Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3132/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 122 par. 3 art. 7 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 109/18 w sprawie ze skargi T.K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r. (II SA/Po 109/18) oddalił skargę T.K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] (nr [..]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [..] (znak [..]), wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej powoływany jako "PINB") nakazał B.K. rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [..], położonej przy ul. A. 1 w R., w gminie K.. Decyzja ta jest ostateczna, została bowiem utrzymana w mocy decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany jako: "WWINB") z dnia [..]. (znak [..]). Skargę wniesioną na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Po 674/12).

Z uwagi na niewykonanie nałożonego obowiązku PINB dla powiatu poznańskiego – jako wierzyciel – skierował w dniu [..] do T.K. - następcy prawnego zobowiązanego B. K. (art. 28a ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), pisemne upomnienie (art. 15 § 1 ww. ustawy), a następnie w dniu 18 września 2013r. wystawił tytuł wykonawczy nr [..]i – jako organ egzekucyjny – wszczął egzekucję administracyjną.

Po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionych zarzutów, PINB dla powiatu poznańskiego postanowieniem z dnia [..] (znak [..]) zastosował wobec zobowiązanego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości [..] zł. Postanowienie to zostało uchylone w całości ostatecznym postanowieniem WWINB z dnia [..] (znak [..]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem tego rozstrzygnięcia były popełnione przez organ I instancji błędy rachunkowe oraz wady postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Odnosiło się to do powierzchni zabudowy obiektu objętego nakazem rozbiórki, która ustalona została przez organ I instancji na ok. 119 m2. Orzekający organ II instancji wskazał przy tym na brak uwzględnienia powierzchni tarasu, która powinna być wliczona do powierzchni zabudowy budynku przy ustalaniu grzywny oraz zwrócił uwagę na braki materiału dowodowego w zakresie dokumentującym powierzchnię tego tarasu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB dla powiatu poznańskiego wydał w dniu [..] postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (znak [..]). Tym razem, grzywna ta ustalona została w wysokości [..]zł. Postanowienie to jednak zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego z [..]r. ([..]). Skarga wniesiona na to postanowienie do WSA w Poznaniu doprowadziła do uchylenia tego postanowienia (wyrok z dnia 21 kwietnia 2016 r.; sygn. akt II SA/Po 456/15). W ocenie orzekającego wówczas sądu, organ administracji naruszył zakaz reformationis in peius.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, stosując się do wytycznych zawartych w postanowieniu WWINB z [..]r., PINB dla powiatu poznańskiego postanowieniem z dnia 26 marca 2015 r., na podstawie art. 119 w zw. z art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.- dalej "u.p.e.a."), nałożył na T.K. grzywnę w wysokości 96.492,48 zł. Przy ustalaniu wysokości grzywny, na podstawie reguły określonej w art. 121 § 5 ustawy organ przyjął, że powierzchnia zabudowy dla części budynku podlegającej nakazowi rozbiórki wynosi 121,1 m2, zaś cena 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2014 r. wynosi [..]zł. Określając wysokość grzywny, organ I instancji wskazał na następujące działanie matematyczne: 121,1 x 0,2 x [..]zł.

Po rozpoznaniu zażalenia T.K., WWINB postanowieniem z dnia [..]znak [..], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 § 1 K.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż brak jest przeciwwskazań do prowadzenia egzekucji administracyjnej w tej sprawie. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz ustawową zasadę stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego (art. 7 § 2 in fine u.p.e.a.) i posiłkując się poglądami orzecznictwa, WWINB stwierdził, że trafnie organ I instancji zastosował w niniejszej sprawie grzywnę w celu przymuszenia, gdyż jest to środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Wykonanie zastępcze bowiem pociąga za sobą nieodwracalne skutki prawne natury finansowej (art. 128 § 2 u.p.e.a.), gdyż zastosowanie grzywny w celu przymuszenia powoduje wyłącznie powstanie po stronie zobowiązanego zagrożenia wyegzekwowania kwoty pieniężnej określonej w postanowieniu, ale wyłącznie w przypadku dalszego niewykonywania nałożonego obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego, na tym etapie postępowania egzekucyjnego niecelowe było zastosowanie wykonania zastępczego, a tym samym uzasadnione było ponowne nałożenie na zobowiązanego na podstawie art. 119 § 2 u.p.e.a. grzywny w celu przymuszenia

W ocenie organu odwoławczego, sposób obliczenia wysokości jednorazowej grzywny w celu przymuszenia został określony prawidłowo.

Skargę na opisane wyżej postanowienie wniósł T.K.. Kwestionował kompetencje pracowników organu nadzoru budowlanego i prawidłowość wykonanych przez nich pomiarów, a także obliczenia powierzchni zabudowy obiektu. Pełnomocnik skarżącego, w piśmie z 5 kwietnia 2016 r. wniósł m.in. o przeprowadzenie dowodu z szeregu wymienionych w tym piśmie dokumentów i akt postępowań – karnego i sądowoadministracyjnych, których przedmiot jest bezpośrednio związany z inwestycją zrealizowaną przez skarżącego, a także dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości, na okoliczność ustalenia kosztów rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego oraz celem porównania uciążliwości środków egzekucyjnych możliwych do zastosowania w sprawie. Ponadto domagał się zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia pozostałych spraw sądowoadministracyjnych będących obecnie w toku, których przedmiot jest związany z niniejszym postępowaniem, a w szczególności postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Po 456/15. Wniósł również o przyznanie wynagrodzenia za świadczoną pomoc prawną. Podniósł także następujące zarzuty dotyczące naruszenia:

1) art. 119 § 2 u.p.e.a., poprzez brak uznania, że wykonanie zastępcze nie jest w niniejszej sprawie celowe;

2) art. 127 u.p.e.a., poprzez uznanie, że wykonanie zastępcze nie jest środkiem egzekucyjnym adekwatnym w niniejszej sprawie;

3) art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że grzywna w celu przymuszenia w wysokości 96 492,48 zł prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwa dla skarżącego, podczas gdy żaden z tych warunków nie zachodzi w sprawie, zaś prawidłowa ocena stanu faktycznego powinna prowadzić do wniosku, iż środkiem najtańszym i prowadzącym wprost do wykonania obowiązku jest wykonanie zastępcze;

4) art. 7 K.p.a. poprzez pomijanie oświadczeń skarżącego co do warunków realizacji robót budowlanych oraz dokumentacji przez niego przedkładanej (w szczególności pozwolenia na budowę nr 10/175/01 z dnia 14 sierpnia 2001 r.);

5) art. 77 K.p.a. poprzez błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący zrealizował roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że grzywna w celu przymuszenia – niezależnie od jej wysokości – nie może prowadzić i nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku rozbiórki, zaś grzywna w wysokości [..]zł nie może być także traktowana jako środek najmniej uciążliwy dla skarżącego, gdy koszt wykonania zastępczego nie został określony.

Wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 656/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie z oraz poprzedzające je postanowienie PINB dla powiatu poznańskiego z dnia 26 marca 2015 r. WSA w Poznaniu zwrócił uwagę, że ani organ pierwszej instancji, ani też WWINB ponownie orzekając w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, nie mogły orzec na niekorzyść strony wcześniej odwołującej się od poprzednich rozstrzygnięć w tym przedmiocie, a to ze względu na art. 139 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Wobec tego prawidłowe ustalenie powierzchni zabudowy – w tym wypadku 121,1 m2, jeżeli prowadzić miałoby do ustalenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie wyższej od tej, którą nałożył na zobowiązanego organ I instancji w postanowieniu z dnia 19 listopada 2014 r. ([..]) - nie mogło znaleźć bezpośredniego przełożenia rachunkowego na obliczenie wysokości grzywny i w konsekwencji stanowić podstawy do nałożenia na zobowiązanego grzywny w kwocie [..]zł, czy też w innej, wyższej od tej, którą ustalił organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [..]r. Kontrolowane orzeczenie narusza zakaz reformationis in peius.

Powyższy wyrok został uchylony przez NSA wyrokiem z 14 listopada 2017 r. (sygn. akt II OSK 1878/16), a sprawa została przekazana sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA wyjaśnił, że przewidziany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius (orzekanie na niekorzyść) nie dotyczy decyzji (postanowienia) wydawanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Na rozprawie przed sądem I instancji w dniu 6 czerwca 2017 r. pełnomocnik T.K. podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze oraz w piśmie z 5 kwietnia 2016 r. akcentując zarzut naruszenia § 7 ust. 2 u.p.e.a. oraz brak rozważenia czy zastosowany środek jest adekwatny, gdyż z uwagi na sytuację skarżącego zasadnym było rozważenie zastosowania wykonania zastępczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r. skargę oddalił. Podkreślił, że z mocy art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z 14 listopada 2017 r. II OSK 1878/16. NSA nakazał przy tym ponownie przeprowadzenie kontroli zaskarżonego postanowienia WWINB z [..]r. w jego całokształcie. Podkreślił sąd I instancji, że istotne jest, iż NSA uwzględniając skargę kasacyjną WWINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wysokość grzywny w celu przymuszenia została prawidłowo określona. W zakresie kontroli zaskarżonego postanowienia WWINB z dnia [..]r. [..]utrzymującego w mocy postanowienie PINB dla powiatu poznańskiego z [..]r. o nałożeniu na T.K. grzywny w wysokości [..] zł. w celu przymuszenia wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego, na działce nr [..], położonej przy ul. A. 1 w R., stwierdził sąd I instancji, iż postanowienie to odpowiada prawu. WSA w Poznaniu przypomniał instytucję grzywny w celu przymuszenia. Wskazał m.in. na art. 122 § 3 u.p.e.a. Stosownie do tego przepisu, zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Oznacza to, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił zarzuty i zażalenie, o których mowa w art. 33 i art. 34 u.p.e.a., od zażalenia skierowanego jedynie przeciwko postanowieniu o nałożeniu grzywny. Wyjaśnił sąd I instancji, że zarzuty mogą być wnoszone w postępowaniu egzekucyjnym tylko raz, i to w terminie 7 dni od pouczenia zobowiązanego o prawie do ich zgłoszenia. Zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy. Wobec tego, o ile zobowiązany może jednocześnie korzystać z prawa zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, to na dalszych etapach postępowania egzekucyjnego zarzuty (po upływie terminu do ich wniesienia) nie przysługują, chociażby postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia doręczane było ponownie (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1129/13). Zwrócił uwagę sąd I instancji, że z akt sprawy, wynika iż skarżący wniósł zarzuty w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym i zostały one rozpoznane ostatecznym postanowieniem WWINB z [..]r. (nr [..]). Wyjaśnił WSA w Poznaniu, że to zarzut jest środkiem służącym kwestionowaniu samej istoty egzekucji określonej w tytule wykonawczym. Środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu związanym z rozpatrywaniem zarzutu są zażalenia wymienione w art. 34 u.p.e.a. Zatem to do materialnych podstaw prowadzenia egzekucji odnieść należy możność zgłaszania i wnoszenia środków wymienionych w pierwszej części art. 122 § 3 u.p.e.a. (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1348/06). Podsumował sąd I instancji, że wymienione w końcowej części art. 122 § 3 u.p.e.a. zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny oparte być może jedynie na podstawach innych niż kwestionowanie istoty i dopuszczalności egzekucji. Zażalenie takie sprowadzać mogłoby się do kwestionowania wyboru środka egzekucyjnego albo wysokości wymierzonej grzywny, w przypadku gdy nie wniesiono zarzutów opartych na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 6 i 8 u.p.e.a.

W sprawie tej skarżący wnosząc zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, a także w skardze, podnosił argumenty, które w znacznej mierze sprowadzały się do kwestionowania dopuszczalności, względnie celowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ta część argumentacji (zarzutów skargi) nie mogła być skutecznie podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 122 u.p.e.a. i pozostawała poza zakresem kognicji sądu I instancji, bowiem kontrolowanie prawidłowości wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie stanowi dodatkowego trybu nadzwyczajnej weryfikacji zasadności wcześniej zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. WSA w Poznaniu odniósł się do argumentacji odpowiadającej dopuszczalnym podstawom zażalenia, którymi w okolicznościach przedmiotowej sprawy były kwestie dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego mniej uciążliwego dla zobowiązanego, jak i pierwszeństwa w zastosowaniu środków egzekucyjnych w przypadku grzywny nakładanej w trybie art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., a także zgłaszane przez skarżącego zarzuty dotyczące obliczenia powierzchni budynku podlegającej nakazowi rozbiórki, jako kwestii wpływającej na samą wysokość grzywny.

Odnoszą się do pierwszego z tych zagadnienia (zastosowania środka egzekucyjnego mniej uciążliwego dla zobowiązanego) WSA w Poznaniu, zwrócił uwagę na art. 7 § 2 u.p.e.a. Stosownie do tego przepisu, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zaznaczył orzekający sąd, iż co do zasady grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, o czym świadczy art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Wynika z tego przepisu, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka organ egzekucyjny powinien zastosować wykonanie zastępcze. Taka kolejność stosowania środków egzekucyjnych w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie budzi wątpliwości w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10 oraz z 21 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2858/15). Podkreślił sąd I instancji, iż zgodnie z art. 125 i 126 u.p.e.a., nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu, a na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywna uiszczona lub ściągnięta może być w całości lub w części zwrócona, co również świadczy o jej łagodniejszym charakterze od wykonania zastępczego. Natomiast w przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i nast. u.p.e.a.). Ponadto, wykonanie zastępcze wprowadza do postępowania egzekucyjnego nowy podmiot - wykonawcę, który zgodnie z art. 132 § 2 u.p.e.a. decyduje czy odstąpi od dalszego prowadzenia wykonania zastępczego. Tymczasem w przypadku zastosowania grzywny, to zobowiązany pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego. Mając powyższe na uwadze, odnosząc się do argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą zauważył sąd I instancji, iż nawet jeśli skarżący, który posiada doświadczenie zawodowe w zakresie budowy domów, z uwagi na swoją sytuację zdrowotną nie jest w stanie samodzielnie wykonywać określonych czynności fizycznych (prac budowanych) w toku procesu rozbiórki, to wciąż ma możliwość pokierowania wykonaniem takich robót rozbiórkowych, koordynowania ich i zabezpieczenia sprawnego przebiegu tych prac, przy zachowaniu optymalnego wariantu kosztowego tych robót. W takich okolicznościach sprawy, nie można uznać pozostawienia w pierwszej kolejności skarżącemu wyboru sposobu zrealizowania nakazu rozbiórki spornego obiektu za chybione i naruszające zasadę stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego. W tym zakresie zarzuty skargi, w szczególności dotyczące swego rodzaju skazania strony na poniesienie podwójnego wydatku – kosztów nałożonej grzywny w celu przymuszenia i zapłaty firmie budowlanej, która wykonałaby rozbiórkę są – w ocenie WSA w Poznaniu - całkowicie nietrafne. Za niezasadne uznał wywody strony skarżącej, które sprowadzały się do stwierdzenia, że łagodniejszy środek egzekucyjny to ten, który będzie mniej kosztowny dla zobowiązanego, a więc przeliczalny na konkretne kwoty pieniężne (por. ponownie wyrok 21 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2858/15).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących sposobu obliczenia powierzchni części budynku podlegającej rozbiórce, zauważył sąd I instancji, iż NSA w wydanym w spawie wyroku z 14 listopada 2017 r. (sygn. akt II OSK 1978/16) wyraźnie stwierdził, iż wysokość grzywny została w niniejszej sprawie prawidłowo określona przez organy egzekucyjne. Tym samym NSA podzielił stanowisko WWINB, iż przy ustalaniu powierzchni zabudowy budynku lub jego części należy uwzględnić w przedmiotowej sprawie taras. Zaznaczył WSA w Poznaniu, iż z akt sprawy wynika, że skarżący brał udział w kontroli obiektu budowlanego i podpisał bez zastrzeżeń protokół z tej czynności – protokół zawierał szkic sytuacyjny i dołączony do niego był rysunek techniczny obrazujący rzut pionowy obiektu. Tym samym argumentacja skarżącego, iż pomiar ten był dokonany nieprawidłowo i nie pokrywa się z powierzchnią zabudowy wskazana w projekcie budowlanym nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu wniósł T.K..

Zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania:

1. art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak ustalenia, że w sprawie doszło do wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego albowiem organy nie dokonały ustaleń stanu majątkowego skarżącego, co wpłynęło na brak oceny czy dany środek jest właściwy;

2. art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 par. 3 k.p.a. – poprzez uznanie, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości i ustalenia kosztów rozbiórki obiektu nie jest niezbędne w sytuacji gdy wynik tej opinii dałby pełny obraz uciążliwości środków egzekucyjnych

3. art. 3 par. 1, 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 par. 3 k.p.a., poprzez uznanie, że brak było potrzeby wskazywania przez orzekające organy argumentów faktycznych i prawnych, które spowodowałyby, że mimo istnienia szczególnych okoliczności dotyczących skarżącego, właściwym będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, a nie wykonanie zastępcze;

4. art. 3 par. 1, 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 par. 2 u.p.e.a. poprzez uznanie, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym dla skarżącego, podczas gdy takim środkiem jest wykonanie zastępcze;

5. art. 3 par. 1, 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 119 par. 2 u.p.e.a. poprzez brak ustalenia, że w sprawie nie doszło do dokonania oceny celowości zastosowania innego środka egzekucyjnego niż grzywna.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Żądała także zwrotu kosztów zastępstwa procesowego udzielonego skarżącemu kasacyjnie z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu.

Analiza zarzutów zawartych w ramach podstawy, na której oparta została skarga kasacyjna w tej sprawie prowadzi do wniosku, że autor środka odwoławczego kwestionuje to, że grzywna w celu przymuszenia nie stanowi, w realiach tej sprawy, właściwego – tj. najmniej uciążliwego dla skarżącego środka egzekucyjnego. Podkreśla, iż z uwagi na sytuację skarżącego, bardziej zasadnym, gdyż mniej uciążliwym, byłoby zastosowanie wykonania zastępczego, w miejsce orzeczonej grzywny. Stanowiska tego nie można jednak podzielić. Wskazać bowiem trzeba, iż dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami wyrażonymi w art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2018 r., poz. 1314). Zgodnie z tym przepisem, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku możliwych środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Obowiązkiem więc organów egzekucyjnych orzekających w sprawie było rozważenie tego, który ze wskazanych wyżej środków egzekucyjnych będzie właściwy do realizacji nakazu rozbiórki. W orzecznictwie wyrażany jest przy tym pogląd, który należy podzielić, iż w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia. Wykonanie zastępcze zaś (art. 127 ustawy) może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 13 maja 2009 r.; sygn. akt II OSK 767/08). W związku z powyższym zauważyć i podkreślić należy, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości skutecznego podnoszenia zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postępowaniu wywołanym zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (art. 122 § 3 u.p.e.a.), a co za tym idzie także w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na postanowienie wydane po rozpatrzeniu tego zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 122 § 3 u.p.e.a. w związku z art. 33 pkt 8 u.p.e.a., zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego może stanowić podstawę wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a nie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (por. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1132/13, wyrok NSA z dnia 9 marca 2016 r; II OSK 1735/14). Mając powyższe na uwadze oraz zaprezentowaną konstrukcję podstaw skargi kasacyjnej, uznać należało, iż wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy nie zawierał usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzec o jego oddaleniu.

Zajmując stanowisko względem wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wskazać należy, że wniosek ten rozpoznawany zostanie przez Wojewódzki Sądy Administracyjny w Poznaniu. Wynagrodzenie bowiem pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należną od Skarbu Państwa (art. 250 p.ps.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy.