Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1809/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. G., A. G., M. K., I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 852/16 w sprawie ze skargi H. G., A. G., M. K., I. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 852/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę H. G., A. G., M. K., I. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 1992 r., sygn. [...], zobowiązał właścicieli budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] w P., tj. H. G., A. G. oraz M. G. (obecnie K.), do wstrzymania robót budowlanych związanych z rozbudową tego budynku oraz zobowiązał ich do doprowadzenia rozbudowanej części tego budynku do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...] (do stanu zgodnego z dokumentacją stanowiącą załącznik do decyzji z dnia [...] kwietnia 1992 r. o pozwoleniu na budowę).

Wnioskiem z dnia 21 marca 2016 r. H. G. zwrócił się z wnioskiem o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 r., z uwagi na jej bezprzedmiotowość, wcześniejsze wykonanie, a także poparcie takiego rozstrzygnięcia słusznym interesem strony i interesem społecznym. Jak podkreślono we wniosku, decyzja z 1992 r. jest bezprzedmiotowa, została bowiem wykonana 1993 r. Pozostawienie jej w obrocie prawnym uzasadnia dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego, co powoduje, że jej wyeliminowanie z obrotu prawnego leży w interesie stron postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], na podstawie art. 104, art. 155 oraz art. 154 § 2 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 r., sygn. [...].

Organ powiatowy uznał, opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] listopada 1992 r. byłoby sprzeczne z przepisami prawa procesowego jak i materialnego. Decyzja powyższa zobowiązała inwestorów do doprowadzenia rozbudowanej części budynku do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1992 r., przy czym, jak wykazano na etapie postępowania egzekucyjnego obowiązek ten polega na rozbiórce ostatniej kondygnacji spornego budynku, a więc rozbiórce części obiektu budowlanego. Decyzja z dnia [...] listopada 1992 r. została wydana na postawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepis ten dotyczy sytuacji reagowania organów administracji publicznej na stan pogwałcenia przepisów prawa budowlanego, polegającego na prowadzeniu robót budowlanych (budowie obiektu budowlanego lub jego części) w sposób sprzeczny z przepisami. Sankcją za takie naruszenie jest nakaz rozbiórki. Omawiany przepis nie tylko uprawnia ale i zobowiązuje organy nadzoru budowlanego w określonych sytuacjach do wydawania takich rozstrzygnięć. Decyzja ta jest zatem tzw. decyzją związaną, bowiem przy jej wydawaniu organ nie kieruje się uznaniem administracyjnym, lecz nakazem ustawodawcy, zobowiązującym zareagować w określony ustawą sposób na zaistniały stan faktyczny. W tej sytuacji, w ocenie organu powiatowego, uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 1992 r. byłoby sprzeczne z przepisem art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Uchylenie przedmiotowej decyzji stałoby także w sprzeczności z zasadą wykonywania decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 11 i 130 k.p.a. oraz ideą egzekucji administracyjnej, rozumianą jako zapewnienie wykonania (urzeczywistnienia) aktów administracyjnych, wyrażoną chociażby w art. 1 pkt 1 i 2, art. 6 § 1, art. 3 § 1 w związku z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w imieniu własnym oraz pozostałych uczestników postępowania H. G. zarzucając jej naruszenie: art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w szczególności nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, z pominięciem interesu społecznego i interesu strony, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania do obywateli; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego i nieuwzględnienie zawnioskowanych przez strony dowodów; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wszystkich obligatoryjnych elementów, tj. faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; art. 104 § 2 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty w całości, z uwagi na nierozpatrzenie istotnej dla sprawy przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu stron, mimo iż obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa; naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo istnienia ustawowych przesłanek uchylenia decyzji będącej przedmiotem wniosku stron. Odwołujący podkreślił, że rozbiórka poddasza, którego dotyczy decyzja z dnia [...] listopada 1992 r. została dokonana. Okoliczności dotyczące rozbiórki poddasza można z łatwością zweryfikować – nowo wybudowane poddasze ma inną powierzchnię i konstrukcję od tego, którego dotyczył nakaz rozbiórki. Zarzucił, że organ nie przeprowadził dowodu z oględzin poddasza i dokonania jego pomiaru, mimo złożenia przez strony takiego wniosku, poprzestał jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że obowiązek wynikający z decyzji, której dotyczy wniosek nadal nie został spełniony.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania wskazując dodatkowo, że organ I instancji w dniu 3 grudnia 2009 r. wystawił tytuł wykonawczy i wszczął postępowanie egzekucyjne w celu wykonania przez H. G., A. G. i M. K. obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 r. W ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ I instancji ustalił, iż nowym współwłaścicielem nieruchomości została I. M., wobec czego w dniu 8 kwietnia 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] również wobec I. M.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego scharakteryzował również czynności podejmowane w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach wskazanych powyżej właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej.

Stosownie do treści art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego mógł wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1, a więc w innych przypadkach niż sytuacje gdy obiekt budowlany lub jego część znajdywał się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub też gdy powodował lub mógł spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 r. wskazano, iż zrealizowana przez inwestorów rozbudowa budynku jest niezgodna z zatwierdzoną dokumentacją projektową i stwarza utrudnienia w użytkowaniu działek sąsiednich. Zdaniem organu odwoławczego, który odniósł się w powyższym zakresie do orzeczeń sądów administracyjnych, niedopuszczalne było wydanie w trybie art. 155 k.p.a. rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. Stąd nie można oczekiwać, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego po latach, kiedy już podlega egzekucji, może być uchylona lub zmieniona przez ten sam organ wyłącznie z tego powodu, że przemawia za tym "słuszny interes strony", która przez lata nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki.

Skoro zatem decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 r. stanowiła reakcję na samowolną, niezgodną z zatwierdzoną dokumentacją projektową zmianę realizowanej rozbudowy co spowodowało utrudnienia w użytkowaniu działek sąsiednich, to uchylenie tej decyzji nie można tłumaczyć realizacją słusznego interesu strony. Uchylenie decyzji sprzeciwiałoby się bowiem prawu i zasadom współżycia społecznego. W ocenie organów nadzoru budowlanego obowiązek wynikający z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 r. nie został wykonany, na co wskazuje toczące się obecnie postępowanie egzekucyjne.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] ostatecznym postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu zarzutów H. G., A. G. i M. K. z dnia 10 grudnia 2009 r. oddalił zarzut wykonania obowiązku określonego w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 r. to zbędne okazało się przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka R. W.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. G., A. G. i M. K. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący ponowili zarzuty i argumentację jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przeprowadził analizę przesłanek warunkujących możliwość uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Wskazał m.in., że z ww. przepisu wynika, że organ, który wydał decyzję ostateczną, lub organ wyższego stopnia może ją uchylić lub zmienić, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", ocena zaś zindywidualizowanego interesu społecznego i słusznego interesu stron, uzasadniających zmianę decyzji w trybie określonym w art. 155 K.p.a. nie może odbywać się w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Sąd wojewódzki podkreślił, że w warunkach niniejszej sprawy wniosek skarżących dotyczył zmiany wydanej na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 r. dotyczącej obowiązku doprowadzenia rozbudowanej części budynku znajdującego się w P. przy ul. S. [...] do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1992 r., a więc decyzji wydanej w trybie postępowania legalizacyjnego odnoszącego się do stwierdzonej samowoli budowlanej. Okolicznością bezsporną, niekwestionowaną również przez skarżących, pozostaje, że przed organami nadzoru budowlanego toczy się obecnie postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania powyższego obowiązku, co zostało szczegółowo omówione przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w treści zaskarżonej decyzji.

W dalszej części uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że podziela stanowisko, iż przepis art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi. Tego rodzaju karą, chociaż z natury różną od kar pieniężnych jest nakaz rozbiórki będący sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05; z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 826/05). Tego rodzaju decyzją jest również decyzja nakazująca doprowadzenie rozbudowanej części budynku do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę. Zauważył, że uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłby do powrotu stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji. Sąd I instancji wskazał, że podziela stanowisko, że zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. nie może naruszać innych przepisów prawa, ani nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa, czym bez wątpienie jest niewykonany od lat ostateczny nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przepisu art. 155 k.p.a. nie można interpretować w oderwaniu od innych przepisów, w tym regulacji przepisów prawa budowlanego. Jest rzeczą oczywistą, że żaden nakaz rozbiórki, nie jest w pojęciu strony (inwestora), zgodny z jego "słusznym interesem". W takim razie nakazując rozbiórkę obiektu budowlanego (lub jej doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem), należałoby od razu w decyzji nakazującej, uzależnić ten nakaz od tego, czy przemawia za tym słuszny interes strony, co jednak pozostaje w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi legalizacji samowoli budowlanej.

Z tych też przyczyn, zdaniem Sądu I instancji, przyjąć należało, że niedopuszczalna jest zmiana lub uchylenie decyzji o nakazie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 155 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli H. G., A. G., M. K., I. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r.,

- wskutek uznania, iż w niniejszej sprawie za uchyleniem decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie przemawia słuszny indywidualny interes strony, podczas gdy z przytaczanych przez strony okoliczności wynika, że taki słuszny interes strony w niniejszej sprawie zaistniał i uzasadniał on uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

- wskutek uznania, iż przepis art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w oparciu, o który wydana została decyzja z dnia [...] listopada 1992r. jest przepisem szczególnym sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji o nakazie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 155 k.p.a., podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że stan prawny powstały w skutek uchylenie tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., byłby zgodny z prawem i tym samym brak jest podstaw do uznania, iż przepis art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest przepisem szczególnym sprzeciwiającym się uchyleniu ww. decyzji.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., poprzez brak stwierdzenia przez Sąd naruszeń prawa i oddalenie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r., w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem:

- art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w szczególności niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu strony, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej;

- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego i nieuwzględnienie zawnioskowanych przez strony dowodów;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich obligatoryjnych elementów, tj. faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- art. 104 § 2 k.p.a., poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty w całości, z uwagi na nierozpatrzenie istotnej dla sprawy przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu stron, mimo iż obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zupełne pominięcie w zaskarżonym wyroku większości argumentów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w tym dotyczących oceny ustaleń faktycznych i nie odniesienie się do wszystkich okoliczności i zarzutów podnoszonych przez skarżących.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali m.in., że Sąd wojewódzki dokonując oceny istnienia słusznego interesu strony, nie dokonał tej oceny w sposób wnikliwy, odnoszący się do konkretnego przypadku, tj. nie dokonał tej oceny przez pryzmat wskazywanych okoliczności potwierdzających istnienie słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a. Skarżący bowiem zarówno przed organami administracyjnymi jak i przed Sądem podnosili, że rozbiórki poddasza dokonano w lutym 1993 r., wskazując na fakty i dowody mające potwierdzić tą okoliczność. Powoływali się oni na pisemne oświadczenia osób biorących bezpośredni udział w tych czynnościach, tj. T. W. (właściciela Zakładu Budowlanego Budowy, Elewacja, Remonty T. W.) oraz W. B. (właściciela Zakładu Ciesielskiego Dekarsko- Blacharskiego W. B.), oświadczenie R. W. z dnia 2 lutego 2010 r. czy na protokół z dnia 1 czerwca 1994 r. z wizji lokalnej przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury i Nadzoru Budowlanego w sprawie sprawdzenia stanu zaawansowania robót przy samowolnej nadbudowie piętra, w którym nie ma żadnej wzmianki o piętrze (poddaszu) będącym przedmiotem kontroli. Z uwagi na zrealizowanie nałożonego decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. obowiązku rozbiórki poddasza, strony wskazywały, że utrzymanie tej decyzji w mocy narusza ich słuszny interes, albowiem dopóki decyzja ta istnieje w obrocie prawnym dopóty organy administracyjne będą dążyły do jej wykonania. Nie ulega zatem wątpliwości, że słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a. zaistniał i uzasadnia on uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 r. Zdaniem strony, ograniczenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jedynie do stwierdzenia, że żaden nakaz rozbiórki nie jest w pojęciu strony zgodny z "jego słusznym interesem", a zawarty w decyzji administracyjnej nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem należałoby od razu uzależnić od tego, czy przemawia za tym słuszny interes strony jest twierdzeniem jedynie ogólnikowym, czysto teoretycznym, nie odnoszącym się do konkretnej sprawy (nie zindywidualizowanym). Sąd nie dokonał oceny istnienia słusznego interesu strony, nie odniósł się merytorycznie do żadnych z twierdzeń strony mających wykazać istnienie tego interesu. Tymczasem (na co również wskazuje Sąd w zaskarżonym wyroku) ocena słusznego interesu strony, uzasadniająca zmianę czy uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może odbywać się w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, Sąd wojewódzki nie dostrzegł, że stan prawny powstały skutek uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. byłby zgodny z prawem, ponieważ obowiązek doprowadzenia rozbudowanej części budynku do stanu zgodnego z prawem został wykonany w lutym 1993 r. Twierdzenie zatem przez Sąd, że uchylenie ww. decyzji z dnia [...] listopada 1992 r. doprowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem nie jest trafne. Art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie stanowi przepisu szczególnego sprzeciwiającego się uchyleniu decyzji o nakazie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 155 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zawarto wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wprawdzie nie odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze, bądź potraktował je w sposób nieco lakoniczny, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść prawidłowego orzeczenia.

Wbrew skarżącym kasacyjnie stan faktyczny został ustalony wnikliwie przez organy nadzoru budowlanego, bez naruszenia zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego i słusznie zatem zaaprobowany przez wojewódzki sąd.

Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi czy w trybie art. 155 k.p.a. można zmienić decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 r., sygn. [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 2 ustawu z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane, którą zobowiązano właścicieli budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] w P., tj. H. G., A. G. oraz M. G. (obecnie K.), do wstrzymania robót budowlanych związanych z rozbudową tego budynku oraz zobowiązano ich do doprowadzenia rozbudowanej części tego budynku do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...] (do stanu zgodnego z dokumentacją stanowiącą załącznik do decyzji z dnia [...] kwietnia 1992 r. o pozwoleniu na budowę).

Należy przypomnieć, że art. 155 k.p.a. jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie.

W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia użytego w tym przepisie sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 k.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym.

Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można uchylić decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 r., która stanowiła reakcję na samowolną, niezgodną z zatwierdzoną dokumentacją projektową zmianę realizowanej rozbudowy (co spowodowało utrudnienia w użytkowaniu działek sąsiednich). Decyzja ta wydana na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego jest sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego i stanowi środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej. Uchylenie takiej decyzji prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem co jest sprzeczne z celem regulacji ustawowej.

Zaznaczyć też należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana stanu prawnego i faktycznego wyklucza możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., bowiem zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może być dokonywana w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Nie można postępowania w trybie art. 155 k.p.a. traktować jako kolejnej instancji służącej naprawianiu błędów popełnionych we wcześniejszych etapach postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt. II OSK 1810/09, Lex 746810).

Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, iż w sprawie występuje "słuszny interes strony", o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie. Choć jest to pojęcie niezdefiniowane nie oznacza samej woli czy chęci strony do uchylenia decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym, a takim jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie nie mogą oczekiwać, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 r., która zmierzała do przywrócenia stanu zgodnego z prawem tylko dlatego, że nie została wykonana przez ponad 20 lat i aktualnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania obowiązku, będzie uchylona z tego powodu, że taka jest ich wola, którą nazywają "słusznym interesem strony". Strona będąca adresatem decyzji nakładającej na nią obowiązek przywrócenia stanu zgodnego z prawem nie może przy zastosowaniu trybu z art. 155 k.p.a. być w lepszej wręcz uprzywilejowanej sytuacji niż inne osoby na które nałożono podobne obowiązki i wykonały je dobrowolnie lub w drodze egzekucji. Taka sytuacja prowadziłaby do naruszenia fundamentalnej zasady na jakiej opiera się system prawny, zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust.1 Konstytucji RP.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.

Na marginesie już tylko wskazać należy, że zarzut odnośnie bezprzedmiotowości decyzji z [...] listopada 1992r. z uwagi na jej wykonanie w 1993r. podnoszony we wniosku H. G. z dnia 21 marca 2016r. o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jak i w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], którą odmówiono uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992r. oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i w skardze kasacyjnej nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu. Zarzut ten może być podnoszony w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.