Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 535/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Surażu z dnia 30 listopada 2012 r. nr XXIII/114/12 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Suraż stwierdza nieważność § 2 ust. 1–5, 9, 12, 14, 18, 20-25, 29-31; § 3 ust. 5, 7 i 19; § 5 ust. 1 pkt 11, § 14 pkt 3, § 15 i § 18 ust. 3 pkt 3 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Miejska w S. podjęła w dniu 30 listopada 2012 r. uchwałę nr XXIII114/12 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Suraż, działając m.in. na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2012, poz. 391 ze zm., dalej: "u.c.p.g.").

W treści § 3 ust. 5 załącznika do ww. uchwały, stanowiącego Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Suraż (dalej: "Regulamin"), wskazano, że: "uprzątanie przez właścicieli nieruchomości: nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości oraz błota, śniegu, lodu z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości) oraz posypanie piaskiem chodnika; uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika, tak by mogły je sprzątnąć służby utrzymujące w stanie czystości jezdnię; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczalny płatny postój lub parkowanie samochodów; piasek użyty do powyższych celów należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania".

W treści § 5 ust. 1 pkt 11 Regulaminu wskazano, że: "na terenie Gminy Suraż zabrania się zakopywania padłych zwierząt".

W treści § 14 pkt 3 Regulaminu wskazano, że: "do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie jego nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem".

Z kolei w § 15 Regulaminu wskazano, że "właściciele, którzy w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi psami ponoszą koszty ich schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia".

Skargę na ww. uchwałę, w zakresie § 3 ust. 5, § 5 ust. 1 pkt 11, § 14 pkt 3

i § 15 Regulaminu, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku Prokurator Rejonowy w B. zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.: art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 i 4 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 135 w zw. z § 143 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2002, Nr 100, poz. 908, dalej: "Zasady techniki prawodawczej"), jak i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001, Nr 142, poz. 1591, dalej: "u.s.g.), polegające na wydaniu przepisów Regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, zakazów, nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy oraz innych ustaw, przez:

1. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 5 Regulaminu – przez określenie dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości;

2. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 5 ust. 1 pkt 11 Regulaminu zakazu zakopywania padłych zwierząt;

3. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 14 ust. 3 Regulaminu, w jakich warunkach możliwe jest zwolnienie psa ze smyczy na terenie nieruchomości;

4. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 15 Regulaminu na właścicieli psów obowiązku ponoszenia kosztów ich schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia,

w sytuacji nienależytego sprawowania opieki nad nimi.

W skardze sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności Regulaminu stanowiącego załącznik do ww. uchwały w zakresie: § 3 ust. 5, § 5 ust. 1 pkt 11, § 14 pkt 3 i § 15. W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił argumentację na poparcie ww. zarzutów, podkreślając, że postanowienia Regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1-8 u.c.p.g. i być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać tych regulacji, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. uwzględniła zarzuty Prokuratora, jednocześnie informując, że w dniu 28 stycznia 2020 r. podjęła nową uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Suraż nr XII/73/20, w której nie obowiązując zakwestionowane przez Prokuratora zapisy zaskarżonej uchwały.

Podczas rozprawy w dniu 13 października 2020 r. Prokurator złożył rozszerzenie skargi o: § 2 ust. 1-5, 9, 12, 14, 18, 20-25, 29-31; § 3 ust. 7 i 19 oraz § 18 ust. 3 pkt 3 Regulaminu, dodatkowo zarzucając zaskarżonej uchwale:

1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g., § 118, 135, 137 i 143 Zasad techniki prawodawczej przez:

- przekroczenie delegacji ustawowej i zdefiniowanie w § 2 ust. 4, 5, 14, 20-22 i 25 Regulaminu pojęć, których definicja legalna zawarta została w u.c.p.g. oraz w innych ustawach, takich jak: "właściciel nieruchomości" (§ 2 ust. 4), "zabudowa zagrodowa" (§ 2 ust. 5), "nieczystości ciekłe" (§ 2 ust. 20), "zbiorniki bezodpływowe" (§ 2 ust. 21), "stacje zlewne" (§ 2 ust. 22), "przedsiębiorca" (§ 2 ust. 25);

- przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 2 ust. 1-3, 9, 12, 14, 18, 23, 24, 29-31 Regulaminu definicji pojęć uprzednio niezdefiniowanych, bez upoważnienia ustawowego, takich jak: "ustawa" (§ 2 ust.1), "nieruchomość niezamieszkała" (§ 2 ust. 2), "nieruchomość zamieszkała" (§ 2 ust. 3), "umowa"

(§ 2 ust. 9), "punkty selektywnego zbierania odpadów" (§ 2 ust. 12), "odpady wielkogabarytowe" (§ 2 ust. 14), "odpady budowlano-remontowe i rozbiórkowe"

(§ 2 ust. 18), "harmonogram" (§ 2 ust. 23), "pojemniki do zbierania odpadów"

(§ 2 ust. 24), "regulamin" (§ 2 ust. 29), "sezon letni" (§ 2 ust. 30), "sezon zimowy" (§ 2 ust. 31);

2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 144 k.c., art. 4 ust. 2 u.p.z.g. przez przekroczenie delegacji ustawowej i wkroczenie w materię regulowaną prawem cywilnym i wskazanie w § 3 ust. 7 Regulaminu, że naprawy samochodów związane z ich bieżącą eksploatacją mogą być przeprowadzone w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich w sytuacji, gdy upoważnienie ustawowe nie zezwala na wprowadzenie zakazów, czy nakazów wykraczających poza materię określoną w ustawie, a tym bardziej wkraczających w stosunki sąsiedzkie;

3. istotne naruszenie prawa materialne, tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 3 ust. 19 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku budów i remontów lokali oraz budynków, do czego Rada nie była upoważniona;

4. istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez przekroczenie delegacji ustawowej w § 18 ust. 3 pkt 3 Regulaminu i określenie zasad hodowli pszczół, a w szczególności ustawienia uli z pszczołami

w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości, w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części: § 2 ust. 1-5, 9, 12, 14, 18, 20-25, 29-31; § 3 ust. 7 i 19 oraz § 18 ust. 3 pkt 3 Regulaminu,

w uzasadnieniu doprecyzowują argumentację wywiedzioną na poparcie ww. zarzutów.

W odpowiedzi na rozszerzenie skargi, organ wskazał, że uznaje rozszerzenie za zasadne informując, że na mocy uchwały z dnia 28 stycznia 2020 r. nr XII/73/20 zaskarżona uchwała została uchylona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Nr XXIII/114/12 Rady Gminy S. z dnia 30 listopada 2012 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie Gminy Suraż (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2012 r., poz. 4294), która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały).

Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku

i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 u.s.g.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g (tu z tekstu ustawy opublikowanego w Dz. U. z 2001, 391 ze zm.). Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w ośmiu punktach w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów wskazanego przepisu. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g, a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 tej ustawy, w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej.

Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa, a w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku

z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego, ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy

z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem także

z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad Techniki Prawodawczej poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy

z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) i wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (vide: § 134 i 135 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym

w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (vide, między innymi wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014 r. sygn. IV SA/Po 792/13, Lex nr 1418249). Z Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: § 149 zasad Techniki Prawodawczej). Z § 146 Zasad Techniki Prawodawczej wynika przy tym generalna zasada, że definicje danego określenia formułuje się w ustawie lub innym akcie normatywnym, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenia jego ostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady Techniki Prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic.

Z § 6 Zasad Techniki Prawodawczej wynika ponadto generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (vide:

I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75).

Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009r. sygn. Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne

z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne.

Przede wszystkim rację ma Prokurator, że definicje z § 2 ust. 4, 5, 20, 21, 22 i 25 Regulaminu stanowią nieuprawnione powtórzenie bądź modyfikację pojęć ustawowych, które zostały zawarte w różnych ustawach. Pojęcie "właścicieli nieruchomości" ma swoją definicję ustawową w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., "zabudowa zagrodowa" zdefiniowana została w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki

i ich usytuowanie, "nieczystości ciekłe" – definicja w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., "zbiorniki bezodpływowe" – art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. "stacje zlewne" – art. 2 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., a "przedsiębiorca" – art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Ponowne uregulowanie powyższej materii przez prawodawcę lokalnego stanowi wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego. Jednocześnie wskazać należy, że powtórzenie w akcie prawa miejscowego - czyli akcie podustawowym - treści regulacji ustawowej należy ocenić również, jako naruszające zasady prawidłowej techniki legislacyjnej (art. 2 Konstytucji RP ustanawiający zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz § 137 rozporządzenia ZTP; por. np. wyroki TK z 11 grudnia 2000 r., sygn. akt U 2/00, OTK 2000, nr 8, poz. 296; z 8 października 2002 r., sygn. akt K 36/00, OTK-A 2002, nr 5, poz. 63; z 14 października 2002 r., sygn. akt U 4/01, OTK-A 2002, nr 5, poz. 64 oraz z 24 marca 2003 r., sygn. akt P 14/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 22), mogące prowadzić do tego, że organy stosujące prawo będą w drodze interpretacji nadawać tym powtórzeniom nowe znaczenie normatywne, odmienne od znaczenia przepisu powtarzanego i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją ustawodawcy (por. np. uchwałę SN z 26 listopada 1993 r., sygn. akt III CZP 63/93, OSNC 1994, nr 6, 132; wyrok SN z 8 maja 1970 r., sygn. akt I CR 48/70, OSNC 1971, nr 4, poz. 65). Takie powtórzenie jest co do zasady niedopuszczalne

i stanowi rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca

2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został wprawdzie pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, że powtórzenie to miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBOSA). Niemniej jednak przyjmując nawet dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, uznać należy, że kontrolowana uchwała ich nie spełnia.

Powyższe uwagi odnieść należy także do pozostałych definicji wskazanych przez Prokuratora, tj. takich definicji jak: "ustawa" (§ 2 ust. 1), "nieruchomość niezamieszkała" (§ 2 ust. 2), "nieruchomość zamieszkała" (§ 2 ust. 3), "umowa"

(§ 2 ust. 9), "punkty selektywnego zbierania" (§ 2 ust. 12), "odpady wielkogabarytowe" (§ 2 ust. 14), "odpady budowlano – remontowe i rozbiórkowe" (§ 2 ust. 18), "harmonogram" (§ 2 ust. 23), "pojemniki do zbierania odpadów komunalnych" (§ 2 ust. 24), "regulamin" (§ 2 ust. 29), "sezon letni" (§ 2 ust. 30), i "sezon zimowy" (§ 2 ust. 31). Sformułowanie definicji wyżej wskazanych pojęć wykracza poza ramy upoważnienia przekazanego do unormowania przez u.c.p.g. (§ 115 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej).

Powyższe naruszenia uznać zatem należy za istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz § 115, § 118 i § 149 Zasad techniki prawodawczej. W szczególności z treści tego ostatniego przepisu wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Pogląd ten nie znajduje bowiem potwierdzenia w świetle wyżej przedstawionych zasad prawotwórczych.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut dotyczący § 3 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator trafnie podnosi, że unormowanie to nie realizuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., a stanowi kombinację treści tego przepisu i art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku

i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu

i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu

i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1

lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku wspólnego, np. ogólnodostępnej drogi wewnętrznej stanowiącej własność prywatną) a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b – zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że

w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. wyrok: WSA w Białymstoku z 4 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Bk 179/20, WSA

w Kielcach z 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane wyroki WSA: w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, w Bydgoszczy

z 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15).

Dodatkowo w kwestionowanym przepisie uchwały rozszerzono obowiązki właścicieli nieruchomości poprzez ich zobowiązanie do posypywania piaskiem chodnika oraz do gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu, lodu na skraju chodnika, tak by mogły je uprzątnąć służby utrzymujące w stanie czystości jezdnię. Jak już to wyżej wskazano, przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie daje jednakże uprawnienia do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. Obowiązek gromadzenia ww. zanieczyszczeń, jak i określenie sposobu ich gromadzenia przekracza pojęcie "uprzątnięcia", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy (por. wyroki WSA: w Gliwicach z 9 lipca 2014 r., sygn. II SA/Gl 258/14; w Poznaniu z 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 446/15).

Za niewłaściwą uznać również należy redakcję § 3 ust. 7, zgodnie z którą "naprawy samochodów, związane z ich bieżącą eksploatacja mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich".

W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Orzekający w tej sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ww. ustawy zawiera upoważnienie odnoszące się wyłącznie do warunków zapewniających zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. II SA/Sz 994/08, dostępny w CBOSA). Jak stwierdził WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Bd 877/18, organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i zdrowia ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Stąd za przekroczenie delegacji ustawowej należy uznać zapis wskazujący, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się "pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości". Jak słusznie podniósł Prokurator, omawiany art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie zezwala na wprowadzanie zakazów, czy nakazów wykraczających poza materię określoną w ustawie. Stosunki sąsiedzkie regulowane są prawem cywilnym, w szczególności art. 144 k.c. odnosi się do tzw. immisji, a zatem przepisy u.c.p.g. nie dają gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich. Prowadzenie napraw pod "warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości" stoi w sprzeczności z zasadą określoności prawa, wyrażoną art. 2 Konstytucji RP i z wymogiem precyzji tekstu aktu normatywnego wynikającym z § 6 Zasad techniki prawodawczej.

Podobnie przyjąć należy za Prokuratorem, że również w § 3 ust. 19 Regulaminu, Rada w sposób nieuprawniony zmodyfikowała zapis zawarty w art. 5 ust. 2 u.c.p.g., nakładając na właścicieli nieruchomości "obowiązek niezwłocznego usuwania z terenu materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku budów i remontów lokali oraz budynków". Jak wynika z woli ustawodawcy wyrażonej w treści art. 5 ust. 2 u.c.p.g., obowiązek utrzymania czystości i na terenie budowy należy do wykonawcy robót budowlanych (tak m.in. WSA w Poznaniu z dnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 576/15).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w omawianym zakresie (§ 3 ust. 5, 7 i 19), Rada przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., naruszając wskazaną wyżej zasadę z art. 7 Konstytucji RP oraz wynikającą z art. 94 Konstytucji RP zasadę stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Rada Miejska w S. nie była również uprawniona do zamieszczania

w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach zakazu zakopywania zwłok padłych zwierząt (§ 5 ust. 1 pkt 11). W ustawie o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach brak jest bowiem przepisów pozwalających na zamieszczanie w regulaminie tego rodzaju regulacji (tak m.in. WSA w Poznaniu z 19 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1042/15). Nadmienić również trzeba, że zasady postępowania

z padłymi zwierzętami są już uregulowane m.in. w ustawie z dnia 11 marca 2004 r.

o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia

21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) i ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych

u ludzi. Powyższe uregulowanie uchwały stanowi zatem istotne naruszenie prawa,

tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Za przekraczający zakres upoważnienia ustawowego uznać również należy

§ 14 pkt 3 Regulaminu, zgodnie z którym "zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie jego nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp do osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem". W tym zakresie wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Przepis ten nie upoważnia gminy do określania obowiązków właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi. Nie powinno natomiast budzić jakichkolwiek wątpliwości, że za miejsce publiczne nie może być uznany teren prywatnej nieruchomości. Ponadto za rażąco sprzeczne z ustawą należy uznać ograniczenie prawa własności w zakresie decydowania o tym, kiedy na terenie prywatnej nieruchomości można zwolnić psa ze smyczy. Co więcej zapis ten nie bierze również pod uwagę faktycznego zagrożenia, jakie mogą stwarzać psy różnych ras.

Sąd podziela także stanowisko Prokuratora, że uregulowania § 15 Regulaminu wskazujące, że "właściciele, którzy w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi psami, ponoszą koszty ich schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia", nie odpowiadają prawu. Jak trafnie podniesiono, omawiany przepis nie tylko wykracza poza ustawowe upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g, ale również wkracza w materię uregulowaną w art. 7 ustawy o ochronie zwierząt, który w ust. 1 i 3 przewiduje możliwość czasowego odebrania zwierząt (a nie tylko psów) ich właścicielowi lub opiekunowi oraz w ust. 4 wskazuje, że kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna.

Rada Gminy przekroczyła także upoważnienie ustawowe w treści § 18 ust. 3 pkt 3 Regulaminu w zakresie w jakim nałożyła na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, obowiązek trzymania pszczół w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości. Powyższa kwestia była już przedmiotem rozważeń NSA, który w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie II OSK 2866/15 wskazał, że omawiane upoważnienie ustawowe z uwagi na swój publicznoprawny charakter pozwala na sformułowanie szczegółowych publicznoprawnych zasad hodowli pszczół, mieszczących się jednak w tym upoważnieniu i to niezależnie od bytu prawnego art. 144 k.c. Wskazanie jednakże powyższych odległości wkracza w sposób nieuzasadniony w prawo własności i materie regulowane prawem budowlanym dotyczące odległości zabudowy, a więc przekracza ustawowe upoważnienie.

W konsekwencji powyższego należało orzec o stwierdzeniu nieważności § 2 ust. 1-5, 9, 12, 14, 18, 20-25 i 29-31, § 3 ust. 5, 7 i 19, § 5 ust. 1 pkt 11, § 14 pkt 3,

§ 15 i § 18 ust. 3 pkt 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Suraż, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, za podstawę przyjmując art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).