Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 283/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt. 1 i 2, art.183 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 106 § 3, art. 184, art. 203 pkt. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 46 (1)
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: pkt. 1 ppkt. 5 i pkt. 3 ppkt. 2 załącznika nr 6, § 66, § 67, § 35
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 24 a, art. 7 b pkt. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. i A. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 349/11 w sprawie ze skarg R. O. i A. Ż. na decyzje Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie zmiany zapisu w operacie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku na rzecz R. O. i A. Ż. solidarnie kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 349/11 oddalił skargę A. Ż. i R. O. na decyzje Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] i nr [...] w przedmiocie zmiany zapisu w operacie ewidencji gruntów.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku decyzjami z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzje Starosty K. z dnia [...] grudnia 2010 r. odrzucające zarzut wnioskodawców i utrzymujące zapis w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta S. w przedmiocie rodzaju użytku gruntowego "tereny przemysłowe – Ba" w działkach nr [...] oraz nr [...], będących własnością Skarbu Państwa i pozostających w wieczystym użytkowaniu A. i P. Ż. oraz R. O. Organ wskazał, że w 2005 roku Starosta K. przeprowadził z urzędu kompleksową modernizację ewidencji gruntów i budynków miasta S., celem utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych stosownie do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Działania aktualizacyjne organu przeprowadzone w trybie i na zasadach określonych w art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, objęły m.in. działki będące w użytkowaniu wieczystym skarżących. W ramach modernizacji wykonana została mapa klasyfikacyjna, na której działki te oznaczone zostały jako tereny przemysłowe o symbolu "Ba". Taki zapis utrzymano w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, który był wyłożony w Starostwie Powiatowym w K. i co do którego użytkownik wieczysty nie wniósł żadnych uwag. Skarżący zwrócił się do Starostwa Powiatowego w K. o przywrócenie poprzedniego zapisu działek jako użytków rolnych. Organ ustalił, że dla tych działek nie obowiązuje plan miejscowy, a w studium działki te położone są na terenie produkcyjno-usługowym oznaczonym symbolem PU. W trakcie przeprowadzonych oględzin organ potwierdził również, że na przedmiotowych działkach znajdują się budynki przemysłowe: hala warsztatowa, kotłownia i portiernia oraz ciężki sprzęt budowlany. Na podstawie tych okoliczności uznał, że w trakcie modernizacji poprawnie zakwalifikowano grunt kwestionowanych działek do terenów przemysłowych. Organ ustalił jednocześnie, że wnioskodawca po 1995 roku nie przedłożył żadnej dokumentacji o zmianie przeznaczenia opisanych budynków na potrzeby produkcji rolnej. Organ wskazał, że R. O. zbył prawo użytkowania wieczystego działki wraz ze znajdującymi na niej budynkami na rzecz skarżącej i jej męża. Starosta K. wydał więc dwie odrębne decyzje, którymi, na podstawie art. 7d, art. 22 ust. 1 i art. 24a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy istniejący w operacie ewidencji gruntów i budynków zapis w przedmiocie rodzaju użytku gruntowego" tereny przemysłowe –Ba".

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności tych decyzji. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa wskazali na brak opublikowania projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. Zarzucili ponadto, że organ I instancji przed wydaniem zaskarżonych decyzji nie zapoznał ich ze zgromadzonym materiałem dowodowym i nie wziął pod uwagę zapisów z ewidencji gruntów i budynków. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. Uzasadniając w pierwszej kolejności powołał podstawę obowiązku wykonania modernizacji ewidencji gruntów, tj. art. 24a ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, wskazując, że w przedmiotowej sprawie Starosta prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów, zachowując jego etapy oraz realizując wszystkie uprawnienia przysługujące zainteresowanym. Następnie, powołując się na art. 24a pkt 4 tej ustawy, organ stwierdził, że projekt operatu opisowo – kartograficznego został podany do publicznej wiadomości poprzez zawiadomienie na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w K., Urzędzie Miejskim w S. oraz w Gazecie Wyborczej, a sam projekt. został wyłożony w budynku siedziby Starostwa. W okresie wyłożenia projektu operatu każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane mógł zgłaszać uwagi, z czego skarżący nie skorzystał. W ten sposób projekt operatu stał się operatem ewidencji gruntów. Dalej organ podkreślił, że na przedmiotowych działkach znajdują się wyłącznie budynki przemysłowe, a strona odwołująca w toku całego postępowania nie zakwestionowała tego przeznaczenia, przedkładając chociażby dokumentację świadczącą o wykorzystywaniu tych budynków do produkcji rolniczej. Także grunt spornych działek nie ma, w ocenie organu, charakteru gruntu rolnego. Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że o zaliczeniu budynku do właściwej podgrupy i rodzaju decyduje jego przeznaczenie oraz związana z tym konstrukcja i wyposażenie, a nie sposób jego użytkowania. Pozostałe zarzuty odwołania organ uznał za niezasadne.

Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, żądając uchylenia decyzji organu drugiej instancji. Zarzucili, że postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczących ich działek zostało wszczęte bez ich wiedzy i zgody, natomiast sporne działki w momencie ich nabycia w użytkowanie wieczyste, określone były w ewidencji jako grunty rolne. Zdaniem skarżących przeznaczenie takie jest tym bardziej uzasadnione, że brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, 10 i 50 k.p.a. Pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2011 r. wniósł o dopuszczenia dowodu z dokumentów - aktów notarialnych, na okoliczność posiadania przez skarżącego gospodarstwa rolnego i nabycia działek na jego powiększenie. Dodatkowo pełnomocnik wniósł o rozważanie stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, wskazując, że Starosta reprezentujący właściciela działek - Skarb Państwa podlegał wyłączeniu z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi. Sąd rozpoznając zarzut nieważności postępowania wskazał, że ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wprowadza wyłączenia starosty w sprawach wydania decyzji o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów wniesionych do danych ujawnionych w toku modernizacji ewidencji gruntów, których właścicielem jest Skarb Państwa reprezentowany przez tegoż Starostę. Skoro sama ustawa nie zawiera takiej regulacji, to wyprowadzenie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki, wprost wprowadził instytucję wyłączenia organu. Starosta K. wydał więc decyzję w granicach swojej właściwości, co jest zgodne z prawem i nie zachodzi podstawa do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw.z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie sądu na uwzględnienie nie zasługiwały także pozostałe zarzuty skargi dotyczące niewłaściwie przeprowadzonego postępowania w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta S. Po pierwsze, jak stanowi art. 24 "a" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków wszczyna starosta z urzędu. Oznacza to, że zgoda skarżących jako użytkowników wieczystych działek objętych procedurą modernizacji, nie była konieczna do wszczęcia takiego postępowania. Starosta zobowiązany był natomiast o wszczęciu przedmiotowego postępowania zawiadomić strony, co, jak wynika z akt sprawy, uczynił. Po drugie, postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta S. zostało przeprowadzone z zachowaniem wszystkich jego etapów, określonych w art. 24a ust. 2 -8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ocenie sądu Starosta prawidłowo też kwalifikował działki skarżących jako tereny przemysłowe. Wprawdzie przedmiotowe nieruchomości w dniu zawarcia umowy użytkowania wieczystego oznaczone były w ewidencji gruntów jako użytki rolne, to zostały nabyte jako część zorganizowanego przedsiębiorstwa państwowego (co potwierdzają zapisy w aktach notarialnych). Takie też przemysłowe przeznaczenie terenu potwierdził Starosta w trakcie przeprowadzonych oględzin, stwierdzając, że na działkach znajdują się budynki przemysłowe (hala warsztatowa, kotłownia i portiernia) oraz sprzęt i materiały niezwiązany z produkcją rolniczą. Wprawdzie organ nie sporządził z przeprowadzonych oględzin protokołu, jak nakazuje przepis art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a., jednakże uchybienie to nie miało, zdaniem sądu, wpływu na kontrolowane rozstrzygnięcie. Przemysłowe przeznaczenie opisanych działek potwierdza również dołączona do akt administracyjnych dokumentacja fotograficzna. Widoczne na niej budynki trudno uznać za budynki przeznaczone do produkcji rolniczej. Znamienne jest również, że strona skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających prowadzenie na wspomnianych działkach produkcji rolniczej. Złożone zaś w toku postępowania sądowego akty notarialne dotyczą zupełnie innych nieruchomości rolnych i fakt ich rolniczego wykorzystywania nie ma wpływu na sposób przeznaczenia działek. Zgodnie zaś z art. 46¹ Kodeksu cywilnego nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Definicja ta ma także zastosowanie do wszystkich innych ustaw dotyczących nieruchomości (gruntów rolnych), chyba że zawierają one postanowienia odmienne. W świetle tego przepisu o rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego użytkowania. W ocenie sądu również zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, albowiem organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zaskarżone decyzje zostały wydane po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału. Także zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony, gdyż organ odwoławczy zawiadomieniem z [...] lutego 2011 r. poinformował skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Od tego wyroku skarżący złożyli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

- art. 24a ust 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z pkt. 1 ppkt. 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r w sprawie Ewidencji Gruntów i Budynków w związku z art. 461 kodeksu cywilnego przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż budynki posadowione na gruntach w stosunku do których przysługuje skarżącym prawo wieczystego użytkowania nie są budynkami służącymi produkcji rolnej i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż przedmiotowe nieruchomości nie mogą być zaliczone do nieruchomości rolnych;

- art. 24a ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z pkt. 3 ppkt. 2 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r w sprawie Ewidencji Gruntów i Budynków przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż budynki posadowione na gruntach w stosunku do których przysługuje skarżącym prawo wieczystego użytkowania są budynkami służącymi produkcji przemysłowej;

- art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak ustalenia stanu faktycznego, który Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia czemu służą budynki posadowione na działkach nr [...] i [...];

- art. 145 § 1 ust. 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na jej wydanie przez organ podlegający wyłączeniu z mocy prawa;

- art. 156 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 25 kodeksu postępowania administracyjnego przez ich niezastosowanie i zaniechania stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy organ administracyjny - Starosta K. jako przedstawiciel właściciela gruntu - Skarbu Państwa podlegał wyłączeniu z mocy prawa.

Wnieśli ponadto o dopuszczenie dowodu z dokumentu – duplikatu zaświadczenia o nadaniu nr ewidencyjnego z ewidencji gospodarstw rolnych na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. na okoliczność, ze skarżący jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne. Wnieśli również o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazali, że grunty stanowiące przedmiot postępowania służą wraz z posadowionymi na nich budynkami produkcji rolniczej. Skarżący nie prowadzą działalności przemysłowej, a rolniczą, o czym świadczy zaświadczenie przedłożone przez skarżącego. Skoro więc skarżący użytkował budynki jako rolnicze, nie można zakwalifikować gruntu jako przemysłowy. O charakterze gruntu przesądza nie tylko jego przeznaczenie, ale również sposób wykorzystania. Kryterium wyodrębniającym nieruchomość rolną jest jej rolnicze wykorzystywanie, nie zaś rzeczywiste prowadzenie działalności rolniczej. Ponadto, starosta K. nie jest organem właściwym w sprawie (art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są zasadne.

Zasadny jest zarzut naruszenia art.24a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z pkt. 1 ppkt. 5 i pkt 3 ppkt.2 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r w sprawie Ewidencji Gruntów i Budynków w związku z art. 461 kodeksu cywilnego przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż budynki posadowione na gruntach w stosunku do których przysługuje skarżącym prawo wieczystego użytkowania nie są budynkami służącymi produkcji rolnej i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż przedmiotowe nieruchomości nie mogą być zaliczone do nieruchomości rolnych;

Sąd I instancji akceptując stanowisko organów zawarte w zaskarżonej decyzji wskazał jako podstawę prawną art.46 ( chodziło o art.46¹ ) kodeksu cywilnego i zawartą w tym przepisie definicję nieruchomości rolnej. Zgodnie z powołanym przepisem nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że definicja ta zawarta w kodeksie cywilnym ma zastosowanie do podmiotów cywilnoprawnych i powstających pomiędzy nimi stosunków cywilnoprawnych, oczywiście o ile dla danego stosunku cywilnoprawnego nie ma definicji szczególnej. Kodeksowe pojęcie nieruchomości rolnej jest kategorią szczególną, wyróżnioną wyłącznie na podstawie kryterium funkcjonalnego, nadto to kryterium ujęte jest w sposób bardzo szeroki, albowiem nieruchomościami rolnymi są zarówno nieruchomości które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. O uznaniu nieruchomości za nieruchomość rolną decyduje konkretne lub potencjalne jej wykorzystanie w celu prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie (R. Magnuszewski, Glosa do uchwały SN z dnia 20 lipca 1995 r., III CZP 88/95, Palestra 1996, z. Kodeks cywilny nie określa minimalnej lub maksymalnej wielkości nieruchomości rolnej. Stąd też należy stwierdzić, że nieruchomość może mieć przeznaczenie rolne bez względu na swój obszar. Natomiast podkreślane wielokrotnie w literaturze, że o rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania oznacza, że nawet nieruchomość, która nie jest aktualnie wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie może być uznana za nieruchomość rolną jeżeli nieruchomość ta może potencjalnie być wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej. Problem ten zasadnie zdefiniował NSA w wyroku z dnia 20 marca 2008r. I OSK 435/07, interpretacja art. 46¹ k.c. prowadzi do wniosku, iż wskazuje on na czysto agronomiczne cechy gruntu, jakie powodują, że uzyskiwanie na nim produktów rolnych jest fizycznie możliwe. Co więcej, uzyskiwanie z gruntu płodów rolnych nie musi faktycznie następować. Artykuł 46¹ k.c. zadowala się tutaj możliwością, istnieniem pewnej potencjalnej perspektywy uzyskiwania z gruntu płodów rolnych znajdującej swe uzasadnienie w fizyczno-agronomicznych właściwościach gruntu.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią sporną jest ustalenie jaki jest charakter działek nr [...] i [...] z punktu widzenia zasad prowadzenia ewidencji gruntów , a konkretnie do jakiego rodzaju użytku gruntowego można je zaliczyć. Mając na uwadze, że problematyka dotycząca ewidencji gruntów i budynków, a więc publicznego rejestru nieruchomości należy do regulacji publicznoprawnej, w pierwszej kolejności należy sięgnąć do rozwiązań prawnych dotyczących bezpośrednio tego zagadnienia. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. 2001.38.454 ) w § 66 określa jakie dane są danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych w § 67 wskazano na jakie grupy dzielą się użytki gruntowe wymieniając w pkt 1 użytki rolne, a w pkt 3 grunty zabudowane i zurbanizowane. Z kolei w § 68 wskazano jak dzielą się poszczególne grupy użytków gruntowych i tak ust.1 w ramach grupy użytków rolnych w pkt 5 wymienia grunty rolne zabudowane, a w ust.3 w ramach grupy grunty zabudowane i zurbanizowane w pkt 2 mamy tereny przemysłowe. Zgodnie z § 68 ust.6 zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. Zgodnie z powołanym załącznikiem pkt 1 ppkt 5 do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych. Natomiast zgodnie z pkt 3 ppkt 2 załącznika do terenów przemysłowych zalicza się grunty zajęte pod budynki i urządzenia służące produkcji przemysłowej, a także ujęcia wody, oczyszczalnie ścieków, stacje transformatorowe, czynne hałdy i wysypiska, urządzenia magazynowo-składowe, bazy transportowe i remontowe itp. Jak wynika z powołanych przepisów podstawową zasadą decydującą o zaliczeniu danego gruntu do grupy gruntu rolnego zabudowanego lub terenu przemysłowego jest ustalenie, czy znajdujące się na gruncie budynki i urządzenia służą produkcji rolniczej, czy służą do produkcji przemysłowej. Należy zwrócić uwagę, że w określonych w załączniku w pkt 1 ppkt 5 i w pkt 3 ppkt 2 przyjęto jednolitą zasadę jaką jest ustalenie jakiego rodzaju produkcji: rolnej czy przemysłowej służą dane grunty zajęte pod budynki i urządzenia. Z powyższych przepisów wynika, że chodzi o bieżące, aktualne ustalenie jakiego rodzaju produkcji: rolnej czy przemysłowej służą dane grunty zabudowane, a nie jakiej produkcji służyły lub mogą w przyszłości służyć. Mając powyższe na uwadze zasadne są sformułowane na wstępie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowego zastosowania art.46¹ kc, i pominięcie pkt 1 ppkt 5 i w pkt 3 ppkt 2 załącznika nr 6 do rozporządzenia. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak ustalenia stanu faktycznego, który Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia czemu służą budynki posadowione na działkach nr [...] i [...], należy stwierdzić, że zarzut ten jest zasadny w zakresie w jakim Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowo kontroli w zakresie ustalenia stanu faktycznego przez organy. Natomiast Sąd administracyjny w własnym zakresie nie prowadzi ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego z wyjątkiem wynikającym z art. 106 § 3 ppsa, czyli możliwością przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zarzuty dotyczące ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie są zasadne. Przede wszystkim należy wskazać, że aktualizacja bieżąca operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przy tym do aktualizacji operatu ewidencyjnego odpowiednio stosuje się § 35 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który enumeratywnie wylicza źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji. Są to:

1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym,

2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych,

3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych,

4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne,

5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne,

6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,

7) wyniki oględzin.

W niniejszej sprawie zważywszy na jej przedmiot, czyli zaliczenie działek gruntu do poszczególnych użytków gruntowych szczególne znaczenie mogą mieć źródła wymienione w pkt od 4 do 7. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji znajdujący się w aktach materiał fotograficzny nie może stanowić podstawy do jednoznacznego ustalenia, czy znajdujące się na przedmiotowych działkach budynki i urządzenia służą prowadzeniu działalności rolniczej, czy działalności przemysłowej, okoliczności te wymagają dalszych ustaleń, a tym samym przeprowadzenia postępowania dowodowego. W ramach prowadzonego postępowania dowodowego należy również mieć na uwadze rodzaj i charakter działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego, aby móc tym samym ustalić czemu służą przedmiotowe działki wraz z znajdującymi się na nich budynkami i urządzeniami, z kolei dowód z oględzin winien być przeprowadzony zgodnie zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego. Prowadzone postępowanie dowodowe winno mieć na uwadze aktualny stan istniejący na przedmiotowych działkach ewidencyjnych.

Natomiast niezasadny jest zarzut dotyczący wyłączenia organu I instancji tj starosty jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, a tym samym zarzut nieważności decyzji. Zgodnie z art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1999 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz dysponowanie środkami powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wprowadza wyłączenia starosty w sprawach wydania decyzji o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów wniesionych do danych ujawnionych w toku modernizacji ewidencji gruntów, których właścicielem jest Skarb Państwa reprezentowany przez tegoż Starostę. Skoro sama ustawa nie zawiera takiej regulacji, to wyprowadzenie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki, wprost wprowadził instytucję wyłączenia organu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.