Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 606/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. T., A. P. i P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. T., A. P. i P. B. kwotę po 500 (pięćset) złotch tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. T., A. P. i P. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego z 20 lipca 2021 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 19 lutego 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 10 września 2020 r. A. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [..] i nr [..], o powierzchni 672 m2, obręb [..] w G. przy ul. K. We wniosku ww. inwestycję określono jako budowa budynku wielorodzinnego o parametrach opisanych w decyzji o warunkach zabudowy z 28 lutego 2011 r., nr [..], ze zmianą w zakresie definicji wysokości – wnioskuje się o dopuszczenie najniższej kondygnacji odsłoniętej od strony ul. K. z pozostałych z stron pogrążonej we wznoszącym się terenie, trzech kondygnacji nadziemnych i czwartej kondygnacji nadziemnej o niepełnym, wycofanym o 5,4 m od strony ulicy obrysie. Następnie, w piśmie z 7 grudnia 2020 r. inwestor wystąpił o zmianę wniosku w zakresie wysokości obiektu do wartości 72 m n.p.m. oraz zasygnalizował chęć zapisania we wniosku liczby kondygnacji nadziemnych – 4 oraz wskaźnika miejsc postojowych wynoszącego 1,2 miejsca postojowego dla samochodu osobowego przypadającego na jedno mieszkanie.

Decyzją z 19 lutego 2021 r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla ww. terenu w G. przy ul. K., oznaczonej literami ABCD na załączniku graficznym w zakresie realizacji budynku mieszkaniowego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną.

W decyzji rodzaj inwestycji określono jako budynek mieszkalny wielorodzinny z infrastrukturą techniczną, natomiast rodzaj zabudowy – zabudowa mieszkalna wielorodzinna z usługami (oznaczenie literowe MW). Linię zabudowy wyznaczono w nawiązaniu do linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, przy ul. K. - zgodnie z załącznikiem graficznym - linia obowiązująca. Dopuszczono możliwość wycofania lica ściany elewacji frontowej w stosunku do obowiązującej linii zabudowy (nie więcej niż 50% szerokości elewacji frontowej. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono do 0,28, szerokość elewacji frontowej 12 m z tolerancją 20 % (od 9,6 m do 14,4 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzoną do jej gzymsu lub attyki wyznaczono w nawiązaniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków przy ul .K.[..] i [..], tj. około 11,5 m (do 72 m n.p.m.). Ponadto w decyzji określono, że dach ma być płaski, zaś wskaźnik powierzchni biologicznie czynnych to minimum 25 % powierzchni działki. W odniesieniu do liczby miejsc postojowych wskazano, że zgodnie z Zarządzeniem nr [..] Prezydenta Miasta z 25 lutego 2020 r. w sprawie ustalania wskaźników parkingowych w decyzjach o warunkach zabudowy ustalono dla funkcji mieszkalnej wielorodzinnej 0,8-1,2 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkańcy oraz przewidziano możliwość przechowywania rowerów w budynkach – minimum 1 miejsce na 1 mieszkanie oraz ogólnodostępne postoje czasowe minimum 0,3 na 1 mieszkanie. Dodatkowo nakazano zapewnienie miejsc postojowych dla osób z niepełnosprawnościami (na zewnątrz i wewnątrz budynku).

Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 13 marca 2021 r. jednym pismem wnieśli J. T. i P. B., jednak postanowieniem z 20 lipca 2021 r., nr [..] Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania P. B. ze względu na wniesienie przez niego tego środka przedwcześnie, tj. przed doręczeniem mu decyzji organu I instancji, co nastąpiło dopiero 16 marca 2021 r.

Na skutek zaś rozpoznania odwołania J. T. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta.

W uzasadnianiu wskazano, że sporządzając analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszar analizowany wyznaczono w odległości min. 63 m - nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wyznaczonego od strony ul. K., a który miał szerokość 21 m. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna wolno stojąca oraz w zabudowie bliźniaczej i zabudowa wielorodzinna, są to budynki mieszkalne o zróżnicowanej wysokości od 2 do 4 kondygnacji. Odnośnie do spornego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy stwierdzono, że ustalono go zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, według treści którego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Średnia ta w niniejszej sprawie wynosi 0,28 i taki wskaźnik został określony w zaskarżonej decyzji. Udział powierzchni biologicznie czynnej przyjęto jako 25% powierzchni działki, w nawiązaniu do wskaźników powierzchni biologicznie czynnych w obszarze analizowanym.

W zakresie wskaźnika szerokości elewacji frontowej wskazano, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości, jeżeli wynika to z analizy. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 19 m, przy czym szerokość ta obejmuje zarówno zabudowę mieszkaniową w zabudowie bliźniaczej jak i wolnostojącej, której budynek objęty wnioskiem stanowi kontynuację. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków wolno stojących wynosi 12 m. W tej sytuacji ustalono szerokość elewacji frontowej w nawiązaniu do średniej szerokości elewacji budynków w zabudowie wolno stojącej – 12 m (z tolerancją 20%). Zdaniem Kolegium, ustalona w ten sposób szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku nawiązującego do szerokości elewacji budynków w zabudowie bliźniaczej zapewni zachowanie ładu przestrzennego w tym rejonie. Z kolei odnośnie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przypomniano, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, przy czym jeżeli omawiana wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Ponadto, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). Z analizy wykonanej w sprawie wynika, że budynki w obszarze analizowanym to budynki od 2 do 4 kondygnacji, przy czym przeważają budynki dwu i trzykondygnacyjne. Średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 3 kondygnacje. Wysokość budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku (ul. K. [..] i [..]) wynosi ok. 11,5 m. Przyjmując więc zasadę kontynuacji cech zabudowy położonej na styku z terenem objętym wnioskiem, ustalono wysokość dla nowej zabudowy jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej budynków istniejących na działkach sąsiednich ok. 11,5 m. Z uwagi jednak na położenie działki objętej decyzją na wyższej rzędnej w stosunku do działek sąsiednich i ulicy wielkość tę dla zachowania ładu przestrzennego określono w m n.p.m. - do 72,0 m n.p.m. Wreszcie stwierdzono, że w obszarze analizowanym w większości budynki przy ul. K. posiadają dachy płaskie i taki został przyjęty dla planowanej inwestycji.

Mając to na uwadze Kolegium uznało, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna pozwoliła na ustalenie cech zabudowy w sposób pozwalający organowi I instancji na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, zgodnie z wymogami art 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), dalej jako u.p.z.p. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził również spełnienie pozostałych, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji prowadzone było zgodnie z zasadami procedury administracyjnej.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania wyjaśniono, że z treści zaskarżonej decyzji i z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że w sąsiedztwie wnioskowanej zabudowy znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający potencjalnie, hipotetycznie na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreślono, że zupełnie inną kwestią jest praktyczne wykonanie ustalonych warunków zabudowy z punktu widzenia wymogów Prawa budowanego podczas ewentualnego wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy, właściwy organ nie ma co do zasady kompetencji do przesądzania w przedmiocie wymogów i wartości Prawa budowlanego - bowiem to organ wydający pozwolenie na budowę powinien wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów budowlanych, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy i komunikacji terenów sąsiednich - ponieważ to ten właściwy organ architektoniczno-budowlany ocenia projekt obiektu kiedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Dodatkowo zwrócono uwagę, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy precyzyjnie określono przedmiot inwestycji i jest nim budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Organy są tym wnioskiem związane i same nie mogą go modyfikować.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący J. T., A. P. i P. B. zakwestionowali prawidłowość wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy i wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz wskazali, że wydane decyzje są korzystne wyłącznie dla dewelopera, natomiast pomija się, że nadmierne zainwestowanie przedmiotowej działki obniża standard życia i wartość nieruchomości sąsiednich.

W uzasadnieniu wskazano, że Kolegium celowo pomięło zapis, że "dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy", tłumacząc, że przyjęcie średniej z obszaru analizowanego, dla obliczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy jest właściwym rozwiązaniem. Prawo natomiast pozwala na przyjęcie średniej, taka jaka jest, ale dla budynków wolnostojących w tym obszarze, czyli 0,22, o co skarżący postulują. Skarżona decyzja wskazuje zaś na 0,28, jako średni wskaźnik dla terenu (w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej). W zakresie zaś szerokości elewacji frontowej wskazano, że przyjęte w decyzji wartości są wynikiem zabiegu łączenia szerokości bliźniaków i celowego łączenia bryły głównej budynku wolnostojącego z parterowymi z przybudówkami. Na pewno wartość 19.0 m nie ma nic wspólnego z definicją budynku wynikającą z prawa. Średnia głównej bryły pojedynczego budynku na pojedynczej posesji (w zabudowie wolno stojącej i bliźniaczej) to około 10 m. Szerokości działek na tym terenie są w większości dużo mniejsze niż 19 m. Średnia szerokość elewacji budynku wolno stojącego to ok. 12 m.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, a organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie skarżący zaakcentowali niezgodność wydanej decyzji z przepisami prawa w zakresie rodzaju inwestycji. Podkreślili, że na terenie analizowanym przeważa zabudowa jednorodzinna, nie występują budynki usługowe. Ustalone zaś parametry zabudowy zaburzają ład przestrzenny, który wyznacza przede wszystkim zabudowa jednorodzinna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

W niniejszej sprawie Sąd, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., dokonał kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20 lipca 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z 19 lutego 2021 r. i uznał, że decyzja organu odwoławczego narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Kontrolowane postępowanie dotyczyło wniosku Spółki A. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [..] i [..] – dla budowy budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, w G. przy ul. K. W związku z tym, podstawą prawną działań organów były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), dalej jako u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje przy tym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Niespełnienie zatem choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Co istotne, zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 ustawy. Jak natomiast stanowi art. 52 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) następuje na wniosek inwestora. We wniosku tym inwestor określa zaś między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. W konsekwencji takiego uregulowania w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania. Treść złożonego wniosku wyznacza zarazem przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Przy czym podkreśla się, że związanie to nie ma charakteru bezwzględnego w tym sensie, że w toku postępowania administracyjnego wniosek może być modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W konsekwencji, w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony. Niewątpliwie jednak organ administracji związany jest wnioskiem w sposób bezwzględny w zakresie wskazania rodzaju zamierzenia budowlanego i funkcją, jaką ma pełnić - przeznaczeniem na ściśle określony cel (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 52; wyroki NSA z 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08; z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1827/10; z 9 września 2015 r., sygn. akt II OSK 96/14, dostępne w CBOSA).

Na takie związanie wskazuje zresztą Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśniając, że inwestor we wniosku precyzyjnie określił przedmiot inwestycji, a organy są tym wnioskiem i same nie mogą go modyfikować. Kolegium wskazuje wszakże przy tym, że przedmiot inwestycji określony we wniosku to budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, co bez wątpienia znajduje odzwierciedlenie w jego treści. Jednakże, treść wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie odzwierciedla żądania wniosku i stoi z nim w sprzeczności, a konsekwencją tego jest wyjście przez orzekające w sprawie organy poza granice wniosku inwestora, czego nie można zaakceptować.

Należy bowiem zauważyć, że we wniosku wskazano, iż inwestor planuje budowę budynku mieszalnego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną. Natomiast ustalając warunki zabudowy Prezydent Miasta wprawdzie jako rodzaj zabudowy wskazał budynek mieszkalny wielorodzinny z infrastrukturą techniczną, jednakże jako rodzaj zabudowy ustalił zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami. Tymczasem na taką funkcję nie wskazuje ani wniosek inwestycyjny, ani też decyzja o warunkach zabudowy z 28 lutego 2011 r., na którą powołano się w tym wniosku. Zgodnie bowiem z pismem Biura Planowania Przestrzennego Miasta z 5 listopada 2020 r., decyzja ta również dotyczyła budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną. W związku z tym, z materiału dowodowego nie wynika, a w szczególności takiej woli nie wyraził wprost inwestor, aby planowana zabudowa miała mieć również funkcję usługową. Brak więc było podstaw do ustalania takiego rodzaju zabudowy w decyzji Prezydenta z 19 lutego 2021 r.

Zdaniem Sądu, orzekając niezgodnie z wnioskiem inwestora w zakresie funkcji planowanej zabudowy organy naruszyły art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 52 u.p.z.p. i 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto, rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej (por. cyt. już wyrok NSA z 9 września 2015 r., sygn. akt II OSK 96/14; wyrok z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2102/16, dostępne w CBOSA), gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Jak już wyjaśniono, to złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie i choć może on zostać zmieniony, to zmiana ta powinna być wyartykułowana przez wnioskodawcę, nie zaś być wynikiem samodzielnych działań organu. Organ nie może modyfikować wniosku o ustalenia warunków zabudowy "z urzędu", bez uprzedniego zwrócenia się do inwestora o zajęcie w tym przedmiocie stanowiska (zob. wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1330/18, dostępny w CBOSA).

Co więcej, należy wskazać, że prawidłowe ustalenie treści i zakresu żądania wnioskodawcy, w tym ustalenie rodzaju planowanej zabudowy i jej funkcji, ma istotne znaczenie dla przeprowadzanej analizy funkcji cech i zagospodarowania terenu. Tylko bowiem stwierdzenie, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, której funkcję kontynuować będzie inwestycja, pozwala na ustalenie dla niej wskaźników i parametrów. W przeprowadzonej przez organ I instancji analizie urbanistycznej urbanista w sposób prawidłowy, gdyż na podstawie wniosku inwestycyjnego, zidentyfikował rodzaj planowanej zabudowy jako budynek mieszkalny wielorodzinny. Nie badał tym samym występowania w obszarze analizowanym zabudowy usługowej. Stwierdził, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, a wnioskowana inwestycja stanowić będzie kontynuację zabudowy wielorodzinnej, co należałoby uznać za niewystarczające dla stwierdzenia spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, gdyby przedmiotem inwestycji miała być zabudowa wielorodzinna z funkcja usługową. Organ tym samym nie przeprowadził analizy w odniesieniu do funkcji usługowej, którą ustalił w decyzji. I o ile można zaakceptować, że usługi uzupełniające mogą stanowić o kontynuacji funkcji dla zabudowy mieszkaniowej w terenie, nie być z nią sprzeczne, to jednak konieczne jest wykazanie w analizie i w decyzji, jakiego rodzaju usługi ma mieć planowana zabudowa. Bez takiego doprecyzowania nie można bowiem uznać, że zabudowa wielorodzinna z każdym rodzajem usług, wpisywać się będzie w ład przestrzenny obszaru mieszkalnego i nie będzie go zaburzać. Przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji dla zabudowy usługowej nie można więc poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" - gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych - lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny sposób użytkowania obiektu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 41/21, dostępny w CBOSA).

Takiego uszczegółowienia i analizy nie przeprowadził jednak żaden z orzekających organów. Co więcej zauważyć należy, że z jednej strony Prezydent w decyzji wskazując na rodzaj wnioskowanej zabudowy jako mieszkalnej wielorodzinnej z usługami dodaje "oznaczenie literowe MW", a z drugiej w części rysunkowej analizy funkcji oraz cech zabudowy dla oznaczenia MW przewiduje jedynie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, bez usług. Także więc w tym zakresie istnienie nieścisłość, której nie dostrzegło również Kolegium, a zarazem – zachodzi sprzeczność przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji i cech zabudowy i jej wyników z ustaleniami wydanych w sprawie decyzji.

W związku z tym, w niniejszej sprawie, Prezydent Miasta, a następnie Kolegium ustaliły warunki zabudowy dla inwestycji, która nie była przedmiotem żądania wniosku, orzekając tym samym ponad to żądanie. Co więcej, ustalając rodzaj zabudowy niezgodnie z wnioskiem, poprzez dodanie zwrotu "z usługami", organ de facto nie wykazał, iż taka zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zastanej w obszarze analizowanym – mieszkaniowej (jednordzennej i wielorodzinnej). Przy czym ocena taka nie była w ogóle możliwa bez ustalenia, jakiego rodzaju usługi mają być realizowane w ramach inwestycji, gdyż pojęcie to ma bardzo zróżnicowany zakres i nie każdy rodzaj usług będzie kontynuował, a przynajmniej nie będzie stał w sprzeczności z zabudową mieszkaniową.

Na marginesie Sąd zauważa, że załącznik graficzny do decyzji nie spełnia wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 u.p.z.p., gdyż nie wynika z niego, że sporządzony został na kopii mapy ewidencyjnej, niepoświadczonej na okoliczność jej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak również brak jest oznaczenia, w jakiej skali go wykonano.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, zaskarżona decyzja Kolegium w sposób istotny narusza art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § i art. 80 k.p.a., jako że nie wyjaśniono należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności wadliwie zinterpretowano przedmiot wniosku. W konsekwencji, wydana decyzja narusza również art. 52 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Orzekając ponownie w sprawie organ administracji, wykorzystując uprawnienia wynikające z art. 136 k.p.a. podejmie działania adekwatne do treści i żądania wniosku inwestora i stosownie do tego żądania – orzeknie w przedmiocie warunków zabudowy. Biorąc pod uwagę fakt, że stwierdzone uchybienia mają swe źródło w wadliwej interpretacji wniosku inwestycyjnego, ustosunkowywanie się do zarzutów skargi, wskazujących na wadliwie ustalone parametry inwestycji, byłoby przedwczesne. Kwestie te będą podlegały ponownie analizie po precyzyjnym ustaleniu przedmiotu wniosku.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 202 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej J. T., A. P. i P. B. zwrot kwoty po 500 zł tytułem uiszczonych przez nich wpisów od skarg.