Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 701/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 152, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a, art. 54 pkt 2 lit. c, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 64, art. 65 ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 28, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 5b
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Teza: Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy interpretować w ten sposób, iż właściciel ma obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, bez względu na to jaki podmiot jest właścicielem tej sieci.

TEZY

Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy interpretować w ten sposób, iż właściciel ma obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, bez względu na to jaki podmiot jest właścicielem tej sieci.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2012 r. sprawy ze skargi R. G., E.S., E. B., P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących R. G. i E. S. kwotę 757,- (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżących E. B. i P. B. kwotę 500,- (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 października 2007r. P. K. złożył w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia budynku gospodarczego na restaurację oraz na budowę hotelu, na działce nr [...] arkusz mapy [...] obręb R., położonej w P., przy ul Ł..

Postanowieniem z dnia [...] 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 123, art. 124, w zw. z art. 26 § 2 k.p.a. wyznaczyło Wójta Gminy C. do załatwienia sprawy z wniosku P. K.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka wyłączenia organu właściwego do rozpoznania wniosku – Prezydenta Miasta P., który jest stroną postępowania.

Decyzją z dnia [...] 2010r. Wójt Gminy C. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku z dnia 5 października 2007r. W wyniku odwołań wniesionych przez R. G. i E. S. oraz M. i K. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia 28 lutego 2011r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na brak załączników do zaskarżonej decyzji w postaci części tekstowej i graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 u.p.z.p., czym organ naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało również, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż działka znajduje się w sąsiedztwie istniejącej instalacji kanalizacyjnej, zatem organ I instancji winien prawidłowo ustalić kwestię odprowadzania ścieków, a to w kontekście art. 5 art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, (Dz. U. z 2005r. nr 236, poz. 2008).

Pismem z dnia 24 sierpnia 2011r. inwestor zmienił swój pierwotny wniosek (z dnia 5 października 2007r.) wskazując, że rezygnuje z budowy hotelu i wnosi "o wydanie warunków, zezwolenia tylko na restaurację w istniejącym budynku". Inwestor nie wskazał przy tym o jaki budynek chodzi. Z kolei w piśmie z dnia 21 października 2011r. inwestor wskazał, iż jeszcze raz chciałby zmodyfikować swój wniosek "o zmianę sposobu użytkowania dworu z budynku mieszkalnego na budynek usługowy, to znaczy na ośrodek rekreacyjno-szkoleniowy".

Decyzją z dnia [...] 2011r. ([...]) Wójt Gminy C. na podstawie art. 59, art. 60, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej w skrócie: u.p.z.p) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U nr 164, poz. 1588) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U nr 164, poz. 1589), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługowy (restauracja) oraz budynku mieszkalnego na usługowy (ośrodek rekreacyjno-szkoleniowy). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż obiekty o funkcji restauracyjnej i rekreacyjno konferencyjnej, z uwagi na swój charakter stanowią zwykle uzupełnienie - pod względem funkcji – istniejącej zabudowy. Na terenach racjonalnie zaplanowanych urbanistycznie przenikają się obiekty o różnych funkcjach adekwatnych do potrzeb danego miejsca, np. w dzielnicy mieszkalnej znajdują się - poza domami mieszkalnymi -również obiekty usługowe i handlowe. Takie kształtowanie przestrzeni świadczy o jej harmonii. Ład przestrzenny nie polega na lokalizowaniu na danym terenie inwestycji jednolitych w zakresie funkcji, a usytuowanie na obszarze analizowanym jako dominującej zabudowy o funkcji mieszkaniowej nie pozostaje w sprzeczności z planowaną zabudową usługową. Organ wskazał również, iż w dniu 24 października 2011r. dokonano aktualizacji projektu decyzji celem dostosowania do zmienionego zakresu inwestycji.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli: R. G. i E. S. oraz M. i K. M. a także E. i P. B..

R. G. i E. S. oraz E. i P. B. w swoich odwołaniach podnieśli, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a organ I instancji nie uwzględnił wytycznych zawartych w decyzji z dnia 28 lutego 2011r. Ponadto skarżący podnieśli zarzut braku kontynuacji funkcji określonej w ww. przepisie. Okoliczne nieruchomości zabudowane są w zasadzie wyłącznie zabudową mieszkaniową o charakterze jednorodzinnym. W obszarze analizowanym znajdują się dwie nieruchomości zabudowane obiektami usługowymi w postaci sklepu osiedlowego i gabinet kształtowania sylwetki. Oba obiekty mają więc charakter uzupełniający funkcję mieszkaniową. Planowane przedsięwzięcie zdaniem skarżących nie ma charakteru lokalnego, nie jest adekwatne do potrzeb danego miejsca, nie jest potrzebne społeczności lokalnej i nie będzie przez tę społeczność wykorzystywane. Nie można zatem uznać aby planowane przedsięwzięcie kontynuowało istniejące w otoczeniu funkcje, parametry, cechy, wskaźniki kształtowania zabudowy. Skarżący podnieśli również, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] 2011r. wskazało na konieczność uwzględnienia treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku, czystości w gminach, który nakazuje właścicielowi przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Kolegium poleciło organowi I instancji przeprowadzenie analizy możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, czego jednak Wójt Gminy C. nie wykonał. Reasumując, z tego powodu decyzja organu I instancji jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

M. i K. M. wskazali, iż działalność opisana we wniosku inwestora cechuje się dużą uciążliwością, a co za tym idzie będzie miała negatywny wpływ na całe osiedle, między innymi doprowadzi do deprecjacji wartości nieruchomości sąsiednich.

Decyzją z dnia [...] 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia 2 grudnia 2011r. W uzasadnieniu wskazano, iż organ I instancji w sposób szczegółowy dokonał analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa o funkcji: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – budynki wolnostojące i w zabudowie bliźniaczej wraz z usługami podstawowymi. Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwem, pojęcie dobrego sąsiedztwa należy interpretować szeroko, na korzyść uprawnień właścicielskich. Skutkiem tego istniejącej na analizowanym terenie funkcji mieszkaniowej należy przeciwstawiać wyłącznie funkcję gospodarczo przemysłową. Każde inne zagospodarowanie czy wykorzystanie terenu mieści się w granicach funkcji mieszkaniowej i stanowi jej konieczne uzupełnienie. Każdej bowiem zabudowie o charakterze mieszkaniowym powinna towarzyszyć zabudowa o charakterze usługowym, miejsca rekreacji, wypoczynku i zieleń. Tym samym planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowana istniejących budynków mieszkalnego i gospodarczego na usługowy spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa rozumianego jako zagwarantowanie takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, uwzględniającą wymagania funkcjonalne i kompozycyjno estetyczne, nie godzi bowiem w istniejący już w obszarze analizowanym sposób ukształtowania przestrzeni zabudowy i stanowi kontynuację szeroko rozumianej funkcji mieszkaniowej obecnej na tym terenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, iż teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, kwestionujących prawidłowość postępowania w niniejszej sprawie organ wskazał, że takie kwestie jak odprowadzanie ścieków, zagospodarowanie wód opadowych czy ochrona cieku wodnego, nie należą do właściwości organów rozstrzygających o ustaleniu warunków zabudowy. Są one przedmiotem regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Spełnienie przez planowaną inwestycję warunków wskazanych w tych przepisach nie podlega badaniu w trakcie ustalania warunków zabudowy, nie są to też przepisy odrębne w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: R. G. i E. S. oraz E. B. i P. B.y.

R. G. i E. S. zarzucili naruszenie:

- art. 53 ust. 4 w zw z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.oraz art. 106 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że decyzja Wójta Gminy C. została wydana w oparciu o uzgodnienia dokonane w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji, która została uchylona;

- art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw z art. 25 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że decyzja Wójta została wydana w oparciu o uzgodnienia dokonane przez organy, które zostały wyłączone od załatwienia sprawy;

- Art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez pominięcie okoliczności, iż organ nie ustalił prawidłowo kwestii odprowadzenia ścieków w zakresie spełnienia warunku, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

- art. 77 § 1 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003r. nr 164, poz. 1588), poprzez nieuwzględnienie, że organ I instancji nieprawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczną, albowiem jej wyniki sporządzone zostały trzy dni po wniesieniu przez inwestora wniosku o zmianę funkcji hotelowej na rekreacyjną, co wymagało przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej;

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że został spełniony warunek umożliwiający określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji;

- art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych z produkcji, na podstawie archiwalnych danych z 2007r.;

- § 4 w zw z § 9 ww. rozporządzenia, poprzez pominięcie okoliczności, iż linia zabudowy określona została wyłącznie poprzez odniesienie do załącznika graficznego;

- art. 54 pkt. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ww. rozporządzenia, poprzez pominięcie okoliczności, że decyzja Wójta została wydana na podstawie nieaktualnej mapy;

- art. 54 pkt 2 ppkt c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że decyzja Wójta nieprawidłowo określa odpowiednią ilość miejsc parkingowych, nie uwzględniając obowiązujących na terenie P. normatywów parkingowych, określonych załącznikiem do uchwały nr XXXVIII/409/V/2008 Rady Miasta P. z dnia 10 czerwca 2008r. w sprawie przyjęcia i wdrażania polityki transportowej P.;

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż decyzja Wójta nie zawiera prawidłowej podstawy prawnej;

- art. 7, art. 8 , art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie względnie błędne zastosowanie.

Z kolei E. B. i P. B. w swojej skardze zarzucili:

- naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

- naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że interesów mieszkańców nieruchomości sąsiednich nie należy uwzględniać.

Wszyscy skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] 2011r.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o ich oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nadto wskazując, że dopatrzyło się drobnych uchybień podczas rozpoznawania sprawy przez organ I instancji, dotyczących przeprowadzenia analizy urbanistycznej, nie miały one jednak żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi okazały się zasadne, ale nie wszystkie zawarte w nich zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Zgodnie z treścią art. 59 ust.1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia zawartych w tym przepisie wymogów, w tym między innymi aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1). W rozporządzeniu wykonawczym do powołanej ustawy, wydanym przez Ministra Infrastruktury w dniu 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) określono sposób ustalenia treści decyzji o warunkach zabudowy, w tym wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia wykonawczego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Tak wyznaczony obszar analizowany w zależności od realiów określonej sprawy może być wyznaczony w większej odległości od frontu działki niż wyżej określone minimalne wartości. Nie musi być również zachowana ta sama odległość granic z każdej strony wyznaczonego obszaru, o ile granice położone najbliżej frontu działki zachowują minimalne odległości określone w rozporządzeniu.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że wobec braku dla terenu objętego wnioskiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania działki inwestora w zakresie wskazanym we wniosku wymagała uprzedniego wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W toku poprzedniego rozpoznania sprawy (zakończonego wydaniem decyzji z dnia 28 lutego 2011r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie miało wątpliwości, iż R. G. i E. S. a także M. i K. M. są stronami postepowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, prowadzonego z wniosku P. K.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestii tej nie rozważyło, ograniczając się do niepopartego żadną argumentacją stwierdzenia, iż "nie dopatrzyło się interesu skarżącego, w przypadku wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji". To lakoniczne stwierdzenie nie pozwala również na rozstrzygnięcie czy powyższy wniosek dotyczy wszystkich odwołujących się czy tylko niektórych z nich. Mimo tego stwierdzenia treść zaskarżonej decyzji wskazuje, iż Kolegium jednak uznało odwołujących się za strony prowadzonego postępowania administracyjnego, w szczególności wskazuje na to fakt merytorycznego rozP. zarzutów zawartych we wniesionych odwołaniach oraz sama treść sentencji zaskarżonej decyzji z dnia 2 grudnia 2011r.

Nadal aktualną jest teza wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 16/98, wedle której stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (tak również NSA w wyroku z dnia 7 września 2012r. II OSK 905/11 publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli więc Kolegium uznałoby, że odwołującym się nie przysługiwał przymiot stron postępowania administracyjnego, powinno umorzyć postępowanie odwoławcze i odstąpić od merytorycznego rozP. zarzutów podniesionych w odwołaniach.

Odwołanie, jako środek zaskarżenia decyzji administracyjnej umożliwia stronie postępowania administracyjnego, niezadowolonej z wydanej decyzji, domaganie się ponownego rozpatrzenia sprawy i jest gwarancją realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez stronę.

W tym miejscu wskazać należy, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest więc istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści.

Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i z uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu.

W tym miejscu wskazać należy, że interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 733/07, Lex nr 469204). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Konsekwencją przedstawionych reguł procesowych jest to, że organ właściwy do rozpoznania odwołania (organ odwoławczy) może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko na skutek wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Już na etapie wstępnym organ ten zobligowany jest do zbadania i oceny, czy środek zaskarżenia wniesiony został przez uprawniony do tego podmiot.

Oceniając legitymację procesową do inicjowania postępowania odwoławczego, właściwy organ winien przede wszystkim ustalić czy dany podmiot posiada interes prawny, pojmowany w wyżej przedstawiony sposób.

Niniejsze postępowanie toczyło się w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, interes prawny przysługuje wnioskodawcy, który występuje z żądaniem ustalenia lokalizacji określonej inwestycji. Interes ten przysługuje również innym osobom wywodzącym swoje prawa z nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Jak wskazuje się w doktrynie, na problem ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każdy ma bowiem prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011 r., red. Z. Niewiadomski, str. 431). Podobnie w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2331/10, lex nr 1138144). W orzecznictwie sądowym wskazuje się przy tym, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1792/09, baza orzeczeń NSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy rozpoznając odwołania nie wyjaśnił i nie ocenił, czy ich autorzy są osobami, którym przysługuje legitymacja procesowa do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W przedmiotowej sprawie odpowiedzi na to pytanie nie dają również nadesłane akta administracyjne. Zatem organ odwoławczy nie wyjaśnił czy autorom odwołań przysługuje legitymacja do złożenia tego środka zaskarżenia.

Ustalenie, czy decyzja Wójta Gminy C. z 2 grudnia 2011r. dotyczyła interesu prawnego osób, które złożyły odwołania od tej decyzji, zależało od jednoznacznego określenia ewentualnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości należące do tych osób. Konieczne było także ustalenie o jakie konkretnie oddziaływanie chodzi (mając na uwadze także to, że ww. decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczy tylko zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków, nie zaś ustalenia warunków zabudowy dla nowego obiektu budowlanego). Ustaleń tych brak. Wątpliwości w tym zakresie nie rozstrzygają argumenty podniesione w skardze R. G. i E. S., w szczególności dlatego, iż mają one charakter ogólny i nie wskazują konkretnej normy prawa materialnego, z której skarżący wywodzą ich zdaniem przysługujący im przymiot strony. Już w tym miejscu należy przy tym rozstrzygnąć, iż o fakcie posiadania interesu prawnego w związku z toczącym się postępowaniem nie przesądzają takie okoliczności jak spadek wartości nieruchomości wskutek realizacji inwestycji i domniemana uciążliwość inwestycji.

Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie było związane uprzednio wydaną w tej samej sprawie decyzją kasacyjną, w zakresie obejmującym określenie stron postępowania administracyjnego, skoro uchylenie decyzji organu I instancji z dnia 28 lutego 2011r. nastąpiło z powodu konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, w tym w celu prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego, co mogło mieć niewątpliwie wpływ na ustalenie kręgu stron przedmiotowego postępowania. Nadto wobec opisanej powyżej modyfikacji wniosku inwestora w toku postępowania, zmianie uległy istotne okoliczności rzutujące na kwestię oddziaływania planowanej inwestycji, a więc również istotne dla ustalenia któremu z właścicieli sąsiednich nieruchomości przysługuje przymiot strony.

Reasumując powyższą część rozważań w rozpoznawanej sprawie organ II instancji uchybił przedstawionym wymogom, czym naruszył przepis art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wynikającą z tego przepisu zasadę prawdy obiektywnej konkretyzuje przepis art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W ocenie Sądu organ II instancji nie uczynił zadość przywołanym przepisom prowadząc postępowanie odwoławcze, bez uprzedniego zbadania i wyjaśniania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozpatrzenie odwołania podmiotu nie będącego stroną w sprawie powoduje, że decyzja odwoławcza dotknięta jest kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę dla stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa).

Już powyższe uchybienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zważywszy, iż z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż organ jednak uznał odwołujących się za strony postepowania administracyjnego, Sąd uznał za celowe odniesienie się do wszystkich podniesionych w skargach zarzutów oraz do uchybień stwierdzonych z urzędu.

Sąd zważył, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę zawarło sformułowanie, iż Kolegium dopatrzyło się drobnych uchybień podczas rozpoznawania sprawy przez organ I instancji, dotyczących przeprowadzenia analizy urbanistycznej, nie miały one jednak żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Powyższe oświadczenie pozostaje jednak w jaskrawej sprzeczności z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, w którym nie przytoczono żadnych stwierdzonych przez organ II instancji uchybień. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji wydanej w I instancji zobligowany jest do stwierdzenia z urzędu wszystkich uchybień organu a quo, bez względu na to, czy uchybienia te zostały podniesione w środkach zaskarżenia. Zatem brak wskazania i ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji organu ad quem, do stwierdzonych w toku rozpoznania odwołania uchybień, stanowi niewątpliwie naruszenie przepisu art. 107 § 3, w zw. z art. 140 k.p.a. Uchybienie takie powoduje, iż brak jest możliwości dokonania oceny czy rzeczywiście stwierdzone uchybienia dokonane przez organ I instancji pozostawały bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a.. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolejnym uchybieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było nierozpoznanie wszystkich podniesionych przez odwołujących się zarzutów. W szczególności do kierowanego pod adresem Wójta Gminy C. zarzutu braku rozważenia w zakresie inwestycji, będącej przedmiotem postępowania, możliwości odprowadzania ścieków do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Kolegium, iż kwestia ta nie należy do właściwości organów rozstrzygających o ustaleniu warunków zabudowy. Stanowisko to pozostaje również w sprzeczności z zawartymi w ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011r. wytycznymi nakazującymi organowi I instancji rozstrzygnięcie ww. kwestii. Jak już wskazano w niniejszym uzasadnieniu decyzja o warunkach zabudowy musi pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi. Takim przepisem niewątpliwie jest art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku, czystości w gminach, który nakazuje właścicielowi przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Ustawodawca nakładając ten obowiązek nie uzależnił konieczności jego wypełnienia od tego kto jest właścicielem sieci kanalizacyjnej. Stąd przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku, czystości w gminach, należy interpretować w ten sposób, iż właściciel ma obowiązek przyłączenia swojej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, bez względu na to jaki podmiot jest właścicielem tej sieci. Ratio legis tego przepisu związane jest z koniecznością ochrony środowiska oraz uporządkowania kwestii gromadzenia odpadów i oczyszczania ścieków, a w związku z tym niewątpliwie intencją ustawodawcy było spowodowanie podłączenia do istniejących sieci kanalizacyjnych możliwie jak największej liczby nieruchomości, właśnie w celu uporządkowania kwestii odprowadzania i oczyszczania ścieków. Zauważyć również, iż inwestycje polegające na budowie sieci kanalizacyjnej przestały być już domeną jednostek samorządu terytorialnego, w sporej części przypadków realizowane są przez inne podmioty (np. deweloperów), którym przysługuje roszczenie o przyłączenie sieci do głównej sieci kanalizacyjnej, za którą odpowiada gmina. Obowiązek gminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nakłada na gminę art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) a także art. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U z 2006r. nr 123, poz. 858 ze zm.). Obowiązki te gmina może realizować poprzez własne przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne (np. zakład budżetowy, jednostka budżetowa, gospodarstwo pomocnicze), ale również poprzez podmioty prywatne – przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie ma żadnych przesłanek do różnicowania sytuacji prawnej (w tym obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku, czystości w gminach) właścicieli nieruchomości, w zależności od tego jaki podmiot zajmuje się eksploatacją sieci kanalizacyjnej.

Podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Gliwicach zaprezentowane w wyroku z dnia 12 stycznia 2012r. (sygn. akt II SA/Gl 906/10 LEX nr 752997), iż przesłankami obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej są wyłącznie: istnienie takiej sieci, możliwość przyłączenia do niej nieruchomości oraz brak wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków.

Kolejnym argumentem przeciwko cytowanemu powyżej stanowisku Kolegium, zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest treść art. 10 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku czystości w gminach, przewidujący, iż niewykonanie obowiązków wskazanych w art. 5 ust. 1 tej ustawy stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny. W istocie więc rozstrzygnięcie organów obu instancji zezwalające inwestorowi na odprowadzanie ścieków do zbiornika bezodpływowego, potencjalnie naraża go na odpowiedzialność za ww. wykroczenie. Wobec niejednoznacznej wykładni literalnej przedmiotowego przepisu, (art. 5 ust. 1) należy zauważyć, iż wykładnia celowościowa wskazuje, iż możliwym jest odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych nie tylko w sytuacji gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest niemożliwa, ale także wtedy, gdy samo podłączenie nieruchomości jest z ww. przyczyn niemożliwe. Gdyby kierować się wykładnią literalną, niemożliwym byłoby odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych, na terenie, na którym budowa sieci kanalizacyjnej jest ekonomicznie i technicznie uzasadniona, ale sieć ta jeszcze nie istnieje.

Przenosząc powyższe rozważania w realia przedmiotowej sprawy zauważyć należy, iż nie można na obecnym etapie postępowania rozstrzygnąć czy możliwe będzie przyłączenie nieruchomości inwestora do istniejącej sieci kanalizacji. Przeszkodą mogą być niewątpliwie względy natury technicznej lub ekonomicznej. Nic jednak nie stało na przeszkodzie by rozpoznające przedmiotową sprawę organy, posiłkując się treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku, czystości w gminach, określiły w sposób alternatywny kwestię odprowadzania ścieków, wskazując, że ma to nastąpić do istniejącej sieci kanalizacyjnej, określając iż w przypadku gdyby było to niemożliwe z przyczyn technicznych lub ekonomicznych, możliwe będzie odprowadzanie ścieków do zbiornika bezodpływowego.

Powyższe uchybienie stanowiło naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu dopóki nie zostanie wyjaśnione, czy w pobliżu nieruchomości inwestora znajduje się sieć kanalizacyjna, do której mogłaby być przynajmniej hipotetycznie przyłączona przedmiotowa nieruchomość, dopóty nie można mówić o naruszeniu prawa materialnego – przepisu art. 5 ust1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku, czystości w gminach.

Sąd zważył, iż organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o wniosek inwestora, który nie zawierał niezbędnych danych charakteryzujących inwestycję w zakresie zapotrzebowania na wodę i energię. Brak we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymaganej przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. charakterystyki inwestycji stanowi wadę postępowania, którą należy uznać za mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Jedną z przesłanek, która może uniemożliwić wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest zagwarantowanie stosownego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p).

W przedmiotowej sprawie inwestor pismem z dnia 24 sierpnia 2011r. zmienił swój pierwotny wniosek (z dnia 5 października 2007r.) wskazując, że rezygnuje z budowy hotelu i wnosi "o wydanie warunków, zezwolenia tylko na restaurację w istniejącym budynku". Inwestor nie wskazał przy tym o jaki budynek chodzi. Z kolei w piśmie z dnia 21 października 2011r. inwestor wskazał, iż jeszcze raz chciałby zmodyfikować swój wniosek "o zmianę sposobu użytkowania dworu z budynku mieszkalnego na budynek usługowy, to znaczy na ośrodek rekreacyjno-szkoleniowy.

Treść ww. pism jest zdaniem Sądu niejednoznaczna i nie pozwala na precyzyjne określenie czego w istocie inwestor się domagał. Możliwa była bowiem taka interpretacja pisma z dnia 24 sierpnia 2011r., iż inwestor zmienił zamierzenie inwestycyjne i zamierzał prowadzić działalność usługową w postaci restauracji w budynku dworu pełniącego dotąd funkcję mieszkalną, a następnie po raz kolejny zmienił swoje plany i w budynku dworu zamierzał prowadzić działalność rekreacyjno-szkoleniową, rezygnując całkowicie z działalności w postaci restauracji. Stanowiska swego inwestor nie doprecyzował również w toku postepowania odwoławczego.

Zauważyć jednakże należy, iż w istocie doszło do istotnej zmiany zamierzenia inwestycyjnego inwestora, co mogło rzutować chociażby na kwestie związane z zapewnieniem dostarczenia niezbędnych mediów. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy między innymi istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Celem tego przepisu jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy bądź to od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu lub zagwarantowania, że powstanie takie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Podzielić należy pogląd, iż nawet jeśli inwestycja realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, w tym wymóg dostępu do drogi publicznej to niespełnienie wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uniemożliwia organowi wydanie decyzji. (...) Określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (czyli wzniesienia obiektu budowlanego, właściwego korzystania z niego), jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji, wskazanej we wniosku o wydanie decyzji. Ocena ta wymaga odniesienia się do wiedzy fachowej. (Z. Niewiadomski (red), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2011, C.H. Beck, tak również WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012r. sygn. akt. II SA/Go 161/12, publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.)

Zdaniem Sądu – w świetle treści art. 52 ust. 2 pkt. 2, w zw. z art. 64 u.p.z.p. z uwagi na zmianę charakterystyki inwestycji, inwestor winien określić w zmodyfikowanym wniosku zapotrzebowanie na wodę, energię i gaz oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej. Inwestor takiego określenia zapotrzebowania nie przedstawił, a organy nie wezwały go do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. O ile z pisma Wielkopolskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o. o. z dnia 16 czerwca 2011r. wynika, iż warunki przyłączenia ustalane są dla działalności usługowej (bez względu na jej szczegółowe określenie), o tyle z pisma Spółki Akcyjnej "B w P. z dnia 6 czerwca 2011r. wynika, iż opinia tej spółki co do możliwości podłączenia inwestycji do sieci wodociągowej, została wydana dla "projektowanej restauracji z hotelem". Opinia ta stała się więc nieaktualna po opisanej powyżej zmianie treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Mimo podobieństwa obu rodzajów planowanej przez inwestora działalności usługowej brak jest możliwości utożsamiania działalności polegającej na prowadzeniu hotelu z działalnością polegającą na prowadzeniu ośrodka rekreacyjno-szkoleniowego.

Podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2011r. sygn.. akt IV SA/Wa 532/11, iż sam fakt, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy nadbudowy nad budynkiem gospodarczym, który wyposażony jest w przyłącza nie oznacza, że warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest automatycznie spełniony dla tejże nadbudowy. Zdaniem Sądu oczywistym jest, że nadbudowa budynku może spowodować zwiększenie zapotrzebowania na wodę i energię elektryczną. Niezbędne jest więc posiadanie przez inwestora zapewnienia dostawców wody i energii, że ewentualne zwiększone zapotrzebowanie zostanie pokryte, a istniejąca infrastruktura będzie do tego wystarczająca. Podobny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2012r. sygn.. akt II OSK 812/11, wskazując, iż ustalenie w związku ze zmianą sposobu użytkowania nieruchomości, czy zmianie ulegnie zapotrzebowanie na media, wymaga P. rozmiarów planowanej działalności usługowej, (oba orzeczenia publikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.)

Jest oczywiste, że z uwagi na treść art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 P.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok na postawie akt sprawy, rozstrzygając w jej granicach nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tych przepisów sąd administracyjny nie jest władny do czynienia ustaleń faktycznych

co do istoty sprawy i zastępowania organów administracji publicznej w jej rozstrzygnięciu. W Wyroku z dnia 27 marca 2012r. (sygn. akt II OSK 208/12) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż okoliczność, iż Sąd przyjmuje ustalenia faktyczne poczynione przez organ za własne, nie oznacza, że dopuszcza się naruszenia prawa. Sąd administracyjny nie może wyręczać organów administracji publicznej i nie może czynić własnych ustaleń. Sąd administracyjny jest jedynie władny ocenić prawidłowość ustalenia

okoliczności faktycznych przez organy i w zależności od tej oceny zaakceptować ustalony stan faktyczny sprawy bądź wytknąć organowi naruszenie prawa w tym zakresie. (podobnie NSA 25 maja 2011r. I OSK 120/11, oba ww. orzeczenia publikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. )

Stwierdzając powyższe należy również podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 23 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 672/09, iż na gruncie art. 65 ust. 5 u.p.z.p. jest istotne, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji, (publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uchybienie stanowiło naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za nieusprawiedliwiony uznać natomiast należy podniesiony w obydwu skargach zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że projektowana inwestycja jest kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy obiektów już istniejących na działkach sąsiednich. Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku obydwu skarg o kontynuacji funkcji planowanego zamierzenia inwestycyjnego świadczy funkcja usługowa istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym: typu sklep, gabinet "Kształtowanie sylwetki", z którą da się pogodzić funkcję usługową w postaci restauracji i ośrodka szkoleniowo rekreacyjnego.

W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008r. sygn. akt II OSK 58/07 publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zakresie twierdzenia skarżących, iż z planowanej przez inwestora inwestycji będą w zasadzie korzystać osoby spoza sąsiedztwa inwestycji, podkreślić należy, iż bardzo rzadko się zdarza by zabudowa o funkcji usługowej służyła wyłącznie okolicznym mieszkańcom. Zarówno ze sklepów, restauracji, zakładów fryzjerskich, czy też gabinetów lekarskich z reguły korzystają również – a nieraz przede wszystkim – osoby zamieszkujące w dalszej odległości od miejsca przedmiotowej zabudowy.

Celem ustawodawcy, wprowadzającego w życie u.p.z.p., nie było zahamowanie możliwości zagospodarowania terenów, a jedynie zracjonalizowanie sposobu tego zagospodarowania, przy wykorzystaniu kontynuacji cech i funkcji dotychczasowej zabudowy. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, muszą się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa (czy też jak w przedmiotowej sprawie nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego) jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Dopiero z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Brak jest przy tym podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, chociażby jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji co już istniejące. Podstawę odmowy wydania decyzji stanowić, bowiem może jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, a zatem muszą istnieć konkretne przyczyny, z powodu których nowej inwestycji (projektowanej zmiany sposobu użytkowania) nie da się w praktyce pogodzić z już istniejącą funkcją tego terenu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 269/07- niepublikowany, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 września 2009r. II SA/Łd 546/09 publikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Skoro kontynuacja funkcji oznacza, iż nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego musi się jedynie mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) i jest dopuszczalny o tyle, o ile można go pogodzić z już istniejącą funkcją, to uznać należy, iż planowana w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania obiektu stanowi kontynuację funkcji już istniejącej, ponieważ można pogodzić istnienie zabudowy mieszkaniowej z istnieniem na danym terenie budynku o funkcji usługowej (restauracji ośrodka szkoleniowo-rekreacyjnego). Zarówno wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oparta na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jak i wykładnia celowościowa tego przepisu, który ma przecież na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają uznać, że jeżeli istniejąca na terenie analizowanym zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. W świetle przyjętej definicji pojęcia "kontynuacji funkcji" budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także obiekty o komplementarnym charakterze np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, bar, a także przedszkole (por. Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 501-503).

Zatem organy administracji, aby móc legalnie odmówić ustalenia warunków zabudowy powinny wykazać, że planowana inwestycja jest nie do pogodzenia z już istniejącą funkcją tego terenu.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżących dotyczących stanowiska organu I instancji co do zapewnienia miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji stwierdzić należy, iż brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych, bowiem art. 54 pkt 2 lit. c powołanej ustawy nie precyzuje sposobu określania liczby miejsc parkingowych dla nowych inwestycji, jak i nie ma aktualnie żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 1129/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2009r. II SA/Po 242/09, dostępne w Internecie w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem ustalenia w tym zakresie sformułowane w decyzji o warunkach zabudowy, jako odwołujące się do normatywu polityki parkingowej Miasta P., jak i pominięcie takich ustaleń, pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Tak Miasto, jak i jego mieszkańcy, powinni respektować przyjęty normatyw, jeżeli jest racjonalny i prowadzi do poprawy funkcjonowania komunikacji na ternie gminy, ale odstąpienie od założeń polityki Miasta w tym zakresie nie stanowiłoby naruszenia obowiązującego prawa.

Nie mają również racji skarżący podnosząc, iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o uzgodnienia dokonane w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji, która została uchylona. Lektura akt wskazuje, iż wydając przedmiotową decyzję Wójt Gminy C. dysponował aktualnymi uzgodnieniami. Nadto żaden z organów dokonujących przedmiotowych uzgodnień nie podlegał wyłączeniu.

Zupełnie niezrozumiały jest zarzut oznaczony pkt. 4 skargi R. G. i E. S.. Trudno zarzucać organowi, iż wyniki analizy zostały sporządzone w ciągu zaledwie trzech dni. Istotnie sytuacja taka nie tylko nie jest niestety regułą, ale zdarza się niezmiernie rzadko. Jedynie wyjątkowo organy tak szybko reagują na wniosek inwestora i w tak krótkim czasie sporządzają wyniki analizy, jednak trudno z tego powodu, że działanie organu - z korzyścią dla obywatela - odbiega od reguły, czynić temu organowi zarzuty.

Sąd podzielił również wnioski zawarte w decyzji organu I instancji co do braku wymogu uzyskania zgody na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych z produkcji. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu by zmianie uległy okoliczności, na podstawie których organ doszedł do powyższego wniosku, a wynikające z treści art. 5 b ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, (Dz. U z 2004r. nr 121, poz. 1266 ze zm.).

Wydana przez Wójta Gminy C. decyzja o warunkach zabudowa dotyczyła nie tyle nowej, mającej dopiero powstać zabudowy, lecz zmiany funkcji zabudowy już istniejącej. Zatem kwestia określenia linii zabudowy poprzez odesłanie do załącznika graficznego decyzji, pozostaje bez wpływu na treść decyzji.

Niezasadny jest zarzut jakoby organ I instancji miał wykorzystać nieaktualną mapę, w oparciu o którą dokonano analizy. Oczywistym jest, że mapa winna być aktualna, to znaczy odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Nie można jednak wymagać od organów rozpoznających wnioski o ustalenie warunków zabudowy, by przeprowadzały dodatkowe postępowanie w celu wykazania, iż egzemplarz mapy, którym dysponują był aktualny. W niniejszej sprawie nie ujawniono jakiejkolwiek okoliczności, z której wynikałoby, iż wykorzystany egzemplarz mapy był nieaktualny.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W toku ponownego rozpoznaniu odwołań od decyzji Wójta Gminy C. z dnia 2 grudnia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. winno w pierwszej kolejności wyjaśnić czy odwołującym się przysługuje przymiot stron niniejszego postępowania administracyjnego i w zależności od poczynionych ustaleń bądź to umorzyć postępowanie odwoławcze – w przypadku uznania, że odwołującym się nie przysługuje przymiot strony, albo - przypadku uznania, że odwołujący się są stronami postępowania, organ winien merytorycznie rozpoznać zarzuty odwołań, uwzględniając zapatrywania Sądu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. W przypadku gdyby doszło do merytorycznego rozpoznania ww. środków zaskarżenia, organ odwoławczy w szczególności winien spowodować jednoznaczne doprecyzowanie treść pisma inwestora z dnia 24 sierpnia 2011r. i wyjaśnić czy i w którym z istniejących budynków ma być prowadzona działalność usługowa w postaci restauracji.