Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 373/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61  ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi K. Z. i W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 29 grudnia 2016 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778), po rozpatrzeniu odwołania K. Z. i W. Z. oraz E. S. i M. S. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 marca 2016 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze (składającej się z trzech części połączonych w parterze oraz parkingiem podziemnym), z parkingiem na terenie, budową infrastruktury technicznej (obejmującej doprowadzenie wody, energii elektrycznej, gazu, włączenie do miejskiego systemu grzewczego, przebudowa sieci ciepłowniczej, telekomunikacyjnej, odprowadzenie ścieków sanitarnych i opadowych) oraz układem komunikacyjnym, zjazdami z ulicy [...] i [...] oraz zagospodarowaniem terenu na części działek nr [...] obr.[...] przy ul. [...] i [...] w K. wraz z infrastrukturą techniczną (w tym ww. zjazd z ul. [...]) na części działki nr [...] obr.[...]" – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 19 lutego 2007 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek Spółki [...] S.A. w K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterze, parkingami podziemnymi, parkingami na terenie oraz elementami małej architektury na działkach nr [...] obręb [...] wraz z infrastrukturą techniczną poprzez działki nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] i [...] w K.". W dniu 31 sierpnia 2009 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterze, parkingami podziemnymi, parkingami na terenie oraz elementami małej architektury na działkach nr [...] obręb [...] wraz z infrastrukturą techniczną poprzez działki nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] i [...] w K.". Od ww. decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli [...] i M. S. oraz [...] i W. Z.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia wniesionych odwołań decyzją znak: [...] w dniu 18 listopada 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W toku powtórnego rozpatrzenia sprawy protokołami z dnia 16 listopada 2010 r. oraz 7 grudnia 2010 r. wnioskodawca dokonał korekty i uściślenia wniosku w zakresie granic terenu przewidzianego pod realizację planowanej inwestycji polegającej na wyłączeniu działki nr [...] obr. [...] oraz części działek nr [...] obr. [...], równocześnie odpowiednio do wprowadzonych zmian określając nazwę zamierzenia na: "Budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterze, parkingiem podziemnym, parkingiem na terenie, budową infrastruktury technicznej (obejmującej doprowadzenie wody, energii elektrycznej, gazu, włączenie do miejskiego systemu grzewczego, przebudowa sieci ciepłowniczej, telekomunikacyjnej, odprowadzenie ścieków sanitarnych i opadowych) oraz układ komunikacyjnym, zjazdem z ul. [...] i [...] oraz zagospodarowaniem terenu na części działek nr [...],[...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] K.". W wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem wniesionej zmiany decyzją Nr [...] [...].[...]/11 z dnia 25 maja 2011 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterze, parkingiem podziemnym, parkingiem na terenie, budową infrastruktury technicznej (obejmującej doprowadzenie wody, energii elektrycznej, gazu, włączenie do miejskiego systemu grzewczego, przebudowa sieci ciepłowniczej, telekomunikacyjnej, odprowadzenie ścieków sanitarnych i opadowych) oraz układ komunikacyjnym, zjazdem z ul. [...] oraz zagospodarowaniem terenu na części działek nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w K.", równocześnie umarzając postępowanie w części położonej w granicach obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Dolina [...] - [...] B." - Uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 12 maja 2010 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia 27 maja 2010 r. Nr [...], poz. 1779). W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez K. Z. i W. Z. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 lutego 2012 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. Nr AU- [...].[...] z dnia 25 maja 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy decyzją Nr [...] z dnia 21 stycznia 2011 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterze, parkingiem podziemnym, parkingiem na terenie, budową infrastruktury technicznej (obejmującej doprowadzenie wody, energii elektrycznej, gazu, włączenie do miejskiego systemu grzewczego, przebudowa sieci ciepłowniczej, telekomunikacyjnej, odprowadzenie ścieków sanitarnych i opadowych) oraz układ komunikacyjnym, zjazdem z ul. [...] i [...] oraz zagospodarowaniem terenu na części działek nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w K.". Ponownie decyzją z dnia 24 maja 2013 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 31 kwietnia 2014 r. została wydana kolejna decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterze, parkingiem podziemnym, parkingiem na terenie, budową infrastruktury technicznej (obejmującej doprowadzenie wody, energii elektrycznej, gazu, włączenie do miejskiego systemu grzewczego, przebudowa sieci ciepłowniczej, telekomunikacyjnej, odprowadzenie ścieków sanitarnych i opadowych) oraz układem komunikacyjnym, zjazdami z ulic [...] i [...] oraz zagospodarowaniem terenu na części działek nr [...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w K. wraz z infrastrukturą techniczną (w tym ww. zjazd z ulicy [...]) na części działki nr [...] obr. [...]". Decyzja ta została zaskarżona i uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2014 r., znak: [...] oraz przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Prezydent Miasta K., decyzją z dnia 31 marca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), § 1 – 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze (składającej się z trzech części połączonych w parterze oraz parkingiem podziemnym), z parkingiem na terenie, budową infrastruktury technicznej (obejmującej doprowadzenie wody, energii elektrycznej, gazu, włączenie do miejskiego systemu grzewczego, przebudowa sieci ciepłowniczej, telekomunikacyjnej, odprowadzenie ścieków sanitarnych i opadowych) oraz układem komunikacyjnym, zjazdami z ulic [...] i [...] oraz zagospodarowaniem terenu na części działek nr [...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w K. wraz z infrastrukturą techniczną (w tym ww. zjazd z ul. [...]) na części działki nr [...] obr. [...]". Integralną częścią decyzji są załączniki: Nr [...] - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; Nr [...] – część graficzna warunków zabudowy, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; Nr [...] - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej; Nr [...] – część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezydent Miasta K. przedstawił przebieg postępowania w sprawie, a nadto wskazał w szczególności, że w dniach 9 września do 18 września 2015 r. sporządzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna, o której mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588). W treści przedmiotowego opracowania szczegółowo przeanalizowano zwłaszcza wskaźniki i parametry, których uprzednie określenie wzbudziło wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Projekt decyzji kończącej postępowanie sporządziła osoba uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał również stanowiska i opinie innych organów uzyskane w toku postępowania, a następnie skonstatował, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa wart. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismami z dnia 22 kwietnia 2016 r. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 marca 2016 r. wnieśli K. Z. i W. Z. oraz E. S. i M. S..

Na skutek powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał w szczególności, że w niniejszej sprawie istniały – wobec nieobowiązywania na terenie objętym zamiarem inwestora planu miejscowego – podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy. W sprawie po raz kolejny sporządzona została analiza urbanistyczno - architektoniczna (czyli analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia). Analiza ta przedstawia szczegółowe dane na temat funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, jej formy architektonicznej oraz parametrów, to znaczy: linii zabudowy (§4 rozporządzenia), wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu (§5 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§6 rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki (§7 rozporządzenia) oraz geometrii dachu. Opisuje także istniejące na obszarze analizowanym warunki komunikacyjne (w tym dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej) oraz uzbrojenie w media; jest obszerna, szczegółowa i przejrzysta, co świadczy o rzetelności jej opracowania. Analiza przedstawia wartość dowodową wystarczającą przede wszystkim do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja nie doprowadzi do naruszenia istniejącego w sąsiedztwie ładu przestrzennego. Dalej organ odwoławczy wskazał, że rozporządzenie formułuje zasady wyznaczania parametrów nowej zabudowy, zezwalając jednocześnie na odstąpienie od nich, jeżeli wynika to z analizy. Podstawą prawną ustalenia parametrów nowej zabudowy, w przypadku każdego z nich, stały się przepisy rozporządzenia zakładające wyjątki od zasad, czyli § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 2 – znajduje to jednak wyczerpujące uzasadnienie w analizie urbanistyczno - architektonicznej. Organ odwoławczy przytoczył ustalone parametry nowej zabudowy wraz z ich uzasadnieniem w analizie urbanistyczno – architektonicznej i ocenił jako prawidłowe; wspomniane uzasadnienie organ określił jako konkretne i przejrzyste. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w nawiązaniu do twierdzeń odwołania – podkreśliło, że parametry nowej zabudowy nie odbiegają od parametrów zabudowy sąsiedniej, w tym, zabudowy z najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji; przewidziane wielkości maksymalne parametrów nowej zabudowy są bliskie wielkościom średnim dla parametrów zabudowy z obszaru analizowanego. Mając na uwadze zarzut odwołania odnośnie ustalenia w decyzji szerokości elewacji bocznej, łącznie wynoszącej do 94 m, organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, w decyzji w.z. znalazło się jedynie ustalenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, a nie elewacji bocznej, co pozostaje zgodne z przepisami rozporządzenia (§ 6). Przepisy rozporządzenia nie nakazują więc ustalania szerokości elewacji bocznej dla nowej zabudowy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego prawidłowo została także ustalona forma dachu dla wnioskowanej zabudowy. Paragraf 8 rozporządzenia nie wymaga odniesienia się do geometrii dachów zabudowy występującej po tej samej stronie ulicy, do której przylega teren inwestycji, czy nawet zabudowy z działek bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. W związku z tym, nawiązanie formą dachu do zabudowy zlokalizowanej w kierunku ul. [...], na dz. nr [...] i ustalenie go jako dachu płaskiego - nie może być uznane za błąd. Wszystkie parametry nowej zabudowy zostały zatem – w ocenie organu odwoławczego – ustalone prawidłowo.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w sprawie spełnione zostały również następne w kolejności przesłanki ustalenia warunków zabudowy, a mianowicie – dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) oraz uzbrojenie terenu inwestycji (art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p.). Gdy idzie o dostęp do drogi publicznej organ odwoławczy podkreślił, że teren inwestycji od północy przylega do działki drogowej zajętej pod drogę publiczną ul. [...], wobec czego wspomniany dostęp jest bezsporny. Gdy zaś idzie o uzbrojenie terenu inwestycji (art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p.), organ odwoławczy – po omówieniu kontrowersji dotyczących wykładni odnośnego przepisu – zwrócił uwagę na treść umowy o realizację drogi publicznej nr [...], zawartej w K. w dniu 4 marca 2009 r. pomiędzy Gminą Miejską K. - Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu a spółką S. S.; pozwala ona uznać – w ocenie organu odwoławczego – że uzbrojenie drogowe terenu inwestycji jest wystarczające, w rozumieniu przepisu art. 61 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Jakkolwiek obecny stan techniczny ul. [...], która jako główna droga ma służyć obsłudze komunikacyjnej inwestycji, jest niezadawalający, to zawarta przez inwestora z Gminą K. umowa nr [...] z dnia 4 marca 2009 o przebudowę tej drogi oraz wykonanie dodatkowego połączenia drogowego ul. [...] z ul. [...], stanowić ma gwarancję zmiany tego stanu rzeczy, w kierunku poprawy komunikacji na tym terenie. Z postanowień umowy wynika, iż planowane w ramach inwestycji obiekty kubaturowe nie będą mogły być użytkowane, dopóki infrastruktura drogowa nie zostanie dostosowana do potrzeb obsługi komunikacyjnej nowej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również na prawidłowe ustalenie w zakresie liczby miejsc parkingowych dla inwestycji oraz na wystarczające uzbrojenie terenu inwestycji w pozostałe elementy infrastruktury technicznej (zaopatrzenie w energię elektryczną, cieplną, wodę i odprowadzanie ścieków). Za oczywiste uznano też spełnienie w niniejszej sprawie kolejnych przesłanek z art. 61 ust.1 pkt 4 - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne oraz pkt 5 - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2016 r. złożyli K. Z. i W. Z., zarzucając jej: 1) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez brak ustalenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bezpodstawne przyjęcie, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej i to pomimo braku ustalenia, czy ul. [...] jest droga publiczną oraz bezpodstawne zastosowanie art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla ustalenia istnienia dostępu do drogi publicznej; 2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 7 ust. 1, § 4 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zastosowanie § 7 ust. 4, § 4 ust. 4, § 6 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali w szczególności, że w trakcie postępowania administracyjnego nie ustalono, czy ul. [...] jest droga publiczną oraz czy teren, którego dotyczy decyzja, ma dostęp do drogi publicznej. Organ bezpodstawnie i arbitralnie przyjął, że ul. [...] jest drogą publiczną, podczas gdy o tym, czy dany pas terenu, droga jest drogą publiczną nie decyduje publiczne korzystanie z danego pasa terenu a nawet nadanie nazwy ulicy; status danej drogi jako drogi publicznej może wynikać tylko i wyłącznie z aktu zaliczenia danej drogi do jednej z kategorii dróg, stosownie do art. 1 ustawy o drogach publicznych. Jedynym aktem, który mógłby potwierdzić, że ul. [...] jest drogą publiczną jest uchwała rady gminy, takiego dokumentu w aktach sprawy nie ma. W ocenie skarżących, już z samych akt sprawy (danych geodezyjnych) wynika, że ul. [...] nie może być drogą publiczną, gdyż nie może być zaliczona do żadnej z kategorii dróg, nawet kategorii dróg gminnych – ul. [...] ma ok. 3 - 4 metrów szerokości. Powołana w uzasadnieniu decyzji umowa o realizację drogi publicznej nr [...] stanowi jedynie potwierdzenie, że teren nie ma obecnie dostępu do drogi publicznej, a droga ta dopiero ma powstać, o ile umowa ta zostanie zrealizowana. Tymczasem z wymogu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu wynika, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie wydawania decyzji. Zdaniem skarżących, organ wykazał się daleko idącym optymizmem przy wykładni umowy o realizację drogi publicznej, pomijając zupełnie sytuację braku wykonania tej umowy, już w trakcie realizacji inwestycji, a nawet po jej zakończeniu a przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie (§ 3 ust. 1); organ pominął, że umowa ta jeszcze nie weszła w życie – ona wejdzie w życie dopiero w chwili i o ile inwestor uzyska pozwolenie na budowę swojej inwestycji niedrogowej, a zatem w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, umowa o realizację inwestycji drogowej, na którą się powołuje organ, jeszcze nie obowiązuje. Dalej skarżący podnoszą, że organ w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania i nie poddał własnej analizie ustaleń materiału dowodowego. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji praktycznie pominięto istnienie zabudowy na działce sąsiedniej, a wyznacznikiem poszczególnych parametrów stały się parametry zabudowy znacznie oddalonej do terenu inwestycji. Paragraf 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego – zdaniem skarżących – budzi wątpliwości konstytucyjne i – jeżeli w ogóle ma być stosowany – to musi się to ograniczać do absolutnego wyjątku, który nie może zaprzeczać istocie regulacji ustawowej oraz zgodnej z ustawą regulacji § 7 ust. 1. Ustawodawca nie bez powodu przywołuje w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu istnienie na przynajmniej jednej sąsiedniej działce nie jakiejkolwiek zabudowy, ale zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zatem to właśnie zabudowa na sąsiedniej działce stanowi pod każdym względem pierwszy wyznacznik dla nowej zabudowy i jej parametrów. Dopiero gdy istnieją wątpliwości, np. zabudowa z obu stron działki bardzo się różni, powodując uskok, to tylko wtedy przyjmuje się średnie wartości wykazane w analizie (§ 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego). Dla oceny dopuszczalności stosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego znaczenie ma także porównanie jego treści z § 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, który w tym kontekście stanowiłby superfluum. Skoro na sąsiedniej działce (działce skarżących) istnieje zabudowa pozwalająca na ustalenie parametrów zabudowy, to nie ma potrzeby sięgania do § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje ustalenia faktyczne i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wyżej wskazanymi kryteriami należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. W niniejszej sprawie organy słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK [...], Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr [...], Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, W. 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).

Sąd przeanalizował zaskarżone decyzje pod kątem poprawności uznania, czy w sprawie zachodzą wskazane powyżej przesłanki do ustalenia warunków zabudowy zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku Spółki [...] S.A. w K. – i stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa dokonując ich subsumpcji do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Przechodząc do kontroli ustaleń zaskarżonej decyzji, przypomnieć należy, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie, czy wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunki faktycznie występują, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Sposób natomiast, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie MI"). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizowany należy zatem ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie.

W niniejszej sprawie obszar ten wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w zakresie niezbędnego minimum wobec szerokości frontu 42m; jego granice zostały zaznaczone w części graficznej, stanowiącej załącznik do analizy i załącznik nr [...] do decyzji. Obszar analizowany wyznaczono prawidłowo, zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W obszarze analizowanym znajdują się działki, dostępne z ulicy [...] (bezpośrednio i poprzez drogi wewnętrzne [...]). Analiza dokonuje charakterystyki terenu jak też funkcji i cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym; szeroko została opisana forma architektoniczna istniejącej zabudowy, warunki komunikacyjne (w tym dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej) oraz uzbrojenie w media. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że analiza jest obszerna, szczegółowa, przejrzysta i przedstawia wartość dowodową wystarczającą do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja nie doprowadzi do naruszenia istniejącego w sąsiedztwie ładu przestrzennego.

Po dokonaniu analizy ustalonych w decyzji parametrów nowej zabudowy Sąd stwierdza, że mają one oparcie w wynikach analizy, a w konsekwencji uznaje je za wyznaczone prawidłowo. Nie sposób nie zauważyć, że parametry te zostały ustalone na podstawie przepisów rozporządzenia MI przewidujących wyjątki od zasad (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4), ale podstawowa przesłanka warunkująca ich zastosowanie, opisana sformułowaniem "jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1" – została spełniona. Trafne jest też spostrzeżenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego K., że parametry nowej zabudowy nie odbiegają od parametrów zabudowy sąsiedniej i że w istocie są bliskie wielkościom średnim dla parametrów zabudowy z obszaru analizowanego.

Linię zabudowy ustalono w następujący sposób: od strony od strony ul. [...] w odległości 10m od granicy działki drogowej nr [...], obr. [...], zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr [...] i nr [...] wg P. N. [...] z dnia 11 lipca 2002 r. W części tekstowej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (załącznik nr [...], pkt 3b, s. 4-6) sformułowane zostało obszerne uzasadnienie tego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, przytoczywszy jego fragment w uzasadnieniu własnej decyzji (s. 7-8), uznał je za prawidłowe i przekonujące. Sąd tę ocenę podziela.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na działkach nr [...] obr. [...] (w liniach rozgraniczających A,B,C,D zgodnie z załącznikiem graficznym nr [...] i nr [...]) ustalono w wysokości 25%-30%. Udział powierzchni biologicznie czynnej na działkach nr [...] obr. [...] (w liniach rozgraniczających A,B,C,D zgodnie z załącznikiem graficznym nr [...] i nr [...]) ustalono na poziomie nie mniejszym niż 30%. Ustalenie to – w ocenie Sądu, prawidłowe – znajduje uzasadnienie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej (załącznik nr [...], pkt 3c, s. 6-7).

Szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy (od strony ul. [...]) ustalono w przedziale 18m-25m, przyjmując jako maksymalną szerokość średnią elewacji frontowej w obszarze. W wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej (załącznik nr [...], pkt 3d, s. 7-8) stwierdzono w szczególności, że ,,Średnia szerokość elewacji frontowej w danym obszarze wynosi 25m. (...) Występująca szerokość elewacji frontowych w rejonie ul. [...] pozwala na ocenę, że średni wskaźnik 25m wyznaczony zgodnie z § 6.1. rozporządzenia nie doprowadzi do naruszenia występujących w obszarze szerokości elewacji frontowych względem ul. [...] oraz licznych szerokości elewacji frontowych, w szczególności budynków mieszkalnych (jednorodzinnych szeregowych i wielorodzinnych) względem dróg wewnętrznych ul. [...] i ul. [...]. Jednakże ze względu na układ istniejącej zabudowy mieszkalnej, która ukształtowana jest w taki sposób, że największe szerokości elewacji znajdują się w kierunku prostopadłym ( zbliżonym do prostopadłego) względem ul. [...] możliwe jest wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy w przedziale, którego górną granicę wyznacza średni parametr w obszarze a dolną granicę stanowi 15 m tj. szerokość elewacji od strony ul. [...] budynku wielorodzinnego na dz. nr [...], [...]. Wnioskowana szerokość w zakresie 18m - 25m jaką przedstawił inwestor w załącznikach (pisemnym i graficznym) mieści się w tym przedziale, i może być ustalona, bowiem taka możliwość wynika z analizy szerokości występujących w obszarze analizowanym zgodnie z § 6.2. rozporządzenia". W ocenie Sądu uzasadnienie to zasługuje na aprobatę.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy (każdej części od strony ul. [...]) jej gzymsu lub attyki ustalono na 9m z tolerancją +/- lm, nie wyżej niż 216,00m n.p.m. Z kolei gdy idzie o geometrię dachu, ustalono dach płaski (nachylenie połaci 0° - 12°), nieprzekracząjący wysokości elewacji frontowej. Przekonujące uzasadnienie tych parametrów znajduje się w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej (załącznik nr [...], pkt – odpowiednio – 3e i 3f, s. 8-10).

Oceniając ustalone parametry nowej zabudowy jako prawidłowe, Sąd jednocześnie uznaje za niezasadne zarzuty skargi, które zmierzają do ich zakwestionowania. Zdaniem Sądu, przepisy rozporządzenia MI, w tym § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 zostały zastosowane prawidłowo. W szczególności Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że jedynym punktem odniesienia dla ustalenia parametrów nowej zabudowy mogła być działka sąsiednia, będąca ich własnością, ani też stanowiska skarżących, że zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia MI było w niniejszej sprawie a limine wykluczone.

Opisana w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przesłanka dostępu do drogi publicznej jest – jak słusznie przyjmuje organ odwoławczy – spełniona w sposób oczywisty; teren posiada bowiem bezpośredni dostęp (przylega) do działki drogowej zajętej pod drogę publiczną – ulicę [...]. Status ulicy [...] jako drogi publicznej (gminnej), ustalony przez organ z urzędu, a ponadto wynikający ze znajdujących się w aktach dokumentów (choćby pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 14 października 2015 r.) tudzież informacji powszechnie dostępnych (publikowanego w BIP wykazu dróg publicznych) – nie budzi żadnych wątpliwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę trafnie podnosi, że o statusie drogi, jako drogi publicznej, nie decyduje jej stan techniczny czy parametry, lecz objęcie jej uchwałą organu stanowiącego odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Ta zaś uchwała ma znamiona aktu prawa miejscowego.

Sąd podziela ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.); dotyczy to wszystkich aspektów tego uzbrojenia, w tym zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także dróg. W zakresie tego ostatniego aspektu Sąd prezentuje pogląd – sygnalizowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 16 i n.) – że art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. – powiązany z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. – nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Ilekroć zatem teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, po której odbywa się ruch kołowy, tylekroć opisana w odnośnym przepisie przesłanka ustalenia warunków zabudowy jest spełniona. Innymi słowy, gdy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, nie byłaby dopuszczalna odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na negatywne ustalenie co do wystarczającego uzbrojenia w zakresie dróg. Parametry i przepustowość drogi publicznej, której zarząd i utrzymanie należy do właściwego organu, a nie inwestora – nie mają tu znaczenia. Okoliczność, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej sama przez się przesądza o tym, iż w zakresie dróg "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (...) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". W konsekwencji w tym zakresie tak naprawdę nie ma nawet potrzeby gwarantowania wykonania uzbrojenia terenu w drodze umowy, o której mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Nawiązując w tym kontekście do zarzutu skargi, jakoby organ bezpodstawnie zastosował art. 61 ust. 5 u.p.z.p. "dla ustalenia istnienia dostępu do drogi publicznej" – należy zauważyć, że zarzut ten jest bezzasadny, ponieważ organ nie odwoływał się do umowy w kontekście art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (dostęp do drogi publicznej), lecz art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (uzbrojenie terenu) – a i to, zdaniem Sądu, nie było konieczne.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie następuje w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Co do zasady następuje ono w drodze postanowienia; gdy jednak kompetencje do prowadzenia postępowania "głównego" i do dokonania uzgodnienia są w konkretnym przypadku przypisane do jednego i tego samego organu, odrębnego postanowienia uzgadniającego nie wydaje się. Zbliżoną do niego funkcję pełni quasi uzgodnienie dokonywane przez określoną jednostkę organizacyjną – w niniejszej sprawie pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu K. z dnia 14 października 2015 r. Warunki tam przewidziane zostały transponowane do decyzji ustalającej warunki zabudowy (pkt 4f). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając jako organ odwoławczy, poddało ta ustalenia wnikliwej analizie, nawiązując również w tym kontekście do umowy zawartej między wnioskodawcą a Gminą Miejską K.. Pozytywne konkluzje organu odwoławczego w tej mierze Sąd podziela.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera ustalenia co do wymaganej liczby miejsc parkingowych: 1,2 miejsca/1 mieszkanie, 30 miejsc postojowych /1000m2 pow. sprzedaży, 20 miejsc postojowych /100 zatrudnionych. Są one, zdaniem Sądu, prawidłowe. Spełnione są też przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne) oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi).

Powyższe rozważania zawierają odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.