Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1254/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
658
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 13g ust. 9-12, art. 13k ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 104, art. 14 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 52 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia WSA del. Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SAB/Wa 86/13 dotyczącego skargi [...] z siedzibą w K., R. L. na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nierozpoznania wniosku o wydanie pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 4 oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] z siedzibą w K., R. L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SAB/Wa 86/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Głównego Inspektora Transportu Drogowego do rozpatrzenia wniosku [...] z siedzibą w K., R. L. (dalej jako "skarżąca") z [...] marca 2013 r., w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pozostałej części skargę oddalił oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzjami

z [...] września 2012 r., nr [...], [...], [...] oraz [...], działając na podstawie art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. Z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) – dalej zwanej "u.d.p." oraz art. 104 w zw. z art. 107 K.p.a. nałożył karę pieniężną na K.S. oraz N.S. w łącznej wysokości po 6 000 zł, za poruszanie się pojazdem marki [...] o nr rej. [...], należącym do skarżącej bez uiszczenia stosownej opłaty.

W tej samej dacie, działając na podstawie art. 50a ust. 1 oraz art. 130a ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, wskazany wyżej organ wydał dyspozycję nr [...] usunięcia przedmiotowego pojazdu na parking.

Pismami z 31 grudnia 2012 r. organ wezwał K. S. oraz N. S. do uiszczenia wskazanej wyżej opłaty, informując o powyższym skarżącą.

Skarżąca pismem z 18 marca 2013 r. wezwała [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w R. (wniosek ten został przekazany przez adresata do Głównego Inspektora Transportu Drogowego jako organu właściwego do jego rozpatrzenia) do dokonania czynności materialno-technicznych polegających na:

a) wydaniu pisemnego zezwolenia (zwolnienia), według stosowanego wzoru, na wyjazd z parkingu strzeżonego pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] będącego własnością wnioskodawcy, który to pojazd został skierowany na parking dyspozycją usunięcia pojazdu numer [...] przez funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego- M. B. 12 września 2012 r.,

b) doręczenia powyższego dokumentu na adres pełnomocnika wnioskodawcy,

c) uiszczenia na rzecz zarządcy parkingu opłaty związanej z postojem pojazdu od dnia jego skierowania do dnia doręczenia dokumentu zezwalającego na opuszczenie parkingu przez pojazd.

Na wypadek, gdyby organ nie zamierzał zastosować się do żądania wniosku skarżąca wniosła o wydanie decyzji odmawiającej dokonania czynności materialno-technicznej.

Następnie 6 maja 2013 r. skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

W odpowiedzi organ pismem Dyrektora Biura Elektronicznego Poboru Opłat z 13 maja 2013 r., znak: [...] wskazał, że z uwagi na to, iż nie zostały uiszczone kary pieniężne nałożone decyzjami z [...] września 2012 r., brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wydanie pojazdu oraz uiszczenie opłaty na rzecz zarządcy parkingu związanej z jego postojem.

Natomiast pismem z 22 maja 2013 r., znak: [...] wskazał, że brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej dokonania czynności materialno-technicznej. Powyższe stanowisko organ podtrzymał w piśmie z 6 czerwca 2013 r.

Skarżąca 7 czerwca 2013 r. złożyła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zażalenie na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sprawie wniosku o dokonanie czynności materialno-technicznej.

W skardze na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. do dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na:

a) wydaniu pisemnego zezwolenia (zwolnienia), według stosowanego wzoru, na wyjazd z parkingu strzeżonego pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] będącego własnością wnioskodawcy, który to pojazd został skierowany na parking [...] ,[...] C., dyspozycją usunięcia pojazdu numer [...] przez funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego – M. B. 12 września 2012 r.,

b) doręczenia powyższego dokumentu na adres pełnomocnika wnioskodawcy,

c) uiszczenia na rzecz zarządcy parkingu opłaty związanej z postojem pojazdu od dnia jego skierowania do dnia doręczenia dokumentu zezwalającego na opuszczenie parkingu przez pojazd, lub wydania decyzji administracyjnej odmawiającej jej dokonania w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

2. zobowiązanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

3. w przypadku uwzględnienia skargi: o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa względnie, że naruszenie prawa nie było rażące – w sytuacji, gdy będą istniały podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do dokonania czynności materialno-technicznej wydania aktu, gdy taka czynność zostanie dokonana lub akt (decyzja administracyjna) zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

W odpowiedzi na skargę organ przedstawił wyjaśnienia, co do przebiegu podejmowanych czynności i wniósł o oddalenie skargi.

10 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok.

Sąd uznał, że skarżąca wyczerpała tryb postępowania, o którym mowa w art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Wyliczenie w powyższym przepisie środków zaskarżenia, prowadzi do wniosku, że w wypadku skargi na bezczynność środkami takimi będzie zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 K.p.a. oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Z akt postepowania wynika, iż skarżąca pismem z 18 marca 2013 r. wezwała Głównego Inspektora Transportu Drogowego do dokonania czynności materialno-technicznych polegających na:

‒ wydaniu pisemnego zezwolenia (zwolnienia), według stosowanego wzoru, na wyjazd z parkingu strzeżonego pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] będącego własnością wnioskodawcy, który to pojazd został skierowany na parking dyspozycją usunięcia pojazdu numer [...] przez funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego- M. B. 12 września 2012 r.,

‒ doręczeniu powyższego dokumentu na adres pełnomocnika wnioskodawcy,

‒ uiszczeniu na rzecz zarządcy parkingu opłaty związanej z postojem pojazdu od dnia jego skierowania do dnia doręczenia dokumentu zezwalającego na opuszczenie parkingu przez pojazd.

9 maja 2013 r. skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność organu, który organ winien potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 13k ust. 7 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej (tj. 12 września 2012 r.), do czasu uiszczenia kary pieniężnej przez przedsiębiorcę zagranicznego pojazd kieruje się na parking strzeżony. Zgodnie zaś z treścią art. 13g ust. 12 u.d.p., zwrot pojazdu z parkingu następuje po ustaniu przyczyny skierowania pojazdu na parking i przedstawieniu dowodu uiszczenia kary pieniężnej.

Z powyższych przepisów wynika, że w przypadku spełnienia wymogów formalnych organ zobowiązany jest do dokonania czynności w postaci zezwolenia na wyjazd danego pojazdu z parkingu strzeżonego. Zatem, organ zobowiązany był do dokonania czynności materialno-technicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. zezwolenia na wyjazd pojazdu z parkingu strzeżonego. Takie zezwolenie wywołuje skutki prawne poprzez samo działanie o charakterze faktycznym. Zatem, w ocenie Sądu, przyjąć należało, że zezwolenie organu w formie pisemnej na wyjazd pojazdu z parkingu ma charakter czynności materialno-technicznej, a więc co do zasady nie wymaga przybrania formy decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji nie zgodził się jednak ze stanowiskiem organu i stwierdził, że inaczej będzie w przypadku uznania przez organ, że wnioskodawca nie spełnia warunków do zwolnienia pojazdu z parkingu w określonym stanie faktycznym. W takim bowiem przypadku organ zobowiązany będzie wydać stosowną decyzję administracyjną. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd I instancji stwierdził, że dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd I instancji stwierdził, że już sam wniosek skarżącej spółki zainicjował postępowanie o zezwolenie na wyjazd zatrzymanego pojazdu z parkingu strzeżonego. Wszczął on bowiem postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, które powinno zostać formalnie zakończone zgodnie z postanowieniami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Odmowa natomiast dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to w głównej mierze z faktu, iż stanowi ona o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny. Za przekonujący – zdaniem Sądu– należy także uznać pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie, że z treści art. 104 K.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji. Jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej.

Reasumując powyższe rozważania Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji odmowy dokonania czynności materialno-technicznej, wobec braku wyraźnie wskazanej w akcie prawnym formy wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, winna ona przybrać formę decyzji administracyjnej. Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym odmowa potwierdzenia uprawnienia stanowi władcze, jednostronne rozstrzyganie o czyichś uprawnieniach lub ich braku, powoduje zarazem negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o załatwienie której zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny.

Taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony.

Skutkiem przyjęcia odmiennego stanowiska przez organ było pozbawienie strony możliwości przeprowadzenia jakiejkolwiek kontroli działań podejmowanych (lub ich braku) ze strony organów Transportu Drogowego w jej indywidualnej sprawie.

Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie budzi wątpliwości, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie rozpoznając wniosku z 18 marca 2013 r. (także w zakresie ustalenia właściwego organu do jego rozpoznania) nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Sąd zauważył, że po złożeniu wniosku nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej, a aktywność organu ograniczyła się jedynie do sformułowania pism kierowanych do pełnomocnika skarżącej.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie dokonał czynności materialno-technicznej polegającej na wydaniu pozwolenia na wyjazd pojazdu z parkingu strzeżonego, nie wydał również decyzji administracyjnej odmawiającej wyjazdu pojazdu z parkingu strzeżonego.

Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność jednoznacznie naganna – nie nosi jednakże cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 K.p.a. można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu.

Sytuacja taka w sprawie niniejszej nie miała miejsca ze względu na niejednoznaczny stan prawny dotyczący wydania decyzji negatywnie rozpoznającej wniosek skarżącej spółki. Brak jest także, w ocenie Sądu, przesłanek do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, jako żądania nie mieszczącego się w dyspozycji art. 149 § 1 P.p.s.a.

Powyższy wyrok, w zakresie punktu I i punktu IV, stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8, art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 i art. 104 K.p.a. oraz art. 13g ust. 9 -12, art. 13k ust. 7 u.d.p. przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do bezczynności organu, albowiem mimo istnienia ustawowego obowiązku i prowadzenia postępowania w sprawie organ nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na odbiór z parkingu strzeżonego pojazdu należącego do skarżącej, podczas gdy w sprawie nie doszło do bezczynności organu ponieważ brak działania z jego strony wynikał z niewystąpienia przesłanek ustawowych do zwolnienia pojazdu z parkingu strzeżonego, o czym organ poinformował skarżącą, wyjaśniając motywy swego zaniechania, przy czym w żadnym razie nie wymagało to przybrania formy decyzji administracyjnej;

z ostrożności procesowej zarzucił jednocześnie:

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 i art. 104 K.p.a. oraz art. 13g ust. 9 -12, art. 13k ust. 7 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej materii istniał ustawowy obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego, które organ winien był zakończyć decyzją w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na odbiór z parkingu strzeżonego pojazdu należącego do skarżącej, podczas gdy analiza treści powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zarówno zezwolenie, jak i odmowa wydania zezwolenia na odbiór z parkingu strzeżonego pojazdu stanowi czynność faktyczną, ewentualnie materialno-techniczną, podejmowaną przez organ administracji publicznej wskutek samego tylko zaistnienia okoliczności określonych w przepisach ustawy o drogach publicznych, które nie kształtują w tym zakresie sprawy indywidualnej, zaś sam wniosek skarżącej nie inicjuje postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, którego zakończenie powinno nastąpić rozstrzygnięciem w formie decyzji kończącej sprawę w danej instancji.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu I i punktu IV orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Argumentując skarżący kasacyjnie stwierdził, że dla możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w "indywidualnej sprawie administracyjnej" niezbędne jest przede wszystkim istnienie normy prawnej, kształtującej prawa i obowiązki strony, a której konsekwencje zastosowania w stosunku do strony winien ustalić organ. Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o drogach publicznych, a to art. 13g ust. 9-12 w związku z art. 13k ust. 7, nie przewidują możliwości kształtowania przez organ sytuacji prawnej strony w drodze władczego rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej. Przepis art. 13k ust. 7 u.d.p. nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie do uiszczania kar pieniężnych nakładanych w oparciu o tę normę prawną (ust. 1 i ust. 2) regulacji art. 13g ust. 9-12 u.d.p. Z kolei przepisy art. 13g ust. 9-12 u.d.p. mają charakter stricte wykonawczy, nakazujący organowi podjęcie stosownych czynności faktycznych (usunięcie i zwrot pojazdu po uiszczeniu kary), wdrażanych już po zakończeniu postępowania administracyjnego, załatwianego decyzją administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej na podmiot zagraniczny, za naruszenia wskazane w art. 13k ust. 1 lub ust. 2 u.d.p. Normy te określają zatem czynności faktyczne, względnie materialno-techniczne, do podjęcia których organ jest zobowiązany wskutek wydania uprzednio merytorycznego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej. Przepisy te nie kształtują jednak nowej sytuacji prawnej podmiotu, mogącej inicjować odrębne postępowanie administracyjne, lecz jedynie wyjaśniają aspekty o charakterze technicznym, ściśle związane i będące wynikiem rozpoznania już sprawy administracyjnej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach publicznych. Innymi słowy, określają one konsekwencje uiszczenia, bądź nieuiszczenia, przez podmiot zagraniczny, nałożonej w drodze decyzji kary pieniężnej uzależniając dalsze czynności faktyczne organu od zachowania strony uprzednio zakończonego postępowania administracyjnego. Organ nie wydaje jednak żadnych rozstrzygnięć merytorycznych w kwestii zapłaty nałożonej kary, ani też nie określa w sposób władczy skutków jej nieuiszczenia. Skutek taki przewiduje wprost przepis prawa – usunięcie pojazdu na parking strzeżony do czasu zapłaty nałożonej sankcji. Czynności organu ograniczają się więc jedynie do sprawdzenia, czy decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została wykonana (czy dokonano wpłaty), czy też nie i w zależności od tego, organ dokonuje zwolnienia pojazdu, bądź nie. Działania organu sprowadzają się zatem tylko do podjęcia czynności materialno-technicznych, usunięcia i zwolnienia pojazdu z parkingu. Przepisy art. 13g ust. 9-12 u.d.p. nie przewidują uprawnienia dla organu do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o zezwoleniu bądź odmowie zezwolenia na wyjazd pojazdu z parkingu, lecz nakazują mu podjęcie którejś z czynności faktycznych w razie zaistnienia określonych w tych przepisach przesłanek (uiszczenie bądź nieuiszczenie nałożonej kary). Dopiero niewykonanie któregoś z obowiązków przez organ pomimo wystąpienia przesłanek określonych w art. 13g ust. 9-12 u.d.p. może oznaczać, iż dopuścił się on bezczynności. Organ pozostaje w zwłoce w sytuacji, gdy nie wydaje dyspozycji zwolnienia pojazdu z parkingu, mimo wykonania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przez jej adresata. Bezczynności takiej nie stanowi natomiast niewydanie merytorycznego rozstrzygnięcia tej kwestii w formie decyzji administracyjnej, ze względu na brak podstaw do orzekania w tym przedmiocie przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania, przy czym zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego został zgłoszony, jak określił to kasator, z ostrożności procesowej. W istocie jednak przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji, pozostają w ścisłym związku, koncentrując się wokół przepisów art. 13g ust. 9-12 i art. 13k ust. 7 u.d.p. i wynikającej z nich formy działania organu i nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie doszło do bezczynności organu. W związku z powyższym związkiem treściowym, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie. Zarzuty te zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 13k ust. 7 w zw. z art. 13g ust. 11 u.d.p. do czasu uiszczenia kary pieniężnej przez przedsiębiorcę zagranicznego pojazd kieruje się lub usuwa na jego koszt na najbliższy parking strzeżony, przy czym w zakresie postępowania w związku z usuwaniem pojazdu stosuje się odpowiednio przepisy o ruchu drogowym (art. 13g ust. 10 u.d.p.).

Stosownie natomiast do treści art. 13k ust. 7 w zw. z art. 13g ust. 11 u.d.p. zwrot pojazdu z parkingu następuje po ustaniu przyczyny skierowania pojazdu na parking i przedstawieniu przez kontrolowanego organowi, który wymierzył karę, dowodu uiszczenia kary pieniężnej.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, i takie jest też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zwolnienie pojazdu z parkingu stanowi czynność materialno-techniczną. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, iż jest to czynność z zakresu administracji publicznej. Usunięcie pojazdu na parking strzeżony, będące swoistym wzmocnieniem instytucji natychmiastowej wykonalności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w wyniku kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, mające zastosowanie w przypadku, gdy podmiot zagraniczny nie uiścił kary pieniężnej, należy do kompetencji podmiotów enumeratywnie wskazanych w art. 13l u.d.p. Przepis ten wskazuje jako uprawnionych do kontroli funkcjonariuszy Policji, inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, naczelników urzędów celnych i dyrektorów izb celnych, funkcjonariuszy Straży Granicznej. Funkcjonariusze ci wydają decyzję o nałożeniu kary pieniężnej z upoważnienia właściwego organu administracji publicznej. Te same podmioty kierują pojazd na parking strzeżony w przypadku nieuiszczenia nałożonej kary pieniężnej i zezwalają na jego zwrot, co następuje po przedstawieniu dowodu uiszczenia kary pieniężnej. Niewątpliwie czynność zwrotu pojazdu, która następuje po spełnieniu przesłanki określonej w art. 13k ust. 7 w zw. z art. 13g ust. 11 u.d.p., dotyczy uprawnień i obowiązków przedsiębiorcy zagranicznego, wynikających z powołanych wcześniej przepisów ustawy o drogach publicznych. Powyższe pozwala na uznanie, że czynność w postaci zezwolenia na wyjazd określonego pojazdu z parkingu strzeżonego jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie jest ona podejmowana w sformalizowanym postępowaniu jurysdykcyjnym, które kończy się wydaniem decyzji nakładającej na podmiot zagraniczny karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub uiszczenia jej w niepełnej wysokości. Zezwolenie na wyjazd pojazdu z parkingu strzeżonego bądź jego odmowa jest konsekwencją uiszczenia bądź nieuiszczenia przez podmiot zagraniczny, nałożonej w drodze decyzji kary pieniężnej.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że o właściwości organu i formie jego działania w indywidualnej sprawie rozstrzyga norma rekonstruowana na podstawie przepisów prawa. Kompetencja organu do wydania decyzji musi wynikać z upoważnienia zawartego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Załatwienie sprawy w formie decyzji dotyczy sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa załatwienie sprawy winno nastąpić w tej formie prawnej. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., II GPS 1/06 (ONSA i WSA 2006 r., nr 4, poz. 95) podkreślono, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Typowe zwroty językowe zawarte w przepisach prawa kreujące normę upoważniającą do wydania decyzji przyjmują najczęściej brzmienie: "właściwy w sprawie wydania decyzji jest", "decyzję wydaje", "postępowanie w sprawie kończy decyzja", "przeprowadza postępowanie wyjaśniające i rozstrzyga o". Ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwołanie się do treści art. 104 K.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 K.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Po to, aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni (por. glosa E. Łętowskiej do wyroku NSA z 20 czerwca 2001 r., II SA/Gd 2869/2000, publ. OSP 2002/4/53).

Z przepisu art. 13g ust. 11 u.d.p. nie można wyinterpretować formy decyzyjnej w przypadku, gdy organ, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu, odmawia zwrotu pojazdu z parkingu. Jeśli więc zezwolenie na wyjazd określonego pojazdu z parkingu strzeżonego ma formę czynności materialno-technicznej, to odmowa wydania takiego zezwolenia – wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Sąd pierwszej instancji – winna mieć również formę pisma informującego stronę o stanowisku organu wraz z podaniem przyczyn. Forma pisma wynika z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady pisemności określonej w art. 14 § 1 K.p.a.

Działania organu podejmowane w istocie w ramach procedury poboru kary, poza postępowaniem jurysdykcyjnym, nie kształtują stosunku prawnego.

Przepis art. 13g ust. 11 u.d.p. nakazuje organowi podjęcie czynności faktycznej w razie zaistnienia określonych w tym przepisie przesłanek (uiszczenie bądź nieuiszczenie nałożonej kary pieniężnej). W przepisie art. 104 K.p.a. mowa jest o "załatwieniu sprawy". Takie sformułowanie zakłada konieczność działania organu, które to dopiero będzie w stanie wywołać określony skutek. Nie dotyczy on zatem sytuacji, gdy określony skutek następuje z mocy samego prawa.

W ślad za stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 2 maja 2013 r. (I OSK 1534/12, publ. https: cbois.nsa.gov.pl) wskazać należy, że straciło aktualność wcześniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczające decyzyjną formę działania, gdy organ odmawia potwierdzenia uprawnienia.

Rozszerzenie kognicji kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. do kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także do bezczynności lub przewlekłego działania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, zapewnia ochronę praw podmiotowych bez konieczności przyjmowania formy decyzji. Z przywołanego przepisu jednoznacznie bowiem wynika, że przedmiotem skargi adresowanej na jego podstawie do sądu administracyjnego I instancji, i tym samym przedmiotem zainicjowanej nią kontroli sądowej, będą akty i czynności "inne, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3", tj. innymi słowy takie, które nie mają charakteru ani decyzji administracyjnych, ani też postanowień.

Organ informując stronę, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania zezwolenia na wyjazd pojazdu z parkingu strzeżonego, winien jednocześnie pouczyć stronę o możliwości zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego, po uprzednim wyczerpaniu trybu postępowania określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a.

Uwzględniając przedmiot rozpoznawanej sprawy, którym jest zwrot pojazdu z parkingu strzeżonego, instytucja istniejąca nie tylko w przepisach ustawy o drogach publicznych, ale obecna także w przepisach ustawy o ruchu drogowym, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się żadnego racjonalnego powodu, aby w sprawie, w której przepisy przewidują jej załatwienie w formie czynności materialno-technicznej, uruchamiać dwuinstancyjne administracyjne postępowanie jurysdykcyjne. Postępowanie takie może być bowiem prowadzone, gdy przewiduje to przepis prawa materialnego, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

Jak wskazuje się w doktrynie przyjęcie domniemania decyzji administracyjnej powinno być uzasadnione pewnymi wartościami, np. sprawnym wykonywaniem zadań administracji publicznej, czy ochroną praw jednostki przez zapewnienie jej prawa do procesu i prawa do sądu (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej /w:/ Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15-18). W okolicznościach przedmiotowej sprawy ochrona, o której mowa powyżej, jest zachowana także przy przyjęciu, że odmowa zwrotu pojazdu następuje w drodze czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na co wskazano powyżej.

Zasadnym jest przy tym zwrócenie uwagi, że ustawodawca w pewnych przypadkach wskazuje wprost w przepisach, gdy odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna przybrać formę decyzji. Przykładowo tak stanowi przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), który przyznał organowi kompetencje do rozstrzygania w formie decyzji o odmowie zameldowania, gdy zgłoszone dane budziły wątpliwości. Podobne regulacje przewiduje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenie wykonawcze do niej z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). W myśl regulacji zamieszczonych w tych aktach prawnych wprowadzenie zmian w danych ewidencyjnych następuje w trybie czynności materialno-technicznych w postaci wprowadzenia do bazy danych na podstawie udokumentowanego zgłoszenia. Jednakże, gdy aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych i uzyskanych dowodów przeprowadza się postępowanie wyjaśniające i wydaje decyzje (pozytywne i odmowne).

Wpis do ewidencji gruntów i budynków danych przedmiotowo-podmiotowych następuje w myśl § 10 i § 11 powołanego rozporządzenia w drodze czynności materialno-technicznych, jednakże, gdy brak jest danych o właścicielu nieruchomości a nieruchomością władają inne osoby lub jednostki organizacyjne, wykazanie ich w ewidencji wymaga zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia decyzji starosty.

Podane przykłady, jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wcześniej orzeczeniu, świadczą o tym, że o decyzyjnej formie działania organu można mówić tylko wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika jednoznaczne upoważnienie organu do wydania decyzji.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że zarzuty naruszenia art. 13g ust. 9-12 i art. 13k ust. 7 u.d.p., art. 6 i 104 K.p.a., art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a także art. 7 Konstytucji RP okazały się usprawiedliwione.

Trafne są również zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 K.p.a.

Ocena zasadności skargi na bezczynność organu musi być zasadniczo, konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego – na wniosek lub z urzędu do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa.

Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają na czym stan bezczynności organów administracji polega, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu". Nie oznacza to jednak, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji niczym nieograniczony. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., wyznaczony jest zawartym w tym przepisie odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., podmiotowy zaś treścią pojęcia "działalności administracji publicznej".

Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności organu istotne jest zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji, prawnego obowiązku działania, polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy administracyjnej. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący w dacie wyrokowania), sąd administracyjny rozstrzyga więc, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności albo że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe, służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo – mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa – nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął innej stosownej czynności.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji oceniając, czy organ pozostaje bezczynny wobec wniosku skarżącej z 18 marca 2013 r., zasadniczo skoncentrował się na prawnej formie działania organu. Ocenił, że po złożeniu wniosku nie zostały podjęte przez organ żadne czynności zmierzające do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej, a aktywność organu ograniczyła się jedynie do sformułowania pism kierowanych do pełnomocnika skarżącej.

Tak określone stanowisko Sądu pierwszej instancji, w świetle dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej formy działania organu, nie może zostać uznane za prawidłowe.

Dlatego też rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany będzie dokonać analizy treści pism organu kierowanych do skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek z 18 marca 2013 r., a następnie ocenić, czy pisma te mogą zostać zakwalifikowane jako odmowa dokonania czynności materialno-technicznej wnioskowanej przez skarżącą, tzn. czy mogą zostać uznane za inną czynność lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Uwzględniając poczynione ustalenie Sąd pierwszej instancji rozstrzygnie, czy rzeczywiście Główny Inspektor Transportu Drogowego pozostaje w bezczynności w zakresie realizacji wniosku skarżącej z 18 marca 2013 r.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o art. 203 pkt 2 P.p.s.a.