Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 862/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2005-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia WSA Maciej Dybowski sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak ( spr ) Protokolant referent-stażysta Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia herbu, flagi i pieczęci o d d a l a s k a r g ę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski jf


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] ., nr [...] , podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz.U. Nr 31 poz. 130 ze zm.) Rada Gminy [...] ustanowiła herb, flagę i pieczęć Gminy [...], zgodnie z projektem sporządzonym przez Biuro [...] w [...]. Ustanowiony herb Gminy [...] stanowi tarczę niebieską, na której zamieszczono złotą koronę Kazimierza Wielkiego, a pod nią biały krzyż maltański Joanitów (§1 uchwały). Flagę Gminy ustanowiono jako prostokątny płat tkaniny o proporcjach 5:8, z trzema pasami pionowymi – niebieskimi na obu skrajach, z centralnie umieszczonym białym, na którym centralnie umieszczono herb Gminy (§2 uchwały). Pieczęcie urzędowe Gminy [...] to pieczęcie okrągłe o średnicy 36 mm, z herbem Gminy w polu środkowym oraz napisami w otoku "Gmina [...]", "Wójt Gminy [...]", "Urząd Gminy [...]" (§3 uchwały). W uzasadnieniu uchwały Rada powołała się na przysługujące jej kompetencje do ustanawiania herbu gminy, flagi i pieczęci, oraz wyjaśniła, że przyjęte wzory zdaniem ich autora są zgodne z zasadami heraldyki i weksylologii, jak również odnoszą się do historii regionu poprzez zastosowanie elementów korelujących z dziejami tego obszaru, jego awansem kulturowym i historycznym. Rada wyjaśniła, iż zamieszczona we wzorcach korona Kazimierza Wielkiego nawiązuje symbolicznie do pierwotnej własności suwerena, a zaistnienie w historii średniowiecznej nazw wsi i ich rozwój wynika przede wszystkim z faktu przynależności tych terenów do królewszczyzn, zaś biały krzyż Joanitów nawiązuje do zakonu, którego uposażenie stanowiły wsie [...] i [...] oraz wskazuje na więź z tradycjami chrześcijańskimi. Pole barwy niebieskiej odnosi się do obowiązującego herbu powiatu [...] i miasta [...].

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] ., [...], podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] orzekł o nieważności powyższej uchwały z uwagi na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że uchwałę podjęto z naruszeniem art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o odznakach i mundurach, z naruszeniem zasad heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją. Ustalenie to Wojewoda oparł na dwóch negatywnych opiniach Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji: z dnia [...] r. oraz [...] r. oraz negatywnej opinii Komisji Heraldycznej, która zawarta została w uchwale tego organu z dnia [...] r. Nr [...]. Zdaniem Wojewody wymóg uzyskania pozytywnej opinii właściwego ministra przed podjęciem uchwały w przedmiocie ustanowienia herbu, flagi i pieczęci wynika z łącznej interpretacji art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o odznakach i mundurach, jak również, że warunkiem skuteczności tego rodzaju uchwały jest wcześniejsze pozytywne zaopiniowanie wzoru przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stąd nie dochowanie tego warunku skutkuje koniecznością stwierdzenia podjęcia uchwały z naruszeniem prawa.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy [...] zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie prawa poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego Rada powołała się na własne kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie ustanowienia herbu, flagi i pieczęci, wynikające z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Polemizując ze stanowiskiem organu nadzoru odnośnie charakteru opinii, której wymóg zasięgnięcia wynika z art. 3 ust. 3 ustawy i odznakach i mundurach, Rada Gminy [...] wyjaśniła, iż w ramach prac nad uchwałą dwukrotnie zasięgnęła takiej opinii. Uznając, iż w pierwszej kolejności ciążył na niej wymóg opracowania wzoru zgodnie z zasadami wskazanymi w art. 3 ust. 2 tej ustawy, Rada wyjaśniła, iż prace te powierzono osobie cechującej się szczególną wiedzą w zakresie heraldyki i weksylologii, z której oświadczenia wynika, że wzór opracowano zgodnie z zasadami heraldyki i weksylologii oraz miejscową tradycją. Zdaniem Rady Gminy wymogi określone w art. 3 ustawy zostały spełnione, natomiast Wojewoda wprowadził dodatkowy wymóg uzyskania pozytywnej opinii ministra, która to wykładnia nie znajduje prawnego uzasadnienia. Rada wskazała, iż uzasadnienie negatywnej opinii jest zaskakująco zwięzłe i nie czyni innego zasadniczego zarzutu, prócz braku uzasadnienia do zamieszczania koron królewskich w projektowanych w dzisiejszych czasach herbach. Z powyższą opinią nie zgodził się twórca wzoru, który zdaniem Rady w swojej opinii z dnia [...] r. w sposób jasny i przekonujący odpiera argument Komisji Heraldycznej i daje podstawy do twierdzenia, że proponowane symbole Gminy [...] są zgodne z zasadami heraldyki i weksylologii, a użycie we wzorcu korony znajduje swoje uzasadnienie historyczne. Zdaniem Rady argument Komisji odnośnie czasowości trendów w umieszczaniu pewnych symboli w herbach wskazuje jedynie na dzisiejsze tendencje, arbitralnie przyjęte przez Komisję, nie zaś na sprzeczność z wskazanymi przez ustawodawcę zasadami. Wskazując, iż trendów i czasowych tendencji nie można utożsamiać z zasadami, nawet w sytuacji, gdy tak jak to ma miejsce w przypadku heraldyki i weksylologii, zasady te nie są w żaden sposób skodyfikowane, Rada uznała, że nie zachodzi przesłanka niezgodności uchwały z art. 3 ust. 2 przedmiotowej ustawy, a w uzasadnieniu podjętej uchwały jasno przedstawiła swoje stanowisko odnośnie przyjętego wzoru oraz jego zgodności z tym przepisem. Powołując się na przepis art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym Rada Gminy [...] zarzuciła organowi nadzoru nie ustosunkowanie się do podanej w uzasadnieniu uchwały argumentacji odnośnie jej zgodności z przytoczonymi zasadami i miejscową tradycją oraz ograniczenie postępowania nadzorczego do stwierdzenia istnienia negatywnej opinii właściwego ministra. Zdaniem Rady takie zawężenie postępowania nadzorczego, wobec ciążącego na organie obowiązku dokonania oceny zebranych w sprawie dowodów, uzasadnia postawienie Wojewodzie zarzutu naruszenia prawa – art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Rada podkreśliła, iż organ nadzoru nie dał wyrazu, jakoby dokonał oceny zgodności symboli z wymaganymi zasadami, co potwierdza treść uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Rady Gminy opinia Komisji Heraldycznej jest jedynie opinią organu opiniodawczo-doradczego, a taka opinia nie jest wiążąca, tak dla podmiotu uprawnionego do opiniowania, jak i dla organu zobowiązanego i w postępowaniu nadzorczym musi zostać wzięta pod uwagę w aspekcie jej treści merytorycznej. Rada podniosła, iż gdyby wymóg uzyskania pozytywnej opinii wynikał z woli ustawodawcy, to zostałby jednoznacznie wyrażony w przepisach prawa. Wywodząc, iż motywy herbu, flagi i pieczęci stanowią element lokalnej tradycji historycznej oraz są zgodne z zasadami heraldyki i weksylologii, co potwierdza fakt ich opracowania przez osoby z Biura [...] w [...], Rada Gminy przedłożyła na powyższą okoliczność pisma i opinie wyrażające stanowisko autora wzorów w spornej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podtrzymując swoją argumentację w zakresie wymogu uzyskania pozytywnej opinii Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda wyjaśnił, iż podstawą uznania uchwały za niezgodną z prawem była jej sprzeczność z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną, który to wymóg wskazany został w powołanym przepisie art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach, o nie spełnieniu którego świadczy negatywna opinia właściwego ministra, oparta na opinii Komisji Heraldycznej, którego ocena ma decydujące znaczenie przy opiniowaniu przez ministra przedłożonych projektów. Zdaniem Wojewody regulacje art. 3 ust. 1 i 2 ustawy dają jednostkom samorządu terytorialnego podstawę do ustanawiania własnych herbów i flag, lecz zgodnie z wskazanymi w tych przepisach zasadami. Wojewoda wyjaśnił, iż ustanawiając ten przepis ustawodawca zobowiązuje do przestrzegania określonych zasad, odsyłając w tej mierze do wiedzy profesjonalnej, tworzy w ten sposób normę, która wiąże wszystkie podmioty, do których jest ona adresowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa.

Wobec treści skargi oraz stanowiska organu nadzorczego konieczne jest ustalenie prawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz.U. z 1978r., nr 31, poz. 130 z późn. zm.).

Art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu wzory symboli, o których mowa w ust. 1, ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną, a w myśl ust. 3 art. 3 wzory symboli, o których mowa w ust. 1, wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Wskazany przepis umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego uchwalanie własnych herbów, flag, emblematów, insygnii i innych symboli, identyfikujących określony region bądź będących z nim w jakiś sposób związanych. Z powyższego wynika ponadto, że przy podejmowaniu uchwały o ustanowieniu herbu oraz flagi zastosowany powinien być tryb przewidziany w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach poprzez zasięgnięcie opinii właściwego ministra do spraw administracji publicznej, który wykonując powierzone mu zadania powołuje Komisję Heraldyczną, jako organ opiniodawczo-doradczy w zakresie spraw, o których mowa w ust. 3 (art. 2a ust. 1).

W niniejszej sprawie tryb ten Rada Gminy zastosowała, przed podjęciem uchylonej przez Wojewodę uchwały zasięgnięto bowiem opinii Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji, który swoje stanowisko zawarł w dwóch opiniach - z dnia 12 października 2004 r. oraz 31 marca 2005 r. Bezspornym jest, że powyższe opinie były opiniami negatywnymi, co zdaniem organu nadzorczego uniemożliwia podjęcie uchwały o ustanowieniu herbu, flagi i pieczęci Gminy [...]. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Podstawowym założeniem, czynionym przez organy stosujące prawo, jest założenie racjonalnego prawodawcy, który w szczególności dysponuje wiedzą o zasadach legislacji (por. Z. Ziembiński "Problemy podstawowe prawoznawstwa" W-wa 1980 r. str. 19, 25; M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" Wyd. Prawnicze 02 str. 3285). Należy zważyć, iż wykładnia językowa art. 3 ust. 3 przedmiotowej ustawy nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić, czy wprowadzając wymóg uzyskania opinii właściwego ministra do spraw administracji ustawodawca miał na myśli wyłącznie poddanie projektu aktu procesowi opiniowania, czy może uwarunkował możliwość wprowadzenia znaku czy symbolu od obowiązku uzyskania opinii pozytywnej wskazanego ministra. Przy wykładni prawa nie należy jednakże ograniczać się do językowej wykładni jednego przepisu, lecz dla dekodowania normy prawnej należy częstokroć sięgać do szeregu przepisów, rozproszonych w danym akcie prawnym lub w kilku aktach prawnych. W niniejszej sprawie koniecznym stało się zastosowanie innych reguł wykładni, w szczególności reguł wykładni celowościowej.

Stosownie do treści §143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100 poz. 908) do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że właściwy tekst aktu prawa miejscowego podlega zasadom techniki legislacyjnej. Zważyć również należy, iż tworzenie prawa to działalność celowa, której warunkiem jest racjonalne wyznaczenie celów. Racjonalność owa oznacza m.in. uwzględnianie stanu czy stosunków społecznych w dziedzinie, która ma być objęta regulacją. Przed podjęciem decyzji o rozpoczęciu jakichkolwiek prac legislacyjnych należy więc co najmniej wyznaczyć dziedzinę wymagającą interwencji oraz wskazać pożądane kierunki zmian w tej dziedzinie. W powołanej ustawie o odznakach i mundurach ustawodawca, któremu przypisuje się przymiot ustawodawcy racjonalnego, pozostawił do kompetencji jednostek samorządu terytorialnego stanowienie przepisów prawa miejscowego w zakresie wskazanym w tej ustawie. Kompetencja ta jednakże została ograniczona, ustawodawca wprowadził bowiem wymóg uzyskania opinii w przypadku ustanawiania wzorów symboli, o których mowa w ust. 1 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie celem wprowadzenia przez ustawodawcę wymogu uzyskania przedmiotowej opinii było zapewnienie zachowania, w skali całego kraju, ładu w zakresie heraldyki, a tym samym zapobieganie wprowadzaniu i stosowaniu wzorców czy symboli naruszających reguły heraldyki i weksylologii oraz ich podejmowanie z pominięciem miejscowej tradycji historycznej. Cel taki może zostać osiągnięty wyłącznie poprzez nadanie odpowiedniej rangi wymaganej opinii właściwego ministra, stąd wymóg uzyskania opinii o której mowa w przepisie art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach należy interpretować jako wymóg uzyskania opinii pozytywnej. Zważyć przy tym należy, iż organem opiniodawczo-doradczym ministra w przedmiotowym zakresie jest Komisja Heraldyczna, której członkowie dobierani są spośród osób spełniających wymogi określone w przepisie art. 2a ustawy. Wysoki próg wymogów, jakim sprostać mają kandydaci do składu Komisji Heraldycznej oraz ranga tego ciała, które powołane zostało rozporządzeniem Ministra, w ocenie Sądu dodatkowo przemawia za przyjętym przez Wojewodę kierunkiem wykładni wskazanego przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż w ramach postępowania nadzorczego Wojewoda [...], sprawujący nadzór legislacyjny w tym zakresie, w sposób właściwy przypisał przedmiotowej opinii charakter wiążący i w konsekwencji zasadnie wydał rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające o nieważności przedmiotowej uchwały. W tych okolicznościach zbędnym było przeprowadzenie w ramach postępowania nadzorczego szczegółowej oceny argumentacji, która legła u podstaw podjęcia przedmiotowej uchwały oraz negatywnej opinii Ministra. Zważyć jednakże należy, iż organ nadzoru stwierdził naruszenie przez Radę Gminy [...] art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach, co oznacza, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, dokonał oceny uchwały w aspekcie treści tego przepisu. Uwzględniając brak pozytywnej opinii właściwego ministra Wojewoda zasadnie z faktu tego wywiódł sprzeczność podjętej uchwały z prawem. Stąd za chybione uznać należy te zarzuty skargi, które odnoszą się do ograniczonego zakresu postępowania nadzorczego i wynikającej stąd jego wadliwości.

Wobec powyższego, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)orzeczono, jak w sentencji.

/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ P. Miładowski /-/M. Dybowski

jf