Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 970/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32  ust. 4  pkt 1,  art. 34  ust. 1 i 2,  art. 35  ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 2 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 633/04 w sprawie ze skargi Z. H. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Z. H.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 633/04, po rozpoznaniu skargi Z. H. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wojewoda M. decyzją z dnia [...]., znak: [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. H. od decyzji Starosty W. z dnia [...] Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego budynku gospodarczego z garażem i warsztatem ślusarskim na działce Nr [...] w S. i udzieleniu pozwolenia na budowę tej inwestycji na rzecz A. i T. B. zam. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że od decyzji z dnia [...], na mocy której Starosta W. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. i T. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z garażem i warsztatem ślusarskim na działce Nr [...] w S. odwołanie złożyła Z. H.. W odwołaniu strona wskazała m.in., że działka jest przeznaczona pod inwestycje domów jednorodzinnych, a nie jest to działka komercyjno-przemysłowa, że jest możliwe wybudowanie z przodu działki warsztatu ślusarskiego, oraz że warsztat będzie stwarzał uciążliwości związane z hałasem, drganiami, dojazdem itp.

Wojewoda M. stwierdził, że badana sprawa była już przedmiotem decyzji kasacyjnej Wojewody M. z dnia [...] znak: [...], a błędy wskazane w uzasadnieniu tej decyzji zostały naprawione. Podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. utracił ważność z dniem [...] na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jednak proponowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], znak: [...].

Wskazano w uzasadnieniu decyzji, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu [...] a więc w terminie ważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. Inwestorzy, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego złożyli oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt zagospodarowania terenu został m.in. uzgodniony pozytywnie z Powiatowym Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w W., z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz pozytywnie uzgodniony bez zastrzeżeń przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. postanowieniem z dnia [...] znak: [...].

Konkludując uznano , że skoro projekt budowlany nie narusza postanowień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz wykonany został przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi (art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), a planowana inwestycja dotycząca budowy budynku gospodarczego z garażem i warsztatem ślusarskim na działce Nr [...] w S. nie ma wpływu na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska, to zdaniem organu spełnione zostały wymogi przewidziane przez przepisy art. 32 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Wojewody M. złożyła Z. H. i podniosła, że nie wyjaśniono wątpliwości w zakresie zgodności z planem miejscowym projektowanej inwestycji, a skoro plan miejscowy stracił ważność to nie ma przeszkód, aby projektowaną inwestycję zrealizować w większej - niż to wynika z projektu budowlanego - odległości od budynku mieszkalnego skarżącej. Skarżąca zauważyła , że przedmiotowa inwestycja będzie dla niej uciążliwa, m.in. spowoduje popękanie ścian należącego do niej budynku mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając wniesioną skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1a i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), wskazał na zasadę wynikającą z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji w dniu wydania zaskarżonej decyzji podstawy prawne udzielania pozwoleń na budowę i zatwierdzania projektów budowlanych regulowała znowelizowana ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Prawo budowlane zostało bowiem znowelizowane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Wskazując na treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, wyjaśniono, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek A. B. z dnia [...]., a zatem po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. W konsekwencji jak przyjęto sprawa podlegała rozpoznaniu według znowelizowanych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.).

Sąd wskazał , iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 znowelizowanego Prawa budowlanego pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), która to ustawa weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., a zwłaszcza nie wchodziło w grę stosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.)., która to ustawa utraciła moc z dniem 10 lipca 2003 r. na podstawie art. 88 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że traci moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Dodano również , iż art. 1 pkt 25a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw zmienił brzmienie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w ten sposób, że przesłankę wydania pozwolenia na budowę "wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym" zastąpił regulacją, zgodnie z którą pozwolenie na budowę mogło być wydanej "wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Wskazując na powyższe Sąd uznał , iż na gruncie niniejszej sprawy nie było zatem podstaw do odwoływania się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla przedmiotowej inwestycji na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. do. ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], znak: Kol. Odw. [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...], znak: [...]. Okoliczność, że termin ważności tej decyzji ustalono do dnia [...], a zatem wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie miał w niniejszej sprawy zdaniem Sądu znaczenia. Nie o tego rodzaju decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mówił bowiem art. 32 ust. 4 pkt 1 znowelizowanego Prawa budowlanego. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że istnieje zasadnicza różnica pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawaną pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź decyzją o warunkach zabudowy) wydawaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniając na czym te różnice polegają .

Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji uznał , iż na organach administracji ciążył zatem w niniejszej sprawie obowiązek ustalenia, czy na terenie objętym przedmiotową inwestycją istniał w chwili podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o jakim stanowi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zależności od dokonanych ustaleń w tym zakresie możliwe było dopiero stwierdzenie, czy konieczne było uprzednie uzyskanie przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według bowiem treści art. 4 ust. 2 tej ustawy określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W dalszej kolejności jak wskazywał Sąd poprawna realizacja wymogów art. 35 ust. 1 pkt 1 a-b znowelizowanego Prawa budowlanego powinna polegać na sprawdzeniu przez organy administracji właściwe w niniejszej sprawie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem, że chodzi o plan miejscowy bądź decyzję o warunkach zabudowy podjęte zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważono również , iż z art. 34 ust. 1 znowelizowanego Prawa budowlanego wynika obowiązek dokonywania stosownych ustaleń w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy podjętą zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro zgodnie z tym przepisem projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tym samym Sąd stwierdził, że organy obydwu instancji nie wyjaśniając powyższych kwestii naruszyły przepisy postępowania - zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a. - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro ustalenia te w sposób bezpośredni determinują merytoryczną treść decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Przepis art. 35 ust. 4 znowelizowanego Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że spełnienie tych wymagań musi być przez organy zweryfikowane. Organy administracji zdaniem Sądu przyjmując, że w sprawie dopuszczalne jest odwoływanie się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. dopuściły się również naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 znowelizowanego Prawa budowlanego, a naruszenie to determinując treść rozstrzygnięcia również miało wpływ na wynik sprawy. Podjęcie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie należy w takiej sytuacji ocenić jako przedwczesne i z tego względu w momencie podejmowania zaskarżonej decyzji niedopuszczalne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda M. i zaskarżając go w całości, podniósł zarzut:

1) naruszenie prawa materialnego tj. :

* art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu niedopuszczalności odwoływania się w sprawie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.);

* art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organy bezpodstawnie i przedwcześnie uznały zgodność projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji legitymowania się przez inwestora wyłącznie decyzją warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wydaną w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.);

* art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy administracji przedwcześnie uznały, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) ;

- art. 34 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. ), poprzez jego niezastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania tj. :

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w związku z art. 7 i 77 kpa poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 kpa.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Wojewoda M. wniósł o uchylnie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sprowadzające się do twierdzenia, że wydana decyzja narusza art. 32 ust.4 pkt 1 znowelizowanego Prawa budowlanego, bowiem na gruncie ww. ustawy nie ma podstaw do odwoływania się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla przedmiotowej inwestycji na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje wystarczającego uzasadnienia.

Wskazując na treść art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wyjaśniono , iż wniosek o pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek ustalenia terminu ważności tej decyzji wynikał z przepisu art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Termin ważności decyzji nie był przy tym w żaden sposób uzależniony od innych zdarzeń, czy warunków; w tym również od terminu utraty ważności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, o którym stanowiły przepisy tej samej ustawy (art. 67 ust. 1). Zatem w ocenie organów administracji termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie został przez ustawodawcę powiązany z terminem utraty ważności planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie których te decyzje zostały wydane. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego funkcjonowała tym samym w obrocie prawnym a inwestor uprawniony był do korzystania z uprawnień z niej wynikających, w tym także do wykorzystania jej, stosownie do jej funkcji w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zauważono, że zarówno w art. 46 a uprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jak i w art. 65 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określono przypadki, kiedy należy wygasić decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . W żadnym z ww. przepisów nie wynika obowiązek wygaszenia decyzji ani też stwierdzenia jej nieważności w sytuacji utraty mocy obowiązującej planu będącego podstawą jej wydania. Wręcz przeciwnie: w art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono, iż "...Utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt. 2 i ust 2".

Uznanie przez Sąd , że na gruncie niniejszej sprawy nie było podstaw do odwoływania się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla przedmiotowej inwestycji na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ,której termin ważności ustalono do dnia [...]i , że złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie miało w tej sprawie znaczenia - w ocenie Wojewody M. jest niezasadne i nie poparte żadnymi przepisami prawa. Zauważono , że do momentu upływu terminu ważności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (określenie daty tego terminu zależało również od tego czy zostało uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) wydawane były decyzje ustalające warunki zabudowy, a w oparciu o ich ustalenia decyzje o pozwoleniu na budowę.

Ponadto dodano, iż w sytuacji, o której mowa w niniejszej sprawie tj. w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( która miała określony termin ważności) brak jest podstawy by uznać za zasadne stanowisko, iż utraciła ona moc prawną wraz z utratą ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczono , iż żaden z przepisów przejściowych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie formułuje takiego skutku prawnego dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i w ocenie Wojewody M., przyjęte przez Sąd domniemanie utraty mocy obowiązującej tych decyzji nie znajduje wystarczającego uzasadnienia.

Dodatkowo wskazano , że w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 65 tej ustawy - o konieczności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy można mówić jeżeli: ust. 2 ".. .dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji". Ponadto jak wynika z art. 84 ustawy z 13 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "... jeżeli obowiązujące przepisy powołują się na przepisy ustawy uchylonej przepisem art. 88 ust. 1 albo odsyłają ogólnie do przepisów tej ustawy, stosuje się w tym zakresie właściwe przepisy niniejszej ustawy." Nadto art. 85 cytowanej ustawy przewidywał możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu po wejściu w życie przepisów tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych z zastosowaniem przepisów dotychczasowych. Choćby ostatni z przywołanych przepisów, w ocenie skarżącego pozwala uznać , że przyjęcie interpretacji przedstawionej w zaskarżonym wyroku skutkowałoby zatem brakiem możliwości wydania pozwolenia na budowę w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy wydane po 11 lipca 2003 r. w trybie przepisów poprzedniej ustawy zgodnie z treścią powołanego powyżej art. 85.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym katem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasługuje na uwzględnienie , gdyż zawiera usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego.

Przede wszystkim trafne jest stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną , iż podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni znowelizowanego art. 32 ust. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm.) poprzez przyjęcie niedopuszczalności odwoływania się w sprawie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej w sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm. ) i obowiązującego w chwili jej wydawania prawa miejscowego .

W przepisie art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 207 , poz. 2016 ) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą Prawo budowlane , określone zostały dwa podstawowe wymagania, które musi spełnić inwestor aby uzyskać pozwolenie na budowę :

1) złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest wymagana przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz

2) złożyć oświadczenie (pod rygorem odpowiedzialności karnej) o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pierwszy z przedstawionych powyżej warunków odsyła do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm. ) , która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Z tym też dniem straciła moc dotychczasowa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm. ) .

Nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , zastępująca ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym , wprowadziła istotne zmiany do zasad określających sposób ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu , które wpływają na kształt postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Analiza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku , że ustawodawca odszedł od zasady, że zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest zasadniczo niezbędna jedynie w wypadku, gdy w danej gminie nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Omawiana regulacja dotyczy przy tym zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Co do zasady, decyzja o pozwoleniu na budowę może więc zostać w świetle nowej ustawy wydana na podstawie ustaleń planu miejscowego. Z uregulowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zatem , że ustalenia zawarte w planie miejscowym stanowią wystarczającą podstawę do wydania pozwolenia na budowę i nie muszą być jak miało to miejsce na gruncie dotychczasowego stanu prawnego doprecyzowane dodatkową decyzją. Odmienne uregulowania dotyczą na zasadzie wyjątku inwestycji celu publicznego oraz sytuacji, gdy plan miejscowy został w danej gminie uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. Lokalizacja inwestycji celu publicznego odbywa się na podstawie szczególnej procedury określonej w art. 50-58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , inwestycje budowlane zaś na terenach objętych planami, które powstały wcześniej niż w 1995 r., wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej zgodnie z procedurą przewidzianą w starej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 88 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) mimo istnienia ważnego planu. Ostatnia z wymienionych sytuacji jest sytuacją przejściową.

Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plany miejscowe, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r., zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Najpóźniej po tym momencie warunki zagospodarowania i zabudowy terenu wszystkich budów i budowli wszczynane wnioskiem o wydanie decyzji w tym przedmiocie muszą być ustalane na podstawie nowych zasad. Należy dodać, że znowelizowana ustawa nie przewiduje - w odróżnieniu od dotychczasowego stanu prawnego - obowiązku określenia w treści decyzji terminu jej ważności. W myśl nowych przepisów decyzje o warunkach zabudowy wydawane są na czas nieokreślony.

Konsekwencją zmian w systemie ustalania warunków zagospodarowania i zabudowy było w szczególności wprowadzenie do art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego sformułowania "zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" oraz zastąpienie dotychczasowego określenia "termin ważności decyzji" określeniem "okres ważności decyzji".

Jednakże odesłanie zawarte w przepisie art. 32 ust 4 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadnia przy interpretacji tego przepisu przyjęcia tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji , iż nie ma podstaw do odwoływania się w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę do pozostającej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym .

Nowe uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do zasady nie pozbawiły mocy prawnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostających w obrocie prawnym w dniu jej wejścia w życie. Ma to szczególne znaczenie dla inwestorów na obszarach , gdzie tracą moc miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone przed 1995 r. Inwestorzy ci zachowują prawa nabyte w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego na podstawie planu obowiązującego w chwili wydania decyzji , i nie muszą uzyskać decyzji o warunkach zabudowy przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę , nawet jeżeli plan stanowiący podstawę dla decyzji już nie obowiązuje. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu traci moc na skutek jej wygaszenia w drodze decyzji w razie uchwalenia planu miejscowego , jeżeli zawierają one inne ustalenia , jak też z upływem terminu ważności , na który została wydana ( porównaj – Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod reakcją Z. Niewiadomskiego C.H. Beck , 2 wydanie , Warszawa 2005 r. str. 572 ).

Jednocześnie podnieść trzeba , że z art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszącego się do skutków wejścia w życie planu miejscowego w szczególności z ust. 2 tej regulacji wynika , że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnej , wydanych na podstawie tego planu. Norma ta wprowadza zatem zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności wydanych na podstawie planów miejscowych , które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowych regulacji planistycznej. Przepis ten jak trafnie wskazano to w skardze kasacyjnej został naruszony w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji poprzez jego niezastosowanie .

Przy czym wyjaśnić należy , iż od zasady z art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązku zachowania w obrocie prawnym decyzji wydanych na podstawie planów miejscowych , które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowej regulacji planistycznej , ustawodawca wprowadził wyjątek w art. 65 ust. 1 pkt. 2 tejże ustawy , a zgodnie z tą normą , jeżeli dla terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy albo decyzji o lokalizacji celu publicznego uchwalono plan miejscowy , którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji , organ który wydał decyzje , stwierdza jej wygaśnięcie w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 162 § 1 kpa. Nie stwierdza się jednak wygaśnięcia decyzji , jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze decyzja administracyjna jest aktem stosowania norm prawa administracyjnego i nie podlega regułom odnoszącym się do aktów generalnych, zwłaszcza normatywnych, w zakresie, w jakim akty normatywne wykonawcze dzielą los przepisów stanowiących podstawę prawną ich obowiązywania. Utrzymanie mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy przepisów stanowiących ich podstawę prawną wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zatem zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie ma, co do zasady, wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej. Wyjątek w tym względzie zachodzi wówczas, gdy przepisy ingerujące w dotychczasową treść podstawy prawnej tak stanowią lub gdy "wynika to z całokształtu unormowania danej materii" (porównaj - T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej (art. 162), PiP 1992, Nr 7, s. 53).

Tym samym skoro w rozpoznawanej sprawie nie wydano decyzji stwierdzającej wygaśnięcie ostatecznej decyzji o ustaleniu dla inwestorów warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku gospodarczego z garażem i warsztatem ślusarskim przewidzianej do realizacji na działce Nr [...] w S. to wywoływała ona w okresie swej ważności skutki prawne w niniejszym postępowaniu. Przyjęcie zatem wbrew powyższemu przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni art. 32 ust.4 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie doprowadził w efekcie tak jak to trafnie wskazano w skardze kasacyjnej do przedstawienia również wadliwej wykładni art. 34 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane odnoszących się do potrzeby spełniania w projekcie budowlanym wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz sprawdzania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez przyjęcie , że organ przedwcześnie uznał zgodność projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji legitymowania się przez inwestora wyłącznie decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu opartą na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Również w opisywanych okolicznościach należy uznać za trafny zarzut skarg kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego a to art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną jego wykładnię .

Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego spowodowało , iż Sąd ten naruszył także przepisy postępowania w tym art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 kpa.

Z dyspozycji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej wynika , że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Naruszenie przepisów postępowania może w szczególności polegać na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwienia stronie skorzystania z przysługujących uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie , że stwierdzone naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd uchylając decyzję na tej podstawie zmuszony jest wykazać , że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu naruszenia przepisów postępowania to rozstrzygniecie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne ( porównaj wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 407/05 niepublikowany ) .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjmując wadliwie , że na gruncie niniejszej sprawy brak było podstaw do odwoływania się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w okresie jej ważności wydanej dla przedmiotowej inwestycji na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. do ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak; Kol.odw. [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...]., znak: [...] , błędnie tym samym zastosował również i wyżej wskazany przepis procesowy przyjmują ,iż organy administracji naruszając przywołane wyżej przepisy prawa materialnego obraziły również przepisy postępowania a zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa. Niewątpliwie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywanie naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji nie mógł doprowadzić do przyjęcia takiego stanowiska jak wyrażone w zaskarżonym wyroku. Stąd też usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa procesowego powołany w skardze kasacyjnej.

Wobec stwierdzenia w niniejszej sprawie , że wyrokiem sądu pierwszej instancji dopuszczono się naruszenia powyższych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie .

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze trudną sytuację materialną Z. H., potwierdzoną wydaniem przez Sąd pierwszej instancji postanowienia o zwolnienia tejże z obowiązku uiszczenia wpisu od skargi i uznając , że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek , na podstawie art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpił od zasądzenia od w/w na rzecz Wojewody M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości .

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku.