Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 152/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: umorzono postępowanie sądowe w części dotyczącej skargi na bezczynność organu
stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 61,104 par. 1, art. 35 par. 3, art. 6,12,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149, 154 par. 6, art. 161 par. 1, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty G. w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności, II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, V. zasądza od Starosty G. na rzecz skarżącego Z. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z.S. wnioskiem z dnia 31 października 2014 r., powołując się na art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwrócił się do Starosty G. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] za okres od 16 czerwca 2007 r. do 31 października 2014 r. w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Komenda Powiatowa Policji w G. w dniu 1 maja 2007 r. wydała dyspozycję usunięcia ww. pojazdu, który to pojazd został przyjęty na parking strzeżony w [...], prowadzony przez wnioskodawcę. Pojazd nie został odebrany przez osobę uprawnioną, o czym skarżący wielokrotnie informował zarówno Komendę, jak i Starostwo Powiatowe (pisma z dnia 05.10.2010 r., 31.03.2011 r. oraz z dnia 04.06.2012 r.).

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 19 listopada 2014 r. Starosta G. poinformował Z.S., że nie jest właściwy w sprawie przyznania wnioskowanego wynagrodzenia za dozór pojazdu. Nadto wyjaśnił, że pojazd wskazany we wniosku nie stanowi własności Powiatu G., a organ nie dysponuje dokumentami pozwalającymi na sporządzenie i wniesienie do sądu powszechnego wniosku o orzeczenie przepadku tego pojazdu na rzecz Powiatu.

Pismem z dnia 3 grudnia 2014 r. Z.S. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, zarzucając Staroście G. bezczynność wobec niewydania decyzji administracyjnej, jak i przewlekłość w prowadzeniu postępowania.

W dniu 5 grudnia 2014 r. Z.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłość Starosty G. i niewydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] za okres od 16 czerwca 2007 r. do 31 października 2014 r. w kwocie [...] zł.

W skardze wniósł o:

1) stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ,

2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zobowiązanie Starosty G. do wydania aktu lub dokonania czynności

w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz

z prawomocnym wyrokiem,

4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

(art. 149 § 2 P.p.s.a.),

5) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Z.S. opisał stan faktyczny sprawy oraz przywołał treść art. 61, art. 104 § 1, art. 35 § 3, art. 6, art. 12 K.p.a. wraz z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszącym się do naruszenia przez organy administracji publicznej wskazanych przepisów, wskazując, że w sprawie z jego wniosku o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, bezproduktywny i opieszały.

Zdaniem skarżącego, organ wprawdzie podejmuje szereg działań i wydaje formalne akty, jednakże o charakterze pozornym, nieprowadzące do rozstrzygnięcia sprawy i sprawiające wrażenie unikania wydania merytorycznej decyzji kończącej postępowanie. Udzielenie na wniosek z dnia 31 października 2014 r. odpowiedzi pismem, zamiast decyzją, stanowi rażące naruszenie prawa i jest dowodem bezczynności organu i celowego prowadzenia postępowania w sposób przewlekły.

W ocenie Z.S., bezczynność Starosty w kwestii wszczęcia procedury przejęcia pojazdu na rzecz powiatu i nieposiadanie przez niego dokumentów pozwalających na wniesienie do sądu powszechnego wniosku o orzeczenie przepadku ww. pojazdu na rzecz powiatu, nie mogą być podstawą odmowy realizacji wniosku złożonego na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. i przyznania wynagrodzenia za dozór zwłaszcza, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętych pojazdów, jest typowym stosunkiem administracyjnym. Organ posiada więc wszelkie atrybuty wymagane do podjęcia stosownej decyzji, zaś jej brak nie jest wynikiem okoliczności niezależnych od organu.

W odpowiedzi na skargę Starosta G. wniósł o jej oddalenie.

W dniu 12 stycznia 2015 r. Z.S. przesłał do Sądu kopię postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], wydanego po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na bezczynność Starosty G., uznające zażalenie za uzasadnione i wyznaczające temu organowi czternastodniowy termin na załatwienie jego wniosku z dnia 31 października 2014 r.

W dniu 27 lutego 2015 r. wpłynęło do Sądu postanowienie z dnia 21 stycznia 2015 r., w którym Starosta G. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania Z.S. wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] za okres od 21 lutego 2007 r. do 31 października 2014 r. Rozstrzygnięcie doręczono stronie w dniu 2 lutego 2015r.

Na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, uznając że wniesienie skargi było przedwczesne wobec nierozpoznanego na ten dzień zażalenia na bezczynność Starosty, wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się bezczynność i przewlekłość Starosty G. w załatwieniu sprawy dotyczącej przyznania skarżącemu wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...].

Skarżący przed wniesieniem skargi, wypełnił obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.), poprzez złożenie zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (pismem z dnia 3 grudnia 2014 r.) na niezałatwienie przez organ pierwszej instancji w terminie jego sprawy (art. 37 § 1 K.p.a.). W ocenie Sądu, wystarczającym dla wyczerpania środków zaskarżenia jest samo wniesienie zażalenia na bezczynność, niekoniecznie zaś jego rozpatrzenie przez właściwy organ przed wniesieniem skargi. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutu organu o niewyczerpaniu w sprawie środka zaskarżenia. Możliwe było zatem merytoryczne rozpoznanie przez sąd zarzutów skargi na bezczynność i przewlekłość organu.

Stosownie do art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

Przepisy powołanej wyżej ustawy nie określają na czym polega bezczynność

i przewlekłość organów administracji publicznej.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że bezczynność organu to stan,

w którym organ mimo upływu ustawowych terminów nie wydaje decyzji, czy postanowienia lub innego aktu albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej. Natomiast przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia

(por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II OSK 1776/14, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu bezczynności organu zauważyć należy, że jak wynika z akt sprawy, Starosta G. po wniesieniu skargi, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2015 r., orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania Z.S. wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu za okres od 16 czerwca 2007 r. do 31 października 2014 r., a zatem załatwił sprawę w jednej z form przewidzianych prawem. Brak było zatem podstaw, aby zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązywać organ do załatwienia sprawy w określonym terminie.

W tej sytuacji stwierdzając, że Starosta po wniesieniu skargi załatwił sprawę wniosku skarżącego, Sąd umorzył, w pkt I wyroku, postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu, o czym orzekł na podstawie art. 161 § 1 P.p.s.a.

Powyższe nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w zakresie przewlekłości postępowania, a także nie zwalnia Sądu z oceny, czy bezczynność i przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W myśl art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dozorca może wnosić o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz o przyznanie wynagrodzenia za dozór.

Wprawdzie skarżący w skardze oraz w zażaleniu złożonym na podstawie art. 37 K.p.a. nawiązywał do wniosku z dnia 31 października 2014 r., w którym zwrócił się do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu [...], tym nie mniej z akt administracyjnych sprawy wynika, że już w 2012 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem do Starosty o podjęcie działań celem uzyskania zwrotu kosztów dozoru przedmiotowego pojazdu, o czym świadczy pismo skarżącego z dnia 4 czerwca 2012 r. (karta 1 akt administracyjnych). Jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do treści żądania, powinien wezwać stronę do sprecyzowania złożonego przez nią wniosku.

Samo porównanie dat złożenia ww. wniosków i postanowienia z dnia 21 stycznia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania wskazuje na opieszałość organu. W tym okresie, pomimo obowiązku załatwienia sprawy w jednej z prawnych form działania administracji publicznej, organ udzielając odpowiedzi na wniosek strony uczynił to pismem informującym o braku swojej właściwości (z dnia 19 listopada 2014 r.). Z akt sprawy wynika, że Starosta G. w okresie od 4 czerwca 2012 r. do 21 stycznia 2015 r. nie podejmował jakichkolwiek innych czynności w sprawie. Powyższe świadczy o braku należytego podejścia do sprawy celem jej załatwienia bez zbędnej zwłoki i tym samym naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), determinującym uznanie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę G., o czym Sąd orzekł, jak w pkt II wyroku, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.

Obowiązkiem Sądu pozostaje także kwestia rozstrzygnięcia, czy bezczynność

i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1, zdanie drugie, P.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle.

Zdaniem Sądu, bezczynność i przewlekłość organu nie przybrała charakteru rażącego, gdyż zwłoce organu nie sposób przypisać cech lekceważącego traktowania skarżącego i obowiązków nałożonych na organ ustawą. Skarżący po wystąpieniu do organu pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. zawierającym żądanie przyznania kosztów dozoru ww. pojazdu, nie kontynuował dochodzenia przed organem swoich praw w tym zakresie. Kolejne starania o zwrot kosztów dozoru pojazdu skarżący podjął dopiero po upływie dwóch lat, zaś w skardze wskazywał, że wnioskiem inicjującym postępowanie w tym przedmiocie było pismo z dnia 31 października 2014 r., jednak w jej treści odwoływał się także do wcześniejszych wystąpień do organu. Wprawdzie Starosta nie podejmował działań, aby załatwić ww. podanie w rozsądnym czasie, mając na względzie wskazany w art. 35 § 3 K.p.a. miesięczny albo dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy to należy także uwzględnić zmianę ustawy Prawo o ruchu drogowym, mającą miejsce w 2010 r., która przyczyniła się do powstania wątpliwości interpretacyjnych, wymagających dokonania wykładni przepisów przy uwzględnieniu wielu zmiennych, co w praktyce orzeczniczej przysparza wiele problemów. Z tych względów Sąd orzekł jak w pkt III wyroku, na podstawie art. 149 § 1, zdanie drugie, P.p.s.a.

Mając na uwadze, że nie znajduje potwierdzenia w tej sprawie stan kwalifikowanego naruszenia prawa wynikający z bezczynności i przewlekłości postępowania, Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzeniu organowi grzywny,

o czym orzekł, jak w pkt IV wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w pkt V wyroku, na mocy art. 200 w związku

z art. 205 § 2 P.p.s.a.