Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3138/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 28 i art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia WSA del. Paweł Groński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 720/13 w sprawie ze skargi S. K. i T. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz S. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 720/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. i T. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2011 r. (znak: [...]) dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na działce nr [...] obręb 64 przy ul. [...] w Gdańsku (pod warunkiem wykonania określonym terminie wskazanych robót budowlanych: ocieplenia ścian zewnętrznych, osadzenia drzwi wejściowych i wydzielenia miejsc postojowych), uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji (Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]), stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że S. i T. K. wystąpiły do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia strony, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sporna inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, a organ powiatowy nie dopatrzył się istotnych odstępstw od tego pozwolenia. Oznacza to, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie było następstwem legalnego działania inwestora. W tej sytuacji S. i T. K. nie mają, w świetle art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji.

T. i S. K. na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżące zarzuciły, że budowa została zrealizowana niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji o udzieleniu warunków zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. M.in. dobudowany budynek został usytuowany niezgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), ponieważ ściana z otworami okiennymi jest oddalona 3 m. od granicy nieruchomości skarżących.

Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i postanowienie organu I instancji, orzekł o wstrzymaniu wykonania tego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organy nie miały podstaw prawnych do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ w okolicznościach faktycznych tej sprawy, nie jest oczywiste, że T. i S. K. nie posiadają interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie dobudowanego budynku.

Sąd zauważył, że zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku, zażaleniu oraz w skardze do sądu skarżące wskazywały, że inwestycja odbiega od warunków określonych w pozwoleniu na budowę Te okoliczności należy uwzględnić przy ustaleniu kręgu stron uczestników postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd I instancji stwierdził, że nie podziela stanowiska organów, że w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Ten przepis musi być interpretowany ściśle, a więc dotyczy tylko postępowań dotyczących pozwolenia na użytkowanie, nie zaś postępowań nadzwyczajnych, dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 720/13) w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik spawy, tj.

- art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie miał prawa wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

- art. 141 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że udzielenie B. W., S. W. i P. W. pozwolenia na użytkowanie zostało poprzedzone kontrolą (w dniu 21 czerwca 2011), podczas której nie stwierdzono istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że zgodnie z orzecznictwem NSA użyty w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 72/12, z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10). Ten przepis będzie miał zastosowanie wówczas, gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Jeżeli jednak inwestycja istotnie odbiega od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego albo jest wynikiem samowoli budowlanej, ustalenie kręgu stron postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2010/09).

Zdaniem organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji narusza prawo. W okolicznościach faktycznych sprawy organ nie był uprawniony do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, na podstawie art. 157 k.p.a.

S. i T. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosły o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był zarzutami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

W zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r. organ ten podtrzymał stanowisko organu I instancji co do tego, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego nie ma legitymacji strony w tym postępowaniu, ze względu na treść 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W związku z tym organ na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie.

Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ograniczający krąg podmiotów legitymowanych do występowania w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi niewątpliwie wyjątek od zasady ogólnej, określonej pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.). Na ogół przyjmuje się, że taka wyjątkowa regulacja nie może być interpretowana rozszerzająco. Kierując się tą dyrektywą wykładni należy podkreślić, co prawidłowo uczynił Sąd I instancji, że przepis art. 59 ust. 7 mówi jedynie o postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym akceptuje się zgodnie potrzebę odróżnienia zwykłego postępowania administracyjnego w określonej sprawie od postępowania nadzwyczajnego (w tym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), które jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, mającym na celu zbadanie, czy określona decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie służy zaś ponownemu, merytorycznemu rozpatrzeniu i merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, w której kwestionowana decyzja została wydana (w tej kwestii np. szerokie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 1604/13, dostępny na stronie:www.orzecznia.nsa.gov.pl.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie jest więc tym samym postępowaniem, co postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Ze względu na te odrębności postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego nie można, bez dostatecznej podstawy prawnej, odnosić przepisów dotyczących postępowania zwyczajnego do postępowania nadzwyczajnego. W rozpatrywanym przypadku prowadzi to do stwierdzenia, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Należy zatem zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że w takim postępowaniu organ powinien badać przymiot strony na podstawie art. 28 k.p.a. W wyniku tego badania może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., na ogólnych zasadach dotyczących stosowania tego przepisu, a więc wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak istnieją co do tego wątpliwości, czy podejrzenie, że decyzja może być dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ powinien wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom (tak wyrok Sądu Najwyższego z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I CSK 402/11, Lex nr 1169138).

W rozpatrywanej sprawie takie wątpliwości wystąpiły, ponieważ osoby wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji zarzucały, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie została wydana mimo, że dobudowując część budynku dopuszczono się wielu odstępstw od pozwolenia na budowę. Organ mógł i zarazem powinien wyjaśnić te kwestie wyłącznie w ramach postępowania o unieważnienie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie zaś na etapie przed wszczęciem takiego postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, nie można uznać za uzasadnione zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego. W szczególności Sąd I instancji uchylając oba podjęte w tej sprawie postanowienia organów administracji nie naruszył art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ani też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), orzekł jak w sentencji.