Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 29/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 89 § 1, art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 104 ust. 1, art. 160 ust. 2  art. 228 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 146 poz 1546
law: Ustawa z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1609/17 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od (...) na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. VI SA/Wa 1609/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej też jako "KNF", "Komisja") z dnia 16 maja 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia 16 maja 2017 r. na mocy której, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie nałożenia na O. kary pieniężnej w wysokości 100.000 zł za naruszenie przez N. zarządzany przez O. art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych oraz § 9 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 września 2009 r. w sprawie okresowych sprawozdań oraz bieżących informacji dotyczących działalności i sytuacji finansowej towarzystw funduszy inwestycyjnych i funduszy inwestycyjnych dostarczanych przez te podmioty Komisji Nadzoru Finansowego - uchyliła w całości swoją decyzję z dnia 4 listopada 2014 r. i nałożyła na O. z siedzibą w Warszawie karę pieniężną w wysokości 85.000 złotych.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał: art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. - dalej "k.p.a.") oraz art. 228 ust. 2 w związku z art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz.U. Nr 146 poz. 1546, z późn. zm., dalej także ustawa o funduszach inwestycyjnych) w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej przez art. 1 pkt 64 lit. a ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2013 poz. 70), jak i w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 64 lit. a ustawy z dnia o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w związku z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz.U. z 2016 poz. 1896, z późn. zm.) oraz w związku z § 9 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 września 2009 r. w sprawie okresowych sprawozdań oraz bieżących informacji dotyczących działalności i sytuacji finansowej towarzystw funduszy inwestycyjnych i funduszy inwestycyjnych dostarczanych przez te podmioty Komisji Nadzoru Finansowego (Dz.U. Nr 156 poz. 1235, dalej rozporządzenie) i art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2017 poz. 196, z późn. zm.).

W dniu 2 lutego 2015 r. do Komisji wpłynął wniosek I.(dalej również Skarżąca) o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z 26 lutego 2015 r., Komisja dopuściła Izbę do udziału w postępowaniu na prawach strony

Rozpoznając skargę złożoną przez Skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona nieuzasadniona.

WSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie, badano działalność Novo Funduszu Inwestycyjnego Otwartego, w ramach którego wydzielono 8 subfunduszy. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że spośród 8 subfunduszy, 4 z nich nabywały akcje spółki T. w liczbie zapewniającej mu 39,18% głosów na walnym zgromadzeniu Spółki.

Na skutek przeprowadzonych 31 października 2012 r. transakcji kupna akcji do portfeli subfunduszy: N., N.1, N.2 i S. stan posiadania Funduszu wzrósł do poziomu dającego mu 45,91% głosów na walnym zgromadzeniu Spółki i trwał do 24 maja 2016 r., kiedy to z portfeli subfunduszy zostały zbyte wszystkie posiadane akcji Spółki.

Zdaniem Sądu I instancji, zakaz nabywania przez fundusz inwestycyjny otwarty papierów wartościowych dających więcej niż 10% ogólnej liczby głosów w którymkolwiek organie emitenta tych papierów wynika wprost z art. 104 ust. 1 o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi. Zakaz jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości co do jego interpretacji. Fundusz inwestycyjny może prowadzić działalność jako fundusz składający się z subfunduszy różniących się w szczególności tym, że każdy może stosować inną politykę inwestycyjną, co wynika wprost z art. 159 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi. W niniejszej sprawie, według WSA, nie zachodził żaden z przypadków wyłączających wynikając z § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Co istotne, zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia raporty bieżące i informacje bieżące funduszy dostarcza się Komisji, z zastrzeżeniem ust. 2, następnego dnia roboczego po dniu wystąpienia zdarzenia lub powzięcia przez fundusz wiadomości o nim, z zastrzeżeniem ust. 2-7. Okoliczności nie wykonania powyższego obowiązku w ww. terminie nie były kwestionowane. W konsekwencji przez okres 5 lat, począwszy od dnia przekroczenia limitu, o którym mowa w art. 104 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, Fundusz nie dostosował działalności do stanu zgodnego z prawem, a wręcz przeciwnie - skala naruszenia ulegała zwiększeniu. Sąd I instancji uznał zatem za prawidłowe stanowisko Komisji, że ograniczenie inwestycyjne, przewidziane w art. 104 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, ma zastosowanie do funduszu inwestycyjnego otwartego i nie może być odnoszone odrębnie do każdego subfunduszu wydzielonego w ramach funduszu inwestycyjnego otwartego.

Nie budziło także wątpliwości w ocenie Sądu I instancji, że Fundusz naruszył § 9 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 20 ust. 1 rozporządzenia, gdyż raport bieżący nr 44/2011 z dnia 25 sierpnia 2011 r. został przekazany Komisji z niemal 5 - miesięcznym opóźnieniem. Natomiast raport bieżący informujący o zwiększeniu przekroczenia limitu inwestycyjnego, o którym mowa w art. 104 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, w związku z nabyciem akcji Spółki przez S. i S1 nie został w ogóle przekazany Komisji. Raport bieżący nr 44/2011 z dnia 25 sierpnia 2011 r. zawierał informacje na temat przekroczeniu limitu przez S. i N Wzrostu, lecz nie informował o rzeczywistej skali naruszenia przez Fundusz limitu określonego w art. 104 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi. Raport ten przemilczał bowiem zaangażowanie S. w akcje Spółki. Tymczasem limit, jak prawidłowo ocenił organ, odnosi się do funduszu inwestycyjnego otwartego, a nie do poszczególnych subfunduszy wydzielonych w ramach tego funduszu.

WSA wskazał, że zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocena dokonane zostały przez organ w oparciu o pisemne zeznania Towarzystwa z 24 lipca 2014 r. Fundusz, poprzez wydzielone w jego ramach S. i S1, nabył 4.040.000 sztuk akcji Spółki przez co zwiększył swoje zaangażowanie i zwiększył rozmiar przekroczenia limitu inwestycyjnego. Dzień 30 października 2012 r. był dniem roboczym (wtorek), to obowiązek poinformowania Komisji przez Fundusz o zwiększeniu przekroczenia limitu, o którym mowa w art. 104 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi powinien zostać zrealizowany, poprzez przekazanie raportu bieżącego, najpóźniej następnego dnia roboczego, tj. do dnia 31 października 2012 r. (środa). Fundusz przesłał do Komisji raport bieżący nr 88/2012, jednakże zawierał on informację o przekroczeniu limitu w odniesieniu do wydzielonych w ramach Funduszu: S. i S1, a nie w odniesieniu do całego Funduszu. Ponadto, z raportu wynikało, że datą przekroczenia ograniczenia inwestycyjnego był dzień 31 października 2012 r. Raport ten wpłynął do Komisji 2 listopada 2012 r. i przemilczał zaangażowanie S. i S1 w akcje spółki T.

Zdaniem Sądu I instancji prawidłowa jest ocena organu, że łączne zaangażowanie Funduszu w akcje Spółki dawało mu 45,91% głosów na jej walnym zgromadzeniu, co oznaczało w istocie niewykonanie obowiązku informacyjnego określonego w § 9 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 20 ust. 1 rozporządzenia.

W ocenie Sądu I instancji w konsekwencji naruszenia przepisów prawa regulujących działalność funduszy inwestycyjnych, wyczerpana została dyspozycja art. 228 ust. 2 w związku z art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej przez art. 1 pkt 64 lit. a ustawy z dnia z dnia 23 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.

W ocenie Sądu I instancji, wykładnia prawa materialnego, dokonana na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy, wyczerpała cel art. 104 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi. Natomiast ryzyku masowego wyprzedawania z portfeli subfunduszy akcji, zapobiega obowiązek określony w art. 106 ust. 4 ustawy, niezwłocznego dostosowania przez fundusz inwestycyjny otwarty stanu swoich aktywów do wymagań określonych w ustawie w przypadku przekroczenia ograniczeń inwestycyjnych, bowiem wskazuje, że działania te muszą należycie uwzględniać interes uczestników funduszu.

WSA nie podzielił zarzutu naruszenia art. 89 § 1 k.p.a. w zw. z art. 228 ust. 5 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi poprzez wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej bez przeprowadzeniu rozprawy, a w konsekwencji naruszenia art. 7 k.p.a.

Od przedmiotowego wyroku Skarżąca złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego art. 104 ust. 1 w zw. z art. 160 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Komisja Nadzoru Finansowego prawidłowo przyjęła, że ograniczenia, przewidziane w art. art. 104 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi mają zastosowanie do funduszu inwestycyjnego otwartego i nie mogą być odnoszone na podstawie art. 160 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi odrębnie do każdego subfunduszu wydzielonego w ramach funduszu inwestycyjnego otwartego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nie uchylenie w zaskarżonej części, pomimo naruszenia przez Komisję Nadzoru Finansowego art. 89 § 1 k.p.a. oraz art. 228 ust. 5 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi poprzez nie przeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy, a w konsekwencji w konsekwencji naruszenie art. 7 k.p.a., w zakresie realizacji zasady prawdy obiektywnej.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarządzeniem z dnia 25 marca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), o czym poinformowano strony postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę nieważność postępowania. Skoro ona nie wystąpiła, to Sąd jest związany granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mającą charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego.

Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut w oparciu o drugą podstawę kasacyjną stwierdził, że Komisja Nadzoru Finansowego naruszyła art. 89 § 1 k.p.a. oraz art. 228 ust. 5 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy, a w konsekwencji naruszenie art. 7 k.p.a., w zakresie realizacji zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie to upatrywał w fakcie, że w dniu 11 maja 2015 r. przed Prezydium KNF przeprowadzona została czynność polegająca na wysłuchaniu stron i podmiotu na prawach strony, przy czym w czynnościach tych uczestniczyło jedynie trzech członków Komisji w sytuacji gdy w ówczesnym stanie prawnym skład KNF wynosił siedem osób, a zatem czynności przeprowadzone zostały w składzie nie zapewniającym quorum.

Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Wskazać należy, że w sferze władzy wykonawczej działają organy jednoosobowe i kolegialne, do tych drugich zalicza się m.in. Komisja Nadzoru Finansowego. W Kodeksie postępowania administracyjnego jedynie trzy artykuły odnoszą się wprost i wyłącznie do organów o charakterze kolegialnym. Przepisy powyższe dotyczą wyłączenia członka organu kolegialnego od udziału w sprawie (art. 27 k.p.a.), możliwości zlecenia jednemu z członków organu kolegialnego przeprowadzenia czynności postępowania dowodowego (art. 87 k.p.a.) czy też wskazania dopuszczalności kierowania rozprawą administracyjną przez przewodniczącego tego organu lub jego zastępcy (art. 93 k.p.a.). Oznacza to w praktyce, że pozostałe przepisy kodeksowe regulują postępowanie administracyjne zarówno przed organami jednoosobowymi, jak i kolegialnymi. Tak ograniczona regulacja czynności proceduralnych, właściwych wyłącznie dla organów kolegialnych, wskazuje więc, że w przypadku pozostałych instytucji proceduralnych, które będą wykorzystywane w postępowaniu administracyjnym organ kolegialny ma obowiązek stosować przepisy wykorzystywane również w praktyce przez organ jednoosobowy. Dotyczy to wszystkich instytucji proceduralnych, odnoszących się m.in. do wszczęcia postępowania, postępowania wyjaśniającego (w tym katalog środków dowodowych), instytucji zawieszenia oraz umorzenia postępowania. Kwestią odrębną jest sposób podejmowania rozstrzygnięć przez organy kolegialne. Przepisy ustrojowe, kreujące dany organ kolegialny, określają, czy organy te orzekają w pełnym składzie swoich członków, czy też funkcje orzecznicze sprawują kilkuosobowe składy orzekające. W przypadku KNF reguluje to przepis art. 11 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, w myśl którego Komisja podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej czterech osób wchodzących w jej skład, w tym Przewodniczącego Komisji lub jego Zastępcy, w razie równej liczby głosów rozstrzyga głos Przewodniczącego Komisji, a w razie jego nieobecności - głos Zastępcy Przewodniczącego upoważnionego do kierowania pracami Komisji. Natomiast brak jest przepisów regulujących funkcjonowanie organu przy wykonywaniu innych czynności niż podejmowanie uchwał w ramach postępowania administracyjnego, w tym w kwestii odnoszącej się do przeprowadzania przez KNF rozpraw administracyjnych, poza przepisami k.p.a. Zasadę kierownictwa rozprawą w sytuacji, gdy postępowanie toczy się przed organem kolegialnym, określa zdanie 2 przywołanego wyżej art. 93 k.p.a. Czynności kierownictwa wykonuje wówczas przewodniczący albo wyznaczony członek organu kolegialnego. Tak określony zakres podmiotowy ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest wyznaczenie do kierowania rozprawą osoby, która nie posiada statusu członka organu kolegialnego. Rozwiązanie to uzasadniane jest operatywnością i sprawnością działania (J. Stelmasiak, M. Zdyb, Glosa do wyroku NSA z dnia 12 lutego 1991 r., SA/Lu 899/90, OSP 1992, z. 2, poz. 27).

Mając powyższe na względzie zgodzić trzeba się z Sądem I instancji, że obowiązek obradowania Komisji przy zasadzie zachowania kworum dotyczy tylko podejmowania uchwał przez KNF, natomiast kierowanie rozprawą przez przewodniczącego organu czyni zadość wszystkim wymogom formalnym przewidzianym przez kodeks. Uwzględnić należy również fakt, że w myśl § 10 ust. 2 regulaminu Komisji Nadzoru Finansowego rozprawą administracyjną w toku postępowania przed Komisją kieruje Przewodniczącego lub wyznaczonego przez niego członka Komisji. Przy czym podkreślić należy, że regulację taką zawiera regulamin KNF uchwalony, na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, uchwałą nr 12/2012 z dnia 7 lutego 2012 r., jak również uchwałą nr 204/2015 z dnia 9 czerwca 2015 r.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 104 ust. 1 w zw. z art. 160 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Komisja Nadzoru Finansowego prawidłowo przyjęła, że ograniczenia, przewidziane w art. 104 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi mają zastosowanie do funduszu inwestycyjnego otwartego i nie mogą być odnoszone na podstawie art. 160 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi odrębnie do każdego subfunduszu wydzielonego w ramach funduszu inwestycyjnego otwartego.

Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, że zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi fundusz inwestycyjny otwarty nie może nabyć papierów wartościowych dających więcej niż 10% ogólnej liczby głosów w którymkolwiek organie emitenta tych papierów. Przepis ten jest implementacją art. 56 ust. 1 dyrektywy UCTIS IV w myśl, którego spółka inwestycyjna lub spółka zarządzająca działająca w związku ze wszystkimi funduszami wspólnymi, którymi zarządza i które podlegają zakresowi niniejszej dyrektywy, nie nabywa żadnych akcji uprawniających do głosowania, które umożliwiłyby jej wywieranie istotnego wpływu na emitenta.

Ograniczenie inwestycyjne wynikające z przepisu art. 104 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi wiąże się wyłącznie z inwestycyjnym charakterem działań funduszy inwestycyjnych otwartych, który powinien unikać konieczności podejmowania działań właścicielskich w danym podmiocie. Przedmiotowy limit nie dotyczy udziału w kapitale danego podmiotu, a liczby głosów w organach, stąd ustawodawca kładzie nacisk na bieżący wpływ funduszu na zarządzanie nabytym aktywem. Celem bowiem ograniczeń przyjętych w omawianym przepisie, w świetle art. 56 ust. 1 dyrektywy UCITS IV jest ograniczenie wpływu takich funduszy na bieżące funkcjonowanie emitentów i pełnienie przez takie fundusze wyłącznie roli inwestorów pasywnych (por. M. Michalski, L. Sobolewski – Prawo o funduszach inwestycyjnych. Komentarz, C.H. Beck, s.374 i M. Dyl, Fundusze inwestycyjne. Zasady funkcjonowania. Warszawa 2001, s.155). Przy czym uwzględnić należy, że norma prawna art. 56 ust. 1 dyrektywy UCITS IV, zawarta w polskiej wersji językowej dyrektywy, odbiega od jej treści w innych językach oficjalnych UE, gdzie zakazuje się wywierania wpływu na zarządzenie emitentem. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji "...Mając na uwadze jednolitą interpretację przepisów prawa wspólnotowego wymagającą uwzględnienia różnych wersji językowych, a w razie rozbieżności - przyjęcia wykładni zgodnej z celem przepisu, prawidłowe jest przyjęcie, że wspomniana powyżej norma wynikająca z dyrektywy UCITS IV zakazuje funduszom otwartym wywierania istotnego wpływu na zarządzanie emitentem. Pojęcie "wywieranie istotnego wpływu na zarządzanie emitentem" jest znaczeniowo istotnie węższe niż pojęcie "wywieranie istotnego wpływu na emitenta" i obejmuje adresowany do funduszu zakaz nabywania na tyle znaczących pakietów akcji, z których wykonywanie uprawnień korporacyjnych mogłoby umożliwiać ingerencję w procesy decyzyjne podejmowane w toku prowadzonej działalności gospodarczej przez emitenta lub umożliwiać bezpośrednie kształtowanie składu organu zarządzającego.".

Stosownie do art. 160 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, ograniczenia inwestycyjne, zasady dotyczące polityki w zakresie zaciągania kredytów i pożyczek, udzielania pożyczek papierów wartościowych określone w ustawie dla danego rodzaju funduszu stosuje się osobno w odniesieniu do wartości aktywów każdego subfunduszu. W powołanym przepisie ustawodawca rozszerzył stosowanie przepisów dotyczących ograniczeń inwestycyjnych odnoszących się do otwartych funduszy inwestycyjnych jako zakres dopuszczalnych lokat i limity koncentracji, na subfundusze wydzielone w ramach funduszu inwestycyjnego otwartego, odnosząc jednak to ograniczenie do wartości aktywów każdego z subfunduszy. Jest to celowy zabieg ustawodawcy. Gdyby bowiem jego intencją było przeniesienie wszystkich ograniczeń inwestycyjnych z otwartych funduszy inwestycyjnych na subfundusze wydzielone w ramach tych funduszy, to zrezygnowałaby z odniesienia tych ograniczeń do wartości aktywów subfunduszu, wskazując, że ograniczenia inwestycyjne określone w ustawie dla danego rodzaju funduszu stosuje się osobno w odniesieniu do każdego subfunduszu. Dlatego racje ma Sąd I instancji, że wykładnia przepisów art. 160 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi nie może pomijać zawężenia zakresu ograniczeń inwestycyjnych, mających zastosowanie do subfunduszy.

W ocenie składu orzekającego WSA trafnie uznał, że "...O ile do wartości aktywów każdego subfunduszu mają odniesienie ograniczenia inwestycyjne określone w art. 96-101 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, które wprowadzają limity inwestycyjne dla funduszy inwestycyjnych otwartych, odnoszące się do wartości aktywów tych funduszy, to nie sposób powiązać ograniczeń inwestycyjnych odnoszących się do wartości aktywów wyrażonych w jednostce pieniężnej z limitem abstrahującym od wartości aktywów, lecz odnoszącym się do nabywania określonej liczby papierów wartościowych, uprawniających do wykonywania prawa głosu w którymkolwiek organie emitenta tych papierów.".

W związku z powyższym Naczelny Sad Administracyjny uważa, że przyjęcie stanowiska autora skargi kasacyjnej, iż ograniczenie inwestycyjne, o którym mowa w art. 104 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi stosuje się odrębnie do każdego z subfunduszy wydzielonych w ramach otwartych funduszy inwestycyjnych prowadziłby do ominięcia ograniczenia wynikającego z tego przepisu i jednocześnie byłoby to przełamanie zasady wyrażonej w art. 56 ust. 1 UCITS IV, według której fundusze inwestycyjne otwarte pełnią rolę wyłącznie inwestorów pasywnych. Miałoby to miejsce wówczas, gdy subfundusze jednego funduszu inwestycyjnego otwartego, nie przekraczając odrębnie progu 10% papierów wyemitowanych przez tego emitenta, dających prawo głosu w jego organach, nabyły łącznie papiery wartościowe w liczbie zapewniającej większość głosów albo nawet 100% głosów w organie emitenta. Natomiast w świetle przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi nie jest dopuszczalne naruszenie przez fundusze inwestycyjne otwarte ograniczenia przewidzianego w przepisie art. 104 ust. 1 tej ustawy. Wynika to wprost z art. 106 ust 4, zgodnie z którym, jeżeli fundusz inwestycyjny otwarty przekroczy ograniczenia określone w przepisach wymienionych w ust. 1, jest obowiązany do dostosowania, niezwłocznie, stanu swoich aktywów do wymagań określonych w ustawie, uwzględniając należycie interes uczestników funduszu.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. § 2 pkt 6 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2016 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).