Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1276/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędzia WSA Bożena Dziełak, Asesor WSA Artur Kot (sprawozdawca), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2006 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] października 2005 r. S. W. wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy - z należnymi odsetkami za zwłokę i opłatami dodatkowymi. Uzasadniając wniosek zobowiązany powołał się na okoliczności towarzyszące prowadzonej przez niego od stycznia 1992 r. do października 1998 r. działalności gospodarczej, które doprowadziły do powstania zaległości składkowych. Powołał się na prowadzoną do jego majątku łączną egzekucję, problemy z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych oraz zły stan zdrowia żony. Przedstawił przebieg swojej pracy zawodowej oraz straty, jakie poniósł w związku z brakiem możliwości spłaty kredytu zaciągniętego na zakup samochodu osobowego wykorzystywanego na potrzeby działalności gospodarczej (usługi taxi). Wskazał nadto na działania podejmowane przez organy administracji samorządowej i instytucje bankowe, które to działania ocenił jako niekorzystnie dla swojej rodziny (szykany). Dodatkowe wyjaśnienia na temat sytuacji zdrowotnej swojej żony przedstawił skarżący w piśmie z 5 grudnia 2005 r. Powołał się jednocześnie na postępowanie w sprawie zaliczenia jego żony do grona osób niepełnosprawnych.

Decyzją z [...] stycznia 2006 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powoływany dalej jako "Zakład" - działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm. - powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") odmówił skarżącemu umorzenia należności składkowych. Uzasadniając swoje stanowisko Zakład zauważył, że skarżący, jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, obowiązany był do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, jednak nie wpłacał należnych składek doprowadzając tym samym do powstania zaległości w łącznej kwocie 19.643,77 zł. Następnie powołał się na przepisy art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 - powoływanego dalej jako "rozporządzenie"). Podniósł nadto, że skutecznie prowadzona jest do majątku zobowiązanego egzekucja i od września 2004 r. wpływają na rachunek Zakładu stosowne wpłaty - ostatnio w wysokości ok. 400 zł miesięcznie. Z tego powodu brak jest podstaw do umorzenia należności składkowych.

Pismem z [...] stycznia 2006 r. S. W. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Występując o umorzenie należności składkowych, przedstawił jednocześnie powody, które uzasadniają pozytywne rozpatrzenie jego wniosku. Wskazał na okoliczności towarzyszące powstaniu zaległości oraz kwoty, jakie uiścił na poczet różnych zobowiązań w trybie egzekucji. Powołał się również na wydatki niezbędne do utrzymania, których nie może ponieść z powodu braku środków finansowych, co może doprowadzić do naruszenia podstaw bytowych jego rodziny. Na zakończenie wystąpił o umorzenie należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej jako "K.p.a."), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej "Prezes Zakładu"), odmówił umorzenia należności składkowych (podkreślenie Sądu) w łącznej kwocie 19.643,77 zł. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się na stosowne przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Następnie zauważył, że z przedstawionych przez skarżącego dokumentów nie wynika, iż wystąpiły przesłanki uzasadniające umorzenie należności składkowych. Powołał się przy tym na skutecznie prowadzoną do majątku skarżącego egzekucję.

Niezadowolony z rozstrzygnięcia Prezesa Zakładu, pismem z [...] kwietnia 2006 r. S. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z [...] lutego 2006 r., występując o uwzględnienie jego pozostałych zobowiązań finansowych. Ponownie wskazał na okoliczności towarzyszące powstaniu zaległości składkowych oraz skutki prowadzonej do jego majątku egzekucji. Do skargi załączył światłokopie dokumentów bankowych i egzekucyjnych związanych ze sprawą.

Odpowiadając na skargę, Prezes Zakładu podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie skarżący przedstawił dodatkowe dokumenty związane ze sprawą i wystąpił o przyjęcie, że jego żona jest osobą niepełnosprawną, chociaż nie zapadło w tym przedmiocie stosowne orzeczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm. - powoływanej dalej jako u.p.s.a.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Podkreślić na wstępie należy, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności składkowych strony skarżącej, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi Zakładu - zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od 24 sierpnia 2005 r.

II. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten rozpatrywany jest przez Prezesa Zakładu, na podstawie przepisów K.p.a. dotyczących postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I K.p.a., w tym zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a. Ma zatem obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego (w szczególności art. 6 - 11, art. 77, art. 80 - 81 oraz art. 107 K.p.a.).

Decyzje Prezesa Zakładu należy zaliczyć do decyzji, o których mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Z przepisu tego wynika zaś, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (podkreślenie Sądu). W sentencji swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie wskazał jednak art. 127 § 3 K.p.a. Powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Prezes Zakładu odmówił skarżącemu umorzenia należności składkowych.

Sąd zauważył zatem, że sentencja zaskarżonego postanowienia nie odpowiada dyspozycjom art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W związku z tym rozstrzygnięcie "odmawiam umorzenia należności" nie mieści się w wyżej wymienionych kryteriach. Jeżeli Prezes Zakładu zamierzał utrzymać w mocy decyzję Zakładu, to powinien dać temu wyraz we właściwy sposób, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W związku z powyższym, rozstrzygnięcie podjęte przez Prezesa Zakładu nie koreluje z przywołanymi przepisami, spełniając tym samym przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

III. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa Zakładu

w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych. Zastosowanie mają zatem przepisy art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365 - zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Z przepisów tych wynika zaś, że należności składowe mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W myśl natomiast art. 28 ust 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 144, poz. 1365 - zwanego dalej "rozporządzeniem").

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wymienił przy tym przykładowe sytuacje, uzasadniające umorzenie należności składkowych w całości lub w części.

IV. Analizując treść powyższych przepisów warto podkreślić, że prawodawca, dopuszczając możliwość umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"). Oznacza to, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest natomiast konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w przywołanych przepisach.

Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek pełnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95; wyrok z 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3095/95; wyrok z 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 lub wyrok z 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95).

V. Istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 K.p.a. polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy, z uwzględnieniem ewentualnej zmiany zakresu wniosku. Za niedopuszczalne należy uznać przy tym uzależnienie rozstrzygnięcia wydanego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tego, czy zobowiązany przedstawił nowe okoliczności w sprawie, czy też ich nie przedstawił. Rozpoznając sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy (w tym przypadku Prezes Zakładu) obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne.

Podkreślenia wymaga, że badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności, organy administracji publicznej obowiązane są brać pod uwagę przede wszystkim okoliczności bieżące sprawy. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić wyłącznej (podkreślenie Sądu) podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Mogą mieć oczywiście pewien wpływ na orzeczenie, ale wtedy powinny zostać uprawdopodobnione, zgodnie z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego (zdrowego rozsądku). Rozstrzygnięcie sprawy nie może ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, że sytuacja majątkowa zobowiązanego może ulec w przyszłości poprawie, jeżeli podejmie zatrudnienie. Szczególne w sytuacji, gdy organ nie bada zdolności zarobkowych zobowiązanego.

VI. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Zakładu obowiązany będzie do prawidłowego przeprowadzenie postępowania w sprawie, a następnie do przedstawienia w decyzji zarówno uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego - po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zobowiązany będzie także do wyciągnięcia stosownych wniosków, pozwalających w konsekwencji zakończyć postępowanie w sprawie umorzenia należności składkowych w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Obowiązany nadto będzie odnieść się należycie do argumentacji i zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą.

Z uwagi na przedstawione wyżej rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 152, mając na względzie art. 210 § 1 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.