Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2283/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71a ust. 1 pkt 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 866/18 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 31 lipca 2018 r., nr WINB-WOA.7721.127.2018.EU w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Gl 866/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. R. (dalej jako skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 31 lipca 2018 r., nr WINB-WOA.7721.127.2018.EU w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Działając na wniosek R. P. (dalej jako wnioskodawca) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął postępowanie w sprawie legalności użytkowania obiektu przy ul. [...] w [...] jako [...], w obiektach po byłej [...] (której właścicielem jest obecnie skarżący).

Pierwotnie postępowanie w sprawie zostało umorzone (decyzją PINB z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr 214/2012), jednakże na skutek odwołania wnioskodawcy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2012 r. rozstrzygnięcie to zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy zarzucił, że nie ustalono daty zmiany przeznaczenia obiektu z funkcji [...] na warsztatowo - produkcyjną. W tym względzie konieczne było przesłuchanie podanych w sprawie osób w charakterze świadków przy zachowaniu wymogów wynikających z treści art. 67 § 2 i art. 83 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej jako k.p.a.), bowiem wymogów tych nie mogą zastąpić adnotacje urzędowe. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na ewentualną możliwość legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu na podstawie art. 37 w zw. z art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej jako ustawa z 1974 r.).

Następnie PINB decyzją z dnia 3 września 2013 r. nr 196/2013 na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 § 1 k.p.a. ponownie umorzył postępowanie w sprawie aktualnego użytkowania obiektu budowlanego na terenie posesji przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że pomimo podjętych starań nie uzyskano dokumentów związanych z budową i przeznaczeniem obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca, a organ II instancji decyzją z dnia 24 stycznia 2014 r. nr WINB-WOA.7721.615.2013.AW utrzymał decyzję PINB w mocy.

W wyniku skargi wnioskodawcy WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 403/14 uchylił rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie ustalono, kiedy doszło do zmiany przeznaczenia obiektu. W latach 70 ubiegłego wieku był on wykorzystywany jako [...]. Nie wyjaśniono dostatecznie późniejszego sposobu wykorzystywania budynku, do czasu nabycia nieruchomości przez [...] w [...]. Nie ustalono nawet kiedy nabycie to miało miejsce i jakie obiekty [...] nabyła. Dotyczy to zwłaszcza tego, czy pomieszczenia były wykorzystywane jako [...], czy jako warsztat. W zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest bowiem dowodu wskazującego, że [...] o zgodę na ewentualną zmianę sposobu użytkowania obiektu wystąpiła i ją uzyskała. Co do dopuszczalności takiej zmiany istotne byłoby ustalenie jej zgodności z obowiązującym w czasie jego dokonania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - w zw. z treścią art. 3 i art. 45 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. oraz art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej jako ustawa).

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3014/14, oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że nawet precyzyjne ustalenie daty zmiany sposobu użytkowania obiektu wykorzystywanego do hodowli [...] na potrzeby związane z naprawą sprzętu do rekultywacji gruntów rolnych nie prowadzi do wyjaśnienia istoty sprawy. Niezbędne byłoby bowiem także ustalenie czy ewentualne dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu było legalne, a jeżeli miało charakter tzw. "samowoli budowlanej", jaki był pierwotny, określony w pozwoleniu na budowę, sposób użytkowania obiektu. Zdaniem NSA wystarczające jest ustalenie przez organ, jaki był poprzedni niekwestionowany przez właściciela sąsiedniej nieruchomości sposób użytkowania budynku i czy podjęcie produkcji [...] w tym budynku stanowiło zmianę sposobu jego użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy.

PINB postanowieniem z dnia 27 listopada 2017 r. nr 36/2017 r. nakazał wstrzymać użytkowanie [...] w obiekcie na terenie przedmiotowej posesji i nałożył na właściciela nieruchomości, obowiązek przedstawienia organowi w terminie do dnia 28 lutego 2018 r. dokumentów, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 ustawy, z jednoczesnym pouczeniem, że w przypadku niewstrzymania użytkowania pomieszczeń obiektu na cele wskazanej powyżej działalności, na podstawie art. 71 a ust. 4 ustawy, wydana zostanie decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń w/w obiektu.

W dniu 22 stycznia 2018 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne na terenie, w trakcie których stwierdzono użytkowanie pomieszczeń [...], objętych przedmiotowym postępowaniem.

W związku z powyższym PINB decyzją z dnia 15 lutego 2018 r. nr 37/2018 nakazał skarżącemu przywrócić poprzedni sposób użytkowania pomieszczeń obiektu użytkowanych obecnie jako [...], na pomieszczenia warsztatu (przeznaczone na cele napraw sprzętu ciężkiego służącego do rekultywacji gruntów rolnych) w obiekcie zlokalizowanym na terenie posesji, poprzez demontaż urządzeń (wraz z instalacjami) umiejscowionych w przedmiotowym obiekcie.

W uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Tak rozumiana zmiana wymaga bowiem zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 ustawy). Jeśli bowiem taka zmiana nastąpi bez zgłoszenia, to zgodnie z art. 71a ust. 1 pkt 1 ustawy organ wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku (między innymi) dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie stanu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 ustawy).

Na skutek odwołania, ŚWINB decyzją z dnia 31 lipca 2018 r. na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że podzielił ustalenia organu I instancji i wywiedzione z nich skutki prawne. Podkreślił, że organy nadzoru budowlanego są związane poglądami wyrażonymi w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/G1403/14 oraz NSA z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3014/14. W jego ocenie bezspornie wykazano, że około 2010 r. doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zasadne było zatem zobowiązanie właściciela nieruchomości do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji umożliwiającej legalizację zmiany sposobu użytkowania obiektu. Brak przedłożenia takiej dokumentacji uzasadniało zaś wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Przy czym organ II instancji uznał jedynie za konieczne doprecyzowanie zawartego w rozstrzygnięciu nakazu, poprzez wskazanie, że przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania nastąpić powinno poprzez demontaż urządzeń (wraz z instalacjami), umiejscowionych w pomieszczeniach, użytkowanych obecnie jako [...], a nie w całym obiekcie budowlanym.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.

Na wstępie Sąd stwierdził, że jest związany poglądami wyrażonymi w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/G1403/14 oraz NSA z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3014/14. Biorąc powyższe pod uwagę przyjął, że w odniesieniu do części pomieszczeń po byłej [...] w [...] doszło do zmiany sposobu użytkowania z usługowego na produkcyjny. Nastąpiło to około 2010 r. W sprawie zaistniały zatem przesłanki do wydania postanowienia w trybie art. 71a ust.1 ustawy, a brak realizacji nałożonych tam obowiązków w pełni uzasadniał wydanie decyzji na podstawie ust. 4 tego artykułu. W pełni uzasadnione jest również ograniczenie obowiązku przywrócenia sposobu użytkowania tylko do pomieszczenia, gdzie taka zmiana nastąpiła.

Zdaniem Sądu ma rację skarżący, że sentencja zaskarżonej decyzji w zakresie nałożonych obowiązków jest nieczytelna. Organ nakazał bowiem dokonać "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń obiektu użytkowanych obecnie jako [...], na pomieszczenia warsztatu (przeznaczone na cele napraw sprzętu ciężkiego służącego do rekultywacji gruntów rolnych) w obiekcie zlokalizowanym na terenie posesji, poprzez demontaż urządzeń (wraz z instalacjami), umiejscowionych w pomieszczeniach powyższego obiektu, użytkowanych obecnie jako [...]". Natomiast określając obowiązki wynikające z art. 71a ust. 4 ustawy, organ nadzoru budowlanego nie może abstrahować od istniejącego stanu faktycznego i zakresu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu, zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia nastąpiła bez wykonania robót budowlanych. Sprowadzała się ona w istocie do wstawienia i podłączenia do istniejącej instalacji niewielkiej prasy do produkcji [...]. Nie wyjaśniono, czy prasa ta posiada jakieś swoje dodatkowe "instalacje", które w ramach realizacji nałożonych obowiązków powinny zostać usunięte. Zdaniem Sądu na pewno nie może to dotyczyć tych instalacji, które służą zasilaniu przedmiotowej prasy, ale istniały już przed zmianą sposobu użytkowania.

Sąd stwierdził także, że nie jest jasne, na czym ma polegać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania "na pomieszczenia warsztatu (przeznaczone na cele napraw sprzętu ciężkiego służącego do rekultywacji gruntów rolnych). Wydanie takiego nakazu musiało by zostać poprzedzone ustaleniem, jaką funkcję pełniło konkretne pomieszczenie, przed umieszczeniem tam prasy do tłoczenia [...]. Jeśliby okazało się, że pomieszczenie to nie było wówczas wykorzystywane (stało puste) oznaczałoby, że przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania może polegać jedynie na usunięciu (lub odłączeniu) przedmiotowej prasy.

Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania, a to art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do dalszego i równocześnie głębszego zbierania materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotychczas zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do jednoznacznych ustaleń w zakresie rzeczywistej funkcji, jaką pełnił przedmiotowy obiekt hali na przełomie lat 80-tych i 90-tych XX wieku, a zwłaszcza w I i II poł. lat 90-tych XX wieku, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,

- przepisów postępowania, a to art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a. ich niewłaściwe zastosowanie w dotychczas ustalonym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, nie dającym podstaw do zaniechania dalszego i równocześnie głębszego zbierania materiału dowodowego, co mogło zostać osiągnięte poprzez chociażby uwzględnienie nowego materiału dowodowego - nowych świadków pracujących w tamtym okresie w [...], a których wskazanie jest możliwe przez skarżącego dzięki wiedzy pozyskanej od świadka J. S., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotychczas zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do jednoznacznych ustaleń w zakresie rzeczywistej funkcji, jaką pełnił przedmiotowy obiekt hali na przełomie lat 80-tych i 90-tych XX wieku, a zwłaszcza w I i II poł. lat 90-tych XX wieku, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,

b. ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd I instancji do co najmniej dwóch istotnych zarzutów skarżącego, tj. konieczności uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego zgodności aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowej hali z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy P. (skarżący powołał się wprost na pogląd wyrażony w wyroku z dnia 8 listopada 2013 r. WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/GI 909/13, iż organy nadzoru budowlanego mogą ustalać zgodność obiektu budowlanego z przepisami planistycznymi również w oparciu o studium, gdy nie obowiązuje na danym terenie mpzp), istotnie różniących się od dotychczasowych, ustaleń faktycznych (w szczególności dowodach przeprowadzonych w toku dodatkowego postępowania dowodowego przed organem II instancji), uprawniających nawet do odstąpienia od zapatrywań poczynionych w podjętych już w przedmiotowej sprawie wyrokach sądowych, do czego Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł, pomimo, iż skarżący zarzucał decyzji organu II instancji, iż podjęto rozstrzygnięcie merytoryczne, pomimo że bezwzględnie należało co najmniej skonfrontować przesłuchanych świadków, bowiem ich zeznania różniły się, (zeznania świadków powołanych przez uczestnika postępowania - Pana P. również różniły się między sobą w istotnych kwestiach), a nadto skarżący zdołał uzyskać kolejne oświadczenie pracownika [...], które jednoznacznie potwierdzało rzeczywisty sposób użytkowania przedmiotowej hali jeszcze przez [...] na przełomie 80-tych i 90-tych lat XX wieku (za wyrokiem z dnia 17 października 2017 r. NSA, sygn. akt II OSK 259/16 zwrócić należy uwagę, iż istotna zmiana stanu faktycznego bądź prawnego daje podstawę nawet do odstąpienia od zapatrywań poczynionych już w wyroku prawomocnym), tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

- prawa materialnego, a to art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ustalonym dotychczas stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Pełnomocnik oświadczył także, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. był związany stanowiskiem w zakresie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego biegu postępowania zawartymi w wyroku NSA z 13 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3014/14, który zapadł w niniejszej sprawie. W wyroku tym NSA wyraźnie wskazało, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy przyjąć, że wystarczające dla jej rozstrzygnięcia jest ustalenie przez organ, jaki był poprzedni niekwestionowany przez właściciela sąsiedniej nieruchomości sposób użytkowania budynku i czy podjęcie przez "[...] " Spółkę z o.o. produkcji [...] w tym budynku stanowiło zmianę sposobu jego użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przy czym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. NSA podkreślił również, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Tak więc nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie zakresu realizowanej już działalności w tym obiekcie może powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a także może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Zachowanie zatem nawet tej samej funkcji budynku nie przesądza o tożsamości prowadzonych w nim działalności. Zauważyć należy przy tym, że wcześniej prowadzona w przedmiotowym obiekcie działalność polegająca na prowadzeniu warsztatu, w którym naprawiano sprzęt ciężki służący do rekultywacji gruntów rolnych, miała charakter działalności usługowej na potrzeby działalności rolniczej, a nie jak przyjęły organy - charakter działalności produkcyjnej. Działalność polegająca na produkcji [...] przy wykorzystaniu pras hydraulicznych nie jest natomiast działalnością usługową na potrzeby rekultywacji gruntów rolnych. Tym samym w ocenie NSA organy błędnie przyjęły, że działalność powyższa jest tożsama przedmiotowo.

Uwzględniając powyższe wskazania zawarte w wyroku NSA, jako prawidłową należy uznać ocenę organu, że doszło do zmiany sposobu użytkowania. Zasadnie organ przyjął, że ostatnia nie budząca wątpliwości działalność jaka była prowadzona przez skarżącego kasacyjnie w należącym do niego budynku, to była działalność usługowa w zakresie naprawy ciężkiego sprzętu służącego do rekultywacji gruntów rolnych. Dokonana zmiana sposobu użytkowania na zakład produkcji [...] wiązała się z koniecznością dostosowania pomieszczeń pod względem wymagań przeciwpożarowych, jak również warunków pracy oraz wpływała na wielkość i układ obciążeń w budynku. Zatem zmieniała sposób użytkowania obiektu, a jednocześnie mogła mieć wpływ na warunki bezpieczeństwa, co wymagało sprawdzenia pod kątem dopuszczalności takiej zmiany. Sprawdzenie takie powinno mieć miejsce właśnie w toku postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, względnie w toku postępowania naprawczego prowadzonego w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania, a naruszenie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, czy ochrony środowiska uzasadniać mogło wniesienie przez organ sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, względnie odmowę zalegalizowania samowolnej zmiany sposoby użytkowania obiektu.

Podjętą w tym zakresie przez skarżącego próbę podważenia oceny dokonanej przez organy, uznać należy jedynie za polemikę nie znajdującą oparcia w wynikach przeprowadzonego postępowania i podważającą stanowisko wyrażone przez NSA wyroku sygn. akt II OSK 3014/14. Należy w tym miejscu również zauważyć, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia przez organ rozstrzygnięcia. Zakresem postępowania jest określony stan faktyczny, istniejący obiektywnie. Obowiązkiem organu jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej. Postępowanie administracyjne ma być pragmatyczne, to znaczy powinno ono toczyć się sprawnie, szybko, oszczędnie, przy ograniczeniu czynności do niezbędnego minimum, z jednoznacznym ukierunkowaniem w celu uzyskania określonego efektu (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 903/21, LEX nr 3332905 oraz wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2639/18, LEX nr 3206319). Stąd jako chybiony należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie można zgodzić się również z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji należycie odczytał zawarte we wcześniej wydanych w sprawie wyrokach wskazania co do dalszego biegu postępowania i w tym kontekście dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania. Bez znaczenia dla prawidłowości tej oceny była zgodność aktualnego sposobu użytkowania budynku z postanowieniami studium, w sytuacji gdy podstawą orzeczenia nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, było niezastosowanie się skarżącego do postanowienia PINB z dnia 27 listopada 2017 r. o wstrzymaniu jego użytkowania. Zgodnie z art. 71 a ust. 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co zarazem wyklucza możliwość dalszego postępowania legalizacyjnego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie doprowadził do istotnej zmiany okoliczności stanu faktycznego, która uzasadniałaby odstąpienie od zawartych w powołanych wyżej wyrokach oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego biegu postępowania.

W konsekwencji chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa materialnego, pomijając jego wadliwą konstrukcję (brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. ze wskazanymi przepisami ustawy Prawo budowlane). Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy prawidłowo przyjęły, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, co czyniło uzasadnionym wydanie przez PINB postanowienia o wstrzymaniu użytkowania, a konsekwencją niezastosowania się do tego obowiązku przez skarżącego, było wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.