Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1214/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 223 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z [...] marca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z [...] listopada 2009 r. o mianowaniu M. K. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej, w zakresie określenia korpusu.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w B., działając na podstawie art. 223 ust. 1, i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował M. K. (dalej jako skarżący) na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Pismem z 13 grudnia 2009 r. skarżący złożył do Szefa Służby Celnej odwołanie od decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w B. z [...] listopada 2009 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez mianowanie go na stopień [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazania, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację Dyrektora Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów zawartą w piśmie z [...] listopada 2009 r. znak [...];

2. rażące naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników;

3. naruszenie norm prawa materialnego przejawiające się w błędnej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w zakresie terminu "zajmowania stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników" oraz jego niezastosowanie podczas rozstrzygania sprawy.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że od dnia [...] października 2009 r. do dnia dzisiejszego, pełni służbę jako kierujący sekcją, które to stanowisko związane jest z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Regulamin organizacyjny jednostki Oddziału Celnego w B. oraz karta zakresu obowiązków i uprawnień określały jednoznacznie, że obowiązki odwołującego obejmowały: kierowanie pracą podwładnych, odpowiedzialność za funkcjonowanie komórki i efekty jej pracy, kontrolę funkcjonalną podwładnych oraz wyznaczanie zadań funkcjonariuszom podporządkowanym. Służba skarżącego na "stanowisku" kierującego sekcją związana była zatem wprost z podporządkowaniem innych funkcjonariuszy i pracowników sekcji. Skarżący zarzucił, że Dyrektor Izby Celnej nie przyjął za podstawę decyzji przepisu powszechnie obowiązującego, gdyż dokonał rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o interpretację Dyrektora Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów zawartą w piśmie z [...] listopada 2009 r., nakazującą wykładanie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy w ten sposób, że stanowisko, którego zajmowanie wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy lub pracowników to stanowisko należące do wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej oraz stanowisko kierownicze wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 13 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Dyrektor Izby Celnej nie kierował się tym samym dyspozycją ustawy, lecz wytycznymi przełożonego. Zdaniem skarżącego, przedstawiona interpretacja sprzeczna jest z treścią art. 17 ust. 13 dawnej ustawy. Użyte w powyższym przepisie sformułowanie "w szczególności" wskazuje, że katalog stanowisk kierowniczych nie jest katalogiem zamkniętym, w związku z tym dopuszcza się inne stanowiska będące stanowiskami kierowniczymi w rozumieniu art. 17 ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy. Na poparcie swego stanowiska powołał się na poglądy doktryny prawa pracy, zgodnie z którymi stanowisko służbowe ma charakter kierowniczy, jeżeli związane jest z organizowaniem pracy innych pracowników. W konkluzji stwierdził, że spełniał przesłanki do mianowania na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Szef Służby Celnej w piśmie z [...] stycznia 2010 r. wyjaśnił skarżącemu, że mianowanie na stopień służbowy nie zostało objęte katalogiem z art. 188 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej, a tym samym nie ma charakteru decyzji administracyjnej, w związku z czym nie przysługuje w tym przypadku odwołanie w trybie administracyjnym. Uzasadniając powyższe stanowisko, powołał się na przepisy rozdziału 12 ustawy o Służbie Celnej "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego".

Skarżący w piśmie z [...] stycznia 2010 r. skierował do Szefa Służby Celnej żądanie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniesionego odwołania od aktu mianowania i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do istoty.

Szef Służby Celnej w piśmie z [...] lutego 2010 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie mianowania na stopień służbowy.

Pismem z [...] czerwca 2010 r. skarżący złożył zażalenie do Ministra Finansów na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. przez Szefa Służby Celnej.

W odpowiedzi Minister Finansów w piśmie z [...] lipca 2010 r. poinformował skarżącego, że nie doszło do zwłoki w załatwieniu sprawy dotyczącej mianowania na stopień służbowy. W związku z tym przepis art. 35 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w tym przypadku.

Wobec tak określonego stanowiska organów, skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Szefa Służby Celnej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z [...] grudnia 2009 r. od aktu mianowania na stopień służbowy. Wyrokiem z 7 grudnia 2010 r. , sygn. akt II SAB/Wa 296/10, Sąd zobowiązał Szefa Służby Celnej do rozpatrzenia odwołania z 13 grudnia 2009 r. od aktu mianowania z [...] listopada 2009 r.

W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez M. K., Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia korpusu.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej.

Badając zasadność żądania dotyczącego mianowania M. K. na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, Szef Służby Celnej stwierdził, iż w jego przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Przepis ten dotyczy bowiem funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko wiążące się z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś jednoznacznie, że w dacie tej skarżący zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Wobec powyższego, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w B. było mianowanie go na stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej – zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej.

Organ odwoławczy podkreślił, iż podporządkowanie służbowe, o którym mowa w art. 223 ust. 3 ww. ustawy dotyczy stanowisk należących do wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej oraz stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej wymienionych odpowiednio w art. 17 ust. 1 i ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, przy czym do stanowisk kierowniczych wymienionych w art. 17 ust. 13 ustawodawca zaliczył kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Zwrócił również uwagę na załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. Nr 25, poz. 301 z późn. zm.), podkreślając, iż zawiera on pełny katalog stanowisk służbowych w Służbie Celnej. W omawianym załączniku nie wyszczególniono natomiast stanowiska kierującego sekcją. Nie ulega zaś wątpliwości, że w kontekście uregulowań zawartych tak w ustawie z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, jak i w ww. rozporządzeniu, źródłem podporządkowania służbowego jest zajmowane stanowisko. Wobec powyższego, przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy mógł mieć zastosowanie wyłącznie do funkcjonariuszy zajmujących stanowiska kierownicze wymienione w załączniku do ww. rozporządzenia.

Organ zaznaczył, że kwestie związane ze stanowiskami kierowniczymi w Służbie Celnej unormowane zostały w Rozdziale 4 poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej. W art. 17 ust. 1 tej ustawy, ustawodawca zdefiniował pojęcie wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej, a w ust. 13 tego artykułu zdefiniował pojęcie stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej, przez które rozumiane są stanowiska wiążące się z podporządkowaniem służbowym innych funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 14 ww. ustawy, do obsadzania i zwalniania stanowisk kierowniczych, tj. stanowisk, o których mowa w art. 17 ust. 13, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego.

Tymczasem wbrew twierdzeniom skarżącego, przed dniem wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej nie zajmował on stanowiska kierującego Sekcją [...], lecz stanowisko [...] i w ramach tegoż stanowiska w Karcie Zakresu Obowiązków i Uprawnień, określono zadania na tym stanowisku przewidziane. Fakt wyznaczenia skarżącego na kierującego Sekcją [...] nie jest natomiast równoznaczny z objęciem stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnieniem obowiązków na takim stanowisku. Organ uznał także, że doraźnego zastępowania Kierownika Oddziału Celnego w B. w czasie jego nieobecności z powodu urlopu, choroby, szkolenia itp. nie można utożsamiać z instytucją prawna powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku. W przypadku powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku kierownik urzędu obowiązany był i jest do wydania stosownej decyzji, a takiej decyzji w aktach osobowych skarżącego brak.

Organ zaznaczył jednocześnie, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r., odnosi się wprost do stanu sprzed dnia wejścia w życie ustawy, co dosłownie wynika z jego brzmienia. Wobec powyższego winno się nadać mu takie znaczenie, jakim ustawodawca posługiwał się na gruncie ustawy uchylonej. Skoro więc na gruncie poprzedniego stanu prawnego istniały stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy lub pracowników, a które ustawodawca wymienia wprost w art. 17 ust. 13 ustawy uchylanej, to bezzasadny jest postulat interpretowania powyższego przepisu w innym znaczeniu. Z treści art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy wynika natomiast w sposób jednoznaczny, że źródłem podporządkowania służbowego jest zajmowane stanowisko. W tym stanie rzeczy, zdaniem Szefa Służby Celnej, brak jest podstaw do zastosowania rozszerzającej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał rozszerzyć, poza osoby formalnie pełniące służbę na stanowisku związanym z podporządkowaniem funkcjonariuszy lub pracowników, krąg podmiotów, które winny być mianowane do ww. korpusu, to unormowałby taką sytuację stosownym zapisem wprost.

Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, iż nie kwestionuje faktu kierowania przez skarżącego Sekcją [...]. Powyższe potwierdza bowiem Karta Zakresu Obowiązków i Uprawnień ww. funkcjonariusza. Niemniej jednak, w świetle powyższych wywodów, fakt ten nie może skutecznie wpłynąć na określenie mu stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. zarzucił organowi:

1. naruszenie norm prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez:

a) naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 k.p.a., tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach [...], [...] oraz o pisemne polecenie [...];

b) naruszenie przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych i pracowników;

c) naruszenie przepisu art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

Z uwagi na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi M. K. przypomniał stan faktyczny sprawy i podniósł, iż zarówno Szef Służby Celnej, jak również Dyrektor Izby Celnej w B., odmawiając zastosowania w sprawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, w sposób rażący naruszyli przepis prawa materialnego. Obowiązek uwzględnienia ww. przepisu wynikał wprost ze stanu faktycznego sprawy, albowiem skarżący w okresie od [...] kwietnia 2009 r. do dnia dzisiejszego na stanowisku [...] (obecnie [...]) kieruje Sekcją [...]. Skarżący wskazał, że § 13 pkt 5 zarządzenia nr 30 Ministra Finansów z 29 października 2009 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym (Dz. Urzędowy MF 2009 r. Nr 13) stanowi, że "Referatami i oddziałami kierują wyznaczeni kierownicy, a sekcją osoba wyznaczona przez naczelnika urzędu". Dodatkowo wymienił pisma dyrektorów izb celnych, w których zgłaszając uwagi do projektu zarządzenia w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania oraz projektu zarządzenia dotyczącego kategorii stanowisk zwracają uwagę, że charakter zadań kierującego sekcją odpowiada zadaniom na stanowiskach kierowniczych i powinien być uwzględniony w procesie opisu i wartościowania oraz że do kategorii stanowisk kierowniczych powinno się formalnie włączyć kierującego sekcją. Skarżący uważa, że zajmował i zajmuje stanowisko, które wiąże się z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, a w związku z tym, że okoliczność ta miała miejsce przed 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Ponadto skarżący podniósł, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Szefa Służby Celnej prowadzi do interpretacji rozszerzającej pojecie "przed dniem wejścia w życie ustawy". Na poparcie swego stanowiska skarżący powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z 13 stycznia1995 r. nr III CZP 174/94, w której Sąd Najwyższy uznał, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" oznacza, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, a niekoniecznie istniejący do dnia wejścia w życie tej ustawy. Skarżący wskazał również na orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, w którym Sąd stwierdził, że wykładnia rozszerzająca pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" stwarza pozaustawowe kryterium, sprowadzające się do tego, że okres przed dniem wejścia w życie ustawy jest traktowany wyłącznie jako okres trwający co najmniej do dnia jej wejścia w życie. Zdaniem skarżącego literalna wykładnia użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy. Jeśliby bowiem wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy".

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja (akt mianowania) narusza zasadę praworządności wyrażoną w art. 2 i 7 Konstytucji RP, wzmocnioną w ramach postępowania administracyjnego przepisem art. 6 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach: [...] oraz [...]. Zdaniem skarżącego interpretacja prawna narzucona Dyrektorowi Izby Celnej spowodowała niezastosowanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, którego zastosowanie w niniejszej sprawie było obligatoryjne.

Skarżący uważa również, że naruszony został art. 7 k.p.a., albowiem akt mianowania wydany został bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowanego przez skarżącego przed 31 października 2009 r. stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Zdaniem skarżącego pominięcie, przy wydaniu aktu mianowania, art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, spowodowało wyłączenie z zakresu postępowania administracyjnego stanu faktycznego, który winien być obowiązkowo wzięty pod uwagę.

Dodatkowo skarżący wskazał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję w trybie art. 138 k.p.a. naruszył wskazany przepis, ponieważ powołując przedmiotową normę prawną w sentencji decyzji utrzymał decyzję organu I instancji w zakresie określenia korpusu, nie wypowiedział się natomiast

co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podkreślił, iż w art. 17 ust. 14 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. ustawodawca przewidział, iż do obsadzania i zwalniania stanowisk kierowniczych, tj. stanowisk, o których mowa w art. 17 ust. 13 ustawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego. Powyższe wskazuje w sposób jednoznaczny, że stanowiska kierownicze w Służbie Celnej to stanowiska obsadzane w drodze powołania. Tymczasem skarżący nie został powołany na stanowisko kierującego sekcją, takiej kategorii stanowisk, w tym kierowniczych, nie przewidywały bowiem przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (nie przewidują również przepisy obecnie obowiązującego aktu prawnego).

Organ przyznał, że przepis art. 17 ust. 13 poprzednio obowiązującego aktu prawnego nie zawierał zamkniętego katalogu stanowisk kierowniczych. Niemniej jednak pełny katalog stanowisk służbowych w Służbie Celnej, na których funkcjonariusze celni mogli pełnić służbę, zawierał załącznik nr 1 (Tabele stanowisk służbowych oraz wymaganych kwalifikacji do ich zajmowania) do rozporządzenia Ministra Finansów z 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 ustawy z 24 lipca 1999 r. W załączniku w tabeli II, która ma zastosowanie do funkcjonariuszy celnych pełniących służbę w izbach celnych nie wyszczególniono stanowiska kierującego sekcją. Jednocześnie organ podkreślił, że źródłem podporządkowania służbowego jest zajmowane stanowisko i zaakcentował, że zapis art. 223 ust. 3 pkt 2 jednoznacznie wiąże podporządkowanie służbowe z zajmowanym przez funkcjonariusza stanowiskiem służbowym. Organ wyjaśnił, iż przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości pełnienia przez funkcjonariuszy celnych służby na stanowiskach innych niż stanowiska służbowe, których pełen katalog zawiera przywołany wyżej załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z 30 marca 2000 r.

Dokumentami przemawiającymi za zasadnością mianowania skarżącego na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej nie może być natomiast statut izby celnej oraz karta zakresu obowiązków i uprawnień określające, że służba kierującego sekcją obejmuje kierowanie sekcją związane z podporządkowaniem.

Szef Służby Celnej podkreślił, że organy nie kwestionują faktu istnienia Sekcji [...], którą w ramach zleconych czynności faktycznych poprzednio [...], a obecnie na stanowisku [...] kieruje skarżący. Nie przeczą również, że kierowanie sekcją wiąże się z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Niemniej jednak wyznaczenie funkcjonariusza przez naczelnika urzędu na kierującego sekcją nie może być utożsamiane z objęciem przez niego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnieniem obowiązków na takim stanowisku, do czego wprost nawiązuje przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał rozszerzyć, poza osoby formalnie pełniące służbę na stanowisku związanym z podporządkowaniem funkcjonariuszy lub pracowników, krąg podmiotów, które winny być mianowane do ww. korpusu, to unormowałby taką sytuację stosownym zapisem wprost. Wobec braku takowej regulacji brak jest podstaw do zastosowania rozszerzającej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu niepełnego przeprowadzenia postępowania dowodowego organ wyjaśnił, że organ odwoławczy w sposób jednoznaczny potwierdza fakt kierowania na stanowisku [...] przez skarżącego Sekcją [...].

W piśmie procesowym z [...] października 2011 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. W ocenie skarżącego przy wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie należy odwoływać się do przepisów ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Odnosząc się natomiast do interpretacji pojęcia "stanowisko związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników", którą w zaskarżonej decyzji przedstawił Szef Służby Celnej, skarżący uznał, że jest ona sprzeczna z art. 17 ust. 13 dawnej ustawy o Służbie Celnej. Podał, że Naczelnik Urzędu Celnego w B. kartą zakresu obowiązków i uprawnień z [...] października 2008 r. powierzył mu zadania przypisane do stanowiska Kierownika Oddziału Celnego w B., jak również, że przepisy dawnej ustawy nie przewidywały stanowiska zastępcy kierownika oddziału. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że pełnił on obowiązki na stanowisku związanym z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl zaś art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga M. K. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

W sprawie niniejszej kwestią sporną jest wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.).

Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Skarżący, powołując się na treść powyższego przepisu, wskazywał, że od [...] kwietnia 2009 r. pełnił służbę jako kierujący Sekcją [...] w Oddziale Celnym w B., a od [...] października 2008 r. pełnił obowiązki Kierownika Oddziału Celnego w B., zastępując kierownika w przypadku jego nieobecności, które to stanowiska związane były z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, dlatego też powinien zostać mianowany na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że dla wykładni użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej pojęcia "zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku" należy odwołać się do przepisów ustawy wcześniejszej z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

Ustawodawca w ustawie z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej tylko w jednym przypadku, a mianowicie w art. 17 ust. 13, posłużył się pojęciem "stanowisk, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników".

Przepis art. 17 ust. 13 ww. ustawy stanowił, że stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej, są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej.

Przepis ust. 14 art. 17 tejże ustawy określał z kolei, że do obsadzania i zwalniania stanowisk, o których mowa w ust. 13, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego. Oznacza to, że organem właściwym do powoływania na stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników i odwoływania z tych stanowisk był dyrektor izby celnej, działający na wniosek naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 12 ww. ustawy). Powyższe wskazuje jednoznacznie, że stanowiska kierownicze w Służbie Celnej to stanowiska obsadzane w drodze powołania.

Katalog stanowisk związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, wymieniony w art. 17 ust. 13, nie był oczywiście katalogiem wyczerpującym, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Nie ulega jednak wątpliwości, że powoływanie na stanowiska kierownicze związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w świetle przepisów ustawy z 24 lipca 1999 r., należało do właściwości dyrektora izby celnej.

Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 obowiązującego do 31 października 2009 r. zarządzenia Ministra Finansów nr 24 z 23 grudnia 2008 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym (Dz. Urz. MF Nr 14, poz. 103), które wydane zostało za podstawie art. 1 lit. d ust. 4 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, w urzędach celnych mogły być tworzone wewnętrzne komórki organizacyjne, w tym sekcje – składające się z co najmniej 2 osób, włącznie z kierującym. Przepis § 10 ust. 3 ww. zarządzenia stanowił z kolei, że sekcją kieruje osoba wyznaczona przez naczelnika urzędu.

Skoro zatem w świetle przepisów ww. zarządzenia nr 24, osoba kierująca sekcją nie była powoływana przez dyrektora izby celnej na wniosek naczelnika urzędu celnego, lecz wyznaczana przez naczelnika urzędu, to nie można uznać, że było to stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników w rozumieniu art. 17 ust. 13 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Zaznaczyć także należy, że ani przepisy poprzedniej ustawy, ani ustawy obowiązującej obecnie nie przewidują stanowiska kierującego sekcją. Stanowiska takiego brak było również w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. Nr 25, poz. 301 ze zm.), które zawierało wykaz wszystkich stanowisk służbowych w Służbie Celnej oraz określało kwalifikacje wymagane do ich zajmowania. Przepisy ustawy nie przewidują możliwości pełnienia przez funkcjonariuszy celnych służby na stanowiskach innych niż stanowiska służbowe określone w przepisach ww. rozporządzenia.

W sprawie niniejszej jest okolicznością niesporną, że skarżący został wyznaczony do kierowania Sekcją [...] przez Naczelnika Urzędu Celnego. Dyrektor Izby Celnej w B. ani nie powołał go na to stanowisko, ani też nie powierzył mu pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Fakt wyznaczenia skarżącego na kierującego ww. sekcją nie jest równoznaczny z objęciem stanowiska, które wiąże się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Na dzień 31 października 2009 r. skarżący zajmował stanowisko [...], co oznacza, że winien być traktowany jak pracownik merytoryczny.

W ten sam sposób odnieść się należy do doraźnego zastępowania przez skarżącego Kierownika Oddziału Celnego w B. Analiza treści przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej prowadzi do wniosku, że ustawodawca zrównał sytuację zajmowania stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy lub pracowników, z pełnieniem obowiązków na takim stanowisku. Pełnienie zatem obowiązków na określonym w ustawie stanowisku, aby mogło być uznane za równoważne zajmowaniu stanowiska, musi być stałe, a nie tymczasowe, czy też wykonywane od czasu do czasu. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej z 24 lipca 1999 r., jeżeli wymagają tego potrzeby Służby Celnej, funkcjonariuszowi celnemu można zlecić na okres do 6 miesięcy w roku kalendarzowym wykonywanie innych obowiązków służbowych, zgodnie z jego kwalifikacjami. Stosownie do przepisu art. 81 ww. ustawy, zlecenie wykonywania innych obowiązków służbowych wymaga wydania decyzji. Skarżącemu zostały powierzone obowiązki Kierownika Oddziału w Oddziale Celnym w B., które winien wykonywać w czasie jego choroby, urlopu czy szkolenia kierownika Oddziału. Taka organizacja pracy w Oddziale Celnym w B. wynikała z faktu, iż przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidywały stanowiska Zastępcy Kierownika Oddziału. Oczywistym jest jednak, że w czasie nieobecności Kierownika placówka musi normalnie funkcjonować. Takie prawidłowe działanie zabezpieczać miał zatem funkcjonariusz, któremu powierzono doraźne zastępowanie nieobecnego Kierownika, którego nie można jednak utożsamiać z instytucją wykonywania obowiązków służbowych, o której mowa w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Gdyby skarżący miał stale zastępować Kierownika Oddziału, to wydanoby decyzję o powierzeniu pełnienia obowiązków na tym stanowisku, zgodnie z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 81 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej. W stosunku do skarżącego taka decyzja nie została wydana, a jedynie określono jego obowiązki i uprawnienia w karcie zakresu obowiązków i uprawnień, w której wyraźnie zaznaczono, że obowiązują one każdorazowo w okresie pełnienia obowiązków Kierownika Oddziału w Oddziale Celnym w B. Przy doraźnym wykonywaniu obowiązków Kierownika konieczność wydania decyzji nie zachodziła.

Zwrócić przy tym należy także uwagę, że w art. 17 ust. 13 ustawy o Służbie Celnej nie wzmiankuje się o osobach, które byłyby zastępcami osób tam wyliczonych, a więc nie ma mowy o zastępcy kierownika, czy zastępcy naczelnika. Chodzi więc w tym przypadku jedynie o osoby sprawujące bezpośrednie kierownictwo nad całą jednostką, z którym to kierownictwem wywiąże się podporządkowanie służbowe funkcjonariuszy celnych i pracowników.

Powyższe wskazuje w ocenie Sądu jednoznacznie, że skarżący przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w rozumieniu przepisów ustawy o Służbie Celnej z 24 lipca 1999 r. Nie było zatem podstaw do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Skarżący w dacie wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy rewidenta celnego, a zatem w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 5 tej ustawy został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej i zasadnie doszedł do przekonania, że nie może on znaleźć zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Nie oznacza to jednak, wbrew twierdzeniom skargi, że organ rozstrzygał sprawę w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej. Przeczy temu szczegółowa analiza przepisów ustawy przeprowadzona przez organ w zaskarżonej decyzji, która w ocenie Sądu zasługuje na aprobatę. Tym samym za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi organ dokonał także prawidłowej wykładni użytego w przepisie art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy". Zarówno literalne brzmienie tego sformułowania, jak i wykładnia celowościowa powołanego przepisu wskazuje, iż chodzi tu o czas bezpośrednio poprzedzający wejście w życie nowych przepisów prawnych. Powołany przepis prawny należy do przepisów przejściowych, dostosowawczych, którego zadaniem jest umiejscowienie funkcjonariuszy Służby Cywilnej w nowej strukturze organizacyjnej Służby Celnej poprzez przeniesienie ich ze starego reżimu organizacyjnego do nowopowstałych korpusów Służby Celnej. Powyższą tezę potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy z 27 sierpnia 2009 r., w którym podano, cyt.: "Przepisy przejściowe ustawy przewidują płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą, (...)" - Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 1492. Gdyby przyjąć odmienną interpretację spornego zwrotu, i zaakceptować honorowanie stanowisk "kierowniczych" zajmowanych przez funkcjonariusza w przeszłości, to powstałaby sytuacja awansowania funkcjonariusza z pomięciem przepisów określających ten awans, a nie umiejscowieniem w nowej strukturze organizacyjnej. Ustawodawca kładzie szczególny nacisk na właściwy dobór kadry kierowniczej Służby Celnej, czego dowód można odnaleźć w stwierdzeniu zawartym w powołanym uzasadnieniu do projektu nowej ustawy pragmatycznej, cyt: "Znaczna część projektu dotyczy wzmocnienia organizacji Służby Celnej. Projektowane zmiany w tym zakresie dotyczą: (...), określenia wymagań co do stopnia służbowego kandydatów na stanowiska kierownicze oraz zastąpienia konkursów przy powoływaniu na stanowiska kierownicze, rekrutacją, która będzie obejmowała m.in. ustalenie zdolności organizatorskich kandydata oraz jego predyspozycji do kierowania zespołami ludzkimi". Zwrócić przy tym należy uwagę, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wykładnia powyższego zapisu ustawy nie stanowi o istocie sporu między stronami. Organ nie kwestionował bowiem, że do dnia wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej z 27 sierpnia 2009 r., a więc także w okresie wcześniejszym, skarżący kierował Sekcją [...] i doraźnie zastępował Kierownika Oddziału Celnego w B. Czyni to zarzut skargi niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nieuzasadnionym. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, które zostało w pełni zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2-6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie, dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy).

Szef Służby Celnej poddał zatem akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w B. kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.