Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1846/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 3
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Administracji i Cyfryzacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2267/14 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. L. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2267/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Ministra Infrastruktury i Cyfryzacji na rzecz Z. L. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 1988 r.) Urząd Miejski w O., na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99, [zm. z 1987 r. nr 21, poz. 124], dalej ugg), zmienionej ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. (Dz. U. nr 24, poz. 170) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w O. przy ul. K., oznaczonej w ewidencji gruntów dla miasta O. jako działka nr [...] w obrębie [...] i uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] na działki: nr [...] o powierzchni [...] m2 – pod zabudowę; nr [...] o powierzchni [...] m2 – pod zabudowę; nr [...] o powierzchni [...] m2 – pod zabudowę; nr [...] o powierzchni [...] m2 – zabudowaną; nr [...] o powierzchni [...] m2 – pod zabudowę; nr [...] o powierzchni [...] m2 – pod zabudowę; nr [...] o powierzchni [...] m2 – pod drogę – [wszystkie] wykazane na mapie przyjętej do Zasobu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej – Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych w O. w dniu [...] grudnia 1988 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że teren działki nr [...] przewidziany jest w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta O. pod budownictwo jednorodzinne, a projekt podziału jest zgodny z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją [...] z dnia [...] grudnia 1987 r.

Decyzją z dnia [..] kwietnia 2003 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2003 r.) Wojewoda [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej Przepisy wprowadzające bądź pwust) stwierdził nabycie przez Gminę O. z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w O., przy ul. K., oznaczonej jako działka nr [...] (uprzednio jako działka [...]) o powierzchni [...] m2, obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna O., uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Powyższa decyzja stanowiła podstawę wpisu do KW nr [...] jako właściciela Skarbu Państwa.

Pismem z [...] sierpnia 2012 r. A. L. (dalej wnioskodawca) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2003 r.

Pismem z [...] września 2012 r. wnioskodawca wniósł do Sądu Rejonowego w O. pozew o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a sprawa rozpoznawana była pod sygn. akt [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2013 r.) Minister Administracji i Cyfryzacji umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2003 r. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 kpa. Minister wskazał, że z karty inwentaryzacyjnej nr [...] wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej działki na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w O. z [...] grudnia 1988 r. nr [...]. Odpis księgi wieczystej KW nr [...] potwierdza, że podstawą uznania za właściciela przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa była decyzja z [...] grudnia 1988 r. Wpis w księdze wieczystej jest podstawowym dokumentem wskazującym na prawo własności. Wpis do księgi wieczystej miał miejsce dnia [...] listopada 1998 r.; miał on charakter deklaratoryjny, tzn. wywołał skutki z mocą wsteczną, a nie z chwilą wpisu. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm., dalej kwh) wpis w księdze wieczystej korzysta z domniemania, że prawo jawne jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wpis ten jest wiążący dla organów administracji publicznej; organy nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Minister podniósł, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ administracji publicznej nie jest uprawniony do kontroli rozstrzygnięć, na podstawie których Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości podlegającej komunalizacji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku A. L., Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2014 r.) utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Podniósł, że decyzja z [...] grudnia 1988 r. znajduje się w obrocie prawnym, wywołuje określone skutki prawne i wiąże wszystkie organy, w tym orzekające w niniejszej sprawie. Podkreślił, że nie jest władny do zbadania legalności decyzji z [...] grudnia 1988 r., na mocy której Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Należało uznać, że w dniu komunalizacji, tj. na dzień [...] maja 1990 r., tytułem prawnym do spornej nieruchomości legitymował się Skarb Państwa. Wnioskodawca nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2003 r. Jednocześnie podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji własnej z [...] grudnia 2013 r.

Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. L. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 105 § 1 w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 21 Konstytucji i art. 140 kc przez nieuznanie go za stronę postępowania, mimo że w obrocie prawnym nie istnieje żaden akt administracyjny pozbawiający go własności przedmiotowej nieruchomości; art. 7 i 77 kpa przez nie podjęcie przez organ wszelkich niezbędnych działań mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 pwust w zw. z art. 12 ust. 5 ugg przez uznanie, że decyzja z [...] grudnia 1988 r. nr [...] wywołała skutek w postaci przejścia własności na Skarb Państwa. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zdaniem wnioskodawcy nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja komunalizacyjna stwierdzająca nabycie przez Gminę O. prawa własności nieruchomości stanowiącej uprzednio własność Skarbu Państwa, który nigdy właścicielem jej nie był. Wnioskodawca wskazał, że był uczestnikiem postępowania zakończonego decyzją Urzędu Miejskiego w O., zatwierdzającą podział nieruchomości, w wyniku którego powstała działka nr [...] i nie kwestionuje legalności tej decyzji. Istotą w niniejszej sprawie jest ustalenie czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 12 ust. 5 ugg. Minister tej kwestii nie zbadał, zatem bezpodstawne jest stwierdzenie, że w dniu [...] maja 1990 r. tytułem prawnym do spornej nieruchomości legitymował się Skarb Państwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. wobec śmierci skarżącego A. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie, a następnie podjął je z udziałem następcy prawnego wnioskodawcy - Z. L. (dalej skarżąca).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem organy obu instancji przedwcześnie umorzyły przedmiotowe postępowanie.

Niniejsze postępowanie toczyło się w trybie nadzoru na skutek złożenia przez A. L. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia "2004" [winno być "2003"] r., stwierdzającej nabycie przez Gminę O.z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. działki o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m2, położonej w O. przy ul. K. Sąd zgodził się z organami administracji, że stroną takiego postępowania (komunalizacyjnego), może być podmiot powołujący się na dokumenty, z których wynika, że to jemu a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Wobec powyższego stwierdzenia uznać należy, że przed ustaleniem w sposób nie budzący wątpliwości jaki podmiot w dniu [...] maja 1990 r. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, nie sposób przyjąć, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności ww decyzji wnioskodawca pozbawiony był przymiotu strony. Zdaniem Sądu I instancji, nie dowodzi tytułu prawnego Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości na datę [...] maja 1990 r. wpis do księgi wieczystej nr [...], na który powołują się organy obu instancji. Wpis ten datowany jest na dzień [...] listopada 1998 r., a przywołana w nim decyzja z [...] grudnia 1988 r. nr [...], która to miałaby stanowić podstawę do przejścia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wymaga wnikliwej analizy w aspekcie skutków prawnych, które wywołała. Skutki te dotyczą również okoliczności ważnych dla rozstrzygnięcia istoty przedmiotowego postępowania czyli tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości na datę [...] maja 1990 r., czego organy obu instancji nie wyjaśniły; przywołany w uzasadnieniach decyzji wpis do KW nr [...] okoliczności tej nie rozstrzyga. Stwierdzenia organu co do deklaratoryjnego charakteru tego wpisu również nie wyjaśniają tej wątpliwości. Nie ważność decyzji podziałowej z [...] grudnia 1988 r. wymaga analizy, ale z uwagi na wskazaną w niej podstawę prawną (art. 12 ust. 3 ugg) konieczne jest rozstrzygnięcie przez organy administracji – czy a jeżeli tak (wobec treści wpisów do księgi wieczystej), to z jaką datą i na jakiej podstawie Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości i czy był nim w dacie [...] maja 1990 r.

Bez wyjaśnienia powyższych wątpliwości, uznać należy zaskarżoną decyzję i ją poprzedzającą za przedwczesne.

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 2267/14 wywiódł Minister Administracji i Cyfryzacji, reprezentowany przez r. pr. S. P., który zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 3 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm., dalej kwh) przez błędną wykładnię i niezastosowanie;

2. art. 5 ust. 1 pwust przez błędną wykładnię i niezastosowanie;

II. przepisów postępowania:

1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez błędną wykładnię;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. L.; ewentualnie uchylenie zaskarzonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. L., reprezentowana przez adw. K. P., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zasadniczym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest pogląd zaprezentowany w decyzji z [...] grudnia 2013 r., sprowadzający się do oceny, że w sprawie zachodziła podmiotowa przyczyna bezprzedmiotowości postępowania, bowiem wnioskodawca A. L. nie był stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, co skutkowało umorzeniem postępowania (art. 105 § 1 kpa; s. 1-3 decyzji z [...] grudnia 2013 r.; s. 2 decyzji z [...] maja 2014 r.). Do tego zagadnienia odniósł się wprost Sąd I instancji trafnie wskazując, że "uznać zatem należy, że przed ustaleniem w sposób nie budzący wątpliwości jaki podmiot w dniu [...] maja 1990 r. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, nie sposób przyjąć, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności ww decyzji A. L. pozbawiony był przymiotu strony" (s. 4/5 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2267/14).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w piśmiennictwie utrwalonym jest pogląd, że art. 28 kpa jest przepisem prawa materialnego (przykładowo – wyroki NSA z 12.7.2005 r., I OSK 1261/04, Lex nr 190713; 27.6.2006 r., I OSK 641/05, Lex nr 266347, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222). Zarzut ten winien być podnoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa winien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że w sprawach komunalizacyjnych status stron postępowania przysługuje Skarbowi Państwa i właściwej gminie. Inny podmiot ma status strony, gdy wykaże swoje prawo własności do gruntu (wyrok NSA z: 22.3.1993 r. I SA 1439/92; 23.5.1994 r. I SA 979/93; z 7.5.1999 r. I SA 1558/98, Lex 47363; 17.5.2007 r., I OSK 869/06, Lex 2209749; 16.5.2012 r., I OSK 660/11, Lex 1218892). Dotyczy to zarówno postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, jak w nadzorczym.

W postępowaniu uwłaszczeniowym jego stronami – prócz Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości i państwowej osoby prawnej [odpowiednio – gminy i komunalnej osoby prawnej] legitymującej się prawem zarządu do tego gruntu, może być tylko podmiot, który wykaże, że to jemu, a nie osobie prawnej, która domagała się uwłaszczenia, przysługuje prawo do gruntu, bądź osoba, która podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa [gminy] do gruntu obciążonego prawem zarządu, a także osoba legitymująca się prawem rzeczowym do części nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu (wyrok WSA w Warszawie z 23.5.2007 r., I SA/Wa 237/07; postanowienie NSA z 18.11.1999 r., I SA 1750/98; wyrok NSA z 19.12.2003 r., I SA 2521/02, cbosa, akceptowane przez A. Prusaczyka w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 1177, nb 23).

Podobny pogląd ukształtował się pod rządem art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej pwur). Art. 73 ust. 1 pwur wywiera skutki prawne wyłącznie w stosunku do dotychczasowego właściciela gruntu zajętego pod drogę publiczną oraz wobec nabywających ten grunt Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem prawo do występowania w charakterze strony w sprawie dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własności gruntu zajętego pod drogę publiczną przysługuje tym podmiotom. Inny podmiot może skorzystać z prawa strony, jeśli wykaże, że to jemu przysługuje prawo własności danego gruntu, bądź inne prawo rzeczowe będące źródłem jego interesu prawnego (wyrok NSA z: 20.3.2008 r., I OSK 2016/06, Lex 505371; 14.11.2008 r., I OSK 1571/07, Lex 526642; 7.10.2016 r., I OSK 2118/15, cbosa). Interes prawny w kwestionowaniu decyzji wojewody stwierdzającej nabycie przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości, pozostających w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiących ich własności, z zajętych pod drogi publiczne (art. 73 ust. 1 pwur), przysługuje wyłącznie byłemu właścicielowi tej nieruchomości bądź jego następcy prawnemu.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 416 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że tytułu prawnego Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości na datę [...] maja 1990 r. nie dowodzi wpis do księgi wieczystej KW nr [...], datowany na dzień [...] listopada 1998 r. Prawidłowo Wojewódzki Sąd wskazał, że decyzja z [...] grudnia 1988 r. nr [...], wymagała wnikliwej analizy co do skutków prawnych, które wywołała, z uwagi na wskazaną w decyzji podstawę prawną (art. 12 ust. 3 ugg). Interes prawny wnioskodawcy, a następnie skarżącej, należycie uprawdopodobnił wpis w dziale III księgi wieczystej nr [...] ostrzeżenia o toczącym się przed Sądem Rejonowym w O. postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, na podstawie postanowienia z [...] października 2012 r. [...] Sądu Rejonowego w O. o zabezpieczeniu powództwa.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadnia tego zarzutu, a zwłaszcza nie wskazuje, co rozumie pod określeniem "postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych" (zarzut pkt II.2). Sąd I instancji ani organ w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, nie stosowali art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kontrolowane postępowanie zakończyło się bowiem błędnie decyzją utrzymującą w mocy decyzję umarzającą postępowanie, z uwagi na przyjęcie przez Ministra, że wnioskodawcy a następnie skarżącej, nie przysługiwał przymiot strony (art. 105 § 1 w zw. z art. 28 kpa).

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 kpc przeprowadził dowód z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. według stanu prawnego na dzień [...] maja 2017 r. i z odpisu prawomocnego wyroku z dnia [...] maja 2015 r., [...] (dalej wyrok [...]). Prawomocnym wyrokiem [...], w sprawie z powództwa Z. H. L. przeciwko Z. M. L.-M. i Gminie O. o uzgodnienie treści księgi wieczystej Sąd Rejonowy w O.: I. nakazał dokonać w dziale II-gim księgi wieczystej KW [...], prowadzonej dla nieruchomości położonej w O. przy ul. K., stanowiącej działkę nr ew. [...] obr. [...] o pow. [...] m kw. – wpisu prawa własności na rzecz Z. H. L. i Z. M. L.-M.– w ½ części dla każdej z nich – w miejsce dotychczasowego wpisu Gminy O. jako właściciela; II. zasądził od Gminy O. na rzecz powódki kwotę [...] zł kosztów procesu.

W uzasadnieniu – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy – Sąd Rejonowy ustalił w szczególności, że Z. L. S. stała się właścicielką działki nr [...] (w dniu [...] marca 1969 r.) dopiero po upływie 20 lat posiadania w dobrej wierze tej nieruchomości na podstawie przepisów o zasiedzeniu (art. 50 pr. rzecz. w zw. z art. XLI § 2 przepisów wprowadzających kc). Wpis jej prawa własności do księgi wieczystej KW nr [...] nie był prawidłowy, gdyż akt notarialny z dnia [...] marca 1949 r. był wcześniejszy niż postanowienie o zniesieniu współwłasności w sprawie [...], a w tym postanowieniu prawo własności do działki nr [...] przyznano T. i I. N.

Z. S. nabyła tytuł własności przedmiotowej nieruchomości dopiero [...] marca 1969 r. przez zasiedzenie. W chwili dokonywania wpisu do księgi wieczystej prawa własności Z. S. do działki nr [...] (nr [...]), była ona już właścicielką nieruchomości z mocy zasiedzenia, choć jako podstawę wpisu nieprawidłowo wskazano akt notarialny z [...] marca 1949 r. i postanowienie [...]. Legitymacja czynna Z. H. L. w niniejszym procesie nie budziła wątpliwości.

Ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd Rejonowy doprowadziły do wniosku, że wpis prawa własności do działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, a następnie na rzecz Gminy O. nie był prawidłowy. Zdaniem Sądu Rejonowego, Skarb Państwa nie nabył własności działki nr [...] (obecnie [...]) na podstawie decyzji z [...] grudnia 1988 r. Decyzja ta nie powołuje jako swej podstawy art. 12 ust. 5 ugg, a tylko ten przepis mógłby stanowić o nabyciu z mocy prawa własności działki nr [...]. W treści decyzji wpisano przy działce nr [...] "pod drogę" – nie zaś "pod ulicę". Tylko cel wywłaszczenia "pod ulicę" w świetle art. 12 ust. 5 ugg mógł być podstawą wywłaszczenia przedmiotowej działki. Działkę nr [...] wydzielono pod drogę wewnętrzną, ewentualnie dla ustanowienia dla niej służebności drogi koniecznej lub do sprzedaży na współwłasność. W takiej sytuacji właściciele działek nr: [...], [...], [...] musieliby ponieść wydatek na zakup udziału w działce nr [...] lub płacić wynagrodzenie za jej wykorzystanie. Wnioskiem z [...] listopada 1998 r. M. i M. H. (właściciele jednej z działek powstałych z działki nr [...]) jako nieuprawnieni wnieśli o wpisanie jako właściciela Skarbu Państwa do księgi wieczystej, unikając w ten sposób ponoszenia jakichkolwiek wydatków. Wniosek taki mógł złożyć tylko Skarb Państwa. Sąd Rejonowy uwzględnił powództwo na podstawie art. 10 kwh, uznając że wpis prawa własności Gminy O. do księgi wieczystej na podstawie decyzji komunalizacyjnej z [...] kwietnia "2004" [winno być "2003"] r., nie był chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 kwh). Rękojmia nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych (art. 6 ust. 1 kwh). Nabycie własności na podstawie decyzji nie jest nabyciem na podstawie czynności prawnej (rozporządzenia) i nie podlega ochronie z art. 5 kwh. Decyzja z [...] grudnia 1998 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia procesu na podstawie art. 10 kwh. Decyzja z [...] grudnia 1998 r. od początku nie mogła stanowić podstawy wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej, gdyż nie była oparta na art. 12 ust. 5 ugg ani nie wskazywała, by jakakolwiek działka była przeznaczona "pod ulicę". W istocie ważna jest interpretacja tej decyzji, nie zaś ocena jej ważności. Sąd Rejonowy dokonał interpretacji decyzji w procesie [...].

Zarzut naruszenia art. 3 i 4 kwh nie zasługiwał na uwzględnienie. Art. 4 kwh w kontrolowanej sprawie nie jest relewantny – skarżąca nie powoływała się na domniemanie prawa wynikające z posiadania. Autor skargi kasacyjnej prawidłowo przywołał orzeczenia Sądu Najwyższego, dotyczące domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 kwh.

Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 kwh). Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 kwh wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (wyrok NSA z 6.4.1999 r., IV SA 2338/98, Lex 47173). Wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pewna rozbieżność poglądów w omawianej materii, ale dotyczy ona jedynie tego, czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej (art. 3 kwh) może być obalone tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (uchwała 7 Sędziów SN z 10.2.1951 r., I C 741/50, OSN 1951, poz. 2; uchwała SN z 20.3.1969 r., III CZP 11/69, OSNCP 1969/12/210; 26.4.1977 r., III CZP 25/77, OSNCP 1977/12/228, 13.1.2011 r., III CZP 123/10; wyrok SN z 21.3.2001 r., III CKN 325/00, Lex 52385; 4.3.2011 r., I CSK 340/10, Lex 785271), czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia (orzeczenie SN z 17.6.1960 r., 3 CR 328/60, OSPiKA 1961/6/162), w tym w postępowaniu o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie (uchwała SN z 26.3.1993 r., III CZP 14/93, OSNC 1993/11/96, aprobowana przez S. Rudnickiego, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 37, uw. 3). Owa rozbieżność nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie. Wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 6268 § 1 kpc; J. Gudowski w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 473, uw. 8) sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy (art. 365 § 1 kpc). Skoro dnia [...] stycznia 2013 r. Sąd Wieczystoksięgowy wpisał ostrzeżenie w dziale III księgi wieczystej o toczącym się przed Sądem Rejonowym w O. postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, to organ administracji publicznej był tym wpisem związany, podobnie jak postanowieniem Sądu Rejonowego z [...] października 2012 r., [...]. W doktrynie trafnie wskazuje się, że wszystkie postanowienia sądu cywilnego korzystają z mocy wiążącej na podstawie art. 365 kpc (P. Grzegorczyk w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2012, t. II s. 143, uw. 11 i przywołane przez Komentatora postanowienia SN). Tym samym organ, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 10 ust. 1 kwh, nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, odwołując się do braku przymiotu strony wnioskodawcy (art. 28 kpa). Gmina O. nie nabyła własności owej nieruchomości przez czynność prawną. W doktrynie trafnie wskazuje się, że nabycie przez czynność prawną jest warunkiem rękojmi. Jest to nabycie pod tytułem szczególnym w drodze umowy przenoszącej własność konkretnej nieruchomości z osobą wpisaną w księdze wieczystej jako właściciel. Rękojmia ochrania nabycie na podstawie czynności prawnej o charakterze rozporządzającym, której skutkiem jest nabycie prawa własności albo innego prawa rzeczowego. Jeżeli nie dokonano czynności prawnej, rękojmia nie działa (S. Rudnicki – op. cit., s. 54-55, uw. 14).

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pwust nie mógł zostać uwzględniony, skoro zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję umarzającą postępowanie i nie rozstrzygano o sprawie decyzją merytoryczną i na tym etapie postępowania nie stosowano art. 5 ust. 1 pwust. Sąd I instancji nie wypowiedział się co do stosowania art. 5 ust. 1 pwust.

Prawomocny wyrok [...] o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, potwierdzający przysługujące Z. H. L. i Z. M. L.-M. prawo własności przedmiotowej nieruchomości, potwierdził trafność zaskarżonego wyroku (art. 365 § 1 kpc). Ponownie rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przeprowadzi dowód z odpisu prawomocnego wyroku z dnia [...] maja 2015 r., [...] Sądu Rejonowego w O. wraz z uzasadnieniem i z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O., a następnie merytorycznie rozstrzygnie w przedmiocie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2003 r. Wojewody [...].

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.