Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 912/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50-51,  art. 4,  art. 81c  ust. 2,  art. 35.
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 75 § 1,  art. 80,  art. 97 § 1   pkt 4.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w K. J. K. skargi kasacyjnej Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1214/13 w sprawie ze skargi W. C., G. U. i H. W. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr ... w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od W. C., G. U. i H. W. na rzecz Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1214/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi W. C., G. U. i H. W., zw. dalej skarżącymi, na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zw. dalej WINB, z dnia 30 kwietnia 2013 r. w przedmiocie oceny stanu technicznego obiektu, uchylił zaskarżone postanowienie orzekając, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie narusza art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji narusza także art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2010, Nr 243, poz. 1623), zw. dalej Prawem budowlanym. Sąd podkreślił, że choć co do zasady rację ma organ II instancji wywodząc, iż wydanie opartego na art. 81c Prawa budowlanego postanowienia ma charakter jedynie wpadkowy i nie kończy sprawy co do istoty to, zdaniem Sądu, nie oznacza to, że organ uprawniony jest je wydać niezależnie od tego czy i na ile jest to w realiach konkretnej sprawy zasadne i celowe.

Analizując zaistniały stan faktyczny Sąd podał, że organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie nie w sprawie stanu budynku gospodarczego, lecz w przedmiocie samowolnych robót w tym obiekcie wykonanych (określonych przez organy jako przebudowa, zaś przez skarżące jako odbudowa obiektu). W konsekwencji, zdaniem Sądu, wszystkie działania, które organ podejmował, bądź do wykonania których wzywał strony winny mieć określony cel, którym jest umożliwienie wyjaśnienia istotnych dla postępowania głównego okoliczności i rozstrzygnięcia sprawy samowoli co do istoty. W ocenie Sądu, postanowienie oparte na art. 81c Prawa budowlanego nie może być wydane, gdy z zebranych przez organ dowodów wynika, że stan budynku nie stanowi okoliczności istotnej dla sprawy albowiem a priori wykluczona jest możliwość legalizacji robót. W konsekwencji prowadząc postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej organ w pierwszej kolejności winien ocenić czy ewentualna legalizacja choćby hipotetycznie jest w realiach sprawy możliwa, a dopiero potem, w zależności od dokonanej oceny, dobrać ewentualne czynności, które winny jeszcze w sprawie być wykonane. Zdaniem Sądu I instancji, nie można bowiem przyjąć, że jedynym skutkiem czynności, do której wzywa się stronę, będzie opóźnienie w rozstrzygnięciu postępowania głównego, zaś sama czynność od początku będzie bezcelowa bądź nieistotna dla sprawy.

Sąd wskazał, że nie wiadomo na czym organ oparł swe przekonanie o możliwości legalizacji, a tym samym celowości przedłożenia oceny technicznej, do której złożenia wezwano samowolnego inwestora, zwłaszcza w obliczu faktu, iż trzy spośród czterech współwłaścicielek nieruchomości kategorycznie oświadczyły, że nie udzieliły A. N. zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Do kwestii tych nie odniósł się także organ odwoławczy, do którego te same współwłaścicielki wniosły zażalenie. Nie rozważył czy wezwanie inwestora do przedłożenia oceny technicznej w realiach rozpoznawanej sprawy jest celowe, czy potencjalnie możliwa jest legalizacja robót, dlaczego poza ogólnymi uwagami o wątpliwościach, co do jakości robót i materiałów zaakceptował stanowisko wyrażone w postanowieniu PINB. Organ nie ustosunkował się do wielokrotnie podkreślanego przez skarżące, jednoznacznie wyrażonego także w zażaleniu, faktu nieudzielenia przez nie A. N. zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, pomimo że ewentualne potwierdzenia przez organ, iż rzeczywiście w trakcie robót inwestor prawem takim nie dysponował miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie postępowania głównego.

W ocenie Sądu I instancji, niedopuszczalna jest legalizacja samowolnie wykonanych robót bez zbadania czy inwestor mógł dysponować na cele budowlane terenem, na którym robót dokonał. Jest to tym bardziej niezbędne w sytuacji, gdy naruszenie prawa własności stanowi przedmiot zarzutu części współwłaścicieli. Zdaniem Sądu, ocena taka musi zostać dokonana w pierwszej kolejności, od niej zależeć bowiem może zasadność prowadzenia dalszych ustaleń co do stanu technicznego budynku. Nadto Sąd wskazał, że inwestor do tej pory nie przedłożył nakazanej oceny niewymagającej w odczuciu organu I instancji uzupełnień, organ nie skorzystał zaś z przewidzianej w art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego możliwości zlecenia wykonania tejże oceny na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Sąd wskazał, że pomimo zarzutu sformułowanego w zażaleniu organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego wykonane roboty stanowią przebudowę nie zaś, jak twierdzą skarżące, odbudowę obiektu. W ocenie Sądu, brak takich rozważań uniemożliwia, w tym zakresie, ocenę prawidłowości przyjętego przez organ rozumowania i wyprowadzonych wniosków. Wskazał również, że organ II instancji, pomimo sformułowanego w zażaleniu zarzutu nie odniósł się do zawartego w postanowieniu pierwszoinstancyjnym niejasnego passusu dotyczącego wcześniejszego postępowania dotyczącego legalizacji budynku mieszkalnego i zobowiązania M. N. do określonych robót także w budynku gospodarczym (które to postępowanie jak twierdzą skarżące odbyło się bez ich wiedzy i uczestnictwa i zostało z przyczyny tej wznowione).

Sąd I instancji uznał, że w świetle przedstawionych wyżej wywodów skargę należało uwzględnić.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.

Skargę kasacyjną oparto na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., naruszenia przepisu materialnego, tj.

- art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię uznającą, że w ramach postępowania naprawczego opartego o normę art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora,

- art. 81c ust 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do badania w ramach toczącego się postępowania naprawczego opartego o normę art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na etapie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy bądź oceny technicznej wyłącznie kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, z pominięciem rozważań dotyczących przesłanki zastosowania tego przepisu (art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego), tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. W., G. U. i W. C. wskazały, że skarga kasacyjna dotyczy jedynie możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych bez zbadania czy inwestor mógł dysponować na cele budowlane terenem, na którym robót dokonał, nie zawiera natomiast żadnych zarzutów w zakresie braku rozważenia/wyjaśnienia dlaczego zdaniem organu wykonane roboty stanowią przebudowę a nie odbudowę obiektu, co zdaniem ww. powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. W ocenie wnoszących odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący kasacyjnie nie kwestionując drugiej przyczyny uchylenia postanowienia, potwierdził konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy z tej przyczyny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna. Podstawa zarzutu naruszenia art. art. 81c ust 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie okazała się usprawiedliwiona.

Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienie wpadkowe, doszedł do przekonania, że w postępowaniu tym należy nie tylko wykazać istnienie przesłanek zawartych w dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, ale nadto organ winien dokonać przynajmniej wstępnej oceny prawnych uwarunkowań możliwości legalizacji obiektu, szczególnie, jeśli pozostałe strony postępowania podnoszą niemożność wykazania się przez sprawcę samowoli tytułem prawnym do nieruchomości, na której znajduje się legalizowany obiekt. Podstawą faktyczną tego założenia było przyjęcie przez organ administracji, że wykonane roboty należy zakwalifikować jako przebudowę, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Tego rodzaju ustalenie zapadło w postępowaniu wszczętym w sprawie legalizacji budynku gospodarczego i zostało ujawnione w treści postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust 2 Prawa budowlanego.

Zauważyć jednak należy, że wyżej postawiona teza zawiera założenie, którego nie weryfikował Sąd I instancji, nie oceniał on bowiem ani przesłanek zastosowania ww. przepisu, ani też prawidłowości kwalifikacji prawnej wykonanych robót, przyjmując aprioryczne założenie, że do legalizacji tego rodzaju robót budowlanych niezbędna jest zgoda współwłaścicieli, a skoro jej nie wyrazili już na początku wszczętego postępowania to nie powinno się podejmować czynności, w tym dokonywania ustaleń, o których mowa w tym przepisie, skoro do legalizacji nie może dojść z ww. powodu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju ocena dokonana na gruncie wpadkowego postępowania o charakterze dowodowym jest co najmniej przedwczesna.

Po pierwsze, przed wydaniem pierwszoinstancyjnej decyzji organu w sprawie głównej, w której następuje ocena stanu faktycznego sprawy, ujawnia się kwalifikacja prawna zdarzenia i następuje subsumcja prawna okoliczności sprawy, nie ma podstaw do formułowania miarodajnej prawnie wypowiedzi o stanie dowodowym sprawy. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że ocena tego, czy dany dowód ma znaczenie dla sprawy czy też nie może być przeprowadzona dopiero po uprzedniej analizie całokształtu zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego. Ponieważ nie ma ustawowej definicji "okoliczności istotne w sprawie", ani nie jest możliwe sformułowanie uniwersalnej definicji tego określenia, znaczenie istotności należy oceniać w każdej rozpatrywanej sprawie. Zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W odniesieniu do dowodu przeprowadzanego na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organ ma pewną swobodę uznania w zakresie konieczności przeprowadzenia dowodu opartego na tym przepisie, jednak swoboda ta jest wyraźnie ograniczona przesłankami zawartymi w dyspozycji tego przepisu.

Jak zasadnie podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841, przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując ww. przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości. Okoliczności te zostały w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykazane.

Rzeczą zatem Sądu była ocena, czy spełnione zastały przesłanki takiego postanowienia w stanie faktycznym tej sprawy. Jak już powiedziano wyżej ocen takich Sąd I instancji nie dokonywał poza stwierdzeniem, że inwestor nie przedłożył uzupełnienia oceny.

Po drugie, nie można wykluczyć, że ocena stanu faktycznego sprawy, na skutek przeprowadzonej oceny technicznej czy ekspertyzy ulegnie zmianie w stopniu mającym znaczenie dla zastosowania określonego przepisu prawa, od czego może też zależeć, czy wyrażenie woli przez współwłaścicieli ma prawne znaczenie w sprawie.

Po trzecie, nie można też wykluczyć przed wydaniem decyzji w sprawie, że współwłaściciele dojdą do porozumienia w zakresie dysponowania prawem do nieruchomości na cele budowlane.

Te wszystkie poruszone wyżej aspekty sprawy nie pozwalają na podzielenie poglądu Sądu I instancji co do tego, że już na etapie postępowania wpadkowego można jednoznacznie przesądzić, iż do legalizacji nie dojdzie, gdyż współwłaściciele nie wyrażają na to zgody nie zamierzając wyrazić zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Uwzględnić przy tym trzeba, że dopiero po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego będzie można oceniać, jakich środków prawnych wymaga przywrócenie porządku budowlanego w odniesieniu do samowolnie wykonanych robót związanych w istocie z wymianą poszycia drewnianego południowej ściany stodoły i niektórych elementów ściany północnej.

Z powyższych względów należało uwzględnić skargę kasacyjną, wobec czego wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu.

Natomiast zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię uznającą, że w ramach postępowania naprawczego opartego o ww. normę organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora nie okazał się usprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też poglądu wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organy nadzoru budowlanego wyłącznie stanowią inspekcję o charakterze technicznym. Przeczą temu chociażby normy wyrażone w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a, czy też art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pomimo uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej kwestii podzielone, na dowód czego przytoczono wyroki NSA i sądów wojewódzkich, pochodzące głównie z lat 2011-2012.

W wyrokach tych istotnie dochodziło do pewnych rozbieżności w omawianym zakresie jednakże, poza wyrokami incydentalnie wyrażającymi poglądy odrębne, wykształciła się na gruncie tej uchwały jednolita linia orzecznicza jako zdecydowanie dominująca już po podjęciu uchwały (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, LEX nr 1572743; z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12, LEX nr 1495291; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12, LEX nr 1447267; z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12, LEX nr 1358518; z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 887/12; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11 i z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11).

Na marginesie tylko można dodać, że w powołanych w skardze kasacyjnej wyrokach przeważa argumentacja podzielająca poglądy wyrażone w sentencji Uchwały, akceptująca jednocześnie obowiązek ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W jednym zaś z wyroków mających, zdaniem organu, potwierdzać inny pogląd (sygn. akt II OSK 1350/10) zauważyć trzeba, że sprawa ta dotyczyła badania przez organ nadzoru budowlanego zagadnienia, czy w wydanym przed laty (i nieodnalezionym przez organy) pozwoleniu na budowę zajęto się sprawą zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

Stanowisko zawarte w przywołanych wyrokach, które również podziela skład orzekający w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, że potwierdzona w sentencji uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Nie znajduje także uznania taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10. Istotą tej uchwały jest bowiem to, że w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę budowlaną stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Prawo zabudowy jest pochodną prawa własności, w tym też kontekście postrzegać trzeba zarówno ograniczenia wynikające z publicznoprawnego charakteru pozwolenia na budowę, jak też uprawnienia innych osób do ochrony swoich praw, w związku z zabudową sąsiednich nieruchomości.

Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09, OTK-A 2011, Nr 3, poz. 26, w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji", a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości".

Zbadanie zatem czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego w tym prawa budowlanego. Obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy te są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Wówczas może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przy czym obowiązkiem organu będzie wówczas każdorazowo rozważnie, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej. Ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy zasadniczo bowiem wykluczyć należy sytuacje, gdy roszczenie określonych podmiotów w sposób nieuzasadniony tamowałyby rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa budowlanego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy spór o granice własności nie ma jednak miejsca, nie ma zatem podstaw do tego, aby prowadzić dalsze rozważania w tym względzie.

Stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Stan faktyczny niniejszej sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku, w odniesieniu do jej przedmiotu zakreślonego granicami art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie budzi wątpliwości, a jak wykazano wyżej wykonanie oceny stanu technicznego budynku miało podstawy. To zaś, czy przedłożony przez sprawcę samowoli dokument, albo też jego uzupełnienie, stworzy wystarczającą podstawę do dalszych czynności organów nadzoru budowlanego, będzie uzależnione od ocen formułowanych w postępowaniu głównym prowadzonym w sprawie samowoli.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która z przytoczonych wyżej względów podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.