Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 968/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję w całości i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 145
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skarg T. W., M. W., M. W., E. W., K. W. i [...] Sp. z o.o Sp. komandytowej w W. oraz Miasta S. W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie administracyjne; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz T. W., M. W., M. W., E. W., K. W. i [...] Sp. z o.o Sp. komandytowej w W. solidarnie kwotę 765 (siedemset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta S. W. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] marca 2018 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako organ/komisja) działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3, 4, 4a, 4b, 5 art. ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2267), dalej jako ustawa z 9 marca 2017 r., ustawa) oraz w zw. z art. 7 ust.1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (D.U. Nr 50, poz, 279, (dalej "dekret") i art. 214 a pkt 3 ustawy z 21sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2017, poz. 2147 ze zm.), dalej "ugn"

1. uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...];

2. odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Stan sprawy ustalony przez Komisję przedstawiał się w sposób następujący.

Nieruchomość

Zabudowana nieruchomość warszawska położona jest przy ul. [...] i stanowi działkę o nr ew. [...] o pow. [...] m2. Zabudowana jest budynkiem. Prowadzona jest dla nie księga wieczysta nr [...]. (dawne oznaczenie hip. [...]) Właścicielem gruntu jest [...].[...] lipca 1947 r. Okręgowy Urząd Likwidacyjny przywrócił A. W. posiadanie w [...] części tej nieruchomości oraz nieruchomości przy ulicy [...].[...] sierpnia 1947 r. Wydział Administracji Nieruchomości Zarządu Miejskiego na podstawie ww. decyzji przekazał pełnomocnikowi A. W. te nieruchomości w posiadanie a A. W. rozpoczął roboty zabezpieczające oraz przygotowawcze do odbudowy, na co wydał [...] zł. Budynek został zakwalifikowany do obudowy a A. W. uzyskał w dniu [...] grudnia 1946 r. projekt budowalny. [...] października 1947 r. Dyrekcja Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy Stolicy zawiadomiła A. W. że budynki frontowe przy ulicy [...] i [...] przewidziane są do odbudowy na stałe ale z uwagi na przechodzący przez nie tunel opinia w tym przedmiocie zostanie wydana później. Z uwagi na budowę w latach 1947-1949 Trasy W-Z, mury rozebrano a następnie na płycie tunelu wybudowano ze środków Skarbu Państwa nowy budynek. Jego konstrukcja jest nierozerwalnie związana z konstrukcją tunelu, który stanowi część obiektu budowlanego – [...]. Plan odbudowy budynku mieszkalnego został zatwierdzony [...] czerwca 1950 r. Plan ten dzielił nieruchomość o nr hip. [...] na 2 odrębne budynki poprzez całkowite wyburzenie oficyny bocznej i stworzenie podwórza. Pozwolenie na odbudowę udzielone zostało [...] listopada 1950 r. Przy odbudowie przekroczono granice dawnych nieruchomości hipotecznych w wyniku czego budynek przy [...] znajduje się w części na gruncie pochodzącym z nieruchomości hipotecznej nr [...] a w części ([...] m2) na gruncie pochodzącym z nieruchomości hipotecznej [...]. Ta z kolei, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] z [...] sierpnia 1949 r. uregulowana była na rzecz A. B. co do [...] części i M. S. co do [...] części.

Nieruchomość zgodnie z art. 1 dekretu warszawskiego przeszła na własność Gminy [...] a po likwidacji gmin w 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Budynki zostały wybudowane przez Skarb Państwa i przeszły na jego własność. Nieruchomość z dniem 27 maja 1990 r stała się własnością Dzielnicy Gminy [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 1992 r. a następnie na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z [...] marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (D.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) przeszła na własność Miasta [...].

Własność i następcy prawni

Komisja ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość obecnie działka nr ew. [...], dawny hip [...] objęta była, zgodnie ze świadectwem hipotecznym nr [...] z [...] lipca 1946 r. wydziału hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] tytułem własności na rzecz A. W. w [...]części i J. R. w [...]części.

A. W. zmarł [...] sierpnia 1965 r. a jego spadkobiercami zostali żona I. W. i dzieci A. W., E. W., M. W. – po ¼ części każdy z nich (postanowienie z [...] stycznia 1980 r. Sądu Rejonowego dla [...] II Ns [...]. . W. zmarła [...] listopada 1990 r i pozostawiła jako spadkobierców ww. synów, którzy odziedziczyli prawa do spadku po 1/3 części praw do spadku (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] maja 1991 r., IIINS [...]). E. W. zmarł [...] maja 1993 r. a prawa do spadku nabyli żona E. W. i dzieci P. W. i K. W. po 1/3 części (postanowienie z [...] czerwca 1993 r. Sądu Rejonowego w [...], I Ns [...]). I. W. zawarła związek małżeński i przyjęła nazwisko O. a obecnie znów nosi nazwisko W. A. W. zmarł [...] kwietnia 2017 r. a prawa do spadku przeszły na rzecz jego żony T. W.

Z kolei J. R. zmarła [...] kwietnia 1980 r. a prawa do spadku nabyła w całości jej córka M. L. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] lipa 1992 r., III Ns [...]).

Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla [...] dokonał sprzedaży z wolnej ręki zajętego prawa (ekspektatywy) do udziału w użytkowaniu wieczystym działek z KW [...] oraz KW [...] należącego do P. W. za kwotę [...] zł na rzecz [...] spółki z.o.o. z siedzibą w [...]. Kwota została uiszczona.

Prawa do spadku po M. S. zmarłym [...] maja 1988 r. nabyli dzieci L. G. i E. S. po ½ części (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1988 r., I Ns [...]). A. B. (po zmianie nazwiska O.) zmarł [...] lutego 1975 r, a prawa do spadku nabyli żona E. O., syn J. O., A. O. – wszyscy po 1/3 części (postanowienie Sądu Rejonowego we [...], I Ns [...]). A. O. zmarł [...] grudnia 1987 r. a prawa do spadku po nim nabyli żona W. O. w ½ części, matka E. O. w 3/16 części i brak T. O. w 5/16 części (postanowienie jw.).

Aktem notarialnym z [...] września 2005 r. M. T. działając na rzecz i w imieniu L. G. i E. S. sprzedała Z. i C. małż. N. udział w 3/12 części w prawach i roszczeniach wynikających z art. 7 ust. 1-4 dekretu warszawskiego wraz z prawami do odszkodowania z jakiegokolwiek tytułu oraz wszelkie pozostałe prawa i roszczenia przysługujące L. G. i E. S. z innego tytułu w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ulicy [...] róg ulicy [...] pod nr hip [...] za [...]zł. Małżonkowie N. dokonali nabycie na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej.

M. T. aktem notarialnym z [...] września 2005 r. działając w imieniu i na rzecz T. O., E. O. i W. O. sprzedała na współwłasność samej sobie oraz Z. i C. małż. N. udział mocodawców w wysokości 9/12 części w prawach i roszczeniach wynikających z art. 7 ust. 1-4 dekretu warszawskiego wraz z prawami do odszkodowania z jakiegokolwiek tytułu oraz wszelkie pozostałe prawa i roszczenia przysługujące T., E. i W. O. z innego tytułu w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ulicy [...]róg ulicy [...] pod nr hip [...] za [...] zł. Małżonkowie N. dokonali nabycia do ich majątku dorobkowego.

Aktem notarialnym nr [...] z [...] listopada 2003 r. M. L. zbyła M. i M. małż. W. prawa i roszczenia wynikające z przepisów dekretu warszawskiego do udziału w wysokości 14/104 co do nieruchomości hipotecznej [...] za cenę [...]zł.

Umową sprzedaży rep A [...] z [...] października 2005 r. M. T. i Z.N.działając w imieniu swej żony C. sprzedali A. W. udział w [...]części, M. W. w 30/104 części, E. W. w [...]część, K. O. (obecnie W.) w 10/104 części, P. W. 10/104 części, M. W. i M. W. w [...] części wszelkie prawa i roszczenia wynikające z dekretu warszawskiego co do nieruchomości Nr hip [...] w części o obszarze około [...] ha i [...] ha na której usytuowane są części budynków oznaczonych nr porządkowymi [...] i [...] za [...]zł.

Postępowanie nieważnościowe i o przyznanie prawa użytkowania wieczystego

Decyzją nr [...] z [...] września 1992 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia Prezydenta [...] z [...] grudnia 1949 r. o odmowie przyznania A. W. prawa własności czasowej (hip [...]). Wskazano, że zgodnie z ogólnym planem zabudowania [...] – planem strefowym zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r. dla bloku zabudowy z nieruchomością przy ulicy [...] i [...] przewidziano zabudowę zwartą o czterech kondygnacjach do wysokości 15 m i do 70% zabudowania. I tak ostatecznie nastąpiła obudowa.

Decyzją nr [...] z [...] września 1995 r. Prezydent [...] odmówił przyznania następcom prawnym dawnych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości uznając, że wniosek dekretowy został złożony po terminie a poza tym budynki zostały odbudowane przez inwestora trasy W-Z. SKO w [...] uchyliło rozstrzygnięcie decyzją [...]. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 1996 r. Prezydent [...] odmówił ustanowienia na rzecz A. W., M. W., E. W., P. W. i M. L. przyznania użytkowania wieczystego wywodząc, że na dzień składania wniosku dekretowego na gruncie nie było budynku a następnie, że został on wybudowany przez Skarb Państwa.

SKO decyzją z [...] maja 1997 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. NSA wyrokiem z 2 kwietnia 1998 r. , IV SA 1028/97 uchylił decyzję SKO. SKO decyzją z [...] lipca 1998 r. [...] uchyliło decyzję organu I instancji.

Decyzją nr [...] z [...] listopada 1998 r. Prezydent [...] ponownie odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. SKO decyzją nr [...] z [...] sierpnia 1999 r. uchyliło decyzję organu I instancji. Decyzją z [...] sierpnia 2000 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...] ponownie odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 hip [...].

Decyzją z [...] października 2000 r. [...] SKO utrzymało tę decyzję w mocy.

Wyrokiem z 16 kwietnia 2002 r. I SA 2471/00 NSA uchyliło obie decyzje.

Decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do grunt o pow. [...] m2 z nieruchomości położonej przy [...] opisanej w ewidencji gruntów jako działka [...],[...] jako że nieruchomość znajduje się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej alei [...] i nie może na niej był ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Decyzją z [...] października 2008 r [...] uchyliło tę decyzję.

Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. Prezydent [...] po rozpoznaniu wniosku H. P. pełnomocnika A. W. o ustanowienie własności czasowej (hip [...]) oraz wniosku z [...] sierpnia 1947 r. adw. W. K.-pełnomocnika M. S. (hip [...]);

-ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego w udziale [...] do gruntu o pow. [...] m2 – działka nr ew. [...] na rzecz A. W. w udziale [...], M. A. W. w udziale [...], M. i M. małż. W. w udziale [...], K. O w udziale [...] i P. W w udziale [...], ustalił czynsz symboliczny w wysokości [...]zł. Uznał, że pierwotne objęcie gruntu w posiadanie nie było skuteczne.

W dniu [...] marca 2003 r. po rozpatrzeniu wniosku adw. R. N. pełnomocnika L. G., E. S., E.O., T. O., W. O. SKO w [...] wydało decyzję [...] stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 1950 r. nr [...]. SKO stwierdziło że stan faktyczny został ustalony w sposób wadliwy i pominięto pismo pełnomocnika rodziny S. z [...] sierpnia 1947 r. – wniosek o ustanowienie własności czasowej i wadliwie w związku z tym przyjęto, że wniosek został złożony po terminie.

[...] czerwca 2003 r. adw. R. N. złożył w imieniu L. G., E. S., E. O., T. O., W. O. wniosek o rozpoznanie wniosku dekretowego.

Postępowanie przed Komisją

Komisja Reprywatyzacyjna uznała, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana:

1. z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej przez Prezydenta [...] poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu w chwili złożenia wniosku dekretowego;

2. z rażącym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z uwagi na przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym – w zamian za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej;

3. przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym – tj. w zamian za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej.

Podstawy uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej.

Podstawą uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej były: art. 30 ust. 1 pkt 3, 4, 4a, 4b, 5 Ustawy.

W uzasadnieniu Komisja wskazał, że Prezydent [...] rażąco naruszył art. 7 ust. 1 dekretu gdyż nie wziął pod uwagę tego, że pierwotni właściciele nie spełnili jednej z przesłanek określonych w art.- 7 ust. 1 dekretu tj. nie byli posiadaczami przedmiotowej nieruchomości warszawskiej w momencie złożenia wniosku dekretowego.. Po drugie decyzja z [...] kwietnia 2010 r nr [...] została wydana pomimo nieustalenia przez Prezydenta [...] posiadania dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych. Po trzecie w przeniesienie roszczeń w dniu [...] listopada 2003 r. i [...] października 2005 r. było dokonane w zamian za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości. Z tych względów Komisja uznała, że decyzja reprywatyzacyjna podlega uchyleniu w całości Dla Komisji wystarczającym było stwierdzenie tylko jednej z przesłanek z art. 30 ust. 1 ustawy, choć za uchyleniem przemawiało o wiele więcej powodów.

Rozpoznanie wniosku dekretowego.

Po uchyleniu decyzji reprywatyzacyjnej Komisja rozpoznała wniosek dekretowy. Wskazała, że w chwili złożenia wniosku dekretowego przez A. O. i M. S. nie byli oni posiadaczami nieruchomości objętej dawnym nr hip. [...] na którym częściowo posadowiony jest budynek przy ulicy [...]. Poza tym za odmową uwzględnienia wniosku dekretowego przemawia art. 214 a pkt 3 u.g.n. tj. z uwagi na budowę od podstaw przez Skarb Państwa budynku przy ulicy [...] w [...]. Komisja nadto wskazała, że wg inwentaryzacji dokonanej przez Biuro Odbudowy Stolicy z 13 marca 1945 r. budynek przy ulicy [...] w [...] został w czasie działać wojennych spalony, zachowały się mury zewnętrzne i kapitalne oraz sklepienie nad parterem w dobrym stanie i dlatego zakwalifikowano ten budynek jako nadający się do odbudowy. Jednakże w związku z budową trasy W-Z metodą odkrywkową mury przedmiotowego budynku zostały rozebrane a następnie na płycie tunelu ww. trasy wybudowano ze środków Skarbu Państwa nowy budynek. Zabudowa została dokonana po wejściu w życie dekretu. Wartość udziału [...] części niezabudowanego gruntu w działce nr ew. [...] na dzień [...] kwietnia 2010 r. wyniosła [...] zł a wartość posadowionego na nim budynku [...] zł. (opinia biegłej M. S.). Spełniona została przesłanka z arz. 214 a pkt 3 u.g.n. gdyż wartość zabudowy dokonanej przez Skarb Państwa przenosi znacznie wartość zajętego na ten cel gruntu. Wartość rynkowa budynku przy ulicy [...] w [...] przewyższa prawie czterokrotnie wartość gruntu na którym ustanowiono użytkowanie wieczyste.

Kontrolowana prze Komisję decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy. Przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na osobę trzecią o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze lub zagospodarowaniu nieruchomości warszawskiej na cele publiczne, o których mowa w art. 6 ugn Nieruchomość przy [...] nie została zbyta na rzecz osób trzecich. Nie zawarto także umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste. Jak wynika z działu II KW [...] jedynym właścicielem nieruchomości jest nadal Miasto [...].

Skargę od powyższej decyzji wywiedli T. W., M. W., E. W, K W., [...] spółka z.o.o. z siedzibą w [...], dalej Skarżący 1., zaskarżając decyzję w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

a) art. 29 ust 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4a i pkt 4b w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez wadliwe uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do "naruszenia przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy", w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4a Ustawy wskutek rzekomego braku prawidłowego uzasadnienia decyzji Prezydenta [...] z 2010 roku oraz, że doszło do nieustalenia posiadania nieruchomości w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy na chwilę złożenia wniosku dekretowego dotyczącego jedynie części (o pow. [...] m2) sąsiedniej nieruchomości hipotecznej nr [...], obecnie przy ul. [...] w [...], w sytuacji, gdy organ w sprawie zakończonej decyzją z 2010 roku w ogóle nie był zobowiązany badać - w świetle ugruntowanego obecnie i na datę decyzji z 2010 roku orzecznictwa - okoliczności posiadania gruntu w chwili złożenia wniosku dekretowego. gdyż wniosek dekretowy dot. przedmiotowej nieruchomości hip. nr [...] złożyli w dniu [...].08.1947 roku dotychczasowi jej właściciele poprzez swoich pełnomocników, a ewentualne braki uzasadnienia, nawet jeżeli założyć, że miały miejsce, choć brak ku temu podstaw, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie;

b) art. 29 ust 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu wskutek wadliwego uznania, że przy wydaniu decyzji z 2010 roku doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu poprzez uwzględnienie wniosku dekretowego pomimo rzekomego braku posiadania gruntu, stanowiącego część dawnej nieruchomości hip nr [...] o powierzchni [...] m2, przez dotychczasowych właścicieli w chwili złożenia wniosku dekretowego, w sytuacji, gdy:

-przesłanka "posiadania gruntu" nie dotyczy dotychczasowych właścicieli nieruchomości objętych dekretem warszawskim, a jedynie ich następców prawnych, co wynika z językowej wykładni przepisu;

-brak jest podstaw do przyjęcia, że dotychczasowi właściciele w chwili złożenia wniosku dekretowego nie posiadali gruntu, a przejawem ich władania jak właściciela w rozumieniu art. 296 § 1 dekretu - Prawo rzeczowe jest właśnie wniosek dekretowy z [...] sierpnia 1947 roku, złożony przez adwokata, któremu zlecono jego złożenie, a zatem właściciele przejawili ewidentną wolę posiadania gruntu, a także faktycznie władali gruntem w chwili złożenia wniosku, pomimo zniszczenia budynku, bowiem brak jest dowodów na przekazanie faktycznego władztwa nad ich gruntem w tym czasie podmiotowi trzeciemu. Skarżący 1 podkreślił, że Komisja w tym zakresie ogranicza się do wskazywania budowy trasy W-Z w latach 1947-49, co jest dalece niewystarczające mając na uwadze art. 38 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 77 § 1 kpa, bowiem okoliczność ta nie pozwala na przyjęcie kiedy doszło do faktycznego przejęcia władania gruntem na cele budowy; organ w zaskarżonej decyzji popiera swoje stanowisko niewiążącymi i poczynionymi marginalnie tezami uzasadnienia wyroku TK z dnia 19 lipca 2016 roku, Kp 3/15, w którym TK zbadał wyłącznie zgodność ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją, a dodatkowo jest to orzeczenie z 2016 roku, a zatem wydane po 6 latach od wydania kontrolowanej decyzji, wobec której Komisja stwierdza na tej podstawie rażące naruszenie prawa, co jest niedopuszczalne w świetle art. 8 § 1 kpa oraz ogólnych zasad demokratycznego państwa prawa; uchwała SN z dnia 11 marca 1970 roku, 111 CZP 99/70 nie dotyczy oceny przesłanek z art. 7 ust. 1 dekretu, a jedynie - wbrew ocenie Komisji - przesądza na gruncie niniejszej sprawy o posiadaniu gruntu przez dotychczasowego właściciela, jeżeli jego posiadanie po złożeniu wniosku dekretowego nie zostało przekazane podmiotowi trzeciemu, a zatem posiadanie właściciela, niezależne przecież od miejsca zamieszkiwania, trwało przed i po złożeniu wniosku dekretowego i jako stan faktyczny nie zostało przerwane przed złożeniem wniosku;

c) art. 29 ust 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 5 Ustawy poprzez wadliwe uznanie, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej nastąpiło w zamian za świadczenie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, podczas, gdy :

-przeniesienie roszczeń nie nastąpiło w wyniku wprowadzenia kogokolwiek w błąd lub w sytuacji wyzyskania niewiedzy co do aktualnego stanu postępowania i realizacji roszczeń lub nieporadności życiowej (a taki był przecież cel tej regulacji), a jedynie w celu spieniężenia i w pełni legalnego nabycia roszczeń o tylko potencjalnej możliwości ich realizacji w 2003 roku oraz w celu uregulowania wadliwości związanych z wybudowaniem budynku z przekroczeniem granic ewidencyjnych nieruchomości o 5 m2 w 2005 roku, a zatem w celu naprawienia błędu władz publicznych - Skarbu Państwa przy odtwarzaniu budynku stanowiącego własność przeddekretowego właściciela gruntu; sporządzone w sprawie operaty szacunkowe są bezprzedmiotowe, bowiem dotyczą wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości a nie wartości jedynie roszczeń, których realizacją bvła niepewna w chwili dokonywania sprzedaży w 2003 i 2005 roku, a Prezydenta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku ponownie odmówił przecież następcom prawnym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego;

-akt notarialny w wykonaniu decyzji z 2010 roku nie został do dnia dzisiejszego zawarty i zgodnie z pkt 6 decyzji z 2010 roku - bezwzględnie uzależniony był od zapłaty ceny nabycia przysługującego [...] udziału w budynku posadowionego na gruncie, która to kwota powinna dodatkowo pomniejszać proporcjonalnie ustaloną wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego, co zostało całkowicie pominięte przez Komisję;

-przeniesienie roszczeń co do zabudowanej części dawnej nieruchomości hip nr [...] o pow. [...] m2 nie obejmowało nieruchomości, która mogła być przedmiotem obrotu na wolnym rynku, a jedynie mogła być przedmiotem transakcji na rzecz właścicieli nieruchomości sąsiedniej i nie przedstawiała jakiejkolwiek wartości rynkowej wobec przekroczenia granic nieruchomości przez budynek posadowiony na działce sąsiedniej,

-w związku z powyższym ustalone kwoty transakcji przede wszystkim nie są w ogóle obiektywnie niewspółmierne, a tym bardziej rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości nimi objętych;

d) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 roku, poz. 2167, dalej jako "ppsa") poprzez brak uwzględnienia, że w sprawie wydane zostały wiążące organ przy wydaniu decyzji z 2010 roku wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 kwietnia 1998 roku (IV SA 1028/97) oraz z 16 kwietnia 2000 roku (I SA 2471/00), w których Sądy nie miały wątpliwości co do legitymacji wnioskodawcy i zasadności wniosku dekretowego. W myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r., II OSK 831/16, LEX nr 2467398: "Dokonana przez organ wykładnia przepisu prawa - odpowiadająca ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu (art. 153 ppsa) - ma charakter wiążący i nie może podlegać badaniu pod kątem jej prawidłowości, a tym bardziej podlegać ocenie, czy przyjęty przez organ wynik wykładni nie posiada cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt2 k.p.a."

e) art. 7 i art. 77 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego poprzez:

-ustalenie, że wartość posadowionego na gruncie przy ul. [...] budynku to kwota [...] zł (str. 40 uzasadnienia decyzji), w związku z czym zachodzi przesłanka odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z art. 214a pkt 3 u.g.n. w sytuacji, gdy dwa lokale w tym budynku zostały wyodrębnione z substancji budynkowej i sprzedane na rzecz osób trzecich, co powinno znacznie pomniejszać wartość oszacowania i oszacowanie powinno dotyczy wyłącznie udziału w budynku a nie całego budynku:

-brak ustalenia wartości roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na dzień transakcji tymi roszczeniami w 2003 i 2005 roku. Komisja poprzestała jedynie na ustaleniu wartości prawa użytkowania wieczystego na dzień wydania decyzji z 2010 roku;

-referowanie przez Komisję w uzasadnieniu do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2009 roku, dotyczącej gruntu warszawskiego przy ul. [...] i przypisywaniu tej decyzji stwierdzonych w niniejszym postępowaniu wadliwości, co poddaje pod wątpliwość, czy przedmiotowa sprawa została w sposób indywidualny i wnikliwy zbadana przez Komisję;

f) art. 8 § 1 kpa w związku z art. 38 ust. 1 Ustawy oraz art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r. polegające na:

-całkowitym zaprzeczeniu dotychczasowej linii orzeczniczej organów i sądów administracyjnych w przedmiocie przesłanki posiadania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela gruntu warszawskiego (zob. choćby wyr. NSA w W-wie z 8 listopada 2002 roku, I SA 787/01, LEX nr 678044);

-na ocenie tej przesłanki przez pryzmat przepisów Ustawy w kontekście ostatecznych i trwałych w myśl art. 16 kpa decyzji administracyjnych zapadłych wiele lat przed jej wejściem w życie, co nie buduje zaufania do organów władzy publicznej, a także zignorowaniu funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji SKO w [...] z dnia [...] marca 2003 roku o stwierdzeniu nieważności decyzji dekretowej z dnia [...] lutego1950 roku (znak [...]) odnośnie dawnej nieruchomości nr hip. [...], na mocy której wiążąco stwierdzono, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 2 pkt 2 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku dekretowego pochodzącego od osoby w pełni legitymowanej do jego złożenia; na nieproporcjonalnym zastosowaniu sankcji ustawowych wynikających z Ustawy wobec braku jakichkolwiek zdarzeń o charakterze kryminalnym na gruncie niniejszej sprawy, a przecież takie sprawy stały się ratio legis powstania Komisji o nadzwyczajnych, nadzorczych uprawnieniach wobec ostatecznych decyzji administracyjnych oraz wobec całkowicie nieznacznego i znikomego naruszenia przepisów dekretu warszawskiego, nawet jeżeli uznać, że miało miejsce - choć tutaj skarżący w pierwszej kolejności przeczą - wobec stwierdzenia wadliwości odnośnie jedynie niewielkiej części nieruchomości objętej stanowiącej część dawnej nieruchomości sąsiedniej - nr hip. [...] o pow. [...] m2, która musiała być objęta roszczeniem wobec odbudowania przez Skarb Państwa budynku rozebranego bez odszkodowania, a stanowiącego własność poprzedników prawnych skarżących, z przekroczeniem granic nieruchomości sąsiedniej, a nie wobec wadliwości w postępowaniu odnośnie pierwotnego gruntu objętego wnioskiem dekretowym;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, tj.:

a) art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, wbrew treści tego przepisu, że dotychczasowy właściciel w dniu składania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej winien posiadać grunt, którego wniosek ten dotyczy, podczas gdy przesłanka posiadania gruntu stosownie do ówcześnie obowiązującej wykładni literalnej opartej na zasadach gramatycznych języka polskiego dotyczyła wyłącznie następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości warszawskich; w sprawie zostały już wydane wiążące organ in meriti (a z mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 Ustawy Komisja jest organem orzekającym co do istoty sprawy) wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 1998 roku (IV SA 1028/97) oraz z dnia 16 kwietnia 2000 roku (I SA 2471/00), w których Sądy nie miały wątpliwości co do legitymacji wnioskodawcy i zasadności wniosku dekretowego (zob. także wyrok NSA z dn. 26.04.2016 roku, I OSK 3095/15, LEX nr 2064285: "Na organie prowadzącym ponowne postępowanie w sprawie spoczywa bezwzględny obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej przez sąd w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia, jak i obowiązek wykonania zawartych w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania");

b) art. 214a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez chybione uznanie, że zachodzą przesłanki do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, gdyż zabudowa dokonana przez Skarb Państwa przenosi znacznie wartość zajętego na ten cel gruntu w sytuacji, gdy:

-zabudowa "kosztem" Skarbu Państwa w postaci budynku przy ul. [...] w [...] nie została wykonana wskutek realizacji celu zajęcia gruntu, a wskutek zajęcia gruntu w celu budowy trasy W-Z w tunelu pod budynkiem, odbudowa budynku miała nastąpić wskutek konieczności rozebrania dotychczasowego budynku tam posadowionego (który, co niesporne, przetrwał działania wojenne i nie był własnością Skarbu Państwa) i przyjęcia koncepcji budowy tunelu na trasie W-Z metodą odkrywkową;

-zabudowa dokonana przez Skarb Państwa, powinna uwzględniać wartość budynku, który przetrwał wojnę i został bez odszkodowania rozebrany;

-pomimo tego, że zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 dekretu stanowił wyłączną własność aż do czasu jego rozebrania przeddekretowego właściciela, podstawą do ustalenia ewentualnej różnicy pomiędzy wartością gruntu a budynku powinna stanowić suma oszacowania pozostałego w publicznej własności udziału w substancji budynkowej wobec sprzedaży 2 lokali mieszkalnych na rzecz osób trzecich, a nie ustalona wartość całego budynku, która jest bez znaczenia dla sprawy.

Wniesiono o o wstrzymanie przez Komisję wykonania zaskarżonej decyzji w całości, w oparciu o art. 61 § 2 pkt 1 ppsa; o uwzględnienie przez Komisję niniejszej skargi w całości, w trybie autokontroli decyzji - w oparciu o art. 54 § 3 ppsa;

W razie niewstrzymania wykonania zaskarżonej Decyzji w całości lub nieuwzględnienia przez Komisję niniejszej skargi w całości wniesiono o wstrzymanie - na podstawie art. 61 § 3 ppsa. - przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykonania zaskarżonej Decyzji w całości, o uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa - przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej Decyzji w całości,

o zwrot Skarżącym - na podstawie art. 200 ppsa - kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Drugą skargę wniosło Miasto [...] dalej "Skarżący 2".

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b Ustawy, poprzez: zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt II.l. (str. 20) w całości; w pkt. II.l.l. (str. 20) w zakresie "Komisja ustaliła, że w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu (Dz. U. 279 oraz z 1985 r. poz. 99, dalej dekret), poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego."; w pkt. II.1.5. (str. 22-23) w całości; w pkt II.1.6. (str. 23) w całości; w pkt II. 1.7. (str. 24) w całości; w tytule pkt II.2. (str. 24) w całości; w pkt II.2.1. (str. 24) w całości; w pkt II.2.2. (str. 24 - 28) w całości; w pkt. III.2.3. (str. 28-30); w pkt II.2.3 (str. 30-31) "Pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego przez Prezydenta [...] w części, dotyczącej wniosku z dnia [...] sierpnia 1947 r. adw. W. K., pełnomocnika M. S. i wydanie decyzji reprywatyzacyjnej, na mocy której ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz beneficjentów w zakresie gruntu o powierzchni [...] m2, pochodzącego z dawnej hip. nr [...], stanowi rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu. Prezydent nie uwzględnił bowiem, że pierwotni właściciele nie spełnili jednej z koniecznych przesłanek pozytywnego rozpatrzenia wniosku, gdyż nie posiadali przedmiotowej nieruchomości warszawskiej w momencie złożenia wniosku dekretowego.'''' oraz "Decyzja reprywatyzacyjna została bowiem wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu, statuującego posiadanie gruntu przez dotychczasowego jego właściciela jako warunek sine qua non ustanowienia prawa użytkowania na jego rzecz."', w pkt II.4.3 (str.36-37) "Po pierwsze, Prezydent [...] rażąco naruszył art. 7 ust. 1 dekretu, gdyż uwzględnił wniosek dekretowy i wydał w dniu [...] kwietnia 2010 r. decyzję reprywatyzacyjną, nr [...], na mocy której ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz beneficjentów. Nie wziął przy tym pod uwagę tego, że pierwotni właściciele nie spełnili jednej z określonych w art. 7 ust. 1 dekretu przesłanek koniecznych do pozytywnego rozpatrzenia tego wniosku, gdyż nie byli posiadaczami przedmiotowej nieruchomości warszawskiej w momencie złożenia wniosku dekretowego. Po drugie decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] została wydana pomimo nieustalenia przez Prezydenta [...] posiadania przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Prezydent [...] tym samym rażąco naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Łp.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu."; w pkt II.5.1. (str. 37-38) "Rozpoznając na nowo wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego złożony w niniejszej sprawie, Komisja w pierwszej kolejności zauważa, że nie zaistniała, określona w art. 7 ust. 1 dekretu, konieczna do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przesłanka posiadania przedmiotowego gruntu przez podmioty uprawnione w chwili złożenia wniosku dekretowego. " oraz "Nie została tym samym spełniona jedna z trzech wyrażonych w art. 7 ust. 1 przesłanek koniecznych do uwzględnienia wniosku dekretowego. Nie spełnienie tej przesłanki stanowi samodzielną podstawę odmowy, uwzględnienia wniosku dekretowego'"', w pkt. II.5.4. (str. 41) "Nie została spełniona określona w art. 7 ust. 1 dekretu przesłanka uprawniająca do pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego, tj. posiadanie przedmiotowego gruntu przez podmioty uprawnione w chwili złożenia wniosku dekretowego." podczas gdy: (a) spełnienie przesłanki posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela nieruchomości warszawskiej nie stanowi warunku sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego, jak to bezzasadnie przyjęła Komisja, wobec czego nie można zarzucić Prezydentowi [...], że nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w postaci spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego; (b) prawidłowa wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z jednolitą linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła byłych właścicieli nieruchomości (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli); (c) jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu; (d) spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa; (e) prawidłowość decyzji Prezydenta [...] winna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r, w konsekwencji czego Prezydent [...] nie oceniając kwestii posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości warszawskiej i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnych nie dopuścił się nieprawidłowości, a tym bardziej nie naruszył rażąco prawa.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia decyzji w zakresie wskazanym powyżej i zwrot kosztów postępowania oraz na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. opinii dr hab. K. Z., adw. H. R. oraz adw. S. Ż. z dnia [...] września 2017 r. pt. Analiza art. 7 dekretu warszawskiego w zakresie przesłanki posiadania'' na okoliczność: że przesłanka posiadania wymieniona w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] odnosiła się wyłącznie do następców prawnych dotychczasowych właścicieli.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. obie sprawy zostały połączone do wspólnego rozstrzygnięcia i wyrokowania.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Sąd postanowieniem z 15 lutego 2021 r. dopuścił Stowarzyszenie [...] w [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Stowarzyszenie to wniosło o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Podstawą do prowadzenia sprawy przez Komisję było postanowienie Komisji z [...] września 2018 r. [...] o wszczęciu postępowania rozpoznawczego dotyczącego decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] stanowiącej działkę ew. nr [...], KW [...] – dawny wykaz hipoteczny [...].

Decyzja reprywatyzacyjna wydana została na podstawie ustawy z 9 marca 2017r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Ustawodawca w tym akcie przyznał Komisji m.in. prawo do orzekania o niezgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych. Wyposażył też Komisję w szereg uprawnień, w tym uprawienia prokuratorskie o jakich mowa w Kodeksie postępowania cywilnego czy Kodeksie postępowania karnego. Komisja zatem, jako organ administracji publicznej ma nie tylko uprawnienia własne, ale i uprawnienia jaki przysługują organom ścigania – choć w ograniczonym zakresie – co wynika z art. 3 pkt 4 ustawy. Komisja miała zatem całe spektrum środków służących realizacji ustawowych zadań. Z drugiej jednak strony z art. 3 pkt 3 ustawy wynika, że Komisja jest organem administracji publicznej, a nie sądowniczym, co w ocenie Sądu wyklucza możliwość wkraczania w kompetencje przysługujące sądom powszechnym – o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

W niniejszej sprawie Komisja, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazała, art. art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a, 4b, 5, art. 7 ust. 1 dekretu, 214 a pkt 3 u.g.n.

Na tej podstawie uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] i odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Powodem rozstrzygnięcia o uchyleniu było uznanie, że decyzja dekretowa została wydana:

- z rażącym naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu i w konsekwencji naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu poprzez prowadzenie postępowania z rażącym uchybieniem zasadom prawdy obiektywnej, rzetelności, ochrony interesu społecznego i sprawiedliwości społecznej;

- z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej poprzez niezbadanie przez organ przesłanki posiadania;

- w sytuacji gdy doszło do przeniesienia roszczeń z naruszeniem zasady ekwiwalentności świadczeń.

Jak wynika ze wskazanej w decyzji podstawy prawnej Komisja zastosowała art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy i uchyliła decyzję organu I instancji w całości a następnie orzekła merytorycznie – odmawiając ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Głównym argumentem przemawiającym za tego rodzaju rozstrzygnięciem było ustalenie przez Komisję, że przeddekretowi właściciele nieruchomości nie odzyskali jej posiadania.

Posiadanie.

W ocenie Sądu, jak chodzi o przesłankę posiadania, Komisja błędnie wywiodła, że stanowi to o wadzie decyzji Prezydenta, który tej przesłanki nie badał.

Oceniając kwestię istnienia przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy wg którego wadliwa jest decyzja reprywatyzacyjna wydana pomimo nie ustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu należy wskazać, że Komisja dokonała wykładni tego przepisu z perspektywy art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, który nie istniał nie tylko w dacie kiedy wniosek dekretowy był pierwotnie rozpoznawany ani w dacie wydawania decyzji dekretowej obecnej (pozytywnej). Zdaniem Sądu w obu tych przepisach mowa jest o "posiadaniu" w różnym rozumieniu. Treści art. 7 ust. 1 dekretu, który stanowił podstawę orzekania przez Prezydenta, nie można upatrywać w brzmieniu przepisu, który nie był doprecyzowany tzn. w brzmieniu którego nie było w dacie wydawania decyzji merytorycznej w 2010 r. Nie można pomijać przepisów, które z nim korelowały - Kodeksu Napoleona, prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z 26 kwietnia 1818 r. (art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona).

Postępowanie dekretowe miało ustalić czy osoba żądająca ustanowienia prawa własności czasowej/użytkowania wieczystego jest do tego legitymowana tzn. czy była właścicielem nieruchomości dekretowej – temu służył obowiązek dołączania świadectwa wystawiane przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w [...]. W razie pozytywnej odpowiedzi ustaleniu podlegało to czy korzystanie z nieruchomości da się pogodzić z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego na tym etapie postępowania nie mogła być brana pod uwagę przesłanka posiadania rozumiana w sensie cywilistycznym, na co po ponad 70 latach od wejścia w życie dekretu wskazał ustawodawca w art. 30 ust. 4b ustawy. Wskazać należy przy tym, że wykładnia całego art. 7 ust. 1 dekretu "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatę symboliczną" wskazuje, że posiadanie zostało przypisane jedynie następcom prawnym właściciela, osobom prawa jego reprezentującym, użytkownikom gruntu a nie właścicielom.

Komisja w sposób błędny przyjęła, że pojęcie to użyte w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego należy łączyć z koniecznością faktycznego władania przedmiotowym gruntem.

W dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego na terenie m. st. Warszawy w zakresie regulacji o charakterze rzeczowym obowiązywał Kodeks Napoleona oraz prawo o ustalaniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z 26 kwietnia 1818 r. Do wniosku dekretowego właściciele nieruchomości winni dołączać świadectwo wystawione przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w [...] a gdy wnioski składane były przez następców prawnych dawnego właściciela musieli legitymować się orzeczeniem sądu o wprowadzeniu ich w posiadanie, zgodnie z art. 724 Kodeksu Napoleona. Służyło to ustaleniu, czy dana osoba jest uprawniona do nabycia prawa własności czasowej. Dopiero w drugiej kolejności organ rozstrzygał czy przeznaczenie planistyczne pozwoli na ustanowienie tego prawa. Oznacza to, że przesłanka posiadania nie była brana pod uwagę gdy o ustanowienie własności czasowej ubiegał się właściciel dekretowy. Ponieważ dekret nie zawierał definicji pojęcia "posiadanie" należało sięgnąć do rozumienia tego pojęcia na gruncie innych przepisów a także do orzecznictwa sądowego. I tak pod pojęciem posiadania należy rozumieć nie tylko faktyczne korzystanie z rzeczy ale możliwość z niej korzystania. Jak wskazuje się w licznych orzeczeniach Sądu Najwyższego władztwo faktyczne nad rzeczą będącą w posiadaniu danej osoby nie musi wyrażać się w formie gospodarczo efektywnej. Nawet bowiem przejściowe zaprzestanie wykorzystywania rzeczy nie musi oznaczać, że dotychczasowy władający utracił atrybut posiadania. Na tle obowiązującego w dacie uchwalania dekretu warszawskiego Kodeksu Napoleona, obowiązującego na obszarze m. st. Warszawy w tym czasie – art. 2228, wskazywano, że utratę władztwa nad rzeczą można dopiero rozważać gdy posiadacz, który nie może osobiście rzeczą władać utracił możliwość posiadania pośredniego lub przez inną osobę. Należy zatem przyjąć, że władztwo nad rzeczą ma nie tylko ten kto nią faktycznie włada ale i ten kto taką możliwość posiadania, nawet w sytuacji gdy ze swego prawa nie czyni żadnego użytku. Z dekretu warszawskiego, wbrew wywodom Komisji, nie wynika, aby prawo do złożenia wniosku dekretowego przysługiwało tylko tym z właścicieli, którzy faktycznie (fizycznie) władali przedmiotowym gruntem. Takie rozumienia tego pojęcia kłóciłoby się także z przyjętą w dekrecie warszawskim koncepcją pozostawania budynku we własności dotychczasowego właściciela, jako wyjątku od zasady superficies solo cedit. Samo korzystanie z budynku, jako atrybut właściciela nie może co do zasady następować w oderwaniu od możliwości korzystania z gruntu, nawet gdy ten grunt na mocy przepisów dekretu warszawskiego, przeszedł na własność Skarbu Państwa.

W związku z tym Sąd w tym składzie nie podziela poglądu zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 lipca 2016 r Kp 3/15, że prawo skutecznego złożenia wniosku dekretowego przyznano jedynie tym osobom, które mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny zachowały faktyczne władztwo nad gruntem.

Przypomnieć należy, że w sytuacji gdy grunt nieruchomości warszawskiej był zabudowany, to zgodnie z art. 5 dekretu warszawskiego budynek pozostawał we własności dotychczasowego właściciela. Własność budynku przechodziła na rzecz podmiotu publicznego dopiero gdy nie został złożony albo nie został uwzględniony wniosek dekretowy o ustanowienie prawa dzierżawy albo prawa zabudowy do gruntu.

Prawo własności rodzi po stronie właściciela trzy uprawnienia: posiadania, możliwości korzystania oraz rozporządzania rzeczą. Skoro więc z mocy dekretu warszawskiego budynek pozostawał własnością przeddekretowego właściciela, to z prawem tym, co oczywiste, było związane posiadanie rzeczy i to zarówno w zakresie budynku jaki i gruntu na którym budynek został posadowiony.

Takie rozumienie posiadania obowiązywało także na gruncie później obowiązującego na tym terenie dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (D.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.). Po 1 stycznia 1947 r. przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego została pominięta jako wymóg dopuszczalności złożenia wniosku dekretowego. Z tą datą nastąpiła unifikacja prawa mocą której doszło do likwidacji zależności między posiadaniem a nabyciem praw do spadku oraz pomiędzy posiadaniem a nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Rezygnacja przez ustawodawcę z instytucji wprowadzenia w posiadanie następcy prawnego dotychczasowego właściciela świadczą o tym, że przesłanka ta utraciła doniosłość prawną.

Sąd nie podziela wykładni gramatycznej art. 7 ust. 1 dekretu dokonanej przez Komisję. Komisja wskazuje że użycie w nim po słowach "dotychczasowy właściciel gruntu" przecinka oznacza, że sformułowanie "będący w posiadaniu grunt" odnosi się zarówno do właściciela jak i następcy prawnego.

Gdyby zamiarem ustawodawcy było zrównanie pozycji właściciela z jego następcą prawnym powinien użyć spójnika "i" Wtedy dyspozycja co do konieczności posiadania odnosiłaby się do jednego i drugiego. Tu takiej sytuacji nie mamy.

Sumując, zdaniem Sądu, dla oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej przesłanka posiadania o jakiej mowa w art. 7 ust. 1 dekretu nie miała jakiegokolwiek znaczenia. Przyjęcie przez Komisję, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez badania przesłanki posiadania, co uzasadnia jej uchylenie, nie znajduje oparcia ani w przepisach prawa ani w jego wykładni. Czyni to niezasadnymi zarzuty Komisji co do naruszenia przez Prezydenta [...] standardów prowadzenia postępowania administracyjnego poprzez pominięcie przesłanki posiadania.

Poza tym, co istotne sama Komisja w uzasadnieniu decyzji wskazała, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] decyzją [...] przywrócił A. W. posiadanie w [...] części nieruchomości przy ulicy [...] i [...] a następnie nieruchomość została mu przekazana w posiadanie (str. 6 decyzji). Następnie właściciel dekretowy rozpoczął odbudowę budynku, który został zniszczony w czasie wojny ale nadawał się do odbudowy. Nie ma zatem mocniejszego dowodu niż wskazane w decyzji dokumenty świadczące o wprowadzeniu A. W. w posiadania.

W odniesieniu do przesłanki posiadania należy też zwrócić uwagę, że w wieloletniej praktyce orzeczniczej na tle dekretu przesłanka ta nie była dotychczas kwestionowana ani analizowana jako podstawa przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych. Przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy powinna, zdaniem Sądu, być rozumiana jako normatywne doprecyzowanie przepisów dekretu a w konsekwencji stosowana na przyszłość począwszy od daty wejścia w życie Ustawy.

Skarżący 1 i 2 na kanwie tej przesłanki podnoszą zarzut nie działania prawa wstecz. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać na podstawowe zasady prawa intertemporalnego tj zasadę tempus regit actum, która nakazuje oceniać skutki prawne zdarzenia prawnego według przepisów prawa materialnego obowiązujących w chwili gdy miało miejsce zdarzenie prawne (podobnie wyrażona w art. 3 k.c. zasadę nie działania prawa wstecz – lex retro non agit czy zasadę lex severior retro non agit – nie działania wstecz prawa surowszego – art. 4 kodeksu karnego).

Generalnie z art. 1 pkt 1 i 3 ust. 2 tej ustawy wynika, że jej celem jest usuwanie skutków decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rolą Komisji jest przede wszystkim badanie decyzji ostatecznych. Ustawodawca uchwalając tego rodzaju akt zakłada zatem istnienie nieprawidłowości nie obecnie ale w dacie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych. Zgodnie z zasadą lex retro non agit nie ma podstaw normatywnych do oceny skutków decyzji reprywatyzacyjnych wg prawa późniejszego czyli nie obowiązującego w dacie wydawania takiej decyzji. Chodzi bowiem o usuwanie skutków wcześniejszych. Zasadą w prawie jest, że gdy chodzi o prawo materialne właściwym jest prawo obowiązujące w chwili dokonywania danej czynności prawnej. Odmiennie jest w przypadku prawa procesowego kiedy to zazwyczaj mamy do czynienia z bezpośrednim jego działaniem. Przy interpretacji zasad prawa międzyczasowego przyjmuje się, że jeżeli stan faktyczny powodujący powstanie, zmianę lub ustanie stosunku prawnego nastąpił pod rządami ustawy "starej" do oceny jej skutków stosuje się tę ustawę, także po wejściu w życie ustawy nowej. Zasada nie retroakcji wywodzona jest z art. 2 Konstytucji R.P. jako stanowiąca wyraz zaufana obywatele do Państwa.

Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to że do oceny skutków decyzji wydanej w 2010 r. należy stosować przepisy prawa materialnego z tamtej daty. Co prawda zasada lex retro non agit nie ma bezwzględnego charakteru ale jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 września 2007 r. P 21/06 (D.U. 2007, poz. 1205) Zasada ta nie jest ważniejsza od wartości chronionej zakazem nie retroakcji a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej a realizacja tej zasady jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Kwestie intertemporalne zawsze budziły i będą budzić emocje i wątpliwości interpretacyjne. W niniejsze sprawie na gruncie nowych przecież regulacji ustawowych mamy do czynienia z sytuacją w której ustanowiono nowe zasady kontroli zdarzeń powstałych na gruncie innych przepisów prawa materialnego. Zasady tej kontroli zostały uszczegółowione w ustawie, która dała Komisji szereg uprawnień nadzorczych, kontrolnych pozwalających szeroko oceniać skutki wydanych decyzji reprywatyzacyjnych. Takich mechanizmów nie posiada ani organ wydający decyzję reprywatyzacyjną ani sąd administracyjny. Wprowadzenie nowych norm prawa materialnego na podstawie których należy oceniać możliwość wydania decyzji reprywatyzacyjnej i rozstrzygać kwestie związane z legalnością wydanych wcześniejszego rodzaju decyzji powinny być takie same dla Komisji jak i organów wydających decyzję reprywatyzacyjną czy sądu kontrolującego taką decyzję pod wzglądem legalności. Te jednolite normy prawa materialnego służą pewności obrotu prawnego i składają się na zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej bez względu na to czy mamy do czynienia z organem wydającym decyzję czy sądem kontrolującym decyzję. Niedopuszczalne jest na gruncie zasad demokratycznego państwa prawa tworzenie systemu norm które w zależności od tego kto te normy stosuje pozwalają na odmienną ocenę identycznego stanu faktycznego będący przedmiotem rozstrzygania. Przemawia to za tym aby nowe normy prawa materialnego były stosowane do stanów powstałych po dacie wejścia w życie ustawy.

Gdy mowa o przesłance z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy wg której wadliwa jest decyzja reprywatyzacyjna wydana bez ustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, to wykładni tego przepisu należy dokonywać z perspektywy jego brzmienia dekretowego. Zarówno w art. 7 ust. 1 dekretu jak i w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy mamy do czynienia z inaczej rozumianą przesłanką posiadania. Dopiero w 2018 r. ustawa doprecyzowała termin posiadania nadając mu konkretne, brzmienie. Tak sformułowane pojęcie nie było znane dekretowi co oznacza, że jego wykładni należało dokonywać na tle innych obowiązujących przepisów prawa, o czym była szczegółowo mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. Posiadanie w przepisie art. 7 ust. 1 dekretu przynależne zostało jedynie prawnym następcom właściciela a nie właścicielowi gdyż, co powinno być oczywiste jednym z atrybutów własności jest właśnie posiadanie. Wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej nie można zatem upatrywać, tak jak uczyniła to Komisja w nieustaleniu posiadania w rozumieniu art. 30 ust. 4b ustawy gdyż takie jego rozumienie nie było znane dekretowi.

Komisja mimo, że prawidłowo ustaliła, że A. W. był współwłaścicielem dekretowym i przywrócono mu posiadanie a następnie wprowadzono w to posiadanie, uzyskał zatwierdzenie projektu budowlanego z możliwością odbudowy ostatecznie przyjęła, że organ wydający decyzję reprywatyzacyjną nie ustalił przesłanki posiadania w sposób prawidłowy.

Nawet zatem zakładając, czego Sąd nie podziela, że konieczne byłoby wprowadzenie w posiadanie a organ tego nie ocenił, to brak tej oceny w decyzji reprywatyzacyjnej nie czyni jej wadliwej skoro z zebranego materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że nastąpiło wprowadzenie w posiadanie. Potwirdza to orzeczenie Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego z [...] lipca 1947 r. Oznacza to, że Komisja dokonała wadliwej oceny zebranych dowodów co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnych wniosków o wadliwości na tej podstawie decyzji reprywatyzacyjnej. Wskazać przy tym należy, że przywrócenie posiadania jest czynnością służącą zachowaniu wspólnego prawa i odnosi skutek w stosunku do wszystkich współwłaścicieli.

W tym miejscu odnosząc się do wywodów Stowarzyszenia [...] i twierdzeniu, że kamienica przy [...] została wybudowana ze środków publicznych po zakryciu tunelu trasy WZ na drodze wojewódzkiej i że wniosek nie rozstrzyga o całej hip [...] ale i hip [...] należy stwierdzić, że jak wynika z decyzji reprywatyzacyjnej decyzja ta mimo, że w jej wstępie mowa jest od rozpoznaniu wniosku dekretowego co do hip [...] i [...], jej sentencja wskazuje, że rozstrzyga wyłącznie o prawie do nabycia prawa użytkowania wieczystego co do działki o nr ew. [...], która stanowi dawną hip [...]. Nie budzące wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych posadowienie budynku przy [...] na części dawnej hip [...], nie miało żadnego wpływu na toczące się postępowanie dekretowe. W tego rodzaju postępowaniu rozstrzyga się o prawie do gruntu a nie budynku. Po drugie natomiast z decyzji reprywatyzacyjnej wynika, że w istocie zmiany w zakresie prawa rzeczowego tj. przejście gruntu w użytkowanie wieczyste będzie możliwe po usostatecznieniu się decyzji i będzie stanowiła podstawę do zawarcia umowy notarialnej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i po sprzedaży nabywcom udziałów w nieruchomości budynkowej. Zdaniem Sądu zatem oceniając treść tej decyzji należy uznać, że decyzja jedynie uruchomiła tryb pozwalający na późniejsze ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i nabycia budynku. Kwestia zatem usytuowania budynku jest kwestią która byłaby rozważana na etapie zawierania aktu notarialnego i być może wymagałaby dokonania rozgraniczenia pomiędzy oboma nieruchomościami tj. działką nr [...] z działką sąsiednią. Poza tym z decyzji jasno wynika, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (pkt 6 decyzji) musi określać sposób korzystania z gruntu polegający na prawidłowym użytkowaniu posadowionych budynków nie kolidujący z prawami właściciela drogi wojewódzkiej nr [...] al. [...] oraz jej części składowej tj tunelu trasy WZ z uwzględnieniem prawa do części podziemnej przedmiotwogo gruntu, prawie dostępu do wybudowanych urządzeń,

Jak chodzi natomiast o przesłankę z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy – wadliwości decyzji z 2010 r. nie można upatrywać w przepisach prawa materialnego, które zaczęły obowiązywać od daty wejścia w życie przepisów ustawy z 9 marca 2017 r.

Możliwość nabywania w drodze umowy roszczeń dekretowych jest na gruncie prawa niewątpliwa i dopuszczalna a na gruncie orzeczniczym utrwalona. Roszczenia są prawami majątkowymi podlegającym obrotowi i chronionymi przepisami Konstytucji R.P. Nie ma podstaw aby podważać zawarte i to zazwyczaj w formie aktów notarialnych umowy nabycia tych roszczeń.

Konkretyzując, wskazać należy, że powodem uzasadniającym, w ocenie Komisji, konieczność uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej jest stwierdzenie, że decyzja ta doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym w tym z uwagi na to, że nabycie roszczenia nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości (art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Ustawa stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia nie definiuje pojęcia "interesu społecznego". Pojęcie to czasami używane w prawie, jest pojęciem niedookreślonym, co oznacza, że wymaga wykładni. Jak się przyjmuje w doktrynie interes społeczny to interes odnoszący się do społeczeństwa jako całości a nie do zawężonego kręgu podmiotów. W takim bowiem przypadku mamy do czynienia z interesem indywidualnym.

Art. 7 ust. 2 dekretu został ustanowiony w celu ochrony interesów majątkowych byłych właścicieli nieruchomości warszawskich i ich następców prawnych. Przedmiotem ochrony były ich prawa do nieruchomości. Skoro pozbawiano ich własności tych nieruchomości to – niesprzecznie z celem tego pozbawienia – postanowiono o możliwości przyznania innego prawa majątkowego. Interes majątkowy byłego właściciela nieruchomości warszawskiej i interes majątkowy jego prawnych następców pozostawały w dacie wejścia w życie dekretu i pozostają obecnie wartościami godnymi ochrony przez system prawa. Chodzi tu wszak o własność i inne – zastępujące utraconą własność – prawa majątkowe.

Idąc konsekwentnie za zaprezentowaną wyżej koncepcją zasady stosowania prawa Sąd stwierdza, że przepisy dekretu nie przewidywały odmowy ustanowienia własności czasowej z uwagi na naruszenie interesu społecznego czy słusznego interesu obywatela. Ponadto, co istotne, przepis art. 7 ust 2. dekretu nie ma charakteru uznaniowego. Oznacza to, że w przypadku gdy zostały spełnione wskazane w tej normie prawnej przesłanki organ musiał wydać decyzję odpowiadającą dyspozytywnej treści tej normy, tj. przyznać prawo własności czasowej, obecnie – prawo użytkowania wieczystego. To związanie treścią normy oznacza, że w przypadku spełnienia określonych przesłanek organ nie może wydać rozstrzygnięcia innego niż wskazane w normie.

Wskazać należy, że ocena skutków prawnych wynikających z umów sprzedaży ma charakter sprawy cywilnej, do której właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. Prawa takiej oceny nie ma Komisja jako organ administracji, co wynika z art. 3 pkt 3 ustawy. Nie ma jej także sąd administracyjny, co z kolei wynika z art. 3 § 1 i ppsa. Prawną podstawą wyżej zaprezentowanego rozumowania jest rozróżnienie między drogą cywilną a drogą administracyjną (sprawą cywilną i sprawą administracyjną). Ocena ważności umowy notarialnej czy innej pisemnej zastrzeżona jest dla sądu powszechnego gdyż stanowi domenę prawa cywilnego, które jest stosowane przez sądy powszechne w procedurze nazywanej drogą cywilną, a uregulowanej w kodeksie postępowania cywilnego a nie dla sądu administracyjnego czy organu administracji publicznej.

Ponadto w świetle przepisów dekretu brak jest podstaw do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego z uwagi na naruszenie określonego w ustawie interesu społecznego. Oznacza to, że przesłanki związane m.in. z kwestią rażącej niewspółmierność ceny nabycia roszczeń do wartości nieruchomości, jako pozostające w oderwaniu od przepisów dekretu nie mogły stanowić podstawy, czy to do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego czy to uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej. Organ dekretowy nie miał zatem żadnego obowiązku badania ważności umowy przenoszącej na inny podmiot roszczeń z dekretu warszawskiego. Nakładanie zatem na organ dekretowy takiego obowiązku stanowiłoby wprost o sprzeczności z postanowieniami art. 7 dekretu.

Poza tym Komisja, skoro uważała że umowa jest nieważna, sama miała uprawnienia prokuratorskie, (w dacie rozpoznawania sprawy) wynikające z art. 3 pkt 4 ustawy. Mogła zatem wystąpić z takim powództwem do sądu powszechnego. Uprawnienia Komisji do wszczynania postępowań sądowych są o wiele mocniejsze niż te z których mógłby skorzystać organ dekretowy. Prezydent [...] nie ma interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego. Ma co najwyżej prawo do zwrócenia się do prokuratora o rozważenie celowości wszczęcia postępowania w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa.

Na marginesie tych rozważań wskazać trzeba, że pojęcie "świadczenie rażąco niewspółmierne", jest pojęciem niedookreślonym przez ustawodawcę jak i nie jest znane dekretowi. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego choćby art. 156 § 2. została zawarta wykładnia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" rozumianego jako naruszenie oczywiste tj. dające się zauważyć na tzw. "pierwszy rzut oka" bez dokonywania wykładni prawa ale przez proste zestawienie treści normy prawnej z treścią rozstrzygnięcia.

Zdaniem Komisji ustawodawca przyjął, że okolicznością przemawiającą w sposób szczególny za uznaniem że doszło do przeniesienia roszczeń w zamian za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmiernie do wartości nieruchomości jest ustalona wartość nieruchomości z daty obecnej w porównaniu z wartością nabytych udziałów.

Wobec użycia przez ustawodawcę pojęcia niedookreślonego w aspekcie obowiązującej w umowach wzajemnych ekwiwalentności świadczeń majątkowych po pierwsze należy podkreślić, że ekwiwalentność tę należy oceniać przede wszystkim przez pryzmat oświadczeń woli stron umowy. Art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego wskazuje, że oświadczenie woli należy tłumaczyć tak jak tego wymagają ze względu na okoliczności sprawy, w których zostały złożone, zasady współżycia społecznego, zwyczaje. Ustalając znaczenie oświadczenia woli należy wyjść od sensu wynikającego z reguł językowych a w dalszej kolejności badać cel umowy. Ten cel nie musi być taki sam dla obu stron. Wystarcza, że cel ten jest ważny dla jednej ze stron a druga o nim wie. (por. uchwała SN z 11 września 1997 r. III CZP 39/97). Dopiero wtedy możliwe jest określenie rzeczywistego sensu umowy.

Istotą klauzul generalnych - a jedną z nich jest klauzula interesu społecznego - jest możliwość uwzględnienia różnego rodzaju okoliczności faktycznych, które nie mogą być oceniane raz na zawsze i w sposób jednakowy w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego (p. wyrok SN 23 kwietnia 2004 I CK 550/03). W związku z tym niezbędne jest ustalenie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych jakie towarzyszyły zawarciu umowy, a nie tylko mechaniczne przeliczenia, tak jak w tym przypadku, ceny wartości udziału do aktualnej wartości nieruchomości.

Trudno z ekonomicznego, rynkowego punktu widzenia porównać wartość nieruchomości z wartością roszczenia dekretowego o ustanowienie do niej prawa użytkowania wieczystego. Na pewno te dwie wartości są od siebie rażąco różne. W związku z tym oceny należy dokonać na podstawie znanych w chwili transakcji okoliczności faktycznych i prawnych. Zdaniem Sądu, nie ma potrzeby sięgania do radykalnych środków w istocie wywłaszczeniowych aby osiągnąć cel w postaci ochrony zbywcy, który sprzedał roszczenia za niską cenę. Po pierwsze nie mamy tu do czynienia z ochroną interesu społecznego ale interesu zbywcy ten zaś jest chroniony ugruntowanymi mechanizmami prawa cywilnego, jak konstrukcje związane z wadami oświadczenia woli czy wykorzystaniem przymusowej sytuacji. W istocie niedopuszczalne jest poddawanie tego rodzaju okoliczności ocenie organu administracji bowiem jest to klasyczna materia cywilistyczna mieszcząca się w pojęciu sprawy cywilnej.

Zdaniem Sądu, organ dekretowy nie był uprawniony do oceny decyzji reprywatyzacyjnej powołując się na zdarzenie nieznane dekretowi. Dopiero ustawa z 9 marca 2017 r. ustanowiła przesłankę przeniesienia roszczenia do nieruchomości warszawskiej w zamian na świadczenie rażąco niewspółmiernie jako podstawę wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej. Należy zatem postawić pytanie czy norma ta, zawarta w ustawie z 9 marca 2017 r. może stanowić podstawę do orzekania przez organ w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Gdyby tak było należałoby uznać, że Komisja ma prawo do oceny ważności umowy stron, na mocy której doszło do nabycia roszczeń dekretowych. Sąd administracyjny nie podziela takiego poglądu, gdyż tylko sąd powszechny ma kompetencję do oceny ważności umowy cywilnoprawnej - co wynika z art. 1 i 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. D.U. 2019, poz.1460).

Nawiasem mówiąc zgodnie z art. 58 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 2019, poz. 1145), czynność prawna, a taką jest zawarcie umowy zbycia roszczenia, może być uznana za nieważną gdy jest sprzeczna z ustawą lub ma na celu obejście ustawy. Oznacza to, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przewidują innej, poza wymienioną w tej normie przesłanki uznania nieważności czynności prawnej. Aby mogło dojść do wyeliminowania decyzji reprywatyzacyjnej z tego powodu Komisja musiałaby uzyskać prejudykat w postaci orzeczenia sądu, na podstawie którego stwierdzono by nieważność umowy nabycia roszczenia.

Jak to wskazano wyżej ustawa z 9 marca 2017 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w art. 3 ust. 4, wyposażyła Komisję w uprawnienia prokuratorskie o jakich mowa w Kodeksie postępowania cywilnego czy Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z nimi prokurator mógł m.in. zwrócić się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 kpa) czy samodzielnie wszczynać postępowania przed sądem – o czym stanowił art. 7 kodeksu postępowania cywilnego.

Ustawodawca nie umocował jednak Komisji do zastępowania sądu powszechnego, tym bardziej, że - jak to zostało wskazane w ustawie – Komisja jest organem administracji publicznej, a zatem nie ma uprawnień do rozstrzygania kwestii natury cywilnoprawnej. Nie może ocenić ważności umowy notarialnej zbycia roszczeń, nie może tego także uczynić organ dekretowy i to z tych samych powodów co Komisja.

Organ administracji działający na podstawie przepisów kpa nie ma natomiast możliwości kwestionowania przedstawionych mu umów. Powództwo oparte na art. 189 k.p.c. – o ustalenie, może być wytoczone przez podmioty legitymujące się legitymacją czynną – prawem do żądania wszczęcia tego rodzaju postępowania. Takiej legitymacji nie posiada organ administracji publicznej, które rolą jest wyłącznie władcze rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (NSA w wyroku z 9 maja 2019 r., I OSK 1780/17, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt III CZP 179/94, OSN 1995, Nr 5, poz. 76 oraz z dnia 15 marca 1995 r., sygn. akt III CZP 28/95, Biul. SN 1995, Nr 3, s. 19). Prezydent nie miał zatem możliwości kwestionowania umów przeniesienia roszczeń. Jak już wyżej wskazano, również Komisja nie skorzystała ze swoich uprawnień i nie wystąpiła do sądu powszechnego z odpowiednimi powództwami. W tej sytuacji nie można stawiać Prezydentowi zarzutu rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej z uwagi na treść umów i zawarte w nich ceny nabycia. Nadmienić jeszcze można, że udziały zostały nabyte na wiele lat przed wydaniem decyzji dekretowej i to po wielokrotnie wydanych decyzjach o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego. Okoliczności te w sposób nie budzący wątpliwości wskazywały na małe prawdopodobieństwo uzyskania pozytywnej decyzji dekretowej a w konsekwencji przekładało się na wartość nabytych praw. W przypadku J. R. prawowitej współwłaścicielki przeddekretowej zbycie w 2003 r. praw i roszczeń przez jej spadkobierczynię M. L. nastąpiło na rzecz spadkobierców po dawnym współwłaścicielu A. W. Obrót tymi prawami był zatem obrotem nie pomiędzy osobami obcymi ale prawowitymi następcami prawnymi pod dawnych właścicielach hipotecznych.

Skarga Miasta st. Warszawy.

Sąd uwzględnił skargę [...] wniesioną do wskazanych w niej fragmentów uzasadnienia decyzji komisji odnoszącego się do istotnego naruszenia przepisów k.p.a. (art. 7, 77 § 1, 80, 107§ 1 i 3) w zw. z art. 7 pkt 2 dekretu z uwagi na:

-brak podstaw do badania przesłanki posiadania w odniesieniu do przeddekretowych właścicieli;

- braku konieczności wykazywania przez właścicieli przeddekretowych fizycznego władztwa nad nieruchomością w dacie złożenia wniosku dekretowego;

-brak podstaw do oceny skutków decyzji jako rażąco sprzecznych z interesem społecznym.

Z tych wszystkich względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne przed Komisją na podstawie art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy. Komisja nie wykazała w prowadzonym przez siebie postępowaniu zasadności podniesionych w decyzji zarzutów naruszenia przepisów prawa. Tym samym nie może mieę zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 ustawy. Sposobu rozumienia przesłanki posiadania na gruncie dekretu jest od kilkudziesięciu lat tożsamy a inne jego rozumienie może być stosowane wyłącznie di stanów prawnych powstałych pod wejściu w życie ustawy. Dlatego Komisja w sposób nieuprawniony zarzuciła organowi naruszenie prawa w sytuacji gdy prawo w takim jak obecnie brzmieniu nie obowiązywało w dacie wydawania decyzji reprywatyzacyjnej. Dotyczy to zarówno przesłanki posiadania jak i nabycia roszczenia za rażąco niewspółmierną cenę.

Sąd nie stwierdził aby istniały inne podstawy uzasadniające w świetle art. 145 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji. Sąd nie dopatrzył się w sprawie innych przesłanek z art. 30 ustawy i dlatego postępowanie przed Komisją oceniał jako bezprzedmiotowe.

Końcowo podnieść trzeba, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm. ). Zgodnie z nim Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W tej sprawie liczba uczestników postępowania jest znaczna a jak wynika z dotychczas przeprowadzonych rozpraw (przed stanem Covid) sprawy te budzą duże zainteresowanie a liczba osób biorących udział w tych rozprawach była duża ( w tym wielu pełnomocników stron).

Poza tym zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie).

W związku z wnioskiem skierowanym przez Komisję o zdjęcie sprawy z wokandy z uwagi na ustanowienie nowego pełnomocnika i konieczność zapoznania się z aktami sprawy Przewodnicząca wydziału nie uwzględniła tego wniosku uznając, że w sprawie występuje również poprzedni pełnomocnika a ustanowienie nowego nie pozbawia wcześniejszego noiżliwości działania i prawa do należytego reprezentowania Komisji. Pełnomocnictwo dla poprzedniego pełnomocnika nie zostało wypowiedziane.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa w zw. z § 14 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2015 r., poz. 1800 ze zm. ) obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu Miastu [...] kosztów postępowania tj. wpisu w wysokości 200 zł oraz obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu pozostałym Skarżącym kosztów wpisu i wynagrodzenia pełnomocnika profesjonalisty w kwocie po 765 zł.