Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1057/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 148, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014, nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej B. H. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B.H. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w I. (zwanej dalej także "Odwołującym" lub "Oferentem") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w [...], zwanego dalej także "Dyrektorem OW NFZ" z dnia [...] lipca 2014r., znak [...], nr [...], wydana na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz 1027 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora OW NFZ z dnia [...] czerwca 2014r., nr [...] oddalającą odwołanie Odwołującego od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] przeprowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie rehabilitacji leczniczej - fizjoterapii domowej, na obszarze powiatów: b., b., j., k., s., l. oraz miasta K.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2014r. Dyrektor OW NFZ ogłosił konkurs nr [...] w przedmiocie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie wskazanym powyżej. Ogółem wpłynęło 10 ofert.

W trakcie prowadzonego postępowania Komisja Konkursowa wezwała wszystkich oferentów, których oferty dotknięte były brakami formalnymi, w tym Odwołującego, do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie. Przeprowadziła także kontrolę u siedmiu oferentów w celu potwierdzenia prawidłowości danych zawartych w ofercie oraz zażądała od świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy złożenia stosownych wyjaśnień. Odwołującego wezwano w dniu [...] kwietnia 2014 r. do złożenia wyjaśnień dotyczących elementów spornych wykazanego w ofercie personelu. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Odwołujący złożył Komisji Konkursowej stosowne oświadczenia personelu oraz kserokopie umów o świadczenie usług medycznych, które zostały przyjęte. W części jawnej prowadzonego postępowania odrzucono dwie oferty. W dniu [...] maja 2014 r. odbyły się negocjacje zakończone podpisaniem, przez Odwołującego oraz członków Komisji Konkursowej, protokołu końcowego z negocjacji. Komisja Konkursowa w dniu [...] maja 2014 r. sporządziła ranking końcowy oceny ofert. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny dokonano wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania możliwej wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Do zawarcia umowy wybrano: FIHU "[...]" J.N., z siedzibą w K., D.K. Firma Handlowo Usługowa "[...]" z siedzibą w K., NZOZ CDOP "[...]" T.W. w J., [...] Rehabilitacja domowa w S.

Odwołujący złożył od rozstrzygnięcia konkursu odwołanie do Dyrektora OW NFZ. W odwołaniu Oferent zażądał ponownej oceny swojej oferty w zakresie ceny, ciągłości, kompleksowości, dostępności i jakości. Sformułował zarzuty natury proceduralnej dotyczące prowadzonego przez Komisję Konkursową postępowania konkursowego.

Dyrektor OW NFZ w dniu [...] czerwca 2014r. wydał decyzję nr [...], mocą której nie uwzględnił odwołania Odwołującego wskazując, że postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Odwołujący w dniu [...] czerwca 2014r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił decyzji wydanej przez Dyrektora OW NFZ, że stanowisko w niej wyrażone dotyczące braku naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów i braku naruszenia interesu prawnego Odwołującego jest błędne, gdyż wynika z wadliwie rozumianej procedury oceny oferty. Końcowo wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, uwzględnienie odwołania oraz podjęcie rokowań ze świadczeniodawcą.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor OW NFZ wymienioną na wstępie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014r.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor OW NFZ ma za zadanie po raz kolejny rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość wydanej decyzji administracyjnej, badając naruszenia interesu prawnego Odwołującego wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ na tym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego nie może przeprowadzić ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż tego typu czynność należy tylko i wyłącznie do kompetencji Komisji Konkursowej. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy.

Prezes NFZ działając na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy określił kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. W toku całego postępowania były one jawne i nie podlegały żadnym zmianom. Dodatkowo ogłoszenie o postępowaniu zawierało kompletne informacje w przedmiocie podstaw prawnych w oparciu o które jest ono prowadzone. Oferent posiadał więc pełną wiedzę na temat obowiązujących regulacji prawnych związanych z prowadzonym postępowaniem.

Odnosząc się do zarzutu zajęcia stanowiska przez Komisję Konkursową w oparciu o odpowiedzi ankietowe podczas, gdy ankieta jest tylko częścią oferty, a jej znaczenia nie można zrównywać ze znaczeniem oferty rzeczowej i cenowej podał, że odpowiedzi na pytania zawarte w ankiecie stanowią podstawę do oceny oferty. Opierają się one na oświadczeniach składanych przez oferentów. Pozostałe elementy oferty, w tym oferta rzeczowa uszczegóławiają dane zawarte w odpowiedziach ankietowych. Wynika to z zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.) a w szczególności z załącznika nr 1 - Tabela Nr 10. Końcowa ocena oferty - liczba punktów oferty jest wynikiem przeliczenia liczby punktów jednostkowych przez wagi skalujące. Ankiety stanowią nierozerwalną część oferty i wpływają skutecznie na jej treść.

Odnosząc się do zarzutu braku weryfikacji faktycznych możliwości prowadzenia przez oferentów samodzielnych badań diagnostycznych czy też zapewnienia transportu świadczeniobiorców organ wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1522) zakres świadczeń fizjoterapia domowa, będących przedmiotem kontraktowania postępowania nr [...] realizowany jest przez: wizytę fizjoterapeutyczną i zabieg fizjoterapeutyczny. Wobec takiego brzmienia przepisów powszechnie obowiązującego prawa oferenci mogli poprzestać na złożeniu oświadczeń, że będą samodzielnie realizować zakres kontraktowanych świadczeń pomimo tego, że nie dysponują komórką organizacyjną zdolną do wykonywania badań diagnostycznych czy komórką organizacyjną zapewniającą transport sanitarny. Z tak sformułowanej treści oferty wynika bowiem, że nie będą zlecać badań diagnostycznych ani transportów sanitarnych. W związku z tym Dyrektor OW NFZ nie dopatrzył się uchybień, które miałyby mieć wpływ na interes prawny Odwołującego.

Organ nie uznał za zasadny zarzutu wynikającego z błędnie, zdaniem Odwołującego, przyjętej zasady oceniania ofert przez Komisję Konkursową. Brak jest bowiem sprzeczności pomiędzy negatywną odpowiedzią na pytanie ankietowe dotyczące uczestnictwa w realizacji świadczeń technika masażysty w wymiarze 1 etatu a rzeczywiście wykazanymi w ofercie stanami zatrudnienia personelu. Wymienione w odwołaniu osoby tj. L.K. i Ł.S. zostały wykazane w ofercie jako "fizjoterapeuci" a M.J. jako "pozostali fizjoterapeuci i pokrewni" na cały etat przeliczeniowy. Aby móc wskazać w ofercie, iż w/w osoby realizują świadczenia również jako technik masażysta powinny one zostać wykazane również jako technicy masażyści w dodatkowym wymiarze jednego etatu. Wtedy też można byłoby stwierdzić zaistnienie rozbieżności pomiędzy podaną odpowiedzią na w/w pytanie ankietowe a danymi zawartymi w ofercie.

Organ zakwestionował prawdziwość twierdzenia jakoby w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zarzutu dotyczącego niezapewnienia jakości świadczeń przez oferenta: D.K. FHU [...] podkreślając, że oferty składane przez oferentów w postępowaniach konkursowych maja charakter deklaratywny. Ich podstawowym elementem są oświadczenia, a pozostałe elementy oferty, w tym oferta rzeczowa uszczegóławiają dane zawarte w odpowiedziach ankietowych.

Wbrew zarzutom skarżącego brakujące podpisy pięciu członków Komisji Konkursowej na oświadczeniach o jakich mowa w § 5 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719) zostały uzupełnione przez wszystkich pracowników biorących udział w czynnościach nimi objętych, a samo zaniechanie natychmiastowego podpisu dokumentu przez pracownika nie miało żadnego wpływu na procedurę oceny i wyboru ofert.

Dyrektor OW NFZ zgodził się z twierdzeniem Odwołującego że "zakres postępowania odwoławczego nie ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów odnoszących się do oferty wnoszącego odwołanie, lecz obejmuje całe rozstrzygnięcie, w tym również poprawność oceny oferty konkurencyjnej, o ile powoduje naruszenie (uszczerbek) interesu prawnego wnoszącego odwołanie". W tym też zakresie Organ rozpatrujący niniejsze odwołanie postępował.

Postępowanie przeprowadzone przez Komisję Konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a niedokonania wyboru oferty Odwołującego, nie może przesądzać o naruszeniu jego interesu prawnego.

Końcowo organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2014 r. wpłynęło do organu pismo, w którym lek. med. M.B. oświadczył, że z dniem [...] czerwca 2014 r. zakończyła współpracę z Odwołującym. Gdyby powyższe oświadczenie wpłynęło w trakcie postępowania konkursowego nr [...] oferta Odwołującego nie zostałaby wybrana z powodu niespełnienia warunku bezwzględnego określonego w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 grudnia 2013 r. nr 80/2013/DSOZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza, tj. wykazania lekarza zatrudnionego na cały etat. Z kolei gdyby w/w oświadczenie wpłynęło po ewentualnym wyborze oferty to stanowiłoby przeszkodę do zawarcia umowy z Odwołującym.

B.H. - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w I., reprezentowana przez pełnomocnika, radcę prawnego G.R. złożyła skargę na decyzję Dyrektora OW NFZ z dnia [...] lipca 2014 roku, znak [...], nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zaskarżając oznaczoną wyżej decyzję w całości i zarzucając naruszenie art. 134 ust. 1 w zw. z art. 139 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy oraz art. 66 § 1 Kodeksu cywilnego ("Kc") i § 2 pkt 11 w zw. z pkt 1 i 3 oraz § 10 i § 13 zarządzenia nr 57/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 roku w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej "zarządzenie nr 57"), jak i § 1 ust. 1 zarządzenia nr 3/2014/DOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014r., w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej "zarządzenie nr 3") przez błędną wykładnię pojęcia "oferta", a także przepisów postępowania, a to art. art. 7, 8 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "Kpa") przez uchylenie się przez organ od ponownego rozpatrzenia całej sprawy i dokonania oceny całego materiału dowodowego.

Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według czterokrotnej stawki minimalnej, a także dopuszczenie dowodu z odpisu umowy zlecenia z M.B. na okoliczność trwania umownego związku ze skarżącą w chwili dokonywania wyboru ofert, a przede wszystkim rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Ponadto podniosła, że wbrew stanowisku organu ocena oferty ograniczająca się do oceny odpowiedzi oferentów na pytania ankietowe przy przyjęciu, że pozostałe elementy oferty, w tym oferta rzeczowa uszczegóławiają dane zawarte w odpowiedziach ankietowych jest błędna. Nie można przy wykładni pojęcia oferty pomijać treści art. 66 § 1 Kc. Zgodnie z nim ofertą jest oświadczenie woli oferenta zmierzające do zawarcia umowy, zawierające istotne jej postanowienia (essentialia negotti). Te zaś są wskazane w § 10 ust. 1 pkt 6 zarządzenia nr 57. Zamawiający może rozszerzyć zakres wymaganych oświadczeń co do warunków umowy podmiotowo istotnych (accidentalia negotii), jak to się stało w przedmiotowej sprawie. Odpowiedzi na pytania ankietowe jako oświadczenia wiedzy bez zapoznania się z całą ofertą nie mogą być traktowane na równi z oświadczeniami woli, a ich ocena nie może zastępować oceny ofert. Błędnie zatem organ przyznał punkty jedynie na podstawie odpowiedzi na pytania ankietowe.

Skarżąca ponadto zarzuciła, że organ wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji ograniczył rozpoznanie wniosku skarżącej tylko do badania zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie obejmując nim całego rozstrzygnięcia w tym oceny ofert konkurencyjnych. Przy wydawaniu decyzji powinny być wzięte pod uwagę cała oferta, jak i wyjaśnienia składane przez skarżącą w toku postępowania oraz ponowne sprawdzenie, czy wybór ofert konkurencyjnych nastąpił także po ocenie pełnych ofert. W odniesieniu do oferty skarżącej dotyczy to dodatkowo także wyjaśnienia przyczyn, dla których skarżąca udzieliła negatywnej odpowiedzi na pytanie ankietowe, czy w realizacji świadczeń uczestniczy dodatkowo technik masażysta w wymiarze czasu odpowiadającym równoważnikowi co najmniej 1 etatu. Tak jednak się nie stało, a nawet w ocenie zgłoszonych zarzutów organ nie zakwestionował skutecznie ich prawdziwości i trafności. Ta oczywista sprzeczność między treścią odpowiedzi na pytanie ankiety a dokumentami zawartymi w ofercie powinna była co najmniej zostać wyjaśniona, a nie rozstrzygnięta arbitralnie na korzyść samego oświadczenia. Negatywna odpowiedź na pytanie ankietowe była spowodowana więc wyłącznie omyłką. W rezultacie skarżąca została pozbawiona 35 punktów dodatkowych, mimo rzeczywistego zapewnienia udziału techników masażystów w udzielaniu świadczeń.

Wbrew bowiem twierdzeniu organu każdy świadczeniodawca musi zapewnić pacjentom badania diagnostyczne i transport świadczeniobiorców. Z tej przyczyny Skarżąca, która w strukturze swojego przedsiębiorstwa nie ma odpowiedniej komórki organizacyjnej, zawarła umowy z podwykonawcami. Wszyscy pozostali oferenci nie mają takich komórek organizacyjnych, co wynika z dołączonych do ofert wypisach z rejestrów podmiotów leczniczych. Poza tym w strukturze organizacyjnej tych przedsiębiorstw nie występują komórki organizacyjne zapewniające transport świadczeniobiorców. Brak zatem umowy z podwykonawcami w tym zakresie sprawia, że wybrani oferenci nie będą mogli wywiązać się z tych wymogów, a pominięcie tej okoliczności w ocenie ofert konkurencyjnych stanowi naruszenie obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i tym samym narusza interes skarżącej.

Organ nie wykazał nieprawdziwości zarzutu, że D.K. FHU [...], który wykazał tylko udzielanie świadczeń w niepełnych etatach przeliczeniowych (odpowiednio: 36 godzin fizjoterapeutów i 20 godzin lekarza) nie zapewnia świadczeń objętych konkursem. Organ uznał za wystarczające zapewnienie w odpowiedzi na ankietę, mimo że z samej oferty wynika wprost, że oświadczenie to jest nieprawdziwe.

Organ ponadto zbagatelizował fakt, że pięciu członków komisji konkursowej (I.F., E.L., I.Ł., M.R. i W.S.) nie złożyło stosowych oświadczeń, o jakich mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 roku w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. nr 273, poz. 2719). Stosownie do § 5 ust. 3 rozporządzenia osoby te nie powinny być one dopuszczone do oceny ofert, co wynika wprost z brzmienia tej regulacji. Skoro tak się nie stało, postępowanie jest dotknięte nieusuwalną wadą, ze szkoda dla interesu prawnego skarżącej.

Ponadto twierdzenie, jakoby lekarz M.B. zaprzestała współpracy ze skarżącą jest dosłowne i nieprawdziwe. Z umowy o świadczenie usług z dnia [...] marca 2014 roku wynika, że związek umowny stron trwa do [...] grudnia 2104 roku, a zleceniobiorca nie wypowiedział umowy.

Organ nie dostrzegając wymienionych wyżej błędów w postępowaniu weryfikującym dopuścił się zarzucanych mu naruszeń.

Kwalifikowane naruszenia prawa materialnego doprowadziły do zaniechania rozpatrzenia całego materiału dowodowego i ograniczenia jego przedmiotu tylko do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów. Z kolei naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, skoro podstawą rozstrzygnięcia stał się niepełny materiał dowodowy całej sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd uwzględnił skargę, z uwagi na trafność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją w/w świadczeń.

Realizacja ustawowych obowiązków organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych obszarach skonkretyzowana została w dziale VI cyt. ustawy pt. "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnianiu przez Narodowy Fundusz Zdrowia celów postawionych przez ustawodawcę określonych w art. 68 Konstytucji RP.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe jeżeli któryś ze świadczeniodawców zakwestionuje jego wyniki.

Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 186/06 postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyników konkursu w sprawie zawarcia umowy. Dopiero wówczas zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 152 ust. 1 cyt ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 cyt. ustawy.

Zasady przeprowadzania konkursu ofert świadczeniodawców określa przepis art. 134 ustawy. Jest to zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, zachowanie zasady uczciwej konkurencji, porównanie ofert wg kryteriów określonych w art. 148, a także reguły wyboru oferty, która zapewni ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy). Celem procedury uruchamianej wnioskiem (odwołaniem) jednego ze świadczeniodawców jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu biorącego udział w konkursie.

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej dochodzi wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które opiera się na zasadach konkurencji, będzie determinowało sposób postępowania organu administracji.

Do jego obowiązków będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a następnie ocena czy te naruszenia spowodowały naruszenie interesu prawnego jednego z oferentów.

Nie budzi wątpliwości, że zarówno Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jak i organ administracji nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, lecz są obowiązane wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną przez komisję liczbę punktów.

Uzasadnienie przyznanej ilości punktów może wynikać jedynie z porównania ich ofert z czym wiąże się przeprowadzenie takiej analizy w oparciu o całość akt. W postępowaniu objętym skargą rozpatrzono 10 ofert w tym ofertę skarżącej i ze względu na uzyskaną ilości punktów jej oferta nie została wybrana.

Sąd uznał, że organy administracji obu instancji wadliwie przyjęły, iż badanie nieprawidłowości postępowania konkursowego ogranicza się tylko do czynności dotyczących odwołującego się. Organy powinny wszechstronnie zbadać sprawę na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału w sprawie w skład którego powinny wchodzić m.in. oferty wszystkich podmiotów biorących udział w konkursie (np. NSA 16.04.2014 r. II GSK 576/13).

Z art. 154 ustawy wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust 2 ustawy) polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i równocześnie wykazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

To uzasadnia twierdzenie, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawców i co do zasady nie ma podstaw do ograniczania postępowania wywołanego skargą wyłącznie "do sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno postępowanie w formie konkursu jak i postępowanie w trybie rokowań jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenie tego postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom.

Prawidłową ocenę oferty skarżącego w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona narusza tę zasadę. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielenie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia.

Jeżeli organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców to musi skonfrontować wszystkie przyznanie oceny ze złożonymi w konkursie ofertami oraz porównać oceny poszczególnych ofert świadczeniodawców biorących udział w konkursie.

Sąd orzekający w tym składzie stoi na stanowisku, że organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad oceny oraz porównania jedynie liczby punków uzyskanych przez poszczególnych oferentów na równych płaszczyznach oceny w stosunku do ilości możliwej do uzyskania.

Zdaniem Sądu obowiązkiem organów kontrolujących sprawę jest aby swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc nie można roli organów Funduszu a w konsekwencji również sądu administracyjnego sprowadzać do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie czy ocena wyrażająca się przyznaniem 100 punktów jest rzeczywiście wyższa niż przyznane innemu oferentowi 75 punktów na możliwych 100, i dlatego wytypowanie pierwszego z nich jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy.

Przepisy omawianej ustawy nie zawierają poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani też nie wyłączają ich zastosowania.

Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy) wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia wyposażoną w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy znajduje więc tutaj zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (a to dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu) zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej.

Wobec tego nie ulega żadnej wątpliwości, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w omawianej sprawie z wyłączeniem tych jego przepisów, które odmiennie regulują przepisy szczególne. (patrz wyrok NSA z 25.04.2014 r., sygn. akt II GSK 713/13).

Kodeks nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem tj. z uwzględnieniem treści art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Mając to wszystko na uwadze na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. orzeczono jak w sentencji.

Pełnomocnik skarżącej będący radcą prawnym złożył wniosek o zwrot kosztów postępowania w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według czterokrotnej stawki minimalnej. Pełnomocnik będący radcą prawnym może złożyć wniosek o zwrot kosztów składając spis kosztów. Jeżeli natomiast pełnomocnik nie składa spisu kosztów Sąd określa wynagrodzenie pełnomocnika zgodnie z regułami ustalonymi w Rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

Sąd może określić wysokość kosztów zastępstwa w wysokości wyższej niż stawki minimalne, biorąc pod uwagę rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy radcy prawnego.

Z tych względów pełnomocnikowi skarżącej przyznano koszty zastępstwa w wysokości minimalnej na zasadzie przepisu art. 200 w zw. 205 § 2 P.p.s.a.

Ze względu na charakter rozstrzygnięcia nie orzekano o tymczasowej jego ochronie.