Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 219/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie: sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), asesor WSA Wojciech Śnieżyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku gospodarczo mieszkalnego w zakresie wykonania ściany oddzielenia pożarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą M. K., (dalej - skarżąca) zastępowanej przez profesjonalnego pełnomocnika jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 lutego 2020 r., nr O-35/20 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku gospodarczo-mieszkalnego w zakresie wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Zakwestionowane skargą rozstrzygnięcie było efektem kilkuletniego postępowania prowadzonego w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych.

Uczestnik postępowania J. F. wnioskiem z dnia 5 czerwca 2015 r. wystąpił do Starosty Powiatu Wrocławskiego z żądaniem zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji, którą miał zamiar zrealizować na terenie działki nr [...] w T. Po wezwaniu przez organ do uzupełnienia wniosku, co skarżący wykonał, w dniu 15 września 2015 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego wydał decyzję nr 2429/15, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. F. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku gospodarczo-mieszkalnego w zakresie wykonania ściany oddzielenia pożarowego, na działce nr [...], obręb ewidencyjny T., gm. Ż. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na sprzeciw wobec planowanej inwestycji wniesiony przez skarżącą w toku postępowania wynikający z braku uprawnień inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż prawo to wygasło. Wezwany przez organ inwestor wskazał w tym względzie na prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla W. K. z dnia 14 lutego 2014 r., (sygn. akt [...]) i Sądu Okręgowego z dnia 1 września 2014 r., (sygn. akt [...]). Organ I instancji ocenił, że postanowienie sądu zawiera wprawdzie oznaczenie terminu dwóch miesięcy na wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę, lecz, jego zdaniem, "powyższy termin nie jest zastrzeżony rygorem utraty uprawnień przyznanych wnioskodawcy bądź wygaśnięcia tego uprawnienia w przypadku braku wniosku w oznaczonym terminie".

W terminie prawem przewidzianym skarżąca oprotestowała wydaną decyzję odwołaniem. Zdaniem odwołującej nieruchomość, na której mają być przeprowadzone roboty budowlane pozostaje przedmiotem współwłasności stron postępowania, przy czym tylko jeden ze współwłaścicieli wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę i jako współwłaściciel nie dysponuje on wyłącznym prawem do dysponowania nieruchomością. Współwłaścicielka wyraziła sprzeciw wobec zamiaru wykonania planowanych robót, stąd należy przyjąć, iż wnioskodawca nie legitymuje się tytułem do samodzielnego dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Zgodnie z przepisem Art. 365 § 1 Kodeksu Postępowania Cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Postanowienie Sądu Rejonowego dla W.-K. z dnia 14 lutego 2015 r., zostało zmienione postanowieniem Sądu Okręgowego we W. z dnia 1 września 2014 r. ([...]), a zgodnie z jego treścią wnioskodawca został upoważniony do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w terminie 2 miesięcy, który to termin upłynął bezskutecznie 2 listopada 2014 r., albowiem złożony przez wnioskodawcę w tym okresie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został przez organ władzy budowlanej prawomocnie pozostawiony w aktach bez rozpoznania (wobec nieusunięcia braków).

Wskazując na orzeczenie sądu powszechnego odwołująca się podała, że ma ono na celu zezwolenie wnioskodawcy na wystąpienie w imieniu współwłaścicieli o pozwolenie na budowę i tak jedynie należy je rozumieć. Miało on na celu wyłączenie braku zgody uczestniczki postępowania i zastąpienie jej orzeczeniem sądu, albowiem strony pozostają w sporze co do sposobu zniesienia utrzymującej się na nieruchomości współwłasności. Upoważnienie sądu nie miało mieć jednak charakteru trwałego, nieograniczonego w czasie, dlatego też w sentencji postanowienia z dnia 1 września 2014 r. oznaczono wnioskodawcy termin 2 miesięcy, z którego upływem upoważnienie to wygasło. Skoro wnioskodawca nie wykonał pierwszej z niezbędnych do wykonania prac czynności, a mianowicie nie wystąpił w zakreślonym terminie skutecznie z samym wnioskiem o pozwolenie na budowę, należało przyjąć iż udzielone mu upoważnienie do samodzielnego działania w imieniu obydwojga współwłaścicieli wygasło i nie może być realizowane.

Przed rozpoznaniem odwołania postępowanie prowadzone przez organy administracji architektoniczno-budowlanej zostało zawieszone postanowieniem Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 lutego 2016 r., nr O-142/16. Zawieszenie postępowania warunkowane było dostrzeżeniem przez organ odwoławczy zagadnienia wstępnego rozpoznawanego przez sąd powszechny. Po podjęciu przez organ II instancji zawieszonego postępowania, (postanowienie z dnia 16 grudnia 2019 r.), w dniu 12 lutego 2020 r. Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję nr O-35/20, którą otrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach decyzji organ II instancji przedstawił stan sprawy i ocenił, zgodność przedłożonego projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. W szczególności zwrócił uwagę na regulacje wynikające z art. art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Zdaniem organu inwestor, przedłożył wraz z wnioskiem dokumenty określone w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ II instancji nie podzielił zarzutu odwołania dotyczącego braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda stwierdził, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza tylko domniemanie, iż składającemu je przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. W przypadku zakwestionowania przez stronę postępowania treści oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, na inwestorze spoczywa obowiązek udowodnienia legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Względem tej problematyki organ wyjaśnił, że działka nr [...] w T., gmina Ż., tworzy nieruchomość gruntową zabudowaną, dla której Sąd Rejonowy dla W.-K. we W., IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], a z jej treści wynika, że współwłaścicielami tej nieruchomości jest inwestor, J. F. (udział 1/2) i odwołująca się, M. K. (udział 1/2). Jeżeli nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a tylko jeden ze współwłaścicieli ubiega się o udzielenie pozwolenia na budowę, niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na rzecz wszystkich współwłaścicieli. Pozwolenie na budowę może być wydane tylko tej osobie, która wystąpiła z wnioskiem w tej sprawie i która dysponuje zgodą pozostałych współwłaścicieli, jeżeli zgoda ta jest wymagana. W braku wymaganej zgody pozostałych współwłaścicieli inwestor, którego udziały w nieruchomości stanowią co najmniej połowę, może zwrócić się do sądu powszechnego o wydanie orzeczenia, które zastąpi tę zgodę (art. 199 k.c.). Postanowienie sądu stanowi wówczas tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie w granicach określonych w tym postanowieniu, wyznaczających zakres robót budowlanych.

W złożonym oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wskazał, że prawo to wynika z tytułu współwłasności i z następujących dokumentów: umowy przekazania gospodarstwa rolnego (akt notarialny Repertorium [...] nr [...]), prawomocnego postanowienia sądowego z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt [...], postanowienia sądowego z dnia 1 września 2014 r. sygn. [...]. W oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - postanowieniu Sądu Rejonowego dla W.-K. z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt [...], sąd zezwalał inwestorowi na wystąpienie o pozwolenie na budowę, według projektu stanowiącego załącznik do postanowienia. Postanowienie zostało zmienione postanowieniem Sądu Okręgowego we W. z dnia 1 września 2014 r. sygn. [...], w ten sposób, że inwestorowi oznaczono termin 2 miesięcy na wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz oznaczono termin 10 miesięcy od uzyskania pozwolenia na budowę do zakończenia prac budowlanych. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano (str. 8), że w ocenie Sądu Okręgowego, Sąd I instancji zezwalając wnioskodawcy na dokonanie czynności prawnych i faktycznych dotyczących wspólnej nieruchomości winien oznaczyć czas, w którym czynności te winny zostać wykonane. Sąd podniósł, że brak wskazania czasu wykonania określonych prac mogłoby skutkować całkowitym nieograniczonym w czasie pozbawieniem możliwości prowadzenia dalszego postępowania w przedmiocie zniesienia współwłasności. Co do zasady to w postanowieniu wstępnym przesądzono o istnieniu uprawnienia inwestora do wykonania określonych tym orzeczeniem robót budowlanych.

Po omówieniu zagadnień natury materialnoprawnej Wojewoda Dolnośląski odnosząc się do kwestii wskazanej w odwołaniu dotyczącej oznaczenia 2 miesięcznego terminu na wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę, podzielił pogląd organu I instancji zbieżny z poglądem wyrażonym przez pełnomocnika inwestora (pismo z dnia 31 lipca 2015 r. złożone w organie I instancji). Oznaczony przez sąd dwumiesięczny termin na wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie jest zastrzeżony pod rygorem utraty uprawnienia przyznanego inwestorowi bądź wygaśnięcia uprawnienia w przypadku braku wniosku w oznaczonym terminie, a zatem termin ten ma charakter instrukcyjny. Orzecznictwo sądowe wskazuje, że postanowienie sądu stanowi tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie w granicach określonych w tym postanowieniu, a wyznaczających zakres robót budowlanych.

Nie godząc się z wydaną decyzją M. K. wywiodła na nią skargę do sądu administracyjnego. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w braku jego wystąpienia decyzje organów I i II instancji winne być zgoła inne. Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według obowiązujących stawek, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających w postaci postanowień Sądu Okręgowego we W. z dnia 1 września 2014 r. ([...]) i z dnia 27 stycznia 2017 r. ([...]) wraz z uzasadnieniami, na okoliczność charakteru wyznaczonego wnioskodawcy terminu na wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz skutku jego niedochowania.

Zdaniem autora skargi Wojewoda Dolnośląski nieprawidłowo zastosował treść zapadłych orzeczeń sądu powszechnego w kontekście przepisów Prawa budowlanego. Wojewoda całkowicie dowolnie i błędnie uznał, że oznaczony przez Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia 1 września 2014 r. dwumiesięczny termin do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę ma charakter instrukcyjny, bowiem "nie jest zastrzeżony pod rygorem utraty uprawnienia przyznanego inwestorowi". W orzeczeniu sądowym, prawomocnym i wiążącym także organy administracji z mocy art. 365 § 1 Kpc nie jest konieczne ani wskazywanie charakteru terminu ani skutków jego niedochowania (brak stosownej podstawy w przepisach prawa materialnego), a treść orzeczenia winna być rozumiana i stosowana wprost przy zastosowaniu zasad wykładni językowej. W braku możliwości jednoznacznej wykładni treści orzeczenia odwołać można się do motywów pisemnych orzeczenia, a te - w przypadku postanowienia z dnia 1 września 2014 r. zdają się nie budzić wątpliwości. W ocenie Sądu Okręgowego Sąd I instancji zezwalając wnioskodawcy na dokonanie czynności prawnych i faktycznych dotyczących wspólnej nieruchomości winien oznaczyć czas, w którym czynności te winny zostać wykonane. Brak wskazania czasu wykonania określonych prac mogłoby skutkować całkowitym nieograniczonym w czasie pozbawieniem możliwości prowadzenia dalszego postępowania w przedmiocie zniesienia współwłasności.

Zdaniem strony skarżącej motywy pisemne orzeczenia wskazują jednoznacznie na towarzyszącą Sądowi Okręgowemu intencję ograniczenia w czasie udzielonej wnioskodawcy kompetencji do skutecznego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w postępowaniu administracyjnym. Bezspornym okazało się, że wnioskodawca terminowi zakreślonemu mu przez sąd uchybił, termin upłynął bezskutecznie 2 listopada 2014 r., a jego wniosek z tego względu organ I instancji pozostawił bez rozpoznania i orzeczenie to stało się ostateczne. Skutkiem powyższego było to, że przyznane mu dwumiesięczne uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem wygasło. Wydanie z tego względu pozytywnej dla niego decyzji dotknięte jest więc oczywistym brakiem w postaci braku legitymacji, albowiem skarżąca nie wyraziła, nie wyraża i nie wyrazi zgody na uzyskanie przez niego pozwolenia na budowę objętego wnioskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwiania spraw i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron związane z przeprowadzeniem rozprawy oraz wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do meritum sprawy zauważyć trzeba, że dopełnienie przez inwestora warunków przewidzianych w art. 35 ustawy Prawo budowlane, obliguje organ do udzielenia pozwolenia na budowę, o czym wprost stanowi art. 35 ust. 4 tej ustawy, stosownie do którego - w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W badanej sprawie organy obu instancji doszły do przekonania, że inwestor spełnił ciążące na nim obowiązki, co skutkowało wydaniem pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej inwestor nie spełnił wymogu o którym mowa w art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością, której jest ona współwłaścicielką. W realiach badanej sprawy twierdzenie to powielone zostało w skardze za zarzutami odwołania. Zarówno Starosta Powiatu Wrocławskiego jak i Wojewoda Dolnośląski uznali, że wnioskodawca przedkładając zapadłe w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane orzeczenia sądu powszechnego uczynił zadość obowiązującym regulacjom prawnomaterialnym.

Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które, w myśl art. 3 pkt 11 ww. ustawy, należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że występują przypadki, w których oświadczenie inwestora zastępuje przykładowo zezwolenie wydane w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dające inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym stwarzające warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę, tj. zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody, jak również dowód o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawo budowlane, tj. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, równoznaczne z oświadczeniem inwestora będzie orzeczenie sądu powszechnego zastępujące zgodę współwłaściciela.

Rozpoznając wniosek inwestora organy uwzględniły fakt wykazania się przez niego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem dołączył on postanowienie Sądu Rejonowego dla W. K. z dnia 14 lutego 2014 r., (sygn. akt [...]) oraz Sądu Okręgowego we W. z dnia 1 września 2014 r., (sygn. akt [...]). Orzeczenia te, wydane w ramach postępowania o zniesienie współwłasności, rozstrzygały o wystąpieniu w imieniu współwłaścicielki o pozwolenie na budowę. Sąd powszechny II instancji zreformował jednak postanowienie Sądu Rejonowego dla W.-K. w ten sposób, że oznaczył wnioskodawcy termin 2 miesięcy na wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę, a nadto oznaczył wnioskodawcy termin 10 miesięcy od uzyskania pozwolenia na budowę do zakończenia prac budowlanych. Jak wynika z akt administracyjnych termin na złożenie wniosku nie został dochowany.

Organy obu instancji uwzględniając wskazane orzeczenia sądu powszechnego, co do zasady uznały je za równoznaczne z oświadczeniem inwestora, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawo budowlane, jednak odnośnie zawartego w postanowieniu sądu II instancji terminu przyjęły, że oznaczony przez sąd dwumiesięczny termin na wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie jest zastrzeżony pod rygorem utraty uprawnienia przyznanego inwestorowi bądź wygaśnięcia uprawnienia w przypadku braku wniosku w oznaczonym terminie, a zatem ma on charakter instrukcyjny.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym stanowisko zaprezentowane przez organy jest błędne, co wyklucza prawidłowość opierających się na nim aktów administracyjnych. Nie można żadną miarą pomijać faktu, że uprawnienie przyznane inwestorowi orzeczeniem sądu powszechnego zostało przez ów sąd objęte limitem czasowym precyzyjnie określonym w pkt I sentencji wyroku Sądu Okręgowego we W. z dnia 1 września 2014 r., (sygn. akt [...]). Orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej wskazany tam termin sprowadziły do ,,instrukcyjnego charakteru", co prowadzi wprost do nieuprawnionej ingerencji w treść funkcjonującego w obrocie prawnym prawomocnego wyroku. Tego rodzaju działanie organów godzi wprost w sam system prawa, gdyż pozostaje w sprzeczności z treścią art. 365 § 1 k.p.c., stanowiącego, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zasada wynikająca ze wskazanego przepisu stanowi fundament systemu prawa powszechnie obowiązującego i nie budzi wątpliwości organów czy sądów.

Sam Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 marca 2019 r., (sygn. akt II PK 300/17) wypowiedział się, że ,,Związanie prawomocnym wyrokiem, o jakim mowa w art. 365 § 1 k.p.c., oznacza, iż sąd obowiązany jest uznać, że kwestia prawna, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia w pewnej sprawie, a która ma znaczenie prejudycjalne w innej sprawie przez niego rozpoznawanej, kształtuje się tak, jak przyjął sąd w prawomocnym wcześniejszym wyroku, nawet jeżeli argumentacja prawna, na której opiera się to rozstrzygnięcie jest nietrafna.". Z kolei przesądzając o konieczności stosowania art. 365 § 1 k.p.a. przez sądy administracyjne Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2017 r., (sygn. akt II OSK 1834/15) podał, że ,,Przepis art. 365 § 1 k.p.c. jest przepisem wyznaczającym zakres res iudicata, a zatem zakres obowiązku respektowania rozstrzygnięcia sądu powszechnego przez "inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej". Pomimo ulokowania tego przepisu w ustawie innej niż p.p.s.a., art. 365 § 1 k.p.c. winien być stosowany bezpośrednio także przez sądy administracyjne. Określony w art. 365 k.p.c. zakres związania sądu treścią prawomocnego orzeczenia oznacza zakaz dokonywania ustaleń sprzecznych z uprzednio osądzoną kwestią i niedopuszczalność prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego.", patrz - LEX nr 2316496. W innym orzeczeniu z dnia 29 lipca 2017 r., (sygn. akt II GSK 796/17) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że ,,Przepis art. 365 § 1 k.p.c. wywiera określone skutki w sferze materialnoprawnej. Jest zatem przepisem prawa materialnego, który dotyczy także sądów administracyjnych.", LEX nr 2359527. Wreszcie wypowiadając się względem istoty mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu Sąd Apelacyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 25 stycznia 2018 r., (sygn. akt III AUa 233/17), zamieścił trafną tezę, że ,,W myśl art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z prawomocnością orzeczenia sądowego (zarówno w ujęciu materialnym, jak i formalnym) związana jest powaga rzeczy osądzonej (art. 366 k.p.c.), przy czym jest to konstrukcja prawna odmienna - choć ściśle powiązana - z regulacją art. 365 § 1 k.p.c. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko, co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Podkreślić należy, iż istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Określone w art. 365 § 1 k.p.c. związanie stron, sądów oraz innych organów i osób treścią prawomocnego orzeczenia wyraża nakaz przyjmowania przez nie, że w objętej nim sytuacji stan prawny przedstawiał się tak, jak to wynika z sentencji wyroku (innego orzeczenia).", patrz - LEX nr 2447610. Wzajemne relacje pomiędzy orzeczeniami sądów powszechnych a prowadzonym przez organy postępowaniem administracyjnym, czy wręcz sądowoadministracyjnym były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 2041/11. Sąd w sposób czytelny zajął tam stanowisko, że ,, Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, określoną w art. 365 § 1 K.p.c., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.", patrz - LEX nr 1557115.

Wobec powiedzianego nie może być wątpliwości, że orzeczenie Sądu Okręgowego we W. z dnia 1 września 2014 r. zastępujące w postępowaniu prowadzonym przez organy administracyjne oświadczenie inwestora, zawiera w sentencji dodatkowy element w postaci terminu zarówno wnioskowania o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jak i zakończenia robót budowlanych. W tych okolicznościach Starosta Powiatu Wrocławskiego i Wojewoda Dolnośląski uznając ów termin za jedynie instrukcyjny działali wbrew orzeczeniu sądu powszechnego. Dokonując zabiegu zbliżonego w istocie do próby wykładni treści wyroku sądu powszechnego organy naruszyły wprost zasadę wynikającą z art. 365 § 1 k.p.c., a w sposób pośredni art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Postanowienie sądu powszechnego uprawnia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko i wyłącznie w takim zakresie jaki jest w nim wskazany. Zasada ta obejmuje także przewidziany tam termin na złożenie do właściwego organu stosownego wniosku oraz faktyczne prowadzenie robót. Jest to okoliczność, którą organy winny uwzględnić przystępując do ponownego rozpoznania sprawy.

W świetle regulacji prawnomaterialnych tylko kumulatywne spełnienie wymogów stawianych w art. 32 Prawa budowlanego daje podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub równoznacznego z nim orzeczenia sądu powszechnego, albo niedochowanie terminu jaki w nim przewidziano, czyni niemożliwym pozytywne dla inwestora rozpoznanie wniosku.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znajduje w art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.