Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1621/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję w części, w pozostałej części oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt [...] decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w zakresie orzekającym o odmowie zwrotu działki nr [...], 2. w pozostałej części oddala skargę, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Z. S. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 października 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., zwanej w skrócie "u.g.n."), decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...]:

1) zwrócił Z. S. w ˝ części, G. Z. w Ľ części oraz K. Z. w Ľ części, część przejętej w 1962 r. nieruchomości położonej w B., oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów, w obrębie 0157 jako działka nr [...] o pow. 0,0534 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Gminy B.,

2) odmówił Z. S., G. Z. oraz K. Z. zwrotu części przejętej w 1962 r. nieruchomości położonej w B., oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów, w obrębie 0157 jako:

. działka nr [...] o pow. 0,0569 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...],

. działka nr [...] o pow. 0,569 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW 21028,

. część działki nr [...] o pow. 0,1125 ha, część działki nr [...] o pow. 0,0352 ha, część działki [...] o pow. 0,0836 ha, część działki nr [...] o pow. 0,0350 ha, działka nr [...] o pow. 0,0393 ha, zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...].

Wskutek wniesionego przez Z. S. odwołania, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda K. – P. decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Wojewoda ustalił, że nieruchomość, o której zwrot wniesiono, przeszły na rzecz Skarbu Państwa na mocy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31 poz. 138). Działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy Prezydium Miejskiej Rady N. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej decyzją z [...] listopada 1962 r. [...] zatwierdziło projekt podziału nieruchomości z [...] sierpnia 1962 r. z zastrzeżeniem dopełnienia warunku, zgodnie z którym w pkt 3 decyzji wydzieliło ewidencyjnie i hipotecznie działki oznaczone na projekcie podziału liczbami tymczasowymi 15 – 22 pod projektowane ulice oraz działki [...] – 13 na cele polityki terenowej; zgodnie z art. 11 ww. ustawy Prezydium oddało je bezpłatnie i bez ciężarów Skarbowi Państwa – Prezydium Miejskiej Rady N. w B. pod użytek publiczny.

Wojewoda stwierdził, że część ww. nieruchomości, obecnie oznaczona jako działki nr [...] i 150/1 stanowią części dróg publicznych. W tym zakresie został zrealizowany cel przejęcia nieruchomości. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że zrealizowanie na nieruchomości inwestycji celu publicznego w postaci drogi publicznej stanowi przeszkodę zwrotu tej nieruchomości, jako że jedyną dopuszczalną formą obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest przeniesienie własności pomiędzy podmiotami wymienionymi w art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych tj. pomiędzy Skarbem Państwa, samorządem województwa, powiatu lub gminy. Z tych względów nie jest możliwy zwrot ww. części nieruchomości.

Odnośnie działki nr [...] Wojewoda stwierdził, że została ona wywłaszczona na cel polityki terenowej. Z dołączonych do akt sprawy planów ogólnego zagospodarowania przestrzennego M. B. wynika, że działka ta na przestrzeni lat stanowiła tereny parków, zieleni publicznej, strefę ekologiczną - tereny leśne, a od marca 1999 r. położona jest w granicach terenu zieleni parkowej ogólnodostępnej; istniejący drzewostan do zachowania. Dodatkowo w trakcie przeprowadzonej [...] października 2020r. wizji lokalnej Starosta ustalił, iż działka porośnięta jest kilkudziesięcioletnim lasem sosnowym. W tej sytuacji prawidłowo uznano, że cel wywłaszczenia został osiągnięty. Działka została przejęta dla umożliwienia prezydium rady narodowej właściwej gospodarki terenami i jest wykorzystywana zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania, co jest przejawem tej gospodarki. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych.

Odnośnie działki nr [...] Wojewoda stwierdził, że jest ona zabudowana budynkiem o charakterze altany mieszkalnej i zagospodarowana na cele z nim związane (podwórze i ogród). Jest wykorzystywana zgodnie z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego M. B.. Analiza planów wskazuje, że przedmiotowa działka zawsze objęta była ustaleniami dotyczącymi realizacji zabudowy mieszkaniowej j jednorodzinnej, a w obowiązującym obecnie miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego obszaru G. "D" z dnia [...] marca 1999 r. jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (bliźniaczej i wolnostojącej) z zakazem wtórnego podziału działek. Zdaniem Wojewody świadczy to o tym, że cel wywłaszczenia (polityka terenowa) został osiągnięty. Działka nr [...] nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, lecz stanowi jego realizację poprzez stopień jej zorganizowania.

Wojewoda wskazał ponadto, że fakt zagospodarowania działki potwierdzają wizje lokalne przeprowadzone [...] lipca 2005 r. i [...] października 2020 r.

Wojewoda podniósł, że prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postępowanie nie potwierdziło, że obiekt wzniesiony na działce nr [...] jest samowolą budowlaną. PINB pismem z [...] stycznia 2020 r. wyjaśnił, że ze względu na brak akt budowlanych, związanych z budową obiektu usytuowanego na działce nr 130 oraz brak informacji o poprzednich właścicielach przedmiotowej działki nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, czy istniejący budynek jest samowolą budowlaną czy też nie. Według informacji uzyskanych z Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu M. B. po wywłaszczeniu przedmiotowa działka była dzierżawiona różnym osobom od roku 1984. Ostatnia z osób użytkujących tę działkę przebywa poza granicami kraju. Zgodnie z zapisami zawartymi w wypisie z rejestru gruntów, prowadzonym przez Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu M. B. oraz wypisie z kartoteki budynków - istniejący budynek na terenie przedmiotowej działki oznaczony jest jako mieszkalny, a jako rok zakończenia jego budowy wskazano rok 1960. W materiałach posiadanych przez Miejską Pracownię Geodezyjną w B. przedmiotowy budynek zaznaczony jest na mapie ewidencyjnej z 1966 roku. W związku z powyższym ze względy na znaczny upływ czasu, brak jest możliwości uzyskania dokumentów, związanych z budową budynku usytuowanego na terenie przedmiotowej nieruchomości. Brak dokumentów pozwalających na potwierdzenie legalności powstania tego budynku nie uprawnia jednak do uznania, że został on wybudowany nielegalnie. Zgodnie bowiem z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z [...] stycznia 2016 r. (sygn. akt ll SA/Bd 800/15) nieprzedłożenie przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Przepisy prawa budowlanego z 1974 r. nie zawierały odpowiednika przepisu art. 63 prawa budowlanego z 1994 r., nakładającego na właściciela lub zarządcę obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów dotyczących jego budowy. Dlatego też obowiązek wynikający z art. 63 prawa budowlanego z 1994 r. nie może odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed dniem [...] stycznia 1995 r. Jeżeli zatem inwestor, zarządca, czy też aktualny właściciel obiektu nie przedłoży na żądanie organu nadzoru budowlanego pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną dotyczącą obiektu budowlanego wykonanego przez dniem [...] stycznia 1995 r., to nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa.

Wojewoda odnośnie odmowy zwrotu działek nr [...] podzielił stanowisko organu I instancji, że do dnia złożenia wniosku o zwrot faktycznie zrealizowano osiedle zabudowy jednorodzinnej i towarzyszącą mu infrastrukturę, która służy potrzebom mieszkańców. Wojewoda podkreślił, ze interpretacja pojęcia celu wywłaszczenia musi uwzględniać to, że w dacie przejęcia nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony, a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. W ocenie organu cel przejęcia wiązał się ściśle z budową osiedla domów jednorodzinnych. Tym samym wystarczające jest ustalenie, że wywłaszczony teren został zagospodarowany jako fragment osiedla, czy to w postaci zabudowy, czy infrastruktury technicznej czy pod tereny zielone.

Odnośnie orzeczenia o zwrocie działki nr [...] Wojewoda wskazał, że działka ta stanowiąca obecnie odrębną nieruchomość nie została nigdy zbyta na rzecz osób trzecich, nie zawarto też umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Przeprowadzone oględziny wskazały, że żadne obiekty budowlane tego typu nie powstały. Ze zdjęć lotniczych wynika, że działka ta nigdy nie stanowiła gruntu użyteczności publicznej. Na działce wywłaszczonej nie były realizowane żadne próby wykorzystania jej na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Na ww. działce nie urządzono żadnej infrastruktury dla otaczającego ją osiedla domów jednorodzinnych, nie urządzono żadnych sieci infrastruktury technicznej. Brak zagospodarowania działki potwierdza także P. B., wskazujący, że jest to grunt porośnięty samosiejką, w żaden sposób nie wykorzystywany.

Zdaniem Wojewody z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, iż działka nr [...] została zagospodarowana i wykorzystana na cel wywłaszczeniowy.

Z. S. wniosła skargę na decyzję Wojewody, zaskarżając ją w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji organu I instancji w zakresie odmowy zwrotu działek nr 130 i nr [...].

W skardze podniesiono zarzuty:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. a art. 84 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dowolną ocenę materiału dowodowego i dokonanie błędnych ustaleń i twierdzeń w następującym zakresie:

- błędne ustalenie daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości na dzień [...] września 2004 r. podczas gdy postępowanie w sprawie zwrotu zainicjował wniosek z [...] stycznia 2000 r. i ta data powinna być uznana za datę wpłynięcia wniosku o zwrot w kontekście terminów prawa materialnego i procesowego w tym terminu dla oceny przesłanki zrealizowania celu wywłaszczenia w dniu złożenia wniosku,

- błędne ustalenie, iż w stosunku do działki nr [...] został spełniony cel wywłaszczenia tj. na cel budownictwa jednorodzinnego,

- błędne ustalenie, że brak ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku na działce nr [...] uniemożliwia orzeczenie o braku realizacji celu wywłaszczenia w stosunku do budynku na działce nr 130 i że jedynie ta okoliczność (decyzja nakazująca rozbiórkę) mogłaby być rozważana w kontekście ustalenia niezrealizowania tych celów w realiach niniejszej sprawy,

- brak ustalenia kiedy powstał obecnie stojący budynek na działce nr [...], brak powołania biegłego w tym zakresie,

- błędne przyjęcie, iż budynek obecnie znajdujący się na działce nr [...] jest tym samym budynkiem, który znajduje się w dokumentacji archiwalnej z lat 60 - tych XX w. oraz błędne przyjęcie, że budynek obecny został zbudowany przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości,

- brak ustalenia, że działka była wykorzystywana na potrzeby ogrodu warzywnego i rekreacyjnego, nawet wbrew zapisom planów i brak ustalenia, że obiekty na niej istniejące stanowiły budynki gospodarcze ewentualnie spełniały funkcje letniskowe zgodnie z przepisem art. 29 Prawa budowlanego,

- błędna ocena okoliczności braku jakichkolwiek zgłoszeń budowy czy przebudowy obiektów na działce nr [...] do czasu złożenia wniosku o zwrot działek, która potwierdza brak realizacji celu wywłaszczenia,

- błędna ocena okoliczności korzystania z działki nr [...] przez różne osoby począwszy od [...] grudnia 1995 r. bez jakiegokolwiek tytułu prawnego do w/w działki i że M. cały czas dochodzi roszczeń odszkodowawczych od korzystających z działki,

- błędne ustalenie, iż okoliczność braku stwierdzenia istnienia samowoli budowlanej przez inny organ uniemożliwia prawidłową ocenę kwestii oceny charakteru prawnego budynku na działce [...] w zakresie jaki jest niezbędny dla realizacji wniosku o zwrot nieruchomości,

- wadliwa ocena dokumentów planistycznych w zestawieniu z pozostałymi dowodami odnośnie faktycznych działań i zaniechań właścicielskich na w/w działkach oraz dowodami dotyczącymi sposobu korzystania z działek nr [...],

- zaniechanie ustalenia okoliczności, że działki przyległe do działki [...] są zabudowane domami jednorodzinnymi oraz faktu rzeczywistego braku dostępności tych działek ze względu na ich ogrodzenie, które powoduje, że cel w postaci terenów zieleni parkowej ogólnodostępnej w rzeczywistości nie był nigdy faktycznie realizowany,

- zaniechanie ustalenia i oceny okoliczności, że na terenie działki nr [...] nie wykonywano nigdy żadnych inwestycji i nakładów związanych z przystosowaniem ich do funkcji ogólnodostępnych terenów parkowych,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 136 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 217 u.g.n. w zw. z art 1 i nast. ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem zmian zaszłych na działkach o nr [...] po dniu ich przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jako mieszczących się w dyspozycji realizacji celu wywłaszczenia w okresie przed datą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości oraz wadliwym ustaleniem co do zbędności dla celów wywłaszczenia.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko podkreślając, że do dnia złożenia wniosku o zwrot nieruchomości na działkach nr 130 i nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia tj. osiedle zabudowy jednorodzinnej i towarzysząca mu infrastruktura.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Słusznie podnosi Wojewoda (powołując się na wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 991/18), że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Odnośnie momentu, na jaki oceniać wystąpienie przesłanki "zbędności" – Sąd podziela pogląd wyrażony w ww. wyroku NSA, że ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot.

Wskazując na datę oceny przesłanki zbędności należy w tym miejscu stwierdzić, że niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut błędnego wskazania przez organy daty złożenia wniosku, tj. 22 września 2004 r. zamiast 14 stycznia 2000 r. Zarówno organ I instancji (w rubrum decyzji), jak też Wojewoda (w pierwszym zdaniu uzasadnienia decyzji) wyraźnie wskazują, że w przedmiotowej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości został złożony 14 stycznia 2000 r. Data 22 września 2004 r. pojawia się przy omawianiu przez Wojewodę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11, zgodnie z którym ww. przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. traci moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r.

Ocena, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia wymaga wcześniejszego ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie Wojewoda jako cel wywłaszczenia odnośnie działek nr 132/2 i nr 130 wskazuje "politykę terenową" wiążąc ją z zapisami planów zagospodarowania przestrzennego odnoszącymi się do terenów tych działek (str. 16 decyzji). W dalszych swoich rozważaniach (str. 18, pierwszy akapit) Wojewoda podkreślił, że przejęcie nieruchomości nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, stosownie do których cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony. W ocenie Wojewody cel przejęcia wiązał się ściśle z budową osiedla domów jednorodzinnych. Tym samym wystarczające jest ustalenie (dla stwierdzenia zrealizowania celu wywłaszczenia), że wywłaszczony teren został zagospodarowany jako fragment osiedla, czy to w postaci zabudowy, czy infrastruktury technicznej czy pod tereny zielone.

Sąd podziela stanowisko, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (por. wyrok WSA w Lublinie z 7 lipca 2022 r., II SA/Lu 277/22, LEX nr 3392226). Biorąc to pod uwagę należy zauważyć, ze cel wywłaszczenia określony jako "polityka terenowa" jest dosłownym powtórzeniem punktu 2 decyzji z 29 listopada 1962 r. zatwierdzającej podział nieruchomości (będącej stosownie do art. 216 u.g.n. decyzją zrównaną z decyzją wywłaszczeniową), wydanej na podstawie art. 18 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. W punkcie tym organ postanowił "wydzielić działki nr [...] i 13 na cele polityki terenowej i zgodnie z art. 11 w/w ustawy oddać je bezpłatnie i bez ciężarów Skarbowi Państwa – Prezydium Miejskiej Rady N. w B. pod użytek publiczny." Tak ogólnie określony cel wywłaszczenia niewątpliwie wymaga doprecyzowania, które winno uwzględniać kontekst sprawy i całokształt jej okoliczności. Słuszne jest zatem odwołanie się do treści ustawy, będącej podstawą wydania ww. decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie ze wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1962 r. artykułem 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach - z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Celem gospodarki terenami ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach było zaś zorganizowanie budowy domów jednorodzinnych na wyznaczonych terenach. Temu celowi służyło wyznaczanie terenów budownictwa jednorodzinnego (art. 4 ustawy), sporządzanie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego całości lub części tych terenów (art. 6 ust. 1 ustawy) oraz dokonywanie podziału wyznaczonego terenu na działki budowlane w drodze podziału nieruchomości (art. 9 ustawy), który to podział przeprowadzał właściwy organ administracji prezydium powiatowej rady narodowej (art. 18 ustawy).

Powyższe pozwala przyjąć, że co do zasady celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była budowa osiedla domów jednorodzinnych.

Niewątpliwie realizacją tak ujętego celu wywłaszczenia jest wybudowanie obiektu budowlanego stanowiącego zabudowę mieszkalną – co ma miejsce na działce nr [...]. Zarzuty skargi odnośnie tej działki sprowadzają się do kwestionowania legalności wzniesienia budynku oraz jego tożsamości z budynkiem ujawnionym w dokumentacji archiwalnej z lat 60-tych.

Odnośnie braku legalności budynku słusznie wskazuje organ, że wobec braku obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej (obowiązek taki pojawił się dopiero od [...] stycznia 1995 r., z dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r.) o braku legalności zabudowy na działce nr [...] nie może świadczyć brak dokumentacji związanej z istniejącym na tej działce budynkiem mieszkalnym. Dopóty, dopóki nie zostaną ujawnione dowody na brak legalności wzniesienia budynku istniejącego przed [...] stycznia 1995 r., należy zatem przyjmować, że został on wzniesiony legalnie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że – jak wyżej wskazano – w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości istotna jest ocena realizacji celu wywłaszczenia według stanu nieruchomości na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a więc w przedmiotowej sprawie – na dzień [...] stycznia 2000 r., a nie ciągłość zagospodarowania nieruchomości do momentu złożenia wniosku o jej zwrot. W sprawie nie jest kwestionowane, że w dacie złożenia wniosku na przedmiotowej nieruchomości istniał budynek określany przez strony jako "altana" (przez Wojewodę jako "altana mieszkalna"), który pełnił funkcję mieszkaniową. O istnieniu tego obiektu świadczy dokumentacja z lat 90-tych (a więc sprzed złożenia wniosku – por. k. 185 akt organu I instancji) dotycząca zameldowania poprzedniego użytkownika nieruchomości w istniejącym obiekcie. Także w znajdującym się w aktach sprawy wykazie zmian gruntowych z [...] grudnia 1999 r. (tj. sprzed złożenia wniosku o zwrot nieruchomości) działka nr [...] oznaczona jest symbolem B tj. tereny mieszkaniowe (por. k. 248 , k. 251 oraz k. 189 akt organu I instancji), w przeciwieństwie do działek nr [...], które w tym wykazie oznaczone są jako Bp – zurbanizowane tereny niezabudowane (k. 251, k. 190 i k. pomiędzy k. 190 i k.191 akt organu I instancji.

W świetle powyższego nie można uznać, że w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu działki nr [...] doszło do naruszenia prawa.

Odnośnie działki nr [...], ze względu na brak zabudowy konieczne jest dokładniejsze określenie celu wywłaszczenia oraz ocena stanu na gruncie. Jak wyżej wskazano, w przedmiotowym przypadku zasadne jest ustalanie celu wywłaszczenia poprzez odwołanie się do treści i celów ustawy, na podstawie której została wydana decyzja wywłaszczeniowa. Należy jednakże podkreślić, że cel wywłaszczenia należy określać na moment wywłaszczenia. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. mówi bowiem o celu określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a nie o celu, który powstał po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu . Błędne jest wobec tego – jak to czynił organ w niniejszej sprawie, ustalanie celu wywłaszczenia w oparciu o treść planów zagospodarowania przestrzennego uchwalanych po dacie wywłaszczenia tj. po [...] listopada 1962 r. Nie można przyjąć, że podmiot dokonujący wywłaszczenia mógł określić cel wywłaszczenia w oparciu o dokumenty, które w momencie wywłaszczania jeszcze nie istniały.

W przedmiotowej sprawie wskazano, że działki nr [...] i 132/2 w okresie lat 1964 – 1999 objęte były czterema planami zagospodarowania przestrzennego:

1) planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego M. B. zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w B. nr [...] z dnia [...] maja 1964 r.; działki wówczas były na terenie oznaczonym CB 19 RP – teren upraw rolnych, adaptacja do roku 1980. Zakaz zmiany sposobu użytkowania i zabudowy. Kierunkowe tereny zainwestowania miejskiego. Istnieje możliwość czasowego użytkowania części terenów na ogrody działkowe;

2) miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego M. B. do roku 1990, zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Wojewody B. z dnia [...] maja 1976 r.; publ. Dz. Urz. WRN Nr [...] poz. 54; w tym planie działki znajdowały się na terenie o symbolu F 25 MW – tereny mieszkalnictwa rodzinnego o wysokiej intensywności zabudowy oraz na terenie o symbolu F26 ZP – tereny parków, zieleń publiczna;

3) miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego M. B. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B.; publ. Dz. Urz. Województwa B. Nr [...] poz. 248; zgodnie z tym planem działki nr 130 i nr [...] znajdowały się w obszarze o symbolu F.01.10.MN – strefa mieszkalnictwa jednorodzinnego, a działka nr [...] w obszarze o symbolu F.01.13.EL – strefa ekologiczna – tereny leśne;

4) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru G. "D" w B., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady M. B. z dnia [...] marca 1999 r.(publ. Dz. Urz. Województwa K. – P. Nr [...] poz. 394); w tym planie działki nr 130 i nr [...] znajdują się na obszarze o symbolu D64-MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (bliźniaczej i wolnostojącej); obowiązuje zakaz wtórnego podziału działek; obowiązuje nakaz stosowania zewnętrznych przegród budowlanych o podwyższonej izolacyjności akustycznej; działka nr [...] znajduje się na terenie D63-ZP - teren zieleni parkowej ogólnodostępnej; istniejący drzewostan do zachowania.

Ponadto, organ wskazał na pismo Wydziału Administracji Budowalnej Urzędu M. B. z dnia [...] października 2020 r. (k. 351 – 355 akt organu ) zgodnie z którym od [...] stycznia 2007 r. działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "G. – L." w B., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady M. B. z dnia [...] października 2006 r. publ. Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. Nr [...] poz. 2883). W tym planie działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 3MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie dopuszcza się lokalizację nieuciążliwych usług wbudowanych w obiekt.

Wszystkie powyższe plany zagospodarowania powstały pod wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, ich zapisy nie mogą być zatem podstawą ustalania celu wywłaszczenia. W przeciwnym przypadku należałoby uznać, że cel wywłaszczenia jest "dynamiczny" tj. zmienia się wraz z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Trzeba także zwrócić uwagę, że przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego nie jest równoznaczne z wykorzystaniem danej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Plan zagospodarowania przestrzennego jedynie określa granice i dopuszczalny sposób wykorzystania danej nieruchomości, co nie oznacza, że w taki właśnie sposób dana nieruchomość faktycznie jest zagospodarowana.

Powyższe w szczególności odnosi się do działki nr [...] odnośnie której organ ustalił, że działka ta porośnięta jest kilkudziesięcioletnim lasem sosnowym. O tym, że taki sposób zagospodarowania jest zgodny z celem wywłaszczenia nie mogą świadczyć zapisy w kolejnych planach zagospodarowania przestrzennego, ale faktyczny stan nieruchomości, w szczególności wykazanie, że jest on wynikiem celowego działania po podjęciu decyzji wywłaszczeniowej. Nie można zatem twierdzić, że ta działka stanowi część osiedla mieszkaniowego jako teren parku, zieleni publicznej, strefy ekologicznej - terenu leśnego czy terenu zieleni parkowej ogólnodostępnej – bez wykazania, że istniejąca na przedmiotowej działce roślinność istnieje wskutek zamierzonych działań człowieka, a nie jedynie – jak w przypadku sąsiedniej działki nr [...] - wskutek zaniechania jakichkolwiek czynności mających na celu zagospodarowanie nieruchomości. Czym innym jest pozostawienie danego gruntu "samemu sobie", wskutek czego dochodzi do swobodnego rozwoju roślinności stosownie do miejsca, w jakim dany grunt się znajduje, a czym innym jest podjęcie świadomej decyzji, że na pewnych obszarach pozwoli się na rozwój roślinności, z tym że obszar ten ma z góry wyznaczone granice, podejmowane są działania w celu możliwości korzystania z tego obszaru takie jak wyznaczenie czy oznakowanie ścieżek spacerowych na danym obszarze, monitowanie ich w celu ochrony przed zarośnięciem, wyznaczenie dróg dojścia do tego obszaru. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby jakiekolwiek tego rodzaju czynności zostały podjęte. Jednocześnie organ nie wskazuje, z czego miałby wynikać faktyczna różnica między sąsiadującymi działkami nr [...] (którą zwrócono) i nr [...] (której zwrotu odmówiono), a które tak samo są porośnięte drzewami.

Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach - po wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego właściwy organ prezydium powiatowej rady narodowej sporządza szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego całości lub części tych terenów. Stosownie do 10 ust. 1 tej ustawy "Projekt podziału opracowuje się w oparciu o zatwierdzony szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 6 ust. 1)." To ten zatem plan zagospodarowania, który powinien istnieć w momencie wydawania decyzji wywłaszczeniowej – a nie plany zagospodarowania powstałe po wydaniu tej decyzji – powinien być podstawą do ewentualnego sprecyzowania celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie. Na istnienie takiego planu w przedmiotowej sprawie wskazuje treść decyzji z [...] grudnia 1962 r. o zakończeniu podziału nieruchomości wszczętego z wniosku I. Z. (poprzednika prawnego Skarżącej), w której uzasadnieniu wskazano, że "postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek właściciela Obw. Z. I. z dn. 11.VI.1961r. na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego w dniu 28.VI.1962r. za nr.rej. parc.11/60" (k. 246 akt Starosty). Organy w przedmiotowej sprawie nie podjęły jednakże starań o włączenie ww. planu zagospodarowania przestrzennego z [...] czerwca 1962 r. do akt sprawy aby rozważyć jego zapisy mogące precyzować cel wywłaszczenia odnośnie nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...]. W tym względzie doszło zatem do naruszenia wynikającego z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku zgromadzenia i rozważenia całego materiału koniecznego do rozpatrzenia sprawy

Ze względu na powyższe naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 136 ust. 3 u.g.n. (dopuszczenie określenia celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty planistyczne powstałe po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu organ powinien podjąć czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego o dokument w postaci ww. planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego w dniu [...] czerwca 1962 r. i z uwzględnieniem jego treści określić szczegółowy cel wywłaszczenia działki nr [...]. W przypadku braku możliwości uzyskania tego dokumentu organ winien przyjąć cel wywłaszczenia zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1962 r., stosownie do powyższego stanowiska Sądu tj. z pominięciem treści dokumentów planistycznych powstałych już po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej Organ winien także uzupełnić materiał dowodowy o ewentualne dowody pozwalające na ustalenie, czy były podejmowane jakiekolwiek czynności mające na celu włączenie w sposób zorganizowany roślinności na działce nr [...] w funkcjonowanie osiedla mieszkaniowego.

Stwierdzając ponadto, że Wojewoda nie naruszając przepisów prawa ustalił, że działka nr [...] została zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd w tej części skargę oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).