Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1929/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca),, sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. R. i W. R. na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2006 r., nr [...] 2) stwierdza, że uchylone nie podlegają wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 31 maja 2005 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej Zakładem, wpłynął, podpisany przez Skarżącą W. R., wniosek o umorzenie należności z tytułu składek, w uzasadnieniu którego odwołano się do wniosku złożonego w kwietniu 2005 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekł o solidarnej odpowiedzialności Skarżących W. R. i M. R. za zobowiązania spółki cywilnej "T." z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek, argumentując że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność o której mowa w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.u.s.). Organ egzekucyjny nie stwierdził bowiem bezskuteczności egzekucji. Skarżący posiadają ponadto majątek ruchomy, z którego można prowadzić egzekucję. Także uzyskiwane przez Skarżącą dochody umożliwiają spłatę zadłużenia spółki.

Zakład stwierdził ponadto że Skarżący nie wskazali okoliczności które pozwalałyby umorzyć należności pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes zobowiązanego. Jednocześnie zauważył że wydana w sprawie decyzja nie obejmuje należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych które zgodnie z art. 30 u.s.u.s. nie podlegają umorzeniu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wyjaśnili powody, dla których spółka "T." zlikwidowała działalność z dniem [...] grudnia 2004 r. Podnieśli iż ciążą na nich liczne zobowiązania, wskutek czego komornik zajął część wynagrodzenia Skarżącej oraz należący do Skarżących samochód dostawczy. Na ich utrzymaniu pozostaje pięcioro dzieci.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, ponawiając zasadniczo argumentację w niej zawartą. Podkreślił ponadto że posiadany przez Skarżących majątek oraz dochód uzyskiwany przez Skarżącą pozwala na spłatę zadłużenia i jednocześnie nie pozbawi Skarżących możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Przejściowe trudności finansowe nie stanowią przesłanki do umorzenia zaległości.

W skardze na tę decyzję Skarżący wyrazili pogląd, iż sytuacja finansowa w której się znajdują wypełnia przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 144, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.), tj. wyegzekwowanie zaległych składek pozbawiłoby rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący ponownie wyjaśnili przyczyny powstania zadłużenia, które w efekcie doprowadziło do likwidacji działalności gospodarczej prowadzonej w formie spółki cywilnej. Powtórzyli iż ciążą na nich liczne zobowiązania (zaciągnięte kredyty, nieopłacone rachunki). Dochody uzyskiwane z jedynego źródła, jakim jest wynagrodzenie Skarżącej, nie wystarczają na ich pokrycie. Nie wystarczają również na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych siedmioosobowej rodziny.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W dniu 14 listopada 2006 r. wpłynęło do Sądu pismo Skarżących, w którym powtórnie przedstawili swoją sytuację materialną, wnosząc jednocześnie o umorzenie należności. Dodatkowo wyjaśnili, że Skarżący uzyskuje dochody z działalności gospodarczej, na dowód czego dołączyli deklarację PIT-5 za wrzesień 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia uwzględnienie wniosku Skarżących o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, rozstrzyga bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w drugiej instancji Prezes Zakładu. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zaległości należy wyłącznie do kompetencji tych organów.

Oceniając natomiast zgodność z prawem zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżone decyzje naruszają bowiem przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano z kolei możliwość umarzania należności, o których mowa wyżej, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Szczegółowe zasady umarzania tych należności określa § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Zgodnie z art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne, w tym również w zakresie ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.

Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji Zakładu (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. Dotyczy to również postępowania prowadzonego w II instancji przez Prezesa Zakładu na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 K.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. § 3 cytowanego artykułu stanowi z kolei, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 K.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu.

Oceniając pod tym względem wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają.

Zakład, a w drugiej instancji Prezes Zakładu stwierdzili, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. Organ egzekucyjny (Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. ) nie stwierdził bowiem bezskuteczności egzekucji. Skarżąca osiąga stały dochód. Skarżący posiadają ponadto majątek ruchomy o wartości egzekucyjnej.

Tymczasem organy nie ustaliły faktycznej sytuacji finansowej Skarżących i ich rodziny, na którą oprócz dochodów wpływ ma również wielkość stałych obciążeń (np. opłaty za wodę, energię cieplną, telefon, gaz, studia), w tym z tytułu zajęć egzekucyjnych. Nie rozważyły mianowicie jaką rzeczywiście kwotą Skarżący dysponują (wysokość wpływów pomniejszona o niezbędne koszty utrzymania), oraz jaka kwota przypada miesięcznie na osobę, a także czy z kwoty tej są oni w stanie zaspokajać potrzeby niezbędne do egzystencji swojej i swojej rodziny. Zwłaszcza, że na ich utrzymaniu pozostaje pięcioro dzieci, w tym czworo uczących się. Organy nie ustaliły także tego czy pełnoletnie dzieci Skarżących osiągają dochody z własnej pracy, a jeśli tak to, czy i w jakim stopniu przyczyniają się one do pokrywania kosztów utrzymania rodziny. W informacji o stanie majątkowym (k. 4 i 6) znajduje się jedynie wzmianka, iż syn L. pobiera stypendium socjalne w wysokości 250 zł miesięcznie.

Rozpoznając ponownie sprawę, organy zobowiązane będą uwzględnić również zmianę okoliczności sprawy, tj. fakt uzyskiwania przez Skarżącego dochodów z działalności gospodarczej.

Stwierdzając brak całkowitej nieściągalności z uwagi na fakt posiadania majątku ruchomego o wartości egzekucyjnej organy nie wskazały jednocześnie, o jaki konkretnie majątek chodzi. Z akt sprawy wynika natomiast że poza samochodem marki C. rok produkcji 1995, na którym nota bene ustanowiono zastaw rejestrowy, Skarżący nie posiadają żadnych ruchomości o większej wartości.

Dokonując oceny zdolności płatniczych Skarżących organy pominęły całkowicie kwestię ciążących na nich zobowiązań (kredyty, zaległości podatkowe). Ograniczyły się w tym zakresie jedynie do ich wymienienia. Tymczasem, jak wskazano wyżej, spłata tych zobowiązań czy to w drodze zajęć egzekucyjnych (z wynagrodzenia za pracę Skarżącej, z rachunku bankowego), czy też w formie układu ratalnego (np. ugoda z MZBM w K. ) nie pozostaje bez wpływu na sytuację finansową Skarżących.

Nie jest również wiadome na jakiej podstawie organy skonstatowały, iż organ egzekucyjny nie stwierdził bezskuteczności egzekucji. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, iż zwrócono się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z prośbą o udzielenie informacji w tym zakresie. Nie jest także jasne, jakie w toku tej egzekucji środki egzekucyjne zastosowano.

Za niewystarczające dla wykazania, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., uznać należy jednozdaniowe stwierdzenie organu, iż Skarżący nie wskazali okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej.

Zwłaszcza że to właśnie w tych przesłankach, a w szczególności w tej, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 (gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych) Skarżący upatrywali podstaw do umorzenia należności.

Po pierwsze, w toku postępowania administracyjnego przedłożyli oni szereg dokumentów obrazujących wysokość stałych obciążeń (np. faktury za wodę, energię cieplną, telefon, gaz) oraz zadłużenie z tytułu zaciągniętych kredytów (np. odpisy zajęć egzekucyjnych, kopia wypowiedzenia umowy kredytowej z Bankiem Handlowym w W. SA).

Po drugie, ustalenie stanu faktycznego należy do obowiązków organów prowadzących postępowanie i w ramach tych obowiązków organy mogą zażądać od strony przedstawienia posiadanych przez nią dokumentów, szczególnie, gdy strona nie znając przesłanek umorzenia należności może nie mieć wiedzy, jakie dowody są istotne w sprawie.

W niniejszej sprawie Zakład wezwał Skarżących (każdego z osobna) pismami z dnia 7 i 28 września 2005 r. do dostarczenia dokumentów, a mianowicie informacji o stanie majątkowym, zaświadczenia o posiadaniu (lub nie) samochodu, zaświadczenia o posiadaniu (lub nie) nieruchomości, zaświadczenia o wpisie (wykreśleniu) do ewidencji działalności gospodarczej (k. 43 i 44). Z akt sprawy wynika, że Skarżący złożyli żądane informacje. Skoro zaś organ uznał je za niewystarczające powinien był wystosować kolejne wezwanie, wskazując przy tym konkretnie dokumenty, które w jego przekonaniu mają znaczenie w sprawie. Strona nie musi bowiem domyślać się, o jakie dokumenty chodzi organowi.

W świetle powyższego stwierdzenie organów, że Skarżący nie spełniają przesłanek umorzenia pozostaje w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego i logiki. Zdaniem Sądu, ten błąd w ocenie zebranego materiału dowodowego mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia Zakładu. Wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Zakład nie ocenił prawidłowo zebranego materiału dowodowego, pozostawał w błędnym przekonaniu o niespełnieniu przez Skarżących warunków pozytywnego rozpoznania wniosku. Tym samym nie rozważył właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.

Sąd zważył również, iż organ II instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwił Skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

Jak już wyżej Sąd wskazał, uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżących uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 P.p.s.a. Skarżący korzystali z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.