Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 590/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 233
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 34 ust. 3, art. 36 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1108/13 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 70/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2011 r. Starosta Krakowski, na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 i art. 434 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako działka nr 1 obj. Lwh [...] b. gm. kat. [...], odpowiadającą obecnie działce nr 2, poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. oraz o wypłacie tej kwoty na rzecz J.J. s. Z. i F., za udział wynoszący 1/2 części, J.J. s. Z. i F., za udział wynoszący 1/2 części. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa działka przejęta została na rzecz Skarbu Państwa, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 129, dalej ustawa o terenach budownictwa jednorodzinnego), na mocy Zarządzenia nr 4/75 Naczelnika Dzielnicy Kraków - Podgórze z dnia 17 lutego 1975 r. w sprawie terenu budownictwa osiedla Łanowa i jego podziału na działki budowlane. Następnie, na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), obszar ten przejęty został na własność przez Gminę Kraków. Dotychczas nie zostało ustalone odszkodowanie za odjęcie przedmiotowego prawa własności, zatem zdaniem organu, należało dokonać ustalenia odszkodowania zgodnie ze wskazanymi przepisami.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa. W odwołaniu wskazano, że brak jest aktualnie podstawy prawnej do prowadzania przedmiotowego postępowania. Podstawy takiej nie stanowi art. 129 ust. 5 u.g.n., bowiem decyzja wywłaszczeniowa została wydana przed dniem wejścia w życie u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., lecz bez ustalonego odszkodowania, ponieważ nie było do tego podstawy prawnej.

Odwołanie złożyła również Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, w wyniku rozpatrzenia którego, decyzją z dnia 29 maja 2012 r. Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie odwoławcze.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda Małopolski orzekł także o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego przez Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa uznając, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w omawianym postępowaniu administracyjnym.

Decyzja powyższa została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1064/12. Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, iż Prezydentowi Krakowa jako jednoczesnemu reprezentantowi Skarbu Państwa, nie przysługuje przymiot strony. Podkreślił, że wyznaczając inny organ do załatwienia sprawy, Wojewoda Małopolski zaakceptował przyczyny wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa reprezentującego Skarb Państwa i konsekwentnie musi przyjąć, że Prezydent Miasta Krakowa reprezentujący Skarb Państwa jest stroną niniejszego posterowania. Sąd stwierdził także, że rozważyć należy czy prawidłowe jest postanowienie z dnia 29 maja 2009 r. o wyznaczeniu innego podległego organu do rozpoznania sprawy i czy rzeczywiście w sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa, skoro jednocześnie do zapłaty odszkodowania nie będzie zobowiązana Gmina Miejska Kraków, której Prezydent jest reprezentantem.

Zaskarżoną decyzją, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty Krakowskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wyjaśnił, że każda nowa ustawa (nowa regulacja) obejmuje istniejące w chwili wejścia jej w życie stany faktyczne, a więc takie sytuacje, które powstały jeszcze przed wejściem w życie nowej regulacji. To z przepisu ustawy wynika czasami, że nie stosuje się jej do zdarzeń powstałych np. przed wejściem w życie danej regulacji. Jeżeli zaś takiego przepisu nie ma - co ma miejsce w przedmiotowej sprawie - to ustawa o gospodarce nieruchomościami obejmuje również sytuacje, które powstały przed wejściem jej w życie, są objęte jej materią i nie zostały ostatecznie rozpoznane przez organy administracji. Stan prawny wywołany władczym przejęciem na rzecz Skarbu Państwa w istocie bez odszkodowania własności nieruchomości trwa nadal. Zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy te zaś przewidują, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 u.g.n.). Zatem zdaniem organu, w niniejszej sprawie przyjąć należy, że materialno-prawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest przepis art. 128 u.g.n. W konsekwencji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przyznaje staroście, jako organowi administracji publicznej, kompetencję do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, między innymi w sytuacjach, gdy pomimo wywłaszczenia dokonanego w latach ubiegłych nie zostało na rzecz stron ustalone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, pomimo ciążącego na organach w tym zakresie ustawowego obowiązku. W sytuacji, gdy Starosta Krakowski ustalił, że podmiotem zobowiązanym w przedmiotowej sprawie do wypłaty odszkodowania nie jest Gmina Kraków (co stanowiło przyczynę wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy), lecz Skarb Państwa i w związku z tym ponownie właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy, m.in. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., byłby Prezydent Miasta Krakowa, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, to wyznaczony uprzednio Starosta Krakowski uznając się za organ niewłaściwy winien był przekazać sprawę organowi obecnie właściwemu na podstawie wymienionego przepisu. Skoro bowiem sprawa nie dotyczy interesu Gminy Kraków, to nie ma przeszkód, by Prezydent Miasta Krakowa mógł w niej orzekać. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie zawiera szereg błędów i nieścisłości wpływających na wysokość ustalonego odszkodowania, jak również na konieczność weryfikacji jego poprawności.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa, zarzucając naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że aktualnie przepisy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie i tym samym, że Prezydent Miasta Krakowa nie podlega już wyłączeniu od jej załatwienia. W skardze podkreślono, że Prezydent miasta na prawach powiatu może pełnić różne funkcje, w tym organu wykonawczego gminy, statio fisci Skarbu Państwa i organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawy administracyjne. Dodatkowo w sytuacji, gdy miasto na prawach powiatu zobowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione statusu strony w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że Prezydent miasta wykonuje równocześnie zadania starosty. Ponadto w niniejszej sprawie Prezydent miasta na prawach powiatu nie może przejąć do dalszego prowadzenia jako organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę administracyjną postępowania administracyjnego, w którym wcześniej występował jako strona. Skoro w postępowaniu prowadzonym przez organ wyznaczony w trybie art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. prezydent miasta na prawach powiatu brał udział jako strona tego postępowania, to nie może następnie prowadzić go (kontynuować). Taka zmiana ról procesowych pozostaje w sprzeczności z przepisami o wyłączeniu pracownika lub organu jako przepisami zapewniającymi bezstronne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i nie jest dopuszczalna.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Sąd I instancji uznał, że podmiotem właściwym do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie jest Gmina Miejska w Krakowie, a nie Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa. Sąd wyjaśnił, że żaden przepis u.g.n. nie reguluje przedmiotowego zagadnienia, zatem konieczne jest zdaniem Sądu sięgnięcie do unormowania zawartego w przepisach ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zmienionej ustawą z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 23, poz. 102). Nową treścią art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych utrzymano zasadę, że zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin (ust. 1), przyjęto jednak, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych (ust. 3 pkt 3). Zatem w świetle art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy przepisy wprowadzające, aby przyjąć w niniejszej sprawie, że Skarb Państwa przejął zobowiązanie Rady Narodowej miasta Krakowa do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, trzeba byłoby najpierw ustalić, że zobowiązanie to w ogóle powstało, a nadto, że powstało przed dniem 27 maja 1990 r. (zobowiązanie wynika z prawomocnej decyzji administracyjnej wydanej przed dniem 27 maja 1990 r.). Ponieważ w niniejszej sprawie przed dniem 27 maja 1990 r. nie została wydana żadna (a tym bardziej ostateczna) decyzja administracyjna orzekająca o odszkodowaniu, tym samym nie można było przyjąć, że powstało zobowiązanie, którego przedmiotem jest skonkretyzowane świadczenie. Sąd podkreślił, że przed dniem 27 maja 1990 r. nie została także wydana decyzja wywłaszczeniowa. Okoliczność ta w aktualnym stanie prawnym stanowi podstawę do żądania ustalenia tego świadczenia (odszkodowania) na rzecz osób wywłaszczonych (lub ich następców prawnych) w drodze decyzji administracyjnej – na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. Konsekwencją bowiem wywłaszczenia (przymusowego odjęcia prawa własności) jest obowiązek zapłaty odszkodowania. Sąd zaznaczył, że w sytuacji wywłaszczenia z mocy prawa, okoliczność ta nie może być traktowana jako źródło stosunku obligacyjnego, z którego już wynika obowiązek spełnienia konkretnego świadczenia. Świadczenie to skonkretyzuje się bowiem dopiero w decyzji ustalającej odszkodowanie. Ponadto Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji co do niewłaściwego sporządzenia operatu szacunkowego. Podkreślił, że błędy tego operatu wymagają jego uzupełnienia w istotnym zakresie, co powoduje że konicznym jest uchylenie decyzji organu I instancji wydanej w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa zaskarżając go w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 ust. 1, art. 36 ust. 3 pkt 1 i art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przez ich błędną wykładnię i w związku z tym niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy zobowiązana do zapłaty odszkodowania jest Gmina Miejska Kraków, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym Sąd winien zastosować wyjątek określony w art. 36 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy, wyłączający obowiązek zapłaty przez Gminę Miejską Kraków odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz naruszenie art. 132 ust. 5 u.g.n. poprzez zobowiązanie do zapłaty odszkodowania Gminy Miejskiej Kraków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzających, że organem właściwym do wypłaty odszkodowania niniejszej sprawie jest Skarb Państwa, a nie Gmina Miasta Kraków w związku z ustanowieniem w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyjątków od ogólnej zasady przejęcia przez gminy określonych zobowiązań i wierzytelności ustanowionej w ust. 1 tego przepisu. Zgodnie bowiem z brzmieniem przepisu art. 36 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy, Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności dotyczące zadań określonych w art. 34 ust. 3, czyli zadnia realizowane dotychczas przez rady narodowe stopnia podstawowego i ich organy i przekazanych do właściwości organom terenowej administracji rządowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają jedynie do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że zobowiązanym do zapłaty ustalonego w sprawie odszkodowania będzie Gmina Miejska Kraków a nie Skarb Państwa. Zarzuty te są słuszne. Istota wyłaniającego się zagadnienia prawnego, w związku z postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jaki podmiot winien być zobowiązany do zapłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.). W tym bowiem trybie przedmiotowa działka nr 1, przeszła na własność Państwa.

Pomijając kwestię ustalenia wysokości odszkodowania, w punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że słusznie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, że skoro wypłata odszkodowania nie nastąpiła w oparciu o obowiązujące w chwili przejęcia przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości, ustalenie i wypłata odszkodowania winna nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podstawę do tego stwarza art. 129 ust. 5 pkt 3 stosowany przy uwzględnieniu międzyczasowego przepisu art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże nie można się zgodzić z poglądem tego Sądu, że wyrażona w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych zasada sukcesji ogólnej z mocy prawa, usprawiedliwia określenie Gminy Miejskiej Kraków jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Zgodnie z art. 5 ust. 1 – 3 tej ustawy gminy przejęły z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. określoną w tych przepisach część mienia ogólnonarodowego (państwowego). Dla porządku należy też przypomnieć, że stosownie do treści art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do zapłaty odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej, jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6-8 (wyjątki tam zawarte nie dotyczą sprawy niniejszej) starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Bezspornym jest, iż wywłaszczenie nieruchomości w przedmiotowej sprawie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania a Gmina Miejska Kraków stała się, w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. z dniem 27 maja 1990 roku, z mocy prawa właścicielem przedmiotowej nieruchomości (co zostało potwierdzone decyzją komunalizacyjną Wojewody Małopolskiego z dnia 31 lipca 2000 r.).

W myśl art. 36 ust. 1 w brzmieniu pierwotnym, zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stały się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin. Wynikająca z tego przepisu zasada sukcesji ogólnej z mocy prawa w oparciu o kryterium podmiotowe została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 października 1993 r., sygn. K 4/93 (OTK 1993 r. nr 2, poz. 34), w wyniku czego ustawą z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 23, poz. 102) doszło do zmiany art. 36 ust. 1 i przede wszystkim ust. 3. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 36 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające wymienione w tym przepisie zobowiązania i wierzytelności przejmuje Skarb Państwa, oczywiście chodzi o zobowiązanie i wierzytelności powstałe przed dniem 27 maja 1990 r. Zatem Skarb Państwa przejmuje również określone w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyłącza sukcesję gmin odnośnie zobowiązań w nim określonych (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06 – OSNC 2007 r. z 6, poz. 79, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09 - Lex nr 591234 oraz wyrok NSA z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 731/11 pub. w internetowej CBOSA).

Przepisy art. 36 ust. 1 i 3 w związku z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ukształtowały zasadę podziału między organy gminy i terenowe organy administracji rządowej obowiązku realizacji zobowiązań i wierzytelności Skarbu Państwa, wynikających z poprzednio wykonywanych zadań przez rady narodowe stopnia podstawowego i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, stosownie do zakresu przekazanych zadań i kompetencji do właściwości organów gmin albo terenowych organów administracji rządowej. Według tej zasady należy określić podmiot, do którego właściwości przekazano z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym określone zadania i kompetencje byłych rad narodowych i organów administracji państwowej stopnia podstawowego, aby ustalić organ zobowiązany do wykonania niezrealizowanych zobowiązań Skarbu Państwa, pozostałych po byłych radach narodowych i terenowych organach administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli określone zadania i kompetencje zostały ustawowo przekazane do właściwości terenowych organów administracji rządowej, to do wykonania niezrealizowanych zobowiązań Skarbu Państwa będą właściwe te organy, a jeśli zostały przekazane do zakresu działania organów gmin - to wykonanie niezrealizowanych zobowiązań obciąża organy gminy. Z mocy przepisów art. 36 ust. 1 i 3 w związku z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych gminy, jako osoby prawa cywilnego, odpowiadają za realizację części zobowiązań Skarbu Państwa - byłych rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które pozostają w związku z przejętymi przez organy gminy zadaniami i kompetencjami z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, tj. z dniem 27 maja 1990r., natomiast wykonanie pozostałej części tych zobowiązań obciąża terenowe organy administracji rządowej, jeżeli pozostają one w związku z zadaniami i kompetencjami wykonywanymi przez te organy po tej dacie. W myśl art. 5 pkt 21 poz. I lit. a i g ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przechodzą zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego z ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w tym wywłaszczanie nieruchomości (art. 3) oraz wypłacanie odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości (art. 58 ust.1).

Podsumowując, należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 36 ust. 3 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Skarb Państwa przejął tę część zobowiązań i wierzytelności byłych rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które były związane z zadaniami i odpowiadającymi im kompetencjami, przekazanymi z dniem 27 maja 1990 r. do realizacji terenowym organom administracji rządowej.

Aczkolwiek w powołanym art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające mowa jest o zobowiązaniach wynikających z prawomocnych decyzji administracyjnych oraz zobowiązaniach i wierzytelnościach powstałych w związku z wykonaniem tych decyzji, tymczasem przejęcie na rzecz Państwa przedmiotowej działki nr 1 nastąpiło w trybie pozadecyzyjnym (na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r.), to jednakże wypływające z treści tego przepisu zasady odnieść należy także do zobowiązań wynikających z przejęcia nieruchomości z mocy prawa. W istocie bowiem nabycie przez Państwo nieruchomości w tym trybie skutkowało odjęciem prawa własności za odszkodowaniem wypłacanym na podstawie obecnych przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi zaś wykonanie aktu odejmującego własność dotychczasowemu właścicielowi. W kontekście uregulowania zawartego w art. 36 ust. 3 pkt 3 omawianej ustawy Nie można zgodzić się z Sądem Wojewódzkim prezentującym pogląd o odrębności podstaw i charakteru prawnego wywłaszczenia nieruchomości oraz odszkodowania za wywłaszczenie i powstałego w związku z tym zobowiązania. Należy wyjaśnić, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości jest instytucją prawa administracyjnego i stanowi formę zadośćuczynienia za szkodę wynikającą z władczej ingerencji państwa w prawo własności. Wywłaszczenie nieruchomości jak i odszkodowanie za wywłaszczenie tworzy stosunek prawny o charakterze administracyjnoprawnym. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, stąd ustalenie odszkodowania powinno być koniecznym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Stanowił o tym już art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). W analogiczny sposób regulował to art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Zasada nierozłączności wywłaszczenia i odszkodowania wynika też z art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Natomiast Konstytucja RP w art. 21 ust. 1 zasadzie wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem nadaje rangę zasady ustrojowej. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Do takiej konstatacji prowadzi także stanowisko, przyjęte w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II CZP 99/06, że "Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), także wtedy, gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r." i pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14.03.2007r., I CSK 341/06, LEX nr 428707, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania wynikające z ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych przed 27 maja 1990 r., także wtedy, gdy stwierdzenie ich nieważności lub stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, nastąpiło po 27 maja 1990 r. W uzasadnieniu wyżej wskazanej uchwały wyraźnie podkreślono, że "Przesłanką odpowiedzialności deliktowej jest przede wszystkim bezprawność działania lub zaniechania, z którego wynikła szkoda. Na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 k.p.a. źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i jej dotyczy bezprawność. Trudno łączyć zatem powstanie zobowiązania związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej z innym zdarzeniem, którym jest stwierdzenie wadliwości decyzji. Należy przyjąć, że w omawianej sytuacji delikt stanowi wydanie decyzji naruszającej prawo i z tym faktem należy łączyć powstanie zobowiązania". Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy, za taki delikt należy uznać przejęcie nieruchomości z mocy prawa na własność Państwa bez odszkodowania, co prowadzi do wniosku, że także zobowiązanie do wypłaty odszkodowania powstało z chwilą przejęcia nieruchomości przez państwo, tj. przed 27 maja 1990 r. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, które nastąpiło przed wejściem w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa.

Wnosząca skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków trafnie, zasadność zgłoszonego zarzutu, upatrywała w treści art. 36 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające, który odwołuje się do zobowiązań dotyczących zadań określonych w art. 34 ust. 3 tej ustawy. Skoro jednak również zobowiązania określone w tym przepisie przejmuje Skarb Państwa, za trafny w konsekwencji należy uznać także zarzut naruszenia art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przyjmuje, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zobowiązany jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. Takie stanowisko przyjęto m.in. w wyrokach NSA z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1310/09 i z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 731/11 (pub. w internetowej CBOSA). W świetle wyrażonych w nich poglądów, także komunalizacja wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nie upoważnia do zmiany podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz skarbu Państwa. Poglądy te należy podzielić.

Zasadne jest zatem twierdzenie strony skarżącej, że nieruchomość, której dotyczy odszkodowanie, stanowiące przedmiot zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku, została przejęta na rzecz Państwa, a w konsekwencji to Skarb Państwa jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są zasadne. Jednak należy mieć na uwadze, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zaakceptował niekwestionowane w skardze a także w skardze kasacyjnej, stanowisko Wojewody będące jedną z przyczyn podjęcia przez niego decyzji kasacyjnej, co do niewłaściwie sporządzonego operatu szacunkowego. Błędy tego operatu wymagają jego uzupełnienia w istotnym zakresie, co powodowało konieczność uchylenia decyzji organu I instancji wydanej w sprawie. Ta okoliczność powoduje, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Z tej przyczyny, pomimo zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Jednocześnie podkreślić trzeba, iż w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, publ. OSP 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też przyczyn, ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji winny mieć na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w zakresie, w jakim podważono ocenę Sądu pierwszej instancji. Organy powinny zatem przyjąć, że zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, natomiast w pozostałym zakresie związane będą stosownie do art. 153 p.p.s.a., stanowiskiem i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.