Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 306/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 149 § 1a, art. 54 § 2 i 3, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 886/15 w sprawie ze skargi S. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w C. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r. o sygn. akt II SAB/Wa 886/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w C. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej stwierdził, że bezczynność Prokuratora Rejonowego w C. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił wniosek o wymierzenie grzywny oraz umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 12 sierpnia 2015 r. S. wniosła skargę (pismo opatrzone datą 20 lipca 2015 r.) na bezczynność Prokuratora Rejonowego w C. w zakresie rozpatrzenia wniosku z 26 kwietnia 2015 r. o udostępnienie skanów postanowień wydanych w latach 2012, 2013, 2014, 2015 w związku z postępowaniami dotyczącymi przestępstwa określonego w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w C. do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

S. wskazała, że w piśmie z 6 maja 2015 r. (znak: (...)) Prokurator Rejonowy w C. wskazał, iż żądanie udostępnienia akt sprawy zakończonego postępowania przygotowawczego nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ powołał się przy tym na uchwałę NSA z 9 grudnia 2013 r., o sygnaturze I OPS 7/13 wskazując, że dostęp do akt sprawy karnej niezależnie od etapu postępowania jest uregulowany w art. 156 § 5 k.p.k.

Skarżący podniósł, że stanowisko Prokuratora jest błędne i wynika z niewłaściwej interpretacji przepisów prawa i powołanej uchwały, która dotyczy sytuacji, w której wnioskodawca domaga się akt sprawy, a nie samej treści postanowienia. Wskazany przez organ art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego odnosi się do udostępnienia akt sprawy, a nie do treści postanowień wydawanych przez prokuratorów i również nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Skarżący podniósł, że organ nie udostępnił żądanej informacji mimo, że jest w jej posiadaniu, a także nie wydał decyzji, zatem pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w C. wniósł o umorzenie postępowania sądowego wskazując, że udostępnił żądaną informację publiczną. Prokurator podał, że w dniu 12 sierpnia 2015 r. wpłynęła skarga, w której skarżący nie zgadza się z interpretacją prawa prezentowaną przez Prokuratora Rejonowego w C. w przedmiotowej sprawie. Organ podniósł, że ponownie analizując przedmiotową sprawę podzielił stanowisko prezentowane przez S. Dlatego też w dniu 20 sierpnia 2015 r. udzielił odpowiedzi na wniosek o przekazanie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej. Żądanie wnioskodawcy zostało spełnione zgodnie z jego wnioskiem. Dlatego też aktualnie skarga na odmowę udostępnienia informacji pozostaje bezprzedmiotowa.

Stowarzyszenie S. w piśmie z dnia 31 sierpnia 2015 r. wniosło o umorzenie postępowania ze względu na spełnienie żądania po złożeniu skargi, uznanie, że bezczynność miała miejsce do momentu skierowania sprawy na drogę sądową, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny. W ocenie skarżącego odpowiedź strony przeciwnej wskazuje nie tylko na jej nieznajomość ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także brak należytej staranności przy prowadzeniu postępowania. W ocenie skarżącego, Prokurator Rejonowy, który uznał, że skarga jest zasadna powinien na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. uwzględnić skargę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Tymczasem, w ocenie skarżącego, Prokurator nie postąpił w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Zamiast uwzględnić skargę postanowił ominąć przepisy poprzez wysłanie skargi do WSA z wnioskiem o umorzenie postępowania z powodu jej bezprzedmiotowości pomimo wcześniejszego uznania ją za uzasadnioną. Zdaniem skarżącego, takie postępowanie strony przeciwnej wynika z jej niechęci do przyznania się do błędnego rozpoznania sprawy, takie powody są jednak całkowicie niezgodne z misją sprawiedliwego i rzetelnego prowadzenia postępowań. Z tych względów skarżący wniósł o stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny.

Prokurator Rejonowy w C. w piśmie z dnia 28 września 2015 r. wniósł o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania, stwierdzenie, że nie miało miejsca rażące naruszenie prawa i niewymierzanie grzywny. Organ podkreślił, że udzielona wnioskodawcy w piśmie z dnia 6 maja 2015 r. odpowiedź na wniosek nie była ukierunkowana na utrudnianie komukolwiek dostępu do informacji znajdujących się w jego dyspozycji. Odmiennie niż interpretuje to skarżący, stanowisko takie wiązało się właśnie z troską o przestrzeganie praworządności. Niestety w przedmiotowej sprawie interpretacja stanu faktycznego dokonana przez Prokuratora Rejonowego w C. pod kątem zasadności stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i Kodeksu postępowania karnego nie była właściwa. Błędne stanowisko prokuratury nie wynikało jednak ze złej woli instytucji publicznej, a wyłącznie z mylnej interpretacji związanej z zakresem informacji, jakich domagał się skarżący. Prokurator podał, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi, wnioskodawcy udostępniono żądane informacje. Prokurator Rejonowy w C. zrewidował swoje stanowisko uznając, że skany decyzji procesowych podejmowanych przez prokuratora stanowią informację publiczną. Natychmiast udostępnił je wnioskodawcy, spełniając tym samym jego wniosek. W ocenie Prokuratora nie sposób przyjąć, że doszło do bezczynności o której mowa w art. 149 § 1 a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że postępowanie Prokuratora Rejonowego w C. zmierzało do ominięcia obowiązujących przepisów. Tym bardziej, że z treści pisma przekazującego sprawę do WSA w Warszawie wynikało wprost, że prokurator przyznał się do błędnego zinterpretowania wniosku skarżącego. Prokurator wskazał przy tym, że ustalenie, co stanowi informację w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest łatwym zagadnieniem.

Po rozpoznaniu sprawy pod sygnaturą akt II SAB/Wa 886/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem stwierdził, że bezczynność Prokuratora Rejonowego w C. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił wniosek o wymierzenie grzywny oraz umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, iż żądane we wniosku z dnia 26 kwietnia 2015 r. postanowienia wydane w latach 2012, 2013, 2014, 2015 w związku z postępowaniami dotyczącymi przestępstwa określonego w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią informację publiczną. Nadto, przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i b wprost stanowi, że udostępnieniu podlega w szczególności treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, a także stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego.

Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Nie budzi nadto zdaniem WSA w Warszawie wątpliwości, że Prokurator jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Jak wskazał Sąd I instancji, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

W ocenie WSA w Warszawie w sprawie bezsporne jest, że Prokurator Rejonowy w C. udostępnił żądaną we wniosku informację publiczną. Z tego względu postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność organu w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Choć skarga była zasadna w momencie jej wniesienia, to w chwili orzekania przez Sąd brak było podstaw, aby zobowiązać organ do rozpoznania wniosku z dnia 26 kwietnia 2015 r., dlatego postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało umorzeniu.

Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność Prokuratora Rejonowego w C. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie organ nie udostępnił informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak wymaga tego art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to jednak brak właściwego działania organu nie był podyktowany celowym pozbawieniem wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej, a jedynie błędnym rozumieniem pojęcia "informacja publiczna". Niewłaściwe przyjęcie przez organ, że wnioskodawca żąda udostępnienia akt spraw zakończonych postępowań przygotowawczych, a nie postanowień, zadecydowało o treści udzielonej w dniu 6 maja 2015 r. odpowiedzi. Powyższe, choć nie pozwala przyjąć, że organ nie pozostawał w bezczynności, to jednocześnie nie stanowi o rażącym jej charakterze. Organ niewątpliwie w bezczynności pozostawał w dniu wniesienia skargi. Pomimo bowiem udzielenia odpowiedzi pismem z dnia 6 maja 2015 r., a zatem w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., będąc zobowiązany żądaną informację publiczną udostępnić w trybie u.d.i.p. albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, czynności tych w terminie 14 dni od dnia wniesienia wniosku nie dokonał. Organ udostępnił informację publiczną w dniu 20 sierpnia 2015 r., a zatem po tygodniu od wpływu skargi na bezczynność. Samo Stowarzyszenie S. od dnia 6 maja 2015 r. do dnia złożenia skargi w dniu 12 sierpnia 2015 r. nie kwestionowało stanowiska organu zawartego w powołanym wyżej piśmie. W ocenie Sądu I Instancji, błędne zinterpretowanie przez organ wniosku nie pozwala w stanie faktycznym tej sprawy przypisać bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa.

WSA w Warszawie nie podzielił nadto twierdzenia skarżącego, iż poprzez nadesłanie do Sądu skargi na bezczynność prokurator ominął przepisy prawa. Prokurator wypełnił bowiem swój obowiązek w tym zakresie, zgodnie z przepisem art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. Okoliczność, że po rozważeniu treści skargi organ udostępnił żądaną we wniosku informację publiczną nie zwalniała tegoż organu z obowiązku nadesłania do sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Do sądu administracyjnego należy bowiem ocena w takim przypadku, czy skarga była zasadna w chwili jej wniesienia, a w sytuacji ustalenia przez Sąd, że tak było, obowiązkiem Sądu jest stwierdzenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie wskazał w piśmie z dnia 31 sierpnia 2015 r. dlaczego fakt przekazania przez Prokuratora skargi do Sądu uznaje za obejście prawa. Stanowisko skarżącego jest jednakże w tym zakresie błędne i z pewnością nie uzasadnia ani przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa ani wymierzenia grzywny.

W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła S., zaskarżając go w części dotyczącej punktu 1 i 2 wyroku oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dot. pkt 1 i 2 i rozpoznanie skargi w tej części na mocy art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dot. pkt. 1 i 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie doniosłości prawa do informacji publicznej w wyniku czego uznano, że nieznajomość przepisów dotyczących tego prawa skutkująca kilkumiesięczną zwłoką w realizacji wniosku nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Zaskarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucono nadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa;

2) art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zasadności wymierzenia organowi grzywny;

3) art. 134 § 1 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie poprzez nierozważenie twierdzeń w nim zawartych w szczególności pominięcie kwestii podnoszonych przez wnioskodawcę.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący wskazał, że Sąd I instancji nie uwzględnił konstytucyjnego charakteru prawa do informacji publicznej, a nadto pominął kwestie uznania tego prawa podmiotowego za jedno z praw człowieka. Podkreślono, że Prokurator Rejonowy w C. pozostawał w bezczynności do czasu złożenia skargi, natomiast po jej otrzymaniu 20 sierpnia 2015 r., udostępnił wnioskowaną informację. Skarżący kasacyjnie zakwestionował stanowisko WSA w Warszawie, że błędne zinterpretowanie wniosku przez organ nie pozwala w stanie faktycznym tej sprawy przypisać bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Prokurator Rejonowy rozpoznając niewłaściwie sprawę wykazał się nieznajomością przepisów o randze konstytucyjnej oraz długo funkcjonującej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem S., przepisy konstytucyjne winny być nie tylko znane, ale i przestrzegane w szczególności przez organy państwowe, tym bardziej, iż przepisy z zakresu prawa do informacji umieszczane są na stronie wszystkich organów państwowych w tym Prokuratury Rejonowej w C. - co wynika wprost z obowiązku określonego w art. 8 ust. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skany postanowień wydanych przez organ w sposób oczywisty stanowią informację publiczną, gdyż są dokumentami urzędowymi, które na podstawie ustawy udostępniane są w szczególności, co przesądza o tym, iż realizacja wniosku nie powinna nastręczać Organowi żadnych trudności.

Skarżący kasacyjnie podkreślił nadto, że przyjęcie przez organ, że S. żądała udostępnienia akt spraw zakończonych postępowań świadczy o braku staranności oraz rzetelności przy rozpoznaniu wniosku i - wbrew twierdzeniom podniesionym przez Sąd I instancji - nie umniejsza, a zwiększa stopień zawinienia organu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, żądanie udostępnienia postanowień zostało sformułowane w przedmiotowym wniosku w sposób tak jednoznaczny, iż warto byłoby się zastanowić, czy niewłaściwa interpretacja wniosku nie została dokonana w sposób celowy.

Jak przywołuje skarżący kasacyjnie, WSA w Warszawie zdaje się sugerować, że termin udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej należy liczyć w zasadzie od złożenia skargi na bezczynność. W tym kontekście S. podniosła, że termin złożenia skargi przez stowarzyszenie nie ma żadnego znaczenia, a uwidacznia jedynie fakt, że organ przez okres około 4 miesięcy po błędnym rozpoznaniu wniosku nie podejmował żadnych czynności i gdyby nie przedmiotowa skarga wnioskowana informacja publiczna wcale nie zostałaby wnioskodawcy udostępniona.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów prawa procesowego, skarżący kasacyjnie wskazał, że za obejście prawa zdaniem stowarzyszenia należy uznać fakt, że pomimo tego, iż Prokurator Rejonowy uznał zasadność skargi nie uwzględnił jej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Jak wskazał skarżący kasacyjnie, organ udostępnił wnioskowaną informację dopiero po otrzymaniu skargi w sytuacji, gdy przez kilka wcześniejszych miesięcy pozostawał w przekonaniu, że wniosek nie podlega trybowi dostępu do informacji publicznej. Uznał zatem zarówno argumenty podniesione w skardze jak i samą skargę za uzasadnioną i na jej podstawie udostępnił wnioskowaną informację. Zdaniem S., w takiej sytuacji organ powinien uwzględnić przedmiotową skargę na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Jednakże Prokurator Rejonowy nie uczynił tego wskazując jedynie w odpowiedzi na skargę, że stała się ona bezprzedmiotowa z powodu udostępnienia wnioskowanej informacji.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie uważa, że takie postępowanie miało na celu ominięcie przepisu wskazanego w art. 54 § 3 p.p.s.a. tak aby uzyskać korzystniejsze rozstrzygnięcie bez konieczności przyznania się do niewłaściwej realizacji wniosku. Powyższe zachowanie organu nie może zostać zaakceptowane, gdyż omijanie przepisów prawa przez instytucje publiczne podważa zaufanie obywateli do państwa, godzi w autorytet tych instytucji oraz prowadzi do delegitymizacji władzy państwowej. Z tych względów S. uważa, iż postępowanie organu w niniejszej sprawie w sposób ewidentny naruszyło zasadę demokratycznego państwa prawa określoną w art. 2 Konstytucji RP oraz wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności.

Skarżący kasacyjnie nadto wskazał, że ustawowy termin na udostępnienie informacji publicznej określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynosi 14 dni, tymczasem wnioskowana informacja została udostępniona po 4 miesiącach od złożenia wniosku, a zatem termin został przekroczony. W ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro ustawowy termin został przekroczony kilkukrotnie, a Prokurator Rejonowy w C. wykazał się nieznajomością przepisów rangi konstytucyjnej oraz jego działania zmierzały do obejścia prawa, to uzasadnione jest stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ.

Z powyższych względów należy także, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nałożyć na organ grzywnę, która będze pełnić funkcję prewencyjną, aby w przyszłości Prokurator Rejonowy w C. nie naruszał obowiązujących przepisów prawa i w ustawowym terminie realizował wnioski o udostępnienie informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zmianami, dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły, dlatego sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione.

Węzłowym zagadnieniem prawnym w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy bezczynność Prokuratora Rejonowego w C. względem złożonego przez Stowarzyszenie S. wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o takiej sytuacji, dlatego zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie powyższego przepisu jest nietrafny.

Na gruncie procedury sądowoadministracyjnej pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało ustawowo zdefiniowane. Jego treść kształtowana jest a casu ad casum w orzecznictwie sądów administracyjnych. W odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w orzecznictwie NSA wskazuje się, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2331/16). Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2563/13, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2095/14). Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w liczbie spraw do załatwienia przez organ, ani w liczbie wniosków procesowych składanych przez strony (wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 9/15; wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2596/15; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2458/15). Wymienia się również oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15). Uprawnienie sądu do oceny rażącego charakteru bezczynności organu administracji realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 86/16). W orzecznictwie NSA wskazuje się nadto, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. I OSK 2011/16). Sądy administracyjne mają obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1925/16). Rozważając zasadność grzywny związanej z bezczynnością organu i miarkując jej wysokość w orzecznictwie NSA bierze się pod uwagę między innymi takie okoliczności, jak: charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; to że niewymierzenie grzywny organowi za nieudzielenie informacji mogących służyć weryfikacji praworządności działania tego organu mogłoby zachęcać do zbywania wniosków o informację publiczną, gdy dolegliwość takiego działania byłaby mniejsza, niż wypełnienie obowiązków informacyjnych; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów oraz zasadę proporcjonalności wymiaru grzywny do negatywnych konsekwencji bezczynności organu (wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3017/15).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie prawidłowo zakwalifikował bezczynność organu w niniejszej sprawie jako nie mającą charakteru rażącego naruszenia prawa. Należy zwrócić uwagę, że wprawdzie termin ostatecznego udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej (20 sierpnia 2015 r.) przekroczył znacznie termin na załatwienie sprawy wynikający z przepisów u.d.i.p. (upływający w dniu 11 maja 2015 r.), ale jednak do momentu złożenia skargi na bezczynność S. nie kwestionowała stanowiska organu zaprezentowanego w piśmie z dnia 6 maja 2015 r. Organ nie przewlekał celowo terminu udostępnienia informacji publicznej, pozostając w błędnym przekonaniu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. To naturalnie nie usprawiedliwia organu i nie powoduje uznania, że nie pozostawał on w bezczynności, natomiast ma przełożenie na ocenę przez sądy administracyjne kwestii rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że wnioskodawca chcąc wykazać rażące naruszenie prawa przez Prokuratora Rejonowego w C. w tej sprawie powinien był na etapie pomiędzy otrzymaniem pisma organu z dnia 6 maja 2015 r. a złożeniem skargi na bezczynność wykazać się większą aktywnością w celu ochrony swoich praw. Skarżący kasacyjnie powinien był zakwestionować stanowisko organu odnośnie do charakteru wnioskowanej informacji. Należy wskazać, że problematyka kwalifikowania dokumentów z akt postępowania sądowego czy przygotowawczego jako informacji publicznych nie jest oczywista, a tym samym pierwotne stanowisko Prokuratora Rejonowego w C. wyrażone w piśmie z dnia 6 maja 2015 r. nie może zostać uznane za rażąco naruszające prawo. O braku jasności w interpretacji tych zagadnień świadczy w szczególności duża liczba skarg kasacyjnych rozpatrywanych w NSA dotyczących tej problematyki.

Nie można nadto przypisać przymiotu rażącego naruszenia prawa działaniom organu związanych z przekazaniem do WSA w Warszawie skargi na bezczynność wraz z aktami sprawy, w których skarżący kasacyjnie upatruje obejście prawa. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (termin ten jest skrócony do 15 dni przez art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). Jak stanowi art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie niewątpliwe Prokurator Rejonowy w C. uwzględnił skargę na bezczynność S., albowiem udostępnił wnioskowaną informację publiczną w piśmie z dnia 20 sierpnia 2015 r. Świadczy o tym również treść odpowiedzi organu na skargę z dnia 24 sierpnia 2015 r., w której organ wskazuje, że "podzielił stanowisko prezentowane przez S. w Warszawie" i że "żądanie podmiotu zostało spełnione zgodnie z jego wnioskiem". Powyższe nie zwalniało organu z przekazania skargi wraz z aktami sprawy do WSA w Warszawie, co zresztą organ uczynił. Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ administracji publicznej, w razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, obowiązany jest wykonać czynności przewidziane w art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc przekazać skargę wraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy sądowi administracyjnemu (A. Kabat, Komentarz do art. 54 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2016). Działań organu w niniejszej sprawie w żadnym wypadku nie można oceniać w kategoriach obejścia prawa, uzasadniającego stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

Nie jest trafny zarzut skarżącego kasacyjnie naruszenia przez WSA w Warszawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zasadności wymierzenia organowi grzywny. Skoro bowiem skarga na bezczynność w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa uznała została trafnie przez WSA w Warszawie za nieuzasadnioną, to tym bardziej nie było uzasadnionym nałożenie na organ grzywny, mającej, jak stanowi przywołany art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a., charakter fakultatywny. Trafnie WSA w Warszawie zatem nie uwzględnił tego wniosku skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Podobnie nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 134 § 1 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie poprzez nierozważenie twierdzeń w nim zawartych, w szczególności pominięcie kwestii podnoszonych przez wnioskodawcę. Zarzut ten nie został przez skarżącego kasacyjnie szerzej uzasadniony, stąd nie można ocenić, w jakich konkretnie działaniach sądu skarżący kasacyjnie upatruje naruszenie wskazanego przepisu.

Za nietrafne NSA uznaje sformułowane przez skarżącego kasacyjnie naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie doniosłości prawa do informacji publicznej, w wyniku czego uznano, że nieznajomość przepisów dotyczących tego prawa skutkująca kilkumiesięczną zwłoką w realizacji wniosku nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wyżej już bowiem uzasadniono, dlaczego działań organu w tej sprawie nie można było uznać za spełniające przesłankę rażącego naruszenia prawa. Przywołane przepisy są na tyle ogólne, że na ich podstawie trudno samodzielnie wyinterpretować konkretny zakres informacji podlegających udostępnieniu. Jak już wskazano, błąd Prokuratora Rejonowego w C. w pierwotnym zakwalifikowaniu żądanych przez skarżącego kasacyjnie informacji jako niemających charakteru informacji publicznej, nie miał cechy oczywistości, wobec generalnego skomplikowania prawnego tych zagadnień i obszernego orzecznictwa sądów administracyjnych w tej materii.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.