Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 439/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1, 2 i 4, art. 56
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 38, art. 39
journal: Dz.U. 2011 nr 231 poz 1375
law: Ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Protokolant starszy asystent Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 43/12 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach:

W dniu 15 czerwca 2011 r. Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Praga Południe przesłał do Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie dokumenty dotyczące skierowania B. K. do domu pomocy społecznej. Wskazał, że w oświadczeniu złożonym do wywiadu środowiskowego z dnia 15 marca 2011 r. skarżąca wnioskowała o umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej im. "[...]" przy ul. [...] w Warszawie. Placówka ta, zgodnie z decyzją Wojewody Mazowieckiego numer [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., została zarejestrowana jako dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. Skarżąca natomiast, zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia 4 kwietnia 2011 r. z uwagi na chorobę (schizofrenię paranoidalną), wymaga skierowania do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych.

W związku z powyższym, Warszawskie Centrum Pomocy Rodzinie pismem z dnia 21 lipca 2011 r., poinformowało skarżącą o braku podstaw do umieszczenia jej we wskazanej we wniosku placówce proponując do wyboru inne domy pomocy społecznej przeznaczone dla osób psychicznie chorych.

W udzielonej odpowiedzi skarżąca nie wyraziła zgody na umieszczenie jej w jakimkolwiek innym domu pomocy społecznej, jak tylko w Domu Pomocy Społecznej im. "[...]" w Warszawie. Oświadczyła, że nie jest chora psychicznie.

W tych okolicznościach Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z 22 sierpnia 2011 r. odmówił skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz odmówił umieszczenia jej w Domu Pomocy Społecznej im. "[...]" w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 54 ust. 1 i 56 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i wyjaśnił, że z uwagi na stan zdrowia i zgodnie z zaświadczeniem lekarskim brak jest podstaw do skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku i umieszczenia w żądanej placówce, która nie jest przeznaczona dla osób psychicznie chorych.

W odwołaniu skarżąca żądała umieszczenia jej w wybranej placówce kwestionując istnienie choroby psychicznej.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odwołując się również do przepisów art. 54 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 56 ustawy o pomocy społecznej wyjaśniło, że brak jest podstaw do umieszczenia skarżącej w wybranym domu pomocy społecznej. Z dokumentacji sprawy wynika, że skarżąca od 1952 roku jest pacjentką Poradni Zdrowia Psychicznego i kilkakrotnie była hospitalizowana. Mieszka z rodziną (synem, synową i wnukiem) w dwupokojowym mieszkaniu. Twierdzi że nie ma wsparcia ze strony rodziny, jej syn deklaruje wprawdzie pomoc, ale tylko w pracach domowych i nadzorowaniu przebiegu leczenia. Ponadto z zaświadczenia z dnia 4 kwietnia 2011 r. wystawionego przez lekarza psychiatrę wynika, że skarżąca wymaga całodobowej opieki, a ze względu na zdiagnozowaną schizofrenię paranoidalną wymaga także umieszczenia w domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła, że okoliczność, iż jest pacjentką Poradni Zdrowia Psychicznego nie powinna dyskwalifikować jej do umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej im. "[...]" w Warszawie. Zażądała zbadania stanu jej zdrowia przez lekarza sądowego celem ustalenia czy rzeczywiście istnieją przeszkody do umieszczenia jej w wybranej placówce.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z ustępu 2 tego artykułu wynika, że osobę taką kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Z kolei art. 56 precyzuje, że domy pomocy społecznej, w zależności od tego, dla kogo są przeznaczone, dzielą się na następujące typy: 1) osób w podeszłym wieku; 2) osób przewlekle somatycznie chorych; 3) osób przewlekle psychicznie chorych; 4) dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie; 5) dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie; 6) osób niepełnosprawnych fizycznie. Sąd wskazał, że w celu prawidłowej realizacji zadań stawianych domom pomocy społecznej, ich organizacja musi uwzględniać wiek oraz stan zdrowia fizycznego i psychicznego beneficjentów i w zależności od tych czynników, osoba ubiegająca o umieszczenie w domu pomocy społecznej, może być skierowana do domu odpowiedniego typu. Odwołując się do zgromadzonej w aktach administracyjnych dokumentacji lekarskiej Sąd stwierdził, że organy prawidłowo przyjęły, iż skarżąca powinna być umieszczona w domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych. Wyjaśnił, że wnioskodawca nie może sam decydować o typie domu i placówce w której ma być umieszczony, ale musi liczyć się z tym, że zostanie skierowany do odpowiedniego domu zgodnie z zaleceniami wynikającymi z zaświadczenia lekarskiego. Sąd uznał, że organy wybierając dla skarżącej typ domu "były związane" zaświadczeniem lekarskim z dnia 4 kwietnia 2011 r. Ocenił, że wobec braku zgody skarżącej na umieszczenie jej w domu pomocy społecznej określonego rodzaju istniały podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zaskarżając wyrok w całości sformułował następujące zarzuty:

- naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 77 § 1 i 78 § 1 kpa przez "pominięcie przez Sąd wadliwości postępowania administracyjnego polegającej na braku zebrania kompletnego materiału dowodowego dla dokonania ustaleń z punktu widzenia art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy",

- naruszenie prawa materialnego art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędną jego wykładnię w postaci przyjęcia, że skarżąca wymaga skierowania do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że wobec kwestionowania przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego zaświadczenia lekarskiego, które stanowiło podstawę rozstrzygnięcia, organy powinny były przedsięwziąć dodatkowe czynności celem zebrania pełnego materiału dowodowego na okoliczność jej stanu zdrowia. Podnoszono, że sam fakt korzystania z Poradni Zdrowia Psychicznego nie świadczy o chorobie psychicznej. Wywodzono, że sprawa nie została przez organy dostatecznie wyjaśniona w zakresie przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 54 ustawy o pomocy społecznej, co nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji.

Wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy wyjaśnić, że wynikające z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie uniemożliwia jej uwzględnienia w ramach powołanych podstaw prawnych, jednakże z odmiennym uzasadnieniem. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają bowiem wyłącznie jej podstawy, czyli powołane jako naruszone przepisy prawa i wnioski skargi co do zakresu zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie zaś uzasadnienie podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., II FSK 923/05, Lex nr 232899 oraz postanowienie NSA z 13 grudnia 2005 r., II FSK 774/05, Legalis, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 613). Wyjaśnienie to jest celowe, gdyż w rozpoznawanej sprawie zaistniała przedstawiona sytuacja. Podstawy skargi kasacyjnej są zasadne, jednak ich uzasadnienie w większości nietrafne.

Rację ma oczywiście skarżąca, że sam fakt korzystania z Poradni Zdrowia Psychicznego nie świadczy o chorobie psychicznej, niemniej jednak w przypadku skarżącej podstawą wyboru określonego typu domu pomocy społecznej nie była wyłącznie okoliczność korzystania z tej Poradni, lecz zaświadczenie lekarskie wystawione w oparciu o dokumentację leczenia. Zaświadczenie to dostatecznie uprawniało organy do przyjęcia, że właściwym dla skarżącej typem domu pomocy społecznej z wymienionych w art. 56 ustawy o pomocy społecznej jest ten przeznaczony dla osób przewlekle psychicznie chorych. Organy i Sąd I instancji przyjęły jednak, że wobec braku zgody skarżącej na umieszczenie jej w wybranym dla niej typie domu istniały podstawy do odmowy przyznania jej tego świadczenia. Tymczasem skarżąca oponowała umieszczeniu jej w domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych, ale nadal żądała umieszczenia jej w wybranej przez nią placówce. Skoro zatem organy uznały zaistnienie przesłanek z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z wyjątkiem braku zgody skarżącej na odpowiedni typ domu, to nie powinny były odmawiać jej tego świadczenia, ale obowiązane były rozważyć możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 54 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i przepisach art. 38 i 39 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 231, poz. 1375). Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w przypadku gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna - prokuratora. Z art. 38 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego wynika natomiast, iż osoba, która wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego, może być za jej zgodą lub zgodą jej przedstawiciela ustawowego przyjęta do domu pomocy społecznej. W przypadku jednak braku wyrażenia zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej, gdy brak opieki zagraża życiu tej osoby, organ do spraw pomocy społecznej może wystąpić do sądu opiekuńczego miejsca zamieszkania tej osoby z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez jej zgody, i wtedy jeżeli osoba wymagająca skierowania do domu pomocy społecznej ze względu na swój stan psychiczny nie jest zdolna do wyrażenia na to zgody, o jej skierowaniu do domu pomocy społecznej orzeka sąd opiekuńczy (art. 39 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o ochronie zdrowia psychicznego).

Z akt sprawy nie wynika, aby organ rozważał możliwość uzyskania zgody sądu, bądź zawiadamiał prokuratora. W sytuacji gdy podstawą ubiegania się o skierowanie do domu pomocy społecznej jest choroba i jak wynika z zaświadczenia lekarskiego jest to choroba psychiczna, to brak zgody osoby wymagającej pomocy na umieszczenie w domu dla osób przewlekle psychicznie chorych nie powinien skutkować odmową przyznania tego świadczenia. Taki przypadek wymaga szczególnego i wnikliwego potraktowania odpowiednio do wyżej przytoczonych przepisów art. 54 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 38 i 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Należy wyjaśnić, że powiadomienie sądu opiekuńczego o konieczności skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych nie oznacza, że wymagana zgoda sądu zostanie udzielona. W takiej sytuacji to sąd powszechny bada spełnienie ustawowych kryteriów umieszczenia w domu pomocy społecznej wbrew woli osoby wymagającej takiej formy pomocy, a rola organów administracji sprowadza się do wykonania tego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1188/08 dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w domu opieki społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych może być umieszczona tylko osoba chora psychicznie. Jeżeli w ocenie organów dana osoba ze względu na stan zdrowia kwalifikuje się do umieszczenia w tego rodzaju domu, jednak neguje istnienie swojej choroby i z tego względu nie wyraża zgody na umieszczenie w tego typu placówce, to obowiązkiem organów jest zawiadomienie o tym właściwego sądu opiekuńczego, który zweryfikuje w tym zakresie poprawność wyboru określonego typu domu pod kątem stanu zdrowia tej osoby.

W konsekwencji należało uznać zasadność naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej odnoszących się do art. 77 § 1 kpa oraz art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy administracji nie oceniły prawidłowo przesłanki wymaganej zgody osoby kierowanej do domu pomocy społecznej w kontekście całego zebranego materiału dowodowego, który obligował je do skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 ust. 4 tej ustawy przy uwzględnieniu art. 38 i 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego.

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Odnośnie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącej powinien zatem z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia z tytułu reprezentowania skarżącej w postępowaniu kasacyjnym wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.