Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 739/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16,  art. 13,  art. 15,  art. 1,  art. 3,  art. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Stowarzyszenie [...] (zwane dalej: "Skarżącym" lub "Stowarzyszenie") we wniosku z 30 września 2020r. (doręczonym 5 października 2020r. przesyłką poleconą) zwróciło się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (zwana dalej "GDDKiA") o udostępnienie pełnej treści dokumentu, pod tytułem: "Studium sieciowe z elementami studium korytarzowego dla inwestycji pod nazwą Budowa drogi ekspresowej [...] w województwie [...]" (zwane dalej "Studium") wraz z załącznikami w formie papierowej, a jeżeli dokumentacja zajmuje powyżej 35 kart, to przesłanie tej dokumentacji na zabezpieczonej przed uszkodzeniem płycie CD w formie zapisu PDF. Wskazano, że dokument opracował w 2017r. Departament [...] GDDKiA - Wydział [...].

2. GDDKiA pismem z 12 października 2020r. poinformowała Skarżącego, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej Dz. U. z 2020r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). W uzasadnieniu wskazała, że Studium, o którym mowa we wniosku wraz z załącznikami, służy wizualizowaniu projektów, koncepcji, pomysłów, nad którymi pracuje GDDKiA. Materiały i treści objęte wnioskiem mają charakter wewnętrzny i pomocniczy, a na ich podstawie nie zapadają decyzje. Wnioskowane informacje obejmują wykaz materiałów, które nie zawierają wiążących rozwiązań co do sposobu załatwienia sprawy. Materiały mają ponadto charakter organizacyjny, służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów w obrębie GDDKiA. Sądy administracyjne wskazały, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów - materii, którą stanowczo wyartykułowano i wywołuje skutki prawne i faktyczne. Informacją taką będą oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu, mające walor wiążący i ostateczny, tylko bowiem takie oświadczenie może wywołać skutek w sferze, np. dysponowania mieniem publicznym. Informacją publiczną będą ostateczne uzgodnienia, dotyczące m.in. dysponowania środkami publicznymi, a nie dokumenty wewnętrzne, czy wytworzone w czasie negocjacji lub w czasie uzgadniania stanowisk.

3. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia ww. informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie GDDKiA do udostępnienia informacji publicznej w postaci pełnej treści Studium w sposób określony w ww. wniosku w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego orzeczenia, stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że GDDKiA nie udostępniła w ustawowym terminie - do 19 października 2020r. żądanych informacji. Nie zgodził się z oceną GDDKiA, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznych i wskazał, że Studium ma charakter informacji publicznej i podlega udostępnieniu według przepisów u.d.i.p. GDDKiA pozostaje więc w bezczynności. Studium sporządzono w celu określenia korytarza projektowanej drogi ekspresowej i punktów jej połączenia z istniejącą infrastrukturą drogową. Obejmuje ono kilka wariantów przebiegu drogi, w tym wariant, który w oparciu o Studium wskazano do dalszej realizacji. Następstwem tej decyzji jest opracowane aktualnie Studium-Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowe dla wybranego wariantu. Wariant ten nie został zaprezentowany w żadnym innym dokumencie, w szczególności dla inwestycji nie sporządzono odrębnego studium korytarzowego, Studium jest zatem jedynym dokumentem pozwalającym uzyskać pełne informacje o wybranym wariancie przebiegu drogi, które to dane stanowią informację publiczną. Studium nie pozostaje jedynie dokumentem wewnętrznym, który nie ma charakteru wiążącego i nie przesądza o kierunkach działań podmiotu publicznego. Ustalenia przyjęte w tym dokumencie determinują rozwiązania inwestycyjne, które są wiążące w dalszych pracach projektowych, np. w toku opracowania materiałów do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dokumenty te aktualnie przygotowuje Biuro Projektowo-Konsultingowe [...]., wykonujące zamówienie publiczne, udzielone przez GDDKiA- Oddział [...] w trybie przetargu. GDDKiA w opisie przedmiotu zamówienia, opracowanym na potrzeby postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, wskazała, że korytarzem wyjściowym do opracowania Studium-Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowego powinny być warianty trasy przyjęte właśnie w Studium. GDDKiA zobowiązała się przekazać wykonawcy pełną treść Studium, jako materiał wyznaczający kierunek dalszych prac. Studium służy nie tylko wizualizacji koncepcji opracowywanej w ramach GDDKiA, ale zawiera już podjęte rozstrzygnięcia w przedmiocie przebiegu trasy. Studium obejmuje także alternatywne warianty przebiegu drogi, których nie przyjęto. Społeczeństwo uprawnione jest do poznania także alternatywnych wariantów przebiegu trasy, które były rozważane, gdyż dokumentuje i potwierdza zasadność i trafność przyjętych ostatecznie rozwiązań. Odmienne założenie oznaczałoby przyznanie organowi administracji nazbyt szerokiej swobody decyzyjnej, przy jednoczesnym uniemożliwieniu jakiejkolwiek kontroli społecznej, co pozostawałoby w sprzeczności z zasadą jawności działania władz publicznych. Rozstrzygnięcia zawarte w Studium dotyczą inwestycji drogowej o istotnym znaczeniu dla społeczeństwa, stanowiącej przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja wiąże się też z wydatkowaniem znacznych środków publicznych. Z tych względów zakres dyskrecjonalności organu administracji przy podejmowaniu decyzji powinien być określany wąsko. Orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazuje że dokumenty wewnętrzne są wyłączone spod regulacji u.d.i.p. zapadały na tle stanów faktycznych odmiennych i dotyczyły one protokołów posiedzeń organów doradczych, wewnętrznej korespondencji email, czy też dzienników szkolnych. Wniosek Skarżącego nie dotyczy dokumentów nieformalnych, np. korespondencji między GDDKiA, a inżynierem kontraktu, które nie były podstawą podejmowania decyzji. Studium jest innego rodzaju dokumentem, ma charakter obszernego aktu koncepcyjnego i decyzyjnego, zawiera wiążące rozstrzygnięcia dotyczące realizacji inwestycji drogowej. O tym czy dokument podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje przede wszystkim cel, w jakim został opracowany. Studium sporządzono w związku z przygotowaniem inwestycji drogowej o znaczeniu ogólnokrajowym, tworzy konkretne i szczegółowe rozwiązania inwestycyjne i jest sporządzane niewątpliwie w celach publicznych. Pojęcie dokumentu wewnętrznego jest związane z dokumentami sporządzonymi w dowolnej formie, które nie zostają bezpośrednio wykorzystane w procesie decyzyjnym. Studium stanowi nie tylko podstawę podjęcia decyzji o przebiegu drogi ekspresowej, pozostaje również jedyną formą utrwalenia decyzji. Wewnętrzny charakter aktu nie wyłącza go z obowiązku udostępnienia, o ile dotyczy on sprawy publicznej i jest związany z działalnością państwa oraz dotyczy działalności organu państwowego.

4. GDDKiA w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi i obciążenie Skarżącego kosztami postępowania, wskazując, że zarzut bezczynności jest nieuzasadniony, bowiem Skarżącemu udzielono odpowiedzi pismem z 12 października 2020r., podając wyczerpująco stanowisko faktyczne i podstawy prawne determinujące sposób rozpatrzenia wniosku.

Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ nie podjął czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. W sprawie odpowiedź przekazano Skarżącemu w terminie, zgodnym z obowiązującymi przepisami prawa. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzania o treści czy skutkach tych działań. Jeśli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organ administracji wydał decyzję lub inny akt, chociażby z przekroczeniem terminów, oznacza to że organ nie pozostaje w bezczynności. Za bezczynność nie można więc uznać rozpatrzenia przez organ sprawy odmiennie od żądania wskazanego w podaniu. Organ nie odmówił udzielenia informacji publicznej, lecz poinformował, że żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej, a w związku z tym nie podlegają udostępnieniu. Udostępnianie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Żądanie w sprawie nie dotyczy informacji publicznej, więc organ zasadnie powiadomił pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że wniosek nie ma podstaw. Z przepisów nie wynika powszechny dostęp do każdego dokumentu, a udostępnieniu podlega tylko treść aktów administracyjnych zawierających informacje publiczną.

GDDKiA wyjaśniła, że każda realizacja inwestycji drogowej zaczyna się od prac planistycznych, następnie przygotowawczych i realizacyjnych. Oba procesy są złożone i wymagają ścisłej współpracy i współdziałania z podmiotami zewnętrznymi. Na etapie prac planistycznych typowane są korytarze, które obrazują przejście od pomysłu na realizację zamierzenia do pierwszych prac i przedstawiają nowe zamierzenie drogowe. Studium korytarzowe i dane w ramach niego zebrane pozwalają na wyrobienie poglądu przez inwestora na ogólny kształt zamierzenia, celem wstępnego określenia możliwych lokalizacji pasa terenu pod nowe zamierzenie drogowe, z uwzględnieniem regionalnych i lokalnych uwarunkowań geograficznych przyrodniczych i społecznych, analizy planów zagospodarowania przestrzennego województw, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Następnym etapem procesu budowy drogi jest przygotowanie dokumentacji technicznej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia z opracowaniem Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowym oraz raportem o oddziaływaniu na środowisko. Dokumentacja do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zawiera kilka możliwych rozwiązań i wariant rekomendowany. GDDKiA po przygotowaniu ww. materiałów składa do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla danego przedsięwzięcia. Ostateczna decyzja o przebiegu inwestycji następuje w chwili wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zadania, a decyzja o ostatecznym przebiegu infrastruktury drogowej jest wydawana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Studium sieciowe z elementami studium korytarzowego nie zawiera danych lub wiążących rozwiązań, co do przebiegu drogi. Objęte wnioskiem dane są wyłącznie poglądowe, mają na celu zobrazować, jakiego rodzaju przedsięwzięcie może być planowane, jakie czynniki wpływają na jego zakres i sposób realizacji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej: "P.p.s.a.").

Sąd stwierdza też, że Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r., poz. 2176, zwana dalej "u.d.i.p.") wynika, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z 24 lipca 2015r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się między innymi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Sąd, mając powyższe okoliczności na uwadze, podkreśla, że w toku oceny zasadności skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązany jest przede wszystkim ustalić, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w ramach u.d.i.p. Dopiero przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem na przejście do drugiego etapu kontroli – do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie Sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań przewidzianych w u.d.i.p.

Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy u.d.i.p.

I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem.

Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – czyli, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Sad, mając powyższe na względzie, jak również biorąc pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę oraz uwzględniając ugruntowane orzecznictwo Sądów administracyjnych, stwierdza, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest znacznie odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej, nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać.

3. Sąd w związku z tym stwierdza, że skarżące Stowarzyszenie miało prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek z 30 września 2019r. skierowało do GDDKiA 5 października 2020r., a organ odpowiedział pismem z 12 października 2019r., że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Doszło zatem do terminowego udzielania odpowiedzi, skoro termin upływał 19 października 2019r., bo GDDKiA otrzymało wniosek 5 października 2019r.

W sprawie, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, nie doszło do odmowy udzielenia informacji publicznej, która obligowałoby organ do wydania decyzji administracyjnej odmownej w rozumieniu art. 16 u.d.i.p., lecz do stwierdzenia, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej i jako taka nie podlega udostępnieniu, bo nie ma charakteru ostatecznych uzgodnień i nie wywołuje skutków prawnych i faktycznych. Brak wydania decyzji przez organ był działaniem prawidłowym, zgodnym z przepisami u.d.i.p.

W tym miejscu należy ponadto wskazać, jakiego dokumentu zażądał Skarżący od GDDKiA z siedzibą w [...] i w związku, jakim postępowaniem go sporządzono. Sam Skarżący wskazuje, że chodzi o dokument, który opracował Departament [...] GDDKiA - Wydział [...] w 2017r., w związku z postępowaniem przetargowym, które przeprowadziła GDDKiA oddział [...]. W treści natomiast art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazano, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Innymi słowy, informacja publiczna może zatem podlegać udostępnianiu nie tylko na zasadach określonych w u.d.i.p., ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych przepisach. Zamawiający, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 2164 ze zm., zwana dalej "P.z.p."), może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców oraz zgodnie z zasadami proporcjonalności i przejrzystości (art. 7 ust. 1 P.z.p.). Specyfikację istotnych warunków zamówienia udostępnia się na stronie internetowej od dnia zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu w Biuletynie Zamówień Publicznych albo publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej do upływu terminu składania ofert (art. 42 ust. 1 P.z.p.). Tym samym do informacji, które mogą być udostępnione Skarżącemu w innym trybie niż u.d.i.p., np. w trybie P.z.p., nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p. W tym kontekście prawidłowe było stanowisko GDDKiA, że nie miała ona obowiązku udostępnienia żądanych przez Skarżącego informacji w drodze u.d.i.p.

Zdaniem Sądu prawidłowe było również stanowisko GDDKiA, że żądane przez Skarżącego Studium sieciowe z elementami studium korytarzowego dla inwestycji pod nazwą Budowa drogi ekspresowej [...] w województwie [...] nie miało waloru ostatecznego i wiążącego w postępowaniu prowadzonym przez GDDKiA, a służyło jedynie wizualizowaniu projektów, koncepcji, pomysłów i stanowiło dokument o charakterze wewnętrznym, który nie zawiera wiążących rozwiązań co do sposobu załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Materiały i treści objęte Studium mogły być zatem uznane za mające charakter wewnętrzny i pomocniczy, gdyż na ich podstawie nie zapadały decyzje administracyjne. Wykazy materiałów nie zawierają wiążących rozwiązań, co do sposobu załatwienia sprawy, lecz przedstawiają pewien rodzaj koncepcji, która będzie rozważana, ale nie jest wiążąca. Skoro bowiem w odpowiedzi na skargę prawidłowo wyjaśniono, że inwestycje drogowe zaczynają się od prac planistycznych, a następnie wchodzą w etap przygotowawczy i realizacyjny. W ramach prac planistycznych powstają studia sieciowe i korytarzowe, które przedstawiają jedynie zamierzenia inwestycyjne. Skoro funkcją studium sieciowego jest sprawdzenie proponowanych zmian z punktu widzenia efektywności dla sektora transportu drogowego można uznać, że stanowi ono dokument wewnętrzny służący GDDKiA do zweryfikowania założeń do planowania rozwoju sieci drogowej. Studium korytarzowe i dane w ramach niego zebrane pozwala określić możliwe lokalizacje pasa terenu pod nowe zamierzenie drogowe, z uwzględnieniem regionalnych i lokalnych uwarunkowań geograficznych, przyrodniczych i społecznych, analizy planów zagospodarowania przestrzennego województw, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Pozwalają na wyrobienie poglądu, jaki jest ogólny kształt zamierzenia. Nie są to zatem informacje podlegające upublicznieniu, gdyż nie zawierają danych wiążących, a służą jedynie zwizualizowaniu projektów, koncepcji, pomysłów, nad którymi pracuje GDDKiA, jako zarządca dróg krajowych. Dane te mają pomocniczy charakter, stanowią dokument z postępowania prowadzonego przez GDDKiA [...] na potrzeby później prowadzonych postępowań, wiążących się z planowanym wydawaniem decyzji środowiskowych. W ww. dokumentach zwanych ww. studiami zawartych jest kilka rozwiązań, w tym wariant rekomendowany. Dokumenty te zawierają zatem dane poglądowe, planistyczne, mają na celu zobrazować jakiego rodzaju przedsięwzięcie może być planowane, jakie czynniki wpływają na jego zakres i sposób realizacji. Na podstawie tych danych będą dokonywane analizy na późniejszych etapach postępowania. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, że dokumenty wewnętrzne, jakkolwiek służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 5 marca 2013r. sygn. akt I OSK 2888/12, dostępny na www.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdza również, że stanowisko GDDKiA o braku charakteru informacji publicznych zawartych w ww. Studium potwierdza także i to, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa dopiero na kolejnych etapach złożonego i skomplikowanego procesu, jakim jest przygotowanie inwestycji i dopiero wówczas, gdy GDDKiA złoży materiały zawarte w Studium do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wraz z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej. Dopiero wówczas Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska prowadzi konsultacje społeczne i wówczas możliwe jest zgłaszanie wniosków dotyczących inwestycji.

Skoro więc dokumenty zadane przez Skarżącego służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów przy nowym drogowym zamierzeniu inwestycyjnym, ale nie mają charakteru decydującego, a stanowią jedynie wstępne koncepcje stanowiące pewien etap złożonego i skomplikowanego procesu, jakim jest przygotowanie ww. inwestycji, mogą być uznane za dokumenty wewnętrzne, które nie podlegają udostępnieniu w drodze u.d.i.p.

Potwierdzeniem stanowiska GDDKiA jest również wykładnia językowa pojęcia studium, które w słowniku języka polskiego jest definiowane jako m.in. dzieło niemające charakteru wykończonej kompozycji, będące pracą przygotowawczą (sjp.pwn.pl/sjp/studium;2576387.html), jak również pojęcia zamierzenie, które definiowane jest w języku polskim, jako "zadanie, które ktoś zamierza wykonać", zamierzyć zamierzać to "postanowić coś zrobić" (sjp.pwn.pl/szukaj/zamierzenie.html).

Dodatkowo stwierdzić też należy, że ustawa z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021r., poz. 247, ze zm., zwana dalej: "u.d.i.ś") w dziale II, w rozdziałach 1 i 2 przewiduje odrębny tryb udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Zakres tej ustawy jest więc, w pewnym zakresie, tożsamy z u.d.i.p. U.d.i.ś. dotyczy jednak szczególnego rodzaju informacji, informacji o środowisku, jej przepisy mają zatem charakter norm szczególnych w stosunku do u.d.i.p. NSA w wyroku z 22 listopada 2019r. sygn. akt I OSK 1520/18, mając na względzie art. 8 ust. 1 u.d.i.ś., wskazał, że informacja o środowisku to informacja na temat stanu elementów środowiska oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami, emisji i zanieczyszczeń, dotyczących działań wpływających, mogących wpłynąć na środowisko (LEX nr 2866178). Tym samym, skoro możliwe jest uzyskanie informacji o środowisku w innym trybie niż u.d.i.p. możliwe było udzielenie przez GDDKiA odpowiedzi Skarżącemu, że wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

5. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie na mocy art. 151 i art. 132 P.p.s.a., oddalił skargę.