Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3079/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 3 oraz art. 10 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 413/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Gminy [...] kwotę 940 (dziewięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., II SA/Sz 413/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Z ustaleń sądu wojewódzkiego wynika, że powołanym zarządzeniem zastępczym Wojewoda [...], działając na podstawie art. 12 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r., poz. 1945, Upzp), zarządził o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV Krajnik-Glinki na terenie Gminy [...] dla jej przebudowy. Granica obszaru objętego w/w zarządzeniem zastępczym została wyznaczona na załączniku graficznym do tego aktu.

Wojewoda wskazał, że opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego na terenie gminy [...] na podstawie art. 12 ust. 3 Upzp, jest uzasadnione w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim. Sąd przywołał motywy zarządzenia, w których podniesiono, że planowana inwestycja polegająca na przebudowie napowietrznej, jednotorowej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji Krajnik-Glinki na linię dwutorową po nowej trasie, służy poprawie bezpieczeństwa energetycznego kraju, w ramach realizacji celów przyjętych w Polityce energetycznej Polski do 2030 r. Linia ta jest jedną z inwestycji, których zadaniem jest wzmocnienie Krajowego Systemu Elektroenergetycznego oraz poprawa bezpieczeństwa energetycznego Województwa [...], w tym aglomeracji szczecińskiej i została ujęta w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] przyjętym uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]października 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] (Dz. Urz. Woj. z 2010 r., Nr 136, poz. 2708, "Plan Województwa").

W wyroku wskazywano dalej, że Wojewoda podejmował czynności zmierzające do uzgodnienia terminu realizacji omawianej inwestycji oraz możliwości jej wprowadzenia do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Z korespondencji zgromadzonej w niniejszej sprawie, a także ze spotkań przedstawicieli [...] ([...]) S.A. (Inwestor, Spółka) z przedstawicielami Wojewody wynika, że osiągnięcie porozumienia w sprawie możliwości wprowadzenia inwestycji do Studium okazało się niemożliwe. Ostatecznie Rada Gminy [...] dnia [...] kwietnia 2018 r. przyjęła stanowisko wyrażające brak akceptacji budowy nowego odcinka dwutorowego linii 220 kV Krajnik - Glinki.

W wyroku przywołano dalszą argumentację Wojewody eksponującego, że przebudowa linii według nowej trasy jest niezbędna dla zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej, a także dla zabezpieczenia wielostronnego zasilania napięciem 220 kV. Linia Krajnik - Glinki ma kluczowe znaczenie dla zagwarantowania stabilnych dostaw prądu. Inwestycja jest odpowiedzią na rosnące potrzeby w zakresie energii elektrycznej w ujęciu regionalnym i krajowym, jak również potrzebę zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej o stałym napięciu i mocy biernej. Istniejąca, dotychczasowa linia elektroenergetyczna 220 kV relacji Krajnik-Glinki przechodzi przez tereny zainwestowane (w [...] i [...]) oraz przez tereny, dla których gmina planuje lokalizację zabudowy, przede wszystkim zabudowy mieszkaniowej. Uzasadnione jest zatem poprowadzenie trasy linii w nowym przebiegu. Wyznaczona nowa trasa linii przebiegać ma w przeważającej części przez tereny rolnicze, oddalone od zwartych skupisk zabudowy. Ponadto, przebieg linii został zaprojektowany wzdłuż planowanej zachodniej obwodnicy miasta [...]. Planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.).

W wyroku przywołane dalsze ustalenia organu nadzoru, wskazującego na obowiązujące postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjęte uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. (Studium), w dziale III Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, w ust. 3, w zakresie rozwoju systemów infrastruktury i komunikacji, w punkcie 3.6 Elektroenergetyka - kierunki rozwoju, z których wynika, że w zakresie sieci przesyłowej dopuszcza się przebudowę istniejącej linii elektroenergetycznej o napięciu 220 kV na linię dwutorową lub na linię wielotorową wielonapięciową. Organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy [...] nie określiła w Studium wnioskowanego przez Inwestora odcinka trasy dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej w przebiegu umożliwiającym realizację inwestycji celu publicznego ujętej w Planie Województwa.

W ocenie Wojewody zważywszy na powyższe oraz w związku z tym, że Rada Gminy [...] nie wprowadziła stosownej zmiany w Studium, wezwał ją do uchwalenia zmiany tegoż Studium, przez wskazanie obszaru rozmieszczenia inwestycji celu publicznego w postaci dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 2018 r.

Odnosząc się do faktu, że pismem z dnia 3 października 2018 r. Wójt Gminy [...] poinformował, że Studium uwzględnia na terenie Gminy [...] realizację odcinka dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV Krajnik-Glinki, Wojewoda podał, iż bezsporne pozostaje, że na mapie Studium nie ma omawianej inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym w przebiegu umożliwiającym jej realizację na terenie gminy [...] w obrębach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu wskazanego przez Wojewodę, a także dalszy brak możliwości lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym w przebiegu wskazanym przez [...] S.A. na terenie gminy [...], Wojewoda stwierdził, że jest ustawowo zobowiązany na podstawie art. 12 ust. 3 Upzp do podjęcia czynności związanych ze sporządzeniem miejscowego planu oraz wydania w tej sprawie zarządzenia zastępczego.

Do zarządzenia zastępczego Wojewoda dołączył analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze umożliwiającym realizację odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV Krajnik-Glinki na terenie Gminy [...].

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Gmina [...] wniosła do WSA w Szczecinie skargę na ww. zarządzenie zastępcze Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie w całości, dołączając m. in. uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie wniesienia skargi na wyżej przedstawione zarządzenie zastępcze.

Gmina w skardze wskazała, że wbrew ogólnikowym twierdzeniom Wojewody, w uchwale Rady Ministrów Nr 239 z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (uchwała RM) nie wskazano przebiegu przedmiotowej linii energetycznej w sposób określony w zaskarżonym zarządzeniu. W rzeczywistości uchwała RM zawiera jedynie ogólne wskazanie w formie tekstowej przebiegu linii energetycznych (w części tabeli 220 kV w pkt 6 zawarto jedynie krótkie sformułowanie "budowa linii 220 kV Krajnik – Pomorzany"), a z tej treści żadną miarą nie wynikać ma jakakolwiek sprzeczność Studium z dokumentem rządowym. Natomiast w obowiązującym Planie Województwa został na terenie gminy [...] wytyczony na załączniku graficznym konkretny przebieg linii energetycznej, który w zestawieniu z załącznikiem graficznym do zaskarżonego zarządzenia okazuje się całkowicie rozbieżny z terytorialnym przebiegiem linii w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

Zdaniem Gminy, w zaskarżonym zarządzeniu chodzi w większości o całkowicie nową linię energetyczną omijającą Szczecin (w zakresie przebiegu linii nie wytyczonego w stronę [...]), nie przewidzianą w dokumentach rządowych oraz samorządu województwa.

W związku z powyższym, Gmina nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody sformułowanym w uzasadnieniu do zarządzenia, podnosząc, że Studium, tekst i rysunek jednolity zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., uwzględnia już na terenie gminy [...] realizację odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 220 kV od stacji elektroenergetycznej Pomorzany do nacięcia linii Krajnik – Glinki oraz realizację odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 220 kV Krajnik-Glinki. Wytyczenie nowej trasy linii energetycznej wzdłuż hipotetycznej zachodniej obwodnicy Szczecina nie jest przewidziane Planem Województwa, ani nie wynika z powyższej uchwały RM, w związku z czym Gmina nie miała żadnych podstaw, aby przewidzieć w swoim Studium lokalizację takiej inwestycji ponadlokalnej.

Zdaniem Gminy, w niniejszej sprawie Wojewoda naruszył zasadę samodzielności samorządu terytorialnego, albowiem wydał zarządzenie zastępcze z innych przyczyn, niż przewidziane w art. 12 ust. 3 Upzp.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu nadzoru, wszystkie przesłanki określone w art. 12 ust. 3 Upzp zostały w sprawie spełnione, umożliwiając mu wydanie zarządzenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, zaś Gmina blokuje realizację kluczowej dla bezpieczeństwa energetycznego kraju inwestycji celu publicznego. Wyznaczony w zarządzeniu zastępczym przebieg przedmiotowej inwestycji liniowej wzdłuż zamierzenia infrastruktury drogowej uwalnia tereny od parcelacji i zapobiega dodatkowym uciążliwościom społecznym i środowiskowym.

W piśmie z dnia 31 maja 2019 r., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła jak w skardze i przedstawiła dodatkową argumentację oraz załącznik graficzny, mające wykazywać nietrafność stanowiska Wojewody.

Na rozprawie przed sądem wojewódzkim pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wyjaśnił, że na terenie gminy istnieją cząstkowe plany zagospodarowania przestrzennego dla określonych obszarów. Nie istnieje natomiast plan, który obejmowałby cały wielokilometrowy przebieg linii energetycznych. Zapis taki znajduje się natomiast w Studium, w którym uwzględniono przebieg istniejącej linii energetycznej do [...].

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2019 r., sąd wojewódzki postanowił dopuścić [...] S.A. z/s w [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Spółka przedstawiła stanowisko uzasadniające oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że dla prawidłowego określenia przebiegu linii energetycznej nie jest wystarczające określenie w części tekstowej Studium odcinka początkowego i końcowego jej przebiegu. Właściwym miejscem uściślenia przebiegu inwestycji liniowej o znaczeniu ponadlokalnym jest załącznik do studium w postaci mapy, tymczasem załącznik nr 2 do Studium nie precyzuje przebiegu linii elektroenergetycznej, o której mowa w części tekstowej. Wojewoda prowadził działania w celu uchwalenia zmian w Studium w kierunku określenia w tym akcie odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii energetycznej w przebiegu umożliwiającym realizację przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem sądu pierwszej instancji w zaistniałej sytuacji, skoro Gmina nie doprowadziła do konkretyzacji inwestycji w Studium w sposób umożliwiający ustalenie jej przebiegu, Wojewoda [...] mógł podjąć zarządzenie zastępcze we wskazanym przedmiocie. Już sam brak naniesienia inwestycji liniowej w dokumentacji graficznej Studium – zdaniem sądu a quo – upoważniał organ nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego.

W wyroku eksponowano, co Wojewoda podnosił w odpowiedzi na skargę, że dla planowanego zamierzenia budowy obwodnicy zachodniej Szczecina została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Sąd wojewódzki ocenił, że organ nadzoru uzasadnił w sposób pełny i przekonujący, wskazując dowody, z powodu których ustalił przebieg linii energetycznej w obszarze określonym w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. W ocenie WSA w Szczecinie ustalenie to nie nosi cech dowolności, skoro wskazano, że przebudowa linii do nowej trasy niezbędna jest dla zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej do odbiorców, przede wszystkim z okręgu szczecińskiego, lecz także dla zabezpieczenia wielostronnego zasilania napięciem 220 kV. W wyroku w ślad za Wojewodą stwierdzono, iż linia elektroenergetyczna Krajnik - Glinki ma kluczowe znaczenie dla zagwarantowania stabilnych dostaw prądu do północnej i zachodniej Polski, a zwłaszcza województwa [...]. Inwestycja jest odpowiedzią na rosnące potrzeby w zakresie energii elektrycznej w ujęciu regionalnym i krajowym, jak również potrzebę zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej o stałym napięciu i mocy biernej. Za wskazanym w zaskarżonym zarządzeniu przebiegiem linii energetycznej przemawia też to, że dotychczasowa linia elektroenergetyczna 220 kV relacji Krajnik-Glinki przechodzi przez tereny zainwestowane (w [...] i [...]) oraz przez tereny, dla których gmina planuje lokalizację zabudowy, w szczególności zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem sądu pierwszej instancji uzasadnione było zatem poprowadzenie trasy linii w nowym przebiegu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości na podstawie art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., Ppsa).

1. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1.1. art. 133 § 1 Ppsa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez sąd pierwszej instancji polegające na ustaleniu, że załącznik do Studium w postaci mapy nie precyzuje przebiegu linii elektroenergetycznej, 220 kV Krajnik - Glinki przewidzianej w Planie Województwa;

1.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z przepisami: art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., K.p.a. – strona skarżąca kasacyjnie nie przywołała publikatora ustawy) polegającego na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zaakceptował błędne ustalenia faktyczne Wojewody, który przyjął, iż Rada Gminy w uchwale Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie wskazała obszaru trasy napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV Krajnik – Glinki przewidzianej w Planie Województwa oraz, że modernizacja linii elektroenergetycznej 220kV Krajnik – Glinki w obecnym przebiegu nie jest możliwa z uwagi na przeznaczenie przez Gminę terenów przewidzianych pod modernizację linii na inne cele, w tym mieszkaniowe.

2. Zaskarżonemu wyrokowi Gmina [...] zarzuca również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie poniższych przepisów w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej, a mianowicie:

2.1. art. 12 ust. 3 Upzp przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w zaistniałym stanie faktycznym (ustalonym błędnie), została spełniona przesłanka, że Gmina nie doprowadziła do konkretyzacji przedmiotowej inwestycji w Studium w sposób umożliwiający ustalenie jej przebiegu, Wojewoda [...] prawidłowo wezwał Gminę do jej spełnienia i w konsekwencji uzyskał uprawnienie wynikające z powyższego przepisu, aby wydać zarządzenie zastępcze we wskazanym wyżej przedmiocie;

2.2. art. 10 ust. 2 pkt 7 Upzp przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w zaistniałym stanie faktycznym (ustalonym błędnie) pomimo obowiązku prawnego, określonego w cyt. przepisie, Gmina [...] nie zrealizowała w pełni powinności określenia obszaru przedmiotowej inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym w Studium.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia strona skarżąca kasacyjnie wnosi, na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 Ppsa, o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, ewentualnie,

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody [...].

Na podstawie art. 61 § 3 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie wniosła również o wstrzymanie wykonania zarządzenia zastępczego Wojewody [...] w całości, oświadczając ponadto, że nie zrzeka się rozprawy i wnosi o jej przeprowadzenie.

Gmina stwierdza, że jej mieszkańcy przeciwstawiają się przeprowadzeniu linii, a rzeczywistym powodem działania Wojewody ma być przeprowadzenie prac planistycznych na podstawie zamówienia publicznego przez Inwestora. Gmina prawidłowo i zgodnie z Planem Województwa na mapie Studium wrysowała przebieg linii 220 kV Krajnik-Glinki, a sąd wojewódzki dokonał błędnego ustalenia faktycznego. Nie są trafne te ustalenia Wojewody, które sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zaakceptował, jakoby Plan Województwa przewidywał budowę takiej linii. Gmina przewidując modernizację istniejącej linii tej relacji przewidziała pod to zamierzenie określony teren. To miało z kolei wpływ na błędne zastosowanie art. 12 ust. 3 Upzp.

W dalszym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając kolejne jej podstawy podniesiono m. in., że skoro – zdaniem sądu pierwszej instancji – sposób realizacji inwestycji podlegał uznaniu Rady Gminy [...] i miała ona prawo, aby przewidzieć wybudowanie linii energetycznej w oparciu o istniejący jej przebieg (s. 20 uzasadnienia wyroku), to Rada Gminy z tego prawa właśnie skorzystała umieszczając na rysunku Studium przebieg linii elektroenergetycznej 220kV Krajnik – Glinki w oparciu o istniejącą lokalizację. W konsekwencji Wojewoda nie miał – zdaniem skarżącej kasacyjnie – prawa żądać od Gminy umieszczenia na rysunku studium nowego przebiegu tej linii zgodnego jedynie z wizją i potrzebami inwestora, a nie aktem planistycznym Województwa [...].

W odpowiedzi Wojewody [...] na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zarządzenie zastępczym.

Wojewoda zwraca uwagę, że obowiązujące obecnie zapisy Studium jedynie w części tekstowej, bardzo ogólnie przewidują, że na terenie gminy dopuszcza się budowę linii elektroenergetycznej 2x220 kV albo linii wielotorowej, wielonapięciowej, z torem relacji Krajnik – Glinki i torem relacji Krajnik – Pomorzany – Glinki. Ponadto w części Studium określonej jako Zasady Rozwoju sieci elektroenergetycznych dopuszczona została budowa linii elektroenergetycznej 2 x 220 kV. Lokalizacja linii nie została jednak uwzględniona w części graficznej Studium. Zdaniem Wojewody nie można zatem twierdzić, że w rozumieniu art. 12 ust. 3 Upzp Rada Gminy określiła w nim obszar rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Wojewoda naprowadza – w kontekście wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, rozp. MI z 2004), iż projekt studium powinien zawierać rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 Upzp. Brak istotnego elementu określenia w treści studium rozmieszczenia określonej inwestycji, w postaci nieuwzględnienia go w części graficznej upoważniał do stwierdzenia, że Gmina nie dokonała wymaganego ustalenia i nie określiła obszaru pozwalającego ustalić lokalizację inwestycji. W ocenie Wojewody zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W piśmie procesowym z dnia 14 września 2019 r. uczestnika postępowania – [...] S.A. – wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej, równocześnie o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zarządzenia zastępczego Wojewody.

Zdaniem uczestnika Wojewoda prawidłowo ustalił stan faktyczny, tj. poprawnie odczytał ustalenia Studium oraz Planu Województwa, a twierdzenia w tym zakresie przedstawione przez Gminę są całkowicie bezpodstawne i sprzeczne z rzeczywistymi okolicznościami sprawy.

Podczas rozprawy pełnomocnik Gminy popierał skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte, dodatkowo wnosił o zasądzenie kosztów postępowania, eksponując że w treści Studium jest mowa o dopuszczalności budowy linii 220 kV relacji Krajnik-Glinki, zaś w załączniku graficznym nie wrysowano przebiegu tej linii, albowiem budowy takiej linii nie przewidziano w Planie Województwa. Pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej uznając, że zachodziły warunki do podjęcia zaskarżonego zarządzenia. Pełnomocnik uczestnika – [...] S.A. – wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej wywodząc, że przedmiotowa inwestycja jest przewidziana w Planie Województwa, o czym ma przekonywać jego treść i załącznik graficzny do niego.

Okazano pełnomocnikom stron akta administracyjne, w tym załącznik graficzny do planu zagospodarowania przestrzennego województwa, pełnomocnicy nie wskazali przebiegu planowanej linii.

Już po odroczeniu terminu ogłoszenia wyroku, uczestnik postępowania – Spółka – nadesłał pismo procesowe z wyciągiem z części tekstowej Planu Województwa wraz z załącznikiem mapowym, raz jeszcze wywodząc, że ten Plan przewiduje – obok istniejącej linii jednotorowej 220 kV w gminie [...] – nową dwutorową linię 220 kV. Uczestnik wskazał, że źródłem przesyłanych dokumentów jest urzędowa strona internetowa, na której opublikowano Plan Województwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy kasacyjne.

A. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jest całkowicie niezasadny. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa odnosi się do formy orzekania przez sąd administracyjny w sprawie ze skargi na decyzję lub postanowienie, uwzględnienie skargi na tego typu akty następuje poprzez ich uchylenie w całości lub w części, gdy zostanie stwierdzone przez sąd administracyjny, że doszło do naruszenia – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwe jest, że przedmiotem skargi Gminy [...] nie była decyzja administracyjna lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, o których – jako przedmiocie skargi sądowoadministracyjnej – traktuje się w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 Ppsa. Przedmiotem skargi rozpoznawanej przez WSA w Szczecinie było zarządzenie zastępcze, które niewątpliwie uznawane musi być jako "akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego", ujęty w art. 3 § 2 pkt 7 Ppsa. Z przepisów art. 98 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) wynika m. in., że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia, a do postępowania w takich sprawach, stosuje się odpowiednio "przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej". Pod pojęciem tych ostatnich należy rozumieć odpowiednie przepisy Ppsa, rzecz jednak w tym, że ustawa ta w art. 148 określa właściwą formę orzeczenia uwzględniającego skargę sądowoadministracyjną jednostki samorządu terytorialnego, gdy jej przedmiotem jest "akt nadzoru", w takim przypadku sąd uchyla ten akt. Nie mógł przeto stosować sąd wojewódzki, orzekając ze skargi gminy na zarządzenie zastępcze wojewody, przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Poza uwagą autora skargi kasacyjnej pozostało i to, że sąd pierwszej instancji nie stosował również art. 148 Ppsa, potencjalnie możliwego do zastosowania gdyby skargę uwzględniono, a stosował – na co wyraźnie wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku – przepis art. 151 oddalając skargę Gminy [...]. Zarzutu zaś naruszenia tego ostatniego przepisu, jak i art. 148 Ppsa w przedmiotowej skardze kasacyjnej nie podniesiono.

B. W konsekwencji powyższych uwag nie jest także skuteczne łączenie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa z przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Wymienionych w zarzucie 1.2. skargi kasacyjnej przepisów K.p.a. nie mógł stosować sąd pierwszej instancji, skoro są to przepisy skierowane do organu administracji publicznej załatwiającego sprawę w ramach tzw. ogólnego postępowania administracyjnego, kończącego się co do reguły wydaniem decyzji administracyjnej. Przepisów tych nie stosował także Wojewoda [...] podejmując zaskarżone zarządzenie zastępcze. Wydanie takiego aktu nadzoru nie następuje na zasadach określonych przepisami K.p.a., o czym przekonuje treść rozdziału 1 "Zakres obowiązywania" Działu I "Przepisy ogólne" tegoż Kodeksu. Tym samym tak określona podstawa kasacyjna, jak to wyżej wskazano, nie jest trafna.

C. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, wedle którego "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Skarżąca kasacyjnie Gmina [...] przywołując oznaczone judykaty naprowadza, że cyt. przepis oznacza, iż sąd administracyjny ma obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z akt sprawy, nadto nie może opierać swych ustaleń na faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że wbrew przyjętym przez sąd pierwszej instancji na s. 17 i 18 uzasadnienia wyroku ustaleniom, w części graficznej Studium przyjętej uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., jest zaznaczona i wyznaczona kolorem czerwonym linia elektroenergetyczna 220 kV relacji Krajnik – Glinki. Przebieg tej linii elektroenergetycznej odzwierciedla odpowiedni przebieg linii elektroenergetycznej w Planie Województwa. Odmienne ustalenie WSA w Szczecinie ma być natomiast efektem rozważań sądu a quo jaki powinien być przebieg planowanej linii z punktu widzenia potrzeb i oczekiwań Inwestora. Strona skarżąca kasacyjnie naprowadza, że w Planie Województwa nie może być mowy o wprowadzeniu całkowicie nowej linii energetycznej Krajnik-Glinki nie wrysowanej w planie linią dublującą bądź zastępującą istniejącą linię. Tę ostatnią zaś wrysowano w załączniku graficznym Studium. To zaś z kolei ma prowadzić do wadliwego ustalenia faktycznego na s. 18 uzasadnienia skarżonego wyroku.

Tak rozumianego zarzutu naruszenia art. 133 § 1 Ppsa Sąd nie podziela. W zaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji analizowano kwestię budowy nowego odcinka dwutorowego linii 220 kV Krajnik-Glinki, co wynika z wywodów zawartych w uzasadnieniu tego wyroku. Ponadto wypadnie dostrzec, że na doręczonych do Sądu fragmencie mapach mających stanowić załącznik graficzny do Planu Województwa przebieg istniejącej jak i projektowanej linii 220 kV relacji Krajnik-Glinki jest poprowadzony jednym śladem, przy użyciu tzw. linii dublującej. Z załącznika graficznego do Planu Województwa wynika wszakże, iż jest to przebieg orientacyjny, zaś budowa dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej relacji Kranik-Glinki ma być uwzględnione nie tylko w części graficznej, ale i tekstowej Planu Województwa. Odmienne odczytanie przez skarżącą kasacyjnie Gminę wywodów sądu pierwszej instancji, jakoby sądowi wojewódzkiemu chodziło o brak wrysowania w Studium istniejącej linii powyższej relacji nie dowodzi naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, przeto ten zarzut kasacyjny jest chybiony.

D. Zasadnicze znaczenie w sprawie i do tego – w ocenie Sądu Naczelnego sprowadza się jej istota – mają zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to przepisów art. 12 ust. 3 i art. 10 ust. 2 pkt 7 Upzp. Podstawa skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadza się do zarzutu niewłaściwego zastosowanie w oznaczonym – zdaniem skarżącej kasacyjnie błędnie ustalonym – stanie faktycznym, poprzez zaakceptowanie w zaskarżonym wyroku, że Gmina nie doprowadziła do konkretyzacji przedmiotowej inwestycji, nadto nie zrealizowała w pełni powinności określenia obszaru przedmiotowej inwestycji celu publicznego, a przez to spełniona została przesłanka do podjęcia zarządzenia zastępczego przez Wojewodę [...].

Z treści art. 12 ust.1 Upzp wynika, że "Studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium", z kolei art. 12 ust. 2 Upzp określa, że "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami, o których mowa w ust. 1, oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi". Przepis art. 12 ust. 3 Upzp, który to przepis ma węzłowe znaczenie w sprawie stanowi: "Jeżeli rada gminy nie uchwaliła studium, nie przystąpiła do jego zmiany albo, uchwalając studium, nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, wojewódzkim i metropolitalnym, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, w programach, o których mowa w art. 48 ust. 1 lub w ramowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego, wojewoda, po podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do studium, wzywa radę gminy do uchwalenia studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Przyjęty w tym trybie plan wywołuje skutki prawne takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego".

W świetle ustaleń sądu wojewódzkiego niewątpliwe jest, że Rada Gminy [...] posiadała Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. dokonano jego zmiany wyłącznie w części tekstowej (por. § 1 ust. 2 cyt. uchwały), załącznikami do cyt. uchwały czyniąc tekst jednolity Studium oraz jego rysunek jednolity w skali 1 : 10000. W tekście Studium stanowiącym załącznik nr 1 do w/w uchwały zamieszczono w rozdziale III "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy" zapisy, z których wynika że na terenie tej gminy dopuszcza się budowę linii elektroenergetycznej 2 x 220 kV albo linii wielotorowej, wielonapięciowej, z torem relacji Krajnik-Gliki i torem relacji Krajnik-Pomorzany-Glinki. W tekście Studium wyraźnie wskazano, że dopuszcza się budowę linii elektroenergetycznej 2 x 220 kV. Niesporne jest zarazem, że przebiegu tej linii, jako nowej, nie wrysowano w załączniku nr 2 do w/w uchwały, czyli na rysunku Studium. Sąd pierwszej instancji powołując się na wskazanie "organu odwoławczego" zauważył, że na mapie Studium nie wrysowano odcinka linii energetycznej, na który we wniosku o zarządzenie zastępcze wskazał Inwestor. Zdaniem WSA w Szczecinie zaskarżone zarządzenie zastępcze było zgodne z prawem, albowiem pomimo obowiązku określonego w art. 10 ust. 2 pkt 7 Upzp, Gmina [...] nie określiła obszaru przedmiotowej inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym w Studium (s. 17 uzasadnienia skarżonego wyroku). W ocenie sądu a quo, "dla prawidłowego określenia przebiegu linii energetycznej nie jest wystarczające określenie w części tekstowej odcinka początkowego i końcowego jej przebiegu. Właściwym miejscem uściślenia przebiegu inwestycji liniowej o znaczeniu ponadlokalnym jest załącznik do Studium w postaci mapy" (s. 17 i n. uzasadnienia skarżonego wyroku). W wyroku II SA/Sz 413/19 wywiedziono dalej, że skoro Gmina nie doprowadziła do konkretyzacji inwestycji w Studium w sposób umożliwiający ustalenie jej przebiegu, Wojewoda [...] mógł podjąć zarządzenie zastępcze we wskazanym przedmiocie, w ocenie sądu pierwszej instancji już sam brak naniesienia inwestycji liniowej w dokumentacji graficznej Studium upoważniał organ nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego. Stanowiska tego – w realiach kontrolowanej sprawy – nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie.

E. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że zarządzenie zastępcze wojewody podejmowane na podstawie art. 12 ust. 3 Upzp jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 marca 2014 r., II SA/Bk 1162/13, ONSAiwsa 2015, nr 3, poz. 55). Wypadnie zatem przypomnieć, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), a działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP), trafnie w tym aspekcie podnoszono w skardze kasacyjnej powyższy atrybut jednostki samorządu terytorialnego. W piśmiennictwie podejmującym zagadnienia granic nadzoru nad samorządem terytorialnym wskazuje się m. in., że ocena działalności gminy wykraczająca poza ustawowo określone kryteria nadzoru stanowi naruszenie prawa podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a ponadto iż sąd administracyjny uchylając akt nadzoru może powoływać się przykładowo na to, że dokonana przez organ nadzoru wykładnia stosowanych przepisów ma charakter rozszerzający, albo że organ nadzoru ingeruje merytorycznie w proces uchwałodawczy gminy (por. A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy, Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002, s. 237). Uwagi powyższe wymagają uwzględnienia podczas rozstrzygania, czy w przedmiotowej sprawie trafnie sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonego zarządzenia zastępczego. W tym kontekście oceniając podstawę kasacyjną przyjdzie uznać, że jest ona uzasadnioną, gdy idzie o niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 3 i art. 10 ust. 2 pkt 7 Upzp. Zgodzić się należy z tą uwagą skarżącej kasacyjnie Gminy, że przepis art. 12 ust. 3 Upzp stanowi pewną dolegliwą sankcję, także w aspekcie treści art. 12 ust. 4 Upzp, z którego wynika, że koszty sporządzenia planu w następstwie podjęcia przez wojewodę zarządzenia zastępczego ponosi gmina, wobec czego musi być niewątpliwe, że zachodzą przesłanki z art. 12 ust. 3 Upzp, upoważniające organ nadzoru do zastosowania opisanego w nim trybu działania. Należy przy tym brać pod uwagę, że w innym przypadku gmina mogłaby nie ponosi kosztów sporządzenia projektu planu miejscowego (por. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 4 Upzp).

F. Z treści art. 10 ust. 2 pkt 7 Upzp wynika, że w studium określa się w szczególności "obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1". Niesporne jest, że Plan Województwa przewiduje realizację oznaczonej inwestycji o znaczeniu krajowym, tj. budowę sieci elektroenergetycznej jako część pierścienia 220 kV wokół aglomeracji szczecińskiej, a realizacja odcinka sieci 220 kV ujętego w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym stanowi element takiego przedsięwzięcia inwestycyjnego. WSA w Szczecinie podzielił to stanowisko Wojewody, wedle którego Rada Gminy [...] uchwalając Studium nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym linii relacji Krajnik-Glinki. Z treści art. 12 ust. 3 Upzp wynika, że działania wojewody jako organu nadzoru mają polegać na "podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do studium". Innymi słowy, aby organ nadzoru mógł skorzystać z trybu określonego art. 12 ust. 3 Upzp, musi zachodzić stan faktyczny, w którym oznaczona inwestycja nie jest ujęta ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z lektury uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku oraz z motywów zaskarżonego zarządzenia zastępczego wynika, że sąd wojewódzki podziela stanowisko Wojewody, że do podjęcia zaskarżonego zarządzenia zastępczego uprawniało go zaniechanie Gminy [...] polegające li tylko na braku wrysowania planowanego odcinka linii 220 kV na rysunku Studium. W wyroku II SA/Sz 413/19 nie kwestionuje się okoliczności uwzględnienia przedmiotowej inwestycji w tekście Studium, ale uznano, że "dla prawidłowego określenia przebiegu linii energetycznej" nie jest to wystarczające, a "właściwym miejscem uściślenia przebiegu inwestycji liniowej o znaczeniu ponadlokalnym jest załącznik do Studium w postaci mapy". Rzecz jednak w tym, że kompetencja organu nadzoru, o której mowa w roztrząsanym art. 12 ust. 3 Upzp, winna być wykładana w sposób zwężający, a nie rozszerzający. Skoro w przedmiotowej sprawie chodzi o inwestycję mającą charakter tzw. liniowy, to określenie w treści Studium punktów, które ma łączyć przebieg przedmiotowej linii, nawet przy braku wrysowania jej konkretnego przebiegu na rysunku Studium, w ocenie Sądu w tym składzie, nie uprawnia do stwierdzenia, że Rada Gminy nie określiła "obszaru rozmieszczenia inwestycji celu publicznego". Nie chodzi wszak o to, że rada gminy miała pozostawać bezczynna i nie podjęła "pełnych działań planistycznych" (vide: s. 22 uzasadnienia wyroku II SA/Sz 413/19), którego to pojęcia sąd a quo nie wyłuszczył, ale że ziściła się przesłanka do podjęcia aktu nadzorczego w warunkach ściśle ujętych w art. 12 ust. 3 Upzp. W ocenie Sądu w realiach kontrolowanej sprawy przesłanka taka nie ziściła się.

Nie bez znaczenia dla przyjęcia powyższego stwierdzenia jest i to, że treść Studium została uzgodniona przez organy Województwa [...] oraz Wojewodę [...]. Skoro zatem organ nadzoru uprzednio akceptował takie ustalenia Studium, ta okoliczność winna być wzięta pod rozwagę przy ocenie trafności podjęcia zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

G. W motywach swego wyroku sąd pierwszej instancji naprowadzając na to, że przebieg inwestycji określony w "Studium Województwa" nie może mieć innego charakteru niż jedynie orientacyjny, określający punkty, które inwestycja ma połączyć lub miejsca przecięcia sieci (s. 19 uzasadnienia wyroku II SA/Sz 413/19) wywodził w konsekwencji, że załącznik graficzny Planu Województwa, umożliwiał Wojewodzie wytyczenie przebiegu inwestycji w sposób ujęty w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Za trafne w dalszych wywodach sądu a quo uznano stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, że stopień wymaganego powiązania treści planu miejscowego oraz planu województwa jest o wiele mniejszy, niż powiązania treści planu oraz studium. W ocenie sądu pierwszej instancji z przepisów ww. ustawy (tj. Upzp – uwaga Sądu) "nie sposób wywieść związania studium planu miejscowego z treścią studium planu województwa w ten sposób szczegółowości, który podniosła skarżąca Gmina". Jest oczywiście nietrafne posługiwanie się przez sąd pierwszej instancji sformułowaniami typu "Studium Województwa" lub "studium planu miejscowego", albo "studium planu województwa", skoro pojęć takich ustawodawca nie używa w przepisach Upzp. Z treści art. 38 Upzp wynika, że "Organy samorządu województwa sporządzają plan zagospodarowania przestrzennego województwa, prowadzą analizy i studia oraz opracowują koncepcje i programy, odnoszące się do obszarów i problemów zagospodarowania przestrzennego odpowiednio do potrzeb i celów podejmowanych w tym zakresie prac, a także sporządzają audyt krajobrazowy". Wypadnie ponadto podkreślić, że w sprawie związanej z oceną legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego chodziło nie tyle o budowę linii elektroenergetycznej, ile o przebudowę istniejącej linii Krajnik-Glinki.

W dalszych swych wywodach sąd pierwszej instancji stwierdził, że "przyjmując strategiczny charakter planu województwa oraz konkretyzującą rolę planu miejscowego, Sąd opowiada się za poglądem, że sposób realizacji inwestycji czyli wybudowanie sieci energetycznej w oparciu o istniejący jej przebieg, czy też po "nowej linii", mógł podlegać uznaniu organu uchwałodawczego gminy z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. W konsekwencji zaś zaniechania gminy w ww. mierze, uściślenie przebiegu linii energetycznej stało się obowiązkiem Wojewody wynikającym z art. 12 ust. 3 Upzp" (s. 20 uzasadnienia wyroku II SA/Sz 413/19). Wskazując na wniosek Inwestora z dnia 12 czerwca 2018 r., a ponadto treść Studium dopuszczającą budowę linii energetycznej 2 x 220 kV relacji Krajnik-Glinki uznano, że nie mogły mieć istotnego znaczenia wywody skarżącej o mającej podlegać modernizacji tej linii w jej obecnym przebiegu.

Powyższe stwierdzenia nie uzasadniały oddalenia skargi, zawierają również pewną sprzeczność, skoro sąd pierwszej instancji dopuszczał element uznania organu uchwałodawczego gminy, jeśli chodzi o zaprojektowanie przebudowy sieci elektroenergetycznej relacji Krajnik-Glinki po śladzie istniejącej linii tej relacji, czy też w nowym przebiegu, a ponadto trudno podzielić ten wywód sądu wojewódzkiego, gdzie zaniechanie Gminy uściślenia przebiegu linii usprawiedliwiać miało działania Wojewody. Rzecz bowiem w tym, że wskazując w powyższych wywodach na strategiczny charakter Planu Województwa (błędnie określany kilkukrotnie mianem "Studium Województwa" – uwaga Sądu), oraz na "konkretyzującą rolę planu miejscowego", sąd pierwszej instancji zarazem w istocie oczekuje, aby to studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawierało w załączniku graficznym (rysunku) taki, skonkretyzowany przebieg planowanej linii elektroenergetycznej, jakiego oczekuje Inwestor. W takim przypadku to graficzne ustalenie konkretnego przebiegu planowanej inwestycji o charakterze liniowym w Studium miałoby charakter ustalenia planistycznego, które w istocie zastępowałoby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wszak w myśl art. 14 ust. 1 Upzp podjęcie uchwały o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a także jego zmiany – art. 27 Upzp) następuje m. in. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, a z treści art. 15 ust. 3 pkt 4b Upzp wynika, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa". Innymi słowy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może zastępować ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym aspekcie słuszne co do zasady jest stwierdzenie sądu a quo o "konkretyzującej roli planu miejscowego" (s. 20 uzasadnienia wyroku II SA/Sz 413/19), niemniej rozbieżność między Spółką a organami Gminy [...] co do ujęcia przebiegu planowanej linii w opracowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie uzasadniała stwierdzenia, że brak skonkretyzowania planowanej inwestycji na rysunku Studium – przy uwzględnieniu jego treści – czynił trafnym i zgodnym z prawem wydanie zarządzenia zastępczego w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji nie przywiązał ponadto należytej uwagi do okoliczności poprzedzających czynności Wojewody [...], a które zwieńczone zostały wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Z akt sprawy wynika bowiem, że Inwestor ([...] S.A.) podejmował oznaczone działania, aby przedmiotową inwestycję wprowadzić do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy Inwestorowi zależało, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnić przebieg planowanej inwestycji, w tym aspekcie toczyły się z udziałem różnych podmiotów negocjacje, proponowano warianty poprowadzenia linii relacji Krajnik-Glinki. Z materiału aktowego wynika, że między Inwestorem, a organami Gminy [...] nie osiągnięto porozumienia, gdy idzie o ustalenie przebiegu przebudowy linii 220 kV odnośnie relacji Krajnik-Glinki w przygotowywanej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na ten fakt wskazuje tak uzasadnienie zarządzenia zastępczego Wojewody, jak i uzasadnienie skarżonego wyroku (s. 18). Wynika to ponadto z pisma z dnia 14 stycznia 2016 r. kierowanego do Wójta Gminy [...] przez Inwestora, z którego wynika, że chodzi o zapewnienie w projekcie zmiany planu miejscowego możliwości przeprowadzenia projektowanej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV w przebiegu określonym w porozumieniu z inwestorem, a także z kolejnego pisma inwestora z dnia 11 września 2017 r.

W kontekście stanowiska uczestnika naprowadzającego w piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2020 r. na pominięcie w rysunku Studium określenia przebiegu planowanej nowej linii 220 kV, a ujęcia jej w Planie Województwa, raz jeszcze wypadnie zaakcentować, że warunkiem skorzystania z kompetencji nadzorczej wojewody, przewidzianej w art. 12 ust. 3 Upzp, jest brak określenia w studium obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Literalnie rzecz biorąc w części tekstowej Planu Województwa nie wskazano wprost linii elektroenergetycznej relacji Krajnik-Glinki, a linie relacji Krajnik-Pomorzany i Pomorzany-Glinki. W przedmiotowym Studium w jego treści ustalono punkty, które ma łączyć planowana linia elektroenergetyczna 220 kV, w tym zatem przypadku brak na jego rysunku określenia granic obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego (§ 7 pkt 2 rozp. MI z 2004) nie mógł prowadzić do wniosku, że ziściła się kompetencja wojewody, określona w art. 12 ust. 3 Upzp. Nie można także podzielić stanowiska wojewody wyrażonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że brak wkreślenia nowej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji Krajnik-Glinki uniemożliwia ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, alternatywnym sposobem może być uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. także uwagi na ten temat w: Planowane i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2016, s. 153.).

H. Sąd ma świadomość znaczenia planowanej inwestycji i jej celowości, nie może to jednak stanowić usprawiedliwienia dla pominięcia takiej wykładni przepisów art. 12 ust. 3 i art. 10 ust. 2 pkt 7 Upzp, a w konsekwencji ich zastosowania, które w ocenie składu orzekającego w realiach kontrolowanej sprawy uzasadniały uwzględnienie skargi kasacyjnej. Nie mogły także mieć znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia przez Sąd – niewątpliwie ważkie i o charakterze celowościowym – argumenty na rzecz zrealizowania zamierzonej przez Spółkę inwestycji w konkretnym jej przebiegu, a które znalazły uznanie przed sądem pierwszej instancji. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne polegające m. in. na kontroli działalności administracji publicznej, dokonuje się – co do reguły – pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2019 r., poz. 2167).

I. Z tych wszystkich względów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 148 Ppsa, biorąc pod uwagę, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, orzeczono o uchyleniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku oraz o uchyleniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

J. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 Ppsa.