Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 872/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 56
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 602/16 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez J.M. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 roku, którym oddalono skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 roku w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem

z dnia [...] sierpnia 2015 roku utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2015 roku odmawiające zawieszenia postępowania egzekucyjnego, wszczętego celem wyegzekwowania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 26 marca 2015 roku, Nr [...], a nałożonego decyzją PINB z dnia [...] lipca 2013 roku, Nr [...], nakazującą J. M. dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] z obrębu 17 przy

ul. [...] w [...]. Składając wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego J. M. podnosił, że w trakcie prowadzonego postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego bezzasadnie przyjęły, iż był on inwestorem zakwestionowanych robót budowlanych, a tym samym błędnie nałożyły na niego obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem skarżącego inwestorem była jego matka, która zmarła. W uzasadnieniu powyższych postanowień oba organy egzekucyjne zgodnie podniosły, że wnioskodawca (skarżący) nie wskazał na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, których wystąpienie jedynie może uzasadniać zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Taką przesłanką nie może być kwestionowanie podmiotu, do którego została zaadresowana decyzja

w przedmiocie rozbiórki.

J. M. wystąpił następnie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia organu wojewódzkiego.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia GINB wyjaśnił, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także decyzji ostatecznych, skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do rozstrzygnięć obarczonych najcięższymi wadami, wyczerpująco wyliczonymi

w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie stwierdził, że postanowienie MWINB z dnia

21 sierpnia 2015 roku nie jest obarczone żadną kwalifikowaną wadą, wymienioną

w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał też, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wiąże się z wystąpieniem okoliczności uzasadniających czasową przerwę w jego prowadzeniu. Postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu na skutek wystąpienia okoliczności wskazanych

w ww. przepisie. Ujawnienie tylko takich okoliczności obliguje organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania i nie pozostawia w tej mierze jakiegokolwiek luzu decyzyjnego. Nadto podniósł, że ocena, czy istniały podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, powinna nastąpić według stanu rzeczy z chwili rozpatrywania wniosku przez organ egzekucyjny.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego GINB stwierdził więc, że brak jest podstaw do uznania, że wydane w przedmiotowej sprawie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, obarczone były którąkolwiek z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., obligujących organ wyższego stopnia do stwierdzenia ich nieważności. Odnośnie śmierci matki skarżącego GINB wskazał, że zgodnie z art. 56 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w razie śmierci obowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego".

Z sentencji decyzji z dnia [...] lipca 2013 roku, w oparciu o którą następie wystawiono tytuł wykonawczy wynika zaś, że zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki jest J. M. i dlatego to wobec niego wszczęto postępowanie egzekucyjne. Śmierć W. M. – jego matki, pozostawała bez wpływu na toczące

się postępowanie egzekucyjne, z tego powodu również ta okoliczność nie mogła stanowić podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego.

Pismem z 11 stycznia 2016 roku J. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uzasadniając go tym, że GINB nie ustosunkował

się merytorycznie do jego zarzutów dotyczących postanowienia MWINB z dnia

[...] sierpnia 2015 roku. We wniosku J. M. zarzucił m. in. kłamstwa, fałszerstwa i przestępcze działania pracowników PINB i MWINB, zaś on nie powinien być stroną w toczącym się postępowania naprawczym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podniósł również, że złożył zażalenie na wydane przez PINB postanowienie nakładającego na niego grzywnę w celu przymuszenia.

Rozpatrując w/w wniosek, GINB postanowieniem z [...] stycznia 2016 roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 23 grudnia 2015 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że zasadnie w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 roku uznano, że postanowienie MWINB z dnia [...] sierpnia 2015 roku, Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2015 roku, Nr [...], nie jest obarczone żadną

z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w świetle poczynionych ustaleń, pozostały bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. W złożonych do GINB pismach J. M. odwołuje

się do postanowienia PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i cytuje treść własnego zażalenia na wskazane postanowienie. Opisane powyżej postanowienie nie ma wpływu na niniejsze postępowanie nieważnościowe, w którym oceniane jest postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 roku wyłącznie pod kątem obarczenia którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Fakt wydania postanowienia

o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i złożenia na nie zażalenia nie rzutuje

w żaden sposób na kwestie dotyczące zawieszenia postępowania egzekucyjnego, Również zawarte w treści cytatu żądania dotyczące uchylenia postanowienia

o nałożeniu grzywny, wstrzymania postępowania egzekucyjnego oraz umorzenia postępowania nie mogą zostać przez GINB uwzględnione, ponieważ skierowane zostały do MWINB w zażaleniu na postanowieniu o nałożeniu grzywny i dalsze działania w tej kwestii winny zostać podjęte przez ten organ.

Wyżej wymienione postanowienie, skargą z dnia 11 lutego 2016 roku, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. M., wnosząc

o uchylenie w całości postanowienia GINB z dnia [...] stycznia 2016 roku, orzeczenie co do istoty sprawy lub ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwy organ administracji.

W uzasadnieniu skargi J. M. opisał stan jego działań, podjętych

w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...] grudnia 2015 roku, stwierdzając na zakończenie skargi, że GINB, "rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, bez dokładnego zbadania sprawy, pomijając w całości będące w aktach sprawy dowody". Jego zdaniem w sprawie wykazano i udowodniono istnienie warunków ustawowych do stwierdzenia nieważności decyzji. W szczególności dotyczy to warunku z art. 156 § 1 pkt 2 (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa) oraz z art. 156 § 1 pkt 4 (skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie). W sprawie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego o których mowa

w art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowania egzekucyjnym

w administracji. W szczególności dotyczy to warunku określonego w art. 56 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (w razie śmierci zobowiązanego - zobowiązanym była i jest matka, która zmarła), art. 56 § 1 pkt 3 (brak przedstawiciela ustawowego po śmierci matki - zobowiązanej).

W odpowiedzi na skargę GINB, pismem datowanym na 14 marca 2016 roku, wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 roku oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym. W tego rodzaju postępowaniu organ uprawniony jest wyłącznie do kontroli orzeczenia, które zapadło w postępowaniu zwykłym pod kątem wystąpienia przesłanek, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Za nieważne, zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., może być uznane orzeczenie, które wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub

z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały,

w razie jego wykonania wywołałby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia jest ustawowym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji i służy wyeliminowaniu

z obrotu prawnego aktu dotkniętego tylko i wyłącznie w/w wadami prawnymi.

Zdaniem Sądu wskazane w skardze zarzuty, cytowane z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez GINB, w postaci oparcia rozstrzygnięć organów na podstawie "kłamstw, fałszerstw i przestępczych działań pracowników" PINB i MWINB mogłyby - co do zasady - stanowić przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., ale samo przekonanie strony, że taki fakt miał miejsce nie jest wystarczające. Strona powinna takie twierdzenia udowodnić, czego skarżący w niniejszej sprawie nie uczynił. Samo subiektywne przekonanie strony o zaistnieniu przesłanek nieważnościowych, niewynikające z zebranego w sprawie materiału, nie stanowi dowodu co do rzeczywistego wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

Zarzut skarżącego, dotyczący nieuwzględnienia śmierci jego matki nie został zasadnie przez organ egzekucyjny uwzględniony, albowiem nie była ona stroną postępowania i adresatem orzeczeń administracyjnych, był nim skarżący. W ocenie Sądu nie można w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadnie twierdzić, że nastąpiło wydanie przez GINB orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, z którym mamy wówczas do czynienia, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i niedający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Dlatego też Sąd podzielił zdanie organu prowadzącego postępowanie nadzorcze, iż kontrolowane postanowienie GINB, odnoszące się do uprzednich postanowień MWINB i PINB dotyczące zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ przeprowadził postępowanie w poszanowaniu zasad wynikających z art. 6, art. 7,

art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 i art. 78 i art. oraz z art. 107 § 3 k.p.a. Wskazuje na to tak treść orzeczenia, jak i jego uzasadnienie, w którym organ poprawnie przedstawia ocenę istoty zagadnienia, uzasadniając postanowienie tak faktycznie, jak i prawnie.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł J. M. wnosząc

o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:

- błędnym przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego nie może odstąpić od wydania decyzji w sytuacji stwierdzenia niewykonania obowiązków z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego i ustaleniu, że gdy zobowiązany podmiot nie wykonał obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w każdym przypadku skutkuje to obowiązkiem po stronie organu do wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego,

- błędnym przyjęciu, że obowiązek nałożony na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie został wykonany w terminie,

b) art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawa budowlanego przez przyjęcie, że każdym przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego następuje uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę,

c) art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawa budowlanego przez przyjęcie, że nałożenie obowiązków z art. 51 ust. 3 jest decyzją uznaniową,

d) art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawa budowlanego przez przyjęcie, że wykonanie nakazanych czynności może dotyczyć dowolnej osoby tj. osoby nie będącej inwestorem, właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego,

e) art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawa budowlanego przez przyjęcie, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których zostało wszczęte postępowanie administracyjne,

f) art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawa budowlanego przez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie,

g) art. 7 i 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawa budowlanego przez przyjęcie, że art. 51 ust. 5 powołanej ustawy uzasadnia konstytucyjną ochronę prawa własności,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

a) naruszenie art. 150 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.ps.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez uznanie, że wydawane w sprawie decyzje i postanowienia są legalne,

b) naruszenie art. 150 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 3 p.p.s.a. poprzez dowolne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zgromadzone

w sprawie dowody są wystarczające do przyjęcia, że zaskarżona decyzja ma uzasadnienie w dowodach zebranych w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione

i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionego zarzutu kasacyjnego. Jednocześnie podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy trybu nadzwyczajnego, który jest dopuszczalnym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Cechą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przedmiot tego postępowania ogranicza się wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Konsekwencją powyższego jest to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji (postanowienia) administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31

i n.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

W niniejszej sprawie Sąd kontrolował wydane w trybie nadzwyczajnym postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 stycznia 2016 roku, utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia 23 grudnia 2015 roku odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 roku utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia 2 lipca 2015 roku, odmawiającego zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne miało na celu wyegzekwowanie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, a nałożonego ostateczna decyzją PINB z dnia [...] lipca 2013 roku, nakazującą skarżącemu J.M. dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania egzekucyjnego mające na celu wyegzekwowanie świadczenie niepieniężnego zostały enumeratywnie wymienione

w art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.).

Zarzuty kasacyjne zgłoszone w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, tj. 1) art. 51 ust. 1 polegające na błędnej wykładni, że organ nadzoru budowlanego nie może odstąpić od wydania decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego

w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków z art. 51 ust. 3 ustawy,

2) art. 36a ust. 2 przez przyjęcie, że za każdym razem w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 następuje uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, 3) art. 51 ust. 3 poprzez przyjęcie, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis ma charakter uznaniowy, 4) art. 52 przez przyjęcie, że dokonać czynności wskazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 można nakazać dowolnej osobie, tj. osobie nie będącej inwestorem, właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego, 5) błędnego zastosowania art. 32 ust. 2, 6) naruszenie art. 103 ust. 2 , przez przyjęcie, że art. 48 nie ma zastosowania do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przez wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz 7) art. 7 i 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawa budowlanego przez przyjęcie, że art. 51 ust. 5 powołanej ustawy uzasadnia konstytucyjną ochronę prawa własności, należy uznać za nieuzasadnione, nie znajdujące zastosowania na etapie postępowania egzekucyjnego mającego na celu wykonanie obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Przepisy te bowiem stanowiły podstawę prawną decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego

w postępowaniu naprawczym, w oparciu o którą z chwilą, gdy stała się ostateczna

i zobowiązany nie wykonał nałożonego obowiązku wystawiono następnie administracyjny tytuł wykonawczy. Tak sformułowane zarzuty kasacyjne, podniesione w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zmierzają do podważenia ostatecznej decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, a nie do oceny w postępowaniu nieważnościowym zasadności postanowienia wydanego

w toku postępowania egzekucyjnego odmawiającego jego zawieszenia.

Nie posiadają również usprawiedliwionych podstaw zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wadliwie skarżący organ zarzuca naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 150 p.p.s.a.

Pierwszy ww. przepis jest przepisem ustrojowym. Sąd administracyjny może naruszyć ten przepis wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na postanowienie ostateczne, oceniał je pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu.

Drugi zaś przepis należy do grupy przepisów "wynikowych". Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być on także samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Co więcej, na tle niniejszej sprawy, zapewne omyłkowo przepis art. 150 p.p.s.a. został przez wnoszącego skargę kasacyjną wskazany, ma on bowiem zastosowanie, w przypadku wniesienia skargi nie na postanowienia i decyzję, lecz na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 p.p.s.a. Stronie zapewne chodziło o przepis art. 151 p.p.s.a., jednakże nie jest rolą Sądu kasacyjnego poszukiwanie za stronę przepisów, które mogłyby być w sprawie naruszone. Zresztą i tak przepis art. 151 p.p.s.a. nie mógłby stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie niepełnej kontroli sądowej - nieuwzględniającej stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z tym pierwszym przepisem sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny I instancji zobowiązany jest do badania zaskarżonego aktu w granicach sprawy bez względu na podniesione zarzuty. Przepis ten można naruszyć wykraczając poza granice sprawy bądź ograniczając się wyraźnie wyłącznie do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dopełnił tego obowiązku, ponieważ dokonał wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia wydanego w postępowaniu nieważnościowym i wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie ustosunkował się również do podniesionych przez niego zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nie było rolą Sądu w niniejszej sprawie dokonywanie oceny zasadności decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym nakładającej na skarżącego obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, którego to postępowania dotyczyła większość podniesionych w skardze zarzutów. Jak już bowiem wyżej wskazano, przedmiotem oceny w niniejszej sprawie prowadzonej w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym, było postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Tym samym uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd w uzasadnieniu przytoczył m.in. wszystkie okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze. W tym miejscu wskazać należy, że skarżący wskazał na naruszenie art. 141 § 3 p.p.s.a., który stanowi, w jakiej formie sąd odmawia sporządzenia uzasadnienia wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.