Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 763/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61a, art. 104 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 3a i art. 30
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Sędziowie WSA Bożena Pindel (spr.), Teresa Randak, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] ([...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm. [obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 963] ; dalej: u.s.u.s.) – po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję w dniu [...] r., nr [...], którą w wyniku rozpoznania wniosku R.K.:

1) na podstawie art. 61a K.p.a. w związku z art. 30 i art. 123 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek w kwocie [...] zł, w tym:

- składki na ubezpieczenie społeczne za okres [...]-[...] w kwocie [...] zł;

- składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres [...]-[...] w kwocie [...] zł;

2) na podstawie art. 61a K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a i art. 123 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w kwocie [...] zł, w tym:

- składki na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek za okres 10/2008-06/2009 w kwocie [...] zł;

- składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części finansowanej przez płatnika składek za okres [...]-[...] w kwocie [...] zł;

- odsetki za zwłokę od należności za zatrudnionych pracowników naliczone na dzień [...] r. w kwocie [...] zł.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] r. do ZUS-u wpłynął wniosek R. K. o umorzenie należności z tytułu składek. W toku jej rozpoznania organ ustalił, że wnioskiem tym objęte są również składki finansowane przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek.

W decyzji z dnia [...] r. organ stwierdził, powołując się na przepis art. 30 u.s.u.s., że należności te nie mogą być przedmiotem postępowania z wniosku o ich umorzenie na podstawie przesłanek przewidzianych ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych a wymienionych w art. 28 tej ustawy. Podobne stanowisko organ zajął rozpoznając wniosek w części dotyczącej wniosku o umorzenie należności z tytułu składek nieopłaconych za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika. W jego ocenie brzmienie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oznacza, że umorzeniem na tej podstawie objąć można jedynie składki za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 61a K.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i domagał się merytorycznego rozpoznania jego wniosku.

ZUS ponownie rozpoznając sprawę, w decyzji z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] r., przytoczył art. 16-17 oraz art. 85 ust.1 u.s.u.s., które skorelował z treścią art. 30 tej ustawy. Przytaczając zaś przepis art. 28 ust. 3a powołanej ustawy powtórzył, że umorzeniem na tej podstawie objąć można jedynie składki za osobę prowadząca działalność gospodarczą.

W ocenie organu są to okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W powołanym przepisie ustawodawca zawarł dwie odrębne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, jedną z nich jest istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyjął zatem, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

Do akt sprawy załączono również decyzję ZUS z dnia [...] r., nr [...], którą zobowiązanemu odmówiono umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres [...]-[...], a także kosztów upomnienia i odsetek naliczonych na dzień [...] r.:

- na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 3 u.s.u.s. – w łącznej kwocie [...] zł;

- na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. – w łącznej kwocie [...] zł.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że poddano analizie sytuację rodzinną i majątkową zobowiązanego oraz wskazano podstawy prawne rozstrzygnięcia.

W skardze zobowiązany wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy i wszczęcia postępowania w kwestii umorzenia składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek w kwocie [...] zł oraz umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w kwocie [...] zł ewentualnie o uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji". Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału poprzez błędne przyjęcie o braku podstaw do wszczęcia postępowania w kwestii umorzenia składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek w kwocie [...] zł oraz umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w kwocie [...] zł, pomimo, że ze zgromadzonego materiału wynika przeciwieństwo ustaleń faktycznych w tym zakresie,

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli jak również poprzez nierozważnie zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak analizy okoliczności sprawy,

3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W ocenie zobowiązanego fakt, że prowadzona przez niego jednoosobowa działalność gospodarcza stała się niewypłacalna oraz oddalenie przez Sąd złożonego przez niego wniosku o ogłoszenie upadłości, są wystarczające do wykazania istnienia po jego stronie przesłanek pozwalających na umorzenie składek, czego organ wydający decyzję nie zauważył. Stwierdził ponadto, że obowiązkiem organu było pouczenie go o prawie do zapoznania się z aktami i złożenie końcowego oświadczenia. Zarzucił organowi lakoniczne uzasadnienie decyzji, bez szczegółowej wykładni i interpretacji powołanych przepisów.

W odpowiedzi organ rentowy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wyraził przy tym przekonanie co do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegała decyzja z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek w kwocie [...] zł oraz w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w kwocie [...] zł.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej podniesiono. Sąd bowiem nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., dokonuje więc oceny zgodności zaskarżonej decyzji z wszelkimi przepisami prawa, mającymi zastosowanie w sprawie.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 61a K.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s. i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Odmową wszczęcia postępowania objęto:

- składki na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne finansowane przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek (art. 30 u.s.u.s.),

- składki na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części finansowanej przez płatnika składek, a także odsetki za zwłokę od należności za zatrudnionych pracowników naliczone na dzień złożenia wniosku o ich umorzenie (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).

Przepis art. 61a K.p.a. stanowi: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Z art. 61 § 1 tej ustawy wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Zaś zgodnie z ust. 3 tego przepisu całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Natomiast zgodnie z ust. 3a ww. przepisu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (ust. 3b). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (ust. 4).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanego na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Stosownie zaś do brzmienia art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29. Ostatnie z wymienionych przepisów stanowią natomiast podstawę do umarzania należności z tytułu składek, rozkładania ich na raty i odraczania terminu ich płatności.

Sąd pomimo, że zdecydował o uchyleniu całej decyzji, to w ramach jej kontroli zaaprobował rozstrzygnięcie organu w zakresie zastosowania art. 30 u.s.u.s.

Wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że – jak stwierdził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 461/13 (opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1579391) – możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rola jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni.

Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami w ogóle ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tej części. Nie można więc rozpoznać w tym zakresie wniosku o umorzenie należności, który to wniosek wszczął postępowanie. Organ zobligowany był więc do odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z 23 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3208/05; w Bydgoszczy z 14 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 483/10 oraz w Olsztynie z 30 września 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 118/10; Lex nr: 202345, 673064 i 749519). Potwierdził to stanowisko także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/11 (Lex nr 1404591) podnosząc, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj., że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych.

Zasadnie więc ZUS, w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek w łącznej kwocie [...] zł, odmówił wszczęcia postępowanie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s. Jednocześnie w zakresie dotyczącym ww. kwoty organ prawidłowo nie objął tym rozstrzygnięciem części należności skarżącego z tytułu odsetek za zwłokę powstałych w wyniku nieopłacenia powyższych składek. Podkreśla się w orzecznictwie, że bezprzedmiotowość postępowania nie dotyczy w takiej sytuacji pozostałych elementów wspomnianych składek: odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z 5 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 105/10 oraz z 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 951/10, a także w Łodzi z 23 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Łd 223/11; wszystkie wskazane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Sumując, wbrew zarzutom skargi, rozstrzygnięcie organu w tej części było prawidłowe. Podkreślić bowiem należy, że kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta jest decyzja w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności, a nie decyzja w przedmiocie umorzenia należności. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenia dla sprawy, gdyż z treści skargi wynika, że skarżący nie zauważa odmienności tych rozstrzygnięć i powołuje się na okoliczności, które badane są przy umorzeniu należności.

Zastrzeżenie Sądu wzbudziło jednak rozstrzygnięcie organu w części dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania dotyczącej należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek w łącznej kwocie [...] zł na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Zdaniem organów przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia. W odniesieniu jednak do tych ostatnich składek zastosowanie ma art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., a więc możliwość umorzenia składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności a to oznacza, że organ był zobowiązany do oceny wniosku w tym zakresie, w kontekście tego tylko przepisu.

Dokonując analizy tej części zaskarżonej decyzji wskazać należy, że Sądowi jest znana linia orzecznicza wskazująca na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku na mocy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w odniesieniu do należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, a w konsekwencji uznających za konieczne umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego bądź odmawiającego wszczęcia tego postępowania (por. m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z 9 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 613/11, w Łodzi z 1 października 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 707/14 czy w Warszawie z 19 października 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 169/16).

Skład orzekający w tej sprawie jednak aprobuje i uznaje za zasadny pogląd wskazujący, że decyzja wydana przez organ powinna być węższa pod względem przedmiotowym i ograniczać się tylko do umorzenia postępowania w sprawie umorzenia składek finansowanych przez pracowników; takie stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyrokach tutejszego Sądu: z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 629/12; z 11 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1124/13; z 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 486/14; z 10 października 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 657/15 a także z 3 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 672/16 oraz z 8 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 674/16.

Mając na uwadze argumentację zawartą w uzasadnieniach ww. wyroków należy uznać, że organ rozdzielił orzekanie w sprawie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na dwie odrębne sprawy administracyjne. Jak wyżej podniesiono w aktach administracyjnych znajduje się decyzja z dnia 12 lutego 2016 r., którą ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. (również w tej sprawie skarżący złożył skargę, a sprawa zawisła pod sygn. akt I SA/Gl 961/16).

Natomiast w decyzji podlegającej ocenie Sądu w tym postępowaniu, organ w stosunku do tych samych składek odmówił wszczęcia postępowania stwierdzając przyczynę uniemożliwiającą orzekanie na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Takim zabiegiem procesowym ZUS naruszył art. 104 § 2 K.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ w tej samej sprawie administracyjnej, co do tego samego jej przedmiotu, w jednej decyzji rozstrzygnął sprawę co do istoty, a w drugiej decyzji rozstrzygnął w inny sposób kończący sprawę w danej instancji (odmówił wszczęcia postępowania). Przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie nie dają podstaw do wydawania odrębnych orzeczeń co do poszczególnych przesłanek umorzenia tych samych należności składkowych, a wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skierowany do właściwego organu wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Przedmiotem postępowania (procesu administracyjnego) są wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia żąda strona. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, które wygasły (wskutek przedawnienia) oraz w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty (umarzając należności albo odmawiając ich umorzenia). Jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie (odmawiając wszczęcia postępowania bądź umarzając postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym: decyzji orzekającej co do istoty sprawy i decyzji umarzającej postępowanie. W przypadku roszczeń podzielnych (takim roszczeniem jest każda składka za konkretny miesiąc) nie będzie naruszeniem prawa, jeżeli organ rozstrzygnie w stosunku do każdej ze składek w odrębnej decyzji. Natomiast niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych składek. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2 i 3 oraz 3a u.s.u.s.). Oznacza to, że w stosunku do części należności należy ustalić wyłącznie, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, natomiast co do innych należności należy zbadać, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności oraz przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. Rodzaj należności decyduje o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie ich umorzenia. Organ powinien orzec w przedmiocie umorzenia należności, a nie w przedmiocie umorzenia w oparciu tylko o jedną z przesłanek, ponieważ nie ma sprawy administracyjnej, której załatwienie ogranicza się do orzekania w oparciu o jedną przesłankę umorzenia w przypadku, gdy do rozpatrywanej należności należy rozpoznać istnienie więcej niż jednej takiej przesłanki. W sytuacjach, gdy mają zastosowanie dwie przesłanki umorzenia, brak podstaw prawnych do wydawania dwóch orzeczeń w stosunku do tej samej należności (każdego odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia). W przypadku, gdy przesłanka ważnego interesu zobowiązanego nie może być stosowana odnośnie do konkretnej należności, nie występuje bezprzedmiotowość postępowania, lecz ustawowy zakaz stosowania tej przesłanki. Postępowanie jest przedmiotowe, a jedynie zakres postępowania wyjaśniającego jest węższy, tj. ograniczony do badania jednej, a nie dwu przesłanek umorzenia należności.

Sąd stwierdza, że organ odmawiając wszczęcia postępowania (prowadzonego na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika i odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek, naruszył także przepis art. 61a § 1 K.p.a. Odmówił bowiem wszczęcia postępowania, które posiadało przedmiot tego postępowania, a jedynie ograniczało zakres postępowania rozpoznawczego. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn, podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w ogóle w tej sprawie nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Skoro bowiem ten przepis – w zaistniałej sytuacji prawnej – nie może być podstawą odmowy wszczęcia postępowania, to nie można rozważać prawidłowości jego zastosowania, w odniesieniu do obszaru regulowanego przez art. 30 u.s.u.s. W tej sprawie dywagacje w tym zakresie są bezprzedmiotowe. Zyskają one zaś na aktualności w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję merytoryczną odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek (sprawa będzie poddana sądowej kontroli w sprawie I SA/Gl 961/16). Również pozostałe zarzuty zawarte w skardze nie mają znaczenia w tej sprawie, w tym także wskazujące na uchybienia procesowe wskazywane w uzasadnieniu skargi.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien orzec mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku; w szczególności w zakresie granic sprawy administracyjnej i wyznaczonych przepisem art. 104 § 2 zasad jej załatwienia oraz kwalifikacji roszczeń w zakresie ich podzielności. Również zapewni skarżącemu czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwi mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

2