Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 133/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 138 par. 2, art. 138 par. 2a, art. 78
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 13 listopada 2020 r. E. B. (określana dalej jako "strona", "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza N. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...] w Gminie N., w obrębie geodezyjnym [...]

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] Burmistrz N. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji uznając, że nie zostały spełnione warunki określone przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), które wymagają aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz teren miał dostęp do drogi publicznej.

W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zwróciło uwagę na nieprawidłowość znajdującej się w aktach sprawy mapy oraz wyznaczonego na niej obszaru analizy, który nie obrazował wszystkich nieruchomości w nim położonych. Za zasadne Kolegium nakazało uwzględnić przy sporządzeniu nowej analizy także nieruchomości znajdujące się po drugiej stronie jeziora oraz zabudowy zagrodowej. Jednocześnie organ uznał, że dostęp do drogi publicznej przez ogólnie dostępną wewnętrzną drogę gminną wypełnia przesłankę dostępu terenu do drogi publicznej.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz N., powołując się na przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] odmówił ustalenia na rzecz E. B. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z urządzeniami budowlanymi, na terenie działki o numerze geodezyjnym [...] w obrębie [...] m. N., gm. N..

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że przyczyną odmowy jest niespełnienie przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz brak dostępu do drogi publicznej. Organ I instancji wyjaśnił, że obszar, w którym znajduje się objęty wnioskiem teren jest przede wszystkim wykorzystywany rolniczo, zaś zabudowa mieszkaniowa - znajdująca się co prawda w obszarze analizowanym - zlokalizowana jest w dalszej odległości (po drugiej stronie jeziora). Jednocześnie organ I instancji uznał, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, a za ten dostęp nie może być uznana działka nr [...] (wewnętrzna droga gminna), bowiem nie spełnia ona wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), gdzie minimalna dopuszczalna szerokość jezdni dla dojścia i dojazdu wynosi 5 m.

Od ww. decyzji strona wniosła odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a., poprzez wydanie przez organ decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, w której organ był związany wytycznymi znajdującymi się w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w treści której organ zobowiązany został do uwzględnienia m.in. faktu, iż teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej oraz, że zabudowa mieszkaniowa położona po drugiej stronie jeziora nowogardzkiego winna zostać uwzględniona przy przeprowadzeniu analizy, co zostało w całości pominięte i zignorowane przez organ i skutkowało wydaniem sprzecznej z tymi wytycznymi decyzji, która doprowadziła do zbędnej przewlekłości postępowania, albowiem z tylko sobie znanych powodów organ administracji publicznej, w całkowicie dowolny sposób, odmawia wnioskodawczyni wydania warunków zabudowy, pomimo braku faktycznych przeszkód prawnych, jak i oczywistej w swojej treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co ponadto doprowadza do rażącego naruszenia zaufania do władzy publicznej;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem przeprowadzona została niewłaściwa analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co doprowadziło do pominięcia na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czego następstwem było stwierdzenie, iż na terenie analizowanym znajduje się jedynie zabudowa zagrodowa oraz usługowa, jak i poprzez błędne oraz bezpodstawne uznanie, iż budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie planowanej inwestycji będzie naruszał zasadę dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego, jak i błędne oraz bezpodstawne uznanie, iż obszar analizowany jest terenem intensywnie rozwijającej się działalności usługowej, a przede wszystkim poprzez całkowite zignorowanie wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W efekcie rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), dalej określanej jako "u.p.z.p.", w zw. z art. 4 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), , decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Następnie organ uznał, że dołączenie do akt sprawy mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 potwierdza wykonanie przez organ I instancji zaleceń zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2021 r. Prawidłowo również wyznaczono i uwidoczniono na mapie obszar analizowany. Zdaniem Kolegium, ustalenie warunków zabudowy dla żądanej przez stronę zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie jest możliwe. Zasadnie natomiast strona podważa twierdzenia organu I instancji odnoszące się do niespełnienia warunku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), przy czym wobec niespełnienia przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) pozostaje to bez znaczenia dla trafności podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zagadnienia dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61. ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. organ przyjął, że "teren inwestycji", o którym mowa w przywołanym przepisie, oznacza działkę lub działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wystarczające dla uznania spełnienia tejże przesłanki będzie, aby choćby jedna z działek składających się na ów teren posiadała dostęp do drogi publicznej. Z kolei przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej może być więc albo bezpośredni (bezpośrednio przylegający do drogi publicznej), albo pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Kolegium za trafne uznało stwierdzenie organu I instancji o niespełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasady dobrego sąsiedztwa). Organ ustalił, że działka nr [...] stanowi grunt rolny, znajdujący się po południowej stronie jeziora n. Obszar ten jest zdominowany przez grunty rolne, zabudowę zagrodową oraz zabudowę o charakterze usługowym. Bezsprzecznie w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa (nie zagrodowa), dostępna względem terenu działki nr [...] z tej samej drogi publicznej, czy nawet sieci okolicznych dróg publicznych. Kolegium nie kwestionuje faktu, że po drugiej stronie jeziora n. na północ względem terenu działki nr [...] - występuje zabudowa mieszkaniowa, przy czym - co słusznie podkreślił organ I instancji - zabudowa ta znajduje się w zupełnie innej części miejscowości (o zurbanizowanym charakterze), oddalonym od działki nr [...] o ok. [...] m w linii prostej, a dodatkowo odseparowanym akwenem. Oddzielone jeziorem n. tereny miejscowości N. są zupełnie odmienne pod względem przestrzennym i bynajmniej nie tworzą urbanistycznej całości (są nad wyraz urbanistycznie różne). Ponadto, działki zabudowane budynkami o funkcji mieszkalnej nie mają dostępu nawet do pobliskich - względem działki nr [...] - dróg publicznych (innych niż ul. [...]

Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania sporządzonej analizy, jako zawierającej oparcie w urzędowej mapie ewidencyjnej. Autor analizy zasadnie wyjaśnił, że wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej na wnioskowanym terenie, z dala od miasta, zaburzy istniejący układ i ład przestrzenny, ponieważ układ urbanistyczny w tej części miasta jest klarowny - od strony N., wzdłuż ulicy [...], od północy występuje najpierw zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, następnie ogrody działkowe, a potem tereny rolnicze. Z kolei od południowej strony ul. [...] występuje najpierw zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, a następnie mocno rozwijająca się zabudowa usługowa i tereny rolnicze. Faktycznie taki stan pozwala przyjąć postawioną w analizie tezę o istnieniu klarownego podziału funkcji zabudowy na tym terenie.

Irrelewantne w kontekście spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa są także położone w obszarze analizowanym nieruchomości o funkcji zagrodowej (dz. nr [...]), w skład których oczywiście wchodzi zabudowa przeznaczona do zaspokojenia funkcji mieszkaniowych. Wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zagrodowa, służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., II OSK 316/13; wyrok WSA w Krakowie z 20 września 2019 r., II SA/Kr 701/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 20 października 2020 r., II SA/Rz 780/20).

Wobec niespełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - sprzeczność funkcji planowanej zabudowy - niemożliwym było pozytywne załatwienie wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, a w szczególności naruszenia przez organ I instancji art. 138 § 2 k.p.a., Kolegium wyjaśniło, że po pierwsze, organ I instancji nie jest związany zaleceniami organu odwoławczego - gdyż nie wynika to z treści tego przepisu; po drugie, organ I instancji - wbrew stanowisku strony - wykonał istotne zalecenia organu odwoławczego i przeprowadził analizę w pełnym zakresie, w oparciu o prawidłowe dokumenty źródłowe (mapy). Tym samym umożliwiło to pogłębione zbadanie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa w analizowanym obszarze i stwierdzenie, że mimo występowania w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji mieszkaniowej, czy zagrodowej, w dalszym ciągu nie jest możliwe uznanie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

E. B. zaskarżyła w całości opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego naruszenie i bezzasadne uznanie, iż ustalenie warunków zabudowy dla żądanej przez skarżącą zabudowy nie jest możliwe wobec niespełnienia przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa dostępna względem terenu działki nr [...] z tej samej drogi publicznej czy sieci okolicznych dróg publicznych w sytuacji, w której taki dostęp z sieci okolicznych dróg publicznych do zabudowy mieszkaniowej objętej obszarem analizowanym w rzeczywistości istnieje, jak i błędnego uznania, że wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej na wnioskowanym terenie, z dala od miasta zaburzy istniejący układ i ład przestrzenny, w sytuacji, w której taki wniosek oderwany jest w zupełności od stanu rzeczywistego (na terenach rolniczych w rzeczywistości prowadzona działalność rolnicza jest tylko w pewnym zakresie); Kolegium błędnie również przyjęło, że na tymże terenie istnieje mocno rozwijająca się zabudowa usługowa, która w rzeczywistości od wielu lat pozostaje w niezmienionej formie. Poza tym, SKO bezzasadnie uznało, iż zabudowa zagrodowa, która znajduje się na terenie analizowanym, spełnia funkcję przede wszystkim prowadzenia działalności gospodarczej, w sytuacji, w której w stanie faktycznym - aktualnie spełnia ona funkcję przede wszystkim mieszkaniową. Równie istotnym faktem jest to, iż w obszarze analizowanym - w niewielkiej odległości od działki nr [...] i po tej samej stronie akwenu, położonych jest 12 działek z przeznaczeniem budowlanym;

2) prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. poprzez jego naruszenie i błędne uznanie, iż organ I instancji nie jest związany zaleceniami organu odwoławczego - gdyż nie wynika to z treści tegoż przepisu, w sytuacji, w której w orzecznictwie przyjmuje się, iż niewykonanie wytycznych przez organ I instancji musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, z których pośrednio możliwe jest odkodowanie istnienia takiego obowiązku, jak i poprzez niezastosowania art. 138 § 2a k.p.a., w sytuacji w której z treści pierwszej decyzji Kolegium jednoznacznie wynikało, iż Burmistrz N. otrzymał wytyczne w zakresie interpretacji przepisów;

- art. 78 § 1 i § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego naruszenie i bezzasadne pominięcie dowodu z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] autorstwa mgr inż. arch. K. J., gdyż Kolegium uznało, iż z samego faktu, że analiza została oparta na prawidłowej mapie i nie budzi najmniejszych wątpliwości organu odwoławczego, należy nie uwzględnić tegoż dowodu, co w świetle całości postępowania (rozumianego szeroko - łącznie z pierwszą decyzją SKO) jawi się jednoznacznie jako błąd procesowy organu odwoławczego, albowiem analiza przedstawiona przez skarżącą wskazuje, iż w rzeczywistości istnieje możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, tym samym nie można w świetle sprawy mówić, iż żądanie przeprowadzenia tego wniosku dowodowego dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (albowiem wnioskowany dowód przedstawia zupełnie inny wynik niż analiza przeprowadzona przez organ I instancji), jak i niewątpliwie ma on znaczenie dla sprawy.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonej decyzji;

2) o rozważenie, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. Burmistrza N. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia;

3) w przypadku uwzględnienia skargi, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie dwóch tygodni;

4) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca wskazała, że Kolegium błędnie uznało, że obszar stanowiący obszar analizy zdominowany jest przez grunty rolne, zabudowę zagrodową oraz zabudowę o charakterze usługowym. Otóż w niewielkiej odległości od działki skarżącej (również po południowej stronie jeziora nowogardzkiego) znajduje się 12 działek budowlanych, które w całości zostały pominięte.

Niezależnie od powyższego, nie można również pominąć obszaru zabudowanego zabudową mieszkaniową, która znajduje się po drugiej stronie jeziora n. . Co więcej, takie samo stanowisko wyraziło SKO w decyzji z dnia [...] maja 2021 r., gdzie stwierdziło wprost, iż "Kolegium zauważa, że przy spełnieniu wymogu kontynuacji funkcji organ I instancji pominął zabudowę mieszkaniową położoną po drugiej stronie jeziora n. . Położone tam działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, dla których planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji. Bez znaczenia przy tym jest, że wymienione powyżej działki oddziela od terenu inwestycji akwen wodny - działki te pozostają w granicach obszaru analizy urbanistycznej i istniejącą na nich zabudowę należy uwzględnić przy przeprowadzeniu analizy" (s. 4 decyzji z dnia [...] maja 2021 r.). Zdaniem skarżącej, warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, a akwen wodny nie stanowi w tym wypadku przesłanki do dowolnego odrzucenia zabudowań, które znajdują się po jego drugiej stronie. Co więcej, to właśnie uwzględnienie całości zabudowań - po obydwu brzegach jeziora n. pozwoli na właściwą analizę kontynuacji funkcji, albowiem skoro zabudowa ta znajduje się w obszarze analizowanym, to niewątpliwie szeroko rozumiana kontynuacja funkcji ma istotne znaczenie dla zasady dobrego sąsiedztwa. Skarżąca nie zgadza się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, jakoby zabudowa mieszkaniowa znajdująca się po północnej stronie jeziora n. nie była dostępna z siedzi okolicznych dróg publicznych. Otóż nawet pobieżna analiza jakiejkolwiek mapy miasta N., w której uwzględniona została sieć dróg wskazuje, iż niewątpliwie strona południowa, jak strona północna jeziora N. są połączone ze sobą siecią dróg publicznych, które stanowią ciąg komunikacyjny w tymże mieście.

W ocenie skarżącej, kwestia urbanistycznej całości podnoszona w orzecznictwie odnosi się do całości obszaru analizowanego - który właśnie tę całość tworzy, i w tym obszarze znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy.

Nadto, duża część działek posiadających status działek rolnych, faktycznie jest takimi działkami jedynie formalnie, gdyż nie jest prowadzona na ich terenie działalność rolnicza.

Dodatkowo skarżąca przyznała, że zabudowa zagrodowa jest inną zabudową niż mieszkaniowa, to jednakże również ona niewątpliwie spełnia funkcję mieszkaniową. Tym niemniej wniosek o wydanie warunków zabudowy należy traktować indywidualnie. Funkcja, którą spełnia zabudowa zagrodowa to z jednej strony prowadzenie przez rolnika działalności gospodarczej, ale nie mniej istotna jest funkcja mieszkaniowa, a co więcej - w aktualnym stanie faktycznym sprawy - jest to funkcja przede wszystkim mieszkaniowa.

W ocenie skarżącej, za wydaniem warunków zabudowy przemawia również pewna ugruntowana praktyka zabudowy terenów podmiejskich. N. nie jest miejscowością o charakterze rolniczym, zaś tereny rolnicze stanowią de facto pewną historyczną pozostałość i duża część tych ziem leży "odłogiem", a jej właściciele czekają na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie wniosku skarżącej, albowiem sami planują inwestycje budowlane - mieszkaniowe. Naturalnym stanem rzeczy (czy raczej procesem) jest rozszerzenie zabudowy jednorodzinnej w okolicach ośrodków miejskich. Oczywiście ten fakt sam w sobie nie może stanowić przesłanki do uznania za spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jednakże mając na uwadze, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna, jak i zagrodowa, jest dodatkową argumentacją, która winna wskazywać na słuszność wniosku skarżącej.

Rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa, a w związku z tym i kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zdaniem skarżącej, należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela (czy inwestora) po to, by mogła być zachowana wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, jak i tego, aby poszanowanie znalazła szeroka ochrona konstytucyjnego prawa własności.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania skarżąca podała, że choć na gruncie k.p.a. nie ma przepisu, który wprost wskazywałby na związanie organu I instancji wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to jednak niewykonanie tych wytycznych przez organ I instancji musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, z których pośrednio możliwe jest odkodowanie istnienia takiego obowiązku. Co więcej, istnieje również art. 138 § 2a k.p.a., który wskazuje na kwestie wykładni przepisów prawa, które mogą być zastosowane w sprawie i niewątpliwie w tym wypadku pierwsza decyzja SKO z dnia [...] maja 2021 r. jednoznacznie wskazywała, jak Burmistrz N. winien interpretować przepisy u.p.z.p. W świetle niniejszej sprawy zarzut skarżącej wydaje się jeszcze bardziej zasadny, albowiem takie a nie inne postępowanie organu administracji publicznej może być powielane właściwie w nieskończoność, albowiem nie będzie nigdy rodziło negatywnych konsekwencji, czy zwyczajnie nie będzie wiążące dla takiego organu, który ze znanych sobie przyczyn - nie chce zadość uczynić słusznemu wnioskowi strony.

W ocenie skarżącej, Kolegium bezzasadnie nie uwzględniło żądania skarżącej w zakresie dopuszczenia oraz przeprowadzenia dowodu z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] autorstwa mgr inż. arch. K. J..

Do skargi strona dołączyła m.in. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] oraz dokumentację zdjęciową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wraz z pismem z dnia 19 stycznia 2022 r. stanowiącym uzupełnienie skargi strona dołączyła dokumenty świadczące o tym, że w odległości ok. 190 metrów od działki skarżącej znajdują się działki budowlane z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolno stojącą lub bliźniaczą (z dopuszczeniem funkcji usługowej), co zostało jednoznacznie wskazane w planie zagospodarowania przestrzennego dla obrębu N. - "O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...] w Gminie N., w obrębie geodezyjnym [...]

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dla wydania decyzji określającej zasady zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie warunki. Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 ustawy przesłanka kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej określanego jako "rozporządzenie", w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Niewątpliwie sporządzenie tego dokumentu ma więc fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób prawidłowy, a wyciągnięte na jej podstawie wnioski przez organy orzekające są niewadliwe.

Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie stanowi kwestia, czy spełniona została przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. przesłanka kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (zasada dobrego sąsiedztwa), umożliwiająca określenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Z analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy wynika m.in., że prawidłowo zakreślony obszar analizowany wokół nieruchomości na której miałby zostać zrealizowany budynek mieszkalny jednorodzinny z wbudowanym garażem, obejmuje różne obręby miasta N. i posiada niejednolity sposób zabudowy i zagospodarowania. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] miasta N. (po drugiej stronie jeziora n. ), zabudowa zagrodowa na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb [...] miasta N., zabudowa usługowa i zabudowa produkcyjna na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...]. Pozostałe działki są niezabudowane.

Zdaniem Sądu, okoliczność, że w danym obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji zbliżonej ze wskazaną we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie jest wystarczająca do wydania oczekiwanej decyzji. Niejednokrotnie bowiem w ramach tego samego obszaru analizowanego, wytyczonego według zasad przewidzianych przez § 3 ust. 2 rozporządzenia, mogą wystąpić różne formy zabudowy, należące do odrębnych układów funkcjonalnych i architektonicznych. Nie można przyjąć, jak zdaje się to sugerować strona w uzasadnieniu skargi, że obszar analizowany stanowić miałby jeden obszar urbanistyczny. W ramach obszaru analizowanego mogą występować obszary o odmiennych charakterach, np. gdy oddziela je droga, czy też uwarunkowania naturalne jak rzeka lub akwen wodny. Taka sytuacja wystąpiła również w niniejszej sprawie.

Przekonujące są wnioski przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji oraz przez autora analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, że jedyne, występujące w obszarze analizowanym działki o zabudowie mieszkaniowej. znajdują się po drugiej stronie jeziora n. , należą do innej części miasta ze swoistym układem przestrzenno-komunikacyjnych i nie mają żadnego powiązania z terenem inwestycji. Jak już wskazano wyżej, istnienie w obszarze analizowanym zabudowy o tożsamej funkcji z tą, która została przedstawiona we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie jest wystarczającą przesłanką do pozytywnego jego rozpatrzenia. Podkreślić w tym miejscu należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, ma być już zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że żadna z działek znajdujących się po drugiej stronie jeziora nie może stanowić odniesienia do ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], bowiem nie są one dostępne z tej samej drogi publicznej.

W części orzecznictwa co prawda przyjmuje się, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie musi być zawsze rozumiana dosłownie, szczególnie w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18). Tym niemniej w rozpoznawanej sprawie organ w sposób przekonujący uzasadnił dlaczego przyjął, że znajdująca się po drugiej stronie jeziora, oddalona o kilkaset metrów, skoncentrowana na tej części zabudowa mieszkaniowa, nie tworzyłaby z planowaną zabudową na działce nr [...] urbanistycznej całości. Działki te nie tylko nie są dostępne z tej samej drogi publicznej w odniesieniu do działki nr [...], nawet gdyby dostęp ten rozumieć nieco szerzej, niż wskazuje na to określony wymogiem przepisu prawa, tj. dostęp "z tej samej drogi publicznej". Prawidłowo bowiem wyznaczony i analizowany obszar nie obejmuje swym zakresem nawet sieci dróg publicznych, które łączyłyby działkę nr [...] z działkami o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], mającymi, według skarżącej, stanowić punkt odniesienia dla ustalenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zatem oczekiwanie skarżącej aby uwzględnić rodzaj zabudowań na działkach położonych po drugiej stronie jeziora po pierwsze, prowadziłby do całkowitego pominięcia ustawowo określonej przesłanki dostępności z tej samej drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a po drugie, nie znajdował uzasadnienia w kontekście istniejących, całkowicie różnych sposobów zagospodarowania terenów znajdujących się po przeciwległych stronach jeziora n. .

Zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że nie mogła stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji istniejąca zabudowa zagrodowa na działkach o nr ew. [...] i [...]. W orzecznictwie sądowym niejednokrotnie wyjaśniano, że zabudowa zagrodowa nie może stanowić wzorca dla ustalenia warunków dla zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej. Za zabudowę zagrodową uznaje się wszelkie obiekty pozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym w znaczeniu określonym w art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, w którym mowa w szczególności o gruntach rolnych wraz z budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem stanowiącymi lub mogącymi stanowić zorganizowaną całość gospodarczą (por. wyroki NSA: z 21 maja 2020 r., II OSK 593/19; z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17). Zabudowa zagrodowa w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa (zob. wyroki NSA z 14 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07; z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 672/13; z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 143/14; z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1068/17). Jednocześnie wskazuje się, że tak rozumiana zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa w powyższym rozumieniu stanowi zatem zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza (wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07). Czym innym jest zabudowa mieszkaniowa w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a czym innym zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, w ramach której występują także budynki mieszkalne. Służą one jednak zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika, są więc związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest więc tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 944/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 471/17). Zarówno z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, charakteru planowanej zabudowy oraz wyjaśnień skarżącej, nie wynika aby będący przedmiotem wniosku dom jednorodzinny posiadał jakiekolwiek powiązanie funkcjonalne z prowadzeniem gospodarstwa rolnego lub hodowlanego.

Nie są również trafne argumenty skarżącej, która szansy pozytywnego rozpoznania jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy upatruje w możliwości uwzględnienia istniejących w dość bliskim sąsiedztwie działek przeznaczonych na zabudowę mieszkaniową, zgodnie z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przytoczone wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują, że ustalenie warunków zabudowy następuje z uwzględnieniem istniejącej już zabudowy na działkach sąsiednich (art. 61 ust. 1 pkt 1). Niezgodne z tą regulacją byłoby określanie warunków zabudowy w odniesieniu do nieistniejących inwestycji, czy też przeznaczenia w planie sąsiednich nieruchomości. Dopiero ewentualne zrealizowanie legalnej zabudowy o funkcji mieszkaniowej, jednorodzinnej na terenach sąsiednich umożliwić może uwzględnienie ich przy rozpatrywaniu wniosku tożsamego z tym, który był przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, o ile prawodawca lokalny nie określi do tego czasu sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącej planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając zarzut skargi naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ I instancji nie jest związany zaleceniami organu odwoławczego, a wynikającymi z wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2021 r., celowym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Przytoczone przepisy prawa nie statuują zasady bezwzględnego związania organu I instancji wskazaniami organu odwoławczego wyrażonymi w decyzji kasacyjnej. Ponadto, nawet organ II instancji może odstąpić od swojego dotychczasowego stanowiska prezentowanego w podobnych lub nawet w tej samej sprawie, przy czym powinien w sposób jasny wyjaśnić tego przyczyny. Zdaniem Sądu, najistotniejsze pozostaje jednak to, aby ostateczny wynik rozstrzygnięcia odpowiadał przepisom prawa. Temu ma służyć prowadzenie postępowania administracyjnego, aby w efekcie poczynionych ustaleń stanu faktycznego dokonać prawidłowej wykładni obowiązujących norm prawa i je właściwie zastosować.

W ocenie Sądu, uzupełnienie materiału dowodowego mającego stanowić podstawę do dokonania prawidłowej analizy urbanistycznej o należytą mapę i wyznaczenie na niej obszaru analizowanego, zgodnego z przepisami rozporządzenia, zostało prawidłowo zrealizowane przez organ I instancji, według zaleceń wynikających z decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2021 r. Po usunięciu ww. braków organ I instancji przeprowadził ponowną ocenę stanu zagospodarowania nieruchomości gruntowych na analizowanym obszarze, obejmującą również działki położone po przeciwnej stronie jeziora n. w stosunku do miejsca położenia działki skarżącej, uwzględniając przy tym zasady wynikające z przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Opisane działanie organu I jak i II instancji doprowadziło ostatecznie do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. To zaś oznacza, że brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a.

Zdaniem Sądu, oceniając wartość dowodową wyników analizy funkcji cech i zagospodarowania terenu uwzględnionej przy formułowaniu decyzji organu I instancji, zasadnie Kolegium przyjęło, że jest ona sporządzona w oparciu o niewadliwe ustalenia stanu faktycznego i prawnego, nie zawiera błędów lub braków i jest przekonująca w zakresie końcowych wniosków. W takim przypadku Kolegium nie miało obowiązku uwzględnienia żądania strony i przeprowadzenia dowodu z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] autorstwa mgr inż. arch. K. J., przedłożonego przez stronę skarżącą w trakcie postępowania. Art. 78 k.p.a. stanowi bowiem, że:

§ 1. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

§ 2. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Skoro przeprowadzenie postępowania dowodowego nie miało być ukierunkowane na podważenie przyjętych przez organ ustaleń stanu faktycznego, lecz jedynie na poparcie odmiennej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, to organ mógł dowód zgłoszony przez stronę pominąć. Jak wskazuje się w orzecznictwie, uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Włączenie określonego źródła dowodowego do postępowania wyjaśniającego ma na celu uzyskanie określonego środka dowodowego, czyli dowodu istnienia lub nieistnienia określonego faktu, albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II GSK 303/08).

Podsumowując, zarzuty skargi okazały się niezasadne, zaś Sąd z urzędu nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które skutkować miałyby uwzględnieniem skargi i usunięciem z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), skarga została oddalona.