. Już sama ta okoliczność powoduje, zdaniem organu, konieczność ponownego zaopiniowania zasadności przeprowadzenia pełnego postępowania środowiskowego i nie ma przy tym znaczenia, czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy u.o.ś. w znowelizowanym brzmieniu, czy nie. Z uwagi na powyższe nie można uznać, aby w przedmiotowej sprawie nie było konieczności opiniowania potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Rozstrzygając sprawę w związku ze stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrz Gminy i Miasta S. był zobowiązany do wystąpienia do organów opiniujących o uzyskanie stosownej opinii co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazując na kwestię istnienia pozostałych elektrowni wiatrowych. Organ pierwszej instancji powinien był mieć również na względzie, że obecnie Starosta [...] nie jest już organem właściwym do wyrażenia opinii w sprawie, co wynika z art. 156 u.o.ś. Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Gminy i Miasta S. będzie zatem zobowiązany do uzyskania opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 u.o.ś., wskazując organom opiniującym na uwzględnienie w ich ocenie kwestii kumulacji oddziaływań czterech elektrowni wiatrowych. Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Gminy i Miasta S. nie dokonał w sprawie własnych ustaleń, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że kwestia oddziaływania przedmiotowej elektrowni wiatrowej, jak i kumulacji z pozostałymi elektrowniami wiatrowymi została należycie wyjaśniona. Organ nie powinien opierać się wyłącznie na opinii biegłej H.S. z dnia 1 marca 2017 r., która de facto została sporządzona na potrzeby odrębnego postępowania prowadzonego przez Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania. Organ powinien był dokonać samodzielnej oceny opinii przedłożonej przez inwestora. Kolegium wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Gminy i Miasta S. będzie zobowiązany do zgromadzenia materiału dowodowego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W szczególności powinien mieć na względzie uwagi skarżącego podnoszone w toku postępowania, w tym zawarte w odwołaniu od decyzji. Ponadto, zdaniem Kolegium Burmistrz Gminy i Miasta S. dokonał błędnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961 ze zm.) - zwanej "ustawą", która weszła w życie w dniu 16 lipca 2016 r. Zgodnie z art. 6 pkt 7 ustawy organy wydające decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach mają obowiązek uwzględniania odległości, o których mowa w art. 4 ustawy przy wydawaniu tych decyzji. Pomimo tego, że ustawa nie posiada przepisów przejściowych dotyczących postępowań środowiskowych wszczętych przed wejściem w życie ustawy, to przyjmuje się w oparciu o zasadę legalizmu oraz działania nowego prawa wprost, że jej przepisy stosuje się do postępowań środowiskowych wszczętych przed dniem 16 lipca 2016 r. W niniejszej sprawie oznacza to, że Burmistrz Gminy i Miasta S. był zobowiązany do uwzględnienia przy wydawaniu decyzji środowiskowej odległości wynikających z art. 4 ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy wskazanych odległości nie uwzględnia się jedynie w przypadku przeprowadzenia remontu oraz wykonywania innych czynności niezbędnych do prawidłowego użytkowania elektrowni, z wyłączeniem działań prowadzących do zwiększenia mocy zainstalowanej elektrycznej lub zwiększenia jej oddziaływań na środowisko. Nie jest zatem tak, jak twierdzi organ, że skoro elektrownia wiatrowa została oddana do użytkowania przed dniem wejścia w życie ustawy, to w przedmiotowej decyzji środowiskowej nie uwzględnia się wskazanych norm odległościowych i w takim przypadku dopuszczalny jest wyłącznie remont elektrowni i dokonywanie innych czynności związanych z jej prawidłowym funkcjonowaniem. Mając na względzie stwierdzone w sprawie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 u.o.ś., jak również przepisów procesowych, tj. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy Kolegium uznało za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B Spółka z o.o. Spółka komandytowa w upadłości z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego N. M. (II SA/Łd 16/19). Strona zarzuciła wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem: 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w związku z uznaniem, że J. L. przysługuje przymiot strony postępowania, w sytuacji, kiedy art. 74 ust. 3a ww. ustawy nie znajduje zastosowania i postępowanie odwoławcze powinno zostać umorzone, 2) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie, nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Sprzeciw od decyzji wniosła także A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego N.M. (II SA/Łd 15/19). Spółka powieliła zarzuty i wnioski zawarte w skardze B Spółki z o.o. Spółki komandytowej w upadłości z siedzibą w W. Wyjaśniła dodatkowo, że wniesienie sprzeciwu przez A. Sp. z o.o. motywowane jest faktem, że spółka była uczestnikiem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz posiada interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Wniosek o wydanie decyzji środowiskowej został złożony dnia 3 lutego 2009 r. przez spółkę B Sp. z o.o., następnie dnia 27 października 2010 roku, prawa do projektu farmy wiatrowej S. zostały przeniesione ze spółki B Sp. z o.o. na C. Sp. z o.o. (obecnie: A. Sp. z o.o.). Na mocy umowy stron, na spółkę A zostały przeniesione decyzje o pozwoleniu na budowę, zaś decyzje środowiskowe i lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym wszystkie powyższe decyzje pozostają ze sobą w ścisłym związku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w piśmie z dnia 1 1 czerwca 2012 r., znak [...], zaświadczył, że A. jako inwestor dopełnił obowiązków określonych przepisami prawa i obiekt budowlany - elektrownia wiatrowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą - może być użytkowana. W świetle powyższego, bezsprzecznym pozostaje, że obecnie to A. Sp. z o.o. jest inwestorem eksploatującym i czerpiącym pożytki z elektrowni wiatrowej, której dotyczy niniejsza sprawa. Dlatego przebieg postępowania dotyczącego decyzji środowiskowej ma istotny wpływ na prawa i obowiązki A. Sp. z o. o., jako na właściciela powyższej elektrowni wiatrowej. Ponadto wynik niniejszego postępowania bezpośrednio rzutuje na stan prawny tej elektrowni wiatrowej.

W odpowiedziach na sprzeciwy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego konieczności stosowania w sprawie przepisów ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r. (w związku z nowelizacją art. 545 ust. 1 Prawa wodnego dokonanej z dniem 26 kwietnia 2018 r.), a tym samym braku możliwości stosowania art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej, który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2018 r., organ wskazał, że pozostaje on bez wpływu na możliwość uznania J. L. za stronę postępowania. Bezspornym bowiem jest, że J.L. posiada nieruchomości w bliskim sąsiedztwie nieruchomości objętej inwestycją i niezależnie od tego, czy art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej znajduje zastosowanie w sprawie, czy też nie, należy uznawać go za stronę postępowania środowiskowego.

Na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. Sąd postanowił połączyć, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sprawę II SA/Łd 15/19 ze sprzeciwu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ze sprawą II SA/Łd 16/19 ze sprzeciwu B Sp. z o.o. Spółki komandytowej w upadłości z siedzibą w W. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc dalej sprawę pod sygn. akt II SA/Łd 15/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciwy podlegają oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontroli sądu poddane zostało postępowanie, zakończone decyzją kasatoryjną, od której skarżący wnieśli sprzeciw. W myśl art. 64 a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podkreślić także należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów Rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a.

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 – dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska organu. Co już zostało wskazane, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję wskazać należy, że akta administracyjne potwierdzają prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (7, 77 § 1, 80 K.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że decyzja organu I instancji została wydana w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności podlegały kontroli tut. Sądu, który oddalił skargi nieprawomocnym wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. (II SA/Łd 881/17). We wspomnianej sprawie sygn. akt II SA/Łd 881/17 Sąd uznał, iż przy wydaniu decyzji środowiskowych doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem wbrew przepisowi art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy obligującej organ do uwzględnienia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć organ nie poinformował PPIS w Z. i Starosty [...] o trzech identycznych wnioskach złożonych przez inwestora dotyczących realizacji elektrowni wiatrowych na sąsiednich działkach i jednej już istniejącej elektrowni wiatrowej na działce sąsiedniej. Skoro kwestia kumulowania się oddziaływań 4 elektrowni nie była przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzją środowiskową, to zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie wydana została w ramach poprzednio prowadzonego postępowania, w toku którego wydano decyzję środowiskową, której nieważność została stwierdzona na mocy decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Organ I instancji stwierdził bowiem, wobec podtrzymania wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji przez B Sp. z o.o. w piśmie z dnia 9 sierpnia 2018 r., że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego samego aktu, natomiast czynności procesowe dokonane przez organ oraz strony przed podjęciem takiej decyzji pozostają w mocy. Takie stwierdzenie dowodzi z kolei słuszności argumentacji Kolegium, według której J. L. przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2018 r. Kwestia ta została bowiem przesądzona m.in. w wyroku NSA o sygn. sygn. akt II OSK 46/13. Zaznaczenia wymaga, że według NSA skoro w regulacji Prawa budowlanego zawarty jest wymóg uwzględniania w procesie inwestycyjnym występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, to taki też wzorzec powinien być stosowany w ramach postępowań dotyczących środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia budowlanego. Oznacza to, że interes prawny nie może być ustalany wyłącznie na podstawie przepisów ochrony środowiska, lecz także przy zastosowaniu przepisów regulujących proces inwestycyjny oraz unormowań prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Istotnym zaś elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej sąsiedniej nieruchomości. NSA podkreślił, że ustalając legitymację procesową błędnie zawężono ocenę do przepisów ochrony środowiska, ignorując jednocześnie przedstawione przez stronę okoliczności wskazujące na potrzebę uwzględnienia szerszego kontekstu prawnego. Dodał, że w postępowaniu ustalającym uwarunkowania środowiskowe przedsięwzięcia mogą istnieć podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z prawa własności nieruchomości sąsiadujących z zamierzeniem inwestycyjnym, przy czym już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., a przymiot strony daje określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w takim postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora.

Skoro zatem, jak potwierdził w powołanym wyroku NSA J.L. legitymował się interesem prawnym występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, to uznać należy, że ma również interes prawny w kwestionowaniu decyzji wydanej na skutek jej wyeliminowania z obrotu prawnego, niezależnie od powołanej przez stronę skarżącą zmiany stanu prawnego w zakresie przepisów środowiskowych.

Skutkiem powyższego, w związku z nieuprawnioną odmową uznania J. L. za stronę postępowania, rację przyznać należy Kolegium, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wątpliwości strony zostały ujęte w obszernie sformułowanym odwołaniu, które nie zostały dotychczas wyjaśnione. Co więcej, J.L. został pozbawiony udziału w postępowaniu przed organem I instancji, stąd próba merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium stanowiłaby naruszenie art. 15 K.p.a. Jednocześnie nie może być tym samym mowy o naruszeniu przez Kolegium art. 136 K.p.a. z uwagi na fakt, iż zakres niewyjaśnionych okoliczności faktycznych wykracza poza możliwości uzupełnienia materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego.

Mając powyższe na względzie uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zasadnie uznało, iż zachodzą w sprawie przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., bowiem organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wobec tego Sąd, w oparciu o art. 151 a § 2 p.p.s.a., sprzeciwy oddalił.

dc