Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1009/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 § 1-pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1, art. 28 ust. 3a, art. 83 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2015r. A.F. wystąpił do Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia za okres od [...].10.2007 r. do [...].12.2010 r. w łącznej kwocie 19.664,20 zł, obejmujących:

- Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w kwocie 10.864,10 zł,

- Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w kwocie 7.963,10 zł,

- Fundusz Pracy Gwarantowanych świadczeń pracowniczych w kwocie 837 zł.

Wniosek uzasadniał tym, że jego rodzinę dotknęły zdarzenia losowe spowodowane klęskami żywiołowymi w postaci obfitych opadów, deszczy burzowych, nawałnicy i huraganów.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Zastępca Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział, odmówił umorzenia należności:

1) z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres 10/2007 - 01/2011 w łącznej kwocie 18 664,26 zł, w tym z tytułu:

– składek w kwocie 11 440,66 zł

– odsetek liczonych na dzień [...].07.2015 r. w kwocie 7 156,00 zł

– opłaty dodatkowej w kwocie 50,00 zł

– kosztów upomnienia w kwocie 17,60 zł

2) z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 09/2007 - 01/2011 w łącznej kwocie 14 904,60 zł, w tym z tytułu:

– składek w kwocie 8 786,60 zł

– odsetek liczonych na dzień [...].07.2015r. w kwocie 5 998,00 zł

– opłaty dodatkowej w kwocie 120,00 zł

3) z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Pracy za okres 07/2009 - 01/2011

w łącznej kwocie 1 354,98 zł, w tym z tytułu:

– składek w kwocie 850,98 zł

– odsetek liczonych na dzień [...].07.2015r. w kwocie 504,00 zł

Jako podstawę wydania decyzji organ wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a i 4, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121 ze zm. – określanej dalej jako u.s.u.s.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że postępowanie wyjaśniające wykazało, iż w okresie od [...].02.1991 r. do [...].12.2002 r. oraz od [...].07.2007 r. do [...].01.2011 r. A.F. prowadził działalność gospodarczą na podstawie wpisu nr [...] wydanego przez Urząd Miasta. Z tego tytułu strona miała obowiązek opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Wobec niewywiązania się z tego obowiązku na jego koncie powstało zadłużenie za okres 09/2007-01/2011. Ponadto ustalono, że od [...].03.2011 r. A.F. jest zgłoszony w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Żona Z.F. pobiera świadczenie rentowe w kwocie 591,37 zł netto. Małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe i mają na utrzymaniu dorosłego syna zgłoszonego do ubezpieczeń jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Na stałe wydatki związane z utrzymaniem przeznaczana jest kwota 420,00 zł miesięcznie, a na koszty leczenia i wykupu leków kwota 150,00 zł miesięcznie. Strona posiada również inne zobowiązania pieniężne z tytułu podatków, które spłacane jest w kwocie 60,00zł miesięcznie. Organ I instancji wskazał również, że w lipcu 2012 r., w lipcu 2014 r. oraz w marcu 2015 r. wnioskodawca poniósł straty w wyniku gwałtownej zmiany pogody w postaci obfitych opadów deszczu i huraganu. Z tego tytułu otrzymał odszkodowanie w łącznej kwocie 4.000,00 zł. Wnioskodawca posiada majątek nieruchomy w postaci domu i działki o powierzchni 0,2901 ha, na której w dniach [...].10.2010 r., [...].06.2011 r. dokonano wpisu hipotecznego na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Obecnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, w wyniku którego nie uzyskano środków na pokrycie roszczeń wierzyciela.

Rozważając możliwość umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodzą okoliczności dające podstawę do umorzenia należności jako całkowicie nieściągalnych, albowiem w sprawie toczy się postępowanie egzekucyjne i brak jest podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki, nadto strona jest właścicielem nieruchomości, na których ZUS ustanowił hipotekę na zabezpieczenie należności z tytułu zaległości i ani naczelnik urzędu skarbowego, jak i komornik nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Dalej organ wskazał na możliwość umorzenia należności w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca

2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – określanego dalej jako rozporządzenie MGPiPS ). Analizując możliwość zastosowania ulgi w oparciu

o przepisy rozporządzenia MGiPS, organ stwierdził, iż wprawdzie sytuacja strony materialna i rodzinna jest obecnie trudna, dochód w gospodarstwie domowym nie przekracza minimum socjalnego, którego wartość w trzyosobowym gospodarstwie domowym wynosi 2 805,10 zł, jednak trudności finansowe strony mają charakter przejściowy, ponieważ istnieje realna szansa na poprawę sytuacji finansowej np. poprzez podjęcie pracy zarobkowej. Powyższego nie wyklucza, zdaniem organu zaliczenie skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności, co wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] października 2005 r. Nadto strona otrzymuje z Ośrodka Pomocy Społecznej zasiłek celowy i zasiłek okresowy w łącznej wysokości 630,82 zł miesięcznie. Zdaniem organu powstanie zadłużenia było wynikiem świadomego działania płatnika i skutki takiego postępowania obciążają wnioskodawcę. Odnosząc się do przesłanki umorzenia należności ze względu na stan zdrowia spowodowany wieloma różnorodnymi schorzeniami, organ stwierdził, iż stan zdrowia strony nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Jednocześnie wnioskodawca nie wykazał konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej stronę możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przesłanka zaś umorzenia należności z powodu poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej ma zastosowanie do osoby aktualnie prowadzącej działalność gospodarczą, a konieczność uregulowania ciążących zobowiązań doprowadziłoby do likwidacji przedsiębiorstwa, a co za tym idzie utraty jedynego źródła zarobkowania, natomiast wnioskodawca od dnia [...] stycznia 2014 r. faktycznie nie prowadzi już działalności gospodarczej.

Co prawda organ I instancji biorąc pod uwagę zebrany materiał w sprawie stwierdził, że wobec strony zachodzi okoliczność dająca podstawę do umorzenia należności, ale jednocześnie podkreślił, że przywołane przepisy normujące umorzenie należności z tytułu składek posługują się sformułowaniem "mogą być", co oznacza, że regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. Zdaniem organu umorzenie zaległości składkowych powinno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie, bowiem podstawową zasadą jest płacenie składek przez osoby prowadzące działalność gospodarczą. Organ podkreślił, że prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z osiąganiem profitów, ale również możliwością ponoszenia strat. Niezależnie od osiąganych wyników finansowych każdy płatnik ma ustawowy obowiązek odprowadzania składek w obowiązujących terminach, co uchroniłoby płatnika od ponoszenia dodatkowych kosztów. Każdy przedsiębiorca decydując się na prowadzenie działalności gospodarczej powinien mieć świadomość obowiązków, które na nim ciążą, w tym przede wszystkim terminowego opłacania należności publicznoprawnych jakimi są składki na ubezpieczenie społeczne. Organ podejmując decyzję uznaniową ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi ku temu na przeszkodzie interes społeczny, co oznacza, że organ musi mieć na uwadze stan finansów publicznych, jak również dbać

o przestrzeganie dyscypliny budżetowej.

W decyzji zaznaczono również, że spłaty zadłużenia mogą być rozłożone na raty. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki do podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek.

A.F. zaskarżył powyższą decyzję składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2013, poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.). Wskazał, że zgodnie z przepisami u.s.u.s. składki ulegają przedawnieniu po upływie pięciu lat od terminu ich zapłaty. Powołał się również na zły stan zdrowia z powodu, którego nie może podjąć pracy oraz na fakt poniesienia strat w wyniku klęski żywiołowej w postaci obfitych opadów, nawałnicy i huraganu, na pokrycie których nie otrzymał odszkodowania.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015r., działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ rozpoznając ponownie sprawę, w całości potwierdził ustalony przy pierwszym rozpoznaniu stan faktyczny w sprawie. Podzielił też argumentację co do braku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek całkowitej nieściągalności. Organ II instancji orzekając ponownie w sprawie wskazał, iż wziął pod uwagę nie tylko materiał dowodowy zebrany w sprawie, ale i ważny interes zobowiązanego, jak też stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Odnosząc się natomiast do kwestii 5 – letniego okresu przedawnienia należności z tytułu składek, organ nie podzielił stanowiska strony i podkreślił, że należności z tytułu składek zostały zabezpieczone poprzez wpisy hipoteczne z dnia [...].10.2010 r. oraz [...].06.2011 r. na nieruchomości strony, natomiast z treści art. 24 ust. 5 u.s.u.s. wynika, że: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych na dzień przedawnienia".

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. A.F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie zadłużenia składek. Podał, że decyzja ZUS z dnia [...] października 2015 r. została wydana z naruszeniem art. 156 k.p.a., art. 66 § 1, 2 k.p.a., art. 63 § 1, 2, 3, 4 k.p.a.

Skarżący wskazał, że ZUS wydał decyzje abolicyjne, w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551), a mianowicie decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. umarzającą należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres 10/2007-02/2009 oraz decyzję nr [...] z tej samej daty. W dalszej części argumentacja skargi związana jest z powyższymi decyzjami, których skarżący nie rozumie, a pracownicy ZUS dążą za wszelką cenę do jego zrujnowania.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. skarżący podtrzymał skargę. Jednocześnie podkreślił, że domagał się umorzenia składek jedynie od października 2007r. do grudnia 2010r. Wskazał również, że nie wykonał w terminie 12 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji punktu II decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., tj. nie spłacił należności z tytułu składek za okres od stycznia 1999 r. nieobjętych postępowaniem o umorzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądowej, sprawowanej w oparciu o kryterium legalności (zgodności z prawem), pozostawała w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] października 2015 r. wydana w wyniku wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s. ) oraz składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 28 ust.1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wskazuje, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności wymienionych w ust. 3, z zastrzeżeniem ust. 3a. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.).

Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku,

z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W kontrolowanej sprawie nie budziło wątpliwości, iż nie występowała całkowita nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. , choćby z tego powodu, iż skarżącemu przysługuje tytuł własności do nieruchomości położonej w [...] i nieruchomość ta została obciążona hipoteką przymusową na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Jednakże w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu MGPiPS. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że wprawdzie konstrukcja art. 28 u.s.u.s pozwala na przyjęcie stanowiska, że umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić, albo z urzędu, albo na wniosek strony, jednakże w sytuacji złożenia wniosku, to stanowisko uprawnionego do jego złożenia, przesądza o zakresie żądania, w ramach którego może zapaść rozstrzygnięcie. Innymi słowy, to strona treścią swojego żądania określa ramy czasowe, o jakich organ może rozstrzygać co do umorzenia zaległych składek, jak i ewentualnie, wysokość kwot, o umorzenie których zabiega ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1604/07)

W tej mierze należy odnieść się do określenia granic sprawy administracyjnej wszczynanej na wniosek strony, co stanowi przedmiot regulacji art. 61 k.p.a. Wszczęcie postępowania z inicjatywy strony przybiera z reguły formę pisemną, zaś treść wniosku powinna ujawniać istotę żądania, potwierdzoną własnoręcznym podpisem. Rzeczywista treść wniosku, a nie wola organu decyduje w takim wypadku o przedmiocie rozstrzygania, jako że dopuszczenie przez art. 61 k.p.a. jako równoprawnej formy wszczynania postępowania administracyjnego z urzędu, nie może stanowić podstawy do dowolności w kierunku modyfikowania żądania strony. Artykuł 61 k.p.a. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw podlegających kognicji organu właściwego w sprawie, ale i normują uprawnienie do wszczynania określonego rodzaju postępowania. Innymi słowy, granice sprawy administracyjnej wyznacza zgłoszone do organu i mieszczące się w zakresie właściwości organu żądanie strony, o ile istnieje przy tym materialnoprawna podstawa do określenia uprawnień lub obowiązków strony w ustalonym stanie faktycznym sprawy.

W sprawie niniejszej przedmiotem wniosku skarżącego o umorzenie, sformułowanym w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. były należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...].10.2007 r. do [...].12.2010 r. (czasookres ten potwierdził również skarżący podczas rozprawy przed Sądem w dniu 11 lutego 2015 r.).

Tymczasem decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Zastępca Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział, wypowiedział się w zakresie:

- składek na ubezpieczenia społeczne za okres 10/2007 - 01/2011,

- składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 09/2007 - 01/2011,

- składek na Fundusz Pracy za okres 07/2009 - 01/2011

Oznacza to, że organ wykroczył poza granice wniosku skarżącego, wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie zaległych składek za okresy, o których umorzenie strona nie wnosiła, co stanowiło naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. W świetle tego ostatniego decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. Uchybienie to pozostało niezauważone przez organ ponownie rozpatrujący sprawę, który w rezultacie utrzymał w mocy decyzję wadliwą i naruszył art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 1250/12).

W dalszej kolejności należy wskazać, że rozstrzygnięcie w sprawie

o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy k.p.a. Z art. 28 ust. 3 b u.s.u.s. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej.

Należy przy tym podkreślić, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być ona dowolna. Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada praworządności zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego

i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie

o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu – stosownie do art. 77

§ 1 k.p.a. – wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności określone w powyższych przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności o charakterze uznaniowym (umorzenie bądź odmowa umorzenia). Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie

w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego

i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie

w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności

i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się,

iż obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę.

W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji nie zawiera pogłębionej analizy zdolności wnioskodawcy do ponoszenia obciążenia z tytułu składek, przy jednoczesnym zaspokajaniu podstawowych potrzeb jego rodziny. Zabrakło bowiem w niej kompleksowego i przekonującego wartościowania wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącego.

Organ w zaskarżonej decyzji przede wszystkim nie rozważył w sposób dostateczny zależności pomiędzy stanem zdrowia wnioskodawcy, a możliwościami podjęcia przez niego pracy, a w konsekwencji spłaty zaległych składek. Organ odwołuje się bowiem do orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2005r. stwierdzającego lekki stopień niepełnosprawności skarżącego i z tego wywodzi, iż nie jest całkowicie wykluczona możliwość podjęcia przez niego pracy, abstrahując, iż wnioskodawca liczy blisko 65 lat oraz że powyższe orzeczenie zostało wydane ponad 10 lat temu. Ponadto wskazane w tym orzeczeniu symbole przyczyn niepełnosprawności wskazują na upośledzenie narządów ruchu (05R) i upośledzenie słuchu ( 03L) - § 32 ust. 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia MGiPS z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U nr 139, poz. 1328), natomiast skarżący powołuje się na dodatkowe choroby, a mianowicie na przepuklinę przeponową oraz nowotwór jelita grubego, czego organ nie kwestionował w toku postępowania. Zarówno wiek (zbliżony do wieku, w którym przechodzi się na emeryturę ), jak i stan zdrowia skarżącego rzutują – mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego - na ograniczone możliwości uzyskania przez niego zatrudnienia. Okoliczności te są bardzo istotne w świetle przesłanek możliwości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności składek. Możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji zdrowotnej zobowiązanego, która może wpływać bezpośrednio na odpowiednie zmniejszenie tych możliwości, lub nawet ich całkowite wykluczenie (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 483/14, z 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1336/14).

Z akt sprawy wynika, iż sytuacja materialna jest trudna, czego nie negowały organy orzekające w sprawie. Skarżący jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Żona skarżącego - Z.F. pobiera świadczenie rentowe w kwocie 591,37 zł netto. A.F. utrzymuje się ze wsparcia pomocy społecznej – otrzymuje zasiłek celowy i zasiłek okresowy w łącznej wysokości 630,82 zł miesięcznie. Małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe i mają na utrzymaniu dorosłego syna zgłoszonego do ubezpieczeń jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Na stałe wydatki związane z utrzymaniem przeznaczana jest kwota 420,00 zł miesięcznie, a na koszty leczenia i wykupu leków kwota 150,00 zł miesięcznie. Strona posiada również inne zobowiązania pieniężne z tytułu podatków, które spłacane jest w kwocie 60 zł miesięcznie. W sumie dochód w gospodarstwie domowym skarżącego nie przekracza minimum socjalnego.

Organ oceniając aktualną sytuację materialną skarżącego nie wziął również w sposób dostateczny pod uwagę strat poniesionych przez skarżącego w lipcu 2012 r., w lipcu 2014 r. oraz w marcu 2015 r. z powodu obfitych deszczy i huraganów. To prawda, że zdarzenia te miały miejsce – jak to podkreślił organ – po zakończeniu prowadzenia działalności przez skarżącego, ale zdaniem Sądu mogły mieć wpływ na późniejszą spłatę zaległych należności wobec ZUS.

Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa

w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS należy także, zdaniem Sądu, mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt. II GSK 1807/14 ). Jeszcze raz podkreślić należy, że organ podnosząc, iż składki nie są w sprawie całkowicie nieściągalne, nie rozważył w ogóle, czy sytuacja, którą może spowodować egzekucja zaległych składek, nie będzie dla skarżącego zbyt ciężka i nie odniósł się do realnych konsekwencji egzekucji tych należności. Takiej oceny organ powinien, zdaniem Sądu dokonać mając na uwadze, że prawa każdego obywatela m.in. do ochrony pracy, ochrony zdrowia, rodziny itp. są objęte gwarancjami konstytucyjnymi, a zatem przesłanki stosowania ulg w zapłacie należności publicznoprawnych winny być zazwyczaj interpretowane przez pryzmat możliwości realizacji tych gwarancji.

Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m.in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody, które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07). Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 2247/07).

Zaakcentować w tym miejscu trzeba, że część środków, które służą skarżącemu do zaspokojenia niezbędnego minimum egzystencji, otrzymywane są ze środków publicznych, co potwierdza znajdujące się w aktach administracyjnych zaświadczenie z Ośrodka Pomocy Społecznej. Wynika z niego, że już co najmniej od 2010 r. skarżący wraz z rodziną otrzymuje regularnie pomoc społeczną. W ocenie Sądu obowiązek regulowania powstałych zaległości, z funduszy przyznanych częściowo z pomocy społecznej oznaczałoby iluzoryczność tej pomocy, która sprowadzałaby się do przyznania środków na spłatę należności publicznych. Sam fakt jej przyznania świadczy już o złej sytuacji finansowej skarżącego.

W przedmiotowej sprawie organ wskazał jedynie, że pomoc w formie zasiłków stanowi stały dochód skarżącego, pomijając całkowicie, że do skorzystania z pomocy społecznej doszło wtedy, gdy zobowiązany faktycznie został pozbawiony możliwości samodzielnego zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych. Trudno zatem przyjąć, wobec utrzymywania się skarżącego z publicznych środków pomocowych, że wyegzekwowanie zaległych należności jest realne. Prawdą jest,

że zadaniem ZUS nie jest pomoc najuboższym, jednakże organ nie może pominąć

w sprawie o umorzenie należności oceny, czy ewentualna egzekucja tych należności z majątku zobowiązanego może pozbawić zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a w konsekwencji zmusi go do korzystania z pomocy społecznej. Pozbawione racjonalności byłoby takie działanie organów państwa, które egzekwując powstałe zadłużenie z tytułu ubezpieczenia społecznego doprowadzi do konieczności korzystania z pomocy społecznej przez dłużnika czy też zmusi do korzystania z tej pomocy w szerszym zakresie (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2013, sygn. akt III SA/Po 1128/12, z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1766/13).

Nie wystarczy również, dla celów wykazania możliwości spłaty zadłużenia, stwierdzenie - jak uczynił to organ - o jedynie przejściowych kłopotach finansowych skarżącego oraz o jego potencjalnych możliwości zarobkowych. Nie chodzi bowiem o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 października 2014r., sygn. akt III SA/Łd 708/14). W ocenie Sądu opieranie przez organ rozstrzygnięcia na niczym niepopartym, hipotetycznym twierdzeniu o tym, że obecne trudności finansowe skarżącego nie wskazują na to, by miały charakter trwały, a jego rodzina może polepszyć w przyszłości swoją sytuację materialną, sprzeczne jest z logiką i zasadami doświadczenia życiowego, zwłaszcza w kontekście wieku skarżącego, szeregu chorób z którymi się zmaga oraz wieloletniego korzystania przez jego rodzinę z pomocy społecznej. Ponadto niemożność uiszczenia zaległych składek, a w szczególności trudna sytuacja materialna podmiotu ubiegającego się o ich umorzenie, winna być oceniana na dzień wydania przez zakład ostatecznej w tym przedmiocie decyzji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 220/12, LEX 1166096). Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Mogą mieć oczywiście pewien wpływ, ale tylko w sytuacji ich uprawdopodobnienia zgodnie z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego, czego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2966/09, LEX 501036).

Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że decyzja w przedmiocie umorzenia jest decyzją uznaniową, co oznacza, że także w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia organ może, lecz nie musi umorzyć zaległości. W takiej jednak sytuacji – jak już zasygnalizowano powyżej, odmowa umorzenia należności musi być należycie uzasadniona. Nie wystarczy zatem powołanie się na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia i ogólnie pojęty interes społeczny wszystkich ubezpieczonych oraz obowiązek egzekwowania przez ZUS należności publicznoprawnych. W tej sytuacji konieczne jest zestawienie indywidualnego interesu ubezpieczonego domagającego się umorzenia należności oraz interesu publicznego i wykazania w konkretnej sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie prymatu tego drugiego interesu w stopniu uzasadniającym odstąpienie od zastosowania ulgi wobec osoby spełniającej przesłanki umorzenia, a więc znajdującej się w wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej. Zarówno poczynione przez organ ustalenia faktyczne, jak i ich ocena z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak również motywy rozstrzygnięcia co do zastosowania bądź odmowy zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności winny przy tym znaleźć pełny wyraz z uzasadnieniu decyzji.

Powyższych standardów nie zachowuje zaskarżona decyzja, ma ona charakter dowolny i została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że odmowa umorzenia wnioskowanych należności była co najmniej przedwczesna.

Sąd stwierdzając powyższe naruszenia nie dostrzegł jednak, aby stanowiły one kwalifikowane naruszenia prawa wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do podniesionego przez stronę we wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu przedawnienia należnych składek, trzeba wskazać, że od 1 stycznia 1999 r. kwestię przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 24 ust.4 u.s.u.s. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat,

a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności

z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Od 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1lit.a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia należności z tytułu składek z 10 lat do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. i nie może upłynąć wcześniej niż z dniem 1 stycznia 2017 r. ( por. wyrok SN z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt I UK 613/12, wyrok SA w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt III AUa 1800/13). Stąd też zarzuty skarżącego o przedawnieniu składek objętych wnioskiem o umorzeniu - niezależnie od argumentacji przedstawionej przez organ w zaskarżonej decyzji - były niezasadne.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mają znaczenia wydane w dniu [...] kwietnia 2014 r. przez ZUS decyzje, w szczególności decyzja nr [...] umarzająca należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres 10/2007-02/2009, gdyż warunkiem ich umorzenia według punktu II tej decyzji była spłata należności niepodlegających umorzeniu, tj. uregulowanie składek za okres od 1999 r. nieobjętych postępowaniem o umorzenie w terminie 12 miesięcy od uprawomocnienia się powyższej decyzji wraz z odsetkami naliczonymi do dnia wpłaty. Tymczasem warunku tego skarżący nie wykonał, co potwierdził podczas rozprawy przeprowadzonej przed tut. Sądem (k. 70 akt sądowych). Ponadto powyższe decyzje nie były przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, podobnie jak podnoszone przez skarżącego kwestie związane z prawidłowością zgłoszenia zawieszenia działalności gospodarczej .

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości, w szczególności organ powinien uwzględnić, iż każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu ( por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 02 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 393/12 ). Organ działając w ramach uznania winien również baczyć, iż wprawdzie instytucja umorzenia powinna być stosowana wyjątkowo, jednakże okoliczność ta nie może prowadzić do praktycznego wyeliminowania stosowania tej instytucji, uczynienia jej instytucją martwą, poprzez ogólnikowe powoływanie się tylko na określone kategorie prawne, bez dokonywania rzetelnej oceny ich występowania w konkretnej sprawie .

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.