Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 7/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Uchylono postanowienie I i II instancji
Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skarg [...] S.A. w [...], [...] Spółka Akcyjna [...] S.K.A. w [...], [...] S.K.A. w [...] na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] znak [...]; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. 3. zwraca [...] S.K.A. w [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu.


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013.1409 t.j. ze zm., dalej: PrB) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013r., poz. 267 t.j. ze zm. dalej k.p.a.) wymierzył karę inwestorom [...] S.A. z siedzibą w [...],[...] S.K.A. z siedzibą w [...],[...] S.K.A. z siedzibą w [...] z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym będącym częścią "24 zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie grupowej z czterema segmentami każdy" znajdującego się w [...] w wysokości 10.000 złotych.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w związku z wnioskiem pełnomocnika reprezentującego J. i D. H. odbyła się kontrola wykonania przez ww. inwestorów obowiązku określonego w art. 54 PrB. Kontrolę przeprowadzono w dniu 27 listopada 2014r. w obecności J. H., J. S. reprezentującego inwestorów oraz kierownika budowy P. D. Budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany został na podstawie decyzji [...]. Inwestorami budowy są [...]. Kierownikiem budowy jest P. D. W trakcie kontroli J. H. złożyła oświadczenie, że przedmiotowy budynek jest użytkowany przez nią i jej rodzinę od dnia [...] marca 2014 r. Na użytkowanie wskazywało pełne wyposażenie lokalu mieszkalnego, tj. widoczne meble, dywany, telewizor, firany, lampy. Na podstawie oświadczenia inwestora ustalono, że nie zawiadomił on właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu przedmiotowej budowy.

W dniu [...] lutego 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...] wymierzając karę inwestorom z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku na ul. [...] w wysokości 10.000 zł. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie, wskazując, że nie ustalono prawidłowo inwestora.

Dokonując ponownych ustaleń organ I instancji wskazał, że z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że dwie ze spółek będących inwestorami zmieniły nazwy swoich firm: [...].

Organ powołał się na art. 57 ust. 7 PrB zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 PrB, tj. bez uprzedniego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 58f ust. 1 PrB, z tym że stawka opłaty ulega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W oddzielnych pismach z dnia 12 sierpnia 2015 r. [...], [...], [...] złożyły zażalenia o takiej samej treści. W zażaleniach inwestorzy wskazali, że budynek przy [...] stanowiący własność J. i D. H. został udostępniony w celu wykonania prac wykończeniowych oraz prac, które z mocy porozumienia stron, kupujący wykonywali we własnym zakresie. Po wykonaniu wskazanych wyżej prac klienci nie przekazali skarżącym żadnych dokumentów potwierdzających ich wykonanie w szczególności pomiarów elektrycznych, protokołów kominiarskich. Dokumenty te zostały dostarczone dopiero pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. po kontroli PINB. Nadto w dniu kontroli stwierdzono brak wykonania chodnika dojściowego do drzwi wejściowych, który jest elementem planu zagospodarowania działki oraz brak drzwi wewnętrznych pomiędzy garażem a korytarzem, brak drzwi do łazienki.

W związku z powyższym zdaniem inwestorów nie mieli oni możliwości wystąpienia o pozwolenie na użytkowanie. Jednocześnie inwestorzy nie posiadali stosownych instrumentów prawnych, aby wyegzekwować od klientów wykonanie niezbędnych robót. W świetle powyższego niezrozumiałym jest dla nich nakładanie na skarżące spółki kary pieniężnej. Jedynym adresatem ewentualnej kary winien być właściciel budynku, który samowolnie przystąpił do jego nielegalnego użytkowania.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że inwestorzy nie złożyli do właściwego organu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ani zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przez przystąpienie do użytkowania w myśl art. 57 ust. 2 PrB należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r., sygn. II 2088/10, Lex nr 1138065, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r., sygn. II OSK 2087/10, Lex nr 1138064, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 sierpnia 2013r. , sygn. II SA/Bd 532/13, Lex nr 1440536). Przepisy ustawy PrB nie zawierają legalnej definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". Przyjąć jednak można, że rozumienie takiego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym. Przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie jest równoznaczne z samym tylko umieszczeniem w nim elementów wyposażenia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2013r. , II SA/Po 171/13, Lex nr 1320817). W przedmiotowej sprawie ustalono jednak nie tylko fakt wyposażenia lokalu, ale również sam fakt zamieszkiwania tego lokalu przez J. H. wraz z jej rodziną.

Dalej organ stwierdził, że wymierzenie określonej w art. 57 ust. 7 PrB kary jest obowiązkowe w każdym przypadku, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Organ nadzoru nie ma przy tym żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Jest to bowiem niezależne od stopnia zawinienia, kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 PrB, przy czym art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 nie pozwala na miarkowanie wymierzonej kary w zależności od sytuacji ekonomicznej czy rodzinnej inwestorów (wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r. sygn. II OSK 838/10, LEX nr 992644, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2012 r. , sygn. IV SA/Po 528/11 LEX nr 1104446). Organ powołał się również na orzecznictwo, w którym wskazuje się, że w świetle art. 57 ust. 7 PrB nie mają znaczenia motywy, jakimi kierował się skarżący oraz ryzyko poniesienia przez inwestora znacznych strat finansowych (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2011 r. , sygn. akt II OSK 448/10 CBOSA). Zdaniem organu II instancji kwestia ewentualnych wątpliwości czy też nieświadomości co do obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, pozostaje bez znaczenia dla stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania i spowodowanej tym konieczności nałożenia kary z tego tytułu.

Organ II instancji podkreślił, że o obowiązku dokonania formalności związanych z oddaniem inwestycji do użytkowania Inwestor został poinformowany decyzją [...]. Decyzja ta została decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. sygn. [...] Prezydenta [...] przeniesiona na [...]. Dwie z ww. spółek zmieniły nazwy firm na obecne. P. B. reprezentuje wszystkie z ww. spółek jako prezes zarządu. W związku z tym spółki, na które nałożono karę miały wiedzę o obowiązku dokonania formalności związanych z oddaniem inwestycji do użytkowania.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 54 PrB, w brzmieniu pod dniu 28 czerwca 2015 r. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego potrzebne jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a PrB można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57 PrB po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji, chyba że ustawa wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 PrB). Przedmiotowa inwestycja uzyskania takiej decyzji nie wymagała, chyba że inwestor chciałby przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Organ powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych wywodził dalej, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zgłoszenia zakończenia budowy) spoczywa na inwestorze. W konsekwencji to również ten podmiot winien być adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania za naruszeniem przpisów art. 54 i 55 PrB. Nadto organ II instancji powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych zgodnie z którymi adresatem kary określonej w art. 57 ust. 7 PrB jest zawsze inwestor niezależnie od tego jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 204/11 oraz z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2168/10).

W związku z powyższym organ II instancji uznał nałożenie kary administracyjnej za prawidłowe i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

[...] [...] [...] wnieśli na powyższe postanowienie skargę. Skarżący nie wyodrębnili w petitum skargi zarzutów stawianych rozstrzygnięciu.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że stanowisko organów I i II instancji jest błędne i w żaden sposób nie odnosi się do stanu faktycznego podnoszonego przez skarżących.

Skarżący wskazali, że z akt sprawy wynika, że nieruchomość [...] została sprzedana w dniu [...] października 2013 r. J. i D. H. Wcześniej w dniu [...] października 2013 r. w celu wykonania przez właścicieli prac wykończeniowych oraz prac, które z mocy porozumienia stron właściciele wykonywali we własnym zakresie budynek na ul [...] został przekazany ww. osobom. Skarżący podkreślili, że Państwo [...] chcieli wykonać na własny koszt instalacje centralnego ogrzewania, chodnik prowadzący do drzwi wejściowych od granicy działki, drzwi wewnętrzne pomiędzy garażem a częścią mieszkalną budynku, czyli prace bez wykonania których nie jest możliwe uzyskanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Organy I i II instancji całkowicie pominęły fakt, że inwestorzy nie mieli możliwości ani nie dysponowali żadnymi środkami prawnymi, by wyegzekwować od J. i D. H. wykonanie niezbędnych robót. Powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (Dz.U.2014.121 j.t. ze zm., dalej k.c.) skarżący wskazali, że ustawowe ograniczenia prawa własności nie przewidują możliwości wyegzekwowania ani tym bardziej wykonania wbrew woli właścicieli robót, mających na celu zakończenie budowy, czy też usunięcia osób nielegalnie zamieszkujących budynek, będący ich własnością. W związku z tym skarżący nie mieli żadnych prawnych ani faktycznych możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

W protokole z kontroli z dnia [...] listopada 2014 r. organ stwierdził, że nie wykonano chodnika zaś teren zielony jest nieuporządkowany. Nadto w protokole wskazano, że brakuje protokołów kominiarskich i elektrycznych oraz że nie wszystkie prace zostały zakończone przez właścicieli. Inwestorzy wielokrotnie bezskutecznie zwracali się do właścicieli, aby ci dostarczyli niezbędne wyżej wskazane dokumenty do wniosku o wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Zdaniem skarżących organy I i II instancji pominęły też podnoszony przez skarżących fakt przystąpienia przez właścicieli bez wiedzy i zgody inwestora do nielegalnego użytkowania budynku.

Niemożliwym było również przeniesienie decyzji Prezydenta [...] w trybie art. 40 ust. 1 PrB na rzecz J. i D. H. Wskazany przepis przewiduje bowiem, że organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę jest obowiązany za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Skarżący również w tym przypadku nie mieli możliwości wyegzekwowania od właścicieli przyjęcia wszystkich warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem skarżących inwestorów z art. 57 ust. 7 PrB nie wynika, że adresatem tego przepisu jest zawsze inwestor, niezależnie od tego jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Skarżący powołali się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 roku II OSK 1695/12.

W konkluzji skarżący stwierdzili, że przyjęte w orzecznictwie ograniczenie podmiotowe z art. 57 ust. 7 PrB nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy właściciel uniemożliwia wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której na skutek przyczyn leżących po stronie właściciela nie doszłoby do kontroli wybudowanego budynku pod względem zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, czego skutki w postaci kar administracyjnej poniósłby skarżący.

W odpowiedzi organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 16 marca 2016r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko, powołując się nadto na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2015 r. , sygn. II OSK 2809/13, LEX nr 1780573 oraz wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Obie wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Na podstawie art. 57 ust. 7 zd. 1 PrB w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 PrB, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Z art. 54 PrB wynika, że w sytuacji objętej jego dyspozycją można przystąpić do użytkowania obiektu po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w postaci decyzji. Faktem bezspornym w niniejszej sprawie było to, że J. i D. H. przystąpili do użytkowania obiektu, o którego zakończeniu skarżący nie zawiadomili, mimo że byli inwestorami.

Na gruncie art. 57 ust. 7 PrB istnieją dwa problemy interpretacyjne. Pierwszy z nich dotyczy kręgu adresatów kary przewidzianej w tym przepisie. Drugi problem interpretacyjny dotyczy przesłanek wymierzenia tej kary, a mianowicie, czy wymierzenie kary musi wystąpić zawsze w wypadku stwierdzenia bezprawnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, czy też inwestor może zwolnić się od tej odpowiedzialności przez wykazanie pewnych szczególnych okoliczności.

W ocenie Sądu adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną, o której mowa w art. 57 ust. 1 PrB może być tylko inwestor. Skoro obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zgłoszenia zakończenia budowy) spoczywa na inwestorze, to również tylko ten podmiot może być adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 PrB. Z przepisów prawa budowlanego (art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 56, 57, art. 59 ust. 7 PrB) wynika, że odpowiedzialność materialna i formalna za budowę spoczywa na inwestorze. Ustawa nie uzależnia tej odpowiedzialności od tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na której trwa budowa. W związku z powyższym, inwestor może ponieść określoną w art. 57 ust. 7 PrB odpowiedzialność z powodu przystąpienia do nielegalnego użytkowania, mimo że nie jest właścicielem nieruchomości, na której prowadzono budowę. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2014 r., sygn. II OSK 2979/12, LEX nr 1575637, który należy podzielić również w niniejszej sprawie.

Przechodząc do drugiego problemu wykładni art. 57 ust. 7 PrB, stwierdzić należy, że w piśmiennictwie wskazuje się, że inwestor nie może powoływać się na to, że to nie on przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, lecz osoba trzecia. Zastrzega się przy tym, że jeżeli czynności zbycia dokonuje się w trakcie budowy, inwestor powinien zadbać o przeniesienie decyzji o pozwolenie na budowę na nabywcę w trybie art. 40 PrB. (zob. Z. Kostka, Komentarz do art. 57 PrB, LEX 2014).

Za utrwaloną należy uznać linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą z art. 57 ust. 7 PrB nie można wywodzić, że karę za bezprawne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego wymierza się inwestorowi bez względu na okoliczności sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2809/13, LEX nr 1780573; 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2979/12, LEX nr 1575637; 27 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2609/12, LEX nr 1488201; 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1155/13, LEX nr 1769811; 18 września 2014 r., sygn. II OSK 668/13, LEX nr 1572781). Wskazana linia orzecznicza tylko pozornie pozostaje w sprzeczności z orzeczeniami, w których sądy administracyjne stanęły na stanowisku, że odpowiedzialność z art. 57 ust. 1 PrB jest niezależna od tego, jaki podmiot przystąpił do bezprawnego użytkowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 204/11, LEX nr 1167137 oraz z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2168/10, LEX nr 1138095). Stanowisko zajęte w tych orzeczeniach należy bowiem rozumieć w ten sposób, że okoliczność przystąpienia do bezprawnego użytkowania przez inny podmiot sama w sobie nie zwalnia inwestora z odpowiedzialności z art. 57 ust. 7 PrB. Inwestor nie może bronić się tym, że to nie on, ale inna osoba przystąpiła do użytkowania, skoro to on, a nie osoba trzecia jest odpowiedzialna za proces budowlany. Inwestora może zwolnić tylko to, że osoba trzecia przystąpiła do bezprawnego użytkowania mimo podjęcia przez inwestora odpowiednich działań mających zapobiec takiemu stanowi rzeczy. W takiej sytuacji przesłanką negatywną wymierzenia kary administracyjnej są odpowiednie działania inwestora, mające zapobiec bezprawnemu użytkowaniu przez inną osobę, a nie samo stwierdzenie, że rozpoczęcie użytkowania nastąpiło przez tę inną osobę.

Stanowisko zajęte przez Sąd w niniejszej sprawie i ww. linia orzecznicza jest również możliwe do pogodzenia z interpretacją art. 57 ust. 7 PrB, na którą powoływał się organ II instancji, a która została dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1216/11, LEX nr 1107753. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że stosując art. 57 ust. 7 PrB organ nie musi badać przyczyn i podstaw, dla których obiekt jest użytkowany bez stosownego pozwolenia, czy też bez dokonania zgłoszenia. Stanowisko to jest trafne. Po pierwsze, należy odróżnić przyczyny, dla których obiekt jest użytkowany bez stosownego pozwolenia czy zgłoszenia od działań podjętych przez inwestora mających zapobiec takiemu bezprawnemu użytkowaniu. Innymi słowy, dla celów wymierzenia kary określonej w art. 57 ust. 7 PrB, organ nie musi i nie powinien prowadzić szeroko zakrojonego postępowania dowodowego, które zmierzałoby do wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z przystąpieniem przez osobę trzecią do bezprawnego użytkowania. Organ powinien dokonać ustaleń w zakresie relewantnych działań podjętych przez inwestora do momentu rozpoczęcia bezprawnego użytkowania. Po drugie ww. stanowisko należy rozumieć w ten sposób, że organ nie jest obowiązany z urzędu badać powodów, dla których inwestor nie zapobiegł bezprawnemu użytkowaniu przez osobę trzecią. Odpowiedzialność inwestora z art. 57 ust. 7 PrB jest bowiem zasadą. Wyłączenie tej odpowiedzialności jest natomiast wyjątkowe i ograniczone do sytuacji szczególnych. Organ powinien więc podjąć stosowne czynności dowodowe jedynie wtedy, gdy inwestor w toku postępowania podniesie, że w sprawie zachodzą wyjątkowe okoliczności, które uzasadniają wyłączenie jego odpowiedzialności.

W związku z powyższym za niewłaściwą należy uznać interpretację organów I oraz II instancji, zgodnie z którą art. 57 ust. 1 PrB kreuje po stronie inwestora odpowiedzialność bezwzględną, z której w żadnych szczególnych okolicznościach nie może zostać zwolniony.

Naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Na skutek błędnej interpretacji art. 57 ust. 7 PrB organy obu instancji swoje ustalenia ograniczyły do wykazania kręgu inwestorów oraz faktu przystąpienia o użytkowania bez wymaganego zgłoszenia. Organy – mimo podniesienia odpowiednich twierdzeń ze strony inwestorów – nie przeprowadziły dowodów oraz nie dokonały ich oceny w celu ustalenia, czy występujący w sprawie inwestorzy podjęli odpowiednie działania zapobiegające użytkowaniu spornego obiektu bez zgłoszenia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ, będzie miał na uwadze zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 57 ust. 7 PrB oraz poniższe wskazania, które wynikają z przyjętej interpretacji tego przepisu.

Organ rozpatrujący sprawę będzie musiał rozważyć nie tylko to, czy inwestorzy podjęli działania mające na celu zapobiegnięciu użytkowania bez zgłoszenia, ale przede wszystkim, czy te działania można uznać za odpowiednie w stosunku do wagi sprawowanej funkcji inwestorów. W związku z tym organ powinien ustalić, m.in. następujące okoliczności.

W pierwszej kolejności organ powinien ocenić znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy punktu 3 protokołu z dnia [...] października 2013 r. W szczególności zaś, czy zapis taki dostatecznie zapobiegał wystąpieniu sytuacji rozpoczęcia użytkowania bez zgłoszenia oraz czy w innych dokumentach (np. w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości) znajdują się zapisy dotyczące kwestii związanych z odbiorami relewantnych robót, zakończeniem budowy i realizacją obowiązku z art. 54 PrB. W końcu należy także ustalić, czy [...] zrealizowali obowiązek określony w pkt 3 protokołu i jakie działania podejmowali inwestorzy w związku z realizacją tego obowiązku albo zaniechaniem jego wykonania. Według oświadczenia J. H., które znajduje się w protokole kontroli, w dniu [...] lutego 2014 r. przekazała inwestorowi pisemną informację, że wykonano niezbędne elementy do oddania budynku do użytkowania, czyli konstrukcji schodów wraz z balustradą. Przekazanie tych informacji miało nastąpić na podstawie bliżej nieokreślonych postanowień zawartych w akcie notarialnym, których znaczenie dla sprawy organ administracji również powinien ocenić.

Organ powinien również wziąć pod uwagę, czy i jakie były ustalenia ustne dotyczące przystąpienia do użytkowania przez J. i D. H. oraz ocenić, czy inwestorzy będąc profesjonalnymi podmiotami mogli na takich ustaleniach polegać, skoro byli oni obowiązani do wykonania swoich obowiązków wynikających z pełnionej funkcji budowlanej. Truizmem jest twierdzenie powtarzane w skardze, że inwestorzy nie mogli podjąć skutecznych czynności przymuszających właścicieli do tego, aby wykonali oni niezbędne roboty pozwalające na zgłoszenie zakończenia budowy. Rzecz jednak w tym, że inwestor utracił własność nieruchomości dobrowolnie i na skutek własnych działań. Wyzbywając się władztwa nad obiektem, z budową którego łączyły się dla inwestorów określone obowiązki wynikające z pozwolenia na budowę, inwestorzy powinni byli liczyć się z ryzykiem niemożności lub utrudnienia wykonania tych obowiązków. W takiej sytuacji powinni byli zabezpieczyć się przed ryzykiem. Ustawa nie uzależnia realizacji obowiązków od posiadania tytułu do obiektu. Skoro tak to należy uznać, że inwestorzy powinni dążyć do tego, aby dysponować możliwością efektywnego oddziaływania na proces budowlany.

Do ustalenia, czy do przystąpienia do bezprawnego użytkowania doszło wbrew woli inwestorów przydatne może okazać się również to czy, w jaki sposób oraz w jakim okresie skarżące spółki usiłowały gromadzić dokumentację niezbędną do wywiązania się z roli inwestorów. Według oświadczenia J. H., które znajduje się w protokole kontroli, nie została ona poinformowana, że należy ww. dokumenty dostarczyć. Okoliczność tą należy zweryfikować.

Kolejną istotną okolicznością, która powinna zostać poddana ocenie przez organ jest kwestia braku przeniesienia decyzji administracyjnej w postaci pozwolenia na budowę na J. i D. H. Bez znaczenia pozostaje przy tym ocena skarżących, czy ich starania zakończyłyby się powodzeniem. Istotne jest to, czy inwestorzy dołożyli jakichkolwiek starań ku temu, aby decyzję przenieść, albo z jakich powodów zaniechali działań w tym zakresie. W szczególności zaś istotne jest to, dlaczego inwestorzy nie uregulowali tej kwestii wraz z przeniesieniem własności.

Na koniec należy podkreślić, że organ powinien poddać ocenie działania inwestora od momentu przekazania władztwa nad budową J. i D. H. do momentu rozpoczęcia przez nich użytkowania. Z akt sprawy wynika, że będzie to okres od [...] października 2013 r. do dnia [...] marca 2014 r. Okoliczność rozpoczęcia użytkowania w dniu [...] marca 2014 r. była w sprawie bezsporna. W tym kontekście brak porozumienia co do kwestii finansowych podnoszony przez skarżących nie będzie miał na pewno żadnego znaczenia, jeżeli konflikt nastąpił po [...] marca 2014 r. Nie przesądzając również kwestii, czy konflikt dotyczący rozliczeń finansowych będzie miał dla rozstrzygnięcia sprawy w ogóle jakiekolwiek znaczenie, należy zauważyć, że przedmiotem postępowania nie powinno być to, dlaczego J. i D. H. przystąpili w dniu [...] marca 2014 r. do bezprawnego użytkowania, ale to, czy wcześniej inwestorzy podjęli odpowiednie działania, aby temu zapobiec. Powyższe okoliczności wskazane przez Sąd nie stanowią zamkniętego katalogu. Oznacza to, że organ może wziąć pod uwagę również inne okoliczności, o ile tylko uzasadni, dlaczego były one istotne dla rozstrzygnięcia. Również waga poszczególnych okoliczności dla ustalenia zachodzenia przesłanki negatywnej wymierzenia kary z art. 57 ust. 7 PrB jest pozostawiona do uznania organu administracji. Organ może uznać pewne okoliczności za bardziej doniosłe, inne z kolei za mniej istotne dla wydawanego rozstrzygnięcia. Zróżnicowanie takie musi jednak uzasadnić.

Organ administracji dysponuje więc dużym zakresem swobody, limitowanym jedynie tzw. granicami celowości ustawowej. Te granice wyznaczane są ratio legis przepisu art. 57 ust. 7 PrB oraz założeniem, że podstawową funkcją norm sankcjonujących jest funkcja sugestywna. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kary administracyjne nie są odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowią środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji. Określenie w prawie budowlanym odpowiedzialności inwestora jest konsekwencją niedopełnienia wymaganych formalności, a więc przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem obowiązujących przepisów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06, LEX nr 232287). Powyższe uwagi będą miały zasadnicze znaczenie podczas ewentualnej ponownej kontroli postanowienia zapadłego na podstawie art. 57 ust. 7 PrB. Sądowa kontrola tego typu orzeczeń – w tym przypadku postanowienia uznaniowego - sprowadza się przede wszystkim do zbadania prawidłowości samego postępowania poprzedzającego jej wydanie. Badany jest więc sam proces dochodzenia przez organ do rozstrzygnięcia sprawy oraz opis tego procesu przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1986/09, LEX nr 600347).

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze, że wniosek o przyznanie kosztów złożony na rozprawie dnia 16 marca 2016 r. dotyczył jedynie kosztów zastępstwa procesowego. Nadto w punkcie 3 wyroku Sąd zwrócił [...] S.A. [...] kwotę 400 zł tytułem nadpłaconego wpisu (art. 225 p.p.s.a.).