Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1501/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.59, 61ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2017 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz B. O. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. (dalej także "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania B. O. (dalej także "skarżącej") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (dalej także "Zarządu (Dzielnicy")) nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] na terenie Dzielnicy [...], utrzymało decyzję Zarządu w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. skarżąca zwróciła się do Zarządu Dzielnicy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] na terenie Dzielnicy [...] (dalej także odpowiednio "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji").

2. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Zarząd odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, stwierdzając niespełnienie się w sprawie warunków z art.61 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz.1073), dalej także "ustawy planistycznej", który to przepis uzależnia dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy od tego, aby teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo aby był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.). Organ I instancji ustalił w tym kontekście, co następuje:

(i) Teren inwestycji stanowi niezabudowaną działkę gruntu, oznaczoną w ewidencji gruntów częściowo jako lasy (symbol Ls), częściowo natomiast jako grunty zadrzewione i zakrzewione (symbol Lz). W myśl par.68 ust.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz.U. 2016, poz.1034), dalej także "rozporządzenie ewidencyjne", zarówno lasy, jak i grunty zadrzewione i zakrzewione stanowią grunty leśne.

(ii) W/w teren nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przy sporządzaniu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] (uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r.), dalej "plan z 1992 r.". O spełnieniu w/w warunku nie świadczy objęcie m.in. terenu inwestycji dużo późniejszą niż data uchwalenia planu z 1992 r. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r., wyrażającą zgodę na przeznaczenie w planie przedmiotowej działki na cele nieleśne, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, albowiem przywołanej decyzji nie można uznać za odnoszącą się do planu z 1992 r. (tj. wydaną przy jego sporządzaniu).

(iii) W tej sytuacji dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji jest uzależniona od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującego zmianę leśnego przeznaczenia działki skarżącej na cele nieleśne (z zachowaniem procedur wymaganych przez reżim ochrony gruntów leśnych).

3. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. skarżąca wniosła do SKO odwołanie od decyzji Zarządu z dnia [...] marca 2017 r. (za pośrednictwem SKO)., podnosząc że: (-) w planie z 1992 r. teren inwestycji znajdował się w obszarze M-21 o funkcji mieszkaniowo – obsługowej, (-) w/w plan przewidywał zgodę na odrolnienie, nie przewidywał natomiast zgody na odlesienie, (-) w aktualnie obowiązującym studium działka położona jest w obszarze funkcjonalnym M2.12 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

III. Jak wskazano powyżej, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. SKO rozpatrzyło odwołanie skarżącej od decyzji Zarządu Dzielnicy z dnia [...] marca 2017 r., utrzymując tę decyzję w mocy i w całości podzielając ocenę prawną sprawy, sformułowaną przez organ I instancji. Organ odwoławczy odnotował również, że w stosunku do przedmiotowego terenu odwołująca się próbowała już uzyskać warunki zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych. W tamtej sprawie została wydana decyzja odmowna Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. [...]. Powód wydania decyzji odmownej, jak i stan faktyczny, co do charakteru gruntu, wydanych zgód i kwestii planów był identyczny jak w niniejszej sprawie. Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2990/15 oddalił skargę, stwierdzając prawidłowość zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu zaś wyroku przedstawiono argumentację, jak w niniejszej sprawie. Wcześniej obowiązujący plan zagospodarowania nie był poprzedzony zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a tym samym nie został spełniony jeden z wymaganych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

IV. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2017 r., podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca wskazała ponadto, że: (-) przedmiotem jej żądania było ustalenie warunków zabudowy dla tej części działki, która została oznaczona w ewidencji gruntów, jako grunt zadrzewiony i zakrzewiony (symbol "Lz") i która nie podlega (w kontekście dopuszczalności inwestowania) obowiązkowi uprzedniego uzyskania przy sporządzaniu planu miejscowego stosownej zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, (-) co do zasady bowiem grunt zadrzewiony i zakrzewiony nie stanowi lasu w rozumieniu art.3 ustawy o lasach, albowiem nie posiada wymaganej przywołanym przepisem cechy przeznaczenia do produkcji leśnej, (-) przedmiotową część działki skarżącej należy zatem traktować jako grunt rolny, co stwierdza wprost decyzja SKO z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia podatku (jednocześnie zgoda na odrolnienie działki skarżącej została uzyskana przy sporządzaniu planu z 1992 r.), (-) brak przeznaczenia spornej części gruntu do produkcji leśnej potwierdza inna decyzja SKO, tj. decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r., określająca zadania skarżącej z zakresu gospodarki leśnej, odnosząca się wyłącznie do leśnej części działki.

V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza oraz utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy z dnia [...] marca 2017 r. wydane zostały z naruszeniem prawa, tj. art.53 ust.4 pkt 6 w związku z art.60 ust.1 i art.64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które to naruszenie polegało na rozpatrzeniu sprawy bez uzgodnienia decyzji z organem właściwym w zakresie ochrony gruntów leśnych.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2017 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek skarżącej, warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowalnej (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] na terenie Dzielnicy [...]). Rozpatrujące sprawę organy obu instancji uznały, iż żądania skarżącej nie można rozpatrzeć pozytywnie z uwagi na to, iż teren planowanej inwestycji nie spełnia warunków ustalonych w art.61 ust.1 pkt 4 ustawy, a tym samym realizacja inwestycji nie dałaby się pogodzić z reżimem ochronnym gruntów leśnych. Ocenę tę należy uznać za przedwczesną przede wszystkim z uwagi na zaniechanie przez organ I instancji przeprowadzenia obligatoryjnych uzgodnień, wymaganych na mocy art.53 ust.4 pkt 6 ustawy.

2. Jak to trafnie odnotował organ odwoławczy, kwestia ustalenia na wniosek skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, planowanej na tej samej działce, była już w przeszłości przedmiotem orzekania organów administracji oraz tut. Sądu (stosowny wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2012 r. rozpatrzono zatem odmownie decyzjami Zarządu Dzielnicy z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz SKO z dnia [...] lipca 2015 r. a skarga na ówczesną decyzję odwoławczą została następnie prawomocnie oddalona przez tut. Sąd wyrokiem z dnia [...] marca 2016 r.). Stwierdzić należy, iż w/w okoliczności nie można jednakże w sposób automatyczny postrzegać jako ukonstytuowania się stanu res iudicata (powagi rzeczy osądzonej) w materii ustalania na przedmiotowej nieruchomości warunków zabudowy dla jakiejkolwiek inwestycji budowalnej, który to stan miałby skutkować wykluczeniem dopuszczalności późniejszego wszczynania postępowania w tym przedmiocie (tak zresztą uznały organy rozpatrujące sprawę obecną, o czym świadczy niesięgnięcie przez nie do instytucji odmowy wszczęcia postępowania, uregulowanej w art.61a k.p.a.). O braku tożsamości obu wywołanych przez skarżącą, kolejnych spraw o ustalenie warunków zabudowy, ostatecznie przesądzającym o braku naruszenia stanu res iudicata w sprawie niniejszej, świadczy w pierwszej kolejności zróżnicowanie przedmiotów obu inwestycji (w pierwszym postępowaniu budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami w bryle budynku, w obecnie kontrolowanym postępowaniu budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego). Niezależnie od powyższej kwestii, za wiążącą na gruncie niniejszej sprawy w całości i jednocześnie prawidłową uznać należy ocenę przywołanego wyroku w zakresie, w którym tut. Sąd jednoznacznie przesądził, iż teren planowanej inwestycji nie uzyskał skutecznej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne przy uchwalaniu planu z 1992 r. (co nie oznacza automatycznie, w kontekście obecnie rozpatrywanej sprawy, iż teren inwestycji w całości nie spełnia kryteriów z art.61 ust.1 pkt 4 ustawy planistycznej, która ta kwestia stanowi istotę zawisłego przed Sądem sporu).

3. Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy planistycznej). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Poza sporem pozostaje to, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w ustawie warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 ustawy jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

4. Przyczyną odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącej w niniejszej sprawie było nieodpowiadanie przez wskazany przez zainteresowaną teren inwestycji kryteriom ustalonym w art.61 ust.1 pkt 4 ustawy planistycznej. Regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy planistycznej koresponduje z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz.1161). Celem tej regulacji jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą ich przeznaczenia, a nie blokowanie inwestycji służących rolniczemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, s. 522). Art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy planistycznej przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dotyczą one, po pierwsze braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz po drugie, objęcia terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Celem zamieszczenia w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy planistycznej sformułowania: "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" było to, aby decyzje o warunkach zabudowy, w przypadku braku planów, można było wydawać dla terenów, które zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów, jeżeli zgoda została uwzględniona w planach, które utraciły moc, tj. zmiana przeznaczenia tych gruntów została dokonana w tych planach (uchwała NSA z 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, ONSAiWSA 2013/2/20).

Stan faktyczny w niniejszej sprawie przedstawia się w ten sposób, iż w świetle zapisów w rejestrze gruntów na terenie inwestycji, tj. na działce nr [...] występują (na różnych częściach tej działki):

1) lasy (oznaczone symbolem LsVI) o powierzchni [...] m2 oraz

2) grunty zadrzewione i zakrzewione (oznaczone symbolem Lz) o powierzchni [...] m2.

Jak wskazano wcześniej, nie budzi w sprawie wątpliwości fakt, iż skarżąca nie może skutecznie powoływać się na fakt skutecznego przeprowadzenia procedury "odlesiającej" jej działkę przy okazji uchwalania planu z 1992 r., albowiem procedura taka nie została wówczas przeprowadzona, co wyczerpująco i ponad wszelką wątpliwość wykazał tut. Sąd w wyroku z dnia 17 marca 2016 r. i na którym to stanowisku słusznie stanęły w niniejszej sprawie organy. Nie może to jednakże automatycznie prowadzić do wniosku, iż cały teren inwestycji nie spełnia wymogów z art.61 ust.1 pkt 4 ustawy planistycznej, a to z uwagi na odzwierciedlone w ewidencji gruntów zróżnicowanie charakteru znajdujących się na tej działce użytków i wynikającą stąd konieczność ustalenia, czy cała działka podlega reżimowi ochrony gruntów leśnych.

Należy w tym kontekście odnotować w pierwszej kolejności to, iż stwierdzając samodzielnie niespełnienie się w sprawie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy planistycznej organy obu instancji nie uwzględniły tej okoliczności, że decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, o czym wyraźnie stanowi art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Z kolei stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 53 ust.5 ustawy planistycznej uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Z art.5 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku.

Proceduralną podstawę dokonywania uzgodnień w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, w tym także postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 106 k.p.a. W art. 106 § 1 k.p.a. ustawodawca wyraźnie oddzielił od siebie kompetencję organu właściwego do wydania opinii, uzgodnienia, czy też zgody od właściwości miejscowej, rzeczowej oraz instancyjnej organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Celem takiego współdziałania jest zapewnienie przez ustawodawcę udziału w postępowaniu podmiotom o wyspecjalizowanych kompetencjach, właściwych jedynie w określonym wycinku funkcjonowania administracji publicznej. Niejednokrotnie bowiem wydanie określonej decyzji administracyjnej, jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, skupia w sobie wiele problemów natury faktycznej i prawnej o skomplikowanym i różnorodnym charakterze. Z tych względów skutki niezasięgnięcia wymaganego prawem stanowiska innego organu uważa się za istotne. Postępowanie w tej części jest wadliwe, tak samo jak wydana w sprawie decyzja (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa -Poznań 1992 r., str. 259). Brak uzyskania przed wydaniem decyzji co do istoty wymaganego prawem materialnym stanowiska innego organu jest jedną z podstaw wznowieniowych o której stanowi art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Z przedstawionych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu. Nie były one bowiem upoważnione do samodzielnego rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia wstępnego, dochodząc do przekonania, że w sprawie nie został spełniony wymóg, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy planistycznej, bez uprzedniego uzgodnienia powstałego zagadnienia wstępnego z organem właściwym w zakresie ochrony gruntów leśnych.

Zakładać należy, że odstąpienie przez organ I instancji od dokonania nakazanych prawem uzgodnień było wynikiem oceny, iż w oczywisty sposób planowana inwestycja nie spełnia ustawowych przesłanek, niezbędnych do ustalania dla niej warunków zabudowy (tj. wymogów z art.61 ust.1 pkt 4 ustawy), a zatem że decyzja rozstrzygająca sprawę będzie orzeczeniem odmownym, zwolnionym z wymogu jego uzgadniania. Co do zasady stanowisko tego rodzaju znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym - por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 33/11, publ. LEX, w którym stwierdzono, że: "Uzgadnianiu podlegać powinien jedynie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy a nie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Z tych powodów, organ może wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy bez uprzedniego skierowania jej projektu do uzgodnienia.". Zasada ta nie mogła jednakże znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem wbrew stanowisku obu organów przesłanki do odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącej z racji nieodpowiadania przez teren inwestycji wymaganiom z art.61 ust.1 pkt 4 ustawy nie są pewne i zdecydowanie wymagają oceny organu wyspecjalizowanego w zakresie ochrony gruntów leśnych.

5. W konsekwencji w/w wywodów stwierdzić należy, iż istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do konieczności przesądzenia w kontekście wymogów z art.61 ust.1 pkt 4 ustawy planistycznej, czy tę część działki skarżącej, która stanowi grunty zadrzewione i zakrzewione ("Lz") należy traktować jako grunt leśny wymagający uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, tak jak to bezspornie ma miejsce w odniesieniu do drugiej części działki, stanowiącej las (symbol "Ls"). Uznanie, iż działce skarżącej należy przypisać taki właśnie, jednolity z punktu widzenia ochrony gruntów leśnych charakter, prowadziłoby nieuchronnie do wniosku, a to z racji niemożności zaprzeczenia faktowi, iż w odniesieniu do żadnej części działki skarżącej nie uzyskano w przeszłości, tj. na potrzeby uchwalania nieobowiązującego już planu z 1992 r., zgody na "odlesienie", iż przeszkoda polegająca na niespełnianiu przez teren inwestycji warunków z art.61 ust.1 pkt 4 ustawy dotyczy działki skarżącej w całości. Zdaniem Sądu jednakże przesądzenie tej kwestii nie może się obyć bez rozważenia (w pierwszej kolejności przez organ uzgadniający) następujących zagadnień:

Stosowanie art.61 ust.1 pkt ustawy planistycznej łączy się z obowiązkiem jednoznacznego ustalenia, jakie konkretnie grunty wymagają zgody na zmianę przeznaczenia z leśnego na nieleśne przy odwołaniu się do kryteriów określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z art.7 ust.1 i 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika jednoznacznie, iż zgody takiej wymagają wszystkie grunty leśne. Powyższe wywołuje konieczność zdefiniowania w/w pojęcia. Odnotować w tym kontekście należy, co następuje:

Stosowną definicję legalną pojęcia "grunty leśne" zawarł ustawodawca w art.2 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazując wprost, iż gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty:

1) określone jako lasy w przepisach o lasach;

2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej;

3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Bezspornie zasadnicze znaczenie we w/w katalogu posiadają wymienione w pkt 1 powyżej "grunty określone jako lasy w przepisach o lasach". Z art.3 ustawy o lasach wynika zatem, iż lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Zestawienie obu w/w przepisów umożliwia zatem zidentyfikowanie wszystkich rodzajów gruntów, do których bezpośrednie zastosowanie znajduje, przewidziany w art.7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na nieleśne (i które tym samym wypełniają łącznie zakres znaczeniowy pojęcia "grunty leśne" w rozumieniu w/w ustawy).

Odnotować następnie należy, iż pojęciem "grunty leśne" operuje również rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nadając mu jednakże znaczenie pokrywające się jedynie w części (tj. w odniesieniu do lasów w rozumieniu przepisów o lasach) z definicją sformułowaną w art.2 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie bowiem do §68 ust.2 rozporządzenia grunty leśne dzielą się na:

1) lasy, oznaczone symbolem - Ls;

2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz.

W/w pojęcia "Lasy, oznaczone symbolem – Ls" oraz "Grunty zadrzewione i zakrzewione – Lz" wyjaśniono w Załączniku nr 6 do rozporządzenia ("Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych") – pkt 1 ppkt 10 i 11 (tabela). Stosownie do powyższego:

W pkt 10 tabeli "Lasy – Ls" wskazano, iż: "Do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 oraz z 2016 r. poz. 422, 586, 903 i 1020)".

W pkt 11 tabeli "Grunty zadrzewione i zakrzewione – Lz" wskazano, iż: "Gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi są grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha, a także:

1) tereny torfowisk, pokrytych częściowo kępami krzewów i drzew karłowatych;

2) grunty porośnięte wikliną w stanie naturalnym oraz krzewiastymi formami wierzb w dolinach rzek i obniżeniach terenu;

3) przylegające do wód powierzchniowych grunty porośnięte drzewami lub krzewami, stanowiące biologiczną strefę ochronną cieków i zbiorników wodnych;

4) jary i wąwozy pokryte drzewami i krzewami w sposób naturalny lub sztuczny w celu zabezpieczenia przed erozją, niezaliczone do lasów;

5) wysypiska kamieni i gruzowiska porośnięte drzewami i krzewami;

6) skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi;

7) zadrzewione i zakrzewione tereny nieczynnych cmentarzy.".

W oparciu o zestawienie różniących się od siebie zakresów znaczeniowych pojęcia "grunty leśne", użytego w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w rozporządzeniu ewidencyjnym, należy wyprowadzić wniosek, iż zaewidencjonowanie danego gruntu jako "zadrzewionego i zakrzewionego (symbol "Lz")", pomimo tego, iż wystarczające do traktowania tego gruntu jako "gruntu leśnego" w rozumieniu §68 ust.2 rozporządzenia ewidencyjnego, nie jest równoznaczne z przyjęciem, iż grunt ten stanowi grunt leśny w rozumieniu art.2 ust.2 i art.7 ustawy o ochronie gruntów leśnych. Uznać należy, iż kwestia ta wymaga dopiero wnikliwego zbadania w szczególności w kontekście ustalenia, czy pomimo ewidencyjnego oznaczenia gruntu symbolem "Lz" (grunty zadrzewione i zakrzewione) grunt ten nie spełnia w istocie kryteriów lasu ("Ls"), wynikających z art.3 ustawy o lasach. Brak jest bowiem dostatecznych podstaw do przypisywania zapisowi ewidencyjnemu rozstrzygającego znaczenia w tym zakresie – por. w tym kontekście wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 64/14, publ. LEX, gdzie trafnie podniesiono, iż: "1. W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zapisy w ewidencji gruntów nie mają decydującego znaczenia dla dokonania oceny czy dany grunt jest gruntem leśnym, gdyż o tym decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy z 1991 r. o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych albo pozostałe przesłanki wymienione w art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. 2. Zapisy w ewidencji gruntów mają znaczenie dla kwalifikacji gruntów rolnych, gdyż w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano wprost, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W przypadku gruntów leśnych brak jest analogicznego zapisu, a ustawodawca w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odwołuje się do definicji gruntu leśnego zawartej w ustawie o lasach.).".

W konsekwencji powyższego postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, czy grunt oznaczony w ewidencji jako grunt zadrzewiony lub zakrzewiony o symbolu "Lz" (a zatem grunt należący do kategorii gruntów leśnych w rozumieniu §68 ust.2 rozporządzenia ewidencyjnego), jest jednocześnie gruntem leśnym w rozumieniu art.2 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z czym konsekwentnie łączyłby się obowiązek traktowania go jako wymagającego zgody na "odlesienie", nie może ograniczać się do wniosków, iż: (-) ewidencyjne oznaczenie gruntu symbolem "Lz" wyklucza automatycznie dopuszczalność uznania, iż grunt ten stanowi las ("Ls") w rozumieniu przepisów o lasach, (-) ewentualność spełnienia się w odniesieniu do gruntu "Lz" kryteriów, o których mowa w art.2 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych, należałoby rozważać tylko w kontekście posiadania przez grunt "Lz" charakteru gruntów wskazanych w art.2 ust.2 pkt 2 i 3, tj. gruntu zrekultywowanego dla potrzeb gospodarki leśnej albo pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Konsekwentnie zatem nie można podzielić stanowiska skarżącej, że sam fakt zaklasyfikowania jej gruntu jako terenu zadrzewionego i zakrzewionego, oznaczonego symbolem "Lz", należy traktować jako potwierdzenie rolnego a nie leśnego charakteru tego gruntu. Abstrahując już od wspomnianego wcześniej braku związania zapisami ewidencji przy wyjaśnianiu, czy dany grunt jest lasem, czy też nie (zasadę tę należy rozumieć w ten sposób, iż zaklasyfikowanie danego gruntu w ewidencji jako gruntu nieleśnego nie jest przeszkodą do ustalenia, że grunt ten w rzeczywistości ma charakter leśny) zauważyć należy, że rozporządzenie ewidencyjne wyraźnie wyodrębnia dwie odrębne kategorie gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, tj. grunty zadrzewione i zakrzewione na gruntach leśnych oznaczone symbolem "Ls" (§68 ust.2 pk 2 i Zał. nr 6 ust.1 ppkt 11) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem – "Lzr" (§68 ust.1 pkt 1 lit.g).

Nie przesądzając w najmniejszym stopniu wyniku ustaleń w tym zakresie, które dopiero winien będzie poczynić organ uzgadniający, podkreślić należy iż jednoznacznego wyjaśnienia wymaga w szczególności ta okoliczność, czy gruntowi skarżącej, oznaczonemu symbolem "Lz", można przypisać cechę przeznaczenia do produkcji leśnej, konieczną do uznania za las w świetle art.3 pkt 1 a ustawy o lasach w sytuacji, w której jak wynika z materiału dowodowego, teren "Lz" nie jest objęty decyzją, o której mowa w art.19 ust.3 ustawy o lasach (por. załączoną przez skarżącą decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]).

6. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ I instancji ponownie rozpatrzy wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, uwzględniając oceny sformułowane powyżej, tj. w pierwszej kolejności występując do właściwego organu o przeprowadzenie uzgodnień, o których mowa w art.53 ust.4 pkt 6 ustawy planistycznej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.b, art.135 i art.200 p.p.s.a.