Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2133/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 377/17 w sprawie ze skarg Gminy A. i Skarbu Państwa [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej reformy rolnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 377/17) oddalił skargi Gminy A. i Skarbu Państwa [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Orzeczeniem z dnia [...] września 1945 r. Wojewódzki Urząd Ziemski [...] uznał, iż nieruchomość objęta Iwh [...] księgi gruntowej gm. kat. [...], o pow. 32,6751 ha, stanowiąca własność W. i A. małżonków F. nie podpada pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm. – zwanego dalej dekretem).

Orzeczeniem z dnia [...] marca 1955 r. Minister Rolnictwa na podstawie art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu postanowił:

I. ww. orzeczenie z dnia [...] września 1945 r. uchylić,

II. uznać, że następujące nieruchomości ziemskie, stanowiące własność i współwłasność A. i W. małż. F. podpadają pod działanie dekretu:

a. obj. lwh. [...] o pow. 15,8272 ha

b. obj. lwh. [...] o pow. 32,6698 ha

c. 2/6 części obj. lwh. [...], tj. około 12,7942 ha,

d. cz. obj. lwh. [...], tj. około 1,4600 ha,

e. obj. lwh. [...] o pow. 96,1606 ha

f. obj. lwh. [...] o pow. 2,4502 ha.

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] marca 1955 r. złożyła I. S.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.:

- odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] marca 1955 r. w punkcie 1,

- stwierdził nieważność tego orzeczenia w jego punkcie 2.

Po rozpatrzeniu wniosku I. S. o ponowne rozpoznanie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji w części, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w jej punkcie 1 oraz stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1955 r. w zakresie objętym jego punktem 1. Analizując punkt 1 tego orzeczenia Minister wyjaśnił, że przyjęto w nim, iż nieruchomość objęta Iwh [...] księgi gruntowej gm. kat. [...], będąca współwłasnością A. i W. małżonków F. stanowiła tylko część ich majątku nieruchomego. Następnie jej powierzchnię zsumowano z powierzchniami innych gruntów należących do nich i w rezultacie uznano, że ogólny obszar nieruchomości stanowiący własność lub współwłasność małżonków F. wynosi 161,3615 ha, z czego nieruchomość [...] o pow. 96,1606 ha stanowi las i przejęta została przez władze leśne. Tymczasem badanie normy obszarowej może dotyczyć tylko takiej części powierzchni ziemi, której status właścicielski jest jednolity. Niedopuszczalne jest natomiast łączenie powierzchni dowolnych nieruchomości tylko dlatego, że jednym ze współwłaścicieli jest osoba będąca równocześnie współwłaścicielem "podstawowej" nieruchomości, której dotyczy postępowanie. I chociaż możnaby rozważać zasadność sumowania powierzchni nieruchomości objętej Iwh [...] z innymi nieruchomości będącymi współwłasnością małżonków F., o tyle niemożliwa jest taka operacja w stosunku do nieruchomości stanowiących odrębną własność bądź to W. F., bądź to A. F., bądź też współwłasność W. F. i innych osób. Poza tym sumowane powierzchnie dotyczyły również udziału w nieruchomości (obj. Iwh. [...]) i odnosiły się do nieruchomości położonych w różnych miejscowościach i różnych powiatach. Jeżeli natomiast nieruchomości takie miałyby być traktowane jak jedna nieruchomość, to wymagało to stosownego udokumentowania i uzasadnienia. Zdecydowanie niewystarczająca jest ogólna i niczym niepoparta informacja, że "jednolite kierownictwo i jedność gospodarcza" nadaje tym nieruchomościom charakter obszarniczy. Nie jest także możliwe doliczenie powierzchni odpowiadającej udziałowi w nieruchomości, gdyż ten nie może być objęty we władanie ani rozparcelowany w wykonaniu reformy rolnej. Tym samym uznając, że wskazane w orzeczeniu z dnia [...] marca 1955 r. uchybienia noszą cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister orzekł jak na wstępie.

Skargi na powyższą decyzję złożyły Gmina A. i Skarb Państwa – [...], zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1 w związku z art. 140 i art. 156 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4, art. 10 § 1, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2147/13) uchylił zaskarżoną decyzję, ale Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 grudnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 3267/14) uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu kasacyjnego, Sąd ten nie skontrolował dokonanej przez organ wykładni art. 2 ust.1 lit. e dekretu. Rozważenia wymagało natomiast, czy o przejęciu na cele reformy mogło decydować zsumowanie powierzchni należących do każdego z małżonków z osobna z powierzchnią nieruchomości, pozostających przedmiotem ich współwłasności, a także z powierzchnią odpowiadającą udziałowi we współwłasności nieruchomości jednego z małżonków, która w pozostałej części stanowiła współwłasność osób trzecich. W świetle regulacji art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie powinna natomiast budzić wątpliwości dopuszczalność zasady dodawania powierzchni poszczególnych nieruchomości należących do tego samego właściciela lub będących przedmiotem współwłasności tych samych osób. W orzecznictwie był już wyrażany pogląd, że o łącznym rozmiarze nieruchomości w rozumieniu tej normy decyduje kryterium własności i gospodarczego przeznaczenia. Fakt położenia nieruchomości należących do tego samego właściciela, bądź tych samych współwłaścicieli w różnych miejscowościach nie ma wpływu na taką ocenę, jeśli tylko nie budzi wątpliwości, że nieruchomość ma charakter ziemski. Nadto Sąd drugiej instancji podkreślił, że celu dekretu nie można było osiągnąć poprzez podział prawa do idealnych części nieruchomości ziemskich, gdyż nie jest możliwe, by ułamkowy udział we współwłasności określić obszarowo bądź granicami. Pominięty wreszcie został zarzut naruszenia art. 10 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargi za niezasadne. Jak podkreślił Sąd, dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości ziemskich, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2. Państwo, aby te cele zrealizować, mogło przejąć tylko te nieruchomości ziemskie, które się do tego nadawały z uwzględnieniem art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć nieruchomości przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Użyty w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zwrot "rozmiar łączny" nieruchomości ziemskiej nie odnosi się z osobna do każdej nieruchomości ziemskiej mającej urządzoną odrębną księgę wieczystą lub odrębnie oznaczoną. Istotne jest to, aby była to nieruchomość ziemska. Natomiast o łącznym rozmiarze nieruchomości decyduje kryterium własności i jej gospodarcze przeznaczenie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Minister dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Prawidłowo wskazał, że wyznacznikiem nieruchomości ziemskiej, której powierzchnia brana jest pod uwagę jest osoba właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r. wskazał przy tym, że nie powinna budzić wątpliwości, dopuszczalność zasady dodawania powierzchni poszczególnych nieruchomości, jednakże należących do tego samego właściciela lub będących przedmiotem współwłasności tych samych osób. Orzeczenie z dnia [...] marca 1955 r. w pkt 2 wskazuje działki objęte księgami gruntowymi, które podpadają pod działanie dekretu, ale działki te stanowiły własność lub współwłasność następujących osób:

- lwh [...] – własność W. F. - zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] z 30 maja 2012 r.

- lwh [...] – współwłasność W. F. i A. F. po 1/2 części - zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] z 31 maja 2012 r.

- lwh [...] – współwłasność W. M. w 1/10 części, R. M. w 4/10 części, R. M. w 1/4 części i A. C. w 1/4 części – zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] z 20 marca 2009 r.

- lwh [...] – własność W. F. - zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] z 26 czerwca 2012 r. i z 17 lutego 2009 r.

- lwh [...] – współwłasność W. F. w 1/18 części, J. F., W. K., S. F., F. F., H. F., M. F., E. F. w 1/18 części na rzecz każdego z nich – zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] z 12 października 2001 r.

- lwh [...] – własność A. F.– zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] z 24 kwietnia 2012 r.

- lwh [...] – własność A. F.– zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] z 11 czerwca 2012 r.

Tym samym jedynie działka lwh [...] stanowiła współwłasność W. i A. F. po 1/2 części. Pozostałe stanowiły odrębną własność każdego z małżonków lub współwłasność W. F. i innych osób lub w ogóle nie stanowiła własności małżonków F. W orzeczeniu z [...] marca 1955 r. zsumowano powierzchnię nieruchomości należących do różnych właścicieli, w tym ułamkowe udziały w nieruchomościach, w rezultacie czego uznano, że ogólny obszar nieruchomości stanowiącej własność lub współwłasność małżonków F. wynosi ponad 161 ha. Tymczasem cele dekretowe spełniało jedynie przejęcie pełnych praw do nieruchomości. Nie sposób natomiast przyjąć, aby udział we współwłasności miał samodzielne znaczenie z punktu widzenia norm obszarowych i decydował o przejęciu w trybie dekretu z 1944 r.

Odwołując się do celów reformy rolnej z art. 1 ust. 2 dekretu, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie jest możliwe, by ułamkowy udział we współwłasności określić obszarowo i granicami. Cele dekretowe spełniało jedynie przejęcie pełnych praw do nieruchomości, stąd stanowisko zawarte w skardze [...] , że nie ma przeszkód do uznania za nieruchomość ziemską podlegającą przejęciu na cele reformy rolnej nieruchomości stanowiącej wspólność małżeńską i stanowiącą majątek odrębny małżonków jest chybione.

Wobec powyższego, uchylenie w trybie art. 101 ust.1 lit. b rozporządzenia z 22 marca 1922 r. orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] z [...] września 1945 r. i uznanie, że nieruchomość ta podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej rażąco naruszało art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Nie ma przy tym znaczenia, jaki charakter miała ta nieruchomość, czy była rolą, lasem czy też innym gruntem, skoro z racji powierzchni nie mogła podpadać pod działanie dekretu o reformie rolnej. Prawidłowe jest też stanowisko co do oceny pkt 2 orzeczenia z dnia [...] marca 1955 r., gdyż naruszało ono rażąco art. 101 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. w zw. z § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w zw. z art. 2 ust.1 lit. e dekretu. Tym samym jako chybione ocenił Sąd zarzuty skarg odnośnie naruszenia przez organ nadzoru art. 2 ust.1 lit. e dekretu oraz przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podobnie jak zarzuty skargi [...] dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., Sąd podzielił twierdzenia skarżącego [...], że organ nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] października 2010 r., jednakże w realiach niniejszej sprawy ponownie zapadłaby decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia z [...] marca 1955 r. z przyczyn wyżej omówionych. Nadto od powiadomienia [...] o toczącym się postępowaniu do czasu wydania zaskarżonej decyzji minęło ponad pięć miesięcy i w tym czasie nie zajęło ono stanowiska w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina A., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 2 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 2 dekretu poprzez pominięcie aspektu gospodarczego wykorzystania nieruchomości objętych unieważnianym orzeczeniem administracyjnym w świetle ich posiadania przez osoby będące małżonkami,

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 190 P.p.s.a. poprzez dokonanie oceny łącznego rozmiaru nieruchomości w świetle art. 2 ust. 1 lit e dekretu z uwzględnieniem jedynie kryterium własności, bez uwzględnienia kryterium gospodarczego przeznaczenia prawa własności i udziału w prawie własności zgodnie z wykładnią prawa wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3267/14.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie sposób przyjąć, aby małżonkowie F. prowadzili jednocześnie trzy gospodarstwa rolne, a rozważania faktyczne nie wskazują, czy rzeczywiście stan faktyczny nieruchomości nie przekraczał odpowiednio 50 lub 100 ha. Rozważania te kwestionują jedynie prawidłowość zliczenia części gruntów rolnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że jej argumentacja sprowadzała się do pominięcia "gospodarczego przeznaczenia" nieruchomości wymienionych w orzeczeniu z dnia [...] marca 1955 r. Poza zakresem zaskarżenia pozostawał natomiast ustalony w sprawie jej stan faktyczny, w szczególności powierzchnia działek oraz ich stan własności, ale również przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, zgodnie z którą "cele dekretowe spełniało jedynie przejęcie pełnych praw do nieruchomości, gdyż nie sposób przyjąć aby udziały we współwłasności miały samodzielne znaczenie z punktu widzenia norm obszarowych i decydowały o przejęciu w trybie dekretu z 1944 r.". Brak zaskarżenia tych kwestii powodował natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną pozostawał związany tak ustalonym przez organy stanem faktycznym sprawy, jak i przedstawioną powyżej przez Sąd pierwszej instancji wykładnią art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Podkreślić bowiem trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania strony oraz korygowania za nią czy uzupełniania rozpatrywanego środka zaskarżenia. Nie może też z własnej inicjatywy (z wyjątkiem wspomnianej nieważności postępowania) podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia niż wskazane przez autora skargi kasacyjnej. Odnosząc się z kolei do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów jakoby nie sposób przyjąć, iż małżonkowie F. mogli prowadzić jednocześnie trzy gospodarstwa rolne to należy wskazać, że po pierwsze – przyjęta wykładnia art. 3 ust. 1 lit. e dekretu o niemożności sumowania dla potrzeb ustalenia kryterium obszarowego nieruchomości ziemskiej stanowiącej wyłączną własność jednej osoby z nieruchomością ziemską w której osoba ta posiadała wyłącznie pewien udział we współwłasności wykluczała potrzebę badania stosunków majątkowych łączących małżonków F., a po drugie – analiza tych stosunków majątkowych niewątpliwie wymagała odwołania się do ówcześnie obowiązujących w tym zakresie przepisów ich regulujących. Nie można też pomijać, że to właśnie w kwestionowanym orzeczeniu Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1955 r. sumującym łącznie sześć nieruchomości położonych w różnych miejscowościach i różnych powiatach (jak ustalił organ i co nie było kwestionowane) powinna znaleźć się argumentacja przemawiająca za koniecznością ich łącznego potraktowania jako jednej nieruchomości ziemskiej . Jak wywodził organ nadzoru, zdecydowanie niewystarczająca w tym zakresie była ogólna i niczym niepoparta informacja, że "jednolite kierownictwo i jedność gospodarcza nadaje tym nieruchomościom charakter obszarniczy". Dodatkowo należy też zauważyć, że już samo uruchomienie trybu nadzwyczajnego uregulowanego wówczas w art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w następstwie "przeprowadzonego dochodzenia" co do ilości nieruchomości posiadanych przez małż. F. powinno kwalifikować się jako naruszenie, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skoro przepis ten umożliwiał uchylenie jako nieważnej decyzji wydanej bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, a nie jej uchylenie z uwagi na pojawienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, które istniały już przy wydaniu orzeczenia z dnia [...] września 1945 r. (por. art. 95 lit. b ww. rozporządzenia).

W tym stanie sprawy, podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. I chociaż słusznie podkreśla się, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r., odwołując się do jednego ze swych orzeczeń, wskazywał na konieczność badania gospodarczego przeznaczenia nieruchomości w aspekcie łącznego rozmiaru nieruchomości, to kwestia ta nie miała żadnego znaczenia wobec ustalenia, że jedyna działka należąca (wspólnie) do małżonków F., tj. działka lwh [...] miała powierzchnię 32,6698 ha (orzeczenie z dnia [...] marca 1955 r.). Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wprowadzał wyraźny wymóg rozmiaru łącznego nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej przekroczenia "bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni". Skoro zatem jedyna działka stanowiąca współwłasność małż. F. nie spełniała kryterium wielkościowego, to bez znaczenia dla sprawy pozostawał eksponowany w kasacji "aspekt gospodarczy" tejże nieruchomości. Niezależnie bowiem od tego, ile gospodarstw posiadali małżonkowie, czy jedno wspólne, czy dwa stanowiące ich odrębną własność, to i tak przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wykluczająca możliwość sumowania własności bezudziałowej i udziałowej, wyłączała potrzebę badania wzajemnych relacji gospodarczych między małżonkami. Z tych też przyczyn Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 190 P.p.s.a. w stopniu, który uzasadniałby konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (zarzut 2) oraz art. 2 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 2 dekretu (zarzut 1).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.