Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 972/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 7 , art 75 , art 77 , art 80 , art 97 par 1 pkt 4 , art 107
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 26
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skarg Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie [...] w W. Okręg [...] w [...] oraz Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie [...] w W. Okręg [...] w [...] kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 24 października 2016 r., wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 – tj. ze zm.), art. 26 ust. 1-6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40) po rozpatrzeniu wniosku: Z. S., M. K., P. K., M. K., J. K., J. D., A. D., J. D. i R. D., orzekł:

- w punkcie 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1860 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., położonej w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], na rzecz: Z. S. w [...] części, M. A. K. w [...] części, P. P. [...] w [...] części, [...] M. K. w [...] części, J. S. K. w [...] części, J. J. D. w [...] części, A. W. D. w [...] części, J. B. D. w [...] części, R. J. D. w [...] części;

- w punkcie 2, że zwrot nieruchomości opisanej w punkcie 1 następuje nieodpłatnie;

- w punkcie 3 o zobowiązaniu Gminy K. do odtworzenia [...] poprzez zawarcie z [...] Związkiem Działkowców umowy odpowiadającej tytułowi prawnemu, który posiadał [...] Związek Działkowców do zwracanej nieruchomości w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania [...] oraz do założenia na nieruchomości [...] i odtworzenia urządzeń odpowiadających rodzajem urządzeniom wymienionym w punkcie 6;

- w punkcie 4 o zobowiązaniu Gminy K. do wypłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 5 działkowcom posiadającym prawo dzierżawy działkowej do określonych w tych punktach działek - za składniki majątkowe stanowiące ich własność oraz za przysługujące im prawo do działki w likwidowanym [...]. Wartość odszkodowania za prawo do działki pomniejsza się o wartość prawa do działki przyznanego w utworzonym na podstawie punktu 3 [...];

- w punkcie 5 o ustaleniu wysokości odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działce położonej w części [...] [...]" zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. oraz za prawa do działki w [...] na rzecz imiennie wymienionych dzierżawców poszczególnych ogrodów działkowych (punkty a-l);

- w punkcie 6 o ustaleniu wartości urządzeń i budynków w likwidowanym [...] w wysokości 18 083 zł, w tym: 171 m ogrodzenia z siatki handlowej na słupkach stalowych o wysokości 1,80 m - w wysokości 2471,00 zł, 163 m2 drogi wewnętrznej gruntowej utwardzonej tłuczniem - w wysokości 1 495,00 zł, 144 m instalacji energetycznej podziemnej kabel 4x120 mm - w wysokości 12 837,00 zł, 1 studnia z kręgów betonowych wraz z płytą konstrukcyjną dla pompy - w wysokości 1 280,00 zł;

- w punkcie 7 o ustaleniu, że termin realizacji obowiązków określonych w punkcie 3, punkcie 4 i punkcie 5 wynosi 6 miesięcy począwszy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia 25 marca 1992 r. M. K. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w K. z wnioskiem o zwrot parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. [...]. W toku postępowania do wniosku przyłączyli się również inni spadkobiercy wywłaszczonych.

Zgodnie z wykazem zmian (równoważników) z dnia 27 czerwca 1983 r. [...] [...] oraz z porównaniem aktualnej mapy ewidencyjnej dla działki nr [...], obr. [...] z mapą katastralną gm. kat. [...] parcela katastralna l. kat. [...] i część parceli katastralnej l. kat. [...] powstałe z wywłaszczonej parceli l. kat. [...], stanowią działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Działka nr [...] stanowi własność Gminy Miejskiej K..

Wojewoda postanowieniem z dnia 8 września 2004 r. nr [...] wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy. Niniejsza decyzja rozstrzyga sprawę w zakresie obejmującym działkę nr [...]. W pozostałym zakresie została wydana odrębna decyzja Starosty [...].

Organ ustalił, że pierwsze dwie przesłanki zwrotu określone w art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n. zostały spełnione, gdyż wnioskodawcy są spadkobiercami poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości (prawo własności parceli l. kat. [...] obj. Iwh [...] przysługiwało S. K. i M. K. z d. [...] po połowie), a wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Cel wywłaszczenia został w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 15 października 1952 r. nr [...] określony jako: budowa reduktorni gazów i wieży spadochronowej. Nigdy nie nastąpiło zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości na cel wskazany w orzeczeniu, gdyż obiekty te zostały wybudowane na innych nieruchomościach (wieża spadochronowa powstała na działce nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., stacja redukcyjna [...] jest usytuowana na działce nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...]), a teren zawnioskowanej do zwrotu działki nr [...] od momentu wywłaszczenia do dnia urządzenia ogrodów działkowych pozostał niezagospodarowany.

Dlatego też organ I instancji uznał nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia.

Ponieważ ani w jednostkach archiwalnych, ani w aktach wywłaszczeniowych, ani w rejestrze wniosków o złożenie do depozytu sądowego Sądu Rejonowego dla K. [...] w K. Wydział l Cywilny nie odnaleziono dokumentów dotyczących przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ I instancji ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie zostało przyznane odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Podczas rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami wnioskowanej do zwrotu nieruchomości przeprowadzonej w dniu 13 czerwca 2012 r. ustalono, że teren działki nr [...] stanowi ogród działkowy. Z pozyskanej dokumentacji wynika, że na terenie części parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] w połowie lat 70-tych ubiegłego wieku urządzony został najpierw Przyzakładowy Ogród Działkowy im. [...] jako ogród stały, który następnie stał się Pracowniczym Ogrodem Działkowym na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, przy czym zmienił nazwę na Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]

Na podstawie art. 26 ust. 1 - 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych zobowiązano Gminę K. do odtworzenia [...] poprzez zawarcie z właściwym stowarzyszeniem ogrodowym umowy odpowiadającej tytułowi prawnemu, jaki posiadał [...] Związek [...] do zwracanej nieruchomości oraz do założenia na ww. nieruchomości [...] i odtworzenia urządzeń odpowiadających rodzajem urządzeniom likwidowanego [...].

Ocenił, że art. 23 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie ma zastosowania w sprawie.

Uznał, po przeprowadzeniu analizy przepisów prawa, że nie można stwierdzić, żeby posadowione na przedmiotowej nieruchomości urządzenia i obiekty zostały wykonane niezgodnie z obowiązującym ówcześnie prawem.

Wartość nieruchomości organ I instancji określił na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. (uprawnienia nr [...]) w dniu 30 kwietnia 2015 r., uznając, że został sporządzony zgodnie z wymogami prawa oraz że jest on spójny i logiczny. Przyjęte przez rzeczoznawcę podejście dochodowe koresponduje z treścią art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Wartość składników majątkowych stanowiących własność działkowców oraz stowarzyszenia ogrodowego oszacowano w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, technikami: szczegółową i wskaźnikową. Do obliczenia wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

W związku z brzmieniem art. 22 ust. 1 cyt. ustawy ustalone na podstawie operatu szacunkowego wartości praw do działki dla poszczególnych ogrodów działkowych, w przypadku przyznania osobom legitymującym się tymi prawami nowego prawa do działki w ogrodzie działkowym założonym na podstawie punktu 3 sentencji niniejszej decyzji, zostaną pomniejszone o wartość przyznanego prawa do działki w nowym ogrodzie działkowym.

Ponieważ znajdujące się na zwracanej nieruchomości składniki majątkowe stanowiące własność [...] Związku [...] zgodnie z sentencją niniejszej decyzji, w całości podlegają odtworzeniu - nie ustalono za nie odszkodowania.

W celu zapewnienia realnej możliwości realizacji obowiązków polegających na odtworzeniu [...] oraz wypłaty ustalonego odszkodowania ustalono, że powyższe ma nastąpić w terminie sześciu miesięcy od momentu nabycia waloru ostateczności.

Odwołanie od ww. decyzji złożył [...] Związek [...] stowarzyszenie [...] w [...] [...] w K. zaskarżając ją w całości i zarzucając :

- nieprawidłowość dokonanych przez organ l instancji ustaleń co do zbędności przedmiotowej nieruchomości oraz prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego;

- pominięcie i niezastosowanie art. 24 ust 2 i 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ l instancji, że realizacja obowiązku odtworzenia [...] nie może nastąpić poprzez wypłatę z tego tytułu odszkodowania na rzecz stowarzyszenia ogrodowego;

- błędne przyjęcie, że przedmiotowy teren objęty zwrotem nie jest obciążony ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz działkowców bądź [...] Związku Działkowców, a co za tym idzie niezasadne pominięcie [...] Związku Działkowców przy ustalaniu odszkodowania za prawo użytkowania. Wskazano na toczące się postępowania administracyjne mające na celu regulację stanu prawnego nieruchomości zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]";

- pominięcie okoliczności, czy w wyniku wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości pozostała część Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" będzie nadawała się do prawidłowego wykorzystania;

- wątpliwe przyjęcie nieodpłatnego zwrot nieruchomości.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] złożyła również Gmina K., wnosząc o uchylenie decyzji orzekającej o nieodpłatnym zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], jak również uchylenia jej punktów 3 – 7. Odwołująca zakwestionowała ustalenia co do stwierdzonej zbędności przedmiotowej nieruchomości oraz nieodpłatny zwrot nieruchomości. Zakwestionowała również rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, zarzucając, że organ l instancji nie ustalił, czy obiekty podlegające wycenie zostały wykonane zgodnie z prawem.

Wojewoda decyzją z dnia 3 lipca 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), utrzymał w mocy pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji (pkt 1) i uchylił zaskarżone pkt. 3,4, 5, 6 i 7 decyzji starosty i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji (pkt 2).

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji odnośnie spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz o nieodpłatnym zwrocie tej nieruchomości

Ocenił, że skoro na przedmiotowym terenie nie były podejmowane działania związane z realizacją celu wywłaszczenia, to prawidłowo organ l instancji nie uwzględnił wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, wynikającego z działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu (art. 140 ust. 4 ugn).

Organ II instancji wskazał, że w zakresie obowiązku odtworzenia ROD oraz wypłaty odszkodowania, z uwagi na usytuowanie na przedmiotowej nieruchomości ogrodów działkowych, w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 21 i 22 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Z uwagi na nieaktualność operatu szacunkowego z dnia 30 kwietnia 2015 r. i fakt wydania kolejnego cennika nasadzeń, skutkującego zmianą przyjętych w operacie cen jednostkowych oraz zaistniałą zmianą wieku roślin, Wojewoda stwierdził konieczność sporządzenia nowego, aktualnego operatu szacunkowego. Uznał, że sporządzenie nowego operatu szacunkowego nie może nastąpić w toku postępowania odwoławczego, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności. Było to powodem uchylenia pkt 2 – 7 zaskarżonej decyzji.

Wojewoda wskazał również, że nieprawidłowym było zobowiązanie przez organ I instancji Gminy K. do odtworzenia [...] i odtworzenia urządzeń (pkt 3 i 7 decyzji), gdyż jak wynika z treści odwołania [...] Związku Działkowców, przed P. K. prowadzone jest pod sygn. [...] postępowanie mające na celu regulację stanu prawnego nieruchomości zajmowanych przez [...] "[...]" w K., na podstawie art. 75 i 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Z uwagi na fakt, że art. 21 mówi o zawarciu z [...] Związkiem Działkowców umowy odpowiadającej tytułowi prawnemu, który posiadał [...] Związek Działkowców do zwracanej nieruchomości w ponownie prowadzonym postępowaniu organ l instancji powinien rozważyć w tym zakresie zawieszenie przedmiotowego postępowania, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu zakończenia ww. postępowania, którego wynik warunkuje możliwość stwierdzenia stosownego tytułu prawnego do zwracanej nieruchomości na rzecz [...] Związku Działkowego.

Odnosząc się do zarzutów [...] Związku Działkowców co do braku ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wobec prowadzonego pod sygn. [...] przez P. K. postępowania, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje od podmiotu likwidującego tylko odszkodowanie za składniki majątkowe stanowiące jego własność, a niepodlegające odtworzeniu, zaś przysługujące stowarzyszeniu prawo do działki podlega "odtworzeniu" poprzez zawarcie z odpowiednim podmiotem publicznym (w tym przypadku Gminą K.) umowy odpowiadającej tytułowi prawnemu, który posiadał [...] Związek Działkowców do zwracanej nieruchomości.

Za niezasadny organ II instancji uznał zarzut [...] Związku Działkowców o pominięciu art. 24 ust. 2 i 3 omawianej ustawy, skoro przepis ten nie ma zastosowania do spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podkreślił, że art. 26 reguluje odrębny przypadek likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zaś przepisy regulujące pozostałe przypadki (art. 18-25) stosuje się tylko w takim zakresie, w jakim przepis art. 26 wyraźnie do nich odsyła.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że uprawnienie do żądania likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, aktualizuje się po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W takim przypadku stowarzyszenie może jednak dochodzić swoich praw na drodze cywilnoprawnej. W zakresie dotyczącym tej części ROD, która w wyniku realizacji decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele jej likwidacja może nastąpić na zasadach określonych w art. 19-24 powołanej ustawy, jednakże "poza" postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (już po jego zakończeniu).

Odnosząc się do zarzutu Gminy K., czy urządzenia, do odtworzenia których zobowiązuje zaskarżona decyzja oraz składniki majątkowe, za które przyznane zostało odszkodowanie, zostały wykonane zgodnie z prawem, organ II instancji wyjaśnił, że w ponownie prowadzonym w tym zakresie postępowaniu organ l instancji powinien mieć na uwadze, że 30 kwietnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która ma na celu doprecyzowanie zapisów ustawy Prawo budowlane w zakresie regulacji odnoszących się do budownictwa na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych, wprowadzając legalizację obiektów budowlanych wybudowanych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, spełniających wymagania dla altany działkowej, określone w dodawanym pkt 9a w art. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewoda zwrócił uwagę, że regulacje zawarte w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych w rzeczywistości regulują jedynie stosunki i wzajemne rozliczenia pomiędzy dotychczasowym właścicielem - podmiotem likwidującym a stowarzyszeniem ogrodowym i działkowcami, pomijając w tym zakresie wnioskodawców postępowania, na rzecz których zwracana jest nieruchomość, a zatem stronami postępowania w tym zakresie jest właściciel - podmiot likwidujący oraz stowarzyszenie ogrodowe i działkowcy. Wydaje się zatem, że poza tym postępowaniem pozostaje faktycznie uprawniony następca prawny, który nie ma wpływu na jego przebieg. Co prawda o kwestiach wskazanych w art. 26 ust 1 omawianej ustawy orzeka się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (art. 26 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych), ale w art. 26 ust. 4 wskazano, że odwołanie od decyzji, o której mowa w ust. 3, w zakresie wskazanym w ust. 3, nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości. Przepisu art. 23 nie stosuje się.

Ustawodawca dopuścił możliwość, na etapie postępowania odwoławczego, rozdzielenie części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości w razie jej ostateczności (niezaskarżenia) od części decyzji w zakresie rozliczeń finansowych ustalanych w oparciu o ustawę o ogrodach działkowych.

Wobec stwierdzonej zbędności przedmiotowej nieruchomości organ odwoławczy uznał, że należy utrzymać w mocy zaskarżone punkty 1 i 2 decyzji Starosty [...], natomiast uchylić pkt. 3, 4, 5, 6 i 7 decyzji Starosty [...] z 24 października 2016 i przekazać w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, celem dokonania ponownych rozliczeń finansowych związanych z realizacją zapisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, co może wszak nastąpić już po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie nieruchomości. W tym zakresie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Stwierdzony zakres postępowania wyjaśniającego, jakie winno być przeprowadzone dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w podanym zakresie, przekracza ramy zakreślone przepisami art. 136 w związku z art. 15 k.p.a.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody wnieśli: Gmina Miejska K. oraz P. K. reprezentowany przez Okręgowy Zarząd [...] w K..

Gmina Miejska K. zaskarżyła decyzję w części, tj. w zakresie punktu 1 i zarzuciła:

I. naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 7 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do ustalenia, iż nie został zrealizowany cel wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 15 października 1952 r. na cele realizacji narodowych planów gospodarczych, pod budowę reduktorni gazów i wieży spadochronowej, podczas gdy wywłaszczenie obszaru większego aniżeli dla budowy reduktorni gazów i wieży spadochronowej oznaczałoby, iż planowano realizację jeszcze innej inwestycji towarzyszącej inwestycji głównej,

- art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia,

II. prawa materialnego, tj.:

- art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia skutkujący obowiązkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej poprzednich właścicieli, podczas gdy cel wywłaszczenia mógł obejmować realizację jeszcze innej inwestycji towarzyszącej inwestycji głównej określonej jako budowa reduktorni gazów i wieży spadochronowej.

Gmina Miejska K. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w zakresie punktu 1 oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].

W uzasadnieniu skarżąca podała, że Starosta [...] ustalił, iż wieża spadochronowa oraz reduktornia gazów powstały, niemniej jednak na innych nieruchomościach aniżeli ta objęta roszczeniem o zwrot. Tym samym organ I instancji zaniechał ustalenia przeznaczenia pozostałych terenów. Jak zauważył organ I instancji wywłaszczeniem objęto znaczny obszar dla celów budowy dwóch obiektów. Z uwagi na sam ten fakt organ prowadzący postępowanie powinien dążyć do pełnego wyjaśnienia stanu sprawy poprzez przeprowadzenie pełnej kwerendy archiwów, jak chociażby zwrócić się do Archiwum Narodowego w K., gdzie przechowywane są akta Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.. Z uwagi na fakt, że nie udało się odnaleźć dokumentacji precyzującej cel wywłaszczenia na objętej roszczeniem o zwrot nieruchomości powstałej przed datą wywłaszczenia, nie jest wykluczone, że na wywłaszczonym terenie, oprócz dwóch skonkretyzowanych obiektów planowano również realizację innej inwestycji towarzyszącej inwestycji głównej. Takiej możliwości żaden z organów nie wziął pod uwagę i nie przeprowadził postępowania w celu potwierdzenia bądź obalenia przedstawionej hipotezy. Organ I instancji powołał się na dokumenty wytworzone w 1969 r., a więc po 17 latach od daty wywłaszczenia, świadczące jedynie o tym, że na zawnioskowanym do zwrotu terenie planowano budowę ogródków działkowych, które na przedmiotowej nieruchomości funkcjonują.

W ocenie skarżącej, również postępowanie wyjaśniające mające na celu odszukanie orzeczenia o odszkodowaniu nie zostało przeprowadzone prawidłowo. Z orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia 15 października 1952 r. wynika, że podejmowano działania mające na celu ustalenie odszkodowania za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości.

P. K. reprezentowany przez Okręgowy Zarząd [...] w K. zaskarżył decyzję Wojewody w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 24 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez zaniechanie zbadania celowości jego zastosowania i pominięcie w wytycznych dla organu I instancji wystąpienia o zgodę na wypłatę odszkodowania, w miejsce obowiązku odtworzenia ROD, stanowiącego równowartość szacunkową kosztów realizacji tych obowiązków, a na rzecz działkowca - prawa do działki;

- art. 26 ust. 2 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez zaniechanie zalecenia organowi I instancji dookreślenia w decyzji jakich składników majątkowych dotyczy odszkodowanie;

- art. 26 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w ten sposób, że organ II instancji przyjął, że ustawodawca dopuścił na etapie postępowania odwoławczego rozdzielenie sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, poprzez podział postępowania na część dotyczącą wywłaszczenia oraz na część obejmującą rozliczenia finansowe, podczas gdy z literalnego

brzmienia ustawy wynika, że wysokość odszkodowania, osoby uprawnione do jego otrzymania oraz zakres i termin obowiązków, o których mowa w art. 21 określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości;

- art. 26 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez pominięcie zapisów dotyczących zakresu realizacji przez Gminę Miejską K. obowiązków, o których mowa w art. 21 tej ustawy, to jest poprzez brak zalecenia organowi I instancji wskazania, jakie urządzenia znajdujące się na zwracanej nieruchomości mają

zostać odtworzone;

art. 26 ust. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez uznanie, że uprawnienie do żądania likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, aktualizuje się po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a prawo to może być dochodzone na drodze cywilnoprawnej, podczas gdy literalne brzmienie ustawy

nie daje podstaw do takiego stwierdzenia;

art. 26 ust. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez przyjęcie, iż nieprawidłowym było zobowiązanie Gminy Miejskiej K. do odtworzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" poprzez zawarcie stosownej umowy, podczas gdy zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w K. sygn. akt: II SA/Kr 999/15 z dnia 30 października 2015 r. regulacja zawarta w przepisach art. 21, art. 23, art. 26 oraz art. 78 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przewiduje obecnie w przypadku zwrotu nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy szczególne uprawnienie w postaci prawa do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania nawet w sytuacji, gdy dany rodzinny ogród działkowy jedynie faktycznie władał daną nieruchomością, w związku z funkcjonowaniem na jej terenie rodzinnego ogrodu działkowego, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych;

- art. 75 ust. 6 w związku z art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez całkowite pominięcie i błędne przyjęcie, iż działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1860 ha nie jest obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi, co w rezultacie

doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, iż [...] Związek Działkowców stowarzyszenie [...] w W. nie jest uprawniony do otrzymania odszkodowania za prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości ani do zawarcia umowy odpowiadającej tytułowi prawnemu do nieruchomości, o której mowa w art. 21 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych;

- art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia iż przedmiotowa nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia, pomimo braku precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości podczas gdy, wobec braku odpowiedniej dokumentacji istnieją podstawy do orzeczenia o odmowie zwrotu.

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 6 kpa poprzez pominięcie i niezastosowanie art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, co doprowadziło do błędnego zaaprobowania stanowiska organu I instancji, iż realizacja obowiązku odtworzenia [...] nie może nastąpić poprzez wypłatę z tego tytułu odszkodowania na rzecz stowarzyszenia ogrodowego, podczas gdy żaden przepis w/w ustawy nie wskazuje, iż regulacja art. 24 ust. 2 i 3 nie znajduje zastosowania do spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości;

art. 7 kpa poprzez uznanie niepodjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności

niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

art. 11 kpa poprzez powielenie stanowiska organu I instancji i nieuzasadnienie dlaczego przyjęto, iż przedmiotowa nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia;

- art. 75 § 1 kpa poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie,

w szczególności niepozyskanie szczegółowej dokumentacji precyzującej cel wywłaszczenia;

- art. 77 § 1 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego;

- art. 78 § 1 kpa poprzez pominięcie stanowiska P. K.;

- art. 80 kpa poprzez nieprawidłowe ocenienie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że przedmiotowy obszar należy uznać za zbędny na cel wywłaszczenia, mimo iż w sprawie zachodzą uzasadnione podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, chociażby z uwagi na brak planu precyzującego cel wywłaszczenia;

art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nie zawieszenie niniejszego postępowania, do czasu

zakończenia postępowania wstępnego w sprawie wydania decyzji w trybie art. 75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych prowadzonego przez P. K. pod znakiem: [...];

art. 107 § 1 kpa poprzez nie zawarcie uzasadnienia w kwestii przyjęcia, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

3. naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest:

art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy pkt 1 i 2 decyzji organu

l instancji, podczas gdy brak było podstaw do zastosowania takiego trybu;

- art. 138 § 2 kpa poprzez zastosowanie trybu kasacyjnego co do części decyzji organu I instancji, podczas gdy brak podstaw do rozdzielenia sprawy na odrębne postępowania, a tym samym brak podstaw do uchylenia tylko części decyzji organu I instancji, przez co doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący rozwinął opisane wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargi, Wojewoda wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Rozważania prawne rozpocząć należy od przypomnienia, że zgodnie z art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40) wszczęte i niezakończone postępowania w zakresie zwrotu nieruchomości zajętych przez te ogrody toczą się według jej przepisu art. 26.

Stanowi on, że:

1.W przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie.

2.Do likwidacji ROD lub jego części, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2. Uprawnienie do odtworzenia oraz do odszkodowania nie przysługuje za nasadzenia, urządzenia i obiekty wykonane niezgodnie z prawem.

3.Podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

4.Odwołanie od decyzji, o której mowa w ust. 3, w zakresie wskazanym w ust. 3, nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości. Przepisu art. 23 nie stosuje się.

5.W przypadku gdy likwidacja części ROD, z przyczyny wskazanej w ust. 1, powoduje, że inna część ROD nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany, na wniosek stowarzyszenia ogrodowego, do likwidacji tej części ROD. Przepisy art. 19-24 stosuje się.

6.Przepisy ust. 1-5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez ROD lub jego część objętą likwidacją stowarzyszeniu [...] przysługuje tytuł prawny lub jest ona zajmowana przez ROD, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

Wobec powyższego należało udzielić odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowym było pod względem formalnym utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy punktu I i II decyzji organu I instancji, a w pozostałym zakresie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę Krakowskiego.

Stosownie do art.138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1)utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2)uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3)umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie zaś z § 2 tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w tym przepisie. Rozstrzygniecie organu odwoławczego może mieć charakter reformatoryjny - jeżeli pozwala na to zebrany zarówno przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy albo kasacyjny - jeżeli luki w materiale dowodowym nie pozwalają na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W stosunku do jednego przedmiotu sprawy administracyjnej nie może być wydane jednocześnie rozstrzygnięcie reformatoryjne i kasacyjne. Odpowiedzieć należy zatem na pytanie, czy przedmiot postępowania był podzielny, bo tylko wówczas możliwe jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej co do części rozstrzygnięcia organu I instancji, a co do drugiej części – decyzji kasacyjnej. Podzielność decyzji zachodzić może tylko wówczas, gdy pomiędzy rozstrzygnięciem co do istoty zawartym w jednym punkcie decyzji a rozstrzygnięciem kasacyjnym zawartym w drugim punkcie decyzji brak jest jakichkolwiek więzi. W przeciwnym przypadku, gdy decyzja nie posiada cech kwalifikujących przedmiot rozstrzygnięcia jako podzielny, niedopuszczalne jest odrębne rodzajowo orzeczenie organu odwoławczego co do różnych części decyzji organu I instancji. Z brzmienia cytowanego przepisu art.26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że kwestia zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz rozstrzygnięcie o roszczeniu w zakresie odszkodowania i odtworzenia ogrodu powinno być zawarte w jednej decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania od takiej decyzji jedynie w zakresie wysokości odszkodowań i osób uprawnionych do ich otrzymania oraz w zakresie i terminie realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, (czyli w zakresie nie obejmującym orzeczenia o zwrocie nieruchomości i zwrocie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej) nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości.

Wyjaśnienia wymaga zatem kwestia wykonania decyzji. W myśl art.130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Skoro zatem w przepisie art.26 ust.4 ustawodawca dopuścił sytuację, w której niezłożenie odwołania w zakresie dotyczącym wywłaszczonej nieruchomości, powoduje wykonanie decyzji w tej części, to oznacza to, że decyzja wydana na podstawie art.26 ust.3 ustawy zawiera dwa autonomiczne rozstrzygnięcia, mogące funkcjonować niezależnie od siebie: w sprawie wywłaszczonej nieruchomości i w sprawie wysokości odszkodowań i osoby uprawnionej do ich otrzymania oraz zakresu i terminu realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21. O podzielności decyzji świadczy odmienność przedmiotu tych rozstrzygnięć, podstawy prawnej oraz adresatów uprawnień i obowiązków.

Pierwsze z rozstrzygnięć dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i orzeczenia o nieodpłatności tego zwrotu, względnie o zwrocie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, a uprawnienia i obowiązki w nim zawarte dotyczą wyłącznie poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy oraz aktualnego właściciela nieruchomości. Drugie – określenia uprawnień i obowiązków między stowarzyszeniem ogrodowym i działkowcami a aktualnym właścicielem zwracanej nieruchomości. Również podstawa prawna tych rozstrzygnięć jest różna: W pierwszym z nich - art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w drugim - art. 26 ust. 1- 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

Tak więc, co do zasady, możliwa jest sytuacja, gdy w zakresie pierwszego z omawianych rozstrzygnięć decyzja organu I instancji stanie się ostateczna, a w zakresie drugiego – uchylona, a sprawa zostanie przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał jednakże, że zaskarżona decyzja w części, w jakiej utrzymała w mocy decyzji organu I instancji narusza przepis art. 138 § 1 k.p.a., ponieważ ustalenia organu odwoławczego w zakresie samego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak i jego nieodpłatności, podobnie zresztą, jak i ustalenia organu I instancji, były wadliwe. Sąd ocenił, że w tym zakresie decyzje obydwu organów wydane zostały z naruszeniem art.7 , 77 i 80 k.p.a.

I tak, wbrew sugestiom zawartych w piśmie Archiwum Narodowego w K. z dnia 16.05.2017 r. (k.26 akt organu II instancji) organ nie przeprowadził kwerendy w zasobach tego archiwum w zakresie skorowidzów i repertoriów spraw depozytowych Sądu Powiatowego dla miasta K. oraz Sądu Powiatowego dla dzielnicy [...] z lat 1951- 1978 oraz 1953 – 1978. Zwracanie się w tej sprawie do Sądu Rejonowego dla K. - [...] w K. Wydział l Cywilny było niecelowe, gdyż Sąd ten powstał znacznie później niż przejęcie przedmiotowej nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Skierowanie pytań w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania do jednostek archiwalnych wymienionych w uzasadnieniu decyzji i ograniczenie się do sporządzenia notatki z akt wywłaszczeniowych nr [...], było niewystarczające.

Organ winien przeprowadzić dowód z całych istniejących w/w akt wywłaszczeniowych pozostających w zasobach Archiwum UMK, a nie opierać się wyłącznie na notatce z przeglądnięcia akt wywłaszczeniowych (k.192). W takiej sytuacji Sąd nie jest w stanie dokonać weryfikacji tego ustalenia. W przypadku stwierdzenia, że akta wywłaszczeniowe są niekompletne, należało ustalić, czy na przykład nie dołączono ich części do akt innych spraw zwrotowych.

Dokument z k.191 akt administracyjnych jest nieczytelny. Mowa w nim o zezwoleniu na dodatkowe nabycie nieruchomości. Znaczenia tego dokumentu dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i innych organ nie rozważył. Na karcie 350 akt znajduje się niezbyt czytelna i niekompletna kserokopia protokołu z szacowania nieruchomości. Organ nie wyjaśnił, czy to kserokopia jest niepełna, czy też oryginał jest niekompletny.

Na k. 259 a.a. znajduje się notatka, w której podano numer sprawy dotyczącej położonej w pobliżu działki nr [...] obr.[...]. Nie wiadomo, czy organ sprawdził przydatność akt tej sprawy dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej.

Kserokopie map z k 214-221 są częściowo nieczytelne, nie wiadomo z którego są roku i co przedstawiają.

W decyzji wywłaszczeniowej mowa jest o zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 12.02.1952 r. Prawdopodobnie kserokopia tego dokumentu znajduje się na k.191, ale jej treści nie da się odczytać. Ustalenia organów, że reduktornia gazów nie powstała na działce nr [...] nie poddają się weryfikacji z powodu zupełnej nieczytelności dokumentu z k.217 akt administracyjnych.

Organ winien poszukiwać dowodów również w zbiorach dokumentów w wykazach hipotecznych i w księgach wieczystych prowadzonych dla wywłaszczonej nieruchomości. Organ nie wykorzystał wszystkich możliwości odnalezienia dokumentów związanych z realizacją inwestycji wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej, w tym związanych z narodowymi planami gospodarczymi, wniosków o zezwolenie na nabycie nieruchomości składanych Przewodniczącemu Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego ( wg art.7 ust.2 pkt 6 dekretu z 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych we wniosku należało wskazać cel nabycia - Dz. U. Nr 27, poz. 197) wraz załącznikami (zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku, odpis opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej, zaświadczenie prezydium wojewódzkiej rady narodowej (organu do spraw planowania zabudowy miast i osiedli w porozumieniu z wojewódzką komisją planowania gospodarczego) co do przeznaczenia nieruchomości na cele, wskazane we wniosku, plan lub szkic sytuacyjny w odpowiedniej skali w dwóch egzemplarzach z wymienieniem powierzchni przeznaczonej do nabycia i z oznaczeniem jej granic – zgodnie z art.7 ust.3 dekretu). Skoro wywłaszczenie zostało orzeczone na rzecz Dyrekcji Budowy Miasta [...] – również w archiwach dotyczących tej jednostki

należało przeprowadzić stosowną kwerendę. Uwaga ta dotyczy również materiałów archiwalnych prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Nie ma oparcia w materiale dowodowym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. Przecież reduktornia gazów nie jest samodzielnym obiektem budowlanym. Jak się wydaje, musi być elementem jakiejś instalacji (sieci). Czy i gdzie sieć taka została wykonana organ nie ustalił.

Dlatego też nie został rozpatrzony zarzut odwołania P. K., że nie ustalono, czy przedmiotowa działka nie została wywłaszczona na realizację zamierzeń związanych z budową reduktorni gazów i wieży spadochronowej, jak drogi dojazdowe, czy też pasy ochronne.

Odnosząc się do analogicznego zarzutu Gminy Miasta K. podnieść należy, że skoro wywłaszczeniem objęto znaczny obszar dla celów budowy dwóch obiektów, to należało podjąć próbę ustalenia na co wywłaszczone zostały sąsiednie nieruchomości i czy w szczególności budowa reduktorni gazów nie była związana z realizacją jakiegoś innego zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych.

Odnosząc się do zarzutów związanych z orzeczoną nieodpłatnością zwrotu zauważyć należy, że jak wynika z kart 189, 188 i 186 akt administracyjnych część osób wymienionych w 145 pozycjach decyzji wywłaszczeniowej otrzymała odszkodowania, co może rodzić pewne domniemania faktyczne. W dokumentach tych mowa, że zobowiązaną do ich wypłaty była Dyrekcja Budowy Miasta [...], a transakcje miały być realizowane przez Bank Inwestycyjny Oddział [...]. Informacji tych organ nie wykorzystał. Nie skorzystał również z sugestii Archiwum Państwowego w K. przedstawionej w piśmie z dnia 3.09.2012 r. (k.340 a.a.).

Pomimo uchylenia przez organ odwoławczy pkt. 3,4, 5, 6 i 7 decyzji Starosty i w tym zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji (pkt 2), Sąd uznał, że zasadne będzie również uchylenie tej części decyzji z powodu częściowo wadliwego uzasadnienia decyzji w tej części i błędnych wytycznych dla organu I instancji. W konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję w całości, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznając, że naruszają przepisy postępowania (art.7,77,80, 107 k.p.a.) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ II instancji ustalił, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości był określony w sposób bardzo ogólny. Nie wiadomo, co było podstawą takiego ustalenia, skoro w decyzji wywłaszczeniowej (k.205 akt administracyjnych) wyraźnie wskazano, że nieruchomości wymienione w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 15 października 1952 r. nr [...] zostały wywłaszczone na budowę reduktorni gazów i wieży spadochronowej.

Nadto, Wojewoda stwierdził konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego wyłącznie ze względu na jego nieaktualność i fakt wydania kolejnego cennika nasadzeń, skutkującego zmianą przyjętych w operacie cen jednostkowych oraz zaistniałą zmianą wieku roślin. Są to wskazania niewystarczające, gdyż operat szacunkowy sporządzony w sprawie w dniu 30.04.2015 r. jest nieprawidłowy. Ani organ odwoławczy, ani organ I instancji nie przeprowadzili jego analizy i oceny.

Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Wprawdzie organ administracyjny nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów szacunkowych jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operaty szacunkowe zawierają nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomijają niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień, co do jego treści.

W rozpatrywanej sprawie organy tego zaniechały. I tak, nie wyjaśniono dlaczego przy rozpiętości wartości prawa dzierżawy gruntu od 3 – 7 % wartości prawa własności, prawidłowe jest przyjęcie wartości prawa dzierżawy jako średnią wartości granicznych. Niewystarczający jest opis cech nieruchomości przyjętych do porównań. Nie wiadomo dlaczego wartość cechy "przeznaczenie gruntu" określono jako 20 %, tak w stosunku do nieruchomości mające przeznaczenie w planie ZD1 – ogródki działkowe, jak i dla nieruchomości oznaczonych w obowiązującym planie jako ZR- zieleń nieurządzona, R- cele rolne, Z – tereny zielone. To samo dotyczy cechy "możliwości rozwojowe". Nadto, biegła wyceniła wszystkie składniki majątkowe znajdujące się na terenie ogródków działkowych, bez wcześniejszych ustaleń organu, które są wybudowane legalnie, a które nie.

Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z cytowanym już przepisem art.26 ust.2 ustawy uprawnienie do odtworzenia oraz do odszkodowania nie przysługuje za nasadzenia, urządzenia i obiekty wykonane niezgodnie z prawem.

Nieadekwatne do treści zarzutu Gminy K. dotyczącego prawidłowości oszacowania wartości składników budowlanych znajdujących się na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, jest twierdzenie organu odwoławczego, że ustawą z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, wprowadzono legalizację obiektów budowlanych wybudowanych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, spełniających wymagania dla altany działkowej, określone w dodawanym pkt 9a w art. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zarzut dotyczył wszak "oszacowanych wartości składników budowlanych", a nie tylko altan. Wyjaśnić w związku z tym pozostaje, że zgodnie z art.4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 30 kwietnia 2015 r. (Dz.U.2015.528) - w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych na terenach rodzinnych ogrodów działkowych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniających wymagania, o których mowa w art. 2 pkt 9a ustawy wymienionej w art. 3, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie wszczyna się postępowania określonego w art. 48-49b ustawy wymienionej w art. 1 niniejszej ustawy, a postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. W przypadku gdy ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o którym mowa w ust. 1, wydana przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nie została jeszcze wykonana, właściwy organ nadzoru budowlanego, który wydał tę decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie. Tak więc legalizacja, o której wspominał organ odwoławczy dotyczy wyłącznie obiektów, o których mowa w art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, czyli "altan działkowych", przez które należy rozumieć wolno stojące budynki rekreacyjno-wypoczynkowe lub inne obiekty budowlane spełniające taką funkcję, położone na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Tymczasem w operacie nie podano nawet wysokości wycenionych altan, tak więc nie ustalono, czy altany spełniają (w szczególności te z przybudówkami) warunki ich ewentualnej legalizacji. Nadto, w operacie wyceniono m.in. studnie, murowane grille, żelbetowy kompostownik - bez ustalenia, czy obiekty te wybudowane zostały zgodnie z prawem. Wreszcie, z treści operatu zdaje się wynikać, że dwukrotnie policzono wartość wewnętrznych ogrodzeń działek [...].

Nadto, błędne są wywody Wojewody o zasadności rozstrzygnięcia, na podstawie art.138 § 2 k.p.a., w punkcie 2 decyzji z powodu wydania kolejnego cennika nasadzeń, skutkującego zmianą przyjętych w operacie cen jednostkowych oraz zaistniałą zmianą wieku roślin. Organ odwoławczy uznał, że powoduje to konieczność sporządzenia nowego, aktualnego operatu szacunkowego, przy czym sporządzenie nowego operatu szacunkowego nie może nastąpić w toku postępowania odwoławczego, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności. Zdaniem Sądu, gdyby chodziło tylko o przeszacowanie nasadzeń według nowego cennika, nie byłoby żadnych przeszkód, żeby uczynić to na etapie postępowania odwoławczego. Jednakże, jak już wcześniej wskazano, konieczność sporządzenia nowego operatu wynika z zupełnie innych powodów.

W oparciu o powyższe za zasadne należało uznać zarzuty skarg w zakresie naruszenia przez organy przepisów postepowania, a to art.7, 75, 77, 80, 97 § 1 pkt 4 i art.107 k.p.a.

Odnośnie do zarzutów P. K. w zakresie naruszenia prawa materialnego Sąd podziela argumentację Wojewody, że przepis art. 24 ust. 2 i 3 ustawy nie ma zastosowania do spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, gdyż art. 26 reguluje odrębny przypadek likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zaś przepisy regulujące pozostałe przypadki (art. 18-25) stosuje się tylko w takim zakresie, w jakim przepis art. 26 wyraźnie do nich odsyła.

Zasadny jest również pogląd organu odwoławczego, że uprawnienie do żądania likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, aktualizuje się po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i można go dochodzić na drodze cywilnoprawnej.

Celowościowa wykładnia przepisu art.26 ust.3 w zw. z art.21 ustawy, do którego odsyła przepis art.26 ust.2, nakazuje stwierdzić, że w decyzji o której mowa w art.26 ust.3 ustawy należy szczegółowo wskazać, jakie urządzenia i budynki podlegają odtworzeniu. Przemawia za tym wynikający z art.26 ust.3 obowiązek określenia w decyzji zakresu obowiązków, o których mowa w art.21. Ponieważ przepis art.26 ust.3 stanowi jedynie o obowiązku określenia w decyzji wysokości odszkodowań, nie jest konieczne określenie w decyzji za jakie składniki majątkowe przyznane zostało odszkodowanie. Wynikać to powinno z operatu szacunkowego, który podlega kontroli stron i które mogą składać do niego zarzuty.

Sąd nie wypowiada się co do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego przedstawionych w skargach, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeń przepisów postępowania jest to przedwczesne. Ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest bowiem ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organ przepis prawa materialnego.

W oparciu o powyższe, na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt 1 lit c i art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.