Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1035/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77, 80 i 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 751/15 w sprawie ze skargi P.M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 3 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 751/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P.M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 3 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 19 maja 2014 r. nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że raportem z dnia 29 stycznia 2013 r. P.M. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury policyjnej za lata 2001 - 2011 w związku z wykonywaniem czynności w warunkach wskazanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego. Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.".

Komendant Główny Policji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, wydał P.M. zaświadczenie potwierdzające, że w latach 2007 - 2011 wykonywał co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Ponadto postanowieniem nr [...] z dnia 19 maja 2014 r., na podstawie art. 219 k.p.a. w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r.", odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez P.M. służby w latach 2001-2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonano kontroli akt osobowych P.M. oraz analizy materiałów będących w posiadaniu Komendy Miejskiej Policji we [...] oraz Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji. Zgromadzona dokumentacja nie potwierdziła jednak uczestnictwa wnioskodawcy (w latach 2001-2006) w czynnościach bezpośrednio zagrażających życiu lub zdrowiu w ilości wskazanej w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., uniemożliwiając tym samym Komendantowi Głównemu Policji wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę.

W dniu 30 maja 2014 r., z zachowaniem ustawowego terminu, P.M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Komendanta Głównego Policji powyższego postanowienia.

Rozpatrując sprawę ponownie Komendant Główny Policji - mając na uwadze, iż w dniu 3 czerwca 2014 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 736) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13), zgodnie z którym § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji we [...] z prośbą o spowodowanie ponownego dokonania analizy posiadanych dokumentów z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego.

W treści stanowiska z dnia 15 grudnia 2014 r. Komendant Miejski Policji we [...] wskazał, iż w KMP we [...] zebrano dokumenty dotyczące działalności [...], której członkiem był P.M., za cały okres jej istnienia, tj. od dnia 16 listopada 2000 r. do dnia 31 maja 2011 r. Cele wymienionej grupy doprecyzowane zostały w decyzjach Komendanta Miejskiego Policji we [...] nr [...] z dnia 16 listopada 2000 r. oraz nr [...] z dnia 26 kwietnia 2010 r. w sprawie powołania i funkcjonowania [...] w ramach Komendy Miejskiej Policji we [...]. Członkowie wymienionej grupy byli przygotowani do wykonywania działań i interwencji o podwyższonym ryzyku, a w szczególności tzw. zadań specjalnych, tj. zatrzymywanie i konwój szczególnie niebezpiecznych przestępców, ochrona VIP-ów itp. Wskazał także, że w związku z faktem, iż P.M. wniósł o wydanie zaświadczenia za lata 2001-2006, na podstawie ujawnionej dokumentacji oraz oświadczeń wymienionego można stwierdzić, iż brał on udział:

- w roku 2001 w wykonywaniu co najmniej 6 zadań specjalnych - w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (w datach wskazanych w piśmie z dnia 7 października 2014 r.);

- w roku 2003 w wykonywaniu co najmniej 15 zadań specjalnych - w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w dniach: [...];

- w roku 2004 w wykonywaniu co najmniej 10 zadań specjalnych - w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (w datach wskazanych w piśmie z dnia 7 października 2014 r.);

- w roku 2005 w wykonywaniu co najmniej 20 zadań specjalnych - w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (w datach wskazanych w piśmie z dnia 7 października 2014 r.;

- w roku 2006 w wykonywaniu co najmniej 29 zadań specjalnych - w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (w datach wskazanych w piśmie z dnia 7 października 2014 r.).

Jednocześnie Komendant Miejski Policji we [...] wskazał, iż dokumentacja dotycząca działalności [...] za 2002 r. została przesłana do składnicy akt Komendy Miejskiej Policji we [...] za spisem z roku 2003, nr [...] i wybrakowana protokołem brakowania nr [...] z dnia 28 czerwca 2006 r.

Mając na względzie powyższe Komendant Główny Policji wskazał, iż w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. (w brzmieniu wynikającym z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13), emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Organ zauważył, iż zgodnie z treścią ww. przypisu niewystarczającym jest wykonywanie jakichkolwiek zadań służbowych w określonym wymiarze. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że funkcjonariusz powinien, w czasie wykonywania obowiązków służbowych, podejmować co najmniej 6 razy w ciągu roku określone czynności albo interwencje w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie ani z akt osobowych P.M., ani z żadnej innej dokumentacji będącej w posiadaniu organu, nie wynika, ażeby ww. w latach 2001-2006 wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w ilości wskazanej w tym przepisie prawa.

Dokumenty, na podstawie których potwierdzono udział P.M. w "działaniach specjalnych" zawierają jedynie wykaz takich działań, do których byli odprawiani członkowie [...] Komendy Miejskiej Policji we [...]. W dokumentach tych brak jest natomiast opisów konkretnych działań i zdarzeń, w jakich uczestniczyła grupa. Tym bardziej z przekazanej dokumentacji nie wynika, jakie czynności w poszczególnych "działaniach specjalnych" wykonywał P.M.. Z kolei sam fakt, iż ww. powołany był do [...] KMP we [...], nie stanowi jeszcze podstawy do uznania, że policjant pełnił służbę w warunkach, o których mowa § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Końcowo organ wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1175/12, uznał, że w takim stanie faktycznym, jaki ustalono w niniejszej sprawie, zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, bowiem dopiero od tego dnia materializuje się przesłanka umożliwiająca wydanie przez organ administracji publicznej danego zaświadczenia. Uwzględniając jednak, że sądy administracyjne wyrażały także odmienny pogląd, organ zaznaczył, że brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. - jest w istocie tożsame.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł P.M..

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i podzielił stanowisko skarżącego odnośnie naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 124 § 2 i art. 107 § 3, do którego odsyła art. 126 k.p.a., w związku z art. 218 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można bowiem mówić o pełnej i rzetelnej ocenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie którego stwierdzono brak możliwości potwierdzenia pełnienia przez skarżącego służby w latach 2001 - 2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury - określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego. Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.) - z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (publ. OTK-A 2014/5/56).

Przepis § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia stanowił, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Trybunał Konstytucyjny powołanym wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. orzekł, że § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że Komendant Główny Policji powołując się na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, pominął wskazania interpretacyjne przyjmując de facto za wzorzec oceny przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu nakazującym poszukiwanie bezpośredniego związku przyczynowego z czynnościami służbowymi podejmowanymi przez skarżącego. Organ wydaje się nie dostrzegać potrzeby analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oparciu o ustawową szerszą znaczeniowo przesłankę szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia.

W ocenie Sądu I instancji, nie do zaakceptowania przy tym jest stanowisko organu, który stwierdza, iż sam fakt, że skarżący powołany był do [...] KMP we [...] nie stanowi jeszcze podstawy uznania, że policjant pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, w sytuacji, gdy w "Stanowisku" Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2015 r. wykazane zostały odrębnie dla poszczególnych lat w okresie 2001 - 2006 (z wyjątkiem 2002 r.) tzw. zadania specjalne rzeczywiście realizowane przez ww. Grupę. Ponadto Sąd I instancji nie zgodził się z organem, że brak jest opisów działań i zdarzeń, w jakich uczestniczył skarżący w ramach działań [...]. O ile w istocie nie w każdym przypadku wskazano dokładnie jaki był cel i przedmiot interwencji - dotyczy to zwłaszcza roku 2003 - to jednak w wielu przypadkach (w szczególności w odniesieniu do roku 2001, 2004, 2005 i 2006) wskazano precyzyjnie datę i godzinę realizacji zadania specjalnego, podano z jaką komórką zadanie to było przeprowadzane, jakie czynności operacyjne i z jakim skutkiem zostały dokonane. Dla przykładu Sąd I instancji wskazał, iż w 2001 r. skarżący brał udział w wykonywaniu zadań specjalnych m.in. w dniach: [...]

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że w treści ww. "Stanowiska" KMP we [...] z dnia 30 stycznia 2015 r. wskazano, że celem działania [...], w której skarżący pełnił służbę jako funkcjonariusz KMP we [...] w okresie od 16 listopada 2000 r. do 31 maja 2007 r., było m.in. dokonywanie zatrzymań niebezpiecznych przestępców, zabezpieczanie konwojów niebezpiecznych przestępców i mienia znacznej wartości, podejmowanie interwencji, w realizacji których niezbędne było specjalistyczne przeszkolenie lub ponadnormatywne (specjalistyczne) wyposażenie. Członkowie [...] byli przygotowani do wykonywania zadań i interwencji o podwyższonym ryzyku.

Powyższe znajduje również potwierdzenie w treści wniosku [...] z dnia 23 stycznia 2007 r. o podwyższenie skarżącemu mnożnika kwoty bazowej uposażenia i dodatku służbowego, w którym stwierdza się, że [...] wykorzystywana jest do zabezpieczeń na terenie [...], jak również bierze udział w realizacjach o podwyższonym ryzyku życia i zdrowia. W trakcie codziennych, rutynowych czynności operacyjnych funkcjonariusze Sekcji w [...] KMP we [...] narażeni są na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Praca w tej Sekcji jest specyficzna, niesie za sobą niejednokrotnie nieodwracalne skutki, gdyż funkcjonariusze mają do czynienia z osobami chorymi, nosicielami różnych niebezpiecznych chorób, jak również z osobami, które mogą być pod działaniem różnych środków odurzających. Oczywistym jest, że opinia ta odnosi się do poprzednich lat służby skarżącego i co więcej znajduje potwierdzenie w opisie ww. zadań specjalnych. Tym bardziej nie można więc przyjąć, że podczas wykonywania ww. zadań istniało jedynie potencjalne, nie zaś realne i konkretne zagrożenie życia i zdrowia funkcjonariusza.

Sąd I instancji podkreślił, iż powyżej wskazanych okoliczności i argumentów Komendant Główny Policji nie wziął pod uwagę wydając zaskarżone postanowienie. Odwołał się natomiast do końcowej opinii Komendanta Miejskiego Policji we [...] zawartej w ww. "Stanowisku", iż "niemożliwe jest potwierdzenie, że P.M. uczestniczył w latach 2001 - 2006 w wykonywaniu zadań i czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Odnośnie tej ostatniej kwestii Sąd zaznaczył, że ostatecznej oceny w przedmiotowym zakresie powinien dokonać Komendant Główny Policji - jako organ wydający zaskarżone postanowienie - na podstawie pełnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Ponadto nie sposób nie dostrzec, że Komendant Miejski Policji we [...] uprzednio prezentował stanowisko przeciwne, a mianowicie, że analiza dokumentacji prowadzi do wniosku, że ww. funkcjonariusz - jako członek [...] KMP we [...] - w latach 2001, 2003 - 2006 uczestniczył w wykonywaniu co najmniej 6 razy w ciągu roku zadań specjalnych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu - tak w piśmie z dnia 7 października 2014 r. oraz w "Stanowisku" z dnia 15 grudnia 2014 r.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu I instancji, Komendant Główny Policji winien dokonać szczegółowej analizy zestawienia działań specjalnych wskazanych w "Stanowisku" KMP we [...] z dnia 30 stycznia 2015 r. za poszczególne lata działalności P.M. w ramach [...] KMP we [...] i jednoznacznie stwierdzić, czy istnieją podstawy do wydania zaświadczenia, iż skarżący w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia, czy też nie. Organ uwzględni przy tym dokonaną powyżej ocenę prawną oraz dyrektywy interpretacyjne wynikające z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. Organ weźmie przy tym pod uwagę, że być może nie wszystkie spośród wymienionych w ww. "Stanowisku" działania [...] należy uznać za czynności, o których mowa w ww. przepisie. Dotyczy to w szczególności zabezpieczania wizyt VIP-ów, czy imprez sportowych, jednak nie zwalnia to organu z obowiązku wnikliwego rozpatrzenia sprawy w kontekście wskazanych powyżej "zadań specjalnych" i okoliczności ich realizacji.

Konkludując Sąd stwierdził, że stwierdzone naruszenia wymienionych powyżej przepisów postępowania administracyjnego skutkowały uchyleniem obu wydanych w sprawie postanowień.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80 i art, 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, że Komendant Główny Policji naruszył w toku postępowania wyżej wskazane normy prawne, pomijając istotne dla sprawy okoliczności faktyczne;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność zapadłego na gruncie przedmiotowej sprawy wyroku, bowiem Sąd I instancji błędnie wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., podczas gdy z treści uzasadnienia wynika, że Sąd ten stwierdził także naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia polegające na przeprowadzeniu w uzasadnieniu procesu wykładni treści § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., mimo uchylenia postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia 3 marca 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., co w kontekście obowiązku wskazania kierunku postępowania czyni dany wyrok niewykonalnym;

4) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej zwanej P.u.s.a.) w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że Komendant Główny Policji naruszył przepisy prawa procesowego, co skutkowało uwzględnieniem skargi;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k,p.a. polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także uwzględnieniu skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, podczas gdy za wydaniem na wskazanej podstawie wyroku powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. został powiązany z przepisem wynikowym, którym jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Wskazać należy, iż w/w przepisy nie pozostają ze sobą w związku. Z kolei odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika dlaczego stwierdził, że w sprawie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa procesowego. W uzasadnieniu wyroku zawarto szerokie omówienie stanu faktycznego i okoliczności sprawy. Wyrok zawiera wytyczne co do dalszego postępowania.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 P.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skoro przepisy art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. mają charakter ustrojowy, a nie procesowy, wskazując w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to mogłyby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. skarżący kasacyjnie nie wskazał. Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 P.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca także naruszenie przepisu art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 15, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k,p.a. stwierdzić należy, iż nie są one zasadne. Przede wszystkim wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustalał stanu faktycznego w sprawie, a jedynie dokonując oceny legalności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia 3 marca 2015 r. stwierdził, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ obarczone jest wadami w postaci naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku potwierdza trafność stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej brak jest przekonywującej argumentacji, iż skarżący nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2015 r. Zwrócić należy uwagę, że analiza dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie doprowadziła Sąd I instancji do przekonania, że organ nie przeprowadził w sposób wnikliwy i szczegółowy oceny dokumentacji mogącej zawierać dane o zdarzeniach wypełniających przesłanki mającego zastosowanie w sprawie przepisu rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni tę ocenę podziela. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, na którą zwrócił uwagę Sąd I instancji wynika dokładnie opis działań i zdarzeń, w jakich uczestniczył skarżący w ramach działań [...]. W oparciu o zawarte w "Stanowisku" Komendanta Miejskiego Policji we [...] z dnia 30 stycznia 2015 r. dane, można wyprowadzić ocenę w przedmiocie tego, czy służba była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie dostrzegł, iż nie można wykluczyć, że skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Natomiast postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie zostało przeprowadzone starannie i wnikliwie, bowiem organ nie poddał analizie całość dostępnej dokumentacji.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 P.p.s.a.