Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2612/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust.1, art. 27 ust. 4 i 5, art. 2 pkt 8 lit. c
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 346/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni M. w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf cen za wodę i ścieki za korzystanie z urządzeń kanalizacji deszczowej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy P. na rzecz Spółdzielni M. w P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 346/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "S." w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf cen za wodę i ścieki za korzystanie z urządzeń kanalizacji deszczowej: 1.stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie zatwierdzającym taryfę opłat i cen za wodę i ścieki dla Miejskich Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w P., stanowiącej załącznik do uchwały, w części obejmującej Tabelę 5 - "Cena za 1 m2 powierzchni odwadnianej do kanalizacji deszczowej"; 2. określił, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 wyroku nie może być wykonana; 3. zasądził od Rady Miasta P. na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "S." w P. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 2 kwietnia 2012 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." z siedzibą w P., dalej zwana: "skarżącą", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy cen za wodę i ścieki na okres od 1 marca 2012 r. do 28 lutego 2013 r., w części dotyczącej zatwierdzenia taryf opłat za korzystanie z urządzeń kanalizacji deszczowej.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej interes prawny w kwestionowaniu uchwały wynika z faktu, że z wiążącej ją umowy o korzystanie z urządzeń kanalizacji deszczowej wynika, iż wysokość opłaty za spełnione świadczenia oblicza się przez pomnożenie wielkości odwadnianej powierzchni w m2 oraz stawki opłaty uchwalanej przez Radę Miejską w P.. W uchwale z dnia [...] stycznia 2012 r., wysokość stawki za korzystanie z urządzeń kanalizacji deszczowej została ustalona biorąc za jednostkę rozliczeniową m2 odwadnianych powierzchni, co w ocenie strony jest niezgodne z prawem. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 27 ust. 5 i art. 2 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm), zwaną dalej: "u.z.z.w.", w związku z przyjętym w uchwale sposobem rozliczania z odbiorcami odpłatności za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych – od wielkości powierzchni utwardzonych. W ocenie skarżącej przepisy art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 4 i 5 u.z.z.w., nie dopuszczają innego sposobu ustalania odpłatności na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego za odprowadzanie ścieków, jak tylko i wyłącznie, jako iloczyn przyjętej w zatwierdzonej taryfie stawki ceny za jednostkę miary ścieków i ilości tych ścieków, przy czym ilość odprowadzanych ścieków ustala się zasadniczo na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie braku tych urządzeń wyłącznie w umowie zawartej z odbiorcą, jako równą ilości wody pobranej lub ilości określonej w tej umowie. Skarżąca podkreśliła, że z przepisów ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków (Dz. U. Nr 127 poz. 886), zwane dalej: "rozporządzenim w sprawie określania taryf", nie wynika obowiązek płacenia opłat za wody opadowe i roztopowe przy zastosowaniu jako przelicznika 1 m2 powierzchni dachów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P., wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podkreślił, że zasadnicza argumentacja skarżącej opiera się na motywach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 916/09. Wskazała, że odmówiła uchylenia swojej uchwały, gdyż nie podziela tego stanowiska, a przywołany wyrok WSA w Poznaniu zapadł w indywidualnej sprawie i nie wiąże innych składów sędziowskich. Podkreśliła, że pomiędzy Miejskimi Wodociągami i Kanalizacją sp. z o.o. w P., zwaną dalej: "MWiK", a spółdzielnią, toczył się również przed sądem gospodarczym proces o zapłatę za świadczone usługi odwadniania, w którym w obu instancjach zapadły korzystne dla MWiK wyroki, uwzględniające jej roszczenie za świadczone usługi odwadniania.

Organ zwrócił uwagę na okoliczność, że MWiK jest obowiązana wnosić z tytułu wprowadzania wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni do wód i do ziemi opłatę za korzystanie ze środowiska. Podstawą wyliczenia tych opłat – zgodnie z § 1 pkt 7 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 196, poz. 1217 z późn. zm.), zwanym dalej: "rozporządzeniem w sprawie opłat" - jest miara liczona w metrach kwadratowych powierzchni dróg i parkingów o nawierzchni szczelnej. Minister Środowiska w obwieszczeniu z dnia 26 września 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2012 (M.P. Nr 94, poz. 958), ustalił jednostkową stawkę opłaty za 1 m2 powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z których są wprowadzane do wód lub ziemi wody opadowe lub roztopowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę, stwierdził, że postanowienia taryfy muszą być zgodne z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, rozporządzenia w sprawie określania taryf, jak i uchwalonego przez radę gminy, na podstawie art. 19 u.z.z.w., a także regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, skoro jest on aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 19 ust. 1 zd. drugie u.z.z.w., a więc źródłem prawa obowiązującego na terenie danej gminy.

Jak zaznaczył Sąd, aktualnie na obszarze P. obowiązuje "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków" wprowadzony przez Radę Miasta, uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta P. (Dz. Urz. Wojew. [...]).

W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podstawowe znaczenie miało zagadnienie istnienia w obowiązującym prawie podstaw do ustalania w taryfie stawek opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oraz ewentualnego zakresu i sposobu określania tych stawek.

Jak wywodził Sąd, taryfa może ustalać tylko ceny i stawki opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych będących "ściekami", a więc odprowadzanych "z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni" w rozumieniu art. 2 pkt 8 lit. c u.z.z.w. Tymczasem w zaskarżonej części uchwały zatwierdzającej taryfę (tabela 5), przy konstruowaniu stawki, zamiast normatywnym zwrotem "powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki" posłużono się terminem "powierzchni odwadnianej", który ma niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy. O ile w ocenie Sądu, na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "powierzchni odwadnianej" mieści się m.in. powierzchnia dachów, o tyle – zgodnie z wykładnią art. 2 pkt 8 lit. c u.z.z.w. zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r. (II OSK 256/07, CBOSA) – tego rodzaju powierzchnia nie jest "powierzchnią zanieczyszczoną o trwałej nawierzchni" w rozumieniu przywołanego przepisu, gdyż, jak zauważył NSA, ustawodawca używając pojęcia "powierzchnie zanieczyszczone" wiązał je z terenami, czyli powierzchnią ziemi, w tym również zabudowanej". Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że termin "powierzchnia odwadniana" nie jest dostatecznie jednoznaczny (jasny). Nie został on zdefiniowany, w tym w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, co powoduje, że nie jest wiadomo, czy chodzi w tym przypadku np. o całą skanalizowaną powierzchnię danej działki, czy tylko o jej powierzchnię utwardzoną, czy może o powierzchnię ustaloną według innych jeszcze kryteriów.

Wszystko to doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że taryfa w części obejmującej tabelę 5 została sporządzona niezgodnie z przepisami, w rozumieniu art. 24 ust. 2 in fine u.z.z.w., a rada miasta zatwierdzając taryfę w tej części naruszyła powyższy przepis. Sąd przytoczył pogląd wyrażony w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 października 2010 r. (II SA/Ol 763/10, CBOSA), że: "Treść przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa na czym polega odprowadzanie ścieków a delegacja zawarta w tej ustawie nie upoważnia rady gminy do formułowania pojęć w niej zawartych w sposób odmienny. W sferze zobowiązań publicznoprawnych dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii sposób wykraczający poza delegacje ustawową, jest to istotne naruszenie prawa."

W ocenie Sądu z przepisów § 12 i § 13 ww. regulaminu, wynika brak możliwości ustalania i rozliczania ilości ścieków w oparciu o jednostkę miary powierzchni, z której są one odprowadzane, albowiem § 12 odnosi się do wskazań urządzeń pomiarowych, a z § 13 wynika, że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się jako równą ilości wody dostarczonej przez przedsiębiorstwo oraz pobranej z innych źródeł. W ocenie Sądu termin "pobranie", zakłada pewną intencjonalną aktywność człowieka, która nie dotyczy zjawisk przyrodniczych, jakimi są opady i roztopy.

Sąd stwierdził, że skoro, jak wynika z art. 19 ust. 2 pkt 3 u.z.z.w., sposób rozliczeń (w tym przypadku: z tytułu odprowadzania ścieków) określa regulamin, a taryfa jedynie odnośne ceny i stawki, to określenie w kwestionowanej Taryfie (w jej Tabeli 5) stawki ("ceny") za odprowadzanie ścieków do kanalizacji deszczowej opartej na sposobie rozliczania nie przewidzianym w Regulaminie ("za 1 m2 powierzchni odwadnianej") oznacza, że w tym zakresie Taryfa została sporządzona niezgodnie z przepisami, w tym z przepisami aktu prawa miejscowego, jakim jest Regulamin, oraz z dekodowaną z art. 19 ust. 2 pkt 3 u.z.z.w. normą prawną określającą zakres i rozdział materii poświęconej kwestii rozliczeń, pomiędzy unormowania Regulaminu oraz Taryfy.

Istnienie powyższych uchybień przesądziło o stwierdzeniu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności kontrolowanej uchwały w zaskarżonej części.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, zbędnym stało się orzekanie w przedmiocie zarzucanej przez skarżącą niekonstytucyjności przepisu § 2 pkt 10 rozporządzenia w sprawie określania taryfy.

Rada Miasta P. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), poprzez uchylenie w części wskazanej w wyroku uchwały Rady Miasta P. mimo jej zgodności z prawem;

- art. 2 pkt 8 lit c u.z.z.w., przez przyjęcie, iż wody opadowe lub roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów należy ograniczyć jedynie do "powierzchni ziemi, w tym również zabudowanej";

- art. 24 ust. 2 u.z.z.w., poprzez przyjęcie w skarżonym wyroku, że MWiK przedstawiając taką taryfę prezydentowi i radzie miasta do zatwierdzenia naruszyło tenże przepis;

-art. 27 ust. 5 u.z.z.w., poprzez przyjęcie, że ilości ścieków opadowych w tym z dachów nie można określić w metrach kwadratowych w umowie wprost, na podstawie tej ustawy pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą.

Wnosząca skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nie rozpoznanie głównego zarzutu skarżącej, tj. podnoszonej niekonstytucyjności przepisu § 2 pkt 10 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ( Dz. U Nr 127, poz. 886) poprzez wprowadzenie, jako jednostki rozliczeniowej metrów kwadratowych odwadnianych powierzchni, a przez to wykraczających, zdaniem skarżącej spółdzielni, poza delegację ustawową cytowanej ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co zdaniem organu stanowiło nierozpoznanie istoty sporu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazano, że wykładnia przepisu art. 2 pkt 8 lit c u.z.z.w. dokonana przez Sąd, zakładająca, iż powierzchnie zanieczyszczone należy ograniczyć do terenów, będących powierzchnią ziemi, w tym również zabudowanej jest błędna, albowiem nie uwzględnia okoliczności, że użycie przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowania; "w szczególności", oznacza, że katalog ścieków w nim wymienionych nie jest katalogiem zamkniętym, a ponadto wody opadowe lub roztopowe na dachach to właśnie te, które pochodzą z powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni.

Zwrócił też uwagę na fakt, że wykładnia zaprezentowana przez Sąd I instancji, pozostaje w sprzeczności z dotychczasową wykładnią tego przepisu zaprezentowaną przez Sąd Najwyższy w postanowieniu 12 października 2005 r. o sygnaturze akt: III CZP 68/05, który zapadł na na tle sporu pomiędzy MWiK a P. Spółdzielnią Mieszkaniową w P.. Sąd Najwyższy orzekł, że wyliczenie obiektów, z których powierzchni odprowadzane są zanieczyszczenia w postaci wód opadowych i roztopowych ma charakter przykładowy a nie wyczerpujący. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że taką samą wykładnię zaprezentował Sąd Apelacyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. o sygnaturze akt: I ACa 1644/04 jednoznacznie stwierdzając, że dach budynku jest powierzchnią zanieczyszczoną o trwałej nawierzchni.

W dalszych wywodach skargi kasacyjnej podniesiono, że w świetle postanowień Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, niezasadnie Sąd uznał, że wątpliwa wydaje się dopuszczalność ustalania w taryfie opłat za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzeń pomiarowych, albowiem Regulamin w swoim § 36 stanowi jasno, iż w sprawach nie objętych jego przepisami zastosowanie znajdują obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w. Ponadto w ocenie organu, akt tak niskiej rangi nie może wyłączyć, czy też ograniczyć przepisów rangi ustawowej.

Ponadto wnosząca skargę kasacyjną nie podzieliła poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że pojęcie "powierzchnia odwadniana" nie jest dostatecznie jasna i nie dotyczy powierzchni określonej w przepisie artykułu art. 2 pkt 8 lit c u.z.z.w.

Organ podkreślił, że sama usługa i zapłata za nią następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, do której mają zastosowanie przepisy art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego, wymagające badania zgodnego zamiaru stron i celu umowy. Organ wytknął też, że Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę faktu, że MWiK nadal świadczy usługi w przedmiotowym zakresie i nie może tego robić non profit.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." w P. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, podnosząc, że zawarte w niej zarzuty są chybione, bezzasadne i stanowią jedynie polemikę z prawidłowym orzeczeniem Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wniesiona skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze charakter tych zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów związanych z naruszeniem norm procesowych, aby ustalić czy prawidłowy był proces subsumcji przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nie rozpoznanie istoty sporu, co w ocenie organu sprowadzało się na braku odniesienia się do zarzutu niekonstytucyjności przepisu § 2 pkt 10 rozporządzenia w sprawie określania taryf, okazał sie niezasadny.

Należy stwierdzić, że zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Skutkiem dokonania tej oceny, sąd I instancji ma możliwość, a zarazem i obowiązek uwzględnienia skargi z powodu innych uchybień niż te, które w niej przytoczono, w tym również stwierdzenie nawet nieważności zaskarżonego aktu, mimo braku wniosku w tym zakresie.

W konsekwencji powyższego, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być więc usprawiedliwiony, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że Sąd I instancji powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie postawiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia omawianego przepisu i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniają, co do przytoczonego zarzutu pominięcia istoty sporu, która wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej została rozpoznana, poprzez rozstrzygnięcie Sądu I instancji, czy dopuszczalnym było zatwierdzenie w zaskarżonej uchwale, taryfy opłat i cen za odprowadzane ścieki, przy przyjęciu ceny za 1 m2 do powierzchni odwadnianej.

Sąd I instancji zagadnienie to rozstrzygnął, powołując argumentację prawną odnoszącą się do norm prawa materialnego, w szczególności przepisów u.z.z.w. oraz Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, wprowadzonego przez Radę Miasta, uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta P.. Sąd I instancji w oparciu o poczynione wywody w stopniu wystarczającym przedstawił argumentację uzasadniającą przyjęte stanowisko w sprawie. Odniósł się również do poruszonego w skardze zagadnienia konstytucyjności przepisu § 2 pkt 10 rozporządzenia w sprawie określania taryf, choć nie zajął merytorycznego stanowiska w tym przedmiocie, co jednak nie mogło zostać skutecznie zakwestionowane w ramach naruszenia normy art. 134 § 1 p.p.s.a., bez odwołania się przynajmniej do art. 141 § 4 p.p.s.a., który wprost określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z wcześniejszym przedstawieniem zarzutów podniesionych w skardze.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia normy o charakterze ustrojowym, jaką zawiera art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych, to należy wziąć pod uwagę, że powyższa norma formułuje obowiązek sądów administracyjnych sprawowania kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie sposób uznać, by Sąd I instancji nie zastosował się do powyższego przepisu, skoro dokonał kontroli zaskarżonej uchwały, wyjaśniając i uzasadniając jej wyniki i stosownie do dokonanej oceny, z zastosowanie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. ,orzekł o jej częściowej nieważności, stosując przy tym wskazane w skardze kasacyjnej normy prawa materialnego, których nie naruszył.

Dokonując oceny, zasadności zarzutów co do niewłaściwej wykładni powyższych norm, należy zauważyć, że jakkolwiek zgodnie z art. art. 6 u.z.z.w., dostarczanie wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami usług (ceny i stawki opłat określane są w sporządzanej przez ww. przedsiębiorstwo taryfie rocznej), to jednak zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów, określa ustawa o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W jej art. 1 zostały określone podstawowe założenia i cele samej ustawy. Wynika z nich, że korzystanie z ww. usług winno być powszechnie dostępne a dostęp do nich nie może opierać się na dowolnych zasadach. Dlatego też organy gminy wyposażone zostały w instrumenty prawa mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działań skierowanych wyłącznie na osiągnięcie zysku.

Z powyższego instrumentu organy gminy winny korzystać w ramach przepisu art. 24 ust. 1 u.z.z.w., który nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek przedstawiania radzie gminy - do zatwierdzenia - taryf, celem sprawdzenia czy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy (art. 24 ust. 5 u.z.z.w.). Dokonana przez Sąd I instancji kontrola prawidłowości wywiązania się przez Radę Miasta P. z obowiązku weryfikacji przedłożonej taryfy pod względem jej zgodności z prawem, wykazała w sposób zasadny, że weryfikacji tej dokonano z naruszeniem przepisów prawa.

Zasadniczym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie było rozstrzygnięcie kwestii, czy, po pierwsze, istnieją prawnomaterialne podstawy do określenia w taryfie opłat, sposobu rozliczenia ilości odprowadzanych ścieków w jednostce powierzchni, tj. w m2, a po wtóre, czy prawidłowe jest określenie tej powierzchni, terminem "powierzchni odwadnianej". Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie uznał, że brak było podstaw do przyjęcia w taryfie opłat, powyższych kryteriów rozliczeniowych.

Jakkolwiek Sąd ten kwestionując możliwość przyjęcia w taryfie, jako kryterium rozliczeniowego, powierzchni określonej w m2, nie odniósł swej argumentacji do przepisu art. 27 ust. 5 u.z.z.w., to jednak zajęte przez Sąd stanowisko, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, jako zgodne z powyższym przepisem, nie narusza go, a to z tej przyczyny, że przepis ten nie przewiduje w ogóle możliwości rozliczeń przy uwzględnieniu jednostki pomiarowej ilości ścieków, za m2 powierzchni, co potwierdza dotychczasowa linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażona w wyrokach: z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 893/10, LEX nr 746923 oraz z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2730/12).

Za trafne należy uznać też zajęte przez Sąd I instancji stanowiska w przedmiocie naruszenia przez zaskarżoną uchwałę przepisu art. 2 pkt 8 lit c u.z.z.w. Powyższy przepis wprowadził definicję pojęcia ścieków, określając je, jako: " wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów". Tymczasem w zaskarżonej uchwale zatwierdzono taryfę opłat, w której pojęcie to zdefiniowano inaczej, jako: "powierzchnię odwadnianą do kanalizacji deszczowej". Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że organ nie miał postaw do zaakceptowania przyjęcia w taryfie opłat, innej definicji pojęcia ścieków, niż ta, która została określona w przepisie art. 2 pkt 8 lit c u.z.z.w., tym bardziej zresztą, że nie zachodzi znaczeniowa tożsamość obu zdefiniowanych pojęć, a wolą ustawodawcy było nadanie jednolitego znaczenia temu pojęciu, skoro zdefiniował je ta samo w innych ustawach (art. 3 pkt 38 c, Prawa ochrony środowiska oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 c, Prawa wodnego).

Należy zgodzić sie też z Sądem I instancji, że przyjęty w zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą taryfie opłat, termin "powierzchni odwadnianej", ma szerszy zakres znaczeniowy, niż przyjęta w art. 2 pkt 8 lit c u.z.z.w. ww. definicja ścieków. O ile bowiem nie jest sporne, że w pojęciu "powierzchni odwadnianej" mieści się m.in. powierzchnia dachów, o tyle zagadnieniem spornym jest, czy mieści się ona w zawartej w art. 2 pkt 8 lit. c u.z.z.w., definicji ścieków. Dokonując wykładni tego przepisu, należało zaakceptować stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że w zawartej w nim definicji ścieków nie mieści się powierzchnia dachów. Ustawa nie zawiera wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "powierzchni zanieczyszczonych" ograniczając się jedynie do przykładowego wymienienia terenów przemysłowych, dróg, parkingów o trwałej powierzchni. Wskazuje to na to, iż ustawodawca używając pojęcia "powierzchnie zanieczyszczone" wiązał je z terenami, czyli powierzchnią ziemi, w tym również zabudowanej. Naliczenie zatem opłat za odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych przy zastosowaniu jako przelicznika 1 m2 powierzchni dachów nie miało oparcia w przepisach prawa. Powyższy pogląd został przyjęty też w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07 oraz z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 893/10, LEX nr 746923).

W świetle powyższego nie można zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni przepisów art. 2 pkt 8 lit. c u.z.z.w.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisu art. 24 ust. 2 u.z.z.w., skarżąca kasacyjnie nie określiła sposobu jego naruszenia, nie wykazując, jak w jej ocenie powinien być rozumiany tenże przepis, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej, rozpoznanie tak postawionego zarzutu.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.