Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 17/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2, art. 61a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2018 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy nr [..] z dnia 21 listopada 2017 r., ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym – gminnym, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A., dla części działki nr [..], obręb B., gmina S.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 1 września 2017 r. A. wniosła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na działce nr [..], obręb [..] w B., gmina S. Wójt Gminy decyzją z dnia 21 listopada 2017 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r., ustalił lokalizację przedmiotowej inwestycji na części wskazanej we wniosku działki. Decyzja stała się ostateczna w dniu 13 grudnia 2017 r.

Następnie, decyzją z dnia 16 maja 2018 r., Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, na terenie działki nr [..], gmina S.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2018 r. A. S. złożyła wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 21 listopada 2017 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

We wniosku zarzucono, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji, które zostało dokonane przez wywieszenie obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy było niewystarczające, bowiem mieszkańcy w tym czasie skupieni byli na usuwaniu skutków nawałnicy, w związku z czym zwyczajowy sposób powiadomienia uniemożliwił stronom powzięcie informacji o toczącym się postępowaniu i wydanej decyzji. Dodatkowo wnioskodawczyni podała, że o decyzji Wójta dowiedziała się w dniu 5 czerwca 2018 r., kiedy podpisała odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Dalej wnioskodawczyni wskazała, że jest właścicielką działek [..]-[..] obręb B., co oznacza, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na działce graniczącej z należącymi do niej nieruchomościami. Biorąc pod uwagę kształt działki, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa stacja telefonii komórkowej, będzie ona umiejscowiona w odległości około 380 m od granic działki wnioskodawczyni i ze względu na swą wysokość doskonale widoczna, w tym z okien budynku mieszkalnego. Powyższe oznacza więc, że niewątpliwie wnioskodawczyni jest stroną w tym postępowaniu i bez własnej winy nie brała i nie mogła brać w nim udziału.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej wnioskodawczyni wskazała, że organ połączył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia

i o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w konsekwencji czego wydał jedno rozstrzygnięcie a nie dwa, naruszając tym samym art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), dalej jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Takie działanie organu oznacza także, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, gdyż w przepisach prawa brak jest podstaw do wydawania decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego i jednocześnie mogącej potencjalnie oddziaływać na środowisko.

W ocenie wnioskodawczyni, choć zarówno działka, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja oraz działki będące własnością wnioskodawczyni, nie leżą na terenie Natura 2000, to jednak z uwagi na to, że najbliżej położonym obszarem jest obszar siedliskowy Natura 2000 - Jeziora K., [..], Wójt był zobowiązany do rozważenia, czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie oddziaływać na taki obszar. Ponadto rozważenie oddziaływania jest niezależne od uzyskania uzgodnienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.

Dalej wnioskodawczyni podniosła, że przedmiotowa decyzja dotyczy części działki nr [..] oznaczonej w załączniku graficznym do decyzji literami A-I. Zauważyła, że załącznik graficzny dotyczy tylko części działki, co zafałszowuje obraz zagospodarowania sąsiedniego terenu oraz wskazała, że brak jest potwierdzenia by mapa stanowiąca załącznik do decyzji była przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co narusza art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. Dodatkowo, w punkcie 2 ppkt 1 lit. b przedmiotowej decyzji ustalono, że powierzchnia stacji bazowej to 100 m2, zaś w literze c omawianego punktu wskazano, iż nie określa się maksymalnej powierzchni zabudowy a minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej to 50%. Jednakże, skoro nie określono w decyzji ani powierzchni całej działki ani obszaru A-I, to nie wiadomo do jakiego terenu odnosi się wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Poza tym powierzchnia stacji bazowej jest w rzeczywistości powierzchnią zabudowy, co oznacza, że w decyzji są zapisy wzajemnie wykluczające się.

W ocenie wnioskodawczyni kwestionowana decyzja narusza także przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, aktów wykonawczych do tej ustawy oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n., ponieważ nie zawiera zapewnienia dostarczenia energii oraz nie wskazuje obsługi komunikacyjnej na czas budowy i eksploatacji oraz urządzenia miejsc postojowych na czas budowy i eksploatacji. Dodatkowo w ocenie wnioskodawczyni decyzja nie uwzględnia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W szczególności nie sposób zgodzić się, że planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, gdyż jak wynika z tego aktu, dla przedmiotowego obszaru wyznaczono kierunek zagospodarowania przestrzennego: strefa intensywnej rekreacji pobytowej – otoczenie jezior G. i W. (strefa funkcjonalno – przestrzenna B1). Jako że teren ten ma służyć rekreacji, trudno uznać 56-metrową wieżę ingerującą w krajobraz za brak naruszenia zasad ładu przestrzennego. Ponadto wnioskodawczyni zarzuca wójtowi, że nie przeanalizował możliwości lokalizacji instalacji na istniejących w sąsiedztwie masztach telefonii komórkowej innych operatorów czy też na dominantach, jak np. wieże kościołów.

Na skutek rozpoznania wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 października 2018 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 21 listopada 2017 r. wskazując, że podmiotowi, który zgłosił żądanie w tym zakresie nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczących ustalenia warunków i zasad zagospodarowania inwestycji celu publicznego. Jak wskazało bowiem Kolegium, w postępowaniu tym stronami są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, znajdujących się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, tj. o ile zostaną narażeni na oddziaływanie planowanej inwestycji. Wprawdzie inne podmioty również mogą zostać uznane za strony, jednak konieczne jest ustalenie istnienia interesu prawnego po ich stronie, co w tej sprawie nie wystąpiło. Wnioskodawczyni winna była więc wykazać poparte normą prawną szkodliwe oddziaływanie inwestycji na otoczenie. Wskazane hipotetycznych utrudnień związanych z możliwością wystąpienia uciążliwości np. w korzystaniu ze służebności drogowych, czy też spadkiem wartości nieruchomości, nie wywiedzione z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, nie jest natomiast wykazaniem interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia inwestycji celu publicznego.

Jak zauważył organ, we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego planowanej inwestycji określono obszar oddziaływania inwestycji w odległości około 70 m od stacji bazowej, zlokalizowanej na części działki nr [..]. Natomiast odległość od stacji bazowej do najbliżej położonych granic działek wnioskodawczyni wynosi 380 m. Zatem bezsporne jest, że nieruchomości stanowiące własność wnioskodawczyni nie znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji, zaś podniesione we wniosku okoliczności nie uzasadniają istnienia jej interesu prawnego. W ocenie organu wnioskodawczyni nie wykazała posiadania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, lecz wyraziła jedynie swój interes faktyczny. Wniesienie zaś podania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji przez podmiot, który nie został uznany za stronę zakończonego tą decyzją postępowania uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. S. zarzuciła organowi naruszenie :

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 1- 3, pkt 5-7, pkt 9 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego z uwagi brak interesu prawnego, a także poprzez przyjęcie że ograniczenie możliwości korzystania ze służebności gruntowej oraz zabudowy terenu w związku z planowaną inwestycją nie stanowi ograniczenia prawa do niezakłóconego korzystania z prawa własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w tym ładem przestrzennym o krajobrazowym, wyznaczanym dokumentami planistycznymi Gminy, tj. w Studium;

2) art. 28 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego bez przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ ma obowiązek dokonania jednoznacznej oceny, czy przedsięwzięcie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;

3) art. 54 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy jest zgodna z prawem, podczas gdy decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana na podstawie mapy nie spełniającej wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. nie przyjętej do żadnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (brak właściwych pieczęci) oraz dotyczącej tylko fragmentu działki objętej wnioskiem co uniemożliwiło właściwe ustalenie stron postępowania administracyjnego oraz wyważenie interesu prywatnego i publicznego, o którym mowa w art. 1 ust. 3 ww. ustawy.

4) art. 35 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania mające bezpośredni wpływ na uprawnienia skarżącej;

5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 i 144 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ ma obowiązek określenia obszaru oddziaływania inwestycji w celu określenia kręgu stron postępowania.

W ocenie skarżącej postępowanie dotyczy czyjegoś interesu prawnego, jeżeli rozstrzygnięcie w danej sprawie oddziałuje na sytuację prawną tej osoby. W kontekście postępowań o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazuje się, że interes taki przysługuje nie tylko właścicielom nieruchomości, na których inwestycja jest lokalizowana, ale również może przysługiwać właścicielom nieruchomości sąsiadujących lub położonych dalej, jeżeli znajdują się w sferze oddziaływania tej inwestycji. Zatem już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość może świadczyć o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie Kolegium uznało, że inwestycja w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie oddziałuje na przysługujące jej prawo własności do sąsiadujących ze stacją nieruchomości, przy czym twierdzenie to organ oparł wyłącznie na badaniu odległości działek skarżącej od stacji bazowej. Kolegium nie wzięło jednak pod uwagę specyfiki spornej inwestycji, której oddziaływanie wprawdzie polega głównie na wytwarzaniu i emitowaniu fal elektromagnetycznych, lecz sama tylko emisja fal nie może być jedyną przesłanką oceny oddziaływania inwestycji. Należy także badać ingerencję inwestycji w krajobraz naturalny, jako że stacja bazowa stanowi tzw. dominantę infrastrukturalną w naturalnym krajobrazie okolicy. Ponadto, jak przypomniała skarżąca, dla ustalenia kręgu podmiotów postępowania o ustalenie inwestycji celu publicznego nie jest wymagane, aby inwestycja naruszała prawo własności - wystarczy, że może ona oddziaływać na to prawo, uwzględniając sposób, w jaki właściciel takiej nieruchomości może faktycznie lub potencjalnie z niej korzystać.

Tymczasem Kolegium w ogóle nie przeanalizowało zarzutów skarżącej w zakresie oddziaływania spornej inwestycji na należące do niej nieruchomości poprzez ograniczenie dostępu do mediów – zwłaszcza odnośnie podłączenia do sieci energetycznej, zagrożenia bezpieczeństwa w związku ze zwiększoną możliwością wyładowań atmosferycznych spowodowanych znaczną wysokością wieży w stosunku do innych budowli znajdujących się w okolicy, ograniczeniem możliwości zabudowy nieruchomości (w szczególności z uwagi na brak analiz wysokości wiązki promieniowania dla planowanych anten A4, B4 i C4 oraz możliwości instalowania kolejnych anten na raz wybudowanym maszcie telekomunikacyjnym bez konieczności przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego) lub ograniczenia korzystania ze służebności drogowej (w związku z pracami nad budową i utrzymaniem inwestycji). Podobnie Kolegium nie odniosło się również do zarzutu oddziaływania inwestycji na społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości pod kątem jej wykorzystania letniskowo-wypoczynkowego oraz nie odniosło się do faktu, że w przedmiotowym postępowaniu nie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko i z tych względów nie zostały ustalone nieruchomości znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a w rezultacie - strony tego postępowania.

Skarżąca ponownie zwróciła też uwagę, że organy winny były dokonać analizy oddziaływania inwestycji w kontekście wymagań ładu przestrzennego, walorów krajobrazowych i ekonomicznych przestrzeni, a w szczególności nie rozważono kolizji budowy stacji bazowej z ustaleniami Studium uwarunkowań oraz z wydanymi i wykonanymi decyzjami o warunkach zabudowy.

Skarżąca zauważyła też, że zgodnie z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Kolegium doręczyło skarżącej swoje rozstrzygnięcie po upływie ponad dwóch miesięcy, choć powinno było sprawę rozstrzygnąć w ciągu miesiąca. W ocenie skarżącej przedłużenie rozpatrywania sprawy ma niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, gdyż z uwagi na treść przywołanego przepisu w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia, nie będzie już możliwości uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.").

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 października 2018 r. o odmowie wszczęcia, na wniosek skarżącej, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z 21 listopada 2017 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym), polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. na dla części działki nr [..] obręb B., gmina S. Podstawę prawną tego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 i 28 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji musi zatem pochodzić od strony, co wynika wprost z art. 157 § 2 k.p.a. Stroną postępowania natomiast jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Wymaganą przesłanką do uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego jest więc posiadanie interesu prawnego. Interes ten musi wynikać z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania uprawnienia lub obowiązku. Przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego wynikają określone uprawnienia bądź obowiązki. W sytuacji zatem, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania w ww. rozumieniu, a więc podmiotu posiadającego interes prawny o charakterze materialnoprawnym, organ zobowiązany jest zareagować na żądanie (wniosek) albo postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie ww. art. 61a § 1 k.p.a., względnie - decyzją o umorzeniu postępowania, w sytuacji ustalenia dopiero w toku postępowania, w tym w następstwie przeprowadzenia czynności wyjaśniających, że żądanie (wniosek) nie pochodzi od strony postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (odpowiednio w art. 157 § 2 k.p.a.), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.

Z treści art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatyczne skutku jego wszczęcia. Organ bowiem zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61 a k.p.a. W ramach unormowania art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Druga natomiast dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z "innych uzasadnionych przyczyn" (przesłanka przedmiotowa), np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub zapadło już rozstrzygnięcie albo gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Okoliczności przedmiotowe nie były podstawą odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie są przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do okoliczności podmiotowych. Z uzasadnienia skarżonego aktu wynika bowiem wprost, że w ocenie Kolegium skarżąca nie ma statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie lokalizacji celu publicznego, co stanowi podmiotową przeszkodę do wszczęcia tego postępowania.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że odmowa wszczęcia postępowania z powodu wniesienia żądania przez osobę nie będącą stroną może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty, a oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia skomplikowanego postępowania wyjaśniającego.

W postępowaniach w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zagadnienie interesu prawnego podlega szczególnemu uregulowaniu, wynikającemu z art. 53 u.p.z.p. Nie wyłącza to wszakże zastosowania art. 28 k.p.a., który uzupełnia regulację art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Wyprzedzając szczegółowe rozważania należy jednak stwierdzić, że skarżącej nie przysługuje interes prawny ani na podstawie art. 53 u.p.z.p., ani na mocy art. 28 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Treść tego przepisu uzasadnia wniosek, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, czyli przez które inwestycja przebiega. Inne podmioty mogą być także stronami tego postępowania, ale tylko wówczas, gdy zachodzą warunki z art. 28 k.p.a.

Na tle powyższych przepisów, w orzecznictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - a konsekwentnie również w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji – są: inwestor, który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.). Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA10/Wa 2802/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 842/16 i przywołane w nim orzeczenia – dostępne na stronie www.nsa.gov.pl.).

Dla ustalenia stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, innych niż wnioskodawca, konieczne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, przy czym przyjąć należy, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone dopuszczone prawem normy tego oddziaływania. Stroną analizowanego postępowania jest więc niewątpliwie właściciel każdej nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (wynikającym z konkretnej normy prawnej). W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę nie tylko dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora.

Z akt administracyjnych sprawy wynika bezspornie, że skarżąca nie jest inwestorem ani właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, jest ona natomiast między innymi właścicielką działek nr [..]-[..], położonych w obrębie geodezyjnym B., z których najbliższa, co też wynika z akt administracyjnych i czego skarżąca nie kwestionuje, znajduje się w odległości około 0,4 km od przedmiotowej stacji bazowej. Ponadto, skarżącej przysługuje ograniczone prawo rzeczowe służebności przejazdu i przechodu przez nieruchomość objętą inwestycją. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest – jak podkreślono powyżej - stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. W świetle wypracowanego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny nie ma wątpliwości, że interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca uzasadnia swój status jako strony postępowania przysługującym jej prawem własności nieruchomości, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przepisy prawa nie określają pojęcia sąsiedztwa nieruchomości, tym bardziej zaś – w kontekście ustalenia terenu objętego oddziaływaniem inwestycji. Poza niespornym obowiązkiem organów administracji, by skrupulatnie określić zasięg oddziaływania konkretnej inwestycji warto w tym zakresie wskazać na ukształtowane poglądy, wypracowane przez orzecznictwo i doktrynę. Spotykamy tam rozróżnienie nieruchomości sąsiednich i sąsiadujących. Do pierwszych zaliczamy te, które ze sobą bezpośrednio graniczą oraz te, które oddziałują na siebie w taki sposób, że działania lub zdarzenia występujące na jednej nieruchomości wywierają określone skutki na innej. Poza odległością istotne znaczenie ma możliwość oddziaływania jednej nieruchomości na drugą (zob. A. Szpunar, Glosa do orzeczenia SN z 14 listopada 1962 r. III CR 66/62, OSPiKA 1964, nr 10, s. 411). Pojęcie "nieruchomości sąsiednie" nie ma jednakowej treści we wszystkich przepisach kodeksu cywilnego, szczególnie w art. 144 k.c. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, może mieć interes prawny w sprawie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie lub nieruchomości sąsiedniej i w każdych okolicznościach faktycznych. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony" (wyrok NSA z dnia 11maja 2011 r., sygn. akt II OSK 804/10, LEX nr 1081908). Jak wynika z akt administracyjnych, organ pierwszej instancji ustalił obszar oddziaływania inwestycji na 70 m od stacji bazowej wzdłuż osi wiązek głównych promieniowania anten sektorowych, co dotyczy działek nr [..]-[..], obręb B., gmina S. Projektowana stacja stanowi obiekt bezobsługowy, wymagający jedynie okresowego dozoru technicznego. W tych granicach "zamyka się" odziaływanie fal elektromagnetycznych na otoczenie. Bezsporne jest, że nieruchomości skarżącej pozostają w odległości znacznie przekraczającej wskazany wyżej zasięg oddziaływania inwestycji. Niewątpliwie zatem pozostają one w znacznej odległości poza ustalonym oddziaływaniem elektromagnetycznym planowanej inwestycji.

Natomiast, odnosząc się do zarzutów wskazujących na negatywny wpływ inwestycji na przysługujące skarżącej prawo własności poprzez: ograniczenie dostępu do mediów, zagrożenie bezpieczeństwa w związku ze zwiększoną możliwością wyładowań atmosferycznych, ograniczeniem możliwości zabudowy oraz ograniczeniem korzystania ze służebności drogowej wskazać należy że są one niezasadne. Wskazane okoliczności mają charakter abstrakcyjny i potencjalny i jako takie pozostają poza ramami, które pozwalają zakwalifikować dane oddziaływanie, jako oparte na normie prawnej. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Trudno też uznać za uzasadniony argument skargi, wskazujący na oddziaływanie inwestycji na społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości skarżącej na cele letniskowe. W ocenie sądu, wbrew twierdzeniom skargi, fakt jej realizacji w odległości około 400 m od nieruchomości skarżącej w żaden sposób nie wyklucza ich przeznaczenia na cele letniskowe, a tym samym nie doprowadzi do utraty przez sąsiadujący teren charakteru rekreacyjnego. Trudno też podzielić pogląd skarżącej, że lokalizacja wieży telefonii komórkowej koliduje z przeznaczeniem terenów pod zabudowę. Gdyby uznać trafność tej argumentacji, to nie byłaby dopuszczalna możliwość realizacji tego typu inwestycji na dachach budynków, co jest powszechne w warunkach miejskich. Można wprawdzie podzielić pogląd skarżącej, że inwestycje tego rodzaju wpływają na krajobraz co do zasady, niemniej jednak naruszenie walorów krajobrazowych nie może stanowić samoistnej podstawy odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego (por. art. 56 u.p.z.p.). W konsekwencji – sama ta okoliczność nie może przesądzić pozytywnie o statusie skarżącej jako strony postępowania. Inwestycja została przez organ pierwszej instancji zakwalifikowana jako dominanta krajobrazowa, przy czym organ ten wskazał na dopuszczalność jej lokalizacji w granicach G. Obszaru Chronionego Krajobrazu, jako inwestycji celu publicznego – według § 7 ust. 1 w związku z § 5 uchwały nr [..] Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 2942).

Natomiast kwestia braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji oraz okoliczności, które w toku tego postępowania uzasadniałyby status strony pozostają poza ramami kontroli w niniejszym postępowaniu. W szczególności, co należy podkreślić – nie można z okoliczności objętych ramami postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji (które dla przedmiotowej inwestycji nie zostało przeprowadzone) wywodzić statusu strony w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie, bezzasadnie skarżąca wskazuje, że postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest elementem postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, czemu przeczy art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., z których wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (obejmującej decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego) - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile oczywiście występuje prawnie uzasadniona konieczność takiego postępowania.

Podobnie, nie można wyprowadzać interesu prawnego skarżącej z faktu, że przysługuje jej ograniczone prawo rzeczowe przejazdu i przechodu przez nieruchomość, będącą przedmiotem inwestycji. Skarżąca wskazuje na ograniczenia w korzystaniu ze służebności drogowej w związku z pracami nad budową i utrzymaniem inwestycji. Poza ewentualnymi czasowymi ograniczeniami na etapie budowy inwestycji, w żaden sposób jej realizacja tego prawa nie ograniczy. Z charakterystyki inwestycji wynika, że obejmuje ona realizację bezobsługowej stacji telefonii komórkowej, a więc wymagającą jedynie okresowych przeglądów, konserwacji i napraw. Oddziaływanie inwestycji zatem nie jest tego rodzaju, by w jakikolwiek sposób mogło utrudnić skarżącej realizację przysługującego jej przejazdu i przechodu.

Odnosząc się jednocześnie do argumentów skargi wskazujących na wpływ ustaleń decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na sposób wykonywania prawa własności w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji, które skarżąca odnosi do wszelkiego rodzaju oddziaływań, wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazać należy, że i ta argumentacja jest nie do końca trafna. Ustawodawca bowiem w odniesieniu do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w dużym stopniu modyfikuje zastosowanie ogólnych wymogów, które należy uwzględniać co do zasady w planowaniu przestrzennym. Kluczowy w tym zakresie jest art. 56 u.p.z.p., z którego wynika, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak więc wskazywano powyżej, ewentualne naruszenie walorów architektonicznych i krajobrazowych przez planowaną inwestycję nie będzie mogło stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania wnioskowanej decyzji, a w konsekwencji – wywodzenie z nich co do samej zasady statusu strony postępowania jest wyłączone.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie nieprawidłowej mapy – nieposiadającej potwierdzenia przyjęcia do jakiegokolwiek zasobu geodezyjno-kartograficznego, wskazać należy, że jest on wadliwy. W pierwszej kolejności, nie może go podnosić podmiot, który nie ma statusu strony postępowania. Niezależnie zaś od tego, nie znajduje on potwierdzenia w materiale dowodowym, z którego jednoznacznie wynika, że do decyzji załączony jest wyrys z mapy zasadniczej w skali 1: 1000 z naniesionymi na niej granicami inwestycji, oddziaływania inwestycji i lokalizacji wieży, opatrzony pieczęcią inspektora ds. geodezji.

Podobnie, wadliwy jest zarzut naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 7 u.p.z.p., poprzez przekroczenie terminów rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, co ma, zdaniem skarżącej istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, przekroczenie terminów nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a z brzmienia art. 53 ust. 7 u.p.z.p., z którego wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, ewentualne skutki prawne wywodzić może wyłącznie strona postępowania, który to status skarżącej nie przysługuje.

Sąd przychyla się do stanowisko skarżącej, wskazującej na uchybienia co do treści uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego w stosunku do wzorca, jakie mu kreuje art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie sądu jednak uchybienie to pozostaje bez istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.