Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1598/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4, art. 28, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 18, art. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 31
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity
article: art. 22 i art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1429/14 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Ropczycach z dnia 15 kwietnia 2013 r. nr XXXVII/403/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1429/14 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Ropczycach z dnia 15 kwietnia 2013 r. Nr XXXVII/403/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 12/1/2013 obszaru: w Brzozówce w rejonie drogi krajowej nr 4 oraz w Ropczycach w rejonie ulic: Grunwaldzkiej, Kolejowej i Słonecznej – Etap I.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 16 lipca 2014 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. skierowała do Rady Miejskiej w Ropczycach wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę treści § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c wskazanej wyżej uchwały z dnia 15 kwietnia 2013 r. Nr XXXVII/403/13 polegającą na usunięciu zakazów bądź rozwiązań zawartych w ww. zapisach miejscowego planu uniemożlwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowych, czyli dostosowanie zapisów planu miejscowego do wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm.).

Uchwałą z dnia 28 lipca 2014 r. Nr LVI/596/14 Rada Miejska w Ropczycach uznała ww. wezwanie za nieuzasadnione i odmówiła jego uwzględnienia. Wyjaśniono, że kwestionowany zapis MPZP nie ustanawia żadnych zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej a jedynie wprowadza pewne ograniczenia, co nie jest zabronione ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Ropczycach z dnia 15 kwietnia 2013 r. wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia pełnomocnika.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. - zwanej dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na ustanowieniu w jego § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c rozwiązań, które uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

2) niezgodność § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c uchwały z przepisami wyższego rzędu, to jest art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) oraz wydanie z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy określonych w art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

W uzasadnieniu podniesiono, że zakwestionowane powyżej regulacje zawarte w uchwale dotyczą telekomunikacji. Wskazując na art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych skarżąca podkreśliła, że Rada Miejska w Ropczycach w § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b planu wprowadziła dla wszystkich jednostek w ramach wskazanych terenów zakaz lokalizacji nowych wolnostojących masztów, a w § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c dopuściła lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej przy łącznym spełnieniu wskazanych tam warunków. Poprzez taki zapis ustanowiono zakaz lokalizacji nowych wolnostojących masztów, a stacje bazowe, które mogłyby być lokalizowane na innych konstrukcjach wsporczych, są dopuszczalne wyłącznie na terenach oznaczonych w MPZP symbolami U, U.PG, UC, P, P.PG na budynkach. Wobec faktu, że dla wszystkich terenów obowiązują ustalenia dotyczące wysokości budynków (w zapisach szczegółowych – dział III) nie jest możliwa realizacja tego rodzaju inwestycji.. Spośród 18 terenów wyznaczonych w planie, jedynie na pięciu z nich teoretycznie dopuszczono realizację stacji bazowych i do tego wyłącznie na konstrukcji budynków. Wskazywanie, więc przez organy gminy obszarów w ramach całego terenu objętego miejscowym planem, gdzie można realizować staje bazowe, a nadto wprowadzenie generalnych zakazów ich umiejscowienia na innych obszarach oraz całkowite zakazywanie ich lokalizowania na konstrukcjach wolnostojących masztów powoduje wykluczenie wszelkich inwestycji tego rodzaju na całym terenie objętym planem miejscowym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ropczycach wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zapis zawarty w zaskarżonej uchwale w § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c nie ustanawia żadnych zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a jedynie wprowadza ograniczenia, co nie jest zabronione ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestionowane zapisy § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c uchwały Rady Miejskiej w Ropczycach z dnia 15 kwietnia 2013 r. nie naruszają obiektywnie pojętego porządku prawnego obowiązującego w dacie podjęcia uchwały. Przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego, jakim jest łączność publiczna, ale określa zasady budowy i rozbudowy systemów infrastruktury technicznej, co jest zgodne z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Rada Miejska w Ropczycach nie zakazała lokalizowania w obszarze objętym Planem infrastruktury technicznej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej, a jedynie w § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c wprowadziła zasady lokalizowania nowych urządzeń nadawczych na określonych terenach. Wprowadzając, więc w planie miejscowym zasady i wymogi, co do lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych nie naruszono zasad jego sporządzania. Wprawdzie treść wyżej powołanego uregulowania MPZP wskazuje, że dopuszcza się lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej na oznaczonych terenach (wskazanych tym zapisem), ale na konstrukcjach budynków, dla których nie obowiązują ustalenia dotyczące wysokości w zapisach szczegółowych zawartych w Dziale III, jednakże nie oznacza to, że Rada Miejska wprowadziła zakaz budowy infrastruktury telekomunikacyjnej, co byłoby niezgodne z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Sąd zaznaczył przy tym, że celem ostatnio cytowanej ustawy jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do Internetu szerokopasmowego. W założeniach do projektu ustawy wskazano, że cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy. Z treści art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie można jednakże wyprowadzać normy pozbawiającej organy gmin prawa kształtowania przestrzenni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami. Przepis ten nie może być rozumiany w sposób, w jaki prezentuje Spółka [...], gdyż oznaczałoby to, że organy gminy w ogóle nie mogą korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na ich terenie urządzeń telekomunikacyjnych. Spółka na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy nie może żądać, aby cały obszar objęty MPZP, był otwarty na jej inwestycje, gdyż przepis ten nie przyznaje przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej: "P.p.s.a.") podniosła zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia — w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, zastosowanie normy art. 151 P.p.s.a. a co za tym idzie oddalenie skargi w sytuacji, gdy § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c uchwały Rady Miejskiej w Ropczycach z dnia 15 kwietnia 2013 r. nr XXXVII/403/13 naruszał art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na ustanowieniu w powyższym zapisie rozwiązań, które uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

2) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie, a co za tym idzie niestwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ropczycach z dnia 15 kwietnia 2013 r. nr XXXVII/403/13 w zaskarżonej części w sytuacji, gdy wskazane w skardze zapisy naruszają postanowienia art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych,

3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa wskazanych w zarzutach skargi kierowanej do Sądu I instancji przez Radę Miejską w Ropczycach przy uchwaleniu m.p.z.p. w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wspomnianym wyroku oddalił skargę złożoną przez [...] sp. z o.o. na tę decyzję;

II. naruszenia przepisów prawa materialnego:

1) § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b w zw. z § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c zaskarżoenj uchwały poprzez błędne uznanie, że na podstawie powyższych zapisów "(...) Rada Miejska w Ropczycach nie zakazała lokalizowania w obszarze objętym Planem infrastruktury technicznej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej a jedynie w § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c wprowadziła zasady lokalizowania nowych urządzeń nadawczych na określonych terenach,

2) art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez niezastosowanie wynikające z nietrafnego uznania, iż rozwiązania przyjmowane w § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b w zw. z § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c zaskarżonej uchwały nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na obszarze objętym tą uchwałą,

3) art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 10 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy zapisy planu miejscowego naruszają zasady sporządzania planu miejscowego poprzez ustanowienie w w § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b w zw. z § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c zaskarżonej uchwały rozwiązań, które uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na obszarze objętym planem;

4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie gospodarczej poprzez niezastosowanie i uznanie, iż zapis § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b w zw. z § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c zaskarżonej uchwały nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na obszarze objętym uchwałą, czyli nie ograniczają w sposób nieuzasadniony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez [...] sp. z o.o. na terenie objętym planem miejscowym;

Wobec powyższych podstaw kasacyjnych skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i stwierdzenie nieważności zapisów planu miejscowego w zakresie, w jakim określono to w skardze z uwzględnieniem późniejszych jej modyfikacji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; a także o zwrot od Rady Miasta Ropczyce niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono również o połączenie dwóch oddzielnych spraw strony celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Strona skarżąca formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Jednak przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z póżn. zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p." oraz art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm. – dalej "ustawa o wspieraniu sieci telekomunikacyjnych"), których wadliwa wykładnia i błędne zastosowanie, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. – zwanej dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Także postanowienia art. 3 § 1 P.p.s.a. wyznaczają kognicję sądów administracyjnych. Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a., czy art. 3 § 1 P.p.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 1 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym funkcje sądownictwa administracyjnego. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd może naruszyć przepisy ustrojowe wówczas, gdy oceni legalność zaskarżonego aktu przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie go oceniał pod kątem słuszności, bądź celowości. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Uzasadnił, dlaczego w sprawie podjął określone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego nie stwierdził nieważność uchwały.

Sąd Wojewódzki zasadnie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, w związku z czym ją oddalił - a więc prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd norm prawnych.

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podejmowana w trybie określonym przepisami u.p.z.p., które szczegółowo określają procedurę, jaka jest wymagana przy tego rodzaju uchwałach. Przy czym wskazać należy, że zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia, zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08, [w:] CBOSA).

W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów prawnych przekroczy tzw. granice władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Zaznaczyć należy, że walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) wynikają z czynności mających na celu wartościowanie terenów pod względem oceny ich przydatności do różnych przeznaczeń, z uwzględnieniem efektywności inwestowania na danym terenie, wynikającej zaś z racjonalności i zasadności merytorycznej podjęcia określonej działalności inwestycyjnej na tle ukształtowanego stanu stosunków społecznych i gospodarczych na danym terenie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.. Przepis ten nakazuje określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Samo sformułowanie: "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" oznacza, że ustawodawca wskazuje lokalnemu prawodawcy, aby w planie sposób generalny i abstrakcyjny określił te zasady. Zasadniczo interpretując przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p., należy mieć na uwadze, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada może pominąć określenie ustaleń wymienionych w tym przepisie, ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Jeżeli zatem z okoliczności faktycznych danego terenu wynika brak konieczności zawarcia w planie miejscowym któregoś z elementów wskazanych przez ustawodawcę w tym przepisie, to jego nieustalenie nie stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu. W świetle powyższego przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że rada ma swobodę w uregulowaniu zasad lokowania stacji bazowych telefonii. Trzeba przy tym mieć na względzie, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się lokalizowanie stacji bazowych telefonii, to obowiązkowo należy też określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tego systemu.

Mając na uwadze powyższe rozważania nie można podzielić zarzutu kasacji istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia prawa ani nadużycia tego prawa przez radę gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień określonych u.p.z.p. czy też jakichkolwiek innych uchybień w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Trafnie ocenił, że gmina dysponowała władztwem planistycznym, w ramach którego mogła swobodnie kształtować przeznaczenie terenów i określać zasady modernizacji, rozbudowy, budowy systemów komunikacji oraz infrastruktury technicznej i władztwa tego nie przekroczyła.

Należy zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, że z treści § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c uchwały, który brzmi: "w zakresie infrastruktury technicznej dopuszcza się lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami U, U.PG, UC, P i P.PG na konstrukcjach budynków, dla których nie obowiązują ustalenia dotyczące wysokości w zapisach szczegółowych zawartych w Dziale III dla ww. terenów", nie wynikają normy naruszające postanowienia art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu sieci telekomunikacyjnych. Stanowią one, że miejscowy plan nie może wprowadzić zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś art. 75 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 46 stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Analiza treści normatywnej tej regulacji wskazuje, że celem ustawodawcy było wprowadzenie zakazów lokalizacji wszystkich tego rodzaju urządzeń telekomunikacyjnych, tak aby można było na terenie gminy tworzyć infrastrukturę telekomunikacyjną.

Zauważyć trzeba, że art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu sieci telekomunikacyjnych w zakresie definicji łączności publicznej odsyła do definicji łączności publicznej określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez pojęcie łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Z kolei przez publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną należy rozumieć usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 243)).

Stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym jest inwestycją celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 521/08, [w:] CBOSA, i z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 44/14, LEX nr 2091992).

Przedmiotowy plan miejscowy nie wprowadza żadnych ograniczeń lub zakazów, które uniemożliwiałyby lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przeciwnie zezwala na realizację sieci telekomunikacyjnej – kablowej lub bezprzewodowej bez jakichkolwiek ograniczeń. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w planie dopuszczono lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej na określonych terenach i na konstrukcjach budynków, dla których nie obowiązują ograniczenia dotyczące wysokości. To stanowisko znajduje potwierdzenie w opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 16 listopada 2011 r. W tej opinii organ stwierdził, że projekt planu nie wprowadza zakazów uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i jest zgodny z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu sieci telekomunikacyjnych.

Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu sieci telekomunikacyjnych zostałby naruszony, jeżeli uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiałby przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że przepis § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c uchwały, pozwala skarżącej Spółce lokalizować na określonych warunkach i w określonych ramach stacje bazowe telefonii komórkowej.

Strona skarżąca argumentuje, że zaskarżona uchwała narusza zasady sporządzenia planów miejscowych, ponieważ spośród 18 terenów wyznaczonych w planie miejscowym Rada Miasta Ropczyce ustanowiła na wszystkich zakaz lokalizowania stacji bazowych na masztach wolnostojących, a jedynie na 5 z nich teoretycznie dopuściła realizację stacji bazowych, ale jedynie na budynkach i do tego wyłącznie "na konstrukcjach budynków" (§ 4 ust. 8 pkt 7 lit. c). Jednakże wobec istnienia w ramach tych obszarów postanowień reglamentujących wysokość budynków de facto i na tych obszarach stacji bazowych, według postanowień planu miejscowego, nie wolno lokalizować stacji bazowych. Skarżąca zwraca uwagę, że “poszczególne stacje bazowe tworzące sieć muszą być lokalizowane w odpowiedniej odległości od siebie, gdyż podczas pracy komunikują się z innymi stacjami bazowymi oraz muszą być umieszczone na odpowiedniej wysokości, bo w czasie pracy muszą być wzajemnie "widoczne" tzn. bez żadnych wyższych przeszkód między nimi.". W ocenie Naczelnego Sądu Admnistracyjnego przede wszystkim trzeba mieć na uwadze, że plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego zawiera normy powszechnie obowiązujące. Uwzględniając aktualną zabudowę, zasadniczo jednak określa (wyznacza) generalnie i abstrakcyjnie m. in. reguły zabudowy na danym obszarze. Zatem normy planistyczne należy interepretować, jako odnoszące się do danego obszaru z jego aktualną zabudową i infrastrukturą techniczną, jak i do tego co na tym obszarze zostało przewidziane przez normy planistyczne. Ponadto podkreślić należy, że Spółka zaskarżyła plan miejscowy w zakresie postanowień § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej zwanej: "u.s.g."). Oznacza to, że powyższe zarzuty naruszenia zasad sporządzenia planu, zawarte w skardze kasacyjnej (w jej uzasadnieniu) nie zostały uprzednio zawarte zarówno w skardze do Sądu pierwszej instancji, jak i w treści pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma bowiem umożliwiać kompetentnemu organowi gminy wyeliminowanie z obrotu prawnego takich unormowań zawartych w uchwale, które w świetle obowiązującego, obiektywnego porządku prawnego, naruszają interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa (por. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 26 kwietnia 2012 roku, sygn. akt II SA/Wr 896/11; z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 301/12). Czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a musi dawać radzie gminy rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów. W wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1082/11 (LEX nr 1068950) NSA sformułował tezę, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie.

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia prawa ani nadużycia tego prawa przez radę gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień określonych u.p.z.p. i ustawy o wspieraniu sieci telekomunikacyjnych, czy też jakichkolwiek innych uchybień w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia przez § 4 ust. 8 pkt 7 lit.c planu przepisów Konstytucji w zakresie ochrony własności, proporcjonalności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej, należy stwierdzić, że zarzut ten pozbawiony jest doniosłości prawnej. Konstytucja zastrzega, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach - nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Jakkolwiek prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie, znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle ze tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości. Granicą wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy jest istota prawa własności. Jak podkreśla się w orzecznictwie, do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98, OTK ZU z 1999 r., nr 4, poz. 78; z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU z 1999, nr 1, poz. 2).

Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, tj. ustawy z o zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne" (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, [w:] CBOSA). Nie zmienia to faktu, że w każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest, więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze.

Wymóg proporcjonalności, czyli zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania odpowiedniej relacji pomiędzy ograniczeniem danego prawa lub wolności, (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności to konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Na organach planistycznych ciąży obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13, dostępny [w] CBOSA.). Analiza zaskarżonego wyroku w kontekście zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że organ planistyczny należycie wyważył interes publiczny z interesem prywatnym.

W świetle powyższych rozważań nie można również podzielić zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem konstytucyjnych przepisów o wolności gospodarczej. Niewątpliwie przewidując ustawową formę ograniczeń, przepis art. 22 Konstytucji zakłada dopuszczalność jedynie wymagań minimalnych. Takie ograniczenie musi być zatem na tyle merytorycznie uzasadnione, aby w konflikcie z zasadą swobodnej działalności gospodarczej warunek aksjologiczny zwyciężył na korzyść ograniczenia. W założeniu, więc celowe wprowadzanie na gruncie ustawy pewnych ograniczeń, stanowić ma gwarancję prawidłowego funkcjonowania państwa i ochronę prawną jego obywateli. Zasadność ograniczeń wolności gospodarczej uzasadnia ważny interes publiczny – interes lokalnej wspólnoty samorządowej.

Dopuszczenie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami U, U.PG, UC, P i P.PG na konstrukcjach budynków, dla których nie obowiązują ustalenia dotyczące wysokości nie narusza swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Wprowadzenie wskazanych regulacji reglamentujących wcale nie oznacza, że dochodzi do limitowania wolności działalności gospodarczej. Wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa, a zwłaszcza przepisów o planowaniu, nie stanowi wyrazu realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przesłankę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, o której stanowi art. 22 Konstytucji RP. Skoro Spółka może inwestować na terenie Gminy Ropczyce, to nie sposób mówić o pozbawieniu jej prawa do swobodnego rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej, tylko z tej przyczyny, że procesy te powinny następować na warunkach określonych przez organ stanowiący gminy w treści planu. Nie można tej wolności rozumieć w sposób absolutny, pozbawiający organy gmin ich kompetencji wynikających z władztwa planistycznego. Zatem zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji RP postawiony w skardze kasacyjnej pozbawiony jest doniosłości prawnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.