Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 526/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 143 ust. 1, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1a i 2, art. 148b ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 3 pkt 1, par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 15 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 54, art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 2, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012 roku sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wymienioną wyżej decyzją organ I instancji, na podstawie art. 145, art. 146 , art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm., powoływana także jako ustawa), ustalił opłatę adiacencką w wysokości 1.520,00zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A., oznaczonej nr ewid. 2594, o pow. 0,1042ha, stanowiącej własność Z. i J. T., w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia do tej nieruchomości do kanalizacji sanitarnej.

Od decyzji organu I instancji z dnia [...] odwołanie wniósł Z. T. podnosząc, że opłata nie uwzględnia jego nakładów, polegających na posadowieniu na nieruchomości kolektora, co jest dużym obciążeniem. W jego ocenie wysokość opłaty powinna być zróżnicowana, co do powstałych stałych naniesień.

Rozpatrując powyższe odwołanie Kolegium powołało się na art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie wyjaśniło, iż w dniu stworzenia warunków do korzystania z kanalizacji obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia 18 lutego 1999 r., ustalająca opłatę adiacencką w wysokości 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzenia, a wartością nieruchomości po jego wybudowaniu.

Dalej organ II instancji wskazał, że wzrost wartości nieruchomości został udokumentowany operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego, zaś z protokołu końcowego odbioru robót wynika, że w dniu 31 maja 2010r. stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.

Kolegium podniosło następnie, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest nieuwzględnienie przez organ w ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej faktu udostępnienia nieruchomości i zezwolenia na umieszczenie na terenie nieruchomości przebiegu kolektora głównego kanalizacji. Jednakże z umowy zawartej w dniu 24 listopada 2009r. pomiędzy właścicielami nieruchomości, a Burmistrzem Miasta Ł. wynika, że na umieszczenie kanalizacji na nieruchomości właściciele wyrazili zgodę. Gmina zobowiązała się wypłacić właścicielom odszkodowanie, obejmujące użytkowanie nieruchomości w okresie prowadzenia prac budowlanych i założenia urządzeń, zmniejszenie wartości nieruchomości spowodowane umieszczeniem tegoż urządzenia i stratami w zieleni. Właściciele zgodzili się na zaproponowaną wysokość odszkodowania i oświadczyli przy tym, że zrzekają się dalszych roszczeń majątkowych przeciwko gminie z tego tytułu. W ocenie organu odwoławczego za sprawą zawartej umowy uwzględniono zmniejszenie wartości nieruchomości spowodowanej umieszczeniem kanalizacji na terenie nieruchomości strony. W tej sytuacji powtórne uwzględnienie tej okoliczności w operacie szacunkowym nie znajdowało uzasadnienia.

Kolegium dodało także, że przebieg kolektora kanalizacyjnego nie utrudnia zagospodarowania działki, ponieważ z ustaleń planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., obszar urbanistyczny [...] ([...]) wynika, że kolektor znajduje się w tej części nieruchomości, która nie może zostać zabudowana z uwagi na ograniczenie nieprzekraczalną linią zabudowy określoną w odległości 8 m od linii rozgraniczających drogę - ulicę B.

Na ostateczną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Z. T. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że jego zgoda na wybudowanie kanalizacji i rekompensata za wynikłe z tego tytułu szkody miały dotyczyć przede wszystkim naruszeń posiadania i powstałych uszkodzeń w wyniku realizacji inwestycji. Niemniej jednak nikt z uczestniczących w realizacji przedstawicieli inwestora nie informował go, że po oddaniu do użytku inwestycji gminie będzie przysługiwać prawo żądania od niego opłaty adiacenckiej. Rozpoznające sprawę SKO w S. nie wzięło pod uwagę, że gdyby poinformowano go, że pomimo zgody na przebieg po jego działce sieci kanalizacji zostanie obciążony opłatą adiacencką, to zapewne nie wyraziłby zgody na przebieg po jego gruncie kanalizacji.

Zdaniem skarżącego należy rozróżnić, a tym samym stosować odmienne kryteria do obciążenia opłatą adiacencką, nieruchomość, na której wykonano przyłącze, z nieruchomością, po której przebiega sieć. Taki przypadek ma miejsce, gdyż po jednej z działek skarżącego przebiega przyłącze, w związku z czym w stosunku do tej działki uiścił opłatę adiacencką. Jednakże opłata taka nie powinna dotyczyć innej, po której przebiega sieć. Gmina Ł., nie informując skarżącego o skutkach - przyszłych obciążeniach, niejako wyłudziła zgodę na przebieg po terenie skarżącego sieci kanalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Kolegium zaznaczyło, iż mimo stanowiska tutejszego Sądu wyrażonego w sprawie II SA/Łd 172/12 w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, co sprawa niniejsza oraz mimo zauważalnych uchybień w przeprowadzonym postępowaniu, zwłaszcza w braku odniesienia się do operatu szacunkowego, nie jest możliwa autokontrola zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy wobec żądania złożonego przez skarżącego względem tej decyzji w skardze. Ewentualne uchybienie dotyczące operatu szacunkowego nie mają jednak takiego wpływu, aby skutkowały odrzuceniem operatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływana dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Ł. doszło do istotnego naruszenia przepisów, które obligowało sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego obu zaskarżonych aktów.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż opłata adiacencka jest formą przymusowego udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających jednocześnie wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. budowę urządzeń kanalizacyjnych (art. 143 ust. 2 ustawy).

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ustawy).

Zgodnie z art. 146 ust 1 ustawy ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a ustawy). Opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) określająca wartość nieruchomości ma podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Trzeba przy tym podkreślić, że operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 października 2009r., sygn. akt I OSK 1444/08 – dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 860/08).

W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy nie sprostały tym wymaganiom. W uzasadnieniach decyzji obydwu instancji brak jest bowiem jakichkolwiek ocen ustaleń dokonanych w operacie szacunkowym. Przede wszystkim wskazać należy, iż do akt sprawy został załączony jedynie wyciąg ze sporządzonego operatu, jednakże mimo tego lektura jego fragmentów nasuwa wiele wątpliwości.

Po pierwsze wskazać należy, iż operat został sporządzony łącznie dla nieruchomości usytuowanych przy ulicach A., B., C. i D., do których gmina doprowadziła kanalizację sanitarną. Z ich zestawienia wynika, że rozbieżności w powierzchni działek jest bardzo duża – od 281m² do 16843m². Tymczasem z operatu wynika, że wzrost wartości większości z tych nieruchomości jest taki sam i opiewa na taką samą kwotę. Wynika to prawdopodobnie z faktu, że do określenia wartości tych nieruchomości przyjęto hipotetyczną powierzchnię 800 m² (niezależnie od rzeczywistej powierzchni działek) i stosując ustaloną przez rzeczoznawcę średnią cenę 1m² wyliczono wartość każdej z tych nieruchomości (przyjmując ową powierzchnię 800m²) sprzed wybudowania kanalizacji, a następnie mnożąc cenę 1m² przez określone przez biegłego współczynniki korekcyjne (łączna ich wartość to 1,1063) i ponownie przez powierzchnię 800m² - wyliczono wartość każdej nieruchomości po wybudowaniu urządzeń kanalizacyjnych.

Zabieg taki nasuwa oczywiste wątpliwości. Dotyczą one w szczególności tego, dlaczego dla potrzeb niniejszego postępowania przyjęto właśnie hipotetyczną powierzchnię 800 m² dla każdej z działek. Czy wynika to z faktu, że dla ustalenia średniej ceny 1m² rzeczoznawca, stosujący podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej, wziął pod uwagę 12 nieruchomości (str. 19 operatu, tabela 5.3.1.) o podobnej powierzchni (od 570m² do 1058m²). Czy może zasada była odwrotna – biegły wybrał te właśnie 12 nieruchomości, bo ich powierzchnia odpowiadała mniej więcej powierzchni 800 m², przyjętej hipotetycznie dla każdej z działek, przy których przebiega kanalizacja? Odpowiedzi na te pytania trudno odnaleźć w materiale dowodowym zwłaszcza, że akta administracyjne zawierają jedynie fragmenty operatu szacunkowego. Stosownych argumentów nie zawierają również motywy kwestionowanych decyzji. Tymczasem art. 146 ust. 2 u.g.n. stanowi, że wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu. Nie można mieć wątpliwości, że w przepisie tym chodzi o wartości (sprzed i po wybudowaniu kanalizacji) całej nieruchomości, a nie o wartości wyliczone na podstawie arbitralnie przyjętej przez biegłego (bądź organ) powierzchni 800m². Sąd dopuszcza przy tym możliwość, że zabieg taki miał uzasadnione podstawy, jednakże przyjęcie takiej, a nie innej powierzchni działki do wyliczenia wzrostu wartości nieruchomości powinno być szczegółowo umotywowane. Tym bardziej, że stosując podejście porównawcze do ustalenia wartości nieruchomości, porównuje się nieruchomości podobne (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W operacie przyjęto szereg wskaźników korygujących (między innymi powierzchnia), ale ich wielkości są w zasadzie takie same dla każdej z badanych nieruchomości. Trafność takiego rozwiązania budzi wątpliwości, skoro z istoty czynników korygujących wynika, że mają one właśnie niwelować różnice wynikające z cech indywidualnych, w tym wypadku np. z powierzchni działki.

Po drugie w operacie szacunkowym biegły nie uwzględnił również faktu, że przez nieruchomość skarżącego przebiega kolektor główny zbudowanej sieci kanalizacyjnej, który ujmuje i prowadzi cały odpływ ze zlewni kolektorów drugorzędnych i kanałów bocznych. Z akt sprawy nie wynika dokładnie jakie urządzenia sieci kanalizacyjnej znajdują się na działce skarżącego tym bardziej, że budowa sieci kanalizacyjnej obejmowała nie tylko budowę kolektora sanitarnego, ale także studnie betonowe i przykanaliki. W umowie z dnia 24 listopada 2009r., na podstawie której skarżący udostępnił swoją nieruchomość pod budowę sieci kanalizacyjnej wskazano jedynie ogólnie, że na ww. nieruchomości zostaną zainstalowane urządzenia sanitarne, bez dokładnego określenia, o jakie urządzenia chodzi. To, jakie urządzenia wybudowano na nieruchomości skarżącego musi mieć wpływ na wartość nieruchomości i powinno znaleźć odzwierciedlenie w operacie. Tymczasem operat ustalił wartości dla wszystkich nieruchomości w oparciu o cechy korygujące o tej samej wartości. Skarżący podnosił zresztą tę kwestię w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak również w skardze do Sądu. Organy stwierdziły jednak, że skarżący zgodził się na wybudowanie na jego nieruchomości owego kolektora (podpisując stosowną umowę) i otrzymał z tego tytułu odszkodowanie. Nie może zatem podnosić tego faktu obecnie, na etapie postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Umknęło jednak uwadze organów, mimo, że same kilkakrotnie to podkreślały (czy to w piśmie organu I instancji przekazującym odwołanie organowi odwoławczemu, czy też w decyzji organu odwoławczego, jak i w odpowiedzi na skargę), że owo odszkodowanie ustalone zostało między innymi za zmniejszenie wartości nieruchomości skarżącego. Wynika to zresztą z samej umowy z dnia 24 listopada 2009 r., zawartej przez gminę ze skarżącym (§ 3 pkt 1). Wspomniana umowa określiła wysokość odszkodowania na kwotę 1.200,00zł za ustanowienie odpłatnego użytkowania nieruchomości na czas prowadzenia prac budowlanych i założenia urządzeń sanitarnych (bez bliższego ich sprecyzowania) oraz zmniejszenia wartości nieruchomości spowodowanego umieszczeniem tych urządzeń i stratami w zieleni, wyrządzonymi prowadzeniem robót budowlanych.

Skoro zatem wybudowanie na nieruchomości skarżącego urządzeń sanitarnych sieci kanalizacyjnej spowodowało zmniejszenie wartości jego nieruchomości, to rzeczoznawca majątkowy fakt ten winien niewątpliwie wziąć pod uwagę ustalając wartość tej nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji. Tymczasem organy, w oparciu o sporządzoną opinię majątkową, bezkrytycznie przyjęły, że mimo uprzedniego zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek wybudowania kolektora, jednocześnie jej wartość wzrosła (z tej samej przyczyny – wskutek zbudowania sieci kanalizacyjnej, której główną częścią jest ów kolektor).

Pamiętać należy, iż organ z urzędu obowiązany jest ocenić zebrany materiał dowodowy, w tym także dowód z opinii biegłego, jakim jest operat szacunkowy. Tym bardziej, że właściciel kwestionuje podstawową przesłankę uzasadniającą wymierzenie opłaty – realny wzrost wartości nieruchomości.

Na marginesie wskazać należy, iż pismem z dnia 4 czerwca 2012r. Kolegium przesłało do Sądu m.in. wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego w zakresie przyjęcia powierzchni gruntu do ustalenia opłaty adiacenckiej, jednakże te wyjaśnienia nie mogą odnieść skutku na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem wnioski z ustaleń organu, w tym z operatu szacunkowego powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.

Kolejną kwestią, na którą należy również zwrócić uwagę to fakt, że zgodnie z art. 145 ust 1 ustawy jedną z głównych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej jest uprzednie stworzenie właścicielom nieruchomości warunków do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacyjnej. Z kolei art. 148b ust. 1 stanowi, że ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Ustęp 2 art. 148b przewiduje, że właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty.

W niniejszej sprawie Zakład Usług Komunalnych w Ł., a więc podmiot, o którym mowa w art. 148b ust. 2 u.g.n., przekazał w dniu 26 sierpnia 2011 r. do Urzędu Miejskiego w Ł. pismo, w którym podał wykaz działek (w tym działki skarżącego), spełniających formalno-prawne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem ich wartości w wyniku stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. Z pisma tego nie wynika jednakże, co podmiot ten rozumie przez spełnienie owych przesłanek formalno-prawnych. Organy obu instancji również milczą na ten temat. W aktach sprawy znajduje się także protokół końcowego odbioru robót związanych z budową kanalizacji z dnia 31 maja 2010r., ale w ocenie Sądu również i tego dokumentu nie można uznać za podstawę do uznania, że z tą datą stworzyły się warunki do podłączenia nieruchomości do kanalizacji.

Co prawda ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak art. 148 b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie to następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego tymi odrębnymi przepisami będą: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). W szczególności wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

Zatem dla oceny, czy zostały stworzone warunki podłączenia, konieczne jest odwołanie się do ustaw i rozporządzeń regulujących realizację poszczególnych urządzeń, bowiem nie można mówić o jednym tożsamym dla wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej dokumencie przesądzającym o tym fakcie. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, będzie nie data odbioru robót (dzień 31 maja 2010 r.), ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, które inwestor złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 28 czerwca 2010r. Zgodnie natomiast z art. 54 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zatem w niniejszej sprawie do użytkowania kanalizacji można było przystąpić dopiero po upływie 21 od daty zgłoszenia, tj. od dnia 20 lipca 2010r. i dopiero od tej daty powstała możliwość podłączenia się do kanalizacji (pod warunkiem, że organ nadzoru budowlanego nie złożył sprzeciwu). Dopiero od tej daty istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci sanitarnej. Natomiast protokolarne odebranie wykonanych robót nie oznacza, że zaistniała możliwość podłączenia wybudowanej sieci kanalizacyjnej do nieruchomości skarżącego (a także innych). Decydujące znaczenie ma bowiem nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego urządzenia, ustalona według przepisów Prawa budowlanego. Zmiana stanu prawnego (polegająca na dodaniu art. 148b u.g.n. nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 173, poz. 1218) spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 398/10 oraz z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1921/10 – dostępne w CBOSA).

Wszystkie wskazane powyżej wątpliwości, dotyczące sposobu ustalenia wartości nieruchomości skarżącego oraz okoliczności, od kiedy ta nieruchomość ma stworzone warunki do podłączenia jej do sieci kanalizacyjnej, powodują, że nie sposób uznać, by postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej przeprowadzone było prawidłowo. Organy nie zebrały bowiem materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie takiej opłaty, a uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie rozwiewają żadnych z przedstawionych wyżej wątpliwości. Tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane będą wyjaśnić, dlaczego do oszacowania wartości nieruchomości skarżącego (zarówno przed wybudowaniem kanalizacji, jak i po budowie) przyjęta została powierzchnia 800 m² z całości 1.042 m², dlaczego współczynniki korygujące zastosowane w operacie szacunkowym do wyliczenia wartości poszczególnych działek nie różnią się wielkościami, odniosą się również do okoliczności, że skarżącemu zostało najpierw wypłacone odszkodowanie za zmniejszenie wartości działki wskutek wybudowania na jego nieruchomości kolektora głównego kanalizacji, by następnie uznać, że fakt ten spowodował wzrost wartości (do tego wartość ta wzrosła w tym samym stopniu, co nieruchomości, przez które urządzenie nie przebiega bezpośrednio). Ustalenia organu powinny również odnosić się szczegółowo do tego, jakie urządzenia sanitarne zostały usytuowane na nieruchomości skarżącego – czy był to tylko kolektor główny, czy może zainstalowano także inne urządzenia, które mogą wpłynąć na wartość nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.

j.m.