Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 823/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Koncesje
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 16, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16, art. 17
journal: Dz.U. 2015 poz 282
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 214 poz 3 art. 8 ust. 2 i 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w  zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) - Tekst mający znaczenie dla EOG

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Przedsiębiorczości i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1642/18 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w B. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 6 marca 2018 r. nr 46/DI/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. Sp. z o.o. w B. 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1642/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżąca") na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 6 marca 2018 r. nr 46/DI/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów nr 290/DI/16 z dnia 30 grudnia 2016 r.; w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne; w pkt 3 zasądził od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz Skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco.

Minister Przedsiębiorczości i Technologii (dalej: "Minister", "MPiT") decyzją z 6 marca 2018 r. nr 46/DI/18, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "K.p.a.") w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017r., poz. 953) oraz art 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do regionalnej pomocy inwestycyjnej (Dz. Urz. UE L 214/3 z dnia 9 sierpnia 2008 r., dalej: "rozporządzenie Komisji"), utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów nr 290/DI/16 z 30 grudnia 2016 r. stwierdzającą nieważność zezwolenia nr [...] z [...] lutego 2013 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. Specjalnej Strefy Ekonomicznej I. udzielonego przedsiębiorcy P[1]. sp. z o.o. z siedzibą w B.

W zaskarżonej decyzji Minister wyjaśnił, że Spółka uzyskała [...] lutego 2013 r., zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. Specjalnej Strefy Ekonomicznej I. Pismem z 31 marca 2016 r. Minister Rozwoju, na podstawie informacji pozyskanych w związku z prowadzonym przez Komisję Europejską postępowaniem w sprawie niezgodności z prawem pomocy państwa na rzecz polskiego producenta podstawowych organicznych związków chemicznych, tj. Skarżącej, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie unieważnienia ww. zezwolenia. Analiza dokumentacji, zgromadzonej przez organ, związanej z udzieleniem przedsiębiorcy zezwolenia, w celu przygotowania odpowiedzi na pytania Komisji Europejskiej wykazała, że powyższe zezwolenie zostało wydane na inwestycję już rozpoczętą, która nie mogła być objęta pomocą regionalną. W związku z tym, że na projekt inwestycyjny polegający na budowie innowacyjnej instalacji do produkcji [...] "[...]" przedsiębiorca uzyskał także wsparcie w ramach poddziałania 4 5.1 POIG, w toku wszczętego postępowania w sprawie unieważnienia zezwolenia nr [...] rozszerzono materiał dowodowy o dokumentację dotyczącą rozpoczęcia realizacji tego projektu. Z dokumentów tych wynika, że już we wrześniu 2012 r. Spółka złożyła zamówienie na urządzenia związane z powyższą inwestycją, a w październiku 2012 r., nastąpiła pierwsza płatność na kwotę 23 854.19 zł.

Minister wskazał, że przedsiębiorca może ubiegać się o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy wyłącznie w związku z realizacją nowej inwestycji. Nowa inwestycja, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r,, poz. 465, z późn. zm.), oznacza inwestycję w środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne polegające na utworzeniu nowego lub rozbudowie istniejącego przedsiębiorstwa, dywersyfikacji produkcji przedsiębiorstwa przez wprowadzenie nowych dodatkowych produktów bądź na zasadniczej zmianie dotyczącej całościowego procesu produkcyjnego istniejącego przedsiębiorstwa. Za nową inwestycję uznaje się również nabycie przedsiębiorstwa, które jest w likwidacji albo zostałoby zlikwidowane, gdyby nie zostało nabyte, albo zorganizowanej części takiego przedsiębiorstwa, o ile nabywca nie jest powiązany ze zbywcą.

Minister wyjaśnił, że aby mieć pewność, że pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, rozporządzenie Komisji nie powinno mieć zastosowania do pomocy dla działalności, którą beneficjent mógłby prowadzić w istniejących warunkach rynkowych. Zgodnie z pkt 28 rozporządzenia Komisji, w przypadku jakiejkolwiek pomocy objętej ww. rozporządzeniem należy przyjąć, że efekt zachęty występuje, jeżeli przed rozpoczęciem jakichkolwiek działań dotyczących realizacji projektu lub działań objętych pomocą przedsiębiorca złożył wniosek do państwa członkowskiego. Pomoc udzielona przedsiębiorcy wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy.

Minister wskazał, że przepisy ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U, z 2015 r. poz. 282. z późn. zm., dalej: "u.s.s.e."), w szczególności art 16 i art. 17, w brzmieniu obowiązującym na dzień ubiegania się przez przedsiębiorcę o zezwolenie, mówią o: (i) działalności, którą zamierza podjąć przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie, (ii) przedsięwzięciu gospodarczym, które ma być podjęte przez przedsiębiorcę na terenie strefy, przez co należy rozumieć inwestycję, która ma być rozpoczęta i zrealizowana w przyszłości, po uzyskaniu zezwolenia. Ponadto, jak wskazał organ, zgodnie z § 5 ust, 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie przetargów i rokowań oraz kryteriów oceny zamierzeń co do przedsięwzięć gospodarczych, które mają być podjęte przez przedsiębiorców na terenie W. Specjalnej Strefy Ekonomicznej I. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2081, dalej: "rozporządzenie strefowe") w brzmieniu obowiązującym na dzień 12 lutego 2013 r., duży przedsiębiorca do rokowań lub przetargu zobowiązany jest złożyć dokument potwierdzający spełnienie jednego lub więcej kryteriów dotyczących efektu zachęty, o których mowa w art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji. W odniesieniu do instrumentu specjalnych stref ekonomicznych za dzień złożenia wniosku należy uznać dzień złożenia oferty do przetargu lub rokowań, mających na celu wyłonienie przedsiębiorcy, któremu zostanie udzielone zezwolenie i tym samym prawo do korzystania z pomocy.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że w niniejszej sprawie, zamówienie na zakup części Instalacji Pilotażowej zostało złożone 14 września 2012 r., a więc przed dniem 12 lutego 2013 r., tj. dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy (przedłożenia Zarządzającemu strefą oferty do rokowań poprzedzających udzielenie zezwolenia). Wynika to z kopii zamówienia nr [...], faktury nr [...] wystawionej przez Z. sp. z o.o. z [...] października 2012 r., potwierdzenia wykonania operacji finansowej na kwotę 23 854,19 zł, kopii wniosku o płatność nr [...] oraz wyjaśnień przedsiębiorcy dotyczących zakupu Instalacji Pilotażowej. Minister wskazał, że z wyjaśnień samego przedsiębiorcy złożonych w piśmie z 19 kwietnia 2013 r. wynika, że zakup Instalacji Pilotażowej (jej poszczególnych elementów) stanowiący przedmiot wniosku o płatność nr [...] w ramach Umowy o dofinansowanie projektu "[...]" na kwotę 23 854,19 zł, był zakupem stanowiącym podstawę do utworzenia środków trwałych. Urządzenia te będą służyły do przeprowadzenia prac testowych oraz badawczych w zakresie węzła uwodornienia. Jest to jeden z węzłów całego procesu technologicznego. Instalacja Pilotażowa nie odzwierciedla całego procesu produkcyjnego tylko jeden z kluczowych fragmentów procesu. Sprzęt ten będzie stanowił wyposażenie działu badawczego tworzonego u przedsiębiorcy. W przedmiotowym piśmie wskazano także, że planowane jest dalsze użytkowanie tego sprzętu w celu doskonalenia procesu produkcyjnego, w tym testów katalizatorów oraz optymalizowanie parametrów procesowych tego węzła. Ponadto, jak wskazał Minister, w piśmie z 16 sierpnia 2016 r Strona wskazała, że konieczność skonstruowania Instalacji Pilotażowej wynikała ze specyfiki produkcji ultraczystego [...], w której uwodornienie jest procesem decydującym o jakości finalnego produktu. W związku z tym, Instalację Pilotażową należy traktować jako wyjściowy etap właściwej produkcji, co pozwalało przedsiębiorcy na prawidłowe odwzorowanie warunków panujących w reaktorach przemysłowych. Nie jest zasadne przy tym stwierdzenie, że powyższe prace mieszczą się wyłącznie w ramach prac przygotowawczych prowadzonych odrębnie od samej inwestycji i nie mają na nią żadnego przełożenia.

Zdaniem Ministra ww. dokumenty dotyczące momentu rozpoczęcia inwestycji, dają podstawę by stwierdzić, że inwestycja objęta zezwoleniem została rozpoczęta przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy (przedłożenia Zarządzającemu strefą oferty do rokowań poprzedzających udzielenie zezwolenia), tj. przed [...] lutego 2013 r. Podstawą oceny organu są kopie ww. dokumentów, z których bezsprzecznie wynika, że części Instalacji Pilotażowej Spółka zaliczyła do środków trwałych, które będą wykorzystywane w procesie technologicznym inwestycji zrealizowanej w ramach zezwolenia nr [...], co oznacza, że są związane z przedmiotowym projektem inwestycyjnym. Ponadto, wydatki te zostały zaliczone do wydatków kwalifikowanych inwestycji, co także potwierdza, że wydatki te były niezbędne do realizacji projektu w ramach zezwolenia nr [...]. Także z pism Strony z 16 sierpnia 2016 r wynika, że wskazane powyżej wydatki stanowiły tylko część wydatków na działania pilotażowe, których główna część i koszty przypadły po uzyskaniu zezwolenia i w znacznej mierze dotyczyły już zewnętrznych usług badawczych przedsiębiorcy. Minister dodał, że nie ma przy tym znaczenia, że koszty poniesione przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy miały marginalny charakter w stosunku do całej inwestycji. Podobnie, zdaniem Ministra, należy traktować rozważania dotyczące struktury Instalacji Pilotażowej, tj. rozmiaru, czy możliwości jej przeniesienia. Podstawą stwierdzenia nieważności nie jest bowiem przekroczenie określonego pułapu procentowego nakładów do całości inwestycji, czy określona wielkość instalacji, a już samo rozpoczęcie inwestycji w jakimkolwiek wymiarze.

Powyższą decyzję Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenie w całości i umorzenie postepowania administracyjnego oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1642/18, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 6 marca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 30 grudnia 2016 r.; w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne; w pkt 3 zasądził od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji stwierdził, że Minister stwierdzając nieważność zezwolenia nr [...] naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie uznając, że poprzez wydanie zezwolenia nr [...], doszło do rażącego naruszenia art. 16 i art. 17 u.s.s.e., § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia strefowego oraz art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji.

Zdaniem WSA w Warszawie, organ w nieprecyzyjny sposób wskazał materialną normę prawną naruszoną w kwalifikowany, rażący sposób, poprzez wydanie unieważnionej decyzji. W podstawie prawnej decyzji obu instancji organ powołał art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji. W uzasadnieniu decyzji organ odnosił się również do art. 16 i art. 17 u.s.s.e. oraz § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia strefowego.

Sąd I instancji wskazał, że organ nie wyjaśnił na czym miałoby polegać rażące naruszenie norm prawnych wynikających z art. 16 i art. 17 u.s.s.e., poprzez wydane zezwolenie. Przepisy te nie regulują kwestii, z powodu, której Minister stwierdził nieważność spornego zezwolenia, a więc kwestii, czy zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej może być wydane po, czy też przed rozpoczęciem inwestycji, która ma być prowadzona na terenie strefy. Organ wskazał, że przepisy te mówią o: (i) działalności, którą zamierza podjąć przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie, (ii) przedsięwzięciu gospodarczym, które ma być podjęte przez przedsiębiorcę na terenie strefy. Organ uznał na tej podstawie, że przez to należy rozumieć inwestycję, która ma być rozpoczęta i zrealizowana w przyszłości, po uzyskaniu zezwolenia. Nie jest to jednak wniosek wynikający w sposób jednoznaczny, wprost z cyt. przepisów, lecz z ich interpretacji w odniesieniu również do innych przepisów w tym, przepisów rozporządzenia Komisji. Tymczasem, jak to zostało już wskazane, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa (por. NSA z 20.10.2011 r., II GSK 1056/10). Chodzi zatem o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Takiego natomiast naruszenia art. 16 i art. 17 u.s.s.e., organ nie wykazał.

Sąd I instancji zauważył, że również § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia strefowego, nie reguluje kwestii, z powodu, której Minister stwierdził nieważność spornego zezwolenia. Regulacja zawarta w § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia strefowego, koresponduje z art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji stanowiąc, że opis sposobu przygotowania ofert, obejmujący w szczególności informację o dokumentach, jakie mają dostarczyć oferenci, w tym dokumentach potwierdzających, w przypadku dużego przedsiębiorcy - spełnienie jednego lub więcej kryteriów dotyczących efektu zachęty, o których mowa w art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. UE L 214 z 09.08.2008, str. 3). Także w tym przypadku, organ nie wyjaśnił na czym miałaby polegać wyraźna sprzeczność spornego zezwolenia nr [...] z cyt. przepisem, uzasadniająca jego rażące naruszenie, poprzez wydanie spornego zezwolenia.

Powyższy przepis odsyła natomiast do kryteriów dotyczących efektu zachęty, o których mowa w art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji. Zdaniem WSA w Warszawie, aby można było uznać, że pomoc przyznana Skarżącej, czyli dużemu przedsiębiorcy w rozumieniu art. 2 pkt 8 rozporządzenia Komisji, wywołuje efekt zachęty, powinien on przed przyznaniem pomocy przedstawić organowi dokumentację zakładającą spełnienie co najmniej jednego z kryteriów wymienionych w tym przepisie, lecz przede wszystkim, spełnić warunek określony w art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji dla małych i średnich przedsiębiorstw - MŚP w rozumieniu art. 2 pkt 8 rozporządzenia Komisji, czyli złożyć wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem. Jak bowiem wynika z art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji, uznaje się, że pomoc przyznana MŚP i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, rażące naruszenie art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji, poprzez udzielone decyzją z [...] lutego 2013 r. zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. Specjalnej Strefy Ekonomicznej I., polegało na tym, że zezwolenie to zostało wydane na inwestycję już rozpoczętą, która nie mogła być objęta pomocą regionalną. Z wnioskiem tym nie zgodziła się Skarżąca podnosząc, że nabycie części urządzeń Instalacji Pilotażowej, przed złożeniem wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy regionalnej, mieściło się w ramach "wstępnych studiów wykonalności", które z kolei nie mieszczą się w pojęciu "rozpoczęcia prac" nad inwestycją.

Następie Sąd wskazał, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, w tym przypadku oczywistość naruszenia art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji. Zgodnie z Wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013 (2006/C 54/08), (Dz. Urz. UE C 54.13 z 4 marca 2008 r.), na które powołał się również Minister w decyzjach obu instancji, w pkt 38 wskazuje się, że: "38. Istotne jest zagwarantowanie, aby pomoc regionalna stanowiła zachętę do podejmowania inwestycji, które w przeciwnym razie nie zostałyby zrealizowane w regionach objętych pomocą. Zatem, pomoc może zostać udzielona w ramach programów pomocy wyłącznie wtedy, gdy beneficjent przed rozpoczęciem prac nad realizacją projektu(39) złożył wniosek o przyznanie pomocy, a organ odpowiedzialny za zarządzanie programem potwierdził następnie na piśmie(40), że projekt, z zastrzeżeniem szczegółowej weryfikacji wniosku, zasadniczo kwalifikuje się do pomocy, ponieważ spełnia kryteria określone w programie." Zgodnie natomiast z odnośnikiem nr 39: "Rozpoczęcie prac" oznacza podjęcie prac budowlanych lub pierwszego zobowiązania firmy do zamówienia urządzeń, z wyłączeniem wstępnych studiów wykonalności.".

W ocenie Sądu I instancji, przy stosowaniu przepisów dotyczących regionalnej pomocy inwestycyjnej, przyjmuje się, że istnieje pewien zakres prac budowlanych lub rodzaj pierwszego zobowiązania firmy do zamówienia urządzeń, które mieszczą się w zakresie pojęcia "wstępnych studiów wykonalności" i wyłączone są z zakresu pojęcia "rozpoczęcia prac". Skarżąca podkreślała w toku postępowania administracyjnego, że kwestionowane nakłady zostały poniesione przed wniesieniem wniosku o zezwolenie ale w ramach działań dotyczących Instalacji Pilotażowej, mieszczących się w zakresie wstępnych studiów wykonalności inwestycji. Ustalenie zatem, czy doszło do naruszenia art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji na skutek wydania spornego zezwolenia nr [...], i czy w świetle tego przepisu, sporne zezwolenie nr [...] nie powinno być wydane, wymagało dokonania przez organ ustaleń faktycznych, czy nabycie przez Skarżącego części urządzeń Instalacji Pilotażowej, przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy regionalnej, mieściło się w ramach pojęcia "wstępnych studiów wykonalności".

WSA wskazał, że ustaleń takich jednak, organ nie mógł dokonać w niniejszym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, stanowiącym nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji, do czego Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia. Konieczność dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych, wyklucza natomiast oczywistość naruszenia art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji na skutek wydania spornego zezwolenia nr [...]. Oznacza to z kolei, że sprzeczność wydanego spornego zezwolenia z art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji, nie jest jednoznaczna i oczywista, co jest niezbędnym wymogiem zastosowania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., i stwierdzenia na tej podstawie nieważności decyzji, jako rażąco naruszającej prawo.

Sąd dostrzegł ponadto, że cały wywód zawarty w uzasadnieniach decyzji obu instancji, uzasadniający stwierdzenie nieważności spornego zezwolenia wskazuje na ponowne merytoryczne załatwienie sprawy w sposób odmienny od jej załatwienia w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Organ dokonał ponownej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu o wydanie Skarżącemu spornego zezwolenia, przeprowadził postępowanie uzupełniające i w oparciu o dodatkowe dowody dokonał odmiennej niż organ w postępowaniu zwykłym, oceny materiału dowodowego.

W ocenie Sądu I instancji, argumentacja organu zawarta w zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje na fakt ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy załatwionej decyzją z [...] lutego 2013 r., stanowiącą zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. Specjalnej Strefy Ekonomicznej I. Tymczasem procedowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest w oparciu o odrębną podstawę prawną i nie może koncentrować się na gromadzeniu, czy uzupełnianiu dowodów, czynieniu bądź rekonstruowaniu ustaleń faktycznych a następnie ich ocenie, tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1333/15).

W opinii WSA, w niniejszej sprawie organ ponownie ocenił materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu o wydanie zezwolenia nr [...], przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i na tej podstawie dokonał odmiennych ustaleń stanu faktycznego uzasadniającego wydanie zezwolenia, co jest niedopuszczalne w nieważnościowym trybie postępowania administracyjnego.

WSA uznał, że niedopuszczalne jest w trybie nieważnościowym korygowanie ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, co jednak organ zrobił w niniejszej sprawie. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji z [...] lutego 2013 r., w którym organ stwierdził nieważność tej decyzji.

Kolejną wadą przeprowadzonego przez Ministra postępowania w niniejszej sprawie, było zdaniem Sądu I instancji, pominięcie przez organ skutków decyzji stwierdzającej nieważność decyzji stanowiącej zezwolenie na prowadzenie przez Skarżącego działalności gospodarczej na terenie W. Specjalnej Strefy Ekonomicznej I. Organ bowiem stwierdzając, że sporne zezwolenie nr [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w ogóle nie wziął pod uwagę tego aspektu sprawy, co znajduje swój wyraz nie tylko w braku rozważań na ten temat, ale również w stwierdzeniu, że nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, że koszty poniesione przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy miały marginalny charakter w stosunku do całej inwestycji, podstawą bowiem stwierdzenia nieważności nie jest przekroczenie określonego pułapu procentowego nakładów do całości inwestycji, a już samo rozpoczęcie inwestycji w jakimkolwiek wymiarze. Tymczasem z orzecznictwa również wynika, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje także ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące bowiem, jak to już zostało wskazane powyżej, należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oznacza to, że nawet jeśli nabycie przez Skarżącego części urządzeń Instalacji Pilotażowej nie mieściło się w zakresie "wstępnych studiów wykonalności" i oznaczało rozpoczęcie inwestycji przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy regionalnej, a w konsekwencji w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym sporne zezwolenie nr [...] nie powinno być wydane, jego wydanie nie musi być równoznaczne z naruszeniem prawa takiej rangi, że można je uznać za "rażące", w kontekście skutków społeczno-gospodarczych, jakie to naruszenie za sobą pociąga.

Dlatego, zdaniem Sądu, organ powinien odnieść się do argumentacji Skarżącego podnoszonej w toku postępowania administracyjnego podważającej takie skutki wydanego zezwolenia nr [...]. Uznając zatem, że Skarżący nabywając część urządzeń Instalacji Pilotażowej przed złożeniem wniosku o udzielenie regionalnej pomocy inwestycyjnej, organ powinien dokonać analizy, czy wydatki poniesione z tego tytułu, rzędu ok. 24 tys. zł, niwelują efekt zachęty, o którym mowa w art. 8 ust. 3 w związku z ust. 2 rozporządzenia Komisji, uzasadniający przyznanie tej pomocy, w sytuacji, gdy szacowane w chwili wystąpienia Spółki o przyznanie pomocy regionalnej koszty całej inwestycji wynosiły 300 mln. zł i, czy w konsekwencji wydanie zezwolenia pociąga za sobą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji również w tym aspekcie organ nie wykazał rażącego charakteru stwierdzonego w niniejszej sprawie, naruszenia art. 8 ust. 3 w związku z ust. 2 rozporządzenia Komisji, poprzez wydanie zakwestionowanego przez Ministra zezwolenia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r., wniósł Minister, zaskarżając przywołany wyrok w całości.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 16 i 17 u.s.s.e., § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia strefowego oraz art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

b) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ocenie rażącego naruszenia prawa jedynie przez pryzmat skutków gospodarczych bez uwzględnienia skutków społecznych:

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia nr [...] organ przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i dokonał ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w sytuacji, gdy w rzeczywistości organ prowadząc postępowanie w trybie nadzwyczajnym, ograniczył się jedynie do zastosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego i dokonał niezbędnych czynności w celu ustalenia czy doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od Spółki na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnieć należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w tym przepisie, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny, na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie opiera się na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W sytuacji jednak, gdy skuteczność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego determinuje zakres wyjaśnienia sprawy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należy ocenić zasadność zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie organ podniósł naruszenia art. 16 i 17 u.s.s.e., § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia strefowego oraz art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ocenie rażącego naruszenia prawa jedynie przez pryzmat skutków gospodarczych bez uwzględnienia skutków społecznych.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa.

Poza tym, autor skargi kasacyjnej powinien powołać naruszony przepis w sposób pełny, tj. uwzględniając jednostki redakcyjne składające się na ten przepis, lecz również w uzasadnieniu przedstawić, jaka powinna być jego zdaniem poprawna wykładnia zarzuconego przepisu.

Skarżący kasacyjnie organ w zarzucie oznaczonym pkt. 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej nie powołał w sposób prawidłowy zarzuconych przepisów. Należy bowiem stwierdzić, że art. 16 i 17 u.s.s.e. składają się z ustępów i punktów. Wobec tego autor skargi kasacyjnej powinien wprost wskazać, który ustęp i punkt zostały naruszone. Należy podkreślić, iż informacja ta nie została również wskazana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu bowiem stwierdza się, że ww. przepisy w brzmieniu obowiązującym na dzień ubiegania się przez przedsiębiorcę o zezwolenie, mówią o: (i) działalności, którą zamierza podjąć przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie, (ii) przedsięwzięciu gospodarczym, które ma być podjęte przez przedsiębiorcę na terenie strefy.

Przypomnieć należy, że art. 16 ust. 1 u.s.s.e. stanowi, iż podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy uprawniające do korzystania z pomocy publicznej, zwane dalej "zezwoleniem".

Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 i 3 u.s.s.e. podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy uprawniające do korzystania z pomocy publicznej, zwane dalej "zezwoleniem" (ust. 1). Zezwolenie określa przedmiot działalności gospodarczej oraz warunki dotyczące w szczególności: 1) zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników; 2) dokonania przez przedsiębiorcę na terenie strefy inwestycji o wartości przewyższającej określoną kwotę; 3) terminu zakończenia inwestycji; 4) maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych inwestycji i dwuletnich kosztów kwalifikowanych pracy; 5) wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 - w przypadku, gdy inwestycja będzie realizowana na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 (ust. 2). Zezwolenie może być udzielone, jeżeli podjęcie działalności na terenie strefy przyczyni się do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy, o którym mowa w art. 9 (ust. 3). 3. Zezwolenie może być udzielone, jeżeli podjęcie działalności na terenie strefy przyczyni się do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy, o którym mowa w art. 9. Minister właściwy do spraw gospodarki udziela, cofa i zmienia zezwolenie. Cofnięcie i zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych w art. 19 ust. 2-4 (ust. 4). Minister właściwy do spraw gospodarki zasięga opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia (ust. 5). Do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) (ust. 6).

Natomiast w myśl art. 17 ust. 1 u.s.s.e. ustalenie przedsiębiorców, którzy uzyskują zezwolenie, następuje w drodze przetargu lub rokowań podjętych na podstawie publicznego zaproszenia. Minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia, sposób przeprowadzenia, zasady i warunki przetargu lub rokowań, a także kryteria oceny zamierzeń co do przedsięwzięć gospodarczych, które mają być podjęte przez przedsiębiorców na terenie strefy, odrębnie w odniesieniu do każdej strefy, uwzględniając w szczególności stopień, w jakim wielkość, przedmiot i charakter ekonomiczny planowanych przez przedsiębiorcę przedsięwzięć gospodarczych na terenie strefy i warunków ich realizacji przyczynią się do osiągnięcia celów ustanowienia strefy określonych w planie rozwoju strefy (art. 17 ust. 1a u.s.s.e.).

W rozpatrywanej sprawie nie sposób jest ustalić, w której części art. 16 lub art. 17 u.s.s.e. mowa jest o "działalności, którą zamierza podjąć przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie". Odnośnie sformułowania "przedsięwzięcia gospodarczego, które ma być podjęte przez przedsiębiorcę na terenie strefy", pojawia się ono jedynie w art. 17 ust. 1a u.s.s.e, i dotyczy wyłącznie kryteriów oceny przez Ministra lub podmioty przez niego upoważnione zamierzeń co do takich przedsięwzięć - jako jednego z zagadnień, które Minister ma dopiero uregulować rozporządzeniami wykonawczymi dla poszczególnych stref.

Tym samym jako prawidłowo w tym względzie ocenić należy stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że organ nie wyjaśnił na czym miałoby polegać rażące naruszenie norm prawnych wynikających z ww. przepisów, poprzez wydane zezwolenie. Przepisy te nie regulują kwestii, z powodu, której Minister stwierdził nieważność spornego zezwolenia, a więc kwestii, czy zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej może być wydane po, czy też przed rozpoczęciem inwestycji, która ma być prowadzona na terenie strefy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek organu zawarty w zaskarżonej decyzji oraz powtórzony w skardze kasacyjnej nie wynika w sposób jednoznaczny z zacytowanych przepisów, lecz z ich interpretacji w odniesieniu również do innych przepisów, w tym przepisów rozporządzenia Komisji.

Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 16 lub art. 17 u.s.s.e.

Podobnie skonstruowane są pozostałe zarzuty dotyczące naruszania prawa materialnego, w szczególności § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia strefowego. Przepis § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia strefowego, w brzmieniu obowiązującym na dzień 12 lutego 2013 r., stanowił, że przygotowywana przez zarządzającego strefą specyfikacja istotnych warunków przetargu lub rokowań winna zawierać między innymi opis sposobu przygotowania ofert, obejmujący w szczególności informację o dokumentach, jakie mają dostarczyć oferenci, w tym dokumentach potwierdzających w przypadku dużego przedsiębiorcy spełnienie jednego lub więcej kryteriów dotyczących efektu zachęty, o których mowa w art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji.

Zasadnie WSA w Warszawie uznał, iż organ nie wyjaśnił na czym miałaby polegać wyraźna sprzeczność spornego zezwolenia nr [...] z cytowanym przepisem, uzasadniająca jego rażące naruszenie, poprzez wydanie spornego zezwolenia. Jego powiązanie ze wskazanym również w petitum skargi kasacyjnej art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji nie może przesądzać samodzielnie o nieważności badanego zezwolenia z powodu rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji, uznaje się, że pomoc przyznana dużym przedsiębiorstwom i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty jeśli oprócz spełnienia warunku określonego w ust. 2, państwo członkowskie, przed przyznaniem pomocy indywidualnej, sprawdziło, że dokumentacja przygotowana przez beneficjenta zakłada spełnienie jednego lub więcej z poniższych kryteriów: a) znaczące zwiększenie rozmiaru projektu/działania dzięki środkowi pomocy; b) znaczące zwiększenie zasięgu projektu/działania dzięki środkowi pomocy; c) znaczące zwiększenie całkowitej kwoty wydanej przez beneficjenta na projekt/działanie dzięki środkowi pomocy; d) znaczące przyspieszenie zakończenia projektu lub działania; e) w przypadku regionalnej pomocy inwestycyjnej, o której mowa w art. 13, fakt, że w przypadku braku pomocy projekt nie zostałby zrealizowany w danym obszarze objętym pomocą.

W myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji, uznaje się, że pomoc przyznana MŚP i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy.

Skarżący kasacyjnie organ podtrzymał swoje stanowisko, że w świetle art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji pomoc może być udzielona, jeśli przed rozpoczęciem prac nad realizacją projektu inwestycyjnego beneficjent złożył wniosek o przyznanie pomocy, a organ odpowiedzialny za zarządzanie programem potwierdził na piśmie, że projekt, z zastrzeżeniem szczegółowej weryfikacji, zasadniczo kwalifikuje się do objęcia wsparciem. Organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczył, że zamówienie na zakup części Instalacji Pilotażowej zostało złożone w dniu [...] września 2012 r., a więc przed dniem [...] lutego 2013 r, tj. dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy (przedłożenia Zarządzającemu strefą oferty do rokowań poprzedzających udzielenie zezwolenia). Wynika to z kopii zamówienia nr [...], faktury nr [...] wystawionej przez spółkę Z. sp. z o.o. z dnia [...] października 2012 r., potwierdzenia wykonania operacji finansowej na kwotę 23 854,19 zł, kopii wniosku o płatność nr [...] oraz wyjaśnień przedsiębiorcy dotyczących zakupu Instalacji Pilotażowej. Zdaniem Ministra ww. dokumenty dotyczące momentu rozpoczęcia inwestycji, dają podstawę by stwierdzić, że inwestycja objęta zezwoleniem została rozpoczęta przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy.

Natomiast Spółka podkreślała, że kwestionowane nakłady zostały poniesione przed wniesieniem wniosku o zezwolenie, ale w ramach działań dotyczących Instalacji Pilotażowej, mieszczących się w zakresie wstępnych studiów wykonalności inwestycji.

Sąd I instancji stwierdził, że kluczowe dla formalnego efektu zachęty pojęcie "rozpoczęcia prac nad projektem" w dacie wydawania zezwolenia było definiowane jedynie w odnośniku nr 39 Wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013 (2006/C 54/08), (Dz. Urz. UE C 54.13 z 4 marca 2008 r.), gdzie wskazano, że "Rozpoczęcie prac" oznacza podjęcie prac budowlanych lub pierwszego zobowiązania firmy do zamówienia urządzeń, z wyłączeniem wstępnych studiów wykonalności. WSA uznał, iż przy stosowaniu przepisów dotyczących regionalnej pomocy inwestycyjnej przyjmuje się, że istnieje pewien zakres prac budowlanych lub rodzaj pierwszego zobowiązania firmy do zamówienia urządzeń, które mieszczą się w zakresie pojęcia "wstępnych studiów wykonalności" i wyłączone są z zakresu pojęcia "rozpoczęcia prac".

Stanowisko sądu I instancji w powyższym zakresie nie zostało zakwestionowane w treści któregokolwiek zarzutu kasacyjnego

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że Minister przywołał w skardze kasacyjnej szereg wyroków sądów administracyjnych dotyczących różnych kwestii związanych z efektem zachęty. Jednakże - jak słusznie wskazano w piśmie procesowym Spółki z 14 września 2022 r. - żaden z przytoczonych przez organ fragmentów tych orzeczeń nawet pośrednio nie wskazuje na rozumienie przez sądy terminu "wstępne studium wykonalności". A powołane przez Spółkę stanowisko Komisji w sprawie State aid N 872/2006 - Germany - MSF 2002 - "IndMdual aid to Oimonda" wydaje się zbieżne ze stanowiskiem prezentowanym przez nią w toku postępowania przed organami i sądami administracyjnymi.

W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieją wątpliwości co do interpretacji art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji oraz rozumienia pojęcia "wstępne studium wykonalności". Stąd Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Nie można bowiem stwierdzić, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z powołaną wyżej normą prawną. Podkreślić trzeba, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią normy prawnej i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Kwestie ustaleń faktycznych dotyczących tego czy nabycie przez Skarżącą części urządzeń Instalacji Pilotażowej, przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy regionalnej, mieściło się w ramach pojęcia "wstępnych studiów wykonalności", mogłyby mieć znaczenie w przypadku rozpoznania sprawy w postępowaniu zwykłym, nie mogą one jednak odnieść zamierzonego skutku w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 156 § 1 K.p.a. W konsekwencji Sąd prawidłowo rozpatrzył sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania i zasadnie uchylił zaskarżone decyzje i umorzył postępowanie w sprawie.

W świetle powyższych rozważań za nietrafny uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczona jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11, publ. CBOSA).

Jeszcze raz należy podkreślić, że w postępowaniu nieważnościowym organ, badając czy w sprawie zachodziły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie, tylko to ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu zwyczajnym, determinują ocenę zastosowania przesłanek norm prawa materialnego. W postępowaniu nadzorczym inny jest więc zakres postępowania dowodowego w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - rażące naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., regulujących przyjętą w postępowaniu administracyjnym teorię dowodów i postępowania dowodowego, mogłoby mieć miejsce tylko wtedy, gdyby w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy. Natomiast z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa, gdyż podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnej. W związku z tym, jak wyżej wspomniano, w postępowaniu nieważnościowym nie można prowadzić postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu co do istoty sprawy, a ocena legalności decyzji ostatecznej powinna być dokonywana w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265).