Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1440/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 674
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 746/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 476/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu: I. oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych I. oddalił skargę; II. przyznał adwokatowi W. B. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 zł w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.) na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, ust. 7, art. 10 ust. 7 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 36, 2, art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm., dalej upz) i art. 104 kpa Prezydent Miasta Wrocławia uznał A. K. (dalej skarżący bądź odwołujący) za osobę bezrobotną z dniem 18 lipca 2013 r., nie przyznając mu prawa do zasiłku z tym uzasadnieniem, że nie spełnia on warunków określonych w art. 71 upz.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że odmowa przyznania zasiłku dla bezrobotnych wynika ewidentnie z winy pracowników urzędu pracy i wniósł jednocześnie o szczegółowe uzasadnienie wydanej decyzji wraz z podstawą i sposobem obliczania czasu. Odwołujący wywodził, że nie miał zaświadczenia ZUS o opłaceniu składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Na przełomie marca i kwietnia kilkakrotnie dzwonił na infolinię urzędu i za każdym razem otrzymywał odpowiedź, że bez tego dokumentu nie może się zarejestrować. Złożył w ZUS wniosek o wydanie wymienionego zaświadczenia, jednak do dnia wniesienia odwołania nie otrzymał wnioskowanego zaświadczenia. W lipcu zgłosił się do Urzędu Pracy i otrzymał zupełnie inną informację niż udzielona mu telefonicznie, a mianowicie, że bez wskazanego zaświadczenia może się zarejestrować w charakterze osoby bezrobotnej, co bezzwłocznie uczynił. Jednak nastąpiło to po terminie uprawniającym go do zasiłku.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2013 r.) Wojewoda Dolnośląski (dalej Wojewoda bądź organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2013 r. W motywach decyzji ostatecznej Wojewoda wskazał, że A. K. został zarejestrowany jako bezrobotny dnia 18 lipca 2013 r. Z załączonego do akt sprawy dokumentu Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że prowadził działalność gospodarczą w okresie od 1 czerwca 2007 r. (data rozpoczęcia wykonywania działalności) do 30 listopada 2012 r. (data zaprzestania wykonywania działalności), a wykreślenie wpisu z rejestru nastąpiło dnia 8 maja 2013 r. W dniu rejestracji tj. 18 lipca 2013 r. zainteresowany złożył pisemne oświadczenie o poinformowaniu go o tym, że zostanie zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, ponieważ składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy opłacał do dnia 20 listopada 2012 r.

Organ II instancji przytoczył brzmienie art. 71 ust. 1 upz, zgodnie z którym bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, opublikowanego we właściwym Dzienniku Ustaw, przy czym ustawodawca nie określa wymiaru czasu pracy a jedynie ustala wymaganą wysokość wynagrodzenia. Do 365 dni zalicza się również okresy świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracy przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Do wymienionych 365 dni zalicza się również okresy opłacania składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie. Okresy zaliczane w poczet uprawnień zasiłkowych to okresy, od których opłacana była składka na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy oraz u kresy związane z zatrudnieniem.

Wojewoda zgodził się z organem I instancji, że A. K. nie spełnił warunków, o których mowa w art. 71 upz, gdyż w badanym okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji tj. od 17 stycznia 2012 r. do dnia 17 lipca 2013 r. nie udokumentował wymaganych przez ustawodawcę 365 dni uprawniających do zasiłku. Wobec tego należało orzec o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Według Wojewody, zgodnie z art. 71 ust. 1 upz suma okresów od których uzależnione jest prawo do zasiłku, liczona jest od daty rejestracji w urzędzie pracy. Okres 18 miesięcy ustanowiony w tym przepisie jest okresem sztywnym i nie jest możliwe jego przedłużenie. Wprawdzie jak wynika z załączonej dokumentacji wpis do ewidencji działalności gospodarczej został wykreślony z dniem 8 maja 2013 r., ale jak sam zainteresowany podaje składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy opłacał do dnia 30 listopada 2012 r., tj. do dnia zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Gdyby zainteresowany zarejestrował się w urzędzie pracy bezpośrednio po wykreśleniu wpisu z rejestru działalności gospodarczej, tj. po dniu 8 maja 2013 r., to po udokumentowaniu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy przez co najmniej 365 dni w badanym 18 miesięcznym okresie, przysługiwałoby mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W tym celu należałoby przedłożyć właściwe zaświadczenie wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W przypadku odwołującego przerwa między opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy (30 listopada 2012 r.), a rejestracją w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrocławiu (18 lipca 2013 r.) wynosiła 7 miesięcy i 18 dni, co automatycznie skutkuje brakiem możliwości udokumentowania wymaganych przez ustawodawcę 365 dni. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują jakichkolwiek możliwości odstępstw od zasad przewidzianych w ustawie i nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznania prawa do zasiłku.

Decyzja ostateczna - w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych - stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący podniósł zarzut wprowadzenia go w błąd przez telefoniczne centrum obsługi osób bezrobotnych, do którego wielokrotnie dzwonił na przełomie marca i kwietnia, w celu w celu pozyskania rzetelnej informacji. Według skarżącego został on pozbawiony zasiłku dla bezrobotnych z powodu źle udzielonej mu informacji, która miała wpływ na jego działania, tym bardziej, że z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że gdyby informacja została mu przekazana rzetelnie, to miałby pełne prawo do zasiłku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą ją argumentacją. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego udzielania nieścisłych informacji przez pracowników obsługujących infolinię organ wyjaśnił, że tzw. "Zielona Linia" jest infolinią w administracji publicznej dla klientów Publicznych Służb Zatrudnienia z całego kraju. Konsultanci z Centralnego Biura Infolinii gromadzą i udzielają informacji na temat ofert pracy, propozycji szkoleń, dostępnych w urzędach środków na aktywizację osób bezrobotnych, rejestracji i wypłat zasiłków dla bezrobotnych. Pracownicy Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu nie udzielają żadnych informacji w ramach wyżej wymienionej infolinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest obarczoną wadą, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, wydano ją bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy.

Przedmiotem sporu jest zaskarżona decyzja jedynie w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, bowiem nie kwestionuje on faktu przyznania mu statusu osoby bezrobotnej. W tym zakresie podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowi art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z "2008 r. nr 69, poz. 415" [winno być "2013, poz. 674"] ze zm.), zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, spełniał jedną z przesłanek szczegółowo określonych w art. 71 ust.1 pkt 2 lit. a-i upz, wskazujących na okresy, które zalicza się do 365 dni, o których mowa wyżej. Z punktu widzenia przedmiotu sporu w analizowanej sprawie, kluczowe znaczenie ma sposób obliczenia okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 upz - od jakiego momentu ten okres winien być liczony (czy okres wskazany w tym przepisie to jest "18 miesięcy poprzedzających" od momentu zarejestrowania należy liczyć w sposób ciągły (nieprzerwany), czy też w sposób dopuszczający jego przerywanie, a zatem faktyczne wydłużenie).

Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym przedmiocie dowodzi, że linia orzecznicza w tym zakresie jest w zasadzie ukształtowana. Sąd I instancji wskazał, że odmienny pogląd sformułował w wyroku z 14.3.2013 r. IV SA/Po 5/13 (dalej wyrok IV SA/Po 5/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Jego konkluzją jest stwierdzenie, że skoro ustawodawca w art. 71 ust. 1 pkt 2 upz nie używa słowa "bezpośrednio", czy innego określenia wskazującego na analogiczne konsekwencje, jak na przykład sformułowania "ostatnich 18 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku", lecz ogranicza się jedynie do wskazania, że chodzi o 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, to niedopuszczalna jest wykładnia ścieśniająca termin "miesięcy poprzedzających" jedynie do "miesięcy bezpośrednio poprzedzających".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił powyższego stanowiska. Natomiast w pełni aprobował pogląd i zasadniczy tok rozważań zaprezentowany przez tutejszy Sąd w wyroku z 13.11. 2013 r., IV SA/Wr 464/13 i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 17.1.2013 r., II SA/Go 1015/12, wedle których przyjęcie wykładni proponowanej w wyroku IV SA/Po 5/13 prowadzi do naruszenia racjonalności i spójności zastosowanego rozwiązania. Jeśli termin 18 miesięcy miałby być liczony inaczej, niż wstecz bezpośrednio od dnia poprzedzającego dzień rejestracji, to jego wyznaczenie stałoby się bezprzedmiotowe. Konsekwencją tego stanowiska jest bowiem to, że obliczenie 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku następowałoby w oparciu o wszystkie miesiące poprzedzające dzień zarejestrowania, w których bezrobotny mógł być zatrudniony. Tymczasem wniosek taki jest sprzeczny z celami i funkcjami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, które sprowadzają się do limitowania okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku. Intencje ustawodawcy są czytelne, a przyjęte rozwiązanie nie narusza zasady proporcjonalności. Okres 18 miesięcy to nieco ponad 540 dni, z czego uprawniony przez okres 365 dni winien być zatrudniony lub spełnić inne przesłanki wymienione w poszczególnych literach pkt 2 ust. 1 art. 71 upz. W ustępach 2 do 4 tego artykułu przewidziane są wyjątki na korzyść uprawnionego. Zatem okres 365 dni zatrudnienia oblicza się w okresie wyłącznie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania.

W wyroku z 4.4.2006 r., I OSK 1212/05 [Lex 209135] Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ze sformułowania "poprzedzających dzień zarejestrowania" w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych wynika, że okres 18 miesięcy liczy się od dnia rejestracji, a nie od dowolnie wybranego przez bezrobotnego okresu 18 miesięcy. W języku polskim słowo "poprzedzić" rozumie się "zajść w czasie przed jakimś faktem, zdarzeniem" (Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005 r.). Norma prawna, zawarta w art. 23 ust. 1 pkt 2 [ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 ze zm.)] (obecnie w art. 71 ust. 1 pkt 2 upz), określa zdarzenie, od którego liczy się 365 dni w okresie 18 miesięcy stanowiąc, że tym zdarzeniem jest dzień zarejestrowania. Pomiędzy zdarzeniem prawnym - dniem rejestracji, a okresem 18 miesięcy występować musi ścisły związek. Odstąpić od tego można jedynie w sytuacjach szczególnych, a mianowicie gdy bezrobotny nie dokonał rejestracji z powodu dni wolnych od pracy. W takim aspekcie zagadnieniem tym zajmował się Sąd Najwyższy, który w wyroku z 27.3.2002 r., III RN 168/01, zaakcentował, że "Opóźnienia w zarejestrowaniu się w charakterze bezrobotnego, spowodowanego dniami ustawowo wolnymi od pracy, nie należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia warunku zatrudnienia przez okres 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania".

Przechodząc od tych rozważań na grunt badanej sprawy stwierdzić należy, że pozostaje w niej poza sporem fakt, że skarżący prowadził działalność gospodarczą od 1 czerwca 2007 r. do 30 listopada 2012 r.; wykreślenie z rejestru nastąpiło dnia 8 maja 2013 r., a dnia 18 lipca 2007 r. zarejestrował się on jako bezrobotny. Ma rację Wojewoda kiedy wywodzi, że skarżący nie udokumentował wymaganych przez ustawodawcę co najmniej 365 dni do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych tj. za okres od 17 stycznia 2012 r. do 17 lipca 2013 r. We wskazanym wyżej okresie przerwa między opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności i na Fundusz Pracy (art. 71 ust.1 pkt 2 lit. d upz), a datą rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy wynosiła 7 miesięcy i 18 dni. Dokonanie dopiero po tym okresie czynności rejestracyjnych uniemożliwia uznanie, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni skarżący opłacał składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, skoro do dnia 30 listopada 2012 r. prowadził działalność gospodarczą.

Stwierdzenie powyższego oznacza, że nie została spełniona ustawowa przesłanka nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W świetle wyżej ujawnionych okoliczności sprawy prawidłowo organy obu instancji orzekły o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ administracji publicznej związany jest treścią obowiązujących przepisów i wydaje tzw. decyzję związaną, bowiem przepisy art. 71 ust.1 i 2 upz mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organowi żadnych uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przysługującego bezrobotnemu.

Nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego zarzut skargi nakierowany na winę organu w zakresie udzielenia wadliwej informacji co do wymogów związanych z rejestracją bezrobotnego. Twierdzenia skarżącego w tym zakresie jako niepoparte żadnym dowodem są gołosłowne. Analiza materiału aktowego sprawy nie potwierdza tego - przeciwnie - wskazuje na to, że skarżący był informowany o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na sferę jego uprawnień jako bezrobotnego. Z akt sprawy wynika, że był on zarejestrowany jako bezrobotny po raz drugi (pkt 20 oświadczenia bezrobotnego z 18.7.2013r.)

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. K., reprezentowany przez adw. W. B. K.

Skarżący na podstawie art. 173, 174 pkt 1 ppsa zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przez zastosowanie wykładni ścieśniającej termin "miesięcy poprzedzających" jedynie do "miesięcy bezpośrednio poprzedzających", mimo że ustawodawca nie używa słowa "bezpośrednio", czy innego określenia wskazującego na analogiczne konsekwencje, jak na przykład sformułowania "ostatnich 18 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku", lecz oznacza się jedynie do wskazania, że chodzi o 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, a w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego za odpowiadającą prawu.

Skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 ppsa;

2. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

3. zasądzenie na rzecz adw. W. B. K. kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącego z urzędu, bowiem nie zostały one uiszczone ani w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Wobec braku zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), stan faktyczny w sprawie, aprobowany przez Sąd I instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Zarzut podniesiony w niniejszej sprawie nie jest usprawiedliwiony. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, wykładnia art. 71 ust. 1 upz, akceptowana zaskarżonym wyrokiem, jest właściwa, nie zaś ścieśniająca. Wykładnia aprobowana zaskarżonym wyrokiem nie ogranicza się jedynie do dyrektyw językowych, ale odwołuje się także do dyrektyw systemowych i funkcjonalnych.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, zwyciężył pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238, nb 432). Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca w ustępach 2-4 art. 71 upz zawarł wyjątki od zasady ogólnej, zawartej w ustępie 1 art. 71 upz. Skoro ustawodawca w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, należącej do systemu zabezpieczenia społecznego, uzależnił prawo do zasiłku dla bezrobotnych wobec osób, które wykonywały pracę, były zatrudnione bądź spełniały inne przesłanki enumeratywnie wymienione w ustępie 2 art. 71 upz, a co wiązało się z opłacaniem składek na Fundusz Pracy bądź podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, to nie ulega wątpliwości, że by dana osoba mogła korzystać z zasiłku dla bezrobotnych, musiała spełniać wymogi ustawowe. Nie narusza zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) wykładnia, która uzależnia prawo do zasiłku dla bezrobotnych od tego, że okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzał dzień zarejestrowania, a w tym okresie łącznie przez 365 dni zainteresowany spełniał wymogi o których mowa w szczególności w ustępie 2 lit. d art. 71 upz.

Na poparcie swego stanowiska autor skargi kasacyjnej przywołał wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 3.8.2010 r., IV SA/Gl 266/10, Lex 670680 (dalej wyrok IV SA/Gl 266/10) i IV SA/Po 5/13. Jednakże w sprawie kontrolowanej wyrokiem IV SA/Gl 266/10 Sąd miał do czynienia z wyjątkową sytuacją faktyczną. Skarżąca została zarejestrowana w dniu 4 stycznia 2010 r. jako bezrobotna, w związku z czym organ przyjął, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację tj. od 3 lipca 2008 r. do 3 stycznia 2010 r. posiadała udowodnione zatrudnienie w łącznej ilości 363 dni okresów uprawniających do przyznania zasiłku. Tymczasem okolicznością bezsporną jest, że jeszcze w dniu 31 grudnia 2009 r. skarżąca była zatrudniona. Gdyby więc w następnym dniu, tj. 1 stycznia 2010 r. skarżąca została zarejestrowana, okres 18 miesięcy cofnąłby się do 30 czerwca 2008 r., a w tej dacie skarżąca była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy, a zatem posiadała 366 dni okresów uprawniających do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Natomiast rejestracja w dniu 4 stycznia 2010 r., która przesunęła okres 18-miesięczny i skróciła okres wymagany o 3 dni, nastąpiła wyłącznie dlatego, że dni 1, 2 i 3 stycznia 2010 r. były dniami wolnymi od pracy (Nowy Rok, sobota, niedziela). Skarżąca nie mogła się więc zarejestrować w dniu 1 stycznia 2010 r., a tym samym wykazać, że posiada 365 dni okresów uprawniających do zasiłku w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, rozumianych jako poprzedzających ten dzień. Sąd Najwyższy w wyroku z 27.3.2002 r., III RN 168/01, podkreślił, że "Opóźnienia w zarejestrowaniu się w charakterze bezrobotnego, spowodowanego dniami ustawowo wolnymi od pracy, nie należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia warunku zatrudnienia przez okres 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (dot. poprzednio regulującego tę kwestię art. 23 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu)".

Taka wyjątkowa sytuacja, niezależna od osoby ubiegającej się o zasiłek dla bezrobotnych, nie zaistniała w sprawie kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku IV SA/Po 5/13 argumenty nie są przekonywujące. Dostrzec wprawdzie można, że w szeregu przepisów porównawczo przedstawionych w wyroku IV SA/Po 5/13 termin "bezpośrednio" został zastosowany do dookreślenia zakresu zastosowania czasowego norm prawnych z nich wynikających. Współczesne poglądy na wykładnię prawa nakazują ostrożność lub powściągliwość w ocenie konsekwencji płynących z użycia określonych terminów lub zwrotów w tekście prawnym. Jego prawidłowe zrozumienie wymaga bowiem przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator winien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany (przełamania) tego znaczenia. Przyjęcie wykładni proponowanej przez skarżącego kasacyjnie zawartej w wyroku IV SA/Po 5/13 prowadzi do naruszenia racjonalności i spójności zastosowanego rozwiązania. Dodatkowym argumentem przemawiającym przeciwko takiemu stanowisku jest to, że jeśli termin 18 miesięcy miałby być liczony inaczej, niż wstecz bezpośrednio od dnia poprzedzającego dzień rejestracji, to jego wyznaczenie stałoby się bezprzedmiotowe. Konsekwencją tego stanowiska jest bowiem to, że obliczenie 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku następowałoby w oparciu o wszystkie miesiące poprzedzające dzień zarejestrowania, w których bezrobotny mógł być zatrudniony, nawet kilkadziesiąt lat wstecz. Wniosek taki jest sprzeczny z celami i funkcjami ustawy, które sprowadzają się do limitowania okresu czasu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku. Intencje ustawodawcy są bowiem czytelne, a przyjęte rozwiązanie nie narusza zasady proporcjonalności. Okres 18 miesięcy to nieco ponad 540 dni, z czego uprawniony przez okres 365 dni winien być zatrudniony lub spełnić inne przesłanki wymienione w poszczególnych przepisach pkt 2 ust. 1 art. 71 upz. Nadto w przepisach ust. 2 do 4 tego artykułu przewidziane są wyjątki na korzyść uprawnionego. Zatem okres 365 dni zatrudnienia oblicza się w okresie wyłącznie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania.

Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie (wyrok NSA z: 20.12.2011 r., I OSK 1305/11; 27.10.2015 r., I OSKK 521/12; wyroki WSA w: Opolu z 24.1.2008 r., II SA/Op 401/07 i 24.1.2012 r., II SA/Ol 1011/11; Gdańsku z 8.10.2009 r., III SA/Gd 380/09; Bydgoszczy z 20.10.2009 r., II SA/Bd 537/09; Gorzowie Wlkp. z 28.4.2011 r., II SA/Go 178/11 i 17.1.2013 r., II SA/Go 1015/12; Poznaniu z 15.11. 2011 r., II SA/Po 864/11, cbosa).

W doktrynie wskazuje się, że warunkiem uzyskania prawa do zasiłku przez osobę posiadającą status bezrobotnego jest legitymowanie się odpowiednim "stażem", czyli okresem pewnej aktywności zawodowej lub okresem z nim zrównanym. Chodzi tu łącznie o okres co najmniej 365 dni przypadających w czasie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w charakterze bezrobotnego. W modelu stricte ubezpieczeniowym byłby to minimalnych czas opłacania składki na fundusz, z którego wypłacane jest świadczenie zasiłkowe. W komentowanej ustawie ów staż przedstawia sobą zdecydowanie bardziej złożony obraz. Uwzględniane są tu bowiem bardzo różne okresy, które mogą być sumowane, a także nie muszą mieć charakteru ciągłego. Dopuszczane są zatem przerwy między nimi. Ważne jest jedynie, aby okresy te występowały we wskazanym wyżej czasie 18 miesięcy i po zsumowaniu równe były przynajmniej 365 dniom. Przepis art. 71 ust. 1 upz ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że "nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym" (wyrok WSA w Opolu z 24.1.2008 r., II SA/Op 401/07, Lex 489517; Z. Góral w: Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz praktyczny, Wolters Kluwer 2011, uw. 2 do art. 71).

Potwierdzeniem prawidłowości przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładni pojęcia "w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania" jest doprecyzowanie tego uregulowania przez ustawodawcę, poprzez dodanie wyrazu "bezpośrednio" poprzedzających dzień zarejestrowania, co nastąpiło art. 1 pkt 61 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 598) - z dniem 27 maja 2014 r.

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu (art. 184 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.