Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 665/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 7, art. 77 par. 1, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 46, art. 57 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. oddala skargę, 2. przyznaje radcy prawnemu M. D. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 442,80 zł (czterysta czterdzieści dwa złote osiemdziesiąt groszy) obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 marca 2013 r., wydaną po wznowieniu postępowania dotyczącego decyzji Wójta Gminy [...] wydanych w okresie od 4 kwietnia 2011 r. do 31 maja 2011 r. dla właścicieli działek nr [...] oraz [...] w obrębie G., gmina U., nakazujących przywrócenie właściwych stosunków wodnych lub wykonanie na tych działkach urządzeń zapobiegających szkodom w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się decyzji, Wójt Gminy [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w punkcie pierwszym decyzji uchylił badane w postępowaniu wznowieniowym ostateczne decyzje nakazujące przywrócenie właściwych stosunków wodnych lub wykonanie na tych działkach urządzeń zapobiegających szkodom w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się decyzji oraz w punkcie drugim odmówił wydania na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) decyzji nakazujących przywrócenie właściwych stosunków wodnych lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, polegającym na zalewaniu terenów sąsiednich wobec stron postępowania tj. właścicieli działek nr [...] oraz [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia 16 lipca 2012 r. na podstawie art. 62 k.p.a. i art. 145 § 1 ust. 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazujących przywrócenie właściwych stosunków wodnych lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, polegającym na zalewaniu terenów sąsiednich wobec właścicieli w/w działek, ze względu na istnienie okoliczności faktycznych, które nie były znane organowi w dacie wydania przedmiotowych decyzji.

Organ wskazał, że z uwagi na to, iż prawa i obowiązki stron postępowania będących właścicielami w/w nieruchomości wynikały z tego samego stanu faktycznego, organ zastosował art. 62 k.p.a., rozpatrując sprawę łącznie wobec wszystkich właścicieli wskazanych działek.

Organ wskazał, iż podczas wizji terenu przeprowadzonej w dniu 7 października 2011 r. stwierdzono, że na części w/w działek znajdują się studnie chłonne, które mogą stanowić jedynie pośrednie rozwiązanie odprowadzania wód opadowych, bowiem nie jest to sposób zapewniający odbiór wszystkich wód. W ramach postępowania zlecono opinię geotechniczną, celem zbadania możliwości wykonania studni chłonnych na działkach będących przedmiotem postępowania. Sporządzona opinia wykazała, iż na przedmiotowym terenie występują warunki uniemożliwiające wykonanie studni chłonnych. W dniu 14 maja 2012 r. przeprowadzono, kolejną wizję lokalną terenu, w trakcie której dokonano robót odkrywkowych. Stwierdzono istnienie dwóch rur drenażowych wraz z ich udrożnieniem, co mogło świadczyć o istnieniu na przedmiotowym terenie instalacji melioracyjnej, stanowiącej dodatkową okoliczność faktyczną przemawiającą za wznowieniem postępowań. Organ wskazał, że Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Terenowego Oddziału w S., stwierdził, że nie ma możliwości określenia zakresu występowania infrastruktury melioracyjnej na rozpatrywanym obszarze, w tym celu należałoby przeprowadzić inwentaryzację za pomocą odkrywek na poszczególnych działkach. Zważywszy przy tym, że na sąsiednich, działkach, jak i na rozpatrywanych gruntach zakończono melioracje szczegółowe na początku lat siedemdziesiątych, w ocenie tego organu, na wadliwe działanie drenażu i degradację systemu wpływ może mieć nie tylko fizyczne zniszczenie ich ciągów, ale także brak konserwacji tych urządzeń przez wiele dziesięcioleci. Wskazano przy tym, że zgodnie z art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej upraw oraz na ochronie użytków rolnych przed podwoziami. W przypadku natomiast przeznaczenia zdrenowanych gruntów rolnych pod inne cele niż rolnicze, należy opracować nowy system odwodnienia.

Wójt Gminy [...] wskazał, iż w opinii hydrogeologicznej sporządzonej przez J. W. w dniu 24 stycznia 2013 r. znalazły się stwierdzenia, że w celu uporządkowania gospodarki wodnej - odprowadzania wód opadowych, w rejonie miejscowości G., należy wykonać system kanalizacji deszczowej zaprojektowany dla całego realizowanego jak i projektowanego osiedla mieszkaniowego oraz że z uwagi na niekorzystne warunki gruntowe brak jest możliwości zaprojektowania indywidualnego odprowadzenia wód opadowych poprzez studnie chłonne.

W oparciu o powyższe Wójt Gminy [...] stwierdził brak możliwości nakazania budowy studni chłonnych na w/w nieruchomościach oraz na brak zasadności odbudowy drenaży, bowiem melioracje przeznaczone są do ochrony gruntów rolnych, a dla terenu zurbanizowanego należy wykonać nowy system odwodnienia.

Organ uznał, iż nie był w stanie jednoznacznie ustalić, iż właściciele poszczególnych nieruchomości zmienili stan wody na gruncie i że zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, a zatem również na działkę nr [...], będącą własnością M. W., zaś fakt konieczności budowy nowego systemu odwodnienia organ tłumaczył brakiem weryfikacji istnienia w spornym terenie sieci drenarskiej i konieczności jej odbudowy. Organ wskazał, iż rozwiązaniem sytuacji może być tylko budowa kanalizacji deszczowej przez Gminę [...], czym nie można obciążyć stron postępowania. Organ nadmienił, iż w lutym 2013 r. Rada Gminy [...] pozytywnie zaopiniowała projekt inwestycyjny pn. "Budowa kanalizacji deszczowej wzdłuż ulicy M. w G.". W dniu 1 lutego 2013 r. organ, wszczął postępowanie mające dotyczyć budowy odpowiedniego systemu kanalizacji deszczowej na działkach nr [...] i [...] z odprowadzeniem do rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] w miejscowości G., co oceniono jako podstawę do poprawy stosunków wodnych na wymienionych na wstępie działkach. Zabiegi te mają umożliwić właścicielom działek na podłączenie się do systemu kanalizacji deszczowej.

Odwołanie o powyższej decyzji złożyła M. W., właścicielka działki nr [...]. W odwołaniu oraz w składanych w toku postępowania przed organem II instancji pismach zarzuciła ona m.in. brak ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na wskazanych w decyzji nieruchomościach oraz czy zmiany te powodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Przedmiotem postępowania winno być w jej ocenie ustalenie, czy doszło do zniszczenia (zerwania) melioracji przez właścicieli działek nr [...] oraz [...] oraz ustalenie, czy doprowadziło to do zalewania sąsiednich działek w tym gruntu należącego do skarżącej, a po wykazaniu tych okoliczności ustalenie odpowiedniej sankcji.

M. W. zarzuciła zaniechanie przeprowadzenia dowodu mającego dotyczyć inwentaryzacji sieci drenarskiej na poszczególnych działkach. Ustalenia dotyczące istnienia sieci drenarskiej i jej zniszczenia stanowią, w jej ocenie, jeden z warunków koniecznych do wydania decyzji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, której treścią nie musi być przywrócenie stanu poprzedniego, ale może nim być budowa innych urządzeń zapobiegających szkodom. W odwołaniu zarzucono, że przeprowadzone postępowanie dowodowe, a zwłaszcza opinie biegłych, nie miały żadnego znaczenia dla sprawy. M. W. wskazała, że fakt uszkodzenia instalacji drenarskiej był widoczny gołym okiem w trakcie dokonywania odkrywek przez urzędników Gminy [...] na działce rolnej nr [...] przy granicy z działką nr [...], mającej stanowić pas drogowy. Podobne ustalenie miało dotyczyć działki nr [...], na której wydobyto rurki drenarskie przy budowie fundamentów domu. Odwołująca się stwierdziła, że przedmiotowe tereny były poprzednio wykorzystywane rolniczo, co nie byłoby możliwe w przypadku braku sprawnej melioracji i wniosła o przesłuchanie byłych właścicieli gruntów użytkujących je rolniczo. W odwołaniu wskazano, że treścią decyzji powinno być podłączenie połaci dachowych poszczególnych budynków do kanalizacji deszczowej w zakreślonym stronom terminie od jej ukończenia oraz wykonanie drenaży opaskowych na każdej z posesji w celu podłączenia ich do kanalizacji wykonanej w przyszłości przez gminę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 28 maja 2013 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy przywołując treść art. 29 Prawa wodnego wskazał na ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie.

Biorąc pod uwagę argumentację odwołania oraz wynik postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w sprawie należało rozstrzygnąć kwestię, czy okoliczności dotyczące zmiany przeznaczenia terenu działek (zainwestowanie pod budowę domów jednorodzinnych wraz z infrastrukturą drogową) zmieniły stan wód na gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Organ odwoławczy wskazał, że fakt zmiany przeznaczenia terenów rolnych pod zabudowę może skutkować wystąpieniem negatywnych zjawisk z tym związanych i uznał, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez właścicieli działek nr [...] oraz [...] nie został zebrany w sposób wyczerpujący, przez co zostały naruszone przez organ I instancji przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a.

Organ wskazał, że w sprawie nie zbadano podstawowej kwestii dotyczącej szkodliwości zmian wprowadzonych na obszarze działek powstałych z podziału działki nr [...] w związku z jej zabudową.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie ma rozstrzygającego znaczenia zlecona przez organ I instancji opinia geologa J. W., odnosząca się w sposób ogólny do warunków gruntowych na terenie w/w działek, która wskazuje na niekorzystne warunki glebowe oraz filtracyjne gruntu, zaś nie dotyczy stanu zagospodarowania na spornym terenie i zmian na poszczególnych działkach. Podobnie rozstrzygającego znaczenia nie ma opinia sporządzona, przez geologa M. M., która dotyczyła rozpoznania warunków gruntowo - wodnych w podłożu działek nr [...] i nr [...] oraz [...] położonych w G. w celu zbadania możliwości wykonania studni chłonnych, gdyż nie dotyczy zmian stosunków wodnych wynikających ze wskazanych wyżej działań na gruncie właścicieli wymienionych poprzednio działek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż rozpatrując sprawę ponownie organ zobowiązany jest do przeanalizowania stanu zagospodarowania działek nr [...] oraz [...], gdy chodzi o zmianę stosunków wodnych mogącą wynikać z podwyższenia terenu (w tym działań niwelacyjnych) oraz wykonania urządzeń kierujących wody na działki sąsiednie. Organ stwierdził, że w aktach brak dowodów podważających twierdzenia strony odwołującej się, a jednoznacznej odpowiedzi w tym zakresie nie daje, znajdujący się w aktach sprawy przegląd działek powstałych z podziału działki nr [...] z dnia 7 października 2011 r. Ustalenia wynikające z tego dowodu winny zostać poddane analizie w odniesieniu do obecnego stanu zagospodarowania poszczególnych nieruchomości i możliwego wpływ ich zagospodarowania na zmianę stosunków wodnych na wskazanym wyżej obszarze. W tym celu wymagane jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wpływu zmian wykonanych przez właścicieli poszczególnych działek na stosunki wodne i jego szkodliwości. Ustalenia te wymagają korelacji z twierdzeniem organu dotyczącym zmian, jakie ma przynieść budowa kanalizacji deszczowej i w związku z tym działań jakie powinni podjąć właściciele przedmiotowych działek.

Organ stwierdził, że wydanie decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 29 Prawa wodnego zobowiązuje organy do zbadania, czy spływ wody na działkę nr [...] pozostaje w związku przyczyno-skutkowym z działaniem właścicieli innych działek, czy wynika tylko z niekorzystnego ukształtowania terenu i naturalnych warunków glebowych. Wskazał, iż w szczególności konieczne jest poczynienie ustaleń, jaki wpływ na zmianę stosunków wodnych na powyższych działkach mają zmiany wprowadzone na poszczególnych działkach powstałych z podziału działki nr [...] związane z ich zagospodarowaniem (np. podwyższenie poziomu gruntu, nawiezienie lub usunięcie ziemi, wykonanie budynków, opasek, utwardzenie terenu, bądź dróg, bądź wykonanie urządzeń, które to łącznie działania powodują kierowanie wody na inne działki, a w tym zamianę spływu wód gruntowych i powierzchniowych). Organ stwierdził, że w tym celu należy zlecić przeprowadzenie obserwacji wpływu na stosunki wodne opadów atmosferycznych ze wskazaniem, kiedy i jakie opady wystąpiły, w jakim rozmiarze oraz jaki wpływ miały na stan wody na powyższych działkach. Konieczne będzie też ponowne określenie kierunku spływu wód gruntowych i powierzchniowych (jeśli występują) wraz ze szczegółowym opisem i uzasadnieniem podstaw tych ustaleń. Opinia winna zawierać opis i ustalenia wpływu zmian gruntowych na nieruchomości sąsiednie w tym działkę nr [...].

Nadto organ odwoławczy wskazał, że w sprawie prowadzonej w postępowaniu wznowieniowym niezbędnym jest jednoznaczne stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie skutki prawne wynikają z tego dla rozstrzygnięcia sprawy i podstaw jej wznowienia, a organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy winien wykazać, że w sprawie zaistniały okoliczności faktyczne nieznane w dacie poprzedniego orzekania.

Organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na powyższe zasadne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w celu przeprowadzenie w całości postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem do tej pory zgromadzonych dowodów.

M. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 maja 2013 r., wskazując, że decyzję tę zaskarża w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na niespełnienie wymogów formalnych przewidzianych w art. 57 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albo, w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 8 maja 2014 r. skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 7, 8, 75§ 1, 77 § 1, 78, 80 i 81 w związku z 127 § 3 k.p.a. Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy niezasadnie zignorował jej żądanie przeprowadzenia dowodów w postaci dokonania odkrywek oraz zeznań świadków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarga spełnia wymogi formalne określone w art. 46 oraz 57 § 1 p.p.s.a. Skarga ta spełnia również wymóg wskazany w art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że przez określenie "naruszenia prawa" lub "naruszenia interesu prawnego", o których jest mowa w tym przepisie, należy rozumieć podanie przez skarżącego przyczyny uzasadniającej - według jego oceny - wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten nie wymaga przy tym przedstawienia w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu - przepisów - prawa, który został naruszony. Wymóg skargi będzie w tym względzie spełniony, jeżeli skarżący wskaże - nawet w sposób bardzo ogólny - na czym polega jego zdaniem naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie lub czynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 528/05, LEX nr 194352). Wymóg taki został w niniejszej sprawie spełniony, gdyż z treści skargi, nawet w jej pierwotnej formie wynika, że skarżąca naruszenia jej interesu prawnego upatruje w niezasadnej odmowie nałożenia obowiązków przewidzianych w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.). Nadto skarżąca w późniejszych pismach procesowych sprecyzowała zarzuty wobec zaskarżonej decyzji, wyliczając przepisy, które w jej opinii zostały przez organ naruszone. Wskazać także należy, iż obowiązkiem Sądu, zgodnie z art. 134 p.p.s.a. jest kompleksowa ocena prawidłowości wydanego aktu administracyjnego niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Skarga M. W. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Decyzja ta wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie ze z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przytoczony przepis wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W orzecznictwie oraz doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się przy tym, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją "drugoinstancyjną", niedopuszczalne, jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest podejmowanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 598/12 i z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 462/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1597/12, wszystkie wyroki cytowane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania tego decyzji kasacyjnej wyłącznie wtedy, gdy zebrany w pierwszej instancji materiał dowodowy nie pozwala na wyjaśnienie sprawy i nie jest możliwe jego uzupełnienie w zakresie wskazanym w art. 136 k.p.a. Rolą Sądu w sprawie, której zakres wyznacza decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zbadać, czy organ odwoławczy kompetencji tej nie przekroczył.

Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy organ odwoławczy mógł (powinien) merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, czy też zaszła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W tym kontekście, a także z uwagi na znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy i ustalone przez organ odwoławczy okoliczności sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wykazało w jej uzasadnieniu przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym. Organ odwoławczy słusznie wskazał na konieczność ustalenia, czy w sprawie zachodziły przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania wznowieniowego. Okoliczność ta nie została bowiem przez organ I instancji dostatecznie wyjaśniona. Istnienie przesłanki z art. 145 pkt 5 § 1 k.p.a., jaką jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję, winno być przez organ wykazane. Organ I instancji powołując się na tę przesłankę wznowieniową nie wskazał konkretnych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, o których jest mowa w tym przepisie, co winien uczynić w toku ponownego rozpoznania sprawy. Brak takich okoliczności winien uzasadniać wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Błędne wszczęcie postępowania wznowieniowego uzasadnia bowiem umorzenie postępowania wznowieniowego. (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. II OSK 176/10 Lex nr 992498)

Materialnoprawną podstawą orzekania przez organ odwoławczy stanowił art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1. zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródła na szkodę dla gruntów sąsiednich,

2. odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Natomiast z art. 29 ust. 3 tej ustawy wynika, że jeśli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodzie.

Dla zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego niezbędnym było ustalenie, czy właściciele nieruchomości, których dotyczyło wznowione postępowanie swym działaniem spowodowali zmianę stanu wody na gruncie oraz czy zmiana ta szkodliwie oddziałuje na grunty sąsiednie.

Ustawa Prawo wodne nie zawiera definicji "zmiany stanu wody na gruncie". Jednakże analiza przepisu art. 29 tej ustawy prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 556/12, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Będzie to również działanie polegające na zniszczeniu istniejącej melioracji wodnej, w tym urządzeń służących odprowadzaniu wody opadowej, bądź innego systemu drenażu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie stwierdziło, że sprawa niniejsza na tle art. 29 ust. 3 Prawa wodnego pozostała niewyjaśniona. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie było bowiem ustalenie:

- czy na terenie nieruchomości doszło do zmiany stosunków wodnych, bądź poprzez zniszczenie systemu melioracyjnego bądź poprzez realizację obiektów budowlanych

- oraz czy zmiana ta miała wpływ na nieruchomość skarżącej.

Przesłanki te nie zostały przez organ pierwszej instancji prawidłowo zbadane. Trafnie organ odwoławczy stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnia, jaki jest wpływ zabudowania działek rolnych na stosunki wodne na działce skarżącej. Podzielić trzeba zatem pogląd, że do wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 28 marca 2013 r. doszło z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania. Jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wyłączał możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

W odniesieniu do wskazywanych przez skarżącą argumentów naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdził, iż są one chybione. Organ odwoławczy nie miał w niniejszej sprawie obowiązku przeprowadzania postępowania dowodowego. Postępowanie to przeprowadzi bowiem organ I instancji wtoku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Wskazać także należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Przyjmuje się, że owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia i nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji (tak: Komentarz do art.138 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 138, LEX 2014).

Tym samym bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje jakie konkretnie dowody wymienił jako konieczne do przeprowadzenia organ odwoławczy. To organ pierwszej instancji prowadzić będzie postępowanie w sprawie i organ ten zobowiązany będzie przeprowadzić wszelkie dowody niezbędne do rozpatrzenia sprawy.

Podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania nie było zniszczenie urządzeń mających charakter zaewidencjonowanych urządzeń melioracji wodnych i nakazanie ich odtworzenia. Organ winien w sprawie ustalić, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruntach, przy czym zmiana ta mogła nastąpić w jakikolwiek sposób, także poprzez zniszczenie urządzeń drenujących - rowów lub rur odprowadzających wodę, niezależnie od tego czy stanowiły one element sieci melioracyjnej na tym terenie, jako całości. W tym celu niezbędnym może być dopuszczenie dowodu z zeznań świadków – poprzednich właścicieli przedmiotowych nieruchomości oraz oględzin nieruchomości połączonych z dokonaniem odkrywek.

Wskazać także należy, że w niniejszej sprawie celowym jest, o ile jest to możliwe, by ewentualny wybór urządzeń zapobiegających szkodom uwzględniał ich dalszą użyteczność po wybudowaniu w przyszłości przez Gminę sieci kanalizacji deszczowej.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że sprawa stosunków wodnych na tym terenie rozpatrywana była przez Sąd także w związku z kontrolą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 maja 2013 r., którą organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego uchylił decyzję organu I instancji umarzająca postępowanie i odmówił nakazania właścicielom działek nr [...] wykonania na tych działkach urządzeń zapobiegających szkodom polegającym na zmianie stanu wody na gruncie mającej mieć wpływ na grunty sąsiednie. Decyzja ta została przez Sąd uchylona, a w uzasadnieniu wyroku wskazano na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy podobnie, jak to uczynił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.

Ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu złożył wniosek o przyznanie kosztów wraz z oświadczeniem, że nie zostały one pokryte. W związku z powyższym, Sąd na podstawie z art. 250 p.p.s.a. orzekł o należnym pełnomocnikowi wynagrodzeniu, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w związku z § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. Uz 2013 r. poz. 490) wraz z należnym podatkiem od towarów i usług.