Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 121/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy 1. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2, § 4 pkt 1, § 5, § 13 pkt 1, 3, 4, 5, 6, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w S. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 27 czerwca 2016 r. nr XVIII/186/16 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na ternie Gminy S. zarzucając jej:

1) istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP"), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej powoływanej jako "u.s.g."), art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1454, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały, dalej jako ustawa) oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez zdefiniowanie w § 2 regulaminu pojęć, których definicje określają ustawy;

2) istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy w zw. z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie w § 4 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały - treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącego, iż właściciele nieruchomości zobowiązani są do niezwłocznego uprzątnięcia śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego, położonych wzdłuż należących do niego nieruchomości, co stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 lit b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

3) istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w § 13 pkt. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały treści przepisu zawartego w art. 78 kodeksu wykroczeń oraz 108 kodeksu wykroczeń określających zakaz doprowadzania zwierzęcia do stanu, w którym staje się ono niebezpieczne, a także szczucia psem człowieka;

4) istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w § 13 pkt. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały - treści przepisu zawartego w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt określających sytuacje w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy;

5) istotne naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 pkt ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wskazanie w §3, §6, §8 że gromadzenie odpadów może odbywać się również w workach podczas, gdy w ustawie w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia się tylko pojemniki.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. w całości.

Uzasadniając zarzuty wskazał skarżący, że w § 2 przedmiotowego regulaminu zawarto słowniczek pojęć. Tymczasem w dotychczasowym orzecznictwie przyjęte zostało, że niezgodne z prawem jest utworzenie w regulaminie słowniczka pojęć, jako że w w/w ustawie zawarte jest upoważnienie dla rady gminy wyłącznie do uszczegółowienia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8, a nie do formułowania pojęć w którejkolwiek z tych spraw. Brak jest delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 ustawy do formułowania własnych definicji pojęć oraz do dokonywania powtórzeń i modyfikacji definicji.

W § 4 pkt 1 w/w regulaminu określono wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób następujący:

1) właściciele nieruchomości zobowiązani są do niezwłocznego uprzątnięcia śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego, położonych wzdłuż należących do niego nieruchomości. Powyższy zapis regulaminu we wstępnej części wskazuje, że podstawą jego wydania jest przepis art. 4 ust. 2 pkt b w/w ustawy. Art. 4 ust. 2 pkt b upoważnia radę gminy do uszczegółowienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tym przepisem właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Art. 5 ust. 1 pkt 4 nie reguluje zatem kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która odpowiednio do kategorii drogi stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (por. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 ustawy (w szczególności pkt 2 ustępu 4). Tymczasem treść przepisu regulaminu wskazuje, że właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątniecie części nieruchomości nienależących do nich, a jedynie położonych wzdłuż ich nieruchomości.

Przepis § 4 pkt 1 omawianego regulaminu został zdaniem skarżącego Prokuratora wydany bez upoważnienia ustawowego. Rada Miasta nie miała bowiem żadnego upoważnienia do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie sprzątania terenów znajdujących się poza ich nieruchomościami. Regulacje w tym zakresie zawiera natomiast sama ustawa i znajduje się ona w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Co więcej zapis regulaminu jest sprzeczny z tą regulacją ustawową, nakłada bowiem na właścicieli nieruchomości znacznie szerszy zakres obowiązku niż czyni sama ustawa. W ustawie bowiem mowa jedynie o konieczności uprzątnięcia chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. Tymczasem regulamin wskazuje na konieczność sprzątania "części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego", a więc jest to pojęcie znacznie szersze niż pojęcie chodnika użyte przez ustawodawcę. Kompetencji do nakładania takich dodatkowych obowiązków na właścicieli nieruchomość Rada Miejska nie miała.

Dalej Prokurator wskazał, że przepis § 13 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi natomiast powtórzenie treści przepisu zawartego w art. 78 kodeksu wykroczeń oraz 108 kodeksu wykroczeń określających zakaz doprowadzania zwierzęcia do stanu, w którym staje się ono niebezpieczne, a także szczucia psem człowieka. Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Natomiast przepis § 13 pkt 6 regulaminu reguluje kwestie puszczania psa uregulowaną w ustawie o ochronie zwierząt.

Zaznaczył wnoszący skargę, że w przepisach §3, §6, §8 regulaminu wskazano, że gromadzenie odpadów może odbywać się również w workach podczas, gdy w ustawie w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia się tylko pojemniki. Zapisy tych paragrafów regulaminu są zatem sprzeczne z ustawą.

Prokurator Rejonowy w S. wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi, względnie o uwzględnienie że zaskarżona uchwała tylko w nieznacznej części przekracza upoważnienie ustawowe i zastosowanie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. pozwalającego na stwierdzenie nieważności części aktu normatywnego.

Podkreślił organ, że analizując zarzuty Prokuratora Rejonowego przyznano zasadność zarzutu, że treść § 4 pkt 1 zaskarżonego regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, przekracza upoważnienie ustawowe narzucając właścicielom nieruchomości obowiązek usunięcia zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego, położonych wzdłuż nieruchomości, bezpośrednio przy jej granicy. Przyznał Burmistrz, że jest to nieuprawnione rozszerzenie obowiązków określonych precyzyjnie w art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie.

Natomiast pozostałe zarzuty dotyczą kwestii techniki legislacyjnej. Intencją twórców uchwały było precyzyjne wyjaśnienie adresatom uchwały zastosowanych w niej pojęć, stąd zaskarżony słowniczek, ujęty w § 2 uchwały.

Podobnie uzasadniono niezasadność zarzutów nr 3 i 4 skargi. Art. 4 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości w gminie zobowiązał Radę do określenia "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Zarzuty ujęte w pkt 3 dotyczą § 13 pkt 4 uchwały o treści " należy nie dopuszczać psa do stanu, np. przez umyślne szczucie, w którym może stać się niebezpieczny dla człowieka lub zwierzęcia". Ma on stanowić powtórzenie art. 78 i art. 108 kodeksu wykroczeń. Przepisy te nie są jednoznaczne, np. art. 78 kodeksu wykroczeń dotyczy innego stanu faktycznego gdyż stanowi "kto przez drażnienie lub płoszenie doprowadza zwierzynę do tego, że staje się niebezpieczna". Przepis uchwały dotyczy tylko psów, a nie innych zwierząt i mówi o szczuciu - więc działaniu polegającym na skierowaniu agresji psa na określony podmiot, co nie jest równoznaczne z drażnieniem lub płoszeniem.

Z kolei art. 108 kodeksu wykroczeń stanowi " kto szczuje psem człowieka", ma więc węższy zakres niż § 13 pkt 4 uchwały, który dotyczy zarówno ludzi jak i zwierząt.

Odnosząc się do zarzutu 4, uznał organ, że zakres przepisu art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt jest szerszy niż przepis § 13 pkt 6 Regulaminu, konsumuje więc niejako normę zawartą w akcie prawa miejscowego. Z drugiej strony ustawodawca nakazał twórcom uchwały określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Należy założyć, że adresat uchwały który zastosuje się do przepisów dotyczących obowiązków w/w osób niekoniecznie będzie sięgał do przepisów zawartych w innych ustawach, które regulują zachowania określone w zaskarżonym akcie normatywnym.

Zarzut 5 dotyczy alternatywnego sposobu gromadzenia odpadów w workach, których parametry techniczne określone zostały w § 6 pkt 1 lit. e uchwały. Użycie worków, spowodowane względami technicznymi ( brak pojemników) miało na celu czasowe załatwienie problemu zbiórki odpadów.

Zgodnie z definicją podaną w słowniczku języka polskiego, przez pojemnik powinno się rozumieć przedmiot służący do gromadzenia innych przedmiotów. Zgodnie z interpretacją dotyczącą stosowania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości w gminach "nie ma przeciwwskazań aby w przypadku zabudowy jednorodzinnej worki mogły być rozumiane tożsamo z pojemnikami do zbierania odpadów komunalnych", ( Samorząd terytorialny - pytania i odpowiedzi, data dodania 5.11.2012. Agnieszka Okelsyn -Wajda).

Podsumowując, Burmistrz uważa, że jedynie zarzut 2, narzucający obowiązek uprzątnięcia nieczystości nie wynikający z ustawy dla właścicieli nieruchomości stanowi naruszenie prawa, skutkujące nieważnością § 4 pkt 1 uchwały. Pozostałe zarzuty dotyczą naruszenia zasad techniki legislacyjnej lub stanowią nieuzasadnioną nadinterpretację przepisów uchwały. Stąd uznał organ żądanie skargi, dotyczące stwierdzenia nieważności całej uchwały jako zbyt daleko idące, biorąc pod uwagę jej obszerność, zakres regulacji oraz ujawnioną skalę istotnych i nieistotnych naruszeń prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Wskazać też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Z inicjatywy Prokuratora Rejonowego w S. kontrolą sądową objęta została uchwała Rady Miejskiej w S. nr XVIII/186/16 z dnia 27 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S., która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia).

Wskazać na wstępie należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy, charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej uchwalenia, który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wynikające z przytoczonego przepisu elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Co więcej, wymienione w tym przepisie elementy regulaminu mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając tego typu akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy zagadnień.

Wobec tego stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto, w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Przepis § 6 Zasad techniki prawodawczej statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2, § 4 pkt 1, § 5, § 13 pkt 1, 3, 4, 5, 6 regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. W pozostałej części skargą została oddalona.

Trafny jest zarzut skargi dotyczący § 2 załącznika do regulaminu. Jak wynika z jego treści organ uchwałodawczy określił w nim definicje pojęć użytych w samej ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach i innych ustawach. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalnych modyfikacji ustawowych definicji i ich powtarzania w takim rozległym zakresie rację przyznać należy skarżącemu, że w sposób sprzeczny z prawem wprowadzono w § 2 regulaminu 10 definicji pojęć, których znaczenie zostało precyzyjnie określone w innych aktach normatywnych rangi ustawowej. Trafnie skarżący podnosi, że rada gminy nie została upoważniona do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, które zdefiniował ustawodawca. Uchwałodawca działając na podstawie upoważnienia ustawowego – w sprawie wynikającego z art. 19 ustawy – ma prawo do stanowienia w uchwale definicji pojęć którymi będzie się w tejże uchwale posługiwał, pod warunkiem że nie będzie powtarzał definicji zawartych w ustawie, ani ich modyfikował. Takie stanowisko doprowadziło skład orzekający do wniosku o konieczności wyeliminowania ze skarżonej uchwały § 2 załącznika do regulaminu w całości.

Kolejny zarzut skargi odnosi się do § 4 pkt 1 załącznika do uchwały, gdzie nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek do niezwłocznego uprzątnięcia śniegu, lodu i błota po opadach atmosferycznych oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego, położonych wzdłuż należącej do niego nieruchomości.

Niewątpliwie podstawą wydania analizowanego przepisu był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy, który upoważnia radę gminy do uszczegółowienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego. Delegacja ustawowa zawarta w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy powierza radzie gminy do uregulowania kwestie uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Nałożenie w skarżonej uchwale w § 4 pkt 1 załącznika na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia śniegu, lodu i błota po opadach atmosferycznych oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego, położonych wzdłuż należącej do niego nieruchomości stanowi nieuprawnione rozszerzenie obowiązku ustawowego poprzez nakaz obejmujący nie tylko chodnik służący do ruchu pieszego, ale każdy rodzaj sąsiedzkiej nieruchomości służącej do użytku publicznego (np. ruchu kołowego). Obie strony sporu przyznały, że omawiany zapis § 4 pkt 1 załącznika do uchwały w sposób nieuprawniony rozszerza obowiązki właścicieli nieruchomości. Podlegał on zatem wyeliminowaniu z obrotu prawnego jako niedopuszczalny i ustanowiony z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Jednocześnie Sąd, działając z urzędu w ramach art. 134 p.p.s.a., za przekraczający delegację ustawową uznał przepis § 5 regulaminu, w którym określono następujące wymagania w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi:

1) mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może się odbywać wyłącznie w sposób nie stwarzający uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości i bezpieczny dla środowiska oraz pod warunkiem, że mycie dotyczy nadwozia pojazdu;

2) naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi może cię odbywać pod warunkiem, że naprawa obejmuje drobne naprawy oraz wykonywana jest w sposób nie stwarzający uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości i bezpieczny dla środowiska oraz gwarantujący zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości.

Podstawą ustawową dla uchwalenia tych obowiązków był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy, który przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Wprowadzając takie ograniczenia Rada Miejska w S. przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy. Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016 r., IV SA/Po 869/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Redakcja przepisów § 5 załącznika do regulaminu doprowadziła Sąd do wniosku, że zakres zastosowania sformułowanych w nich obowiązków ogólnych ograniczono w sposób niedopuszczalny wyłącznie do mycia nadwozi i dokonywania tylko drobnych napraw, co przesądziło o konieczności pozbawienia mocy obowiązującej postanowień § 5 w całości.

Dalej, w ocenie Sądu, niezgodne z prawem są także niektóre zapisy zawarte w § 13 regulaminu, odnoszące się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Delegacja ustawowa upoważaniająca do wydania przez gminę regulacji w tym zakresie wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

W tym miejscu wskazać trzeba na wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa (zob. wyrok z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt Kp 3/09). Zarówno na ustawodawcy, jak i uchwałodawcy lokalnym, ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W ocenie Sądu, zapisy § 13 pkt 1, 3, 4, 5 i 6 załącznika regulaminu warunków tych nie spełniają. W § 13 załącznika do regulaminu określono następujące obowiązki dla osób utrzymujących zwierzęta domowe - mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku:

1) właściciel nieruchomości utrzymujący psa, przebywającego na niej swobodnie, zobowiązany jest do zabezpieczenia tej nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierzęcia poza jej obszar;

2) na terenach ogólnie dostępnych należy tak sprawować nadzór nad psem, aby nie powodował on zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz innych zwierząt;

3) na terenach ogólnie dostępnych psa należy prowadzić na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy uznanej za agresywną lub w inny sposób zagrażający otoczeniu - na smyczy i w kagańcu;

4) należy nie dopuszczać psa do stanu, np. poprzez umyślne szczucie, w którym może stać się niebezpieczny dla człowieka lub zwierzęcia;

5) należy nie pozostawiać psa bez skutecznego dozoru na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku;

6) zwolnienie psa z uwięzi na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku może się odbywać wyłącznie, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem;

7) osoba utrzymująca zwierzę domowe zobowiązana jest do niezwłocznego uprzątnięcia zanieczyszczenia spowodowanego przez zwierzę w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku - obowiązek ten nie dotyczy osób niewidomych z psem przewodnikiem;

8) nieczystości, o których mowa w pkt 7 należy zbierać do szczelnych, nie ulegających szybkiemu rozkładowi toreb oraz umieszczać w wystawionych w miejscach publicznych - specjalnie przeznaczonym do tego celu pojemnikach, a w przypadku ich braku w pojemnikach na odpady zmieszane.

Jak wskazano, na mocy upoważnienia ustawowego rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i wymóg w tym zakresie został zrealizowany m.in. w § 13 regulaminu. W ocenie Sądu zapis § 13 pkt 1 załącznika regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, w zapisie tym określono obowiązki właścicieli nieruchomości utrzymujących psy, które przebywają na tych nieruchomościach swobodnie, zobowiązując ich do zabezpieczenia tych nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostawanie się zwierzęcia poza ich obszar. W ocenie Sądu, przywołane postanowienie regulaminu naruszają upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, albowiem nakładają na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta (tak K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy, który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Poza tym, wskazać należy, że w § 13 pkt 1 regulaminu określając obowiązki wyłącznie właścicieli nieruchomości utrzymujących psy, a pozostawiając poza zakresem uregulowania inne podmioty utrzymujące psy, np. opiekunów psów nie będących właścicielami nieruchomości, nie wypełniono dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w sposób kompletny, albowiem upoważnienie tam sformułowane odnosi się do wszystkich osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie tylko do właścicieli nieruchomości.

Dalej, w § 13 pkt 3 regulaminu określono obowiązki prowadzenia psa na terenach ogólnodostępnych na smyczy lub w kagańcu, a psów ras uznanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu – na smyczy i w kagańcu. W ocenie Sądu zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie osób utrzymujących psy ras uznanych za agresywne i innych psów mogących stanowić zagrożenie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach ogólnodostępnych tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 122), zwanej dalej u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie budzi wątpliwości, że porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), przy czym ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne.

Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt.

W świetle tego, zdaniem Sądu, regulacja § 13 pkt 3 regulaminu poprzez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017, s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.

Dodać też trzeba, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zgodnie z art. 77 k.w. "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane wyłącznie na smyczy, bez konieczności stosowania kagańca dla osiągniecia celu jakim jest bezpieczeństwo ludzi i ochrona przed uciążliwością ze strony zwierzęcia.

Ponadto, formułując obowiązek w § 13 pkt 3 regulaminu organ gminy naruszył nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów, przy użyciu jednakowych określeń do oznaczenia jednakowych pojęć. W obrocie prawnym funkcjonuje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., nr 77, poz. 687), natomiast organ posłużył się dodatkowo kategorią psów "w inny sposób zagrażając otoczeniu", która nie jest zdefiniowana ustawowo, a przy tym jest trudna do określenia i sprecyzowania. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Natomiast stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Reasumując, Sąd uznał, że postanowienia zawarte w § 13 pkt 3 załącznika do regulaminu, które nie pozwalają na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków pozbawiają przywołaną regulację cechy proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowią obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z. Naruszenie zasady proporcjonalności w ograniczaniu praw jednostki, także uprawnień osób utrzymujących psy, może mieć miejsce w szczególności, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z tych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 134 p.p.s.a., uznał postanowienia § 13 pkt 1 i 3 regulaminu za sprzeczne z prawem, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Jako niezgodny z prawem Prokurator, a także Sąd, uznały również § 13 pkt 4 załącznika do regulaminu, który stanowi, że nie należy dopuszczać psa do stanu, np. poprzez umyślne szczucie, w którym może stać się niebezpieczny dla człowieka lub zwierzęcia. W tym wypadku należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że zapis ten stanowi powtórzenie treści art. 78 k.w. oraz modyfikację art. 108 k.w. Przepis art. 78 k.w. przewiduje bowiem, że kto przez drażnienie lub płoszenie doprowadza zwierzę do tego, że staje się niebezpieczne, podlega karze grzywny do 1.000 złotych albo karze nagany. Z kolei art. 108 k.w. stanowi, że kto szczuje psem człowieka podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany. W związku z tym zaskarżony przepis załącznika do uchwały nie może znajdować się w tym akcie, albowiem zakaz szczucia zwierząt został uregulowany już przez ustawodawcę w art. 78 i art. 108 k.w. Wymaga też zauważenia, że art. 78 kw. stanowi tylko o tym, że zabrania się doprowadzania psa do stanu, w który staje się niebezpieczny, natomiast w zaskarżonej uchwale dokonano niedozwolonej modyfikacji poprzez wskazanie, że stan zagrożenia bezpieczeństwa ma dotyczyć zarówno ludzi jak i zwierząt. Sąd zważył też, że omawiana regulacja wkracza w materię objętą przepisami art. 6 ust. 1a w związku z art. 6 ust. 2 pkt 9 u.o.z., które przewidują, że tego rodzaju zachowania, traktowane jako akty znęcania się nad zwierzętami, są zabronione. Podobnie uregulowaniu przepisami u.o.z. podlegają akty znęcania się nad zwierzętami przewidziane w art. 6 ust. 1a pkt 19 polegające na utrzymywaniu zwierzęcia bez odpowiedniego pokarmu lub wody przez okres wykraczający poza minimalne potrzeby właściwe dla gatunku.

W związku z tym omawiana regulacja załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Gminy stoi też w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej (§ 118 w związku z § 143 rozporządzenia), wobec czego Sąd stwierdził nieważność § 13 pkt 4 załącznika do uchwały, którego postanowienia powtarzają i modyfikują kwestie uregulowane w ustawie.

Poza zakresem delegacji ustawowej są postanowienie regulaminu, w którym Rada zastrzegła, że należy nie pozostawiać psa bez skutecznego dozoru na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku (§ 13 pkt 5 załącznika) oraz zwolnienie psa z uwięzi na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku może odbywać się wyłącznie w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem (§ 13 pkt 6 załącznika). Wprowadzając przepisy tej treści w § 13 pkt 5 i 6 regulaminu organ uchwałodawczy pominął całkowicie regulację zawartą w art. 10a ust. 3 u.o.z. zabraniającym puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zatem materia, do której odnosi się § 13 pkt 5 i 6 kwestionowanego aktu prawa miejscowego, została już uregulowana przez prawodawcę w akcie wyższego rzędu – ustawie, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

W odniesieniu natomiast do kwestionowanych postanowień § 3, § 6 i § 8 załącznika do uchwały Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego Prokuratora uznając, że nie miały miejsca naruszenia prawa, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie ich nieważności.

Wskazane przepisy regulaminu traktują o wymaganiach w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych (§ 2), określając wymagania dotyczące pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów (§ 5) – w tym ich minimalne pojemności oraz warunki rozmieszczania (§ 8). Przy czym określając ww. warunki w odniesieniu do pojemników uchwałodawca gminy odnosi je także do worków. Prokurator natomiast twierdzi, że przepisy ustawy w odniesieniu do obowiązku wyposażenia nieruchomości stanowią tylko o pojemnikach i wywodzi z tego naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba się zgodzić, że literalnie przepis kompetencyjny - art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy mówi tylko o "rodzaju i minimalnej wielkości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych", niemniej jednak, w ocenie Sądu, trzeba uznać, że będzie miał on również zastosowanie do worków, jeżeli gmina uzna taką formę, np. co do odpadów zbieranych selektywnie, za bardziej optymalną. Po pierwsze godzi się zauważyć, że pojęcie "pojemników" nie zostało w ustawie zdefiniowane, zatem omawiany przepis należy odczytywać w kontekście innych przepisów dotyczących utrzymania czystości i porządku oraz dotychczasowej praktyki prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów w niektórych gminach. Słuszność takiej tezy potwierdza również treść art. 6r ust. 2a ustawy, który wprost stanowi o możliwości finansowania przez gminę wyposażenia nieruchomości nie tylko w pojemniki, ale też w worki. Skoro ustawodawca w jednych przepisach dotyczących zbierania odpadów posługuje się niezdefiniowanym terminem "pojemnika" (art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy), a w innym posługuje się terminami "pojemniki" lub "worki" (art. 6r ust. 2a ustawy) trzeba przyjąć, że mogą być one równorzędne, jeśli gmina tak postanowi. Ponadto, nie jest w tym kontekście trafny zarzut naruszenia przez Radę Miejską art. 5 ust. 1 ustawy, ponieważ nie jest to przepis kompetencyjny w przeciwieństwie do art. 4 ustawy, lecz formułujący obowiązki dla właścicieli nieruchomości, więc organ uchwałodawczy stosować go nie mógł. Ubocznie Sąd zauważa, że wśród obowiązków właścicieli nieruchomości określonych w art. 5 jest w punkcie 3 wymieniony obowiązek zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Dodatkowym zatem argumentem jest więc, że dopuszczenie w gminie selektywnego zbierania odpadów także w workach stanowi realizację zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz.U. z 2017 r., poz. 19), wydanego na podstawie art. 4a u.c.p.g. W § 2 tego rozporządzenia unormowano, że frakcje odpadów zbiera się w pojemnikach, przy czym dopuszcza się zbieranie wybranych frakcji odpadów w miejscu ich wytworzenia w workach. W związku z tym gmina, chcąc dopuścić realizację selektywnego zbierania odpadów komunalnych i odbierania ich lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów, była uprawniona, zdaniem Sądu, do wskazania w regulaminie, że wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych dotyczą także worków.

Z tych względów bezzasadne okazały się zarzuty Prokuratora dotyczące przekroczenia upoważnienia ustawowego w zakresie § 3, § 6 i § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2, § 4 pkt 1,§ 5, § 13 pkt 1,3, 4,5 i 6 złącznika do uchwały Rady Miejskiej w S. nr XVIII/186/16 z dnia 27 czerwca 2016 r., uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.

W odniesieniu do pozostałego zakresu zaskarżenia, tj. § 3, § 6 i § 8 załącznika kontrolowanej uchwały Sąd w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd działając w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. dokonał kontroli postanowień zaskarżonej uchwały nieobjętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności i dopatrując się naruszeń w odniesieniu do zapisów § 5 oraz § 13 pkt 1, 3 i 5 załącznika do uchwały, wyeliminował te regulacje z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zapisy uchwały naruszające prawo nie mają istotnego wpływu na pozostałą regulację zawartą w kontrolowanym akcie, a ich eliminacja pozwala na spełnienie celu kontroli sądowej, jakim jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Uprawnienie sądu do wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały tylko w części wynika zaś wprost z art. 147 § 1 p.p.s.a..