Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 461/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Lekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1,  art. 4 ust. 1,  art. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. J.P. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej (dalej także: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

We wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r., powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.") w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz w związku z art. 52 ust. 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 168 ze zm. - dalej także: "u.o.i.l."), skarżący wniósł do Naczelnej Rady Lekarskiej o udostępnienie informacji publicznej w postaci: imion, nazwisk oraz numerów rejestracyjnych w okręgowym rejestrze lekarzy dla wszystkich 31519 członków Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] na dzień 31 grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że zgodnie z treścią art. 52 ust 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich, "Naczelna Rada Lekarska udostępnia informacje zawarte w Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42—44, w ramach informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej".

Skarżący wskazał, że zgodnie z treścią Uchwały Nr [...] Krajowej Komisji Wyborczej z dnia [...] sierpnia 2017 r. dotyczącej ustalenia liczby mandatów delegatów na [...] Krajowy Zjazd Lekarski, całkowita liczba członków Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] wynosiła na dzień [...] grudnia 2016 roku [...] członków. Skarżący zauważył jednak, że na listach opublikowanych na stronach internetowych Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] liczba członków Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] (posiadających czynne prawo wyborcze) na ten sam dzień wynosiła poniżej [...] członków. Skarżący podniósł jednocześnie, że zgodnie ze sprawozdaniem Okręgowej Komisji Wyborczej w wyborach brało udział [...] członków. W konsekwencji, skarżący wskazał, iż chciałby znaleźć przyczynę tak stosunkowo dużej rozbieżności pomiędzy wskazanymi wyżej danymi. Skarżący poinformował ponadto, że jest członkiem Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] oraz delegatem na Okręgowy Zjazd Lekarzy w [...] [...] kadencji.

Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej, Naczelna Rada Lekarska, reprezentowana przez Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej, w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. poinformowała skarżącego, iż żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej.

Jednocześnie, organ wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 4 u.o.i.l., Naczelna Rada Lekarska udostępnia z Centralnego Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej informacje, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44 tej ustawy, w ramach informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ zauważył, że wśród wymienionych w tym przepisie danych, podlegających udostępnianiu w ramach dostępu do informacji publicznej, znajduje się imię i nazwisko lekarza i lekarza dentysty oraz jego numer rejestracyjny w okręgowej izbie lekarskiej.

Mając na względzie wskazane przepisy ustawy o izbach lekarskich, Naczelna Rada Lekarska stwierdziła, iż z ich treści wynika, że udostępnieniu podlegają dane jednostkowe lekarza lub lekarza dentysty, natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje udostępniania zbioru danych.

W konsekwencji, Naczelna Rada Lekarska uznała, że wniosek skarżącego jest w rzeczywistości wnioskiem o udostępnienie zbioru danych lekarzy i lekarzy dentystów, członków Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], a nie wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej obejmującej dane jednostkowego lekarza lub lekarza dentysty, co - w ocenie organu - oznacza, że wniosek ten nie może zostać zrealizowany.

W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. skarżący J. P., powołując się na przepisy art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."), wniósł Naczelnej Rady Lekarskiej ponaglenie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa we wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r.

W uzasadnieniu ponaglenia skarżący wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wcześniejsze złożenie ponaglenia nie jest konieczne do złożenia skargi, w szczególności w sytuacji otrzymania stanowiska organu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, niemniej jednak skarżący wskazał, że składa ponaglenie, aby uniknąć odrzucenia skargi na bezczynność przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa we wniosku z dnia [... ] czerwca 2018 r. Ponadto, skarżący podniósł argumenty, które znalazły się w jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Następnie, w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. zakresem, strona skarżąca wniosła w petitum skargi o:

1. zobowiązanie Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, a także

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Jednocześnie, działając na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a., skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała na wstępie, iż - w jej ocenie - żądana w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną, o której mowa w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W tym zakresie skarżący odwołał się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1068/15.

Skarżący podniósł ponadto, iż w chwili złożenia wniosku dane, o które wnioskował skarżący, znajdowały się w elektronicznej bazie danych zwanej Centralnym Rejestrem Lekarzy i Lekarzy Dentystów. Skarżący zauważył, iż wnioskował jedynie o wybrane, ale istniejące elementy z tej bazy, dotyczące jedynie lekarzy i lekarzy dentystów będących członkami Okręgowej Izby Lekarskiej w [...]. Skarżący stwierdził, iż zapisanie informacji, o które wnioskował, na nośniku elektronicznym, np. na płycie CD, jest zwyczajowo czynnością prostą, która wymaga niewielkiego nakładu pracy i nie angażuje dodatkowych środków. Zdaniem skarżącego, w świetle treści art. 52 ust 4 ustawy o izbach lekarskich, ustawowym obowiązkiem Naczelnej Rady Lekarskiej jest udostepnienie informacje zawartych we wspomnianym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów.

Skarżący uznał, że jego wniosek z dnia [...] czerwca 2018 r. nie naruszał "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP), a także nie zaburzał prawidłowego funkcjonowania organu w zakresie innych kompetencji. Zdaniem skarżącego, przedmiotowy wniosek nie wymagał również dokonania analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, czy też innych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych.

Skarżący podniósł jednocześnie, że gdyby jednak Sąd uznał, że wnioskowana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, strona wskazuje na szczególny interes publiczny w złożeniu swojego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o której mowa w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. W tym miejscu, skarżący zauważył, że dane, o które wnioskuje, mają na celu wykrycie przyczyny rażących niezgodności w podawanych ilościach członków Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], mających czynne prawo wyborcze na dzień 31 grudnia 2016 r., które zachodzą pomiędzy sprawozdaniem Okręgowej Komisji Wyborczej Okręgowej Izby Lekarskiej, danymi z Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów oraz danymi dostępnymi na stronach internetowych Okręgowej Izby Lekarskiej w [...].

Skarżący podniósł, że na podstawie § 13 ust. 13 Regulaminu Wyborów, Okręgowa Komisja Wyborcza Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] "ustala w drodze uchwały listy członków rejonów wyborczych oraz liczbę mandatów dla delegatów, którzy powinni być wybrani w tym rejonie, na podstawie listy członków izby lekarskiej posiadających czynne prawo wyborcze, wpisanych do okręgowego rejestru lekarzy według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok, w którym będą przeprowadzone wybory" (w tym przypadku 31 grudnia 2016 r.). Skarżący zaznaczył, że zgodnie ze sprawozdaniem Okręgowej Komisji Wyborczej Okręgowej Izby Lekarskiej w [....] liczba lekarzy i lekarzy dentystów uprawnionych do głosowania wynosiła [...]. Skarżący w tym miejscu wskazał na rozbieżności, które wynikały z analizy danych udostępnionych na stronach internetowych Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], według których, liczba osób uprawnionych do głosowania wynosiła dokładnie [...], co - jak zauważył skarżący - w sposób znaczący różniło się od danych podanych przez Krajową Komisję Wyborczą, jak i Okręgową Komisję Wyborczą Okręgowej Izby Lekarskiej w [...].

Skarżący, powołując się na treść Uchwały Nr [...] Krajowej Komisji Wyborczej z dnia [...] sierpnia 2017 r. dotyczącej ustalenia liczby mandatów delegatów na [...] Krajowy Zjazd Lekarski, zgodnie z brzmieniem której całkowita liczba członków Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] wynosiła na dzień [...] grudnia 2016 roku – [...] członków.

Skarżący uznał, że wskazane powyżej różnice nie mogą wynikać z ilości członków Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] nieposiadających czynnego prawa głosu, gdyż takich lekarzy lub lekarzy dentystów - zgodnie z danymi statystycznymi z Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów na dzień [...] maja 2017 r. - było tylko poniżej [...] lekarzy w skali całego kraju. Skarżący wskazał ponadto, że dane gromadzone w Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów są również wykorzystywane przy określeniu podziału mandatów delegatów na Krajowy Zjazd Lekarzy pomiędzy okręgowe izby lekarskie oraz pomiędzy lekarzy i lekarzy dentystów.

W związku z powyższym, skarżący zauważył, że Krajowy Zjazd Lekarzy jest najwyższym ustawowym organem Naczelnej Izby Lekarskiej, który sprawuje nadzór nad działaniami samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów w Polsce. Skarżący podkreślił, że Krajowy Zjazd Lekarzy wyłania Krajową Radę Lekarską, która na co dzień reprezentuje zawód lekarza i lekarza dentysty przed organami państwowymi. Skarżący wskazał także, że Okręgowy Zjazd Lekarzy Okręgowej Izby Lekarskiej wybiera Okręgową Radę Lekarską Okręgowej Izby Lekarskiej, która na co dzień reprezentuje ponad 30 tysięcy lekarzy z województwa [...] przed organami państwowymi.

W związku z powyższym, skarżący uznał, że w interesie publicznym jest, aby wybory do tych organów były przeprowadzone w sposób transparentny i zgodny z przepisami. Oznacza to, w ocenie skarżącego, że w interesie publicznym jest wskazywanie nieprawidłowości, czy to celowych, czy też losowych, w wyborach do organów samorządu lekarskiego. Skarżący zaznaczył ponadto, że choć kontrola wyborów może godzić w interes skarżącego, który posiada mandat delegata na Okręgowy Zjazd Lekarzy Okręgowej Izby Lekarskiej skarżący, mając na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów samorządu zawodowego lekarzy, przedkłada interes publiczny nad swój interes, chroniąc określony prawem porządek publiczny. Skarżący stwierdził, iż jest przekonany, że realizacja jego wniosku usprawni funkcjonowanie organów samorządu zawodowego lekarzy.

Skarżący podniósł, iż dziwi go opór w udostępnieniu wnioskowanych informacji, skoro z jego wiedzy wynika, iż Naczelna Rada Lekarska sprzedaje dostęp do Rejestru Lekarzy i lekarzy Dentystów zainteresowanym podmiotom na postawie indywidualnej umowy na dostęp do wspomnianego Rejestru i na zasadach odpłatności, a przy zawieraniu umowy brany jest pod uwagę kontekst pożytku społecznego, jak i komercyjnego.

Skarżący wskazał ponadto, że Rejestr Lekarzy i Lekarzy Dentystów został zbudowany i jest utrzymywany ze składek członków samorządu i nie jest rejestrem państwowym. Skarżący zauważył także, że dostęp internetowy do przedmiotowego Rejestru pozwala jedynie na wyszukanie indywidualnego lekarza na podstawie imienia i nazwiska lub prawa wykonywania zawodu. Według skarżącego, sposób prowadzenia Rejestru pozwala jednak na szybką obróbkę danych przy minimalnym nakładzie pracy. Skarżący zauważył również, że dane znajdujące się w Rejestrze są pochodną okręgowych rejestrów lekarzy i lekarzy dentystów wysyłanych systematycznie przez wszystkie okręgowe izby lekarskie.

Skarżący zwrócił również uwagę, że Naczelna Rada Lekarska jest ustawowym organem kolegialnym osoby prawnej Naczelnej Izby Lekarskiej, którego ustawowym przedstawicielem jest Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, ale tylko w zakresie określonym uchwałą Naczelnej Rady Lekarskiej. Skarżący podniósł, iż zgodnie z jego wiedzą, zakres ten nie obejmuje reprezentowania przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji, skarżący stwierdził, że Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej nie jest ustawowym przedstawicielem Naczelnej Rady Lekarskiej lub jej Prezydium. Według skarżącego, wynika z tego konieczność ustanowienia pełnomocnictwa dla osoby reprezentującej Naczelna Radę Lekarską przed sądami administracyjnymi w chwili złożenia odpowiedzi na skargę.

W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Lekarska, reprezentowana przez Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej, wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Lekarska wskazała, iż podstawą zobowiązującą Naczelną Radę Lekarką do udostępniania danych z Centralnego Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów, w ramach informacji publicznej, stanowi art. 52 ust. 4 ustawy o izbach lekarskich. Organ zauważył, że obowiązek udostępniania danych z Centralnego Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów w tym trybie został wprowadzony z dniem 1 stycznia 2010 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich. Organ wskazał, że w uprzednio obowiązującej ustawie, tj. ustawie z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich, nie było analogicznego przepisu. Naczelna Rada Lekarska podniosła, iż założeniem wprowadzenia tego przepisu, o czym była dyskusja podczas prac sejmowych nad projektem ustawy, było przede wszystkim umożliwienie pacjentom weryfikacji uprawnień danej osoby, jako lekarza lub lekarza dentysty. Miało to także ułatwić aptekom weryfikowanie danych lekarzy i lekarzy dentystów w związku z realizacją recept, zwłaszcza na leki refundowane ze środków publicznych. Natomiast, jak uznała Naczelna Rada Lekarska, powyższy przepis nie miał na celu przekazywania całej bazy danych w zakresie danych wskazanych w art. 52 ust. 4 ustawy o izbach lekarskich, czy też jej istotnej części. Ponadto, jak zauważył organ, Centralny Rejestr Lekarzy i Lekarzy Dentystów, jako całość stanowi bazę danych (zbiór danych lub jakichkolwiek innych materiałów i elementów zgromadzonych według określonej systematyki lub metody, indywidualnie dostępnych w jakikolwiek sposób, w tym środkami elektronicznymi, wymagający istotnego, co do jakości lub ilości, nakładu inwestycyjnego w celu sporządzenia, weryfikacji lub prezentacji jego zawartości), w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych (Dz. U. z 2001 r. Nr 128, poz. 1402 ze zm.). Naczelna Rada Lekarska wskazała, iż przewidziana w art. 52 ust. 4 ustawy o izbach lekarskich możliwość dostępu do wskazanych w tym przepisie danych dotyczy skonkretyzowanej informacji o danym lekarzu lub lekarzu dentyście i nie należy jej utożsamiać z możliwością uzyskania danych objętych zakresem informacji publicznej dotyczących wszystkich lub znacznej liczby lekarzy i lekarzy dentystów figurujących w Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów. W tej sytuacji, zdaniem organu, Centralny Rejestr Lekarzy i Lekarzy Dentystów - w świetle przepisów ustawy o ochronie baz danych - podlega ochronie prawnej, jako pewna całość - struktura, a nie podlegają natomiast takiej ochronie dane zawarte w tym rejestrze dotyczące poszczególnych lekarzy i lekarzy dentystów, w zakresie wskazanym w art. 52 ust. 4 ustawy o izbach lekarskich. Według organu, powoduje to, że osoba zainteresowana może uzyskać informację na temat konkretnych, wskazanych zasadniczo z imienia i nazwiska, lekarzy lub lekarzy dentystów, a nie istotną część bazy, jaką jest Centralny Rejestr Lekarzy i Lekarzy Dentystów.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze, Naczelna Rada Lekarska podniosła, iż nie informowała skarżącego, że zadane przez niego informacje stanowią informację przetworzoną i w związku z tym nie oceniała, czy istnieje szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu żądanej informacji. Organ zauważył, że podstawą odmowy przekazania żądanych danych było bowiem uznanie, że nie stanowią one informacji publicznej.

Na marginesie, organ wskazał, że skarżący nie zwracał się do Naczelnej Rady Lekarskiej z wnioskiem o wyjaśnienie przyczyn wskazanych przez niego rozbieżności w liczbie członków Okręgowej Izby Lekarskiej w [...]. Ponadto, organ zauważył, że nawet, gdyby skarżący uzyskał

żądane informacje, to co najwyżej ustali, iż rozbieżności istnieją. Natomiast, w ocenie Naczelnej Rady Lekarskiej, informacje te nie wyjaśnią skarżącemu przyczyn takich rozbieżności, co - jak wskazuje skarżący - jest jego zamierzeniem.

Organ podkreślił również wyraźnie, że nie jest prawdziwe twierdzenie skarżącego, jakoby Naczelna Izba Lekarska sprzedawała dostęp do Centralnego Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów zainteresowanym podmiotom na podstawie indywidulanej umowy. Organ podkreślił, iż Naczelna Izba Lekarska nie ma i nigdy nie miała zawartych odpłatnych umów cywilnoprawnych, na podstawie których podmioty prywatne uzyskują lub uzyskiwałyby listę wszystkich lekarzy i lekarzy dentystów, listę członków danej okręgowej izby lekarskiej, czy też listę lekarzy posiadających określoną specjalizację, czy też lekarzy wyodrębnionych według innych kryteriów. Organ wskazał, że zawarte przez Naczelną Izbę Lekarską umowy cywilnoprawne umożliwiają jedynie podmiotom prywatnym zweryfikowanie w Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów, czy określona osoba, o danych wskazanych przez ten podmiot, jest lekarzem lub lekarzem dentystą.

Odnosząc się z kolei do zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwej reprezentacji Naczelnej Rady Lekarskiej przez Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej, organ wskazał, że w skład Naczelnej Rady Lekarskiej wchodzą: Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej i jej członkowie wybrani przez Krajowy Zjazd Lekarzy oraz prezesi okręgowych rad lekarskich. Natomiast, jak zauważył organ, Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej stanowią Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej oraz wybrani przez Naczelną Radę Lekarską spośród jej członków wiceprezesi, sekretarz, skarbnik i członkowie Prezydium NRL (art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o izbach lekarskich). Organ wskazał, że zgodnie z art. 41 ustawy o izbach lekarskich, Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej w szczególności kieruje pracą Naczelnej Rady Lekarskiej i Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej oraz przewodniczy obradom tych gremiów. Według organu, regulacja ta przyznaje kompetencje kierownicze Prezesowi Naczelnej Rady Lekarskiej. Organ uznał, że kompetencje te można rozpatrywać w kontekście bieżącego, całościowego kierowania pracami Naczelnej Rady Lekarskiej, jak i jej Prezydium, a także przewodniczenia posiedzeniem NRL i Prezydium, Tym samym, Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej jest umocowany do reprezentowania Naczelnej Rady Lekarskiej na zewnątrz.

Zdaniem organu, z powyższego wynika, że - wbrew twierdzeniom skarżącego - Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej jest ustawowym reprezentantem Naczelnej Rady Lekarskiej, w tym także w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wskazał, iż potwierdza to także długoletnia praktyka Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które we wszystkich sprawach toczących się przed tymi sądami (przede wszystkim były to sprawy związane z zawieszeniem lub ograniczeniem prawa wykonywania zawodu lekarza lub lekarza dentysty, ale również kilka spraw dotyczyło udostępnienia informacji publicznej) uznawały uprawnienie Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej do reprezentowania Naczelnej Rady Lekarskiej na podstawie przepisów ustawowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.") - kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.).

Z kolei, jak stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego J. P. sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność

W rozpatrywanej sprawie skarżący J. P. sformułował wobec Naczelnej Rady Lekarskiej zarzut bezczynności względem wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie szczegółowo określonym w petitum skargi.

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że Naczelna Rada Lekarska - jako organ wykonujący zadania publiczne - jest zobowiązana, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Naczelnej Rady Lekarskiej nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Z powyższego przepisu wynika ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (tak również m.in. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04, Legalis). W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16, Legalis).

Ponadto, wskazać należy, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub jej udostępnienie powinno nastąpić w trybie szczególnym, załatwienie sprawy winno nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

I tak, stwierdzić należy, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Naczelna Rada Lekarska, ustosunkowując się w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. do wniosku strony skarżącej z dnia [...] czerwca o udostępnienie informacji publicznej, zasadnie stwierdziła, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej.

W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnej Rady Lekarskiej, iż żądana przez skarżącego dokumentacja w postaci "imion, nazwisk oraz numerów rejestracyjnych w okręgowym rejestrze lekarzy dla wszystkich [...] członków Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] na dzień [...] grudnia 2016 r." nie stanowi informacji publicznej, w związku z czym nie może podlegać udostępnieniu, jako informacja publiczna.

Otóż, należy zauważyć, iż skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, której art. 1 ust. 2 przewiduje, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreśla się, że w takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018i powołana tam literatura; podobnie: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska /w:/ Komentarz do art.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Lex/el 2012). Przyjmuje się, że w przypadku zbiegu, pierwszeństwo mają przepisy szczególne (w tym również wcześniejsze), ale nie oznacza to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest stosowana do informacji publicznych objętych przepisami szczególnymi. Będą one miały zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których ustawa ta nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi (tak również m.in. G. Wierczyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, GdSP - Przegląd Orzecznictwa z 2005 r., Nr 1-2, s. 55).

W rozpoznawanej sprawie zakresem żądanych informacji objęte są dane odnoszące się do: imion, nazwisk oraz numerów rejestracyjnych w okręgowym rejestrze lekarzy dla wszystkich [...] członków Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] na dzień [...] grudnia 2016 r. Skarżący domagał się udostępnienia informacji z prowadzonego przez organ izby lekarskiej rejestru w odniesieniu do wszystkich lekarzy i lekarzy dentystów.

W ocenie Sądu, z punktu widzenia art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz regulacji art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. żądane informacje nie miały waloru informacji publicznej. Zgodnie jednak z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. samo zakwalifikowanie informacji do zbioru informacji publicznych nie skutkuje automatycznie koniecznością zastosowania przepisów u.d.i.p. Przepisów tych nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest w innym trybie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W u.o.i.l. ustawodawca przewidział szczegółowy trybów udostępniania informacji zawartych w okręgowym rejestrze lekarzy i lekarzy dentystów i Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczpospolitej Polskiej.

Przepis art. 52 w ust. 1-4 ustawy 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich stanowi, iż:

1. Okręgowe rady lekarskie i Naczelna Rada Lekarska udostępniają dane zawarte w rejestrach i Centralnym Rejestrze Lekarzy na wniosek właściwych organów państw członkowskich Unii Europejskiej w celu uznania kwalifikacji i podjęcia lub kontynuacji wykonywania zawodu lekarza.

2. Okręgowe rady lekarskie i Naczelna Rada Lekarska udostępniają informacje zawarte w rejestrach i Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa odpowiednio w art. 49 i 50, na wniosek uprawnionych podmiotów na podstawie odrębnych przepisów.

2a. Okręgowe rady lekarskie i Naczelna Rada Lekarska udzielają organowi innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, na jego wniosek, informacji na temat prawa wykonywania zawodu lekarza osoby wskazanej we wniosku, do celów świadczenia transgranicznej opieki zdrowotnej. Informacji udziela się za pośrednictwem Systemu Wymiany Informacji na Rynku Wewnętrznym IMI, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278, z późn. zm.).

2b. Naczelna Rada Lekarska udostępnia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych informacje zawarte w Centralnym Rejestrze Lekarzy.

3. Okręgowe rady lekarskie na wniosek osoby wpisanej do rejestru dokonują wypisów z rejestru w zakresie dotyczącym tej osoby.

4. Naczelna Rada Lekarska udostępnia informacje zawarte w Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44, w ramach informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 i 1662).

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 52 ustawy o izbach lekarskich w sposób szczegółowy i zamknięty określił zarówno podmioty uprawnione do uzyskania informacji z okręgowych rejestrów i Centralnego Rejestru Lekarzy (np. organy państw członkowskich Unii Europejskiej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych i uprawnione podmioty na podstawie odrębnych przepisów), oraz okoliczności, w których aktualizuje się obowiązek udostępnienia danych ze wskazanych wyżej rejestrów.

Co do zakresu informacji, o które ubiegał się skarżący, należy zauważyć, iż w art. 52 ust. 4 ustawy o izbach lekarskich przewidziano możliwość ich udostępnienia przez Naczelną Radę Lekarską wyłącznie z Centralnego Rejestru Lekarzy. Ustawa o izbach lekarskich nie przewidziała natomiast udostępniania danych wynikających z art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44 cyt. ustawy ujętych w okręgowych rejestrach lekarzy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie, uznać należy, że dane dotyczące poszczególnych lekarzy wskazane w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44, w tym imiona i nazwiska wszystkich lekarzy wchodzących w skład okręgowej izby lekarskiej, udostępniane mogą być zatem wyłącznie na zasadach określonych w art. 52 ustawy o izbach lekarskich.

Oznacza to, że ustawa o izbach lekarskich, w części określającej autonomiczne zasady dostępu do danych zawartych w okręgowych rejestrach lekarzy i Centralnym Rejestrze Lekarzy, stanowi regulację szczególną, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., mającą pierwszeństwo w stosowaniu przed u.d.i.p.

W tej sytuacji, uznać należy, iż żądanie skarżącego udostępnienia wskazanej przez niego informacji w trybie u.d.i.p. było niezasadne, czemu w sposób prawidłowy dał wyraz organ samorządu lekarskiego informując o tym skarżącego na piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. W ocenie Sądu, jest to forma prawidłowa i wystarczająca do zakończenia sprawy z wniosku skarżącego, która nie podlega uregulowaniom u.d.i.p.

Ponadto, należy zauważyć, iż analiza okoliczności sprawy w aspekcie treści przepisu art. 52 ust. 1, 2, 2a i 3 u.o.i.l. prowadzi do wniosku, że skarżący nie spełnił również żadnego z warunków uzasadniających udostępnienie mu danych odnoszących się do wnioskowanych danych zawartych w okręgowym rejestrze lekarzy.

Warto również podkreślić, iż niewątpliwym założeniem wprowadzenia regulacji zwartej w przepisie art. 52 ust. 4 u.o.i.l., było przede wszystkim umożliwienie pacjentom weryfikacji uprawnień danej osoby, jako lekarza lub lekarza dentysty. Miało to także ułatwić aptekom weryfikowanie danych lekarzy i lekarzy dentystów w związku z realizacją recept, zwłaszcza na leki refundowane ze środków publicznych. Natomiast, jak słusznie wskazała w odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Lekarska, powyższy przepis nie miał na celu przekazywania całej bazy danych w zakresie danych wskazanych w art. 52 ust. 4 ustawy o izbach lekarskich, czy też jej istotnej części. Niewątpliwie, przewidziana w art. 52 ust. 4 cyt. ustawy możliwość dostępu do wskazanych w tym przepisie danych dotyczy skonkretyzowanej informacji o danym lekarzu lub lekarzu dentyście i nie należy jej utożsamiać z możliwością uzyskania danych objętych zakresem informacji publicznej dotyczących wszystkich lub znacznej liczby lekarzy i lekarzy dentystów figurujących w Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, osoba zainteresowana może uzyskać informację na temat konkretnych, wskazanych zasadniczo z imienia i nazwiska, lekarzy lub lekarzy dentystów, a nie istotną część bazy, jaką jest Centralny Rejestr Lekarzy i Lekarzy Dentystów.

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż na dzień wniesienia do Sądu skargi, Naczelna Rada Lekarska pozostawała w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, albowiem w stosownym piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. przekazała skarżącemu informację, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak bezczynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a w konsekwencji - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.