Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 800/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Gminy Łagów z dnia 1 lipca 2016 r. nr XXV/212/16 w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy stwierdza nieważność § 3 ust. 3, § 5 ust. 5 lit. a - d, § 6 ust. 1 pkt 1 - 4, § 7 ust. 3, § 9 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 pkt 2 i ust. 4 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Dnia 1 lipca 2016 r. Rada Gminy Łagów działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., zwanej dalej "u.c.p.g."), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach, podjęła uchwałę nr XXV/212/16 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łagów.

W § 3 ust. 3 uchwały postanowiono: "Właściciel samochodu może dokonać doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu w obrębie nieruchomości pod warunkiem, że czynności te nie będą powodować zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla otoczenia."

W treści § 5 ust. 5. lit. a - d uchwały ustalono następujące rodzaje pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych: pojemniki na odpady o pojemności - 120 l, 240 l, 1100 l (lit. a), worki na odpady do selektywnej zbiórki o pojemności - 80 l, 120 l (lit. b), pojemniki na odpady (KP5, KP 7, KP 10) o pojemności od 5 do 10 m3 (lit. c), kosze uliczne o pojemności - 35 l - 60 l (lit. d),

Z kolei zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 - 4 uchwały odpady, które są zbierane w sposób selektywny, należy gromadzić w workach wyłącznie do tego celu przeznaczonych, o ujednoliconych kolorach i pojemnościach, tj.: niebieskich - z przeznaczeniem na papier i tekturę o pojemności 80 l - 120 l (pkt 1), żółtych - z przeznaczeniem na tworzywa sztuczne, metal, odpady opakowaniowe wielomateriałowe o pojemności 80 l - 120 l (pkt 2), zielonych - z przeznaczeniem na szkło o pojemności 80 l - 120 l (pkt 3), brązowych - z przeznaczeniem na odpady ulegające biodegradacji o pojemności 80 l - 120 l (pkt 4).

Stosownie do § 7 ust. 3 uchwały, właściciel nieruchomości zobowiązany jest udostępnić pojemniki i worki przeznaczone do zbiórki odpadów komunalnych na czas odbierania tych odpadów, tzn. wystawienie pojemników i worków na granicy nieruchomości lub bezpośrednio przy ogrodzeniu przed posesją, z wyjątkiem chodników lub innych miejsc przeznaczonych do ruchów pojazdów samochodowych oraz pieszych, w miejsce umożliwiające swobodny do nich dojazd przez przedsiębiorcę odbierającego odpady z terenu gminy.

Zgodnie z § 9 ust. 1 uchwały, osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W ust. 2 pkt 3 § 9 uchwały wskazano, że do obowiązków osób utrzymujących psy należy wyprowadzanie psów na uwięzi, a psy ras uznawanych za agresywne dodatkowo w kagańcu. W myśl § 9 ust. 3 pkt 2 uchwały, osoby utrzymujące psy zobowiązane są ponadto do nie wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów - przewodników. Z kolei w ust. 4 § 9 uchwały postanowiono, że zwolnienie przez właściciela nieruchomości psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę - w części obejmującej § 3 ust. 3, § 5 ust. 5 lit. a - d, § 6 ust. 1 pkt 1 - 4, § 7 ust. 3, § 9 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 pkt 2 i ust. 4 wniósł Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim, zarzucając istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w postanowieniach Regulaminu przepisów regulujących kwestie w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady w tym zakresie oraz powtórzenie i modyfikację zapisów u.c.p.g. oraz innych ustaw.

W zakresie § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały Prokurator podniósł, że z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie wynika rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami, zaś użycie w tym przepisie uchwały nieprecyzyjnego zwrotu "doraźnych napraw" jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa. Skarżący zarzucił, że wskazanie w § 5 ust. 5 lit. a - d oraz w § 6 ust. 1 pkt 1 - 4 uchwały nie tylko minimalnej, ale także maksymalnej pojemności pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych wykracza poza zakres delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów. Co do § 7 ust. 3 uchwały, Prokurator wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dotyczy samego rozmieszczania pojemników na nieruchomości, a nie ich wystawiania przed posesję, który to obowiązek powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Odnośnie do postanowienia zawartego w § 9 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 uchwały, statuującego nakaz wyprowadzania psów na uwięzi, a psów ras uznanych za agresywne dodatkowo w kagańcu, treści § 9 ust. 3 pkt 2 uchwały zakazującego wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej, jak również § 9 ust. 4 uchwały dotyczącego zwalniania psa z uwięzi na terenie nieruchomości, Prokurator wskazał, że regulacje powyższe wykraczają poza upoważnienie ustawowe rady zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz zostały wprowadzone bez poszanowania zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wobec wskazanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łagowie wniosła o jej oddalenie w całości. Co do zarzutu dotyczącego § 3 ust 3 uchwały organ podniósł, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN "doraźny" oznacza "wynikający z potrzeby chwili". Zdaniem Rady, skoro w § 5 ust. 5 lit. a - d oraz § 6 ust. 1 pkt 1 - 4 uchwały, wskazano trzy rodzaje pojemników i dwa rodzaje worków, to oczywistym jest, że minimalna pojemność w przypadku pojemników wynosi 120 l, a w przypadku worków 80 l. Zawarta w art. 4 ust 2 pkt 1 u.c.p.g. delegacja ustawowa zobowiązuje radę gminy do określenia wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych, o czym stanowi zaskarżony § 7 ust. 3 uchwały. Odnośnie do postanowień zawartych w § 9 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 pkt 2 i ust. 4 uchwały Rada wskazała, że celem regulacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwości dla ludzi ze strony zwierząt domowych. W ocenie organu, wprowadzone w § 9 uchwały rozwiązania służą realizacji tego celu i wpisują się w zakres upoważnienia ustawowego, nie pokrywając się przy tym z treścią art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) zwanej dalej "u.c.p.g.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.).

W niniejszej sprawie zasadny był zarzut istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji § 3 ust. 3 uchwały, który stanowi, że właściciel samochodu może dokonać doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu w obrębie nieruchomości pod warunkiem, że czynności te nie będą powodować zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla otoczenia, bowiem prawo do takich działań poza warsztatami naprawczymi, a więc na obszarze wszystkich innych nieruchomości na terenie gminy, wynika jasno z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem kompetencje rady gminy dotyczą wskazania warunków, jakie muszą być spełnione żeby naprawa była dopuszczalna na terenie nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09). Chodzi o warunki mające na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek napraw (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 114/19). Ponadto, z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami, zaś Rada posłużyła się niedookreślonym zwrotem "drobnych napraw", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Warunek uzależnienia możliwości napraw pojazdów od niepowodowania zanieczyszczenia wód i gleby jest zbyt ogólny, aby adresaci mogli go zachować. Wreszcie użyte w zaskarżonym przepisie uchwały sformułowanie "uciążliwości dla otoczenia" wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego.

Mając na uwadze treść normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wskazać należy, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi dotyczący regulacji zawartej w § 5 ust. 5 lit. a - d oraz § 6 ust. 1 pkt 1 - 4 uchwały. Istotnie, jak podnosi Prokurator, zgodnie z powołanym przepisem ustawy regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Ke 606/15) podkreśla się, że istotne naruszenie prawa stanowi wprowadzenie regulacji określającej przedmiotową pojemność w zakresie od-do, tj. przy wskazaniu także pojemności maksymalnej. Tego rodzaju regulację Rada zawarła w § 5 ust. 5 lit. c i d oraz w § 6 ust. 1 pkt 1 - 4 uchwały. Odnośnie zaś do podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę kwestii wskazania trzech rodzajów pojemników i dwóch rodzajów worków wskazać należy, że dotyczą one jedynie postanowień zawartych w § 5 ust. 5 lit. a i b zaskarżonej uchwały. Wobec tak przyjętej regulacji oczywistym jest, że maksymalna pojemność pojemników wynosi 1100 l, a w przypadków worków wynosi 120 l. Z tego powodu postanowienia lit. a i b omawianego przepisu uchwały również należy uznać za istotnie naruszające prawo.

Ponadto, zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy delegacja dotyczy samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie ich wystawiania przed posesję. Obowiązek wystawiania pojemników poza teren nieruchomości powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Sąd uznał zatem, że § 7 ust. 3 uchwały stanowi nieprawidłowe zrealizowanie delegacji ustawowej, bowiem określony w tym przepisie obowiązek wystawiania pojemników i worków na granicy nieruchomości lub bezpośrednio przy ogrodzeniu przed posesją wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

Z kolei stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W przypadku postanowień § 9 ust. 1 uchwały zgodnie z którym osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego Sąd uznał, że dokonano powtórzenia brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., z modyfikacją pomimo braku delegacji do jej określenia, co musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały także w tym zakresie. Niewątpliwie określony w § 9 ust. 2 pkt 3 uchwały nakaz wyprowadzania psów na uwięzi służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela tego zwierzęcia, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi (na smyczy) narusza powyższą zasadę. Prawodawca lokalny ustalił w Regulaminie, w sposób bezwarunkowy, zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów. Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od generalnego nakazu wyprowadzania psów tylko na uwięzi, a psów ras uznanych za agresywne dodatkowo w kagańcu.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, podzielony, przez skład orzekający w sprawie niniejszej, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Należy zwrócić uwagę na treść art. 20a ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, są zachowaniami legalnymi. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2678/15; wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 703/17, z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 728/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 808/19).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 130/20, zgodnie z którym zasadnym jest uregulowanie w treści regulaminu obowiązku wyprowadzania psa rasy uznanej za agresywną na uwięzi wraz z nałożeniem kagańca. Podkreślić należy, że ustawodawca traktuje w sposób szczególny prowadzenie hodowli i utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, określając, że wymagają one zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na planowane miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymywania psa. Jeżeli pies będzie lub jest utrzymywany w warunkach i w sposób, które stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt, zezwolenia nie wydaje się, a wydane cofa (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt). Wykaz ras psów uznawanych za agresywne ustalony został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 77 poz. 687) i obejmuje aktualnie 11 ras psów. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 3 ustawy, właściwy minister ustala wykaz, o jakim mowa wyżej, po zasięgnięciu opinii Związku Kynologicznego w Polsce, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. W przypadku rasy psa, która uznana została przez prawodawcę za agresywną, a więc stwarzającą potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, zrozumiałym i oczywistym wykonaniem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jest zaostrzenie w prawie miejscowym wymogów dotyczących obowiązków nakładanych na właścicieli tych psów. W ocenie Sądu, zaliczenie wymienionej w ww. rozporządzeniu rasy psa do ras uznawanych za agresywne, oznacza także, że zachowanie psów tych ras nie jest przewidywalne, a kontrola człowieka nad takim zwierzęciem jest znacząco utrudniona w porównaniu do ras psów nie uznawanych za agresywne.

Tym niemniej Sąd orzekający w sprawie niniejszej stwierdzając w całości nieważność § 9 ust. 2 pkt 3 Regulaminu miał na uwadze, że pozostawienie w obrocie prawnym tylko części omawianej regulacji może budzić wątpliwości interpretacyjne u adresatów Regulaminu przy jego stosowaniu. W związku z powyższym, mając również na uwadze zasadę zapewnienia czytelności, precyzyjności i spójności aktu prawa miejscowego, Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności § 9 ust. 2 pkt 3 Regulaminu w całości.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w zakresie § 9 ust. 3 pkt 2 również została wydana z przekroczeniem omawianego upoważnienia ustawowego. Ten przepis zaskarżonej uchwały dotyczy nie wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej (z wyjątkami). Tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. pozwala lokalnemu uchwałodawcy na uregulowanie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. Zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej regulują inne akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stąd regulacja zawarta w kwestionowanym regulaminie wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r. II SA/Wr 153/14 LEX nr 1527453, wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1100/19, LEX nr 2779882).

Skarga wymagała uwzględnienia również w części dotyczącej postanowienia zawartego w § 9 ust. 4 uchwały, umożliwiającego zwolnienie przez właściciela nieruchomości psa ze smyczy na terenie nieruchomości tylko w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Wskazać należy, że ustawa o ochronie zwierząt wprowadza regulację dotyczącą możliwości puszczania psów bez kontroli nad ich zachowaniem w taki sposób, że w art. 10a ust. 3 i 4 stanowi, iż zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Analizowana regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale wkracza więc w zakres regulacji ustawowej, co jest niedopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Ponadto, treść omawianego zapisu modyfikuje powyższe unormowania ustawowe i jest bardziej rygorystyczna. Co więcej, nie mieści się w kompetencji Rady użyte w kwestionowanym w skardze postanowieniu uchwały sformułowanie dotyczące ogrodzenia nieruchomości w sposób "wykluczający samowolny dostęp osób trzecich", rodzi bowiem wątpliwości interpretacyjne przy wykładni tego pojęcia w zakresie tego, jaki dostęp będzie wykluczający, a ponadto problematyczne wydaje się jednoznaczne ustalenie, jakie ogrodzenie będzie spełniać cechy takiego, które wyklucza samowolny dostęp osób trzecich. Nieprecyzyjność analizowanego zapisu uchwały jest nie do zaakceptowania w kontekście zasad techniki prawodawczej i stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Rada gminy nie jest także upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy (jak też inne zwierzęta) mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3 ust. 3, § 5 ust. 5 lit. a - d, § 6 ust. 1 pkt 1 - 4, § 7 ust. 3, § 9 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 pkt 2 i ust. 4 zaskarżonej uchwały.