Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1939/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 234/17 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 234/17, po rozpoznaniu skargi M. W. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżąca wnioskiem z 6 października 2016 r. zwróciła się do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej udostępnienie rozstrzygnięć Burmistrza Miasta [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obejmującego granice administracyjne gminy [...] (miasto [...] oraz sołectwa [...],[...], [...]) podjętych na podstawie art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Burmistrz [...] decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...] odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie " [...]" zawierającym wnioskowane rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej określającej informację o oznaczeniu nieruchomości, zawartej w kolumnie zatytułowanej "Oznaczenie nieruchomości, której dotyczy wniosek", w wierszach nr [...] kolumny zatytułowanej "Treść wniosku", w wierszach nr [...] kolumny zatytułowanej "Rozstrzygnięcia wójta w sprawie rozpatrzenia wniosku" oraz w wierszach nr [...] kolumny zatytułowanej "Uwagi".

Wydając decyzję organ stwierdził, że udostępnienie skarżącej informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych dokumentem - stanowiących własność osób fizycznych - tj. numerów ewidencyjnych działek oraz ich położenia, naruszałoby prywatność właścicieli działek, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, ze zm., zwaną dalej: "u.d.i.p.") w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Zdaniem organu za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Wobec powyższego regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. sprzeciwia się udzieleniu wnioskodawcy informacji publicznej w takim zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2016 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji w sprawie odmowy udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji odmownej był art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, iż prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona wskutek ograniczeń prawa do uzyskania tej informacji, określonych w art. 5 ustawy.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji błędnie uznał, że należy odmówić skarżącej udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości, zawartej we wskazanych kolumnach i wierszach ww. dokumentu. Organ odwoławczy przychylił się w tej kwestii do stanowiska skarżącej, że oznaczenie nieruchomości przez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia nie jest informacją umożliwiającą choćby pośrednie zidentyfikowanie osoby fizycznej, a więc nie ma charakteru "danych osobowych" w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2 ww. ustawy, które mają interes prawny w tym zakresie. W judykaturze utrwalił się pogląd, że przedmiotem ewidencji gruntów i budynków są dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i 2 pkt 2 i 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Przy tym na żądanie wszystkich zainteresowanych w trybie art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo przedmiotowej.

Zdaniem Kolegium informacje, o których udostępnienie wnosiła skarżąca nie były informacjami, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wszystkie żądane przez skarżącą informacje znajdowały się w przedmiotowym dokumencie, a nie w operacie ewidencyjnym. Dlatego wbrew stanowisku organu I instancji nie ma bezpośredniej możliwości uzyskania danych osobowych właściciela nieruchomości na podstawie internetowego zbioru ksiąg wieczystych, do którego dostęp uzyskuje się wg numeru księgi wieczystej, a brak jest powszechnej bazy, w której można uzyskać dane osobowe osób na podstawie numeru ewidencyjnego działki. W tym stanie rzeczy ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji należy uznać za błędną, bowiem ustalenie personaliów właścicieli nieruchomości, które zostały wskazane w przedmiotowym dokumencie nie byłoby bardzo proste do osiągnięcia w przypadku posiadania numeru ewidencyjnego nieruchomości. Uzyskanie z ewidencji gruntów i budynków informacji na temat numeru księgi wieczystej dla wskazanej działki ewidencyjnej nie jest zatem oczywiste. W trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne na żądanie wszystkich zainteresowanych udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wnioskodawca musi wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej.

Wskazując na powyższe Kolegium, na postawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło powyższą decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji w sprawie odmowy udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej. Taka treść rozstrzygnięcia, jak wskazał organ, wynika z faktu, iż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Taka możliwość istnieje jedynie w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.), a samo udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną niepodejmowaną w postępowaniu administracyjnym. Umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza więc, że z momentem doręczenia decyzji Kolegium, organ I instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych - nie może odmówić skarżącej udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, jak w skarżonej decyzji. Z drugiej zaś strony treść rozstrzygnięcia decyzji Kolegium wynika z faktu, iż brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a więc zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., albowiem w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca podniosła, że o ile treść zaskarżonej decyzji Kolegium pozostaje dla niej w pełni jasna i zrozumiała, ma jednak obawy czy treść tej decyzji pozostaje równie jasna i zrozumiała dla dysponenta informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że pomimo wielu trafnych spostrzeżeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczących bezzasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji, podjętej przez organ odwoławczy próby "przymuszenia" organu I instancji do udostępnienia żądanej informacji, nie można ocenić jako zgodnej z prawem. Problem powielania przez organ zobowiązany decyzji o odmowie udostępniania informacji publicznej po kolejnych decyzjach kasatoryjnych organu odwoławczego i wbrew jego poglądowi, jest specyficzny dla spraw o udostępnienie informacji publicznej. Specyfika ta polega na tym, że organ odwoławczy nie może ani wydać decyzji reformatoryjnej, ani nie może sam informacji udzielić nie będąc jej posiadaczem i adresatem wniosku. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. należy więc stosować odpowiednio do charakteru tych spraw. Odpowiedniość ta polega na tym, że organ odwoławczy przekazuje sprawę organowi I instancji także wtedy, kiedy jego zdaniem niezasadnie przyjęto istnienie ograniczenia wynikającego z art. 5 u.d.i.p. Sąd podniósł, że art. 138 K.p.a. nie przewiduje w ogóle możliwości uchylenia decyzji pierwszoinstancyjej i umorzenia postępowania "w części". Takiej decyzji organu odwoławczego nie da się ocenić jako wyniku "odpowiedniego" zastosowania art. 138 K.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Co prawda art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., inaczej niż art. 138 § 2 K.p.a., nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania I instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części. Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona.

Sąd stwierdził, że wydana w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Kolegium uchylająca odmowną decyzję Burmistrza [...] i umarzająca postępowanie przed organem I instancji, oznacza, że przed organem I instancji nie toczy się żadne postępowanie wywołane wnioskiem skarżącej z 6 października 2016 r., wobec czego organ nie będzie miał, wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji, obowiązku podejmować jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych. Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację art. 138 § 2 K.p.a. Organ I instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym. W ten sposób konstytucyjne prawo do uzyskania informacji publicznej zostanie skarżącemu w odpowiedni sposób zagwarantowane, wbrew argumentacji skarżonego organu w uzasadnieniu jego decyzji. Brak jest także przy tym racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi, jako argument za posłużeniem się art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji w świetle powyższego przyjąć należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Dlatego też podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Jednocześnie Sąd podał, że objął kontrolą także decyzję organu I instancji uznając, że uchylenie tej, także wadliwej decyzji, jest konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Badana decyzja bowiem została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd podzielił poglądy organu odwoławczego, iż żądane przez skarżącą informacje są informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu trafnie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że oznaczenie nieruchomości przez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia nie jest informacją umożliwiającą łatwe zidentyfikowanie osoby fizycznej, a więc nie ma charakteru "danych osobowych" w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Końcowo Sąd wskazał, że organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej z pominięciem zaprezentowanego w swojej decyzji poglądu i uwzględni ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu wyroku.

Kolegium w złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1. bezpodstawne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., polegającym na wadliwym zastosowaniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało doprowadzić do umorzenia postępowania w całości, a co za tym idzie zwolnienia organu I instancji od dalszego procedowania, podczas gdy uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej - będące konsekwencją uznania przez organ odwoławczy, że odmowa udostępnienia informacji w stanie faktycznym sprawy była niezgodna z prawem - nie spowodowało niemożności ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza, że z chwilą doręczenia organowi I instancji decyzji o takiej treści, organ ten winien rozpatrzyć wniosek o udostępnienie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych - nie może odmówić skarżącej udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, która doprowadziła do wydania wcześniejszej decyzji odmownej, zaś konieczność orzeczenia w stanie faktycznym o umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej wynika z faktu, że brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji takiej oceny Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu o oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zamiast oddalić skargę w oparciu o dyspozycję art. 151 P.p.s.a.;

2. naruszeniu art. 134 § 2 P.p.s.a. i wynikającego z tego przepisu zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego (reformationis in peius) polegającym na:

orzeczeniu o uchyleniu korzystnej' dla skarżącej decyzji Kolegium umarzającej postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, w sytuacji gdy decyzja tej treści oznaczała, że dysponent informacji publicznej rozpatrując powtórnie wniosek o jej udostępnienie nie mógłby ponownie odmówić jej udostępnienia z powołaniem się na tą samą podstawę odmowy;

orzeczeniu o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium w sytuacji gdy skarżąca wnosiła o oddalenie skargi w całości.

W oparciu o powyższą podstawę kasacyjną Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wypada skonstatować, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie odnoszą się bezpośrednio do poprawności oceny wniosku o dostęp do informacji publicznej. W tym zakresie zachodzi bowiem jednolitość zapatrywań organu skarżącego kasacyjnie i Sądu I instancji. Kontrowersje budzi natomiast charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego w razie nie podzielenia przez ten organ stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczy to w szczególności sytuacji gdy treść żądania udostępnienia informacji publicznej jest jasna i nie wymaga doprecyzowania, nie zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, a organ odwoławczy nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji i nie ma możliwości jej udostępnienia. Odnosząc się do tej kwestii wypada – za Sądem I instancji – wskazać, iż powyższa kwestia budziła wątpliwości w doktrynie, których echem jest rozbieżność stanowisk zaprezentowana w tej kwestii przez organ skarżący kasacyjnie i Sąd I instancji (por: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 70; S. Szuster, M. Kłaczyński, Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Lex/el, 2003 r. uwagi do art. 16; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WP, 2016, uwagi do art. 16).

W owym sporze o sposób rozumienia kompetencji organu odwoławczego w sprawie dostępu do informacji publicznej wypada opowiedzieć się po stronie Sądu I instancji uznając, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy winien po uchyleniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej przekazać organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie zaś umorzyć postępowania o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jakkolwiek wydaje się, iż żadne z powyższych rozwiązań nie daje w pełni satysfakcjonujących rezultatów (por: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 71; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WP, 2016, uwagi do art. 16), a to z uwagi na specyfikę instytucji dostępu do informacji publicznej, a w szczególności sposobu jej udostępnienia, to jednak przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania po uchyleniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (art. 138 § 2 K.p.a.) cechuje większa pragmatyczność, przy mniejszej ilości doktrynalnych ograniczeń.

W powyższym zakresie należy bowiem przede wszystkim wskazać – na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji – iż postępowanie w przedmiocie udostępnienia na wniosek informacji publicznej (art. 10 u.d.i.p.) ma jednolity charakter, a w szczególności nie można w ujęciu zakresowym wyodrębnić jego części, w której następuje udostępnienie wnioskowanej informacji w formie czynności materialno – technicznej, od tej, w której następuje odmowa jej udostępnienia w formie decyzji, skoro postępowanie to dotyczy tej samej niepodzielnej informacji. Okoliczność, iż do niektórych rozstrzygnięć podejmowanych w toku tegoż postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 u.d.i.p.), nie może oznaczać podziału tego postępowania na dwie części. Powyższe ograniczenie w sposobie postrzegania postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej ma kapitalne znaczenie dla oceny decyzji o umorzeniu postępowania wydanej przez organ odwoławczy. Nie może ulegać wątpliwości – co trafnie akcentował Sąd I instancji – iż umorzenie postępowania w powyższy sposób oznacza, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, a więc brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotowego lub przedmiotowego), a wobec tego brak jest możliwości rozstrzygnięcia jej istoty. Ponadto umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, co z formalno – prawnego punktu widzenia oznacza jej zakończone. Z motywów zaskarżonej decyzji – które w całości zaakceptował Sąd I instancji – wynika, iż wolą organu odwoławczego nie było zakończenie sprawy z uwagi na formalny aspekt jej bezprzedmiotowości lecz jej kontynuowanie przez organ I instancji, który w dotychczasowym postępowaniu wadliwie ocenił przesłanki odmowy udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym wniosek o dostęp do tej informacji nie został dotychczas załatwiony. Z opisu oczekiwań organu odwoławczego wyrażonych w motywach zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż wolą tego organu jest powrót sprawy do organu I instancji i ponowne rozpoznanie wniosku przez ten organ. Z pewnością powyższe oczekiwanie bardziej odpowiada treści art. 138 § 2 K.p.a., a pozostaje w jaskrawej opozycji do umorzenia postępowania pierwszej instancji, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jakkolwiek uważa się powszechnie, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują związania wytycznymi organu odwoławczego dla dokonania przez organ I instancji czynności materialno – technicznej, to jednak wypada uznać, iż w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, jest on w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na treść art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. jest też związany oceną prawną organu odwoławczego co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Wszystko to obliguje podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ewentualna ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WP, 2016, uwagi do art. 16). Tym samym za nieprzekonywujące uznać należy argumenty skargi kasacyjnej odwołujące się do ewentualnego oportunizmu w działaniach organu I instancji, któremu przekazana została sprawa do ponownego rozpoznania. Poza tym aspekt ten znacząco nie różnicuje obu konkurencyjnych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego.

Wypada wprawdzie zgodzić się z argumentacją skarżącego kasacyjnie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy daremnie oczekiwać spełnienia wskazanej w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającej istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej należy założyć, iż to nie naruszenie przepisów postępowania ale prawa materialnego jest najczęstszym powodem uchylenia decyzji organu I instancji odmawiającej dostępu do informacji publicznej. Tym niemniej wypada wskazać, iż przesłankę stosowania art. 138 § 2 K.p.a. odwołującą się do konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającej istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy łączyć bardziej z preferowanym przez ustawodawcę zakresem kompetencji organu odwoławczego i podkreśleniem jego funkcji związanych z merytorycznym rozstrzyganiem spraw, a także z zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), podczas gdy esencją decyzji kasacyjnej uregulowanej w owym przepisie jest niemożność merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy organ ten dostrzega podstawy do załatwienia istoty tej sprawy (por.: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.BECK, W-wa 2012 r. s. 522). Specyfika postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej – w sytuacji gdy organ II instancji nie jest w posiadaniu informacji publicznej, której konieczność udostępnienia dostrzega, nie zgadzając się z decyzją organu I instancji odmawiającą dostępu do niej – odwołuje się do tego samego schematu regulacyjnego, w którym organ odwoławczy przez niedysponowanie informacją nie może jej udostępnić wnioskodawcy w drodze czynności materialno – technicznej, a jednocześnie nie widzi przeszkód do tego aby ta informacja została udostępniona przez jej dysponenta. Skarżący kasacyjnie odwołując się natomiast do stanowiska sądów administracyjnych opisujących wyjątkowy charakter regulacji art. 138 § 2 K.p.a. zdaje się nie dostrzegać powyższej specyfiki postępowania w sprawach informacji publicznej. Nieuprawnione jest zatem oczekiwanie prostego odwzorowania poglądów orzecznictwa i nauki prawa, wyrażonych na gruncie klasycznych spraw administracyjnych, do postępowania, którego przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej w trybie art. 10 u.d.i.p.

Analizując powyższe regulacje wypada dojść do wniosku, iż ta zawarta w art. 138 § 2 K.p.a. najbardziej odpowiada specyfice postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej i charakterowi decyzji kasacyjnej, w której organ odwoławczy dostrzega istnienie podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy (por.: wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Lu 507/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Nie budzi natomiast wątpliwości, iż organ odwoławczy nie ma kompetencji do wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. gdyż brak jest podstawy upoważniającej do dokonywania czynności materialno – technicznej decyzją administracyjną (por.: I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WP, 2016, uwagi do art. 16; wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym odwoływanie się w skardze kasacyjnej do art. 138 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i uregulowanej tam decyzji reformatoryjnej pozostaje bez związku z niniejszą sprawą.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 134 § 2 K.p.a., bowiem Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc co do zasady związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por.: wyrok NSA z 27 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 628/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego punktu widzenia nie można upatrywać naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść strony wyłącznie w tym, że wnosząc skargę strona domagała się jej oddalenia. Analiza uzasadnień zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku nie dostarcza natomiast informacji o różnicach w krytycznej ocenie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej. Natomiast bezpodstawne jest różnicowanie obu konkurencyjnych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego z punktu widzenia gwarancji uzyskania przez stronę dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, skoro skarżący kasacyjnie odwołuje się w tym zakresie jedynie do ewentualnego oportunizmu organu I instancji w udostępnieniu tejże informacji, pomijając gwarancyjny charakter zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.). Ponadto deprecjonując aspekt gwarancyjny decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a. skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać zdecydowanie poważniejszego niebezpieczeństwa dla uprawnień osoby wnioskującej o dostęp do informacji publicznej wynikającego z umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.