Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 744/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.31 pkt 7
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. Ch. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I SA/Gd 744/09

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z 7 sierpnia 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 26 lutego 2009 r., nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej A. C. jednolitej płatności obszarowej na rok 2008 i nałożenia sankcji w wysokości 549,68 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 7 ust. 4, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) w związku z art. 4 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r., Nr 20, poz.105).

Organ odwoławczy ustalił, że Skarżąca A. C. wnioskiem z 14 maja 2008 r. wystąpiła o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008, w tym jednolitej płatności obszarowej. Wnioskodawczyni oświadczyła, że prowadzi działalność rolniczą na działkach o łącznej powierzchni 4,02 ha, oznaczonych od A do E. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, tak jak i organ pierwszej instancji, przyjął, że rzeczywista powierzchnia działek rolnych wynosi 2,40 ha. Na podstawie sporządzonego raportu z kontroli (nr [...] przeprowadzonej w dniu 17 września 2007 r. w gospodarstwie Skarżącej oraz załączonej do akt dokumentacji zdjęciowej stwierdził bowiem, że działki rolne oznaczone we wniosku jako A i E stanowią obszar o powierzchni 0,39 ha każda, a nie jak zadeklarowano – 1,15 ha, natomiast w odniesieniu do działek oznaczonych jako C i D stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, zaś na działce E – brak wykoszenia łąki. Wskazał, że przedmiotowy raport z kontroli wraz z naniesionymi zmianami doręczono wnioskodawczyni; podkreślono, że Skarżąca nie wniosła żadnych uwag do ww. raportu.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, w świetle którego zastosowanie w niniejszej sprawie miał art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r. ze zm.), gdyż różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w rozpatrywanej sprawie przekraczała 50% - różnica ta wynosiła 1,62 ha, co stanowi 67,50%.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła A. C. Zarzuty skargi są w istocie zastrzeżeniami do sporządzonego raportu z kontroli, na podstawie którego organy obu instancji dokonały nieprawidłowych – w ocenie Skarżącej – ustaleń stanu faktycznego sprawy w zakresie powierzchni działek rolnych oznaczonych jako A, C, D i E. Skarżąca podniosła, że – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – raport z kontroli nr [...] nie został jej doręczony. Otrzymała korektę, a następnie kopię raportu (oba dokumenty bez numeru i z podpisem tylko jednej z dwóch osób kontrolujących) oraz pisma od podmiotu, który kontrolę przeprowadził, który poinformował ją, że jeśli wprowadzone korekty będą miały wpływ na wysokość płatności to kopia raportu wraz z korektami zostanie jej przesłana ponownie. Podkreśliła również, że zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek odzwierciedla stan rzeczywisty, poza tym w pozycji nr 100 raportu wskazano, że wystąpiła pomyłka w opisie zdjęć, z czego Skarżąca wywiodła, iż załączone zdjęcia nie przedstawiają jej gospodarstwa. Do skargi dołączyła kopie pism wykonawcy kontroli z dnia 23 września i 20 października 2008 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy objętej zarzutami skargi uznał, że skarga zasługuje na jej uwzględnienie.

I.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej - obejmującą orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, które oceniane są z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z prawem, zarówno materialnym jak i procesowym. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje więc w przypadku wystąpienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, jak również rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego.

Sąd rozpatrując według powyższych kryteriów zarzuty skargi stwierdził naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

II.

Skarżąca, działając jako rolnik, wystąpiła 14 maja 2008r. z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008.

We wniosku Skarżąca zadeklarowała 15 działek ewidencyjnych położonych w województwie [...]. W oświadczeniu o sposobie wykorzystania działek rolniczych Skarżąca zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej pięć działek (oznaczonych jako A, B, C, D, E) o łącznej powierzchni 4,02 ha.

Jak wynika z akt postępowania dołączonych do akt sądowych rozpoznawanej sprawy, w dniu 17 września 2007r., odbyła się w gospodarstwie Skarżącej kontrola na miejscu, przeprowadzona przez firmę A S.A.

Poza sporem między stronami powinna być okoliczność, iż Skarżąca nie była obecna podczas tej kontroli.

Z toku przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport nr [...], w którym między innymi stwierdzono, dla działki rolnej A powierzchnię 0,39 ha – a więc mniejszą od zadeklarowanej przez Skarżącą (zadeklarowała 1,15 ha); dla działki B stwierdzono w wyniku kontroli powierzchnię równą zadeklarowanej; dla działki C i D stwierdzono zaniechanie prowadzonej działalności rolniczej – działki te są nieużytkami, zaś dla działki E stwierdzono powierzchnię 0,39 ha, a więc mniejszą od zadeklarowanej przez Skarżącą, a ponadto stwierdzono brak wykoszenia łąki. Stwierdzono ponadto, że pozostałe powierzchnie są porośnięte krzewami i drzewami.

III.

Z mocy art. 4 ustawy z 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2009r., nr 20, poz. 105) – do postępowań w sprawach przyznania płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej oraz płatności do pomidorów – wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ww. ustawy – stosuje się przepisy dotychczasowe. Stąd też prawidłowo organ drugiej instancji wskazał jako podstawę prawną między innymi ustawę z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. 2008r., nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej jako u.p.b.).

Zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 1 u.p.b. rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie ww. płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143 b ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli na ten dzień posiada działki rolne o powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004, a wszystkie grunty rolne są utrzymane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Należy podkreślić, że płatność przyznana jest do powierzchni działek rolnych - a nie do powierzchni całkowitej działek ewidencyjnych wskazanej w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne niezależnie od faktycznego areału na którym prowadzona jest działalność rolnicza.

Zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 2 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. 2008r, nr 170, poz. 1051 ze zm.) przez działkę rolną należy rozumieć działkę w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. – jest to zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. W przypadku gdy wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego użytkowania. Obszary, które wymagają odrębnego zgłoszenia użytkowania obejmują między innymi trwałe użytki zielone jak i ONW, również obszary na których jest realizowane przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe i poprawy dobrostanu zwierząt.

Co w sprawie istotne – działka rolna, w rozumieniu ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, może być położona na całej działce ewidencyjnej lub na jej części albo na kilku sąsiadujących ze sobą działkach ewidencyjnych, zaś rolnik otrzymuje płatność do użytkowanych działek ewidencyjnych.

Wskazać również należy na art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiający szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r. ze zm.) - trwałe użytki zielone oznaczają grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), nie włączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1251/1999, gruntu objętego systemami ugorowania z mocy art. 54 ust. 2 i art. 107 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, obszarów ugorowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 2078/92 oraz obszarów ugorowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. Wszystkie zadeklarowane grunty, jako trwałe użytki zielone, winny być utrzymane zgodnie z normami – a to oznacza, że powinny podlegać koszeniu lub wypasaniu oraz podlegać zabiegom agrotechnicznym, o ile jest to wymagane, a to oznacza z kolei, że grunty porośnięte inną roślinnością lub grunty zaniedbane nie są objęte przedmiotową płatnością.

IV.

W sprawie jednak, poza faktem, iż organ pierwszej i drugiej instancji właściwie zacytował przywołane w pkt III nin. uzasadnienia przepisy prawa materialnego, doszło do naruszenia przepisów postępowania w takim zakresie, który nie pozwala na akceptację wniosku organu odwoławczego, zawartego w odpowiedzi na skargę, o oddalenie skargi wniesionej przez Skarżącą.

Na tym etapie postępowania powyższe nie oznacza, że wszystkie twierdzenia Skarżącej są podzielane przez Sąd.

Zdaniem jednak Sądu, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, należy podzielić stanowisko Skarżącej twierdzącej, że nie otrzymała ona, pomimo że nie była obecna podczas kontroli, raportu z tejże kontroli o wskazanym w pkt II uzasadnienia numerze.

Skoro Skarżąca nie była obecna przy kontroli, uzasadnionym jest przywołanie art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst pierwotny: Dz. U. 2007 r. Nr 35 poz. 217; tekst jednolity: Dz. U. 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.), z mocy którego w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła.

Stosując prostą wykładnię gramatyczną i językową tego przepisu można wywieść, iż wolą ustawodawcy było umożliwienie rolnikowi zgłoszenia swych zastrzeżeń w oznaczonym terminie, który należy liczyć od dnia doręczenia rolnikowi raportu, a nie od dnia jego wysłania. W aktach sprawy, na co powołuje się zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji, znajduje się kserokopia wyciągu z wykazu korespondencji wysłanej, z której ma wynikać fakt wysłania ww. raportu stronie skarżącej, co jednak nie świadczy o doręczeniu raportu.

Ponadto z kserokopii tej, znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego (akta nie są ponumerowane), nie wynika kto dokonał wysyłki protokołu kontrolnego (raportu).

Z dołączonych do skargi przez Skarżącą kopii pism przewodnich (karta 3 i 4 akt sądowych) wynika, że firma, której dyrektor oddziału regionalnego Agencji zlecił przeprowadzenie kontroli, to jest A S.A. z siedzibą w B. B., przesłała Skarżącej (...) kopię raportu z kontroli (...), a więc nie dokonał tego organ pierwszej instancji; przy czym podkreślić należy, iż z pism tych nie wynika informacja jakiego raportu kopie przesłano bowiem nie wskazano numeru raportu a jedynie datę kontroli. Ze skargi natomiast wynika, że do tego pisma przewodniego nie został dołączony raport o numerze [...], na jaki powołuje się organ pierwszej i drugiej instancji w uzasadnieniu swych decyzji.

Tym samym nie jest prawdziwe twierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że Skarżąca w skardze potwierdziła fakt odbioru wskazanego raportu, co miało zastąpić dowód doręczenia wskazanego raportu Skarżącej.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że w aktach sprawy nie ma dowodu potwierdzającego odebranie wysłanego przez organ pierwszej instancji (czy też przez firmę, której zlecono dokonanie kontroli) raportu z przeprowadzonej w dniu 17 września 2007r. kontroli działek Skarżącej – o numerze [...].

Sąd również wskazuje na uchybienie przepisom ustawy z 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., polegające na tym, iż korespondencję ze Skarżącą prowadziła firma (spółka prawa handlowego), której co prawda organ pierwszej instancji zlecił przeprowadzenie kontroli, jednak fakt ten nie zmienia tego, iż zgodnie z przepisami postępowania zawartymi w tymże kodeksie postępowania administracyjnego - wszelkie doręczenia w toku postępowania winny być prowadzone zgodnie z prawem, a więc przez organ administracji państwowej.

Z powyższego uchybienia wynikła w sprawie sytuacja, w której organ pierwszej instancji nie jest w stanie przedstawić dowodu doręczenia stronie raportu z przeprowadzonej kontroli. Tym samym brak jest dowodu na prawnie zasadne twierdzenie, iż Skarżąca raport z przedmiotowej kontroli otrzymała. A przecież dopiero upływ terminu 14 dni, na jaki wskazuje ustawodawca w przytoczonym przepisie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (lub złożenie przez stronę pisemnych zastrzeżeń do raportu z kontroli) dawał organowi pierwszej instancji możliwość wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji (chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła).

V.

Jest kwestią oczywistą, iż zgodnie z art. 25 pkt 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzania. Jest to logiczne, skoro kontrola gospodarstwa producenta ma wyjaśnić, czy odpowiadają rzeczywistości deklarowane we wniosku o dopłaty - powierzchnie upraw, rodzaj tych upraw, a także ich stan oceniony z punktu widzenia utrzymania ich w dobrej kulturze rolnej, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska, co jest możliwe do ustalenia tylko w przypadku kontroli wcześniej nie zapowiadanej. Z tego względu omawiany przepis zezwala organowi (pozostawiając to w granicach uznania tego organu) nie zawiadomienie producenta o planowanej kontroli, ale nie wcześniej niż na 48 godzin przed terminem i tylko wówczas, gdy nie zagraża to celowi kontroli. Zgodnie z art. 28 pkt 2 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, rolnik może w raporcie z kontroli zaznaczyć swoją obecność składając swój podpis, ale nie ma obowiązku tego uczynić. Zarówno więc odmowa złożenia podpisu przez rolnika obecnego przy kontroli, jak też jego nieobecność pozostaje bez wpływu na ważność raportu; rozporządzenie Komisji (WE) 796/2004 gwarantuje jednak producentowi możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu.

Należy wobec powyższego wskazać, iż prawo producenta jako strony postępowania jest w tym wypadku chronione poprzez doręczenie stronie kopii raportu, gdy producent nie jest obecny przy kontroli, co w niniejszej sprawie, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, nie miało miejsce (dołączono jedynie dowód na dokonanie przesyłek poleconych w dniach 21 września 2008r. i 20 października 2008r. nr [...]).

To, że Skarżąca potwierdza, że otrzymała od A S.A. pisma informujące, że jeżeli kolejne wprowadzone zmiany będą miały wpływ na wysokość płatności, wówczas ponownie kopia raportu z kolejnymi zmianami zostanie jej doręczona, nie stanowi dowodu potwierdzającego, że doręczono jej przedmiotowy raport z przeprowadzonej w dniu 17 września 2007r. kontroli.

Wskazany właściwy tryb postępowania zgodny jest z zasadą wyrażoną w dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi przejaw zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania i umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

W rozdziale 2 kodeksu postępowania administracyjnego zawarte są ogólne zasady postępowania organów administracji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy administracji publicznej obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).

W tej sprawie doszło do naruszenia ww. zasad.

Reguły postępowania wynikające z powyższych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie dokładne wyjaśnienie treści żądania strony, zwłaszcza, gdy żądanie zredagowane jest przez stronę niezręcznie lub mało zrozumiale –w tej sprawie Skarżąca złożyła jednozdaniowe odwołanie nie precyzując zakresu swych zastrzeżeń wobec braku znajomości treści raportu. Organ administracji nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania strony, organ nie może dokonywać oceny wniosków strony według własnego uznania (nawet najbardziej korzystnego dla strony), lecz zobowiązany jest wezwać do sprecyzowania wniosków – w tym wypadku zarzutów odwołania - objętych pismem. Inaczej rzecz ujmując działający w sprawie organ – tu: organ odwoławczy - ma obowiązek, w możliwie jasny sposób, wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa.

Pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego, organ pierwszej instancji nie zapewnił stronie możliwości wypowiedzenia się w sprawie nie doręczając – przed wydaniem decyzji - kopii raportu z kontroli nr [...], uniemożliwiając stronie złożenie zastrzeżeń do raportu, a po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji - do przygotowania argumentacji i uzasadnienia zarzutów odwołania, zaś organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na to ważkie uchybienie. A przecież zgodnie z przyjętą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 k.p.a. każda ze stron postępowania administracyjnego, ma prawo do zakwestionowania rozstrzygnięć podjętych wobec niej w przez organ pierwszej instancji, poprzez wniesienie odpowiedniego środka odwoławczego do organu drugiej instancji; do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zadaniem organu odwoławczego nie jest tylko kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie I SA/Łd 112/98; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97; wyrok NSA OZ w Katowicach z 20 stycznia 1998 r., I SA/Ka 1050/96; wyrok NSA z 6 czerwca 1997 r., III SA 515/96; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95). Zatem pomimo, iż decyzja organu odwoławczego sprowadzać się będzie do podtrzymania bądź uchylenia stanowiska organu pierwszej instancji - będzie ona wynikiem powtórnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, oraz jego subsumcji do obowiązującego prawa, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów strony w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W tej sprawie organ odwoławczy wadliwie zaakceptował fakt, iż organ pierwszej instancji wydając decyzję naruszył przepisy postępowania wobec braku uprzedniego doręczenia stronie kopii raportu z kontroli, powodując tym samym wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz uchybiając zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu.

Raz jeszcze wskazać wypada, że realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym służy przede wszystkim art. 10 k.p.a. stanowiąc procesową gwarancję praw strony w postępowaniu dowodowym, a w dalszej kolejności umożliwiając pełną realizację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, poprzez możliwość konfrontowania stanowisk stron.

Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.) - odstępując w spawie od doręczenia kopii raportu z kontroli, organ nie wskazał motywów, jakimi się kierował; trudno zresztą sobie wyobrazić, by w przypadku omawianej sprawy mogła rzeczywiście wystąpić jedna z przesłanek wskazanych w art. 10 § 2 k.p.a.

VI.

Nie może też ujść uwadze i ta okoliczność, iż inspektor terenowy w punkcie 100 raportu zawarł informację, iż na zdjęciach wystąpiła pomyłka w ich opisie w numerze producenta, przy czym opisując błąd ponownie wskazał na nieprawidłowy numer nie przypisany Skarżącej, a przecież zaświadczeniem z 28 kwietnia 2007r. Skarżącej nadano numer w ewidencji producentów [...] a nie numer [...].

Również przy sporządzaniu zdjęć inspektor terenowy trzymający tabliczkę błędnie wpisał numer producenta – na [...] Uzasadnione tym samym stają się wątpliwości, czy wydrukowane zdjęcia stanowiące załącznik do raportu z kontroli z 17 września 2007r. oraz zdjęcia znajdujące się na płycie CD dołączone do akt postępowania administracyjnego są zdjęciami dotyczącymi zadeklarowanych przez Skarżącą działek. Tego rodzaju wątpliwości nie mogą działać na niekorzyść strony.

W takiej sytuacji bez znaczenia dla usunięcia powyższych uchybień ma stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, że z bazy danych ZSZiK prowadzonej przez ARiMR wynika, że nie istnieje producent o numerze [...], a skoro żadnemu podmiotowi takiego numeru nie przyznano, to mamy do czynienia z błędem pisarskim, nie mającym wpływu na prawidłowo przeprowadzoną kontrolę w dniu 17 września 2009r. Z takim twierdzeniem organu odwoławczego nie można się zgodzić; nie do zaakceptowania są bowiem tego rodzaju uchybienia, skoro wynik raportu skutkuje negatywnie w stosunku do uprawnień rolnika jako strony postępowania.

Powyższe konkluzje prowadzą do konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego, w tym do ponownego przeprowadzenia kontroli celem ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób nie godzący w żadną z zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, przy zachowaniu procedury w której nadawcą wszelkiej korespondencji do strony postępowania jest organ administracyjny a nie - podmiot trzeci oraz doręczeniu raportu stronie skarżącej z właściwym pouczeniem o możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu.

Oceniając bowiem charakter przedstawionych naruszeń należy stanowczo opowiedzieć się za uznaniem ich za istotne uchybienie przepisom postępowania, skoro pogwałcenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania w sprawie. Stanowi to naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 1999 r. II SA 1210/99, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 1998 r. III SA 1035/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 1986 r. II SA 2015/85 (opubl. w: ONSA 1986/1 poz. 13)).

Reasumując:

1/ zgodnie z art. 31 pkt 7 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst pierwotny: Dz. U. 2007 r. Nr 35 poz. 217; tekst jednolity: Dz. U. 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.), w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu;

2/ powyższy termin ma znaczenie dla organu pierwszej instancji, który do jego upływu, winien się wstrzymać z wydaniem decyzji w sprawie, w oczekiwaniu na stanowisko kontrolowanego, natomiast w razie jego bezskutecznego upływu nie można wobec niego podnieść zarzutu pozbawienia strony możliwości działania, przy czym dalsza wykładnia art. 31 pkt 7 ww. ustawy o płatnościach nie może doprowadzić do obejścia ogólnie przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, poprzez automatyczne wykluczenie prawa strony do wskazywania w dalszym toku postępowania na błędy i zaniedbania poczynione podczas kontroli - organ odwoławczy, rozstrzygając tę samą sprawę po raz drugi, zobowiązany jest do zbadania, czy i jakie znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, mają zarzucane przez stronę nieprawidłowości zaistniałe podczas przeprowadzonej kontroli;

3/ nadawcą raportu z kontroli do rolnika jako strony postępowania może być dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, a nie upoważniony do kontroli podmiot, zaś w aktach postępowania musi znajdować się dowód doręczenia rolnikowi raportu.

Opisane wyżej uchybienia muszą z kolei skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w ramach jej sądowej kontroli. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które w danej sprawie mogło mieć wpływ na jej wynik stanowi bowiem przesłankę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Uwzględniając powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

EK