Uchwała NSA, sygn. akt II OPS 2/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: Przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ w związku z art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./.

TEZY

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ w związku z art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej - Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Wojciech Chróścielewski Zygmunt Niewiadomski Małgorzata Stahl (sprawozdawca) Elżbieta Stebnicka (współsprawozdawca) Jan Paweł Tarno Ludwik Żukowski Protokolant Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej M. T. K. w sprawie ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 marca 2004 r. sygn. akt III SA/Gl 117/04 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 27 listopada 2003 r. Nr XV/158/03 w przedmiocie nadania nazw ulicom po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2005 r. na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 9 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 879/04 do rozstrzygnięcia w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): "czy przepis art.18 ust.2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) stanowi samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom nie będącym drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 ze zm.)." podjął następującą uchwałę: Przepis art.18 ust.2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) w związku z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 ze zm.).


UZASADNIENIE

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający skargę kasacyjną Rady Miejskiej Cieszyna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 marca 2004 r., sygn. akt III SA/Gl 117/04, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 27 listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nadania nazw ulicom, przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne wyrażone w pytaniu " czy przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi samodzielną podstawę prawną nadawania przez radę gminy nazw ulicom nie będącym drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.)?"

Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Uchwałą nr XV/158/03 z dnia 27 listopada 2003 r. Rada Miejska Cieszyna nadała nazwy sześciu ulicom określonym na mapie sytuacyjnej miasta, stanowiącej załącznik do uchwały. Podejmując tę uchwałę Rada wskazała jako podstawę prawną art. 18 ust. 2pkt 13 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( dalej w skrócie u.s.g.). Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę Śląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 13 oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Naruszenie to, zdaniem Wojewody, polegało na nadaniu nazw ulicom nie będącym drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm., dalej w skrócie u.d.p.). Organ nadzoru wskazał również, iż nadawanie nazw ulicom nie jest stanowieniem prawa miejscowego w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. a przedmiotowa uchwała nie wykazuje określonych warunków uznania danego aktu normatywnego za akt prawa miejscowego (akt taki powinien być wydany przez kompetentny organ na podstawie przepisu prawa, mieć charakter abstrakcyjny, generalny oraz nadawać się do wielokrotnego zastosowania).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Cieszyna wniosła o jej oddalenie, wskazując, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. dotyczy nazw ulic i placów publicznych. Pojęcie "publicznych" należy rozumieć jako ulice i place powszechnie dostępne. Rada Miasta wskazała na brak ograniczenia możliwości nadania nazwy ulicy powszechnie dostępnej od konieczności spełnienia warunku, iż taka ulica zostanie zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Rada wskazała także na brak związku przepisów u.s.g. z przepisami ustawy o drogach publicznych ze względu na różne funkcje tych regulacji prawnych. Przepisy ustawy o drogach publicznych regulują zasady korzystania z dróg a nie nadawanie im nazw. W odpowiedzi za niezasadny uznano także zarzut braku podstaw do nadania nazw ulicom w formie aktu prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 marca 2004 r. (sygn.akt III SA/Gl 117/04) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że uchwała jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. wynika przyznanie radzie gminy kompetencji do podejmowania uchwał w sprawach herbu, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników, a zatem rada może nadawać nazwy jedynie "ulicom publicznym". Ze względu na brak w u.s.g. definicji takiej ulicy, Sąd odwołał się do dotychczasowego orzecznictwa NSA (powołując wyrok NSA z dnia 27 października 1997 r. (II SA/Ka 777/97),wyrok z dnia 18 kwietnia 2002 r. (II SA/Ka 3172/01) i z dnia 27 maja 2002 r. (II SA/Ka 216/02) aprobując wyrażone w nich stanowisko, iż rada gminy właściwa jest do nadawania nazw ulicom będącym drogami publicznymi w rozumieniu art. 1 u.d.p. a drogi ,którym zostały nadane nazwy nie należą do żadnej z kategorii dróg publicznych. Nie zaliczono ich także do kategorii dróg gminnych. Nadanie przedmiotowym drogom nazw i traktowanie ich jako ulic publicznych nie miało oparcia w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., jak i innych przepisach prawa, co powoduje niemożność nadania zaskarżonej uchwale waloru aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g. Skoro, zgodnie z Konstytucją, organy państwowe mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych kompetencji, to organy gminy nie mogą przypisywać sobie uprawnień nie przyznanych im w ustawach lub wypełniać luki prawne.

W skardze kasacyjnej Rada Miasta Cieszyna jako podstawy kasacyjne wskazała art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. zarzucając wadliwą wykładnię tego przepisu oraz niewłaściwe zastosowania art.40 ust.1 u.s.g. Zdaniem skarżącej nie ma podstaw do przyjęcia, że pojęcie publicznej ulicy, o której mowa w art.18 ust.2 pkt 13 musi spełniać kryteria drogi publicznej z art. 1 ustawy o drogach publicznych, jako że między tymi ustawami nie ma związku normatywnego, w szczególności odpowiedniego odesłania. Ograniczanie pojęcia ulicy publicznej poprzez przyjęcie, że ulicami mogą być tylko drogi publicznej jest nieuzasadnione, bo ulica publiczna ma inne, najczęściej szersze funkcje niż droga publiczna, takie jak: funkcja honorowa czy funkcja oznaczania adresów osób fizycznych i prawnych. Odwołanie się przez Sąd do art.1 i art.4 pkt 3 u.d.p. nie znajduje uzasadnienia, nie jest zasadne również przyjęcie iż w okolicznościach sprawy zaskarżona uchwała nie jest przepisem prawa miejscowego.

Przedstawiając do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, skład orzekający zwrócił uwagę na to, że w rozpoznawanej sprawie sporne jest, czy ulice, o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. są ulicami w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, czy też rada gminy może nadawać nazwy także innym ulicom i nadać przepisom w sprawie nadania nazw takim ulicom charakter przepisów prawa miejscowego. Zdaniem składu orzekającego, w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy ulice, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. są ulicami w znaczeniu ustalonym w art. 4 pkt 2 u.d.p. Zdają się za tym przemawiać względy wykładni językowej, zgodnie z którą, jeżeli istnieje w systemie prawnym wiążące ustalenie znaczenia zwrotów zawartych w przepisach tego systemu, to należy używać odpowiednich zwrotów w tym właśnie znaczeniu (chyba że z interpretowanego przepisu z oczywistością wynika, że trzeba użyć zwrotu w znaczeniu odmiennym od ustalonego (J.Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, PWN 1988, s.133).Skoro zatem w ustawie o drogach publicznych zdefiniowano pojęcie "ulica" a ustawa o samorządzie gminnym posługuje się tym terminem bez wyjaśniania jego znaczenia, to ulicą w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. jest ulica, o której mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowym argumentem może być sam przepis art.18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy "podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników". Z takiego brzmienia przepisu wynika , że chodzi o nadawanie nazw ulicom publicznym i placom publicznym (takie znaczenie w procesie interpretacji prawa nadaje się znakowi koniunkcji "i"). W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmowano dotychczas, że przepis art.18 określa jedynie sferę właściwą dla działania rady gminy i nie może być traktowany jako samoistna podstawa do podejmowania przez radę gminy uchwał w zakresie spraw w nim określonych. Ze względu na ustrojowy charakter tego przepisu, dla dookreślenia zakresu przedmiotowego uchwał rady gminy konieczne jest sięgnięcie do przepisów innych ustaw konkretyzujących wymagania dla poszczególnych kategorii spraw wymienionych w art.18 u.s.g. W zakresie przedmiotowej sprawy konieczne jest dookreślenie pojęcia ulicy "publicznej". Pojęcie ulicy zostało określone w art.4 pkt 2 u.d.p., który obecnie brzmi: ulica oznacza - drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Określenie "ulicy publicznej" poprzez odwołanie się do kategorii "drogi publicznej" może być uzasadnione.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 1993 r. zasadnie wskazano, że uznanie drogi za publiczną nie następuje z mocy prawa ale po jej zaliczeniu przez właściwy organ do jednej z kategorii dróg publicznych. Drogi w miastach i wsiach nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi.

Możliwa jest też inna wykładnia art.18 ust.2 pkt 13 u.s.g. prowadząca do uznania ,że zawiera on wyliczenie uchwał rady gminy, która jest właściwa w określonych w tym przepisie sprawach. Chodziłoby tu o uchwały w sprawach: herbu gminy, nazw ulic, nazw placów publicznych, wznoszenia pomników. Przy takiej interpretacji rada gminy byłaby właściwa do nadawania nazw wszystkim ulicom a nie tylko tym, które są drogami publicznymi. Taka wykładnia miałaby dużą doniosłość praktyczną bowiem pozwalałby nadawać nazwy ulicom jeszcze przed przeprowadzeniem postępowania w sprawie nadania ulicy charakteru ulicy publicznej jako drogi publicznej.

Wybór jednej ze wskazanych interpretacji ma określone konsekwencje. Chodzi tu przede wszystkim o charakter prawny uchwały w sprawie nadania nazw ulicy. Przepis art.40 ust.1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis art.40 ust.1 odnosi się do sytuacji, gdy podstawą prawna uchwały rady gminy są przepisy prawa inne niż ustawa o samorządzie gminnym. Z taką sytuacją, przy przyjęciu, że art. 18 ust.2 pkt 13 u.s.g. jest samoistną podstawą prawną nadawania nazw ulicom, nie mielibyśmy do czynienia, a zatem uchwała w sprawie nadania nazwy ulicy nie byłaby przepisem prawa miejscowego. Brak powszechnie obowiązującego charakteru takiej uchwały powodowałby zniweczenie zasadności nadawania nazw ulicom i prowadziłoby do chaosu (brak realizacji obowiązku meldunkowego, tworzenia spisów wyborców itd.). Uchwała w sprawie nadania nazwy ulicy nie może być zaliczona do kategorii uchwał rady gminy wskazanych w art.40 ust.2 u.s.g., dla których sama ta ustawa stanowi podstawę stanowienia, ani też nie jest uchwałą stanowiącą przepisy porządkowe.

Kolejny problem , pojawiający się przy analizie wskazanych przepisów i nie podejmowany w dotychczasowym orzecznictwie, polega na tym, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym w ogóle nie ma podstawy prawnej w ustawie szczególnej do nadawania przez radę gminy nazw ulicom. Wskazany przepis ustawy o drogach publicznych za taki przepis nie może być uznany, bowiem zawiera wyłącznie definicję ulicy. Może się tu zatem pojawić problem luki konstrukcyjnej w obowiązującym stanie prawnym (dotyczy to także nazw placów publicznych). Inaczej rzecz się ma w odniesieniu do herbu gminy (art.3 ust.1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach, Dz.U. Nr 31, poz.130 ze zm., stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole)i wznoszenia pomników (w tym przypadku uchwała nie będzie miała charakteru powszechnie obowiązującego a stanowić będzie początek procesu inwestycyjno-budowlanego w tym sensie, że będzie podstawą do uruchomienia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego).

Rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Na tle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga rozważenia wielu problemów i kwestii szczegółowych.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do problemu, czy ulice, o których mowa w art.18 ust.2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, są ulicami w znaczeniu ustalonym w art.4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i rozważyć zakres obowiązywania pojęcia "ulice" w brzmieniu tegoż artykułu. Zdaniem składu orzekającego, za taką interpretacją mogą przemawiać względy wykładni językowej i w świetle zasad tej wykładni, skoro w ustawie o drogach publicznych istnieje wiążąca definicja "ulicy", to rozważając rzecz systemowo należy przyjmować, że w sytuacji gdy ustawa o samorządzie gminnym posługuje się tym terminem bez wyjaśnienia jego znaczenia, to ulicą w rozumieniu art.18 ust.2 pkt 13 u.s.g. jest ulica, o jakiej mowa w art.4 pkt 2 pkt 13 ustawy o drogach publicznych. Wyprowadzanie jednak ze wskazanej regulacji u.d.p. wniosku o "publicznym" charakterze ulicy, o jakiej mowa w art.18 ust.2 pkt 13 u.s.g. nie może być uznane za uprawnione. Przede wszystkim należy stwierdzić, odwołując się właśnie do ustawy o drogach publicznych, że wyjaśnione w powołanym przepisie znaczenie terminu "ulica" nie jest połączone z kwantyfikatorem "publiczna" a ustawa "o drogach publicznych" zawiera uregulowania, które odnoszą się do innych dróg niż drogi publiczne i przewiduje możliwość zaliczenia drogi niepublicznej do jednej z kategorii dróg publicznych. W brzmieniu wcześniej obowiązującym ustawa o drogach publicznych dzieliła drogi publiczne, ze względu na stopień dostępności i obsługi przyległego terenu, na drogi ogólnodostępne, ekspresowe i autostrady. Wyróżniała także kategorię dróg zakładowych (później tę kategorię zastąpiono pojęciem dróg wewnętrznych), do których zaliczano m.in. ogólnodostępne drogi stanowiące dojazd do dróg krajowych, wojewódzkich, lokalnych miejskich – do określonych jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych, obszarów leśnych oraz obszarów uspołecznionych gospodarstw rolnych, służące przede wszystkim do ich obsługi oraz place przed dworcami kolejowymi i autobusowymi, portami morskimi i śródlądowymi ,dworcami lotniczymi oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych.

Przepis art.2 ust.1 u.d.p. stanowi, że drogi publiczne ze względu na swoje funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne, a w myśl art.2 ust.2 ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust.1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Do dróg gminnych (art.7 u.d.p.) zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy; podobnie ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych. Z kolei przepis art.8 u.d.p. stanowi, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Zwrot " w szczególności" wskazuje, że ustawowe wyliczenie ma charakter przykładowy, nie jest wyczerpujące. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymywanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej. Ze wskazanej regulacji wynika, że również gminy mają obowiązki (ze względu na bezpieczeństwo ruchu na drogach publicznych, a szerzej bezpieczeństwo i porządek publiczny)związane z istnieniem dróg wewnętrznych i ich połączeniami z drogami publicznymi, zwłaszcza gdy się zważy, że wynikający z przepisów wielu ustaw wymóg dostępu do drogi publicznej kształtuje sposób korzystania z prawa własności nieruchomości. Trzeba też dodać , że w świetle art.9 u.d.p. istnieje możliwość zaliczenia przez ministra właściwego do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, drogi niebędącej drogą publiczną w rozumieniu art.1 do odpowiedniej kategorii, jeżeli droga ta : jest niezbędna do komunikacji publicznej, spełnia kryteria właściwe dla kategorii drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej i nie została zaliczona przez organ właściwy do zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich w trybie art.6 ust.2, powiatowych w trybie art.6a ust.2 lub gminnych w trybie art.7 ust.2 u.d.p. Zaliczenie w tym trybie drogi niepublicznej do określonej kategorii dróg publicznych, nie zmienia jej charakteru mimo że finansowanie w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony takich dróg, staje się obowiązkiem zarządcy drogi właściwego dla kategorii, do której droga została zaliczona.

W tym miejscu należy powrócić do wcześniejszego stwierdzenia, że zdefiniowane w art.4 pkt 3 u.d.p. na użytek ustawy o drogach publicznych pojęcie "ulicy" odnosi się do wszystkich ulic , nie tylko publicznych. Podobne stanowisko, w odniesieniu do dróg, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 5 sędziów z dnia 21 października 2002 r. (OPK 28/02,ONSA 2003/2/57)uznając, że art.4 ust.1 ustawy o drogach publicznych zawiera wspólną definicję dla wszystkich wyżej wymienionych dróg , także wewnętrznych i przytoczył definicję, w myśl której droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W konkluzji prowadzonych na użytek przywołanej sprawy rozważań Sąd przyjął w uzasadnieniu uchwały, że ustawa zawiera regulacje prawne odnoszące się do zakresów działania zarządców dróg publicznych i zarządców terenu, administrujących drogami wewnętrznymi z tym jednakże, że uprawnienia władcze przyznaje jedynie zarządcom dróg publicznych. Jeśli zatem zdefiniowane w u.d.p. pojęcie drogi odnosi się także do drogi wewnętrznej (czyli w rozumieniu ustawy drogi niepublicznej), to należy przyjąć, że i definicja ulicy zawarta w tym samym przepisie odnosi się do wszystkich "ulic", czyli także niepublicznych. Taka konstatacja prowadziłaby zatem do wniosku, że określenie ulica użyte w art.18 ust.2 pkt 13 u.s.g. obejmuje swoim zakresem także ulice, które nie są drogami publicznymi. Wskazanie w powołanym przepisie placów "publicznych" mogłoby być związane z tym, że w myśl ustawy o drogach publicznych niektóre place (mające niewątpliwie w słownikowym znaczeniu cechę publiczności – place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe) mają charakter dróg wewnętrznych. Reasumując, w myśl art.4 pkt 3 u.d.p. ulica, to każda, nie tylko publiczna "droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe". Z powyższej definicji, zwłaszcza z jej drugiej części wynika, że ulice, o jakich mowa powinny mieć cechę ogólnej dostępności, powszechności (w myśl definicji W.Kopalińskiego "publiczny" to tyle co powszechny, jawny, dostępny, przeznaczony dla ogółu, dla wszystkich, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Warszawa 2000, s.415, "publiczny" to dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny, Słownik Języka Polskiego, T.II, Warszawa 1979,s.1074).Jeśli zatem ulica tę cechę ogólnej dostępności posiada, to jest ulicą w myśl ustawy o drogach publicznych .

Odesłanie do definicji i uregulowań ustawy o drogach publicznych prowadzi w konsekwencji do tezy, iż przewidziana w art.18 ust.2 pkt 13 u.s.g. kompetencja rady gminy obejmuje także nadawanie nazw niektórym ulicom niepublicznym - wewnętrznym w rozumieniu powołanej ustawy o drogach publicznych(wyłączone byłyby, na gruncie tej ustawy, takie drogi wewnętrzne które nie mają cechy ogólnej dostępności np. dojazdy do gruntów rolnych, czy dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców).

Aby wzmocnić tę tezę niezbędne staje się odniesienie do, powołanej także w omawianej definicji ulicy, regulacji zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. Nr 80,poz.717 ze zm.). Ustawa ta nie definiuje wprost ulicy ani drogi, ale reguluje sprawy "dostępu do drogi publicznej". W myśl art.2 pkt 12 i 14 tej ustawy przez "działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia", a przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć " bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1578 ze zm.) zdefiniowane zostało pojęcie "elementów zagospodarowania przestrzennego", przez które należy rozumieć w szczególności istniejące i projektowane pierzeje ulic, place miejskie, osie i punkty widokowe. Ulice występują tu bez kwantyfikatora "publiczne" a place, ujęte odrębnie, określone zostały dodatkowo jako miejskie. W nawiązaniu do zakresu pojęcia dostępu do drogi publicznej należy też wskazać przepis art.93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.), który stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, za dostęp do drogi publicznej uważa się także wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętych podziałem.

Pojęcie ulicy występuje m.in. także w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000r. Nr 100, poz.1086 ze zm.). Ustawa ta reguluje m.in. sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków. Przepisy ustawy w tym zakresie uszczegóławiają przepisy m.in. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454).Ewidencja ta obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali i dane dotyczące właścicieli nieruchomości a treść mapy ewidencyjnej (jednego z podstawowych raportów obrazujących dane ewidencyjne) stanowią m.in. dane opisowo-informacyjne, a w szczególności (§ 28 ust.1 pkt 8 c,d,e) nazwy ulic, placów, uroczysk, cieków, zbiorników wodnych i innych obiektów fizjograficznych, numery dróg publicznych nadane na podstawie przepisów o drogach publicznych, numery porządkowe i ewidencyjne budynków. Z kolei w myśl przepisu § 60 ust.2 pkt 1 i 2 pow. rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej oprócz innych danych, są :1/dla działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę - numer porządkowy, którym oznaczona jest nieruchomość w trybie przepisów o numeracji nieruchomości i nazwa ulicy, przy której leży działka ewidencyjna, 2/dla działek ewidencyjnych stanowiących drogi publiczne – numery tych dróg nadane na podstawie przepisów o drogach publicznych i dodatkowo nazwa ulicy, jeżeli droga publiczna pełni tę funkcję. Ponadto przepis § 73 pkt 1 b stanowi, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi podmiotów ewidencyjnych oraz osób, jednostek organizacyjnych i organów, o których mowa w § 11 ust.1 pkt 1 i 2 są dla osób fizycznych m.in. adres pobytu stałego (dla innych podmiotów i jednostek organizacyjnych – siedziba organu lub jednostki organizacyjnej). Wskazanie jako danych ewidencyjnych adresu pobytu stałego prowadzi z kolei do przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r., Nr 87,poz.960 ze zm.). W myśl przepisu art. 9b tej ustawy zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje pod oznaczonym adresem, a adres określa się przez podanie: w gminach, które uzyskały status miasta – nazwy miasta(dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego, a w innych gminach – nazwy miejscowości, numeru domu i lokalu, nazwy gminy, nazwy województwa, kodu pocztowego oraz nazwy ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice.

Potrzeba wskazywania (oznaczania ulicy) wynika z wielu innych przepisów, m.in. z przepisów wykonawczych do ordynacji wyborczych: z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 2002 r.w sprawie wzoru spisu wyborców dla wyborów do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz sposobu jego sporządzania, aktualizacji i udostępniania (Dz.U. Nr 134,poz.1136), z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2000 r. w sprawie spisu wyborców oraz wydawania zaświadczeń o prawie do głosowania w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 72,poz.849), z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 2001 r. w sprawie spisu wyborców dla wyborów do Sejmu i Senatu (Dz.U. Nr 84,poz.922), z §4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie rejestru wyborców oraz trybu przekazywania przez Rzeczypospolitą Polską innym państwom członkowskim Unii Europejskiej danych zawartych w tym rejestrze (Dz.U. Nr 42,poz.388). W myśl powołanych przepisów rejestr i spisy wyborców prowadzi się w gminie mającej status miasta według ulic wymienionych w porządku alfabetycznym, a w obrębie domów – według kolejnych numerów mieszkań, a rejestr i spisy w innej gminie prowadzi się według poszczególnych nieruchomości, a w nich – według kolejnych numerów domów, jeżeli w miejscowości są ulice – także według ulic wymienionych w porządku alfabetycznym i kolejnych numerów domów oraz mieszkań. Prawne znaczenie nazw ulic wynika także z przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1361 ze zm.)- rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym (Dz.U. Nr 162, poz.1575).

Jak wynika z powoływanych wyżej przykładów przepisów ustawowych i wykonawczych (jest ich zresztą nieporównanie więcej), wystarczy przykładowo wskazać jeszcze ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Dz.U. z 2002 r. Nr 147,poz.1231 ze zm.; ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dz.U. z 1996 r. Nr 132,poz.622 ze zm.; ustawę Prawo o ruchu drogowym, Dz.U. z 2003r.Nr 58,poz.515 ze zm.)- nazwa ulicy (występującej najczęściej bez kwantyfikatora "publiczna") ma podwójne znaczenie. Z jednej strony ustalenie nazwy ulicy służy wykonywaniu zadań publicznych, związanych z szeroko rozumianymi funkcjami porządkowymi, ewidencyjnymi organów administracji publicznej i sądów a z drugiej, nazwa ulicy jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, wynikających z przepisów prawa publicznego, a niekiedy wprost warunkuje korzystanie z praw publicznych.

Podsumowując rozważania trzeba podkreślić, że :

1/ nazwa ulicy ma znaczenie z punktu widzenia zadań i kompetencji administracji publicznej, zwłaszcza w zakresie prowadzenia różnego rodzaju ewidencji i planowania przestrzennego (nazwa ulicy pełni przede wszystkim funkcje porządkujące i ewidencyjne), regulowanych przepisami prawa publicznego,

2/ ma także znaczenie z punktu widzenia realizacji przez jednostkę praw publicznych (adres), niekiedy warunkuje korzystanie z nich,

3/ ustawowe określenie ulicy odnoszone jest zarówno do ulic publicznych jak i niepublicznych,

4/ większość ustaw powołuje to określenie samo bądź z nawiązaniem do nazwy ulicy.

5/ jeśli gmina ma status miasta, to jest podzielona na ulice i ulice te muszą posiadać nazwy, w innych gminach wymóg nazwy ulicy odnosi się do miejscowości, w których istnieje podział na ulice.

Przed przejściem do podstawowej kwestii zawartej w pytaniu mającym na celu rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego warto nawiązać jeszcze do rozwiązań poprzedzających obecną regulację ustawową. Sprawy ustalania nazw miejscowości i obiektów fizjograficznych oraz numeracji nieruchomości regulowało rozporządzenie z 1934 r. Prezydenta RP z mocą ustawy (Dz.U. Nr 94,poz.850 ze zm.).Przepis art.8 stanowił, że w każdym mieście na narożnikach ulic i placów (zarząd miejski a później właściwe organy rad narodowych i organy gminy po 1990 r.)umieści i będzie utrzymywał w należytym stanie tabliczki z nazwami ulic i placów (Minister Spraw Wewnętrznych mógł te obowiązki rozszerzyć również na inne osiedla, wskazując zarazem na kim ciąży obowiązek umieszczania i utrzymywania tabliczek). W rozporządzeniu wykonawczym Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1968 r. w sprawie numeracji nieruchomości (Dz.U. Nr 23,poz.151) problem nazw ulic pojawiał się tylko w kontekście numeracji. W myśl § 2 tego rozporządzenia w miastach i osiedlach każda ulica (plac) powinna mieć odrębną porządkową numerację nieruchomości i przepis ten miał zastosowanie również w gromadach w odniesieniu do nieruchomości, w których ulice (place) były oznaczone nazwami. W gromadach dla miejscowości nie posiadających ulic lub posiadających ulice bez nazw powinna być prowadzona jedna kolejna numeracja porządkowa. Tenże Minister wydał (jak podano w podstawie prawnej " w związku z rozporządzeniem") zarządzenie z dnia 28 czerwca 1968 r. o ustaleniu wytycznych w sprawie nadawania nazw ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości (M.P. Nr 30, poz.197). W tych wytycznych wskazano, że nadawanie nazw ulicom i placom należy do uprawnień rad narodowych miast, osiedli i gromad. W miastach i osiedlach nazwy powinny posiadać wszystkie ulice. Nazwy mogły otrzymywać również ulice w miejscowościach wchodzących w skład gromad. Na terenie miast i osiedli, w których ulice posiadają nazwy, potrzeba nadawania nazw występowała szczególnie w razie przyłączenia do miasta(osiedla) nowych terenów, przebudowy lub rozbudowy miasta lub jego części, budowy nowych osiedli mieszkaniowych. Na terenie miast i osiedli nazwy miały być nadawane ulicom, przez które należało rozumieć również aleje, drogi w granicach miasta, pasy komunikacyjne w obrębie osiedli mieszkaniowych, wiadukty, ślimaki, zjazdy, dojazdy, tunele, bulwary, nabrzeża, ciągi piesze, przejścia, zaułki, ulice nie służące do przejazdów itp., placom, przez które należało rozumieć również rynki, ronda uliczne itp., parkom. Zasady i tryb nadawania nazw wytyczne regulowały szczegółowo; badania zmierzające do nadania nazwy należało rozpoczynać w zasadzie już w czasie geodezyjnego opracowania planu zagospodarowania przestrzennego i poddawać badaniu dawne materiały, mapy zabytkowe, podstawowe, ewidencyjne, rejestracyjne, istniejące nazwy, położenie ulicy i jej funkcje, charakter i tradycje okolicy. Przewidywano również prowadzenie ewidencji nazw ulic i placów przez organy prowadzące numerację nieruchomości. Treść powołanych przepisów nie pozwala zgodzić się z twierdzeniem zawartym w wyroku NSA z dnia 27 października 1997 r. (II SA/Ka 777/97,ONSA 1998/4/121), iż te przepisy (wówczas rozporządzenie Prezydenta RP jeszcze obowiązywało) odnosiły się do gruntów będących de iure ulicami a tym samym z tezą iż rada gminy była właściwa do nadania nazwy tylko ulicy będącej drogą publiczną. Nie potwierdza tej tezy także wcześniejsza analiza ustawy o drogach publicznych. Po reformie ustrojowej, zgodnie z art.1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34,poz.198 ze zm.) do właściwości organów gminy przeszły – jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej – jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a w szczególności z powołanego wyżej rozporządzenia Prezydenta RP: a/umieszczanie i utrzymywanie tabliczek z nazwami ulic i placów i b/ oznaczanie nieruchomości numerami porządkowymi. Powołane rozporządzenie Prezydenta z 1934 r. uchyliła dopiero ustawa z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych(Dz.U.Nr 166,poz.1612) która przepisem art.10 wprowadziła do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozdział 8a dotyczący numeracji porządkowej nieruchomości w miejscowościach oraz uchyliła art.1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. Utraciły już też moc "stare" przepisy wykonawcze. Do zadań gminy należy obecnie umieszczanie i utrzymywanie w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów w miastach oraz innych miejscowościach na obszarze gminy oraz ustalanie numerów porządkowych nieruchomości zabudowanych oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także prowadzenie i aktualizowanie ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości. Nowa regulacja nie zawiera określenia kompetencji organów gminy w zakresie nadawania nazw ulic. W tej sytuacji jedynym przepisem kompetencyjnym pozostaje przepis art.18 ust.2 pkt 13 u.s.g. Zważyć należy , że zarówno definicja ulicy w u.d.p. jak i wiele innych przepisów nawiązują najczęściej bezpośrednio lub pośrednio do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, do pojęcia terenów zabudowanych i niezabudowanych w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym.

W świetle wcześniejszych wywodów można przyjąć, że kompetencja do nadawania nazw ulicom w drodze uchwały rady gminy obejmuje ulice publiczne i niepubliczne. Czy jako podstawa prawna wystarcza przepis art.18 ust.2 pkt 13 u.s.g.? Na to pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej aczkolwiek taka odpowiedź wymaga rozszerzenia argumentacji. Gdyby odmówić radzie gminy prawa do nadawania nazw ulicom niepublicznym (wewnętrznym ale ogólnie, powszechnie dostępnym), to jaki inny podmiot byłby właściwy do nadania im nazwy, zważywszy na liczne ustawowe wymogi wskazywania nazwy ulicy? W myśl art.8 ust.2 u.d.p. do kompetencji zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna, należy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie drogi. Zarządca terenu (lub właściciel) nie ma kompetencji władczych. Znaczenie nazwy ulicy w kontekście powoływanych przepisów ustaw wykracza poza funkcje prywatnoprawne. Poza bardzo istotnym znaczeniem ewidencyjnym( także w zakresie prawa własności nieruchomości) nazwa ulicy spełnia funkcje zabezpieczenia porządku, bezpieczeństwa, ochrony życia i zdrowia ludzkiego. To nazwa ulicy pozwala , na terenie na którym występują ulice, na jej szybką identyfikację , na dojazd policji, pogotowia ratunkowego, straży pożarnej. Oznakowanie drogi to nie to samo co nadanie jej nazwy a tym samym, przy braku innych przepisów upoważniających zarządcę terenu (właściciela) do nadawania nazwy, takiej kompetencji przypisywać ani domniemywać nie można. Nadawanie nazwy ulicy, nawet wewnętrznej ale ogólnie ,powszechnie dostępnej, nie jest sprawą stosunków z zakresu prawa cywilnego z uwagi na rolę jaką ta nazwa spełnia w obrocie publicznoprawnym.

Nie można także zapominać o przepisie art.6 u.s.g. ustanawiającym generalną klauzulę właściwości gminy " do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów", a jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust.1, należy do gminy. W przepisie art.7 ust.1 pkt 2 u.s.g. mowa jest o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty jako zadaniu należącym do zadań własnych gminy; w pkt 2 wymieniono przy tym przykładowo sprawy: gminnych dróg, ulic (bez kwantyfikatora) mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Gdyby zatem zabrakło przepisu art. 18 ust.2 pkt 13 (który przecież wskazuje jedynie na wyłączną właściwość rady gminy) i tak należałoby przyjąć że nadawanie nazw ulicom ogólnie dostępnym – jako sprawa publiczna (z uwagi na publicznoprawną rolę jaka spełnia nazwa ulicy) o znaczeniu lokalnym – stanowi kompetencję gminy (przemawia za takim stanowiskiem także art.163 i art. 164 ust.3 Konstytucji PR).Innymi słowy, w nawiązaniu do wcześniejszych rozważań, przepis art. 18 ust.2 pkt 13 u.s.g. powinien być interpretowany w ten sposób, że w gminach , które uzyskały status miasta – ulice, także niepubliczne, mające charakter ogólnodostępnych dróg wewnętrznych, muszą mieć nadawane nazwy, a jedynym organem, który ma do tego kompetencję jest rada gminy. Na terenie innych gmin, rady mają kompetencje do nadawania nazw takim ulicom tylko w miejscowościach, w których występuje podział na ulice.

Kolejnym problemem wymagającym rozważenia i bardzo kontrowersyjnym jest problem charakteru uchwały o nadaniu nazwy ulicy i – w razie uznania jej za akt powszechnie obowiązujący, za akt prawa miejscowego – właściwej podstawy prawnej a w szczególności kwestia, czy przepis art. 18 ust.2 pkt 13 u.s.g. może stanowić – jak wskazano wyżej - samodzielną podstawę prawną nadawania nazw ulicom nie będącym drogami publicznymi, czy też podstawa prawna uchwały o nadaniu nazwy ulicy powinna zawierać wskazanie także art.40 ust.1 (lub ust.2) u.s.g. Przede wszystkim należy podnieść, że tej podstawy prawnej - przepisu art.18 ust.2 pkt 13 u.s.g. w odniesieniu do dróg publicznych w dotychczasowym orzecznictwie sądowym ani w doktrynie nie kwestionowano. Nie rozważano także szerzej charakteru uchwały o nadaniu nazwy ulicy (jako aktu prawa miejscowego, czy aktu indywidualnego). Uznawanie , że jest to akt prawa miejscowego, niezależnie od tego czy chodziłoby o nadanie nazwy ulicy publicznej czy niepublicznej, może rodzić istotne wątpliwości z uwagi na treść przepisu art.40 ustawy o samorządzie gminnym. W wyroku NSA z dnia 18 listopada 1999 r. ,II SAB 98/99,LEX nr 46770, a wcześniej w wyroku NSA z dnia 16 października 1998 r., II SA 903/98 przyjęto, że rozstrzyganie o kategorii drogi publicznej ma charakter ogólnego aktu administracyjnego, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi. Rozstrzyganie o kategorii konkretnej drogi ma jednak podstawę prawną w przepisach u.d.p., podczas gdy nadawanie nazw ulicom (niezależnie od ich charakteru) ma podstawę prawną jedynie w przepisach ustrojowych.

Nadawanie nazw ulicom oddziałuje na zewnątrz i wywołuje określone skutki prawne dla nieokreślonej liczby adresatów, a więc można rozważać, czy uchwała rady gminy o nadaniu nazwy ulicy może być uznana za akt prawa miejscowego. Podniesiona kwestia wymagałyby jednak głębszego rozważenia i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego.

Rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne należy stwierdzić, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z przepisem art. 6 i 7 pkt 2 powołanej ustawy może stanowić samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom nie będącym drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji