Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 147/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 art. 97 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

W IMINIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Olga Białek Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z wjazdem, parkingiem, masztem reklamowym i infrastrukturą przy ul. A. K. w W. I. uchyla decyzję organu II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 53 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Prezydent Miasta W. ustalił na rzecz A sp. z o.o. w P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z wjazdem, parkingiem, masztem reklamowym i infrastrukturą przy ul. A. K. w W. (działka nr [...], [...], [...], obręb nr [...] S. Z.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] inwestor przedłożył wniosek w sprawie ustalenia warunków dla w/w inwestycji, który po uzupełnieniu w dniu [...] spełniał wymagania art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, a projektowane zamierzenie inwestycyjne uzyskało stosowne uzgodnienia. Ponadto dokonano analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także warunków i zasad jego zagospodarowania i zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. W trakcie prowadzonego postępowania Państwo M. i Z. K., właściciele działki sąsiedniej nr [...], pismem z dnia [...], powołując się na przepis art. 145 kodeksu cywilnego, wnieśli żądanie ustanowienia służebności gruntowej w postaci drogi koniecznej, umożliwiającej dojazd do ich działki. W związku z tym, zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a., ze względu na potrzebę uzgodnienia interesów stron, przeprowadzono w dniu [...] rozprawę administracyjną. W jej trakcie przedstawiciel wnoszących żądanie podtrzymał stanowisko wyrażone w powyższym piśmie oraz poinformował, iż w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej został złożony wniosek do sądu i w związku z tym wnosi o odroczenie rozprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd.

Odnosząc się do żądania strony o ustanowienie drogi koniecznej, organ I instancji stwierdził, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której przepisy nie zawierają delegacji prawnej zezwalającej na ustanawianie z urzędu drogi koniecznej, a zatem nie było przesłanek do odroczenia rozprawy administracyjnej i zawieszenia postępowania. Po wnikliwym przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego, organ uznał, że istotą rozstrzygnięcia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy jest warunkowe wyrażenie zgody na zamierzony przez wnioskodawcę sposób zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzja ze swej istoty nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Daje jedynie inwestorowi prawo do ubiegania się o pozwolenie na budowę dla zamierzenia w niej określonego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i Z. K., wskazując, iż wnoszą je wobec nieuwzględnienia przez organ I instancji ich wniosku, opartego o art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 7 k.p.a., o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do czasu zakończenia trwającego aktualnie postępowania sądowego o ustanowienie drogi koniecznej na działce nr [...] dla wjazdu na działkę nr [...], prowadzonego przez Sąd Rejonowy w W., Wydział I Cywilny.

W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Nr [...], którą uchyliło decyzję Prezydenta Miasta W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W art. 101 § 1 stwierdzono, że o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. Na takie postanowienie służy stronie zażalenie (art. 101 § 3). Analiza akt sprawy, jak wskazał organ odwoławczy, wykazuje, że organ pierwszej instancji uchybił tym zasadom, pozostawiając wniosek Państwa K. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. bez rozpatrzenia. Za rozpatrzenie wniosku z dnia [...] nie można uznać pisma Prezydenta Miasta W. z dnia [...], bowiem nie posiada ono istotnych elementów, które pozwalałyby przyjąć jej za akt administracyjny.

Powyższe, zdaniem organu II instancji, godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 16 k.p.a. Brak rozstrzygnięcia w sprawie wniosku z dnia [...] o zawieszenie postępowania uniemożliwił stronie obronę jej praw, w zapewnionym przez art. 10 § 3 k.p.a. dostępie do dwóch instancji postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze decyzję organu I instancji jako przedwczesną należało uchylić w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła Spółka z o.o. w P. A, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M. S., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 6, art. 16 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z tym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż podstawowy zarzut związany z naruszeniem przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego polega na niezasadnym zastosowaniu normy wynikającej z treści art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy nie został w sposób rzetelny zebrany i rozpatrzony przez organ pierwszej instancji. A zatem przepis stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć zastosowanie wówczas, gdy organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego. Nie jest to jednak przepis kształtujący zasadnicze uprawnienia orzecznicze organu odwoławczego. Jak wynika bowiem z treści art. 138 § 1 k.p.a., który winien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, organ odwoławczy posiada przede wszystkim uprawnienia merytoryczne. Podstawowy zarzut sformułowany przez SKO w W. dotyczy kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Postanowienie administracyjne, w tym postanowienie wydawane w kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego jest aktem administracyjnym, który posiada przymiot ważności – legalności. Ponadto, jak wynika z treści art. 101 w związku z art. 136 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał postanowienie jest nim związany od chwili wydania lub ogłoszenia. Zgodnie zaś z utrwalonym w doktrynie poglądem o treści pisma decyduje jego treść, a nie nazwa. Jeżeli więc posiada ono cztery niezbędne elementy pozwalające zakwalifikować je jako postanowienie i wydane zostało na skutek wniosku o zawieszenie postępowania, to jest to niewątpliwie postanowienie rozstrzygające ten wniosek. Do konstytutywnych wymogów w zakresie struktury prawnej każdego postanowienia, decydujących o jego istnieniu, zalicza się: oznaczenie organu wydającego to postanowienie, oznaczenie adresata, rozstrzygniecie i podpis osoby reprezentującej organ. Z powyższego wynika, zdaniem strony skarżącej, że odpowiedź Prezydenta W na wniosek Państwa K. w kwestii zawieszenia postępowania zawierał w/w elementy, decydujące o zakwalifikowaniu tego pisma jako postanowienie.

Nadto skarżący podkreślił, iż złożenie przez jedną ze stron odwołanie kwestionowało wydaną w sprawie decyzję. Środek prawny w postaci odwołania nie daje podstaw do wszczęcia postępowania zażaleniowego. Nie może ono być także wszczęte przez organ z urzędu. Postępowanie zażaleniowe, którego celem jest weryfikacja zapadłego w sprawie postanowienia może być wszczęte jedynie na skutek złożenia przez uprawniony podmiot i w przewidzianym przez przepisy terminie - zażalenia. A zatem w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym uchylenie decyzji przez SKO w W., naruszając konstytucyjną i kodeksową zasad praworządności, stoi w sprzeczności z przepisami kształtującymi zasady orzekania przez organ odwoławczy. W postępowaniu odwoławczym organ nie jest upoważniony ani uprawniony do kwestionowania zapadłego w sprawie postanowienia, które nie zostało poddane weryfikacji w drodze zażalenia strony.

Kolejną kwestią, na którą zwrócił uwagę pełnomocnik strony skarżącej, jest podnoszona przez organ odwoławczy zagadnienie zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji ma obowiązek zawieszenia postępowania w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. W każdym tego typu przypadku, jak zaznaczył pełnomocnik, organ obowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Ponadto chodzi tutaj o bezpośredni związek przyczynowy, wyrażający się w tym, iż bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie luźny, pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. A zatem, jeżeli sprawę główną - w analizowanym przypadku jest ustalenie warunków zabudowy - da się rozstrzygnąć bez konieczności zwracania się sądu o ustalenie drogi konicznej i gdy wydając decyzje ustalającą warunki zabudowy Prezydent Miasta W. nie jest obowiązany kierować się treścią orzeczenia sądu, to zwieszenie w tej w tej sprawie postępowania, jednoznacznie – zdaniem pełnomocnika – należy uznać za niedopuszczalne.

W świetle powyższych rozważań, w ocenie pełnomocnika Spółki z o.o. w Poznaniu A, nie budzi wątpliwości, że uchylenie decyzji przez SKO w W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął wniosku strony o zawieszenie postępowania bądź też gdyby nie zawiesił postępowania na skutek obligatoryjnej, uzasadniającej to, przyczyny. Natomiast w analizowanym stanie faktycznym i prawnym Prezydent Miasta W. słusznie rozstrzygnął wniosek strony w kwestii zawieszenia postępowania, prawidłowo stwierdzając, że jest on bezzasadny, gdyż nie zachodzi żadna przyczyna to uzasadniająca. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej organ II instancji błędnie zatem przyjął, iż w niniejszej sprawie kwestia ta wymaga dopiero rozpoznania oraz rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] pełnomocnik strony skarżącej przedstawił argumenty, na jakie powołał się w swoim wystąpieniu na rozprawie. Podniósł mianowicie, iż decyzja o warunkach zabudowy, ze względu na treść art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchodzi za decyzję związaną, a więc decyzję, której wydania nie można odmówić, jeśli wnioskodawca - przyszły inwestor - przedłoży wniosek zawierający charakterystykę zamierzenia, które odpowiada warunkom określonym w obowiązującym prawie. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że zamierzenie skarżącej Spółki spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 w/w ustawy oraz warunki wynikające z przepisów odrębnych. W tej sytuacji organ administracji publicznej I instancji nie miał innej prawnej możliwości, jak tylko wydać decyzję uchyloną następnie przez organ odwoławczy zaskarżoną decyzją. Nadto podniesiono, iż “szata zewnętrzna" decyzji Prezydenta Miasta W. nie odpowiada wymogom określonym w art. 54 powołanej wyżej ustawy. W świetle tego przepisu te treści, które organ I instancji zamieścił w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy w istocie powinny znaleźć się w jej osnowie. Jednakże – zdaniem pełnomocnika - ułomność ta nie uzasadnia uchylenia tej decyzji. Załącznik stanowi bowiem zawsze integralną część aktu, do którego został załączony. Zatem nie może być wątpliwości co do tego, że treść załącznika nr 1 jest elementem samej w/w decyzji i że to, co zamieszono w tym załączniku jest rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta W., zawartym w tejże decyzji. Z tego względu – zdaniem pełnomocnika strony skarżącej – można przyjąć, że w sensie merytorycznym decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kształtuje stosunki społeczne zgodnie z przepisami prawa materialnego. Jednakże odpowiadające prawu treści w niej zawarte powinny zostać "ubrane" w inną szatę zewnętrzną. W ocenie pełnomocnika wystarczy zatem zwrócenie uwagi organowi, by od owej osobliwej "szaty zewnętrznej" decyzji o warunkach zabudowy na przyszłość odstąpił.

Ponadto, zadnim strony skarżącej, okoliczność wystąpienia przez Państwa K. do sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie drogi koniecznej przez działkę nr [...], której dotyczy wniosek skarżącej spółki o ustalenie warunków zabudowy nie stanowi kwestii prejudycjalnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji o warunkach zabudowy. W żadnym razie rozpatrzenie sprawy z wniosku spółki A o ustalenie warunków zabudowy nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy wniosku Państwa K. Pełnomocnik zwrócił nadto uwagę, że obciążenie w/w nieruchomości służebnością nie doprowadzi do tego, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] utraci dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten bez wystąpienia. P. K., ubiegający się o status właściciela nieruchomości władającej, nie żądają bowiem i nie mogą żądać, aby służebność została ustanowiona na ich wyłączność. Mogą żądać jedynie, aby mogli korzystać z cudzej własności; w żadnym razie nie na zasadzie wyłączności. Zatem ewentualne ustanowienie służebności drogi koniecznej na części działki nr [...] niczego nie zmieni w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla skarżącej spółki. Z tego względu pełnomocnik strony skarżącej sprzeciwił się twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wydanie decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy było przedwczesne.

Nadto zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma charakter obligatoryjny. Przy tym organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie, musi wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w każdym przypadku, gdy zaistnieje po temu któraś z przesłanek określonych w przepisie art. 97 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji publicznej obowiązany jest badać z urzędu na każdym etapie postępowania, czy nie zaistniała sytuacja lub zdarzenie, które bezwzględnie wymaga zawieszenia postępowania, dokładnie tak samo, jak na każdym etapie organ prowadzący postępowanie obowiązany jest badać z urzędu swą właściwość. Z tego powodu pełnomocnik przyjął założenie, że w sytuacjach określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma miejsca na formalny wniosek strony postępowania o wydanie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego, albowiem postanowienie takie ma wydać organ administracji publicznej z urzędu zawsze, gdy badając z urzędu, czy zachodzi przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania stwierdzi, iż przesłanka taka ziściła się. Z tej perspektywy wnioski składane trzykrotnie przez Państwo K. o zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla spółki A jawią się jako "impulsy" wysłane do organu, by ten z urzędu wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, a nie jako żądanie, którego wniesienie powoduje wszczęcie postępowania wpadkowego o zawieszenie postępowania. Z tą drugą sytuacją mamy do czynienia na gruncie art. 98 k.p.a., a więc - fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego. W tej sytuacji na owe impulsy Prezydent Miasta W. nie miał obowiązku reagować wydaniem postanowienia rozstrzygającego los wniosków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż skarga Spółki z o.o. A w P. zasługiwała na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 138 § 2 i 136 k.p.a., dające podstawę do jej uchylenia.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja z dnia [...] Nr [...], którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] Nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy tutaj zaznaczyć, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Przepis ten uprawnia zatem organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

"Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: a) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jeżeli nie było podstaw do zastosowania uproszczonego postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 2), nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne; b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowania administracyjnego). W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Nie wszystkie przypadki rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, np. dopuszczenie jako dowodu zeznania duchownego co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi (art. 86 pkt 3), organ bowiem w tym zakresie może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, czy np. naruszenie art. 76 § 1 o mocy dokumentów urzędowych, w takim bowiem przypadku organ odwoławczy zmieni dokonane ustalenia stanu faktycznego, przywracając właściwe miejsce w ocenie stanu faktycznego dokumentom urzędowym". (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, Warszawa 2006 r., s. 612-613).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] Nr [...], którą ustalił na rzecz strony skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z wjazdem, parkingiem, masztem reklamowym i infrastrukturą przy ul. Armii Krajowej w W., i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej w tej sprawie jest – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - brak rozstrzygnięcia przez organ I instancji wniosku Państwa K. z dnia [...] o zawieszenie postępowania, co uniemożliwiło stronie obronę jej praw, w zapewnionym przez art. 10 § 3 k.p.a. dostępie do dwóch instancji postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, wskazując na powyższą przyczynę, organ odwoławczy nie wykazał jednak, aby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie te przesłanki pozwalają na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2085/04, publ. LEX nr 192640).

W rozpatrywanej sprawie organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie tylko niedostatecznie nie wyjaśnił podstaw rozstrzygnięcia, ale i nie wskazał przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a. (zob. wyrok Sądy Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 7/99, publ. OSNP 2000/9/338). Zaś tak sformułowane uzasadnienie decyzji administracyjnej nie czyni zadość ogólnym zasadom postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a.) oraz przepisom art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3).

Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. swoje ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy ograniczyło do jednego zagadnienia, tj. nierozpatrzenia przez organ I instancji wniosku Państwa K. o zawieszenie postępowania. Stanowi to natomiast naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W myśl jednak art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Należy również zaznaczyć, iż wprawdzie organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji, może on jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). Takiego postępowania nie przeprowadził w niniejszej sprawie organ II instancji ani nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego tego nie uczynił.

W postępowaniu odwoławczym, stosownie do przepisu art. 140 k.p.a., w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Stosownie zaś do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisem tym skorelowana jest regulacja zawarta w przepisach art. 77 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący cały materiał odwodowy.

Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie organ II instancji. Treść uzasadnienia podjętej przez ten organ decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, iż podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszając tym samym również przepis art. 136 k.p.a.

Konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia, mieści się bowiem w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1591/97, publ. LEX nr 47900). Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 723/97, publ. LEX nr 47269).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ II instancji winien był przede wszystkim wyjaśnić, dlaczego pismo z dnia [...], stanowiące odpowiedź na wniosek Państwa K. o zawieszenie postępowania, nie można uznać za rozstrzygnięcie tego wniosku oraz wskazać jakich elementów pismo to nie zawiera, aby można by poczytać je za rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania.

Tymczasem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, iż za rozpatrzenie wniosku z dnia [...] o zawieszenie postępowania nie można uznać pisma Prezydenta Miasta W. z dnia [...], bowiem nie posiada ono istotnych elementów, które pozwalałyby przyjąć je za akt administracyjny, nie precyzując, jakie elementy jako niezbędne miał na uwadze i jakich brakowało.

Należy tutaj zauważy, iż zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Ponadto postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2).

Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej nie mógł definitywnie formułować twierdzenia, iż pismo z dnia [...] nie posiada istotnych elementów, aby można było je uznać za postanowienie, bez odniesienia się do tychże elementów. Z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] nie wynika zatem, dlaczego organ zajął takie stanowisko, skoro przyjął, iż jest to pismo Prezydenta Miasta W. Tymczasem pismo z dnia [...] zostało podpisane przez zastępcę Naczelnika Wydziału Gospodarki Miasta w Urzędzie Miejskim w W. oraz opatrzone pieczątko Urzędu Miejskiego w W. Ta kwestia powinna zostać dopiero wyjaśniona, bowiem mieści się w kompetencji organu odwoławczego, jaką daje mu przepis art. 136 k.p.a., a dotąd nie wiadomo, czy w/w zastępca Naczelnika Wydziału ma upoważnienie do podejmowania tego rodzaju czynności w imieniu Prezydenta Miasta W.

W ocenie Sądu rozważenie powyższych okoliczności przez organ odwoławczy, musi zostać dokonane także w związku z kwestią jakże doniosłą, czy wszczęte postępowanie przed sądem cywilnym w przedmiocie ustanowienia służebności drogowej (drogi koniecznej) na rzecz właściciela działki sąsiedniej w stosunku do działki planowanego zainwestowania w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., powodujące obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego. Państwo K. złożyli bowiem wniosek do organu I instancji o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w W. wniosku o ustanowienie drogi koniecznej na działce nr [...] dla działki nr [...], która jest ich własnością (pismo z dnia [...]).

Organ II instancji w tej kwestii poprzestał jedynie na przywołaniu przepisów powyższego art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 k.p.a. To zaś nie wypełnia normy zawarte w art. 107 k.p.a.

Rozpatrzenie w/w kwestii było również istotne z uwagi na to, że organ I instancji w piśmie z dnia [...] zawarł stanowisko w tym przedmiocie, stwierdzając, iż okoliczność złożenia wniosku przez M. i Z. K. do sądu nie pozwala na zawieszenie postępowania, zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a., bowiem ustanowienie drogi koniecznej nie jest zagadnieniem wstępnym w toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ II instancji nie rozważył, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia konkretnej sprawy miało takie załatwienie tej kwestii wpadkowej przez organ I instancji.

W ocenie Sądu dopiero poczynione w w/w zakresie ustalenia pozwolą na dokonanie oceny, czy zaistniała konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Ponadto, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Zatem postępowanie odwoławcze powinno polegać nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności i celowości. Powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2473/05, publ. LEX nr 196286).

W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. skupiając się jedynie na kwestii nierozpatrzenia przez organ I instancji wniosku o zawieszenie postępowania, które jednak bez wyjaśnienia całokształtu sprawy mogło (bądź nie) mieć wpływ na jej rozstrzygniecie, nie dokonało w ogóle weryfikacji decyzji organu I instancji pod względem jej legalności i celowości. A zatem uchybił przepisom art. 15 i art. 138 k.p.a.

Przede wszystkim organ winien był zwrócić uwagę na formę decyzji Prezydenta Miasta W., którą ustalono "warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowę pawilonu handlowego wraz z wjazdem, parkingiem, masztem reklamowym i infrastrukturą przy ul. A. K. w W. (działka nr [...], [...], [...], obręb nr [...] S. Z.), na terenie zaznaczonym w złączniku nr 2 przy zachowaniu warunków określonych w złączniki nr 1". Uzasadnienie tejże decyzji sprowadza się do opisu przebiegu postępowania, zaś w załącznikach określono wszelkie warunki i zasady zagospodarowania przedmiotowego terenu. Nadto załączniki nr 3, 4, 4b i 4c nie zostały podpisane przez osobę upoważnioną do podejmowania czynności w imieniu Prezydenta Miasta W.

W aktach sprawy znajduje się także protokół rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w Urzędzie Miejskiej w W. w dniu [...], jednakże nie wiadomo, która z biorących w niej udział osób podpisała ten protokół (wyraźnie zaznaczono jedynie protokolanta).

Brak jest również wiadomości, kto prowadził rozprawę, w szczególności czy była to osoba uprawniona do przeprowadzenia tej czynności w imieniu organu. Zgodnie bowiem z art. 93 k.p.a. rozprawą kieruje wyznaczony do przeprowadzenia rozprawy pracownik tego organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie.

Ustalenie, czy rozprawa została przeprowadzona w sposób zapewniający stronom czynny udział w toczącym się postępowaniu, zgodnie z zasadą ogólną, wyrażoną w art. 10 k.p.a., oraz przepisami art. 93-95 k.p.a. było istotne przede wszystkim z uwagi na to, że na ustalenia tej rozprawy powołał się organ I instancji w swojej decyzji, zaś odwołujący się Państwo K. nie brali w niej udziału.

Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania, iż ponieważ organ II instancji nie odniósł się do całokształtu stanu faktycznego i prawnego sprawy, wydanie zaskarżonej decyzji było co najmniej przedwczesne. Wskazane zaś uchybienia dały podstawę do stwierdzenia, że w sprawie naruszone zostały przepisy procedury administracyjnej, a ze względu na swój charakter uchybienia te mogły mieć istotny wypływ na wynik sprawy.

Stąd działając na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 i 200 powołanej wyżej ustawy orzeczono odpowiednio jak w punktach II i III sentencji.