Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2939/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 133 par 1, 11
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: w zw z art ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2833/12 w sprawie ze skargi E. S. – M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., VII SA/Wa 2833/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi E. S.-M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski odmówił, na wniosek A. S. i E. S. – M., stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. W. pozwolenia na budowę pawilonu usługowo-handlowego z wewnętrznymi instalacjami oraz zalicznikowym przyłączem wod.-kan. w Ciechocinku przy ul. [...], na działce nr [...], uznając, że kontrolowana decyzja Starosty Aleksandrowskiego nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że wnioskujący – E. S.-M. i A. S. udowodnili, że posiadają przymiot strony przedmiotowego postępowania, legitymując się tytułem prawnym do nieruchomości gruntowych oznaczonych nr [...] i [...] – A. S., oraz nr [...],[...],[...],[...] i [...] – E. S.-M. Przymiot strony postępowania, posiada również M. S. współwłaścicielka działek nr [...] i [...]. Wnioskodawcy wskazywali na skutki, jakie spowodowała źródłowa decyzja, a to pozbawienie ich dojścia pieszego do drogi publicznej, pozbawienie drogi pożarowej, spowodowanie niedogodności związanych z usytuowaniem parkingu na samochody, spadku wartości nieruchomości wnioskodawców. Organ rozpoznający wnioski nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] lipca 2005 r., wydana została z naruszeniem przepisów prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. S.-M. oraz A. S. i M. S. wnosząc o merytoryczne rozpoznanie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania E. S.-M. oraz M. i A. S. od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] lipca 2005 r. - utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. Organ ten stwierdził, że inwestycja przekracza dopuszczalną miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ilość kondygnacji o jedną kondygnację, co stanowi naruszenie przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie przy ocenie ciężaru wskazanego naruszenia organ wziął pod uwagę, że budynek spełnia wymóg w zakresie wysokości. Zdaniem organu z uwagi na zachowanie wysokości przewidzianej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaprojektowanie jednej kondygnacji więcej, niż to przewiduje akt prawa miejscowego, jest naruszeniem prawa, nie mającym jednakże charakteru kwalifikowanego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyła E. S.-M., wnosząc o jej uchylenie, stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] lipca 2005 r., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji tej zarzuciła szereg zarzutów prawa materialnego i procesowego oraz błędy w ustaleniach faktycznych.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa - w tym wypadku prawa miejscowego, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Okoliczność ta nie budzi także wątpliwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze bowiem sam organ stwierdził, iż "inwestycja przekracza dopuszczalną miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ilość kondygnacji o jedną kondygnację, co stanowi naruszenie przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

W ocenie sądu I instancji parterowym pawilonem w zieleni o charakterze ogrodowym, o którym mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest zaprojektowany budynek wielofunkcyjny posiadający piwnice (częściowe zaplecze restauracyjne) oraz dwie kondygnacje nadziemne, w których zlokalizowano restaurację na 50 osób z zapleczem magazynowym i kuchennym, pokoje hotelowe, dwa pomieszczenia sklepowe i komunikacyjne - o funkcji turystyczno-hotelowej. Okoliczność ta jest bezsporna i wynika wprost z porównania zapisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego i projektu budowlanego.

Zdaniem sądu I instancji, za chybione należy uznać stanowisko organów, iż skoro zaprojektowany budynek, nie przekracza maksymalnej wysokości budynku określonej w § 16 ust. 2 pkt 4 w związku z § 8 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów [...],[...] a wynoszącej - do 9 m w kalenicy dachu licząc od poziomu gruntu - to naruszenie zapisów planu określających dopuszczalną zabudowę jako parterową nie może być zakwalifikowane jako naruszenie rażące. W ocenie tegoż sądu trzeba mieć także na uwadze, co umknęło organom prowadzącym postępowanie, iż warunki zabudowy przewidziane w § 16 ust. 2 pkt 4 planu zostały wskazane w ogłoszeniu o przetargu sprzedaży działki nr [...] w Ciechocinku (ósmym z kolei). Potencjalni nabywcy znali więc ograniczenia zabudowy tej działki wynikające z zapisów planu co miało niewątpliwy wpływ na przebieg wielu przetargów.

W tym stanie faktycznym naruszenie interesu publicznego nie pozwala, zdaniem sądu wojewódzkiego, zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa wydania decyzji pozwalającej na budowę obiektu budowlanego sprzecznego z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co czyni uzasadnionym stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] lipca 2005 r. w oparciu o 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

WSA w Warszawie uwypuklił także i to, że Sąd Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskiem wyrokiem z [...] maja 2012 r., [...] uznał Naczelnika Wydziału Budownictwa i Inwestycji Starostwa Powiatowego w Aleksandrowie Kujawskim za winnego popełnienia występku z art. 231 § 1 Kodeksu karnego, polegającego na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdy było to sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czym osoba ta działać miała na szkodę interesu publicznego. Zaznaczono, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje związanie skazującym wyrokiem sądu karnego, o ile wyrok ten jest prawomocny.

W konkluzji stwierdzono, że decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Starosty Aleksandrowskiego zapadły z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a impulsem do takiego stwierdzenia ma być konstatacja, że pozwala na to wzgląd na naruszenie interesu publicznego.

Skargą kasacyjną A. W. zaskarżono w całości ww. wyrok i sądowi I instancji zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: Ppsa), a mianowicie:

1) art. 133 § 1 Ppsa poprzez dowolne przyjęcie jakoby wadliwość decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] lipca 2005r. wywołała powszechny brak akceptacji społeczności lokalnej oraz w sposób ewidentny wpłynęła na obniżenie zaufania obywateli wobec organów administracji publicznej, choć w aktach sprawy brak jest dowodów, pozwalających wyciągnąć tak daleko idące wnioski;

2) art. 11 Ppsa poprzez przyjęcie związania sądu ustaleniami wyroku Sądu Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] maja 2012 r. ([...]), który nie stał się jednak prawomocny, a wręcz przeciwnie został w całości uchylony, zaś postępowanie karne umorzono z uwagi na niską społeczną szkodliwość czynu;

- naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa), a mianowicie:

3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 16 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Ciechocinka z dnia 10 października 2002 r., XXXIX/487/02 (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 15 listopada 2002 r. Nr 131, poz. 2556, dalej: MPZP) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w wyniku uznania, iż doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu MPZP, choć wbrew stanowisku sądu I instancji, przepis ten wcale nie jest jasny i jednoznaczny, na co wskazują skrajnie rozbieżne stanowiska kompetentnych organów i ekspertów, którzy brali udział w procedurze wydania pozwolenia na budowę oraz przy ocenie prawidłowego przebiegu tej procedury;

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 28 lipca 2005 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, w wyniku uznania, iż przed jej wydaniem nie sprawdzono zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 16 ust. 2 pkt 1 w zw. § 16 ust. 2 pkt 4 MPZP poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rażącym naruszeniem prawa jest zatwierdzenie projektu, który odstępując co prawda od parterowego charakteru budynku, zachował jednak ograniczenie co do maksymalnej jego wysokości, która to przesłanka, wobec konfliktu obu ww. ograniczeń, ma charakter wiodący dla zachowania ładu przestrzennego, tym bardziej, że wprowadzenie w miejscowym planie wymogu parterowego charakteru budynku stanowi nieuprawnioną ingerencję w rozwiązania architektoniczne oraz prowadzi do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości;

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 10 ust. 2 MPZP w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rażącym naruszeniem prawa jest zatwierdzenie projektu, który uprzednio został w pełni uzgodniony z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Toruniu Delegaturą we Włocławku;

7) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 16 ust. 2 pkt 1 MPZP, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zatwierdzony projekt nie stanowił wcale pawilonu w zieleni w charakterze architektury ogrodowej, choć współczesne znaczenie słowa "pawilon" istotnie odbiega od jego historycznego znaczenia i staje się faktycznie synonimem niskiego budynku usługowego, co podkreśliła sama autorka planu miejscowego;

8) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 16 ust. 2 pkt 1 MPZP poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, w wyniku uznania, iż doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, choć w równocześnie toczącym się postępowaniu karnym prawomocnie przesądzono, iż sporne naruszenie prawa przejawia jedynie znikomą społeczną szkodliwość.

Wskazując na powyższe naruszenia prawa, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem sądu I instancji, iż argumentem za koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego spornej decyzji jest okoliczność, że: "warunki zabudowy przewidziane w § 16 ust. 2 pkt 4 planu zostały wskazane w ogłoszeniu o przetargu sprzedaży działki nr [...] w Ciechocinku (ósmym z kolei). Potencjalni nabywcy znali więc ograniczenia zabudowy tej działki wynikające z zapisów planu co miało niewątpliwie wpływ na przebieg wielu przetargów". Po pierwsze zdaniem strony, wskazany przez sąd I instancji przepis planu miejscowego dotyczy maksymalnej wysokości zabudowy, która w niniejszej sprawie nie została przekroczona. Po drugie, nawet jeśli sądowi I instancji chodziło faktycznie o inny przepis planu miejscowego, np. § 16 ust. 2 pkt 1, to wskazać należy, że wynikające z tego przepisu ograniczenia obowiązują inwestorów niezależnie od tego, czy przepis ten wskazano w ogłoszeniu o przetargu, czy też nie. Zapisy planu miejscowego nie mają bowiem tajnego charakteru. Są przepisami powszechnie obowiązującymi i dostępnymi. Warunkiem ich wejścia w życie nie jest wcale przywołanie w ogłoszeniu o przetargu. Po trzecie w ocenie skarżącego kasacyjnie, czym innym jest przywołanie określonego zapisu planu miejscowego, a zupełnie czym innym jest interpretacja treści przywołanego przepisu, której mogą dokonać samodzielnie poszczególni potencjalni nabywcy, oceniając wagę i zakres określonych ograniczeń dla ich planów inwestycyjnych. Każdy z potencjalnych nabywców miał takie same możliwości odszyfrowania prawidłowej treści spornego przepisu i obrony swego stanowiska w trakcie postępowania administracyjnego.

Po czwarte zdaniem A. W., w pełni zgodzić należy się z konkluzją opinii biegłego M. K., iż: "Treść warunków przetargu ogłoszonego przez Gminę Ciechocinek na zbycie działki nr [...] nie ma związku prawnego z czynnością Starostwa Powiatowego w Aleksandrowie Kujawskim, o której wyżej mowa. Natomiast w działaniu Gminy Ciechocinek w/w treść ogłoszenia stanowi rutynowe wykonanie obowiązujących w tego rodzaju postępowaniach norm prawno-administracyjnych. Wobec powyższego kwestię treści w/w ogłoszenia można potraktować w sprawie jako bezprzedmiotową" (str. 19 opinii).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu swego stanowiska uczestniczka wywodziła obszernie, że teza, iż ograniczenie co do maksymalnej wysokości jest znacznie istotniejsze niż wymóg parterowego charakteru budynku i w przypadku kolizji obu tych warunków zachowuje pierwszeństwo nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacji. Nie są także trafne argumenty, iżby realizacja przedmiotowej inwestycji nie wzbudziła kontrowersji wśród społeczności lokalnej, czego dowodem artykuły prasowe czy dyskusje na sesji rady powiatu. Ci się tyczy przywołania wyroku skazującego Sądu Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim, to sąd wojewódzki uczynił to wyłącznie dla podkreślenia, że doszło do naruszenia interesu publicznego, oceny tej nie zmienia późniejszy wyrok sądu karnego II instancji umarzający postępowanie karne. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego mają być chybione, skoro autor skargi kasacyjnej zdaje się kwestionować ustalony przez sąd a quo stan faktyczny sprawy. Trafnie sąd ten miał uznać, że przepisy MPZP były jasne i nie wymagały wykładni, odwoływanie się w tej materii do opinii biegłych jest chybione. W odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodzono się także z sądem wojewódzkim, że ograniczenia w zabudowie przedmiotowej działki stanowiły asumpt przy przeprowadzaniu przetargu na te działkę.

W piśmie procesowym z dnia 30 września 2014 r. A. W. podtrzymano wszystkie wnioski skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie, oraz podniesiono, że argumenty i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie mają mocy perswazyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa poprzez dowolne przyjęcie przez sąd Wojewódzki, iżby wadliwość źródłowej decyzji Starosty Aleksandrowskiego z [...] lipca 2005 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę wywołać miała powszechny brak akceptacji społeczności lokalnej oraz wpłynęła na obniżenie zaufania obywateli wobec organów administracji publicznej, podczas gdy akta sprawy nie dają ku temu podstaw. Stwierdzenie takie zamieścił sąd I instancji w końcowej części uzasadnienia swego wyroku bliżej go istotnie nie rozwijając, przy tym łącząc z kilkukrotnymi przetargami na zbycie nieruchomości (s. 15 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 2833/12). Wedle art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2". W aktach sprawy znajdują się jednak fragmenty krytycznych artykułów prasowych wobec wydania decyzji przez Starostę Aleksandrowskiego o udzieleniu pozwolenia na rzecz skarżącego kasacyjnie, niesporne także jest, że kwestia zabudowy działki nabytej przez A. W. była przedmiotem dyskusji na sesji rady powiatu, co w ocenie Sądu czyni podniesiony zarzut chybionym. Skarżący kasacyjnie ponadto nie wykazał, jak tego wymaga podstawa zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 Ppsa, aby naruszenie wskazanego przepisu mogło mieć "istotny wpływ na wynik sprawy".

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 11 Ppsa w aspekcie przyjęcia przez sąd wojewódzki związania wyrokiem Sądu Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] maja 2012 r. ([...]). Skarżący kasacyjnie naprowadza, że wyrok powyższy został uchylony wyrokiem Sądu Okręgowego we Włocławku z dnia [...] listopada 2012 r., [...], którego kopię dołączono do skargi kasacyjnej. Powyższym wyrokiem Sąd Okręgowy we Włocławku uznał, że postępowanie Naczelnika Wydziału Budownictwa i Inwestycji Starostwa Powiatowego w Aleksandrowie Kujawskim wyczerpuje znamiona występku z art. 231 § 1 Kodeksu karnego, ale postępowanie karne umorzył, przyjmując iż społeczna szkodliwość czynu była znikoma. Przede wszystkim skarżący kasacyjnie przyznaje, że sąd I instancji poprawnie przytoczył treść art. 11 Ppsa, z którego wynika, że ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Nie można jednak, w ocenie Sądu, zasadnie wywodzić, że WSA w Warszawie w inkryminowanym wyroku przyjął związanie co do skazania Naczelnika Wydziału Budownictwa i Inwestycji Starostwa Powiatowego w Aleksandrowie Kujawskim, wynikające z wyroku Sądu Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] maja 2012 r. ([...]). Sąd a quo ograniczył się w swych motywach do dostrzeżenia tej okoliczności, przytoczenia dyspozycji art. 11 Ppsa i podkreślenia, że związanie odnosi się wyłącznie do prawomocnego wyroku. Z lektury uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 2833/12 nie wynika jednak w żadnym razie, czy sąd I instancji miał świadomość, że wyrok skazujący Sądu Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim jest nieprawomocny. Niejednoznaczność tego fragmentu uzasadnienia wyroku, nie pozwala na skuteczność zarzutu naruszenia art. 11 Ppsa, skarga kasacyjna nie stawia z kolei zarzutu wadliwości uzasadnienia kwestionowanego nią wyroku.

Uzasadnione są za to zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm., w wersji obowiązującej na dzień 5 lipca 2005 r., dalej: uPb) oraz w zw. z § 16 ust. 2 pkt 1 i 4 MPZP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Istota sprawy, w której rozpoznawane były wnioski A. S. i E. S. – M. domagających się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] lipca 2005 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. W. pozwolenia na budowę pawilonu usługowo-handlowego z wewnętrznymi instalacjami oraz zalicznikowym przyłączem wod.-kan. w Ciechocinku przy ul. [...], na działce nr [...], sprowadzała się do oceny czy decyzja ta jest, czy też nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącym naruszeniem prawa. Orzekające w sprawie organy uznały, że udzielając A. W. pozwolenia na budowę i zatwierdzając przedłożony projekt budowlany nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Odmienną ocenę zaprezentował sąd wojewódzki. Oceny tej nie podziela orzekający w sprawie Sąd.

Bezsporne jest, że wyrokiem z Sądu Okręgowego we Włocławku z dnia [...] listopada 2012 r., [...] uznano postępowanie Naczelnika Wydziału Budownictwa i Inwestycji Starostwa Powiatowego w Aleksandrowie Kujawskim, który działał imieniem Starosty Aleksandrowskiego udzielając źródłowego pozwolenia na budowę, wyczerpuje znamiona występku z art. 231 § 1 Kodeksu karnego, ale uznając iż społeczna szkodliwość tego czynu była znikoma, umorzono postępowanie karne. Okoliczność ta, sama nie ma istotniejszego znaczenia dla kierunku orzekania w sprawie, niemniej dla sądu i instancji wyrok skazujący sądu karnego I instancji stanowił, jak należy wnosić z uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 2833/12, dyrektywę działania w kierunku uwzględnienia skargi, przy uwypuklenie w ten sposób skutków, jakie wywołała źródłowa decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Istota sprawy sprowadza się do oceny stopnia naruszenia przez Starostę Aleksandrowskiego przepisów prawa poprzez udzielenie pozwolenia na budowę pawilonu usługowo-handlowego na dz. nr [...] w Ciechocinku, w aspekcie zgodności tego zamierzenia z przepisami prawa miejscowego, tj. przepisami MPZP. Nie jest sporne, że źródłowa decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdzała także projekt budowlany, w którym budynek został zaprojektowany, jako dwukondygnacyjny. Niewątpliwie na organie architektoniczno-budowlanym rozpoznającym wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego spoczywał m. in. obowiązek sprawdzenia zgodności tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb. Spełnienie tego wymagania, tj. zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przesłanką do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora. Nie jest także sporne, że przepisy obowiązującego MPZP dla obszaru oznaczonego konturem [...], obejmującego także działkę nr [...] w Ciechocinku, w § 16 ust. 1 wskazują jako podstawowe przeznaczenie – ’’zieleń parkowa z usługami’’. Uwzględniając zasady zagospodarowania dla tego terenu ustalone w § 16 ust. 2 MPZP stwierdzić należy, że zaprojektowany budynek sprzeczny jest z tymi zasadami wyłącznie w takim zakresie, w jakim nie uwzględniono, że ma to być ‘’parterowy pawilon w zieleni w charakterze architektury ogrodowej’’, nie zaś budynek dwukondygnacyjny. Inne zasady zagospodarowania, takie jak przeznaczenie obiektu, nieprzekraczalna wysokość zabudowy usługowej w kalenicy, czy powierzchnia biologicznie czynna działki, zostały w projekcie budowlanym uwzględnione. Dla sądu wojewódzkiego zaaprobowany źródłową decyzją taki charakter budynku wskazuje na oczywistość naruszenia przepisu § 16 ust. 2 pkt 1 MPZP, a zaprojektowany dwukondygnacyjny budynek hotelowy z restauracją, nie jest ‘’parterowym pawilonem w zieleni w charakterze architektury ogrodowej’’. Przyjmując następnie, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, WSA w Warszawie doszedł do przekonania, że decyzja Starosty Aleksandrowskiego udzielając źródłowego pozwolenia na budowę dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa, przeto decyzje obu instancji odmawiające stwierdzenia jej nieważności zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, co uprawniało ten sąd, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 Ppsa do ich uchylenia. Odmienne stanowisko prezentuje skarżący kasacyjnie, a Sąd orzekający w sprawie je podziela, gdy chodzi o brak przesłanek do stwierdzenia, że decyzja Starosty Aleksandrowskiego z [...] lipca 2005 r. jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa.

Pojęcie ’’rażącego naruszenia prawa" stanowi tzw. klauzulę generalną, należąc do kategorii pojęć nieoznaczonych, wymagających zindywidualizowania i odniesienia się do każdego przypadku odrębnie. Rozważanie ad casum, czy ziściła się ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, wymaga roztrząsania konfliktu dwóch zasad – zasady stabilności decyzji ostatecznej oraz zasady praworządności. Nie jest przypadkiem, że pojęcie to budzi istotne wątpliwości, tak w doktrynie, jak i w judykaturze. W tej pierwszej, w ocenie Sądu, trafnie wskazuje się, że wszystkich cech rażącego naruszenia prawa nie można in abstracto jednoznacznie skatalogować, a pojęcie to ze swej natury cechować się będzie zawsze otwartością (por. M. Sieniuć, Rażące naruszenie prawa w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego, Na 50-lecie K.P.A., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 717 op. cit. W orzecznictwie wskazuje się, że gdy chodzi o rażące naruszenie prawa, jako wadę decyzji, chodzi o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia, jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2013 r., II GSK 1941/11, LEX nr 1341521. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Niewątpliwie posłużenie się przez prawodawcę lokalnego w tekście ustaleń planistycznych terminem ’’pawilon w zieleni w charakterze architektury ogrodowej’’, przy braku bliższego zdefiniowania zarówno pojęcia ’’pawilonu’’, czy ’’charakteru architektury ogrodowej’’ rodzi sytuacje, w których subiektywnie można przyporządkowywać oznaczoną zabudowę do desygnatów tych terminów. Przyznać trzeba także skarżącemu kasacyjnie, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę projekt nie był z tego względu kwestionowany, chociażby poprzez współdziałający organ właściwy do spraw ochrony zabytków. Niesporne jest wyłącznie to, że zaprojektowany budynek, nie jest budynkiem parterowym, co zasadnie wyłuszczył sąd I instancji. Takiej sprzeczności z prawem nie zakwestionowały orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego. Jednocześnie w judykaturze wskazuje się, że stosowanie sankcji nieważności jest ograniczone do kardynalnych naruszeń prawa. Do takiego rodzaju naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów prawa, które wyłączają dopuszczalność działania lub treść danego działania organu administracji publicznej. Do naruszenia przepisu prawa, jako rażącego należy zaliczyć zatem naruszenie przepisu prawa, które wyłącza dopuszczalność podjęcia działania określonej treści. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013 r., II OSK 2052/11, LEX nr 1358496. Podzielić należy w związku z tym pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013 r., II OSK 1859/11, LEX nr 1358429, wedle którego zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Aprobując ten kierunek orzecznictwa, gdy chodzi o ustalenie desygnatów pojęcia ’’rażące naruszenie prawa’’ Naczelny Sąd Administracyjny dochodzi do przekonania, że brak jest podstaw do tego, aby decyzji Starosty Aleksandrowskiego z [...] lipca 2005 r. udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany postawić zarzut naruszenia prawa w stopniu rażącym tylko z tego powodu, że projekt przewidywał budynek dwukondygnacyjny, nie zaś parterowy. Zasadnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że w MPZP posłużono się określeniem ’’dopuszcza się realizację zabudowy usługowej w formie parterowego pawilonu’’, zaś w odniesieniu do wysokości zabudowy posłużono się określeniem – ustala się nieprzekraczalną wysokość – a zestawienie tych określeń sugerować może bardziej kategoryczne określenie warunkujące sposób wykładni przepisów § 16 ust. 1 i 2 MPZP. Zdaniem orzekającego w sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachowanie w projekcie budowlanym dopuszczalnej wysokości budynku, zgodność jego funkcji z przeznaczeniem w MPZP, skutkują tym, że nawet brak zachowania parterowego charakteru zabudowy, nie prowadzi do wniosku, że decyzja Starosty Aleksandrowskiego o udzieleniu pozwolenia na budowę dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podobne stanowisko, w aspekcie zwiększenia liczby kondygnacji wbrew ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2010 r., II OSK 1029/09, LEX nr 597101. Wprawdzie zapadł on, jak słusznie zauważył sąd I instancji, na tle odmiennego stanu faktycznego, niemniej jednak wytycza sposób rozumienia pojęcia ’’rażącego naruszenia prawa’’, który uznaje za trafny orzekający w sprawie Sąd.

Podzielić należy stanowisko judykatury, wedle którego przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2013 r., I OSK 2160/11, LEX nr 1328357. Skoro w sprawie doszło wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb oraz § 16 ust. 2 pkt 1 MPZP wskutek ich błędnego zastosowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 188 Ppsa może uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Uwzględniając powyższe uwagi dojść należy do przekonania, że stanowisko orzekających organów o odmowie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Starosty Aleksandrowskiego z [...] lipca 2005 r. było prawidłowe. Decyzja ta nie wywołała skutków, które można byłoby uznać za nie do pogodzenia z porządkiem prawnym. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego, legalizmu, ochrony własności w aspekcie uprawnień właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji, skoro przedmiotem rozstrzygania w sprawie administracyjnej była ocena stopnia naruszenia prawa poprzez wydanie źródłowej decyzji przez Starostę Aleksandrowskiego o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z tego samego względu chybiony jest zarzut skargi naruszenia § 16 ust. 2 pkt 1, 3 i 6 MPZP, skoro planowana zabudowa przeznaczona została pod usługi o charakterze gastronomii, a uciążliwość tej zabudowy została a limine ograniczona do działki nabytej przez A. W. Zarzut naruszenia przepisu § 16 ust. 2 pkt 3 MPZP z natury rzeczy jest chybiony, albowiem odnosi się do ustaleń konturu 16 ZP/U, który nie obejmuje zabudowy na działce nr [...] w Ciechocinku. Chybione jest także zarzucanie naruszenia przepisów art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 49b ust. 2 pkt 3 uPb, skoro przepisy te w ogóle nie miały zastosowania w sprawie, skoro odnoszą się do przypadku wznoszenia obiektu budowlanego w ramach tzw. samowoli budowlanej. Także zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 uPb nie jest uprawniony, skoro nie odnosi się do przedmiotu sprawy administracyjnej, a to stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów procesowych odnoszących się do naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz zasady praworządności, w skardze zresztą bliżej tego wątku nie rozwinięto. Zarzuty naruszenia innych przepisów prawa zostały objęte zarazem zarzutami skargi kasacyjnej i do nich odniesiono się uprzednio.

Z powyższych względów i działając na podstawie art. 188 Ppsa zaskarżony wyrok należało uchylić, a skargę E. S.-M. oddalić na zasadzie art. 151 Ppsa jako nieuzasadnioną.