Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 894/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 129 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11f ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot- Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda -Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi A.D. i C. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. D. i C. D. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.B.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...]r., nr[...], Wojewoda [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – zwanej dalej: "k.p.a." – stwierdził, że odwołanie A. D. i C. D. od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Burmistrzowi O. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej ulicy A w O. oraz budowie kanalizacji deszczowej i odwodnienia, oświetlenia terenu parkingu, usunięciu kolizji elektroenergetycznych, rozbiórce dwóch budynków gospodarczych oraz muru oporowego, zgodnie z linią rozgraniczającą teren, określoną na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji oraz zatwierdzającej na potrzeby ww. inwestycji projekt podziału nieruchomości, stanowiący załącznik nr 2 do decyzji, zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia według art. 129 § 2 w związku z art. 49 k.p.a.

Wojewoda wyjaśnił, że 14 maja 2018 r. do Wojewody [...] wpłynęło odwołanie pełnomocnika A. D. i C.D. - dotychczasowych właścicieli nieruchomości o nr ewid. 582 od ww. decyzji organu I instancji. Odwołanie zostało złożone w Starostwie Powiatowym w O. w dniu 2 maja 2018 r.

Dalej organ odwoławczy, przytoczył treść art. 129 § 2 i art. 57 § 1 k.p.a. oraz art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) – zwanej dalej: "specustawą" – a następnie stwierdził, że obwieszczenie zawiadamiające o wydaniu ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej umieszczone było na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w O. i na stronie BIP Starostwa Powiatowego w O. w terminie od 27 września 2017 r. do 11 października 2017 r. oraz w prasie lokalnej - Gazeta [...] (ukazująca się od 27 września 2017 r. do 3 października 2017 r.). Zgodnie z pouczeniem zawartym w obwieszczeniu, niniejsze zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od daty publicznego ogłoszenia. W przedmiotowej sprawie jest to dzień 11 października 2017 r. Termin na wniesienie odwołania biegł zatem od 12 października 2017 r. do 25 października 2017 r. Tymczasem A. D. i C. D. złożyli odwołanie 2 maja 2018 r. w Starostwie Powiatowym w O.

Wojewoda wskazał, że 27 lutego 2017 r. NSA wydał uchwałę, sygn. akt II OPS 2/16, w której wyraził stanowisko, że stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. W uzasadnieniu ww. uchwały NSA stwierdził, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia dwie kategorie stron postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej - wnioskodawcę oraz pozostałe strony i w odniesieniu do każdej z tych kategorii stron postępowania przyjmuje odmienny sposób realizacji doręczenia decyzji. W przypadku kategorii pierwszej, obejmującej wyłącznie wnioskodawcę, specustawa drogowa zakłada (nakazuje) doręczenie decyzji w formie właściwej. Formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji przyjętą w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy w odniesieniu do kategorii określonej przez ustawodawcę mianem "pozostałych stron postępowania" jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Nic nie wskazuje na to, by z zakresu tego sformułowania ("pozostałe strony") ustawodawca domyślnie postanowił wyłączyć właścicieli i użytkowników wieczystych. Wobec tego sposób konstrukcji przepisu art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w odniesieniu do określenia podmiotów, w stosunku do których jest podejmowana czynność doręczenia decyzji, wskazuje na to, że w stosunku do dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych organ powinien początek biegu terminu do wniesienia odwołania wyznaczyć na podstawie zasad wynikających z art. 49 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że przepis art. 11f ust. 3 zdanie drugie specustawy odczytywany w łączności z art. 49 k.p.a. pozwala właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu na dowiedzenie się o wydaniu decyzji nie tylko przez sam fakt jej upublicznienia, niemniej w pozostałym zakresie nie zwalnia tej grupy podmiotów od stosowania pozostałych wymogów przewidzianych w art. 49 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, po analizie akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego przewidzianego terminu.

Na ostateczne postanowienie Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyli A. D. i C. D., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 11f ust. 3 specustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia wywołuje skutek doręczenia w stosunku do dotychczasowego właściciela lub użytkownika nieruchomości, podczas gdy skutek doręczenia w stosunku do tych podmiotów wywołuje indywidualne zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przesłane na adres wskazany w katastrze nieruchomości;

b) art. 49 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie go w niniejszej sprawie i przyjęcie, że pozwala on właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu na dowiedzenie się o wydaniu decyzji przez fakt jej upublicznienia, a tym samym, że termin do wniesienia odwołania dla skarżących upłynął 15 października 2017 r., podczas gdy skarżący otrzymali informację o decyzji 17 kwietnia 2018 r., a tym samym termin do wniesienia odwołania, upłynął im w 2 maja 2018 r.

Pełnomocnik skarżących podniósł, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi uregulowanie lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Termin do wniesienia dowołania biegnie od dnia indywidualnego zawiadomienia strony o wydaniu decyzji. Przepis art. 11f ust. 3 specustawy przewiduje trzy niezależne od siebie sposoby zawiadamiania o wydaniu decyzji: doręczenie decyzji, doręczenie zawiadomienia o jej wydaniu oraz zawiadomienie w drodze obwieszczenia we wskazanych, stronach internetowych, prasie lokalnej.

Każdy z tych sposobów zawiadomienia, dotyczy konkretnej kategorii osób. Mianowicie doręczenie decyzji następuje tylko wnioskodawcy, natomiast właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji doręcza się zawiadomienie o wydaniu decyzji, a pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia. W odróżnieniu od zawiadomienia w trybie publicznego obwieszczenia, zawiadomienie poprzez doręczenie pisma o wydaniu decyzji dokonywane jest w sposób indywidualny, w trybie art. 39 k.p.a. Każdemu z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji doręcza się zawiadomienie o jej wydaniu indywidualnie, za pokwitowaniem, na adres wskazany w katastrze nieruchomości, ze wskazaniem miejsca, w którym mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych pełnomocnik skarżących podniósł, że w przepisie art. 11f ust. 3 specustawy, stanowiącym uregulowanie lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ustawodawca wprowadził instytucję indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji. W przypadku tych podmiotów, którym w drodze specustawy drogowej nakazuje wysłanie zawiadomienia o wydaniu decyzji, termin na wyniesienie odwołania biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Artykuł 49 k.p.a. stosowany winien być zatem jedynie w odniesieniu do stron postępowania innych niż właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów objętych granicami lokalizowanej drogi tj. wyłącznie tych, które są zawiadamiane o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, brak natomiast takiego odesłania w stosunku do zawiadomień doręczanych indywidualnie.

Pełnomocnik skarżących wskazał, że skarżący nie zostali poinformowani przez Starostę [...] o wydaniu przedmiotowej decyzji, stosowne zawiadomienie w tym przedmiocie nie zostało do skarżących wysłane. Wiadomość o wydaniu decyzji powzięli dopiero 17 kwietnia 2018 r. podczas zapoznawania się z aktami niniejszej sprawy. Zapoznanie z owymi aktami zostało wywołane otrzymaniem przez skarżących informacji, że nieruchomość stanowiąca ich własność tj. działka o numerze ew. 582 o pow. 0,1108 ha podlega wycenie przez biegłego rzeczoznawcę i że sporządził on ponowną wycenę tej nieruchomości. Podczas rozmowy z pracownikiem merytorycznym, skarżący powzięli wiadomość, iż nie są już właścicielami owej nieruchomości.

Pełnomocnik skarżący wskazał, że skarżącym nigdy nie zostało doręczone zawiadomienie o wydaniu decyzji indywidualnie, za pokwitowaniem, na adres wskazany w katastrze nieruchomości, ze wskazaniem miejsca, w którym mogą oni zapoznać się z treścią owej decyzji. A zatem takim postępowaniem pozbawiono ich możliwości obrony ich praw a także uniemożliwiono im skorzystanie z regulacji opisanej w art. 18 ust. 1e specustawy.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zmianę decyzji Starosty [...] nr [...] z [...]r. poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowę udzielenia Burmistrzowi O. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej ulicy A w O. oraz budowie kanalizacji deszczowej i odwodnienia, oświetlenia terenu parkingu, usunięciu kolizji elektroenergetycznych, rozbiórce dwóch budynków gospodarczych oraz muru oporowego.

Ponadto pełnomocnik skarżących wniósł o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie z powodu zarzutów i argumentacji, podniesionych w jej uzasadnieniu.

Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018r., poz. 1302), powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienie, bowiem narusza ono prawo, w stopniu, który mógł mieć wpływ na jego treść..

Jakkolwiek bowiem przyznać należy rację Wojewodzie, iż po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 Sędziów uchwały z dnia 27 lutego 2017r., sygn..akt II OPS 2/16 nie można powoływać się na rozbieżności orzecznicze przy wykładni art., 11 f ust, 3 specustawy drogowej, w szczególności zaś na wyroki zapadłe przed datą podjętej uchwały, to poza sporem pozostaje, iż w świetle szczególności powyższej regulacji konieczne jest jej ścisłe stosowanie. Skoro zaś, jak wynika ze wspomnianej uchwały, w stosunku do właścicieli nieruchomości przejmowanych pod drogę, stosowany jest rygor doręczenia w trybie obwieszczeń, to obwieszczenia te winny, dla swej skuteczności, odpowiadać wymogom art.11f ust.3 specustawy. Ta zaś dla obwieszczeń, w przypadku decyzji podejmowanych przez starostę przewidują obwieszczenia w starostwie oraz urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyliczenie to ma charakter enumeratywny i obliguje organ do ich dokonania dla oceny skuteczności doręczenia.

Załączony do akt sprawy materiał dowodowy wskazuje, iż obwieszczenia dokonane zostały w siedzibie Starostwa, jego stronie w BIP i prasie lokalnej. Brak natomiast informacji, by wymagane obwieszczenie zamieszono w siedzibach (lub siedzibie) gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz urzędowych publikatorach tych urzędów. Tym samym, nie jest możliwa jednoznaczna ocena, czy obwieszczenia dokonane na podstawie art. 11f, dokonane zostały w sposób prawidłowy i ewentualnie w jakiej dacie. Nie jest też zatem możliwe ustalenie czy składając odwołanie, skarżący uczynili to z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt lit.c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż w całości okazały się one niezasadne, opierają całą argumentację na treści wyroku zapadłego przed powzięciem uchwały z dnia [...] i abstrahując od wiążącego dla każdego składu poglądu prawnego w tejże uchwale zawartego. Również sformułowany nieprawidłowo wniosek skargi (uchylenie decyzji organu I Instancji) z oczywistych względów nie mógł zostać uwzględniony bowiem skarga dotyczyła rozstrzygnięcia procesowego, zaś jego uwzględnienie skutkuje tym, że nie został wyczerpany tok instancji (sprawa nie została dwukrotnie merytorycznie rozstrzygnięta.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art.200 p.p.s.a., bowiem pomimo wadliwości zarzutów, skarga została uwzględniona. Składające się na koszty postępowania wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym ( 480,-zł) oraz wpis sądowy od skargi (100,-zł) zostały przeto zasądzone od Wojewody [...].

A.B.