Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 935/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 2 pkt 6 , art 50 ust 1 , art 51 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 6 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 7
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy W. decyzją z 4 stycznia 2021 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Firma A w J. z 3 listopada 2020 r., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy przyłącza elektrycznego z linii średniego napięcia od dz. nr [...] do dz. nr [...] – inwestycja na części dz. nr [...] [...] w miejscowości B. M..

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał m.in. art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej "u.p.z.p.".

M. K. - właścicielka działki nr [...], wniosła od powyższej decyzji odwołanie, podnosząc że nie wyrażała zgody na przebieg przez jej działkę przyłącza linii średniego napięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 8 lutego 2021 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "K.p.a.", uchyliło ww. decyzję Wójta Gminy W. z 4 stycznia 2021 r. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził m.in., że objęta wnioskiem inwestycja, polegająca na budowie przyłącza energetycznego służącego do zasilania "przesiewacza, refluera i kontenera socjalnego" nie ma znaczenia choćby lokalnego. Nie można przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń służy celom publicznym - interesowi publicznemu.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na treść art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2021 r., poz. 2351) stwierdzając, że budowa przyłączy elektroenergetycznych nie wymaga wydania pozwolenia na budowę, a zatem i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stwierdził też, że regułą jest rozstrzygnięcie w postaci decyzji o warunkach zabudowy, a nie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Celami publicznymi będą inwestycje liniowe związane z przesyłaniem energii, trakcje sieci elektrycznej, urządzenia pomiarowe itp. Natomiast przyłącza do tego typu przewodów i sieci, jako służce już tylko konkretnemu interesowi prywatnemu, nie będą tu wchodziły w grę.

Formułując wytyczne dla organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca winien zostać wezwany, czy podtrzymuje wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego, a jeżeli tak, o jego zmodyfikowanie wskazujące na budowę sieci energetycznej oraz wykazanie jej znaczenia chociażby lokalnego – gminnego, a nie prywatnego (indywidualnego lub grupowego). Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać.

Kolegium wyjaśniło również, że zgoda stron (właścicieli nieruchomości) na obecnym etapie postępowania nie jest wymagana, a decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności osób trzecich, które chronione są na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, dotyczącego ewentualnego wydania pozwolenia na budowę.

Wójt Gminy W., po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z 13 kwietnia 2021 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku Firma A z 3 listopada 2020 r., zmienionego 4 marca 2021 r. i uzupełnionego 10 marca 2021 r., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy sieci elektroenergetycznej wraz z niezbędną infrastrukturą od dz. nr [...] do dz. nr [...] - inwestycja na części dz. nr [...] w miejscowości B. M..

Organ I instancji opisał rodzaj inwestycji, funkcję zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych – (pkt III decyzji - w tym parametry: - zasilanie w energię elektryczną przesiewacza, refulera i kontenera socjalnego, - kabel elektryczny na głębokości ok. 1 m, - długość-ok. 750,0 m) oraz linie rozgraniczające teren inwestycji - jak zaznaczono na załączniku graficznym nr 1 w skali 1:1000, stanowiącym integralną część decyzji.

W uzasadnieniu ww. decyzji z 13 kwietnia 2021 r. organ I instancji wskazał m.in., że po decyzji ostatecznej Kolegium z 8 lutego 2021 r. uchylającej decyzję Wójta z 4 stycznia 2021 r. i rozpatrzeniu wniosku z 3 listopada 2020 r. (zmienionego 4 marca 2021 r. i uzupełnionego 10 marca 2021 r.) ustalił, że wniosek zawiera niezbędne określenia zgodnie z wymogiem przepisu art. 64 w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., w tym: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 oraz charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. gabaryty projektowanej inwestycji przedstawione w formie opisowej i graficznej.

Zdaniem organu I instancji podanie inwestora o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla określonego w sentencji decyzji zamierzenia budowlanego spełnia wymagania ustawowe.

Dla terenu objętego wnioskiem, na dzień orzekania o ustaleniu lokalizacji inwestycji, Gmina W. nie posiada prawnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ I instancji przywołał treść art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 86 i art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588).

Odnosząc się do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. organ stwierdził, że wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej, teren w ramach projektowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; dokonana analiza zgromadzonego materiału, przy rozpatrywaniu wniosku inwestora, wykazała brak sprzeczności wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, wymienionymi w punkcie "III" niniejszej decyzji.

Kolejno organ I instancji stwierdził, że zgodnie z wymogiem art. 53 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p., w przedmiotowej sprawie dokonano analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, i nie wpłynie ona na zmianę dotychczasowej funkcji, zasad i zagospodarowania przedmiotowego terenu. W świetle powyższego zdaniem organu wnioskowane zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem inwestora, jest zgodne z wymogami u.p.z.p. oraz zasadami zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ I instancji wskazał, że przy opracowywaniu niniejszej decyzji posiłkował się materiałami planistycznymi, zawartymi w:

a) planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W., który utracił moc na podstawie przepisów u.p.z.p., "a który posiadały zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze",

b) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W..

Opisując wymagane uzgodnienia organ I instancji wskazał, że:

- organ określony w art. 53 ust. 4 pkt. 2 u.p.z.p. uzgodnił decyzję nie wnosząc sprzeciwu w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską;

- organ określony w art. 53 ust. 4 pkt. 5 u.p.z.p. uzgodnił inwestycję nie wnosząc sprzeciwu w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych - Minister Środowiska nie zajął stanowiska - uzgodnienie uważa się za dokonane w trybie milczącej zgody;

- organy określone w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.p.z.: organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych uzgodnił decyzję nie wnosząc sprzeciwu w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami - postanowienie Starostwa Powiatowego w T. znak: [...] z 14 grudnia 2020 r.;

- organ określony w art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p. uzgodnił decyzję nie wnosząc sprzeciwu w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - Gmina W. nie zajęła stanowiska - uzgodnienie uważa się za dokonane w trybie milczącej zgody.

M. K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, podnosząc ponownie, że jako właściciel działki nr [...] nie wyraża zgody na przebieg przez jej działkę przyłącza linii średniego napięcia do działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 31 maja 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p.:

1. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy W. z 13 kwietnia 2021 r.,

2. odmówiło ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa sieci elektroenergetycznej wraz z niezbędną infrastrukturą od działki nr [...] do działki nr [...] - inwestycja na części działek numer: [...] w miejscowości B. M.".

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy pismem z 15 lutego 2021 r. inwestor został wezwany przez organ l instancji do "sprecyzowania, czy w związku z wykazanym w treści powyższej decyzji stanem sprawy wnioskodawca nadal podtrzymuje wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jeżeli wnioskodawca podtrzymuje wniosek wówczas należy zmodyfikować wniosek tak, by wskazywał na budowę sieci energetycznej i wykazać, że stanowi ona inwestycję celu publicznego o przynajmniej lokalnym znaczeniu".

W odpowiedzi inwestor przesłał pismo z 2 marca 2021 r., w którym wyjaśnił:

"1. Wnioskodawca podtrzymuje wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego;

2. Wnioskodawca modyfikuje wniosek w ten sposób, że zamiast nazwy "Budowa przyłącza elektrycznego z linii średniego napięcia od działki numer [...] do działki nr [...] - inwestycja na części działek numer: [...] w miejscowości B. M." zgłasza wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa sieci elektroenergetycznej wraz z niezbędną infrastrukturą od działki numer [...] do działki nr [...] - inwestycja na części działek numer: [...] w miejscowości B. M."; inwestycja objęta wnioskiem stanowi inwestycję celu publicznego".

W uzasadnieniu powyższego pisma inwestor wskazał: "(...) inwestycja objęta wnioskiem ma znaczenie przynajmniej lokalne, jako że wspomagając gminę w realizacji jej zadań własnych realizuje interes przede wszystkim publiczny, istotny dla zbiorowości, a nie jedynie indywidualny. Dodatkowo wskazać należy, że zrealizowanie inwestycji objętej wnioskiem może przynieść w przyszłości wiele korzyści dla społeczności nie tylko lokalnej, ale i ponadlokalnej. Bowiem w wyniku zakończenia eksploatacji złóż znajdujących się w okolicy inwestycji, na okolicznych terenach utworzone zostaną dostępne dla mieszkańców oraz turystów tereny rekreacyjno-sportowe, w tym obiekty zakwaterowania, obiekty gastronomiczne, parki, deptaki, plaże publiczne oraz zbiorniki wędkarskie, które to obiekty i osoby z nich korzystające będą korzystały z sieci elektroenergetycznej. Eksploatacja złóż przez inwestora pozwoli na przywrócenie obszarowi funkcji społeczno-gospodarczych, co skutkować będzie uatrakcyjnieniem przestrzeni publicznej, urozmaiceniem środowiska naturalnego, zwiększeniem zainteresowania oraz wartości okolicznych gruntów, a także stworzeniem naturalnego miejsca spotkań i wypoczynku dla lokalnej i ponadlokalnej społeczności, która tak potrzebna jest w tym regionie".

W tak ustalonym stanie sprawy Wójt decyzją z 13 kwietnia 2021 r. ustalił warunki lokalizacji przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego.

Kolegium przywołało art. 2 pkt 5 u.p.z.p. stwierdzając, że przytoczona definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia.

Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym.

Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne i tezy z literatury organ odwoławczy wskazał, że publiczny charakter celu, to taki, który związany jest z powszechnym korzystaniem z jakiegoś dobra, przedmiotu, urządzenia itp. albo z korzystaniem z nich dla dobra powszechnego, przy czym powszechność oznacza dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (wszystkich lub większość). Publiczny może też oznaczać dostępny dla dużej liczby (wszystkich lub większości) wspomnianych osób.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie objęta wnioskiem inwestycja ma polegać na budowie przyłącza energetycznego (jak wnioskowano pierwotnie), czy też jak to zapisano obecnie (po zmianie "nazwy") - "budowie sieci", służącej jednak do zasilania "przesiewacza, refluera i kontenera socjalnego", a więc urządzeń mających służyć prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej w postaci eksploatacji kruszywa. W takiej sytuacji Kolegium nie zaakceptowało poglądu, że wnioskowana inwestycja ma znaczenie choćby lokalne.

Twierdzenia zaś inwestora, że zrealizowanie inwestycji objętej wnioskiem może przynieść w przyszłości wiele korzyści dla społeczności nie tylko lokalnej, ale i ponadlokalnej, bowiem w wyniku zakończenia eksploatacji złóż znajdujących się w okolicy inwestycji na okolicznych terenach utworzone zostaną dostępne dla mieszkańców oraz turystów tereny rekreacyjno-sportowe, w tym obiekty zakwaterowania, obiekty gastronomiczne, parki, deptaki, plaże publiczne oraz zbiorniki wędkarskie, które to obiekty i osoby z nich korzystające będą korzystały z sieci elektroenergetycznej, nie zmienia okoliczności, iż objęta wnioskiem inwestycja w rzeczywistości nie stanowi działania o znaczeniu chociażby lokalnym (gminnym), a ma na celu jedynie zaspokojenie interesu prywatnego, polegającego na zapewnieniu dostarczenia energii zakładowi wydobycia kruszywa.

Organ odwoławczy zauważył, że u.p.z.p. nie zawiera w swej treści bezpośrednio regulacji określających prawne następstwa wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdy chodzi o realizację praw właścicieli nieruchomości objętych planowanym przedsięwzięciem. Regulacje dotyczące następstw wydania decyzji lokalizacyjnej zawarte są jednak w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), dalej "u.g.n.".

W myśl m.in. art. 112 ust. 1 in fine i art. 124 ust. 1 zd. 2 tej ustawy, rozstrzygnięcia zawarte w decyzji o lokalizacji stanowią podstawę wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości bądź ograniczeniu prawa z niej korzystania. Na etapie tym nie podlega rozważaniu kwestia zasadności ingerencji w prawa własności, o ile żądania inwestora są zgodne z warunkami określonymi prawomocną decyzją o lokalizacji. Prowadzi to do wniosku, iż kwestia zasadności ingerencji w prawa osób trzecich, w zakresie możliwości wykonywania przez nie praw własności (w kontekście wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności w stosownej formie), w związku z wykonywaniem uprawnień wynikających z decyzji lokalizacyjnej przez inwestora, musi być brana pod uwagę na etapie wydania tej decyzji, w myśl art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 zd. wstępne u.p.z.p.

Organ odwoławczy wskazał, że miał na uwadze fakt, iż inwestorem jest podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, dlatego nie mają istotnego znaczenia kwestie możliwości zastosowania regulacji dotyczących wywłaszczania nieruchomości (a contrario art. 113 ust. 1 u.g.n.).

Jednak z uwagi, na rodzaj planowanej inwestycji (urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej) potencjalnie zastosowanie mogą znaleźć regulacje wskazane w art. 124 ust. 1 i ust. 5 u.g.n. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma jednak w ocenie Kolegium wątpliwości co do tego, że ingerencja w prawo własności odwołującej się nie jest konieczna i uzasadniona z tego powodu, iż wnioskowanej inwestycji nie można zaliczyć do działań o znaczeniu chociażbym lokalnym.

Firma A z siedzibą w J. wniosła na powyższą decyzję Kolegium z 31 maja 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 50 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji nieprzyznanie inwestycji przymiotu "inwestycji celu publicznego" w sytuacji, gdzie spełnione są wszystkie przesłanki ustawowe, a w konsekwencji niewydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego;

2. art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ drugiej instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono m.in., że inwestycja, dla której skarżąca wnosi o określenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego spełnia ustawowe przesłanki celu publicznego, przywołując treść art. 6 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Skarżąca dodała, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego "pojęcie inwestycji celu publicznego jest oparte na kryterium przedmiotowym, co oznacza, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny, czy inwestor zainteresowany w realizacji inwestycji jest merkantylnych - dla osiągnięcia zysku".

Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu wniosku w sposób wyczerpujący wykazała, że inwestycja polegająca na budowie sieci energetycznej ma znaczenie co najmniej lokalne. Już wszakże z samego założenia takiej inwestycji wywieść można, że budowa sieci energetycznej, która zostanie następnie podłączona do lokalnej sieci energetycznej, a tym samym stanie się jej częścią, ma znaczenie co najmniej lokalne. Jednym z najistotniejszych zagadnień dla społeczności lokalnej jest bowiem zapewnienie stałego, stabilnego i nieprzerwanego dostępu do podstawowych mediów, takich jak między innymi energia elektryczna. Zrealizowanie wnioskowanej inwestycji umożliwi nie tylko, choć przede wszystkim, zapewnienie dostępu członkom gminnej społeczności do energii elektrycznej w rejonie inwestycji.

Dla lokalnej społeczności równie ważnym co zapewnienie wspomnianego dostępu do energii elektrycznej, może być wykonanie przedmiotowej inwestycji pod kątem społecznym, umożliwi ona bowiem wykreowanie zaplecza rekreacyjnego i turystycznego, co w sposób oczywisty pozostaje w interesie społeczności nie tylko lokalnej, ale i ponadlokalnej. Dla tychże społeczności oznacza to bowiem nowe miejsca pracy, nowe miejsce odpoczynku i rekreacji, a także nowe źródła zarobkowania poprzez możliwość otwarcia i prowadzenia przedsiębiorstw opartych na turystyce w miejscu, które do tej pory pozostaje skrajnie nieatrakcyjne, nie tylko dla turystów, ale i dla społeczności lokalnej. W takim stanie sprawy niezrozumiałe dla skarżącej pozostaje, w jaki sposób Kolegium podjęło interpretację odmienną od powyżej przedstawionej.

Skarżąca podniosła, że u.p.z.p. nie pozostawia organowi wydającemu decyzję dyskrecjonalności w jej wydaniu. Wydanie wnioskowanej decyzji stanowi bowiem kompetencję organu administracji publicznej, która wyrażona jest w tym, że stanowi zarówno prawo tego organu, jak i jego obowiązek. W związku z tym, w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek, co miało miejsce i zostało wykazane powyżej, organ jest zobligowany do wydania decyzji określonej przepisem treści.

Skarżąca podsumowała, że organ I instancji postąpił w sposób prawidłowy, a uchylenie decyzji przez Kolegium stanowi naruszenie uprawnienia do kontroli decyzji wydanej w I instancji, wprowadzając tym samym stan faktyczny niezgodny z obowiązującym stanem prawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z 13 listopada 2021 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na 22 listopada 2021 r.

Strony zostały poinformowane o możliwościach i warunkach przeprowadzenia rozprawy zdalnej. Skarżąca złożyła wniosek o jej przeprowadzenie, jednak organ i pozostałe strony postępowania nie wykazały możliwości technicznych wzięcia udziały w takiej formie posiedzenia.

Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego ani uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu i pozostałych stron postępowania, rozważane są przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest reformatoryjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 maja 2021 r. znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji orzekającą o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa sieci elektroenergetycznej wraz z niezbędną infrastrukturą od działki nr [...] do działki nr [...] - inwestycja na części działek numer: [...] w miejscowości B. M." i odmówił ustalenia lokalizacji przedmiotowego zamierzenia.

Na wstępie należy zauważyć, że jedyną sporną w sprawie okolicznością pomiędzy inwestorem, a organem odwoławczym, była kwestia, czy ww. opisane zamierzenie inwestycyjne można zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 u.g.n.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest w ocenie Sądu jednoznaczny i wskazuje na prawidłowość stanowiska organu odwoławczego.

Należy też wskazać, że w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie stan faktyczny został wyczerpująco ustalony przez organ I instancji, organ odwoławczy – jako ponownie merytorycznie rozstrzygający sprawę administracyjną - był w pełni uprawniony do podjęcia decyzji merytorycznej po powtórnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Zatem Kolegium prawidłowo dokonało we własnym zakresie oceny prawnej co do kwestii, czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, w tym czy będzie miała przynajmniej lokalny charakter.

Przed szczegółową oceną przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., co do zasady ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 50 ust. 1 u.p.z.p. stanowi natomiast, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że regułą w tego typu wyjątkowych przypadkach braku planu miejscowego, jest rozstrzygnięcie w postaci decyzji o warunkach zabudowy, a nie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego przesłanek nie wolno domniemywać, muszą być jednoznacznie wykazane przez inwestora i ustalone przez organ.

Ponieważ teren przedmiotowej inwestycji bezspornie nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na treść i żądanie wniosku inwestora zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 50 i nast. u.p.z.p.

Definicja inwestycji celu publicznego zawarta jest w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym inwestycją celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, przytoczona wyżej definicja inwestycji celu publicznego wskazuje na dwie istotne cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym. Drugą zaś cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50–58 u.p.z.p.

Co się natomiast tyczy zakresu inwestycji, to jak słusznie zauważa Z. Niewiadomski w "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r. - inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowana musi być na urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. W przypadku bowiem inwestycji celu publicznego, ich znaczenie dla społeczności lokalnej czy ponadlokalnej stanowi większą wartość niż kształtowanie ładu przestrzennego.

Należy przyznać rację skarżącej odnośnie sformułowanych przez nią uwag o charakterze ogólnym, mianowicie że:

- po pierwsze, zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n., celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;

- po drugie, że pojęcie inwestycji celu publicznego jest oparte na kryterium przedmiotowym, co oznacza, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny, czy inwestor zainteresowany w realizacji inwestycji dla osiągnięcia zysku;

- po trzecie, że niewątpliwie istotnym zagadnieniem dla każdej społeczności lokalnej jest zapewnienie stałego, stabilnego i nieprzerwanego dostępu do podstawowych mediów, takich jak energia elektryczna;

- po czwarte, że w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek określonych w u.p.z.p., organ nie może odmówić wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, która ma charakter związany.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że nie budzi wątpliwości Sądu, iż w sprawie inwestor i organ I instancji nie wykazali, by przedmiotową inwestycję można było uznać za inwestycję celu publicznego, z następujących powodów:

Zgodnie z opisem zawartym we wniosku inwestora, a także treścią decyzji I instancji, przedmiotem planowanego zamierzenia jest dobudowa do naziemnej elektroenergetycznej sieci średniego napięcia, przebiegającej m.in. przez działkę nr [...], sieci elektroenergetycznej zakończonej przyłączem o mocy 630 kW, mającym obsłużyć przesiewacz, refuler i kontener socjalny, w postaci kabla zakopanego na głębokości ok. 1 m i długości ok. 750 m. Z uwagi na powyższy opis, szczególnie długość planowanego kabla, nie można a limine wykluczyć akceptacji zmiany nazwy zamierzenia z "budowy przyłącza" na "budowę sieci". O kwalifikacji przedsięwzięcia nie może bowiem decydować jedynie jego nazwa, a przede wszystkim jego konkretne cechy, gabaryty czy parametry.

Należy tu jednak zauważyć, że załączone do wniosku inwestora dokumenty potwierdzające ze strony gestora sieci – T. D. S.A. – możliwość i warunki przyłączenia (k. 5-24 akt adm.) dotyczą zgody na przyłączenie bez wskazania możliwości dalszego rozgałęziania sieci.

Przy takiej kwalifikacji, ww. zamierzenie mogłoby potencjalnie być kwalifikowane jako realizujące cel publiczny. Jednak do wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego konieczne było wykazanie spełnienia drugiej z przesłanek wynikających z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., to jest co najmniej lokalnego znaczenia inwestycji.

Tymczasem, jak słusznie zauważył organ II instancji, w sprawie nie wykazano, by ww. przedsięwzięcie miało służyć zasilaniu dla jakichkolwiek innych podmiotów. Jedynym odbiorcą energii mają być przesiewacz, refuler i kontener socjalny inwestora, a zatem urządzenia służące do prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej w postaci eksploatacji kruszywa.

W szczególności położone w pobliżu zabudowane działki, np.: [...], mają zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji I instancji zapewniony dostęp do energii elektrycznej z istniejącej sieci naziemnej. Pozostałe działki położone wzdłuż działki nr [...] stanowiącej drogę, pozostają niezabudowane. W sprawie nie uprawdopodobniono nawet, by przedmiotowa rozbudowa sieci mogła mieć konkretny skutek w postaci możliwości podpięcia do sieci innych podmiotów.

Brak jest zatem w realiach niniejszej sprawy podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe zamierzenie może mieć cel związany z powszechnym korzystaniem z jakiegoś dobra, przedmiotu, urządzenia itp. albo z korzystaniem z nich dla dobra powszechnego, przy czym powszechność oznacza dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 907/14 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl; Ewa Bończak - Kucharczyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2011).

Natomiast argumentację inwestora dotyczącą potencjalnych zdarzeń w przyszłości przynoszących korzyści dla społeczności w postaci powstania terenów rekreacyjno-sportowych, w tym z zagospodarowaniem wykorzystującym przedmiotową inwestycję, należy ocenić jako czysto hipotetyczne spekulacje. Oczywiście nie sposób wykluczyć takiego przebiegu zdarzeń, bowiem zdarza się dosyć często, że zagłębienia powstałe po eksploatacji kruszywa rewitalizowane są w formie atrakcyjnych terenów (np. położone nieopodal tzw. [...] czy [...]).

Jednak nie jest dopuszczalne oparcie przesłanki co najmniej lokalnego zakresu interesu publicznego na zdarzeniach przyszłych i niepewnych, co do których dodatkowo inwestor nie ma decydującego wpływu na ich ziszczenie się.

Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia wyłącznie lub głównie interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego, czego jednak w rozpoznawanej sprawie zabrakło (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 lutego 2018 r., sygn. II SA/Po 1111/17).

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ II instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy K.p.a. i u.p.z.p. oraz zasadnie uznał, że zachodzą przesłanki wydania decyzji odmawiającej ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień mogących uzasadnić wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Nie nastąpiło też naruszenie wskazywanych w skardze regulacji K.p.a. oraz u.p.z.p.

W szczególności organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 50 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów prawa procesowego statuujących zasadę prawdy obiektywnej (w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.). Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Organ II instancji w sposób właściwy rozpatrzył kompletny zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy, zapewnił też wszystkim stronom możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Organ II instancji odpowiedział w uzasadnieniu swojej decyzji na zarzuty odwołania i argumentację inwestora. Zaskarżona do Sądu decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem składniki wymienione w art. 107 K.p.a. Organ również prawidłowo, zgodnie z art. 28 K.p.a., ustalił krąg stron niniejszego postępowania.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się w sposób jednoznaczny do okoliczności sprawy i zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ opisał przebieg postępowania, dowody i ustalenia faktyczne dokonane w sprawie, prawidłową kwalifikację przedmiotu postępowania oraz mające zastosowanie przepisy prawa.

Zarzuty podniesione w skardze okazały się bezzasadne, a przedstawiona przez skarżącą argumentacja stanowi tylko niezasadną polemikę z trafnym stanowiskiem organu II instancji zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.