Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 553/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2016r. [...] wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego, położonej na działce nr [...], ark. [...], obręb Starołęka, położonej w Poznaniu przy ul. [...].

Prezydent Miasta Poznania decyzją nr [...] z dnia 9.08.2016r. ustalił warunki zabudowy dla tego zamierzenia. W decyzji wskazano m.in., że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, iż wnioskowana inwestycja spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa zarówno co do funkcji jak i podstawowych parametrów budynku. W analizie stanowiącej załącznik do ww. decyzji organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję usługową występującą w analizowanym obszarze, ponieważ na działce nr [...](ul. [...]a [...]) znajduje się zespół budynków usługowych.

Odwołanie od tej decyzji złożyli [...] [...]a i [...] [...]a, zarzucając, że:

1. decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących warunków technicznych,

2. analiza urbanistyczna wskazała na średni wskaźnik zabudowy na 9% a mimo to ustalono warunki dla tego zamierzenia na znacznie przekroczonym poziomie wskaźnika zabudowy,

3. warunki zabudowy przesądziły o zabudowie w granicy działki, mimo że sąsiedzi nie wrazili zgody na takie rozwiązanie,

4. planowany budynek nie kontynuuje funkcji zabudowy w obszarze analizowanym,

5. zamierzenie nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na samowolnie przerobiony zjazd ze skarpy na drogę publiczną.

Organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy w toku postępowania uznał, że brak jest podstaw do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr [...] z dnia 9 sierpnia 2016r., którą ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że brak prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ podkreślił, że w tej sprawie nie przywołano skutecznie zabudowy usługowej w obszarze analizowanym, ani tym bardziej nie przywołano skutecznie zabudowy usługowej posadowionej wprost na granicy z działką sąsiednią. Ponadto, w świetle uzupełnień przedłożonych przez skarżących, planowana zabudowa nie jest jedyną zabudową, którą ma zamierzać zrealizować na swojej działce wnioskodawczym, skoro dodatkowo zamiary inwestycyjne dotyczą także zabudowy kolejnego budynku gospodarczego i ogrodu zimowego. Pełny obraz zamierzeń inwestycyjnych w sposób oczywisty niweczy poprawność sporządzonej analizy urbanistycznej a to jest wystarczające do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

[...] [...]a, [...] [...]a i [...]a [...] pismem z dnia 18 maja 2018 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od ww. decyzji.

W ocenie skarżących stan sprawy został wyczerpująco zbadany, a postępowanie dowodowe jest kompletne, co umożliwia wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy. Istotą sprawy w ocenie skarżących jest niedający się pokonać brak ustawowych przesłanek dla ustalenia warunków zabudowy, którego to braku nie uzupełni żadne powtórzone postepowanie dowodowe przed organem pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd oddalił sprzeciw, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, w zakresie podlegającym jego kognicji, w ramach danego środka zaskarżenia.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dodając art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga skierowania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z ww. art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd wskazuje, że organ I instancji błędnie wskazał, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, iż wnioskowana inwestycja spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa zarówno co do funkcji, jak i podstawowych parametrów budynku. W analizie stanowiącej załącznik do ww. decyzji organ I instancji błędnie wskazał, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję usługową występującą w analizowanym obszarze, ponieważ na działce nr [...](ul. [...]a [...]) znajduje się zespół budynków usługowych. Ustalenia organu I instancji naruszają art. 80 k.p.a., ponieważ z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, żeby na działce nr [...]przy ul. [...]iej [...] znajdował się zespół budynków usługowych. Nie potwierdza tego bezpośrednio mapa dołączona do analizy, wypis z rejestru gruntów, ani żadne inne dokumenty, które mogłyby wskazywać na to, że na działce nr [...]prowadzona jest działalność gospodarcza. Organ I instancji nie wskazał jakiego rodzaju działalność gospodarcza prowadzona jest w zespole budynków usługowych na ww. działce. Uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest w tym zakresie bardzo lakoniczne. Postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie wymaga uzupełnienia, a jego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a ww. uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uzasadniają uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sąd wskazuje, ze przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części przez organ odwoławczy byłoby sprzeczne z treścią art.136 k.p.a. statuującego możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Naruszałoby więc zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięcia, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 20.05.1998 r. w spr. sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276).

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p.) jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 właściwego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ma ona fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż jej treść jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a także dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i na podstawie jej treści oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Sąd orzekający podziela dominujący pogląd, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.). Taki właśnie pogląd dominuje w judykaturze i Sąd orzekający w pełni go popiera.

Przyjmuje się, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 5 wydanie, Komentarz Becka, str. 386). Wymóg ten dotyczy również organu II instancji, jeżeli wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy podkreślić, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym, (tak NSA w wyroku z dnia 23.06.2010r., sygn. II OSK 972/09, publ. CBOSA), a tym bardziej do sporządzenia takiej analizy w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji. Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego. (patrz wyrok NSA z dnia 08.11.2011r., o sygn. II OSK 1564/10, publ. CBOSA)

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97).

Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewiduje art. 138 § 2 k.p.a. Z regulacji tej wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie wtedy, gdy spełnione zostaną przesłanki wymienione w cytowanym przepisie, tj. wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy, istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07, CBOSA). Przede wszystkim należy podkreślić, że w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto niezbędne jest uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Każdorazowo wymagana jest także wszechstronna analiza zgodności danej inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w razie uchylenia decyzji organu I instancji tym samym uchylony został także stanowiący jej integralną część załącznik (jej część graficzna). Nie może on więc być już traktowany jako załącznik do kolejnej decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w sprawie, w tym także do decyzji reformacyjnej. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy niweczy zarazem byt jej projektu. Tym samym projekt sporządzony do decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA). Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestora, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) wymaga uprzedniego sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.03.2012r. o sygn. IV SA/Po 86/12, publ. CBOSA)

Podkreślić, należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

Sądowi orzekającemu znany jest pogląd - odmienny od aprobowanego przez Sąd orzekający - według którego mając na uwadze kilkukrotne wydanie całkowicie bezzasadnych decyzji odmownych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej. Według tego poglądu w takiej sytuacji za słuszną należy uznać próbę naprawy postępowania przez organ odwoławczy przez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a zatem zobowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Nawet w ramach tego poglądu podkreśla się jednak, iż konieczność przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i jego zakres, wynika każdorazowo z konkretnej sprawy i nie można tego traktować jako obowiązującego kanonu w każdej sprawie administracyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2012r., sygn.II OSK 1299/11, publ. CBOSA)

Sąd orzekający nie podziela powyższego stanowiska mając na uwadze, że ma ono charakter jednostkowy i oparte jest na szczególnym stanie faktycznym 9który nie występuje w kontrolowanej sprawie), a także jest sprzeczne z dominującą linią orzeczniczą. Sąd stoi na stanowisku – podzielając argumentację zawartą we wcześniej powołanych orzeczeniach - że specyficzny i szczególny charakter postępowania w przedmiocie warunków zabudowy - w którym dowodem o szczególnym i zasadniczym charakterze jest analiza urbanistyczna – w zasadzie wyklucza wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy po sporządzeniu w toku postępowania odwoławczego analizy urbanistycznej, przeprowadzeniu postępowań uzgodnieniowych oraz sporządzeniu projektu decyzji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.) oraz przekroczenie granic postępowania dowodowego dopuszczalnego przed organem odwoławczym (art.136 k.p.a.)

Wskazać należy, że w najnowszym orzecznictwie NSA z dużą ostrożnością podchodzi się do zasady możliwości ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy w przypadku uchylenia odmownej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W większości orzeczeń akcentuje się szczególne unormowanie postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przyjmując w rezultacie, że organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyrok: NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1564/10, NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 972/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 marca 2011 r. sygn. II SA/Wr 726/10).

Podkreśla się, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie przypomina się, że przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi istotnego kryterium legalności decyzji, aczkolwiek powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, a następnie sąd. Zasadniczo jednak stronie służą odrębne środki do zwalczania przewlekłości postępowania administracyjnego. (tak wyrok NSA z dnia 09.06.2014r. o sygn. II OSK 55/13, publ. CBOSA)

Uchybienie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ odwoławczy, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a.

Zarówno natomiast argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Do zarzutów sprzeciwu dotyczących kwestii wykładni prawa materialnego oraz działań inwestorów Sąd nie mógł się odnieść z powodów wskazanych na wstępie rozważań.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.