Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1599/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 , art. 30
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 6 , 7 , 8 , 11, 77 par 1 , art. 107 par 3 , art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. –N. M.G. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o w W. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 9 stycznia 2015 r. nr [...] znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej spółki A. w miejscowości B. , na działce nr [...] .

Jako podstawę prawną organ wskazał art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "P.b.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, w związku z pismem [...] Stowarzyszenia "[...] " z dnia 30 października 2014 r., którym to pismem Stowarzyszenie zwróciło się również do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o dopuszczenie na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem nr [...] z dnia 18 listopada 2014 r. dopuszczono to Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

W dniu 3 grudnia 2014 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na działce nr [...] w B. , podczas których ustalono, iż na ww. działce jest zlokalizowana stacja bazowa telefonii komórkowej, wybudowana w roku 2012. Wysokość trzonu stacji wynosi 53,1 m, natomiast całkowita wysokość stacji wynosi 54,55 m. Powyższe parametry techniczne stacji, wg oświadczenia przedstawiciela spółki A,. , nie uległy żadnym zmianom w stosunku do przeprowadzonej w czerwcu 2012 r. kontroli odbiorowej obiektu. Na stacji bazowej w dniu kontroli stwierdzono zamontowanie 9 sztuk anten sektorowych oraz 3 sztuki anten radioliniowych wraz z infrastrukturą techniczną. W trakcie oględzin przedstawiciel spółki A. oświadczył, iż anteny sektorowe w ilości 6 sztuk zostały zainstalowane w lipcu 2013 r., natomiast 2 anteny radioliniowe zainstalowano w sierpniu 2014 r. i że zgodnie z kwalifikacją przedsięwzięcia dla przedmiotowej stacji nie podlega ona konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.Organ przywołał art. 28 ust. 1 P.b., art. 29 ust. 2 i art. 30 ust. 1 P.b.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej spółki A. w miejscowości B. na działce nr [...] , nie doszło do naruszeń prawa. Inwestor posiada ostateczne pozwolenie na budowę, wydane w roku 2011 przez Starostę W. , utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] w roku 2012. Ponadto posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej A. , położonej w miejscowości B. na działce nr [...] . Wykonane w latach 2013 i 2014 prace na stacji stanowią części składowe urządzenia technicznego, a więc wykonane roboty polegały na zainstalowaniu na istniejącym obiekcie budowlanym urządzeń radiokomunikacyjnych.

Wymienione w powołanym powyżej przepisie roboty budowlane stanowią jeden z wyjątków od ogólnej zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych. Przepis ten stanowi wyraźnie, że wykonywanie wymienionych w nim robót budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto brak jest podstaw do uzyskania zgłoszenia w oparciu o przepis art. 30 ust. 1 P.b. Obowiązek zgłoszenia istnieje w sytuacji projektowania urządzenia przekraczającego limit 3 metrów wysokości. W rozpatrywanej sytuacji zamontowane urządzenia nie naruszają powyższego przepisu (wysokość urządzeń 1,93 m; 1,34 m).

Ponadto organ wskazał, iż w aktach administracyjnych znajduje się dokument pod nazwą "Kwalifikacja przedsięwzięcia" opracowany w lipcu 2013 r. charakteryzujący ww. zamierzenie inwestycyjne oraz analizujący je pod względem możliwości jego oddziaływania na środowisko. Z wniosków i zaleceń ww. dokumentacji wynika, iż "rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko".

W związku z powyższym prowadzone postępowanie, [...] , stało się – zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. – bezprzedmiotowe i mając to na uwadze, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego.

[...] Stowarzyszenie "[...] " wniosło od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając naruszenie:

1. Art. 231 Kodeksu karnego w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez kompletne zignorowanie aktualnego stanu faktycznego, który w żaden sposób nie odpowiada warunkom udzielonego pozwolenia na budowę, bowiem dla 6 anten objętych tym pozwoleniem zwiększono moc EIRP, powodując zwiększenie do 300 metrów oddziaływania obiektu. Nie ma żadnego przepisu prawa, który pozwala inwestorom na odstępowanie od warunków pozwolenia na budowę oraz zwiększanie mocy obiektu bez decyzji o pozwoleniu na rozbudowę z udziałem stron postępowania.

2. Art. 3 pkt 6 w związku z art. 33 ust. 1 P.b. poprzez przyjęcie, iż decyzja o pozwoleniu na budowę oraz na użytkowanie nie wiąże inwestora oraz organów i tym samym zmiana parametrów technicznych oraz użytkowych, a co za tym idzie, zmiana obszaru oddziaływania inwestycji nie wymaga pozwolenia na rozbudowę.

3. Art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. poprzez przyjęcie, iż zwiększenie mocy anten, które w istocie powodują zmianę parametrów technicznych oraz użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, nie wymaga zgłoszenia i to bez wyjaśnienia, czy anteny są częścią, czy też nie, istniejącej instalacji radiokomunikacyjnej.

4. Art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez ich naruszenie, bowiem nie ma w decyzji wyjaśnienia, czy inwestycja przed i po rozbudowie nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w świetle konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz.U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397), której w decyzji nie podano. Ponadto brak podania ilości, mocy anten, ich pochyleń maksymalnych (tiltów), azymutów, nie pozwala na podjęcie jakiejkolwiek polemiki w tym zakresie.

Wobec powyższego wnoszące odwołanie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozwinięto treść zarzutów, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Podniesiono między innymi, że do dokonania przedmiotowej rozbudowy masztu antenowego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę z art. 28 ust. 1 P.b. Zarzucono także, że organ zaniedbał przeprowadzenia stosownych obliczeń w zakresie kumulacji promieniowania, celem dokonania odpowiedniej kwalifikacji prawnej inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko. Zdaniem Stowarzyszenia organ nie udowodnił, że parametry techniczne oraz użytkowe, w tym obszar oddziaływania obiektu określony w decyzji o pozwoleniu na budowę, nie uległ zmianie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 9 października 2015 r., na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że badał zarówno prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego go postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez PINB.

Wskazano, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż stacja bazowa telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą WLZ położona na działce nr [...] w miejscowści B. została zrealizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę W. dnia 21 września 2011 r., znak: [...] , uchyloną następnie przez Wojewodę decyzją z dnia 5 grudnia 2011r., znak: [...] . Po zaskarżeniu ww. decyzji przez A. Sp. z o.o., Wojewoda decyzją z dnia 16 lutego 2012 r., znak: [...] w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", uchylił skarżoną decyzję własną oraz orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty W. nr [...] z dnia 21 września 2011 r., znak: [...] W decyzji z dnia 16 lutego 2012 r. stwierdzono m.in., iż inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w kwestii oddziaływania na środowisko, gdyż nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze, bądź potencjalnie, znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ, w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia 9 października 2015 r. nadmienił, że do akt postępowania w I instancji nie dołączono dokumentacji technicznej związanej z budową przedmiotowej stacji bazowej oraz udzieleniem pozwolenia na jej użytkowanie. Wskazano dalej, iż rolą organów nadzoru budowlanego jest dokonanie kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Zdaniem MWINB przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej jest elementem sieci telekomunikacyjnej określonej w art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.), którą należy zaliczyć do telekomunikacyjnych obiektów budowlanych wymienionych w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r., nr 219, poz. 1864 ze zm.). Tresć tej regulacji stanowi, że: §3. Określenia użyte w rozporządzeniu oznaczają: (...) 2) telekomunikacyjny obiekt budowlany - linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe.

Elementy przedmiotowej stacji bazowej, czyli m.in. anteny na maszcie, tworzą całość techniczno-użytkową o funkcji nadawczo-odbiorczej, wchodzącą w skład systemu sieci telekomunikacyjnej. Stacja bazowa telefonii cyfrowej stanowi zatem, włącznie z instalacjami i urządzeniami, odrębną pod względem technicznym, lecz integralną część sieci telekomunikacyjnej i należy ją zaliczyć do obiektów budowlanych czyli budowli, określoną jako kategoria XXVI obiektu budowlanego.

Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, ww. obiekt należy zaliczyć do katalogu obiektów wymienionych w art. 3 pkt 3 P.b. Definicja urządzenia budowlanego wskazana w art. 3 pkt 9 P.b. nie dotyczy bowiem stacji bazowej telefonii komórkowej. Przywołano wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 1241/13, zgodnie z którym urządzenie budowlane to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (...).

W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji wksazał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ponadto wskazano, że P.b. nie zawiera definicji rozbudowy, wobec czego należy w tym zakresie podzielić stanowisko sądownictwa administracyjnego, wyrażone m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 949/13, cyt.: Przez rozbudowę rozumieć należy zmianę tj. powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość, czy powierzchnia zabudowy (...). Organ wskazał dalej, że zgodnie z aktualną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, reprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 371/13, cyt.: 1. Wykonywane kolejno na przestrzeni dziesięciu lat roboty budowlane polegające na instalowaniu anten należy zakwalifikować jako rozbudowa wieży wybudowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można uznać, że umieszczanie kolejno na tej wieży anten polegało na wykonaniu robót budowlanych w oddzielnych etapach. W wyniku tych robót mamy bowiem do czynienia z obiektem budowlanym, tj. budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z antenami. 2. Do dokonania rozbudowy budowli jaką jest wieża (maszt antenowy) wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 P.b..

Wobec powyższego, w celu stwierdzenia, czy doszło do rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej, zdaniem organu odwoławczwego konieczne jest ustalenie, czy uległy zmianie jej charakterystyczne parametry. Jak jednak wskazano wyżej do akt niniejszego postępowania nie została dołączona dokumentacja związana z udzieleniem A., Sp. z o.o. pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej oraz związana z udzieleniem pozwolenia na jej użytkowanie. Organ II instancji wskazał, że treść protokołu oględzin z dnia 3 grudnia 2014 r. jedynie wskazuje: na stacji bazowej w dniu kontroli stwierdzono zamontowanie 9 szt. anten sektorowych oraz 3 szt. anten radioliniowych (...). Natomiast w oświadczeniu M.M. z dnia 3 grudnia 2014 r. wskazano: Anteny sektorowe w ilości 6 szt. zostały zainstalowane w lipcu 2013 r., natomiast 2 anteny radioliniowe w sierpniu 2014 r. (....). Powyższe zapisy, w opinii organu odwoławczego, nie przesądzają o charakterze wykonanych robót budowlanych. Tym samym zebrany materiał dowodowy nie pozwala na bezsporne ustalenie kluczowej dla niniejszego postępowania kwestii legalnego stanu pierwotnego przedmiotowej stacji bazowej oraz porównanie go ze stanem istniejącym obecnie, przez co nie jest możliwym ostateczne ustalenie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Podkreślono, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ I instancji winien pozyskać w/w dokumenty oraz dokonać ich szczegółowej analizy w świetle stwierdzonego stanu istniejącego.

Organ odwoławczy wskazał dalej, iż organ I instancji winien również zbadać, czy wykonane roboty związane z przedmiotową stacją bazową spowodowały, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397 ze zm.) inwestycja ta należy do katalogu inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bądź też potencjalnie na nie oddziaływać.

Na marginesie organ odowławczy wskazał, iż ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) do art. 29 ust. 1 P.b. dodano pkt 19a, zgodnie z którym:

Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa sieci:

elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV,

wodociągowych,

kanalizacyjnych,

cieplnych,

telekomunikacyjnych.

Jednakże zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, zatem wspomniany wyżej przepis nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego, w opinii MWINB w K. niezasadnym było umorzenie przez organ I instancji postępowania jako bezprzedmiotowego, w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a.. Przywołano dalej rozważania sądów administracyjnych na temat bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej.

Odnosząc się do przyjętego przez organ I instancji kręgu stron MWINB uznał, iż w prowadzonym ponownie postępowaniu konieczna jest jego weryfikacja. Z akt postępowania pierwszoinstancyjnego nie wynika bowiem, na jakiej podstawie PINB przyznał przymiot strony wyłącznie inwestorowi oraz wnoszącemu odwołanie stowarzyszeniu.

MWINB w K. uznał, że stwierdzone w postępowaniu odwoławczym uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB, w celu: rozpoznania sprawy w oparciu o dyspozycję właściwej normy prawnej; oceny skutków prawnych stwierdzonego stanu faktycznego sprawy; dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych. Przeciwko dokonaniu przez organ odwoławczy odmiennej oceny prawnej i w konsekwencji wydaniu orzeczenia reformatoryjnego przemawiała przede wszystkim zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania, wyrażona w art. 15 K.p.a.. Merytoryczne orzekanie w takiej sytuacji prowadziłoby do pozbawienia stron postępowania istotnej gwarancji procesowej w postaci prawa do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty tożsamej sprawy administracyjnej, co w sposób istotny wpływałoby na jej rozstrzygnięcie.

A. spółka z o.o. w W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Decyzji zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

art. 138 § 2 K.p.a., gdyż nie wykazano zaistnienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia, w tym nie określono jednoznacznie, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przy wydawaniu decyzji I instancji,

art. 7, 77, 80 107 § 3 K.p.a., poprzez brak prawidłowych ustaleń faktycznych organu II instancji, brak wskazania przyczyn odmowy wiarygodności dokumentu pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" przedłożonego przez stronę skarżącą , przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, iż zainstalowanie urządzeń, w tym instalacji radiokomunikacyjnej na istniejącej wieży stanowiło rozbudowę obiektu budowlanego, jak również brak wyjaśnienia zasadności zastosowania przepisu uznanego na podstawę prawną wydanej decyzji,

art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez nie działanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji naruszenie art. 8 K.p.a., tj. zasady zaufania do władzy publicznej;

- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 29 ust. 2 pkt 15) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b) P.b., poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez A. polegały na instalowaniu urządzeń o wysokości nie przekraczającej 3 metrów na istniejącym obiekcie budowlanym,

2. art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 P.b., poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane, których dotyczy przedmiotowe postępowanie nie stanowiły rozbudowy obiektu budowlanego, ale - jako instalowanie urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym – były objęte zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Wobec wyżej postawionych zarzutów strona skarżąca wniosła o:

uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości,

zwrot na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, iż organ II instancji nie uwzględnił wszystkich faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał rzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W treści uzasadnienia decyzji nie wskazano faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione ani dowodów, na których się oparł w tym zakresie, natomiast sam poddał w wątpliwość poczynienie ustaleń przez PINB co do kwalifikacji inwestycji w świetle przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokumentu prywatnego pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" przedłożonego do akt sprawy. W odmienności do organu I instancji organ odwoławczy nie dokonał żadnych własnych ustaleń w przedmiocie, czy inwestycja A, kwalifikuje się, czy też nie, do przedsięwzięć mogących zawsze albo mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie zebranego materiału dowodowego, stąd tym bardziej niezrozumiałe jest negowanie ustaleń poczynionych w tym zakresie przez PINB, nie mając ku temu uzasadnionych podstaw.

Zarzucono, że w zaskarżonej decyzji zabrakło również sporządzenia prawidłowego uzasadnienia prawnego. W uzasadnieniu prawnym decyzji nie wyjaśniono bowiem treści przepisu, w oparciu o który rozstrzygnięto sprawę oraz nie wykazano przyczyn i prawidłowości zastosowania go w niniejszej sprawie.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazano, iż na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji można wnosić, iż spór w przedmiotowej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia, czy instalacja anten na istniejącym obiekcie budowlanym, tj. wolnostojącej wieży stalowej zlokalizowanej na działce nr [...] w B. stanowiła jego rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6) P.b. wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, jak sugeruje WINB w uzasadnieniu wydanej decyzji, czy też polegała na instalowaniu urządzeń w postaci instalacji radiokomunikacyjnej na wskazanym obiekcie budowlanym w myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., co jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie strony skarżącej WINB w K. dopuścił się naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.b. poprzez błędną wykładnię, a następnie nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wykonanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu instalacji radiokomunikacyjnej składającej się z sześciu anten sektorowych, a następnie z dwóch anten radioliniowych, nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b..

Przywołano, iż w myśl art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b. w brzmieniu obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r. (nowelizacja w drodze ustawy o wpieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - Dz.U. z 2010 roku nr 106 poz. 675): "(...) Pozwolenia na budowę, nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: (...) instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych".

Powołując się na treść uzasadnienia projektu nowelizacji P.b. dotyczącego art. 65, w którym zaakcentowano, że: (...) zmiana ma na celu doprecyzowanie obecnego brzmienia przepisu, które w praktyce budziło wątpliwości interpretacyjne. W związku z tym jednoznacznie przesądzono, że antenowa konstrukcja wsporcza oraz instalacja radiokomunikacyjna, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, są rodzajem urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b..

Strona skarżąca wywiodła, że wobec faktu, iż ustawodawca uzupełniając w dniu 17 lipca 2010 roku treść art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. podkreślił, iż jedynie doprecyzowywał jego treść w celu jednoznacznego przesądzenia, "(...) że antenowa konstrukcja wsporcza oraz instalacja radiokomunikacyjna, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, są rodzajem urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b. (...)" można zasadnie do inwestycji zrealizowanych przed tą datą przyjmować, że - o ile mieściły się one w zakresie zwrotu normatywnego "(...) antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych (...)" - to jednocześnie stanowiły instalację urządzeń, o której mowa w treści art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b.. Zdaniem strony skarżącej w aktualnym stanie prawnym warunkiem zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest więc wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu instalacji radiokomunikacyjnej, jako rodzaju urządzenia, na istniejącym obiekcie budowlanym. Instalację radiokomunikacyjną stanowią anteny, sektorowe i radioliniowe, używane dla celów emitowania, odbioru i wzmacniania sygnału telefonii komórkowej, natomiast obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów P.b. może być budynek, budowla, jak i obiekt małej architektury. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy strona skarżąca zaakcentowała, że instalacja urządzeń w postaci instalacji radiokomunikacyjnej o wysokości nie przekraczającej 3 metrów na istniejącej budowli, tj. wolnostojącej wieży stalowej, która miała miejsce w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, nie wymagała uzyskania jakichkolwiek pozwoleń, ani zgłoszenia robót budowlanych, gdyż znajdowała oparcie w treści normy art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.b., zgodnie, z którymi nie podlega zgłoszeniu instalacja urządzeń, których wysokość nie przekracza 3 metrów, a takich urządzeń dotyczyła wspomniana instalacja. Dodatkowo, zdaniem strony skarżącej, bez wątpienia roboty budowlane, które miały tam miejsce, ograniczały się do instalowania urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b.. Przywołano wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1297/2009.

Ponadto wskazano, że wykonane roboty budowlane polegające na instalacji urządzeń o wysokości nieprzekraczającej trzech metrów nie doprowadziły do rozbudowy obiektu budowlanego w postaci budowli, czego realizacja wymagałaby uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, stąd zarzut naruszenia art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 P.b. ma charakter wtórny do wyżej uzasadnionych zarzutów dotyczących błędnej kwalifikacji wykonanych robót jako rozbudowy budowli, zamiast prawidłowego ich zakwalifikowania jako instalacji urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów.

Wykonane w ramach modernizacji roboty budowlane nie skutkowały, zdaniem strony skarżącej, zmianą parametrów charakterystycznych istniejącego obiektu, w tym kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości czy szerokości. Podkreślono, iż WINB w K. mimo, że jednoznacznie sugeruje, że wykonane roboty budowlane stanowiły rozbudowę istniejącej budowli pełniącej funkcję stacji bazowej telefonii komórkowej, to nawet nie wskazał, które z charakterystycznych parametrów tego obiektu miałyby ulec zmianie wskutek tych prac. Nadmieniono, iż organ odwoławczy bezrefleksyjnie przyjął stanowisko odwołującego się w tej kwestii.

Oprócz zacytowania fragmentu uzasadnień jednego wyroku NSA, zapadłego w innym stanie faktycznym, organ II instancji nie wykazał i nie uzasadnił w sposób jednoznaczny i wyczerpujący swojego stanowiska w tej kwestii, odnosząc się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Ponadto podkreślono, że w analogicznej sprawie, dotyczącej zainstalowania nowych anten sektorowych na istniejącej wieży wolnostojącej A. , zlokalizowanej w O. , w dniu 27 października 2015 r. WSA w Opolu uwzględnił skargę Spółki, uchylając decyzję WINB w O. uchylającą decyzję PINB w O. o umorzeniu postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 27.10.2015 r., sygn. akt II SA/Op 256/15). Wskazano, przywołując przykłady, że tożsame stanowisko prezentują również organy nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego oraz powiatowego, a także przedstawiciele nauki prawa.

Wskazano ponadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2015 r., wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 3035/13: "(...) Zwolnieniu od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. podlegało m.in. instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych. Należy tu dodać, że ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) znowelizowano art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy, wskazując, że pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na "instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". Ustawodawca doprecyzował w ten sposób (a nie zmienił) dotychczasowe brzmienie przepisu, przesądzając tym samym, że nie tylko instalacja radiokomunikacyjna, ale również antenowa konstrukcja wsporcza, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, jest rodzajem urządzenia budowlanego, którego montaż nie wymaga pozwolenia na budowę, za wyjątkiem tych, które zostały określone w art. 29 ust. 3 P.b.. Intencją ustawodawcy było usunięcie wcześniejszych wątpliwości i rozbieżności w praktyce orzeczniczej w zakresie kwalifikacji masztów antenowych, co wynika wprost z uzasadnienia do zmiany tej ustawy." Zdaniem strony skarżącej, analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym protokołu oględzin, wskazuje, że Spółka wykonała roboty instalacyjne dotyczące umieszczenia na wieży instalacji radiokomunikacyjnej (6 anten sektorowych oraz 2 anten radioliniowych) o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów, które były przedmiotem niniejszego postępowania. Były to nieskomplikowane roboty instalacyjne, niewymagające istotnych robót budowlanych, które mogą być wykonane nawet w przeciągu jednego dnia. Poza tym sposób kwalifikacji robót budowlanych polegających na zainstalowaniu anten dla celów funkcjonowania stacji bazowej telefonii komórkowej każdorazowo, bez względu na ich zakres i wymiary na istniejącym już obiekcie budowlanym, jako rozbudowy prowadzi, zdaniem strony skarżącej, do konstatacji, iż nie bardzo wiadomo, jakich robót miałby dotyczy wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę opisany w treści art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b., który wprost wskazuje jako przedmiot robót instalacyjnych instalację radiokomunikacyjną, a zgodnie z taką opinią, jaką prezentuje WINB w K. w zaskarżonej decyzji, montaż instalacji radiokomunikacyjnej na istniejącym nośniku w postaci wieży stalowej stanowi rozbudowę budowli. W opinii strony skarzącej trudno zatem zidentyfikować, o jakich robotach wspomina ustawodawca w wyżej wspomnianym przepisie. Przyjmując takie rozumienie staje się ona zbiorem pustym, a trzeba przypomnieć o tym, iż powszechnie się przyjmuje, iż nie wolno tak interpretować tekstów prawnych, aby pewne ich fragmenty okazały się zbędne.

Wskazano także, iż skoro w art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b. ustawodawca wskazał, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona jest instalacja urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, a więc na każdym obiekcie, bez wyłączenia z tego zakresu budowli, to należy przyjąć, iż nie ma podstaw do wywodzenia, że zwolnienie nie dotyczy przypadku instalowania urządzeń na istniejącej budowli w postaci wolnostojącej wieży stalowej, a więc na istniejącym nośniku dla instalacji radiokomunikacyjnej, co zdaje się twierdzić WINB w K. . PINB w W. prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, skoro prace budowlane wykonane w ramach modernizacji nie polegały na rozbudowie obiektu budowlanego, ale stanowiły zamontowanie instalacji radiokomunikacyjnej o wysokości nie przekraczającej 3 metrów na istniejącym obiekcie budowlanym.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do postawionych zarzutów, organ wskazał, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ma na celu wyjaśnienie i rozważenie całokształtu okoliczności rozpatrywanej przez organy architektoniczno-budowlane sprawy. Obowiązek ten wynika z art. 7 K.p.a. i znajduje szczegółowe uzupełnienie w treści art. 77 K.p.a., który nakazuje zebranie i rozpatrywanie całego materiału dowodowego. Wyjaśniono, iż rozpatrując sprawę zakończoną wydaniem decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. uznano, że organ I instancji wydając decyzję naruszył wzmiankowane przepisy, bowiem wydał rozstrzygnięcie nie rozważając istotnych dla sprawy okoliczności. Podniesiono w szczególności, iż mając na uwadze zaistniałe uchybienia, których dopuścił się organ I instancji, a na które wskazano w uzasadnieniu decyzji, w szczególności w zakresie ustalenia, czy doszło do rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej oraz kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, biorąc pod uwagę treść § 2 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), należało decyzję uchylić.

W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2016 r. uczestnik Stowarzyszenie "[...] " podniósł, że organ I instancji nie ustalił obszaru ddziaływania obiektu, a tym samym strony zostały pozbawione udziału w postępowaniu. Podkreślono również, że dokument "Kwalifikacja przedsięwzięcia" z lipca 2013 r., nie jest aktualny w przedmiocie masztu z dodanymi antenami.

Na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. strona skarżąca podniosła, że uzasadnienie decyzji II instancji jest zbyt ogólnikowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów prowadzi do wniosku, że to rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję PINB w W. umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej przez zainstalowanie dodatkowych anten (6 anten sektorowych i 2 anten radioliniowych).

Zdaniem Sądu zastosowanie przez organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie normy art. 138 § 2 K.p.a. przez uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, należy uznać za prawidłowe. W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie za zasadną należy uznać konkluzję organu odwoławczego, że postępowanie administracyjne przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad procedowania co, z uwagi na charakter sprawy, mogło mieć wpływ na treść decyzji objętej odwołaniem. Uprawniona jest zatem konkluzja o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 K.p.a.. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999r., sygn. akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722; z dnia 27 października 1999r., sygn. akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zasadnie organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu jest konieczna weryfikacja kręgu stron postępowania. Organ I instancji przyznał w niniejszej sprawie przymiot strony wyłącznie inwestorowi spółce A. oraz wnoszącemu o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego – [...] Stowarzyszeniu Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...] , podczas gdy podstawowym obowiązkiem, nałożonym przez przepisy postępowania na organy administracji publicznej, jest prawidłowe określenie kręgu stron postępowania oraz zapewnienie im prawa do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Rzetelne ustalenie kręgu stron postępowania warunkuje prawidłowość i legalność całego postępowania administracyjnego. Powyższe podkreśla szereg przepisów K.p.a. umożliwiających stronom postępowania wzięcie aktywnego udziału w postępowaniu, włączając inicjatywę dowodową i możliwość poszerzania zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego. Konieczność surowego respektowania należytego zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu administracyjnym najlepiej obrazuje art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. umożliwiający wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Organ I instancji nie dokonał ustaleń i rozważań co do włączenia do kręgu stron postępowania chociażby właścicieli nieruchomości leżących w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] w miejscowości B. , na której znajduje się przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej. Z akt postępowania pierwszoinstancyjnego, ani z uzasadnienia decyzji I instancji w żaden sposób nie wynika, dlaczego PINB ograniczył krąg stron tylko do inwestora i wspomnianego stowarzyszenia. Tymczasem z decyzji Wojewody z dnia 16 lutego 2012 r., znak:[...] , w przedmiocie pozwolenia na budowę tej stacji bazowej wynika, że krąg stron był szerszy. Mimo, że w niniejszej sprawie nie musi on być toższamy z kręgiem stron w sprawie o pozwolenie na budowę, to jednak winien być rozważony i uzasadniony przez organ I instancji.

Ponadto kwestią istotną, którą należy rozstrzygnąć, jest charakter zmian dokonanych przez stronę skarżącą w roku 2013 i 2014.

Przepis art. 29 P.b. określa przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, natomiast art. 30 P.b. wskazuje, jakie roboty budowlane podlegają obowiązkowi zgłoszenia. W świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych należy stwierdzić, że wykonana w roku 2013 i 2014 inwestycja nie jest budowlą, ani budową w rozumieniu prawa budowlanego, gdyż przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.b. należy interpretować w powiązaniu z treścią art. 29 ust. 2 pkt 15 tej ustawy, który jako urządzenie instalowane na obiekcie budowlanym traktuje zarówno antenowe konstrukcje wsporcze, jak i same instalacje radiokomunikacyjne. Elementy te powstają w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na istniejącym obiekcie budowlanym urządzeń w postaci anten radiokomunikacyjnych będzie podlegało zgłoszeniu, gdy wysokość urządzenia będzie przekraczać 3 m. Zarówno art. 29 ust. 2 pkt 15, jak i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. mówią o urządzeniach. Art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. dodatkowo precyzuje, że chodzi tu również o urządzenia będące zarówno konstrukcją wsporczą, jak i instalacją radiokomunikacyjną. Do przedmiotowego urządzenia w postaci anten, ma zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b.. Ta interpretacja przepisów jest zgodna z celami, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca dokonując zmian w ustawie Prawo budowlane na podstawie art. 65 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), którą znowelizowano przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b.. W uzasadnieniu tego aktu wskazano, że: "W pkt 3 zmiana ma na celu doprecyzowanie obecnego brzmienia przepisu, które w praktyce budziło wątpliwości interpretacyjne. W związku z tym, jednoznacznie przesądzono, że antenowa konstrukcja wsporcza oraz instalacja radiokomunikacyjna, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, są rodzajem urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane". W obecnym zatem brzmieniu ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Jednocześnie, stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b., zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Jak wynika z ustaleń organu wysokość zamontowanych urządzeń to 1,93 m oraz 1,34 m, zatem mając na uwadze przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.b., ich montaż nie wymagał dokonania zgłoszenia.

Wykonywanie robót budowlanych w postaci instalowania urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust 2 pkt 15 P.b.) nie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że pozwolenie na budowę nie było wymagane przy instalowaniu wszelkiego rodzaju urządzeń, jeśli mają być posadowione na obiektach budowlanych. Jeśli natomiast przedsięwzięcie byłoby zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, (...) w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to wówczas zawsze będzie podlegało obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.

Mimo, że w rozpoznawanej sprawie chodziło jedynie o zainstalowanie na istniejącej stacji bazowej dodatkowych anten, na wysokości mniejszej niż 3 m, organ I instancji w ogóle nie ustalił i nie wyjaśnił, czy nie została spełniona dyspozycja art. 29 ust. 3 P.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Art. 29 ust. 3 P.b. stanowi wyjątek od uregulowań zawartych w art. 29 ust. 1 i 2 tej ustawy, które określają budowy i roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Sens art. 29 ust. 3 P.b. jest więc taki, że jeżeli budowy lub roboty budowlane wymienione w dwóch poprzednich ustępach art. 29 były przedsięwzięciami znacząco oddziaływującymi na środowisko lub przedsięwzięciami mogącymi znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to wymagały one pozwolenia na budowę.

Mimo, że niewątpliwie sama stacja bazowa została przez inwestora zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę – decyzji Wojewody z dnia 16 lutego 2012 r., znak: [...] - organ I instancji nie dokonał analizy ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, szczególnie w kontekście dopuszczalnej kumulacji oddziaływań anten, a w konsekwencji, czy montaż nowych urządzeń nadawczych - anten sektorowych i radioliniowych jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionym w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ I instancji jedynie wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się dokument pod nazwą "Kwalifikacja przedsięwzięcia", opracowany w lipcu 2013 r., charakteryzujący ww. zamierzenie inwestycyjne oraz analizujący je pod względem możliwości jego oddziaływania na środowisko, a z wniosków i zaleceń ww. dokumentacji wynika, iż "rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". Jednakże po instalacji dodatkowych anten nie dokonano pomiarów - zgodnie z metodyką pomiaru pól elektromagnetycznych w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30.10.2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192 poz. 1833) i nie ustalono, czy na terenie otaczającym przedmiotową zmodyfikowaną o dodatkowe anteny stację nie występują natężenia pól elektromagnetycznych przekraczające wartości graniczne dostępu dla ludności, a przebywanie ludności nie podlega ograniczeniom.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien zbadać, czy wykonane roboty związane z przedmiotową stacją bazową spowodowały, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397 ze zm.) inwestycja ta należy do katalogu inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bądź też potencjalnie na nie oddziaływać.

Należy więc stwierdzić, że w przeprowadzonym postępowaniu, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy (art. 7 K.p.a.), nie dokonał zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Można natomiast stwierdzić, że niesporne okoliczności dotyczące zakresu wykonanych robót, w szczególności to, że zainstalowano urządzenia, które nie były wyższe niż 3 m, pozwala przyjąć, że o ile zostanie wykluczony obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 3 P.b., to inwestycja ta stanowi roboty budowlane, które w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., są także zwolnione z obowiązku zgłoszenia.

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy zasadnie uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB (co nie wyklucza ponownego wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego). Przeciwko dokonaniu przez organ odwoławczy odmiennej oceny prawnej i w konsekwencji wydaniu orzeczenia reformatoryjnego przemawiała przede wszystkim zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania, wyrażona w art. 15 K.p.a.. Merytoryczne orzekanie w takiej sytuacji prowadziłoby do pozbawienia stron postępowania istotnej gwarancji procesowej w postaci prawa do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty danej sprawy administracyjnej, co w sposób istotny wpływałoby na jej rozstrzygnięcie.

Podsumowując, organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję I instancji stosując art. 138 § 2 K.p.a., dochowując w szczególności obowiązków nakazanych w art. 6, 7, 77, 80 107 § 3 K.p.a.. Jakkolwiek uzasadnienie decyzji organu II instancji mogło nieco bardziej precyzyjnie formułować wytyczne dla organu I instancji, jednak powyższe nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi i usunięcia zaskarżonej – odpowiadającej prawu decyzji – z obrotu prawnego.

Kategoryczne zaś odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zważywszy na trafnie stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania, byłoby obecnie przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i dlatego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.