Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2035/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych prac I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w G. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z (...) grudnia 2018 r. znak: (...) (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: WKZ, organ I instancji), działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) oraz art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067, dalej: u.o.z.) nakazał [...] sp. z o.o. sp. k. w G. (dalej: spółka, strona, skarżący, inwestor):

1) rozbiórkę wybudowanej na terenie działki nr (...) altany (powierzchnia 57,24m2 ściany i dach wykonane ze stolarki aluminiowej fasadowej zewnętrznej na konstrukcji stalowej, posadowione na płycie fundamentowej żelbetowej) przylegającej do lokalu usługowego, znajdującego się na parterze budynku przy ul. P.;

2) zamurowanie przejścia (wybitego otworu drzwiowego w zewnętrznej ścianie budynku o wym. 0,95m X 2,5m) wykonanego w budynku przy ul. P.

(w zewnętrznej ścianie na parterze budynku na działce (...) od strony podwórza) łączącego lokal usługowy na parterze z altaną na podwórzu;

3) usunięcie z elewacji budynku przy ul. P. (elewacja od strony podwórza) śladów po wykonanym przejściu, o którym mowa w pkt. 2 poprzez ponowne otynkowanie i pomalowanie elewacji w przestrzeni wykonanego przejścia

z zachowaniem grubości warstw elewacji i kolorystyki analogicznych, jakie istnieją na elewacji budynku przy ul. P. od strony podwórza;

4) uzupełnienie i pomalowanie jak w pkt.3 wszelkich ubytków, powstałych na elewacji budynku przy ul. P. od strony podwórza w wyniku budowy w/w altany

- w celu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu. Termin realizacji nakazu ustalił do (...) maja 2019 r.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:

Skarżąca jest właścicielem lokalu usługowego w kamienicy przy ul. P.

w G. (działka nr (...)) i współdzierżawcą nieruchomości gruntowej (działka nr (...)), na terenie której zbudowana została altana. Nieruchomość znajduje się

w układzie urbanistycznym zabytkowego miasta (...), wpisanym do rejestru zabytków pod numerem (...) decyzją WKZ w G.z (...) października 1947 roku - obecnie pod numerem (...), uznanym ponadto zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia (...) września 1994 roku za pomnik historii. Obszar ten podlega ochronie prawnej na mocy art. 7 pkt 1 i 2 u.o.z., a związku z powyższym wszelkie działania planowane do realizacji na tym obszarze wymagają przed ich podjęciem - zgodnie z art. 36 ust. 1 u.o.z. - pozwolenia WKZ.

Dnia (...) marca 2016 r. WKZ, na wniosek [...] s.c., wydał pozwolenie znak: (...) na budowę zadaszonej altany widokowej przy budynku restauracji od strony podwórza. Skarżąca jest następcą prawną spółki wnioskującej o pozwolenie na budowę. W dniu (...) sierpnia 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził nieważność decyzji WKZ znak: (...) z (...) marca 2016 r., adresowanej na spółkę cywilną, która nie posiadała osobowości prawnej i nie mogła być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Dnia (...) czerwca 2018 r. spółka, w związku z postępowaniem wszczętym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącym "wybudowanej altany stanowiącej rozbudowę lokalu usługowego - restauracji znajdującej się przy ul.P.", wystąpiła do PWKZ o uzgodnienie oceny technicznej wybudowanego obiektu "Rozbudowa budynku usługowego. G., ul. P., dz. (...) obr (...). Ocena techniczna robot budowlanych wraz z inwentaryzacją autor: mgr inż. arch. P.O., mgr inż. A. L., maj 2018".

Organ I instancji, w toku postępowania ustalił, że forma obiektu całkowicie odbiega od warunków pozwolenia, przy czym pozwolenie to zostało uznane za nieważne. W opisie technicznym "Projektu budowlanego" autorstwa mgr inż. arch. P.O. z lutego 2016 r., będącego podstawą decyzji PWKZ znak: (...) wskazano, że projektowany obiekt to otwarta zadaszona altana widokowa w kształcie zbliżonym do prostokąta o powierzchni 54 m2 w konstrukcji drewnianej, bez wyposażenia w instalacje wewnętrzne, z odprowadzaniem wód opadowych bezpośrednio na teren działki, posadowiona na stopach fundamentowych żelbetowych. Z ekspertyzy technicznej wynika natomiast, że wybudowany obiekt stanowi rozbudowę istniejącego budynku usługowego o pow. zabudowy 57,24 m2, jest

z nim funkcjonalnie powiązany, połączony otworem drzwiowym i spełnia funkcję całorocznej sali konsumpcyjnej przeznaczonej dla 32 klientów. Ściany i dach rozbudowy wykonane zostały ze stolarki aluminiowej fasadowej zewnętrznej ocieplanej na konstrukcji stalowej (zastosowane zostało pełne szklenie witrynami aluminiowymi oraz zadaszenie dwuspadowe na podkonstrukcji aluminiowej), posadowione na płycie fundamentowej żelbetowej grubości 30 cm. Rozbudowa wyposażona jest w instalację oświetleniową, instalację gniazd wtykowych, instalację ogrzewania podłogowego wodnego oraz instalację odprowadzającą wody deszczowe z dachu w postaci zabudowanych rynien i rur spustowych.

Stwierdzono także, że bez zgody WKZ, wykonano otwór drzwiowy łączący lokal usługowy na parterze z częścią dobudowaną, bez poszanowania istniejącej formy budynku i bez nawiązania do osi otworów okiennych na następnej kondygnacji, wprowadzając chaotyczny i "przypadkowy" otwór w ścianie, w której tuż obok znajdują się właściwe drzwi na podwórze. Forma i konstrukcja altany odzwierciedlają wprost rozwiązania przyjęte w dokumentacji projektowej, która stanowiła podstawę decyzji PWKZ znak: (...) z (...) lutego 2018 r. odmawiającej wydania pozwolenia na budowę zadaszonej altany.

W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że inwestor działał poza uprawnieniami nadanymi mu decyzją WKZ znak: (...) z dnia (...) marca 2016 r. W ocenie PWKZ planowana altana stanowiłaby element całkowicie obcy

w tradycyjnej tkance historycznej zabudowy śródmieścia".

W odwołaniu od decyzji spółka, domagając się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie zmiany decyzji poprzez określenie warunków,

a następnie zobowiązanie do przeprowadzenia prac w zakresie dostosowania obiektu do stanu zgodnego z wytycznymi WKZ lub jej uchylenie do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie:

- art. 45 § 1 u.o.z. wobec uznania, że wykonane przez inwestorów roboty winny zostać usunięte w całości, a wzniesiony obiekt rozebrany, gdy istnieje możliwość doprowadzenia ich do stanu nienaruszającego wartości zabytku (układu urbanistycznego zabytkowego miasta G.), a jednocześnie efekt prac inwestorów nie odbiega znacząco od warunków dotychczasowej decyzji organu zezwalającej inwestorom na wykonanie prac i gdy roboty wykonane przez inwestora nie były prowadzone przy zabytku indywidualnie wpisanym do rejestru, a wyłącznie na obszarze wpisanym do rejestru jako historyczny układ urbanistyczny, którego wykonane roboty nie naruszają, ani którego wartości zabytkowej nie obniżają;

- art. 36 w związku z art. 3, 6 i 45 u.o.z. wobec uznania, że zakres ochrony

i możliwej ingerencji organów konserwatorskich w przypadku obiektów usytuowanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest analogiczny jak dla zabytku nieruchomego indywidualnie wpisanego do rejestru zabytków, gdy w przypadku chronionych układów urbanistycznych przedmiotem ochrony są wyłącznie parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd zewnętrzny budynków położonych na przedmiotowym obszarze, a nie są przedmiotem tej ochrony elementu wewnętrze czy roboty takie jak te wykonane przez inwestora niemające wpływu na wyżej wymienione kwestie,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. wobec nieuwzględnienia i niezbadania wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz wydanie decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny;

- art. 7a. § 1 i 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wszystkich wątpliwości zaistniałych w sprawie na niekorzyść strony;

- art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która podważa zaufanie uczestników do władzy publicznej, wobec wydania w tej samej sprawie sprzecznych rozstrzygnięć, a także poprzez wydanie decyzji, która narusza zasadę proporcjonalności nakładając na inwestora obowiązki niewspółmierne do zakresu stwierdzonych uchybień;

- art. 16 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, której faktycznym skutkiem jest pozbawienie inwestora praw przyznanych decyzją (...) z (...) marca 2016 r.

Zaskarżoną decyzją z (...) czerwca 2019 r. znak: (...) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: organ odwoławczy, Minister), działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 § 2, art.. 127 § 2

i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części terminu wykonania nakazanych prac wyznaczając go do (...) września 2019 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji m. in. zgodził się z ustaleniem, że inwestor zrealizował obiekt całkowicie odbiegający od warunków tego pozwolenia. Zamiast drewnianej altany widokowej o lekkiej, ażurowej konstrukcji z drewniana attyką, nie połączonej funkcjonalnie z budynkiem przy ul P., powstała rozbudowa lokalu usługowego (funkcjonalnie połączona na parterze poprzez otwór drzwiowy) o obiekt w konstrukcji stalowej ze szklanym wypełnieniem, o zupełnie innej formie i funkcji (całoroczna sala konsumpcyjna), niż obiekt projektowany. Słusznie zwrócił uwagę organ I instancji, że forma i konstrukcja wybudowanej altany odzwierciedla wprost rozwiązania przedstawione w dokumentacji projektowej, która była przedmiotem decyzji tego organu z (...) lutego 2016 r. odmawiającej pozwolenia na budowę zadaszonej altany.

Minister uznał więc, że dopuszczono się samowoli, polegającej na realizacji obiektu w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu.

Z faktu, że planowany obiekt miał być zlokalizowany na zabytkowym obszarze terytorium Miasta G., wpisanym do rejestru zabytków, wynikał obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane dotyczące wyglądu zewnętrznego tego obiektu, a zatem gabarytów budynku, elewacji zewnętrznych oraz dachu. Zatem w przypadku ich przeprowadzenia w sposób sprzeczny z warunkami określonymi w pozwoleniu konserwatorskim, konieczne jest wydania jednej z decyzji na podstawie art. 45 ust. 1 u.o.z.

Prace niezgodne z pozwoleniem zostały zlecone przez właściciela lokalu usługowego przedmiotowego budynku przy ul. P. w G., która w tym zakresie nie podważa dokonanych ustaleń. Tym samym rozpatrywana decyzja nakazowa została skierowana do właściwego podmiotu. Adresatem tej decyzji jest bowiem podmiot odpowiedzialny za zrealizowanie samowolnych prac, będący zarazem podmiot uprawnionym do dysponowania nieruchomością w zakresie wnioskowanych prac.

Minister za niezasadne uznał zarzuty spółki dotyczące braku kompetencji organu ochrony zabytków do tak dalekiej ingerencji. Wyjaśnił, że objęcie ochroną konserwatorską układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu, bez względu na to, czy elementy te są wpisane do tego rejestru indywidualnie. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych, kształtujących sylwetę całego zespołu, a także układu

i wystroju elewacji poszczególnych budynków tworzących ten układ.

Organ odwoławczy powołał się na ocenę WKZ, że zrealizowany obiekt stanowi element całkowicie obcy w tradycyjnej tkance historycznej zabudowy śródmieścia. Organ I instancji wskazał ponadto, że otwór drzwiowy w elewacji omawianej kamienicy został wykonany nie tylko bez pozwolenia organu ochrony zabytków, lecz także bez poszanowania istniejącej formy budynku i bez nawiązania do osi otworów okiennych na następnej kondygnacji, wprowadzając chaotyczny i przypadkowy otwór w ścianie,

w której tuż obok znajdują się właściwe drzwi na podwórze. Organ odwoławczy dodał, że argumentacja ta nie jest konieczna do uzasadnienia wydania decyzji nakazującej, bowiem - jak wskazano wyżej – samoistną przesłankę stanowi dowiedzione wykonanie na terenie zabytkowym robot budowlanych w sposób odbiegający od zakresu

i warunków określonych w pozwoleniu organu ochrony zabytków, co miało miejsce w tej sprawie. Niemniej argumentacja WKZ była niezbędna, by wyjaśnić, z jakich powodów został wydany konkretny rodzaj nakazu, tj. przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu, a nie zobowiązanie do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób. Wybór jednej z tych dwóch opcji uzależniony jest od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być akceptowany z punktu widzenia wartość zabytku, czy też do stanu, który mimo jego nielegalnego rodowodu można do wymagań ochrony konserwatorskiej odpowiednio dostosować, co wymaga podjęcia określonych, dodatkowych działań, wskazanych przez konserwatora. W ocenie Ministra, WKZ dokonał prawidłowego wyboru sposobu przywrócenia zabytku do właściwego stanu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła rażące naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, jak również brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkujące ustaleniem błędnych okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności poprzez: brak ustalenia cech przedmiotu ochrony - chronionych wartości historycznego układu urbanistycznego miasta G., brak wskazania stwierdzonego zagrożenia mogącego spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, braku uzasadniania dlaczego prace inwestora sprowadzają zagrożenie dla zabytku, braku ustalenia i uzasadniania dlaczego prace inwestora nie mogą być doprowadzone do stanu nienaruszającego wartości zabytku (układu urbanistycznego zabytkowego miasta G.) oraz wykonanie jakiego zakresu prac doprowadziłoby do takiego stanu, braku wykazania i uzasadnienia, że orzeczony nakaz rozbiórki i wymienione w nim prac doprowadzą zabytek do jak najlepszego stanu i że jest to jedyne możliwe rozwiązanie, braku wykazania zasadności uzasadniania wyboru zastosowanego rozstrzygnięcia, błędnego uznania, że nakaz rozbiórki jest jedyną możliwością doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, błędnego uznania, że prace inwestorów istotnie odbiegają od uzyskanego pozwolenia i błędnego uznania, że stanowią one zagrożenie dla wartości zabytku;

- art. 7a. § 1 i 81a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i rozstrzygnięcie wszystkich wątpliwości zaistniałych w sprawie na niekorzyść strony, gdy wszelkie wątpliwości, w tym dotyczące stanu faktycznego sprawy, powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony, w szczególności w odniesieniu do dopuszczalności prac wykonanych przez inwestorów w kontekście przedmiotu ochrony oraz możliwości doprowadzenia zabytku od jak najlepszego stanu;

- art. 8 § 1 i § 2 oraz art. 11 k.p.a. w szczególności w związku z art. 45 u.o.z. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji, która podważa zaufanie uczestników do władzy publicznej, wobec wydania w tej samej sprawie sprzecznych rozstrzygnięć oraz decyzji odmiennych niż w analogicznych stanach faktycznych, a także poprzez wydanie decyzji, która narusza zasadę proporcjonalności nakładając na inwestora obowiązki niewspółmierne do zakresu stwierdzonych uchybień poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, gdy możliwe jest doprowadzenie prac do stanu nienaruszającego wartości zabytku (układu urbanistycznego zabytkowego miasta (...)), a jednocześnie efekt prac inwestorów nie odbiega znacząco od warunków dotychczasowej decyzji Organu zezwalającej Inwestorom na wykonanie prac – wydania decyzji całkowicie nieproporcjonalnej do stwierdzonego naruszenia;

- art. 16 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji, której faktycznym skutkiem jest pozbawienie inwestora praw przyznanych decyzją z (...) marca 2016 r., co zmierza do faktycznego uchylenia tejże decyzji w sytuacji braku podstaw do jej uchylenia i niedopuszczalności jej uchylenia z urzędu, a więc do obejścia przepisów ustawy dotyczących trwałości decyzji administracyjnych;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu

I instancji wydanego z naruszeniem przepisów prawa, podczas gdy istniały przesłanki do jego uchylenia;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ II instancji

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, w szczególności brak wskazania jakie cechy chronionego układu urbanistycznego prace inwestorów naruszają, jak była podstawa do dokonania tej oceny oraz braku uzasadnienia przyjętego sposobu rozstrzygnięcia sprawy wydania nakazu całkowitej rozbiórki pomimo, że obiektywnie istnieje możliwość doprowadzenia prac do stanu nienaruszającego wartości zabytku;

- art. 45 ust 1 u.o.z. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że wykonane przez inwestorów roboty winny zostać usunięte w całości, a wzniesiony obiekt rozebrany, gdy istnieje możliwość doprowadzenia ich do stanu nienaruszającego wartości zabytku, to jest w szczególności z naruszeniem wymogu proporcjonalności

i konieczności wyboru najadekwatniejszego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, gdy jednocześnie efekt prac inwestorów nie odbiega znacząco od warunków dotychczasowej decyzji organu zezwalającej Inwestorom na wykonanie prac i gdy roboty wykonane przez inwestora nie były prowadzone przy zabytku indywidulanie wpisanym do rejestru a wyłącznie na obszarze wpisanym do rejestru jako historyczny układ urbanistyczny, którego wykonane roboty nie naruszają ani którego wartości zabytkowej nie obniżają;

- art. 36 w związku z art. 3, 6 i 45 u.o.z. poprzez ich błędne zastosowanie

i uznanie, że zakres ochrony i możliwej ingerencji organów konserwatorskich

w przypadku obiektów usytuowanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest analogiczny jak dla zabytku nieruchomego indywidualnie wpisanego do rejestru zabytków, gdy w przypadku chronionych układów urbanistycznych przedmiotem ochrony są wyłącznie parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd zewnętrzny budynków położonych na przedmiotowym obszarze, a nie są przedmiotem tej ochrony elementu wewnętrze, funkcja obiektu czy roboty takie jak te wykonane przez Inwestora niemające wpływu na wyżej wymienione kwestie.

Mając na uwadze powyższe spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji jej poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że Sąd kontrolował decyzje Ministra z (...) czerwca 2019 r., wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którą to decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w części terminu wykonania nakazanych prac wyznaczając go do (...) września 2019 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z., stosownie do którego w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty – wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie, co czyni koniecznym zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków.

Opierając się na powyższym przepisie organy obu instancji zgodnie przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność zastosowania art. 45 ustawy w wersji nakazującej przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu.

Organ I instancji dochodząc do takiego wniosku, wyjaśnił, że ustalenia

w przedmiotowej sprawie pozwoliły stwierdzić, iż inwestor nigdy nie posiadał wymaganej zgody PWKZ na wykonanie otworu drzwiowego w elewacji od strony podwórza w budynku przy ul. P. w G., zaś altanę wybudował wbrew warunkom pozwolenia konserwatorskiego z 2016 r. (pomimo późniejszego stwierdzenia jego nieważności). Jak stwierdził organ I instancji, na podstawie przytoczonych przepisów PWKZ jest obowiązany do nakazania rozbiórki altany oraz zamurowania otworu łączącego dobudowany obiekt z lokalem usługowym na parterze kamienicy wraz

z otynkowaniem i pomalowaniem wszystkich śladów powstałych w wyniku budowy altany.

Z kolei Minister akceptując argumentację (...) WKZ stwierdził, że wybór jednej z dwóch opcji to jest przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu albo zobowiązanie do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie, uzależniony jest od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być akceptowany z punktu widzenia wartość zabytku, czy też do stanu, kory mimo jego nielegalnego rodowodu można do wymagań ochrony konserwatorskiej odpowiednio dostosować, co wymaga podjęcia określonych, dodatkowych działań, wskazanych przez konserwatora. Zdaniem Ministra (...) WKZ dokonał prawidłowego wyboru sposobu przywrócenia zabytku do właściwego stanu.

Zauważenia w tym miejscu wymaga, że ani (...) WKZ, ani Minister nie uzasadnili szczegółowo i wyczerpująco, dlaczego zaistniała podstawa do zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez zastosowanie "nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu", nie zaś zobowiązania spółki do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Ma to o tyle istotne znaczenie, że inwestor w odwołaniu podnosił okoliczności

i wywody dotyczące zastosowania tego wariantu decyzji. Argumentował, że organ I instancji zastosował najbardziej drastyczne z możliwych rozwiązań – nakazujące całkowitą eliminację skutków działań inwestorów. Podnosił, ze skoro przedmiotowa altana została wzniesiona zgodnie z decyzją (pozwoleniem) w zakresie miejsca jej posadowienia, bryły, wymiarów, przezierności konstrukcji, a więc w zakresie istotnym

z punktu widzenia ochrony historycznego układu architektonicznego, a oczywistym jest, że w wyniku dalszych prac możliwe jest doprowadzenie jej do dalszej zgodności

w zakresie detali wyglądu zewnętrznego attyki i wyglądu konstrukcji (pokrycia jej drewnem) to w żadnym wypadku nie zostały spełnione przesłanki do nakazania jej rozbiórki.

Minister w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do powyższego argumentu strony skarżącej, a jedynie zaaprobował stanowisko organu I instancji.

Dlatego w ocenie Sądu trafny okazał się zarzut podniesiony w skardze, dotyczący naruszenia art. 45 ust. 1 u.o.z., gdyż z uchybieniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., Minister nie odniósł się do zarzutu nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wykazał konieczności, adekwatności czy sposobu wyboru zastosowanego nakazu. Nie dokonał ani oceny merytorycznej ani kompleksowej – zakresu działania organu I instancji i nie uzasadnił dlaczego uważa za właściwe przyjęcie danego środka przez organ I instancji.

W tej sytuacji za trafne należy uznać argumentowanie skarżącej w zakresie braku odniesienia się do możliwości zastosowania przez organ (...) WKZ innej możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Wybór jednej z dwóch opcji określonych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków uzależniony jest od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być akceptowany z punktu widzenia wartości zabytku, czy też do stanu, który mimo jego nielegalnego rodowodu można do wymagań ochrony konserwatorskiej odpowiednio dostosować, co wymaga podjęcia określonych, dodatkowych działań, wskazanych przez konserwatora.

Istotnym zarzutem skargi, jest zarzut postawiony w pkt I. pkt 1, a mianowicie: naruszenie przepisów postępowania co do zakresu ochrony konserwatorskiej. Skarżąca słusznie wskazuje, że w realiach rozpoznawanej sprawy brak jest ustalenia cech przedmiotu ochrony – chronionych wartości historycznego układu urbanistycznego miasta G.

Z ustaleń wynikających z zaskarżonej decyzji wynika, że właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że kamienica przy ul. P. w G., zlokalizowana jest na terytorium Miasta G., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem (...) (obecnie nr (...)) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia (...) października 1947 r. Dodatkowo, przedmiotowa kamienica zlokalizowana jest na obszarze uznanym za Pomnik Historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z (...) września 1994 r.

Organ I instancji wskazał, że obszar (P.) znajduje się w układzie urbanistycznym miasta G., skutkiem czego jest, że ww. obszar podlega ochronie prawnej na podstawie art. 7 pkt 1 i 2 u.o.z., a w związku z tym wszelkie działania planowane do realizacji na tym obszarze wymagają przed ich podjęciem – zgodnie

z art. 36 ust. 1 ustawy pozwolenia (...) WKZ.

Zatem w świetle powyższego roboty budowlanego przy elewacji budynku (np. otwór drzwiowy) wchodzącego w skład zespołu zabudowań objętych historycznym układem urbanistycznym, z mocy art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wymagają pozwolenia konserwatorskiego. Niewątpliwie w razie wykonania takich robót bez wymaganego pozwolenia zachodzą warunki do zastosowania dyspozycji z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy powołanej wyżej - ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące,

w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi.

Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza jednakże, iż obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie przewidzianej dla zabytków. Zgodnie ze stanowiskiem przyjmowanym jednolicie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd w pełni aprobuje, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty, inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków (por. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r. sygn. II OSK 1937/16; wyrok NSA z 7 marca 2018 r. sygn. II OSK 1187/16). Wpisaniu podlega obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy. W takim przypadku ustawodawca koncentruje się na ochronie przede wszystkim przestrzennego rozlokowania budynków, innych obiektów i pozostałych elementów architektonicznych. W przypadku wpisu obszarowego, jakim jest wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego, za kluczową wartość należy uznać spójną ich całość składającą się na zabytkowy ład przestrzenny.

W rozpoznawanej sprawie Minister nie dostrzegł, że decyzja organu I instancji

w bardzo powierzchowny sposób zawiera odniesienie się do zakresu ochrony konserwatorskiej, a wręcz nie wskazuje w uzasadnieniu co podlega ochronie i dlaczego nie jest możliwe rozstrzygnięcie doprowadzające do zabytek do jak najlepszego stanu, bez wykazania zasadności wyboru zastosowanego rozstrzygnięcia. W tym zakresie Minister ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że kamienica przy ul. P.

w G. zlokalizowana jest na terytorium Miasta G., wpisanego do rejestru zabytków, a nadto jest na obszarze uznanym za Pomnik Historii, zarządzeniem Prezydenta RP z (...) września 1994 r.

Zauważyć należy, że organ odwoławczy nie odniósł się w należyty

i wyczerpujący sposób do zakresu ochrony konserwatorskiej, pomimo, że odwołujący podnosili, iż kamienica nie jest zabytkiem.

W myśl zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z kolei zgodnie art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno

w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy.

Sąd w składzie orzekającym podkreśla, że w szczególności decyzje negatywne dla strony, oparte na szerokim luzie decyzyjnym przyznanym organowi powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, co odnosi się zarówno do okoliczności faktycznych wziętych przez organ pod uwagę, jak i do sposobu rozumienia przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie wnioski wywiedzione przez organ zostały dogłębnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności lub nie nadał zastosowanym przepisom wykładni nieznajdującej potwierdzenia w ich treści.

Z tych względów Sąd podzielił zarzuty skargi, uznając iż sprawa nie została wyjaśniona i doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że na tym etapie sprawy nie dostrzega naruszenia zasady proporcjonalności.

Sąd nie dopuścił wnioskowanych w skardze dowodów. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgłoszone wnioski dowodowe tych ustawowych kryteriów nie spełniały.

Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest możliwe zatem, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowód jest niezbędny, jeżeli bez niego nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, przy czym postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister uwzględni rozważania i ocenę Sądu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak

w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.