Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 261/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1, art. 98 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Włodzimierz Ryms Sędziowie Jacek Chlebny Stanisław Nowakowski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 97/04 w sprawie ze skargi E. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Po 97/04 oddalono skargę E. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że Burmistrz K. postanowieniem z dnia 13 listopada 2003 r. "odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i wstrzymania wykonania decyzji nr [...] z powodu braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania". W postanowieniu tym podniesiono, że w świetle przepisów art. 97 § 1 k.p.a. wniesienie do Sądu skargi na decyzję SKO nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania. Nadto, zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

E. W. wniosła zażalenie na to postanowienie zaznaczając, że jako strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, skorzystała z możliwości jaką daje art. 98 k.p.a., czyli wystąpiła o fakultatywne zawieszenie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu drugiej instancji wszczęcie postępowania wznowionego na wniosek E. W. nie oznacza, że jest ona jedyną stroną tego postępowania. Stronami są również uczestnicy postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to znaczy inwestorzy B. i Z. K., przeciwni wznowieniu. Tymczasem stosownie do art. 98 § 1 k.p.a. postępowanie można zawiesić na wniosek strony, która zainicjowała wszczęcie tego postępowania, o ile nie sprzeciwiają się pozostałe strony.

Skarżąca zarzuciła w skardze do sądu administracyjnego, że organ administracyjny pierwszej instancji "pomylił" zawieszenie fakultatywne z zawieszeniem obligatoryjnym, a organ odwoławczy tego nie dostrzegł. Nie zostało natomiast wykazane, aby wystąpiła jakakolwiek przesłanka uniemożliwiająca fakultatywne zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny już na wstępie uzasadnienia wyroku stwierdza, że złożenie przez skarżącą podania o wznowienie postępowania wszczęło jedynie postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., to znaczy postanowieniem o wznowieniu postępowania (§ 1) albo decyzją o odmowie wznowienia postępowania (§ 3).

W ocenie Sądu, wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia może nastąpić wyłącznie w formie postanowienia, a takie postanowienie w dacie orzekania przez organy pierwszej i drugiej instancji nie zostało wydane. Natomiast Burmistrz wydał na podstawie art. 149 § 3 kpa decyzję o odmowie wznowienia postępowania a Kolegium tę decyzję uchyliło. Decyzja Kolegium została zaskarżona przez E. W. do sądu administracyjnego. Taka sytuacja pozwala, w ocenie Sądu, przyjąć, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania nie zostało jeszcze wszczęte. Dla potwierdzenia swego stanowiska Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok z dnia 26 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 339/89 (ONSA z 1989 r. nr 1, poz. 50) wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny, w którym stwierdzono, iż postępowanie zmierzające do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej może być prowadzone tylko po wydaniu przez organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) bądź też zawiadomienia (art. 61 § 4, art. 186 k.p.a.).

Stwierdzenie to prowadzi Sąd do wniosku, że już z tej tylko przyczyny wniosek o zawieszenie postępowania wznowieniowego mógł być oddalony (wniosek o wznowienie postępowania był bowiem przedwczesny). W konsekwencji - zdaniem Sądu pierwszej instancji - zbędne było badanie w konkretnej sprawie istnienia przesłanek zawieszenia postępowania wznowieniowego na wskazanej przez skarżącą podstawie, podobnie jak i przesłanek zawieszenia postępowania z urzędu. Przyznaje jednak Sąd pierwszej instancji, że w odniesieniu do fakultatywnego zawieszenia organ orzekający w drugiej instancji nie wyjaśnił dostatecznie na czym opiera przekonanie, że uczestnicy postępowania sprzeciwili się zawieszeniu postępowania. Istota zagadnienia, według Sądu tkwi jednak w tym, że nie bada się przesłanek istnienia podstaw do zawieszenia postępowania, które jeszcze nie zostało wznowione.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika skarżącej E. W. - adwokata - zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

1. Naruszenie prawa art. 3 § 2 pkt 2 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej P.p.s.a).oraz art. 9, art. 61 § 3, art.. 97, art. 98 i art. 138 § 2 kpa przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2. Naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a także art. 77 i art. 80 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że Burmistrz K. stwierdził brak podstaw prawnych do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Rozważał zatem inny rodzaj zawieszenia postępowania aniżeli ten, którego dotyczył wniosek. Z tego wynika, że organ pierwszej instancji wydał orzeczenie w innej sprawie niż żądanej. W ocenie skarżącej, organ administracji publicznej jest zawsze związany żądaniem strony, a treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracji publicznej nie jest władny by zmienić kwalifikację prawną żądania strony. Wobec tego Burmistrz K. w sposób bezprawny samowolnie dokonał zmiany kwalifikacji prawnej żądania skarżącej - z żądania fakultatywnego zawieszenia postępowania na żądanie obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W tej sytuacji strona nie może ponosić skutków błędnej kwalifikacji prawnej przyjętej przez organ. Natomiast WSA w Poznaniu bezzasadnie toleruje błąd subsumcji popełniony przez Burmistrza K.

Skarżąca podnosi, że organ administracyjny drugiej instancji winien był uzyskać zgodę bądź odmowę na zawieszenie postępowania od pozostałych stron postępowania, natomiast w tym względzie nie skierowano do stron żadnego wezwania ani pouczenia.

Podnosi się nadto w skardze kasacyjnej, że podane w pisemnym uzasadnieniu wyroku zasadnicze powody rozstrzygnięcia są inne od tych, które Sąd ustnie podał w czasie ogłoszenia wyroku w dniu 16 listopada 2005 r. na sali rozpraw w Poznaniu. Sąd podając ustnie zasadnicze powody rozstrzygnięcia stwierdził, że skoro przepis art. 98 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, to organy administracji publicznej (Burmistrz K. i SKO w K.) postąpiły właściwie, gdyż nie miały obowiązku zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i wstrzymania wykonania decyzji. W przesłanym stronie pisemnym uzasadnieniu wyroku jako przesłankę do odmowy fakultatywnego zawieszenia postępowania, Sąd wskazał na okoliczność, że nie toczyło się postępowanie, gdyż "postępowanie w sprawie wznowienia nie zostało jeszcze wszczęte". WSA w Poznaniu naruszył prawo poprzez tzw. błąd subsumcji, tj. przez wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie, że "postępowanie w sprawie wznowienia nie zostało jeszcze wszczęte", co umożliwia odmowę fakultatywnego zawieszenia postępowania.

Pełnomocnik skarżącej podnosi, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Podanie o wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony zostało doręczone organowi w dniu 26 sierpnia 2003 r. A zatem od tego dnia toczyło się postępowanie w "sprawie", które mogło zakończyć się na dwa sposoby: postanowieniem o wznowieniu postępowania albo decyzją o odmowie wznowienia postępowania.

Błędne jest więc twierdzenie Sądu w Poznaniu, że postępowanie w sprawie wznowienia nie zostało wszczęte. Sąd pierwszej instancji, jak wynika ze skargi kasacyjnej, niezasadnie utożsamia "postępowanie w sprawie wznowienia" ze "wznowieniem postępowania", a więc jedynie z pierwszym ze sposobów załatwienia podania o wznowienie postępowania. Za nietrafne skarżąca uważa powołanie się w sprawie na wyrok NSA, ponieważ ten nie dotyczył analogicznej sprawy. Podnosi, że postępowanie w sprawie wznowienia może zmierzać także do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, a to jakie fazy rozpatrzenia podania o wznowienie postępowania można wyróżnić i co organ ma prawo badać w poszczególnych etapach, nie ma znaczenia dla oceny, czy postępowanie zostało wszczęte i czy postępowanie można zawiesić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna w tej sprawie nie może być uwzględniona, ponieważ rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku, którego następstwem jest pozostawienie w mocy wydanego w toku postępowania administracyjnego ostatecznego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, pomimo wadliwego uzasadnienia wyroku, należy ocenić jako zgodne z prawem, gdyż przyczyny zawieszenia postępowania, na które powoływała się skarżąca pozostają w ścisłym związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2005 r., którym oddalono wniesioną przez skarżącą skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz oddaleniem skargi kasacyjnej od tego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 260/06. Istota zagadnienia rozstrzyganego w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do tego, że skarżąca wniosła skargę na decyzję kasatoryjną organu odwoławczego, którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, a następnie z uwagi na zawisłość tej przed sądem administracyjnym, wystąpiła, aby organ administracji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przekazanej do ponownego rozpoznania z uwagi na toczące się postępowanie sądowe, do czasu zakończenia tego postępowania.

Skoro to postępowanie zostało prawomocnie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 260/06 i skarga na decyzję kasatoryjną organu odwoławczego została prawomocnie oddalona, to przyczyny do zawieszenia postępowania, na które powoływała się skarżąca przestały istnieć, a tym samym nie można przyjąć, że odmowa zawieszenia postępowania i oddalenie skargi na postanowienie w tym przedmiocie jest wadliwe.

Rozpoznając skargę na postanowienia wydane w toku postępowania, rozstrzygające poszczególne kwestie procesowe, należy bowiem uwzględnić aktualny stan rozpoznawania spawy, a przede wszystkim to, że rozstrzyganie kwestii procesowych w toku postępowania jest podporządkowane głównemu celowi postępowania administracyjnego, którym jest załatwienie sprawy co do tej istoty.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i uzasadnienia zaskarżonego w tej sprawie wyroku należy przede wszystkim podnieść, że stanowisko sądu pierwszej instancji, iż odmowa zawieszenia postępowania była trafna, ponieważ nie toczy się postępowanie wznowieniowe, gdyż organ nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania jest oczywiście wadliwe. Nie ulega przecież wątpliwości, że w tym postępowaniu została wydana decyzja przez organ pierwszej instancji, następnie przez organ odwoławczy, a na skutek wniesienia skargi wyroki sądów administracyjnych w dwóch instancjach sądowych. Nie sposób więc przyjąć, że orzeczenia administracyjne i wyroki sądowe były wydawane w sprawie w której postępowanie administracyjne w ogóle nie zostało wszczęte. To, że organ nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 i 2 k.p.a., nie może prowadzić do takiego wniosku, że postępowanie w takiej sprawie nie zostało wszczęte i nie toczy się pomimo, że zostały wydane w sprawie decyzje przez organy administracji i orzekał sąd administracyjny. Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że postanowienia o wznowieniu postępowania nie można utożsamiać z postępowaniem wznowieniowym. Jeżeli organ odmawia wznowienia postępowania w drodze decyzji, to nie ulega wątpliwości, iż jest to decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym.

Trafnie podniesiono także w skardze kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny podstaw zawieszenia, o których mowa w art. 97 § 1 i art. 98 § 1 k.p.a., koncentrując się wyłącznie na tym, że odmowa zawieszenia postępowania jest zasadna, ponieważ nie zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania. Jakkolwiek rozpatrywanie podstaw zawieszenia postępowania, na które wskazuje się w skardze kasacyjnej stało się bezprzedmiotowe, to jednak należy zawrócić uwagę, że sąd w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, a zwłaszcza do podstawowego zarzutu, iż skarżąca wystąpiła o zawieszenie postępowania na jej wniosek. Nie zostało więc ocenione przez sąd zaskarżone postanowienie Kolegium, co do tego czy przyczyny zawieszenia postępowania wskazane przez skarżącą należało rozpatrywać wyłącznie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., czy też przyczyny te uzasadniały zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 pkt. 4 k.p.a. (czy ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy ze skargi na decyzję kasatoryjną organu odwoławczego).

Nie ma natomiast racji wnoszący skargę kasacyjną twierdząc, że podstawy prawne zawieszenia postępowania wskazane przez stronę wiążą organ administracji. Wydając postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego organ administracji bierze pod uwagę treść wniosku strony żądającej zawieszenia postępowania, jednakże ustalenie okoliczności, od których zależy zawieszenie postępowania oraz rozstrzygniecie o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania należy do obowiązków organu. Wadliwe jest więc stanowisko skarżącej, że organ nie mógł rozważać przyczyn, które stanowią podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, ponieważ skarżąca wniosła o zwieszenie postępowania na jej żądanie. W tym zakresie można mówić jedynie, że błędem jest nie odniesienie się do tego, dlaczego postępowanie nie może być zawieszone na wniosek strony, która żądała wznowienia postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.