Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2826/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art.12
journal: Dz.U. 2013 poz 686
law: Ustwa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. w [...] Sp. z o.o. w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie funkcjonowania instalacji do przetwarzania odpadów 1. uchyla zaskarżone zarządzenie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego M. w [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem skargi jest zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również [...]WIOŚ) z dnia [...] maja 2015 r. numer [...], wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013r. poz. 686, z późn. zm.), ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] stycznia do [...] lutego 2015r. w M. przy ul. [...] w W., udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...] oraz w związku z licznymi interwencjami wpływającymi do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. dotyczącymi uciążliwości zapachowej związanej z funkcjonowaniem instalacji, w szczególności instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, którym organ zarządził, że wszystkie prace, które mogą powodować uciążliwość przez zapach, w szczególności przerzucanie odpadów prowadzone w ramach procesu biologicznego przetwarzania odpadów oraz przesiewanie odpadów w postaci stabilizatu, prowadzić wyłącznie od poniedziałku do piątku w godzinach 6-14 od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego oraz wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań w celu realizacji zarządzenia pokontrolnego na dzień [...] maja 2015r.

II. Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący:

1. W okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...] lutego 2015 roku [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w M. ul. [...] w W. Celem kontroli było sprawdzenie przestrzegania wymagań w zakresie postępowania z odpadami, w tym z odpadami niebezpiecznymi oraz ocena przestrzegania wymagań ochrony środowiska przez prowadzących instalacje IPPC.

2. W trakcie kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W dwukrotnie przeprowadził oględziny na terenie M. W trakcie oględzin dniu [...] stycznia 2015 roku organ stwierdził, że:

- Teren składowiska był ogrodzony. Wjazd i wyjazd ze składowiska był zamknięty szlabanem sterowanym przez pracowników portierni i wagi. Wzdłuż składowiska i u jego podstaw, nie było widocznych rozlewisk odcieków. Widoczne były ślady prowadzonych prac budowlanych - w dniu oględzin prac tych nie prowadzono.

- W bezpośrednim sąsiedztwie składowiska (strona zachodnia) za linią kolejową, znajdowało się kilka rozlewisk. Woda znajdująca się w ww. miejscach była przejrzysta, nie zaobserwowano zjawisk wskazujących na zanieczyszczenie. Od strony zachodniej, w bezpośrednim sąsiedztwie linii kolejowej położonej poza obrębem składowiska, zlokalizowane zostały m.in. zakłady: przetwarzania odpadów budowlanych T., skład budowlany N., skup złomu oraz nieruchomość z przeznaczeniem na przestrzeń biurową. Na obszarze zakładu przetwarzania odpadów T. magazynowane były odpady budowlane. Teren zakładu został podwyższony, w stosunku do poziomu naturalnego. Wzdłuż linii kolejowej, od strony ulicy [...], znajdował się rów melioracyjny do którego zostały doprowadzone odpływy odprowadzające wody opadowe z terenu zakładów zlokalizowanych przy ul. [...]. Woda w rowie melioracyjnym miała rdzawe zabarwienie. Teren okalający składowisko był czysty - nie zaobserwowano żadnych odpadów komunalnych pochodzących z terenu zakładu [...]

- Teren instalacji był ogrodzony, brama wjazdowa w dniu oględzin była zamknięta. Na terenie kompostowni w dniu oględzin pracowały 42 pryzmy odpadów zielonych. Całość terenu kompostowni była utwardzona; w zachodniej i południowej części instalacji znajdował się rowek do zbierania odcieków wraz ze studzienkami zbierającymi (rozmieszczenie co 2 m) odcieki spływające grawitacyjne z placu kompostowni - kratki studzienek drożne. Na terenie instalacji widoczne były kałuże odcieków, liczne pęknięcia i nieszczelności utwardzonego placu oraz dróg dojazdowych. W trakcie oględzin na terenie instalacji nie pracowało sito mobile. We wschodniej części placu kompostowni magazynowano powstałe w wyniku prowadzonego procesu odpady i kompost. W czasie oględzin na placu wyczuwalny był zapach chemiczny, zbliżony do zapachu występującego na basenach, nie związany z przetwarzaniem odpadów zielonych.

- Odpady przyjmowane do odzysku nie były magazynowane na zewnątrz hali rozładunkowej. Rozładunek odpadów odbywał się przy drzwiach zamkniętych. Hala rozładunku wyposażona była w 9 wentylatorów nawiewnych, poprzez które świeże powietrze kierowane było do dołu i przepływało przez halę, dalej przepływało do budynków bunkrów przez otwory bramowe, skąd było pobierane przez wentylację mechaniczną i usuwane na zewnątrz. Na hali rozładunkowej zamontowany został w ramach testów system neutralizacji odorów na drodze chemicznej dezaktywacji ich cząsteczek firmy W. - w trakcie oględzin system załączał się automatycznie co kilka minut. W dniu oględzin na instalacji [...] pracowały 2 sita i 4 biostabilizatory. Nie działały sita zamontowane w ciągu technologicznym na końcu biostabilizatorów. Za biostabilizatorami działały magnesy oddzielające odpady metali. W dniu oględzin odpady przenośnikiem taśmowym kierowane były do strefy załadunkowej, zlokalizowanej na terenie instalacji [...], w bezpośrednim sąsiedztwie części biologicznej instalacji. Na końcu przenośnika taśmowego zamontowano system dozujący biopreparat [...], który eliminuje uciążliwości zapachowe powstające podczas przetwarzania odpadów oraz zwiększa wilgotność odpadów. System ten składa się ze zraszaczy połączonych ze zbiornikami ulokowanymi pod taśmociągiem. Odpady z taśmociągu były transportowane bezpośrednio na samochody, które po przejechaniu przez wagę, transportowane były na plac części biologicznej i kształtowane w pryzmy. Na placu przy [...] pracowało 26 pryzm tlenowej stabilizacji. Dodatkowo w czterech zasiekach betonowych ułożony był biofiltr, wykonany ze zrębków i stabilizatu. Biofiltr oczyszcza powietrze wychodzące z biostabilizatorów. Odcieki spod pryzm tlenowej stabilizacji kierowane były na przepompownię znajdującą się na terenie zakładu, następnie na osadnik pionowy, filtr piaskowy. Po wymieszaniu z odciekami ze składowiska kierowane były do kanalizacji. Na placu gdzie odbywał się proces stabilizacji tlenowej stwierdzono widoczne pęknięcia podłoża. Również na utwardzonej powierzchni instalacji oraz drogach dojazdowych do poszczególnych obiektów stwierdzono widoczne pęknięcia i nieszczelności placu.

3. W dniu [...] lutego 2015 roku Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. dokonał kolejnych oględzin na terenie M., w trakcie których stwierdził, że:

- Około godziny 13:30 trwał wywóz pryzmy kompostowej (bez przesiania) na składowisko odpadów. Pryzma była poddana działaniu środka OWS. Trwało również formowanie pryzmy.

- Specyficzny zapach był wyczuwalny u zbiegu ulic [...] i [...] (przy bramie północno – wschodniej zakładu – bramie nr 4). Zapach procesowy na terenie zakładu był mniej intensywny niż przy bramie nr 4.

4. Ustalenia kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli Nr [...], w którym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że:

i. Na terenie przy ul. [...] w W. zlokalizowane są 3 instalacje:

1) instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP),

2) instalacja do przetwarzania odpadów zielonych,

3) składowisko odpadów powstających w procesie MBP i pozostałości z sortowania (składowisko [...]),

które w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 zostały ujęte w wykazie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (tzw. RIPOK):

ii. M. z siedzibą w W. jest jednocześnie prowadzącym regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych wskazaną w uchwale Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 ze zmianami oraz podmiotem odbierającym od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne z regionu [...] gospodarki odpadami komunalnymi. Przedmiotem działalności kontrolowanej spółki jest m. in. gospodarowanie odpadami polegające na odbieraniu odpadów od właścicieli nieruchomości, zbieranie, transportowanie i przewarzanie odpadów.

iii. W dniu [...] stycznia 2015r. dokonano oględzin instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, instalacji do przetwarzania odpadów zielonych oraz lokalizacje wybranych piezometrów. W czasie oględzin, w związku z otrzymanym zgłoszeniem dotyczącym uciążliwości zapachowych przy ul. [...] w W., oględzinom poddano również tę ulicę. Dla osób kontrolujących specyficzny zapach związany z przetwarzaniem odpadów komunalnych na tym terenie oraz na ulicy równoległej - ul. [...] był niewyczuwalny.

iv. Jedyne naruszenia i nieprawidłowości organ wskazał uszkodzenia (pęknięcia i nieszczelności) płyt betonowych na terenie kompostowni odpadów zielonych i instalacji MBP. Jako dowód naruszenia wskazano protokół oględzin z dnia [...] stycznia 2015r.

III. W dniu [...] maja 2015 roku [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska działając na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013r. poz. 686, z późn. zm.), ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] stycznia do [...] lutego 2015r. w M. przy ul. [...] w W., udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...] oraz w związku z licznymi interwencjami wpływającymi do WIOŚ w W. dotyczącymi uciążliwości zapachowej związanej z funkcjonowaniem instalacji, w szczególności instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych wydał zarządzenie pokontrolne numer [...], w którym zarządził, że wszystkie prace, które mogą powodować uciążliwość przez zapach, w szczególności przerzucanie odpadów prowadzone w ramach procesu biologicznego przetwarzania odpadów oraz przesiewanie odpadów w postaci stabilizatu, M. będzie prowadzić wyłącznie od poniedziałku do piątku w godzinach 6-14 poczynając od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego oraz wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań w celu realizacji zarządzenia pokontrolnego na dzień [...] maja 2015r.

Uzasadniając wydane zarządzenie, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał w szczególności, co następuje:

1. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W. w okresie od [...] stycznia do [...] lutego 2015r. w M. przy ul. [...] w W. ustalono, że w ramach procesu biologicznego przetwarzania odpadów w warunkach tlenowych, wstępnie przetworzone w biostabilizatorze odpady formowane są w pryzmy, które po przykryciu półprzepuszczalną membraną poddawane są procesom aktywnego napowietrzania. Materiał zgromadzony na pryzmach jest co 2 - 3 tygodnie przerzucany, zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz.U. z 2012r. poz. 1052). Wytworzone odpady, tzw. stabilizat w celu jego uszlachetnienia może być poddany przesiewaniu na mobilnym sicie obrotowym o średnicy oczek 20 mm.

2. Prowadzony przez spółkę proces technologiczny na instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, w szczególności przerzucanie pryzm i przesiewanie odpadów powoduje uciążliwości zapachowe, które są przedmiotem licznych interwencji kierowanych do WIOŚ w W. Z interwencji wynika, że uciążliwości te mają charakter całodobowy.

3. Spółka podjęła szereg działań w celu zmniejszenia uciążliwości zapachowych, jednak biorąc pod uwagę masową skalę wpływających interwencji, należy podjąć wszelkie możliwe dostępne środki zaradcze, w tym organizacyjne i technologiczne. Działania te powinny zostać podjęte natychmiast oraz niezależnie od realizowanego na rzecz spółki programu badawczego, mającego na celu m.in. wskazanie koncepcji działań, które pozwolą na ograniczenie uciążliwości zapachowych instalacji na [...], którego termin realizacji przewiduje się do końca lipca 2015r.

4. Zasadne jest podjęcie wszelkich działań i rozwiązań organizacyjnych, które umożliwią zmniejszenie uciążliwości zapachowych odczuwanych przez okolicznych mieszkańców. W tym celu zasadne jest prowadzenie wszystkich prac, które mogą powodować uciążliwość przez zapach, w szczególności przerzucanie oraz przesiewanie odpadów wyłącznie od poniedziałku do piątku w godzinach 6-14, albowiem zgodnie z art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2012r. poz. 21, z późn. zm.) gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może powodować uciążliwości przez hałas lub zapach.

IV. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. M. wezwało [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do usunięcia naruszenia prawa i podniósł, że

- Za naruszenia prawa M. uznaje brak możliwości prowadzenia prac, również tych, które mogą powodować uciążliwość przez zapach, na instalacji mechaniczo-biologicznego przetwarzania w następujących przedziałach czasowych tj: usypywanie pryzm - w godzinach 6-16, przerzucanie i przesiewanie pryzm - w godzinach 6-14, wywożenie stabilizatu na składowisko - w godzinach 6-20.

- Realizacja zadań po godzinie 16 polegających na wywożeniu stabilizatu na składowisko, nie powoduje uciążliwości zapachowych, gdyż prace odbywają się na materiale ustabilizowanym biologicznie.

- Brak możliwości prowadzenia prac we wskazanych godzinach, a w szczególności skrócenie o dwie godziny czasu przeznaczonego na usypywanie pryzm, powodują ograniczenie działalności spółki w obszarze objętym posiadanymi decyzjami.

V. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] lipca 2015r. znak: [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zarządzeniu pokontrolnym z dnia [...] maja 2015r. Stanął na stanowisku, że wykonując zarządzenie pokontrolne spółka powinna podjąć wszelkie możliwe działania organizacyjne w celu ograniczenia uciążliwości przez zapach, prowadząc prace, które są źródłem uciążliwości wyłącznie od poniedziałku do piątku w godzinach 6-14. Stanowisko to poparte było wpływającymi do Inspektoratu licznymi wnioskami o podjęcie interwencji w związku z odczuwanymi przez mieszkańców uciążliwościami zapachowymi wynikającymi z funkcjonowania instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów. Z interwencji wynika, że uciążliwości zapachowe również oddziałują na zdrowie ludzi (kaszel, łzawienie oczu) oraz uniemożliwiają niezakłócone korzystanie z nieruchomości.

VI. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 roku skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. numer [...] Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Zaskarżonemu zarządzeniu protokolarnemu zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2, 8 k.p.a poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wbrew ustaleniom poczynionym podczas kontroli przeprowadzonej na terenie instalacji [...] przy ul. [...]w W. w okresie od sierpnia 2014r. do lutego 2015r., uwzględnionych w Protokole Kontroli Nr [...] z dnia [...] lutego 2015r., która to kontrola nie wykazała nieprawidłowości mających wskazywać na konieczność wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, a zatem działanie [...]WIOŚ wbrew przepisom prawa oraz w sposób dowolnie (bez odzwierciedlenia w przepisach prawa) ograniczający prowadzoną przez spółkę działalność gospodarczą, prowadzoną na podstawie ważnych decyzji administracyjnych;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 78 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne sformułowanie normy, wynikającej z zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, tj. (poprzez użycie słów "w szczególności"), sformułowanie czynności, co do których odnosi się zaskarżone zarządzenie pokontrolne w katalogu otwartym, co sprawia, że spółka nie ma pewności co do sposobu interpretacji treści zaskarżonego zarządzenia;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013r., poz. 686 z póżn. zm.) poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wbrew ustaleniom kontroli, podczas gdy zgodnie z zarzucanym przepisem zarządzenie takie może być wydane wyłącznie w oparciu o ustalenia przeprowadzonej kontroli.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał, co następuje:

1. Podczas kontroli dwukrotnie inspektorzy przeprowadzili oględziny zakładu skarżącego i w żadnym z protokołów nie znalazła się informacja na temat przesiewania stabilizatu i związanych z tym działaniem uciążliwości zapachowych oraz sugestie co do przedziału czasowego, w którym według inspektorów, miałby być siany stabilizat. W dniu [...] lutego 2015r. zaobserwowano występowanie specyficznego zapachu przy bramie nr 4 i wskazano jednocześnie na trwanie czynności polegającej na usypywaniu nowej pryzmy.

2. Zarządzenie pokontrolne można wydać jedynie na podstawie ustaleń kontroli (art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska), natomiast [...]WIOŚ wydał zarządzenie pokontrolne wskazując domniemane ustalenia i nieprawidłowości, które nie zostały wskazane w protokole kontroli Nr [...], ani w żadnym z protokołów z oględzin będących elementem protokołu kontroli. Jako dowód jedynych naruszeń wyszczególnionych w protokole w postaci uszkodzenia (pęknięcia i nieszczelności) płyt betonowych na terenie kompostowni odpadów zielonych i instalacji MBP wskazano ustalenia z kontroli oraz protokół z oględzin z dnia [...] stycznia 2015r., z którego nie wynika, aby prowadzenie instalacji powodowało uciążliwości zapachowe.

3. Podczas oględzin w dniu [...] stycznia 2015r. inspektorzy prowadzący kontrolę nie zidentyfikowali źródła uciążliwości zapachowych wskazanych w zgłoszeniu dotyczącym uciążliwości, występujących rzekomo na ulicy [...]. Ustalenia kontroli były zgoła odmienne.

4. Brak uzasadnienia dla ograniczania zarządzeniem czasu prowadzenia procesu przesiewania stabilizatu w związku z generowaną przez ten proces uciążliwością.

5. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. niezgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

6. Skarżący nie kwestionuje, że obowiązujący go wymóg wynikający z art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U z 2013 r. poz.21, z późn.zm), jednakże podkreśla, że ustawodawca nie przewidział możliwości nakazania ograniczeń w działalności przedsiębiorcy w związku niedopełnieniem tego wymogu, w szczególności w zakresie powodowania uciążliwości przez zapach, co do którego brak jest jakichkolwiek unormowań prawnych, określających dopuszczalne poziomy.

7. Skarżący, dostosowując się do zarządzenia w zakresie prac szczególnych, od dnia [...] maja 2015 r. w instalacji MBP przy ul. [...] zaprzestał pracy w soboty i niedziele. Jednak skrócenie czasu przeznaczonego na formowanie świeżych pryzm o 2 godziny, tj. z godziny 16 skrócenie do godziny 14, jest niczym innym jak nakazaniem ograniczenia działalności prowadzonej przez spółkę w instalacji MBP. Zastosowanie się w tej części do zarządzenia oznacza konieczność zmniejszenia wydajności instalacji w stosunku do tej, którą określa decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Oznacza także ograniczenia w ciągłości prowadzenia procesu, mogące powodować zaburzenia ciągłości w odbiorze odpadów. Realizacja zarządzenia spowoduje istotne utrudnienia w prowadzeniu prac na instalacji w związku z kumulacją czynności w krótkim czasie (jedna zmiana), wygeneruje koszty związane z koniecznością zakupu dodatkowego sprzętu (np. kilka ładowarek będzie musiało pracować jednocześnie przez pierwszą zmianę, przez kolejne zmiany nie będą już wykorzystywane) oraz spowoduje zmianę w organizacji pracy zapewniającą zwiększenie ilości pracowników na pierwszej zmianie. Ponadto, zarządzenie powodujące tak istotne zmiany nie może być wydane z tak krótkim terminem realizacji.

8. [...]WIOŚ w skarżonym zarządzeniu pokontrolnym nie uargumentował czynników, jakimi kierował się ustalając godziny i okresy prowadzenia prac. Bez racjonalnych podstaw wskazał przedział czasowy prowadzenia prac na instalacji MBP. Nie wskazał powodów, które sugerowałyby, iż poza wskazanymi przez [...]WIOŚ porami uciążliwość miałaby być mniejsza.

9. Jeśli intencją [...]WIOŚ było domniemanie, że wtedy większość okolicznych mieszkańców przebywa w zakładach pracy lub szkołach, to winien to wykazać, na przykład przedstawiając dane o ilości mieszkańców przebywających i nieprzebywających w okolicznych domach w określonych godzinach. W opinii [...], mieszkańcy nieruchomości sąsiadujących z terenem instalacji z pracy dojeżdżają prawdopodobnie po godzinie 16.00 (stąd sugestie [...] dot. zmiany zarządzenia).

VII. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, co następuje:

1. Art. 2 i art. 8, art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267, z późn. zm.) nie mają zastosowania w sprawie, gdyż dotyczą postępowań prowadzonych w sprawach określonych w art. 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

2. W załączniku nr 9 stanowiącym integralną część protokołu kontroli Nr [...] stwierdzono występowanie uciążliwości zapachowych.

3. Podczas ustalania przedziału czasowego wzięto pod uwagę zmianowość pracy Z. (praca 3-zmianowa w systemie 24-godzinnym, rozpoczynającym się o godz. 6.00). Potwierdzeniem prawidłowego wskazania godzin prowadzenia prac jest również "Ocena oddziaływania zapachowego instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów i składowiska odpadów w [...]" sporządzona w lipcu 2015r. przez P. Z opracowania wynika, że usypywanie, przerzucanie pryzm oraz przesiewanie stabilizatu prowadzone jest podczas pierwszej zmiany. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi ograniczenia działalności przedsiębiorcy oraz możliwe jest zorganizowanie pracy w taki sposób, aby nie prowadzić przerzucania i przesiewania odpadów po godzinie czternastej. Wywożenie stabilizatu na składowisko nie powoduje uciążliwości zapachowych, gdyż praca odbywa się na materiale ustabilizowanym. Wobec powyższego prace te nie są objęte reżimem czasowym wskazanym w zarządzeniu pokontrolnym.

4. Wydając zarządzenie pokontrolne z dnia [...] maja 2015 roku organ wziął pod uwagę 8 - godzinny reżim pracy, rozpoczynającej się o godz. 6.00, zmieniając wyłącznie godzinę rozpoczęcia i zakończenia prac, w celu zmniejszenia odczuwanych uciążliwości, uniemożliwiających zdaniem wnoszących interwencje mieszkańców, niezakłócone korzystanie z nieruchomości.

5. Zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015r. miało na celu usankcjonowanie zadeklarowanych wcześniej działań skarżącego na rzecz ograniczenia uciążliwości zakładu dla okolicznych mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII. Sąd rozpoznał skargę na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 roku z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 j.t.).

W myśl art.3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 j.t. - zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie jest decyzją administracyjną, ale jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. i w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 02.06/2009r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010/5/86, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10.12.2013r., II SA/Bd 1044/13, LEX nr 1432707, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 17.11.2010r., II SA/Sz 789/10, LEX nr 754945). Zgodnie przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, który podziela skład rozpoznający skargę (por. J.P. Tamo: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 22), że przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy aktów i czynności, które:

a) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżane na

podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze

ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.;

c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność

administracji publicznej została poddana kontroli sądów administracyjnych;

b) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. 2013, poz. 686 j.t.) wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31 a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanego określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 107/08, LEX nr 1043228, postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 216/08, LEX nr 533652).

Skarżący dopełnił warunku formalnego, warunkującego dopuszczalność skargi, wezwawszy na piśmie właściwy organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący otrzymał odpis zarządzenia pokontrolnego - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Organ przesłał skarżącemu odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...].07.2015r. Trzydziestodniowy termin do wniesienia przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego został zatem zachowany (art. 53 § 2 p.p.s.a.)., albowiem skarżący wniósł skargę w dniu [...].08.2015r.

IX. Kontrola legalności zaskarżonego obecnie zarządzenia pokontrolnego [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 roku prowadzi do następujących wniosków:

1. Zarządzenie o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli. W terminie ustalonym w zarządzeniu pokontrolnym kontrolowany podmiot ma obowiązek poinformować organ ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Należy wobec powyższego przyjąć, że zalecenia zawarte z zarządzeniu pokontrolnym stanowią konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Brak takich nieprawidłowości nie uzasadnia wydawania zarządzenia pokontrolnego. Stąd istotne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z inny źródeł: przepisów lub decyzji lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, nie służy zacytowaniu obowiązków strony, lecz zwraca uwagę na uchybienia. Oczywiście uchybienia takie stanowią podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu ich sankcjonowanie i w toku takiego postępowania strona może podważać zasadność zarzutów i wykazywać, że dopełniła ciążących na niej obowiązków. Jednak także na etapie kontroli strona może negować zasadność jej wyników. Możliwość taką daje jej właśnie dopuszczalność wniesienia skargi do sądu na zarządzenie pokontrolne. Badanie legalności takiego zarządzenia oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do jego wydania, a to zdaniem Sądu oznacza konieczność zbadania czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone i dostatecznie wykazane.

2. Do zarządzenia pokontrolnego w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia odnoszą się te same wymagania jak do innych władczych aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. W pierwszym rzędzie organ kontrolujący musi prawidłowo przeprowadzić kontrolę, a następnie w oparciu o dokonane ustalenia kontroli wydać zarządzenie pokontrolne. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy. Prowadzona kontrola ma bowiem na celu ustalenie czy w kontrolowanej jednostce przestrzegane są te zasady i przepisy ochrony środowiska, które należą do dziedziny objętej przewidzianą w ustawie kompetencją organów ochrony środowiska. Temu celowi służy między innymi przewidziany w art. 9 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska katalog uprawnień inspektora ochrony środowiska w toku prowadzonej kontroli.

3. W rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą było ustalenie czy kontrolowana spółka M. działa zgodnie z prawem w zakresie nie powodowania uciążliwości przez zapach. Zgodnie z art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. 2013, poz. 21 z późn. zm.) gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może powodować uciążliwości przez hałas lub zapach.

4. W przedmiotowej sprawie najistotniejszą kwestię stanowi ustalenie czy zalecenie zawarte w zarządzeniu pokontrolnym z dnia [...] maja 2015 roku stanowi konsekwencję stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości. Ustalenia poczynione podczas kontroli w spółce M., która miała charakter kontroli pozaplanowej i problemowej, są fragmentaryczne i nie odnoszą się do uciążliwości zapachów emitowanych przez instalację do mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych oraz instalacji do przetwarzania odpadów zielonych. Jak bowiem wynika z protokołu kontroli nr [...] dokonanej przez [...]WIOŚ w W. w [...] ul. [...] w W. wynika, że w czasie oględzin, jakie przeprowadził organ w dniu [...] stycznia 2014 roku w związku z otrzymanym zgłoszeniem dotyczącym uciążliwości zapachowych przy ul. [...] w W., specyficzny zapach związany z przetwarzaniem odpadów na terenie oraz na ulicy równoległej – ul. [...] był niewyczuwalny. Ponadto z treści protokołu z oględzin z dnia [...] stycznia 2015 roku stanowiącego integralną część protokołu kontroli nr [...] jednoznacznie wynika w czasie oględzin instalacji do przetwarzania odpadów zielonych na placu wyczuwalny był zapach chemiczny, zbliżony do zapachu występującego na basenach, niezwiązany z przetwarzaniem odpadów zielonych. Ponadto z treści protokołu z oględzin z dnia [...] lutego 2015 roku wynika, że stwierdzono występowanie w zakładzie przy ul. [...] w W. specyficznego zapachu u zbiegu ulic [...] i [...] przy bramie północno – wschodniej nr 4. Zapach ten był mniej intensywny na terenie samego zakładu [...]. Zarządzenie pokontrolne mogło być wydane przez [...]WIOŚ jedynie na podstawie ustaleń poczynionych podczas kontroli. Tymczasem sformułowane przez organ zalecenie pokontrolne dotyczące zasad wykonywania prac, które mogą powodować uciążliwość przez zapach nie odnosi się do stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości.

5. Jedynym naruszeniem wyszczególnionym przez organ w protokole kontroli nr [...] jest uszkodzenie (pęknięcia i nieszczelności) płyt betonowych na terenie kompostowni odpadów zielonych i instalacji MBP, z którego nie wynika, aby prace prowadzone na wskazanych instalacjach powodowały uciążliwości zapachowe. Oznacza to, że zarządzenie pokontrolne jest zgoła odmienne od ustaleń poczynionych w trakcie kontroli w zakresie nieprawidłowości. W zarządzeniu pokontrolnym organ nie wskazał związku pomiędzy ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli, a sformułowanym zarządzeniem.

6. Wydanie przez organ zarządzenia pokontrolnego niezwiązanego z ustaleniami poczyniony w trakcie kontroli przeprowadzonej u skarżącego w okresie od [...] stycznia do [...] lutego 2015 roku nie można uznać za prawidłowe. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne narusza przepisy art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, albowiem zalecenie zawarte w zarządzeniu pokontrolnym nie stanowi konsekwencji stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości.

Dlatego należało orzec jak w pkt I sentencji na podstawie art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku w oparciu o art. 200 p.p.s.a.