Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2417/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust 4 pkt 8, art. 60 ust. 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2016 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 roku numer [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku, numer [...]; II. zasądza Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz D. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej także "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażalenia D. C. (dalej "skarżącej") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działkach nr [...], [...], [...], [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...], w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GDOŚ zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] (dalej także "Wójt"), zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działkach nr [...], [...], [...], [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...], w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (dalej także odpowiednio: "projekt", "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji").

2. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz.199 z późn.zm.), dalej także "ustawy planistycznej", RDOŚ odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że realizacja inwestycji naruszyłaby § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. [...]), dalej także "uchwały (Sejmiku) z 2015 r.", tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, oraz § 5 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały, tj. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

3. Pismem z dnia 11 maja 2016 r. skarżąca wniosła do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ z dnia z dnia [...] kwietnia 2016 r., podnosząc przeciwko postanowieniu RDOŚ szereg zarzutów.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. GDOŚ rozpatrzył zażalenie skarżącej na postanowienie RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając orzeczenie GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Teren inwestycji położony jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (dalej także "Obszaru"), na którym obowiązuje uchwała Sejmiku z dnia [...] czerwca 2015 r.

2. Obowiązkiem organu uzgadniającego projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla danej inwestycji jest ocena dopuszczalności pozytywnego uzgodnienia danego projektu zgodnie z jego treścią zaproponowaną przez organ główny. Przedmiotem inwestycji wskazanej w przedłożonym obecnie projekcie była budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działkach nr [...], [...], [...], [...] obręb geodezyjny [...]. W/w oznaczenie terenu inwestycji jest wiążące dla organów uzgadniających, co oznacza niemożność uwzględnienia stanowiska skarżącej, że inwestycja będzie realizowana tylko na działce nr [...].

3. Planowana inwestycja polega na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działkach nr [...], [...], [...], [...], obręb geodezyjny [...], o powierzchni ok. 0,7 ha. Realizacja inwestycji dozwolona jest na terenie całych działek, poza pasem szerokości 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. Na nieruchomości występują grunty rolne V i VI klasy bonitacji (RV i RVI). Z mapy załączonej do projektu decyzji oraz ze zdjęć satelitarnych dostępnych w portalu internetowym Geoserwis.gdos.gov.pl wynika, że działki, dla których wystąpiono o warunki zabudowy, są niezabudowane, natomiast najbliższa zabudowa zlokalizowana jest w odległości około 50 - 80 m na północ i północny-wschód, w kierunku zabudowań wsi [...]. Ponadto z mapy stanowiącej załącznik do analizy do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że na działkach nr [...] i nr [...] znajdują się zbiorniki wodne. Przedmiotowe obiekty widoczne są także na mapach dostępnych w serwisie internetowym Geoserwis.gdos.gov.pl.

Numery geodezyjne nieruchomości podane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], skierowanym do Starostwa Powiatowego w [...], były numerami obowiązującymi przed scaleniem nieruchomości. Poprzednia numeracja nadal funkcjonuje na portalach mapowych, w tym także w serwisie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii geoportal.gov.pl. Powyższe nie miało jednakże wpływu na wynik sprawy. Jedocześnie podkład mapowy ze zdjęć satelitarnych, wydrukowany przez skarżącą ze strony [...].geoportal2.pl oraz przesłany do RDOŚ przy piśmie z dnia 27 kwietnia 2016 r. jest nieaktualny. Analizując przedłożoną mapę należy stwierdzić, że nie ma na niej istniejących obiektów, widocznych już na innych ortofotomapach. Najnowsze zdjęcia satelitarne zamieszczone w portalu internetowym, prowadzonym przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii geoportal2.gov.pl świadczą jednoznacznie, że na działkach nr [...] i nr [...] są zlokalizowane zbiorniki wodne.

5. Realizacja planowanej inwestycji byłaby sprzeczna z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku z dnia [...] czerwca 2015 r., ustanawiającym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Projekt zakłada bowiem realizację zabudowy w pasie 100 m od zbiorników, które znajdują się na działkach nr [...] i nr [...]. W sprawie nie zachodzą warunki do zastosowania odstępstw od w/w zakazu, przewidzianych w uchwale:

6. W pierwszej kolejności brak podstaw do uznania, że budowa dwóch domów jednorodzinnych stanowiłaby urządzenie wodne służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (odstępstwo przewidziane w samej treści § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały).

7. Zbiorniki wodne znajdujące się na działkach nr [...] i nr [...], zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie zostały wykonane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego (stąd brak podstaw do zastosowania odstępstwa z § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały).

8. Planowana zabudowa nie dotyczy terenów rekreacji w formie bulwarów, parków, terenów zieleni wraz z infrastrukturą techniczną i obiektami małej architektury położonych w granicach administracyjnych miast (brak podstaw do zastosowania odstępstwa § 5 ust. 5 pkt 2).

9. Analizując Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] (uchwała z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] Rady Gminy [...]), należy wskazać, że nieruchomości dla których wystąpiono o warunki zabudowy, znajdują się w obszarze kierunków rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz usług handlu, gastronomi, kultury, sportu, zdrowia i innych niezbędnych dla funkcji mieszkaniowej. W ww. Studium wyznaczone zostały także zwarte obszary zabudowy. Przedmiotowe działki usytuowane są jednak poza tymi terenami. Powyższe oznacza, że w stosunku do planowanej zabudowy nie ma zastosowania kolejne odstępstwo, w którym wskazano, że zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie niniejszej uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane (§ 5 ust. 5 pkt 3).

10. Nieruchomość, dla której wystąpiono o warunki zabudowy jest niezabudowana oraz graniczy bezpośrednio z nieruchomościami niezabudowanymi. Oznacza to, że nie ma możliwości budowy nowych obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód oraz uzupełnienia zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających. Planowana zabudowa nie stanowi także uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej (§ 5 ust. 5 pkt 4-6).

11. Domy jednorodzinne nie stanowią także obiektów budowlanych niezbędnych do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani (§ 5 ust. 5 pkt 7).

12. Planowana zabudowa nie dotyczy lokalizowania ścieżek rowerowych, ciągów pieszych oraz infrastruktury technicznej i obiektów małej architektury służących utrzymaniu porządku (§ 5 ust. 5 pkt 8).

13. Zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, został wprowadzony, uchwałą Sejmiku, na postawie art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Wskazany przepis ustawy z dniem 11 września 2015 r. został zmieniony przez art. 9 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774), zmieniającej m.in. ustawę o ochronie przyrody. Obecnie, zgodnie z nowym brzemieniem, możliwe jest wprowadzenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych oraz zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane przez wojewodów lub sejmiki województwa na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 9 zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Dlatego też, do czasu wprowadzenia zmian aktów wykonawczych regulujących funkcjonowanie danego obszaru chronionego krajobrazu przez odpowiednie sejmiki województwa, w trakcie rozpatrywania spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego, regionalni dyrektorzy ochrony środowiska obowiązani są do stosowania tych uchwał sejmików województwa (rozporządzeń wojewodów), które obowiązują w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego.

Tym samym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jako organ odwoławczy zobowiązany jest do stosowania przepisów ww. Uchwały Sejmiku Województwa [...], zgodnie z którymi zakaz zabudowy w 100 metrowej strefie dotyczy zarówno zbiorników naturalnych, jak i sztucznych.

14. Za wskazanym sposobem rozumienia pojęcia innego zbiornika wodnego, o którym mowa w ww. rozporządzeniu, przemawiają reguły wykładni językowo-logicznej, w szczególności reguła lege non distinguente nec nostrum est distinguente - tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi. Zgodnie z regułą języka potocznego zbiornik wodny w przeciwieństwie do cieku, jest wodą stojącą, zajmującą naturalne lub sztucznie wytworzone zagłębienia terenu. Wskazać należy, iż inne zbiorniki wodne to również stawy, a także inne wody znajdujące się w zagłębieniach terenu powstałe w wyniku działalności człowieka, a dla zastosowania tego przepisu nie ma znaczenia, jakim symbolem oznaczony jest teren w ewidencji gruntu (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 343/12).

15. Przechodząc do kolejnego zakazu, na który powołał się Organ I instancji, należy wskazać, że nie udowodniono w sposób wystarczający, że realizacja inwestycji faktycznie naruszy § 5 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały, tj. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W myśl § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zaznaczyć należy, że nie każda inwestycja na działce o powierzchni powyżej 0,5 ha będzie automatycznie zaliczać się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, będą to jedynie te inwestycje, w wyniku realizacji których przekształceniu ulegnie powierzchnia powyżej 0,5 ha. Analizując dane o gabarytach i współczynnikach zabudowy, przedstawione w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, mając na uwadze także powierzchnię działki (ok. 0,7042 ha), należy dojść do wniosku, że Organ I instancji przedwcześnie stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że powierzchnia terenu zajętą przez obiekty budowlane (dwa domy jednorodzinne) wyniesie około 0,044 ha. Biorąc pod uwagę charakter planowanego zamierzenia można domniemywać, że przekształceniu nie ulegnie powierzchnia określona w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów, tj. 0,5 ha. Brak danych nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, jaka powierzchnia ulegnie przekształceniu w wyniku realizacji inwestycji, niemniej na tym etapie postępowania Organ odwoławczy nie będzie badał tej kwestii, gdyż realizacja inwestycji nie jest możliwa z innych względów wykazanych powyżej. Badanie naruszenia zakazu wymienionego w § 5 ust. 1 pkt 2 wymagałaby dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co z kolei wydłużyłoby proces uzgodnieniowy.

16. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważa ponadto, że na działkach nr [...], [...], [...], [...], przeznaczonych w projekcie decyzji pod zabudowę, występują drzewa i krzewy. Należy zauważyć, że w § 5 ust. 1 pkt 3 Uchwały Sejmiku Województwa [...] zabrania się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Powyższe oznacza, że przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy może naruszać ww. zakaz. Niemniej Organ odwoławczy nie bada przedmiotowego zamierzenia pod kątem ww. zakazu, gdyż jak już to wskazano powyżej, realizacja inwestycji nie jest możliwa z uwagi na zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej innych zbiorników wodnych. Kwestia naruszenia zakazu wymienionego w § 5 ust. 1 pkt 3 wymagałaby dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co z kolei wydłużyłoby proces uzgodnieniowy.

17. Z powyższego wynika, że realizacja inwestycji w kształcie przedstawionym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy naruszy zakaz zawarty w § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

IV. Pismem z dnia 5 sierpnia 2016 r. skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie GDOŚ z dnia [...] czerwca 2016 r., zarzucając temu orzeczeniu:

1. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art 7 k.p.a., art 75 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a., skutkiem czego było błędne ustalenie, że przedmiotowa sprawa dotyczy budowy na działkach nr [...], [...], [...], [...] obręb [...], gmina [...], gdy w istocie inwestycja dotyczy wyłącznie budowy na działce [...] obręb [...], gmina [...];

b) art 7 k.p.a., art 75 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a. i art 77 § 1 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym domniemanego usytuowania zbiorników wodnych na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...], pomimo tego, że skarżąca podniosła w swoim zażaleniu, zgodnie z rzeczywistością, że przedmiotowe działki nie istnieją, a w związku z tym brak jest przeprowadzenia rzetelnego i prawidłowego postępowania odwoławczego;

c) art.7 k.p.a., art 75 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności i brak odniesienia się do zarzutów skarżącej, że skarżąca pomimo błędnego ustalenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] - wypowiedziała się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, gdyż w przewidzianym terminie, pismem z dnia 27.04.2016 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) skarżąca zajęła stanowisko w sprawie i wskazała szereg wątpliwości i nieprawidłowości w toczącym się postępowaniu.

d) art.7 k.p.a., art.75 § 1 k.p.a., art.80 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania dowodowego i powielenie błędów RDOŚ w [...] poprzez wadliwe przyjęcie, że teren inwestycji (linia zabudowy) znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej zbiorników znajdujących się na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], gdy w rzeczywistości, minimalna odległość od tych zbiorników wynosi 105 m,

e) art. 140 kpa, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie prawa skarżącej do wypowiedzenia się co do uzupełniającego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym przed GDOŚ;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie przepisu par. 5 ust. 5 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] dotyczącej Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], tj. wyjątków tam przewidzianych odnośnie przekroczenia odległości 100 m od jedynego urządzenia wodnego oraz wyjątku dotyczącego realizacji inwestycji w obszarach zwartej zabudowy miast i wsi.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje:

1. Planowana inwestycja dotyczy wyłącznie budowy na działce [...] obręb [...], gmina [...]. Na pozostałych, wskazanych przez organ działkach, zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy i "są tam prowadzone prace w celu przygotowania inwestycji zgodnie z wydaną decyzją". Jako załącznik do wniosku złożona była mapa, na której oznaczono działkę, której wniosek ten dotyczy, jak też zakreślono tam usytuowanie budynków, które mają być tam usytuowane. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zatem wyłącznie budowy dwóch domów na działce nr [...];

2. Organ nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym domniemanego usytuowania zbiorników wodnych na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...], pomimo tego, że skarżąca podniosła w swoim zażaleniu, że przedmiotowe działki nie istnieją. W piśmie do RDOŚ w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżąca zwróciła uwagę na nieaktualność danych, na których organ się oparł, załączając w tym celu wydruk mapy z portalu powiatowego http://szczvtno.geoportal2.pl/, przedstawiający rzeczywiste informacje na temat oznaczenia działek, jak również obiektów znajdujących się na tych działkach. Już z pobieżnej analizy danych ujawnionych na wskazanym portalu wynika, że organ błędnie ustalił, że teren inwestycji znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej zbiorników znajdujących się na terenie ww. działek, gdyż w rzeczywistości, minimalna odległość od tych zbiorników wynosi co najmniej 105 m. W zaskarżonym postanowieniu organ powołał się na informacje, nie wskazując ich źródła, że ww. działki uległy scaleniu. W dalszej części uzasadnienia powołał się m.in. na źródło w postaci strony internetowej geoportal2.gov.pl która nie istnieje;

3. Z ostrożności skarżąca podnosi również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 5 ust. 5 uchwały Sejmiku Województwa [...], dotyczącej Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] poprzez nieuwzględnienie przewidzianych tam wyjątków od przedmiotowego zakazu, tj. wyjątku związanego z przekraczaniem odległości 100 m od jedynego urządzenia wodnego oraz wyjątku, dotyczącego realizacji inwestycji w obszarach zwartej zabudowy miast i wsi. W odniesieniu do drugiego ze w/w wyjątków skarżąca podniosła, że w promieniu 100 m od planowanej inwestycji zlokalizowanych jest kilkadziesiąt budynków mieszkalnych zrealizowanych i w budowie.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 13 września 2016 r., GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone orzeczenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r., podobnie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z dnia [...] kwietnia 2016 r., wydano z naruszeniem przepisów postepowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Z tej racji oba w/w orzeczenia należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł GDOŚ, było uzgodnienie, w trybie uregulowanym w art.53 ust.4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu, położonego w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Rozpatrzywszy zażalenie na postanowienie RDOŚ, GDOŚ podzielił stanowisko organu I instancji, że przedłożonego projektu, przewidującego ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie można pozytywnie uzgodnić z uwagi na zakaz ustanowiony na mocy §5 ust.1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

Zdaniem Sądu stanowisko organów jest w tym zakresie przedwczesne, albowiem w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono w sposób dostatecznie wyczerpujący tej okoliczności, czy przedmiotowej inwestycji nie można zrealizować na zasadach odstępstwa od zakazu ustanowionego w w/w wyżej §5 ust.1 pkt 8 uchwały Sejmiku, przewidzianego w §5 ust.5 pkt 1 uchwały.

2. Zgodnie z art.53 ust.4 pkt 8 w związku z art.60 ust.1 ustawy planistycznej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku – obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Przesłanką do dokonania wskazanego wyżej uzgodnienia w niniejszej sprawie jest okoliczność, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, tj. na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Zasady dotyczące funkcjonowania tej formy przyrody, w tym obowiązujące na jej terenie zakazy, reguluje uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], wydana na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz.880 z późn. zm.).

Przepis §5 ust.1 pkt 8 uchwały Sejmiku ustanawia zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przepis §5 ust.5 pkt 1 - 8 uchwały ustanawia natomiast szereg odstępstw od wskazanego wyżej zakazu. W szczególności w myśl §5 ust.5 pkt 1 uchwały zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, nie dotyczy przypadku, gdy jedynym zbiornikiem wodnym, w stosunku do którego odległość lokalizowanego obiektu budowlanego nie przekracza 100 m, jest urządzenie wodne w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne o powierzchni do 0,5 ha wykonane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.

Z przywołanego przepisu wynika, że uchwałodawca, działający z intencją znalezienia racjonalnego kompromisu pomiędzy realizacją potrzeb inwestycyjnych przez właścicieli nieruchomości leżących na obszarze objętym uchwałą a ochroną przyrody, wyłączył z ochrony ustanowionej w §5 ust.5 pkt 8 uchwały te zbiorniki wodne, które stanowią urządzenie wodne w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne o powierzchni do 0,5 ha wykonane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Uzasadnionym jest w tej sytuacji przyjęcie, że w ocenie uchwałodawcy: (-) istotne względy ochrony przyrody przemawiają za koniecznością zapewnienia szczególnej ochrony zbiornikom wodnym (realizowanej poprzez wyznaczanie stosowanych stref ochronnych), (-) ochrona ta winna co do zasady dotyczyć wszystkich zbiorników naturalnych, (-) nie jest natomiast konieczne zapewnianie takiej ochrony wszystkim zbiornikom sztucznym - można z niej bowiem zwolnić zbiorniki o niewielkich rozmiarach (do 0,5 ha).

Istotną kwestią staje się w tej sytuacji ocena prawnego znaczenia zawartego w analizowanym przepisie zastrzeżenia, że chodzi o zbiorniki, będące urządzeniem wodnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wykonanym na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Ściśle literalne odczytywanie tego zastrzeżenia mogłoby prowadzić do wniosku, że uchwałodawca zwolnił z ochrony przyrodniczej wyłącznie zbiorniki zrealizowane w sposób legalny (tj. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego), obejmując w to miejsce ochroną sztuczne zbiorniki zrealizowane w sposób nielegalny (tj. bez uzyskania stosownego pozwolenia). W ocenie Sądu rozróżnienie tego rodzaju nie znajdowałoby jednakże żadnego racjonalnego uzasadnienia, albowiem oczywistym jest, że o tym, czy dany zbiornik sztuczny zbiornik wodny ma zostać zwolniony z ochrony przyrodniczej, czy też nie, winny decydować wyłącznie jego obiektywne cechy fizyczne (tj. brak naturalnego charakteru, powierzchnia nie przekraczająca 0,5 ha oraz spełnianie kryteriów urządzenia wodnego przewidzianych w przepisach Prawa wodnego), nie zaś legalność jego posadowienia, czy też nie (tj. okoliczność, czy na jego realizację uzyskano pozwolenie wodnoprawne, czy też nie). Komentowane zastrzeżenie należy zatem traktować wyłącznie jako kompleksowe wskazanie cech fizycznych zbiornika wodnego, decydujących o jego zwolnieniu z ochrony przyrodniczej (tj. łącznie: brak naturalnego charakteru, powierzchnia nie przekraczająca 0,5 ha oraz spełnianie kryteriów urządzenia wodnego, przewidzianych w Prawie wodnym), nie zaś ograniczenie przewidzianego w tym przepisie zwolnienia tylko do zbiorników posadowionych legalnie.

3. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, należy stwierdzić że orzekające w niej organy ustaliły, że zbiorniki znajdujące się w pobliżu terenu inwestycji (działki nr [...] i nr [...]) nie zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co w ocenie organów stanowiło przeszkodę do zastosowania odstępstwa przewidzianego w §5 ust.5 pkt 1 uchwały. Stanowisko to jest zatem co do zasady błędne i opiera się na niewłaściwej wykładni w/w przepisu. Organy winny w tej sytuacji ponowić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, oceniając czy przedmiotowe zbiorniki spełniają w/w cechy fizyczne, niezależnie od faktu ich legalnego, czy nielegalnego trybu realizacji.

4. Sąd uznaje natomiast za przekonujące wyjaśnienia GDOŚ, że nieścisłości związane z geodezyjnym oznaczeniem działek, na których znajduje się zbiorniki wodne, nie mają wpływu na wynik sprawy. Również przekonujące są wyjaśnienia GDOŚ co do kwestii zlokalizowania terenu inwestycji w odległości mniejszej niż 100 m od w/w zbiorników, w związku z czym ogólnie sformułowane twierdzenia skargi, iż odległość ta w rzeczywistości przekracza 100 m, należy uznać za nieudowodnione.

5. W odniesieniu do podniesionej przez skarżącą kwestii wadliwego ustalenia przez organy uzgadniające terenu planowanej inwestycji, tj. wadliwego zdaniem skarżącej przyjęcia, że teren ten obejmuje cztery działki geodezyjne (nr [...], [...], [...], [...]) w sytuacji, w której teren ten ogranicza się zdaniem skarżącej wyłącznie do działki nr [...], stwierdzić należy prawidłowość rozumowania organów. Trafnie bowiem w/w organy powołały się na fakt związania organu uzgadniającego zakresem inwestycji, wskazanym w projekcie decyzji przedłożonym mu do uzgodnienia przez organ prowadzący postępowanie główne. Z treści projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, przedłożonego RDOŚ przy piśmie Wójta z dnia [...] kwietnia 2016 r. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że projekt ten ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: "dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...], [...], [...], [...] obręb geodezyjny [...], gm. [...]". Tak też zakreślony teren inwestycji konsekwentnie uwidoczniono na załączniku graficznym do decyzji. Ponadto z uzasadnienia projektowanej decyzji wynika, że taki właśnie teren wskazała jako teren inwestycji sama skarżąca we wniosku wszczynającym postępowanie przed Wójtem. W świetle powyższych okoliczności ustalenia organów co do granic terenu inwestycji należy uznać za prawidłowe.

6. Sąd uznaje za wyczerpujące i trafne oceny GDOŚ co do: (-) niespełniania się w sprawie przesłanek do stosowania innych niż przewidziane w § 5 ust.5 pkt 1 uchwały Sejmiku odstępstw od zakazu zabudowy (tj. odstępstw przewidzianych w § 5 ust.5 pkt 2 – 8 tej uchwały), (-) przedwczesności ocen RDOŚ o naruszaniu przez planowaną inwestycję zakazów przewidzianych w § 5 ust.1 pkt 2 i 3 uchwały Sejmiku. Stanowisko GDOŚ we wszystkich w/w kwestiach Sąd w całości podziela.

7. Z racji wskazanych na wstępie naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczenia organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego.

8. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku RDOŚ ponownie rozpatrzy wniosek Wójta o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, uwzględniające oceny wskazane na wstępie.

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art.200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.