Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 698/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 19 września 2017r., Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego E. N. kwotę [...]zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzja z 19 września 2017r. na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) ustalił dla [...] Sp. z 0.0. Sp. komandytowa, z siedzibą we W., reprezentowanej przez P. M. [...], warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, przewidzianej do realizacji na działce położonej we W. o numerze geod. [...] i [...].

W szczególności w decyzji organ ustalił rodzaj inwestycji jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Następnie wśród warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazał:

1. linia zabudowy:

1) nieprzekraczalna - w odległości 5 m od granicy z działką drogi wewnętrznej nr geod. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji;

2) nieprzekraczalna - w odległości 5 m od granicy frontowej wnioskowanej działki z działką drogi publicznej nr geod. 315 - ul. [...];

3) nieprzekraczalna - w odległości 13m od granicy północnej terenu nwestycji z terenem kolejowym (dz. nr geod. 243);

Poprzez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć linię wyznaczającą maksymalne przybliżenie w kierunku ulicy ściany projektowanego budynku, bez prawa jej przekraczania, za wyjątkiem balkonów, wykuszy, gzymsów, okapów dachów itp;

2. wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni obszaru: maksymalnie 37,3% dz. nr geod. [...], czyli maksymalnie 2358 m2;

3. szerokość elewacji frontowej: maksymalnie 76,5m;

4. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: maksymalnie 8 m;

5. wysokość budynku: maksymalnie 8m;

6. liczba kondygnacji: do dwóch kondygnacji nadziemnych;

7. geometria dachu: dach płaski;

8. powierzchnia terenu biologicznie czynnego: minimalnie 35% powierzchni dz. nr geod. [...];

9. zakazuje się stosowania od strony drogi ogrodzeń z betonowych elementów prefabrykowanych (na podstawie art. 54 pkt 2 lit. a, w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy);

10. należy zachować normatywne odległości od linii energetycznej średniego napięcia przebiegającej przez teren inwestycji - zgodnie z przepisami odrębnymi,

11. wykonywanie robót ziemnych w odległości od 4 do 20 m od granicy obszaru kolejowego powinno być każdorazowo uzgadniane z zarządcą infrastruktury - PKP PLK S.A. Zakład Linii Kolejowych w P..

W zakresie warunków obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji organ I instancji przyjął:

1. obsługa komunikacyjna: projektowanym zjazdem z gminnej drogi publicznej zlokalizowanej na dz. nr geod. 315- ul. [...];

2. miejsca parkingowe: minimalnie 2 miejsca postojowe/l lokal mieszkalny;

3. zasilanie w energię elektryczną: z sieci energetycznej, zgodnie z warunkami określonymi przez [...] Operator Sp. z o.o.;

4. zaopatrzenie w wodę: z sieci wodociągowej, zgodnie z warunkami określonymi przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. we W.;

5. odprowadzanie ścieków bytowych: do sieci kanalizacji sanitarnej, zgodnie z warunkami określonymi przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. we W.;

6. odprowadzanie wód opadowych: zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

7. gospodarowanie odpadami: zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W..

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w oparciu o przepisy art. 53 ust. 3 ustawy dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164 poz. 1588). W oparciu o tą analizę organ stwierdził jedynie ustalił, że planowana inwestycja jest zgodna pod względem funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z analizowaną zabudową sąsiednią. Niniejsza inwestycja, przy uwzględnieniu ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełnia łącznie wszystkie wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy oraz decyzja została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Eugeniusz i E. N. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący się zarzuci niewłaściwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, skutkiem czego niewłaściwie przyjęto wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kształtowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z 26 kwietnia 2018r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) utrzymało zaskarżoną decyzje organu I instancji w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z przedłożonych akt sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegającego na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Organ przytoczył przepisy art. 61, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1-5, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1, 2, § 9 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588).

W ocenie organu odwoławczego prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, który obejmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą oraz w zabudowie szeregowej, z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażowa, zabudowę zagrodową, zabudowę usługową, zatem inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym.

Mając na uwadze treść odwołania Kolegium zwróciło uwagę, że kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy wiec traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić.

Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Warunek kontynuacji będzie spełniony, gdy projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna.

Szerokość granicy frontowej wnioskowanego obszary wynosi ok. 29 m, zatem trzykrotna szerokość wynosi 78 m. Organ I instancji powiększył obszar analizowany (mając na uwadze uwagi wnioskodawcy) i tak obszar ten wyznaczono w odległości ok. 420 m od granicy działki inwestycyjnej, za wyjątkiem granicy północnej (inna charakterystyka zabudowy tj. teren kolejowy). Tak wyznaczony, powiększony obszar analizowany jest zdaniem organu spójny pod względem funkcjonalnym.

Wbrew twierdzeniom odwołujących się obszar analizowany w części graficznej analizy urbanistycznej nie musiał być wyznaczony w równych odległościach we wszystkich kierunkach. Z § 3 ust. 2 rozporządzenia nie wynika bowiem, że obszar ten musi być wytyczany jako okrąg. Ważne jest natomiast to, aby obszar analizowany najpełniej odzwierciedlał stan zagospodarowania istniejący na danym terenie.

W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzona analiza wykazała, że budynki na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej i po tej samej stronie zlokalizowane są w odległości od 3 do 24 m od granicy frontowej działek, stąd organ wyznaczył nieprzekraczalne linie zabudowy: 5 m od granicy z drogą wewnętrzną (dz. nr [...]), 5 m od granicy z drogą publiczną (dz. nr [...]), 13 m od granicy z terenem kolejowym (dz. nr [...]). Powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie 0,8 % do 52 %, średnia 26,1 %. Wnioskowana wartość zabudowy (37%) przewyższa wartość średnią, ale nie maksymalną występującą w obszarze analizowanym. Ś. szerokość elewacji frontowej występującej w obszarze przyjętym do analizy wynosi 2 do 76,5 m, średnio 12, 3 m, przy czym z tolerancja +/- 20 % wynosi od 9,8 m do 14,8 m. Prawidłowo organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej dla zgrupowanych budynków - maksymalnie 76,5 m. Nadto, organ I instancji wskazał, że zabudowa w obszarze analizowanym ma do 2 kondygnacji nadziemnych, o wys. max 9 m, w obszarze analizowanym występują dachy płaskie, skośne, jedno, dwu- i wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 5ş-50ş. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo organ I instancji ustalił wysokość inwestycji na ok. 8 m, dwie kondygnacje nadziemne, z dachem płaskim.

Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium wskazało, że oczywistym jest, że każdy właściciel działki chciałby aby sąsiadujące z nim nieruchomości były zabudowane i użytkowane w sposób przez niego oczekiwany. Jednakże pamiętać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje ogólne stwierdzenie, iż możliwa jest w ogóle realizacja określonego rodzaju inwestycji na działce. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego tj. w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.05.2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/08).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od decyzji odwoławczej wniósł E. N. zaskarżając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości i zaskarżonemu rozstrzygnięciu oraz poprzedzającej mu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Września zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r.; Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niezastosowanie,

2. naruszenie przepisów postępowania tj.

a). art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) zwanej dalej k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie podjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego załatwienia sprawy, co wyraża się w tym, że organ nie wezwał architekta (urbanisty) sporządzającego projekt decyzji oraz analizę, do ich poprawienia poprzez wyznaczenie właściwych granic obszaru analizowanego i właściwe ustalenie na podstawie znajdujących się na tym obszarze działek i obiektów budowlanych wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

b). art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 80 k.p.a. poprzez nie zbadanie przez organ czy sporządzona przez architekta (urbanistę) analiza jest prawidłowa, a w konsekwencji dokonanie oceny, że zostały udowodnione nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego tj. nie na podstawie wszystkich działek i obiektów budowlanych znajdujących się na prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym - wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

c). 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nie doręczenie wraz z częścią tekstową decyzji wszystkich arkuszy map stanowiących jej część graficzną oraz stanowiących graficzną część wyniku analizy lub jednej mapy obejmującej cały obszar analizowany.

Jednocześnie Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu tj. mapy doręczonej skarżącemu wraz z częścią tekstową decyzji oraz stanowiącej graficzną część wyniku analizy, na okoliczność prawdziwości jego twierdzeń co do zakresu tychże map.

Skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2018r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Września z dnia 19 września 2017r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, przewidzianej do realizacji na dz. nr ewid. [...] i [...], obręb: Września, gm. Września, a także o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Jeśli w niniejszej sprawie analiza obejmuje większy obszar, niż zaznaczony na załączonej skarżącemu mapie, to jest oczywiste, że wszystkie mapy stanowiące część graficzną decyzji oraz obejmujące obszar analizy powinny być doręczone skarżącemu. Zaniedbanie organu I instancji w tym zakresie stanowi naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Podobnie, jak w odwołaniu Skarżący zarzucił niewłaściwe ustalenie obszaru analizowanego - sprzeczne z przywołanymi przepisami prawa. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Skarżący podnosił, że obszar analizowany winien być wytyczony równomiernie i koncentrycznie wokół granic działki tworzącej teren inwestycyjny. Oznacza, że działka ta powinna znajdować się w jego centrum, zwłaszcza że granice obszaru wyznaczone winny być w wielkości średnicy okręgu wyznaczającego granice obszaru analizowanego.

Nadto podniesiono, że samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną. Z treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy on planowaniu jasno zatem wynika, że odwołuje się on do sąsiedztwa. Tak rozumiana działka sąsiednia może mieć charakter działki graniczącej bezpośrednio z terenem zamierzonej inwestycji (sąsiedztwo w znaczeniu wąskim) lub może znajdować się w pewnej odległości, w zasięgu wzroku, pozwalającym na realizację przesłanek art. 61 ust. 1 PlanZagospU (znaczenie sąsiedztwa w ujęciu szerokim). Jeśli teren planowanej inwestycji znajduje się w układzie zdominowanym przez zabudowę jednorodzinną oraz budynki zbliżone swoimi gabarytami do tego typu zabudowy, to w tego rodzaju realiach przestrzennych konieczne jest zwrócenie uwagi na potrzebę uwzględnienia zabudowy działek znajdujących się w bliskim sąsiedztwie z terenem inwestycji.

Skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", interpretacja sposobu wyznaczenia tych granic przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni, czy działkę sąsiednią można uznać działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę.

W przedmiotowej sprawie z samej części tekstowej przywołanej wyżej analizy wynika natomiast, iż szerokość granicy frontowej (od ul. [...]) terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi 29 m, co oznacza, że granice obszaru analizowanego przy uwzględnieniu wniosków płynących z przywołanego orzecznictwa sądowego powinny być oddalone od siebie o 87 m. W tym miejscu należy jednak podkreślić, iż organ I instancji wbrew wszystkim wytycznym wynikającym z wyżej cytowanego orzecznictwa sądowego instrumentalnie wyznaczył obszar analizowany, bowiem zgodnie z częścią graficzną analizy od strony wschodniej odległość terenu inwestycji do granicy obszaru analizowanego wynosi, aż 460 m, od strony południowej 420 m, a od strony północnej i zachodniej skarżący nie jest wstanie zweryfikować jego granic, gdyż od północnej strony jedynie do 320 m sięga mapa doręczona wraz z decyzją skarżącemu, a od zachodniej ta odległość wynosi tylko 25 m. Oznacza to zarazem, że nieprawdziwa jest tym samym informacja zawarta w zaskarżonej decyzji (części tekstowej analizy), że wyznaczono obszar analizowany w odległości 420 m od wszystkich granic przedmiotowego terenu, oprócz granicy północnej. Z powyższego wynika, iż faktyczne granice obszaru analizowanego oddalone są od siebie prawdopodobnie kilkaset metrów tj. ok. kilometra. Obszar analizowany został zatem celowo poszerzony o ok. 1000 (tysiąc) procent wobec granic obszaru, który standardowo powinien stanowić obszar analizy, jedynie w celu poszukiwania podobnej do objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zabudowy szeregowej, która znajduje się przy ul. [...], a także w celu odpowiedniego dostosowania parametrów, cech i wskaźników zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a ustalonych w wyniku przeprowadzonej analizy, aby umożliwić zabudowę planowaną przez inwestora.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego rzutuje w sposób bowiem bezpośredni na wynik przeprowadzonej analizy, gdyż determinuje jakie nieruchomości przyjęte zostaną do porównania, a w konsekwencji przesądza o tym, jakiego rodzaju zabudowa (o jakich funkcjach i parametrach) jest dopuszczalna na terenie objętym wnioskiem, zgodnie z wymogami "dobrego sąsiedztwa", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naruszenie § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., skutkuje tym, iż organy obu instancji dopuściły się również naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie podjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego załatwienia sprawy, co wyraża się tym, że organ nie wezwał architekta sporządzającego projekt decyzji oraz analizę do ich poprawienia poprzez wyznaczenie właściwych granic obszaru analizowanego i właściwe ustalenie na podstawie znajdujących się na tym obszarze działek i obiektów budowlanych wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ nie wzywając architekta do poprawienia granic obszaru analizowanego i dokonania na jego podstawie analizy pozbawił siebie oraz odwołującego możliwości faktycznej weryfikacji prawidłowości dokonanych ustaleń, o których wyżej mowa. Powyższym zachowaniem dopuścił się on naruszenia art. 77 k.p.a., a także ściśle związanych z nim przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., które wyrażają zasadę praworządności, prawdy obiektywnej oraz budzenia zaufania do władzy publicznej. Przepisy te bowiem stanowią, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, stoją na straży praworządności oraz prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Wskazano przy tym, że brak danych dotyczących nieruchomości położonych we właściwie określonym obszarze analizowanymi spowodował naruszenie wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, gdyż odwołujący nie mogli zweryfikować poprawności ustalonych przez architekta wskaźników.

P. procesowe w sprawie złożył uczestnik postępowania Spółka [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa, z siedzibą we W. wnosząc o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania – Inwestor- podnosił, że obszar analizowany w zależności od okoliczności konkretnej sprawy wyznacza się taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje. Z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza z potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego. Uczestnik podnosił, że dla kontynuacji funkcji nie jest wymagane by zabudowa była identyczna. Budownictwo jednorodzinne wolno stojące i bliźniacze różni się od budownictwa jednorodzinnego szeregowego, ale różnica ta nie może mieć decydującego znaczenia z punktu widzenia zasady "dobrego sąsiedztwa". Każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami.

Nadto Inwestor argumentował, że dopuszczalne, a nawet wskazane było rozszerzenie analizowanego obszaru od strony wschodniej, południowej i zachodniej do 420 m z uwag na charakterystykę zabudowy całego osiedla mieszkaniowego, to za istotne należy uznać porównanie wartości wnioskowanych z wynikami analizy urbanistycznej. W ocenie Inwestora brak było potrzeby wzywania architekta sporządzającego analizę do jej poprawienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że z §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. nie wynika by obszar analizowany miał być wytyczony jako okrąg. Ważne jest by obszar tej najpełniej odzwierciedlał stan zagospodarowania istniejącego na danym terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego decyzji, jak w niniejszej sprawie.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję SKO, Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Września z 19 września 2017r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, przewidzianej do realizacji na działce położonej we Wrześni o numerze geod. [...] i [...].

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Na terenie planowanej inwestycji brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor planuje wykonać prace, które wymagają decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec powyższego, w myśl przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Z kolei przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt 5).

Na podstawie delegacji ustawowej art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydane zostało przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1558; dalej "rozporządzenie").

W myśl art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w rozporządzeniu o którym mowa w ust. 6 należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.

W ocenie Sądu, zasadny okazał się zarzut niewystarczającego uzasadnienia dla rozszerzenia obszaru analizowanego w odległości 420 m od wszystkich granic przedmiotowego terenu prócz granicy północnej gdzie ograniczono obszar do zasięgu mapy ze względu na inną charakterystykę zabudowy. Organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił okoliczności wyznaczenia tak znaczenie powiększonego terenu analizowanego, a organ odwoławczy skonstatował jedynie, że tak powiększony obszar analizowany jest spójny pod względem funkcjonalnym. Nadto dodał, że obszar ten nie musi być wytyczany jako okrąg. Ważne jest natomiast to, aby obszar analizowany najpełniej odzwierciedlał stan zagospodarowania istniejący na danym terenie. W ocenie Sądu organ nie może kierować się tylko względami Inwestora i tak rozszerzać obszar analizowany by dopasować go do potrzeb wnioskowanej zabudowy. Postępowanie organu winno być odwrotne. Organ może rozszerzyć obszar analizowany i w następstwie tego dokonać analizy istniejącej w takim obszarze zabudowy i ustalić, czy na takim terenie analizowanym znajduje się zabudowa pozwalająca na dopuszczenie projektowanej inwestycji. Przy czym, organ odchodząc od zasady wyznaczania obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m, jak to wynika z §3 ust. 2 rozporządzenia, zobowiązany jest do dodatkowego wnikliwego motywowania swojego działania. Odstępstwo organu od zasady nie może być dowolne. Sposób działania organu w tym zakresie i jego motywy winny być następnie szczegółowo wskazane w uzasadnieniu decyzji, czego zabrakło w uzasadnieniu organu I instancji, a w ocenie Sądu było niewystarczające w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Brak stosowanego uzasadnienia takiego działania organu skutkuje uchyleniem się zaskarżonej decyzji od kontroli sądowej.

Wskazać należy, że właściwe wyznaczanie obszaru analizowanego ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualne przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego stanowi przeszkodę uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1220/06, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie, a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej.

W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ugruntowane stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że za dopuszczalnością powiększenia obszaru analizowanego może przykładowo przemawiać wymóg zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Zasada ta może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Równocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 721/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 527/10 oraz z dnia 20 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1250/14; dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). Dlatego też w przypadku poszerzenia obszaru analizowanego z części tekstowej i graficznej analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem określonej wielkości obszaru analizowanego. Powiększenie obszaru przyjętego do analizy, czy też rozciągnięcie tego obszaru w określonym kierunku może być uzasadnione przykładowo istnieniem licznej zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzieleniem działek przyjętych do analizy drogą publiczną czy też skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodnością zabudowy, dużymi odległościami między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Przy czym Sąd podkreśla, że organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09, dostępne www.cebios.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu niezasadny jest przy tym zarzut Skarżącego, że organ dla ustalenia warunków zabudowy powinien brać pod uwagę przede wszystkim zabudowę istniejącą na terenie bezpośrednio sąsiadujących działek z działką inwestycyjną. Takiej tezie przeczy istota i przesłanki wyznaczania obszaru analizowanego, gdzie ocenia się cechy, funkcję i parametry zabudowy istniejącej na wszystkich działkach objętych obszarem analizowanym, także tych które częściowo znajdą się na terenie analizowanym, ale mających przede wszystkim dostęp do tej samej drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Słusznie wskazuje zatem organ odwoławczy, że z przepisu §3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie wynika, by obszar analizowany musiał być wyznaczony dokładnie wokół działki inwestycyjnej centrycznie i równomiernie.

Organ odwoławczy uchylił się także od oceny w powyższym zakresie, co do prawidłowości wyznaczenia rozszerzonego obszaru analizowanego przez organ I instancji, zwłaszcza że znacznie wykracza on poza minimum określone przepisem §3 ust. 2 rozporządzania. Organ odwoławczy nie dokonał zatem merytorycznej oceny materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji w tym zakresie, do jakiej jest zobowiązany zgodnie z art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy dokonuje bowiem ponownej merytorycznej oceny sprawy w jej całokształcie. W tym też zakresie doszło do uchybienia postępowania przez organ II instancji, które skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. część integralną decyzji o warunkach zabudowy mogą stanowić wyłącznie wskazane rodzaje map, przy czym mapa katastralna dopuszczalna jest tylko w przypadku braku mapy zasadniczej. Mapa zasadnicza to wieloskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych, natomiast ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości), z której formą wyrysu jest mapa ewidencyjna, to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.).

Nadto zwrócić należy uwagę na to, że w postępowaniu zastosowanie znajdują również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589). Część graficzną decyzji sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii (§3 ust. 1 powyższego rozporządzenia). Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji stosuje się natomiast zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. (ust. 3). Ponadto dopuszcza stosowanie w części graficznej oznaczeń uzupełniających (ust. 4) i wprowadza wymóg zamieszczenia w niej objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (ust. 5).

Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek i obszaru na który będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000 (§9 ust. 3 rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy) w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Z treści tych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może być żadnych wątpliwości, co do linii rozgraniczających teren inwestycji oraz teren analizowany. Ponadto materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, brakiem aktualności, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów. Zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. tego rodzaju decyzje wiążą bowiem organ wydający pozwolenie na budowę (patrz wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707 i z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 611/11, LEX nr 1217444; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613).

Oznacza to, że prawidłowa część graficzna winna zawierać oznaczenie właściwej skali oraz odpowiednie klauzule zgodności, a takich na załączonej do decyzji o warunkach zabudowy mapie zasadniczej brak. Załączniki takie, prawidłowo sporządzone i dołączone do decyzji są jej integralną częścią skutkującą kompletnością decyzji o warunkach zabudowy. Brak prawidłowego, któregokolwiek z obligatoryjnych załączników skutkuje brakiem takiego załącznika, zatem brakiem integralnej części decyzji o warunkach zabudowy, co stanowi istotne naruszenie przepisów prawa skutkujące uchyleniem takiej decyzji o warunkach zabudowy. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie mapa zasadnicza (k. 146 akt adm. I inst.), ale jej prawidłowość budzi uzasadnione wątpliwości. Mapa zasadnicza załączona do decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej spawie, jako jej integralna część, jest nieczytelna i nie posiada potwierdzenia aktualności.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji winien dołączyć do decyzji o warunkach zabudowy właściwą część graficzną oraz część graficzną wyników analizy funkcji i cech zabudowy z uwzględnieniem wymogów o jakich mowa powyżej.

Oceniając wydaną w przedmiotowej sprawie decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, Sąd doszedł do wniosku, że nieprawidłowa jest także analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania istniejącego terenu.

W niniejszej sprawie brak bowiem pełnego opracowania części tekstowej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Wprawdzie na załączonej mapie, w formie graficznych oznaczeń, projektant wskazał funkcje i cechy istniejącej zabudowy, ale nie znalazły one swojego pełnego odzwierciedlenia w części tekstowej tej analizy. Co więcej parametry i cechy wpisane na mapie są nieczytelne, zatem nie pozwalają na ich ocenę i ustalenie średnich wskaźników wymaganych rozporządzeniem. W ocenie Sądu część tekstowa analizy winna określać wszystkie cechy i parametry oraz funkcje istniejącej zabudowy na każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, wokół działki inwestycyjnej, chociażby w czytelnej formie tabelarycznej. Zestawienie wszystkich działek znajdujących się na terenie analizowanym wraz z określeniem funkcji, cech i parametrów istniejącej na nich zabudowy w sposób czytelny i przejrzysty wskazuje bowiem właściwości istniejącej zabudowy, a następnie pozwala na wskazanie wartości minimalnych i maksymalnych oraz średnich, które następnie odnieść należy do parametrów planowanej zabudowy. W oparciu o tak sporządzone opracowanie analizy funkcji i cech zabudowy, w części tekstowej, sporządzić można prawidłowe, a przede wszystkim weryfikowalne, wyniki analizy, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Nadto pełna i wszechstronna oraz czytelnie sporządzona analiza w jej części tekstowej stanowi także podstawę do uzasadnienia ustalonych wyników analizy i przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy funkcji, cech i parametrów dla nowej zabudowy. Z zawartej w aktach sprawy analizy (w jej części tekstowej) nie wynika bowiem w oparciu o jakie ustalenia przyjęto takie parametry, jak linia zabudowy, wskaźniki powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrie dachów. Oznaczenia w tym zakresie dotyczące istniejącej zabudowy wszystkich działek w obszarze analizowanym wskazane na mapie zasadniczej k. 146 akt adm. winny mieć odzwierciedlenie w części tekstowej analizy. Skutkuje to tym, że w niniejszej sprawie dołączone do decyzji wyniki analizy nie znajdują pełnego potwierdzenia w materiale dowodowym.

Okoliczność ta jest istotna dla ustalenia średnich wskaźników parametrów i cech istniejącej zabudowy, które służą następnie dla ustalenia wskaźników dla nowej zabudowy zgodnie z §5 - §8 rozporządzenia. Wskaźniki nowej zabudowy wyznacza się bowiem w oparciu o średnie wskaźniki danej wielkości dla obszaru analizowanego z dopuszczeniem na zasadzie wyjątku wyznaczenia innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy. W praktyce urbanista ustala minimalne i maksymalne oraz średnie wskaźniki poszczególnych parametrów i dla nowej zabudowy co do zasady przyjmuje wskaźniki średnie. Z akt sprawy, zwłaszcza z analizy cech zabudowy nie wynika, w jaki sposób organ wyliczył przyjęty wskaźnik dotyczący linii zabudowy, powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, czy geometrii dachu. Z decyzji I instancji wynikają tylko parametry maksymalne, które przyjęto dla nowej zabudowy, natomiast organ II instancji wskazał parametry minimalne i maksymalne i skonstatował, że parametry nowej zabudowy są prawidłowe i nie przekraczają wartości maksymalnych, zatem w jego ocenie przeprowadzona analiza funkcji cech i parametrów jest prawidłowa i pozwala ustalić wskaźniki dla nowej zabudowy. W ocenie Sądy takie uzasadnienie jest niewystarczające i obarczone istotnym błędem.

W tym miejscu Sąd uznaje za stosowne sformułować uwagę ogólną, dotyczącą sposobu określania wszystkich wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy. Otóż przepisy § 4-8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmienne rozumienie. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy w zasadzie nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. W szczególności niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby bowiem realizację obiektów, które w istocie nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących na obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 57/15 i powołane tam orzecznictwo, dostępny www.cebios.nsa.gov.pl). W istocie przyjęcie, jak w decyzji organu I instancji tylko wskaźników maksymalnych poszczególnych parametrów zaczerpniętych z różnych istniejących w obszarze analizowanym obiektów, w ostateczności prowadzi do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji nieodpowiadającej żadnemu z istniejących w sąsiedztwie.

Co więcej, organy I, jak i II instancji w niniejszej sprawie w swoich decyzjach nie uzasadniły dopuszczenia maksymalnych parametrów, które jako odstępstwo od zasady przewidzianej w przepisach rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy obliguje do szczegółowego umotywowania, podobnie jak przy ustaleniu zwiększonego obszaru analizowanego, o czym było powyżej.

W tym miejscu odnieść należy się do zagadnienia dotyczącego zachowania ładu przestrzennego, który polega na kontynuacji przez nową zabudowę funkcji dotychczasowej zabudowy oraz odnosi się, co Sąd podkreśla, także do kontynuacji w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, a także gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1485/08 (dostępne www.cebois.nsa.gov.pl) wyrażono pogląd, że z uwagi na generalne cele ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i gwarancyjny charakter obowiązku kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy na działkach sąsiednich dla właścicieli przyległych nieruchomości, niedopuszczalne jest odnoszenie analizy do działek dalej położonych, gdy nie ustalono, iż będzie to służyć ukształtowaniu ładu przestrzennego z uwagi np. na jednorodną odmienną zabudowę terenów sąsiednich. W pierwszym rzędzie, rozważając wymagania ładu przestrzennego, należy odnosić się do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z zagospodarowaną działką (kwestia harmonii form architektonicznych). Celem analizy obszarów dalszych, niż bezpośrednie sąsiedztwo, jest możliwość uwzględnienia innych uwarunkowań, co do kształtowania zabudowy, które nie wynikają z bezpośredniego sąsiedztwa. Nie jest jednak jej celem umożliwienie określenia warunków realizacji przedsięwzięcia, które prowadziłyby do naruszenia wymagania ładu przestrzennego w kontekście tworzenia w przestrzeni harmonijnej całości.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy stanowi w § 2 pkt 1 lit. "a" stanowi, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy mieszkaniowej zapisuje się jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Natomiast definicja legalna budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), stanowi, że za taki budynek uważa się budynek wolnostojący, albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Tylko zatem takiego rodzaju budynek może stanowić kontynuację funkcji i cech zabudowy jednorodzinnej wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady "dobrego sąsiedztwa". Mając powyższe na uwadze zgodzić należy się w organami administracji publicznej, że projektowana w niniejsze sprawie budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej stanowi kontynuację funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Przy czym zachowanie ładu przestrzennego polega na kontynuacji przez nową zabudowę funkcji dotychczasowej zabudowy oraz odnosi się także do kontynuacji w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, a także gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych (wyrok WSA w Krakowie z 29 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Kr 1705/14; dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). W tych okolicznościach sprawy organy architektoniczno-budowlane, po ponownym prawidłowym ustaleniu obszaru analizowanego, rozważą, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji zabudowy z uwzględnieniem kontynuacji w zakresie parametrów i cech istniejącej zabudowy - w ramach kontynuowanej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Na obecnym etapie sprawy nie można bowiem nie zauważyć, że istotnie różnią się parametry cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, a także gabarytów i formy architektonicznej istniejących obiektów budowlanych o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej z parametrami projektowanej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej. Rolą organu będzie dokonanie pełnej oceny projektowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i parametrów projektowanej zabudowy w świetle zasady zachowania ładu przestrzennego na analizowanym terenie.

Następnie Sad zwraca uwagę, że zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z odpowiednimi organami, w szczególności z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Tymczasem w aktach sprawy brak takiego uzgodnienia organu współdziałającego, czy chociażby odpowiedniego stanowiska dotyczącego warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, gdy organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i uzgodnienia z zarządcą drogi jest ten sam organ. Tym bardziej, że decyzja o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie jest decyzją pozytywną ustalającą te warunki dla projektowanej inwestycji.

W tym miejscu Sąd zwraca przy tym uwagę, że upłynął okres ważności dla uzgodnienia planowanej inwestycji z dostawcą energii elektrycznej.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, bez rozważenia całości zgromadzonego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano powyżej postępowanie dowodowe obarczone było brakami tego rodzaju, że uniemożliwiły ustalenie, że spełnione zostały warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozwalające na określenie wymaganych warunków nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Wszystko to sprawia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji w spornej w niniejszej sprawie części dotyczącej dopuszczalności zaprojektowania zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej, wymyka się z sądowej kontroli legalności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu I instancji w pierwszej kolejności będzie ponowne ustalenie obszaru analizowanego ze szczegółowym uzasadnieniem przesłanek jakimi kierował się organ wyznaczając obszar rozszerzony poza minimum wynikające z §3 ust. 2 rozporządzenia, a następnie przeprowadzenie ponownej analizy funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy wszystkich działek znajdujących w terenie analizowanym co zaznaczy i opisze na mapie stanowiącej część graficzną analizy, a następnie w postaci tabeli opisze istniejące cechy i funkcje zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz umieści w części tekstowej analizy z wyszczególnieniem średnich parametrów i ewentualnym dopuszczeniem wyższych wskaźników. A to wszystko w oparciu o prawidłowo sporządzoną - w czytelnej grafice i posiadającej potwierdzenie aktualności - mapę zasadniczą lub katastralną, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W oparciu o tak sporządzoną część graficzną i tekstową analizy funkcji i cech zabudowy uprawniony urbanista powinien przygotować wyniki analizy dotyczące wskazań cech, funkcji i parametrów dla nowej zabudowy. Natomiast rolą organu odwoławczego będzie merytoryczna ocena wszystkich ustaleń organu I instancji i ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów Skarżącego. Stanowisko organów obu instancji musi być oparte na analizie wszystkich elementów materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) w ich wzajemnym powiązaniu. W uzasadnieniu sporządzonym zgodnie ze wskazaniami art. 107 §3 K.p.a. organy przedstawią w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnią podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Odnosząc się do wniosku Skarżącego o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści skargi, dotyczących mapy stanowiącej załącznik graficzny analizy do decyzji o warunkach zabudowy Sąd uznał, że nie było podstaw do zastosowania art. 106 §3 P.p.s.a. Dokumenty te jak wskazał sam Skarżący, zostały mu doręczone, a przede wszystkim dokumenty te znajdują się już w aktach sprawy i są Sądowi znane z urzędu.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji były wadliwe. Organ odwoławczy nie dostrzegł istotnych uchybień postępowania i samej decyzji wydanej przez organ I instancji, w konsekwencji niezasadnie zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenia przepisów postępowania – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także §3 ust. 1 i 2, § 4 do § 9 ust. 1-4 rozporządzenia wykonawczego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w nieprawidłowej formie na podstawie ustalonego w sposób niepełny stanu faktycznego. W konsekwencji konieczne było wyeliminowanie obydwu tych decyzji z obrotu prawnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

W ponownym postępowaniu organy administracji winny uwzględnić powyżej wskazane motywy wyroku Sądu i zmierzać do rozstrzygnięcia sprawy po wszechstronnym i pełnym zgromadzeniu oraz wnikliwym rozważeniu materiału dowodowego.

O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości [...] zł (§2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...]zł równoważnej minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu administracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), a także kwotę [...]zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.