Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1465/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 183 par. 1, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 1,3,6, art. 5, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 43, art. 46
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 680/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2008 r. nr znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w W. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 680/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w W. – uchylił decyzję Wojewody M. z dnia 29 lutego 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Wojewody M. na rzecz [...] Sp. z o.o. w Warszawie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] 2007 r. Prezydent W., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 k.p.a., wniósł sprzeciw do zgłoszenia [...] Sp. z o.o. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na zainstalowaniu nośnika reklamowego o wym. 3 m x 6 m, na wysokości 4,0 m od terenu, na płycie żelbetowej o wym. 3,60 m x 2,40 m x 0,40 m, niepołączonej trwale z gruntem, na działce nr ew. 66/2, z obrębu 2-11-15, przy ul. R. 80 (od strony ul. [...] w Dzielnicy U. miasta W. Organ I instancji wskazał, że wielkość urządzenia oraz masa całkowita oraz sposób osadzenia na gruncie świadczą, że jest to wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i nie może mieć do niego zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Projekt zawiera dwa warianty posadowienia reklamy, dotyczące wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, które należy zaliczyć do budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Taka kwalifikacja inwestycji nie mieści się w art. 29 Prawa budowlanego i pociąga za sobą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sposób połączenia z gruntem, technika czy technologia z tym związana, nie mogą świadczyć, czy jest to urządzenie w rozumieniu ustawy trwale, czy nietrwale połączone z gruntem. O trwałości urządzenia świadczy wielkość urządzenia, jego konstrukcja przeznaczenie i względy bezpieczeństwa, które wymagają tego związania. Przedstawione w zgłoszeniu roboty budowlane nie zostały wymienione w art. 30 Prawa budowlanego, zatem wymagają pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego.

Wojewoda M. - po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w W. - decyzją z dnia [...] 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy dodał, że przy dokonywaniu kwalifikacji prawnej, czy obiekt wymaga pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, powinno brać się pod uwagę art. 5 Prawa budowlanego, w świetle którego nie jest obojętna jego wielkość oraz cechy konstrukcyjne. Ponadto skarżący załączył do zgłoszenia projekt budowlany sporządzony przez uprawnionego projektanta zwierający stosowne oświadczenia i zaświadczenia, mimo że z treści art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązek ten nie wynika, a jest wymagany przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. w W. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając m.in. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 136 i art. 138 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ odwoławczy rozpoznania sprawy w jej całokształcie.

Strona skarżąca podniosła, że po nowelizacji prawa budowlanego w 1997 r., 2003 r. i 2005 r. zamontowanie urządzenia reklamowego mieści się w katalogu robót nie wymagających pozwolenia na budowę. Z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca włączył do procedury uproszczonej tablice i urządzenia reklamowe posadowione zarówno na obiekcie jak i na gruncie, niedokonując normatywnego rozróżnienia urządzeń reklamowych pod względem rodzaju lub wielkości konstrukcji. Pogląd taki prezentował również Wojewoda M. w wydawanych uprzednio decyzjach administracyjnych. Strona nie zgodziła się zakwalifikowaniem przedmiotowej inwestycji do kategorii budowli, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, podnosząc możliwość demontażu urządzenia oraz czasowej trwałości jego elementów. Wskazała, że art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy również budowli, co nie jest wystarczającą przesłanką wymagalności uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto - zdaniem skarżącej Spółki - postępowanie drugoinstancyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 11 i art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że instalacja urządzeń reklamowych, niezależnie od ich posadowienia na budynkach, czy też bezpośrednio na gruncie oraz niezależnie od tego, czy jest ono trwale powiązane z gruntem - objęta jest dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywania robót budowlanych, polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych, usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Sąd stwierdził, że art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zawierający definicję "budowli", nie przesądza o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektów przykładowo w nim wymienionych. Zakwalifikowanie danego obiektu do kategorii "budowli" nie stanowi o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i nie wyłącza możliwości zastosowania ustawowych wyjątków od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Użyty w treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego termin "instalowanie" może dotyczyć zarówno robót budowlanych polegających na połączeniu różnych elementów w jedną całość, zamontowaniu na jakimś obiekcie budowlanym, posadowieniu na gruncie, w sposób trwały bądź nietrwały. Urządzenie reklamowe stanowi jedną całość, do którego zalicza się wszystkie elementy składowe, bez względu na sposób i miejsce ich zamontowania. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że wymóg uzyskania pozwolenia na budowę wiąże ze stopniem skomplikowania konstrukcji nośnika reklamowego, jego rozmiarami, czy sposobem osadzenia, gdyż przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego takich warunków nie zawiera.

Sąd podkreślił, iż organ może zgodnie z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, na roboty objęte zgłoszeniem, jeśli uzna, że skala i wielkość robót budowlanych przy instalowaniu tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska, albo zwiększenie ograniczenia lub uciążliwość dla terenów sąsiednich. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy, wobec czego obowiązkiem organu jest uzasadnienie podstaw jego zastosowania.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 11 i art. 7 k.p.a. uznając, że Wojewoda M. dostatecznie wyjaśnił przesłanki, na podstawie których wydał rozstrzygnięcie. Nadto Sąd zaznaczył, że załączenie przez skarżącego projektu budowlanego sporządzonego przez uprawnionego projektanta, w przewidzianej przepisami prawa formie wraz z oświadczeniami i zaświadczeniami, mimo że z treści art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązek ten nie wynika, pozostaje bez znaczenia dla ustalenia wymogu zgłoszenia, czy uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda M. , reprezentowany przez radcę prawnego S. M. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię przyjmującą, że do wszystkich nośników reklamowych należy go stosować, bez względu na ich wymiary i sposób posadowienia w gruncie;

- art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, uznającą budowę budowli, jaką jest nośnik reklamowy, za wykonywanie robót budowlanych polegających jedynie na "instalacji" budowli;

- art. 30 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez nałożenie na organy obowiązku "udowodnienia" istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jako przesłanki jego zastosowania, zamiast "uprawdopodobnienia" takiego stanu;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, a wyłącznie na treści decyzji będących przedmiotem skargi;

- art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazówek nie mających pokrycia w materiale dowodowym, a tym samym sprzecznych z ustaleniami organów.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Wojewoda M. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Nadto Wojewoda M. wniósł o rozważenie możliwości zwrócenia się w trybie art. 187 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o rozstrzygniecie zagadnienia prawnego przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniosek ten uzasadnił tym, iż orzeczenia powołane w zaskarżonym wyroku wydają się świadczyć o istnieniu poważnych rozbieżności w poglądach orzecznictwa administracyjnego w kwestii będącej przedmiotem niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż funkcją art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego jest zwolnienie z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę jedynie takich urządzeń reklamowych, które mogą być instalowane na istniejących obiektach, bądź są nietrwale związane z gruntem. Przemawia za tym pozostawienie w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego opisu wolno stojącego urządzenia reklamowego jako budowli. W ocenie organu budowy urządzenia reklamowego, masztu trwale związanego z gruntem i montaż na nim reklamy znacznej rozmiarów nie można zawsze utożsamiać z instalacją, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o instalacji, skoro chodzi o budowę samodzielnej konstrukcji. Opis i cechy charakterystyczne tej budowli wskazują jednoznacznie, że jest to budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem Wojewody M. Sąd naruszył art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego nakazując organowi "udowodnienie" wystąpienia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jako przesłanki nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis ten jest oparty na uznaniu administracyjnym, a organ nie musi udowadniać wystąpienia zagrożenia, lecz wystarczy, że wskaże możliwość potencjalnego wystąpienia zagrożenia.

W ocenie organu Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił całości przedłożonych akt sprawy, o czym świadczy uznanie, że wykonywanie prac budowlanych określonych w zgłoszeniu można uznać za instalację. Tymczasem rozmiary budowli, zakres prac, sposób posadowienia przeczą możliwości uznania tego rodzaju prac budowlanych za "instalację". Przyjęcie przez Sąd, że wszystkie tablice i inne urządzenia reklamowe podlegają jedynie procedurze zgłoszeniowej jest niezgodne z przepisami Prawa budowlanego i nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludziom oraz mieniu znajdującemu się w otoczeniu nośnika reklamowego. W tej kwestii Wojewoda M. odwołał się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 754/06, z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt OSK 931/05, z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05 oraz z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o. o. w W., reprezentowana przez radcę prawnego E. J., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz nieuwzględnienie wniosku o zwrócenie się o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną za niezasadne uznano stanowisko, że art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane dotyczy wyłącznie robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych na istniejących już obiektach. Spółka podzieliła pogląd Sądu pierwszej instancji, iż ani stopień skomplikowania konstrukcji planowanego nośnika reklamowego, ani też fakt zakwalifikowania tego urządzenia reklamowego do kategorii "budowli" w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie przesądza o obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem przepis art. 29 ust. 2 pkt 6) Prawa budowlanego takich warunków nie zawiera. Organ zawsze może skorzystać z uprawnienia wynikającego z dyspozycji przepisu art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, jeśli uzna, że skala i wielkość planowanych robót budowlanych przy instalacji tablicy reklamowej, bądź urządzenia reklamowego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wówczas, zdaniem Spółki, organ winien wskazać i udowodnić w decyzji administracyjnej konkretne zagrożenia. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania [...] Sp. z o. o. w W. podniosła, iż zarzuty te nie zostały uzasadnione, wobec czego skarga kasacyjna zawiera wadę formalną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej postawiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego w pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie podzielić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 133 § 1 p.p.s.a. - wydał wyrok nie opierając się na całości akt sprawy. W szczególności Sąd pierwszej instancji pominął ocenę dokumentacji projektowo – technicznej załączonej do zgłoszenia robót budowlanych. Zapoznanie się z tą dokumentacją doprowadziłoby Sąd pierwszej instancji do odmiennych wniosków przy dokonywaniu kwalifikacji prawnej zgłoszonego urządzenia reklamowego. Podkreślić należy, iż opis urządzenia reklamowego podany przez inwestora w zgłoszeniu robót budowlanych nie jest wiążący dla organu, ani dla Sądu administracyjnego. Jeśli opis podany w zgłoszeniu nie znajduje potwierdzenia w załączonym do tego zgłoszenia projekcie, to w takiej sytuacji organy, a następnie Sąd, winny ocenić zgłoszenie w aspekcie danych wynikających z projektu. Projekt techniczny urządzenia reklamowego znajduje się w aktach administracyjnych, a zatem winien podlegać ocenie Sądu pierwszej instancji w ramach kontroli legalności decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego a ich nieuwzględnienie bądź nieuprawniona ocena w kontekście przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie może uzasadniać zarzut naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego.

Określenie przez inwestora przedmiotowego urządzenia reklamowego jako "wolno stojące, tymczasowe i rozbieralne", nie oznacza automatycznie, że jest to urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.)

Organy orzekające w sprawie, w oparciu o załączoną do zgłoszenia dokumentację projektowo-techniczną, dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej uznając, że nie jest to urządzenie reklamowe wymagające jedynie zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Z dokumentacji projektowej wynika bowiem, iż sporny obiekt o wysokości 4m, składa się z podstawy fundamentowej w kształcie prostokątnej płyty żelbetowej o wymiarach 3,60m x 2,40m x 0,40m, posadowionej na gruncie, z zamocowanym stalowym słupem wsporczym i tablicą reklamową o wymiarach 1,50m x 0,96m x 2,0m. Płyta wykonana ma być z betonu żwirowego B20 ze zbrojeniem ze stali. Nadto okolicznością istotną w tej sprawie jest to, iż projekt techniczny zawiera dwa warianty sposobu realizacji przedmiotowej inwestycji, na co zasadnie zwróciły uwagę organy administracji publicznej. A mianowicie, wariant II przewiduje fundament zagłębiony w gruncie. Wskazane cechy konstrukcyjne oraz wielkość uzasadniają zaliczenie tego obiektu budowlanego do budowli, o jakich mowa w przepisie art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego.

Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji administracyjnej, budowla - to obiekt budowlany stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Przykładowe wyliczenie budowli zostało zawarte w przepisie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Z opisu technicznego przedmiotowego urządzenia reklamowego konstrukcji wynika, iż posadowienie przedmiotowego obiektu wymaga przygotowania określonego nośnika (stopy żelbetowej) i wiąże się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt. Zasadnie też organy zwróciły uwagę na parametry tego obiektu - rozmiary i masę całkowitą tego obiektu (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., II OSK 754/06 – Centralna Baza Orzeczeń).

W okolicznościach tej sprawy podzielić należy dokonaną przez organy, a zakwestionowaną przez Sąd pierwszej instancji, kwalifikację przedmiotowego urządzenia reklamowego. Organy prawidłowo przyjęły, iż jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Stanowisko, iż urządzenie reklamowe w postaci wolno stojącego nośnika reklam jest budowlą jest jednolicie podzielane w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

To, że przedmiotowe urządzenie reklamowe, jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowi jedną całość składającą się z kilku elementów nie uzasadnia poglądu Sąd pierwszej instancji, iż jest to urządzenie, o którym mowa w art. 29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego. Błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, iż użyty w treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego termin "instalowanie" może dotyczyć zarówno robót budowlanych polegających na połączeniu różnych elementów w jedną całość, zamontowaniu na jakimś obiekcie budowlanym, posadowieniu na gruncie, w sposób trwały bądź nietrwały.

Ustawienie spornego obiektu stanowiło roboty budowlane (budowę) w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Jak stanowi art. 3 pkt 6 tej ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (...)..Rozmiar i charakter prac przewidzianych w projekcie technicznym dla ustawienia przedmiotowej konstrukcji oraz okoliczność, iż na skutek tych prac powstaje "od podstaw" w określonym miejscu obiekt budowlany uzasadniają stanowisko organów administracji publicznej, iż jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagająca pozwolenia na budowę.

W obowiązujących przepisach Prawa budowlanego jest mowa o dwóch rodzajach urządzeń reklamowych: wolno stojących trwale związanych z gruntem (art. 3 pkt 3) i urządzeniach reklamowych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Pierwsze z nich, tj. urządzenia reklamowe wolno stojące, trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 3) wymagają pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, zwalniający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, ma zastosowanie do robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i do wolno stojących, nie związanych trwale z gruntem.

Nadto zasadnie organy orzekające zwróciły uwagę na przepis art. 5 Prawa budowlanego, w którym akcentuje się konieczność spełnienia wymagań bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego. Przepis ten przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego nakazuje brać pod uwagę przewidywany okres użytkowania obiektu, przepisy techniczno-budowlane oraz zasady wiedzy technicznej.

Z powyższych względów nie można zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że wszystkie urządzenia reklamowe są objęte dyspozycją art. art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i wymagają jedynie zgłoszenia.

W świetle powyższych ustaleń, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię, są uzasadnione.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, gdyż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wypowiedział poglądu, iż przepis ten nakłada na organy obowiązek udowodnienia istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jedynie zwrócił uwagę, iż jest to przepis o charakterze uznaniowym i jego zastosowanie wymaga uzasadnienia, że instalowanie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. I z takim poglądem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić, przy czym jak wyżej już wskazano przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Odnośnie wniosku Wojewody M. o rozważenie możliwości zwrócenia się w trybie art. 187 p.p.s.a. o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślić należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie występują rozbieżności w kwestii będącej przedmiotem niniejszej sprawy, tj. wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 3 pkt 1 i pkt 3 w zakresie urządzeń reklamowych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.