Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 853/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski,, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skarg E. R., K. M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany stosunków wodnych 1. uchyla punkt II zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie określonym w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej K. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w pkt II, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy pkt 1 i 2 orzeczenia Burmistrza Miasta [...] z [...] lutego 2012 r., o nakazaniu w myśl art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.):

- p. K. M. i E. R. wykonania rowu opaskowego lub drenu posadowionego na geowłókninie o parametrach zgodnych z projektem opracowanym przez uprawnioną osobę, wzdłuż granicy działki nr ew. [...] (obręb [...]) z działką nr ew. [...] z wylotem do rowu przy zachodniej granicy działki,

- p. K. M. wykonania rowu opaskowego lub drenu posadowionego na geowłókninie o parametrach zgodnych z projektem opracowanym przez uprawnioną osobę, wzdłuż granicy działki nr ew. [...] (obręb [...]) z działką nr ew. [...] z wylotem do rowu przy zachodniej granicy działki

zaś w pkt I, na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję organu I. instancji w pkt. 3, gdzie odmówiono nakazania p. D. K., B. B. i J. M. przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr ew. [...] (obręb [...]) lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zreferowano przebieg sprawy, wskazując m.in., że ze sporządzonej opinii biegłych z zakresu geologii i hydrogeologii wynika m.in.:

- stopniowe zagospodarowanie terenu spowodowało zmiany stosunków wodnych; bezpośrednimi przyczynami tych zmian była budowa nasypu drogi (ul. [...]), który zwiększył spływ powierzchniowy na zachód, a także budowa nasypu na działkach nr ew. [...], [...], [...] oraz [...]; prace te spowodowały zmniejszenie kubatury - pojemności retencyjnej zastoiska (środkowa część pasa działek nr ew. [...] i [...]), w którym zbierały się wody roztopowe i opadowe, a także zmiany kierunków spływu wód powierzchniowych I gruntowych przypowierzchniowych (w warstwie piasków o miąższościach do 0,5 m, leżących na Iłach zastoiskowych),

- nasyp jest elementem, który zwiększa intensywność spływu powierzchniowego wód roztopowych i opadowych, gdyż w jego budowie dominują utwory spoiste, słabo przepuszczalne; w okresie zimy zjawisko to nasila się, gdyż przemarzanie gruntu budującego nasyp w znaczącym stopniu zmniejsza jego przepuszczalność,

- nasyp jest także rezerwuarem wód opadowych, które nasycają tę złożoną pod względem gruntowym formę (nasyp niekontrolowany); stopniowe oddawanie zmagazynowanych wód może przyczyniać się do wydłużenia okresu stagnowania wód powierzchniowych w środkowej części pasa działek nr ew. [...] i [...],

- obecność nasypów powoduje, że na obszar działki [...] odpływają wody z działek [...], a na obszar działek [...] i [...] odpływają wody z nasypu znajdującego się na działkach [...] I [...], a także wody płynące od nasypu drogi łączącej działkę nr ew. [...] z ul. [...],

- dodatkowym elementem ograniczającym możliwość wpływu wód stagnujących, w związku z obecnością na działce nr ew. [...] nasypu, jest fakt otoczenia działki nr ew. [...] ogrodzeniem na podmurówce; podmurówka ogrodzenia stanowi skuteczną zaporę dla takiego przepływu; stagnująca woda zagraża jednak konstrukcji samej podmurówki,

- budowa nasypów na powierzchni działek nr ew. [...], [...] i [...], spowodowała zmiany warunków spływu wód opadowych I roztopowych; ich rehabilitacja powinna polegać na odprowadzeniu wód z powierzchni nasypów oraz wód odciekających z Ich wnętrza rowami opaskowymi lub drenami posadowionymi na geowłóknlnie i w obsypce żwirowej, biegnącymi po obrysie tych nasypów do rowu znajdującego się wzdłuż zachodniej granicy analizowanego obszaru (co zdaniem autorów opinii powinno należeć do właścicieli działek nr ew. [...] oraz [...] I [...]); prace takie powinny być jednak prowadzone równolegle z udrożnieniem tego rowu i uporządkowaniem obszaru w jego sąsiedztwie; w chwili obecnej jego stan nie gwarantuje skutecznego odprowadzenia wód,

- poprawę stosunków wodnych na obszarze działek nr ew. [...], [...] i [...] można uzyskać odprowadzając nadmiar wody ze strefy obniżenia powierzchni terenu do wspomnianego rowu; drenaż mógłby być realizowany na granicy działek nr ew. [...] i [...].

Przytoczono też argumentację, jaką sformułowali zobowiązani do podjęcia działań naprawczych w odwołaniach od decyzji organu I. instancji. Podnosili oni:

- decyzja została wydana według stanu nieruchomości na czerwiec 2011 roku; nie jest on tożsamy z aktualnym stanem nieruchomości; w szczególności usypana ziemia nie posiada już w swoim składzie gruzu, elementów betonowych oraz innych elementów, które "rzekomo" nagle i nieoczekiwanie wpływały negatywnie na stan stosunków wodnych analizowanego terenu,

- nałożone na odwołujących obowiązki są niewspółmierne do zmian stosunków wodnych, jakie potencjalnie przy zaistnieniu określonych warunków meteorologicznych mogłyby zaistnieć,

- działka nr ew. [...] posiada obecnie nachylenie w kierunku rowu położonego na działce [...], który w najbliższym czasie będzie modernizowany,

- przy nałożeniu obowiązków nie uwzględniono innych metod stabilizujących stosunki wodne na działkach,

- w opinii biegłych, w oparciu, o którą wydano zaskarżoną decyzję, nie uwzględniono położonych w odległości 10 metrów obszarów wielu hektarów nasypów i utwardzeń, urządzonych ze spadkami na działki wnoszących odwołanie jak i wnioskujących o nałożenie na nich obowiązków,

- biegli powinni się wypowiedzieć, jaki wpływ na stosunki wodne w okolicy miało zasypanie przez Gminę [...] naturalnego drenażu, jeziorek i glinianek, jak również, jaki wpływ na stosunki wodne na działkach mają dziesiątki milionów ton nacisku wywierane na grunt przez składowisko śmieci,

- biegły dokonał odwiertów bez udziału wnoszących odwołanie: mała ilość odwiertów i miejsca usytuowania odwiertów wskazują na z góry założoną tezę, którą miały uwiarygodnić,

- nakazanie wykonania rowu opaskowego lub drenu posadowionego wzdłuż działek nr ew. [...], [...] jest bezzasadne wobec udzielenia Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę rowu komunalnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] (obręb [...]) oraz [...], [...], [...], [...] i [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie w jego korycie rurociągu wraz z obustronnym drenażem; rów ten biegnie wzdłuż działki nr ew. [...],

- gdyby Gmina [...] nie zaburzyła swoją działalnością stosunków wodnych na działkach zobowiązanych to nie byliby oni zmuszeni do działań ratunkowych i zabezpieczających poprzez podniesienie ich poziomu i zwiększenie pojemności chłonnej jak i transpiracyjnej.

Wskazano też, że wnoszący także odwołanie poszkodowani zmianą stosunków wodnych wywodzili: "nakazanie E. R., K. M. i K. M. wykonania określonych w decyzji prac "jest nie wystarczające i niezrozumiałe oraz sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególności z przedstawioną opinią biegłych".

Organ uzasadnił zaś swoje rozstrzygnięcie następująco:

- nie budzi wątpliwości, że p. E. R., K. M. i K. M. poprzez podniesienie stanowiących ich własność nieruchomości doprowadzili do zmiany dotychczas panujących na tym terenie stosunków wodnych, w sposób niekorzystny dla sąsiednich nieruchomości; sami wymienieni nie kwestionują faktu dokonania takich zmian; przyczyny, które w ich mniemaniu miały usprawiedliwić takie działanie, nie zasługują na uwagę ani aprobatę,

- zaistnienie z kolei negatywnych skutków owych działań dla nieruchomości sąsiednich potwierdzili powołani przez organ I. instancji biegli z zakresu geologii i hydrogeologii; na podstawie sporządzonej przez nich opinii określono działania, które powinny być wykonane przez osoby, które dopuściły się niedozwolonych zmian na gruncie, dla zapobieżenia dalszemu negatywnemu oddziaływaniu na nieruchomości sąsiednie; wskazania te są w pełni uzasadnione; okoliczności podnoszone w odwołaniu pozostają bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy; organ I. instancji działał w tym przypadku w zakresie uprawnień nadanych mu przez art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne; Kolegium nie dostrzegło zatem ani możliwości, ani potrzeby dokonywania jakichkolwiek zmian zaskarżonej decyzji w tym zakresie,

- nie jest jasne, dlaczego organ I. instancji nie znalazł podstaw do nałożenia analogicznych obowiązków na właścicieli działki o nr ew. [...], zwłaszcza w świetle konkluzji zawartej w opinii biegłych, że to również ich działania doprowadziły do negatywnej zmiany stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, a co za tym idzie - również i oni powinni zostać zobowiązani do podjęcia konkretnych, wyraźnie określonych we wspomnianej opinii działań, analogicznie do tych, do których zobowiązani zostali p. E. R., K. M. i K. M.; przesłanki, którymi kierowano się odstępując, wbrew treści opinii biegłych, od nałożenia takiego obowiązku na właścicieli działki o nr ew. [...], nie zostały wskazane w decyzji organu I. instancji,

- musi to skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w części i skierowaniem w tej części postępowania do ponownego rozpatrzenia; być może istnieją uzasadnione przesłanki do odstąpienia od nałożenia określonych zobowiązań, nie zostały one jedynie wyartykułowane, a co za tym idzie - nie było możliwe dokonanie oceny ich zasadności przez organ odwoławczy; gdyby jednak przesłanki takie nie istniały, nałożenie obowiązków na etapie postępowania odwoławczego pozbawiłoby obciążonych zwykłej drogi instancyjnej, pozostawiając - w razie ich sprzeciwu - tylko drogę skargi do sądu administracyjnego; naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazaną w art. 15 k.p.a.

W skardze p. K. M. przywołała następującą argumentację:

- decyzję organu I. instancji jest bezzasadna bowiem działka nr ew. [...] leży w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr ew. [...] (granica wynosi około 200 metrów), działka nr ew. [...] stanowi rów melioracyjny o szerokości 3,2 m i głębokości około 1 m.; dodatkowo w 2012 roku Starosta [...] udzielił gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę rowu komunalnego na działce nr ew. [...] i [...] (obręb [...]) oraz [...], [...], [...], [...] (obręb [...]) przy ul. [...] poprzez wykonanie w jego korycie rurociągu wraz z obustronnym drenażem; rów ten biegnie wzdłuż działki nr ew. [...] i ma on służyć także innym działkom osuszając teren; dlatego też nakazanie wykonania rowu lub drenażu opaskowego wzdłuż granicy działki nr ew. [...] z działką [...] w tak bliskiej odległości jest zbędne, dodatkowo działka skarżącej jest nachylona w kierunku rowu położonego na działce nr ew. [...],

- w ekspertyzie wykonanej w 2011 roku przez dr hab. [...] i dr [...] w rozdziale wnioski napisano, że prace tj. rowy opaskowe lub dreny opaskowe powinny być wykonane równolegle z udrożnieniem rowu i uporządkowaniem obszaru w jego sąsiedztwie (chodzi o główny rów znajdujący się na zachód od działki nr ew. [...]); w chwili obecnej jego stan nie gwarantuje skutecznego odprowadzenia wód; stan drożności rowu nie uległ poprawie do dnia dzisiejszego, dlaczego też wykonanie rowu lub drenażu w obecnej chwili jest bezcelowe,

- ekspertyza zawiera wniosek, że bezpośrednią przyczyną pogorszenia stosunków wodnych na terenie są głównie nasypy ulicy [...]; wykonane przez skarżącą podniesienie terenu nie jest jedyną przyczyną zalań działek sąsiednich; należy wziąć pod uwagę fakt licznych zalań i wysokiego stanu wód gruntowych, które występowały na terenie gminy [...] w badanym okresie,

- podczas dokonywania oględzin przez biegłych trwało porządkowanie działki nr ew. [...] oraz wywóz gruzu; obecnie całość gruzu została usunięta, ziemia nie posiada w swym składzie elementów rzekomo nagle i nieoczekiwanie wpływających na stan stosunków wodnych,

- należy wziąć pod uwagę położone w odległości około 10 m od działki Skarżącej, po drugiej stronie ulicy [...], wielkich obszarów nasypów powstałych w skutek wywozu nieczystości stałych, które składają się z nasypu i utwardzeń urządzonych ze spadkiem na działkę; w czasie ulewnych deszczy z powodu niedrożności rowów opaskowych otaczających zwałkę, woda przekraczała ulicę spływając na działkę skarżącej,

- istotnym czynnikiem wpływającym na powstawanie zalań jest położenie asfaltu na ulicy [...] i związane z tymi pracami podniesienie terenu przeprowadzone przez gminę [...] z pominięciem zagospodarowania wód,

- nie bez znaczenia dla gospodarki wodnej jest również fakt podniesienia terenu i zmiana kierunków spadków spowodowana podniesieniem terenu i wzniesieniem budynku w roku 1973 na działce p. W. K.,

- dodatkowo na mocy aktu notarialnego repetytorium [...] nr [...] nastąpiło połączenie oraz nowy podział działek nr ew. [...] i [...]; w nowym stanie prawnym skarżąca jest właścicielką działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...],

- Skarżąca planuję ogrodzić swoją działkę opaską betonowa do głębokości występowania stropu iłów zastoiskowych oraz dokonać nasadzeń roślinności.

Skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego.

Natomiast w skardze p. K. M. i p. E. R. zarzucono:

- decyzjom i opiniom biegłych rażącą niekonsekwencję, brak logiki i stronniczość polegającą na dążeniu do udowodnienia nielogicznych, z góry założonych, tez jakoby:

- wieloletnie zaniedbania w utrzymaniu urządzeń melioracyjnych w sąsiedztwie nieruchomości p. K. nie miały wpływu na stosunki wodne w okolicy,

- projektowana przebudowa rowów melioracyjnych nie miała wpływu na poprawę stosunków wodnych,

- wykonanie nasadzenia drzew na działkach skarżących nie miało wpływu na stosunki wodne większego niż wykonanie drenażu,

- zabudowa i zagospodarowanie działek p. K. i P. (nr ew. [...], [...]) nie zmieniło poziomu terenu tych działek, możliwości chłonnych i absorpcyjnych wody, jak i kierunków spływu wód opadowych i roztopowych,

- nie miała wpływu na stosunki wodne budowa i eksploatacja asfaltowej, pozbawionej odwodnienia ul. [...] na nasypie o wysokości 60-80 centymetrów ponad poziom okolicznych działek,

- nie miał wpływu na stosunki wodne gigantyczny nasyp milionów metrów sześciennych śmieci po przeciwnej stronie ul. [...],

- brak rzetelności postępowania poprzez zaniechanie ustalenia wpływu na stosunki wodne zimą 2011 roku, przelewającej się przez ulicę [...], wody roztopowej ze zwałki,

- ustalenia, co do rzędnych terenu jak i spadków terenu, czy też poprawności pracy urządzeń melioracyjnych zimą 2011 roku, przyjęto na podstawie map archiwalnych, a nie na podstawie stanu faktycznego na dzień wydawania decyzji przez organu obu instancji,

- stan zaburzenia stosunków wodnych z zimy przełomu 2010/2011 roku był zneutralizowany, poprzez udrożnienie rowu odwadniającego zwałkę, czego skutkiem był brak podtopień w latach 2011/12 i 2012/13,

- naruszenie zasady równości stron postępowania; grunty gminy Miasta [...] (rów melioracyjny - niekonserwowany od 50 lat i droga) oraz działka nr ew. [...], należąca do p. B. P., zostały wyłączone z prowadzonego postępowania.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji, i wniosło o jej oddalenie.

W trakcie rozprawy (k. 126) uczestnicy postępowania p. W. K. T. i R. M. wnieśli o oddalenie skargi. P. K. oświadczył, że rów wzdłuż działki nr ew. [...] należący do gminy nie jest obecnie udrożniony. Został zasypany przez właścicieli przyległej działki i dotychczas Gmina go nie odtworzyła. Wyjaśnił, że rów po zachodniej stronie działek łatwo może być udrożniony, ponieważ wystarczyło go przekopać w dwóch miejscach. Potwierdzili to obecni na rozprawie uczestnicy p. T. i R. M.

Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem sprawa przed wydaniem orzeczenia nie została w sposób wnikliwy rozpatrzona w istotnym zakresie.

Przesłanką wydania orzeczenia, w myśl art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne jest ustalenie, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Skoro postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych (przywrócenie stanu poprzedniego lub realizacja urządzeń zapobiegających szkodom) może toczyć się na wniosek strony możliwe jest ewentualnie również wydanie decyzji o odmowie zobowiązania konkretnych podmiotów. Uzasadnieniem do wydania tego rodzaju orzeczenia byłoby stwierdzenie braku przesłanek do nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych. Wprawdzie postępowanie dotyczy kwestii związanych stricte z ewentualnym ograniczeniem korzystania z prawa własności gruntu, na który wpływ ma zmiana stosunków wodnych na nieruchomości sąsiedniej, jednak roszczenia z tym związane są - z woli prawodawcy - dochodzone na gruncie procesu administracyjnego. Nie mają więc zastosowania ogóle regały wynikające z art. 6 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121), lecz zasada ustalania prawdy obiektywnej, do której zobligowane są organy administracji, prowadzące postępowanie w kwestii naruszenia stosunków wodnych (art. 7, 77 § 1, art. 80 K.p.a.).

W tym świetle, wobec złożenia stosownego wniosku przez osoby uważające się za poszkodowane, przesłanką odmowy wydania decyzji zobowiązującej właścicieli konkretnych gruntów do podjęcia działań naprawczych byłoby ustalenie w toku postępowania, że:

- określony właściciel gruntu nie jest sprawcą zmiany stosunków wodnych na nieruchomościach sąsiednich (w rozumieniu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne) lub,

- brak jest szkodliwego wpływu zmiany stanu wód na grunty sąsiednie.

Dodatkowo uznaniowy charakter decyzji wydawanej w myśl art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne (sformułowanie organ "może") oznacza, że prawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od wydania decyzji nakazowej, pomimo wystąpienia stosownej przesłanki, w pewnych - enumeratywnie niewskazanych - przypadkach. Procedura zakreślona w art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne zamyka jednak ogólną drogę realizacji roszczeń służących ochronie własności przed sądami powszechnymi. Stanowi więc wyłączny środek ochrony praw właściciela przed nielegalnymi oddziaływaniami z gruntów sąsiednich – naruszaniem zakazów i nakazów z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne. Własność jest jednocześnie prawem chronionym na szczeblu norm konstytucyjnych (art. 20 i 21 ust. 1 Konstytucji R.P.). Stąd odmowa udzielenia ochrony w ramach jedynej dostępnej procedury mogłaby mieć miejsce tylko w przypadkach szczególnych, gdy ważne okoliczności przemawiają przeciw jej udzieleniu, pomimo naruszania prawa nieskrępowanego korzystania ze swojej własności. Uzasadnieniem mogłoby być np.:

- istotne przyczynienie się do szkody żądającego ochrony,

- gdy koszty naprawienia szkody byłyby niewspółmiernie wysokie a sprawcy nie sposób przypasać winy tzn. zakazy lub nakazy z art. 29 ust. 1 i 2 wprawdzie nie zostały uwzględnione, lecz podejmując określone działania osoba o przeciętnej wiedzy nie mogła spodziewać się określonych skutków.

Do przypadków wskazanych w tiret 2 nie należy oczywiście sytuacja, gdy właściciel podmokłego terenu wynosi go ponad poziom przyległych nieruchomości, gdyż oczywistym jest, że musi to prowadzić do zmiany stanu wód na gruntach przyległych.

Nałożenie obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych może nie być również zasadne, gdy istnieje inna realna gwarancja wyeliminowania - w czasie porównywalnym do realizacji działań przez sprawcę problemu - powstających szkód, np. realizowane są aktualnie działania inwestycyjne, które gwarantują usunięcie negatywnych skutków zmiany stosunków wodnych na gruntach poszkodowanego właściciela. Nałożenie obowiązku działań naprawczych nie jest bowiem sankcją administracyjną za niezgodne z prawem zachowanie (uchybienie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne) lecz ma służyć wyłącznie usunięciu negatywnych skutków wynikających z nielegalnych działań, których skutkiem jest m.in. naruszenie prawa nieskrepowanego korzystania z nieruchomości, przez innych właścicieli gruntów. Nałożenie obowiązku podjęcia określonych działań naprawczych na sprawcę szkód w następstwie naruszenia stosunków wodnych nie jest też oczywiście możliwe, gdy - w świetle ustaleń - ich realizacja nie spowoduje poprawy stanu będącego następstwem nielegalnych działań.

Wskazane wyżej uwarunkowania formalno-prawne winien mieć na uwadze organ orzekający w sprawie, przy czym organ II. instancji jest obowiązany do jej ponownego rozpatrzenia (art. 15 K.p.a.), a więc zobligowany jest wskazać, jaki stan faktyczny uznał za ustalony, na jakiej podstawie (z jakich dowodów wywodzi określone wnioski) oraz dlaczego orzekł w określony sposób, gdy działa w zakresie uznania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie czyni zadość tym postulatom.

Uzasadniając orzeczenie trafnie wskazano, jakie wnioski sformułowali biegi oraz co podnosili wnoszący odwołanie - zobowiązani do przeprowadzenia działań naprawczych (w części historycznej uzasadnienia). Jednakże nie dokonano żadnej konfrontacji konkretnych zarzutów z ustalonym przez organ odwoławczy stanem faktycznym sprawy.

W sprawie nie kwestionowano, że doszło do zmiany stosunków wodnych oraz ze miało to niekorzystny skutek dla gruntów przyległych. Jednak wnoszący odwołanie podnosili m.in., że:

- nastąpiła zmiana stanu faktycznego na gruncie (zmiana składu nadsypanej ziemi) w stosunku do ustalonego na czas prowadzenia postępowania wyjaśniającego (sporządzenie opinii przez biegłych) – wobec takiego zarzutu organ odwoławczy winien wskazać czy podważa twierdzenia, jakoby zmiany nastąpiły czy też uznaje je za nieistotne, z punktu widzenia przesłanek nałożenia obowiązku podjęcia konkretnych działań naprawczych (czy stosowny efekt nie zostałby osiągnięty przez wdrożenie rozwiązań alternatywnych),

- podjęte zostaną wkrótce działania alternatywne, które doprowadzą do usunięcia niepożądanego stanu (modernizacja rowu m.in. na działce nr ew. 19/2 biegnącego wzdłuż granicy działki, gdzie równocześnie skarżąca p. K. M. ma zrealizować rów odwadniający) – organ odwoławczy winien wskazać czy uznaje, że sygnalizowane planowane działania Gminy nie mają związku z nałożonymi obowiązkami (tzn. zasadna jest równolegle realizacja obu działań dla osiągnięcia zakładanego efektu tj. usunięcia stanu niepożądanego) czy też realizacja obowiązku nałożonego na Strony jest zasadna z uwagi na interes osób ponoszących szkodę wobec braku pewności, że działania alternatywne w istocie w konkretnym czasie zostanie zrealizowano; dla ustalenia takiej okoliczności byłoby konieczne wyjaśnienie, jaki jest etap zawansowania działań alternatywnych i czy można uznać, że istnieje realna gwarancja ich realizacji w konkretnym horyzoncie czasowym (są zamieszczone w stosownym planie inwestycyjnym i przewidziano na nie konkretne środki),

- istnieją inne alternatywne (skarżący mieli na myśli lepsze dla zobowiązanych) sposoby rozwiązania problemu, czego (tak twierdzili wnoszący odwołanie) nie przeanalizowali biegli – organ nie doniósł się do tej kwestii a może mieć to znacznie skoro obowiązek podjęcia działań naprawczych nie ma stanowić sankcji (dolegliwości) lecz prowadzić do usunięcia stanu niepożądanego; wobec podniesionego zarzutu organ odwoławczy winien był rozważyć przedewszyskim;

- czy kwestia ta była podnoszona wcześniej przez Strony w toku postępowania a jeśli tak, jakie było stanowisko biegłych, jeżeli zaś nie była

- czy Strony przekonywająco uprawdopodobniły, że istnieją realne alternatywne rozwiązanie, lub też sygnalizowanie tych kwestii służy wyłącznie przedłużeniu postępowania (oddalenie terminu wykonania obowiązku),

- wadliwe były czynności dowodowe prowadzące do sformułowania wniosków zawartych w opinii biegłych (zbyt mała liczba odwiertów, czynności bez obecności Stron) – organ nie wskazał czy materiał dowodowy, pomimo sformułowanych zarzutów uważa za wiarygodny i dlaczego.

Jednocześnie w odwołaniu wniesionym przez innych uczestników postępowania – poszkodowanych zmianą stosunków wodnych - podniesiono, że realizacja działań wskazanych w decyzji (wykonanie dwu urządzeń odwadniających na granicy działek nr ew. [...] i [...] oraz [...] i [...]) jest niewystarczające a więc nie spowoduje usunięcia stanu niepożądanego. Organ odwoławczy nie odniósł się konkretnie także do niego. Zarzut ten natomiast mógł być istotny o tyle, że w skargach zobowiązanych podniesiono, że wykonanie rowów nie przyniesie oczekiwanych skutków, gdyż nie jest udrożniony rów po zachodniej stronie działek (przywołano w tym zakresie opinie biegłych), co z kolei potwierdzili obecni na rozprawie uczestnicy postępowania. Wobec nie ustalenia przez organ, czy racjonalne jest założenie, że rów po stronie zachodniej (wobec niespornego w sprawie uzyskania tylko pozwolenia wodnoprawnego przez Gminę [...] a więc tylko uprawnienia do realizacji inwestycji) zostanie udrożniony. Może wymagać więc rozważenia, czy - gdyby nie było uprawnione założenie, że rów po stronie zachodniej będzie drożny - nałożone obowiązki są adekwatne do zamierzonego celu, a konkretnie:

- czy nałożenie obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jest zasadne,

- czy też nie jest konieczne zastosowanie, jako jedynego w danych okolicznościach skutecznego sposobu usunięcia powstawania szkód - nałożenia obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego (rozwiązanie alternatywne przewidywane w art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne).

Jedynie, jako niemające znaczenia dla wyniku sprawy, można uznać uchybienie polegające na braku szczegółowego odniesienia się przez organ do zarzutów, w których wywodzono, że do zmiany stosunków wodnych mogły się przyczynić także inne zdarzenia (odpływ wód ze zwałowiska odpadów, podniesienie drogi, realizacja zabudowy na działkach sąsiednich w latach 70 ub. wieku itp.). Okoliczność, że zmiana stosunków wodnych jest następstwem szeregu działań i zaniechań nie zwalania poszczególnych sprawców z obowiązku podjęcia działań naprawczych. Każdy, kto przyczynia się swoim działaniem do szkody może być zobowiązany do podjęcia w stosownym zakresie działań służących wyeliminowaniu stanu niezgodnego z prawem. W danym przypadku obowiązek realizacji rowów odwadniających czy nawet, gdyby było to niezbędne, przywrócenia do stanu poprzedniego, wobec niekwestionowanego faktu nawiezienia ziemi nie mogłoby zostać uznane za nieproporcjonalne. Działania te służą tylko poprawie stanu wód na gruncie, do których naruszenia przyczynili się Skarżący. Podobnie nie mogło mieć znaczenia w sprawie nie odniesienie się przez organ odwoławczy do ogólnikowej polemiki z wnioskami opinii biegłych, Inaczej ma się jednak kwestia konkretnych do niej zarzutów (ilości odwiertów, okoliczności poboru próbek).

W takiej sytuacji ogólnikowe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby zarzuty odwołań były bezzasadne i nie zasługiwały na uwzględnienie nie pozwala uznać, aby sprawa została wnikliwie wyjaśniona, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia. Uchybiono tym samym przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy jak i stosownego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 §. 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.) co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sposób należyty nie wykazano bowiem, że wystąpiły przesłanki nałożenia określonych obowiązków na Skarżących a to warunkowało w rozpoznawanej sprawie. wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy orzeczenia organu I. instancji w pkt 1 i 2.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście zasadności nałożenia konkretnych obowiązków. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia zasadności nałożenia konkretnych obowiązków w decyzji organu I. instancji, co do meritum, w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego, Pełna jednak ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy wpierw do organów administracji obu instancji.

O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11 - dostępne w CBOSA).

Sąd badał legalność działania organu odwoławczego jedynie w zakresie, w jakim zaskarżano pkt II decyzji. Choć z części wstępnych skarg wynika, że zaskarżono decyzję w całości, jednak sformułowano w nich jedynie zarzuty w zakresie pkt II orzeczenia. Jednocześnie Skarżący nie mają także interesu prawnego do kwestionowania decyzji w pkt. I, gdyż nie dotyczy ona ich praw i obowiązków. Skarga w trym zakresie nie mogła być więc skutecznie wniesiona, wobec braku interesu prawnego, w związku z treścią art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd nie orzekł odrębnie o oddaleniu skargi w tym zakresie, gdyż przepisy procedury sądowo administracyjnej nie przewidują możliwości orzekania o oddaleniu skargi w części. Sąd natomiast uwzględniając skargę w stosownym zakresie daje temu wyraz poprzez odpowiednie sformułowanie sentencji wyroku, w granicach wskazanych art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba dodać, że są one w części bezzasadne. Chybione są wywody dotyczące nie równego traktowania podmiotów – przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem skarżonej decyzji było naruszenie stosunków wodnych w wyniku nawiezienia ziemi na konkretne działki. Nie zamyka to drogi prowadzenia postępowań w stosunku do innych podmiotów, których działania prowadziły do niekorzystnych zmian, w myśl art. 29 ustawy – Prawo wodne. Z powodów wskazanych wyżej nie mogą mieć też znaczenia zarzuty, że inne podmioty przyczyniły się do zmiany stosunków wodnych – nie mogło to mieć wpływu na zasadność zobowiązania skarżących do podjęcia działań zmierzających do usunięcia szkody w zakresie, w jakim się do niej przyczynili.

Nie musi także odgrywać istotnej roli sygnalizowany w skardze zamiar utworzenia wokół nadsypanych działek bariery (podmurówki ogrodzenia), która uniemożliwiłaby spływ z nich wód na działki przyległe, O ile stan zastany polegał na występowaniu pewnego nadmiaru wód na określonym terenie, podsinienie jego fragmentu spowoduje zbieranie całości wody na pozostałym obszarze, co stanowi także niekorzystną zmianę stosunków wodnych na szkodę gruntów przyległych, nie zależnie od tego czy właściciel terenu wyniesionego wyeliminuje odpływ wód z jego gruntu (o ile w ogóle realizacja betonowego ogrodzenia może być rozwiązaniem gwarantującym szczelność w dłuższym okresie).

Natomiast podniesiona kwestie nowych podziałów działek i zmian stanu własnościowego zostaną uwzględnione przez organ odwoławczy na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy.

Wobec powyższych uwarunkowań, poza oceną Sądu musiała pozostać argumentacja sformułowana na rozprawie przez uczestników postępowania, wnoszących o oddalenie skargi, gdzie wskazywano na zasadność nałożenia konkretnych obowiązków w kontekście argumentów prezentowanych na rozprawie (inwestycja Gminy nie jest zrealizowana a udrożnienie rowu po stronie zachodniej jest stosunkowo łatwe). W kwestii tej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, musi wpierw zająć, co do meritum, stanowisko organ odwoławczy. Rozważy on m.in. czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (pod względem jego zakresu i ewentualnych - sygnalizowanych w odwołaniu - wadliwości) pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, co do meritum w II. instancji, lub też występują przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. do wydania decyzji kasatoryjnej. W tym kontekście przedwczesne byłaby zajęcie przez Sąd stanowiska, co do wniosku skargi o uchylenie także decyzji organu I. instancji, w związku z treścią art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na tym etapie nie byłaby jeszcze uprawniona konkluzja, że jest to niezbędne dla załatwienia sprawy. Merytorycznej oceny w tym zakresie musi wpierw dokonać organ odwoławczy.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt. 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy, na które składa się kwota 300 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.