Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 790/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, 61 ust. 1 [pkt 5], art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 15, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2, 2a i 2b
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a, art. 64b par. 1 i 3, art. 64d par. 1, art. 64e, art. 151a par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu E. K. i Ł. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez E. K. i Ł. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej również: Kolegium; organ II instancji; l organ odwoławczy) z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. Decyzją tą Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) – dalej: k.p.a. lub Kodeks, w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania E. K. (z domu Tyma) i Ł. K. od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], znak [...], wydanej w przedmiocie warunków zabudowy – uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ostatnią z wymienionych decyzji, Prezydent Miasta odmówił ustalenia – w celu uzyskania projektu budowlanego zamiennego – warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obręb S., położonej w P. przy ul. [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej: u.p.z.p.

Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu [...] marca 2016 r. E. T. i Ł. K., reprezentowani przez pełnomocnika procesowego, złożyli w Urzędzie Miasta P. wniosek z [...] lutego 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy – w celu uzyskania projektu zamiennego – dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w P. przy ul. [...]. na działce nr [...], arkusz [...], obręb S..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], znak [...], Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Decyzja ta została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. (dalej: RDOŚ w P.) w piśmie z dnia [...] października 2017 r. znak [...] poinformował Prezydenta [...], że w najbliższej odległości od nieruchomości o nr ewid.[...] położonej w P. przy ul. [...] (ark. mapy nr [...]. obręb S.), znajdował się stały punkt monitoringu hałasu oznaczony jako [...], zlokalizowany przy ul. [...], P.-M.. W tym punkcie pomiarowym otrzymano na podstawie rocznego pomiaru hałasu m.in. następujące wyniki: długookresowy średni poziom dźwięku A, wyznaczony w ciągu wszystkich dób w roku: LDWN=[...] dBA; długookresowy średni poziom dźwięku A, wyznaczony w ciągu wszystkich pór nocy: LN=[...] dBA; w punkcie tym stwierdzono również najwyższe poziomy ekspozycji hałasu pojedynczych operacji lotniczych – średni poziom ekspozycji hałasu dla operacji startu wyniósł [...] dBA, natomiast dla operacji touch&go – [...] oraz [...] dBA podczas operacji "mfp/1". W niniejszym piśmie wskazano ponadto, że równoważny poziom dźwięku A w porze dziennej LAeqN w punkcie [...] zawiera się w przedziale od ok. [...] dBA do [...] dBA (największa zmierzona wartość – LAeqD=[...] dBA), natomiast równoważny poziom dźwięku A w porze nocnej LAeqD zawierał się w przedziale od [...] dBA do [...] dBA.

W wyniku przeprowadzenia tego postępowania, Prezydent Miasta decyzją nr [...], znak [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Decyzja ta została uchylona w całości przez Kolegium (decyzja z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB dla Miasta P.) w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] poinformował organ I instancji, że nie prowadzi postępowania administracyjnego w sprawie budynku na posesji przy ul. [...] w P..

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta również została uchylona w całości przez Kolegium (decyzja z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie Prezydent Miasta, w decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie. Decyzja ta została uchylona w całości przez Kolegium (decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...] kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję nr [...], znak: [...], w której kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Do decyzji załączono wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 2020 r. (cześć tekstowa i graficzna).

W odwołaniu od powyższej decyzji, inwestorzy m.in. podnieśli, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) i w takiej sytuacji warunki zabudowy powinny zostać ustalone.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w instancji odwoławczej, Kolegium uznało, że należy uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ II instancji wskazał m.in. przepisy art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293).

Organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji powinien odnieść się w toku ponownego rozpatrywania sprawy do kwestii dotyczących domniemanego prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu, którego dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy, postępowania administracyjnego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W tym względzie wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo PINB dla Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2018 r., z którego wynika, że nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego w stosunku do projektowanego budynku mieszkalnego. W takich warunkach, organ II instancji uznała stwierdzenie zawarte w rozstrzygnięciu decyzji, dotyczące określenia w celu, dla którego inwestorzy wystąpili o ustalenie warunków zabudowy, za niezasadne. Organ odwoławczy wskazał na różnice pomiędzy postępowaniami prowadzonymi na podstawie art. 50-51 oraz art. 48 i 49b Prawa budowlanego. Za niezbędne uznał dokonanie jednoznacznej oceny w tym zakresie i odniesienie się do tych zagadnień w uzasadnieniu decyzji, wskazując przy tym na rozważenie umorzenia postępowania administracyjnego w zależności od wyników tych ustaleń.

Dodatkowo Kolegium wytknęło organowi I instancji, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, iż inwestycja jest zgodna z obowiązującym studium, podczas gdy zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, ale studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym nie określa i nie ustala przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, ani też nie określa sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, gdyż to następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Następnie Kolegium kolejny raz stwierdziło, że przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ograny administracji publicznej nie są związane ograniczeniami wynikającymi z rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], zmieniającego rozporządzenie tego samego organu z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P.-K. w P.. W tym zakresie, organ II instancji podniósł, że organy orzekające w niniejszej sprawie są obowiązane stosować ocenę prawną i ustalenia dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia [...] października 2010 r. sygn. akt II OSK [...], co wynika z treści art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Odwołując się do treści tego postanowienia NSA, Kolegium podniosło, że rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. utraciło moc obowiązującą z dniem [...] listopada 2008 r., a tym samym teren, którego dotyczy inwestycja, nie jest objęty strefą ograniczonego użytkowania, w której obowiązywałby zakaz przeznaczenia terenu pod budowę budynków mieszkalnych. W ocenie organu II instancji, przepisy powyższego rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a faktu tego nie zmieniają orzeczenia sądów powszechnych. Natomiast ciągłe powoływanie się przez organ I instancji na ten akt prawa jest bezpodstawne – i w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Organ II instancji zaznaczył, że skutki zmiany art. 135 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska z dniem [...] stycznia 2008 r. i [...] listopada 2008 r. wywarły w obrocie prawnym trwałe, nieodwracalne skutki prawne i trwają cały czas. Kolegium podniosło, że "całe dotychczasowe orzecznictwo w zakresie »lotniska - [...]« wskazuje na brak przepisów odrębnych, które stałyby na przeszkodzie kontynuowania zabudowy mieszkaniowej na obszarze dawnego Obszaru Ograniczonego Użytkowania dla lotniska [...] P.-K.", stąd też organ I instancji nadal bezzasadnie odmawia ustalenia warunków zabudowy, powołując się na ponadnormatywny poziom hałasu. Ponadto podkreślił, że na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna, co potwierdza także analiza wykonana w toku niniejszego postępowania administracyjnego. Kolegium przypomniało również, że ocena projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, gdyż organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Idąc dalej, Kolegium podniosło, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji naruszył również przepisy prawa procesowego – art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż oparł się na niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym. Zarazem organ odwoławczy stwierdził, że wobec powyższego nie może wydać decyzji rozstrzygającej co do istoty i ustalić warunków zabudowy, bowiem naruszałoby to zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium stwierdziło, że wydanie takiej decyzji wymagałoby przeprowadzenia postępowania przez organ II instancji praktycznie w całości, dotyczyłoby to m.in. opracowania projektu decyzji merytorycznej, sporządzenia analizy urbanistycznej, sporządzenia prawidłowych załączników do decyzji, czy też zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania celem realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że "przedłożona analiza nie może być uwzględniona, bowiem nie przeanalizowano w niej w sposób właściwy wszystkich parametrów zabudowy".

Kolegium podkreśliło także, że "analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy". W ocenie organu, wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że przy rozpatrywaniu odwołania od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla inwestycji. W tym względzie Kolegium podniosło, że powołanie biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi "pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji". Organ II instancji uznał, że "na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego", o którym mowa w art. 136 k.p.a.

W ocenie Kolegium "działanie takie w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego", jak również stoi w niewątpliwej sprzeczności z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. W ocenie organu, zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji) wyznacza standard postępowania administracyjnego.

Przy tak przedstawionej argumentacji, Kolegium uznało za zasadne uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. We wskazaniach co do dalszego postępowania, organ odwoławczy zaznaczył, że podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji w pierwszej kolejności ustali czy jest prowadzone – a jeśli tak, to w jakim trybie – postępowanie administracyjne przez organy nadzoru budowlanego, i w zależności od poczynionych ustaleń podejmie stosownie działania, zgodnie z przedstawionymi wytycznymi, jak również obowiązany będzie zastosować się do informacji zawartych w uzasadnieniu tej decyzji. Na koniec organ odwoławczy przypominał organowi I instancji o treści art. 138 § 2a k.p.a. i stwierdził, że skoro organ II instancji wskazał określone wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa, które jego zdaniem winny być w sprawie zastosowane, to organ I instancji winien dokonać ich analizy i się do nich odnieść.

W sprzeciwie od decyzji kasacyjnej E. K. i Ł. K., działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, zaskarżyli tę decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie ustalenia (zmiany) warunków zabudowy, wskazując przy tym, że zaskarżają obydwie te decyzje w całości.

W skardze, w pierwszej kolejności, zarzucili obydwu decyzjom naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez "wpływające na wynik sprawy niewłaściwe jego zastosowanie" i przyjęcie przez Kolegium, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2020 r., a co za tym idzie – do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia jej przez organ I instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez Prezydenta Miasta przepisów postępowania (co najwyżej ocenił on dowolnie, a nie swobodnie zebrany materiał dowodowy), ani nie jest wymagany do wyjaśnienia jakikolwiek zakres sprawy, "a w rzeczywistości clou niniejszej sprawy sprowadza się do stwierdzenia tego, czy istnieją przepisy odrębne uniemożliwiające usytuowanie na działce nr [...] (arkusz [...], obręb S.) przy ul. [...] w P. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z uwagi na znajdujące się w pobliżu lotnisko wojskowe P.-K.".

Następnie, mając na uwadze art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) i "pięciokrotne już wydawanie decyzji odmownej w tym samym przedmiocie ustalenia warunków zabudowy" i pięciokrotne uchylanie tych decyzji przez Kolegium, z jednoczesnym oparciem się na tych samych argumentach, podnieśli "kolejne zarzuty materialne i procesowe", a mianowicie polegające na naruszeniu:

a) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez, wpływające na wynik sprawy, niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie przez Prezydenta [...] w decyzji z dnia[...] kwietnia 2020 r., że odrębnym przepisem uniemożliwiającym usytuowanie na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest rozporządzenie nr [...] Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska [...] P.-K. (Dz.Urz. Woj.Wlkp. z 2003 r. nr [...], poz. 3873), zmienione następnie rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. (Dz.Urz. Woj.Wlkp. z 2008 r. nr [...], poz. 1) – dalej: rozporządzenie w sprawie ograniczonego użytkowania, podczas gdy rozporządzenie to już nie obowiązuje i to od [...] listopada 2008 r., a nie ma innego odrębnego przepisu prawa, z którym przedsięwzięcie inwestycyjne skarżących byłoby niezgodne, szczególnie nie można za taki uznać art. 1 ust. 2 u.p.z.p.;

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną jego ocenę, co skutkowało:

- nieuwzględnieniem w zaskarżonych decyzjach pełnej treści wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr [...] do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., która sporządzona została przez profesjonalistów, a z której wynika, że planowany budynek mieszkalny jednorodzinny spełnia wszystkie wymagania z zakresu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a więc w końcu co ważne, że decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi,

- nieuwzględnieniem przez Kolegium, że w niniejszej sprawie w dniu [...] czerwca 2009 r. została już przez Prezydenta Miasta P. wydana decyzja nr [...] (znak [...]), którą ustalono warunki zabudowy dla tej samej działki nr [...] oraz tego, że niniejsza sprawa dotyczy jedynie – w stosunku do tychże warunków zabudowy – zmiany funkcji budynku z handlowo-usługowego na mieszkalny bez zmiany pozostałych wymagań dotyczących zabudowy tej działki, przez co niezasadnie Kolegium stwierdziło w zaskarżonej decyzji, że konieczne jest prowadzenie ponownych ustaleń w tym zakresie oraz błędnie zasugerowało możliwość prowadzenia co do budynku przy ul. [...] w P. postępowania legalizacyjnego,

- nieuwzględnieniem przez Kolegium tego, że PINB dla Miasta P. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. informuje o tym, iż nie jest prowadzone żadne postępowanie legalizacyjne w stosunku do budynku na posesji przy ul. [...] w P..

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, inwestorzy wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości oraz przekazanie sprawy do rozpoznania przez organ II instancji w celu "wydania decyzji reformatoryjnej, która ustali pozytywnie warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego celem uzyskania projektu budowlanego zamiennego dla działki nr [...] (arkusz [...], obręb S.) przy ul. [...] w P.". Ewentualnie "z ostrożności procesowej" wnieśli o uchylenie tej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2020 r. w całości oraz o "zobowiązanie Prezydenta Miasta P. do wydania w terminie miesiąca od momentu przekazania mu akt niniejszej sprawy pozytywnej (...) decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w celu uzyskania projektu budowlanego zamiennego na działce nr [...] (arkusz 39, obręb S.) przy ul. [...] w P.".

Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z kopii decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] (znak [...]) o warunkach zabudowy na okoliczność tego, że "w zakresie niniejszej sprawy skarżący domagają się jedynie zmiany funkcji projektowanego budynku z handlowo-usługowej na mieszkalną bez zmiany pozostałych wymagań stawianych dla tego budynku".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw, pomimo częściowo zasadnych zarzutów, nie zasługiwał na końcowe uwzględnienie, gdyż kwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego sprzeciw podlegał oddaleniu.

W myśl art. 64a p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. –od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).

Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z regułą wskazaną w art. 64d § 1 p.p.s.a.

W kontrolowanej sprawie tutejszy Sąd finalnie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa w stopniu, który powodowałby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Ostatecznie bowiem – pomimo popełnienia uchybień procesowych, o których będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia – organ odwoławczy zastosował w sposób prawidłowy przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tego rodzaju nowych kwestii, chyba że prowadzą one do powstania nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja wydana w pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Możliwości te są dodatkowo ograniczone ze względu na treść art. 138 § 2b k.p.a., zgodnie z którym przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Przy czym przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.). Organ odwoławczy, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. W innych przypadkach Kodeks wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy, albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Zarazem jednak organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a Kolegium dostatecznie wyjaśniło, na czym polegało naruszenie przepisów postępowania w zaskarżonej decyzji oraz wskazało na okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, których nie wyjaśnił Prezydent Miasta P. odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Po pierwsze, według organu odwoławczego, organ I instancji błędnie uznał kolejny raz, że odmowę ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie uzasadnia przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. z rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...], zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska [...] P. – K. w P., a także z przepisami prawa ochrony środowiska w zakresie ochrony przed ponadnormatywnym hałasem. Kolegium przedstawiło w tym względzie rozważania, których dopuszczalność wynika z treści art. 138 § 2a k.p.a., stanowiącego, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. To samo dotyczy okoliczności dotyczących zgodności inwestycji z postanowieniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Po drugie, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dopuścił się uchybienia przepisom postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), gdyż oparł się na niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym. Organ odwoławczy stwierdził, że nie może wydać decyzji rozstrzygającej co do istoty i ustalić warunków zabudowy, bowiem naruszałoby to zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium argumentowało, że wydanie takiej decyzji wymagałoby przeprowadzenia postępowania przez organ II instancji praktycznie w całości. Dotyczyłoby to m.in. opracowania projektu decyzji merytorycznej, sporządzenia analizy urbanistycznej, sporządzenia prawidłowych załączników do decyzji, czy też zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania celem realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że przedłożona analiza nie może być uwzględniona, bowiem nie zbadano w niej w sposób właściwy wszystkich parametrów zabudowy. Ta ostatnia uwaga jest wprawdzie zbyt lakoniczna, jednak nie przekreśla pozostałych zastrzeżeń organu odwoławczego.

Po trzecie, rozważania Kolegium dotyczące potrzeby ustalenia czy jest prowadzone – a jeśli tak, to w jakim trybie – postępowanie administracyjne przez organy nadzoru budowlanego, i w zależności od poczynionych ustaleń rozważenie sposobu zakończenia przedmiotowego postępowania, były chybione. Kwestie te zostały odpowiednio naświetlone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, który jednoznacznie wyjaśnił, że na terenie działki wskazanej we wniosku inwestorów znajduje się budynek handlowo-usługowy będący w trakcie budowy, która to inwestycja realizowana jest na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego. Obecne postępowanie ma na celu zmianę pozwolenia na budowę i zatwierdzenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (w zakresie funkcji budynku) na podstawie art. 36a Prawa budowlanego i organ nadzoru budowlanego nie prowadzi postępowania administracyjnego w sprawie budynku na posesji przy ul. [...] w P.. Na kwestie te trafnie zwrócili uwagę skarżący, mimo to ich wniosek o przeprowadzenie dowodu z kopii decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o warunkach zabudowy nie mógł zostać uwzględniony. Twierdzenia skarżących były w istocie zgodne ze stanowiskiem organu I instancji. Wniosek ten nie dotyczył takiej okoliczności, której wyjaśnienie przed sądem administracyjnym byłoby niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji kasacyjnej. W sprawie nie wystąpiły istotne wątpliwości w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., które wymagałyby przeprowadzenia dowodu z dokumentu.

Powyższe błędy organu odwoławczego (wskazujące na naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) nie przekreślały jednak zasadności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Analiza przepisów art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1-5 i art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy.

Tutejszy Sąd zdaje sobie sprawę z różnych stanowisk, prezentowanych w orzecznictwie, co od dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy przez organ drugiej instancji w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję odmowną w tym przedmiocie. Niemniej jednak Sąd, co do zasady, podziela ten prezentowany w judykaturze kierunek orzeczniczy, zgodnie z którym brak jest możliwości wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy po raz pierwszy przez organ odwoławczy (patrz: synteza poglądów przedstawiona w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3106/20, dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że regulacja art. 138 § 2 k.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że dokonanie analizy funkcji, cech zabudowy i warunków zagospodarowania terenu okolicznej zabudowy, w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) nie mieści się w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 136 k.p.a. Analiza ta jest podstawowym i niezbędnym dokumentem urbanistycznym, który pozwala ocenić, czy inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Bez możliwości oceny prawidłowości sporządzenia takiej analizy nie jest prawdopodobne wydanie prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy.

Należy podkreślić, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w ww. rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Bowiem właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób, który uniemożliwia określenie jaki w istocie charakter ma zabudowa występująca na danym terenie, powoduje nieprzydatność takiej analizy, albowiem nie wynika z niej, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Przeprowadzenie nowej analizy urbanistycznej, w przypadku nierzetelności uprzedniej, ma charakter szczególnie istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p. nie jest dopuszczalne. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek. Stąd też uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części, niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty, tj. czy wymagają pozwolenia na budowę czy też nie (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2971/19, dostępnym jw.). Wobec tego wydanie decyzji o warunkach zabudowy, również w takim przypadku, wymaga sporządzenia odpowiedniej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p.

Warto jeszcze zauważyć, że nawet rozszerzenie kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie znowelizowanego art. 136 § 2 i 3 k.p.a. natrafia na ograniczenie w postaci art. 136 ust. 4 k.p.a., który stanowi, że przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kolejnym takim przepisem może być art. 15 k.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji i ewentualne dokonanie odpowiednich uzgodnień, a w konsekwencji wydanie decyzji spowoduje, że sprawa nie będzie dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z przywołaną zasadą (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2904/18, dostępny jw.). W związku z powyższym, w sytuacji gdy Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), a równocześnie podważyło kompletność sporządzonej analizy urbanistycznej, na podstawie której uznano, że pozostałe wymogi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, nie pozostawało organowi odwoławczemu nic innego, jak wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie było bowiem możliwe przeprowadzenie przez organ odwoławczy w ramach uzupełnienia materiału dowodowego, na podstawie art. 136 k.p.a., czynności zlecenia urbaniście sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej. Zobowiązanie organu odwoławczego do wyboru urbanisty i zlecenie mu dokonania analizy urbanistycznej określonego terenu, a następnie sporządzenie projektu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, wskazuje obiektywnie na pojawienie się możliwych trudności organu odwoławczego w przeprowadzeniu takich czynności we własnym zakresie. Tym bardziej, że i tak finalnemu rozważaniu musiałaby podlegać również kwestia dokonania odpowiednich analiz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w tym zagadnień dotyczących ochrony środowiska (art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej ma bowiem miejsce w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych, uwzgledniających co od zasady zaistniałe zmiany w tym zakresie w czasie pomiędzy rozstrzyganiem sprawy przez organy obydwu instancji. Konsekwentnie też, projekt pozytywnej decyzji (decyzji ustalającej warunki zabudowy) powinien być oceniony pod kątem dokonania odpowiednich uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Należy zwrócić uwagę, że zakres i charakter koniecznych do przeprowadzenia czynności w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powoduje, że organ ten w istocie samodzielnie praktycznie prowadzi niemal od początku całe postępowanie wyjaśniające (dowodowe) zamiast organu I instancji. W takiej sytuacji postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie jest jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody, ale prowadzi do przeprowadzenia go od nowa, w pełnym zakresie. W tego rodzaju sprawach będzie to zwykle uznane za nadmiernie utrudnione.

Sąd podkreśla, że ma przy tym świadomość, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, z uwagi na kilkakrotne wydanie rozstrzygnięć kasacyjnych przez Kolegium, na dzień wydawania zaskarżonej decyzji trwało już przeszło 4 lata. Niemniej należy zwrócić uwagę i na to, że zaskarżona decyzja odwoławcza jest pierwszą, na którą został w tej sprawie wniesiony środek zaskarżenia do tutejszego Sądu. Skarżący uprzednio, przy wydaniu decyzji kasacyjnych, nie skorzystali z prawa wniesienia skargi czy sprzeciwu celem uzyskania wyroku sądowego, wiążącego organy orzekające w niniejszej sprawie (art. 153 p.p.s.a.). Mogłoby to zaś doprowadzić do wcześniejszego ostatecznego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie. Wobec tego badanie przez sąd rozpoznający sprzeciw, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a., zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się jedynie do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy, uchylając decyzję, powołał się na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. Dotyczy to wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie może zaś weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób wkroczyłby bowiem w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej, uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen, bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia innych, niż wnoszący sprzeciw obywateli. Tego rodzaju ocen, mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli nakładane w danej decyzji, sąd administracyjny dokonywać może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane zostało prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowane zostało stanowisko, że również z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 i art. 153 p.p.s.a. treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się zatem, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. orzecznictwo NSA przywołane w wyroku NSA z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II GSK 1152/20, dostępnym jw.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, wskazać należy, że dokonując w niniejszym postępowaniu oceny, czy organ którejkolwiek z instancji prawidłowo ustalił ziszczenie lub brak ziszczenia się poszczególnych przesłanek, warunkujących ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej zabudowy, Sąd wpłynąłby na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Przez to wykroczyłby poza granice wskazane w art. 64e p.p.s.a. Jednocześnie stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa do sądu pozostałych stron postępowania, jak i prawa do rozpoznania sprawy w co najmniej dwóch instancjach sądowych wnoszącego sprzeciw.

Powyższe niebezpieczeństwa i wiążące się ze specyfiką sprzeciwu ograniczenia w zakresie dopuszczalności dokonywania przez rozpoznający go sąd ocen prawnych, są szczególnie wyraźnie widoczne właśnie na gruncie niniejszej sprawy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku uwzględnienia sprzeciwu w całości i podzielenia stanowiska autora środka zaskarżenia co do ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. doszłoby bowiem do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa do sądu pozostałych uczestników postępowania administracyjnego, którzy w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uczestniczyli (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 360/18, dostępny jw.). Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że w przedmiotowym postępowaniu występują również inne strony niż sami skarżący (inwestorzy). Ich uprawnienia, na gruncie przepisów postępowania (prawa strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.), korespondują zaś z prawem materialnym, bowiem przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Podsumowując, należy stwierdzić, że wskazane przez organ II instancji okoliczności faktyczne i prawne stanowiły przeszkodę dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Podane przez Kolegium uchybienia organu I instancji wskazywały na zaistnienie warunków do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzone przez Sąd, po stornie organu odwoławczego, uchybienia procesowe nie zostały uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostały zatem spełnione przesłanki do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. W takiej sytuacji uprawnione było stanowisko organu odwoławczego co do tego, że zastosowanie instytucji reformacji (wydanie rozstrzygnięcia kasacyjno-refomatoryjnego) prowadziłoby do naruszania zasady dwuinstancyjności postępowania. Wobec tego wydanie decyzji kasacyjnej w tej sprawie nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należało oddalić sprzeciw.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.