Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 300/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 124 ust. 4, art. 128 ust. 4, art. 132 ust. 1a i art. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 138 par. 2 w swietle art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik [...] po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 748/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody W. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 listopada 2016 r. na skutek skargi [...] Sp. z o.o. w [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Sąd I instancji uwzględnił, że Starosta [...] decyzją z [...] marca 2016 r. wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 124 ust. 4, art. 128 ust. 4, art. 132 ust. 1a i art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) ustalił odszkodowanie w kwocie 3.376 zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 6,9755 ha, położonej w obrębie K., gminie M., powiat m., stanowiącej wartość szkód oraz zmniejszenia wartości nieruchomości powstałych wskutek zdarzeń spowodowanych założeniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji S.-M.) - na rzecz właściciela nieruchomości J. S. Do zapłaty odszkodowania Starosta zobowiązał [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P.

Starosta wyjaśnił, że na przedmiotowej nieruchomości, po uprzednim zdemontowaniu 2 istniejących stanowisk słupowych, została wybudowana linia wysokiego napięcia WN 110 kV relacji S. - M., co nastąpiło wskutek wykonania decyzji Starosty z [...] sierpnia 2014 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, wydanej na rzecz spółki [...] w celu przebudowy ww. napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz założenie i przeprowadzenie jej urządzeń i przewodów, tj.: 1 stanowiska słupowego o powierzchni zajęcia 42 m2 i przewodów 6 roboczych i 2 odgromowych w układzie beczkowym. Roboty budowlane trwały od 16 czerwca 2015 r. do 30 lipca 2015 r. Zajęciu podlegała część nieruchomości o powierzchni 2741 m2, (obszar podstawowy) oraz część nieruchomości o powierzchni 100 m2 (obszar komunikacyjny).

Organ wyjaśnił, iż do zawarcia ugody pomiędzy stronami w przedmiocie odszkodowania nie doszło. Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. dla części obrębów K., P. (Dz. Urz. Woj. Wilkp. z 2014 r. poz. 549) ma przeznaczenie o symbolu 12E - tereny infrastruktury technicznej - elektroenergetycznej. Zgodnie z ustaleniami wynikającymi z § 14 planu, dla obszarów oznaczonych powyższymi symbolami ustala się m.in. lokalizację napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV - którą zgodnie z § 2 pkt 3 planu miejscowego jest linia relacji "S.- M.".

Ze sporządzonego w dniu 23 grudnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wynika, że łączna wartość należnego odszkodowania wynosi 3.376 zł. W skład tej kwoty wchodzą: 1.905,00 złotych stanowiąca odszkodowanie należne za spadek wartości nieruchomości spowodowany trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 2741 m2 oraz 1.471 zł tytułem utraconych pożytków w okresie wykonywania działań na nieruchomości.

Wojewoda [...], na skutek odwołania J. S., decyzją z [...] lipca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Wojewody, Starosta ustalił odszkodowanie na podstawie operatu szacunkowego, który nie przedstawia wartości dowodowej, bowiem został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa. Wojewoda wyjaśnił, iż odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zdaniem Wojewody w operacie szacunkowym błędnie określono również daty istotne dla jego sporządzenia. Zgodnie z § 43 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109, ze zm.) przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości uwzględnia się stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania. Tym dniem był [...] sierpnia 2014 r., a nie [...] czerwca 2015 r. Z kolei zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości, w przypadku wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, z dnia pozbawienia lub ograniczenia praw. Dniem ograniczenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości był dzień, gdy postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu odrzucające skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. (utrzymującej w mocy decyzję Starosty z [...] sierpnia 2014 r.) stało się prawomocne, tj. 31 marca 2015 r.

Wojewoda podniósł, iż rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że rozpoczęcie prac budowlanych na nieruchomości nastąpiło 16 czerwca 2015 r., zaś zakończenie 30 lipca 2015 r. W operacie brak ustalenia, czy doszło do szkody rozumianej jako pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości w okresie trwania inwestycji, a na co wskazuje się w punkcie 1.6.2 standardu V.8 p.t. "Zasady określania wartości szkód spowodowanych budową infrastruktury podziemnej i nadziemnej", stanowiącego notę interpretacyjną wchodzą w skład obowiązujących Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, na które w punkcie 3.2.3 powołał się rzeczoznawca majątkowy. W operacie brak określenia ewentualnego odszkodowania za udostępnienie nieruchomości w tym okresie. W operacie szacunkowym przyjęto, że konieczne było ustalenie wartości odszkodowania za utracone pożytki naturalne (zniszczone: pszenica ozima i jara, pszenżyto, ziemniaki i pomidory). Z drugiej jednak strony z akt sprawy wynika, że na powierzchni gruntu znajduje się piasek z wykopu, który został pomieszany z urodzajną glebą. Rzeczoznawca powinien zatem wyjaśnić, czy w wyniku robót budowlanych doszło do szkody tymczasowej w postaci zniszczenia terenu rozumianego jako spadek jakości gleby. Jeżeli do takiej szkody tymczasowej doszło, to powinien wycenić koszt rekultywacji biologiczno-chemicznej gleby oraz wartość odtworzeniową ewentualnych prac ziemnych związanych z przywróceniem glebie jej pierwotnego stanu. Wojewoda wyjaśnił, że w innych operatach sporządzonych w odniesieniu do podobnych nieruchomości objętych ograniczeniem sposobu korzystania na potrzeby przeprowadzenia przedmiotowej linii znajdowały się podobne zdjęcia, prezentujące na powierzchni gruntu rolnego piasek z wykopu, co odnotowano.

Podkreślono, że rzeczoznawca majątkowy powołał się w punkcie 3.2.3. operatu na Powszechne Krajowe Zasady Wyceny oraz obowiązujące noty interpretacyjne. Jedną z obowiązujących not interpretacyjnych jest tymczasowa nota interpretacyjna "Standard V.8. Zasady określania wartości szkód spowodowanych budową infrastruktury podziemnej i nadziemnej". Zgodnie pkt 4.4.1 noty, zmniejszenie wartości nieruchomości wynika m.in. z możliwości wejścia właściciela infrastruktury na nieruchomość w celu konserwacji urządzeń lub usunięcia awarii, co jest spójne z § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Tymczasem w operacie szacunkowym zmniejszenie wartości nieruchomości określono za pomocą wzoru, o jakim mowa w punkcie 4.4.2. noty - odnoszącego się jedynie do wyceny zmniejszenia wartości nieruchomości z powodu trwałego ograniczenia w sposobie z niej korzystania (§ 43 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wyceny).

Ponadto rzeczoznawca nie ustalił odszkodowania, z tytułu lokalizacji naziemnego elementu, utraconego rocznego dochodu brutto (PDB), składającego się z rocznego kosztu dodatkowej pracy sprzętu mechanicznego (Ksm) i rocznego utraconego dochodu z powierzchni gruntu zajętego pod naziemnych elementem infrastruktury technicznej (Wpl). Tego rodzaju ustalenie byłoby zgodne z § 43 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, który nakazuje uwzględnić zmianę warunków korzystania z nieruchomości. W operacie szacunkowym jedynie przy określaniu zmiany przydatności użytkowej (§ 43 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny), a dokładniej przy określaniu współczynnika obniżenia wartości rynkowej nieruchomości w obszarze oddziaływania urządzenia, uwzględniono ów fakt. Rzeczoznawca podzielił obszar oddziaływania urządzenia na trzy strefy (SZI, SZ2 i SZ3) i wyprowadził z tego wspólny współczynnik SZ na poziomie 0,18. Niemniej te ustalenia i sam wzór odnosi się jedynie, jak przyznano w operacie szacunkowym, do określenia obniżenia wartości rynkowej nieruchomości w obszarze oddziaływania urządzenia, w którym istnieje zmiana sposobu użytkowania w nieruchomości. Zmiana warunków korzystania z nieruchomości, a zmiana przydatności użytkowej nieruchomości to co innego.

Zdaniem organu II instancji o braku wartości dowodowego analizowanego operatu szacunkowego świadczy także niewyjaśnienie w nim, skąd się wzięły wartości dwóch współczynników obniżenia wartości rynkowej nieruchomości w obszarze oddziaływania urządzeń: tj. SZ2 i SZ3 (odpowiednio na poziomie: 50% i 17%). Wprawdzie tego rodzaju uchybienie mogłoby zostać konwalidowane w formie wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, jednakże w świetle pozostałych istotnych uchybień dyskwalifikujących operat szacunkowy, nie było powodu do ich pozyskiwania na etapie postępowania odwoławczego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za uzasadnioną, stwierdzając, że Wojewoda [...] naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił stanowiska organu II instancji, iż operat rzeczoznawcy majątkowego z dnia 23 grudnia 2015 r. zawierał istotne wady uzasadniające konieczność powtórzenia tej czynności dowodowej, co oznacza sporządzenie nowego operatu. Z uwagi na to, że organ II instancji ograniczył się w ocenie operatu do tych jego części, których prawidłowość zakwestionował Sąd uznał, że nie może obecnie wypowiedzieć się odnośnie do tych postanowień operatu, co do których w zaskarżonej decyzji Wojewoda nie ustosunkował się. Dokonując zatem merytorycznej oceny sprawy w tym zakresie Sąd wskazał, że wypowiadając się krytycznie w stosunku do tego dokumentu, Wojewoda poza przepisami u.g.n. i rozporządzenia wykonawczego powołał się również na "Zasady określania wartości szkód spowodowanych budową infrastruktury podziemnej i nadziemnej", stanowiące notę interpretacyjną wchodzącą w skład obowiązujących Powszechnych Krajowych Zasad, które nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, lecz w istocie wskazówkami, zasadami, skierowanymi do osób sporządzających wyceny nieruchomości. Biorąc pod uwagę zarzuty Wojewody co do nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego w zakresie wypracowanych w tym zakresie standardów, Sąd podkreślił, iż w tym zakresie operat może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacji w trybie art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. podlega bowiem wyłącznie prawidłowość sporządzenia operatu, a w szczególności to, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny. Za niedopuszczalne uznać zatem należy kwestionowanie przyjętej metodologii wyceny, zastosowanych wzorów i wartości poszczególnych składników tych wzorów, co Wojewoda uczynił kwestionując brak wyjaśnienia wartości dwóch współczynników obniżenia wartości rynkowej nieruchomości w obszarze oddziaływania urządzeń: tj. SZ2 i SZ3 (str. 21 operatu). Na marginesie jedynie Sąd zauważył, że rzeczoznawca wyjaśnił, iż SZ to współczynnik obniżenia wartości rynkowej nieruchomości w obszarze oddziaływania urządzenia. Na str. 20-21 operatu wyjaśniono, że trwale wyłączona z użytkowania została powierzchnia gruntu, na której posadowiony jest słup, którego obecność powoduje całkowite wyłączenie terenu pod słupem z produkcji rolnej (stąd SZ1- 1,00 – 100% obniżenia wartości rynkowej na tej powierzchni terenu trwale wyłączonego z produkcji – PTW). Obecność słupa utrudnia prowadzenie zmechanizowanych prac rolnych i powoduje utrudnienia w stosunku do pozostałej części strefy ograniczonego użytkowania. Współczynnik SZ2 dotyczy powierzchni terenu o takiej utrudnionej uprawie sprzętem mechanicznym (chociażby z tytułu konieczności objeżdżania słupa, manewrowania sprzętem rolniczym) – stąd dla SZ2 rzeczoznawca przyjął wartość – 0,50 (50%). Z kolei współczynnik SZ3 dotyczy pozostałego terenu o ograniczonym sposobie użytkowania – rzeczoznawca przyjął współczynnik obniżenia wartości nieruchomości dla tej strefy na poziomie 0,17 (17%). W przeciwieństwie do stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie niejasności i braku przyjęcia logicznych, racjonalnych założeń przez rzeczoznawcę. W konsekwencji Sąd uznał za niezasadne zarzuty Wojewody, iż rzeczoznawca nie uwzględnił utraconego rocznego dochodu brutto (PDB), składającego się z rocznego kosztu dodatkowej pracy sprzętu mechanicznego (Ksm) i rocznego utraconego dochodu z powierzchni gruntu zajętego pod naziemnych elementem infrastruktury technicznej (Wpl).

Dalej Sąd podkreślił, że w zakres szkód na nieruchomości, o których mowa powyżej, wchodzi szkoda wynikająca ze zmiany stanu nieruchomości na dzień ograniczenia praw i na dzień zakończenia prac, jak również utracone pożytki za ten okres (§ 43 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny). Nie jest też dopuszczalne rozszerzanie zakresu odszkodowania, którego sposób ustalenia został szczegółowo określony w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny. Rekompensata należna za obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu umożliwienia dokonywania przedsiębiorcy przesyłowemu konserwacji i napraw urządzeń, nie jest objęta tą normą. Sąd uznał zatem za nieuprawniony wniosek Wojewody, który w oparciu o cywilistyczną konstrukcję służebności przesyłu i wynagrodzenia z tytułu jej ustanowienia wywodził, iż skoro treść tych praw jest podobna, to administracyjnoprawne odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., powinno zostać ustalone w sposób tożsamy co wynagrodzenie, o którym mowa w art. 3052 Kodeksu cywilnego.

Ponadto Sąd wskazał, że na stronie 23 operatu w pkt 13 - "Klauzule dodatkowe", rzeczoznawca wyjaśnił, iż określone wartości nie obejmują odszkodowania za czasowe zajęcie nieruchomości w okresie prowadzonych prac przy przebudowie linii elektroenergetycznej oraz odszkodowania za dochodzenie gruntów do pełnego plonowania przez okres po zakończeniu prac. (pkt 13.6) oraz, że określone w operacie wartości nie obejmują odszkodowania za przyszłe szkody powstałe w trakcie korzystania z gruntu przez przedsiębiorstwo przesyłowe lub innego gestora linii (pkt 13.7). Nie ma zatem racji Wojewoda, iż rzeczoznawca nie zawarł w operacie treści, które jak Wojewoda wskazał, posiadają inne operaty sporządzone na potrzeby podobnych spraw.

Sąd wskazał również, że w sytuacji gdy Wojewoda zauważa, iż rzeczoznawca powinien wyjaśnić, czy w wyniku robót budowlanych doszło do szkody tymczasowej w postaci zniszczenia terenu rozumianego jako spadek jakości gleby, to kwestia ta mogła zostać wyjaśniona w drodze dopytania rzeczoznawcy, tym bardziej, że organ odwołuje się do innych operatów sporządzanych w związku z zajęciem nieruchomości pod budowę tej samej linii elektroenergetycznej, w których taka szkoda została zauważona. W ocenie Sądu, istotnego znaczenia dla wyceny wartości odszkodowania, a zatem i dla wyniku sprawy, nie mają również zarzuty dotyczące przyjęcia przez rzeczoznawcę nieprawidłowej daty jako momentu początkowego dla ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca dokonał analizy rynku z uwzględnieniem określonego przedziału czasowego – w tym przypadku lat 2013-2015, zaś wycena utraconych pożytków obejmowała szkody powstałe na skutek realizowania inwestycji w dniach 16 czerwca 2015 r. – 30 lipca 2015 r., zatem istotny okres dla wegetacji roślin i ich zbiorów.

Podsumowując, Sąd nie dostrzegł konieczności sporządzenia nowego operatu, bowiem wątpliwości Wojewody co do treści operatu mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy. W konsekwencji doszło do zarzuconego skargą naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz niewłaściwą wykładnię art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego Sąd nie znalazł podstaw do podważenia legalności ustalenia odszkodowania w zakresie zakwestionowanym przez Wojewodę - od strony formalnej i merytorycznej. Wobec powyższego brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. w świetle § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także art. 4 pkt 15-17 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów będących źródłem norm dopełnienia, i uznanie, że:

- w razie wystąpienia, wskutek wykonania decyzji o ograniczeniu nieruchomości w sposobie korzystania, szkody pojmowanej jako pogorszenie jakości gleby, właściciel nieruchomości ma uruchomić postępowanie, o jakim stanowią przepisy rozdziału 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co jest sprzeczne z art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego;

- składnikiem należnego odszkodowania nie jest rekompensata za faktyczny okres udostępnienia nieruchomości w czasie wykonywania decyzji o ograniczeniu nieruchomości w sposobie korzystania, nawet jeśli doszło do utraty w tym czasie pożytków, a co jest sprzeczne z art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego;

- składnikiem należnego odszkodowania nie jest rekompensata za obowiązek udostępnienia nieruchomości w przyszłości, w celu umożliwienia przedsiębiorcy przesyłowemu dokonywania konserwacji i napraw urządzeń, co jest sprzeczne z art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego.

II. naruszenie przepisów postępowania, a to:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w świetle art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wobec treści art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 i § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, poprzez błędne zastosowanie przepisów zawierających normy dopełnienia i uznanie, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego S. K. z 23 grudnia 2015 r. nie zawierał, dyskwalifikujących go jako dowód, uchybień, skutkujących koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego i wydania tym samym decyzji kasatoryjnej, chociaż:

- sprzecznie z art. 130 ust. 1 u.g.n. i § 43 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, nie przyjęto w nim daty stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania, czyli [...] sierpnia 2014 r., a zamiast tego przyjęto "dzień faktycznego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości" w postaci z [...] czerwca 2015 r., chociaż dniem tym był [...] marca 2015 r.;

- nie zawiera on wyceny powstałych w czasie zajęcia nieruchomości w okresie prowadzenia robót budowlanych w okresie od 16 czerwca do 30 lipca 2015 r. szkód, w tym szkody wynikającej z konieczności dochodzenia gruntów do pełnego plonowania, a co wprost przyznano w punkcie 13.6 operatu szacunkowego;

- brak w obrębie jego treści wyjaśnienia użytych symboli "SZ1", "SZ2" i "SZ3" na stronach 20-21, jak i tego, dlaczego ich poziom wynosi odpowiednio: 1,00, 0,50 i 0,17;

- rzeczoznawca majątkowy, określając w szczególności na stronach 20-21 kluczowy "współczynnik zmniejszenia wartości nieruchomości SZ", posługuje się konsekwentnie terminami "zmiana sposobu użytkowania" lub "istotne ograniczenie sposobu użytkowania", co świadczy de facto o pominięciu czynników wymienionych wprost w § 43 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny;

a co świadczy o tym, że autor operatu szacunkowego nie dopełnił szczególnej staranności, o jakiej stanowi art. 175 ust. 1 u.g.n., i czyni sporządzony dokument w świetle art. 80 k.p.a., dowodem niewiarygodnym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w świetle art. 80 k.p.a. wobec treści § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów będących źródłem norm dopełnienia i uznanie, że stwierdzone w uzasadnieniu decyzji organu II instancji braki lub niejasności operatu szacunkowego stanowiły wiedzę specjalną i nie mogły podlegać ocenie przez organ lub sąd administracyjny, chociaż:

- dostrzeżone błędy nie wymagają wiedzy specjalnej, a jedynie znajomości przepisów powszechnie obowiązującego prawa;

- świadczą o tym, że operat szacunkowy nie opisuje prawidłowo rzeczywistości, skoro pomija szkodę wynikającą z pogorszenia jakości gleby;

dowodzą one, że autor opracowania uchybił § 55 ust. 1 i 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 1, 4, 5 rozporządzenia wykonawczego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w świetle art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisów będących źródłem norm dopełnienia i uznanie, że organ II instancji nie dokonał szczegółowej analizy operatu szacunkowego, a jakiej dokonał Starosta [...] w decyzji z [...] marca 2016r.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w świetle art. 136 k.p.a. wobec treści § 55 ust. 1 i 2 oraz § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów będących źródłem norm dopełnienia i uznanie, że operat szacunkowy z dnia 23 grudnia 2015 r., wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego S. K., można było uzupełnić, mimo że dostrzeżone uchybienia nie dotyczyły wyłącznie niedostatecznego uzasadnienia, o jakim mowa w § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wyceny, a elementów będących de facto "jądrem" operatu szacunkowego, wyrażonych w § 56 ust. 1 pkt 1, 4, 5 rozporządzenia wykonawczego;

5. art. 134 § 1 p.p.s.a. ze względu na jego wadliwe zastosowanie, a polegające na niezbadaniu zgodności z prawem zaskarżonego aktu w pełnym zakresie poprzez:

- ograniczenie się przy ocenie prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jedynie do tych jego elementów, które zakwestionował organ odwoławczy, a czemu Sąd I instancji dał wyraz na stronach 18-19 uzasadnienia skarżonego wyroku;

- nieodniesienie się do stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy na stronach 5-6 uzasadnienia decyzji, iż przy ustalaniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie uwzględnia się tego, że na gruncie znajdowała się "stara linia", którą przed wykonaniem decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. i zbudowaniem nowej linii zdemontowano, a tym samym nie obniża się ustalonego spadku wartości nieruchomości o dodatkowy czynnik wynikający z tego, że na gruncie znajdowała się "stara linia" w dacie wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n.;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia prawnego skarżonego wyroku, które nie pozwala na rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia, gdyż:

- nie zawiera ono odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, jak i argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę organu odwoławczego z dnia 28 września 2016 r.;

- jest ono wewnętrznie sprzeczne, ponieważ z jednej strony Sąd podziela stanowisko skarżącej Spółki, iż w zakresie szkód na nieruchomości wchodzi szkoda wynikająca ze zmiany stanu nieruchomości na dzień ograniczenia praw, a z drugiej strony Sąd stwierdza, że nie ma znaczenia dla wyniku sprawy przyjęcie nieprawidłowej daty określenia stanu nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego S. K.;

- zawiera ono nieprawidłowy opis rzeczywistości, jakoby Wojewoda [...] przeprowadził wnioskowanie, w oparciu o cywilistyczną konstrukcję służebności przesyłu i wynagrodzenia z tytułu jej ustanowienia, a zgodnie z którym odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi zawierać w sobie rekompensatę za obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania konserwacji lub napraw urządzeń, gdyż odszkodowanie powinno zostać ustalone w sposób tożsamy co wynagrodzenie, o jakim mowa w art. 3052 Kodeksu cywilnego, mimo, że takiego wnioskowania organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji nie przeprowadził.

Niezależnie od podniesionych zarzutów, wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu prywatnego w postaci pisma J. S. z 29 listopada 2016 r. na okoliczność, że wskutek przeprowadzenia robót budowlanych na działce numer [...] , obręb K., doszło do wymieszania ziemi urodzajnej z ziemią z wykopu, co w znacznym stopniu wpłynęło na obniżenie jakości plonowania na gruncie i wymaga przeprowadzenia rekultywacji terenu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, choć w pewnym zakresie jej argumentacja zasługiwała na uwzględnienie. Częściowa zasadność skargi kasacyjnej nie pozbawia jednak prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku.

Na wstępie zaznaczyć należy, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wobec stwierdzenia, że postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, konieczny zaś do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podstawą do wyprowadzenia tego wniosku były stwierdzone przez organ odwoławczy istotne wątpliwości co do treści i kompletności opinii rzeczoznawcy sporządzonej na okoliczność ustalanego odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Dokonując analizy uwarunkowań prawnych dla wydania tego typu rozstrzygnięcia należało uwzględnić, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego sprawy administracyjnej, a zatem - jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie - niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (por. B. Adamiak, komentarz do art. 138 k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 730 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Wydanie zatem tego typu decyzji kasacyjnej będzie możliwe wyłącznie w sytuacjach, gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podkreśla się przy tym, że przeprowadzenie dowodu lub nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (B. Adamiak, ibidem).

Przyjmując zatem za trafne spostrzeżenie, że samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, należy podkreślić, iż opinia biegłego co do wartości prawa lub rzeczy będących przedmiotem ingerencji jest jednym

z dowodów w postępowaniu zmierzającym do ustalenia należnego odszkodowania

i podlega takiej samej, swobodnej ocenie organu lub sądu, jak każdy inny dowód.

W tym zakresie zastosowanie znajdą przepisy art. 84 § 1 i art. 80 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15). Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16, CBOSA). Weryfikacja prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego została natomiast powierzona stowarzyszeniom lokalnym rzeczoznawców majątkowych, na co wyraźnie wskazuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacja taka, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, może zostać poprzedzona zgłoszeniem wątpliwości autorowi opinii, który może naprawić drobne uchybienia w drodze uzupełnienia opinii, bądź też przedstawić pisemne stanowisko uzasadniające przyjęte pierwotnie stanowisko. Dopiero po wyczerpaniu powyższych możliwości organ może odmówić mocy dowodowej przedstawionego przez rzeczoznawcę operatu. Zakwestionowanie zatem operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

W świetle powyższych uwarunkowań, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał za trafną dokonaną przez Sąd I instancji ocenę legalności zaskarżonej decyzji z pewnymi wyjątkami, które zostaną omówione w dalszej części uzasadnienia. Zgodzić się w pełni należy z konkluzją Sądu, iż wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wątpliwości co do treści operatu powinny zostać w pierwszej kolejności wyjaśnione w postępowaniu przed organem odwoławczym. Wydanie decyzji kasacyjnej opartej na art. 138 § 2 k.p.a. należało zatem uznać za co najmniej przedwczesne. Brak wykazania przez organ odwoławczy oczywistości uchybień przy sporządzaniu operatu szacunkowego, bez podjęcia próby ich zniwelowania, czy zweryfikowania, w przewidzianych dla tego celu procedurach, należało uznać za istotną wadliwość decyzji poddanej kontroli Sądu I instancji. Wskazywane bowiem błędy operatu, czy też wątpliwości co do kompletności wypowiedzi rzeczoznawcy można było poddać przewidzianej przepisami prawa weryfikacji.

Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wyjaśnienia wymagała przyjęta przez rzeczoznawcę data początkowa badanego okresu, dla jakiego ustalana jest rekompensata. Uzasadnione wątpliwości w tym względzie przedstawia autor skargi kasacyjnej powołując się na treść § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który jako wymierną w kwestii utraty pożytków przyjmuje datę wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. O istotności i potrzebie wyjaśnienia powyższej kwestii świadczy pogląd Sądu I instancji, jakoby wystarczające w tej mierze pozostawał przyjęty przez rzeczoznawcę "istotny okres dla wegetacji roślin i ich zbiorów". Takie stanowisko należy uznać za pozostające w oczywistej sprzeczności z jednoznaczną treścią przytoczonego wyżej przepisu, co jednak nie stwarza podstaw do wyprowadzenia wniosku o braku możliwości zweryfikowania powyższego przez organ odwoławczy. Należy zauważyć, że w kwestii daty, na którą powinno zostać ustalone odszkodowanie, sięgnąć należy do treści art. 130 ust. 1 zd. drugie u.g.n., zgodnie z którym w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw (...). Decyzja wydana przez organ I instancji nie podlega wykonaniu przed upływem 14 dni od dnia jej doręczenia stronie, przewidzianego na złożenie od niej odwołania (art. 130 § 1 k.p.a.). W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest przywoływanej przez organy decyzji Starosty [...] ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości, co uniemożliwia wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii ostateczności tej decyzji, tym niemniej w tym względzie należy podkreślić, że ograniczenie praw do nieruchomości należy wiązać z dniem kiedy upłynął termin do wniesienia od niej odwołania. Jednoznaczne zatem ustalenie tej daty wymagane będzie w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem przywołanych przepisów. Uchybienie Sądu I instancji w tym zakresie pozostawało więc bez wpływu na wynik sprawy.

Istotnego znaczenia dla prawidłowości przyjętej przez rzeczoznawcę metodyki dostarczyła również kwestia ujęcia, jako składnik odszkodowania, rekompensaty za konieczność udostępnienia nieruchomości w przyszłości celem dokonania konserwacji i napraw urządzeń. Uwzględnienie tego elementu, jako pochodnego decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości może być - w świetle art. 128 ust. 4 zd. pierwsze u.g.n. - uznane za uzasadnione. Przepis ten przyjmuje jako składnik odszkodowania, szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 u.g.n. Zobowiązanie właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu umożliwienia dokonania konserwacji i napraw urządzeń może wynikać alternatywnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. lub z odrębnej decyzji wydanej na podstawie art. 124b u.g.n. W rozpoznawanej sprawie, konieczność uwzględnienia analizowanego elementu odszkodowania wynikała z art. 124 ust. 6 u.g.n., z uwagi na fakt wydania w trybie art. 124 ust. 1 tej ustawy decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

W kwestii podważanej w skardze kasacyjnej oceny wymiaru szkody rozumianej jako pogorszenie jakości gleby, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wyceny kosztu rekultywacji gruntu powinien dokonać rzeczoznawca. Zauważone przez organ odwoławczy w tym aspekcie braki, czy niejasności operatu szacunkowego powinny zatem zostać wyjaśnione w drodze dopytania rzeczoznawcy.

Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy podkreślić, że dla uznania za usprawiedliwioną tę z podstaw kasacyjnych nie wystarcza samo wskazanie naruszenia tych przepisów, ale nadto wymagane jest, aby wykazane zostało, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Skarga kasacyjna nie wykazała, by doszło do takich uchybień procesowych w postępowaniu przed Sądem I instancji, które w sposób istotny wpływały na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim argumentacja skarżącego kasacyjnie koncentruje się na ponownym wyprowadzeniu wadliwości operatu szacunkowego, które dyskwalifikowały go jako dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Uznając zatem za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 i § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mógł przyjąć, iż dostrzeżone wady wyceny rzeczoznawcy dyskwalifikowały przedłożony operat szacunkowy pod względem dowodowym powodując konieczność sporządzenia nowego operatu. Zarówno bowiem kwestia daty przyjętej dla oszacowania odszkodowania, jak i treść symboli jakimi posłużył się rzeczoznawca mogły zostać przez organ odwoławczy wyjaśnione w toku postępowania. Dostrzeżone braki, czy wątpliwości - choć wyprowadzane z treści przepisów prawa materialnego - w powołanym zakresie wymagały wiedzy specjalnej, a zatem wymagały wypowiedzi rzeczoznawcy. Przedwczesna była zatem ocena Wojewody o braku wiarygodności operatu szacunkowego pozwalająca na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Odmawiając słuszności argumentacji przytoczonej dla uzasadnienia zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wobec treści § 55 ust. 1 i 2 oraz § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, należy przede wszystkim stwierdzić, że skarga kasacyjna w sposób nieuzasadniony przyjmuje, że Sąd I instancji w rzeczywistości uznał za prawidłową analizę operatu dokonaną przez organ I instancji. Z całą stanowczością stwierdzić należy, że Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego zaprzeczył jedynie możliwości zdyskwalifikowania przez ten organ przedłożonego operatu szacunkowego bez uprzedniej próby jego uzdrowienia. Powyższe pozostaje w zgodzie z przyjętymi granicami rozpoznania przedstawionej sprawy, które determinowane były sposobem rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę. Powyższe przesądza o braku uzasadnienia dla przedstawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Odmawiając natomiast słuszności zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że może on być skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zgłoszonych przez skarżącego zarzutów i argumentacji nie oznaczał, że okoliczności te zostały pominięte.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.