Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1287/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157 § 1 w zw. z art. 174
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1537/11 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku decyzją z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...] nr [...] - [...], oznaczonej jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. 7410 m2, z całej nieruchomości o powierzchni 2.4256 ha, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w Gdyni KW [...], stanowiącej własność A. K. Odszkodowanie ustalono w wysokości 218.428,40 zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 1969 r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy tę decyzję w części dotyczącej wywłaszczenia oraz uchyliła w części dotyczącej odszkodowania. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 383.063.40 zł przyznane zostało właścicielce odrębną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] listopada 1969 r., nr [...].

Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] listopada 1969 r. wystąpił L. K. – spadkobierca dawnej właścicielki nieruchomości.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] listopada 1969 r. nr [...] o odszkodowaniu za nieruchomość będącą przedmiotem postępowania.

Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wystąpił w dniu 30 listopada 2010 r. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r.

Minister Infrastruktury po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Wskazał też, iż co do zasady właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania tej decyzji. Zasada ta nie dotyczy jednak sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia.

Minister, powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 kpa, określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek, np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy wyższego stopnia. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania. Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniona według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji, mającej być przedmiotem weryfikacji. W przypadku natomiast zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia.

Organ podał, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z art. 14 powołanej ustawy, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Jednakże w przedmiotowej sprawie żadna ze stron nie złożyła odwołania od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] listopada 1969 r.

Mając powyższe na uwadze Minister wskazał, że ustalając obecnie organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, jakim było prezydium rady narodowej, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji.

Minister Infrastruktury, powołując się na art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), stwierdził, że odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Tym samym kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku w zakresie wywłaszczania nieruchomości i przyznania odszkodowania przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wobec powyższego Minister stwierdził, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach wywłaszczenia nieruchomości jest wojewoda.

Organ podał, że pogląd ten został zaaprobowany przez Prezesa Rady Ministrów m. in. w licznych rozstrzygnięciach sporów o właściwość w podobnych stanach faktycznych między Ministrem Infrastruktury a Wojewodą Małopolskim oraz Wojewodą Mazowieckim.

Zgodnie z orzecznictwem sądowym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji tylko w przypadku, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe, zaś przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem pierwszej instancji.

Skoro więc postępowanie było bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Ministra Infrastruktury, to w ocenie Ministra zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. i umorzenie postępowania przed Ministrem Infrastruktury.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. K., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] listopada 1969 r. oraz art. 7 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela.

W uzasadnieniu skarżący podał, że wywłaszczeniowo – odszkodowawcza decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 1969 r. została decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1969 r. utrzymana w mocy jedynie w części dotyczącej wywłaszczenia, zaś uchylona w części dotyczącej odszkodowania. W związku z uchyleniem decyzji w części dotyczącej odszkodowania, organ wywłaszczeniowy zobowiązany był do ponownego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przedstawiając szereg zarzutów pod adresem postępowania i rozstrzygnięcia podjętego w decyzji z dnia [...] listopada 1969 r. skarżący stwierdził, iż z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wynika jednoznacznie, że sprawy wywłaszczania nieruchomości dokonane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku przejął starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W ocenie skarżącego, przepis ten dotyczy aktualnie prowadzonych postępowań wywłaszczeniowych.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1537/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z 6 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie do rozstrzygnięcia jest kwestia, czy Minister Infrastruktury w dniu wydania zaskarżonej decyzji był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a.

Powołując się na stanowisko doktryny i judykatury Minister Infrastruktury wyszedł z założenia, że jeśli organ (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku), który wydał decyzję ostateczną, poddaną jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 K.p.a.). Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta (art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. – właściwość organu wyższego stopnia ukształtowana w ustawie szczególnej), to Minister Infrastruktury doszedł do wniosku, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1969 r. powinien być Wojewoda Pomorski, w związku z czym postępowanie przed Ministrem Infrastruktury umorzył.

Istotnie, koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez Ministra Infrastruktury, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Zdaniem M. Jaśkowskiej (komentarz do art. 157 K.p.a., LEX 2009) "właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia (por. niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r., II SA 1484/03: "W przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Ów nadzwyczajny tryb postępowania rządzi się swoistymi regułami odmiennymi niekiedy od reguł przyjmowanych w trybie zwykłym. Należy w związku z tym odróżnić przepisy, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności od przepisów, stanowiących wzorzec oceny, czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności. Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania".

Nie jest to jednak jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 lipca 1993 r., I SA 116/93, ONSA 1994, z. 3, poz. 109 i wyrok z dnia 25 marca 1997 r., IV SA 1257/95)". Oznacza to, zdaniem SN, "że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji w 1968 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA. W konkluzji należy uznać za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie NSA w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda P."

Powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12.03.1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia i odszkodowania. Przypomnieć należy więc, że początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie SN dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania był wojewoda (art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął SN "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Ową kilkunastoletnią praktykę potwierdzają przykładowo jedynie wybrane orzeczenia NSA: z dnia 17.10.1998 r. IV SA 2077/98; z dnia 8.12.2003 r. I SA 884/02; z dnia 14.01.2009 r. I OSK 159/08; z dnia 18.06.2010 r. I OSK 840/09; z dnia 16.02.2011 r. I OSK 585/10; z dnia 10.08.2011 r. I OSK 1398/10.

W tej sytuacji nawet jeśli uznać za prawidłową koncepcję przyjętą przez Ministra Infrastruktury odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, w jej ogólnym zarysie polegająca na założeniu, że do ustalenia właściwości rzeczowej organu wyższego stopnia zastosowanie mają aktualne przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji nadzorczej – jest w chwili obecnej powszechniej stosowana w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, to w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych, nie można – zdaniem sądu – tracić z pola widzenia odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji RP z zasady demokratycznego państwa prawnego (por. np. wyrok TK z 17.12.1997 r. K 22/96, OTK 1997/5-6/71).

Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie sądu nie ma powodu, aby od tej utartej praktyki odstąpić. W orzecznictwie występuje wprawdzie pogląd, że "z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. (...) w szczególności [z] postanowień art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy [wynika], że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 8.10.2010 r. I OSK 1691/09, LEX nr 745130), co może wiązać się, zdaniem NSA wyrażonym w tym wyroku, ze zmianą właściwości wojewody, jako organu wyższego stopnia, to jednak w ocenie Sądu takie stanowisko może budzić wątpliwości. Sąd podzielił bowiem tezę, że "artykuł 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie powinien stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych w określonej kategorii spraw, ale zawsze należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który zalicza do zadań wojewody określoną sprawę i przewiduje kompetencje wojewody do jej załatwienia. (...) Regulacja art. 7 konstytucji wyraźnie wskazuje na obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a zatem wojewoda zobowiązany jest do działania w granicach kompetencji przewidzianych w ustawach szczególnych, tj. dotyczących spraw określonego rodzaju. Wojewoda może w sposób władczy kształtować uprawnienia i obowiązki jednostek w drodze decyzji administracyjnej, tylko jeżeli ustawa szczególna przyznaje mu do tego kompetencje" (zob. Daniel Sałuda, Domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, CASUS 2011.1.11). Tak więc, zdaniem Sądu, także przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy z 2009 r. wskazuje – jak się wydaje – jedynie na potencjalne ("ustrojowe") kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia, jeśli taką kompetencję można wyprowadzić z przepisów dotyczących określonych rodzajów spraw. Wejście w życie tej ustawy nie uzasadnia więc odstąpienia od dotychczasowej praktyki stosowania prawa, wynikającej ze wskazanego wcześniej wyroku SN z 3.09.1998 r. III RN 83/98.

Rozpatrując po raz kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tym razem już Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, będzie musiał odnieść się merytorycznie do zarzutów stawianych decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r.

W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 157 § 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem konstytucyjnej zasady pewności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji R.P., co miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sad uchylił zaskarżoną decyzję.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy i na zarzutach naruszenie przepisów prawa materialnego.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

– naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP polegające na tym, że Sad pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają ministra do oceny legalności ostatecznej decyzji wydanej przez nieistniejący obecnie organ – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku,

– naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 157 § 1 k.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd nie wskazał podstawy prawnej uprawniającej ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku, a jednie powołał się na praktykę orzeczniczą,

– naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 17 pkt 1 i 2 k.p.a., polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przyjął, ze w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji,

– naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 157 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na tym, ze Sąd zarzucił naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

– naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego, to:

1) błędne zastosowanie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zasada pewności prawa i obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa uniemożliwiają rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w pierwszej instancji przez wojewodę,

2) błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206), polegająca na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok;

2) zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm.) nie są zasadne.

Art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje środki stosowane przez sąd administracyjny w wyniku stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Stanowi o tym expressis verbis art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawą umorzenia postępowania, przyjętą przez Ministra, był brak właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Uchylenie się przez organ administracji publicznej od rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest dopuszczalne tylko w razie gdy organ w sprawie nie ma kompetencji szczególnej. Błędna wykładnia przepisów o właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a w następstwie umorzenie postępowania, stanowi zarówno wadliwość materialnoprawną i procesowoprawną.

Przepisy prawa procesowego określają tryb postępowania w razie ustalenia braku właściwości. Umorzenie postępowania z powodu braku właściwości, pomimo że w sprawie organowi administracji publicznej przysługiwała właściwość można zakwalifikować do naruszenia przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie zatem środka wobec zaskarżonej decyzji uregulowanego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma oparcie w przepisach prawa.

Kodeks postępowania administracyjnego reguluje sposób ustalenie właściwości rzeczowej, normuje właściwość miejscową oraz właściwość instancyjną. Właściwość instancyjna to zdolność prawna organu administracji publicznej do weryfikacji decyzji (postanowień) wydanych w postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym oraz w trybach nadzwyczajnych. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zdolność prawna do prowadzenia postępowania była i jest przyznana organom wyższego stopnia. Takie rozwiązanie przyjęte było w Kodeksie postępowania administracyjnego przed nowelizacją w 1980 r., jak i po nowelizacji. Według pierwotnego brzmienia regulacji właściwości w sprawie nieważności decyzji (Dz. U. z 1960 r. nr 30, poz. 168), art. 138 § 1 stanowił: "Właściwy do uchylenia nieważnej decyzji w przypadkach wymienionych w art. 137 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez naczelny organ administracji państwowej – ten organ".

Tak właściwość instancyjna do stwierdzenia nieważności została uregulowana po nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. Według art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu nadanym nowelizacją (tj. Dz. U. z 1980 r. nr 9, poz. 26) "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez naczelny organ administracji państwowej – ten organ". Po reformie ustrojowej nadano nowe brzmienie. Według art. 157 § 1 "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ". Nie zmieniono jednak zasady ustalenia właściwości instancyjnej.

Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia wobec organy, który wydał decyzję. Art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc o właściwości organu wyższego stopnia nie wskazuje, które organy są organami wyższego stopnia. Przesądza o tym regulacja w art. 17 kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwotnym brzmieniu kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 13 "Organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do prezydiów rad narodowych – prezydia rad narodowych wyższego stopnia, w stosunku zaś do prezydiów wojewódzkich rad narodowych – Rada Ministrów z zastrzeżeniem przepisu art. 110 § 4 (...)". Po zmianach ustrojowych z systemu organów administracji państwowej, którym przyznana została kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania administracyjnego wyłączono Radę Ministrów, nadając nowe brzmienie art. 5 § 2 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją była zmiana w regulacji właściwości organów wyższego stopnia. Zmiany te zostały wprowadzone do kodeksu postępowania administracyjnego nowelizacją z 1980 r. Zgodnie z art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 1980 r. nr 9, poz. 26) "Organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego – terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, zaś w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego – właściwi w sprawie ministrowie (...)". W sprawach zatem, w których organem orzekającym w pierwszej instancji były terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, organem wyższego stopnia jest rzeczowo właściwy minister. Nie ulega wątpliwości, że aktualna struktura ustrojowa administracji publicznej przyjmuje w systemie ustrojowym kompetencję ministra do prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego). Zachowanie w pełni kompetencji ministrów do prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego) daje podstawy do wyprowadzenia właściwości ministra rzeczowo właściwego do stwierdzenia nieważności zniesionych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (prezydiów wojewódzkich rad narodowych). Podstawą ustalenia właściwości instancyjnej jest ustalenie organu wyższego stopnia wobec organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a nie aktualnie obowiązujące rozwiązania prawne w zakresie właściwości rzeczowej rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie zwykłym (uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12 , Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych 2012 nr 4, poz. 60).

Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6, art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 5 § 2 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego wynika kompetencja ogólna ministrów do prowadzenia postępowania co daje podstawy do wyprowadzenia właściwości instancyjnej na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 1071 ze zm.). Wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Regulacja art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy regulacji właściwości instancyjnej wobec decyzji organów samorządu terytorialnego. Można ją zatem stosować do rozwiązań aktualnie obowiązujących, a w pozostałym zakresie tylko gdy w wyniku zniesienia organów nie można przypisać właściwości do prowadzenia spraw z zakresu administracji rządowej. W strukturze ustrojowej nie zniesiono organu, który ma zdolność prawną do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji terenowych organów administracji publicznej stopnia wojewódzkiego.

Tym samym nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.).

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 712/12 i sygn. akt I OSK 711/12.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.