Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 299/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie: Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2017 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z .o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], z dnia [...].01.2017 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową telefonii komórkowej [...] S. A., składającej się z wieży kratownicowej o wysokości do 55 metrów, 2 sztuki platformy pod urządzenia technologiczne, przyłącza elektrycznego oraz ogrodzenia, na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w rejonie ul. [...], w miejscowości [...], gmina [...] - na terenie podwórza folwarcznego - działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. a, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 j. t. ze zmian.), art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 j. t. ze zmian.) oraz art. 106 § 1 i 5 oraz art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy postanowienie z 11 stycznia 2017 r.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, postanowieniem nr [...], z dnia [...].01.2017 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową telefonii komórkowej [...] S. A., składającej się z wieży kratownicowej o wysokości do 55 metrów, 2 sztuki platformy pod urządzenia technologiczne, przyłącza elektrycznego oraz ogrodzenia, na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w rejonie ul. [...], w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że lokalizacja wieży o wysokości ok. 50 m na terenie podwórza folwarcznego zabudowanego budynkami dwukondygnacyjnymi, w sąsiedztwie założenia pałacowo-dworskiego i terenów niskiej zabudowy wiejskiej stanowi rażącą ingerencję w krajobraz kulturowy miejscowości oraz wpłynie niekorzystnie zarówno na zespól folwarczny, jak i na sąsiedni zespół dworkowo-parkowy.

Na powyższe postanowienie, zażalenie wniosła [...] Sp. z .o. z siedzibą w [...]. Spółka zarzuciła, że ochronie konserwatorskiej podlegają jedynie budynki folwarczne, z wyłączeniem miejsca planowanej inwestycji, tj. podwórza folwarcznego. Zakwestionowano istnienie obiektów przeznaczonych do wpisu w ewidencji, w szczególności poprawności oznaczenia i opisu poszczególnych obiektów w kartach ewidencji gminnej. Zdaniem strony skarżącej, z uwagi na zalesienie okolicznych terenów, faktyczna widoczność wieży zostałaby ograniczona do niewielkiego obszaru. Wskazano również na zlokalizowane w [...] 4 elektrownie wiatrowe o wysokości do 150 m, oddalone od miejsca inwestycji o ok. 1-2,5 km.

Na skutek rozpoznania zażalenia Minister wydał powołane na wstępie zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że sporne postanowienie wydane zostało na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołano, że wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Podano, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w przedmiotowej sprawie wynika z faktu lokalizacji przedmiotowej inwestycji na terenie zespołu folwarcznego w [...], ujętego w wykazie zabytków, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych ustaw. Powołano, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie zabytków, o których mowa w art. 7 tej ustawy.

Organ ustalił, że planowana inwestycja miałaby polegać na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową telefonii komórkowej [...] S. A., składającej się z wieży kratownicowej o wysokości do 55 metrów, 2 sztuki platformy pod urządzenia technologiczne, przyłącza elektrycznego oraz ogrodzenia.

Organ odwoławczy uznał, że zasadnie na podstawie art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ I instancji odmówił uzgodnienia decyzji. Powołano, że w niniejszej sprawie zabytkiem jest historyczny zespół budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Organ wskazał, że Folwark w [...] powstał w końcu XIX wieku i do 1913 r. należał do B. W. Ujęty w wykazie zabytków przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, zespół folwarczny założony jest na planie prostokąta o wymiarach 170 m na 200 m. Na jego obszarze znajdują się budynki murowane: ośmiorak, stodoła, spichlerz, kuźnia. Powołano, że w omawianym przypadku mamy do czynienia z przestrzenią historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka, w skład której poza obiektami budowlanymi wchodzą również relacje przestrzenne. W ocenie organu zespół budowlany obejmuje nie tylko cztery budynki wskazane w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].11.2010 r., przekazującym Burmistrzowi [...] powyższy wykaz zabytków, ale także powiązania widokowe pomiędzy poszczególnymi jego elementami. Organ podkreślił, że istotny jest stopień zachowania ich formy, czyli w omawianej sprawie - oryginalny i czytelny sposób ukształtowania przestrzeni i jej wpływ na kształt otaczającego krajobrazu. Opieka nad zabytkiem jakim jest zespół budowlany, polega zatem nie tylko na zachowaniu jego elementów budowlanych, ale także na utrzymaniu jego walorów przestrzennych. W ocenie organu posadowienie wieży telekomunikacyjnej o wysokości 55 m na terenie pofolwarcznego zespołu zabudowy wpłynie negatywnie na relacje przestrzenne pomiędzy poszczególnymi elementami zabudowy. Wysoka wieża kratownicowa będzie stanowić ahistoryczny element i niepożądaną dominantę przestrzenną, wywierającą niekorzystny wpływ na wartości historycznego zespołu folwarcznego w [...] zabudowanego niskimi budynkami gospodarczymi. Organ wskazał, że wskazane w zażaleniu elektrownie wiatrowe znajdują się w znacznym oddaleniu od zespołu folwarcznego, poza obszarem chronionym pod względem konserwatorskim.

Skargę na postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając postanowienie w całości. Postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie art. 7, 77 i 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie ustalenia, iż projektowana Inwestycja znajduje się w obszarze lub obiekcie objętym formą ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętymi w gminnej ewidencji zabytków, a w konsekwencji naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 1 i 5, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo braku przesłanek do dokonania takiego uzgodnienia;

2. naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie ustaleń dotyczących położenia projektowanej wieży względem usytuowania istniejących zabudowań historycznego folwarku, rzeczywistego wpływu projektowanej wieży na krajobraz budynków historycznego folwarku, a także pominięcie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka współwłaściciela właściciela przedmiotowej nieruchomości – L. O., o przeprowadzenie którego wnosił Inwestor;

3. naruszenie art. 8, 9 i 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a nadto brak należytego uzasadnienia przesłanek, którymi organ kierował się rozstrzygając niniejszą sprawę, a w konsekwencji naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

4. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 124 i 126 kpa poprzez zaniechanie należytego uzasadnienia postanowienia poprzez w szczególności zaniechanie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również przyczyn pominięcia zawnioskowanych przez Inwestora dowodów.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie jak i je poprzedzające odpowiadają prawu.

Podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073).

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków projekty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. formą ochrony zabytków jest m.in. wpis do rejestru zabytków. Art. 3 pkt. pkt. 13 ustawy wskazuje, że historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Na działce gruntowej nr [...] w [...] gm. [...], na której planowana jest inwestycja celu publicznego w postaci budowy wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową telefonii komórkowej, składająca się z wieży kratownicowej o wysokości do 55 metrów, 2 sztuk platformy pod urządzenia technologiczne, przyłącza elektrycznego oraz ogrodzenia, zlokalizowany jest zespół folwarczny, na terenie którego znajdują się obiekty, dla których założone zostały karty ewidencji gminnej: kuźnia, stodoła, spichlerz (k. 19-21 akt administracyjnych). W bezpośrednim sąsiedztwie (na działkach [...] i [...]) położony jest zespół dworski złożony z dworu i parku, wpisanego do rejestru zabytków pod nr rejestru [...] decyzją z [...].05.1977 r.

Ponadto z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora zabytków z dnia [...].11.2010 r. (k. 41 akt administracyjnych) wynika, że zespół folwarczny składający się z budynków: ośmioraka, stodoły, spichlerza, kuźni przeznaczony był do włączenia do gminnej ewidencji zabytków (k. 28 v. akt administracyjnych). Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustawy (Dz. U. Nr. 75 poz. 474) do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy, wydawało się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie.

Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że zachodziły podstawy do przeprowadzenia postępowania uzgadniającego z uwagi fakt, że planowana inwestycja ma być realizowana na działce, na której usytuowane są budynki, dla których założono karty adresowe gminnej ewidencji zabytków. Nie doszło więc do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 kpa. W ocenie Sądu okoliczność, że dla jednego budynku – ośmioraka – figurującego w wykazie przekazanym przez Wojewódzkiego Konserwatora zabytków Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] nie założono karty adresowej zabytku nieruchomego, nie podważa prawidłowości rozstrzygnięcia organu. Pozostałe 3 budynki, dla których założono karty, niewątpliwie tworzą pewną całość powiązaną architektonicznie, historycznie i przestrzennie.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

W przedmiotowej sprawie słuszna jest ocena organu, że lokalizacja wieży o wysokości do 55 metrów na terenie podwórza folwarcznego zabudowanego budynkami o tradycyjnych formach i gabarytach, nadto w sąsiedztwie zabytkowego zespołu dworsko-parkowego, stanowiłaby niewłaściwą ingerencję w otaczający krajobraz kulturowy.

Wbrew twierdzeniom skargi, organy w sposób wyczerpujący i prawidłowy wskazały na wartości zabytkowe chronionego układu oraz zagrożenia związane z naruszeniem wartości historycznych w przypadku realizacji inwestycji. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że inwestycja miałaby być zrealizowana na nieruchomości, na której znajdują się budynki objęte ochroną. Z załącznika graficznego do projektu decyzji o lokalizacji celu publicznego wynika usytuowanie budynków na nieruchomości. Linia rozgraniczająca teren inwestycji pokrywa się z granicami ewidencyjnymi nieruchomości. Uzgodnienie przesłanego projektu umożliwiałoby zlokalizowanie wnioskowanej inwestycji w zasadzie w każdej części nieruchomości, ale kształt działki oraz rozmieszczenie istniejących budynków przesądza o tym, że każda lokalizacja wieży będzie stanowiła ingerencję w relacje przestrzenne i widokowe zespołu budynków znajdującego się na nieruchomości. Wskazać należy, że organ uzgadniający dokonuje oceny sprawy na podstawie przesłanego projektu decyzji, sporządzonego przez właściwy organ. Z przesłanego projektu decyzji nie wynika szczegółowa lokalizacja wieży na terenie nieruchomości, a więc organ uzgadniający nie miał żadnych podstaw do czynienia rozważań odnośnie położenia projektowanej wieży względem konkretnego budynku objętego ochroną, jak też formułowania warunków po spełnieniu których możliwe będzie uzgodnienie decyzji. Organ uzgadniający nie posiada żadnych kompetencji do zmieniania warunków projektu decyzji przesłanego do uzgodnienia.

Wskazać należy, że uzgodnienie jest dokonywane przez wyspecjalizowane organy, które są kompetentne i posiadają wiedzę specjalistyczną do dokonywania ocen z zakresu architektury oraz wartości historycznych. Brak jest jakichkolwiek podstaw do podważenia oceny organu, że planowana inwestycja negatywnie wpłynie na zachowanie tych wartości historycznych. Również niezasadny jest zarzut odnośnie nieprzesłuchania właściciela nieruchomości jako świadka, albowiem taki dowód nie może wpłynąć na merytoryczną – zgodną z zasadami ochrony zabytków- ocenę skutków posadowienia wieży na terenie zespołu folwarcznego. W toku prowadzonego postępowania w przedmiocie uzgodnienia brak jest podstaw do przeprowadzania postępowania dowodowego na okoliczność poprawności oznaczeń i opisu poszczególnych obiektów w kartach ewidencji gminne. Wskazać również należy, że z samego projektu nadesłanej decyzji wynika, że wnioskowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, natomiast powyższe nie może przesądzać o tym, że taki cel będzie decydującym kryterium przy wydawaniu rozstrzygnięcia, w szczególności przy pominięciu wartości historycznych i kulturowych.

Sąd w całości podziela ocenę organu, że zabytkiem w przedmiotowej sprawie jest historyczny zespół budowlany w rozumieniu art. 3 pkt. 13 ustawy o ochronie zabytków. Ochronie podlega więc cały zespół rozumiany jako powiązana przestrzennie grupa budynków, w tym powiązania widokowe pomiędzy poszczególnymi elementami zespołu.

Niewątpliwie proponowana lokalizacja – z uwagi na wysokość wieży - spowoduje negatywny wpływ na historyczną wartość zespołu składającego się z niskich budynków albowiem zaburzy relacje przestrzenne. Słusznie również wskazał organ, że wskazywane przez Skarżącą elektrownie wiatrowe znajdują się w znacznym oddaleniu od zespołu folwarcznego.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ani prawa materialnego wskazanych w skardze. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 8, 9, 11, 107 § 3, 124 i 126 kpa. Organ przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe, wszechstronnie wyjaśnił okoliczności sprawy, ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie jest dowolna, postanowienie zostało w sposób szczegółowy i prawidłowy uzasadnione. W uzasadnieniu organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne. Postępowanie było prowadzone z zachowaniem zasad wynikających z art. 8 kpa.

Sąd, działając z urzędu, nie dostrzegł też uchybień uzasadniających uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3, art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

-----------------------

1