Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2042/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 2, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 142 ust. 5 i 6, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 3 i 6,
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 819/12 w sprawie ze skargi Wojewódzkiej Stacji Ratownictwa Medycznego w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 819/12 w sprawie ze skargi Wojewódzkiej Stacji Ratownictwa Medycznego w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Oddział Wojewódzki NFZ w Ł. 25 października 2011 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, na terenie rejonu operacyjnego nr 10/05, na okres obowiązywania umowy od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2016 r.

W postępowaniu w wyznaczonym terminie zostały złożone 3 oferty:

- oferta Zespołu Opieki Zdrowotnej w Ł.;

- oferta [...] Spółka z o.o., która utworzyła Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Region Centralny (dalej także:[...] sp. z o.o.);

- oferta Wojewódzkiej Stacji Ratownictwa Medycznego w Ł.( dalej także: WSRM w Ł.).

W dniu 30 listopada 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert i wybrana została oferta złożona przez [...] sp. z o.o.

Odwołanie od rozstrzygnięcia złożyła WSRM w Ł., zarzucając naruszenie przez komisję konkursową art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach lub ustawa) wobec dokonania wyboru innego oferenta, pomimo, że odwołujący uzyskał maksymalną ocenę złożonej oferty oraz art. 142 ust. 6 pkt 21 oraz ust. 7 ustawy wobec zaniechania przeprowadzenia negocjacji z oferentami w celu ustalenia ceny za świadczenia opieki zdrowotnej będące przedmiotem postępowania, a także dokonanie wyboru oferty w oparciu o kryteria nieznane oferentom.

Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej także: organ I instancji) decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...] nie uwzględnił odwołania.

Odwołanie od decyzji organu I instancji do Prezesa NFZ (dalej także: organ odwoławczy) wniósł Dyrektor Naczelny WSRM w Ł.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez odwołującego Prezes NFZ stwierdził, że rozpatrując odwołanie WSRM w Ł. poddał analizie całość zgromadzonej podczas postępowania dokumentacji, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania.

Mając na uwadze wniosek odwołującego dotyczący udostępnienia oferty, która została wybrana w danym postępowaniu organ odwoławczy stwierdził, że udostępniając odwołującemu ofertę [...] sp. z o.o. naruszyłby przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a także ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Za niezasadny Prezes NFZ uznał zarzut odwołującego dotyczący wyboru oferty, przez komisję konkursową, w oparciu o "niejasne kryteria". Organ podkreślił, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach.

Zdaniem organu kryteria oceny ofert w niniejszym postępowaniu zostały określone w zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zaś ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny ofert dokonywana jest automatycznie przez system komputerowy Funduszu. Organ odwoławczy podkreślił, że z dokumentacji konkursu wynika, iż wszystkie oferty zostały porównane zgodnie z kryteriami wskazanymi w powyższym zarządzeniu, wg jednolitych szczegółowych parametrów oceny. Jak wynika z "Rankingu końcowego" wszyscy oferenci biorący udział w postępowaniu, tj. ZOZ w Ł., NZOZ [...] Region Centralny oraz WSRM w Ł. otrzymali po 64 pkt.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez komisję konkursową art. 142 ust. 6 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez zaniechanie przeprowadzenia negocjacji z oferentami w celu ustalenia ceny za udzielone świadczenia, Prezes NFZ stwierdził, że wskazany przepis nie nakłada na komisję konkursową obowiązku prowadzenia z oferentami negocjacji, a jedynie daje możliwość skorzystania z tego prawa. Natomiast § 15 ust. 1-3 Regulaminu pracy komisji, stanowiącego załącznik do uchwały nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z 4 października 2005 r. również wskazuje, iż komisja konkursowa w części niejawnej postępowania może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.

Oferta WSRM w Ł. nie została wybrana, mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne. Zgodnie bowiem z warunkami postępowania możliwe było wybranie tylko jednej oferty do zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej.

Za niezasadny również organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący naruszenia, przez komisję konkursową art. 149 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy o świadczeniach. Analiza przedstawionej przez NZOZ [...] Region Centralny kalkulacji kosztów działalności zespołów ratownictwa medycznego, dokonana przez komisję konkursową prowadzącą postępowanie, potwierdziła, że cena zaproponowana przez tego oferenta nie jest ceną rażąco niską, dlatego też organ nie zgodził się z twierdzeniem odwołującego, iż komisja konkursowa naruszyła art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach, który stwierdza, że odrzuca się ofertę jeżeli zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia.

Prezes NFZ wskazał, że nie prowadząc negocjacji z żadnym z oferentów komisja konkursowa nie naruszyła przepisów ustawy o świadczeniach. Komisja konkursowa działała w jednakowy sposób w stosunku do wszystkich oferentów, w związku z czym należy uznać, iż prowadziła postępowanie z poszanowaniem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż Fundusz nie naruszył zasad postępowania określonych w ustawie o świadczeniach, gdyż z akt sprawy wynika, iż komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert, w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do omawianego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty. Warunki oceny oferty były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy.

Skargę na decyzję Prezesa NFZ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej: Sąd I instancji lub Sąd) wniosła Stacja Ratownictwa Medycznego w Ł.

W skardze podniesiono, że WSRM w Ł. złożyła ofertę w pełni odpowiadającą warunkom formalnym wynikającym z ogłoszonego postępowania konkursowego. Skarżący podkreślił również, że wszyscy trzej oferenci na otwarcie postępowania otrzymali taką samą ilość punktów, przy czym o wyborze oferty zadecydowała ostatecznie cena, jaką zaproponował [...] sp. z o.o., poniżej minimalnej ceny oczekiwanej. Wobec tego w tym zakresie podjęta przez Komisję decyzja o wyborze oferty z zaproponowaną ceną poniżej ceny oczekiwanej uznać należy za dowolną i bezprawną. Zarzucono także organom bezzasadne zaniechanie przeprowadzenia negocjacji z oferentami.

Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony do Prezesa NFZ złożyła spółka [...]. W odpowiedzi na wniosek organ odwoławczy stwierdził, że świadczeniodawcy (oferenci), którzy nie złożyli odwołania od rozstrzygnięcia konkursu – nie posiadają statusu strony w postępowaniu odwoławczym toczącym się w oparciu o przepisy art. 154 ustawy oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym Prezes NFZ uznał, że [...] sp. z o.o. nie posiada statusu strony w postępowaniu administracyjnym.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że w przedstawionej sytuacji faktycznej i prawnej organ, po pierwsze, powinien był przeprowadzić negocjacje ze wszystkimi oferentami, zaś po wtóre powinien był udostępnić stronie skarżącej akta postępowania dotyczące co najmniej oferenta, który wygrał konkurs, tzn. [...] sp. z o.o.

Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach Komisja w części niejawnej konkursu może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, czy też ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Jest to uprawnienie Komisji, co jest równoznaczne z pozostawieniem do jej uznania możliwości przystąpienia do negocjacji z oferentami. Zdaniem Sądu w przedstawionej sytuacji, gdy wszyscy oferenci otrzymali w konkursie taką samą ilość punktów, a wyboru oferenta dokonano na podstawie bilansu ceny i ilości świadczeń takie negocjacje z oferentami należało przeprowadzić.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że Prezes NFZ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach – polegającego na niedopuszczeniu do udziału w sprawie spółki [...], jako uczestnika postępowania na prawach strony. W ocenie Sądu [...] sp. z o.o - podmiot, który wygrał postępowanie konkursowe powinien był zostać uznany za stronę postępowania. Sąd odwołał się w tym zakresie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 111/11, zgodnie z którym uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. może się stać podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału. Najważniejszą przesłanką dopuszczającą do udziału w sprawie takiego podmiotu, jest jego interes prawny. Nie może zostać dopuszczony jako uczestnik postępowania podmiot, który w sprawie posiada jedynie interes faktyczny.

Sąd zwrócił uwagę również na kwestię, że w niniejszej sprawie rozważania nad dopuszczeniem [...] sp. z o.o. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania należy oceniać w świetle przepisów ustawy o świadczeniach, a w szczególności Działu VI tej ustawy. Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy - świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Z brzmienia przytoczonej regulacji wywieść należy, że w kręgu podmiotów, którym przysługują środki odwoławcze, ustawodawca umieścił świadczeniodawców posiadających interes prawny, swoisty o tyle, że musi dojść do jego uszczerbku i to wskutek naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń. Zdaniem Sądu I instancji uszczerbek interesu prawnego wystąpi zawsze po stronie świadczeniodawcy, który nie został wybrany do udzielania świadczeń. Z tego względu oczywiste jest, że posiada on legitymację do wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania, celem skontrolowania w postępowaniu administracyjnym, czy niekorzystne rozstrzygnięcie nie jest wynikiem naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia tego postępowania.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że dla oceny uprawnienia do występowania w sprawie w charakterze uczestnika postępowania - w rozumieniu art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach nie ma znaczenia, czy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy wniósł odwołanie. Istotne jest jedynie to, czy w wyniku postępowania odwoławczego interes prawny świadczeniodawcy - z punktu widzenia jego uprawnień do zawarcia umowy - doznał uszczerbku. Postępowanie konkursowe zostało rozstrzygnięte na korzyść [...] sp. z o.o. poprzez wybór jej oferty. Jednakże, ewentualne uwzględnienie skargi przez sąd pierwszej instancji może doprowadzić do sytuacji, w której [...] sp. z o.o. może utracić prawo do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Powyższe skutkuje zmianą sytuacji prawnej uczestnika – [...] sp. z o.o., który winien mieć prawo do udziału w całym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł Prezes NFZ. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.; dalej: P.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:

a) naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. w zw. z art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach i niezasadne przyjęcie, że Prezes NFZ:

- naruszył normy k.p.a. poprzez niedopuszczenie w charakterze strony w postępowaniu odwoławczym od rozstrzygnięcia konkursu ofert, zainicjowanym przez WSRM w Ł., świadczeniodawcy, który został wybrany do zawarcia umowy tj. [...] sp. z o.o.;

- nie dając świadczeniodawcy, który został wybrany do zawarcia umowy możliwości czynnego udziału w postępowaniu zainicjowanym przez konkurenta i uniemożliwiając mu przez to wypowiedzenie się w sprawie odwołania wniesionego przez innego świadczeniodawcę, naruszył interes prawny świadczeniodawcy wybranego do zawarcia umowy;

b) naruszenia przez organy Funduszu zasad postępowania konkursowego i nieuzasadnione przyjęcie, że organy Funduszu w przedmiotowej sprawie winny przeprowadzić negocjacje ze wszystkimi oferentami mimo, iż w myśl treści art. 142 ust. 6 ustawy prowadzenie negocjacji jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem komisji, podczas, gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:

- w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku;

- w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony;

- w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta - świadczeniodawcy, który odwołał się od rozstrzygnięcia w zakresie niewybrania jego oferty, a zatem interes prawny świadczeniodawcy, którego ofertę wybrano, został zrealizowany poprzez korzystne dla niego rozstrzygnięcie konkursu ofert oraz zawarcie umowy, natomiast status strony w postępowaniu odwoławczym (administracyjnym) nabywa jedynie świadczeniodawca, którego oferta nie została wybrana i wykaże on w swoim odwołaniu, iż doznał uszczerbku interesu prawnego z powodu naruszenia przez organ zasad postępowania konkursowego;

- w konsekwencji, wobec ww. ustaleń, Prezes Funduszu zasadnie przyjął, iż zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny.

II. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 28 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że stroną postępowania odwoławczego od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego jest każdy świadczeniodawca, także ten który nie składał odwołania, z uwagi na interes prawny, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują materialnoprawną istotę oraz zakres interesu prawnego odwołującego się świadczeniodawcy oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu, a także zakres postępowania odwoławczego (gravamen), do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, a wobec tego postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców, powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego i ponownego dokonania wyboru oferty najkorzystniejszej, a jest jedynie ograniczonym administracyjnym postępowaniem reklamacyjnym, weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron i uczciwej konkurencji. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli, czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria obowiązujące w tym postępowaniu;

2. art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. A zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego, nie są zupełnie akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami objętymi tajemnicą handlową czy danymi wrażliwymi, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron;

3. art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że organy Funduszu w przedmiotowym postępowaniu winny przeprowadzić negocjacje ze wszystkimi oferentami, pomimo tego, iż z przepisu art. 142 ust. 6 ustawy wyraźnie wynika, iż przeprowadzenie przez komisję konkursową negocjacji w części niejawnej konkursu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem, a art. 142 ust. 5 ustawy dopuszcza możliwość dokonania wyboru ofert przez proste przyjęcie oferty.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu do skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd I instancji nie rozstrzygnął w wyroku zasadności zarzutów zgłaszanych przez świadczeniodawcę, a dotyczących meritum sprawy, tj. postępowania konkursowego, ograniczając się głównie do konstatacji, iż niedopuszczenie świadczeniodawcy wybranego do zawarcia umowy, do udziału w charakterze strony (uczestnika postępowania na prawach strony) w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym przez konkurenta, który nie został wybrany, naruszało interes prawny wybranego do zawarcia umowy świadczeniodawcy.

Organ podkreślił ponadto, iż wywodzenie interesu prawnego [...] sp. z o.o. ze zdarzenia przyszłego i niepewnego, zasadzającego się na hipotezie, że w postępowaniu odwoławczym, odwołanie konkurenta może ewentualnie zostać uwzględnione i w ten sposób interes prawny świadczeniodawcy wybranego zostaje naruszony, w żaden sposób, nie mieści się w ustawowo zakreślonych granicach (art. 152 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach) uszczerbku interesu prawnego, a więc także nie odpowiada samej materialnoprawnej istocie tego interesu, wobec czego zarzut naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. jest całkowicie niezasadny. Zatem realizacja praw podmiotowych świadczeniodawcy wybranego do zawarcia umowy, w żadnym stopniu na każdym etapie przedmiotowego postępowania nie została w najmniejszym stopniu zagrożona, a tym samym nie doszło więc do naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania. Organ podniósł również, iż wyrażone przez Sąd stanowisko obligujące organy Funduszu do przeprowadzenia negocjacji w sytuacji, gdy wszyscy oferenci otrzymali w konkursie taką samą ilość punktów, pozostaje w zasadniczej sprzeczności z treścią art. 142 ust. 6 ustawy, który kształtuje prowadzenie negocjacji, jako uprawnienie komisji, a nie jej obowiązek, a także z treścią przepisu art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach dopuszczającego możliwość wyboru oferty poprzez jej przyjęcie wprost (bez prowadzenia negocjacji). Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż nie przeprowadzenie w przedmiotowym postępowaniu negocjacji ze wszystkim oferentami nie skutkowało naruszeniem zasady równości stron w postępowaniu konkursowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z postanowieniami art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa formalnego zawarty w punkcie I.1) odwołuje się do naruszenia przez wyrok Sądu I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 1 § 1 P.u.s.a., a także art. 28 k.p.a. oraz z bliżej nieokreślonymi przepisami k.p.a. Naruszenie tych przepisów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, polegało na uchyleniu decyzji Prezesa NFZ ze względu na niezasadne przyjęcie, że organ administracyjny nie dopuścił strony do udziału w postępowaniu administracyjnym. Należy zwrócić uwagę, że zarzut ten ściśle wiąże się z zarzutem naruszenia prawa materialnego, który ujęto w punkcie II. 1) i 2) skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do tak zbudowanego zarzutu skargi, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie może on być skuteczny. Wskazać należy, że Sąd I instancji faktycznie wskazał na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. jako podstawę prawną własnego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak ze względu na stwierdzenie przesłanek do wznowienia postępowania Sąd ten winien był wskazać na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Nieprawidłowość powyższa nie została jednak wskazana w skardze kasacyjnej.

Naruszenia ujęte w punkcie I.1) oraz II. 1) i 2) odnoszą się w istocie do kwestii posiadania statusu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przez świadczeniodawcę, którego oferta została wybrana w następstwie przeprowadzenia postępowania konkursowego ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które to postępowanie zostało zainicjowane przez innego świadczeniodawcę, w związku z wniesieniem przez ten podmiot na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że art. 28 k.p.a. kształtując pojęcie strony postępowania administracyjnego, ma zarówno znaczenie procesowe, jak również materialne. Dodatkowo podkreślić należy, że ocena sposobu rozumienia i stosowania art. 28 k.p.a. nie może być oderwana od przepisów ustawy o świadczeniach, do których nawiązuje skarga, gdyż zakres interesu prawnego strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest konsekwencją uregulowań tej ustawy.

Przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących postępowania, odesłania do przepisów k.p.a., ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że jego przepisy mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach.

Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej organu co do tego, że postępowanie odwoławcze jest, w świetle ustawy o świadczeniach ograniczone "do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie i w pełni akceptuje wcześniejsze stanowiska w tej materii (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12; dostępny w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaprezentowane stanowisko uzasadnia stwierdzenie, że Sąd I instancji miał podstawy do uznania, że [...] sp. z o.o. miała interes prawny, a co za tym idzie, przymiot strony w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym przez innego uczestnika postępowania konkursowego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, w odniesieniu do kwestii pojęcia strony postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 155 ust. 1 ustawy, podziela zatem stanowisko zaprezentowane w wyroku z 19 listopada 2013, sygn. akt II GSK 1207/12.

Już tylko na marginesie należy zwrócić uwagę na to, że art. 152 ust. 1 ustawy wskazuje, jaki pomiot jest wyłącznie uprawniony do wniesienia odwołania. Przepis ten nie precyzuje, kto jest stroną postępowania administracyjnego. W tym bowiem zakresie należy uwzględnić postanowienia art. 28 k.p.a.

Z kolei zarzut naruszenia procedury zawarty w punkcie I. 2) oraz zarzut odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, zawarty w punkcie II. 3) odnoszą się do jednego wspólnego zagadnienia, mianowicie naruszenia przez Sąd I instancji postanowień art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, gdyż organ nie był - w opinii autora skargi kasacyjnej - zobligowany w przedmiotowej sprawie do przeprowadzenia negocjacji ze wszystkimi oferentami.

Wskazane powyżej zarzuty okazały się być zasadne. Zgodnie z postanowieniami art. 142 ust. 5 ustawy w części niejawnej konkursu ofert komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Natomiast zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy, Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.

Zestawienie wskazanych powyżej dwóch regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że przeprowadzenie negocjacji z oferentami na zasadach określonych w art. 142 ust. 6 ustawy jest w istocie uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu. Natomiast z postanowień art. 142 ust. 5 ustawy wprost wynika, że przedstawienie najkorzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia jest jedną z przesłanek wyboru oferty. Dlatego w przypadku, gdy trzy oferty uzyskały taką sama ilość punktów, uzasadnione było działanie organu i dokonanie wyboru z uwzględnieniem kryterium najkorzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, bez konieczności przeprowadzania negocjacji na podstawie art. 142 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. Wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje zostały bowiem zasadnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Jeżeli zatem mimo błędnego uzasadnienia, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, to nie ma podstaw do jego uchylenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.