Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 460/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 38, art. 39, art. 43, art. 61 ust 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.) Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo WSA Urszula Zięba Protokolant: specjalista Krystyna Mech po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w Krakowie na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 28 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu skargę oddala.


UZASADNIENIE

P. Sp. z o.o. w K. w ramach organizowanego przez Zarząd Województwa [...] konkursu nr [...], złożyła wniosek o dofinansowanie projektu, pt. "[...].".

Instytucja Organizująca Konkurs pismem z dnia 23 stycznia 2019r. nr [...] poinformowała wnioskodawcę, że projekt nie spełnił kryterium nr 4 – "Specyficzne warunki wstępne" i w konsekwencji ocena projektu zakończyła się wynikiem negatywnym.

Wnioskodawca nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, pismem z 28 stycznia 2019r. wniósł protest.

Zarząd Województwa rozstrzygnięciem z dnia 28 marca 2019r. nr [...], protestu nie uwzględnił.

W uzasadnieniu Instytucja Rozpatrująca Protest (dalej IRP) wyjaśniła, że podstawowymi dokumentami określającymi przebieg przedmiotowego konkursu, w tym w szczególności procedurę wyboru projektów do dofinansowania i kryteria brane pod uwagę przy wyborze, są: Regulamin konkursu oraz kryteria wyboru projektów, stanowiące załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu. Ocena formalna prowadzona jest zgodnie z zapisami załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu, tj. Regulamin Prac Komisji Ocen Projektów (Regulamin KOP).

Zarząd wskazał następnie, że kryterium, z oceną którego nie zgadza się wnioskodawca jest kryterium "Specyficzne warunki wstępne". W ramach wskazanego kryterium ocenie podlega zgodność projektu z formalnymi warunkami specyficznymi dla danego działania/poddziałania, określonymi w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]o na lata 2014-2020 (dalej SzOOP), tj. m.in.: w pkt 5 karty działania w części dotyczącej danego działania lub poddziałania lub typu projektu (jeśli dotyczy).

Jak wyjaśniła IRP, w uzasadnieniu swoich ocen oceniający powołali się na zapisy SzOOP, gdzie zostało wskazane, że dla danego projektu wymagane było przeprowadzenie audytu, przed dniem złożenia wniosku, zgodnie z określonymi wymogami. Oceniający przytoczyli zapisy SzOOP oraz Regulaminu konkursu, z których wynika, iż audyt powinien być wykonany przez ekspertów wpisanych do centralnego rejestru charakterystyki energetycznej budynków prowadzonych przez właściwego ministra. Obowiązkiem wnioskodawcy było dostarczenie właściwie przygotowanych audytów. Natomiast wnioskodawca przedstawił audyt, który został sporządzony przez D. P., a który to nie figurował w wykazie prowadzonym przez właściwego ministra, na dzień sporządzenia audytu dla przedmiotowego projektu. W związku z tym, oceniający uznali, iż audyt nie spełnia warunku określonego w SzOOP oraz Regulaminie konkursu, następstwem czego jest niespełnienie kryterium Specyficzne warunki wstępne. Dodatkowo jeden z oceniających podkreślił, iż przedstawiony audyt stanowi załącznik obowiązkowy, który musi zostać złożony wraz z wnioskiem. W związku z tym, wezwanie wnioskodawcy do korekty było bezzasadne, ponieważ brak jest możliwości poprawy stwierdzonego błędu.

Zgodnie z zapisami załącznika nr 7 do Regulaminu konkursu, tj. Procedura odwoławcza wraz ze wzorem protestu (Rozdział III ust. 7) (dalej: Procedura odwoławcza), IRP, rozpatrując protest, weryfikuje prawidłowość przeprowadzonej oceny w zakresie kryteriów wyboru projektów oraz zarzutów o charakterze proceduralnym, jeżeli takie miały miejsce. Zapisy SzOOP wskazują (pkt 5), iż audyty powinny być wykonane przez ekspertów wpisanych do centralnego rejestru charakterystyki energetycznej budynków prowadzonego przez właściwego ministra. Ponadto, szczegółowe wymogi dotyczące audytu zostały również wskazane w § 19 Regulaminu konkursu, zgodnie z którymi audyt powinien być opracowany w zakresie, standardzie, formie przyjętej zgodnie z właściwymi rozporządzeniami odpowiednio do zakresu rzeczowego objętego projektem (np. audyt energetyczny, audyt efektywności energetycznej) oraz zawierać dodatkową kartę stanowiącą załącznik nr 8.2 do wniosku o dofinansowanie (§ 19 ust. 3 Regulaminu konkursu).

Ponadto, obowiązkiem jest wykonanie audytu przez ekspertów wpisanych do centralnego rejestru charakterystyki energetycznej budynków prowadzonego przez właściwego ministra. Wskazany rejestr dostępny jest na stronie https://rejestr.mib.gov.pl/. (§ 19 ust. 5 Regulaminu konkursu). IRP wskazała również, iż zgodnie z treścią załącznika nr 2 do Regulaminu konkursu, tj. Instrukcja wypełniania wniosku i załączników wraz ze wzorem wniosku o dofinansowanie (dalej: Instrukcja): Wnioskodawca w chwili składania wniosku o dofinansowanie musi posiadać audyt efektywności energetycznej/audyt energetyczny określający zakres inwestycji przed realizacją i załączyć go do wniosku o dofinansowanie jako dodatkowy załącznik nr 8.1 wraz z dodatkową kartą stanowiącą załącznik nr 8.2 do wniosku. Natomiast, załącznik 8.2. do wniosku stanowi dodatkową kartę do audytu ex ante/ ex post efektywności energetycznej, która musi zostać sporządzona na podstawie właściwego audytu.

Dokumentacja konkursowa w sposób precyzyjny zatem określa wymogi w jaki sposób powinien zostać przygotowany załącznik audytu.

Analizując dokumentację aplikacyjną złożoną przez wnioskodawcę, organ wskazał, że załącznikami do wniosku są: załącznik 8.1 (dalej: załącznik 8.1/audyty): Audyt energetyczny budynku [...], [...], [...] (dalej: audyt nr 1); Audyt efektywności energetycznej Poprawienie efektywności energetycznej przedsiębiorstwa P. Sp. z o.o., poprzez montaż instalacji fotowoltaicznej (dalej: audyt nr 2) oraz załącznik 8.2. - Dodatkowa karta do audytu ex-ante efektywności energetycznej (dalej: załącznik 8.2/karta audytu).

Zarząd podniósł, że w audycie nr 1 na str. 2 w miejscu wykonawca audytu wpisano F. sp. z o.o. W., ul. [...], [...], natomiast w pkt 3 (str. 3) Imię, nazwisko, adres audytora koordynującego wykonanie audytu, posiadane kwalifikacje, podpis: brak jest wskazania osoby spełniającej rolę [...] w procesie audytu.

Natomiast, w audycie nr 2 jako sporządzającego audyt efektywności energetycznej wskazano D. P. (str. 3 audyt nr 2), który nie był wpisany do centralnego rejestru charakterystyki energetycznej budynków prowadzonego przez właściwego Ministra, co stanowi samoistną przesłankę do negatywnej oceny projektu. Ponadto, żaden z wymienionych audytów nie został podpisany.

Biorąc pod uwagę złożone dokumenty, IRP stwierdziła, że warunkiem decydującym o spełnieniu kryterium "Specyficzne warunki wstępne" było przedłożenie prawidłowego audytu efektywności energetycznej wykonanego przez uprawnionego eksperta (audyty złożone w ramach załącznika 8.1). Natomiast, załącznik 8.2 stanowi dodatkowy/uzupełniający dokument, który należało przygotować na podstawie właściwych audytów.

Mając na uwadze powyższe IRP wskazała, iż oceniający słusznie uznali, iż załączony do wniosku audyt (nr 2) nie spełnia warunku określonego w SzOOP oraz Regulaminie konkursu, co stanowi samoistną przesłankę uzasadniającą negatywną ocenę przedmiotowego projektu w ramach kryterium "Specyficzne warunki wstępne". Natomiast, w odniesieniu do audytu nr 1, należy stwierdzić, iż nie została wskazana w nim osoba będąca audytorem koordynującym prace audytowe (pkt 3 str. 3 audytu nr 1). Należy również zaznaczyć, iż wskazany załącznik, tj. audyt nr 1, nie został podpisany, podobnie jak audyt nr 2.

Wnioskodawca w złożonym proteście podjął próbę udowodnienia, iż audyty zostały wykonane przez eksperta wpisanego do centralnego rejestru charakterystyki energetycznej budynków prowadzonego przez właściwego ministra. Potwierdzeniem wskazanego argumentu, w opinii wnioskodawcy, jest podanie J. R. jako audytora w załączniku 8.2. (Dane sporządzającego audyt efektywności energetycznej).

Natomiast IRP wskazała, iż załącznik 8.2 jest dokumentem dodatkowym, opracowanym na podstawie audytów. W opinii IRP, podstawowe znaczenie dla przedmiotowej oceny jest wskazanie osoby odpowiedzialnej za wykonanie audytów w załączniku 8.1, która jest wpisana do ww. wykazu.

IRP nie zgodziła się z argumentacją wnioskodawcy, który stwierdził w uzasadnieniu złożonego protestu, że fakt, iż w dokumencie audytu została wpisana inna osoba, nie świadczy w sposób jednoznaczny o tym, iż to ona sporządziła audyt. IRP zaznaczyła, że oceniający nie działają na zasadzie domysłów czy przypuszczeń. Oceniający dokonują oceny na podstawie złożonej dokumentacji aplikacyjnej, za treść której odpowiada sam wnioskodawca. Obowiązkiem wnioskodawcy było przedstawienie informacji w dokumentacji aplikacyjnej zgodnie z wymogami stawianymi w zapisach dokumentacji konkursowej, które mają na celu potwierdzenie, iż audyt został wykonany przez ekspertów wpisanych do centralnego rejestru charakterystyki energetycznej budynków prowadzonego przez właściwego ministra. Sam wnioskodawca oświadczył, iż zapoznał się z dokumentacją konkursową (część S WN, oświadczenie nr 6), zatem znane były mu wymogi stawiane w dokumentacji konkursowej. Wskazana argumentacja znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W związku z tym, wnioskodawca zobowiązany był do przedstawienia wszystkich wymaganych załączników, zgodnie z wymogami stawianymi w dokumentacji konkursowej (SzOOP, Regulamin konkursu, Instrukcja), które potwierdzałyby spełnienie danego kryterium oceny, tj. "[...]".

Natomiast, jak wskazano powyżej, w załączonym do wniosku audycie nr 2, jako sporządzającego audyt efektywności energetycznej wskazano D. P., który nie widniał w ww. wykazie na dzień wykonania audytu. Natomiast, w audycie nr 1 nie wskazano imienia i nazwiska audytora koordynującego wykonanie audytu.

Zarząd podał, że w uzasadnieniu złożonego protestu, wnioskodawca wskazał na okoliczności, które towarzyszyły złożeniu przedmiotowego wniosku. Wnioskodawca wyjaśnił, iż na etapie przygotowania oraz złożenia wniosku współpracował ze spółką, która jest pionierem w branży fotowoltaicznej, ale która posiada także doświadczenie w postępowaniach o dofinansowanie. Dodatkowo, firma ta współpracuje z podmiotem, wykonującym audyty energetyczne. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, powstała w dokumentacji audytorskiej niejednoznaczność (...) wynikła jedynie z przyjętej metody podziału obowiązków pomiędzy zespół wspierający audytorów wiodących.

Odnosząc się do wskazanej argumentacji wnioskodawcy, IRP podkreśliła, że metodyka pracy audytorów, tj.: czy audyt sporządzono samodzielnie, czy też powoływano zespół ich ewentualny skład czy podział pracy w zespole, jest bez znaczenia dla oceny spełnienia kryterium Specyficzne warunki wstępne. Ponadto, kwestie dotyczące relacji między wnioskodawcą, a zleceniobiorcą odpowiedzialnym za opracowanie audytu nie są przedmiotem weryfikacji w ramach konkursu. Dla uznania przedmiotowego kryterium za spełnione, kluczowym jest wykonanie audytów przez ekspertów wpisanych do centralnego rejestru charakterystyki energetycznej budynków, prowadzonego przez właściwego ministra. W ramach przedmiotowego projektu warunek ten nie został spełniony, ponieważ osoba wskazana na audycie nie była wpisana ww. wykaz na dzień sporządzenia audytów. Dodatkowo organ wskazał, że z przedstawionych audytów nie wynika, aby były one wykonane przez zespół audytorów, co Wnioskodawca zaznaczył w uzasadnieniu złożonego protestu. Zgodnie z informacjami przedstawionymi w audycie nr 2, osobą sporządzającą audyt efektywności energetycznej był wyłącznie D. P., który nie widniał w ww. wykazie.

W złożonym proteście wnioskodawca podkreślił również, że w ramach przedmiotowego konkursu, w sumie złożonych zostało 84 wniosków, dla których zostały dołączone karty audytu oraz dokumenty audytu sporządzone przez dwóch ekspertów, tj. R. W. lub J. R., którzy wpisani są do właściwego wykazu, czego potwierdzeniem jest załącznik 8.2. Wnioskodawca wyjaśnił, iż w [...] złożonych wnioskach zostały złożone karty audytu oraz audyty, które nie zostały podpisane przez ekspertów wpisanych do wykazu. W tych przypadkach Wnioskodawcy zostali wezwaniu do uzupełnienia, a następnie wnioski skierowano do dalszej oceny. Natomiast, w przypadku 60 pozostałych wniosków wskazane dokumenty nie zostały podpisane przez ekspertów i dodatkowo na audytach podane były dane osób, które nie były wpisane do ww. wykazu. W tych przypadkach IOK uznała, iż wykonawcą audytu nie była osoba wpisana do rejestru.

W odniesieniu do przedstawionej argumentacji wnioskodawcy, IRP wskazała, iż załącznik nr 8.2 do wniosku nie jest audytem, a jedynie dodatkowym/uzupełniającym załącznikiem, sporządzanym na podstawie właściwego audytu. Ponadto, zgodnie z załącznikiem nr 1 do Regulaminu konkursu kryterium "Specyficzne warunki wstępne" ma charakter indywidualny. W związku z tym, zarówno ocena, jak i późniejsza weryfikacja jej poprawności na etapie procedury odwoławczej, odbywa się wyłącznie w odniesieniu do konkretnego wniosku o dofinansowanie. Nie dokonuje się analizy spełnienia danego kryterium w odniesieniu do innych składanych w ramach danego konkursu wniosków, jak ma to miejsce w przypadku kryteriów o charakterze porównawczym. W opinii IRP, argumentacja Wnioskodawcy dotycząca sposobu przeprowadzenia oceny innych wniosków, stanowi argument, który nie ma merytorycznego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowego protestu. Obowiązkiem oceniających było dokonanie oceny zgodnie z zapisami dokumentacji konkursowej, biorąc pod uwagę wniosek wraz załącznikami danego wnioskodawcy.

W złożonym proteście wnioskodawca zaznaczył, że wraz z protestem przekazał dodatkowe dokumenty, które mają świadczyć o wykonaniu audytów przez ekspertów wpisanych do centralnego rejestru prowadzonego przez właściwego ministra. Natomiast, zgodnie z zapisami procedury odwoławczej, co zostało wskazane powyżej, IRP, rozpatrując protest, weryfikuje prawidłowość przeprowadzonej oceny w zakresie kryteriów oraz zarzutów o charakterze proceduralnym. Protest nie służy przedstawieniu dodatkowych informacji, które nie były znane na etapie oceny projektu. W związku z tym jak podkreślił Zarząd, przedstawione przez wnioskodawcę dodatkowe załączniki na etapie procedury odwoławczej, nie zostały wzięte pod uwagę podczas rozpatrywania niniejszego protestu.

Analizując treść protestu IRP stwierdziła, iż wnioskodawca stawia w nim również zarzuty o charakterze proceduralnym. Zdaniem wnioskodawcy, przyznanie negatywnej oceny wniosku, bez wezwania go do korekty, stanowi wadliwość proceduralną. Dodatkowo wskazał m.in. na zapisy art. 43 ust. 1 ustawy oraz Regulaminu KOP, których konstrukcja (...) w sposób jednoznaczny, że w przypadku stwierdzenia braków w zakresie formalnym konieczne jest wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku (...).

Ponadto, wnioskodawca przytoczył zapisy podrozdziału 2.1 ust. 8 Regulaminu KOP, zgodnie z którym dopuszczalne jest przedstawienie wyjaśnień, uzupełnień lub poprawy wniosku w celu potwierdzenia spełnienia kryteriów wyboru projektów. W odniesieniu do przedstawionej argumentacji, organ wskazał, że należy rozróżnić warunki formalne od specyficznych warunków wstępnych/formalnych warunków specyficznych. Warunki formalne weryfikowane są przed przystąpieniem do oceny danego wniosku o dofinansowanie. W świetle art. 2 pkt 27a ustawy są to: warunki odnoszące się do kompletności, formy oraz terminu złożenia wniosku o dofinansowanie projektu, których weryfikacja odbywa się przez stwierdzenie spełniania albo niespełnienia danego warunku. Powyższy zapis powtórzony został w § 2 pkt 46 Regulaminu konkursu oraz doprecyzowany w Rozdziale 2 Podrozdział 2.1. ust. 1 Regulaminu KOP, zgodnie z którym: W ramach weryfikacji w zakresie warunków formalnych podlegać będzie: a) uzupełnienie każdego wymaganego pola we wniosku, b) złożenie wniosku opatrzonego poprawnym kwalifikowalnym podpisem elektronicznym osoby uprawnionej do reprezentowania wnioskodawcy, c) złożenie wniosku w języku polskim, d) dostarczenie analizy finansowej i ekonomicznej w wersji edytowalnej (dopuszczalne jest przedstawienie załącznika w fermacie np. Microsoft Excel, LibreOffice Calc).

Mając na względzie powyższe, lRP wyjaśniła, iż uzupełnienie wniosku w trybie art. 43 ust. 1 ustawy, dotyczy pewnych minimalnych wymogów koniecznych do spełnienia przez dany wniosek o dofinansowanie, bez realizacji których w ogóle nie mógłby zostać dopuszczony do procesu oceny. Weryfikacja taka dokonywana jest zatem bez wnikania w aspekty formalno-merytoryczne wynikające z kryteriów wyboru projektów.

Natomiast, weryfikacja spełnienia wymogów przez audyty załączane do wniosku, tj. czy opracowane zostały w zakresie, standardzie, formie przyjętej zgodnie z właściwymi rozporządzeniami odpowiednio do zakresu rzeczowego objętego projektem oraz czy audyty wykonane zostały przez ekspertów wpisanych do centralnego rejestru charakterystyki energetycznej budynków prowadzonego przez właściwego ministra, dokonywana jest w trakcie, oceny spełnienia kryterium "Specyficzne warunki wstępne".

W związku z tym zdaniem IRP, ewentualną możliwość wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej należy rozpatrywać wyłącznie w kontekście zapisów Rozdziału 2, Podrozdziału 2.1 ust 8 Regulaminu KOP. Natomiast, sam wnioskodawca słusznie zauważył, iż dopuszczalne jest przedstawienie wyjaśnień uzupełnień lub poprawy wniosku w celu potwierdzenia spełnienia kryteriów wyboru projektów. IRP zaznaczyła również, iż zapisy Podrozdział 2.1 ust. 9 Regulaminu KOP wskazują: Jeśli wniosek jednoznacznie nie spełnia danego kryterium i nie jest zasadne, ze względu na wagę i/lub skalę uchybień, skierowanie go do wyjaśnień (poprawy/uzupełnienia) w tym zakresie - zostanie oceniony negatywnie, i nie zostanie skierowany do poprawy/uzupełnienia.

W opinii IRP, sytuacja taka miała miejsce w przypadku przedmiotowego wniosku, który jednoznacznie nie spełnił kryterium "Specyficzne warunki wstępne", natomiast wezwanie do uzupełnień było niecelowe, gdyż złożenie brakującego podpisu przez D. P. nie zmieniłoby faktu, iż na dzień opracowania audytu nie był on ujęty w centralnym rejestrze charakterystyki energetycznej budynków prowadzonego przez właściwego ministra, co stanowi jednoznaczną przesłankę do negatywnej oceny projektu.

Dodatkowo bezzasadnym było również wezwanie do wskazania osoby wykonującej audyt nr 1, z uwagi na fakt, że wszystkie audyty muszą spełniać wymogi określone w dokumentacji konkursowej, a jak wskazano powyżej audyt nr 2 został podpisany przez osobę nie figurującą w centralnym rejestrze charakterystyki energetycznej budynków prowadzonego przez właściwego ministra.

Biorąc powyższe pod uwagę IRP podkreśliła, że w procedurze oceny przedmiotowego wniosku nie nastąpiło naruszenie zasady rzetelności, przejrzystości i bezstronności, co zarzuca wnioskodawca w złożonym proteście. Zapisy § 32 ust. 1 Regulaminu konkursu wyraźnie wskazują, iż ocena wniosków prowadzona jest w oparciu o kryteria oceny, które stanowią załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu i zostały przyjęte Uchwałą Nr 8/18 Komitetu Monitorującego RPO WM na lata 2014-2020 z dnia 19 marca 2018r. Ponadto, zgodnie z Podrozdziałem 1.5 ust. 9 Regulaminu KOP do zadań osób oceniających należy m.in.: a) dokonywanie zgodnej z przepisami, obiektywnej, rzetelnej oraz bezstronnej oceny projektów, b) formułowanie wyczerpujących, przejrzystych i zgodnych ze stanem faktycznym uzasadnień wyników oceny.

Analizując uzasadnienia przeprowadzonych ocen IRP stwierdziła, iż odpowiadają one wymogom stawianym zapisami Regulaminu KOP. Osoby oceniające jednoznacznie stwierdziły, iż kryterium "Specyficzne warunki wstępne" nie zostało spełnione, podając wyczerpujące uzasadnienie zgodne ze stanem faktycznym, tj. na podstawie przedłożonej dokumentacji aplikacyjnej. Zgodnie z treścią załącznika 8.1 osobą sporządzającą audyt nr 2 efektywności energetycznej był D. P., który na dzień jego wykonania nie widniał w centralnym rejestrze charakterystyki energetycznej budynków prowadzonego przez właściwego ministra. Natomiast w audycie nr 1 nie została wskazana z imienia i nazwiska osoba sporządzająca audyt. Ponadto oba audyty nie zostały podpisane, a wezwanie do uzupełnienia brakujących podpisów i uzupełnienia z imienia i nazwiska osoby wykonującej audyt nr 1 było niecelowe, ponieważ złożenie podpisu na audycie nr 2 przez D. P. nie zmieniłoby faktu, iż na dzień wykonania audytu nie był on ujęty w ww. wykazie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. Sp. o.o. w K. zarzuciła naruszenie:

- art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, co wyraziło się w braku wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku konkursowego, poprzez złożenie podpisanego audytu efektywności elektrycznej w sytuacji, w której w ramach tego samego postępowania dopuszczono do uzupełnienia tego dokumentu przez innych wnioskodawców, i w konsekwencji niezakwalifikowaniu wniosku skarżącego do dofinansowania;

- art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez błędne ustalenie, że brak złożenia prawidłowo podpisanego audytu efektywności elektrycznej nie stanowi braku formalnego w rozumieniu tego przepisu, zwłaszcza wobec faktu, że z dokumentacji konkursowej, a konkretnie załącznika nr 8.2, sporządzonego na podstawie właściwego audytu, wynika bezsprzecznie, kto jest autorem audytu efektywności elektrycznej.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, stwierdzenie, że ocena wniosku została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik jego oceny oraz o jednoczesne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Spółka wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich przepisów zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018r. poz. 1431) - powoływanej dalej jako "ustawa wdrożeniowa", która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w p.p.s.a., która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a.

Odnośnie procedury wyboru projektu do dofinansowania wyjaśnić należy, iż przepisy ustawy wdrożeniowej przewidują tryb konkursowy lub pozakonkursowy (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). W wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Na wstępie trzeba podkreślić, że kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Rozważając zasadność skargi w tym aspekcie należy mieć na względzie, że w ustawie wdrożeniowej wskazano, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji. Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych, czy też aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu i instrukcji wypełniania wniosku (por. wyrok WSA z dnia 7 czerwca 2017r., sygn. akt III SA/Wr 241/17, wyrok WSA z dnia 11 maja 2017r., sygn. akt II SA/Op 113/17).

Zatem podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą, stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego łącznie z postanowieniami aktów i dokumentów, wchodzących w skład tzw. systemu realizacji programu (art. 6 ustawy wdrożeniowej).

Postępowanie w sprawie było prowadzone w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz akty wydane przez Instytucję Zarządzającą, składające się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. Regulamin konkursu nr [...] stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr 709/18 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 25 kwietnia 2018r. zmienionego Uchwałą Nr 897/18 z dnia 24 maja 2018r., a także oraz Regulamin prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 stanowiącego załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu.

Zapisy § 32 ust. 1 Regulaminu konkursu wyraźnie wskazują, iż ocena wniosków prowadzona jest w oparciu o kryteria oceny, które stanowią załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu i zostały przyjęte Uchwałą Nr 8/18 Komitetu Monitorującego RPO WM na lata 2014-2020 z dnia 19 marca 2018r.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U.UE L z dnia 20 grudnia 2013r.), zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej, dokonując kontroli zaskarżonego aktu, sąd bada, czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup, czy rodzajów wnioskodawców lub projektów.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie Instytucji Rozpatrującej Protest (dalej IRP) o nieuwzględnienie protestu od negatywnej oceny projektu strony skarżącej pn. "[...].", dokonanej przez Instytucję Organizującą Konkurs (dalej IOK) z uwagi na nie spełnienie kryterium nr 4 "Specyficzne warunki wstępne".

IRP jak już wcześniej zasygnalizowano zobowiązana była do rozpatrzenia protestu i weryfikacji oceny wniosku o dofinansowanie zgodnie z wszelkimi regułami proceduralnymi, w tym z regułami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów i regulaminów.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie IRP nie narusza zasady rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz powinnością wszechstronnego uzasadnieniem wyboru.

Wiodącymi dokumentami określającymi przebieg przedmiotowego konkursu, w tym w szczególności procedurę wyboru projektów do dofinansowania i kryteria brane pod uwagę przy wyborze były Regulamin konkursu oraz kryteria wyboru projektów, stanowiące załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu.

Ocena formalna z kolei prowadzona była zgodnie z zapisami załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu, tj. Regulaminem Prac Komisji Ocen Projektów (dalej: Regulamin KOP).

IRP dokonując kwestionowanej w skardze oceny przywołał kryterium "Specyficzne warunki wstępne", a w szczególności zweryfikowała zgodność projektu z formalnymi warunkami specyficznymi dla danego działania/poddziałania, określonymi w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014-2020 (dalej: SzOOP). Powołano zapisy SzOOP, gdzie unormowano, że dla danego projektu wymagane było przeprowadzenie audytu, przed dniem złożenia wniosku, zgodnie z określonymi wymogami. Z zapisów SzOOP oraz Regulaminu konkursu wynika, iż audyt powinien być wykonany przez ekspertów wpisanych do centralnego rejestru charakterystyki energetycznej budynków prowadzonych przez właściwego ministra. Obowiązkiem wnioskodawcy było zatem niewątpliwie przedłożenie właściwie przygotowanych audytów.

Wnioskodawca w chwili składania wniosku o dofinansowanie musi posiadać audyt efektywności energetycznej/audyt energetyczny określający zakres inwestycji przed realizacją i załączyć go do wniosku o dofinansowanie, jako dodatkowy załącznik nr 8.1 wraz z dodatkową kartą stanowiącą załącznik nr 8.2 do wniosku. Załącznik 8.2. do wniosku stanowi dodatkową kartę do audytu ex ante/ex post efektywności energetycznej, która musi zostać sporządzona na podstawie właściwego audytu.

W przypadku skarżącej spółki załącznikami do wniosku były: załącznik 8.1 (dalej: załącznik 8.1, który zawierał: Audyt energetyczny budynku [...], [...], [...] (dalej: audyt nr 1), Audyt efektywności energetycznej Poprawienie efektywności energetycznej przedsiębiorstwa P. Sp. z o.o., poprzez montaż instalacji fotowoltaicznej (dalej: audyt nr 2) oraz załącznik 8.2. - Dodatkowa karta do audytu ex-ante efektywności energetycznej.

Jak stwierdzono w audycie nr 1 na stronie 2 w miejscu wykonawca audytu wpisano F. sp. z o.o. W., natomiast w pkt 3 (strona 3) imię, nazwisko, adres audytora koordynującego wykonanie audytu, posiadane kwalifikacje, podpis: brak jest wskazania osoby spełniającej rolę koordynatora w procesie audytu.

Z kolei w audycie nr 2 jako sporządzającego audyt efektywności energetycznej wskazano D. P. (strona 3 audyt nr 2), który nie był wpisany do centralnego rejestru charakterystyki energetycznej budynków prowadzonego przez właściwego ministra. Ponadto ustalono, że żaden z wymienionych audytów nie został podpisan

Analizy dokumentacji aplikacyjnej potwierdza zasadność stanowiska IRP, że załącznikiem decydującym o spełnieniu kryterium "Specyficzne warunki wstępne" jest załącznik 8.1. i zawarte w nim prawidłowe audyty efektywności energetycznej wykonane przez uprawnionego eksperta (audyty złożone w ramach załącznika 8. 1). Natomiast, załącznik 8.2 stanowi dodatkowy, uzupełniający dokument, który należało przygotować na podstawie właściwych audytów/audytu.

Słuszna jest więc ocena, że załączony do wniosku audyt nr 2 nie spełnia warunku określonego w SzOOP oraz Regulaminie Konkursu, co stanowi samoistną przesłankę uzasadniającą negatywną ocenę przedmiotowego projektu w ramach kryterium "Specyficzne warunki wstępne".

Oceny tej nie zmienia wskazanie J. R., jako audytora w załączniku 8.2. Załącznik ten jest, co wyżej wywiedziono, dokumentem dodatkowym, opracowanym na podstawie audytu nr 1 oraz audytu nr 2, a podstawowe znaczenie ma wskazanie osoby odpowiedzialnej za wykonanie audytu w załączniku 8.1, gdyż to ta osoba wpisana ma być do wykazu.

Odrzucić należy stanowisko zaprezentowane przez skarżącą spółkę, iż to, że w dokumencie audytu została wpisana inna osoba, nie świadczy w sposób jednoznaczny o tym, iż to ona sporządziła audyt. Jednakże należy w tym względzie przychylić się do stanowiska IRP, że oceniający bazowali na złożonej dokumentacji aplikacyjnej, za treść której odpowiada skarżąca spółka i to jej obowiązkiem było przedstawienie informacji w dokumentacji aplikacyjnej zgodnie z wymogami stawianymi w dokumentacji konkursowej i na niej spoczywał obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych jej kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów.

Podmiot, który zamierza skorzystać z dofinansowania winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej. Wnioskodawca wyraża bowiem zgodę na stosowanie w procedurze konkursowej nie tylko przepisów prawa ale i zasad wynikających z dokumentacji konkursowej, składając w tym zakresie stosowne oświadczenie. To po jego stronie leży obowiązek dochowania należytej staranności i dostosowania się do jawnych i identycznych dla wszystkich wnioskodawców wymogów. W związku z tym zobowiązany jest do przedstawienia wszystkich wymaganych załączników, zgodnie z wymogami stawianymi w dokumentacji konkursowej (SzOOP, Regulamin konkursu, Instrukcja), które potwierdzałyby spełnienie danego kryterium oceny.

Nie sposób także podzielić argumentacji strony skarżącej odwołującej się do okoliczności, które towarzyszyły złożeniu przedmiotowego wniosku. Okoliczności, czy audyt sporządzono samodzielnie, czy też powoływano w tym celu zespół, jego skład czy podział w nim pracy, są prawnie irrelewantne dla oceny spełnienia kryterium "Specyficzne warunki wstępne". Podobnie ocenić należy opisane relacje jakie miały miejsce między skarżącą spółką (wnioskodawcą), a zleceniobiorcą odpowiedzialnym za opracowanie audytu.

Zgodzić się także należy ze stanowiskiem IRP, że zarówno ocena, jak i późniejsza weryfikacja dokumentacji odbywa się wyłącznie w odniesieniu do konkretnego wniosku o dofinansowanie. Nie dokonuje się analizy spełnienia danego kryterium w odniesieniu do innych składanych w ramach danego konkursu wniosków. Obowiązkiem oceniających było dokonanie oceny zgodnie z zapisami dokumentacji konkursowej, biorąc pod uwagę wniosek wraz załącznikami danego wnioskodawcy.

Ponadto rozpatrując protest, weryfikuje się prawidłowość przeprowadzonej oceny w zakresie kryteriów oraz zarzutów o charakterze proceduralnym. Natomiast, protest nie służy przedstawieniu dodatkowych informacji, które nie były znane na etapie oceny projektu. W związku z tym, przedstawione przez wnioskodawcę dodatkowe załączniki na etapie procedury odwoławczej, słusznie nie zostały wzięte pod uwagę.

Sąd orzekający w sprawie uznaje za zasadny wywód prawny IRP dotyczący kwestii korekty wniosku. Istotnie bowiem należy rozróżnić warunki formalne od warunków zakreślonych kryterium "Specyficznych warunków wstępnych". Warunki formalne weryfikowane są przed przystąpieniem do oceny danego wniosku o dofinansowanie. W świetle art. 2 pkt 27a ustawy wdrożeniowej są to warunki odnoszące się do kompletności, formy oraz terminu złożenia wniosku o dofinansowanie projektu, których weryfikacja odbywa się przez stwierdzenie spełniania albo niespełniania danego warunku. Powyższy zapis powtórzony został w § 2 pkt 46 Regulaminu Konkursu oraz doprecyzowany w Rozdziale 2 Podrozdział 2.1. ust. 1. Regulaminu KOP.

W konsekwencji uzupełnienia wniosku w trybie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, dotyczą pewnych minimalnych wymogów koniecznych do spełnienia przez dany wniosek o dofinansowanie, bez realizacji których w ogóle nie mógłby zostać dopuszczony do procesu oceny. Weryfikacja taka dokonywana jest bez wnikania w aspekty formalno-merytoryczne wynikające z kryteriów wyboru projektów.

Natomiast weryfikacja spełnienia wymogów przez audyt załączony do wniosku, tj. czy opracowany został w zakresie, standardzie, czy formie przyjętej zgodnie z właściwymi rozporządzeniami odpowiednio do zakresu rzeczowego objętego projektem oraz czy audyt wykonany zostały przez ekspertów wpisanych do centralnego rejestru charakterystyki energetycznej budynków prowadzonego przez właściwego ministra, dokonywana jest w trakcie oceny spełnienia kryterium "Specyficzne warunki wstępne".

W związku z tym ewentualną możliwość wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej należy rozpatrywać wyłącznie w kontekście zapisów Rozdziału 2, Podrozdziału 2.1 ust. 8 Regulaminu KOP. Dopuszczalne jest przedstawienie wyjaśnień uzupełnień lub poprawy wniosku w celu potwierdzenia spełnienia kryteriów wyboru projektów. Zapisy Podrozdział 2.1 ust. 9. Regulaminu KOP wskazują, że jeśli wniosek jednoznacznie nie spełnia danego kryterium i nie jest zasadne, ze względu na wagę i/lub skalę uchybień, skierowanie go do wyjaśnień (poprawy/uzupełnienia), w tym zakresie zostanie oceniony negatywnie i nie zostanie skierowany do poprawy/uzupełnienia.

Właśnie taka sytuacja taka miała miejsce w przypadku przedmiotowego wniosku, który jednoznacznie nie spełnił kryterium "Specyficzne warunki wstępne". Wezwanie do uzupełnień było niecelowe, gdyż złożenie brakującego podpisu przez D. P. nie zmieniłoby faktu, iż na dzień opracowania audytu nie był on ujęty w centralnym rejestrze charakterystyki energetycznej budynków prowadzonego przez właściwego ministra, co stanowi jednoznaczną przesłankę do negatywnej oceny projektu.

Sąd podziela również konstatację IRP, że bezzasadnym było w tym konkretnym przypadku, wezwanie do wskazania osoby wykonującej audyt nr 1, z uwagi na fakt, że wszystkie audyty muszą spełniać wymogi określone w dokumentacji konkursowej, a jak wskazano powyżej audyt nr 2 został podpisany przez osobę nie figurującą w centralnym rejestrze charakterystyki energetycznej budynków prowadzonego przez właściwego ministra.

Ponieważ nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji wyroku.