Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3154/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 1, art. 106 par. 5, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 27 i 34, art. 52 a, art. 44 b
journal: Dz.U. 2017 poz 783
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 7/18 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od D. Z. na rzecz [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. III SA/Kr 7/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Z. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ([...] PWIS) w K. z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 4 lutego 2016 r. funkcjonariusze Komendy Miejskiej Policji (KMP) w T. o godz. 16:15 przy ul. L. w T. wylegitymowali dwóch mężczyzn - K. R. i D.Z. U skarżącego ujawniono trójpaki woreczków foliowych i takie same u K. R., w liczbie 16 oraz jeden woreczek foliowy z zapięciem strunowym luzem z zwartością suszu roślinnego koloru zielonego. W trakcie rozmowy mężczyźni przyznali, że ujawnione przy nich substancje mogą być tzw. dopalaczami, oświadczyli, że woreczki z substancjami dostali od znajomego z P. J. G. i mieli te woreczki rozdawać na terenie T. celem promocji i reklamy nowo otwartego sklepu w T. przy ul. B. Skarżący przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że około godz. 10.00 spotkał się w P. z kolegą J. G., którego zna od kilku lat, wsiadł do jego samochodu wraz z K. R.. J. G. powiedział, że jadą do T. reklamować nowo otwarty sklep przy ul. B.z e-papierosami i [...] oraz artykułami modelarskimi, w którym jest szefem. Skarżący w tym sklepie nigdy nie był, jednak domyślił się, że to mogą być dopalacze, lecz nie protestował. J. G. obiecał, że po pracy rozliczy się ze skarżącym, lecz nie wymienił żadnej kwoty. Praca miała polegać na rozdawaniu darmowych próbek z substancją napotkanej młodzieży. Po przyjeździe do T. skarżący wraz z K. R. kupili alkohol, a po jego wypiciu przeszli "kawałek" i w tym momencie podjechali policjanci, którzy ich zatrzymali.

Na podstawie opinii z dnia [...] kwietnia 2016 r. sporządzonej przez biegłego z Laboratorium Kryminalistycznego stwierdzono w materiale dowodowym zabezpieczonym w rezultacie przeszukania D. Z.: a). oznaczonym nr [...], nr [...] "Imitacja sztucznego mchu irlandzkiego do makiet modelarskich" substancje w postaci suszu roślinnego koloru zielonego umieszczonego w siedemnastu woreczkach foliowych z zapięciem strunowym o łącznej masie 16,25 g, zawierające w swoim składzie związek z grupy syntetycznych kannabinoidów o nazwie: MDMB-CHMICA; b). oznaczonym nr 79, nr 80, nr 82 - nr 85, nr 87, nr 89 - nr 94 "Imitacja sztucznego śniegu do makiet modelarskich" substancje w postaci proszku koloru białego umieszczone w trzynastu woreczkach foliowych z zapięciem strunowym o łącznej masie 3,48 g, zawierające związek z grupy katynonów o nazwie: 4-CMC (chlorometkatynonu); c).oznaczonym nr 81, nr 86, nr 88 "Imitacja sztucznego śniegu 1 do makiet modelarskich" substancje w postaci proszku koloru białego umieszczone w trzech woreczkach foliowych z zapięciem strunowym o łącznej masie 0,85 g, zawierające związki z grupy katynonów o nazwie: 4-CMC (4-chlorometkatynonu) i 4-metylo- N,N-DMC (4-metyło-N,N dimetylokatynonu); d). oznaczonym nr 63 - 78 "Imitacja sztucznego śniegu 2 do makiet modelarskich" substancji w postaci proszku koloru szarego umieszczone w szesnastu woreczkach foliowych z zapięciem strunowym o łącznej masie 4,45 g, zawierające związek z grupy katynonów o nazwie: 3-CMC (3-chlorometkatynonu).

Substancje MDMB-CHMICA, 4-CMC, 4-metylo-N,N-DMC, 3-CMC stanowią środek zastępczy w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii ("u.p.n."). Z opinii z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydanej przez Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji w [...] wynika, że wszystkie produkty oznaczone numerami od 46 do 94 stanowią środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 u.p.n.

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w T. zwrócił się do PPIS w P. o przesłuchanie w charakterze strony skarżącego w przedmiocie wstrzymania wprowadzania oraz wycofania z obrotu produktów, które zgodnie z art. 4 pkt. 27 u.p.n. stanowią środek zastępczy. Przesłuchiwany w dniu 25 lipca 2016r. skarżący odmówił odpowiedzi na większość stawianych mu pytań. Na pytanie, jakie materiały reklamowe rozdawał (ulotki, broszurki i inne) odpowiedział, że rozdawał reklamówki, czyli opakowania foliowe prostokątne w postaci pojedynczej folijki, nie pamięta czy były w jakikolwiek sposób oznakowane, myślał, że są to puste opakowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], PPIS w T. nałożył na D. Z. za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych karę pieniężną w wysokości 20 000 zł, zgodnie z art. 52a u.p.n. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2017 r. [...] PWIS w K., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od tej decyzji, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując m.in., że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ustalenie w drodze domniemania faktycznego, że D. Z. wprowadzał do obrotu środki zastępcze, wobec czego prawidłowo znalazł zastosowanie art.52 u.p.n.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. Z. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na przyjęciu, że skarżący wprowadzał do obrotu substancje zabronione w sytuacji, gdy z żadnego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący wprowadzał te substancje do obrotu, gdyż sam fakt ich posiadania nie jest równoznaczny z ich wprowadzeniem do obrotu, tym bardziej, że nie wykazano, aby skarżący dokonywał sprzedaży tych produktów.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę podzielił stanowisko organów, że substancje, o których mowa w niniejszej decyzji używane są jako środek zastępczy, pomimo zamieszczenia informacji o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi. Powszechnie bowiem wiadomo, że "dopalacze" występują pod nazwami, które w żaden sposób nie sugerują substancji o działaniu psychoaktywnym. Posiadane przez skarżącego produkty mają znamiona środków zastępczych, co zostało potwierdzone opinią biegłego sądowego, za czym przemawia forma handlowa tych produktów, brak prawidłowego oznakowania (składu, gramatury, przeznaczenia i pochodzenia produktu), bardzo małe ilości zawarte w jednostkowych opakowaniach (woreczki foliowe z zapięciem strunowym, tzw. dilerki). W ocenie Sądu pierwszej instancji organy inspekcji sanitarnej wymierzając karę nie stwierdziły jednak "wprowadzania do obrotu" przez skarżącego środków zastępczych na podstawie jakiegokolwiek dowodu, ale wprost przyznały, że przesłanki o charakterze poszlakowym dały w ich ocenie wystarczający dowód, iż uzasadnionym jest przyjęcie za fakt, że dochodziło do wprowadzania do obrotu. Tymczasem w żaden sposób nie wykazano, aby to skarżący przekazał komukolwiek posiadane substancje i aby osoba ta użyła w sposób opisany powyżej te środki. Zdaniem Sądu opieranie się przez organy wyłącznie na przypuszczeniu, że środki zastępcze mogły być wprowadzane do obrotu, choćby nawet przypuszczenie to znajdowało pewne uzasadnienie w logicznym rozumowaniu z uwagi na ilość posiadanych środków, jest niedopuszczalne wobec konieczności jednoznacznego stwierdzenia, że rzeczywiście środki te wprowadzano do obrotu. Sam zamiar wprowadzenia do obrotu nie jest wystarczający do uznania, że to wprowadzenie do obrotu nastąpiło. Wynika to wprost z art. 4 pkt 34 u.p.n. definiującego pojęcie "wprowadzania do obrotu". Przygotowanie do wprowadzania do obrotu dużej ilości środków zastępczych może mieć znaczenie dla wielkości wymierzonej kary, ale tylko wówczas, gdy już stwierdzono wprowadzenie chociaż ich części do obrotu, albowiem istnienie dowodu na wprowadzanie do obrotu ma znaczenie co do zasady wymierzenia kary z przepisu art. 52a u.p.n.

W skardze kasacyjnej [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

– art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez wadliwą ocenę dowodów, w szczególności zeznań strony, poprzez przyjęcie, że organy nie dysponowały dowodami wskazującymi na wprowadzanie do obrotu środków zastępczych;

– art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie wyroku przy dowolnej a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego, w szczególności przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że D. Z. wprowadzał do obrotu środki zastępcze;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym wynikającym z akt sprawy, co doprowadziło do sprzeczności ustaleń Sądu pierwszej instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego;

– art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak wskazania podstawy prawnej przyjętego stanowiska co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi D. Z., w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że biorąc pod uwagę ilość zgromadzonych środków zastępczych, ich formę zewnętrzną, cel wyjazdu do T., nie sposób przyjąć za Sądem pierwszej instancji, że okoliczności te wskazują jedynie na przygotowanie, a nie wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. D. Z. nie zaprzeczył, że wprowadzał ww. środki do obrotu, przyznał, że rozdawał torebeczki foliowe, ale myślał, że są puste. Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku żadnej oceny tego dowodu.

Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, że przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż samo przygotowanie nie jest tożsame z wprowadzaniem przypomina rozróżnienie form stadialnych popełnienia czynu zabronionego. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, a nie karnym. Nie można wymagać od organów sanitarnych by dysponowały nagraniami wideo z czynności wprowadzania, czy zeznań świadków. W doktrynie za ugruntowane można uznać stanowisko, że swobodna ocena dowodów, określona w art. 80 k.p.a., obejmuje także możliwość opierania ustaleń wyłącznie na dowodach pośrednich oraz dopuszczalność stosowania domniemań faktycznych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie wskazał, na jakiej podstawie i w oparciu i jakie przepisy nie dał wiary materiałowi dowodowemu zgromadzonemu w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafny należy uznać zarzut wskazany w petitum skargi kasacyjnej jako drugi, tj. podważający stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organy inspekcji sanitarnej nie stwierdziły w niniejszej sprawie "wprowadzania do obrotu" przez skarżącego środków zastępczych na podstawie jakiegokolwiek dowodu. O ile poprzez zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. – zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 – nie można skutecznie kwestionować ani dokonanej przez sąd pierwszej instancji kwalifikacji zebrania i oceny przez organ materiału procesowego zawartego w aktach sprawy, ani prawidłowości stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji jako podstawa rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. I OSK 1350/11; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 763/12; wszystkie cyt. orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), a powiązanie tego zarzutu z zarzutem naruszenia art. 80 k.p.a. – zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona – jest wadliwe, ponieważ czym innym jest kompletność akt stanowiących podstawę orzekania sądu administracyjnego, a czym innym prawidłowość oceny legalności ocen dowodowych organu, o tyle zarzut wadliwej oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania dowodowego, o których mowa w art. 80 k.p.a., może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwalał organom na przyjęcie, że rzeczywiście doszło do wprowadzenia do obrotu środków zastępczych, tj. do realizacji czynu opisanego w art. 52a w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2017 r. poz. 783 ze zm.), dalej "u.p.n." Zgodnie z art. 4 pkt 34 cyt. ustawy, "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Z kolei przepis art. 52a ust. 1 stanowi, że kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy lub nową substancję psychoaktywną, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20 000 zł do 1 000 000 zł. W tym miejscu trzeba dodać, że przepis art. 44b u.p.n. zakazuje wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu środków zastępczych.

Przepisy art. 44b i 52a u.p.n. zostały dodane do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, obowiązującą od 27 listopada 2010r. Celem zmiany było przeciwdziałanie rozwojowi zjawiska wprowadzania do legalnego obrotu nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne, nazywanych potocznie "dopalaczami". Ustawa wprowadziła w tym celu odpowiedzialność administracyjną, uzupełniając pierwotną ustawę o cały nowy rozdział 6a. Ustawodawca uznał, że oprócz obowiązujących regulacji penalizujących wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, w celu realizacji podstawowych założeń ustawy, należy wyodrębnić instytucję odpowiedzialności administracyjnej za wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, tj. substancji pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa. Wprowadzenie w art. 52a u.p.n. sankcji administracyjnej z tytułu wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego miało na celu szybkie reagowanie na pojawiające się zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.

Regulacja art. 52a u.p.n. funkcjonuje zatem niezależnie od istniejących już wcześniej regulacji tej ustawy przewidujących odpowiedzialność karną za wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej lub uczestniczenie w takim obrocie. Ustawodawca odrębnie penalizuje czyn w postaci udzielania innej osobie środka odurzającego lub środków psychotropowych (art. 58 ust. 1 u.p.n.). Ocena dokonywana w ramach odpowiedzialności administracyjnej podmiotu, który wprowadza do obrotu środki zastępcze, w oparciu o reguły i zasady prawa karnego, jest nie do pogodzenia z ratio legis nowelizacji z 2010 roku. Stanowisko takie utrwaliło się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni je podziela (por. wyroki: z dnia 9 września 2015 r., sygn. II OSK 77/14; z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 996/15).

W świetle powyższego, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał do przyjęcia, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, że organ, poprzez wykazanie jedynie zamiaru (przygotowania do) wprowadzenia środków zastępczych do obrotu, nie wykazał, że wprowadzenie do obrotu w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n. nastąpiło. Bezsporne jest, że funkcjonariusze Policji zatrzymali u D. Z. produkty, co do których dalsze postępowanie wyjaśniające wykazało, że stanowią tzw. "dopalacze", tj. środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 u.p.n. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie da się wyprowadzić wniosku, że do wprowadzenia środków zastępczych do obrotu w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n. faktycznie nie doszło. Przede wszystkim sposób zapakowania zatrzymanych środków zastępczych, tj. w woreczki foliowe z zapięciem strunowym świadczy o tym, że środki te przeznaczone były do rozprowadzenia wśród osób trzecich. Już sam wyjazd do T. z ww. "towarem", bez podania jakichkolwiek innych przyczyn wyjazdu, świadczy o zamiarze jego rozprowadzania. W dniu 4 lutego 2016 r. D. Z. zeznał, że domyślił się, iż w ulotkach, które miał rozdawać w T. mogą znajdować się dopalacze, ale nie protestował. Przesłuchiwany jako strona w dniu 18 sierpnia 2016r., w obecności pełnomocnika, oświadczył, że rozdawał reklamówki, tj. opakowania foliowe, nie pamiętał, czy były w jakikolwiek sposób oznakowane, myślał, że są puste. Na większość pytań odmówił udzielenia odpowiedzi.

W rozpoznawanej sprawie organy, opierając się na ww. dowodach, oceniły ich znaczenie i wartość dla niniejszej sprawy. Rozumowanie organów było zgodne z wiedzą i zasadami doświadczenia życiowego, a także nie naruszało prawideł logiki. Zastosowano zatem akceptowane w piśmiennictwie i orzecznictwie reguły oceny dowodów (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 464-466). Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy ustaliły jedynie zamiar wprowadzenia do obrotu, ale nie ustosunkował się do oświadczenia skarżącego, że rozdawał puste opakowania foliowe, w szczególności w kontekście jego zeznań, z których wynika, że domyślił się, iż w "ulotkach" mogą znajdować się dopalacze. Zarzut braku jednoznacznego stwierdzenia, że rzeczywiście wprowadzano do obrotu środki zastępcze oparty na biernej postawie procesowej strony, w sytuacji gdy organ administracyjny przeprowadził z urzędu szereg dowodów na okoliczności istotne, nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że funkcjonariusze Policji nie stwierdzili czynności rozdawania zatrzymanych środków zastępczych nie oznacza, że do ich wprowadzania do obrotu nie doszło. Na użytek sankcji administracyjnej "wprowadzaniem do obrotu", o którym mowa w art. 52a ust. 1 i art. 4 pkt 34 u.p.n. będzie każde działanie ułatwiające, umożliwiające czy też czyniące dostępnym środek zastępczy. Pogląd ten można uznać za ugruntowany w orzecznictwie NSA (por. wyroki: z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 856/15; z dnia 4 października 2017 r., sygn. II OSK 194/16).

Chybione są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powyższy przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2014 r., sygn.. II OSK 1131/13; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności stanowisko Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, ocenę zarzutów podniesionych w skardze oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Poziom szczegółowości oraz spójności rozważań Sądu pierwszej instancji pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zrekonstruowanie przesłanek kontrolowanego orzeczenia oraz przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej. Błędne jest ponadto powiązanie art. 80 k.p.a. jako wzorca kontroli kasacyjnej z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość kwalifikacji legalności oceny dowodów przeprowadzonej przez kontrolowane organy nie może być podważana za pośrednictwem zarzutu formalno-konstrukcyjnej wadliwości uzasadnienia wyroku.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.). Przepis art. 233 § 1 k.p.c. stosowany na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednio do uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym odnosi się jedynie do niezawartych w aktach postępowania administracyjnego dowodów z dokumentów, które sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten nie ma zatem zastosowania do objętych aktami administracyjnymi dokumentów, które podlegały bezpośredniej ocenie przez skarżony organ, jak również do złożonych w toku postępowania przez organ na wezwanie sądu dokumentów, które nie zostały formalnie dopuszczone jako dowody w sprawie.

Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. stanowiło podstawę do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności ustosunkuje się do twierdzeń skarżącego dotyczących rozdawania pustych opakowań foliowych, jego domysłów, że w "ulotkach" mogą znajdować się dopalacze i okoliczności bezspornych w sprawie, tj. wyjazdu do T. z kilkunastoma woreczkami foliowymi, powszechne służącymi jako opakowania dla środków zastępczych, w rzeczywistości zawierających środki zastępcze.