Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 466/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 26 § 5 pkt 1, art. 29 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K.C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB ) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej jako: PINB ) nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. ( znak: [...] ) o nałożeniu na K.C. grzywny w kwocie 4 000 zł. w celu przymuszenia.

Z akt administracyjnych wynikał następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. PINB nałożył na K.C. obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego części lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalno-usługowym, położonym w [...], przez likwidację kotłowni w jego części strychowej, polegającą na demontażu urządzeń grzewczych i instalacji oraz zapewnienie dostępu z części wspólnej do części strychowej J. i Ł.B. - drugim współwłaścicielom lokalu. Decyzja ta stała się ostateczna wobec niezłożenia od niej odwołania.

W wyniku oględzin lokalu K.C., wyznaczonych pierwotnie na dzień [...] października 2012 r., a po uwzględnieniu wniosku dotychczasowego pełnomocnika strony o zmianę terminu, przeprowadzonych ostatecznie w dniu [...] listopada 2012 r., PINB ustalił, iż obowiązek nałożony w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie został wykonany.

Upomnieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] PINB wezwał K.C. do wykonania w terminie 7 dni, licząc od dnia doręczenia upomnienia, obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. zastrzegając, że o wykonaniu obowiązku należy zawiadomić wierzyciela - PINB. oraz pouczając, iż w przypadku niewykonania obowiązku we wskazanym terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia do jego wykonania. Upomnienie doręczone zostało zobowiązanej w dniu [...] stycznia 2013 r.

W dniu [...] marca PINB wystawił przeciwko K.C. tytuł wykonawczy nr [...], a następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013r. znak: [...], powołując się na przepisy art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 § 1 i § 2 w związku z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 z późniejszymi zmianami, dalej jako : ustawa o pea), PINB nałożył na zobowiązaną K.C. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4000 zł z powodu uchylania się przez nią od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] marca 2013r. oraz obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. Jednocześnie wskazanym postanowieniem PINB wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w doręczonym tytule wykonawczym oraz do uiszczenia nałożonej grzywny i opłaty na wskazane konto w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, z zastrzeżeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie orzeczone będzie wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej.

W uzasadnieniu organ, wskazując na regulacje przepisów art. 1a pkt 12 i 20 , art., 119-126 oraz 127 i 135 oraz 199 § 1 ustawy o pea oraz maksymalną dopuszczalną wysokość grzywny 10 000 zł, jak też możliwość jej jednorazowego wymierzenia, stwierdził, iż zastosowany środek przymusu nie jest karą, ale formą nacisku na podmiot zobowiązany by wykonał ciążący na nim obowiązek. Wywiódł, iż kierując się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka wymierzył grzywnę w wysokości 4 000 zł. mając na uwadze, iż ewentualne zastosowanie niższej kwoty grzywny byłoby niecelowe, ponieważ koszty wszystkich robót budowlanych jakie należałoby przeprowadzić są niewiele niższe od ustalonej kwoty grzywny, przez co zobowiązana mogłaby nie przystąpić do ich wykonania, a jedynie do zapłacenia wymierzonej grzywny, co nie doprowadziłoby do zakończenia postępowania egzekucyjnego, powodując konieczność orzeczenia wykonania zastępczego. Jednocześnie PINB, powołując się na orzecznictwo sądowe, stwierdził że przy ustaleniu wysokości grzywny nie bierze się pod uwagę sytuacji finansowej zobowiązanego, co jest uzasadnione tym bardziej, iż może się on uwolnić od zapłacenia grzywny wykonując ciążący na nim obowiązek.

W zażaleniu na postanowienie PINB K.C.K. zarzuciła, iż w jego uzasadnieniu podano nieprawdę, jakoby pomieszczenia w części strychowej były częścią wspólną budynku należącą do niej oraz J. i Ł.B.. Powołując się na akty notarialne dołączone do zażalenia, wskazywała, że część poddasza jest jej wyłączną własnością, wobec czego J. i Ł.B. winni zwrócić się o odsprzedanie części przedpokoju na poddaszu, który jest własnością zobowiązanej w celu wykonania wejścia na swoją część poddasza, na co ona wyraża zgodę. Ponadto podniosła, że kotłownia została wykonana w sposób bezpieczny. Wyposażona jest wszelkie środki bezpieczeństwa przeciwpożarowego takie jak drzwi stalowe, ognioodporną posadzkę i ściany, wentylację oraz piec typu Ziębiec o mocy 6 Kw. Zarzucała, iż PINB w przypadku wątpliwości, co do stanu kotłowni powinien albo skorzystać z opinii rzeczoznawcy ds. przeciwpożarowych, albo nałożyć na nią obowiązek dostarczenia takiej opinii. Wskazywała, iż w sytuacji zaniechania organu, samodzielnie zleciła właściwemu rzeczoznawcy wykonanie opinii, który po oględzinach kotłowni uznał, iż może ona być eksploatowana i nie stwarza żadnego zagrożenia pożarowego.

W dniu 4 kwietnia 2013 r. skarżąca nadesłała opinię wskazanego rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych B.P. mającą postać rysunku rzutu poddasza, w tym i wykonanej kotłowni, z adnotacją rzeczoznawcy o treści "zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej stwierdzam z uwagami: po spełnieniu wymogów zawartych w § 176 pkt 2 a rozp. MI z dnia 12.04.2002r."

Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] WINB, działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, uznając, że odpowiada ono przepisom prawa i nie zawiera wad mogących spowodować jego uchylenie. Stwierdził, iż w sytuacji, gdy zobowiązana nie wykonała obowiązków nałożonych ostateczną decyzją PINB nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ egzekucyjny prawidłowo zastosował zasady i środki przymusu określone ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazał, iż stosownie do art. 15 § 1 ustawy pea, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Z akt sprawy wynika, że upomnienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r, wzywające do wykonania, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, obowiązku wynikającego z wydanej przez PINB decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., zostało doręczone zobowiązanej w dniu 31 stycznia 2013 r., o czym świadczy jej podpis złożony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej upomnienie. Zgodnie z przepisem art. 122 § 1 ustawy o pea , grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Natomiast art. 26 § 1 ustawy o pea stanowi, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli natomiast wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego ( art. 26 § 4 ustawy o pea ). W ocenie organu II instancji, PINB realizując powyższe wymagania wystawił, spełniający wymogi określone w art. 27 ustawy o pea, tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] marca 2013 r, a następnie doręczył go zobowiązanej wraz z zaskarżonym postanowieniem o nałożeniu grzywny. Podkreślił wynikający jednoznacznie z akt sprawy fakt niewykonania przez zobowiązaną obowiązku nałożonego decyzją PINB nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydaną w przedmiocie doprowadzenia części lokalu w budynku do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych czynności i robót budowlanych. Taki stan rzeczy potwierdzają w szczególności oględziny budynku przeprowadzone przez PINB w dniu [...] października 2012 r. oraz w dniu [...] listopada 2012 r. Bez reakcji zobowiązanej pozostało również upomnienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. wzywające do wykonania obowiązku z terminie 7 dni od daty jego otrzymania i zawiadomienia PINB o wykonaniu obowiązku. WINB wywiódł, iż w zaistniałej sytuacji zasadne pozostawało zastosowanie przez organ egzekucyjny przewidzianego prawem środka przymusu w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Stwierdził, też, że organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny wskazał przesłanki pozwalające na uznanie, iż nie doszło do naruszenia zastosowanej w tym celu zasady uznania administracyjnego. Organ udowodnił bowiem w sposób jednoznaczny ( poprzez oględziny), że obowiązek określony w decyzji nr [...], nie został wykonany, a dokumenty sprawy nie wskazują w żadnym razie, aby zwłoka w wykonaniu powyższego obowiązku miała usprawiedliwione przyczyny. Ponadto wysokość nałożonej grzywny odpowiada wymaganiom przepisów art. 121 § 2 ustawy o pea, zgodnie z którym każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł. Podkreślił, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest bowiem między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Z akt sprawy nie wynika, aby istniały przeszkody w realizacji obowiązku przez zobowiązaną, a jej bierność nie może skutkować odstąpieniem przez organ egzekucyjny od jego kompetencji w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Podkreślił jednocześnie, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o pea wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym, powoduje iż nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wywiódł, że zawarte w nim argumenty odnoszą się w istocie do negacji przez zobowiązaną zasadności obowiązków nałożonych decyzją PINB nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., mającą charakter ostateczny i podlegającą bezwzględnemu wykonaniu w całości. Zgodnie bowiem z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa, decyzje takie mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach ściśle przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może to stać się za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego. Wynika to z faktu, iż w myśl przepisu art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zakaz badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku jest jednoznaczny, albowiem organ egzekucyjny, wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku, podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej, stając się niejako trzecią instancją rozpatrującą sprawę, co jest niedopuszczalne.

W skardze K.C. zarzuciła postanowieniu WINB naruszenie przepisów art. 7,8 i 9 Kpa poprzez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania i udzielania informacji, a także art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w zakresie którego strona zgłaszała w postępowaniu wnioski dowodowe, a także przekroczenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego i dokonanie jej w sposób dowolny bez uwzględnienia opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Nadto naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 Kpa i art. 152 Kpa poprzez niepodjęcie z urzędu czynności zmierzających do uchylenia i wstrzymania decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sytuacji przedstawienia przez stronę na etapie egzekucji administracyjnej nowych dowodów dotyczących stanu prawnego i faktycznego na dzień jej wydania ( opinia rzeczoznawcy z dziedziny pożarnictwa oraz umowa darowizny z dnia [...] września 2001 r. ), pozwalających na jej zmianę.

W motywach skargi wywodziła, iż organy nie zrealizowały ciążących na nich w myśl przepisów art. 7, 77 § 1, 80 Kpa obowiązków w zakresie podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ciężaru dowodu, gromadzenia i oceny materiału dowodowego nie tylko na etapie egzekucji , dokonywania oceny żądania strony w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. Zdaniem skarżącej, w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie powołanych przepisów oznacza liczne zaniechania w zakresie ustalenia prawdy obiektywnej oraz oparcia rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym, który doprowadził do wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Z kolei zaskarżone rozstrzygnięcie organ oparł wyłącznie na tej decyzji, nie uwzględniając podstaw do jej uchylenia z uwagi na okoliczności wynikające z przedstawionej opinii rzeczoznawcy z dziedziny pożarnictwa w kontekście art. 145 Kpa oraz nie wstrzymał z urzędu wykonania tej decyzji, do czego na podstawie art. 152 Kpa, był uprawniony również na etapie egzekucji. W sprawie nie zostały podjęte z urzędu żadne czynności w oparciu o przepisy art. 145 § 1 i 147 Kpa w celu uchylenia decyzji ostatecznej PINB mimo opinii rzeczoznawcy z dziedziny pożarnictwa odnoszącej się do stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania tej decyzji. W szczególności organ zaniechał przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu pożarnictwa na okoliczność dopuszczalności funkcjonowania kotłowni wykonanej przez stronę. Zaniechano też uzyskania dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci wystąpienia do Straży Pożarnej. Organy obu instancji nie przesłuchały również w charakterze świadka B.P., sporządzającego w sprawie opinię przeciwpożarową dla wykazania okoliczności objętych dyspozycją przepisów art. 145 i 152 Kpa. Logicznym pozostaje bowiem, że w przypadku ujawnienia się istotnych okoliczności na etapie egzekucji administracyjnej i dowodów istniejących w dniu wydania wykonywanej decyzji, organ powinien z urzędu podjąć czynności zmierzające do wydania decyzji odpowiadającej przepisom prawa. W ocenie skarżącej stosowanie przepisów represyjnych nie może bowiem prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, wywodzonymi z pojęcia państwa prawa. Podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego musi mieć możliwość obrony i wykazania, iż niedopełnienie to jest następstwem okoliczności za które nie ponosi odpowiedzialności, co dotyczy też postępowania egzekucyjnego. Strona chciała bowiem wykazać, że nie ponosi odpowiedzialności za stan przyjęty w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz że stan faktyczny i prawny stanowiący podstawę tej decyzji narusza przepisy prawa materialnego – z zakresu pożarnictwa oraz prawo własności wynikające z umowy darowizny z [...] września 2001 r. W konsekwencji, zdaniem strony, brak jest podstaw do utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz jej wykonywania, a w konsekwencji, brak też jest podstaw do egzekwowania od skarżącej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga podlegała oddaleniu bowiem, w ocenie Sądu, kontrola zaskarżonego nią postanowienia WINB, przeprowadzona w odniesieniu do podniesionych w niej zarzutów jak i z urzędu - w zakresie do jakiego sąd administracyjny jest zobowiązany z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "ppsa") wykazała, iż to postanowienie jak i akt je poprzedzający nie naruszają prawa w stopniu o jakim mowa w art. 145 ppsa. Zważyć bowiem należy, że kontrola sądowoadministacyjna działalności administracji publicznej, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zatem zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ppsa ).

Zaskarżone postanowienie WINB, podobnie jak poprzedzające je postanowienie PINB, wydane zostały w postępowaniu egzekucyjnym. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte w sytuacji istnienia decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym ( rozpoznawczym). Jego istotą pozostaje przymusowe doprowadzenie do wykonania przez stronę obowiązku ciążącego na niej z mocy ostatecznej decyzji administracyjnej. Ostateczność decyzji administracyjnej jest wynikiem wyczerpania przez stronę środków prawnych przysługujących jej w toku instancji ( odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy ) dla uzyskania uchylenia lub zmiany decyzji lub nieskorzystania przez stronę z tych środków. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności lub wznowienie postępowania możliwe jest wyłącznie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych czyli w wyniku wszczęcia nadzwyczajnych trybów postępowania ( art. 145, 154 , 155 , 156 Kpa ).

Już w zażaleniu na postanowienie PINB z [...] marca 2013 r. skarżąca w istocie zakwestionowała ustalenia faktyczne organu, które legły u podstaw wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nakładającej na nią obowiązek doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego. W sposób jednoznaczny stanowisko takie skarżąca wyraziła w skardze na postanowienie WINB dodatkowo prezentując pogląd, iż obowiązkiem PINB w postępowaniu egzekucyjnym było zweryfikowanie decyzji ostatecznej PINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. poprzez, wszczęcie z urzędu, nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest wznowienie postępowania ( art. 145 i n.Kpa ) zaś asumptem do tego miałyby być nowe dowody dostarczone przez skarżącą tj. dwa akty notarialne, w szczególności dotyczący umowy darowizny mieszkania akt notarialny z dnia [...] września 2001 r. rep. A. Nr [...] oraz opinia rzeczoznawcy z zakresy ochrony przeciw pożarowej nadesłana przy piśmie strony z dnia [...] kwietnia 2013 r. tj. po wydaniu postanowienia przez PINB, a przed rozpoznaniem zażalenia WINB. Prezentując takie stanowisko, skarżąca w konsekwencji zarzuciła organom naruszenie szeregu przepisów normujących tryb prowadzenia postępowania dowodowego i oceny jego wyników w administracyjnym postępowaniu rozpoznawczym.

Stanowisko skarżącej w tym zakresie nie było zasadne. W pierwszej kolejności stwierdzić bowiem należy, że w myśl art. 29 § 1 ustawy o pea w postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie, jeżeli było ono wymagane. W postępowaniu egzekucyjnym nie jest natomiast dopuszczalne weryfikowanie prawidłowości wydania i doręczenia decyzji stanowiącej postawę wystawienia tytułu wykonawczego (vide: wyrok WSA w Lublinie z 12 października 2011 r., I SA/Lu 407/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Dopóki bowiem w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego( vide: wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 643/12; baza orzeczeń.nsa.gov.pl ). Zgodnie powołaną już uprzednio zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze wskazanych trybów szczególnych i nie może to się stać za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego ( vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2007 r. II SA/LU 806/07, Lex nr 501519 ). Regulacja art. 29 § 1 ustawy o pea nie obliguje, ani też nie uprawnia organu egzekucyjnego do zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji gdyż wiązałoby się to z, niedopuszczalnym w postępowaniu egzekucyjnym, wkraczaniem w ustalenia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną. Stanowiące obowiązek organu egzekucyjnego badanie istnienia obowiązku oznacza zaś sprawdzenie czy istnieje tj. nie został wykonany obowiązek wskazany w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny w oparciu o powołany przepis ustawy egzekucyjnej nie może badać zasadności obowiązku podlegającego egzekucji, to znaczy nie może badać, czy decyzja na mocy której nałożono obowiązek, była zgodna z prawem ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., I OSK 1508/10 Lex nr 745053 ). Podobnie w wyroku z dnia 26 czerwca 2012r. w sprawie II OSK 495/11 ( Lex nr 1217441 ) NSA stwierdził, iż w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego nakaz rozbiórki, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej taki obowiązek. Wskazał też, iż jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego pozostaje to, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Obowiązuje ona także wówczas, gdy – jak w sprawie niniejszej - organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. Przyjmuje się w judykaturze i w doktrynie, w sytuacjach, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem ( egzekwuje własne decyzje ), mógłby zbadać decyzję pod względem merytorycznym, ale już nie jako organ egzekucyjny, lecz jako organ wydający decyzję ( por. Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z.Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2003, s. 94 ). Organ może wówczas dokonać weryfikacji decyzji w przypadkach i w trybach przewidzianych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego tj. w trybach nadzwyczajnych ustanowionych służących weryfikacji decyzji ostatecznych, a zatem w postępowaniach odrębnych od postępowania egzekucyjnego. Sąd administracyjny kontrolując postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podobnie jak organ egzekucyjny, nie może kontrolować merytorycznych podstaw wydania decyzji nakładającej obowiązek na zobowiązanego (art. 29 ustawy o pea ), gdyż to nie należy do tego postępowania. A taki właśnie skutek, niedopuszczalny prawnie w postępowaniu egzekucyjnym, chciałaby osiągnąć strona podważając celowość wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę.

W świetle poczynionych rozważań bezzasadne pozostawały zatem wywody skargi sprowadzające się w konsekwencji do zarzutu niewszczęcia przez PINB postępowania wznowieniowego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2012r., ze względu na przedstawione przez nią po wszczęciu egzekucji nowe dowody ( art. 145 § 1 pkt 5 Kpa ). Zgodnie z powołanym przepisem podstawą wznowienia jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który ją wydał. Na marginesie jedynie wskazać należy, iż wskazywany przez skarżącą jako istotny dowód akt notarialny z dnia [...] września 2001 r. rep. A. Nr [...] ( umowa darowizny ) był znany organowi. Przesądza o tym treść decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., w której jest on przywołany. Z kolei opinia rzeczoznawcy z zakresu ochrony przeciwpożarowej nadesłana przy piśmie strony z dnia [...] kwietnia 2013 r., jest nowym dowodem, ale sporządzona została, co wynika z jej treści, [...] marca 2013 r. na zlecenie strony z dnia [...] marca br., zatem nie istniała w dniu wydawania decyzji nakładającej obowiązek. Stwierdza ona zresztą zgodność projektu z wymogami ochrony przeciwpożarowej, ale z uwagami tj. po spełnieniu wymagań zawartych w § 176 pkt 2a rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zauważyć przy tym należy, iż to rozporządzenie tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r. , Nr 75, poz. 690 ze zm. ) nie zawiera jednostki redakcyjnej § 176 pkt 2a.

W rozpoznawanej sprawie kwestia pozostawania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej nakładającej na skarżącą obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego części lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalno-usługowym, położonym w [...], przez likwidację kotłowni w jego części strychowej, polegającą na demontażu urządzeń grzewczych i instalacji oraz zapewnienie dostępu z części wspólnej do części strychowej J. i Ł.B. - drugim współwłaścicielom lokalu, pozostawała bezsporna. Poza sporem pozostawała również okoliczność, iż obowiązek nią nałożony nie został przez skarżącą wykonany, co spowodowało wszczęcie postępowania egzekucyjnego, w wyniku którego podjęte zostały kontrolowane akty.

W ramach wszczętego postępowania egzekucyjnego w oparciu o przepis art. 29 ustawy o pea, badanie do którego zobowiązany jest organ egzekucyjny obejmuje – jak już wspomniano - ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny ( vide: wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 946/10, Lex nr 1083713). Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy o pea). Przesłanką zaś stwierdzenia wymagalności obowiązku objętego tytułem jest - w przypadku obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej - uprzednie ustalenie, że decyzja nakładającą określony obowiązek jest ostateczna, bądź nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wymagalność obowiązku (np. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - jak w niniejszej sprawie), dająca podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej oznacza, że na zobowiązanym ciąży skonkretyzowany obowiązek, a zobowiązany, mimo upływu terminu wyznaczonego do wykonania tego obowiązku nie wykonał go dobrowolnie ( vide : wyrok NSA II OSK 495/11).

Z przepisu art. 26 § 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.; powoływanej jako "ustawa o pea") wynika, że wszczęcie egzekucji administracyjnej co do zasady następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Elementy, jakie powinien zawierać tytuł wykonawczy, zostały wymienione w art. 27 ustawy o pea. Sąd podziela stanowisko WINB, iż wystawiony w niniejszej sprawie przez PINB tytuł wykonawczy spełnia wszystkie wymogi niezbędne do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej świadczenia niepieniężnego.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest doręczenie odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Doręczenie powinno być dokonane zobowiązanemu i to także w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym (bądź podatkowym) strona miała pełnomocnika. Szerokie określenie zakresu pełnomocnictwa nie zmienia oceny, iż jest ono skuteczne wyłącznie dla sprawy, do której akt zostało złożone. W każdym innym postępowaniu zgodnie z regułami w nim obowiązującymi strona powinna wskazać pełnomocnika, jeżeli chce działać za jego pośrednictwem. Ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym czy podatkowym nie rozciąga się na wszystkie kolejne postępowania i czynności, w których strona bierze udział. Organ egzekucyjny nie miał obowiązku doręczenia odpisu tytułu wykonawczego pełnomocnikowi zobowiązanej ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym. Do tego rodzaju stwierdzenia nie uprawnia zakres udzielonego pełnomocnictwa przedstawionego temu ostatniemu organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne ( vide: NSA w wyroku z 23 grudnia 2008 r., II FSK 1344/07, baza orzeczeń.nsa.gov. pl). Dopiero po skutecznym wszczęciu czynności egzekucyjnych zobowiązana mogła ewentualnie ustanowić pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym (vide: wyrok NSA z 22 marca 2011 r., II FSK 695/11 tamże). Z powołanych przyczyn organy egzekucyjne zasadnie uznały, iż w postępowaniu egzekucyjnym skarżąca działała osobiście, mimo ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Niezależnie jednak od powyższego z treści pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą do reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym wynika, iż obejmowało ono umocowanie pełnomocnika do działania w imieniu skarżącej w postępowaniach związanych z uzyskaniem wszelkich opinii, uzgodnień i składania oświadczeń woli niezbędnych do realizacji inwestycji, której dotyczy sprawa, a zatem nie obejmowało postępowań wszczynanych z urzędu.

Odnośnie natomiast zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8, 9 Kpa oraz art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. należy zwrócić uwagę, iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postępowanie toczące się w oparciu o przepisy ustawy o pea. Art. 18 ustawy egzekucyjnej zawiera wprawdzie odesłanie do przepisów Kpa, lecz w ograniczonych przypadkach. Ustawodawca nakazuje zatem stosowanie przepisów Kodeksu w postępowaniu egzekucyjnym nie wprost, lecz odpowiednio, to jest z uwzględnieniem jego specyfiki polegającej przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków ( vide: R. Hauser i A. Skoczylas, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, System egzekucji administracyjnej, C.H. Beck 2004, s. 204 i nast.). Skoro zatem do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadzono zasady ogólne i szczególne przepisy procesowe, to one powinny być stosowane w pierwszej kolejności w postępowaniu egzekucyjnym. Posiłkowe zaś stosowanie przepisów Kpa możliwe jest wyłącznie w sytuacji, kiedy nie stoi to w sprzeczności z celami ustawy o pea ( vide: wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II FSK 157/05). Odpowiednie stosowanie przepisów Kpa w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( vide: wyrok NSA z 25 kwietnia 2003 r., III SA 2585/02 baza orzeczeń.nsa,gov.pl ). Tymczasem przyjęcie, że dokonana w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia polemika z ustaleniami organu poczynionymi w toku postępowania administracyjnego i zawartymi w ostatecznej decyzji kończącej to postępowanie, stanowiłaby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, byłoby w istocie równoznaczne z modyfikacją treści art. 29 § 1 ustawy o pea. Z powyższych względów nie można uznać za usprawiedliwione zarzutów naruszenia przepisów, których organy w postępowaniu nie stosowały. Zarzuty te zresztą podnoszone były wyłącznie w związku z twierdzeniem skarżącej o obowiązkach organu w zakresie weryfikacji decyzji ostateczne , które jak Sąd wskazał już uprzednio, na organach nie spoczywały.

W konkluzji należy stwierdzić, że argumentacja podniesiona przez skarżącą w zażaleniu na postanowienie PINB o wymierzeniu grzywny była spóźniona. Właściwym momentem na podniesienie zarzutów stanowiących polemikę z ustaleniami faktycznymi organu poczynionymi w toku postępowania administracyjnego było odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2012 r., którego skarżąca jednak nie wniosła. Podobnie zarzuty skargi w odnoszące się do kwestii dowodowych dotyczyły powołanej decyzji PINB. Co do trybu nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania, to kwestia możliwości uruchomienia go i relacji tego trybu do postępowania egzekucyjnego zostały już omówione. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostawało zaś wyłącznie postępowanie egzekucyjne dotyczące nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r.

W zakresie działań organu w tym postępowaniu, w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o pea w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Wymierzenie grzywny poprzedzone zostało skierowaniem do skarżącej upomnienia, a wystawiony tytuł wykonawczy – na co już wskazano – odpowiadał wymogom prawa. Również co do wymiaru grzywny kontrolowane akty nie naruszają obowiązujących przepisów. PINB uzasadnił bowiem okoliczności rzutujące na wymierzenie grzywny w wysokości 4 000 zł przy dopuszczalnej maksymalnej wysokości 10 000 zł, prawidłowo przy tym uznając przy jej ustalaniu nie uwzględnia się sytuacji osobistej i majątkowej zobowiązanego, a to ze względu na cel jaki ma realizować ten środek egzekucyjny. Zasadne też pozostawało wskazanie, iż jest ona środkiem mniej dolegliwym niż wykonanie zastępcze. W tej kwestii zaakcentować dodatkowo należy, iż grzywna w celu przymuszenia stwarza możliwość wykonania nakazanego obowiązku przez samą zobowiązaną. Zrealizowanie go w drodze wykonania zastępczego przez wskazany przez organ egzekucyjny podmiot, dokonywane jest bowiem na koszt podmiotu zobowiązanego. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi. Zobowiązana może zaś uchronić się przed wyegzekwowaniem nałożonej grzywny przystępując do realizacji obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., a to pozostawia jej możliwość wyboru najtańszego rozwiązania oraz sposobu wykonania go. Poza tym nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie stanowi takiej ingerencji w prawo własności, jaka miałby miejsce przy wdrożeniu kolejnego środka egzekucyjnego.

Z powołanych względów, na podstawie art. 151 ppsa skarga podlegała oddaleniu.

-----------------------

4