Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 373/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku udrożnienia koryta rowu i odmowy nakazania przywrócenia stanu wody na gruncie do stanu poprzedniego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

W dniu 4 października 2000 r., na wniosek W.S. oraz H.L. , Wójt Gminy M. wszczął postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach o nr ewidencyjnych [...] ,[...] ,[...] w L. (stanowiących własność odpowiednio: działka nr [...] – J.J. działki nr [...], [...] K.B.-S. oraz A.S. ) ze szkodą dla działek o nr ewidencyjnych: [...] i [...] w L.

W ramach tego postępowania Wójt Gminy M. wydał dziewięć decyzji administracyjnych, które w konsekwencji ich zaskarżenia przez strony postępowania, zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. albo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Powyższa sprawa również była objęta kontrolą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z dnia 12 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 87/04 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 listopada 2003 r. (znak [...] ) i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w wyroku 7 listopada 2011r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 czerwca 2012 r. (nr [...] ) i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wójt Gminy M. decyzją z dnia 15.10.2014 r. (znak: [...] , orzekł o nałożeniu na J. i W.S. - współwłaścicieli działki nr [...] w L. gmina M. obowiązku udrożnienia znajdującego się na działce nr [...] koryta rowu na całej jego długości tj. na odcinku 25 mb, poprzez przywrócenie głębokości koryta tego rowu do głębokości od 0.5 m - 0.6 m.; nadto orzekł o nałożeniu na: S.L. D.P. W.S. , B. i A.D. , współwłaścicieli działki nr [...] /droga/ w L. gmina M. obowiązku: odmulenia przepustu pod drogą - działka nr [...] a także odmówił nakazania przywrócenia stanu wody na gruncie do stanu poprzedniego na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] położonych w L.

Od przedmiotowej decyzji strony wniosły odwołanie, wyrażając swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji, zarzucając naruszenie norm prawa procesowego i materialnego.

Zaskarżoną do Sądu decyzją, SKO w K. z dnia 20 stycznia 2015r., nr [...] , działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tj. Dz.U. 2012, poz. 145 ze zm.) oraz art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2013, poz. 267), utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło ustabilizowania stosunków wodnych na gruntach w skład których wchodzi szereg nieruchomości należących do różnych właścicieli. Sprawa jest prowadzona przez organ administracji samorządowej od 4.10.2000 r. z wniosku W.S. oraz H.L. Nie odwołując się do poprzednich rozstrzygnięć opartych na wskazówkach zawartych w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, organ odwoławczy uznał, że należy powołać wskazać na ostatnie zastrzeżenia zgłoszone w decyzji SKO z dnia 05.06.2014 r. (znak: [...] ) oraz ustalić, czy rozstrzygnięcia zawarte w wyroku WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1185/12) zostały w analizowanej decyzji Wójta Gminy M. uwzględnione.

W ocenie SKO, Wójt Gminy M. wystarczająco wyjaśnił powstałe wątpliwości. Kwestię wniosku S.L. i W.S. z dnia 4 października 2000 r. rozpatrzył w decyzji [...] z dnia 11 lutego 2014 r. wyjaśniając, iż: " w wykonaniu zalecenia Sądu ustalenia czy wniosek z dnia 4 października 2000 r. dotyczył także szkody na działce nr [...] , organ ustalił na podstawie złożonego wniosku do rut. Urzędu Gminy, że wniosek ten dotyczył również działki nr [...] ". Uznano również, że odnośnie podniesionego uchybienia dotyczącego rozpatrzenia lub nie wniosku wraz z załączonymi zdjęciami fotograficznymi (z dnia 6,10,11 czerwca 2013r.) J. i W.S,. z dnia 20 czerwca 2013 r., Urząd Gminy M. odniósł się do tego tematu, wskazując: "Odnosząc się do kwestii złożonego w dniu 20 czerwca 2013 r. wniosku Państwa J.S. W.S., organ ustalił, że wniosek ten nie pozostaje w związku z prowadzonym postępowaniem i w związku z tym nie powinien podlegać rozpatrzeniu łącznie z przedmiotową sprawą."

Następnie SKO wskazało, że zgodnie z wytycznymi WSA w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 7.11.2012r, w który wskazano, że w poprzednio prowadzonych postępowaniach w tej sprawie istnieje wielość spraw administracyjnych (...), Wójt Gminy M. postanowił połączyć trzy postępowania [...] ,[...] ,[...] dotyczące zakłócenia stosunków wodnych do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia (postanowienie [...] z dnia 25.02.2013r).

Wyjaśniono, że postępowanie [...] z wniosku W.S. i S.L dotyczyło zmian stosunków wodnych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] w L. (ze szkodą dla działek na [...] i [...] ). Postępowanie [...] z wniosku D.P. i S.L. dotyczyło zakłócenia stosunków wodnych na działce nr [...] w L . Postępowanie [...] z wniosku W.S. dotyczyło zakłócenia stosunków wodnych powstałych przez wstawienie rury w drodze - działka nr [...] w L. Z uwagi na połączenie ww. postępowań do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, organ nie wystąpił zgodnie z sugestią Sądu do właścicieli działek, na których powstały szkody w związku ze sugestią złożenia wniosku o wszczęcie postępowania na podstawie art. 29 prawa wodnego, także w stosunku do tych działek, ponieważ wszystkie te działki zostały objęte odrębnymi postępowaniami, które połączone zostały do rozpoznania w jednym postępowaniu administracyjnym. Połączenie tych postępowań pozwoliło organowi I instancji na całościowe rozwiązanie tego problemu, które sugerował WSA w swym wyroku z dnia 7.11.2012r. W wykonaniu zalecenia Sądu ustalenie, czy wniosek z dnia 4 października 2000r. dotyczył także szkody na działce nr [...] , organ ustalił na podstawie złożonego wniosku, że przedmiotowy wniosek dotyczył nie tylko szkody na działce nr [...] , ale również na działce nr [...] .

Podsumowując powyższe, "skład orzekający Kolegium przyjął za prawidłowe ustalenia w zaskarżonej decyzji kwestii, które wymagały jeszcze doprecyzowania".

Następnie organ odwoławczy powtórzył (dosłownie) za Wójtem Gminy M:

"Z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy wyłania się następujący stan faktyczny: przed 1997 r. rów przebiegający przez działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] , zasilał stawy położone na działce nr [...] obecnie [...] ,[...] ,[...] . Zasypując stawy właściciel działki nr [...] naruszył stosunki wodne ograniczając odpływ z rowu przebiegającego przez ww. działki spełnił wymóg sprecyzowany w Prawie wodnym w art.29 ust. 2 i 3 . Na wykonanie rurociągu właściciel dz. nr [...] ,[...] ,[...] otrzymał decyzję Starostwa Powiatowego w K. z dnia 05.10.2000r. Przez wykonanie rurociągu wraz ze studzienką i wylotem do rowu przydrożnego, właściciel działki nr [...] ,[...] zapewnił odpływ wód z istniejącego rowu na działkach nr [...] ,[...] Z czasem w rejonie wlotu do rurociągu zaczęły się gromadzić się odpady / gałęzie, trawa / hamujące wpływ wody do rurociągu. Zostało to spowodowane wyrwaniem z muru zabudowanej kraty. Ponadto jak ustalono przy wlocie do rurociągu nie wykonano zgodnie z operatem wodno - prawnym przyczółka wlotowego. Woda z rurociągu wypływała, co świadczy o jego drożności, ale ograniczonej. Otwór w murze ogrodzenia posiada nieregularny kształt o wymiarach 0.5 m x 0.5 m, a więc jest o mniejszym przekroju niż rurociąg 0.6 m średnicy. Zgodnie z pozwoleniem wodno-prawnym otwór winien posiadać parametry 1.0 m x 1.0 m. Organ ustalenia powyższe poczynił w oparciu o opinie biegłego Z.M. dotyczącej stosunków wodnych na działkach nr; [...] ,[...] ,[...] itd... . Również ekspertyza hydrologiczna sporządzona przez biegłego sądowego J.S. potwierdziła, że mur ogrodzeniowy zagłębiony na ok. 0.5 m w głąb i mały w nim przekrój przepływu do rurociągu spływowego powoduje, że woda zbiera się okresowo na działce Państwa S. Na podstawie opinii biegłego Z.M. organ ustalił również, iż poniżej muru ogrodzeniowego koryto rowu posiada nieregularny kształt, na odcinku ok.5.0 m szerokość w dnie wynosi 1.5 m, głębokości 1.0 m, nachylenie skarp zróżnicowane wynikające z nasypanego gruzu i ziemi. Środkowy odcinek / ok. 15 m / stanowi pas ok. 5 m szerokości, który nie został zasypany gruzem. Wysokość nasypu oscyluje w granicach 0.5 m - 0.8 m. W pozostawionym niezasypanym pasie, który stanowi naturalny teren przed nadsypaniem sączy się woda w kierunku rurociągu, górny odcinek ok. 10 m / do przepustu / stanowi kinetę głębokości 10-20 cm, którą płynie woda rozlewając się wzdłuż drogi. Przepust w drodze / dz. nr [...] /, która stanowi współwłasność sąsiadujących właścicieli jest całkowicie zamulony. Odcinek powyżej przepustu posiada następujące parametry przekroju: szerokość 0.8 m., głębokość 0.5 m - 0.6 m. Z uwagi na zamulenie przepustu woda przelewa się przez drogę zalewając lub podtapiając działki nr [...] i [...] . Działka nr [...] ze względu na wykonany nasyp jest chroniona przed ewentualnymi wezbraniami wody płynącej rowem. Zamulony przepust powoduje, że przy większych opadach woda zalewa część działki nr[...] . W stosunku do roku 2000, kiedy przepust był udrożniony nastąpiła radykalna zmiana stanu wód zarówno na działce nr [...] i [...] / droga / jak również na nienadsypanej części działki nr [...] . Przyczyn takiej zmiany stanu wód należy szukać w braku konserwacji rowu przez właścicieli działki nr [...] . Nie bez znaczenia jest też fakt częściowego zasypania rowu, co skutkuje zamuleniem przepustu i w konsekwencji doprowadza do zmiany stanu wody na działkach nr [...] i [...] ". Podsumowując powyższe, SKO przytaczając kolejny fragment uzasadnienia organu I instancji, stwierdziło: "iż na obszarze analizowanych działek istnieje przyczynowo-skutkowa zależność. Brak konserwacji zwłaszcza wlotu do rurociągu /dz. [...] ,[...] / skutkuje w czasie dużych opadów zalaniem lub podtopieniem najniższych partii działek nr [...] ,[...] . Stąd prawdopodobnie nastąpiły działania właścicieli działki nr [...] w postaci podniesienia terenu przez nadsypanie gruzu i ziemi. Takie działanie spowodowało, iż na odcinku około 10 m poniżej przepustu koryto zanika w stosunku do kształtu z 2000 r. Skutkiem tego jest zamulenie przepustu i zalewanie części działek nr [...] ,[...] co wskazuje na naruszenie ustawy Prawo wodne / art. 29 ust. 1 pkt 1 /.

Odnosząc się do tak ustalonego stanu faktycznego, biegły Z.M. w zaleceniach przedstawionych w opinii stwierdził, iż w związku z ewidentnym naruszeniem ustawy Prawo wodne art. 29 ust. 1 pkt 1 przez właścicieli działek nr [...] ,[...] ,[...] , należy nakazać przywrócenie stanu do okresu pierwotnego tj. z 2000 r. Właściciel działki nr [...] winien udrożnić rów zapewniając głębokość 0.5 m - 0.6 ni. Współwłaściciele drogi / działka nr [...] / winni być zobowiązani do odmulenia przepustu. Z kolei właściciel działki nr [...] i [...] musi wykonać oczyszczenie wlotu do rurociągu, powiększenie otworu w murze ogrodzeniowym do wymiarów 1.0 m x 1.0 m, założenie kraty, wykonanie wlotu do rurociągu, oczyszczenie rurociągu".

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że wydawane sukcesywnie decyzje Wójta Gminy M. , realizowały fachowe ustalenia biegłego w zakresie melioracji wodnych, prowadzące do ustabilizowania stosunków wodnych w wydzielonym terenie. Przeprowadzona przez Wójta Gminy M. w dniu 21.11.2013r. oraz w dniu 26.08.2014.r wizja lokalna potwierdziła, że "otwór w murze ogrodzeniowym działki nr [...] i [...] został powiększony do parametrów 0.7 m x 0.8 m , rów na działce nr [...] został udrożniony, woda swobodnie przepływa do zakrytego rurociągu znajdującego się na działce nr [...] , oczyszczono również rurociąg na działce nr [...] . Rów na działce nr [...] jest nadal zarośnięty i woda nie ma możliwości prawidłowego przepływu. Przepust pod drogą/dz. nr [...] /jest zamulony jak podczas wcześniejszych wizji. W związku ze stwierdzonymi podczas wizji zmianami, które zaszły w ostatnim czasie na przedmiotowym terenie, Wójt Gminy M. zwrócił się do biegłego Pana Z.M. z prośbą o wykonanie aktualizacji ekspertyzy dotyczącej stosunków wodnych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd... w L. Biegły w dniu 19 grudnia 2013r. sporządził aneks do opinii wykonanej wcześniej (...). W stosunku do zaleceń zawartych w pierwotnej opinii można przyjąć, iż zrealizowali je jedynie właściciele działek nr [...] ,[...] ,[...] . Dlatego organ I instancji odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu wody na tym gruncie z uwagi na wykonanie zaleceń przez właścicieli przedmiotowych działek, zgodnie z wydanymi w tym zakresie decyzjami Wójta Gminy M . Pozostaje do zrealizowania zalecenie dotyczące udrożnienia rowu na terenie działki nr [...] tj. na długości 25 mb. Dopiero po wykonaniu udrożnienia rowu można przystąpić do odmulenia przepustu".

W dalszej części uzasadnienia, SKO słowami organu i instancji, podkreśliło, "iż zrealizowane już zalecenia umożliwiają wykonanie udrożnienia rowu na działce nr [...] oraz oczyszczenie przepustu pod drogą / dz. nr [...] /, co oznacza rozwiązanie problemu w całości".

Na koniec powyższych ustaleń, SKO w konkluzji stwierdziło, że ww. czynności były przedmiotem rozstrzygnięć zawartych w decyzjach organu I instancji z dnia 11.02.2014 r. oraz zaskarżonej decyzji z dnia 15.10.2014 r. Analizując wydaną przez Wójta Gminy M. decyzję, w świetle przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Kolegium stwierdziło, że jest ona prawidłowa i zgodna z obowiązującym stanem prawnym, bowiem nałożenie na skarżącego S. obowiązku udrożnienia koryta rowu opiera się na brzmieniu art. 29 ustawy. Wskazano, że zgodnie z brzmieniem art. 9 pkt 19 lit. "a" ustawy zawierającego definicja ustawowe - do "urządzeń wodnych" zostały zaliczone m.in. "rowy". W konsekwencji, zgodnie z brzmienie art. 122 ustawy, należało uzyskać pozwolenie wodnoprawne na wykonanie nałożonych obowiązków.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do WSA w Krakowie przez J.S. i W.S. pismem z dnia 3 sierpnia 2015r. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. utrzymanie w mocy powielonej po raz koleiny wadliwej decyzji organu I instancji. Wskazano, że zaskarżona decyzja SKO zawiera mnóstwo błędów merytorycznych, sprzeczności z dowodami, dokumentami i wiele błędów logicznych. Przede wszystkim decyzja SKO opiera się jedynie na znikomej części zgromadzonych akt i materiałów dowodowych.

2. utrzymanie w mocy regulacji zawartej w art. 29 ustawy Prawo wodne wyłącznie

na niekorzyść skarżących i brak zobowiązania pozostałych stron do zasadniczej kwestii usunięcia przeszkód w odprowadzeniu ścieków i wód gruntowych (str. 2 decyzji SKO).

3. utrzymanie w mocy zobowiązania stron do odmulenia samowolnie wmontowanej rury i odprowadzenia ścieków i odprowadzenia wody i ścieków na działkę zamiast do rowu gminnego wzdłuż drogi dz. nr [...]

W ocenie skarżących, naruszenie stosunków wodnych nastąpiło bez ich winy, lecz na skutek zasypania i zabudowy stawów oraz nie wykonania ugody zatwierdzonej decyzją przez J.G. a następnie dalszych samowoli wykonanych przez J.G. , S.L. , i D.P. Skarżący wskazali na całkowite pominięcie i wyłączenie sprawy naruszania ich własności prywatnej przy rozważaniu "interesu społecznego" (decyzja SKO str. 3).

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Oceniając zaskarżoną decyzję wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Na wstępie zaakcentowania wymaga, że zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87; wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992 nr 3-4, poz. 95).

Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją, na co wskazuje art. 11 k.p.a.( vide wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1453/14.

Lektura zaskarżonej decyzji prowadzi do niezaprzeczalnego wniosku, że SKO w K. nie tylko nie skontrolowało rozstrzygnięcia organu I instancji, ale przede wszystkim nie dokonało merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wskazuje na to m.in. treść uzasadnienia kontrolowanej przez Sad decyzji z dnia 20 stycznia 2015r., które poza częścią faktograficzno-sprawozdawczą (do połowy 4 strony uzasadnienia), stanowi wierne odbicie treści uzasadnienia decyzji organu I instancji (treść uzasadnienia SKO od połowy strony 4 do strony 6 stanowi wprost przekopiowanie treści uzasadnienia organu I instancji).

W ocenie Sądu, SKO w K. przyjmując za prawidłowe ustalenia zawarte w decyzji Wójta Gminy, w żaden sposób nie uzasadniło swojego stanowiska, bezkrytycznie je powielając poprzez przekopiowanie do swojego rozstrzygnięcia. Taki sposób procedowania przez organ II instancji licuje z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego, mającymi swoje źródło w konstytucyjnej zasadzie państwa prawnego i z zaczerpniętej z prawa wspólnotowego zasadzie dobrej administracji.

Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjęta w grudniu 2000 r. w Nicei umieściła w katalogu zawartych w niej praw prawo do dobrej administracji (art. 41). Oznacza to, że prawem i to podstawowym obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów i instytucji Unii bezstronnego, zgodnego z prawem rozpatrzenia, bez zbędnej zwłoki, sprawy wniesionej do danego organu lub instytucji. Prawu temu towarzyszy Obowiązek organów i instytucji, a także wszystkich zatrudnionych w nich funkcjonariuszy, właściwego, zgodnego z prawem obywatela załatwienia sprawy. (Na temat prawa do dobrej administracji i zasady efektywnej dobrej administracji zob.: Prawo do dobrej administracji. Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego. Warszawa 23-25 września 2002, red. Z. Niewiadomski, Z. Cieślak, Warszawa 2003; S. Hambura, M. Muszyński, Karta Praw Podstawowych z komentarzem, Bielsko- Biała 2001, s. 174-179; Jerzy Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji (tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych), Warszawa 2002.

Niezależnie od powyższego należy podnieść, iż zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno spełniać szereg wymogów odnośnie treści i formy. W zakresie uzasadnienia faktycznego winno znaleźć się wyjaśnienie okoliczności wskazujących na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy pominął milczeniem podnoszone w odwołaniu zarzuty stron. Brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia rażącego. Takie działanie organu odwoławczego (organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia przepisów, a zarazem nie ustosunkowuje się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela.

Powyższe stanowi naruszenie art. 7, 77, 80, 107 § 3 oraz art.15 k.p.a.

Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 937/12, LEX nr 1264974). Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Natomiast w myśl postanowień § 2 tego artykułu organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących. Sąd orzeka zatem wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Z lektury akt niniejszej sprawy wynika, iż nie przesłano sądowi administracyjnemu kompletnych akt sprawy. W aktach przesłanych do sądu wraz z odpowiedzią na skargę Kolegium przesłało akta administracyjne zaczynające się opinią dotyczącą stosunków wodnych ww. działek (niewiadomej daty). W aktach tych brak jest jednak pełnego materiału dowodowego dotyczącego postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, w tym brak jest nawet wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie z dnia 4.10.2000r. Z nieznanych Sądowi powodów, SKO uznało za zasadne przekazanie Sądowi tylko części akt administracyjnych obejmujących jeden tom akt - segregator zawierający karty ponumerowane od 1 do 352 (k. [...] akt sądowych), podczas gdy z analiza przesłanego do Sądu materiału wykazuje, że już na dzień 24 stycznia 2013r. akta tej sprawy zawierały 1452 kolejno ponumerowanych kart (k. [...] akt administracyjnych) w trzech segregatorach (k.28 akt administracyjnych). Z opisu przesłanego Sadowi segregatora również wynika, że jest to tom III "sprawy dot. zakłócenia stosunków wodnych na nieruchomościach [...] ,[...] ,[...] itd... w miejscowości L ." Na podstawie przesłanych akt sprawy nie sposób jednoznacznie stwierdzić np. kiedy i na jakiej podstawie zostały włączone do materiału dowodowego znajdujące się tam opinie (k. [...] oraz [...] ), albo czy prawidłowo podmioty zobowiązane. Co więcej z postanowienia Wójta Gminy M. z 25.02.2013r. wynika, że na jego mocy połączone zostały do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia trzy postępowania [...] ,[...] ,[...] (k. [...] akt administracyjnych) – co oznacza, że w skład akt niniejszej sprawy powinny wchodzić materiały zgromadzone w dwóch pozostałych.

Podkreślić jeszcze raz należy zatem, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Powołany przepis statuuje zasadę, że w wyniku wniesienia za pośrednictwem organu skargi do sądu administracyjnego organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje sądowi tę skargę z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Z przedstawionej regulacji wynika, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd dokonując kontroli działalności organu administracji publicznej bierze pod uwagę te okoliczności, które wynikają z przedstawionych akt, a ponadto fakty powszechnie znane i wynikające z przeprowadzonego dowodu uzupełniającego z dokumentów (art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a.). Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 993/10 (Lex nr 745408) tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

W konsekwencji braku pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Z całą stanowczością podkreślić trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi. W rozpoznawanej sprawie akta nie pozwalają ustalić pełnego stanu faktycznego sprawy, wydają się być z znacznej części poukładane przypadkowo (niektóre pochodzą z innych akt – mają podwójną numerację), bez zachowania chronologicznego porządku ich sporządzania. Nie sposób nawet odnieść się do zarzutów skargi (np. co do treści wniosku, z którego ma wynikać, że przedmiotem żądania nie było "przywrócenia stanu wody na gruncie do stanu poprzedniego na działkach[...] ", lecz "wykonania warunków ugody przez następców prawnych – ugody zawartej z J.G. "), czy też zakresu orzekania przez organy wobec braku wniosków będących podstawą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

Co istotne nie budzi wątpliwości Sądu, że również Kolegium orzekało i wydało zaskarżoną decyzję nie mając całości akt sprawy. Świadczy o tym treść pisma organu I instancji z 19.11.2014r. (k [...] ) przekazującego odwołanie skarżących "wraz z aktami sprawy ponumerowanymi od 1-312".

Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją, musiały spowodować jej wyeliminowanie z porządku prawnego. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, 80 i 15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazania, co do dalszego postępowania, które organ odwoławczy winien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wynikają z poczynionych wyżej rozważań. W szczególności niezbędne będzie zgromadzenie przez SKO w K. całości akt sprawy, a następnie precyzyjne ustalenie (opisanie) stanu faktycznego i zastosowanie normy prawnej.

Ponieważ Sąd stwierdził przy wydawaniu decyzji naruszenie art. 7 i 77 § 1, 80, 107 §3 i 15 k.p.a., nie jest na obecnym etapie możliwa ocena zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.