Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 449/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 26
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z [...] grudnia 2019 r., [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Kolegium, po rozpoznaniu odwołania A. T. (dalej: "skarżąca"), uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z [...] marca 2019 r., nr [...], znak: [...], nakazującą skarżącej usunięcie z terenu działki nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...] odpadów zmieszanych o kodach 17 01 01 - betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów, 17 01 02 - gruzu ceglanego, 17 03 04 - gleby i ziemi, w tym kamieni, innych niż wymienione w 17 05 03 (17 05 04), w łącznej ilości 1772 m3, a także określającej sposób ich usunięcia w terminie do dnia 31 maja 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

II. Stan faktyczny przedstawia się następująco.

II.1. Pismem z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Burmistrz zawiadomił skarżącą oraz J. L. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzewidzianego do ich składowania, tj. z terenu działki nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Organ I instancji podniósł, iż w związku ze stwierdzonym nawożeniem odpadów na teren dz. ew. nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...], w dniu [...] kwietnia 2016 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nakazania ich usunięcia z terenu ww. działki jako miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków prowadzoną przez Starostę [...] działka ew. nr [...] obr. [...] w [...] o pow. 0,6645 ha, sklasyfikowana jest jako granty orne (0,3152 ha), pastwiska trwałe (0,3185 ha) i grunty pod rowami (0,0308 ha). Grunty orne usytuowane są tylko w zachodniej części działki natomiast użytki zielone (pastwiska trwałe) usytuowane są w centralnej i wschodniej części działki. Teren użytków zielonych rozdzielony jest gruntem pod rowami, który przylega także do nich od południowej strony. Działka ta pierwotnie stanowiła współwłasność skarżącej i J. L.. Po śmierci J. L. w dniu [...] lipca 2016 r. zgodnie z wypisem Aktu Poświadczenia Dziedziczenia Repertorium [...] Nr [...] spadek po J. L. nabyły: H. L., A. L., A. L. i S. W.. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zachodnia i centralna część przedmiotowej działki (sięgająca do rowu) przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową, natomiast część działki, stanowiąca użytki zielone położona po wschodniej stronie rowu znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ustalenia aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] oraz przepisy dotyczące [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wykluczają możliwość składowania lub magazynowania odpadów na tym terenie. Organ I instancji podniósł, że w trakcie oględzin działki ew. nr [...] obr. [...] w [...] przeprowadzonych w dniu [...] maja 2016 r. przy współudziale jej współwłaścicieli, tj. skarżącej i J. L., ustalono, że w 2016 r. na teren przedmiotowej działki za zgodą i na zlecenie skarżącej nawiezione zostały masy ziemne z wykopów realizowanych w trakcie modernizacji linii kolejowej na terenie miasta [...] przez spółkę [...] S.A. Część nawiezionych odpadów została rozplantowana, a część pozostawała w pryzmach (około 70 pryzm). Zgodnie z informacją udzieloną przez skarżącą część odpadów - mas ziemnych aktualnie zalegających na dz. ew. nr [...] obr. [...] w [...] została zdeponowana kilka lat wcześniej przez wykonawcę przebudowy ul. [...] w [...]. Nie odnotowano zgłoszenia interwencyjnego w tej sprawie. Burmistrz podniósł, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701 ze zm., dalej: "ustawa o odpadach" lub "u.o.o.") współwłaściciele dz. ew. nr [...] obr. [...] w [...] pismem z 1 sierpnia 2016 r. zostali wezwani do niezwłocznego usunięcia odpadów z przedmiotowej działki jako miejsca przeznaczonego do ich składowania lub magazynowania oraz udokumentowania sposobu postępowania z usuniętymi odpadami poprzez przedstawienie kart przekazania odpadów wystawionych przez uprawnione podmioty. Pismem z 30 września 2016 r. skarżąca wyjaśniła, że nie wykorzystuje działki na cele prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, zatem zgodnie z art. 27 ust. 8 i 9 ustawy o odpadach mogła przyjąć do wykorzystania na potrzeby własne, magazynować, a następnie poddać dopuszczalnemu odzyskowi, zmagazynowane na działce masy ziemi o kodzie 17 05 04 tj. gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03. W dniu [...] marca 2017 r. H. L. przed pracownikami Wydziału [...] Urzędu Miasta [...] złożyła oświadczenie, że prace związane z nawożeniem mas ziemnych z gruzem na teren działki ew. nr [...] obr. [...] w [...] nigdy nie były uzgadniane ani z nią, ani wcześniej z jej mężem J. L.. Zlecenie nawożenia mas ziemnych na ten teren było samowolnym działaniem skarżącej, w związku z czym usunięcie tych odpadów powinno zostać wykonane przez skarżącą. W świetle pisma pełnomocnika skarżącej z 11 maja 2017 r. w maju 2017 r. na zlecenie skarżącej miały być wykonane prace związane z usuwaniem odpadów z terenu dz. ew. nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...], a termin ich zakończenia planowany był na dzień [...] maja 2017 r. Burmistrz stwierdził, że w trakcie oględzin przedmiotowego terenu przeprowadzonych w dniu [...] maja 2017 r. nie stwierdzono prowadzenia prac związanych z usuwaniem odpadów. Teren przedmiotowej działki w zachodniej części został ukształtowany (rozplantowanymi odpadami) jako płaski. Widoczne na nim były ślady pracy sprzętu ciężkiego. We wschodniej części działki widoczne były pryzmy mas ziemnych. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej prace związane z usuwaniem odpadów z przedmiotowego terenu zostały przerwane z uwagi na grząskość gruntu uniemożliwiającą pracę sprzętu ciężkiego. Organ I instancji ustalił, iż występująca w tym rejonie grząskość gruntu była spowodowana przede wszystkim likwidacją urządzenia wodnego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] obr. [...] w [...] (rowu odwodnieniowego) i zablokowaniem odpływu wód opadowych i roztopowych napływających z kierunku północnego i gromadzących się na działkach przyległych. Odtworzenie rowu na ww. działce i zapewnienie odpływu dla wód opadowych napływających z kierunku północnego wyeliminowało negatywne skutki podwyższenia terenu i likwidacji urządzenia wodnego. Organ I instancji przeprowadził w dniu [...] czerwca 2017 r. wizję terenową na dz. ew. nr [...] obr. [...] i połączył ją z pomiarami geodezyjnymi oraz pracami geologicznymi mającymi na celu ustalenie powierzchni pokrytej odpadami, objętości odpadów oraz rodzajów odpadów zdeponowanych. Zgodnie z operatem technicznym z dnia [...] lipca 2017 r. wykonanym przez A. K., upr. nr [...], z pomiarów geodezyjnych, powierzchni i objętości odpadów zdeponowanych w rejonie ul. [...] i [...] na całej powierzchni dz. ew. nr [...] obr. [...] w [...] zostało zdeponowanych 1241 m3 odpadów. Natomiast zgodnie z "Opinią określającą aktualny stan zagospodarowania działek ew. nr [...],[...], [...] i [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]" opracowaną w listopadzie 2017 r. przez L.K. (uprawnienia geologiczne nr [...], uprawnienia hydrogeologiczne nr [...]), miąższość gruntów antropogenicznych zdeponowanych na terenie dz. ew. nr [...] obr. [...] w [...] wynosi od 0,2 do 1,1 m. Nasyp stanowią zmieszane odpady o kodach: 17 05 04 - gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03; 17 01 01 odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów; 17 01 02 gruz ceglany. W ocenie Burmistrza masy ziemne zdeponowane na dz. ew. nr [...] obr. [...] w [...] mogą stanowić zaporę dla wód opadowych i roztopowych spływających z kierunku północnego i w efekcie doprowadzić wystąpienia podtopień w tym rejonie. Negatywne oddziaływanie podwyższenia terenu niweluje odtworzony na dz. ew. nr [...] rów biegnący z północy w kierunku południowym. Stan techniczny tego rowu oraz jego odbiornika będzie warunkował spływ wód opadowych i roztopowych z tego rejonu. Organ I instancji oświadczył, że pismem z 31 października 2018 r. Sylwia Wójcik, współwłaścicielka przedmiotowej działki wyjaśniła, że nie prowadzi działalności gospodarczej, nie posiada decyzji uprawniającej do gospodarowania odpadami, nie deponowała żadnych odpadów na dz. ew. nr [...] obr. [...] w [...], nie zna pochodzenia odpadów zdeponowanych na tej działce i nie ma wiedzy na temat ich ilości. Ponadto nie planuje żadnych inwestycji w ramach, której miałyby one być wykorzystane. Podobne wyjaśnienia w pismach z dnia [...] listopada 2017 r. złożyły też pozostałe współwłaścicielki przedmiotowej działki: H. L., A. L. i A. L.. Burmistrz prowadząc dalej postępowanie, zwrócił uwagę, że w piśmie z 29 stycznia 2018 r. skarżąca wyjaśniła, że w dniu kiedy były wykonywane pomiary geodezyjne i geologiczne wywózka odpadów z terenu dz. ew. nr [...] obr. [...] - w [...] jeszcze trwała. Wywózka została zakończona 1 grudnia 2017 r. i łącznie z ww. działki usunięto 1000 Mg odpadów. Według pisma skarżącej na działce [...] obr. [...] w [...] aktualnie zdeponowane jest 200 Mg odpadów - mas ziemnych o kodzie 17 05 04, które będą wykorzystane: do utwardzenia terenu pod dziesięcioma wiatami, mającego na celu zapewnienie prawidłowego korzystania z wiat i dojście do nich, każda wiata o powierzchni 50 m, o pow. łącznej 500 m, w ramach gospodarstwa rolnego, przy czym łączna liczba tych wiat nie będzie przekaczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki [...]; - do utwardzenia gruntu polegającego na wykonaniu ciągów komunikacyjnych prowadzących do ww. wiat o pow. łącznej 500m2, mające na celu umożliwienia prawidłowego korzystania z wiat. Przy piśmie z dnia [...] marca 2018 r. skarżąca przedłożyła Kartę [...] nr [...] z dnia 1 grudnia 2018 r. wystawioną przez A. O. prowadzącego działalność gospodarczą po nazwą [...] potwierdzającą przyjęcie do transportu i przejęcie od A. T. 1000 Mg odpadów pochodzących z terenu działek ew. nr [...] i [...] obr. [...] w [...]. Na skutek wezwania organu I instancji ww. przedsiębiorca, wskazał, w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., że od 1 stycznia 2018 r. ma zawieszoną działalność; nie posiada zezwolenia na transport odpadów; kartę przekazania odpadów pomyłkowo "podbił" pieczątką firmową; odpady od skarżącej w ilości 1000 Mg przejął jako osoba fizyczna na swój własny użytek, po czym te odpady przekazał na własny użytek J. B.. Podmiotem wystawiającym te karty i przyjmującym odpad do transportu był D. T. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], który nie posiada zezwolenia na transport, zbieranie lub odzysk odpadów. Burmistrz podniósł, iż w dniu [...] maja 2018 r. przeprowadzone zostały kolejne oględziny na działce ew. nr [...] obr. [...] w [...]. Z uwagi na fakt, że przedmiotowa działka jest nieogrodzona i ogólnie dostępna, pomimo nieobecności stron, dokonano jej oględzin i kontrolnego pomiaru geodezyjnego. Na terenie działki nie stwierdzono prowadzenia prac ziemnych lub śladów po tych pracach ziemnych związanych z usuwaniem z niej odpadów. Prawie cała powierzchnia przedmiotowej działki porośnięta była roślinnością trawiastą z zasuszonymi pozostałościami zeszłorocznych roślin. Taki stan działki wyklucza możliwość prowadzenia w okresie jesienno-zimowym prac ziemnych z usuwaniem rozplantowanych na niej odpadów. Organ I instancji oświadczył, że kontrolny pomiar geodezyjny został wykonany przez A. T. posiadającej uprawnienia geodezyjne nr [...]. Zgodnie ze sprawozdaniem technicznym z pomiarów z dnia [...] maja 2018 r., teren dz. ew. nr [...] obręb [...] w [...] nie uległ obniżeniu lecz podwyższeniu. Ilość zdeponowanych na tym terenie odpadów w stosunku do stanu z 27 czerwca 2017 r. zwiększyła się o 531 m3. W dniu 31 grudnia 2018 r. w trakcie spotkania z Burmistrzem skarżąca oświadczyła, że usunęła wszystkie odpady w terenu dz. ew. [...] i [...] obr. [...] w [...]. W związku z brakiem możliwości potwierdzenia tego faktu, w dniu [...] stycznia 2019 r. zgodnie z powiadomieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. zostały przeprowadzone kolejne oględziny działki [...] obr. [...] w [...]. W trakcie oględziny stwierdzono, że teren działki jest płaski porośnięty roślinnością trawiastą z zasuszonymi pozostałościami zeszłorocznych roślin. Nie stwierdzono zmian na działce od ostatnich oględzin w sierpniu 2018 r. Przy piśmie z [...] stycznia 2019 r. spółka [...] S.A. przekazała ekspertyzę "Ocena stanu zanieczyszczenia gruntu pobranego z modernizowanego torowiska linii [...] " z odcinka od stacji [...] do stacji [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. skarżąca odniosła się do kwestii włączenia do akt sprawy ekspertyzy udostępnionej przez spółkę [...] S.A. oraz możliwości wykorzystania na terenie działki ew. nr [...] obr. [...] w [...] odpadów z inwestycji kolejowej. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej fakt, że nie stwierdzono przekroczeń najwyższych dopuszczalnych wartości wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych i związków ropopochodnych dla gruntów grupy C daje możliwość wykorzystania tego materiału w budownictwie do utwardzenia terenu. Burmistrz wskazał również, iż zgodnie z informacją uzyskaną od skarżącej część odpadów zdeponowanych na dz. ew. [...] obr. [...] w [...] została nawieziona kilka lat wcześniej przez wykonawcę prac remontowo-budowlanych na ul. [...], a pozostała część nawożona była za jej zgodą z inwestycji kolejowej realizowanej m.in. na terenie Miasta [...] przez spółkę [...] S.A. W ramach postępowania ustalono, że prace związane z wykonaniem podbudowy z kruszywa drogowego na ulicy [...] były prowadzone w 2013 r., ale ilość wytworzonych odpadów (mas ziemnych) w ramach tej inwestycji była stosunkowo niewielka, a w tut. Urzędzie nie odnotowano żadnego zgłoszenia interwencyjnego dot. nielegalnego zdeponowania odpadów na dz. ew. [...] obr. [...]. Zatem jeśli nawet część odpadów pochodziła z tej inwestycji to musiały one zostać zdeponowane na przedmiotowym terenie za zgodą jej właścicieli. W maju 2016 r. w trakcie oględzin na przedmiotowej działce znajdowały się znaczne ilości świeżo nawiezionych mas ziemnych. Tylko część tych mas była już rozplantowana, a pozostała część znajdowała się 70 w pryzmach. Biorąc po uwagę, że odpady na działce ew. nr [...] obręb [...] w [...] zostały zdeponowane za wiedzą i na zlecenie jednej ze współwłaścicielek tej działki, tj. skarżącej oraz oświadczenie H. L. z dnia 10 marca 2017 r., oznacza to, że skarżąca bez zgody jej i jej męża J. L. samowolnie nawiozła na teren przedmiotowej działki odpady. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że faktycznie posiadaczem odpadów jest skarżąca.

II.2. W świetle powyższego Burmistrz decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], znak: [...] nakazał skarżącej usunięcie z terenu działki nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...] odpadów zmieszanych o kodach 17 01 01 - betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów, 17 01 02 - gruzu ceglanego, 17 03 04 - gleby i ziemi, w tym kamieni, innych niż wymienione w 17 05 03 (17 05 04), w łącznej ilości 1772 m3, a także do wskazania sposobu ich usunięcia w terminie do dnia 31 maja 2019 r. Organ I instancji podniósł, że dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia zgodnie z art. 41 ust 1 u.o.o. Składowanie jest jedną z metod unieszkodliwiania odpadów i wymaga uzyskania zezwolenia w trybie określonym w ustawie o odpadach i może się odbywać tyko w miejscu wyznaczonym w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca nie posiada zezwolenia na wytwarzanie, zbieranie lub przetwarzanie odpadów w związku z czym, w ocenie Burmistrza nie może być mowy o magazynowaniu odpadów na terenie objętym niniejszym postępowaniem. Burmistrz dodał także, że dz. ew. nr [...] obr. [...] w [...] o pow. 0,6645 ha nie została dotychczas podzielona na działki budowlane, a w jej w granicach znajdują się tereny o różnych funkcjach (wschodnia część działki - trwałe użytki zielone położna jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, zaś teren centralnej i zachodniej części działki zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową niską i usługi nieuciążliwe) oraz, że do czasu nawiezienia i zdeponowania na niej odpadów była ona wykorzystywana zgodnie z klasyfikacją w ewidencji gruntów, tj. jako użytki rolne, uznano że odpady zostały zdeponowane na gruncie rolnym. Ustawa o odpadach nie daje możliwości wykorzystania na własne potrzeby przez osoby fizyczne odpadów na gruntach sklasyfikowanych jako użytki rolne. Burmistrz zwrócił także uwagę, że ilość i rodzaj odpadów zdeponowanych na terenie dz. ew. nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] oraz sposób ich zagospodarowania (rozplantowanie na całej powierzchni warstwą [...] cm) wskazuje jednoznacznie, że odpady na przedmiotowym terenie zostały zdeponowane w celu podniesienia jego poziomu. Burmistrz zwrócił także uwagę, że zgodnie z "Oceną stanu zanieczyszczeń gruntu pobranego z modernizowanego torowiska linii nr [...] " opracowaną w kwietniu 2014 r. na zlecenie spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] przy ul. [...], przez P. S. - upr. geol. nr [...] i G. P. - upr. geol. nr [...] materiał uzyskany z rozbiórki torowiska należy zakwalifikować do grupy odpadów, ocenianych pod kątem zanieczyszczeń, które mogą być wykorzystane do celów rekultywacji na obszarach przemysłowych, w wypełnieniach fundamentowych, w konstruowaniu nasypów budowlanych oraz w utwardzaniu placów i dróg. Biorąc pod uwagę, że dz. ew. [...] obr. [...] w części zachodniej i centralnej jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, a wschodnia część działki znajduje się jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i stanowi użytki rolne, nie jest dopuszczalne wykorzystanie na jej terenie ww. odpadów.

II.3. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do SKO, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów.

II.4. Kolegium, po rozpatrzeniu opisanego wyżej odwołania uchyliło decyzję Burmistrza z [...] marca 2019 r., nr [...], znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie SKO organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie wyjaśniając należycie okoliczności mającej podstawowe znaczenie dla sprawy, a mianowicie faktu składowania odpadów na terenie działki nr [...] z obrębu [...]. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na prawidłowe ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji ze sprawozdania technicznego z wysokościowego pomiaru kontrolnego działki nr [...], sporządzonego w dniu 8 maja 2018 r., wynika, że poziom działki uległ podwyższeniu, a objętość nawiezionych mas wynosi 531 m3, nie zaś, że uległ podwyższeniu w stosunku do stanu z dnia 27 czerwca 2017 r. Z ww. sprawozdania nie wynika, że ilość zdeponowanych odpadów zwiększyła się o 531 m3, lecz że tyle wynosi objętość nawiezionych mas. Jeśli zatem organ powziął wątpliwość, co do danych wynikających z ww. sprawozdania winien był wezwać wykonawcę pomiarów do jego sprecyzowania. W ocenie organu II instancji rozważania organu I instancji na temat braku możliwości wykorzystania odpadów znajdujących się na działce na cele wskazane przez skarżącą nie są poparte żadnymi dowodami. Odpady znajdujące się na terenie nieruchomości nie zostały poddane badaniom, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że nie spełniają standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi. Kolegium zwróciło uwagę, że działka nr [...] nie jest gruntem rolnym skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych. Ponadto przeprowadzone przez organ wyliczenia dotyczące możliwości wykorzystania odpadów w procesach odzysku odnoszą się do kubatury 1772 m3, przy czym z akt sprawy nie wynika jaka masa odpadów zdeponowana jest obecnie na działce nr [...]. SKO zwróciło także uwagę, że jeśli na terenie nieruchomości składowane są odpady, to organ ponownie prowadząc postępowanie zobowiązany będzie ustalić posiadacza tych odpadów. Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że usunięcie wskazanych powyższych wad postępowania możliwe jest tylko w toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zostały spełnione ustawowe przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie jest przy tym możliwym przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie, na podstawie art. 136 k.p.a. Działanie takie spowodowałoby powstanie dowodów mających wyznaczyć treść decyzji dopiero na etapie postępowania odwoławczego, bowiem sprawa nie została zbadana co do istoty. W ocenie SKO prowadzenie tego postępowania pozbawiłoby strony prawa do dwukrotnego rozpoznania ich sprawy.

III.1. Ze wskazaną wyżej decyzją Kolegium, nie zgodziła się skarżąca. W sprzeciwie zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Burmistrza oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mimo podstaw do umorzenia postępowania w całości. Skarżąca podniosła, że J. L., będący współwłaścicielem działki [...] podwyższał tą działkę w 2015 r. zakupioną przez siebie ziemią (nie odpadami), co nie było uwzględniane na żadnych mapach w ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na działce nie były też wykonane pomiary rzędnych terenu na dzień nabycia przez skarżąca działek, tj. na dzień [...] sierpnia 2008 r. (nabycie dz. ew. [...]) ani na dzień przed przywiezieniem mas ziemnych w maju 2016 r. W związku powyższym, w jej ocenie, nie jest możliwe wyliczenie, o ile został podniesiony grunt do ww. dat, ani po tych datach, gdyż nie ma wyznaczonych rzędnych wysokościowych na dzień [...] sierpnia 2008 r., ani na moment przed nawiezieniem ziemi w maju 2016 r., do których geodeta mógłby się odnieść. W ocenie skarżącej, nie jest możliwe w nieniniejszej sprawie wyliczenie objętości mas ziemnych nawiezionych na działkę [...] w maju 2016 r., gdyż w okresie pomiędzy ostatnim dostępnym pomiarem wysokości terenu z lat wcześniejszych, a majem 2016 r. J. L. w 2015 r. nawiózł na działkę ziemię, nie odpad. Skarżąca oświadczyła, że pismem złożonym dnia 7 maja 2018 r. wskazywała Burmistrzowi, że w dniu 15 grudnia 2017 r. w ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zostały naniesione rzędne wysokościowe działki [...]. Przed ww. pomiarem rzędnych masy ziemne zostały w większości usunięte (usunięto 1000 t mas ziemnych). Po 15 grudnia 2017 r. na działkę nie były nawożone masy ziemne. Jednocześnie zwróciła uwagę, że wywiozła z działki 1000 t ziemi i zaprzecza, aby na działce nielegalnie leżały odpady w obj. 1772 m3 o kodach 17 05 04, 17 01 01, 17 01 02. Na działce [...], w części objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pozostało tylko 200 t odpadów o kodzie 17 05 04 (masy ziemne), które można wykorzystać do utwardzania terenu pod budowę wiat i ciągów komunikacyjnych do nich. W tam stanie rzeczy, wg skarżącej postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z działki jest bezprzedmiotowe i winno być umorzone.

III.2. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Sprzeciw jest bezzasadny i podlega oddalaniu (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ wszelkich relewantnych dla sprawy przepisów prawa. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., II OSK 3900/19, CBOSA). Z kolei w myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wymaga podkreślenia, że ewentualne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.) nie może dotyczyć kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyrok NSA z 26 września 2019 r., II OSK 2465/19, CBOSA). Jeżeli zakres uzupełniającego postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2019 r., I OSK 1088/19, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Należy przy tym podkreślić, że zasada dwuinstancyjności stanowi nie tylko ogólna zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną wprost w art. 15 k.p.a., ale znajduje również swoją gwarancję w art. 78 Konstytucji RP.

IV.3. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Kolegium trafnie przyjęło, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. W świetle akt sprawy, w tym odwołania skarżącej, za co najmniej przedwczesne uznać należało m. in. twierdzenia organu I instancji co do ustalenia posiadacza odpadów, czyli podmiotu, na który winien być nałożony obowiązek usunięcia odpadów w oparciu o art. 26 u.o.o. zwłaszcza w świetle domniemania przewidzianego w art. art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019, poz. 1396; dalej: "p.o.ś."), władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Tymczasem organ I instancji ustalając podmiot odpowiedzialny do usunięcia odpadów powołał się na oświadczenie skarżącej z 2016 r. oraz oświadczenia pozostałych współwłaścicieli. Tymczasem skarżąca jeszcze przed wydaniem decyzji wskazywała, że nawiezienia "ziemi" miał dokonać jej zmarły brat (poprzednik prawny pozostałych współwłaścicieli) – zob. np. pismo z 8 stycznia 2019 r. Organ I instancji w istocie zaniechał poczynienia tutaj jednoznacznych ustaleń, ograniczając się do zaprzeczeń pozostałych współwłaścicieli. Tymczasem na gruncie art. 26 u.o.o. obowiązuje wspomniane wyżej domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Ewentualne obalenie wspominanego domniemania winno nastąpić w oparciu o konkretne dowody, a nie tylko oświadczenia pisemne stron. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że to na władającym powierzchnią ziemi spoczywa ciężar przeprowadzenia skutecznego dowodu obalającego domniemanie powiazania odpowiedzialności za usuniecie odpadu z prawem własności nieruchomości, na której przedmiotowe odpady zalegają (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r., II OSK 2414/17, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Organ I instancji zaniechał w szczególności przesłuchania w charakterze stron pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na okoliczność, czy nawiezienie spornych odpadów nastąpiło za wiedzą i zgodą J. L.. Organ I instancji nie przesłuchał z resztą również samej skarżącej. Te zaniechania organu I instancji skutkowały tym, że organ, dla ewentualnego odparcia obszernych zarzutów odwołania, zobligowany byłby dowody te przeprowadzić samodzielnie, co przekraczałoby ramy postępowania uzupełniającego. Trafnie przy tym zwróciło Kolegium uwagę na zmianę stanu prawnego po wydaniu decyzji organu I instancji, a mianowicie dodanie m.in. art. 26 ust. 3a u.o.o. Zgodnie z tym przepisem, decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie. Przepis ten, dodany na mocy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579), wobec braku odstępstwa od zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, ma zastosowanie również w realiach niniejszej sprawy. Wspomniana zmiana przecina spory co do tego, czy w razie współwłasności nieruchomości obowiązek usunięcia odpadów nakładany decyzją winien mieć charakter solidarny, a nadto wzmacnia domniemanie, że to właściciel nieruchomości jest zobowiązany do usunięcia odpadów bezprawnie zalegających na danej nieruchomości. Wskazać dalej należy, że w odniesieniu do części protokołów oględzin brak jest dokumentacji zdjęciowej, pomimo tego, że z protokołów tych wynika, że dokumentacja taka została sporządzona (zob. np. protokoły z 10 maja 2016 r., 24 maja 2017 r., 10 marca 2017 r., 8 maja 2018 r.). W sprawie brak jest również jednoznacznych ustaleń co do okoliczności istotnych z punktu widzenia możliwości ewentualnego zastosowania art. 27 ust. 8 u.o.o. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93), na które to okoliczności powołała się skarżąca w odwołaniu. W ramach kontroli sprawowanej przez sąd w trybie rozpoznania sprzeciwu należy tylko zasygnalizować, że powołane regulacje stanowią wyjątek od zasady z art. 26 ust. 1 u.o.o., a zatem podlegają wykładni ścisłej, a nadto to podmiot zobowiązany do uśnięcia odpadów winien przede wszystkim przedłożyć dowody, że te wyjątkowe regulacje mogą mieć w sprawie zastosowanie. Ta reguła dowodowa nie przekreśla jednak obowiązku organu (art. 7, art. 10 § 1, 77 § 1 k.p.a.) wyznaczenia zainteresowanej stronie odpowiedniego terminu do przedstawienia twierdzeń i dowodów na te okoliczności. Podobnie, organ winien wyznaczyć stronie odpowiedni termin na przedłożenie dowodów, że dokonała usunięcia wszystkich lub niektórych odpadów, a w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Skarżąca ma przy tym obowiązek udostępnić przedmiotową nieruchomość dla potrzeb przeprowadzenia oględzin, a w razie czynienia przez nią przeszkód w tej kwestii, organ winien uwzględnić postawę skarżącej w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a., por. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., II OSK 558/15, OSP 2018, z. 11). Raz jeszcze wypad przypomnieć, w orzecznictwie przyjmuje się rygorystyczną wykładnię przepisów stanowiących wyjątek od zasady określonej w art. 26 ust. 1 u.o.o. – zob. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., II OSK 533/17, CBOSA oraz wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r., II OSK 2655/17, CBOSA).. Reasumując, konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania dowodowego przekracza ramy uzupełniającego postępowanie dowodowego, które może być przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym konieczne były wydanie przez Kolegium decyzji kasatoryjnej.

IV.4. Bezzasadne są zarzuty zawarte w sprzeciwie, a dotyczące w istocie kwestii ustalenia rzędnych działki [...] oraz zmian tego parametru na przestrzeni czasu (skarżąca odwołuje się do stanu z 2008 r.). Przede wszystkim, okoliczności te nie mają istotnego znaczenia z punktu widzenia normy prawa materialnego, w oparciu o którą orzekał organ I instancji, czyli art. 26 u.o.o. Kwestia ustalenia rzędnych może mieć natomiast znaczenie m.in. w razie prowadzenia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na skutek podwyższenia terenu. Zagadnienie to może być jednak przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej (zob. art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne – Dz. U. z 2020 r., poz. 310). Postępowanie w tej sprawie może toczyć się niezalenie od postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów. Warto zauważyć, że że pismo Władysława Ślepowrońskiego z 11 kwietnia 2016 r., które stanowiło impuls do zainicjowania postępowania dotyczącego nawiezienia na działkę [...] gruzu oraz mas ziemnych, podobnie jak pismo okolicznych mieszkańców 1 sierpnia 2016, oparte były właśnie na obawie naruszenia stosunków wodnych. Uzupełniająco należy wskazać, ze organ I instancji w uzasadnieniu decyzji prowadził również rozważania co do zgodności nawiezienia odpadów w postaci gruzu i ziemi na działkę [...] w aspekcie zgodności z obowiązującym planem miejscowym. Tymczasem art. 26 u.o.o. nie uzależnia wydania nakazu usunięcia odpadów od zgodności ich składowania na danej nieruchomości w zgodzie z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym z planu miejscowego. W przepisie tym chodzi o składowanie odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do składowania odpadów zgodnie z przepisami regulującymi gospodarkę odpadami (tj. czy posiadacz posiada stosowne zezwolenie zgodnie z art. 41 u.o.o. albo zachodzą wyjątki od obowiązku posiadania takiego zezwolenia). Natomiast okoliczności podniesione przez Burmistrza mogą mieć istotne znaczenie w ewentualnym postępowaniu dotyczącym tzw. samowoli planistycznej (zob. art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przepis ten ma zastosowanie również do terenów na których obowiązuje plan miejscowy – zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1028/16, CBOSA). Końcowo trzeba jeszcze wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w decyzji wydawanej w oparciu o art. 26 u.o.o. nie ma konieczności wskazywania dokładnej masy odpadów, która ma podlegać usunięciu – wystarczające jest tu wskazanie rodzaju odpadów oraz miejsca ich składowania (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r., II OSK 2655/17, CBOSA).

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.