Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1243/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 4 ust. 2, § 6
journal: Dz.U. 2005 nr 189 poz 1598
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 641/19 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 3 marca 2020 r., II SA/Lu 641/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] września 2019 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z [...] czerwca 2019 r. znak: [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza R., o odmowie zwolnienia z ponoszenia odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze dla syna skarżącej – K. D., przyznane na okres od 3 grudnia 2018 r. do 31 marca 2019 r. w punkcie I. oddalił skargę, a w punkcie II. przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.

Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

Ostateczną decyzją z [...] listopada 2018 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącej, przyznano jej małoletniemu synowi K. D. świadczenie w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 80 godzin miesięcznie od poniedziałku do piątku w dni robocze. Świadczenie zostało przyznane na okres od 3 grudnia 2018 r. do 31 marca 2019 r. W punkcie 2. decyzji ustalono odpłatność za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze w wysokości 11% kosztu usługi, tj. 2,34 zł za godzinę.

Wnioskiem z 20 lutego 2019 r. skarżąca zwróciła się o zwolnienie jej z opłat za wymienione usługi wskazując, że stanowią one nadmierne obciążenie dla rodziny.

Decyzja odmowna z [...] marca 2019 r. została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z [...] maja 2019 r. ze względu na brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i niedostatecznego wyjaśnienia sytuacji życiowej strony.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w tym sporządzeniu wywiadu środowiskowego, decyzją z [...] czerwca 2019 r. organ I instancji odmówił zwolnienia z ponoszenia odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze. W uzasadnieniu stwierdził, że nie wystąpiła żadna z przesłanek zwolnienia w całości lub w części z odpłatności za świadczone usługi, wymienionych w § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. nr 189 poz. 1598 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie"). Po dokonaniu oceny sytuacji dochodowej, życiowej i ponoszonych wydatków rodziny skarżącej organ I instancji uznał, że skoro skarżąca posiada dochód w wysokości 2501,42 zł oraz pobiera świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł, to łączna kwota zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w kwocie 294,42 zł powinna pozwolić jej na pokrycie miesięcznej opłaty za opisane usługi opiekuńcze w wysokości 184,42 zł.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zwolnienie z odpłatności, o którym mowa w § 6 rozporządzenia, zależy od uznania organu. Na podstawie tego przepisu, nawet w sytuacji wystąpienia przesłanek przemawiających za zwolnieniem z ponoszenia odpłatności, organ może, ale nie musi, zwolnić w całości lub w części z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi. W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji nie narusza granic uznania administracyjnego. Okoliczność, że skarżąca w przeszłości była zwalniana z ponoszenia odpłatności nie przesądza o zasadności takiego samego orzeczenia w kolejnym okresie, gdzie aktualna sytuacja życiowa nie uzasadnia zwolnienia. Kolegium zwolniło skarżącą w całości z ponoszenia odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczone jej synowi w okresie od 1 lipca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r., ponieważ zarówno sytuacja dochodowa skarżącej z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku oraz jej wydatki, zwłaszcza wydatek poniesiony za turnus rehabilitacyjny w wysokości 1898,00 zł, uzasadniały zwolnienie jej wówczas w całości z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że ze względu na zamieszkiwanie skarżącej wraz z jej rodzicami, skarżąca, nie mając środków na opłacenie usług opiekuńczych, powinna w pierwszej kolejności zwrócić się do nich po pomoc, albowiem w tym zakresie obciąża ich obowiązek alimentacyjny względem skarżącej jako ich córki, nieposiadającej środków na utrzymanie. W tym zakresie zastosowanie znajduje zasada subsydiarności z art. 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej jako: u.p.s.). Zwrócono także uwagę, że zwolnienie nie może dotyczyć okresu minionego, wniosek może dotyczyć tylko marca 2019 r. Ubiegając się o przyznanie świadczenia skarżąca nie wnioskowała o zwolnienie z odpłatności, nie skarżyła również otrzymanej decyzji.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że mimo częściowo niestosownej argumentacji, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd I instancji podzielił stanowisko, że orzekając w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze organ administracji działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ, nie będąc związany ścisłymi kryteriami przyznania takiej ulgi, ustala przede wszystkim, czy w danej sprawie ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", a w razie dokonania takiej kwalifikacji sytuacji życiowej wnioskodawcy, rozstrzyga o ewentualnym zwolnieniu strony z odpłatności, dysponując w tym zakresie luzem decyzyjnym. Sąd I instancji podkreślił, że uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe, zatem nawet spełnienie przesłanki zwolnienia z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze nie przesądza o tym, że organ pomocy społecznej ma obowiązek udzielić stronie takiej ulgi, a tym bardziej, że zobowiązany jest to uczynić w zakresie, w jakim domaga się tego wnioskodawca. Orzekając w tym przedmiocie organ pomocy społecznej zobowiązany jest uwzględnić, że art. 96 u.p.s. zasadniczo nakłada na strony obowiązek ponoszenia odpłatności za niepieniężne świadczenia przyznawane z pomocy społecznej, w tym za specjalistyczne usługi opiekuńcze, zaś odstępstwo od tej zasady jest wyjątkiem.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza ustawowe kryterium dochodowe uzasadniające zwolnienie z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze przyznane jej synowi. Sąd I instancji podał również, że z niekwestionowanych ustaleń organów obu instancji wynika, że źródłami dochodu skarżącej są: świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1583 zł, zasiłek rodzinny w kwocie 124 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w kwocie 110,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 184,42 zł oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500,00 zł. Jej przeciętny miesięczny dochód w rozumieniu ustawy wynosi 2501,42 zł (1250,71 zł na osobę w rodzinie). Dochód ten przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, które wynosi 528 zł (§ 1 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz. U. z 2018 r. poz. 1358).

Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. pomoc społeczna ma charakter uzupełniający, a więc co do zasady nie służy zaspakajaniu całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości. Oczywiste jest przy tym, że ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. W konsekwencji, organy obu instancji, rozstrzygając wniosek skarżącej o zwolnienie z ponoszenia odpłatności za przyznane na rzecz chorego syna specjalistyczne usługi opiekuńcze, zobowiązane były, mając na względzie ustawową zasadę ponoszenia takiej odpłatności przez osoby, których dochód przewyższa opisane wyżej kryterium dochodowe, w sposób wnikliwy, a zarazem rozważny, ocenić całokształt okoliczności faktycznych sprawy, tak, by jednoznacznie stwierdzić, czy w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", uzasadniający uwzględnienie tego wniosku. Zdaniem Sądu I instancji, oceny tej organy administracji dokonały prawidłowo, odnosząc się do wszystkich istotnych okoliczności tej sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że przyznając na rzecz syna skarżącej specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustalono, że strona ponosi odpłatność w wysokości 11% kosztu usługi w kwocie 21,31 zł, tj. 2,34 zł za 1 godzinę usługi. Miesięczny koszt za świadczone usługi zamknął się kwotą 187,20 zł. Pozostałą część kosztu udzielonego świadczenia ponosi organ I instancji – ze środków publicznych.

Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca utrzymuje się zasadniczo z dochodów pochodzących ze środków publicznych. Przyznane na rzecz rodziny skarżącej świadczenia obejmują w szczególności zasiłek pielęgnacyjny przysługujący jej niepełnosprawnemu synowi w wysokości 184,42 zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnego syna w wysokości 110 zł. To oznacza, że dysponuje ona co miesiąc kwotą około 300 zł, która – z woli ustawodawcy – przewidziana jest na konkretne, wyznaczone charakterem tych świadczeń cele, a mianowicie na pokrycie zwiększonych wydatków związanych z rehabilitacją lub kształceniem dziecka w wieku do ukończenia 16 roku życia, a w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego – częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (zob. art. 13 i art. 16 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej jako: "u.ś.r.").

Zdaniem Sądu I instancji nie ulega zatem wątpliwości, że kwota tych dwóch świadczeń przekracza wysokość odpłatności, którą skarżąca zobowiązana została zapłacić za usługi opiekuńcze przyznane jej synowi (187,20 zł). Odpłatność ta może być w całości pokryta ze środków otrzymywanych co miesiąc z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnego syna. Tym samym, skarżąca otrzymuje regularnie pomoc pieniężną, finansowaną ze środków publicznych, służącą właśnie zaspokojeniu tego rodzaju potrzeb, jak odpłatność za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze.

Sąd I instancji wskazał również, że świadczenia socjalne przyznawane osobom i rodzinom na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów u.p.s. oraz u.ś.r., ukierunkowane są na zaspokojenie określonych potrzeb i dlatego nie mogą być rozdysponowywane na zaspokajanie innych, dowolnie wybranych przez beneficjenta celów. Skarżąca, ubiegając się o zwolnienie z ponoszenia opłaty za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze, występuje faktycznie o przyznanie kolejnego świadczenia na zaspokojenie potrzeby, na którą już otrzymała stosowne środki. Jej syn otrzymał bowiem nie tylko świadczenie w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, ale także i środki na pokrycie ich kosztów (dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnego syna i zasiłek pielęgnacyjny syna).

W ocenie Sądu I instancji nie narusza prawa stanowisko Kolegium, że ze względu na zamieszkiwanie skarżącej wraz z jej rodzicami, skarżąca, nie mając środków na opłacenie usług opiekuńczych, powinna w pierwszej kolejności zwrócić się do nich po pomoc, albowiem w tym zakresie obciąża ich obowiązek alimentacyjny względem skarżącej jako ich córki, nieposiadającej środków na utrzymanie. Pomoc społeczna bowiem stanowi ostatnie ogniwo w systemie zabezpieczenia społecznego i z tego powodu ma jedynie charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o zabezpieczenie swoich potrzeb, co wynika m.in. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.

Sąd I instancji za prawidłową uznał wyrażoną w zaskarżonej decyzji argumentację, że okoliczność, iż skarżąca w przeszłości była zwalniana decyzjami Kolegium z ponoszenia odpłatności za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze, nie może każdorazowo obligować tego organu do wydania tożsamego rozstrzygnięcia, zwłaszcza, gdy stwierdzi on, że aktualna sytuacja życiowa rodziny skarżącej za tym nie przemawia.

Sąd I instancji podkreślił także, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Obowiązkiem organów jest zatem rozważenie interesu publicznego przejawiającego się w rozstrzyganej sprawie jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak by zagwarantować wsparcie dla wszystkich potrzebujących. Takiej oceny organy obu instancji dokonały prawidłowo, stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do uznania, iż sytuacja rodziny skarżącej jest tak trudna, by uzasadniała ona udzielenie jej dodatkowego wsparcia w postaci zwolnienia z ponoszonej przez nią części odpłatności za przyznane odrębną decyzją specjalistyczne usługi opiekuńcze. Wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, stosownie do wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że pominął wskazane przez skarżącą koszty utrzymania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że Kolegium szczegółowo wskazało, iż według oświadczenia skarżącej, "w maju 2019 r. poniosła wydatki na leki w wysokości 506,11 zł, na śmieci 18,00 zł, szambo 80 zł, gaz 53 zł, wodę 40,63 zł, prąd 127,33 zł, żywność 961,56 zł, telefon 55,00 zł, Internet 66,00 zł, ubezpieczenie 86,00 zł, wymianę szyby 200,00 zł, ubrania 317,69 zł, terapię integracji sensorycznej 240,00zł, badanie dziecka (termolabilny wariant MTHFR) 230,00 zł". Organ odwoławczy stwierdził jednak, że z uwagi na całokształt sytuacji faktycznej rodziny skarżącej oraz mając na względzie przepisy prawa mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzą przesłanki pozwalające na uznanie sytuacji tej rodziny za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu § 6 rozporządzenia, a w konsekwencji nie znalazł podstaw do zwolnienia skarżącej z przedmiotowej odpłatności.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji pomimo, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego przez:

- brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpoznania sprawy i dokonanie pobieżnej analizy sytuacji życiowej skarżącej, w tym możliwości finansowych, kosztów życia i wydatków związanych z terapią małoletniego syna i tym samym poprzez zaniechanie ustalenia, czy w niniejszej sprawie zachodzi szczególny wypadek przemawiający za tym, aby skarżąca została zwolniona w całości z obowiązku ponoszenia opłat za usługi opiekuńcze oraz wyjaśnienia, czy obciążenie skarżącej obowiązkiem uiszczenia opłat nie stanowi dla niej nadmiernego obciążenia, a także nie niweczy skutków udzielonej pomocy w szczególności w sytuacji, w której skarżąca pobiera niskie świadczenia, kontynuuje terapię integracji sensorycznej wobec małoletniego syna, nie może liczyć na pomoc rodziców w większym wymiarze niż dotychczasowy oraz samotnie wychowuje dziecko wymagające specjalistycznej opieki i wspomagania rozwoju;

- błędne przyjęcie, że odpłatność na przedmiotowe usługi opiekuńcze może być pokrywana z uzyskiwanych świadczeń z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego, w sytuacji gdy kwoty te są wydatkowane na bieżące utrzymanie małoletniego syna oraz na kontynuowanie zajęć integracji sensorycznej w kwocie 240 zł miesięcznie i tym samym wysokość przedmiotowych świadczeń nie pozwala na dokonanie opłat za w/w usługi; w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd I instancji, że skarżąca otrzymała już wparcie finansowe, które może być przeznaczone na finansowanie usług opiekuńczych;

- dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego z pominięciem ustaleń pracownika socjalnego (karty 6-8 akt sprawy), z których to ustaleń wynika, że rodzina skarżącej znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, a problemem dominującym w rodzinie są m.in. liczne wydatki związane z leczeniem oraz utrzymaniem domu;

- dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w postaci złożonych do akt sprawy faktur VAT potwierdzających rozmiar kosztów utrzymania rodziny, w sytuacji gdy koszty te są znaczne i przy uwzględnieniu wysokości otrzymywanych świadczeń, braku możliwości dodatkowego zarobkowania uzasadniają zwolnienie skarżącej w całości od ponoszenia opłat za świadczenia opiekuńcze;

- błędne przyjęcie, że skarżąca ma możliwość zwrócenia się do rodziców, z którymi wspólnie zamieszkuje o dodatkową pomoc, w sytuacji gdy rodzice skarżącej są osobami schorowanymi i poza zapewnieniem skarżącej i jej synowi miejsca do zamieszkiwania, nie są w stanie w pozostałym zakresie partycypować w kosztach utrzymania gospodarstwa domowego skarżącej;

- nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela, które powinny stać się podstawą rozstrzygnięcia, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności sprawy prowadzi wprost do wniosku, że zasadnym jest załatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej, gdyż nie stoi temu na przeszkodzie ani interes społeczny, ani możliwości organu wynikające z przyznanych mu uprawnień i środków;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi skarżącej na decyzję organu, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania w toku postępowania administracyjnego;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegający na lakonicznym i niewystarczającym wskazaniu przez Sąd I instancji, jakie okoliczności przesądziły o wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia;

II. naruszenie prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 rozporządzenia przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do skorzystania przez skarżącą z całkowitego zwolnienia od odpłatności za usługi opiekuńcze, mimo że ze zgromadzonego materiału dowodowego, jak i przestawionych przez skarżącą wydatków związanych z utrzymaniem rodziny wynika, iż skarżąca nie jest w stanie ponieść kosztów w/w usług.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca znajduje się obecnie w trudnej sytuacji finansowej i nie jest w stanie bez uszczerbku dla swojej rodziny ponieść kosztów specjalistycznych usług opiekuńczych, niezbędnych dla zapewnienia prawidłowego rozwoju małoletniego syna. Skarżąca kasacyjnie samodzielnie wychowuje syna, który choruje na zespół Aspergera, zaburzenia koncentracji i zachowania oraz całościowe zaburzenia rozwoju, a także posiada ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Jak wynika z karty informacyjnej sporządzonej przez pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (karta 6-8 akt sprawy) dominującym problemem w rodzinie są m.in. liczne wydatki związane z leczeniem oraz utrzymaniem domu – potwierdzone stosownymi fakturami złożonymi do akt sprawy. Małoletni pozostaje na diecie bezglutenowej, bezmlecznej i bezjajecznej, a zatem koszty jego utrzymania kształtują się na poziomie wyższym niż przeciętnie. Jednocześnie skarżąca cierpi na schorzenia wątroby, które również generują konieczność dostosowania specjalistycznej diety i pociągają za sobą koszty zaopatrzenia medycznego. Skarżąca kasacyjnie nie podziela argumentacji Sądu, jakoby mogła ponosić stosowne opłaty za usługi opiekuńcze dzięki kwotom uzyskanym z zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Kwoty te są przez nią rozdysponowane w związku z kontynuowaniem niezbędnej terapii integracji sensorycznej (240 zł miesięcznie) oraz przeznaczane są na dietę dziecka ściśle związaną z niepełnosprawnością oraz badania lekarskie. Tym samym argumentacja, że skarżąca może zrealizować w całości odpłatność w oparciu o uzyskiwany zasiłek pielęgnacyjny syna oraz dodatek do zasiłku rodzinnego (w sumie 294,42 zł) pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki i rzeczywistym stanem faktycznym, bowiem po opłaceniu kosztów integracji sensorycznej skarżącej pozostaje kwota 54,42 zł, a zatem kwota niepokrywająca nawet połowy kosztów usług opiekuńczych. Jednocześnie fakt otrzymania powyższych świadczeń nie wyklucza możliwości ubiegania się o całkowite zwolnienie z odpłatności za w/w usługi, w sytuacji, gdy uzasadnia to sytuacja życiowa i finansowa skarżącej.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również, że jej rodzice są osobami starszymi, chorują na cukrzycę oraz są obciążeni chorobami kardiologicznymi. Uzyskują niewielkie emerytury i nie są w stanie udzielić skarżącej pomocy ponad dotychczasową. Nie ulega wątpliwości, że pomoc społeczna ma charakter jedynie uzupełniający, jednak okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują, iż skarżąca nie jest w stanie samodzielnie podołać nałożonym kosztom, a zatem zachodzą przesłanki do skorzystania przez skarżącą właśnie z tej konkretnej przewidzianej prawem możliwości. Jednocześnie strona zauważa, że argument, jakoby polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o zabezpieczenie swoich potrzeb pozostaje w oderwaniu od realiów niniejszej sprawy, z których wprost wynika, iż skarżąca poczyniła wszelkie możliwe kroki zmierzające do zaspokojenia potrzeb rodziny i nie ma obecnie możliwości uzyskania dodatkowego źródła zarobkowania. Nie można pominąć, że jak wynika z akt sprawy skarżąca otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne dla osób rezygnujących lub nie podejmujących zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad synem, a zatem nie ma realnej, prawnie dopuszczalnej możliwości podjęcia dodatkowej pracy.

Skarżąca kasacyjnie podała także, że w wyroku z 19 stycznia 2006 r., I OSK 777/05, Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że obowiązkiem organów orzekających w ramach uznania administracyjnego jest rozważenie obu wskazanych w art. 7 k.p.a. interesów, tj. słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego. Zgodnie z fundamentalnym dla interpretacji tego przepisu prawa wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 1981 r., SA 820/81, przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. Jednocześnie jak wskazuje judykatura uznanie administracyjne nie może mieć oczywiście zupełnie dowolnego charakteru, lecz powinno być uzasadnione sytuacją osobistą skarżącego, przy czym potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z treści zaskarżonej decyzji, treści uzasadnienia wyroku, a także okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby zwolnienie skarżącej od odpłatności za wnioskowany okres w jakikolwiek sposób mogło naruszać interes społeczny i pozostawało poza możliwościami organu. Za niewystarczające należy uznać lakoniczne stwierdzenie Sądu, że na tle innych rodzin dotkniętych niepełnosprawnością sytuacja skarżącej nie jest nadzwyczajna i bardzo trudna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Obowiązek uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Jakkolwiek przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymagań dla konstrukcji uzasadnienia i skutek ten możliwy jest do osiągnięcia w dowolny sposób, to musi być możliwe względnie jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do zarzutów, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do nich rozpoznając skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów zamierzała użyć strona dla uzasadnienia stawianych zarzutów.

Rozpoznana w zakresie zgłoszonych zarzutów skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako pozbawiony uzasadnienia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naruszeniem tego przepisu mającym wpływ na wynik sprawy jest zatem między innymi taki sposób sporządzenia uzasadnienia, że nie można ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy i pozwala na jego instancyjną kontrolę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano, jakiego z wymaganych elementów jest pozbawione uzasadnienie Sądu I instancji. Zarzucając naruszenie zasad doświadczenia życiowego nie wskazano, na czym ono konkretnie polegało w odniesieniu do określonych okoliczności i dowodów. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy i akceptacji dla oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować zaprezentowanej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego sprawy, a tego wyrazem jest argumentacja podana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę zakres poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i ich ocenę przedstawioną przez organy administracji, Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenia przepisów postępowania. Wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały ustalone. Przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził warunki bytowe rodziny skarżącej, ustalono też poziom dochodów i ponoszonych wydatków. Podkreślić należy, że korzystając z mieszkania w domu rodziców, skarżąca nie jest zmuszona ponosić kosztów najmu mieszkania, ponosząc jedynie koszty mediów. Poziom deklarowanych wydatków został ustalony w oparciu o twierdzenia skarżącej i przedstawione rachunki. Ustalając poziom dochodów dla potrzeb zastosowania zwolnienia w oparciu o przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, organy były uprawnione do wzięcia pod uwagę wszystkich otrzymywanych środków finansowych, a zatem również świadczenia wychowawczego. Prawidłowo zatem ustalono, że skarżąca dysponowała kwotą 3001,42 zł i w relacji do tej kwoty dokonano oceny jej możliwości finansowych, a w konsekwencji, oceny jej sytuacji życiowej w kategorii szczególnie uzasadnionego przypadku.

Chybione jest stanowisko skargi kasacyjnej, jakoby kryterium oceny możliwości finansowych skarżącej w zakresie poniesienia 11% odpłatności za przyznane usługi specjalistyczne stanowiły wyłącznie kwoty zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego. Utrzymywanie się skarżącej wyłącznie ze świadczeń udzielanych ze środków publicznych wskazuje, że otrzymuje ona wsparcie w wychowaniu chorego dziecka, wyrazem takiego wsparcia jest także przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych i obciążenie odpłatnością za nie w bardzo ograniczonym zakresie. Kwoty otrzymywane przez skarżącą, stanowiące źródło jej utrzymania, są dochodem, z którego jako osoba zobowiązana do alimentacji i utrzymania dziecka, skarżąca powinna finansować jego potrzeby. Nie jest zatem tak, że poziom świadczeń i zasiłków skierowanych na częściowe pokrycie zwiększonych wydatków związanych z kształceniem i rehabilitacją oraz opieką na chorym dzieckiem, powinien w całości pokrywać koszty ponoszone w tym zakresie. Jeżeli wydatki te są wyższe, okoliczność ta automatycznie nie oznacza tytułu do ubiegania się o kolejne świadczenia, z pominięciem oceny pełnych możliwości finansowych strony. Podobnie nie może stanowić argumentu przemawiającego za koniecznością udzielania świadczeń fakt, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego sprzeciwia się podejmowaniu przez skarżącą pracy zarobkowej. Odmowa w niniejszej sprawie nie została udzielona z tego powodu, że skarżąca nie współdziała w poprawie swojej sytuacji życiowej i nie podejmuje własnych starań, w szczególności nie podejmuje zarobkowania, ale ze względu na ocenę tej sytuacji jako nie wykazującej cech szczególności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena, że sytuacja skarżącej w kontekście przedmiotowego zwolnienia nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, jest prawidłowa. Poziom dochodów i wydatków deklarowanych przez skarżącą jest względnie stabilny i zbilansowany. W okresie, którego dotyczył wniosek, nie stwierdzono konieczności poniesienia ponadprzeciętnego wydatku, znaczącego z punktu widzenia wysokości dochodu. Skarżąca i jej syn nie są także osamotnieni, pozbawieni możliwości uzyskania doraźnego wsparcia najbliższych. Okoliczności te pozwalają na przyjęcie, że w kontekście stanów faktycznych, w jakich dochodzi do udzielania pomocy społecznej, sytuacja skarżącej nie jest przypadkiem odbiegającym na niekorzyść, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, a skarżąca nie była pozbawiona możliwości poniesienia wydatku w wysokości 184,42 zł miesięcznie. Ponoszenie odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze jest zasadą, prawodawca przewidział zaś w § 4 ust. 2 rozporządzenia wskaźniki odpłatności, ukształtowane w zależności od dochodu przypadającego na osobę w rodzinie. Rozwiązanie to jako zasadę zatem zakłada, że poziom dochodu na osobę w rodzinie ma wpływ na wysokość odpłatności. Oznacza to jednocześnie, że sam poziom dochodu nie może stanowić podstawy do zastosowania zwolnienia (częściowego lub całkowitego), o jakim mowa w § 6 rozporządzenia. Szczególnie uzasadnione przypadki muszą się odznaczać innymi cechami, niż sam poziom dochodu na osobę w rodzinie, aby umożliwić organowi dalsze obniżenie lub zniesienie odpłatności za usługi. W sprawie nie stwierdzono, aby okoliczności faktyczne i wydatki z okresu objętego wnioskiem, wskazywały na jakieś szczególne zdarzenia losowe, dodatkowe wydatki i inne okoliczności, wskazujące na nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony charakter sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca.

Wobec trafności poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i prawidłowości ich oceny w oparciu o kryterium szczególnie uzasadnionego przypadku, nie doszło w sprawie do naruszenia § 6 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Sąd I instancji nie naruszył w konsekwencji art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę, albowiem wobec braku stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.