Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3267/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 21, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6   ust. 1, art. 1 ust. 2 par.7, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej dla obszaru [...] w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej wzdłuż południowej jego granicy na działce ewidencyjnej numer [...] obręb [...] [...]; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego A. M. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...].11.2017 r. A. M. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu miasta [...] jednostka [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa własności wbrew racjonalnym zasadom planowania i zagospodarowania przestrzennego, bez podstawy prawnej, tj. w szczególności art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 kodeksu cywilnego, art. 7 i 8 kodeks postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powołał, że jest współwłaścicielem działek o nr ew. [...] i [...] w [...], położonych na obszarze objętym planem. Powołał, że został naruszony jest interes prawny jako właściciela gruntu albowiem przepisy planu nadmiernie ingerują w jego prawo własności w zakresie możliwości inwestycyjnego zagospodarowania gruntu, nie uwzględniając jego interesu prywatnego, co narusza zasadę proporcjonalności. Wskazał, że zgłaszane przez niego uwagi w toku procedury planistycznej zostały uwzględnione tylko co do jednej – w zakresie uzupełnienia kolorystki obiektów budowlanych i pokrycia dachów. Natomiast nie uwzględniono pozostałych uwag Skarżącego. Skarżący zakwestionował:

- obowiązującą linię zabudowy od wschodniej strony działek [...] i [...] (od ul. [...]), twierdząc, że linię tę należy przesunąć na wschodnią granicę działek [...] i [...];

- nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną w planie od południowej strony działki [...], twierdząc, że linia ta winna być wyznaczona po południowej granicę działki [...],

W uzasadnieniu tych zarzutów powołał, że w/wym. przepisy planu skutkują istotnym zmniejszeniem wskaźnika zabudowy terenu należącego do Skarżącego. Podał, że działka [...] ma powierzchnię 532 m2 a 164 447 m2. Podniósł, że droga publiczna może mieć inne parametry i poprzez odpowiednie ukształtowanie układu komunikacyjnego możliwe byłoby poprowadzenie drogi nie przez grunty Skarżącego, a przez grunty znajdujące się w pobliżu, należące do Gminy. Skarżący powołał, że poprzez wyznaczenie takich linii oraz umiejscowienie zawrotki w narożniku działki [...], został pozbawiony prawie 15 % powierzchni terenu (ok. 140 m2).

- § 4 ust. 1 pkt 1 lit c podnosząc, że po słowie "balkony'' powinny zostać dodane słowa: "loggie, wykusze"

- § 4 ust. 1 pkt 2, podnosząc, że po słowie "balkony'' powinny zostać dodane słowo "loggie". W uzasadnieniu tych dwóch zarzutów wskazał, że przy niewielkiej powierzchni działki oraz istotnie ograniczającej zabudowę nieprzekraczalnej linii zabudowy wykusze są jednymi z najważniejszych elementów pozwalających na powiększenie powierzchni użytkowej mieszkalnej, zaś wycofanie budynku w głąb działki nieekonomiczne. Podał, że realizacja wykuszy została dopuszczona przy linii obowiązującej od ul. [...].

- § 13 pkt. 4 lit. g wskazując, że kwestionuje ustalone maksymalne wskaźniki zabudowy, które winny zostać zmienione z 2,5 dla wszystkich kondygnacji i 2,0 dla kondygnacji nadziemnych na 3,5 dla wszystkich kondygnacji i 2,5 dla kondygnacji nadziemnych. W uzasadnieniu zarzutu podał, że w pobliżu znajduje się wysoki, wielopiętrowy budynek należący do spółdzielni mieszkaniowej, a wnioskowane przez niego wskaźniki są zasadne z punktu widzenia ochrony gruntów leśnych i rolnych. Podał, że możliwa jest budowa 5 kondygnacji, a garaże można wybudować na całej powierzchni działki pomniejszonej o powierzchnię przeznaczoną na powierzchnię biologicznie czynną.

- § 13 pkt. 4 lit. i, podając, że w zakresie kąta nachylenia połaci dachowych winien zostać dodany zapis: w tym również dachy płaskie.

- § 13 pkt. 4 lit. l tiret pierwszy i tiret drugi, wskazując, że winien zostać zmieniony minimalny wskaźnik miejsc do parkowania z 1 miejsca do parkowania na 1 mieszkania, ale nie mniej niż 1 miejsce na 60 m2 powierzchni użytkowej, na 1 miejsce do parkowania na 1 mieszkanie oraz winien zostać zmieniony zapis w zakresie minimalnego wskaźnika miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową poprzez dodanie zapisu: nie dotyczy miejsc parkingowych w parkingu podziemnym.

- § 13 pkt. 6 lit. b wskazując na zasadność zmiany minimalnej szerokości dróg wewnętrznych z 5 m na 3,5 m. Uzasadniając zarzut podał, że konieczne jest poszerzenie ul. [...], która ma zaledwie 4 m szerokości. Na rozprawie podał, że obawia się, że w przyszłości gmina będzie poszerzała ulicę kosztem jego działek.

Skarżący podał również, że poprzednio obowiązujący plan, zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. był korzystniejszy pod względem urbanistycznym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu zarzuty Skarżącego dotyczące przekroczenia granic władztwa planistycznego w kierunku naruszenia interesu prywatnego na korzyść interesu publicznego są bezzasadne. Organ wskazał, że nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego, trybu jego sporządzania ani właściwości organów. W odniesieniu do zarzutów dotyczących obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy wskazano, że przesunięcie obowiązującej linii zabudowy od wschodniej strony działek [...] i [...] było uzasadnione tym, że dotychczasowa szerokość pasa drogowego ul. [...] nie gwarantowała właściwej przepustowości ruchu dla obsługi komunikacyjnej mieszkańców całego kwartału, a jest to jedyny szlak dojazdowy dla tych mieszkańców do drogi wojewódzkiej - ul. [...]. Planowane poszerzenie ul. [...] musiało ingerować w granice działek skarżącego bowiem na działkach gminnych po drugiej stronie tej ulicy istnieje ciąg zabudowy pierzejowej graniczący z obecnym pasem drogowym, co wyklucza możliwość skierowania poszerzenia i przesunięcia linii zabudowy w tym kierunku. Obecnie zgodnie z planem obowiązująca linia pokrywa się z projektowanym docelowym przebiegiem ulicy [...]. Istniejące nieregularnie, przebiegające granice wszystkich działek zostały wyprostowane w taki sposób aby utworzyć linię zabudowy (pokrywającą się z linią rozgraniczającą ul. [...]) równoległą do wschodniej linii zabudowy na tej ulicy. Wskazano, że z działek ew. [...] i [...] odcina się pasek terenu od ok. 1 m w części północnej do ok. 2 m w części południowej. Aby zminimalizować "straty" powierzchni działek Skarżącego, ustalono linie zabudowy po linii rozgraniczającej ul. [...]. Powołano, że pas terenu pod poszerzenie ul. [...], czyli pod poszerzenie drogi publicznej, będzie wykupiony przez Gminę [...]. Natomiast przesunięcie i poszerzenie pasa drogowego od strony południowej działki nr [...] i tym samym przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy, było konieczne z uwagi na istotny interes publiczny polegający na udrożnieniu i dostosowaniu do aktualnych potrzeb ogółu mieszkańców tego kwartału obsługi komunikacyjnej wszystkich działek zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] (w tym 4 bloków wielomieszkaniowych). Podano, że nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona przy uwzględnieniu projektowanej skali zabudowy oraz konieczności zachowania ciągłości powiązań pieszych w obrębie planu. Działka ew. nr [...] od południa nie przylega do ul. [...], a graniczy z działkami, ew. nr [...] i [...] i z tego powodu Skarżący nie będzie mógł usytuować ściany projektowanego budynku wzdłuż południowej granicy działki ew. nr [...]. Jest to południowa strona działki, a projektując budynek umieszcza się okna właśnie w ścianie od strony południowej. Jeżeli południowa granica działki ew. nr [...] nie jest jednocześnie granicą/ linią rozgraniczającą drogi/ to nie można w ścianie budynku, sytuowanej wzdłuż granicy działki projektować okien. Organ powołał przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U z 18 września 2015 r. poz. 1422) wskazując, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m — w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Wrysowanie, na działce nieprzekraczalnej linii zabudowy nie narusza w ocenie organu przepisów odrębnych, ani nadmiernie prawa własności Skarżącego.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 13 pkt. 6 lit. b organ powołał, że zgodnie z § 14 ust. 2 wyżej powołanego rozporządzenia "dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów". Wskazano, że zaprojektowana na 5 m szerokość drogi [...] (na działce ew. nr [...] z niewielkim poszerzeniami ale nie z działki ew. nr [...] i [...]) uwzględnia granice sąsiednich działek. W planie nie poszerza się drogi [...] kosztem przylegających działek ew. nr [...] i [...]. Jedynie dla powiększenia placu do zawracania na końcu tej drogi [...], z działek ew. [...] i [...] wydzielono fragment terenu pod plac do zawracania. Plac do zawracania wyznaczony jest w obszarze planu i powiększa części tego placu wyznaczonego poza obszarem planu. Zarówno droga [...] jak i plac do zawracania służyć będzie również zabudowie, która powstanie na działkach Skarżącego. Nieuzasadniony jest zarzut, że nie wyznacza się drogi [...] ul. [...] oraz placu do zawracania na sąsiednich działkach Gminy [...] ponieważ nie projektuje się drogi pomiędzy działkami Skarżącego, a działkami Gminy [...]. Podano, że drogi wewnętrzne o szerokości mniejszej niż 5 m nie będą gwarantowały właściwej obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i nie będą zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Odnosząc się do zakwestionowanych § 4 ust. 1 pkt 1 lit c i § 4 ust. 1 pkt 2 mpzp powołano, że organ uchwałodawczy rozstrzygnął negatywnie uwagę w sprawie dodania w § 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) mpzp po słowie "balkony" słów "loggie, wykusze". Proponowane rozwiązanie w zakresie "loggi" dotyczyło wnęk w zewnętrznej płaszczyźnie budynku i tym samym nie mogło być zaaprobowane poza liniami zabudowy, gdyż tym samym cała zewnętrzna płaszczyzna budynku musiałaby zostać wysunięta poza linię zabudowy (zob. definicja słownikowa: "loggia jest platformą cofniętą w głąb linii elewacji budynku"). W związku z czym nieuwzględnienie uwagi w zakresie dopuszczenia budowy loggi poza linią zabudowy było oczywistą i logiczną konsekwencją wynikającą z defnicji tego elementu architektonicznego. Proponowane rozwiązanie w zakresie "wykuszy" dotyczyło de facto możliwości budowania wysuniętych z elewacji platform przekraczających linię zabudowy, co zostało dopuszczone w § 4 ust. 1 pkt 1) lit. c mpzp w postaci wykraczających poza obrys budynku, nie więcej niż 1,5 m, takich części budynku jak balkony, werandy, tarasy na gruncie, okapy i nadwieszenia dachu, schody zewnętrzne, rampy. W związku z powyższym organ stwierdził, że postulat dopuszczenia budowy wykuszy zastał skonsumowany przez w/w inne formy architektoniczne, zatem nie można przyjąć za zasadny zarzut jakoby negatywne rozstrzygnięcie uwagi o dodanie słowa "wykusze" stanowiło przekroczenie granic władztwa planistycznego organu uchwałodawczego albo że organ nie wyważył odpowiednio interesu publicznego i prywatnego.

W zakresie zakwestionowanego § 13 pkt. 4 lit. g mpzp podano, że maksymalny współczynnik intensywności zabudowy (ustalony na poziomie 2,5 dla wszystkich kondygnacji, a na poziomie 2,0 dla kondygnacji nadziemnych) dostosowano do projektowanej wysokości zabudowy, zabudowy na terenach sąsiadujących, możliwości obsługi parkingowej i komunikacyjnej. Uwarunkowania terenu opracowania nie predysponują go w ocenie organu do realizacji zabudowy o wnioskowanej intensywności (czyli na poziomie 3,5 dla wszystkich kondygnacji, a na poziomie 2,5 dla kondygnacji nadziemnych). Uwzględniając ograniczenia dla zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikające z obowiązku nie naruszania przepisów odrębnych z zakresu prawa budowlanego, np. odpowiednie oświetlenie dzienne, nie ma możliwości zabudowania całej działki.

Organ uznał, że uwaga w sprawie ustalenia w planie zapisu o dopuszczeniu dachów płaskich (§ 13 pkt. 4 lit. i mpzp) jest bezzasadna ponieważ w planie ustalono kąt nachylenia połaci dachowych do 42°, co stanowi jednoznacznie o możliwości realizacji dachów płaskich.

W zakresie § 13 pkt. 4 lit. l tiret pierwszy i tiret drugi mpzp organ wskazał, że uwaga w sprawie ustalenia w planie zapisu o przyjęciu innych wskaźników dla miejsc do parkowania nie mogła być uwzględniona, ponieważ ustalone w planie minimalne wskaźniki miejsc do parkowania są konieczne do zapewnienia właściwej obsługi parkingowej przyszłych inwestycji. Sąsiadujące z terenem planu ulice nie zapewniają możliwości tworzenia w nich wystarczającej ilości dodatkowych miejsc parkingowych służących obsłudze obszaru opracowania. Ponadto ustalenie, że na 1 mieszkanie, należy przewidzieć nie mniej niż 1 miejsce na 60 m2 powierzchni użytkowej mieszkania jest zapisane w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...] uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2012 r. Natomiast uwaga w sprawie ustalenia w planie zapisu, że ustalenia miejsc do parkowania dla osób posiadających kartę parkingową nie powinno dotyczyć parkingów podziemnych nie mogła być uwzględniona. Intencją planu jest zagwarantowanie powstania miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową niezależnie od sposobu ich realizacji. Nie jest uzasadnione dopuszczenie odstąpienia od ich realizacji w parkingach podziemnych. Zmiana ustaleń zgodnie z uwagą Skarżącego doprowadziłaby do naruszenia przepisów odrębnych z zakresu dróg publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Przechodząc do omówienia skargi sąd uznał, iż jest ona częściowo (w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy biegnącej wzdłuż południowej granicy działki ew. [...]) uzasadniona. W pozostałym zakresie skarga została oddalona.

Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom w celu ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze (art. 6 ust. 1 ustawy), jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak wykonywać ich dowolnie, jak również nadużywać ich. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie prawa obywateli chronione konstytucyjnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznego i prywatnego, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12).

W przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił dostatecznie, jakie to względy ogólne (publiczne) przemawiają za koniecznością wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy biegnącej wzdłuż południowej granicy działki o nr ew. [...]. Z odpowiedzi na skargę wynika, że organ uzasadnił wyznaczenie tej linii koniecznością przesunięcia i poszerzenia pasa drogowego w celu udrożnienia i dostosowania do aktualnych potrzeb ogółu mieszkańców tego kwartału (str. 3 odpowiedzi), oraz koniecznością zachowania ciągłości powiązań pieszych w obrębie planu. Ponadto powołano przepisy budowlane w zakresie odległości budynków do granicy, jak również fakt, że przy linii będzie usytuowana południowa strona budynku ze ścianą z oknami (str. 5 odpowiedzi na skargę). Natomiast jak wynika z samej odpowiedzi organu, działka [...] od południowej granicy graniczy z działkami [...] i [...]. Nie przylega więc do żadnej drogi, oraz żadna droga nie jest planowana. Nie istnieje w tym rejonie również żaden ciąg pieszy. Na rozprawie planista organu uzasadniał wyznaczenie nieprzekraczalnej linii koniecznością zachowania odstępów zgodnie z wymogami przepisów budowlanych, ładem przestrzennym oraz zachowaniem zieleni pomiędzy budynkami. Stwierdził, że omyłkowo w odpowiedzi na skargę powołano konieczność zachowania ciągłości powiązań pieszych. W ocenie Sądu organ nie uzasadnił należycie zasadności wprowadzenia nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż południowej granicy działki [...]. Ze względu na niewielkie rozmiary nieruchomości Skarżącego, wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy od strony ul. [...], w wyniku czego działki zostaną łącznie pomniejszone o 22 metry, istnienie po drugiej stronie zawrotki na części działki [...], wrysowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób oczywisty narusza interes Skarżącego albowiem ogranicza sposób zagospodarowania należącej do niego nieruchomości i posadowienie przyszłego budynku. Zwrócić należy uwagę, że to Skarżący będzie decydował w jaki sposób i w jakiej części działki posadowi budynek, jaki będzie on miał kształt, i od której strony świata będą okna. Kwestia dokładnej lokalizacji budynku, zachowania odległości od granic i innych budynków, będzie przedmiotem oceny na etapie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego. Powołać należy, że na żadnej innej nieruchomości (na obszarze objętym planem), która graniczy z inną działką nieprzeznaczoną pod drogę, nie wrysowano na planie nieprzekraczającej linii zabudowy. Na północ i na południe od działek Skarżącego znajdują się tereny należące do gminy (o wielkości kilku tysięcy metrów po każdej stronie). Gmina może tak zagospodarować swoje nieruchomości, aby w kwartale zostały zachowane przestrzenie pomiędzy budynkami oraz stworzona zieleń. Natomiast czynienie tego kosztem nieruchomości należących do osoby prywatnej, której działki mają niewielkie powierzchnie, narusza zasadę proporcjonalności i nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Wskazać również należy, że zgodnie z § 7 pkt. 1 lit. c ustaleń ogólnych planu w zw. z § 13 pkt. 4 lit. f planu, w zakresie ustaleń dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i krajobrazu, planu dopuszcza sytuowanie zabudowy ze ścianą bez otworów przy granicy sąsiedniej działki budowlanej lub w odległości 1,5 od tej granicy. W tej sytuacji wyznaczenie przedmiotowej linii zabudowy na działce Skarżącego w sposób istotny ogranicza mu zagospodarowanie nieruchomości i jest dla niego krzywdzące, albowiem żadnej inny właściciel nieruchomości położonych w kwartale objętym planem nie został ograniczony w zagospodarowaniu swojej nieruchomości w taki sposób. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalając przeznaczenie terenu i określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. W ocenie Sądu doszło do nadmiernej ingerencji organów w prawo własności Skarżącego, co stanowiło naruszenie zasad władztwa planistycznego w aspekcie art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawa własności. W ocenie Sądu zakwestionowany przepis planu narusza art. 140 k.c., art. 21 i 64 Konstytucji. Zarzuty Skarżącego w tym zakresie są całkowicie uzasadnione. Stosownie do brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego powoduje nieważność uchwały, i w zakresie wyrysowanej nieprzekraczalnej linii zabudowy Sąd uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Natomiast w pozostałej części zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia szereg wartości, które organy planistyczne mają obowiązek chronić i prawo własności jest tylko jednym z nich. Organy mają obowiązek również uwzględniać np. wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego, potrzeby interesu społecznego. Do podstawowych zadań gminy w zakresie kształtowania ładu przestrzennego i sposobu zagospodarowania przestrzennego należy projektowanie i zapewnienie odpowiedniego układu komunikacyjnego. Tworzenie spójnego układu komunikacyjnego zapewniającego komunikację mieszkańców stanowi podstawowe zadanie planistyczne gminy. Okoliczność, że drogi są wyznaczane na terenach prywatnych i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest konsekwencją przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie komunikacji. Wskazać należy, że w zakresie przeznaczenia działek należących dotychczas do prywatnych właścicieli pod drogi publiczne, czy też w przypadku niemożności korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, bądź istotnego ograniczenia takiej możliwości, istnieje możliwość uzyskania odszkodowania od gminy albo zgłoszenia żądania wykupienia nieruchomości lub jej części zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w pasie rozgraniczającym drogę [...] (teren drogi/ulicy publicznej klasy dojazdowej – ul. [...]) na działkach Skarżącego [...] i [...], nie stanowi naruszenia zasad sporządzenia planu. Zgodnie z art. 15 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji i budowy systemów komunikacji i struktury technicznej. § 4 pkt. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje zakres szczegółowych ustaleń w tym zakresie, w szczególności konieczność określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że dotychczasowa szerokość ul. [...] nie zapewnia właściwej przepustowości ruchu dla obsługi komunikacyjnej całego kwartału, a jest to jedyny szlak dojazdowy dla tych mieszkańców do drogi wojewódzkiej – ul. [...]. Ponadto wskazano, że po drugiej stronie ulicy istnieje ciąg zabudowy pierzejowej, graniczący z obecnym pasem drogowym, co wyklucza możliwość poszerzenia tej ulicy z drugiej strony. Powołano również zasadność wyznaczenia prostej granicy tej drogi, która dotychczas miała nieregularny przebieg, tak aby utworzyć jedną prostą linię zabudowy pokrywającą się z linią rozgraniczającą ul. [...]. W ocenie Sądu gmina w zakresie wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, nie doszło również do naruszenia zasady proporcjonalności i równości. Rozważono interesy Skarżącego, albowiem wyznaczono linię obowiązująca zabudowy w linii rozgraniczającej aby zminimalizować utratę części nieruchomości. Skarżący podał, że straci łącznie około 20-22 metrów nieruchomości, jednak wymagania ładu przestrzennego nakładają na gminę obowiązek tworzenia takich systemów komunikacji, które będą gwarantowały nie tylko właściwą przepustowość ruchu dla ogółu mieszkańców, ale także wpisywać się będą w zasady ładu przestrzennego, jak również uwzględniać będą bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Ponadto ulica [...] już istnieje w głównym przebiegu. Z tych względów niezasadne są argumenty Skarżącego odnośnie możliwości zmiany przebiegu drogi na wysokości jego nieruchomości i przesunięcia ulicy na trawnik znajdujący się po drugiej stronie jezdni. Wskazać również należy, że pas terenu przeznaczony pod drogę [...] będzie wykupiony przez gminę. Natomiast w odniesieniu do zawrotki zlokalizowanej częściowo na działce [...], to zawrotka ta była już wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania miejscowego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...].09.2008 r. Zawrotka ta faktycznie znajduje się na gruncie. Skarżący nabył przedmiotowy grunt od poprzednich właścicieli w 2012 r. i znał stan prawny i faktyczny nieruchomości. Istnienie tej zawrotki nie było wcześniej przez właścicieli kwestionowane. Pełnomocnik organu wskazał, że w obecnie obowiązującym planie wyznaczono zawrotkę w tym samym miejscu jak w poprzednim planie, jej wymiary nie zostały zmienione, a ponieważ zawrotka istniała na gruncie to nie rozważano jej lokalizowania na innych nieruchomościach. Wskazano, że nie było możliwości przeniesienia zawrotki w kierunku południowym z uwagi na istniejący tam budynek stacji trafo. Jednocześnie podkreślono, że ten plac do zawracania jest niezbędny z uwagi na szerokość drogi [...] metrów (na wysokość działek należących do Skarżącego i 3 metrów bliżej ulicy [...]) oraz, że ma on obsługiwać zabudowę, która powstanie również na gruncie Skarżącego.

Tak więc z uwagi na powyższe okoliczności, a także obowiązek gminy w zakresie wyznaczania w planie systemów komunikacji z uwzględnieniem potrzeb ogółu mieszkańców, przepustowości dróg i zasad bezpieczeństwa w ruchu, brak jest podstaw do uznania, że doszło do przekroczenia uprawnień w zakresie władztwa planistycznego gminy.

W zakresie zarzutu szerokości dróg wewnętrznych ustalonych na minimum 5 metrów, to wskazać należy, że zgodnie z treścią postanowienia § 13 pkt. 6 lit b zaskarżonej uchwały, za zgodne z planem uznaje się wyznaczenie dodatkowych dróg wewnętrznych o minimalnej szerokości 5 m, jako dojazdów do działek budowlanych w obrębie terenów przeznaczonych do zabudowy. W ocenie Sądu Skarżący nie wykazał w żadne sposób, aby ten przepis planu naruszał jego interes prawny. Przepis ten dotyczy dodatkowych dróg wewnętrznych, a więc nie [...]. Skarżący nie zamierza wyznaczać takich dróg na swoich nieruchomościach. W odniesieniu do drogi [...] to wskazać należy, że jej parametry na wysokości działek Skarżącego nie uległy żadnym zamianom (w stosunku do postanowień poprzedniego planu), pas drogowy ma szerokość 5 metrów (liczony od linii rozgraniczających), nie uległa zmianie również nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona od drogi [...]. Ponadto organ wskazał, że drogi o szerokości mniejszej niż 5 metrów nie będą gwarantowały właściwej obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Przepis § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy i postój pojazdów. Tak więc zakwestionowany przepis planu jest zgodny z przepisami odrębnymi.

Zarzuty skargi w zakresie nieujęcia "loggii" w definicji linii zabudowy obowiązującej § 4 pkt. 2 planu są nieuzasadnione. Jak słusznie wskazał organ, loggie są elementami cofniętymi w zewnętrznej ścianie budynku i można je realizować przy obowiązujących zapisach planu. W zakresie § 4 pkt. 1 lit. c planu, to wobec stwierdzenia nieważności planu w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy biegnącej wzdłuż południowej granicy działki [...], bezprzedmiotowy stał się zarzut dotyczący wykuszy. W zakresie zarzutu dotyczącego § 13 pkt. 4 lit. i planu, wskazać należy, że dopuszczono realizację dachów o nachyleniu do 42 °, a więc zarzuty odnośnie braku możliwości realizacji dachów płaskich są bezzasadne.

W zakresie wyznaczonej minimalnej ilości miejsc parkingowych, to w ocenie Sądu Skarżący nie wykazał, że postanowienia planu z § 13 pkt. 4 lit. l ograniczają jego uprawnienia właścicielskie w sposób nieproporcjonalny. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Zgodnie zaś z § 4 pkt. 9 c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w planie ustala się wskaźniki w zakresie komunikacji, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W planie wyznaczono minimalny wskaźnik 1 miejsce do parkowania na 1 mieszkanie, ale nie mniej niż 1 miejsce na 60 m 2 powierzchni użytkowej, i dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową nakazano zapewnić co najmniej 1 stanowisko – jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 6. W uzasadnieniu nieuwzględnienia zgłoszonych uwag do planu wskazano, że ustalone w planie minimalne wskaźniki miejsc parkingowych są konieczne do zapewnienia właściwej obsługi parkingowej przyszłych inwestycji. Sąsiadujące z terenem planu ulice nie zapewniają możliwości tworzenia w nich wystarczających ilości dodatkowych miejsc parkingowych służących obsłudze obszaru opracowania. Powołano, że intencją planu jest zagwarantowanie powstania miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową niezależnie od sposobu ich realizacji, nie jest uzasadnione dopuszczenie odstąpienia pod ich realizacji w parkingach podziemnych. Uznać należy, że zakwestionowane przepisy planu nie ograniczają w sposób nieproporcjonalny prawa własności Skarżącego, a obowiązek wyznaczenia minimalnej ilości miejsc parkingowych wynika z przepisów prawa. Także ustalenie wskaźnika 1 miejsce na 1 mieszkanie – ale nie mniej niż 1 miejsce na 60 metrów, nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Jest to rozstrzygniecie racjonalne z uwagi na konieczność zapewnienia drożności komunikacji na ulicach objętych opracowaniem i korzystne dla mieszkańców kwartału, jak również dla przyszłych mieszkańców nowych inwestycji budowlanych. W zakresie parkingów podziemnych to Skarżący nie wykazał, że zakwestionowany przez niego przepis planu narusza przepisy prawa. Dodatkowo wskazać należy, że ustalenie planu, że na 1 mieszkanie, należy przewidzieć nie mniej niż 1 miejsce na 60 m 2 jest zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...] uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. zmienionego uchwałą Nr [...]. Dodać również należy, że zgodnie z art. 12 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż 1 stanowisko – jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. § 4 pkt. 6 rozporządzenia wskazuje, że ustalenia tekstu planu dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu winny zawierać w szczególności określenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy i geometrii dachu. Konieczność ustalenia wskaźników maksymalnych i minimalnych intensywności zabudowy została wprowadzona z dniem [...].10.2012 r. na skutek zmiany brzmienia przepisu pkt. 6 ust. 2 art. 15 dokonanej ustawą z dnia 25.06.2019 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2010.130.871). W poprzednim brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy stanowił o obowiązku określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy.

W § 13 pkt. 4 lit. g tiret 3 planu ustalono obowiązujące wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu działki budowlanej: maksymalna intensywność zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej 2,5 dla wszystkich kondygnacji, a 2,0 tylko dla kondygnacji nadziemnych. W odpowiedzi na skargę wskazano, że intensywność zabudowy w granicach planu dostosowano do projektowanej wysokości zabudowy, zabudowy na terenach sąsiednich, możliwości obsługi parkingowej i komunikacyjnej. W uzasadnieniu do nieuwzględnienia uwag również wskazano, że uwarunkowania terenu nie predysponują go do realizacji zabudowy o wnioskowanej intensywności (czyli na poziomie 3,5 dla wszystkich kondygnacji, a na poziomie 2,5 dla kondygnacji nadziemnych). Organ powołał, że współczynnik został wyznaczony z uwzględnieniem przepisów odrębnych prawa budowlanego w zakresie odpowiedniego oświetlenia dziennego, jak również braku możliwości zabudowania całej działki. Na rozprawie pełnomocnik organu wskazał, że po drugiej strony drogi [...] znajduje się zabudowa o wysokości do 3 kondygnacji, zaś plan dopuszcza budowę na działkach skarżącego do 4 kondygnacji przy przyjętych wskaźnikach. Powołano, że po drugiej stronie drogi [...] jest również taka sama zabudowa śródmiejska. Wskazać należy, że w § 13 pkt. 4 lit g planu ustalono maksymalną wysokość zabudowy 16 m, w tym: 16 m dla budynków mieszkalnych; 6,5 m dla budynków gospodarczych i garaży. W planie uchwalonym w 2008 r. ustalono maksymalną wysokość zabudowy do trzech kondygnacji nadziemnych z dopuszczeniem realizacji czwartek kondygnacji w bryle dachu - nie więcej niż 16 metrów wysokości budynku (§ 10 pkt. 6 lit h uchwały z [...].06.2008 r.) Wskazać należy, że gmina posiadała obowiązek ustalenia wskaźników maksymalnych i minimalnych realizując w ten sposób swoje uprawnienia w zakresie kształtowania zasad zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenia ładu przestrzennego. Nieruchomość należąca do Skarżącego położona jest w kwartale śródmiejskim, po obu jej stronach (od wschodu i zachodu) znajdują się kwartały zabudowane tożsamą zabudową śródmiejską, o podobnych współczynnikach. Wysoki budynek spółdzielni mieszkaniowej, powoływany przez Skarżącego w skardze, znajduje się po południowo-zachodniej stronie działki [...]. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że dojazd do kwartału, w szczególności działek należących do Skarżącego, zapewniony jest tylko przez drogi [...] i [...]. W ocenie Sądu, gmina nie przekroczyła swoich uprawień władczych w zakresie kształtowania ładu przestrzennego wprowadzając współczynniki ustalone w planie. Zostały one ustalone w związku z charakterem zabudowy śródmiejskiej w sąsiednich kwartałach, przy uwzględnieniu możliwości obsługi parkingowej i komunikacyjnej. Trudno uznać, że została naruszona zasada proporcjonalności, czy też ograniczono prawa Skarżącego bez żadnego racjonalnego uzasadnienia wynikającego z konieczności zapewnienia ładu przestrzennego. Ustalone w planie wskaźniki dopuszczają możliwość realizacji budynku wielorodzinnego, do 4 kondygnacji, o wysokości do 16 metrów.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że pozostałe zarzuty skargi nie są uzasadnione. Jednocześnie Sąd, działając z urzędu, nie stwierdził istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części dotyczących innych ustaleń planu, poza wymienionym w pkt. 1 wyroku i na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt. 2 oddalono skargę w pozostałym zakresie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata od pełnomocnictwa.