Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 308/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 15, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 §, art. 133 § 1, art. 134, art. 106 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. Sp. k. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej spółki kwotę 6.917,- zł (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia 28 maja 2021 r. nr [...] ustalił F. P. . z siedzibą w P. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...] stanowiącej przed podziałem działkę nr [...] o powierzchni 2,0134 ha, a po podziale działki o numerach kolejno: [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 1,9953 ha zapisane w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] oraz zobowiązania strony do jej zapłaty.

Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej: "u.g.n.") w zw. z uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr XXVI/261/2008 z dnia 30 lipca 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r., Nr 154, poz. 2684).

Przedstawiając przebieg postępowania organ wyjaśnił, że na wniosek właściciela nieruchomości F. P. sp. k. z siedzibą w P. decyzją z dnia 24 października 2017 r., która stała się ostateczna z dniem 27 października 2017 r., zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...] gmina [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 2,0134 ha, a po podziale działki o numerach wskazanych powyższej o łącznej powierzchni 1,9953 ha zapisane w w/w księdze wieczystej. Podział nieruchomości spowodował, że jej wartość wzrosła. W ocenie organu ziściły się przesłanki, od których ustawa uzależnia dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Jako dowód w sprawie przyjęto operat szacunkowy sporządzony w dniu 18 lutego 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. N., która ustaliła wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę [...]zł i po podziale na kwotę [...]zł. Rezultatem podziału był zatem wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...]zł. W konsekwencji wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona na kwotę [...]zł, tj. 20 % wzrostu wartości nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie operatu szacunkowego odzwierciedlającego rzeczywistą wartość działki przed podziałem oraz wartość przedmiotowej działki po podziale. Ponadto w odwołaniu strona zawarła szereg zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, który stanowi dowód w sprawie, zawiera nieprawidłowe dane, niewłaściwie dobrane nieruchomości podobne, uważając, że wszystkie wzięte do porównań transakcje powinny być równe powierzchniowo, szczególnie gdy wycenę ustala się podejściem porównawczym metodą porównywania parami. Strona podniosła, że operat pozbawiony jest opisu porównywalnych nieruchomości w kontekście atrybutów cenotwórczych, co uniemożliwia jego ocenę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "K.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy z 18 lutego 2021 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego stanowił podstawowy dowód w sprawie. Powołując art. 156 § 3 u.g.n. organ podkreślił, że rozpatrując odwołanie dysponował ważnym operatem szacunkowym.

Organ wskazał, że przy szacowaniu wartości działki po podziale o nr [...] pod teren zieleni biegła zastosowała podejście porównawcze metodę porównywania parami. Przy szacowaniu wartości działki po podziale o nr [...] przeznaczonej pod drogę wewnętrzną biegła zastosowała podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Przy tej metodzie korygowania ceny średniej, nieruchomość wycenianą o znanych cechach porównuje się ze zbiorem co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, o znanych cenach transakcyjnych i cechach. Organ wyjaśnił następnie, że biegła wykazała wzrost wartości nieruchomości, ze względu na podział stosując metodologię zastosowania dwóch prób nieruchomości porównawczych, które charakteryzowały się powierzchnią odpowiadającą powierzchni nieruchomości przed podziałem (większe) oraz po podziale (mniejsze). Wyliczyła wartość przed podziałem geodezyjnym nieruchomości o powierzchni 2,0134 ha oraz po podziale, w wyniku którego wydzielono 48 działek o powierzchni 1,9953 ha. Powołując art. 98 ust. 3 u.g.n. organ wskazał, że powierzchnia działki nr [...] przed podziałem uległa pomniejszeniu o powierzchnię działki nr [...] przeznaczoną pod drogę publiczną. Analizując operat organ stwierdził, że jest on opracowany rzetelnie, bardzo szczegółowo, sporządzony zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena rzeczoznawcy poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości.

Odnośnie zarzutów dotyczących merytorycznych kwestii operatu szacunkowego, organ odwoławczy zaznaczył, że nie posiadając wiedzy zawodowej, niezbędnej przy wykonywaniu operatów szacunkowych, zwrócił się pismem z 11 października 2021 r. do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów odwołującego, przesyłając jej kopię odwołania. Organ zaznaczył, że pismo z 25 października 2021 r., w którym biegła zawarła odpowiedzi na zarzuty odwołującego Kolegium załączyło do akt sprawy. W ocenie Kolegium postępowanie przed organem I instancji prowadzone było zgodnie z przepisami K.p.a. Jeśli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie.

W skardze z dnia 1 kwietnia 2022 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przewidzianych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 10 § 1 oraz art. 7 w zw. z art 77 w zw. z art. 107 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

1) Zarzucając naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., podniesiono, że z uzasadnienia decyzji wynika, że organ przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe - do akt sprawy dołączono dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego. Pełnomocnik podniósł, że nie został zawiadomiony o powyższym, co pozbawiło stronę podjęcia inicjatywy dowodowej w kierunku kwestionowania dodatkowych (nieznanych stronie wyjaśnień rzeczoznawcy).

Powyższe uniemożliwiło złożenie kolejnych wniosków dowodowych:

- o przeprowadzenie rozprawy i odebranie ustnych kolejnych wyjaśnień od rzeczoznawcy celem wyjaśnienia wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości oraz przyjętych atrybutów i ich wag,

- o zwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o wydanie opinii dotyczących operatu szacunkowego z 18 lutego 2021 r.

Zdaniem strony skarżącej realizacja powyższych wniosków pozwoliłaby na prawidłową weryfikację kluczowego dowodu w sprawie jakim jest operat szacunkowy.

2) W kwestii oceny operatu szacunkowego skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku Kolegium, organ orzekający nie ma prawa wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami bez uprzedniego wyczerpania przez ten organ możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie na podstawie art. 7 i art. 80 K.p.a. O ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić bowiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych sam organ orzekający, jeżeli poweźmie wątpliwości, których nie zdoła wyjaśnić we własnym zakresie nawet z udziałem autora operatu szacunkowego. Dowodowej możliwości ubiegania się o powyższe została pozbawiona strona postępowania, albowiem nie miała wiedzy, co dodatkowego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca uzasadniła poszczególne zarzuty.

Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008/2, poz. 31; uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 opublikowano: ONSAiWSA 2010/1/1).

Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie jest decyzja SKO [...] i poprzedzające jej wydanie postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone było zgodnie z przepisami K.p.a. Spełnione zostały wszystkie z przesłanek ustalenia skarżącej wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że SKO [...] przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe - do akt sprawy dołączono dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego. Sąd zauważa, że o powyższym nie został zawiadomiony pełnomocnik, co pozbawiło stronę możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania odwoławczego, pismem z 11 października 2021 r. organ wezwał rzeczoznawcę majątkowego do ustosunkowania się do zarzutów odwołania z 5 lipca 2021 r. Pismem z 18 października 2021 r. rzeczoznawca majątkowy, poinformował, że nie jest możliwe ustosunkowanie się do odwołania Spółki. Rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zarzutów skarżącej w piśmie z 25 października 2021 r. Sąd zauważa zatem, że z akt sprawy nie wynika, aby SKO [...] doręczyło pełnomocnikowi strony kopię wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z 25 października 2021 r. do przedmiotowego operatu.

W ocenie Sądu w tym postępowaniu została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania określona w art. 15 K.p.a., która wymaga, aby strona postępowania nie była pozbawiona możliwości rozpatrzenia sprawy przed organami I i II instancji. W przeciwnym wypadku prowadzi to do pozbawienia strony możliwości wykorzystania toku instancyjnego. Powyższy wymóg wynika wprost z art. 10 § 1 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W badanej sprawie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, została pozbawiona prawa odniesienia się do wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, dotyczących przedmiotowego operatu szacunkowego, a tym samym została pozbawiona możliwości uruchomienia trybu zakwestionowania merytorycznej prawidłowości operatu. Uchybienia w powyższym zakresie świadczą o naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Naruszenie wskazanego przepisu w realiach niniejszej sprawy należało uznać za mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją naruszenia normy wyrażonej w tym przepisie było bowiem pozbawienie skarżącej możliwości zakwestionowania wartości dowodowej operatu szacunkowego oraz wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego. Skoro rzeczoznawca przedstawił nowe wyjaśnienia, co wynika z akt administracyjnych, to tym samym z jego treścią powinna być zaznajomiona strona. Zasada czynnego udziału strony nie może być fikcją. Strona musi mieć prawo wypowiedzenia co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Wskazane naruszenie przepisów postępowania przesądza o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien umożliwić stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się w sprawie. Odnosząc się do zgłoszonych w skardze pozostałych zarzutów zauważyć należy, że nie mogły one zostać rozpoznane przez Sąd na obecnym etapie postępowania, bowiem prowadziłoby to do zastąpienia organu administracji w merytorycznym rozpoznaniu sprawy do czego sąd administracyjny, jako sprawujący jedynie kontrolę organów administracji, nie jest uprawniony. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zaś między innymi prawidłowe i kompletne uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu.

Wobec powyższego zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 80 K.p.a okazały się zasadne. Z kolei naruszenie przepisów postępowania przesądza o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. jak w pkt II sentencji wyroku. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie [...]zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).