Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2418/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174, art. 176, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 53 ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 661/13 w sprawie ze skargi J.G.J. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz J.G.J. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., w sprawie o sygnaturze IV SA/Wa 661/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J.G.J. stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i utrzymanego nim w mocy postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...], stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącego J.G.J. kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjne Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Dyrektor RDLP, po rozpatrzeniu wystąpienia Burmistrza Miasta Wolbórz z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] (data wpływu do organu 31 października 2012 r.) dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowie budynku gospodarczego oraz budowie garażu na działkach oznaczonych nr ewid.: A i B, położonych w miejscowości Lubiaszów Nowy, gmina Wolbórz, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. Uzasadniając organ I instancji wskazał na to, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Omawiane nieruchomości objęte projektem decyzji (działki nr: A i B) w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbórz znajdowały się w strefie ochrony ekologicznej oznaczonej symbolem "SFOE".

Skarżący, pismem z dnia 13 grudnia 2012 r. wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie. Podniósł, że przedmiotowe nieruchomości powstały z podziału działki ewidencyjnej nr C, która objęta była decyzją o warunkach zabudowy dopuszczającą realizację zespołu budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą techniczną. Nadto wskazał, iż na sąsiedniej działce (powstałej również z podziału działki nr C) wzniesiono drewniany budynek mieszkalny.

Dyrektor GLP wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., działając na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647; dalej: "u.p.z.p.") po rozpoznaniu zażalenia J.G.J. na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z dnia [...] grudnia 2012 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając zauważył, iż z pisma Burmistrza Miasta Wolbórz z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] wynika, że działki ewidencyjne nr A i B w nieobowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbórz (zatwierdzony uchwałą Nr XXXVI/164/94 Rady Gminy w Wolborzu z dnia 26 maja 1994 r.), były położone na terenie oznaczonym symbolem SFOE – strefa ochrony ekologicznej. Organ odwoławczy uznał zatem, iż planowana inwestycja (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowa budynku gospodarczego oraz garażu) nie jest zgodna z celem przeznaczenia przedmiotowego terenu w nieobowiązującym miejscowym planie ogólnym. Dlatego też, warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. dla gruntów leśnych na działkach ewidencyjnych nr A i B nie jest spełniony. W związku z tym niemożliwe było uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Dyrektora RDLP. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ odwoławczy zauważył, że każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie, natomiast przedmiotem niniejszego postępowania nie jest nieruchomość sąsiednia (dz. nr D). Podniósł także, iż przywołana przez skarżącego decyzja o warunkach zabudowy (znak: [...]) dotyczyła innej nieruchomości, a mianowicie działki nr C. Poza tym w jej treści zawarto wadliwą informację, jakoby ta nieruchomość (działka nr C) była przeznaczona w nieobowiązującym miejscowym planie ogólnym pod zabudowę mieszkaniową i letniskową.

Na powyższe postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uzasadniając powtórzył argumentację przedstawioną w zażaleniu. Podniósł nadto, iż poprzedni właściciel nieruchomości dysponował prawomocną decyzją o warunkach zabudowy na przedmiotowym gruncie, oraz że projekt uzgadnianej decyzji o warunkach zabudowy zawiera warunki w zakresie ochrony środowiska enumeratywnie wymienione w rozporządzeniu nr 24/2006 Wojewody Łódzkiego z dnia 3 lipca 2006r. w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego. Zauważył także, iż na sąsiednich działkach prowadzone są prace inwestycyjne.

W piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, tj. na podstawie nieobowiązującego w momencie wydania decyzji (jak i obecnie) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbórz, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor GLP wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r. stwierdził, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Sąd I instancji uznał, iż zaskarżone postanowienia naruszają prawo w sposób rażący uzasadniający konieczność stwierdzenia ich nieważności. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowie budynku gospodarczego oraz budowie garażu na działkach oznaczonych nr ewid.: A i B, położonych w miejscowości Lubiaszów Nowy, gmina Wolbórz. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Artykuł 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi zaś, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z treści powyższych przepisów wynika, iż wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od jej uzgodnienia przez inny organ, zajęcie zaś stanowiska przez ten organ powinno nastąpić najpóźniej w ciągu 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Jeżeli organ uzgadniający nie zajmie stanowiska w sprawie we wskazanym terminie, to rozstrzygnięcie uważa się za uzgodnione z upływem terminu 2 tygodni. W przepisie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustalono, iż początkiem 2- tygodniowego terminu, w którym organ powinien zająć stanowisko jest dzień doręczenia pisma (wniosku) o uzgodnienie organowi I instancji. W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, iż planowana inwestycja realizowana na działkach o nr ewid. A i B położonych w obrębie ewidencyjnym Lubiaszów Nowy, które zgodnie z wypisem z rejestrów gruntów to lasy i grunty leśne wymagała uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych, w myśl art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej jako "u.o.g.r.l.") tj. dyrektorem regionalnej dyrekcji lasów państwowych. Z akt sprawy wynika, iż wniosek Burmistrza Miasta Wolbórz o jej uzgodnienie z dnia [...] października 2012 r. wpłynął do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi w dnu 31 października 2012 r. Tym samym dwutygodniowy termin na dokonanie uzgodnienia przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi upływał w dniu 14 listopada 2012 r. Organ I instancji wydał zaś rozstrzygnięcie w dniu [...] grudnia 2012 r., a więc po upływnie ustawowego terminu do jego wydania. Faktu tego nie zmienia wydanie przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r., którym to organ I instancji postanowił wnieść o uzupełnienie materiału. Sąd I instancji podkreślił, iż tryb uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ obarczony jest terminem prawa materialnego, będącym terminem zawitym, a co za tym idzie, nie podlegającym przedłużeniu ani przywróceniu. Po jego upływie organ uzgadniający traci kompetencje do orzekania (w tym wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia). W art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustawodawca wskazał wyraźnie, że jeżeli organ nie zajmie stanowiska w sprawie w terminie 2 tygodni, uzgodnienie uważa się za dokonane. Przyjęte rozwiązania prawne nie dają podstaw do kwalifikowania terminu ustawowego wprowadzonego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jako terminu instrukcyjnego. Regulując w taki właśnie sposób uzgodnienia, ustawodawca godzi się z ryzykiem utraty przez organ kompetencji do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. IV SA/Wa 1947/12 publ. cbois). Mając na uwadze, iż wraz z upływem terminu 2 tygodni uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy należało uznać za dokonane, odmowne rozstrzygnięcia, jakie zapadły po tej dacie wydane zostały z naruszeniem art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Skoro bowiem przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nakazywał organowi I instancji zająć stanowisko najpóźniej w ciągu 2 tygodni dni od dnia doręczenia pisma (wniosku) o dokonanie uzgodnienia, to zajęcie negatywnego stanowiska po tym terminie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Uwzględniając fakt, że organ odwoławczy wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające uzgodnienia przedmiotowej inwestycji nie dostrzegł upływu terminu do wydania przez ten organ uzgodnienia, Sąd stwierdził, iż również zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno bowiem zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji dotyczą sprawy, która z mocy prawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia. Przyjmując, że postanowienie odmawiające uzgodnienia przedmiotowej inwestycji zostało wydane po upływie 2 - tygodniowego terminu do jego wydania, w ocenie Sądu I instancji zbędną stała się ocena zarzutów skargi, albowiem brak było podstaw do wydania odmownego uzgodnienia, a przedłożony przez Burmistrza Miasta Wolbórz projekt decyzji o warunkach zabudowy w warunkach niniejszej sprawy uważa się za uzgodniony. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Sąd I instancji orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie w punkcie 2 sentencji wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Generalny Lasów Państwowych. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 53 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p., polegającą na uznaniu, że "niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający" zachodzi wówczas, gdy organ ten wydał postanowienie wzywające do uzupełnienia materiału dowodowego, a w rezultacie błędnej wykładni – również niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zakres obowiązków organu uzgadniającego odnośnie dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) zależy od prawnej regulacji przesłanek pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia. Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych uzgadniają decyzje o warunkach zabudowy w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., która brzmi: teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przesłanka ta odwołuje się do konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych, których wystąpienie obliguje do pozytywnego uzgodnienia decyzji, a ich brak - do odmowy uzgodnienia. Ustalenie pierwszej z tych okoliczności (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne) wymaga w pierwszym rzędzie stwierdzenia, czy grunty planowane pod inwestycję stanowią grunty rolne lub leśne w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm. - zwanej dalej u.o.g.r.l.). Stwierdzenia tego organ uzgadniający dokonuje w oparciu o ewidencję gruntów i budynków, którą zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) prowadzą starostowie. Natomiast ustalenie drugiej z okoliczności wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc) wymaga zbadania zapisów zgody na zmianę przeznaczenia wydawanej na wniosek wójta (art. 7 ust. 3 u.o.g.r.l.) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalanego przez radę gminy (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec tego organ właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych, aby podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, musi posiadać informacje o zapisach w ewidencji gruntów i budynków, w zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc. Nie posiadając tych informacji organ nie może stwierdzić, czy zachodzi przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a tym samym nie może podjąć rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku, gdy wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera informacji o zapisach w ewidencji gruntów, o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów oraz o planie miejscowym, jedyne stanowisko, jakie zgodnie z prawem może zająć organ właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych, to wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia materiału dowodowego o wspomniane dokumenty. Stanowisko to, zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., organ uzgadniający powinien zająć w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Dyrektor RDLP zajął stanowisko, tj. wydał postanowienie wzywające do uzupełnienia materiału dowodowego, przed upływem 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia. Nie nastąpił więc skutek opisany w art. 53 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p., tj. uznanie uzgodnienia za dokonane. Natomiast przekazanie przez Burmistrza Wolborza dokumentów potrzebnych do uzgodnienia należy uznać za równoznaczne w skutkach z ponownym złożeniem wniosku o uzgodnienie. Wobec tego 2-tygodniowy termin na zajęcie stanowiska zaczął biec ponownie od dnia doręczenia dokumentów. Przed upływem tego terminu Dyrektor RDLP wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia. Zatem również w tym przypadku nie nastąpił skutek polegający na uznaniu uzgodnienia za dokonane. W ocenie skarżącego kasacyjnie przedstawiona wyżej interpretacja przepisu art. 53 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p. była dotychczas akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J.J. wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, względnie fakt, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto wniesiono o zasądzenie od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz J.J., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uczestnik postępowania w całości podzielił stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać. Ponadto, podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tegoż Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

Rozpatrując skargę kasacyjna opisanych wyżej granicach należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność kontrolowanego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji uznając, że rozstrzygnięcia te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi wojewódzkiemu błędną wykładnię przepisu prawa, który stanowił podstawę prawną rozstrzygania przez organ (art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.), przy czym wadliwości tej upatruje w błędnym uznaniu, że przez wydanie postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. wzywającego do uzupełnienia materiału dowodowego organ nie zajął stanowiska w sprawie.

Kluczowe zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena charakteru prawnego, wprowadzonego ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675, ze zm.), terminu do dokonania uzgodnienia, a w konsekwencji skutków jego upływu i sposobu jego obliczania.

W nauce prawa wyróżnia się dwa rodzaje terminów: terminy o charakterze materialnym oraz procesowym. Wyjaśniając pierwszy z nich wskazuje się, że jest to okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków strony w formie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Termin procesowy zaś to okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników. Zestawienie tych definicji pozwala stwierdzić, że różnica pomiędzy terminami sprowadza się do skutków prawnych ich uchybienia (tak też J. Borkowski w: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak i J. Borkowski, wydanie 9, str. 408). Przyjmuje się bowiem, że uchybienie terminu materialnoprawnego powoduje, że prawa i obowiązki strony wygasają lub też z mocy prawa kształtuje się sytuacja prawna podmiotu. Uchybienie terminu procesowego powoduje natomiast bezskuteczność dokonanej czynności, przy czym strona może bronić się przed skutkami upływu tego terminu poprzez złożenie wniosku o jego przywrócenie. Taka możliwość nie istnieje w stosunku do terminu o charakterze materialnoprawnym. Termin ten bowiem nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. Należy także podkreślić, że skoro o charakterze terminu przesądzają skutki wynikające z jego niedochowania to nie może ulegać wątpliwości, że skutki związane z niezachowaniem określonych terminów muszą wynikać wprost z powołanych przepisów prawa.

W świetle powyższych uwag wskazać należy, że 14- dniowy termin, o którym mowa w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest terminem o charakterze materialnym. Nie może wszak ujść uwadze, że termin ten został ustalony dla organu współdziałającego, a nie dla stron postępowania. Najważniejszą jednak kwestią jest wprowadzony przez ustawodawcę zapis, że w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie uważa się za dokonane. Tym samym ustawodawca wyznaczył organom współdziałającym termin, po upływie którego tracą one kompetencje do wydania rozstrzygnięcia. Co więcej określony został w sposób niebudzący wątpliwości początek biegu tego terminu – dzień doręczenia wystąpienia o uzgodnienie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie podkreśla się, że przywrócenie terminu prawa materialnego lub jego zawieszenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin.

Przepisy omawianej ustawy takiej możliwości nie przewidują, co oznacza, że żadne zdarzenie, w tym również wydanie postanowienia o uzupełnieniu dowodów nie przerywa ani nawet nie zawiesza biegu ww. terminu.

W świetle powyższych rozważań należało przyjąć, że rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych zostało wydane po upływie 2 - tygodniowego terminu określonego w art. 53 ust. 5 ustawy, który to termin w okolicznościach niniejszej sprawy upływał dnia [...] listopada 2012 r. (licząc od dnia wpływu wniosku Burmistrza Miasta Wolbórz do organu współdziałającego). Bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje również to ze przed upływem tego terminu organ zwrócił się do organu prowadzącego postępowanie główne o uzupełnienie materiału dowodowego. Jak zostało bowiem wyżej wskazane żadne zdarzenia, w tym konieczność uzupełnienia materiału dowodowego nie wpływają na bieg tego terminu.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, brak jest też podstaw do uznania, że postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. stanowiło zajęcie stanowiska w sprawie. Aby uznać, że organ zajął stanowisko w sprawie musi wydać rozstrzygnięcie (pozytywne lub negatywne), w którym w sposób jednoznaczny wyrazi swoją wolę. Takich przesłanek nie spełnia postanowienie z [...] listopada 2012 r., z którego treści wynika jedynie, że w wyniku przeprowadzonej analizy projektu decyzji o warunkach zabudowy organ nie odnalazł informacji o niezbędnych do jego rzetelnego i jednoznacznego zaopiniowania. Nie ma racji też skarżący kasacyjnie twierdząc, że prezentowana przez autora skargi interpretacja art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była dotychczas akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niezależnie od tego, że nawet gdyby stanowisko to było wyrażone w orzecznictwie, to nie wiązałoby Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, jako wyrażone w innej sprawie, to podkreślić należy, że w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie II SA/Gd 111/12 Sąd orzekający nie ocenił jako prawidłowego dokonanego przez organy sposobu obliczania terminu. Wręcz wskazał, że "ocena czy wobec stanowiska regionalnego dyrektora ochrony środowiska w tym okresie doszło do milczącego uzgodnienia decyzji wskutek upływu terminu przewidzianego w art. 53 ust. 5c ustawy przekracza ramy niniejszego postępowania".

I wreszcie nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że prezentowana wyżej wykładnia charakteru terminu i skutków jego upływu uniemożliwia organowi rozpoznanie sprawy zgodnie z zasadą legalizmu i prawdy obiektywnej. Nie negując obowiązku przestrzegania ww. zasad wskazać należy, że celem ustawodawcy było przede wszystkim przyspieszenie postępowania o wydanie decyzji ustalającej inwestycje celu publicznego (o warunkach zabudowy). Tym samym skoro uzgodnienie projektu decyzji ma charakter postępowania wpadkowego, a organy (główny i uzgadniający) mają za zadanie współdziałać, to obowiązkiem organu prowadzącego główne postępowanie jest przekazanie projektu decyzji wraz z kompletem dokumentów niezbędnych do jego zaopiniowania. Jeśli natomiast organ współdziałający (uzgadniający) takich dokumentów nie otrzyma, a ich uzupełnienie nie jest możliwe w terminie określonym w art. 53 ust. 5 (lub 5c) to organ jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przesłany mu materiał dowodowy w tym także negatywnego zaopiniowania, jedynie z powodu braku możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia wobec braku niezbędnych materiałów.

Konkludując, wskazać należy, że jeśli organ rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że nadesłane dokumenty nie wystarczają do jednoznacznego pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji, a termin ustalony przez ustawodawcę był niewystarczający do ich uzupełnienia miał możliwość wydania, w terminie 2 tygodni postanowienia negatywnie uzgadniającego przedmiotowy projekt decyzji. Po tym terminie organ stracił uprawnienie do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia albowiem wolą ustawodawcy, z mocy prawa, doszło do pozytywnego uzgodnienia omawianego projektu.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosował art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt 2 tej ustawy.