Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3317/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.6 ust.1, art.28 ust.1, art.36 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.3 pkt 1 i 3., art. 5 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art.5 ust.1
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.
article: art.64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.6 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 891/14 w sprawie ze skargi D. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 3 września 2013 r. nr XXXII/442/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Cmentarza w Staniątkach I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od D. G. na rzecz Gminy Miejskiej Niepołomice kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 891/14 oddalił skargę D. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 3 września 2013 r. nr XXXII/442/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Cmentarza w Staniątkach.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stenie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 22 maja 2014 r. D. G. wiosła skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach, podnosząc zarzuty naruszenia:

a) art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącej, z którego nie może korzystać,

b) art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej: "u.p.z.p.") poprzez wadliwe określenie nazwy uchwały inicjującej postępowanie planistyczne, co w konsekwencji spowodowało brak spełnienia przesłanki czynnego udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej,

c) art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczpospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1169) poprzez brak wskazania, czy zmiany planistyczne polegające na poszerzeniu cmentarza zainicjowane zostały wnioskiem biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego,

d) art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie zasad kształtowania polityki przestrzennej, co w konsekwencji spowodowało, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie odpowiada podstawowym wymogom w zakresie ochrony wartości architektonicznych, krajobrazowych i środowiskowych,

e) art. 17 pkt 6 ppkt a u.p.z.p. poprzez jedynie częściowe uwzględnienie stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, co w konsekwencji spowodowało, iż uchwalony plan narusza obowiązek uwzględnienia zasad ochrony środowiska,

f) art. 14 ust. 8 u.p.z.p. poprzez odwołanie się w treści planu do decyzji administracyjnych - por. § 4 ust. 2 planu, gdy tymczasem plan jako akt prawa miejscowego powoływać się może wyłącznie na inne akty prawa powszechnie obowiązującego,

g) art. 20 i 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 672) poprzez nieuzasadnione ograniczenie swobody działalności gospodarczej, polegające na ustanowieniu norm w akcie prawa miejscowego, uniemożliwiających rozbudowę dotychczas prowadzonego przez skarżącą przedsięwzięcia.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 3 września 2013 r. nr XXXII/442/13 w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała swoim zakresem obejmuje nieruchomość stanowiącą jej współwłasność, będącą częścią działki ewidencyjnej nr [...] położonej w S., oraz gminne działki nr: [...], [...], [...] i [...], pośrednio sąsiadujące z nieruchomościami należącymi do skarżącej, oznaczonymi jako działki nr [...] i nr [...]. Według załącznika numer 1 do uchwały Rady Miejskiej w Niepołomicach pn. "Rysunek planu" ww. działki gminne oznaczone zostały symbolami ZC (teren cmentarza), a fragment działki skarżącej symbolem R (teren rolniczy). Podkreślono, że strona na działce nr [...], bezpośrednio graniczącej z planowaną rozbudową cmentarza od strony wschodniej, mieszka oraz od początku lat 90-tych prowadzi zakład produkcyjny - wytwórnię mas i kitów uszczelniających. Nieruchomość ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, budynkami gospodarczymi oraz czynną studnią głębinową. W ocenie skarżącej poszerzenie granic cmentarza w kierunku wschodnim spowoduje naruszenie jej prawa własności, gdyż uniemożliwi zagospodarowanie działek w sposób przez stronę oczekiwany, ograniczy możliwość inwestowania z uwagi na konieczność ustanowienia stref ochronnych, spowoduje podjęcie działań zmierzających do likwidacji studni głębinowej, a także istotny spadek wartości jej nieruchomości.

Skarżąca wskazała również, że z ekspertyzy sporządzonej na jej zlecenie jednoznacznie wynika, iż planowana rozbudowa będzie miała negatywny wpływ na walory środowiskowe i przyrodnicze. Zdaniem strony Rada Miejska w Niepołomicach na etapie procesowania planu nie uwzględniła zastrzeżeń Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, który poddał w wątpliwość możliwość rozbudowy cmentarza na terenie wybranym przez Gminę z uwagi na niekorzystne ukształtowanie terenu pod względem hydrogenicznym. Bez podstawy prawnej przyjęto w uchwale możliwość likwidacji studni skarżącej.

Zwrócono nadto uwagę, że strona w związku z działalnością przedsiębiorstwa wykorzystuje działki gospodarczo. W związku z rozwojem przedsiębiorstwa planuje rozbudowę obiektów związanych z produkcją. Zamierza przeznaczyć na ten cel rezerwy wolnego terenu na działce, na której zakład znajduje się obecnie, a ponadto zakupiła niezabudowaną działkę sąsiednią. Przyjęcie m.p.z.p. dla obszaru części Cmentarza w Staniątkach trwale zamyka możliwość rozbudowy jakichkolwiek obiektów na znajdującym się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji ulokowanej niniejszym planem, na gruncie należącym do skarżącej. Fakt ten stanowi poważne zagrożenie dla istnienia firmy. W ocenie skarżącej ograniczenie zaskarżonym planem swobody działalności gospodarczej, która wykonywana była i jest zgodnie z prawem, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych i trudno je uznać za uzasadnione interesem publicznym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Niepołomice, ustosunkowując się do zarzutów w niej zawartych, wniosła o oddalenie skargi w całości.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przywołując treść art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził, że plan rozszerzenia cmentarza w Staniątkach jest całkowicie zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Niepołomice (załącznik nr 1 B do uchwały Nr LXIII/629/10 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 27 kwietnia 2010 r.). Teren objęty planem przeznaczony był w studium pod poszerzenie cmentarza oznaczony symbolem "ZC". Obejmuje on teren istniejącego cmentarza oraz przeznaczonego pod jego poszerzenie. W terenie utrzymuje się istniejące obiekty oraz dopuszcza lokalizację obiektów gospodarczych, urządzeń infrastruktury technicznej oraz wewnętrznych ciągów komunikacyjnych i parkingów, służących obsłudze cmentarza. Jednocześnie studium określa, że warunkiem samej realizacji poszerzenia cmentarza jest stwierdzenie przydatności terenu na podstawie dokumentacji hydrogeologicznej. Dopuszcza się jednocześnie utrzymanie rolniczego użytkowania gruntów w terenach stanowiących rezerwy pod poszerzenie cmentarzy. Wokół cmentarzy obowiązuje zachowanie stref sanitarnych.

Sąd podniósł, że procedura uchwalenia planu została zachowana prawidłowo. Wbrew twierdzeniom skargi czynny udział społeczeństwa nie był ograniczony. Procedura planistyczna została zapoczątkowana uchwałą Nr LXVIII/700/10 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 2 września 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do uchwały inicjującej dołączono załącznik graficzny nr 1 z czytelnym oznaczeniem obszaru, którego dotyczy. Uchwała stanowi o konkretnym obszarze, co zostało prawidłowo ogłoszone i wyłożone do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Osoba rzeczywiście zainteresowana tym konkretnym obszarem, jaki tworzą nieruchomości objęte planem bez trudu mogła go zidentyfikować i złożyć ewentualne zastrzeżenia. Plan poszerzenia cmentarza w Staniątkach i stworzenia warunków podłączeń do infrastruktury dotyczy działek Gminy Niepołomice użyczonych parafii, bez potrzeby wykupu nieruchomości i bez wydatków z budżetu miasta na realizowanie tego zadania własnego gminy.

Sąd pierwszej instancji, przywołując treść art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.) wskazał, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż zmiany planistyczne zainicjowane zostały wnioskiem biskupa diecezjalnego z dnia 5 lipca 2010 r. stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy z 1989 r. o stosunku państwa do kościoła, który znajduje się w aktach sprawy, a uzasadnienie samej uchwały inicjującej z dnia 2 września 2010 r. stanowiące jej integralną część powołuje się na wymagany i złożony przez Arcybiskupa Metropolitę Krakowskiego wniosek. Jednocześnie stwierdzono, że zasięg stref sanitarnych jest już ustalony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice dla obszaru "B" przyjętego w dniu 19 grudnia 2005 r. uchwałą Nr XLI/581/05 i nie występuje konieczność powiększenia obszaru objętego planem o zasięg stref sanitarnych cmentarza, ponieważ znajdują się one w obowiązującym planie miejscowym.

W ocenie Sądu zarzut skarżącej dotyczący naruszenia jej prawa własności nie mógł doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, a sposób jego sformułowania i przytoczone argumenty jedynie pozornie przystają do okoliczności sprawy. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem podstawę do ingerencji w prawo własności, dotyczyć to może sposobu wykonywania prawa a nie samego prawa. W rozpoznawanej sprawie wartość interesu społecznego, jakim jest stworzenie oczekiwanych i niezbędnych kolejnych miejsc pochówku (wobec niewystarczających na dotychczasowym cmentarzu) jest wyższy od zaprezentowanego przez skarżącą. Należy, bowiem zauważyć, że działka skarżącej nr [...] i tak znajdowała się od dawna w strefie ochronnej istniejącego cmentarza. Jednocześnie sam uchwalony i zaskarżony plan zagospodarowania nie dotyczy bezpośrednio działki skarżącej, na której zamieszkuje i prowadzi działalność gospodarczą i nie godzi bezpośrednio w jej prawo własności. Niewątpliwie już dotychczas istniejąca strefa ochronna spowodowana istnieniem cmentarza w Staniątkach nakłada na skarżącą ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności. W takiej sytuacji art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stwarza możliwość formułowania roszczeń odszkodowawczych, które rekompensują ograniczenia w zakresie sposobu wykonywania prawa własności.

Uznano, że uchwalony plan zgodny jest z wymogami ochrony środowiska. W trakcie procedury planistycznej przeprowadzono stosowne uzgodnienia i uwzględniono stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, który uzgodnił zaproponowany zakres prognozy planu pozytywnie. Proponowana przez skarżącą lokalizacja w kierunku południowo zachodnim jest niekorzystna z uwagi na wyższy poziom wód gruntowych wynikający ze zbliżenia do dna doliny oraz konieczność zwiększenia wysokości nadsypów ziemnych. Brak przeciwskazań dla środowiska naturalnego również ze względu na poziom wód gruntowych i obecność warstwy nieprzepuszczalnych iłów, które izolują zbiornik CZWP 451 B.. W strefach sanitarnych istniejącego cmentarza nie dopuszcza się możliwości lokalizacji nowych studni, a istniejące powinny zostać zamknięte. Istniejąca studnia, jako źródło zaopatrzenia w wodę powinna zostać zamknięta zarówno ze względu na położenie w zasięgu oddziaływania istniejącego cmentarza, jak i jego planowanego poszerzenia.

Sąd podkreślił, że w trakcie trwania postępowania planistycznego prawidłowo dokonano stosownych uzgodnień również z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Państwowym Powiatowym i Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym, Zarządem Dróg a także innymi wymaganymi jednostkami. Rozbudowa cmentarza uzgodniona została pozytywnie. W trakcie uzgodnień rozważano niezbędne warunki wymienione w § 1 - § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315).

Uchwalony plan w swojej treści w żaden sposób nie odwołuje się bezpośrednio do decyzji administracyjnych, również w § 5 ust 4 pkt 3 b, stanowiąc tylko ogólnie o obowiązku uwzględnienia innych uwarunkowań i wymogów wynikających z przepisów odrębnych oraz uzupełnienia dokumentacji geologiczno - inżynierskiej przed realizacją przedsięwzięcia. Zaskarżony plan prawidłowo nie zawierał żadnej dyspozycji w zakresie studni skarżącej, bowiem studnia położona jest poza granicami planu. Kwestia ta rozstrzygana będzie na etapie projektowania inwestycyjnego i realizacji inwestycji. Podobnie § 4 ust. 2 przepisów ogólnych planu ma jedynie charakter informacyjny a dotyczy rysunku planu.

Mając na uwadze art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 672), Sąd podniósł, że swoboda działalności gospodarczej skarżącej nie została naruszona, bowiem strona powołuje się jedynie na swoje potencjalne zamierzenia dotyczące rozbudowy przedsięwzięcia, nie konkretyzuje ich a aktualnie nie ma możliwości na terenach rolnych nr [...] i [...] zabudowy kubaturowej służącej prowadzeniu działalności gospodarczej. Teren funkcjonującego cmentarza posiada podłączenie do sieci wodociągowej i elektroenergetycznej, podobnie jak wszystkie gospodarstwa domowe na sąsiednich działkach. Jednocześnie, co istotne działka nr [...] w żadnym z dotychczasowych planów nie była ani nie jest przeznaczona pod działalność produkcyjną czy usługową, dlatego argumenty skarżącej o naruszonej wolności są bezzasadne. Powoływanie się przez skarżącą na naruszenie praw nabytych związanych z prowadzoną już działalnością gospodarczą również nie jest usprawiedliwione i racjonalne, gdyż strona rozpoczynając prowadzenie działalności gospodarczej w sąsiedztwie funkcjonującego cmentarza i terenu określonego w studium pod jego poszerzenie winna tak zaplanować swoją działalność by temu wymaganiu sprostać.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. G., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – zwanej dalej: "P.p.s.a.") podniesiono zarzuty naruszenia:

1) art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do tego, co było przedmiotem sprawy i zaniechanie zbadania zgłoszonych zarzutów przez skarżącą w kontekście naruszenia jej interesu prawnego, a dokonanie ogólnych rozważań w przedmiocie interesu prawnego na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym co w konsekwencji zaskutkowało wadliwym oddaleniem skargi skarżącej, w sytuacji, kiedy wobec rażącego naruszenia interesu prawnego skarżącej, Sąd pierwszej instancji powinien był zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości,

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości w sytuacji, w której uchwała ta podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu, tj. w sytuacji zaistnienia rażącego naruszenia przysługującego skarżącej prawa własności, przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz naruszenia zasady proporcjonalności, prowadzących do ograniczenia uprawnień skarżącej nie znajdujących uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działania Rady Miejskiej w Niepołomicach w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżącej, który był wywodzony z uprawnień właścicielskich względem jej nieruchomości oraz studni głębinowej. Wskazano nadto na naruszenie procedury planistycznej poprzez nieuwzględnienie alternatywnej lokalizacji rozbudowy cmentarza w kierunku południowo-zachodnim proponowanym przez stronę oraz nieuzasadnione zanegowanie możliwości rozwoju przedsiębiorstwa skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Niepołomicach, wskazując na bezzasadność zarzutów w niej podniesionych, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W replice na odpowiedź na skargę kasacyjną skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane w złożonej skardze, załączając umowę użyczenia terenu pod rozbudowę cmentarza z dnia 28 marca 2013 r., ekspertyzę dr J. Ż. z dnia 28 lutego 2011 r., opinię dr J. Ż. z dnia 10 maja 2015 r. oraz plan sytuacyjny terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Jednak przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm. - zwanej dalej "u.p.z.p."), których niezastosowanie, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, zarzuty skargi poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie w kontekście naruszenia prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm – zwanej dalej: "P.u.s.a."). Wskazać należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż legalność. Kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może bowiem dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad oraz procedury planistycznej. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji, w granicach właściwości, dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej uchwały. Z uzasadnienia wyroku wynika, że uczynił przedmiotem swych rozważań i ocen aspekty proceduralne i materialnoprawne zaskarżonej uchwały i dokonał kompleksowej oceny jej zgodności z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia przepisów ustrojowych. Biorąc pod uwagę, że oddalenie przez sąd skargi jest konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego nie można także Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 151 P.p.s.a., skoro jego zastosowanie było wynikiem kontroli legalności zaskarżonego aktu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Naruszenie normy art. 134 § 1 P.p.s.a. należy więc uznać za usprawiedliwione wówczas, gdy uchybiono obowiązkowi wyjścia poza granice zaskarżenia, w sytuacji, kiedy istniał taki obowiązek a nadto strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała w sprawie dowody, które zostały pominięte. Trzeba zauważyć, że przedmiotem sprawy była kontrola legalności aktu prawa miejscowego pod kątem naruszenia przez ten akt uprawnienia skarżącej wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. To, że wynik dokonanej kontroli zaskarżonej uchwały jest odmienny od oczekiwań skarżącej nie oznacza, że ocena dokonana przez Sąd Wojewódzki jest nieprawidłowa i doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

W skardze zarzucono, że Sąd Wojewódzki nie rozważył naruszenia zaskarżonym planem uprawnień właścicielskich skarżącej względem studni głębinowej. Tymczasem, Sąd pierwszej instancji ocenił, że zaskarżony plan prawidłowo nie zawierał żadnej dyspozycji odnoszącej się do studni skarżącej, ponieważ studnia ta położona jest poza granicami planu. Poza tym kwestia ta zostanie, uwzględniona dopiero na etapie projektowania inwestycyjnego i realizacji inwestycji. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że rozbudowa istniejącego cmentarza będzie poprzedzona stosowną uchwałą rady gminy, uzgodnioną z właściwym organem inspekcji sanitarnej. Koniecznym warunkiem budowy cmentarza, jako budowli stanowiącej obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.- zwanej dalej "Prawo budowlane") jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany będzie musiał przestrzegać wszelkich obowiązujących przepisów, w tym dotyczących wymogów sanitarnych, warunków bezpieczeństwa oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego). Należy mieć na względzie, że przy tworzeniu bądź rozbudowie cmentarza muszą być zachowane warunki techniczne określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.) i w wykonawczym do tej ustawy rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315).

Nie jest także zasadne twierdzenie skarżącej, że: "zaskarżona uchwała, wobec nałożenia obowiązku likwidacji studni głębinowej i przyłącza do gminnej sieci wodociągowej, przy braku przepisów prawnych w tym zakresie umożliwiających takie działanie, bezsprzecznie naruszyła interes prawny skarżącej w sposób rażący". Z treści § 4 ust. 2 uchwały wynika, że na rysunku planu określa się obowiązkowo elementy wynikające z przepisów odrębnych oraz dokumentów i wiążących decyzji dotyczących zasięgu głównego zbiornika wód podziemnych oraz udokumentowanego stanowiska archeologicznego. Z przepisu tego nie wynikają żadne uprawnienia czy obowiązki. Przepis ten ma jedynie charakter informacyjny, gdyż dotyczy rysunku planu.

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podejmowana w trybie określonym przepisami u.p.z.p., które szczegółowo określają procedurę, jaka jest wymagana przy tego rodzaju uchwałach. Przy czym wskazać należy, że zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia, zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 publik. [w:] CBOSA).

W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, zakaz pobierania z niej pożytków, czy nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. II OSK 1575/12, LEX nr 1364250).

Ingerencja w sferę prawa własności nieruchomości lub prawo pokrewne musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Wymóg proporcjonalności, czyli zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania odpowiedniej relacji pomiędzy ograniczeniem danego prawa lub wolności, (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności to konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Na organach planistycznych ciąży obowiązek racjonalnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13, [w:] CBOSA.).

Sąd Wojewódzki dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały prawidłowo wyważył prawo własności skarżącej z potrzebą zachowania interesu publicznego. Trafnie uznał, że wartość interesu publicznego w postaci rozbudowy istniejącego cmentarza, przeważa nad interesem skarżącej przede wszystkim z uwagi na fakt, że w granicach obszaru objętego planem położona jest tylko część działki nr [...], dla której plan utrzymał jej dotychczasowy rolniczy charakter użytkowania. Pozostałe działki skarżącej położone są poza granicami obszaru objętego planem. Z kolei działki nr [...], nr [...] - przylegające bezpośrednio do granic objętego planem - oraz część działki nr [...] położne są od dawna w strefie ochrony sanitarnej i cmentarza, co tłumaczy wcześniejsze ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności. Zatem potrzeby lokalnej społeczności, nie tyle w istnieniu cmentarza, ile w konieczności poszerzenia już istniejącego cmentarza, w pełni uzasadniają ograniczenie prawa własności, pozostającego w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia. Jak stanowi art. 3 ustawy o cmentarzach, cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 1774 z późn. zm.) zakładanie i utrzymanie cmentarzy stanowi cel publiczny. Przy czym wszystkie cmentarze pełnią funkcje publiczne. Norma art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach nakłada bowiem na zarządy cmentarzy wyznaniowych położonych w miejscowościach, w których nie ma cmentarzy gminnych, obowiązek umożliwienia, bez dyskryminacji, pochówku osób innego wyznania i niewierzących. Zauważyć przy tym też należy, że przeznaczenie obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod lokalizację cmentarza nie musi oznaczać, że cały ten teren będzie przeznaczony wyłącznie na miejsca pochówku.

Normy zaskarżonego planu nie ograniczają istoty prawa własności nieruchomości skarżącej. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują określone roszczenia w przypadku ograniczenia bądź uniemożliwienia korzystania z nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Z mocy art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Jeżeli zaś właściciel albo użytkownik wieczysty nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu u.p.z.p., a zbywa nieruchomość, której wartość uległa obniżeniu w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Jeśli chodzi o kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącej wskutek niemożności podjęcia w przyszłości planowanej działalności gospodarczej to trzeba wskazać, że "o naruszeniu interesu prawnego jakiegoś podmiotu nie można mówić w przypadkach, gdy podmiot ten zamierza dopiero podjąć działalność na terenie objętym planem" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Gl 12/13, LEX nr 1342941). Nie sposób zatem mówić, że mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego strony w zakresie, w którym skarga zarzuca, że wobec uchwalenia planu i związanym z tym poszerzeniem granic cmentarza, skarżąca nie będzie mogła prowadzić swobodnie działalności gospodarczej. Ten zarzut pozostaje ściśle związany z zarzutem, że postanowienia planu naruszają zasadę swobody działalności gospodarczej.

Zasada wolności działalności gospodarczej obejmuje wolność wyboru rodzaju działalności gospodarczej oraz wolność wykonywania wybranej sfery tej działalności (art. 20 i 22 Konstytucji RP). Nie wynika z niej jednak nieograniczona możliwość prowadzenia wszelkiego rodzaju działalności na każdym terenie. Jest to bowiem nie do pogodzenia z uprawnieniem gminy do gospodarowania swoim terenem i możliwością wpływu na jego zagospodarowanie. Podobnie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. W żadnym przypadku przepisu tego nie można rozumieć w ten sposób, że działalność gospodarcza nie podlega żadnym ograniczeniom. Przeciwnie, ustawodawca wyraźnie zaznacza, że podmiot wykonujący, lub zamierzający przystąpić do wykonywania działalności gospodarczej musi zachować warunki określone przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie będą do przepisy prawa miejscowego - planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącej o naruszeniu swobody prowadzenia działalności gospodarczej, które wynikać ma z potencjalnego zamierzenia dalszego rozbudowania istniejącego przedsięwzięcia, a także, że "wszelkie przyszłe ustalenia, powinny być wyprowadzone tak, aby w jak największym stopniu umożliwiały dalsze, racjonalne wykorzystanie terenu objętego zmianami planistycznymi". Trzeba zwrócić uwagę, że działki skarżącej mają albo charakter rolniczy, który wyklucza zabudowę celem prowadzenia działalności gospodarczej, albo nie są przeznaczone pod działalność produkcyjną czy usługową, a poza tym są poza granicami przedmiotowego planu. Jednocześnie, co istotne działka nr [...] w żadnym z dotychczasowych planów obowiązujących na tym terenie, nie była ani nie jest przeznaczona pod działalność produkcyjną czy usługową. Z tych też względów planowane poszerzenie cmentarza w Staniątkach w żaden sposób nie godzi w istotę wolności prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą.

Skarżąca kwestionuje prawidłowość przeprowadzonej procedury planistycznej, wobec: "nieuwzględnienia zasad kształtowania polityki przestrzennej", oraz "nierozważenia alternatywnej lokalizacji cmentarza". W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia zasad sporządzenia planu, ponieważ plan rozszerzenia cmentarza w Staniątkach jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Niepołomice. Teren odnoszący się do poszerzenia cmentarza oznaczony został w studium symbolem "ZC". Obejmuje on teren istniejącego cmentarza oraz przeznaczonego pod jego poszerzenie. Na tym terenie utrzymuje się istniejące obiekty oraz dopuszcza lokalizację obiektów gospodarczych, urządzeń infrastruktury technicznej oraz wewnętrznych ciągów komunikacyjnych i parkingów, służących obsłudze cmentarza. Spełniony też został warunek realizacji poszerzenia cmentarza, jakim jest stwierdzenie przydatności terenu na podstawie dokumentacji hydrogeologicznej. Możliwe jest także utrzymanie rolniczego użytkowania gruntów w terenach stanowiących rezerwy pod poszerzenie cmentarza, jak również zachowane zostały strefy sanitarne. Spełnione zostały także inne warunki procedury planistycznej m.in. nie był ograniczony czynny udział społeczeństwa w procedurze planistycznej; zmiany planistyczne zostały zainicjowane wnioskiem biskupa diecezjalnego z dnia 5 lipca 2010 r.; przeprowadzono stosowane uzgodnienia i uwzględniono stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Państwowego Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Zarządu Dróg.

Z kolei naruszenia procedury planistycznej skarżąca upatruje w nieuwzględnieniu alternatywnej lokalizacji cmentarza, co godzi w jej interes prawny w kontekście braku możliwości pełnego korzystania ze swoich uprawnień właścicielskich. Ponadto zarzuca, że "postanowienia zaskarżonej uchwały (...) nie odnoszą się do kwestii proponowanej przez skarżącą rozbudowy cmentarza w kierunku południowo - zachodnim", a także, że możliwość lokalizacji cmentarza w miejscu wskazanym przez skarżącą wynikała z powołanej ekspertyzy dr J. Ż. z dnia 28 lutego 2011 r. Z tymi zarzutami nie można się zgodzić, ponieważ w Załączniku nr 2 do Uchwały Nr XXXII/442/13 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 3 września 2013 r. w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu wyjaśniono skarżącej, że "wskazane inne rozwiązania dotyczące lokalizacji cmentarza nie są zgodne z uchwałą Nr LXVIII/700/10 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 2 września 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia niniejszego planu, określającą przedmiot i zasięg opracowania". Z kolei powołana ekspertyza wyklucza w ogóle rozbudowę cmentarza i nie zawiera rekomendacji wskazującej, że korzystniejsze byłoby poszerzenie cmentarza w kierunku proponowanym przez skarżącą. Z treści ekspertyzy nie wynika także, że rozbudowa cmentarza w kierunku południowo-zachodnim oraz południowym w mniejszym stopniu bezpośrednio zagrażałaby człowiekowi i środowisku. Nadto, jak zasadnie wykazał Sąd pierwszej instancji, proponowana przez skarżącą lokalizacja jest niekorzystna z uwagi na wyższy poziom wód gruntowych wynikających ze zbliżenia do dna doliny oraz konieczność zwiększenia wysokości nasypów ziemnych.

Z powyższych względów stwierdzić należy, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach zaskarżenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.