Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2026/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 229
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego W. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] sierpnia 2012r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2012r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] listopada 2008r. Nr [...], w części orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w S., przy ulicy [...], oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Województwa [...], będącej w użytkowaniu wieczystym Wyższej Szkoły [...] w S.

Z ustaleń Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wynika, że przywołaną wyżej decyzją z [...] listopada 2008r. Prezydent Miasta S. między innymi odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność Województwa [...], w użytkowaniu wieczystym Wyższej Szkoły [...] w S., która to nieruchomość wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa pod budowę Szpitala [...] w S. decyzją Naczelnika Powiatu w [...] znak: [...] z [...] marca 1974r. Wnioskiem z 29 stycznia 2010r. W. K., były właściciel przedmiotowej nieruchomości, wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] listopada 2008r. w części odmawiającej zwrotu nieruchomości oznaczonej nr działki [...] o pow. [...] ha zarzucając rażące naruszenie prawa poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż użytkowanie wieczyste Wyższej Szkoły [...] powstało już po wejściu w życie w/w ustawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2012r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2008r. we wskazanej wyżej części. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że pomimo przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrot nieruchomości nie jest możliwy, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany – na działce nr [...] wybudowano budynki szpitalne i nawet, jeśli nie są one obecnie użytkowane w sposób wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, nie można stwierdzić nie zrealizowania celu z decyzji wywłaszczeniowej. Wskazano też, że ustawa nie określa skutków zaprzestania wykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nadto, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożył W. K. zarzucając rażące naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnosząc o przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie, czy na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister wydał przywołaną wyżej decyzję z [...] sierpnia 2012r. W uzasadnieniu powołano się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Podniesiono też, iż przekazanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło [...] sierpnia 2002r. aktem notarialnym Rep. A nr [...], zaś wpis prawa użytkowania do księgi wieczystej KW nr [...] nastąpił 6 września 2002r., zatem w sprawie niniejszej nie ma zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie są w związku z tym zasadne zarzuty związane z wykładnią tego przepisu. Jednocześnie wskazano na niemożność zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, której właścicielem nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Samo błędne powołanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skoro zachodziły podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości.

W skardze na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012r. W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 136, 137, 229 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżącego, część nieruchomości pomimo znacznego upływu lat nie została zużyta na cel wywłaszczenia i zachodzą przesłanki do uznania części spornej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i do orzeczenia o zwrocie. Wskazano, że zabudowana część działki stanowi [...]% całego jej areału i wbrew stanowisku organów obu instancji nie są spełnione przesłanki wyłączające możliwość zwrotu nieruchomości t.j. nieruchomość nie została objęta prawem użytkowania wieczystego przysługującego osobie trzeciej przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ użytkowanie wieczyste ustanowiono [...] sierpnia 2002r., a jako podstawę odmowy zwrotu organ administracyjny wskazywał art. 229 ustawy. Zarzucono też, iż Minister na str. 5 uzasadnienia dokonał oceny stanu prawnego w sposób wzajemnie ze sobą sprzeczny.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Odpowiadając na skargę Wyższa Szkoła [...] w S. wniosła o oddalenie skargi i o zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma zaprezentowano m.in. pogląd, iż nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest przyczyną odmowy zwrotu bez względu na to, czy wystąpiły, czy też nie przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej są decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z [...] listopada 2008 r. w części orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości z uwagi na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kontrowaną przez Sąd decyzją organ I instancji wskazał, że pomimo przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami zwrot nieruchomości nie jest możliwy, skoro zrealizowano cel wywłaszczenia, nadto Skarb Państwa ani gmina nią nie władają i pozostaje ona w użytkowaniu wieczystym. Fakt pozostawania nieruchomości w użytkowaniu wieczystym powoduje, że rozstrzygnięcie odmawiające zwrotu nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei organ II instancji podniósł, że przepis art. 229 ugn nie ma zastosowania w sprawie w związku, z czym nie mógł zostać naruszony. Samo błędne powołanie tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skoro zachodziły podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2008r., jako podstawę odmowy zwrotu działki oznaczonej nr [...], Prezydent Miasta S. wskazał na przepis art. 229 ustawy o gospodarce gruntami. Przepis ten stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998r., zatem cytowany przepis ma zastosowanie do tych stanów faktycznych, kiedy sprzedaż lub ustanowienie prawa użytkowania wieczystego miało miejsce przed tą datą. Taka sytuacja nie zaistniała w sprawie niniejszej. Poza sporem pozostaje, że prawo użytkowania wieczystego na rzecz Wyższej Szkoły [...] w S. obejmującej obszar działki nr [...] ustanowiono aktem notarialnym z [...] sierpnia 2002r. Rep. A nr [...], zaś wpis tego prawa do księgi wieczystej KW nr [...] nastąpił 6 września 2002r.

W świetle powyższego wskazać należy, że stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2008r. o nie przysługiwaniu roszczenia o zwrot z powołaniem na art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza w sposób oczywisty wskazany przepis. Nie ulega wątpliwości, że w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na działce nr [...] nie było ustanowionego prawa użytkowania wieczystego, nie było też stosownego wpisu w księdze wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości. Pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną istnieje, zatem rzucająca się w oczy sprzeczność. Jednocześnie stwierdzić trzeba, że konstrukcja przepisu art. 229 ugn pozwala na jego stosowanie w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy takim, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

W związku z tym nie można podzielić oceny organów, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 229 ugn nie są zasadne, bowiem przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Tak samo ocenić należy stwierdzenie, iż samo błędne powołanie art. 229 ugn nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skoro zachodziły podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 ugn nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi (I OSK 679/09, LEX nr 595463).

Warto w tym miejscu przypomnieć, że organ wszczynający postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka, co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro, zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, to stwierdzenie organu, iż mimo, że przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste miało miejsce po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami to zwrot nie jest możliwy wobec zrealizowania celu wywłaszczenia jest merytoryczną kontrolą rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że będąca przedmiotem kontroli decyzja wydana w trybie zwykłym nie zawiera stwierdzenia odnośnie realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [...], zbędności, brak też jest wskazania dat wybudowania budynków szpitalnych na tej części działki. W postępowaniu nadzorczym doszło, więc do kontroli legalności merytorycznej podjętego w trybie zwykłym rozstrzygnięcia, a nie jego oceny pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uniemożliwia Sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonych decyzji.

Zgodnie z orzecznictwem sądowym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony tylko przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Brak oceny decyzji Prezydenta Miasta S. przez organy obu instancji, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności skutkuje ich uchyleniem.

Należy podzielić zarzuty skargi dotyczące dokonania przez Ministra na str. 5 uzasadnienia oceny stanu prawnego w sposób wzajemnie ze sobą sprzeczny, zwłaszcza w kontekście nie odniesienia się do zarzutów związanych z wykładnią art. 229 ugn, który to przepis w ocenie organu nie miał w sprawie zastosowania – str. 6 uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012r. poz. 270 t.j.) orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności wydano w oparciu o przepis art. 152 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa

Rozpoznając sprawę ponownie organy przeprowadzą postępowanie pod kątem analizy przesłanek decydujących o rażącym naruszeniu prawa jak wskazano wyżej.

-----------------------

5