Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2776/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 i art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 113 par. 1 i par. 2, art. 134 par. 1, art. 135 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 365/14 w sprawie ze skargi C. B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 365/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi C. B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Burmistrz Miasta i Gminy S. pismem z 11 września 2012 r. wystąpił do Dyrektora [...] Parku Narodowego z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji: "Wykonanie robót remontowo-budowlanych istniejącego budynku garażu bez zmiany obrysu budynku na działce nr [...] i [...] w O.", położonej w Gminie S. na obszarze ochrony krajobrazowej [...] Parku Narodowego.

Dyrektor [...] Parku Narodowego postanowieniem z 17 września 2012 r. odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji. W zażaleniu na powyższe postanowienie C. B. podkreśliła, iż projektowana przez nią inwestycja nie dotyczy jakiejkolwiek nowej zabudowy tylko budynku już istniejącego i nie jest konieczne przeprowadzanie analizy i oceny oddziaływania na środowisko.

Minister Środowiska postanowieniem z dnia 23 lipca 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Dyrektor [...] Parku Narodowego postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2013 r., ponownie odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził m.in., że planowana inwestycja znajduje się częściowo na działce [...], a częściowo na działce [...] w O., działka [...] jest własnością Skarbu Państwa we władaniu [...] Parku Narodowego i jest przeznaczona na ustawowe cele [...] Parku Narodowego, nie może służyć realizacji planowanej inwestycji, ponieważ nie będzie ona służyła celom [...] Parku Narodowego. Postępowanie w sprawie rozgraniczenia tych działek zostało wszczęte 2 maja 2013 r. i jest w toku. Nadto, przepis art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627, ze zm. – przywoływanej dalej jako: ustawa) nie ma zastosowania, ponieważ pomimo, że obszar jest objęty ochroną krajobrazową, ale nie jest w trakcie gospodarczego wykorzystania, zaś wykonywanie prawa własności zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego dla działki [...] przysługuje Dyrektorowi [...] Parku Narodowego, co jest przedmiotem odrębnego postępowania. Ponadto, podane w projekcie decyzji parametry i cechy docelowe budynku są obce wobec O., realizacja planowanej inwestycji polegająca na powiększeniu istniejącej bryły garażu do wysokości 9 m, będzie tworzyła u stóp zbocza swojego rodzaju barierę, co mogłoby negatywnie oddziaływać na niektóre zwierzęta, np. na nietoperze.

Na poparcie swojego stanowiska Dyrektor powołał się na opinię w zakresie dotyczącym krajobrazu dr Z. B. z dnia 8 sierpnia 2013 r. oraz wstępną opinię urbanistyczną mgr inż. arch. M. Ch. z dnia 9 sierpnia 2013 r.

C. B. złożyła zażalenie na przedmiotowe postanowienie zwracając uwagę, iż nie została jej udostępniona wstępna opinia urbanistyczna z dnia 9 sierpnia 2013 r. a ponadto opinia ta została sporządzona w dniu wydania orzeczenia przez Dyrektora, zatem organ wydając postanowienie nie mógł jej wziąć pod uwagę. Dodała, iż postanowienie zostało wydane w trakcie wszczętego postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, na której położona jest planowana inwestycja, postępowanie jest w toku i sprawa własności nie jest rozstrzygnięta. Strona zwróciła nadto uwagę, iż dotychczas [...] Park Narodowy nie reagował na trzykrotne powiększenie kubatury budynku i poważnego naruszenia struktury zbocza na dość długim odcinku wraz z przecięciem warstwy wodonośnej przez jej sąsiada na sąsiedniej działce nr [...].

Minister Środowiska postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] sierpnia 2013r.

Zdaniem organu odwoławczego, w przypadku planowanej inwestycji nie może mieć zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy. Przepis ten mówiąc o gospodarczym wykorzystaniu obszaru dotyczy np. wykorzystania leśnego czy rolnego, a nie służącego celom mieszkaniowym. Odnośnie wykonywania prawa własności, to zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, dla działki nr [...] i znajdującej się tu części przedmiotowego garażu, przysługuje ono Dyrektorowi [...] Parku Narodowego.

Zatem na terenie planowanego przedsięwzięcia obowiązuje art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy mówiący o tym, że na terenie parku narodowego zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego.

Organ zaznaczył, że planowana inwestycja położona na obszarze ochrony krajobrazowej, nie uwzględnia art. 5 pkt 8 ustawy. Budynek, choć niewielkich rozmiarów, ma duże znaczenie dla krajobrazu, ze względu na położenie w bezpośrednim sąsiedztwie charakterystycznego i specyficznego zabytkowego budynku "G." oraz Parku Zdrojowego, zabytkowej willi "S.", a także niedaleko zamku w O.. Zaś interpretacja art. 5 pkt 28 powinna być rozumiana szerzej i za zagrożenie wewnętrzne dla zasobów przyrodniczych i walorów krajobrazowych parku narodowego należy uznać nie tylko czynniki oddziaływujące bezpośrednio na przyrodę parku, wywołujące niekorzystne zmiany, ale także te działające pośrednio, mogące w konsekwencji prowadzić do zniszczenia chronionych w parku narodowym zasobów przyrody.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż jedna z ekspertyz nosi taką samą datę jak zaskarżone postanowienie wyjaśnił, że taka sytuacja nie oznacza, że ekspertyza ta nie była znana organowi. Wręcz przeciwnie, fakt, że organ I instancji powołuje się na nią w postanowieniu, świadczy o tym, że ta ekspertyza była mu znana wcześniej.

Ponadto plan sytuacyjny działki przesłany przez skarżącą 13 września 2013r. oraz 2 mapy: mapa sytuacyjno-wysokościowa dla celów projektowych oraz mapa sytuacyjna inwentaryzacji budynku, nie wpłynęły na sposób rozstrzygnięcia, ponieważ nie zawierały dodatkowych informacji merytorycznych mogących mieć wpływ na istotę sprawy.

Skarżąca na powyższe postanowienie Ministra Środowiska złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] sierpnia 2013 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 5 pkt 28, art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 5 ustawy, art. 53 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił ocenę organów, iż zaktualizowała się negatywna przesłanka do wydania pozytywnej opinii. Na zmianę oceny co do sytuacji prawnej skarżącej nie może mieć wpływu status prawny nieruchomości sąsiednich, bowiem sposób zastosowania prawa w innych sprawach nie znosi powszechnie obowiązujących zakazów. Dodatkowo, realizacja planowanej inwestycji przyczyni się do degradacji walorów krajobrazowych, co w świetle treści art. 5 ust. 8 ustawy jest niedopuszczalne na terenie parku krajobrazowego. Z treści opinii dr Z. B. sporządzonej dnia 8 sierpnia 2013 r. wynika, że rezultatem realizacji przedmiotowej inwestycji może być znaczna deformacja walorów architektonicznych, widokowych i urbanistycznych, odgrywających rolę w kształtowaniu zespołu zabudowy w centrum historycznego uzdrowiska [...]. Forma budynku nie zależy tylko od rzutu, który wedle WZ nie będzie powiększany, ale także od wysokości i kształtowania bryły – te, miałyby ulec zmianie, co negatywnie wpłynie na wartości krajobrazowo-urbanistyczne dawnego Uzdrowiska O., złożonego z budowli o zróżnicowanym gabarycie, jednak bez tendencji do wyrównywania wysokości poszczególnych obiektów. Sąd zgodził się z organami, iż przedmiotowa opinia znajduje swoje potwierdzenie w opinii mgr inż. arch. M. Ch. sporządzonej dnia 9 sierpnia 2013 r. w której wskazano, że realizacja przedmiotowej inwestycji byłaby rażącym elementem w krajobrazie, widocznym z sąsiedniego zamku O. czy alei parku Zdrojowego. W opinii wyjaśniono, że dach 45º czy też 10º na przybudówce wyższej niż budynek główny całkowicie odbiega od stylu, w jakim zbudowano budynek główny na działce [...] oraz willę "G." na działce [...], czy leżącą w pobliżu willę "U.". Kształty tych budynków nawiązują do budownictwa alpejskiego, przez co wyróżniono dla O. odrębny "styl szwajcarsko-ojcowski", charakterystyczny dla [...] Parku Narodowego. Autorka opinii podkreśliła, że wille "U." i "G." oraz położony obok Park Zdrojowy i zamek w O. wpisane są do rejestru zabytków i powinny być ściśle chronione przed sąsiedztwem obcych dla Doliny P. form, jakie dopuszcza projekt decyzji.

Zdaniem Sądu w świetle powyższego uznać należy, że realizacja planowanej inwestycji przyczyni się do degradacji walorów krajobrazowych. Co za tym, prawidłowe jest stanowisko Ministra Środowiska, że ograniczenie wykonywania prawa własności w rozpatrywanej sprawie jest zgodne z postanowieniami Konstytucji RP oraz innych ustaw. Ochrony prawa własności osobistej nie można rozumieć krańcowo, w tym sensie, że każda ingerencja w sferę własności osobistej stanowi naruszenie Konstytucji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie pozbawia skarżącej uprawień do korzystania z nieruchomości, ani nie wyklucza możliwości rozporządzenia nią.

Ustosunkowując się do innych zarzutów zawartych w skardze, Sąd stwierdził, że prawidłowo skarżąca wskazała, że organ nie poparł żadną merytoryczną analizą twierdzenia, iż powiększenie bryły garażu do wysokości 9 m stanowiłoby barierę mogącą oddziaływać negatywnie na niektóre gatunki ptaków i zwierząt. Jednakże w ocenie Sądu - mając na uwadze, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że teren planowanej inwestycji pozostaje w trakcie gospodarczego wykorzystania, jak również, by w stosunku do niego wykonywane było prawo własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego – uznać należy, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu art. 10 k.p.a. Sąd wskazał, że organ odwoławczy podtrzymał rozstrzygnięcie w sprawie podjęte przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone i przekazane do rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Tak więc skarżąca miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym. Organ odwoławczy rozstrzygał sprawę w oparciu o dokumenty zgromadzone w toku postępowania administracyjnego organu I instancji. O wszystkich innych dokumentach skarżąca była informowana, co wynika z akt sprawy. Tym samym zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie dotyczy okoliczności, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną wywiodła C. B. zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. :

- art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania obywateli, w sytuacji gdy w przypadku właściciela budynku bezpośrednio sąsiadującego ścianą z budynkiem skarżącej została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która ustala wysokość budynku sąsiadującego ścianą z budynkiem skarżącej, w ten sposób: "wysokość budynku nie może przekroczyć 9 m", a w przypadku budynku skarżącej znacznie mniejszego pod względem kubatury odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy, które miałyby dostosować jedynie tą zabudową do już wybudowanego budynku,

- art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione wykroczenie przez Sąd poza granice dopuszczalnego ograniczenia prawa własności wynikającego z przepisów prawa, a także błędne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie pozbawia skarżącej uprawnień do korzystania z nieruchomości, ani nie wyklucza rozporządzania nią, a ponadto niewykazanie, że przesłanki uzasadniające zastosowanie powyższych przepisów mają miejsce w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy,

- art. 51 ust. 1 ustawy z w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 7 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na oparciu decyzji o warunkach zabudowy przedstawionej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. wyłącznie na twierdzeniach i opinii Dyrektora [...] Parku Narodowego, podczas gdy decyzje o warunkach zabudowy wydaje odpowiedni organ jedynie w uzgodnieniu z Dyrektorem [...]PN, a także poprzez bezpodstawną odmowę uzgodnienia warunków z uwagi na wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe i kwestie związane z własnością nieruchomości na której jest planowana inwestycja,

- art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż dyrektor [...] Parku Narodowego zasadnie odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji- polegającej na wykonaniu robót remontowo-budowlanych istniejącego budynku garażu na działce nr [...] i [...], w sytuacji której Dyrektor Parku zobowiązany był do pozytywnego uzgodnienia inwestycji, bowiem przebudowa budynku związana jest z jego gospodarczym wykorzystywaniem przez skarżącą i wykonaniem jej prawa własności zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego

- art. 5 pkt. 28 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że planowana przez skarżąca inwestycja przyczyni się do degradacji walorów krajobrazowych, mając na uwadze, że zarówno Dyrektor [...] Parku Narodowego, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając orzeczenie w niniejszej sprawie nie wskazali w sposób jasny i dokładny na czym miałaby polegać wspomniana degradacja walorów krajobrazowych;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. :

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów prawa przez organ w toku postępowania przez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy i wadliwe rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, naruszenie art. 7 w związku z art. 77 i art. 107 k.p.a. polegające na niezachowaniu szczególnej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego;

- art. 113 § 1 i § 2, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. przez pominięcie istoty rozpoznania sprawy w zakresie wskazanym w zarzutach skargi należących do granic sprawy w rozumieniu art. 134 p.p.s.a. tj. niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności niewyjaśnieni dlaczego w dwóch analogicznych sprawach związanych z uzgodnieniem projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji realizowanych na działkach usytuowanych obok siebie, ten sam organ wydał dwa różne rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor rozszerzył argumenty przedstawione przy sformułowanych zarzutach o stanowisko doktryny i judykatury. Podkreślił, iż organy administracji w żaden sposób nie udowodniły, iż realizacja inwestycji na działce nr [...] będzie miała negatywny wpływ na przyrodę oraz krajobraz [...] Parku Narodowego. Tym bardziej, iż inwestycja ma zostać dokonana w obrysie budynku istniejącego, zachowana zostanie lokalna, tradycyjna zabudowa wiejska i potrzeby w zakresie lokalnych uwarunkowań krajobrazu kulturowego. Strona zwróciła uwagę, iż planowane przedsięwzięcie i zakres zagospodarowania działki stanowi kontynuację dotychczasowych funkcji zagospodarowania i wpisuje się w wymóg określony w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy. Organy nie oparły swych rozstrzygnięć na jakichkolwiek analizach uwarunkowań krajobrazowych w odniesieniu do planowanych prac inwestycyjnych oraz nie wskazały, które z walorów lub cech charakterystycznych dla kulturowego krajobrazu [...] Parku Narodowego uległyby degradacji w wyniku realizacji inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie wystąpiła, zatem kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały zarówno na naruszeniu przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego. Niemniej jednak, zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (wyroki NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04 oraz z dnia 2 marca 2016 r. I GSK 1425/14 - wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 oraz art. 113 § 1 i § 2 i art. 135 p.p.s.a. strona wskazuje na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i wadliwe rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie dlaczego w dwóch analogicznych sprawach związanych z uzgodnieniem projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy realizowanych na działkach usytułowanych obok siebie ten sam organ wydał dwa różne rozstrzygnięcia. Zarzuty te jednak nie zostały poparte żadną argumentacją, nie sposób za taką przyjąć argumentów które zmierzają do wykazania, iż jedyną prawidłową oceną stanu faktycznego jest ocena przyjęta przez autora skargi. Nie sposób podzielić zarzutu, iż sąd oparł się na ustaleniach faktycznych organu, gdyż sąd administracyjny rozstrzyga na podstawie akt sprawy i zgromadzonego w toku postępowania materiału, w niniejszej sprawie taki materiał został zebrany z poszanowaniem podstawowych zasad, a następnie stał się przedmiotem wszechstronnej i obiektywnej analizy. Lektura uzasadnienia sądu I instancji nie pozwala na podzielenie oceny autora skargi kasacyjnej, iż nosi znamiona dowolności tylko z tego względu, iż sąd przychylił się do ustaleń i wywiedzionej z nich oceny, podzielił stawisko organów co do wartości dowodowej zgromadzonych opinii. Nie sposób pominąć, iż w toku postępowania administracyjnego strona miała możliwość zapoznania się z materiałem sprawy a jednocześnie jeżeli podnosi w tym zakresie zarzuty to nie mogą być gołosłowne, a takie w istocie są te wywiedzione w niniejszej kasacji.

Argumenty autora skargi kasacyjnej oparte na ustaleniu, iż właściciel działki sąsiedniej uzyskał decyzję ustalającą warunki zabudowy nie mogą odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku, gdyż jak sam autor wskazał "sytuacja sąsiadów była niemal identyczna", nie była więc tożsama. Planowana inwestycja dotyczy garażu, który po części usytuowany jest na działce pozostającej we władaniu Parku Narodowego, co już wpływa na zmianę sytuacji prawnej skarżącej w stosunku do sąsiada i sprawia, że sprawy te nie mogą być kwalifikowane jako tożsame, gdyż odmienny ich stan faktyczny i prawny uniemożliwia czynienie tożsamych ocen. Nadto z uwagi na fakt, iż Dyrektor Parku jest jednocześnie władającym działką [...] i między stronami toczy się postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości nie czyni skutecznym zarzutu, iż organ podejmuje działania arbitralne. Stanowisko organu uzgadniającego w świetle prawa zasługuje na pełną aprobatę, zmierza bowiem do realizacji ochrony przyrody na tym terenie zgodnie z celami ustawy. Nie sposób też podzielić zarzutu, iż doszło do naruszenia zasady równości, gdyż skarżący kasacyjnie nie powołuje się na sprawę z identycznym stanem faktycznym, co sam dostrzega, nadto pamiętać trzeba, iż każda sprawa administracyjna jest indywidualna i każda wymaga odrębnego zgromadzenia materiału dowodowego i jego analizy, nie sposób więc opierać rozstrzygnięcia jednej sprawy na wyniku uzyskanym w zupełnie innej, która w nie jest z nią tożsama. Postulat przewidywalności i pewności prawa owszem ma znaczenie, ale w przypadku tożsamych faktycznie i prawnie spraw, a z takimi nie mamy do czynienia, co w konsekwencji nie czyni zasadnymi zarzutów stawianych przez autora skargi kasacyjnej w odniesieniu do naruszenia zasady równości.

Tym samym, nie sposób podzielić zarzutów naruszenia zasad konstytucyjnych, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 21 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej organ miał prawo do wydania dwóch różnych rozstrzygnięć, gdyż na skutek przeprowadzonego postępowania administracyjnego poczynił odmienne ustalenia i co za tym podjął odmienne oceny. Argumentacja kasacji oparta jedynie na wywodach, iż inny inwestor uzyskał dane orzeczenie to czemu skarżąca nie mogła jest pozbawione merytorycznego oparcia, tym bardziej, co zauważa sam autor, stany sprawy są niemal identyczne, organy zaś orzekają w oparciu o obowiązujące normy prawne poprzedzając swą ocenę wnikliwym ustaleniem stanu faktycznego dla każdej konkretnej inwestycji (jak w przypadku warunków zabudowy), a nie podejmują rozstrzygnięć opierając się na ustaleniu, jakie orzeczenie uzyskał sąsiad. Jeśli nawet stało się tak, że w postępowaniu dotyczącym sąsiedniej działki wydano wadliwą decyzję (co nie może być przedmiotem oceny w tym postępowaniu), nie może to stanowić argumentu za wydaniem kolejnej takiej decyzji, która sprzeciwia się ochronie przyrody na tym terenie.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Regulacją ograniczającą, w dozwolonym zakresie, chronione konstytucyjnie, prawo własności jest między innymi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc w art. 6 ust. 2 pkt 1, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ograniczenie prawa własności w zakresie prawa do jej swobodnej zabudowy nie ma prymatu nad prawem korzystania z nieruchomości sąsiednich. A organ orzekający w sprawie warunków zabudowy musi mieć na uwadze nie tylko prawo własności przysługujące wnioskodawcy, ale także ochronę interesu publicznego. Takie rozumienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności.

Podkreślić należy, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnie zagwarantowanej ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) mogą być ustanawiane w ustawie, między innymi wtedy, gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. A władze publiczne winny prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Ta zasada konstytucyjna doznaje konkretyzacji w przepisach ustawowych. Przepis art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) nakazuje uwzględniać w decyzji o warunkach zabudowy ograniczenia wynikające z ustanowienia parku narodowego w trybie ustawy o ochronie przyrody. Ustawa o ochronie przyrody zawiera więc normy, które wyznaczają granice korzystania z rzeczy w rozumieniu art. 140 k.c.

W myśl art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Zasadą więc jest zakaz inwestowania na terenie parku narodowego. Park narodowy jest to bowiem tego rodzaju obszar, specjalny o charakterze ekologicznym, który wyróżnia się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi o powierzchni co najmniej 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. W celu zachowania różnorodności biologicznej parku narodowego istotne jest więc właściwe jego zagospodarowanie.

Wyjątkowo, zakazy o których mowa w ust. 1, nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub osoby fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego (art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy). A więc tylko w sytuacji, gdy wypełnione są przesłanki z ustępu drugiego art. 15 wyłączone jest zastosowanie ustępu pierwszego. Inwestor musi więc wykazać, że jego działka (objęta ochroną krajobrazową w myśl art. 117 ust. 2 ustawy) jest w trakcie gospodarczego wykorzystywania oraz że wykonuje on swoje prawo własności, to wówczas zakaz budowy go nie obejmie. W niniejszej sprawie przesłanki warunkujące zastosowanie owego wyłączenia zakazu budowy nie zostały wykazane. Uznać bowiem należy, że wykorzystanie gospodarcze terenu parku musi być rozumiane jako zgodne z jego podstawowymi celami i uwzględniać zasady ochronne przewidziane dla [...] Parku Narodowego zarządzeniem nr 2 Ministra Środowiska z dnia 3 stycznia 2013 r. (Dz.Urz. Ministra Środowiska z dnia 7 stycznia 2013 r.). Nie można przez gospodarcze wykorzystanie obszaru parku narodowego rozumieć wszelkiego rodzaju działalności gospodarczej w ramach realizacji prawa własności. Podważałoby to główny cel ochrony przyrody jakim jest troska o zachowanie oraz zrównoważone użytkowanie zasobów środowiska przyrodniczego, które polega na ochronie określonych elementów lub walorów środowiska przed zniszczeniem lub degradacją, ze względów ekologicznych.

Tak więc możliwość zamieszkiwania i użytkowania terenu parku narodowego to niewątpliwie ogromny przywilej, ale wiąże się on z konkretnymi ograniczeniami, wynikającemu z priorytetu ochrony przyrody na tym terenie. Ustawa o ochronie przyrody w zakresie gospodarowania zasobami i składnikami przyrody nakazuje na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych stosować ochronę krajobrazową (art. 117 ust. 2 ustawy), rozumianą jako zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu (art. 5 pkt 8 ustawy). Z załączonych zdjęć wynika zaś, że nadbudowa garażu powoduje zasłonięcie charakterystycznej rzeźby skalnej.

Nie jest dopuszczalna szeroka interpretacja art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy jako wyjątku od zasady zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych na terenie parku narodowego. Nie można za gospodarcze wykorzystanie terenu uznać wszelkiej działalności człowieka, w tym chociażby rozwoju funkcji mieszkaniowej, gdyż narusza to podstawowy cel tworzenia parków narodowych polegający na zachowaniu różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej oraz walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów (art. 8 ust. 2 ustawy).

Słusznie więc wskazywał sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie można mówić o gospodarczym wykorzystaniu obszaru, bowiem przedmiotowy obiekt garażu służy jedynie dopełnieniu funkcji mieszkalnej budynku znajdującego się na przedmiotowej działce. Tym samym celom mieszkalnym służy ta cała działka. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy mówiąc o gospodarczym wykorzystaniu obszaru dotyczy przykładowo wykorzystania leśnego czy rolnego, a nie służącego celom mieszkaniowym. Rozpatrując pojęcie obszaru należało uwzględnić, że otoczeniem przedmiotowego terenu są zarówno skaliste zbocza, lasy Doliny P. (w tym objęte ścisła ochroną), jak i domy zabudowy O. o przeznaczeniu głównie mieszkalnym, przy czym większość to zabytkowe wille o pensjonatowym charakterze, posiadające pokoje do wynajęcia. Biorąc pod uwagę historię O. oraz jego osadnictwa, nie można przyjąć, że mamy do czynienia z rolniczym użytkowaniem obszaru. Za gospodarcze wykorzystanie obszaru nie można bowiem uznać Parku Zdrojowego czy ruin zamku O., sąsiadujących z przedmiotowymi nieruchomościami. Ponadto istotne znaczenie w niniejszej sprawie stanowi fakt, że działka nr [...] na której częściowo ma znajdować się planowana inwestycja stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Dyrektora [...] Parku Narodowego. Dlatego też, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, dla działki nr [...] i znajdującej się na niej części przedmiotowego garażu, wykonywanie prawa własności przysługuje Dyrektorowi [...] Parku Narodowego.

Trafna więc jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że na terenie planowanego przedsięwzięcia obowiązuje zasada wynikająca z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy mówiąca o tym, że na terenie parku narodowego zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego.

Wobec tego, iż zamierzenie inwestycyjne objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi realizacji funkcji obszaru objętego ochroną krajobrazową, za prawidłowe należało uznać powyższe stanowisko wywiedzione przez sąd i instancji, które nie budzi zastrzeżeń merytorycznych ani procesowych. Dyrektor [...] Parku Narodowego trafnie ocenił przedstawiony do uzgodnienia przez Burmistrza Miasta i Gminy S. projekt decyzji o warunkach zabudowy, działając w granicach ustawowego umocowania wynikającego z art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ramach swoich kompetencji wynikających z przepisów ustawy o ochronie przyrody. Bowiem rolą organów uzgadniających w niniejszej sprawie było jedynie stwierdzenie, czy planowana inwestycja nie będzie sprzeczna z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody - w tym przypadku dotyczącymi parków narodowych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, orzekł o jej oddaleniu, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a