Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1500/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 20, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2008 r. sprawy ze skarg E. K. i J. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie scalenia gruntów I. oddala skargi; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. P. prowadzącego Kancelarię Adwokacką przy (...) kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r. Nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia (...) marca 2005 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 1992 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia (...) grudnia 1991 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi R., gm. S., w części dotyczącej gruntów należących do J. L. (działka nr (...), o pow. (...) ha), J. i S. małżonków K. (działka nr (...), o pow. (...) ha), E. K. (działka nr (...0, o pow. (...) ha) oraz Urzędu Miasta i Gminy S. (droga nr (...), o pow. (...) ha).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że postępowanie scaleniowe we wsi R., gm. S., zostało wszczęte zawiadomieniem Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia (...) lutego 1988 r. Projekt scalenia gruntów opracowany został na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 80). Z akt sprawy wynika, że wnioskodawcy brali czynny udział w postępowaniu scaleniowym, o czym świadczą ich podpisy złożone w rejestrze pomiarowo-szacunkowym gruntów przed scaleniem o przyjęciu stanu własności i szacunku porównawczym ich nieruchomości bez zastrzeżeń. W kwestionariuszu życzeń wnioskodawcy wypowiedzieli się także odnośnie lokalizacji gruntów w nowym stanie podpisując własnoręcznie złożoną przez siebie propozycję. W wyniku scalenia gruntów J. L., w zamian za działkę nr (..), o pow. (..) ha i wartości porównawczej 25.00 jednostek szacunkowych, wydzielono jej grunty zamienne w działce nr (...), o pow. (...) ha i wartości porównawczej 26.25. jednostek szacunkowych, co stanowi pełny należny ekwiwalent gruntowy. S. K., w zamian za działkę nr (...), o pow. (...) ha i wartości porównawczej 25.00 jednostek szacunkowych, wydzielono mu grunty zamienne w działce nr (...), o pow. (...) i wartości porównawczej 23.75 jednostek szacunkowych. E. K., w zamian za działkę nr (...), o pow. (...) ha i wartości porównawczej 25.00 jednostek szacunkowych, wydzielono jej grunty zamienne w działce nr (...), o pow. (...) ha i wartości porównawczej 25.15 jednostek szacunkowych. Projekt scalenia gruntów wsi R. wyznaczony został na gruncie i sukcesywnie okazany wszystkim uczestnikom scalenia. Zastrzeżenia zgłoszone przez J. L. zostały szczegółowo rozpatrzone przez Komisję powołaną zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów, która zarzut dot. zmniejszenia powierzchni wydzielonej działki nr (...) uznała za niesłuszny. Przepis art. 17 ustawy o scalaniu gruntów stanowi, że stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klas gruntów określa się według danych ewidencji gruntów, i taki stan był wówczas w tej ewidencji wykazany. Z akt sprawy wynika, że na podstawie odnowionej

Sygn. akt IV SA/Wa 1500/08

ewidencji gruntów wsi R. ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta K. Nr (...), poz. (...), z dnia (...) grudnia 1980 r. obowiązującej od 1981 r., kwestionowana przez wnioskodawców parcela nr (...), stanowiąca poprzednio ich wspólną drogę o pow. (...) ha, weszła między innymi w skład działki ewidencyjnej nr (...), o pow. (...) ha, również będącej drogą dojazdową m.in. do gruntów skarżących. Działka nr (...), o pow. (...) ha, wykazana była w ewidencji gruntów przed scaleniem jako własność Skarbu Państwa, a jako władający Urząd Miasta i Gminy w S. - drogi gminne. Zarzut wnioskodawców, że w wyniku scalenia gruntów, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 1992 r. skarżący zostali pozbawieni swoich udziałów w parceli nr (...), nie znajduje uzasadnienia, ponieważ już siedem lat przed wszczęciem postępowania scaleniowego, przedmiotowa parcela weszła w skład drogi gminnej nr (...), o pow. (...) ha. Z kolei w wyniku scalenia gruntów droga nr (...) została poszerzona i oznaczona nr (...), o pow. (...) ha i nadal zaliczona do dróg gminnych, stanowiąc wciąż dojazd do działek skarżących. W działaniu tym nie stwierdzono zatem naruszenia przepisów prawa.

Decyzja scaleniowa Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 1992 r. była przy tym zaskarżona przez kilkudziesięciu innych uczestników scalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 29 października 1993 r. sygn. akt SA/Kr 2217/92 skargi oddalił, a wobec dwóch skarg postępowanie umorzył ze względu na ich wycofanie.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2007 r. wnieśli J. i S. K., E. K. i J. L.

Skarga J. i S. K. została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 7 listopada 2007 r.

E. K. zarzuciła w swojej skardze naruszenie prawa majątkowych wskazując, iż dojazd nr (...) zamiast być poszerzony - jak wskazują na to mapy katastralne - o działkę dojazdową nr (...) do działek powstałych na gruncie nr (...), został poszerzony gruntem macierzystym nr (...) tj. kosztem gruntu skarżącej, na co nie było zgody i nie powiadomiono właścicieli tej działki. W Skardze zarzucono sfałszowanie podpisów m.in. skarżącej w Protokołach granicznych. Podpisano nawet nieżyjącego już od pięciu lat przed scaleniem S. L., co świadczy o nieprawnym zawłaszczeniu mienia skarżącej. Północna granica działki skarżącej została znacznie naruszona w ramach scalenia, mimo iż była zapewniania przez Biuro scaleniowe, że działki stanowiące jej współwłasność nie podlegają scaleniu. Świadczy o tym brak pięciu arów do działek budowlanych J. K.. Skarżąca nie otrzymała też decyzji poscaleniowej.

Sygn. akt IV SA/Wa 1500/08

J. L. zarzuciła natomiast w swojej skardze podrobienie podpisu jej męża na protokole uzgodnienia, na podstawie czego Urząd Rejonowy w K. uznał, iż brała wraz z mężem udział w postępowaniu scaleniowym, gdy tymczasem nie zgadzali się na samowolę Urzędu Gminy w S., który zawłaszczył część działki nr (...) urządzając na niej drogę gminną. Działka ta należała po części do skarżącej, do E. K. i do S. K. Skarżąca podniosła również, że nie dopuszczono i pominięto dokumenty kupna-sprzedaży spornej nieruchomości.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie mogły być uwzględnione, ponieważ zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2007 r. nie narusza prawa. Tylko bowiem naruszenie prawa materialnego i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy, lub inne naruszenie prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, uprawniałoby Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżona decyzja wydana została w warunkach procesowych określonych w art. 156 i nast. kpa, jako w procedurze oceny legalności, kwestionowanej przez skarżące, decyzji Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 1992 r. Procedura ta jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem w stosunku do postępowania zakończonego powołaną decyzją z dnia (...) sierpnia 1992 r., w której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest władny do ponownego rozstrzygania sprawy scalenia gruntów, lecz jedynie do oceny legalności decyzji z dnia (...) sierpnia 1992 r. przez pryzmat okoliczności określonych w art. 156 §1 kpa, jako wadliwości prawnych skutkujących nieważnością tej decyzji. Działając w granicach wyznaczonych art. 156 i nast. kpa, organ nadzoru zobowiązany był w szczególności do oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji znajduje podstawę prawną w obowiązujących przepisach prawa, i czy nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których zostało wydane. Z art. 156 §1 pkt 2 kpa wynika bowiem, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa uprawniającego organ administracji do jej wydania w zakresie danej sprawy. Rażące naruszenia prawa polega natomiast na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w niej pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja ta została wydana, lub które

Sygn. akt IV SA/Wa 1500/08

uprawniały organ do wydania tej decyzji. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Zdarzenia i okoliczności zaistniałe po wydaniu ocenianej w trybie nadzorczym decyzji nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa tkwiące w samej decyzji.

Prawidłowo Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenił, iż kwestionowana przez skarżące decyzja Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 1992 r. nie narusza przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 80), na podstawie której została wydana.

Z ustawy tej jednoznacznie bowiem wynika, iż zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania scaleniowego, jak i kolejne czynności w nim podejmowane, aż do wydania decyzji o zatwierdzeniu scalenia gruntów, wywołują skutki prawne wobec wszystkich uczestników scalenia, lecz uczestnicy ci nie byli powiadamiani o tych czynnościach w drodze indywidualnych zawiadomień, ale poprzez publiczne ogłaszanie, w szczególności na zebraniach uczestników scalenia (art. 7 ust. 3, art. 12 ust. 1, art. 28 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów). I z akt administracyjnych sprawy wynika, że takie publiczne ogłoszenia o wszczęciu postępowania, o podejmowaniu dalszych czynności, a także o wydaniu decyzji zatwierdzającej scalenie zostały dokonane. Na podkreślenie zasługuje przy tym fakt, iż decyzja organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu scalenia nie była doręczana na piśmie każdemu z uczestników scalenia, jak oczekiwałaby tego jedna z osób obecnie skarżących, lecz odczytana została na zebraniu uczestników scalenia w dniu

(...) grudnia 1991 r., co spełnia wymóg z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, skutecznego doręczenia jej wszystkim uczestnikom

scalenia.

Słusznie w tym względzie organ nadzoru powołał się także na ocenę prawną decyzji Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 1992 r., dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia

29 października 1993 r. sygn. akt SA/Kr 2217/92. O ile bowiem w niniejszej sprawie

wyrok ten nie jest wiążący, skoro wydany został ze skargi innych uczestników scalenia,

niż osoby wnioskujące obecnie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody

(...) z dnia (...) sierpnia 1992 r., to jednak dotyczy on tej samej decyzji administracyjnej i tych samych okoliczności prawnych związanych ze sposobem

zapewnienia przez organy scaleniowe udziału wszystkim uczestnikom scalenia w

podejmowanych czynnościach, szczególnie zaś zawiadamiania tych uczestników o

dokonywanych czynnościach i podejmowanych rozstrzygnięciach. Jeżeli więc w

powołanym wyroku Sąd ocenił, iż przy wydaniu decyzji scaleniowej zachowane zostały

wymogi prawne dotyczące zawiadamiania uczestników scalenia o podejmowanych

Sygn. akt IV SA/Wa 1500/08

czynnościach i rozstrzygnięciach, w sytuacji, gdy wymogi te polegały na publicznym obwieszczaniu i ogłaszaniu tych czynności i rozstrzygnięć, to znaczy, że skutki prawne takiego sposobu działania organów scaleniowych wywołane zostały nie tylko wobec osób, z których skarg wydany został omawiany wyrok z dnia 29 października 1993 r., ale wobec wszystkich osób będących uczestnikami scalenia, także więc wobec skarżących w niniejszej sprawie. Organ nadzoru nie mógł więc pominąć omawianego wyroku z dnia 29 października 1993 r., w dokonywaniu oceny legalności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 1992 r. w zakresie tych okoliczności prawnych, których zachowanie przez organy scaleniowe nie było skierowane wobec indywidualnych uczestników scalenia, lecz miało charakter czynności powszechnie wywołujących skutki prawne wobec wszystkich uczestników scalenia bez indywidualnego adresowania tych czynności do konkretnych uczestników scalenia.

Prawidłowa jest także ocena organu nadzoru zarzutów dotyczących ewentualnego sfałszowania podpisów niektórych osób w dokumentacji scaleniowej. Po pierwsze, zarzuty te nie zostały poparte jakimikolwiek nawet zawiadomieniami organów ścigania do ich zweryfikowania, skutkiem czego strony skarżące nie mogą oczekiwać od organu nadzoru wyjaśniania takich okoliczności przez nie zgłaszanych, których ocena prawna należy do innych organów, a dotyczących podejmowania lub niepodejmowania przez te osoby określonych działań w przeszłości - w niniejszej sprawie dotyczy to nieskładania podpisów w dokumentacji scaleniowej. Należy przy tym zauważyć, iż okoliczność ewentualnego sfałszowania podpisów jednej ze skarżących w dokumentacji scaleniowej, nawet gdyby została wykazana przez właściwy do tego organ, to nie mogłaby stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej, skoro z okolicznością fałszywości dowodu, na podstawie którego dokonano istotnych ustaleń faktycznych w sprawie, ustawodawca wiąże skutek wznowienia postępowania administracyjnego, w którym posłużono się takim dowodem (art. 145 §1 pkt 1 kpa), nie zaś nieważności decyzji.

Organ nadzoru prawidłowo również ocenił (w pierwszej swojej decyzji z dnia (...) marca 2005 r.) okoliczność błędnego wskazania w decyzji scaleniowej organu pierwszej instancji z dnia (...) grudnia 1991 r. dot. złożenia zastrzeżeń do projektu scalenia przez S. L., który nie żył już od 1983 r. Z akt sprawy jednoznacznie bowiem wynika, iż osobą uczestniczącą w czynnościach scalenia była J. L., jako wykazana w ewidencji gruntów i budynków współwłaścicielka nieruchomości obok S. L. Podpis nazwiskiem i imieniem (...) widnieje w Kwestionariuszu życzeń uczestników scalenia (sporządzonym w dniach (...).02.1990 r. - (...) .06.1990 r), na trzeciej stronie protokołu granicznego z dnia (...).06.1988 r. (w którym zawarta jest informacja, iż L. J. nie chce podpisać bez podania przyczyn, lecz poniżej znajduje się kolejna adnotacja dot. pkt 6 wykazu uczestników w którym

Sygn. akt IV SA/Wa 1500/08

wskazana została L. J., iż po obejściu granic strona zainteresowana przyjmuje granicę - podpis w pkt 9.) i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów (w poz. 162).

Nie wynika natomiast z akt, aby fakt śmierci S. L. był zgłaszany przez J. L. w toku postępowania scaleniowego. Z akt tych nie wynika również, aby okoliczność ta była znana organom scaleniowym z innych źródeł. Zgodnie zaś z art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (o treści obowiązującej w czasie dokonywania scalenia), stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. Jeżeli więc w chwili dokonywania scalenia nieruchomości, w ewidencji gruntów i budynków wpisany był jako współwłaściciel nieruchomości S. L., to w przypadku niekwestionowania tej okoliczności w toku postępowania scaleniowego zwłaszcza przez J. L. -której fakt śmierci męża był przecież znany, organ scaleniowy nie mógł we własnym zakresie prowadzić weryfikacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, zakładając iż dane te nie są aktualne, lecz zobowiązany był je przyjąć do podejmowanych czynności i rozstrzygnięć. Umieszczenie zatem informacji w decyzji scaleniowej, iż zarzuty w postępowaniu scaleniowym zostały zgłoszone przez S. L., prawidłowo zostało uznane przez organ nadzoru jako błędne, ale nie mające charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 kpa, skoro uczestnikiem postępowania scaleniowego była J. L., i to wobec niej kierowane były faktycznie czynności organu scaleniowego.

Nie można również podzielić zarzutów skargi co do braku stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowych mimo bezpodstawnego - w ocenie skarżących -zawłaszczenia w scaleniu działki nr (...), ponieważ w tym względzie istnieje w aktach sprawy obszerna korespondencja wyjaśniająca jej status ewidencyjny w czasie dokonywania scalenia. Prawidłowo więc organ nadzoru wskazał, iż w czasie dokonywania scalenia nieruchomości, z mocy art. 17 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (od listopada 1989 r. przepis ten oznaczony został w tekście jednolitym art. 20), podstawą oznaczenia właścicieli nieruchomości i stanu posiadania były dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków dla scalanego obszaru uległa zaś odnowieniu pod koniec lat siedemdziesiątych dwudziestego wieku i od 1981 r. jej powierzchnia weszła w skład działki nr (...), wykazanej w tej ewidencji jako własność Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Miasta i Gminy w S.. Jakkolwiek więc z akt nie wynika, na jakiej podstawie prawnej własność działki nr (...), z dotychczasowych właścicieli została przepisana w toku odnowienia ewidencji gruntów i budynków na rzecz Skarbu Państwa, to jednak taki stan ewidencyjny istniał w chwili scalenia i nie był kwestionowany w jego toku. Również więc organ scaleniowy nie miał żadnych przesłanek do kwestionowania tego stanu. O ile bowiem stan własności i

Sygn. akt IV SA/Wa 1500/08

posiadania gruntów wykazany w ewidencji gruntów i budynków jest wiążący dla dokonania scalenia nieruchomości, o tyle organ scaleniowy musiałby przed dokonaniem scalenia wyjaśnić zaistniałe w tym względzie rozbieżności, gdyby zostały w czasie scalenia zgłoszone z powołaniem się na stosowne dokumenty określające ich stan prawny odmienny od ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków. Nie wynika jednak z akt, aby w czasie scalenia gruntów ktokolwiek kwestionował dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki nr (...).

O ile przy tym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), o tyle nie stwierdzono, aby zaistniały w sprawie inne naruszenia prawa powodujące konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.