Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1013/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196
law: Obwieszczenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 marca 1994 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
article: art. 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ stanowi przepis szczególny o jakim mowa w art. 163 Kpa dający organowi administracji publicznej możliwość zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawa.

TEZY

Art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ stanowi przepis szczególny o jakim mowa w art. 163 Kpa dający organowi administracji publicznej możliwość zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Fabryk Mebli Spółka z o.o. w S. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 17 maja 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 29 marca 1999r.; (...).


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 17 maja 1999 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów, Naturalnych i Leśnictwa, ustosunkowując się do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez S. Fabryki Mebli Sp. z o.o. w S. w związku z decyzją wymienionego Ministra z dnia 29 marca 1999 r., odmawiająca zmiany decyzji tego organu z dnia 6 grudnia 1995 r., ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z Zakładu nr 1 (...) Fabryk Mebli

- utrzymał w mocy swe rozstrzygnięcie z dnia 29 marca 1999 r. wskazując jako podstawę prawną orzekania art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawa z dnia 31 stycznia 1970 r. /?/ o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, w związku z par. 6 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku /Dz.U. nr 66 poz. 436/.

W ocenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa tereny otaczające przedmiotowy zakład stanowią "bez wątpienia" obszar zabudowy mieszkaniowej, który w dodatku nie jest położony w centralnej części miasta liczącego powyżej 100.000 mieszkańców.

Dopuszczalny równoważny poziom hałasu zgodnie z par. 6 powołanego rozporządzenia wynosi zatem odpowiednio:

- w porze dnia /6.00 - 22.00/ - 50 dB /A/,

- w porze nocy /22.00 - 6.00/ - 40 dB/A/.

Biorąc nadto pod uwagę, że w świetle obowiązujących w czasie rozstrzygania przepisów "na ustalenie przedmiotowej normy" nie ma już wpływu zarówno natężenie ruchu drogowego ani poziom tła akustycznego w środowisku, za zasadny uznano wniosek o braku podstaw do zmiany dopuszczalnej wartości hałasu, wskazanych w decyzji z dnia 6 grudnia 1995 r., skoro odpowiadały one wiążącej w momencie orzekania nowej regulacji prawnej.

Nie podzielając argumentów wnioskodawcy domagającego się ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu w innej, wyższej wysokości /tj. 55 dB/A/ w porze dnia i 45 dB/A/ w porze nocy/ i podnoszącego w szczególności: zlokalizowanie zakładu w mieście powyższej 100.000 mieszkańców /według GUS liczba mieszkańców S. w 1999 r. wynosiła 102.368 mieszkańców/ i o zwartej zabudowie i wielkości koncentracji /jako miasto dotychczas wojewódzkie/ obiektów administracyjnych, handlowych i usługowych, intensywny rozwój rejonu samej ulicy M. i zmianę w zakresie liczby tego typu placówek w stosunku do 1995 r. - co wskazuje na błędności kwalifikacji terenu dokonanej przez rozstrzygający organ w świetle brzmienia nowych przepisów - Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, podkreślił w zaskarżonej decyzji słuszność przyjętej normy akustycznej.

Co prawda bowiem przedmiotowy zakład położony jest istotnie w mieście liczącym ponad 100.000 mieszkańców, ale poza obszarem strefy śródmiejskiej.

"Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania" wynika, że wokół Zakładu nr 1 występują tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami rzemieślniczymi.

Fakt ten "dodatkowo" potwierdza notatka służbowa z dnia 13 maja 1999 r. sporządzona przez st. inspektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w S. Nie może więc wchodzić w rachubę stosowanie norm akustycznych przewidzianych, w pkt 4a tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do powołanego wcześniej rozporządzenia.

Dla ich zastosowania konieczne jest bowiem kumulatywne wystąpienie wszystkich wymienionych w tym punkcie uwarunkowań.

W złożonej skardze Słupskie Fabryki Mebli Sp. z o.o. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej:

1/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz par. 6 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu poprzez niewłaściwą interpretację tychże przepisów;

2/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 10, art. 77,art. art. 79 i art. 140 Kpa.

Strona skarżąca podkreśliła, iż na skutek zmiany przepisów regulujących zasady ochrony środowiska przed hałasem jej zakład winien być zakwalifikowany jako spełniający kryteria do ustalenia wyższych dopuszczalnych norm akustycznych i zmiany tym samym decyzji z dnia 6 grudnia 1995 r. Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa.

W zakresie lokalizacji zakład ten spełnia wymagania przewidziane w pkt 4a tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do wymienionego już obowiązującego rozporządzenia, gdyż:

a/ położony jest w mieście liczącym powyżej 100.000 mieszkańców;

b/ ulica M. jest położona w zwartej zabudowie mieszkaniowej /nie ma znaczenia, iż jest to zabudowa jednorodzinna, gdyż i ten rodzaj zabudowy może funkcjonować w zwartym systemie/;

c/ okoliczna zabudowa charakteryzuje się wysokim zagęszczeniem placówek handlowych, usługowych i rzemieślniczych;

d/ strefy śródmiejskiej nie można identyfikować dosłownie, jako mieszczącej się tylko w centrum miasta.

Wbrew stanowisku rozstrzygającego Ministra wszystkie niezbędne do zmiany norm akustycznych przesłanki spełnione zostały więc łącznie.

Ponadto jak podniesiono w skardze poziom hałasu przenikającego do środowiska w przypadku konkretnego zakładu jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ustalenia planu w tym zakresie /55 dB/A// nie zostały zakwestionowane przez właściwe organy ochrony środowiska na etapie tworzenia planu.

Co do naruszenia norm prawa procesowego zwrócono uwagę, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie dochowano obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w sposób pozwalający na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - zwłaszcza odnoszących się do położenia i charakteru terenu otaczającego zakład, o jaki chodzi w sprawie. Postępowanie dowodowe ograniczone zostało w rzeczywistości do zapoznania się z notatką urzędową sporządzoną przez starszego inspektora Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w S. Nie wyjaśniono przy tym charakteru tej notatki. Brak jest zaś podstaw do traktowania jej, jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 Kpa.

W razie natomiast traktowania jej jako sporządzonej w wyniku oględzin, to naruszony został art. 79 Kpa /co do obowiązku zawiadomienia strony o miejscu i terminie oględzin przynajmniej 7 dni przed terminem/ i jednocześnie art. 10 Kpa przewidujący zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto art. 10 Kpa został naruszony, skoro uniemożliwiono stronie przed wydaniem decyzji, wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Chodzi tu również o wyjaśnienie stronie zastosowanych przez organy metod. Naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji.

Odpowiadając na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację rozstrzygający organ wskazał zwłaszcza na brak możliwości uznania, że przedmiotowy zakład zlokalizowany jest w strefie śródmiejskiej miasta. Uznano przy tym za chybiony zarzut utożsamiania w niniejszej sprawie strefy śródmiejskiej z centrum miasta.

Podkreślono również, że plany zagospodarowania przestrzennego nie ustalają dopuszczalnych norm w zakresie hałasu przenikającego do środowiska, a różnicują jedynie poszczególne tereny ze względu na ich charakter funkcjonalno-urbanistyczny - stwarzając tym samym materiał dowodowy dla organów ustawowo powołanych do ustalania dopuszczalnego poziomu hałasu.

Miejscowy plan nie może też z zasady zmieniać zapisów aktów wyższego rzędu, jakim jest niewątpliwie rozporządzenie wydane na podstawie delegacji ustawowej.

W świetle wywodów odpowiedzi na skargę nie można uznać za trafne zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 10, art. 77, art. 79 i art. 140 Kpa. Stan faktyczny został bowiem "dokładnie wyjaśniony", a "materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący". Strona posiadała "pełną" możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W sprawie nie został przeprowadzony dowód z oględzin, stąd niesłuszny jest też zarzut, co do braku stosownych zawiadomień.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i jako taka prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji rozstrzygającej Ministra z niżej wskazanych względów.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd co do zasady sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem.

Termin kontola "pod względem zgodności z prawem" obejmuje badanie zachowania zarówno norm prawa materialnego jak i procesowego. W przypadku norm prawa procesowego, ich naruszenie stanowi podstawę do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie "jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy" /art. 22 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy o NSA/, a nie tylko gdy miało ono wpływ na wynik sprawy, jak jest w sytuacji naruszenia prawa materialnego.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że regułą w dokonywanej przez Sąd ocenie legalności jest brak związania granicami skargi tj. w szczególności zawartymi w niej zarzutami i wnioskami.

W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca postawiła zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia prawa materialnego i procesowego i wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu o potrzebie wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej /i poprzedzającej ją decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 29 marca 1999 r.; zdecydowały względy procesowe.

W szczególności absolutnie nie przesądzając, czy wniosek (...) Fabryk Mebli o zmianę ostatecznej decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 6 grudnia 1995 r. miał uzasadnienie w świetle art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ - zwaną dalej ustawą o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz postanowień par. 6 oraz pkt 4a tabeli nr 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku /Dz.U. nr 66 poz. 436/ - zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym, zgodzić się należy, iż rozstrzygający organ popełnił istotne uchybienie w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Tym samym za zasadne należy uznać uwagi skargi odnoszące się do naruszenia art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Trafnie też strona skarżąca podnosi, że nie zachowano wobec niej wymogów wynikających z art. 10 Kpa.

Zagadnieniem centralnym w sprawie było dokonanie ustaleń w zakresie charakterystyki terenu otaczającego przedmiotowy zakład. W tym zakresie tymczasem orzekający organ ogólnikowo powołuje się na "materiał dowodowy zgromadzony w trakcie postępowania" i "dodatkowo" na notatkę służbową z dnia 13 maja 1999 r. sporządzoną przez starszego inspektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w S. Czyni to przy tym dopiero w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 maja 1999 r. Uzasadniając bowiem decyzję z dnia 29 maja 1999 r. Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w ogóle nie wskazał na jakiej podstawie dokonywał ustaleń /choć jednocześnie używał terminu "bez wątpienia", kwalifikując teren otaczający zakład strony skarżącej/.

Oczywiście także poprzestanie na odwołaniu się do "zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego" i "dodatkowo" wskazanej notatki urzędowej nie mogło zostać uznane za wystarczające. Przy użyciu tego rodzaju sformułowań nie wiadomo bowiem w istocie na jakim /poza wspomnianą notatką urzędową/ materiale opierał się rozstrzygający organ.

Bez tego zaś wykluczone jest potwierdzenie zachowania nie tylko wymagań art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa ale i art. 80 Kpa oraz 107 par. 3 Kpa.

Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny całokształtu /art. 80 Kpa/ materiału dowodowego i wskazanie dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej /art. 107 par. 3 Kpa/.

Z dołączonych akt sprawy /Sąd wzywał do ich przedstawienia przez organ w kompletnym stanie/,nie wynika aby zgromadzono jakikolwiek inny materiał służący organowi do dokonywania ustaleń faktycznych odnośnie kwalifikacji terenu otaczającego przedmiotowy zakład - poza nie w pełni czytelną kserokopią notatki urzędowej st. inspektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w S. z dnia 13 maja 1999 r. - ale w takim zaś razie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sugerująca szerszy zakres postępowania dowodowego musiałaby zostać uznana co najmniej za wprowadzająca, w błąd.

Odnośnie samej wymienionej wyżej notatki urzędowej należy podzielić zastrzeżenie strony skarżącej w zakresie braku wyjaśnienia przez rozstrzygający organ podstaw do przyjęcia jego mocy dowodowej. W szczególności nie wiadomo czy zamiarem organu było potraktowanie tejże notatki jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 Kpa. Zaskarżona decyzja nie porusza tego zagadnienia. Zastrzeżeń strony skarżącej w tej kwestii, nie odpiera też odpowiedź na skargę ograniczającą się do podania jakich dowodów organ nie przeprowadzał.

Zgodnie z art. 76 par. 1 Kpa dokumenty sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

O ile zamiarem organu, który wydał zaskarżoną decyzje było uzyskanie niewątpliwie przydatnych w niniejszej sprawie danych co do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących terenu otaczającego przedmiotowy zakład, to winien się on, oprzeć na wypisie i wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./.

Tylko tego rodzaju dokumenty dawałyby pewność gdy chodzi o brzmienie i kompletność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozstrzygający organ oparł się jednak bezkrytycznie na "notatce urzędowej", której już sama nazwa ale także i forma nie gwarantuje, że stanowi ona dosłowne i pełne, potwierdzone przez upoważnioną do tego osobę, powtórzenie ustaleń planu /odnośnie znaczenia terminu wypis por. także - "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska - W-wa 1995 r. str. 76/. Ponadto trudno odmówić trafności uwag skargi podnoszących brak zachowania przez rozstrzygający organ wymogów zawartych w art. 10 par. 1 Kpa.

Z przekazanych Sądowi akt nie wynika aby rozstrzygający organ zapewnił stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się w myśl tego przepisu "co do zebranych dowodów i materiałów...". W szczególności należy zwrócić uwagę, że omawiana notatka urzędowa została sporządzona cztery dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji i nie ma żadnego śladu wskazującego, aby rozstrzygający organ zapoznał stronę z zakresem postępowania mającego służyć dokonaniu ustaleń i podjęciu końcowego rozstrzygnięcia.

Omówione uchybienia są wystarczającą podstawą do wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów naturalnych i Leśnictwa z obrotu prawnego.

W sytuacji stwierdzenia zasadniczych braków w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego co do istotnych w sprawie ustaleń zbędne i przedwczesne byłoby wypowiadanie się odnośnie zgodności stanowiska zaprezentowanego przez organ administracji publicznej z normami materialnoprawnymi. W tym zakresie wypada tylko ograniczyć się do potwierdzenia, że rozstrzygający organ trafnie wskazał jako wiążący go /w czasie orzekania/ co do podstawy prawnej - art. 51 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz postanowienia wymienionego rozporządzenia wykonawczego.

Gdy chodzi jednak o wnioskowanie, co do kwalifikacji przedmiotowego terenu w świetle typologii obszarów /i odpowiadających im dopuszczalnych wartości hałasu/ przewidzianej w tabeli nr 1 załącznika do rozporządzenia wykonawczego to jego przeprowadzanie, /tj. wnioskowanie/ winno się opierać na dysponowaniu niewadliwymi ustaleniami, a te mogą wynikać z przeprowadzonego zgodnie z wymogami prawa procesowego postępowania dowodowego.

Na zakończenie wypada jeszcze podkreślić, iż na użytek niniejszej sprawy dane zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogły być potraktowane jedynie jako źródło dokonywanie ustaleń co do przeznaczenia przedmiotowego terenu a nie podstawa prawna rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 22 ust. 2 pkt 3 i art. 55 ust. 1 powołanej już ustawy o NSA.

Na marginesie - skoro przedmiotowe postępowanie administracyjne nie toczyło się w trybie nadzorczym, nie sposób nie zauważyć błędności sformułowania zaskarżonej decyzji traktujące poprzedzającą ją decyzję jako "odmawiającą stwierdzenia nieważności" decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 6 grudnia 1995 r.

Art. 51 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska stanowi natomiast przepis szczególny o, jakim mowa w art. 163 Kpa dający organowi administracji publicznej możliwość zmiany lub uchylenia decyzji na mocy której strona nabyła prawa.