Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2561/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1714/17 w sprawie ze skargi C. W. i P. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1714/17 oddalił skargę C. W. i P. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2011 r. nr [...], zezwolił na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] Zadanie 2, w której został ograniczony sposób korzystania z nieruchomości położonej w gminie J., obręb [...] o nr ew. [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz małżonków P. i C. W. odszkodowania w kwocie 9 878 zł za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli P. W. i C. W., zarzucając zlokalizowanie inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacyjnej na ich działce bez stosownej decyzji administracyjnej, która mogła stanowić podstawę do ograniczenia prawa własności. Poza tym stwierdzili, że odszkodowanie jest niewspółmierne do szkód, gdyż na skutek posadowienia tych urządzeń skarżący nie będą mogli wybudować basenu kąpielowego. Zakwestionowali też operat szacunkowy określający wartość szkód majątkowych powstałych w związku z budowa infrastruktury technicznej na działce nr [...].

Organ drugiej instancji decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Wskazując na podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, tj. art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. z 2016 r. poz. 2147), powoływanej dalej jako "u.g.n.", organ odwoławczy stwierdził, że na podmiocie występującym o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o jakich mowa w art. 123 ust. 1 u.g.n. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 tej ustawy. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Podstawą do ustalania wysokości odszkodowania jest operat szacunkowy.

Organ przypomniał, że w sprawie podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania był operat sporządzony przez T. J. Na jego podstawie organ ustalił, że nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka o nr ew. [...], zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy J. (uchwała nr [...] Rady Gminy J. z [...] grudnia 2000 r.), znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i posiada dobrą dostępność komunikacyjną. Występuje na niej dziesięciometrowy zakaz zabudowy liczony od krawędzi drogi wojewódzkiej w stosunku do obiektów budowlanych nieprzeznaczonych dla ludzi oraz 30 i 40 m dla budynków mieszkalnych.

Do wyceny przyjęto obszar 111 m2. W wyniku czasowego zajęcia nieruchomości powstały szkody tymczasowe obejmujące zniszczenia budowlane, tj. droga o nawierzchni z tłocznia i żwiru jak również koszty rekultywacji gruntu po zakończeniu inwestycji. Zmniejszenie wartości nieruchomości, stanowiące szkodę trwałą, objawia się poprzez trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości na skutek istnienia infrastruktury nadziemnej oraz obowiązku udostępniania nieruchomości w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii.

Autorka operatu objęła analizą rynek transakcji nieruchomościami stanowiącymi tereny niezabudowane przeznaczone pod zabudowę rodzinną i zagrodową, występujące w gminie J., miejscowości S., K. i K., zawartych w okresie 2 lat, od [...] kwietnia 2014 r. Wyceny dokonano podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Na podstawie analizy zachowań rynku biegła wyróżniła cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianych działek. Przyjęto cechy: lokalizacja – 60%, otoczenie i sąsiedztwo – 30%, uzbrojenie terenu – 20% i ustalono następnie cenę minimalną 86,36 zł/m2 i cenę maksymalną 176,67 zł/m2. Cena średnia wyniosła 117,54 zł/m2. Po uwzględnieniu wartości współczynnika korygującego wynoszącego 1,234, wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości wyniosła 145,04 zł. Biegła dokonała wyceny szkody trwałej w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek posadowienia na niej infrastruktury nadziemnej, która wyniosła 1 450,40 zł i stanowiła iloczyn wartości współczynnika "S", wartości 1 m2 prawa własności przedmiotowego gruntu oraz powierzchni zajętej pod element infrastruktury, tj. studzienki kanalizacyjnej. Następnie obliczyła wartość szkody trwałej na powierzchni ograniczenia w sposobie korzystania bez powierzchni elementów nadziemnych, która wyniosła 5 859,62 zł. Łączną szkodę trwałą określono na 7 310 zł. Szkody tymczasowe zostały określone jako wartość odtworzeniowa i obejmowały zniszczenia budowlane, jak również koszty rekultywacji gleby po zakończeniu inwestycji. Wartość obiektów budowlanych rzeczoznawca wyceniła w podejściu kosztowym metodą kosztów odtworzenia techniką elementów scalonych, bazując na cenach robót z IV kwartału 2015 r. – na kwotę 2 035,57 zł. Szkodę tymczasową, stanowiącą koszt rekultywacji, biegła ustaliła, stwierdzając, że rekultywacja gruntu w ogrodach przydomowych sprowadza się do robót i materiałów stosowanych przy zakładaniu zwykłej murawy. Przyjęto powierzchnię nieruchomości pomniejszoną o powierzchnią utwardzoną tj., 25 m2, jak i powierzchnię zajętą pod element infrastruktury nadziemnej, tj. 10 m2. Tym samym podstawę do wyceny stanowił grunt o pow. 76 m2. Wartość przyjęto na 7 zł. W związku z tym wartość szkody tymczasowej, stanowiącej koszt rekultywacji gruntu wyceniono na 532 zł. Łączna wartość szkody tymczasowej wyniosła 2 568 zł, a w całości szkoda została wyliczona na 9 878 zł.

Organ drugiej instancji, w odniesieniu do zarzutów odwołania, wskazał, że odszkodowanie rekompensuje szkody pozostające w związku przyczynowym ze zdarzeniem wywołującym szkodę. Odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje jedynie szkody na obszarze objętym tymczasowym zajęciem, który został objęty decyzją o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej. Kwestia szkód powstałych poza tym obszarem nie może być przedmiotem postępowania odszkodowawczego i może być dochodzona w drodze cywilnoprawnej.

Organ odwoławczy stwierdził też, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2011 r. (pkt VIII.9), a więc nie zostało dokonane z naruszeniem prawa.

Organ stwierdził, że w zakresie analizy rynku, biegła wzięła do porównania 11 transakcji sprzedaży, które przedstawiła w tabeli na str. 13-14 operatu. Pozwoliło jej to na ustalenie cech i wagi tych cech, jak i wartości współczynników korygujących. Organ nie podzielił przy tym zarzutu, że w ramach przyznanego odszkodowania skarżący powinni otrzymać odszkodowanie w wysokości rekompensującej szkodę, jaką jest niemożność wybudowania basenu. Zgodnie z uchwalonym planem miejscowym występuje zakaz zabudowy we wskazanych wcześniej parametrach, licząc od krawędzi drogi. Obszar zajęty pod przebudowę infrastruktury dotyczył pasa o szerokości 5 m. Tym samym pokrywał się z pasem, który został wyłączony z wszelkiego rodzaju zabudowy na podstawie zapisów planu. W związku z tym wybudowanie na tym terenie basenu nie byłoby możliwe. Ograniczenie to nie wynika z decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, w związku z tym brak jest podstaw do uznania, że z tego tytułu nastąpiły skutki wskazane w § 43 ust. 3 ww. rozporządzenia. Uwzględniono jedynie zmniejszenie wartości nieruchomości wynikające z decyzji Wojewody [...] z [...] października 2011 r. jako pozostające w związku przyczynowym z tą decyzją, a nie ograniczenia wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący nie przedłożyli nawet pozwolenia na budowę basenu, a dokument przez nich przedstawiony w sprawie nie spełnia wymogów art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa wymienionych w decyzji przez przyznanie rażąco niskiego odszkodowania za ograniczenie powierzchni działki nr [...] z obszaru 0,23 ha do 0,2 ha i jej podział na dwie, tj. nr [...] o pow. 0,0293 ha, przejętą na własność Skarbu Państwa, na której powinna być zlokalizowana sieć kanalizacyjna oraz drugą, pozostawioną skarżącym, na której wyodrębniono dodatkowo powierzchnię 0,0111 ha na tę właśnie sieć wraz ze studnią kanalizacyjną w zamian za symboliczne odszkodowanie, przy czym nie było to poprzedzone odrębną decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, co skutkuje brakiem podstawy prawnej do lokalizowania tej sieci na ww. działce. Odszkodowanie w adekwatnej wysokości, zdaniem skarżących, powinno wynosić 270 tys. zł.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd uznał, że w stosunku do nieruchomości, które zostały przejęte pod drogi publiczne, wysokość odszkodowania ustalana jest przez wojewodę, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, o czym stanowi art. 18 ust. 1 i 12 ust 4a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), powoływanej dalej jako "ustawa drogowa". W zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obok wywłaszczenia, niejednokrotnie dochodzi do określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości na potrzeby przebudowy istniejącej sieci czy przebudowy drogi – co wynika z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i tej ustawy. Zgodnie z art. 11 f ust. 2 ustawy drogowej do ograniczeń tych stosuje się przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124 a u.g.n. Z kolei z art. 12 ust. 5 ustawy drogowej, dla ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z tytułu ograniczenia, zgodnie z art. 126 ust. 4 u.g.n., przysługuje odszkodowanie, które musi odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tego rodzaju zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Sąd przyjął, że w sprawie została wydana decyzja Wojewody [...] z [...] października 2011 r., w której udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej m.in. na działce nr [...], obręb [...], gmina J., udzielono zezwolenia na wykonanie przebudowy sieci uzbrojenia terenu i w tym zakresie określono działki, na których będą prowadzone roboty budowlane związane z przebudową infrastruktury, w tym dla branży deszczowej na działce nr [...]. Ponadto w pkt V zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [...], którą podzielono na działki nr [...] o pow. 0,2007 ha i nr [...] o pow. 0,0293 ha. Ta druga działka została wydzielona pod inwestycję i, zgodnie z pkt VI, miała stać się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja lokalizacyjna stanie się ostateczna – co też nastąpiło.

W pkt VIII pkt 9 decyzji ograniczono sposób korzystania z nieruchomości wymienionych w pkt VIII.7 i VIII.8 , zgodnie z art. 124 ust. 4-8 i art. 124a u.g.n. W pkt VIII. 7 natomiast stwierdzono, że istnieje konieczność przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia w zakresie branży kanalizacja sanitarna w odniesieniu do działki nr [...]. W związku z tym, wbrew wywodom skargi, doszło do wywłaszczenia skarżących w odniesieniu do działki oznaczonej nr ew. [...] i ograniczenia sposobu korzystania z działki oznaczonej nr ew. [...], a nie na działce przejętej w całości na rzecz Skarbu Państwa (nr [...]) – co wynika wprost z decyzji, a nie z załączników. Ustalenia te, jak podkreślił Sąd, potwierdza operat biegłej, z którego wynika, że na potrzeby przebudowy infrastruktury kanalizacyjnej wykorzystana została działka o pow. 0, 0111 ha z działki nr [...].

Sąd Wojewódzki przypomniał, że proces ustalania odszkodowania jest procesem sformalizowanym, a podstawę do ustalenia wartości nieruchomości stanowi operat szacunkowy. Zasady szacowania wartości nieruchomości, a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości, zawierają przepisy u.g.n. Szczegółowe kwestie dotyczące metod wyceny określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. poz. 2109 ze zm.). W odniesieniu do operatu szacunkowego, w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 K.p.a. Operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy powinien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenia co do istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

Sąd przyjął, że dokonując kontroli decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, ma on prawo i obowiązek dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu, który był podstawą ustalenia odszkodowania i w istocie najważniejszym dowodem w sprawie. Dokonując kontroli operatu sąd administracyjny, a wcześniej organ, ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami u.g.n. i przepisami wykonawczymi. Stosownie do § 56 ust. 1 ww. rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości. W niniejszej sprawie rzeczoznawca zastosowała podejście kosztowe metodę kosztu odtworzeniowego w odniesieniu do ustalania wartości szkód tymczasowych powstałych na pow. 0,0111 ha – zniszczone budowle i koszty rekultywacji gruntu po zakończeniu inwestycji. Natomiast wyceny nieruchomości (zmniejszenia jej wartości) dokonano podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Opinia zawiera tabelę nieruchomości przyjętych do porównania z określeniem przeznaczenia w planie, powierzchni, ceny i charakterystyce dla nieruchomości wybranych (tabela str. 13 i 14 opinii). Przestawiono ceny rynkowe i określono kryteria porównania. Z opinii wynika, że wobec nieodnalezienia na rynku nieruchomości podobnych z ograniczeniem wynikającym z posadowienia urządzeń infrastruktury, do porównywalnych nieruchomości przyjęto założenia do obliczeń w tym współczynniki zmniejszające wartość (str. 16 opinii). Czyni to, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, niezasadnymi zarzuty, że brak było podstaw do wykorzystania opinii, skoro rzeczoznawca przyjęła, że brak było nieruchomości porównywalnych. Z opinii wynika, że dla oszacowania nieruchomości przyjęto nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę, a takie były na analizowanym terenie z tym, że wobec braku na rynku nieruchomości zajętych pod infrastrukturę przyjęto współczynniki obniżające ich wartość.

Sąd nie podzielił też zarzutów, że do porównania wzięto nieruchomości nieprzeznaczone pod zabudowę tylko niezabudowane, ponieważ jak wynika z opinii uwzględniono, zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie MN, czyli pod zabudowę mieszkaniową.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że stosownie do art. 157 u.g.n. strony mogą zakwestionować operat, zwracając się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców majątkowych o weryfikację operatu gdy ani organ, ani sąd nie ma wiedzy specjalistycznej potrzebnej do oceny merytorycznej operatu. Organ albo sąd może dokonać jego oceny pod wzglądem formalnym, tj. czy spełnia wymogi formalne, o jakich mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przywołanym wcześniej rozporządzeniu. Błędy operatu, jakie może dostrzec organ czy sąd muszą być, w świetle tych uregulowań prawnych, oczywiste (np. przyjęcie nieruchomości zupełnie niepodobnych). Taka inicjatywa nie została przez skarżących podjęta. Żądanie od organu dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego wymagałoby przede wszystkim uwiarygodnienia, że operat jest wadliwy, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Sąd Wojewódzki nie podzielił także zarzutów skargi, że skarżący ponieśli w związku z ograniczeniem korzystania z nieruchomości szkodę w postaci niemożliwości wbudowania basenu. Zgodnie z ogólnymi zasadami związanymi z rekompensowaniem szkód, wyrażonymi w art. 361 Kodeksu cywilnego, szkoda musi pozostawać w związku przyczynowym ze zdarzeniem tę szkodę wywołującym. Oznacza to, że w tym przypadku należałoby wykazać, że na skutek ograniczenia skarżący, mimo posiadania pozwolenia na budowę, nie mogą tego pozwolenia zrealizować. Tymczasem skarżący przedstawili jedynie umowę sprzed 10 lat na wykonanie projektu budowlanego basenu, co świadczy tylko o tym, że przygotowywali się na do tego rodzaju inwestycji, ale ani jej nie wykonali, ani nawet nie uzyskali stosownych zezwoleń administracyjnych. Poza tym, jak podkreślił Sąd, basen nie mógłby być wykonany w pasie zajętym na potrzeby infrastruktury budowlanej, bo jak wynika z opinii pas ten (5 m) jest wyłączony z zabudowy, na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie zaprzeczyli zresztą, aby istotnie takie ograniczenie wynikało z ustaleń planistycznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. W. zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania mające znaczenie dla właściwego rozpoznania niniejszej sprawy, a to art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na niewłaściwym zbadaniu, a w konsekwencji pominięciu znaczącej części zarzutów skierowanych przez skarżących wobec wydanych decyzji organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, polegających w szczególności na zwróceniu uwagi na brak podstaw do realizacji inwestycji na wyodrębnionej części działki nr [...] wobec braku zawarcia rozstrzygnięcia o ograniczeniu korzystania z tej części nieruchomości w takim zakresie w decyzji Wojewody [...] z [...] października 2011 r., a także zarzutów wywiedzionych wobec sporządzonego w sprawie i stanowiącego główny dowód dla ustalenia wysokości odszkodowania operatu szacunkowego, w sytuacji gdy uwagi te były kierowane jeszcze na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, oraz wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii innego (nowego) biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości, a co w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie właściwej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia;

2. prawa materialnego, a to w szczególności art. 128 ust. 4 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uniemożliwienie realizacji zaplanowanej przez stronę inwestycji w postaci basenu w wyniku przeprowadzonej inwestycji drogowej nie ma związku przyczynowego z przedmiotowym postępowaniem, a wszelkie roszczenia z tym związane powinny być dochodzone na drodze postępowania cywilnego, w sytuacji gdy odszkodowanie za wywłaszczenie lub ograniczenie prawa do użytkowania nieruchomości obejmuje również szkody powstałe wskutek takiego postępowania, jak też kwotę wynikającą z pomniejszenia wartości nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem z [...] lipca 2020 r., wydanym na podstawie art. art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) strony zostały poinformowane o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania, oraz że rozpoznanie sprawy w tym trybie będzie możliwe, jeżeli wszystkie strony, w terminie czternastu dni, od dnia doręczenia tego zarządzenia, wyrażą na to zgodę.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii i skarżący kasacyjnie wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Pozostałe strony postępowania nie zajęły stanowiska.

Zarządzeniem z [...] marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania na rzecz małżonków P. i C. W. za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie J., obręb [...] o nr ew. [...]. Nie orzekał zatem w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - WSA w Warszawie powinien był uwzględnić z urzędu.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej wskazując na przepisy, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), czego w skardze kasacyjnej, ani w petitum, ani w uzasadnieniu, nie uczyniono. Skarga kasacyjna zarzuca w ramach tego zarzutu przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia przez zaaprobowanie przez Sąd wadliwego zbadania sprawy przez organy administracyjne, a w konsekwencji pominięcie znaczącej części zarzutów skarżących skierowanych wobec decyzji dotyczących w szczególności braku podstaw do realizacji inwestycji na wyodrębnionej części działki nr [...] z powodu niezawarcia rozstrzygnięcia o ograniczeniu korzystania z tej części nieruchomości w takim zakresie w decyzji Wojewody [...] z [...] października 2011 r., a także pominięcie zarzutów dotyczących operatu szacunkowego i zasadności przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości.

Skarga kasacyjna (poza powołaniem się w istocie na wadliwe – zdaniem skarżącego kasacyjnie - ustalenia faktyczne) nie wskazuje na inne okoliczności faktyczne, które dowodziłyby tego, że uchybienia popełnione w postępowaniu administracyjnym były istotne, a mimo to Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł ich.

Trzeba podkreślić że okoliczności związane z wywłaszczeniem skarżących w odniesieniu do działki oznaczonej nr [...] i ograniczeniem sposobu korzystania z działki oznaczonej nr ew. [...] zostały zbadane przez Sąd Wojewódzki w oparciu o stosowne przepisy ustawy drogowej i u.g.n., a także decyzję Wojewody [...] z [...] października 2011 r., w której udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej m.in. na działce [...], obręb [...] gmina J. (s. 1 decyzji), udzielono zezwolenia na wykonanie przebudowy sieci uzbrojenia terenu i w tym zakresie określono działki, na których będą prowadzone roboty budowlane związane z przebudową infrastruktury, w tym dla branży deszczowej na działce [...]. W pkt V (s. 24 decyzji) zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [...], którą podzielono na działki nr [...] o pow. 0,2007 ha i [...] o pow. 0,0293 ha. Ta druga działka została wydzielona pod inwestycję (s. 32 decyzji in fine). Działka ta, zgodnie z pkt VI (s. 39 decyzji) stać się miała własnością Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja lokalizacyjna stanie się ostateczna – co też nastąpiło. W pkt VIII pkt 9 decyzji ograniczono sposób korzystania z nieruchomości wymienionych w pkt VIII7 i VIII8 , zgodnie z art. 124 ust. 4-8 i art. 124a u.g.n. W pkt VIII. 7 stwierdzono, że istnieje konieczność przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia w zakresie branży kanalizacja sanitarna w odniesieniu do działki [...]. (str. 48 decyzji). Ustalenia te potwierdza operat rzeczoznawcy majątkowego, z którego wynika, że na potrzeby przebudowy infrastruktury kanalizacyjnej wykorzystana została działka o pow. 0, 0111 ha z działki [...]. Tym samym prawidłowo Sąd uznał, że ograniczenie sposobu korzystania z działki oznaczonej nr ew. [...] wynika wprost z decyzji, a nie z załączników.

Podobnie zarzuty dotyczące operatu szacunkowego zostały zbadane przez Sąd Wojewódzki w oparciu przepisy u.g.n. i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd odniósł się do okoliczności braku na rynku nieruchomości podobnych z ograniczeniem wynikającym z posadowienia urządzeń infrastruktury. Odnośnie do szczegółowych zarzutów skarżących, zgłaszanych jeszcze na etapie postępowania przed organami administracyjnymi, Sąd prawidłowo wyjaśnił, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Dlatego wnioski skarżących co do poszukiwania innej metody szacowania nieruchomości czy żądanie skarżących co do powołania innego biegłego nie mogły być uwzględnione. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zawartym w uzasadnieniu, wyjaśnienia Sądu Wojewódzkiego dotyczące braku po stronie organu i Sądu wiedzy specjalistycznej potrzebnej do oceny merytorycznej operatu i możliwości przeprowadzenia oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a także uprawnień stron do kwestionowania operatu przed Stowarzyszeniem Rzeczoznawców Majątkowych, nie dowodzą wcale, że Sąd Wojewódzki pobieżnie zapoznał się ze sprawą i pobieżnie rozpoznał zarzuty skargi. Po pierwsze niekwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jest, że szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1448/16). Stąd poza zakresem badania przez organ, a następnie przez Sąd, pozostawały zastosowane przez biegłą współczynniki ograniczenia korzystania z nieruchomości. Po drugie brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Wyjaśnienia Sądu pierwszej instancji trafnie zmierzają do wykazania, że skoro organ administracyjny nie miał wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to nie miał podstawy do wyboru innego rzeczoznawcy majątkowego albo badania operatu z [...] kwietnia 2016 r. w trybie art. 157 u.g.n. Tym samym zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, ustalenia dotyczące ograniczenia korzystania z nieruchomości i ocena operatu szacunkowego, nie stanowią dostatecznej podstawy do formułowania skutecznego zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej został oparty o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i dotyczy naruszenia prawa materialnego art. 128 ust. 4 u.g.n. Autor skargi kasacyjnej wskazanie przepisu art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzedził zwrotem "w szczególności". Użycie takiego sformułowania może oznaczać, że oczekiwał on, że Naczelny Sąd Administracyjny oceni sprawę także pod kątem innych jeszcze przepisów, nie ograniczając się tylko do wytkniętych przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do wyręczania strony i uzupełniania za nią zarzutów kasacyjnych. Nie może zatem domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14). Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swe rozważania tylko do przepisu, który wprost został wskazany w skardze kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 128 ust. 4 u.g.n. w dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni prowadzącej do uznania, że uniemożliwienie realizacji zaplanowanej przez stronę inwestycji w postaci basenu w wyniku przeprowadzonej inwestycji drogowej nie ma związku przyczynowego z przedmiotowym postępowaniem, a wszelkie roszczenia z tym związane powinny być dochodzone na drodze postępowania cywilnego, w sytuacji gdy odszkodowanie za wywłaszczenie lub ograniczenie prawa do użytkowania nieruchomości obejmuje również szkody powstałe wskutek takiego postępowania, jak też kwotę wynikającą z pomniejszenia wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Z przepisu tego wynika zatem, że odszkodowanie przyznawane na tej podstawie prawnej obejmuje wartość rzeczywistych szkód powstałych na nieruchomości objętej ograniczeniem w korzystaniu z niej - w rozumieniu art. 124 u.g.n. oraz zmniejszenie się wartości takiej nieruchomości spowodowane trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z niej i zmiany jej dotychczasowej przydatności użytkowej. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego, tj. powinno odpowiadać różnicy między stanem obecnym a stanem hipotetycznym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody, przy czym co do zasady odszkodowanie powinno pokrywać całą tę różnicę. Zasady obliczania wartości szkody powstałej wskutek udzielenia przez starostę zezwolenia, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. zostały określone w § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Odszkodowanie powinno w tym przypadku rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje zatem jedynie szkody na obszarze objętym czasowym zajęciem, który został określony w decyzji, natomiast kwestia szkód powstałych podczas realizacji inwestycji poza obszarem wskazanym w wymienionej decyzji nie może być przedmiotem postępowania odszkodowawczego, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. (Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, teza 5, System Informacji Prawnej LEX).

Odszkodowanie za zaistniałe szkody powiększa się o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości - jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło jedynie na skutek działań stanowiących powód czasowego zajęcia nieruchomości. Zmniejszenie tej wartości musi nastąpić tylko w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, który niezależnie od tego, kiedy zostanie zrealizowany, może ograniczać możliwość korzystania z danej nieruchomości, a co za tym idzie zmniejsza jej wartość (por. wyroki NSA z 8 lutego 2000 r., I SA 356/99 oraz 22 lutego 2019 r., I OSK 952/17). Wyliczając odszkodowanie z tego tytułu w operacie szacunkowym nie można zatem wyliczyć niejako "całości" odszkodowania z tego tytułu, że wskazanie w planie zagospodarowania przestrzennego przewiduje, że dana nieruchomość zostanie objęta inwestycją drogową. W tym zakresie właścicielowi nieruchomości przysługuje inne roszczenie, tj. z art. 36 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W doktrynie podnosi się, że art. 36 ust. 1 stanowi mechanizm rekompensaty dla właściciela nieruchomości, której wartość uległa obniżeniu wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się, że podstawę odpowiedzialności cywilnej gminy stanowi obniżenie wartości nieruchomości wskutek zmiany przeznaczenia terenu na podstawie uchwalonego planu miejscowego lub uchwalonej zmiany tego planu (Plucińska-Filipowicz A. (red.), Komentarz do art. 36 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SIP LEX 2019). Niedopuszczalne jest zatem, aby szkody wynikłe z zaplanowania na danym inwestycji były wypłacane w ramach odszkodowania ustalanego na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. W tym zakresie właścicielowi nieruchomości przysługuje tylko odszkodowanie związane z aktualnie wybudowaną inwestycją - co wynika również wprost ze wskazanych w § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przesłanek uwzględnianych przy określeniu poniesionych szkód, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., I OSK 307/18). Odszkodowanie to nie obejmuje więc skutków realizacji, ujętej w planie miejscowym, inwestycji drogowej i związanej z nią przebudowy infrastruktury na obszarze usytuowanym wzdłuż granicy z pasem drogowym w pasie o szerokości 5 m. Z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń faktycznych w sprawie wynika, że pas ten pokrywał się z pasem wyłączonym z wszelkiego rodzaju zabudowy na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z [...] grudnia 2000 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 32 z 30 maja 2001 r. poz. 500 ze zm.), który przewidywał na działce dziesięciometrowy zakaz zabudowy liczony od krawędzi drogi wojewódzkiej w stosunku do obiektów budowlanych nieprzeznaczonych dla ludzi oraz 30 i 40 m dla budynków mieszkalnych. Plan miejscowy jest prawem powszechnie obowiązującym na danym terenie, którego dotyczy, a w związku z tym stanowi o dopuszczalności zagospodarowania poszczególnych nieruchomości w określony sposób. Wyjaśnić też trzeba, że zagadnienie związane z zakresem przyznawanego odszkodowania za wywłaszczoną (przejętą z mocy prawa) nieruchomość lub z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości było wielokrotnie tematem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w tego rodzaju sprawach, Sąd tradycyjnie i jednolicie, powołując się na regulacje zawarte w art. 128 u.g.n., podkreślał, że odszkodowanie, uregulowane w tym artykule, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia czy ograniczenia w sposobie z niej korzystania. Wprawdzie w niektórych wypadkach pojęcia te są tożsame, z reguły jednak wartość szkody jest większa od wartości wywłaszczanego czy ograniczanego prawa, gdyż obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje również i inne aspekty (np. utracone korzyści). Jednocześnie jednak Sąd zwracał uwagę, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 21 ust. 2 posługuje się pojęciem "słusznego odszkodowania", a nie pojęciem "pełnego odszkodowania" oraz nie precyzuje przy tym, co należy rozumieć przez owo "słuszne odszkodowanie" (wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 616/19).

Wskazywane zaś przez skarżących fakty, które - ich zdaniem - świadczyły o uniemożliwieniu budowy basenu na skutek zrealizowania inwestycji i poniesieniu różnego rodzaju szkód, nie wpływały na wysokość przyznawanego odszkodowania decyzją administracyjną wydaną w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. W takim wypadku wyrównania tego rodzaju szkód można ewentualnie dochodzić, ale na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym.

Z tych powodów nie można było skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.