Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 195/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 p.p.s.a., art. 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 813/16 w sprawie ze skargi Gminy Knurów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opieki nad zwierzętami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Knurów kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 813/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach w sprawie ze skargi Gminy Knurów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opieki nad zwierzętami, w pkt I. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w pkt II. zasądził koszty postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak podano w uzasadnieniu powyższego wyroku w dniu 20 kwietnia 2016 r. Rada Miasta Knurów podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Knurów (uchwała). W jej podstawie prawnej powołano się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej Usg) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej Uoz).

Wskazanym uprzednio rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski na podstawie art. 91 ust. 1 Usg stwierdził nieważność powołanej wyżej uchwały, jako sprzecznej z art. 11a ust. 2 pkt 2, pkt 5 i 8 Uoz. W motywach rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że uchwalony przez organ gminy program nie spełnia ustawowych przesłanek określonych w przywołanych przepisach. Organ nadzoru stwierdził, że w programie nie zostały ujęte wszystkie obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 11a Uoz.

Wojewoda Śląski uznał, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (Program) nie może ograniczać się jedynie do lakonicznego wskazania celu samego programu i obszarów działań podejmowanych przez gminę, ma on bowiem przede wszystkim zawierać treści dotyczące sposobu realizacji każdej z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 i 5 Uoz. Wynika to bezpośrednio z samego charakteru prawnego Programu. Przyjmując go rada nie wypełniła natomiast zakresu spraw przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w uchwale lub uczyniła to w sposób sprzeczny z przepisami prawa.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina Knurów, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 11a ust. 2 Uoz oraz art. 91 ust. 1 i ust. 3 Usg.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi, Wojewoda Śląski stawiając zarzut, że § 4 przyjętego przez Gminę programu wskazujący podmiot, któremu zostanie przekazane sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz ich dokarmianie, odwołuje się do treści zawartej w tej materii umowy, nie precyzuje jednocześnie jakie konkretne działania podejmowane przez Gminę Knurów powinny znaleźć się w programie. Organ nadzoru oceniając uchwałę ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że niewykonano, lub źle wykonano delegację ustawową, przy czym nie wskazał jak powinno wyglądać prawidłowe wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie.

Wojewoda Śląski – w ocenie strony skarżącej – źle interpretował brzmienie art. 11a ust. 2 w związku z art. 11 ust. 4 Uoz. Gdyby bowiem przyjąć interpretację organu nadzoru, to nie można byłoby zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 1-2 Uoz powierzyć zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku lub opieki nad wolno żyjącymi kotami innemu podmiotowi. Nie kwestionuje on jednak prawa rady gminy do powierzenia innemu podmiotowi zadań określonych w art. 11a ust. 2 kt 1 i 2 Uoz.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Gliwicach stwierdził, że Rada Miasta Knurów podejmując kwestionowaną uchwałę, która ma obejmować m. in. opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (pkt 2), poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (pkt 5) oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (pkt 8), w sposób właściwy wypełniła delegację ustawową zawartą w 11a ust. 2 Uoz.

Skoro zaskarżona uchwała nie naruszała prawa, a zwłaszcza nie naruszała go w sposób istotny, to zdaniem sądu wojewódzkiego brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności, w ślad za tym uznano, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego zostało wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jego uchylenia na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: Ppsa).

Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika – Wojewoda Śląski, zaskarżył ww. wyrok, zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów:

1. art. 11a ust. 2 pkt 2 i 5 Uoz polegającą na uznaniu, że poprzez samo wskazanie w uchwale podmiotów, które w oparciu o zawarte z Gminą Knurów umowy będą realizowały zadania gminy w zakresie, odpowiednio: opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, doszło do wypełnienia w sposób właściwy delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie,

art. 11a ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 4 Uoz oraz art. 9 ust. 1 Usg, polegającą na uznaniu, że realizacja zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 Uoz może zostać powierzona tylko podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, zaś pozostałe zadania z art. 11a ust. 2 Uoz mogą zostać powierzone zarówno innym podmiotom niż te, które prowadzą schronisko dla zwierząt, jak również podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt

art. 11a ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 4 Uoz oraz art. 9 ust. 1 Usg polegającą na uznaniu, że podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt może zostać powierzone zadanie dotyczące zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, "w szczególności" art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 147 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa, poprzez:

1. pominięcie zarzutu istotnego naruszenia prawa wskazanego w rozstrzygnięciu nadzorczym w postaci niewypełnienia przez Radę Miasta Knurów delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 4 i pkt 5 Uoz oraz nie wyjaśnienie powodów nieuwzględnienia tego zarzutu,

2. uchybienie wymogom formalnym uzasadnienia wyroku, poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów rozstrzygnięcia nadzorczego i w konsekwencji uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zamiast oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie organ nadzoru wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 188 § 1 Ppsa, albo uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, na zasadzie art. 185 § 1 Ppsa, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zdaniem wojewody, sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że Rada Miasta Knurów podejmując kwestionowaną uchwałę w sposób właściwy wypełniła delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 2 Uoz. Podniesiono, że sąd nie odniósł się w żadnej części wyroku do zarzutów stawianych w rozstrzygnięciu nadzorczym uchwale, a dotyczących braku wypełnienia delegacji ustawowej w zakresie art. 11a ust. 2 pkt 2 i pkt 5 Uoz, a także polegających na braku wskazania w uchwale konkretnych regulacji związanych z opieką nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, jak również związanych z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt.

W odpowiedzi pełnomocnika Gminy Knurów na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Zdaniem tej strony wykładnia przepisów prawa dokonana przez WSA w Gliwicach jest prawidłowa, gdyż zgodna jest nie tylko z wykładnią gramatyczną, ale przede wszystkim celowościową przepisów Uoz.

Podczas rozprawy pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska zaprezentowane uprzednio w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sam sposób skonstruowania takiego zarzutu nie jest poprawny pod względem formalnym. Autor skargi kasacyjnej posłużył się przy jego konstrukcji sformułowaniem "w szczególności" wskazując, jako mające być naruszonymi przez orzekający w sprawie sąd wojewódzki, przepisy art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa), to formułując jej podstawy należy wyczerpująco wskazać konkretne przepisy, którym miałby uchybić orzekający w sprawie sąd pierwszej instancji, a sąd kasacyjny jest takim zakresem kasacji związany, przeto nie może zarzutów kasacyjnych uzupełniać za stronę czy domyślać się intencji strony. Posłużenie się sformułowaniem "w szczególności" sugerowałoby, że w ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewody Śląskiego kwestionowany przezeń wyrok naruszać ma także jakieś inne, bliżej nie sprecyzowane, przepisy postępowania. Takiego zarzutu kasacyjnego nie sposób jednak – uwzględniając treść art. 183 § 1 Ppsa – prawidłowo rozpoznać. Z tych względów przyjdzie uznać, że skarżący kasacyjnie organ nadzoru konstruując podstawę z art. 174 pkt 2 Ppsa podnosi jedynie zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa.

B. Wskazany przez Wojewodę Śląskiego przepis art. 147 § 1 Ppsa określa wyłącznie formę orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadkach, gdy sąd ten uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, czyli gdy skutecznie zaskarżono akt prawa miejscowego, względnie innego rodzaju akty organów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rzecz jednak w tym – czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej – że WSA w Gliwicach rozpoznawał skargę Gminy Knurów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, orzekając na podstawie art. 148 § 1 Ppsa. Ten przepis stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Taką treść zawiera sentencja kwestionowanego wyroku w jego pkt. 1, zatem niewątpliwie cyt. przepis stanowił podstawę normatywną wydanego orzeczenia w sprawie. WSA w Gliwicach nie stosując normy art. 147 § 1 Ppsa, nie mógł tego przepisu naruszyć. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w końcowej części uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Gl 813/16 oczywiście wadliwie sąd wojewódzki jako podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego powołał przepis art. 147 Ppsa (s. 10 uzasadnienia cyt. wyroku). Na to, że omyłka powyższa ma charakter oczywisty dowodzi treść uzasadnienia powyższego wyroku, gdzie na s. 5 wyraźnie wskazano, że to przepis art. 148 Ppsa ma w sprawie zastosowanie, gdy sąd wojewódzki uchyla akt nadzoru wskutek skargi jednostki samorządu terytorialnego.

C. Zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa, wedle którego w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesione w skardze kasacyjnej. Cyt. przepis ma charakter wynikowy, regulujący sposób orzekania przez sąd administracyjny, a uzależniony od nie stwierdzenia przez ten sąd naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi. Cyt. przepis w istocie nie może stanowić co do reguły samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro ma ogólny (blankietowy) charakter. Stawiając zarzut jego naruszenia należy go powiązać z innymi konkretnymi przepisami.

D. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa będziemy mieć do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie orzeczenia nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy nadzoru przepisów prawa w stopniu, który nakazywał uwzględnienie skargi. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 148 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstaw podjętego, a poddanego następnie kontroli sądowej – rozstrzygnięcia nadzorczego.

Skoro skonstruowano zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa posługując się podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 2 Ppsa, gdzie mowa jest o naruszeniu przepisów postępowania, to od autora skargi kasacyjnej wymagane jest, aby przekonująco wskazać, że tego typu uchybienie "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Innymi słowy, wedle art. 176 Ppsa skarga kasacyjna winna mieć uzasadnienie tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej. Tymczasem podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 Ppsa powiązano wyłącznie z wytknięciem sądowi wojewódzkiemu, że nie odniósł się w żadnej części swego wyroku do "zarzutów stawianych w rozstrzygnięciu nadzorczym, dotyczących braku wypełnienia delegacji ustawowej w zakresie art. 11a ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy (Uoz – uwaga Sądu), a polegających na braku wskazania w uchwale konkretnych regulacji związanych z opieką nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania jak również związanych z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt" (s. 5 skargi kasacyjnej). Tak uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w żaden sposób nie dowodzi naruszenia cyt. przepisu, który odnosi się li tylko do wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Wbrew powyższym wywodom skargi kasacyjnej przywołano w nim w sposób zwięzły, jak wymaga tego cyt. przepis, "stan sprawy", w części wstępnej wyroku zwracając uwagę na ten pogląd wyrażony w rozstrzygnięciu nadzorczym, z którego wynika, że zakwestionowana nim uchwała ma nie wypełniać delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 2 i 5 Uoz, ograniczając się w tych aspektach do wskazania podmiotów, które na podstawie umów z Gminą Knurów będą realizować zadania wykazane cyt. przepisami materialnoprawnymi. Skarżący kasacyjnie organ nadzoru zdaje się przeto polemizować z motywami tego wyroku, to z kolei czyni zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa chybionym, a przez to nieskutecznym. Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

E. Rozpoznanie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy poprzedzić ogólnymi uwagami odnośnie reguł podejmowania rozstrzygnięcia nadzorczego oraz charakteru uchwały rady gminy podejmowanej w trybie art. 11a Uoz. Trafnie WSA w Gliwicach wskazywał w motywach swego wyroku, że stosownie do treści art. 91 ust. 1 Usg uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o tej nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z kolei z art. 98 ust. 1 Usg wynika, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia, do postępowania w tego typu sprawach stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (por. art. 98 ust. 4 Usg).

Przedmiotem skargi Gminy Knurów było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Knurowa podjętej w trybie przepisów Uoz. Zgodnie z art. 11 ust. 1 Uoz "Zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin", przy czym zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a (art. 11 ust. 3 Uoz). Zakwestionowana przez Wojewodę Śląskiego uchwała została podjęta m. in. na podstawie art. 11a Uoz. Cyt. przepis w dacie jej podejmowania określał, że:

- ust. 1 – "Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt";

- ust. 2 – "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt";

- ust. 3 – "Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie":

- ust. 4 – "Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt";

- ust. 5 – "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina".

Z dalszych uregulowań zawartych w art. 11a ust. 6-8 Uoz wynika, że projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), projekt ten wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, podmioty te w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

F. Nie jest uzasadniony zarzut dopuszczenia się przez WSA w Gliwicach błędnej wykładni art. 11a ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 4 Uoz oraz art. 9 ust. 1 Usg polegającej na uznaniu, że podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt może zostać powierzone zadanie dotyczące zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wedle art. 9 ust. 1 Usg w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Trafnie sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że z normy art. 11a ust. 4 Uoz, z której wynika, że część zadań gminy, określona w art. 11a ust. 1 pkt 3-6 (odławianie bezdomnych zwierząt; obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów) może być powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, wcale nie wynika, aby tego typu podmiotowi gmina nie mogła powierzyć zadania określonego w art. 11a ust. 1 pkt 8 Uoz – tj. zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Charakter tego ostatniego zadania gminy wskazuje, że chodzi tu o to, że wymaga się, aby podmiot któremu zostanie ono przez gminę powierzone, realnie zapewniał opiekę weterynaryjną całodobowo w odniesieniu do oznaczonej kategorii zwierząt (uczestniczących w zdarzeniach drogowych). Jeśli zatem indywidualnie wskazane w Programie schronisko dla zwierząt tego typu opiekę jest w stanie zapewnić, to z faktu, iż ustawodawca wskazuje oznaczony zakres zadań przewidzianych dyspozycją art. 11a ust. 4 Uoz nie można wyprowadzać wniosku, że tylko tam wskazane zadania mogą być powierzane podmiotom prowadzącym schroniska dla zwierząt. Umyka uwadze Wojewodzie, że na gruncie przepisów Uoz pod pojęciem "schroniska dla zwierząt" rozumie się "miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342, z późn. zm.)" – aktualnie Dz. U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm. Z powyższej ustawy wynikają konkretne obowiązki dla podmiotu prowadzącego działalność nadzorowaną, który winien spełniać oznaczone wymagania weterynaryjne, nie ulega wątpliwości, że wymogi takie winien spełniać także podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt. Z tych względów podzielić wypadnie stanowisko sądu wojewódzkiego, że przepis art. 11a ust. 4 Uoz należy wykładać w ten sposób, że zadania, o których mowa w art. 11a ust. 1 pkt 3-6 cyt. ustawy, mogą być powierzone wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schroniska dla zwierząt, zresztą w jednym z tych przypadków wynika to wprost ze sformułowania ustawowego (obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt). Nie można natomiast powyższego przepisu odczytać tak, jak to proponuje skarżący kasacyjnie organ, że tylko te zadania, które zostały ujęte w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 Uoz, można powierzyć podmiotowi prowadzącemu schroniska dla zwierząt.

G. Nie jest także trafny zarzut naruszenia przepisów art. 11a ust. 2 pkt 2 i 5 Uoz wskutek ich błędnej wykładni, która ma polegać na tym, że "poprzez samo wskazanie w uchwale podmiotów, które w oparciu o zawarte z Gminą Knurów umowy będą realizowały zadania gminy w zakresie, odpowiednio: opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, doszło do wypełnienia w sposób właściwy delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie". Sposób skonstruowania tego zarzutu raczej wskazuje, że nie chodzi w nim o błędną wykładnię cyt. przepisów, a o ich niewłaściwe zastosowanie. Zarówno w rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i w skardze kasacyjnej organ nadzoru wywodzi, że Rada Miasta Knurowa niewłaściwie wypełniła delegację ustawową, brak ma być bowiem w uchwale (Programie) wytycznych dotyczących opieki nad wolnożyjącymi kotami, a także uznaje za "niekompletne" uregulowanie w zakresie problemu poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W piśmiennictwie (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2016) wskazuje się, że w przypadku błędnej wykładni NSA przyjmuje, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (...). Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawy, zastosowanie winna mieć jednak reguła falsus demonstratio non nocet, co prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny winien jednak rozpoznać wniesiony zarzut.

Uzasadnienie powyższego zarzutu skargi kasacyjnej dowodzi, że organ nadzoru oczekuje od Rady Miasta Knurowa ujęcia w Programie oznaczonych treści, nie zaś ograniczenia się wyłącznie do wskazania podmiotów, które na podstawie zawartych umów z Gminą Knurów, realizują zadania jednostki samorządu terytorialnego wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 2 i 5 Uoz. W ocenie WSA w Gliwicach treść zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada Miasta Knurowa prawidłowo wypełniła delegację z art. 11 ust. 2 Uoz. Ocena zasadności powyższego zarzutu skargi kasacyjnej wymaga – w ocenie Sądu – przypomnienia kryterium sprawowania nadzoru na działalnością samorządu terytorialnego. W myśl art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, na uwadze należy także mieć i to, że w myśl art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Z Konstytucji RP wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Powyższe unormowania konstytucyjne znajdują także odzwierciedlenie w przepisach Usg, zgodnie z jej art. 2 ust. 3 samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, a w myśl art. 85 cyt. ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Powyższe regulacje wskazują zatem, że wyłącznym kryterium nadzoru jest kryterium legalności, nie może zaś nim być np. kryterium celowości.

Ze sposobu regulowania przez ustawodawcę treści programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wynika, że ma on zawierać pewne zagadnienia, ma on je "obejmować" (tak w art. 11a ust. 2 Uoz in principio). Program ten stanowi wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 11 ust. 1 Uoz, tj. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie. Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym nie zakwestionował w istocie, że kontrolowana w trybie nadzorczym przezeń uchwała w Programie nie zawiera obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 i 5 Uoz, brak jest natomiast – w ocenie organu nadzoru – konkretnych działań i kompletnych regulacji zagadnień w tym zakresie. Rzecz jednak w tym, że ocena taka wkracza w obszar celowości skorzystania z delegacji ustawowej, nie ogranicza się zaś do kryterium zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

W judykaturze odnoszącej się do spraw na tle prawidłowości uchwał podejmowanych na podstawie art. 11a ust. 2 Uoz podkreślano konieczność zawarcia w nich postanowień indywidualno-konkretnych (por. np. wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, ONSAiwsa 2014/6/100, z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, LEX nr 2199460). Program uchwalony przez Radę Miasta Knurów obejmuje zadania wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 2 i 5 Uoz poprzez wskazanie podmiotów, które zadania wynikające z powyższych przepisów na terenie gminy realizują, powołując się na fakt zawarcia stosownych umów ze wskazanymi konkretnie w Programie podmiotami. Za takim skonkretyzowaniem przemawia także charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, skoro jest on uchwalany corocznie (do dnia 31 marca – art. 11a ust. 1 Uoz). Zaskarżona uchwała stanowi specyficzne źródło prawa administracyjnego należąc do tzw. administracyjnego prawa programowego. W nauce prawa wskazuje się, że w takich przypadkach ograniczona jest możliwość nadzoru administracji rządowej nad tego typu aktami (por. T. Gawarecki, Prawo administracyjne programowe, Kraków 2015, maszynopis pracy doktorskiej, s. 282). Skoro w uchwalonym Programie zawarto obligatoryjne – w myśl art. 11a ust. 2 – jego elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd organu nadzoru o konieczności zawarcia w tym Programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy (np. wskazania kto będzie dostarczał karmę dla kotów) nie uprawniał do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała była sprzeczna z prawem. To zaś wskazuje, że rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem przepisów prawa. Oznacza to z kolei, że wyrok WSA w Gliwicach odpowiadał prawu.

H. Z tych względów skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.