Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2724/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1995 nr 21 poz 114
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: § 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia WSA del. Dorota Jadwiszczok Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 864/12 w sprawie ze skargi E.D. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 15 marca 2012 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz E.D. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 864/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E.D.a na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 15 marca 2012 r. nr [..]w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z 20 stycznia 2012 r. i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z 6 października 2011 r. E. D. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w:

- § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. za okres służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [..]od 1 kwietnia 1998 r. do 10 lutego 2003 r.,

- § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia za okres służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [..]od 11 lutego 2003 r. do 31 grudnia 2007 r.,

- § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia za okres służby w [..]od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2010 r.

Komendant Stołeczny Policji wydał zaświadczenie z dnia 15 listopada 2011 r., w którym stwierdził, że E. D. w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. pełnił służbę w Policji w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczególnych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734).

Natomiast postanowieniem Nr [..]z 20 stycznia 2012 r. organ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od 1 kwietnia 1998 r. do 10 lutego 2003 r. w warunkach określonych w § 2 pkt 2, od 11 lutego 2003 r. do 31 grudnia 2007 r. w warunkach określonych w § 3 pkt 5 oraz od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. i od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Przedstawiając uzasadnienie swojego stanowiska organ omówił treść przepisów, do których odwołał się skarżący w swoim wniosku i wskazał na czynności podjęte dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Po otrzymaniu odpowiedzi z poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji na zapytania do nich kierowane i po przeprowadzonej przez te jednostki kwerendzie materiałów znajdujących się w ich gestii, Komendant Stołeczny Policji uznał, że brak jest podstaw, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w warunkach określonych w § 2 pkt 2, § 3 pkt 5 oraz § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie lub orzeczenie zgodnie z jego wnioskiem.

Postanowieniem nr [..]z 15 marca 2012 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podkreślając, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 278 k.p.a. musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych.

Organ wskazał, że za służbę pełnioną bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu rozumie się służbę w jednostce lub komórce antyterrorystycznej, a skarżący takiej służby w okresie od 1 kwietnia 1998 r. do 10 lutego 2003 r. nie pełnił. W okresie tym był włączony w skład [..]przy [..], ale jednostka ta nie miała charakteru jednostki lub komórki antyterrorystycznej. Brak jest również dowodów, na podstawie których można byłoby stwierdzić, że skarżący brał udział w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej, lub nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera – pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną.

Oceniając spełnienie warunków określonych w § 3 pkt 5 rozporządzenia organ zwrócił uwagę, iż jedynie policjantowi, który pełnił służbę bezpośrednio w charakterze sapera i pod warunkiem, że brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych lub ich atrap, można wydać zaświadczenie potwierdzające pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Skarżący warunków tych, w ocenie organu, nie spełniał.

Analizując wniosek skarżącego w kontekście realizowanych przez niego zadań i czynności służbowych w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia organ zaznaczył, że warunkiem niezbędnym uznania, że policjant uczestniczył w opisanych w tym przepisie działaniach, jest wystąpienie zagrożenia życia lub zdrowia policjanta, które powinno być rzeczywiste, realne, a nie dające się jedynie przewidzieć. O spełnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie decyduje istnienie określonej liczby zdarzeń w określonym czasie, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Organ uznał, że nie można zaliczyć służby pełnionej przez skarżącego jako spełniającej te warunki.

Jednocześnie organ uznał, że niedopuszczalne jest w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania te mogą, w ocenie organu, jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować.

W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący skarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niewłaściwe zebranie materiału dowodowego, a następnie jego ocenę z uwagi na błędnie sformułowane pytania kierowane do jednostek Policji, w sprawie wnioskowanych okresów;

2) naruszenie art. 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a., poprzez niewystarczające zebranie materiału w sprawie, niewskazanie jakie materiały analizowano na potrzeby postępowania zaświadczeniowego, a w konsekwencji dokonanie błędnej subsumcji;

3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 10 k.p.a., poprzez niedopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu w zakresie nie zweryfikowania składanych przez niego wniosków wskazujących miejsca, dokumenty oraz świadków, którzy posiadają informacje istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie;

4) naruszenie § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 lutego 1995 r. (Dz. U. Nr 21 poz. 114 ze zm.) w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), poprzez ich niezastosowanie w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego okresu od 1 kwietnia 1998 r. do 10 lutego 2003 r.;

5) naruszenie § 3 pkt 4 rozporządzenia z 2002 r., poprzez jego niezastosowanie do części okresu od 11 lutego 2003 r. do 31 grudnia 2007 r. oraz oparcie rozstrzygnięcia w tym zakresie wyłącznie o dyspozycję § 3 pkt 5 rozporządzenia z 2005 r.;

6) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.) o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, poprzez niezastosowanie przesłanek tegoż artykułu do rozstrzygnięcia w zakresie podwyższenia podstaw wymiaru emerytury o 0,5% w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. oraz od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII k.p.a. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych.

Następnie Sąd wskazał, iż skarżący w swoim wniosku z 6 października 2011 r. odwołał się wprawdzie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r., jednakże obowiązkiem organu było ustalenie, czy skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury przy zastosowaniu przepisów obowiązujących w poszczególnych okresach służby. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza bowiem rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z 7 września 1994 r., II SA 1111/93, ONSA 1995/3/120).

Wyjaśnił, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy istotne jest, że w okresie wskazanym we wniosku skarżącego obowiązywały trzy akty prawne, w których warunki uzasadniające przyznanie podwyższonej emerytury zostały różnie określone.

W okresie od 1 kwietnia 1998 r. do 10 lutego 2003 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373).

W obu tych aktach prawnych w § 2 pkt 2 w sposób tożsamy określono, że emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, w jednostce realizującej zadania w tym zakresie, jeżeli funkcjonariusz wykonał czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych.

Zgodnie natomiast z przepisem § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:

a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera – pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną,

b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Sąd I instancji podkreślił, że warunki uzasadniające przyznanie podwyższonej emerytury określone w rozporządzeniach z 1995 r. i 2002 r. są różne od określonych w rozporządzeniu z 2005 r., które zostało uwzględnione przez organ w toku wydawania skarżonego postanowienia.

Taka sama sytuacja ma miejsce w odniesieniu do drugiego okresu podanego we wniosku tj. do okresu od 11 lutego 2003 r. do 31 grudnia 2007 r., kiedy to obowiązywały dwa rozporządzenia inaczej formułujące warunki przyznania podwyższonej emerytury.

Stosownie do § 3 pkt 4 rozporządzenia z 2002 r. emeryturę podwyższa się o 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera, jeżeli funkcjonariusz brał udział w rozminowywaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych i niebezpiecznych oraz uczestniczył w szkoleniu poligonowym, z wykorzystaniem uzbrojonych min bojowych, i prac minerskich, z wykorzystaniem materiału wybuchowego – nie mniej niż 12 dni w ciągu roku; za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze pirotechnika.

Natomiast zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia z 2005 r. emeryturę podwyższa się o 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera, jeżeli funkcjonariusz brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych, lub ich atrap – co najmniej przez 12 dni w ciągu roku; za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze minera – pirotechnika lub pirotechnika.

Wobec odmiennego ukształtowania w poszczególnych, wskazanych powyżej, aktach prawnych przesłanek warunkujących podwyższenie emerytury, Sąd zwrócił uwagę, że rozporządzenie Rady Ministrów z 4 maja 2005 r., obowiązujące od 1 czerwca 2005 r., nie zawiera przepisów przejściowych i nie reguluje, poza jednym wyjątkiem (§ 6), kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień w nim zawartych.

Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, iż w sytuacjach, gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych, należy przyjąć, że przepisy nowego rozporządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, ale trwają nadal. Organy winny wiec wniosek złożony w niniejszej sprawie o wydanie zaświadczenia odnieść do przepisów obowiązujących w odpowiednich okresach służby skarżącego, a nie do przepisów aktualnie obowiązujących (por. wyrok NSA z 17 października 2007 r., I OSK 2003/06 i z 1 września 2011 r., I OSK 376/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Następnie Sąd stwierdził, iż Komendant Stołeczny Policji, wobec braku w aktach osobowych skarżącego materiałów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia stanu faktycznego tj. zwrócił się do poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji, związanych ze służbą skarżącego, o przeprowadzenie kwerendy materiałów będących w ich dyspozycji, potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. Organ nie zlecił więc kwerendy materiałów odnoszących się do służby skarżącego przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z przepisów rozporządzeń Rady Ministrów z 1995 r. i 2002 r., a w konsekwencji, wobec braku właściwych ustaleń faktycznych, nie dokonał oceny spełnienia tych przesłanek.

Badając dalej zaskarżone postanowienie, Sąd I instancji odniósł się do mającego w sprawie zastosowanie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. Przyznając funkcjonariuszom w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższenia emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji wydane zostało powołane wyżej rozporządzenie z 2005 r., którego zapisy ,jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia, winny być zastosowane przez organy administracji publicznej, w zakresie w jakim oceniane było spełnienie przesłanek uprawniających do podwyższenia emerytury za lata 2008 i 2010.

Sąd I instancji uznał, że unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy, co powoduje konieczność odmowy jego zastosowania przez Sąd. Podkreślił, iż pogląd taki utrwalony jest już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki WSA w Gliwicach z 1 grudnia 2011 r., IV SA/GL 347/1 i z 28 listopada 2007, II SA/GL 525/07, WSA w Opolu z 8 kwietnia 2010 r., II SA/Op 178/10, WSA w Gdańsku z 27 stycznia 2011 r., III SA/Gd 535/10 i z 9 grudnia 2010 r., III SA/Gd 464/10, WSA w Warszawie z 8 września 2010 r., VIII SA/Wa 393/10).

Wyjaśniając powyższe stanowisko Sąd wskazał, że przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, iż emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy, stanowiącym podstawę jego wydania, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić, szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonywania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku:

1) w rozminowywaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowania takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia,

2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

Unormowanie art. 15 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 15 ust. 6 ustawy, w pkt 3 przewiduje podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej w "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Przepis art. 15 ust. 6 ustawy zawiera z kolei delegację upoważniającą Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, w tym odnośnie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, poprzez uwzględnienie liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia. W ramach uwzględnienia liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, niewątpliwie nie mieści się określenie kryterium dotyczącego bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia, wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. Analiza treści tego ostatniego przepisu, w zestawieniu z treścią art. 15 ust. 6 ustawy, prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu. Zwrot "bezpośrednio" oznacza, że coś dotyczy czegoś wprost. Wobec tego, bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia wiąże się z faktycznym, a nie hipotetycznym zagrożeniem, tych dóbr. Co istotne jednak, w art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy, prawodawca nie posługuje się tym zwrotem. W ustawie brak jest upoważnienia do dookreślenia i przez to także zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, co uczyniono w § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio". W związku z tym, uzasadnione jest stwierdzenie niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, według którego rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Końcowo Sąd wyjaśnił, że z regulacji art. 178 Konstytucji, zgodnie z którą sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynika dla sądu obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą i Konstytucją. Stwierdzenie niezgodności, w określonym wyżej zakresie, przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. z ustawą, uzasadnia zatem odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji prowadzi to również do uznania, że zaskarżone postanowienie wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucja i ustawą, narusza przepisy prawa. Sąd I instancji zauważył, że odmawiając wydania skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia organ odwoławczy omówił w uzasadnieniu przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, formułując wniosek końcowy o braku danych potwierdzających istnienie takiego zagrożenia w odniesieniu do służby pełnionej przez skarżącego. Organ odniósł się więc do literalnego brzmienia przepisu § 4 pkt 1 komentowanego rozporządzenia, co oznacza, że przeprowadzona ocena została dokonana pod kątem występowania bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, a nie, jak stanowi przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, w zakresie występowania przesłanki pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. P.u.s.a. poprzez błędne przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i ustalenie, że organ nieprawidłowo przeprowadził czynności dowodowe i nie ustalił okoliczności istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia, iż zaskarżone postanowienie dotknięte jest brakami uzasadniającymi jego uchylenie, mimo, iż całokształt okoliczności sprawy wykluczał taką możliwość.

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie za okres służby od 1 kwietnia 1998 r. do 10 lutego 2003 r. zastosowanie winny znaleźć przepisy § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 21. Poz. 114 z zm) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), co w efekcie doprowadziło do stwierdzenia przez WSA, iż organ wbrew ustaleniom faktycznym dokonał nieprawidłowej subsumcji;

2) przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie za okres służby od 11 lutego 2003 r. do dnia 31 maja 2005 r. zastosowanie winny znaleźć przepisy § 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 167, poz. 1373), i w efekcie, doprowadziło do stwierdzenia przez WSA, iż organ dokonał nieprawidłowej subsumcji;

3) odmowie zastosowania w niniejszej sprawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, co w efekcie doprowadziło, do tego, że WSA pomimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego nie dokonał subsumcji.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że gdyby zastosował nieobowiązujące przepisy toby przeprowadził czynności dowodowe w omawianym zakresie. W sprawie zastosowanie jednak znalazły przepisy rozporządzenia z 2005 r. Organ więc dokonał kwerendy zgromadzonych materiałów i przeprowadził czynności dowodowe objęte hipotezą § 2 pkt 2, § 3 pkt 5 i § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Skoro organ, zgodnie z zasadą art. 6 kpa i 15 kpa zastosował przepisy aktualnie obowiązujące, to twierdzenie, że czynności dowodowe niezbędne do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy były nieprawidłowe acz zgodne z brzmieniem cyt. przepisu, jest nieuprawnione. Wyniki postępowania dowodowego okazały się niekorzystne dla skarżącego. To jednak nie oznaczało, że organ przeprowadził je nieprawidłowo. Stosując przepisy rozporządzenia z 2005 r. organ miał związane ręce i nie mógł ustalać innych okoliczności faktycznych niże, które miałby potwierdzić uprawnienie do podwyższenia emerytury.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. D. wniósł o jej oddalenie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Komendanta Głównego Policji nie mogła odnieść oczekiwanego skutku.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa i art. 1 § 1 i 2 Pusa, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na nieprawidłową konstrukcję tej podstawy skargi kasacyjnej, skutkującą niemożnością pełnej oceny kasacyjnej w tym zakresie.

Przede wszystkim skarga kasacyjna w zasadzie nie zawiera uzasadnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 Ppsa. Nie jest zatem wiadome w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie tej normy. Z całą pewnością uzasadnieniem dla zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie może być podane w skardze kasacyjnej błędne przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Sąd dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej nie stosuje art. 141 § 4 Ppsa. Przepis ten jest stosowany przez Sąd juz po dokonaniu oceny aktu lub czynności poddanej kognicji sądów administracyjnych, w celu wyjaśnienia motywów ( faktycznych i prawnych ) podjętego orzeczenia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa może dotyczyć nieprawidłowości uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji i nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2013r. II GSK 412/12 LEX nr 1374780 ).

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwiona jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zarzut ten nie może sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa. Przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną - art. 174 pkt 2 Ppsa. - jeżeli uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, ( por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2013r. II GSK 260/12 LEX nr 1329705 ).

Należy zauważyć, że skarga kasacyjna kwestionując prawidłowość oceny dokonanej przez Sąd I instancji, poza zarzutem naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, co do którego brak jest uzasadnienia, powołuje się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa i art. 1 ustawy ustrojowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że art. 145 § 1 pkt. 1 Ppsa nie stanowi samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Naruszenie przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 Ppsa ( por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2012r. I OSK 596/12 LEX nr 1291395 ). Nadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ma miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzega, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenia ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej ( por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013r. I OSK 437/12 LEX nr 1375112 ).

Skoro zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony, a skarga nie powołuje się na zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem innych przepisów postępowania ( art. 1 § 1 i § 2 Pusa nie jest przepisem postępowania, ma bowiem charakter ustrojowy ) procesowa podstawa skargi kasacyjnej w całości okazała się nieusprawiedliwiona.

Nieuzasadnione są także materialne podstawy skargi kasacyjnej.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia nieprawidłowo wskazywały tylko przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., gdy tymczasem okresy służby wnioskodawcy, co do których domaga się on uznania, iż wykonywał czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, dotyczą także okresu sprzed wejścia w życie w/w rozporządzenia. Wymienione rozporządzenie weszło w życie 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie, nie reguluje poza jednym wyjątkiem (§ 6) kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień o których mowa w § 2 rozporządzenia. Wcześniejszym rozporządzeniem regulującym kwestie szczegółowych warunków podwyższania emerytur było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego , Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167 poz. 1373), które obowiązywało do dnia 31 maja 2005 r. Jeszcze wcześniejszym rozporządzeniem regulującym te kwestie i które będzie miało zastosowanie do oceny okresu służby wnioskodawcy było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), które miało zastosowanie do funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do emerytury po dniu 25 maja 1994 r. (§ 7), powyższe rozporządzenie obowiązywało do dnia 23 października 2002 r.

Rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734) nie zawiera przepisów przejściowych, które rozstrzygałyby jakie przepisy (starego czy nowego rozporządzenia) należy stosować w niniejszej sprawie.

Podobną kwestią zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06 ONSA i WSA 2006/3/71. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, iż "w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA składu pięciu sędziów z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, z.1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. sygn. akt SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia - w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie którą wybór reżimu prawnego, mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicz: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne. Poznań 2000, s. 62). W sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy.

To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.

Na bezpośrednie działania ustawy nowej do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. sygn. akt K 9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69 i nast., z dnia 19 października 1993 r. K 14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328 i nast.). Poza tym bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne (w przypadku braku regulacji ustawowych) nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych".

Z uwagi na to, że wniosek E.D. dotyczy okresów, w których obowiązywały różne akty prawne, w odmienny sposób regulujące materię podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji, powinien on zostać rozpoznany z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w rożnych okresach służby wnioskodawcy, a nie tylko w oparciu o obecnie obowiązujące uregulowania prawne. W kwestii tej wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 września 2011r. I OSK 376/11, z dnia 17 października 2007r. I OSK 2003/06, dostępne w CBOIS.

Powyższe powoduje, że zarzuty przedstawione w pkt. II a,b skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne.

Nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący odmowy zastosowania przez Sąd I instancji § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2004r. Trzeba zauważyć, że użyte w w/wym. przepisie zwroty są rozłączne i mają odmienne znaczenia. Przede wszystkim zwrot "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" jest zwrotem szerszym od zwrotu "w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia". Omawiane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. zostało wydane na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Stanowi on podstawę do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem sformułowanych tamże kryteriów. Nie mieści się w nim uprawnienie do poszerzania ani zawężania zwrotów i instytucji oraz uprawnień wynikających z tej ustawy. W ust. 2 pkt 3 art. 15 tej ustawy przewidziano uprawnienie do wyższych świadczeń z tytułu "służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", nie zawężając go do sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Zatem przepis rozporządzenia ogranicza zakres uprawnienia uregulowanego ustawą, nie mając ku temu podstaw. Na kanwie tej sprzeczności pomiędzy przepisami ustawy i rozporządzenia orzecznictwo – powołując się na utrwaloną praktykę upoważniającą sądy do odmowy zastosowania przepisów rangi podustawowej sprzecznych z Konstytucją (na mocy art. 178 Konstytucji RP) - wypracowało pogląd o istnieniu podstaw do odmowy stosowania przesłanki "bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia", jako wykraczającej poza delegację ustawową (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Gliwicach z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1014/07, z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn., akt IV SA/Gl 347/11, Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 535/10, Warszawie z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 393/10, Opolu z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 178/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt. 2 Ppsa orzekł jak w sentencji.