Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1477/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 141 § 4, art. 3 § 2 pkt 5 i 8, art. 106 § 3 i 4, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2114/12 w sprawie ze skargi H. R. i M. R. oraz J. K. i A. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i skargi oddala, 2. zasądza solidarnie od H. R., M. R., J. K. i A. K. na rzecz Rady Miasta [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2114/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi H.R.i M. R. oraz J. K. i A. K. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdził nieważność § 8 ust. 1 i § 14 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu stanowiącego załącznik do tej uchwały w zakresie w jakim odnosi się do działek ewidencyjnych o nr [...],[...],[...], z obrębu [...], oznaczonych w planie symbolem [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądził od Gminy Miasta S. na rzecz skarżących H. R. i M. R. solidarnie 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasadził od Gminy Miasta S. na rzecz skarżących J. K. i A. K. solidarnie 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miasta S. (dalej Rada bądź organ) dnia [...] marca 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru doliny M. (dalej Uchwała bądź Plan).

Skargi na Uchwałę wnieśli H. R. i M. R. w części dotyczącej działki nr [...] (obręb [...]) stanowiącej ich własność oraz J. K. i A. K. w części dotyczącej działek o nr [...] i [...], stanowiących ich własność. Wskazane działki są położone przy ul. W. w S..

Skarżący w obu skargach podali, że wymienione działki zgodnie z § 14 ust. 3 w zw. z "art." [winno być "§"] 8 ust. 1 Uchwały zostały oznaczone symbolem R[...] – z przeznaczeniem pod tereny rolnicze z wyłączeniem spod zabudowy. Rada Miasta S. nie odpowiedziała na ich wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący zarzucili Uchwale naruszenie:

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) przez naruszenie istoty ich prawa własności, polegającym na zaliczeniu działki nr [...] jako działki rolnej bez prawa zabudowy;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nieuzasadnione zróżnicowanie ich sytuacji w porównaniu do sytuacji właścicieli działek sąsiadujących z ich nieruchomością;

- art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp przez przekroczenie władztwa planistycznego,

- art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp przez zbyt daleko idącą ingerencję w istotę ich prawa własności;

- niezgodność Planu z rozporządzeniem nr 17 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. o powołaniu S.-W. Obszaru Chronionego Krajobrazu (dalej rozporządzenie Wojewody) w zakresie przebiegu granic.

Skarżący wnieśli o uchylenie Uchwały w zaskarżonych częściach i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1, art. 152, 200 i 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga oparta na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) wymaga wykazania przez skarżącego, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny winien wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi cechować bezpośredniość, konkretność i realność.

Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie skarżący mają interes prawny, bowiem są właścicielami działek położonych na obszarze objętym planem i oznaczonym symbolem R[...]. Interes ten znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego. Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo własności przez ograniczenie jego wykonywania i narzucenie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyrokach z: 22.2.2008 r., II OSK 1498/07, Lex 464179; 9.9.2008 r., II OSK 135/08, cbosa, że "prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp), ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę do konstrukcji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Władztwo planistyczne jest pojęciem doktrynalnym, które wyprowadzane jest z art. 3 ust. 1 upzp i innych przepisów tej ustawy. I tak, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 6 ust. 1 upzp, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Określając ten sposób w odniesieniu do nieruchomości innych osób i ograniczając prawa właścicieli przez przewidywane przeznaczenie nieruchomości, rada gminy musi uwzględniać zasadę proporcjonalności (wyrok NSA z: 31.1.2012 r., II OSK 2283/11; 24.4.2012 r., [II OSK] 307/12, cbosa).

Przywołane regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przewidziane w art. 140 kc przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 6.10.1999 r. IV SA 1670/97, Lex 48758). Prawo własności doznaje zatem ograniczeń między innymi na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 upzp, w których zakresie rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu I instancji, kwestionowane przez skarżących zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do ich działek, wykraczają poza przysługujące gminie władztwo planistyczne. Działka nr [...] skarżących H. i M. małż. R., jak i działki nr [...] i [...] skarżących J. i A. małż. K., położone są w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...]R – z przeznaczeniem jako tereny rolnicze. Warunki zagospodarowania przedmiotowych działek określone zostały w § 14 Uchwały. Gmina wykroczyła poza przysługujące jej władztwo planistyczne, ustalając w pkt 3 powołanego § 14 zakaz zabudowy ze wskazaniem, że zasady zagospodarowania na tym obszarze obowiązują zgodnie z ustaleniami § 8 Uchwały. Uzasadnieniem wprowadzenia zakazu zabudowy nie może być twierdzenie gminy, zawarte w odpowiedzi na skargę, że działki skarżących znajdują się na terenie S.–W. Obszaru Chronionego Krajobrazu i ustalenia Planu mają zapewnić właściwą ochronę terenów zieleni współtworzących dolinę rzeki M.. W ocenie Wojewódzkiego Sądu wprowadzony zakaz zabudowy dla działek skarżących ze względu na ochronę walorów krajobrazowych i przyrodniczych nie tylko nie ma racjonalnych podstaw, lecz należy go ocenić jako nadmiernie naruszający istotę prawa własności skarżących. Ocena taka znajduje oparcie w rozporządzeniu nr 17 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie S.-W. Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego przepisy nie zakazują na tym obszarze lokalizowania obiektów budowlanych, z wyjątkiem lokalizowania ich w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, za wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 3 ust. 1 pkt 8). Za stwierdzeniem braku racjonalności wprowadzonego zakazu zabudowy na przedmiotowych działkach przesądza również podnoszona przez skarżących okoliczność, że działki te posiadają dostęp do drogi publicznej uzbrojonej we wszystkie media – wodę, gaz, kanalizację, energię elektryczną, a nadto po drugiej strony tej drogi znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wprowadzony w zaskarżonej uchwale zakaz zabudowy w zakresie dalej idącym od ustanowionego zakazu lokalizowania obiektów budowanych przez Wojewodę Mazowieckiego prowadzi do naruszenia istoty prawa własności skarżących. Tak głęboka ingerencja w prawo własności została przez Radę Miasta S. usprawiedliwiona jedynie ogólnikowym stwierdzeniem, że zakaz zabudowy wprowadzono dla zapewnienia warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska. Nie wykazano, by na działkach skarżących znajdowały się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze przez ustanowienie zakazu zabudowy. W tych warunkach Sąd uznał za zasadne stwierdzić nieważność § 8 ust. 1 i § 14 Uchwały w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...], z obrębu [...], położonych na terenie oznaczonym w planie symbolem [...]R.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiodła Rada Miasta S. reprezentowana przez r. pr. E. K., zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 141 § 4 ppsa przez niewskazanie przez Sąd I instancji podstawy prawnej wyroku, a w szczególności przepisów, na których się oparł stwierdzając nieważność uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doliny rzeki M. i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wadliwość wyroku i uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia;

b. art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ppsa przez zastosowanie środków kontroli pozaustawowej – oceny Uchwały pod względem kryterium racjonalności, a nie zgodności z prawem, co doprowadziło do błędnego orzeczenia;

c. art. 147 § 1 ppsa przez uwzględnienie skargi strony nie mającej interesu prawnego, wskutek czego doszło do unieważnienia Planu w części odnoszącej się do działek skarżących;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 upzp przez ich niezastosowanie z uwagi na pominięcie ustawowego obowiązku zgodności planu z ustaleniami studium, wyłączającego zabudowę na obszarze doliny M.;

b. art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp przez jego niewłaściwą wykładnię przyjmującą, że ochrona przyrody i krajobrazu musi być uzasadniona ze względu na cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze;

c. art. 6 ust. 1 i art. 3 ust. 1 upzp przez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie polegające na pominięciu uwarunkowań faktycznych, takich jak zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz zgodności planu miejscowego ze studium.

Wskazując na powyższe naruszenia Rada wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uczestnicy postępowania na rozprawie dnia 20 stycznia 2015 r. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zagadnieniem kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, czy trafna jest przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg. Zarzut ten, jako najdalej idący, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w pierwszej kolejności.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 usg jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (art. 140 kc). Prawo do wniesienia skargi w trybie art. 101 usg wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Treść skarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną, by uznać, że jest legitymowany do jej zaskarżenia skargą sądowoadministracyjną. Skarga taka nie ma charakteru actio popularis, a sąd obowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego przez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (wyrok NSA z: 14.9.2012 r., II OSK 1541/12, Lex 1379547, 5.6.2014 r., II OSK 117/13, Lex 1511174; wyrok TK z 4.11.2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003/8/84). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zaskarżona Uchwała modyfikuje uprawnienia i obowiązki skarżących, nawet jeśli uzyskali oni pozwolenia na budowę bądź zatwierdzenie planu zagospodarowania działek dla zamierzonych przez skarżących inwestycji, co wskazuje na spełnienie przez skarżących wymogu naruszenia ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą (W. Kisiel w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013 s. 983, uw. 3.4). Nie sposób bowiem wykluczyć, że skarżący już po uzyskaniu owych decyzji, ubiegać się będą o zmianę tych decyzji. W przypadku ewentualnych procedur legalizacyjnych, konieczne będzie zbadanie zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane– w dacie podjęcia Uchwały w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.; obecnie w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; odpowiednio - uchwała 7 sędziów z 16.12.2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89).

Prawidłowo zatem w zaskarżonym wyroku przyjęto, że skarżący mają interes prawny w tej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 147 § 1 ppsa okazał się zasadny, choć z innych względów, niźli przywołane w uzasadnieniu zarzutu. Trafnie autor skargi kasacyjnej zarzucił, że zaskarżony wyrok opiera się na niezastosowaniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 upzp. Zgodnie z art. 9 ust. 4 upzp, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Prezydent Miasta S., obowiązany był sporządzić projekt planu miejscowego, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi (art. 15 ust. 1 upzp). Rada Miasta S. uchwaliła plan miejscowy po obligatoryjnym stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 upzp).

Z art. 147 § 1 ppsa wynika, że sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że studium wykluczać może wprowadzenia zabudowy na terenach objętych stanowczym zakazem w studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 202-203, nb 1). W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, z jasnej treści Studium wynika, że obszar na którym znajdują się działki nr [...],[...],[...], z obrębu [...], oznaczonych w planie symbolem [...]R, stanowi teren wyłączony spod zabudowy, o preferowanych funkcjach: rolnej, leśnej i ekologicznej (użytki rolne, lasy, dolina M.). Wskazują na to jasne zapisy Studium: "Dla objęcia ochroną prawną terenów z roślinnością naturalną o funkcjach istotnych dla systemu przyrodniczego miasta, wyznacza się wzdłuż rzeczki M. ... strefy ochrony ekologicznej – zgodnie z oznaczeniami na mapie 2. Kierunki: Granice stref i obszary chronione: - ochrony ekologicznej. Strefy ochrony ekologicznej należy ustanowić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego tak, jak to uczyniono w nie obowiązującym już planie miejscowym z 1992 r.

System przyrodniczy miasta. Wyżej wymienione strefy i obszary tworzą układ terenów systemu przyrodniczego, który ma zapewnić wzajemne powiązanie ochronę najwartościowszych przyrodniczo terenów miasta (patrz rys. 2-02-2 w załączniku "Dokumentacja i schematy wyjaśniające"): Chronione elementy środowiska przyrodniczego:... granice stref: - siedlecko-węgrowskiego obszaru chronionego krajobrazu – ochrony ekologicznej...Z obszarów funkcjonalnej struktury S. wydzielone peryferyjne rejony (oznaczenia Z, M i H), dla których wymagania ochronne powinny być traktowane jako nadrzędne wobec funkcji miejskich" (rozdział "2-02. Obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów... Wskazania generalne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla rejonów... M1-M3 i II- rzeka M.... z bezpośrednio przyległymi terenami brzegowymi, bezwzględnie chronione i wyłączone spod zabudowy... Wymagania szczegółowe do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla rejonów mieszkaniowo-usługowych...Wskazania szczegółowe do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla rejonów otwartych: M1 – wymagane utrzymanie otwartego charakteru terenów na obszarze chronionego krajobrazu i w strefie ochrony ekologicznej,... M2 - wymagana ochrona zalewu M. i związanych z nim użytków ekologicznych na obszarze chronionego krajobrazu i w strefie ochrony ekologicznej,... M3 – wymagane utrzymanie otwartego charakteru terenów na obszarze chronionego krajobrazu i w strefie ochrony ekologicznej, - wymagana bezwzględna ochrona ujęć wody" - Studium, s. 105-109).

Umiejscowienie w części B załącznika nr 1 do Planu działek nr [...],[...],[...], z obrębu [...], oznaczonych w Planie symbolem [...]R oraz porównanie z wyrysem mapy ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., uchwalonego uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] listopad 2005 r., zmienionego uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] lipca 2009 r. i uchwałą z [...] października 2009 r. nr [...] (dalej Studium), wskazuje że przedmiotowe działki znajdują się na obszarze wyłączonym spod zabudowy, zarówno postanowieniami Planu, jak i wyraźnym brzmieniem wskazanych postanowień Studium, z którymi to postanowieniami Studium, badane postanowienia Planu są zgodne.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, mimo że częściowo usprawiedliwiony, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku - art. 147 § 1 ppsa. Art. 141 § 4 ppsa może zostać naruszony, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

W przypadku kontroli przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją lub postanowieniem, wydanym w postępowaniu rozpoznawczym, sąd administracyjny co do zasady kontroluje, czy organy administracji publicznej dokonały w sposób prawidłowy ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z: 7.2.2001 r., V SA 671/00, Lex nr 50129; 7.2.2006 r., II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006/5/145, akceptowane przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 292-293, uw. 6, 7). Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego w jest w takich sprawach w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 ppsa). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 ppsa) i może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 ppsa; J.P. Tarno – op. cit., s. 292, uw. 6). Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ppsa, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej.

Natomiast w przypadku kontroli przez sąd administracyjny aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa) bądź aktów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa) lub działań lub zaniechań organów administracji publicznej w postępowaniu w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa), sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady kontroli ustaleń dokonanych przez właściwy organ w sposób zgodny z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, lecz samodzielnie dokonuje ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2000/7-8/51; J. P. Tarno – op. cit. s. 292-293, uw. 7; wyrok NSA z 15 lipca 2011 r., II OSK 909/11, Lex 1083706).

Sąd I instancji nie ustalił w sposób wiążący, czy przedmiotowe nieruchomości znajdują się na obszarze S.-W. Obszaru Chronionego Krajobrazu, mimo że miał taki obowiązek, wobec podniesienia tego zagadnienia w skargach; ograniczył się w tej materii jedynie do przywołania stanowisk stron. Uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro badanie części B załącznika nr 1 do Planu, stanowiącej załącznik do Uchwały (art. 20 ust. 1 upzp) i porównanie jej z wyrysem mapy ze Studium, wskazało że przedmiotowe działki, oznaczone w Planie symbolem R[...], znajdują się w rejonie otwartym M[...], objętym granicą strefy ochrony ekologicznej, bezwzględnie chronionym i wyłączonym spod zabudowy wyraźnymi postanowieniami Studium, z którymi zgodne są postanowienia § 8 ust. 1 i § 14 Planu.

Z tej przyczyny wskazana wada uzasadnienia nie wykluczyła kontroli kasacyjnej orzeczenia.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ppsa. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Natomiast § 2 art. 3 ppsa określa zakres przedmiotowy działalności sądów administracyjnych. Do złamania powołanych norm mogłoby dojść jedynie wówczas, gdyby sąd uchylił się od oceny zaskarżonej uchwały lub zastosował środki nieznane ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji, podnosząc, że za stwierdzeniem "braku racjonalności wprowadzonego zakazu zabudowy na przedmiotowych działkach przesądza również podnoszona przez skarżących okoliczność, iż działki te posiadają dostęp do drogi publicznej uzbrojonej przez wszystkie media – wodę, gaz, kanalizację energię elektryczną, a po drugiej stronie tej drogi znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" (s. 7 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2114/12), zastosował kryterium proporcjonalności zastosowanego środka (art. 31 ust. 3 Konstytucji), zgodnie z którym ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Wobec jednoznacznego brzmienia postanowień Studium, ten argument mógłby stanowić istotny argument w ewentualnym postępowaniu ze skargi na uchwałę o Studium, nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności wskazanych w kontrolowanym wyroku postanowień Planu, wobec ich zgodności z postanowieniami Studium.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 3 ani art. 6 ust. 1 i art. 3 ust. 1 upzp. Zagadnienie pominięcia "uwarunkowań faktycznych takich jak zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz zgodności planu miejscowego ze studium", podnoszone być mogły jedynie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), gdy tymczasem "uwarunkowania faktyczne" dotyczyć mogą wyłącznie ustaleń faktycznych, które mogły być przedmiotem zarzutów jedynie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa). Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odmienności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, aprobowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 634, nb 5, 6).

Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy zarzut naruszenia prawa materialnego za zasadny (art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 upzp), kierując się zasadą ekonomiki postępowania, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznawszy skargi, oddalił skargi (art. 188 w zw. z art. 193 i 151 ppsa; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 397-398).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.