Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1220/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 85 ust. 1, art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 207 poz 1761
law: Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - tekst jednolity
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Prawo funkcjonariusza Służby Więziennej do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest regulowane ustawą z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. 2002 nr 207 poz. 1761/, a zatem w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych.

TEZY

Prawo funkcjonariusza Służby Więziennej do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest regulowane ustawą z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. 2002 nr 207 poz. 1761/, a zatem w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Wojciech Chróścielewski, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Bk/189/04 w sprawie ze skargi Tomasza D. na decyzję Dyrektora Okręgowy Służby Więziennej w B. z dnia 23 lutego 2004 r. (...) w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. od Tomasza D. kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

OSK 1220/04

UZASADNIENIE

Funkcjonariusz Służby Więziennej Tomasz D. złożył w dniu 30.09.2000 r. do Dyrektora Aresztu Śledczego w O. wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej w związku z prowadzoną przez niego budową domu jednorodzinnego. We wniosku wykazał, iż wraz z żoną i dwójką dzieci zajmuje lokal mieszkalny składający się z 4 izb o powierzchni użytkowej 48 m2 i powierzchni mieszkalnej 30 m2. Dyrektor Aresztu decyzją z dnia 20.11.2000 r. (...) odmówił funkcjonariuszowi przyznania pomocy finansowej stwierdzając: "Wniosku o przyznanie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszowi Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie uwzględnia się z powodu braku środków finansowych w tym roku kalendarzowym. Wniosek podlega realizacji w latach następnych na zasadach określonych w zarządzeniu (...) z dnia 30.09.1997 r." W dwóch następnych latach Dyrektor Aresztu Śledczego w O. wydał wobec Tomasza D. dwie kolejne odmowne decyzje (...), stwierdzając w nich tak jak poprzednio, iż przyznanie przysługującej funkcjonariuszowi pomocy nie może być zrealizowane z uwagi na brak środków finansowych, a wniosek będzie realizowany w latach następnych. Ostatnia z tych decyzji, w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B.

Kolejną, czwartą już decyzję odmowną Dyrektor Aresztu Śledczego w O. wydał w dniu 06.01.2004 r. W jej uzasadnieniu stwierdził jednak, iż Tomaszowi D. nie przysługuje pomoc finansowa, bowiem posiada on w miejscu pełnienia służby lokal o przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Przysługują mu cztery normy mieszkalne /dla niego, jego żony i dwójki dzieci/, a stosownie do art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 26.04.1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. 2002 nr 207 poz. 1761/ jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej przysługująca funkcjonariuszowi Służby Więziennej wynosi od 7 do 10 m2. Tomasz D. zajmuje natomiast lokal o powierzchni użytkowej 48,17 m2 i powierzchni mieszkalnej 30,78 m2. Dyrektor Aresztu Śledczego w O. uznał więc, że funkcjonariusz posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i w tej sytuacji nie przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Wniesionego od powyższej decyzji odwołania nie uwzględnił Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B., który decyzją z dnia 23.02.2004 r. (...) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na decyzję tę Tomasz D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Podniósł w niej, iż w roku 1999 rozpoczął budowę domu jednorodzinnego w O., posiadając wówczas lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 48,17 m2 i mieszkalnej 30,78 m2. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej złożył więc wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej. Na podstawie par. 3 w związku z par. 1 pkt 5 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego /Dz.Urz. MS nr 4 poz. 50/ wyliczono mu wówczas należną powierzchnię użytkową na 66,4 m2. Skarżący był więc pewien, że taka pomoc finansowa mu się należy. Pewność tę potwierdzały trzy kolejne decyzje Dyrektora Aresztu Śledczego w O., w których organ uznał prawo do pomocy finansowej, lecz jej nie przyznawał z uwagi na brak środków finansowych. Prawo do pomocy finansowej potwierdził też Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B., który w decyzji z dnia 20.01.2003 r. (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 19.12.2002 r. Trudno jest więc zrozumieć - zdaniem skarżącego - ostatnią decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w O. z dnia 06.01.2004 r., definitywnie odmawiającą przyznania mu pomocy finansowej ze środków finansowych Służby Więziennej. Według Tomasza D. podstawa prawna jej wydania jest taka sama, jak podstawa prawna decyzji z lat 2000-2002. Ponadto nie toczyło się żadne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z lat 2000-2002 tym bardziej, że żadna z nich nie jest dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, o istnieniu bądź braku prawa funkcjonariusza Służby Więziennej do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, decydują przepisy ustawy o Służbie Więziennej. Minister Sprawiedliwości delegacją zawartą w art. 90 ust. 2 tej ustawy został upoważniony jedynie do określenia wysokości szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty pomocy finansowej i tylko w tym zakresie Minister Sprawiedliwości mógł wydać przepis wykonawczy. Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997 r. nie może pozostać w sprzeczności z regulacjami ustawy. Z porównania art. 85 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego może być realizowane poprzez wydanie decyzji o przydzieleniu lokalu, a jeśli prawo to nie może być zrealizowane, funkcjonariuszowi przysługuje świadczenie ekwiwalentne, tj. pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Organ podkreślił, iż art. 90 ust. 1 ustawy mówi o pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a więc nie może jej otrzymać funkcjonariusz, który już taki lokal posiada. Stany wykluczające przyznanie lokalu zostały enumeratywnie wyliczone w treści art. 91 ust. 1 ustawy i dotyczą między innymi przypadku, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej tj. posiada lokal o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy - jednostkowej normie powierzchni mieszkalnej od 7 do 10 m2 lub mieszkanie większe, to w świetle ustawy o Służbie Więziennej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W takim stanie rzeczy nie powstaje prawo tego funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, a tym samym nie powstaje prawo do świadczenia ekwiwalentnego w stosunku do tego prawa, tj. prawo do pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B. wskazał, iż ustawa o Służbie Więziennej w rozdziale 6 regulującym uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy, posługuje się jedynie pojęciem powierzchnia mieszkalna. Pojęcie powierzchni użytkowej zawarte jest w cyt. zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997 r. Organ podkreślił, iż zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności wyrokiem składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10.12.2001 r. OSA 8/01, zarządzenie jako akt tzw. prawa wewnętrznego nie może normować praw i obowiązków funkcjonariuszy. Wyżej wymieniony akt prawny może mieć jedynie zastosowanie w przypadku, gdy prawo do pomocy finansowej zostało już ustalone zgodnie z przepisami ustawy o Służbie Więziennej.

W konsekwencji pojęcie należnej powierzchni użytkowej wynikające z par. 1 pkt 5 powyższego zarządzenia Ministra Sprawiedliwości może być stosowane tylko na potrzeby przepisu wykonawczego to jest do obliczenia wysokości pomocy finansowej, a nie do ustalenia prawa funkcjonariusza do pomocy finansowej, które uregulowane jest w ustawie o Służbie Więziennej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia wydanych w 2000, 2002 i 2002 roku decyzji w sprawie pomocy finansowej dla Tomasza D. organ podniósł, iż decyzje wcześniejsze nie są przedmiotem niniejszej skargi. Osnowa tych decyzji była również odmawiająca skarżącemu pomocy finansowej. Wprawdzie w uzasadnieniu tych decyzji zamieszczono błędne uzasadnienie, że wniosek będzie podlegał realizacji w latach następnych, ale to jeszcze nie może przesądzać rozstrzygnięcia merytorycznego następnej decyzji. Decyzje wcześniejsze nie przyznawały skarżącemu pomocy finansowej. Odkładały tylko definitywne rozstrzygnięcie tej sprawy na lata następne. Nie było więc podstaw prawnych do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tych decyzji, gdyż nie zaistniała tu żadna z przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 22 czerwca 2004 r. II SA/Bk 189/04, po rozpoznaniu skargi Tomasza D. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z 23 lutego 2004 r. (...) w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego: 1. uchylił zaskarżona decyzję, 2. zasądził od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawach dotyczących przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej pomocy finansowej powołane do tego organy orzekają w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - par. 11 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego /Dz.Urz. MS nr 4 poz. 50/. Podejmując w tej sprawie swe rozstrzygnięcia, zarówno Dyrektor Aresztu Śledczego w O. oraz Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B. zobowiązani więc byli do przestrzegania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu wydane przez te organy decyzje naruszają określony w art. 8 Kpa obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Wbrew stanowisku Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. nie można w tej sprawie całkowicie dezawuować faktu, iż Tomasz D. trzykrotnie otrzymywał decyzje, z których wynikało, iż przysługuje mu pomoc finansowa, jednak z uwagi na brak środków będzie ona realizowana w latach następnych. Organ wskazał, iż konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu, a w rozstrzygnięciu decyzji. Stąd zdaniem organu wydane wcześniej w tej sprawie decyzje nie przyznawały skarżącemu żadnych uprawnień. W ocenie Sądu, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji okoliczności tych nie można było jednak całkowicie pominąć. Tym bardziej, iż zmiana stanowiska organu w tej sprawie wynika ze zmiany interpretacji obowiązujących w tym zakresie przepisów. Już w pierwszych latach poddania sądowej kontroli działalności administracji publicznej wyrażony został w orzecznictwie NSA pogląd, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią katalog wskazówek, dyrektyw interpretacyjnych, które mogą posłużyć nie tylko przy wykładni przepisów prawa procesowego, lecz także przepisów prawa materialnego /wyrok NSA z dnia 04.06.1982 r., I SA 258/82 - ONSA 1982 Nr 1 poz. 54/. Należy także przywołać wywiedziony z art. 8 Kpa pogląd, iż wszelkie powstałe w sprawie wątpliwości i niejasności należy rozstrzygać na korzyść strony /wyrok NSA z dnia 18.01.1988 r., III SA 964/87/.

Uwzględniając okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy zaskarżona decyzja, poprzez sposób dokonanej w niej wykładni przepisów art. 90 w związku z art. 91 ustawy z dnia 26.04.1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. 2002 nr 207 poz. 1761/ oraz przepisów cyt. zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997 r., kłóci się w ocenie Sądu z wspomnianą zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, iż organy oceniając ponownie prawo funkcjonariusza do uzyskania pomocy finansowej pominęły treść par. 1 pkt 5 i par. 3 cyt. zarządzenia. Z przepisów tych wynika, iż pomocy finansowej nie przyznaje się wówczas, gdy osoba uprawniona lub jej małżonek jest posiadaczem samodzielnego lokalu mieszkalnego zgodnego z należną powierzchnią użytkową. Przez powierzchnię użytkową należy natomiast rozumieć powierzchnię mieszkalną lokalu mieszkalnego ustaloną na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy, z uwzględnieniem górnej granicy normy jednostkowej, pomnożona przez wskaźnik 1,66. Przepisy te bezpośrednio dotyczą uregulowanej w art. 90 ustawy "pomocy finansowej", o którą wnioskował Tomasz D. Opierając się na tych przepisach Dyrektor Aresztu Śledczego w O. uznawał początkowo, iż funkcjonariuszowi przysługuje prawo do mieszkania o powierzchni 66,4 m2 /adnotacja urzędowa na wniosku z dnia 30.09.1999 r./, a co za tym idzie prawo do pomocy finansowej w związku z prowadzoną przez niego budową domu jednorodzinnego. Należy przy tym podkreślić, iż przepis par. 3 cyt. zarządzenia przywołany został także w podstawie prawnej ostatniej decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w O. z dnia 06.01.2004 r. mimo, iż w jej uzasadnieniu stwierdza się o zaspokojonych potrzebach mieszkaniowych Tomasza D. Przepisami cyt. zarządzenia prawodawca dla potrzeb "prawa do pomocy finansowej" /art. 90 ust. 1 ustawy/ inaczej, niż dla potrzeb "prawa do lokalu mieszkaniowego" /art. 85 ust. 1 ustawy/ określił wymagane kryteria powierzchniowe. Jeśli nawet przyjąć w drodze wykładni celowościowej, iż oba te "prawa" są ekwiwalentne, nie daje to automatycznie podstawy organom do odmowy zastosowania przywołanych przepisów zarządzenia i w to miejsce odpowiedniego zastosowania przepisu art. 91 ustawy. W swym literalnym brzmieniu przepis ten odnosi się bezpośrednio do "prawa do lokalu mieszkalnego", a nie do "prawa do pomocy finansowej". Należy także dodać, iż w literaturze niejednoznacznie oceniono możliwość odmowy zastosowania przez organy administracyjne przepisów wykonawczych nawet, jeśli wykraczają one poza ramy delegacji ustawowej /zob. E. Ruśkowski, Finanse publiczne i prawo finansowe t. I, Warszawa 2000, s. 63/. Nie bez znaczenia jest także fakt, że przepisy cyt. zarządzenia stanowiły w przedmiotowej sprawie źródło uprawnień strony postępowania administracyjnego. Składy orzekające NSA odmawiały natomiast stosowania tzw. aktów prawa wewnętrznego w takim tylko zakresie, w jakim stanowiły one podstawę do ograniczania praw wynikających z ustawy.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia art. 8 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./, art. 90 ustawy z dnia 26.04.1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. 2002 nr 207 poz. 1761/ oraz par. 1 pkt 5 i par. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego /Dz.Urz. MS nr 4 poz. 50/, Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej wniósł od wyroku skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił:

1. Naruszenie następujących przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

a/ naruszenie art. 87 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ przez pominięcie tego unormowania i przyjęcie, że zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego /Dz.Urz. MS nr 4 poz. 50/ jest źródłem prawa, z którego funkcjonariusz Służby Więziennej może wywodzić swoje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego,

b/ naruszenie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26.04.1996 r. o Służbie Więziennej /t.j. Dz.U. 2002 nr 207 poz. 1761/ przez przyjęcie, że skarżącemu przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego,

c/ naruszenie art. 91 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o Służbie Więziennej poprzez nie zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie przyjmując, że pierwszeństwo przed nim mają regulacje wynikające z par. 1 pkt 5 i par. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego /Dz.Urz. MS nr 4 poz. 50/.

d/ naruszenie art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej poprzez niezastosowanie tego przepisu i pominięcie regulacji zdania ostatniego tego przepisu, w którym ustalono jednostkową normę powierzchni mieszkalnej dla funkcjonariusza Służby Więziennej i osób uprawnionych w powierzchni mieszkalnej od 7 do 10 m2 będącej podstawą do rozstrzygania uprawnień mieszkaniowych funkcjonariusza i przyjęcie przez Sąd powierzchni użytkowej dla ustalenia prawa skarżącego do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy żaden przepis ustawy o Służbie Więziennej nie posługuje się terminem powierzchnia użytkowa lokalu, co powoduje, że wynikające z par. 1 pkt 5 i par. 3 wyżej wymienionego zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30.09.1997 r. pojęcie "należnej powierzchni użytkowej" należy stosować tylko na potrzeby przepisu wykonawczego tj. do obliczenia wysokości pomocy finansowej, a nie do ustalania prawa funkcjonariusza do tej pomocy.

e/ naruszenie par. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego /Dz.Urz. MS nr 4 poz. 50/ przez przyjęcie, że organy oceniając ponownie prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej pominęły treść tego przepisu, gdy w rzeczywistości organy uwzględniając także tę regulację musiały dać pierwszeństwo rozwiązaniom zawartym w akcie prawnym wyższego rzędu, tj. w art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej ustalającej jednostkową należną funkcjonariuszowi powierzchnię według powierzchni mieszkalnej od 7 do 10 m2, a nie powierzchni użytkowej lokalu oraz uwzględniły też, że skarżący zbył w drodze zamiany lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej.

2. Naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a/ art. 133 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ poprzez wydanie wyroku nie na podstawie całości akt sprawy, pomijając fakt wynikający z załączonego do akt sprawy aktu notarialnego, z którego wynika że skarżący zbył w drodze zamiany nieruchomość zabudowaną domem murowanym, co również pozbawia jego prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu,

b/ art. 141 par. 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niepełne uwzględnienie przy orzekaniu i uzasadnieniu wyroku stanu sprawy wynikającego z akt oraz niepełne podanie podstaw prawnych i ich niewłaściwe wyjaśnienie, a w szczególności błędną interpretację art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że organy administracji nie prowadziły postępowania w sprawie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, gdyż nie uwzględniły wcześniejszych decyzji wydanych w latach 2000-2002 w sprawie udzielenia skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, gdy w rzeczywistości tego zarzutu uczynić w niniejszej sprawie nie można, gdyż decyzje te uprawomocniły się nie były przedmiotem niniejszej sprawy, a ich treść w niczym nie przesądza rozstrzygnięcia sprawy obecnej.

Na tej podstawie wnosił o:

1. uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi,

2. przyznanie należnych kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna. Podstawę prawną przyznania prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego reguluje art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 i art. 91 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /t.j. Dz.U. 2002 nr 207 poz. 1761 ze zm./. Według art. 85 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny, określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Realizacja tego prawa do lokalu mieszkalnego jest prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego /art. 90 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej/.

Przesłanki prawa do lokalu wyznacza art. 85 ust. 2 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, regulując ustalenie powierzchni mieszkaniowej przysługującej funkcjonariuszowi, przy uwzględnieniu jego stanu rodziny, stopnia służbowego lub zajmowanego stanowiska oraz normy dodatkowe przysługujące osobom uprawnionym na podstawie przepisów odrębnych, jednak nie więcej niż z dwóch tytułów. Jednostkowa norma powierzchni mieszkaniowej wynosi od 7 m2 do 10 m2. Druga granicę wyznaczającą prawo do pomocy finansowej funkcjonariusza kształtuje art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, regulując sytuację, w której funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, a zatem wyłączające również prawo do pomocy.

W zaskarżonym wyroku sąd naruszył przepisy prawa materialnego przez wadliwą wykładnię i zastosowanie art. 90 w związku z art. 85 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 91 ust. 1 powołanej ustawy. Sąd wadliwie ocenił zakres delegacji udzielonej Ministrowi Sprawiedliwości w art. 90 ust. 2 powołanej ustawy o Służbie Więziennej. Według art. 90 ust. 2 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, Minister Sprawiedliwości otrzymał delegację ustawową do określenia szczegółowych zasad przyznania pomocy finansowej. Oznacza to, że prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej jest regulowane ustawą, a zatem w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikającej z aktów wykonawczych. Sąd obowiązany jest zatem ocenić prawo skarżącego do uzyskania pomocy finansowej w oparciu o przepisy powołanej ustawy o Służbie Więziennej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wykładni w zakresie naruszenia przez organy administracji publicznej art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada praworządności jest zasadą obowiązującą bezwzględnie w określeniu podstaw prawnych działania, a zatem z naruszenia zasady praworządności nie może wynikać związanie organu administracji publicznej zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa. Demokratyczne państwo prawne to państwo, które gwarantuje prawa nabyte na podstawie przepisów prawa. Naruszenie przepisów prawa prowadzi do wadliwości decyzji, której trwałości nie może chronić zasada pogłębiania zaufania do organów państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też wywodów co do różnicowania podstaw prawnych działania administracji publicznej w zależności od uzyskania przez jednostkę uprawnienia czy obowiązku. W świetle rozwiązań przyjętych w art. 7 w związku z art. 87 i 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, taka wykładnia narusza konstytucyjną zasadę praworządności.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na mocy art. 207 par. 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odstąpił o orzekaniu o zwrocie kosztów postępowania.