Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 249/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: m.in. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi L.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 grudnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2012 r.[...], znak [...] wydaną po rozpatrzeniu wniosku T.M. z dnia 9 marca 2012 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a., Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na działkach nr [...] ,[...] obr. [...] , z wykorzystaniem istniejącego wjazdu z ul. [...] (działka nr [...] obr. [...]) oraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K".

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał uzyskane uzgodnienia i opinie, oraz wskazał na przeprowadzoną w sprawie analizę pozwalającą na ustalenie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestionując zasadność powyższej decyzji L.C. wniósł w terminie odwołanie podnosząc, że organ pierwszej instancji popełnił błąd w założeniach dotyczących zlokalizowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego w naturalnym korytarzu przewietrzania miasta. Przedstawiał przy tym wnikliwą analizę powodów utrzymywania się w K. smogu i zanieczyszczeń, wskazując na fakt systematycznej zabudowy naturalnych korytarzy przewietrzania, biegnących dolinami zlewni rzek, a także wzdłuż dróg. Szczegółowo opisywał także negatywne konsekwencje związane z wzniesieniem budynku wielorodzinnego w korytarzu przewietrzania, powodujące całkowite jego zamknięcie. Wskazał, że warunki takie sprzyjają powstawaniu zjawiska inwersji dolnej, niebezpiecznej dla zdrowia ludzkiego, powołując dane opublikowane przez WHO, obrazujące śmiertelność spowodowaną utrzymującym się zanieczyszczeniem powietrza. Podkreślał także, że istnienie zjawiska inwersji dolnej przyczynia się do degradacji środowiska, powodując zanieczyszczanie powietrza, wód i zakwaszanie gleby. W oparciu o przeprowadzoną analizę, skarżący wskazywał, że realizacja inwestycji objętej decyzją organu pierwszej instancji spowoduje zagrożenie utraty życia i zdrowia okolicznych mieszkańców pozbawionych przewietrzania, co według skarżącego stanowi naruszenie art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, traktujących o prawie do ochrony zdrowia i obowiązku władz publicznych zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska, a także naruszenie Programu Ochrony Powietrza dla Województwa [...] w strefie [...] z dnia 28 listopada 2011 r. ( znak[...] ).

Skarżący podnosił ponadto, że kontroli wymaga fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] , odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego T.M. tożsamego z zamierzeniem będącym przedmiotem zaskarżonej decyzji. W tym przypadku organ pierwszej instancji dokonał ustalenia warunków zabudowy, nie bacząc na fakt uprzedniego negatywnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Skarżący zwracał także uwagę na istnienie kolizji budynku projektowanego na działce nr [...] z istniejącymi przewodami zasilającymi stację transformatorową i betonowym kanałem ciekowym na głębokości około 4 m. Kolizja taka spowodowała w ocenie skarżącego pęknięcia budynku przy ul. [...] od fundamentu po dach.

Z uwagi na powyższe skarżący zarzucał organowi pierwszej instancji brak przeprowadzenia w sposób dogłębny i wnikliwy postępowania oraz popełnienie podstawowego błędu w przyjętych założeniach, co według skarżącego uznać należy za tego rodzaju uchybienia w procedurze, które miały istotny wpływ na wadliwą ocenę, a w konsekwencji na wadliwą decyzje niezgodną z art. 68 ust 1 i 4 Konstytucji RP i z Uchwałą Sejmiku Województwa [...]z dnia 28 listopada 2011 r.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak[...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 54 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), §3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ogólnych rozważaniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie nie budzi zastrzeżeń.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego przepływu powietrza wyjaśniło, że na obecnym etapie procesu inwestycyjnego zarzut nie może zostać uwzględniony. Tego typu kwestie mogą być brane pod uwagę dopiero w toku prowadzonego przez właściwy organ postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Odnośnie uwag, że w części rysunkowej zachodzi kolizja budynku projektowanego na działce nr [...] z istniejącymi przewodami zasilającymi stację transformatorową i betonowym kanałem ciekowym na głębokości około 4m, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że ta kwestia zostanie rozpatrzona przy zatwierdzaniu projektu budowlanego, a więc w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak[...] , L.C., domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 września 2012 r, nr [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucał obrazę art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie przez organ wyższej instancji postępowania wyjaśniającego w stosownym zakresie, niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło także zasadę prawdy obiektywnej ze względu na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Kontrola organu odwoławczego winna dotyczyć ustalenia, czy wnioskodawca spełnił wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w uzasadnieniu swojej decyzji powinien on szczegółowo odnieść się do zarzutów skarżącego podniesionych w złożonym odwołaniu. Organ drugiej instancji nie skontrolował ustaleń organu pierwszej instancji w tym zakresie, ani też nie odniósł się do zarzutów skarżącego w treści decyzji. Zamiast tego stwierdził jedynie bez bliższego uzasadnienia, że podniesione zarzuty mogą być rozstrzygane dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Nadto, skarżący podnosił w skardze zarzuty analogiczne do zawartych w odwołaniu, dotyczące niedopuszczalności inwestycji, jako blokującej korytarze przewietrzenia miasta. Wskazał w tym zakresie na naruszenie art. 68 ust 1 i 4 Konstytucji RP i uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 28 listopada 2011 r. Na rozprawie przedstawił pismo z daty 8 lipca 2013 r., skierowane przez niego do Urzędu Miasta K. Biuro Planowania Przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r, poz. 270 -oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, pomimo zasadności niektórych podnoszonych w niej zarzutów.

Przystępując do kontroli wydanych w toku instancji decyzji należy mieć na uwadze, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p., przy czym ogłoszenie tekstu jednolitego nie zmieniło treści normatywnej aktu).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, a także iż zamierzenie objęte wnioskiem nie jest kwalifikowane jako spełniające przesłanki ustawowe dla uznania go za inwestycję celu publicznego. Powyższe nie budzi zastrzeżeń także w ramach dokonywanej kontroli wydanych w sprawie decyzji.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znaczenie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględnić regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Przeprowadzona w granicach sprawy z uwzględnieniem wyżej wymienionych przepisów kontrola wydanych w toku instancji decyzji prowadzi do wniosku, że organy administracji publicznej trafnie uznały, iż zamierzenie objęte wnioskiem inwestora, polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na działkach nr [...] ,[...] obr.[...] , z wykorzystaniem istniejącego wjazdu z ul. [...] (działka nr [...] obr.[...] ) oraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5. W tym zakresie na bazie materiału zgromadzonego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji dokonały one stosownych ustaleń, zaś obie wydane w toku instancji decyzje odpowiadają prawu.

Uwzględniając fakt, że L.C. nie kwestionował w postępowaniu administracyjnym i sądowym szeregu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś wydane decyzje nie budzą zastrzeżeń w ramach dokonywanej kontroli obu aktów, poniższe rozważania zostają skoncentrowane wokół zarzutów skargi.

Pomimo faktu, że rozstrzygnięcia organów obu instancji uznano w ramach kontroli za odpowiadające ostatecznie prawu, należy zgodzić się ze skarżącym, że decyzja organu odwoławczego narusza wymogi art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - z tym jednak zastrzeżeniem, że pozostają one bez wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy.

W szczególności, istotą postępowania administracyjnego jest dokonanie jednostronnej, autorytatywnej konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, jako zorganizowanego procesu stosowania prawa. Każdorazowo wydanie decyzji administracyjnej, jako kwalifikowanego aktu stosowania prawa, poprzedza poczynienie pewnych ustaleń relewantnych dla danej sprawy administracyjnej. Poszczególne etapy procesu decyzyjnego polegają na ustaleniu obowiązujących norm prawa pozytywnego wraz z określeniem w sposób wystarczająco precyzyjny ich treści, uznaniu określonych faktów za istotne w świetle hipotezy normy prawnej, subsumpcji faktu pod stosowną normę prawną i wreszcie wiążącym ustaleniu konsekwencji prawnych. Tok rozumowania organu odzwierciedlający proces konkretyzacji stosunku prawnego powinien znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z brzmieniem art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi jeden z elementów obligatoryjnych decyzji administracyjnej. Wskazuje ono stanowisko organu w danej sprawie, jego motywy wraz ze szczegółowym wyjaśnieniem. Pełni więc istotną funkcję w postępowaniu administracyjnym. Jego sporządzanie jest silnie powiązane z realizacją zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Prawidłowo zredagowane decyzji pod względem ustaleń i oceny prawnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., oraz zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa z art. 8 k.p.a., realizowanych również poprzez wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na te zasady, organy są zobowiązane do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa (tak też m.in. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r, IV SA/Wr 268/11, Lex nr 1146142; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., II SA/Po 299/10, Lex nr 754365). Powyższe oznacza również brak realizacji zasady zaufania obywateli do organów Państwa.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a. , przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać . Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Paragraf 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje ponadto, że: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3 ); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 4 ).

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107§1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak, nie budzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji.

W sprawie niniejszej decyzja organu pierwszej instancji spełnia wymogi formalne wynikające z powołanych wyżej przepisów, z tym zastrzeżeniem, że wyodrębnienie jako elementu rozstrzygnięcia załącznika nr 1 nie stanowi istotnego uchybienia, albowiem nie wpływa na czytelność tego aktu. Nie budzi ona także zastrzeżeń co do realizacji wyżej wskazanych zasad, przy czym należy podkreślić, że przed jej wydaniem skarżący nie składał w sprawie uwag, zarzutów i wniosków.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawiera wszelkie elementy przewidziane prawem dla decyzji wydawanej na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, jednakże jej uzasadnienie w zakresie rozważań własnych jawi się jako ogólne, w minimalnym stopniu realizujące zasadę przekonywania i budzenia zaufania albowiem nie wskazuje ono pełnego toku rozumowania organu, z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń i oceny zgromadzonego materiału na tle obowiązujących przepisów prawa. To uchybienie pozostaje jednakże bez wpływu dla rozstrzygnięcie sprawy zważywszy, że szereg kwestii pozostało poza zarzutami odwołania, zaś rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, zaakceptowane przez organ odwoławczy, jest prawidłowe i dostatecznie uzasadnione.

Co do zarzutów odwołania, to organ drugiej instancji dał wyraz swojemu zapatrywaniu tylko w kwestii dotyczącej niewłaściwego usytuowania planowanej inwestycji w obrębie korytarza przewietrzania miasta oraz kolizji projektowanego budynku z istniejącymi przewodami zasilającymi stację transformatorową i betonowym kanałem ciekowym. Uczynił to również lakonicznie, wskazując, że weryfikacja inwestycji pod kątem zasygnalizowanym w odwołaniu, dotyczącym usytuowania budynku, nie należy do etapu ustalania warunków zabudowy, zaś ochrona praw osób trzecich należy do organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę. Dodatkowe rozważania w tym zakresie organ odwoławczy zawarł dopiero w odpowiedzi na skargę, wskazując na bezzasadność zarzutu naruszenia art. 68 ust 1 i 4 Konstytucji RP oraz uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 28 lutego 2011 r. Powyższe nie sanuje jednakże wad samej decyzji. Wadą zaskarżonej decyzji jest także to, że organ odwoławczy pominął w ogóle w rozważaniach podnoszoną przez skarżącego kwestię istnienia w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 12 marca 2012 r., znak[...], która mogła mieć istotne znaczenia dla dopuszczalności ponownego rozstrzygania w tej samej sprawie.

Pomimo analizowanych uchybień proceduralnych, zaskarżona decyzja odpowiada ostatecznie prawu albowiem bezzasadny jest zarzut skarżącego naruszenie wyżej wskazanych przepisów art. 68 ust 1 i 4 Konstytucji RP i Uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 28 lutego 2011 r., zaś fakt wydania uprzednio na wniosek T.M. decyzji odmownej z dnia 12 marca 2012 r., znak[...] , dla tożsamej inwestycji, z uwagi na specyfikę tego aktu, nie może zostać uznany za przeszkodę do ponownego rozstrzygania o ustaleniu warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na działkach nr [...] ,[...] obr.[...] , z wykorzystaniem istniejącego wjazdu z ul. [...] (działka nr [...] obr. [...] ) oraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K".

Odnosząc się do podnoszonych również w skardze zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz wytycznych Programu Ochrony Powietrza dla Województwa [...] w strefie [...] z dnia 28 lutego 2011 r. należy zwrócić uwagę na następujące okoliczności.

W art. 61 u.p.z.p. ustawodawca w sposób pełny i wyczerpujący uregulował warunki, jakie muszą zostać spełnione, by doszło do ustalenia warunków zabudowy stosownie do złożonego w tym celu wniosku inwestora. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Podkreślenia wymaga fakt, że kompetencje organów administracji w zakresie rozstrzygania spraw związanych z prawem zabudowy nieruchomości ustawodawca ukształtował jako kompetencje związane. Organy administracji są zwłaszcza zobowiązane do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy planowane zamierzenie inwestycyjne odpowiada wymogom określonym przez ustawodawcę. Nie mają podstaw do podejmowania w tych sprawach rozstrzygnięć w ramach uznania administracyjnego. Organ administracji, aby odmówić lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Oznacza to, że po stronie inwestora istnieje roszczenie materialnoprawne odpowiadające obowiązkowi organu wynikającemu z przepisów art. 56 i 64 u.p.z.p. Gdy więc zamierzenie spełnia wszystkie wymogi prawem przewidziane, wobec braku kolizji zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, inwestor może oczekiwać wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, co stanowić będzie formę zadośćuczynienia roszczeniu (patrz W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Lex 2012 nr 157758, rozdz. 6.3).

Przez przepisy odrębne, do których odwołują się art. 56 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. należy rozumieć te przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które wprowadzają konkretne ograniczenia dla inwestorów. Przepisy ustawy zasadniczej, jako wyrażające w sposób ogólny podstawowe wartości prawnie chronione, doznające konkretyzacji w przepisach ustaw regulujących poszczególne dziedziny prawne, nie będą mieścić się w analizowanej kategorii. Nie ustanawiają bowiem w powołanym przez skarżącego art. 68 żadnych dodatkowych ograniczeń inwestorów ubiegających się o ustalenie warunków zabudowy. Organy administracji publicznej nie mogą też orzekać wprost na podstawie przepisów Konstytucji RP.

Dyspozycja art. 56 i 64 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie obejmie swym zakresem powołanego przez skarżącego Programu Ochrony Powietrza dla Województwa [...] w strefie [...] albowiem brak w niej norm wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Uściślenia wymaga przy tym, że chodzi w istocie o uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa [...]", wydaną na podstawie art. 18 pkt 1 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.), art. 91 ust. 3, 5 i 7 i art. 84 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 28 lutego 2011 r., zaś zmiana polegała na oznaczeniu dotychczasowego załącznika numerem 1 oraz wprowadzeniu załącznik nr 2.

W świetle dotychczasowych ustaleń należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak jest podstawy prawnej dającej organom administracyjnym możliwość uwzględniania zasad przebiegu i funkcjonowania korytarzy przewietrzania miasta na etapie ustalania warunków zabudowy, a tym samym nakładania na inwestora dodatkowych obowiązków związanych z doprowadzeniem parametrów planowanego zamierzenia inwestycyjnego do stanu zgodnego z zasadami określającymi przepływ mas powietrza przez K.

Słusznie - choć lakonicznie - podkreślił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że kwestie związane z sytuowaniem budynku i infrastruktury technicznej, w tym ewentualnych kolizji z uzbrojeniem terenu nie należą do niniejszego postępowania. Z art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 13 u.p.z.p wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie do art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zgodnie zaś z treścią art. 3 pkt 13 u.p.z.p., przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl tej ostatniej regulacji, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Skarżący w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie wypowiadał się w kwestii uzbrojenia, zaś pozytywne ustalenia w zakresie spełnienia tej przesłanki wynikają z decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 września 2012 r. [...] [...]dują one potwierdzenie w informacjach ( względnie oświadczeniach ) właściwych jednostek organizacyjnych, będących dostawcami mediów o możliwości zasilania w wodę i odprowadzanie ścieków, przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii, o warunkach przyłączenia do sieci gazowej, dotyczących przedmiotowej inwestycji, które inwestor dołączył do wniosku. Pozytywne ustalenia w tym zakresie -także co do obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji - zostały nadto zawarte w informacji Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K . z dnia 30 marca 2012 r. oraz w dokumencie analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia 12 maja 2012 r., sporządzonej przez architekta E.D.-S

Również w odwołaniu skarżący nie twierdził, że uzbrojenie dla przedmiotowej inwestycji nie jest wystarczające. Z powołanych przepisów wynika, że na etapie ustalania warunków zabudowy jest wymagane wyjaśnienie, czy uzbrojenie istnieje i jest ono dostateczne, natomiast nie dochodzi w nim do ustaleń i rozwiązania kwestii ewentualnych kolizji w sygnalizowanej przez niego kwestii. Wskazywane przez skarżącego zagadnienia, odnoszące się do sytuowania budynków, czy kolizji uzbrojenia, podlegają szczegółowemu badaniu dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2010 Nr 243, póz. 1623 z późn. zm. dalej w skrócie Pb), ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W myśl art. 4 Pb, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami .Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 Pb, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając : 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa konstrukcji, b) bezpieczeństwa pożarowego, c) bezpieczeństwa użytkowania, d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, e) ochrony przed hałasem i drganiami, f) odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii; 2) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów; 2a) możliwość dostępu do usług telekomunikacyjnych, w szczególności w zakresie szerokopasmowego dostępu do Internetu; 3) możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego;4)niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich; 5) warunki bezpieczeństwa i higieny pracy; 6)ochronę ludności, zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej; 7) ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską; 8) odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej; 9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej; 10) warunki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy. Na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (§ 1 rozporządzenia ). Dopiero do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu ( art. 33 ust. 1-2 Pb pkt 1), zaś przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi ( art. 35 ust. 1 pkt 2 ).

Analizowane wyżej zarzuty skargi nie mogą zatem prowadzić do wzruszenia wydanych w sprawie decyzji.

Jak wskazano uprzednio, wadą zaskarżonej decyzji jest także to, że organ odwoławczy pominął w ogóle w rozważaniach podnoszoną przez skarżącego kwestię istnienia w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 12 marca 2012 r., znak: [...]mogło budzić wątpliwości w zakresie legalności wydanych decyzji z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co w wypadku wniesienia odwołania w sprawie niniejszej obligowałoby organ drugiej instancji do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. i umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Artykuł 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jeszcze przed rozprawą podjęto z urzędu próbę wyjaśnienia , czy przed tut. Sądem nie była rozpoznawana sprawa, w granicach której kontrolowano by o taką decyzję. W tym celu sięgnięto do akt sygn. II SA/Kr 250/13, które jednakże nie dotyczą takiej sprawy. Na rozprawie dnia 17 lipca 2013 r. skarżący przedstawił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 12 marca 2012 r. Nr[...] wdaną po rozpatrzeniu wniosku T.M którą na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1589) oraz art. 104 k.p.a., odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na działkach nr [...] ,[...]n. ewid. [...]wykorzystaniem istniejącego wjazdu z ul. [...] nr [...][...]z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] przy ul. [...]".

Skarżący, który tę decyzję otrzymał oświadczył, że powyższa decyzja nie została zaskarżona i jest ostateczna.

Zgodnie z treścią art. 106 §3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.:

Korzystając z tej regulacji w postępowaniu sądowym dopuszczono dowód z powyższej decyzji.

Mając na uwadze treść decyzji Prezydenta Miasta Kz dnia 17 września 2012 r.[...] [...]wydanej uprzednio decyzji tego organu z dnia 12 marca 21012 r. Nr [...] [...] podstaw do uznania, by w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 3k.p.a.

W szczególności, o tożsamości można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Zauważyć należy, że decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczna , zgodnie z zasadą trwałości może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie kontroli, ponadto tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna, usuwając w cień abstrakcyjną normę prawa administracyjnego materialnego, stanowiącą podstawę postępowania zwieńczonego wydaniem decyzji. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego.

Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że w pierwszej z wydanych decyzji -

odmownej - uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia były li tylko względy procesowe, natury dowodowej, które nie należą do determinanty prawnej stanowiącej przeszkodę do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Pozostaje zaś poza granicami niniejszej sprawy ocena legalności działań organu administracji publicznej, który mając obowiązki wynikające z art. 7 i 77§ 1 k.p.a., w warunkach, w których żaden przepis nie obliguje inwestora do przedstawienia " aktualnych wstępnych warunków przyłączenia na media" , wydaje decyzję odmowną, gdy inwestor w wyznaczonym terminie takich dokumentów nie przedłożył.

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że pomimo dostrzeżonych w wyniku kontroli uchybień przepisom postępowania, jakimi obarczona jest decyzja organu odwoławczego, nie zachodzą przesłanki do jej eliminacji z obrotu prawnego, albowiem te uchybienia nie maja istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie to w efekcie jest prawidłowe, zaś decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa.

Mając na uwadze powyższe, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie,

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.