Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 8/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 120, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. W. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), zwanej dalej również ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), odmówił wyłączenia stosowania wobec J. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej ustawy.

Organ podał, że wnioskodawca poinformował, że służbę rozpoczął w dniu [...] sierpnia 1988 r. w Wydziale [...] RUSW w [...]. Oznajmił, że w czerwcu 1989 r. złożył raport o zwolnienie ze służby, co nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1989 r. Ponadto zainteresowany wskazał m.in., że w 1993 r. powrócił do służby w Policji. Zainteresowany wskazał m.in., że za sumienne i rzetelne wykonywanie obowiązków z narażeniem życia i zdrowia był wielokrotnie nagradzany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Ponadto wnioskodawca wskazał, że w trakcie wykonywania obowiązków w Służbie Bezpieczeństwa nikogo nie skrzywdził oraz że nikt nie odniósł jakichkolwiek negatywnych konsekwencji służbowych lub innych związanych z jego służbą.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Wyrokiem z dnia 22 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 229/20) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister wskazał m.in., że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] października 2011 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy.

Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - stanowiącym Informację o przebiegu służby Nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, od dnia 1 lipca 1988 r. do dnia 31 sierpnia 1989 r. r., tj. przez 1 rok i 2 miesiące. Całkowity okres służby ww. wynosi 22 lata, 11 miesięcy i 7 dni. Do wysługi emerytalnej został zaliczony również okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 2 miesiące i 9 dni (od dnia [...] lipca 1984 r. do dnia [...] października 1984 r.).

Organ podał też m.in., że z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...], przekazanych za pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. [...] przekazał informacje dotyczące przebiegu służby wnioskodawcy. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że były funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r, rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy wynika, że w trakcie służby miał on podwyższone uposażenie zasadnicze, był awansowany na stanowisku służbowym oraz w stopniu służbowym. Ponadto ww. wyróżniano nagrodami pieniężnymi, a także dodatkowym krótkoterminowym urlopem wypoczynkow3m oraz przedterminowo mianowano na stopień służbowy komisarza Policji. Wnioskodawca otrzymywał także zwiększenia dodatku służbowego i dodatku funkcyjnego. Odnotowano również pozytywne opinie służbowe. Ponadto w dokumentacji stwierdzono, że wnioskodawca nie został wyróżniony orderem, odznaczeniem państwowym, odznaką lub medalem.

W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych. Poinformowano jednocześnie o braku dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia byłego funkcjonariusza.

Organ przytoczył art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

Odnosząc się do pierwszej z przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Podał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Analizując drugą z przesłanek organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.

Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wskazał, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do konieczności ustalenia w sprawie, że stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) organ przytoczył fragment wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn.. akt I OSK 1895/19 i wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 147/19. Wskazał następnie, że przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych na podstawie ww. przepisu: "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem ≫służby na rzecz totalitarnego państwa≪ jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego." (por. cyt. wyżej wyrok NSA).

Organ wskazał, że całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 22 lata, 11 miesięcy i 7 dni, zaś służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa trwała 1 rok i 2 miesiące. Minister stwierdził, że wnioskodawca spełnia przesłankę krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ wskazał też, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (zaznaczył, że świadczenie emerytalne nie było podwyższane ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu), tym samym przyjmuje spełnienie przez wnioskującego w niniejszej sprawie przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy.

Jednocześnie Minister w kontekście analizy wystąpienia w przedmiotowej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku stwierdził, że z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika,

iż wnioskodawcy w toku pełnionej służby w Policji nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe.

Ponadto, wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. IPN [...]), pozwala na domniemanie, iż zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu. Organ podkreślił, że rozpoczęcie przez wnioskodawcę realizacji zadań w Służbie Bezpieczeństwa było świadome, nie stanowiło efektu odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z jego inicjatywy oraz z chęci podjęcia jej przez samego zainteresowanego. Organ wskazał m.in. na Ankietę Osobową, raport z [...] marca 1988 r., notatkę służbową z [...] lipca 1988 r. Stwierdził, że były funkcjonariusz z pełną świadomością, nie wbrew jego woli, został zaszeregowany do przedmiotowych struktur oraz pozostawał na stanowisku inspektora referatu [...], które było stanowiskiem operacyjnym, merytorycznym, na którym wykonywał zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa. Ponadto w opinii służbowej z dnia [...] marca 1985 r., w której bezpośredni przełożeni wskazali, że wnioskodawca posiada predyspozycje do podjęcia studiów w Wyższej Szkole Oficerskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, przedstawiono, że był skierowany do pełnienia służby w pododdziałach operacyjnych Zmotoryzowanego Odwodu Milicji Obywatelskiej (ZOMO) (zob. opinia służbowa z dnia [...] marca 1985 r.). Minister wskazał, że w innej dokumentacji przesłanej przez Instytut Pamięci Narodowej wynika, że wnioskodawca raportem z dnia [...] lutego 1985 r. zwrócił się z prośbą do Szefa WUSW w [...] o cyt.; "(...) skierowanie mnie do Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] w [...]. Prośbę swą motywuję tym, iż praca w resorcie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych odpowiada moim zainteresowaniom. Poprzez naukę w szkole pragnę pogłębić wiedzę

w wykonywaniu zadań służbowych resortu MSW." (zob. raport z dnia [...] lutego 1985 r. z akt IPN karta: [...]). Wnioskodawca ukończył również przeszkolenie z zakresu zasad etyki i obyczajów funkcjonariuszy SB i MO PRL (zob. zaświadczenie z maja 1986 r. akt [...] karta: [...]). Powyższe wskazuje na zdecydowane dążenie ww. do podwyższenia kwalifikacji oraz konsekwentnego rozwoju kariery zawodowej w przedmiotowej "organizacji". Powyższe świadczy również o tym, że ww. nie był szeregowym pracownikiem, lecz wiązano z nim konkretne plany i inwestowano w niego środki finansowe.

Z pewnością nie można tutaj mówić o braku świadomości strony co do charakteru struktur, do których przynależała i apanaży uzyskiwanych przez byłego funkcjonariusza z tego tytułu, co potwierdza również wniosek personalny z dnia [...] września 1988 r. z którego wynika, że wnioskodawca miał podwyższone uposażenie zasadnicze, podwyższony dodatek specjalny i dodatek kwalifikacyjny w trakcie realizowania zadań w ramach Służby Bezpieczeństwa (zob.: wniosek personalny z dnia [...] września 1988 r. z akt IPN karta: [...]). Przedmiotowe wnioski personalne zostały poparte przez jego bezpośrednich przełożonych i uzasadnione cyt.: "Ochrania operacyjnie ważne obiekty przemysłowe na terenie [...]. Posiada w kontakcie tw i dobrze dokumentuje współpracę z tymi źródłami informacji. Jest pracownikiem sumiennym, zdyscyplinowanym i ambitnym. Cechuje go właściwa kultura pracy. Strona etyczno-moralna nie budzi zastrzeżeń." Biorąc powyższe pod uwagę, niewątpliwie wnioskodawca identyfikował się z realizowanymi przez ustrój Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zadaniami i funkcjami, a przełożeni byli usatysfakcjonowani poziomem realizacji przez niego obowiązków służbowych. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że wnioskodawca złożył raport z prośbą o zwolnienie go z pracy (zob. raport z dnia [...] maja 1989 r. z akt IPN karta: [...]). Przedłożenie przedmiotowego raportu wiązało się - jak twierdzi sama strona - z rozczarowaniem pracą, warunkami finansowymi i faktem negatywnego załatwienia jej problemów mieszkaniowych. Były funkcjonariusz powołał się we wskazanym raporcie na powody typowo materialne.

Minister zwrócił uwagę, że wnioskodawca działał w ZSMP, był kandydatem do PZPR. Stwierdził, że przedmiotowa postawa związana z zaangażowaniem oraz pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa oraz ZSMP, w ocenie organu, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek. Organ zaznaczył, że zawarte w uzasadnieniu strony argumenty dotyczące rzetelnego realizowania zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, w tym w jej ocenie z narażeniem zdrowia i życia, a także wskazanie na otrzymane przez nią nagrody oraz awans nie mają kluczowego znaczenia w przedmiotowej sprawie,

w kontekście postawy wnioskodawcy w trakcie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister wskazał, że biorąc pod uwagę całokształt służby ww., a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, a także zważywszy na zainteresowanie służbą w strukturach Służby Bezpieczeństwa, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października

2021 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi J. W., reprezentowanego przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucił:

1. naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przemilczenie faktów z przebiegu służby skarżącego odnoszących się do wykonywanych przez niego zadań i zaniechanie analizy całokształtu stanu faktycznego, a mianowicie pominięcie informacji dotyczących: [1] braku przynależności skarżącego do partii PZPR [2] wyrażania przez Skarżącego niechęci do wykonywania służby zaliczonej "na rzecz państwa totalitarnego" [3] sporządzenia przez skarżącego raportu z czerwca 1989 r. z prośbą o zwolnienie go ze służby [4] wstąpienia do służby w Policji na rzecz wolnej Polskiej i posiadania moralnych kwalifikacji do pełnienia tejże służby [5] zajmowania się przez skarżącego po roku 1990 zagadnieniem przestępczości zorganizowanej, zwalczaniem przestępczości drogowej, przestępczości przeciwko życiu i zdrowiu, czy przestępczości narkotykowej [6] należenia przez skarżącego do międzywojewódzkiej grupy powołanej przez KGP do zwalczania uprowadzeń osób dla okupu [7] nie związania Skarżącego z podejmowaniem czynności o charakterze przestępnym, szkodzącym innym ludziom, czy moralnie nagannym [8] niezajmowania się przez skarżącego zwalczaniem opozycji ówczesnej władzy - co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem, że postawa skarżącego świadczyła o świadomym i aktywnym uczestnictwie w strukturach Służby Bezpieczeństwa oraz że skarżący identyfikował się z realizowanymi przez ustrój panujący w Polsce przed 1990 r., zadaniami i funkcjami oraz, że jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych i standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego, a służba po roku 1990 nie była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, a tym samym uznanie, że sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8a ustawy;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię zgodnie z którą pod pojęciami "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków (...) szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" rozumieć należy (1) wykonywanie obowiązków "na najwyższym poziomie", że (2) zagrożenie dla zdrowia i życia nie może być normalnym następstwem służby i że (3) wykazanie "narażenia zdrowia i życia" stanowi warunek sine qua non zastosowania art. 8a ustawy podczas gdy prawidłowo interpretowany przepis należy rozumieć w ten sposób, że (1) rzetelne wykonywanie zadań stanowi zwykły, podstawowy wzorzec pełnienia służby, że (2) narażenie życia lub zdrowia może stanowić także normalne następstwo służby oraz że (3) "narażenie zdrowia i życia" stanowi jedynie egzemplifikację przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków".

- art. 8a ust. 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy podczas gdy służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. była służbą krótkotrwałą i nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a skarżący po dniu 12 września 1989 r. wykonywał powierzone mu zadania i obowiązki w sposób rzetelny i na najwyższym poziomie.

W uzasadnieniu pełnomocnik rozszerzył argumentację w zakresie postawionych zarzutów. Pełnomocnik podniósł m.in., że skarżący wskazał, że to z powodu braku wolnych wakatów w służbie w Milicji Obywatelskiej złożył raport o przyjęcie go do Służby Bezpieczeństwa. Skarżący miał za zadanie ochronę zakładów przemysłowych produkujących podzespoły dla przemysłu zbrojeniowego na terenie miasta [...], a w ówczesnym RUSW w [...] był jedynym funkcjonariuszem, który nie należał do PZPR. W trakcie pełnionej służby, skarżący niejednokrotnie wyrażał niechęć do pełnienia przedmiotowej służby. W konsekwencji, w czerwcu 1989 r. skarżący sporządził raport o odejściu ze służby i definitywnie opuścił jej szeregi.

Pełnomocnik wskazał, że w tym okresie służby, skarżący nie dopuścił się naruszeń prawa ani dyscypliny służbowej, wykonywał powierzone obowiązki w sposób nienaruszający praw i godności innych osób. Nie wykorzystywał stanowiska służbowego do celów pozasłużbowych. Nigdy nie zajmował się zwalczaniem opozycji, związków zawodowych czy Kościoła Katolickiego.

Jego służba nie była w ogóle związana z tego typu aktywnością. W konsekwencji powyższego nie sposób uznać, iż służba skarżącego oraz wykonywane przez niego zadania, jak wskazał organ w uzasadnieniu wydanej decyzji, nie ograniczały się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego, zaś skarżący był osobą, która z pełną świadomością aktywnie uczestniczyła w strukturach Służby Bezpieczeństwa. Organ wydając decyzję przemilczał fakty z przebiegu służby skarżącego (chociażby o braku podejmowania czynności o charakterze przestępnym, szkodzącym innym ludziom, moralnie nagannym, o braku zwalczania opozycji ówczesnej władzy, o nie należeniu do partii PZPR,

o wyrażaniu przez Skarżącego niechęci z charakteru wykonywanej służby,

o sporządzeniu przez Skarżącego raportu o odejściu ze służby, o wstąpieniu do służby w Policji na rzecz wolnej Polskiej po 1990 r. i pełnienia jej z narażeniem zdrowia i życia). Każdy z tych faktów ma istotne znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek zastosowania art. 8a ustawy. Pełniona przez skarżącego służba i wykonywane przez niego zadania oraz brak zwalczania opozycji, związków zawodowych czy Kościoła Katolickiego prowadzą do zupełnie odmiennych wniosków niż te poczynione przez organ.

Pełnomocnik podniósł, że postawy skarżącego, w trakcie pełnienia służby

w okresie od dn. [...] lipca 1988 r. do dn. [...] sierpnia 1989 r. nie można ocenić pejoratywnie (jak próbuje to zrobić organ, na podstawie jedynie wybiorczo przedstawionych dokumentów), w związku z czym nie sposób uznać, że w przypadku skarżącego nie zachodzi przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, tym bardziej iż w służbie po 31 lipca 1990 r. wykazywał się on osiągnięciami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r.), sygn. akt I OSK 1464/19 (LEX nr 2764720), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19 (LEX nr 2825858).

Pełnomocnik zaznaczył, że działalność skarżącego nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aktywność skarżącego ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego.

Pełnomocnik wskazał, że na organie ciążył obowiązek do poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych we własnym zakresie, czego w niniejszej sprawie nie dokonał. Organ w przedmiotowej sprawie w sposób wybiorczy dokonał analizy zgromadzonych przez IPN dokumentów, wybierając jedynie te, których treść mogła uzasadnić rozstrzygnięcie decyzji. Pełnomocnik podniósł m.in., że nie można zgodzić się z organem, który brak wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" argumentuje na przykład tym, iż Wyższa Szkoła Oficerska zajmowała się głownie umacnianiem ówczesnej władzy poprzez wpajanie słuchaczom szkoły komunistycznej ideologii (strona 9 uzasadnienia decyzji). Organ nie może w sposób ogólny

i powszechny dokonywać takich wniosków, nie przekładając tego na grunt indywidualnej i konkretnej sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł

o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem w sprawie tej naruszony został

art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (v. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak

i procesowego. Zarówno organ administracji, jak i Sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W sprawie niniejszej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 229/20. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), tj. warunek krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Ocenę tę Sąd podzielił już w wyroku z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 229/20.

Minister nie uwzględnił jednakże w pełni oceny i wskazań Sądu w zakresie konieczności ustalenia, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Sąd w wyroku z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 229/20 wskazał m.in., że "prawodawca nie zawęził pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wyłącznie do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza, czy też posiadania przez niego nadzwyczajnych osiągnieć. (...)". Sąd podkreślił jednocześnie, że "mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej z dnia 16 grudnia 2016 r. oraz rolę w tym kontekście regulacji przewidzianej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo. (...)". Sąd wskazał, że "na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. (...)"

Sąd zwrócił też uwagę, że "Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka." W wyroku z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 229/20 Sąd zwrócił również uwagę, że "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, iż sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 486/19 i powołany tam również wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19)". W tym kontekście organ miał obowiązek dokonać wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek i wydać należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.

Organ w zaskarżonej decyzji wskazał tymczasem m.in., że rozpoczęcie służby w SB przez wnioskodawcę nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z jego inicjatywy, że zajmowane stanowisko było stanowiskiem operacyjnym, merytorycznym, że skarżący dążył do podwyższania kwalifikacji, zwrócił się o skierowanie do Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] w [...], inwestowano w niego środki finansowe. Powołano się na wnioski personalne i ich uzasadnienia, podwyższanie uposażenia zasadniczego i dodatków. Organ wskazał też na fakt działalności w ZSMP i kandydowania do PZPR.

Biorąc to pod uwagę stwierdził, że analiza materiału dowodowego pozwala na domniemanie, że wnioskodawca utożsamiał się ustrojem totalitarnym, a sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie dokonał w przedmiotowej sprawie pełnej i rzetelnej oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ nie przywołał żadnych konkretnych działań, czy zadań skarżącego, godzących w prawa i wolności obywatelskie. Ograniczając się do wskazania,

że skarżący zajmował merytoryczne (operacyjne) stanowisko – organ nie wykazał w decyzji, iż postawa skarżącego w służbie (zadania) charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Powyższe jest istotne, tym bardziej, że w skardze podniesiono, iż skarżący "wykonywał powierzone obowiązki w sposób nienaruszający praw i godności innych osób", "nie zajmował się zwalczaniem opozycji, związków zawodowych czy Kościoła Katolickiego". Kwestia przynależności do ZSMP czy kandydowania do PZPR, jak i brak nadzwyczajnych osiągnięć, na co wskazano w decyzji, nie daje podstawy do wydania odmownej decyzji na gruncie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W zaskarżonej decyzji organ nie przypisał skarżącemu żadnych konkretnych działań, nie wskazał na żadne konkretne czynności (o operacyjnym charakterze) podejmowane w służbie, które wskazywałyby na zindywidualizowane zaangażowanie skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, naruszenie praw i wolności obywatelskich. W związku z powyższym zaskarżoną decyzję uznać należało za dowolną, a zatem wydaną z naruszeniem art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazania WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 229/20 dotyczące dokonania wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zależnie od poczynionych ustaleń, organ podejmie stosowną decyzję, wyczerpująco uzasadniając rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego (480 zł).