Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 60/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52  ust. 2  pkt 2  lit. d,  art. 61 ust. 1,  art. 64  ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz G. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego E. Ś. decyzją z dnia [...] r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działek nr 185/50 i 185/51 w miejscowości G.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak możliwości ustalenia linii zabudowy. Zdaniem organu I instancji w analizowanym obszarze analizowanym po północnej stronie ulicy Agnieszki Osieckiej brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Wskazano, że co prawda naprzeciwko terenu inwestycji znajdują się budynki jednorodzinne, jednak ich położenie i linia zabudowy nie dają podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla działek nr 185/50 i 185/51, na których wnioskodawca zamierza zlokalizować 10 wolnostojących budynków mieszkalnych. Zdaniem Burmistrza G. w rozumieniu § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) działka sąsiednia to nie jakakolwiek działka znajdująca się w analizowanym obszarze, lecz taka działka, której zabudowa pozwala na ustalenie linii zabudowy niejako w przedłużeniu linii już istniejącej i nie można brać pod uwagę linii zabudowy wyznaczonej po przeciwnej stronie ulicy.

W odwołaniu inwestor, wskazał, że powołany art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został zinterpretowany w sposób zawężający, gdyż w analizowanym obszarze znajduje się 6 domów jednorodzinnych, a dwa domy poprzez ul. Agnieszki Osieckiej sąsiadują z terenem objętym zamierzeniem inwestycyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy był niekompletny, a ponadto Burmistrz G. nie rozpatrzył całego wniosku inwestora. Wskazano ponadto jakie okoliczności winny być uwzględnione w toku prowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Burmistrz G. po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora decyzją z dnia [...] r. odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Rozpoznając odwołanie SKO decyzją z dnia [...] r. ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek inwestora nadal jest niekompletny, natomiast Burmistrz G. błędnie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Burmistrz G. po kolejnym rozpatrzeniu wniosku inwestora decyzją z dnia [...] r. odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Po rozpoznaniu odwołania SKO decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że organ I instancji nadal nie dysponując kompletnym wnioskiem, a także prawidłową analizą nie miał możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji i nie było możliwe prawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz G. po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww inwestycji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzona analiza jednoznacznie określa, że w promieniu przyjętym jako obszar analizowany, a także w promieniu kilkukrotnie większym, nie ma jakiejkolwiek zabudowy, która byłaby posadowiona w kierunku północnym od budynków usytuowanych w obszarze, czy po północnej stronie ul. Agnieszki Osieckiej. Organ I instancji wykonując wskazania organu odwoławczego wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o brakujące szkice, zawierające wszystkie gabaryty planowanych budynków. Wnioskodawca uzupełnił wniosek zgodnie z wezwaniem. Analizując kompletny wniosek Burmistrz G.stwierdził, że w sprawie nie zachodzi okoliczność określona w art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dotycząca obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano ponadto, że w myśl art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie warunków zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w cytowanym przepisie.

Organ I instancji przeprowadził ponowną analizę w celu wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Analizy dokonano w sposób określony w przepisach § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze wytyczne organu odwoławczego rozważono podstawowy sposób wyznaczenia linii zabudowy jako wyznaczenie jej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy (§ 4 ust. 1 w/w rozporządzenia). Burmistrz G. wskazał, że w rozpatrywanym wniosku nie można wyznaczyć obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej zabudowy. Taki stan wynika z braku jakiejkolwiek zabudowy po wschodniej i zachodniej stronie terenu wnioskowanego, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Ponadto z uwagi na treść uzasadnienia decyzji SKO zgodnie z § 4 ust. 4 rozważono także możliwość innego wyznaczenia linii zabudowy. Rozpatrzono możliwość wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy na podstawie innych działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Zdaniem Burmistrza G. nie jest możliwe wyznaczenie linii według wskazanych zasad. Podsumowując, w uzasadnieniu stwierdzono, że nie istnieją przesłanki do interpretacji wspomnianego § 4 pkt 4 rozporządzenia, jako przepisu prawa popartego wynikami analizy pozwalającymi na wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy na terenie wnioskowanym.

Rozpatrzono również spełnienie warunków kontynuacji zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w zakresie wymagań związanych ze wskaźnikiem kształtowania zagospodarowania terenu oraz intensywności wykorzystania terenu odnośnie ilości realizacji budynków na jednej działce. Po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, że na terenie analizowanym istnieje zasada budowy na każdej działce budowlanej od 1 do 3 budynków. Zgodnie z powyższym wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, jakie zawarł w toku postępowania przed organem pierwszej instancji.

SKO decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

SKO wskazało, że artykuł 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza zasadę, zgodnie z którą ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego artykułu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

SKO podało, że działki, na których przewidziano projektowaną inwestycję nie są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Na podstawie art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczęte na wniosek zainteresowanego inwestora. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy winien określać planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie powinien określać konkretnej lokalizacji planowanych budynków i drogi wewnętrznej, lecz określić gabaryty planowanych budynków, także w formie graficznej. Wniosek inwestora zawiera szkice planowanych budynków, gabaryty planowanych obiektów budowlanych, tj. szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W ocenie SKO przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzn. zasada dobrego sąsiedztwa), co wymaga przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ust. 2 tego przepisu sprecyzowano, że granice obszaru analizowanego powinny znajdować się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (tj. części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia), nie mniejszej jednak niż 50 m. Zdaniem SKO w rozpatrywanym przypadku analizowany obszar wyznaczono w prawidłowy sposób.

SKO podało, że sposób ustalania obowiązującej linii zabudowy został opisany w § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis ten przewiduje kilka możliwości wyznaczenia linii zabudowy i został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, gdy sytuacja opisana w etapie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym pierwszym i podstawowym sposobem ustalania linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Przepisy ust. 2 i 3 cyt. paragrafu regulują sytuacje wyjątkowe, gdy w/w linia zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Wówczas nową linię zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami lub też, gdy tworzy ona uskok - nową zabudowę należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego. Także wówczas, gdy żadna z powyższych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli jednak wynika to z przeprowadzonej analizy obszaru, a przeprowadzone postępowanie wykazało jednoznacznie istnienie zabudowy w analizowanym obszarze.

Podstawowym sposobem wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia jest wyznaczenie jej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przepisy § 4 ust. 2 i ust. 3 ww. rozporządzenia dopuszczają, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich z przepisami odrębnymi, wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy zgodnie z tymi przepisami oraz w przypadku, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. W rozpatrywanym wniosku, bezspornie nie można wyznaczyć obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej zabudowy, włącznie z uwzględnieniem wymienionych wariantów, z uwagi na brak jakiejkolwiek zabudowy po wschodniej i zachodniej stronie terenu wnioskowanego, dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na powyższe, zgodnie z § 4 ust. 4 wspomnianego rozporządzenia rozważono możliwość innego wyznaczenia linii zabudowy. Rozpatrzono możliwość wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy na podstawie innych działek znajdujących się w obszarze analizowanym. W trakcie sporządzania analizy oraz po przeprowadzonej wizji terenu stwierdzono, że naprzeciw terenu wnioskowanego, na działkach nr 185/54, 185/55, 185/56 i 185/35 znajdują się zabudowania, tj. budynki mieszkalne jednorodzinne. Dalej na działkach nr 185/47, 185/45, 185/36, 185/35 istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z budynkami gospodarczymi. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, co jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej. Z uwagi na to, że teren wnioskowany ma dostęp do ul. Agnieszki Osieckiej, obowiązująca linia zabudowy powinna być wyznaczona na podstawie zabudowy kształtującej się wokół niej. Zatem rozpatrzono możliwość wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy jako odwzorowanie linii zabudowy istniejących budynków znajdujących się po przeciwnej stronie ul. Agnieszki Osieckiej.

Zdaniem organu II instancji w rozpatrywanym przypadku, odzwierciedlając usytuowanie budynków po przeciwnej stronie ul. Agnieszki Osieckiej obowiązująca linia zabudowy powinna znajdować się w odległości 6m od granicy z działką drogową. Szerokość frontu działki wynosi 34m. Mając na uwadze, iż do obowiązującej linii zabudowy powinna przylegać ściana frontowa budynku, a minimalna szerokość frontu każdego budynku wyznaczona podczas analizy wynosi 8m, stwierdzono brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji tj. dziesięciu wolnostojących budynków mieszkalnych. Nie ma możliwości sytuowania 10 budynków, jeden za drugim w głąb działki, gdyż naruszało by to istniejący ład przestrzenny w wyniku niejednakowej odległości od drogi wznoszonych przy niej budynków. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie ocenia się możliwości spełniania warunków ustalonych w decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego oraz określa warunki, które muszą być spełnione, aby mogła zostać zrealizowana. Na tym etapie procesu inwestycyjnego nie jest wymagany projekt budowlany, ani określenie konkretnej lokalizacji projektowanych obiektów budowlanych. Zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno - budowlanymi sprawdza organ architektoniczno-budowlany na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy podkreślił, że na etapie ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, co do oceny możliwości spełnienia warunków ustalonych w tej decyzji jest niemożliwe, z uwagi na brak obowiązku sporządzenia na tym etapie procesu inwestycyjnego projektu budowlanego. Jednakże nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy na inwestycję niemożliwą do realizacji. Z przeprowadzonej analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej dla każdego budynku powinna wynosić minimum 8m. Zatem dla realizacji dziesięciu budynków, których lica ścian powinny przylegać do obowiązującej linii zabudowy, szerokość działki powinna wynosić minimum 80m.

SKO podało, że w toku postępowania organu I instancji rozpatrzono również spełnienie warunków kontynuacji zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w zakresie wymagań związanych ze wskaźnikiem kształtowania zagospodarowania terenu oraz intensywności wykorzystania terenu odnośnie ilości realizacji budynków na jednej działce. Po przeprowadzeniu analizy zasadnie stwierdzono, że na terenie analizowanym istnieje zasada budowy na każdej działce budowlanej od 1 do 3 budynków. Zgodnie z powyższym wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie warunków, które umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na terenie objętym analizą dostępnym z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem nie znajduje się działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie:

- przepisu 7 i 77 kpa poprzez nie dokonanie wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że analiza urbanistyczna wykonana jest prawidłowo, że nie istnieje możliwość wyznaczenia nowej linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 pkt 4 rozporządzenia w sposób inny niż odwzorowanie po drugiej strony linii zabudowy przy ul. Agnieszki Osieckiej oraz że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- § 2 ust. 5 w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe oznaczenie obszaru analizowanego,

- art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez ograniczenie wolności zagospodarowania terenu,

- art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenia prawa własności w wyniku ograniczenia wolności zagospodarowania terenu,

- art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, który dla strony nie jest zrozumiały, w szczególności z jakiego powodu nie było możliwe ustalenie linii zabudowy wzdłuż nowoprojektowanej drogi wewnętrznej, a jedynym dopuszczalnym sposobem okazało się takie jej ukształtowanie aby stanowiła ona odwzorowanie linii po drugiej stronie ulicy Agnieszki Osieckiej gdyż zawarta w aktach niniejszej sprawy analiza urbanistyczno-architektoniczna elementu tego w ogóle nie omawia.

Skarżący wskazał, że organ nie wziął pod uwagę możliwości wyznaczenia linii zabudowy wzdłuż nowoprojektowanej drogi, która ma zostać wydzielona z działek objętych inwestycją, właśnie w oparciu o przepis § 4 pkt 4 powoływanego rozporządzenia.

W jego ocenie wystarczyłoby w decyzji ustalić wydzielenie działek przewidzianych dla planowanej zabudowy mieszkaniowej oraz drogi wewnętrznej przy zachowaniu wymagań jakie wynikają z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a następnie ustalić nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy pasa drogowego planowanej drogi wewnętrznej.

W ocenie skarżącego stosownie do ust. 4 § 4 powoływanego rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Jego zdaniem organy nie wyjaśniły, dlaczego nie ma przesłanek pozwalających na ustalenie linii zabudowy na podstawie tego przepisu, w sposób proponowany przez inwestora. Organ uznał, że skoro działka objęta wnioskiem przylega do ul. Agnieszki Osieckiej (krótszym zaledwie 34 m bokiem) to linia zabudowy według § 4 pkt 4 powoływanego rozporządzenia powinna się kształtować wokół niej. Zatem organ rozpatrzył wyłącznie możliwość wyznaczenia linii zabudowy jako odzwierciedlenie linii zabudowy istniejących budynków znajdujących się po stronie przeciwnej przy ul. Agnieszki Osieckiej.

Zdaniem skarżącego organy zatem błędnie przyjęły, iż frontem działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym jest teren przyległy do drogi publicznej -ul. Agnieszki Osieckiej. Takie ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w treści przepisu § 2 pkt 5 powoływanego rozporządzenia. Front działki powinien być wskazany konkretnie przez potencjalnego inwestora (wnioskodawcę) bez możliwości przyjmowania przez organ orzekający o warunkach zabudowy alternatywnych rozwiązań. Deklaracja wnioskodawcy w tym przedmiocie powinna wynikać z określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiących element charakterystyki inwestycji, będącej - w myśl art. 52 ust. 2 pkt 2b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obligatoryjnym składnikiem wniosku o ustalenie warunków zabudowy (tak np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 maja 2012 r., II SA/Łd 235/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2010 r., II SA/Wr 497/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2009 r., II SA/Kr 898/08, i inne).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia [...] r. Decyzją powyższą organ w pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi wewnętrznej dojazdowej, na terenie działek nr 185/50 i 185/51 w miejscowości G..

Należy zgodzić się z organami obu instancji, iż podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), która w przepisie art. 4 ust. 2 stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na wniosek inwestora, który zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy powinien zawierać: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystykę planowanej inwestycji, obejmującą m.in. planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, oraz parametrów technicznych inwestycji.

Wymagającą decyzji o warunkach zabudowy jest w szczególności zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie (art. 59 ust. 1 ustawy). Z kolei przepis art. 61 ust. 1 tejże ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy.

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie ulega wątpliwości, iż organ prowadząc postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw. Oznacza to, że organ w decyzji o warunkach zabudowy konkretyzuje w ten sposób przepisy wskazanych aktów prawnych, w związku z określonym we wniosku inwestora rodzajem inwestycji i jej cechami. Organ przed wydaniem decyzji administracyjnej obowiązany jest w szczególności przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jej zabudowy, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588)). Dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski, co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Z przytoczonych powyżej uregulowań wynika, iż organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest w ten sposób związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcję jaką ma pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak, np. wysokość budynku, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora. Dopiero bowiem analiza zasad i warunków zabudowy i zagospodarowania danego terenu, sporządzona w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy oraz przepisów wskazanego powyżej rozporządzenia daje podstawę do określenia wymagań dotyczących planowanej zabudowy, które następnie będą precyzowane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., w sprawie sygn. akt II OSK 602/07 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 777/08, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Jednym z elementów decyzji o warunkach zabudowy, które można jednoznacznie ustalić dopiero w następstwie przeprowadzenia analizy zasad i warunków zabudowy i zagospodarowania danego terenu jest określenie terenu inwestycji wyznaczonego poprzez linie określające ten teren oraz linię zabudowy. Tym samym określenie we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie warunków zabudowy planowanego miejsca przyszłej inwestycji nie może być dla organu bezwzględnie wiążące.

W przepisie § 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazuje się, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Przez działki sąsiednie rozumieć należy zaś także te, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, a zatem wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszarze analizowanym. Należy też zaznaczyć, że regulacja § 4 rozporządzenia nie pozostawia organom dowolności w ustalaniu linii zabudowy. Przepis ten został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, w sytuacji gdy stan opisany w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w danej sprawie. Dlatego pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest wyznaczenie jej według ust. 1, czyli jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2), jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Ponadto rozporządzenie stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia (ust. 4).

W przedmiotowej sprawie organy administracji prawidłowo uznały w oparciu o § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, że nie można wyznaczyć obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej zabudowy, włącznie z uwzględnieniem wymienionych wariantów, z uwagi na brak jakiejkolwiek zabudowy po wschodniej i zachodniej stronie terenu wnioskowanego, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Organy dokonały szczegółowej analizy, z której wynika, że naprzeciw terenu wnioskowanego, na działkach nr 185/54, 185/55, 185/56 i 185/35 znajdują się zabudowania, tj. budynki mieszkalne jednorodzinne. Dalej na działkach nr 185/47, 185/45, 185/36, 185/35 istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z budynkami gospodarczymi. Z uwagi na to, że teren wnioskowany ma dostęp do ul. Agnieszki Osieckiej, obowiązująca linia zabudowy powinna być wyznaczona na podstawie zabudowy kształtującej się wokół niej. Zatem rozpatrzono możliwość wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy jako odwzorowanie linii zabudowy istniejących budynków znajdujących się po przeciwnej stronie ul. Agnieszki Osieckiej.

Zdaniem organu II instancji w rozpatrywanym przypadku, odzwierciedlając usytuowanie budynków po przeciwnej stronie ul. Agnieszki Osieckiej obowiązująca linia zabudowy powinna znajdować się w odległości 6 m od granicy z działką drogową. Szerokość frontu działki wynosi 34 m zaś jej długość 240 m. Mając na uwadze, iż do obowiązującej linii zabudowy powinna przylegać ściana frontowa budynku, a minimalna szerokość frontu każdego budynku wyznaczona podczas analizy wynosi 8m, stwierdzono brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji tj. dziesięciu wolnostojących budynków mieszkalnych. W ocenie Sądu organy uznały bowiem słusznie, że nie ma możliwości sytuowania 10 budynków, jeden za drugim w głąb działki, gdyż naruszałoby to istniejący ład przestrzenny w wyniku niejednakowej odległości od drogi wznoszonych przy niej budynków. Ponadto z przeprowadzonej analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej dla każdego budynku powinna wynosić minimum 8 m. Zatem dla realizacji dziesięciu budynków, których lica ścian powinny przylegać do obowiązującej linii zabudowy, szerokość działki powinna wynosić minimum 80m. Organy podały również, że na terenie analizowanym istnieje zasada budowy na każdej działce budowlanej od 1 do 3 budynków. Tymczasem skarżący zamierzał wybudować na jednej działce 10 budynków. W skardze stwierdził, że "wystarczyłoby w decyzji ustalić wydzielenie działek przewidzianych dla planowanej zabudowy mieszkaniowej oraz drogi wewnętrznej przy zachowaniu wymagań jakie wynikają z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a następnie ustalić nieprzekraczalna linię zabudowy od granicy pasa drogowego planowanej drogi wewnętrznej". Jednakże należy podkreślić, że tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 851/11 prawomocnie oddalił skargę skarżącego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie zapisy w ewidencji gruntów nie budzą żadnych wątpliwości co do tego, że nieruchomość skarżącego stanowi grunty rolne. Oznacza to, że jej podział może zostać dokonany wyłącznie na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Dopóki dane w ewidencji gruntów nie zostaną zmienione, podział działki nr 185/51 skarżącego nie jest możliwy.

W tym stanie rzeczy należy podkreślić, że wszystkie ustalenia i decyzje organu odnosiły się do aktualnego stanu ewidencyjnego działek, natomiast nie mogły uwzględniać, wbrew odmiennej ocenie skarżącego, planowanego, a nie dokonanego podziału, z przyczyn określonych powyżej, działek według koncepcji skarżącego.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi punktem wyjścia do dalszych rozważań należy uczynić art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ujęto zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, co przy wykładni omawianego przepisu nie pozwala przyjmować automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Między innymi z tych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Pogląd ten trzeba podzielić, uznając, że tylko plan, jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności. Z tych względów to do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie, zatem decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę.

Reasumując powyższe należy stwierdzić, że zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 7 i 77 kpa oraz art. 8 kpa nie są słuszne, ponieważ organ przeprowadził postępowanie wnikliwie i dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego. W żaden sposób nie ograniczył prawa własności zagospodarowania terenu.

Przepis art. 8 kpa nakłada na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., II OSK 2005/06, LEX nr 461883). Zdaniem Sądu w szczególności organ odwoławczy dążył do precyzyjnego i rzetelnego załatwienia sprawy, ponieważ kilkukrotnie uchylając decyzje organu I instancji wskazywał w swym rozstrzygnięciu kwestie wymagające wyjaśnienia i rozpatrzenia.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.