Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 17/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1,3,7,9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2, art. 15 ust 2 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2014 r. B. K. wniosła do Rady [...] (zwanej dalej: "Radą" lub "organem") wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (dalej w skrócie: "Studium") w zakresie odnoszącym się do terenu, na którym znajdują się działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (obręb [...]) usytuowane przy ul. [...] w dzielnicy [...] w W. Wezwanie powyższe Rada [...] pozostawiła bez odpowiedzi.

Następnie w dniu [...] marca 2014 r. B. K. i S. K. (dalej jako: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Studium w zakresie objętym ww wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i zażądali stwierdzenia nieważności Studium w części odnoszącej się do terenu ww działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Zarzucili wydanie zaskarżonego Studium z naruszeniem art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: u.p.z.p."). Skarżący wskazali, że ustaleniami Studium zakazano na terenie, na którym znajdują się ich działki całkowitej zabudowy, a nawet grodzenia działek, co oznacza, że po terenie własnych działek mogą tylko spacerować, tak jak inne osoby niebędące ich właścicielami, czyli należące do nich działki stają się działkami ogólnodostępnymi. Według skarżących Rada przekroczyła władztwo planistyczne, gdyż żaden przepis prawa nie daje możliwości tak drastycznego ograniczenia prawa własności. Kwestionowanymi zapisami Studium w sposób istotny ograniczono przysługujące skarżącym prawo własności i możliwość zagospodarowania, wykorzystywania działek w dotychczasowy sposób. Do tej pory mieli prawo zabudowy i grodzenia działek. W poprzednio obowiązującej do 2003 r. uchwale nr [...] z dnia [...] września 1992 r. działki [...] i [...] znajdowały się w obszarze [...] o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta, w którym w ramach ustaleń podstawowych dopuszczano utrzymanie zabudowy funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych, które nie były własnością państwową bądź komunalną. W niedużej odległości od przedmiotowych działek znajdują się działki zabudowane jednorodzinnymi domami. Zdaniem skarżących Studium przesądza o przyszłym kształcie planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem jego zapisy są wiążące, plan nie może być z nimi sprzeczny.

Rada [...] - w odpowiedzi na skargę – wniosła o odrzucenie skargi wniesionej przez S. K. wobec niepoprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, a oddalenie skargi wniesionej przez B. K. wobec jej bezzasadności, jako że zarzuty w niej sformułowane nie znajdują oparcia w obwiązujących przepisach prawa. W motywach odpowiedzi Rada podkreśliła, że działki skarżących znajdują się na terenie [...] Parku Krajobrazowego, a więc formy ochrony zgodnej z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Jest to cenny zespół przyrodniczy, będący miejscem bytowania chronionych gatunków roślin i zwierząt, poddany szczególnej presji z uwagi na bliskie sąsiedztwo silnie urbanizującej się [...]. Jest to również kluczowy dla wschodniej części [...] kompleks leśny, pełniący niezwykle ważne funkcje aerosanitarne (oczyszczające powietrze, łagodzące Wahania temperatur), ochronne (przed hałasem i nasileniem wiatrów) oraz zdrowotno - rekreacyjne. W sprawie występują więc co najmniej dwie przesłanki zawarte w art. 31 Konstytucji: ochrona środowiska oraz zdrowie ludzi, a przemawiające za zaskarżonym uregulowaniem Studium. Wskazany w skardze obowiązek uwzględniania w planowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności jest jednym, ale nie jedynym, z elementów uwzględnianych przy sporządzaniu studium uwarunkowań. Organy gminy są bowiem również obowiązane uwzględniać inne elementy wymienione w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określając politykę przestrzenną w studium uwarunkowań organy gminy są obowiązane dokonać stosownego wyważenia wartości, w tym z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa nakazujących ochronę poszczególnych wartości. Szczególne znaczenie dla równoważenia procesów rozwojowych dotyczących przestrzeni ma zasada ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Dopuszczenie zabudowy na zwartych terenach leśnych jest niewątpliwie naruszeniem tej zasady. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się również m. in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Na kształtowanie walorów krajobrazowych i na wykładnię tego pojęcia niedookreślonego wpływ mają przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wartości wskazane w art. 1 ust 2 u.p.z.p ściśle wpływają na ocenę zachowania zasady proporcjonalności przy kształtowaniu wykonywania prawa własności. Określenie kierunków zagospodarowania w stosunku do działek skarżących znajduje umocowanie w art. 10 ust. 2 tej ustawy. Obie działki o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] położone są w dzielnicy [...] na północ od ul. [...], w granicach terenu oznaczonego w Studium symbolem [...]. Dla terenów zieleni leśnej ([...]) Studium ustala zakaz zabudowy i zasadę zagospodarowania zgodnie z planami urządzenia lub planami ochrony. Nadto działki położone są w granicach [...] Parku Krajobrazowego, gdzie sposób zagospodarowania i użytkowania nieruchomości określały w dacie uchwalenia Studium: rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...]) oraz rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego [...] na okres 20 lat (Dz. Urz. [...]). Powyższe przepisy dotyczą także zasad zabudowy w strefach osadniczych położonych w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Na pozostałych terenach [...] obowiązuje zakaz zabudowy. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach podstawową zasadą jest zachowanie trwałości zasobów leśnych. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, trwałość utrzymania lasu oznacza, że gospodarka leśna powinna być tak prowadzona, aby utrzymać ciągłość lasu. Ustawodawca całkowicie Wyklucza więc taką sytuację, aby gospodarka leśna miała doprowadzić do unicestwienia lasu. Musi więc ona być prowadzona w taki sposób, aby zapewnić dalsze istnienie lasu (por. B. Rakoczy, Komentarz do art. 8 do ustawy o lasach, Lex/El Warszawa 2011). Dodatkowo, zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Tymczasem działki skarżących wchodzą w skład bardzo wartościowego, zwartego kompleksu leśnego. Działki skarżących znajdują się też na terenie lasów ochronnych (zgodnie z pierwotnym brzmieniem z art. 11 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. 1982, Nr 11, poz. 79). Umocowanie tego stanu prawnego zostało przeniesione w art. 77 ustawy o lasach. W lasach tych, zgodnie z art. 15 ustawy o lasach, celem gospodarki leśnej nie jest pozyskanie drewna, lecz wskazane w art. 15 ust. o lasach cele (m. in. ochrona gleby, wydm, stosunków wodnych). Korzystanie z nieruchomości leśnej powinno być dostosowane do jej leśnego charakteru. W Studium w prawidłowy sposób, w granicach upoważnienia ustawowego, określono kierunki zagospodarowania dla tej części lasów [...], w tym dla działek skarżących. Ustalenia takie znajdują oparcie w zasadach planowania i zagospodarowania przestrzennego i przepisach odrębnych wobec u.p.z.p. - to jest ustawie o ochronie przyrody, ustawie o lasach i ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Według organu Studium nie ograniczyło prawa własności skarżących w stosunku do Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] z dnia [...] września 1992 r. Całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 28 u.p.z.p. Przepis ten określa bowiem skutki naruszenia pozostałych przepisów ww ustawy, a taki został sformułowany w odniesieniu do art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 u.p.z.p. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. (prawomocnym od [...] czerwca 2014 r.) Sąd odrzucił skargę S. K.

W piśmie procesowym z [...] lipca 2014 r. skarżąca podniosła, że uchwalony plan miejscowy dla terenu sąsiedniego przewiduje dla działek pobliskich funkcję mieszkaniową z zielenią leśną, funkcję leśną oraz usługową. W tym kontekście skarżąca wskazywała, że wprowadzony zakaz zabudowy na terenie obejmującym jej nieruchomość oznacza naruszenie konstytucyjnej zasady, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Dalej dla potwierdzenia słuszności swoich zarzutów skarżąca powołała się na ustalenia planu miejscowego z 1992 r., obowiązującego do końca 2003 r., który w ustaleniach podstawowych dla obszaru [...], obejmującego działki nr [...] i [...] – dopuszczał utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową lub komunalną. Skarżąca zanegowała również to, że podstawą wprowadzonego zakazu zabudowy na terenie jej nieruchomości mogły być przepisy ustawy o lasach, ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r. i [...] kwietnia 2005 r. Wskazała również regulację ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dopuszczającą zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (pod zabudowę). Skarżąca przytoczyła też szeroką argumentację, według której wprowadzone ograniczenia w korzystaniu z jej nieruchomości nie są konieczne z uwagi na ochronę środowiska. Powołała się też na orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące m. in. na potrzebę uwzględnienia w aktach planistycznych właściwych proporcji między ochroną przyrody i ochroną własności oraz konieczność wyważenia interesu indywidualnego i publicznego, a także przestrzegania konstytucyjnej zasady proporcjonalności i wprowadzania tylko takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które są konieczne. Organ w piśmie procesowym z [...] września 2014 r. podkreślił, że studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego nie określa ani nie ustala szczegółowych zasad zagospodarowania terenów objętych formami ochrony przyrody, gdyż te określają przepisy wynikające z ustawy o ochronie przyrody. Ograniczenia w zagospodarowaniu działek wynikają z przepisów odrębnych. Obie działki położone są w granicach [...] Parku Krajobrazowego, gdzie sposób zagospodarowania nieruchomości określają ww rozporządzenia z 2005 r. i z 2004 r. Organ zaprzeczył twierdzeniom skarżącej, jakoby jej działki w dacie uchwalenia Planu ogólnego miały przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową czy funkcję mieszkaniową (jedynie dopuszczono utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową lub komunalną, a było to związane z koniecznością uwzględnienia istniejącego stanu zagospodarowania - a więc istniejącej rozproszonej zabudowy na terenach leśnych), a nadto uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne na późniejszym etapie. Z wyżej powołanego Planu wynika, że działki skarżącej wchodziły w skład Jednostki funkcjonalnej [...] - o funkcji leśnej. Dla terenów tych nie dopuszczono działalności inwestycyjnej oraz ustalono sukcesywną likwidację rozproszonej zabudowy jednorodzinnej istniejącej w terenach leśnych. Jak jednak wynika z mapy, na działkach skarżącej nie znajdowała się w tym okresie żadna zabudowa mieszkaniowa. W decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2002 r., powoływanej przez skarżącą, nie zostały wskazane działki będące jej własnością. Na rozprawie, która odbyła się 3 października 2014 r., skarżąca poparła skargę i złożyła do akt kopię decyzji o odmowie warunków zabudowy na okoliczność, że w poprzednio obowiązującym planie działki można było zabudować. Według skarżącej z żadnego przepisu nie wynika bezwzględny zakaz zabudowy terenów leśnych. Z kolei pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że celem wprowadzenia zakazu zabudowy było ograniczenie zabudowy, z którą wiązałaby się zmiana przeznaczenia gruntów leśnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 października 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 794/14) oddalił skargę wniesioną przez B. K. W motywach wyroku Sąd stwierdził, że ustalając, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), polegającego na odebraniu lub ograniczeniu prawa własności, wynikającego z przepisów prawa materialnego, należy wyjść od normy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Formą jej realizacji jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz następne u.p.z.p.). Z kolei w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 i następne u.p.z.p.). Plan miejscowy - stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. - jest aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do studium, które - zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. - nie ma takiego charakteru, niemniej jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Sama możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącej nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności studium, musi nastąpić wykazanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. Zdaniem Sądu z tekstu Studium wynika, iż przy jego opracowywaniu uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju Gminy oraz stan prawny gruntów. W zakresie tym została przedstawiona stosowana analiza. Kontrolowane Studium poszanowało wszelkie wymogi i zasady kształtowania polityki przestrzennej, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, 2,7 i 8 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Sąd nie podzielił zatem stanowiska skarżącej, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny z uwagi na to, że niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, reguluje sferę uprawnień lub obowiązków właściciela. Obie działki skarżącej o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] położone są w dzielnicy [...] na północ od ul. [...], w granicach terenu oznaczonego w Studium symbolem [...]. Dla terenów zieleni leśnej ([...]) Studium ustala: 1. zakaz zabudowy, 2. zasadę zagospodarowania zgodnie z planami urządzenia lub planami ochrony, 3. określenie w planach miejscowych szerokości lizjery leśnej (tj. strefy buforowej) wzdłuż granic lasów, odpowiadającej lokalnym warunkom przyrodniczym, gdzie obowiązywać ma zakaz zabudowy, wprowadzania grodzeń i innych form zagospodarowania ograniczających dostęp do lasów, 4. możliwość rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych. Odnosząc się do wprowadzonego w studium zakazu zabudowy na obszarze oznaczonym w Studium symbolem [...] - terenów zieleni leśnej, Sąd wskazał, że należące do skarżącej działki w ewidencji gruntów oznaczone są jako działki leśne. Jako nieruchomości leśne podlegają zatem szczególnej ochronie, która wynika m. in. z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, w szczególności z art. 8 wskazującego, że gospodarkę leśną prowadzi się według określonych zasad oraz art. 9 i art. 13, które określają obowiązki właścicieli. Sąd podkreślił, iż działki leśne co do zasady nie podlegają zabudowie. Możliwość zmiany ich przeznaczenia na cele nieleśne uzależniona jest od wcześniejszej zmiany ich przeznaczenia, która zgodnie z ustawą dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonywana jest w planie miejscowym. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje zatem organów gminy do określenia takich zmian w studium uwarunkowań i później w planie miejscowym. Na cele nieleśne przeznacza się grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Z akt sprawy wynika, że działki skarżącej wchodzą w skład zwartego kompleksu leśnego. Dodatkowo działki te znajdują się na terenie lasów ochronnych. Oznacza to obowiązek szczególnego zachowania istniejących zasobów leśnych. Istotnym argumentem wskazanym przez organ jest również okoliczność, iż obie działki położone są w granicach [...] Parku Krajobrazowego, gdzie sposób zagospodarowania i użytkowania nieruchomości określały w dacie uchwalenia Studium ww rozporządzenia z 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego [...] i 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego [...] na okres 20 lat. Powyższe przepisy dotyczą także zasad zabudowy w strefach osadniczych położonych m granicach [...] Parku Krajobrazowego. Na pozostałych terenach [...] obowiązuje zakaz zabudowy. Zgodnie z rozporządzenie w spawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego [...] na obszarze [...] rozróżnione zostały trzy strefy o różnych zasadach i sposobach zagospodarowania: a) strefa terenów leśnych, b) strefa terenów osadniczych, c) strefa terenów otwartych - nieleśnych i pozaosadniczych. Tylko na terenach osadniczych wskazanych w rozporządzeniu dopuszcza się zabudowę. Obie wskazane w skardze działki leżą w strefie terenów leśnych dla której przepisy rozporządzenia z 2004 r. w rozdziale 9 - Ustalenia (wytyczne) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), w § 33 wprowadzają określone zasady dotyczące zasad zagospodarowania strefy terenów leśnych, w tym w zasadzie nie przewiduje się przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zdaniem Sądu w świetle wymienionego uregulowania nie ulega wątpliwości, iż uchwalając zaskarżoną uchwałę organ miał możliwość wprowadzenia zakazu zabudowy, który należy rozumieć racjonalnie - nie jako bezwzględny zakaz budowy wszelkich budynków i obiektów (których budowę dopuszczają przywołane powyżej przepisy prawa oraz samo Studium) lecz jako zakaz zmiany przeznaczenia tych terenów. Wbrew twierdzeniom skarżącej Studium uwarunkowań nie ograniczyło jej prawa własności w stosunku do Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego Uchwałą z dnia 28 września 1992r. Dla obszaru objętego w Planie Ogólnym z dnia [...] września 1992 r. strefą [...], w której to strefie znajdują się działki skarżącej, miejscowy plan szczegółowy nie został uchwalony. Z dniem 1 stycznia 1995 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z dnia [...] września 1992 r. dla obszaru strefy [...] z mocy prawa stał się miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Ww plan ogólny nie obowiązywał zatem w dacie uchwalania Studium uwarunkowań, gdyż utracił moc zgodnie z przepisami wprowadzającymi ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dacie uchwalania studium reżim prawny działek skarżącej regulowany był więc przez przepisy odrębne. Podstawowe znaczenie miały tutaj przepisy ustawy o lasach oraz ustawy z o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z przepisami ww ustaw nie była możliwa zabudowa na terenach leśnych bez uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od tego należy podkreślić, że jak wynika z wyjaśnień organu, zgodnie z przywołanymi ustaleniami Miejscowego planu ogólnego z dnia [...] września 1992 r. tereny, na których znajdowały się działki Skarżącej nie były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, ani też nie dopuszczono tam zabudowy mieszkaniowej, a jedynie dopuszczono utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową lub komunalną. Było to związane z koniecznością uwzględnienia istniejącego stanu zagospodarowania - a więc istniejącej rozproszonej zabudowy na terenach leśnych. Jednak działki skarżącej nie były zabudowane, tak więc ustalenie to w stosunku do nich także nie miało zastosowania. Treść wykonywania prawa własności, zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, określana jest przez przepisy a także społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Lasy uznane zostały przez ustawodawcę za dobro o szczególnym charakterze, wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w szczególności w zakresie jej zabudowy i przekształceń. Korzystanie z takiej nieruchomości powinno być dostosowane do jej leśnego charakteru. Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. podstawę planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią: zrównoważony rozwój i ład przestrzenny. Zasady te są uznane, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., za podstawy działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, co czyni je głównymi miernikami prawidłowości i legalności realizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych też powodów treść tych pojęć należy uznać za dyrektywy interpretacyjne przy realizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kontroli aktów planistycznych. Dopuszczenie zabudowy na zwartych terenach leśnych jest niewątpliwie naruszeniem zasady ładu przestrzennego. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymieniony został przykładowy katalog innych wartości, niż wymienione w ust. 1 zrównoważony rozwój i ład przestrzenny, które powinny być szczególnie uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych). Jak wskazuje Z. Niewiadomski, w przypadku walorów architektonicznych i krajobrazowych - szczególnie wyraźny wpływ na kształtowanie walorów krajobrazowych, a także na wykładnię tego pojęcia niedookreślonego mają przepisy ustawy o ochronie przyrody. Wprowadzają one definicję pojęcia "ochrona krajobrazowa", a także prawne formy ochrony walorów krajobrazowych: rezerwat przyrody, park krajobrazowy, obszar chronionego krajobrazu. Wprowadzają również rozwiązania regulujące prowadzenie działalności planistycznej na tych obszarach - przykładowo: obowiązek uzgadniania projektów planów miejscowych z organami ochrony przyrody, obowiązek uwzględniania w treści planów miejscowych postanowień planów ochrony itp. (por. Z. Niewiadomski, red. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, 2013, Komentarz do art. 1). Z uwagi na powyższe oraz uwarunkowania prawne działek skarżącej (działki leśne, położone na terenie lasów ochronnych oraz w granicach [...] Parku Krajobrazowego), Sąd uznał, iż wprowadzając zakaz dokonywania w planie miejscowym zmiany ich przeznaczenia - zakaz zabudowy - organ nie naruszył prawa, a tym samym interesu prawnego skarżącej wynikającego z jej prawa własności działek leśnych. Sąd też wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącej, zgodnie z ustaleniami Studium (rozdz. XII. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczeniu terenów, 2. Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów str. 104, rys. Studium nr 14) nie wprowadza się zakazu grodzeń na terenach zieleni leśnej. Studium wskazuje jedynie na konieczność określenia w planach miejscowych szerokości lizjery leśnej (tj. strefy buforowej) wzdłuż granic lasów, odpowiadającej lokalnym warunkom przyrodniczym, gdzie obowiązywać ma zakaz zabudowy, wprowadzania grodzeń i innych form zagospodarowania ograniczających dostęp do lasów. Działki skarżącej nie leżą jednak na granicy lasu, a w środku zwartego kompleksu. Kwestię dostępności osób postronnych na teren nieruchomości leśnej należącej do osoby prywatnej reguluje wprost art. 28 ustawy o lasach. Właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa może zakazać wstępu do lasu, oznaczając ten las tablicą z odpowiednim napisem. Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, co uzasadniało oddalenie skargi w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżąca od powyższego wyroku wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego i naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu.

Rada - w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącej z 19 grudnia 2014r. - wskazała, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie znajdują oparcia w przepisach prawa, ani nie znajdują potwierdzenia w przebiegu postępowania i aktach sprawy. Tym samym wszelkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a skarga powinna zostać oddalona w całości. Sąd, wbrew twierdzeniom skargi, prawidłowo wskazał, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Działanie Rady nie było w żadnym przypadku dowolne i nieuzasadnione - wręcz przeciwnie - mieściło się w obowiązku zapewnienia ochrony tych terenów, gdyż dopuszczenie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych nie może, bez szczególnie uzasadnionych powodów, dotyczyć działek w środku zwartych terenów leśnych, będących w dodatku lasami ochronnymi i znajdującymi się w parku krajobrazowym. Organ podkreślił, że podstawą w sprawie nie jest określenie w Studium odmiennych kierunków zagospodarowania działki skarżącej - ale niedopuszczenie do zmiany jej przeznaczenia - przez utrzymanie dotychczasowego, leśnego przeznaczenia. Będące przedmiotem skargi Studium określa politykę przestrzenną miasta W. w zgodny z prawem sposób. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że kierunki zagospodarowania przyjęte w Studium znajdują oparcie zarówno w obowiązujących przepisach prawa jak i uwarunkowaniach zagospodarowania przestrzennego. Przyjęte ustalenia Studium nie naruszają dopuszczalnych granic władztwa planistycznego gminy (które w istocie ma miejsce w planie miejscowym). Wskazanie na art. 31 ust. 3 Konstytucji ma na celu zaakcentowanie bezpieczeństwa ekologicznego i koresponduje zarówno z określeniem ogólnych celów państwa (art. 5), jak i ze sformułowaniem zasad jego polityki (art. 74) oraz sformułowaniem obowiązku jednostki (art. 86). Jak wskazał Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie Hamer przeciwko Belgii (skarga nr 21861/03, wyrok z 27 listopada 2007 r. par.79), środowisko - choć nie jest chronione przez Konwencję jako wartość sama w sobie - leży w interesie zarówno społeczeństwa, jak i władz publicznych. Uwarunkowania ekonomiczne - a nawet takie chronione prawa jak prawo własności - nie powinny mieć pierwszeństwa przed względami ochrony środowiska, zwłaszcza gdy ograniczenia takie wynikają z obowiązujących przepisów. Sprawa ta dotyczyła nielegalnej zabudowy właśnie na gruntach leśnych. Dalej organ wskazał, że wpływ planu ochrony na studium uwarunkowań jednoznacznie określa art. 20 ust. 3 pkt 7 u.o.p. Określenie terenów leśnych, dla których należy utrzymać (a nie wprowadzić!) zakaz zabudowy, a więc utrzymać ich ochronę, mieści się w dopuszczalnym katalogu ustaleń planu ochrony określonych w art. 20 ust 4 u.o.p . Sąd pierwszej instancji nie oparł rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniach planu ochrony - miały one charakter posiłkowy, uzasadniający brak podstaw do określania w kierunkach zagospodarowania zmiany przeznaczenia działek skarżącej.

W replice na odpowiedź organu na skargę kasacyjną z 6 września 2016r. skarżąca nie uznała za zasadne twierdzenia organu, że na terenie oznaczonym w nieobowiązującym już planie miejscowym z 1992 r. jako teren [...] nie dopuszczono wprowadzenia funkcji mieszkaniowej i błędnie dokonano interpretacji tych planów. Działki skarżącej znajdują się na terenie oznaczonym w nieobowiązującym już planie miejscowym z 1992 r. jako teren [...]. Niewątpliwie obecnie trwa wdrażanie dla przedmiotowego obszaru miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W planach miejscowych (uchwała z [...] lipca 2014 r. i uchwała z [...] lutego 2010 r.) uchwalonych również dla dawnego obszaru [...], nie zostały wprowadzone tak drastyczne zakazy zabudowy, jak w przypadku zaskarżonej Uchwały. W planie z 2010 r. obejmującym działki leśne, położone w obszarze [...] znajdującym się w [...] Parku Krajobrazowym [...] (tak jak przypadku działek objętych skargą) wprowadzono jedynie ograniczenia zabudowy powierzchni działek i utrzymanie powierzchni biologicznie czynnej. Działki na terenie planu miejscowego z [...] lutego 2010 r. również są działkami leśnymi i mają te same uwarunkowania przyrodnicze, jak teren działek skarżącej, oddalone od terenu objętego ww planem o ok. 500 m. Z kolei w planie z 2014 r. działki leśne mogą zostać zabudowane domami jednorodzinnymi z zachowaniem powierzchni biologicznie czynnej. Z ww uchwały [...] wynika, iż działki przy ul. [...] (od północy, w odległości 300 m od działek których dotyczy skarga) przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową. Sąd nie wziął pod uwagę powyższych twierdzeń skarżącej, a dotyczących uchwalenia w odległości kilkudziesięciu metrów od granicy działek skarżącej funkcji mieszkaniowej realizowaną w formie zabudowy jednorodzinnej na działkach z zielenią leśną, funkcję leśną oraz usługową. Działka skarżącej znajduje się 300 m od terenu, na którym nowy plan miejscowy utrzymał zabudowę jednorodzinną, zgodnie z obowiązującym do 2003 r. Planem z [...] września 1992 r. Zatem postanowienia Studium, w którym działki skarżącej nie zostały - odmiennie niż inne działki sąsiednie objęte np. uchwałą z [...] lutego 2010 r. - określone jako przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, mogą rodzić wątpliwości czy nie doszło w sposób nieuzasadniony do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dopuszczalne jest zaskarżenie studium, gdy doszło do naruszenia równości właścicieli, w sytuacji, gdy jednym umożliwiono zabudowę, a innym (na sąsiednim terenie) jej zabroniono (wyrok NSA w sprawie sygn. II OSK 1547/11 z 21.10.2011r., Legalis). Różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli działek leśnych (położonych na terenie oznaczonym w obowiązującym do 2003 r. planie miejscowym, jako tereny [...]) zawarte w Studium a właścicielami sąsiednich działek leśnych (równie położonych na terenie oznaczonym w obowiązującym do 2003 r. planie miejscowym, jako tereny [...]) zawarte w uchwale nr [...] i uchwale nr [...], stanowi przejaw niedopuszczalnej dyskryminacji i nie jest usprawiedliwione ze względu na cele ochrony środowiska lub cele ochrony przyrody (podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 20 lipca 2000r. w sprawie III RN 208/99). Rada [...] przekroczyła władztwo planistyczne poprzez tak drastyczną zmianę przeznaczenia działek w Studium w stosunku do ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 2003 r.

Wyrokiem z 19 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi (sygn. akt II OSK 27/15). Sąd drugiej instancji wskazał, że zasadnie skarżąca zakwestionowała ocenę Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Należało uznać bowiem, że zakwestionowane przez skarżącą postanowienia Studium wprowadziły ograniczenia w wykonywaniu przez nią prawa własności do oznaczonych działek gruntowych, co warunkowało przyznanie jej legitymacji procesowej w niniejszej sprawie. Ustalając uprawnienie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały należało rozważyć, czy treść Studium wprowadza zmiany powodujące pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości stanowiące jej własność. W tym kontekście istotne znaczenie miało ustalenie, że w dacie uchwalenia Studium nie obowiązywał dla oznaczonego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a grunty należące do skarżącej, jako działki leśne według ewidencji gruntów, podlegały regulacji przepisów powszechnie obowiązujących. Ewentualna więc zabudowa na takich terenach mogła być dopuszczona wskutek zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, dokonanej w planie zagospodarowania przestrzennego. Taki stan prawny w zakresie przeznaczenia spornych gruntów został niewątpliwie zmieniony poprzez wprowadzony postanowieniem Studium zakaz zabudowy oraz inne ustalenia dotyczące terenu zieleni leśnej. Skoro skarżąca powoływała się na potencjalną możliwość zmiany przeznaczenia należących do niej gruntów leśnych w planie miejscowym, tak jak to zostało dokonane dla terenów sąsiednich, to trudno byłoby przyjąć, że kategoryczny zakaz zabudowy i inne ograniczenia ustanowione w przedmiotowej uchwale nie pogorszyły jej sytuacji w zakresie uprawnień właścicielskich. Wiążąca treść Studium co do zakazu zabudowy na wyznaczonym terenie implikowałaby wprowadzenie takiego zakazu również w uchwalanym planie miejscowym. Należało przyjąć, że zakwestionowana w skardze treść Studium narusza interes prawny skarżącej jako właściciela oznaczonej nieruchomości, co stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. otwierało jej drogę do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Rzeczą natomiast Sądu Wojewódzkiego było dokonanie merytorycznej kontroli legalności uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że należało przedstawić w stanie sprawy stanowisko skarżącej wyrażone w piśmie procesowym z 15 lipca 2014 r., gdzie podniesiono m. in. okoliczność, iż uchwalony plan miejscowy dla terenu sąsiedniego przewiduje dla działek pobliskich funkcję mieszkaniową z zielenią leśną, funkcję leśną oraz usługową. W tym kontekście skarżąca wskazywała, że wprowadzony zakaz zabudowy na terenie obejmującym jej nieruchomość oznacza naruszenie konstytucyjnej zasady, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Ponadto skarżąca dla potwierdzenia słuszności swoich zarzutów powoływała się na ustalenia planu miejscowego z 1992 r., obowiązującego do końca 2003 r., który w ustaleniach podstawowych dla obszaru [...], obejmującego działki nr [...] i [...] – dopuszczał utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową lub komunalną. W wymienionym piśmie procesowym skarżąca zanegowała również to, że podstawą wprowadzonego zakazu zabudowy na terenie jej nieruchomości mogły być przepisy ustawy o lasach, ustawy o ochronie przyrody oraz Rozporządzenia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r. i [...] kwietnia 2005 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego [...] i w sprawie [...] Parku Krajobrazowego [...]. Wskazała również regulację ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dopuszczającą zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (pod zabudowę). Skarżąca przytoczyła też szeroką argumentację, według której wprowadzone ograniczenia w korzystaniu z jej nieruchomości nie są konieczne z uwagi na ochronę środowiska. Powołała się też na orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące m. in. na potrzebę uwzględnienia w aktach planistycznych właściwych proporcji między ochroną przyrody i ochroną własności oraz konieczność wyważenia interesu indywidualnego i publicznego, a także przestrzegania konstytucyjnej zasady proporcjonalności i wprowadzania tylko takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które są konieczne.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że "z tekstu Studium wynika, iż przy jego opracowaniu uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju Gminy oraz stan prawny gruntów [...]. Kontrolowane Studium poszanowało wszelkie wymogi i zasady kształtowania polityki przestrzennej, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i 8 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.". Tak uogólniona ocena Sądu Wojewódzkiego, rozwinięta w niektórych kwestiach w dalszych rozważaniach faktycznych i prawnych, nie mogła zasługiwać na akceptację. Przede wszystkim analiza prawna spornego zagadnienia powinna rozpocząć się od zbadania, czy przyjęty w postanowieniach Studium zakaz zabudowy dla terenu objętego symbolem "[...]" ma oparcie w przepisie art. 10 ust. 2 u.p.z.p., który określa wymagania co do ustaleń zawartych w tekście studium. W szczególności istotne znaczenie ma art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2, zgodnie z którym w studium określa się: - kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, - kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Przy wykładni i stosowaniu wymienionego przepisu należy pamiętać, że celem ustaleń zawieranych w studium jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że skoro ustawodawca wprowadził dwa akty planowania lokalnego w gminie, w postaci studium i planu miejscowego, to gmina nie ma możliwości określania w studium spraw ani stosowania środków zastrzeżonych dla planu miejscowego. Wkraczanie przez ustalenia studium w strefę planu miejscowego stanowi takie naruszenie prawa, które skutkować może stwierdzeniem nieważności studium w trybie nadzoru prawnego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może ingerować w zakres przedmiotowy planu i określać np. przeznaczenia terenów w stopniu zastrzeżonym art. 15 ust. 2 u.p.z.p. dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (v. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz red. Z. Niewiadomski, wydanie 5 Warszawa 2009, Wydawnictwo C.H. Beck str. 103). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki powinien rozważyć – w ramach systemowych relacji aktów planistycznych – czy zakwestionowane postanowienia Studium mieszczą się w ustaleniach kwalifikowanych jako ustalenia kierunkowe przewidziane w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., przy uwzględnieniu treści przepisów art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2, a zwłaszcza art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w którym jest mowa o "zakazie zabudowy". Stwierdzić w tym miejscu należy, że pominięcie przez Sąd Wojewódzki wymienionych przepisów, stanowiących podstawowe kryteria legalności zaskarżonego aktu planistycznego, skutkowało wadliwie przeprowadzoną kontrolą. Jako zasadny należało uznać zarzut, że Sąd Wojewódzki nie przeprowadził wyczerpującej oceny zaskarżonej części uchwały i nie odniósł się wszechstronnie do zarzutów skargi, co było konieczne, aby stwierdzić, czy uzasadnione było wprowadzenie do ustaleń Studium kwestionowanych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez skarżącą, jako właścicielkę działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] i [...]. Sąd Wojewódzki przedstawiając analizę prawną posłużył się argumentacją zawartą w odpowiedzi Rady [...], nie poddając jej koniecznej weryfikacji. Sąd w uzasadnieniu wyroku przytoczył przepisy art. 8, 9, 13 i 15 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, nie wyjaśniając w jakim znaczeniu miałyby one stanowić podstawę do ustalenia w Studium zakazu zabudowy dla terenu o przeznaczeniu ([...]) tj. zieleni leśnej, zwłaszcza co do nieruchomości skarżącej. W uzasadnieniu wyroku zawarto stwierdzenia o położeniu działek skarżących w "zwartym kompleksie leśnym", "na terenie lasów ochronnych", jednak ustalenia te nie zostały odniesione do konkretnego materiału dowodowego. Podobnie niezweryfikowane zostały wyjaśnienia organu co do uwarunkowań wynikających z faktu, iż obie działki skarżącej leżą w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Sąd Wojewódzki powołując się na przepisy Rozporządzenia Wojewody z [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego wskazał, że działki skarżącej leżą w strefie terenów leśnych, na których obowiązuje zakaz zabudowy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika jednak, aby powyższe ustalenie było poprzedzone sprawdzeniem części opisowej planu, stanowiącej załącznik do wymienionego Rozporządzenia Wojewody. W rezultacie zastrzeżenie budzi wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że w świetle powołanych przepisów Rozporządzenia Wojewody organ uchwalając zaskarżoną uchwałę miał możliwość wprowadzenia zakazu zabudowy na oznaczonym terenie. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił jakie unormowania powołanego Rozporządzenia miał na uwadze twierdząc, że "istotnym argumentem wskazanym przez organ jest okoliczność, iż obie działki położone są w granicach [...] Parku Krajobrazowego". Niewątpliwie wymienione regulacje Rozporządzeń Wojewody stanowią istotny element uwarunkowań prawnych, które rzutują na ustalenia Studium stanowiące o kierunkach zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza w kontekście wymaganych uzgodnień sporządzania Studium. Aby jednak ocenić właściwie ich znaczenie należało objąć analizą pełną treść ww Rozporządzeń Wojewody, poczynając od § 1 ust. 1 Rozporządzenia z 4 kwietnia 2005 r., stanowiącego, że [...] Park Krajobrazowy [...], obejmuje obszar ochronny ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Ponadto oceniając legalność zaskarżonej uchwały – przez pryzmat omawianych Rozporządzeń Wojewody – Sąd Wojewódzki powinien uwzględnić przepisy ustawowe, na podstawie których zostały one wydane oraz mające zastosowanie przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (m.in. art. 153 i 154). Przyjąć trzeba, że uwarunkowania prawne wynikające z omawianych aktów prawnych podlegają uwzględnieniu w ustaleniach kierunkowych Studium, ale po uprzednim odniesieniu ich do zasad konstytucyjnych, w tym zasady proporcjonalności oraz przy rozważeniu wartości wynikających z przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Pominięcie całokształtu wskazanych unormowań skutkowało tym, że Sąd Wojewódzki nie dokonał wszechstronnej oceny w zakresie zasad i trybu sporządzenia zaskarżonego Studium, co jest wymagane w świetle art. 28 u.p.z.p. W takim stanie sprawy przedwczesne było wypowiadanie się do zarzutów kasacyjnych sformułowanych w ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Z kolei Sąd drugiej instancji:

- po pierwsze za niezasadne uznał twierdzenia skarżącej, że wskutek uchwalenia Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] z dnia [...] września 1992 r. doszło do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na grunty nieleśne z dopuszczeniem ich zabudowy;

- po drugie zaakceptował argumentację Sądu pierwszej instancji, że w dacie uchwalenia Studium reżim prawny działek skarżącej regulowany był przez przepisy odrębne, zgodnie z którymi uzyskanie prawa zabudowy na terenach leśnych wymagało uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

- po trzecie za prawidłową uznał ocenę Sądu Wojewódzkiego co do zarzutu skarżącej, według której Studium wprowadziło "zakaz grodzenia działek". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że ustalenia Studium dotyczące terenu zieleni leśnej nie przewidują takiego zakazu, lecz wprowadziły m. in. obowiązek określenia w planie miejscowym szerokości lizjery leśnej wzdłuż granic lasów, odpowiadającej lokalnym warunkom przyrodniczym, gdzie obowiązywać ma zakaz zabudowy, wprowadzania grodzeń i innych form zagospodarowania ograniczających dostęp do lasów. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd Wojewódzki zgodnie z wymogami art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a. przeprowadzi kontrolę zaskarżonej uchwały i przedstawi uzasadnienie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zasadniczych zarzutów formułowanych w toku całego postępowania sądowego przez skarżącą, zwłaszcza podnoszonej przez nią kwestii nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej właścicieli działek leśnych, położonych na obszarze, gdzie znajduje się nieruchomość skarżącej. Rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie również ustosunkowanie się do zgłoszonych wniosków skarżącej o przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodów z dokumentów. Rada w piśmie procesowym z [...] marca 2017 r. podkreśliła, że obiektywne przesłanki uznania konkretnych terenów za wartościowe przyrodniczo i wymagające ochrony przed zabudową zostały przeanalizowane, a wnioski sformułowane w pracach nad Studium, a w szczególności w dokumencie pt. "Opracowanie ekofizjograficzne do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]", sporządzonym przez zespół specjalistów z SGGW Katedry Architektury Krajobrazu, Miejskiej Pracowni Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju oraz Biura Naczelnego Architekta Miasta, zakończonym w 2006 r. Obowiązek sporządzenia opracowania ekofizjograficznego na potrzeby każdego rodzaju opracowania planistycznego wynikał z art. 72 ust. 4 i 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Opracowanie ekofizjograficzne jest jednym z podstawowych materiałów wejściowych i towarzyszących sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i formułowania jego ustaleń, stosownie do zakresu problemowego zapisanego zarówno w art. 10 u.p.z.p., jak i w art. 72 ustawy Prawo ochrony środowiska. Celem opracowania jest rozpoznanie, analiza i ocena aktualnych warunków środowiska przyrodniczego, ich wzajemnych powiązań oraz określenie uwarunkowań przyrodniczych rozwoju lub przekształceń zagospodarowania przestrzennego przy zapewnieniu trwałości podstawowych procesów przyrodniczych.

Część lasów na terenie [...] powstała w wyniku zalesień przeprowadzonych w latach 1951 - 1956 na podstawie planów zagospodarowania przestrzennego [...] Zespołu Miejskiego (opublikowanych w Monitorze Polskim). Zalesieniom podlegało ponad 15395 ha nieużytków i zrębów wojennych stanowiących także własność prywatną. Lasy [...] wraz z lasami otaczającymi miasto spełniają w sposób naturalny różnorodne funkcje, w tym:

- funkcje ekologiczne (ochronne), zapewniając kształtowanie klimatu lokalnego, stabilizację składu atmosfery i jej oczyszczanie, regulację obiegu wody w przyrodzie, przeciwdziałanie powodziom i osuwiskom, ochronę gleb przed erozją i krajobrazu przed stepowieniem, warunki do zachowania potencjału biologicznego wielkiej liczby gatunków i ekosystemów, a także różnorodność krajobrazu,

- funkcje gospodarcze, polegające na zdolności do produkcji biomasy i ciągłego powtarzania tego procesu,

- funkcje społeczne, które kształtują korzystne warunki zdrowotne i rekreacyjne oraz tworzą różnorodne formy użytkowania lasu przez mieszkańców, wzmacniają obronność kraju, rozwój kultury, oświaty i nauki oraz edukacji ekologicznej społeczeństwa.

Większość lasów [...] łączy się z większymi kompleksami leśnymi położonymi w sąsiedztwie miasta, w tym z lasami pasma [...], lasami [...] oraz z pozostałymi lasami położonymi w [...] Parku Krajobrazowym. Lasy te tworzą tzw. zielony pierścień wokół miasta (str. 62).

Wśród głównych problemów związanych z ochroną lasów na terenie [...] wymienić należy zróżnicowanie struktury własnościowej poszczególnych kompleksów leśnych. Prowadzi to do niespójności działań w zakresie ochrony i utrzymania właściwego stanu sanitarnego lasów należących do różnych właścicieli lub władających. Rosnąca presja prywatnych właścicieli lasów na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne (przede wszystkim pod zabudowę o różnych funkcjach) prowadzi do sukcesywnego zmniejszania się powierzchni terenów leśnych, obniżenia ich jakości, degradacji gruntów leśnych i zmniejszania się dostępności lasów dla mieszkańców. Zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne jest niezgodna z polityką ekologiczną i wynikającymi z niej programami ochrony środowiska (województwa i [...]). Innymi niekorzystnymi zjawiskami są intensyfikacja zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie lasów oraz grodzenie działek i zbliżanie się zabudowy do granicy lasu, w tym lasów położonych w otulinie [...] Parku Krajobrazowego. Ich konsekwencją jest obniżanie się poziomu wód gruntowych prowadzące do: nieodwracalnej degradacji leśnych siedlisk i zbiorowisk roślinnych oraz obniżenie się odporności biologicznej drzewostanów (str. 63,64).

Analizę podstawowych zasad tworzenia Systemu Przyrodniczego [...] na potrzeby Studium przeprowadziła E. K. w swojej pracy doktorskiej, pt. "[...]" - praca pod kierunkiem prof. dr hab. C. W. (wydział Ogrodnictwa i Architektury Krajobrazu, [...], [...] 2003). Po raz pierwszy idea systemu przyrodniczego miasta jako przesłanka kształtowania przestrzennej struktury [...] pojawiła się w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania [...] w 1992 r. Wzorcem była koncepcja systemu przyrodniczego i osłony ekologicznej miasta, opracowana przez Z. B. i E. O. ([...], wyd. [...],[...] 1990 str. 97). Trzon ekologiczny tworzył układ wielkoprzestrzennych powierzchni czynnych przyrodniczo o wysokiej aktywności biologicznej i najwyższym potencjale biotycznym. Zasady kształtowania systemu przyrodniczego - trzonu ekologicznego zostały sprowadzone do wyznaczenia strefy "O" w postaci 21 obszarów. W każdym z nich sprecyzowano funkcję przyrodniczą, z którą ściśle powiązano szczegółowe ustalenia ich kształtowania (wykluczenie funkcji konfliktowych, sformułowanie ograniczeń, które mogłyby wpłynąć na pogorszenie warunków środowiska). Takie wnioski z Opracowania ekofizjograficznego musiały zostać uwzględnione przy sporządzaniu Studium. Zgodnie z art. 72 ust. 1 P.o.ś. w studium uwarunkowań zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez [...] zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni. Zgodnie z art. 72 ust. 2 P.o.ś, w studium uwarunkowań, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Przez równowagę przyrodniczą, zgodnie z art. 3 pkt 32 P.o.ś, rozumie się stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej. Nadmierna zabudowa terenów będzie więc prowadzić do zaburzenia równowagi przyrodniczej, zwłaszcza w sąsiedztwie rezerwatu przyrody. Art. 72 ust. 2 P.o.ś. wprowadza więc w istocie ustawowy wymóg reglamentacji przeznaczania terenów na poszczególne cele i zasad ich zagospodarowania. Gmina nie ma w tym zakresie dowolności, musi dokonać stosownej oceny. To właśnie nie uwzględnienie wskazanych w tym przepisie szeroko rozumianych wymogów środowiskowych przez dopuszczenie sposobu zagospodarowania, który mógłby je naruszyć, może stanowić o naruszeniu zasad sporządzania studium uwarunkowań. Wprowadzanie zakazu zabudowy lub ograniczenie tej zabudowy (na przykład w odniesieniu do jej intensywności) musi być jednak oparte na obiektywnie istniejących i wykazanych przesłankach, czemu służyć ma właśnie wszystkim opracowanie ekofizjograficzne. Zgodnie z art. 72 ust. 4 P.o.ś wymagania, o których mowa w ust. 1-3, określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Informacje zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym mają więc wiążący charakter w odniesieniu do właściwego zapewnienia wymogów ochrony środowiska. Organ wyraźnie podkreślił, że we wcześniejszych planach zagospodarowania identyfikowano struktury przestrzenne, które można uznać za prototypy obecnych rozwiązań, jednak dopiero w planie z 1992 r. przyjęto rozwiązania ściśle nawiązujące do ekologicznych zasad kształtowania struktury przestrzennej miasta. Już w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...] z 1982 r. wyraźnie określono proekologiczne zasady kształtowania środowiska przyrodniczego i klimatycznego przez identyfikacje stref czynnych biologicznie i klimatycznie oraz wyznaczenie obszarów ochrony ekologicznej, do których zaliczono: krajobrazy prawnie chronione, strefę uzdrowiskową, kliny nawietrzające oraz ciągi powiązań przyrodniczych. Przyjęte rozwiązania układu terenów otwartych oraz zasady ich kształtowania wpłynęły na kontynuacje systemów zatwierdzanych w kolejnych obowiązujących dokumentach planistycznych (str. 189 i 190). Potwierdzają to również następujące dokumenty: 1) informacja z Perspektywistycznego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonego przez Radę Narodową dnia [...] grudnia 1982 r., uchwała nr [...]. Plan wszedł w życie z dniem ogłoszenia w Dz. Urz. Rady Narodowej [...] z 1983 r. Nr [...] poz. [...] z dnia [...] marca 1983 r. a stracił moc obowiązującą z dniem [...] października 1992 r. na mocy uchwały Rady [...] nr [...]. (w załączeniu). W planie tym działki nr [...] i [...] z obrębu [...] znajdowały się w strefie funkcjonalnej [...] - Lasy [...], na terenie oznaczonym symbolem [...] o funkcji - lasy i parki leśne, bez prawa zabudowy, z nakazem likwidacji istniejącej zabudowy rozproszonej i nakazem dolesień na zdewastowanych obszarach. Tereny leśne strefy [...] stanowią fragment obszaru klimatyczno - przyrodniczego Pasa [...], obszaru chronionego krajobrazu oraz systemu terenów przyrodniczo czynnych (strefa regeneracji powietrza), obowiązuje wzmożony nadzór sanitarny i przyrodniczy oraz utrzymanie charakteru leśnego. Tereny te zasilają wschodni klin nawietrzający w układzie klimatycznym miasta. Ponadto wchodzą w skład systemu ciągów ekologicznych stanowiąc powiązanie przyrodnicze w kierunku północ-południe; 2) informacja z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego przez Radę [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1992 r., opublikowaną Dz. U. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] października 1992 r. i stracił moc obowiązującą z dniem [...] stycznia 2004 r. na mocy art. 87 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (w załączeniu): W planie działki nr [...] i [...] z obrębu [...] znajdowały się w strefie ochrony systemu przyrodniczego miasta [...], w zasięgu ochrony prawnej Konserwatora Przyrody. W obszarze [...] plan preferował utrzymanie i ochronę lasów i innych terenów biologicznie czynnych, ograniczony rozwój obiektów i urządzeń związanych z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową oraz ograniczony rozwój funkcji ochrony zdrowia i opieki społecznej (na wskazanych na rysunku terenach). W obszarze [...] plan dopuszczał utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową bądź komunalną (na wskazanych na rysunku planu terenach, wskazanych do sporządzenia uszczegółowionych planów miejscowych). Tereny wskazane do sporządzenia uszczegółowionych planów miejscowych zostały na rysunku planu oznaczone czerwoną linią i obejmowały obszar [...] i [...], gdzie plan dopuszczał (ust. og. Nr 16) możliwość pozbawienia znajdujących się tam nieruchomości statusu lasów ochronnych, w trybie przepisów ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. Zapis ten nie dotyczył nieruchomości skarżącej (dz. nr [...] i [...] z obrębu [...]), które znajdowały się poza obszarem wskazanym do sporządzenia uszczegółowionego planu miejscowego, tj. poza obszarem [...] i [...]. Wskazanie obszaru [...] i [...] do sporządzenia planu miejscowego wynikało z faktu, że tereny te objęte bvły przedwojenną parcelacja osiedlową i w dużej części zabudowane jeszcze w latach międzywojennych. Dlatego plan dopuścił możliwość uzupełnienia zabudowy na ww wyodrębnionych terenach, zakazując jednocześnie powstawania rozproszonej zabudowy na terenach wartościowych kompleksów leśnych, pozbawionych infrastruktury inżynieryjnej i komunikacyjnej. Działki skarżącej leżą w strefie ekologicznej "O", w zwartym kompleksie leśnym. Zgodnie z ustaleniem nr 10 strefa ekologiczna miasta, stanowi trzon przyrodniczy, gdzie celem jest zachowanie lub przywrócenie równowagi przyrodniczej w skali miasta oraz powiązanie przestrzeni ekologicznej z zewnętrznymi terenami zasilającymi. W obszarach "O" plan ustalał m. in. zakaz tworzenia nowych zespołów budownictwa mieszkaniowego oraz zakaz uszczuplania zwartych kompleksów lasów i gruntów leśnych. Jedynym wyjątkiem gdzie ustalenia planu dopuściły uzupełnienie zabudowy (na określonych warunkach) były tereny [...] i [...] wskazane do sporządzenia planów miejscowych.

Określenie zasięgu przestrzennego Systemu Przyrodniczego [...] oraz warunków jego funkcjonowania zostało przeprowadzone przez E. K. w sposób etapowy przez:

- wyznaczenie i charakterystykę struktury przyrodniczej [...], polegające na identyfikacji i ocenie tzw. jednostek strukturalnych, z których każda została scharakteryzowana wg cech fizjonomii oraz wewnętrznych uwarunkowań przyrodniczych,

- diagnozę stanu funkcjonowania środowiska pod katem przebiegu procesów klimatycznych, hydrologicznych i biologicznych,

- wyznaczenie podsystemów: klimatycznego, hydrologicznego i biologicznego w dwóch wariantach: 1) minimum, 2) optimum. Wyodrębniono tu jednostki które są istotne z punktu widzenia każdego z podsystemów. Następnie dokonano oceny jednostek pod katem potencjału w ramach każdego z podsystemów. Następnie stworzono scenariusze, w których określono układ jaki powinien być zachowany bez zmian prowadzących do degradacji danego podsystemu,

- zestawienie trzech podsystemów i wyznaczenie [...]. Nałożenie zasięgów trzech podsystemów pozwoliło na wyznaczenie trzonu Systemu Przyrodniczego [...], czyli obszarów kluczowych dla funkcjonowania całego środowiska przyrodniczego. Rezultatem delimitacji jest przestrzennie uporządkowany układ homogenicznych jednostek strukturalnych (Opracowanie Ekofizjograficzne, str. 195-219 i schematy nr III.7 - nr III. 14). Na podstawie ww schematów przedstawiających poszczególne komponenty [...] należy stwierdzić, że bardzo wyraźnie nieruchomości skarżącej znajdują się w zwartym kompleksie leśnym zaliczonym do wszystkich trzech systemów (biologicznego, hydrologicznego i klimatycznego"), tworzących trzon Systemu Przyrodniczego [...]. Natomiast tereny [...] i [...]- poza nimi.

Ostatnim etapem tworzenia [...] było sformułowanie uwarunkowań dla zagospodarowania przestrzennego w sposób zapewniający warunki ochrony równowagi przyrodniczej i jakości życia mieszkańców oraz racjonalną gospodarkę zasobami środowiska kierując się zasadami zrównoważonego rozwoju (str. 220-235). Rozróżnienie wartości przyrodniczych kompleksu leśnego, w którym znajdują się działki skarżącej oraz [...] i [...] najwyraźniej wskazuje załącznik Nr 3.11 do Opracowania ekofizjograficznego - Ocena jakości środowiska. Walory krajobrazowe i przyrodnicze. Obszary wskazane spod wyłączenia spod zabudowy. Takie istnienie obiektywnych uwarunkowań urbanistycznych i przyrodniczych jednoznacznie potwierdza rzeczywiste zagospodarowanie analizowanych terenów. Działki skarżącej znajdowały się w głębi zwartego obszaru leśnego (ok. 150 i 350 m od granicy lasu, natomiast obszar [...] wyraźnie charakteryzował się fragmentacją terenów leśnych, poprzedzielanych już zabudowanymi działkami oraz wyraźną siecią dróg. Obszary te położone są w innych wydzieleniach. Biorąc powyższe pod uwagę a także uwarunkowania wynikające z położenia działek skarżącej w obszarze [...] Parku Krajobrazowego o innych zasadach polityki przestrzennej, niż tereny [...] - całkowicie zasadne i mieszczące się w granicach władztwa planistycznego gminy, zasady równości i proporcjonalności ograniczeń było zróżnicowanie ustaleń Studium uwarunkowań dla obu terenów - to jest dopuszczenie zabudowy na terenie [...] i [...], a pozostawienie kompleksu leśnego, w którym znajdują się działki skarżącej. W dniu 9 marca 2017 r. na rozprawie Sąd dopuścił dowód uzupełniający z dokumentów wskazanych przez pełnomocnika skarżącej. Pełnomocnik skarżącej poparł skargę i stanowisko dotychczas zajmowane w sprawie oraz zwrócił uwagę na zapis Studium na karcie 154 rozdziału XXIV pkt 1.2 zaczynający się od słów "Na rysunku tym ...". Z kolei pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i poparł wszystkie wywody dotychczas przedstawione w sprawie. Wyjaśnił, że na wartościowy kompleks leśny wskazuje Opracowanie ekofizjograficzne sporządzone do zaskarżonego Studium.

W załączniku do protokołu rozprawy z 14 marca 2017 r. skarżąca wskazała, że twierdzenia i dowody powołane w piśmie organu z 1 marca 2017 r. odnośnie uzasadnienia zakazu zabudowy działek skarżącej są całkowicie chybione i nie znajdują uzasadnienia w rzeczywistym stanie faktycznym. Działki skarżącej znajdują się na terenie oznaczonym w nieobowiązującym już planie miejscowym z 1992 r. jako teren [...]. Obecnie trwa wdrażanie dla przedmiotowego obszaru miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (uchwała z [...] lipca 2014 r. nr [...] oraz uchwała z [...] lutego 2010 r. nr [...]). Z powyższego wynika, iż cały obszar [...] w nieobowiązującym planie miejscowym z 1992 r. do 2003 r. posiadał możliwość zabudowy mieszkaniowej, o czym świadczył zapis z ww planie: "dopuszcza się utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową lub komunalną". Plan ten zakazywał jedynie lokalizowania na tym terenie "skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego", co wprost świadczy, że na terenie tym dopuszczona była możliwość zabudowy jednorodzinnej rozproszonej. Na potwierdzenie tego faktu skarżąca powołała się na decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla działki nr [...], z której wynika, że na jej terenie w świetle zapisów planu z 1992 r. dopuszczona była zabudowa jednorodzinna. Nie sposób więc uznać za uzasadnione twierdzeń organu, zresztą powołanych wybiórczo z treści planu z 1992 r., jakoby teren wskazany w strefie [...] wyłączony był spod zabudowy. Z pkt 7 załącznika nr 1 powołanego do pisma z [...] marca 2017 r., tj. z Perspektywicznego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z 1982 r. wynika, że plan nie wyłączał możliwości zabudowy, a jedynie zakazywał realizacji obiektów stanowiących źródło zanieczyszczenia. Dodatkowo, jak wynika z oryginalnego wyciągu z Planu z 1982 r. pkt 7.1 na str. 67 odnosił się do Rezerwatu Lasu [...], który nie obejmował działek skarżącej. W tym zakresie organ pominął istotny zapis w zakresie przedstawienia Informacji stanowiącej Załącznik nr 1 do pisma z dnia 1 marca 2017 r. Załącznik nr 1 do pisma organu z 1 marca 2017r. sporządzony został na potrzeby niniejszego postępowania w 2017 r. o czym świadczy str. 2 powołanego dowodu i nie zawiera dokładnego przytoczenia zapisów Planu z 1982 r. i jako taki nie może stanowić dowodu zastępującego "oryginalną treść" Planu z 1992 r. przywoływaną w toku postępowania przez skarżącą. Twierdzenia organu, jakoby działki skarżącej wchodziły w skład zwartego kompleksu leśnego, co uzasadniałoby całkowity zakaz ich zabudowy pozostaje w sprzeczności z dowodami zaoferowanymi w toku postępowania (m. in. w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego) przez skarżącą: pisma [...] z [...] września 2014 r., zgodnie z którym na terenie działki nr [...] zakład energetyczny wskazał na możliwość przyłączenia do sieci elektroenergetycznej [...]; pisma Biura Geodezji i Katastru z [...] maja 2013 r. orasz mapy sytuacyjnej dla celów prawnych nieruchomości dz. hip. [...] i dz. hip. [...]., z których wynika, że działka nr [...] odpowiada dawnej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], która to powstała w wyniku kolejnych połączeń/wydzieleń nieruchomości z dawnej działki ewidencyjnej nr [...] oraz, że bezpośrednio przy działkach nr [...] i [...] w trakcie przedwojennej parcelacji projektowane były drogi o sz. 20 i 15 m; Planu uchwalonego uchwałą z [...] lipca 2014 r. nr [...] dotyczącego terenów po przeciwnej stronie ul. [...] oraz Planu uchwalonego uchwałą z [...] lutego 2010 r. nr [...].

Na działkach skarżącej możliwe jest pogodzenie funkcji budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją leśną, tak jak w obowiązującym do 2003 r. Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym, obszar w którym znajdują się działki skarżącej przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniowej z zielenią leśną.

Odnośnie argumentacji organu zawartej w piśmie z 1 marca 2017 r. jakoby leżące w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącej tereny [...] i [...] mogą zostać zabudowane z uwagi na okoliczność, że tereny te objęte były przedwojenną parcelacją osiedlową i w dużej części zabudowane jeszcze w latach międzywojennych, podnieść należy, iż argumentacja taka w uzasadnieniu zakazu zabudowy jest całkowicie chybiona, z uwagi na fakt, iż działki skarżącej również znajdują się na terenie przedwojennej parcelacji budowlanej. Działki skarżącej zostały wydzielone z obszaru ewid. [...] o czym świadczy m. in. pismo Urzędu [...] z [...] marca 2011 r. nr [...] i pismo Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] września 2010 r. [...]. Działki skarżącej, jak wynika z adresowanego bezpośrednio do niej pisma Urzędu [...] z [...] marca 2011 r. również objęte były przedwojenną parcelacją budowlaną. Natomiast z pisma Burmistrza wynika, że działki te zalesione zostały dopiero w latach 50. Powołanie się przez organ, jakoby teren na którym znajdują się działki skarżącej to obszar Systemu Przyrodniczego [...] co uzasadniać miałoby zakaz zabudowy, nie stanowi argumentu przesądzającego, gdyż w samym Studium na str. 234 (pkt. 3.5 zaskarżonego Studium) wskazano, że "System Przyrodniczy [...] ([...]) jest zidentyfikowaną i wyodrębniono częścią miasta, pełniącą nadrzędne funkcje przyrodnicze (biologiczną, klimatyczna i hydrologiczna) oraz podporządkowano jej funkcje pozaprzyrodnicze, m. in. mieszkaniową, rekreacyjną i wypoczynkową oraz estetyczną. [...] tworzą obszary o różnym charakterze, sposobie zagospodarowania i zainwestowania, a także o różnych cechach i walorach środowiska przyrodniczego." Powyższe zapisy odnośnie [...] nie wskazuje, iż na terenie [...] wykluczyć należy funkcje mieszkaniową i wprowadzić należy całkowity zakaz zabudowy. Skarżąca też podniosła, odpierając argumentacje przedstawioną w piśmie z 1 marca 2017 r., że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie wpływa zasadniczo negatywnie na ekosystem. O powyższym świadczy m. in. decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2003 r. nr [...] wydana do Planu Miejscowego uchwalonego uchwałą nr [...] dla terenów odległych ok. 200 m od działek skarżącej. Z decyzji Wojewody [...] wynika, że na terenach leśnych w strefie [...] możliwa jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna w wyłączeniem funkcji usługowej. Pomimo unormowań prawnych dotyczących ochrony przyrody (ustawa o lasach, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawa o ochronie przyrody) biorąc pod uwagę pierwotne przeznaczenie terenów [...], wyrażono zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i komunikacji (poszerzenie ulic) z ograniczeniami, m. in. z ograniczeniem do jednego budynku na działce. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż powołane w piśmie organu administracji z 1 marca 2017 r. "Opracowanie ekofizjograficzne do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. [...]" dotyczy wszelkich stref oznaczonych w [...] jako "0" nie tylko strefy, na której znajdują się działki skarżącej. Z opracowania tego nie wynika, aby na terenie obejmującym działki skarżącej (nr [...] i nr [...]) znajdowały się szczególnie wartościowe walory przyrodnicze, ekologiczne, podlegające ochronie przez całkowity zakaz zabudowy przedmiotowych działek. Opracowanie to dotyczy również terenów objętych uchwalonymi już planami miejscowymi z 2010 r. i z 2014 r. dotyczącymi strefy [...], na których jednak nie wprowadzono zakazu całkowitej zabudowy działek leśnych. Na przykład z ww uchwały [...] wynika, iż działki przy ul. [...] (od północy, w odległości 300 m od działek których dotyczy skarga) przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową. Zgodnie z § 14 ust. 1 ww uchwały w otulinie [...] Parku Krajobrazowego adaptuje się i przekształca się teren z leśnego na tereny zabudowy mieszkaniowej na działkach budowlanych z zielenią leśną oraz tereny usług na podstawie następujących zgód, w tym decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2001 r. znak [...]), z których wynika m. in. iż wyrażając zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zabudowy mieszkaniowej wzięto pod uwagę potrzebę pogodzenia funkcji leśnej i budowlanej, jak również względy społeczne, tj. zaspokojenie roszczeń właścicieli gruntów z tytułu ograniczenia prawa własności.

Postanowienia Studium, w którym działki skarżącej nie zostały - odmiennie niż inne działki sąsiednie przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, wskazują że mamy do czynienia z naruszeniem prawa (tj. konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji) i nierównym traktowaniem podmiotów będących do 2003 r. (data końcowa obowiązywania planu z 1992 r.) w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej. Stanowi to przejaw niedopuszczalnej dyskryminacji i nie jest usprawiedliwione ze względu na cele ochrony środowiska lub cele ochrony przyrody (podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 lipca 2000 r. w sprawie III RN 208/99).

Rada [...] przekroczyła władztwo planistyczne przez tak drastyczną zmianę przeznaczenia działek w Studium. Niewątpliwie działki skarżącej zostały w zaskarżonym Studium "negatywnie wyróżnione" wobec treści planu z 2010 r. i z 2014 r., jak również wobec samej treści Studium, które w ust.1.2 na str. 154 wskazuje, że dopuszcza się, że wszystkie tereny w mieście mogą stopniowo zostać przeznaczone na cele nieleśne.

Zgodnie z wyrokiem NSA z 22 marca 2012r. w sprawie sygn. II OSK 22/12 w procesie planistycznym (a uchwalenie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jego elementem) należy uwzględniać także ochronę prawa własności. Ograniczając prawa własności właścicieli nieruchomości w tak szerokim zakresie poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy należy mieć na względzie przepisy art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wynikające z nich konsekwencje w postaci potrzeby badania - w kontekście zasady proporcjonalności - konieczności (niezbędności) wprowadzanych ograniczeń prawa własności i ich zakresu. Studium, podobnie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest wyrazem władztwa planistycznego gminy a to władztwo, podobnie jak prawa własności właścicieli nieruchomości, podlega ograniczeniom. Oceniając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego należy rozważyć m. in. także poprzednie przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości w Studium i jego skutki w postaci rozdrobnienia gruntów rolnych, do którego doszło w wyniku podziałów działek, uregulowania ustawowe wprowadzające formy ochrony przyrody o różnym charakterze i powiązane z nimi nakazy i zakazy oraz charakter tych nakazów i zakazów określonych w ustawie o ochronie przyrody oraz rodzaje zakazów wynikające z aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze objętym zaskarżonym, zmienionym, Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - ponownie rozpoznając sprawę – zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej w skrócie: "P.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była uchwała Rady [...] (zwanej dalej: "Radą" lub "organem") nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (dalej w skrócie: "Studium" lub "Uchwała") w zakresie odnoszącym się do terenu, na którym znajdują się działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (obręb [...]) usytuowane przy ul. [...] w dzielnicy [...] w [...]. S

prawa, której przedmiotem była ww Uchwała została przekazana przez Naczelny Sąd Administracyjny na mocy wyroku z 19 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 27/15) do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zatem w badaniu legalności zaskarżonej Uchwały w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd był – stosownie do treści art. 190 P.p.s.a. - związany wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Działając w ramach tego związania Sąd doszedł do przekonania, że skarga B. K. nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowego Studium wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest zatem nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, przy czyn niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010r., sygn. akt lI OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09).

Niewątpliwie skarżąca, jako podmiot legitymujący się prawem własności do działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], położonych na obszarze oznaczonym w Studium symbolem [...], a zatem objętych zakresem zaskarżonej uchwały - posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Zaś dalej Naczelny Sąd Administracyjny w ww wyroku z 19 października 2016 r. wskazał, że uznać należało, iż zakwestionowane przez skarżącą postanowienia Studium wprowadziły ograniczenia w wykonywaniu przez nią prawa własności do oznaczonych działek gruntowych, czyli zmiany powodujące pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości stanowiące jej własność co warunkowało przyznanie jej legitymacji procesowej w niniejszej sprawie. Istotne znaczenie miało bowiem w tym kontekście ustalenie, że w dacie uchwalenia Studium nie obowiązywał dla oznaczonego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a grunty należące do skarżącej, jako działki leśne według ewidencji gruntów, podlegały regulacji przepisów powszechnie obowiązujących. Ewentualna więc zabudowa na takich terenach mogła być dopuszczona wskutek zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, dokonanej w planie zagospodarowania przestrzennego. Taki stan prawny w zakresie przeznaczenia spornych gruntów został niewątpliwie zmieniony poprzez wprowadzony postanowieniem Studium zakaz zabudowy oraz inne ustalenia dotyczące terenu zieleni leśnej. Skoro skarżąca powoływała się na potencjalną możliwość zmiany przeznaczenia należących do niej gruntów leśnych w planie miejscowym, tak jak to zostało dokonane dla terenów sąsiednich, to trudno byłoby przyjąć, że kategoryczny zakaz zabudowy i inne ograniczenia ustanowione w przedmiotowej uchwale nie pogorszyły jej sytuacji w zakresie uprawnień właścicielskich. Z tych względów należało przyjąć, co też podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2016 r., że zakwestionowana w skardze treść Studium narusza interes prawny skarżącej jako właściciela oznaczonych nieruchomości, co stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. otwierało skarżącej drogę do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W zaistniałym stanie rzeczy rolą Sądu było dokonanie merytorycznej kontroli legalności Uchwały, w ramach której należało rozważyć - czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Według skarżącej organ wprowadzając Uchwałą całkowity zakaz zabudowy, a nawet grodzenia działek należących do skarżącej, drastycznie ograniczył jej prawo własności i nadużył władztwo planistyczne. Uchwalone plany miejscowy dla terenów sąsiednich (uchwała z [...] lutego 2010 r. obejmująca swoim zakresem osiedle [...] i uchwała z [...] lipca 2014 r. obejmująca swoim zakresem obszar [...] – część I) przewidują dla działek pobliskich funkcję mieszkaniową z zielenią leśną, funkcję leśną oraz usługową. Wprowadzony zakaz zabudowy na terenie obejmującym nieruchomości skarżącej oznacza naruszenie konstytucyjnej zasady, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Słuszność powyższej argumentacji – według skarżącej – potwierdzają też ustalenia planu miejscowego z 1992 r., obowiązującego do końca 2003 r. Plan ten w ustaleniach podstawowych dla obszaru [...], obejmującego działki nr [...] i [...], dopuszczał utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych niebędących własnością państwową lub komunalną. Skarżąca zanegowała też, że podstawą wprowadzonego zakazu zabudowy na terenie jej nieruchomości mogły być przepisy ustawy o lasach, ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego [...] na okres 20 lat i rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego [...]. Przecież zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (pod zabudowę) dopuszcza regulacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a wprowadzone ograniczenia w korzystaniu z jej nieruchomości nie są konieczne z uwagi na ochronę środowiska. Zdaniem skarżącej sądy administracyjne w swoich orzeczeniach wskazują m. in. na potrzebę uwzględnienia w aktach planistycznych właściwych proporcji między ochroną przyrody i ochroną własności oraz konieczność wyważenia interesu indywidualnego i publicznego, a także przestrzegania konstytucyjnej zasady proporcjonalności i wprowadzania tylko takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które są konieczne. Odpierając twierdzenia skarżącej w pierwszej kolejności należy wskazać na te kwestie, które zostały przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2016 r. Po pierwsze za niezasadne uznano twierdzenia skarżącej, że wskutek uchwalenia Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] z dnia [...] września 1992 r. doszło do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na grunty nieleśne z dopuszczeniem ich zabudowy. Po drugie w dacie uchwalenia Studium reżim prawny działek skarżącej regulowany był przez przepisy odrębne, zgodnie z którymi uzyskanie prawa zabudowy na terenach leśnych wymagało uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po trzecie ustalenia Studium dotyczące terenu zieleni leśnej nie przewidują zakazu grodzenia działek, lecz wprowadziły m. in. obowiązek określenia w planie miejscowym szerokości lizjery leśnej wzdłuż granic lasów, odpowiadającej lokalnym warunkom przyrodniczym, gdzie obowiązywać ma zakaz zabudowy, wprowadzania grodzeń i innych form zagospodarowania ograniczających dostęp do lasów.

W zaistniałym stanie rzeczy do oceny pozostała kwestia prawidłowości wprowadzenia w Studium zakazu zabudowy jako ustalenia kierunkowego Studium, którym objęto tereny zielone, w tym tereny zieleni leśnej oznaczone symbolem "[...]". Przechodząc zatem do uzyskania odpowiedzi na postawione wyżej pytanie, tj. czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego, najpierw trzeba podkreślić, że zaskarżone Studium zostało sporządzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(ówcześnie Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). – dalej w skrócie: u.p.z.p."]. Zaś dalej powtórzyć za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym na przykład w wyrokach: z 22 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 1498/07, publ. Lex nr 464179) i z 9 września 2008 r. (sygn. akt II OSK 135/08), że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. I tak prawo własności doznaje ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przystępując do analizy prawnej spornego zagadnienia w sprawie należy wyjść od regulacji art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 3, 7 i 9 u.p.z.p., który stanowi, że ustawa określa: 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (pkt 1); w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m. in.: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 7) prawo własności i 9) potrzeby interesu publicznego. Z kolei według art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, [...], należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz następne u.p.z.p.), zaś w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 i następne u.p.z.p.). Plan miejscowy – stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. – jest aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do studium, które - zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. – nie jest aktem prawa miejscowego, niemniej jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). W studium – stosownie do art. 10 ust. 2 u.p.z.p. – określa się w szczególności: 1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów; 2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. W myśl art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy rada podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu. W planie miejscowym – zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 u.p.z.p. – określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2016 r., wydanym w niniejszej sprawie, podkreślił że "przy wykładni i stosowaniu art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. należy pamiętać, że celem ustaleń zawieranych w studium jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że skoro ustawodawca wprowadził dwa akty planowania lokalnego w gminie, w postaci studium i planu miejscowego, to gmina nie ma możliwości określania w studium spraw ani stosowania środków zastrzeżonych dla planu miejscowego. Wkraczanie przez ustalenia studium w strefę planu miejscowego stanowi takie naruszenie prawa, które skutkować może stwierdzeniem nieważności studium w trybie nadzoru prawnego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może ingerować w zakres przedmiotowy planu i określać np. przeznaczenia terenów w stopniu zastrzeżonym art. 15 ust. 2 u.p.z.p. dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

W zaskarżonym Studium, w ocenie Sądu powyższe zasady zostały zachowane. W okolicznościach niniejszej sprawy zakwestionowane postanowienie Studium mieści się w ustaleniach kwalifikowanych jako ustalenie kierunkowe przewidziane w art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przy uwzględnieniu treści art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2, a zwłaszcza pkt 9 tej normy, w której jest mowa o "zakazie zabudowy". W Studium, stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., określono kierunek dotyczący użytkowania terenów zieleni, w tym terenów zieleni leśnej oznaczonych symbolem [...] (na jednym z tych terenów położone są działki skarżącej) przez ustalenie zakazu zabudowy. Inaczej ujmując, przyjęte w postanowieniach Studium ustalenie kierunkowe polityki przestrzennej Gminy [...] w postaci zakazu zabudowy jako sposobu użytkowania terenów objętych symbolem "[...]", ma oparcie w przepisie art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który określa wymagania co do dopuszczalnych kierunków ustaleń zawartych w tekście studium, a dotyczących użytkowania terenów i w ramach tego ustalenia, daje uprawnienie do określana w studium terenów wyłączonych spod zabudowy. Tak przedstawiającym się ustaleniem Studium nie doszło do niezgodnej z prawem ingerencji w zakres przedmiotowy zastrzeżony dla planu. Określono kierunek użytkowania terenów zieleni leśnej ustalając zakaz zabudowy, nie zaś przeznaczenie terenów, jak przedstawia to skarżąca, które jest zastrzeżone dla planu w myśl regulacji art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przedmiotowe tereny zachowały dotychczasowe przeznaczenie - status terenów zielonych, w tym terenów leśnych, z ustaleniem kierunkowym dotyczącym ich użytkowania - jako przewidzianych do wyłączenia spod zabudowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2009 r. (sygn. akt II OSK 920/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), "ustanowienie zakazu zabudowy na określonym obszarze nie jest ustaleniem nazbyt szczegółowym. To prawda, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie dawał w orzecznictwie wyraz temu, że ustalenia studium, jako aktu polityki przestrzennej gminy, nie mogą być nadmiernie szczegółowe, wykluczając możliwość ich konkretyzacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie odnosiło się to do wyłączania określonych terenów spod zabudowy. W tym przypadku ustalenia studium i planu miejscowego mogą być zbliżone jeżeli chodzi o ich stopień konkretyzacji. Również fakt położenia przedmiotowej nieruchomości na obszarze chronionego krajobrazu i wynikające stąd zakazy nie uniemożliwiają gminie wprowadzania na tym obszarze kolejnych własnych zakazów, o ile mieszczą się w jej uprawnieniach, określonych art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym i o ile oczywiście gmina władztwa tego nie nadużywa, [...]."

I tak skoro powyższym wywodem wykazano, że ustalenie kierunkowe w Studium dla trenów zieleni, w tym terenów zieleni leśnej, zakazu zabudowy było zgodne z powyższymi uregulowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie doszło do ingerencji w zakres przedmiotowy planu, jako wyłącznie dla niego zastrzeżony, to dalej należy przejść do uzasadnienia przedmiotowego wyłączenia terenów zieleni leśnej spod zabudowy, którego zakresem zostały objęte działki skarżącej o numerach ew. [...] i [...].

Omawianie tej materii należy zacząć od konkretnych postanowień Studium, które zobrazują jakie założenia legły u podstaw ustanowienia tego zakazu na terenach zieleni leśnej. I tak z tekstu Studium wynika, że w jego postanowieniach uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju [...], oraz stan prawny gruntów. W zakresie tym została przedstawiona stosowana analiza (część I Studium). Z kolei w Części II Studium, czyli "Kierunkach zagospodarowania przestrzennego [...]" (rozdziale "Kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym", A. "Ustaleniach w zakresie kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów") w zakresie kształtowania struktury przestrzennej i krajobrazu [...], ustalono że zmiany będą ukierunkowane na jakość urbanistyczną i ochronę środowiska kulturowo-przyrodniczego [...]. Główne elementy kształtujące strukturę przestrzenną i krajobraz miasta to m. in. tereny zieleni, w tym tereny zieleni leśnej. Elementy te łączą i wiążą obiekty, zespoły i obszary o znaczących m. in. wartościach przyrodniczych [...]. W przyjętych generalnych założeniach i głównych kierunkach zmian, wskazano że tereny zieleni, w tym lasy, stanowią ważny komponent miasta. Będą one pełnić funkcje przyrodnicze (biologiczną, klimatyczną i hydrologiczną) współtworząc - wraz z [...] i terenami zieleni nadwiślańskiej oraz układem hydrograficznym, a także terenami o innym przeznaczeniu - System Przyrodniczy [...]. Granice terenów wchodzących w skład Systemu Przyrodniczego [...] określono na Rysunku Studium Nr [...] (i w granicach tych położone są działki skarżącej o numerach ew. [...] i [...]). Z kolei zasady ochrony tych terenów zawiera rozdział XV pkt 1. Tereny zieleni poza funkcjami przyrodniczymi odgrywać będą ważną rolę społeczną, kulturotwórczą i estetyczną. Dla kształtowania struktury przestrzennej terenów zieleni istotne jest zahamowanie ich degradacji. Wśród terenów zieleni, wyodrębniono tereny zieleni leśnej oznaczone symbolem [...], na których ustalono: zakaz zabudowy, zasadę zagospodarowania zgodnie z planami urządzenia lub planami ochrony, określenie w planach miejscowych szerokości lizjery leśnej wzdłuż granic lasów, odpowiadającej lokalnym warunkom przyrodniczym, gdzie obowiązywać ma zakaz zabudowy, wprowadzania grodzeń i innych form zagospodarowania ograniczających dostęp do lasów, możliwość rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych. Według rozdziału XV. Ochrony środowiska i jego zasobów, kierunkami ochrony środowiska i kształtowania funkcji przyrodniczych są utrzymanie ciągłości przestrzennej i funkcjonalnej obszarów o szczególnych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, pełniących ważne funkcje klimatyczne (wymiany i regeneracji powietrza), biologiczne (siedliskotwórcze) i hydrologiczne (zasilania i retencji wód powierzchniowych i podziemnych) jako Systemu Przyrodniczego [...] (Schemat Nr [...] Studium) oraz zapewnienie jego ciągłości w ramach ekologicznych powiązań ponadregionalnych i regionalnych, wyeksponowanie w strukturze miasta obszarów o dużych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, zahamowanie degradacji terenów zieleni, poprawa jakości środowiska i wzrost bezpieczeństwa ekologicznego. System przyrodniczy [...] ([...]) jest zidentyfikowaną i wyodrębnioną częścią miasta, pełniącą nadrzędne funkcje przyrodnicze (biologiczną, klimatyczną i hydrologiczną) oraz podporządkowane jej funkcje pozaprzyrodnicze, m. in. mieszkaniową, rekreacyjną i wypoczynkową oraz estetyczną. [...] tworzą obszary o różnym charakterze, sposobach zagospodarowania i zainwestowania, a także o różnych cechach i walorach środowiska przyrodniczego. System Przyrodniczy [...] tworzą wzajemnie powiązane obszary, wskazane na Rysunku Studium Nr [...]: a) obszary podstawowe [...], b) obszary wspomagające [...], 3) obszary korytarzy wymiany powietrza, wyróżnione w ramach obszarów podstawowych i wspomagających [...], d) układ powiązań przyrodniczych o charakterze powiązań głównych, złożonych ze wskazanych m. in. terenów zieleni. Na obszary podstawowe [...] składają się tereny o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, wchodzące w skład ponadregionalnych powiązań przyrodniczych, jak: tarasy zalewowe [...] wraz charakterystycznymi zbiorowiskami roślinnymi, duże i zwarte kompleksy leśne, cenne zbiorowiska łąk i muraw, północny i południowy odcinek Skarpy [...], najcenniejsze tereny zieleni urządzonej, a także tereny zurbanizowane, o udziale powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszej niż 70%. Z akt sprawy, w tym w szczególności ze Studium (zapisów wyżej przytoczonych oraz rysunków i schematów wyżej wymienionych), Opracowania ekofizjograficznego do Studium i jego Załącznika Nr III.11, fragmentu ortofotomaty z 2005 r., wypisów z ewidencji gruntów, innych dokumentów wchodzących w zakres materiału sprawy oraz wyjaśnień organu i skarżącej składanych w trakcie całego postępowania sądowoadministracyjnego - wynika, że działki skarżącej o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako działki leśne, położone są w dzielnicy [...] na północ od ul. [...], w granicach terenu oznaczonego w Studium symbolem [...], czyli terenu zieleni leśnej. Jak dowodzi wymieniony materiał sprawy, przedmiotowy teren zieleni leśnej stanowi zwarty kompleks leśny:

1) graniczący od:

- północy z Rezerwatem "Las [...], - południa z obszarem [...] objętej uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Rady [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] – część I, - wschodu z obszarem osiedla [...] objętego uchwałą Nr [...] z [...] lutego 2010 r. Rady [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], - zachodu z terenami zagospodarowanymi o przeznaczeniu usługowo – mieszkaniowym; 2) wchodzący w zakres przedstawionego wyżej Obszaru podstawowego Systemu Przyrodniczego [...], czyli terenów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, wchodzących w skład ponadregionalnych powiązań przyrodniczych, gdzie występują ostoje i siedliska cennych gatunków zwierząt i roślin oraz korytarze migracyjne;

3) położony w granicach obszaru [...] Parku Krajobrazowego [...], do którego odnoszą się postanowienia rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego [...] na okres 20 lat [(Dz. Woj. [...]) – zwanego dalej: "rozporządzeniem z 2004r."] i rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego [...] [(Dz. Woj. [...]) – zwanego dalej: "rozporządzeniem z 2005 r.). Działki skarżącej znajdują się w głębi tego zwartego obszaru leśnego, tak ok. 150 m i 300 m od granic lasu.

Podstawę do ustalenia kierunkowego Studium, kwestionowanego przez skarżącą, oprócz danych i ustaleń określonych w wyżej wymienionym Opracowaniu ekofizjograficznym (przytoczonym w najistotniejszym zakresie dla sprawy przez organ w piśmie procesowym z 1 marca 2017 r. i zaprezentowanym przez Sąd w stanie sprawy), następnie przeniesionych do tekstu Studium (przykładowo w zakresie wyżej zaprezentowanym), mogły - wbrew twierdzeniom skarżącej – stanowić następujące regulacje prawne przepisów odrębnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalania Studium), tj. ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawy z dnia 3 grudnia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz wyżej wymienianych rozporządzeń dotyczących [...] Parku Krajobrazowego.

We wszystkich tych aktach prawnych las jest bowiem jednostką szczególnie chronioną. I tak ustawa o lasach określa w stosunku do tej jednostki przyrody określone zasady zachowania, ochrony, powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej (art. 1 ustawy o lasach). Wskazuje, że w zakresie ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów leśnych prowadzi się działalność leśną zwaną gospodarką leśną (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach). W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy o lasach, trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się z uwzględnieniem w szczególności następujących celów: zachowania lasów i korzystnego ich wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą; ochrony lasów, zwłaszcza lasów i ekosystemów leśnych stanowiących naturalne fragmenty rodzimej przyrody lub lasów szczególnie cennych ze względu na: a) zachowanie różnorodności przyrodniczej, b) zachowanie leśnych zasobów genetycznych, c) walory krajobrazowe, d) potrzeby nauki; 3) ochrony gleb i terenów szczególnie narażonych na zanieczyszczenie lub uszkodzenie oraz o specjalnym znaczeniu społecznym; 4) ochrony wód powierzchniowych i głębinowych, retencji zlewni, w szczególności na obszarach wododziałów i na obszarach zasilania zbiorników wód podziemnych; 5) produkcji, na zasadzie racjonalnej gospodarki, drewna oraz surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu. Dalej z kolei wskazuje się, że gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: 1) powszechnej ochrony lasów; 2) trwałości utrzymania lasów; 3) ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów i 4) powiększania zasobów leśnych (art. 8 ustawy o lasach). Ustalenie zatem terenów wyłączonych spod zabudowy po pierwsze - to nic innego jak przejaw realizacji pierwszych trzech z wymienionych zasad i szeregu z wymienionych wyżej celów; po drugie - środek do zachowania lasów, ich ochrony, walorów krajobrazowych i dzięki temu korzystnego wpływu zasobów leśnych na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą. Przedmiotowy zakaz znajduje również swoje uzasadnienie w uregulowaniach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Samym założeniem tej ustawy jest bowiem ochrona gruntów leśnych (lasów) – art. 1 i art. 2 ust. 2 pkt 1 ww ustawy, która polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze czy zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi (art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej i przeznaczenia takiego dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą właściwego organu administracji publicznej (art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Uzasadnieniem dla wprowadzonego w Studium ograniczenia posiłkowo mógł być także fakt położenia spornego terenu zieleni leśnej, w zakres którego wchodzą działki skarżącej o numerach ewidencyjnych [...] i [...], w granicach [...] Parku Krajobrazowego [...]. Forma ochrony przedmiotowego Parku Krajobrazowego utworzona była przed 1 maja 2004 r., czyli wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zatem na podstawie art. 153 wymienionej ustawy stała się formą ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy (rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego [...]) i Plan ochrony dla tego Parku stał się planem ochrony w rozumieniu wymienionej ustawy na podstawie jej regulacji, tj. art. 154 ust. 1 (rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego [...] na okres 20 lat). Z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie [...] wynika, że [...] Park Krajobrazowy [...], obejmuje obszar ochronny ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Mocą § 2 rozporządzenia w sprawie [...] oraz § 16, § 17, § 18 i § 19 załącznika Nr 1 "Części opisowej planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego [...]" rozporządzenia w sprawie Planu ochrony [...] ustalono cele ochrony Parku, określając je mianem: celów ogólnych, celów ochrony wartości przyrodniczych, celów ochrony wartości historycznych oraz kulturowych i celów ochrony walorów krajobrazowych. Wśród celów ogólnych, wyznaczających główne kierunki ochrony Parku wymienia się: zachowanie istniejących kompleksów leśnych jako istotnego elementu struktury przyrodniczej i budowy biologicznej (także jako "zielone płuca") aglomeracji [...]; zachowanie najcenniejszych przyrodniczo siedlisk przyrodniczych i siedlisk zwierząt, roślin i grzybów, form geomorfologicznych, walorów kulturowych i krajobrazowych; ochrona i kształtowanie cennego krajobrazu leśno - łąkowo – polnego (§ 2 pkt 1 a – c rozporządzenia z 2005 r. i § 16 pkt 1-3 załącznika Nr 1 rozporządzenia z 2004 r.). Z kolei wśród celów ochrony wartości przyrodniczych wymienia się m. in. zachowanie trwałości ekosystemów leśnych i odtwarzanie różnorodności biocenoz leśnych zgodnie z uwarunkowaniami siedliskowymi (§ 2 pkt 2 a rozporządzenia z 2005 r. i § 17 pkt 1 załącznika Nr 1 rozporządzenia z 2004 r.); celów ochrony wartości historycznych i kulturowych wymienia się m. in. ochronę wartości kulturowych obszaru (§ 2 pkt 3 a rozporządzenia z 2005 r. i § 18 załącznika Nr 1 rozporządzenia z 2004 r.); celów ochrony walorów krajobrazowych wymienia się m. in. zachowanie i ochronę zespołów krajobrazu otwartego, stanowiącego walor wizualny współistnienia gospodarki człowieka z naturalnymi elementami środowiska, zachowanie krajobrazów o charakterze naturalnym i w niewielkim stopniu przekształconych, kształtowanie różnorodnej struktury ekologicznej krajobrazu, zachowanie atrakcyjnych dominant (§ 2 pkt 4 a, e, g i h rozporządzenia z 2005 r. i § 19 pkt 1, 5, 7 i 8 załącznika Nr 1 rozporządzenia z 2004 r.). Na obszarze Parku wyróżnia się trzy strefy o rożnych zasadach i sposobach zagospodarowania: strefę terenów leśnych, strefę terenów osadniczych i strefę terenów otwartych - nieleśnych i pozaosadniczych (§ 33 pkt 1 a-c załącznika Nr 1 rozporządzenia z 2004 r.). Na terenach stref adaptuje się ustalenia dotychczasowe, tj. na dzień wejścia w życie rozporządzenia, obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w pełnym zakresie, co nie dotyczy przedmiotowego stanu sprawy, jako że na terenie kwestionowanym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, zgodnie z uregulowaniem § 32 pkt 3 załącznika Nr 1 do rozporządzenia z 2004 r. - zabudowę dopuszcza się tylko i wyłącznie na terenach osadniczych (przez które należy rozumieć tereny dopuszczonej zabudowy), czyli tych wskazanych w § 34, z zastrzeżeniem ust. 2 § 33 (niżej cytowanego), na których należy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnić zakazy i nakazy wynikające z obowiązujących przepisów, w tym dla parków krajobrazowych. Do przedmiotowych terenów dopuszczonej zabudowy – według § 34 ust. 1 pkt 8, 9 i 10 załącznika Nr 1 do rozporządzenia z 2004 r. – należą: teren śródleśny w [...] – rejon [...] ([...]– dzielnica [...]); teren leśny w [...] – rejon ul. [...] i [...] ([...] – dzielnica [...]); teren leśny w [...] – ciąg zabudowy wzdłuż u. [...] (m. st. [...] – dzielnica [...]). Tymczasem obie wskazane w skardze działki leżą w strefie terenów leśnych, dla której przepisy części opisowej planu ochrony, stanowiącej załącznik Nr 1 do rozporządzenia z 2004 r., w § 33 ust. 1 – 5, przewidują następujące ustalenia dotyczące zasad zagospodarowania jako wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: "1. Zachowuje się - jako realizacja głównego celu, o którym mowa w § 16 pkt 1 - dotychczasowe tereny leśne; nie przewiduje się przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne z wyjątkiem terenów osadniczych wskazanych w § 34 oraz z zastrzeżeniem ust. 2.

2. Na terenach leśnych dopuszcza się obiekty budowlane związane z:

1) funkcjami ochronnymi Parku, w tym ochrony czynnej,

2) edukacją ekologiczną Zarządu Parku,

3) gospodarką leśną,

4) ochroną przeciwpożarową i innymi funkcjami dotyczącymi bezpieczeństwa publicznego,

5) realizacją małej architektury na potrzeby turystyki (np. wiaty, deszczochrony, ławki itp.),

6) niezbędne dla realizacji celów publicznych określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku konieczności realizacji celów publicznych takich jak: linie komunikacyjne, napowietrzne i podziemne rurociągi, linie kablowe oraz inne obiekty liniowe należy zapewnić ograniczenie ich oddziaływania na środowisko, w tym ochronę walorów krajobrazowych i możliwość przemieszczania się dziko żyjących zwierząt.

3. Wyznaczenie terenów pod obiekty budowlane, o których mowa w ust. 2, dokonane we właściwym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, nie może naruszyć celów ochrony Parku, a w przypadku naruszenia należy przewidzieć stosowną kompensację przyrodniczą. 4. Z zastrzeżeniem ust. 2 zachowuje się istniejące obiekty budowlane z dopuszczeniem możliwości ich, przebudowy, zmiany funkcji lub rozbiórki.

5. Z wyłączeniem inwestycji liniowych, działki z nowo realizowanymi obiektami budowlanymi realizującymi cele publiczne, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. [...] o gospodarce nieruchomościami, nie mogą być mniejsze niż 5000 m2, przy czym minimum 80 % powierzchni działki należy zachować jako grunty zalesione. Oznacza to, że ustalenie kierunkowe Studium w postaci zakazu zabudowy ściśle wiąże się z założeniami i realizacją głównego celu ochrony Parku jakim jest zachowanie istniejących kompleksów leśnych (także jako "zielonych płuc") aglomeracji [...] i nieprzewidywanie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (stanowiąc wytyczne do planu). I nie ma znaczenia fakt, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2005 r. w Parku co do zasady zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), albowiem zakazy wynikające z tego, że dany teren położony jest na obszarze danej formy ochrony, w tym wypadku parku krajobrazowego, nie uniemożliwiają gminie wprowadzenia na takim obszarze kolejnych własnych zakazów, o ile mieszczą się w jej uprawnieniach doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym i o ile gmina władztwa tego nie nadużywa (wyrok NSA z 17.02.2009 r., sygn. akt II OSK 920/08), jak w sprawie. Z kolei odnosząc wszystkie wyżej przedstawione uwarunkowana prawne wynikające z omówionych aktów prawnych podlegających uwzględnieniu w ustaleniach kierunkowych Studium do:

1) art. 31 ust. 3 Konstytucyjna RP wyrażającego zasadę proporcjonalności, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób – należy wskazać, że istotnym elementem tej zasady jest ważenie wartości i praw konstytucyjnie chronionych, z kolei w celu ochrony których, mogą być ustanawiane ograniczenia w korzystaniu z podstawowych konstytucyjnych wolności i prawa. Jedną z wartości, uzasadniających ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnie chronionego prawa własności konieczne w demokratycznym państwie, jest ochrona środowiska. W takim przypadku dochodzi do zbiegu dwóch przedmiotów ochrony prawnej, to jest prawa własności i prawa ochrony środowiska i należy odpowiedzieć na pytanie – czy ograniczenie prawa własności jest konieczne dla ochrony środowiska. Dochodzi do potrzeby wyważenia prawa własności i ochrony przyrody, jako części składowej środowiska. W ocenie Sądu, Rada [...] - mając za podstawę uregulowanie ustawowe, tj. art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (dające jej uprawnienie do ustalenia kierunkowego w Studium użytkowania terenów zieleni leśnej jako wyłączającego te tereny spod zabudowy) oraz rozważone wyżej regulacje odrębne, tj. ustawy o lasach, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzeń dotyczących [...] Parku Krajobrazowego, a nadto wskazania wynikające z podstawowego dokumentu procedury związanej z uchwalaniem Studium, tj. Opracowania ekofizjograficznego i uzgodnienia Wojewody [...] z zakresu ochrony przyrody (postanowienie z [...] lutego 2006r.) – dokonała prawidłowego wyważenia wskazywanych dwóch przedmiotów ochrony. Wprowadzone bowiem ograniczenie prawa własności było niezbędne dla osiągnięcia celu jakim jest ochrona istniejących kompleksów leśnych jako istotnych elementów struktury przyrodniczej i budowy biologicznej (także jako "zielonych płuc") aglomeracji [...], czyli celu jakim jest ochrona przyrody, jako część składowa środowiska, mającego służyć ogółowi społeczeństwa. Zastosowane ograniczenie prawa własności było zatem zgodne z zasadą proporcjonalności; 2) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrażającego zasadę równości, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne – należy wskazać, że jest to norma konstytucyjna, która wymaga, aby prawodawstwo traktowało na równi osoby znajdujące się w podobnej sytuacji prawnej. Skarżąca wskazując na naruszenie tej zasady podniosła, że zakwestionowanymi ustaleniami Studium doszło do nierównego potraktowania właścicieli działek leśnych, tj. jej oraz sąsiadujących z kwestionowanym kompleksem leśnym i objętych ustaleniami uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] i uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] – część I. Skarżąca wskazała, że cały wyżej wymieniony przez nią obszar – wbrew twierdzeniu organu – objęty był przedwojenną parcelacją i położony był na terenie oznaczonym w obowiązującym do 2003 r. Planie ogólnym z 1992 r. symbolem [...] w ramach, którego dopuszczano utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych. Przystępując do wykazania braku naruszenia przez organ przy uchwalaniu kwestionowanego zapisu Studium zasady wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, należy najpierw zwrócić uwagę na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2016 r. podkreślił, iż na akceptację zasługuje argumentacja Sądu Wojewódzkiego wyrażona w uprzednio wydanym w sprawie wyroku z 3 października 2014 r., a mianowicie że w dacie uchwalenia Studium ([...] października 2006 r.) reżim prawny działek skarżącej regulowany był przez przepisy odrębne (ustawy o lasach i ustawy z o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Powyższe uprawnia Sąd do pozostawienia poza rozważaniami argumentacji skarżącej związanej z treścią Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (i tak niekorzystną dla skarżącej), który utracił moc obowiązującą w 2003 r., zatem nie obowiązywał w dacie uchwalenia Studium. W tym też kontekście Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne twierdzenie skarżącej, że wskutek uchwalenia ww Planu z 1992 r. doszło do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na grunty nieleśne z dopuszczeniem ich zabudowy. Oznacza to, co też podkreślała Rada, że istotną rolę we wprowadzeniu kwestionowanego przez skarżącą zapisu do Studium miały uwarunkowania wynikające z położenia i zagospodarowania terenu usytuowania działek skarżącej na przykład zobrazowane na fragmencie ortofotomapy z 2005 r. (znajdującej się w aktach sądowych na karcie 256). Ówcześnie działki skarżącej leżały w głębi zwartego kompleksu leśnego (150 m i 300 m od granic lasu), pozbawionego zabudowy mieszkaniowej. Z kolei obszar, wskazywanej przez skarżącą [...] czy osiedla [...] wyraźnie charakteryzował się fragmentacją terenów leśnych, poprzedzielanych już zabudową i siecią dróg. Inaczej mówiąc, dopuszczenie "funkcji mieszkaniowej" w obrębie terenów objętych uregulowaniami ww Planów z 2010 r. i 2014 r., wiązało się z diametralnie różnym, zastanym wówczas stanem użytkowania terenów, innymi ich uwarunkowaniami i było związane z koniecznością uwzględnienia istniejącego stanu zagospodarowania, a więc istniejącej rozproszonej zabudowy na tychże terenach leśnych. Natomiast działki skarżącej i teren ich położenia wolne były od zabudowy. W tej sytuacji nie doszło do naruszenia zasady wskazującej na równość wobec prawa i na równe traktowanie przez władze publiczne.

W kontekście całokształtu sprawy wypada jeszcze raz wskazać, że zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nakazuje ona - przyjmowanie ładu przestrzennego (rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – art. 2 pkt 2) i zrównoważonego rozwoju (przez który rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (wtedy Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. - za podstawę działań w tych zakresie (art. 1 ust. 1). Dalej też wskazuje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m. in. walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych, prawo własności i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3, 7 i 9). Jakkolwiek więc w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano na konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennych różnorakich elementów, w tym prawa własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym jest także ochrona środowiska, w tym ochrona gruntów leśnych i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb także poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości, interes publiczny. Zatem w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się powyższe wartości, przyjmując za podstawę planowania na określone cele ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Oceniając więc określone w Studium ustalenie kierunkowe - zakaz zabudowy - przez pryzmat ustawowych granic uprawnień planistycznych gminy, należało kierować się nie tylko interesem jednostki, ale przede wszystkim interesem publicznym. Tereny w granicach administracyjnych miast nie mogą ograniczać się tylko do terenów przeznaczanych wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową. Mieszkańcy miasta potrzebują trenów o różnym przeznaczeniu. W pewnych przypadkach istnieje zatem konieczność utrzymania charakteru zagospodarowania danych obszarów, w skład których wchodzą nieruchomości, które są przedmiotem prywatnej własności, pod określone funkcje służące społeczeństwu. Oczywistym jest fakt, że w interesie właściciela nieruchomości położonej w mieście leży chęć jej zabudowy, nie jest jednak możliwe, a nawet wskazane, by każda nieruchomość, a zwłaszcza położona w wartościowym pod względem przyrodniczym, zwartym kompleksie leśnym, pełniącym funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne czy osłonowe, stanowiącym element "zielonych płuc" ([...] Park Krajobrazowy) i [...] Systemu Przyrodniczego, mogła zostać przeznaczona pod zabudowę. Ochrony przyrody, jako części składowej środowiska nie da się zapewnić tylko i wyłącznie dzięki korzystaniu z zasobów nieruchomości należących do gminy lub Skarbu Państwa, które mogłyby w sposób wystarczający zaspokajać interes publiczny. Z powyższych względów, ustalenie kierunkowe użytkowania terenów zieleni leśnej jako wyłączonych spod zabudowy w zaskarżonym Studium, obejmujące swoim zakresem prawo własności skarżącej, nie stanowi ograniczenia niewspółmiernego do założonego celu, uwzględnia wymagania ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów leśnych, walory krajobrazowe i potrzeby interesu publicznego, z zachowaniem podstawowych zasad planowania przestrzennego, tj. zasady ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju. Zatem chociaż narusza interes prawny skarżącej, jako że ingeruje w dotychczasowy sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności, wiążąc organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), to naruszenie to należało ocenić jako uprawnione, wynikające z ustawowych kompetencji planistycznych gminy. Ograniczenie to Rada wprowadził w odpowiedniej proporcji do celów, koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, zachowania istniejących zasobów leśnych, jako wartości przyrodniczych, kulturowych, krajobrazowych i zdrowotnych. Z jednej strony nie stanowi ono przekroczenia zasad planowania przestrzennego określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., a z drugiej obrazuje, że prawo własności choć jest prawem chronionym konstytucyjnie, to nie jest prawem bezwzględnym, ale doznającym określonych ograniczeń. Wszystko to dowodzi, że uzasadnione było wprowadzenie do ustaleń Studium kwestionowanego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przez skarżącą, jako właścicielkę działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...]. Nastąpiło ono zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym i z zachowaniem zasad polityki przestrzennej gminy. Po dokonaniu wszechstronnej kontroli zaskarżonej Uchwały, tak w zakresie zasad i trybu jej sporządzenia, Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń, które w myśl art. 28 u.p.z.p. przemawiałyby za stwierdzeniem jej nieważności. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.