Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3099/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20 art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 427/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. N. [..] w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. N. [..] w P. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 427/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. N. [..] w P., uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [..] nr [..]w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na wniosek Zespołu Szkół z Oddziałami Sportowymi nr 1 os. Pod Lipami 106 w Poznaniu o pozwolenie na rozbiórkę istniejącej hali namiotowej oraz budowę sali gimnastycznej z pomieszczeniami uzupełniającymi i łącznikami do istniejącej szkoły na działce o nr ew. [..], ark[..]obręb Winiary w Poznaniu, Prezydent Miasta Poznania decyzją z [..]. nr [..]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na ww. inwestycję.

W wyniku rozpoznania odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. N. [..]w P., Wojewoda Wielkopolski decyzją z [..]. nr [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (dalej P.b.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ stwierdził, że wnosząca odwołanie Wspólnota swój interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Poznania z [..] wywodzi z faktu sprawowania zarządu nad częściami wspólnymi nieruchomości położonej przy ul. N. [..]oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [..], ob. Winiary, ark. mapy [..] (księga wieczysta nr [..]). Wspólnota reprezentuje prawa współwłaścicieli i zarządzających nieruchomością gruntową położoną w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją i wchodzącą w obszar oddziaływania inwestycji. Pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej podkreślił, iż projektowany dojazd do obiektu od strony ul. N. przez działki nr [..], spowoduje oddziaływanie na nieruchomości położone przy ul. Naramowickiej [..], gdyż ma przebiegać przez drogę dojazdową do nieruchomości stanowiącej współwłasność Wspólnoty, co spowoduje znaczący wzrost uciążliwości w korzystaniu z drogi wewnętrznej przez właścicieli lokali znajdujących się w budynkach posadowionych na nieruchomościach sąsiednich. Tym samym doprowadzi do znaczącego utrudnienia członkom Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości możliwości korzystania z nieruchomości stanowiącej przedmiot ich współwłasności.

W odniesieniu do tej argumentacji Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że w świetle art. 3 pkt 20 P.b. wnosząca odwołanie Wspólnota Mieszkaniowa nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego inwestycji na działce nr ew. [..], ark. [..] obręb Winiary w Poznaniu. Ocenę powyższą organ uzasadnił stwierdzeniem, że w projekcie budowlanym wskazano, iż projektowany budynek nie będzie oddziaływał na sąsiednie działki i sąsiednie obiekty budowlane. Uwzględniając cechy projektowanego obiektu budowlanego, jego przeznaczenie, sposób zagospodarowania terenu oraz treść zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych organ odwoławczy stwierdził brak konkretnego przepisu prawa wskazującego na ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez wspólnotę mieszkaniową z jej nieruchomości. Zdaniem Wojewody, z uwagi na zagospodarowanie działki nr [..], nie będą jej ograniczać w żaden sposób przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej r.w.t.). W szczególności nie naruszono i nie wprowadzono ewentualnych ograniczeń na nieruchomości ze względu na odległości wskazane w § 12 rozporządzenia. Zachowano także rygory z §13 oraz § 57 r.w.t. dotyczące przesłaniania pomieszczeń, czy normy wynikające z § 29 rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że decyzją z [..]. nr [..]Prezydent Miasta Poznania ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla rozbudowy szkoły polegającej na budowie sali gimnastycznej, planowanej do realizacji na działce nr 33/90[..] w Poznaniu.

Mając powyższe na uwadze, w tym, przede wszystkim, odległość planowanego obiektu od działki nr [..], organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania, że nieruchomość należąca do Wspólnoty znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., a w konsekwencji stwierdził brak podstaw do uznania Wspólnoty za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b.

Odnosząc się do argumentacji strony dotyczącej zwiększenia ruchu samochodów na drodze prowadzącej do planowanej inwestycji przebiegającej obok nieruchomości odwołującej się organ wyjaśnił, że działki o nr [..]i nr [..]stanowią własność Miasta Poznań i znajdują się we władaniu Zarządu Zieleni Miejskiej, natomiast działka nr 33/108, na którą projektowany jest zjazd z działki nr [..]należy do Miasta Poznań i znajduję się w użytkowaniu wieczystym Poznańskiej Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w Poznaniu. Kwestia dotycząca warunków technicznych drogi oraz jej przepustowości nie leży w kompetencji organu administracji architektoniczno- budowlanej i nie może stanowić argumentu przemawiającego za uznaniem Wspólnoty za stronę postępowania.

Wojewoda zauważył ponadto, że w projekcie architektoniczno-budowlanym wskazano, iż zapewniono obsługę komunikacyjną działki poprzez projektowane zjazdy z dz. nr ew. [..]oraz miejsca parkingowe (35 miejsc dla samochodów osobowych, w tym 2 miejsca dla osób niepełnosprawnych). Organ odwoławczy odwołał się do rozwiania w zakresie obsługi komunikacyjnej zawartego w decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [..]r. nr [..].

Kwestionując powyższą decyzję, Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. N. [..] w Poznaniu wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który skargę tę uznał za zasadną.

W odniesieniu do treści art. 28 ust. 2 P.b. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przypomniał, że przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są przepisy powszechnie obowiązującego prawa o charakterze materialnym wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać poszczególne kategorie obiektów budowlanych,

ale również przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, ustawy o drogach publicznych, czy przepisy przeciwpożarowe. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył następnie, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów P.b. i przepisów odrębnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy, Sąd podkreślił, że projektowana hala sportowa być może nie będzie w żaden sposób oddziaływała na tereny położone w otoczeniu, gdyż obszar oddziaływania obiektu, jak wynika z projektu, zamyka się w granicach działki inwestora. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę powinno jednak, zdaniem Sądu, dać możliwość uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony szerszemu kręgowi podmiotów, w tym skarżącej Wspólnocie, reprezentującej współwłaścicieli zabudowanej nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością objętą inwestycją.

Nawiązując do ustaleń Wojewody, który odniósł się do przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym dotyczących odległości (§ 12 rozporządzenia), przesłaniania pomieszczeń (§ 13 i § 57), czy normy z § 29 rozporządzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, że organ odwoławczy nie odwołał się do treści projektu budowlanego, co oznacza, iż jego ustalenia są w tym zakresie dowolne. Brak analizy ustaleń dokumentacji projektowej uniemożliwia uznanie za wystarczające odwołanie się do przywołanych w uzasadnieniu decyzji przepisów rozporządzenia. Taki sposób dokonywania oceny projektu budowlanego Sąd uznał za pozostający w sprzeczności z art. 107 § 3 K.p.a. i świadczący o nierozpoznaniu istoty sprawy.

Dalej Sąd pierwszej instancji wywiódł, że interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Wskazał, że normę taką mogą stanowić art. 140 K.c. i art. 144 K.c. Zauważył, że pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego, tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Podniósł, że w związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 P.b.), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należą także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem Sądu, nie można więc wykluczyć wpływu normy wynikającej z art. 144 K.c. na przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził wadliwość oceny organu odwoławczego, co do tego, że pomimo projektowanego dojazdu do obiektu objętego przedmiotowym pozwoleniem na budowę od strony ul. Naramowickiej przez dz. nr [..], nr [..]i nr [..], planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości położone przy ul. Naramowickiej [..]. Sąd zauważył, że dojazd ten ma przebiegać przez jedyną drogę dojazdową do nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej. Planowana inwestycja będzie obejmować również budowę zjazdu z terenu inwestycji na tę drogę w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej. Skomunikowanie działki objętej inwestycją z drogą publiczną poprzez działki nr [..], nr [..]i nr [..]w sposób oczywisty ogranicza swobodę z korzystania z terenu obejmującego dany odcinek drogi, choćby w zakresie natężenia ruchu, który będzie intensywniejszy. Sąd wskazał, że nie be znaczenia jest też okoliczność, iż dojazd do nieruchomości poprzez działki nr [..], nr [..]i nr [..]możliwy jest wąską drogą osiedlową. W tej sytuacji realizacja robót budowlanych na działce o nr ew. [..]w okresie trwania prac budowlanych, jak i po jej zakończeniu poprzez zwiększoną liczbę samochodów korzystających z wybudowanej hali sportowej i zwiększony hałas związany z możliwością rozgrywania większej liczby imprez sportowych o zwiększonej liczbie uczestników, niewątpliwie spowoduje dla skarżącej ograniczenie w korzystaniu nieruchomości.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarżąca powinna być uznana za stronę postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od wyroku z [..]r. złożył Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając go w całości i składając oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., poprzez ich błędną interpretację polegającą na niewłaściwym zastosowaniu poprzez błędne uznanie, że:

– nieruchomość należąca do skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę, a w konsekwencji błędne przyznanie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę,

– samo dokonywanie przez organ analizy, czy realizacja inwestycji nie spowoduje, że nieruchomość skarżącej będzie objęta ponadnormatywnym oddziaływaniem oraz czy nie będą naruszone normy zawarte w rozporządzeniu powoduje, że skarżąca posiada interes prawny i status strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy właśnie to ustalenie w wyniku wskazanej analizy oddziaływania inwestycji na określoną nieruchomość determinuje uznanie danej osoby za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (inaczej niż ma to miejsce w przypadku pojęcia strony na gruncie K.p.a.). Samo dokonywanie tej analizy nie może zatem automatycznie przesądzać o nadaniu statusu strony podmiotowi będącemu adresatem przedmiotowej analizy, podczas gdy Sąd tak właśnie błędnie uznał;

2) przepisów postępowania:

– art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ orzekający w sprawie odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [..]r. oraz niewskazaniu istotnego wpływu naruszonych przepisów na wynik postępowania;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 28 P.b. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie budził wątpliwości, organ podjął właściwe rozstrzygnięcie, a w związku z tym skarga powinna być oddalona.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 P.b., poprzez uznanie, iż organ drugiej instancji naruszył wymieniony przepis, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem jego decyzji w wyniku wadliwej interpretacji Sądu.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. N. [..] w P. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i jej oddalenie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji na str. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, istota rozpoznanej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. N. [..] w Poznaniu przysługiwał status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia Zespołowi Szkół z Oddziałami Sportowymi nr 1 os. Pod Lipami 106 w Poznaniu pozwolenia na rozbiórkę instalacji hali namiotowej oraz budowę sali gimnastycznej z pomieszczeniami uzupełniającymi i łącznikiem do istniejącej szkoły na działce o nr ew. [..], ark. [..] obręb Winiary w Poznaniu.

W pierwszej kolejności należy zatem zauważyć, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter konstytutywny. Daje bowiem inwestorowi prawo do realizacji określonej budowy (wykonywania robót budowlanych) i określa warunki korzystania z tego prawa. Pozwolenie na budowę niewątpliwie oddziałuje też na prawa osób trzecich. Z jednej strony jest więc aktem pozytywnym dla jego adresata (inwestora), a z drugiej oddziałuje obciążająco na prawa osób trzecich (sąsiadów). Z tych względów w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zachodzi konieczność uczestnictwa osób trzecich, co daje możliwość prawidłowej oceny przedsięwzięcia. Dlatego, mocą art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji – dalej powoływana jako "P.b.") poza inwestorem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar odziaływania rozumie się natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Należy zauważyć, że przepisy art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 P.b. zostały dodane do tej ustawy mocą art. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.). Podstawowym celem nowelizacji Prawa budowalnego dokonanej powołaną ustawą było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – druk sejmowy z dnia 15 maja 2002 r. nr 493). Dlatego, wprowadzając do P.b. art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 P.b., ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę względem ogólnej normy zawartej w art. 28 K.p.a., a ponadto zdecydował o wyłączeniu stosowania w tym postępowaniu art. 31 K.p.a. regulującego udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych (art. 28 ust. 3 P.b.).

Przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. z jednej więc strony gwarantują ochronę interesu prawnego podmiotów (właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców), których prawo do zagospodarowania nieruchomości zostaje ograniczone na podstawie odrębnych przepisów w związku z projektowanym obiektem budowlanym, z drugiej natomiast, w celu usprawnienia procesu inwestycyjnego, doprecyzowują, kto ma interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stanowią więc lex specialis wobec art. 28 K.p.a., w związku z czym nie mogą być interpretowane rozszerzająco (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2146/17. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "zagospodarowania terenu". Brzmienie art. 3 pkt 20 P.b. pozwala jednak ustalić, że ma ono szerszy zakres niż "zabudowa terenu". Językowo zagospodarowanie terenu oznacza natomiast racjonalne, z pożytkiem, jego wykorzystanie (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, [red.] S. Dubisz, tom V, str. 458, Warszawa 2003 r.). Odwołując się zaś do, wymienionych w art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., wymagalnych elementów projektu zagospodarowania działki lub terenu, można stwierdzić, że zagospodarowanie terenu polega przede wszystkim na budowie obiektów budowlanych lub ich przebudowie, a także na sytuowaniu innych elementów, jak uzbrojenie terenu, układy komunikacyjne, czy zieleń.

Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b., to regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są to zarówno akty wykonawcze do P.b., w tym w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 – dalej powoływane, jako "r.w.t."), jak i ustawy szczególne wraz z aktami wykonawczymi do nich, np. z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, prawa wodnego, czy ustawy o drogach publicznych. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy wyznaczać na podstawie regulacji o charakterze administracyjnoprawnym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2553/16 i sygn. akt II OSK 2554/16, z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1467/16, z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1365/14, z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1748/07, z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1241/06, z dnia 15 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1082/05 Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie oznacza więc jeszcze, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podmioty te muszą bowiem zostać ograniczone w zakresie realizacji prawa do nieruchomości, do której mają tytuł prawny, w wyniku przyjętych w pozwoleniu na budowę lub projekcie budowlanym wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 P.b. Skoro z normy prawnej wynikającej z równocześnie dodanych do P.b. art. 48 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. wynika, że ustalanie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymaga zarówno ustalenia tytułu do nieruchomości (w tym prawa własności), jak ustalenia, że nieruchomość ta jest położenia na terenie, na którym, w związku z obiektem objętym postępowaniem, przepisy odrębne wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, to nie można racjonalnie przyjąć, że wyłączną i samoistną podstawą takiego ograniczenia, a co za tym idzie - interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, mogą być art. 140 i art. 144 K.c., które wyznaczają cywilistyczne określenie treści i granic prawa własności.

Zgodnie z art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Stosownie natomiast do treści art. 144 K.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Drugi z przywołanych przepisów dotyczy oddziaływania nieruchomości na otoczenie w postaci tzw. immisji pośrednich (np. pyły, zapachy, hałasy, gazy itp.), które są co do zasady dozwolone, o ile nie przekraczają przeciętnej miary w nim wskazanej. Jednakże status strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest determinowany nie jakimkolwiek oddziaływaniem inwestycji na nieruchomości sąsiednie, ale wyłącznie oddziaływaniem określonym w art. 3 pkt 20 P.b., to jest takim, które powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wynikające z odrębnych przepisów. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego, bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie uregulowanym przepisami P.b., ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1655/17. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Występowanie tzw. immisji (pośrednich) może zatem skutkować powstaniem określonych roszczeń na gruncie prawa cywilnego. Jeśli jednak – jednocześnie - na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego, nie powodują one ograniczenia w prawie zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, to same w sobie nie powodują powstania po stronie sąsiada interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę na nieruchomości, z której immisje te mogą występować. Jak bowiem celnie spostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyroku z dnia 3 lipca 2019 r., przewidziana w art. 144 K.c. miara dopuszczalnych zakłóceń, jako oparta na kryteriach społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunkach miejscowych, ma bowiem charakter autonomiczny wobec regulacji administracyjnoprawnych, w tym również tych, z których mogłyby wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b.

Z powyższych względów, za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem poglądu, zgodnie którym interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę można wywieść samodzielnie i wyłącznie z art. 140 i art. 144 K.c. Należy nadmienić, że poza powoływanym wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2146/17, podobne stanowisko Naczelny Sądu Administracyjny wyraził m.in. wyrokach: z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 12/08, z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2011/11, z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1748/07 i z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1241/06. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią, aby mogła skutkować ustaleniem interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcy) tej nieruchomości, musi zatem w każdym przypadku wiązać się z koniecznością zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu owego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Jakkolwiek więc należy się zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że przyznanie określonemu podmiotowi statusu strony nie wiąże się koniecznością wykazania, że jego interes prawny został naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, to zaakceptowanie stanowiska, że interes prawny właściciela nieruchomości znajdującej się w otoczeniu inwestycji jest konstytuowany przez bliżej nieokreślone i nieznajdujące odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływanie, stałoby w sprzeczności ze stanem prawnym wprowadzonym zmianą P.b. dokonaną w 2003 r. Oznaczałoby to bowiem w istocie "powrót" do stanu prawnego sprzed wprowadzenia do P.b. art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 P.b., kiedy to co do zasady status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przysługiwał każdemu właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której miała być realizowana inwestycja, ponieważ mogła ona, w bliżej nieokreślony sposób, oddziaływać na sąsiednie nieruchomości (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1655/17).

Jak tymczasem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zająwszy stanowisko, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, stwierdził, że skomunikowanie działki objętej inwestycją z drogą publiczną poprzez działki nr [..], nr [..]i nr [..], stanowiące również drogę dojazdową do nieruchomości Wspólnoty, w oczywisty sposób ogranicza swobodę korzystania z terenu obejmującego dany odcinek drogi, chociażby w zakresie natężania ruchu, który będzie intensywniejszy. Sąd dodał, że nie bez znaczenia jest, że dojazd do nieruchomości przez działki nr [..]stanowi wąską drogę osiedlową. W tej sytuacji stwierdził, że realizacja robót budowlanych na działce nr ew. [..]w okresie trwania prac budowlanych, jak i po jej zakończeniu, poprzez zwiększoną liczbę samochodów korzystających z wybudowanej hali sportowej i zwiększony hałas związany z możliwością rozgrywania większej liczby imprez sportowych o zwiększonej liczbie uczestników, niewątpliwie spowoduje dla skarżącej ograniczenie w korzystaniu z jej nieruchomości. Dlatego Sąd skonstatował, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. N. [..]w P., powinna być uznana za stronę postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wywiódł więc interes prawny skarżącej z ewentualnych uciążliwości związanych z realizacją oraz użytkowaniem projektowanej hali sportowej i przesądził w ten sposób jej status w postępowaniu w spawie pozwolenia na budowę. Przywołane przez Sąd potencjalne ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nie znajdują jednak zakotwiczenia w przepisach odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości w związku z projektowaną inwestycją. Same w sobie nie statuują zatem interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. N. [..] w P., a co najwyżej interes faktyczny.

Należy natomiast zauważyć, że ze znajdującego się w aktach sprawy projektu zagospodarowania terenu wynika, że na działce nr ew. [..], obr. Winiary w Poznaniu znajduje się, poza halą przewidzianą do rozbiórki, także budynek zespołu szkół i sala gimnastyczna. Usytuowanie projektowanej hali sportowej przewidziano natomiast tak, że będzie ona oddzielona od nieruchomości skarżącej Wspólnoty istniejącymi budynkami, zaś odległość projektowanego budynku od granicy działki nr ew. [..]wyniesie w najbliższym miejscu około 50 m.

Mając na względzie podnoszoną przez skarżącą okoliczność wzrostu uciążliwości związanych z obsługa komunikacyjną projektowanej hali przez drogę dojazdową do nieruchomości Wspólnoty, trzeba także nadmienić, że z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 949/18 wynika, że skarżąca skutecznie zakwestionowała decyzje ustalające na rzecz Zespołu Szkół z Oddziałami Sportowymi nr 1 w Poznaniu warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej (pieszojezdni) do hali sportowej Zespołu Szkół z Oddziałami Sportowymi nr 1, przeznaczonej do realizacji na terenie działek nr [..] ark. [..], obr. Winiary, położonych w Poznaniu. Potwierdza to, że Wspólnota nie jest pozbawiona możliwości obrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym i sądowym w związku z ewentualnymi uciążliwościami związanymi z zapewnieniem obsługi komunikacyjnej przedmiotowej hali sportowej przez działki stanowiące drogę dojazdową do jej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a zaskarżoną decyzją z dnia [..]r. Wojewoda Wielkopolski prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na brak przymiotu strony Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. N.[..] w P. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na rozbiórkę istniejącej hali namiotowej oraz budowę sali gimnastycznej z pomieszczeniami uzupełniającymi i łącznikami do istniejącej szkoły na działce o nr ew. [..], ark. [..] obręb Winiary w Poznaniu.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.