Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2318/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Stanisław Nitecki Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 91/12 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz J.K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 91/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], na wniosek A.G. i M. G., Burmistrz Miasta Jasła ustalił sposób i warunki zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego obejmującego budowę, na terenie działki nr [...] położonej w J. przy ul. [...], budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolno stojącej.

Od powyższej decyzji odwołania wniosły J.K. i M.K.

Zdaniem J.K. zakwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 i art. 10 w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zaś M.K wskazała, że inwestor podwyższył teren, co powoduje zaburzenie stosunków wodnych i jednocześnie wpływa negatywnie na jakość działki nr [...]. Działka ta stała się wysypiskiem śmieci i odpadów komunalnych. W chwili obecnej na działce usypane jest około 1/5 metra odpadów, które znacznie przekroczyły poziom sąsiedniej działki nr [...], a także naruszyły ustaloną granicę.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ zapewnił czynny udział w postępowaniu wszystkim jego stronom. Przeprowadzona została analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu składająca się z części tekstowej i części graficznej; wyniki tej analizy załączono do wydanej decyzji. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołań uznał, że pozbawione są jakiegokolwiek uzasadnienia wnioski stron dotyczące zakładanej działalności usługowej czy też lokalizacji dodatkowych miejsc parkingowych, hałasu, spalin, oddziaływania odpadów, działania fal elektromagnetycznych. Zdaniem organu nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty J.K. w zakresie wysokości planowanego budynku, liczby kondygnacji, szerokości elewacji frontowej czy też braku linii zabudowy od ulicy [...]. Nadto organ wyjaśnił, że zasady dobrego sąsiedztwa nie można interpretować w ten sposób, że planowana zabudowa musi być identyczna z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym, a wystarczające jest, aby ta zabudowa nie była sprzeczna z zabudową już istniejącą. Z akt sprawy wynika, że sąsiednia zabudowa jest zabudową zróżnicowaną, są to budynki o różnych kształtach i wysokościach. Dlatego brak jest uzasadnienia do narzucania wnioskodawcom ograniczenia polegającego na tym, że planowany budynek miałby być identyczny co do wysokości, jak budynek na działce skarżącej. Dalej organ odwoławczy odpowiadając na zarzuty dotyczące podwyższenia wysokości działki wskazał, że ta kwestia na obecnym etapie nie może podlegać ocenie organów rozstrzygających o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła J.K., domagając się uchylenia tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Według skarżącej organy dopuściły się rażącego naruszenia interesów właścicieli działki nr [...] poprzez opisanie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania w sposób umożliwiający dowolną interpretację zapisów. Wprowadzenie kondygnacji o nazwie przyziemie jest niedopuszczalne i stanowi przekroczenie uprawnień przez wydającego decyzję, ponieważ budynki na sąsiedniej działce posiadają jedynie parter i poddasze użytkowe. Określona w decyzji wysokość budynku w kalenicy jako wysokość od poziomu terenu przed głównym wejściem jest nieprecyzyjna, ponieważ można w tym rejonie dowolnie kształtować w sposób sztuczny teren, przez co budynek może mieć dużo więcej niż 10 m. Tak daleko idąca dowolność w ustalaniu parametrów budynku jest, zdaniem strony skarżącej, niedopuszczalna. W ocenie skarżącej zapisane w decyzji ustalenia naruszają harmonię zabudowy w otoczeniu inwestycji. W decyzji występuje oczywista sprzeczność, ponieważ raz elewacja frontowa to elewacja od strony drogi dojazdowej, a w innym miejscu może to być elewacja wschodnia. Dopuszczenie w decyzji zabudowy w strefie ochronnej wałów może spowodować zakłócenie spływu wody wzdłuż wałów tak wody opadowej z deszczu, jak również wody z przesiąkania wałów. Wydanie takiej decyzji jest z założenia niekorzystne i niebezpieczne dla właścicieli działki nr [...], ponieważ zmniejszenie powierzchni terenu spowoduje podniesienie się poziomu wody w strefie przy wałach przeciwpowodziowych i podtapianie budynku skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że argumenty skargi stanowią powtórzenie zarzutów odwołania kierowanego przeciwko decyzji Burmistrza Miasta Jasła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił, że ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy następuje na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie dotyczy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zatem pozbawione podstaw są zarzuty dotyczące działalności usługowej i wszystkich związanych z tym utrudnień. Nadto, zdaniem Sądu, w sprawie nie naruszona została również zasada "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1. Nie oznacza to również, że liczba kondygnacji musi być identyczna.

Dalej Sąd wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy w pkt 2.1.1 uwzględnia bliskie sąsiedztwo rzeki [...] i określa, że nie należy projektować podpiwniczenia. Bez znaczenia orzeczniczego dla bytu tej decyzji jest fakt, że w 2004 r. była wydawana decyzja o warunkach zabudowy dla innego budynku na tej samej działce. Sąd nie podziela również zarzutu skargi w tej części, że planowana budowa nie może mieć trzech kondygnacji przez istnienie przyziemia.

Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi, w tym także tego że planowana budowa narusza stosunki wodne.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, tj. art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

II. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., które to naruszenie polegało na błędnej i nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i stwierdzeniu, iż organy obu instancji w sposób wyczerpujący zbadały wszelkie okoliczności faktyczne dotyczące przedmiotowej sprawy, a w szczególności poprzez błędną ocenę materiału dowodowego wskazującego na to, że budowa planowana w oparciu o wydaną decyzję o warunkach zabudowy narusza panujące stosunki wodne i zasadę dobrego sąsiedztwa.

Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie wyjaśnienia wymaga istotne zagadnienie prawne dotyczące tego, jak należy interpretować i stosować art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności odnośnie zawartego w ww. przepisie wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa".

W ocenie skarżącej w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji lakonicznie, jednym zdaniem, bez żadnego merytorycznego uzasadnienia stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została naruszona zasada dobrego sąsiedztwa. Skarżąca nie zgadza się z tym stanowiskiem Sądu. Wskazała także, że trudno odnieść się do motywów jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji w tym zakresie, albowiem nie zostały one przedstawione.

Zdaniem skarżącej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przy prawidłowo dokonanej analizie warunków i zasad zagospodarowania przestrzennego terenu, pozwalał na przyjęcie, że wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został w przedmiotowej sprawie spełniony. Nadto skarżąca wskazała, że faktem jest, iż w otoczeniu planowanego przedsięwzięcia znajduje się głównie obszar rolny, na którym brak jest zabudowy, stanowiący swoisty "wentyl bezpieczeństwa" w przypadku częstych w J. powodzi, na którym praktycznie co roku w okresie wiosennym zbierają się w dużych ilościach wody gruntowe. Nie bez znaczenia jest również, zdaniem skarżącej, znajdujące się w sąsiedztwie ukształtowanie terenu. Przedmiotowa działka stanowi naturalny wąwóz - koryto płynącego tam dawniej potoku i jest obniżona w stosunku do sąsiednich działek o około 1,5 do 2 m. Dodała także, że na przedmiotowej działce prowadzone były bez wymaganych pozwoleń prace ziemne mające na celu zasypanie istniejącego wąwozu.

Zdaniem skarżącej inwestor wystąpił o warunki zabudowy na terenie zalewowym, w okresie powodzi na terenie tej działki zalegała woda której poziom przekraczał metr, także warunki zabudowy winny być co najmniej takie jak wcześniej ustalone, a nawet bardziej rygorystyczne.

Skarżąca podniosła także, że w zaskarżonej decyzji w punkcie 2.1.1; 3.1 "Cechy budynku" - dokonano nadużycia słowa przyziemie, a poprzez takie sformułowanie wprowadzono trzy kondygnacje nadziemne. Zdaniem skarżącej nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że budowa może mieć trzy kondygnacje. Możliwość wybudowana trzech kondygnacji, przy dodatkowo wykonanych pracach ziemnych na działce spowoduje, że nie zostanie zachowana kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników istniejącej zabudowy.

W ocenie skarżącej, w warunkach zabudowy powinien być zawarty zapis, że dokumentacja budowlana ma obejmować projekt ukształtowania terenu wraz z drogami i placami, który uwzględnia naturalny spływ wody deszczowej z działek położonych powyżej działki nr [...] (uwzględniając kierunek spływu wody w [...]). Ukształtowanie terenu musi zabezpieczyć swobodny spływ wody z całego terenu działki nr [...] w kierunku zgodnym ze spływem [...], ponieważ w czasie powodzi lub wysokich stanów wody w [...] występuje przemakanie wałów i na działce nr [...] gromadzi się woda, która w naturalny sposób spływa w dół rzeki [...] wzdłuż istniejącego obwałowania. Zaś pozostawienie inwestorowi dowolności w tym przedmiocie rażąco narusza interes prawny uczestnika poprzez pogorszenie warunków korzystania z już zagospodarowanej działki nr [...].

Nadto, zdaniem skarżącej, zapis decyzji co do wysokości kalenicy pozwala na dowolność co do kształtowania faktycznej wysokości budynku. Wskazano także, że w części dotyczącej ukształtowania terenu winien się znaleźć zapis, że wysokość terenu po niwelacji winna wynosić tyle, by możliwy był swobodny spływ wody deszczowej z działek od ul. [...]. W przeciwnym razie będzie dochodzić, bo już dochodzi na skutek prowadzenia od kilku lat samowolnych prac związanych z podnoszeniem terenu, do podtapiania działki wnoszącej skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie w treści skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że jednym zdaniem, bez żadnego merytorycznego uzasadnienia, stwierdził iż w sprawie nie została naruszona zasada dobrego sąsiedztwa oraz iż trudno odnieść się do motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, albowiem nie zostały one przedstawione. Bez wątpienia zarzut ten sprowadza się do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia ma charakter sprawozdawczy, gdyż jest dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, a zatem sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca obowiązkiem sądu kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej legalności rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno mieć ono charakter zwięzły, ale pozwalający na prześledzenie toku rozumowania sądu pierwszej instancji i skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd ten nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu (porównaj: motywy do wyroku NSA z dn. 7.12.2010 r., sygn. akt II OSK 2013/10, zamieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto podnieść należy, że nieprawidłowe uzasadnienie wyroku uniemożliwia nie tylko poznanie przesłanek rozstrzygnięcia czy podjęcie przez stronę skutecznej kontrargumentacji, ale i uniemożliwia ewentualną kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku dokonywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny przez pryzmat podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W niniejszej sprawie przyznać należy rację skarżącej co do braku przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji motywów rozstrzygnięcia. Argumenty Sądu sprowadzają się bowiem do zacytowania przepisu art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazania, że ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy następuje na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz podania kilku ogólnikowych zdań na temat prawidłowości kontrolowanej decyzji z których zupełnie nie wynika, dlaczego Sąd zajął takie, a nie inne stanowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sporządzone uzasadnienie nie daje podstaw do oceny prawidłowości przeprowadzonej kontroli i jej zakresu. Nie pozwala również na ocenę, na jakich to ustaleniach oparł się Sąd stwierdzając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Kwitując kilkoma ogólnymi zdaniami wybrane zarzuty skargi, Sąd pierwszej instancji zupełnie pominął, że kontrolowana decyzja dotyczyła ustalenia warunków zabudowy – jak podnosi skarżąca – na terenie zalewowym rzeki [...], co winno być przedmiotem wnikliwych rozważań Sądu. Brak jest także odniesienia co do zarzucanych kontrolowanej decyzji uchybień, w tym w szczególności w zakresie zasadności zapisu o braku konieczności ustalenia linii zabudowy, stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

We wniesionej skardze kasacyjnej jej autor zarzucił zakwestionowanemu wyrokowi naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy za uzasadniony należy uznać także zarzut naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji nie wykazał, by przesłanki wskazane w tym przepisie, a dotyczące realizacji zasady dobrego sąsiedztwa, zostały spełnione.

Zaś pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, na tym etapie postępowania, jako pozbawione doniosłości prawnej pozostały poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nadto zwrócić należy uwagę, że sentencja wyroku jest sprzeczna z przywołaną podstawą prawną rozstrzygnięcia. Bowiem oddalając skargę Sąd przywołał przepis art. 152 P.p.s.a. dotyczący uwzględnienia skargi, co dodatkowo świadczy o niestaranności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w zakresie sporządzenia uzasadnienia wydanego w tej sprawie orzeczenia.

Zatem rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji winien dokonać rzetelnej kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze wszystkie okoliczności sprawy, co winno znaleźć swój wyraz także i w uzasadnieniu wydanego wyroku, by w sytuacji – gdy ewentualnie zażąda tego strona – możliwe było merytoryczne zajęcie stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny co do prawidłowości wydanego orzeczenia w pierwszej instancji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.