Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 80/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 200 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 754/18 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 754/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2017 r. P. S.A. zwróciły się do Prezydenta Miasta Krakowa o wydanie decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., w oparciu o art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej składającej się z działek nr [...] oraz nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], jak również o nabycie na własność trwale z gruntem związanych obiektów, zgodnie z wykazem środków trwałych, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. S.A. z siedzibą w W., prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kraków oraz prawa własności obiektów trwale z gruntem związanych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego do wnioskowanej nieruchomości, ponieważ nie zostało przez wnioskodawcę udokumentowane istnienie prawa zarządu (względnie użytkowania) do tej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka P. S.A. w W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, że P. S.A. nie wykazały w sposób przewidziany w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), że poprzednikowi prawnemu (czyli Przedsiębiorstwu Państwowemu "P.") przysługiwał zarząd działek nr [...] i [...]. W toku postępowania P. S.A. nie przedstawiły decyzji organu administracji publicznej, na mocy której P. uzyskała grunt państwowy w zarząd, nie przedstawiła również żadnej umowy potwierdzającej powyższy fakt.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie mogą przesądzać o zarządzie powołane przez skarżącą decyzje: b. Urzędu Dzielnicowego Kraków - Krowodrza, Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] września 1986 r. o ustaleniu ceny gruntu Skarbu Państwa oraz opłaty rocznej za zarząd działką nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 1988 r. o ustaleniu z dniem 1 stycznia 1988 r. opłaty rocznej za zarząd gruntem oznaczonym jako działka [...]. Powołując się na treść § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu podkreślono, że w przypadku wywodzenia prawa zarządu z postanowień decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania.

Tym samym organ odwoławczy wskazał, że w sprawie prawa zarządu P. działkami nr [...] i [...] wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1270/12, rozpoznając skargę P. S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie nabycia wskazanych wyżej działek z mocy prawa przez Gminę Miejską Kraków, jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 3400/15 oddalającym skargę kasacyjną P. S.A. od ww. wyroku WSA w Warszawie. Zarówno WSA w Warszawie, jak i NSA wskazały, że brak jest dokumentu, który wskazywałby na tytuł prawny P. do władania nieruchomością co oznacza, że skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że P. S.A. w W. kwestionowały możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, ale nie wykazały jednak, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do P. Skarżąca spółka w żaden sposób nie udokumentowała bowiem, aby P. przysługiwał do ww. mienia jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowym postępowaniu nie istnieje możliwość przyjęcia, że P. S.A. w W. przysługiwało prawo zarządu działek nr [...] i [...] w sytuacji, w której sądy administracyjne obu instancji orzekły co do tych samych działek, że nie przysługiwał żaden tytuł prawnorzeczowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła spółka P. S.A. z siedzibą w W., wskazując że w zgromadzonym materiale dowodowym znajdują się dokumenty potwierdzające prawo zarządu P. S.A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym koniecznym do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu tej działki dokumentem, wymaganym przez § 4 ust. 1 pkt 1-10 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów.

Oceniając przedłożone przez wnioskodawcę decyzje o ustaleniu ceny gruntu Skarbu Państwa, jak również opłat rocznych za zarząd działką nr [...] Sąd wskazał, że należy oprzeć się na poglądzie prawnym wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 i w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/00, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów powołanego rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby jego niezgodność z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji RP. Skoro zatem decyzje z dnia [...] września 1986 r. oraz [...] grudnia 1988 r. o ustaleniu opłaty za użytkowanie nieruchomością, nie nawiązują do jakiejkolwiek decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, to nie może decyzja o naliczeniu (wymierzeniu) opłaty stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Brak jest bowiem dowodu, że P. S.A. legitymowało się prawnie usankcjonowanym zarządem spornych nieruchomości, a decyzja w tej sprawie została jedynie zagubiona.

Nawet jednak hipotetycznie zakładając, że powyżej wskazane decyzje o nałożeniu opłaty z tytułu użytkowania terenu potwierdzają ustanowienie prawa użytkowania działek nr [...] i [...] na rzecz PP P., to należy zauważyć, że decyzje te odnoszą się do opłat naliczonych w roku 1986 i 1988. Tymczasem podstawa prawna decyzji, tj. art 200 u.g.n. nakazuje, by prawo zarządu (użytkowania) nieruchomości zostało wykazane na dzień 5 grudnia 1990 r. Analizowane decyzje dodatkowo nie potwierdzają okoliczności, że prawo użytkowania, z tytułu którego naliczone zostały opłaty, trwało do 5 grudnia 1990 r. Tylko bowiem wykazanie tej okoliczności jest warunkiem ustanowienia na rzecz strony skarżącej prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...].

Sąd podkreślił, oceniając także oświadczenie, złożone przez wnioskodawcę na podstawie art. 75 § 2 k.p.a., że w trybie § 4 ust. 3 rozporządzenia można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo to było ustanowione, lecz jedynie nie zachowały się dokumenty (wskazane w § 4 ust. 1 pkt 1-10 rozporządzenia) stwierdzające powyższą okoliczność. Powołane oświadczenie P. S.A. złożone przez osoby działające w strukturach strony skarżącej – także nie wskazuje na żaden konkretnie zindywidualizowany dokument, który ustanawiałby na rzecz P. S.A. (lub jej poprzednika prawnego) prawo zarządu przedmiotowymi działkami. Samo więc oświadczenie, że prawo zarządu przysługiwało spółce, bez jednoczesnego wskazania konkretnego tytułu nabycia tego prawa, nie mogło jeszcze stanowić samoistnej podstawy do potwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. omawianego prawa zarządu.

Zasadne więc jest stanowisko orzekających w sprawie organów, że prawo tego rodzaju, względem spornych działek, ustanowione nie było. Podkreślono przy tym, że istnienia prawa zarządu konkretnej nieruchomości nie można domniemywać. Nadto, o bycie tego prawa nie świadczy ani przeznaczenie gruntu ani też wykorzystywanie nieruchomości pod infrastrukturę kolejową, ani też samo faktyczne władanie przez P. takim gruntem. Sąd zauważył, że stosownie do tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

W tym też zakresie odnotowano, że wyrokiem NSA z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 3400/15 oddalona została skarga kasacyjna P. S.A. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1270/12, którym z kolei oddalono skargę P. S.A. od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. Przedmiotem tej sprawy było nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez Gminę Miejską Kraków, tj. m.in. działki nr [...] i [...] obr. [...]. We wskazywanym postępowaniu P. S.A. także nie wykazała, aby przedmiotowa nieruchomość pozostawała w jej zarządzie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły P. S.A. w W., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie braku dokonania właściwych ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że skarżącej przysługiwało prawo zarządu nieruchomości bądź inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że oświadczenie złożone w trybie art. 75 § 2 k.p.a. nie jest wystarczające do dokonania ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, ze skarżącej przysługiwało prawo zarządu nieruchomości ani inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6, a także § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwało prawo zarządu nieruchomości ani inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a.

Zasygnalizować tylko należy, że w kwestii prawa zarządu P. przedmiotowymi działkami. tj. nr [...] i [...] wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1270/12 rozpoznając skargę P. S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie nabycia wskazanych wyżej działek z mocy prawa przez Gminę Miejską Kraków, jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 3400/15 oddalając skargę P. S.A. od wyroku WSA w Warszawie.

Natomiast na wstępie podkreślić należy, że postępowanie zakończone poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. prowadzone było w oparciu o art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm., dalej: u.g.n.). Analiza przepisu art. 200 u.g.n. pozwala stwierdzić, że nie zawiera on żadnych postanowień, które wyłączałyby możliwość uwłaszczenia się co do nieruchomości uprzednio skomunalizowanych. Takich wątpliwości nie miał Sąd I instancji, który w zaskarżonym wyroku rozpoznając skargę na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2018 r. kontrolował ją z punktu widzenia podstawy prawnej jej wydania, tj. art. 200 u.g.n. nie twierdząc, że prawomocnie zakończone postępowanie komunalizacyjne co do przedmiotowych działek wyłącza możliwość uwłaszczenia, mimo że w uzasadnieniu wyroku odwoływał się do tezy uchwały NSA z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i prawomocnie zakończonego postępowania komunalizacyjnego.

Artykuł 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odwołując się do wprost do ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), która utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r., otwiera możliwość uwłaszczenia państwowych osób prawnych, określając warunki przekształcenia istniejącego w dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (5 grudnia 1990 r.) tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej w inny tytuł prawny. Związana z tym przekształceniem decyzja deklaratoryjna miała potwierdzać zaistniały stan prawny. Jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami. Zatem okoliczność pozostawania działki w zarządzie takiej osoby w dacie 5 grudnia 1990 r. przesądzała o konieczności stwierdzenia uwłaszczenia. W art. 200 u.g.n. ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. Podstawą zatem do wydania tzw. deklaratoryjnej decyzji, potwierdzającej fakt nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez daną państwową osobę prawną (inną niż Skarb Państwa) użytkowania wieczystego określonego gruntu jest legitymowanie się przez tę osobę prawem zarządu - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - w stosunku do tego gruntu. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 tej ostatniej ustawy, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z tej przyczyny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać a można go wykazać środkami dowodowymi, sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanego na podstawie art. 206 tej ustawy. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W jego § 4 uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia znajduje się katalog dokumentów, w oparciu o które organ stwierdza fakt przysługiwania państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu do nieruchomości. Podstawą taką może być zatem co najmniej jeden z poniższych dokumentów: w tym pkt 6) decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Natomiast w § 4 ust. 3 rozporządzenia przyjęto, że w przypadku, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 1 pkt 6, a także § ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwało prawo zarządu, że decyzje: b. Urzędu Dzielnicowego Kraków - Krowodrza, Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] września 1986 r. o ustaleniu ceny gruntu Skarbu Państwa oraz opłaty rocznej za zarząd działką nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 1988 r. o ustaleniu z dniem 1 stycznia 1988 r. opłaty rocznej za zarząd gruntem oznaczonym jako działka [...], że decyzja z dnia [...] lipca 1988 r. zobowiązująca do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu, nie stanowią potwierdzenia prawa zarządu PP P., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do dotychczasowego stanowiska wynikającego z orzecznictwa. Mianowicie Trybunał Konstytucyjny analizując w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. w sprawie o sygn. akt U 6/1999 przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowania (Dz. U. Nr 23, poz. 120) w świetle art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wskazał, że prawo użytkowania (zarządu) nieruchomości można stwierdzić w oparciu o decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, lecz jedynie przy spełnieniu określonych warunków. W ocenie Trybunału dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, jeżeli był wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji prawo na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Tym samym decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów powołanego rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby jego niezgodność z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji RP.

Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd Trybunału Konstytucyjnego, należy odnosić także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. Takie stanowisko jak przedstawione wyżej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego prezentowane jest również w wyrokach NSA: z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07, z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11, z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 204/13, z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2469/13, z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1764/15, z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 130/17, z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 987/16, z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2385/17, z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1773/18, z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2182/19 oraz z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 3731/18.

Natomiast przedłożone w niniejszej sprawie decyzje z dnia [...] września 1986 r. i [...] grudnia 1988 r. o ustaleniu opłaty rocznej, szczegółowo opisane wyżej nie zawierają żadnego nawiązania do decyzji (umowy) o ustanowieniu zarządu. Skoro zatem decyzje z dnia [...] września 1986 r. oraz [...] grudnia 1988 r. o ustaleniu opłaty za użytkowanie nieruchomością, nie nawiązują do jakiejkolwiek decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, to nie może decyzja o naliczeniu (wymierzeniu) opłaty stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Skoro zatem decyzje z dnia [...] września 1986 r. oraz [...] grudnia 1988 r. o ustaleniu opłaty za użytkowanie nieruchomością, nie nawiązują do jakiejkolwiek decyzji (ani innego sposobu) o ustanowieniu prawa zarządu, to nie może decyzja o naliczeniu (wymierzeniu) opłaty stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Nadto dla zastosowania art. 200 u.g.n. istotne jest, aby przesłanki o których mowa w tym przepisie były spełnione na dzień 5 grudnia 1990 r., a z przedłożonych decyzji ta okoliczność również nie wynika.

Z kolei, aby odnieść się do § 4 ust. 3 rozporządzenia należy w pierwszej kolejności przypomnieć jego treść, która jest następująca: "Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym." Tym samym w świetle § 4 ust. 3 rozporządzenia stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu nie musi opierać się tylko na dokumentach określonych w ust. 1 tego przepisu, albowiem może istnieć sytuacja, w której wymienione w tym przepisie dokumenty się nie zachowały i wówczas stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, jednak § 4 ust. 3 odnosi się do "dotychczasowego prawa zarządu", a zatem prawo to musiało być ustanowione w przeszłości, skoro "dotychczas" istnieje. Tym samym, zeznania świadków czy oświadczenia stron muszą określać, w jaki sposób prawo zarządu zostało ustanowione w przeszłości. Zatem oświadczenie złożone w niniejszej sprawie nie dały odpowiedzi w tym zakresie w spornej kwestii (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 435/14 oraz wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 30/15). Zatem jeżeli chodzi o kwestię dokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych, niż dokumenty, środków dowodowych (oświadczenia strony lub zeznań świadków) to dowody te mogą potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. Wobec tego, wnioskodawca uwłaszczenia winien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd użytkowanie), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 207/09. Nie sposób zatem zgodzić się ze skargą kasacyjną, że sam fakt złożenia oświadczenia o przysługiwaniu Spółce prawa zarządu do stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości, wypełniał przesłankę ustaloną przepisem art. 200 u.g.n.

Zasadnie również Sąd Wojewódzki przyjął, że organy administracji publicznej nie naruszyły w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż materiał zgromadzony w sprawie dawał jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewniał możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.