Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1849/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 189/17 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 189/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od ww. organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. znak: [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej: budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]), nakazał A.G.: wykonać roboty budowlane w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem polegające na: I.1) zlikwidowaniu otworów okiennych w ścianie elewacji wschodniej (od strony działki nr [...] przy [...]); I.2) zlikwidowaniu okapu dachu nad ścianą elewacji zachodniej znajdującej się w granicy z działką nr [...] przy [...] i wykonaniu zakończenia dachu w licu ściany znajdującej się w granicy nieruchomości, w terminie do 31 stycznia 2014 r.; jednocześnie organ zobowiązał inwestora do przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (pkt II), w terminie do 31 stycznia 2014 r.

Na skutek odwołania wniesionego przez inwestorkę, w części dotyczącej nakazu zlikwidowania okapu dachu nad ścianą elewacji zachodniej znajdującej się w granicy z działką nr [...] i wykonaniu zakończenia dachu w licu ściany znajdującej się w granicy nieruchomości, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu wskazano, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przeprowadzona została z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zaznaczono, iż podczas realizacji obiektu lico ściany garażu i piwnicy budynku cofnięto do lica ściany parteru (o 2,28 m) w związku z czym wprowadzono podciąg między pomieszczeniami 03 i 04 w piwnicy, częściowo zlikwidowano strop nad garażem, zmieniono lokalizację wejścia do budynku, zmieniono układ schodów do budynku, zmieniono układ tarasu. Okap w granicy z działką nr [...] został wyprowadzony poza lico ściany, w związku z czym znajduje się on na terenie działki nr [...]. Zmianie uległy także wymiary budynku - jego długość wynosi 1020 cm zamiast 997 cm, natomiast szerokość 930 zamiast 907 cm, ściany zewnętrzne zostały wykonane z porothermu gr. 38 cm, natomiast projekt przewidywał 43 cm.

W odniesieniu do okapu dachu organ podniósł, że omawiany okap dachu nad ścianą elewacji zachodniej (tj. od strony działki nr [...]), znajdującej się na granicy z tą działką, częściowo znajduje się poza terenem działki nr [...]. Tymczasem z analizy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) wynika, iż dopuszczalne jest zbliżenie drugorzędnych elementów budynku (okapów dachowych i gzymsów) do granicy działki, jednakże przepisy nie przewidują możliwości wykonania tychże elementów w granicy (poza sytuacją, gdy sam budynek został wykonany w granicy), ani tym bardziej wykroczenia poza sąsiednią działkę. W ocenie organu argumenty inwestorki, że została właścicielką działki sąsiedniej i wystający okap nie będzie jej przeszkadzał, w świetle przepisów prawa budowlanego oraz warunków technicznych, nie mają znaczenia, ponieważ istotny jest sam fakt przekroczenia granicy podczas wykonywania obiektu budowlanego, a nie posiadanie prawa własności do sąsiedniej działki. Z akt sprawy jasno wynika, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwiema odrębnymi działkami budowlanymi, natomiast przepisy jasno wyznaczają odległości, jakie powinny dzielić budynki (oraz ich elementy drugorzędne) od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Na powyższą decyzję skargę wniosła inwestorka, kwestionując ją w części dotyczącej zlikwidowania okapu dachu nad ścianą elewacji zachodniej znajdującej się w granicy z działką nr [...] i wykonaniu zakończenia dachu w licu ściany znajdującej się w granicy nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 230/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, wskazując że nie podziela jej twierdzeń o braku sensu likwidacji omawianego okapu. Fakt, że inwestorka stała się także właścicielką i działki sąsiedniej, nie zmienia faktu, że budynek na działce nr [...] został pobudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Zgodnie z treścią § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m od okapu, gzymsu, balkonu, lub daszku na wejściem. Skoro wskazane odległości nie są zachowane, konieczne staje się doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem.

Na skutek wywiedzionej od tego wyroku skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3348/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew stanowisku organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji, uznał, że na gruncie przedmiotowej sprawy przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy odczytywać nie tylko za pomocą wykładni językowej, ale także z użyciem zasad wykładni celowościowej i systemowej. Dalej Sąd ten zauważył, że obie działki są własnością skarżącej, to zaś tworzy specyficzną sytuację prawną, przemawiającą za odrzuceniem zastosowania w sprawie wprost jedynie wykładni językowej wskazanego przepisu § 12 ust. 5 rozporządzenia. Celem tego przepisu jest to, żeby usytuowanie budynku na działce oraz ustalenie odległości okapu budynku od granicy działki sąsiedniej nie naruszało uzasadnionych interesów osób trzecich. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach przedmiotowej sprawy trudno mówić o jakimkolwiek naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, skoro skarżąca jest równocześnie właścicielką obu działek – działki, na której posadowiony jest sporny budynek (działka nr [...]) i działki, na którą ten budynek oddziałuje (działka nr [...]). Ponadto skarżąca uzyskała decyzję o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który ma być zlokalizowany na działce nr [...]. Nie można więc nie dostrzegać, że skarżąca ma w planach zabudowę sąsiedniej działki i dysponuje decyzją o warunkach zabudowy dla tej działki. Stąd też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w konsekwencji zasadny jest także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd powołał się na przepis art. 190 p.p.s.a., a następnie wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do odstąpienia od oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2016 r. Wskazał także, że stosując się do kwestii już wiążąco stwierdzonych przez Sąd odwoławczy, uznał, że zaskarżona decyzja wydana została wskutek błędnej wykładni przepisu § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. 2015 r., poz. 1422), co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Następnie podniósł, że wprawdzie skarżąca w skardze zakwestionowała jedynie tę część decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która dotyczyła nakazu likwidacji przedmiotowego okapu, jednakże stosownie do normy art. 134 § 1 p.p.s.a., kontroli Sądu podlegała także część zaskarżonej decyzji odnosząca się do pozostałych obowiązków nałożonych na skarżącą w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r. Przy czym Sąd zaznaczył, że przepisy k.p.a. nie zawierają regulacji odpowiadającej ww. art. 134 p.p.s.a. Wprawdzie art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji zatem, gdy decyzja taka zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli ta część nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, a mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.). Jeżeli zaś odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego i organ ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części, bowiem oznaczałoby to jego działanie z urzędu.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] września 2013 r. zwierała odrębne rozstrzygnięcia, które jakkolwiek wydane w ramach jednej sprawy administracyjnej, wzajemnie nie wpływały na treść poszczególnych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Okoliczność ta, wobec częściowego zaskarżenia w odwołaniu decyzji organu pierwszej instancji, winna zostać wzięta pod uwagę przez organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, kwestionując to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie;

2/ art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na tym, że "Jeżeli zaś odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego i ten organ nie może zatem poddać kontroli niezaskarżonej części, bowiem oznaczałoby to jego działanie z urzędu." (str. 9 uzasadnienie wyroku);

3/ art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że fragmenty decyzji administracyjnej, których strona nie zaskarżyła stają się ostateczne mimo, że organ odwoławczy jest w trakcie rozpatrywania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej: "W sytuacji zatem, gdy decyzja taka zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli ta część nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, a mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.)." (str. 9 uzasadnienia wyroku);

4/ art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. i art. 140 k.p.a. w kontekście rodzaju decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nr [...] poprzez błędne rozumienie, polegające na tym, że "Skoro bowiem art. 104 § 2 k.p.a. dopuszcza wydanie decyzji częściowej, to - w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji, po myśli art. 140 k.p.a. organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie (...)" (str. 9 uzasadnienie wyroku);

5/ art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;

6/ art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 128 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na jego własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11, LEX nr 1080882; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05, LEX nr 218087 i sygn. akt I OSK 345/05, LEX nr 218085). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (zobacz: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10, LEX nr 1071100).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.

Na wstępie zauważyć należy, iż kwestionowany wyrok wydano na skutek związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3348/14, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Właśnie to związanie spowodowało, że rozpoznając sprawę po raz kolejny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do odstąpienia od oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2016 r. Wskazał także, iż stosując się do kwestii już wiążąco stwierdzonych przez Sąd odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja wydana została wskutek błędnej wykładni przepisu § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, tym samym niesporne jest, że przy uwzględnieniu stanowiska wyżej wyrażonego konieczne jest ponowne rozpoznanie odwołania inwestorki.

Natomiast Sąd pierwszej instancji powołując się na zakres wniesionego odwołania przez A.G. uznał, iż odwołanie wniesiono wyłącznie w części dotyczącej nakazu określonego w ust. 1 pkt 2 decyzji pierwszoinstancyjnej, a zatem rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w pozostałym zakresie wobec niewniesienia odwołania, stało się ostateczne (art. 16 k.p.a.). To właśnie wobec tego stanowiska Sądu pierwszej instancji skarga kasacyjna zawiera zarzuty. Zarzuty skargi kasacyjnej, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, są wprawdzie w okolicznościach tej sprawy usprawiedliwione, niemniej jednak nie mogą wobec przedstawionych wyżej, a wiążących Sąd pierwszej instancji, naruszeń prawa spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Nie ma racji Sąd pierwszej instancji wskazując na wadliwość organu odwoławczego co do zakresu rozpoznania odwołania. Twierdzenia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie są, z uwagi na całościową konstrukcję przedstawionych nakazów do wykonania przez inwestorkę, nieuprawnione.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu - patrz: wyrok NSA z dnia 25 maja 1984r. sygn. akt II SA 2048/83 (opubl. ONSA 1984, nr 1, poz. 51), w którym stwierdzono, że: "organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego".

Stosownie zaś do wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Wniesienie odwołania uruchamia administracyjny tok instancji i nakłada na organ odwoławczy rozpatrzenie sprawy w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Strona wnosząca odwołanie nie może zatem skutecznie ograniczyć zakresu kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego nie obowiązuje zasada związania organu drugiej instancji granicami odwołania. Jak już wspomniano granice postępowania odwoławczego wyznacza rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

W tym miejscu podnieść należy, że przedmiotem odwołania może być również uzasadnienie jako integralna część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA 1896/97, niepubl.). Wniesienie odwołania od uzasadnienia decyzji nie uruchamia postępowania odwoławczego ograniczonego wyłącznie do kontroli prawidłowości uzasadnienia, lecz nakłada obowiązek ponownego całościowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej treścią decyzji organu pierwszej instancji.

Z dotychczasowych rozważań wynika, że wniesienie odwołania, niezależnie od wskazanych w nim zarzutów, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95 (opubl. ONSA 1997, nr 1, poz. 35) stwierdził, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji.(...)" - (podobnie NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1005/08).

W związku z tym należało uznać za chybione stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który przyjął, że wniesienie przez stronę odwołania, w którym zakwestionowano tylko część rozstrzygnięcia powoduje taki skutek, że decyzja w pozostałym zakresie staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Pogląd Sądu pierwszej instancji nie uwzględnia bowiem przedstawionej wyżej istoty zasady dwuinstancyjności i charakteru postępowania odwoławczego.

Poza tym charakter decyzji organu nadzoru budowlanego odnoszący się do obowiązków wykonania określonych w pkt I ppkt 1 i 2 robót budowlanych wiąże się niewątpliwie z obowiązkiem ich uwzględnienia w pkt II decyzji, zatem nakazy te należy traktować jako nierozerwalną całość, co także uniemożliwia przyjęcie stanowiska Sądu pierwszej instancji w opisanym wyżej zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, iż w ściśle określonych sytuacjach dopuszczalne byłoby kwestionowanie jedynie części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nadającego się samodzielnie do wykonania, ale przypadek ten nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu niesłusznie uznał, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. rozpatrzył sprawę rozstrzygniętą decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] września 2013 r.

Niemniej jednak to naruszenie prawa nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku, co już wyżej zaznaczono, skoro w sprawie doszło jednakże do niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co potwierdzono wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3348/14, niepubl.

Dotąd powiedziane nakazuje w tym miejscu zaznaczyć, iż jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną (tak jak w tej sprawie), wskazując zarazem w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia (bądź częściowo błędnego uzasadnienia) odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stąd też wiążące dla organu nadzoru budowlanego będą wskazania zawarte w przedmiotowym wyroku.

Dlatego też mając na uwadze wyżej przedstawione rozważania, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalono wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.