Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 155/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2012-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 5 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. E. N. – N. na uchwałę Zarządu Województwa P. w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora naczelnego i artystycznego O. i F. P. – E. C. S. w B. 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Zarządu Województwa P. w B. na rzecz skarżącego M. E. N. – N. kwotę 827 (słownie: osiemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] Zarząd Województwa P. odwołał M. E. N. ze stanowiska Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Opery i Filharmonii P. – Europejskiego Centrum Sztuki w B. i rozwiązał z nim stosunek pracy z dniem [...] lipca 2011 r.(§ 1 ust. 1 i 2 uchwały). W § 1 ust. 3 uchwały wskazano, że odwołanie następuje w uzgodnieniu z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w Operze i Filharmonii P.

i Stowarzyszenia Polskich Artystów Muzyków. W § 1 ust. 4 i ust. 5 uchwały udzielono odwoływanemu urlopu wypoczynkowego w wymiarze 11 dni i zwolniono go

z obowiązku świadczenia pracy począwszy od dnia odwołania. Wykonanie uchwały powierzono Marszałkowi Województwa P. i stwierdzono, że wchodzi ona

w życie z dniem podjęcia. Uchwała została podpisana przez Marszałka Województwa P. Jako jej podstawę prawną wskazano art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia

5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 15 ust. 1, 3 i 5 pkt 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, iż powodem odwołania dotychczasowego Dyrektora przed upływem okresu jego powołania, tj. przed

31 grudnia 2011 r. jest brak pełnej realizacji programu działania instytucji, który wynika z nasilających się a trwających od dłuższego czasu konfliktów wewnątrz Opery, dotyczących kompetencji Rady Artystycznej, likwidacji niektórych stanowisk pracy, doboru pracowników artystycznych. Zdaniem organu podłożem tych konfliktów jest nieumiejętność ułożenia przez Dyrektora właściwych relacji ze Związkiem Pracowników Opery i Filharmonii P. oraz orkiestrą. Jego działania nie zmierzają do łagodzenia konfliktów, co uniemożliwia dalszą współpracę pod jego kierownictwem i budzi obawy wobec zbliżającego się terminu oddania do użytku nowego obiektu instytucji. Powyższe oraz konieczność rozpoczęcia prac na koncepcją funkcjonowania Opery w jej nowym gmachu – w atmosferze wzajemnego zaufania - powoduje, że organ nie widzi możliwości dalszego kierowania Operą przez dotychczasowego Dyrektora.

W związku z powyższym w dniu 15 kwietnia 2011 r. M. E. N. – N. wezwał Zarząd Województwa P. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Wskazał, że wbrew treści art. 15 ust. 1 i ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organ nie zasięgnął opinii Stowarzyszenia Przyjaciół Opery i Filharmonii w B., którego jest członkiem oraz nie uzgodnił odwołania z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, bowiem za takie uzgodnienie nie można uznać pisma Ministra z [...] marca 2011 r. stanowiącego odpowiedź na informację o zaistniałym w Operze konflikcie. Wskazał również, że w okresie jego kierownictwa nie nastąpiły odstępstwa od realizacji uzgodnionego programu działania.

Uchwałą z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] Zarząd Województwa P. postanowił nie uwzględnić wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu stanowiącym załącznik do tej uchwały ustosunkowano się szczegółowo do zarzutów wskazanych w wezwaniu. Wyjaśniono, że podjęcie uchwały poprzedzono zwróceniem się o opinię w przedmiocie odwołania do dwóch organizacji związkowych działających w Operze oraz do Zarządu Głównego Stowarzyszenia Polskich Artystów Muzyków, mającego charakter zawodowy

i twórczy oraz posiadającego ogólnopolski zasięg. Nie zwrócono się o opinię do Stowarzyszenia Przyjaciół Opery i Filharmonii, bowiem z jego statutu nie wynika, by miało charakter skupiający osoby pracujące twórczo w dziedzinie kultury, zatem jego charakter odbiega od charakteru organizacji zawodowej i twórczej, o której mowa

w art. 1 ust. 1 ustawy o organizowaniu działalności kulturalnej. Zwrócono się również do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wyrażenie zgody na odwołanie dotychczasowego dyrektora ze stanowiska, którą to zgodę uzyskano w piśmie

z [...] marca 2011 r. Odnośnie zarzutu odstępstw od uzgodnionego programu działania instytucji wskazano, że dyrektor: wielokrotnie wprowadzał zmiany

w planach repertuarowych w trakcie sezonów artystycznych bez bieżącego informowania organizatora o ich zaistnieniu i przyczynach; nie przedstawił propozycji programowo – organizacyjnych funkcjonowania Opery w nowym gmachu, które stanowić powinny rozwinięcie istniejącego studium wykonalności inwestycji; jako wyznaczony koordynator obchodów Roku Chopinowskiego nie realizował nałożonego zadania oczekując od Marszałka informacji o przedsięwzięciach z tym jubileuszem związanych; bez uzasadnienia merytorycznego i finansowego zmniejszył liczbę pracowników artystycznych w sytuacji, gdy w poprzednich latach wnioskował

o zwiększenie zespołu artystycznego dla potrzeb funkcjonowania instytucji w nowym budynku; planował zmniejszenie liczby słuchaczy w sytuacji zbliżającego się otwarcia nowego, większego budynku Opery i nie czynił starań o zwiększenie tej liczby.

W dniu 1 lipca 2011 r. (data nadania pocztowego) M. E. N. – N. wywiódł skargę do tutejszego sądu administracyjnego na wyżej opisaną uchwałę Zarządu Województwa P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo. Skarżący podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia

25 października1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i odwołanie skarżącego ze stanowiska, mimo że nie zaistniała wymieniona w tym przepisie przesłanka odwołania;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 15 ust. 1 w/w ustawy, poprzez niedopełnienie obowiązku zasięgnięcia opinii Stowarzyszenia Przyjaciół Opery i Filharmonii P.

w kwestii odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Naczelnego

i Artystycznego Opery;

b. art. 15 ust. 3 w/w ustawy, poprzez niedopełnienie obowiązku zasięgnięcia opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały oraz zgłosił szereg wniosków dowodowych, które sprowadzały się do zobowiązania przez tutejszy Sąd Zarządu Województwa do nadesłania: planów repertuarowych i skorygowanych planów repertuarowych za lata 2010 i 2011, planów finansowo – rzeczowych Opery za lata 2009 i 2010 wraz ze sprawozdaniami, planu finansowo – rzeczowego na rok 2011 oraz szeregu pism stanowiących korespondencję między skarżącym

a Zarządem Województwa dotyczącą sytuacji w instytucji – jako dowodów na okoliczność, że nie odstępował od realizacji uzgodnionego z Zarządem programu działania Opery. Wniósł również o zobowiązanie Zarządu Województwa P. oraz Opery i Filharmonii P. do nadesłania stanowiska instytucji, które wyraziły opinię w przedmiocie zamiaru jego odwołania – jako dowodów na okoliczność, że Zarząd nie zrealizował obowiązku uzyskania opinii stowarzyszenia,

o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z 25 pażdziernika 1991 r.

Zdaniem skarżącego kwestionowana uchwała odwołująca go ze stanowiska Dyrektora Naczelnego i Artystycznego Opery i Filharmonii P. jest aktem kierowanym do konkretnego adresata w indywidualnej sprawie, spełnia zatem wszystkie kryteria decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i powinna podlegać kontroli instancyjnej. Przedmiotowa uchwała nie jest czynnością prawną, o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, bowiem w tym przepisie chodzi o czynności o charakterze generalnym (wskazujące adresatów poprzez ich cechy ogólne) oraz abstrakcyjnym (powtarzalne), do których należy odpowiednio stosować regulację art. 90 ustawy o samorządzie województwa odnoszącą się do aktów prawa miejscowego. Wobec pojawiających się wątpliwości w tym przedmiocie – skarżący zdecydował się na uruchomienie kontroli instancyjnej (wniósł odwołanie od w/w uchwały do SKO) i jednocześnie zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego w trybie art. 90 i 91 ustawy o samorządzie województwa.

Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów skargi wskazano, iż

w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały nie wyjaśniono, na czym polegały przypisywane mu odstąpienia od realizacji programu Opery i Filharmonii P., mimo że jako główną przyczynę odwołania wskazano art. 15 ust. 5 pkt 4 ustawy

z dnia 25 października 1991 r., tj. odstąpienie od realizacji uzgodnionego

z organizatorem programu działania instytucji kultury. Przedmiotowego zarzutu nie wyjaśniono mu również ustnie. Uczyniono to dopiero w piśmie zawierającym ustosunkowanie się do treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przy czym wymienione tam fakty nie zostały poparte, żadnym dowodem, są nieprawdziwe

i niezasadne. Wskazał, że jako dyrektor odpowiedzialny za całokształt działania instytucji składał Zarządowi Województwa plany repertuarowe na każdy rok. Przyznał, że zdarzały się zmiany dotyczące koncertów, programów i wykonawców, jednak nigdy nie były one przez niego zawinione, a wynikały z choroby artystów, życzenia wykonawcy, zamiaru wykonania repertuaru przed własną publicznością przed wykonaniem go w trakcie wyjazdu zagranicznego lub z przyczyny niezależnej od artystów (żałoba narodowa). Wskazał, że przez 14 lat kierowania instytucją nie spotkał się z zarzutem niezasadnej zmiany w repertuarze. Informacja o możliwości dokonania zmiany jest ponadto zamieszczona na stronie internetowej Opery. Skarżący wskazał, że w rocznych planach repertuarowych nigdy nie umieszczano szczegółowego programu koncertów, a skorygowane plany repertuarowe skarżący składał do Departamentu Kultury i Dziedzictwa Narodowego Urzędu Marszałkowskiego. Nigdy nie komunikowano, że sposób informowania o zmianach

w repertuarze jest nieprawidłowy, jak również nie wykazywały tej okoliczności kontrole prowadzone przez Zarząd. Skarżący wskazał, że zrealizował plan repertuarowy nawet w sytuacji, gdy spotkał się z odmową członków orkiestry wykonania repertuaru w dniach 2 kwietnia 2011 r. oraz 10 kwietnia 2011 r.

W pierwszym terminie koncert wykonały dwa inne chóry, a drugim - wystąpiła inna orkiestra.

Skarżący nie zgodził się z zarzutem nieprzedstawienia propozycji programowo – organizacyjnych funkcjonowania instytucji w nowej siedzibie, bowiem wstępne plany programowo – organizacyjne zawarte są we współtworzonym przez niego studium wykonalności projektu opracowanym w 2008 i 2009 r., następnie przez niego potwierdzonym pismem z 28 września 2009 r. Wskazał, że jego powołanie nastąpiło do 31 grudnia 2011 r., natomiast otwarcie nowego gmachu jest planowane na połowę lub jesień 2012 r. Nie miał zatem obowiązku planować na okres ponad czas trwania stosunku pracy. Mimo to w trosce o dobro instytucji zwracał się do Zarządu z zapytaniem, kto ma przygotować plany repertuarowe Opery w nowej siedzibie i nigdy nie otrzymał na to zapytanie odpowiedzi. Oświadczył, że niemożliwe jest planowanie w sytuacji braku wiedzy o terminie oddania obiektu do użytku

i warunkach finansowania. Wskazał, że nie otrzymał również od Zarządu informacji, w jakim zakresie organ ten oczekuje rozwinięcia studium wykonalności.

Skarżący przyznał, że pod koniec 2009 r. został wyznaczony koordynatorem obchodów Roku Chopinowskiego, jednak nie poinformowano go o planach z tym związanych ani o sposobie finansowania, jak również nie przypisano mu żadnych zadań. Mimo to z jego inicjatywy wykonywane były koncerty chopinowskie, prowadzono edukację muzyczną na terenie Opery i województwa p., organizowano wystawy dokumentujące życie i twórczość kompozytora, koncertowano za granicą: w R., N., na B. Na realizację tych działań Opera nie otrzymała wystarczających środków z Narodowego Instytutu F. C., dlatego skarżący zwrócił się pod koniec 2010 r. do Marszałka z zapytaniem o wydarzenia artystyczne związane z rocznicą i ich wsparcie finansowe, na które to zapytanie nie otrzymał odpowiedzi.

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia dla redukcji zatrudnienia wskazał, że jego przyczyną było zmniejszenie przez Zarząd Województwa dotacji

w 2010 r. w porównaniu do roku 2009 o [...] % i zmniejszenie podobnej dotacji przez Ministerstwo Kultury oraz równocześnie istniejąca konieczność przygotowania odpowiedniej kadry technicznej do obsługi nowego gmachu, o czym wielokrotnie informował Zarząd m.in. w październiku 2010 r. – po raz kolejny nie otrzymując żadnych odpowiedzi. Poinformował również Zarząd o dokonanej redukcji i jej przyczynach.

Skarżący oświadczył, że przygotował na rok 2011 plan programowo – artystyczny uwzględniając wysokość przyznanych dotacji oraz dochody własne Opery. Zwiększył liczbę przedstawień w trosce o zagospodarowanie nowego gmachu, a jednocześnie zostały one zróżnicowane tak, by trafiły do mniejszych grup, ale rokujących zwiększeniem liczby słuchaczy w przyszłości. Wskazał, że nie było realne na etapie planowania zwiększanie liczby słuchaczy przy obniżanej dotacji, wzroście wskaźnika inflacji i podwyższonej wysokości podatku VAT. Plan na rok 2011 złożył w 2010 r. Nie otrzymał od Zarządu informacji o jego nierzetelności. Składał również sprawozdania kwartalne z realizacji założeń finansowych oraz sprawozdania merytoryczne roczne i półroczne z wykonania planu finansowo – rzeczowego, do których nigdy nie zgłaszano zastrzeżeń. Otrzymywał natomiast nagrody roczne, ostatnią pod koniec 2010 r.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że Stowarzyszenie Przyjaciół Opery i Filharmonii P. nie jest stowarzyszeniem twórczym i zawodowym, w związku z czym przynależność skarżącego do niego nie rodziła obowiązku zasięgnięcia opinii. Ze statutu tej organizacji wynika, że zostało powołane celem m.in. wspierania

i kształtowania pozytywnego wizerunku Opery, propagowania inicjatyw muzycznych zawartych w studium jej wykonalności, uczestniczeniu w nawiązywaniu i realizowaniu współpracy zagranicznej, reprezentowaniu interesów jego członków – zatem realizuje ono działalność kulturalną, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy

o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz jest stowarzyszeniem zawodowym, bowiem skupia pracowników Opery i deklaruje pomoc w ich sprawach zawodowych i osobistych. Natomiast w ocenie skarżącego błędne było zwracanie się o opinię do Stowarzyszenia Polskich Artystów Muzyków, skoro w Operze nie działa jego koło i nie znało ono merytorycznie sprawy. Zwrócił uwagę, że Związek Pracowników Opery i Filharmonii P. zaopiniował negatywnie zamiar jego odwołania, a postawione mu zarzuty uznał za nieprawdziwe.

Skarżący wskazał, że nie dopełniono warunku zasięgnięcia opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Prowadzono korespondencję w tej sprawie, jednak nie zaowocowała ona konkretną opinią, a jedynie przyjęciem do wiadomości ewentualnej decyzji Zarządu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że przed podjęciem uchwały w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora zasięgnął opinii dwóch organizacji związkowych działających w Operze oraz organizacji o zasięgu ogólnopolskim - Stowarzyszenia Polskich Artystów Muzyków. Pominięto Stowarzyszenie Przyjaciół Opery, gdyż zdaniem organu z treści jego statutu nie wynika, by miało charakter zawodowy skupiający osoby pracujące twórczo w dziedzinie kultury oraz by jego działania były zbieżne z działaniami przypisywanymi stowarzyszeniom twórczym w rozumieniu ustawy o organizowaniu działalności kulturalnej. Wskazano, że z jej przepisów nie wynika, by chodziło

o stowarzyszenia działające w danej instytucji kultury lub do którego należy osoba odwoływana. Organ nie zgodził się z zarzutem nieuzyskania opinii Ministra wskazując, że wystosowane do niego pismo zawierało wprost informację o zamiarze odwołania Dyrektora.

Odnośnie przesłanki odwołania w postaci braku realizacji programu instytucji wskazano, że niezależnie od innych okoliczności większość członków orkiestry odmówiła współpracy ze skarżącym, co jak wskazano: "spowodowało wręcz zaprzestanie funkcjonowania całej instytucji, ujawniając skalę narastającego od dawna konfliktu, będącego przede wszystkim skutkiem nieumiejętności w ułożeniu przez jej dyrektora relacji z załogą i związkami zawodowymi". Organ wymienił daty dokonanych zmian repertuarowych wskazując, że zostały one zakomunikowane organizatorowi już po zrealizowaniu planu, tj. po upływie kolejnych kwartałów danego roku. W pozostałym zakresie organ powtórzył swoje stanowisko zawarte m.in.

w uzasadnieniu uchwał z [...] kwietnia 2011 r. i z [...] maja 2011 r.

Podczas rozprawy w dniu 6 października 2011 r. pełnomocnicy stron sprecyzowali ponownie swoje stanowiska, w tym pełnomocnik skarżącego złożyła załącznik do protokołu w postaci pisma procesowego zawierającego ustosunkowanie się do dokumentów nadesłanych przez organ na żądanie Sądu (k. 84 – 89, 90).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia

18 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 53/11 odrzucił powyższą skargę jako niedopuszczalną - wniesioną w sprawie niepodlegającej właściwości sądu administracyjnego. W ocenie składu orzekającego sprawa ze skargi na uchwałę zarządu województwa o odwołaniu dyrektora instytucji kultury, jaką jest Opera

i Filharmonia P., nie jest sprawą "z zakresu administracji publicznej". Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego, a właściwym do oceny legalności takiej uchwały jest sąd powszechny. Stanowi ona cywilnoprawne oświadczenie woli pracodawcy i wywołuje wyłącznie skutki cywilnoprawne w postaci rozwiązania stosunku pracy z powołania (art. 70 § 1 Kodeksu pracy).

Powyższego poglądu nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. E. N. – N., postanowieniem z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2693/11 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż słuszność ma Sąd

I instancji, że kwestia charakteru aktów powołania na stanowiska dyrektorów (kierowników) samorządowych jednostek organizacyjnych była, zarówno

w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego, sporna. Jednakże ostatecznie utrwalone zostało stanowisko o ich podwójnym charakterze jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki

w sferze prawa pracy. Na poparcie swego stanowiska powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11,

w którym wskazano, że "podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej,

o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy). Taką wykładnię potwierdza nowelizacja ustawy o organizowaniu

i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 1230). W obecnym brzmieniu (od 1 stycznia 2012 r.) ust. 7 art. 15 stanowi, że

w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury

w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68 - 72 Kodeksu pracy. W innych zatem, uregulowanych ustawą, sprawach trybu

i powoływania dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy."

Reasumując NSA uznał, iż przedmiotem badania Sądu administracyjnego dokonującego oceny przedmiotowej uchwały nie będą ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania. Odwołanie skarżącego z zajmowanego stanowiska dokonane w/w uchwałą przez organ wykonawczy samorządu województwa (Zarząd Województwa P.) jest bowiem czynnością służącą realizacji zadań tego samorządu, mającą znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne są właściwe do badania między innymi zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i w zależności od tej oceny, orzekania w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub 151 p.p.s.a. Dodać również należy, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonych rozstrzygnięć, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi na uchwałę Zarządu Województwa P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] stanowi art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ województwa uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia (wezwanie może być złożone

w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżącego warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd

w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie znamiennym pozostaje fakt, iż ocena prawna zaskarżonej uchwały dokonana w tym względzie przez tutejszy Sąd

w postanowieniu z dnia 18 października 2011 r. nie została podzielona przez NSA, który postanowieniem z dnia 3 lutego 2012 r. uchylił w/w postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. Wskazując w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia na podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektorów samorządowych jednostek organizacyjnych, NSA zwrócił uwagę na nowelizację ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia

31 sierpnia 2011 r., obowiązującą od 1 stycznia 2012 r., która w ocenie tego Sądu dodatkowo potwierdza prawidłowość prezentowanej wykładni prawa. W tym miejscu wskazać należy, iż orzeczenie kasacyjne II instancji powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem

z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne. Również niedopuszczalne jest rozważanie na nowo kwestii, które już wcześniej przesądzono, a które nie były przedmiotem kontroli NSA.

Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia. Skarżący wezwanie takie wystosował do organu [...] kwietnia 2011 r. Wezwanie to zostało uznane za bezskuteczne uchwałą Zarządu Województwa P. z dnia [...] maja 2011 r., doręczoną skarżącemu w dniu 2 czerwca 2011r. W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art.101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Ze względu na okoliczność, że art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa ma identyczną treść jak przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (z tą tylko różnicą, że odnosi się do organu samorządu województwa) zasadnym jest odwołanie się w powyższym zakresie do treści tej uchwały.

W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w dniu 1 lipca 2011 r., a zatem

w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie.

Skarżący posiada również interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż wskutek odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora instytucji kultury jego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Przechodząc zatem do oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, iż ta została podjęta z naruszeniem przepisu prawa materialnego,

a mianowicie art. 15 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r.

o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu (obowiązującym na datę podejmowania uchwały), Dyrektor instytucji kultury, powołany na czas określony, może być odwołany przed upływem tego okresu "w razie odstąpienia od realizacji uzgodnionego z organizatorem programu działania instytucji kultury". Powyższe oznacza zdaniem Sądu, iż w uzasadnieniu każdej uchwały o odwołaniu Dyrektora instytucji kultury z wymienionego powodu, organ powinien w sposób niebudzący wątpliwości wskazać konkretne zachowania Dyrektora danej instytucji wypełniające znamiona omawianego przepisu. Dodać przy tym należy, iż uzasadnienie odpowiadające treści tej przesłanki winno znaleźć się już w samej uchwale

o odwołaniu, nie zaś w okresie późniejszym a mianowicie przy uchwale podjętej

w następstwie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, czy też pismach procesowych składanych na etapie postępowania sądowego.

Tymczasem lektura uzasadnienia uchwały z dnia [...] kwietnia 2011 r. podjętej

w sprawie odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska nie czyni zadość tym wymogom. Przede wszystkim wskazane w nim przez Zarząd Województwa P. powody odwołania w postaci: konfliktów wewnątrz instytucji, nieumiejętność ułożenia przez Dyrektora właściwych relacji ze Związkiem Pracowników Opery i Filharmonii P. oraz orkiestrą, a w konsekwencji brak możliwości dalszej współpracy pod jego kierownictwem oraz obawy wobec zbliżającego się terminu oddania do użytku nowego obiektu instytucji, w żadnej mierze nie wypełniają przesłanki art. 15 ust. 5 pkt 4 w/w ustawy. Próbę wykazania na czym polegały odstępstwa od realizacji uzgodnionego z organizatorem programu działania instytucji kultury podjęto dopiero w piśmie kierowanym do skarżącego, będącym załącznikiem do uchwały z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia prawa zaskarżoną uchwałą, a następnie podczas rozprawy sądowej w dniu 6 października 2011 r. i 12 kwietnia 2012 r. W powołanym wyżej piśmie z dnia 10 maja 2011 r. organ podał, iż odstępstwa od realizacji programu działania polegały na: 1) wprowadzaniu wielokrotnie zmian w planach repertuarowych w trakcie sezonów artystycznych bez bieżącego informowania organizatora o tych zmianach i ich przyczynach, 2) nieprzedstawieniu propozycji programowo - organizacyjnych funkcjonowania Opery w nowym gmachu, jako rozwinięcie istniejącego studium wykonalności inwestycji, 3) niezrealizowaniu zadań koordynatora obchodów Roku Chopinowskiego w województwie P. i żądaniu od Marszałka Województwa P. informacji o realizowanych w województwie przedsięwzięciach związanych z tym jubileuszem, 4) zmniejszeniu liczby pracowników artystycznych w kontekście oddania do użytku nowego obiektu, 5) planowaniu zmniejszenie liczby słuchaczy w sytuacji zbliżającego się otwarcia nowego, większego budynku Opery i nie czynienie starań o zwiększenie tej liczby. Natomiast podczas rozprawy w dniu 6 października 2011 r. pełnomocnik organu przyznał, iż programu działania instytucji jako dokumentu go precyzującego nie było, nie mniej jednak taki program wynika z zadań tej instytucji wskazanych w ustawie, statucie i regulaminie. Na rozprawie zaś w dniu 12 kwietnia 2012 r. podał, iż głównym powodem odwołania skarżącego z pełnionego stanowiska był narastający konflikt między nim a pracownikami Opery i Zarządem. Bezpośrednią zaś przyczyną były odstępstwa od repertuaru, które to zmiany nie były uzgadniane z organizatorem. Nadto pełnomocnik organu ponownie potwierdził, iż nie było programu działania opery w formie dokumentu, natomiast program ten należało wywodzić z postanowień statutu Opery, a w szczególności z § 5.

Powyższe dowodzi zdaniem Sądu, iż uzasadnienie odpowiadające powołanej podstawie prawnej powstawało etapami, sukcesywnie, w zależności od kolejnego etapu kontroli podjętej uchwały. Jednakże z całą stanowczością stwierdzić należy, iż przyczyny, o których mowa wyżej nie zostały wskazane w uzasadnieniu skarżonej uchwały. Natomiast bezspornie istniejący konflikt wewnątrz instytucji w żaden sposób nie może być utożsamiany z przesłanką "odstąpienia od realizacji uzgodnionego

z organizatorem programu działania instytucji kultury", nie stanowi też odrębnego wskazanego w art. 15 ust. 5 w/w ustawy powodu odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został powołany.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż przy wydawaniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez podjęcie jej niezgodnie

(sprzeczne) z obowiązującą normą prawa, tj. przepisem art. 15 ust. 5 pkt 4 w/w ustawy. Powyższe naruszenie uznać należy za istotne naruszenie prawa,

w konsekwencji dające podstawę do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały. Jednakże z uwagi na fakt, iż orzeczenie Sądu zostało wydane po upływie roku od dnia uchwalenia zaskarżonej uchwały, Sąd nie może obecnie stwierdzić jej nieważności - art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

W takiej sytuacji Sąd orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały (art. 83 ust. 2), która traci moc z dniem wydania orzeczenia.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę przepisów postępowania, tj. art. 15 ust. 1 i 3 w/w ustawy, poprzez niedopełnienie obowiązku zasięgnięcia opinii Stowarzyszenia Przyjaciół Opery i Filharmonii P. w B. oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w kwestii odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska. Powyższe twierdzenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jak wynika z akt sprawy organ przed podjęciem uchwały w sprawie odwołania skarżącego zasięgnął opinii dwóch związków zawodowych istniejących na terenie tej instytucji oraz Zarządu Głównego Stowarzyszenia Polskich Artystów Muzyków (SPAM), a także zwrócił się o opinię

w tej sprawie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W odpowiedzi na powyższe Związek Zawodowy Artystów Muzyków i Pracowników Opery i Filharmonii P. pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wyraził opinię negatywną, Związek Pracowników Opery i Filharmonii P. w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. wyraził opinię pozytywną, w/w Stowarzyszenie (SPAM) w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. pozostawiło decyzję w tej kwestii władzom województwa, zaś Minister Kultury

i Dziedzictwa Narodowego w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. oświadczył, iż przyjmuje do wiadomości decyzję, jaką podejmie zarząd. W ocenie Sądu treść udzielonych odpowiedzi na zapytanie organu w kwestii odwołania skarżącego ze stanowiska, uznać należy za wystarczającą do przyjęcia, iż opinia o której mowa w w/w przepisie została wyrażona. Natomiast Stowarzyszenie Przyjaciół Opery i Filharmonii P. w B., którego członkiem jest skarżący nie może być zdaniem Sądu zaliczone do "stowarzyszeń zawodowych i twórczych", o jakich mowa

w omawianej ustawie. O powyższym przesądza przede wszystkim analiza Statutu tego Stowarzyszenia, dołączona do akt sprawy, z którego m. in. wynika, iż jego członkiem może być każda pełnoletnia osoba (powszechny i otwarty dostęp). Trudno zatem przyjąć, iż wykładnia celowościowa w/w przepisu ustawy przemawiałaby za uznaniem w konkretnym przypadku Stowarzyszenia Przyjaciół Opery i Filharmonii P. za "stowarzyszenie zawodowe czy twórcze", a więc zrzeszające określona grupę zawodową bądź twórców - czy też w szerokim rozumieniu tego ostatniego pojęcia - prowadzących i inspirujących działalność twórczą.

Mając na względzie powyższe na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Z mocy art. 200 w zw. z art. 205 ustawy orzeczono o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania.