Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 307/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w sprawie nadania Statutów Samorządom Mieszkańców Sołectw stwierdza nieważność zaskrzonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 307/20

UZASADNIENIE

W dniu 26 czerwca 2003 r. Rada Gminy Przemęt działając na podstawie art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.; "dalej u.s.g."), podjęła uchwałę nr IX/75/2003 w sprawie nadania Statutów Samorządom Mieszkańców Sołectw (publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 20 sierpnia 2003 r., nr 142, poz. 2690). Zgodnie z § 1 pkt Uchwały, statuty sołectw Barchlin, Biskupice, Błotnica, Borek, Bucz, Górsko, Kaszczor, Kluczewo, Mochy, Nowa Wieś, Olejnica, Osłonin, Perkowo, Popowo Stare, Poświętno, Przemęt, Radomierz, Sączkowo, Siekowo, Siekówko, Sokołowice, Solec, Solec Nowy, Starkowo, Wieleń stanowiły kolejno załączniki nr 1– 25 do Uchwały.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy w W. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r., poz. 740), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa polegające na:

- wprowadzeniu w § 2 Statutów Sołectw będących załącznikami nr 1 – 25 do uchwały własnej definicji wspólnoty samorządowej, co stanowi naruszenie art. 1 u.s.g.

- użyciu w § 4 oraz § 17 ust. 1 Statutów Sołectw będących załącznikami nr 1 – 25 do uchwały przy określaniu zadań sołectw oraz zadań sołtysa zwrotu "w szczególności";

- powieleniu w § 8 Statutów Sołectw będących załącznikami nr 1 – 25 do uchwały prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 36 u.s.g.;

- ograniczeniu w § 10 Statutów Sołectw będących załącznikami nr 1 – 25 do uchwały osób uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim tylko do mieszkańców sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze, co stanowi przekroczenie kompetencji ustawowej wynikającej z art. 35 u.s.g.;

- bezpodstawnym upoważnieniu zebrania wiejskiego w § 5 ust. 2 Statutów Sołectw będących załącznikami nr 1 – 25 do uchwały, do wyboru członków rady sołeckiej oraz ich odwołania, co w istocie stanowi formę poprawy ustawodawcy i modyfikację art. 36 ust. 2 u.s.g., w którym to przepisie ustawodawca wskazał, że członkowie rady sołeckiej wybierani są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;

- bezpodstawnym wprowadzeniu w treści § 21 ust. 1 i 2 Statutów Sołectw będących załącznikami nr 1 – 25 do uchwały, wymagania kworum dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej, co stanowi o naruszeniu art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g.

- wprowadzeniu w § 27 Statutów Sołectw będących załącznikami nr 1 – 25 do uchwały podejmowania uchwał o odwołaniu sołtysa i rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków w głosowaniu w trybie tajnym, co doprowadziło do wyposażenia zebrania wiejskiego, bez podstawy prawnej, w kompetencję upoważniającą je do odstąpienia od podejmowania uchwał na zebraniu w głosowaniu jawnym w sytuacjach, w których nie wynika to z żadnego przepisu;

- wprowadzeniu w § 38 Statutów Sołectw będących załącznikami nr 1 – 25 do uchwały zapisu, że skarbnik gminy jest organem nadzoru nad działalnością sołectwa w sprawach finansowych.

Uznając, że wskazane w skardze przepisy uchwały naruszają prawo w sposób istotny, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała zarzuty skargi co do naruszenia prawa w zakresie objętych skargą przepisów § 4 i § 7 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 10 w zakresie zwrotu "posiadają prawo wyborcze", § 38 w zakresie zwrotu "a w sprawach finansowych - Skarbnik Gminy", § 5 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 i 2. W zakresie stwierdzenia nieważności § 2, § 8 i § 27 Rada Miejska w W. wniosła natomiast o oddalenie skargi.

Uzasadniając stanowisko w zakresie oddalenia skargi co do treści § 2 i § 8 Rada Gminy przyznała, że choć przytoczone przepisy w istocie zawierają powtórzenie regulacji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym, to zabieg ten zastosowano w celu zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. Odnośnie wniosku o oddalenie skargi w zakresie § 27 Rada Gminy wskazała, że z treści tego przepisu wynika, że w głosowaniu tajnym podejmuje się wyłącznie uchwałę o odwołaniu sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Nie dotyczy to innych uchwał podejmowanych na zebraniu.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w W. wskazał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 35 ust. 1 u.s.g., albowiem nie była ona poprzedzona konsultacjami z mieszkańcami Sołectw i nie została podjęta odrębna uchwała. Ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., zwana dalej "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, dostępne LEX 81765; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, dostępny www.orzeczenia.nsa. gov.pl).

Akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała wraz z kwestionowanymi załącznikami do niej, jako podjęta w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – jest aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym uchwały te bez wątpienia należą do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Ponieważ zaskarżona uchwała wraz z kwestionowanymi załącznikami do niej, jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie ich nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwał upłynął rok.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargi Prokuratora za dopuszczalne i przystąpił do ich merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 13 lipca 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała, bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny, jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu jej nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, i to niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

W uchwale z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 nr 1, poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, iż sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Dlatego też Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że dopuszczalne jest objęcie kontrolą sądową zaskarżonej uchwały także w części wyraźnie w skardze nie zaczepionej, w tym w zakresie obejmującym procedurę podjęcia tej uchwały. Taki pogląd ma też oparcie w wypowiedziach orzecznictwa i doktryny. Przykładowo, w wyroku z 11 maja 1993 r. (SA/Wr 258/93, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dopuszczalne jest objęcie kontrolą sądową także nie zaskarżonych części uchwały organu gminy i wykorzystanie wyników tej kontroli w formie wystąpienia sygnalizacyjnego przewidzianego w art. 214 k.p.a. [obecnie: art. 155 p.p.s.a.; uw. Sądu], bądź – w przypadku rażącego naruszenia prawa – stwierdzenie nieważności nie zaskarżonych postanowień uchwały. Stanowisko to zostało zaakceptowane również w doktrynie, czego dowodem jest aprobująca glosa J. Borkowskiego do cytowanego wyżej wyroku (OSP 1995, z. 3, s. 122 i n.). Podobnie w wyroku z 21 września 2011 r. (II GSK 866/10, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale powinien dokonać wszechstronnej weryfikacji zaskarżonego aktu prawa miejscowego (por. też: wyrok NSA z 03.09.2013 r., II OSK 652/13; wyrok WSA z 19.12.2019 r., IV SA/Po 1071/12 – CBOSA). W tym duchu utrzymane jest także stanowisko doktryny, zgodnie z którym, nawet jeśli organ nadzoru nie zaskarży wszystkich sprzecznych z prawem postanowień aktu, sąd może z urzędu stwierdzić nieważność pozostałych, sprzecznych z prawem norm zawartych w tym akcie (tak R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 232-233).

W konsekwencji za w pełni trafny należy uznać pogląd, zgodnie z którym kontrola legalności uchwał organów gminy nie może ograniczyć się wyłącznie do porównania przedmiotu uchwały z przepisem kompetencyjnym stanowiącym jej podstawę. Kontrola ta musi rozciągać się na wszystkie etapy procesu stosowania prawa przez radę gminy, jeśli kończy się on podjęciem uchwały. Z tego też względu Sąd, nie będąc związanym granicami skargi, miał obowiązek w pierwszej kolejności zweryfikować poprawność procedury podjęcia przez Radę zaskarżonej uchwały nawet gdyby nie było stosownego wniosku w tym zakresie (por. wyrok WSA z 16.07.2020 r., IV SA/Po 660/20, CBOSA).

Zasadniczy i najdalej idący zarzut skierowany pod adresem zaskarżonej uchwały został zawarty w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2020 r. i dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Konsultacje społeczne są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji, rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru, konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. Nie jest przy tym wystarczające formalne przeprowadzenie konsultacji społecznych. Konsultacje te muszą mieć wymiar rzeczywisty. Dlatego należy podzielić pogląd, w myśl którego "powinność przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiana jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Absolutnie niewystarczające jest zatem poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej i to nawet bez szczegółowego omówienia tych zmian" (wyrok WSA z 04.12.2007 r., III SA/Wr 491/07; tak też A. Skoczylas Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, art. 35 Nb 6). Za konsultacje społecznie nie mogą zostać zatem uznane działania ograniczające się do poinformowania społeczności lokalnej o zamiarze przyjęcia statutu jednostki pomocniczej, czy też jedynie przedstawienie tej społeczności gotowego projektu statutu (por. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 35).

Odnosząc się do powyższego na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. przepis art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego.

Jednym z przepisów, w którym ustawodawca wprowadził wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

Na gruncie wskazanego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 652/13 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co przy tym istotne, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy muszą zostać określone w uchwale rady gminy, o czym stanowi art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak regulacji prawnej uniemożliwia bowiem w istocie ocenę prawidłowości przeprowadzenia konsultacji społecznych, godząc w funkcję tej instytucji. Trudno jest bowiem oceniać, czy faktyczne czynności podjęte przez gminę, których celem mogło być poinformowanie mieszkańców o treści przyszłej regulacji prawnej o zasięgu lokalnym były konsultacjami, czy rzeczywiście wzięto pod uwagę ich wyniki, i w jaki sposób to się uzewnętrzniło. Skoro ustawodawca nakazuje poprzedzić uchwałę dotyczącą nadania jednostce pomocniczej statutu lub jego zmiany konsultacjami z mieszkańcami, to organ gminy zobowiązany jest umożliwić weryfikację prawidłowości ich przeprowadzenia, co wymaga uprzedniego szczegółowego określenia zasad i trybu procedury konsultacyjnej. Stąd też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że ustalenie, iż konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g. może nastąpić wyłącznie przez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały z art. 5a ust. 2 u.s.g., a procedurą konsultacyjną faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy (por. wyroki WSA w Kielcach z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 122/20, z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 29/20, z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 49/20).

Ustanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami może przy tym nastąpić bądź odrębną uchwałą dla każdej jednostki pomocniczej (uchwała indywidualna), bądź w uchwale obowiązującej dla wszystkich konsultacji przeprowadzanych z mieszkańcami na obszarze tej gminy (uchwała abstrakcyjna) (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1087/19). Niewykluczone również, że gmina mogłaby zdecydować się na uregulowanie kwestii zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych przed nadaniem statutów tworzonym jednostkom pomocniczym w swoim statucie. Z brzmienia art. 5a ust. 2 u.s.g. wynika bowiem jedynie obowiązek uregulowania w drodze uchwały procesu prowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, a nie szczególna forma tej regulacji. Ustawodawca wskazując w ustawie o samorządzie gminnym obligatoryjny katalog spraw uregulowanych w statucie gminy, nie zakazał przy tym umieszczenia tam uregulowań dotyczących innych kwestii prawnych o ile pozostają one w związku z organizacją i działaniem jej organów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1499/06).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności podkreślić należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Przewodniczącego Rady Gminy z dnia [...] marca 2020 r. wynika, iż uchwalenie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone podjęciem uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami (k. 80 i 103akt sąd.).

Sąd wziął więc pod uwagę, że w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywała uchwała nr VI/51/2003 Rady Gminy Przemęt z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie Statutu Gminy Przemęt (publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 20 maja 2003 r., nr 80, poz. 1524). W jego treści nie uregulowano jednak w zgodzie z art. 5a ust. 2 u.s.g. zasad i trybu konsultacji, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g. Jedyny przepis, w którym wspomniano o konsultacjach społecznych znajduje się w rozdziale III Statutu zatytułowanym "Jednostki pomocnicze gminy". W § 8 ust. 1 wskazano, że "o utworzeniu, połączeniu i podziale jednostki pomocniczej Gminy a także zmiany granic rozstrzyga Rada w drodze uchwały, poprzedzonej konsultacjami społecznymi". Odnosi się on jednak wyłącznie do podejmowania uchwał o utworzeniu, połączeniu lub podziale jednostki pomocniczej, a nie nadania jej statutu. Ubocznie dodać również można, że nie spełnia on wszystkich wymagań jakie nałożone zostały na jednostkę samorządu w ustawie o samorządzie gminnym, co do uregulowania procedury przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, albowiem nie wskazał on formy przeprowadzenia konsultacji ani reguł, w oparciu o które konsultacje powinny zostać przeprowadzone.

Ponadto Wójt Gminy P. w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. (k.103 akt sądowych) wskazał, że Gmina P. nie posiada dokumentacji archiwalnej wskazującej, że zostały przeprowadzone konsultacje w przedmiotowej sprawie z mieszkańcami sołectw. Tym samym należy wskazać, że nie sposób w niniejszej sprawie nie zauważyć, że wymóg ten nie został spełniony.

Brak stosownego unormowania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami w obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały Statucie Gminy, jak również nie podjęcie odrębnej uchwały w tej sprawie decyduje o tym, że zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że do rodzajów naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy należy przyporządkować m.in. naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05).

Omawiane naruszenie świadczy o naruszeniu przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały w przedmiocie statutów sołectw. Stwierdzone naruszenia przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności całych zaskarżonych uchwał (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

Z uwagi na powyższe za bezprzedmiotowe Sąd uznał odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Ich merytoryczna ocena nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.