Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 262/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ireneusz Dukiel - sprawozdawca Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 24 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez D. Zespół Parków Krajobrazowych we W. (dalej zwanego stroną skarżącą lub w skrócie DZPK) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. (dalej zwanego organem odwoławczym, Kolegium lub w skrócie SKO) z dnia 24 lutego 2014r., nr [...], umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy M. (dalej zwanego również organem I instancji) nr [...] z dnia 19 grudnia 2013 r. o ustaleniu na rzecz A. W. (dalej zwanego inwestorem) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] w K..

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktyczno-prawnym:

Wójt Gminy M. decyzją nr [...]z dnia 21 września 2012 r. ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] w K..

W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez stronę skarżącą Kolegium decyzją z dnia 9 listopada 2012 r., znak [...], uchyliło powyższą decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie organ I instancji błędnie uznał, iż DZPK jest organizacją społeczną i tym samym postanowieniem z dnia 16 czerwca 2012 r., działając w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., błędnie dopuścił DZPK do przedmiotowego postępowania na prawach strony. W ocenie Kolegium organ I instancji winien rozważyć, czy jednostka ta posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a, wskazując przy tym, że interes ten musi wynikać z norm prawa materialnego, jak również musi być powiązany z treścią przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ewentualnego oddziaływania wnioskowanej inwestycji na [...] Park Krajobrazowy. Zdaniem SKO z samego faktu zbieżnych celów statutowych DZPK z przedmiotem niniejszego postępowania nie można jeszcze wywodzić interesu prawnego tej jednostki w uczestniczeniu w nim na prawach strony. Dalej podniesiono, że z uwagi na to, iż prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania wiąże się z zapewnieniem im czynnego udziału na każdym etapie tego postępowania to ustalenie tego kręgu dopiero na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby naruszenie art. 10 k.p.a., a także zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W tym zakresie również nie było możliwości konwalidowania tego uchybienia w postępowaniu odwoławczym bowiem sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części albowiem w toku postępowania przed organem I instancji nie ustalono prawidłowo zakresu oddziaływania wnioskowanej inwestycji i związanego z tym ewentualnego interesu prawnego DZPK do występowaniu w tym postępowaniu jako jego strona.

Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania, wskazaną na wstępie decyzją nr 60/2013 z dnia 19 grudnia 2013 r. ustalił warunki zabudowy na rzecz inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Dyrektor DZPK zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej jako ustawa planistyczna lub w skrócie u.p.z.p.),

- art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1232 ze zm., dalej w skrócie u.p.o.ś.) w zw. z postanowieniami Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego uchwalonego Uchwałą Nr XVI/329/11 Sejmiku Województwa D. z dnia 27 października 2011r. (dalej jako plan ochrony parku) oraz rozporządzenia Wojewody D. z dnia 7 listopada 2007r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Dol. Nr 277, poz. 3386, dalej jako r.W.D.),

- art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza pominięcie faktów znanych z urzędu związanych z wieloma inwestycjami wnioskowanymi przez tego inwestora.

DZPK wskazał, że przed wydaniem decyzji toczyło się postępowanie, w którym odmówiono mu udziału w nim w charakterze strony. Dodał, że negatywnie zaopiniował możliwość wprowadzenia zabudowy na wskazanym terenie jednocześnie wnioskując o pozostawienie terenu w obecnym użytkowaniu i wnosząc o uznanie DZPK jako strony w postępowaniu. Dalej podniesiono, iż negatywnie opiniując projekt decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowej działce wskazano na aspekty związane z ochroną przyrodniczą terenów objętych wnioskiem inwestora, a w szczególności na ochronę wskazaną w planie ochrony parku, do którego Gmina M. nie wniosła uwag w ustawowym terminie. Strona skarżąca wyjaśniła, że obszar, na którym projektowana jest inwestycja, znajduje się w strefie chronionej przed zabudową oraz lokalizacji elementów niekorzystnie wpływających na krajobraz. Wśród głównych zagrożeń wewnętrznych plan ochrony wymienia zanikanie tradycyjnego, mozaikowego krajobrazu rolniczego na skutek zmian w strukturze i sposobie użytkowania gruntów oraz ograniczenie powierzchni terenów otwartych w wyniku presji systemu osadniczego. Wprowadzanie zabudowy siedliskowej na tym obszarze doprowadzi do zaniku mozaikowego krajobrazu rolniczego oraz wpłynie negatywnie na zachowanie zabytkowych układów przestrzennych miejscowości S.. Sposoby eliminacji istniejących zagrożeń zawarte są w załączniku nr 1 do uchwały w sprawie planu ochrony i mówią wyraźnie, że: "należy unikać wprowadzania zabudowy siedliskowej na terenach rolniczych, ograniczyć możliwości zmian w użytkowaniu rolnym i leśnym oraz przekwalifikowaniu gruntów rolnych i leśnych na budowlane, zachować walory krajobrazowe związane z terenami otwartymi poprzez ograniczanie rozproszenia zabudowy w otwartym krajobrazie, szczególnie w miejscach eksponowanych widokowo".

Dalej podnoszono, że plan ochrony parku, opracowany w perspektywie kolejnych 20 lat, zawiera koncepcję ochrony zasobów, tworów składników przyrody oraz wartości kulturowych, a także eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz wskazuje zadania ochronne, z podaniem rodzaju, zakresu i lokalizacji. W celu eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych w planie ochrony, będącym aktem prawa miejscowego, zawarto ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które należy brać pod uwagę podczas tworzenia nowych dokumentów planistycznych, bądź zmian dokumentów istniejących. Tym bardziej, jeżeli brak na wskazanym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynymi, obowiązującymi aktami prawa miejscowego, regulującymi zagospodarowanie przestrzeni na tym terenie, są rozporządzenie w sprawie [...] Parku Krajobrazowego oraz obowiązujący plan ochrony parku. W ocenie DZPK zaskarżona decyzja narusza przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż z samej jej treści wynika, iż niespełniony jest warunek określony w pkt 5 ust. 1, bowiem decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto nie spełniony jest również warunek określony w pkt 1, ponieważ sąsiednie działki są niezabudowane. Fakt niespełnienia choćby jednego warunku powoduje, iż nieważna jest decyzja. Tylko łączne spełnienie warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nadto DZPK wskazał, iż decyzja ta faktycznie jest niezgodna z planem ochrony parku, który został uchwalony przez Sejmik Województwa D., a zatem stanowi przepis odrębny. W ocenie DZPK mimo, iż organ I instancji wskazuje w zaskarżonej decyzji na negatywne stanowisko strony skarżącej w przedmiocie wydania decyzji uzgodnieniowej, to jednakże brak jest

jakiegokolwiek uzasadnienia przyczyn odmowy uwzględnienia negatywnej opinii.

Dalej zarzucono, iż zaskarżona decyzja narusza przepis art. 73 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś. wprowadzający obowiązek uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczeń wynikających m.in. z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 627 ze zm.) parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. W ocenie DZPK istotną w sprawie okolicznością, którą organ winien rozpatrzeć stosując przepisy k.p.a., w szczególności art. 7 i art. 8 k.p.a., jest znany organowi fakt wydania dla inwestora decyzji nr [...] i [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji jednorodzinnej i budynku gospodarczego w ramach siedliska na działce nr [...] i nr [...] w S. w gminie M.. Obie decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. i przekazane organowi do ponownego rozpatrzenia. Oprócz zaskarżonej decyzji, na wniosek inwestora, organ wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy domu mieszkalnego z infrastrukturą techniczną na działce [...] w K. (chodzi raczej o decyzję nr [...] o warunkach zabudowy domu mieszkalnego z infrastrukturą techniczną na działce [...] w K.- dopisek Sądu). W przekonaniu strony skarżącej, oceniając przedmiotowy wniosek inwestora, organ I instancji winien dokonać oceny biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności w sprawie związane ze wszystkimi złożonymi wnioskami. Ilość planowanych przez inwestora wniosków może nasuwać podejrzenie działalności gospodarczej inwestora polegającej na budowie domów w celach ich dalszej odsprzedaży. Charakter takiej działalności, zwłaszcza wielkość zabudowy na terenach chronionych, spowoduje znaczne naruszenie walorów krajobrazowych oraz zmiany w wykorzystaniu grantów rolnych i leśnych.

Strona skarżąca wskazała również, iż Dyrektor DZPK posiada legitymację czynną do występowania przed organami administracji z mocy art. 105 u.o.p., gdyż jako kierujący parkiem ma ustawowy obowiązek ochrony przyrody parku krajobrazowego i jego walorów krajobrazowych. Przywołując dalszy art. 107 u.o.p. wskazywano, iż wykonując powierzone zadania dyrektor parku zapobiega naruszeniom prawa, zgłasza zagrożenia dla określonych w przepisach planu ochrony parku zaleceń i zakazów do podejmowania okresowych działań na terenie parku (tutaj unikanie wprowadzania zabudowy siedliskowej na terenach rolniczych, ograniczanie zmian w użytkowaniu rolnym i leśnym oraz przekwalifikowywania gruntów rolnych i leśnych na budowlane). Podniesiono także, iż prawo do występowania w charakterze strony wynika również z treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm, dalej jako u.p.b.), który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a.

W ocenie strony skarżącej decyzja o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr 254 (winno być tym razem nr [...]- dopisek Sądu) w K., położonej na terenie [...] Parku Krajobrazowego, stanowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa miejscowego. Naruszenie tych przepisów określających zasady ochrony wartości i walorów przyrodniczych, krajobrazowych, wraz z różnorodnością flory i fauny daje prawo do działania dla jednostki powołanej do ochrony przyrody w tym zakresie. Istnieje więc istotny i niepodważalny związek pomiędzy działaniem organu określającego warunki zabudowy na terenie parku krajobrazowego a działaniem jednostki organizacyjnej zobowiązanej do ochrony przyrody na terenie parku. Interes prawny do podejmowania wszelkich działań w postępowaniu administracyjnym obejmującym zakres parku wynika z konieczności podejmowania działań ochronnych w oparciu o przepisy prawa materialnego jakimi są zarówno przepisy u.o.p., statuujące DZPK jako jednostkę o określonych obowiązkach w dziedzinie ochrony przyrody, jak również przepisy prawa miejscowego dotyczące ochrony zjawisk na określonym terenie jakim jest [...] Park Krajobrazowy. Strona skarżąca dodała również, iż w myśl art. 16 u.o.p. Zespół Parków Krajobrazowych jest nie tylko rodzajem obszaru specjalnego, ale i odrębną jednostką budżetową, posiadającą swoje organy i strukturę organizacyjną określoną statutem. Dyrektor DZPK jest ponadto upoważniony do występowania przed wszystkimi sądami i organami administracji publicznej we wszystkich sprawach dotyczących przedmiotu działalności DZPK we Wrocławiu. Pełnomocnictwo udzielone zostało Uchwałą Zarządu Województwa D. z dnia 14 września 2009r.

Podsumowując odwołanie wskazano, iż DZPK posiada legitymację prawną do występowania w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych na obszarze parku krajobrazowego. Przedsięwzięcia budowlane lokalizowane na terenie parku krajobrazowego nie pozostają bez wpływu na jego sytuację. Fakt ten uprawnia dyrektora parku do żądania przez organ administracji stosownych czynności. Tym samym uzasadnia twierdzenie, że dyrektorowi parku przysługuje przymiot strony w postępowaniu uzgodnieniowym w sprawie warunków zabudowy. Według DZPK w orzecznictwie sądowo- administracyjnym podkreślono potrzebę uwzględniania, przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanego zamierzenia budowlanego, także nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, odnoszących się do nieruchomości usytuowanej w pobliżu nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, które mogą determinować ocenę jego oddziaływania na te nieruchomość. Dodano także, iż dyrektor DZPK został upoważniony do podejmowania wszystkich czynności w zakresie spraw dotyczących przedmiotu działalności jednostki, bowiem art. 91 pkt. 2b u.o.p. nadał Marszałkowi Województwa status organu ochrony przyrody, i w tym zakresie Zarząd, którego członkiem jest Marszałek Województwa, powierzył wykonanie zadań udzielając pełnomocnictwa Dyrektorowi DZPK. Tym samym Dyrektor w imieniu Zarządu Województwa realizuje cel publiczny jakim jest m.in "ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody". Ponadto Marszałek Województwa wskazał, iż organem właściwym dla określenia zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony przyrodniczej terenu objętego wnioskiem w granicach parku krajobrazowego jest Dyrektor DZPK. Wskazanie tych kompetencji w tak jednoznaczny sposób nastąpiło wprawdzie w innym postępowaniu, jednakże nie można ograniczyć tego prawa do jednego tylko postępowania, a należy interpretować to jako zasadę wynikającą z przysługującego Marszałkowi statusu organu nadanego przez art. 91 u.o.p. i przekazania kompetencji w tym zakresie na rzecz Dyrektora DZPK. Dyrektor ma legitymację prawną do występowania we wszystkich sprawach w celu zapobieżenia wszelkim negatywnym zjawiskom na obszarze oddziaływania inwestycji, jeżeli inwestycja ta ma być realizowana na terenie parku krajobrazowego. Interes prawny wynika z przepisów u.o.p., a także z Konstytucji RP (art. 5 i art. 74), a nadto jest oczywiście uzasadniony przepisami Prawa budowlanego.

Strona skarżąca dodatkowo podniosła, iż stanowisko w sprawie udziału dyrektora parku krajobrazowego zajął Generalny Inspektor Ochrony Środowiska, który w piśmie z dnia 29 października 2013 r. wyjaśnił, powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, iż park jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie inwestycji planowanych do realizacji na terenie parków krajobrazowych lub ich otulin. Ponadto DZPK podał, iż złożył wniosek do Prokuratury Rejonowej w J. G. o przystąpienie, na podstawie art. 182 i nast. k.p.a., do postępowania administracyjnego w charakterze strony. Jak wynika z pisma Prokuratury z dnia 30 kwietnia 2013r. prokurator zgłosił udział w postępowaniu administracyjnym.

SKO zaskarżoną decyzją z dnia 24 lutego 2014r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 29 k.p.a., w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 1, ust. 3 i ust. 5, art. 105 i art. 106 u.o.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 i pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., umorzyło postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając swoją decyzję Kolegium w pierwszej kolejności przywołało przepisy statuujące DZPK jako wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną finansowaną przez Samorząd Województwa D., która wykonuje zadania samorządu województwa w zakresie praw i obowiązków określonych przepisami u.o.p. Dalej w rozważaniach podniesiono, iż skoro stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a., może być osoba fizyczna, osoba prawna, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nieposiadające osobowości prawnej, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy konkretne postępowanie, a interes ten ma charakter materialnoprawny, to nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu np. faktycznego. Interes ten musi mieć bowiem charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności.

W ocenie SKO brak jest jednakże norm na podstawie których można uznać istnienie interesu prawnego DZPK do występowania jako strona postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przywołując tezy wyroków WSA w Olsztynie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 233/12 i z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 110/11 wskazano, iż samo zarządzanie, gospodarowanie parkiem i wykonywanie zadań, wynikających z ustawy o ochronie przyrody nie jest równoznaczne z wykonywaniem trwałego zarządu, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako u.g.n.), jak również z samego faktu zbieżnych celów statutowych DZPK z przedmiotem niniejszego postępowania nie można jeszcze wywodzić interesu prawnego tej jednostki w uczestniczeniu w nim na prawach strony.

W tym kontekście podniesiono, że przedmiotowa inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie ma być zlokalizowana na działce położonej na terenie [...] Parku Krajobrazowego, dlatego też biorąc pod uwagę treść przepisu art. 53 ust. 4 pkt 7 i pkt 8 u.p.z.p. to regionalny dyrektor ochrony środowiska jest zatem jedynym właściwym organem do uzgodnienia inwestycji położonych na terenie parku krajobrazowego. Przypomniano także, iż nadal pozostaje aktualna uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt 20/95 (ONSA 1996/2/54), w której stwierdzono, że "stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek". DZPK nie wykazał zaś istnienia interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu tj. prawa materialnego do dysponowania nieruchomościami, na które ewentualnie mogłaby oddziaływać sporna inwestycja. W odwołaniu, DZPK nie wykazał, że legitymuje się prawem własności, użytkowania wieczystego lub zarządu, wywodzącymi się ze źródeł pozaustawowych, gdyż na podstawie u.o.p. parkom krajobrazowym, odmiennie jak się ma to do parków narodowych, nie przysługuje żadne prawo własności gruntów znajdujących się w obszarze tego parku.

Kolegium jednocześnie nie zanegowało pozycji DZPK do występowania przed organem właściwym do ustalenia warunków zabudowy w sprawach dotyczących przedmiotu działalności DZPK jako organu pomocniczego, opiniującego planowane na terenie parku krajobrazowego inwestycje. Opinie tego organu są jednak niewiążące, właściwym bowiem do uzgodnienia, w tym zakresie, decyzji o warunkach zabudowy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.) i to ten właśnie organ może reagować w przypadku gdy planowana inwestycja może niekorzystnie wpływać na park krajobrazowy. Może wówczas odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, które to uzgodnienie jest wiążące dla organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy. Nie można zatem twierdzić, że konieczne jest uznanie DZPK za stronę, aby zapewnić mu realizację celu jakim jest ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody, bowiem cel ten realizuje organ uzgodnieniowy jakim jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Kolegium podniosło przy tym, iż w niniejszym postępowaniu organ ten wyraził swoje stanowisko w terminie określonym w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Przywołano ponadto stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2035/09, stwierdził, że "...rozporządzenie wojewody (obecnie: uchwała sejmiku województwa - art. 19 ust. 6a u.o.p.) w sprawie ustanowienia planu ochrony parku krajobrazowego nie może być uznane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ustanowiony rozporządzeniem plan ochrony nie zawiera przepisów wiążących organy wydające decyzje o warunkach zabudowy. Wiążącego charakteru zakazów zawartych w planie ochrony nie da się wywieść z przepisów ustawy o ochronie przyrody, określających treść planu ochrony parku krajobrazowego. Zawarte w planie ochrony parku krajobrazowego ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego - o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p. - adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. W związku z powyższym należy przyjąć, że w postępowaniu lokalizacyjnym wiążą tylko takie zakazy, które zostały ustanowione w procedurze właściwej dla aktu o utworzeniu parku krajobrazowego (art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 3 u.o.p.".

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia DZPK, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że park jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie inwestycji planowanych do realizacji na terenie parków krajobrazowych lub ich otulin, SKO wyjaśniło, że nie kwestionuje tego, że Dyrektor Zespołu Parków na mocy zapisu § 7 ust. 3 Statutu DZPK i uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. jest upoważniony do reprezentowania tej jednostki na zewnątrz, w tym do występowania przed wszystkimi sądami i organami administracji publicznej we wszystkich sprawach dotyczących przedmiotu jej działalności. Zauważono przy tym jednak, iż stosownie do art. 28 k.p.a., stroną w konkretnym postępowaniu administracyjnym może być każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ administracyjny właściwy w sprawie musi zatem badać czy DZPK posiada status strony w konkretnym postępowaniu. W ocenie Kolegium DZPK nie wykazał, aby w przedmiotowym postępowaniu posiadał interes prawny, który upoważniałby go do udziału w nim. Zwrócono uwagę, iż kwestie dotyczące powoływanych przez DZPK upoważnień ustawowych do ochrony parków krajobrazowych w kontekście interesu prawnego DZPK były przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 791/12.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 u.p.o.ś. wskazano, że organ I instancji (choć w tym zakresie winien wypowiedzieć się regionalny dyrektor ochrony środowiska) odniósł się do kwestii zgodności planowanej inwestycji z rozporządzeniem Wojewody D. z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Podkreślono, że przywołany powyżej artykuł u.p.o.ś. wskazuje, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie u.o.p. parku krajobrazowego. Treść przepisu wskazuje, że należy wziąć pod uwagę akt (o charakterze powszechnie obowiązującym) na podstawie którego utworzono dany park i tylko zakazy, które zostały w nim wskazane. Z kolei art. 16 ust. 3 u.o.p. wskazuje jednoznacznie, że właściwy organ tworząc park krajobrazowy, może w tym akcie zamieścić jedynie te zakazy, spośród określonych w art. 17 ust. 1 u.o.p. Ani u.o.p. ani tym bardziej w/w rozporządzenie w sprawie [...] Parku Krajobrazowego nie może odgórnie przewidywać generalnego zakazu realizacji jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego w przedmiocie budowy budynków mieszkalnych na terenie parku krajobrazowego. Także pozostałe uregulowania rozporządzenia nie wskazują na zakazy, które mogłyby prowadzić do wydania decyzji odmownej w przedmiocie realizacji inwestycji objętej wnioskiem.

Kończąc rozważania Kolegium wskazało, iż w jego ocenie DZPK nie ma własnego indywidualnego interesu prawnego to występowania jako strona przedmiotowego postępowania, zaś przywołane przez stronę skarżącą okoliczności świadczą jedynie o jego interesie faktycznym nieuprawniającym do złożenia odwołania od decyzji kończącej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W skardze do tut. Sądu strona skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o rozpoznanie sprawy pod względem merytorycznym i stwierdzenie nieważności decyzji jako niezgodnej z przepisami prawa, zarzuciła naruszenie prawa postępowania administracyjnego, a to art. 7 i art. 8 k.p.a poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza pominięcie faktów znanych z urzędu związanych z wieloma inwestycjami wnioskowanymi przez tego inwestora, w związku z definicją przedsięwzięcia zawartą w art. 3 ust 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1235 ze zm., dalej jako u.u.i.ś.), a ponadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 u.p.z.p., art. 73 ust. 1 u.o.ś. w zw. z postanowieniami planu ochrony parku i r.W.D. oraz § 3 ust. 1 pkt. 7 r.W.D.

Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca powtórzyła w dużej mierze argumentację zawartą w odwołaniu. Wskazywała w pierwszej kolejności, iż w toku postępowania przed organem I instancji negatywnie zaopiniowała możliwość wprowadzenia zabudowy na wskazanym terenie jednocześnie wnioskując o pozostawienie terenu w obecnym użytkowaniu, i wnosząc o uznanie DZPK jako strony w postępowaniu. W ocenie skarżącej istotną w sprawie okolicznością, którą organ w myśl art. 7 i art. 8 k.p.a. winien rozpatrzeć z urzędu, jest znany organowi fakt wydania dla inwestora innych jeszcze decyzji o warunkach zabudowy. Fakty znane organowi I instancji potwierdzają w ocenie skarżącej jej stanowisko o prowadzeniu inwestycji budowlanej na szeroką skalę, polegającej na budowie na sąsiadujących działkach łącznie 13 domów jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i garażami. W sąsiedniej miejscowości S. inwestor buduje na podstawie decyzji [...] domy siedliskowe. W ocenie skarżącej trudno przyjąć, iż powyższe inwestycje stanowią zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gminy. Ten obowiązek spoczywa na gminie, realizacja winna polegać na inwestycjach własnych lub udziale w inwestycjach innych podmiotów. Według skarżącej oceniając wniosek inwestora organ I instancji winien dokonać oceny biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności w sprawie związane ze wszystkimi złożonymi wnioskami. Ilość planowanych przez inwestora inwestycji może nasuwać podejrzenie działalności gospodarczej inwestora polegającej na budowie domów w celach ich dalszej odsprzedaży. Charakter takiej działalności, zwłaszcza wielkość zabudowy na terenach chronionych, spowoduje znaczne naruszenie walorów krajobrazowych oraz zmiany w wykorzystaniu gruntów rolnych i leśnych i będzie kwalifikować przedsięwzięcia jako potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko. W tym aspekcie powinno być ocenione oddziaływanie na środowisko łącznie wszystkich inwestycji na sąsiednich działkach, szczególnie zachowania dopuszczalnej powierzchni zabudowy, w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie strony skarżącej naruszenie zasad postępowania przez organ I instancji zachodzi również poprzez nieuwzględnienie zapisów r.W.D. zakazującego budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Przedmiotowa działka graniczy bezpośrednio z K. i w całości znajduje się w strefie poniżej 100 m. Skutkuje brakiem zgodności decyzji o warunkach zabudowy z ww. rozporządzeniem stanowiącym przepis odrębny. Zdaniem DZPK nie zachodzą przesłanki wyłączające stosowanie tego przepisu. Budynki mieszkaniowe jednorodzinne nie służą turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Planowana inwestycja nie znajduje się także w granicach istniejącej jednostki osadniczej. Wskazane uchybienia stanowią według strony skarżącej naruszenie zasad postępowania ale także naruszenia prawa materialnego skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, a nawet uznaniem decyzji za nieważną wskutek wydania jej z naruszeniem prawa materialnego.

W ocenie strony skarżącej fakt posiadania bądź nieposiadania przez nią przymiotu strony nie ma znaczenia dla prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami prawa, na potwierdzenie czego przywołano w skardze szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

DZPK zarzucił ponadto, że skarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem jest niezgodna z przepisami odrębnymi jakimi w tym przypadku jest plan ochrony parku, który z uwagi na brak planu miejscowego jest jedynym aktem regulującym gospodarkę przestrzenią na tym terenie. W ocenie strony skarżącej zachodzi zatem oczywista niezgodność z przepisami ww. rozporządzenia Wojewody D. wprowadzającymi zakaz budowy w odległości do 100 m od zbiorników wodnych, a także niezgodność z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w którym w wyniku zmiany przepisów wprowadzono obowiązek zsumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju osiągną progi przekraczające 0,5 ha. Nadto według strony skarżącej brak zabudowy na sąsiednich działkach, również powinien skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Strona skarżąca podniosła także, iż zaskarżona decyzja narusza przepis art. 73 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś. wprowadzający obowiązek uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczeń wynikających z ustanowienia w trybie u.o.p. parku krajobrazowego, m.in. wiążących się z koniecznością opracowania dla niego planu ochrony.

Odnosząc się do nieuznania DZPK za stronę postępowania skarżąca wskazała, iż SKO nieprawidłowo zinterpretowało stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażone w piśmie z dnia 29 października 2013 r., które w jej ocenie w sposób jednoznaczny wskazuje, iż "park krajobrazowy jest stroną postępowania". Według strony skarżącej Kolegium dokonało oceny działania Dyrektora DZPK jako reprezentanta strony, nie zaś jako działania samej strony, co zostało wskazane w stanowisku GDOŚ. Stanowisko Generalnego Dyrektora ma charakter ogólny, nie zostało podjęte w jednostkowej sprawie ale na tle problematyki i całokształtu analogicznych spraw.

W przekonaniu strony skarżącej SKO winno ocenić sprawę merytorycznie badając jej zgodność z prawem, a nie wyłącznie uprawnienie skarżącego. Swoje stanowisko w tej kwestii podparło m.in. tezami wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 377/13, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Konieczne jest, by rozstrzygnięcie każdego z organów zostało poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Strona skarżąca podniosła również i to, że orzecznictwo dotyczące uprawnienia DZPK do udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest jednolite, co dotyczy także wyroków zapadłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w sprawach udziału w postępowaniu administracyjnych dot. lokalizacji inwestycji budowlanych na terenie parków krajobrazowych. W orzeczeniu z dnia 18 maja 2011r., sygn. akt II SA/Wr 167/11, Sąd miał uwzględnił odwołanie DZPK od decyzji uznając prawo skarżącego jako strony postępowania. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku podzielił pogląd prezentowany w judykaturze, zgodnie z którym, jeżeli postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygnąć na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania (np. wyrok NSA sygn. akt II OSK 148/09). Pogląd ten, w ocenie strony skarżącej, tym bardziej staje się aktualny i zasadny wobec argumentów podnoszonych przez nią w zakresie zasadności i podstaw prawnych zaskarżonej decyzji organu I instancji. Ponadto w orzeczeniu tym Sąd wskazał, iż koniecznym w sprawie jest ustalenie obszaru oddziaływania. Te okoliczności w kontekście dopuszczenia skarżącej do udziału w sprawie nie zostały rozważone przez żaden z organów w niniejszej sprawie. Również w innym orzeczeniu WSA we Wrocławiu (wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 54/12) sąd rozpoznał merytorycznie skargę DZPK na postanowienie Starosty T. w sprawie, której przedmiotem było pozwolenie na budowę. Jednakże w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 310/12 Sąd oddalił skargę DZPK w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Orzeczenie to zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wyznaczony został termin rozprawy na dzień 18 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2834/12). Zdaniem skarżącej strony orzeczenie to może mieć wpływ na inne postępowania w sprawach dotyczących lokalizowania inwestycji budowlanych na terenach parków krajobrazowych i udziału w tych postępowaniach DZPK na prawach strony.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Podkreślono w niej stanowczo, iż w ocenie SKO brak jest norm na podstawie których można uznać istnienie interesu prawnego DZPK do występowania jako strona postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. DZPK nie ma własnego indywidualnego interesu prawnego to występowania jako strona przedmiotowego postępowania. Przywołane przez DZPK okoliczności świadczą bowiem jedynie o jego interesie faktycznym nieuprawniającym do złożenia odwołania od decyzji kończącej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium wskazało jednocześnie, iż wnikliwie zapoznało się z wyrokami sądów administracyjnych, które przywołał DZPK w swojej skardze, jednakże wyroki te wiążą w konkretnej sprawie i nie mogą powodować automatycznego przeniesienia ich tez do niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem i w granicach rozstrzygania zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.) nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi.

Rozpoczynając rozważania warto przypomnieć, iż przedmiotem skargi jest decyzja organu drugiej instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło przekonanie, iż podmiotowi wnoszącemu odwołanie, a w chwili obecnej skargę do sądu administracyjnego, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce usytuowanej na terenie parku krajobrazowego.

Stosownie do art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że odwołanie może złożyć jedynie strona postępowania, zatem w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego będącego stroną w postępowaniu. Powyższe stanowi podmiotową przesłankę dopuszczalności odwołania, zatem ustalenie tej kwestii warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie merytoryczne sprawy.

Wskazać w tym miejscu należy, iż ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. zwłaszcza uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 882/10, z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 905/11, i z dnia 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2834/12 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 386/09, WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 291/10, WSA w Gliwicach z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/GL 1195/10, czy też WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 653/11; treść tych orzeczeń, jak również innych orzeczeń powoływanych w niniejszym uzasadnieniu, dostępna jest na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zupełnie chybione jest prezentowane w skardze stanowisko DZPK, iż fakt posiadania bądź nieposiadania przez skarżącego przymiotu strony nie ma znaczenia dla prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami prawa.

Stwierdzenie bowiem braku legitymacji do złożenia odwołania obliguje organ II instancji do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, a jednocześnie uniemożliwia temu organowi ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów sformułowanych przez odwołującego się, i to nawet wówczas gdyby okazałyby się one zasadne. W konsekwencji tego również sąd administracyjny, do którego wpływa skarga na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie jest władny, pomimo treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a., badać danej sprawy pod kątem naruszenia przepisów procesowych i materialnych przez organ I instancji, a jedynie zobligowany jest do zweryfikowania poprawności przyjętych przez organ II instancji podstaw umorzenia postępowania odwoławczego. Kierując się zatem tymi wytycznymi Sąd w niniejszym postępowaniu pominął w swoich rozważaniach zarzuty strony skarżącej, które nie odnosiły się do kwestii legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powracając do głównego nurtu rozważań podnieść trzeba, iż ustalenie stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy następuje w oparciu o kryteria wskazane w art. 28 k.p.a., gdyż przepisy ustawy planistycznej nie regulują kwestii legitymacji procesowej w postępowaniach prowadzonych w oparciu o jej przepisy. Zastosowanie zatem znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zdolność administracyjnoprawna do wniesienia odwołania przysługuje zatem podmiotowi, który posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji organu I instancji. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany środek zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12). Interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2006 r., strona 225). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle komentowanego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Tak więc, podmiot składający odwołanie ma interes prawny, o ile istnieje związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków, a obowiązującym systemem prawa zapewniającym ochronę tej sfery. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że podmiot wprawdzie jest zainteresowany wynikiem sprawy, ale swojego interesu nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Kwestia posiadania interesu prawnego, który warunkuje występowanie w danym postępowaniu w charakterze strony, uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów znajdujących do niej zastosowanie.

Analiza przepisów ustawy planistycznej prowadzi do wniosku, że w postępowaniu, w którym została wydana decyzja o warunkach zabudowy, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada niewątpliwie wnioskodawca, który występuje z żądaniem ustalenia lokalizacji określonej inwestycji. Interes ten przysługuje również innym osobom wywodzącym swoje prawa z nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o art. 59 u.p.z.p. bezsprzecznie wpływa bowiem na wykonywanie prawa własności (użytkowania wieczystego) działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, przez podmiot dysponujący tym prawem, dlatego też oprócz wnioskodawcy (inwestora), uwzględniając normę ogólną zawartą w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. statuującej prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, status strony przysługuje podmiotom, które legitymują się prawem własności czy prawem wieczystego użytkowania do nieruchomości objętej wnioskiem jak i nieruchomości sąsiednich, jeżeli znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Podzielając zatem powyższy pogląd, utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, należy stwierdzić, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są, co do zasady, także właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Ich interes prawny wynika bowiem z art. 140 Kodeksu cywilnego, który chroni uprawnienia właścicielskie. Mogą to być również działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Należy przy tym mieć na względzie, że konkretna nieruchomość może składać się z wielu działek ewidencyjnych. Ograniczenie terenu inwestycji do niektórych działek wchodzących w skład danej nieruchomości nie oznacza, że nieruchomość sąsiednia przestała sąsiadować z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Jednocześnie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06, nie ma w tej kwestii miejsca na żaden automatyzm. Nawet, jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tej działki przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym przypadku należy bowiem przeprowadzić analizę, czy dany podmiot ma interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu. O przymiocie strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, innych osób poza inwestorem (właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy postępowanie), decydują zatem okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem, stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie. (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 2105/10; z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 473/11; z dnia 8 września 2004 r., sygn. OSK 394/04).

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca w treści skargi ograniczyła się do formułowania zarzutów wskazujących na brak podstaw do wydania decyzji lokalizacyjnej, pomijając zupełnie kwestię oceny posiadania przez nią interesu prawnego uprawniającego do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Zauważyć można, iż jedynie na etapie odwołania strona skarżąca wskazywała, iż Dyrektor DZPK posiada legitymację czynną do występowania przed organami administracji z mocy art. 105 u.o.p., gdyż jako kierujący parkiem ma ustawowy obowiązek ochrony przyrody parku krajobrazowego i jego walorów krajobrazowych. Przywołując dalszy art. 107 u.o.p. wskazywano, iż wykonując powierzone zadania dyrektor parku zapobiega naruszeniom prawa, zgłasza zagrożenia dla określonych w przepisach planu ochrony parku zaleceń i zakazów do podejmowania okresowych działań na terenie parku (tutaj unikanie wprowadzania zabudowy siedliskowej na terenach rolniczych, ograniczanie zmian w użytkowaniu rolnym i leśnym oraz przekwalifikowywania gruntów rolnych i leśnych na budowlane). Przywoływano w tym kontekście również przyjęte regulacje planu ochrony parku oraz r.W.D. Podniesiono także, iż prawo do występowania w charakterze strony wynika również z treści art. 28 ust. 2 u.p.b., który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Twierdzono, że interes prawny do podejmowania wszelkich działań w postępowaniu administracyjnym obejmującym zakres parku wynika z konieczności podejmowania działań ochronnych w oparciu o przepisy prawa materialnego jakimi są zarówno przepisy u.o.p., statuujące DZPK jako jednostkę o określonych obowiązkach w dziedzinie ochrony przyrody, jak również przepisy prawa miejscowego dotyczące ochrony zjawisk na określonym terenie jakim jest [...] Park Krajobrazowy. Dodawano także, iż Dyrektor DZPK jest ponadto upoważniony do występowania przed wszystkimi sądami i organami administracji publicznej we wszystkich sprawach dotyczących przedmiotu działalności DZPK we Wrocławiu na podstawie pełnomocnictwo udzielonego uchwałą Zarządu Województwa D. z dnia 14 września 2009 r. Wskazywano także na to, iż stanowisko, że DZPK posiada legitymację prawną do występowania w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych na obszarze parku krajobrazowego, poparte jest przez orzecznictwo sądowe, m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 2611/07.

Bezsporna w sprawie jest okoliczność, iż stronie skarżącej w chwili orzekania przez organ nie przysługiwał tytuł własności, ani prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak też do żadnej innej nieruchomości położonej w obrębie [...] Parku Krajobrazowego.

W istocie strona skarżąca wskazywała, że Dyrektor DZPK, na mocy regulacji art. 105 u.o.p. oraz r.W.D., sprawuje zarząd na terenie parku krajobrazowego, w obrębie którego zlokalizowana jest działka, będące miejscem przyszłej inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu, mając na uwadze kontekst rozpatrywanej sprawy, w polskim systemie prawnym powyższy termin "zarząd" znaczeniowo najbliższy jest pojęciu "trwałego zarządu" w rozumieniu art. 43-50 u.g.n., który jest prawną formą władania nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, iż trwały zarząd, poprzez odesłanie do kodeksu cywilnego, zbliżony jest do instytucji użytkowania, nie zaś do użytkowania wieczystego, a tym bardziej prawa własności.

Nie mniej jednak, w celu gruntownego omówienia kwestii posiadania przez stronę skarżąca interesu prawnego, warto dodatkowo naświetlić regulacje odnoszące się do parków krajobrazowych w poszukiwaniu przepisów wskazujących, iż mamy tutaj do czynienia z trwałym zarządem lub z jakimkolwiek substytutem tej formy władania nieruchomościami objętymi granicami tych parków. W świetle przywołanych przez strony przepisów u.o.p. wynika, ze park krajobrazowy, będący jedną z form ochrony przyrody, obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części. Także sejmik województwa nadaje, w drodze uchwały, statut parku krajobrazowego lub zespołu parków krajobrazowych, określający ich strukturę organizacyjną. Co równie istotne w art. 16 ust. 6 u.o.p. przyjęto, że "grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu".

W myśl art. 105 ust. 4 u.o.p. do zadań dyrektora parku krajobrazowego, który nim kieruje (odpowiednio stosuje się te przepisy do dyrektora zespołu parków krajobrazowych) należy:

1) ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych;

2) organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej;

3) (uchylony);

4) współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi;

5) składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego.

Dalej wskazać trzeba, iż przywoływane w sprawie r.W.D. określa granice obszaru objętego [...] Parkiem Krajobrazowym, ustala cel ochrony Parku, a także wprowadza zakazy, obowiązujące na obszarze Parku. Zauważyć zatem należy, że powyższe rozporządzenie nie wskazuje żadnej nieruchomości, co do której DZPK miałby tytuł prawny.

Przywołać należy także postanowienia § 10 ust. 1 statutu DZPK, nadanego uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia 23 września 2009 r., wedle których w celu zapewnienia kompleksowej ochrony terenów parków krajobrazowych, do zadań Dyrektora DZPK w szczególności należy:

1) ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych,

2) organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej,

3) współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi,

4) przedstawianie stanowiska dotyczącego projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,

5) składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład Zespołu Parków,

6) opiniowanie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz projektów zmian do przyjętych planów- dla terenów wchodzących w skład parków krajobrazowych, a w szczególności tych, które mogą znacząco oddziaływać na obszar NATURA 2000,

7) sporządzanie planów ochrony Parków Krajobrazowych.

W świetle przywołanych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, skarżący nie pełni funkcji zarządczych wobec jakiejkolwiek nieruchomości wchodzącej w skład [...] Parku Krajobrazowego, nie ma zatem jakiegokolwiek tytułu prawnego do którejkolwiek z nieruchomości objętej obszarem oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Jedynym przeto sposobem uczestniczenia przez ten podmiot w postępowaniach administracyjnych, mających wpływ na planowane przedsięwzięcia budowlane, jest opiniowanie oraz składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a przez analogię również przedstawianie niewiążących stanowisk w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Reasumując należy stwierdzić, że skoro strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego, zatem organ odwoławczy zasadnie odmówił DZPK przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co z kolei uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Z tych też względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.