Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2987/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 637/15 o odrzuceniu skargi G. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 22 października 2014 r., nr CXIX/1881/14 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa" postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Krakowie postanowieniem z dnia 7 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 637/15 odrzucił skargę G. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 22 października 2014 r., nr CXIX/1881/14 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa".

W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że G. W. wniósł do WSA w Krakowie skargę na uchwałę Nr CXIX/1881/14 Rady Miasta Krakowa z 22 października 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek – Fiołkowa".

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej Upzp), poprzez wykonanie nieprawidłowych analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium,

- § 30 ust. 8 Statutu Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr CXXI/1934/14 Rady Miasta Krakowa z 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu Miasta Krakowa, poprzez brak uzyskania przed podjęciem zaskarżonej uchwały opinii komisji właściwej do spraw budżetu,

- § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta Krakowa poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały w trybie jednego czytania, podczas gdy statut wymaga w tym przypadku odbycia dwóch czytań.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że jest właścicielem nieruchomości położonych przy ul. [...] w Krakowie, obejmujących działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb ewid. 4 Śródmieście, które znajdują się w granicach terenu, co do którego przystąpiono do sporządzania planu miejscowego. Zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż jej uchwalenie i realizacja uniemożliwi mu budowę na jego nieruchomości planowanej inwestycji budowlanej, polegającej na budowie budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym. Zamierzenie inwestycyjne jest zgodne ze społeczno gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości i mieści się w granicach przysługującego właścicielowi prawa (określonych m. in. w art. 140 kodeksu cywilnego, art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej uPb), a także art. 6 ust. 2 Upzp).

Naruszenie interesu prawnego jest w tym przypadku realne i bezpośrednie, co wynika z faktu, że przedmiotowa uchwała może stanowić podstawę do wstrzymania, na podstawie art. 62 ust. 1 Upzp, do czasu uchwalenia planu, postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Podjęcie przedmiotowej uchwały zmienia bowiem (pogarsza) sytuację prawną skarżącego w zakresie możliwości realizowania na należących do niego nieruchomościach inwestycji budowlanych i możliwości uzyskania niezbędnych do realizacji tych planów decyzji administracyjnych, w tym przede wszystkim decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący nadmienił, że w dniu 5 marca 2015 r. wystosował do Rady Miasta Krakowa wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Pomimo złożenia stosownego wezwania Rada Miasta Krakowa nie podjęła odpowiednich kroków mających na celu uwzględnienie żądań skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi. Organ podał, że w dniu 27 sierpnia 2014 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę kierunkową Nr CXIII/1779/14 w sprawie: ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczącą przystąpienia do zmiany oraz sporządzania nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wybranych obszarów Dzielnicy III Prądnik Czerwony. W związku z powyższym, w miesiącu wrześniu 2015 r. została sporządzona przez Prezydenta Miasta Krakowa Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek – Fiołkowa", która wskazała na zasadność sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Miasta, położonego w rejonie ul. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Dlatego zarządzeniem Nr [...], Prezydent Miasta Krakowa skierował projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do Rady Miasta Krakowa (druk nr 2103). Komisja Główna Rady Miasta Krakowa odbyła się w dniu 13 października 2014 r. Posiedzenie Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa odbyło się w dniu 20 października 2014 r. Komisja wydała pozytywną opinię o projekcie (opinia Nr 287/2014). W dniu 22 października 2014 r. na sesji, Rada Miasta Krakowa podjęła skarżoną uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Uchwała została przedłożona Wojewodzie Małopolskiemu, który nie wydał wobec niej rozstrzygnięcia nadzorczego.

Organ wskazał, że zgodnie z przepisami art. 28 ust. 1 uPb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego należy wskazać, że o możliwości rozpoczęcia robót budowlanych nie rozstrzygają ustalenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, lecz przepisy uPb, wskazujące na konieczny warunek prowadzenia robót budowlanych, jakim jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Organ podkreślił, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa" nie narusza interesu prawnego skarżącego. Uchwała zawiera w swojej treści wytyczne jedynie dla organu wykonawczego gminy i nie reguluje praw i obowiązków właścicieli nieruchomości, znajdujących się w obszarze objętym procedurą sporządzenia planu miejscowego. Wobec powyższego zasługuje na oddalenie.

Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że G. W. nie przysługiwało prawo skutecznego kwestionowania w drodze skargi do WSA uchwały Nr CXIX/1881/14 Rady Miasta Krakowa z 22 października 2014 r. w sprawie w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa". Uchwała ta bowiem przyjęta w trybie art. 14 ust. 1 Upzp przez Radę Miasta Krakowa w 22 października 2014 r. stanowi prawo wewnętrzne kierowane przez jeden organ gminy (Radę Miasta Krakowa) do innego organu gminy (Prezydenta Miasta Krakowa) nie może zatem dotyczyć i nie dotyczy interesu skarżącego. Zdaniem tegoż sądu w tej sytuacji nie mogła odnieść skutku argumentacja skargi wskazująca na naruszenie interesu skarżącego, jak również i pozostałe zarzuty przedstawione w skardze, a dotyczące trybu podjęcia uchwały.

Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika – G. W. zaskarżył w całości ww. postanowienie, zarzucając mu:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej Usg) w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej K.c.), art. 4 uPb oraz art. 6 ust. 2 i 62 ust. 1 Upzp, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego, podczas gdy jej podjęcie w sposób bezpośredni pogorszyło sytuację prawną skarżącego w zakresie możliwości realizacji planowanej inwestycji budowlanej, w tym zakresie możliwość uzyskania niezbędnej do realizacji inwestycji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia,

b) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 Usg poprzez odrzucenie skargi pomimo naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżącego.

Wskazując na powyższe wniesiono o:

1. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie,

2. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania,

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pojęcie zaskarżonej uchwały, wbrew twierdzeniem sądu I instancji, skutkowało bezpośrednią ingerencją w przysługujące skarżącemu uprawnienie do zagospodarowania (zabudowy) należących do niego nieruchomości, gdyż niewątpliwie zmieniła ona (pogorszyła) jego sytuację prawną w zakresie możliwości realizowania na należących do niego nieruchomościach inwestycji budowlanych i możliwości uzyskania niezbędnych do realizacji tych planów decyzji administracyjnych, w tym przede wszystkim decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości z powodu jej bezzasadności oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowa uchwała przyjęta w trybie art. 14 ust. 1 Upzp przez Radę Miasta Krakowa z dnia 22 października 2014 r. stanowi prawo wewnętrzne kierowane przez jeden organ gminy (Radę Miasta Krakowa) do innego organu gminy (Prezydenta Miasta Krakowa) i nie może zatem dotyczyć interesu skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził zasadności rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, gdyż autor skargi kasacyjnej nie poparł tego wniosku jakimikolwiek argumentami. Art. 90 § 2 Ppsa zaś wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy zawsze od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego.

WSA w Krakowie trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że występując ze skargą na podstawie art. 101 ust. 1 Usg na uchwałę Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Obowiązek uwzględnienia takiej skargi powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy wprawdzie zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, lecz dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, na przykład w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, jak również w sytuacji, gdy zostaje wprawdzie naruszony porządek prawny, lecz jednocześnie nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Nadto interes skarżącego, o którym stanowi art. 101 ust. 1 Usg, musi być bezpośredni, realny i aktualnie istniejący oraz powinien wynikać z obowiązującego prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazał, by zakwestionowana przez niego uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 22 października 2014 r. naruszała jego interes prawny lub uprawnienie. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 14 ust. 1 Upzp. Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym". Uchwała taka nie kształtuje jeszcze sytuacji prawnej osób posiadających nieruchomości na terenie, którego dotyczy. Rozpoczyna ona prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego i dopiero ten plan w przyszłości, jako przepis prawa miejscowego, może ukształtować sposób wykonywania prawa własności.

Z powołanego w skardze kasacyjnej, przez pełnomocnika skarżącego, przepisu art. 62 ust. 1 Upzp nie można wyprowadzić wniosku, że podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu może naruszać interes prawny skarżącego. Przepis art. 62 ust. 1 Upzp stanowi bowiem, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Ewentualne zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na mocy powyższego przepisu nie narusza interesu prawnego skarżącego. Przyjęcie więc wniosku, że obecnie mógłby skarżący zrealizować planowaną inwestycję a po uchwaleniu planu już nie, jest bezpodstawne. Skład orzekający stoi na stanowisku, że ewentualne zawieszenie postępowania statuuje jedynie sytuację procesową strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie przesądzając kwestii materialnych tj. czy strona uzyska prawo do zabudowy swojej nieruchomości zgodnie z jej oczekiwaniami. Fakultatywne zawieszenie ani nie wyłącza tego prawa, ani nie ogranicza, bowiem nie odnosi się do uprawnień rzeczowych. Analogiczne stanowisko, że zawieszenie postępowania nie kreuje legitymacji skargowej na uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego zajął NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2442/12).

Niezależnie od tego skarżący nawet nie wykazał, że toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odnośnie działek, do których ma tytuł prawny, a objęte zostały zaskarżoną uchwałą.

Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 uPb i art. 6 ust. 2 i art. 62 ust. 1 Upzp a także art. 101 ust. 1 w zw. z art. 140 K.c.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa "sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego". Wymóg wykazania naruszenia interesu prawnego określony został w art. 101 Usg. Wskazana podstawa niedopuszczalności skargi dodana została przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) i obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r. Według art. 2 ustawy nowelizującej przepisy w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 19 stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W związku z powyższym brak stwierdzenia naruszenia stosownie do wymagań przepisu szczególnego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, obliguje sąd do odrzucenia skargi.

Wbrew zarzutom i argumentacji skargi kasacyjnej, w okolicznościach niniejszej sprawy, sąd I instancji zasadnie uznał, że skarga G. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 22 października 2014 r., nr CXIX/1881/14 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa", podlegała odrzuceniu ze względu na brak legitymacji skargowej skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Z tych przyczyn nie zasługiwał na uwzględnienie powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 101 ust. 1 Usg.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.