Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1163/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi A. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

A. S. i M. S. (dalej też: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako: "SKO") z [...] marca 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] (dalej jako: "Wójt") z [...] marca 2019 r., w której nakazano skarżącym wybudowanie przepustu pod wybudowaną drogą dojazdową na gruncie stanowiącym ich własność.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Wójt Gminy [...] decyzją z [...] marca 2019 r. (dalej jako: "decyzja Wójta z 2019 r.") – wydaną w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) – dalej w skrócie: "ustawa z 2001 r.]:

1) nakazał A. S. i M. S. wybudowanie przepustu pod nasypaną drogą dojazdową, tworzącą nienaturalną groblę, uniemożliwiającą naturalny spływ wód do swojej posesji - działka nr [...] w miejscowości [...], w najniższym punkcie terenowym, tj. około 160 m od figurki, czyli od zaznaczonego na mapie (rys. nr 1) pkt. 0+000 w kierunku gminnej drogi asfaltowej (działka nr [...] w m. [...]), tj. w pkt. 0+160, o średnicy minimum 400 mm i długości większej od szerokości drogi co najmniej 1 m (po połowie na stronę, czyli przynajmniej po 50 cm powinna wystawać rura przepustowa z każdej strony szerokości drogi) z uformowanym wlotem i wylotem w formie bruzd na długościach zapewniających swobodny dopływ jak i odpływ wody (dno rury powinno znajdować się 5 cm poniżej terenu działki nr [...] w m. [...] ze spadkiem w kierunku działki nr [...] w m. [...], zapewniającym swobodny i całkowity odpływ wody z działki nr [...] i [...] w m. [...]) - w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji i dokonywanie kontroli wykonania nałożonego obowiązku w ww. terminie;

2) umorzył postępowanie w zakresie wniosku złożonego przez E. K. i P. K. uznanych za strony jako właścicieli działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] i Z. J. uznanego za stronę jako właściciela działki o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że [...] czerwca 2013 r. W. Z., P. K. i B. M. złożyli wniosek, w którym zwrócili się o zbudowanie przepustu pod drogą wykonaną na działce nr [...], położoną w miejscowości [...], stanowiącą własność skarżących. Organ wskazał, że w postępowaniu przeprowadzono szereg dowodów, w tym dowód z opinii biegłego, a nadto rozprawę administracyjną. Przesłuchano świadków i skarżących na okoliczności ustalenia: daty wybudowania drogi powodującej naruszenie stosunków wodnych na gruncie, terminu naruszenia stosunków wodnych na gruntach sąsiednich wskutek działań sprawcy naruszeń, terminu ujawnienia szkody na gruntach po zaistnieniu naruszeń stosunków wodnych oraz określenia rodzaju poniesionych szkód. Na podstawie dokonanej analizy przeprowadzonych dowodów organ ustalił, że stosunki wodne na gruntach sąsiednich zostały naruszone wskutek wybudowania drogi na działce nr [...] w miejscowości [...] (obecnie stanowiącej własność skarżących) w latach 1999-2000, zaś pierwsza szkoda w przypadku wnioskodawcy W. Z. powstała w okresie roku od wybudowania drogi, a grunty wnioskodawczyni B. M. były zalewane jedynie w "mokrych latach". Ponadto na gruntach W. Z. co roku powstają szkody w plonach, obejmujące około 0,7 ha powierzchni gruntu. Natomiast zalewanie gruntów B. M. opóźnia "wejście w pole", a podczas "mokrych lat" powoduje niszczenie zasiewów bądź plonów, stanowiąc powierzchnię około 1 ha. Ostatecznie zatem ustalono, że poszkodowanymi w związku z naruszaniem stosunków wodnych na gruntach są W. Z. i B. M.. Organ podkreślił, że w opinii biegłego ds. melioracji jednoznacznie stwierdzono, że poprzez wybudowanie drogi i jej wyniesienia ponad teren przyległy doszło do zmiany stanu wody na gruncie; przedmiotowa droga stała się przeszkodą w naturalnym spływie wód opadowych i roztopowych zgodnie z naturalnym spadkiem terenu; na załączonej do postępowania mapie z lat 60 zaznaczono jedynie odcinek rowu na terenie obrębu [...], gdyż brakuje mapy z tego okresu obrębu [...], a biegły zaznaczył przebieg rowu zgodnie z ukształtowaniem terenu oraz istniejącym do chwili obecnej głównym odpływem (rowem). Ponadto specjalista ds. melioracji stwierdził, że wybudowana droga na gruncie skarżących przecina nieistniejący obecnie rów i w tym miejscu należy wykonać przepust. Z opinii uzupełniającej wynika również, że w miejscu stagnacji wody spowodowanej brakiem odpływu poprzez wybudowaną drogę, chłonność każdego gruntu jest ograniczona i po jego nasyceniu tworzą się zastoiska wody, a rodzaj i struktura gleby nie ma na to wpływu, natomiast długotrwały stan stagnacji może doprowadzić do zabagnienia działki i powstania nieużytku; zmiana stosunków wodnych poprzez wybudowanie drogi nie była jednorazową szkodą dla gruntów sąsiednich w roku jej powstania, lecz jest sytuacją ciągłą, powtarzającą się corocznie w okresie wiosennych roztopów i intensywnych opadów. Podsumowując, biegły podtrzymał swoje poprzednie opinie, uzupełnienia i zalecenia, potwierdzając, że najprostszym rozwiązaniem w spornej kwestii jest budowa przepustu pod drogą we wskazanym miejscu z zapewnieniem prawidłowego odpływu. Z uwagi na powyższe Wójt rozstrzygnął jak na wstępie.

Decyzja Wójta z 2019 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżących, będącemu adwokatem, [...] marca 2019 r. Pełnomocnik ten działał w imieniu wymienionych stron na mocy pełnomocnictw udzielonych [...] kwietnia 2015 r., których wierzytelne odpisy znajdują się w aktach administracyjnych sprawy (s. 638-639).

A. S. i M. S. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z 2019 r. z racji zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 256) - dalej w skrócie: "K.p.a."]. Wnioskodawcy byli reprezentowani przez ww. pełnomocnika na mocy pełnomocnictw udzielonych [...] lipca 2015 r., których wierzytelne odpisy załączono do przedmiotowego wniosku (s. 163 akt administracyjnych). We wniosku o stwierdzenie nieważności podniesiono, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o przedawnieniu tego typu żądania, gdyż możliwość żądania przywrócenia stosunków wodnych po upływie określonego czasu wygasła. Zdaniem skarżących, organ wydając ww. decyzję dopuścił się również rażącego naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., albowiem sprawa nie została wyjaśniona w istotnym zakresie. Organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy z perspektywy występowania przesłanek nałożenia konkretnego obowiązku na dane osoby, zważywszy na fakt, że możliwość żądania przywrócenia stosunków wodnych po upływie określonego czasu wygasła.

Zawiadomieniem z 3 lutego 2020 r. SKO poinformowało strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania nieważnościowego i pouczyło o możliwości skorzystania z praw jakie daje stronom postępowania art. 10 § 1 K.p.a. Pismem z 10 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżących poinformował SKO o wypowiedzeniu udzielonego mu przez wnioskodawców pełnomocnictwa. W związku z powyższym SKO pismem z 12 lutego 2020 r. poinformowało skarżących o wszczęciu zawiadomieniem z 3 lutego 2020 r. postępowania nieważnościowego i prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zgłaszania wniosków i uwag oraz zapoznania się z aktami sprawy w terminie siedmiu dni zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2020 r. odmówiło stwierdzenia nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji SKO podkreśliło, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi, tzw. kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 K.p.a. W sprawie wnioskodawcy zarzucili wydanie przez Wójta decyzji z 2019 r. z rażącym naruszeniem prawa określonym w pkt 2 art. 156 § 1 pkt K.p.a. SKO - po wnikliwej analizie akt sprawy – stwierdziło, że decyzja Wójta z 2019 r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. SKO wskazało, że podstawę prawną weryfikowanej decyzji stanowił art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 z poźn. zm.). Z tego przepisu wynika, że ewentualne wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wymaga uprzedniego ustalenia, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie oraz, że istnieje adekwatny związek przyczynowy między zmianą stosunków wodnych na gruncie, a szkodliwym wpływem na grunty sąsiednie. Przepisy ustawy z 2001 r. obowiązującej od 1 stycznia 2002 r. - w przeciwieństwie do art. 40 pkt 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne [(Dz. U. Nr 38, poz. 230, z późn. zm.) – dalej jako: "ustawa z 1974 r."] nie przewidywały żadnej instytucji wprowadzającej czasowe ograniczenia dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 tej ustawy. Przepis art. 40 pkt 3 ustawy z 1974 r. ustanawiał trzyletni, biegnący od ujawnienia szkody, termin przedawnienia roszczenia o przywrócenie do stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie. Przepis ten miał charakter materialnoprawny i jakkolwiek utracił moc obowiązującą, a kompetencje organów administracji do rozstrzygała zakreślała nowa regulacja, to - jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - rozstrzygając sprawy w aktualnym stanie prawnym należy mieć na względzie również skutki prawne regulacji wówczas obowiązującej. Z treści art. 40 pkt 3 ustawy z 1974 r. wynika zatem, że istotnym dla ustalenia przedawnienia się roszczenia o przywrócenie do stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie jest wyjaśnienie, kiedy nastąpiło ujawnienie szkody i czy roszczenie o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie uległo przedawnieniu w trakcie obowiązywania tej ustawy. Z akt administracyjnych sprawy, w szczególności z opinii biegłego z zakresu melioracji i uzupełnień tej opinii wynika, że wybudowanie drogi dojazdowej na działce nr [...], stanowiącej własność skarżących położonej w miejscowości [...] spowodowało zmianę stanu wody na gruncie. Zdaniem biegłego przedmiotowa droga z uwagi na wyniesienie jej ponad teren przyległy stała się przeszkodą w naturalnym spływie wód opadowych zgodnie z naturalnym spadkiem terenu z kierunku wschodniego na zachód, powodując stagnowanie wody na sąsiednich działkach nr [...] i nr [...], co doprowadziło do szkód na tych gruntach. Pomiędzy tym zdarzeniem, czyli wybudowaniem drogi, a szkodą dla gruntów sąsiednich, zachodzi niewątpliwie związek przyczynowy, albowiem - jak wynika z opinii - przed wybudowaniem drogi woda równomiernie rozlewała się po całym terenie i spływała bez zakłóceń w najniższe obszary tego terenu, a po drodze częściowo odparowywała i wsiąkała w grunt. Aktualnie wyniesiona ponad przyległy teren droga stanowi przeszkodę w jej naturalnym odpływie. W opinii uzupełniającej z [...] lutego 2019 r. biegły wskazał, że w miejscu stagnacji wody spowodowanej brakiem odpływu (przegrodą - przedmiotową drogą) chłonność każdego gruntu jest ograniczona i po jego nasyceniu tworzą się zastoiska wody, a rodzaj i struktura gleby nie ma na to wpływu. Długotrwały taki stan może doprowadzić do zabagnienia tej części działki i powstania nieużytku. Zmiana stosunków wodnych wywołana budową drogi w nasypie nie była jednorazowym przypadkiem szkody w roku jej budowy, lecz jest sytuacją ciągłą, nawracającą co roku w okresie wiosennych roztopów i intensywnych opadów. Z materiału dowodowego sprawy wynika również, że Wójt na okoliczność ustalenia daty ujawnienia szkody na gruntach sąsiednich, tj. działkach nr [...] i nr [...] wskutek zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] przesłuchał w charakterze strony właścicieli nieruchomości, na których wystąpiły szkody, tj. W. Z. (właściciela działki nr [...]), który zeznał, że droga na działce nr [...] została wybudowana w latach 1999-2000, zaś pierwsza szkoda powstała na jego gruntach około 1 roku po wybudowaniu drogi, tj. w latach 2000-2001 oraz B. M. (właścicielkę działki nr [...]), która zeznała, że droga na działce nr [...] została wybudowana w 2000 r. bądź na przełomie lat 1999-2000, natomiast nie potrafiła sprecyzować terminu powstania pierwszej szkody. Ponadto stwierdziła, że działka W. Z. jest zalewana prawie co roku, natomiast jej grunty zalewane są miejscowo w mokrych latach. Z zeznań stron wynika zatem, że ujawnienie szkody na gruntach sąsiednich nastąpiło w 2000 r. lub 2001 r., a więc roszczenie o przywrócenie do stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie - stosownie do treści art. 40 pkt 3 ustawy z 1974 r. - uległoby przedawnieniu z upływem odpowiednio 2003 r. lub 2004 r. Natomiast ustawa z 2001 r. weszła w życie 1 stycznia 2002 r., a to oznacza, że przedmiotowe roszczenie o przywrócenie do stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie nie uległo przedawnieniu przed wejściem w życie tej ustawy. Wobec tego zastosowanie w przedmiotowej sprawie miały przepisy ustawy z 2001 r., które w przeciwieństwie do art. 40 pkt 3 poprzednio obowiązującej ustawy z 1974 r., nie przewidują żadnej instytucji wprowadzającej czasowe ograniczenia dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 tej ustawy. Powyższe okoliczności - wbrew stanowisku wnioskodawców - nie uprawniają do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów o przedawnieniu roszczenia przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.

Według SKO chybiony jest również zarzut rażącego naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w istotnym zakresie. W orzecznictwie wskazuje się, że zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organ w ogóle pominął prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadził je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1018/17). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Weryfikowana decyzja Wójta z 2019r. została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w ramach którego dopuszczono dowód z opinii biegłego z zakresu melioracji wraz z późniejszymi uzupełnieniami, celem ustalenia czy na skutek wybudowania drogi na gruncie skarżących - działce nr [...] w m. [...] doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. działek nr [...] i [...] w m. [...], przeprowadzono oględziny w terenie, dopuszczono dowód z przesłuchania stron i świadków, a także przeprowadzono rozprawę administracyjną. Strony miały także zapewniony udział na każdym etapie postępowania. Według organu nie można zatem było stwierdzić, że zaistniała przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

W ocenie SKO nie było też podstaw do uznania, że decyzja z 2019 r. obarczona jest drugą z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły bowiem obowiązujące w dniu wydania tej decyzji przepisy art. 29 ustawy z 2001 r. Kontrolowana decyzja nie została też dotknięta innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Wydana została przez organ rzeczowo i miejscowo właściwy w sprawie, o czym stanowi art. 29 ust. 3 ustawy z 2001 r. (pkt 1). Nie zachodzi tożsamość postępowania (pkt 3). W orzecznictwie wskazuje się, że z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów (wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1061/96). Kolegium Odwoławcze w toku postępowania odwoławczego zakończonego wydaniem decyzji z [...] września 2018 r. - w związku z zarzutem odwołującego zawartego w piśmie z [...] lipca 2018 r. dotyczącym niewłaściwego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy z uwagi na niedołączenie do akt tej sprawy "akt sprawy zakończonej decyzją nakazującą jak wyżej skierowaną do S. S. wymienioną w piśmie Wójta Gminy [...] z dnia [...].12.2001 r. nr [...] dotyczącym "zakłócania stosunków wodnych na gruntach S. Z. w [...]" - przeprowadziło postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy przedmiotowe postępowanie nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z wyjaśnień organu pierwszej instancji, zawartych w piśmie z 27 sierpnia 2018 r. wynika, że akta sprawy, tego postępowania zostały wybrakowane za zgodą Nr [...] Archiwum Państwowego w [...]. Z kolei w zasobach archiwum zakładowego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znajdują się akta sprawy Nr [...], które zawierają: kserokopię decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2002 r. nakazującą S. S. przywrócić do stanu poprzedniego stosunki wodne na gruntach położonych we wsi [...] - dz. nr [...] lub wykonać urządzenia zapobiegające szkodom na działce nr [...] w miejscowości [...], odwołanie S. S. z [...] kwietnia 2002 r., do którego dołączono oświadczenie A. S. z [...] kwietnia 2002 r. i mapę geodezyjną, pismo Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2002 r. i decyzję SKO w [...] z [...] maja 2002 r. uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy z [...] kwietnia 2002 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W sprawie nie zachodzi więc tożsamość postępowania pod względem podmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma bowiem miejsce, gdy w sprawie występują te same strony (sprawa dotyczy tych samych podmiotów). Tymczasem stronami postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2002 r. byli S. S. i W. Z.. Natomiast stronami w przedmiotowej sprawie byli skarżący (następcy prawni S. S.), W. Z., ale także B. M.. Ponadto postępowanie w części, tj. odnośnie wniosku złożonego przez E. K. i P. K. oraz Z. J. Wójt umorzył z uwagi na cofnięcie wniosku.

A. S. i M. S. w skardze wniesionej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. wnieśli o ponowne rozpatrzenia sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Wskazali, że w związku z materiałami podanymi w decyzji "rura przepustowa o średnicy 40 cm, z każdej strony drogi powinna być wypuszczona po 50 cm z uformowanym wlotem i wylotem w formie bruzd na długości powodujących swobodny odpływ" - lecz w ocenie skarżących nie ma takiej potrzeby i nie jest to zgodne z "przepisami budowy, że rura o średnicy 40 cm wymaga również nasypu 40 cm lecz droga nasypana ma niższą wysokość. Wybudowanie tego przepustu jest nie możliwe, gdyż w latach mokrych byłoby zalane ich gospodarstwo, które położone jest niżej. Od kilku lat nie gromadzi się na tych działkach woda opadowa, która powinna być odprowadzona w kierunku działki nr [...] w Gminie [...] (sąsiedniej). Dokumenty z ubiegłych lat wskazują, że na działkach o numerach [...] i [...] istniał rów odparowujący o szerokości 3 m, a w latach suchych, gdy był niepotrzebny został zasypany i zaorany przez W. Z. wraz z sąsiadującymi właścicielami posiadłości. Skarżący wskazali, że proszą o ponowne i bardzo wnikliwe rozpatrzenie sprawy. Podnieśli również, że o decyzji z 2019 r. dowiedzieli się dopiero z upomnienia wydanego przez Wójta z [...] listopada 2019 r. O decyzji tej nie powiadomił ich pełnomocnik i doprowadził do jej uprawomocnienia. Skarżący wnieśli o unieważnienie decyzji, której nie otrzymali osobiście.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Skarżący w piśmie z 20 października 2020 r. zwrócili się z prośbą o dołączenie do akt sprawy pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 20 sierpnia 2020 r. skierowanego do skarżących, z którego wynika, że [...] sierpnia 2020 r. pracownicy Nadzoru Wodnego w [...] dokonali wizji w terenie i stwierdzili, że trudno w sposób jednoznaczny stwierdzić czy wybudowana droga dojazdowa wpływa na odpływ wód z terenów wsi [...], w związku z tym zalecane jest sporządzenie ekspertyzy określającej ukształtowanie terenu i spływ wód po opadach deszczu i wiosennych roztopach. Dokument ten pozwoliłby na sformułowanie wniosków dotyczących faktycznego wpływu wybudowanej drogi na spływ wód jak i zasadność budowy przepustu na drodze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym zaskarżona decyzja została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym ograniczonym regulacjami art. 156 – art. 159 K.p.a. Z kolei przedmiotem przeprowadzonego przez SKO postępowania nieważnościowego była decyzja wydana w trybie art. 29 ustawy z 2001 r. – korzystająca z przymiotu ostateczności.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, że "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie tych wad ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego i nie można ich domniemywać. Skoro przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwykłym, to należało mieć na uwadze, że działanie organu w trybie art. 156 K.p.a. wymagało innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2018r. (sygn. akt I OSK 1894/16) podkreślił, że w tego rodzaju postępowaniu "organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne dotyczące ewentualnych wad decyzji, z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco". W kontekście powyższych rozważań istotą kontrolowanego przez Sąd postępowania nieważnościowego była ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją Wójta z 2019 r., organ je prowadzący - mógł na gruncie obowiązujących przepisów prawa, czyli ustawy z 2001r., podjąć rozstrzygnięcie o nakazaniu wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom. Jak słusznie więc podkreśliło SKO w zaskarżonej decyzji, przedmiotem jego działania było ustalenie - czy decyzja Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r. jest albo nie jest dotknięta jedną z podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a. Momentem czasowym oceny zaistnienia przesłanki nieważnościowej wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. była zatem data wydania decyzji Wójta z 2019 r.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organy dokonały oceny decyzji Wójta z 2019 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności podstawy, na którą powołali się skarżących we wniosku nieważnościowym, z punktu 2 tej normy, tj. "rażącego naruszenia prawa". Z brzmienia normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Rażące naruszenie prawa polega na jego oczywistości. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni. Naruszenie przepisów mogące mieć istotny wpływ i mające wpływ - na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Skarżący w postępowaniu nieważnościowym podnosili dwie okoliczności, które w ich ocenie miałyby przemówić za stwierdzeniem nieważności decyzji z 2019r. Po pierwsze, zdaniem skarżących, decyzja z 2019 r. została wydana pomimo przedawnienia roszczenia o przywrócenie do stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie w niej opisanym. Po drugie, według skarżących, sprawa zakończona decyzją z 2019 r. nie została wyjaśniona w istotnym zakresie, a oznacza to jej wydanie z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. SKO powyższą argumentację skarżących skutecznie odparło. Sąd uznał tę argumentację za przekonywującą, a przede wszystkim znajdującą oparcie w ówcześnie ustalonym stanie faktyczny sprawy i zastosowanych regulacjach prawnych.

Przepisem prawa materialnego, na podstawie, którego wydano kontrolowany w postępowaniu nieważnościowym akt był art. 29 ustawy z 2001 r. znajdujący zastosowanie w sprawie kontrolowanej w trybie nieważnościowym z racji regulacji art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (obecnie: Dz. U. z 2020, poz. 310) stanowiącej, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 2018 r.) niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, [...].

Artykuł 29 ustawy z 2001 r. stanowił w ust. 1, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie; w ust. 2, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 3) jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przepisy ustawy z 2001 r., obowiązującej do 31 grudnia 2017 r., nie przewidywały przedawnienia roszczenia nakazującego właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego, innymi słowy instytucji wprowadzającej czasowe ograniczenia dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ww. ustawy. Natomiast inaczej przedstawiała się regulacja na gruncie ustawy z 1974 r. obowiązującej do 31 grudnia 2001 r. W myśl art. 40 pkt 3 ustawy z 1974 r., z upływem trzech lat od ujawnienia szkody przedawniało się roszczenie o przywrócenie do stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie. Przepis ten miał charakter materialnoprawny i jakkolwiek utracił moc obowiązującą, a kompetencje organów administracji do rozstrzygania zakreśliła nowa regulacja, to rozstrzygając sprawy w aktualnym stanie prawnym należało mieć na względzie również skutki prawne regulacji wówczas obowiązującej (wyroki WSA z 13.12.2013 r., sygn. akt 1629/13; 2.03.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3050/15). Z treści przytoczonego art. 40 pkt 3 ustawy z 1974 r. wynikało, że istotne dla ustalenia przedawnienia się roszczenia o przywrócenie do stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie jest wyjaśnienie, kiedy nastąpiło ujawnienie szkody i czy roszczenie o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie uległo przedawnieniu w trakcie obowiązywania tej ustawy. Wówczas w postępowaniu ustalono, że droga na działce o numerze ewidencyjnym [...] została wybudowana w latach 1999-2000, a ujawnienie szkody na gruntach sąsiednich nastąpiło w 2000 r. lub 2001 r. Zatem roszczenie o przywrócenie do stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie - stosownie do treści art. 40 pkt 3 ustawy z 1974 r. - uległoby przedawnieniu odpowiednio z upływem 2003 r. lub 2004 r. Natomiast ustawa z 2001 r., jak wyżej wspomniano, weszła w życie 1 stycznia 2002 r. Oznacza to, trafność ustalenia organu, że przedmiotowe roszczenie o przywrócenie do stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie nie uległo przedawnieniu przed wejściem w życie tej ustawy. Prawidłowe było zatem zastosowanie w sprawie ustawy z 2001 r., która w swoich regulacjach nie przewidywała instytucji przedawnienia roszczenia, ograniczającego tym samym dopuszczalność wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z 2001 r.

Dalej wskazać należy, że w postępowaniu zakończonym decyzją z 2019 r. przeprowadzono szereg dowodów, w szczególności dowód z opinii biegłego z zakresu melioracji wodnych wraz z jej uzupełnieniami, dowód z oględzin terenu, dowody z przesłuchania świadków i stron oraz rozprawę administracyjną. Nastąpiło więc wszechstronne zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie, a wszystko po to, aby ustalić - czy na skutek wybudowania i funkcjonowania drogi na gruncie skarżących - działce o numerze ewidencyjnym [...] - doszło do zmiany stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynikało, że wybudowanie drogi dojazdowej na ww. działce nr [...] spowodowało zmianę stanu wody na gruncie; przedmiotowa droga z uwagi na wyniesienie jej ponad teren przyległy stała się przeszkodą w naturalnym spływie wód opadowych zgodnie z naturalnym spadkiem terenu z kierunku wschodniego na zachód, powodując stagnowanie wody na sąsiednich ww. działkach o nr [...] i [...], co doprowadziło do szkód na tych gruntach. Tak ustalony stan faktyczny stał się więc podstawą do nakazania skarżącym - w drodze decyzji Wójta z 2019 r. – wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, tj. wybudowania przepustu pod nasypaną drogą dojazdową mającego zapewnić swobodny i całkowity odpływ wody z działek sąsiednich.

Powyższe oznacza, że ówcześnie rozstrzygający w sprawie organ nie zadziałał wbrew temu co wynikało z materiału sprawy, którym dysponował w 2019 r. Rozstrzygnął sprawę opierając się na okolicznościach wówczas wynikających z akt sprawy. Przedstawiony materiał, jako materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku postępowania zwykłego, obecnie kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym, był miarodajny dla oceny legalności decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym. I ocena tego materiału, która doprowadziła organ do wydania decyzji z 2019 r. była prawidłowa. Oznacza to, że postępowanie, które doprowadziło do wydania decyzji w 2019 r. oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona nie stanowi zaprzeczenia stanu prawnego sprawy zakreślonego wyżej przywołaną podstawą prawną jej wydania. Niezasadne byłoby obciążanie organu administracji odpowiedzialnością za rażące naruszenie prawa, jeżeli w dacie wydania takiej decyzji o takim naruszeniu nie mogło być mowy.

W kontekście treści skargi i pisma złożonego przez skarżących w trakcie postępowania sądowego, trzeba wskazać, że organ w postępowaniu nieważnościowym nie był uprawniony, jak tego chcieliby skarżący, do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z 2019 r. Kwestionowanie treści rozstrzygnięcia co do parametrów przepustu, sposobu jego wykonania, jako jednego z podstawowych elementów decyzji, sformułowanego na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu zwyczajnym, czy przedstawianie argumentów w istocie zmierzających do weryfikacji ustaleń dokonanych przez organ w postępowaniu zwyczajnym, tym samym zmierzanie do ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty - w postępowaniu nieważnościowym jest niedopuszczalne. Istotą postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją, tylko weryfikacja wydanej w postępowaniu zwyczajnym decyzji w aspekcie podstaw nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Postępowanie administracyjne regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jest co do zasady dwuinstancyjne, a to oznacza, że od nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji można wnieść odwołanie do organu drugiej instancji. Z akt sprawy nie wynika jakoby skarżący skorzystali z możliwości zakwestionowania decyzji Wójta z 2019 r. w trybie odwoławczym, tym samym wyczerpali tryb dwuinstancyjny postępowania administracyjnego, w konsekwencji decyzja Wójta z 2019 r. stała się ostateczna. Możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, korzystającej z przymiotu trwałości, wynika tylko z trybów postępowań nadzwyczajnych. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, czyli zaistnienia którakolwiek z przesłanek nieważnościowych. W takim też zakresie sprawę rozpoznało SKO w [...].

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje też pogląd, że przesłanki nieważności postępowania administracyjnego mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego (charakter materialny), mogą dotyczyć wad tkwiących w samej decyzji. Wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania z tym, że naruszenie to musi też mieć charakter kwalifikowanego, rażącego naruszenie przepisów postępowania (tak np. wyroki NSA z: 6.03.2019 r. sygn. akt II OSK 1018/17, z 5.05.2018 r. sygn. akt II OSK 1048/17– dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 6 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1018/17) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie". Taka sytuacja, jak już wyżej wykazano, nie miała miejsca w sprawie zakończonej decyzją Wójta z 2019 r. Akt ten został wydany po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w ramach którego zebrano materiał dowodowy i prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego.

O podstawie do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 2019 r. nie mógł też zadecydować podniesiony przez skarżących brak wiedzy o wydaniu tej decyzji. Skarżący sami zauważyli, że to ustanowiony przez nich pełnomocnik nie powiadomił ich o wydaniu decyzji, co w konsekwencji zadecydowało o tym, że decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności. Okoliczności związane z doręczeniem aktu administracyjnego nie mogą być rozważane w ramach zaistnienia którejkolwiek z podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a. Podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji mogą być jedynie - jak wyżej podano - wady tkwiące w samej decyzji. Natomiast na marginesie można wskazać, że skarżący w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wójta z 2019 r. byli reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem. Wierzytelne odpisy pełnomocnictw udzielonych przez skarżących ww. pełnomocnikowi [...] kwietnia 2015r. znajdują się w aktach sprawy zakończonej decyzją Wójta (na stronach 638 i 639). Jeżeli zatem skarżący ustanowili pełnomocnika, to zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., pisma w postępowaniu doręczano pełnomocnikowi. I tak też było w przypadku decyzji Wójta z 2019 r. Ze znajdującego się, również w aktach sprawy, potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja Wójta z 2019 r. została doręczona pełnomocnik skarżących 18 marca 2019r., czyli jak słusznie zauważyło SKO - w odpowiedzi na skargę - w sposób prawidłowy.

Mając za podstawę przytoczone regulacje prawa materialnego, treść decyzji z 2019 r., ustalenia dokonane przez organ w postępowaniu nieważnościowym względem decyzji z 2019 r. - Sąd doszedł do przekonania, że nie można poprzeć tezy skarżących, jakoby decyzja nakazująca wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom (przepustu pod nasypaną drogą dojazdową) została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ustawy z 2001 r., czy art. 40 pkt 3 ustawy z 1974 r., a także art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w konsekwencji brak podstaw do zakwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu tym organ skupił się na ustaleniu - czy zaistniała przesłanka nieważnościowa i w ramach takiego charakteru postępowania nieważnościowego nie uchybił zasadom ogólnym i dowodowym postępowania administracyjnego, jak i wymogom prawidłowo sporządzonego uzasadnienia (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.).

Powyższe dowodzi, że SKO po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego słusznie uznało, że kontrolowana w nim decyzja Wójta z 2019 r. nie tylko nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), ale i nie jest dotknięta żadną z pozostałych podstaw nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 (pkt 1, 3-7) K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.