Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 354/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 2  pkt 2,  art. 92a  ust. 4 oraz 93  ust. 7,  art. 92b i 92c,   art. 93  ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 w związku z  par. 2  pkt 1,  art. 134 par. 1,  art. 145 par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 1 pkt 1,  art. 77  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego [...] ([...]) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

W dniach od [...] do [...] r. przeprowadzona została kontrola w firmie skarżącego, z której – w ostatnim dniu kontroli – sporządzono protokół Nr [...], ujawniający szereg nieprawidłowości przy wykonywaniu transportu drogowego przez poszczególnych kierowców. Treść protokołu stanowiła podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem przez D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej "DWITD") decyzji z dnia [...] r. (Nr [...]), w której organ nałożył na zainteresowanego karę pieniężną w kwocie [...] zł za następujące naruszenia (szczegółowo opisane w uzasadnieniu pierwszoinstancyjnego orzeczenia):

• skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego (łączną karę z tego tytułu obliczono na kwotę [...] zł);

• przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego (łączną karę z tego tytułu obliczono na kwotę [...] zł);

• przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego (łączną karę z tego tytułu obliczono na kwotę [...] zł);

• nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinne-go okresu (łączną karę z tego tytułu ustalono ostatecznie na kwotę [...] zł);

• wykresówka zapisywana była za długo (łączną karę z tego tytułu nałożono w kwocie [...] zł);

• używanie tej samej wykresówki przez kilku kierowców (z wyjątkiem przypadku, gdy konstrukcja tachografu przewiduje taką możliwość) – łączną karę z tego tytułu obliczono na kwotę [...] zł;

• okazanie w czasie kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych okresach aktywności kierowcy (łączną karę z tego tytułu obliczono na kwotę [...] zł);

• wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowców w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne (łączną karę z tego tytułu obliczono na kwotę [...] zł).

Podsumowanie wszystkich wymienionych pozycji daje co prawda kwotę [...] zł, konieczność ograniczenia wysokości nałożonej kary do kwoty 30.000 zł wynika jednak – w rozpoznawanej sprawie – wprost z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.; powoływanej w dalszych wywodach jako "u.t.d."), w brzmieniu tego przepisu – co istotne – obowiązującym w czasie ferowania przez organy orzekające obu instancji decyzji podlegających kontroli Sądu.

W tej samej decyzji DWITD umorzył postępowanie w zakresie wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania na badania lekarskie lub psychologiczne samego skarżącego oraz jednego z jego kierowców (imiennie wskazanego w sentencji tegoż orzeczenia), jak również w zakresie udostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowców.

Po rozpatrzeniu odwołania ukaranego, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD") wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], w której drugoinstancyjne rozstrzygnięcie ujęto następująco: "utrzymuję zaskarżoną decyzję organu I instancji nakładającą karę pieniężną w wysokości 30 000 złotych w mocy."

W bardzo obszernym (ponad 60 s.) uzasadnieniu takiego orzeczenia organ drugiej instancji przywołał rozwiązania normatywne (wspólnotowe i krajowe), stanowiące prawną podstawę niewadliwego załatwienia sprawy. W ich kontekście zweryfikował zasadność obliczenia każdej, poszczególnej kary ustalonej przez DWITD. Organ odwoławczy uznał zasadność obliczenia większości jednostkowych kar. W odniesieniu do niektórych stwierdził w ogóle niezasadność ich zastosowania. W innych przypadkach wytknięto nieuzasadnione ich zawyżenie lub zaniżenie. Według GITD, wysokość kar obliczonych za poszczególne rodzaje naruszeń powinna się ostatecznie kształtować następująco:

• wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowców w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne – [...] zł (kwota łączna);

• skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego – [...] zł (kwota łączna);

• przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego – [...] zł (kwota łączna);

• przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego – [...] zł (kwota łączna);

• nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinne-go okresu – [...] zł (kwota łączna);

• wykresówka zapisywana była za długo – [...] zł (kwota łączna);

• okazanie w czasie kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – [...] (kwota łączna);

• używanie tej samej wykresówki przez kilku kierowców (z wyjątkiem przypadku, gdy konstrukcja tachografu przewiduje taka możliwość) – [...] zł (kwota łączna).

Organ drugiej instancji wskazał – jako ogólną wysokość prawidłowo obliczonych kar za wszystkie stwierdzone naruszenia – kwotę [...] zł, stosownie jednak do treści art. 92 ust. 2 u.t.d., łączna kara pieniężna wymierzona za te naruszenia, "utrzymana w mocy przez organ II instancji, pozostaje bez zmian i wynosi 30 000 złotych" (jak to ujęto na s. 56 uzasadnienia).

W tym kontekście GITD skonstatował, że powinnością organów jest wskazanie absolutnie wszystkich naruszeń stwierdzonych w toku postępowania wyjaśniającego oraz wysokość kar odpowiadających poszczególnym naruszeniom. Organ nie ma bowiem możliwości umorzenia dalszego postępowania, po stwierdzeniu że suma kar przekracza kwotę 30.000 zł.

Odnosząc się do konkretnych zarzutów sformułowanych w odwołaniu, organ wyższego stopnia wywodził dalej, co następuje.:

W sprawie nie doszło do zarzucanych naruszeń przepisów proceduralnych (art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W szczególności, zebrano kompletny materiał dowodowy. Przesłuchanie strony było niecelowe. Podobnie, jak ponowne przesłuchiwanie świadków, których zeznania, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, są spójne i logiczne. Samo uzasadnienie pierwszoinstancyjnej decyzji jest – w ocenie GITD – sformułowane jasno, ze szczegółowym przytoczeniem wszystkich faktów istotnych dla podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia.

Protokół kontroli, stanowiący jeden z podstawowych dowodów w sprawie, został sporządzony w formie wymaganej przepisami i wyczerpująco wskazuje stwierdzone naruszenia.

Organ pierwszej instancji popełnił co prawda pewne pomyłki, te jednak – zdaniem GITD – zostały naprawione w toku postępowania odwoławczego. Uchybienia te nie miały zresztą znaczenia dla ostatecznego wyniku sprawy.

Organ drugiej instancji wyjaśnił też powody, które nie pozwoliły na zastosowanie art. 12 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006. Uznał także za prawidłowe: wykładnię i zastosowanie przepisów regulujących sposób obliczania naruszeń norm należnego dziennego odpoczynku kierowcy oraz maksymalnych norm dopuszczalnego okresu prowadzenia pojazdu w transporcie drogowym, przewidywanych przepisami tego samego rozporządzenia.

W ocenie GITD, nie zachodziły przyczyny wyłączenia funkcjonariusza, który sporządził pierwszoinstancyjną decyzję – o co wnosił zainteresowany – określone w art. 24 k.p.a.

Nie mogło wreszcie dojść do naruszenia art. 4 i art. 9 Europejskiego Kodeksu Administracji, ponieważ akt ten nie ma w Polsce mocy bezwzględnie obowiązującej.

Co do wysokości kar, organ odwoławczy zwrócił uwagę na ich sztywny charakter, co przesądza o tym, że decyzja wydawana w ich przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy.

W skardze do tutejszego Sądu, ukarany wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, twierdząc, że zakwestionowane rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem następujących przepisów:

• art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz rozporządzeń Nr 561/2006 i 3821/85 EWG w2 związku z art. 92 ust. 1 u.t.d. – poprzez notorycznie błędne i tendencyjne ocenianie materiału dowodowego i samodzielną interpretację przepisów do dowolnie ustalonego stanu faktycznego;

• art. 7 Konstytucji RP, art. 8 k.p.a. i art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji – poprzez stosowanie procedur kontrolnych niezgodnych z prawem, co jest zaprzeczeniem zasady działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa;

• art. 2 ust. 1, art. 4 lit. a, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 rozporządzenia Nr 561/2006 oraz art. 14 ust. 1 i art. 15 rozporządzenia Nr 3821/85 EWG – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

• art. 8 k.p.a. – poprzez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez skarżącego zarzucanych naruszeń, na podstawie samodzielnie formułowanych i błędnych interpretacji przepisów;

• art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji – poprzez nierespektowanie wyrażonej tam zasady proporcjonalności;

• art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. – poprzez wątpliwą zasadność nałożenia kary pieniężnej między sentencją, a uzasadnieniem decyzji;

• art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz rozporządzenia Nr 3821/85 EWG w związku z art. 31 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców – poprzez notorycznie błędne, tendencyjne ocenianie materiału dowodowego, przy całkowitym pominięciu dowodu z zaświadczenia (zbiorczego) o nieporowadzeniu pojazdu, znajdującego się w aktach sprawy;

• art. 28 k.p.a. – poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie protokołu kontroli, a wydanie decyzji kończącej to postępowanie wobec innego stanu faktycznego i innych dowodów i dowolnego uzasadnienia dotyczącego przekroczenia zakresu kontroli;

• art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. – poprzez odmowę wyłączenia pracownika organu, który brał udział w wydawaniu decyzji, będąc jednocześnie świadkiem w sprawie;

• poz. 11.4. załącznika do u.t.d. – poprzez brak oceny i rozważenia stanu faktycznego, w zakresie wykresówek nie zawierających wszystkich danych o okresach aktywności kierowców, bez ustalenia dokładnego przedziału czasowego braku aktywności kontrolowanych kierowców;

• art. 136 k.p.a. – poprzez braku oceny i rozpatrzenia okoliczności przekroczenia przez kontrolującego zakresu kontroli, w granicach tego przepisu, który powinien znaleźć zastosowanie w sprawie;

• art. 75 u.t.d., zawierającego zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli, skoro przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania w kilku sprawach tyczących tego samego podmiotu i prowadzenia dodatkowego postępowania za naruszenia określone na podstawie niepełnych, wyrwanych z kontekstu wyjaśnień przesłuchiwanych kierowców, sporządzonych poza protokołem kontroli;

• art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez ustalenia dokonane wyłącznie na podstawie zeznań przesłuchiwanych kierowców, bez indywidualnie określonych dowodów z analizowanych w czasie kontroli dokumentów, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego naruszenia te nie wynikały.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. GITD podkreślił w szczególności, że wytknięte przez skarżącego uchybienia nie mają wpływu na wynik sprawy, skoro wymierzona kara nie przekracza górnej granicy 30.000 zł, przewidzianej przepisami.

W piśmie procesowym datowanym na dzień [...] r. skarżący zwrócił uwagę na Decyzję Wykonawczą Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) Nr 561/2006 Parlamentu i Rady, twierdząc, że w niniejszej sprawie organy niewłaściwie obliczyły okresy odpoczynku kierowcy.

W odpowiedzi na to pismo GITD skonstatował, że Decyzja, o której mowa, została wydana już po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy, w związku z czym materiał dowodowy nie mógł być rozważony w aspekcie aktu, na który powołuje się skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, choć zdecydowana większość zarzutów sformułowanych przez skarżącego nie jest zasadna.

Skład orzekający Sądu podziela w szczególności stanowisko GITD wyrażone w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji o kompleksowo i wszechstronnie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącego, w uzasadnieniach obu decyzji (zwłaszcza jednak decyzji organu odwoławczego) wskazano bardzo szczegółowo dowody (nie tylko oświadczenia kierowców, zeznających w sprawie w charakterze świadków, ale i dowody materialne – przede wszystkim wykresówki), na podstawie których przyjęto do oceny poszczególne fakty. Organ wyższego stopnia jednoznacznie przy tym przedstawił, w wielu miejscach uzasadnienia swojej decyzji, powody, dla których uznał pewne fakty za udowodnione oraz przyczyny nieuwzględnienia innych dowodów. Wywody organu są w tym zakresie logiczne i w pełni przekonujące.

Nie można też zgodzić się z zarzutem bezprawnego stosowania procedur kontrolnych, wszczęcia administracyjnego postępowania wyjaśniającego na podstawie wyników dokonanej kontroli i uzupełnienia w jego ramach materiału dowodowego, zwłaszcza zaś przesłuchania w charakterze świadków kierowców skarżącego. Formułując swoje zarzuty w tym zakresie, zainteresowany pominął specyficzny związek między czynnościami kontrolnymi a samym postępowaniem. Otóż czynności kontrolne (przeprowadzane bądź to w formie kontroli drogowej, bądź też w postaci kontroli u przewoźnika) są podstawowym środkiem weryfikacji przestrzegania przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie transportu drogowego przepisów regulujących taką właśnie działalność. Od wyników kontroli zależy, czy potrzebne będzie wszczęcie formalnego postępowania, którego przedmiotem jest ewentualne wymierzenie kar przewidywanych przepisami u.t.d., czy też wszczęcie takiego postępowania okaże się zbędne. W rozpoznawanych przypadku, kontrola dokonana u skarżącego ujawniła kilkadziesiąt faktów, które organ uznał za naruszenia przepisów wspomnianej ustawy. Logiczną tego konsekwencją było zatem wszczęcie postępowania administracyjnego, w ramach którego zgromadzono dodatkowy materiał dowodowy, dokonano jego oceny, skutkiem której wymierzono skarżącemu maksymalnie dopuszczalną karę pieniężną (30.000 zł), stosownie do art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. (według brzmienia tego przepisu obowiązującego w datach orzekania przez organy obu instancji).

Na marginesie ostatnio podniesionej kwestii godzi się dodatkowo zauważyć, iż właśnie wysokość wymierzonej kary pieniężnej i jej porównanie do globalnych kwot wyliczonych poprzez zsumowanie kar jednostkowych przypisanych w załączniku do u.t.d. poszczególnym naruszeniom (zarówno DWITD jak i GITD wskazały kwoty przekraczające [...] zł; kwestia różnic w ocenie obu organów dokonanej w tym zakresie zostanie omówiona w dalszej części wywodu) dobitnie dowodzi zachowania przez polskiego prawodawcę oraz same organy zasady proporcjonalności. W tym kontekście wręcz niezrozumiały jest zarzut skargi tyczący wielu postępowań. Organ pierwszej instancji potraktował wszak globalnie wyniki kontroli, przeprowadził jedno postępowania, w ramach którego wymierzył jedną dolegliwość ekonomiczną. To odwrotna sytuacja, wszczęcia osobnych postępowań w odniesieniu do poszczególnych naruszeń i wymierzenia za każde z nich jednostkowej kary, spowodowałaby obejście przepisów ustanawiających górną granicę kary pieniężnej, jaką mogą stosować organy decyzyjne. W konsekwencji, trafne okazuje się również spostrzeżenie GITD, w myśl którego nie doszło do naruszenia przepisów Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji i to nie tylko dlatego, że akt ten nie ma mocy powszechnie obowiązującej w naszym kraju (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2007 r., II OSK 1237/07).

Obszerne objętościowo akta administracyjne sprawy nie potwierdzają też zasadności zarzutu, zgodnie z którym w pierwszej instancji orzekał w sprawie pracownik organu, który był jednocześnie świadkiem. Funkcjonariusz, którego podpis figuruje na pierwszoinstancyjnym orzeczeniu, dysponujący upoważnieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, był bowiem jedynie osobą, która przesłuchiwała świadków. Sam nie występował jednak w sprawie w charakterze świadka. Dlatego też Zastępca D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, działający z upoważnienia tegoż organu, słusznie odmówił wyłączenia funkcjonariusza, o którym mowa, wywodząc brak przesłanek z art. 24 k.p.a. (postanowienie z dnia [...] r., [...]).

Dobitnego podkreślenia wymaga wreszcie to, że organy obu instancji orzekały na podstawie identycznego materiału dowodowego. Trzeba w szczególności zwrócić uwagę, iż organ wyższego stopnia nie prowadził żadnego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, ani też nie zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenia takiego postępowania. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem w doktrynie prawnej i w judykaturze, organ odwoławczy dokonał jedynie własnej oceny tego samego materiału dowodowego, która tylko niekiedy różniła się od oceny przeprowadzonej przez DWITD.

Istotne zastrzeżenia mogą natomiast budzić: sam kierunek drugoinstancyjnego orzeczenia, jego zakres, a także – co najistotniejsze – prawidłowość oceny co najmniej niektórych okoliczności faktycznych sprawy, dokonanej według dotychczas stosowanej, tradycyjnej interpretacji wchodzących w rachubę przepisów, której prawidłowość starał się podważyć skarżący w czasie postępowania administracyjnego oraz w skardze.

GITD wskazał jako główną, procesową podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy wydaje decyzję, "w które utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję". Tymczasem – działając na podstawie cytowanego przepisu – organ wyższego stopnia przyjął następującą formułę: "utrzymuję zaskarżoną decyzję organu I instancji nakładającą karę pieniężną w wysokości 30 000 złotych w mocy", wspierając ją w uzasadnieniu dodatkowym stwierdzeniem, iż "utrzymana w mocy przez organ II instancji, pozostaje bez zmian i wynosi 30 000 złotych". Należy się w związku z tym zgodzić z zarzutem skargi o istnieniu pewnego dysonansu między sformułowaniem sentencji decyzji organu drugiej instancji a uzasadnieniem tego orzeczenia, w którym skorygowano przecież niektóre ustalenia DWITS co do zasadności wymierzenia pewnych kar jednostkowych lub obliczenia wysokości innych.

GITD przyznaje (silniej zaakcentowano to w odpowiedzi na skargę, niż w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji), że nastąpiło w tym przypadku pewne naruszenie proceduralne, które jednak – zdaniem tego organu – nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie przepisom procesowym może stanowi podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, stosownie do postanowienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Z zapatrywaniem takim można się ewentualnie zgodzić, ale wyłącznie co do tej części pierwszoinstancyjnej rozstrzygnięcia, w którym orzeczono o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w maksymalnie dozwolonej, łącznej kwocie 30.000 zł. Skoro bowiem istnieje normatywny zakaz nakładania – w okolicznościach tej konkretnej sprawy – kary w wyższej kwocie, uprawniony jest pogląd organu odwoławczego, że istotą sporu jest dopuszczenie się przez stronę tylu naruszeń, które uzasadniają wymierzenie łącznej kary maksymalnej. Trzeba zwrócić w tym miejscu rozważań uwagę, że różnica w globalnie wyliczonej przez oba organy wysokości kar za wszystkie stwierdzone naruszenia przepisów jest stosunkowo niewielka. Niezależnie więc od tego, czy za miarodajne przyjmie się wyliczenie organu pierwszej ([...] zł) czy też drugiej instancji ([...] zł), nie mogłoby to mieć wpływu na wysokość legalnie nałożonej kary, która (w obu sytuacjach) wynosić mogła jedynie 30.000 zł.

Uszło jednak uwagi GITD, że w decyzji wydanej w pierwszej instancji zawarto w istocie aż dwa orzeczenia: pierwsze tyczyło wymiaru kary pieniężnej, a drugie – umorzenia (w części) pierwszoinstancyjnego postępowania. W świetle tej ostatnio podkreślonej okoliczności, sformułowanie sentencji swojego rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia jest oczywiście nieprawidłowe, bowiem przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie daje podstaw do utrzymania w mocy jedynie części zaskarżonej decyzji, z pominięciem jej pozostałej części. Tymczasem formuła wykorzystana przez DITD w sentencji orzeczenia tego organu nie obejmuje w ogóle rozstrzygnięcia o umorzeniu – w części – pierwszoinstancyjnego postępowania.

W ocenie Sądu, również jednak i to uchybienie proceduralne nie mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, rozumiany – co wymaga ponownego zaakcentowania – jako dopuszczalność wymierzenia skarżącemu kary w maksymalnie dopuszczalnej wysokości. Nawet bowiem ewentualne stwierdzenie przez organ odwoławczy niezasadności częściowego umorzenia postępowania spowodowałoby w konsekwencji konieczność obliczenia dodatkowych kar jednostkowych (za naruszenia, względem których postępowanie zostało umorzone), co nie miałoby jednak żadnego znaczenia dla ostatecznego wymiaru kary maksymalnej (30.000 zł).

O wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji zadecydowały za to dwa inne uchybienia, które miały już bez wątpienia wpływ na wynik sprawy albo wpływ taki mogły mieć.

Chodzi w pierwszej kolejności o brak oceny sprawy z punktu widzenia okoliczności egzoneracyjnych, o których – w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego – stanowiły przepisy art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 u.t.d. (w brzmieniu wówczas obowiązującym). Co prawda trafnie zauważył GITD, że wobec sztywnego "taryfikatora" kar przyporządkowanych w załączniku do ustawy poszczególnym naruszeniom, nałożenie kary pieniężnej następuje w ramach tzw. decyzji związanej, nie zwalnia to jednak organów od oceny dokonywanej z perspektywy okoliczności wskazanych w obu ostatnio wymienionych przepisach. Od ich zaistnienia (bądź braku) zależy wszak dopuszczalność nałożenia kary. Po zmianie stanu normatywnego (od dnia 1 stycznia 2012 r.) zagadnienie to nie stanie się wcale bezprzedmiotowe, z tym, że po tej dacie ocena powinna być przeprowadzona stosownie do postanowień art. 92b i 92c u.t.d.

Drugie uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, związane jest z obliczeniami wysokości niektórych kar jednostkowych według dotychczas stosowanej wykładni wchodzących w rachubę – zwłaszcza przy ustalaniu normatywów czasu odpoczynku kierowcy oraz okresu nieprzerwanego prowadzenia pojazdów – przepisów rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. 06.102.1) – przywoływanego w dalszych rozważaniach jako "rozporządzenie Nr 561/2006". Tymczasem w świetle Decyzji Wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, dotychczasowy sposób interpretowania wspomnianych przepisów oraz obliczania kar okazał się niewłaściwy. Wedle art. 1 Decyzji, obliczanie dziennego okresu prowadzenia pojazdu kończy się z początkiem nieprzerwanego okresu wypoczynku trwającego co najmniej 7 godzin, a obliczanie kolejnego okresu prowadzenia pojazdu zaczyna się po upływie tego nieprzerwanego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 7 godzin.

GITD przyznał, że organ nie rozważał zgromadzonego materiału dowodowego z perspektywy postanowień Decyzji, podkreślając, że weszła ona do obrotu prawnego po wydaniu ostatecznej decyzji w niniejszej sprawie. W ocenie składu orzekającego, ta ostatnia okoliczność nie może mieć znaczenia, skoro dotychczas stosowany, niepoprawny sposób obliczania dziennego okresu prowadzenia pojazdu (a pośrednio – także minimalnego okresu odpoczynku kierowcy) wynikał z niewłaściwej wykładni (a w konsekwencji – także z niewłaściwego zastosowania) odpowiednich przepisów rozporządzenia Nr 561/2006, tyczących tej kwestii.

Zagadnienie zweryfikowania materiału dowodowego sprawy z perspektywy wykładni zawartej w Decyzji z dnia 7 czerwca 2011 r. ma bezsprzecznie istotne znaczenie dla wydania końcowego, niewadliwego rozstrzygnięcia w rozpoznawanym przypadku. Z kilku co najmniej powodów. Zwłaszcza jednak jeśli zważyć, iż w globalnych kwotach kar przyporządkowanych poszczególnym naruszeniom (organy obu instancji określiły je na poziomie ponad [...] zł), kary za naruszenia polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego lub przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego zostały ustalone przez oba organy orzekające na poziomie ponad [...] zł. Może się zatem okazać, że ponowna ocena poszczególnych przypadków naruszeń tego typu, dokonana przez pryzmat wykładni ujętej w ramach Decyzji, o której mowa, spowoduje drastyczne obniżenie należnych kar, nawet do poziomu poniżej 30.000 zł.

Dodatkowej weryfikacji musi dokonać organ inspekcji transportu drogowego. Takiej oceny nie jest władny dokonać Sąd, bez naruszenia zasady instancyjności postępowania administracyjnego.

Na marginesie należy podkreślić trudności, na jakie napotykają organy, nie tylko przy ustalaniu, czy doszło do przekroczenia normatywów dopuszczalnego czasu pracy i okresu należnego odpoczynku kierowcy, ale także przy obliczaniu wysokości należnych z tego powodu kar pieniężnych. Dowodzi tego również niniejsza sprawa, w które te same ustalenia faktyczne doprowadziły – w niektórych jednostkowych przypadkach – do odmiennej oceny organów obu instancji co do tego, czy doszło do naruszenia, bądź też do różnicy w obliczeniu konkretnych kar. Pomyłek nie uniknął również w swoich obliczeniach GITD. Podsumowując przypadki naruszenia polegającego na okazaniu w czasie kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, które nie zawierają wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, organ ten określił łączną kwotę kar należnych z tego tytułu na poziomie [...] zł (s. 54 uzasadnienia), podczas gdy wskazał jedynie na [...] konkretnych przypadków tego typu, przyporządkowując każdemu z nich karę w wysokości [...] zł, co daje łączną kwotę [...] zł (s. 51-54 uzasadnienia). Globalną kwotę obliczonych, rzekomo należnych, kar ustalono na poziomie [...] zł (s. 56), podczas gdy dodanie łącznych kar za poszczególne typy naruszeń, z uwzględnieniem dopiero co wytkniętej omyłki ([...] + [...] + [...] + [...] + [...] + [...] + [...] + [...]) daje w sumie kwotę [...] zł. Nie te jednak omyłki zadecydowały o kierunku rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, lecz dwa wcześniej opisane uchybienia.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do ostatecznej konkluzji, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia:

1. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. (w brzmieniu tych przepisów, obowiązującym w datach orzekania przez oba organy administracji publicznej) – poprzez nieprzeprowadzenie oceny istnienia (lub braku) wymienionych tam okoliczności egzoneracyjnych;

2. art. 6 ust. 1 akapit drugi i art. 8 ust. 2 akapit drugi w związku z art. 4 lit. "g" i lit. "k" rozporządzenia Nr 561/2006 – poprzez błędną wykładnię tych przepisów.

Wymienione naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy – z wcześniej podanych powodów – dlatego też należało zaskarżoną decyzję uchylić, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a. (punkt I wyroku).

Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien dokonać oceny z perspektywy art. 92b i 92c oraz wykładni wynikającej z Decyzji Wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady.

O kosztach (punkt II wyroku) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., natomiast orzeczenie zawarte w punkcie III znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 tej samej ustawy.