Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2515/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1404/15 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] i poprzedzają decyzję organu I instancji, a także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz J. M. kwotę 1700 (jeden tysiąc siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 1404/15) oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że J. M. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej, budynku gospodarczego, przydomowej oczyszczalni ścieków, studni kopanej lub wierconej na działce o nr [...].

Z uwagi na lokalizację planowanej inwestycji w obszarze Natura 2000 Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na ten obszar, określając równocześnie zakres tego raportu, a następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wskazując, że zezwolenie na jego realizację naruszałoby art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 627 ze zm.).

Decyzją z dnia 16 października 2014 r. Wójt Gminy C. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia, ale rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2014 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po uzupełnieniu postępowania dowodowego Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz studni kopanej lub wierconej na działce nr [...] z uwagi na brak zgodności z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 33 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, art. 98 ust.1 i ust. 3 art. 100 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 17 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium wobec tego, że działka objęta planowaną inwestycją położona jest w obszarze Natura 2000, to zasięg jej oddziaływania z dużym prawdopodobieństwem nie ograniczy się do miejsca posadowienia budynków ani granic działki, ani jej bezpośredniego sąsiedztwa. Inwestycja spowoduje upośledzanie funkcji korytarza migracyjnego, utrudni migrację dziko występującym zwierzętom, głównie dużym ssakom drapieżnym – wilkowi i niedźwiedziowi, spotęguje fragmentację siedlisk wilka i niedźwiedzia, gatunków wymagających dużych, niepofragmentowanych, naturalnych połaci środowiska oraz zwiększy zagrożenie synantropizacją. Przedsięwzięcie wpisuje się także w negatywny dla obszarów Natura 2000 trend zabudowy cennych przyrodniczo terenów oderwanych od zwartej zabudowy, mający miejsce w górskich i podgórskich gminach, a zaproponowane rozwiązania chroniące środowisko przyrodnicze nie dają gwarancji, iż po realizacji inwestycji przedmiotowy teren wraz z terenami znajdującymi się w zasięgu oddziaływania inwestycji zachowają swoją wartość przyrodniczą jako żerowiska, teren wędrówek szczególnie w odniesieniu do dużych ssaków drapieżnych. Zezwolenie na realizację tej inwestycji stanowiłoby naruszenie art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody tym bardziej, że nie można uznać budowy budynków i urządzeń budowlanych w ramach zamiaru realizacji zagrody za nadrzędny interes publiczny. Wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. jest natomiast wiążące dla organu I instancji i Kolegium.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. M., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 art. 142 K.p.a., art. 98 ust. 2 i 3, art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 31 ust. 3, 64 ust. 3 in fine i art. 78 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Paktu Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną.

Wskazując na treść art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest położony w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Bieszczady" oraz w obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady. Z tej przyczyny w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy rozdziału 5 Działu V ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przywołując natomiast wydane w sprawie postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. i [...] sierpnia 2014 r., Sąd wyraził pogląd, że wydane na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ww. ustawy postanowienie zostało wydane w granicach niniejszej sprawy i dlatego zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) powinien oceniać ich legalność. Z tych też przyczyn Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadzić dowód z akt sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Odwołując się następnie do art. 99 ust. 1 i 2 w związku z art. 98 ust. 3 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r., Sąd pierwszej instancji uznał, że nie może odmówić uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, jeżeli ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie pozwala na stwierdzenie znaczącego negatywnego oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 17 tej ustawy. O tym mogą przesądzać jedynie wyniki oceny oddziaływania przedsięwzięcia na ten obszar, a w szczególności ustalenia wyrażone w raporcie. Jest on jednym z zasadniczych dowodów, a jego głównym celem jest ułatwienie ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Stanowi merytoryczne opracowanie, na podstawie którego formułuje się twierdzenia dowodowe, dotyczące wpływu planowanego przedsięwzięcia na wymagające ochrony elementy środowiska naturalnego i ma znaczenie decydujące dla uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, o czym świadczy obowiązek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska polegający na poinformowaniu, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie (art. 99 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy). Zdaniem Sądu, organ prawidłowo zastosuje normę zawartą w art. 98 ust. 3 ustawy, gdy zdoła wykazać, że pozytywny dla inwestycji raport zawiera błędy metodologiczne, a więc że płynące z jego treści ustalenia nie mogą przekonywać za dokonaniem uzgodnienia. Twierdzenia podważające ustalenia raportu będę wówczas przekonujące, gdy zostaną oparte na przeprowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym. Obowiązek poszerzenia uzasadnienia postanowienia o informację wymienione w art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy ma natomiast na celu zobowiązanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy, treści tak znaczącego dla postępowania w przedmiocie oceny dowodu, jakim jest raport, w tym również proponowanych przez jego autora warunków obniżających ryzyko negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia. Ponieważ jednak raport jest przygotowywany na zlecenie inwestora nie może być traktowany jako opinia biegłego.

Wskazując na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 98 ust. 3 i art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, bowiem w uzasadnieniu postanowienia poinformował strony o tym, w jaki sposób wziął pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnił ustalenia zawarte w pozytywnym dla skarżącego raporcie. Odmawiając dokonania uzgodnienia, wykazał w sposób obiektywny, że przedłożony raport zawiera błędy metodologiczne, a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (m.in. oględzin działki w dniu 13 czerwca 2014 r.) udowodnił, że wnioski raportu są błędne a tym samym, że inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Potwierdzono tym samym stan, któremu ustawa nakazuje przeciwdziałać (art. 2 pkt 17 ww. ustawy).

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przedmiotowa działka stanowi część rozległego niezabudowanego kompleksu łąkowego, jest częścią siedliska przyrodniczego niżowego i górskich łąk użytkowanych ekstensywnie, stanowiąc przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady [...]. Poza tym wchodzi w skład korytarza ekologicznego [...] o znaczeniu międzynarodowym. Pobliska zabudowa występuje po przeciwnej stronie drogi gminnej w stosunku do działki inwestora i dlatego realizacja inwestycji mogłaby prowadzić do zwiększenia negatywnego dla chronionych obszarów procesu rozproszenia zabudowy. Kluczowe w niniejszej sprawie znaczenie odgrywa posłużenie się przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska opiniami biegłych (opinia dr W. S. z dnia 7 lipca 2014 r. oraz opinia dr inż. M. S. z dnia 22 czerwca 2014 r.) i zakwestionowanie za ich pomocą wniosków płynących z przedłożonego przez inwestorów raportu. Z treści tych opinii wynika, że zabudowa działki inwestora spowoduje, iż jej obszar stanowiący łąkę, na stałe zostanie wykluczony z przestrzenni życiowej gatunków drapieżnych jak ryś, wilk, niedźwiedź. Skoncentrowana na zabudowanym terenie aktywność, wprowadzając nowe elementy jak hałas i sztuczne oświetlenie, będzie negatywnie oddziaływać na tereny sąsiednie, przy założeniu że zasięg negatywnego oddziaływania zabudowy na niedźwiedzie wynosi 900 m. Biegli zwrócili także uwagę na zagrożenia płynące z realizacji inwestycji dla gatunków ptaków: orlik krzykliwy, orzeł przedni, myszołów i trzmielojad. Ponieważ działka inwestora stanowi część terenu otwartego w postaci łąki, to może potencjalnie stanowić teren siedlisk żerowych dla tych gatunków. Jej zabudowa i związana z tym aktywność człowieka może wypłynąć negatywnie na te gatunki, zmniejszając obszary zdobywania pokarmu. Wykazano także, że przedsięwzięcie może spowodować upośledzenie funkcji terenu polegającej na pełnieniu roli korytarza migracyjnego o znaczeniu międzynarodowym, zapewniającym łączność pomiędzy obszarami Natura 2000 dla takich gatunków jak wilk czy niedźwiedź. Przekonująco dowiedziono, że proponowane środki minimalizujące negatywne oddziaływanie nie spowodują zmniejszenia tego oddziaływania. Oddziaływanie, mając miejsce poza obszarem stałego występowania zabudowy i aktywności człowieka, w sposób nieodwracalny zmniejszy obszary siedlisk i żerowania gatunków chronionych reżimem prawnym Natura 2000. Tym samym należało zdaniem Sądu potwierdzić spełnienie przesłanek negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 – art. 3 pkt 17 ww. ustawy, a to z kolei obligowało organy do odmowy ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 100 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Działania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz pozostałych organów wpisują się w podstawowe zasady prawa ochrony środowiska jak zasada ostrożności oraz zasada działania zapobiegawczego (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej).

Nadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015 r. (sygn. akt II OSK 922/14) w odniesieniu do inwestycji nieodbiegającej znacząco charakterem od przedsięwzięcia skarżącego, a planowanej do wykonania na pobliskiej działce o nr [...], (budynek mieszkalny jednorodzinny), w którym Sąd ten stwierdził, że wymieniona działka zlokalizowana jest na terenie, w którym dochodzi do korelacji reżimów prawnych różnych obszarów specjalnych o charakterze ekologicznym. Uwzględnić zatem należało nie tylko konsekwencje objęcia tego obszaru ochroną pn. Natura 2000 [...], ale też ochroną wynikającą z ustanowienia na tym obszarze [...] Parku Krajobrazowego funkcjonującego na mocy rozporządzenia Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz Otuliny [...] Parku Narodowego utworzonego na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 1996 r. Nadto uwzględnić należało lokalizację nieruchomości skarżącego w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Bieszczady [...] i w granicach głównego korytarza ekologicznego o znaczeniu międzynarodowym (KK) - Korytarz karpacki. Ta szczególnie niekorzystna dla inwestorów sytuacja prawna i faktyczna nie mogła zostać pominięta przez organy administracji zobowiązane do realizacji ogólnopaństwowego interesu publicznego, jaki przyświecał utworzeniu obszarów specjalnych. Obowiązujący na terenie powyższych obszarów reżim prawny w postaci ograniczeń i zakazów o charakterze administracyjnoprawnym musiał być uwzględniony poprzez kontrolę ich przestrzegania. Biorąc zatem pod uwagę wyjątkowy status prawny obszaru Natura 2000, mający umocowanie w dyrektywach UE, uwzględniając korelację z regułami ustanowionymi dla innych obszarów chronionych, a znajdujących odniesienie do działki inwestorów, prowadzi do uznania że planowane przedsięwzięcie znacząco negatywnie oddziałuje na obszar Natura 2000, spełniając przesłankę sprzeczności z przepisami szczególnymi, co obligowało do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto z racji niebudzącej wątpliwości treści art. 100 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nieprzeprowadzenie przez Kolegium dowodu z dokumentów będących w posiadaniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie stanowiło o naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. Organy obu instancji oparły swe rozstrzygnięcia na odpowiadającym prawu art. 98, art. 99 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, stąd odmowa ustalenia warunków zabudowy odpowiada treści art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponieważ żaden z zarzutów skargi nie mógł zostać uwzględniony, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w przypadku niepodzielenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym również z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a w przypadku uznania, że zaszły przesłanki objęte art. 188 P.p.s.a. o uchylenie wcześniejszych decyzji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszono:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenia przepisów postępowania, których dopuściły się organy rozstrzygające sprawę, a mianowicie:

a. art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. wraz z art. 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zaniechanie ustalenia zgodnie z materiałem dowodowym sprawy, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności sporządzonego w sprawie Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a także dowolność i błędy logiczne i metodologiczne przy sporządzaniu postanowienia RDOŚ - w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, czy przedsięwzięcie rzeczywiście będzie negatywnie oddziaływać w sposób znaczący na cele ochrony obszaru Natura 2000;

b. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez należytego uzasadnienia;

c. naruszenie art. 11 K.p.a. i art. 15 K.p.a. poprzez brak odniesienia w zaskarżonej decyzji do argumentacji skarżącego zawartej w pismach przez niego składanych w postępowaniu administracyjnym.

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. P.p.s.a., art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji poprzez zaniechanie rozpoznania skargi w zakresie zaskarżenia postanowienia RDOŚ, co pozbawiło skarżącego konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy przez sąd w dwóch instancjach;

3. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji poprzez zaniechanie dokonania kontroli naruszenia przepisów prawa wskazanych w zarzutach zawartych we wniesionej przez skarżącego skardze wobec zaskarżonej decyzji i całkowity brak odniesienia się do nich w uzasadnieniu wyroku WSA, co stanowi naruszenie ustawowej roli sądu administracyjnego jako organu wymiaru sprawiedliwości sprawującego kontrolę nad działalnością organów administracji publicznej (w tym przypadku organów rozpoznających sprawę administracyjną skarżących), a co pozbawiło skarżącego konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy przez sąd w dwóch instancjach i objawiło się w konsekwencji w braku wyjaśnienia w zaskarżonym wyroku czy i ewentualnie dlaczego, WSA uznał zarzuty podniesione przez skarżącego za bezzasadne. Uniemożliwia to stronie postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji WSA, a w dalszej perspektywie uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia. WSA w Rzeszowie zaniechał w szczególności dokonania kontroli naruszenia przepisów prawa wskazanych przez Skarżącego i dotyczących naruszenia przez SKO w zaskarżonej decyzji: (a) art. 8, art. 11, art. 15 oraz art. 142 K.p.a. i art. 78 Konstytucji w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik postępowania, (b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., (c) art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 do Paktu Praw Człowieka, a jednocześnie uznał skargę za bezzasadną nie odnosząc się w uzasadnieniu wyroku WSA do zarzucanych naruszeń, których dopuściły się organy administracji publicznej;

- naruszenie prawa materialnego, tj.:

4. art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "znaczącego negatywnego oddziaływania" w wyniku uznania, że przeprowadzone postępowanie dowodowe, które w niniejszej sprawie ograniczyło się do postępowania uzgodnieniowego RDOŚ było wadliwe, a co zaskutkowało przyjęciem, że przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, a także poprzez niewłaściwe zastosowanie tego art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w niniejszej sprawie w momencie, kiedy nie została wypełniona hipoteza zawartej w tym przepisie normy, a co zaskutkowało uznaniem, że przedsięwzięcie będzie znacząco i negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, podczas gdy przedsięwzięcie nie wywrze takiego skutku i nie można zabronić jego realizacji na ww. podstawie prawnej zaś z Raportu wynika, że brak jest podstaw do przyjęcia, że znaczące negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia występuje, a ponadto organy orzekające w sprawie nie zebrały i nie przedstawiły żadnych dowodów, które pozwoliłyby zakwestionować ustalenia Raportu.

5. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w wyniku uznania, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogu zgodności z odrębnymi przepisami, a w szczególności art. 33 ustawy o ochronie przyrody, podczas gdy ze względu na wadliwość postępowania wyjaśniającego zaszłą przed organami I i II instancji zaakceptowanej przez Sąd nie można prawidłowo zastosować przepisów prawa materialnego;

6. błędną wykładnię art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 98 ust. 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przez przyjęcie, że każde oddziaływanie; lub negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 stanowi "znaczące negatywne" oddziaływanie na obszar Natura 2000, które uprawnia do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji przyjęcie, że przedsięwzięcie będzie miało znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000;

7. art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 do Paktu Praw Człowieka przez niedopuszczalną ingerencję w prawo własności bez koniecznego zachowania "sprawiedliwej równowagi" między wymogami interesu publicznego i z naruszeniem istoty tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji), do czego doszło poprzez faktycznie uznanie zabudowy terenów w miejscowości [...] za niedopuszczalną co do zasady.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podlegały uwzględnieniu.

I tak za niezrozumiały a przez to również niezasadny należało uznać zarzut 2 naruszenia art. 1 § 1 i 2 "ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Ppsa", art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP "poprzez zaniechanie rozpoznania skargi w zakresie zaskarżenia postanowienia RDOŚ (...)". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem wprost, że Sąd pierwszej instancji, powołując się na przepis art. 135 P.p.s.a., uznał, że postanowienie tego organu wydane w dniu [...] sierpnia 2014 r. jest postanowieniem wydanym w granicach kontrolowanej sprawy, a następnie dokonał jego kontroli, która to zresztą stanowiła zasadniczą część uzasadnienia wyroku tego Sądu. Trudno także podzielić twierdzenia skarżącego, że pozbawiono go tym samym konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy przez sąd w dwóch instancjach, skoro skutecznie złożył w sprawie skargę kasacyjną, zaś ocena legalności postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 została przeprowadzona w ramach decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i w tym też aspekcie może być podważana przez stronę skarżącą również przez Sądem. Nie można także podzielić twierdzeń skarżącego, że niemożliwym było "poznanie sposobu rozumowania sądu i argumentacji WSA (...), skoro ta wynika wprost z uzasadnienia wyroku. Nie można przy tym przyjąć, aby takie sformułowanie zarzutu stanowiło merytoryczną polemikę ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a co czyniło z kolei niezasadnym zarzut opisany powyżej w punkcie 3, tj. naruszenia art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji i art. 8, art. 11, art. 15 oraz art. 142 K.p.a. i art. 78 Konstytucji, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 do Paktu Praw Człowieka.

Przechodząc do dalszej oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji, o ile należało podzielić wywody dotyczące wartości raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na ten obszar w świetle wymogów ustawy z dnia 3 października 2008 r., o tyle nie można uznać, że analiza w nim przeprowadzona i zajęte w nim stanowisko doczekało się należytej oceny w sprawie. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji: "Kluczowe w niniejszej sprawie znaczenie odgrywa posłużenie się przez RDOŚ opiniami biegłych (opinia dr W. S. z dnia 7 lipca 2014 r. oraz opinia dr inż. M. S. z dnia 22 czerwca 2014 r.) i zakwestionowanie za ich pomocą wniosków płynących z przedłożonego przez inwestora Raportu (...)". Nie wiadomo jednak z jakich przyczyn Sąd ten uznał, że opinie te, lapidarne w swej treści, pozwalały na zakwestionowanie wartości merytorycznej raportu. Poza zakresem analizy pozostawało to, czy ww. autorom opinii znana była w ogóle treść tego raportu i czy znali oni dokładną lokalizację działki objętej przedmiotową inwestycją. Jak wynika z opinii z dnia 7 lipca 2014 r. wskazano w niej, jakie gatunki zwierząt występują na terenie tej działki, a następnie odwołano się do raportu GIOŚ z 2013 r., w których za najistotniejsze zagrożenie dla tych gatunków uznano ogólnikowo fragmentację siedlisk, ułatwiony dostęp do nich dla ludzi i ich zwiększoną penetrację, niekontrolowany rozwój zabudowy czy brak planowania przestrzennego. Następnie stwierdzono, że w obrębie występowania gatunków zwierząt wszystkie środowiska lądowe są wykorzystywane przez nie jako miejsce "przemieszczania się, żerowania (polowania), odpoczynku, reprodukcji i wychowywania młodych". Zabudowa terenu, określana przez autora ww. opinii jako przestrzeń życiowa poszczególnych osobników, powoduje że obszar ten zostaje na stałe wykluczony z przestrzeni życiowej osobników wymienionych na wstępie gatunków. Nie wiadomo jednak, czy biegły formułuje swoje poglądy na tle konkretnej działki, czy całej powierzchni Bieszczad czy nawet Karpat, do której odwołuje się w swojej opinii. Co najistotniejsze, wskazując na zasięg negatywnego oddziaływania zabudowy na niedźwiedzie brunatne oraz to że przedmiotowa działka "stanowić będzie element zabudowy rozproszonej i spowoduje pogorszenia siedliska w/w gatunków w obrębie Bieszczady [...]", biegły nie odnosi się do tego, że działka znajduje się na terenie, w którym taka zabudowa już została zrealizowana ani do tego, czy realizacja przedmiotowej inwestycji będzie powodować jej dalsze rozproszenia, czy w tych okolicznościach sprawy spowoduje jej zagęszczenia. Wskazując na odległości, które będą powodować pogorszenie stanu zachowania siedlisk nie stwierdzono, czy źródłem tego zagrożenia będzie wyłącznie realizowana zabudowa, czy już ono istnieje ze strony zrealizowanej w okolicy zabudowy, ewentualnie czy zostanie nasilone. Podobne wątpliwości nasuwa również uznane za opinię biegłego pismo z dnia 22 czerwca 2014 r., które zasadniczo ogranicza się poinformowania, jakie ptaki drapieżne gniazdują w okolicy przedmiotowej działki, która jest wykorzystywana przez nie jako "potencjalne siedlisko żerowe, czyli służą im do zdobywania pokarmu". Opinia ta nie wskazuje jednak w żaden sposób, na czym miałoby polegać oddziaływanie projektowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Wskazując na powyższe, zasadnicze wątpliwości w sprawie budzi to, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania raport do wszystkich tych kwestii szczegółowo się odnosił, a które to przemilczały tak Sąd pierwszej instancji jak i orzekające w sprawie organy. Wskazywano w nim zarówno na położenie przestrzenne działki, jej lokalizację i usytuowanie względem innej zabudowy w miejscowości [...] oraz przeprowadzono analizę jej oddziaływania na tereny sąsiednie. Poza zakresem badania pozostawały zupełnie kluczowe dla kwestii ochrony ptaków drapieżnych stwierdzenia jak to, że w tej części miejscowości występuje koncentracja zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej, że okolica nie sprzyja występowaniu ptaków drapieżnych jak i z całą pewnością dużych ssaków drapieżnych oraz żubra, a jedynie w dolnej części działki występuje potencjalne żerowisko jeleniowatych (strona 13, 15 raportu). W raporcie wskazano również przy okazji analizy wariantów inwestycji, dlaczego budowa nie wpłynie na środowisko w sposób znaczący, z uwzględnieniem "skumulowanego efektu oddziaływania", jak również jakie będą efekty pozostawienia działki niezagospodarowanej, czy wreszcie w jaki sposób realizacja inwestycji będzie komponować się w przyszłości z okolicą (strona 22 – 23, 25, 26.). Już tyko te wątpliwości wynikające z porównania znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, a do których tak Sąd pierwszej instancji jak i orzekające w sprawie organy w ogóle się nie odniosły poddają w wątpliwość, na jakiej podstawie przeprowadzona przez inwestora ocena w raporcie została zakwestionowana.

Za niewystarczające natomiast należy uznać samo odwołanie się do podstaw prawnych i założeń utworzenia obszaru Natura 2000, bez odniesienia ich do konkretnych okoliczności danej sprawy, podobnie jak konieczności ochrony przyrody występującej na terenie Bieszczad w różnych formach przywołanych przez Sąd pierwszej instancji. Odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 stanowi formę ingerencji w prawo własności. Wymaga zatem wskazania konkretnych i określonych na podstawie ustawy okoliczności uzasadniających jego ograniczenia, co z kolei wymaga prawidłowego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, która już tylko w powyższym zakresie budzi wątpliwości odnośnie prawidłowości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z tych też przyczyn uwzględnieniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów opisanych w zarzucie 1 a – c, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 w związku z art. 8 K.p.a. i art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz art. 11 i art. 15 K.p.a.

Na obecnym etapie postępowania ocena naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 33 ust. 1 ustawy ochronie przyrody, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 98 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r., art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 do Paktu Praw Człowieka, art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji – zarzuty 4 – 7) byłaby co najmniej przedwczesna wobec braku prawidłowego przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego.

Ponieważ powyżej ujawnione błędy legły u podstaw wszystkich wydanych w sprawie aktów administracyjnych, a szczególnie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie wydane w sprawie decyzje i to postanowienie na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.