Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 802/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.2, art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2016 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga P. L. na uchwałę Nr [...] Inne z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ł. wraz z jej załącznikiem "Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ł.", zwanej dalej "Regulaminem". Prokurator domaga się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 2 ust. 3, 4, 5, § 3, §7 ust. 1- 7, § 8 ust. 1 i 3..

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r., poz. 391 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", poprzez podjęcie uchwały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego przewidzianego dla rady gminy w tym przepisie oraz z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji, poprzez powtórzenia przepisów ustawowych, ich modyfikację lub uzupełnienie.

Odnosząc się do zaskarżonych przepisów Regulaminu prokurator stwierdził, że:

- w § 2 ust. 3 istotnie naruszono art. 4 ust.2 pkt 1 lit. b ustawy poprzez ustanowienie obowiązku oczyszczania chodnika ze śniegu i lodu poprzez odgarnięcie śniegu w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów i podjęcie działań majach na celu likwidację śliskości chodnika. Ustawa przewiduje jedynie obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a więc nie można nakazać właścicielom nieruchomości usuwania bądź ograniczania śliskości chodników;

- w § 2 ust. 4 lit. a z kolei przewidziano, że mycie samochodów jest dopuszczone, przy zakazie odprowadzania ścieków do zbiorników wodnych lub do ziemi, co stanowi niepotrzebne powtórzenie zakazu przewidzianego w przepisie powszechnie obowiązującym rangi ustawowej, tj. w art. 39 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.)- stanowi to naruszenie § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej;

- w § 2 ust. 5 Regulaminu zezwolono na dokonywanie wyłącznie drobnych napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko za zgodą lub przy udziale właściciela nieruchomości, a także przy braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich - co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym. Wprowadzenie niedookreślonego pojęcia "drobnych napraw" stanowi modyfikację regulacji z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z kolei uzależnianie dokonywania napraw od zgody lub udziału właściciela nieruchomości oznacza arbitralne i nieuprawnione wkraczanie w sferę zastrzeżoną dla prawa cywilnego to samo dotyczy uzależnienia dokonywania napraw pojazdów od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiedzkich, gdyż zakaz tego rodzaju uciążliwości (zakaz immisji) jest przewidziany art. 144 k.c.;

- w § 2 ust.4 lit. a ustanowiono zakaz odprowadzania ścieków powstałych po myciu pojazdów bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi, co stanowi niedopuszczalne w świetle § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej powtórzenie regulacji zawartej w art. 39 ustawy Prawo wodne;

- w § 3 dotyczącym selektywnego zbierania i odbierania odpadów, zawarto z kolei uregulowania wykraczające poza delegację ustawową. Nakładają bowiem na właścicieli nieruchomości obowiązek gromadzenia odpadów komunalnych poszczególnych kategorii, natomiast art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy stanowi jedynie o prowadzeniu selektywnego zbierania, odbierania lub przyjmowania odpadów komunalnych, nie stanowiąc o obowiązku ich gromadzenia;

- również w § 7 ust. 2 przekroczono delegację ustawową, zobowiązując właścicieli zwierząt domowych do ich utrzymywania w sposób nie stwarzający uciążliwości dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach, co stanowi zagadnienie z zakresu stosunków cywilnoprawnych - art. 144 k.c. i nie powinna być przedmiotem uchwały rady gminy;

- w § 7 ust. 3 zobowiązano osoby utrzymujące zwierzęta tradycyjnie nie będące domowymi - gady, ptaki i owady, do zabezpieczenia przed ich wydostaniem się z pomieszczenia, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, gdyż w świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, rada gminy była uprawniona wyłącznie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, przez które rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające z człowiekiem w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia1997r. o ochronie zwierząt). Rada gminy, nie była więc uprawniona na nakładania obowiązków dotyczących utrzymywania gadów, ptaków i owadów;

- również w § 7 ust. 1, 4, 5, 6 i 7 nałożono na właścicieli zwierząt, w tym psów, obowiązki nie znajdujące oparcia w regulacji ustawowej tj. obowiązki w zakresie trzymania zwierzęcia, oznaczenia nieruchomości, zakazu wprowadzania do określonych obiektów, sposobu uprzątnięcia nieczystości pozostawionych przez zwierzę. Ustawa upoważniała bowiem radę gminy wyłącznie do nałożenia tylko takich obowiązków, które mają na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, natomiast wprowadzone w kwestionowanym § 7 Regulaminu obowiązki nadmiernie ograniczają swobodę poruszania się zwierzęcia i przebywania w określonym miejscu, natomiast nie dotyczą kwestii związanych z zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Ponadto obowiązuje regulacje nie znają pojęcia "ras psów dużych", istnieje jedynie wykaz raz psów agresywnych. Redakcja wskazanego przepisu sprawia, że niemożliwe jest ustalenia czy i jakie psy winny być uznane za "duże". Nieuprawnionym także jest określenie miejsc do których istnieje zakaz wprowadzania psów. Ponadto zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna został przewidziany w art. 10 a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 856), a więc niedopuszczalne jest powtarzanie takiego zakazu w regulaminie;

- z przekroczeniem delegacji ustawowej podjęto także § 8 ust 1, w którym postanowiono, iż na terenie gminy zabrania się chowu zwierząt gospodarskich, z wyłączeniem określonych obszarów. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy upoważnia bowiem radę gminy do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Rada gminy została zatem upoważniona do określenia zakazu utrzymania zwierząt gospodarskim w sposób pozytywny poprzez szczegółowe wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Sformułowanie ustanawiające generalny zakaz z wyjątkami stanowi nieuzasadnione naruszenie delegacji ustawowej;

- w § 8 ust. 3 pkt 1 natomiast zobowiązano utrzymujących zwierzęta gospodarskie by nie powodowały wobec osób trzecich uciążliwości takich jak hałasy, odory, itp., co jest nieuprawnionym wkroczeniem w sferę prawa cywilnego (art. 144 k.c.)

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Ł. wniósł o jej odrzucenie i umorzenie postępowania, ewentualnie oddalenie, wskazując, że w świetle art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw 9Dz.U. z 2015 r., poz.87) zaskarżony Regulamin przestał już obowiązywać; poza tym w okresie jego obowiązywania nie stwierdzono negatywnych skutków dla obywateli w zakwestionowanym przez Prokuratora zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej powoływana jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SAAA/r 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Rozpatrując skargę stwierdzić należy, że zarzuty P. L. są niezasadne.

Zgodnie z 4 ust. 2 ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej Regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

liczby osób korzystających z tych pojemników; częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

3) (uchylony)

4) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (ust. 2).

Nie można zgodzić się bowiem ze stanowiskiem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Ś., że zakwestionowane przez niego przepisy Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo.

Istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Z kolei za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały, (zob. np. cyt. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 384/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2015r., I SA/GI 949/15).

Zakwestionowane w skardze przepisy Regulaminu nie zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Przepisy te stanowią wyłącznie uzupełnienie przepisów ustawy, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego dla rady gminy, wynikającego z art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy. Dopuszczalność takich uzupełnień w akcie prawa miejscowego wynika z art. 94 Konstytucji RP, gdyż regulacje takich aktów nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 8 listopada 202 r. sygn. akt II OSK 2012/12 oraz z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, CBOSA). Przepisy prawa miejscowego stanowią więc dopełnienie przepisów rangi ustawowej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie można uznać przepisu § 2 ust. 4 i 5 Regulaminu za naruszający w sposób istotny przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustawy rada gminy upoważniona jest do określenia w regulaminie czystości i utrzymania porządku kwestii "mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi". W § 2 ust. 4 przewidziano natomiast, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami jest dopuszczalne wyłącznie w miejscach dozwolonych (a – na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane do zbiorników wodnych lub do ziemi, b – na terenach służących do użytku publicznego tylko w miejscach do tego przygotowanych i specjalnie oznaczonych). Z kolei w § 2 ust. 5 postanowiono, że drobne naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi dozwolone są tylko przy udziale lub za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że zasadniczo mycie i naprawa pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczających ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy powinna więc mieć na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy. Oceniając legalność zakwestionowanego przez Prokuratora Rejonowego przepisu § 2 ust. 4 i 5 Regulaminu, stwierdzić należy, że warunki mycia i drobnych napraw pojazdów samochodowych realizują cel art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Ze względu na to, że - jak wskazano - obowiązujące przepisy na zasadzie wyjątku dopuszczają mycie i naprawę samochodów poza warsztatami i myjniami, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że wprowadzone w kwestionowanym przepisie Regulaminu ograniczenia, uszczegóławiające - na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy - warunki wykonywania tych czynności w innych miejscach, w sposób nieuprawniony wkraczają w sferę prawa cywilnego; tym bardziej nie można spornego przepisu Regulaminu uznać za istotnie naruszający prawo.

To samo dotyczy nałożonego w § 2 ust. 3 Regulaminu obowiązku oczyszczania chodnika ze śniegu i lodu poprzez odgarnięcie śniegu w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań mających na celu likwidację śliskości chodnika. Przepis ten stanowi realizację obowiązku rady gminy do określenia - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt b ustawy – tj. zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Celem przepisu ustawy jest bowiem zapewnienie przez gminę bezpieczeństwa poruszania się po takich nieruchomościach, natomiast zapobieganie i likwidowanie śliskości chodników służy realizacji tego celu.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącego, gdy chodzi o obowiązki właścicieli zwierząt domowych, określone w § 7 Regulaminu.

Celem postanowień zawartych w tym przepisie jest bowiem dopełnienie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, zobowiązującym radę gminy do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Analizując zakwestionowane przepisy stwierdzić należy, że zapewniają one taką ochronę. W szczególności dotyczy to obowiązku niepozostawiania zwierząt bez dozoru (poza terenem ogrodzonym), oznakowania terenów ogrodzonych, na których utrzymywane są zwierzęta mogące stanowić zagrożenie, wyprowadzania na terenach użytku publicznego psów na smyczy, a psów ras agresywnych ponadto w kagańcu, utrzymywania gadów, ptaków i owadów w lokalach i zabezpieczenia ich przed wydostaniem. Z kolei zakaz wprowadzania psów lub innych zwierząt do określonych miejsc publicznych, zapewnia poza bezpieczeństwem ludzi, także czystość miejsca. Dotyczy to również obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta w pomieszczeniach i terenach służących do użytku publicznego, a także utrzymywania zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałas lub odory).

Również zakwestionowany przez Prokuratora § 8 ust. 1 i 3 Regulaminu – dopuszczający chów zwierząt gospodarskich wyłącznie na terenie istniejących gospodarstw rolnych, a przydomowy chów drobiu, pszczół oraz królików i szynszyli wyłącznie na działkach zabudowanych budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi, poza granicami administracyjnymi miasta (ust. 1 pkt 1 i 2) oraz zobowiązujący osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie do niepowodowania wobec osób trzecich uciążliwości, takich jak hałasy lub odory itp., zabezpieczenia nieruchomości przed możliwością opuszczenia jej przez zwierzęta gospodarskie, usuwania odchodów zwierzęcych, resztek karmy lub ściółki pozostawionych na ulicy, placach i w innych miejscach publicznych (ust.3 pkt 1- 3) nie został wydany z istotnym naruszeniem prawa. Stanowi on bowiem realizację upoważnienia rady gminy wyrażonego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy do określenia "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościami". Cel tego przepisu jest podobny do celu przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, dotyczącego utrzymywania zwierząt domowych, tj. zabezpieczenie przed uciążliwościami i zagrożeniami stwarzanymi przez zwierzęta hodowlane. Przewidziane w zakwestionowanym przez Prokuratora § 8 Regulaminu zasady dotyczące utrzymywania tych zwierząt, temu celowi służą, w szczególności- wbrew zarzutom skargi – w sposób jasny określają tereny, na których możliwa jest hodowla takich zwierząt.

Ponadto, choć nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów bądź odorów, to jednak z kwestionowanego przepisu Regulaminu nie wynika taki obowiązek. Przepis ten odnosi się wyłącznie do "uciążliwości" spowodowanych hałasem czy przykrymi zapachami. Nie każdy zatem hałas czy zapach będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień. Obowiązek wskazany w spornym § 8 ust. 3 pkt 1 Regulaminu sprowadza się w istocie nie tyle do uniemożliwienia zwierzętom gospodarskim zachowań zgodnych z ich naturą, ale do takiego zorganizowania pomieszczeń czy terenów otwartych dla tych zwierząt, by minimalizowały one ich zachowania uciążliwe dla otoczenia, co stanowi realizację celu przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy.

Nie stanowi również naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy przepis § 3 Regulaminu, który szczegółowo określa zasady selektywnego zbierania i gromadzenia odpadów komunalnych tj. papieru, tektur, szkła, odpadów kuchennych podlegających biodegradacji, przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów zielonych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, a więc wyczerpuje delegację ustawową. Wbrew zarzutom skargi, użyte w zakwestionowanym § 3 Regulaminu sformułowanie "gromadzenie" należy rozumieć jako zbieranie w celu przekazania odpowiedniemu podmiotowi, z przepisu tego nie wynika bowiem, by właściciele nieruchomości mieli obowiązek przechowywania tych odpadów przez dłuższy czas, z zamiarem zatrzymania dla siebie, czyli gromadzenia ich w ścisłym rozumieniu tego słowa.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wskazane wyżej przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów prawa w sposób istotny, bowiem uchybienia, których popełnienie zarzuca strona skarżąca nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej uchwalenie regulaminu nie nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, które ma miejsce wówczas, gdy organ reguluje takie kwestie, których regulować mu nie wolno.

Ponadto nawet gdyby przyjąć trafność poglądu Prokuratora co do naruszenia zasad techniki prawodawczej, to wskazać należy, że mają one rangę rozporządzenia, a więc również aktu prawnego wydawanego, tak jak zaskarżona uchwała, na podstawie upoważnienia ustawowego. Natomiast samodzielność gminy podlega ochronie prawnej i jej ewentualne ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej. Zasady techniki prawodawczej nie będąc ustawą, a jedynie rozporządzeniem, nie mogą ograniczać gminy w stanowieniu norm prawnych. A w konkretnym przypadku naruszenie zasad techniki prawodawczej nie może skutkować stwierdzeniem nieważności poszczególnych przepisów. Ponadto należy zwrócić uwagę, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie pełni nie tylko rolę aktu prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, ale również rolę informacyjną. Adresat normy prawnej nie musi dla rekonstruowania swojego obowiązku korzystać z innych aktów prawnych i dlatego w jednym akcie prawnym - regulaminie - zawarte są wszystkie kwestie niezbędne do ustalenia zakresu obowiązków takiego adresata normy prawnej.

Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.