Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 932/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i 2 i 3, art. 41 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 19 ust. 4, art. 19 ust. 3 i 5,
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 94, art. 7, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rada Gminy Pacanów z dnia 7 grudnia 2018 r. Nr III/21/18 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 i ust. 3 oraz § 2 ust. 3 lit. "a" oraz lit. "c - l" załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Pacanów uchwałą z dnia 7 grudnia 2018 r. nr. III/21/18, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, poz. 1000 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 19 ust. 3-6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm.), dalej zwaną "ustawą", w § 1 uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Pacanów, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej Uchwały.

W załączniku nr 1 wskazano, że:

§ 1 ust. 1. Regulamin niniejszy dotyczy zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Pacanów. Określa prawa i obowiązki dostawcy usług wodno-kanalizacyjnych, oraz odbiorców usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.

2. Poprzez zbiorowe zaopatrzenie w wodę rozumie się działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody.

3. Przez zbiorowe odprowadzanie ścieków rozumie się działalność polegającą na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków.

§ 2 ust. 3. Zgodnie z zapisami art. 2 ustawy:

a) Odbiorcą usług, w znaczeniu niniejszego regulaminu, jest każdy, kto korzysta z usług wodociągowo- kanalizacyjnych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i/lub zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie zawartej pisemnej umowy z Dostawcą usług. Na potrzeby niniejszego regulaminu Odbiorcą usług jest również właściciel/użytkownik nieruchomości składający wniosek o wydanie warunków technicznych wykonania przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego.

b) Przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym - w znaczeniu niniejszego regulaminu - Dostawcą usług, w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków na podstawie zawartej pisemnej umowy jest Gmina Pacanów

c) Przyłączem wodociągowym, w znaczeniu niniejszego regulaminu, jest odcinek przewodu łączący sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w budynku Odbiorcy usług wraz z zaworem odcinającym na wodomierzu głównym.

d) Przyłączem kanalizacyjnym, w znaczeniu niniejszego regulaminu, jest odcinek przewodu łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości Odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką licząc od strony budynku, a w przypadku braku studzienki, do granicy nieruchomości.

e) Siecią wodociągową, w znaczeniu niniejszego regulaminu, są należące do Dostawcy usług przewody wodociągowe wraz z uzbrojeniem i urządzeniami którymi dostarczana jest woda.

f) Siecią kanalizacyjną, w znaczeniu niniejszego regulaminu, są należące do Dostawcy usług przewody kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami którymi odprowadzane są ścieki.

g) Urządzeniami wodociągowymi, w rozumieniu niniejszego regulaminu, są ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody

h) Urządzeniami kanalizacyjnymi, w rozumieniu niniejszego regulaminu, są sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków,

i) Taryfą, w rozumieniu niniejszego regulaminu, jest zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków, oraz warunki ich stosowania.

j) Taryfową grupą odbiorców usług, w rozumieniu niniejszego regulaminu, są Odbiorcy usług wyodrębnieni na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego

zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi.

k) Umową, w rozumieniu niniejszego regulaminu, jest umową o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzenie ścieków w rozumieniu art. 6 ustawy.

l) Wodomierzem głównym, w rozumieniu niniejszego regulaminu, jest przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na każdym przyłączu wodociągowym.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 1 ust. 1 zdanie 2, ust. 2 i 3 oraz § 2 ust. 3 zawartych w treści załącznika do uchwały, Prokurator Rejonowy w Busku Zdroju zarzucił istotne naruszenie prawa:

- art. 19 ust. 5 ustawy w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 115 oraz § 135 w związku z § 143 oraz § 118 i § 137 w związku z § 143 oraz § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016.283), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawarciu w regulaminie nieuprawnionego powtórzenia i modyfikacji zapisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak również powtórzenie i modyfikację definicji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację:

1. definicji w § 1 ust. 1 zdanie 2 i ust. 2 i 3 załącznika - art. 19 ust. 5 ustawy, a którymi posługuje się ustawa oraz przez określenie własnego przedmiotu regulacji Regulaminu;

2. definicji i pojęć w § 2 ust. 3 pkt a do pkt l załącznika, a którymi posługuje się ustawa.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że w niniejszej sprawie upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego - Regulaminu - w materii zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie gminy zostało określone w art. 19 ustawy. Ustęp 3 tego artykułu nakłada na Radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, z kolei zakres regulaminu określony został w ustępie 5. Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób, niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Dalej Prokurator podkreślił, że § 1 ustęp 1 zdanie 2 Regulaminu zawiera zapis: Określa - regulamin - prawa i obowiązki dostawcy usług wodno- kanalizacyjnych oraz odbiorców usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Takie określenie w treści Regulaminu własnego - zmodyfikowanego przedmiotu regulacji regulaminu stanowi powtórzenie, nieuprawnioną modyfikację dyspozycji ustawowej, która zakres materii regulaminu określa inaczej. Rada Gminy w Pacanowie przekroczyła także upoważnienie ustawowe, powtarzając i określając własne definicje i pojęcia w § 1 ust.2 i 3 oraz § 2 ust 3 pkt a - 1 uchwały . Wszystkie definicje są definicjami, którymi już posługuje się ustawa w art. 2 i 6 - co do umowy . Poza tym że zostały one w sposób nieuprawniony powtórzone, to nadto zostały w sposób nieuprawniony zmodyfikowane. Dotyczy to definicji: zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zbiorowego odprowadzania ścieków, odbiorcy usługi, przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, przyłącza wodociągowego, kanalizacyjnego, sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, urządzenia wodociągowego, kanalizacyjnego, taryfy, taryfowej grupy odbiorców usług, umowy i wodomierza głównego.

W odpowiedzi na skargę Gmina Pacanów uznała skargę za zasadną. Jednocześnie zauważyła, że skarga ta dotyczy wyłącznie części postanowień ogólnych i formalnych Regulaminu - definicji i określeń nie mających wpływu na poziom, zakres i jakość usług w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków. Powtórzenie lub modyfikacja zapisów ustawowych, nie ma obowiązującej mocy prawnej, zatem w przypadku jakichkolwiek wątpliwości odbiorców usług zastosowanie mają przepisy obowiązujących ustaw i przepisów wykonawczych wydanych na ich podstawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga w znacznej części zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 201 r., poz. 2325 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna, odnośnie rady gminy, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama u.s.g. w art. 40 ust. 2, co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących dostarczania wody i odprowadzania ścieków, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z mocy art. 19 ust. 3 tej ustawy, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 4 tej ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy, określa katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2. warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4. warunki przyłączania do sieci;

5. warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6. sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8. standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Okoliczność, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy Pacanów uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie Pacanów, nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W świetle poczynionych rozważań za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc - odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 5 ustawy, a przekazanych do unormowania regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych. Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Jak wskazał między innymi NSA w wyroku w sprawie o sygn. II OSK 1562/13 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), zasady techniki prawodawczej znajdują odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia przepisów gminnych. Stanowisko takie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310 ) i jest aktualne pod rządem rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). To, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP) nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa. Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, lecz pamiętać należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Nie można także zamieszczać w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami (por. § 116 w związku z § 143 oraz § 136 obowiązującego od 1 sierpnia 2002 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego, w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. W związku z tym winna ona uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Pacanów została podjęta na podstawie art. 19 ust. 3 i ust. 4 ustawy. Zakres regulaminu określony został w art. 19 ust. 5 tej ustawy. Podejmując zaskarżoną uchwalę Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową powtarzając ( § 1 ust. 2 i 3, § 2 ust. 3 lit. g, l), nieznacznie modyfikując ( § 2 ust. 3 lit. h, i, j) oraz w sposób istotny modyfikując definicje zawarte w ustawie (§ 2 ust. 3 lit. a, c, d, e, f,), a także wprowadzając definicję umowy, o której mowa w art. 6 ustawy. Nie może w związku z tym budzić wątpliwości, że doszło do zmodyfikowania przedmiotu regulacji regulaminu na terenie Gminy Pacanów, wbrew dyspozycji ustawowej, która zakres materii tego regulaminu określa w art. 19 ust. 5 ustawy. Nie można podzielić stanowiska organu, że powyższe naruszenie prawa jest nieistotne, gdyż wprowadzenie powtórzeń lub modyfikacji zapisów ustawowych nie ma obowiązującej mocy prawnej, zatem w przypadku jakichkolwiek wątpliwości odbiorców usług zastosowanie mają przepisy obowiązujących ustaw i przepisów wykonawczych wydanych na ich podstawie. Ponownie podkreślenia wymaga, że regulamin stanowi akt prawa miejscowego, co oznacza, że dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność ma on moc obowiązującą.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (w tym m.in. rady gminy) stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Uwzględniając treść art. 91 ust. 4 u.s.g. należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06). W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że uchwała (jej załącznik) w opisanej wcześniej części została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację definicji w niej zawartych, którymi posługuje się już ustawa, w związku z czym w tej części należało stwierdzić jej nieważność, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.

W pozostałym zakresie, to jest dotyczącym regulacji zawartych w § 1 ust. 1 zdanie 2 oraz § 2 ust. 3 lit. b skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W § 2 ust. 3 lit.b regulaminu wskazano, że przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym - w znaczeniu niniejszego regulaminu - Dostawcą usług, w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków na podstawie zawartej pisemnej umowy jest Gmina Pacanów. W sytuacji, gdy na terenie Gminy Pacanów usługi polegające na dostarczaniu wody i odprowadzaniu ścieków nie są realizowane przez przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, a ponadto w tej Gminie nie utworzono gminnej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej - o których mowa w art. 2 pkt 4 ustawy, a dostawcą tych usług jest sama Gmina, zawarcie w regulaminie informacji na ten temat, polegającej na wskazaniu, że przedsiębiorstwem w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, jest na terenie objętym regulaminem sama Gmina Pacanów, uznać należy za jak najbardziej uzasadnione i celowe. Używanie bowiem w poszczególnych przepisach regulaminu pojęcia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, bez jednoczesnego wyjaśnienia, że tym przedsiębiorstwem jest sama Gmina, bądź też używanie określenia "dostawca" bez wskazania, kto nim jest, mogło by być dla odbiorców usług niejasne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że właśnie w takiej sytuacji przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy jest gmina (por. przykładowo wyroki NSA w sprawie II GSK 1151/16, WSA w Lublinie II SA/Lu 325/13, dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). W § 2 ust. 3 lit. b regulaminu dodatkowo wyjaśniono pojęcie "dostawca usług", którym to pojęciem gminny uchwałodawca posługuje się w innych, niezakwestionowanych przez skarżącego przepisach, zamiast pojęciem przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Taki zabieg również uznać należy za dopuszczalny, a co za tym idzie, celowe jest, aby w regulaminie pozostało wyjaśnienie, że dostawną usług jest właśnie gmina Pacanów. W ocenie Sądu zakwestionowane przez Prokuratora, zawarte z kolei w § 1 ust. 1 zdanie drugie określenie, co zawiera ten konkretny regulamin nie może być traktowane jako powtórzenie materii ustawowej czy też jej modyfikację. Zawartą bowiem w art. 19 ust. 5 ustawy regulację należy rozumieć jako określenie, co powinien zawierać każdy regulamin, natomiast w § 1 ust. 1 zdanie 2 regulaminu jedynie wskazano, jaką treść zawiera ten konkretny regulamin. Tego typu zabiegu nie można zdaniem Sądu uznać za istotne, skutkujące stwierdzeniem nieważności, naruszenie prawa.

Dlatego też w pozostałej części skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.