Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 772/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie nr [...] Starosty W. z dnia [...] października 2010 r.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w

W. po rozpatrzeniu zażalenia A. K. utrzymało w mocy

postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2010r.

odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla

inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych

wolnostojących na działce nr ew. [...] położonej w obrębie [...] w

gminie L.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Starosta [...]

postanowieniem z dnia [...] października 2010r. odmówił uzgodnienia projektu opisanej wyżej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ podał, że działka nr ew. [...] została wydzielona z dawnej działki nr [...], a celem podziału - jak wynika z

decyzji zatwierdzającej podział - było wydzielenie działki nr [...] na przyłączenie

do sąsiedniej nieruchomości. Natomiast z projektu decyzji przedstawionej do

uzgodnienia wynika, że działka nr [...] nie zostanie wykorzystana do celów, do

których została wydzielona. Działka nr [...] zajmowała 0,7538 ha powierzchni i

składała się z użytków rolnych klasy III. Dla tej działki niemożliwe byłoby pozytywne

uzgodnienie ze względu na brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów

rolnych i leśnych. Starosta wziął pod uwagę, że wnioskowana działka znajduje się w

większym kilkuhektarowym zwartym obszarze użytków rolnych klasy III.

Rozpoznając zażalenie inwestora Kolegium przytoczyło orzeczenia sądów

administracyjnych, z których wynika, że pojęcie "zwarty obszar projektowany", o

którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów

rolnych i leśnych obejmuje nie tylko powierzchnię działki, na której planowana jest

inwestycja, lecz cały kompleks gruntów rolnych, w skład którego wchodzi ta działka.

Zdaniem organu przedmiotowa działka nr [...] znajduje się w kompleksie gruntów

o przeznaczeniu rolniczym przekraczającym obszar 0,5ha. Na kompleks ten składają

się dwie działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,7538 ha.

Dalej organ wskazał, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze

dokonuje się w planie miejscowym, przy czym przeznaczenie na cele nierolnicze

gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar

projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania

Sygn. akt IV SA/Wa 772/12

zgody właściwego ministra do spraw rolnictwa. W myśl natomiast art. 3 ust. 1 pkt 1

ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele

nierolnicze. Zatem gdy brak planu miejscowego, organ zasadnie odmówił

uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej stwierdzono, że ustalenia studium wiążące są dla organów gminy przy

sporządzaniu planów miejscowych, natomiast przy uzgodnieniu projektu decyzji o

warunkach zabudowy organ nie jest związany studium. W ocenie organu

przedmiotowa działka znajduje się w zwartym obszarze użytkowanym rolniczo i nie

ma znaczenia, że na część działek, z którymi graniczy wydane zostały decyzje o

warunkach zabudowy.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa polagające na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów skutkujące sprzecznością istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nadto naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r, nr 121, poz. 1266 ze zm.) i błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż działka objęta inwestycją wraz z innymi działkami tworzy zwarty obszar użytkowany rolniczo.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że błędnie organ przyjął, że działka objęta

inwestycją położona jest w zwartym obszarze użytkowanym rolniczo. Organ wybrał z

rozległego terenu otaczającego działkę nr [...] tylko te działki, które nie zmieniły

dotąd przeznaczenia rolnego, a pominął szereg działek bezpośrednio graniczących

lub położonych w bardzo bliskim sąsiedztwie o statusie budowlanym. Pominięty

został fakt, że między działką nr [...], a działkami wskazanymi przez organ jako

składające się na zwarty obszar rolny położone są także działki budowlane, dla

których wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy. Obszar zatem oceniony

jako zwarty nie posiada w istocie cech jednolitego, bowiem pomiędzy działkami

rolnymi znajdują się działki o statusie budowlanym.

Skarżąca nie zgadza się także z twierdzeniem organu, że przedmiotowa

działka nr [...] stanowi wraz z działką nr [...] kompleks gruntów rolniczych o

łącznym obszarze 0,7538 ha. Działka nr [...] od około 30 lat zabudowana jest

Sygn. akt IV SA/Wa 772/12

dwoma budynkami mieszkalnymi, a powierzchnia zabudowy zajmuje większą jej

część, bo ok. 3000 m kw. Zatem działka nr [...] od dawna utraciła charakter rolny.

Dodatkowo skarga podnosi, że w studium nadano temu terenowi

przeznaczenie budowlane. Ponieważ w studium uwzględnia się istniejące

uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania

terenu, aktualny stan faktyczny był przedmiotem analizy i uznano, że nie posiada on

przymiotu zwartego obszaru rolniczego. Postanowienia studium stanowią dowód na

rzeczywisty stan zagospodarowania i przeznaczenia terenu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w

uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne

sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,

przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta

sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią

inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu

administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem

materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do

słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w

granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi

oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z

późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdza, że

zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem organ zastosował niewłaściwy przepis

prawa materialnego, który uczynił za zasadniczą podstawę swojego rozstrzygnięcia.

Podstawa prawna działania starosty w niniejszej sprawie została zawarta w

art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., publikator w dacie orzekania przez

organ). Przepis ten stanowi, że decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego

(odpowiednio decyzję o warunkach zabudowy) wydaje się po uzgodnieniu z

organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji

3

Sygn. akt IV SA/Wa 772/12

wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w

rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym w

sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych powołanym do wykonywania czynności

określonych powyższym przepisem jest starosta, co wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z

dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 121,

poz. 1266 ze zm.) - vide także postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2009r. sygn. akt

II OW 70/09. Wyjaśnienia pojęcia gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne

należy poszukiwać - jak stanowi ustawa o planowaniu - w przepisach o gospodarce

nieruchomościami. Takim przepisem jest art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz.

651 z późn. zm.), który stanowi, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i

leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki

rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład

nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich

warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisu tego wynika, że

czynnikiem decydującym o charakterze i funkcjach nieruchomości jest wpis do

katastru nieruchomości (a do czasu jego utworzenia do ewidencji gruntów i

budynków).

W niniejszej sprawie - co wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia 2

listopada 2010r. - działka nr [...] to grunty orne R III. W świetle legalnej definicji

pojęcia nieruchomości wykorzystywanej na cele rolnicze, działka gruntu objęta

niniejszym postępowaniem spełnia te wymogi i jako taka wymaga uzyskania

uzgodnienia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Kryteria ochrony gruntów rolnych i leśnych zostały określone w art. 3 ust. 1

ustawy, który ma zasadnicze znaczenie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

Organ drugiej instancji co prawda w jednym krótkim akapicie przytoczył brzmienie

art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie poddał natomiast ustalonego stanu faktycznego

analizie pod kątem brzmienia tego przepisu. Rozważania Kolegium natomiast

skoncentrowały się na zgodzie, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1) ustawy o ochronie

gruntów rolnych i leśnych.

Tymczasem zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze

następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem uzgadniającym warunki

zabudowy. Wszystkie przewidziane w art. 7 ustawy warunki i obostrzenia dotyczą

Sygn. akt IV SA/Wa 772/12

zgody uzyskiwanej w procedurze uchwalania planu miejscowego. Natomiast

wskazanej zgody nie można utożsamiać z rygorami związanymi z ochroną gruntów

rolnych i leśnych, a dotyczącymi ograniczeń w przeznaczaniu terenów rolnych i

leśnych na inne cele, tak jak przewiduje to art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i

leśnych. Kwestie te podlegają bowiem, jak już wskazano, procedurze uzgodnieniowej

stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu. W

powyższej kwestii wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny

stwierdzając, że uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53

ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu nie można utożsamiać ze

sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele

nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów

rolnych i leśnych, ponieważ zgoda ta jest związana ze zmianą przeznaczenia

gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (postanowienie

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OW

70/09).

W konsekwencji jedynym kryterium decydującym o konieczności uzyskania

uzgodnienia do warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych jest treść

zapisu widniejącego w ewidencji gruntów. Pojęcie użytków rolnych ma w niniejszym

postępowaniu charakter formalny, grunt jest wtedy użytkiem rolnym, gdy figuruje jako

taki w ewidencji gruntów Jednocześnie nie ma znaczenia klasa tego gruntu, co

oznacza, że każda działka figurująca w ewidencji gruntów jako użytek rolny będzie

wymagała zgody starosty na zainwestowanie w taki sposób, że wskutek tej inwestycji

utraciłaby charakter rolny. Przykładowo nie utraci ona charakteru gruntu rolnego,

czyli nie zostanie przeznaczona na cele nierolnicze, jeżeli przedmiotem inwestycji

będzie budynek mieszkalny wchodzący w skład gospodarstwa rolnego, co wynika z

art. 2 ust. 1 pkt 3) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie będzie także

miała znaczenia powierzchnia takiej działki bowiem przepisy nie uzależniają

obowiązku uzgodnienia warunków zabudowy przez starostę od przekroczenia

określonej powierzchni gruntów, które mają zostać zainwestowane.

Uzgodnienie przewidziane w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu

ma na celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić

z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu, przede wszystkim mając na uwadze

ograniczenia w przeznaczeniu terenów rolnych i leśnych na inne cele, tak jak

przewiduje to art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem jedynie ten

5

Sygn. akt IV SA/Wa 772/12

przepis może stanowić podstawę do rozważań czy proponowana inwestycja stoi w

sprzeczności z ustawową dyrektywą ochrony gruntów rolnych i leśnych, nie zaś

przywołany i analizowany przez organ art. 7 ustawy.

Organ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy powołując art. 7 ustawy.

Tymczasem podstawą prawną orzekania mógł być jedynie art. 3 ustawy. W

konsekwencji zasadnicza podstawa odmowy uzgodnienia tj. kwestia pozostawania

działki w zwartym obszarze rolniczym pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Z

tego względu rozważania organu oparte na analizie stanu faktycznego pod kątem

art. 7 ustawy należy uznać za nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia. Natomiast

istotne dla wydania postanowienia przesłanki wynikające z art. 3 ustawy w

uzasadnieniu zaskarżonego aktu nie zostały w ogóle omówione.

Uchybienie powyższe musi zostać konwalidowane przy ponownym rozpatrzeniu

sprawy.

Uznając zatem, że doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, jak

również przepisów postępowania tj. art. 77 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, Sąd

uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji - na

zasadzie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż skarżąca nie złożyła wniosku o

zasądzenie ich zwrotu.

6