Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 184/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1, 2 art. 5 ust. 1 - 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Słupia z dnia 28 grudnia 2012 roku, nr XXIV/111/12 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Słupia 1. stwierdza nieważność § 5 ust. 1, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 6 ust. 4, § 8 ust. 1 pkt 3, § 8 ust. 2, § 21 ust. 4, § 22 ust. 5, § 22 ust. 8, § 22 ust. 9, § 26 ust. 5 oraz § 26 ust. 6 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr XXIV/111/12 Rady Gminy Słupia z dnia 28 grudnia 2012 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Słupia.

Autor skargi wskazał na naruszenie § 135 i § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908, dalej jako: "rozporządzenie") w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1399 ze zm., dalej jako: "ustawa") poprzez zamieszczenie we wskazanych jednostkach redakcyjnych uchwały przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy oraz powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację treści art. 5 ust. 1 – 5 ustawy, poprzez postanowienie:

- w § 5 ust. 1 uchwały, iż właściciele nieruchomości obowiązani są do usuwania na bieżąco sopli lodu z okapów, rynien i innych części elewacji oraz nawisów śniegu z dachu stwarzających zagrożenie dla przechodniów;

- w § 5 ust. 2 uchwały, iż właściciele nieruchomości obowiązani są do oznaczenia nieruchomości zgodnie z treścią art. 47b ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2001 roku nr 193, poz. 1287 ze zm.) przez umieszczenie w widocznym z ulicy miejscu numeru porządkowego oraz zadbanie o ich estetyczny i czytelny wygląd;

- w § 6 ust. 1 uchwały, iż obowiązek oczyszczania chodników i innych części nieruchomości służących do użytku publicznego ze śniegu i lodu winien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika;

- w § 6 ust. 4 uchwały, iż zakazuje się zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię;

- w § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały, iż zabrania się prowadzenia napraw blacharsko –lakierniczych, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych do takiej działalności i zgodnie z obowiązującymi przepisami;

- w § 8 ust. 2 uchwały, iż zabronione jest mycie i naprawa pojazdów samochodowych na ulicach, chodnikach, terenach zielonych oraz parkach i lasach;

- w § 21 ust. 4 uchwały, iż zabronione jest gromadzenie w pojemnikach na odpady i koszach ulicznych śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, a także odpadów z działalności gospodarczej;

- w § 22 ust. 5 uchwały, iż nieczystości ciekłe musza być usuwane z nieruchomości z częstotliwością i w sposób gwarantujący, że nie wystąpi wypływ ze zbiornika wynikający z jego przepełnienia, a także zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wód podziemnych, jednak nie rzadziej niż 1 raz na 3 miesiące;

- w § 22 ust. 8 uchwały, iż właściciel nieruchomości jest zobowiązany do zawarcia umowy na opróżnianie zbiorników na nieczystości ciekłe z uprawnionym podmiotem świadczącym usługi w tym zakresie oraz do przechowywania dowodów uiszczenia opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych przez okres 3 lat;

- w § 22 ust. 9 uchwały, iż w przypadku stwierdzenia nieszczelności zbiornika bezodpływowego, właściciel nieruchomości jest zobowiązany do usunięcia ich w ustalonym terminie od momentu stwierdzenia tego faktu i do powiadomienia o tym gminy, a w sytuacji gdy właściciel nieruchomości nie wykona uszczelnienia w ustalonym terminie, może wykonać te prace za niego gmina i obciążyć go kosztami;

- w § 26 ust. 5 uchwały, iż zakazuje się wprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i innych urządzeń służących do zabawy dla dzieci;

- w § 26 ust. 6 uchwały, iż padłe zwierzęta domowe należy przekazać do unieszkodliwienia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie. Obowiązek usunięcia padłych zwierząt domowych należy w pierwszej kolejności do jego właściciela, a w przypadku gdy nie jest możliwe jego ustalenie, do właściciela nieruchomości;

- w § 29 ust. 1 uchwały, iż właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi zobowiązani są do przeprowadzenia co najmniej raz w roku, deratyzacji na terenie nieruchomości. Obowiązek ten, w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, może być zrealizowany tylko w miarę potrzeby.

Z opisanych powodów autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały we wskazanej części. W motywach skargi Prokurator wyjaśnił, iż przepis § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 uchwały stanowią powtórzenie regulacji ustawowych, a pozostałe wymienione przepisy wykraczają poza ustawową delegację.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, iż kwestionowana uchwała była przedmiotem oceny organu nadzoru, czyli Wojewody [...], który nie stwierdził naruszenia prawa. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ zaakcentował, iż przepis § 5 ust. 1 oraz ust. 2 uchwały nie posiada treści, która jest niezgodna z obowiązującym prawem, bowiem przepisy te nie nawiązują do obowiązku usuwania przez właścicieli nieruchomości sopli i lodu z części składowych budynków oraz nie nakładają obowiązku oznaczania nieruchomości numerami porządkowymi. Rada Gminy podziela stanowisko strony skarżącej, iż treść § 6 ust. 1 uchwały stanowi powtórzenie zapisów ustawy, jednakże – zgodnie z aktualnymi poglądami judykatury – taka sytuacja jest dopuszczalna, jeżeli jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym. Biorąc pod uwagę treść i komparycję § 6 uchwały, jako całości, brak treści określonej w § 6 ust. 1 czyni nieczytelnym pozostałe zapisy tego przepisu. Z tych względów, zdaniem Rady Gminy, zapis § 6 ust. 1 uchwały jest dopuszczalny. Odnosząc się do treści § 6 ust. 4, § 8 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 ust. 2 uchwały organ wyjaśnił, iż nie jest uzasadnione twierdzenie, iż Rada Gminy wprowadziła niedozwolone zakazy, w zakresie określonym w powołanych przepisach. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i "c" ustawy uprawnia radę gminy do określenia wymagań dotyczących utrzymania czystości i porządku w zakresie tam wskazanym. Pojęcie "wymagania" należy odnieść do pożądanych zachowań, które mogą być określone poprzez wskazanie zachowań niedozwolonych. Z tych względów, w ocenie organu, powyższe przepisy są zgodne z prawem. W zakresie żądania stwierdzenia nieważności zapisu § 22 ust. 5 uchwały, autor skargi nie wskazał jaki przepis ustawy został naruszony, a uwzględniając, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, do kompetencji rady gminy należy określenie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, wskazany przepis stanowi wypełnienie delegacji ustawowej. W ocenie Rady Gminy, określony w § 22 ust. 8 uchwały czasookres przechowywania dowodów korzystania z usług polegających na odbiorze nieczystości ciekłych nie przekroczył delegacji ustawowej. Niewątpliwie ustawa nie określa tego okresu, co nie oznacza, że uchwałodawca nie jest uprawniony do jego określenia. Skoro wójt gminy uprawniony jest do nadzoru nad realizacją obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 – 4 i art. 6 ust. 1 ustawy, to zasadnym jest określenie czasu, w którym należy przechowywać dokumenty podlegające kontroli w ramach nadzoru, bowiem w przeciwnym razie zakres tego nadzoru może być ograniczony wyłącznie do aktualnie obowiązującej umowy na wywóz nieczystości ciekłych, co z kolei ogranicza uprawnienia nadzorcze wójta oraz może prowadzić do szeregu nieprawidłowości w zakresie pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przepis § 22 ust. 9 uchwały nie zobowiązuje właścicieli nieruchomości do powiadamiania gminy o nieszczelności zbiornika bezodpływowego, a jedynie o fakcie usunięcia nieszczelności zbiornika bezodpływowego, po tym jak uprzednio stwierdzono jego nieszczelność. Treść § 28 uchwały mieści się w uprawnieniach rady gminy do określania sposobu pozbywania się odpadów komunalnych określonych treścią art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 roku Prokurator oświadczył, iż przedmiotem skargi jest przepis § 5 ust. 5 i 6, a nie – jak omyłkowo wskazano – przepis § 5 ust. 1 i 2 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy powołanej już wcześniej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Biorąc pod uwagę poczynione na wstępie rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, stanowi delegację ustawową. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Regulacja powołanego przepisu art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które winny znaleźć się w regulaminie czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Takie też stanowisko ugruntowało się orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekając w sprawie niniejszej w pełni podziela (por. np. wyroki NSA z dnia: 8 listopada 2012 roku, sygn. akt: II OSK 2012/12, 14 grudnia 2011 roku, sygn. akt: II OSK 2058/11, 7 kwietnia 2010 roku, sygn. akt: II OSK 170/10 oraz wyroki WSA w: Poznaniu z dnia 23 października 2013 roku, sygn. akt: IV SA/Po 748/13, z dnia 3 października 2013 roku, sygn. akt: IV SA/Po 507/13, Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: II SA/Sz 238/13; wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, zatem wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że zakwestionowane w skardze postanowienia regulaminu świadczą o wykroczeniu przez uchwałodawcę poza zakres delegacji ustawowej dokonując nieuprawnionej modyfikacji norm ustawowych, stanowiąc przepisy wykraczające poza materię, która może być unormowana w regulaminie czystości i porządku, bądź dokonując nieuprawnionego powtórzenia treści norm ustawowych.

W pierwszej kolejności wskazać wypada, iż w przepisie § 5 ust. 5 regulaminu ustalono, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do usuwania na bieżąco sopli lodu z okapów, rynien i innych części elewacji oraz nawisów śniegu z dachu stwarzających zagrożenie dla przechodniów, realizując w ten sposób zapisy § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 roku w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. nr 74, poz. 836). –Wspomniany przepis § 2 pkt 7 wskazuje, iż rzeczone rozporządzenie określa warunki, które mają zapewnić m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Oceniając legalność przywołanego przepisu uchwały dostrzec należy, iż powiązanie omawianej regulacji regulaminu z treścią § 2 pkt 7 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 1999 roku nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem przywołany przepis rozporządzenia określa zakres regulacji tegoż rozporządzenia i nie ma żadnego odniesienia do treści regulaminu w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ponadto, powołany przepis regulaminu wykracza poza delegację dla uchwałodawcy określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy. Przepis ten stanowi, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Nie trudno dostrzec, iż przepis ten uprawnia radę gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (a nie sopli lodu z okapów, rynien i innych części elewacji oraz nawisów śniegu z dachu) i to wyłącznie w odniesieniu do części nieruchomości służących do użytku publicznego. W tej sytuacji uznać wypada, iż uchwałodawca przekroczył ustawową delegację, zatem przepis § 5 ust. 5 regulaminu jest dotknięty wadą nieważności.

Kolejny zakwestionowany w skardze przepis regulaminu – § 5 ust. 6 – stanowi, iż właściciele nieruchomości obowiązania są do oznaczania nieruchomości, zgodnie z treścią art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku nr 193, poz. 1287 ze zm.), przez umieszczenie w widocznym z ulicy miejscu numeru porządkowego nieruchomości oraz zadbanie o ich estetyczny i czytelny wygląd. Powołany przepis art. 47b Prawa geodezyjnego i kartograficznego tymczasem stanowi, iż właściciele nieruchomości zabudowanych lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które takimi nieruchomościami władają, mają obowiązek umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru. Na tabliczce oprócz numeru porządkowego zamieszcza się również nazwę ulicy lub placu, a w miejscowościach bez ulic lub placów albo posiadających ulice lub place bez nazw – nazwę miejscowości (art. 47b ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Sporny przepis regulaminu stanowi zatem powtórzenie treści regulacji ustawowej, a ponadto nałożenie obowiązku umieszczenia numeru porządkowego nieruchomości oraz dbanie o jego estetyczny i czytelny wygląd, jako że nie znajduje uzasadnienia w art. 4 ust. 2 ustawy, stanowi nieuprawnione przekroczenie delegacji ustawowej. Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 14 grudnia 2011 roku, sygn. akt: II OSK 2058/11, odwołując się ugruntowanego w orzecznictwie poglądu stwierdził, że powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym nie tylko poprzez regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego, bowiem to możliwe jest tyko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Także przepis § 6 ust. 1 regulaminu dotknięty jest wadą nieważności. Przepis ten stanowi, iż obowiązek oczyszczania chodników i innych części nieruchomości służących do użytku publicznego ze śniegu i lodu winien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika. Zacytowany przepis § 6 ust. 1 regulaminu nie znajduje uzasadnienia w unormowaniu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy, gdyż ten przepis – jak już wskazywano wcześniej – uprawnia uchwałodawcę do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W pierwszej kolejności dostrzec należy, iż powołany przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy nie uprawnia do wskazania sposobu w jaki ma być uprzątnięta część nieruchomości służąca do użytku publicznego, a po drugie powołany przepis regulaminu narusza art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem skoro wymieniony przepis obliguje właściciela nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, to rada gminy nie jest upoważniona do stanowienia przepisu zobowiązującego właściciela nieruchomości do działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika. Rada gminy przyjmując zatem przepis § 6 ust. 1 regulaminu wykroczyła poza delegację ustawową, dokonując nadto nieuprawnionej modyfikacji treści obowiązku wynikającego z przepisu ustawy.

Poczynione zastrzeżenia odnoszą się także do regulacji § 6 ust. 4 regulaminu zgodnie, z którym zakazuje się zgarniania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię. Delegacja wynikająca z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy odnosi się wyłącznie do części nieruchomości służących do publicznego użytku, a za takową – mając na uwadze treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy – uznać nie można chodnika.

Kolejne zakwestionowane przepisy – § 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 regulaminu – odnoszą się do napraw i mycia pojazdów samochodowych. Pierwszy z wskazanych przepisów stanowi, iż na nieruchomościach lub ich częściach takich jak chodniki, podwórka zabrania się prowadzenia napraw blacharsko – lakierniczych, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych do takiej działalności i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Natomiast przepis § 8 ust. 2 regulaminu wprowadza zakaz mycia i napraw pojazdów samochodowych na ulicach, chodnikach, terenach zielonych oraz w parkach i lasach. Oceniając legalność wskazanych przepisów sięgnąć wypada do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy uprawniającego uchwałodawcę do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten uprawnia jedynie do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów, co nie jest jednak jednoznaczne z uprawnieniem do wprowadzenia zakazu mycia i napraw pojazdów.

W przepisie § 21 ust. 4 regulaminu rada gminy zabroniła gromadzenia w pojemnikach na odpady i koszach ulicznych śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, a także odpadów z działalności gospodarczej. Zacytowana regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy i jako taka jest dotknięta wadą nieważności. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przywołany przepis ustawy odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, np. ustawa o odpadach, zatem wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione.

Kolejny przepis, którego legalność została poddana w wątpliwość przez autora skargi to § 22 ust. 5 regulaminu stanowiący, iż nieczystości ciekłe muszą być usuwane z nieruchomości z częstotliwością i w sposób gwarantujący, że nie nastąpi wypływ ze zbiornika wynikający z jego przepełnienia, a także zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wód podziemnych, jednak nie rzadziej niż 1 raz na 3 miesiące. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy uprawnia uchwałodawcę do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Określenie "z częstotliwością i w sposób gwarantujący, że nie nastąpi wypływ ze zbiornika" nie wyczerpuje ustawowego obowiązku określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Prawidłowe wykonanie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy wymaga precyzyjnego i jasnego określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych, tak aby adresat uchwały nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować.

Na mocy przepisu § 22 ust. 8 regulaminu właściciel nieruchomości został zobowiązany do zawarcia umowy na opróżnianie zbiorników na nieczystości ciekłe z uprawnionym podmiotem świadczącym usługi w tym zakresie oraz przechowywać dowody uiszczenia opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych przez okres 3 lat. Przede wszystkim dostrzec wypada, iż taka treść przepisu § 22 ust. 8 regulaminu wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Nadto, zakwestionowany przepis w sposób nieuprawniony modyfikuje treść regulacji ustawowej. Obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi wynika z treści art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy. Konkretyzacja tego obowiązku w zakresie dokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi wynika z treści art. 6 ust. 1 ustawy. Obowiązek zawarcia powyższej umowy wynika z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zatem rada gminy nie ma uprawnienia do powtarzania tegoż obowiązku w przepisie regulaminu. Ponadto wprowadzając obowiązek określony w art. 6 ust. 1 ustawy nie określono okresu, w jakim właściciele nieruchomości mają obowiązek przechowywać dowody uiszczania opłat, a skoro nie upoważniono do tego rady gminy, to brak jest podstaw do zamieszczenia takiej regulacji w postanowieniach regulaminu utrzymania czystości i porządku.

Przepis § 22 ust. 9 regulaminu wskazując, iż w przypadku stwierdzenia nieszczelności zbiornika bezodpływowego, właściciel nieruchomości jest zobowiązany do usunięcia jej w ustalonym terminie i do powiadomienia o tym gminy, a w sytuacji gdy właściciel nie wykona uszczelnienia w ustalonym terminie, może wykonać te prace za niego gmina i obciążyć go kosztami, także jest dotknięty wadą nieważności, bowiem uchwałodawca przekroczył delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Również przepis § 26 ust. 5 regulaminu wykracza poza ustawową delegację, bowiem stanowi zakaz wyprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i innych urządzeń służących do zabawy dla dzieci. Tymczasem ustawowa delegacja wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. obowiązek osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z prostego odniesienia treści powołanego przepisu § 26 ust. 5 regulaminu z powołaną delegacją ustawową wynika, iż uchwałodawca przekroczył delegację ustawową. Delegacja ustawowa nakazuje zawrzeć w regulaminie unormowania wprowadzające obowiązki mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, co nie jest jednoznaczne z uprawnieniem do wprowadzenia zakazów. Nie mieści się w kompetencjach rady gminy sformułowanie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2013 roku, sygn. akt: IV SA/Po 492/13 i inne).

Przepis kolejny – § 26 ust. 6 regulaminu – wprowadza obowiązek przekazania padłych zwierząt do unieszkodliwienia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie, obowiązek ten należy w pierwszej kolejności do właściciela zwierzęcia, a gdy nie można go ustalić do właściciela nieruchomości. W kontekście powołanego wcześniej przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy dostrzec wypada, iż powołany przepis § 26 ust. 6 regulaminu wykracza poza delegację ustawową. Ponadto, zasady postępowania z padłymi zwierzętami zostały bowiem uregulowane w sposób wyczerpujący przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1539 ze zm.), z kolei uprawnienia gminy w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzenia. W art. 4 ust. 2 ustawy nie ma mowy o możliwości obciążania właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji (por. np. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 roku, sygn. akt: II SA/Gd 553/13; w Warszawie z dnia 18 października 2013 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 1470/13; w Łodzi z dnia 26 lutego 2015 roku, sygn. akt: II SA/Łd 1146/14; w Olsztynie z dnia 17 września 2013 roku, sygn. akt: II SA/Ol 368/13 i inne).

Ostatni zakwestionowany przez Prokuratora przepis – § 26 ust. 1 regulaminu – nakłada na właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi obowiązek przeprowadzania, co najmniej raz w roku, deratyzacji na terenie nieruchomości, natomiast właścicieli budynków jednorodzinnych – tylko w miarę potrzeby. Ustawowa delegacja wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy uprawnia do określenia w regulaminie zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie m.in. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rada gminy realizując postanowienia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie może wskazywać podmiotu (właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna powyższego przepisu nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę gminy kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku, a co za tym idzie, obciążenia ich kosztami jego realizacji (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2013 roku, sygn. akt: IV SA/Po 492/13)

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że podnoszony w skardze zarzut naruszenia przepisów § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej nie może stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych. Zarzut naruszenia Zasad techniki prawodawczej ma charakter jedynie wtórny wobec faktu, że nastąpiło przekroczenie delegacji ustawowej (poprzez definiowanie pojęć), czy też wkroczenie w kompetencje ustawodawcy (poprzez modyfikowanie definicji ustawowych).

Podsumowując sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności uznał, że uchwała w zaskarżonej części dotknięta jest wadą nieważności. Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Na mocy art. 152 p.p.s.a. sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie 1 wyroku do dnia uprawomocnienia się wyroku.

m.m.