Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 278/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 71, art. 75 par. 1, art. 80, art. 89 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Bk 443/09 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 443/09, oddalił skargę R. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r., w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd I instancji stwierdził, że wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2008 r. R. K. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. organ ten odmówił przyznania wnioskowanej płatności ONW i nałożył sankcję w wysokości 3.513,84 zł z uwagi na stwierdzenie, że wnioskodawca nie był posiadaczem wszystkich zgłoszonych do płatności powierzchni gruntów. Po rozpatrzeniu odwołania R. K., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że skarżący nie spełnił podstawowego warunku przyznania wnioskowanej płatności określonego w § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, dalej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. (Dz. U. Nr 68/07 poz. 448 ze zm.), ponieważ nie użytkował zadeklarowanych działek rolnych i nie prowadził na nich działalności rolniczej. Ustalenie takie organ oparł na zeznaniach świadków D. T., M. G., Z. Ć., którzy na rozprawie administracyjnej w dniu 29 stycznia 2009 r. stwierdzili, że objęte wnioskiem działki ewidencyjne nr 83/3 i 83/4 oraz zachodnią cześć działki 85/5 i 85/10, od maja 2005 r. do dnia dzisiejszego użytkuje (kosi trawę i wypasa bydło) na własne potrzeby D. T., na podstawie ustnej umowy dzierżawy. Natomiast działki ewidencyjne nr 14/1 i 16 oraz wschodnią część działki nr 85/10 od 2000 r. do dnia dzisiejszego samodzielnie użytkuje Z. Ć. poprzez wypas bydła na podstawie ustnej umowy dzierżawy. Organ zaznaczył również, że w trakcie rozpraw administracyjnych, na których przesłuchano w/w świadków R. K. nie kwestionował zeznań świadków oraz przyznał, że w latach 2004 – 2006 i następnych, nie użytkował rolniczo działek deklarowanych we wnioskach obszarowych i rolno-środowiskowych a jedynie pielęgnował las na przedmiotowych działkach ewidencyjnych.

W skardze na tę decyzję R. K. zarzucił, że opiera się ona tylko na zeznaniach świadków zapisanych w protokołach z rozpraw administracyjnych z 29 stycznia 2009 r. i z 23 kwietnia 2009 r., które to zeznania zawierają podyktowane przez urzędnika obce pojęcia prawne, co doprowadziło do zniekształcenia obrazu rzeczywistości. Dlatego też świadkowie 23 maja 2009 złożyli dodatkowe oświadczenia, kompletujące i wyjaśniające rzeczywistość, których nie wzięto pod uwagę. W ocenie Skarżącego już na samym początku nastąpiło nieporozumienie, gdyż zgodnie z treścią wezwania, rozprawa administracyjna z 29 stycznia 2009 r. miała być tylko "w sprawie ustalenia powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności....", a rozprawa administracyjna z 23 kwietnia 2009 r., miała się odbyć "w sprawie ustalenia posiadania i użytkowania...". Skarżący wyjaśnił też, że po zakupie gospodarstwa w 1992 roku rozpoczął w nim prace mające na celu doprowadzenie go do stanu używalności rolniczej. W latach 1995-1999 oddał je w dzierżawę na podstawie umowy pisemnej S. G., ojcu M. G. Dzierżawca zrezygnował jednak z przedłużenia umowy z powodu nieopłacalności dzierżawy. Ponieważ nikt nie chciał zawrzeć ze skarżącym umowy dzierżawy, sam zajął się produkcją rolną przestawiając gospodarstwo z nieopłacalnej dotąd produkcji zbóż na produkcję traw. Następnie zaczął zmieniać profil gospodarstwa na produkcję ekologiczną. Negowanie całej jego działalności rolniczej przez dowolną interpretację protokołów z rozpraw administracyjnych bez uwzględnienia całokształtu sytuacji, jest pomyłką i nieporozumieniem.

W tak ustalonym stanie faktycznym WSA w B. uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Istota sprawy sprowadzała się do stwierdzenia, czy Skarżący spełniał warunki do ubiegania się w latach 2004 - 2008 o dopłaty do będących jego własnością gruntów gospodarstwa rolnego, a w szczególności czy prowadził na tych gruntach działalność rolniczą, czy też – jak ustaliły to organy – działalność tę prowadziły inne osoby. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo ustaliły, że skarżący w 2008 r. nie był faktycznym użytkownikiem spornych gruntów, bowiem były one użytkowane przez J. T., D. T. i Z. Ć. Wniosek ten znajduje bowiem oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności wynika z zeznań świadków. Nieprzekonujące są natomiast argumenty R. K., iż zarówno on, jak i świadkowie zostali wprowadzeni w błąd przez osobę prowadzącą przesłuchania, m.in. przez podyktowanie nieznanych im pojęć prawnych. Zarzut ten nie znajduje żadnego oparcia w protokołach przesłuchań świadków. Wszyscy świadkowie potwierdzili podpisem złożone zeznania. Ponadto, co najistotniejsze brał w nich udział sam skarżący, który również nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń, co do sposobu przeprowadzenia przesłuchania, czy też treści sporządzonego protokołu. Co więcej, sam skarżący potwierdził w złożonym wyjaśnieniu, że nie użytkował deklarowanych działek i oddał je w "dzierżawę ustną". Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, aby teraz podważać wiarygodność uzyskanych przez organ zeznań. Trudno w ocenie WSA w B. uwzględnić też tłumaczenia, że ani świadkowie, ani skarżący nie rozumieli, co oznacza pojęcie dzierżawy, która jest umową powszechnie stosowaną. Sąd zauważył bowiem, że świadkowie wskazywali, iż to oni użytkowali grunty i robili to na własne potrzeby. Już tylko to zaprzecza twierdzeniom skarżącego, że działki faktycznie były w jego posiadaniu. Bez znaczenia jest natomiast to, czy uczestnicy przesłuchań mogli sobie zdawać sprawę, że skutkiem ich zeznań będzie pozbawianie skarżącego prawa do płatności do gruntów rolnych. Sąd uznał też, że organ administracji miał podstawy by nie dać wiary przedłożonym przez skarżącego późniejszym oświadczeniom świadków, w których zaprzeczają oni wcześniejszym zeznaniom. Pisemne oświadczenie osoby fizycznej co do postrzeżonych przez nią faktów jest jedynie dokumentem prywatnym i nie może być utożsamiane z dowodem z zeznania świadka, ponieważ inna jest jego wartość dowodowa. WSA powołał się tu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2003 r. I SA 2282/01, LEX nr 159221. Sąd dodał również, że dysponując jednoznacznymi zeznaniami złożonymi na rozprawie administracyjnej, organ odwoławczy prawidłowo nie uwzględnił późniejszej zmiany tych zeznań.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wskazania w wezwaniu na rozprawę administracyjną jako jej przedmiotu ustalenie powierzchni do przyznania płatności, a więc okoliczności innej, niż ta której rozprawa dotyczyła, Sąd wyjaśnił, że skarżący brał udział w rozprawie, na której wyszły na jaw nowe – również dla organu – okoliczności. Nie może więc twierdzić, że został zaskoczony przez organ.

Konkludując swoje rozważania sąd I instancji uznał, że właściwie ustalony w sprawie stan faktyczny organy prawidłowo odniosły do obowiązujących przepisów prawa materialnego, tj. do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r., które określiło zasady przyznawania płatności z tytułu ONW. Z § 2 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia wprost i jednoznacznie wynika, że przedmiotowa pomoc jest udzielana wyłącznie rolnikowi, posiadaczowi gruntów rolnych prowadzącemu działalność rolniczą. Niewątpliwie, więc istotą płatności z tytułu ONW jest pomoc producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne, stosując zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Dopłata stanowi wkład finansowy do faktycznie prowadzonej działalności rolniczej. Właściciel nie może otrzymać takich płatności za działki, których - w danym roku objętym przyznawaną płatnością - nie posiadał i nie prowadził na nich upraw. Uwzględniając takie rozważania WSA w B. odda- lił skargę.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku R. K. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego – Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych, przez niezastosowanie przepisów załącznika do tego rozporządzenia określających pojęcie gospodarstwa rolnego i sposobu zarządzania gospodarstwem do sytuacji, jaka wytworzyła się w gospodarstwie skarżącego, co skutkowało naruszeniem art. 8 kpa poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest faktycznym posiadaczem gospodarstwa rolnego, nie władał on swoim gospodarstwem w sposób faktyczny i fizyczny oraz nie użytkował swojej ziemi rolniczo,

2. naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 134 p.p.s.a. i niedokonanie oceny naruszenia:

- art. 71 kpa w protokołach przesłuchania świadków przez Agencję, z których wynika, że były uzupełniane niezgodnie z zasadą wynikającą z przepisu art. 71 kpa, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i uznanie, iż skarżącemu trzeba cofnąć przyznane dopłaty,

- art. 75 §1 kpa przez nieuznanie za dowód w sprawie oświadczenia złożonego przez świadków po ich przesłuchaniu w postępowaniu przed Kierownikiem Agencji, mimo oczywistego naruszenia przepisu art. 71 kpa, choć dowodem może być wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem,

3. naruszenie przepisów postępowania przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 145 kpa przez organ I instancji poprzez niewskazanie podstawy do wzruszenia dotychczasowej decyzji ostatecznej, a w szczególności nie wskazanie jakie to nowe fakty, czy dowody istniejące w dacie wydania zmienionej decyzji dały podstawę do wzruszenia prawomocnej, ostatecznej decyzji.

Uzasadniając wskazany zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej przytoczył fragment definicji gospodarstwa rolnego oraz posiadacza gospodarstwa rolnego znajdujących się w powołanym w zarzucie rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1444/2002. Następnie stwierdził, że ponieważ posiadaczem gospodarstwa rolnego jest osoba fizyczna, grupa osób fizycznych lub osoba prawna, na której rachunek i w imieniu której gospodarstwo jest prowadzone oraz która odpowiada za nie prawnie i ekonomicznie, tzn. podejmuje ryzyko ekonomiczne gospodarstwa, a w sprawie nie ulega wątpliwości, że kierownictwo przedmiotowego gospodarstwa było w gestii skarżącego (bo on decydował gdzie i co ma być robione, gdzie wypas, gdzie założyć elektrycznego pastucha, a gdzie będzie sadzony lub odsadzany las) i on odpowiadał ekonomicznie za to gospodarstwo, to on powinien być traktowany jako faktyczny posiadacz tego gospodarstwa. Wyjaśniając sposób prowadzenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego, skarżący wskazał, że korzystając z pomocy miejscowych mieszkańców początkowo im płacił za zmianę sposobu zagospodarowania ziemi, a potem "w ramach niejako wspólnego gospodarzenia zgadzał się na częściowe oddawanie pokosu siana i wypas po pokosach". Ciągle jednak to on decydował o wszystkim i wszystko było czynione za jego zgodą. Odnosząc się do wadliwego ustalenia organu, co do wydzierżawienia przedmiotowych działek, skarżący podniósł, że znaczenie słowa dzierżawa w warunkach wiejskich jest inne niż w kodeksie cywilnym, bo dzierżawa może być zawarta "w interesie właściciela i osoby trzeciej wspomagającej swoją pomocą właściciela".

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że oba protokoły rozpraw, których zapisy stały się podstawą ustaleń postępowania administracyjnego, zostały sporządzone w sposób rażąco naruszający art. 71 kpa. Znajdujące się w nich poprawki, które nie zostały omówione w treści protokołu, ani parafowane przez świadka i skarżącego, mogą sugerować celowe zmiany w zapisach protokołu w bliżej nieokreślonym terminie, bowiem w wyniku tych poprawek został zmieniony sens niektórych wypowiedzi i to w sposób, który okazał się niekorzystny dla skarżącego. Jako przykład takiej poprawki zawartej w protokole z dnia 29 stycznia 2009 r., skarżący wskazał stronę 17 wers 3 rękopisu, która w wersji pierwotnej brzmiała: "wg wiedzy świadka aktualnie użytkuje działki Pan K.", a po skreśleniu wyrażenia "wg wiedzy", poprawieniu słowa "świadka" na "świadek" oraz dodaniu litery "a" do słowa Pan i liter "ego" po słowie K., wyszło całkiem odwrotne sformułowanie w brzmieniu: "świadek aktualnie użytkuje działki Pana K.". W skardze przytoczono jeszcze dziewięć innych przykładów poprawek protokołu rozprawy z dnia 29 stycznia 2009 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono ponadto, że pisane pismem drukowanym części protokołu wydają się być przygotowane przed rozprawą i ewentualnie odczytane w jej trakcie. O ile zapisy części drukowanej protokołu z dnia 29 stycznia 2009 r. są jeszcze zrozumiałe dla przeciętnego człowieka, to zapisy protokołu z dnia 23 kwietnia 2009 r. w formie drukowanej są już wykładem na temat prawa, a nadto z nieznanych przyczyn zmienił się cel rozprawy z ustalenia powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w protokole z 29 stycznia 2009 r., na ustalenie posiadania i użytkowania przez skarżącego gruntów rolnych w latach 2004-2006, w protokole z 23 kwietnia 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przez sąd przepisy prawa materialnego. Przystępując zatem do analizy wskazanych naruszeń przepisów postępowania, należy na wstępie zauważyć, że skarżący zarzucił naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 134 p.p.s.a. nie precyzując, o którą z norm zawartych w tym przepisie (składającym się z dwóch jednostek redakcyjnych) mu chodzi. Ponieważ jednak formułując ten zarzut skarżący wyjaśnił, że naruszenie tego przepisu miało polegać na niedokonanie oceny naruszeń przepisów postępowania popełnionych przez organ administracji, należy przyjąć, że skarga kasacyjna w dostateczny sposób wskazała, iż zarzucane naruszenie dotyczy art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynika stąd, że Sąd pierwszej instancji ma obowiązek z urzędu skontrolować zaskarżoną decyzję i w razie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uwzględnić skargę (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a.). W związku z tym uwzględnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej możliwe byłoby tylko wtedy, gdyby NSA stwierdził, że mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, WSA tego naruszenia nie dostrzegł i skargę oddalił. Taka sytuacja jednak w sprawie nie zachodziła.

Pierwszym z naruszeń przepisów postępowania, którego w ocenie skarżącego nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, było pogwałcenie przez organ I instancji przepisu art. 71 kpa. Zgodnie z tym przepisem skreśleń i poprawek w protokole należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem. Aczkolwiek autor skargi kasacyjnej myli się co do sposobu dokonywania skreśleń i poprawek, jaki według tego przepisu powinien być stosowany przy sporządzaniu protokołu (przepis ten nie wymaga parafowania wszystkich skreśleń i poprawek przez świadka i stronę, a tylko stwierdzenia ich dokonania przed podpisaniem protokołu), to jednak istotnie, zarówno w protokole rozprawy z dnia 29 stycznia, jak i z dnia 23 kwietnia 2009 r. znalazły się skreślenia i poprawki, które nie w każdym przypadku zostały dokonane tak, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne, a także dokonano skreśleń i poprawek (do których należy również zaliczyć nadpisania), które w ogóle nie zostały omówione. Te niedostrzeżone przez WSA w B. naruszenia przepisów postępowania nie mogły jednak w ocenie NSA mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, przez co nie mogły też doprowadzić do uwzględnienia skargi, jak i skargi kasacyjnej.

Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragmenty protokołów rozpraw naruszające treść art. 71 kpa, w wersji niepoprawionej, czyli takiej, której skarżący nie kwestionuje, albo nie mają znaczenia dla oceny okoliczności istotnych dla sprawy, albo zostały w innych, niepoprawianych częściach tych samych protokołów wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości co do rzeczywistej treści zeznań złożonych przez świadków. Przykładowo można tu wskazać protokół zeznań świadka M. G. złożonych na rozprawie administracyjnej w dniu 29 stycznia 2009 r. Zawarte w tym protokole nadpisania, skreślenia i poprawki spowodowały zmianę sensu wypowiedzi świadka polegającą na określeniu, że Pan T. w latach 2004-2006 użytkował w całości wymienione w protokole działki, podczas gdy z pierwotnej wersji zeznań świadka M. G. wynika, że nie wiedział on, czy wymienione działki były użytkowane przez T. w całości. Wskazana poprawka nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ istotne w niej było nie to, kto w latach 2004-2006 uprawiał część, względnie całość przedmiotowych działek, ale czy R. K. użytkował je rolniczo w 2008 roku. Z kolei poprawki zawarte w zeznaniach świadka D. T. złożonych na tej samej rozprawie, które w ocenie autora skargi kasacyjnej spowodowały zmianę treści zeznań świadka ze stwierdzenia "Wg wiedzy świadka aktualnie użytkuje działki Pan K.", na "Świadek aktualnie użytkuje działki Pana K.", nie mogą przesłonić rzeczywistego stanu użytkowania działek R. K., skoro w dalszej części tego samego zdania świadek D. T. zeznał: "prowadzę wypas bydła", a następnie "Po drugiej stronie drogi, obok zabudowań Pana K. wszystko ogrodzone jest pastuchem i ja prowadzę tam wypas bydła. Część też odsiewałem, ponieważ trawa była słaba. Jesienią 2007 r. zostały te całe powierzchnie po stronie zabudowań i po drugiej stronie drogi, o których świadek wspomina wyżej zaorane i wiosną 2008 r. dokonano zasiewu koniczyny z trawą. Po skoszeniu wypasałem bydło" oraz "Działki te były i są użytkowane na podstawie umowy ustnej. Działki te są użytkowane na moje własne potrzeby." Z takich zeznań, które nie zawierają żadnych skreśleń czy poprawek wynika jednoznacznie, że w 2008 r. R. K. nie użytkował działki nr 83/3, którą objął wnioskiem o przyznanie płatności.

Dalsze zastrzeżenia skarżącego do treści protokołów rozpraw dotyczące ich drukowanej i ręcznej formy, a także niezrozumiałej treści ich części sporządzonej w formie drukowanej, również nie mogły wpłynąć na wynika sprawy, ponieważ nie miały znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia organów, które zostały również zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, były bowiem oparte nie na drukowanej części protokołów rozpraw (która obejmuje przedstawienie przez kierującego rozprawą jej przedmiotu oraz wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów zebranych przed rozprawą), ale na zeznaniach świadków przesłuchanych na tych rozprawach, które zostały zaprotokołowane pismem ręcznym. Wcześniejsze przygotowanie części protokołu rozprawy, która następnie zostaje odczytana jej uczestnikom, jest powszechnie spotykaną i nie budzącą wątpliwości praktyką, zwłaszcza wtedy, gdy protokół sporządzany jest przy użyciu stosownego formularza.

Nie miała też wpływu na ocenę zeznań świadków złożonych na rozprawie administracyjnej zarzucona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej domniemana zmiana celu rozprawy. Celem przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wynikającym z art. 89 § 2 kpa, jest między innymi potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków. W ramach tak określonego celu mieści się ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym również tych, które nie były wiadome organowi w momencie wyznaczania rozprawy, a ujawniły się w jej trakcie. Organ administracji publicznej bowiem, ma wynikający z art. 7 kpa obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Nieprawdziwa jest więc sugestia wynikająca z omawianego zarzutu, że organ administracji publicznej może w czasie rozprawy wyjaśniać tylko takie aspekty sprawy, które zakomunikował stronom w wezwaniu na tę rozprawę.

Drugie domniemane naruszenie przepisów postępowania popełnione przez organy administracji, które w ocenie kasatora nie zostało dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji, miało polegać na nieuznaniu za dowód w sprawie oświadczenia złożonego przez świadków po ich przesłuchaniu w postępowaniu przed Kierownikiem Agencji, mimo oczywistego naruszenia przepisu art. 71 kpa, choć dowodem może być wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ten zarzut nie mógł odnieść skutku, ponieważ nie polegał na prawdzie. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej bowiem, oświadczenia te zostały uznane za dowód w postępowaniu administracyjnym stosownie do treści art. 75 § 1 kpa. Zgodnie jednak z art. 80 kpa organ administracji ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność wynikająca z tych oświadczeń została w sprawie udowodniona i zasadnie uznał, że nie została - odmawiając pisemnym oświadczeniom świadków wiarygodności. Ocenę taką zaakceptował również WSA w B. Podzielając to stanowisko należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż pisemne oświadczenie osoby fizycznej co do postrzeżonych przez nią faktów jest jedynie dokumentem prywatnym i nie może być utożsamiane z dowodem z zeznania świadka, ponieważ inna jest jego wartość dowodowa (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2003 r., I SA 2282/01, LEX 159221). Pojęcie dokumentu prywatnego nie jest znane kodeksowi postępowania administracyjnego. Powszechnie przyjmuje się jednak, że posiłkowo można w odniesieniu do tych dokumentów stosować regulację prawną zawartą w art. 245 k.p.c. Według tego przepisu natomiast, dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Różnica w wartości dowodowej dokumentu prywatnego i zeznania świadka wynika przede wszystkim z faktu, że świadek składa zeznania po uprzedzeniu go przez organ administracji publicznej o odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 83 §3 kpa), a osoba składająca pisemne oświadczenie w formie dokumentu prywatnego, nie jest obciążona taką odpowiedzialnością, co może mieć wpływ na treść i prawdziwość składanych oświadczeń. Ponadto świadek składając zeznania na rozprawie administracyjnej, odpowiada na konkretne pytania prowadzącego rozprawę, a także obecnych stron. Składając natomiast pisemne oświadczenie, oświadcza to co sam chce, bez możliwości uzupełnienia, czy uściślenia podanych faktów. Poza tym należy zauważyć, że pisemne oświadczenia świadków z dnia 23 maja 2009 r., na które powoływał się skarżący, nie zostały przez nich sporządzone, a tylko podpisane, co dodatkowo może wywoływać wątpliwości, co do wiarygodności, kompletności i rzetelności podanych w oświadczeniu faktów.

Zupełnie niezrozumiały jest trzeci sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, dotyczący nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 145 kpa przez organ I instancji poprzez niewskazanie podstawy do wzruszenia dotychczasowej decyzji ostatecznej. Postępowanie administracyjne skontrolowane przez WSA w B., nie zostało bowiem przeprowadzone w trybie wznowieniowym, który nie był też w ogóle inicjowany przez stronę. W związku z tym organy administracji nie miały podstaw prawnych do odnoszenia się do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 kpa, dotyczącego podstaw wznowienia postępowania administracyjnego.

Przechodząc do oceny złożonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, to co w art. 174 pkt 1 określono jako "niewłaściwe zastosowanie" jest niczym innym, jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Sąd administracyjny bowiem w istocie nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. Ponadto należy pamiętać, że choć art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyraźnie o tym nie stanowi, naruszenie prawa materialnego może także polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który winien być zastosowany. Innymi słowy, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (por. wyrok SN: z dnia 24 stycznia 1997 r., II UKN 68/96, OSNAPiUS 1997, nr 18, poz. 351; z dnia 3 lipca 1997 r., I CKN 179/97, Lex nr 81132, a także końcową część uzasadnienia wyroku NSA z 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 11).

Zarzucone w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego miało polegać właśnie na niezastosowaniu przepisów załącznika do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE z dnia 24 listopada 1999 r. odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych, co należało odczytać jako zarzut popełnionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowej oceny niezastosowania prawa materialnego przez organ administracji.

Tak odczytany zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał jednak na uwzględnienie, ponieważ powołane w skardze kasacyjnej przepisy nie miały zastosowania w sprawie zakończonej decyzją zaskarżoną do WSA, przez co sąd I instancji nie popełnił błędu nie stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniające decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji cech charakterystycznych, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, odnoszących się do badań statystycznych w zakresie struktury gospodarstw rolnych - Dz. U. UE. L.02.216.1 ze zm., (a nie jak błędnie powołano w skardze kasacyjnej, zmieniające decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktur gospodarstw rolnych), zmieniło brzmienie załącznika I do decyzji Komisji 2000/115/WE, który po tej zmianie zawiera wspólnotowe definicje przeznaczone do stosowania we wspólnotowych przeglądach struktury gospodarstw rolnych wraz z dotyczącymi ich wyjaśnieniami i przykładami. Już z tytułu tego załącznika, a nadto z jego treści wynika, że zawarte w nim definicje, w tym powoływana przez skarżącego definicja gospodarstwa rolnego i posiadacza gospodarstwa rolnego, nie dotyczą zagadnień płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale problematyki przeglądów struktury gospodarstw rolnych w celu tworzenia porównywalnych statystyk wspólnotowych dotyczących struktury gospodarstw rolnych oraz badania metod produkcji rolnej (art. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE Nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 - Dz.U.UE.L.08.321.14). Taki cel wprowadzenia tych definicji, zasadniczo odmienny od celów i założeń wspólnej polityki rolnej, w ramach której przyznawane są rolnikom płatności bezpośrednie, nie pozwala na ich, nawet odpowiednie stosowanie w sprawach dotyczących takich płatności. Ubocznie więc tylko można zauważyć, że również na gruncie wspomnianego Załącznika przyjmuje się, że wydzierżawionego gruntu nie można uważać za część gospodarstwa właściciela, ale zawsze za przynależny do gospodarstwa dzierżawcy, a użytki rolne uprawiane przez dzierżawcę, to grunty wydzierżawione przez gospodarstwo w zamian za uprzednio uzgodnioną stałą opłatę dzierżawną (pieniężną, w naturze lub inną), na co istnieje pisemna lub ustna umowa dzierżawy (pkt C/2 i. i II. Załącznika I do Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1444/2002). Skoro więc w sprawie niewadliwie ustalono, że działki objęte wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, były w 2008 r. użytkowane rolniczo przez przesłuchanych świadków, na podstawie ustnych umów dzierżawy, to nawet na gruncie przepisów, których niezastosowanie zarzucono w skardze kasacyjnej, nie można by przyjąć, że sąd I instancji wadliwie rozstrzygnął sprawę. Należy też przypomnieć, że ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64/07 poz.427 ze zm.), na podstawie której zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. będące podstawą przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w art. 18 ust. 1 wyjaśnia, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu. Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji zaakceptował rozstrzygnięcie organu administracji odmawiające skarżącemu, będącemu posiadaczem samoistnym przedmiotowych, wydzierżawionych działek, przyznania wnioskowanej w sprawie płatności.

Ponieważ skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.