Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1755/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2002 nr 80 poz 723
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie rejestrów prowadzonych przez Urząd Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], na podstawie 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec W. B. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że W. B. wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu [...] czerwca 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy wyłączenia stosowania przepisów art. 15a, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w związku z faktem, że jego służba przed 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona krótkotrwale. Organ stwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. przy jednoczesnym podkreśleniu, iż brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia (świadczenie emerytalne mu wypłacane nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu). Ponadto podał, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie zdrowia i życia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W związku z tym Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przepis ten nakłada na organ obowiązek spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Organ zaznaczył, że już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest krótkotrwałość może napotykać problemy interpretacyjne. W konsekwencji zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzonym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia krótkotrwałości. Jednak poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle tego należy stwierdzić, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" podał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Wykonywanie obowiązków w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie będzie przesądzał, że w danej sprawie został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Podkreślił, że wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania pewnego stopnia elastyczności, uzasadnionej względami słuszności, w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidulanej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie regulacji wobec osób (funkcjonariuszy), którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych, co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności od tzw. uznania administracyjnego.

W toku postępowania organ ustalił, że W. B. pełnił służbę w okresie od [...] kwietnia 1981 r. do [...] lutego 2013 r., tj. 31 lat, 10 miesięcy i 12 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa od [...] stycznia 1983 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez 7 lat, 6 miesięcy i 3 dni. Jednocześnie do wysługi emerytalnej zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej od [...] stycznia 1981 r. do [...] kwietnia 1981 r., czyli 2 miesiące i 12 dni.

Zdaniem Ministra skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez ponad 7 lat, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion tymczasowości. Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. W ocenie organu przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona. Ponadto jak wynika z dokumentów przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) za pismem z [...] kwietnia 2020 r., obejmujących materiały archiwalne z akt osobowych o sygn. IPN [...], wnioskodawca w sposób świadomy rozpoczął pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa (SB), co wynika z "Karty ewidencyjnej funkcjonariusza" gdzie w rubryce "Przebieg służby" wskazano: "Odwołuję z zajmowanego stanowiska z dn. [...].02.83 i przenoszę na własną prośbę do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego MO w [...] z dniem [...].01.1983 r.".

W związku z powyższym należy uznać, że służba W. B. była podjęta nieprzypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na ponad siedmioipółletni okres jej pełnienia, trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Ponadto zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez wnioskodawcę służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, ale z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził, że jej ocena powinna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza oraz stopnia zaangażowania w ich wykonywanie.

Do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. (...)" Minister wziął pod uwagę stanowiska Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z [...] stycznia 2018 r. oraz Komendanta Powiatowego Policji w [...] zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby (...)" oraz "Stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w [...]" z [...] października 2017 r.

Komendant Główny Policji w swoim stanowisku wskazał, że W. B. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych mu karach dyscyplinarnych. W ww. stanowisku zaznaczono również, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Również Komendant Powiatowy Policji w [...] w swoim stanowisku z [...] października 2017 r. nie zakwestionował faktu, że W. B. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po 12 września 1989 r. W aktach sprawy brak informacji dotyczących prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W ww. stanowisku zawarto informacje o otrzymanych przez stronę w trakcie pełnienia służby awansach, podwyżkach dodatku służbowego, wyróżnieniach oraz odznaczeniach (Brązowa Odznaka Zasłużony Policjant, Medal Złoty za Długoletnią Służbę). Organ zaznaczył, że sam charakter zadań realizowanych przez wnioskodawcę do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do [...] lutego 2013 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Potwierdził to także Komendant Powiatowy Policji w [...] stwierdzając, że w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jak też nie były wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.). Ponadto w "Stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w [...]" m.in. podano, że: "(...) [...]. W. B. w związku z wykonywaniem czynności służbowych doznał uszczerbku na zdrowiu w postaci pourazowego, przewlekłego zespołu bólowego korzeniowego szyjnego. Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w [...] ustaliła 10% uszczerbku na zdrowiu. Innych dokumentów, na podstawie których można by stwierdzić wykonywanie zadań i obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia brak.".

Z kolei z "Informacji dotyczącej przebiegu służby (...)" z [...] października 2017 r., wynika, że wnioskodawca: "W pełni odpowiada na zajmowanym stanowisku" - opinia za okres od [...] listopada 1990 r. do [...] grudnia 1993 r.; "(...) zasługuje na awansowanie na wyższe stanowisko i wyższy stopień" - opinia za okres od [...] grudnia 1993 r. do [...] grudnia 1998 r.; "ze względu na przygotowanie zawodowe oraz predyspozycje byłby przydatny na stanowisku [...] Wydziału [...]" - opinia za okres od [...] grudnia 2008.r. do [...] listopada 2010 r.

Organ zwrócił uwagę, że jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji W. B. został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi (2000 r.), Srebrną Odznaką Zasłużony Policjant (2009 r.), co zostało pominięte w dokumentach nadesłanych przez Komendanta Powiatowego Policji w [...].

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, W. B. rzetelnie pełnił służbę, a zatem przesłanka zawarta w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej została spełniona.

Zdaniem organu, przebieg służby funkcjonariusza nie pozwala przyjąć, by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że jest spełniony "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister zaznaczył, że aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie. Ustawodawca, konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą przepisu ustawy zaopatrzeniowej użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". Ponieważ w przypadku W. B. w rozpatrywanym stanie faktycznym przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona, tym samym sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...] przekazanych za pismami z [...] listopada 2017 r. oraz z [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] i [...] przez IPN wynika, że wnioskodawca w trakcie służby w SB miał podwyższane uposażenie zasadnicze, dodatek służbowy oraz dodatek specjalny (informacja zawarta we: wniosku o mianowanie funkcjonariuszem stałym z [...] maja 1984 r., wniosku personalnym z [...] czerwca 1984 r. oraz wniosku personalnym z [...] października 1985 r.).

Ponadto przy dokonywaniu przez organ weryfikacji, czy sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" istotne znaczenie miała postawa wnioskodawcy związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach SB oraz charakter wykonywanych przez niego zadań.

Jak wynika z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...] W. B. w okresie od [...] stycznia 1983 r. do [...] lipca 1990 r. pełnił służbę w jednostkach organizacyjnych SB na stanowisku [...] Grupy [...] Komisariatu MO w [...], [...] Wydziału [...] oraz [...] Grupy [...] [...] w [...].

Ponadto w archiwalnych aktach osobowych znajdują się informacje, z których wynika, że wnioskodawca "Był słuchaczem pilnym i zdyscyplinowanym, właściwie wykorzystywał wolny czas dla pogłębienia wiedzy zawodowej i politycznej. (...) Wykazywał duże (...) zaangażowanie społeczne, biorąc czynny udział w podejmowanych przez Ośrodek czynach społecznych (...) cechuje go właściwa postawa ideowo-moralna (...) – opinia służbowa "absolwenta Kursu [...] Służby Bezpieczeństwa (...)" z [...] czerwca 1983 r., "współdziałając z innymi służbami MO umiejętnie uzyskuje informacje będące w zainteresowaniu Służby Bezpieczeństwa. Podnosi poziom wiedzy ogólnej i zawodowej poprzez czytanie odpowiedniej lektury." – sprawozdanie "z przebiegu adaptacji społeczno- zawodowej" z [...] kwietnia 1984 r.; "(...) nałożone zadania wykonuje sumiennie i starannie. Zaangażowanie i dociekliwość w realizacji zadań pozwoliło osiągnąć bardzo dobre wyniki w pracy operacyjnej za co był wyróżniony w m-cu marcu br. nagrodą Szefa [....] w [...]." – opinia służbowa z [...] czerwca 1987 r.

Mając na uwadze powyższe dokumenty Minister stwierdził, że wnioskodawca był funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania SB, który systematycznie podnosił swoją wiedzę zawodową, awansował w strukturach SB, czerpał z tej organizacji pełne przywileje i korzyści materialne, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju. Nie był pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, niewymagającym zaangażowania, co uniemożliwia stwierdzenie, iż w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", wyłączającym w stosunku do wnioskodawcy stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do argumentów podniesionych przez stronę w uzasadnieniu wniosku organ wyjaśnił, że jeżeli strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem, na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, na wniosek organu emerytalnego IPN sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Stosownie do art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia, wydanej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, służy prawo do wniesienia odwołania do Sądu [...] w [...] – Wydział [...], zatem wszelkie zastrzeżenia odnośnie tej decyzji, z uwagi na fakt jej niezgodności z obowiązującymi przepisami lub stanem faktycznym, zainteresowany mógł zgłosić w ww. postępowaniu odwoławczym. Prowadzone na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej postępowanie administracyjne jest postępowaniem mającym odmienną podstawę prawną i nie dotyczy ono ustalenia osobie zainteresowanej prawa do określonego świadczenia, a jedynie wyłączenia stosowania przepisów decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN.

Wskazał, że analiza materiału dowodowego, pozwala na domniemanie, iż W. B. utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu. W aktach archiwalnych dotyczących byłego funkcjonariusza znajdują się m.in. informacje, że: "Jako członek PZPR chętnie włącza się w działanie organizacji partyjnej RUSW w [...]. Praktyk religijnych nie uprawia."- sprawozdanie "z przebiegu adaptacji społeczno-zawodowej" z [...] kwietnia 1984 r.; "Jako członek PZPR chętnie włącza się w działanie organizacji partyjnej RUSW w [...]." - wniosek personalny z [...] października 1985 r.; "Chętnie włącza się w działanie organizacji partyjnej RUSW w [...] i ZSMP. Ponadto pełni funkcję [...] TPPR RUSW w [...]. (...) Nie uprawia praktyk religijnych i w duchu marksistowskim oddziaływuje na najbliższe otoczenie. Strona etyczno-moralna bez zastrzeżeń." - opinia służbowa z [...] czerwca 1987 r.

Organ podał, że skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR to niewątpliwie nawiązał ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Powyższe fakty rzucają cień na przebieg jego służby, uniemożliwiając zarówno jego jednoznaczną ocenę, jak i potraktowanie przedmiotowej sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Biorąc pod uwagę argumenty strony dotyczące zaangażowania w realizację powierzonych zadań, otrzymywania w toku służby pozytywnych opinii służbowych, nagród oraz charakteru zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikającego z niego prawdopodobieństwa zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia organ stwierdził, że nie neguje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Jej osiągnięcia zasługują w pełni na uznanie i szacunek (co zostało uwzględnione w decyzji organu pierwszej instancji), a które jednak nie mają kluczowego znaczenia w sprawie, wobec braku zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", związanego z długością okresu służby na rzecz państwa totalitarnego oraz jej zaangażowaniem i świadomością uczestnictwa w strukturach SB.

Ustosunkowując się do zarzutu wnioskodawcy w zakresie naruszenia przez organ zasad określonych w K.p.a. zarówno ogólnych, jak i proceduralnych Minister podał, że nie znajduje on uzasadnienia. W analizowanej sprawie organ przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej zebrał cały potrzebny materiał dowodowy, rozpatrzył go, zapewnił stronie udział w postępowaniu informując o każdej podjętej czynności oraz umożliwił zapoznanie się z całością akt sprawy. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono stan faktyczny i prawny sprawy, zaś w uzasadnieniu wskazano właściwe przepisy i poddano je analizie. Decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane w oparciu o art. 107 § 1 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie naruszył zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, w sposób wystarczający ocenił materiał dowodowy, wskazując, że zasadnym jest odmowa zastosowania wobec W. B. art. 15c, 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do przesłuchania w charakterze świadków osób wskazanych we wniosku strony, jak również przeprowadzenia dowodów z dokumentów organ podkreślił, że jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN oraz dokumentacją dotyczącą przebiegu służby przesłaną przez Komendanta Głównego Policji i Komendanta Powiatowego Policji w [...], a ponadto na podstawie art. 78 § 2 K.p.a., żądanie to nie zostało uwzględnione, bowiem dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. B. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2021 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie, na podstawie art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., do wydania w terminie określonym przez Sąd, decyzji na mocy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej zastosowanie wobec niego art. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy oraz wypłacenie zaległych należności finansowych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie,

2. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 77 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nieprzesłuchanie żadnego z zawnioskowanych świadków,

b) art. 7 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący, organ oparł się jedynie na informacjach uzyskanych od Dyrektora ZER MSWiA, Komendanta Głównego Policji, Komendanta Powiatowego Policji w [...] oraz Prezesa IPN, czyli instytucjach podległych Ministrowi, a zatem mało obiektywnych i wybiórczo przedstawiającym zapisy znajdujące się w aktach osobowych; niezałączenie do akt wnioskowanych dokumentów; nieprzesłuchanie świadków,

c) art. 8 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nierzetelny, mało wnikliwy, stronniczy, nieuwzględnienie żadnego z dowodów m.in. opinii służbowych, wniosków nagrodowych, odznaczeń państwowych i resortowych, kart przebiegu służby, decyzji komisji lekarskich oraz wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków, skupiając się jedynie na wyrwanych z kontekstu zapisach z kopii akt osobowych,

d) art. 37 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie w terminie ponagleń (z [...] maja 2019 r., [...] listopada 2020 r., [...] lutego 2021 r.) na przewlekłość postępowania,

e) art. 10 K.p.a., poprzez uniemożliwienie mu zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłoszeniem żądań,

f) art.36 K.p.a., poprzez przedłużanie terminów prowadzonego postępowania i niepodawanie przyczyn zwłoki i terminu załatwienia sprawy (ostatnia informacja o przedłużeniu terminu do [...] września 2020 r.),

g) art. 12 K.p.a. i 35 K.p.a., poprzez mało wnikliwe działanie organu (od [...] czerwca 2019 r. do [...] marca 2021 r., tj. przez rok i ponad 8 miesięcy Minister jedynie [...] kwietnia 2020 r. wystąpił pismem do Prezesa IPN o przesłanie szerszej informacji o przebiegu służby ).

Skarżący zaznaczył, że Minister nie zawarł należytej oceny "krótkotrwałości służby" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku" uznając w przedmiotowej sprawie jedynie przesłankę "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Podkreślił, że kryterium "krótkotrwałości służby do 31 lipca 1990 r." jest niezdefiniowane, o wysokim stopniu subiektywizmu i uznaniowości. Jego zdaniem pojęcie to można interpretować jako wyraźną przewagę okresu służby po 31 lipca 1990 r., tj. 24 lata, 4 miesiące i 9 dni nad okresem służby przed tą datą, tj. 7 lat, 6 miesięcy i 3 dni.

Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" podał, że Minister nie wskazał na wszystkie jego osiągnięcia, które można by uznać za wyróżniające go na tle pozostałych funkcjonariuszy Policji, nie odniósł się do ustalonych okoliczności faktycznych, w tym twierdzeń, przytoczonych opinii służbowych, wniosków personalnych, odznaczeń, nagród i awansów służbowych. Zaznaczył, że nie uczestniczył w czynie społecznym w trakcie kursu w [...] (była to pomoc przy budowie boiska sportowego w czasie wolnym od zajęć). Minister stosuje domniemania, a nie stwierdzenia faktów w prowadzonym postępowaniu. Organ nie udowodnił także, nawet nie próbował, że utożsamiał się z ustrojem totalitarnym lub też, że był osobą niepraktykującą, a podnosi te fakty jako dyskredytujące go, choć mógł to sprawdzić. Ponadto Minister zarzucając mu członkostwo w PZPR nie podał jakie niestandardowe działania podejmował, nie wykazał, aby kiedykolwiek wykonywał zadania polegające na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, łamaniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli, ani też łamaniu praw człowieka i obywatela na rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego. Skarżący zaznaczył, że jego służba ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej. Fakt ten mogli potwierdzić zawnioskowani świadkowie. Był szeregowym członkiem PZPR. Minister nie zweryfikował i nie potwierdził jego wybitnych osiągnięć w służbie, szczególnie wyróżniających na tle innych funkcjonariuszy Policji. Skupił się jedynie na stereotypowych zapisach z kopii akt osobowych przedstawiając je wybiórczo i tendencyjnie, a ponadto nie wykazał, że jego zachowanie stanowiło "służbę na rzecz państwa totalitarnego".

Podkreślił, że w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r., nowelizującej ustawę zaopatrzeniową, wprowadzono do art. 8a ust. 1 wyrażenia niedookreślone, tj. "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Są to tzw. klauzule generalne, które nie powinny być stosowane w prawie ubezpieczeń społecznych. W orzecznictwie Sądu Najwyższego stwierdza się wielokrotnie, że przepisy ubezpieczeniowe są odrębną dziedziną prawa i mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Powinny być przestrzegane w jednakowy sposób wobec wszystkich podmiotów, co wyklucza stosowanie powyższych klauzul generalnych. Treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej pozostaje zatem w sprzeczności z orzecznictwem Sądu Najwyższego.

W ocenie skarżącego spełnia on oba warunki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ jego służba przed 31 lipca 1990 r. była "krótkotrwała", bowiem trwała 7 lat, 6 miesiący i 3 dni, co stanowi 23% łącznego okresu służby wynoszącego 31 lat, 10 miesięcy i 12 dni pełnionej po 31 lipca 1990 r. dla wolnej i demokratycznej Polski. Ponadto oświadczył, że po 12 września 1989 r. powierzone mu zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie, z narażeniem zdrowia i życia, o czym świadczą dokumenty zgromadzone w aktach osobowych i wymienione we wnioskach z [...] czerwca 2017 r., [...] czerwca 2019 r. i wniosku dowodowym z [...] grudnia 2019 r., w szczególności protokół określający przebieg i warunki jego służby w Policji z [...] września 2012 r. sporządzony przez [...] Zespołu Prezydialnego Kadr i Szkolenia KPP w [...] [...] M. Z., orzeczenie nr [...] i nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA, z których wnika, iż doznał uszczerbku na zdrowiu w związku z pełnieniem służby w warunkach dużego ryzyka i z narażeniem zdrowia i życia, wnioski o nadanie odznaczeń państwowych, resortowych i wyróżnień finansowych, nadania odznaczeń - Brązowego Krzyża Zasługi i Srebrnej Odznaki Zasłużony Policjant).

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

W zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że przesłanki z art. 8a pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, tj. krótkotrwała służba przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, muszą być spełnione łącznie. Tym samym odmówił wyłączenia stosowania w stosunku do skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej dochodząc do wniosku, że nie spełnia on przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy, natomiast została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2, jednak zdaniem organu w sprawie nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" o czym świadczy całokształt służby skarżącego, a w szczególności jego charakter przed 31 lipca 1990 r., a także wyżej opisana postawa ideologiczna zainteresowanego w okresie służby.

Rozważania w tej sprawie należy poprzedzić stwierdzeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 i z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2514/19 stwierdził, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa - z tego właśnie względu - świadczenia zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanych wyrokach).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż organ dokonał błędnej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przyjmując, iż pkt 1 i 2 zawiera dwie odrębne przesłanki, które w ustalonym stanie faktycznym sprawy powinny się ziścić łącznie, a niespełnienie jednej z nich wyklucza zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, iż służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa stanowiąca niemal ¼ ogólnego stażu służby nie powinna być kwalifikowana jako służba krótkotrwała. Jednak przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji organ nie uczynił prawidłowo skupiając się jedynie na niespełnieniu przez stronę kryterium "krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa" oraz domniemaniu sprowadzającym się do twierdzenia, że skoro skarżący był członkiem PZPR, aktywnie uczestniczył w czynach społecznych (nie wyjaśniając przy tym jakiego rodzaju były to czyny społeczne) i podnosił kwalifikacje zawodowe w strukturach SB oraz dążył do sumiennego wykonywania zadań służbowych (bez wskazania jakie stanowiska i zadania realizował skarżący), to czynnie wspierał państwo totalitarne. Są to twierdzenia co najmniej przedwczesne, niepotwierdzone materiałem dowodowym, niepoprzedzone indywidualną analizą dokonań skarżącego w służbie przed transformacją ustrojową, lecz odnoszące się do zdawkowych informacji o służbie skarżącego w zestawieniu z charakterystyką PZPR i SB.

Ponownego podkreślenia wymaga (patrz wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 - publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), iż brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru.

Zgodnie z wyżej przedstawioną wykładnią nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, gdyż niespełnienie przesłanki "krótkotrwałości służby" nie wyłącza możliwości zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister w istocie nie dokonał rzetelnej oceny tego, czy w okresie od [...] stycznia 1983 r. do [...] lipca 1990 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej.

W ocenie Sądu organ powołując się na wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał wyczerpującej oceny służby skarżącego w aspekcie tam wskazanym. Organ co prawda wskazał, że z kopii akt osobowych wynika, iż skarżący był funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania SB, który systematycznie podnosił swoją wiedzę zawodową, awansował w strukturach SB, czerpał z tej organizacji pełne przywileje i korzyści materialne, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju. Nie był pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, niewymagającym zaangażowania, a ponadto był członkiem w PZPR, co w wyklucza zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" skutkujące możliwością zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Powołanie się jednak na powyższe okoliczności nie świadczy, że skarżący wykonując swoje zadania służbowe od [...] stycznia 1983 r. do [...] lipca 1990 r w jednostkach organizacyjnych SB na stanowisku: [...] Grupy [...] Komisariatu MO w [...], [...] Wydziału [...] oraz [...] Grupy [...] RUSW w [...] angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, czy też były to działania niemające takiego charakteru. Sam fragment wniosku personalnego nie świadczy bowiem o działaniach zmierzających do budowy państwa totalitarnego.

Trzeba mieć na uwadze, że 16 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt III UZP 1/20, podjął uchwałę o następującej treści: Kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela.

Organ w konsekwencji uznania, że W. B. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy w sposób zbyt lakoniczny odniósł się do kwestii dotyczącej oceny przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Co prawda stwierdził, że przesłanka zawarta w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy została spełniona, lecz nie przedstawił innych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na uznanie tego przypadku za "szczególnie uzasadniony" i zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że podnosił szereg okoliczności dotyczących tej służby, w tym zwracał uwagę na swoje zaangażowanie w wykonywaniu powinności służbowych oraz wielokrotne awanse, nagrody i wyróżnienia. Organ nie rozważył kwestii odznaczenia wnioskodawcy Brązowym Krzyżem Zasługi i Srebrną Odznaką Zasłużony Policjant. Minister powinien wziąć pod uwagę, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom (art. 16 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach – t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 25). Okoliczność ta, choć powołana przez organ, nie została w żaden sposób rozważona w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu była ocena ww. okoliczności z punktu widzenia możliwości wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zasługi i osiągnięcia skarżącego w służbie, jego poświęcenie w służbie, nie mogą być przez organ pominięte wobec wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady sprawiedliwości społecznej.

Oceny ww. okoliczności w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ nie dokonał, czym naraził się na słuszny zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. To zaś w zestawieniu z naruszeniem przez organ przepisu prawa materialnego obliguje Sąd do eliminacji wadliwych decyzji z obrotu prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien wziąć pod uwagę nie tylko czas trwania służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu jego służby, lecz także rolę jaką pełnił w tej służbie ocenioną przez pryzmat merytorycznej przydatności dla struktur SB w obszarze zwalczania opozycji, kościoła, przejawów demokratycznej aktywności obywateli. Powinien również dokonać oceny przebiegu blisko 25-letniej służby skarżącego po 1989 r. z uwzględnieniem jego osiągnięć zawodowych i na tej podstawie stwierdzić, czy w ten sposób nie doszło do swoistego rodzaju rehabilitacji za okres służby pełnionej w określonych strukturach resortu spraw wewnętrznych. Ocena ta powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie istnieją podstawy do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego o zastosowanie wyłączenia ww. zasad ogólnych ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do wniosku skargi o zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a., do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji na mocy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy należy stwierdzić, że wskazany przepis ustawy procesowej nie ma zastosowania do decyzji uznaniowych, a taki charakter ma decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.