Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 499/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 11, art. 15, art. 80, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15 zzs (4)
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 145 par 1 pkt 1 li c, art. 170, art. 171
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8  art. 5
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 3115,00 zł (słownie: trzy tysiące sto piętnaście złotych). II. zarządza zwrot z kasy tut. Sądu kwoty 75 zł (siedemdziesiąt pięć złotych) na rzecz strony skarżącej z tytułu nadpłaconego wpisu od skargi


UZASADNIENIE

W dniu maja 2012 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w K.wpłynął wniosek J. K. (dalej: Strona, Skarżący) o przyznanie na 2012 r. jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO), pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: ONW - strefa górska i strefa ze specyficznymi utrudnieniami) oraz płatności rolnośrodowiskowej (dalej: PRŚ) w wariantach 2.2 (uprawy rolnicze w okresie przestawiania) i 2.10 (uprawy sadownicze i jagodowe w okresie przestawiania).

Ww. wniosek w zakresie płatności ONW dotyczył działek ewidencyjnych położonych w powiatach krakowskim (gm. [...] Łączna pow. zadeklarowana do płatności ONW górskie – 6,00 ha, ONW specyficzne utrudnienia 9,98 ha.

Postępowanie zainicjowane wnioskiem Strony dot. płatności ONW zostało zakończone decyzją Kierownika ww. Biura Powiatowego ARiMR (dalej Kierownik, organ I instancji) z dnia lutego 2013 r. nr [...] Na mocy tej decyzji powierzchnię uprawnioną do płatności oszacowano na poziomie ONW górskie – 6,00 ha, ONW specyficzne utrudnienia 9,98 ha i do takiej pow. ww. płatność przyznano w kwocie łącznej 4.554,72 zł. (1.920,00 zł i 2.634,72 zł). Ww. płatności zostały przekazane na rachunek wskazany przez Stronę w dniu 8 kwietnia 2013 r.

Po wydaniu i doręczeniu Stronie wspomnianej decyzji ustalono, że powierzchnię uprawnioną do ww. płatności ONW oszacowano najprawdopodobniej nieprawidłowo. Wobec powyższego Kierownik postanowieniem nr [...] z dnia kwietnia 2014 r. wznowił rozpatrywanie ww. sprawy z uwagi na ujawnienie istotnych, a nieznanych w chwili pierwotnego rozstrzygania sprawy materiałów (zdj. lotnicze i wyniki kontroli terenowej) dotyczącej stanu z dnia wydania decyzji pierwotnej.

Efektem ponownego rozpoznania sprawy przez organ l instancji, była decyzja Kierownika nr [...] z dnia 7 maja 2014 r. Na mocy tej decyzji uchylone zostało rozstrzygnięcie pierwotne, a powierzchnię uprawnioną do płatności ONW górskie – 5,50 ha, ONW specyficzne utrudnienia 6,85 ha, co oznaczało przyznanie ww. płatności ONW górskie w mniejszej wysokości niż pierwotnie, tj. w kwocie 1.440,00 zł oraz odmowę przyznania płatności specyficzne utrudnienia. Postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji nr [...] zostało zakończone decyzją Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor, organ odwoławczy, organ II instancji) nr [...] z dnia lipca 2014 r., którą Dyrektor zaskarżoną decyzję Kierownika z dnia 7 maja 2014 r. uchylił, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

Organ l instancji ponownie rozstrzygnął sprawę Strony wydając decyzję nr [...] z dnia października 2014 r. W tej decyzji łączną powierzchnię. uprawnioną do płatności ONW - górskie za 2012 r. ustalono na poziomie 5,50 ha, co oznaczało przyznanie Stronie tych płatności w pomniejszeniu (wobec kwoty przyznanej w decyzji nr [...] i tyle samo co poprzednio w decyzji nr [...]) w wysokości 1.440,00 zł. W przypadku płatności ONW - specyficzne utrudnienia pow. uprawioną ustalono na 5,40 ha, co oznaczało, iż różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i stwierdzona wynosi 84,81% i jest większa niż w decyzji poprzedniej. Z uwagi na fakt, iż różnica ta przekroczyła 50% na stronę nałożono sankcje w wysokości 1.209,12 zł.

Postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji nr[...] zostało rozstrzygnięte przez Dyrektora decyzją nr[...] z dnia stycznia 2015 r., na mocy której zaskarżone rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy.

W związku ze złożeniem przez Stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję nr 29/OR06/15, Dyrektor zdecydował o jej uwzględnieniu w decyzji nr [...] z dnia 19 marca 2015 r., w której uchylił decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Organ I instancji ponownie rozstrzygnął sprawę Strony wydając w dniu 30 lipca 2015 r. decyzję nr[...] Na mocy tej decyzji łączną pow. uprawnioną do płatności ONW - górskie za 2012 r. ustalono na poz. 5,50 ha (przyznano kwotę -1.440,00 zł), a ONW specyficzne utrudnienia - 5,40 ha (przyznano 0,00 zł oraz z uwagi na fakt, iż różnica ta przekroczyła 50% na Stronę nałożono sankcje w wysokości 1.209,12 zł).

Postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji nr[...]zostało rozstrzygnięte przez Dyrektora decyzją nr [...]z dnia października 2015 r., na mocy której zaskarżone rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy. Skarga Strony złożona do WSA w Krakowie została wyrokiem tego Sądu z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 40/16 oddalona. Strona nie składała kasacji od ww. wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W związku z ww. okolicznościami Kierownik wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, wypłaconych Stronie na podstawie ww. decyzji wydanej jako pierwsza, o czym Strona została zawiadomiona pismem z dnia 18 czerwca 2019 r., które zostało doręczone dnia 10 lipca 2019 r.

Postępowanie ustaleniowe zostało zakończone przez organ l instancji decyzją [...]z dnia sierpnia 2019 r., na mocy której kwotę, jaką Strona powinna zwrócić ARiMR ustalono w wys. 3.114,72 zł.

Postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji nr [...] zostało zakończone decyzją Dyrektora nr [...] z dnia listopada 2019 r., na mocy której zaskarżone rozstrzygnięcie zostało uchylone, a sprawa ustaleniowa przekazana do ponownego rozpatrzenia w I instancji (z uwagi na brak analizy wszystkich przesłanek dot. możliwości ustalania płatności nienależnych).

Organ I instancji ponownie rozstrzygnął sprawę ustaleniową dotyczącą płatności ONW dla Strony za 2012 r. wydając decyzję nr[...] z dnia lutego 2020 r. Na mocy tej decyzji ponownie kwotę wymagającą zwrotu do ARiMR określono na 3.114,72 zł.

Strona wniosła od ww. decyzji z dnia 14 lutego 2020 r. odwołanie, w którym podniosła, że zaskarżona decyzja narusza:

1) art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy, nienależyte ustalenia stanu faktycznego i brak uwzględnienia możliwości zorientowania się Strony odnośnie stwierdzonych nieprawidłowości,

2) art. 80 ust. 3 rozporządzenia wspólnotowego nr 1122/2009, poprzez brak uwzględnienia pomyłki organów ARiMR dotyczącej wypłaty Stronie wsparcia, która nie mogła zostać odpowiednio wcześnie wykryta przez Stronę,

3) art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez nakazanie zwrotu płatności w sytuacji, w której stwierdzone nieprawidłowości nie wynikały z winy Strony,

4) art. 15 w zw. z art. 43 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez jego stosowanie w sprawie sprzed 2015 r.,

5) art. 16 w zw. z art. 76 rozporządzenia nr 809/2014 poprzez jego stosowanie w sprawie sprzed 2015 r.

Dyrektor decyzją z dnia 11 marca 2020 r. nr 93/OR06/20, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm.; dalej: ustawa o Agencji), utrzymał w mocy decyzję I instancji z dnia 14 lutego 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy omówił rodzaje rozstrzygnięć w postępowaniu odwoławczym wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Dalej wskazał, że niniejsze rozstrzygnięcie dotyczy postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Przedmiotem tego postępowania zasadniczo nie jest natomiast sprawdzanie uprawnień Strony do danych płatności, czy też dochowanie przez Stronę określonych wymogów związanych z tymi płatnościami. Kwestie tego rodzaju są ustalane przede wszystkim w postępowaniach bezpośrednio dot. danych płatności.

Następnie Dyrektor stwierdził, że ogólna zasadę zwrotu kwot nienależycie wypłaconych w ramach płatności z [...] zawiera od 2015 r. art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 oraz art. 35 ust. 1-4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. W przypadku ww. płatności za lata 2011-2014 wynikało to z art. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. W przypadku ww. płatności za 2010 r. wynikało to z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w zw. z art. 86 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009. W przypadku ww. płatności za lata 2005-2009 wynikało to z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w zw. z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r.

Ww. przepisy wyznaczają ogólne ramy dot. odzyskiwania ww. płatności, które nie powinny zostać wypłacone, a jednak wypłacone zostały. Szczegółową podstawę prawna ustalania zwrotu płatności w ramach PROW 2007-2013 (w ramach sprawy niniejszej) stanowi art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z treścią tych przepisów ww. płatności pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi w trybie określonym w przepisach o ARiMR dla zwrotu kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, przy czym właściwe organy określa w tym zakresie ustawa o Agencji, szczegóły określają odrębne rozporządzenia krajowe, a wyjątki od dochodzenia kwot należnych ARiMR wynikają z przepisów odrębnych (krajowych i wspólnotowych).

Zdaniem organu odwoławczego decyzja, od której wniesiono odwołanie, jest decyzją prawidłową, tj. uwzględniającą wszystkie istotne okoliczności prawne i faktyczne sprawy, którą rozstrzygała. W związku z tym ww. odwołanie nie mogło zostać i nie zostało uwzględnione. Nie stwierdzono także innych powodów uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia innego od zawartego w decyzji niniejszej.

Weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że Strona nie dotrzymała wymagań związanych z płatnościami ONW). Taka ocena była efektem wykrytej w toku kontroli terenowej różnicy między łączną powierzchnia uprawnioną (tzw. powierzchnią stwierdzoną) do ww. płatności, a powierzchnią zadeklarowaną do tych płatności oraz nieprzestrzegania norm związanych z tymi płatnościami. Konsekwencją tego jest konieczność zwrotu ARiMR płatności w wysokości odpowiadającej różnicy między kwotą przyznaną Stronie na mocy decyzji nr[...] (decyzja pierwotna) i decyzji nr[...] (prawomocna decyzja po wznowieniu) sprawy ONW dla Strony za 2012 r.

Organ odwoławczy podzielił odnośnie ww. kwestii ustalenia organu l instancji i uznał je za własne (dotyczy to także konsekwencji ww. nieprawidłowości) i przedstawił najważniejsze ustalenia w niniejszej sprawie:

- łączna powierzchnia zadeklarowana do płatności ONW wynosiła zgodnie z zawartością wniosku Strony za 2012 r. -15,98 ha (6,00 ha ONW górskie i 9,98 ha ONW ze spec. utrudnieniami),

- pierwotne rozstrzygnięcie (decyzja nr[...]) przyznawało Stronie ww. płatności do powierzchni deklarowanej tj. 6,00 ha - ONW górskie oraz 9,98 ha ONW spec. utrudnienia,

- w ostatecznym rozstrzygnięciu dotyczącym. ww. sprawy (wydanym po wznowieniu postępowania), tj. w decyzji nr [...]łączną pow. uprawnioną do płatności ustalono na 5,50 ha ONW górskie (wykluczenie dot. dz. rolnej F) i 5,40 ha ONW spec. utrudnienia - zawyżenia pow. stwierdzono na dz. rolnej: F (zadekl. 1,92 ha, stwier. 1,42 ha), A (zadekl. 0,41 ha, stwier. 0,00 ha), B (zadekl. 0,31 ha, stwier. 0,15 ha), C (zadekl. 1,84 ha, stwier. 0,00 ha), G (zadekl, 1,68 ha, stwier. 1,15 ha), J (zadekl. 0,51 ha, stwier. 0,00 ha), K (zadekl. 0,71 ha, stwier. 0,30 ha), U (zadekl. 0,27 ha, stwier. 0,00 ha), X (zadekl. 0,59 ha, stwier. 0,14 ha),

- łączna kwota przyznana i wypłacona Stronie na mocy decyzji nr [...] (pierwotnej) wyniosła 1.920,00 zł ONW górskie i 2.634,72 zł ONW specyficzne utrudnienia (razem 4.554,72 zł),

- łączna kwota przyznana Stronie na mocy decyzji nr [...] (ostatecznej) wyniosła 1.440,00 zł ONW górskie oraz 0,00 zł ONW spec. utrudnienia,

- kwota płatności pobranych nienależnie przez stronę została ustalona w łącznej wysokości 3.114,72 zł, obejmującej różnicę między kwotami płatności ONW przyznanymi w decyzji pierwotnej i ostatecznej za 2012 r. (480,00 zł ONW górskie oraz 2.634,72 zł ONW specyficzne utrudnienia),

- płatności ONW przyznane Stronie obejmowały wyłącznie środki publiczne - pochodziły z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG),

- Strona nie spełniła wymogów związanych z ww. płatnościami i na dzień wydania decyzji niniejszej w Jej sprawie odnośnie płatności ONW nie zaistniały żadne okoliczności uniemożliwiające dochodzenie zwrotu ww. kwoty bądź pozwalające na odstąpienie od takiego zwrotu.

Zgodnie z aktualną decyzją dotyczącą płatności ONW, zakwestionowany w wyniku ww. kontroli obszar nie pozwalał na zakwalifikowanie go w pełni jako prawidłowo użytkowany rolniczo, a tym samym uprawniony do płatności. Podstawą takich ustaleń była zawartość zdjęć lotniczych (ortofotomap, tj. zdjęć umożliwiających pomiary powierzchni i odległości) działek Strony wykonanych w dniu 30 kwietnia 2012 r. (działki ewid. w msc. [...]), 1 maja 2012 r. ([...]i). Ww. zdjęcia były dostępne organowi od dnia 12 grudnia 2012 r. (dz. ewid. w msc. [...]) i od dnia 13 grudnia 2012 r. (działki z msc.[...]). Z analizy akt sprawy wynika, że ustalając stan spornych działek organ posiłkował się także wynikami kontroli terenowej wykonanej na terenie tych działek jesienią 2013 r. przez pracowników P. OR ARiMR. Wynikało to z tego, że kontrola ta została wykonana przed rozstrzygnięciem wznowienia ww. sprawy. Czynności kontrolne polegały na pomiarze pow. uprawnionej urządzeniem GPS oraz na sprawdzeniu spełniania wymogów dot. płatności, o które wnioskowała Strona na 2013 r. (dot. to m.in. płatności rolnośrodowiskowych).

Kolejno Dyrektor wskazał, że ww. materiały stały się powodem wznowienia spraw dotyczących płatności dla Strony za 2012 r., opartego o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ponieważ były organowi l instancji nieznane w chwili rozstrzygania tej sprawy strony, miały istotne znaczenie (dot. pow. uprawnionej w ramach tej sprawy) dla rozstrzygnięcia tych spraw i ponieważ dot. stanu z chwili wydawania rozstrzygnięcia pierwotnego. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy Strony stanowiło, że łączna powierzchnia uprawniona do wsparcia w ramach ONW górskie wynosi 5,50 ha wobec 6,00 ha łącznej pow. zadeklarowanej oraz w ramach ONW ze specyficznymi utrudnieniami 6,85 ha wobec 9,98 ha pow. zadeklarowanej. W przypadku poszczególnych działek przedstawiało się to w sposób opisany dokładnie w decyzjach dotyczących płatności ONW dla Strony za 2012 r. oraz w zaskarżonej decyzji ustaleniowej. Kwestie te nie wzbudziły wątpliwości organu odwoławczego, a dotyczy ich prawomocny wyrok sądu administracyjnego. W przypadku wszystkich ww. działek obszary wykluczone obejmowały tereny zadrzewione.

Według Dyrektora organ l instancji prawidłowo przyjął także, iż w sprawie Strony nie zaistniały żadne okoliczności uniemożliwiające ustalenie wysokości kwot, które powinny zostać przez Stronę zwrócone do ARiMR bądź pozwalające na warunkowe odstąpienie od żądania ich zwrotu i przywołał szereg przepisów różnych aktów prawnych (Sąd szczegółowo przedstawi przywołane akty prawne w dalszej części uzasadnienia).

Następnie Dyrektor stwierdził, że w sprawie niniejszej nie można jednoznacznie uznać, by nienależne Stronie płatności zostały przyznane i wypłacone w wyniku jednoznacznej pomyłki organów ARiMR. W czasie rozstrzygania sprawy Strony po raz pierwszy (dec. Nr [...] z dnia 25 lutego 2013 r.) organy te w praktyce nie dysponowały pełną wiedzą o stanie gruntów Strony w 2012 r. Pozyskanie tej wiedzy nastąpiło bowiem ewidentnie po wydaniu ww. pierwszej decyzji w sprawie Strony. Data wyliczenia powierzchni uprawnionej do wsparcia w ramach poszczególnych działek jest bowiem późniejsza zarówno od daty wydania ww. decyzji (25 lutego 2013 r.), daty wykonania zdjęć (w niniejszej sprawie było to dnia 30 kwietnia 2012 r. i 1 maja 2012 r.) będących podstawą takich wyliczenia, jak i udostępnienia tego zdjęcia w systemie informatycznym ARiMR (dnia 12 grudnia 2012 r. i 13 grudnia 2012 r.).

Organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do twierdzenia, że "w zwykłych okolicznościach" Strona w ogóle nie mogła wykryć stwierdzonych w jej sprawie nieprawidłowości. Płatności istotne w niniejszej sprawie są przyznawane, jeżeli ubiegający się o te płatności spełnia wymogi związane z tymi płatnościami. Chodzi tu przede wszystkim o rzeczywiste prowadzenie działalności rolniczej na terenach zadeklarowanych - do tych płatności oraz prowadzenie tej działalności zgodnie z normami i wymogami podstawowymi. Zadeklarowany do ww. płatności m.in. za 2012 r. teren zadrzewiony/zakrzaczony ewidentnie nie można określić jako użytkowany rolniczo, a tym bardziej zgodnie z wszystkimi wymogami dot. ww. płatności. W sprawie Strony nie stwierdzono żadnych niezwykłych okoliczności, ani innych podobnych, które pozwalałyby przyjąć, że Strona zupełnie nie była świadoma wystąpienia ww. uchybień. Ponieważ odstąpienie od ustalania kwot nienależnych jest warunkowane jednoczesnym wystąpieniem pomyłki po stronie organów ARiMR i brakiem możliwości jej wykrycia przez Stronę - w niniejszej sprawie takie odstąpienie okazało się niemożliwe (przyjęto iż pomyłka nie nastąpiła, a Strona mogła ją wykryć).

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28a ustawy o wspieraniu z PROW 2007-2013, art. 54 ust. 3 lit. a pkt i oraz art. 119 ust. 2 rozporządzenia. wspólnotowego nr 1306/2013 i art. 7 ust. 2 rozporządzenia wspólnotowego nr 883/2006 - odnośnie spraw w ramach PROW 2007-2013, przeliczanie kwot wypłacanej pomocy na euro odbywa się według przedostatniego kursu walutowego ustalonego przez Europejski Bank Centralny przed miesiącem, w odniesieniu do którego wydatki zostały zadeklarowane. Kurs wymiany istotny dla niniejszej sprawy pochodził z dnia 28 marca 2013 r. i wynosił 4,1804 zł za 1 euro (równowartość kwoty 100 euro wynosiła za 2012 r. 418,04 zł). W niniejszej sprawie wszystkie części tworzące łączną kwotę potencjalnego zwrotu (różnica między decyzją pierwotną i ostateczną dotycząca płatności za 2012 r.) przekraczają ww. poziom 100 euro. W przypadku tego rodzaju wsparcia odstąpienie od uznania tej kwoty za pobraną nienależnie i wymagającą zwrotu do ARiMR było zatem niemożliwe. Uwzględniając ww. przepisy i wys. ww. kwot/y takie rozstrzygnięcie zostało uznane za prawidłowe.

Na dzień wydania decyzji II instancji nie stwierdzono również żadnych okoliczności wskazujących na ewentualną niewypłacalność Strony, tj. brak możliwości uregulowania kwot nienależnie pobranych. Strona nie przedstawiła żadnych oficjalnych dokumentów w tej mierze. Nie stwierdzono również, aby koszt odzyskania kwot wskazanych w decyzji zaskarżonej przekraczał kwoty, które powinny zostać odzyskane.

Zdaniem organu odwoławczego okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie na obciążające Stronę zawinienie odnośnie pobierania płatności wskazanych w decyzji niniejszej bez spełnienia warunków uprawniających do tego. W takiej sytuacji nie mógł zostać zastosowany przywołany w odwołaniu artykuł 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, stanowiący iż obniżek i wykluczeń nie stosuje się gdy rolnik złożył wniosek poprawny wniosek lub rolnik może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Aby zastosować takie zwolnienie rolnik musiałby jednak pisemnie poinformować o ww. nieprawidłowościach zanim organ wezwałby tego rolnika do wyjaśnień odnośnie tych nieprawidłowości (art. 73 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009) - w sprawie płatności dla Strony za 2012 r. żadne takie zawiadomienie nie wpłynęło do ARiMR.

Dalej Dyrektor wskazał, że aktualna regulacja dot. przedawnienia możliwości ustalenia płatności do zwrotu jest zawarta w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzeniu nr 2988/95. Zgodnie tymi przepisami, okres przedawnienia obowiązku zwrotu płatności nienależnej (tj. z winy rolnika) wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Okres przedawnienia jest przerywany przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do postępowania w sprawie nieprawidłowości, przy czym upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary. W przedmiotowej sprawie datą dopuszczenia się nieprawidłowości była data złożenia przez Stronę wniosku za 2012 r. (tj. 14 maja 2012 r.) - wniosku zawierającego nieprawidłową deklarację. Organ odwoławczy dodał, że płatności nienależnie wypłacone za ten rok trafiły do Strony w dniu 9 kwietnia 2013 r.

Uwzględniając definicję nieprawidłowości zawartą w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 oraz wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 6 października 2015 r. w sprawie C-59/14 organ II instancji przyjął, że skoro szkoda w finansach wspólnoty nastąpiła wraz z wypłatą ww. płatności, to przedawnienie powinno biec dopiero od tego momentu. Bieg przedawnienia ewidentnie był przerywany każdym kolejnym rozstrzygnięciem wydanym po wznowieniu sprawy Strony dot. płatności za 2012 r. (pierwszy raz takie rozstrzygnięcie wydano w dniu 7 maja 2014 r.). Ponadto najdłuższy okres przedawnienia mija 8 lat od złożenia ww. wniosku (przyjmując tę datę jako początek przedawnienia), a więc w dniu 14 maja 2020 r. (w przypadku przyjęcia daty wypłaty środków przedawnienie upłynie jeszcze później). Tym samym przedawnienie ustalania płatności nienależnych wciąż nie nastąpiło.

Organ II instancji wskazał, że w sprawie Strony nie stwierdzono również żadnych wpływających na ocenę tej sprawy okoliczności nadzwyczajnych lub o charakterze siły wyższej, które zostałyby w prawidłowy sposób (tj. terminowy i pisemny) zgłoszone przez Stronę organom ARiMR.

Za nietrafne Dyrektor uznał także zarzuty dot. zastosowania w sprawie ustaleniowej art. 15 i art. 43 rozporządzenia wspólnotowego nr 1306/2013 oraz art. 16 i art. 76 rozporządzenia wspólnotowego nr 809/2014. Ww. przepisy nie odnoszą się do ustalania płatności nienależnych. Ponadto nawet jeżeli w decyzji zaskarżonej wskazano odnośnie zwracania płatności za 2012 r. przepisy, które weszły w życie po 2012 r. - to albo równolegle wskazywano w tej decyzji także analogiczne przepisy obowiązujące właśnie w 2012 r., albo uczyniono to w decyzji niniejszej. Organ odwoławczy zaznaczył, że zasada zwracania płatności nienależnych i przesłanki takiego zwrotu są takie same mimo zmian aktów prawnych, w których je zapisano.

W decyzji I instancji prawidłowo wskazano również zdaniem Dyrektora, że nienależna płatność powinna zostać zwrócona wraz z odsetkami. Podstawą tego jest brzmienie 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 809/2014. W latach 2010-2014 wynikało to z art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009. Zgodnie z tą regulacją naliczanie odsetek odbywa się według przepisów prawa krajowego i ma miejsce jeżeli zwrot nie zostanie dokonany w terminie 60 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji. Początek takiego naliczania ma miejsce od dnia następującego po upływie terminu 60 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Według art. 51 § 1 i 53 § 3 oraz 54 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, stosowanych odpowiednio z uwagi na brzmienie art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, odsetki są naliczane w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Zdaniem Dyrektora zastosowane w sprawie przepisy nie budzą wątpliwości. Przysługiwanie Stronie płatności za poszczególne lata było oceniane przez organy ARiMR według przepisów dot. tych płatności obowiązujących w tych latach (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2009 r. – sygn. akt l SA/Kr 491/08). Ustalanie kwot wypłaconych nadmiernie za poszczególne lata odbyło się w oparciu o przepisy dot. ustalania takich kwot obowiązujących odnośnie lat za które ww. płatności wypłacono.

Organ wskazał, że niniejsza decyzja ustaleniowa została oparta także o ostateczne i prawomocne już rozstrzygnięcie dotyczącej płatności ONR za 2012 r. (utrzymane w mocy przez organ II instancji i sąd administracyjny). W ostatecznej decyzji dotyczącej płatności dla Strony za 2012 r. nie uznano ww. nieprawidłowości za dokonane celowo. Zmniejszenia płatności zastosowane odnośnie tej sprawy wynikały ze stwierdzenia ww. nieprawidłowości i uznania, że obciążają one Stronę, ale nie na tyle, aby potraktować je za dokonane celowo. Taka ocena znajduje potwierdzenie w zastosowanych w ww. decyzji przepisach będących podstawą wspomnianych zmniejszeń. Gdyby stwierdzono, że nieprawidłowości zostały popełnione celowo zastosowane zostałyby inne przepisy wspólnotowe, które spowodowałoby przyznanie jeszcze niższej kwoty płatności.

Podsumowując Dyrektor wskazał, że decyzja organu l instancji jest prawidłowa. Nie stwierdzono niedostatecznego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego bądź innych naruszeń K.p.a., lub innych aktów prawnych regulujących analizowany przypadek. W sprawie nie zaistniały także żadne inne okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji lub umorzenie dotyczącego tej decyzji postępowania odwoławczego.

Skarżący wniósł na powyższą decyzję Dyrektora skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

1) postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez uznanie ustaleń organu l instancji za własne i tym samym utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, pomimo nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego przez organ l instancji i tym samym dokonanie nienależytego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wypłaty środków na skutek pomyłki organów ARiMR, której to pomyłki Skarżący nie mógł wykryć w okolicznościach sprawy,

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., przez jego błędną wykładnię prowadzącą do niezastosowania w niniejszej sprawie, pomimo iż płatność, której dotyczyć miałby obowiązek zwrotu została dokonana na skutek pomyłki organów ARiMR, która to pomyłka nie mogła zostać wykryta przez Skarżącego w okolicznościach sprawy, przez jego błędną wykładnię prowadzącą do niezastosowania w niniejszej sprawie, pomimo iż płatność, której dotyczyć miałby obowiązek zwrotu została dokonana na skutek pomyłki organów ARiMR, która to pomyłka nie mogła zostać wykryta przez Skarżącego w okolicznościach sprawy,

3) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w zw. z art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na ustaleniu obowiązku zwrotu wypłaconych środków, pomimo że nieprawidłowości nie wynikały z winy Skarżącego, co ten wykazał w toku postępowania administracyjnego,

4) prawa materialnego, tj. art. 73 ust. ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż dla zastosowania ust. 1 przywołanego artykułu konieczne jest spełnienie warunków określonych w jego ust. 2, w sytuacji gdy ust. 1 i ust. 2 art. 73 stanowią niezależne od siebie przesłanki odstąpienia od zastosowania zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach l i II rozporządzenia Komisji nr 1122/2009.

W oparciu o przytoczone powyżej zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I Instancji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów Skarżący podniósł, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji (a także decyzji organu l instancji) wprost wskazano, iż podstawą decyzji Kierownika nr [...] z dnia lutego 2013 r., uchylającej pierwotną decyzję o przyznaniu wsparcia, były w szczególności zdjęcia lotnicze działek rolnych stanowiących własność Skarżącego wykonane w dniach 30 kwietnia oraz 1 maja 2012 roku, a następnie udostępnione w systemie informatycznym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniach 12 i 13 grudnia 2012 r. w postaci zobrazowań lotniczych (ortofotomap). Z powyższego jasno zatem wynika, iż w dniu wydania decyzji Kierownika nr[...] organ wydający tę decyzję mógł z łatwością dokonać weryfikacji poprawności określenia powierzchni działek rolnych zgłoszonych przez Skarżącego do przyznania płatności ONW i odmówić mu przyznania płatności do wnioskowanych działek. Twierdzenia organu oraz organu l instancji, zgodnie z którymi dane te były nieznane Kierownikowi na dzień 25 lutego 2013 r., pozostają w oczywistej sprzeczności z przywołanymi powyżej faktami określającymi daty wykonania obrazować lotniczych oraz ich zamieszczenia w systemie informatycznym ARIMR.

W zaskarżonej decyzji organ wprost wskazał przy tym, iż kontrola administracyjna przed wydaniem pierwotnej decyzji w sprawie nastąpiła w oparciu o ortofotomapę z 2009 r. (a zatem mapę nieaktualną na dzień wydania decyzji z dnia 25 lutego 2013 roku), a dopiero później dokonał ponownych przeliczeń w oparciu o ortofotomapy z 2012 r., (mimo iż były one dla niego dostępne już od dnia 12 i 13 grudnia 2012 r., na co wskazano już powyżej). Nie sposób przy tym stwierdzić co oznacza zastrzeżenie organu, iż nie dysponował on wtedy ortofotomapami z 2012 roku "w praktyce". Można jedynie domniemywać, iż oznacza to, że kontrola administracyjna wniosków odbywała się z pominięciem aktualnych zobrazowań z uwagi na wewnętrzne wytyczne lub praktykę ustaloną w ramach organizacji wewnętrznej urzędu obsługującego organ, który wydał przedmiotową decyzję. Tego rodzaju praktyki nie mogą jednak nieść negatywnych konsekwencji dla Skarżącego. Fakt, iż do weryfikacji powierzchni uprawnionej doszło dopiero po wydaniu pierwotnej decyzji winien obciążać wyłącznie ten organ, a nie Skarżącego, co wynika z zasad praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 ust. 1 K.p.a.). Nie można bowiem obciążać Skarżącego odpowiedzialnością za nienależyte wykonanie przez organ obowiązków wynikających z przepisów prawa (obowiązek przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosku).

Tym samym Skarżący stwierdził, że organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych w zakresie możliwości wykrycia błędu i tym samym ustalenia prawidłowej powierzchni działek kwalifikujących się do wsparcia przez Kierownika w dniu wydania decyzji nr [...] Jak wykazano powyżej organ ten dysponował bowiem wszystkimi danymi potrzebnymi do weryfikacji złożonego wniosku (aktualne zobrazowania lotnicze) i ustalenia prawidłowej powierzchni działek kwalifikujących się do przyznania wsparcia.

Skarżący zaznaczył przy tym, że wszystkie wnioski o wsparcie winny być poddane kontrolom administracyjnym, co wprost wynika z treści art. 11 ust. 1. rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, a żadne środki nie powinny zostać wypłacone przed zakończeniem tej kontroli, co wynika z art. 9 ust. 1 tego rozporządzenia. Kontrola ta winna natomiast być oparta m.in. o system zarządzania i kontroli przewidziany w tytule II rozdział 4 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Z przywołanych przepisów wprost wynika, że system ten obejmuje między innymi zobrazowania lotnicze pozwalające na identyfikację działek rolnych.

Nic nie stało zatem na przeszkodzie przeprowadzaniu przez Kierownika kontroli administracyjnej złożonego wniosku o płatność, przed wydaniem decyzji o przyznaniu tej płatności. Taka kontrola w sposób niewątpliwy wykazałaby niezgodności w złożonym wniosku, a tym samym nie doprowadziła do wypłaty nienależnej płatności. Jak podnosi się przy tym w orzecznictwie, "Pod pojęciem "pomyłki organu" użytym w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (przepis analogiczny do przepisu art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009) należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności" (wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt l SA/Ke 213/18). Natomiast w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt l SA/Go 209/18) wprost wskazał, iż "Błąd organu zachodzi, gdy jest on wynikiem nieprzeanalizowania dostępnej mu ortofotomapy" (taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie).

Jednocześnie Skarżący podkreślił, że błąd ten nie mógł zostać wykryty przez Skarżącego, gdyż pozostawał On w przeświadczeniu, iż składane przez Niego wnioski są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Prowadząc gospodarstwo rolne corocznie występował o płatności obejmujące podobny obszar gruntów, a ARiMR nie wnosiła żadnych zastrzeżeń co do sposobu zagospodarowania gruntów. Składając wnioski w kolejnych latach Skarżący był przeświadczony o prawidłowości swojego działania (spełnianiu wszystkich wymogów niezbędnych dla otrzymania wsparcia). Dopiero zakwestionowanie przez Kierownika części wniosków spowodowało, iż Skarżący powziął świadomość co do tego, że nie były one prawidłowo zagospodarowane. W zaistniałej sytuacji okoliczności te należy uznać za "zwykłe". Jak bowiem wskazał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 1 lutego 2019 r., sygn. akt: III SA/Łd 240/18, "Negatywna przesłanka zwrotu płatności - możliwość wykrycia błędu przez rolnika (...) powinna być odnoszona do zwykłych okoliczności. Ocena, jakie w konkretnej sprawie okoliczności uznane być mogą za zwykłe jest bardzo istotna, od oceny tej zależeć będzie bowiem możliwość uznania, czy rolnik mógł zauważyć błąd".

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, obowiązek zwrotu wypłaconych środków nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. W przypadku jednak gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, obowiązek zwrotu nie występuje, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W niniejszej sprawie do płatności doszło na skutek pomyłki organu administracji, która nie mogła zostać łatwo wykryta przez Skarżącego. Wskazany powyżej błąd organu administracji dotyczy elementów stanu faktycznego, a Skarżący nie został powiadomiony o decyzji o zwrocie w terminie 12 miesięcy od daty płatności.

Mając na uwadze powyższe Skarżący wskazał, że organ odwoławczy, opierając się na ustaleniach dokonanych przez organ l instancji, dokonał błędnych ustaleń faktycznych w zakresie zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, co doprowadziło do jego niezastosowania i wydania zaskarżonej decyzji (jak również wcześniejszej decyzji organu l instancji). Jak bowiem wskazano powyżej, Kierownik wydając decyzję nr [...] z dnia lutego 2013 r. mógł z łatwością ustalić stan faktyczny w zakresie powierzchni kwalifikowalnej działek, a w konsekwencji braku podstaw do przyznania płatności lub płatności w określonej wysokości.

Wskazane powyżej okoliczności odnoszące się do przeświadczenia Skarżącego co prawidłowości składanych wniosków i tym samym braku winy po jego stronie, uzasadniają także zarzut naruszenia przez organ art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż organ sam wskazuje w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż stwierdzone nieprawidłowości nie wynikają z celowego działania Skarżącego, co również uzasadnia twierdzenie, iż nie ponosi On winy za ich zaistnienie.

Organ całkowicie bezzasadnie uznał przy tym, iż dla zaistnienia wyjątku od zasady stosowania zmniejszeń i wykluczeń określonych w przepisach tego rozporządzenia, konieczne jest powiadomienie właściwego organu na piśmie o stwierdzonych nieprawidłowościach zawartych w złożonym wniosku, o czym mowa w art. 73 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Tymczasem przepis art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie zawiera takiego wymogu, odnosząc się wyłącznie do okoliczności, w których rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Przyjęta przez organ wykładnia przepisów, w której ust. 2 określa dodatkowe przesłanki zastosowania wyjątku określonego w ust. 1, nie znajduje żadnego oparcia w literalnym brzmieniu przepisów. Oba przywołane powyżej ustępy odwołują się bowiem do odstąpienia od stosowania zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach l i II rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 w sposób od siebie niezależny. Do analogicznego wniosku prowadzi również wykładnia funkcjonalna przepisu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009. Najbardziej oczywistym przypadkiem sytuacji, w której nieprawidłowości nie będą wynikać z winy rolnika, jest bowiem przypadek, w którym ten (bez własnej winy) nie ma świadomości, iż dane podane we wniosku są nieprawidłowe. A skoro nie ma takiej świadomości, to nie może on również powiadomić o tym organu. Tym samym również w tym zakresie zaskarżoną decyzję należy uznać za wadliwą.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: P.p.s.a.; ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W niniejszej sprawie Przewodniczący I Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem z dnia 27 października 2020 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów, na co strony postępowania wyraziły zgodę.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Dyrektora MOR ARiMR z dnia 11 marca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia 17 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW – strefa górska i strefa ze specyficznymi utrudnieniami).

Rozpoznając sprawę zgodnie z powyżej zakreślonymi regułami, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl powyższego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy.

Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 110/15 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl), motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który powinien być logiczny i spójny, i który powinien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania.

W przypadku decyzji odwoławczej naruszenie art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu. Przyjdzie jeszcze wskazać za NSA, (por. wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II GSK 346/15), że organ odwoławczy orzekający na niekorzyść strony, zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Uzasadnienie, które pomija zasadnicze przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji w ten sposób, że nie podaje ich wykładni i nie wyjaśnia powiązania tych norm z pozostałymi powołanymi w decyzji oraz nie rozprawia się z zasadniczymi dla wyniku sprawy argumentami strony, jest uzasadnieniem wadliwym, naruszającym zarówno art. 107 § 3 K.p.a., jak też art. 11 tej ustawy. Jak przyjmuje się w doktrynie, uzasadnienie decyzji w przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a. kształcie, stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych, której zadośćuczynienie przez organ umożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli rozstrzygnięcia (zob. Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Dom Wydawniczy ABC, 1997, str. 187 - 188).

Wyjaśniając co oznacza użyte w art. 107 § 3 K.p.a. sformułowanie, że uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, Sąd wskazuje, że powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów, natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną.

Podstawą prawną decyzji mogą być tylko przepisy prawne powszechnie obowiązujące, które miały zastosowanie do zdarzenia zaistniałego w określonej dacie. Sąd wskazuje, że zasadą prawa jest niekwestionowane stanowisko, że do oceny stanu faktycznego stosuje się przepisy obowiązujące w dacie jego zaistnienia (lex retro non agit). Należy wobec tego stwierdzić, że w przypadku braku przepisów przejściowych, przepisy formalne (proceduralne) stosuje się według stanu na dzień wydania rozstrzygnięcia, a przepisy materialne według stanu prawnego obowiązującego w czasie wystąpienia zdarzeń powodujących określone skutki (por. np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 3217/13).

Zasada niedziałania prawa wstecz jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo i dokonujących wykładni przepisów prawnych. Powyższa reguła zakłada, że w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przyjmuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Na tej podstawie sformułowana została ogólna zasada, w myśl której nowy akt prawny nie ma być stosowany przy ocenie tak pozytywnych, jak i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jego wejściem w życie.

W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że zasada lex retro non agit - ogólna zasada nieretroakcji, stanowi, że normy nowego prawa generalnie nie znajdują wstecznego zastosowania do sytuacji zaistniałych przed ich wejściem w życie. W konsekwencji nowe prawo nie modyfikuje sytuacji prawnych (praw i obowiązków), ukształtowanych przed jego wejściem w życie. Również zasada tempus regit (actum) factum nakłada obowiązek oceny skutków zdarzeń prawnych według przepisów obowiązujących w czasie ich powstania ma charakter zasady prawnej o statusie dyrektywalnym na obszarze prawa administracyjnego (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2002 r., sygn. akt III CZP 36/02, OSNIC z 2003 r., nr 4, poz. 45 i orzeczenia w niej powołane, z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt III CZP 16/09, OSNIC z 2010 r., nr 1, poz. 16, wyroki NSA: z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I FSK 1245/12; z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12; z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2296/12). Oznacza to, że powinna być ona pojmowana jako norma prawna o znaczeniu zasadniczym dla całego obszaru regulacji administracyjnoprawnej. Źródłem normatywności tej zasady jest klauzula demokratycznego państwa prawnego wynikająca z art. 2 Konstytucji RP oraz zasady cząstkowe z niej wywodzone, w tym np. zasada zaufania do państwa i prawa, zasada ochrony praw nabytych, zasada bezpieczeństwa prawnego, zasada nieretroakcji (por. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, opubl. LEX 2011 i powołane tam piśmiennictwo oraz orzecznictwo).

Sąd zwraca uwagę, że zasada nieretroakcji oznacza zakaz nadawania przepisom mocy wstecznej. Co więcej wstecznego działania nie może przypisywać normie - przy braku stosownego przepisu intertemporalnego - sam podmiot stosujący prawo. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w piśmiennictwie prawniczym (por. np. A. Olesińska, Zmiana zasad odpowiedzialności wspólników i członków zarządu spółek - zagadnienia intertemporalne, Kwartalnik Prawa Podatkowego Nr 1 z 2009 r., s. 93 i nast. oraz T. Pietrzykowski, Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiany przepisów a problemy stosowania prawa, Warszawa 2011, s. 78 – 79). Należy także przypomnieć pogląd E. Łętowskiej, że nie zasada bezpośredniego działania nowego prawa, lecz przeciwnie - zasada dalszego działania dawnego prawa, lepiej chroni zaufanie na linii władza - jednostka (por. Reżim prawny stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych na tle art. 250 Ordynacji podatkowej, Glosa 2002, nr 3, s. 5).

Domniemanie działania zasady tempus regit factum jest równoznaczne z przyjęciem metody dalszego działania dawnego prawa w stosunku do grupy stanów faktycznych jako "naznaczonych" oceną normatywną dawnego prawa oraz z uznaniem, że metoda bezpośredniego działania nowego prawa może wynikać co do zasady jedynie z wyraźnego przepisu intertemporalnego nowego aktu prawnego. W kwestii przepisów intertemporalnych Sąd wskazuje, że powinny być formułowane precyzyjnie i powinny odnosić się do konkretnych stanów prawnych, postępowań czy czynności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji w pełnym zakresie.

Przede wszystkim należy wskazać, że w uzasadnieniu decyzji organ II instancji zaniechał dokładnego wskazania które akty prawne stosuje i dlaczego odnoszą się realiów rozpatrywanej sprawy i kilkukrotnie przywołał akty prawne, które nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż weszły w życie po 2012 r., a przepisy przejściowe nie nakazywały ich stosowania do zdarzeń zaistniałych przed ich wejście w życie lub przestały obowiązywać przed 2012 r. Dotyczy to przepisów wspólnotowych, gdyż krajowe przepisy rangi ustawowej dotyczące zwrotu nienależnie pobranych kwot z tytułu płatności rolno środowiskowych za 2012 r. zostały przywołane przez organ odwoławczy prawidłowo.

Sąd uzasadniając powyższą ocenę przytoczy istotne z punku widzenia tej oceny fragmenty uzasadnienia decyzji organu II instancji.

Na stronie 4 decyzji organ odwoławczy wskazał "Ogólną zasadę zwrotu kwot nienależycie wypłaconych w ramach płatności z PROW 2007-2013 zawiera od 2015 r. art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 20141., (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69 z późn. zm.) oraz art. 35 ust. 1-4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. (Dz. Urz. UE L 181 z 20.6.2014, str. 48 z późn. zm). W przypadku ww. płatności za lata 2011-2014 wynikało to z art. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011 r., str. 8 z późn. zm.). W przypadku ww. płatności za 2010 r. wynikało to z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. Urz. WE L 316 z 02.12.2009 r., str. 65 z późn. zm.) w zw. z art. 86 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009. W przypadku ww. płatności za lata 2005-2009 wynikało to z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. WE L141 z 30.4.2004, str. 18 z późn. zm.) w zw. z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. (Dz. Urz. WE L 368 z 23.12.2006, str. 74 z późn. zm.). Ww. przepisy wyznaczają ogólne ramy dot. odzyskiwania ww. płatności, które nie powinny zostać wypłacone, a jednak wypłacone zostały."

Organ II instancji w żadnym innym miejscu decyzji nie powoływał pełnych nazw wymienionych powyżej aktów prawnych, dlatego też z przytoczonego fragmentu uzasadnienia można się jedynie po przywołanych numerach tych aktów prawnych i ewentualnie publikatorach identyfikować powyższe akty prawne co już samo w sobie nie spełnia warunku przywołania podstawy prawnej decyzji.

Sąd poddał analizie przywołane w zacytowanym fragmencie przepisy z poszczególnych aktów prawnych (identyfikując je jedynie po podanych numerach), pod kątem możliwości zastosowania ich w rozpatrywanej sprawie czyli do płatności ONW. I tak:

1. Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69; z dnia 31 lipca 2014 r.; dalej: rozporządzenie Komisji nr 809/2014), które weszło w życie w dniu 7 sierpnia 2014 r. Zgodnie z artykułem 76 tego rozporządzenia: "Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie siódmego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o wsparcie lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r. Niniejsze rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich". Zatem z brzmienia przywołanego art. 76 rozporządzenie Komisji nr 809/2014 nie wynika aby miało zastosowanie w rozpatrywanej sprawie która co jest oczywiste dotyczy 2012 r. Jednocześnie należy wskazać, że rozporządzenie to nie zawiera innych przepisów przejściowych ani końcowych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem miał zastosowanie przywołany przepisy art. 7 ust. 1 tego rozporządzenia;

2. Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., str. 48 ze zm.; dalej: rozporządzenie Komisji nr 640/2014) weszło w życie 27 czerwca 2014 r. i zgodnie z art. 44 tego rozporządzenia stosuje się je do wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o wsparcie lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r., a np. w art. 43 zawarto przepisy intertemporalne, które wprost wskazują, że uchylane przepisy rozporządzeń (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011, mają zastosowanie do wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r. I również w tym przypadku organ nie wyjaśnił dlaczego przywołany przepis art. 35 ust.1-4 rozporządzenie Komisji nr 640/2014 miałby mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie;

3. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18 z dnia 30 kwietnia 2004 r.). Rozporządzenie to straciło moc z dniem 1 stycznia 2010 r. co wynika z artykuł 86 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65 ze zm. dalej: rozporządzenie Komisji nr 1122/2009). Również i w tym przypadku organ nie wyjaśnił dlaczego w sprawie dotyczącej 2012 r. miałyby mieć zastosowanie przywołane przepisy art. 73 ust. 1 tego rozporządzenia;

4. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2006.368.74). Z dniem 1 stycznia 2011 r., na podstawie art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8, dalej: rozporządzenie Komisji nr 65/2011) nin. rozporządzenie traci moc, jednakże stosuje się je nadal w odniesieniu do wniosków o płatność złożonych przed dniem 1 stycznia 2011 r., czyli nie ma zastosowania do płatności za 2012 r.; Również i w tym przypadku organ nie wyjaśnił, dlaczego w sprawie dotyczącej 2012 r. miałby mieć zastosowanie przywołany przepis art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006;

5. Rozporządzenie Komisji nr 1122/2009 weszło w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. i ma zastosowanie do płatności bezpośrednich i również w tym przypadku organ nie wskazał, dlaczego w rozpatrywanej sprawie miałby mieć zastosowanie art. 80 ust. 1 tego rozporządzenia.

6. Kolejny akt prawny przywołany przez organ odwoławczy to wymienione już powyżej rozporządzenie Komisji nr 65/2011. Rozporządzenie to zostało uchylone przepisem art. 43 rozporządzenia Komisji nr 640/2014, zatem nie ma najmniejszych wątpliwości, że to właśnie ten jedynie przepis art. 5 ust. 1. rozporządzenia stanowi podstawę zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW za 2012 r. patrząc przez pryzmat prawa wspólnotowego.

Z kolei na stronie 6 decyzji Dyrektor stwierdził, że w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności uniemożliwiające ustalenie wysokości kwot które powinny zostać zwrócone do ARiMR, bądź pozwalające na warunkowe odstąpienie od żądania ich zwrotu i jednocześnie wskazał, że "takie wyjątkowe sytuacje wskazano w następujących przepisach:

1) zgłoszenie do ARiMR zdarzenia o charakterze siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych dot. stanu skutkującego ustaleniem kwot do zwrotu - art. 4 rozporządzenia nr 640/2014 i art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549 z późn. zm.): w przypadku płatności za lata 2007-2014 wynikało to z art. 45 ust. 4 i art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. (Dz. Urz. WE L 368 z 23.12.2006, str. 25 z późn. zm.) w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy PROW 2007-2013 oraz z § 9 ust. 5 rozporządzenia ONW z 2009 r. - w sprawie strony żadne takie zgłoszenie nie nastąpiło;

2) zgłoszenie niezgodności wniosku ze stanem faktycznym skutkującym ustaleniem kwot do zwrotu - art. 15 rozporządzenia nr 640/2014; w przypadku płatności za lata 2011-2014 wynikało to z art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 7 rozporządzenia nr 65/2011; w przypadku ww. płatności za lata 2005-2009 wynikało to z art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 w zw. z art. 2 rozporządzenia nr 1975/2006 -w sprawie strony żadne takie zgłoszenie nie nastąpiło;

3) wypłacona kwota do zwrotu nie przekracza 100 euro - art. 44 ust. 3 ustawy PROW 2014-2020, art. 54 ust. 3 lit. a pkt i, art. 106 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013; w przypadku płatności za lata 2007-2013 stosowanie ww. przepisu wynika z art. 119 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 i z art. 28a ustawy PROW 2007-2013 - w sprawie strony kwota do zwrotu ewidentnie przekracza 100 euro (szczegóły omówiono poniżej);

4) niewypłacalność zobowiązanego do zwrotu - art. 54 ust. 3 lit. b rozporządzenia nr 1306/2013; w przypadku płatności za lata 2007-2014 wynikało to z art. 32 ust. 6 lit, b rozporządzenia nr 1290/2005 - w sprawie strony brak jakichkolwiek przesłanek dot. niewypłacalności strony;

5) nienależna płatność została dokonana na skutek pomyłki organów ARiMR i błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika - art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014; w przypadku płatności za lata 2011-2014 wynikało to z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011; w przypadku płatności za 2010 r. wynikało to z art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 86 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009: w przypadku płatności za lata 2005-2009 wynikało to z art. 73 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004 w zw. z art. 2 rozporządzenia nr 1975/2006 - w sprawie strony obie ww. przesłanki nie wystąpiły równocześnie (szczegóły omówiono poniżej);

6. przedawnienie ustalania płatności do zwrotu, tj. upływ ponad 8 lat od dopuszczenia się nieprawidłowości - art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 68 § 1 i 5 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95; w przypadku spraw sprzed 2010 r. zwrot płatności nie był wymagany, jeżeli między wypłatą tych płatności, a pierwszym powiadomieniem beneficjenta ww. płatności o ich nieuzasadnionym charakterze minęło ponad 10 lat lub ponad 4 lata, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze i jest w stanie to wykazać (art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 w zw. z art. 2 rozporządzenia nr 1975/2006) - w sprawie strony przedawnienie jednak nie wystąpiło (szczegóły wskazano poniżej);

7) przekazanie gruntów objętych zobowiązaniem dot. płatności ONW innej osobie połączone z gwarancją kontynuowania zobowiązania - w przypadku płatności ONW w ramach PROW 2007-2013 wynikało to z § 9 ust. 2, 2a rozporz. ONW z 2009 r. - w sprawie strony kwestia ta w ogóle nie wystąpiła."

Zaprezentowany powyżej sposób przywołania przepisów mających znaczenie dla rozpoznania sprawy w ocenie Sądu jest całkowicie nieczytelny. Pomimo przywołania szeregu przepisów z różnych aktów prawnych w istocie nie wiadomo na które przepisy organ stosuje, bo poza przywołaniem jedynie numeru jednostki redakcyjnej nie cytuje treści tego przepisu i go nie analizuje ani nie wyjaśnia. To oznacza, że uzasadnienie prawne decyzji nie spełnia swojej podstawowej roli jaką jest wszechstronne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, czyli na wytłumaczeniu dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego daną wykładnię przyjął. Powyższą ocenę Sąd zobrazuje przykładem w dalszej części uzasadnienia w zakresie możliwości zastosowania przesłanki wyłączającej obowiązek zwrotu określonej w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji 65/2011.

Zwrócić również należy uwagę, że Dyrektor odwołuje się do przepisów z aktów prawnych bliżej nie zidentyfikowanych (np. pkt 7 pow. cytatu "§ 9 ust. 2, 2a rozporz. ONW z 2009 r." czy też fragment na stronie 6 decyzji akapit 3).

Jako wyraz całkowitego niezrozumienia przez organ II instancji na czym polega sporządzenie uzasadnienia decyzji w zakresie powołania podstawy prawnej decyzji i jej wyjaśnienia stanowi fragment uzasadnienia decyzji dotyczący odpowiedzi na zarzuty odwołania w tym zakresie. Mianowicie Dyrektor na str. 9 decyzji stwierdził: "Za nietrafne uznano zarzuty dot. zastosowania w sprawie ustaleniowej art 15. i 43 rozporządzenia wspólnotowego nr 1306/2013 oraz art. 16 i art. 76 rozporządzenia wspólnotowego nr 809/2014. Ww. przepisy nie odnoszą się do ustalania płatności nienależnych. Ponadto nawet jeżeli w decyzji zaskarżonej wskazano odnośnie zwracania płatności za 2012 r. przepisy, które weszły w życie po 2012 r. - to albo równolegle wskazywano w tej decyzji takie analogiczne przepisy obowiązujące właśnie w 2012 r., albo uczyniono to w decyzji niniejszej. Zaznaczyć należy, że zasada zwracania płatności nienależnych i przesłanki takiego zwrotu są takie same mimo zmian aktów prawnych, których je zapisano." Sąd jeszcze raz podkreśla, że obowiązkiem organu sporządzającego uzasadnienie prawne decyzji jest wskazanie przepisów, które mają zastosowanie w konkretnej sprawie, a nie przepisów, które miały zastosowanie wcześniej czy później. Okoliczność, że przepisy nie uległy zmianie pomimo, że zmieniały się akty prawne które je zawierały, nie może być w żadnym stopniu usprawiedliwieniem do orzekania na podstawie przepisów nie adekwatnych do danego stanu faktycznego sprawy, które jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą praworządności określoną w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, ze zm.). Sąd zwraca uwagę, że nawet gdy na pierwszy rzut oka wydaje się, że dany przepis brzmi tak samo jak inny przepis, to jednak każdy znak interpunkcyjny taki jak np. kropka, średnik, przecinek, dwukropek, myślnik (pauza), nawias, a także spójniki, takie jak "i", "lub", "albo" nadają przepisom różne znaczenie. Każdy przepis prawny należy traktować jako całość tak, by żaden jego fragment (nawet przecinek czy kropka) nie był zbędny, dlatego tylko jednoznaczne wskazanie przepisów mających zastosowanie w danej konkretnej sprawie powoduje, że spełnione są wymogi zawarte w art. 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem Sądu bazą do tworzenia uzasadnienia organu II instancji w zakresie uzasadnienia prawnego, było uzasadnienie innej decyzji która obejmowała zwrot należności za kilka lat i uzasadnienie to "dostosowywano" do realiów rozpatrywanej sprawy, przy czym owo dostosowanie nie zostało wykonane starannie i w konsekwencji pozostawiono przepisy, które nie miały zastosowanie w sprawie. Postawioną przez Sąd tezę potwierdza oprócz przywołanych już fragmentów uzasadnienia jeszcze jeden fragment w końcowej części uzasadnienia decyzji. Dyrektor stwierdził: "Zastosowane w sprawie przepisy nie budzą wątpliwości. Przysługiwanie stronie płatności za poszczególne lata było oceniane przez organy ARiMR według przepisów dot. tych płatności obowiązujących w tych latach (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18-08-2009 r. - I SA/Kr 491/08). Ustalanie kwot wypłaconych nadmiernie (wymagających zwrotu do ARiMR) za poszczególne lata odbyło się w oparciu o przepisy dot. ustalania takich kwot obowiązujących odnośnie lat za które ww. płatności wypłacono" (podkreślenie Sądu).

W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji sporządzone w taki sposób, jak uczynił to organ odwoławczy, zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., gdyż nie spełnia wymogu powołania podstaw prawnych decyzji i wyjaśnienia tej podstawy. Strona ani Sąd nie mogą domyślać się, które przepisy organy zastosowały w sprawie. Wskazywanie w uzasadnieniu decyzji szeregu przepisów które nie obowiązywały w 2012 r. oraz nie wyjaśniając dlaczego miałyby mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie i nie przytaczając nawet ich treści powoduje, że de facto z uzasadnienia nie wynika, dlaczego za podstawę rozstrzygnięcia organ przyjął te, a nie inne przepisy.

Sąd stwierdził, że niektóre fragmenty uzasadnienia faktycznego decyzji również nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., gdyż stwierdzenia w nim zawarte nie w pełni wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego. Dotyczy to przede wszystkim przesłanki pozwalającej na odstąpienie od żądania zwrotu w związku z pomyłką organu o której mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji 65/2011. Zgodnie z tym przepisem obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Pomijając już nawet fakt, że z uzasadnienia nie wynika, czy organ stosował ten przepis i przyjmując, że Dyrektor rozważał odstąpienie od żądania zwrotu na podstawie tego przepisu, to i tak stwierdzenia organu w uzasadnieniu nie odpowiadają zgromadzonemu przez organy materiałowi dowodowemu.

Dokonując oceny, czy nienależne stronie płatności zostały przyznane i wypłacone wskutek pomyłki organu Dyrektor stwierdził "W sprawie strony nie można jednoznacznie uznać, że nienależne stronie płatności zostały jej przyznane i wypłacone w wyniku jednoznacznej pomyłki organów ARiMR. W czasie rozstrzygania sprawy strony po raz pierwszy (dec. Nr [...] z dnia -02-2013), organy te w praktyce nie dysponowały pełną wiedzą o stanie gruntów strony w 2012 r. Pozyskanie tej wiedzy nastąpiło bowiem ewidentnie po wydaniu ww. pierwszej decyzji w sprawie strony. Data wyliczenia powierzchni uprawnionej do wsparcia w ramach poszczególnych działek ewid. jest bowiem późniejsza zarówno od daty wydania ww. decyzji (-02-2013 r.), daty wykonania zdjęć (w niniejszej sprawie było to -04-2012 r. i-05-2012 r.) będących podstawą takich wyliczenia, jak i udostępnienia tego zdjęcia w systemie informatycznym ARiMR (12-12-2012 r. i 13-12-2012 r.). Ww. daty wyliczeń pow. uprawnionych dla działek ewid. zakwestionowanych po wznowieniu sprawy strony przedstawiają się następująco:

- dz. ewid. nr [...] (za 2012 r. zadekl. jako część działki rolnej G) - 20-02-2013 r.,

- dz. ewid. nr [...](za 2012 r. zadekl. jako część działki rolnej H) - 26-02-2013 r.,

- dz. ewid. nr [...](za 2012 r. zadekl. jako cz. dz. C) - 05-04-2013 r.,

- dz. ewid. nr [...] (za 2012 r. zadekl. jako dz. F) -18-02-2013 r.,

- dz. ewid. nr[...](za 2012 r. zadekl. jako cz. dz. A) -10-04-2013 r.,

- dz. ewid. nr [...](za 2012 r. zadekl. jako dz. X)-10-04-2013 r.,

- dz. ewid. nr [...](za 2012 r. zadekl. jako dz. B)-11-04-2013 r.,

Uwzględniając powyższe nieuzasadnionym jest twierdzenie, że organy ARiMR nie przeanalizowały dostępnej im ortofotomapy. Taka analiza (kontrola administracyjna) nastąpiła i przed wydaniem pierwotnej decyzji w sprawie (ale w oparciu o wyliczenia pow. uprawnionej oparte o nieaktualną ortofotomapę, tj. pochodzącą z wiosny 2009 r.) i po jej wydaniu (już z uwzględnieniem wyliczeń pow. uprawnionej opartych o ortofotomapy z 2012 r., które uzyskano po wydaniu dec. pierwotnej). Ponieważ wyniki tej drugiej analizy wskazywały na inny stan działek strony w 2012 r., niż wynikał z deklaracji zawartych we wniosku za 2012 r., postępowanie dot. tych płatności zostało wznowione i rozstrzygnięte ponownie w oparciu o dane (wyliczenia oparte o zdj. z 2012 r.) aktualne. Różnice między decyzją pierwotną a będącą wynikiem wznowienia spowodowały wszczęcie postępowania ustaleniowego nakierowanego na zwrot ww. płatności uznanych za pobrane nienależnie".

We fragmencie tym Dyrektor wskazuje, że zdjęcia lotnicze wykonane w dniu 30 kwietnia 2012 r. i 1 maja 2012 r. zostały udostępnione w systemie informatycznym ARiMR w dniach 12 grudnia 2012 r. i 13 grudnia 2012 r., czyli logicznym jest wniosek, zawarty zresztą również w skardze, że zdjęcia były w dyspozycji organu I instancji przed wydaniem decyzji z dnia 25 lutego 2013 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor nie wykazał, dlaczego na dzień wydania decyzji w sprawie przyznania płatności ONW organy nie posiadały możliwości wykorzystania aktualnych zdjęć działek zgłoszonych do wniosku o przyznanie płatności, tym samym dlaczego nie mogły posiąść wiedzy o powierzchni działek rolnych kwalifikowanych do wsparcia. Nadto, Dyrektor nie wyjaśnił również kiedy w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy, mógł powziąć wiedzę o nowej ortofotomapie pozwalającej na wyliczenie powierzchni, ewentualnie jakie były przyczyny, które uniemożliwiły organowi skorzystanie z tego narzędzia do wyliczania powierzchni. Są to kwestie istotne z punktu widzenia przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenie Komisji nr 65/2011 w zakresie oceny czy płatność była dokonana wskutek pomyłki organu. Wskazać bowiem należy, że celem, określonego w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, wyjątku od zasady, że płatności nienależne powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o sytuację, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 stanowi, że nienależna płatność ma zostać "dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu". Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w tym przepisie to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna.

Podkreślenia również wymaga, że treść przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 nie definiuje pojęcia "pomyłki organu", a co za tym idzie należy przyjąć szerokie rozumienie tego pojęcia. Pojęcie "pomyłki", jest definiowane w słownikach języka polskiego jako postępek niezgodny z rzeczywistością lub obowiązującymi normami, mylne mniemanie, błąd (por. Słownik języka polskiego pod redakcją M Szymczaka, wyd. PWN Warszawa 1988 r., tom III, str. 799 oraz Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, wyd. PWN Warszawa 2003 r., tom III, str. 341). W pojęciu tym zdaniem Sądu będą się więc mieściły wszelkie pomyłki organu, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności, zatem mieści się tu również nie przeanalizowanie dostępnej organowi ortofotomaty przed wydaniem decyzji w sprawie płatności ONW.

W konsekwencji powyższego uprawnionym jest w ocenie Sądu stwierdzenie, iż w kontekście art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, na organie administracji publicznej procedującym w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności, ciąży obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności wpływających na obowiązek zwrotu nienależnych płatności. Tym bardziej, że decyzja nakładająca na rolnika obowiązek zwrotu nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną. Dlatego też organ, prowadząc postępowanie w przedmiocie odzyskiwania nienależnej płatności powinien szczegółowo rozważyć i umotywować istnienie lub brak wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. W ocenie Sądu uzasadnienie organu II instancji podanych kryteriów nie spełnia.

W dalszej kolejności należy wskazać, że "daty wyliczeń pow. uprawnionych dla działek ewidencyjnych" podane przez organ nie w każdym wypadku wynikają, ze zgromadzonego materiału dowodowego. Mało tego w uzasadnieniu decyzji organ wskazał daty wyliczeń tylko dla 8 działek (9 podana działka nr 7595 jak wynika z metryczki działki powierzchnia nie została zakwestionowana ze względu na zakrzaczenia i zadrzewienia) Skarżącego, których powierzchnię wykluczono ze względu na zakrzaczenia i zadrzewienia, podczas gdy z uzasadnienia decyzji organu I instancji (str. 4) wynika, że wykluczenia powierzchni z tego tytułu dotyczyło [..]działek (dz. nr [...], a z innego tytułu 2 działk1 (dz. nr [...]. Z kolei działka wymieniona przez organ II instancji o numerze [...] (za 2012 r. zadekl. jako część działki rolnej H) - 26-02-2013 r.", nie została podana przez organ I instancji jako zakwestionowana jak również Sąd nie znalazł jej jak wymienionej w przekazanym Sądowi materiale dowodowym na płycie CD (ani wśród zdjęć, ani wśród metryczek działek).

Powyższe oceny potwierdza dokonana przez Sąd drobiazgowa analiza plików zawierających zdjęcia działek Skarżącego, zamieszczonych na dołączonej do akt sprawy przez organ II instancji płycie CD w katalogu "K. J 2012 r. – zdj lotnicze działek strony" oraz zamieszczonego również w tym katalogu pliku o nazwie "K. J 2012 Daty FotDziałek ze ZSZIK 2019..." zawierający dokument pt. "Daty wykonania dostępnych w systemie elektronicznym ARIMR zdjęć działek ewidencyjnych do płatności za 2012 r. J. K." (dalej: tabela dot. dat wykonania) jak również plików zawierających metryczki poszczególnych działek. I tak Dyrektor dla:

- dz. ewid. nr [...] część działki rolnej G, Dyrektor podał w uzasadnieniu datę wyliczeń - 20 lutego 2013 r., podczas gdy z decyzji Dyrektora dotyczących płatności JPO i PRŚ nr odpowiednio[...] – 26 lutego 2013 r., z tabeli dot. dat wykonania wynika, że jest to data 20 lutego 2013 r. natomiast z opisu zdjęcia nr 3/14 w pliku K. J 2012 dz. G wykonanego w 2012 r. dotyczącego działki [...] wynika data 14 maja 2013 r.;

- dz. ewid. nr [...] część działki C, Dyrektor podał w uzasadnieniu datę wyliczeń – 5 kwietnia 2013 r., podczas gdy: z opisu zdjęcia nr [...]w pliku K.J 2012 dz. C, wykonanego w 2012 r. dotyczącego działki [...]wynika data 14 maja 2013 r.; z opisu zdjęcia nr [...] w pliku K.J 2012 dz. C, wykonanego w 2012 r. dotyczącego działki [...] wynika data 14 maja 2013 r. z opisu zdjęcia nr [...] w pliku K. J 2012 dz. C, wykonanego w 2012 r. dotyczącego działki [...] wynika data 14 maja 2013 r.;

- dz. ewid. nr [...]jako dz. F, Dyrektor podał w uzasadnieniu datę wyliczeń – 18 lutego 2013 r., podczas gdy: z opisu zdjęcia nr [...] w pliku K. J 2012 dz. F, wykonanego w 2012 r. dotyczącego działki [...]wynika data 20 lutego 2013 r.;

- dz. ewid. nr [...] cz. dz. A, Dyrektor podał w uzasadnieniu datę wyliczeń – 10 kwietnia 2013 r., podczas gdy z tabeli dot. dat wykonania wynika, że jest to data 7 maja 2013 r., natomiast z opisu zdjęcia nr[...] w pliku K. J 2012 dz. A, wykonanego w 2012 r. dotyczącego działki[...] wynika data 14 maja 2013 r.;

- dz. ewid. nr [...] jako dz. X, Dyrektor podał w uzasadnieniu datę wyliczeń – 10 kwietnia 2013 r., podczas gdy z tabeli dot. dat wykonania wynika, że jest to data 7 maja 2013 r., natomiast z opisu zdjęcia nr [...]w pliku K. J 2012 dz. X, wykonanego w 2012 r. dotyczącego działki[...]wynika data 14 maja 2013 r.;

- dz. ewid. nr[...] jako dz. B, Dyrektor podał w uzasadnieniu datę wyliczeń – 11 kwietnia 2013 r., podczas gdy z tabeli dot. dat wykonania wynika, że jest to data 7 maja 2013 r., natomiast z opisu zdjęcia nr [...] w pliku K. J 2012 dz. B wykonanego w 2012 r dotyczącego działki[...]wynika data 14 maja 2013 r.

Dokonana przez Sąd analiza przedłożonego przez Dyrektora materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że dokonana przez organ II instancji ocena zgromadzonych dowodów jest dowolna, gdyż organ nie wykazał, czy przed wydaniem decyzji z dnia 25 lutego 2013 r. nie miał możliwości wykorzystania w toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia płatności zdjęć lotniczych wykonanych w kwietniu i maju 2012 r. tym bardziej, że sam organ wskazuje na dostępność niektórych zdjęć do wyliczeń przed wydaniem decyzji (np. działka [...]- 18 lutego 2013 r., działka [...] – 20 lutego 2013 r.). Jak wykazał Sąd powyżej analizując przekazane przez organ II instancji dowody z różnych dowodów wynikają różne daty dostępności zdjęć i organ do tego w żaden sposób się nie odniósł.

Inaczej rzecz ujmując organ II instancji nie wykazał kiedy i dlaczego po tak odległym okresie, tak jak twierdzi organ, nowa ortofotomapa została zaimplementowana, czy faktycznie na dzień wydania pierwotnej decyzji organ nie dysponował lub nie mógł dysponować obowiązującą i zaimplementowaną mapą.

Sąd zwraca uwagę, iż organy ARiMR dysponują bardzo szerokimi uprawnieniami i środkami kontrolnymi, w szczególności zaś - co same podkreślają w licznych sprawach sądowych prowadzonych z ich udziałem - systemem teleinformatycznym (ZSKiZ) umożliwiającym bardzo precyzyjną weryfikację kwalifikowalności zgłaszanych do płatności gruntów na podstawie szczegółowych ortofotomap. Skoro organ dysponuje wysokospecjalistycznym narzędziem kontroli, to ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek z niego korzystać. Dlatego oceniając czy płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, istotne jest ustalenie, czy organ mógł posiadać wiedzę na temat stanu działek Skarżącego, poprzez wgląd do zaktualizowanego sytemu teleinformatycznego o zdjęcia wykonane w 2012 r. przed wydaniem decyzji z dnia 25 lutego 2013 r. W sytuacji, gdy posiadał taki wgląd i mimo to wydał decyzję w oparciu o ortofotomapę z 2009 r., to taka sytuacja zdaniem Sądu uzasadnia stwierdzenie, że płatność dokonana została na skutek pomyłki organu, o której mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, gdyż zaniechania organu związane z rozpatrzeniem całego materiału dowodowego będącego w jego dyspozycji nie mogą obciążać Skarżącego.

W kontekście powyższego Sąd zauważa, że Skarżący w tym zakresie nie ma możliwości udowodnienia powyższych okoliczności, gdyż co jest oczywiste, nie ma dostępu do systemu teleinformatycznego Agencji z pozycji administratora systemu, dlatego organ ma obowiązek wykazać w tej materii inicjatywę dowodową i aby drobiazgowo ustalić, kiedy posiadał dostęp do zdjęć wykonanych w 2012 r. Zebrane w tej kwestii dowody, jak Sąd wykazał powyżej, kwestii tej jednoznacznie nie rozstrzygają.

Ponadto Sąd wskazuje, że organy AMiMR w zakresie podawania dostępności zdjęć działek Skarżącego, wykonanych w kwietniu i maju 2020 r., w swoim systemie teleinformatycznym, zajmują wyjątkowo labilne stanowisko. Z uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2016 sygn. akt I SA/Kr 40/16 wydanego w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r., przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r. oraz przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r., wynika, że zdjęcia te były dostępne w dniach 20 lutego 2013 r. i 14 maja 2013 r. (str. 3 uzasadnienia wyroku "Organ stwierdził bowiem, że zdjęcia które zostały zrobione na przełomie kwietnia i maja 2012 r. zostały zaimplementowane do systemu w dniach 20 lutego 2013 r i 14 maja 2013 r. A dopiero od zaimplementowania do systemu Kierownik Biura Powiatowego mógł zapoznać się z tym materiałem dowodowym.").

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga znaczenie tego wyroku dla rozpatrywanej sprawy. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wiążący w rozumieniu tego przepisu charakter ma sentencja wyroku. Moc wiążąca orzeczenia oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Co istotne, zakres związania prawomocnym orzeczeniem sądu, jak i zakres powagi rzeczy osądzonej, której zasada wyrażona jest w art. 171 P.p.s.a., odnoszą się do konkretnego przedmiotu rozstrzygnięcia i nie mogą automatycznie determinować orzeczenia w innych sprawach, pozostających nawet w pewnym "zasięgu" tego orzeczenia. Sądy mają obowiązek uwzględnić istnienie w obrocie prawnym takiego rozstrzygnięcia, co nie oznacza jednak, że jego treść zastępuje konieczność rozstrzygania w innej sprawie administracyjnej, nawet gdy jej przedmiot pozostaje zbliżony do sprawy rozstrzygniętej. Zatem związanie prawomocnym orzeczeniem sądu odnosi się wyłącznie do tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia tej sprawy, która została prawomocnie osądzona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 446/13).

Jak stanowi przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z zacytowanej treści przepisu wynika wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, dlatego też w tym postępowaniu organ może dokonywać odrębnych ustaleń faktycznych i nie jest związany ustaleniami faktycznym z innego postępowania prowadzonego w sprawie będącej w zasięgu rozpoznawanej sprawy i zakończonej prawomocnym wyrokiem sądu.

Odnosząc powyższe do analizowanej przez Sąd kwestii dostępności zdjęć działek Skarżącego w systemie informatycznym Agencji w niniejszym postępowaniu Sąd wskazuje, że kwestia ta nie została przesądzona wyrokiem z dnia 9 marca 2016 sygn. akt I SA/Kr 40/16 i pozostaje do drobiazgowego wyjaśnienia przez organ odwoławczy w prowadzonym na nowo postępowaniu odwoławczym od decyzji Kierownika w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2012 r.

Podsumowując Sąd wskazuje, że organ odwoławczy w sposób oczywisty naruszył przepisy, art. 107 § 3, art. 80 K.p.a., a w konsekwencji art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W zaistniałej sytuacji, w ocenie Sądu przedwczesna jest ocena organu, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki pozwalające na odstąpienie od żądania zwrotu. Dopiero w sytuacji, gdy organ precyzyjnie ustali na podstawie dowodów stan faktyczny sprawy, możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednie normy prawne, które miały zastosowanie do zwrotu płatności za 2012 r. i dopiero, możliwa będzie ocena przez Sąd, czy w świetle tych przepisów czy wystąpiły takie przesłanki czy też nie. Przedwczesne jest również w tej sytuacji odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi naruszenia przepisów prawa materialnego, w sytuacji, gdy organ nie wskazał precyzyjnie jakie przepisy zastosował w rozpoznawanej sprawie i nie dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. Dokonanie przez Sąd ocen w takim przypadku byłoby niedopuszczalnym zastępowaniem przez Sąd organu administracyjnego. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić jak doniosłą rolę spełnia uzasadnienie decyzji, realizujące dwie naczelne zasady postępowania administracyjnego go zawarte w art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. i mające na celu objaśnienie stronie, jaki był tok myślenia prowadzący do zastosowania danych przepisów prawnych w sprawie, a także powody, dla których nie uwzględniono jej racji, i dla których zapadło rozstrzygnięcie o określonej treści.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji na podstawie art. 153 P.p.s.a. uwzględni przedstawioną ocenę prawną. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w art. 8 i art. 15 K.p.a., oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a. W szczególności organ II instancji zachowując oficjalną formę procesową, wystąpi do komórki organizacyjnej Agencji, mającej zgodnie ze Statutem i Regulaminem organizacyjnym Agencji za zadanie monitorowanie funkcjonowania systemu teleinformatycznego Agencji, o udzielenie precyzyjnej informacji dotyczącej każdej działki Skarżącego, kiedy zdjęcia wykonane w kwietniu i maju 2012 r. dotyczące działek Skarżącego były dostępne w systemie informatycznym Agencji dla Kierownika orzekającego w sprawie przyznania płatności za 2012 r. Zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy podda ocenie zgodnie z przepisem art. 80 K.p.a. W ponownie wydanej decyzji Dyrektor winien odnieść się konkretnie do poszczególnych podnoszonych przez Skarżącego w odwołaniu zarzutów dotyczących błędów w ustalaniu stanu faktycznego sprawy.

Sąd o kosztach postępowania orzekł na podstawie:

- art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.,

- § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r., nr 221, poz. 2193, ze zm.),

- § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2650, ze zm.).

Na kwotę kosztów składają się: wpis sądowy w wysokości 125,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika adwokata w wysokości 900,00 zł oraz 17,00 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Łącznie Sąd zasądził od Dyrektora kwotę 1.042,00 zł.

Przepis art. 200 P.p.s.a. stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Z kolei art. 205 § 2 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Na podstawie art. 225 P.p.s.a., Sąd zarządził zwrot na rzecz Skarżącego, z kasy WSA w Krakowie, kwoty 75,00 zł tytułem nadpłaconego wpisu.