Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2345/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant straszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3130/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3130/16 oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1965 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla miasta [...] - [...] tom I wykaz 5, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3395 m2, stanowiącej własność [...] .

Po rozpoznaniu wniosku [...] i [...] oraz [...] o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej odszkodowania, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia we wnioskowanym zakresie.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2016 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm; dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. Organ wskazał, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalono na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. poz. 94, ze zm.; dalej również jako ustawa), natomiast z art. 21 powołanej ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. W tym kontekście organ zauważył, że w aktach archiwalnych sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 30 listopada 1965 r., co oznacza, że przepis art. 21 powołanej ustawy nie został naruszony. Z protokołu tego wynika, że nie brał w niej udziału ani właściciel (mimo, iż był zawiadomiony), ani biegły. Zdaniem organu, nieobecność biegłego na rozprawie - bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania - nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Organ stwierdził, iż biegli pomimo, że nie byli obecni na rozprawie, to brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych. W przedmiotowej sprawie opinię szacunkową gruntu o pow. 3395 m2 w dniu 15 sierpnia 1965 r. sporządził biegły inż. [...], natomiast wyceny nakładów na plony dokonała w dniu 3 grudnia 1965 r. rzeczoznawca Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] inż. [...].

Organ zwrócił przy tym uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Odszkodowanie za cały grunt o łącznej powierzchni 3395 m2 wyniosło 12222 zł i taka kwota została przyznana w zaskarżonym orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] . Podstawę wyceny nakładów pod uprawę zbóż stanowił zaś art. 8 pkt 2 ustawy.

W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy nie potwierdza, że [...] kwestionował przyznane odszkodowanie, nie przedstawiono bowiem żadnych dokumentów które by wskazywały na tę okoliczność. Orzeczenie w części dotyczącej przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało zaskarżone w zwykłym trybie odwoławczym przez stronę, co zdaniem organu świadczy o tym, że właściciel nie kwestionował wysokości przyznanego odszkodowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe stanowisko organów, że decyzja wywłaszczeniowa, będąca przedmiotem postępowania nadzorczego, nie jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

Sąd powołał treść art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości i wskazał, że z przepisu tego wynika obligatoryjne przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Tym samym wydanie decyzji bez uprzedniej rozprawy mogło stanowić istotną wadę postępowania. Mając to na uwadze Sąd podkreślił, że w zawiadomieniu z dnia 30 października 1965 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 30 listopada 1965 r. W aktach archiwalnych sprawy zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia przez byłego właściciela. Znajduje się tam też protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 30 listopada 1965 r. co, zdaniem Sądu I instancji oznacza, że przepis art. 21 ustawy nie został naruszony. Z protokołu tego wynika, że w rozprawie nie brał udziału ani właściciel, ani biegły. Sąd podkreślił, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie art. 21 ustawy, jednakże takie naruszenie powinno być rozważone w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem Sądu pomimo, że biegli nie byli obecni na rozprawie, to brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych. Natomiast organy orzekające w sprawie wykazały, że nieobecność biegłych na rozprawie nie miała wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania. Bowiem nieobecność biegłych na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej, nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Sąd podkreślił przy tym, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, które by wskazywały, że Franciszek Kurasz kwestionował wysokość odszkodowania. Orzeczenie z dnia [...] grudnia 1965 r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie było zaskarżone w zwykłym trybie odwoławczym przez stronę co potwierdza, że [...] nie kwestionował w sposób formalny wysokości przyznanego odszkodowania.

Z tych względów Sąd I instancji oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...], reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i zarazem błędne uznanie, że organ II instancji, tj. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie naruszył:

1. przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania cywilnego (zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez niesłusznie utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2015 r., mimo że decyzja ta powinna zostać uchylona w całości, albowiem organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 par. 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość orzeczeniem z dnia 27 grudnia 1965 r. (nr USWIII- 62/ 64/ 65) Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa, mimo że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły, a zatem odszkodowanie zostało ustalone na podstawie wyników rozprawy bez wysłuchania na niej opinii biegłego powołanego przez organ wywłaszczeniowy, w sytuacji kwestionowania przez [...] kwoty odszkodowania, a zatem zachodziły przyczyny do stwierdzenia przez organ I instancji nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1965 r.;

2. art 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie tego przepisu tylko wtedy, gdy uchybienie to miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania;

3. art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych tj. nieustalenie, że [...] kwestionował wysokość odszkodowania, która to okoliczność miała istotne znaczenie w sprawie, albowiem skoro [...] kwestionował odszkodowanie, to biegli powinni byli być obecni na rozprawie i na niej wysłuchani.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 p.p.s.a., o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wnosła o uchylenie zakarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Miasto [...] , wniosło o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Skoro w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przypomnieć należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały w postępowaniu nieważnościowym, uregulowanym przepisami art. 156 - 158 k.p.a. Postępowanie prowadzone w tym trybie ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Postępowanie to ma na celu ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). O tym, że dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem jest tu jednak ustalenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Jeżeli zastosowany w sprawie przepis prawa dopuszczał rozbieżną interpretację, przyjęcie jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 404/08). Dla przyjęcia zatem istnienia rażącego naruszenia prawa konieczne jest ustalenie, że kwestionowany przepis nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść jest jasna i nie wywołuje sporów.

Z uwagi na fakt, iż rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie istnienia bądź braku przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., konsekwencją powyższego musi być stwierdzenie, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wskazać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, ale również powołane są przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną działań organów, chociaż pod zarzutem naruszenia przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., odnoszącego się do przepisów postepowania. Ta nieporadność w sformułowaniu skargi kasacyjnej nie uniemożliwia rozpoznania tego środka zaskarżenia, w szczególności wobec stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale pełnego składu tego sądu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, iż przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Nie mógł jednak odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca kasacyjnie wskazuje na przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w dniu 30 listopada 1965 r. bez udziału biegłego, w czym upatruje rażące naruszenie prawa przez organy, które faktu tego nie zakwestionowały. Wyjaśnić należy, że zarzut ten jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, gdyż dotyczy naruszenia ww. przepisu prawa materialnego w stopniu rażącym. Zarzut ten powtórzony został w pkt 2 skargi kasacyjnej, tj. naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Zgodnie z art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Słusznie wskazywał Sąd pierwszej instancji, iż z powołanego przepisu nie wynika obligatoryjny udział biegłych w rozprawie. Wynika z niego, że ustalenie odszkodowania nastąpić powinno nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie takiej opinii.

Trafnie też Sąd Wojewódzki odwoływał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i utrwalonego już w tym względzie stanowiska, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa (...). Należy mieć na uwadze, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, jak jest obecnie, ale poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2084/14, LEX nr 2116956). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2014 r. o sygn. akt I OSK 374/1 nieobecność biegłego na rozprawie w przypadku braku zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni to stanowisko akceptuje.

Kwestia natomiast braku zastrzeżeń co do wysokości przyznanego odszkodowania, podniesiona została przez skarżącą kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zarzut ten nie mógł być jednak uwzględniony, gdyż nie został powiązany z art. 156 § 1 k.p.a. A sprawa ta mogła być rozpoznawana tylko w zakresie wyznaczonym przesłankami tego przepisu, a więc braki w ustaleniach faktycznych i ocenie materiału dowodowego mogły dotyczyć tylko podstaw z art. 156 § 1 k.p.a. Istotne jest to, co zostało powiedziane na wstępie rozważań, że w postępowaniu nieważnościowym nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ustala się tylko czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie wskazuje zaś, że z archiwalnego materiału dowodowego wynika, że Franciszek Kurasz kwestionował wysokość odszkodowania i nie zgadzał się na dobrowolną sprzedaż działki za odszkodowaniem w wysokości proponowanej przez organ. Stwierdzenie to uznać jednak należy za gołosłowne jako, że nie zostało poparte żadnym dowodem. Nie ma bowiem podstaw do uznania, iż [...] kwestionował ustalone odszkodowanie, skoro nie zaskarżył orzeczenia z dnia [...] grudnia 1965 r. w części dotyczącej właśnie odszkodowania w zwykłym trybie odwoławczym. W orzeczeniu tym skarżący został prawidłowo pouczony o możliwości wniesienia odwołania od tego orzeczenia do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w [...] . Z możliwości tej jednak nie skorzystał. Brak więc podstaw do uznania, że w postępowaniu zwykłym rażąco naruszono przepisy art. 7, art. 77, czy art. 80 k.p.a., bądź aby w postępowaniu nadzwyczajnym dopuszczono się objętych tymi przepisami wadliwości przy ustalaniu i ocenie podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako nie zawierającą usprawiedliwionych podstaw, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.