Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1356/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6140 Nadanie stopnia i tytułu naukowego oraz potwierdzenie równoznaczności dyplomów, świadectw i tytułów
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia równoważności tytułu naukowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], którym odmówił wydania E. M. zaświadczenia o równoważności tytułu naukowego starszy pracownik naukowy uzyskanego na [...] z tytułem naukowym profesora nadanym w Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że E. M. zwróciła się w dniu [...] marca 2002 r. o wydanie zaświadczenia stwierdzającego równoważność tytułu naukowego starszy pracownik naukowy uzyskanego na [...] z polskim tytułem naukowym profesora. Wnioskodawczyni dołączyła wydane przez Wyższą Komisję Atestacyjną [...] świadectwo-dyplom starszego pracownika naukowego, z którego treści wynika, że zgodnie z decyzją Wyższej Komisji Atestacyjnej [...] z dnia [...] marca 2002 r. (protokół nr [...]) oraz na podstawie decyzji Rady Naukowej [...] został nadany E. M. tytuł starszego pracownika naukowego o specjalności [...].

Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r., na podstawie art. 219 kpa, odmówił wydania żądanego zaświadczenia.

Minister wziął pod uwagę następujące kwestie:

W zakresie uznawalności wykształcenia oraz dokumentów o nadawaniu stopni naukowych i tytułów naukowych w stosunkach Polski i [...] w dniu wydania postanowienia obowiązywały Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych sporządzona w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28 i 29) oraz Protokół między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem [...] o tymczasowym uregulowaniu zagadnienia wzajemnego uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzony w Warszawie w dniu 18 maja 1992 r. (tekst niepublikowany).

Artykuł 1 ust. 3 Konwencji przewidywał uznawanie za równorzędne na terytorium państw będących stronami Konwencji wydawane na terytorium tych państw dyplomy według niżej wymienionych poziomów kwalifikacyjnych:

1) naukowego stopnia kandydata nauk lub doktora danej dziedziny nauki,

2) wyższego stopnia naukowego doktora nauk, doktora habilitowanego, doktora - docenta,

3) pierwszego tytułu naukowego (docenta),

4) drugiego tytułu naukowego (profesora).

Dyplom starszego pracownika naukowego, jaki uzyskała wnioskodawczyni na [...], nie został uwzględniony w Konwencji. Wyższa Komisja Atestacyjna [...] przekazała natomiast informację o jego równoznaczności z tytułem naukowym docenta. Tak więc, stosownie do treści art. 1 ust. 3 Konwencji zainteresowanej nadano na [...] w 2004 r. pierwszy tytuł naukowy, o którym mowa w art. 1 ust. 3 lit. c, a nie w art. 1 ust. 3 lit d. Tytuł ten nie miał odpowiednika w ustawie z dnia 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych (Dz. U. Nr 65, poz. 386); nie ma także odpowiednika w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595). Nadany na [...] tytuł starszy pracownik naukowy nie może więc być uznany w Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o postanowienia Konwencji.

Na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] kwietnia 2004 r. E. M. złożyła zażalenie, w którym zarzuciła brak podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia i podniosła, że zgodnie z art. 1 ust. 3 lit. c Konwencji praskiej Rzeczpospolita Polska obowiązana była uznać pierwszy tytuł naukowy (docenta) uzyskany w [...]. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych tytuły naukowe profesora zwyczajnego i profesora nadzwyczajnego, nadane na podstawie dotychczasowych przepisów, stały się tytułem naukowym profesora określonym w tej ustawie. Tym samym tytuły naukowe nadawane na [...] są równoważne tytułowi profesora w Polsce.

Minister Edukacji Narodowej i Sportu, po rozpoznaniu zażalenia strony jako środka odwoławczego przewidzianego w art. 127 § 3 w związku z art. 144 kpa, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2004 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister ponownie wskazał, że w czasie zawarcia Konwencji praskiej w większości państw sygnatariuszy Konwencji, w tym także w ZSRR, nadawane były:

1) dwa stopnie naukowe: niższy - kandydata nauk lub równorzędny (w Polsce doktora) oraz wyższy - doktora nauk lub równorzędny - w Polsce doktora habilitowanego,

2) dwa tytuły naukowe: niższy - docenta (co do zasady nadawany po uzyskaniu niższego stopnia naukowego kandydata nauk) oraz wyższy - profesora (co do zasady nadawany po uzyskaniu wyższego stopnia naukowego doktora nauk).

Ten stan odzwierciedlono w art. 1 ust. 3 Konwencji wymieniając na poszczególnych poziomach nazwy stopni i tytułów naukowych funkcjonujące w poszczególnych państwach. W stosunkach między PRL i ZSRR zapisy Konwencji zostały sprecyzowane w Porozumieniu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych nadawanych w PRL i ZSRR, podpisanym w Warszawie w dniu 10 maja 1975 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 4, poz. 14 i 15). W art. 1 pkt 7 Porozumienia strony zobowiązały się do uznawania za równoważne polską nominację na stanowisko docenta oraz nominację na docenta lub starszego pracownika naukowego w ZSRR. Polskim tytułom naukowym profesora nadzwyczajnego i profesora zwyczajnego przyrównano tytuł naukowy profesora nadawany w ZSRR (art. 1 pkt 8 Porozumienia). W obu systemach są to tytuły, o których mowa w art. 1 ust. 3 lit. d Konwencji. Na [...] zachowano system nadawania stopni i tytułów naukowych funkcjonujący w ZSRR. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, iż na podstawie obowiązujących umów międzynarodowych Polska i ZSRR, w tym także [...] (w ramach sukcesji traktatowej, potwierdzonej Protokołem z 1992 r.) zgodziły się uznawać za równoważne tytuł starszego pracownika naukowego lub docenta z polskim tytułem naukowym profesora. Przedstawiony przez E. M. dyplom o nadaniu tytułu naukowego starszego pracownika naukowego, traktowanego na [...] jako równoważnego tytułowi naukowemu docenta, jest więc dokumentem, o którym mowa w art. 1 ust. 3 lit. c Konwencji praskiej. W okresie istnienia ZSRR i PRL tytuł ten mógłby zostać uznany za równoważny polskiej nominacji na stanowisko docenta. Stanowisko docenta jednak z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym zostało zniesione. W chwili nadania skarżącej tytułu naukowego na [...] (także i obecnie) w polskich szkołach wyższych nie istnieje stanowisko docenta, zatem nie ma możliwości potwierdzenia jego równoważności z tym tytułem naukowym, ani z żadnym innym polskim stopniem i tytułem naukowym.

Nietrafne jest powołanie się przez skarżącą na przepis art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o stopniach naukowych i tytułach naukowych. Przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem jest w nim mowa o uregulowaniu statusu osób, które przed wejściem w życie ustawy posiadały tytuł naukowy profesora nadzwyczajnego oraz osób z tytułem naukowym profesora zwyczajnego. Wnioskodawca żadnego z tych tytułów nie posiadał.

Na ostateczne postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] czerwca 2004 r. E. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła, iż zaskarżone postanowienia są pozbawione podstawy prawnej. Ponadto, w ocenie skarżącej, rozważania organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień niczego nie wyjaśniają. Przede wszystkim organ rozważał równoważność stanowisk pracy ze stopniami i tytułami naukowymi, tymczasem Konwencja praska dotyczy stopni i tytułów naukowych, a nie stanowisk pracy. W zakresie zaś uznawalności tytułów naukowych obowiązuje Konwencja, zgodnie z którą (art. 1 ust. 3 lit. c) Rzeczpospolita Polska obowiązana jest uznać pierwszy tytuł naukowy uzyskany na [...]. Minister Edukacji Narodowej i Sportu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które potwierdziło, że skarżąca uzyskała pierwszy tytuł naukowy starszego pracownika naukowego - równoważny tytułowi docenta. Powołany art. 1 ust. 3 Konwencji mówi o uznawaniu za równoważne tytułów naukowych według dwóch poziomów kwalifikacyjnych, a nie nazw tych tytułów. Natomiast w okresie od zawarcia Konwencji do wprowadzenia w Rzeczypospolitej Polskiej ustawy z dnia 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych w Polsce istniały dwa tytuły naukowe: pierwszy - profesor nadzwyczajny (a nie docent) i drugi - profesor zwyczajny (a nie profesor). Również w innych państwach sygnatariuszach Konwencji istniały tytuły naukowe o różnych nazwach - na dwóch poziomach kwalifikacyjnych, np. w ZSRR: profesor, docent oraz starszy pracownik naukowy. Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych była aktem niższej rangi. Wprowadzając jeden poziom dla tytułów naukowych nie wprowadziła zmian do postanowień Konwencji. Zatem Rzeczpospolita Polska w dalszym ciągu była zobowiązana do uznawania tytułów naukowych z dwóch poziomów kwalifikacyjnych. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy tytuły naukowe profesora zwyczajnego i profesora nadzwyczajnego, nadane na podstawie dotychczasowych przepisów, stały się tytułem naukowym profesora określonym w tej ustawie. Z tego wynika, że wprowadzony jeden tytuł o nazwie "profesor" nie jest poziomem wyższym, gdyż nie zastąpił tytułu "profesor zwyczajny" przy równoczesnej likwidacji tytułu "profesor nadzwyczajny". Skarżąca wskazała, że Minister Edukacji Narodowej i Sportu w analogicznej sprawie, w oparciu o Konwencję, wydał w dniu [...] kwietnia 2003 r. zaświadczenie nr [...] o równoważności tytułu naukowego docenta uzyskanego w [...] Republice Socjalistycznej z tytułem profesora w Rzeczypospolitej Polskiej.

Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie obu postanowień Ministra Edukacji Narodowej i Sportu.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie. W obszernym wywodzie organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonych postanowieniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżone postanowienia pod względem ich zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonemu postanowieniu nie można zarzucić naruszenia prawa.

Przede wszystkim Sąd nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu o wydaniu postanowienia bez podstawy prawnej. Podstawę prawną postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia stanowi art. 219 kpa. Ten przepis powołał też organ jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. O braku podstawy prawnej można mówić wtedy, gdy żaden przepis prawa materialnego ani prawa procesowego nie przewiduje wydania przez organ rozstrzygnięcia w określonej sprawie. Skoro w niniejszym przypadku istnieje procesowa podstawa do załatwienia żądania strony i organ prawidłowo ją powołał, nie można mu postawić zarzutu działania bez podstawy prawnej.

Jeśli chodzi natomiast o materialne oraz procesowe przesłanki odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą, to należy je rozpatrywać w świetle podstaw prawnych, jakie w niniejszej sprawie miały zastosowanie.

W aspekcie procesowym sprawę tę należy oceniać w świetle unormowań zawartych w art. 217 § 2, art. 218 i 219 kpa. Zgodnie z powołanymi przepisami zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, albo gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o ten drugi przypadek, co ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

W niniejszej sprawie skarżąca żądała wydania zaświadczenia o równoważności tytułu naukowego starszy pracownik naukowy uzyskanego na [...] z tytułem naukowym profesora nadanym w Rzeczypospolitej Polskiej. Miarodajnym w tym zakresie źródłem danych była Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzona w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r., tzw. Konwencja praska. Wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą mogłoby nastąpić, gdyby z treści postanowień Konwencji wynikało, że tytuł naukowy starszy pracownik naukowy uzyskany w jednym z państw sygnatariuszy Konwencji jest równoważny z tytułem naukowym profesora nadanym w Polsce.

Minister Edukacji Narodowej i Sportu prawidłowo przyjął, że równoważność tytułu naukowego nadanego na [...] z tytułem naukowym profesora nadanym w Rzeczypospolitej Polskiej należy oceniać według postanowień Konwencji praskiej uzupełnionej Porozumieniem zawartym między PRL a ZSRR w 1974 r., a które - stosownie do sporządzonego w Warszawie w dniu 18 maja 1992 r. Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem [...] o tymczasowym uregulowaniu zagadnienia wzajemnego uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, znajdowało zastosowanie w stosunkach między [...] i Rzeczpospolitą Polską. Wymienione akty - co należy zauważyć - nie mają już mocy wiążącej.

W zakresie postępowania wyjaśniającego, jakie Minister Edukacji Narodowej i Sportu mógł przeprowadzić przed wydaniem zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia mieściło się wyłącznie ustalenie stanu prawnego, jaki miał być potwierdzony w zaświadczeniu. Natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie wyjaśniające tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być więc analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych. W wyroku z dnia 21 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1777/04 Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na wcześniejsze orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z dnia 25 października 2000 r. V SA 760/00, LEX nr 50109, a także wyrok NSA z dnia 18 marca 1998 r. II SA 125.98 LEX nr 41283), wskazał, że na postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie bądź odmowę wydania zaświadczenia składają się czynności o charakterze materialno-technicznym. W ramach takiego postępowania organ bada, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane, a także czy dane te dotyczą stanu faktycznego bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawczyni. Nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne, tj. przyznawać albo ograniczyć bądź pozbawić uprawnienia.

Nie pozostawia wątpliwości fakt, że tytuł naukowy starszego pracownika naukowego nie został wymieniony w art. 1 ust. 3 Konwencji. Minister Edukacji Narodowej i Sportu nie mógł więc w formie zaświadczenia potwierdzić, że tytuł ten jest równoważny z tytułem profesora nadanym w Polsce. Uwzględnienie żądania skarżącej nie mieściło się więc w prawnych ramach zaświadczenia, którego istotą jest nie ocena, nie weryfikacja, a informacja oparta na posiadanych przez organ danych. Zwrócił na tę kwestię uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 kwietnia 2003 r. sygn. akt III RN 51/02, (Wokanda 2004/1). Skoro zatem istnienia określonego stanu prawnego organ nie stwierdził, obowiązany był wydać postanowienie, o którym mowa w art. 219 kpa.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.