Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 310/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] i odmówiła stwierdzenia nabycia z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda [...] ww. decyzją stwierdził, że [...] maja 1990r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział[...] Ksiąg Wieczystych.

Organ I instancji ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] obręb [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...]. W dziale II księgi prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Okręgowego Inspektoratu S.W. w [...]. Skarb Państwa stał się właścicielem ww. nieruchomości na podstawie § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 stycznia 1953 r. w sprawie zasad i trybu likwidacji majątku izb notarialnych oraz funduszów zapomogowych i ubezpieczeniowych tych izb (Dz. U. Nr 14, poz. 57). W dniu [...] maja 1990 r. działka nr [...] objęta była księgą wieczystą nr [...], w której prawo własności ujawnione było na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie Ministerstwa Sprawiedliwości. Na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...] ustalono, że [...] listopada 2005 r., na wniosek z dnia [...] listopada 2005 r. i na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w miejsce wpisu "w zarządzie Ministerstwa Sprawiedliwości" ujawniono w księdze wieczystej prawo trwałego zarządu na rzecz [...] w [...]. Następnie decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] wygaszono prawo trwałego zarządu przysługującego [...] w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości i ustanowiono prawo trwałego zarządu na rzecz Okręgowego Inspektoratu S.W. w [...]. W dniu [...] maja 1990 r. w rejestrze ewidencji gruntów obrębu [...] figurowała działka nr [...] o pow. [...] ha gdzie jako właściciel wpisany był Skarb Państwa, a jako władający gruntem [...] Przedmiotowa działka w dacie komunalizacji zgodnie z ustaleniami obowiązującego wówczas Miejscowego Planu Ogólnego Perspektywicznego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] w [...] z dnia [...] lipca 1986 r., położona była w terenach mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności /zabudowa jednorodzinna/ oznaczonych symbolem [...], w terenach ulic zbiorczych obszarowych oznaczonych symbolem [...] oraz w terenach ulic zbiorczych obszarowych oznaczonych symbolem [...].

W opinii Wojewody [...] opisany wyżej stan faktyczny i prawny pozwala na przyjęcie, że w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa, a nieruchomość ta, wobec istniejącego zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego, stanowiła zasób gruntów państwowych, o którym mowa w art. 13 obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74).

W okresie przed [...] maja 1990 r. zgodnie z art. 34 kc w brzmieniu wówczas obowiązującym, mieniem należącym wtedy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo państwowych osób prawnych. W księdze wieczystej nr [...] prawo zarządu na rzecz Ministerstwa Sprawiedliwości ujawnione zostało na podstawie pisma Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 1955 r., w którym Ministerstwo Sprawiedliwości zwróciło się do Prezesa Sądu Wojewódzkiego w [...] o uzupełnienie wpisu w dziale II księgi wieczystej poprzez dopisanie po wpisie właściciela "Skarbu Państwa" słów "w zarządzie Ministerstwa Sprawiedliwości". Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w postępowaniu komunalizacyjnym istnienie prawa zarządu do nieruchomości można ustalić wyłącznie na podstawie dokumentów wydanych w oparciu o obowiązujące do dnia [...] maja 1990 r. przepisy prawa regulujące te kwestie W dacie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przekazanie gruntów w zarząd mogło nastąpić na podstawie decyzji władz państwowych wydawanych na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354, ze zm.), a w kolejnych latach na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Z kolei na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), prawo zarządu mogło zostać ustanowione w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie. W późniejszym okresie oddanie nieruchomości w zarząd, następowało w drodze decyzji wydanych w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), lub na podstawie, zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej, umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W świetle powyższego pismo, na podstawie którego dokonano wpisu prawa zarządu w księdze wieczystej nie stanowiło w ocenie organu I instancji dokumentu potwierdzającego ustanowienie na rzecz Ministerstwa Sprawiedliwości, przed dniem [...] maja 1990 r., tego prawa w formie przewidzianej powołanymi przepisami. Dokumenty takie nie zostały odnalezione również w Archiwum Akt Nowych w [...].

Odnosząc się z kolei do wpisu F.[...] jako władającego nieruchomością w dacie [...] maja 1990 r. Wojewoda wyjaśnił, że Zarząd Miejski w [...] Referat Kwaterunkowy powołując się na przepisy dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu (Dz. U. Nr 4, poz. 27), decyzją z dnia 26 kwietnia 1950 r. Nr F 14/50 przydzielił od dnia [...] kwietnia 1950 r. Ośrodkowi F.[...] w [...] budynek pod nazwą "[...]" przy ul. [...] w [...]. Działalność F.[...] w tym czasie regulowała ustawa z dnia 4 lutego 1949 r. o F.[...] Centralnej Komisji Związków Zawodowych w Polsce (Dz. U z 1949 r. Nr 9, poz. 48). Zgodnie z art. 2 cyt. ustawy F.[...] posiadał status osoby prawnej prawa publicznego. Majątek, stanowiący własność Skarbu Państwa i przedsiębiorstw państwowych, mógł być [...] przekazany na jego potrzeby w zarząd i użytkowanie w trybie, przewidzianym w obowiązujących przepisach, a w ich braku - w drodze uchwały Rady Ministrów (art. 9).

Prezydium Miejskie Rady Narodowej w [...] pismem z dnia [...] lutego 1966 r. potwierdziło użytkowanie przez F.[....] m.in. [...] "[...]" przy ul. [...] w [...] oraz pgr. [...]. kat. [...]. pgr. kat. [...] i pgr. [...]. kat. [...] o łącznej pow. [...] ha. W toku prowadzonego postępowania na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...] ustalono, że pgr. [...]. kat. [...]. pgr. 1. kat. [...] i pgr. [...]. kat. [...] utworzyły działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 1985 r. nr [...] Naczelnik Miasta [...] i Gminy [...] przekazał w użytkowanie F.[...] z dniem [...] października 1961 r. teren państwowy położony w [...] przy ul. [...]. stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] ha obręb [...], zabudowaną budynkiem "[...]". Decyzja ta została wydana na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159). Z kolei decyzją z dnia [...] października 1986 r. Nr [...] Naczelnik Miasta [...] i Gminy [...] ustalił dla [...] w [...] opłatę roczną za użytkowanie gruntem oznaczonym jako działka nr [...] obręb [...]. Powyższe okoliczności wskazują, iż F.[...] został potraktowany jako państwowa jednostka organizacyjna. Uzyskane przez F.[...] prawo zarządu z dniem [...] sierpnia 1985 r. przekształciło się w prawo zarządu stosownie do przepisów ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Z dniem 1 października 1988 r. weszła w życie ustawy z dnia 21 kwietnia 1988 r. [...] (Dz. U z 1988 r. Nr 11. poz. 84 z późn. zm.), zgodnie z którą [...] zyskał status osoby prawnej i samodzielnej jednostki organizacyjnej ogólnokrajowej organizacji międzyzwiązkowej, jednostki gospodarki uspołecznionej. Z przepisów ww. ustawy wynika, iż F[...] nie był państwową osobą prawną, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów m.in. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia [...] października 1984 r. sygn. akt [...] stwierdził, że F[...] nie jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Fundusz utworzony na podstawie ustawy z dnia [...] kwietnia 1988 r. przejął majątek oraz prawa F[...] działającego dotychczas na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1949 r., przy czym jako jednostka nie państwowa nie mógł wykonywać zarządu nad nieruchomością Skarbu Państwa.

Zdaniem Wojewody przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że nie zostało ustanowione przed dniem [...] maja 1990 r. w formie prawem przewidzianej, prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości na rzecz państwowych osób prawnych. W związku z powyższym, w rozważanym przypadku, stosownie do zapisu art. 34 k.c., w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, to Naczelnik Miasta [...] i Gminy [...] jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego wykonywał uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa na przedmiotowej nieruchomości. Wskazane wyżej okoliczności, w opinii Wojewody pozwalają stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, do którego należały uprawnienia władcze wynikające z przepisów obowiązującej w tym dniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Spełniała, zatem przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i z mocy prawa stała się własnością gminy [...].

Niezależnie od powyższego Wojewoda [...] wskazał, że Okręgowy Inspektorat S.W. w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. wystąpił z wnioskiem o uznanie za stronę w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda poinformował, że skoro w dacie [...] maja 1990 r. wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do działki nr [...] obręb [...], to brak jest możliwości uznania go za stronę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Okręgowy Inspektorat S.W. w [...].

Rozpatrując sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w pierwszej kolejności analizowała czy Okręgowemu inspektoratowi S.W. w [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę [...] własności przedmiotowej nieruchomości i uznała, że prawo trwałego zarządu Okręgowego Inspektoratu S.W. w [...] stanowi tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, który należy wywodzić bezpośrednio z tytułu prawnego istniejącego i przysługującego Ministrowi Sprawiedliwości w dniu [...] maja 1990 r. Kwestionowanie tego prawa przez Wojewodę prowadzi zdaniem organu II instancji do naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 70, z późn. zm.). Komisja wskazała, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Z kolei przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy ustanawia domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to działa na korzyść osoby wpisanej do księgi wieczystej. Obalenie tego domniemania mogłoby nastąpić w postępowaniu cywilnym - postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W tym zakresie stan prawny nie ulegał zmianie od chwili wejścia w życie ustawy o księgach wieczystych i hipotece tj. od dnia [...] stycznia 1983 r. Ponadto wpis w księdze wieczystej może być dokonany czy wykreślony w postępowaniu wieczysto-księgowym, które może być prowadzone przed sądami powszechnymi. Ponadto z dyspozycji art. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wynika, iż: "Przeciwko domniemaniu prawa wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej nie można powoływać się na domniemanie prawa wynikające z posiadania". Oceny dokonywane w uzasadnieniu decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę są w ocenie Komisji sprzeczne ze stanem prawnym wynikającym z powyżej powołanych uregulowań. Ponadto Komisja wskazała, że zgodnie z art. 7 rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie działa przeciwko: prawom obciążającym nieruchomość z mocy ustawy, niezależnie od wpisu; prawu dożywocia; służebnościom ustanowionym na podstawie decyzji właściwego organu administracji państwowej; służebnościom drogi koniecznej albo ustanowionym w związku z przekroczeniem granicy przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia; służebnościom przesyłu. Wyłączenie to nie znajduje zastosowania do komunalizacji z mocy prawa w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...).

W związku z tym, że zgromadzona dokumentacja w sprawie podlegała ocenie sądu wieczysto-księgowego w niniejszym postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) organ administracji publicznej nie jest władny dokonać odmiennej oceny stanu prawnego nieruchomości niż to wynika z treści księgi wieczystej na dzień [...] maja 1990 r.

Ponadto, jak wskazuje Okręgowy Inspektorat S.W. w [...], w uzasadnieniu do decyzji z dnia [...] września 2017 r. Wojewoda nie odniósł się do prawomocnych wyroków sądów dotyczących przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] listopada 2004 r. Sąd Okręgowy w [...] wydał wyrok w sprawie o sygn. Akt [...]. Była to sprawa z powództwa Skarbu Państwa - Ministra Sprawiedliwości przeciwko F.[...] Sp. z o.o. w [...]. Przedmiotem sprawy było wydanie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] - zabudowaną budynkiem [...] pod nazwą "[...]". Istotnym w tej sprawie jest m.in. to, że pozwany był następcą prawnym [...]. Umową zawartą w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 1997 r., Rep. [...] nr [...], sporządzonym przez notariusza Z. M. prowadzącego Kancelarię Notarialną w [...] przy ul. [...], została założona spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Utworzona spółka F.[...] Sp. z o.o. w [...] przejęła przedsiębiorstwo, w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego, jednostki organizacyjnej. [...] wniesione do spółki jako aport przez Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych. Na mocy tej umowy, utworzona spółka przejęła wszystkie prawa i obowiązki poprzednika prawnego. W ww. wyroku sąd nakazał [...] Sp. z o.o. w [...] wydanie przedmiotowej nieruchomości i nakazał pozwanemu opuszczenie tej nieruchomości wraz z rzeczami należącymi do strony pozwanej i osobami ją reprezentującymi. Wyrok ten został utrzymany w mocy w postępowaniu na skutek apelacji strony pozwanej, wyrokiem z dnia [...] czerwca 2005 r. Sądu Apelacyjnego w [...] w sprawie o sygn. akt [...]. W uzasadnieniach tych wyroków przedstawiony został zarówno stan faktyczny, jak i prawny dotyczący przedmiotowej nieruchomości od lat [...] XX wieku. W postępowaniu tym legitymacja procesowa Ministra Sprawiedliwości nie była kwestionowana w żaden sposób. Minister Sprawiedliwości reprezentował w przedmiotowej sprawie Skarb Państwa, który był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Co istotne, powyższe wyroki zostały wydane po dniu [...] maja 1990 r. tj. po dacie komunalizacji, a przed datą wydania zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] września 2017 r. Sprawa dotyczyła przedmiotowej nieruchomości i toczyła się pomiędzy Skarbem Państwa - Ministrem Sprawiedliwości, a następcą prawnym [...]. Sprawa jest prawomocnie zakończona i korzysta z powagi rzeczy osądzonej. W uzasadnieniach wyroków szczegółowo zostały omówione wydawane decyzje dotyczące przedmiotowej nieruchomości oraz zmiany stanu prawnego. Konkluzja sprowadzała się w istocie do stwierdzenia, że strona pozwana ([...] w [...]) nie podjęła działań, aby skutecznie wykazać tytuł do władania przedmiotową nieruchomością. Tymczasem Wojewoda zupełnie pominął te okoliczności i prawomocne wyroki, dokonując zupełnie odmiennej oceny, tj. że [...] posiadał tytuł do władania przedmiotową nieruchomością.

Odnosząc się do przywoływanych przez Wojewodę dokumentów geodezyjnych oraz wpisów w rejestrach gruntów, Komisja wskazała, iż mają one charakter techniczny, pomocniczy i samoistnie nie mogą przesądzać o istnieniu bądź nieistnieniu określonego prawa do nieruchomości.

Reasumując, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, dokonanej na podstawie analizy akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość nie należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające [...], do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto [...] zarzucając jej:

naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie Okręgowego Inspektoratu S.W. za stronę postępowania i w konsekwencji naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji niedopuszczalności odwołania przez podmiot nie będący stroną,

naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędną wykładnię i uznanie, że objęte domniemaniem "prawa jawne", o których mowa w tym przepisie, obejmują również ujawnione w księdze wieczystej administracyjnoprawne formy władania nieruchomościami Skarbu Państwa przez jego jednostki organizacyjne, podczas gdy "prawa jawne" w rozumieniu ustawy to wyłącznie prawa rzeczowe, prawa osobiste i roszczenia o charakterze cywilnoprawnym,

naruszenie art. 5 ukwh poprzez błędną wykładnię i uznanie, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni prawo administracyjnego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa, podczas gdy rękojmia ta chroni wyłącznie własność i prawa rzeczowe nabywane w drodze odpłatnej czynności prawnej,

naruszenie prawa materialnego tj.: art. 3 ust. 1 ukwh poprzez błędną wykładnię i uznanie, że domniemaniem o zgodności treści księgi wieczystej ze stanem rzeczywistym objęte są nie tylko aktualnie figurujące wpisy w księdze wieczystej, ale także wpisy historyczne, które zostały już z księgi wykreślone,

naruszenie art. 76 § 3 i art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że nie jest możliwe zakwestionowanie w postępowaniu administracyjnym treści dokumentów urzędowych wykazujących nieaktualną już treść wpisów w księdze wieczystej dotyczących prawa zarządu nieruchomością Skarbu Państwa,

naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą i dowolną ocenę materiału dowodowego, wynikłą z nieuzasadnionej odmowy mocy dowodom zaprzeczającym istnieniu ujawnionego w księdze wieczystej na dzień [...] maja 1990 r. zarządu nieruchomością, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., skutkujące uchyleniem prawidłowej decyzji organu I instancji, którą należało utrzymać.

Na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd zarzutów powyższych, podniesiono zarzut:

naruszenia przepisów postępowania tj.: art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 oraz art. 7, 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny, w sytuacji gdy organ uznał takie rozstrzygnięcie za niezbędne i w konsekwencji orzeczenie wbrew zasadzie prawdy materialnej oraz niepoinformowanie strony o okolicznościach prawnych mogących mieć wpływ na jej prawa i uniemożliwienie stronie ustosunkowania się do przyjętego kierunku rozstrzygnięcia przed wydaniem decyzji administracyjnej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania Okręgowy Inspektorat S.W. w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 28 oraz art. 134 k.p.a. Z uzasadnienia skargi w tym zakresie wynika, że w ocenie skarżącego Okręgowy Inspektorat S.W. nie mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, organ postąpił wadliwie rozpoznając jego odwołanie.

Powyższy zarzut uznać należy za niezasadny.

Jak wynika z akt administracyjnych, Okręgowy Inspektorat S.W. jest trwałym zarządcą przedmiotowej nieruchomości (decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2012r. nr [...]).

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę uznać należało, że trwałemu zarządcy przysługiwał przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Wprawdzie zasadniczo stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu a nie Skarbowi Państwa w dniu [...] maja 1990r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji, jednakże w doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że o występowaniu przymiotu strony w danym postępowaniu administracyjnym decydują przepisy prawa materialnego. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy przepisem takim jest art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt. I OSK 2462/12.

W wyroku tym wskazano, że już na tle uregulowań zawartych w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127) utrwalił się pogląd, iż zarząd – jako odrębna, niekonwencjonalna instytucja prawna w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych – nie jest ograniczonym prawem rzeczowym, wszakże nie sposób ujmować go jako termin techniczny lub techniczno-prawny, lecz jako prawo o określonej treści (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 5.10.1993 r., III CZP 129/93, OSP 1994 r., nr 11, poz. 205, akceptowanej przez G. Bieńka/M. Gdesza w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 376-377, uw. 1, 5). Pod rządem art. 43 u.g.n., trwały zarząd to administracyjnoprawne uprawnienie do korzystania z nieruchomości w imieniu publicznoprawnego właściciela; swoiste prawo do gruntu państwowego, uprawniające do korzystania z niego i podlegające ochronie prawnej (G. Bieniek/M. Gdesz – op. cit. s. 377, uw. 7; s. 395). Trwały zarząd jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3.6.2004 r., I SA 2372/02, akceptowany przez A. Tułodzieckiego w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 233, nb 1).

Prawo trwałego zarządu podlega ochronie prawnej (skarga windykacyjna, negatoryjna, posesoryjna). Do trwałego zarządu w sprawach nie uregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu (art. 50 u.g.n.). W szczególności wprost stosuje się art. 251 kc, zgodnie z którym do ochrony praw rzeczowych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (ochronę negatoryjną lub windykacyjną, przewidzianą w art. 222 kc; S. Rudnicki, G. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Własność i inne prawa rzeczowe, LexisNexis 2011, s. 503, uw. 1; s. 523, uw. 1; G. Bieniek/M. Gdesz – op. cit. s. 396). Na tle uregulowań dotyczących użytkowania przyjmuje się, że użytkownikowi przysługuje ochrona prawna przeciwko każdemu, kto je narusza (w tym przeciwko właścicielowi), a zakres tej ochrony jest ograniczony zakresem przysługującego użytkownikowi prawa.

Ponadto zgodnie z art. 43 ust. 5 ugn Okręgowy Inspektorat S.W. jako państwowa jednostka organizacyjna może być trwałym zarządcą wyłącznie nieruchomości stanowiącej własność lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. W przypadku komunalizacji mienia jednostka ta nie mogłaby pozostawać trwałym zarządcą przedmiotowej nieruchomości.

W świetle powyższego, uznać należy, że Okręgowemu Inspektoratowi S.W. jako trwałemu zarządcy spornej nieruchomości, przysługiwał z mocy art. 43 ust. 1 i 2 u.g.n. przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym.

W związku z powyższym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa była uprawniona do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez ten podmiot.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że jest ona wadliwa.

Na wstępie należy nadmienić, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994r. Nr 2, poz. 27).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 1697/11 dokonał wykładni pojęcia "należące do". W opinii NSA pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), w myśl, którego, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Z kolei w ust. 2 art. 3 ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiła, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela te poglądy i nie znajduje powodów dla odstąpienia od tej linii orzeczniczej.

Wracając do stanu faktycznego sprawy, z akt nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz Ministerstwa Sprawiedliwości, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Obowiązująca do dnia 31 lipca 1985 r., ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) przewidywała w art. 8, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej. Przepisy cyt. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., nie przewidywały więc uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania na innej podstawie niż decyzja. Dopiero przepisy art.38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu pierwotnym stanowiły, iż zarząd nieruchomościami państwowymi mógł powstać również na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości (tak też NSA w wyroku z dnia 3 stycznia 2013r., I OSK 1417/11). Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Ministerstwo Sprawiedliwości takiej decyzji nie uzyskało, a pismo, na podstawie którego dokonano wpisu prawa zarządu Ministerstwa Sprawiedliwości w księdze wieczystej nie stanowiło dokumentu potwierdzającego ustanowienie na rzecz tego podmiotu przed dniem [...] maja 1990r. tego prawa w formie prawem przewidzianej.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 70, ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Natomiast, zgodnie z art. 7 rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie działa przeciwko: prawom obciążającym nieruchomość z mocy ustawy, niezależnie od wpisu; prawu dożywocia; służebnościom ustanowionym na podstawie decyzji właściwego organu administracji państwowej; służebnościom drogi koniecznej albo ustanowionym w związku z przekroczeniem granicy przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia; służebnościom przesyłu. Wyłączenie to nie znajduje zastosowania do komunalizacji z mocy prawa w trybie przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające [...]. Organ odwoławczy uznał zatem, że ocena podstawy wpisania do księgi wieczystej prawa zarządu Ministerstwa Sprawiedliwości podlegała ocenie sądu wieczysto-księgowego. W niniejszym postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy - Przepisy wprowadzające (...) organ administracji publicznej nie jest władny dokonać odmiennej oceny stanu prawnego nieruchomości, niż to wynika z treści księgi wieczystej na dzień [...] maja 1990 r.

Wykładnia przedstawiona przez organ odwoławczy jest błędna. Należy podzielić stanowisko skarżącej, iż zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 128 ustawy k.c. "zarząd" był jedyną formą władania gruntami państwowymi przez państwowe osoby prawne.

W dziale II księgi wieczystej ujawniającym jako właściciela Skarb Państwa wpisywano państwową osobę prawną wykonującą uprawnienia płynące z własności państwowej z podaniem nazwy i siedziby. Wynikało to z treści art. 128 k.c. w jego pierwotnym brzmieniu, statuującej zasadę jednolitego funduszu własności państwowej, zgodnie z którą podmiotem wszelkich praw majątkowych wchodzących w skład mienia państwowego było samo Państwo nie zaś inne państwowe osoby prawne. Tak rozumiane i ujawnione w księdze wieczystej "prawo zarządu" nie ma żadnych cech prawa podmiotowego i nie może być utożsamiane z ograniczonym prawem rzeczowym ustanawianym na podstawie przepisów kodeksu cywilnego.

Podzielić zatem należy stanowisko skarżącej, iż art. 3, 5, 6 i 7 ustawy o księgach wieczystych nie mają zastosowania do prawa zarządu ujawnionego w księdze wieczystej na rzecz Ministerstwa Sprawiedliwości, przede wszystkim z tego względu, iż nie jest to prawo podmiotowe, a tylko do takich praw ma zastosowanie art. 3 ustawy o księgach wieczystych. Organ administracji nie jest zatem związany treścią takiego wpisu.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że skoro Ministerstwu Sprawiedliwości nie przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości, to organ II instancji winien dokonać oceny czy w świetle zebranego materiału dowodowego nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r.

Organ odwoławczy naruszył przy tym przepisy prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U., Nr 32, poz. 191 ze zm.), co miało wpływ na wynika sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a.). Naruszenie prawa materialnego skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, przy czym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie związany oceną prawną przedstawioną przez Sąd (art. 153 p.p.s.a.)

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.