Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2789/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 141 par. 4, art. 133 par. 1, art. 151, art. 147 par. 1, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie NSA Paweł Miładowski del WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 334/13 w sprawie ze skargi J.B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [..] czerwca 1998 r. nr [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt: II SA/Rz 334/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [..] czerwca 1998 r. nr [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skargę oddalił.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [..] czerwca 1998 r. Rada Miejska w S., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, obecnie: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415), podjęła uchwałę Nr [..] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Centrum" m. S.

Wskazano, że celem planu jest ochrona i poprawa warunków życia ludzi w środkowej części miasta S., udostępnienie i organizowanie przestrzeni miejskiej podmiotom aktywizującym życie gospodarcze, przywracanie i ochrona wartości historycznej układu przestrzennego i zabudowy miasta, zapobieganie degradacji środowiska naturalnego w obszarze śródmieścia, racjonalizacja struktur zagospodarowania przestrzennego i ich funkcji; powstrzymanie dekapitalizacji zabudowy i zagospodarowania terenu miejskiego, likwidacja luk rozwojowych systemów infrastruktury komunalnej, przeciwdziałanie paraliżowi spowodowanemu systemem transportu samochodowego przez centrum miasta, usprawnienie zarządzania w obszarze centrum i osiedlach przyległych.

Od powyższej uchwały wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 14 czerwca 2012 r. (data wpływu do organu – 18 czerwca 2012 r.) złożyła B.P. Natomiast pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. (data wpływu do organu - 21 stycznia 2013 r.) J.B. Wyżej wymienione wezwały do usunięcia naruszenia interesu prawnego polegającego na naruszeniu art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu. Zarzuciły przekroczenie granic władztwa planistycznego i naruszenie ładu przestrzennego wobec działki nr [..] w S., pozostające w sprzeczności z ustaleniami przyjętymi dla nieruchomości sąsiednich, skutkujące naruszeniem istoty prawa własności i nieuprawnionym różnicowaniem sytuacji prawnej właścicieli objętych przedmiotowym planem. Podkreśliły, że ich interes prawny został naruszony poprzez zmianę przeznaczenia ww. nieruchomości gruntowej z terenu projektowanej zieleni publicznej podlegającej ochronie – symbol ZP 78UT US na przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i usługową – symbol MU 81 UT. W uzasadnieniu podano, że są współwłaścicielkami w udziale 1/3, nieruchomości gruntowej, niezabudowanej położonej w S. oznaczonej jako działka nr [..], objętej KW nr [..]. Zgodnie z obecnie obowiązującym planem działka ta znajduje się na terenie zieleni publicznej podlegającej ochronie. Oznacza to, że na działce tej niedopuszczalna jest jakakolwiek zabudowa jednorodzinna. Wskazały, że podczas sporządzania planu nie zostały zawiadomione o wyłożeniu projektu planu, przez lata współwłaściciele działki nr [..] byli przekonani o możliwości realizacji zabudowy jednorodzinnej. Tym bardziej, że w dniu [..] lutego 1995 r. J.B. otrzymała zaświadczenie wystawione przez Burmistrza Gminy i Miasta S., z którego wynika, że działka nr [..] położona w S. leży w obszarze mieszkaniowym. Nadto nieruchomości bezpośrednio przylegające do działki nr [..] znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej.

Wobec nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone przez J.B., wyżej wymieniona – zastępowana przez r. pr. J.S., w dniu 7 marca 2013 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym), za pośrednictwem Rady Miejskiej w S., skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [..] czerwca 1998 r. Nr [..] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum" miasta S. Skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli działki nr [..], których interes prawny został naruszony ustaleniami planu;

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego i rażącym naruszeniu wymagań ładu przestrzennego wobec działki nr [..] w S., pozostające w sprzeczności z ustaleniami przyjętymi wobec nieruchomości sąsiednich, skutkujące naruszeniem prawa własności i nieuprawnionym zróżnicowaniu sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych planem.

Z uwagi na powyższe naruszenia skarżąca zawnioskowała o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej działki nr [..] w S., jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podał, że skarga J.B. wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w takim przypadku wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wezwanie na piśmie organu do usunięcia naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia W okolicznościach sprawy pismem z dnia 14 czerwca 2012 r. B.P. złożyła takie wezwanie. Wobec nieudzielenia przez organ odpowiedzi, sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi do WSA w Rzeszowie mijał z dniem 17 sierpnia 2012 r. Tymczasem z ponownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wystąpiła w dniu 10 stycznia 2013 r. kolejna współwłaścicielka działki [..] J.B. Następnie w dniu 7 marca 2013 r. złożyła skargę do WSA w Rzeszowie. W ocenie organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie są bezskuteczne. Nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Instytucji tej nie można traktować jako niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie, bez ograniczeń. Organ uznał zatem, że pismo z dnia 10 stycznia 2013 r. jest bezskuteczne, wobec wcześniejszego wezwania z dnia 14 czerwca 2012 r. Wniesiona w dniu 7 marca 2013 r. skarga została złożona po terminie i podlegać musi odrzuceniu.

Jednocześnie organ wskazał, że kwestią wymagającą rozważenia jest legitymacja procesowa skarżącej. Nie wskazała ona bowiem przepisu prawa materialnego, z którego wywodziłaby swoje uprawnienia, jak również nie wykazała, że jej interes prawny został naruszony kwestionowaną uchwałą. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podmiot wnoszący skargę do sądu winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia procedury uchwalenia planu organ podał, że w jego ocenie procedura ta nie została naruszona. Nadto procedura ta była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 1998 r., sygn. akt: SA/Rz 1588/97 wyraźnie wskazał, że Zarząd Gminy i Miasta S. wykonał czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zawiadomił na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu podmioty wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie sąd związany jest dokonanymi wcześniej ocenami.

Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty o przekroczeniu granic władztwa planistycznego. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z wielu ustaw w tym m.in. z art. 4 ust. 1 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały znajduje uzasadnienie. W toku procedury planistycznej skarżąca nie zgłaszała żadnych uwag, ani wniosków do projektu planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotowa skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Materia uchwały (plan zagospodarowania przestrzennego) będącej przedmiotem skargi mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1992 r., IV SA 3723/92, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1993 r., III ARN 28/93, ONSCP 1994/2/44). Nadto skarga poprzedzona została wezwaniem Rady Miejskiej w S. do usunięcia naruszenia interesu prawnego spowodowanego uchwałą, pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. (data wpływu do organu – 21 stycznia 2013 r.), zaś Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na uchwałę rady gminy wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca wniosła skargę w dniu 7 marca 2013 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przesądziwszy o dopuszczalności wniesionej skargi Sąd dokonał oceny czy będąca przedmiotem skargi uchwała (akt prawa miejscowego) narusza interes prawny skarżącej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazano, że do takiego naruszenia dochodzi wówczas, gdy uchwała ogranicza, znosi, uniemożliwia realizację uprawnienia, które służyło skarżącej, a jednocześnie czyniąc to, narusza prawo i to w sposób istotny. Tylko bowiem istotne naruszenie prawa przez organ podejmujący uchwałę daje podstawę do weryfikacji przez Sąd zaskarżonej uchwały przez stwierdzenie jej nieważności lub niezgodności z prawem (art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w tym przepisie łączyć musi naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu skarżącego (interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego) z obiektywnym nieprzestrzeganiem norm prawnych powszechnie obowiązujących przez organ gminy podejmujący uchwałę (zob. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV 346/93, ONSA 1996/3/125).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona uchwała (która dotyka interesu prawnego skarżącej jako współwłaścicielki działki nr [..] w S. znajdującej się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego) ogranicza wprawdzie uprawnienia właścicielskie skarżącej – przewidując dla gruntów stanowiących jej własność przeznaczenie w istocie inne od zamierzonego przez nią, jednakże to naruszenie nie wynikało jednocześnie z naruszenia przepisów prawa, a więc nie miało charakteru obiektywnego. Trzeba bowiem podkreślić, że własność nie jest prawem nieograniczonym, ograniczenie w jego wykonywaniu wynikać może z przepisów prawa, a w tym przypadku są to przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) wskazanej w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały.

Wynika to z art. 1 powyższej ustawy określającego zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalenia zasad ich zagospodarowania.

Ustawa ta stanowiła zasadę samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu przez organy, którym na danym terenie przysługiwało "władztwo planistyczne"; organem takim jest rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym). Postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ze swej istoty wpływały na prawa właścicieli terenu objętego planem. Uprawnienia jednakże do takiego wpływu dawały przepisy powyższej ustawy, a zwłaszcza art. 4, art. 26 i art. 33. W konsekwencji więc przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność, na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania, nawet jeżeli przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami właściciela, nie stanowi naruszenia prawa (bowiem mieści się w granicach "władztwa planistycznego"). Celowość natomiast tego przeznaczenia i ocena czy jest ono optymalne pozostają poza zakresem kognicji Sądu, z mocy art. 1 ust. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – jak wyjaśniono na wstępie – ograniczonym do badania zaskarżonych aktów z punktu widzenia zgodności z prawem.

W świetle powyższego, twierdzenia skarżącej dotyczące zmiany przeznaczenia terenu (obejmującego jej działkę) i związanej z tym brakiem możliwości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały, nie mogą być uznane za uzasadnione, ani też w konsekwencji prowadzić do uznania, że narusza ona prawo.

Nieusprawiedliwiony jest w ocenie Sądu pierwszej instancji zarzut skarżącej, że uchwała przez nią zaskarżona została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli działki nr [..], "których interes prawny został naruszony ustaleniami planu".

Stosownie do wspomnianego wyżej przepisu o terminie wyłożenia projektu planu należało zawiadomić na piśmie właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. W odpowiedzi na skargę trafnie zwrócono uwagę, iż tryb procedury uchwalenia przedmiotowego planu był już wcześniej objęty kontrolą sądowoadministracyjną. Otóż w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 1998 r., SA/Rz 1588/97 NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie stwierdzono jednoznacznie (na podstawie akt przedstawionych przez Zarząd Gminy i Miasta w S.), że organ prowadzący procedurę planistyczną zawiadomił na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu podmioty wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Oceną tą, stosownie do przepisu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany jest Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej. Zarzut skarżącej nie może więc zostać uznany za skuteczny.

Podsumowując Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a tym samym obiektywnie rozumianego interesu prawnego skarżącej, co w rezultacie wyklucza uwzględnienie skargi.

Sąd nie podzielił przedstawionego w odpowiedzi na skargę poglądu, jakoby skarga J.B. została wniesiona po terminie (tj. w dniu 7 marca 2013 r.) i w związku z tym winna zostać odrzucona. Błędnie przyjęto, że wezwanie skarżącej z dnia 10 stycznia 2013 r. jest bezskuteczne wobec wcześniejszego wezwania z dnia 14 czerwca 2012 r. To ostatnie bowiem zostało wniesione przez inny podmiot i dlatego wezwanie do usunięcia naruszenia pochodzące od skarżącej nie może zostać uznane za bezskuteczne.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt: II SA/Rz 334/13 wywiodła J.B. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 153 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, iż ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku SA/Rz 1588/97 w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w S. nr [..] "w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C" Miasta S." wiąże Sąd w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego - uchwałę [..] Rady Miejskiej w S. z dnia [..] czerwca 1998 roku w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Centrum" miasta S.;

- art. 133 § 1 oraz art. 151 w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami naruszającymi przepisy art. 18 ust. 2 pkt.5 lit. a ust. z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli działki [..], których interes prawny został naruszony ustaleniami planu;

- art. 1 ust. 1 oraz art. 141 § 4 w związku z art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na błędnym ustaleniu, że uchwała [..] Rady Miejskiej w S. z [..] czerwca 1998 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Centrum" miasta S. w części dotyczącej działki nr [..] położonej w S. nie została wydana z przekroczeniem granic przysługującego gminie władztwa planistycznego oraz nie została wydana z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że skarżąca J.B. jest współwłaścicielką w udziale 1/3 części nieruchomości gruntowej położonej w S. oznaczonej w ewidencji jako działka [..], dla której to Sąd Rejonowy w S., V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [..]. Zgodnie z ww. planem działka [..] znajduje się w całości na terenie zieleni publicznej podlegającej ochronie, oznaczonym symbolem ZP 78UT US.

Uchwalając obowiązujący plan organ miał świadomość, że interes prawny skarżącej mógł zostać naruszony, a to wobec faktu, że w dniu 8 lutego 1995 r. J.B. otrzymała od Burmistrza Gminy i Miasta S. zaświadczenie, z którego wynikało, że działka [..] położona w S. leżała w terenie oznaczonym symbolem 22.5 M dopuszczającym realizację zabudowy jednorodzinnej ekstensywnej. Tym samym zarząd gminy zobowiązany był zachować wymagania wskazane w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, z której to wynikał obowiązek zawiadomienia na piśmie właścicieli nieruchomości, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu.

Wskazano, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2010 r., sygn. II SA/Ol 1024/09 przez "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym podmiotów pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Skoro zatem doszło do wydania ww. zaświadczenia o budowlanym przeznaczeniu działki, po czym bez powiadomienia zainteresowanych doszło do całkowitej zmiany przeznaczenia działki na tereny zielone to uchybiono wskazanemu wyżej ustawowemu obowiązkowi.

W związku z powyższym skarżąca pismem z dnia 10 stycznia 2013 roku wezwała Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wskutek bezczynności Rady, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę organ nie udowodnił dopełnienia wymagań z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez doręczenie skarżącej pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu.

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt: II SA/Rz 334/13 oddalił w całości skargę J.B. Jako podstawę prawną zapadłego orzeczenia wskazano m.in. na art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na mocy którego Sąd orzekający związany był oceną prawną wyrażoną uprzednio w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie ośrodka zamiejscowego w Rzeszowie z 13 maja 1998 roku, sygn. akt: SA/RZ 1588/97 ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Rzeszowie w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym to stwierdzono, iż organ zawiadomił na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu podmioty wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie przedmiotowe rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności wskazano na rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 153 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd uznał bowiem, iż tryb procedury uchwalania przedmiotowego planu był już wcześniej objęty kontrolą sądowoadministracyjną. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą tylko w danej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że wynikające z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związanie organów administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu nie ma nieograniczonej mocy.

Po pierwsze, jak wynika z treści art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania wiążą sąd oraz organ tylko w granicach danej sprawy. Jak wskazał SN w wyroku z dnia 25 lutego 1997 r., sygn. akt: III RN 130/97 zwrot normatywny "w sprawie" oznacza tożsamość przedmiotu skargi sądowej dotyczącej szeroko rozumianej sprawy administracyjnej oraz przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego. Tym samym związanie w sprawie oznaczać może wyłącznie konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie uprawnienia skarżącej wywodzą się z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego z tym, że stosownie do treści art. 101 ust. 2 ww. ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Tymczasem sprawy ze skarg na uchwałę rady gminy w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektowanego planu zagospodarowania przestrzennego wynikają z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym uchwałę o odrzuceniu zarzutu, wnoszący zarzut może zaskarżyć bezpośrednio do sądu administracyjnego w terminie 30 dni o dnia jej podjęcia. Zarzutów takich skarżąca jednak nie składała, a to w związku z faktem, że nie była prawidłowo zawiadomiona o wyłożeniu projektu planu do wglądu.

Z powyższego wynika, że pomiędzy niniejszą sprawą, a sprawą o sygn. akt: SA/Rz 1588/97 w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w S. nr [..] "w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C" Miasta S." nie zachodzi tożsamość ani co do przedmiotu skargi sądowej, ani też co do występujących w sprawie podmiotach.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono także naruszenie art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z akt sprawy wynikało bowiem jednoznacznie, że niezawiadomienie skarżącej na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu powodowało, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami naruszającymi art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ust. z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym skutkującymi nieważnością uchwały. Sąd uznał tymczasem, że zarzut skarżącej jest nieskuteczny, powołując się na związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku SA/Rz 1588/97.

Wskazane wyżej naruszenie przepisów naruszyło zarazem art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ograniczenie przysługującego skarżącej prawa do sądu. Nie można było bowiem na zasadzie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać bezwzględnego związania Sądu oceną prawną wyrażoną w sprawie, która nie była ani podmiotowo, ani przedmiotowo tożsama. Ocena prawna wyrażona w sprawie przez sąd administracyjny wiąże bowiem tylko w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Zmiana któregoś z elementów stosunku prawnego powoduje, że zawiązuje się nowa sprawa, wymagająca rozstrzygnięcia z uwzględnieniem nowego stanu faktycznego i prawnego.

Z ostrożności procesowej wskazano, że nawet gdyby przyjąć, że obie sprawy były tożsame to sąd orzekając po raz pierwszy w danej sprawie na etapie projektu planu nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, nie wiedział również o fakcie naruszenia indywidualnego interesu skarżącej, wskutek czego nie mógł sformułować w sposób bezwzględny oceny prawnej co do prawidłowości przeprowadzonej przez organ procedury planistycznej. Dlatego też, orzekając po raz kolejny w danej sprawie, sąd powinien w sposób jednoznaczny oraz szczegółowy wykonać spoczywający na nim z mocy art. 141 § 4 oraz art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek i zweryfikować nowe, poprzednio nie podniesione zarzuty (por. R. Hauser, W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2012 r. o sygn. akt: II OSK 1244/11 - jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów, ale kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego.

W niniejszej sprawie uchwała skarżona była wyłącznie w zakresie indywidualnego interesu prawnego, bowiem skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności aktu tylko w części odnoszącej się do swojej nieruchomości.

Wskazano również na naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 w związku z art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ustalenie, że uchwała [..] Rady Miejskiej w S. z dnia [..] czerwca 1998 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Centrum" w części dotyczącej działki nr [..] położonej w S. nie narusza przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W zakresie tego zarzutu Sąd uznał jedynie, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania terenu stanowiącego cudzą własność, na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania, nawet jeżeli przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami właściciela, nie stanowi naruszenia prawa. Tym samym Sąd wskazał, na niczym nieograniczone władztwo planistyczne gminy, które nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Tymczasem w zaskarżonej części uchwała narusza art. 1 ust. 2 pkt 1 - 5 ww. ustawy poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i rażące naruszenie wymagań ładu przestrzennego wobec działki [..] w S. skutkujące naruszeniem istoty prawa własności skarżącej i bezzasadnym zróżnicowaniem sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości sąsiednich bezpośrednio przylegających do działki skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania.

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

Mając na uwadze wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, których naruszenie zarzucono w kontekście sformułowanych zarzutów rozwiniętych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie zarzuca w pierwszej kolejności naruszenie art. 153 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku SA/Rz 1588/97 w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w S. nr [..] "w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C" Miasta S." wiąże Sąd w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego uchwałę [..] Rady Miejskiej w S. z dnia [..] czerwca 1998 roku w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Centrum" miasta S.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na to, że zgodnie z treścią tego przepisu "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Konieczność uwzględnienia wiążących ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania dotyczy zatem sprawy, w ramach której oceny te i wskazania zostały wyrażone. Użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz kompetencje administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (por. T. Woś: w: T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 692 i cyt. tam orzecznictwo). Zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten sąd" oznacza zatem, że ilekroć dana konkretna sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (zob. wyrok NSA z dnia 22 października 2014 r., II FSK 2472/12, LEX nr 1591744).

Sprawa ze skargi na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu złożoną na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415) nie jest tożsama ze sprawą na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowił art. 24 ust. 1 cyt. ustawy "Zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu". Z kolei według art. 24 ust. 4 tej ustawy "uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia". Podkreślenia wymaga zatem okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie mogła z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu i prawidłowości procedury poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istniał dopiero projekt planu. Skarga ta w istocie dotyczyła prawidłowości odpowiedzi na zarzut wniesiony przez konkretną osobę. Kwestia naruszenia trybu postępowania stawała się przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej dopiero w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem stanowił art. 27 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym "naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części" (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., II OSK 349/06).

W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął, że tryb uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Centrum" miasta S. był wcześniej objęty kontrolą sądowoadministracyjną w sprawie zakończonej wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 13 maja 1998 r., SA/Rz 1588/97, a wyrażona w uzasadnieniu tego wyroku ocena, że organ prowadzący procedurę planistyczną zawiadomił na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu podmioty wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest wiążąca w niniejszej sprawie na podstawie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy – a zarzut naruszenia przepisów postępowania tylko wtedy jest skuteczny, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - skoro ze znajdującego się w aktach wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że w czasie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Centrum" m. S. przyjętego następnie uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [..] czerwca 1998 r. nr [..], właścicielem działki gruntowej nr [..] w S. był J.S., który został zawiadomiony pismem z dnia 10 czerwca 1997 r. o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a zawiadomienie do niego kierowane odebrała w dniu 17 czerwca 1997 r. skarżąca J.B. Projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 25 czerwca 1997 r. do dnia 23 lipca 1997 r.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie tego przepisu polega w ocenie strony skarżącej kasacyjnie na uznaniu w niniejszej sprawie jako wiążącej oceny wyrażonej w wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 13 maja 1998 r., SA/Rz 1588/97 oraz na błędnym ustaleniu, że zaskarżona uchwała nie została wydana z przekroczeniem władztwa planistycznego oraz nie została wydana z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1-5 ust. z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11, LEX nr 1133462).

W błędnym ustaleniu, że zaskarżona uchwała nie została wydana z przekroczeniem władztwa planistycznego oraz nie została wydana z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym strona skarżąca kasacyjnie upatruje również naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera przepisu oznaczonego jako art. 1 ust. 1 i już z tego powodu zarzut naruszenia takiego przepisu nie mógł być uwzględniony. Nawet przy przyjęciu, że w istocie skarżący zarzucał naruszenie art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jego zarzut w tym zakresie nie mógł być uwzględniony. Przepis art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Powołując ten przepis w ramach drugiej podstawy kasacyjnej możliwe było co najwyżej kwestionowanie administracyjnego charakteru sprawy, w której zapadł zaskarżony wyrok. Strona skarżąca nie w tym jednak upatruje naruszenia powyższego przepisu, lecz w błędnym jej zdaniem ustaleniu, że zaskarżona uchwała nie została wydana z przekroczeniem władztwa planistycznego oraz nie została wydana z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1-5 ust. z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Również naruszenie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie przepisu, który nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, a reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucane jedynie łącznie z zarzutami wskazującymi na konkretne uchybienia innym przepisom postępowania przy rozpoznawaniu skargi. Strona skarżąca kasacyjnie wprawdzie powiązała zarzut naruszenia art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z art. 1 ust. 1 i art. 141 § 4 tej ustawy, jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów – jak wyżej wskazane – okazały się niezasadne. Według art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". W sprawach ze skarg na uchwały w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przepis ten nie może być rozpatrywany bez jego powiązania ze szczególnymi regulacjami określającymi podstawy stwierdzenia nieważności tego rodzaju uchwał. W niniejszej sprawie przepisem takim jest art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym "Naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się przy tym, że "pojęcie trybu postępowania" użyte w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest kategorią szerszą niż tryb sporządzania planu sformułowany w art. 18 tej ustawy i mieści się w nim również wymóg przestrzegania treści art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego łącznie z art. 2 ustawy źródło władztwa planistycznego gminy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2011 r., IV SA/Wa 742/11, LEX nr 1088330; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1933/11, LEX nr 1152101; wyrok WSA z dnia 17 maja 2011 r., IV SA/Wa 2245/10, LEX nr 995568; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r., IV SA/Wa 1971/11). Aby zarzut naruszenia art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był zarzutem skutecznym należałoby wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi, co z kolei można ocenić dopiero po zbadaniu poprawności zastosowania w sprawie art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji, który oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stosował art. 147 § 1 cyt. ustawy, nie mógł więc tego przepisu naruszyć, zwłaszcza poprzez błędne ustalenie, że zaskarżona uchwała nie została wydana z przekroczeniem władztwa planistycznego (którego normatywnym źródłem były art. 2 i art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. – por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1999 r., IV SA 1530/98, LEX nr 48219) oraz nie została wydana z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1-5 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązała również z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niezasadnym oddaleniu przez Sąd pierwszej instancji skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami naruszającymi przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli działki [..], których interes prawny został naruszony ustaleniami planu. Powyższy zarzut dotyczy zatem w istocie nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy i przyjęciu na jej podstawie, że w toku procedury planistycznej nie naruszono art. 18 ust. 2 pkt.5 lit. a ust. z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049).

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). Przepis art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając znajdujący się w aktach administracyjnych dokument, tj. wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 13 maja 1998 r., SA/Rz 1588/97, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji poprzez dostrzeżenie lub niedostrzeżenie uchybień w zakresie rozstrzygnięcia i ewentualnego uzasadnienia zaskarżonego do niego aktu nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a tylko w takim przypadku skuteczny mógłby się okazać zarzut naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., I FSK 415/11, LEX nr 1136228; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II GSK 1205/11, LEX nr 1109731).

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezasadne oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie postępowanie organów administracji publicznej było wadliwe, tj. naruszało przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli działki [..].

Podobnie, jak przepis art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, również przepis art. 151 tej ustawy nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zastosowanie tych przepisów stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia wyrokiem art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, LEX nr 477267; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II FSK 1909/10, LEX nr 1410598; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I GSK 64/13,LEX nr 1517936; wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387/10; wyrok NSA z 24 maja 2012 r., II GSK 563/11).

Strona skarżąca kasacyjnie wprawdzie powiązała zarówno zarzut naruszenia art. 147 § 1, jak i zarzut naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 tej ustawy, jednakże zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu – jak wyżej wskazano – okazał się niezasadny. W konsekwencji nie mógł również zostać uwzględniony ani zarzut naruszenia art. 147 § 1, ani zarzut naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.