Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 313/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 10, art. 16 ust. 2, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 sierpnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień,, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi publicznej i zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. ar


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta Ł. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji, polegającej na budowie ulicy dojazdowej z ciągiem pieszym w Ogrodzie S. w Ł., Starosta Ł. ustalił lokalizację drogi publicznej w obrębie ewidencyjnym Śródmieście na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w Ł. w obrębie Śródmieście, oznaczonych jako działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] (obręb nr [...]) na działki, oznaczone ewidencyjnymi numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Powszechna Spółdzielnia Spożywców S. w Ł. podnosząc, iż decyzja przewiduje plan podziału, należącej do Spółdzielni działki nr [...] oraz przejęcie na cele inwestycji działki nr [...] o powierzchni 456 m². Jak natomiast wynika z załączonej do decyzji mapki sytuacyjnej, planowany ciąg pieszy przebiega przez całą długość działki, należącej do Spółdzielni i dzieli ją na dwie nierówne części co powoduje, że nieruchomość znacznie traci na swojej wartości oraz na możliwości jej racjonalnego wykorzystania. Spółdzielnia podniosła, że ulegnie ograniczeniu swoboda funkcjonowania dwóch podmiotów gospodarczych, użytkujących na parterze budynku restaurację oraz kawiarnię, bowiem właśnie na znacznej części projektowanego ciągu użytkowano drogę dojazdową dla samochodów dostawczych oraz klientów S. Uruchomienie ciągu pieszego spowoduje, że dojazd ten stanie się niemożliwy przy jednoczesnym braku możliwości urządzenia go z jakiejkolwiek innej strony. Ponadto Spółdzielnia podważyła sens lokalizowania na terenie działki [...] wyłącznie ciągu pieszego ze względu na przebieg, oddalonej o 29,34 m i równoległej do planowanego, ciągu pieszego na ul. M., która również służy zapewnieniu ruchu pieszego.

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Ł. w dniu [...] wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą orzekł o uchyleniu w całości decyzji Starosty Ł. i umorzeniu postępowania administracyjnego przed organem I instancji jako bezprzedmiotowego. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy powołał się na treść art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2004 nr 204, poz. 2086 ze zm.). Organ odwoławczy powołując się ponadto na treść art. 7 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stwierdził, że z akt sprawy oraz danych zawartych we wniosku wynika, iż droga objęta lokalizacją nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych w trybie przewidzianym w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Z załączników graficznych wynika również, że lokalizowana droga nie leży w ciągu innej drogi publicznej, w związku z tym nie ma do niej zastosowania art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym, w ocenie organu, lokalizowana droga jest drogą wewnętrzną, a co za tym idzie nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Skoro zaś drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi, nie mogą być objęte trybem przewidzianym przez ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż zgodnie z treścią art. 1 ww. ustawy, ustawę tą stosuje się wyłącznie do inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych organ odwoławczy uznał, że prowadzenie przez organ I instancji postępowania w trybie przewidzianym przez ww. ustawę jest bezprzedmiotowe. Organ I instancji wydał bowiem decyzję na podstawie przepisów ww. ustawy w sytuacji, gdy nie miała ona zastosowania w sprawie. W związku z tym zastosowanie ma, w ocenie organu odwoławczego, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W powyższej sytuacji, zamiast przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należało zastosować przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na powyższą decyzję Gmina Miasto Ł. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k. p. a., oraz art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów tej ustawy wskazuje, że decyzja Starosty Ł. została wydana w oparciu o właściwe przepisy prawa, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.

Zdaniem strony skarżącej prawidłowa interpretacja przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzi do wniosku, że brak zaliczenia w odpowiednim trybie przygotowywanej inwestycji w postaci drogi publicznej do jednej z kategorii dróg publicznych nie jest przeszkodą do wydania decyzji o lokalizacji drogi, wydawanej w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Za taką wykładnią przemawia, zdaniem skarżącej, sformułowanie art. 1 ust. 1 tej ustawy. Skarżący wskazał także na art. 7 ust. 1 ustawy stwierdzając, że z powołanych oraz innych jej przepisów wynika, że jej celem jest określenie zasad i warunków przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a zatem szereg czynności, w tym zarówno o charakterze technicznym jak i prawnym. Żaden przepis prawa nie nakazuje, aby na etapie składania wniosku o wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi czy też wydawanie takiej decyzji miało już miejsce zaliczenie pewnej inwestycji do jednej z kategorii dróg. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniosła również, że analiza przepisów ustawy o drogach publicznych, w trybie której następuje zaliczenie do odpowiedniej kategorii dróg publicznych prowadzi do wniosku, że nadanie danej kategorii następuje wyłącznie po wybudowaniu drogi (odcinka drogi).

Zdaniem skarżącej, stanowisko organu odwoławczego, w myśl którego przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mają zastosowanie wyłącznie do dróg już zaliczonych do jednej z kategorii dróg publicznych, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, jak również nie uwzględnia motywów, jakie legły u podstaw uchwalenia powyższej ustawy. Jak bowiem wynika z uzasadnienia rządowego projektu do tej ustawy, jest ona regulacją służącą realizacji strategii gospodarczej rządu "Przedsiębiorczość – Rozwój – Praca" a w szczególności części zatytułowanej "Infrastruktura – klucz do rozwoju". Ma ona charakter specjalny, a jej działanie jest ograniczone w czasie. Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Nie może być mowy o uproszczonej procedurze w sytuacji, kiedy stawia się wnioskodawcy warunek, aby przygotowywana droga była zaliczona do jednej z kategorii dróg na etapie składania wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, czy też wydawania takiej decyzji. Zaliczenie takie nie jest bowiem, w ocenie skarżącej, możliwe w sytuacji, kiedy wnioskodawca nie dysponuje jeszcze nawet tytułem prawnym do planowanej drogi, dopiero bowiem na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nastąpi przeniesienie części własności nieruchomości na ten cel. Strona skarżąca uznała za nielogiczne zaliczenie prawnie do określonej kategorii czegoś, co jeszcze nie istnieje fizycznie. Ponadto, w jej ocenie istotny jest również fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie można wydać decyzji w oparciu przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec tego, że na obszarze obowiązuje plan miejscowy, w którym przedmiotowa droga jest zaplanowana. Ponadto, zgodnie z art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, badającego powołany przepis z punktu widzenia jego zgodności z Konstytucją, skarżąca uznała za oczywiste, że po wybudowaniu przedmiotowej drogi będzie uruchomiona procedura związana z jej zaliczeniem do kategorii dróg publicznych (gminnych) z uwagi na jej dostępność oraz spełnianie parametrów technicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, zauważył, że art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określając zakres jej stosowania wskazuje wprost, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie zaś z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg na podstawie ustawy o drogach publicznych. Zgadzając się z poglądami, wyrażonymi w przywołanym przez skarżącą orzecznictwie, organ podkreślił jednocześnie, że czym innym jest zastosowanie, przewidzianego przez ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do drogi budowanej w ciągu innej, istniejącej już drogi publicznej, oraz w przypadku rozbudowy istniejącej drogi publicznej określonej kategorii do parametrów drogi publicznej innej kategorii lub też budowy drogi, o której mowa w art. 4 a ustawy o drogach publicznych, co na gruncie obowiązujących przepisów jest dopuszczalne w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych. Czym innym jest jednak budowa zupełnie nowej drogi, do której nie ma zastosowania art. 10 ust. 4 i 5, a także drogi, w stosunku do której nie ma również zastosowania art. 4 a ustawy o drogach publicznych. Organ zauważył, że skarżąca dokonując wykładni celowościowej przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oparła się m. in. na uzasadnieniu projektu ww. ustawy, zaś dopiero ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych upraszcza procedury realizacji inwestycji drogowych m. in. w zakresie podziału i nabywania nieruchomości pod drogi publiczne, stanowiąc podstawę do przejścia ex lege prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2), jak również dokonania w procesie inwestycyjnym praktycznie nieodwracalnych zmian w zagospodarowaniu terenu. Zakres jej stosowania winien być zatem określony w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Takie właśnie określenie zawarto w art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy. W ocenie organu istotne jest, że stosowanie przepisów ww. ustawy w odniesieniu do dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych umożliwia zarządcom dróg uproszczenie procesu inwestycyjnego budowy dróg w odniesieniu do szerokiego zakresu inwestycji, polegających na rozbudowie, odbudowie czy też budowie nowych odcinków dróg w ciągu już istniejących dróg publicznych, a także budowy dróg, których sieć ustalono na podstawie art. 4 a ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem organu odwoławczego, dokonana przez skarżącego interpretacja przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia zakresu inwestycji, do których mają zastosowanie przepisy ww. ustawy. Ze względu na skutki prawne, jakie wiążą się z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, w szczególności ze względu na przejście ex lege prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, bez przewidzianej przez ustawę o gospodarce nieruchomościami procedury wywłaszczeniowej zakończonej odrębną decyzją administracyjną, w toku której dotychczasowy właściciel nieruchomości może skutecznie dochodzić swoich praw, biorąc czynny udział w postępowaniu, wykładnia ww. przepisów, dokonana przez skarżącą, jest w ocenie organu niedopuszczalna. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w bardzo poważnym zakresie ogranicza, a nawet uniemożliwia dotychczasowemu właścicielowi skuteczne dochodzenie swoich praw, w związku z powyższym, dokonując interpretacji wspomnianych przepisów, należy, w ocenie organu, uwzględnić interes prawny dotychczasowych właścicieli nieruchomości i unikać interpretacji, która prowadziłaby do rozszerzenia zakresu przedmiotowego ustawy.

W piśmie przygotowawczym z dnia [...] (data nadania w urzędzie pocztowym), skarżąca podniosła dodatkowo, iż cele ustawodawcy, realizowane w dacie uchwalenia ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ((Dz.U. nr 80, poz. 721) były aktualne również w dacie uchwalenia w dniu 18 października 2006r. jej nowelizacji (Dz.U. nr 220, poz. 1601). Za wadliwą uznała również, wyrażoną w odpowiedzi na skargę tezę o poważnym ograniczeniu a de facto uniemożliwieniu dotychczasowemu właścicielowi skuteczne dochodzenie swoich praw. Przepisy ustawy zawierają bowiem rozwiązania w zakresie możliwości odwołania się strony do organów II instancji oraz złożenia skargi do sądów administracyjnych. Ustawa reguluje także kwestie ustalania odszkodowania według zasad i trybu jak za wywłaszczone nieruchomości.

W ocenie skarżącej chybione jest również stanowisko, iż projektowana droga będzie drogą wewnętrzną. Droga o takich przymiotach, jak planowana nie może być bowiem drogą wewnętrzną, co zostało wyrażone m.in. w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Ł. z dnia [...] sygn. akt [...] w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Miasta R. M. nr [...] z dnia [...] Pogląd ten uzupełnia także, zdaniem skarżącej, argumentacja, wyrażona w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce – skarga nr 22531/05 a sprowadzająca się do tezy, że przeznaczenie prywatnego gruntu pod drogę ogólnodostępną i połączoną z siecią dróg publicznych prowadzi do faktycznego wywłaszczenia i musi skutkować przyznaniem stosownego odszkodowania. W ocenie skarżącej, pozwala to na próby zdefiniowania pojęcia drogi publicznej poprzez wskazanie jej podstawowych cech, niezależnie od formalnego zakwalifikowania jej do danej kategorii dróg.

W piśmie z dnia [...] Wojewoda Ł. wskazał, iż prezentowany przez organ pogląd prawny znalazł aprobatę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2008r., wydanym w sprawie o sygn. akt II 80/08. Treść uzasadnienia powołanego wyroku potwierdza stanowisko, iż dla realizacji inwestycji na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, konieczne jest uprzednie zaliczenie jej do jednej z kategorii dróg publicznych.

W piśmie z dnia [...] (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do doręczenia stronom postępowania kopii uzasadnienia powyższego wyroku. Wniosek wspomniany został przezeń cofnięty, na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008r., wobec wskazania, iż przedmiotowy wyrok, po dokonaniu jego anonimizacji, upubliczniony jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Uczestniczka postępowania – Spółdzielnia Spożywców S. w Ł. wniosła o oddalenie skargi.

Pozostali uczestnicy postępowania nie zajęli stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w kpa lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa materialnego lub też przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

Istota sporu w niniejszej sprawie, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, w jakich warunkach prawnych i faktycznych zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 80,poz. 721 ze zm.) oraz czy warunki te zostały w badanej sprawie spełnione, co w konsekwencji uzasadniałoby jej zastosowanie.

W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielić należy stanowisko wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Łd 80/08, iż powołana ustawa ma zastosowanie wyłącznie do dróg publicznych tj. zaliczonych do danej kategorii dróg w formie prawem przewidzianej.

Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, iż ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. nr 19 z 2007r., poz. 115 ze zm.), zwanych dalej "drogami", w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Tymczasem art. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

W stanie faktycznym sprawy inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji dla inwestycji pod nazwą "drogi – ulicy dojazdowej z ciągiem pieszym w Ogrodzie S. w Ł. (...)". Decyzja lokalizacyjna. Starosty Ł. z dnia [...] dotyczyła już "drogi publicznej – ulicy dojazdowej z ciągiem pieszym w Ogrodzie S. w Ł. (...)", nie określając wszakże kategorii lokalizowanej drogi, jednakże wskazując, iż wydzielone pod jej budowę działki, stanowiące własność osób trzecich, stają się z chwilą ustatecznienia się decyzji własnością Gminy Ł. (pkt 5 warunków przygotowania i realizacji inwestycji).

W ocenie Sądu, w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, niedopuszczalna jest już sama praktyka "doprecyzowywania" wniosku inwestora, bez jego aktywności w tym zakresie (wszak treść wniosku nie wskazywała w ogóle na charakter lokowanej drogi). Po wtóre: określenie "droga publiczna" uznane być musi za niewystarczające, w sytuacji, gdy ustalenie jej kategorii rodzi daleko idące skutki prawne.

Zwrócić należy bowiem uwagę na fakt, iż zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości, przy czym nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, zajęte pod drogę, stają się z mocy prawa własnością odpowiednio: Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. W sytuacji, gdy decyzja lokalizacyjna, jak w rozpoznawanej sprawie, nie przesądza nawet o kategorii lokalizowanej drogi, trudno zaś mówić o jakichkolwiek zmianach własnościowych. Nie jest bowiem jasne czyją własność stanowić mają wydzielone pod drogę działki (Skarbu Państwa, gminy, powiatu, województwa). Zapis, znajdujący się w punkcie 5. warunków przygotowania i realizacji inwestycji, w świetle treści rozstrzygnięcia organu I instancji, pozbawiony jest zatem podstaw prawnych.

Najistotniejszą wszakże w sprawie kwestię stanowi fakt, iż zestawienie treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z przywołaną wyżej regulacją ustawy o drogach publicznych, nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraźnie stanowi, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W tej sytuacji, bazując na przepisach ustawy o drogach publicznych, należy oceniać czy w danej sytuacji mamy do czynienia z drogą publiczną, aby móc realizować inwestycję na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku. Zajęcie przeciwnego stanowiska pozostawałoby w ewidentnej sprzeczności z jedną z podstawowych reguł wykładni językowej, która stwierdza, że "niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne" (por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, str. 400). Przyjmując pogląd prezentowany przez stronę skarżącą, część przepisu art. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, byłaby zbędna. Takie rozumowanie prowadziłoby do wniosku, że ustawodawca niepotrzebnie zawarł w treści przepisu art. 1 ustawy sformułowanie: "w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych". Nie ulega więc wątpliwości, że organ I instancji, jak i strona skarżąca, błędnie zinterpretowały przytoczony przepis, ponieważ nie uwzględniły wszystkich aspektów zawartego w nim unormowania. W konsekwencji organ I instancji niewłaściwie zastosował go do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie.

Faktem jest, iż z powołanego przez stronę skarżącą uzasadnienia do projektu ustawy (druk sejmowy IV Kadencji Nr 858), jak i z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006 roku (sygn. akt: K 23/05, publ. Dz. U. Nr 106, poz. 720) wynika, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (wówczas: krajowych jedynie), ma charakter epizodyczny (co, jak wynika z praktyki oraz systematycznego rozszerzania zakresu jej stosowania, dalekie jest wszakże od rzeczywistości) oraz ma na celu zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Tym niemniej, uproszczenie to sprowadza się m. in. do wyłączenia stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odpowiednim zakresie także przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przewiduje uproszczony tryb podziału nieruchomości, wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Wszystkie te wyłączenia i uproszczenia procedur wprost wynikają z przepisów prawa. Regulacje takie zawarte są na przykład w treści art. 10, art. 12 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z racji tego, że cytowana ustawa, ma na celu uproszczenie procedury przygotowania i realizacji inwestycji, nie można wszakże wyprowadzać wniosku, że uproszczenie ma charakter pełny i wyłącza stosowanie wszystkich innych odmiennych regulacji (że występuje bez ograniczeń). Stanowisko takie wyklucza więc uwzględnienie wykładni logicznej bądź funkcjonalnej w zakresie prowadzącym do wniosku, że w stanie faktycznym sprawy wyłączona jest regulacja ustawy o drogach publicznych. Ustawodawca w żadnym bowiem przepisie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie wyłączył stosowania ustawy o drogach publicznych, do nich właśnie ograniczając jej zastosowanie.

Na marginesie przy tym wskazać też należy, że również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący teren, na którym zlokalizowana ma być projektowana droga, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania miasta Ł., obszar urbanistyczny Śródmieście z wyłączeniem terenów zamkniętych (Dz.Urz.Woj.Łódzkiego z 2004r., nr 295, poz. 2456) nie określa jej kategorii.

Odnosząc się natomiast do przywołanego przez stronę skarżącą orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie przedmiot sporu nie dotyczył definicji drogi publicznej jako takiej, lecz określenia zakresu stosowania ustawy o szczególnym charakterze, odnoszącej się do tychże dróg. Konkluzja o konieczności uprzedniego zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma na celu jedynie określenie przedmiotowego zakresu jej stosowania.

Oznacza to, iż organ odwoławczy po stwierdzeniu, iż brak jest uchwały właściwego organu o zaliczeniu projektowanej drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, prawidłowo uznał prowadzone postępowanie za bezprzedmiotowe, orzekając, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.

A. B.