Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 338/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 f pkt. 3, art. 90 d ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gliwicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 118/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice - Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 118/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Prokuratora Rejonowego Gliwice-Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy R. z dnia 27 kwietnia 2005 r., nr XXIX/306/05, w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy.

W jego uzasadnieniu Sąd ten przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) i określała sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego, formy jego udzielania oraz tryb i sposób ustalania stypendium i zasiłku szkolnego. Zaskarżając ją Prokurator Rejonowy Gliwice-Zachód domagał się stwierdzenia nieważności jej § 5 ust. 1 i § 7 ust. 2, dowodząc rażącego naruszenia przepisu art. 90f pkt 2 i 4 w związku z art. 90d ust. 2, 4 i 5 oraz art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez uregulowanie w § 5 ust. 1 form, w jakich udziela się stypendium, a tym samym niedopuszczalne powtórzenie i zmodyfikowanie przepisów przywołanej ustawy o systemie oświaty oraz poprzez nieuprawnione zdefiniowanie w § 7 ust. 2 uchwały pojęcia niedookreślonego w ustawie "zdarzenie losowe". Motywując zarzuty Prokurator powołał się na brzmienie § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), z którego wynika zakaz powielania regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego, jak też na brak kompetencji rady gminy do zdefiniowania pojęcia "zdarzenia losowego".

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie nie podzielając zarzutów w niej zawartych. Przyznano, iż uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego (p. § 149 Zasad techniki prawodawczej). Jednakże w orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego. W treści § 7 ust. 2 uchwały nie zdefiniowano pojęcia "zdarzenia losowego", ale wymieniono przykłady zdarzeń losowych uznając je za katalog otwarty poprzez użycie określenia "w szczególności". Samo przykładowe ich wyliczenie nie formułuje definicji i jest dopuszczalne w myśl § 153 Zasad techniki prawodawczej, który wskazuje, że jeśli nie jest możliwe sformułowanie definicji, to można objaśnić znaczenie danego określenia poprzez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotami "w szczególności" albo "zwłaszcza". Nie wystąpi zatem zawężenie katalogu sytuacji mieszczących się w zakresie szeroko pojętego "zdarzenia losowego", ograniczającego w konsekwencji możliwość przyznania pomocy socjalnej niektórym uczniom lub studentom.

Pismem z dnia 24 lipca 2013 r. Prokurator Rejonowy Gliwice-Zachód ustosunkował się do treści odpowiedzi na skargę. Zauważył, iż Rada Gminy R. nie miała podstaw do modyfikowania przepisów ustawy poprzez dookreślanie form pomocy i to w sposób nieznany ustawie o systemie oświaty. Przepisy tej ustawy przewidują bowiem przyznanie pomocy rzeczowej, lecz nie stanowią o obowiązku skredytowania tego świadczenia przez ubiegającego się o pomoc, a następnie zwrotu poniesionych na ten cel środków przez organ przyznający świadczenie. Wprowadzona w uchwale możliwość realizacji takiej formy pomocy materialnej poprzez wypłatę określonej sumy pieniężnej, po wcześniejszym skredytowaniu tej pomocy przez beneficjenta, oznacza modyfikację form pomocy określonych w ustawie o systemie oświaty i wykracza poza kompetencje przyznane gminie wyłącznie w zakresie określania form, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów. Dlatego w jego ocenie § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały, co do kwestii związanych z refundacją kosztów ponoszonych przez ucznia, również wykracza poza delegację ustawową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę uznał, iż będąca przedmiotem sporu uchwała nie narusza przepisów prawa obowiązujących na dzień jej podjęcia w stopniu uzasadniającym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy może wszak nastąpić tyko wówczas, gdy narusza ona prawo w sposób istotny, a zatem taki, który prowadzi do skutków niedających się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie musi być oczywiste, bezpośrednie i wynikać wprost z przepisu.

Podstawy do uchwalenia regulaminu przyznania pomocy materialnej dla uczniów uregulowane zostały w rozdziale 8a ustawy o systemie oświaty i wprowadzone ustawą z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 281, poz. 2781). Zaskarżona uchwała została podjęta także z uwagi na zobowiązania wynikające z art. 5 tej ustawy. Przepis ten nakazywał radzie gminy, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 1 stycznia 2005 r., uchwalić regulamin udzielania pomocy materialnej, o którym mowa w art. 90f ustawy o systemie oświaty, zawierającym delegację dla rady gminy uchwalenia regulaminu w tej materii.

Zaskarżona uchwała nadała przepisowi § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 brzmienie normy zawartej w przepisie art. 90d ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty i dodała przykładowe wyliczenie zajęć edukacyjnych, jak i pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, na które może być przyznane stypendium, uznając je za katalog otwarty, co uczyniła poprzez użycie określenia "w szczególności". Niemniej jednak w uchwale zostały zamieszczone unormowania odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w art. 90d ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 90f ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Sądu meriti dopiero pominięcie któregoś z wymienionych, obligatoryjnych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i mogłoby mieć istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Posłużenie się przez Radę Gminy R. terminem "w szczególności" w treści § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 7 ust. 2 uchwały oznacza, że omawiana regulacja ma charakter otwarty, a nie zamknięty. Zatem mamy tu do czynienia jedynie z częściowym powtórzeniem zapisu ustawowego, koniecznym dla spowodowania czytelności i zrozumiałości uchwały, oraz przykładowym rozwinięciem form pomocy z uwagi na potrzeby uczniów (np. kursy, wyjazdy, zajęcia), jak również zapisem dopuszczającym także inne zajęcia edukacyjne. Sąd I instancji wskazał, że ustawa przewiduje różne formy pomocy w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy (art. 90f pkt 2 ustawy o systemie oświaty). W orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczalne, jeżeli czyniłoby to akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. o sygn. akt II SA/Wr 745/06, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 2949/94, publ. OSS 1996/3/91). Sąd I instancji uznał zatem argumentację zawartą w skardze za niezasadną. Jego zdaniem traktowanie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie jest trafne. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego, natomiast nie służą do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r., o sygn. akt I OSK 1059/10, publ. jw.). Ich naruszenie nie wywołuje z mocy prawa ujemnych skutków (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II CSK 436/11, LEX nr 1232234).

Sąd I instancji nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego wadliwości § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały, bowiem w jego ocenie nie modyfikuje on formy stypendium. Zawarta w nim norma zakłada, iż pomoc materialna w formach przewidzianych w § 5 ust. 1 pkt 1-3 dopuszcza możliwość ich realizacji poprzez zwrot wydatków, po zaakceptowaniu przedstawionych odpowiednich rachunków potwierdzających poniesienie wydatku lub przelewem na rachunek bankowy podmiotu prowadzącego zajęcia edukacyjne (p. uchwała z dnia 29 sierpnia 2007 r. Nr XI/117/07 w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały). Jednakże nie jest to refundacja udzielona bezpośrednio uczniowi, w rozumieniu art. 90b ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty (p. § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały), ale umożliwienie przedłożenia niezapłaconego rachunku przez ucznia, celem jego zapłaty po zaakceptowaniu. W żaden sposób nie ogranicza to zdaniem Sądu pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, określonej w art. 90d ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w związku z § 5 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Wprowadzona w nim możliwość realizacji zwrotu wydatków po ich akceptacji na podstawie odpowiednich rachunków potwierdzających ich poniesienie może być dokonana poprzez zwrot gotówki lub przelew, co nie oznacza wcześniejszego skredytowania tej pomocy przez samego ucznia i zarazem nie jest zmianą form pomocy określonych w ustawie o systemie oświaty, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb konkretnego ucznia. Pokrycie kosztów może nastąpić w sposób określony w § 6 ust. 4 uchwały poprzez ich zwrot, co nie naruszona przepisu art. 90d ust. 4 w związku z art. 90f pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wobec powyższego dla oceny legalności zakwestionowanych przepisów drugorzędne znaczenie ma w ocenie Sądu kwestia dotycząca obowiązku przedłożenia wyłącznie faktur czy rachunków, bowiem udzielenie świadczenia w formie rzeczowej poprzez refundację poniesionych przez wnioskodawcę kosztów zależy od wyboru wnioskodawcy, a sposób udokumentowania wydatków, został określony jako "po zaakceptowaniu przedstawionych odpowiednich rachunków potwierdzających poniesienie wydatku" (§ 6 ust. 4 uchwały). Odwołanie się do określenia "odpowiednich rachunków" nie jest w tym przypadku jakimkolwiek zawężeniem, czy też ograniczeniem. Sąd I instancji wskazał, iż regulacja zawarta w § 5 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały dopuszcza pokrycie całkowite lub częściowe kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania, w tym między innymi opłat czesnego, internatu, dojazdów. Taką formę pomocy o charakterze rzeczowym przewiduje art. 90d ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Stąd też przywołana regulacja nie narusza przepisów ustawy o systemie oświaty.

Odnosząc się do zarzutu rażącego uchybienia przepisowi art. 90f pkt 4 w związku z art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez zdefiniowanie w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały pojęcia "zdarzenie losowe" Sąd meriti wskazał, że w ustawie o systemie oświaty ustawodawca nie wypowiedział się, jak należy rozumieć znaczenie tego pojęcia. W § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustalono, że: "Zdarzeniem losowym uzasadniającym przyznanie zasiłku są, w szczególności: zgon członka rodziny, pożar, zalanie mieszkania, kradzież, wypadek." Wbrew stanowisku skarżącego, wskazany katalog zdarzeń losowych, zawarty w tym uregulowaniu jest zdaniem Sądu katalogiem otwartym, o czym świadczy sformułowanie "w szczególności". Ponadto, już samo określenie "losowe" wskazuje, że chodzi o katalog stanów faktycznych, których charakteru i cech nie można z góry określić, bowiem ze swej natury pojęcie to ma charakter niedookreślony i obejmuje możliwie szeroki zakres zdarzeń nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych, mogących znacząco utrudnić sytuację materialną ucznia. Przykładowe wyliczenie tych zdarzeń nie stanowi zatem nieuprawnionego zabiegu legislacyjnego, a ocena, czy w danym przypadku zachodzi zdarzenie losowe, należy każdorazowo do Wójta Gminy R., który wnioskowaną pomoc przyznaje indywidualnie (art. 90n ust. 1 ustawy o systemie oświaty).

Dlatego też na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., złożył Prokurator Okręgowy w Gliwicach, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 1 pkt 1-4, § 6 ust. 4 i § 7 ust. 2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj.:

1) art. 90f pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przyjęciu, iż Rada Gminy R. regulując w § 5 ust. 1 pkt 1-4 formy udzielanego uczniom stypendium, poprzez powtórzenie wprost zapisów zamieszczonych w art. 90d ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, działała w granicach prawa, i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów prawa uzasadnia stwierdzenie, że zabieg taki nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym oraz narusza technikę prawodawczą, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej części aktu prawa miejscowego,

2) art. 90f pkt 3 i art. 90d ust. 1 - 4 ustawy o systemie oświaty polegające na przyjęciu, że Rada Gminy R. ustanawiając w § 6 ust. 4 mechanizm udzielania pomocy uczniom, oparty na późniejszym zwrocie poniesionych wydatków, działała w granicach upoważnienia ustawowego, i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. w sytuacji, gdy ustawa oświatowa nie udziela radzie gminy kompetencji do wprowadzania kredytowego sposobu udzielania uczniowi pomocy przez refundację wydatków, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności tej części aktu prawa miejscowego;

3) art. 90f pkt 4 w zw. z art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz § 149 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przyjęciu, iż Rada Gminy R. definiując w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustawowe pojęcie "zdarzenia losowego" dokonała uprawnionego zabiegu legislacyjnego, mieszczącego się w granicach delegacji, i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów prawa uzasadnia stwierdzenie, że zabieg taki nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym oraz narusza technikę prawodawczą, a zatem stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej części aktu prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator podniósł, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, przeto winna ściśle regulować materię poddaną jej kognicji, i to zgodnie z brzmieniem delegacji oraz zasad tworzenia prawa. Tym regułom zaskarżona uchwała nie sprostała, co błędnie Sąd I instancji zaakceptował. W przepisie § 6 ust. 4 tej uchwały wyraźnie wskazano, że warunkiem zwrotu wydatku jest odpowiednie udokumentowanie jego poniesienia, co prowadzi do uznania, iż Rada Gminy R. przyjęła mechanizm kredytowania przez ucznia należnej mu pomocy. Uczeń zatem powinien najpierw opłacić we własnym zakresie świadczenie służące edukacji, a następnie wylegitymować się potwierdzeniem zapłaty (odpowiednim rachunkiem), dzięki któremu otrzyma zwrot pieniędzy. Tego typu mechanizm kredytowy możnaby uznać za odpowiadający delegacji ustawowej, gdyby jednocześnie gwarantował uczniowi uprawnienie do wyboru takiej formy pomocy, a gwarancji takiej w uchwale brak, co oznacza, że to organ administracji publicznej samodzielnie (władczo) podejmowałby uznaniową decyzję o udzieleniu pomocy na zasadzie późniejszego zwrotu wydatku. Tak określony sposób niesienia uczniowi pomocy, w ocenie skarżącego kasacyjnie, narusza przepisy art. 90f pkt 3 w zw. z art. 90d ust. 1 - 4 ustawy oświatowej. O nielegalności tego typu gminnego systemu refundacji poniesionych przez ucznia kosztów orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyroku z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. IV SA/Gl 893/12. Ten sam Sąd zakwestionował legalność tożsamego uregulowania uchwały Rady Gminy W. w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Gl 110/13. Autorka skargi kasacyjnej wskazała również, że w wyraźnej kompetencji rady gminy nie leży określanie w akcie prawa miejscowego jak należy rozumieć normatywne pojęcie "zdarzenia losowego", będącego przesłanką udzielenia pomocy, a to poprzez jego definiowanie, czy to w sposób otwarty (przykładowy), czy też zamknięty. Ustawa oświatowa w art. 90f pkt 4 udzieliła upoważnienia samorządowemu prawodawcy do określenia jedynie trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego, do którego uczeń ma prawo na podstawie art. 90e ust. 1, w zależności od wystąpienia zdarzenia losowego, warunkującego jego przyznanie. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca pozostawił własnemu uznaniu rady gminy określenie w uchwale, co należy rozumieć przez relewantną kategorię zdarzenia zależnego od losu, któremu to pojęciu ustawodawca nadał znaczenie potoczne i jego wykładnię pozostawił orzecznictwu administracyjnemu oraz sądowoadministracyjnemu, kształtującemu się w sprawach indywidualnych. Definiowanie przez radę gminy pojęcia wprowadzonego do obrotu prawnego przez ustawę stanowi o istotnym naruszenia prawa, albowiem organ wkracza w materię jednoznacznie mu niepowierzoną. Odnosząc się zaś do wadliwości § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały Prokurator wskazał, iż także ta część spornego aktu prawa miejscowego dotknięta jest naruszeniem prawa, wynikającym z przekroczenia delegacji ustawowej. W przepisie tym rada gminy uregulowała formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy, przy czym odwołała się do niedopuszczalnego z zasady zabiegu bezpośredniego powielenia zapisów ustawowych. Delegacja z art. 90f ustawy o systemie oświaty wyraźnie uprawnia radę gminy do określenia form udzielanego w gminie stypendium szkolnego, a więc organ zobowiązany był jedynie do ich wskazania. Zabieg legislacyjny polegający na częściowym przytoczeniu w § 5 ust. 1 uchwały treści ustawy (art. 90d ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 oraz ust. 5) - co zostało przez sąd orzekający przyznane - jest nie tylko sprzeczny z upoważnieniem wynikającym z art. 90f pkt 2 ustawy oświatowej, ale także z przywołanymi zasadami techniki prawodawczej, albowiem § 137 powołanego wcześniej Rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r., stosowany na podstawie § 143 także do aktów prawa miejscowego, nie dopuszcza powtarzania w uchwałach przepisów ustawy. Regulowanie w akcie prawa miejscowego materii unormowanej już w ustawie jest zdaniem Prokuratora całkowicie zbędne i stanowi niepożądany pozór prawotwórstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż została oparta na nieusprawiedliwionej podstawie. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest on bowiem uprawniony do wykraczania poza ramy zaskarżenia i przedstawionych zarzutów.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w niniejszej sprawie powołała się na podstawę naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych w jej treści przepisów ustawy o systemie oświaty, dowodząc przekroczenia przez Radę Gminy R. granic delegacji ustawowej przez regulację tzw. kredytowanego sposobu przyznawania stypendium szkolnego, wprowadzenie definicji "zdarzenia losowego", nadto naruszenia zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w uchwale zapisów ustawowych. Przypomnieć trzeba, ze przepis art. 90f ustawy o systemie oświaty upoważnia radę gminy do uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, w którym określa się w szczególności sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 (pkt 1), form, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy (pkt 2), tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego (pkt 3), tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego (pkt 4). Zwrot "w szczególności" oznacza tu możliwość wyjścia poza ramy wskazane w tym przepisie, lecz jako obligatoryjne części uchwały reguluje elementy w nim wymienione. Zatem obowiązkiem rady gminy uchwalającej przedmiotowy regulamin jest m.in. określenie form udzielania stypendium szkolnego, trybu i sposobu udzielania tego stypendium, oraz trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego. Ustawa nie precyzje kryteriów w tej materii. Natomiast przepisy art. 90d ust. 1, 3 i 4 tej ustawy, normują zakres podmiotowy uprawnienia do stypendium, zaś ust. 2 formy stypendium.

Zaskarżony przepis § 6 ust. 4 uchwały Rady Gminy R. z dnia 27 kwietnia 2005 r. stanowi, iż pomoc materialna w formach, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1-3 (odpowiednio całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem stałego zamieszkania uczniom określonych szkół) może być realizowana poprzez zwrot wydatków, po zaakceptowaniu przedstawionych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatku. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela poglądu skarżącego kasacyjnie o istotnej wadliwości tego uregulowania, a zatem o naruszeniu prawa materialnego przez Sąd I instancji akceptujący je. Co prawda motywy zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie są przekonujące, bo zwrot wydatków poniesionych raczej będzie następował do rąk bezpośrednio ucznia lub jego opiekuna prawnego, co zresztą – zwłaszcza w świetle brzmienia przywołanych przezeń przepisów art. 90b ust. 3 i 4 omawianej ustawy – nie ma istotnego znaczenia w sprawie, nadto wydaje się, że nie było intencją uchwałodawcy żądanie przedstawiania niezapłaconych faktur czy rachunków (świadczy o tym brzmienie § 6 ust. 4 uchwały: "...poprzez zwrot wydatków po zaakceptowaniu....dokumentów potwierdzających poniesienie wydatku..."), które zresztą w praktyce rzadko funkcjonują, nadto wbrew twierdzeniu Sądu meriti jest to jednak forma refundacji wydatków wcześniej poniesionych. Jednakowoż trafnie Sąd I instancji dostrzegł inne aspekty tego zagadnienia. Mianowicie to, że regulacja ta nie dokonuje modyfikacji ustawowych form pomocy, że jest tylko jedną z możliwości realizacji świadczenia, że w konsekwencji nie stanowi powodu do stwierdzenia nieważności tej części uchwały. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie przyjął Sąd meriti, iż nie narusza ona upoważnienia wynikającego z przepisu art. 90f ust. 3 ustawy o systemie oświaty, aczkolwiek należy uwzględnić tu inne argumenty. Tryb i sposób udzielania stypendium to nic innego jak określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia oraz jego realizacji. Tryb to wszak konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś sposób to metoda, czy forma tego działania. Skoro chodzi tu o udzielenie stypendium, do których te zwroty się odnoszą, to innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tego świadczenia. Na gruncie omawianej materii utrwalony jest pogląd, wedle którego pierwszorzędną formą świadczenia jest pomoc rzeczowa, a tylko wyjątkową pomoc pieniężna (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 132/11, publ. jw.). Tak też postanowiono w § 5 omawianej uchwały. Winna ona być przeto, technicznie rzecz ujmując, realizowana w drodze zakupu określonych towarów przez pracowników urzędu gminy czy inne upoważnione osoby, bądź przez uczniów czy ich rodziców. W ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji dużego zróżnicowania wieku uczniów zamieszkałych na terenie gminy, a więc i rodzaju szkół, do jakich uczęszczają, oraz szerokiego wachlarza potrzebnych podręczników czy innych przyborów szkolnych, niepodobna obciążać co do zasady tym obowiązkiem pierwszej z kategorii osób. Wydaje się to być zadaniem niepotrzebnie komplikującym system i nie zawsze odpowiadającym potrzebom uprawnionych, aczkolwiek nie można go z góry wykluczyć. Zatem lepszym rozwiązaniem jest jego realizacja przez osoby bezpośrednio zainteresowane. Przy czym godzi się mieć na uwadze, że zaskarżona uchwała w omawianym zakresie wprowadza zwrot "może", który oznacza dopuszczenie również innego sposobu realizacji prawa do stypendium, a więc zakłada pewną elastyczność postępowania w tym zakresie. Tak należy bowiem odczytać tę regulację, jako jedną z opcji, skoro nie powiada się w treści przedmiotowego zapisu o wyłączności tzw. refundacji. Powierzenie wykonawczej realizacji uprawnienia do stypendium, a więc właściwie gospodarowania nim, uczniom czy ich rodzicom ma swe uzasadnienie w tym, że najlepiej znają oni swoje potrzeby i w ramach ewentualnych świadczeń stypendialnych najlepiej powinni je zaspokoić. W przypadku braku takiej możliwości istnieje szansa na zmianę sposobu udzielenia świadczenia albo domagania się wypłacenia zaliczki. Organ może też sam wybrać sposób wypłaty świadczenia, a obawa przed jego dowolnością nie jest dostatecznym argumentem przemawiającym przeciwko omawianemu rozwiązaniu. Przeto nawet, gdy przepisy ustawy nie przewidują takiego sposobu realizacji prawa do pomocy, to go nie wykluczają, a Rada Gminy R. uchwalając go nie przekroczyła uprawnienia delegacyjnego. Dla tej konkluzji nie mają znaczenia orzeczenia odmienne zapadłe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, bo nie przesądzają one poprawności przedstawionego w nich rozumowania i nie mają charakteru wiążącego, tym bardziej, gdy wyrok w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 110/13 jest nieprawomocny, a wyrok w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 893/12 nie był zaskarżony. Nie doszło zatem w niniejszej sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 90f pkt 3 i art. 90d ust. 1-4 ustawy o systemie oświaty.

Nietrafne są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Jak słusznie przyjął bowiem Sąd meriti w sprawie powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Zabieg tego rodzaju może być różnie postrzegany w zależności od konkretnych okoliczności, mimo iż rzeczywiście jest niepożądany. Sama tylko sprzeczność z zasadami legislacji określonymi w rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie stanowi jednak wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały. Skarżący kasacyjnie dowodzi wadliwego powtórzenia w § 5 ust. 1 pkt 1-4 zaskarżonej uchwały zapisu ustawy oświatowej zawartego w art. 90d ust. 2 pkt 1 i 2, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nadto ust. 4 i 5 tego przepisu. Trzeba więc zwrócić uwagę, że zawarta w art. 90f pkt 2 tej ustawy delegacja obejmuje obowiązek określenia form udzielania stypendium, które sprecyzowane zostały w art. 90d ust. 2 i 5, a odpowiednio stosowane są do uprawnionych wskazanych w ust. 3 i 4 tego przepisu. Przepis § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały odpowiada tym regulacjom (pkt 1 artykułowi 90d ust. 2 pkt 1, pkt 2 artykułowi 90d ust. 2 pkt 2, pkt 3 artykułowi 90d ust. 4, zaś pkt 4 artykułowi 90d ust. 5), lecz nie jest tylko prostym ich przeniesieniem, bo wskazując ujęte w nich przypadki precyzuje ich katalog (pkt. 1, 2, 3). Użyty w pkt. 1 i 2 zwrot "w szczególności" oraz w pkt. 3 zwrot "między innymi" nie wykluczają innych jeszcze sytuacji, w jakich możliwe jest przyznanie pomocy w ramach tego świadczenia. Słusznie dostrzegł Sąd Wojewódzki, iż jest to katalog otwarty form pomocy, a tylko jego określenie jako pokrycia kosztów udziału w zajęciach czy pomocy rzeczowej zostało przeniesione z przepisu ustawy. Nie jest to więc zabieg, który polega na kompleksowym i pełnym, a więc prostym przetransponowaniu normy ustawowej do aktu prawa miejscowego. Poza tym delegacja do określenia form pomocy oznacza możliwość wyboru niektórych spośród ujętych w ustawie albo wszystkich. Przeto ich uregulowanie w uchwale ma charakter porządkujący i precyzujący te formy, co bez ich powielenia nie jest możliwe. Taki zabieg jest uzasadniony potrzebą czytelności i zrozumiałości aktu prawnego przez jego adresatów. Te uwagi odnoszą się również do przepisu § 5 ust. 1 pkt 4, który co prawda został przeniesiony z art. 90d ust. 5 ustawy oświatowej prawie in extenso, lecz w tych okolicznościach bez niego przepis ten byłby niekompletny. Nie doszło zatem do przekroczenia zakresu delegacji i naruszenia prawa motywującego pogląd o nieważności tej części uchwały.

Podobnie należy ocenić treść i sposób regulacji § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały, który – wbrew skarżącemu kasacyjnie - nie zawiera typowej definicji zdarzenia losowego, a tylko przykłady praktyczne, jakie zdarzenia będą mogły stanowić podstawę przyznania świadczenia, a więc przykładowe stany faktyczne, jakie za takie zdarzenie mogą być uznane. Świadczy o tym określenie "w szczególności". Zatem regulacja ta nie wyklucza potraktowania jako zdarzenie losowe w rozumieniu zaskarżonej uchwały i przepisów ustawy o systemie oświaty innych jeszcze sytuacji. Regulacja ta pełni więc takie same funkcje jak powyżej opisana regulacja § 5 ust. 1 uchwały. Tego rodzaju legislacja powoduje, że określona instytucja prawna jest zrozumiała dla adresata i pracownika organu, a czytelność jej przesłanek jest zaletą uchwały, a nie wadą. Założenie oczekiwania na interpretację tego pojęcia przez judykaturę jest nieporozumieniem, bo akty prawne należy tak stanowić, aby były jednolicie rozumiane i stosowane, a wykładnia w sprawach indywidualnych nie ma szerszego oddziaływania, poza tym opóźnia stosowanie prawa i prowadzi do zbędnej jego niepewności. Przeto i w tej materii nie doszło do zarzucanego naruszenia prawa, zwłaszcza przekroczenia granic delegacji do wydania aktu prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy trafnie Sąd I instancji oddalił skargę.

Podobne stanowisko co do tzw. refundacyjnego systemu zwrotu wydatków objętych stypendium szkolnym zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 385/14. Ubocznie trzeba tylko dodać, że w wyroku zaskarżonym w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 138/13) zajął odmienne stanowisko w zakresie regulacji miejscowej dotyczącej zagadnienia zdarzenia losowego, wszak w części stwierdzającej nieważność w tej sprawie zaskarżonej uchwały nie wniesiono skargi kasacyjnej.

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.