Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 16/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b, pkt 2, pkt 6, art. 5 ust. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 10a ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Gminy w Dobryszycach z dnia 23 kwietnia 2013 r. nr XXXVI/230/13 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dobryszyce 1. stwierdza nieważność § 2 i § 17 ust. 3 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części. a.bł.


UZASADNIENIE

W dniu 23 kwietnia 2013 r. Rada Gminy w Dobroszycach, działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.) – dalej w skrócie "u.c.p.g." oraz art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g.", podjęła uchwałę nr XXXVI/230/13 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dobryszyce.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

wywiódł Prokurator Rejonowy w R., wnosząc o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały zawierającej regulamin w części obejmującej § 2, § 11 i 17 ust. 3. Według strony skarżącej uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., poprzez:

a) nałożenie w § 2 uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, lodu z chodnika oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

b) nałożenie w § 11 ust. 1 dodatkowych obowiązków nieuregulowanych w ustawie o u.c.p.g. w zakresie utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym,

c) wprowadzenie w § 17 obowiązków dla właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe w odniesieniu do psów - wyposażenie psa w smycz, a w stosunku do psów ras dużych i olbrzymich oraz uznawanych za agresywne - w kaganiec oraz bardzo szczegółowe określenie zakazów i obowiązków związanych z przebywaniem psów w różnych miejscach na terenie Gminy Dobryszyce.

Motywując skargę Prokurator w kwestii § 2 regulaminu przywołał art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i stwierdził, że nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków stanowi istotne naruszenie prawa. Podobnie sytuacja ma się, jeśli chodzi o usuwanie na bieżąco sopli lodu czy nawisów śnieżnych.

Zdaniem Prokuratora naruszeniem prawa jest także uregulowanie dotyczące obowiązku należytego utrzymania pojemników na odpady z tego względu, że stanowi próbę powtórzenia regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Natomiast w § 17 regulaminu wymieniony został szereg obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe w odniesieniu do psów - wyposażenie psa w smycz, a w stosunku do psów ras uznawanych za agresywne, ras dużych i olbrzymich - w smycz i w kaganiec oraz bardzo szczegółowe określenie zakazów i obowiązków związanych z przebywaniem psów w różnych miejscach na terenie Gminy Dobryszyce. Według skarżącego brak jest podstawy prawnej rangi ustawowej dla rady do przyjęcia przytoczonych przepisów. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, czy obowiązku prowadzenia ich na uwięzi, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt w terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie kwestionowanej regulacji jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym również właścicielom zwierząt domowych. Zasady i tryb korzystania z obiektów użyteczności publicznej, rada gminy winna uregulować w osobnej uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy w Dobryszycach wniosła o jej oddalenie i odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 2 uchwały stwierdziła, że sformułowany w nim obowiązek właścicieli nieruchomości nie może być uznany za naruszający prawo i przekraczający zakres delegacji ustawowej z uwagi na treść art. 4 ust. 2 pkt 1 b u.c.p.g. i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Kwestionowany przez Prokuratora § 2 w pełni nawiązuje do brzmienia przepisów rangi ustawowej. Nie można się zgodzić z zarzutem skarżącego, że Rada Gminy nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, dokonała tym samym nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Uchwalony regulamin zgodnie z dyspozycją ustawową nakazuje właścicielom nieruchomości uprzątnąć część drogi publicznej służącą do użytku publicznego, a zatem ruchu pieszych po chodniku bezpośrednio przy granicy nieruchomości. § 2 nie statuuje jakichkolwiek dodatkowych obowiązków, którymi zdaniem skarżącego mieliby być obciążeni mieszkańcy Gminy. Przedmiotowy regulamin nie rozszerza obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a jedynie precyzuje zapis ustawowy.

Zdaniem organu chybiony jest także zarzut dotyczący § 11 ust. 1 regulaminu. Porównując brzmienie art. 5 ust.1 pkt 1 u.c.p.g. i § 11 ust. 1 Regulaminu nie sposób nie zauważyć, że akt prawa miejscowego doprecyzowuje w granicach kompetencji prawodawczej pojęcia "odpowiedniego stanu sanitarnego, porządkowego i technicznego". Tym samym nieuzasadniony jest zarzut próby powielenia regulacji przewidzianej w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

Nadto z przywołanych wyżej przepisów wynika, iż obowiązek utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym ciąży z mocy prawa na właścicielach nieruchomości, z wyłączeniem sytuacji gdy w zamian za pobieraną opłatę za odpady obowiązek ten przejmie gmina w drodze uchwały. Gmina Dobryszyce nie przejęła tego obowiązku, tym samym Rada Gminy była zobowiązana w Regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymania we właściwym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników na odpady przez właścicieli nieruchomości. Ponadto przewidziane przez Radę Gminy obowiązki nie czynią utrzymywania pojemników w należytym stanie zbyt uciążliwym, ani nie nakładają na mieszkańców Gminy obowiązków abstrahujących od tych, które zostały przewidziane w ustawie. Przyjęty w przedmiotowej uchwale sposób udostępnienia pojemników na odpady dla odbierającego je przedsiębiorcy nie był i nie jest podważany przez właścicieli nieruchomości. Utrzymywanie pojemników w należytym stanie jest zgodne z oczekiwaniami społeczności gminnej i wpływa na estetykę oraz porządek na terenie jednostki samorządu terytorialnego. Nadto ustalone standardy utrzymywania pojemników na śmieci nie naruszają aktów prawnych wyższego rzędu.

Według Rady błędny jest także zarzut odnoszący się do § 17 regulaminu. Wskazując na regulację art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. i art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. organ wyjaśnił, że regulamin nie zakazuje wprowadzania zwierząt do wszystkich obiektów użyteczności publicznej i na tereny rekreacyjne. Załącznik do uchwały wymaga jedynie, aby zwierzęta nie były wprowadzane na tereny nieprzeznaczone dla zwierząt, co ma służyć

zapewnieniu czystości i bezpieczeństwa, zgodnie z dyspozycją ustawową. Intencją wprowadzenia § 17 Regulaminu było zagwarantowanie w jak największym stopniu bezpieczeństwa ludziom mogącym doznać szkody na skutek działań psów ras dużych i olbrzymich lub uznawanych za agresywne albo zachowujące się w sposób, nad którymi w pewnych okolicznościach można by utracić kontrolę. Nakazanie niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej i na tereny rekreacyjne podyktowane było dążeniem do eliminacji chorób, których nosicielami są psy, a którymi mogą zarazić się w szczególności dzieci, przez kontakt ze zwierzętami. Również zasadność ustanowienia obowiązku usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez psy nie może budzić najmniejszych wątpliwości.

Także stawiany przez Prokuratora Rejonowego zarzut braku istnienia podstaw do nałożenia obowiązku prowadzenia psów na uwięzi, należy uznać za bezzasadny. Przede wszystkim dlatego, że jest to podstawowe uregulowanie, będące w stanie zapewnić względne bezpieczeństwo mieszkańcom Gminy. Stwierdzenie nieważności § 17 bez wątpienia doprowadziłoby do istotnych naruszeń zasad bezpieczeństwa przez właścicieli zwierząt domowych. Konkludując, Rada Gminy trafnie oceniła ryzyko zwalniania psów z uwięzi w miejscach publicznych, zakreślając szczególnie rygorystyczne warunki dla ras agresywnych. Przedmiotowa skarga nie wskazuje, w jaki sposób organ administracji naruszył prawo i przekroczył kompetencje ustawowe, statuując przepisy § 17. Według Rady stanowisko Prokuratora jest wewnętrznie sprzeczne i niezrozumiałe, ponieważ z jednej strony Prokurator wymaga od organu, aby ten ustalił sposób postępowania właścicieli zwierząt domowych i nie powielał przepisów rangi ustawowej, a z drugiej strony wyraźnie wskazuje brak możliwości doprecyzowania uregulowań zawartych w u.c.p.g.

Reasumując, Rada podniosła, że stwierdzenie nieważności uchwały w części, o które wnioskuje Prokurator doprowadziłoby do istotnego zachwiania zasad bezpieczeństwa, porządku i czystości w gminie. Obecne brzmienie Regulaminu zapewnia odpowiednie zachowanie właścicieli zwierząt domowych i nieruchomości.

Na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. W rozumieniu art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie sądowej kontroli poddano uchwałę nr XXXVI/230/13 Rady Gminy w Dobryszycach z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dobryszyce, będącą niewątpliwie aktem prawa miejscowego.

Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Według art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Niewątpliwie takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały.

W myśl art. 4. u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (ust. 2).

Biorąc pod uwagę poczynione na wstępie rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Takie też stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dobitnym przykładem są chociażby wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12 (Lex nr 1291950), 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10 (Lex nr 597353), Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 748/13 (Lex nr 1414568), 3 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 507/13 (Lex nr 1382963), Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 238/13 (Lex nr 1316984), Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14 (Lex nr 1519836), Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1299/10 (Lex nr 752008), Łodzi z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 239/10 (Lex nr 667661). Warto w tym miejscu przywołać wyrok z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (publ. G. Prawna 2014/175/7).

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W rozpoznawanej sprawie sąd kontrolując legalność zaskarżonej uchwały podzielił częściowo stanowisko Prokuratora i doszedł do przekonania, że Rada Gminy w Dobryszycach w przepisach § 2 i § 17 ust. 3 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały naruszyła w sposób istotny delegację ustawową zakreśloną granicami art. 4 ust. 2 u.c.p.g., co obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie.

Bezspornie w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. brak jest upoważnienia dla rady gminy do sformułowania w regulaminie obowiązku właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników uprzątnięcia błota, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jak uczyniono to w § 2 regulaminu. Regulamin, co niewątpliwie umknęło uwadze organu uchwałodawczego może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zobowiązuje właścicieli wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zapis § 2 załącznika nr 1 do uchwały stanowi w istocie powtórzenie regulacji ustawowych, nieuprawnioną ich modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Podobne stanowisko w tej kwestii zajął tutejszy sąd w wyroku z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 2/16 (dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma jednak racji Prokurator twierdząc, że ten sam zarzut dotyczy usuwania na bieżąco sopli lodu, czy nawisów śnieżnych, ponieważ zapis tej treści nie został zamieszczony w kontrolowanej uchwale.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym), przy czym stosownie do § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej. Jednocześnie stosownie do § 136 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Powtórzenie przepisów ustawowych w akcie niższego rzędu oraz jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 431/11 i z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 746/14, w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015 r. w sprawie II SA/Łd 515/15 i z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 651/15 – dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie sądu nie jest powtórzeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. brzmienie § 11 ust. 1 regulaminu, stanowiące, że "pojemniki na odpady należy poddawać czyszczeniu i myciu, nie rzadziej niż raz na 3 miesiące oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż raz na rok. Pojemnik uszkodzony powinien być niezwłocznie naprawiony."

Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, co expressis verbis wynika z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. powinien normować zasady utrzymania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie na właścicieli obowiązku cyklicznego czyszczenia urządzeń służących do gromadzenia odpadów oraz zapewnienia odpowiednich warunków technicznych ich utrzymywania jest koniecznym rozwinięciem i wyrazem konkretyzacji ustawowego obowiązku, w przeciwnym wypadku zapis ten byłby martwy. Z tego też powodu zarzut Prokuratora podniesiony pod adresem § 11 ust. 1 regulaminu sąd ocenił jako nieuzasadniony.

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. rada gminy zobowiązana była w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W oparciu o przytoczoną regulację ustawową Rada Gminy w Dobryszycach uchwaliła obszerny § 17, stanowiąc w nim w ustępie 3, że wyprowadzania psa w miejsca publiczne jest możliwe pod spełnieniu następujących warunków: pkt 1 – od właściciela lub opiekuna psa wymaga się wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, pkt 2 – zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów raz uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nie uwzgledniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki naruszają tą zasadę, zwłaszcza wówczas gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Poza zakresem delegacji ustawowej jest także zapis regulaminu, w którym Rada zastrzegła, że zwolnienie psa ze smyczy, ale z nałożonym kagańcem jest możliwe w miejscach nieuczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia. Wprowadzając zapis tej treści w § 17 ust. 3 pkt 2 regulaminu organ uchwałodawczy pominął całkowicie zapis art. 10 a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Nadto użyty w nim zwrot "miejsca nieuczęszczane przez ludzi" jest niedookreślony i może być w różny sposób interpretowany. W tym stanie rzeczy sąd podzielił zarzut skargi Prokuratora dotyczący § 17 ust. 3 regulaminu i wywiedzioną w związku z tym argumentację.

Podsumowując, sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności uznał, że uchwała dotknięta jest wadą nieważności w § 2, § 17 ust. 3 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W punkcie drugim sentencji wyroku sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

k.ż.