Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 118/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A sp. j. z/s we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2021 r. nr ... w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 9 XII 2021 r. (Nr ...) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB") po rozpatrzeniu zażalenia A z siedzibą we W. (dalej jako "skarżąca"), na postanowienie z dnia 11 X 2021 r. (nr ...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej "PINB") o odmowie wstrzymania wykonania decyzji PINB z dnia 12 XI 2019 r. (nr ...) nakazującej skarżącej usunięcie, w terminie 10 miesięcy, od kiedy decyzja stanie się ostateczna, występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego - zabytkowego D. przy ul. W. we W. mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia (remont i odtworzenie zniszczone konstrukcji), poprzez wykonanie czynności i robót budowlanych określonych w 10 punktach sentencji tejże decyzji.

Powyższe postanowienie DWINB zostało wydane w następujących okolicznościach:

Ostateczną decyzją z dnia 12 XI 2019 r. (nr ...) PINB, działając na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) – dalej "PB", nakazał skarżącej usunięcie, w terminie 10 miesięcy, od kiedy decyzja stanie się ostateczna, występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego - zabytkowego D. przy ul. W. we W. mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia (remont i odtworzenie zniszczonej konstrukcji), poprzez wykonanie czynności i robót budowlanych określonych w 10 punktach sentencji tejże decyzji – dalej jako "decyzja nakazowa".

Wnioskiem z dnia 6 II 2020 r. skarżąca zażądała wznowienia postępowania powołując się na podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 kpa i podnosząc, że w postępowaniu administracyjnym pominięto jej pełnomocnika (m.in. decyzję doręczono skarżącej zamiast pełnomocnikowi), a nadto decyzja nakazowa została wydana bez uprzedniego uzyskania stanowiska innego organu, tj. pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowalne w obrębie budynku wpisanego do rejestru zabytków. Jednocześnie we wniosku zażądano wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji na zasadzie art. 152 § 1 kpa.

Postanowieniem z 18 VI 2020 r. (Nr .) PINB wznowił postępowanie administracyjne.

W okresie od 19 VI 2020 r. do 11 X 2021 r. wznowione postępowanie było zawieszone w związku koniecznością zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazowej. Decyzją z dnia 24 VII 2020 r. (nr ...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję DWINB z 25 V 2020 r. (nr ...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nakazowej.

Postanowieniem z dnia 11 X 2021 r. (nr ...) PINB odmówił wstrzymania wykonania decyzji stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nakazowej. Podkreślił, że skarżąca nie zgłaszała pełnomocnika w sprawie prowadzonej na podstawie art. 66 ust. 1 PB. Pełnomocnik zgłosił się bowiem do innych spraw prowadzonych przez PINB i związanych z przedmiotowym budynkiem. Chodzi tu o: sprawę egzekucyjną stanowiącą odrębne postępowanie administracyjne, sprawę z wniosku o wydanie zaświadczenia o nieistnieniu decyzji z art. 62 ust. 3 PB i sprawę ze skargi do WSA na zawiadomienie z art. 237 kpa. PINB podkreślił, że to pełnomocnik zobligowany jest przedłożyć dokument, z którego wynika jego umocowanie do akt sprawy, w której działa. Nie jest obowiązkiem organu replikowanie dokumentu pełnomocnictwa ogólnego i włączanie go do akt wszystkich spraw prowadzonych w danym czasie z udziałem mocodawcy, a tym samym niejako z urzędu czynienie pełnomocnika danego podmiotu jego pełnomocnikiem również w innych postępowaniach. Nadto PINB zaznaczył, że w postępowaniu z art. 66 ust. 1 PB dotyczącym obiektu wpisanego do rejestru zabytków organ nie ma obowiązku uprzedniego pozyskania pozwolenia konserwatorskiego. PINB powołał judykaty wskazujące, że przepisy PB nie naruszają przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w związku z czym podmiot zobligowany na podstawie nakazu PINB do wykonania określonych robót budowlanych i czynności mających na celu usunięcie zagrożenia i doprowadzenie obiektu do należytego stanu technicznego powinien wystąpić o odpowiednie pozwolenie do właściwego konserwatora zabytków. Żaden przepis PB nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy nadzoru budowlanego decyzji nakazującej na podstawie art. 66 ust. 1 PB usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego, który podlega jako zabytek ochronie konserwatorskiej. Uprawnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków wynikające z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są niezależne od uprawnień organów nadzoru budowlanego i nie wyłączają możliwości podjęcia przez nie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 PB. Zarówno przepisy ustawy o ochronie zabytków, jak również żaden przepis PB nie nakładają na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 XI 2019 r., VII SA/Wa 1390/19 – CBOSA). PINB zaznaczył także, że pośród wyroków powołanych przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania dla potwierdzenia konieczności poprzedzenia decyzji z art. 66 ust. 1 PB zezwoleniem konserwatorskim tylko jeden wyrok dotyczył sprawy z art. 66 ust. 1 PB, reszta zaś sformułowana została na kanwie spraw z rozdziału 5 PB.

DWINB, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, utrzymał powyższe orzeczenie w mocy. DWINB powołał treść art. 152 kpa i przeprowadził jego interpretację nawiązując przy tym obszernie do dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych. Następnie podzielił argumenty zawarte w postanowieniu PINB stwierdzając, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nakazowej w wyniku wznowionego postępowania, argumenty przedstawione przez PINB jasno bowiem wskazują, że przedstawione okoliczności i dowody we wniosku o wznowienie postępowania nie dają podstaw do tego, aby uznać je za wystarczające do podjęcia innego rozstrzygnięcia jak zapadłe pierwotnie w sprawie dotyczącej nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego.

W skardze na postanowienie DWINB skarżąca wniosła o uchylenie orzeczenia DWINB i zobowiązanie go do uwzględnienia zażalenia skarżącej, ewentualnie o uchylenie postanowienia DWINB i utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB. W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 2 ust. 2 pkt. 3 PB w zw. z art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 23 VII 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067, ze zm.) – dalej "UOZ", polegające na dokonaniu przez DWINB ich błędnej wykładni i w konsekwencji nieuchyleniu postanowienia PINB odmawiającego wstrzymanie wykonalności decyzji nakazowej, w sytuacji, w której decyzja ta winna być uchylona w wyniku postępowania wznowieniowego, bowiem wydana ona została bez uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków co w konsekwencji powodowało, iż jawiła się ona jako niewykonalna prawnie, a każdorazowa próba jej realizacji stanowiłaby czyn zagrożony karą administracyjną określoną w art. 107d ust.1 w zw. z art. 45 w zw. z art. 44 ust. 1 i ust. 2 UOZ.

2) art. 152 § 1 w zw. z art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 6) kpa polegające na ich błędnym zastosowaniu i oddaleniu postanowieniem DWINB odwołania strony skarżącej od postanowienia PINB oddalającego wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonalności decyzji nakazowej w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem :

- art. 2 ust. 2 pkt. 3 PB w zw. z art. 36 ust. 1 pkt. 1) UOZ polegającym na ich błędnej wykładni i w konsekwencji wydaniu decyzji nakazowej bez uprzedniego uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków z uwagi na co decyzja nakazowa jawiła się jako niewykonalna prawnie, bowiem każdorazowa próba jej realizacji stanowiłaby czyn zagrożony karą administracyjną określoną w art. 107d ust.1 w zw. z art. 45 w zw. z art. 44 ust. 1 i ust. 2 UOZ,

- art. 97 § 1 ust. 4 w zw. z art. 100 §1 kpa, a w konsekwencji również art. 7b kpa polegające na ich błędnej wykładni w skutek czego PINB nie rozstrzygnął zagadnienia wstępnego, jakim w niniejszej sprawie było uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na dokonanie robót przy budynku i w tym celu zawieszenie postępowania i wezwanie skarżącej, aby w określonym terminie zwróciła się do konserwatora zabytków w celu pozyskania takiego pozwolenia. W związku, z którymi to naruszeniami uwidoczniony został brak jakiegokolwiek współdziałania PINB z konserwatorem zabytków w celu sprawnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy,

- art. 77 §1 w zw. z art. 80 kpa a w konsekwencji art. 7 kpa polegającym na ich błędnej wykładni i w konsekwencji niepozyskaniu przez PINB zasadniczego dowodu dla możliwości wydania decyzji oraz następczego jej realizowania przez skarżącą, jakim było uzyskanie stanowiska konserwatora zabytków w formie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych przy budynku,

3) art. 152 § 1 w zw. z art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 4) kpa polegające na ich błędnym zastosowaniu i oddaleniu postanowieniem DWINB odwołania skarżącej od postanowienia PINB oddalającego wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonalności decyzji nakazowej, w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem :

- art. 40 § 2 w zw. z art. 32 kpa i w konsekwencji rażące naruszenie zasad postępowania tj. art. 10 §1 kpa polegające na ich błędnej wykładni i niezastosowaniu w wyniku czego PINB dysponując całokształtem dokumentacji dotyczącej budynku w sprawie zakończonej decyzją nakazową, w tym pełnomocnictwem udzielonymi przez skarżącą radcy prawnemu J. G. doręczał wszelkie pisma w sprawie, w tym zawiadomienia, wezwania oraz samą kończącą wieloletnie postępowanie decyzję nakazową bezpośrednio skarżącej, z pominięciem pełnomocnika. Doręczenia te jawią się więc jako bezskuteczne, w skutek czego skarżąca była pozbawiona możliwości czynnego udziału w sprawie, ochrony swojego interesu, reagowania na czynności PINB, a możliwość udziału skarżącej w postępowaniu dowodowym została znacznie ograniczona.

Wskazane powyżej naruszenia przepisów proceduralnych składające się na określone w art. 145 §1 pkt. 4 i 6 kpa przesłanki wznowieniowe postępowania zakończonego decyzją nakazową w szerokim zakresie uprawdopodabniały i nadal uprawdopodabniają, iż tak wznowione postępowanie zakończone zostanie decyzją uchylającą decyzję nakazową, co w konsekwencji winno było skutkować zastosowaniem przez PINB, a w dalszej kolejności DWINB regulacji art. 152 § 1 w zw. z art. 151 §1 pkt 2 kpa i wstrzymanie wykonalności decyzji nakazowej na czas wznowieniowego i toczącego się postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca umotywowała poszczególne zarzuty podkreślając w szczególności, że w jej ocenie trafne jest wyrażane już w orzecznictwie stanowisko wskazujące, że poprawne zastosowanie omawianych przepisów oznacza w szczególności wymóg poprzedzenia decyzji o usunięciu nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym uzgodnieniem z organem ochrony zabytków bądź uzyskaniem pozwolenia konserwatorskiego. Brak należytego wyjaśnienia przez organ formy i zakresu ochrony obiektu zabytkowego oraz zaniechanie współdziałania z organem ochrony zabytków w odpowiedniej formie procesowej, wywołuje konieczność uchylenia wymienionych decyzji (z uzasadnienia prawnego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 VIII 2017r. w sprawie o sygn. II SA/Wr 730/16 oraz wyroki w sprawach: II SA/Kr 648/13, II OSK 153/09, II OSK 524/11, II OSK 1257/11, II OSK 1157/14, II OSK 1249/15, II OSK 1541/15). PINB miał zatem obowiązek przed wydaniem decyzji nakazowej zobligować skarżącą do uzyskania i przedłożenia pozwolenia konserwatorskiego na podstawie art. 100 § 1 kpa w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 UOZ. Zaniechania PINB w tym zakresie skutkowały wadą procesową z art. 145 § 1 pkt 6 kpa stanowiącą podstawę wznowienia. Od treści zezwolenia konserwatorskiego zależy bowiem charakter i zakres robót budowlanych nakazanych na podstawie art. 66 ust. 1 PB.

Nadto skarżąca podkreśliła, że DWINB stwierdził, iż w aktach sprawy zakończonej decyzją nakazową nie występuje zgłoszenie pełnomocnika w sytuacji, w której organ ten nie posiadał jakiegokolwiek dostępu do akt przedmiotowej sprawy. DWINB nie dysponował bowiem aktami postępowania zakończonego decyzją nakazową, które to akta znajdowały się do dnia 10 I 2022 r. w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, rozpatrującym skargę kasacyjną strony skarżącej dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji nakazowej. Skarżąca zaznaczyła, że z tego właśnie względu sama nie mogła uzyskać dostępu do wskazanych akt. Okoliczności te potwierdza, załączone do skargi, pismo PINB z 10 I 2022 r. informujące o okresowym "wypożyczeniu" wskazanych akt na okres do 26 I 2022 r. i możliwości uzyskania przez skarżącą wglądu w przedmiotowe akta. W ocenie skarżącej DWINB, a także uprzednio PINB, całkowicie zlekceważyli okoliczność, iż PINB, mimo posiadania wiedzy o pełnomocniku ustanowionym przez skarżącą, zaniechał doręczania na jego adres szeregu pism w sprawie, w tym również decyzji nakazowej kończącej postępowanie. Tymczasem korespondencja adresowana bezpośrednio do skarżącej była niejednokrotnie dwukrotnie awizowana. Brak skutecznego informowania skarżącej o czynnościach w sprawie, a w końcu również o jej rozstrzygnięciu spowodował, iż skarżąca nie mogła brać w niej czynnego udziału, dokonywać skutecznie czynności procesowych, w tym w szczególności nie mogła wnieść odwołania od decyzji nakazowej, bowiem nie wiedziała, że takie rozstrzygnięcie zostało wydane. Pozbawienie skarżącej możliwości działania w toku postępowania, wiązało się z niemożliwością podjęcia skutecznej próby ochrony przysługujących jej praw. Skarżąca w szczególności nie miała możliwości przedłożenia PINB dokumentacji, która w sposób znaczący wpłynęłaby na ostateczne rozstrzygnięcie, w tym dokumentów wskazujących na rozpoczęcie realizacji przez skarżącą całokształtu robót objętych pozwoleniem budowlanym nr 2020/2019, będących tożsamymi z tymi określonymi w decyzji nakazowej, przedstawieniem harmonogramu prac sporządzonego z uwzględnieniem warunków atmosferycznych oraz zawiadomienia PINB o szacowanym czasie realizacji robót objętych pozwoleniem.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 152 § 1 kpa, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Przesłanka zastosowania powyższego przepisu sformułowana została w sposób ocenny, co z kolei rodzi trudności w praktyce. Organ z urzędu lub na wniosek wstrzyma wykonanie decyzji, jeżeli uzna, że występuje "prawdopodobieństwo" uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

"Prawdopodobieństwo" w języku potocznym rozumiane jest jako możliwość, szansa wydarzenia się czegoś (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom 3, prac. zb. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2003, s. 537). W żadnym więc wypadku nie należy tego pojęcia utożsamiać z "nieuchronnością", "koniecznością" czy "pewnością". Wystarczy więc, że okoliczności sprawy wskazują na możliwość uchylenia decyzji, by organ mógł zastosować środek ochrony tymczasowej określony w art. 152 § 1 kpa. Z drugiej strony "prawdopodobieństwo" uchylenia na skutek wznowienia decyzji nie wystąpi, jeśli organ ustali jakąkolwiek z ujemnych przesłanek wznowienia postępowania lub uchylenia decyzji na skutek wznowienia. Do tych pierwszych należy zaliczyć: nieostateczność decyzji, złożenie wniosku o wznowienie przez nieuprawnioną osobę lub po terminie a także oczywisty brak podstaw wznowienia. Przesłanką negatywną uchylenia decyzji będzie zaś określony w art. 146 § 1 kpa termin limitujący możliwość uchylenia decyzji.

Brak wyżej wymienionych przesłanek negatywnych, jakkolwiek wystarczający do wznowienia postępowania, nie jest wystarczający do zastosowania środka ochrony tymczasowej z art. 152 § 1 kpa. W orzecznictwie bowiem trafnie zasygnalizowano, że wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od zasady wykonalności decyzji ostatecznych, tak więc stosowany powinien być tylko w szczególnych okolicznościach, jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 23 I 2009 r., II SA/Kr 961/08; wyrok NSA z 10 II 2011 r., II OSK 295/10 – publ. CBOSA).

W ocenie tutejszego Sądu określone w art. 152 § 1 kpa "prawdopodobieństwo" uchylenia decyzji na skutek wznowienia wystąpi jedynie wówczas, gdy zostanie co najmniej uprawdopodobnione istnienie przesłanki wznowienia postępowania. Dopiero bowiem w takim przypadku można uznać za prawdopodobne uchylenie decyzji na skutek wznowienia. Jeśli bowiem z okoliczności sprawy wynika, że podstawa wznowienia nie istnieje, nie sposób przyjąć, że prawdopodobne jest uchylenie decyzji.

Jest przy tym jasne, że w ramach stosowania art. 152 § 1 kpa organ rozstrzyga jedynie o zastosowaniu środka ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji, a nie o istocie sprawy. To bowiem nastąpić może wyłącznie w ramach decyzji z art. 151 kpa, kończącej wznowione postępowanie. Uprawdopodobnienie jednak na etapie stosowania art. 152 § 1 kpa, że wystąpiła podstawa wznowienia, nie może być utożsamiane z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Nie są to bowiem ustalenia ostateczne, a nadto do rozstrzygnięcia pozostaje wpływ podstawy wznowienia na wynik sprawy.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy skarżąca na uzasadnienie wniosku powołała dwie okoliczności stanowiące podstawy wznowienia. Po pierwsze, ostateczna decyzja nakazowa wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. pozwolenia konserwatorskiego koniecznego ze względu na zabytkowy charakter budynku (podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 6 kpa). Po drugie, w ocenie skarżącej, PINB na etapie postępowania administracyjnego pominął pełnomocnika skarżącej, co w rezultacie uniemożliwiło przedłożenie dokumentacji wskazującej na rozpoczęcie robót budowlanych objętych projektem budowalnym zatwierdzonym decyzją nr 2020/19 Prezydenta Wrocławia z dnia 10 V 2019 r. (podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Co do podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. pominięcia w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika skarżącej, to stanowisko organów obu instancji sprowadza się do zakwestionowania tej okoliczności. Zarówno PINB jak i DWINB oświadczyli, że w postępowaniu z art. 66 ust. 1 PB, zakończonym decyzją nakazową, skarżąca nie zgłaszała żadnego pełnomocnictwa. W rezultacie więc organy zakwestionowały istnienie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa stwierdzając, że w takich warunkach nie sposób przyjąć istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji.

Sąd zwraca uwagę, że stanowisko powyższe można oczywiście uznać za prawidłowe, po warunkiem jednak, że znalazłoby ono potwierdzenie w aktach administracyjnych. Stan akt nadesłanych do Sądu uniemożliwia jednak weryfikację tego stanowiska. Nie obrazują one bowiem czynności postępowania zakończonego decyzją nakazową, tak więc twierdzenia organów obu instancji o braku zgłoszenia pełnomocnictwa są nieweryfikowalne. Należy podkreślić, że w świetle wymagań wynikających z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązek ten służy realizacji – wynikającej z art. 7 kpa - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotyczy to w takim samym zakresie elementów przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy administracyjnej. Wszelkie zaś dowody istotnych okoliczności sprawy muszą zostać utrwalone w aktach. Tylko pod takim warunkiem możliwa jest weryfikacja zupełności i prawidłowości ustaleń organu.

Skoro skarżąca jednoznacznie kwestionuje prawidłowość ustaleń organów w zakresie dotyczącym faktu zgłoszenia pełnomocnictwa, zaś akta administracyjne nie dają możliwości weryfikacji prawidłowości tych ustaleń, to zaskarżone postanowienie DWINB należało uznać co najmniej za przedwczesne i wydane z naruszeniem art. 77 § 1 kpa. W konsekwencji postanowienie DWINB należało uchylić na zasadzie art. 145 1 pkt 1 lit.c ppsa, celem stosownego uzupełnienia materiału dowodowego.

Co do podstawy z art. 145 § 1 pkt 6 kpa, to bezsporny jest zabytkowy charakter obiektu jako wpisanego do rejestru zabytków oraz konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na przeprowadzenie w jego obrębie robót budowlanych. Jest również bezsporne, że ostateczna decyzja nakazowa nie została poprzedzona zezwoleniem konserwatorskim. Różnica stanowisk dotyczy natomiast tego, na jakim etapie takie zezwolenie konserwatorskie należało uzyskać. W ocenie skarżącej wydanie zezwolenia konserwatorskiego było konieczne do zakończenia przez PINB sprawy w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku i powinno poprzedzać wydanie przez PINB nakazu. Zdaniem zaś PINB i DWINB, nie było to niezbędne do wydania decyzji nakazowej, a skarżąca powinna takie pozwolenie uzyskać we własnym zakresie przed rozpoczęciem robót budowlanych.

Z powyższego wynika, że organy nadzoru budowlanego również w tym przypadku stwierdziły, że powołana przez skarżącą okoliczność nie stanowi przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Skoro bowiem, w ocenie PINB jak i DWINB, decyzja nakazowa nie musiała być poprzedzona pozwoleniem konserwatorskim, to nie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 6 kpa.

Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Sąd podziela wyrażany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że decyzja wydana w postępowaniu z art. 66 ust. 1 PB, charakteryzuje się koniecznością podejmowania niezwłocznych działań przez organy nadzoru budowlanego. Oczekiwanie na wyrażenie zgody przez inne organy administracji publicznej wydłużyłoby działania organów nadzoru budowlanego. Ponadto żaden przepis PB nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy nadzoru budowlanego decyzji nakazującej na podstawie art. 66 ust. 1 PB usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego, który podlega jako zabytek ochronie konserwatorskiej. Uprawnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków wynikające z art. 49 ust. 1 i 2 UOZ są niezależne od uprawnień organów nadzoru budowlanego i nie wyłączają możliwości podjęcia przez nie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 PB. Jak wynika z art. 2 ust. 2 pkt 3 PB, przepisy PB nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (zob. np.: wyroki WSA w Warszawie z 8 II 2019 r., VII SA/Wa 1468 i z 13 XI 2019 r., VII SA/Wa 1390/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 II 2017 r., II SA/Bd 1154/16 – publ. CBOSA).

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że skarżąca w ramach wniosku o wznowienie ani też w skardze do tutejszego Sądu nie wykazała, w jakim zakresie zawarte w decyzji nakazowej obowiązki miałyby kolidować z wymaganiami wynikającymi z zabytkowego charakteru budynku. Jest to o tyle niezrozumiale, że w świetle zawartych w skardze twierdzeń, dysponuje ona pozwoleniem budowalnym udzielonym mocą decyzji nr ... Prezydenta Wrocławia z dnia 10 V 2019 r. Skoro tak, to dla przedmiotowego budynku powinno być uprzednio wydane również pozwolenie konserwatorskie. Jak bowiem wynika z art. 39 ust. 1 PB, uzyskanie pozwolenia na budowę przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Trzeba podkreślić, że nakazy określone w decyzji z art. 66 ust. 1 PB mają charakter naprawczy, a więc remontowy (restytucyjny). Służą przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego. Nie mogą zaś prowadzić do przebudowy, rozbudowy czy nadbudowy obiektu, a więc ingerencji mogącej naruszać walory zabytkowe budynku. W tym wyraża się dyspozycja art. 66 ust. 1 PB uprawniająca organ nadzoru do wydania decyzji nakazującej "usunięcie nieprawidłowości". Chodzi tu więc o prace o charakterze remontowym w rozumieniu art. 3 pkt 8 pb, mającym na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Nie można tu więc stawiać znaku równości pomiędzy postępowaniem z art. 66 ust. 1 PB, a sprawami w przedmiocie oceny samowolnych robót budowlanych dokonywanej w postępowaniu legalizacyjnym czy naprawczym, gdzie w orzecznictwie sygnalizuje się konieczność poprzedzenia decyzji organu nadzoru budowlanego uzyskaniem stanowiska organu ochrony zabytków (zob. np. wyroki NSA z dnia 27 I 2010 r., II OSK 153/09 i z dnia 2 II 2017 r., II OSK 1249/15 – publ. CBOSA). Postępowanie legalizacyjne czy naprawcze dotyczy najczęściej robót budowalnych realizowanych w formie budowy czy przebudowy, a ewentualne nakazy organu nadzoru w tym zakresie niejednokrotnie wykraczają poza roboty o charakterze remontowym. Tymczasem w decyzji nakazowej PINB nakazał w istocie przeprowadzenie remontu budynku, jednoznacznie nawiązując do konieczności realizacji nakazanych robót w ścisłej współpracy z właściwym organem konserwatorskim oraz zgodnie ze szczegółowymi zaleceniami zawartymi: w zatwierdzonym projekcie budowlanym ratowniczego remontu konstrukcji D., ekspertyzie stanu technicznego z VIII 2018 r. oraz projekcie wykonawczym.

Niezależnie jednak od niezasadności zarzutu skargi podnoszącego naruszenie art. 152 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 kpa oraz powołanych w skardze przepisów UOZ, zaskarżone postanowienie należało uchylić z przyczyn dotyczących podstaw wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).