Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1180/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 118 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.
article: art. 114 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1448/12 w sprawie ze skargi S.B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz S.B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1448/12 oddalił skargę S.B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], którą to decyzją, na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) odmówiono S.B. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe w wymiarze [...] dni za 2007 r., [...] dni za 2008 r. i urlopy dodatkowe za lata 2007 i 2008 w wymiarze po [...] dni.

W uzasadnieniu decyzji podał, że S.B. na mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy o Straży Granicznej został zwolniony ze służby z dniem 18 lutego 2011 r. W związku ze zwolnieniem ze służby, S.B. stosownie do art. 118 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Straży Granicznej wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy za ostatnie trzy lata, tj. za lata 2009-2011. W ocenie Komendanta Głównego Straży Granicznej przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy wyklucza możliwość wypłaty zwolnionemu funkcjonariuszowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za lata 2007 i 2008, gdyż zawiera ograniczenie, że ekwiwalent pieniężny przysługuje za okres nie więcej, niż ostatnie trzy lata. Powoływany przez stronę fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), który to przepis ograniczał zakres przyznawania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop do trzech ostatnich lat, automatycznie nie powoduje, że niekonstytucyjność odnosi się do przepisów innej pragmatyki służbowej, tj. do art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Stwierdził, że skoro powołany wyżej przepis ustawy o Straży Granicznej jest przepisem obowiązującym (Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP), to organ nie mógł odmówić jego zastosowania.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa do ekwiwalentu pieniężnego jako substytutu nabytego prawa do urlopu wypoczynkowego do ostatnich trzech lat, w sytuacji rozwiązania stosunku służbowego oraz naruszenie art. 7 ust. 2 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r., poprzez pozbawienie prawa skarżącego do pełnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany płatny urlop, w sytuacji rozwiązania stosunku służbowego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75, art. 77, art. 79, art. 80, art. 86 i art. 107 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący wniósł także o skierowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w trybie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zbadania zgodności art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP lub skierowanie, w trybie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przedmiocie wykładni art. 7 ust. 2 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r., dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy, w przypadku, gdyby argumentacja powołana w skardze okazała się niewystarczająca.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w sprawie jest bezsporne, że skarżący został zwolniony ze służby w Straży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej z dniem 18 lutego 2011 r. oraz że wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy za ostatnie trzy lata służby: za rok 2009, 2010, 2011. Podstawę wypłaty ekwiwalentu pieniężnego stanowił przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Zgodnie z tym przepisem ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu za służby za okres nie dłuższy niż trzy lata.

Istota sporu sprowadza się do oceny, czy w świetle innych niż ustawa o Straży Granicznej aktów prawnych skarżącemu, w obowiązującym stanie prawnym, przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za okres dłuższy niż trzy lata.

Zdaniem skarżącego zawarte w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej ograniczenie (za ostatnie trzy lata kalendarzowe) nie powinno mieć zastosowania w niniejszej sprawie uwagi na art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 7 ust. 2 Dyrektywy 2003/88/WE oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, żaden z podniesionych przez skarżącego argumentów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, maksymalne normy czasu pracy określa ustawa. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Powołane przepisy Konstytucji RP nie stanowią podstawy prawnej do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego za okres dłuższy niż trzy lata, przewidziany w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Również wskazane przepisy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r., dotyczące niektórych aspektów organizacji czasu pracy, jako przepisy lex generalis, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do przyznania skarżącemu prawa do ekwiwalentu pieniężnego za okres dłuższy niż przewidziany w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji podstawy do przyznania skarżącemu ekwiwalentu za okres dłuższy niż trzy lata od zwolnienia ze służby nie stanowi także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08 w którym w pkt 8 orzeczono, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku podał, że w ocenie wnioskodawcy "ograniczenie ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego policjantowi zwalnianemu ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz czas wolny od służby tylko do trzech ostatnich lat narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę ochrony praw słusznie nabytych (art. 2 Konstytucji RP). Dodatkowo z porównania do uprawnień funkcjonariuszy innych – poza Policją i Strażą Graniczną – służb, których analogiczne ograniczenie nie dotyczy, wynika – w opinii wnioskodawcy – niemające uzasadnienia naruszenie zasady proporcjonalności art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz zasady równości (art. 32 Konstytucji RP)".

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop lub czas wolny od służby jest prawem majątkowym policjanta, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo do corocznego płatnego urlopu jest gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów - służby). Możliwość uzyskania ekwiwalentu pieniężnego jedynie za ostatnie trzy lata kalendarzowe (art. 114 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o Policji) budzi wątpliwości także z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej.

Wskazał jednak, że kwestią odmienną, pozostającą poza granicami zaskarżenia – a zatem poza sferą orzekania w tej sprawie – jest ocena konstytucyjności unormowań regulujących uwarunkowania dochodzenia roszczeń z tytułu stosunku służby w Policji (oraz związanych ze stosunkiem tej służby roszczeń pochodnych), w tym kwestie zakresu i terminów przedawnienia tych roszczeń.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analiza uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że powyższe rozstrzygnięcie nie dotyczyło konstytucyjności unormowań regulujących uwarunkowania dochodzenia roszczeń z tytułu stosunku służby w Policji (oraz związanych ze stosunkiem tej służby roszczeń pochodnych), w tym kwestii zakresu i terminów przedawnienia tych roszczeń. Nie można było zatem uznać, że powyższy wyrok stanowi podstawę do uregulowania kwestii przedawnienia roszczeń skarżącego w sposób odmienny niż określony w art. 118 ustawy o Straży Granicznej. Ponadto omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi się do innej pragmatyki służbowej, tj. do ustawy o Policji, a nie do ustawy o Straży Granicznej.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, iż nie można wykluczyć, że racjonalny ustawodawca celowo odmiennie w różnych formacjach (służbach) uregulował okresy przedawnienia roszczeń (w tym roszczeń z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop), biorąc pod uwagę zarówno specyfikę służby, możliwości budżetowe, rozmiar formacji i jej ważność w hierarchii zadań Państwa. Z uwagi na różnorodną specyfikę zadań i warunki służb formacje takie jak: Służba Graniczna, Policja, Wojsko Polskie, Straż Pożarna, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego funkcjonują w oparciu o odmienne akty prawne (pragmatyki), różnie kształtujące uprawnienia i obowiązki funkcjonariuszy.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, odnoszący się do pragmatyki policyjnej per analogiam nie może wprost znaleźć zastosowania do innej służby – Straży Granicznej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S.B. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) w związku z art. 66 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP, polegające na sprowadzeniu zagadnienia, za jaki okres wypłaca się ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, do literalnego brzmienia treści art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, w związku z oczywistą niekonstytucyjnością tego przepisu.

Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto stwierdził, że w przypadku gdyby argumentacja powołana w skardze kasacyjnej okazała się niewystarczająca do uchylenia wyroku w całości i rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wniósł o skierowanie w trybie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zbadania zgodności art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Konstytucja RP w art. 66 ust. 2 ustanawia prawo pracownika do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, przy czym zastrzega, że maksymalne normy czasu pracy określi ustawa. Prawo do corocznego płatnego urlopu gwarantowane jest w Konstytucji RP w sposób bezwarunkowy. Mimo że urlop ma charakter cykliczny, to prawo do urlopu jest stałe i trwałe, jak długo dana osoba jest pracownikiem. Żaden pracownik nie może być pozbawiony tego prawa, ani się go zrzec. Dyspozycja art. 66 Konstytucji RP stanowi o powszechności, a nie indywidualności tego prawa, ponieważ odnosi się do praw wszystkich osób wykonujących pracę, nie różnicując ich statusu. Pojęcie pracownika w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP powinno być rozumiane równie szeroko, jak w art. 66 ust. 1, gdyż nie ma powodów, aby różnicować zakres podmiotowy obu tych przepisów. Podobnie należy rozumieć pojęcie przysługującego mu prawa (prof. dr hab. B. Banaszak: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2009). W przypadku rozwiązania stosunku pracy (służbowego) prawo do płatnego urlopu wypoczynkowego przekształca się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Prawo to musi zatem odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop lub za czas wolny od pracy (służby).

Następnie autor skargi kasacyjnej wskazał na przedstawioną przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. K 1/08 argumentację określającą powody uznania art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji , w części obejmującej słowa " nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe", za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji "

Zdaniem skarżącego, treść art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nasuwa również uzasadnione wątpliwości co do zgodności z zasadą zaufania obywatela do Państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Ochronie konstytucyjnej podlegać musi zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji (...) przez organy państwa (wyrok TK z dnia 27 listopada 1997 r. sygn. U 11/97). Podobne stanowisko prezentują przedstawiciele doktryny (prof. dr hab. B. Banaszak: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. C.H. Beck 2009). Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji skarżącego prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest prawem nabytym. Trybunał Konstytucyjny prezentuje jednolity pogląd, zgodnie z którym ochrona praw nabytych jest jednym z elementów składowych zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego. Zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych, w tym prywatnych, a także maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw tych praw, a więc sytuacji prawnych, w których zostały spełnione wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw podmiotowych określonych przez prawo.

Niekwestionowanym pozostaje fakt, że skarżący, pełniąc służbę w Straży Granicznej, cyklicznie nabywał prawo do płatnego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Nabyte prawo nie zostało w całości wykorzystane. W chwili rozwiązania stosunku służby skarżący nie wykorzystał m.in. urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za 2007 i 2008 rok. Zakończenie stosunku służby nie jest i nie może być przesłanką do pozbawienia skarżącego nabytego prawa do urlopu. Prawo do urlopu z dniem rozwiązania stosunku służbowego przekształciło się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Prawo do płatnego urlopu oraz prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop to dwa aspekty tego samego prawa pracowniczego gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych, które uprawniałyby do twierdzenia, że zakończenie stosunku służby powoduje utratę albo ograniczenie tego prawa. Prawa do urlopu w jakiejkolwiek formie, w tym także w formie rekompensaty pieniężnej, nie można utracić ani się go zrzec.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż istotny jest również fakt, że także organy władzy ustawodawczej oraz wykonawczej dostrzegają niezgodność przepisów krajowych ograniczających prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z ustawą zasadniczą oraz prawodawstwem europejskim. W następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. K 1/08 Senat Rzeczypospolitej Polskiej, wykonując konstytucyjną powinność, w dniu 14 stycznia 2011 r. wniósł do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej oraz ustawy o Służbie Więziennej (druk sejmowy nr 4147). Prace nad projektem nie zostały zakończone przed upływem VI kadencji Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i w związku z dyskontynuacją prac, projekt nie został przekazany Sejmowi kolejnej kadencji. Ponowny projekt ustawy o zmianie ustawy o Policji i niektórych innych ustaw został skierowany do Sejmu VII kadencji w dniu 15 marca 2012 r. (druk sejmowy nr 387). Z uzasadnienia obu przedłożonych projektów ustaw jednoznacznie wynika, że stanowią one wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 1/08. Przy czym ustawodawca nie ogranicza się wyłącznie do zmian zakwestionowanych przepisów. Z uzasadnienia projektów wynika, że kategoryczne i jednoznaczne stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w kwestii prawa do pełnego ekwiwalentu pieniężnego powoduje konieczność dokonania zmian również w innych ustawach, w tym ustawie o Straży Granicznej. Według projektodawcy ustawa zmierza do zapewnienia zgodności rozwiązań dotyczących służb mundurowych przyjętych w prawie krajowym z gwarancjami wynikającymi z przepisów prawa europejskiego. Projekty ustaw były opiniowane przez szereg organów, w tym zwłaszcza Radę Ministrów, Ministra Spraw Wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości, Ministra Obrony Narodowej, szefów służb, i innych. Wszystkie opinie jednoznacznie wskazują na niezgodność obecnych regulacji ograniczających prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany płatny urlop wypoczynkowy i dodatkowy z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednomyślnie popierają także zakres i kierunek proponowanych zmian. Należy zwrócić uwagę, że opinia Ministra Spraw Wewnętrznych, ze względu na strukturę administracji państwowej w Polsce, jest opinią organu sprawującego nadzór nad Strażą Graniczną – art. 29 ust. 4 ustawy o działach administracji rządowej, a treść skarżonej decyzji w porównaniu ze stanowiskiem prezentowanym przez organy zwierzchnie i nadzorcze godziła w wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę pogłębionego zaufania do organów Państwa.

Poza tym także oficjalne stanowisko Komendanta Głównego Straży Granicznej, prezentowane wobec organów władzy ustawodawczej, jest zasadniczo inne niż to, które ten sam organ usiłował narzucić skarżącemu. Komendant Główny Straży Granicznej w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], kierowanym do Przewodniczącego Komisji Ustawodawczej Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził, że projekt ustawy (dot. druku senackiego nr 27), zapewniający zgodność i spójność systemu prawnego z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08, nie nasuwa wątpliwości Straży Granicznej. Podał, że "Jakkolwiek wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł się jedynie do art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, tym niemniej zakresowo obejmuje m.in. art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, ze względu na tożsamość przedmiotową regulacji. Z tego też względu konieczne jest dokonanie odpowiedniej nowelizacji w/w przepisów ustawy o Straży Granicznej (...)". Co więcej, Komendant Główny Straży Granicznej akceptuje objęcie zakresem podmiotowym ustawy funkcjonariuszy Straży Granicznej zwolnionych ze służby "(...) w okresie obowiązywania przepisów niezgodnych ze wzorcem konstytucyjnym (...)", tj. pod rządami ustawy o Straży Granicznej znowelizowanej ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. (Dz. U. 2005 r. Nr 90 poz. 757), która to zmiana ograniczyła prawo do ekwiwalentu.

Skarżący wskazał również, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt SK 36/06 wyraził pogląd, że jeżeli w systemie prawa istnieje norma o treści tożsamej do normy uznanej za niekonstytucyjną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego – jednak wynika z innych przepisów prawa niż te, które były objęte wyrokiem – to norma taka jest również pozbawiona domniemania konstytucyjności.

Autor skargi kasacyjnej zauważył, iż niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny orzekał o bezpośrednim stosowaniu Konstytucji RP oraz odmowie zastosowania przepisów ustawowych w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych literalne odczytywanie brzmienia przepisów rangi ustawowej może prowadzić do oczywistej niezgodności z Konstytucją RP. O takim rodzaju niezgodności sąd orzekający w danej sprawie jest władny orzec, w oparciu o konkretny przepis Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie naruszając tym samym kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1447/09). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 1057/08 stwierdził, że zgodnie z art. 8 Konstytucji RP jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej. Oznacza to, że zwłaszcza w sytuacji, gdy brakuje przepisów ustawowych, są one niejasne bądź gdy ich bezpośrednie zastosowanie prowadzi do skutków z Konstytucją niezgodnych należy zastosować bezpośrednio przepisy Konstytucji. Należy także posiłkowo odnieść się do przepisów powołanej Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności chroniących własność i prawa majątkowe każdego człowieka. Należy tak uczynić zwłaszcza w sytuacji, gdy formalistyczna wykładnia przepisów prawa, dokonana przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji, prowadzi wprost do sytuacji, gdy naruszone są konstytucyjne i konwencyjne podstawowe, fundamentalne prawa człowieka niezależnie od tego czy chodzi o prawa człowieka tak zasłużonego dla Polski (...), czy kogokolwiek innego. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż badając każdą sprawę nie wystarcza formalistyczna wykładnia przepisu prawa, w analizowanym przypadku formalistyczna wykładnia treści art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Takie działanie prowadzi wprost do skutków z Konstytucją RP niezgodnych, naruszających ową, zagwarantowaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, istotę praw i wolności człowieka i obywatela albo, jak podkreśla Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zasadę wspólnotowego prawa socjalnego o szczególnej wadze. Podobna teza została postawiona w wyroku NSA z dnia 24 września 2008 r. sygn. I OSK 1369/07, w którym stwierdzono, że stosowanie Konstytucji RP nie jest tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być w sprawie zastosowany. Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 24 października 2000 r. sygn. V SA 613/00 zajął stanowisko, że jeśli istnieje tego rodzaju konflikt norm (konflikt norm hierarchicznie zróżnicowanych), to jest rozstrzygany przy użyciu paremii lex superior derogat legi inferiori. Z tego wynikałoby (argument z art. 178 Konstytucji), że sąd ma wręcz powinność posłużenia się Konstytucją i niezastosowania sprzecznej z nią normy ustawowej. O ile Trybunał eliminuje definitywnie z obrotu prawnego akt niezgodny z Konstytucją RP (kontrola in abstracto), o tyle sąd orzekający, decydując się na niezastosowanie sprzecznego z Konstytucją RP aktu, nie eliminuje go definitywnie z obrotu, lecz tylko odmawia jego zastosowania (in concreto). (...) Oznacza to, że ani brzmienie Konstytucji RP (art. 178 ust. 1), ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że – co do zasady – sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Tożsamy pogląd w kwestii bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP przez sądy administracyjne zajmują przedstawiciele doktryny (m.in. prof. dr hab. R, Hauser i prof. dr hab. J. Trzciński; Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis 2008 r.).

Skarżący podkreślił także, iż stosownie do art. 7 ust. 1 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz. Urz. UE L 299/9 z 18.11.2003 r. ze zm.), państwa członkowskie zobowiązały się przyjąć niezbędne środki w celu zapewnienia, by każdy pracownik był uprawniony do corocznego płatnego urlopu w wymiarze co najmniej czterech tygodni, przy czym warunki uprawniające pracownika do urlopu i przyznające mu taki urlop znajdą uregulowania w ustawodawstwie krajowym lub praktyce krajowej. Przepis art. 7 ust. 1 Dyrektywy nie zawiera żadnego ograniczenia w zakresie prawa do urlopu. Dyrektywa nie przewiduje także żadnego warunku co do rzeczywistego wykorzystania urlopu w określonym czasie, ani odnośnie utraty tego uprawnienia. W świetle art. 7 ust. 2 niniejszej Dyrektywy, minimalny okres corocznego płatnego urlopu nie może być zastąpiony wypłatą ekwiwalentu pieniężnego, z wyjątkiem przypadku, gdy stosunek pracy ulega rozwiązaniu. Naturalnym jest, że w przypadku ustania stosunku pracy brak jest możliwości fizycznego wykorzystania nabytego prawa do urlopu. Aby zapobiec temu, żeby ze względu na tę niemożność skorzystanie przez pracownika z tego prawa, choćby w formie pieniężnej, nie było wyłączone, Dyrektywa 2003/88/WE w art. 7 ust. 2 ustanawia prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego. Przepis art. 1 ust. 3 przedmiotowej Dyrektywy stanowi, że jej postanowienia stosuje się do wszystkich sektorów działalności, zarówno publicznego, jak i prywatnego, w rozumieniu art. 2 Dyrektywy 89/391/EWG. Niniejsza Dyrektywa (89/391/EWG) nie dzieli pracowników na tych pozostających w stosunku pracy i tych pozostających w stosunku służby, traktując wszystkie kategorie pracowników jednolicie.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej prawo każdego pracownika do corocznego płatnego urlopu uznane jest za zasadę wspólnotowego prawa socjalnego o szczególnej wadze, od której nie może być odstępstw i której implementacja przez właściwe władze krajowe może być dokonana tylko w granicach wyraźnie wytyczonych samą Dyrektywą (m.in. wyrok z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie C-173/99 BECTU, pkt 43; wyrok z dnia 18 marca 2004 r. w sprawie C-342/01 Merino Gómez, pkt 29; wyrok z dnia 16 marca 2006 r. w sprawach połączonych C-131/04 i C-257/04 Robinson-Steele, pkt 48). Dyrektywa traktuje prawo do corocznego urlopu oraz prawo do otrzymania wynagrodzenia z tego tytułu jako dwa aspekty jednego prawa. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie C-173/99 BECTU podkreślił, że pracownicze prawo do płatnego urlopu w każdym roku jest niezbywalnym prawem wszystkich pracowników Unii Europejskiej, niezależnym od przepisów krajowych. Pracownicy mogą się na to prawo bezpośrednio powoływać i w przypadku kolizji z regulacjami krajowymi, te ostatnie nie mogą być stosowane.

Pełnomocnik S.B. w piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2014 r. podtrzymał wnioski zawarte w skardze kasacyjnej oraz przedstawioną w niej argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszeniu prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 66 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP, polegające na sprowadzeniu zagadnienia, za jaki okres wypłaca się funkcjonariuszowi ekwiwalent pieniężny z niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, do literalnego brzmienia przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, pomimo oczywistej niekonstytucyjności tego przepisu.

Przypomnieć należy, iż naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wydanych decyzji prowadzi do wniosku, że w sprawie w istocie ograniczono się do przytoczenia treści art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej i dokonania wykładni językowej tego przepisu bez poddania go analizie systemowej. Wskazując na omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., K 1/08 stwierdzono, że nie stanowi on podstawy do uregulowania kwestii roszczeń skarżącego w sposób odmienny niż określony w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Ponadto wyrok ten dotyczy innej pragmatyki służbowej i w drodze analogii nie ma zastosowania do Służby Granicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie w niniejszej sprawie. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż oparcie się przez ten Sąd wyłącznie na językowej wykładni art. 118 ust.1 pkt 2 omawianej ustawy prowadzi do konkluzji, której nie można pogodzić z zasadą praworządności i zasadą sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP oraz określoną w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP zasadą dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów wypoczynkowych i urlopów dodatkowych. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie konieczne stało się zweryfikowanie rezultatu językowej wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej wykładnią systemową powyższego przepisu. W doktrynie i orzecznictwie możliwość weryfikowania rezultatów wykładni językowej wykładnią systemową nie nasuwa wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i I OSK 723/09 wyraził pogląd, że gdy wyniku wykładni językowej normy prawnej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym, należy posiłkować się tym ostatnim, co oznacza, że "granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano, że "Skład sądu, który ma wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym zakresie zmierzać do jej wyjaśnienia, musi przy tym uwzględniać zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały normy konstytucyjne" (postanowienie z dnia 22 października 2007 r. sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118; por. także postanowienia z: dnia12 lutego 2008 r. sygn. P 62/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 17; z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. P 26/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 52; z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. P 38/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 114; z dnia 1 października 2008 r. sygn. P 25/07, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 142; z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. P 64/08, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 13). Jeżeli wątpliwości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni, to pytanie prawne jest niedopuszczalne. Sądy, powinny zatem dokonywać wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją (por. np. powołane postanowienia o sygn.: P 14/05, P 24/07, P 25/07, P 26/07, P 62/07 i P 64/08 oraz postanowienie z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. P 41/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109.). Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego ma charakter środka subsydiarnego w tym sensie, że jest ono dopuszczalne dopiero po wyczerpaniu innych możliwości ("przedmiotem pytania prawnego winno być tego rodzaju zagadnienie prawne, którego rozwiązanie możliwe jest wyłącznie przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego" – postanowienie z dnia 7 lipca 2004 r. sygn. P 22/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 76; teza powtórzona w postanowieniach z: dnia 30 maja 2005 r. sygn. P 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 60 i z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. P 35/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 100). Dopiero gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.

W niniejszej sprawie jej istota sprowadza się do wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, będącego podstawą materialnoprawną decyzji dotyczącej skarżącego, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie trzy lata". Przepis ten stanowił, że "funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata".

Przy dokonywaniu wykładni tego przepisu nie bez znaczenia jest fakt, że w zakresie przedmiotowym tożsamą regulację zawierał art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, który stanowił, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe. Przy czym Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. K 1/08 orzekł, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten w części uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny utracił moc z dniem publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego (w Dz. U. z 2010 r. Nr 34, poz. 190), czyli z dniem 8 marca 2010 r. Pełny tekst wyroku, wraz z uzasadnieniem, został zamieszczony w OTK Z.U. z 2010 r., Nr 2A, poz. 14. Trybunał uznał za niekonstytucyjne trzyletnie ograniczenie możliwości wypłaty zwalnianym policjantom ekwiwalentu pieniężnego będącego należnością za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, urlop dodatkowy oraz niewykorzystany czas wolny od służby. Jednocześnie Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku przedstawił poglądy na temat interpretacji art. 66 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny uznał, że "prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop lub czas wolny od służby jest prawem majątkowym policjanta, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu jest gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji i nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów – służby). Prawo do rocznego płatnego urlopu gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy. Rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi zatem konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie wskazuje przesłanek adekwatnych dla istotnej tu sytuacji, których wystąpienie pozwalałyby na ograniczenie prawa do korzystania z płatnego urlopu lub – z traktowanej jako alternatywa urlopu (w razie jego niewykorzystania) – rekompensaty pieniężnej. Policjanci, którzy mieli niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby mają prawo do żądania na podstawie art. 66 ust. 2 Konstytucji dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów zgodnie z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Możliwość uzyskania ekwiwalentu pieniężnego jedynie za ostatnie 3 lata kalendarzowe (art. 114 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o Policji) budzi wątpliwości także z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej".

Jednocześnie zauważyć należy, iż w omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do kwestii przedawnienia roszczeń. Stwierdził, że "Kwestią odmienną, pozostającą poza granicami zaskarżenia – a zatem poza sferą orzekania Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie – jest ocena konstytucyjności unormowań regulujących uwarunkowania dochodzenia roszczeń z tytułu stosunku służby w Policji (oraz związanych ze stosunkiem tej służby roszczeń pochodnych), w tym – kwestie zakresu i terminów przedawnienia tych roszczeń". Oznacza to, że kwestia ta może zostać uregulowana w ramach przepisów o przedawnieniu roszczeń.

Wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa do omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego skutkowało zmianą z dniem 5 grudnia 2013 r. brzmienia art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji dokonaną art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351). Przepis ten otrzymał brzmienie "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wskazać należy, iż wprawdzie przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, w tym co do kwestii jego zgodności z art. 66 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP, to jednak ustawodawca dostrzegł, że dla zapewnienia pełnej spójności systemu prawa niezbędna jest nowelizacja przepisów tych aktów normatywnych, które zawierały analogiczną cenzurę czasową, jak ta zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny – w tym art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. W uzasadnieniu do projektu powołanej wyżej ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw podano m.in., że projektowana ustawa zmierza do zapewnienia zgodności rozwiązań dotyczących służb mundurowych przyjętych w prawie krajowym z gwarancjami wynikającymi z przepisów prawa europejskiego. W konsekwencji przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej na podstawie art. 2 pkt 1 wskazanej ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, z dniem 5 grudnia 2013 r. otrzymał brzmienie "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3:". Oznacza to, że z przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej usunięto ograniczenia w zakresie uprawnienia funkcjonariusza Straży Granicznej m.in. do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe wyłącznie za trzy lata.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy tożsamej, która zakresowo obejmuje m.in. art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego obalił domniemanie konstytucyjności tej normy w określonej części i derogował w części wskazany przepis ustawy o Policji, w którym jest ona zamieszczona, to jednak spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Niewątpliwie dotyczy to również wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w tej sprawie. Dokonując wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, która, jak na wstępie wskazano, jest niezbędna po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż bez umotywowanych racji nie należy tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń – nie można pominąć treści tego wyroku.

W niniejszej sprawie powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy przyjąć jako wskazówkę interpretacyjną w zakresie, w jakim Trybunał stwierdził, że przepis w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Prawo do corocznego płatnego urlopu – jako gwarantowane konstytucyjnie – nie może być arbitralnie ograniczone. Dotyczy to również prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop niewykorzystany, będącego prawem majątkowym, którego ograniczenie powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ostatnio powołany przepis Konstytucji nie wskazuje przesłanek adekwatnych dla sytuacji poddanej kontroli Trybunału Konstytucyjnego, których wystąpienie pozwalałoby na ograniczenie prawa do korzystania z płatnego urlopu lub z traktowanej jako alternatywa urlopu (w razie niemożności jego wykorzystania) – rekompensaty pieniężnej.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zaaprobował dokonaną przez organy Straży Granicznej wykładnię art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, że przepis ten wyklucza możliwość wypłaty na rzecz skarżącego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe za okresy dłuższe niż ostatnie trzy lata, tj. za lata 2007 i 2008.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając treść i motywy omówionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, takie rozumienie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie odpowiadało dyrektywie interpretacyjnej wykładni w zgodzie z Konstytucją RP, gdyż naruszało jej zasady określone w art. 66 ust. 2 i art. 2, co w odniesieniu do tożsamo brzmiącej normy zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji stwierdził już Trybunał Konstytucyjny. Dokonując wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w ówczesnym brzmieniu należało zatem pominąć treść tego przepisu w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata".

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak naruszeń przepisów postępowania, przy naruszeniu jedynie prawa materialnego (art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej), pozwalał na zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Omówione wyżej naruszenie prawa materialnego – art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, które dotyczy nie tylko zaskarżonego wyroku, ale i obu decyzji organów Straży Granicznej, uzasadnia nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej, ale i poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Straży Granicznej uwzględnią wyrażoną w sprawie ocenę prawną powołanego przepisu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a, art. 203 pkt 1, art. 209 p.p.s.a. i art. 205 § 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie i ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz. U z 2013 r. poz. 461).