Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 620/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 484/16 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Bk 484/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

R. O. (dalej: skarżący) wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, planowanego do realizacji na terenie obejmującym działkę nr. geod. [...]/8, położoną w obrębie wsi N., gm. [...].

W dniu 14 grudnia 2012 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję znak [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy powyższego zamierzenia inwestycyjnego, wskazując, że działka skarżącego nie posiada dostępu do drogi publicznej.

SKO w [...] w decyzji z [...] stycznia 2013 r., znak [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 16 maja 2013 r., sygn. II SA/Bk 149/13 uchylił decyzję SKO w [...] z [...] stycznia 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził bowiem, że działka skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne.

Na powyższy wyrok WSA w Białymstoku skargę kasacyjną złożyła Parafia Rzymskokatolicka p.w. św. Jadwigi Śląskiej w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2209/13 oddalił skargę kasacyjną, podzielając stanowisko Sądu I instancji. NSA stwierdził, że nie można wymagać, aby dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy musiał być zapewniony poprzez przysługiwanie inwestorowi tytułu prawnego do działki gruntu, przez który dostęp ten ma być zapewniony, skoro ustalenie warunków zabudowy może być dokonane na wniosek inwestora, który nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu planowanej inwestycji. Z art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zaś, że dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony dla terenu planowanej inwestycji, a nie poprzez prawa przysługujące inwestorowi w czasie ustalania warunków zabudowy.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku Wójt Gminy [...] w decyzji z [...] marca 2016 r., nr [...] odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla wyżej wymienionego zamierzenia inwestycyjnego. Organ uznał, że w sprawie nie zostały spełnione wymagania zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) tj. dotyczące kontynuacji funkcji.

Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. SKO w [...] w decyzji z [...] maja 2016 r., nr [...]utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, tj. z pominięciem przedłożonych przez skarżącego do akt przedmiotowej sprawy wydruków fotografii (8 sztuk) budynków ujętych w "analizie funkcji i cech zabudowy zagospodarowania terenu" - załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, z których to fotografii bezsprzecznie wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, w odległości nie większej niż 60 metrów, znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi, w tym budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, co czyni dopuszczalnym wydanie decyzji przy spełnieniu warunku "dobrego sąsiedztwa", a co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji w przedmiotowej sprawie;

b) art. 136 w zw. z art. 78 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie wniosku skarżącego o przeprowadzenie oględzin nieruchomości, której dotyczy postępowanie oraz jej otoczenia, zawartego w piśmie z 3 marca 2016 r. w celu ustalenia, że w odległości mniejszej niż 60 metrów od granic nieruchomości, której dotyczy postępowanie, znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi, w tym mieszkalnymi budynkami jednorodzinnymi, co czyni dopuszczalnym wydanie warunków zabudowy dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji, w sytuacji gdy organ odwoławczy posiada uprawnienie do przeprowadzenia postępowania dowodowego, gdy zajdzie konieczność uzupełnienia dowodów, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie,

c) art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w szczególności na skutek sporządzenia uzasadnienia w sposób lakoniczny, nie odpowiadający wymogom prawa w tym zakresie, tj. przy zaniechaniu ustosunkowania się przez organ do istotnych dla sposobu załatwienia przedmiotowej sprawy twierdzeń podnoszonych przez skarżącego w toku sprawy, jak również w odwołaniu od decyzji organu l instancji, a dotyczących spornej okoliczności spełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że projektowana przez skarżącego inwestycja nie spełnia warunków określonych w ww. przepisie, tj. nie posiada "dobrego sąsiedztwa", w sytuacji gdy w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, w odległości mniejszej niż 60 metrów od jej granic, znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi w tym mieszkalnymi budynkami jednorodzinnymi, co w konsekwencji doprowadziło do wydania skarżonej decyzji, niezasadnie utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2016 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego skarżącego;

b) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej: rozporządzeniem, poprzez bezzasadne przyjęcie, że powiększanie obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki o nr ewidencyjnym [...]/10 w miejscowości N. byłoby niezasadne, gdyż nie spełniłoby przesłanki zwartej urbanistyczno - architektonicznej jednostki terenowej, podczas gdy z materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego w toku postępowania wynika okoliczność przeciwna;

c) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 k.p.a. przez bezzasadne ograniczenie praw skarżącego do zabudowy przedmiotowej nieruchomości.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. pełnomocnik uczestnika postępowania złożył do akt mapę ewidencji gruntów, uproszczony wypis z rejestru gruntów, wypis z kartoteki budynków jako dowody na okoliczność, że na działkach o nr geod. [...]/2, [...]/2 i [...]/2 nie ma budynków o przeznaczeniu mieszkalnym. Wyjaśnił też, że bryła kościoła na działkach nr [...]/2 i [...]/2 oznaczona nr budowli – [...], stanowi integralną część z budynkiem z plebanii, który przylega do kościoła z jego południowej strony i należy to traktować jako jedną całość. Budynki na działce nr [...]/2 oznaczone nr [...] i [...] nie są mieszkalne, tylko gospodarcze i użytkowe.

Skarżący wyjaśnił natomiast, że na terenie wsi N. nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Istnieje studium, w którym jego działka o nr [...]/10 jest położona na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wskazał, że jego działka jest długa i wąska – ma szerokość ok. 21 m. W budynku szkoły znajdują się lokale mieszkalne. Do bryły kościoła jest dostawiony budynek plebanii, który jest budynkiem mieszkalnym na działce nr [...]/2. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego podniósł, że organy wydały decyzję negatywną o warunkach zabudowy, nie biorąc pod uwagę rozproszonej zabudowy wiejskiej i kształtu jego działki. Nie przeprowadziły oględzin, które wykazałyby bliską odległość działki Skarżącego od najbliższej mieszkalnej zabudowy, a tym samym niezasadnie przyjęły minimalną, 3-krotną szerokość działki do wyznaczenia granicy terenu analizowanego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 8 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Bk 484/16 przypomniał, że sprawa dotycząca tego samego przedsięwzięcia była już kontrolowana przez sądy administracyjne, lecz pod kątem spełnienia jednej z przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tj. dostępu inwestycji do drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2209/13 przesądził tę kwestię.

Według Sądu I instancji, prawidłowo sporządzona analiza terenu wykazała, że nie można znaleźć podobieństwa planowanej inwestycji na działce o nr [...]/8 w postaci domu jednorodzinnego do istniejącej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników. Nie jest możliwe określenie gabarytów i formy architektonicznej w taki sposób, by nie zburzyć istniejącego ładu przestrzennego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w obszarze analizowanym znajdują się trzy działki zabudowane. Na działkach o nr [...]/2 i [...]/2 został posadowiony kościół wraz z budynkiem plebanii (stanowiące jedną bryłę architektoniczną) oraz 2 budynki gospodarcze. Na działce o nr [...]/15 znajduje się zespół budynków szkolnych i boisko wielofunkcyjne. Budynki na w/w działkach są wymienione w kartotece budynków jako niemieszkalne, a działki spełniają funkcje usługowe.

Według Sądu I instancji, podnoszona przez skarżącego okoliczność, że plebania spełnia rolę budynku mieszkalnego, zaś w budynku szkoły znajdują się mieszkania dla nauczycieli, nie zmienia, w ocenie Sądu, poglądu o niemieszkalnym charakterze tych budowli. Dominującą funkcją jest tu bowiem, z jednej strony świadczenie usług w zakresie kultu religijnego, z drugiej zaś funkcje szkolno-oświatowo-sportowe. Na uwagę zasługują też gabaryty i kształt architektoniczny budowli, które w niczym nie przypominają jednorodzinnego budynku mieszkalnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że organy w sposób niewyczerpujący zebrały materiał dowodowy pomijając 8 sztuk budynków będących w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]/8, w odległości ok. 60 metrów, a także niedopuszczenia dowodu z oględzin terenu. Zdaniem Sądu I instancji, obszar analizowany, przedstawiony w części graficznej i będący załącznikiem decyzji organu I instancji z 22 marca 2016 r. wyraźnie wskazuje, że jakiekolwiek inne zabudowania (np. dom mieszkalny przy ul. [...]), niż na działkach o nr [...]/2, [...]/2 i [...]/15, znajdują się poza obszarem analizowanym i nie stanowiły przedmiotu rozważań organów. Zdaniem Sądu I instancji z kopii mapy zasadniczej (załącznika graficznego) wynika, że zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza wsi N. zlokalizowana została we wschodniej części miejscowości, z dala od działki inwestora. Wbrew twierdzeniom skargi, trudno uznać, że jest to zabudowa rozproszona. Z mapy wynika, że zabudowa mieszkaniowo-gospodarcza została skupiona w innej części miejscowości, u zbiegu ulic [...] i [...], tj. poza terenem analizowanym.

W ocenie Sądu I instancji, trudno uznać za naruszenie przepisów prawa, zwłaszcza § 3 ust. 2 rozporządzenia okoliczność, że organ nie powiększył obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki skarżącego o nr [...]/8. Treść § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego. Powiększenie obszaru ponad to minimum musiałoby służyć zachowaniu ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Wykreślenie obszaru większego niż przewiduje § 3 ust. 2 rozporządzenia musi być stosowane z dużą ostrożnością, a jego jedynym celem nie może być poszukiwanie zabudowy podobnej do zamierzenia inwestycyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, organy słusznie przyjęły, że w niniejszym przypadku, powiększanie obszaru analizowanego nie byłoby celowe, bowiem nie doprowadziłoby do zachowania ładu przestrzennego, poprzez wyodrębnienie zwartej jednostki urbanistyczno-architektonicznej z racji, jak wyżej wspomniano, dużych odległości dzielących działkę skarżącego od pozostałych zabudowań zgromadzonych w części wschodniej wsi K..

Jeżeli chodzi o podnoszone przez skarżącego, odległość 60 metrów, Sąd I instancji wyjaśnił, że dotyczy ona usytuowania budynku plebanii od granic działki skarżącego. Budynek plebanii stanowiący jedną bryłę z kościołem, nie jest budowlą podobną do zamierzenia inwestycyjnego skarżącego. Dlatego według Sądu I instancji, analiza w tym aspekcie, byłaby niecelowa, jak też oględziny terenu nie wniosłyby nowych okoliczności do sprawy. Sąd podziela, w tym względzie, stanowisko organów, bowiem analiza terenu przeprowadzona przez uprawnionego architekta i wynikający z niej załącznik graficzny, w sposób wystarczający obrazuje układ zabudowań w terenie analizowanym.

Sąd I instancji nie dopatrzył się, w zaskarżonej decyzji, naruszenia przepisów postępowania – art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., art. 136 i 78 k.p.a., jak też art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w sposób wystarczający motywuje jej rozstrzygnięcie. Również zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została właściwie uzasadniona. Zasada wyrażona w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. daje, wprawdzie, możliwość zagospodarowania terenu jego właścicielowi, ale w granicach obowiązującego prawa. Zatem, prawo do zabudowy nie jest dowolne i nieograniczone. Jeżeli nie są spełnione warunki ustawowe tak, jak w niniejszym przypadku brak jest spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nie sposób uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej R. O. reprezentowany przez r. pr. A. P. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. "art. 145 § 1 lit. c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (dalej: p.p.s.a.), przez jego niezastosowanie, w zw. z art. 7 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 8 k.p.a., w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 85 § 1 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że: organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej zaniechał zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący, wszechstronny i prawidłowy całego materiału dowodowego, w szczególności przedłożonych przez skarżącego wydruków 8 sztuk fotografii, budynków ujętych w "analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania temu", która jest załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy, jak również, że organ wadliwe zaniechał uwzględnić wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości, której dotyczy postępowanie oraz jej otoczenia, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaniechał uznać, że w zakresie, w jakim materiał dowodowy został przez organ zebrany, jego ocena dokonana została przez organ w sposób dowolny, w tym w szczególności:

a) Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie uznał, że organ (na podstawie samego tylko graficznego przedstawienia obszaru analizowanego, stanowiącego załącznik do decyzji organu I instancji z 22 marca 2016 r., mimo zaniechania przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów i z pominięciem w całości stanowiska skarżącego w tym zakresie) dokonał prawidłowej analizy przedmiotowego terenu i prawidłowo ustalił, że nie można znaleźć podobieństwa planowanej inwestycji na działce o nr [...]/8 w postaci domu jednorodzinnego do istniejącej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, co miało istotny wpływ na wynik sprawy prowadziło bowiem bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku;

b) Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie uznał, że organ (mimo nieprzeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie oględzin nieruchomości skarżącego oraz jej otoczenia) prawidłowo ustalił, że budynek plebanii stanowi jedną bryłę z kościołem oraz, że okoliczność ta ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a nadto, że organ prawidłowo uznał, że budynek plebanii nie posiada cech, pozwalających na ustalenie dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącego wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziło bowiem bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku;

2. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., przez jego niezastosowanie, w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a., w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 85 § 1 k.p.a. przez ich wadliwe zastosowanie, w zw. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: u.p.z.p., przez jego niezastosowanie, polegające na wadliwym zaniechaniu uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ przy ustalaniu stanu faktycznego w zakresie charakteru i właściwości urbanistycznych, kontynuacji funkcji zabudowy terenu na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, winien był wziąć pod uwagę (pomocniczo) postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wydanego dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego w zakresie w jakim określają one przeznaczenie i funkcje terenu, na którym znajduje się nieruchomość, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziło bowiem bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku;

3. art. 151 p.p.s.a., przez jego wadliwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, w której brak było podstaw do tego;

4. art. 148 p.p.s.a. przez jego wadliwe niezastosowanie, polegające na zaniechaniu uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do tego.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że nieruchomość zabudowana budynkiem plebanii oraz zespołem budynków szkolnych mieszkań dla nauczycieli, znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, której dotyczy sprawa niniejsza, w odległości mniejszej niż 60 metrów od jej granic, nie stanowią nieruchomości, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu i w konsekwencji niezasadnym przyjęciu, że projektowana przez skarżącego inwestycja nie spełnia warunków określonych w ww. przepisie, tj. nie posiada "dobrego sąsiedztwa", co doprowadziło do wydania skarżonego wyroku;

2. § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu, że powiększanie obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki o nr ewidencyjnym [...]/10 w miejscowości N. byłoby niecelowe i niedopuszczalne, jako nieprowadzące do zachowania ładu przestrzennego, w sytuacji, w której nie zostało przeprowadzone wnioskowane przez skarżącego postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia charakteru i właściwości urbanistycznych, kontynuacji funkcji zabudowy terenu na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, a więc brak było ustalonego stanu faktycznego w zakresie niezbędnym dla ustalenia dopuszczalności, bądź niedopuszczalności powiększenia obszaru analizowanego ponad ustawowe minimum, które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do wydania skarżonego wyroku;

3. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w zw. z art. 140 ustawy k.c., przez ich niezastosowanie, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez jego niezastosowanie oraz w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez jego niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu w postępowaniu niniejszym prawa własności, przysługującego skarżącemu do nieruchomości objętej postępowaniem niniejszym, co wyraża się w odmówieniu skarżącemu prawa do zabudowy nieruchomości budynkiem mieszkalnym, w sytuacji, w której na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącego znajduje się budynek użytkowany na cele mieszkaniowe (jako plebania), co stanowi nieuzasadnioną, nadmierną ingerencję w prawo własności przysługujące skarżącemu do nieruchomości oraz naruszenie zasady równości względem prawa, prowadzącą do wydania skarżonego wyroku;

W skardze kasacyjnej wniesiono o :

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3. dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowodu z fotografii (8 sztuk) budynków ujętych w "analizie funkcji i cech zabudowy zagospodarowania terenu" - załącznika do decyzji o warunkach zabudowy przedkładanych w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego, oraz składanych w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, a znajdujących się w aktach sprawy niniejszej na okoliczność: znajdowania się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, w odległości nie większej niż 60 metrów, nieruchomości zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazuję jednocześnie, że przeprowadzenie powyższego dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, a ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

4. przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji niezasadnie podzielił zajęte przez organ administracji stanowisko, że w planowanej przez skarżącego inwestycji nie można znaleźć podobieństwa w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, gdyż nie jest możliwe określenie gabarytów i formy architektonicznej w taki sposób, by nie zburzyć istniejącego ładu przestrzennego, a tym samym, że nie została spełniona przesłanka przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Według skarżącego kasacyjnie, całkowicie niezrozumiałe i sprzeczne z orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego są ustalenia poczynione przez organ administracyjny, a uznane za słuszne przez Sąd I instancji, jakoby wspomniane wyżej budynki usytuowane na terenie analizowanym (w szczególności budynek plebanii, z uwagi na okoliczność, że stanowi on jedną bryłę z kościołem) nie wykazywały w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników podobieństwa do planowanej przez skarżącego inwestycji. Nie sposób bowiem odmówić budynkowi plebanii, niezależnie od formy, w jakiej został posadowiony, funkcji mieszkalnej. W sprawie niniejszej znaczenie winien zaś mieć sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, ich rzeczywista funkcja. Wskazuje na to nie tylko językowe brzmienie przepisu, odnoszące się do kontynuacji funkcji zabudowy, ale i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w niniejszym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie zaniechał uznać, że organ winien był nie tylko przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia charakteru i właściwości urbanistycznych, kontynuacji funkcji zabudowy terenu na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, ale Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał uznać, że organ winien był wziąć pod uwagę postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wydanego dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego.

Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że studium, co w sprawie niniejszej się pomija, stanowi dokument określający wymogi w zakresie kształtowania ładu przestrzennego i urbanistycznego dla terenu nim objętego i jako takie nie powinno być pomijane przy ustalaniu dopuszczalnej na określonym terenie funkcji zabudowy.

Postanowienia studium, które nie zostało w sprawie niniejszej wzięte pod uwagę, określają przeznaczenie i funkcje terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego. Funkcja ta wynikająca zaś ze studium przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, pominięcie czego prowadziło do zaniechania uznania, że funkcja mieszkaniowa jednorodzinna wpisuje się w ład przestrzenny terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, a więc nie może pozostawać w sprzeczności z tzw. dobrym sąsiedztwem.

Odmówienie skarżącemu warunków zabudowy stanowi w istocie odmówienie mu, a wręcz efektywne wyłączenie prawa do zabudowy nieruchomości budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Stanowi to naruszenie obowiązku uwzględniania przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności skarżącego.

Ingerencja w prawo własności przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna być więc oceniana, co Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pomija, w perspektywie istotności i współmierności ograniczenia możliwości korzystania z prawa własności w kontekście kryteriów przywołanych powyżej. Analiza w tym zakresie nie była przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadzona, więcej nawet, z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika nie tylko, że ocena pod kątem kryteriów zbliżonych do przywołanych powyżej, nie była w ogóle brana pod uwagę, ale że sprawa nie była rozpatrywana pod kątem uwzględniania prawa własności przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze kasacyjnej wskazano, że nieruchomość skarżącego posiada bezpośredni dostęp do mediów oraz posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną stanowiącą dojazd również do plebanii.

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. postanowił nie dopuścić wnioskowanych w skardze kasacyjnej dowodów ze zdjęć budynków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna mimo że nie wskazano tego wprost oparta została na dwóch podstawach kasacyjnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę na niedokładność w sporządzeniu podstaw skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny miał jednakże na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. Niedokładność w sporządzeniu skargi kasacyjnej nie mogła zatem prowadzić do braku rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawy istniały bowiem podstawy do rekonstrukcji tych zarzutów na podstawie całej treści skargi kasacyjnej.

Pomimo sformułowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeregu zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli postępowania w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Należy stwierdzić, że ocena Sądu I instancji była prawidłowa.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 oraz 85 § 1 k.p.a., poprzez ich wadliwe zastosowanie.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie.

Warunkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dyspozycji jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Skoro z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie nieuwzględniania skargi, sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wbrew temu co zarzucono w skardze kasacyjnej, w sprawie tej prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że organy zebrały wystarczająco materiał dowodowy do prawidłowego zastosowania prawa materialnego i tym samym nie naruszyły art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 oraz 85 § 1 k.p.a. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, który nie dopatrzył się, w zaskarżonej decyzji, naruszenia przepisów postępowania – art. 77 § 1 k.p.a.

W zarzutach przedstawionych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie stara się wykazać, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie było prowadzone przez organy administracji publicznej z naruszeniem art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 oraz 85 § 1 k.p.a., a zatem rozstrzygnięcie sprawy nie zostało poprzedzone należytą koncentracją materiału dowodowego sprawy i rzetelnymi ustaleniami stanu faktycznego. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji publicznej odpowiadało tak ustalonym kryteriom. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 85 § 1 k.p.a. wskazać należy, że oględziny co do zasady nie są obowiązkowe i nie zamykają możliwości ustalenia danej okoliczności faktycznej za pomocą innego środka dowodowego, co z kolei może spowodować, że nie wystąpi potrzeba, o której mowa w art. 85 § 1 k.p.a.

Pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia art. 148 p.p.s.a. Art. 148 p.p.s.a. dotyczy tylko skarg jednostek samorządu terytorialnego na akt nadzoru. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter przepisu kompetencyjnego, który sam przez się nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Podnosząc taki zarzut, skarga kasacyjna powinna jednocześnie wskazać konkretne przepisy prawa dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, dokonuje jedynie oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji.

Nie sposób podzielić zarzutów naruszenia zasad konstytucyjnych, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 380, dalej: k.c.).

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organ miał prawo do wydania decyzji, w której odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej z wbudowanym garażem, na terenie działki nr geod. [...]/10, położonym w miejscowości N., gmina [...]. Argumentacja skargi kasacyjnej oparta jedynie na wywodach, że inny inwestor uzyskał dane orzeczenie to czemu skarżący nie mógł, jest pozbawiona merytorycznego oparcia. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Regulacją ograniczającą, w dozwolonym zakresie, chronione konstytucyjnie, prawo własności jest między innymi u.p.z.p. Ograniczenie prawa własności w zakresie prawa do jej swobodnej zabudowy nie ma prymatu nad prawem korzystania z nieruchomości sąsiednich. Organ orzekający w sprawie warunków zabudowy musi mieć na uwadze nie tylko prawo własności przysługujące wnioskodawcy, ale także ochronę interesu publicznego. Takie rozumienie przepisów u.p.z.p. nie jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnie zagwarantowanej ochrony własności mogą być ustanawiane w ustawie.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, iż zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 oraz rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie) nie zawierał usprawiedliwionych podstaw. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, wyznaczenie granic obszaru analizowanego odpowiada prawu.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. W szczególności pojęcie istotne w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa, tj. pojęcie działki sąsiedniej użyte w art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy interpretować jako nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. O rozciągnięciu obszaru analizowanego mogą decydować czynniki związane z ukształtowanym w sąsiedztwie ładem przestrzennym.

Obowiązkiem organu jest określenie obszaru analizowanego nie w sposób automatyczny, lecz przy uwzględnieniu specyfiki terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. W szczególności pojęcie istotne w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że prawidłowo sporządzona analiza terenu wykazała, że nie można znaleźć podobieństwa planowanej inwestycji na działce o nr [...]/8 w postaci domu jednorodzinnego do istniejącej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników. Nie jest możliwe określenie gabarytów i formy architektonicznej w taki sposób, by nie zburzyć istniejącego ładu przestrzennego.

W obszarze analizowanym znajdują się trzy działki zabudowane. Na działkach o nr [...]/2 i [...]/2 został posadowiony kościół wraz z budynkiem plebanii (stanowiące jedną bryłę architektoniczną) oraz 2 budynki gospodarcze. Na działce o nr [...]/15 znajduje się zespół budynków szkolnych i boisko wielofunkcyjne. Sąd I instancji wskazał, że podnoszona przez skarżącego okoliczność, że plebania spełnia rolę budynku mieszkalnego, zaś w budynku szkoły znajdują się mieszkania dla nauczycieli, nie zmienia, w ocenie Sądu I instancji, poglądu o niemieszkalnym charakterze tych budowli. Ma rację Sąd I instancji wskazując, że dominującą funkcją jest tu bowiem, z jednej strony świadczenie usług w zakresie kultu religijnego, z drugiej zaś funkcje szkolno-oświatowo-sportowe. Skarżący kasacyjnie wskazuje na gabaryty i kształt architektoniczny budowli występujących w obszarze analizowanym, które w niczym nie przypominają jednorodzinnego budynku mieszkalnego.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który stwierdził że nie doszło do naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia. Stwierdzenie w analizie, że zabudowa na analizowanym obszarze ma charakter zabudowy rozproszonej pozwala przyjąć większy obszar analizowany niż minimalny wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas odnosząc się do zabudowy występującej w powiększonym obszarze o określonych funkcjach, cechach i parametrach architektonicznych będzie możliwe ustalenie czy planowana nowa zabudowa wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania i odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd I instancji wyjaśnił, że z kopii mapy zasadniczej (załącznika graficznego) wynika, że zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza wsi N. zlokalizowana została we wschodniej części miejscowości, z dala od działki inwestora. Z mapy wynika, że zabudowa mieszkaniowo-gospodarcza została skupiona w innej części miejscowości, u zbiegu ulic [...] i [...], tj. poza terenem analizowanym.

W związku natomiast z zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć budynków, wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zatem przedmiotowego wniosku.

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.