Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1907/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. [...] "[...]" z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 629/17 w sprawie ze skargi F. [...] "[...]" z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odebrania właścicielce suki rasy seter angielski oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 marca 2018 r., sygn. II SA/Wr 629/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi F. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] października 2014 r., nr [...], w przedmiocie odebrania właścicielce suki rasy seter angielski: I. oddalił skargę w całości; II. przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata A. C. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) podwyższoną o kwotę należnego podatku od towarów i usług w wysokości 110,40 zł (słownie: sto dziesięć złotych czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zaskarżoną decyzją organ po rozpatrzeniu odwołania skarżącej organizacji społecznej od decyzji odmawiającej odebrania suki, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 7 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (dalej: u.o.z.) uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ zauważył, że organizacja ta nie żądała wszczęcia postępowania, zaś pierwsza instancja nie wydała postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu. Uznał jednak, że skarżąca uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, zaś wniesione przez nią odwołanie było dopuszczalne, gdyż organ pierwszej instancji poprzez podejmowane czynności faktyczne (udzielenie informacji o uprawnieniach procesowych, doręczenie decyzji) dopuścił ją do postępowania prowadzonego z urzędu.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skarżąca w dniu 18 lutego 2014 r. zawiadomiła właściwy organ o odebraniu w dniu 2 lutego 2014 r. w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. suki z posesji jej właścicielki. Dołączyła dokument oględzin i fotografie suki, mające dowodzić jej zaniedbania.

Z decyzji organu I instancji wynikało, że postępowanie było prowadzone na wniosek skarżącej oraz na podstawie zarówno ust. 1 jak i ust. 3 art. 7 u.o.z. Podstawą odmowy było stwierdzenie braku chęci skarżącej udziału w postępowaniu wyjaśniającym, gdyż pomimo wezwań nie okazała suki do oględzin i nie dołączyła w oryginale uzyskanej przez siebie dokumentacji weterynaryjnej.

W ocenie organu art. 7 u.o.z. ustanawia dwa odrębne tryby postępowania w przypadku stwierdzenia, że właściciel lub opiekun znęca się nad zwierzęciem w rozumieniu art. 6 ust. 2 tej ustawy. Organ przytoczył i omówił art. 7 ust. 1 i 3 u.o.z. Stosowanie art. 7 ust. 3 ustawy, czyli wydanie decyzji o odebraniu zwierzęcia już po jego faktycznym odebraniu przez uprawnione podmioty, wymaga nie tylko ustalenia znęcania się, ale ponadto istnienia przypadku niecierpiącego zwłoki i stwierdzenia, że dalsze pozostawanie zwierzęcia u właściciela lub opiekuna zagrażało jego życiu lub zdrowiu. Wymaga przy tym oceny zasadność czynności faktycznego odebrania zwierzęcia.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy niewątpliwie art. 7 ust. 1 u.o.z. nie mógł stanowić podstawy orzekania, jak to wskazał organ pierwszej instancji. Organ ten w ogóle nie wyjaśnił okoliczności istotnych do stosowania art. 7 ust. 3 u.o.z. Dlatego organ nie mógł wydać innej decyzji, lecz kasacyjną zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Sama skarżąca dowodziła jedynie okoliczności z art. 6 ust. 2 ustawy (znęcanie się nad zwierzęciem) i w materiale sprawy nie ma żadnych ustaleń na temat istnienia przypadku niecierpiącego zwłoki i sytuacji zagrażającej życiu lub zdrowiu suki.

Organ opisał uchybienia pierwszej instancji w postępowaniu wyjaśniającym, jak nieprzesłuchanie wskazanych przez strony świadków oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych.

Organ szeroko omówił zaniedbania i naruszenia przepisów przez skarżącą, zarówno przy odbieraniu psa, jak i z uwagi na brak współdziałania z właściwym organem w toku postępowania. Pouczył skarżącą o potrzebie takiego współdziałania i jego sposobach.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła nierozpoznanie istoty sprawy, brak uzasadnienia decyzji obu organów, naruszenie art. 7 ust. 3 u.o.z., art. 104 i art. 138 § 2 k.p.a., naruszenie granic swobodnej oceny dowodów i ustalenia sprzeczne z zebranym materiałem. Na tej podstawie wniosła o zmianę tych decyzji i wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.z. W uzasadnieniu skarżąca przyznała, że w pierwszej instancji nie przeprowadzono postępowania dowodowego w podstawowym choćby zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Skarżąca wniosła o przesłuchanie świadków i dołączyła szereg dokumentów, w tym decyzję odmowną pierwszej instancji wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dołączyła również akt ustanowienia fundacji.

W kolejnym uzupełnieniu skargi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 ust. 3 u.o.z., art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i 3 k.p.a., art. 15, art. 127 § 2 k.p.a. oraz ponownie dołączyła dokumenty mające jej zdaniem umożliwić organowi orzekanie merytoryczne. Twierdziła, że organ zalecił określone załatwienie sprawy w toku ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. Sąd oddalił skargę.

Wyrokiem z 4 lipca 2017 r. NSA uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, bowiem skarżąca została wezwana na rozprawę na godzinę późniejszą od wyznaczonej, co pozbawiło ją możności obrony swych prawy (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zdaniem NSA, rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne. Skarga kasacyjna zawierała naruszenia art. 7 ust. 3 u.o.z. oraz wniosek o uchylenie oprócz decyzji organu ponadto obu decyzji pierwszej instancji (poprzedzającej i wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy).

W toku ponownego rozpoznania skarżąca dołączyła statut organizacji społecznej. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii lekarza weterynarii.

Sąd oddalił wszystkie wnioski dowodowe skarżącej, gdyż sąd nie przeprowadza dowodów na okoliczności istotne w postępowaniu administracyjnym, a ponadto przeprowadza jedynie dowód z dokumentów.

W uzasadnieniu wyroku z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 629/17, Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została na korzyść skarżącej nie tylko dlatego, że w ogóle została wydana po rozpatrzeniu niedopuszczalnego odwołania, ale ponadto dlatego, że odwołanie to uwzględniła. Według Sądu I instancji, w zaskarżonej decyzji organ przekonująco uzasadnił pogląd, że w niniejszej sprawie stosowany być może art. 7 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840, dalej: u.o.z.).

Przepis ten umożliwia faktyczne odebranie zwierzęcia traktowanego w sposób określony w art. 6 ust. 2 (przepis ten opisuje przypadki znęcania się nad zwierzętami), w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu. Wymienione w tym przepisie podmioty uprawnione do tego odebrania mają obowiązek niezwłocznego zawiadomienia o tym właściwego organu, który wówczas podejmuje decyzję w przedmiocie odebrania zwierzęcia (w przedmiocie, czyli o odebraniu lub o odmowie odebrania). Organ ten wszczyna postępowanie z urzędu, organizacja społeczna uprawniona do faktycznego odebrania zwierzęcia, tak samo jak uprawnione takie podmioty jak policjant i strażnik miejski, nie uzyskuje przez to pozycji strony, lecz może takie prawa uzyskać o ile złoży wniosek a właściwy organ ją dopuści do udziału (art. 31 k.p.a.).

Z przepisu o współdziałaniu (art. 3 u.o.z.) lub uprawnienia do faktycznego odebrania zwierzęcia (art. 7 ust. 3 u.o.z.) nie wynikają dla organizacji społecznej żadne uprawnienia procesowe, podobnie jak z oczywiście błędnego uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę przez pierwszą instancję. Organizacja jedynie odbiera zwierzę i informuje o tym właściwy organ (art. 7 ust. 1a u.o.z.). Nabywa uprawnienie do jedynie przejściowego zatrzymania zwierzęcia, które pozostaje do dyspozycji właściwego organu (art. 7 ust. 1 u.o.z.). Możność odebrania zwierzęcia przez organizację społeczną ma charakter wyjątkowy, zaś decyzja z art. 7 ust. 3 w związku z ust. 1 u.o.z. powinna zostać poprzedzona ustaleniami tych szczególnych okoliczności.

Zdaniem Sądu I instancji, trafnie wskazał organ, tych szczególnych okoliczności w pierwszej instancji nie badano i nie wyjaśniono, zaniechano przeprowadzenia dowodów bezpośrednich i nie reagowano właściwie na torpedowanie przez skarżącą możliwości wyjaśnienia sprawy w aspekcie wszystkich ustawowych przesłanek odebrania zwierzęcia.

Niewyjaśnienie całkowite w pierwszej instancji okoliczności uzasadniających rozstrzyganie sprawy stanowi typowy przypadek uzasadniający stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ bowiem nie ma wtedy podstaw do stosowania art. 136 k.p.a., zaś zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) nakazuje w tym przypadku odesłanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, tak aby istotne dowody przeprowadzone zostały w dwóch instancjach, a nie jedynie odwoławczej. Zdaniem Sądu, oczywiście bezzasadne były zarzuty skargi. Istotą sprawy w instancji odwoławczej było najpierw stwierdzenie przez organ, czy materiał procesowy sprawy zawiera ustalenia w zakresie wszystkich istotnych okoliczności. Organ nie naruszył art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a., bowiem stwierdzenie to obszernie (nawet nazbyt) uzasadnił i nie wyraził żadnych ocen materialnoprawnych służących ukierunkowaniu przyszłych ocen pierwszej instancji. Organ nie stosował art. 7 ust. 3 u.o.z. więc nie mógł tego przepisu naruszyć. Nie oceniał dowodów lecz ich zdolność do odtworzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a więc również nie poczynił żadnych własnych ustaleń, a jedynie wyraził ocenę o braku podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Skoro skarżąca trafnie wywiodła w skardze, że w pierwszej instancji nie przeprowadzono dowodów o podstawowym znaczeniu, to nie powinna zaskarżać trafnej decyzji organu, lecz podjąć próbę uzyskania w pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zgromadzenia w materiale sprawy wszystkich wymaganych ustaleń.

W skardze kasacyjnej F. [...] z siedzibą w P. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez adw. A. C. wyznaczoną w ramach prawa pomocy jako pełnomocnik z urzędu zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez błąd polegający na mylnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w toku postępowania faktami a art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt i błędną ocenę braku naruszenia przez organ art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt (dalej również "UOZ") poprzez uznanie, że organ nie stosował tego przepisu więc nie mógł go naruszyć, podczas gdy właśnie sam fakt niezastosowania tego przepisu przez organ w sytuacji gdy powinien być on zastosowany jest naruszeniem prawa materialnego,

2) przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli administracji publicznej polegające na oddaleniu skargi Skarżącej oraz nieuchyleniu decyzji, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przez Organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 176, 188 oraz 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi co do istoty;

2) uchylenie decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] z [...] października 2015 r., znak [...];

3) uchylenie na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 2015 r., nr [...] odmawiającej odebrania suki rasy seter angielski właścicielce – S. D. (wydanej bez podstawy prawnej w czasie gdy sprawa była zawisła przed sądem administracyjnym);

4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania;

5) przyznanie pełnomocnikowi działającemu z urzędu wynagrodzenia według norm przepisanych.

6) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. na podstawie 176 p.p.s.a. wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu;

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania;

3) przyznanie pełnomocnikowi działającemu z urzędu wynagrodzenia według norm przepisanych;

4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, na sprzeczny z zasadami ekonomiki postępowania oraz interesem społecznym sposób dotychczasowego działania organów w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, dotychczasowy sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób rażący narusza zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasadę szybkości i prostoty postępowania. W niniejszej sprawie, przeprowadzone dowody, oparte na specjalistycznej wiedzy weterynaryjnej, jednoznacznie potwierdziły spełnienie się przesłanki uzasadniającej zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy o ochrony zwierząt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2 skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 146 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Jego zastosowanie stanowi jedynie wynik kontroli zaskarżonego aktu lub czynności dokonanej przez sąd administracyjny. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie może również stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jego treść dotyczy naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji nie mógł łącznie naruszyć przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. Za całkowicie bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 marca 2018 r., sygn. II SA/Wr 629/17 oddalił skargę w całości, co oznacza, że dokonał kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. Określona przez ustawę kontrola została zatem przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. To, że nie zastosował - jak chce tego strona skarżąca - środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie oznacza bowiem, że Sąd I instancji nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego (pkt 1 skargi kasacyjnej) wskazać należy, że nie jest on zasadny. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wyjaśnił, że organ nie stosował art. 7 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) zatem nie mógł tego przepisu naruszyć. Organ nie oceniał dowodów i nie poczynił żadnych własnych ustaleń, a jedynie wyraził ocenę o braku podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie niepełnego materiału dowodowego.

Kwestia zastosowanej przez SKO [...] w sprawie podstawy prawnej została prawidłowo wyjaśniona przez Sąd I instancji, który wskazał, że niewyjaśnienie całkowite w pierwszej instancji okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie sprawy uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.