Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 74/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 91, art. 88, art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Miasta Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie okresowych ocen pracowników urzędu miejskiego i kierowników miejskich jednostek organizacyjnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 1515) Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] w sprawie zmiany zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] w sprawie okresowych ocen pracowników Urzędu Miejskiego w Ś. i kierowników miejskich jednostek organizacyjnych w całości jako sprzecznego z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (D. U. z 2014r.poz. 1202).

Zarządzenie Nr [...] weszło w życie z dniem ogłoszenia, a to w dniu [...].

W § 3 ust. 2 zarządzenia stwierdza się, że "oceny pracowników dokonuje Komisja ds. oceny okresowej pracowników, w skład której wchodzą – przełożony resortowy komórki organizacyjnej ocenianego pracownika tj. Prezydent Miasta, Pierwszy Zastępca Prezydenta Miasta, Drugi Zastępca Prezydenta Miasta, Skarbnik Miasta, sprawujący bezpośredni nadzór zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Miejskiego w Ś., Sekretarz Miasta, bezpośredni przełożony pracownika". W § 3 ust. 3 stwierdzono, że Komisja ds. oceny okresowej pracowników dokonuje opisowej oceny pracownika w części arkusza B (...), w § 3 ust. 5 wskazano, że "oceny kierowników komórek organizacyjnych oraz pracowników zatrudnionych na samodzielnych stanowiskach pracy dokonuje Prezydent Miasta wraz z Sekretarzem Miasta oraz przełożonym sprawującym bezpośredni nadzór" (...) a w § 3 ust. 7 określono, że "oceny kierowników miejskich jednostek organizacyjnych dokonuje Prezydent Miasta wraz z Pierwszym Zastępcą Prezydenta Miasta lub Drugim Zastępcą Prezydenta Miasta sprawującym bezpośredni nadzór nad daną jednostką".

Organ nadzoru wskazał, że zakwestionowane zarządzenie doręczono mu w dniu [...].

Odnosząc się do faktu nieobowiązywania zakwestionowanego aktu w dniu wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] stwierdził, że uchylenie danego aktu prawnego przez organ, który go wydał nie wywołuje tych samych skutków prawnych, co stwierdzenie jego nieważności. Uchylenie aktu wywołuje bowiem skutki od momentu podjęcia aktu uchylającego, natomiast stwierdzenie nieważności rozciąga się na cały okres obowiązywania aktu, z tym że stwierdzenie nieważności aktu jest możliwe tylko przez rok od jego wydania, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. albo jeżeli akt jest aktem prawa miejscowego.

Ze wskazanych przyczyn Wojewoda [...] stwierdził, że uchylenie zakwestionowanego akt nie czyni bezprzedmiotowym postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Na uzasadnienie wyrażonego stanowiska wskazano wyrok TK z dnia 14 września 1994r. sygn. W 5/94 OTK 1994r. cz. II poz.44, uchwałę TK z dnia 14 lutego 1994r. sygn. K 10/93 OTK 1994 cz. 1 poz. 7, wyrok NSA z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07.

Organ nadzoru wyjaśnił, że zakwestionowane zarządzenie wprowadzało zmianę do uprzednio obowiązującego aktu w zakresie określenia podmiotów uprawnionych do dokonywania ocen pracowników. W dniu [...] organ nadzoru zwrócił się o przesłanie przedmiotowego zarządzenia wraz z uzasadnieniem, działając na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), które według Wojewody [...] uprawnia go do żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gmin niezbędnych do wykonywania przysługujących mu uprawnień nadzorczych i obliguje organy gminy do ich udostępnienia. Zarządzenie zostało doręczone dopiero w dniu [...] z informacją, że zostało uchylone kolejnym zarządzeniem - nr [...] z dnia [...].

Biorąc pod uwagę datę doręczenia zarządzenia organowi nadzoru oraz fakt, iż od jego wydania nie minął rok, uznano wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu [...] za dopuszczalne.

Odnosząc się do meritum przywołano treść art. 28 ustawy o pracownikach samorządowych wskazanego jako podstawę prawną uznanego za nieważny aktu, zgodnie z którym kierownik jednostki, o którym mowa w art. 2 w/w ustawy jest upoważniony do określenia sposobu dokonywania okresowych ocen, okresów za które sporządzana jest ta ocena, kryteriów, na podstawie których jest ona sporządzana oraz skalę ocen, biorąc pod uwagę potrzebę prawidłowego dokonywania ocen oraz specyfikę funkcjonowania jednostki. Uregulowanie powyższych kwestii należy zatem do kompetencji jednostki organu wykonawczego.

Prezydent Miasta Ś. w zakwestionowanym zarządzeniu dokonał modyfikacji art. 27 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z tym przepisem oceny na piśmie dokonuje bezpośredni przełożony pracownika samorządowego, nie rzadziej niż raz na 2 lata i nie częściej niż raz na 6 miesięcy. Podmiotem uprawnionym do oceny pracownika samorządowego jest zatem jego bezpośredni przełożony działający jednoosobowo.

Dokonując wykładni celowościowej art. 27 ust. 2 w/w ustawy organ nadzoru zauważył, że bezpośredni przełożony pracownika posiada najlepszą wiedzę o sposobie wykonywania przez kontrolowanego podwładnego poleceń służbowych oraz jest w stanie ocenić inne aspekty pracy podwładnego.

W zarządzeniu stanowiącym przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego ocenę pracowników przekazano w zależności od pełnionego przez ocenianego stanowiska do kompetencji komisji do spraw ocen lub prezydenta miasta wraz z pierwszym zastępcą lub drugim zastępcą sprawującym bezpośredni nadzór nad daną jednostką.

Wojewoda [...] zanegował obiektywizm oceny dokonywanej przez podmioty wskazane w zarządzeniu, a nadto wskazał, że taka regulacja wykracza poza delegację określoną w art. 28 ustawy o pracownikach samorządowych. W przepisie tym ustawodawca nie przekazał kompetencji do określania osób uprawnionych do dokonywania okresowych ocen pracownika lecz wskazał bezpośredniego przełożonego jako osobę uprawnioną do dokonywania tych czynności.

Rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało po wszczęciu postępowania i zawiadomieniu o tym Prezydenta Miasta Ś. w dniu [...].

Po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego Prezydent Miasta Ś. w piśmie nazwanym "wyjaśnienia" wskazał, że zawiadomienie nie zawiera daty i oznaczenia sprawy, zatem nie ma możliwości weryfikacji kiedy zostało wszczęte i pod jakim oznaczeniem prowadzona jest sprawa. Cytując stanowisko judykatury organ wskazał, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data podjęcia pierwszej czynności procesowej.

Zdaniem Prezydenta zarządzenie nr [...] przekazane zostało organowi nadzoru za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu [...] w wykonaniu wezwania, czyli z dochowaniem terminu na podstawie art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. Wobec tego należy przyjąć, że z dniem [...] upływał termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 ustawy o pracownikach samorządowych uznano go za chybiony, gdyż w urzędzie można powołać komisję oceniającą, która mogłaby wyrażać opinie na temat ocenianych pracowników. Komisja ta może pełnić jedynie funkcję doradczą, gdyż formalnie podmiotem oceniającym musi pozostać bezpośredni przełożony. Zdaniem Prezydenta Miasta Ś. taki właśnie charakter miała komisja oceniająca, a więc charakter doradczy, a oceny w rzeczywistości dokonywał bezpośredni przełożony. Wynikać to miało z załączników do zarządzenia w postaci arkusza ocen dokumentujących tę czynność.

Stwierdzono, że ustawa o pracownikach samorządowych tworzy jedynie ramy formalne, których możliwość działania mają kierownicy jednostek. Jest to wyrazem dążeń do zwiększenia ich autonomii i oczekiwań własnych samorządów.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Miasto Ś. wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając naruszenie:

- art. 87 i art. 88 u.s.g. przez uznanie, że zarządzenie dotyczące ocen okresowych, jako materia z zakresu prawa pracy jest objęta nadzorem wojewody podczas, gdy kwestia ocen okresowych, w tym legalności dokonywania oceny przez kierownika jednostki organizacyjnej z pomocą komisji, jest badana w toku postępowania sądowego jako materia związana ze stosunkiem pracy;

- art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 88 i art. 91 ust. 5 u.s.g. przez przyjęcie, że dopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 30 dni od dnia doręczenia unieważnionego aktu w odpowiedzi na wezwanie;

- art. 27 ust. 2 i art. 28 ustawy o pracownikach samorządowych przez przyjęcie, że kierownik jednostki organizacyjnej nie może określić sposobu przeprowadzenia ocen, w tym nie może dokonać oceny korzystając z opinii komisji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 87 i art. 88 u.s.g. strona skarżąca odwołała się do orzecznictwa Sądu Najwyższego, w którym zaprezentowano pogląd o dopuszczalności drogi sądowej w zakresie weryfikacji ocen okresowych, mimo braku regulacji statuującej uprawnienie dla pracownika do odwołania się od takiej oceny w ustawie o pracownikach samorządowych. Z faktu przyznania pracownikowi uprawnienia do odwołania się od oceny okresowej, skarżące Miasto wywiodło brak właściwości organu nadzorczego do kontroli zarządzenia wydawanego przez prezydenta miasta na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ustawy o pracownikach samorządowych.

Z tej też przyczyny uznano, że zarządzenie to nie podlega obowiązkowi przesłania go po podjęciu organowi nadzoru, a wezwanie do przedstawienia Wojewodzie [...] aktu w sprawie ocen okresowych było bez podstawy prawnej.

Zauważono nadto, że treść wezwania o przedstawienie Wojewodzie [...] zakwestionowanego zarządzenia upoważnia do stwierdzenia, że Wojewoda znał treść tego aktu. Podniesiono także, że zarządzenie Nr [...] zostało przekazane organowi w dniu [...]. Wobec tego należało przyjąć, że z dniem [...] upłynął termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Powtórzono argumentację zawartą w treści wyjaśnienia wystosowanego w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, kwestionując to zawiadomienie ze względu na brak daty i oznaczenia numeru sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 ust. 2 i art. 28 ustawy o pracownikach samorządowych zarzucono organowi nadzoru niewzięcie pod uwagę, iż komisja oceniająca pełniła jedynie funkcję doradczą, a oceny dokonywał w istocie bezpośredni przełożony uczestniczący zarazem w pracach komisji. Wynika to z treści arkusza oceny dokumentującego tę czynność.

W końcowej części uzasadnienia skargi zauważono, że postępowanie nadzorcze powinno zostać umorzone z uwagi na brak naruszenia prawa i upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Skargę poprzedzono zarządzeniem Prezydenta Miasta Ś. w sprawie skierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o oddalenie skargi Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko prezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Odpowiadając na zarzuty skargi wskazał, że poddanie ocen okresowych kognicji sądów powszechnych nie pozbawia kompetencji organu nadzoru w zakresie, o którym mowa w rozdziale 10 u.s.g. Zakwestionował sugerowany przez skarżącego sposób obliczania 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g. stwierdzając, że jego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia kontrolowanego aktu, a nie od dnia nadania go przez organ.

Organ nadzoru nie zgodził się także z interpretacją zarządzenia nr [...] dokonaną w skardze, z której to interpretacji wynikać miało, że komisja do okresowych ocen pełniła tylko rolę opiniodawczą. Wskazał, że przedmiotowe zarządzenie wprost stanowi, że ocenę wystawia komisja złożona z osoby bezpośredniego przełożonego oraz innych osób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 594 ze zm.) - dalej "u.s.g."- jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą.

Po myśli art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wniesiona przez Miasto S. skarga spełnia powyższe wymagania.

W skardze tej, obok zarzutów merytorycznych, zakwestionowano dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z trzech powodów – ze względu na brak kognicji wojewody, jako organu nadzoru odnośnie zarządzeń wydawanych na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ustawy o pracownikach samorządowych, ze względu na przekroczenie 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g., a nadto ze względu na brak w obrocie prawnym zarządzenia Nr [...].

Ze względu na postawienie w skardze zarzutów formalnych, które mogłyby stanowić o rażącym naruszeniu prawa przez organ nadzoru musiały być one ocenione przed zarzutami merytorycznymi, gdyż w przypadku ich potwierdzenia sąd nie mógłby odnosić się do zarzutów in meriti podniesionych w skardze. Ich ocena byłaby bezprzedmiotowa wobec wygaśnięcia kompetencji wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Akt nadzoru wydany po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. względnie w sprawach nie należących do kompetencji organu nadzoru, traktowany być musi jako przypadek rażącego naruszenia prawa, uzasadniający wyeliminowanie go z obrotu prawnego niezależnie od słuszności zawartego w nim rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 54/11publ. CBOSA).

Jak stanowi art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia.

Skarżąca Gmina i organ nadzoru zaprezentowały tu odmienne stanowiska co do tego jaki moment decyduje o zachowaniu terminu wyznaczonego w treści art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.

W opinii strony skarżącej 30-dniowego termin, o którym mowa w przywołanej regulacji rozpoczyna swój bieg od daty przekazania kontrolowanego aktu, a nie od daty jego doręczenia organowi nadzoru. Natomiast zgodnie ze stanowiskiem Wojewody istotną dla dochowania terminu wyznaczonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest data doręczenia aktu organowi nadzoru.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego treść art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g. nie wymaga innej niż literalna wykładni, a ta pozwala na jednoznaczne odczytanie zawartej tam regulacji. Ustawodawca określił bowiem wyraźnie, że "o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia".

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że 30-dniowy termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g., rozpoczyna swój bieg od momentu dręczenia uchwały lub zarządzenia organowi nadzoru, a w konsekwencji tego kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze wniesiono w wymaganym prawem czasie. Zarządzenie Nr [...] doręczono bowiem Wojewodzie [...] w dniu [...], co wynika z dokumentacji przedstawionej w aktach, a strona skarżąca nie przedstawiała przeciwdowodu na tę okoliczność.

Przechodząc do oceny zarzutu braku kompetencji organu nadzoru w sprawach dotyczących zarządzenia wydawanego przez na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ustawy o pracownikach samorządowych Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony skarżącej, aczkolwiek można przyznać jej rację, że na tle art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 u.s.g. powstała podczas stosowania prawa wątpliwość, czy nadzorowi podlegają również zarządzenia, które nie ustanawiają przepisów porządkowych, gdyż w świetle art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt ma obowiązek przedkładać wojewodzie tylko uchwały rady gminy, a nie zarządzenia wójta, poza tymi, które ustanawiają przepisy porządkowe.

W literaturze przedmiotu podkreśla się jednak, że art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie, z którym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych, stanowi podstawę do zażądania przez wojewodę od wójta doręczenia mu swoich zarządzeń, w celu zbadania, czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności, a konsekwentnie do tego organy nadzoru posiadają prawo do wykonywania swojej funkcji wobec wszystkich aktów wydawanych przez jednostki samorządów terytorialnych (P. Chmielnicki, Przepisy o nadzorze nad działalnością gminną po nowelizacji, ST 2003, nr 5).

Również z ugruntowanego już obecnie stanowiska orzecznictwa w pełni podzielanego przez skład orzekający wynika, że każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, nie tylko zarządzenie ustanawiające przepisy porządkowe. Powołane wyżej przepisy, określające procedurę i terminy doręczania wojewodzie uchwał i zarządzeń organów gminy oraz wyznaczające 30-dniowy termin na ewentualne stwierdzenie ich nieważności, nie stanowią o zakresie nadzoru, lecz wyłącznie o trybie stwierdzenia nieważności szczególnego rodzaju aktów prawnych, wydawanych przez organ gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od zarządzeń wydawanych w innym przedmiocie. Z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można zatem wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 1 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 2231/13, a także wcześniejszy, powołany tam wyrok NSA z 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, publ. CBOSA).

Z powyższą sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, bowiem Wojewoda [...] wezwał Prezydenta Miasta Ś. o przesłanie mu zarządzenia Nr [...] w celu niezbędnym do wykonywania przysługujących mu uprawnień nadzorczych, o czym stanowi art. 88 u.s.g.

Nie można zgodzić się zatem ze stroną skarżącą co do tego, by organ nadzoru wyszedł poza swoje uprawnienia naruszając tym samym przypisaną mocą Konstytucji samodzielność organów samorządu terytorialnego.

Całkowicie odrębną sprawą jest natomiast uprawnienie do zaskarżenia ocen okresowych wydawanych przez podmiot wyznaczony w treści art. 27 ustawy o pracownikach samorządowych. Uprawnienie to przysługuje pracownikom samorządowym i jest poddane kognicji sądów powszechnych.

Trzeci z zarzutów formalnych zamieszczonych w skardze, wymagał od Sądu oceny kwestii, czy organ nadzoru jest upoważniony do kontrolowania aktów niepozostających w obrocie prawnym w skutek ich uprzedniego uchylenia przez organ w ramach własnych uprawnień, gdyż z przedstawionego Sądowi materiału wynika, że zarządzenie [...] w chwili wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego utraciło już moc obowiązującą wskutek jego uchylenia przez ten organ. Rozważenia wymagało zatem, czy uchylenie zaskarżonego aktu, (który nie zawiera norm o charakterze prawa miejscowego) spowodowało, że organ nadzoru został pozbawiony przedmiotu kontroli, a w konsekwencji tego postępowanie nadzorcze stało się bezprzedmiotowe.

Uzasadniając dopuszczalność stwierdzenia nieważności nieobowiązującego zarządzenia Wojewoda [...] powołał się na uchwałę TK z dnia 14 września 1994r. sygn. akt W5/94 publ. OTK 1994 i z dnia 14 lutego 1994r. sygn. akt K 10/93 , publ. OTK 1994 cz. 1 poz. 7. W pierwszej z nich udzielono odpowiedzi na pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich czy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem każdej uchwały organu gminy podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy też jest uprawniony i obowiązany do stwierdzenia nieważności takich uchwał, o ile obowiązują one w dacie orzekania sądu administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny dokonał powszechnie obowiązującej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym uznając, iż przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jednocześnie stwierdził, iż zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 publ. OTK 1994/2/44). W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. sygn. akt K 10/93 Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości".

Przywołane stanowisko Trybunału Konstytucyjnego odnosi się zasadniczo do sądów administracyjnych. W opinii Sądu stanowisko to można jednak odnieść także w drodze analogii do uprawnień organów nadzoru i uznać, że organ ten nie jest zwolniony automatycznie z wykonywania uprawnień nadzorczych, nawet w przypadku zastosowania autokontroli organów, gdyż w art. 54 § 3 p.p.s.a mówi się o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. Autokorekta nie dotyczy zatem usunięcia skutków aktu niezgodnego z prawem poprzez stwierdzenie jego nieważności (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07).

Aktem nieobowiązującym, pozwalającym uznać postępowanie w sprawie kontroli jego legalności za bezprzedmiotowe, jest zatem tylko taki uchylony akt, który nie może być już stosowany do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

Tym samym, dla oceny czy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie stało się bezprzedmiotowe, konieczne było sprawdzenie, czy mimo uchylenia kwestionowanego zarządzenia pozostały w mocy skutki prawne powstałe na jego podstawie. Domniemanie zgodności z prawem aktu może bowiem zostać obalone jedynie poprzez stwierdzenie jego nieważności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1290/04, z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt. I OSK 368/10, z dnia 20 marca 1996r., SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129, z dnia 3 kwietnia 2012r., I OSK 2315/11, z dnia 29 grudnia 2011r., I OSK 1719/11, z dnia 27 maja 2008r., II OSK 344/08, z dnia 13 września 2006r., II OSK 758/06 , z dnia 2 września 2005r., sygn. akt I OSK 394/05, z dnia 29 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 1719/11).

Ze stanowiska strony skarżącej nie wynika, że zakwestionowane zarządzenie od chwili jego podjęcia nie było realizowane ani też, że nie wywołało żadnych skutków prawnych zatem i takich, które trwają do dnia dzisiejszego.

Biorąc pod uwagę wskazane przyczyny Sąd uznaje za prawnie dopuszczalne zastosowanie sankcji nieważności w stosunku do zarządzenia Nr [...] obowiązującego od [...] do dnia [...] uchylonego na mocy aktu, który nie przesądzał kwestii legalności jego obowiązywania z okresu poprzedzającego uchylenie. Przedstawiona konstatacja pozwala Sądowi przejść do merytorycznej oceny czy stwierdzenie nieważności w/w zarządzenia oparte zostało na legalnych podstawach, gdyż możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, a wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 u.s.g.

Bezspornie wyznacznikiem kryterium legalności jest przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, działającego jako demokratyczne państwo prawa (art. 2 Konstytucji). Bez względu przeto na sytuację faktyczną, jaka ma zostać poddana regulacji poddanej kognicji organów jednostek samorządu terytorialnego, regulacja taka musi odpowiadać zapisom zawartym nie tylko w ustawie zasadniczej ale także innych ustawach, a także przepisach rangi podustawowej. Podkreślić nadto trzeba, że w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej (B. Banaszak, Proceduralne i materialnoprawne normy konstytucji J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 121).

Zdaniem Wojewody [...] zarządzenie nr [...] pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, wykraczając poza upoważnienie udzielone w jej art. 28 ustawy kierownikom jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 2 w/w ustawy, które to jednostki stanowią pracodawców dla pracowników samorządowych.

W art. 27 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy wyznaczony został przez ustawodawcę podmiot uprawniony do okresowej oceny pracownika samorządowego (bezpośredni przełożony pracownika samorządowego). Natomiast kierownik jednostki zatrudniającej pracownika samorządowego został upoważniony jedynie do określenia, w drodze zarządzenia, sposobu dokonywania okresowych ocen, okresów, za które jest sporządzana ocena, kryteriów, na podstawie których jest sporządzana ocena, oraz skali ocen, biorąc pod uwagę potrzebę prawidłowego dokonywania tych ocen oraz specyfikę funkcjonowania jednostki. Tymczasem w zakwestionowanym zarządzeniu jako podmiot oceniający pracownika wskazano kilkuosobową komisję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko organu nadzoru co do tego, że Prezydent Miasta Ś. nie był uprawniony do wskazywania innego, niż wyznaczony w treści ustawy, podmiotu kompetentnego do dokonywania okresowych ocen pracowników samorządowych.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że "w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, czynności tego organu są dotknięte nieważnością". Przepis kompetencyjny "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych nie może wchodzić w rachubę (por. uchwała TK z 10 maja 1994, W. 7/94, OTK 1994, cz. I, s. 211-212 i cytowane tam orzeczenia K. 5/86, P. 2/86, U. 6/87, K. 1/89, U 3/92, K. 11/93).

Jako bezsporne traktować trzeba zatem stanowisko, zgodnie z którym kompetencje każdego organu państwowego musi określać prawo, a w przypadku braku takiego określenia należy przyjąć brak takiej kompetencji. Dotyczy to zarówno aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 94 Konstytucji RP jak i aktów wewnętrznie obowiązujących, które mieścić się muszą w modelu określonym w art. 93 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi nie tylko podstawę do wydawania uchwał przez Radę Ministrów oraz zarządzeń przez premiera i ministrów, ale też traktowany być musi jako ustanawiający ogólny – i bezwzględnie wiążący – model aktu o charakterze wewnętrznym (por. wyrok TK z 1 grudnia 1998r. K 21/98 publ. OTKZu 1998 nr 7 poz. 116).

Sąd nie podzielił także stanowiska strony skarżącej co do tego, że z treści zarządzenia nr [...] wynika, iż komisja oceniająca pełni jedynie rolę doradczą. Takiej interpretacji zaprzecza wprost treść m.in. § 3 ust. 2 - "oceny pracowników dokonuje Komisja ds. oceny okresowej pracowników (...)". W tym stanie rzeczy skarga nie mogła zostać uznana za zasadną, wskutek czego orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.