Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 110/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 ust 2 pkt 1, 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 762/15 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. II SA/Kr 762/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W decyzji z [...] października 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. w C., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na terenie części działki nr [...] oraz działce [...] obr. 17 Ś. w K., przy ul. M.".

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie Obrony G. w K., które zarzuciło, że zaskarżona decyzja oparta została na nierzetelnej analizie urbanistycznej. Otoczenie projektowanej zabudowy nie daje podstaw do wyznaczenia wysokości w zaproponowanych warunkach. Dokładnego wyjaśnienia, zdaniem Stowarzyszenia, wymaga także sprawa warunków wodnych tego terenu, znajdującego się w starym korycie Wisły oraz na terenie zalewowym i zagrożonym wielką powodzią. Istniejące budynki, nie posiadają żadnego odwodnienia i dlatego przy intensywnej zabudowie deweloperskiej i stosowanych nowych technologiach zaburzony jest przepływ wód gruntowych, co skutkuje zalewaniem piwnic i pękaniem fundamentów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzji z [...] kwietnia 2015r. znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła D. M. (dalej: skarżąca) zarzucając brak przyznania jej oraz kilkudziesięciu innym osobom prawa udziału w postępowaniu, pomimo, że ze względu na miejsce jej zamieszkania winni oni być uznani za strony postępowania. Wskazała, że organy nie zapewniły jej, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie negatywnie wpływać na teren jej posesji w związku z generowanym hałasem, drganiami, spalinami (znaczne zwiększenie liczby lokali mieszkalnych względem dotychczasowych i zwiększenie ruchu pojazdów, czy ograniczeniem nasłonecznienia (znaczne podniesienie względem nieruchomości skarżącej linii horyzontu poprzez planowaną nową inwestycję). Brak bezpośredniego sąsiadowania nie stanowi wystarczającej przesłanki do odmowy uznania osób zainteresowanych niniejszym postępowaniem za stronę. Skarżąca wskazała na wydane co do innych inwestycji znajdujących się w sąsiedztwie obecnie skarżonego przedsięwzięcia, wyroków sądów administracyjnych podzielających odmienne od organu rozumienie pojęcia stron.

Skarżąca zakwestionowała brak uwzględnienia przez organy, w tym Kolegium, wynikających z Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wymogów, w tym m.in. dotyczących ustalania wysokości projektowanej zabudowy z § 7 rozporządzenia. Skarżąca w konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 25 września 2015 r., sygn. II SA/Kr 762/15 wskazał, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być - w zależności od okoliczności - także właściciele działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem, zaplanowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy determinowany jest bowiem oddziaływaniem planowanej inwestycji, przy czym oddziaływanie takie może polegać np. na emisji zanieczyszczeń, uciążliwości korzystania z nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji, organy nie ustaliły kręgu stron postępowania prawidłowo, co było ich obowiązkiem. Już w ten sposób naruszyły przepisy w stopniu obligującym Sąd do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Co do okoliczności, które budzą wątpliwości, co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w szczególności Sąd I instancji zwrócił uwagę na wyznaczenie obszaru analizowanego. W ocenie Sądu I instancji, jest on zdecydowanie za mały. Zastrzeżenia Sądu I instancji budzi także sposób wyznaczenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanego budynku.

W skardze kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w C. reprezentowana przez r.pr. Ł. D. na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie:

- art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej: k.c.) w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, że skarżącej D. M. przysługiwał interes prawny w kontrolowanej sprawie, mimo że jej nieruchomość nie znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji;

- art. 5 ust. 1 pkt 1, 8 i 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: p.b.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z §13 ust. 1 pkt 1 lit. a i §57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: Warunki Techniczne) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez zastosowanie tych przepisów do sprawy ustalenia warunków zabudowy, do której nie mają one zastosowania, i w konsekwencji błędne uznanie interesu prawnego skarżącej D. M.;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że orzekające w sprawie organy administracji wadliwie określiły katalog stron postępowania, podczas gdy organy prawidłowo ustaliły katalog podmiotów dysponujących interesem prawym w sprawie;

- §7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że określenie w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2014 r., nr [...] (utrzymanej w mocy decyzją SKO w Krakowie z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]) parametru wysokości nowej zabudowy nastąpiło niezgodnie z wymogami § 7 rozporządzenia, podczas gdy parametr ten został ustalony zgodnie z zasadami ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa, na podstawie analizy sporządzonej przez profesjonalistę w granicach ustalonych przez §7 rozporządzenia.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię:

- § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość całej działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów nakazuje wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę, która to część została objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

- art. 50 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a. poprzez rozpoznanie i uwzględnienie skargi pochodzącej od osoby, której nie przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie;

- art. 133 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji, opartej na niewłaściwych wzorcach kontrolnych opisanych w podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skutkującej uchyleniem decyzji odpowiadających prawu;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wykazanie przez Sąd aktualnego interesu prawnego skarżącej [...] i zaniechanie wskazania normy prawa materialnego, z którego, w ocenie Sądu, wynika interes prawny skarżącej;

- art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, która powinna zostać oddalona w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie ich niepopełnienia Sąd orzekłby o oddaleniu skargi.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie z 20 marca skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez r. pr. [...] przedstawiła uzupełnienie skargi kasacyjnej zawierające nowe uzasadnienia podstaw kasacyjnych złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera takich wad konstrukcyjnych, które czyniłyby niemożliwym kontrolę wyroku Sądu I instancji.

Nie jest także uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. Błędny brak uznania określonej osoby za stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie może pozbawiać tej osoby legitymacji do wniesienia skargi na decyzję wydaną w takim postępowaniu, o ile po jej stronie będzie istniał interes prawny we wniesieniu skargi. Interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma bardzo różnorodny charakter i może wynikać także z naruszenia (lub twierdzenia o naruszeniu) norm o charakterze procesowym, gwarantujących prawo do udziału w określonym postępowaniu, niezależnie od interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca miała interes prawny do wniesienia skargi, a jej sprawa została rozpoznana bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, czego rezultatem jest zaskarżony przez skarżącą kasacyjnie wyrok Sądu I instancji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. Naruszenie normy wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 p.p.s.a. wskazać należy, że brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., mogłoby dojść gdyby Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia tego przepisu.

Całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z wyżej wymienionymi przepisami. Pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Regulacja przewidziana w art. 135 p.p.s.a. daje podstawę Sądowi I instancji do dokonania kontroli także w stosunku do innych aktów i czynności wydanych i podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1, 8 i 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, dalej: p.b.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 57 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 28 k.p.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie powołał żadnego ze wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie doszło także do naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącej [...] przysługiwał interes prawny w kontrolowanej sprawie, mimo, że jej nieruchomość nie znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżącej [...] przysługiwał przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że jest ona właścicielem zabudowanej budynkiem mieszkalnym działki nr [...] sąsiadującej co prawda pośrednio z terenami inwestycji, ale w odległości wynoszącej zaledwie 12,30 metra na północ od działki [...]. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że z załącznika Nr 1 do decyzji organu I instancji oraz załącznika graficznego do decyzji, patrząc od strony działki skarżącej, wprost od jej strony południowej wynika, że w odległości nieco ponad 12 metrów, dopuszczone zostało usytuowanie budynku o długości na tym odcinku niemal 70 metrów i o jego wysokości od 13,50 do 20 metrów (ściana oznaczona w części graficznej: F-G-H-I). Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że organ prowadzący postępowanie w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak dalece sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy – krąg stron ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Podnoszone w tym postępowaniu przez skarżącą ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości mogły być podnoszone jako uzasadniające jej interes prawny. Sąd I instancji mylnie zamiennie używa pojęcia: "obszar analizowany" i "obszar oddziaływania inwestycji". Z tego nie można jednak wywodzić jak chce skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy p.b. oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Uznanie za stronę postępowania w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy właściciela nieruchomości sąsiedniej nie może sprowadzać się jedynie do sprawdzenia wystąpienia przesłanki w postaci bezpośredniego sąsiedztwa. Niezbędna w tym zakresie jest także ocena ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na sferę praw właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości sąsiedniej. Ocena dopuszczalności lokalizacji budynku względem działki sąsiedniej nie może zatem ograniczać się wyłącznie do kwestii ustalenia czy występuje bezpośrednie sąsiedztwo, lecz powinna obejmować cały zestaw praw i obowiązków związanych z usytuowaniem przestrzennym obiektu na nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym. Wskazać należy, że o interesie prawnym właścicieli nieruchomości nie decyduje fakt, że dwie działki graniczą ze sobą bezpośrednio, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1229/15, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek, przewidzianego przepisami szczególnymi, oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, dopuszczalne, to właściciele tych sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie ustalania warunków zabudowy. Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada ta powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" w okolicznościach niniejszej sprawy należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w poszukiwaniu wzorca rozwiązań architektoniczno-urbanistycznych dla planowanego zamierzenia organ zobowiązany będzie niejednokrotnie znacznie poszerzyć analizowany obszar określony jedynie minimalną wartością (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 421/15, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawie skarżąca jako właścicielka nieruchomości znajdującej się bardzo bliskim otoczeniu projektowanego obiektu, jako podmiot którego poszanowanie interesów nakazuje art. 28 k.p.a., winna mieć możliwość sprawdzenia czy w związku z tą inwestycją w przyszłości na jej działce nie będzie potrzeby wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. Stanowisko Sądu I instancji co do wielkości obszaru analizowanego oraz parametrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanego budynku należy ocenić jako co najmniej przedwczesne.

W efekcie wskazać należy, że zasadniczo wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, chociaż jego uzasadnienie w przeważającej części nie zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stąd też skarga kasacyjna, mimo częściowej zasadności, została oddalona. Zaakcentować należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, wbrew ocenie organów, co do przysługiwania skarżącej w sprawie zakończonej decyzją z [...] października 2014 r. statusu strony. Z tego też względu trafnie Sąd I instancji wyeliminował z obrotu zarówno decyzję kontrolowaną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Dlatego też, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.