Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2269/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt4, art. 149 par.3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 449/11 w sprawie ze skargi B. O.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2011 r. nr SKO-GP-4000/1025/10 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 449/11, oddalił skargę B. O.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2011 r., nr SKO-GP-4000/1025/10, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z dnia 21 lipca 2010 r. T. Ś.i wystąpił do Wójta Gminy Rokietnica o wznowienie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta z dnia 3 marca 2010 r., znak: RG/7331/272/2009, w przedmiocie ustalenia na wniosek B.O.-K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego do przechowywania sprzętu do pielęgnacji zieleni na działce nr ewid. ... w miejscowości Ż.. Wnioskodawca zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem: art. 43 k.p.a. – poprzez błędne przyjęcie, że doręczanie pism w toku postępowania administracyjnego osobie współpracującej ze stroną będącą osobą fizyczną, a niebędącą jej domownikiem, sąsiadem ani dozorcą domu odnosi skutek wobec strony; art. 44 § 1 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w niestosowaniu w toku całego postępowania przewidzianej tym przepisem procedury doręczenia w sytuacji, gdy niemożliwym było doręczenie stronie pisma do rąk własnych, poprzez dorosłego domownika, sąsiada albo dozorcy domu oraz art. 10 §1 k.p.a. – poprzez uniemożliwienie wnioskodawcy udziału w postępowaniu w wyniku niedoręczania w toku postępowania jakichkolwiek pism, w tym kończącej postępowanie decyzji Wójta.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w toku całego postępowania o ustalenie warunków zabudowy – w którym wnioskodawca uczestniczył jako strona z racji bycia współwłaścicielem działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji – organ doręczał wszystkie adresowane do tej strony pisma K.K., który nie legitymował się nigdy pełnomocnictwem do odbioru korespondencji, nie jest także domownikiem, sąsiadem ani dozorcą domu, a jedynie osobą współpracującą z wnioskodawcą na podstawie umowy cywilnoprawnej. W tych okolicznościach, zdaniem wnioskodawcy, doszło do niezawinionego braku jego udziału w postępowaniu, skutkującego tym, że o wydaniu decyzji Wójta dowiedział się dopiero w dniu 23 czerwca 2010 r., kiedy to w Urzędzie Gminy jego pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy.

Decyzją z dnia 30 lipca 2010 r., znak: RG/7331/272/2010, Wójt, na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż w procesie jej wydawania nie doszło do naruszenia prawa, albowiem wszelkie powiadomienia wysyłane były na adres strony za pośrednictwem Poczty Polskiej i doręczane K. K., który - jak ustalił organ na podstawie oświadczenia Naczelnika Urzędu Pocztowego w Rokietnicy – został słownie upoważniony przez T. Ś. przy okienku w Urzędzie Pocztowym do odbioru wszelkiej korespondencji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. Ś. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 28 lutego 2011 r., nr SKO-GP-4000/1025/10, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zw. dalej SKO) w Poznaniu uchyliło zaskarżoną decyzję podkreślając, że odmowa wznowienia postępowania dopuszczalna jest tylko wówczas, jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bez wątpienia od osoby nie mającej przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca, pomimo stosownego wezwania przez organ administracji, nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania. Natomiast wyjaśnienie, czy zachodziły podstawy wznowienia postępowania, może mieć miejsce wyłącznie po wcześniejszym wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiodła B. O.-K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 107 § 3 oraz art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. w zakresie, w jakim uniemożliwia kontrolę decyzji SKO przez sąd administracyjny, a to poprzez rażącą lakoniczność uzasadnienia i ograniczenie jego treści do rekapitulacji toku postępowania i brzmienia przepisów ustawy bez koniecznego odniesienia do stanu faktycznego niniejszej sprawy (uzasadnienie subsumcji) i uzasadnienia motywów, i toku wywodu, jaki doprowadził do wydania zaskarżonej decyzji; a także art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że niedopuszczalne było wydanie przez organ I instancji decyzji o odmowie wznowienia postępowania, w sytuacji, gdy już z przyczyn natury prawnej, dokonując oceny przesłanek formalnych wniosku o wznowienie postępowania, należało uznać, iż w istocie wnioskodawca nie przedstawił opisu stanu faktycznego, który odpowiadałby opisowi jednej z przesłanek wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, wskazując na niezasadność zarzutów skargi i podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby treść uzasadnienia decyzji SKO naruszała przepisy art. 107 § 3 oraz art. 8 art. 9 i art. 11 k.p.a. i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. uniemożliwiającym sądową kontrolę zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, iż motywy decyzji zostały opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób dostatecznie jasny. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie SKO organ I instancji, dokonując ustaleń w zakresie prawidłowości doręczenia korespondencji stronie i opierając na tych ustaleniach decyzję o odmowie wznowienia postępowania, wyszedł poza granice wstępnego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w oparciu o art. 149 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wyjaśnienie, czy rzeczywiście zachodzą wskazywane przez wnioskodawcę podstawy do wznowienia postępowania – a do tego w istocie zmierzały czynności organu I instancji polegające na badaniu prawidłowości doręczeń dokonywanych na rzecz strony, w tym kwestii udzielenia K. K. przez T. Ś. ustnego upoważnienia do odbioru korespondencji – może mieć miejsce wyłącznie po wcześniejszym wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Taki wniosek znajduje wprost oparcie w treści art. 149 § 2 k.p.a., a pośrednio także w regulacji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika, iż stwierdzenie istnienia podstawy określonej w art. 145 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę uchylenia decyzji dotychczasowej, co oznacza, że podlega rozważeniu dopiero na etapie po wznowieniu postępowania. Natomiast wstępne postępowanie wyjaśniające, prowadzone przed podjęciem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia postępowania, powinno zasadniczo ograniczać się do zbadania, czy wniosek o wznowienie: pochodzi od osoby mającej (mogącej mieć) przymiot strony, został złożony z zachowaniem ustawowego terminu (art. 148 k.p.a.) oraz czy zawiera wskazanie ustawowej podstawy wznowienia.

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania zawierał wszystkie wymagane elementy, tj. wskazywał na posiadanie przez wnioskodawcę statusu strony postępowania, uzasadniał dochowanie jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku oraz powoływał ustawową podstawę wznowienia postępowania (w postaci niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zarazem wnioskodawca uzasadnił, w czym konkretnie (tj. w jakich okolicznościach faktycznych sprawy) upatruje ziszczenia się tej przesłanki – mianowicie w nieposiadaniu przez Krzysztofa Kaczmarka upoważnienia do odbioru korespondencji kierowanej do strony. W ten sposób, w ocenie Sądu, wnioskodawca wywiązał się z obowiązku wskazania we wniosku ustawowej podstawy wznowienia postępowania. W tym kontekście nietrafny - zdaniem Sądu - jest zarzut skargi, iż przedmiotowy wniosek w istocie nie zawierał opisu stanu faktycznego, który można kwalifikować jako kodeksową przesłankę wznowienia. Inna sprawa, czy wskazana przez wnioskodawcę przyczyna wznowienia rzeczywiście istnieje, a więc czy strona zasadnie kwestionuje prawidłowość doręczeń kierowanej do niej przez organ korespondencji. Jednakże, zgodnie z wcześniej poczynionymi uwagami, badanie tej kwestii jest możliwe dopiero po uprzednim wznowieniu postępowania, a nie jak uczynił, to organ I instancji, już na etapie postępowania wstępnego. W konsekwencji decyzja Wójta była wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, co też organ odwoławczy trafnie uczynił.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła B. O.-K., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 p.p.s.a. w bezpośrednim powiązaniu z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. poprzez odmowę zastosowania przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji oddalenie skargi z dnia 8 kwietnia 2011 r. w sytuacji, gdy SKO naruszyło przepisy art. 149 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 149 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż istniały podstawy do uchylenia decyzji Wójta Gminy Rokietnica z dnia 30 lipca 2010 r. w sytuacji, gdy w ramach uzasadnienia wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca zawarł opis stanu faktycznego, który w sposób oczywisty, już tylko prima facie nie mógł stanowić o wystąpieniu podstawy wznowienia postępowania, w szczególności nie uwzględniał brzmienia językowo jasnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących doręczeń korespondencji w toku postępowania administracyjnego.

Wskazując na ten zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej Sąd Wojewódzki, podobnie jak SKO, dokonał błędnej wykładni art. 149 k.p.a. Odmowa wznowienia może nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Chodzi tu także o sytuację, gdy "powtórzenie" przesłanki kodeksowej jest irrelewantne względem opisanego we wniosku stanu faktycznego. Okoliczność tak występuje w przedmiotowej sprawie, bowiem w przeciwnym wypadku posłużenie się wyłącznie formułą kodeksową oznaczałoby spełnienie przesłanki opisu stanu faktycznego będącego jedną z podstaw wznowienia.

Opis podstawy wniosku o wznowienie, zgodnie z którym k.p.a. ma konstruować bezwzględny zakaz "zastępowalności podmiotów" w zakresie czynności odbioru korespondencji pochodzącej od organu administracji, nie stanowi o wystąpieniu przesłanki "niezawinionego braku udziału strony", a w rezultacie organ I instancji trafnie uznał, iż należy wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania już tylko z przyczyn formalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednakże nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Niezasadny okazał się bowiem zarzut naruszenia przez SKO art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. Przeciwnie, wspomniane wyżej przepisy zastosowano prawidłowo, w zgodzie z treścią przywołanych norm i w zgodzie z jednolitymi w tym względzie poglądami orzecznictwa sądowego.

Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w przypadku, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży podmiot nie będący stroną. Z art. 149 § 2 k.p.a. wynika wprost wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, gdyż dopiero to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia (po wcześniejszym wydaniu postanowienia) oznacza konieczność wyjaśnienia, czy przesłanka wznowienia podana przez wnioskodawcę w żądaniu wznowienia miała rzeczywiście miejsce. Tym samym okoliczność ta, tj. wyjaśnienie przyczyn wznowienia, nie może być przedmiotem ocen we wstępnej fazie, jeszcze przed wydaniem postanowienia, w którym należy tylko ocenić, czy wskazano (wymieniono) konkretną przesłankę wznowienia. To w jaki sposób wskazanie to nastąpi, tj. czy przez przywołanie przepisu, czy też przez wskazanie lub opis okoliczności odpowiadających treści przesłanki, nie ma istotnego znaczenia dla oceny, czy podano przesłankę. W razie zaś wątpliwości co do treści żądania, zadaniem organu jest ustalenie, przez zwrócenie się do wnioskodawcy, czy i o którą przesłankę chodzi. Nie ma zatem żadnych podstaw twierdzenie, na którym oparto zarzut skargi kasacyjnej, że wniosek zawierający w swojej treści żądanie wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zawiera wskazania przesłanki, przeciwnie wskazuje ją wprost, przez powołanie odpowiedniej normy, w hipotezie której to normy przesłankę tę opisano.

Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest zatem niedopuszczalna, a negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia nie może być przesłanką odmowy wznowienia postępowania. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania dokonał oceny przyczyn wznowienia we wstępnym etapie postępowania, przesądzając że złożony wniosek nie może skutecznie zainicjować postępowania wznowieniowego. Dodać trzeba, że jeżeli wnioskodawca opiera swoje żądanie o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wówczas organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie, lecz musi ograniczyć formalnoprawną ocenę wniosku do zbadania pozostałych warunków jego skuteczności, w szczególności zaś do oceny, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania.

W przypadku spełnienia tych warunków, po wznowieniu postępowania w drodze postanowienia, organ powinien przeprowadzić w myśl art. 149 § 2 k.p.a. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

SKO w Poznaniu miało zatem podstawę do tego, aby dostrzegając podstawową i zasadniczą wadę proceduralną kontrolowanej decyzji uchylić ją, a sprawę skierować do ponownego rozpoznania. Miał zatem rację Sąd Wojewódzki oddalając skargę na decyzję Kolegium wskazując jedynie, że zawiódł podstawowy mechanizm związany z uruchomieniem nadzwyczajnego trybu postępowania, bez wdawania się w oceny zawarte w wadliwie wydanej decyzji organu I instancji.

Nie okazał się przeto usprawiedliwiony postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 p.p.s.a. w bezpośrednim powiązaniu z naruszeniem art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a., ponieważ, jak wywiedziono wyżej, naruszeń takich w wyroku Sądu Wojewódzkiego nie stwierdzono.

Wobec powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.