Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1331/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Asystent Sędziego Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Zarządu Województwa z dnia 16 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przyznanych z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014 - 2020 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę 5599 (pięć tysięcy pięćset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r., nr [...] wydaną wobec Gminy (dalej: Strona, Beneficjent, Gmina), Zarząd Województwa [...], działając m.in. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1431), dalej "ustawa wdrożeniowa" oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), dalej u.f.p., zobowiązał Beneficjenta do zwrotu środków w wysokości 26.627,80 zł przyznanych na podstawie umowy nr [...] z dnia 15 listopada 2016 r. o dofinansowanie projektu pt: "[...]" współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2014-2020, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi:

1. od kwoty 23.824,87 zł od dnia 12 grudnia 2016 r., tj. od dnia przekazania na rzecz Beneficjenta środków dofinansowania w ramach transzy nr [...], obejmującej środki europejskie, do dnia całkowitej zapłaty;

2. od kwoty 2.802,93 zł od dnia 10 stycznia 2017 r., tj. od dnia przekazania na rzecz Beneficjenta środków dofinansowania w ramach transzy nr [...], obejmującej środki budżetu państwa, do dnia całkowitej zapłaty.

W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie ww. umowy z dnia 15 listopada 2016roku Gminie przyznane zostało dofinansowanie w łącznej kwocie 1 508 919,29 zł na realizację projektu "[...]".

Przedmiotowy projekt poddany został audytowi operacji przeprowadzonemu przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Audyt objął swym zakresem wydatki poniesione w marcu 2017 r., obejmujące koszty wynagrodzeń dla prowadzących zajęcia w ramach ww. projektu. Gmina przeprowadziła 25 postępowań o udzielenie zamówień publicznych przeprowadzonych w trybie przetargów nieograniczonych na świadczenie usług, w wyniku których wyłoniła Wykonawców do przeprowadzenia zajęć zgodnie z Harmonogramami prac. Godzinowe stawki wynagrodzenia były zgodne ze złożoną ofertą przez wybranych Wykonawców. Część Wykonawców będących nauczycielami/pedagogami realizującymi zajęcia w ramach projektu, wyłonionych w drodze przetargów w trybie nieograniczonym, było równocześnie zatrudnionych na etatach przez Dyrektorów Szkół z upoważnienia Wójta Gminy S. na podstawie ustawy z dnia 26.01.1982 r. Karta Nauczyciela.

Wyniki przeprowadzonego audytu operacji stwierdziły, że zaangażowanie nauczycieli poprzez zawarcie umów w konsekwencji udzielonych zamówień publicznych przyczyniło się do nieuzasadnionego wzrostu kosztów prowadzenia zajęć w ramach przedmiotowego projektu. W myśl przedstawionego w podsumowaniu ustaleń stanowiska, nauczyciel zatrudniony na podstawie Karty Nauczyciela może być angażowany do realizacji projektu z EFS i przysługuje mu określone ustawowo wynagrodzenie. Zgodnie z art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2016 r. poz. 1379), nauczycielom wymienionym w art. 1 ust. 1 (nauczyciele zatrudnieni w szkołach publicznych), którzy w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej prowadzą zajęcia bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, za każdą godzinę prowadzenia tych zajęć przysługuje wynagrodzenie w wysokości ustalonej w sposób określony w art. 35 ust. 3. W związku z powyższym, zgodnie z ustaleniami poczynionymi w trakcie przeprowadzonego audytu operacji przysługujące ustawowo wynagrodzenie nauczycieli powinno wynieść ogółem 47.022,65 zł, a wyniosło 69.212,48 zł. Zawyżone wydatki w projekcie stanowią wydatki niekwalifikowane w kwocie 22.189,83 zł (w tym wkład UE - 89,47%, kwota 19.853,24 zł). Z uwagi na fakt, iż zgodnie z § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie Strona rozliczała w ramach projektu koszty pośrednie wedle zryczałtowanej stawki 20% poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych w ramach projektu wydatków bezpośrednich, ustalona w ramach audytu wartość wydatku niekwalifikowalnego uległa zwiększeniu o kwotę 4.437,97 zł. Ostatecznie łączna kwota wydatków niekwalifikowalnych w ramach projektu wyniosła 26.627,80 zł.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2018 roku Strona została wezwana do zwrotu środków dofinansowania w kwocie 26 627,80 zł. Ponieważ wezwanie pozostało bez odpowiedzi, Zarząd Województwa [...] wydał opisaną na wstępie decyzję.

Strona reprezentowana przez wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy powołując się na następujące okoliczności:

Nauczyciele wskazani w Podsumowaniu ustaleń zostali zaangażowani do realizacji projektu przez Beneficjenta, niebędącego ich pracodawcą, w związku z czym nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych;

Gmina angażująca nauczycieli do realizacji projektu była na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych zobowiązana do udzielenia zamówienia na realizację zajęć dodatkowych w trybach uregulowanych przepisami tej ustawy;

zaangażowanie nauczycieli do realizacji projektu, na podstawie umów cywilnoprawnych nastąpiło w wykonaniu obowiązków, jakie spoczywają na Beneficjencie zgodnie z zapisami Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, jak również Standardów realizacji wsparcia w zakresie Poddziałania 3.2.1 Jakość edukacji ogólnej RPO WP 2014-2020.;

Konieczność zaangażowania wykonawców zajęć w trybie konkurencyjnym z uwagi na brak godzin ponadwymiarowych oraz brak zgody nauczycieli w rozumieniu art. 35a ust. 2a ustawy - Karta Nauczyciela na realizację zajęć w ramach tej ustawy;

Zaangażowania do projektu nauczycieli przez gminę będącą zamawiającym, a nie szkołę która nie uczestniczyła w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na realizację zajęć dodatkowych.

Decyzją z dnia 16 kwietnia 2019 r. nr [...] Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 31 stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalenia Instytucji Audytowej stały się podstawą obowiązku zwrotu środków dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w myśl którego środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie bowiem z aktualnym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentowanym m.in. w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16, "procedury - jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania Beneficjenta".

Na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie Strona zobowiązała się do realizacji projektu w sposób zgodny z Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa [...] na lata 2014-2020, Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych programu oraz regulaminem konkursu, jak również Standardami Realizacji Wsparcia w zakresie poddziałania 3.2.1. Jakość edukacji ogólnej RPO WP 2014 - 2020, stanowiących załącznik nr 6 do umowy o dofinansowanie. W zakresie nieuregulowanym w treści umowy oraz obowiązujących Stronę przepisach prawa, zgodnie z § 4 ust. 4 pkt 1 i 2, Strona - stosownie do art. 206 ust. 2 pkt. 4a u.f.p. - była zobowiązana do realizacji projektu z zastosowaniem:

1) wytycznych horyzontalnych wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (udostępnionych na stronie internetowej ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego);

2) wytycznych programowych wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (dostępnych na stronie internetowej Programu).

Zgodnie z zapisami Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 z 19 września 2016 roku (wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), rozdział 6.2. Ocena kwalifikowalności wydatku, pkt 3 lit. b) i g) wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie m. in. następujące warunki:

jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie; został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Zgodnie z obowiązującym w okresie ponoszenia kwestionowanego wydatku przepisem art. 7e ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943) "w celu realizacji zajęć w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, w szkole lub placówce publicznej może być zatrudniony nauczyciel, który nie realizuje w tej szkole lub placówce tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, posiadający kwalifikacje określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela oraz spełniający warunki określone w art. 10 ust. 5 pkt 2-4a tej ustawy".

Ust. 2 przywołanego przepisu stanowi, że nauczyciela, o którym mowa w ust. 1, zatrudnia się na zasadach określonych w Kodeksie pracy, z tym że za każdą godzinę prowadzenia zajęć, o których mowa w ust. 1, nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie nie wyższe niż wynagrodzenie za jedną godzinę prowadzenia zajęć ustalone w sposób określony w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela dla nauczyciela dyplomowanego posiadającego wykształcenie wyższe magisterskie i realizującego tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć, o którym mowa w art. 42 ust. 3 w tabeli w Ip. 3 tej ustawy.

Zgodnie z art. 35a ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela "nauczycielom wymienionym w art. 1 ust. 1 (tj. nauczycielom zatrudnionym w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach oraz placówkach doskonalenia nauczycieli działających na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - prawo oświatowe), którzy w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej prowadzą zajęcia bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, za każdą godzinę prowadzenia tych zajęć przysługuje wynagrodzenie w wysokości ustalonej w sposób określony w art. 35 ust. 3. Przepis ten (art. 35 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela) stanowi, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy.

W ramach Podsumowania ustaleń wskazano, że zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 (Załącznik nr 4 do Zasad wdrażania RPO WP 2014-2020) - Podrozdział 6,16.pkt.12; Wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom faktycznie stosowanym u beneficjenta poza projektami współfinansowanymi z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności na analogicznych stanowiskach lub stanowiskach wymagających analogicznych kwalifikacji. Dotyczy również pozostałych składników wynagrodzenia personelu, w tym nagród i premii. Zaangażowanie nauczycieli poprzez zawarcie umów w konsekwencji udzielonych zamówień publicznych przyczyniło się do nieuzasadnionego wzrostu kosztów prowadzenia zajęć w ramach projektu.

Słusznie zatem ustalił organ, że działanie Strony, do którego odnoszą się ustalenia poczynione w ramach przeprowadzonego audytu operacji, stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., z naruszeniem których to procedur łączy się materialnoprawna przesłanka ujęta w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowiącym podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej nr [...] z dnia 31 stycznia 2019r.

Odnosząc się do okoliczności przytoczonych w treści wniosku pełnomocnika strony o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że zostały one podniesione w toku prowadzonego w projekcie Audytu operacji, przeprowadzonego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej i zostały już przez ten organ ocenione jako okoliczności niemające znaczenia dla wyniku postępowania.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Strona zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 w zw. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tj. braku rozpatrzenia stanowiska i zarzutów Strony podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji dowolnym przyjęciu, iż w sprawie doszło do wystąpienia nieprawidłowości uzasadniających wydanie spornej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 9 w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stan faktyczny w niniejszej sprawie uzasadnia żądanie zwrotu określonej decyzją kwoty dofinansowania, w sytuacji, kiedy skarżąca nie naruszyła procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.;

2) art. 35 lit. a) ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 26 styczna 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 967 ze zm.) poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którego wynika, że nauczyciele zaangażowani w realizację projektu świadczyli pracę na rzecz Beneficjenta, tj. Gminy S.;

3) art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zarzucane Gminie S. naruszenie przepisów ustawy Karta Nauczyciela oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2010 stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu;

4) pkt 12 podrozdziału 6.16 Załącznika Nr 4 do Zasad Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2010 - Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2010 (dalej Wytyczne) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż działanie Strony polegające na zaangażowaniu nauczycieli poprzez zawarcie umów w konsekwencji udzielonych zamówień publicznych w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych przyczyniło się do nieuzasadnionego wzrostu kosztów prowadzenia zajęć w ramach projektu;

5) pkt 3 lit. b i g podrozdziału 6.2 Załącznika Nr 4 do Zasad Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2010 - Wytycznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wydatek poniesiony przez Stronę na wynagrodzenie nauczycieli jako niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa krajowego, tj. art. 35 a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 nie może zostać uznany za wydatek kwalifikowany;

6) art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) w zw. z art. 35 a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, iż dopuszczalne jest różnicowanie wysokości stawek wynagrodzenia przysługującego nauczycielowi zaangażowanemu w realizację projektu od stawek wynagrodzenia innych oferentów niebędących nauczycielami;

7) art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady działania jednostki w zaufaniu do organów Państwa.

W oparciu o powyższe zarzuty Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa [...] Nr [...] wraz z poprzedzającą ja decyzją tego organu nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sąd ocenia czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a sąd rozpatrując skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że przedstawiona przez organ II instancji argumentacja dotycząca motywów podjętego rozstrzygnięcia jest jednostronna, nie zawiera ustosunkowania się do stanowiska i zarzutów Strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, co czyni ją niepełną. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest w tej sytuacji co najmniej przedwczesne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także umożliwiać sądowi kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, LEX nr 51234).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. W rozpatrywanej sprawie argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wydanej w drugiej instancji stanowi powtórzenie argumentacji zawartej w decyzji wydanej przez ten sam organ w pierwszej instancji. Organ do zarzutów podniesionych w odwołaniu odniósł się jednym zdaniem, wskazując, że zostały one wcześniej podniesione w toku prowadzonego w projekcie Audytu Operacji, przeprowadzonego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej i zostały już przez ten organ ocenione jako okoliczności niemające znaczenia dla wyniku postępowania. Tego rodzaju skwitowanie merytorycznych zarzutów Strony, nie stanowi prawidłowego odniesienia się do nich, który to obowiązek ciąży na organie z mocy wskazanych przepisów. Przedmiotem zaskarżenia nie jest bowiem rozstrzygnięcie audytora, lecz decyzja Zarządu Województwa, która powinna zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Odesłanie w kwestii oceny zarzutów Strony do stanowiska i argumentacji innego organu (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej) przedstawionych w innym postępowaniu (w toku Audytu Operacji) - nie stanowi wyjaśnienia przez Zarząd Województwa podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a., narusza także wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę zaufania, wynikający z art. 11 k.p.a. obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, jak również zasadę dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 15 k.p.a.

Organ w żaden merytoryczny sposób nie odniósł się do podniesionych przez Stronę w odwołaniu argumentów, tj. że: nauczyciele wskazani w Podsumowaniu ustaleń zostali zaangażowani do realizacji projektu przez Beneficjenta, niebędącego ich pracodawcą, w związku z czym nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych; Gmina angażująca nauczycieli do realizacji projektu była na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych zobowiązana do udzielenia zamówienia na realizację zajęć dodatkowych w trybach uregulowanych przepisami tej ustawy; zaangażowanie nauczycieli do realizacji projektu, na podstawie umów cywilnoprawnych nastąpiło w wykonaniu obowiązków, jakie spoczywają na Beneficjencie zgodnie z zapisami Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, jak również Standardów realizacji wsparcia w zakresie Poddziałania 3.2.1 Jakość edukacji ogólnej RPO WP 2014-2020.; istniała konieczność zaangażowania wykonawców zajęć w trybie konkurencyjnym z uwagi na brak godzin ponadwymiarowych oraz brak zgody nauczycieli w rozumieniu art. 35a ust. 2a ustawy - Karta Nauczyciela na realizację zajęć w ramach tej ustawy; zaangażowanie do projektu nauczycieli nastąpiło przez gminę będącą zamawiającym, a nie szkołę, która nie uczestniczyła w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na realizację zajęć dodatkowych.

Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Nieustosunkowanie się do zarzutów narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z tym, że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań.

Powtórzyć należy to, co zaznaczono już na wstępie, że Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem (art. 3 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, iż nie jest rolą Sądu zastępowanie organu w wydawaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd nie może kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżone braki. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1067/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarząd Województwa ponownie rozpatrując sprawę uzupełni swoją argumentację prawną o kwestie poruszone przez Stronę, czemu da wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, spełniającym wymogi określone w art. 107 k.p.a., które dopiero wówczas będzie podlegało merytorycznej kontroli pod względem jego prawidłowości przez Sąd.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1797).