Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 991/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 726/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz A. K. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 726/15, oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2015 r., nr [...].

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2014 r. organ nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 100 § 1 Kpa, wezwał E. S. i J. C., współwłaścicielki wybudowanej samowolnie w 1982 r. szklarni, do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb postępowania w sprawie samowoli prowadzonego na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak bowiem organ ten ocenił, w oparciu o przepisy planistyczne i dokumenty z daty budowy nie można ustalić, czy obiekt był zgodny w dacie realizacji z przepisami z zakresu planowania przestrzennego.

Decyzją z dnia 19 maja 2015 r. Prezydent Wrocławia ustalił na rzecz J. C. warunki zabudowy dla przydomowej szklarni. W decyzji ustalił rodzaj zabudowy jako zabudowa gospodarcza towarzysząca zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, określił linię zabudowy i inne wskaźniki, wskazał, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ustawy o ocenach z dnia 3 października 2008 r. Podał, że działka inwestora znajduje się na obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków. W zakresie ochrony interesów osób trzecich powołał art. 144 k.c., § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i art. 115 POŚ. Projekt decyzji przesłano do uzgodnienia przez WKZ, który nie zajął stanowiska. W załącznikach do decyzji zamieszczono kopię mapy zasadniczej oraz części tekstową i graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, że teren do dnia 31 grudnia 2003 r. objęty był planem ogólnym z dnia 10 czerwca 1988 r. (Dz.Urz. Woj.Wroc. nr 11, poz. 165), zaś obecnie nie ma planu miejscowego. Działka nie znajduje się na terenach przewidzianych w planie ogólnym dla realizacji inwestycji celu publicznego (art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uznano, że szklarnia będzie dopełnieniem istniejącego zagospodarowania terenu i kontynuacją funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej występującej na działkach sąsiednich.

Prezydent wskazał, że w Studium teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową K. K.. Znajduje się na nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca, bliźniacza, szeregowa, usługowa, handlowa i garażowa. Istnieją działki dostępne z tej samej drogi publicznej umożliwiające ustalenie przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczono obszar analizowany na 50 m od granic działki z uwzględnieniem obrysu działek skrajnych zabudowanych. Działka położona jest we wnętrzu kwartału otoczonego ulicami, z zabudową mieszkaniową wzdłuż ulic. Wnętrze to zajmują niewielkie ogródki przydomowe. Lokalizacja niewielkiej przydomowej szklarni na terenie ogródka jest zgodna z funkcją terenu, gdyż zarówno na terenie ogródka, jak i szklarni dokonuje się uprawy roślin na niewielką skalę dla własnych potrzeb. Na analizowanym terenie budynki gospodarcze i garażowe zlokalizowane są za budynkami mieszkalnymi w głębi ogrodu, w znacznym oddaleniu od linii rozgraniczającej z działką drogową. Budynki towarzyszące położone są na działce nr [...]. Średni wskaźnik zabudowy obszaru wynosi 0,49. Zabudowa garażowo-gospodarcza na działce nr [...]ma 26 m2, zaś na działce nr [...] 45 m2. Uzasadnione było ustalenie wskaźnika zabudowy dla szklarni na 0,34, przy powierzchni zabudowy do 25 m2. Pozostałe parametry ustalono według średnich wskaźników na obszarze, uwzględniając rozmiary szklarni.

W części graficznej decyzji zaznaczono położenie szklarni na wąskiej działce przyległej do podobnych działek oraz działki sąsiednie nr [...] z zaznaczoną zabudową mieszkaniową z przyległymi budynkami gospodarczymi i garażami. Szklarnia stanowi obiekt wolno stojący.

W odwołaniu A.K. zarzuciła wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów co do spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zwróciła uwagę, że na obszarze analizowanym nie ma ani jednego obiektu wolno stojącego niemieszkalnego. Budynki towarzyszące zabudowie mieszkaniowej na sąsiednich działkach, znacznie większych od działki inwestora, są to obiekty funkcjonalnie związane z istniejącą zabudową (garaże) i z nią zespolone. Nie można na ich podstawie określić parametrów lub wskaźników dla zabudowy związanej z produkcją rolną (§ 2 pkt 1 c rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa). Istnienie szklarni na jednej z wąskich działek koliduje z ich funkcją rekreacyjną. Szklarnia nie prowadzi upraw jedynie dla własnych potrzeb inwestora. Samowolnie wybudowany obiekt kształtuje przestrzeń w sposób pozbawiający ją harmonijnej całości i nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na sformułowania zawarte w decyzji odbiegające od przedmiotu i celu jej wydania. Wnioski wyprowadzone przez organ z analizy są dowolne, pobieżne i nielogiczne. Nielegalna zabudowa zdecydowanie odbiega od dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu, ukształtowanego w określony sposób również dlatego, że pozostali właściciele respektowali wcześniej obowiązujące zakazy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 9 lipca 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Po omówieniu przepisów prawnych i dotychczasowych ustaleń, organ wyraził ocenę, że lokalizacja niewielkiej, przydomowej szklarni na terenie ogródka, jest zgodna z mieszkaniową funkcją terenu. Logiczne jest realizowanie tego typu obiektów jako dopełnienia zabudowy mieszkaniowej. Niewielka przydomowa szklarnia nie zaburza istniejącego ładu przestrzennego, gdyż znajduje się na zapleczu istniejącej zabudowy. Budynek szklarni posiada wymiary nieodbiegające od istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy towarzyszącej (garażowej i gospodarczej). Prawidłowo ustalono linię zabudowy oraz parametry i wskaźniki zabudowy. Nie ma znaczenia, że inne obiekty gospodarcze przylegają do budynków mieszkalnych. Istnienie szklarni daje się pogodzić z istniejącą funkcją zabudowy jako naturalne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Nie stwierdzono sprzeczności z istniejącymi wzorcami, co pozwala na przyjęcie kontynuacji funkcji. Organ nie stwierdził istotnych uchybień procesowych w pierwszej instancji, w szczególności uznał, że nastąpiło dochowanie wymagań z art. 60 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 107 Kpa i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 56 tej ustawy nie można było odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia zawarcie w uzasadnieniu decyzji I instancji omyłkowo pewnych sformułowań niedotyczących niniejszej sprawy.

W skardze do sądu administracyjnego A. K. podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto zarzuciła naruszenie art. 6, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 Kpa przez niepełne odniesienie się do podnoszonej przez nią w odwołaniu argumentacji. Wskazała przy tym, że z analizy wynika, że na obszarze analizowanym nie ma obiektu o funkcji, przeznaczeniu i lokalizacji chociażby zbliżonych do szklarni. Tzw. budynki towarzyszące należą do pierwotnej zabudowy kwartału i są funkcjonalnie z nią powiązane. O kontynuacji funkcji rolniczej nie może świadczyć istnienie w sąsiedztwie budynku garażowego oraz zabudowanego tarasu. Odstępstwo od dominującej funkcji zabudowy powinno zostać poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu na działki. Organ nie przeprowadził zaś takiej oceny a zabudowa nie powinna godzić w zastany stan rzeczy. Wskazała, że w innych rozstrzygnięciach organ odmawiał ustalenia warunków zabudowy. W jej ocenie, zrealizowana nielegalnie zabudowa jest nie do pogodzenia z zabudową istniejącą w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, w ocenie skarżącej, naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz art. 107 § 3 Kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

W uzupełnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że szklarnia służy do towarowej produkcji ogrodniczej i jest intensywnie wykorzystywana w sposób uciążliwy dla działek sąsiednich. Organ nie przeprowadził wszechstronnej analizy w zakresie kontynuacji funkcji w aspekcie uciążliwości szklarni i uzupełniającego charakteru tej zabudowy. Dobudówki wpisane w bryły budynków mieszkalnych nie stanowią obiektów uzasadniających pogląd o kontynuacji funkcji przez szklarnię. Skarżąca zarzuciła ponadto, że jednym z adresatów decyzji jest nieżyjący J.C..

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2015 r. wskazał, że podziela oceny prawne organu poczynione na podstawie niewadliwych ustaleń.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Sąd stwierdził, że stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagało dokonania analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Wyniki tej analizy mają w pewnym zakresie charakter ocenny i poprzedzone być powinny wyważeniem różnych wartości i interesów (art. 7 Kpa). Istotnie jest spostrzeżenie, aby nasuwające się tutaj wątpliwości rozstrzygać na korzyść inwestora, mając na uwadze normy wynikające z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej Sąd wskazał, że organ przyjął dochowanie zasady podobieństwa czy kontynuacji wychodząc z innych przesłanek niż to wywodzi skarżąca. Organ nie negował ustalonej okoliczności, że na obszarze analizowanym nie ma obiektu podobnego do szklarni. Organ koncentrował się na rozważeniu, czy szklarnia przydomowa o niewielkich gabarytach koliduje z dominującą na obszarze funkcją mieszkaniową, czy też może stanowić jej uzupełnienie. Wyrażoną ocenę organ, według Sądu, w sposób należyty umotywował. Niewielka szklarnia usytuowana jest wewnątrz kwartału domów jednorodzinnych, wśród znajdujących się tam ogródków przydomowych, zatem nie zmienia sposobu wykorzystania tego wnętrza i jest z nim zgodna. Wnętrze to w całości odseparowane jest od otoczenia zabudową mieszkaniową, zatem jego ograniczona zabudowa w ogólne nie wpływa na ład przestrzenny w otoczeniu obszaru analizowanego. Parametry usytuowanych na tym obszarze budynków o charakterze niemieszkalnym posłużyły organowi jedynie do oceny dopuszczalnych parametrów szklarni, nie zaś do oceny podobieństwa tej zabudowy. Organ uwzględnił ponadto pomocniczo brak sprzeciwu organu ochrony zabytków, co miało znaczenie również z uwagi na treść argumentacji skarżącej.

Następnie Sąd stwierdził, że argumentacja ta nie podważyła trafności zasadniczych ocen organu. Nie było potrzeby ustalania intensywności wykorzystywania ogródków przydomowych przez mieszkańców kwartału, w tym ogródka zajętego w części przez małą szklarnię. Z samego faktu istnienia tej szklarni nie można wnosić, że nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu w kierunku rolnym i powstało gospodarstwo ogrodnicze. Każda forma aktywności ludzkiej na terenie sąsiedniego ogródka może zakłócać korzystanie z własnego ogródka dla celów wypoczynkowych. Nie oznacza to, że istnienie szklarni stwarza uciążliwości wymagające ich prawnej reglamentacji lub tworzące prawne przeciwskazania dla decyzji lokalizacyjnej. Niewysoka szklarnia nie zakłóca przestrzeni wnętrza kwartału bardziej niż krzewy lub drzewa czy urządzenia ogrodowe. O ile skarżąca odczuwa niedosyt argumentacji organu, to nie uwzględnia przy tym charakteru ocenianej przez organ zabudowy i jej otoczenia. W rzeczywistości brakuje potrzeby i miejsca na pogłębione i rozbudowane oceny, kiedy należy ocenić dopuszczalność istnienia niewielkiej szklarni na terenie ogródków przydomowych, odseparowanym od otoczenia przez zwartą zabudowę mieszkaniową należącą do właścicieli tych ogródków. Nie było potrzeby podkreślenia, że oceny te dotyczą obiektu samowolnie wybudowanego, gdyż okoliczność ta nie ma znaczenia. Mogło ewentualnie zastanawiać, skoro samowola istnieje od 1982 r., że do tej pory nikomu jej istnienie nie przeszkadzało. Dlatego również zarzuty procesowe skargi należało uznać za bezzasadne. W szczególności, jak wynika z akt administracyjnych i treści decyzji, organy nie prowadziły postępowania z udziałem osoby zmarłej.

We wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze kasacyjnej A. K. zarzuciła, że wyrok ten wydany został z naruszeniem:

1. przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności posłużenie się niemającym żadnej wartości normatywnej sformułowaniem "naturalne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej" i zakwalifikowanie go jako przesłanki pozytywnej legalizacji samowolnej inwestycji, polegającej na budowie wolnostojącej szklarni naruszającej zasady dobrego sąsiedztwa a w konsekwencji ładu przestrzennego, rozumianego w tym konkretnym przypadku jako wolna, zielona i niezabudowana przestrzeń otoczona budynkami mieszkalnymi, która służy wypoczynkowi i rekreacji mieszkańców, a nie produkcji ogrodniczej;

- § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, co doprowadziło w konsekwencji do ogólnikowości i nieostrości ustaleń w przedmiocie kontynuacji funkcji; cała analiza jest skrótowa i ogólna w sposób pomijający istotne zagadnienia dla kontrolowanej sprawy; podstawowe zagadnienie kontynuacji funkcji zabudowy jako mieszkaniowej zostało sprowadzone do lakonicznego stwierdzenia, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki towarzyszące zabudowie mieszkaniowej położone na działkach nr [...]; brak jest nie tylko jakichkolwiek szczegółowych rozważań na temat charakteru tych budynków, ich usytuowania na większych powierzchniowo działkach, co doprowadziło do błędnego stwierdzenia o zgodności wnioskowanej funkcji z dominującą na obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową jednorodzinną a także w zakresie oceny podobieństwa funkcji mieszkaniowej występującej na obszarze analizowanym z funkcją ogrodniczą;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 151, art. 141 § 1 i 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa - przez oddalenie skargi w sytuacji niepełnego przestawienia stanu sprawy, dowolności wyrażonych przez Sąd poglądów i zastosowanych kwalifikatorów, braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, lakoniczność i jednostronność przedstawionej w uzasadnieniu wyroku argumentacji;

- art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nieuprawnione oddalenie skargi i przyjęcie, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, podczas gdy nie zachodziła przesłanka określona w tym przepisie, gdyż decyzja organu I instancji nie odpowiadała prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną w granicach jej podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zostaje naruszony, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt I FSK 671/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zostaje naruszony, gdy uzasadnienie sądu I instancji nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów, jakim są: zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jak też gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pamiętać bowiem należy, że wniesienie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem tej prawnej formy działania organu administracji publicznej, przy czym sąd rozstrzyga taką sprawę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną na podstawie akt sprawy (art. 132 i art. 134 § 1 p.p.s.a.) oraz jest zobowiązany dokonać oceny prawnej zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz stanowiska pozostałych stron. Istota rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd administracyjny polega także na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego też w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty podnoszone w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego (art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, NSA uznał, że uzasadnienie wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 726/15 uniemożliwia dokonanie jego merytorycznej kontroli, gdyż nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. a także nie wynika z niego, jakim przesłankami kierował się Sąd wydając wyrok w niniejszej sprawie:

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani też jej wyjaśnienia.

Niewątpliwie zaś, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie powinno mieć charakter zwięzły ale pozwalający jednocześnie na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Samo więc przytoczenie przepisów prawnych lub powołanie się na ich literalne brzmienie nie jest wystarczające. Również, nie jest wystarczające jedynie ogólnikowe powołanie się na poglądy doktryny (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I FSK 72/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu powinna również zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 626/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem sądu I instancji jest przy tym przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 506/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji powołał się jedynie na art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że przepis ten wymaga dokonania analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu a wyniki tej analizy mają charakter oceny i poprzedzone być powinny wyważeniem różnych wartości i interesów. Sąd nie dokonał ani wykładni, ani też analizy tego przepisu, również w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, stwierdzając jedynie, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania szklarnia nie wpływa na ład przestrzenny w otoczeniu obszaru analizowanego. Sąd stwierdzając, że ustalenie warunków zabudowy dla szklarni na działce nr [...] w K. było prawidłowe, nie odniósł się w ogóle do treści całego art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także nie dokonał kontroli zabudowy szklarni w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 tej ustawy. Sąd nie odniósł się również do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego i nie dokonał kontroli wydanych przez orzekające organy decyzji w kontekście wymagań wynikających z tychże przepisów. Zarówno zaś cały przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy powołanego rozporządzenia stanowią wytyczne, na podstawie których możliwe jest ustalenie warunków zabudowy. Rozpoznanie niniejszej sprawy przez Sąd wymagało więc odniesienia okoliczności sprawy do powyższych regulacji, czego jednakże zabrakło.

Z uzasadnienia, z uwagi na niedokonanie przez Sąd rozpoznania sprawy w kontekście całego art. 61 ust. 1 jak i powołanego rozporządzenia, nie można również wywnioskować, dlaczego Sąd uznał, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej szklarni na działce nr [...] w K. było możliwe i dlaczego Sąd zaakceptował merytoryczną ocenę orzekających w sprawie organów. W uzasadnieniu Sąd odniósł się bowiem jedynie do kwestii związanych z ładem przestrzennym i uznał, że szklarnia przydomowa o niewielkich gabarytach nie koliduje z dominującą na obszarze funkcją mieszkaniową.

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie odnosi się ponadto do wszystkich zarzutów skargi. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca, oprócz kwestionowania zasadności uznania kontynuacji funkcji zabudowy szklarni z zabudową istniejącą na sąsiednim terenie, zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 6, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 Kpa. Uzasadnienie wyroku Sądu nie zawiera oceny postępowania orzekających w sprawie organów w kontekście wskazanych przez skarżącą przepisów a zawarte w wyroku stwierdzenie "zarzuty procesowe skargi należało uznać za bezzasadne" nie znajduje poparcia w przeprowadzonych przez Sąd wywodach.

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie wskazuje ponadto podstawy prawnej wydanego wyroku, znajdującej oparcie w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z powyższych względów uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie pozwala na dokonanie oceny, czy przesłanki, na których oparł się Sąd, były trafne, a zwłaszcza, czy wyjaśniono w sposób dostateczny zastosowanie norm prawa materialnego w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym.

NSA podziela zaś w pełni dotychczasowe stanowisko judykatury, zgodnie z którym ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez stronę kwestii czy zarzutów dowodzi, że kontrola działań organów administracyjnych, dokonana przez sąd I instancji, nie była przeprowadzona w sposób prawidłowy i narusza przepis art. 141 § 4 w sposób uzasadniający eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 1269/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) a uzasadnienie, które nie podejmuje analizy problemu prawnego sprawy w jej całokształcie i nie wyjaśnia należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie spełnia funkcji przekonywania (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I GSK 255/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powołanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Zasadność podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wykluczała możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13 a także z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznana i rozstrzygnie sprawę w jej całokształcie, dokonując oceny spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, a także odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów. Kontrola dokonana przez Sąd znajdzie zaś swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, sporządzanym zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a.