Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 39/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 15,  art. 7,  art. 136,  art. 138,  art. 9,  art. 11,  art. 77 par. 1,  art. 140,  art. 107 par. 3,  art. 80,  art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi V. i M.S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu stwierdzonych niezgodności w realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia V. i M.S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r., Nr [...], którym wymierzono V. i M.S. karę w wysokości 7.500 zł z tytułu stwierdzonych niezgodności w realizacji inwestycji, polegającej na rozbudowie stacji diagnostycznej przy ul. [...] we W., z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu – D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Powyższe postanowienie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 27 listopada 2009r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wpłynął wniosek V. i M.S. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej stacji diagnostycznej przy ul. [...] we W.. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2009r., Nr [...] organ l instancji wezwał pełnomocnika Inwestorów do uzupełnienia wniosku. Na podstawie materiału dowodowego w postaci przedłożonych przez stronę dokumentów oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonej w dniu 18 grudnia 2009r. obowiązkowej kontroli obiektu, organ stwierdził, że inwestorzy zrealizowali roboty budowlane niezgodnie z zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. z dnia 16 stycznia 2007r., Nr [...] projektem budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego więźby dachowej. W dniu 25 stycznia 2010r. tytułem uzupełnienia w/w wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie strona przedłożyła oświadczenie kierownika budowy wraz z rysunkami, na których naniesiono dokonane w toku inwestycji zmiany, oraz świadectwo charakterystyki energetycznej. Następnie zaś pismem z dnia 11 maja 2010r. poinformowała o wykonaniu prac wykończeniowych.

W tym stanie faktycznym postanowieniem z dnia 30 lipca 2010r., Nr [...] organ stopnia powiatowego wymierzył V. i M.S. karę w wysokości 7.500 zł z tytułu stwierdzonych niezgodności w realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Postanowienie powyższe, w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia, zostało oprotestowane przez inwestorów, którzy wnieśli o anulowanie wymierzonej kary.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił wniesionego zażalenia podkreślając, że przedmiotem weryfikacji jest postanowienie organu l instancji wymierzające karę w związku ze stwierdzeniem w toku obowiązkowej kontroli nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie przeprowadzonej w dniu 18 grudnia 2010r. obowiązkowej kontroli obiektu oraz materiału dowodowego w postaci przedłożonych przez stronę dokumentów bezspornie ustalono, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie z zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. z dnia 16 stycznia 2007r., Nr [...] projektem budowlanym. W szczególności stwierdzono wykonanie - w miejsce zaprojektowanych krokwi z ceownika C-65 - krokwi z dwóch połączonych ceowników C-120 usztywnionych belkami poprzecznymi, tj. zmianę w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu - w niniejszym przypadku więźby dachowej, co stanowi nieprawidłowość określoną w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego.

Strona podnosi w zażaleniu, że nie miała świadomości zaniechania w postaci braku naniesienia dokonanej zmiany konstrukcyjnej na dokumentację projektową, jak również fakt przedłożenia w trakcie czynności odbiorczych oświadczenia kierownika budowy, w którym wykazano przedmiotowe zmiany.

Organ II instancji podkreślił, że sporna kara wymierzana jest wyłącznie z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych w toku obowiązkowej kontroli w zakresie wynikającym z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym nie ma znaczenia, czy nieprawidłowości te są efektem istotnego, czy też nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 636/07).

Zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego, projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ust. 5 ustawy. Konsekwencją zaś wskazanej regulacji jest art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący, że w przypadku zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas realizacji robót, do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu (lub zawiadomienia o zakończeniu robót) należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. Wówczas oświadczenie kierownika budowy, wymagane przepisem art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego, powinno być potwierdzone przez projektanta oraz inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli takowy został ustanowiony. Ponieważ ze zgromadzonego materiału dowodowego bezspornie wynika, że w dniu obowiązkowej kontroli organ l instancji dysponował oświadczeniem kierownika budowy z dnia 15 listopada 2007r. - załączonym przez Inwestorów do wniosku z dnia 27 listopada 2009r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, w którym to oświadczeniu potwierdzono realizację spornej stacji zgodnie z projektem budowlanym, nie wykazując w tym zakresie żadnych zmian, jednoznacznym jest, że z formalnego punktu widzenia strony postępowania zataiły przed właściwym organem fakt zrealizowania inwestycji niezgodnie z projektem budowlanym, zaniechały bowiem opisanych powyżej czynności i wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie przedłożyły niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie kierownika budowy (oświadczenie to nie spełniało wymogów z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego). Organ stopnia powiatowego słusznie zatem w ocenie organu odwoławczego - postawił skarżącym zarzut realizacji inwestycji niezgodnie z funkcjonującym w obrocie prawnym zatwierdzonym projektem budowlanym. Tym samym uzasadnionym jest stwierdzenie przez organ l instancji nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b omawianej ustawy.

Co najbardziej istotne – zdaniem organu - Inwestorzy przyznali w toku postępowania wszystkie okoliczności faktyczne związane z zakresem dokonanych odstępstw. Tym niemniej jednak późniejsze - już po przeprowadzeniu przez organ l instancji obowiązkowej kontroli - przedłożenie nowego oświadczenia kierownika budowy z dnia 11 stycznia 2010r., uwzględniającego odstąpienie od projektu budowlanego w zakresie uwidocznionym podczas obowiązkowej kontroli, nie wpływa na zasadność nałożenia kary. Podstawę wymierzenia objętej oprotestowanym postanowieniem kary mogą bowiem stanowić, jak już wyżej zaznaczono, wyłącznie wyniki kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Jak natomiast wynika z akt sprawy, w dniu 18 grudnia 2009r., tj. w dniu obowiązkowej kontroli, organ l instancji dysponował oświadczeniem kierownika budowy potwierdzającym wykonanie przedmiotowej rozbudowy w całości zgodnie z projektem budowlanym - wobec różnic pomiędzy tym oświadczeniem a ustalonym w toku kontroli stanem faktycznym organ zobowiązany był do stwierdzenia nieprawidłowości, a w konsekwencji do wymierzenia kary.

W związku z powyższym uzasadnionym jest w ocenie organu odwoławczego - uznanie, że istniejące dowody przesądzają w sposób jednoznaczny o zasadności wymierzenia inwestorom kary, o której mowa w art. 59f Prawa budowlanego, gdyż poczynione odstępstwa doprowadziły do powstania nieprawidłowości określonych w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy, udokumentowanych w toku obowiązkowej kontroli. O konieczności wymierzenia tej kary przesądza nadto sposób, w jaki ustawodawca sformułował przepis art. 59f Prawa budowlanego, stosując obligującą w swej wymowie formę: "wymierza się karę".

Nadto organ podkreślił, że analiza nałożonej na Państwa S. kary wskazuje również na prawidłowo wyliczoną jej wysokość, ustaloną z zastosowaniem wzoru zawartego w art. 59f Prawa budowlanego. Kategorię obiektu ustalono w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę jako kategoria XVII (budynki handlu, gastronomii i usług, w tym stacje obsługi pojazdów), dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 15,0. Wartość współczynnika wielkości obiektu przyjęta została jako 1,0, gdyż kubatura przedmiotowego obiektu nie przekracza 2.500 m3. Stawka opłaty, zgodnie z art. 59f ust. 2 ww. ustawy, wynosi 500 zł. W konsekwencji wysokość kary, obliczona według wskazanego w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wzoru: stawka opłaty (s) x współczynnik kategorii obiektu (k) x współczynnik wielkości obiektu (w), wynosi 7.500 zł.

Wobec powyższego oprotestowane postanowienie organu stopnia powiatowego w przedmiocie wymierzenia Państwu S. kary w wysokości 7.500 zł w związku ze stwierdzeniem w toku obowiązkowej kontroli nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego, WINB uznał za prawidłowe.

W skardze na powyższe postanowienie V. i M.S. zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 4 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego poprzez wymierzenie kary pieniężnej za nieistotne odstępstwa od projektu, w sytuacji, w której przed wymierzeniem kary pieniężnej doszło do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na użytkowanie i doręczenia organowi całości poprawionych załączników, a zatem w chwili wymierzania kary stan na budowie odpowiadał złożonej dokumentacji, oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art. 59e w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wymierzenie kary na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej przez osoby nieposiadającej uprawnień budowlanych.

Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu przy ul. [...], a po zgłoszeniu wniosku skarżący przedłożyli do organu I Instancji oświadczenie kierownika budowy wraz z rysunkami, na których naniesiono dokonane w toku inwestycji zmiany. W takiej sytuacji - w ocenie skarżących - nakładanie kary pieniężnej dopiero w maju 2010r. nie znajduje uzasadnienia w treści art. 59f w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy – Prawo budowlane.

Nadto zauważono, że skoro w ocenie organów oświadczenie kierownika budowy dołączone do wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie spełniało ustawowych wymogów (nie zawierało bowiem rysunków o zmianach w toku inwestycji), a istniejący tryb jego uzupełnienia przewidziany art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego został wykorzystany, to zdaniem skarżących - w tej sytuacji brak było podstaw dla następczego nałożenia na skarżących kary pieniężnej przewidzianej art. 59f Prawa budowlanego, albowiem w efekcie uzupełnienia braków wniosek o pozwolenie na użytkowanie odpowiadał wymogom formalnym.

Marginalnie skarżący wskazali, że odstępstwa od projektu budowlanego miały charakter nieistotny w rozumieniu Prawa budowlanego, a dodatkowo - że ich wykonanie nie miało negatywnego wpływu na układ konstrukcyjny budynku. W takich okolicznościach, a także wobec uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia, automatyczne nakładanie kary na inwestorów zdaje się być sankcją zbyt daleko idącą.

Ponadto – zdaniem skarżących - organ naruszył art. 59e Prawa budowlanego, albowiem według uzyskanych przez skarżących informacji kontrola stanowiąca podstawę została wykonana przez osoby nieposiadające uprawnień budowlanych. Kontrola dokonana przez osoby nieposiadające tych uprawnień nie może zaś stanowić podstawy dla naliczenia kary. Na organie ciążył bowiem obowiązek udowodnienia, że kontroli dokonały osoby upoważnione w rozumieniu art. 59e Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji /postanowienia, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji /postanowienia/.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja /postanowienie/ odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji /postanowienia/, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w/w ustawy

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że postanowienie to podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Podkreślić należy, że odwołanie /zażalenie/ jest instytucją procesową tworzącą możliwość uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej /postanowienia/. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego.

Zakres dopuszczalności odwołania /zażalenia/ od decyzji /postanowienia/ wyznacza ogólna zasada dwuinstancyjności zawarta w art. 15 k.p.a.. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją /postanowieniem/ organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania /zażalenia/ ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji.

Rozpoznając sprawę merytorycznie organ II instancji ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tegoż postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim "zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności".

Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ II instancji nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a, a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji /postanowienia/ organu pierwszej instancji.

Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ II instancji rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie.

Niesporne jest w sprawie, że w dniu 27 listopada 2009r. skarżący złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wniosek o pozwolenie na użytkowanie rozbudowanej stacji diagnostycznej przy ul. [...] we W..

Istotny jest tu zatem przepis art. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", zgodnie z którym - organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a.

W myśl zaś art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

Po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli właściwy organ, sporządza protokół w trzech egzemplarzach. Jeden egzemplarz protokołu doręcza się inwestorowi bezzwłocznie po przeprowadzeniu kontroli, drugi egzemplarz przekazuje się organowi wyższego stopnia, a trzeci pozostaje we właściwym organie /art.59d ust.1 Prawa budowlanego/.

W okolicznościach niniejszej sprawy, najistotniejszy dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest przepis art. 59e Prawa budowlanego, który stanowi, że obowiązkową kontrolę budowy lub obiektu budowlanego może przeprowadzać, z upoważnienia właściwego organu nadzoru budowlanego, wyłącznie osoba zatrudniona w tym organie i posiadająca uprawnienia budowlane.

Z protokołu obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 18 grudnia 2009r. /k.59 akt administracyjnych/ - wynika, że kontrolę przeprowadził cyt.:

"J.M. – wydział pozwoleń na użytkowanie przy udziale N.P.".

Jednakże tak z treści tego protokołu, jak i pozostałych dokumentów akt administracyjnych nie wynika by w/w osoby zostały upoważnione przez właściwy organ nadzoru budowlanego do dokonania tej kontroli, jak i czy osoby te są zatrudnione w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta W., a co najistotniejsze - czy posiadają uprawnienia budowlane.

Zgodnie bowiem z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, będącego materialnoprawną podstawą podjęcia zaskarżonego postanowienia, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

Z powyższych przepisów wynika zatem, że wymierzenie kary na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jest możliwe po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o jakiej mowa w art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego. Jednakże kontrola ta, aby ustalenia poczynione w jej toku mogły stanowić podstawę naliczenia tej kary, musi być przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa, w tym m.in. musi być przeprowadzona przez osoby spełniające wymogi z art. 59e Prawa budowlanego, tj. osoba taka musi być upoważniona do przeprowadzenia kontroli przez właściwy organ nadzoru budowlanego, być zatrudniona w tym organie oraz posiadać uprawnienia budowlane. W przeciwnym razie wyniki z tej kontroli nie mają mocy dowodowej, a w konsekwencji nie mogą stanowić podstawy do wymierzenia kary.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skoro organy nie wykazały, iż kontrola, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego, została w niniejszej sprawie przeprowadzona w sposób prawidłowy, czyli przez osobę spełniającą wymogi określone w cyt. wyżej art. 59e Prawa budowlanego, to poczynione w jej toku ustalenia nie mogły stanowić podstawy do wymierzenia spornej kary w oparciu o przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

Należy w tym miejscu również zauważyć, że – pomimo, iż w skardze został podniesiony zarzut braku uprawnień budowlanych przez osoby przeprowadzające kontrolę, to organ w tym względzie nie zajął stanowiska.

Jak wskazano wcześniej, z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek organu II instancji do ponownego rozpoznania sprawy merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany ocenić prawidłowość kwestionowanej decyzji /postanowienia/ nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu /zażaleniu/, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją /postanowieniem/. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu II instancji obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ II instancji rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji.

W myśl zaś § 3 art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji /postanowienia/ powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji /postanowienia/. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9, art. 7, art. 11 k.p.a.. Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei na organie II instancji spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji.

Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 140 k.p.a. w postępowaniu przed organem II instancji w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Oznacza to dla organu II instancji - w myśl art. 136 k.p.a. - obowiązek podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie organ II instancji. Treść uzasadnienia podjętego przez ten organ postanowienia nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia, bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, było co najmniej przedwczesne. A to stanowi naruszenie nie tylko przepisu art. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15, ale również art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy wskazać, że z uwagi na poczynione przez organ odwoławczy uchybienia o charakterze proceduralnym, przedwczesne w tych okolicznościach sprawy byłoby rozstrzyganie przez Sąd kwestii merytorycznych zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost ze wskazanych wyżej wywodów Sądu.