Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 685/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2009-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 134 par. 1 i art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2 i art. 61 par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Zdrzałka Sędzia NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędzia NSA Stanisław Śliwa Protokolant: st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi K.S. Sz. oraz E. i A. W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...), Nr (...), II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) na rzecz skarżących E. i A. W. oraz K. i S. Sz. solidarnie koszty postępowania sądowego w kwocie 250,- złotych /dwieście pięćdziesiąt/, a ponadto na rzecz E.W. i K. Sz. po 14 złotych /czternaście/ dla każdej z nich.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 685/08

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...]r., nr[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał J.M. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego na działce gruntowej nr 1846 utwardzonego zjazdu na działkę budowlaną nr 1851/4, stanowiącą jego własność i zaznaczył, że nakaz rozbiórki obejmuje utwardzenie z płyt ażurowych o wymiarach 12,80 x 2,30 m wraz z przepustem z rur betonowych Ø300 o długości 13 mb.

Decyzję wydał m. innymi na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm./.

W uzasadnieniu decyzji przytoczył, że J.M. w kwietniu 2008 r. wybudował na działce nr 1846, stanowiącej współwłasność osób fizycznych utwardzony płytami ażurowymi zjazd na własną działkę nr 1851/4 wraz z przepustem wód deszczowych ułożonych z rur betonowych o przekroju 300 mm. Zjazd posiada wymiary 12,80 x 2,30 m, a przepust ma długość 13 mb. Na budowę zjazdu było wymagane pozwolenie na budowę, którego J.M. nie posiada. Organ I instancji nie dopatrzył się możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, bowiem z informacji Urzędu Miejskiego w K. zawartej w piśmie z dnia 23.06.2008 r. wynika, że działka nr 1846 nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania S.M. – pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że utwardzenie z płyt ażurowych zostało wykonane w kwietniu 2008 r., natomiast przepust był wykonany około 20 lat temu. Wyjaśnienia te zostały podważone przez współwłaścicieli drogi gruntowej i w związku z tym organ przyjął, że przepust był wykonany w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r.

W odwołaniu J.M. zarzucił, że mostek utwardzony obecnie płytami ażurowymi betonowymi istnieje już 20 lat i zaistniała konieczność przeprowadzenia jego remontu, bo nie nadawał się do użytkowania.

Dokonując remontu działał na korzyść współwłaścicieli działki nr 1846, bo rów na którym wykonał wjazd stanowi pewnego rodzaju wodnicę.

Dodał, że z powodu niedrożności wjazdu woda zalewała jego parcelę.

Dalej wyjaśnił, że przedmiot sporu jest wykonany w sposób nietrwały i nie wymagał pozwolenia na budowę. Nie wykonał żadnego nowego obiektu, a jedynie dokonał poprawy już istniejącego. Zdaniem odwołującego organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a on sam został pozbawiony możliwości udowodniania swoich zarzutów. Nie zapewniono mu czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, bo nie zawiadomiono go o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, przez co naruszono art. 7, 10 i 77 k.p.a. Ponadto stwierdził, iż zaskarżoną decyzją został pozbawiony możliwości dojazdu przez przedmiot współwłasności do swojej działki.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r., Nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., Nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W podstawie prawnej decyzji wymienił art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm./.

Motywując wskazane rozstrzygnięcie, na wstępie podkreślił, iż odwołanie uwzględnił, lecz z innych przyczyn niż podniesione w odwołaniu. Przede wszystkim organ I instancji nie dokonał prawidłowo niezbędnych ustaleń w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Organ I instancji na podstawie przeprowadzonej kontroli w dniu 7.05.2008 r. stwierdził, że do działki nr 1851/4, stanowiącej własność J.M. przylega droga polna nieutwardzona o szerokości między ogrodzeniami 9,80 m składająca się z dwóch odrębnych działek nr, nr 1845 i 1846, które stanowią własność osób fizycznych. J.M. przed wjazdem na swoją działkę nr 1851/4, przed częścią ogrodzenia wykonał w kwietniu 2008 r. utwardzenie terenu na długości 12,80 m i szerokości 2,30 m z płyt betonowych ażurowych ułożonych na podsypce piaskowo-cementowej. Utwardzenie to ograniczono od strony północnej krawężnikami betonowymi.

Pod utwardzeniem z płyt znajduje się przepust w osi istniejącego rowu wykonany z rur betonowych Ø300 na długości 13 m. Przepust ten jest zagłębiony w stosunku do poziomu drogi o około 20 cm. Według oświadczenia S.M. pełnomocnika J.M. "utwardzenie to wykonano w miejscu utwardzenia z gruzu nie użytkowanego od kilkunastu lat", natomiast przepust z rur betonowych wykonano około 20 lat temu. Organ I instancji przyjął, że wykonany dojazd do działki 1851/4 jest zjazdem i wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również uznał, że przepust wykonano bez pozwolenia na budowę w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane.

Z treści decyzji organu I instancji wynika, że organ ten przyjął, że działka nr 1846 jest użytkowana jako droga publiczna, zatem roboty budowlane związane z ułożeniem kręgów betonowych w rowie przydrożnym zwanym przepustem i wykonanie utwardzenia z płyt ażurowych stanowi budowę zjazdu, czyli budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zatem było wymagane pozwolenie na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego istnieje wątpliwość, czy wykonany zakres robót budowlanych został prawidłowo zakwalifikowany przez organ I instancji.

Pojęcie zjazdu zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115/. Według tego przepisu zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej. Natomiast pojęcie drogi publicznej określa art. 1 w/w ustawy i wedle tego przepisu, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowej, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Drogi publiczne ze względu na ich dostępność dzielą się na drogi ogólnodostępne i drogi o ograniczonej dostępności.

Na tle tych unormowań, działka nr 1846 stanowiąca własność osób fizycznych i użytkowana jako droga nie jest drogą publiczną.

Argumentacja organu I instancji, że ze względu na nie spełnienie warunku koniecznego do legalizacji określonego w art. 48 ust. 2 pkt 1a i 1b Prawa budowlanego, czyli brak aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach, w chwili obecnej nie może stanowić wystarczającej podstawy do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1.

W reasumpcji organ odwoławczy skonstatował, że stan faktyczny sprawy i przywołane okoliczności wskazują na konieczność przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień co do zasadności zakwalifikowania przedmiotowych robót budowlanych, a w szczególności wymaga rozważenia kwestia, czy zachodzą okoliczności uprawniające organ do zastosowania innej podstawy prawnej do rozpatrzenia sprawy, przewidzianej dla przypadków innych niż określono w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ I instancji pominął też kwestię usytuowania rozpatrywanego dojazdu względem sieci gazowej przebiegającej wzdłuż działki nr 1846, jak też czy wzdłuż tej działki istnieje rów przydrożny. Organ odwoławczy dodał, że nie mógł uzupełnić materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., bowiem zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem organu odwoławczego, skarżący K. i S.S. oraz E. i A.W., nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji, wnieśli o nakazanie J.M. dokonanie rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu i zarzucili, że naruszył ich uprawnienia wynikające ze współwłasności działki nr 1846 i pogwałcił ich prawo do dysponowania wspólną nieruchomością. Materiał dowodowy wskazuje, że inwestycja jest nowym obiektem, wybudowanym na potrzeby tylko inwestora i pozbawia współwłaścicieli działki nr 1846 grunt o pow. 29,44 m2. Okoliczność, że wspólna droga jest drogą polną nieutwardzoną nie znaczy, że jeden ze współwłaścicieli nie może liczyć się z interesami pozostałych współwłaścicieli. Droga do dnia rozpoczęcia robót miała szerokość 9,80 m, a wykonane roboty pozbawiły współwłaścicieli dotychczasowego korzystania ze wspólnej drogi. Skoro przedmiotowa inwestycja została wykonana samowolnie, zatem organ nie powinien ignorować prawa własności.

Pożądana przez organ II instancji konieczność zakwalifikowania i nazwania naruszenia nie może być przeszkodą "przed nazwaniem skutków tego naruszenia, a także nie może stanowić akceptacje instytucji nadzoru budowlanego".

Przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami ogólnymi, narusza prawo własności, prawa sąsiedzkie i zasady współżycia społecznego.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżących podniesionego w skardze dotyczącego naruszenia własności działki nr 1846, wyjaśnił, iż zarzut ten nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy /k. 16 akt sądowych/.

Pełnomocnik uczestnika J.M. w piśmie z dnia [....]r. /k. 121-122 akt sądowych/ wniósł o oddalenie skargi i wspierając się argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podniósł, że wybudowany mostek na drodze niepublicznej, stanowiącej własność osób fizycznych nie jest budowlą, zatem nie było wymagane pozwolenie na budowę. Natomiast przepust z rur był wykonany 20 lat temu, zaś położenie płyt ażurowych było remontem utwardzonego wcześniej gruzem przejazdu. W konkluzji stwierdził, że wykonane przez w/w uczestnika roboty budowlane były remontem.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik J.M. oraz uczestniczka M.M. wnieśli o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu odwoławczego zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka E.W., nie ustosunkowała się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy nawiązać do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, z którego wynika, że wojewódzki sąd administracyjny /sąd I instancji/ kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, zwanej dalej skrótem P.p.s.a., sąd I instancji ma również obowiązek objąć kontrolą akty administracyjne wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i zastosować wobec tych aktów środki przewidziane w P.p.s.a., wszakże pod warunkiem, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Kontrola sądowa ma charakter kompleksowy, gdyż stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd I instancji nie jest związany granicami skargi /wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną/, to zaś znaczy, iż z urzędu uwzględnia naruszenia prawa, o jakich nie wspomniano w skardze.

Z powołanej w ustawie ustrojowej funkcji sądu wynika też, że sąd kontrolując zaskarżoną decyzję bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wynika, że sąd I instancji uwzględnia skargę i uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

- inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd wyrokował na tle następującego stanu faktycznego:

Uczestnik J.M. jest współwłaścicielem działki nr 1851/4 o pow. 0,06 ha, położonej w K. w obrębie K.G. /wypis z rejestru gruntów, k. 10 akt adm. I instancji/.

Jest to działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym parterowym. Do działki tej przylega droga polna, nieutwardzona o szerokości między ogrodzeniami, wynoszącej 9,80 m, oznaczona nr ewidencyjnym 1846, stanowiąca współwłasność: J.M. w 1/12 części, M.M. w 1/12 części, E.W. w 1/12 części, Z.W. w 1/12 części, A.W. w 1/6 części, E.W. w 1/6 części, K.S. i S.S. w 1/3 części /wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 24.04.2008 r., k. 4 i mapa ewidencyjna, k. 3 akt adm. I instancji/

Dojście i dojazd do działki nr 1851/4 odbywa się z drogi polnej oznaczonej nr 1846. W kwietniu 2008 r. J.M. wjazd i grunt przed częścią ogrodzenia swojej działki utwardził płytami betonowymi ażurowymi na podsypce piaskowo cementowej. Utwardzenie od strony północnej ograniczono krawężnikami betonowymi.

Utwardzenie istnieje na długości 12,80 m i szerokości 2,30 m. Teren utwardzony wchodzi w obszar w/w drogi polnej. Wykonane roboty są pokazane na zdjęciach /k. 9 akt adm. I instancji/.

Pod utwardzeniem znajduje się przepust w osi istniejącego rowu wykonany z rur betonowych Ø300 mm na długości 13 m. W stosunku do poziomu drogi polnej przepust jest wgłębiony około 20 cm od górnej skarjni. /zdjęcia k. 9 akt adm. I instancji/.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji z dnia [...]r., nr [...] przyjął, że tak wykonany zjazd usytuowany poza granicami działki nr 1851/4 wymagał pozwolenia na budowę, którego inwestor J.M. nie posiadał. Dodał, że nie było możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, ponieważ działka nr 1846 /droga polna/ nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Co się tyczy przepustu z rur betonowych stwierdził, że został wykonany w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane /k. 33 i 32 akt adm. I instancji/.

Organ odwoławczy /w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tle stanu faktycznego sprawy oraz definicji zjazdu zawartej w ustawie z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych/ przyjął, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień w celu prawidłowego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych, a w szczególności czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie innej podstawy do rozpatrzenia sprawy, przewidzianej dla przypadków innych niż określono w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Dodał, iż organ I instancji pominął kwestię usytuowania dojazdu względem sieci gazowej przebiegającej wzdłuż działki nr 1846 /drogi polnej/.

Na rozprawie sądowej /6.05.2009 r., k. 144 akt sądowych/, uczestniczka M.M. podała, że Z.W. s. S. i Z. z domu S., zmarł w styczniu 1999 r.

Wymieniony w postępowaniu administracyjnym był traktowany jako strona postępowania. Sąd na rozprawie w dniu 9.09.2009 r. i na podstawie art. 106 ust. 3 P.p.s.a. przeprowadził dowód z odpisu skróconego aktu zgonu, wystawionego przez Urząd Stanu Cywilnego w S. /woj. Ś./, z którego wynika, że Z., A.W. s. S. i Z. /z domu S./, ostatnio zamieszkały w K.G. zmarł w dniu 19.01.1999 r., w miejscowości Z. /k. 146 akt sądowych/

W związku z ujawnionym zdarzeniem prawnym, Sąd rozważał czy w takiej sytuacji zachodzi podstawa do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. /strona, w tym przypadku spadkobiercy Z.W., bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym/.

Na tle art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm./, którego treść była taka sama jak obecnie obowiązującego art. 145 § 1 pkt 1 lit. b – P.p.s.a., w orzecznictwie było utrwalone stanowisko, że pozbawienie spadkobierców udziału w postępowaniu administracyjnym, stanowi podstawę do obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji i w takiej sytuacji nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony, bowiem naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uzasadnia uchylenie decyzji, niezależnie od tego czy to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4.12.2002 r., III RN 200/01 – OSNPiUS Nr 24, poz. 582/.

Podobne stanowisko prezentowane było również w literaturze /por. Tadeusz Woś – Postępowanie sądowoadministracyjne, W-wa 1999 r., str. 244, B. Adamiak, J. Borkowski – Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjnej, W-wa 1996 r., str. 302/.

Nieco odmienne stanowisko przedstawił Jan Zimmermann /glosa do wyroku NSA z dnia 6.01.1999 r., III SA 4728/97 – OSP Nr 1/2000, poz. 16/. Wymieniony Autor podzielił przesłanki wznowieniowe wymienione w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. na takie, które są tożsame z naruszeniem prawa procesowego i na takie, którym nie da się przypisać tej cechy.

Przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., aczkolwiek zaliczył do przesłanek tożsamych z naruszeniem prawa, to jednak dodał, że w sytuacji, kiedy organ spełnił obowiązki wynikające z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu /art. 10 § 1 k.p.a./, to w takiej sytuacji nie narusza prawa i skarga winna być oddalona.

Rozbieżność poglądów zarysowała się natomiast przy interpretacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dominuje jednak zapatrywanie zbieżne z poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w powołanym wyżej wyroku z dnia 4.12.2002 r., III RN 200/01 /por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 25.04.2005 r., sygn. akt FPS 6/04 – ONSAiWSA nr 4/2005, poz. 66, str. 72, wyrok NSA z dnia 2.02.2006 r., II OSK 496/05, Lex nr 196700 oraz z dnia 14.11.2006 r., II OSK 1321/05, Lex nr 317405 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23.07.2008 r., II SA/Ol 196/08, Lex nr 446105.

Taki też pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 6.07.2006 r., II OSK 919/05 – ONSAiWSA, nr 1/2007, por. 7. W tezie tego wyroku oraz w uzasadnieniu stwierdzono, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b – P.p.s.a., stanowi podstawę do uchylenia decyzji w każdym przypadku naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, ale musi to być powiązane z oceną, czy i w jaki sposób zostało zakończone postępowanie administracyjne przed wniesieniem skargi, czyli chodzi o to, aby postępowanie administracyjne było zakończone decyzją ostateczną.

W piśmiennictwie za takim stanowiskiem ponownie opowiedzieli się m. innymi B. Adamiak, J. Borkowski – Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", W-wa 2004 r., Wyd. 2, str. 444 oraz Tadeusz Woś i inni – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wyd. Lexis-Nexis, W-wa 2009 r., Wyd. 3, str. 595.

Odmienny pogląd m. innymi został wyrażony w wyroku NSA z dnia 3.07.2008 r., II OSK 754/07 – niepublikowany.

W uzasadnieniu tego wyroku, na który powołała się w przedmiotowej sprawie pełnomocnik Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzono, że w postępowaniu administracyjnym prawami procesowymi rozporządza strona tego postępowania i ta zasada w związku z art. 147 k.p.a. ma również znaczenie przy wykładni art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. Naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie prawa procesowego mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku gdy zaskarżona decyzja jest zgodna z oczekiwaniami strony, której prawa procesowe zostały naruszone, nie można stwierdzić, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy /powołano się też na wyrok NSA z dnia 5.06.2006 r., sygn. akt I OSK 911/05/.

W dalszej części uzasadnienia przytoczono, że sąd I instancji na podstawie art. 110 P.p.s.a. o toczącym się postępowaniu sądowym powinien zawiadomić następców prawnych osoby zmarłej, które dotychczas nie brały w nim udziału w charakterze stron, a skoro tak nie postąpił, to nie mógł ustalić, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z ich oczekiwaniami.

Zdaniem Sądu in merito przedstawiony pogląd jest wątpliwy, bo przede wszystkim nie da się pogodzić z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Z tekstu powołanego przepisu wynika, że Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy /litera a/, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /litera c/. Natomiast takich lub podobnych uwarunkowań nie zamieszczono w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b – P.p.s.a.

W takiej sytuacji wykładnia językowa i logiczna prowadzi do wniosku, że naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, obliguje Sąd do uchylenia decyzji, niezależnie od tego, czy naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy.

Ze sformułowania art. 145 § 1 pkt 1 litera b – P.p.s.a., wyraźnie wynika, że odnosi się do wszystkich przesłanek wznowieniowych wyliczonych taksatywnie w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., czyli również do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Prowadzi to m. innymi do wniosku, że pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi naruszenie prawa /art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a./, dające podstawę do uchylenia decyzji, bez względu na to, czy naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i bez względu na art. 147 k.p.a.

Przemawia za tym również zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a..

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., takie naruszenie Sąd obowiązany jest uwzględnić z urzędu.

Art. 110 P.p.s.a. stanowi, że rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron.

Zdaniem Sądu powołany przepis dotyczy zdarzeń zaistniałych w toku postępowania sądowego /przekształcenia podmiotowe/ lub odnoszących się do sytuacji określonej w art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. Oznacza to, że Sąd powinien zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a zostały pominięte w postępowaniu sądowym lub osób, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, ale zgłosiły wniosek o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania.

Oznacza to, iż przepis art. 110 P.p.s.a. nie dotyczy osób, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym i nie zgłosiły wniosku o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników. Do takich osób, którym przysługiwał status strony i nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, ich interes prawny ze względu na zasadę praworządności należy chronić przez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Zawiadamianie takich osób o toczącym się postępowaniu sądowym /bez ich wniosku/ stanowiłoby de facto wyręczanie organu od obowiązku określonego w art. 61 § 4 k.p.a., zaś w większości przypadków prowadziłoby do znacznego przedłużania postępowania sądowego, bo wiązałoby się z koniecznością ustalania przede wszystkim spadkobierców i ich adresów, co wykracza poza zakres postępowania sądowego.

Jak to już powiedziano, P.p.s.a. normuje tego rodzaju kwestię jeżeli zaistniały w toku postępowania sądowego /art. 124 § 1 pkt 1, art. 128 § 2 p.p.s.a./.

W przedmiotowej sprawie administracyjnej, Z.W, jako współwłaściciel działki nr 1846 /droga polna/ był przez organy traktowany jako strona postępowania. W rzeczywistości nie mógł być stroną postępowania, gdyż zmarł 19.01.1999 r., zatem stronami postępowania powinni być jego spadkobiercy, którzy nie zostali ustaleni. W takiej sytuacji organy naruszyły art. 10 § 1 i art. 64 § 4 k.p.a., które to naruszenie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. b – P.p.s.a.

Zdaniem Sądu wszelkie pisma organu kierowane do stron postępowania powinny być kierowane osobno do każdej strony. W kontrolowanej sprawie administracyjnej pisma i decyzje kierowano do E. i Z.W. Odbiór potwierdzała jako adresatka E.W. Można przypuszczać, że gdyby pisma były kierowane osobno, to wówczas fakt śmierci Z.W. byłby ujawniony /brak doręczenia z adnotacją adresat nie żyje/.

W toku postępowania administracyjnego uwypukliła się kwestia związana z zakwalifikowaniem robót budowlanych wykonanych przez J.M. Organ I instancji przyjął, iż J.M. w kwietniu 2008 r. wykonał zjazd z działki nr 1851/4 na drogę polną, który jest obiektem budowlanym i wymagał pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, iż kwestia dotycząca rodzaju wykonanych robót budowlanych wymaga dodatkowych wyjaśnień /nie wskazał jakich/ i w zależności od ich ustaleń należałoby rozważyć czy nie zachodzą okoliczności uprawniające organ I instancji do zastosowania innej podstawy prawnej, przewidzianej dla przypadków innych niż określono w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Działka inwestora nr 1851/4 jest działką budowlana zabudowaną budynkiem mieszkalnym ze zjazdem na drogę polną. Zjazd był nieutwardzony i jest pokazany na mapce do celów projektowych z grudnia 2005 r. /w aktach organu II instancji/.

Problem zdaniem Sądu sprowadza się do tego, czy inwestor utwardził płytami istniejący zjazd, czy też wybudował taki zjazd.

Roboty budowlane polegające tylko na utwardzeniu zjazdu, nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi, zaś samo utwardzenie nie jest budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm./, dalej jako Prawo budowlane, zatem do takich robót wykonanych bez zgłoszenia mają zastosowanie przepisy art. 50-51 powołanego prawa budowlanego.

Niewyjaśniona jest natomiast sprawa czy bezpośrednio przed utwardzeniem zjazdu był wykonany przepust, czy też taki już istniał i został wyremontowany.

Dla wyjaśnienia tej kwestii organ powinien sprawdzić czy podobne przepusty istnieją na wjazdach do innych działek położonych przy drodze gruntowej, oznaczonej nr. 1846. Gdyby takiego przepustu wcześniej nie było, to wówczas wykonane roboty na działce nr 1846, której współwłaścicielem jest inwestor należałoby zakwalifikować jako budowę zjazdu, z jednoczesnym rozważeniem czy taki zjazd wybudowany na działce stanowiącej współwłasność można potraktować jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawo budowlane.

Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c), art. 134 § 1, art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 61 § 4 k.p.a., Sąd uchylił decyzje obu instancji.

Na podstawie art. 152 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł po myśli art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Skarżący w ramach prawa pomocy byli w połowie zwolnieni od kosztów sądowych, zatem jako współwłaściciele działki nr 1846 uiścili wspólny wpis od skargi w kwocie 250 zł, która to kwota zasądzona została od organu odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie. Osobno zasądzono koszty przejazdu do Sądu, poniesione przez E.W. i K.S.

Zarzut skarżących, iż wykonana przez J.M. inwestycja pozbawia ich jako współwłaścicieli możliwości korzystania ze wspólnej drogi, nie ma istotnego znaczenia w sprawie, gdyż spory pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości rozstrzygają sądy powszechne.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić ocenę prawną i wskazania Sądu, a mianowicie:

- organ I instancji na podstawie postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po Z.W. ustali jego spadkobierców i zapewni im udział w postępowaniu administracyjnym, a jeżeli takie postępowanie nie zostało przeprowadzone, to dostosuje się do unormowania zawartego w art. 30 § 5 k.p.a.,

- ustali, czy wzdłuż działki nr 1846 przebiega sieć gazowa, a jeżeli tak, ustali jej położenie względem przedmiotowego zjazdu i sprawdzi, czy zostały spełnione wymagane odległości /sieć gazowa jest pokazana na mapce do celów projektowych, sporządzonej w 2005 r. przez geodetę G.J./,

- odnośnie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i zakresu dalszego uzupełnienia materiału dowodowego uwzględni wskazówki Sądu zawarte w uzasadnieniu,

- przeprowadzi inne dowody zgłoszone przez strony, jeżeli mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.