Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3642/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 124 b
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 3 pkt 7a, art 3 pkt 8
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko – Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 962/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. w G. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] S.A. w G. na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 460,00 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 962/17, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w G. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie udostępnienia nieruchomości, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty C. z 26 kwietnia 2017r. nr [...]; w pkt 2 zasądził od Wojewody K. na rzecz [...] S.A. w G. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 15 lutego 2017r. [...] S.A. w G. wystąpiła o zobowiązanie J. C., właściciela nieruchomości położonej w obrębie R., gmina S., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 3,0200 ha oraz nr [...] o powierzchni 9,0800 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], do jej udostępnienia w celu wykonania czynności polegających na remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV relacji GPZ [...], polegającym na wymianie fundamentów, słupów, przewodów oraz izolatorów. Wnioskodawca wskazał na konieczność przeprowadzenia remontu linii ze względu na jej zły stan techniczny, konieczność zapewnienia jej dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania.

Decyzją z [...] kwietnia 2017r. Starosta C. odmówił zobowiązania J. C. do udostępnienia nieruchomości skarżącej spółce w celu wykonania czynności polegających na remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej. Organ stwierdził, że zakres opisanych przez wnioskodawcę prac nie mieści się w definicji remontu istniejącej linii elektroenergetycznej.

Decyzją z [...] czerwca 2017r. Wojewoda K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu, remont nie może polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Demontaż istniejącej linii [...] i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, nie spełnia przesłanek definicji remontu. Organ wskazał, że na przedmiotowej linii przewody typu AFL 50mm zostaną zastąpione przewodami AFL 70mm na linii głównej, a na odgałęzieniach AFL 25mm i 35mm zostaną wymienione odpowiednio na AFL 35 i 50mm, zgodnie z wytycznymi programowymi. Nie może więc budzić wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. Zdaniem organu w związku z faktem, że inwestor zapewnia o utrzymaniu parametrów technicznych linii, nie mogą się jednak ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów – linek. Zmianie ulegną zatem parametry użytkowe linii (niezależnie od tego, czy właściciel sieci ze zwiększonych możliwości przesyłu skorzysta), a to w opinii Wojewody uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu. Zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku spółki i załącznikach stanowi więc, w opinii organu, określoną w art. 3 pkt 7a p.b. "przebudowę", przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Według Wojewody, użycie przez inwestora jedynie nowych technologicznie materiałów, w stosunku do wykorzystanych pierwotnie, nie pozostawałoby w sprzeczności z definicją remontu. Jednak w przedmiotowej sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co potwierdza przedstawiona charakterystyka przewodów.

W ocenie organu, ingerencja w dotychczasową substancję linii na poziomie 100% i faktyczne budowanie linii etapami od nowa nie pozwala zakwalifikować wskazanych prac jako remontu w rozumieniu art. 124b u.g.n.

Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie błędnie przyjęto, że planowane prace nie mieszczą się w zakresie pojęcia remontu, co w konsekwencji doprowadziło do nietrafnego przyjęcia, iż nie została spełniona dyspozycja art. 124b ust. 1 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 962/17 uwzględnił skargę.

Na wstępie Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 25 października 2017r. sygn. akt II SA/Bd 817/17 rozstrzygał identyczne zagadnienie prawne w sprawie o takim samym stanie faktycznym (decyzje Starosty C. w odniesieniu do linii napowietrznej [...]). Wobec czego Sąd odwołał się do uzasadnienia powołanego orzeczenia.

W ocenie Sądu stwierdzenie organów, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową jest co najmniej przedwczesna, a wnioski i poczynione na ich podstawie ustalenia stoją w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem spornych robót jest obiekt liniowy, czyli linia napowietrzna o napięciu 15 kV relacji GPZ [...]. Okoliczność ta determinuje specyfikę remontu obiektów tego typu. Sama wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych. Okoliczność ta wymaga jednak dokładnego zbadania, czego zaniechał organ pierwszej instancji i czego nie dostrzegł Wojewoda. Postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia nieruchomości w trybie art. 124b u.g.n. wymaga przede wszystkim dokumentacji technicznej, której organ nie żądał, zwracając się do inwestora jedynie o oświadczenia, których w dalszej konsekwencji nie uwzględnił lub też zakwestionował. Ustalenia wymaga natomiast, jakie parametry linia energetyczna ma aktualnie i jakie uzyska po przeprowadzeniu robót, istotna jest bowiem ewentualna zmiana parametrów technicznych całego urządzenia liniowego (nie tylko jego poszczególnych odcinków) takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana parametrów technicznych linii napowietrznej musi wynikać z dokumentacji technicznej przewidzianych w ramach remontu elementów linii podlegających wymianie. Przy linii energetycznej zmiana parametrów musi polegać chociażby na zwiększeniu mocy, czy też zwiększeniu wytwarzania pola elektromagnetycznego. Zmiana parametrów technicznych nie zależy od wymiany zużytego słupa na nowy, nowszej generacji, czy też zastąpienia przewodów linii napowietrznej lepszymi o nowszej technologii.

Sąd podkreślił, że co do zasady, wymiana słupów i przewodów w orzecznictwie sądów administracyjnych traktowana jest, jako remont. Roboty budowlane polegające na wymianie słupów drewnianych stanowiących część obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie następuje zmiana przebiegu trasy owej linii mogą być zakwalifikowane jako remont. W ocenie Sądu, zarówno Starosta jak i Wojewoda zaniechali dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a wyciągnięte przez te organy wnioski przedstawione w decyzjach wzbudzają wątpliwości. Działania planowane przez inwestora sieci, polegające na wymianie zużytych jej elementów, lin i słupów, mogą stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. Zdaniem Sądu rację ma organ twierdząc, że w sytuacji, gdy będziemy mieli do czynienia z obiektem budowlanym, rozebranie go do podstaw i wzniesienie na nowo nie będzie remontem tylko odbudową tego obiektu. Natomiast w przypadku obiektu liniowego, który jest również obiektem budowlanym, należy postrzegać budowlę jako całość. Sąd podkreślił przy tym, że nie można pomijać charakterystycznego parametru tego obiektu, jakim jest długość. Sąd zaznaczył, że remont obiektu liniowego może polegać na wymianie zużytych jego fragmentów nowymi, takimi jak liny, słupy. Ważne jest, aby przy tego typu robotach nie doszło do zmiany parametru długości (wydłużenia linii napowietrznej), czy parametrów technicznych takich jak moc przesyłu i zwiększenie pola elektromagnetycznego. W takiej sytuacji, zakres prac będzie stanowił przebudowę, a nie remont. W niniejszej sprawie inwestor wyraźnie określił, że czynności miały zostać przeprowadzone na istniejącej linii elektroenergetycznej, bez zmiany trasy tej linii, jak również bez zmiany parametrów technicznych.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły parametrów technicznych urządzeń, które mają zastąpić zużyte elementy linii istniejącej, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda K. zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 124b ust. 1 u.g.n. w związku z art. 3 pkt 7a i 8 p.b., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym wskutek błędnego przyjęcia, iż zakres prac stanowiący wymianę słupów i linek w sieci elektroenergetycznej, bez zmiany parametrów technicznych, spełnia przesłanki do zakwalifikowania go jako remontu w znaczeniu art. 3 pkt 8 p.b., w odmiennym stanie faktycznym wynikającym ze zgromadzonego materiału dowodowego w aktach sprawy administracyjnej, iż wskutek planowanych robót dojdzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych istniejącego obiektu budowlanego takich jak, m.in.: zwiększenie mocy przesyłowej (natężenia prądu) i zwiększenie pola elektromagnetycznego linii elektroenergetycznej, a także zmiany podstawowych elementów konstrukcyjnych linii tj. słupów (sposobu ich posadowienia oraz wysokości), co uniemożliwia zakwalifikowanie przedmiotowego zakresu prac jako remontu, lecz jako przebudowy w znaczeniu przepisu art. 3 pkt 7a i w konsekwencji braku przesłanek do zastosowania w tym przypadku art. 124b u.g.n.;

2) błędną wykładnię i zastosowanie art. 3 pkt 8 w związku z art.3 pkt 3 p.b., poprzez niewłaściwe uznanie, iż w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, przy remoncie obiektu liniowego można dokonać wymiany zużytych fragmentów obiektu takich, jak liny i słupy, gdy nie doprowadzi to do zmiany parametrów długości (wydłużenia linii napowietrznej), czy parametrów technicznych takich jak moc przesyłu i zwiększenie pola elektromagnetycznego oraz nie będzie to wtedy przebudowa, w odmiennym stanie faktycznym wynikającym z zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowych ustaleń skarżącego kasacyjnie jako istniejących przesłanek do zakwalifikowania planowanych robót budowlanych jako przebudowy w znaczeniu przepisu art. 3 pkt 7a p.b.;

3) naruszenie prawa procesowego o istotnym znaczeniu na wynik sprawy w postaci art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie bądź niewłaściwą ocenę przez Sąd I-szej instancji dowodów znajdujących się w aktach sprawy i przez to przyjęcie, iż organy zaniechały dokładnego ustalenia stanu faktycznego w postaci nieustalenia parametrów technicznych urządzeń mających zastąpić zużyte elementy linii istniejącej, w sytuacji, gdy z wytycznych programowych na remont kapitalny linii SN 15 KV relacji GPZ [...] oraz udzielonych dodatkowych szczegółowych informacji od inwestora wynikało, iż nastąpi wymiana przewodów na linii głównej z AFL 50 mm na 70 mm, a na odgałęzieniach wymiana przewodów o przekroju AFL 35 mm na AFL 50 mm i z AFL 25 mm na AFL 35 mm oraz zdemontowanie fundamentów, słupów, montaż 230 nowych słupów, czyli częściowa rozbiórka obiektu, a następnie jego wznoszenie od nowa, co prowadzi do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej i tym samym stanowi przebudowę;

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ w postaci art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego znajdującego w aktach sprawy wskutek dokonania błędnej wykładni art. 3 pkt 7a p.b. w zakresie definicji przebudowy, poprzez uznanie, że organy nie ustaliły parametrów technicznych (wartości liczbowych), do czego niezbędna jest dokumentacja techniczna, której nie zebrały, co było konieczne do wykazania zmiany parametrów użytkowych lub technicznych linii energetycznej, takich jak zwiększenie mocy czy zwiększenie wytwarzania pola magnetycznego jako przesłanki do zakwalifikowania planowanych prac jako przebudowy, wbrew ustaleniu przez organy zmian parametrów technicznych i użytkowych w postaci wymiarów (wielkości) przekroju wymienianych przewodów w porównaniu z istniejącymi, co wynika z akt sprawy;

5) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c) p.p.s.a. przez niezasadne przyjęcie niewyjaśnienia sprawy przez organy na gruncie administracyjnym, gdyż skarżąca kasacyjnie błędnie zastosowała przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. stanowiące podstawę do uchylenia obu decyzji organów, w sytuacji, gdy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz na podstawie art. 80 k.p.a. dokonał swobodnej jego oceny, co stanowi przejaw niedostatecznej kontroli Sądu I instancji zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że większe przekroje linek umożliwią zwiększenie natężenia prądu, a tym samym przesyłanej energii, niezależnie od tego czy właściciel linii z tych możliwości korzysta, czy deklaruje niewykorzystanie tej zwiększonej mocy przesyłu. Zatem zwiększają się możliwości niekontrolowanego wykorzystania zwiększonych parametrów technicznych i użytkowych. Wiedza ta wynika chociażby z doświadczenia życiowego. Wskazano, że inwestor zwiększa przekroje linek, bo na skutek rozwoju budownictwa, czy przemysłu musi zaopatrywać coraz większą ilość odbiorców. Obecnie funkcjonujące linki o przekrojach 50mm, 35 mm i 25 mm nie są w stanie takiego obciążenia udźwignąć, dlatego koniecznym jest ich wymiana na takie o zwiększonych możliwościach przesyłu. Wskazano, że wymiana linek na takie o zwiększonym przekroju wpływa właśnie na możliwości przesyłowe linii, czyli jej parametry techniczne i użytkowe. Zależność taka w opinii Wojewody nie wymaga przeprowadzania jakiejś szczególnej ekspertyzy, gdyż wynika to ze wzorów i zależności matematycznych. Zmianie ulegną zatem parametry użytkowe i techniczne linii.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że inna kubatura poszczególnych słupów (inwestor przyznał, że część słupów będzie wyższa), powoduje zmianę kubatury obiektu liniowego jako całości. Użycie przez inwestora jedynie nowych technologicznie materiałów, w stosunku do wykorzystanych pierwotnie, nie pozostawałoby w sprzeczności z definicją remontu. Jednak w przedmiotowej sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co potwierdza choćby charakterystyka przewodów, a do parametrów technicznych linii napowietrznej, poza napięciem i polem elektromagnetycznym, zaliczyć należy między innymi parametry jej podstawowych elementów konstrukcyjnych, czyli słupów i przewodów.

Według skarżącego kasacyjnie podkreślenia wymaga, iż wytyczne Sądu meriti w zakresie uzyskania szczegółowych danych technicznych i użytkowych w świetle przesłanek zawartych w dyspozycji przepisu art. 124b u.g.n., dla inwestorów stanowiłyby poważne spowolnienie procesu uzyskiwania pozwoleń na udostępnienie nieruchomości w trybie decyzji, w sytuacji, gdy ocena charakteru prac pod kątem zakwalifikowania ich jako remontu lub przebudowy jest możliwa na podstawie dokumentów zawierających aspekty techniczne planowanej inwestycji, pozyskanych od inwestora.

Skarżący kasacyjnie dla poparcia swojego stanowiska przytoczył wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie ze skargi [...] S.A. w G. na decyzję Wojewody K. w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości, sygn. akt I OSK 2725/17, w którym to wyroku NSA uznał, iż organ dysponował pełnym materiałem sprawy, który wnikliwie ocenił.

Wskazano ponadto, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku czterokrotnie niewłaściwie określił uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, zobowiązanego do udostępnienia nieruchomości jako J. K., gdy według akt sprawy jest nim J. C., myląc w ten sposób pełnomocnika wnioskodawcy, który wnosił odwołanie od decyzji organu I instancji z uczestnikiem postępowania, co stanowi wadę uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Końcowo skarżący kasacyjnie organ podał, że odmowa udostępnienia nieruchomości nie pozbawia inwestora możliwości kontynuowania inwestycji. Uznanie bowiem w realiach przedmiotowej sprawy, że zakres planowanych prac jest remontem, w sytuacji, gdy w rzeczywistości prowadziłyby one do wykonania przebudowy linii elektroenergetycznej [...], byłoby równoznaczne w skutkach z innym niż dotychczas ograniczeniem prawa własności nieruchomości, w obszarze obejmującym przebieg linii oraz niezasadnym zastosowaniem rygoryzmu art. 124g u.g.n. zamiast zastosowania przepisów prawa budowlanego dotyczących procedury stosowanej przy przebudowie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A., wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Spółka wskazała, że materiał zebrany w sprawie, a więc oświadczenia wykonawcy robót pozwalają uznać, iż przedmiotowe prace stanowić będą remont, a nie przebudowę. W ocenie Spółki słusznie wskazano, że prace te odbywać się będą nie na całej linii, a jedynie na jej odcinkach, oraz że przekrój przewodów nie ulegnie zmianie, nie dojdzie montażu zupełnie nowych elementów, a jedynie stare urządzenia, nie nadające się do eksploatacji zostaną wymienione na nowe – co odpowiada definicji remontu. Podniesiono, że przyznanie przez inwestora, a więc [...] S.A., że niektóre ze słupów będą wyższe, nadal nie pozwala przesądzić o charakterze przedmiotowych robót. Wskazano, że organ w zupełności pominął wyjaśnienia spółki. Podkreślono, że sytuacji w której złożone oświadczenia pozostają w ocenie organu w sprzeczności z przedłożoną dokumentacją, winien on poddać materiał zgromadzony w sprawie szczegółowej analizie. Analiza ta nie powinna jednak opierać się jedynie o bezkrytyczne i schematyczne przyjęcie wybiórczo wybranych danych z wytycznych.

Spółka podniosła, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał organowi ustalenie, jakie konkretnie parametry ma linia energetyczna obecnie oraz jakie konkretnie parametry ma uzyskać w wyniku przeprowadzenia wskazanych przez Spółkę robót budowlanych; przeanalizowanie, jakiej części elementów obiektu liniowego (tj. linii elektroenergetycznej) dotyczy zmiana parametrów i na ile – w odniesieniu do każdego poszczególnego elementu – jest to zmiana istotna, a dopiero następnie – czy suma zmian w zakresie poszczególnych elementów uzasadnia tezę, że nastąpić ma zmiana parametrów obiektu budowlanego jako całości. Organ zaniechał jednak poczynienia wyczerpujących ustaleń w tym zakresie, poprzestając na uznaniu, że samo zwiększenie przekrojów linek prowadzi do zmiany parametrów technicznych przedmiotowej linii elektroenergetycznej. W szczególności organ nie przedstawia jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, iż zwiększenie przekrojów tych linek będzie skutkowało zmianą parametrów przedmiotowej linii elektroenergetycznej jako całości, pomimo iż zobowiązują go do tego podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Spółka wskazała ponadto, że w toku postępowania wyjaśniono, iż zmianie nie ulegnie nie tylko długość samej linii i szerokość zewnętrzna przebiegu przewodów, ale również częstotliwość i pole magnetyczne linii. Okoliczności te wskazują, iż wskutek planowanych prac nie dojdzie do zmiany parametrów linii. Podkreślono, że w aktach postępowania brak jest przy tym jakichkolwiek dowodów podważających ten pogląd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów procesowych wskazać należy, że niektóre z zarzutów nie zostały w sposób prawidłowy sformułowane. Dotyczy to podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Przepis ten stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." O naruszeniu tego przepisu można więc mówić wówczas, gdy sąd wyda orzeczenie nie na podstawie akt sprawy albo przed zamknięciem rozprawy. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby zatem stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a nie np. na skutek niedokładnej lektury akt. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować ani oceny materiału dowodowego, ani ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 1749/11, wyrok NSA z 27 czerwca 2019, sygn. I OSK 2153/17).

Trafnie natomiast podniesiono zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c) p.p.s.a. w zw. z art.7 i 77 k.p.a., które to przepisy stanowiły podstawę uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta C. dwukrotnie pismami z 6 marca 2017 r. i z 23 marca 2017 r. zwracał się do spółki o udzielenie informacji dotyczących zakresu planowanej inwestycji, w szczególności, czy nastąpi zmiana parametrów wymienianych przewodów, słupów i innych elementów sieci. W odpowiedzi spółka oświadczyła, że lokalizacja słupów, trasa linii oraz parametrów technicznych linii napowietrznej się nie zmieni. Natomiast z załączonych do wniosku spółki z dnia 15 lutego 2017 r., w szczególności z Wytycznych Programowych, wynika wniosek odmienny. W tym miejscu należy wskazać, że mocą ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uległa zmianie treść art. 7 k.p.a. Przed nowelizacją komentowany przepis nie wskazywał wprost, że podejmowanie czynności dowodowych w toku postępowania następuje także na wniosek stron, nakładając obowiązek w tym zakresie jedynie na organ działający z urzędu. Zarówno jednak w doktrynie, jak i w orzecznictwie powstałym na gruncie poprzedniego brzmienia cyt. przepisu wskazywano, że co prawda organ obowiązany jest z urzędu stwierdzić, jakie dowody są niezbędne w danej sprawie oraz także z urzędu dowody te przeprowadzić, jednak nałożony mocą art. 7 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego nie powoduje, iż strona postępowania zwolniona jest od współudziału w realizacji tego obowiązku. Przepis w nowym brzmieniu przyznaje inicjatywę w postępowaniu dowodowym także stronom. Nie było przeszkód, aby spółka złożyła wszelkie dowody ( w tym także dokumentację techniczną) na poparcie wniosku. Rację ma skarżący kasacyjnie, że w takiej sytuacji organy administracji prawidłowo orzekły mając na uwadze zebrany materiał dowodowy.

Za zasadne należy również uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Stosownie do art. 124b ust. 1 u.g.n - wskazanego w skardze kasacyjnej jako naruszony - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Zgodnie z art. 3 pkt 7 a ustawy Prawo budowlane pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Natomiast według art.3 pkt 8 wskazanej ustawy pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Wobec tego dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy istotne jest ustalenie, czy zakres prac planowanych przez inwestora można zaliczyć do remontu, stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też będzie stanowił przebudowę lub rozbudowę istniejącej linii napowietrznej, jak również czy materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie pozwalał na dokonanie takiego ustalenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie już podkreślano, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, o innych parametrach, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.). Roboty budowlane polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego i zastąpienie go nową substancją należy traktować jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego (pr. wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16).

W rozpoznawanej sprawie inwestor wystąpił, na podstawie art.124 b u.g.n., o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu " przeprowadzenia remontu linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...] polegającego na wymianie przewodów, słupów oraz wymianie izolatorów". Z załączonych przez inwestora do wniosku "Wytycznych Programowych na remont kapitalny linii SN-15 kV GPZ [...] od odłącznika 3580 G. do 2655 C.; 2626 O. i 2632 S. wraz z odgałęzieniami" wynika, że przewody typu AFL 50 mm zostaną zastąpione przewodami AFL 70 mm na linii głównej, a na odgałęzieniach przewody AFL 35 mm zostaną wymienione na AFL 50 mm. Nastąpi także wymiana odłączników napowietrznych na rozłączniki przystosowane do zdalnego sterowania, a na słupach mają być stosowane mostki izolowane.

Ponadto, jak wynika z pisma inwestora z dnia 31 marca 2017 r. "dotychczasowe słupy betonowe żelbetowe oraz drewniane zostaną wymienione na słupy betonowe wirowane bez zmiany wysokości, jednakże w niektórych przypadkach słupy będą wyższe (...)."

W tych okolicznościach prawidłowo wywiódł Wojewoda, że zmianie ulegną parametry użytkowe linii (spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu). Wskutek zmiany przekroju linek inwestor będzie mógł wykorzystywać przebudowywaną linię w szerszym zakresie (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Nie ma przy tym znaczenia, czy inwestor skorzysta z tych zwiększonych możliwości przesyłu, czy też nie. Należy także zauważyć, że planowana przez skarżącą inwestycja będzie polegała na innej zmianie jakościowej tj. wymianie odłączników napowietrznych na przystosowane do zdalnego sterowania (por. pkt 2 ppkt 4 "Wytycznych programowych") – a więc wskutek planowanej inwestycji obiekt zyska nową funkcję, której dotychczas w ogóle nie posiadał.

Wobec tego należy podzielić stanowisko organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie, iż zakres planowanych robót przesądza o tym, że będą one polegać na przebudowie lub rozbudowie istniejącej dotychczas linii, a nie na jej remoncie, nie było więc podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego, będącego obiektem liniowym, stanowi bowiem kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się ewentualnie w kategorii przebudowy.

Należy także zwrócić uwagę, że w związku z zakresem planowanych robót obejmującym znaczący odcinek przedmiotowej linii elektroenergetycznej, powyższa ocena opiera się na całokształcie planowanych prac, a nie tylko na tym ich fragmencie, które są planowane na działce uczestnika postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela tym samym stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 2999/18, wydanym w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.