Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 363/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały zaskarżonej w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 10 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 9 października 2002 r., nr 400/LXIV/2002 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb K. gmina C., w zakresie w jakim działki te położone są na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem R, II. zasądza od Gminy C. na rzecz skarżącego kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Czerwonak, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej: "u.z.p."), podjęła uchwałę z dnia 9 października 2002 r., nr 400/LXIV/2002, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2002 r. Nr 142, poz. 3876, dalej: "uchwała nr 400/LXIV/2002").

W § 2 (Ustalenia szczegółowe) ust. 11 uchwały postanowiono, że wyznacza się tereny rolne i leśne bez prawa zabudowy oznaczone symbolami: 1) R – tereny upraw polowych (w granicach całego obrębu geodezyjnego), 2) RZ – tereny łąk i pastwisk, 3) LS – tereny lasów.

W dniu 9 marca 2022 r. A. D. wezwał Radę Gminy Czerwonak do usunięcia naruszenia interesu prawnego polegającego na przeznaczeniu należącej do skarżącego nieruchomości pod tereny upraw polowych bez prawa zabudowy. Na powyższe wezwanie skarżący nie uzyskał odpowiedzi.

W dniu 22 kwietnia 2022 r. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika A. D. wywiódł do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę

W skardze wskazano, że uchwała zaskarżana jest w części dotyczącej obowiązywania § 2 ust. 11 (ustalenia szczegółowe) w zakresie w jakim przeznacza należącą do skarżącego nieruchomość obejmującą działki o nr [...] i [...], obr. K. , gm. Czerwonak, pod tereny upraw polowych (symbol: R) bez prawa zabudowy, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p., poprzez wprowadzenie w sposób nieuzasadniony całkowitego zakazu zabudowy na nieruchomości, 2. art. 3 pkt 1 u.z.p., poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy na nieruchomości skarżącego, tym samym w sposób sprzeczny z ustawą naruszając jego prawo własności, 3. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i uniemożliwienie skarżącemu zabudowania nieruchomości, ograniczając tym samym korzystanie z przysługujących mu konstytucyjnych wolności i praw. Jednocześnie skarżący podniósł, że jest właścicielem wskazanej powyżej nieruchomości, przez co doszło do naruszenia jego interesu prawnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wprowadzenie zakazu zabudowy uniemożliwia mu prowadzenie działalności rolnej. Zakaz ten pozostaje w sprzeczności z podstawowymi regulacjami dotyczącymi nieruchomości rolnych i godzi w ich istotę, jaką jest możliwość rolniczego wykorzystania gruntu. Grunt rolny jest podstawowym składnikiem gospodarstwa rolnego, a lokalizowanie zabudowy rolniczej na terenach przeznaczonych na cele rolne nie zmienia ich rolnego przeznaczenia. Grunty rolne z istoty wykorzystywane są do działalności wytwórczej, która w przypadku upraw polowych nie oznacza tylko sadzenia i zbioru roślin, ale wiąże się np. z koniecznością montażu systemu nawadniania lub innej infrastruktury technicznej, tuneli foliowych lub szklarni, budynków zapewniających obsługę takiej produkcji, przechowywania zbiorów (silosy, magazyny), urządzeń lub maszyn związanych z produkcją rolną, czy na pobyt ludzi zaangażowanych w prace rolne (zabudowa zagrodowa). Wszystkie te elementy mieszczą się w szerokim pojęciu zabudowy, która w sprawie została wyłączona.

W ocenie skarżącego Rada Gminy przekroczyła uprawnienia wynikające z przysługującego jej władztwa planistycznego, przez nadmierną i niczym nieuzasadnioną ingerencję w jego prawo własności, polegającą na wprowadzeniu arbitralnego zakazu zabudowy.

Gmina Czerwonak w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że przed podjęciem uchwały przeprowadzono zgodnie z obowiązującą ówcześnie ustawą całą procedurę planistyczną. Skarżący nie złożył zarzutów ani wniosków do projektowanego planu. Rada Gminy uchwalając plan i wyznaczając w nim tereny rolne bez prawa zabudowy kierowała się ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zapisami art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. Rada Gminy miała prawo przyjąć zakaz zabudowy dla terenów wyznaczonych jako obszar terenów upraw rolnych (symbol R) w granicach całego obrębu geodezyjnego, kierując się zasadą ochrony gruntów rolnych i leśnych i zrównoważonym rozwojem gminy. Zakaz zabudowy przyjęty został także dla terenów łąk i pastwisk (symbol RZ) oraz terenów leśnych (symbol LS). Część terenów rolnych przeznaczonych pod zabudowę siedliskową oznaczony został symbolem RO. Zapisy te stanowiły kontynuację polityki przestrzennej zapoczątkowanej już w poprzednio obowiązującym planie, a więc w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą z 26 maja 1994 r., nr 246/XL/94 II, w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak. W żadnym razie nie zmieniało to przeznaczenia gruntu skarżącego, który nabył go z takim przeznaczeniem w 1998 r. Gmina zwróciła przy tym uwagę, że działka skarżącego leży w sąsiedztwie obszaru leśnego oraz pól uprawnych, wzdłuż ulicy [...], przy której nie jest zlokalizowana żadna zabudowa siedliskowa. Celem nadrzędnym takiego rozwiązania planistycznego była ochrona gruntów rolnych i zachowanie ich rolniczego charakteru, a także uniemożliwienie ich zabudowy prowadzającej do niekontrolowanej urbanizacji i podziałów na mniejsze działki. Tylko takie rozwiązanie planistyczne zapewniło Radzie Gminy faktyczny wpływ na rozwój przestrzenny gminy.

Na rozprawie w dniu 29 września 2022 r. pełnomocnika skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć trzeba, że skarga złożona została do tut. Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zauważyć trzeba, że wbrew twierdzeniom Gminy Czerwonak przepis ten nie ma zastosowania w brzmieniu nadanym 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z przepisem przejściowym, to jest art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), przepisy znowelizowane stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zaskarżona uchwała nr 400/LXIV/2002 podjęta została natomiast na długo przed rzeczoną nowelizacją. Skarżący prawidłowo zatem – przed wystąpieniem ze skargą – skierował do Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Bez znaczenia pozostaje, że Gmina niezasadnie potraktowała to wezwanie, jako wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dopełniając rozważań dotyczących problematyki dopuszczalności skargi stwierdzić jeszcze trzeba, że skarżący wykazał także naruszenie swojego interesu prawnego. Skarżący kwestionuje przy tym wyłącznie postanowienia § 2 ust. 11 – znajdującego się w części ustaleń szczegółowych uchwały nr 400/LXIV/2002 – w zakresie, w jakim odnoszą się one do będących jego własnością działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] przeznaczonych pod tereny upraw polowych (symbol R) bez prawa zabudowy. Zgodnie z przywołaną regulacją zaskarżonej uchwały wyznacza się tereny rolne i leśne bez prawa zabudowy oznaczone symbolami: 1) R – tereny upraw polowych (w granicach całego obrębu geodezyjnego), 2) RZ – tereny łąk i pastwisk, 3) LS – tereny lasów.

Rację przyznać trzeba skarżącemu, że ustanawiając na jego gruntach – w zakresie, w jakim zostały one przeznaczone pod tereny upraw polowych (R) – absolutny zakaz jakiejkolwiek zabudowy Gmina nadużyła instytucję władztwa planistycznego, a to w wyniku naruszenia zasady proporcjonalności. Nie można się jednak zgodzić z całością prezentowanej w tym względzie przez skarżącego argumentacji.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.z.p. ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. W orzecznictwie zwrócono uwagę na wynikające z tych przepisów władztwo planistyczne, w ramach którego gmina samodzielnie rozstrzyga o przeznaczeniu danego terenu w miejscowym planie, co nie może być jednak utożsamiane z dowolnością działania.

Miejscowy plan zagospodarowania wraz z ustawami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i istotnie determinując jego treść w zakresie wykorzystania nieruchomości (art. 3 ust. 1 u.z.p.), stąd wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne muszą nie tylko być dokonywane w granicach obowiązujących przepisów, lecz ponadto w sytuacjach konfliktowych pomiędzy indywidualnym interesem właściciela nieruchomości a interesem wspólnoty samorządowej muszą wskazywać, jakimi racjonalnymi przesłankami gmina się kierowała, dokonując danego wyboru w zakresie przeznaczenia terenu na określone cele (zob. wyrok NSA w Warszawie z 30 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 1530/98, Lex nr 48219).

Gmina Czerwonak kwestionowane rozwiązanie, jakie przyjęte zostało w § 2 ust. 11 uchwały nr 400/LXIV/2002, opiera o art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. Zgodnie z tym przepisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem Gminy wprowadzony zakaz zabudowy podyktowany jest ostatnio przywołanymi wartościami, to jest potrzebą ochrony gruntów rolnych i leśnych.

W tym miejscu zauważyć należy, iż nie sposób zgodzić się ze skarżącym, aby zakaz zabudowy obejmujący teren rolny pozostawał w sprzeczności z istotą nieruchomości rolnych. Wprawdzie w ustawodawstwie przewidziano możliwość zabudowy nieruchomości rolnych, w sposób pozwalający zachować ich rolny charakter (por. m.in. art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 ze zm., dalej: "u.o.g.r.") – co z kolei umyka uwadze Gminy Czerwonak, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia – to jednak charakter ten pozwala także zachować brak możliwości zabudowy nieruchomości rolnych, a wprowadzenie takiego rozwiązania przewidziane jest właśnie w art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p., choć muszą być przy tym zachowane wszelkie wynikające z tym wymogi.

Sąd nie podziela również w okolicznościach niniejszej sprawy wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczając określony teren na cele produkcji rolnej nie może jednocześnie zawierać zakazów lub nakazów, które wyznaczałyby rodzaj i sposób prowadzenia tej produkcji (zob. wyrok NSA w Warszawie z 30 maja 1988 r., sygn. akt IV SA 302/88, z 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 288/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezkrytyczne przyjęcie tego poglądu prawnego oznaczałoby, że grunty rolne zostałyby w zasadzie wyłączone spod zastosowania art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p., co w żaden sposób nie wynika z treści tego przepisu. Przywołany przepis stanowi o wprowadzeniu: "szczególnych warunków zagospodarowania terenów" nie zawężając rodzaju terenów, którego może dotyczyć. Ponadto, w swej końcowej treści odwołuje się do: "potrzeby ochrony gruntów rolnych i leśnych", co wprost wskazuje, że między innymi tego rodzaju grunty mogą być objęte przewidzianymi w nim ograniczeniami. Nie mniej istotne jest to, że powyższe stanowisko prezentowane było częściowo w oparciu o ustawę z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która nie przewidywała regulacji analogicznej do art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p., a ponadto wyrażone zostało w sprawach dotyczących dalszego etapu procesu inwestycyjnego, mianowicie udzielenia pozwolenia na budowę. Przywołane przez skarżącego w tym zakresie orzeczenia nie znajdują zatem prostego przełożenia do obecnej sprawy.

Analiza ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zwłaszcza art. 10 ust. 1 pkt 8, prowadzi do wniosku, że w celu realizacji potrzeb ochrony gruntów rolnych i leśnych ustawodawca dopuścił wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych warunków zagospodarowania terenów, w tym zakazu zabudowy.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż co do zasady plan miejscowy może wprowadzać daleko idące ograniczenia w stosunku do praw właścicielskich występujących na terenie objętym planem, jeżeli na danym terenie występują uwarunkowania, które nakazują wzięcie pod uwagę także innych niż własność wartości chronionych prawem.

Prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), jednak nie jest ono prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza Konstytucja RP przewidując w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, to jest zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągniecia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W rozpatrywanej sprawie takimi przepisami ustawowymi są przepisy powyżej ustawy, upoważniające gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ust. 1 u.z.p.). Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia mają źródło w ustawie (art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p.), tak jak wymaga tego Konstytucja RP. Zakres władztwa planistycznego gminy nie został precyzyjnie określony przez ustawodawcę, każdorazowo wymaga wobec tego oceny w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego danej sprawy, przy uwzględnieniu zasady ochrony praw podmiotowych jednostek z jednej strony i zasady samodzielności samorządu terytorialnego z drugiej. Pozbawienie właściciela nawet znacznej części atrybutów korzystania z rzeczy nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Kształtowanie polityki przestrzennej nie może jednak mieć charakteru arbitralnego. Kreowanie przez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, co zostało już powyżej zasygnalizowane, niejednokrotnie wymaga chociażby rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. ochrony środowiska. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (por. wyrok NSA z 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 269/14, CBOSA).

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie Gmina Czerwonak nie wskazała wystarczających okoliczności mogących uzasadnić całkowity zakaz jakiejkolwiek zabudowy, jaki wprowadzony został w § 2 ust. 11 uchwały nr 400/LXIV/2002 w zakresie, w jakim dotyczy on działek skarżącego przeznaczonych pod tereny upraw polowych (R). Zgodzić trzeba się zatem ze skarżącym, że ustanowienie tego zakazu ma charakter arbitralny.

Argumentacji za zakazem zabudowy nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Nie dostarcza jej również protokół sesji Rady Gminy Czerwonak na której przyjęta zaskarżona uchwała (k. [...] i nast. akt sądowych), z którego to dokument wynika, iż ten aspekt przyjmowanego planu nie stanowił w ogóle przedmiotu dyskusji radnych, Wójta i osoby przygotowującej projekt planu.

Także analiza dokumentacji planistycznej, nie wskazuje, aby potrzeba wprowadzenia tego zakazu we wspomnianym powyżej zakresie była konieczna z uwagi na ochronę gruntów rolnych lub leśnych.

Dalej wskazać należy, iż Gmina w odpowiedzi na skargę zwróciła uwagę, że przedmiotowa regulacja była kontynuacją zapisów wcześniejszego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego oraz była zgodna z obowiązującym studium. Zapisy zawierające zakaz zabudowy obejmują cały obręb geodezyjny i są urbanistycznie zharmonizowane z pozostałym terenem przeznaczonym pod uprawy rolne. Działka skarżącego leży w sąsiedztwie obszaru leśnego oraz pól uprawnych wzdłuż ul. [...], przy której nie jest zlokalizowana żadna zabudowa siedliskowa. Celem nadrzędnym takiego rozwiązania była ochrona gruntów rolnych i zachowanie ich rolniczego charakteru, a także uniemożliwienie ich zabudowy prowadzącej do niekontrolowanej urbanizacji i podziałów na mniejsze działki. Tylko takie rozwiązanie planistyczne zapewniało Radzie Gminy faktyczny wpływ na rozwój przestrzenny gminy.

W ocenie Sądu przywołana argumentacja nie pozwala na skuteczną obronę legalności zakwestionowanej skargą regulacji i nie znajduje poparcia w dokumentacji planistycznej.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że istotna część twierdzeń Gminy Czerwonak posłużyć może co najwyżej do wykazania, dlaczego nie zrezygnowano z rolnego przeznaczenia gruntów skarżącego, nie zaś tego, dlaczego na tych gruntach wprowadzono oprócz tego całkowity zakaz ich zabudowy. Dość stwierdzić, co zostało już wspomniane powyżej, że dopuszczenie na tych gruntach zabudowy nie jest jednoznaczne ze zmianą ich przeznaczenia. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.o.g.r. gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty m.in. pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie do produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3), czy pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (pkt 4). Zabudowa gruntów rolnych służąca wyłącznie lub bezpośrednio określonej produkcji rolniczej wbrew obawom Gminy nie powoduje zatem zmiany przeznaczenia takich gruntów. Podobnie potraktować trzeba obawy o nadmierną urbanizację, czy podział na mniejsze działki, które właściwe byłyby przecież nie dopuszczeniu zabudowy gruntów rolnych, która to zabudowa w żadnym razie nie musi wykluczać powstania jednego, zwartego gospodarstwa rolnego, lecz ewentualnemu przeznaczeniu tych gruntów na inne cele niż rolne, zwłaszcza na cele zabudowy mieszkaniowej – co w sprawie nie jest przecież przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

Twierdzenia przedstawione w odpowiedzi na skargę nie znajdują przy tym dostatecznego potwierdzenia w postanowieniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Czerwonak z 14 czerwca 2000 r., nr 173/XXVIII/2000.

Na uwagę zasługuje przy tym to, że studium, stosownie do art. 6 ust. 7 ab initio u.z.p., nie jest przepisem gminnym. Studium nie ma wobec tego mocy wiążącej na równi z innymi aktami normatywnymi. Jako akt planistyczny określa wyłącznie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu. W stanie prawnym obowiązującym w momencie podjęcia uchwały nr 400/LXIV/2002 – w porównaniu z obecnie obowiązującą ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) – związanie to było jednak o tyle ograniczone, że wymagało badania jedynie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p.), nie zaś jego zgodności z tym studium (por. art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 obecnej ustawy) (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, CBOSA).

Stosownie do art. 6 ust. 5 pkt 3 u.z.p. w studium określa się w szczególności obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy. Tymczasem studium Gminy Czerwonak nie wyłącza w sposób bezwzględny gruntów rolnych spod zabudowy.

Wieś K. została uznana, jako obszar leżący w strefie zurbanizowanej (A) w sąsiedztwie miasta P., na którym mogą pojawiać się intensywniejsze procesy urbanizacyjne w powiązaniu z systemami miasta P.. W strefie tej kierunki zagospodarowania przestrzennego dotyczyć będą: 1. przygotowania różnorodnej oferty: a. terenów mieszkaniowych, b. terenów usług, głównie komercyjnych, c. terenów aktywności gospodarczej, drobnego przemysłu i drobnej wytwórczości w taki sposób, aby harmonijnie wpasowały się w krajobraz i nie były uciążliwe dla środowiska przyrodniczego; 2. rozwoju jakościowego i umiarkowanego rozwoju przestrzennego wielofunkcyjnych jednostek osadniczych, 3. ochrony środowiska kulturowego i przyrodniczego (s. [...]-[...]). Jednocześnie K. zakwalifikowany został, jako ośrodek potencjalnych szans, a więc ośrodek z predyspozycjami rozwojowymi w oparciu o nie odkryte dla określonych funkcji walory środowiska przyrodniczego i położenia geograficznego, którego rozwój związany jest ze znacznymi przekształceniami krajobrazu, ochroną, wzmacnianiem i wzbogacaniem środowiska przyrodniczego. Za funkcję wiodącą uznano – mieszkalnictwo, rolnictwo, zaś za funkcję uzupełniającą – turystykę. Przewidziano rozwój przestrzenny wsi z możliwością realizacji nowej zabudowy w granicach terenów rozwojowych jednostki (s. [...]-[...]).

W odniesieniu do terenów rozwojowych przewidziano, że tereny rolnicze powinny być generalnie wyłączone spod zabudowy. Możliwa jest tu tylko lokalizacja zagrody (siedliska) traktowanego, jako warsztat pracy rolnika z możliwością budowy i rozbudowy obiektów w produkcji tej niezbędnych, w tym budynek mieszkalny rolnika lub drugi budynek mieszkalny dla rodziny rolnika. Jednak nie może to być podstawa do parcelacji dla zabudowy mieszkaniowej (s. [...]-[...]). Dalej wskazano natomiast, że z uwagi na niemożność przewidzenia na etapie sporządzania studium wszystkich uwarunkowań i mogących niespodziewanie wystąpić potrzeb, w sytuacjach szczególnie uzasadnionych gmina dopuści w ograniczonym zakresie do zabudowy i zagospodarowania terany poza określonymi na rysunku studium pod warunkiem uwzględnienia znanych już i ewentualnie nowych uwarunkowań, szczególnie w aspekcie ochrony środowiska przyrodniczego, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych (ochrona gleb klasy III i wyższej). Inwestycje takie mogą obejmować obiekty i urządzenia służące ochronie środowiska przyrodniczego i ochronie zdrowia i życia mieszkańców gminy, w szczególności urządzenia infrastruktury technicznej, funkcje służące realizacji celów publicznych, w tym usług zdrowia, oświaty, kultury, rekreacji, wypoczynku i turystyki. W jeszcze bardziej ograniczonym zakresie może być dopuszczona także zabudowa rezydencjalna i gospodarcza poza zasięgami obszarów rozwojowych jednostek osadniczych, w szczególności dotyczy to wielkokubaturowej zabudowy służącej gospodarce rolnej, która powinna być lokalizowana poza zwartymi, atrakcyjnymi układami przestrzennymi wsi. Lokalizacja inwestycji określonych powyżej może nastąpić jedynie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (s. [...]-[...]).

Powyższe wskazuje, że w studium nie przewidziano bezwzględnego zakazu zabudowy w przypadku gruntów rolnych, w tym objętych wniesioną skargą. Znajduje to zresztą potwierdzenie w postanowieniach przyjętego zaskarżoną uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazuje sama Gmina przewidziano w tym względzie dwa rodzaje przeznaczenia terenów upraw rolnych – na takie z prawem zabudowy oraz bez prawa zabudowy. Gmina nie dostrzega już jednak tego, że na części nieruchomości znajdujących się po drugiej strony ul. [...], naprzeciwko gruntów skarżącego, przewidziano rolnictwo ogrodnicze (symbol RO). Stosownie zaś do § 2 ust. 10 zd. 1 uchwały nr 400/LXIV/2002 – w części zawierającej ustalenia szczegółowe – wyznacza się tereny ogrodnictw z prawem zabudowy oznaczone symbolem RO, wprowadza się zakaz dalszych podziałów geodezyjnych. Nietrafiona staje się wobec tego argumentacja Gminy, w której powołuje się ona na brak zabudowy wzdłuż ul. [...], skoro w bliskim sąsiedztwie działek skarżącego, na działkach leżących przy tej samej ulicy, przewidziano przeznaczenie nieruchomości z zachowaniem ich rolnego charakteru, lecz z jednoczesnym dopuszczeniem zabudowy. W tych okolicznościach Gmina powinna niezwykle rzetelnie wykazać dlaczego na gruntach skarżącego postanowiła jednak wprowadzić całkowity zakaz zabudowy, czego w realiach kontrolowanej sprawy w żadnym razie nie uczyniono.

Tut. Sądowi nie umknęło, przy analizie dokumentacji planistycznej, że grunty skarżącego stanowią w części gleby o wysokiej wartości zaliczone do kompleksu 4. Wynika to ze znajdującej się w aktach administracyjnych prognozy skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. G. Czerwonak na środowisko przyrodnicze (maj 2001 rok) wraz z załącznikami. Jednocześnie w prognozie oceniono przeznaczenie gleb 4 kompleksu rolniczej przydatności (obok gleb kompleksu 2) pod zabudowę, jako mało korzystne lub niekorzystne dla środowiska (s. [...]). Nie jest możliwe wykazanie w sposób jednoznaczny, z uwagi na jakość przekazanej dokumentacji planistycznej, jaka część gruntów skarżącego dokładnie objęta jest tymi założeniami, choć nie budzi wątpliwości, że nie jest to całość tych gruntów. Nie mniej jednak, to Gmina wprowadzając na gruntach skarżącego całkowity zakaz zabudowy powinna wykazać dlaczego ustanawia tak daleko idące ograniczenie, w tym dlaczego obejmuje nimi całość gruntów skarżącego. Co więcej, dalsze fragmenty przywołanej prognozy precyzują, że istotne uszczuplenie rolniczej powierzchni produkcyjnej stanowi przeznaczenie terenów gleb 2 i 4 kompleksu (a zwłaszcza 2) z rolniczego na mieszkaniowe (s. [...]). Nie można zatem stwierdzić, aby prognoza uzasadniała wykluczenie możliwości takiej zabudowy gruntów skarżącego, która pozwalałaby na zachowanie jej rolniczego przeznaczenia.

Nie można wreszcie zgodzić się z twierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę jakoby sporna regulacja była kontynuacją zapisów wcześniejszego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Wcześniej obowiązujący akt prawa miejscowego jak wskazuje w odpowiedzi na skargę sam organ wprowadzał bowiem zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych, co oznacza, iż wprowadzony w skarżonym planie zakaz wszelkiej zabudowy jest obostrzeniem dalej idącym i głębiej ingerującym w uprawnienia właścicielskie posiadaczy objętych nim gruntów.

Reasumując podkreślić należy, iż zastosowanie art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. w sposób, w jaki uczyniono to w kontrolowanej sprawie wymaga nie budzącego wątpliwości wykazania, dlaczego wprowadzany jest całkowity zakaz zabudowy na danych gruntach i to pomimo takiego ich przeznaczenia, które tej zabudowy ze swej istoty nie wyklucza, a tak określonemu wymogowi Rada Gmina nie sprostała.

Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonych postanowień uchwały 400/LXIV/2002 pozostaje bierna postawa skarżącego na etapie opracowywania planu miejscowego, czy jego świadomość, co do dotychczasowego przeznaczenia nabytych w 1998 roku gruntów. Żadna z tych okoliczności nie sanuje naruszeń, których dopuszczono się przyjmując kwestionowany zapis.

W powyższych okolicznościach stwierdzić należało, że zakaz zabudowy, jaki wprowadzony został w § 2 ust. 11 w części ustaleń szczegółowych uchwały nr 400/LXIV/2002 w zakresie, w jakim dotyczy działek skarżącego przeznaczonych pod tereny upraw polowych (R), ingeruje w prawo własności skarżącego arbitralnie i w sposób nadmierny.

Wymaga odnotowania, że art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. stanowi o: "ustaleniu szczególnych warunków zagospodarowania terenu, w tym zakazu zabudowy", co oznacza, że zakaz zabudowy jest jedynie jednym z możliwych rozwiązań, jakie można na jego podstawie przyjąć. W okolicznościach niniejszej sprawy wymaga rozważenia nie tylko to, czy dla osiągnięcia wskazywanego przez Gminę Czerwonak celu w postaci ochrony gruntów rolnych całość gruntów skarżącego powinna być objęta wynikającymi stąd ograniczeniami, lecz także i to – o ile zostanie wykazana zasadność ograniczeń co najmniej na części tych gruntów – czy cel ten nie zostanie osiągnięty poprzez ograniczenia (w tym zakazy) odnoszące się do zabudowy określonego rodzaju bądź charakterystyki, a więc czy nie okażą się bardziej adekwatne rozwiązania mniej ingerujące w prawo własności skarżącego. Gmina powinna bowiem wybrać środek, który jest niezbędny, a więc taki, który będzie chronić określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Spośród możliwych środków powinna natomiast wybrać najmniej uciążliwy. Ograniczenie prawa własności skarżącego musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia jego ustanowienie. W sprawie nie wykazano zaś, aby wskazywany przez Gminę cel nie mógł być osiągnięty w inny sposób, przez co omawiany zakaz zabudowy nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu, dla osiągnięcia którego został ustanowiony, stanowiąc o naruszeniu wskazanej powyżej zasady proporcjonalności.

Chociaż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został przez skarżącego zakwestionowany wyłącznie w zakresie postanowień § 2 ust. 11 w części ustaleń szczegółowych uchwały nr 400/LXIV/2002, to uwzględnienie skargi wymagało od tut. Sądu stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej nie tylko ten przepis z pozostawieniem dla działek skarżącego w mocy pozostałych zapisów planu, ale w części obejmującej całość postanowień dotyczących działek skarżącego, w zakresie w jakim położone są one na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem R.

Zauważyć bowiem trzeba, iż Sąd administracyjny nie jest kompetentny do przyjmowania rozwiązań planistycznych za gminę, a wyrok sądu nie powinien generować zagrożeń dla ładu przestrzennego na obszarze nim objętym.

Z taką zaś sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku stwierdzenia odnośnie działek skarżącego nieważności jedynie § 2 ust. 11 zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie "bez prawa zabudowy".

W takiej sytuacji cześć terenów objęta planem po uprawomocnieniu się wyroku uzyskałaby prawo zabudowy przy jednoczesnym braku w tymże planie jakichkolwiek postanowień dotyczących zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linii zabudowy i gabarytów obiektów, a także maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy, co stało by w zasadniczej sprzeczności tak z intencjami uchwalającej plan gminy jak i wskazaniami zawartymi w prognozie skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. Gmina Czerwonak na środowisko przyrodnicze i rodziło by niebezpieczeństwo powstania na tymże terenie zabudowy sprzecznej z ładem przestrzennym istniejącym na tym obszarze.

Przyjęcie odmiennego stanowiska i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia nieważności postanowienia planu wprowadzającego całkowity zakaz zabudowy terenów oznaczonym symbolem R doprowadziłoby do tego, że sąd administracyjny w istocie zastępowałby gminę w realizacji jej władztwa planistycznego.

Podkreślić zaś trzeba, iż to do Gminy Czerwonak należy ustanowienie względem działek skarżącego takich rozwiązań planistycznych, które będą adekwatne na gruncie zasady proporcjonalności.

Zauważyć wreszcie należy, że nie zostało przez skarżącego zakwestionowane, a konsekwentnie nie zostało objęte kontrolą tut. Sądu, przeznaczenie części działki nr [...] w miejscowym planie, jako las (symbol LS).

Stąd też wyrokujący w sprawie Sąd uwzględniając zasadność skargi wykroczył poza jej wnioski i przyjął rozwiązanie skutkujące – w przypadku uprawomocnienia się wyroku - w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obręb K. gmina Czerwonak w zakresie w jakim położone są one na terenie oznaczonym w skarżonym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem R, takiej sytuacji jak gdyby obszar ten nie był w ogóle objęty postanowieniami tegoż planu, co w kontekście art. 67 ust. 1a u.z.p. w zw. art. 87 ust. 3 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, iż po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku obszar ten nie będzie objęty jakimkolwiek obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do podniesionego w skardze problemu braku kompletnej dokumentacji planistycznej, co sprowadza się do braku projektu planu miejscowego, stwierdzić trzeba, że skarżący nie doszukuje się w tym względzie istotnego naruszenia procedury planistycznej, lecz braku możliwości weryfikacji tej procedury. W tych okolicznościach zaistniałą sytuację można rozpatrywać w kategorii naruszenia art. 30 ust. 1 u.z.p., który nakazywał wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta m.in. gromadzenie materiałów związanych z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, co nie jest jednak ani przedmiotem skargi, ani rozważań tut. Sądu. Zresztą w obliczu stwierdzonych powyżej naruszeń prawa, problematyka ta traci zupełnie na znaczeniu.

Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") orzeczono, jak w pkt I. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania – obejmujących uiszczony wpis w kwocie 300 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł – postanowiono w pkt II. sentencji wyroku na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.