Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5837/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par 1, 187 par 1, 207 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Opola od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Op 72/21 w sprawie ze skargi T. W. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r. nr XXXI/650/20 w przedmiocie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Op 72/21, po rozpoznaniu skargi T. W. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r., nr XXXI/650/20, w przedmiocie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w skardze do sądu administracyjnego T. W. (dalej: strona, skarżący), powołując art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.) – dalej: "u.s.g.", zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie swoich praw przez zmuszenie go do zawarcia umowy dotyczącej odprowadzania wód opadowych i roztopowych bez podstawy prawnej, ustalenie stawki opłaty za tę usługę w sposób budzący wątpliwości, co do jej faktycznej wysokości oraz nadanie przedsiębiorstwu X Spółka z o.o. w Opolu możliwości zablokowania przyłącza do kanalizacji deszczowej.

Odnosząc się do sformułowanych zarzutów Gmina Opole, w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Jak zaznaczył, w rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy organem a skarżącym koncentruje się głównie na istnieniu podstaw prawnych pozwalających organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Radzie Miasta Opola, na ustanowienie regulacji prawnej dotyczącej ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji będącej we władaniu Miasta Opola. Z tego względu Sąd orzekający uznał za celowe odwołać się do stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2021 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 716/20, które to stanowisko w pełni podzielił i uznał za własne.

W pierwszej kolejności Sąd meriti wskazał, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołane zostały przepisy: art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 712, ze zm.) – dalej: "u.g.k." oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, jak również art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. dający radzie gminy kompetencję do podejmowania uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania określonych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta zarówno w ustawie o samorządzie gminnym lub w innych ustawach szczególnych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego podstawy prawnej do ustanowienia opłaty za usługę komunalną odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Miasta Opola brak jest zarówno w u.s.g., jak również w innych przepisach szczególnych, a w szczególności nie ma jej w powoływanym przez organ stanowiący w uchwale art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01; z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06; z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08; z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 758/10). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo, że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni bowiem tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą ma taki właśnie charakter. Co prawda – na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę – opłata ta nie nosi charakteru opłaty przymusowej, skoro dany podmiot może z omawianej usługi komunalnej nie korzystać, zagospodarowując na terenie nieruchomości wody opadowe i roztopowe, to jednak pomimo tego należy uznać, że dotyczy ona sytuacji stwarzającej pewien "przymus życiowy", biorąc pod uwagę brak możliwości natychmiastowego, (a w niektórych przypadkach możliwość taka w ogóle nie może zaistnieć) stworzenia warunków do zagospodarowania na własnym gruncie wód opadowych i roztopowych, i tym samym posiadania faktycznego wyboru w zakresie korzystania z systemu gminnej kanalizacji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w tych okolicznościach nie można twierdzić o rzeczywistej dobrowolności przedmiotowej opłaty wprowadzonej za korzystanie z kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Miasta Opola. Opłata ta ma cechy narzuconej właścicielom położonych na tym terenie nieruchomości daniny publicznej ustanowionej przez gminę.

Jak dalej podkreślił Sąd Wojewódzki nakładanie obowiązków na mieszkańców, czy też inne podmioty obrotu prawnego (gospodarczego) musi zawsze znajdować podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Potwierdza to dodatkowo w odniesieniu do aktów prawa miejscowego art. 94 Konstytucji RP, przewidując ich wydawanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu jest wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w normie, co najmniej rangi ustawowej. W tej sytuacji przywołanie, jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. jest, w ocenie Sądu meriti, całkowicie chybione. Zaznaczono przy tym, że art. 18 u.s.g. nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Artykuł 18 u.s.g. określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wskazuje, że do rady gminy należy stanowienie prawa "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Przepis ten nie przyznaje jednak radzie gminy samoistnej kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego, dlatego też – tak jak art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. – nie mógł stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą prawną do nakładania obowiązków na mieszkańców gminy nie mogą być również art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 u.s.g., które także zostały powołane w podstawie zaskarżonej uchwały. Pierwszy z nich stanowi, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania", zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej, norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy, do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego, organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Ugruntowany jest też w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń. W ocenie Sądu meriti ani wskazana regulacja prawna, ani powołany też art. 41 ust. 1 u.s.g. przyznający radzie gminy do stanowienia przepisów prawa miejscowego w formie uchwały, nie mogły stanowić podstawy do konkretyzacji wobec określonych podmiotów uprawnień, czy też obowiązków, w tym do określania wysokości opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, czyli – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – ustanowienia opłat za korzystanie z systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej pozostającej we władaniu Miasta Opola.

Mając na uwadze całokształt przedstawionych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." – orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Opola. Zaskarżając rozstrzygniecie Sądu pierwszej instancji zarzuciła naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1.1) art. 40 ust. 1 oraz art. 41 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie stanowią upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej bądź do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej obowiązku uiszczania opłat za korzystanie z nich,

1.2) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wydania uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego, a tym samym przyjęcie, że nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r. nr XXXI/650/20 w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 6 listopada 2020 r., poz. 3041) – dalej: "uchwała", podczas gdy uchwała jest takim źródłem prawa,

1.3) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzona Uchwałą opłata stanowi daninę publiczną oraz w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wydania uchwały wprowadzającej opłatę za usługę odprowadzania do kanalizacji deszczowej stanowiącej własność Miasta Opole wód opadowych i roztopowych, a będącej w posiadaniu spółki X w Opolu sp. z o.o.,

2. na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

2.1) art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez lakoniczne wskazanie podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia w sporządzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnieniu, w szczególności przez nie odniesienie się do wszystkich argumentów wskazywanych przez skarżącą kasacyjne w odpowiedzi na skargę, nieuzasadnione odesłanie w uzasadnieniu do rozważań poczynionych przez inny sąd w innej sprawie oraz oparcie rozstrzygnięcia na niedookreślonym pojęciu "przymusu życiowego", co miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na sporządzeniu uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie w całości, zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej eksploatowanej przez spółkę prawa handlowego - X w Opolu spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest wynagrodzeniem za świadczone przez to przedsiębiorstwo usługi. Jej celem jest uzyskanie przez podmiot świadczący usługi ekwiwalentu za wykonane przez tę spółkę zobowiązanie. Wysokość tego wynagrodzenia jest co prawda ustalona jednostronnie w formie publicznoprawnej, na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jednak nie zmienia to jej charakteru. Z tego szczególnego charakteru usług użyteczności publicznej wynika, że wynagrodzenie za te usługi nie jest ustalane w sposób rynkowy, a obowiązek ich ustalenia ex lege ciąży na organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 4 ust. 1 u.g.k.). Podsumowując autor skargi kasacyjnej uznał, że prawidłowa wykładnia przepisów każe stwierdzić, że ustalona Uchwałą opłata nie stanowi żadnego rodzaju daniny publicznej. W konsekwencji - art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowił podstawę do wydania uchwały wprowadzającej opłatę za usługę odprowadzania do przedmiotowej kanalizacji wód opadowych i roztopowych. Przeciwny pogląd prowadziłby do wniosku, że brak ustawy materialnej regulującej wysokość tego wynagrodzenia i brak podstawy prawnej do ustalenia jego wysokości przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oznacza brak jakiejkolwiek normy umożliwiającej ustalanie cen w sposób odmienny niż rynkowy, co w przypadku usług użyteczności publicznej jest niedopuszczalne. Oznaczałoby to de facto nakaz nieodpłatnego świadczenia usług, które ze swej natury nie mogą być przez gminę zaniechane. Ewentualnie prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania stanu prawnego, w którym opłaty za te usługi użyteczności publicznej byłyby ustalane dowolnie i poza jakąkolwiek kontrolą podmiotów publicznych. W ocenie autora skargi kasacyjnej byłoby to niezgodne z zamierzeniem ustawodawcy, którego celem było ustanowienie ogólnej i komplementarnej wobec regulacji szczególnych, reguły wynikającej z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. W. wniósł o jej odrzucenie i przedstawił swoje stanowisko w odniesieniu do zawartych w tej skardze zarzutów.

Odpowiadając na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wskazując, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej (pismo z dnia 7 marca 2022 r.), natomiast uczestnik postępowania wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (pismo z dnia 29 marca 2022 r.). Z uwagi na powyższe zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2022, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", zarządzono skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Pismem procesowym z dnia 8 listopada 2022 r. strona skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., wniosła o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zaistniałego w niemniejszej sprawie zagadnienia prawnego budzącego istotne wątpliwości w zakresie: 1) Czy rada gminy w drodze uchwały podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. może nałożyć na mieszkańców gminy obowiązek uiszczenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych, będących własnością jednostek samorządu terytorialnego? 2) Jaka powinna być treść takiej uchwały? Czy może ograniczać się jedynie do ustalenia konkretnego poziomu opłaty, czy też w każdym wypadku powinna zawierać inne elementy, w szczególności wskazujące sposób kalkulacji opłaty? 3) Czy rada gminy posiada kompetencję, o której mowa w pkt 1), jeżeli podmiotem świadczącym usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych jest odrębna od gminy osoba prawna, w tym spółka komunalna? 4) Czy opłata, o której mowa w pkt 1), ma charakter daniny publicznej czy cywilnoprawnej oceny sztywnej? 5) Czy uchwała w sprawie ustalenia opłaty, o której mowa w pkt 1), ma charakter aktu prawa miejscowego?

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie trzeba wskazać, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Oznacza to związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.

Zasadniczym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie była ocena charakteru prawnego uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r., nr XXXI/650/20, w przedmiocie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu.

Sąd Wojewódzki uznał, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. Nie zawiera on bowiem generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Swoje stanowisko umotywował tym, że opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej (pozostającej we władaniu spółki, a będącej własnością Miasta Opola), jest daniną publicznoprawną.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Analiza normatywna tego przepisu prowadzi do wniosku, że zawiera on normy upoważniające organy stanowiące do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym mamy do czynienia z niejednolitymi poglądami co do charakteru prawnego cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Z jednej strony wykształcił się nurt orzeczniczy przyjmujący, że uchwały wydawane na podstawie wymienionego przepisu stanowią akty kierownictwa wewnętrznego, zawierające wytyczne dla podmiotów wykonujących na rzecz jednostki samorządu terytorialnego określone usługi, przy czym konkretna wysokość cen i opłat miała być bieżąco ustalona w zawieranych umowach cywilnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. I GSK 1810/18, LEX nr 3218740).

Drugi nurt orzeczniczy przyjmuje, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1901/13, LEX nr 1418773).

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 2990/17, LEX nr 2455184; z dnia 7 września 2017 r., sygn. II OSK 27/16, LEX nr 2374152).

Trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 16 pkt 69 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233) ilekroć w ustawie jest mowa o wodach opadowych lub roztopowych - rozumie się przez to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Natomiast z postanowień art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z tego ostatniego przepisu wynika zatem, że z tytułu świadczenia określonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej gminy mogą pobierać opłaty.

Przepis art. art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz.

Trafna jest, więc konstatacja skarżącej kasacyjnie Rady, że nie można zaprzeczyć, aby odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie stanowiło zadania własnego gminy o charakterze użyteczności publicznej, a więc usługi zaspokajającej potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczonej w sposób oparty na majątku publicznym, w sposób ciągły i celem zaspokojenia potrzeb zbiorowości bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi. Trzeba mieć też na uwadze, że zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028) – dalej : "u.z.z.w.", użyte w ustawie określenia oznaczają: ścieki komunalne - ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Z zestawienia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 pkt 10 u.z.z.w. wynika, że usuwanie i oczyszczania ścieków komunalnych stanowi zadanie własne gminy. Natomiast do katalogu ścieków komunalnych zalicza się mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, jeżeli są one odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy.

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące j.s.t. do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty, która – wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego - nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zauważyć należy, że w analizowanym przepisie zawarto alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat.

Lokalny prawodawca: "może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. W każdym przypadku wysokość opłaty jest pochodną ceny. [...] Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi." (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. I GSK 639/21, LEX nr 3291678).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. I GSK 639/21)

Zauważyć również należy, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. W przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi natomiast uzasadniać sposobu jej ustalenia. Uwaga ta dotyczy również opłat publicznych, które mają charakter odpłatny, czyli są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednakże - co należy podkreślić - nie muszą być ekwiwalentne.

Nie można natomiast uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej, wypowiedział się wiążąco odnośnie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały. Natomiast pozostaje merytoryczna ocena jej zgodności z prawem, której dokona Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznający sprawę.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

Odnosząc się natomiast do wniosku o zainicjowanie trybu postępowania, o którym mowa w art. 187 § 1 P.p.s.a., skład orzekający NSA stwierdził brak podstaw do jego uwzględnienia. Z przepisu art. 187 § 1 P.p.s.a. wynika, że jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Przy tym w jego rozumieniu, zagadnienie prawne: "budzące poważne wątpliwości" to takie, które między innymi, odnosi się do kwestii prawnych, których wyjaśnienie nastręcza znacznych trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych lub pojawienia się w odniesieniu do danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. I FPS 1/07, ONSAiWSA 2007 r., nr 5, poz. 115). Podstawą przyjęcia, że chodzi o poważne wątpliwości może być również sytuacja odnosząca się do kwestii odstąpienia od ustalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu prawnego. Z powyższego wynika, że warunkiem koniecznym stosowania wskazanego przepisu w każdej z wymienionych lub im podobnych sytuacji jest – co należy podkreślić – istnienie wątpliwości składu orzekającego sądu kasacyjnego odnośnie do istotnej w sprawie kwestii prawnej, i to wątpliwości o charakterze poważnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wymagałoby przedstawienia do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi sędziów NSA.

Na podstawie przepisu art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.