Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1955/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. SA w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską L. prawa własności nieuregulowanej w księdze wieczystej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] - utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską L., prawa własności nieuregulowanej w księdze wieczystej nieruchomości, opisanej w osnowie zaskarżonej decyzji, a po rozpatrzeniu odwołania P. SA od powyższej decyzji Wojewody, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] utrzymała ją w mocy.

Następnie, na skutek skargi P. SA na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 371/07 uchylił decyzję organu pierwszej i drugiej instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano na konieczność ponownego zbadania, czy sporne mienie rzeczywiście nie pozostawało przed 27 maja 1990 r. w zarządzie lub użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego P. oraz czy w konsekwencji przejmowania majątku byłych kolei niemieckich przez jednostki P. prawo zarządu przejmowanego mienia nieruchomego nie przeszło wprost na P.

Rozpatrując sprawę po raz kolejny, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., po ustosunkowaniu się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 19 czerwca 2007 r., jeszcze raz stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przedmiotowej nieruchomości przez gminę miejską L., uznając, że odpowiada ona wszystkim warunkom komunalizacyjnym ujętym w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., a także podnosząc, że odwołujący w dalszym ciągu nie wykazał uzyskania przed 27 maja 1990 r. jakiegokolwiek tytułu prawnego do spornego mienia i że dla składników będących tylko w faktycznym władaniu P. uzyskanie tego rodzaju tytułu nie mogło nastąpić wprost i bezpośrednio z żadnego przepisu wymienionego w odwołaniu.

W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. P. SA zarzuciły organowi naruszenie: (1) art. 4 ust. 1, art. 6 i art. 7 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 245) a także art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), z uwagi na ich niezastosowanie i przyjęcie ze do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy, (2) art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) przez przyjęcie, że P. musiało się legitymować decyzją o zarządzie nieruchomościami, (3) art. 16 ust. 1 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie, (4) art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz.17), przez jego niezastosowanie, (5) art. 5 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez ich błędną interpretację i nie wyłączenie spornego mienia z komunalizacji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji Wojewody [...] stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Komunalizujący skutek tego przepisu zobowiązuje do potwierdzenia właściwej gminie nabycia prawa własności danego mienia, jeśli zostały spełnione następujące warunki: (-) uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie, (-) mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz (-) nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Natomiast odmowa stwierdzenia wymaga wykazania przesłanki lub przesłanek wyłączających dane mienie z komunalizacji.

Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wypisu z rejestru gruntów spornego mienia według jego stanu z dnia 27 maja 1990 r., oraz pisma Starostwa Powiatowego w L. z dnia 23 listopada 2005 r. wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, w dniu 27 maja 1990 r., istniała, pozostając w tamtym czasie we władaniu przedsiębiorstwa państwowego P.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że ponieważ majątek ten przeszedł na własność państwa z mocy samego prawa, nie nabyły do niego żadnych praw majątkowych, ani fizycznie przejmujące jego składniki najpierw jednostki wojskowe Ministerstwa Obrony Narodowej, a następnie jednostki przedsiębiorstwa państwowego P., czy sam resort Komunikacji, gdyż stał się on mieniem ogólnonarodowym (państwowym) z mocy ustawy. Zatem tylko właściwe organy państwowe mogły o nim decydować i ustanawiać prawa rzeczowe (w tym prawo zarządu) konkretnie oznaczonych składników mienia na rzecz innych podmiotów w obowiązującym wówczas trybie. Dlatego też brak jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, iż na Ziemiach Zachodnich mogło skutecznie nastąpić bezpośrednie przekazanie praw do mienia, w tym prawa zarządu nieruchomościami, przez niemieckie przedsiębiorstwo [...] polskiemu przedsiębiorstwu państwowemu P. Nadto, prawa zarządu nieruchomością nie można tylko domniemywać, lecz winno być odpowiednio udokumentowane.

Podstaw takich brak również w art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, w którym ustawodawca zdecydował, że: "PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę."

Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. P.), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz.159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332 ze zm.).

W ocenie organu, z art. 38 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wyraźnie wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości, i wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z powyższego art. 38 i nast. obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego kiedy, i od kogo przejętych.

Organ podniósł również, że od samego początku swojego istnienia PKP miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu Przedsiębiorstwu, ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81, poz. 714). Przed sporządzeniem wniosku o wpis mienie takie winno być zinwentaryzowane i oszacowane (art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.) Udokumentowanie dopełnienia tych obowiązków należało zatem do odwołującego, a mimo wezwań odwołujący tych okoliczności nie udokumentował. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, iż orzekając w podobne sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu nieopublikowanego wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. I OSK 187/07 stwierdził, iż "to Polskie Koleje Państwowe kwestionują możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości i to one winny wykazać że nieruchomość ta należała do P. W sytuacji gdy nie przedstawią stosownego dokumentu ani też w inny sposób nie wykazują tej okoliczności to trudno zarzucić organowi naruszenie art. 7 i 77 Kpa".

Powyższe, zdaniem organu, wyraźnie wskazuje na brak podstaw do uznania, iż przedsiębiorstwo P. uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. tytuł prawny do spornej nieruchomości. Nie wynika on w szczególności bezpośrednio z rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r., jak również z przepisów regulujących status prawny tego Przedsiębiorstwa, w tym cyt. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, bowiem przekazywanie przedsiębiorstwom prawnorzeczowego tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości zawsze było sformalizowane, z uwagi na charakter tego rodzaju mienia, niezależnie kiedy faktycznie przez przedsiębiorstwo P. objętego.

Niezasadne w niniejszej sprawie, byłoby też, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, w tym z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, przede wszystkim z tej przyczyny iż przedsiębiorstwo państwowe P. nigdy takim organem nie było.

Podobnie, brak byłoby podstaw do stosowania art. 11 ust 1 pkt 2 tej ustawy, wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, ponieważ określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych - oznaczało należenie mienia do tych podmiotów sensie prawnym a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, a ponadto, przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, iż takie stanowisko, w odniesieniu do mienia pozostającego jedynie w faktycznym władaniu P., prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 września 2006 r. I OSK 1259/05, z dnia 15 października 2007 r. I OSK 1457/06, oraz z dnia 16 stycznia 2008 r. I OSK 1947/06 stwierdzając, że dla P. prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości będącej przed 27 maja 1990 r. tylko w faktycznym jego władaniu nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P. ani z decyzji organów administracji ustalających opłaty z tytułu zarządu (użytkowania) takich nieruchomości.

Jeśli chodzi o przesłankę komunalizacji mienia w postaci "należenia" (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.), to zgodnie z art. 34 Kc w brzmieniu wówczas obowiązującym oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91, Dz. U. Nr 97, poz. 486 i z 1993 r. Nr 12, poz. 59). Do komunalizacji mienia z mocy prawa nie mogą mieć również zastosowania powołane w odwołaniu przepisy dotyczące uwłaszczania przedsiębiorstw państwowych mieniem, skutkujące na dzień 5 grudnia 1990 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1999 r. I SA 2242/98, Lex nr 47369), w tym ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP, oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r.

Organ wskazał ponadto, iż dla wielu nieruchomości będących przed 27 maja 1990 r. we władaniu P. Przedsiębiorstwo to wykazało uzyskanie tytułu prawnego w trybie wówczas obowiązującym i wojewodowie oraz organ drugiej instancji uwzględniają ten fakt w swoich rozstrzygnięciach odmawiających stwierdzenia nabycia ich z mocy prawa przez gminę, jednakże wskazane okoliczności wyłączające nie dotyczą spornej nieruchomości. W rezultacie powyższych ustaleń niezasadne okazały się jednocześnie wszystkie zarzuty odwołania w tym zarzut niewłaściwej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że ponieważ mienie stanowiące działkę nr [...], w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie istniało, było wówczas mieniem ogólnonarodowym (państwowym), należało w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa, to Wojewoda [...] miał obowiązek potwierdzenia nabycia prawa własności tej nieruchomości przez gminę miejską L. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2009 r. wniosły P. SA z siedzibą w W.; zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa proceduralnego oraz materialnego:

1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe ( Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych ( Dz. U. Nr 51, poz. 2950) oraz art.37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969, Nr 22, poz. 159.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych,

2) naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych,

3) naruszenie art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie, i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała,

4) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej ( Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie,

5) naruszenie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach,

6) naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP poprzez uznanie, że zwrot "należący do" jest tożsamy z udokumentowanym prawem zarządu, podczas gdy treść powołanych przepisów nieodmiennie i nieodparcie wskazuje na to, że negatywną przesłanka komunalizacyjną jest również samo posiadanie gruntu przez P.,

7) art. 11 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej,

oraz następujących przepisów prawa procesowego:

1) art. 7 Kpa, gdyż tak Wojewoda [...] jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez P. sporną działką, co stało się przyczyną uznania, iż P. nie legitymowało się tytułem prawnym względem działki i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego,

2) art. 77 Kpa, gdyż tak Wojewoda [...] jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, zaniechały gromadzenia materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić okoliczność faktyczną, uznaną przez organy pierwszej i drugiej instancji za istotną w sprawie - czy istniał zarząd P. nad działką, w szczególności w aktach sprawy brak jest informacji o tym, by wspomniane organy występowały do Archiwum Państwowego o odpisy decyzji w sprawie ustanowienia zarządu nad działką,

3) art. 76 Kpa, gdyż tak Wojewoda [...] jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wbrew dyspozycji tego przepisu, nakazującego dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, przyjęły, że potwierdzenie istotnej, w ich przekonaniu, okoliczności faktycznej - istnienia zarządu może nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, co stanowi nieuprawnione i nieuzasadnione zamknięcie katalogu dowodowego, a przez to wypaczenie treści art. 76 kpa,

- wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest bezzasadna. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę miejską L. prawa własności nieuregulowanej w księdze wieczystej nieruchomości, opisanej w osnowie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191).

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed Wojewodą [...] wskutek wniosku P. SA o wydanie w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Zgodnie z art. 17 a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, od dnia 1 stycznia 2006 r. wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie nabycia przez gminy z mocy prawa własności nieruchomości w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że nieruchomość ta przed dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością tej gminy.

W związku z powyższym, Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. (komunalizacja) nieruchomości przez gminę miejską L., w trybie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 171 z późn. zm.), a postępowanie stwierdzające nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (uwłaszczenie) zostało zawieszone.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę miejską L., nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa, a Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...) nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny. Ani ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) ani żadna inna ustawa obowiązująca w dniu wydania zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej nie ograniczała w czasie możliwości wszczęcia postępowania komunalizacyjnego, również z urzędu.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje. Decydujące znaczenie ma dzień wejścia w życie ustawy – tj. 27 maja 1990 r., oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych.

Sąd podziela stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że na stronie skarżącej w niniejszej sprawie – P. – spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać, powołując się tylko na dokumenty ustalające czy aktualizujące opłaty z tytułu użytkowania lub zarządu danego mienia. Prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości nie wynika również z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "P.".

Z obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.. 99 z późn. zm.) wynika, że państwowe jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa państwowe, grunty państwowe uzyskiwały w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz.159), które przeszło potem w zarząd. Oznacza to, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia.

Skoro postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), to przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, w tym między innymi jej art. 34a, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli decyzjami konstytutywnymi, a nie mogą odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 (Dz. U. Nr 69, poz. 625) stwierdził, że art. 1 pkt 19 ("po art. 34 dodaje się art. 34a w brzmieniu: "Art. 34a. Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę p pracownikach samorządowych ...") i art. 5 ("Sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 19, wszczęte, a niezakończone prawomocną decyzją, umarza się.") ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) nie dotyczą mienia (gruntów), o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Interpretacja tych przepisów dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w zaskarżonej decyzji jest zgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r.

Skoro nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i przy braku przesłanek wyłączeniowych, nieruchomość, o której mowa w osnowie zaskarżonej decyzji, stała się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, mieniem gminy miejskiej L. i z tym dniem utraciła charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego).

Należy równocześnie zauważyć, że art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (...), który brzmi: "Grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P..", wyraźnie wskazuje, że ustawodawca w ten sposób zarówno potwierdza, że P. korzystały z nieruchomości bez tytułu prawnego jak również reguluje stan prawny na przyszłość, z dniem wejścia w życie ustawy, jednakże pod warunkiem, że nabycie praw własności budynku czy prawa użytkowania wieczystego gruntu – nie może naruszać praw osób trzecich.

Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego dla P. do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), przy istnieniu dla P. specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, należy uznać, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą i nie miał zastosowania art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), a zatem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jednakże obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji publicznej przy zbieraniu materiału dowodowego albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uznaje to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub przedstawione przez stronę. Zasada oficjalności, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego, nie wyklucza inicjatywy dowodowej stron postępowania (wyrok NSA z dnia 2 lipca 2002 r. sygn. akt I SA 169/02 LEX nr 157661). Pogląd ten niniejszy skład orzekający podziela w zupełności.

Obowiązki organu administracji publicznej wynikające z art. 7 i 77 § 1 kpa oznaczają konieczność podjęcia wszelkich dopuszczalnych przez prawo kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jednakże, zdaniem Sądu, obowiązków tych nie można interpretować jako obowiązku organu działania na rzecz tezy postawionej przez wnioskodawcę we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego ani jako zwolnienia wnioskodawcy z chociażby uprawdopodobnienia swojego założenia, zwłaszcza jeśli wnioskodawca mógłby dysponować takimi dowodami (dokumentami), które nie znajdują się w zasobach publicznych, dostępnych organowi administracji publicznej.

Sąd również nie podzielił zarzutu skargi, iż organ naruszył określoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ, jak wynika z akt sprawy, sprawa była dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta – przez organy obu instancji, przy czym, zasada dwuinstancyjności nie wyłącza obowiązku organu drugoinstancyjnego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.