Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 825/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 80 w zw. z art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 672
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. P. G. i T. A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany lasu na użytek rolny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Z. z dnia [...] września 2022 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących M. P. G. i T. A. G. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty Z. z [...] września 2022 r. nr [...] odmawiającą dokonania zmiany lasu na użytek rolny na części działki leśnej o nr ewid. [...] o powierzchni do zmiany 0,8839 ha, obręb N., gmina Z.

Decyzja została wydana na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

W dniu 25 kwietnia 2022 r. M. G. oraz T. G. wystąpili do Starosty Z. z wnioskiem o dokonanie zmiany lasu o powierzchni 0,8839 ha na użytek rolny, na części działki nr [...], położonej w miejscowości N., gm. Z. Wnioskodawcy uzasadnili, że w ich przypadku zmiana lasu na użytek rolny jest szczególnie uzasadniona potrzebą, zapewniającą ich rodzinie, a zwłaszcza niepełnosprawnym dzieciom lepszy byt. Sytuacja materialna ich rodziny pogorszyła się w momencie zawieszenia działalności gospodarczej. Sprzedaż bezpośrednia pozyskanego drewna przyniesie jednorazowy dochód. W kolejnych latach działka w całości będzie zasiana mieszanką traw, co pozwoli uzyskać zarówno dopłaty bezpośrednie do gruntu, jak i uzyskać bele na sprzedaż. Do wniosku dołączono decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] marca 2022 r. o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Decyzją z [...] czerwca 2022 nr [...] Starosta Z. odmówił wnioskodawcom dokonania zmiany lasu na użytek rolny na części działki nr [...] o powierzchni do zmiany 0,8839 ha.

Z decyzją Starosty Z. nie zgodzili się T. G. oraz M. G. i złożyli odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] lipca 2022 r., nr [...] 2 uchyliło zaskarżoną decyzję całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście Z. Kolegium wskazało, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż w aktach sprawy brak dowodów przedstawiających sytuację rodzinną, dochodową i majątkową odwołujących, którzy wykazali, że utrzymują się wyłącznie z gospodarstwa rolnego o pow. 11,4 ha (w tym 5,17 ha przeliczeniowego). W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano ustalić czy skarżący uzyskują dopłaty bezpośrednie do posiadanego gospodarstwa z AMiRM i w jakiej wysokości, świadczenia rodzinne na dzieci, czy poza gospodarstwem rolnym posiadają inne nieruchomości i majątek ruchomy oraz jakie stałe miesięczne wydatki ponosi rodzina, w tym na leczenie dzieci.

Ponownie rozpatrując sprawę organ, wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku o dokumenty uzasadniające szczególna potrzebę, która jest podstawą do wyrażenia zgody przez starostę na przekształcenie gruntów z lasu na użytek rolny. W odpowiedzi w dniu 18 sierpnia 2022 r., T. G. oraz M. G. złożyli wyjaśnienia, w których podali, że otrzymują dopłaty z ARiMR w kwocie 6.200 zł rocznie. W ramach świadczeń rodzinnych otrzymują zasiłki: opiekuńczy, pielęgnacyjny, rehabilitacyjny i świadczenia rodzinne w łącznej kwocie 3.029,68 zł; 500 plus otrzymują tylko na córkę, jednak w ich opinii nie powinno ono być wliczane do dochodu. Ponadto wskazali, że posiadają samochód BMW o wartości 40.000 zł, Fiat Panda o wartości 2.500 zł oraz maszyny rolnicze, których wartość jest niemożliwa do ocenienia. W związku z niezwykle rzadką chorobą genetyczną syna, szukają wszelkich możliwych form leczenia. Na podstawowe leczenie zachowawcze dwójki dzieci wydają ok. 1.500 zł. W związku z tym, że potrzebują pieniędzy na leczenie dzieci, chwytają się każdej pracy, która daje jakikolwiek dochód i na przykład corocznie zbierają runo leśne.

Decyzją z [...] września 2022 r., nr [...] Starosta Z. ponownie odmówił dokonania zmiany lasu na użytek rolny części działki leśnej o nr ewidencyjnym [...], o powierzchni 0,8839 ha w obrębie N., gmina Z. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 15 maja 2022 r., zostały przeprowadzone oględziny, podczas których uczestniczył M. G. W wyniku oględzin stwierdzono, że na terenie występuje drzewostan dębowo-olchowo- brzozowy. W podroście występują takie gatunki jak dąb, brzoza, olcha. Działka położona jest w kompleksie leśnym o pow. 20 ha, który poprzecinany jest gruntami rolnymi. Typem siedliskowym jest las mieszany. Drzewostan cechuje się wysoką klasą bonifikacji. Od stron północnej, południowej oraz zachodniej graniczy z obszarami leśnymi stanowiąc zwięzły kompleks. Od wschodu występują użytki zielone. Podczas oględzin M. G. oświadczył, że wraz z żoną prowadzi gospodarstwo rolne o pow. około 10 ha, nastawione na produkcję roślinną. Głównym źródłem utrzymania 4 osobowej rodziny jest gospodarstwo rolne. Następnie organ wskazał, że zgodnie z "Uproszczonym planem urządzania lasu wsi N. gm. Z." zatwierdzonym przez Starostę Z. na działce wskazanej do zmiany lasu na grunty rolne (...), powinien występować drzewostan z dominującą brzozą w wieku ok. 66 lat. Powierzchnia gruntu leśnego wchodzi w skład zwartego kompleksu leśnego, z przyczyn przyrodniczych i gospodarczych nie można doprowadzić do jego rozdrobnienia.

Starosta wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 2 oraz ust.3 pkt 2 ustawy o lasach, zmiana lasu na użytek rolny może nastąpić w sytuacji szczególnie uzasadnionej potrzebą właściciela lasu. "Szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela jakiejkolwiek potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wykraczająca poza tzw. zwykłe, czyli wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami, które przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymani lasu. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Starosta Z. stwierdził, że w przypadku wnioskodawców, jako uzasadnioną potrzebę właściciela lasu na zmianę lasu na użytek rolny, wskazano lepszy byt w 4 osobowej rodzinie. W ocenie organu, po zmianie użytkowania działki sytuacja materialna wnioskodawców nie zmieni się istotnie. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że właściciel lasu znalazł się w przymusowej sytuacji życiowej, która mogłaby uzasadniać jego żądanie.

Od decyzji odwołanie złożyli M. G. oraz T. G. zarzucając, naruszenie:

- art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, przez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności przez nich wskazane nie stanowią przypadków szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu;

- art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., przez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niewystarczające zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego,

- art. 107§ 3 K.p.a., przez wadliwe sporządzenie decyzji.

Wskazując na te naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wyrażenie zgody na zmianę lasu na użytek rolny ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 13 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 672 ze zm., dalej powoływana jako ustawa) zgodnie, z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Konstrukcja przepisu wskazuje, że organ go stosujący działa w warunkach uznania administracyjnego tj. ma obowiązek rozpatrzenia indywidualnego wniosku właściciela lasu z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, samodzielnie oceniając, czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, będące przesłanką udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny. Rozumienie przepisu wypracowała praktyka sądowa. W orzecznictwie ugruntowane zostało stanowisko, że niezdefiniowane ustawowo pojęcie "szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu" należy pojmować, jako sytuację wyjątkową. Użycie sformułowania "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wykraczająca poza zwykłą tj. wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Za szczególne potrzeby mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu (vide: wyroki w sprawach II OSK 1448/10; II SA/Bk 1184/13; II SA/Bk 374/12). Wykładnia językowa zwrotu "szczególnie uzasadniona potrzeba" wskazuje na "konieczność, mus, niezbędność, przymus sytuacyjny". Zmiana przekształcenia lasu w użytek rolny musi być, zatem dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji. Wyjątkowość sytuacji podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na zmianę na użytek rolny gruntu leśnego, postrzegana poprzez pryzmat obowiązków ciążących na nim, jako właścicielu lasu, określonych ustawą o lasach oraz poprzez pryzmat celów ustawy o lasach, powinna mieć wagę przewyższającą wartości chronione ustawą o lasach. Z mocy art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, ich właściciele zobowiązani są do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich leśnego użytkowania, w szczególności do zachowania w lasach roślinności leśnej, ponownego wprowadzania upraw leśnych w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, pielęgnowania i ochrony lasu, w tym ochrony przeciwpożarowej, odpowiedniej przebudowy drzewostanu oraz racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający realizację wszystkich jego funkcji. Stosownie do art. 8 ustawy o lasach, podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Z woli ustawodawcy las można przekształcić wyłącznie w użytek rolny i tylko, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu. Poprzez opisane wyżej priorytetowe cele i wartości chronione ustawą o lasach i szczególną wyjątkowość przekształcenia gruntu leśnego w użytek rolny, organ właściwy do udzielania zezwoleń na powyższe przekształcenie, winien dokonać oceny wskazywanych przez wnioskodawcę powodów wystąpienia z wnioskiem. Powody wystąpienia z wnioskiem winny wykraczać poza subiektywny interes strony, nawet uzasadniony. Jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2011 r., II OSK 1448/10, "szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie należy utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych i jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 24 lipca 2012 r., II SA/Bk 374/12, nawet dążenie do rozwijania własnej działalności, choć jest naturalnym procesem, nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu.

Skład orzekający SKO w sprawie niniejszej w pełni zaakceptował wypracowaną na tle stosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach praktykę orzeczniczą, dodatkowo podkreślając, że szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, mająca uzasadniać przekształcenie lasu w użytek rolny, musi być aktualna (realna) w dacie występowania z wnioskiem a nie tylko być potencjalna. Ważna potrzeba życiowego właściciela lasu, która skłoniła go do wystąpienia z wnioskiem, winna być na tyle realna, że jej szybkie niezaspokojenie stanowiłoby wręcz zagrożenie dla egzystencji właściciela lasu.

W odniesieniu do okoliczności sprawy stwierdzono, że odwołujący poprzez przekształcenie lasu w użytek rolny, chcą ten grunt wykorzystywać, jako użytek rolny. Planują całą powierzchnię wyciąć i przygotować całość działki pod obsiew traw. Działka w całości służyć będzie, jako łąka i zasiana zostanie mieszanką traw, co pozwoli uzyskać dopłaty bezpośrednie z ARiMR oraz dochód ze sprzedaży drewna. Zdaniem organu odwoławczego argumenty wskazywane przez wnioskodawców nie mogą być uznane za wystarczające do uwzględnienia wniosku. Działka leży w kompleksie leśnym o pow. 20 ha, drzewostan lasu cechuje się wysoką klasą bonifikacji. Kondycja lasu jest dobra, głównymi gatunkami drzew są dąb, olcha uraz brzoza. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni, a nawet jej zwiększania i jako wyjątek winien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek. Zmiana przeznaczenia gruntu leśnego mogłaby, zatem doprowadzić do osłabienia stanu kondycyjnego sąsiednich drzewostanów. Likwidacja drzewostanu będącego w dobrym stanie, byłaby bezzasadna.

Odwołujący zaś nie wykazali, aby zaistniały okoliczności, które miałyby szczególnie uzasadniać zmianę lasu na użytek rolny. Sytuacja materialna rodziny jest dobra, o czym świadczyć może między innymi zakup w 2021 r., przedmiotowej działki czy możliwość leczenia syna poza granicami Polski. Jednocześnie należy zauważyć, że znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z [...] maja 2022 r., o wysokości podatku dochodowego od osób fizycznych należnego z tytułu osiągania przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej wskazuje tylko na "0" podatek z tytułu osiągania ww. przychodów. Zerowy podatek nie oznacza jednak, jak wskazują wnioskodawcy w uzupełnieniu do wniosku z 29 maja 2022 r. zerowego przychodu. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawcy nie wykazali wystąpienia, szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu, uzasadniającej zmianę lasu na użytek rolny.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli M. G. i T. G. i zarzucili naruszenie:

- art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, przez niewyrażenie zgody na zmianę fragmentu lasu na użytek rolny, mimo szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu;

- art. 7 K.p.a., przez brak dokonania starannej oceny w zakresie rozważenia interesu społecznego ze szczególnymi potrzebami skarżącego i jego rodziny;

- art 77 § 1, art. 80 i art. 7 K.p.a., przez zaniechanie podjęcia niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zignorowanie licznych faktów i dowodów, które zostały przedstawione przez skarżącego;

- art. 107 § 3 K.p.a., przez zaniechanie powołania się w uzasadnieniu decyzji na fakty i dowody stawianych tez, a także próbę wyciągania wniosków sprzecznych z przedstawionymi przez skarżącego dowodami;

- art 139 K.p.a., przez wydanie decyzji przez organ odwoławczy na niekorzyść strony;

- art. 6, art. 8 K.p.a., przez działanie z naruszeniem prawa, podważając tym zaufanie do władzy publicznej.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ nie wziął pod uwagę sytuacji materialnej, zdrowotnej i ekonomicznej rodziny. Pominięto, mimo dostarczenia całej obszernej historii leczenia, fakt pogarszającego się stanu zdrowia syna. Organ nie odniósł się w żaden sposób co do zasadności wniosku i do szczególnej potrzeby. Wziął pod uwagę tylko to, że zgodnie z ustawą o lasach, lasy trzeba chronić a nie wziął pod uwagę jak ta zmiana lasu może pomóc synowi skarżących w walce o wzrok. Zdaniem skarżących walka o resztki wzroku syna jest uzasadnioną potrzebą jednakże w ocenie starostwa niestety nie jest. W związku z tym, że wydanie decyzji zezwalającej na zmianę lasu na użytek rolny jest decyzją uznaniową i wykładni przepisów co do tej zmiany nie ma, należy kierować się zarówno literą prawa jak również zwykłych sumieniem. Nie da się "bardziej" udowodnić, że każda złotówka jeżeli chodzi o walkę o zdrowie dzieci, jest na wagę złota. Tym bardziej boli niedowierzanie urzędnika, który pomimo przedłożenia wszelkich wymaganych i potwierdzających walkę o zdrowie dzieci, że w przypadku skarżących nie występuje uzasadniona potrzeba. Przytoczenie wyroku z 20 października 2011 r. II OSK 1448/10 jest bynajmniej nie na miejscu i nie stanowi uzasadnienia co do wydanej decyzji. Organ użył standardowego szablonu pisma włączył część tego wyroku i pisząc, że potrzeby nie można utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki do celów rekreacyjnych i podając wyrok WSA z 24 lipca 2012 r., II SA/Bk 374/12 stwierdzający, że nawet dążenie do rozwijania własnej działalności nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Użycie tych dwóch wyroków sądowych nie ma się nijak do przedstawionej przez skarżących sytuacji życiowej. W ich ocenie należałoby przedstawić wyrok popierający stwierdzenie, że walka o zdrowie i życie dzieci nie jest uzasadnioną przesłanką do zmiany lasu na użytek rolny. SKO stało na stanowisku, że uzasadniona potrzeba musi być aktualna (realna) w dacie występowania z wnioskiem a nie tylko potencjalna. W związku z tym dziwne jest stanowisko SKO co do trwającej choroby dzieci i próby walki z postępującym pogarszającym się stanem zdrowia dzieci. Wskazano, że 28 października 2022 r. skarżąca udaje się na kolejną operację ratującą wzrok syna, co potwierdza wniosek o wizę do Rosji oraz mail potwierdzający operację. W ocenie skarżących ochrona części drzewostanu występującego na ich działce przewyższyła zdrowie i życie ich dzieci.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. skarżąca złożyła do akt decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] listopada 2022 r. na okoliczność zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny na uprawę borówki, a więc w okolicznościach mniej uzasadnionych niż w sprawie niniejszej. Podkreśliła fakt wielu zabiegów i intensywnych działań na rzecz poprawy, czy nawet ratowania stanu zdrowia syna podejmowanych nie tylko w Polsce, ale i za granicą. Stwierdziła, że skarżący podjęli dobrą decyzję kupując las, bo teraz chcąc go sprzedać zarobiliby na tym. Podniosła, że chcieliby, przekształcić las w użytek rolny, w celu zabezpieczenia syna. Sprzedając las mieliby tylko jednorazowy dochód, natomiast przekształcając w użytek rolny uzyskiwaliby dochód cykliczny. Podała, że ostatni raz z synem w Rosji na zabiegu była w październiku 2022 r., teraz wizyta będzie w marcu. Koszt jednego zabiegu wliczając koszty podróży to ok. 30.000 – 40.000 zł. Skarżąca wyjaśnia, że prowadzili warsztat samochodowy. Działalność jest zawieszona od grudnia 2021 r.

Skarżący popierając skargę wskazał, że jego zdaniem odmowa jest cechowana złośliwością urzędników, którzy uzależniali pozytywną decyzję od decyzji środowiskowej, która to decyzja została przedłożona wraz z wnioskiem. Także Polskie Wody nie widziały przeszkód, aby decyzja o przekształceniu była pozytywna. Wskazał, że po przekształceniu skarżący mieliby 1,5 ha ziemi uprawnej, co jest bardziej opłacalne do uprawy, niż obecne 0,5 ha łąki na tej działce. Skarżący wskazał, że pomaga im rodzina. Zakup lasu był okazją. Nie został on kupiony z zamiarem przekształcenia. Podniósł, że skarżący nie twierdzą, że są biedni, ale sytuacja nadzwyczajna wynika z konieczności leczenia syna. Skarżący wyjaśnił, że na dzień dzisiejszy las jest częściowo wycięty. Od strony wschodniej las graniczy z łąką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynika postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 259 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] października 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Z. z [...] września 2022 r. odmawiającą dokonania zmiany lasu na użytek rolny na części działki leśnej o nr ewid. [...] o pow. do zmiany 0,8839 ha, obręb N., gmina Z.

Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 672 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa o lasach). Zgodnie z tą regulacją zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.

Konstrukcja przepisu wskazuje, że organ go stosujący działa w warunkach uznania administracyjnego, tj. ma obowiązek rozpatrzenia indywidualnego wniosku właściciela lasu z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, samodzielnie oceniając, czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, będące przesłanką udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny. W świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, formułuje obowiązki właścicieli lasów do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, uszczegóławiając je w sposób przykładowy m.in. przez: zachowanie w lasach roślinności leśnej (pkt 1); ponowne wprowadzanie roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (pkt 2); pielęgnowanie i ochronę lasu (pkt 3); przebudowę drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej (pkt 4) oraz racjonalne użytkowanie lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji (pkt 5). Stosownie zaś do treści art. 8 ustawy o lasach, podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymywania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych.

Dla rozstrzygnięcia zasadności żądania zmiany lasu na użytek rolny należy zatem po pierwsze ustalić, czy grunt objęty żądaniem stanowi las w rozumieniu ustawy, a następnie czy wskazane przez wnioskodawcę okoliczności można zakwalifikować jako szczególnie uzasadnione potrzeby, przemawiające za taką zmianą gruntu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skoro ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, to obowiązek wykazania, że w danej sprawie tego rodzaju szczególnie uzasadniona potrzeba wystąpiła, ciąży na właścicielu lasu, który powinien przedstawić wyczerpującą argumentację przemawiającą za niezbędnością tego przeznaczenia. Przy czym o ile na właścicielu lasu spoczywa ciężar wykazania okoliczności, z których chce wywodzić skutki prawne, a więc szczególnie uzasadnioną potrzebę zmiany lasu na użytek rolny, to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa powinność dokładnego zbadania tej przesłanki w jednostkowej sytuacji strony wnioskującej i dokonania oceny wskazanych przez stronę okoliczności.

Rozumienie wskazanej w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach przesłanki szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu wypracowała praktyka sądowa. W orzecznictwie ugruntowane zostało stanowisko, że niezdefiniowane ustawowo pojęcie szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu należy pojmować jako sytuację wyjątkową. Użycie sformułowania "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wykraczająca poza zwykłą, tj. wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Za szczególne potrzeby mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu (vide: wyroki wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprawach II OSK 1448/10, II SA/Bk 1184/13, II SA/Bk 374/12, pub. CBOSA). Wykładnia językowa zwrotu "szczególnie uzasadniona potrzeba" wskazuje na "konieczność, mus, niezbędność, przymus sytuacyjny". Zmiana przekształcenia lasu w użytek rolny musi być zatem dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji. Wyjątkowość sytuacji podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na zmianę na użytek rolny gruntu leśnego, postrzegana poprzez pryzmat obowiązków ciążących na nim jako właścicielu lasu, określonych ustawą o lasach oraz poprzez pryzmat celów ustawy o lasach, powinna mieć wagę przewyższającą wartości chronione ustawą o lasach. Jak wyżej bowiem sąd wskazał, z mocy art. 13 ust.1 ustawy, ich właściciele zobowiązani są do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich leśnego użytkowania. Z woli ustawodawcy las można przekształcić wyłącznie w użytek rolny i tylko, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu.

Poprzez opisane wyżej priorytetowe cele i wartości chronione ustawą o lasach i szczególną wyjątkowość przekształcenia gruntu leśnego w użytek rolny, organ właściwy do udzielania zezwoleń na powyższe przekształcenie, winien dokonać oceny wskazywanych przez wnioskodawcę powodów wystąpienia z wnioskiem. Powody wystąpienia z wnioskiem winny wykraczać poza subiektywny interes strony, nawet uzasadniony. W wyrokach powołanych przez organ odwoławczy (II OSK 1448/10) stwierdzono, że "szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie należy utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych, jak również nawet dążenie do rozwijania własnej działalności, choć jest naturalnym procesem, nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu (II SA/Bk 374/12).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy istotne jest również podkreślenie, że ostatecznych konkluzji co do możliwości zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach organ nie może sformułować bez uwzględnienia art. 7 K.p.a., który zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie przekształcenia lasu na użytek rolny organ poddaje zatem ocenie, czy interes, a więc spodziewane z przekształcenia korzyści właściciela lasu wyrażają takie wartości, które aksjologicznie uzasadniają odstąpienie od ochrony tego elementu przyrody przewidzianej w art. 13 ust. 1 ustawy.

Wymogom tym organy w sprawie niniejszej uchybiły, co czyni wydane w decyzje co najmniej przedwczesne. Odmawiając wyrażenia zgody organy rozstrzygające sprawę uznały, że w przypadku wnioskodawców, jako uzasadnioną potrzebę właściciela lasu na zmianę lasu na użytek rolny, wskazano lepszy byt rodziny. Odnosząc się do tego stwierdzono, że po zmianie użytkowania działki sytuacja materialna wnioskodawców nie zmieni się istotnie, bo jest dobra. Świadczy o tym fakt nabycia przedmiotowej działki w 2021 r. oraz leczenie syna poza granicami Polski. Stąd, zdaniem organów, zgormadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że właściciel lasu znalazł się w przymusowej sytuacji życiowej, która mogłaby uzasadniać jego żądanie.

Odnosząc się do tego stwierdzić należy, że wnioskowane przez skarżących przekształcenie powierzchni leśnej na rolną nacechowane jest względami ekonomicznymi, nie jest to jednak cel priorytetowy. Celem ekonomicznym jest sam w sobie zamiar prowadzenia gospodarki rolnej zamiast gospodarki leśnej, czy też zamiar wycinki drzew powodowany chęcią pozyskania środków finansowych ze sprzedaży drewna. W tym względzie należy podkreślić, że skarżący udowodnili, że nie są to stricte względy ekonomiczne, ale ich szczególna sytuacja wynika przede wszystkim z choroby syna. Jak podali ich sytuacja materialna nie jest zła, ale działania na rzecz poprawy, czy nawet ratowania stanu zdrowia syna podejmowane nie tylko w Polsce, ale i za granicą, generują wysokie koszty. Koszt jednego zabiegu w Rosji wliczając koszty podróży to ok. 30.000 – 40.000 zł. Ostatni taki zabieg był w październiku 2022 r. a kolejny ma być w marcu 2023 r. Przekształcenie lasu ma nie tyle poprawić byt rodziny ale zabezpieczyć syna. Sprzedaż lasu stanowi jednorazowy dochód. Natomiast przekształcenie lasu skutkować będzie cyklicznym dochodem. Sytuacja szczególna, nadzwyczajna nie jest podyktowana wyłącznie względami ekonomicznymi ale wynika z konieczności leczenia syna. Nie jest to sytuacja potencjalna ale leczenie to się obywa rzeczywiście o czym świadczy przedłożona do akt sprawy dokumentacja medyczna.

Sąd podnosi, że tam gdzie przepisy prawa dają organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy w zależności do tego, jak kształtuje się relacja interesu publicznego do interesu indywidualnego, decyzja na niekorzyść jednostki powinna być uzasadniona szczególnie wnikliwie, z należytym wyeksponowaniem argumentacji wyjaśniającej dlaczego in casu, interes strony musiał ustąpić przed interesem publicznym. Każdy stan faktyczny jest inny i nie wystarczy powołać się na szereg orzeczeń sądowych przyjmując arbitralnie, że przedstawione we wniosku okoliczności nie mają charakteru "szczególnie uzasadnionych" (podobnie wyrok WSA w Białymstoku z 17 lutego 2022 r., II SA/Bk 866/21, pub. CBOSA). W sprawie niniejszej doszło do takiej sytuacji. Organy bowiem, jak słusznie podnoszą skarżący, zastosowały "standardowy szablon" przytaczając tezy wyroków, które nijak się mają do sytuacji skarżących. Ogólnikowe powołanie się na zasadę ogólną ochrony lasów oraz obowiązki ciążące na właścicielach lasów, bez bliższej analizy stanu faktycznego danej sprawy, nie stanowi bowiem wystarczającej podstawy do odmowy zmiany klasyfikacji gruntu. Sąd przy tym nie kwestionuje ciążących na właścicielach lasów ustawowych obowiązków trwałego ich utrzymywania i zapewnienia ciągłości użytkowania (stosownie do czego każde uszczuplanie powierzchni leśnej należy traktować jako wyjątek od zasady jej utrzymywania). Nie może to jednak całkowicie ograniczać także dopuszczalnej ustawowo zmiany lasu na użytek rolny, jeżeli jest to w sposób szczególny uzasadnione potrzebami właściciela lasu. Zdaniem sądu, okoliczności wynikające z podnoszonej w toku postępowania argumentacji skarżących i analiza akt sprawy takiej możliwości z przyczyn wskazanych przez organy w wydanych decyzjach absolutnie nie wykluczają. Zajmując odmienne stanowisko w zasadzie można byłoby przyjąć, że przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach jest przepisem martwym, gdyż nasuwa się pytanie, że jeśli nie takie, to jakie będą uzasadnione potrzeby właściciela lasu i w jakich sytuacja mogą być uznane za zasadne (podobnie wyrok WSA w Rzeszowie z 10 listopada 2021 r., II SA/Rz 1222/21, pub. CBOSA).

Niezależnie od okoliczności wskazanych powyżej, sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z 27 maja 2019 r. II SA/Rz 259/19 (pub. LEX nr 2686942), w myśl którego by adekwatnie poczynić ustalenia w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 13 ust. 2 ustawy, należy także wziąć pod rozwagę takie okoliczności jak: wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie (stan/kondycja) oraz rodzaj (powszechność /rzadkość) drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej (każdej nie-leśnej), wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej. Także wyjaśnienie tych kwestii jest istotne dla oceny, czy zasadnym jest zmiana lasu na użytek rolny. W związku z tym zauważyć należy, że przedmiotowa działka o łącznej powierzchni 1.4798 ha, stanowi lasy o powierzchni 0,8839 ha i łąki trwałe o powierzchni 0,5959 ha. A więc nie cała działka stanowi las. Organy w sprawie niniejszej ustaliły, że działka położona jest w kompleksie leśnym o pow. 20 ha, który poprzecinany jest gruntami rolnymi. Od stron północnej, południowej oraz zachodniej graniczy z obszarami leśnymi stanowiąc zwięzły kompleks. Od wschodu występują użytki zielone. Kondycja lasu jest dobra, głównymi gatunkami drzew są dąb, olcha uraz brzoza. Zmiana przeznaczenia gruntu leśnego mogłaby, zatem doprowadzić do osłabienia stanu kondycyjnego sąsiednich drzewostanów. Likwidacja drzewostanu będącego w dobrym stanie, byłaby bezzasadna. Ustalono także, że zgodnie z "Uproszczonym planem urządzania lasu wsi N. gm. Z." zatwierdzonym przez Starostę Z. na działce wskazanej do zmiany lasu na grunty rolne, powinien występować drzewostan z dominującą brzozą w wieku ok. 66 lat. Powierzchnia gruntu leśnego wchodzi w skład zwartego kompleksu leśnego, z przyczyn przyrodniczych i gospodarczych nie można doprowadzić do jego rozdrobnienia. Z powyższego wynika, że działka nie jest położona w zwartym kompleksie leśnym. Jak wskazuje sam organ, jest poprzecinany gruntami rolnymi. Od wschodu działka graniczy z użytkami zielonymi. Zastrzeżenia sądu, w kontekście treści dołączonej do wniosku decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku, budzi również jednoznaczne stwierdzenie organu o dobrym stanie drzewostanu. Z uzasadnienia tej decyzji wynika bowiem, że ze względu na prace prowadzone przy budowie obwodnicy miasta Z., wystąpiły liczne braki w drzewostanie, co dalej przyczyniło się do wypadania kolejnych pojedynczych drzew, a z czasem nawet całej połaci. Organ stwierdził, że drzewa są w słabej kondycji zdrowotnej. Są powykrzywiane, o zachwianej statyce, liczne połamane gałęzie. W ocenie sądu również w zakresie stanu lasu sformułowano oceny w sposób dowolny.

Ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie nakazuje, by organ podał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności (vide: wyrok NSA z 22 marca 2022 r., III OSK 1051/21, pub. CBOSA). Nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Niewystarczające rozważenie podnoszonych przez skarżących okoliczności prowadzi do wniosku, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie sądu przeprowadzone postępowanie nie wymaga uzupełnienia, ale dokonania ponownej oceny wniosku skarżących z uwzględnieniem przedstawionych przez sąd wyżej uwag co do oceny ich sytuacji na tle stosowania art. 13 ust. 2 ustawy.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. O należnych skarżącym solidarnie kosztach postępowania sądowego obejmujących opłacony od skargi wpis (200 zł) orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.