Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1652/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi F.-X. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na roboty budowlane I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz F.-X. B. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania Pana F.od decyzji [...] -[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], z [...] września 2015 r. orzekającej o:

• odmowie uchylenia pozwolenia nr [...], z [...] kwietnia 2015 r. (znak [...]) na roboty budowlane polegające na budowie budynku usługowo- mieszkalnego na terenie wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego Starego Miasta w M., na działkach o nr ew. [...] oraz [...] zlokalizowanych przy ul. [...]. M. w M. zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa,

• odmowie sporządzenia pełnej kopii akt sprawy, kopii ksiąg wpływu oraz książki wyjść korespondencji dot. ww. pozwolenia nr [...] wraz z potwierdzeniem za zgodność z oryginałem zgodnie z art. 73 § 1 kpa,

• odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego pozwolenia nr [...], z [...] lipca 2013 r., z powodu umorzenia postępowania decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2015 r., wskutek wycofania przez wnioskodawcę wniosku o wydanie pozwolenia na roboty budowlane,

• odmowie przeprowadzenia dowodów z dokumentów w w/w sprawie, ponieważ dotyczą one tożsamej nieruchomości z uwagi na fakt, że w oparciu o normę prawa materialnego, wnioskodawcy - Panu F. nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1. art. 145a lub art. 145b kpa

- działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446) oraz art. 17 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego

orzekł:

- uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec:

1) na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówić uchylenia decyzji [...] - [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], z [...] kwietnia 2015 r. (znak [...]) o udzieleniu pozwolenia na roboty budowlane polegające na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na terenie wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego Starego Miasta w M., na działkach o nr ew. [...] oraz [...] zlokalizowanych przy ul. [...]. M. w M. z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa,

2) na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzyć postępowanie w odniesieniu do części decyzji [...] -[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], z [...] września 2015 r. obejmującej odmowę sporządzenia pełnej kopii akt sprawy, kopii ksiąg wpływu oraz książki wyjść korespondencji dot. ww. pozwolenia nr [...] wraz z potwierdzeniem za zgodność z oryginałem zgodnie z art. 73 § 1 kpa, odmowy wstrzymania wykonania pozwolenia nr [...] z [...] lipca 2013 r. (znak [...]) oraz odmowy przeprowadzenia dowodów z dokumentów

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan sprawy wskazując, iż [...] -[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...], z [...] kwietnia 2015 r. udzielił zezwolenia na prowadzenie na robót budowlanych polegających na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na terenie wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego Starego Miasta w M., na działkach o nr ew. [...] oraz [...] zlokalizowanych przy ul. [...]. M.w M..

W dniu 26 czerwca 2015 r. do [...] -[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynął wniosek z dnia 24 czerwca 2015 r. Pana F. o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia nr [...], z [...] kwietnia 2015 r. z jednoczesnym żądaniem stwierdzenia nieważności w/w pozwolenia, sporządzenia pełnej kopii akt sprawy, ksiąg wpływu oraz książki wyjść korespondencji dot. ww. pozwolenia nr [...] wraz z potwierdzeniem za zgodność z oryginałem oraz wstrzymania wykonania zaskarżonego pozwolenia nr [...], z [...] lipca 2013 r., i przeprowadzenia dowodów z dokumentów w w/w sprawie.

Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. [...] -[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] -[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] kwietnia 2015 r.

Następnie, po przeprowadzeniu postępowania [...] -[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z [...] września 2015 r. orzekł o:

• odmowie uchylenia pozwolenia nr [...], z [...] kwietnia 2015 r. (znak [...]) na roboty budowlane polegające na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na terenie wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego Starego Miasta w M., na działkach o nr ew. [...] oraz [...] zlokalizowanych przy ul. [...]. M. w M. zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa,

• odmowie sporządzenia pełnej kopii akt sprawy, kopii ksiąg wpływu oraz książki wyjść korespondencji dot. ww. pozwolenia [...] wraz z potwierdzeniem za zgodność z oryginałem zgodnie z art. 73 § 1 kpa,

• odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego pozwolenia nr [...] z [...] lipca 2013 r. (znak [...]) z powodu umorzenia postępowania decyzją [...] z [...] sierpnia 2015 r. wskutek wycofania przez wnioskodawcę wniosku o wydanie pozwolenia na roboty budowlane;

• odmowie przeprowadzenia dowodów z dokumentów w w/w sprawie, ponieważ dotyczą one tożsamej nieruchomości.

• z uwagi iż w oparciu o normę prawa materialnego, wnioskodawcy - Panu F. nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b kpa.

Od powyższej decyzji, z zachowaniem 14 dniowego terminu zostało złożone odwołanie przez Pana F..

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając sprawę w postepowaniu odwoławczym wskazał, że w powyższej sprawie doszło do wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...] -[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] (znak [...]) z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzekającej o udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na terenie wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego Starego Miasta w M., na działkach o nr ew. [...] oraz [...] zlokalizowanych przy ul. [...] M. w M.. Planowana inwestycja znajduje się w obszarze układu urbanistycznego starego miasta w M., objętego ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] decyzją z dnia [...] wrześnią 1960 r.

Materialną podstawę prawną do wydania powyższej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub położonym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Decyzja organu konserwatorskiego wyrażająca zgodę na prowadzenie robót budowlanych wydawana jest na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Powyższe oznacza, że wspomnianego pozwolenia wymaga podejmowanie działań mających na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku wpisanego do rejestru, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań, podejmowanie działań mających na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku wpisanego do rejestru, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań, jak również budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce, o ile odnoszą się do terenu lub obiektu wpisanego do rejestru zabytków.

Przechodząc do istoty problemu organ odwoławczy wskazał, że w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy administracyjnego prawa materialnego.

Norma prawna musi chronić prawo przysługujące osobie, która się na nią powołuje, jak również służyć zabezpieczeniu jej interesów w takim zakresie, w jakim może odnosić się do toczącego się postępowania administracyjnego. Status strony wynikać musi z przepisu prawa materialnego, ustanawiającego prawa lub obowiązki po stronie podmiotu, a nie normy odwołującej się do czynności prawnych pomiędzy podmiotami. Istotą interesu prawnego jest jego bezpośredni związek z konkretną normą prawa materialnego, co oznacza iż istnieje przepis prawa który można wskazać jako podstawę, z której podmiot legitymujący się interesem może wywodzić swoje racje. Pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym nie można wiązać z subiektywnym odczuciem jednostki, co do naruszenia jej interesu rozstrzygnięciem organu administracji w drodze decyzji administracyjnej, ale istnieniem normy prawnej, którą to rozstrzygnięcie narusza. W doktrynie wyrażono także pogląd, iż normą, będącą źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa mogą być również przepisy prawa cywilnego, jak również procesowego (por. uchwala składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., OPK 19/01 [ONSA z 2002 r., z. 2, poz. 68], wyrok z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 378/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok z dnia 19 stycznia 1982 r., SA/Kr 517/81, publ. ONSA z 1982 r. Nr 1, poz. 11). Niemniej jednak, odwołanie się do norm prawa cywilnego jako źródła interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym nie oznacza możliwości wskazania każdego z przepisów kodeksu cywilnego, jako podstawy prawnej, na której dany podmiot opiera swoje żądanie. Przepis prawa, na który powołuje się osoba żądająca uznania jej za stronę w postępowaniu administracyjnym, musi mieć bezpośredni związek z rozstrzygnięciem organu, w tym znaczeniu, że wpływa ono na jej prawnie chronioną sferę praw i obowiązków.

Dalej organ II instancji wskazał, że rozstrzygając kwestie dotyczące uznania za stronę właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w kontekście powyższych rozważań, uznać należy, iż nie mają oni przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczy wyłącznie terenu objętego wnioskiem inwestora i jest rozstrzygnięciem, w którym organ ochrony konserwatorskiej dokonuje oceny przyszłych robót budowlanych w zakresie ich wpływu na zabytek, przesądzając tym samym o dopuszczalności pod względem konserwatorskim co do możliwości realizacji planowanej zabudowy. Tym samym, postępowanie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku pozostaje bez wpływu na nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji, a zatem właściciele tych nieruchomości nie mogą być uznani za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa albowiem nie mają w tym interesu prawnego, ani też nie dotyczy ono ich uprawnień.

Na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. II OSK 1880/12.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy przypomniał, iż przedmiotem postępowania jest decyzja [...] -[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] września 2015 r., która rozstrzyga o odmowie uchylenia pozwolenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. na roboty budowlane, odmowie sporządzenia pełnej kopii akt sprawy, kopii ksiąg wpływu oraz książki wyjść korespondencji dot. ww. pozwolenia nr [...] wraz z potwierdzeniem za zgodność z oryginałem zgodnie z art. 73 § 1 kpa; odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego pozwolenia nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. oraz o odmowie przeprowadzenia dowodów z dokumentów w ww. sprawie, ponieważ dotyczą one tożsamej nieruchomości.

Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, złożonym w terminie określonym w art. 148 § 1 kpa. wystąpił Pan F., będący właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Jednakże zdaniem organu II instancji nie posiada on przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu zakończonym decyzją [...] -[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Organ wskazał, iż w powyższej sprawie mamy do czynienia z trybem szczególnym wzruszenia decyzji - wznowieniem postępowania w trybie określonym w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wznowienie postępowania przez organ administracji nakłada na niego obowiązek ponownego rozpatrzenia całej sprawy z uwzględnieniem przyczyn jego wznowienia określonych w art. 145 § 1 kpa. Następnie, działając na podstawie art. 151 §1, odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia lub uchyla dotychczasową decyzję, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa. Decyzja ta rozstrzyga sprawę, co do istoty i kończy postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną.

Z tych powodów decyzja administracyjna wydawana w wyniku wznowionego postępowania może rozstrzygać wyłącznie o prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej, co do której doszło do wznowienia postępowania.

Z powołanych powyżej przyczyn decyzja [...] -[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] września 2015 r. mogła, zależnie od ustaleń poczynionych we wznowionym postępowaniu, rozstrzygać o odmowie lub uchyleniu pozwolenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. na wykonanie robót budowlanych.

We wznowionym postępowaniu nie jest zatem możliwe rozstrzyganie o udostępnieniu kopii akt sprawy, kopii ksiąg wpływu oraz książki wyjść korespondencji dot. pozwolenia nr [...], albowiem kwestie te winny podlegać odrębnemu rozpoznaniu w oparciu o art. 73 kpa. Nadto, skoro wznowienie postępowania nastąpiło w odniesieniu do pozwolenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., to w konsekwencji także rozstrzygniecie, jakie zapada we wznowionym postępowaniu, winno odnosić się do tej decyzji. Zatem nieprawidłowo organ pierwszej instancji w kwestionowanej decyzji rozstrzygnął o odmowie wstrzymania wykonania pozwolenia nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. albowiem nie dotyczy decyzji, co do której wznowiono postępowanie. Postępowanie w tej części podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał również, iż w powyższej sprawie wznowienie postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia m [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania, prawidłowo ustalił, iż Pan F. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, zaś organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do podważenia ustaleń organu pierwszej instancji. Zastrzeżenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, rozpoznającego sprawę w drugiej instancji dotyczą wyłącznie faktu uwzględnienia przez [...] -[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015 r. kwestii udostępnienia akt sprawy, odmowy wstrzymania wykonania pozwolenia nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., albowiem, jak wskazano powyżej, kwestie te nie podlegają rozstrzygnięciu we wznowionym postępowaniu.

Tym samym, skoro doszło do wznowienia postępowania, w toku którego ustalono, iż żądający wznowienia postępowania nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, to należało zakończyć wznowione postępowanie poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa orzekającej o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 105 § 1 kpa należało umorzyć postępowanie w odniesieniu do części decyzji [...] -[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] września 2015 r. obejmującej odmowę sporządzenia pełnej kopii akt sprawy, kopii ksiąg wpływu oraz książki wyjść korespondencji dot. ww. pozwolenia nr [...] wraz z potwierdzeniem za zgodność z oryginałem zgodnie z art. 73 § 1 kpa, odmowy wstrzymania wykonany pozwolenia nr [...] z dnia [...].07.2013 r. oraz odmowy przeprowadzenia dowodów z dokumentów.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej wskazano, iż w niniejszej decyzji organ odwoławczy zajął merytoryczne stanowisko co do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Organ odwoławczy wyjaśnił stronie skarżącej charakter prawny pozwolenia konserwatorskiego tj. decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również przesłanki umożliwiające uznanie danego podmiotu za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.

Z uwagi na charakter niniejszego rozstrzygnięcia nie była możliwa merytoryczna ocena pozwolenia konserwatorskiego tj. decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., a to z kolei wyłącza możliwość uwzględnienia wniosków strony skarżącej o dopuszczenie dowodu z uchwały Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2014 r., opinii biegłego na okoliczność wpływu planowanej zabudowy na układ urbanistyczny, planu zagospodarowania przestrzennego na okoliczność sprzeczności inwestycji z jego ustaleniami, a także przeprowadzenia oględzin.

Nadto, rozpoznając sprawę w jej całokształcie organ odwoławczy z przyczyn wskazanych w niniejszym uzasadnieniu nie znalazł również podstaw do uwzględnienia pozostałych, wskazanych w odwołaniu naruszeń przepisów kpa.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył F..

Zaskarżonej decyzji odmawiającej uchylenia decyzji nr [...] r. w sprawie wydanego - Pozwoleniu na roboty budowlane zarzucił naruszenie:

1. art. 149 § 3 poprzez jego niezastosowanie,

2. art. 145 § 1 ust. 4 poprzez przyjęcie, że właściciel nieruchomości sąsiedniej, z którego budynkiem ma stykać się budynek nowo projektowany - nie jest stroną postępowania, podczas gdy stroną zgodnie z art. 28 kpa jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, a w niniejszej sprawie autor projektu budowlanego sam wskazuje, że nowa zabudowa oddziałuje na budynek istniejący należący do skarżącego,

3. art. 104 kpa w zw. z art. 107 poprzez nie wskazanie w decyzji stron postępowania,

4. art. 109 kpa poprzez nie doręczenie decyzji nr [...] r. stronom, ani też akt tegoż postępowania,

5. art. 75 kpa poprzez nie dopuszczenie dowodu z Uchwały Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2014 r. w zakresie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, podczas gdy projekt nie jest zgodny z treścią tegoż planu,

6. art. 77 kpa poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący sprawy, oraz pominięcie wniosków skarżącego, co uniemożliwiło mu czynny udział w postępowaniu,

7. art. 84 kpa poprzez nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, na okoliczność wpływu planowanej zabudowy na budynek objęty ochroną, wpisany w układ urbanistyczno-ruralistyczny tego terenu, na którego stan wizualny oraz techniczny będzie miała nowa projektowana zabudowa,

8. art. 85 kpa poprzez nie przeprowadzenie oględzin miejsca położenia planowanej zabudowy a mimo tego przyjęcie, że poza wnioskodawcą nie ma innych stron postępowania, podczas gdy w przypadku wniosku o wycięcie bzu z nieruchomości skarżącego odbyła się wizytacja na miejscu,

9. art. 61 par. 4 poprzez nie zawiadomienie o wszczęciu postępowania wszystkich osób, będących stronami w sprawie,

10. art. 28 kpa poprzez pominięcie, że stroną postępowania jest także mój Mocodawca, będący właścicielem nieruchomości sąsiedniej Kamienicy z okresu 1800-1900 roku, którego dwie ściany mają się stykać z nowo projektowanym budynkiem, przesłaniając jego widoczność od strony ulicy [...] –M. w całości, co znacznie wpływa na układ starego Miasta M..

11. § 11-16 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]. - [...] z [...] grudnia 2014 r. , poprzez wydanie pozwolenia w sprzeczności z ustaleniami tegoż planu.

12. art. 6-10 kpa poprzez działanie z naruszeniem prawa w toku postępowania, w tym prawa strony do czynnego udziału w sprawie,

13. art. 6 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami, poprzez pominięcie podstawowego zakresu ochrony w miejscu planowanej zabudowy i przyjęcie, że nowa zabudowa ma priorytet nad starą zabudową Miasta M..

14. art. 36 ust. 1 pkt. 2 poprzez wadliwe przyjęcie, że stroną w sprawie o wydanie pozwolenia jest jedynie wnioskodawca a organ wtoku sprawy o wydanie Pozwolenia może zaniechać uznania administracyjnego, oraz ustalenia stron tego postępowania, tak w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 7 grudnia 2007 r., II OSK 1657/2006, LexPolonica nr 2510167, http://orzeczenia.nsa.gov.pl zgodnie z którym "Decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oparte są na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że przed podjęciem takiej decyzji organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy i dać temu wyraz w jej uzasadnieniu". Organ wadliwie przyjął, że wnioskodawca jest jednocześnie jedyną stroną w sprawie.

Podnosząc te zarzuty Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z dnia [...].04.2016 r., w punkcie pierwszym oraz uchylenie decyzji nr [...]. organu I instancji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r., sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7).

Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220).

W realiach przedmiotowej sprawy skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty należało uznać za skuteczne.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmawiająca uchylenia decyzji [...][...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2015 r.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ w ramach prowadzonego po wznowieniu postepowania ograniczył się do oceny czy Skarżący posiadał interes prawny w postepowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na terenie wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego Starego Miasta w M..

Organ II instancji wskazał, że materialną podstawę prawną do wydania powyższej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jedyną stroną postepowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych, prowadzonego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest inwestor.

Podkreślić w związku z tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się wprawdzie co do zasady, że "jeśli wnioskodawca wystąpił o udzielnie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku będącym jego własnością, to jedynie właściciel tej działki jest stroną tego postępowania", a sam fakt wpisania zabytku, jako historycznego założenia urbanistycznego, nie stwarza podstawy dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej do bycia stroną w postępowaniach dotyczących pozwoleń udzielanych w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nawet jeśli obie nieruchomości stykają się ze sobą (por. postanowienie NSA z dnia 2 października 2012 r., II OZ 821/12, LEX nr 1270274; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., II OSK 1880/12, LEX nr 1457700; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 772/12, LEX nr 1372132), co jednak nie wyklucza stanowiska, według którego "właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli jest to nieruchomość sąsiednia do nieruchomości, na której ma być realizowana budowa zespołu danych budynków, łącznie z ich infrastrukturą techniczną oraz oczywiście pod warunkiem, że jest również częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 powyższej ustawy, pozwolenia na podjęcie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru oddziałuje w bezpośredni sposób także na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2073/11, LEX nr 1340177). Ocena legitymacji procesowej w postępowaniu - prowadzonym w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym - dotyczącym decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) powinna być zatem dokonywana każdorazowo w realiach konkretnej sprawy, a zwłaszcza nie jest dopuszczalne przyjęcie, że brak takiej legitymacji u właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, której dotyczy decyzja o pozwoleniu konserwatorskim, jest okolicznością oczywistą.

Skoro strona skarżąca wskazuje na ingerencję zamierzenia inwestycyjnego w substancję budynku, ( kwestia podbijania fundamentów i ocieplenie ściany szczytowej ) również objętego ochroną konserwatorską to rzeczą organu było dokonanie analizy, czy rzeczywiście zatwierdzany projekt budowlany zawiera rozwiązania, które oddziaływują bezpośrednio na budynek będący współwłasnością Skarżącego.

W tym jedynie zakresie zarzuty skargi okazały się uzasadnione. Pozostałe, stanowiące merytoryczne kwestionowanie udzielonej zgody należy uznać za przedwczesne.

Z powyższych względów Sąd stwierdzając naruszenie art. 7,77 i 107 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c a także art. 200 ustawy o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).