Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 265/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i  ust. 2,  art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu mieszkalnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", i art. 104 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał Gminie W. rozbiórkę obiektu mieszkalnego znajdującego się na terenie działki nr [...], oznaczonego na załączniku graficznym symbolem literowym "[...]", o wymiarach zewnętrznych 2,8 m x 4,1 m x 2,3 m, usytuowanego w centralnej części zgrupowania obiektów objętych postępowaniem – zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że dnia 14 października 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę w sprawie obiektów mieszkalnych istniejących na terenie działki nr [...]. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że na tym terenie znajduje się skupisko 25 nietrwałych, prowizorycznych, nie posiadających fundamentów obiektów budowlanych, w których przebywają (zamieszkują) ludzie. Zostały one wykonane w konstrukcji drewnianej, a ich ściany stanowią zużyte materiały drewnopochodne (pochodzące z odzysku), takie jak: płyty pilśniowe, kawałki desek, panele podłogowe, drzwi drewniane. Materiały tworzące ściany obiektów powiązano ze sobą w sposób nietrwały (prowizoryczny) i obłożono zużytymi dywanami, wykładzinami. Dachy wykonano z elementów drewnianych, pokrytych dywanami, wykładziną PCV, folią. Zostały one wykonane z materiałów łatwopalnych, niezgodnie ze sztuką budowlaną, zasadami wiedzy technicznej i przepisami prawa budowlanego (warunkami technicznymi) w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego oraz bezpieczeństwa użytkowania. Stwierdzono brak odpowiedniej wysokości obiektów, wyposażenia technicznego, pomieszczeń sanitarnych. Ustalono, że obiekty wyposażone są w piece stałopalne, co przy braku odpowiedniej wentylacji, konstrukcji obiektów (materiały łatwopalne) może stanowić zagrożenie pożarowe. Stwierdzono brak fundamentów, trwałego powiązania z gruntem, a także odpowiedniej wysokości, jednolitej i trwałej przegrody budowlanej. Obiekty nie posiadają instalacji wod.-kan., wyposażone są w prowizoryczną instalację elektryczną, która nie spełnia wymagań technicznych. W opisanych obiektach zamieszkują Romowie pochodzenia rumuńskiego. Stwierdzono przy tym brak możliwości ustalenia inwestora/inwestorów robót związanych z budową opisanych obiektów z uwagi na ciągłe przemieszczanie się społeczności romskiej zamieszkującej obiekty. Wskazano, że ilość i skład tych osób ulega ciągłej zmianie. Nie ustalono również tożsamości tych osób, wskazując, że w większości są to osoby niepełnoletnie.

Na podstawie poczynionych ustaleń PINB wszczął z urzędu odrębne postępowania administracyjne w odniesieniu do każdego z obiektów znajdujących się na terenie działki nr [...]. Niniejszym postępowaniem objęto obiekt mieszkalny oznaczony symbolem literowym "[...]".

Powołując się następnie na przepisy art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30 ust. 1, art. 3 pkt 2, 3, 4, 6, art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zrealizowaną bez stosownego pozwolenia. Podkreślił jednocześnie, że przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego należy zbadać, czy nie zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację samowoli budowlanej określone w ust. 2 art. 48.

W celu ustalenia zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ pierwszej instancji pozyskał wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulicy K. we W., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...]. Jak wynika z zapisów planu, działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 11AG, dla którego ustalano następujące przeznaczenie: "aktywność gospodarcza, usługi I, usługi II, bazy logistyczne, obiekty upowszechniania kultury, wystawy i ekspozycje, obiekty kongresowe i konferencyjne, obiekty naukowe i badawcze, stacje paliw, lądowiska, sport i rekreacja, wody powierzchniowe, bocznice kolejowe, telekomunikacja, urządzenia infrastruktury technicznej, infrastruktura drogowa". Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia planu, a w szczególności zapis § 25 - ustalający przeznaczenie dla terenu oznaczonego na rysunkach planu symbolem 11AG, organ stwierdził, że lokalizacja na działce nr [...] obiektu mieszkalnego jest niedopuszczalna, jako stojąca w oczywistej sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu - nie przewidziano w planie obiektów o funkcji mieszkalnej na terenie w/w działki. Mając zaś na uwadze niezgodność przedmiotowej inwestycji z zapisami planu oraz naruszenie przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem, legalizację przedmiotowego obiektu uznał za niedopuszczalną, żadną miarą niemożliwym jest bowiem, wobec jego prowizorycznego charakteru, doprowadzenie obiektu do stanu odpowiadającego przepisom techniczno-budowlanym, a tym samym brak jest podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, które jest pierwszym etapem procedury legalizacyjnej.

PINB wskazał również, że w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego podjęto szereg działań zmierzających do ustalenia inwestora/inwestorów robót związanych ze wzniesieniem przedmiotowych obiektów, które jednak nie przyniosły rezultatów. Jak zauważył organ, celem prowadzonego postępowania nie jest poszukiwanie inwestora robót (mając w szczególności na uwadze brak tytułu prawnego do nieruchomości przez osoby zamieszkujące obiekty), lecz doprowadzenie samowolnie wzniesionego obiektu do stanu zgodnego z prawem, a tym samym eliminacja zagrożenia jakie stanowi prowizoryczny obiekt niespełniający żadnych wymagań przewidzianych dla budynków mieszkalnych, stanowiący jednocześnie zagrożenie pożarowe oraz znajdujący się w obiekcie piec stałopalny do jego ogrzewania (przy braku wentylacji). Rozważając zatem kwestię adresata wydawanej decyzji organ pierwszej instancji odwołał się do treści art. 52 Prawa budowlanego, po czym uznał, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli nie posiada on tytułu prawnego do nieruchomości. Wskazał, że mimo podjętych prób, nie udało się ustalić inwestora robót związanych ze wzniesieniem spornego obiektu. Niemniej jednak ustalono, że członkowie społeczności romskiej zamieszkujący prowizoryczne obiekty zlokalizowane na działce nr [...] nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, co jednoznacznie wynika z pisma Gminy W. z dnia 3 lipca 2014 r..

Mając na uwadze powyższe rozbiórkę przedmiotowego obiektu nakazano Gminie W. – właścicielowi działki, na której usytuowano obiekt.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina W. zarzuciła naruszenie art. 52 w związku z art. 48 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nakazanie Gminie (będącej właścicielem terenu) rozbiórkę obiektu mieszkalnego oznaczonego symbolem literowym "[...]", w sytuacji kiedy obowiązek ten powinien zostać nałożony bezpośrednio na inwestora, a samo postępowanie w sprawie samowolnie wzniesionego obiektu powinno być przede wszystkim ukierunkowane na ustalenie inwestora nielegalnych robót budowlanych. Według odwołującej się strony przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie nie objęło w żadnym stopniu inwestora nielegalnych robót budowlanych, bowiem organ odstąpił od ustalenia podmiotu, który był inwestorem nielegalnego obiektu. Osoba inwestora ma znaczenie podstawowe i wyjściowe w stosunku do dalszych etapów postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Organ wskazał jakiego rodzaju czynności zostały podjęte w celu ustalenia inwestora nielegalnego obiektu, ale nie wskazał, czy były to czynności wystarczające i możliwe do podjęcia w świetle obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego. Stwierdzenie, że "z uwagi na ciągłe przemieszczanie się społeczności romskiej zamieszkującej obiekty" i w sytuacji gdy "ilość i skład osób ulega ciągłej zmianie" jak również stwierdzenie, że "Nie można również ustalić tożsamości osób mieszkających w obiektach", ponieważ "w większości są to osoby niepełnoletnie", jest - według Gminy - nieprzekonywujące i niezrozumiałe. Skoro bowiem organ nie podjął wystarczających kroków zmierzających do ustalenia kto jest inwestorem robót stanowiących przedmiot postępowania, to całe postępowanie nie zostało przewodzone w sposób zgodny z przepisami.

Na potwierdzenie powyższego stanowiska Gmina wskazała, że osoby przebywające na terenie nieruchomości przy ul. K. były stronami w postępowaniach karnych o opuszczenie, opróżnienie i wydanie gruntów należących do Gminy W. i w tych sprawach zapadły wiążące wyroki Sądu Rejonowego dla [...]. W przekonaniu odwołującej się Gminy, skoro Sąd Rejonowy w tych postępowaniach ustalił osoby stale przebywające na nieruchomości przy ul. K., to nie jest zrozumiałe, dlaczego organ pierwszej instancji nie przeprowadził podobnych ustaleń w prowadzonym przez siebie postępowaniu.

Gmina wskazała również, że art. 52 Prawa budowlanego określa w sposób wiążący krąg stron w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 48, 49b, 50a i 51. Podmioty wymienione w art. 52 są adresatami czynności określonych w decyzjach administracyjnych wydanych na podstawie powołanych przepisów, a to oznacza, że są stronami w tych postępowaniach, gdyż decyzja nakładająca określony obowiązek niewątpliwie dotyczy ich interesu prawnego. Stronami postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego są zatem wszystkie podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy to postępowanie, dlatego też nieustalenie wszystkich stron postępowania czyni wydaną decyzję wadliwą. Według Gminy, to inwestor ponosi bezpośrednią odpowiedzialność za zgodny z prawem przebieg procesu budowlanego i pominięcie tego podmiotu w postępowaniu o rozbiórkę nielegalnie wzniesionego obiektu jest niedopuszczalne. Jest bezsprzecznym, że wykonaniem powyższych czynności powinien zostać obciążony podmiot, który sam dopuścił się lub na zlecenie którego dokonano samowoli budowlanej i to właśnie do niego powinien być skierowany nakaz dokonania powyższych czynności, natomiast decyzja o nakazie powinna zostać także dostarczona pozostałym dwóm podmiotom (właścicielowi i zarządcy obiektu budowlanego). Strona zwróciła przy tym uwagę na stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym wymienienie w art. 52 Prawa budowlanego - jako pierwszego inwestora - nie jest przypadkowe i to do niego, jako w istocie do sprawcy samowoli, powinna być w pierwszej kolejności kierowana wydana decyzja, co nie jest możliwe jeżeli osoba inwestora nie została ustalona i w związku z tym jest stroną tego postępowania (zob. wyrok WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 506/13). Dlatego też – w ocenie Gminy - organ niewłaściwie przeprowadził postępowanie, bowiem osoba inwestora nielegalnych robót budowlanych nie została ustalona i tym samym nie była stroną postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego Gmina nie zgodziła się ze stanowiskiem PINB w kwestii nałożenia obowiązku rozbiórki na podmiot posiadający tytuł do nieruchomości (właściciela nieruchomości). Odwołująca się strona wskazała, że legitymowanie się przez podmiot tytułem prawnym do nieruchomości może co prawda ułatwić wykonanie obowiązku dokonania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, natomiast nie stanowi determinujący wyznacznik nałożenia takiego obowiązku. Teren, na którym wzniesiono nielegalny obiekt budowlany pozostaje w pełnej dyspozycji sprawcy samowoli, a Gmina nie będzie podejmować żadnych czynności, które utrudniłyby inwestorowi ustalonemu w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji, dokonanie rozbiórki samowolnie wzniesionego na gruncie Gminy obiektu.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał w pierwszej kolejności za prawidłową dokonaną przez PINB kwalifikację prawną objętego nakazem rozbiórki obiektu jako budowli. Obiekt ten nie jest bowiem budynkiem, gdyż - jak ustalono w toku czynności kontrolnych - nie posiada on fundamentów. Wobec z kolei jego rozmiarów, przede wszystkim zaś funkcji mieszkalnej, nie można też zaliczyć go do obiektów małej architektury. Jednocześnie stanowi on całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami - jest wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian, jest zadaszony i posiada instalację elektryczną oraz piec stałopalny. Prawidłowo również organ pierwszej instancji przyjął, że przedmiotowy obiekt wymagał uzyskania na jego realizację zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę. Ponadto, DWINB uznał, że opisany obiekt narusza zarówno przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i techniczno-budowlane. Powołując się na treść § 25 uchwały z dnia [...], organ drugiej instancji stwierdził, że zabudowa mieszkaniowa nie jest dopuszczona na terenie działki nr [...]. Ponadto obiekt został wykonany z materiałów łatwopalnych, niezgodnie ze sztuką budowlaną, zasadami wiedzy technicznej, przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi (warunkami technicznymi), w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania. Brak odpowiedniej wysokości obiektu, wyposażenia technicznego, pomieszczeń sanitarnych. Obiekt wyposażony jest w piec stałopalny, co przy braku odpowiedniej wentylacji oraz jego konstrukcji wykonanej z materiałów łatwopalnych stanowi zagrożenie pożarowe. Niewątpliwie przedmiotowy, prowizoryczny obiekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji legalizację obiektu uznać należy za niedopuszczalną z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych. Niemożliwym jest bowiem doprowadzenie go do stanu odpowiadającego przepisom techniczno-budowlanym.

Reasumując, DWINB stwierdził, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie wypełnia żadnej z przesłanek, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego - brak mianowicie w badanym przypadku zarówno zgodności weryfikowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z przepisami techniczno-budowlanymi. To zaś zastosowanie w stosunku do przedmiotowego obiektu procedury legalizacyjnej wyklucza, determinując nakaz rozbiórki. Mając powyższe na uwadze należało nakazać rozbiórkę przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Nadto organ wskazał, że nakaz ten należało skierować do Gminy W. jako właściciela terenu, na którym obiekt się znajduje. Zdaniem DWINB niesłuszny jest zarzut Gminy, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było ustalenie inwestora celem nałożenia na niego w/w obowiązku. Organ powiatowy podjął czynności wyjaśniające celem ustalenia inwestora, lecz nie przyniosły one rezultatu. Kolejność wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów, które mogą zostać zobowiązane do dokonania na własny koszt czynności nakazanych m.in. w decyzji z art. 48 ust. 1 (inwestor, właściciel, zarządca) nie jest przypadkowa. Nie oznacza to jednak, że obowiązek może być nałożony na właściciela dopiero wówczas, gdy inwestora w sposób bezsporny nie da się ustalić. Nakaz taki należy w pierwszej kolejności skierować do inwestora o ile dysponuje on tytułem prawnym do nieruchomości, tj. ma możliwość legalnego wykonania rozbiórki, bez naruszania cudzego posiadania. Najważniejszym kryterium przy wyborze adresata decyzji wydawanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego jest zatem posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2014r. sygn. akt II SA/Po 43/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 653/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 82/12, wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 167/12). W rozpoznawanym przypadku właścicielem terenu, a więc także właścicielem obiektu, jest Gmina W., która może legalnie wykonać roboty rozbiórkowe.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca Gmina, nie zgadzając się z przywołanym rozstrzygnięciem i przedstawioną argumentacją, podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odwołaniu. Nie podzieliła również stanowiska DWINB, że "Niesłuszny jest zarzut Gminy, że obowiązkiem organu I instancji było ustalenie inwestora celem nałożenia na niego ww. obowiązku" i że "Organ powiatowy podjął czynności wyjaśniające celem ustalenia inwestora lecz nie przyniosły one rezultatu". W ocenie strony skarżącej doszło do naruszenia art. 52 w związku z art. 48 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i nakazanie w zaskarżonej decyzji Gminie rozbiórkę obiektu mieszkalnego, w sytuacji kiedy obowiązek ten powinien zostać nałożony bezpośrednio na inwestora, a samo postępowanie w sprawie samowolnie wzniesionego obiektu powinno być przede wszystkim ukierunkowane na ustalenie inwestora nielegalnych robót budowlanych. Według strony skarżącej całe postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami, ponieważ organ nie podjął wystarczających kroków zmierzających do ustalenia kto jest inwestorem robót stanowiących przedmiot postępowania. Na potwierdzenie powołanego wyżej stanowiska Gmina raz jeszcze wskazała, że osoby przebywające na terenie nieruchomości przy ul. K. były stronami w postępowaniach karnych o opuszczenie, opróżnienie i wydanie gruntów należących do Gminy. W sprawach tych zapadły również wiążące wyroki. Wobec powyższego - tak jak w odwołaniu - skarżąca Gmina uznała za niezrozumiałe, dlaczego organ pierwszej instancji nie przeprowadził podobnych ustaleń w prowadzonym przez siebie postępowaniu.

W skardze powtórzono również za odwołaniem argumentację dotyczącą wykładni art. 52 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej strony organ nadzoru budowlanego niewłaściwie przeprowadził postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu mieszkalnego, ponieważ osoba inwestora nielegalnych robót budowlanych nie została ustalona i tym samym nie była stroną postępowania administracyjnego, co jest niezgodne z art. 52 Prawa budowlanego oraz obowiązującymi przepisami.

Niezależnie od powyższego, dodatkowo Gmina W. wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem DWINB w kwestii nałożenia obowiązku rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu na właściciela nieruchomości. Zauważono przy tym, że treść wydanej decyzji determinuje kwestię wskazania podmiotu, na którego należy nałożyć obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, od posiadania przez ten podmiot tytułu prawnego do nieruchomości, z jednoczesnym wykluczeniem z kręgu osób zobowiązanych, tych podmiotów, które takowego tytułu nie posiadają. Skarżąca strona wskazała, że legitymowanie się przez podmiot tytułem prawnym do nieruchomości może co prawda ułatwić wykonanie obowiązku dokonania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, natomiast nie stanowi determinującego wyznacznika nałożenia takiego obowiązku. Tak jak w odwołaniu, na poparcie prezentowanego stanowiska powołano się na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1046/07. Powtórzono, że strona skarżąca nie będzie podejmować żadnych czynności, które utrudniłyby ustalonemu w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji inwestorowi, dokonanie rozbiórki samowolnie wzniesionego na gruncie Gminy W. obiektu. Podtrzymano również pogląd o konieczności ustalenia inwestora nielegalnych robot budowlanych i skierowanie do niego nakazu rozbiórki obiektu, bowiem chociaż nielegalny inwestor nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, na której obiekt jest posadowiony, to jednak nakaz ten będzie wykonalny, bowiem właściciel terenu - Gmina jest zainteresowana wykonaniem obowiązku przez inwestora i złoży stosowne oświadczenie, które umożliwi inwestorowi przeprowadzenie robót rozbiórkowych.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Ustęp drugi tego artykułu stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo;

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Z obu tych przepisów wynika, że przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy budowa jest zgodna m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2, tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1347/10, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 316/12 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 945/12).

Jak wynika z bezspornych ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, których nie podważa również skarżąca Gmina, na należącej do strony skarżącej działce nr ewid. [...] przy ul. K. we W. znajduje się skupisko 25 nietrwałych, prowizorycznych obiektów budowlanych, które na przestrzeni kilku lat zostały wzniesione przez Romów przybyłych z Rumunii. Usytuowanie tych obiektów oznaczono na mapie stanowiącej załącznik do protokołu z kontroli z dnia 14 października 2014 r., a następnie załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Wśród tych obiektów znalazł się obiekt mieszkalny oznaczony literą "[...]", o wymiarach zewnętrznych 3,0 m x 4,3 m x 2,2 m. Bezspornym jest również, że na realizację tego obiektu nie wydano stosowanego zezwolenia, a Gmina nie udzieliła zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Nie jest również przedmiotem sporu, że - zgodnie z § 25 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ul. K. we W., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] - działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 11 AG, dla którego ustalono następujące przeznaczenie: "aktywność gospodarcza, usługi I, usługi II, bazy logistyczne, obiekty upowszechniania kultury, wystawy i ekspozycje, obiekty kongresowe i konferencyjne, obiekty naukowe i badawcze, stacje paliw, lądowiska, sport i rekreacja, wody powierzchniowe, bocznice kolejowe, telekomunikacja, urządzenia infrastruktury technicznej, infrastruktura drogowa". Powyższe oznacza, że zabudowa mieszkaniowa nie jest dopuszczalna na tym terenie. Opisany obiekt ze względu na prowizoryczny charakter narusza również przepisy techniczno-budowlane. Stad też zasadnie w sprawie przyjęto, że lokalizacja tego obiektu na działce nr [...] jest niedopuszczalna, jako stojąca w oczywistej sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

W tym stanie faktycznym organy obu instancji zasadnie podjęły decyzję o zastosowaniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego samowolnie wzniesionego na działce nr ewid. [...].

W niniejszym postępowaniu istota sporu sprowadza się do oceny czy w takim przypadku nakaz rozbiórki prawidłowo został skierowany do właściciela tej działki, to jest Gminy W., czy też takim obowiązkiem powinien zostać obciążony wcześniej ustalony inwestor nielegalnych robót budowlanych i do niego należało skierować nakaz rozbiórki. W ocenie strony skarżącej, chociaż nielegalny inwestor nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, na której obiekt jest posadowiony, to jednak nakaz ten będzie wykonalny. W tym względzie Gmina zadeklarowała, że jest zainteresowana wykonaniem obowiązku przez inwestora i złoży stosowne oświadczenie, które umożliwi inwestorowi przeprowadzenie robót rozbiórkowych.

W ocenie Sądu stanowisko strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem orzekające w sprawie organy prawidłowo rozstrzygnęły analizowaną sprawę i wydały należycie umotywowane decyzje. Przyjdzie zatem zauważyć, że krąg adresatów decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego wynika z art. 52 Prawa budowlanego, który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W doktrynie trafnie wskazuje się, że stronami postępowań wszczętych na podstawie wyżej wymienionych przepisów i adresatami decyzji wydanych na podstawie tychże przepisów, mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz 2014, s. 677, uw. 4; s. 693, uw. 1). Gdy inwestor, mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a w dacie wydania decyzji na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a bądź art. 51 Prawa budowlanego utracił to prawo, wówczas decyzje wydawane na podstawie wyżej wymienionych przepisów winny być zawsze skierowane do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością budowlaną lub jest właścicielem (wyrok NSA z dnia 21 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 232/99; z dnia 7 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Po 2107/00; z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1070/05, akceptowane przez A. Glinieckiego – op. cit., s. 694-695, uw. 3). Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest bowiem posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r. sygn. akt II OSK 158/07). Co więcej, według powołanego Komentatora, wskazanie w art. 52 Prawa budowlanego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowalnego jako adresatów decyzji umożliwia też organowi skierowanie do właściwego podmiotu decyzji, jeżeli nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem lub nie można ustalić jego miejsca pobytu lub siedziby (tenże, op. cit., s. 696, uw. 5).

Niewątpliwie z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom Gminy w kontrolowanym postępowaniu organ pierwszej instancji podjął wystarczające czynności wyjaśniające, zmierzające do ustalenia tego, kto jest inwestorem robót stanowiących przedmiot postępowania. Takie działania zostały już podjęte w trakcie kontroli w dniu 14 października 2014 r.. Przyjdzie również zauważyć, że już wcześniej PINB zwrócił się do Gminy, jako właściciela terenu, do wskazania inwestorów robót związanych ze wzniesieniem spornych obiektów, ilości obiektów i daty ich powstania. W odpowiedzi przedstawiono listę osób zamieszkujących teren koczowiska. W trakcie przeprowadzania czynności kontrolnych okazało się jednak, że powyższa lista nie jest już aktualna. Stwierdzono, że część osób przeniosła się w inne miejsce lub opuściła terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o czym organ pierwszej instancji poinformował Gminę. Niezależnie od powyższego PINB pismem z dnia 10 lipca 2013 r. zwrócił się także do Wojewody D. (Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców) z prośbą o wskazanie, czy posiada informację na temat rumuńskich Romów zamieszkujących nieruchomość przy ul. K. we W., a w szczególności o wskazanie ich tożsamości, liczby oraz wskazanie danych, które umożliwiłyby identyfikację inwestorów robót. O udzielenie stosownych wyjaśnień wystąpiono również do Stowarzyszenia [...] (pismo z dnia 10 lipca 2013 r.). Powyższe działania nie pozwoliły jednak ustalić danych osób, które były związane z powstaniem spornych obiektów. W szczególności rozpytywane Stowarzyszenie w odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r. wskazało, że "ustalenie liczby osób zamieszkujących w znajdujących się budowlach może być niemożliwe, gdyż ilość oraz skład grupy przebywającej w tym miejscu stale się zmienia. Tego samego typu utrudnienie wystąpi przy próbie ustalenia rzekomych inwestorów wykonanych robót budowlanych. Jak informowały osoby przebywające na terenie w czasie przeprowadzonych przez Państwa kontroli, przejęli oni już istniejące konstrukcje po innych osobach, które w nich wcześniej mieszkały. Dodatkowo większość pozostawionych konstrukcji jest nietrwała i zmieniają one swoje lokalizacje w zależności od tego, kto je obecnie zasiedla".

Z przedstawionego stanowiska wynika zatem, że oczekiwanie przez Gminę, aby organ nadzoru budowlanego ustalił z imienia i nazwiska inwestora obiektu oznaczonego literą "[...]", w tym konkretnym przypadku było nie tylko bardzo utrudnione, ale także niecelowe. Podyktowane jest to nie tylko samą łatwością wznoszenia takich obiektów z uwagi na dostępność i taniość materiałów, z których zostały zbudowane, ale także ich charakterem jako obiektów przeznaczonych do czasowego zamieszkiwania w nich cudzoziemskich przybyszów. Doświadczenie życiowe w takich przypadkach podpowiada, że w przypadku przybyłych z Rumunii członków społeczności romskiej trudno jest już ustalić ich aktualne miejsce zamieszkania lub pobytu, a co dopiero jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem konkretnego obiektu budowlanego, który mógł być zbudowany, odbudowany, przebudowany, rozbudowany lub nadbudowany w bardzo krótkim czasie, bo nawet w ciągu jednego dnia.

Zdaniem Sądu nie jest przy tym również możliwe, co zarzuca Gmina w odwołaniu i w skardze, utożsamianie osób, względem których wydane zostały wyroki nakazujące opuszczenie, opróżnienie i wydanie Gminie gruntu, z pojęciem inwestora. Wskazane w powołanych przez Gminę wyrokach sądu powszechnego osoby to z punktu widzenia prawa cywilnego posiadacze lub dzierżyciele obiektów budowlanych, którzy niekoniecznie muszą być inwestorami tych obiektów. Nie można wykluczyć, a wręcz należałoby wnioskować jako bardziej prawdopodobne, że osoby, wobec których wydano wyroki zaoczne lub nakazowe, co samo już to świadczy o trudnościach w doręczeniu im pism sądowych, samodzielnie lub wespół z innymi przejęły istniejące na działce nr [...] konstrukcje, adaptując je co najwyżej do własnych potrzeb. Brak jest zatem wystarczających podstaw do twierdzenia, że mamy do czynienia z inwestorem.

Należy również w całości uznać za nieprzydatne w realiach badanej sprawy powoływanie się w odwołaniu, a później w skardze, na orzecznictwo sądowoadministracyjne, gdyż w przywołanych w tamtych wyrokach sprawach osoba inwestora była znana z imienia i nazwiska. Przywołana również przez skarżącą Gminę sprawa zakończona wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...], dotyczyła inwestora, którego tożsamość była znana. Na marginesie zauważyć można, że prawidłowość rozstrzygnięcia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującego w mocy wskazaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w tym przypadku potwierdził tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 499/15).

Gmina W. powinna zatem liczyć się z tym, że nie zabezpieczając terenu działki nr [...] oraz nie reagując odpowiednio wcześnie na sygnały pochodzące od mieszkańców zamieszkujących w najbliższej okolicy o powstaniu "koczowiska" (o czym szeroko donosiły media lokalne), będzie musiała się liczyć z konsekwencjami własnych zaniechań. Dysponowanie własnością komunalną to nie tylko uprawnienia wynikające z prawa własności, ale również obowiązek związany z właściwym zabezpieczeniem tej własności. W niniejszym przypadku tego niewątpliwie zabrakło, co odbyło się nie tylko ze szkodą dla samej Gminy, ale także mieszkańców zamieszkujących w pobliżu nielegalnie powstałego "koczowiska". W takim przypadku Gmina, jako właściciel terenu, nie może uchylać się od konsekwencji własnych zaniechań i oczekiwać od organów nadzoru budowlanego obciążenia obowiązkiem rozbiórki bliżej nieokreślonych członków społeczności romskiej przebywającej na terenie działki nr [...]. Wobec zatem braku możliwości wiarygodnego ustalenia inwestora, decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego samowolnie wzniesionego na działce nr ewid. [...] powinna być skierowana do Gminy W., jako właściciela nieruchomości, na której została zrealizowana inwestycja.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa i to w stopniu wymagającym usunięcia ich z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 P.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji wyroku.