Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1258/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 pkt 5 i 6 art. 141 art. 147 par 1 art. 151 art. 183
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marek Wroczyński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. "F." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1259/12 w sprawie ze skargi P. P. "F." na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1259/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. P. "F" na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego środkowo – wschodniej części wsi K..

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 27 listopada 2012 r. P. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "F" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie zasad i istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – (dalej jako m.p.z.p.) polegające na naruszeniu:

1) art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w skrócie: "u.p.z.p.") – polegającym na niezgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] października 2010 r. (dalej: "studium"),

2) art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – polegającym na naruszeniu postanowieniami planu wymogów ładu przestrzennego;

3) art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. – poprzez nieokreślenie w planie szczegółowych zasad scalania i podziałów nieruchomości;

4) art. 17 pkt 13 u.p.z.p. – poprzez odstąpienie od ponowienia uzgodnień i nieuzyskanie opinii, pomimo dokonania istotnych zmian w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu;

5) art. 17 pkt 13 u.p.z.p. – poprzez odstąpienie od ponowienia uzgodnień w związku z uwzględnieniem uwag do prognozy oddziaływania na środowisko;

6) art. 17 pkt 3 u.p.z.p. – poprzez niedokonanie czynności rozpatrzenia wniosków do planu;

7) art. 39 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.; dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", w skrócie: "u.u.i.ś") – poprzez niewskazanie terminu do składania uwag do postępowania w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko przy ponownych wyłożeniach (drugim i trzecim) projektu planu do publicznego wglądu;

8) art. 17 pkt 1 u.p.z.p. – polegającym na braku powiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia planu w związku z podjętą uchwałą zmieniającą obszar objęty procedowaniem planistycznym.

W obszernym uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki położonej we wsi K., gmina K. nr ewid. [...], a zaskarżony plan obejmuje swym zakresem przestrzennym jego nieruchomość. Wskazana działka oznaczona została w planie symbolem 20MN jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla tego terenu ustalono w uchwale lokalizację jednorodzinnych budynków mieszkalnych wolnostojących, co wyklucza na nim lokalizację zabudowy bliźniaczej. Uchwała wskazuje przy tym, że powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej na tym terenie nie może być mniejsza niż 1000 m². Zdaniem skarżącego przewidziany w niej sposób zagospodarowania działki narusza jego interes prawny, uszczuplając w istotny sposób uprawnienia właścicielskie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. ustosunkował się kolejno do podniesionych zarzutów:

1) odpowiadając na zarzuty naruszenia interesu prawnego skarżącego oraz niezgodności planu ze studium, Wójt wyjaśnił, że działka nr [...] została geodezyjnie podzielona ostateczną decyzją z dnia 1 czerwca 2012 r. na działki o numerach ewid. od [...] do [...]. Zaskarżoną uchwałą objęta jest w całości jedna działka (nr [...]), a pozostałe działki objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi K. (II etap), zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2002 r. (dalej: "plan miejscowy z 2002 r.").

Organ podkreślił, że studium określa tylko funkcję terenu i najważniejsze wytyczne dla sporządzania planów (dla funkcji zabudowy mieszkaniowej intensywnej nie określono minimalnej ani maksymalnej powierzchni działek), natomiast szczegółowe parametry zabudowy ustala się dopiero w m.p.z.p. zachowując zgodność ze studium. Plan nie musi być wierna kopią studium. Przedmiotowe studium dzieli funkcje związane z rozwojem zabudowy mieszkaniowej na trzy kategorie: tereny osiedleńcze mieszane, tereny mieszkaniowe o zabudowie intensywnej i tereny mieszkaniowe o zabudowie ekstensywnej. Nie jest natomiast rolą studium ustalanie konkretnych typów zabudowy wraz z parametrami dla konkretnych terenów. W studium ustalono, że w ramach terenów mieszkaniowych o zabudowie intensywnej "można" a nie jak dowodzi skarżący "należy" sytuować budynki mieszkalne w równych formach zabudowy,

2) odpowiadając na zarzut naruszenia ładu przestrzennego Wójt wyjaśnił, że teren 20MN nie stanowi pojedynczej enklawy, a rozpatrywany powinien być łącznie z terenami 16MN, 17MN, 18MN, 19MN. Obszar ten znajduje się na obrzeżach wsi, w sąsiedztwie pól uprawnych i lasów. Tereny znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie (południowo-wschodnia strona) planu objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi W., i przeznaczone pod tereny rolnicze i lasy. Na terenach bezpośrednio sąsiadujących z planem po stronie południowej obowiązują wprawdzie ustalenia planu miejscowego z 2002 r., jednak jest to m.p.z.p. sprzed 10 lat, o ustaleniach nie odpowiadających wymogom obecnej sytuacji panującej na rynku budowlanym, czego odzwierciedleniem jest powstająca na jego obszarze bardzo zwarta zabudowa. Organ podkreślił, że w czasie uchwalania planu miejscowego z 2002 r. – zgodnie z którym na terenie sąsiadującym z zaskarżonym planem dopuszczono wydzielanie działek o minimalnej powierzchni 600 m2 – Rada Gminy miała intencję, aby na działkach o powierzchni co najmniej 600 m2 powstawało po jednym budynku mieszkalnym. Nie zostało to jednak wprost zapisane w uchwale, ponieważ w czasach powstawania tamtego planu nie obserwowano na terenie gminy takiego naporu inwestorów dążących do zabudowania możliwie największych powierzchni działek. Aktualnie inwestorzy, w tym również skarżący, lokalizują na jednej działce po kilka budynków mieszkalnych (np. dwa segmenty bliźniaka), w przeważającej większości dwulokalowych, co prowadzi do tego, że na jednej działce, zamiast jednej rodziny, zamieszkują np. cztery rodziny posiadające w sumie ok. ośmiu samochodów. Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolami od 22MN do 27MN wyznaczono inne parametry zabudowy (np. inne minimalne powierzchnie działek), ponieważ znajdują się one w bezpośrednim sąsiedztwie wyznaczonych w planie terenów 1U/MW i 2U/MW otaczających plac KDP. W związku z tym, że w oparciu o plan miejscowy z 2002 r. na terenach w rejonie ul. M. i P. rozwija się praktycznie tylko zabudowa mieszkaniowa, postanowiono zapewnić mieszkańcom tych terenów i nowo wyznaczonych terenów możliwość korzystania z usług i zaprojektowano plac publiczny otoczony terenami o przeważającej funkcji usługowej. Zgodnie ze sztuką urbanistyczną podstawowym założeniem, jakie należy przyjąć dla terenów, które mają być często odwiedzane przez mieszkańców innych rejonów wsi, jest ich łatwa dostępność komunikacyjna. Dlatego też tereny oznaczone symbolami od 22MN do 27MN poprzecinane są gęstą siecią dróg publicznych. Taki układ drogowy oraz zasady planowania rozwoju miejscowości wymuszają wprowadzenie dla tych terenów znacznie bardziej zwartej zabudowy. Uporządkowanie zabudowy na tym obszarze zapewni zastosowanie obowiązujących linii zabudowy. Ponadto tereny te położone są w bliskim sąsiedztwie planowanej drogi lokalnej KDL, która zapewni dogodne połączenie tego terenu z pozostałymi częściami wsi K.. W przeciwieństwie do terenów 16MN, 17MN, 18MN, 19MN i 20MN, których jedyne połączenie komunikacyjne, z uwagi na istniejący plan miejscowy z 2002 r. obejmujący teren wzdłuż ul. M., zaprojektowano poprzez ul. P. oraz przebiegającą przez intensywnie zabudowane tereny mieszkaniowe ul. W.. Wyznaczona w zaskarżonym Planie droga 21KDD aktualnie nie ma kontynuacji w planie miejscowym z 2002 r. i nie ma gwarancji, że uda się ten plan zmienić. Zatem dopuszczenie na terenach od 16MN do 20MN zbyt zwartej zabudowy doprowadziłoby w przyszłości do paraliżu komunikacyjnego tych terenów.

3) odpowiadając na zarzut nieokreślenia w planie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości Wójt przywołał pogląd doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którymi zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie jest bezwzględny w odniesieniu do wszystkich terenów objętych m.p.z.p., a jedynie dla obszarów, które w m.p.z.p. zostały przewidziane do scalenia i podziałów. M.p.z.p. zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. O ile natomiast stan faktyczny na obszarze objętym planem nie daje podstaw do zamieszczenia w nim ustaleń wymienionych w art. 15 ust 2 u.p.z.p., brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem.

4) ustosunkowując się do zarzutu nieponowienia uzgodnień pomimo dokonania istotnych zmian w projekcie Wójt wyjaśnił, że zmiany te nie były na tyle istotne, żeby wymagały ponownych uzgodnień. Wprowadzone zmiany nie wpływały na zwiększenie natężenia ruchu drogowego na drodze powiatowej, a raczej na jego zmniejszenie, więc były korzystne dla uzgadniającego:

5) odpowiadając na zarzut nieponowienia uzgodnień w związku z uwzględnieniem uwag do prognozy oddziaływania na środowisko Wójt uznał, że prognoza sporządzona na etapie opracowywania zaskarżonego planu została pozytywnie zaopiniowana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ") i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PPIS"), zgodnie z art. 54 ust. 1 oraz art. 57 pkt 2 i art. 58 pkt 3 u.u.i.ś. W wyniku wprowadzonych do projektu planu zmian nastąpiło skorygowanie prognozy oddziaływania tego planu na środowisko. Na etapie opracowywania projektu podlegał on modyfikacjom, jednakże nie były to zmiany, które mogłyby niekorzystnie wpływać na środowisko i zdrowie ludzi.

6) odpowiadając na zarzut nierozpatrzenia wniosków do planu Wójt wyjaśnił, że wnioski zostały przezeń rozpatrzone w ustawowym terminie, co udokumentowano w wykazie wniosków, który jedynie omyłkowo został uzupełniony o pisma od PPIS i RDOŚ, które nie są wnioskami do planu, a uzgodnieniem zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko dla projektu planu.

7) odnośnie zarzutu naruszenia art. 39 ust.1 pkt 4 u.u.i.ś. Wójt podkreślił, że w ogłoszeniach i obwieszczeniach o wyłożeniach projektu planu do publicznego wglądu każdorazowo został podany termin składania uwag, jako wspólny na składanie uwag do projektu planu i do postępowania w sprawie SOOŚ, co uzasadnia fakt podania w podstawie prawnej ogłoszenia równocześnie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 1 u.u.i.ś. Organ zaznaczył, że nie wpłynęła żadna uwaga do postępowania w sprawie SOOŚ.

8) ustosunkowując się do zarzutu naruszenia 17 pkt 1 u.p.z.p. organ wskazał, że kwestię tę badał Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda"), który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 września 2012 r. uznał brak powtórzenia w tym przypadku czynności, o których mowa w art. 17 pkt 1 i 2 u.p.z.p., za nieistotne naruszenie trybu sporządzania planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na przedmiotową uchwałę stwierdził, że żaden z wymogów zawartych w art. 17 u.p.z.p. nie został naruszony w stopniu istotnym, jak również nie doszło do naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p. Odnosząc się bardziej szczegółowo do poszczególnych zarzutów skargi Sąd uznał za nietrafny zarzut niezgodności planu ze studium. Zdaniem Sądu w ramach wykładni językowej terminów "zabudowa intensywna" i "zabudowa ekstensywna", możliwe jest formułowanie jedynie pewnych "kierunkowych" intuicji językowych co do znaczenia tych terminów – iż mianowicie "zabudowa intensywna", to zabudowa bardziej gęsta, zwarta, zwykle wyższa i z mniejszym udziałem terenów zielonym (biologicznie czynnych) niż "zabudowa ekstensywna". Brak już natomiast podstaw do bardziej precyzyjnego parametryzowania takiej zabudowy. Zasadność takiego sposobu rozumienia wskazanych pojęć potwierdza analiza postanowień studium określających kierunki i wskaźniki zagospodarowania, odpowiednio, terenów mieszkaniowych o zabudowie intensywnej oraz o zabudowie ekstensywnej (rozdz. III.4. studium). I tak, w przypadku terenów mieszkaniowych o zabudowie intensywnej wskazuje się, że budynki mieszkalne nie mogą być wyższe niż 12 m, z tym wszakże zastrzeżeniem, iż ograniczenia wysokości poniżej 12 m winny wynikać z m.p.z.p. po szczegółowym przeanalizowaniu danego terenu. Z kolei dla terenów zabudowy ekstensywnej wskazano w studium, że budynki mieszkalne, w tym wielorodzinne, nie mogą być wyższe niż 10,5 m i wyższe niż 2 kondygnacje nadziemne. Na terenach mieszkaniowych o zabudowie intensywnej na cele zabudowy nie należy przeznaczać powierzchni większej niż 40% powierzchni działki budowlanej (w zabudowie wielorodzinnej i jednorodzinnej szeregowej) albo 30% powierzchni działki (w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej). Tymczasem dla zabudowy ekstensywnej parametr ten wynosi nie więcej niż 25% powierzchni działki budowlanej. Dodatkowo dla terenów mieszkaniowych o zabudowie ekstensywnej określono minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynną (70% powierzchni działki budowlanej) oraz minimalną powierzchnię działki (1200 m2).

W ocenie Sądu w zgodzie z tak określonymi wytycznymi studium z zakresu zagospodarowania terenów na obszarze zabudowy ekstensywnej oraz zabudowy intensywnej pozostają postanowienia planu dotyczące działki skarżącego nr [...], położonej na obszarze oznaczonym symbolem 20MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), określonym w studium jako "tereny mieszkaniowe o zabudowie intensywnej". Zdaniem Sądu dopuszczalna minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki nie może być jedynym kryterium oceny "intensywności" zabudowy. Istotne są bez wątpienia w szczególności jeszcze takie parametry, jak np.: dopuszczalna maksymalna powierzchnia działki przeznaczona na cele zabudowy, minimalna powierzchnia biologicznie czynna, wysokość i liczba kondygnacji budynku. Wszystkie te parametry w odniesieniu do postanowień planu dotyczących obszaru 20MN – nawet jeśli w niektórych przypadkach identyczne z granicznymi wartościami określonymi w studium dla zabudowy ekstensywnej (np. w zakresie łącznej powierzchni zabudowy: 25%, maksymalnej wysokości budynku mieszkalnego: 10,5 m itd.) – odpowiadają parametrom określonym w studium dla obszarów zabudowy intensywnej. Sąd nie podzielił również twierdzeń skargi o niedopuszczalności różnicowania postanowieniami m.p.z.p. parametrów zagospodarowania lub zabudowy dla poszczególnych terenów położnych w granicach obszaru jednolicie "zdefiniowanego" w studium – czy to w zakresie wskaźników minimalnej powierzchni zabudowy (tu: 600 m2 dla terenów 23MN, 25MN i 26MN, a 1000 m2 dla m.in. 20MN, określonych w studium jednolicie jako "tereny mieszkaniowe o zabudowie intensywnej"), czy też rodzaju wznoszonych budynków (jednorodzinne, wielorodzinne; wolnostojące, szeregowe, bliźniacze). Już z samej istoty studium – jako aktu o charakterze ogólnym, określającego założenia polityki przestrzennej gminy i wytyczającego generalne kierunki oraz zasady kształtowania przestrzeni i związanych z tym wskaźników – wynika, iż ustalone w studium poszczególne rodzaje i parametry (wskaźniki) zabudowy muszą być traktowane tylko jako zbiory wskaźników (wartości) dopuszczalnych (granicznych), które nie uniemożliwiają różnicowania w m.p.z.p. sposobu i warunków zagospodarowania oraz zabudowy dla poszczególnych terenów, o ile tylko dokonuje się tego w granicach zakreślonych w studium.

Za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia postanowieniami planu wymogów ładu przestrzennego po pierwsze z uwagi na błędne twierdzenie skargi jakoby granica planu przebiegała przez środek działki nr [...] i po drugie dlatego, że skoro objęcie jednej działki obszarami o różnym przeznaczeniu jest powszechnie przyjmowane za dopuszczalne, to tym samym również objęcie jednej działki dwoma różnymi planami zagospodarowania przestrzennego – pod warunkiem, że granice tych planów nie będą na siebie zachodziły – nie może prowadzić do nieważności jednego z tych planów miejscowych. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. gdyż plan musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Tym samym Sąd mając świadomość rozbieżności w tym względzie poglądów w orzecznictwie uznał, że możliwe jest pominięcie w planie miejscowym ustaleń dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Za prawidłowe Sąd uznał przyjęcie i uzasadnienie przez organ, iż zmiany wprowadzone do projektu planu w toku procedury planistycznej nie wymagały ponowienia uzgodnienia z zarządcą drogi powiatowej, z uwagi na ewidentny brak negatywnego wpływu tych zmian na dobra (wartości) istotne z perspektywy tego podmiotu uzgadniającego, w szczególności na wzrost natężenia ruchu drogowego na drogach podległych temu zarządcy. Podobnie Sąd podzielił stanowisko i argumentację organu, że zmiany wprowadzone do projektu planu, skutkujące odpowiednią korektą prognozy oddziaływania tego planu na środowisko, nie miały takiego charakteru, iżby wymagały ponowienia procedury opiniodawczej z udziałem RDOŚ i PPIS na podstawie art. 54 ust. 1 u.u.i.ś. Także w kwestii terminu rozpatrzenia wniosków do planu Sąd uznał, że jedynie dokumentujący tę czynność wykaz wniosków został sporządzony w terminie późniejszym.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku P. P. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że organ podczas uchwalania m.p.z.p. nie naruszył studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

2) art. 17 pkt 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że zmiany projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu nie wymagały ponowienia konsultacji, gdyż nie miały charakteru istotnego, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przeczy takiemu stanowisku,

3) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz naruszenia trybu sporządzania i przyjęcie na tej podstawie, że nie zachodzi nieważność zaskarżonej uchwały z dnia [...] czerwca 2012 r.

Z tych przyczyn wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zapis m.p.z.p. wprowadzający ograniczenia dla zabudowy intensywnej MN20 (w tym działka nr ewid. [...])

i ustalający, że powierzchnia zabudowy nie może być mniejsza niż 1000 m² godzi

w prawo skarżącego do realizacji inwestycji budowlanych zgodnie z charakterem działki przeznaczonej pod zabudowę intensywną. W ocenie skarżącego dla jego działki winny być zachowane jedynie ograniczenia wynikające z postanowień studium, co do wielkości przeznaczenia powierzchni działki po zabudowę. W przeciwnym razie dojdzie do znacznego i niczym nieusprawiedliwionego zachwiania konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. skarżący kasacyjnie podniósł, że Wójt Gminy K. mimo uwzględnienia niektórych uwag do projektu planu po pierwszym jak i po drugim wyłożeniu nie ponowił uzgodnień

i opinii, wprowadzając równolegle z własnej inicjatywy zmiany ich postanowień.

Za nieprawidłowy skarżący kasacyjnie uznał wywód Sądu I instancji, że organowi wprowadzającemu zmiany w m.p.z.p. przysługuje uprawnienie do dokonania oceny, czy zmiany te mają charakter istotny, a w konsekwencji ustalenia, czy w takim przypadku wymagają one ponownego zaopiniowania. Przyjęcie takich założeń pozostaje w sprzeczności z treścią art. 17 pkt 6 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2010r ., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie występują jednakże, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego,

z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż zawiera ona wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza zaskarżonego wyroku w połączeniu z zarzutami skargi kasacyjnej i oceną przedstawionych akt sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przedmiotem oceny Sądu I instancji była uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego środkowo – wschodniej części wsi K., a więc akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zatem Sąd, uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego terenowych organów administracji publicznej lub inne akty generalne organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie nie było jednak usprawiedliwionych przesłanek do zastosowania w/w normy, a więc i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazywanym zakresie jak tego domagano się w skardze do Sądu I instancji, tym samym prawidłowo przyjęto konstrukcję oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zatem nieusprawiedliwiony pozostaje podniesiony w kasacji zarzut niewłaściwego zastosowania art. 20 ust. 1

w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Według art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4 tej ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W orzecznictwie podkreśla się, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (porównaj wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć, a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności

i zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Jednakże stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Tym samym więc stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Stopień szczegółowości studium zależy od woli organu, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów.

W oparciu o wyżej przedstawione rozważania zauważyć należy, że stwierdzenie Sądu I instancji zawarte w motywach zaskarżonego wyroku, iż w rozpoznawanej sprawie taka zgodność występuje jest niewątpliwie trafne.

Jak można wnosić z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, skarżący ze względu na swoje prawo rzeczowe do jednej z działek położonych na terenie objętym przedmiotowym planem (działka nr ew. [...]), zainteresowany jest w uzyskaniu możliwości jej zabudowy w określony sposób tj. tzw. zabudowy intensywnej. Jest to widoczną przyczyną podnoszenia zarzutów dotyczących w jego ocenie przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Gminy K.. W ocenie skarżącego kasacyjnie wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia dla zabudowy intensywnej MN20 (w tym działki skarżącego nr ew. [...]) tj. ustalenia, że powierzchnia zabudowy nie może być mniejsza niż 1000 m², podczas gdy w studium dla zabudowy ekstensywnej minimalna powierzchnia działki wynosiła 1200 m², godzi w jego prawo do realizacji inwestycji budowlanych zgodnie z charakterem działki przeznaczonej pod zabudowę intensywną i narusza założenia studium co do wielkości przeznaczenia powierzchni działki pod zabudowę. Nie można jednakże jak zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, podzielić słuszności twierdzeń skarżącego, bowiem nie budzi wątpliwości, że wykładnia językowa użytych w Studium terminów "zabudowy intensywnej" i "zabudowy ekstensywnej" nie daje dostatecznych podstaw do rekonstruowania na ich podstawie konkretnych parametrów jakie winna spełniać w planie zabudowa na obszarach przewidzianych w Studium pod zabudowę intensywną. Z analizy postanowień Studium wynika, że na terenach mieszkaniowych o zabudowie intensywnej na cele zabudowy nie należy przeznaczać powierzchni większej niż 40% powierzchni działki budowlanej (w zabudowie wielorodzinnej i jednorodzinnej szeregowej) albo 30% powierzchni działki (w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej). Tymczasem jak słusznie podkreślił Sąd I instancji dla zabudowy ekstensywnej parametr ten wynosi nie więcej niż 25% powierzchni działki budowlanej. Dodatkowo dla terenów mieszkaniowych o zabudowie ekstensywnej określono minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynną (70% powierzchni działki budowlanej) oraz minimalną powierzchnię działki – 1200 m². Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w zgodzie z tak określonymi wytycznymi studium z zakresu zagospodarowania terenów na obszarze zabudowy ekstensywnej i zabudowy intensywnej pozostają postanowienia planu dotyczące działki skarżącego położonej na obszarze oznaczonym symbolem 20MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej określonym w studium jako "tereny mieszkaniowe o zabudowie intensywnej". Słusznie Sąd I instancji wywiódł, że jeśli z § 8 pkt 4 lit. a planu wynika, że dla terenów oznaczonych symbolem 20MN powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1000 m² , zaś z postanowień studium (rozdz. III.4 pkt 3 ppkt 6), że minimalna powierzchnia działki na terenach mieszkaniowych o zabudowie ekstensywnej wynosi 1200 m² , to wymagane zróżnicowanie parametrów zabudowy intensywnej i ekstensywnej zostało zachowane.

Organ w ramach danego mu przez ustawodawcę prawa tzw. ,, władztwa planistycznego ‘’ może kształtować ład przestrzenny gminy, w tym wpływać na sposób wykonywania prawa własności. Należy zauważyć, iż organ wprowadzając zróżnicowanie w zakresie ustalenia minimalnej powierzchni działki pod zabudowę na terenach określanych w ramach studium jako tereny zabudowy intensywnej( dla terenu 20MN – 1000m², dla terenów 23 -26 MN – 600 m²)wskazał kryterium i podstawy którymi się kierował dokonując tego rodzaju zróżnicowania. Powoływał się, że takie rozwiązania podyktowane są układem drogowym już istniejącym oraz istniejącą intensywnością zabudowy, zwłaszcza, że działka skarżącego znajduje się na obrzeżach terenu objętego planem miejscowym.

Z tego też względu nie można uznać zasadności zarzutu, iż doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.

Postanowienia zaskarżonej uchwały nie ingerują ani nie ograniczają prawa własności skarżącego, nie prowadzą bowiem do pozbawienia przysługującego mu mienia. Wynikające z postanowień planu miejscowego ograniczenia, w zakresie możliwości zabudowy terenu, wynikają wyłącznie z konieczności uwzględnienia interesu publicznego.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim skarżący kasacyjnie zarzuca ich niewłaściwe zastosowanie wobec niewystąpienia przez Wójta Gminy K. do właściwych organów zarządu dróg o dokonanie ponownego zaopiniowania zmian w m.p.z.p.

Na wstępie trzeba wskazać, że obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 u.p.z.p., nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 roku, syg. akt II SA/Kr 1073/10, LEX nr 953270).

Prawidłowo Sąd I instancji ocenił bowiem, że zmiany wprowadzone do projektu planu w toku procedury planistycznej nie wymagały ponowienie uzgodnienia z zarządcą drogi powiatowej z uwagi na ewidentny brak negatywnego wpływu tych zmian na dobra istotne z perspektywy podmiotu oceniającego, w szczególności na wzrost natężenia ruchu drogowego na drogach podległych temu zarządcy.

Zauważyć bowiem należy, że na terenach przeznaczonych pod usługi zmiana m.in. powierzchni nowo wydzielanych działek z 1000 m² na 2000 m² spowoduje, że na przedmiotowych terenach powstanie o ok. połowę mniej nowych działek, a tym samym mniej inwestycji, co z kolei wpłynie na zmniejszenie ruchu drogowego. Szczególnie akcentowana w skardze kasacyjnej zmiana zasad lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m² została przez organ przekonująco uzasadniona wykluczeniem w § 3 obowiązującej uchwały lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m², a pozostawienie zlikwidowanego zapisu spowodowałoby funkcjonowanie sprzecznych ze sobą rozwiązań. Zmniejszenie zatem powierzchni sprzedaży obiektów usługowych spowoduje zmniejszenie natężenia ruchu drogowego, co jest z korzyścią dla zarządcy drogi. Za przekonujące należy uznać także wprowadzenie bardziej rygorystycznych zapisów odnośnie wymaganej ilości miejsc parkingowych, ponieważ powstanie większych parkingów przy inwestycjach zmniejszy prawdopodobieństwo podejmowania prób parkowania przez ich użytkowników na przyległych drogach.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, iż brak ponowienia uzgodnienia z GDDiKA w sytuacji uwzględnienia uwagi zgłoszonej w trakcie drugiego wyłożenia projektu planu, a polegającej na zwiększeniu na terenie 1P maksymalnej powierzchni sprzedaży lokalizowanych obiektów handlowych z 400 m² do 800 m² wobec treści wydanego ex post postanowienia GDDiKA ponownie uzgadniającego plan, nie miał charakteru istotnego naruszenia. Teren 1P przylega bowiem również do projektowanej drogi gminnej 6KDD i jak wynika z wyjaśnień organu inwestor planował obsługę komunikacyjną przez tę właśnie drogę. Naruszenie trybu sporządzania planu, które wyraża się w naruszeniu przepisów określających tzw. procedurę planistyczną jest zdarzeniem, które następuje w określonym czasie w toku postępowania planistycznego. Natomiast ocena, czy naruszenie to jest istotne, może uwzględniać okoliczności nie tylko z tego zdarzenia, ale także okoliczności, które powstały wcześniej lub później( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 roku, syg. akt II OSK 52/12).

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Także przepis art. 28 ust. 1 u. p.z.p. obok naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego i naruszenia właściwości organów posługuje się pojęciem istotnego naruszenia trybu sporządzania studium lub planu miejscowego jako przesłankami powodującymi nieważność uchwały rady gminy (w całości lub części).

Przepis ten ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, LEX nr 470949; z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, LEX nr 510042; Z. Niewiadomski /red./ Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251,).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w powyższej kwestii jest jasne i przejrzyste, spełnia wymogi stawiane przez przepis art. 141 p.p.s.a. i należy uznać za prawidłowe.

Z powyższych względów Sądowi I instancji nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, dlatego też na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.