Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3199/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 1, 6 ust. 1, 10a, 11 ust. 9
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. art. 95 ust. 1, 96 ust. 4, 199 ust. 1, 201 ust. 1 i ust. 3, 209 ust. 1 pkt 7 i pkt 8
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. art. 8, 11, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2014 r. sprawy ze skarg T. S.A. (obecnie O. S.A. z siedzibą w W.) oraz K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej T. S.A. (obecnie O. S.A. z siedzibą w W.) kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako "Prezes UKE") decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], wskutek wniosku T. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako "T.") - obecnie O. S.A. z siedzibą w W., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w sprawie przyznania T. dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej za okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] maja 2011 r. (dalej "Decyzja USO"), uchylił w całości tę decyzję i w tym zakresie orzekł w ten sposób, że:

I. przyznał na rzecz T. dopłatę do kosztów świadczenia:

- usługi, o której mowa w pkt I ppkt 5 sentencji decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] (dalej "Decyzja Wyznaczająca"), tj. usługi świadczenia udogodnień dla osób niepełnosprawnych, z wyłączeniem aparatów publicznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych, za okres od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] maja 2011 r. oraz

- usługi, o której mowa w pkt I ppkt 6 sentencji Decyzji Wyznaczającej - świadczenie usługi publicznych aparatów samoinkasujących za okres od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] maja 2011 r. (PSA)

w łącznej kwocie w wysokości 14.903.271 zł 64 gr.

II. odmówił przyznania, za okres od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] maja 2011 r., dopłaty do kosztów świadczonych przez T. następujących usług wchodzących w skład usługi powszechnej:

- usługi, o której mowa w pkt I ppkt 1 sentencji Decyzji Wyznaczającej, tj. usługi przyłączenia pojedynczego zakończenia sieci w głównej lokalizacji abonenta z wyłączeniem sieci cyfrowej z integracją usług, zwanej "ISDN";

- usługi, o której mowa w pkt I ppkt 2 sentencji Decyzji Wyznaczającej, tj. usługi utrzymania łącza abonenckiego z zakończeniem sieci w głównej lokalizacji w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych;

- usługi, o której mowa w pkt I ppkt 3 sentencji Decyzji Wyznaczającej, tj. usługi połączenia telefoniczne krajowe i międzynarodowe, w tym do sieci ruchomych, obejmującej także zapewnienie transmisji dla faksu oraz transmisji danych, w tym połączenia do sieci Internet;

- usługi, o której mowa w pkt I ppkt 4 sentencji Decyzji Wyznaczającej, tj. usługi udzielania informacji o numerach telefonicznych oraz udostępniania spisów abonentów (OBN i OSA).

Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w oparciu o następujące ustalenia.

Decyzją Wyznaczającą Prezes UKE wyznaczył T. do świadczenia usługi powszechnej, o której mowa w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: "Pt"), w brzmieniu na dzień wydania tej decyzji, na terenie całego kraju. W decyzji tej określony został katalog usług wchodzących w skład usługi powszechnej obejmujący następujące usługi, a mianowicie:

- przyłączenie pojedynczego zakończenia sieci w głównej lokalizacji abonenta z wyłączeniem sieci cyfrowej z integracją usług;

- utrzymanie łącza abonenckiego z zakończeniem sieci w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych;

- połączenia telefoniczne krajowe, międzynarodowe, w tym do sieci ruchomych, obejmujące także zapewnienie transmisji dla faksu oraz transmisji danych, w tym połączenia do sieci Internet;

- udzielanie informacji o numerach telefonicznych oraz udostępnianie spisów abonentów;

- świadczenie udogodnień dla osób niepełnosprawnych;

- świadczenie usług telefonicznych za pomocą aparatów publicznych.

Prezesa UKE decyzjami z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], oraz z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], zmienioną decyzją Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], określił szczegółowe warunki świadczenia usługi powszechnej, w tym okres jej świadczenia. Jak wynika z treści powyższych decyzji, T. była zobowiązana do realizacji obowiązku świadczenia wszystkich usług wchodzących, zgodnie z art. 81 ust. 3 Pt. (w brzmieniu na dzień wydania ww. decyzji), w skład usługi powszechnej na terenie całego kraju przez okres 5 lat. Prezes UKE wyznaczył T. na przedsiębiorcę zobowiązanego do świadczenia usługi powszechnej na okres 6 miesięcy od dnia [...] maja 2006 r., który następnie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], został wydłużony od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] maja 2011 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. T. złożyła wniosek o przyznanie dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej za okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] maja 2011 r. Odrębnym pismem z tego samego dnia T. przekazała dziesięć załączników do ww. wniosku, stanowiących integralną jego część.

Prezes UKE pismem z dnia [...] lipca 2012 r. zawiadomił T. o wszczęciu w dniu [...] lipca 2012 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej za okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] maja 2011 r.

K. (dalej "K.") pismem z dnia [...] lipca 2012 r. wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w prowadzonym w powyższym przedmiocie postępowaniu. K. uzasadniła swój wniosek celami statutowymi oraz interesem społecznym.

Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] dopuścił K. do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Prezes UKE zwrócił się do T. z prośbą o przedstawienie wersji jawnej dokumentu "Wyniki kalkulacji składowych kosztu netto usługi powszechnej za okres od 1 stycznia do 8 maja 2011 r.", przedstawionego przez biegłego rewidenta po zakończeniu Analizy Dokumentacji oraz o wskazanie, jakie informacje zawarte w "Opinii niezależnego biegłego rewidenta" oraz "Raporcie z badania składowych kosztu netto za okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] maja 2011 r." stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

W dniu [...] listopada 2012 r. T. przesłała Prezesowi UKE wersję jawną dokumentu "Wyniki kalkulacji składowych kosztu netto usługi powszechnej za okres od [...] stycznia do [...] maja 2011 r.", przedstawionego przez biegłego rewidenta po zakończeniu Analizy Dokumentacji i jednocześnie wniosła o ograniczenie wglądu co niektórych dokumentów stanowiących jego całość.

Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. ograniczył izbom (w tym K.) dopuszczonym do udziału w postępowaniu na prawach strony, prawo wglądu do materiału dowodowego, w zakresie części dokumentów zgromadzonych dla potrzeb niniejszej sprawy, między innymi co do "Wyników kalkulacji składowych kosztu netto usługi powszechnej za okres od [...] stycznia do [...] maja 2011 r."

Prezes UKE decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] odmówił T. przyznania dopłaty do kosztu netto za okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] maja 2011 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. T. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła ww. decyzji Prezesa UKE z [...] kwietnia 2013 r. naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa., w związku z art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.; dalej "usdg."), polegające na wydaniu decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, naruszenie § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej (Dz. U. Nr 255, poz. 2141; dalej "rozporządzenie MTiB"), poprzez błędne wyliczenie korzyści pośrednich związanych ze świadczeniem usługi powszechnej w 2011 r. w szczególności korzyści pośredniej z reklamy dostarczanej z rachunkiem telefonicznym oraz korzyści pośredniej z poprawy reputacji przedsiębiorcy wyznaczonego; naruszenie art. 95 ust. 1 Pt. i § 7 rozporządzenia MTiB, poprzez przyjęcie błędnego ustalenia, że w 2011 r. nie wystąpił koszt netto świadczenia usługi wchodzącej w skład usługi powszechnej i wydanie w wyniku tych błędnych ustaleń decyzji odmawiającej dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej w 2011 r.

W związku z powyższym T. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., a w przypadku nieuwzględnienia pierwszego z ww. zarzutów, wniosła o zmianę decyzji, poprzez przyznanie dopłaty do kosztów świadczonych przez T. usług wchodzących w skład usługi powszechnej, zaś w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, wniosła o zmianę decyzji, poprzez przyznanie dopłaty do kosztów świadczonych przez T. usług wchodzących w skład usługi powszechnej w wysokości kosztu netto, obliczonej zgodnie z danymi zweryfikowanymi przez biegłego rewidenta.

Prezes UKE pismem z dnia [...] maja 2013 r. wezwał T. między innymi do wyjaśnienia z czego wynikała różnica wartości korzyści pośrednich wynikających z dodatkowej możliwości reklamy dołączanej do rachunków telefonicznych wskazanej we wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. o przyznanie dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej za okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] maja 2011 r. w porównaniu do wartości wskazanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zobowiązał T. do przedstawienia wykazu wskazanych przez nią składowych korzyści pośrednich, które zdaniem T. powinny zostać przeliczone z wartości średniorocznych na wartości odpowiadającej okresowi od dnia [...] stycznia do dnia [...] maja 2011 r. wraz z wyjaśnieniem dlaczego takie przeliczenie powinno zostać przeprowadzone.

K. pismem z dnia [...] lipca 2013 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, w którym wskazała, że w jej ocenie decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie przyznania T. dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej za okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] maja 2011 r. jest prawidłowa. Jak podała K., z uwagi na złożenie przez T. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, konieczne jest wyjaśnienie, czy przyjęte przez T. dane do kalkulacji kosztu netto odnosiły się do roku 2009 i 2010, zamiast do roku 2011, w którym, zdaniem T., wystąpił koszt netto, czy też dane te zostały wskazane w sposób błędny. Zdaniem K., wyjaśnienia wymaga również przyjęta przez T. metoda kalkulacji kosztu netto, która zdaniem K. nie została poparta wystarczającymi wyjaśnieniami. K. odniosła się również do wskazanej we wniosku T. metodologii kalkulacji korzyści pośrednich, wskazując, że konieczne jest rozważenie, czy fakt stosowania przez T. marki handlowej O. do reklamowania swoich usług zostało uwzględnione przy kalkulacji korzyści pośrednich z tytułu znajomości przedsiębiorcy wyznaczonego, ponieważ, w opinii K., istnieje ryzyko, że kampanie reklamowe finansowane przez P. sp. z o.o., wchodzącą wraz z T. w skład jednej grupy kapitałowej, mogły mieć istotny wpływ na wartość przedmiotowych korzyści pośrednich. K. odniosła się również do zagadnienia kosztów możliwych do uniknięcia, wskazując, że wyjaśnienia wymaga, czy wraz z wygaśnięciem obowiązku świadczenia usługi powszechnej zmianie uległa alokacja kosztów związanych ze świadczeniem usług wchodzących w skład usługi powszechnej.

W zaskarżonej do Sądu decyzji Prezes UKE odniósł się w pierwszej kolejności do wniosku T. o stwierdzenie nieważności Decyzji USO, rozpatrując go jako wniosek o uchylenie tej decyzji w całości, przyjmując jednocześnie na podstawie sformułowania ww. wniosku i jego uzasadnienia, że T. kwestionuje Decyzję USO w całości, tj. podważa zasadność wszystkich postanowień zawartych w jej treści. Jak wskazał Prezes UKE, powyższe zobligowało organ do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej wydaniem Decyzji USO w całości.

Prezes UKE zwrócił uwagę, że w zakresie przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana stanu prawnego. Stwierdził w związku z tym, że dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy, konieczne było przyjęcie katalogu usług wchodzących w skład usługi powszechnej za okres, kończący się w ostatnim dniu świadczenia usługi powszechnej.

Nadto Prezes UKE podał, że zgodnie z treścią art. 25 ustawy nowelizującej dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 81 Pt. zachowują moc do czasu wydania nowych uregulowań w tym zakresie. Oznacza to, że rozporządzenie MTiB, w oparciu o przepisy którego T. dokonała kalkulacji kosztu netto, jest aktem obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej do Sądu decyzji, ponieważ nie zostało zastąpione nowym rozporządzeniem wydanym w oparciu o przepisy wprowadzone ustawą nowelizującą.

W wyniku ponownej weryfikacji sprawy Prezes UKE ustalił, że w okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...] maja 2011 r. zaistniał koszt netto świadczenia usługi powszechnej. Stwierdził, że korzyści pośrednie uzyskane w związku ze świadczeniem usługi powszechnej za okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] maja 2011 r. wynosiły (X tajemnica przedsiębiorstwa - patrz: Załącznik nr 1 do decyzji, pkt 1), nie zaś (X tajemnica przedsiębiorstwa - patrz: Załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, pkt 2), jak błędnie ustalono i wskazano w Decyzji USO. W ocenie Prezesa UKE, ustalenie właściwej wysokości wartości korzyści pośrednich na skutek ponownego merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy, pozwoliło na określenie prawidłowej wysokości kosztu netto, jaki wystąpił w powyższym okresie.

Następnie, zgodnie z art. 96 ust. 4 Pt., Prezes UKE sprawdził, czy koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie T., posługując się przy tym kryteriami, wynikającymi z ww. przepisu. Jak podał, dokonana analiza, czy zweryfikowany wcześniej koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie T. wykazała, iż jedynie koszt netto, powstały z tytułu świadczenia usługi udogodnień dla niepełnosprawnych oraz świadczenia usług za pomocą PAS stanowi uzasadnione obciążenie tego przedsiębiorcy wyznaczonego. W związku z tym, w ocenie Prezesa UKE, zasadnym było przyznanie dopłaty T. tylko z tytułu usług wymienionych w pkt I sentencji zaskarżonej do Sądu decyzji. Prezes UKE wskazał natomiast, że w zakresie pozostałych usług wskazanych w pkt II sentencji decyzji, z ww. powodu, brak jest podstaw do przyznania dopłaty.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji zaskarżonej do Sądu, Prezes UKE wyznaczając wartość korzyści pośredniej z tytułu poprawy reputacji przedsiębiorcy wyznaczonego, dokonał korekty wartości rocznego zysku na abonenta mnożąc go przez wskaźnik [...]. Stwierdził, że wskazana w uzasadnieniu Decyzji USO wartość korzyści pośrednich z tytułu poprawy reputacji przedsiębiorcy wyznaczonego została wyznaczona w oparciu o dane za cały rok 2011 i wymagała korekty.

Dokonana przez Prezesa UKE kalkulacja korzyści pośrednich wykazała, jak podał Prezes UKE, że wartość tych korzyści została skalkulowana w odmiennej wysokości niż suma korzyści pośrednich, wskazana w Decyzji USO. Zdaniem Prezesa UKE, oznacza to, że w okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...] maja 2011 r. wystąpił koszt netto związany ze świadczeniem usług wchodzących w skład usługi powszechnej. W związku z tym konieczne było, jak wskazał Prezes UKE, przeprowadzenie analizy, czy koszt netto stanowił uzasadnione obciążenie T. (art. 96 ust. 4 Pt.) i w związku z tym, czy T. przysługuje dopłata w wysokości kosztu netto. W konkluzji Prezes UKE stwierdził, że błędnie wyliczono korzyści pośrednie w wyniku przyjęcia jako podstawy wyliczeń całego roku 2011, zamiast okresu od dnia [...] stycznia do dnia [...] maja 2011 r., czyli okresu, w którym T. realizowała obowiązek świadczenia usługi powszechnej.

Jednocześnie Prezes UKE nie zgodził się z treścią żądania T. w zakresie przyznania T. dopłaty do kosztu netto wskazanej we wniosku o przyznanie dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej, ponieważ, jak podał, wartość ta została wyznaczona w sposób błędny, w oparciu o wartości nieuwzględniające zaproponowanych przez biegłego rewidenta korekt. Prezes UKE nie przychylił się również do alternatywnej propozycji T. zakładającej przyznanie jej dopłaty, ponieważ wnioskowana przez T. kwota dopłaty jest niezgodna z kalkulacją kosztu netto dokonaną w jego decyzji.

Wobec powyższego Prezes UKE stwierdził, że ustalenie kosztu netto z tytułu świadczenia usług powszechnych nie jest jednoznaczne z przyznaniem dopłaty przedsiębiorcy wyznaczonemu, lecz stanowi dopiero punkt wyjścia do dokonania kolejnej oceny przez Prezesa UKE, tj. oceny czy zweryfikowany koszt netto stanowi nieuzasadnione obciążenie tego przedsiębiorcy. Prezes UKE wskazał, że zgodnie z treścią art. 96 ust. 4 Pt., Prezes UKE odmawia przyznania dopłaty, jeżeli stwierdzi, że zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego. Weryfikacja kosztu netto, czyli stwierdzenie, że koszt ten występuje, oraz ustalenie, w przypadku, gdy koszt netto wystąpił, jaka jest wysokość tego kosztu, jest czynnością uprzednią w stosunku do oceny, czy koszt ten stanowi nieuzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego. Prezes UKE zwrócił uwagę, że powyższy pogląd nie budzi wątpliwości również w doktrynie, gdzie wskazuje się, że przepis art. 96 ust. 4 Pt. "ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy w procesie uregulowanym w ust. 1-3 ustalono koszt netto, będący konsekwencją nierentowności występującej przy świadczeniu usługi powszechnej. W takiej sytuacji przepis ust. 4 nakazuje Prezesowi U. dokonanie kolejnej oceny dotyczącej uzasadnienia obciążenia przedsiębiorcy takim kosztem".

Jak podkreślił Prezes UKE, powyższa interpretacja, nie budząca wątpliwości w oparciu o językowe reguły wykładni prawa krajowego, znajduje również potwierdzenie w wykładni art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 Dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i praw użytkowników dotyczących sieci i usług łączności elektronicznej (dalej "Dyrektywa o usłudze powszechnej"). Dodał, że na potrzebę odwołania się do przepisów wspólnotowych przy odczytywaniu art. 96 ust. 4 Pt. wskazuje się również w literaturze przedmiotu.

Prezes UKE wskazał, że przepisy Pt. nie precyzują, co należy rozumieć pod sformułowaniem, że "zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia". Jednocześnie Prezes UKE stwierdził, że nieuzasadnione obciążenie, o którym mowa w art. 96 ust. 4 Pt., odpowiada niesprawiedliwemu obciążeniu w rozumieniu art. 13 ust. 1 Dyrektywy o usłudze powszechnej.

W ocenie Prezesa UKE, zamieszczenie w art. 96 ust. 4 Pt. oraz w art. 13 ust. 1 Dyrektywy o usłudze powszechnej zwrotów niedookreślonych jest świadomym zabiegiem prawodawczym, wynikającym z przekonania, że nie da się precyzyjnie przesądzić w akcie normatywnym przesłanek przyznania dopłaty, w szczególności zaś nie jest wystarczającym uzasadnieniem przyznania dopłaty występowanie kosztu netto. Ocena, czy uzasadnione (sprawiedliwe) jest przyznanie dopłaty, pozostawiona została organowi regulacyjnemu, który dokonując tej oceny każdorazowo powinien wziąć pod uwagę okoliczności danej sprawy.

Prezes UKE, po ustaleniu wartości kosztu netto, dokonał analizy jakości i dostępności świadczonych przez T. usług wchodzących w skład usługi powszechnej i ustalił, że jedynie usługa udogodnień dla osób niepełnosprawnych oraz usługa PAS były przez T. realizowane w sposób prawidłowy i tylko dla tych usług powinna zostać wyznaczona dopłata do kosztu netto. Jednocześnie Prezes UKE wskazał, że dla usług świadczonych abonentom niezyskownym oraz usług OBN i OSA koszt netto nie stanowił uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego.

Prezes UKE stanął na stanowisku, że dokonana analiza wskazuje na znaczne zaniedbania ze strony T. w zakresie realizacji usługi powszechnej. Wskazał w szczególności na kwestię niedostatecznej dostępności usługi powszechnej, jak również na fakt, że T., świadcząc ww. usługi wchodzące w skład usługi powszechnej, nie spełniała kryterium jakości tej usługi. W ocenie Prezesa UKE, brak realizacji usługi powszechnej w stopniu wymaganym decyzjami Prezesa UKE sprawia, że koszt netto związany ze świadczeniem tych usług nie może zostać uznany za uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję Prezesa UKE z dnia [...] września 2013 r. T. postawiła następujące zarzuty, a mianowicie:

- naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. w związku z art. 11 ust. 9 usdg., polegającego na wydaniu decyzji, która dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

- naruszenia § 7 pkt 2 ppkt 1 w związku z § 2 ppkt 4 rozporządzenia MTiB, poprzez uznanie, że korzyść pośrednia w postaci tzw. znajomości przedsiębiorcy powinna dotyczyć abonentów innych niż abonenci zdefiniowani jako niezyskowni;

- naruszenia 107 § 3 Kpa., poprzez brak wskazania sposobu obliczenia korzyści pośredniej w postaci tzw. znajomości przedsiębiorcy wyznaczonego oraz poprawy reputacji tego przedsiębiorcy.

W związku z powyższymi zarzutami T. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa UKE oraz decyzji ją poprzedzającej, a na wypadek braku uwzględnienia tego wniosku, o uchylenie decyzji II instancji w części w zakresie punktu II.

Skarżąca podała, że skutki nierozpatrzenia przez organ wniosku przedsiębiorcy w terminie określa art. 11 ust. 9 usdg., w myśl którego, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Wskazała, że usdg. w obecnym brzmieniu stosuje się do działalności telekomunikacyjnej, w tym do postępowań administracyjnych z udziałem przedsiębiorców telekomunikacyjnych, o ile postępowania te dotyczą działalności przez nich prowadzonej. Podkreśliła, że również dyrektywy UE wdrożone do polskiego porządku prawnego przez Pt., nie wykluczają możliwości zastosowania domniemania wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem o przyznanie dopłaty w przypadku upływu określonego terminu.

W ocenie skarżącej, Prezes UKE zobowiązany był wydać rozstrzygnięcie w sprawie wniosku T. najpóźniej do [...] października 2012 r., w tym dniu upływał liczony od dnia [...] czerwca 2012 r. łączny termin na rozpatrzenie sprawy obejmujący 60-dniowy termin wynikający z art. 96 ust. 3 Pt. oraz dodatkowy 2-miesięczny termin wynikający z art. 11 ust. 7 usdg. W konsekwencji T. stanęła na stanowisku, że skoro Prezes UKE w powyższym terminie nie wydał decyzji w sprawie przyznania dopłaty do usługi powszechnej, to na podstawie art. 11 ust. 9 usdg. należało uznać, że wydane zostało rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem T., tj. o przyznanie dopłaty we wnioskowanej wysokości. W rezultacie, jak podała T., wadą nieważności dotknięta jest zarówno decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r., jak i decyzja z dnia [...] września 2013 r., gdyż ich wydanie skutkowało naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.

Wobec zarzutu naruszenia przez Prezesa UKE § 7 pkt 2 ppkt 1 w związku z § 2 ppkt 4 rozporządzenia MTiB, T. wskazała między innymi, że korzyść pośrednia powinna być odniesiona do grupy abonentów, którym przedsiębiorca nie świadczyłby usług, gdyby nie miał takiego obowiązku. W ocenie T., korzyść pośrednia powinna dotyczyć tylko abonentów niezyskownych, tj. takich, którym zgodnie z § 2 pkt 4 ww. rozporządzenia, przedsiębiorca nie świadczyłby usług gdyby nie miał takiego obowiązku. Odniesienie korzyści w postaci znajomości przedsiębiorcy tylko do grupy abonentów niezyskownych miałoby istotny wpływ na ostateczną wielkość kosztu netto i przyznanej dopłaty, która powinna być przyznana we wnioskowanej przez T. wielkości.

Jak przypomniała T., zestawienie danych wskazywało, że w odniesieniu do pełnych lat, korzyść pośrednia była ustalana przez Prezesa UKE na określonym poziomie. Tymczasem, ustalona w decyzji dotyczącej 2011 roku korzyść dotyczy okresu 128 dni (około 1/3 roku), co, jak podała skarżąca, ekstrapolując jej wielkość na okres całego roku, dałoby inną wartość, większą niż w latach poprzednich, ustaloną przez Prezesa UKE.

Również K. wniosła skargę na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] września 2013 r., zaskarżając ją w części zmieniającej Decyzję USO w zakresie przyznania dopłaty.

K. zarzuciła decyzji Prezesa UKE naruszenie następujących przepisów, a mianowicie:

- art. 96 ust. 3 Pt. w związku z art. 7 i art 9 Kpa., poprzez przyznanie przez Prezesa UKE dopłaty z tytułu usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 6 Pt. oraz art. 81 ust. 3 pkt 5 Pt. w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw ("Ustawa Nowelizująca"), pomimo braku rzeczywistej weryfikacji zasadności przyznania dopłaty w tym zakresie;

- art. 95 ust. 2 Pt., poprzez uznanie, że koszty związane ze świadczeniem usług udogodnień dla niepełnosprawnych z wyłączeniem PAS stanowią koszty, których T. nie poniosłaby, gdyby nie miała obowiązku świadczenia usługi powszechnej;

- art. 81 ust. 3 Pt., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że świadczenie udogodnień dla osób niepełnosprawnych stanowi jedną z usług należących do katalogu usługi powszechnej, podczas gdy przepis ten, w ocenie K., nie dotyczy takiej usługi, a zgodnie z art. 79c ust. 1 Pt. świadczenie udogodnień dla osób niepełnosprawnych należy do obowiązków wszystkich dostawców publicznych usług telefonicznych;

- art. 96 ust. 2 Pt. w związku z art. 7 i art. 8 Kpa., poprzez uznanie przez Prezesa UKE, że T. przedstawiła rachunki lub inne dokumenty zawierające dane lub informacje służące za podstawę obliczenia kosztu netto w zakresie ww. usług;

- art. 96 ust. 4 Pt. w związku z art. 11 Kpa., poprzez przyznanie przez Prezesa UKE dopłaty pomimo braku wykazania, że koszt netto świadczenia przedmiotowych usług stanowi nieuzasadnione obciążenie T.;

- § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług (Dz. U. Nr 255, poz. 2140 ze zm.; dalej "rozporządzenie") w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia MTiB, poprzez błędne wyliczenie korzyści pośrednich;

- § 4 rozporządzenia w związku z § 7 ust. 3 rozporządzenia MTiB, poprzez niewłaściwą alokację korzyści pośrednich do usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 5 w brzmieniu sprzed wejścia w życie Ustawy Nowelizującej i art. 82 ust. 3 pkt 6 Pt.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, K. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2013 r. w części zmieniającej Decyzję USO w zakresie przyznania dopłaty oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

K. zarzuciła Prezesowi UKE między innymi brak wzięcia pod uwagę kluczowego, jak podała, kryterium spełnienia wymogu świadczenia usługi powszechnej, tj. odpowiedniej liczby aparatów dla poszczególnych gmin, warunkującego możliwość przyznania dopłaty do kosztu świadczenia usługi powszechnej.

Wobec stosowania przez Prezesa UKE przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przepisów prawa, K. stanęła na stanowisku, że Ustawa Nowelizująca nie zawiera żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do usługi powszechnej. Nie ma zatem podstaw, w ocenie skarżącej, do stosowania przepisów, które wygasły, gdyż dominującą zasadą jest stosowanie nowego prawa, jako lepszego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Zdaniem K., należało w niniejszej sprawie zastanowić się, czy koszty poniesione przez T. związane ze świadczeniem usługi powszechnej w sytuacji gdy, jak podano, przynajmniej 4 z 6 usług świadczone były poniżej jej jakości albo nie dla wszystkich użytkowników, stanowiły zasadne obciążenie. Uznała, że sposób świadczenia usługi powszechnej przez T. nie spowodował osiągnięcia celów tej usługi i w związku z tym nie sposób uznać, by poniesione przez T. koszty nie stanowiły nieusprawiedliwionego obciążenia.

Jak podała K., żadne z przesłanek nie przemawiają za dowolnym przypisaniem korzyści pośrednich stanowiących korzyść oszacowaną ogólną, wyłącznie do kilku, arbitralnie wybranych, usług z zakresu usługi powszechnej. Jej zdaniem, korzyść osiągana z marketingu powinna zostać alokowana proporcjonalnie do wszystkich usług wchodzących w skład usługi powszechnej. Dotyczy to także udogodnień dla niepełnosprawnych, gdyż w przypadku zaprzestania świadczenia tych usług, T. i tak uzyskiwałaby korzyści pośrednie mierzone wysokością budżetu na marketing ogólny. I odwrotnie - zaprzestanie świadczenia tych usług, nie wpływa na redukcję tej korzyści pośredniej. K. podkreśliła, że wynika to także wprost z charakteru kosztów ogólnych. Jednocześnie K. wskazała, że T. osiąga dodatkowe korzyści pośrednie z tytułu efektu wszechobecności, stąd nie ma podstaw do ich wyeliminowania z alokacji do usług udogodnień dla osób niepełnosprawnych oraz usługi PAS. Uznała w związku z tym, że eliminowanie poszczególnych korzyści pośrednich z tytułu świadczenia udogodnień dla osób niepełnosprawnych oraz PAS, jest niepoprawne metodologicznie i narusza postanowienia rozporządzenia MTiB. Zdaniem KIGEiT, Prezes UKE powinien skwantyfikować wartość poszczególnych korzyści pośrednich, a następnie alokować je również do przedmiotowych usług, zgodnie ze związkiem przyczynowo-skutkowym. W konsekwencji K. stwierdziła, że w niniejszej sprawie doszło do dość absurdalnej sytuacji, w której T., pomimo faktu, że zdaniem Prezesa UKE zapewniła jedynie dwie z sześciu usług na należytym poziomie, przyznano dopłatę odpowiadającą kosztowi netto obliczonemu dla wszystkich usług wchodzących w skład usługi powszechnej.

W odpowiedzi na skargi wniesione przez T. oraz K., Prezes UKE wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji.

W piśmie z dnia [...] maja 2014 r. K. odniosła się do zarzutów sformułowanych przez T. w jej skardze, szeroko argumentując swoje stanowisko, wskazując również na konieczność wystąpienia z pytaniem prawnym do TSUE, o czym poniżej. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. T. (O. SA) ograniczyła swoją skargę w ten sposób, że zaskarżyła jedynie decyzję w części odmawiającej przyznania dopłat. Na rozprawie w dniu 8 września 2014 r. pełnomocnik T. wyjaśnił, że zaskarża decyzję zarówno w pkt I jak i II w części odmawiającej przyznania dopłaty. Jeżeli chodzi o pkt I decyzji zaskarżenie dotyczy jedynie kwoty około 2 ml, która to kwota z niewiadomych przyczyn nie została przyznana jako dopłata w tym punkcie.

Ponadto T. złożyła inne pisma z dnia [...] maja 2014 r., w których zajęła między innymi stanowisko odnośnie treści art. 11 ust. 9 usdg. i domagała się oddalenia skargi K. w dniu [...] maja 2014 r. złożyła replikę na odpowiedzi na skargę organu.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2014 r. działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. VISA/Wa 3199/13, VISA/Wa 3200/13 i prowadzić je dalej pod sygn. VISA/Wa 3199/13. Z uwagi na wniosek pełnomocnika K. o odroczenie rozprawy, celem zapoznania się z pismami procesowymi O. S.A., Sąd postanowił odroczyć rozpatrzenie sprawy w dniu 23 maja 2014 r. i kolejny termin jej rozpoznania wyznaczyć z urzędu.

Po odroczeniu sprawy strony złożyły liczne pisma procesowe, w których co do zasady podtrzymywały dotychczasowe stanowiska zajęte w niniejszej sprawie.

Skarżąca K. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. zawarła wniosek o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej 3 pytań prejudycjalnych.

Reasumując K. wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej 4 pytań prejudycjalnych (jedno pismo z [...] maja 2014 r. i 3 pisma z [...] sierpnia 2014 r.). Pytania te dotyczą wątpliwości co do prawidłowej wykładni przepisów dyrektywy 2002/22/WE, są to następujące pytania:

1. czy przyznanie dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej może nastąpić w sposób dorozumiany, bez badania dokumentacji i weryfikacji takiego kosztu, w szczególności przez zastosowanie instytucji dorozumianego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 13 ust. 4. Dyrektywy o usługach, skoro zgodnie z art. 12 Dyrektywy o usłudze powszechnej niezbędne jest przeprowadzenie badania kosztu netto?

2. czy niesprawiedliwe obciążenie, o którym mowa w art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 dyrektywy 2002/22/WE jest pojęciem tożsamym z nadmiernym obciążeniem, o którym mowa w orzeczeniach TSUE w sprawach C-222/08 oraz C-389/08?

3. czy za koszt świadczenia usługi powszechnej można uznać koszt poniesiony w związku z usługą, która nie spełniała wymagań jakościowych i wymogów dostępności, które miały charakteryzować usługę powszechną?

4. w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie nr 3, czy taki koszt może być uznany za niesprawiedliwe obciążenie, o którym mowa w art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 dyrektywy 2002/22/WE?

Wniosek o skierowanie pytań do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej został podtrzymany na rozprawie w dniu 8 września 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi okazały się zasadne, choć nie wszystkie jej argumenty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie kierując się względami słuszności czy też zasadami współżycia społecznego.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 b), inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu nietrafne są w szczególności zarzuty, zmierzające do wykazania, że wskutek błędnej wykładni i wadliwego zastosowania art. 11 ust. 9 usdg. w sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 przez wydanie uprzednio decyzji już ostatecznie w rozumieniu art. 11 ust. 9 usdg.

W tym miejscu należy wskazać, że kwestia zastosowania art. 11 ust. 9 usdg do decyzji wydawanych w przedmiocie dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W kwestii tej zarysowały się w NSA dwa odmienne stanowiska.

Pierwsze z nich znalazło odzwierciedlenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1167/12 i II GSK 1168/12, gdzie w pisemnych uzasadnieniach obu wyroków, NSA wyjaśnił, że: "Wspomniano już, że z treści art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w sposób niewątpliwy wynika, iż nie ma on zastosowania tylko w tych przypadkach, gdy istnieje przepis prawa wyraźnie wyłączający jego stosowanie, ze względu na nadrzędny interes publiczny. Podkreślenia wymaga, że dyrektywa uwzględnienia nadrzędnego interesu publicznego w przypadku wyłączenia stosowania powołanego przepisu adresowana jest do ustawodawcy".

W wyrokach tych nie przesądzono jeszcze ostatecznie o zastosowaniu art. 11 ust. 9 usdg do postępowań w sprawach dopłat za lata 2006 i 2007, kwestię tę miał rozważyć WSA przy ponownym rozpoznaniu spraw mając na względzie fakt, że art. 11 ust. 9 usdg. wszedł w życie w toku postępowania o przyznanie dopłaty. W jednej z powyższych spraw NSA nakazał również rozważenie przez WSA wpływu na wynik sprawy faktu uwzględnienia wcześniej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność Prezesa UKE.

Natomiast drugie stanowisko zostało wyrażone w wyrokach z dnia 13 maja 2014 r. w sprawach o sygn. akt II GSK 1936/12 oraz II GSK 1683/13 gdzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawach o przyznanie dopłaty do usługi powszechnej nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 usdg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrokach z dnia 13 maja 2014 r. i za własny przyjmuje pogląd wyrażony w wyroku II GSK 1863/12, z którego wynika, że:

"Zgodnie z powołanym art. 11 ust. 9 usdg - w brzmieniu obowiązującym od 10 kwietnia 2010 r., nadanym przez art. 46 pkt 7 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

Trafnie w doktrynie jak i orzecznictwie podnosi się, że przepis art. 11 ust. 9 usdg ustanawia klauzulę generalną fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy - co polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem. Warunkiem przyjęcia tej fikcji jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Treść przepisu wskazuje, że ustawodawca przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że "Nie mamy tu więc do czynienia z dorozumianym rozstrzygnięciem organu lecz z konstrukcją prawną, która wobec niedopuszczalnej bierności organu administrującego, pozwala przyjąć skutki tożsame z rozstrzygnięciem sprawy przez organ". (M. Szalewska: Klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych przedsiębiorców, Administracja 2010, nr 4, s. 89; por. też wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1168/12).

Skład orzekający nie zgadza się jednak z tym, że na mocy ww. przepisu w rozpatrywanym przypadku doszło do fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy o przyznanie dopłat do kosztów usługi powszechnej, z podanych niżej względów.

Nie budzi wątpliwości, że przewidziany w art. 11 ust. 1 usdg wymóg załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki odnosi się do spraw przedsiębiorców. Z treści pozostałych ustępów tego artykułu wynika, że dotyczy to spraw przedsiębiorców z ich wniosku. W ust. 3-4 uregulowano tryb przyjmowania i potwierdzania przyjęcie wniosku. Wg ust. 5 w razie konieczności uzupełnienia wniosku termin jego rozpatrzenia biegnie od dnia wpływu uzupełnionego wniosku. Stosownie do ust. 7 termin rozpatrzenia wniosku może zostać przedłużony tylko jeden raz a przedłużenie nie może przekroczyć dwóch miesięcy, przy czym - w myśl ust. 8 - właściwy organ ma obowiązek poinformować o przedłużeniu terminu przed upływem terminu rozpatrzenia wniosku określonego w potwierdzeniu przyjęcia wniosku.

Odpowiedzi wymaga jednak pytanie czy przedstawiona regulacja terminów załatwienia spraw, a także przewidziany w art. 11 ust. 9 usdg skutek naruszenia tych terminów, dotyczy określonej kategorii czy też wszystkich spraw przedsiębiorców z ich wniosku.

W ocenie składu orzekającego ważąc powyższe należy mieć na względzie, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej reguluje - jak stanowi jej art. 1 - podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej. Art. 6 ust. 1 wskazuje jedynie, że właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. Kwestia sprawy przedsiębiorcy w przedmiocie podjęcia i zakończenia działalności gospodarczej zdaje się nie budzić wątpliwości. Jednakże na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dla potrzeb zastosowania jej art. 11 ust. 9 w piśmiennictwie trafnie zauważono, że określenie sprawy przez jej związek z wykonywaniem działalności gospodarczej w praktyce może nastręczać znacznych trudności. Zasadnie za kontrowersyjną uznaje się np. możliwość zaliczenia do tej kategorii spraw takich jak sprawy podatkowe, sprawy z zakresu ochrony środowiska czy procesu inwestycyjnego, (por. M. Szalewska - j.w.; str. 75).

Żaden przepis usdg nie precyzuje bowiem, co należy rozumieć pod pojęciem sprawy z wniosku przedsiębiorcy a dotyczącej wykonywania działalności gospodarczej. Kwestii tej nie wyjaśniają regulacje zawarte w rozdziale 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej: "Zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej". Z treści objętych tym rozdziałem przepisów wywieść można jedynie, że w określonych przypadkach wykonywania działalności gospodarczej możliwe jest jej zawieszenie (art. 14a). Z kolei przepisy rozdziału 2 ustawy - Prawo telekomunikacyjne "Wykonywanie działalności gospodarczej" ograniczają się do kwestii wpisów do stosownego rejestru. Zwrócenia uwagi wymaga za to, że Prawo telekomunikacyjne - określając w art. 1 jej zakres regulacji - rozgranicza zasady wykonywania działalności, polegającej m.in. na świadczeniu usług telekomunikacyjnych (pkt 1) od warunków świadczenia usługi powszechnej (pkt 6).

Mając powyższe na uwadze skład orzekający w wyrokach II GSK 1936/12, II GSK 1683/13 nie podzielił stanowiska wyrażonego w powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1168/12, że przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy - jedynie poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw, jak wprost stanowi art. 11 ust. 9 usdg.

Gdyby wolą ustawodawcy było, aby uchybienie terminu załatwienia każdej sprawy z wniosku przedsiębiorcy wywoływało skutek, o którym mowa w art. 11 ust. 9 usdg - regulacja zawarta w art. 10a tej ustawy byłaby bezcelowa. Przepis ten przewiduje bowiem, że interpretację - o której mowa w art. 10, tj. co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie - wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku. W razie niewydania interpretacji w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji.

Nie powinno tymczasem budzić wątpliwości, że wniosek o wydanie wskazanej interpretacji jest sprawą z wniosku przedsiębiorcy, pozostającą w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Fakt, że ustawodawca w tym zakresie przewidział odrębną od art. 11 ust. 9 usdg fikcję wydania interpretacji zgodnie z wnioskiem świadczy o tym, że nie każda sprawa przedsiębiorcy jest sprawą, o której mowa w powołanym przepisie.

Ponadto zauważyć należy, że według art. 10a w ust. 4 usdg zasady i tryb udzielania interpretacji prawa podatkowego reguluje Ordynacja podatkowa. Powyższe pozwala wysnuć wniosek, że inne sprawy z wniosku przedsiębiorcy z zakresu regulowanego Ordynacją podatkową nie korzystają z fikcji rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem. Potwierdza to tezę, że nie każda sprawa przedsiębiorcy, mimo że pozostaje w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, może być uznana za sprawę wykonywania tej działalności. Art. 11 ust. 9 dotyczy zaś spraw przedsiębiorcy z jego wniosku w zakresie regulowanym ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, a zatem spraw z wniosku co do podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej.

Argumentu, że nie wszystkie kategorie spraw przedsiębiorcy można zaliczyć do tych, o których mowa w art. 11 ust. 9 usdg dostarczają regulacje ustaw odrębnych, w których - ze względu na nadrzędny interes publiczny - wyłączono stosowanie omawianej fikcji.

I tak, (przykładowo):

- według art. 6a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - do zezwoleń na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;

- według art. 181 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - do pozwolenia zintegrowanego i pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie stosuje się art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej;

- według art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - do zezwoleń na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie stosuje się przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; według art. 185 powołanej wyżej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - do zezwoleń, o których mowa w art. 18 ust. 1, art. 181 ust. 1 i 4 oraz art. 184 ust. 1, nie stosuje się przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;

- według art. 24 ust. ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia w sprawach udzielenia koncesji, odmowy udzielenia koncesji, zmiany koncesji, cofania koncesji, ograniczenia zakresu koncesji oraz kontroli działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ust. 2 stanowi, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 11 ust. 3-9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej;

- według art. 5a ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - do spraw z zakresu właściwości Komisji nie stosuje się przepisów art. 6 ust. 3, art. 11 ust. 3-9 oraz rozdziału 2a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Przytoczone przykłady - pamiętając, że art. 11 ust. 9 dotyczy spraw z wniosku w przedmiocie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej - świadczą o tym, że ustawodawca fikcję rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy w sprawach wykonywania działalności nie wiąże ze wszystkimi sprawami wszczynanymi w toku prowadzonej działalności gospodarczej. Stwierdzenie to pozostaje w zgodzie z powoływanym już art. 1 P.t, w którym to ustawodawca odróżnia zasady wykonywania działalności polegającej na świadczeniu usług telekomunikacyjnych i zasady kontroli tej działalności od warunków świadczenia usługi powszechnej".

W tym stanie rzeczy skład orzekający stoi na stanowisku, że sprawa z wniosku o przyznanie dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej nie jest sprawą przedsiębiorcy - w rozumieniu art. 11 ust. 9 usdg.

Zarzut błędnej wykładni i wadliwego zastosowania w sprawie tego przepisu jest więc nietrafny.

Odnosząc się w tym kontekście do kwestii sformułowanych przez skarżącą K. postępowania pytań prejudycjalnych, w ocenie Sądu wystąpienie w tej sprawie do Trybunału Sprawiedliwości UE byłoby uzasadnione w przypadku, gdyby skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do wniosku, iż art. 11 ust. 9 u.s.d.g. znajduje w tym przypadku zastosowanie. W razie stwierdzenia sprzeczności między przepisem prawa krajowego, a normą prawa unijnego (postanowieniem dyrektywy), rolą sądu krajowego jest dokonanie prounijnej wykładni przepisu prawa krajowego, przed, o ile jest to możliwe, zastosowaniem prawa unijnego wprost. Wykonując taki obowiązek sąd krajowy może pominąć (nie zastosować) przepisu prawa krajowego i w jego miejsce zastosować inny przepis prawa krajowego, który będzie zgodny z dyrektywą lub którego wykładnia taką zgodność pozwoli zapewnić.

Stosując zatem powyższą regułę Sąd stwierdza, iż skarżone rozstrzygnięcie organu administracji, dokonane w rozpatrywanej sprawie na podstawie przepisów Pt., z pominięciem art. 11 ust. 9 u.s.d.g., pozostaje w tym zakresie prawidłowe.

Przechodząc do omówienia pozostałych zarzutów zawartych w skargach należy zaznaczyć na wstępie, że podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 96 ust. 3 w zw. z art. 96 ust. 1 i 2 Pt. oraz art. 95 i 206 ust. 1 Pt.

Przepis art. 96 Pt reguluje tryb postępowania w sprawie przyznawania dopłaty. W myśl tego przepisu:

"1. Przedsiębiorca wyznaczony może złożyć wniosek o dopłatę w terminie 6 miesięcy od zakończenia roku kalendarzowego, w którym, zdaniem tego przedsiębiorcy, wystąpił koszt netto.

2. Przedsiębiorca wyznaczony przedstawia Prezesowi UKE wyliczoną wysokość kosztu netto, a także rachunki lub inne dokumenty zawierające dane lub informacje służące za podstawę obliczenia tego kosztu netto. Do przeprowadzenia analizy tej dokumentacji Prezes UKE powołuje biegłego rewidenta.

3. Prezes UKE, w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku, weryfikuje koszt netto i w zależności od wyników tej weryfikacji przyznaje, w drodze decyzji, ustaloną kwotę dopłaty bądź odmawia jej przyznania.

4. Prezes UKE odmawia przyznania dopłaty, jeżeli stwierdzi, że zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego."

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 96 ust. 4 P.t. należy wskazać, że kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1168/12. Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie wyrażony tam pogląd podziela w pełni.

"Istotnie, z art. 95 ust. 1 P.t. wynika uprawnienie przedsiębiorcy wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, do dopłaty do kosztów świadczonych przez niego usług wchodzących w skład usługi powszechnej w przypadku ich nierentowności. Przyjęte rozwiązanie ma na celu zrekompensowanie przedsiębiorcy wyznaczonemu poniesionych kosztów świadczenia usługi powszechnej. Dopłatę ustala Prezes UKE w wysokości kosztu netto świadczenia usługi wchodzącej w skład usługi powszechnej, zaś wspomniany koszt dotyczy tylko kosztów, których przedsiębiorca wyznaczony nie poniósłby, gdyby nie miał obowiązku świadczenia usługi powszechnej (art. 96 ust. 2 P.t.). Zgodnie z art. 96 ust. 3 Prezes UKE w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku, weryfikuje koszt netto i w zależności od wyników tej weryfikacji przyznaje, w drodze decyzji, ustaloną kwotę dopłaty bądź odmawia jej przyznania. Odmowa przyznania dopłaty następuje w przypadku stwierdzenia, że zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego (art. 96 ust. 4 P.t.)".

Również w niniejszej sprawie Prezes UKE ustalił, że wystąpiły koszty netto w wysokości innej niż wskazane we wniosku. Dokonana przez Prezes UKE, na podstawie art. 96 ust. 4 Pt analiza, czy zweryfikowany wcześniej koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie T. wykazała, że jedynie koszt netto powstały z tytułu świadczenia usługi udogodnień dla niepełnosprawnych oraz świadczenia usług za pomocą PSA stanowi uzasadnione obciążenie T. – przedsiębiorcy wyznaczonego.

W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że samo pozytywne ustalenie przez Prezesa UKE kosztu netto z tytułu świadczenia usługi powszechnej nie jest jednoznaczne z przyznaniem dopłaty przedsiębiorcy wyznaczonemu, konieczne jest jeszcze dokonanie przez Prezesa UKE oceny, czy zweryfikowany koszt netto stanowi nieuzasadnione obciążenie tego przedsiębiorcy.

W zaskarżonej decyzji na stronie 30 i 31, w pkt a "Nieosiągnięcie wskaźników dostępności – jakości usług, o których mowa w pkt I ppkt 1-3 sentencji Decyzji Wyznaczającej" wskazana T. nie wywiązała się w pełni z realizacji nałożonego na nią obowiązku w zakresie zarówno wskaźników jakości jak i dostępności. Zdaniem Prezesa UKE powyższe istotnie wpływa na ocenę dotyczącą realizacji przez T. obowiązku świadczenia usługi powszechnej i stanowi jedną z przesłanek prowadzących do rozstrzygnięcia określonego w niniejszej decyzji.

Podstawą do uznania, że koszt netto wynikający ze świadczenia usługi powszechnej stanowi uzasadnione obciążenie T. jest wskazanie, że usługa ta była świadczona zgodnie z wymogami usługi powszechnej. Fakt, że T. nie zapewniła określonej jakości usługi powszechnej, stanowi podstawę do odmowy przyznania dopłaty w wysokości kosztu netto.

Reasumując ww. zakres Prezes UKE uznał, co do nieznanego kosztu netto świadczonej usługi powszechnie, że nie stanowi on uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego, gdyż T. nie spełniła kryterium dostępności i jakości.

W tym miejscu należy więc udzielić odpowiedzi na pytanie, czy koszt netto usługi powszechnej nie stanowi uzasadnionego obciążenia, w wypadku wskazania przez organ ww. okoliczności tj. niespełnienia kryterium dostępności i jakości.

Kwestia prawidłowego rozumienia pojęcia uzasadnione obciążenie była już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt 1863/12 oraz z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1168/12), skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Jak wskazał NSA w powyższych wyrokach pojęcie "uzasadnionego obciążenia" nie zostało zdefiniowane w ustawie - Prawo telekomunikacyjne. Wyjaśnienia znaczenia odpowiadającego mu terminu "sprawiedliwego obciążenia" nie zawiera także dyrektywa o świadczeniu usługi powszechnej, której art. 12 i art. 13 implementują polskie przepisy regulujące mechanizm przyznawania dopłaty do usługi powszechnej. Omawiana kwestia była przedmiotem wypowiedzi Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) w sprawie C-222/08. W powołanym orzeczeniu Trybunał wyjaśnił, że "(...) niesprawiedliwe obciążenie, którego istnienie winno zostać stwierdzone przez krajowy organ regulacyjny przed wypłatą jakiejkolwiek rekompensaty, jest obciążeniem, które w przypadku każdego przedsiębiorstwa świadczącego usługę powszechną ma nadmierny charakter w świetle jego zdolności do udźwignięcia tego obciążenia, zważywszy na wszystkie jego swoiste cechy, a w szczególności jakość jego urządzeń, jego sytuację gospodarczą i finansową, jak również jego udział w rynku". W literaturze jest podnoszone, że ustalenie czy koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego wymaga zbadania stosunku pomiędzy kosztem netto, a zakresem i charakterem działalności zobowiązanego przedsiębiorcy (por. St. Piątek Prawo telekomunikacyjne Komentarz, Warszawa 2013, s. 611).

W rozpoznawanej sprawie odmowa przyznania części dopłaty została uzasadniona tym, że najogólniej rzecz ujmując, usługa powszechna świadczona przez T. S.A. nie spełniła swojego zadania. W nawiązaniu do stanowiska Prezesa UKE stwierdzić należy, że ustawodawca wyposażył organ regulacyjny w instrumenty mające na celu wymuszenie na przedsiębiorcy wyznaczonym świadczenia usługi powszechnej na warunkach określonych w decyzji o wyznaczeniu przedsiębiorcy do świadczenia usługi powszechnej. Chodzi tu o uprawnienia kontrolne Prezesa UKE określone w art. 199 ust. 1 Pt., w tym dotyczące wykonywania decyzji wydanych przez ten organ. Jeżeli ustalenia kontroli wskazują na naruszenie decyzji Prezes UKE wydaje zalecenia pokontrolne, w których wzywa podmiot kontrolowany do usunięcia nieprawidłowości lub udzielenia wyjaśnień w terminie wskazanym przez ten organ (art. 201 ust. 1 P.t.). Jeżeli po upływie terminu podmiot kontrolowany nie usunie wskazanych nieprawidłowości lub udzielone wyjaśnienia okażą się niewystarczające, Prezes UKE wydaje decyzję, w której nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz może: 1) wskazać środki, jakie powinien zastosować podmiot kontrolowany, w celu usunięcia nieprawidłowości; 2) określić termin, w którym ma nastąpić usunięcie nieprawidłowości; 3) nałożyć karę, o której mowa w art. 209 P.t. (art. 201 ust. 3 P.t.). W okresie objętym wnioskiem o dopłatę (rok 2007) nałożenie kary było możliwe między innymi w przypadku nie wykonywania obowiązku świadczenia usługi powszechnej (art. 209 ust. 1 pkt 7 P.t.) oraz niezachowania określonych przez Prezesa UKE wskaźników dostępności i jakości świadczenia usługi powszechnej (art. 209 ust. 1 pkt 8 P.t.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania, mające na celu zapewnienie prawidłowego wykonywania przez przedsiębiorcę wyznaczonego decyzji o wyznaczeniu przedsiębiorcy do świadczenia usługi powszechnej, prowadzi do wniosku, że ewentualne naruszenia w tym zakresie nie mogą stanowić podstawy odmowy przyznania dopłaty. Osiągnięcie właściwego poziomu dostępności i jakości świadczenia usługi powszechnej powinno nastąpić z wykorzystaniem omówionych już mechanizmów kontrolnych oraz wymuszających wykonanie decyzji nakładającej na T. S.A. obowiązek świadczenia usługi powszechnej. Dodać także należy, że w świetle stanowiska TSUE przedstawionego w wyroku C-222/08, o tym czy świadczenie usługi powszechnej stanowi niesprawiedliwe (nieuzasadnione) obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego powinny decydować szeroko rozumiane przesłanki o charakterze ekonomicznym.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że odmowa przyznania dopłaty nastąpiła z przyczyn, które nie powinny mieć wpływu na ocenę czy zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego.

Powyższe rozważania odnoszą się również do pkt b (str. 31 decyzji), w którym to organ stwierdził brak realizacji usług OBN (biura numerów) w stopniu wymaganym decyzjami Prezesa UKE oraz realizacji usługi OSA, gdyż również to przy odmowie przyznania dopłaty organ kierował się kryterium jakości i dostępności i w ocenie organu T. nie zapewniła jakości świadczenia OBN na wymaganym poziomie.

Przechodząc natomiast do pkt I decyzji wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. oraz z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli.

Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Jak wyżej wskazano obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy.

Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Możliwość dokonania oceny legalności decyzji/postanowienia warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem powody będące podstawą rozstrzygnięcia oraz nie wyjaśni dlaczego zaistniałe fakty stanowią w jego ocenie realizację przypisu będącego podstawą rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 11 k.p.a. stanowi również nie odniesienie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawienie w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia ocenie organu administracyjnego, nie zwalnia tegoż organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego orzeczenia. Nie może ono opierać się na ogólnym stwierdzeniu, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ winna stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organ zobligowany jest do szczegółowego podania przesłanek jakimi się kierował działając w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie nie może posiadać jakichkolwiek cech dowolności. Pamiętać należy również o czym była mowa powyżej, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji/postanowienia. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). W ocenie Sądu w tak podstawowej kwestii nie mogą zachodzić żadne niejasności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że uzasadnienie rozstrzygnięcia dotyczące pkt I decyzji nie spełnia powyższych wymogów.

W zaskarżonej decyzji z jednej strony organ wskazuje, że obliczony koszt netto świadczenia usługi powszechnej dla wszystkich usług stanowi 14 903 271, 64 zł. Zgodnie z brzmieniem art. 96 ust. 4 Pt koszt netto oznacza stratę jaką przedsiębiorca wyznaczony ponosi w zw. ze świadczeniem usługi powszechnej. Przyznanie dopłaty ma więc stanowić kompensatę tej straty. Tym samym dopłata powinna zostać wyznaczona wyłącznie w takiej wysokości, aby zapewnić wyrównanie strat nie zaś zapewnić mu dodatkowe zyski.

Z drugiej strony Prezes UKE przeliczył wartość kosztu netto przypisanego do usługi PAS i wskazał, że wartość kosztu netto z tytułu PAS wyznaczonego wskazaną w decyzji metodą jest wyższa niż koszt netto liczony ogółem dla wszystkich usług. Organ wyjaśnił, że powyższa różnica wynika z faktu, że do kalkulacji kosztu netto ogółem przyjmowana jest suma wszystkich korzyści pośrednich, w tym korzyść pośrednia z tytułu znajomości przedsiębiorcy wyznaczonego, która jest najwyższą wartością korzyści pośrednich skalkulowanych dla okresu od dnia [...] stycznia do [...] maja 2011 r.

Jednocześnie organ wskazuje, że wartość kosztu netto z tytułu PSA wyznaczonego powyższą metodą jest wyższa niż koszt netto liczony ogółem dla wszystkich usług wchodzących w skład usługi powszechnej.

W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił w części uzasadnienia odnoszącego się do I pkt zaskarżonej decyzji skąd biorą się powyższe rozbieżności w kosztach netto wszystkich usług wchodzących w skład usługi powszechnej (14 903 271,64 zł) i kosztach netto usług świadczonych przy pomocy PSA, który jest wyższy niż wyżej wskazany koszt netto usługi powszechnej oraz nie wskazał dlaczego skoro koszt netto usług świadczonych przy pomocy PSA był wyższy, co sam organ przyznaje, dopłata została przyznana w kwocie niższej, równej kosztom netto całej usługi powszechnej.

W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił również dlaczego koszt netto usługi powszechnej nie został alokowany proporcjonalnie do każdej usługi wchodzącej w skład usługi powszechnej.

W ocenie Sądu skoro koszt netto usługi powszechnej został określony na 14 903 271, 64 zł, to koszt netto każdej z usług zawartych w usłudze powszechnej powinien być niższy, gdyż zawiera się w zbiorze usługi powszechnej.

Rozpatrując ponownie sprawę organ zastosuje się do wyżej wskazanych uwag.

Biorąc powyższe pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.