Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 685/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 138 par. 2,  art. 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu O. Sp.k. z/s we W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością lokalizowania usług w parterze I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 648 zł (słownie: sześćset czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zwraca stronie skarżącej kwotę 400 zł (czterysta złotych).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r" Nr [...] ([...]), Prezydent W. odmówił ustalenia, na rzecz O. Sp. k. z siedzibą we W., warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z możliwością lokalizowania garażu lub usług w parterze i garażem podziemnym oraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji we W. przy ulicy [...], na części działek o nr.: [...], AM-15, obręb S. M.. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez O. Sp. k., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...] r. ([...]), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. U podstaw kasacyjnego rozstrzygnięcia kolegium legło naruszenie przepisów postępowania (tj. art 7, 77 § 1, art. 80 Kpa, a także art. 10 Kpa), związane z pominięciem szeregu okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a także brakiem prawidłowych ustaleń w zakresie podmiotów, którym przysługuje status strony postępowania lokalizacyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], ponownie odmówił ustalenia, na rzecz O. Sp. k., warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji ponownie wniosła O. Sp. k. Po rozpatrzeniu tego odwołania kolegium decyzją z dnia [...] r. ([...]), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia kolegium podkreśliło skomplikowany charakter rozpatrywanej sprawy oraz wskazało, że powodem kasacyjnego rozstrzygnięcia były i tym razem uchybienia procesowe związane z pominięciem szeregu okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy, jak i uchybienia związane z przyjętą wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent W. wydał zakwestionowaną obecnie decyzję z dnia [...] r., Nr [...], którą raz jeszcze odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Organ pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu dotychczasowy przebieg postępowania lokalizacyjnego oraz podkreślił, że Inwestor zmodyfikował (pismem z dnia 15 marca 2017 r.) program i parametry planowanej inwestycji, tj. zrezygnował z lokalizowania garaży w poziomie parteru oraz zmniejszył planowaną powierzchnię zabudowy do 3958,57 m2, tak aby planowany wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, tj. 15890 m2, wynosił 0,25; zmienił także wysokość planowanych budynków - do 19,7 m. Organ odniósł się również - w ślad za uwagami kolegium zawartymi w decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. ([...]) - do uwarunkowań dotyczących przeznaczenia terenu potencjalnej inwestycji wynikających z nieobowiązującego już ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. z 1988 r. oraz z aktualnego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W..

Odwołanie od tej decyzji i tym razem wniosła O. Sp. k., zarzucając decyzji naruszenie: - art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przejawiające się w błędnej wykładni tego przepisu, polegające na przyjęciu, wbrew utrwalonemu stanowisku sądownictwa administracyjnego, że "planowana inwestycja nie wpisuje się w kontynuację funkcji zastanej w najbliższym sąsiedztwie, jak również nie wpisuje się w kontynuację cech zabudowy istniejącej, takich jak wysokość zabudowy, czy intensywność zabudowy;- art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, czyli wymogów zapisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez wadliwą jego interpretację i przyjęcie, że planowana funkcja zabudowy nie kontynuuje dominującej funkcji zabudowy, jak i tej występującej w najbliższym sąsiedztwie; - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, poprzez wydanie decyzji wbrew zgromadzonemu materiałowi, w szczególności poprzez zignorowanie Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy; - art. 8 i art. 11 Kpa, poprzez wydanie decyzji, która jest nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami logiki oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; - art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez bezpodstawną trzecią odmowę ustalenia warunków zabudowy, co godzi w prawo Skarżącej do wykonywania przysługującego jej prawa własności; - art. 107 ust. 1 i 3 w zw. z art. 138 § 2 Kpa, poprzez uporczywe, niezgodne z przepisami, uchylanie się od wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zawnioskowanego zamierzenia oraz wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. przedstawionego w decyzji z dnia [...] r. i w decyzji z dnia [...] r. Przedstawione zarzuty następnie obszernie uzasadniono oraz wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zważyło, że zaskarżona decyzja, wbrew oczekiwaniom strony odwołującej się i tym razem podlega uchyleniu w całości z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. U podstaw kasacyjnego rozstrzygnięcia kolegium legły przede wszystkim uchybienia procesowe związane ponownie z nieuwzględnieniem (pominięciem) okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Uchybienia te związane są z przyjętą przez organ pierwszej instancji wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej jako "upzp"). Organ zwraca uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji sprowadza się - w znacznej części - do polemiki ze stanowiskiem organu drugiej instancji zawartym w poprzednio wydanym rozstrzygnięciu. Kolegium ponownie podkreśla, że bez wątpienia ustalone w sprawie okoliczności faktyczne (w tym stan zabudowy i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich objętych obszarem analizowanym oraz rodzaj wnioskowanego zamierzenia) pozycjonują rozpatrywaną sprawę w kategorii spraw szczególnie zawiłych i wymagających wnikliwego rozważenia. Taka klasyfikacja rozpatrywanej sprawy nie legitymuje jednak organu lokalizacyjnego do prowadzenia w znacznej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji swoistej "dyskusji" z organem odwoławczym i stanowiskiem reprezentowanym przez ten organ w poprzednich kasacyjnych rozstrzygnięciach. Jak wynika z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie kolegium, ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji na podstawie analizy urbanistycznej, a odnoszące się do stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, mimo przeprowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, nie są jeszcze kompletne. W pierwszej kolejności kolegium podkreśla, że ustalony dla potrzeb niniejszego postępowania obszar analizowany jest bardzo rozległy (obejmuje ok. 165 ha). Wynika to z wielkości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - 160mx3=480m). W jego granicach znalazły się zatem tereny o zróżnicowanej charakterystyce. Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ ustalił, że główne zagospodarowanie działek położonych przy ul. [...], których część objęto wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowią place, miejsca postojowe dla samochodów oraz 1- lub 2- kondygnacyjne budynki o funkcji usługowej. Podstawową działalnością, prowadzoną na tym terenie są usługi związane z transportem i samochodami, a przede wszystkim - giełda samochodowa, stacja paliw, warsztaty. Na działce sąsiedniej nr [...] (od strony zachodniej) zagospodarowanie i przeznaczenie terenu jest podobne - w parterowych obiektach mieszczą się warsztaty (usługi wulkanizacyjne i mechaniki pojazdowej), handel częściami samochodowymi. Działka nr [...] graniczy z działką należącą do Spółki T. z niewielkim budynkiem. W odległości ok. 120 m od granicy działki znajduje się Główny Punkt Zasilania (GPZ) sieci elektroenergetycznej "[...]" (transformatory wysokiego napięcia). Nad terenem od północnej strony przebiegają linie energetyczne wysokiego napięcia. Od północy przylega droga wewnętrzna - sięgacz ul. [...], od wschodu - niezabudowana działka o pow. ok. 1,4 ha, G. K. i tereny nadrzeczne. Dalej na północ znajdują się tereny Politechniki W. z nowym budynkiem centrum technologicznego. U zbiegu ul. [...] i ul. [...], tuż przy GPZ, znajduje się działka należąca do Gminy W. z niedużym budynkiem. Organ pierwszej instancji stwierdził, że obecne przeznaczenie tego budynku (jak ustaliło kolegium na podstawie map dostępnych na portalu internetowym http://gis.um.wroc.pl , budynek ten posiada adres: ul. [...]) jest trudne do określenia, ale nie można wykluczyć, że znajdują się w nim mieszkania. Od południa przylega ulica [...] i za nią nasyp kolejowy (kolejowy transport towarowy). W rozpatrywanej sprawie odmówiono ustalenia warunków zabudowy z uwagi na "niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zdaniem organu pierwszej instancji, "teren, na którym leży nieruchomość objęta wnioskiem nie jest intensywnie zabudowany: przeważają place, tereny niezagospodarowane lub zadrzewione. Istniejąca zabudowa (maksymalnie 2-kondygnacyjna) nie tworzy czytelnego układu (wyjątek 2-kondygnacyjny kompleks Politechniki W. z budynkiem centrum technologicznego). Mocno zdefiniowana jest funkcja terenu oparta w głównej mierze na usługach samochodowych, które potocznie odbierane są jako uciążliwe dla mieszkańców, a przez to jako sprzeczne z funkcją mieszkaniową (co potwierdza orzecznictwo). Główny Punkt Zasilania również stanowi ograniczenie dla ewentualnej przyszłej zabudowy. Przy ocenie możliwości kontynuacji funkcji zastanej w terenie przez zabudowę planowaną przez inwestora nie można zbagatelizować tych uciążliwości dla potencjalnych mieszkańców. Tak więc już to wstępne rozpoznanie pokazuje, że planowana inwestycja nie wpisuje się w kontynuację funkcji zastanej w najbliższym sąsiedztwie jak również nie wpisuje się w kontynuację cech zabudowy istniejącej, takich jak wysokość zabudowy czy intensywność zabudowy (mierzona np. wskaźnikiem powierzchni zabudowy do powierzchni terenu). Planowany układ urbanistyczny z racji funkcji, jaką planuje Inwestor nie odpowiada zastanemu sposobowi zagospodarowania terenu i dość chaotycznemu rozmieszczeniu zabudowy, pośrednio wynikającemu m. in. z funkcji tej zabudowy".

W ocenie organu odwoławczego, w kontekście ustaleń organu lokalizacyjnego co do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, organ lokalizacyjny całkowicie pominął okoliczność, iż w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...], na działce nr [...], położonej w obszarze analizowanym w odległości ok. 100 m od terenu potencjalnego zainwestowania, "znajduje się budynek należący do Gminy W., obecne przeznaczenie tego budynku jest trudne do określenia, ale nie można wykluczyć, że znajdują się w nim mieszkania". Kolegium podkreśla, że jeżeli w istocie jest to budynek wykorzystywany na cele mieszkalne (a w niniejszej sprawie w ogóle nie ustalono sposobu jego użytkowania), to trudno byłoby utrzymać stanowisko o braku kontynuacji funkcji mieszkalnej występującej w sąsiedztwie (skoro nawet w najbliższym sąsiedztwie taka funkcja występuje). Należy też mieć na uwadze, zdaniem kolegium, że decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), Prezydent W. ustalił - na rzecz O. Sp. k. - lokalizację inwestycji celu publicznego dla zadania obejmującego:- budowę sześciu linii kablowych wysokiego napięcia 110 kV wraz z kanalizacją światłowodową w rejonie ul. [...] (na działkach nr [...], AM-15, obręb S. M., we W.), - posadowienie trzech słupów wysokiego napięcia o wysokości 40 m, Nr 1 linii S-161/S-162, Nr 2 linii S-163/S-164, Nr 2 linii S-165/S-166 (na działce nr [...], AM-15, obręb S. M.), montaż dwóch konstrukcji bramowych dla linii kablowych wysokiego napięcia 110 kV (S-165/S-166) przy ul. [...] (na działce nr [...], AM-15, obręb S. M., we W.), - budowę trzech dwutorowych linii napowietrznych wysokiego napięcia 110 kV od projektowanych słupów Nr 1 linii S-161/S-162, Nr linii S-163/S-164, Nr 2 linii S-165/S-166 do istniejących słupów wysokiego napięcia. Wprawdzie inwestycja, której jeszcze nie zrealizowano nie może być brana pod uwagę w toku analizy urbanistycznej przy ocenie stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, jednak może - w ocenie kolegium - stanowić dowód na podejmowane przez inwestora działania zmierzające do zniwelowania, w jak największym stopniu, "trudnego sąsiedztwa" Głównego Punktu Zasilania. W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na tak jednoznaczną ocenę o braku kontynuacji funkcji i cech zabudowy przez planowane przedsięwzięcie, jakie prezentuje organ pierwszej instancji. Dalej kolegium zauważa, że w tak rozległym obszarze analizowanym istotnie funkcją dominującą jest funkcja usługowa. Tym niemniej występuje również analogiczna do wnioskowanej zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (na terenie działek o nr: [...]). Kolegium podkreśla, że różnorodność funkcji i sposobów zagospodarowania będzie nieuchronną konsekwencją rozległości przyjętego w rozpatrywanej sprawie obszaru analizowanego. Organ odwoławczy podkreśla, że nieuprawniona jest zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się bowiem każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Takie stanowisko prezentuje także bogate (i utrwalone) orzecznictwo sądowoadministracyjne. Z punktu widzenia przepisu art. 61 ust. 1 upzp, istotne jest, by nowa zabudowa nie kolidowała z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp należy pamiętać o ratio legis tegoż przepisu - mającego służyć zapewnieniu ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium jeszcze raz wskazuje, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy warunkuje jedynie art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wskazuje na konieczność istnienia w obszarze analizowanym funkcji o jaką występuje wnioskodawca. W ocenie kolegium, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa, polegającym na rozpatrzeniu sprawy z pominięciem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Powoduje to konieczność ponownej oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat spełnienia wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, co będzie też wiązało się z potrzebą przygotowania - przez osobę o kwalifikacjach wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nowego projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy i przeprowadzenia ewentualnych postępowań uzgadniających. Wydanie takiej decyzji nie byłoby dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie przewidziane jest w art. 136 Kpa. Z tego powodu niezbędne stało się uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podobne stanowisko w zakresie możliwości reformatoryjnego orzekania przez organ odwoławczy w sprawach z zakresu ustalania warunków zabudowy zajmuje sądownictwo administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. (II OSK 1564/10, źródło: CBOSA), zauważył: "wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 Kpa. Działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 Kpa, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby w toku instancji. Stałoby również w oczywistej sprzeczności z art. 136 Kpa i art. 138 § 2 Kpa, ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie". Stanowisko takie podzielił także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który np. w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. (II SA/Wr 664/15, źródło: CBOSA), stwierdził: "W istniejących warunkach prawnych należy - w ocenie Sądu - zaaprobować stanowisko kolegium, że zakres opisanych powyżej czynności wyjaśniających odpowiada ustawowej przesłance "znacznej części" oraz, że wykracza on poza dozwolone granice uzupełaniającego postępowania dowodowego, regulowanego przepisem art. 136 kpa, a wykorzystanie tego trybu w rozpoznawanej sprawie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Istotne bowiem jest, że w przypadku dokonania modyfikacji w zakresie zasadniczych w sprawie okoliczności dopiero na etapie postępowania odwoławczego, strony postępowania zostałyby pozbawione możliwości ewentualnego kwestionowania wydanej w takim trybie decyzji w toku instancyjnym przy wykorzystaniu zwyczajnego środka zaskarżenia. Ten aspekt reformatoryjnego orzekania przez organ odwoławczy ma szczególne znaczenie w sytuacji, kiedy w postępowaniu drugoinstancyjnym dokonywana jest zasadnicza zmiana kierunku orzekania. Ograniczenie dla takich działań stanowi właśnie zasada dwuinstacyjności, która gwarantuje - w wyniku skutecznie wniesionego środka zaskarżenia - rozpatrzenie przez właściwy organ wyższego stopnia na nowo sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji w jej całokształcie, ale z zachowaniem jej tożsamości, tzn. z zachowaniem tych samych elementów w sferze podmiotowej i przedmiotowej (z dopuszczeniem uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w art. 136 kpa i obowiązkiem uwzględnienia aktualnego na dzień orzekania stanu faktycznego)". Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 18 listopada 2015 r. (IV SA/Po 700/15) wyjaśnił: "W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę - w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych".

Kończąc uwagi odnoszące się do zawartego w odwołaniu żądania wydania orzeczenia reformatoryjnego przez organ drugiej instancji, kolegium podkreśla, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie kwestionuje się - co do zasady - uprawnienia organu odwoławczego do ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji, uznaje się jednak, że z tej kompetencji organ drugiej instancji może skorzystać w sytuacjach szczególnych, wynikających z okoliczności zaistniałych w konkretnej sprawie, wskazanych i uzasadnionych przez organ i tylko wówczas, gdy wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały już w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnione, a ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2016 r., II SA/Wr 664/15, źródło: CBOSA), o czym była mowa powyżej.

Sprzeciw od ostatecznej decyzji w sprawie złożyła O. Spółka komandytowa z siedzibą przy ul. [...] we W. zarzucając naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa, polegające na tym, że organ II instancji bezpodstawnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy tymczasem powinien on uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy tj. wydać na rzecz skarżącej decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego; - art. 138 § 2 Kpa, poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, jako że nie zostały łącznie spełnione przesłanki zawarte w tym przepisie, tj. naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - art. 136 w zw. z art. 138 § 2 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez niewyjaśnienie braku możliwości przeprowadzenia w niniejszej sprawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego mając na względzie, że decyzja kasatoryjna jest dopuszczona wyjątkowo i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Wskazując na podniesione zarzuty strona wnosi o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ II instancji, 2) stwierdzenie, iż nie zachodzą przesłanki do wydania przez Organ II instancji decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, 3) zasądzenie na rzecz skarżącej od Organu II instancji zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach sprzeciwu opisano stan faktyczny sprawy i wskazano, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego jako decyzji reformatoryjnej jest formalnie dopuszczalne. Takie stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: ,NSA") w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. o sygn. akt II OSK 2198/15 (s. 9 wyroku): "Wynika z tego co najmniej uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione". Tożsame stanowisko NSA przedstawił w innych wyrokach, odpowiednio: z dnia 9 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 55/13, z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1986/12 oraz z dnia 20 listopada 2012 r. o sygn. akt II OSK 1299/11. Zdaniem inwestora, nie bez uwagi przy tym należy pozostawić fakt, iż sam Organ II instancji w decyzji, od której skarżąca wniosła sprzeciw (s. 7 decyzji) zważył, iż: "kończąc uwagi odnoszące się do zawartego w odwołaniu żądania wydania orzeczenia reformatoryjnego przez organ drugiej instancji, kolegium podkreśla, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie kwestionuje się co do zasady uprawnienia organu odwoławczego do ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji...". Przy czym, na co zwraca uwagę NSA w przywołanym wyżej orzecznictwie (wyrok z dnia 19 lipca 2016 r. o sygn. akt II OSK 2198/15, s. 9 wyroku): "... w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego". W tym samym tonie notabene wypowiada się organ II instancji (s. s. 7 i 8 decyzji): "...uznaje się jednak, że z tej kompetencji organ drugiej instancji może skorzystać w sytuacjach szczególnych, wynikających z okoliczności zaistniałych w konkretnej sprawie, wskazanych i uzasadnionych ...". Zdaniem organu II instancji mimo formalnej możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego jako decyzji reformatoryjnej, brakowało podstaw do jej wydania w tej konkretnej sprawie. Dlatego też - ze względu na fakt, iż decyzja organu I instancji nie odpowiadała przepisom postępowania - uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji, w uzasadnieniu decyzji, w sposób następujący motywował stanowisko wskazane jak wyżej: (s. 3 decyzji) "U podstaw kasacyjnego rozstrzygnięcia kolegium legły przede wszystkim uchybienia procesowe związane ponownie z nieuwzględnieniem (pominięciem) okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia" oraz (s. 6 decyzji) "W ocenie kolegium, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa, polegającym na rozpatrzeniu sprawy z pominięciem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Powoduje to konieczność ponownej oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat spełnienia wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, co będzie też wiązało się z potrzebą przygotowania - przez osobę o kwalifikacjach wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nowego projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy i przeprowadzenia ewentualnych postępowań uzgadniających. Wydanie takiej decyzji nie byłoby dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie przewidziane jest w art. 136 Kpa". Z taką oceną skarżąca się nie zgadza. Zdaniem strony, co stoi u podstaw niniejszego sprzeciwu, odmiennie niż to rozstrzygnął organ II instancji, występują przesłanki ku temu, aby wydać decyzję o charakterze reformatoryjnym tj. wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. W pierwszej kolejności należy podnieść, że rolą organu II instancji jest rozpoznanie sprawy co do istoty oraz że organ ten (II instancji) nie może ograniczać się wyłącznie do krytyki decyzji wydanej przez organ I instancji. Takie stanowisko znajduje akceptację w judykaturze. NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1986/12 rozstrzygnął bowiem, iż: "Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę co do jej istoty, stosując przepisy prawa materialnego i nie może ograniczyć się do wskazania krytycznych uwag odnośnie postępowania przed organem pierwszej instancji i wydanej przez ten organ decyzji. Kompetencja organu odwoławczego obejmuje rozpoznanie sprawy, a nie tylko ocenę postępowania i decyzji organu pierwszej instancji". Nadto - rozpoznanie sprawy co do istoty przez organ II instancji (tutaj: SKO) zdaniem NSA "zasługuje na wsparcie" w sytuacji "kiedy to organ I instancji "nie reaguje" na kolejne uchylenie swojego orzeczenia i wydaje ponownie decyzję w sposób istotnie naruszającą przepisy prawa" (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. o sygn. akt II OSK 1299/11). W tym samym tonie rozstrzygnął NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1986/12: "organ odwoławczy ma obowiązek ustalić, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który obejmuje przeprowadzoną analizę, ewentualnie po uzupełnieniu tego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchylenie się od wykonania tego obowiązku stanowi naruszenie także tego przepisu, niezależnie od równoczesnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Akceptacja takiego rozumienia i stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadnia stwierdzenie, że przepis ten został naruszony także przez Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie jest to tym bardziej wyraziste, że postępowanie administracyjne toczy się od października 2006 r. i w tej sprawie organ odwoławczy już dwukrotnie uchylał decyzje organu pierwszej instancji (decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2010 r.), a zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił po raz trzeci decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania".

Zdaniem Organu II instancji mimo formalnej możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego jako decyzji reformatoryjnej, brakowało podstaw do jej wydania w tej konkretnej sprawie. Dlatego też - ze względu na fakt, iż decyzja organu I instancji nie odpowiadała przepisom postępowania - uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji, w uzasadnieniu decyzji, w sposób następujący motywował stanowisko wskazane jak wyżej: (s. 3 decyzji) "U podstaw kasacyjnego rozstrzygnięcia kolegium legły przede wszystkim uchybienia procesowe związane ponownie z nieuwzględnieniem (pominięciem) okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia". Jak tymczasem wynika ze stanu faktycznego sprawy, już trzykrotnie organ I instancji odmówi ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, zaś organ II instancji trzykrotnie uchylał odmowne decyzje organu I instancji każdorazowo powołując się na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie okoliczności faktycznych posiadających istotny wpływ na wynik sprawy. Takie działanie organu II instancji skarżąca uważa za zupełnie niecelowe. Organ II instancji zamiast kolejny raz uchylić decyzję organu I instancji z przyczyn procesowych powinien wziąć pod uwagę okoliczności, które konsekwentnie pomija organ I instancji i wydać orzeczenie merytoryczne tj. wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Takie działanie organu II instancji byłoby tym bardziej zasadne, iż (na co sam zwracał uwagę Organ II instancji w decyzji z dnia 5 lipca 2017 r., s. 3) "... uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji sprowadza się - w znacznej części - do polemiki ze stanowiskiem organu drugiej instancji zawartym w poprzednio wydanym rozstrzygnięciu". Zdaniem strony nie było wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które uniemożliwiałyby wydanie przez organ II instancji orzeczenia reformatoryjnego. Nie ma bowiem wątpliwości, że zabudowa mieszkaniowa stanowi kontynuację zabudowy mieszkaniowej istniejącej w obszarze analizowanym na działkach nr [...] (zob. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.). Zatem ze sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy stanu istniejącego, w obszarze analizowanym wyznaczonym dla rozpatrywanego przypadku, zlokalizowane są obiekty o funkcji mieszkalnej, a więc tożsamej z funkcją, jakiej dotyczy wniosek skarżącej. W stanie faktycznym i prawnym sprawy nie występują zatem przesłanki pozwalające na odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego z uwagi na przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przeszkodą do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego decyzją reformatoryjną - wbrew stanowisku organu II instancji ze s. 6 decyzji - nie jest również konieczność "ponownej oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat spełnienia wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, co będzie też wiązało się z potrzebą przygotowania - przez osobę o kwalifikacjach wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nowego projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy i przeprowadzenia ewentualnych postępowań uzgadniających". Z pola widzenia nie może bowiem umknąć fakt, iż organ I instancji sporządził Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i uzyskał wszystkie konieczne opinie, zaś uzgodnienia nie były wymagane. Okazuje się zatem, że jedyną czynnością ciążącą na organie II instancji jest przygotowanie stosownego rozstrzygnięcia. Na co zaś zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. o sygn. akt II OSK 2198/15: "Z charakteru unormowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, że wydanie takiej decyzji musiało być poprzedzone powołaniem urbanisty, który sporządzić ma projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p.) oraz stosownej analizy urbanistycznej (art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W tej sprawie takie wymogi formalne zostały wypełnione przez organ odwoławczy, jak i I instancji. Nie istnieje bowiem przepis prawa, z którego miałaby wynikać "super" norma prawna zakazująca takiego procederu organowi odwoławczemu".

Dalej skarżąca podnosi, że WSA w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi na decyzję kasatoryjną w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, wskazał, że "odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej w sprzeciwie sąd wskazuje, że przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi istotnego kryterium legalności decyzji, aczkolwiek nie można nie dostrzec, że organ I instancji nie reagował na kolejne uchylanie swoich orzeczeń i wydawał ponownie decyzję w sposób istotnie naruszającą przepisy prawa. W tej sytuacji organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpatrujący sprawę zobowiązany był usunąć naruszenia przepisów prawa materialnego, których dopuścił się organ I instancji i wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 KPA. Sąd zaznacza również, że wbrew stanowisku kolegium w aktach sprawy znajdują się nie tylko wyniki analizy, ale również sama analiza. Wprawdzie wykonana ona została na potrzeby decyzji z dnia (...) sierpnia 2016 r. jednak w ocenie Sądu w tej konkretnej sprawie brak było potrzeby przeprowadzenia ponownej analizy po uchyleniu decyzji organu I instancji. Skoro bowiem uchylając decyzję organu I instancji z dnia (...) sierpnia 2016 r. kolegium nie zakwestionowało rzetelności przeprowadzonej analizy, a jedynie jej wyniki, to w ocenie sądu sporządzenie nowej analizy spowodowałoby zbędne przedłużenie postępowania oraz generowało dodatkowe koszty", (wyrok z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17).

W ocenie skarżącej, organ II instancji powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylić zaskarżoną decyzję Organu I instancji w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy tj. wydać na rzecz skarżącej decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Kolegium naruszyło zaś w niniejszej sprawie art. 138 § 2 Kpa.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na sprzeciw strona przeciwna wniosła o jego oddalenie wskazując, że w sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca podnosi naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2, w zw. z art. 138 § 2 Kpa", polegające na tym, że organ bezpodstawnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy tymczasem powinien zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, tj. wydać na rzecz skarżącej decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Odnosząc się do złożonego sprzeciwu od decyzji, samorządowe kolegium podtrzymuje w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie sprzeciwu jako bezzasadnego. Zdaniem organu odwoławczego, uzupełnienie, w zakresie wymaganym analizy urbanistycznej, przygotowanie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, ewentualnych uzgodnień dla tej decyzji, wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 Kpa. Kolegium podkreśla dodatkowo, że zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnia do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności. W powołanym w tym przepisie art. 5 mowa zaś o osobach, które spełniają jeden z poniższych warunków: nabyły uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. poz. 99, 178 i 192, z 1990 r. poz. 198 i 505 oraz z 1993 r. poz. 212); 2) nabyły uprawnienia urbanistyczne na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.); 3) posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932 i 1650); 4) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej; 5) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie innym niż określony w pkt 4 oraz ukończyły studia podyplomowe w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej; 6) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 4 lub 5. Do przygotowania projektu decyzji lokalizacyjnej wymagane są zatem szczególne kwalifikacje i uprawnienia zawodowe związane z architekturą, urbanistyką lub budownictwem. Przygotowanie projektu takiej decyzji przez organ odwoławczy, w tym z uwagi na przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659, z późn. zm.), nie mieści się, w ocenie kolegium, w granicach wskazanych w art. 136 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie istotne jest także i to, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca" lub "nowelą"). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji". Artykuł 64a noweli stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w sprawie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że kolegium decyzję wydało w dniu 5 lipca 2017 r. W aktualnym stanie prawnym sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Według art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowanie I instancji, ewentualnie zaś - umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a). W tym przypadku organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 K.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona, w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne, z art. 138 § 2 K.p.a., jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Lex Omega nr 2177618 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14, Lex Omega nr 2142416). Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji rozpoznając sprawę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, Lex Omega nr 2292208). Pamiętać przy tym trzeba, że orzeczenie uchylające decyzję pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 K.p.a., o której była mowa wcześniej, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga oceny, czy w tej konkretnej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Inaczej mówiąc, rolą sądu jest ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w tym konkretnym przypadku, miało pełne zastosowanie w materiale sprawy.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając decyzję organu odwoławczego, zdaniem sądu, sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji jest wyartykułowane w motywach decyzji przekonanie, "że materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji nie pozwala na jednoznaczną ocenę o braku kontynuacji funkcji i cech zabudowy przez planowane przedsięwzięcie. W ocenie kolegium, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa, polegającym na rozpatrzeniu sprawy z pominięciem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Powoduje to konieczność ponownej oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat spełnienia wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, co będzie też wiązało się z potrzebą przygotowania - przez osobę o kwalifikacjach wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nowego projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy i przeprowadzenia ewentualnych postępowań uzgadniających. Wydanie takiej decyzji nie byłoby dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie przewidziane jest w art. 136 K.p.a".

Zdaniem sądu motywy zakwestionowanej decyzji nie wyczerpują normy art. 138 § 2 K.p.a., dlatego nie może ona pozostać w obrocie prawnym. W ocenie sądu, postawione przez organ odwoławczy zarzuty wobec decyzji organu pierwszej instancji nie wystarczają dla konkretnej oceny, że istotnie sprawa winna być ponownie rozpatrywana przez pierwszą instancję. Uzasadnienie skarżonej decyzji w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że kolegium nie podziela poglądu organu pierwszej instancji w zakresie braku możliwości realizacji inwestycji na działkach strony skarżącej, w świetle znajdującej się w aktach analizy. Trudno nadto podzielić wniosku kolegium, aby (w świetle uzasadnienia decyzji) nie było możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, z wykorzystaniem art. 136 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). Zgodnie z tym przepisem, (§ 1) organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję; (§ 2) jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Dopiero w § 4 omawianego artykułu ustawodawca wskazał, że przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W rozpoznawanej sprawie jest nadto bardzo istotne, że zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., co znacząco wpłynęło na czas prowadzonego postępowania. Pamiętać bowiem trzeba, że dla pewności obrotu gospodarczego istotne jest, aby przedsiębiorca (w tej sprawie deweloper) miał pewność czy planowana inwestycja może, czy nie może być w danych warunkach realizowana. W tym przypadku od 2015 r. tej pewności nie ma. Zdaniem sądu, zawarte w motywach decyzji kolegium rozważania nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że istotnie, w świetle materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, spełniona została przesłanka do zastosowania przez kolegium art. 138 § 2 K.p.a. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ nie wskazał dlaczego uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie, jaki SKO uważa za konieczne musiało być przeprowadzone przed organem pierwszej instancji. Trudno także zgodzić się z kolegium, że skoro organ pierwszej instancji uznał za trudne do ustalenia przeznaczenie budynku położonego przy ul. [...], ale nie można wykluczyć, że znajdują się w nim mieszkania, to w tym zakresie nie można ustalić tej okoliczności np. w trybie art. 136 kpa lub poprzez dokonanie wizji lokalnej. Ta okoliczność może okazać się istotna i mieć wpływ na możliwość realizacji inwestycji mieszkaniowej na obszarze analizowanym.

Dodać jeszcze można, że jak wynika z akt sprawy, inwestor dokonywał w trakcie trwającego postępowania zmiany wniosku w kierunku sugerowanym przez organ pierwszej instancji. Oczywistym jest, że w toku postępowania wniosek inwestora, (który co do zasady wiąże organ) może zostać modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Znaczy to, że wnioskodawca wykazał daleko idąca chęć współpracy z organami, celem osiągnięcia zamierzonego celu gospodarczego.

Z dotychczas naprowadzonych przyczyn sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, bowiem organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu kolegium będzie związane oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku. Granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e P.p.s.a. spowodowały brak konieczności odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

Na koniec można jeszcze dodać, że jeśli, w toku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy uzna, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione, czyli w sprawie występują przesłanki z § 4 art. 136 kpa, będzie uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej, ale musi to wynikać w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości i pozwalający sądowi na akceptację motywów podjętego rozstrzygnięcia. Dodatkowa argumentacja decyzji nie może jednak wynikać ani z odpowiedzi na skargę/sprzeciw, ani ze stanowiska pełnomocnika organu, zajętego na rozprawie. Musi, zgodnie z wymogami kodeksowymi czynić zadość art. 7 i 77 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151a) P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.