Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 93/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 73 ust. 6 i ust. 7, art. 107
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: Par. 1, par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 23 poz 236
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i  bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Tadeusz Wołek (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 4 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dopłaty do wypoczynku dla policjanta za 2005 rok skargę oddala.


UZASADNIENIE

Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] odmówił K. J. przyznania dopłaty do wypoczynku policjanta za rok 2005 - na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", art. 73 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r., nr 7, poz. 58; obecnie Dz.U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz.U. z 2002 r., nr 23, poz. 236 ze zm.), dalej "rozporządzenie MSWiA z 2002 r.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K. J. pełnił służbę w Policji od dnia 16 czerwca 1988 r. Na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] 2005 r. Komendanta Powiatowego Policji został z dniem 30 kwietnia 2005 r. zwolniony ze służby w Policji. W 2005 r. K. J. nabył prawo do urlopu wypoczynkowego. Pozostając na długotrwałym zwolnieniu lekarskim od dnia 28 czerwca 2004 r. do dnia zwolnienia, czyli do 30 kwietnia 2005 r. K. J. nie mógł skorzystać z przysługującego mu urlopu wypoczynkowego, jak również nie dokonał przedpłaty na wczasy, gdyż został zwolniony ze służby z dniem 30 kwietnia 2005 r.

Wobec powyższego, w 2005 r. K. J., wśród innych świadczeń, został naliczony i wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop, w wymiarze 30 dni. Wybierając formę rozliczenia, tj. pobranie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - w świetle obowiązującego wówczas § 3 rozporządzenia MSWiA z 2002 r., który stanowił, że dopłata do wypoczynku nie przysługuje, jeżeli policjant pobrał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, przysługujący w roku kalendarzowym, w którym policjant został zwolniony ze służby - K. J. nie mógł się już ubiegać o przyznanie i naliczenie przedmiotowego świadczenia.

W dniu 25 listopada 2009 r. do Komendy Powiatowej Policji wpłynął "wniosek o przyznanie dopłaty do wypoczynku" za rok 2005 K. J. - datowany na dzień 17 listopada 2009 r.

Dopłata do wypoczynku jest formą świadczenia socjalnego i wydane na podstawie art. 73 ustawy o Policji - rozporządzenie MSWiA z 2002 r. nie przewiduje rozstrzygania w trybie decyzji administracyjnej. Wobec powyższego pismem z dnia 3 grudnia 2009 r. Komendant Powiatowy Policji zwrócił wniosek, w uzasadnieniu powołując się na przepisy, które obowiązywały w dniu zwolnienia ze służby. Pismo to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który postanowieniami o sygn. III SAB/Kr 5/10, III SAB/Kr 30/12 oraz III SAB/Kr 23/12 odrzucił skargi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. l OSK 3102/12 uchylił postanowienie sygn. III SAB/Kr 23/12 z dnia 29 czerwca 2012 r.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 10 września 2013 r., III SAB/Kr 31/13 zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do wydania decyzji administracyjnej w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania akt administracyjnych.

Organ nadmienił, że zachodzi również zarzut przedawnienia. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia oraz innych świadczeń i należności pieniężnych przedawniają się z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zainteresowany złożył wniosek o dopłatę do wypoczynku za 2005 r. dopiero 17 listopada 2009 r. - 4 lata po zwolnieniu ze służby w Policji, czyli już po upływie tego terminu. Nie zaistniały żadne wyjątkowe okoliczności, które uzasadniłyby nieuwzględnienie przedawnienia, nawet przy uwzględnieniu postępowań przed WSA - gdyż toczyły się one już po upływie przedawnienia. Nawet gdyby art. 107 ustawy o Policji nie znajdował zastosowania, to art. 291 § 1 Kodeksu pracy również przewiduje 3 letni termin przedawnienia, liczony od daty wymagalności roszczenia.

Reasumując organ stwierdził, że K. J. nie przysługuje dopłata do wypoczynku za 2005 r.

Organ wskazał, że decyzja stanowi wykonanie poleceń Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie ujętych w postanowieniu sygn. III SAB/Kr 31/13 z dnia 10 września 2013 r., jak również postanowienia Sądu Rejonowego sygn. [...], który stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Skarbowi Państwa - Komendantowi Powiatowemu Policji.

K. J. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. Wniósł o uchylenie decyzji oraz o zarządzenie wypłaty ze środków budżetowych Policji świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami za zwłokę, liczonymi od daty wymagalności, względnie przyznanie świadczenia wyliczonego dla trzech norm, zgodnie z obowiązującymi obecnie stawkami dla funkcjonariuszy w służbie czynnej.

Podniósł, że decyzja jest sprzeczna z zasadami demokratycznego państwa prawnego, narusza prawo dobrze i słusznie nabyte, obowiązujące obecnie normy prawa materialnego, oraz jest sprzeczna z właściwą wykładnią art. 107 ustawy o Policji i jego zastosowaniem w sprawie, a także narusza art. 32 Konstytucji RP.

Skarżący zarzucił, że organ powołał w podstawie prawnej decyzji nieobowiązujący od wielu lat § 3 rozporządzenia MSWiA z 2002 r., co stanowi o jej wadliwości wymagającej eliminacji z obiegu prawnego i przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oparcie się na normach prawa materialnego obowiązujących w dacie orzekania.

Zdaniem skarżącego, okoliczności faktyczne w sprawie pozostają poza sporem. Jednakże organ pominął charakter świadczenia jak i przepisy prawa, z których wynika, iż świadczenie to powstaje z mocy prawa, a nie w oparciu o jego konkretyzację decyzją. Zgodnie z przepisami prawa materialnego, obowiązującymi w dacie nabycia prawa do urlopu wypoczynkowego za rok 2005, z mocy prawa skarżący nabył prawo do spornego świadczenia. Zatem nie można twierdzić, że jest to sprawa roszczeniowa, lecz dotyczy prawa nabytego, przez wniesienie do organu właściwego o wypłatę świadczenia.

Organ bezzasadnie opiera się na § 3 rozporządzenia uznając, iż stanowił on podstawę utraty prawa do świadczenia i zwalniał organ od obowiązku zrealizowania tego prawa czy to w dacie zwalniania ze służby, czy też w okresie późniejszym, wobec nowelizacji przepisów w oparciu o naruszenie nowelizującym przepisem - art. 32 ustawy zasadniczej. Nie może być, by w praktycznie identycznych okolicznościach faktycznych i prawnych, jedne podmioty świadczenie otrzymały, a innym się go odmawiało, wyłącznie w oparciu o niekonstytucyjny przepis rozporządzenia. Świadczenie jest związane z prawami majątkowymi, zatem w myśl Konstytucji RP, prawa takie można pozbawiać podmioty wyłącznie przepisem rangi ustawowej.

Organ bezzasadnie opiera się na art. 107 ustawy o Policji i dodatkowo posiłkuje się przepisami prawa pracy. Już z orzeczenia NSA, WSA w Krakowie, oraz sądu pracy wynika, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Ponadto art. 107 ustawy o Policji, na co wskazał NSA, zawarty jest w rozdziale 9 ustawy o Policji, zatem może mieć zastosowanie wyłącznie do należności finansowych określonych w tym rozdziale.

Ponieważ prawo do świadczenia oparte jest na przepisie rozdziału 7 tej ustawy, przepis nie ma w sprawie zastosowania, względnie wadliwie go zastosowano, w szczególności w zakresie odniesienia się do szczególnych okoliczności, dających podstawę organowi do nieuwzględnienia przedawnienia. Skarżący nie mógł wnieść wniosku o świadczenie wcześniej w związku ze zwolnieniem ze służby czynnej, wobec istnienia w tym czasie § 3 rozporządzenia. Dopiero wiedza o zmianie prawa, w szczególności, że prawa do świadczenia i samych świadczeń pozbawiano skarżącego z naruszeniem art. 32 Konstytucji, dało podstawę złożenia żądania jego zrealizowania. Tym samym podstawą nieuwzględnienia przedawnienia jest właśnie istnienie niekonstytucyjnego przepisu prawnego.

Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 4 grudnia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu l instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w odniesieniu do przedstawionych w odwołaniu zarzutów dokonał następującej oceny.

Organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut wadliwości decyzji z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej - wobec wskazania, jako podstawy prawnej, nieobowiązującego obecnie § 3 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. Organ wskazał, że uprawnienie do otrzymania dopłaty do wypoczynku przysługuje policjantowi. W związku z powyższym nie przysługuje emerytowi policyjnemu. Przesłanki nabycia prawa do świadczenia socjalnego rozpatrywane muszą być w dacie, w której funkcjonariusz Policji nabył prawo do urlopu wypoczynkowego do dnia jego zwolnienia ze służby. Zdaniem organu odwoławczego, jedynie ówcześnie obowiązujące przepisy mogą stanowić podstawę oceny zasadności przyznania lub odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia.

W przypadku zarzutu nieprawidłowej oceny charakteru świadczenia, organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przez organ l instancji prawa. Organ odwoławczy zauważył, że zasada ochrony praw dobrze i słusznie nabytych jest jedną z zasad demokratycznego państwa prawnego. Jest to zasada prawa wywodząca się z rzymskiej zasady "lex retro non agit" nie ma jednak ona charakteru absolutnego. Z wyroku z dnia 12 września 2000 r. Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K. 1/2000) wynika, "że z konieczności zachowania praw nabytych nie można wywodzić obowiązku ustawodawcy kreowania identycznych uprawnień dla innych osób". Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 stycznia 2000 r. (sygn. akt K 18/99) stwierdzono, że "u podstaw praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe. Ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia na ile oczekiwanie jednostki dotyczące ochrony praw nabytych jest usprawiedliwione, ponieważ zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne".

Odnosząc powyższe do sprawy organ odwoławczy stwierdził, że przywoływana przez skarżącego zasada ochrony praw nabytych nie dotyczy tego przypadku. Dotyczy, bowiem sytuacji, w której w wyniku zmiany prawa regulacja prawna zmieniona zostaje na niekorzyść obywatela, odbierając mu prawa wcześniej nabyte. Tymczasem zdaniem organu odwoławczego, skarżący z uwagi na zaistnienie przesłanki wyłączającej uzyskanie prawa do dopłaty do wypoczynku, nie nabył prawa dopłaty do wypoczynku za 2005 r., a powoływana przez niego zmiana przepisów, która nastąpiła w 2008 r. nie miała charakteru ograniczenia uprawnień, a wręcz przeciwnie ich rozszerzenia.

Organ zauważył, że zasadność zarzutów dotyczących ochrony praw nabytych potencjalnie mogłaby jedynie dotyczyć rozporządzenia MSWiA z 2002 r. - w stosunku do stanu prawnego obowiązującego przed tą datą. Tego rodzaju zarzutu organ administracji publicznej nie może jednak uwzględnić z powodu wyłącznej kompetencji w tym zakresie Trybunału Konstytucyjnego.

Organ odwoławczy nie podzielił poglądu skarżącego, iż "nabycie prawa dopłaty do wypoczynku nastąpiło w dniu uzyskania prawa do urlopu wypoczynkowego za 2005 rok". Z momentem, bowiem nabycia prawa do urlopu wypoczynkowego za dany rok kalendarzowy powstaje po stronie uprawnionego jedynie uprawnienie do ubiegania się o socjalne świadczenie pieniężne zwane "dopłatą do wypoczynku" (§ 1 rozporządzenia MSWiA z 2002 r.). Jest to uprawnienie do ubiegania się o przyznanie dopłaty do wypoczynku, a nie prawo do wypłaty przez organ takiego świadczenia. Takie stanowisko organu odwoławczego spowodowane jest oceną przepisów rozporządzenia. Dopłata do wypoczynku jest, bowiem przyznawana po spełnieniu określonych warunków. W szczególności warunkiem uzyskania świadczenia jest złożenie przez policjanta wniosku o dopłatę do wypoczynku, którego nie można złożyć wcześniej niż po dokonaniu opłaty lub przedpłaty za pobyt policjanta bądź uprawnionego członka jego rodziny w ośrodku wczasów albo za pobyt uprawnionego dziecka na kolonii lub obozie młodzieżowym lub na 30 dni przed dniem rozpoczęcia urlopu wypoczynkowego w wymiarze, co najmniej 14 dni kalendarzowych albo takiej części urlopu wypoczynkowego, którego wymiar łącznie z dotychczas wykorzystanym urlopem osiągnie 14 dni kalendarzowych w roku, za który przysługuje dopłata do wypoczynku albo na 30 dni przed upływem roku kalendarzowego, za który przysługuje dopłata do wypoczynku, jeżeli uprzednio nie zaszły okoliczności wymienione wcześniej (§ 2 rozporządzenia). Wniosek taki został złożony przez K. J. w dniu 25 listopada 2009 r.

Ponadto warunkiem uzyskania świadczenia jest niezachodzenie dwóch przesłanek negatywnych tj. niepobranie przez policjanta ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący w roku kalendarzowym, w którym policjant został zwolniony ze służby (§ 3 rozporządzenia) oraz brak zbiegu uprawnień do dopłaty do wypoczynku z tytułu służby obojga małżonków - wówczas dopłatę może uzyskać tylko jeden z małżonków (§ 4 rozporządzenia).

Z brzmienia przepisów wynika wprost, że samo nabycie prawa do urlopu wypoczynkowego za dany rok kalendarzowy nie powoduje automatycznego nabycia prawa do przyznania i wypłaty przez organ świadczenia zwanego "dopłatą do wypoczynku". Jeżeli, bowiem policjant nie złoży wniosku o przyznanie dopłaty do wypoczynku (z powodu zwolnienia ze służby lub śmierci), lub też taka dopłata zostanie przyznana wcześniej jego małżonkowi albo zostanie mu wypłacony równoważnik za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, to nie nabędzie on prawa dopłaty do wypoczynku - tym samym nie można tu mówić o bezwzględnym nabyciu prawa do wypłaty dopłaty do wypoczynku powstającej z mocy samego prawa.

Organ odwoławczy uznał za bezpodstawny zarzut sprzeczności decyzji z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Zasady demokratycznego państwa prawnego, na które powołuje się skarżący, dotyczą podstawowych zasad demokracji w szczególności: suwerenności narodu, pluralizmu, podziału władz, państwa prawa, konstytucjonalizmu, praworządności, przedstawicielstwa (reprezentacji), ograniczonych rządów większości (z poszanowaniem praw mniejszości). Powyższe zasady ujęte są zarówno w przepisach Konstytucji jak i w innych aktach prawa w tym również prawa międzynarodowego.

W Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego jest wyrażona w szczególności w art. 2, który stanowi, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Biorąc pod uwagę kontekst, w którym skarżący użył sformułowania "zasady demokratycznego państwa prawnego" organ odwoławczy przyjął, że zarzut dotyczy zasady państwa prawa. Państwo prawa to takie, gdzie organizacja i działanie władzy publicznej oparte są na prawie, które określa wzajemne stosunki między władzami, władzą i jednostkami jako podmiotami prawa i między jednostkami. Zasada państwa prawnego znalazła swoje rozwinięcie w szczególności w art. 7 Konstytucji RP "Organy państwowe działają na podstawie i w granicach prawa". Organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji wydając decyzje o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia działał na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Tym samym zarzut jest bezpodstawny. Zadaniem organu administracji państwowej nie jest i nie może być badanie zgodności z Konstytucją lub aktami rangi ustawowej aktów wykonawczych wydanych na podstawie stosownej delegacji ustawowej (rozporządzeń). Prawo to jest zarezerwowane dla Trybunału Konstytucyjnego. Organ administracji państwowej nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia skargi konstytucyjnej.

W odniesieniu do zarzutu niewłaściwej wykładni art. 107 ustawy o Policji i jego zastosowania w sprawie organ stwierdził, że zarzut jest zasadny, gdyż w istocie art. 107 ustawy o Policji nie ma w sprawie zastosowania. Przepisy dotyczące przedawnienia określone w rozdziale 7 ustawy o Policji nie dotyczą świadczeń uregulowanych w innych rozdziałach tej ustawy. Organ odwoławczy przyjął to stanowisko podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. (sygn. akt l OSK 98/09). Organ odwoławczy wskazał, że przyjęcie niniejszego stanowiska spowodowane jest wyłącznie interpretacją przepisów przyjętą przez NSA i opartą przede wszystkim, na wykładni systemowej prawa. Zdaniem organu odwoławczego, możliwe byłoby również przyjęcie odmiennej wykładni opartej na wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Biorąc powyższe zastrzeżenie pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że pomimo uznania powyższego zarzutu za uzasadniony, rozstrzygnięcie organu l instancji należy utrzymać w mocy, uznając, że zakwestionowane przez skarżącego powołanie się przez organ l instancji na art. 107 ustawy o Policji (określający termin przedawnienia roszczenia) nie miało wpływu na samo rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy. Organ l instancji odmawiając przyznania świadczenia podniósł ten zarzut "dodatkowo". Zasadniczą podstawą odmowy świadczenia jest wystąpienie negatywnej przesłanki wypłaty tego świadczenia.

Organ odwoławczy uznał zarzut za bezpodstawny zarzut naruszenia przez organ l instancji art. 32 Konstytucji RP. Organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z uwagi na okoliczność, że wnioskowane świadczenie dotyczyło okoliczności zaistniałych w 2005 r. organ l instancji przyjął za zasadne zastosowanie przepisów ówcześnie obowiązujących w tym zakresie. Tym samym w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie miał podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. W związku z tym organ odwoławczy uznał stanowisko organu l instancji za uzasadnione i zgodne z prawem, nie stwierdzając w tym zakresie jakiejkolwiek dyskryminacji czy nierównego traktowania.

Podsumowując stanowisko, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu l instancji - podzielając jego stanowisko w pełnym zakresie dotyczące nieprzysługiwania K. J. świadczenia socjalnego w postaci tzw. "dopłaty do wypoczynku" za 2005 r. Zdaniem organu odwoławczego K. J. nie spełnił wszystkich wymaganych w § 2 rozporządzenia warunków przyznania tego świadczenia. Tym samym nigdy nie nabył w rzeczywistości takiego prawa. Wniosek o świadczenie złożył, jako emeryt policyjny, a nie jak stanowi przepis policjant, co jest dodatkową negatywną przesłanką ubiegania się o przedmiotowe świadczenie. Ponadto, jak wykazał organ l instancji oraz analiza sprawy przez organ odwoławczy, K. J. nie nabył prawa do świadczenia z powodu wystąpienia jednej z przesłanek negatywnych jego uzyskania, czyli pobrania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący w roku kalendarzowym, w którym policjant został zwolniony ze służby.

Prawo do uzyskania świadczenia w postaci tzw. "dopłaty do wypoczynku" wynika z art. 73 ust. 6 i 7 ustawy o Policji oraz z rozporządzenia MSWiA z 2002 r.

K. J. wniosek o przyznanie dopłaty do wypoczynku w dniu 25 listopada 2009 r. złożył w dniu 12 maja 2005 r., pomimo, iż pobrał przyznany mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2005 r. Tymczasem § 3 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. w ówczesnym brzmieniu stanowił, że dopłata do wypoczynku nie przysługuje, jeżeli policjant, pobrał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, przysługujący w roku kalendarzowym, w którym policjant został zwolniony ze służby.

W sprawie kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma interpretacja § 3 rozporządzenia. Dokonując wykładni niezbędne jest wprowadzanie wykładni celowościowej oraz wykładni systemowej. Nie można dokonywać wykładni w oderwaniu od całości regulacji prawnej w danej ustawie oraz w innych ustawach lub przepisach wydanych na podstawie delegacji ustawowej. Świadczenie w postaci dopłaty do wypoczynku jest związane z korzystaniem przez policjanta z urlopu wypoczynkowego w danym roku kalendarzowym. Jeśli, zatem w danym roku kalendarzowym policjant, w związku ze zwolnieniem ze służby, w ogóle nie skorzystał z nabytego prawa do urlopu w naturze, to wówczas przysługuje mu z tego tytułu prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie dopłata do wypoczynku.

W sprawie policjant ze względu na stan zdrowia nie wykonywał zadań służbowych, a następnie został zwolniony ze służby. Nie wykorzystał, zatem przysługującego mu za 2005 r. urlopu i z tego tytułu nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego, który został mu wypłacony. Tym samym organ l instancji nie był uprawniony do przyznania i wypłaty wnioskowanego świadczenia. Niniejszy pogląd został wyrażony w analogicznej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2009 r. (sygn. akt l OSK 348/09).

K. J. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez

ograniczenie się wyłącznie do kontroli czynności przeprowadzonych przez pierwszą

instancję,

- pominięcie szeregu okoliczności faktycznych i prawnych podniesionych w odwołaniu,

czym spowodowano utrzymanie w obiegu prawnym orzeczenia organu l instancji

rażąco naruszającego normy prawa materialnego, a w szczególności przez oparcie

decyzji pierwszej i drugiej instancji na przepisie § 3 rozporządzenia z 2002 r., a

równocześnie pominięcie rozporządzenia zmieniającego z dnia 1 grudnia 2008 r.,

uchylającego § 3 rozporządzenia z 2002 r., jako niekonstytucyjny;

- naruszenie prawa dobrze i słusznie nabytego z mocy przepisów prawa obowiązujących w dacie zwalniania ze służby czynnej, gdzie pozbawienie prawa do świadczeń nabytych nie mogło nastąpić na mocy przepisu podustawowego, oraz całkowitego pominięcia zasady celowości regulacji prawnych związanych ze świadczeniem powiązanym z prawem do urlopu wypoczynkowego, a nie z faktem jego wykorzystania przez uprawnionego i członków jego rodziny.

Skarżący podniósł, że przedmiotowy przepis został wyeliminowany rozporządzeniem zmieniającym z dnia 1 grudnia 2008 r., jako przepis naruszający art. 32 Konstytucji, bowiem ograniczał on krąg osób uprawnionych do otrzymania świadczeń finansowych wyłącznie do tych podmiotów, które skorzystały skutecznie z urlopu wypoczynkowego za rok zwolnienia ze służby czynnej w Policji, oraz podmiotów, które dokonały przedpłat za wypoczynek, a z urlopu takiego do dnia zwolnienia ze służby nie skorzystały. Prawodawca nie wiązał nigdy, jak i obecnie, przedmiotowego świadczenia z faktem wykorzystania urlopu wypoczynkowego, lecz wyłącznie wskazywał na nabycie prawa do tego świadczenia z samego faktu pozostawania w służbie czynnej i nabycia prawa do urlopu wypoczynkowego za dany rok kalendarzowy.

Decyzja pierwszej i drugiej instancji obarczona jest wadami z art. 7 Konstytucji, dodatkowo z art. 6 K.p.a., wobec orzekania na podstawie przepisu prawa materialnego nieistniejącego już w obiegu prawnym, a zatem niemogącego być podstawą prawną żadnego rozstrzygnięcia organu związanego wskazanymi wyżej podstawami rangi ustawowej, co czyni zaskarżone decyzje wydanymi bez podstawy prawnej.

Skarżący odwołał się do mających w sprawie zastosowanie orzeczeń, a mianowicie z wyroku WSA w Krakowie sygn. III SAB/Kr 31/13, stwierdzającym: "z regulacji art. 73 ust 6 ustawy o Policji wynika, że w przypadku spełnienia wymogów formalnych (nabycie w danym roku kalendarzowym prawa do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze) organ zobowiązany jest do dokonania czynności w postaci ustalenia wysokości i wypłaty przedmiotowego świadczenia, tj. dopłaty do wypoczynku. Zatem, organ zobowiązany był do dokonania czynności materialno-technicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. wypłaty dopłaty do wypoczynku. Wywołuje ono, bowiem skutki prawne poprzez samo działanie o charakterze faktycznym - wypłatę konkretnego świadczenia. Podkreślono, że stanowisko takie znajduje pełne poparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA - z dnia 24 marca 2010 r., l OSK1577/09, z dnia 19 marca 2010 r., l OSK1301/09)".

Zgodnie z postanowienie NSA sygn. l OSK 3102/12 w zakresie interpretacji przepisów prawa materialnego w trybie art. 190 P.p.s.a., wiążącego również organy administracji państwa - z powyższej regulacji wynika, że w przypadku spełnienia wymogów formalnych (nabycie w danym roku kalendarzowym prawa do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze) organ zobowiązany jest do dokonania czynności w postaci ustalenia wysokości i wypłaty przedmiotowego świadczenia. Zatem, organ zobowiązany był do dokonania czynności materialno-technicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a., tj. wypłat dopłaty do wypoczynku. Wywołuje ono, bowiem skutki prawne poprzez samo działanie o charakterze faktycznym - wypłatę konkretnego świadczenia. Stanowisko takie znajduje pełne poparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA -z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt l OSK 1577/09, z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt l OSK 1301/09).

Odnosząc się do treści uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji skarżący podniósł, że czynności w sprawie nie były przeprowadzone w zgodzie z obowiązującymi normami prawnymi, w szczególności z art. 6-9 K.p.a., oraz mającymi zastosowanie z urzędu normami ustawy zasadniczej, w szczególności jej art. 2 i 32. Naruszono także przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 73 ustawy o Policji, w związku z rozporządzeniem MSWiA z 2002 r. i rozporządzeniem zmieniającym z dnia 1 grudnia 2008 r., którego nie uwzględniono w obu instancjach, oraz zasady prawa nabytego z mocy przepisów prawa.

Skarżący nie podzielił poglądu prezentowanego przez organ, że nie można dokonać wypłaty świadczenia policjantowi zwolnionemu ze służby czynnej, gdyż podmiot taki nadal posiada przymiot funkcjonariusza Policji (por. l OSK 433/10 - wyrok NSA). Nadto możliwość wypłaty świadczeń uznano przez NSA i WSA w Krakowie przez wskazanie, że w sprawie są dwie możliwości, tj. czynność faktyczna lub jeśli są do tego podstawy prawne, decyzja odmowna. Ponadto stanowisku organu przeczą wprost normy prawa, stanowiące o możliwości złożenia wniosku nie wcześniej niż 30 dni przed zaistnieniem zdarzenia, a nie określają terminu końcowego. Zatem w sprawie termin przedawnienia roszczenia w myśl art. 118 Kodeksu cywilnego wynosi 10 lat, a podanie o wypłatę należności wniesiono w terminie ustawowym.

W zakresie prawa dobrze i słusznie nabytego skarżący wskazał, że przepisy wykonawcze wydane zostały z upoważnienia ustawowego. Rozporządzenie MSWiA z 2002 r. stanowi wprost, że prawo do świadczenia powstaje wraz z nabyciem prawa do urlopu wypoczynkowego za dany rok kalendarzowy i nie stanowi, że świadczenie można wypłacić wyłącznie wraz ze skorzystaniem w danym roku urlopem wypoczynkowym, bowiem wypłata taka następowała i następuje nadal wraz z końcem roku kalendarzowego, jeśli policjant z urlopu nie korzystał. Tezę tę potwierdza nowelizacja rozporządzenia z 2008 r., gdzie świadczenie jest wymagalnym nawet, gdy

wypłacono ekwiwalent, co oznacza wprost, że prawo powstaje z mocy przepisów z dniem nabycia prawa, a nie skorzystania z urlopu wypoczynkowego i nabycie takie miało miejsce w przeszłości.

Organ podnosi również, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje na możliwość ograniczania, czy też pozbawiania praw nabytych. Jednakże zdaniem skarżącego, organ zapomniał, iż ograniczanie, czy też pozbawianie praw nabytych może następować wyłącznie z mocy przepisów rangi ustawowej, gdyż odnosi się do praw majątkowych, związanych z określonymi świadczeniami publicznoprawnymi. Nadto nabyte prawo i związane z nim świadczenia finansowe nie były niesłuszne, niesprawiedliwe, czy też niegodziwe, wobec obecnie stosowanych regulacji prawnych, gdzie jedynie uzupełniono normę prawną o czynności związane ze zwalnianiem ze służby czynnej, by, jak stwierdził prawodawca, przy zmianie prawa, w obiegu prawnym nie funkcjonował przepis pozbawiający świadczeniobiorców należności finansowych z naruszeniem art. 32 Konstytucji.

Przepis § 3 nie był poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, lecz samokontroli prawodawcy, a w sprawie nie doszło do wydania uprzednio decyzji ostatecznej, zatem brak jest podstaw twierdzenia, że odmowa wypłaty jest słuszna społecznie i nie dyskryminuje skarżącego wśród uprawnionych, którym w zbliżonych okolicznościach faktycznych i prawnych świadczenia zostały wypłacone. Fakt niekonstytucyjności przepisu uchylonego wskazał wprost prawodawca, zatem tą wykładnią organ jest związany i winien uwzględnić, że pozbawienie prawa do świadczenia uznano za nieważne przez prawodawcę.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Komendant wskazał, że w dniu 2 lipca 2012 r. do Sądu Rejonowego (sygn. [...]) wpłynął pozew K. J. przeciwko Skarbowi Państwa - Komendantowi Wojewódzkiemu Policji o wypłatę dopłaty do wypoczynku. Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2013 r. Sąd Rejonowy stwierdził swoją niewłaściwość i sprawę przekazał do rozpoznania, jako właściwemu Skarbowi Państwa - Komendantowi Powiatowemu Policji (na podstawie art. 464 K.p.c.).

W podobnej sprawie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w

Lublinie (wyrok z dnia 2.12.2008 r. sygn. III SA/Lu 302/08) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 9.11.2009 r. sygn. l OSK 348/09). Istota tych wyroków sprowadza się do twierdzenia, że funkcjonariuszowi Policji do końca 2008 r. dopłata do wypoczynku nie przysługiwała w sytuacji nabycia prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Nieuzasadnione są twierdzenia skarżącego o braku zgodności z Konstytucją § 3 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed 31 grudnia 2008 r. Nie można takiego wniosku wywodzić wyłącznie stąd, że przepis ten został uchylony (§ 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 grudnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin - Dz.U. z 2008 r, nr 221, poz. 1447), dalej "rozporządzenie zmieniające". Rozporządzenie zmieniające nie zawierało przepisu retroaktywnego, który odnosiłby się do wcześniejszych stanów faktycznych podlegających ocenie na podstawie uchylonego § 3.

Nawet gdyby przyjąć, że K. J. miałby prawo do dopłaty do wypoczynku za 2005 r. to świadczenie uległo przedawnieniu na podstawie art. 107 ustawy o Policji. Podobne uregulowanie wynika z art. 291 §1 K.p. także statuującego 3-letni termin przedawnienia liczony od daty wymagalności świadczenia (przy założeniu, że przepis art. 107 ustawy o Policji nie znajduje zastosowania, gdyż w dacie wystąpienia o świadczenie K. J. nie był policjantem). Stąd też twierdzenia dotyczące 10-letniego terminu przedawnienia z art. 118 K.c. nie mogą być uwzględnione.

Komendant podkreślił, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji prawidłowo zostały użyte przepisy K.p.a. oraz ustawy o Policji stanowiące materialnoprawną podstawę jej wydania. Umieszczenie § 3 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 grudnia 2008 r. miało charakter informujący w sytuacji, gdy K. J. nie spełniał kryteriów do przyznania świadczenia zarówno na dzień zwolnienia ze służby w Policji, jak i na dzień złożenia wniosku o świadczenie oraz w dniach wydania obu decyzji administracyjnych.

W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2014 r. skarżący powtórzył niektóre zarzuty i podniósł dodatkowo, że organy nadużyły swojego profesjonalizmu, wbrew zasadzie wyrażonej w art. 9 K.p.a., w miejsce udzielenia stronie pomocy, by na skutek nieznajomości czy też zawiłości prawa nie poniosła ona szkody, podjęto czynności zmierzające do wydania orzeczeń, a obecnie ich utrzymania w mocy.

Zarzucił naruszenie przez organy zakresu wniesionej sprawy wnioskiem o wypłatę świadczenia, kreując z niej sprawę żądania przyznania świadczenia decyzją administracyjną, gdy tymczasem domagał się wyłącznie czynności faktycznej wypłaty świadczeń ze środków budżetowych Policji.

Skarżący odwołując się do postanowienia NSA z dnia 4 kwietnia 2004 r., sygn. l OSK 3102/12, wskazał, że w wyroku WSA w Krakowie, sygn. III SAB/Kr 31/13 zobowiązano Komendanta Powiatowego Policji do wydania w terminie miesiąca aktu administracyjnego, bądź dokonania czynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 17 listopada 2009 r. o przyznanie dopłaty do wypoczynku. Zdaniem skarżącego, przyznanie nie może być rozpatrywane, jako zobowiązanie do wydania decyzji administracyjnej, lecz co do czynności faktycznej, zmierzającej do wypłacenia żądanego świadczenia ze środków budżetowych Policji, a uzasadnianego prawem dobrze i słusznie nabytym wprost z przepisów prawa materialnego.

Unormowania prawne, wbrew ocenie skarżonego organu, nie określają okresu przedawnienia, czy też terminu dla złożenia takiego wniosku przez uprawnionego, a w szczególności, przepis nie zawęża możliwości złożenia takiego wniosku wyłącznie przez funkcjonariusza będącego w służbie czynnej.

Ponadto w związku z obowiązywaniem wadliwego § 3 rozporządzenia oraz tym, że wniosek złożył niezwłocznie po uzyskaniu wiedzy o zmianie prawa i niekonstytucyjności przepisu podustawowego, w sprawie może i powinno mieć zastosowanie szczególne uwarunkowanie do nieuwzględnienia okresu przedawnienia. Okoliczności tych nie uwzględniono.

Organ drugiej instancji bezzasadnie powołuje się na orzeczenia innego sądu, w innej sprawie, a sam organ wielokrotnie orzekał w sprawach nie stosując się do wprost utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, a posiłkuje się jednym i nieczyniącym reguły wyrokiem sądowym.

W pismach procesowych z dnia 10 maja 2014 r. i 28 maja 2014 r. skarżący powtórzył wcześniej podnoszoną argumentację. Dodał, że w sprawie NSA postanowieniem sygn. l OSK 3102/12 uchylił postanowienie WSA w Krakowie o odrzuceniu skargi nie podzielając poglądu, że w sprawie zasadne jest oparcie się o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r, sygn. W 14/94.

Zarzucił, że w odpowiedzi na skargę starano się uzupełniać decyzje wydane w sprawie. Oparto się również na art. 291 Kodeksu pracy, mimo że w postępowaniu sądowym stwierdzono, że przepisy prawa pracy nie mają w sprawie zastosowania. Podniósł, że niezasadne jest twierdzenie, że nie można przyznać i wypłacić należności emerytowi jako, że nie jest już funkcjonariuszem. Przywołał na poparcie tej tezy orzeczenie NSA sygn. l OSK418/10.

Zarzucił, że w decyzji l instancji, decyzji odwoławczej i odpowiedzi na skargę powoływane są niejednolicie różne podstawy prawne rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Z obowiązujących rozwiązań prawnych i przyjętego - zasadniczo -kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że wobec wyraźnego odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (załatwiania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia, co do jej istoty. Rolą sądu administracyjnego, orzekającego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

Z dokonanych przez organy i niekwestionowanych ustaleń w sprawie poddanej kontroli Sądu wniesioną skargą, wynika, że:

- K. J. pełnił służbę w Policji od dnia 16 czerwca 1988 r. i na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] 2005 r. Komendanta Powiatowego Policji został z dniem 30 kwietnia 2005 r. zwolniony ze służby w Policji,

* w 2005 r. K. J. nabył prawo do urlopu wypoczynkowego,

* pozostając na długotrwałym zwolnieniu lekarskim od dnia 28 czerwca 2004 r. do dnia

zwolnienia, czyli do 30 kwietnia 2005 r., K. J. nie mógł skorzystać z przysługującego mu urlopu wypoczynkowego, gdyż na mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] 2005 r. Komendanta Powiatowego Policji został zwolniony ze służby z dniem 30 kwietnia 2005 r.,

* w dniu 12 maja 2005 r. K. J. został naliczony i wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop, w wymiarze 30 dni,

* w dniu 25 listopada 2009 r. do Komendy Powiatowej Policji wpłynął "wniosek o przyznanie dopłaty do wypoczynku" za rok 2005 K. J. - datowany na dzień 17 listopada 2009 r.

Od tego też czasu datuje się spór skarżącego z organami, które nie wypłaciły skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Jak wskazano - w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając, że przepisy nie przewidują rozstrzygania spraw socjalno-bytowych policjantów w jakiejkolwiek formie administracyjnej, prawomocnymi postanowieniami:

* z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. III SAB/Kr 5/10 odrzucił skargę K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, skoro sprawa nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego;

* z dnia 28 maja 2012 r., sygn. III SAB/Kr 30/12 odrzucił skargę K. J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji, skoro organ nie jest zobowiązany do władczego rozstrzygnięcia w zakresie wniosku skarżącego.

Rozpoznając kolejną skargę K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 listopada 2009 r. o wypłatę dopłaty do wypoczynku - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29.06.2012 r., sygn. III SAB/Kr 23/13 odrzucił skargę uznając, że sprawa, której dotyczy skarga, nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4.04.2013 r., sygn. l OSK 3102/12 uchylił zaskarżone przez K. J. powyższe ostatnie postanowienie, nie podzielając oceny, jakoby Komendant Powiatowy Policji nie musiał wydawać decyzji administracyjnej w odpowiedzi na wniosek skarżącego o dofinansowanie wypoczynku funkcjonariusza Policji w roku 2005.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 września 2013 r., sygn. III SAB/Kr 31/13 - zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do wydania w terminie miesiąca aktu administracyjnego, bądź dokonania czynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 17 listopada 2009 r. o przyznanie dopłaty do wypoczynku.

Wykonując ten wyrok Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] odmówił K. J. przyznania dopłaty do wypoczynku policjanta za rok 2005.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 4 grudnia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu l instancji, na którą to decyzję K. J. wniósł skargę.

Zastosowanie przywołanego na wstępie kryterium legalności do sprawy poddanej kontroli Sądu wskazuje, że skarga nie jest zasadna, ponieważ organy nie naruszyły ani wskazywanych przez skarżącego przepisów postępowania ani też prawa materialnego, jak również Sąd nie dopatrzył się naruszenia innych niewskazanych przepisów.

Prawo do uzyskania świadczenia w postaci tzw. "dopłaty do wypoczynku" wynika z art. 73 ust. 6 i 7 ustawy o Policji oraz z przepisów rozporządzenia MSWiA z 2002 r. W szczególności art. 73 ust. 6 ustawy stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 (tj. Policjantowi i członkom jego rodziny), mogą być przyznawane także inne świadczenia socjalne i bytowe. Jednocześnie w art. 73 ust. 7 ustawy zawarto delegacje ustawową do określenia w drodze rozporządzenia, rodzaju i zakresu świadczeń, o których mowa w ust. 6, uwzględniając warunki korzystania z tych świadczeń, sposób ich realizacji, a w przypadku świadczeń finansowych - ich wysokość, sposób obliczania, terminy rozliczeń oraz terminy wypłaty. Konkretyzację powyższej delegacji stanowiło rozporządzenie MSWiA z 2002 r.

Zgodnie z § 1 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. policjantowi, który nabył prawo do urlopu wypoczynkowego, przysługuje dopłata do wypoczynku. Co do zasady, więc prawo do przedmiotowego świadczenia powstaje już 1 stycznia każdego roku kalendarzowego. Obowiązujący w dacie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji - 30 kwietnia 2005 r. - § 3 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. stanowił, że dopłata do wypoczynku nie przysługuje, jeżeli policjant pobrał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, przysługujący w roku kalendarzowym, w którym policjant został zwolniony ze służby.

Przytoczony § 3 został uchylony przez § 1 pkt 3 rozporządzenia zmieniającego. Rozporządzenie zmieniające zgodnie z treścią § 2, który określał, że rozporządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, weszło w życie 31 grudnia 2008 r., ponieważ zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z dnia 16 grudnia 2008 r. Akt ten należy do grupy aktów prawnych jednorazowych, których podstawową cechą jest to, że wywołany przez nie skutek ma charakter jednorazowy i następuje z dniem wejścia w życie przepisów zmieniających, uchylających i wprowadzających. W tym momencie skutek ten przenosi się do akty zmienianego, uchylanego lub wprowadzanego. Akt ten nie zawiera żadnych innych regulacji intertemporalnych poza § 2, z których można by wyprowadzać wniosek, iż wyeliminowanie z dniem 31 grudnia 2008 r. zawartej w § 3 rozporządzenia, negatywnej przesłanki przyznania świadczenia wywołuje skutki także do stosunku służbowego policjanta zakończonego przed dniem wejścia w życie tej zmiany, przez zwolnienie ze służby w Policji.

Nie można w tym zakresie podzielić stanowiska skarżącego, który podniósł, że niezasadne jest twierdzenie, iż nie można przyznać i wypłacić należności emerytowi, jako, że nie jest już funkcjonariuszem i przywołał na poparcie tej tezy orzeczenie NSA sygn. IOSK418/10.

W przywołanym wyroku z dnia 21.09.2010 r. sygn. l OSK418/10 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) w zw. z art. 91 ustawy o Policji. NSA zauważył, iż byłoby niezgodne z art. 8 K.p.a., ale również z zasadami obowiązującymi w państwie prawa uznanie, że emeryt policyjny nie może dochodzić swojego prawa do uzyskania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W ten sposób, przez brak sądowej kontroli nad działaniem organów administracji, emeryt policyjny pozbawiony byłby jakiejkolwiek ochrony. Brak jest argumentu uzasadniającego stanowisko, że wniosek o równoważnik pieniężny za remont nie wszczyna sprawy administracyjnej, skoro prawo do niego jest związane z prawem funkcjonariusza do lokalu, a to z kolei wynika z przepisów ustawy o Policji i jest załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. NSA wskazał też, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji jest szczegółowo uregulowany i określony w ustawie o Policji, decyzje dotyczące uprawnień i obowiązków funkcjonariusza podejmowane są w formie aktów administracyjnych przez właściwe organy administracji, zaś funkcjonariusz Policji po uzyskaniu uprawnień emerytalnych dalej pozostaje funkcjonariuszem policji (tyle, że zwolnionym ze służby), o czym świadczy zarówno tytuł ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jak i treść art. 1 tej ustawy.

Analiza powyższego stanowiska NSA wskazuje, więc na dopuszczalność dochodzenia przez emeryta policyjnego prawa do uzyskania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego i konieczność sądowej kontroli nad działaniem organów administracji w tym zakresie. Odnosząc te kwestie do sprawy zdaniem Sądu, nie sposób jednakże z tego stanowiska wyprowadzać jakichkolwiek argumentów dotyczących zasadności wnioskowanych przez zwolnionego ze służby w Policji świadczeń, ponieważ rozstrzygające w tym zakresie właściwe organy są uprawnione i zobowiązane do zbadania spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia zawartych przepisach prawa materialnego, z zachowaniem prawa do sądowej kontroli podjętych rozstrzygnięć. Taka sytuacja w sprawie zaistniała.

Dlatego też prawidłowo organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.11.2009 r. sygn. l OSK 348/09 (LEX nr 588782) w którym NSA odnosząc się do treści § 3 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. stwierdził, że: świadczenie w postaci dopłaty do wypoczynku jest związane z korzystaniem przez policjanta z urlopu wypoczynkowego w danym roku kalendarzowym. Jeśli zatem w danym roku kalendarzowym policjant, w związku ze zwolnieniem ze służby, w ogóle nie skorzystał z nabytego prawa do urlopu w naturze, to wówczas przysługuje mu z tego tytułu prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie dopłata do wypoczynku.

K. J. wniosek datowany na dzień 17 listopada 2009 r. o przyznanie dopłaty do wypoczynku złożył w dniu 25 listopada 2009 r., pomimo, iż w dniu 12 maja 2005 r. pobrał przyznany mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2005 r. w związku z tym, że został z dniem 30 kwietnia 2005 r. zwolniony ze służby w Policji. W konsekwencji trafnie w ocenie Sądu, organ l instancji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia uznając, że wybierając taką formę rozliczenia, tj. pobranie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - w świetle obowiązującego wówczas § 3 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. - K. J. nie mógł się już ubiegać o przyznanie i naliczenie przedmiotowego świadczenia, które to stanowisko zasadnie podzielił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Nie jest trafny zarzut i argumentacja skarżącego wskazujące na pominięcie szeregu okoliczności faktycznych i prawnych w odwołaniu od decyzji l instancji, czym spowodowano utrzymanie w obiegu prawnym orzeczenia organu l instancji rażąco naruszającego normy prawa materialnego, a w szczególności oparcia decyzji pierwszej i drugiej instancji na przepisie prawa materialnego - § 3 rozporządzenie z 2002 r., a równoczesnego pominięcie w sprawie rozporządzenia zmieniającego z dnia 1 grudnia 2008 r., uchylającego § 3 rozporządzenia z 2002 r., jako niekonstytucyjny.

Zasadnie w ocenie Sądu, odnosząc się do przywołanego przez organ l instancji w podstawie prawnej § 3 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. - organ odwoławczy wskazał, że uprawnienie do otrzymania dopłaty do wypoczynku przysługuje policjantowi, a nie przysługuje emerytowi policyjnemu. Przesłanki nabycia prawa do świadczenia socjalnego rozpatrywane muszą być w dacie, w której funkcjonariusz Policji nabył prawo do urlopu wypoczynkowego do dnia jego zwolnienia ze służby i jedynie ówcześnie obowiązujące przepisy mogą stanowić podstawę oceny zasadności przyznania lub odmowy przyznania świadczenia w postaci dopłaty do wypoczynku.

Zasadnie też w ocenie Sądu, w odniesieniu do oceny skarżącego, iż "nabycie prawa dopłaty do wypoczynku nastąpiło w dniu uzyskania prawa do urlopu wypoczynkowego za 2005 rok" organ odwoławczy wskazał, że z momentem nabycia prawa do urlopu wypoczynkowego za dany rok kalendarzowy powstaje po stronie uprawnionego jedynie uprawnienie do ubiegania się o socjalne świadczenie pieniężne zwane "dopłatą do wypoczynku" (§ 1 rozporządzenia MSWiA z 2002 r.). Jest to uprawnienie do ubiegania się o przyznanie dopłaty do wypoczynku, a nie absolutne prawo do wypłaty przez organ takiego świadczenia (bezwzględny obowiązek organu do naliczenia i wypłaty świadczenia). Natomiast dopłata do wypoczynku jest przyznawana po spełnieniu określonych w rozporządzeniu warunków (§ 2 rozporządzenia).

Również zasadnie w ocenie Sądu, w odniesieniu do zarzutu niewłaściwej wykładni art. 107 ustawy o Policji i jego zastosowania w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że zarzut jest zasadny, gdyż w istocie art. 107 ustawy o Policji nie ma w sprawie zastosowania. Przepisy dotyczące przedawnienia określone w rozdziale 7 ustawy o Policji nie dotyczą świadczeń uregulowanych w innych rozdziałach tej ustawy. Biorąc powyższe zastrzeżenie pod uwagę trafnie, zatem organ odwoławczy stwierdził, że pomimo uznania powyższego zarzutu za uzasadniony, rozstrzygnięcie organu l instancji należy utrzymać w mocy, uznając, że zakwestionowane przez skarżącego powołanie się przez organ l instancji na art. 107 ustawy o Policji nie miało wpływu na samo rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy. Organ l instancji odmawiając przyznania świadczenia podniósł ten zarzut wobec wnioskodawcy "dodatkowo". Zasadniczą podstawą odmowy świadczenia jest wystąpienie negatywnej przesłanki wypłaty tego świadczenia.

Takie stanowisko organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając jednakże na uwadze odmienne stanowisko i argumentację w tym zakresie dotyczącą możliwości zastosowania w sprawie art. 107 ustawy o Policji oraz art. 291 §1 K.p. wskazane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w odpowiedzi na skargę oraz podnoszone w związku z tym przez skarżącego zarzuty, należy przypomnieć, że istotne jest stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Argumentacja wskazywana przez skarżony organ, jako stronę postępowania sądowego w odpowiedzi na skargę będącą jedynie pismem procesowym, nie jest stanowiskiem organu zawartym w uzasadnieniu podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia.

W konsekwencji powyższego nie był również trafny zarzut wskazujący na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez ograniczenie się wyłącznie do kontroli czynności przeprowadzonych przez pierwszą instancję. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo realizując uprawnienia i obowiązki wynikające z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. ponownie rozpoznał sprawę, szczegółowo przeanalizował rozstrzygnięcie organu l instancji w odniesieniu do podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów i argumentacji, co wbrew twierdzeniom skarżącego, znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nie mogła przynieść zamierzonego skutku zarzut i argumentacja skarżącego wskazujące na naruszenie prawa dobrze i słusznie nabytego z mocy przepisów prawa obowiązujących w dacie zwalniania ze służby czynnej, gdzie pozbawienie prawa do świadczeń nabytych nie mogło nastąpić na mocy przepisu podustawowego, oraz całkowitego pominięcia zasady celowości regulacji prawnych, związanych ze świadczeniem finansowym powiązanym z prawem do urlopu wypoczynkowego, a nie z faktem jego wykorzystania przez uprawnionego i członków jego rodziny. Nie można, bowiem nie zauważyć, że to właśnie akt podustawowy - rozporządzenie przyznawało to dodatkowe świadczenie socjalne. Zatem także tym aktem wykonawczym prawodawca mógł wprowadzić i wprowadził warunek negatywny określony w § 3 rozporządzenia MSWiA z 2002 r., z którego następnie zrezygnował, nie wskazując przy tym - wbrew argumentacji skargi - na jego niekonstytucyjność. Trafnie w tym zakresie sam skarżący wskazał, że § 3 rozporządzenia nie był poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, lecz samokontroli prawodawcy, który uznał za w pełni uzasadniony powrót do rozwiązań obowiązujących przed wejściem w życie nowelizowanego rozporządzenia, które nie uzależniały prawa do dopłaty do wypoczynku od ustawowo zagwarantowanego prawa do ekwiwalentu urlopowego.

Zasadnie też w powyższym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że przywoływana przez skarżącego zasada ochrony praw nabytych nie dotyczy tego przypadku. Dotyczy, bowiem jedynie sytuacji, w której w wyniku zmiany prawa regulacja prawna zmieniona zostaje na niekorzyść obywatela, odbierając mu prawa wcześniej nabyte. Tymczasem skarżący z uwagi na zaistnienie przesłanki wyłączającej uzyskanie prawa do dopłaty do wypoczynku, w rzeczywistości nie nabył prawa dopłaty do wypoczynku za 2005 r., a powoływana przez skarżącego zmiana przepisów, która nastąpiła w 2008 r. nie miała charakteru ograniczenia uprawnień, a wręcz przeciwnie ich rozszerzenia. Zasadność zarzutów dotyczących ochrony praw nabytych potencjalnie mogłaby jedynie dotyczyć rozporządzenia MSWiA z 2002 r. - w stosunku do stanu prawnego obowiązującego przed tą datą. Tego rodzaju zarzutu organ administracji publicznej nie może jednak uwzględnić z powodu wyłącznej kompetencji w tym zakresie Trybunału Konstytucyjnego.

Nie mogła również przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego odnosząca się do wskazań zawartych w treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.04.2013 r., sygn. l OSK 3102/12 oraz w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10.09.2013 r. sygn. III SAB/Kr 31/13.

Należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29.06.2012 r., sygn. III SAB/Kr 23/13 odrzucił skargę K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 listopada 2009 r. o wypłatę dopłaty do wypoczynku uznając, że sprawa, której dotyczy skarga nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4.04.2013 r., sygn. l OSK 3102/12 uchylił zaskarżone przez K. J. powyższe postanowienie Sądu l instancji, nie podzielając oceny zaprezentowanej w tej mierze przez WSA w Krakowie, jakoby Komendant Powiatowy Policji nie musiał wydawać decyzji administracyjnej w odpowiedzi na wniosek skarżącego o dofinansowanie wypoczynku funkcjonariusza Policji w roku 2005.

Odwołując się do treści art. 73 ust. 6 ustawy o Policji oraz § 1 i § 2 rozporządzenia MSWiA z 2002 r., z powyższej regulacji - zdaniem NSA - wynika, że w przypadku spełnienia wymogów formalnych (nabycie w danym roku kalendarzowym prawa do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze) organ zobowiązany jest do dokonania czynności w postaci ustalenia wysokości i wypłaty przedmiotowego świadczenia. Zatem, organ zobowiązany był do dokonania czynności materialno-technicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. wypłat dopłaty do wypoczynku. Wywołuje ono, bowiem skutki prawne poprzez samo działanie o charakterze faktycznym - wypłatę konkretnego świadczenia. Stanowisko takie znajduje pełne poparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA - z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt l OSK 1577/09, z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt l OSK 1301/09). Zatem, przyjąć należało, że przyznawanie świadczeń socjalno-bytowych policjantom ma charakter czynności materialno-technicznej, a więc co do zasady nie wymaga przybrania formy decyzji administracyjnej.

W ocenie NSA już sam wniosek skarżącego zainicjował postępowanie o wypłatę dopłaty do wypoczynku za rok 2005. Wszczął on, bowiem postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, które powinno zostać formalnie zakończone zgodnie z postanowieniami zawartymi w K.p.a.

Odmowa natomiast dokonania czynności materialno-technicznej - jak wskazano powyżej - powinna być dokonana w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to w głównej mierze z faktu, iż stanowi ona o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt l OSK 1301/09, wyrok z 26 maja 2009 r., sygn. akt l OSK 761/08).

Związany tymi wskazaniami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10.09.2013 r. sygn. III SAB/Kr 31/13 - zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do wydania w terminie miesiąca aktu administracyjnego, bądź dokonania czynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego, z dnia 17 listopada 2009 r. o przyznanie dopłaty do wypoczynku. Sąd wskazał, że w związku z brakiem zakończenia postępowania administracyjnego (będącego w toku od 2009 r.) poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty świadczenia bądź poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego skargę na bezczynność należało uznać za uzasadnioną.

Analiza treści zarówno postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.04.2013 r, sygn. l OSK 3102/12 jak i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10.09.2013 r. sygn. III SAB/Kr 31/13 wskazuje w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, że nie została przesądzona zasadność żądania wypłaty spornego świadczenia. Przywołane orzeczenia przesądziły natomiast jedynie to, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej - wypłaty spornego świadczenia - powinna być dokonana w drodze decyzji administracyjnej. Taka sytuacja w sprawie zaistniała, albowiem organ l instancji decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania dopłaty do wypoczynku policjanta za rok 2005, które to stanowisko podzielił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Reasumując - skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. - tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.