Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 210/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art 156 par 1 pkt.2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 145 par 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr.) sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Magdalena Durzyńska Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi E. W., A. T., A. W. i G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 listopada 2021 r. nr KOC/2356/Go/09 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz E. W., A. T., A. W. i G. J. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 15 listopada 2021 r., nr KOC/2356/Go/09 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodek postępowania administracyjnego (D.U. 2021, poz. 1491), dalej "ustawa zmieniająca", stwierdził, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.

Postępowania zostało wszczęte wnioskiem z 2 czerwca 2009 r. przez I. B. i J. B. i dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 13 września 1976 r, T.III.6210/109/76/JK odmawiającej L. W. i M. G. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. Hip. [...], kh nr [...] i [...] o pow. [...] m2.

Organ wskazał, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w której w art. 2 ust. 2 wskazano, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia a niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem umarza się z mocy prawa. Obwieszczeniem z 22 września 1976 r. umieszczonym przez 14 dni na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicowego [...] organ wydający decyzję o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego poinformował o jej wydaniu. Następnie na skutek wniosku Skarbu Państwa, 13 grudnia 1976 r. Państwowe Biuro Notarialne w [...] zawiadomiło o ujawnieniu nowego właściciela Skarbu Państwa w księdze wieczystej [...]. Organ przyjął, że co najmniej w tej dacie kwestionowane orzeczenie było ostateczne i weszło do obrotu prawnego.

Wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do SKO 2 czerwca 2009 r. a więc po upływie 30 lat od daty jego doręczenia co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli: E. W., A. W., G. J., A.T.

Zaskarżyli w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 listopada 2021 r. KOC/2356/Go/09.

Zarzucili wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego, tj.:

1) art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w warunkach jej rażącego naruszenia prawa, gdyż została wydana i skierowana do zmarłych osób, tj. I. B. i J. W. (spadkodawców Skarżących), zmarłych kolejno w 7 sierpnia 2012r. oraz w dniu 5 marca 2014 r.

- podczas gdy tego rodzaju rozstrzygnięcie, stanowi o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem przeprowadzenie postępowań administracyjnych z udziałem osób zmarłych powoduje powstanie niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności skutków.

2) art. 10 § 1 k.p.a.

poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem powiadomienia uczestników postępowania o zgromadzonym materiale dowodowym celem umożliwienia im zajęcia ostatecznego stanowiska, implikując tym samym wydanie i skierowanie zaskarżonej decyzji do zmarłych osób,

- podczas gdy w sytuacji umożliwienia uczestnikom postępowania nadzorczego zajęcia pisemnego stanowiska - przed wydaniem decyzji - Organ zostałby poinformowany o śmierci I. B. i J. W., zaś ich następcy prawni ujawniliby się jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

3) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w związku z art. 158 § 1 i § 2, art. 157 § 2 oraz art. 61 § 1 k.p.a.

poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przepis art. 158 § 2 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, ukierunkowanego na wydanie decyzji stwierdzającej jedynie wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa (o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a ), ale nie ukierunkowanej na uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność tejże decyzji (o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a.), tym samym, że decyzja stwierdzająca wydanie kontrolowanej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa może zapaść jedynie w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji, uregulowanego w art. 156 k.p.a. i następne; w wyniku czego organ uznał, że postępowanie wszczęte jako postępowanie jedynie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, zostało umorzone w całości z mocy prawa;

- podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych powyżej przepisów powinna doprowadzić organ administracji publicznej do wniosku, że w przypadku postępowań administracyjnych wszczętych na żądanie strony, to zakres tego żądania określa przedmiot oraz granice sprawy administracyjnej, a nadto że na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa należy traktować jako postępowanie odrębne od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; z tego też względu art. 158 § 2 k.p.a. nie tylko może, ale wręcz powinien stanowić odrębną podstawę prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ukierunkowanej na wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa, które to postępowanie nie podlega umorzeniu z mocy prawa; tym samym Organ powinien był dojść do przekonania, że odrębne postępowanie administracyjne w sprawie o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego nie zostało umorzone na mocy art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a.;

ewentualnie, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do

przekonania, że przepis art. 158 § 2 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, zarzucili naruszenie:

4) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w związku z art. 158 § 2 oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną - albowiem pozostającą w sprzeczności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej - wykładnię skutkującą przyjęciem, że wskutek umorzenia z dniem 16 września 2021 r. z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tych decyzji, nie jest również możliwe prowadzenie po tej dacie tych postępowań w kierunku stwierdzenia wydania tych decyzji z naruszeniem prawa (o czym mowa w art. 158 § 2 k.p.a.;

- podczas gdy norma wywodzona z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w sposób jak powyżej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem sprzeczność normy z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt SK 21/17); tym samym do czasu zmiany przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. zarówno organy administracji publicznej jak i sądy mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem dokonać takiej interpretacji przywołanych powyżej przepisów, której rezultatem jest otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczne decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa; co w niniejszej sprawie winno skutkować tym, że Organ powinien był dojść do przekonania, że przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku Skarżących nie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zakresie, w jakim dotyczy stwierdzenia wydana z naruszeniem prawa Orzeczenia administracyjnego, a zatem, że po 16 września 2021 r. może się dalej toczyć w kierunku wydania decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.

Ponadto zarzucili naruszenie:

5) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w związku z art. 41 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem przez organ, że przedmiotowe postępowanie zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., a zatem że wniosek poprzedników Skarżących wszczynający to postępowanie został złożony z przekroczeniem 30-letniego terminu liczonego od dnia doręczenia Orzeczenia administracyjnego dawnych współwłaścicieli nieruchomości dekretowej,

- podczas gdy z tych przepisów wynika, że aby ów 30-letni termin rozpoczął swój bieg, decyzja powinna zostać doręczona zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, albowiem jedynie takie doręczenie wywołuje skutki prawne z nim związane; tym samym organ powinien był dojść do przekonania, że skoro Prezydium Rady Narodowej w [...] nie podjęło próby doręczenia orzeczenia administracyjnego dawnym współwłaścicieli nieruchomości dekretowej, nie można zatem twierdzić, że nie było możliwości jego doręczenia przeddekretowej właścicielce nieruchomości; nie ustalono, czy zawiadomienie w trybie art. 41 k.p.a. z 1976 umieszczono również na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym wykonuje on swoje czynności zarobkowe, albo na nieruchomości, a zatem termin przewidziany w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. nie rozpoczął swojego biegu; tym samym poprzednicy prawni Skarżących, wszczynając przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji administracyjnej, nie uchybili temu terminowi, tak więc postępowanie to nie uległo umorzeniu z mocy prawa.

Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzja jest w całości ewentualnie o jej uchylenie i zwrot kosztów postępowania.

Pismem z 29 lipca 2022 r. Skarżący uzupełnili skargę podnosząc m. inn. kwestię doręczenia a raczej jego brak, niemożność umorzenia postępowania z uwagi na brak skutecznego doręczenia orzeczenia, nie wprowadzenie orzeczenia do obrotu prawnego z uwagi na nie doręczenie decyzji, błędną wykładnię przepisów ustawy zmieniającej.

Pełnomocnik spółki [...] wniósł o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

W niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Stroną postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym byli I. B. i J. W., do których skierowana została decyzja z 15 listopada 2021 r. Jak wynika z nadesłanego do akt sprawy aktu poświadczenia dziedziczenia z 24 października 2012 r. I. B. zmarła 7 sierpnia 2012 r. a z aktu poświadczenia dziedziczenia z 17 marca 2014 r. wynika, że J. W. zmarł 5 marca 2014 r. tym samym decyzja została wydana w stosunku do osób które w dacie jej wydania nie żyli.

Konsekwencją śmierci osoby fizycznej jest utrata przez taką osobę zdolności prawnej i tym samym zdolności do bycia stroną postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można prowadzić postępowania ani wydać decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowany został pogląd, że wydanie decyzji w takich okolicznościach wiąże się z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, niezależnie od tego, czy organ wiedział o śmierci strony jak również od tego, czy jego niewiedza była zawiniona (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1389/17). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Spadkobiercy strony, którzy wchodzą do postępowania z mocy samego prawa (art. 30 § 4 kpa) muszą mieć zapewniony udział także w postępowaniu prowadzonym przez organ i możliwość przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Trafne są zarzuty naruszenia art. 10 k.p.a. gdyż brak zawiadomienia pełnomocnika skarżących uniemożliwił poinformowania organu o śmierci wnioskodawców. Nie zmienia to jednak oceny Sądu, że występujący w sprawie profesjonalista, któremu na skutek śmierci mocodawców wygasło pełnomocnictwo powinien był zawiadomić organ o ich śmierci, czego przez wiele lat nie uczynił. Doprowadziło to do sytuacji w której organ wydał decyzję w warunkach nieważności, choć bez swej winy.

Niezależnie zatem od podniesionych w skardze zarzutów należy stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wydanie jej w warunkach rażącego naruszenia prawa i dlatego na podstawie art. 145 § 2 ppsa orzeczono jak w pkt 1. sentencji wyroku.

Ponieważ do postępowania zgłosili się ich następcy prawni i to ono wywiedli skargę Sąd mógł na podstawie art. 145 § 3 ppsa, uznając że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, rozstrzygnąć w tym przedmiocie.

16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491),dalej "kpa", która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 kpa gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego.

Potwierdzenie tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r. SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 kpa Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu jako, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi to o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem praw jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.

Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".

Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie, jak to czynią strony, także w innych sprawach tego samego rodzaju, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia (art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego, przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c., przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego, 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 kpa czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat. Regulacje te wskazują co do zasady czy to ustanie karalności czy to możliwość dochodzenia roszczeń po upływie określonego czasu.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Już więc co najmniej od tej daty istniało duże ryzyko ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych.

W tej sprawie orzeczeniem administracyjnym z 13 września 1976 r. Naczelnik Dzielnicy [...] odmówił L. W. i M. G. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony 2 czerwca 2009 r.

Wniosek został zatem złożony po 33 latach od doręczenia przedmiotowej decyzji. Tym samym wszczęcie oraz dalsze prowadzenie postępowania w świetle powołanego wyżej przepisu art. 158 § 3 kpa jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne.

Odnosząc się do kwestii doręczenia, w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia decyzji o odmowie przyznania własności czasowej właścicielom nieruchomości dekretowej. Jest natomiast dowód w postaci dokonania ogłoszeń o wydaniu orzeczenia, który zastępował to doręczenie. Art. 49 k.p.a. w brzmieniu na datę wydania decyzji odmownej pozwalał na zawiadamianie stron mogą o decyzjach i innych czynnościach organów administracji państwowej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowił. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważało się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Skoro takie obwieszenie zostało dokonane po upływie 14 dni od wywieszenia nastąpił skutek doręczenia.

Nawiasem mówiąc, brak dowodu doręczenia konkretnemu podmiotowi orzeczenia nie oznacza jednak, że takiego doręczenia nie było. Znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji stanowi podstawę do przyjęcia, że taki dokument został zagubiony. Jest to tym bardziej zasadne, że w następstwie wydana orzeczenia skierowano wniosek o ujawnienie nowego właściciela w księgach wieczystych, co też nastąpiło. Organ wieczystoksięgowy musiał w tym wypadku otrzymać orzeczenie ze stwierdzeniem jego ostateczności gdyż w przeciwnym razie nie istniałaby podstawa prawna do ujawnienia nowego właściciela. Orzeczenie weszło zatem do obrotu prawnego (por. wyrok NSA II OSK 2294/17 w Lex).

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.- 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w srpwie opłat za czynności radców prawnych (D.U. poz. 1804 ze zm.).