Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 804/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka SO del. Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] R. Z. i M. Z. sp. j. w T., E. M. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwusegmentowego budynku handlowo – usługowo – mieszkalnego (usługi fotograficzne oraz handel obuwiem, artykułami fotograficznymi i artykułami wystroju wnętrz) na działkach nr ewid. 2045/5, 2045/4, 2045/3, 3741/1 położonych w T. przy ul. P. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że R., M. Z. – [...] s.j. i T., E. M – F.H.U "[...]" s.c. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwusegmentowego budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego (usługi fotograficzne oraz handel obuwiem, art. fotograficznymi i art. wystroju wnętrz) na działkach nr ewid. 2045/5, 2045/4, 2045/3 i 3741/1 położonych w T. przy ul. P.

Do wniosku przedłożył materiały wymagane art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strony postępowania zostały zawiadomione o zamiarze inwestora i nie wniosły zastrzeżeń.

Ustalone niniejszą decyzją wymagania zostały sporządzone zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589).

Teren objęty opracowaniem niniejszej decyzji jest położony poza obszarem, dla którego, zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo.

Zamierzona inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397).

Nie znajduje się także na obszarze Natura 2000.

Realizacja inwestycji nie wymaga przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w ustawie z dnia 3 października 2008r o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późniejszymi zmianami).

Określona przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 - późniejszymi zmianami) zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w niniejszej sprawie nie jest wymagana

Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację przedmiotowej inwestycji.

Niniejsza decyzja została poprzedzona pozytywnymi uzgodnieniami wymaganymi art. 53 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od decyzji wniósł w ustawowym terminie Pan P. O. zarzucając, iż zaskarżona decyzja jest rażąco sprzeczna z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.2011 znak [...] ustalającą warunki zabudowy ul. P., w oparciu o którą został przeprowadzony przetarg nieograniczony w dniu 7.11.2012 r. Zarzucił również rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w związku z uznaniem, iż w/w decyzja nie narusza interesów osób trzecich oraz, że planowana zabudowa miałaby być uzupełnieniem, przedłużeniem i kontynuacją istniejącej na działkach sąsiednich linii zabudowy oraz architektury, ponieważ linia zabudowy planowanej inwestycji została wysunięta o 4,5 m. do 5 m. w kierunku drogi gminnej nr [...] - ul. P.

Niezrozumiałe jest więc stwierdzenie w decyzji, że planowana inwestycja będzie przedłużeniem istniejącej linii zabudowy. Ponadto skarżący argumentuje, że brak jest uzasadnienia dlaczego przyjmuje się w decyzji, że obiekt renesansowy stanowi uzupełnienie architektury miasta T.

Podnosi, iż zasadą jest wyznaczenie nowej linii zabudowy jako przedłużenie istniejącej na działkach sąsiednich w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jeżeli istnieje możliwość ustalenia linii zabudowy na działce, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne, to zbędne jest poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii. Przytaczając orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych odwołujący konkluduje, że organ w decyzji nie wyjaśnił co stoi na przeszkodzie, aby wyznaczyć linię zabudowy według kryterium wskazanego w § 4 ust. 1 cyt. Rozporządzenia. W sprzeczności ze stwierdzeniem zawartym w decyzji, iż nie stwarza ona zagrożenia dla interesów osób trzecich jest równoczesne wyznaczenie linii zabudowy przekraczającej od 4,5 do 5 m. linii zabudowy, całkowicie zasłaniając inwestycję odwołującego, która podobna jest jak pozostałe 8 sąsiednich, ponadto nie znajduje uzasadnienia obiekt w stylu renesansowym. Skarżący powołuje się również na uchwałę Gminnej Komisji Urbanistyczno- architektonicznej z dnia 9.4.2013r. która wyraziła sprzeciw wobec proponowanej inwestycji z powodów wymienionych. Mimo to następnego dnia Prezydent wydał zaskarżoną decyzję.

Odwołujący zarzuca również naruszenie przepisu art. 43 ust. 1 pkt 3c ustawy z dnia 21.03.2.1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) przez zezwolenie na posadowienie budynku zaledwie 0,5 m. od krawędzi drogi gminnej mimo, że prawidłowo obiekt powinien być usytuowany w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m. w terenie zabudowy. Brak jest uzasadnienia dla takiego zbliżenia budynku. Odwołujący zwraca również uwagę na stworzenie potencjalnego zagrożenia dla ruchu.

Konkluduje, iż decyzja wydana została w sposób rażąco sprzeczny z materiałem dowodowym. Dodaje, iż w efekcie planowanego zamierzenia wartość jego działki drastycznie spadła.

Wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji celem ponownego przeprowadzenia postępowania, ewentualnie zmianę decyzji z uwzględnieniem aktualnej linii zabudowy oraz architektury, według decyzji wydanych przez organ dla terenów sąsiednich.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podkreśla, iż podejmując decyzję o przystąpieniu do przetargu w sprawie dotyczącej jego posesji zapoznał się z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. [...]. W decyzji tej ustala się obowiązującą linię zabudowy według oznaczeń w załączniku do decyzji, a wysokość kalenicy od poziomu terenu nie może przekroczyć 11,5 m. Główna kalenica budynków dachu równoległa do frontu nieruchomości. Zawiera też stwierdzenie, że nie może pozbawiać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Działając w zaufaniu do w/w decyzji zdecydował się skarżący na zakup nieruchomości . Tymczasem wysunięcie projektowanego budynku spowoduje zacienienie i zagrzybienie jego budynku.

Do odwołania dołączona została decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.2011r. znak [...] ustalająca na wniosek Gminy [...] warunki zabudowy działek nr ewid. 2044/33, 2044/35, 2044/36, 2044/34 przy ul. P. w T. dla budowy budynków usługowo-mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Przedłożył również wydane na jego rzecz pozwolenie na budowę z dnia [...].02.2013r. [...] dla budowy budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr ewid. 3741/2, 3741/5, 3741/6. , wydane w oparciu o w/w decyzję o warunkach zabudowy dla Gminy [...], po przeniesieniu na jego rzecz tej decyzji.

Decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

SKO za zasadny uznało zarzut odwołującego się co do naruszenia przez organ I instancji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).

SKO stwierdziło, że z naruszeniem § 4 ust. 1 – 3 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ I instancji ustalił linię zabudowy przedstawiając ją jedynie na załączniku graficznym, przy jednoczesnym braku uzasadnienia przyjętych wielkości w części tekstowej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu.

Trudno ustalić jakimi kryteriami kierował się organ przy w/w ustaleniach, a także dlaczego linie ustalone w zaskarżonej decyzji tak znacznie różnią się od obowiązującej linii zabudowy ustalonej w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. o warunkach zabudowy dla sąsiedniej działki odwołującego się.

Różnice są tym bardziej niezrozumiałe, że jak wyżej wskazywano, w obydwu przypadkach analizie powinien podlegać ten sam zabudowany obszar. Ponieważ w postępowaniu administracyjnym nie dołączono z urzędu do akt decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.2011 r. ani stanowiącej jej podstawę analizy - należy uznać, że porównania organ nie czynił. Decyzja ta dołączona została do akt przez odwołującego i uczestników postępowania.

Takie same uwagi dotyczą wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki. Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik ten ustala się na podstawie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, a wyznaczenie go w inny sposób jest możliwe tylko wówczas, gdy wynika to z analizy. Co do zasady parametry takie jak wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustala się jako średni wskaźnik tych wielkości dla obszaru analizowanego, jednakże możliwe jest inne ich ustalenie, jeżeli wynika to z analizy. W rozstrzyganej sprawie sporządzona analiza nie zawiera informacji w wymienionym zakresie w odniesieniu do obiektów i nieruchomości obszaru analizowanego. Z analizy nie wynika jaki jest wskaźnik powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym. Sama decyzja nie ustala dopuszczalnej powierzchni zabudowy terenu objętego wnioskiem ani powierzchni biologicznie czynnej.

SKO podkreśliło nadto, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy przez jednego wnioskodawcę nie wstrzymuje możliwości wnioskowania przez inne podmioty o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu, , wskazując na abstrakcyjny i deklaratoryjny jej charakter.

Odnośnie naruszenia interesów osób trzecich to decyzja taka nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności i uprawnień osób trzecich, o czym informację organ zobowiązany jest zamieścić w każdej decyzji (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647).

Ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę.

Argumentacja odwołania dotycząca ewentualnego zacienienia oraz pogorszenia warunków użytkowych nie mogą, z uwagi na wskazany powyżej charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy, dotyczyć tego etapu procesu inwestycyjnego

Dotyczy to także elewacji frontowej i rozwiązań architektonicznych.

SKO podniosło, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 kpa. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań . Takiej możliwości stronom nie zapewniono w niniejszej sprawie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy ponownie ocenić zamierzoną inwestycję z punktu widzenia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - z przeprowadzeniem wnikliwej analizy, zwłaszcza pod kątem prawidłowego ustalenia takich wartości jak linia zabudowy i wskaźnik powierzchni zabudowy. Należy przy tym kierować się wykładnią przepisu § 4 ww. rozporządzenia oraz dokonać wyboru reprezentatywnej zabudowy w obszarze analizowanym, na podstawie której zostanie ustalony optymalny i uwzględniający interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości wskaźnik powierzchni zabudowy właściwy dla działek objętych wnioskiem. Decyzja wydana w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające winna być wyczerpująco umotywowane z podaniem podstaw prawnych przyjętych rozwiązań. Niewątpliwie powinny zostać dołączone do akt niniejszej sprawy akta nr [...], a analiza czyniona dla potrzeb niniejszego postępowania winna odnosić się także do analizy ze sprawy w/wym.

Co prawda, jak to już wyżej wskazano, określenie warunków zabudowy nie może być ograniczone koniecznością ustalenia warunków identycznych z obowiązującymi innego inwestora, który wcześniej taką decyzję otrzymał (w tym przypadku decyzję z [...] marca 2011 r.), jednak przyjęcie odmiennych ustaleń rozwiązań w tym zakresie winno znaleźć wyczerpujące uzasadnienie, w tym z odwołaniem się do ustaleń analizy sporządzonej dla tej poprzedniej decyzji z dnia [...] marca 2011 r.

Skargę od powyższej decyzji złożyli [...] R. Z. i M. Z. sp. j. oraz T. i E. M, F.H.U. [...] S.C., zaskarżając ja w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili, że SKO powołało się w rozstrzyganej sprawie na opinię wydana przez Gminną Komisję Urbanistyczno – Architektoniczną, która 9 kwietnia 2013 r. negatywnie zaopiniowała planowaną inwestycję, co do przesunięcia linii zabudowy o 4,5 m.

Skarżący podnieśli, że w zasadzie w poziomie parteru linia zabudowy będzie zgodna z budynkiem P. O., ponieważ projektowany budynek oparty jest na arkadzie, a przestrzeń pod arkadą będzie udostępniona jako element komunikacji tworząc z chodnikiem biegnącym wzdłuż budynku P. O. jeden ciąg.

W skardze zarzucono, że wobec stwierdzonych braków i wad decyzji organu I instancji SKO winno samodzielnie uzupełnić postępowanie dowodowe i wydać decyzję merytoryczną.

Skarżący podkreślili, że ul. P. w T. nie posiada z żadnej strony jednolitej linii zabudowy, która jest bardzo zmienna. Wskazali także ma niejednolity charakter istniejącej zabudowy, która jest bardzo zmienna, a to w kontekście zarzutów, że projektowany budynek nie pasuje do danej zabudowy. Organowi II instancji zarzucili tendencyjność polegającą na kierowaniu się treścią publikacji prasowej przy rozstrzyganiu sprawy. Końcowo wnieśli o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 26 października 2013 r. uczestnik P. O. wniósł o oddalenie skargi oraz przeprowadzenie dowodu z akt [...] Prokuratury Okręgowej [...] w przedmiocie przekroczenia uprawnień przez pracownika Urzędu Miasta [...] przy wydawaniu decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, powoływanej dalej jako P.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P. p. s. a.).

Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 P.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem.

W ocenie Sądu w pierwszej kolejności, również z uwagi na charakter części zarzutów, zasadnym jest zobrazować charakter decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedza wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która determinuje możliwość rozpoczęcia prac budowlanych. Oznacza to, iż należy oddzielić te dwa etapy, tym bardziej, że każdy z ich regulowany jest innymi przepisami, których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań co do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wydawana jest natomiast wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, iż spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Taki charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy powoduje, iż zakres ochrony osób trzecich ulega konkretyzacji, ale przede wszystkim uwzględnieniu i szczegółowej weryfikacji, na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, przed organami administracji architektoniczno-budowlanej.

W zakresie ochrony interesów osób trzecich ustalenia wymagań dotyczących tej ochrony, zgodnie z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U nr 163, poz. 1589), zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed:

1. pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

2. uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

3. zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2008r., sygn.akt IV SA/Wa 488/08, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Z samego faktu wydania decyzji o warunkach nie można natomiast wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji.

Przechodząc do kontroli merytorycznej poprawności zaskarżonego aktu Sąd w całości podziela stanowisko organu, że w niniejszej sprawie powinien był on wydać decyzję o charakterze kasacyjnym.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Główną przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji przez SKO była niewątpliwa wadliwość będącej jej podstawą analizy urbanistycznej. Dotyczy to w szczególności sposobu ustalenia w niej linii zabudowy.

Decyzja organu I instancji w tym zakresie wymykała się spod kontroli organu odwoławczego. Prawidłowo SKO przyjęło, że wyznaczenie linii zabudowy w formie graficznej bez jakiegokolwiek wyjaśnienia sposobu jej wyznaczenia w części tekstowej analizy powoduje, że wobec treści § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie sposób ocenić jakimi kryteriami kierował się organ I instancji przy jej ustalaniu. Zwłaszcza, że wyznaczenie tej linii stanowiło oś sporu między stronami postępowania.

Należy podkreślić, że § 4 ust. 4 przedmiotowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowi, że dopuszcza się inne (niż określone w ust. 1 – 3) wyznaczenie linii nowej zabudowy, o ile wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Powyższe uregulowanie wskazuje na kluczowy charakter omawianej analizy dla wyznaczenia linii zabudowy, a zwłaszcza na konieczność szczegółowego jej uzasadnienia. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna z funkcją istniejącą na analizowany na obszarze (tak NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12).

Powyższe rozważania wskazują, że ustalenia organu I instancji zostały dokonane z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego.

Decyzja SKO o uchyleniu zaskarżonej decyzji jest więc prawidłowa.

Organ I instancji ponownie ocenić musi zamierzoną inwestycję z punktu widzenia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) oraz przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) – w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Decyzja wydana w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające winno być wyczerpująco umotywowane z podaniem podstaw prawnych przyjętych rozwiązań.

Biorąc zatem pod uwagę zakres i charakter koniecznych czynności procesowych, które są niezbędne do tego, aby zakończyć postępowanie administracyjne w sposób merytoryczny, SKO słusznie uznało, że mają one istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Wady analizy urbanistycznej, która legła u podstaw decyzji organu I instancji stanowią takie uchybienia, które mogą być naprawione jedynie przez przeprowadzenie ponownej analizy, przynoszącej wyniki, które są jak na razie nieznane. Zlecenie wykonania analizy przez organ II instancji prowadziłoby do naruszenia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Konieczność przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej jest czynnością dowodową, która stanowi znaczący zakres postępowania lokalizacyjnego, przekraczający zastosowanie przez organ II instancji instytucji opisanej w art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie prawidłowej i profesjonalnej analizy urbanistycznej będzie istotną zmianą w zakresie materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie, a więc przeprowadzenie i ocena tego dowodu winny rozpocząć się na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nie mają one pokrycia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

W szczególności opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej nie była podstawą rozważań organu II instancji, zaś zarzuty o tendencyjności SKO, powodowane treścią publikacji procesowej są gołosłowne.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.