Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 167/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 211 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 599/12 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz A. S. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 599/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. S. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r., którą to decyzją Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2012 r. zobowiązującą skarżącą działającą pod firmą P.P.H.U. "[...]" do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania, przyznanego jej na podstawie umowy zawartej w dniu 23 czerwca 2009 r. na realizację projektu pod nazwą "Zwiększenie konkurencyjności firmy [...] poprzez zakup nowoczesnej linii do produkcji makaronu i wprowadzenie do oferty nowego produktu" w kwocie 349.443,65 zł wraz z należnymi odsetkami.

Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że zobowiązując skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania Zarząd Województwa [...](Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...], dalej IZ) stwierdził, że wypłata dofinansowania za nową maszynę była świadczeniem nienależnym i jej dokonanie opierało się na dokumentach niezgodnych ze stanem faktycznym. Rozpoznając sprawę ponownie organ stwierdził, że na podstawie złożonego i zaakceptowanego wniosku o płatność w dniu 27 maja 2010 r. beneficjentka A. S. otrzymała wypłatę całości dofinansowania, w tym wnioskowanych kosztów zakupu pierwotnej, nowej maszyny do produkcji makaronu. Przed wypłatą ww. dofinansowania, skarżąca zgłosiła firmie producenta reklamację dotyczącą maszyny do produkcji makaronu z uwagi na wytwarzanie złej jakości makaronu. Organ podał, że wobec wadliwości maszyny, już po wypłacie środków (oraz bez uprzedniego poinformowania i wyrażenia zgody przez IZ) A. S. samowolnie zawarła w dniu 3 września 2010r. umowę leasingu operacyjnego na używaną maszynę do produkcji makaronu, która w jej opinii miała spełniać kryteria nowej maszyny, określonej treścią wniosku o dofinansowanie. Instytucja zauważyła, że w myśl umowy leasingowej beneficjentka została zobowiązana jedynie do płacenia rat leasingowych, w związku z czym stwierdzono, że wypłata 140.000 zł dofinansowania za nową maszynę była świadczeniem nienależnym, bowiem jej dokonanie opierało się na dokumentach niezgodnych ze stanem faktycznym.

Organ stwierdził ponadto, że leasing maszyny używanej nie spełnia kryteriów "trwałości w zakresie utrzymania wskaźników produktu oraz rezultatu", albowiem beneficjentka nie jest w czasie trwania umowy leasingowej właścicielem urządzenia, zaś w świetle dotychczasowej praktyki decyzyjnej Komisji Europejskiej, a także interpretacji Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, osiągnięcie wszystkich wskaźników musi być ściśle związane z zakupionymi w ramach Projektu urządzeniami (tj. zakresem rzeczowym zrealizowanym w ramach przedmiotowego Projektu).

Instytucja Zarządzająca wyjaśniła, że skarżąca w piśmie z dnia 13 września 2010 r. wystąpiła z wnioskiem o wydłużenie terminu na osiągnięcie wskaźnika rezultatu "Przyrost wartości sprzedaży przedsiębiorstw wspieranych" argumentując powyższe wadliwością zakupionego w ramach Projektu urządzenia "Prasy próżniowej do produkcji makaronu", jednocześnie informując, że maszyna ta jest nieużytkowana oraz że wniosła powództwo cywilne przeciwko producentowi tej maszyny.

Wobec powyższych okoliczności, organ uznał, że w dacie przeprowadzenia kontroli w miejscu realizacji Projektu skarżąca była w posiadaniu informacji wskazujących na prawdopodobną wadliwość urządzenia, o czym nie poinformowała pracowników Biura Kontroli Wdrażania Projektów, przez co przyczyniła się do nieuprawnionego przekazania całości dofinansowania. Instytucja stwierdziła, że informacja ta miałaby istotny wpływ na ocenę prawidłowości realizowanego Projektu pod kątem osiągnięcia wskaźników produktu, rezultatu oraz ich utrzymania w okresie trwałości Projektu.

Organ wskazał, że działania samowolnie podjęte przez beneficjentkę spowodowały brak osiągnięcia celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu, w tym wskaźników w okresie trwałości Projektu. Ponadto stwierdził, że beneficjentka wykorzystała przekazane środki finansowe w części na cel inny, niż określony w Projekcie oraz w sposób niezgodny z treścią umowy o dofinansowanie, przepisami prawa krajowego, wspólnotowego i procedurami właściwymi dla Programu. Jednocześnie Instytucja Zarządzająca wyjaśniła, że korespondencja kierowana przez skarżącą do organu w dniach 14 czerwca 2011 r., 23 września 2011 r. oraz 8 grudnia 2011 r., potwierdziła w sposób jednoznaczny, iż postępowanie dotyczące sporu z producentem maszyny do produkcji makaronu toczące się w Sądzie Okręgowym w P. IX Wydział Gospodarczy nie zostało zakończone, a do momentu jego ostatecznego rozstrzygnięcia nie przewiduje ona wykupu leasingowanej maszyny, stanowiącej według niej zamiennik ww. maszyny zakupionej w ramach projektu.

Organ zauważył, że wprawdzie strona poinformowała, że na dzień 15 lutego 2012 r. została wyznaczona rozprawa w Sądzie Apelacyjnym w P. (będąca konsekwencją wniesienia apelacji od wyroku Sądu Okręgowego w P.), niemniej do dnia 27 lutego 2012 r. nie zawiadomiła Instytucji Zarządzającej o jej wynikach oraz nie przedłożyła ani odpisu wyroku Sądu Okręgowego w P., ani odpisu wyroku Sądu Apelacyjnego w P.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. strona wniosła o uchylenie decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2012r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2012r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 211 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 145 ust. 2-5 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z art. 113 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, a także art. 5 pkt 2, art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - poprzez błędne zastosowanie w okolicznościach sprawy,

- naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej k.p.a.) wskutek zaniechania zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji bezpodstawne ustalenie, że skarżąca wykorzystała przekazane przez organ administracji środki finansowe na cel inny niż określony w projekcie oraz w sposób niezgodny z treścią umowy o dofinansowanie, przepisami prawa krajowego, wspólnotowego i procedurami w sytuacji kiedy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wniosek przeciwny.

W uzasadnieniu strona podała, że cel projektu określał wniosek o dofinansowanie projektu jako "zwiększenie konkurencyjności prowadzonego przez skarżącą przedsiębiorstwa poprzez zakup nowoczesnej linii do produkcji makaronu". Wyjaśniła, że określone cele szczegółowe realizowane w przedmiotowym projekcie inwestycyjnym to: wzrost wielkości sprzedaży, zwiększenie wydajności produkcji w wymiarze ilościowym oraz wprowadzenie do oferty nowego asortymentu. Skarżąca podniosła, że nabyta przez nią w ramach zawartej umowy o dofinansowanie, prasa do produkcji makaronu stanowiła jeden z pięciu wskaźników produktu pt. "liczba nabytych środków trwałych ze środków dotacji" określonych we wniosku o dofinansowanie projektu. Wskazała, że wobec niezawinionej przez nią wadliwości zakupionej maszyny do produkcji makaronu, mając na celu dotrzymanie warunków umowy i utrzymanie wskaźników określających cele zawartej umowy, część wypłaconego przez organ dofinansowania w kwocie 140.000 zł przeznaczyła na zakup urządzenia, które stanowiło jeden z pięciu elementów linii do produkcji makaronu. Pozostałe środki dofinansowania zostały wydatkowane na zakup podsuszarni do wstępnego podsuszenia makaronu, suszarni, zakup matrycy do prasy próżniowej, zakup silosów do maki. Wobec powyższego, zdaniem strony skarżącej, wydatkowane przez nią środki wykorzystane zostały zgodnie z opisanym powyżej celem umowy.

Skarżąca podkreśliła, że w trakcie przeprowadzanej kontroli, jak również później przy składaniu wniosku o płatność i po wypłacie wskazanego dofinansowania nie miała podstaw do przyjęcia zgłoszonego w ramach złożonej reklamacji usunięcia wad zakupionej prasy do makaronu za nieprawidłowość. Stwierdziła, że na tym etapie postępowania nie miała wiedzy o całkowitej nieprzydatności nabytej maszyny, rozpoczęła dopiero wyjaśnianie przyczyn produkcji złej jakości makaronu. Wskazała, że zarówno w okresie przeprowadzanej przez organ kontroli jak również w późniejszym czasie prasa do wytwarzania makaronu była użytkowana. Technicznie maszyna działała, ale produkowała wadliwy produkt. Objęte reklamacją urządzenie generowało wskazane w projekcie rezultaty, ale odbiegające od przyjętych standardów. Skarżąca poinformowała o tym organ w chwili, kiedy stało się oczywistym, że uchylenie się przez producenta przedmiotowej prasy od wykonania ciążących na nim obowiązków z tytułu rękojmi, spowoduje niemożność osiągnięcia w przyjętym terminie jednego z założonych wskaźników. Strona zaznaczyła, że organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, nie przeprowadził żadnych dowodów, nie zweryfikował faktycznego zakresu oraz przyczyn niesprawności prasy do produkcji makaronu. Za nieprawdziwe skarżąca uznała również przyjęte przez organ założenie, jakoby oświadczyła, że ww. maszyna we wskazanym przez organ okresie była nieużytkowana. Strona stwierdziła, że podjęła najlepsze możliwe działania w celu wyeliminowania czynnika uniemożliwiającego korzystanie z zakupionego urządzenia i zapewnienia prawidłowej realizacji zawartej umowy o dofinansowanie oraz wywiązania się z wynikających z tej umowy obowiązków. Podniosła, że wymaganą starannością wykazała się również dochodząc swoich praw na drodze postępowania cywilnego.

Strona zaznaczyła, że koszty rat leasingowych ponosi z własnych środków finansowych a zatem przedmiotowa maszyna nie została zakupiona ze środków otrzymanych z dofinansowania. Dodatkowo oświadczyła, że zamierza wykupić leasingowane urządzenie po uzyskaniu pieniędzy od producenta zakupionego wadliwego towaru. Wobec powyższego zdaniem skarżącej, środki otrzymane w ramach zawartej umowy o przyznanie pomocy zostały wydatkowane zgodnie z celem określonym w projekcie.

Odnosząc się do stwierdzonego przez organ naruszenia zasady "trwałości projektu" strona wskazała, że w przypadku, gdy cele projektu zostały utrzymane, pomimo zmniejszenia osiągniętych wartości niektórych wskaźników, należy przyjąć, że przesłanka trwałości projektu została zachowana. W przypadku niedotrzymania wskaźników projektu, zdaniem skarżącej, należy jednak zbadać towarzyszące temu przesłanki np. obiektywne procesy gospodarcze czy też starania beneficjenta poczynione dla utrzymania pełni wskaźników.

Skarżąca zauważyła, że trwałość projektu określona w sekcji G wniosku o dofinansowanie projektu, stanowiącego załącznik do zawartej umowy, zakładała, że "projekt będzie funkcjonował w niezmienny sposób do czasu, kiedy zużycie eksploatowanych maszyn i urządzeń uzasadniać będzie ich remont lub wymianę na nowe". Oznacza to, że strony dopuściły w umowie sytuację, w której zakupione urządzenia nie będą spełniały wymogów technicznych, a konsekwencją takich okoliczności będzie zmiana w niezbędnym zakresie realizowanego projektu.

Na koniec strona powołała się na wyrok Sądu Apelacyjnego w P. z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt I Aca 1227/11 zasądzający od producenta zakupionej przez skarżącą prasy do produkcji makaronu zapłatę kwoty stanowiącej cenę zapłaconą za przedmiotową maszynę.

W pismach procesowych strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty podniesione w skardze są niezasadne.

Wskazał, że z istotnych dla rozstrzygnięcia i nie kwestionowanych przez stronę okoliczności stanu faktycznego wynika, że skarżąca prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą P.P.H.U. "[...]", złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Zwiększenie konkurencyjności firmy "[...]" poprzez zakup nowoczesnej linii do produkcji makaronu i wprowadzenie do oferty nowego produktu" w ramach ogłoszonego konkursu przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013. Wobec spełnienia kryteriów w dniu 23 czerwca 2009 r. podpisana została umowa o dofinansowanie w ramach Osi 5. Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw, Działania 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw, Poddziałania 5.2.1 Wsparcie inwestycji mikroprzedsiębiorstw. Na mocy tej umowy beneficjentowi przyznano dofinansowanie w kwocie 349.443,65 zł. W ramach realizacji projektu Strona dokonała zakupu maszyny do produkcji makaronu za kwotę 140.000 zł. Wobec wadliwości przedmiotowej maszyny strona, nie informując o tym fakcie Instytucji Zarządzającej, zawarła umowę leasingu operacyjnego na używaną maszynę do produkcji makaronu.

Konsekwencją powyższych ustaleń było wydanie zaskarżonej do sądu decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi WSA w pierwszej kolejności wskazał, że podstawą prawną postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie zwrotu dofinansowania jest art. 211 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, a nie jak wskazuje Skarżąca art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych - co wynika także z uzasadnienia decyzji administracyjnej z dnia 18 stycznia 2012r.

Według Sądu I instancji, organ prawidłowo ocenił, że w sprawie doszło do pobrania nienależnego dofinansowania. Skarżąca zataiła bowiem na moment kontroli projektu na miejscu jego realizacji, fakt wadliwości maszyny do produkcji makaronu, co w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym przekazaniem środków finansowych z tytułu refundacji.

Sąd I instancji ocenił, że IZ w oparciu o zebraną dokumentację zasadnie uznała, że działania podjęte przez beneficjentkę (tj. leasing maszyny do produkcji makaronu) powodują brak osiągnięcia celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu w tym wskaźników w okresie trwałości projektu. W konsekwencji stwierdzono, że przekazane środki finansowe wykorzystane zostały w części na cel inny, niż określony w projekcie oraz w sposób niezgodny z treścią umowy o dofinansowanie, przepisami prawa krajowego, wspólnotowego i procedurami właściwymi dla programu. Z uwagi na powyższe, sprawa o zwrot dofinansowania, jak prawidłowo wskazał organ, podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów art. 211 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło również do naruszenia prawa procesowego w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 par. 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. WSA podkreślił, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 13-14 maja 2010r. przez pracowników Biura Kontroli Wdrażania Projektów, skarżąca nie poinformowała kontrolujących o wadliwości nowej maszyny - prasy próżniowej do produkcji makaronu - pomimo, że w dniu 11 maja 2010 r. dokonała formalnego zgłoszenia producentowi reklamacji w/w maszyny. W dacie przeprowadzanej kontroli Skarżąca była w posiadaniu reklamacji/ oświadczeń poszczególnych odbiorców makaronu, których treść jednoznacznie wskazywała na złą jakość produkowanego wyrobu. Pomimo tej wiedzy skarżąca podpisała informację pokontrolną, w której poprzez zakończenie realizacji projektu stwierdza się, że urządzenie jest sprawne i osiąga zamierzone efekty, w tym wskaźnik produktu pn. "Liczba nabytych środków trwałych ze środków dotacji", a także wskaźniki rezultatu pn. "Liczba nowych usług/produktów wprowadzonych w przedsiębiorstwie" oraz "Liczba udoskonalonych produktów wprowadzonych w przedsiębiorstwie". W świetle powyższego stwierdzenie Skarżącej, że kontrola realizacji zadania przed wypłatą środków przeprowadzona przez organ administracji, obejmująca zarówno dokumenty, jak i miejsce realizacji projektu nie wykazała przesłanek uzasadniających wstrzymanie wypłaty dofinansowania jest nietrafione. Skarżąca w momencie kontroli zataiła bowiem informacje o wadliwości maszyny i nie przedstawiła kontrolującym całości posiadanej dokumentacji związanej z nabytą w ramach projektu prasą próżniową do produkcji makaronu. Mając na uwadze powyższe okoliczności, zasadne jest twierdzenie Instytucji Zarządzającej, że beneficjentka posiadając w dniu kontroli projektu informacje istotne z punktu widzenia możliwości stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości w trakcie jego realizacji, poprzez ich nieujawnienie przyczyniła się do podjęcia przez IZ decyzji o refundacji poniesionych kosztów, co w sposób rażący naruszyło postanowienia umowy o dofinansowanie i skutkowało nieuprawnionym przekazaniem dofinansowania.

Sąd wskazał na działania podjęte przez Instytucję Zarządzającą, która już przed wszczęciem postępowania administracyjnego podjęła działania wyjaśniające: skierowała do skarżącej zapytania dotyczące w pierwszej kolejności wyników toczącego się postępowania sądowego (pismo z dnia 07 czerwca 2011 r.), a następnie możliwości wykupu używanej prasy próżniowej do produkcji makaronu, którą skarżąca użytkuje na podstawie umowy leasingu w miejsce zakupionej pierwotnie maszyny będącej przedmiotem sporu sądowego. W obu przypadkach Skarżąca nie przedstawiła dokumentów, które pozwalałyby uznać, iż zapisy umowy o dofinansowanie zostały zachowane, a zasada utrzymania trwałości projektu nie została naruszona. Ponadto Skarżąca w korespondencji z dnia 14 czerwca 2011 r. poinformowała organ, iż postępowanie sądowe jest w toku i nie zostało rozstrzygnięte. Natomiast pismem z dnia 28 września 2011 r. poinformowała, iż wykup leasingowanego urządzenia może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy prowadzony spór sądowy zakończy się dla niej korzystnym wyrokiem tj. pozwany – producent urządzenia dokona zwrotu kwoty stanowiącej cenę za nabycie maszyny do produkcji makaronu. Wobec powyższego w styczniu 2012 r. przy braku dalszej korespondencji od skarżącej organ zasadnie wydał decyzję w sprawie zwrotu dofinansowania, którą następnie utrzymał decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Sąd podkreślił, iż od dnia poinformowania IZ pismem z dnia 13 września 2010r. o problemach z zakupioną w ramach projektu maszyną do dnia wydania decyzji o zwrocie dofinansowania ([...] stycznia 2012r.) upłynął ponad rok. W tym czasie skarżąca nie podjęła próby wyjaśnienia jakie działania powinna podjąć by przy zaistniałych komplikacjach, zachować wszystkie warunki określone w umowie o dofinansowanie, a obowiązek taki wynikał z § 4 ust. 3 umowy. WSA stwierdził również, że w aktach sprawy brak jakiegokolwiek potwierdzenia faktu, że skarżąca przed podpisaniem umowy leasingu uzyskała informacje ze strony IZ, iż okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość realizacji projektu. Gdyby takie działania zostały podjęte to, jak wskazuje organ w piśmie z dnia 05 września 2012, skarżąca zostałaby poinformowana o możliwości zakupu innej nowej maszyny o nie gorszych parametrach, co pierwotnie zakupiona (za środki uzyskane w wyniku procesu cywilnego). Rozwiązanie takie nie budziłoby wątpliwości organu.

Sąd podkreślił, że dla rozstrzygnięcia nie były istotne kwestie przyczyn niesprawności maszyny do produkcji makaronu ani zakres tej niesprawności, nie mniej okoliczności te wynikały z pism i oświadczeń składanych przez skarżącą.

WSA wskazał, że nie może zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż w przypadku gdy cele projektu zostały utrzymane pomimo zmniejszenia osiągniętych wartości niektórych wskaźników to przesłanka trwałości projektu została zachowana. Zasada trwałości dotyczy utrzymania w niezmienionym kształcie i charakterze zakupionej w ramach projektu infrastruktury, która z kolei w dokumentacji aplikacyjnej została wyrażona poprzez określenie wskaźników produktu w postaci nabytych/wytworzonych środków trwałych. Powołując się na treść art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (dalej: rozporządzenie 1083/2006) wskazał, że przepis ten jako warunek trwałości operacji obejmującej inwestycję w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne wskazuje brak poddania tych inwestycji zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny w terminie 5 lat (3 lat dla sektora MŚP) od jej zakończenia. Z literalnej wykładni ww. przepisu wynika, iż "zasadnicza modyfikacja operacji" wystąpi jeżeli zostaną spełnione łącznie dwa warunki tj. nastąpi zmiana charakteru własności elementu infrastruktury albo zaprzestanie działalności produkcyjnej (1) mająca wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodująca uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny (2).

Wskazał, że kluczowa była kwestia ustalenia co należy rozumieć pod pojęciem "zmiana charakteru własności", do której odnosi się art. 57 ust. 1 ww. rozporządzenia. W ocenie Sądu Instytucja Zarządzająca prawidłowo przyjęła, że właścicielem majątku/infrastruktury zakupionej w ramach projektu w okresie trwałości winien być każdorazowo beneficjent przy założeniu, iż infrastruktura ta jest wykorzystywana na cele projektu. Stwierdził, że z powyższego uregulowania wynika, iż każdy projekt (projekt infrastrukturalny oraz projekt, w ramach którego dokonano zakupu sprzętu i wyposażenia) który uzyskał wsparcie unijne powinien zachować trwałość inwestycji w działalność gospodarczą.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ zasadnie stwierdził wystąpienie przesłanki zmiany charakteru własności z uwagi na fakt, iż skarżąca pomimo zakupu maszyny stanowiącej kluczowy element zrealizowanego projektu współfinansowanego ze środków RPO WKP nie użytkuje jej, jest ona przedmiotem sporu sądowego z producentem, a skarżąca nie zastąpiła jej urządzeniem nowym o porównywalnych parametrach technicznych.

Dalej WSA wyjaśnił, że konsekwencją stwierdzenia zaistnienia przesłanki zmiany charakteru własności było dokonanie przez organ analizy, czy w przedmiotowym przypadku może wystąpić uzyskanie nieuzasadnionej korzyści. Korzyść nieuzasadniona to korzyść, która jest nie do pogodzenia z celami pomocy realizowanej przez zaangażowanie Funduszy oraz celami dofinansowania dla danego działania. W opisywanym przypadku zmiana charakteru własności zakupionej maszyny do produkcji makaronu, polegająca na tym, iż maszyna ta nie jest użytkowana, jest przedmiotem sporu sądowego z jej producentem, gdzie skarżąca domaga się od producenta zwrotu całości poniesionych kosztów na jej zakup, prowadzi wprost do stwierdzenia, iż zachodzi tu nieuzasadniona korzyść. Przyjęte przez skarżącą rozwiązanie sprowadza się do stanu faktycznego, w którym po otrzymaniu 140 000,00 zł dofinansowania na zakup przedmiotowej maszyn (oraz 209 43,65 zł dofinansowania na zakup innych maszyn w ramach projektu) stwierdza ona, iż maszyna jest niesprawna, występuje na drogę sądową z dostawcą tej maszyny, przy uwzględnieniu, iż w pozwie wnosi o zasądzenie kwoty za którą nabyła maszynę (przy braku żądania nowej maszyny), jednocześnie zawierając umowę leasingu na maszynę, używaną, wielokrotnie tańszą niż zakupiona w ramach projektu, która jej zdaniem posiada parametry produkcyjne umożliwiające wytwarzanie produktu opisanego we wniosku o dofinansowanie. W przypadku rozstrzygnięcia sądu w pozwie cywilnym na korzyść Skarżącej, pomimo zwrotu przez dostawcę maszyny kwoty, za którą zakupiono maszynę do produkcji makaronu, skarżąca zatrzyma całą kwotę dofinansowania ponosząc jedynie koszty leasingu, osiągając tym samy korzyść w postaci nieuzasadnionego przysporzenia finansowego z dwóch źródeł tj. dofinansowanie ze środków RPO WKP oraz zwrot kosztów zakupu od producenta maszyny nabytej w ramach projektu. Powyższe oznacza, że nawet w przypadku wygrania sporu sądowego przez skarżącą nie będzie ona w posiadaniu nowej maszyny do produkcji makaronu, na którą otrzymała dofinansowanie i w stosunku do której zobowiązała się utrzymać 3 letni okres trwałości. Takie rozwiązanie godziłoby w zasady celowości przyznania dofinansowania i prowadziłoby do nadużyć ze strony Beneficjentów.

Reasumując, w przedmiotowym przypadku Instytucja Zarządzająca zasadnie stwierdziła zarówno zmianę charakteru własności elementów infrastruktury oraz spełnienie przesłanki uzyskania nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo/Beneficjenta, co w efekcie powoduje, iż w przedmiotowym przypadku zachodzi zasadnicza modyfikacja projektu wyrażona wart. 57 ust. 1 Rozporządzenia 1083/2006.

W kwestii błędnej interpretacji przepisu par. 16 ust. 7 umowy o dofinansowanie WSA wskazał, iż trafne jest stanowisko prezentowane przez organ. Skarżąca w sposób niewłaściwy interpretuje brzmienie wskaźnika produktu poprzez jego określenie w wartości 500 000,00 zł, gdzie przyjętą we wniosku o dofinansowanie jednostką miary dla tego wskaźnika była sztuka. Korekta wskaźnika o jedną sztukę w przypadku uznania, iż zakup maszyny do produkcji makaronu nie zostałby osiągnięty spowodowałaby zmianę jego wartości o 20%.

A. S.. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I.na podstawie art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 5 ust. 3 pkt 2, art. 145 ust. 1 pkt 2, art. 145 ust. 3, art. 202 ust. 2 pkt 2, art. 208 ust. 1, art. 209 ust. 1, art. 211 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.z 2005 r., Nr 249, poz. 2104, dalej u.f.p.), w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że stan faktyczny ustalony w sprawie wypełnia przesłankę określoną w normie przepisu art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. spowodowane błędną interpretacją pojęcia "dofinansowania pobranego nienależnie" i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, w związku z art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności poprzez błędną interpretacje (względnie niewłaściwe zastosowanie) przesłanki "zmiany charakteru własności elementu infrastruktury", rozumianą jako czasowa niemożność korzystania w okresie trwałości projektu z zakupionej w ramach projektu części infrastruktury prowadzącą do naruszenia zasady trwałości projektu, podczas gdy "zmiana charakteru własności elementu infrastruktury" oznacza przeniesienie własności.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) poprzez wydanie wyroku bez właściwej kontroli decyzji organów administracyjnych, tj. decyzji Zarządu Województwa [...] w sprawie zwrotu dofinansowania z dnia [...] stycznia 2012 r. i utrzymanie w mocy mimo jej niezgodności z prawem w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art 141 § 4 zd.1 p.p.s.a. poprzez fakt, iż Sąd nie tylko nie wyszedł poza granice skargi, ale nie przeanalizował wszystkich argumentów skarżącej oraz nie uwzględnił w całości wszystkich zgromadzonych dowodów i nie odniósł się do części z nich w uzasadnieniu, podczas gdy zobligowany był wydać wyrok na podstawie akt sprawy, polegające na: nieuwzględnieniu zarzutu podniesionego przez skarżącą na rozprawie dotyczącego czasowego nieużytkowania maszyny zakupionej ze środków pochodzących z dofinansowania i nie zawarcie stanowiska w tym zakresie w uzasadnieniu wydanego wyroku, skutkującego błędnym przyjęciem spełnienia przesłanki "zmiany charakteru własności infrastruktury" z czego dalej zostało wywiedzione naruszenie przez skarżącą zasady trwałości projektu i wpłynęło na oddalenie przedmiotowej skargi,

2) art. 1 § 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez właściwej kontroli decyzji organów administracyjnych, tj. decyzji Zarządu Województwa [...] w sprawie zwrotu dofinansowania z dnia [...] stycznia 2012 r. i utrzymanie w mocy mimo jej niezgodności z prawem w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) poprzez nie uchylenie decyzji w sytuacji naruszenia przez organ administracji prawa materialnego ww. zakresie w szczególności art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. w związku z art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 2006 r., które miało wpływ na jego wynik polegające na błędnej interpretacji i niewłaściwym zastosowaniu,

3) art. 1 § 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez właściwej kontroli decyzji organów administracyjnych, tj. decyzji Zarządu Województwa [...] w sprawie zwrotu dofinansowania z dnia [...]stycznia 2012 r. i utrzymanie w mocy mimo jej niezgodności z prawem w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 141§ 4 P.p.s.a. wyrażające się w przyjęciu za stan faktyczny (będący podstawą rozstrzygnięcia) w całości ustaleń organu administracji, przeprowadzonych z naruszeniem: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77§ 1 w zw. z ar. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej "k.p.a.") wyrażające się w oparciu rozstrzygnięcia na informacji przekazanej przez skarżącą w przedmiocie złożenia reklamacji, mające świadczyć o rzekomym zatajeniu faktu wadliwości maszyny do produkcji makaronu, co w konsekwencji skutkować miało nieuprawnionym przekazaniem środków finansowych z tytułu refundacji, w sytuacji kiedy informacja ta świadczyć może wyłącznie o wystąpieniu okoliczności mogącej co najwyżej nasuwać podejrzenie wadliwości przedmiotowej maszyny, ale nie dowodzących jednoznacznie czy maszyna zakupiona z dofinansowania faktycznie była wadliwa.

Skarżąca wskazała ponadto, że jako zarzuty ewentualne podnosi:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a)art.1§1 i §2 w związku z art.3§1 i art.141§4 zd.1 i art.153 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz.1269), poprzez wydanie wyroku na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, w oparciu o przedstawione dokumenty, a także w oparciu o postępowanie przeprowadzone przez organ administracji z naruszeniem przepisów art.7 k.p.a. w zw. z art.77§1 w zw. z art.80 k.p.a., polegającym na niewyjaśnieniu okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy, tj. stwierdzenia wadliwości maszyny w dniu wydania decyzji o zwrocie dofinansowania, na skutek którego to błędu ustalono, że istniała podstawa do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania, tj. skarżąca zataiła informacje o istotnym znaczeniu dla uzyskania dofinansowania;

2) art. 1 §1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 106 §,3 w związku z art. 106 §5 p.p.s.a. w związku z art. 232 zd. 2 w związku z art. 233§ 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz art. 134 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z wyroku znajdującego się w aktach sprawy cywilnej sygn. IACa 1227/11 polegające na pominięciu dokumentu niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących stwierdzenia wadliwości maszyny zakupionej przez skarżącą, a związanych z oceną zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej, uzupełnionej dwoma pismami procesowymi z dnia 22 marca 2013 r. i 8 kwietnia 2013r., skarżąca podniosła, między innymi, że podstawa zwrotu dofinansowania nie może być ustalona niezależnie od podstawy przyznania dotacji, podstawą rozwiązania umowy zawartej ze skarżącą był §18 ust.2 pkt 1 umowy, a więc nie było to przedstawienie dokumentów niezgodnych ze stanem faktycznym i zatajenie informacji istotnych z punktu widzenia możliwości stwierdzenia nieprawidłowości w jej realizacji. Zarzuciła, że skoro podstawą otrzymania dofinansowania była umowa o dofinansowanie, to błędem było nieuwzględnienie tej podstawy przez Sąd przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy i pominięcie podstawy rozwiązania umowy.

Skarżąca nie zgodziła się z oceną Sądu, iż organ prawidłowo wskazał jako podstawę prawną postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie zwrotu art.211 ust.1 pkt 3 u.f.p. w związku z art.113 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Wskazała, że pozostaje to w sprzeczności z twierdzeniem Sądu, że przekazane środki finansowe wykorzystane zostały w części na cel inny niż określony w projekcie oraz w sposób niezgodny z treścią umowy o dofinansowanie, przepisami prawa krajowego wspólnotowego i procedurami właściwymi dla programu, gdyż podstawa ta wypełnia przesłankę zwrotu dofinansowania określoną w art.211 ust.1 pkt 2 u.f.p., tj. środki wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art.208 lub przesłankę określoną w art.211 ust.1 pkt 1 u.f.p. Podniosła, że skoro podstawa rozwiązania umowy odpowiada swoim zakresem przesłankom określonym w art. 211ust.1 pkt 1 lub 2 u.f.p., to błędna jest przyjęta przez Sąd interpretacja pojęcia "środków pobranych nienależnie" czyli bez podstawy prawnej, jako nieuprawnionego przekazania środków wskutek zatajenia przez skarżącą informacji istotnych z punktu widzenia możliwości stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości w trakcie realizacji projektu, przy jednoczesnym wskazaniu przez Sąd, że środki zostały wykorzystane w części na cel inny niż określony w Projekcie oraz w sposób niezgodny z umową o dofinansowanie, przepisami prawa krajowego, wspólnotowego procedurami właściwymi dla Programu. Pobranie dofinansowania w sposób nienależny stanowi odrębną, jedną z trzech podstaw zwrotu określoną w art.211 u.f.p., który swoim zakresem odpowiada §9 ust.1 umowy. Wskazała, że przyjęcie za podstawę wydanej decyzji zgodnie z : twierdzeniem Sądu, pobrania nienależnego dofinansowania (udzielonego bez podstawy prawnej) poprzez nieuprawnione przekazanie środków finansowych z tytułu refundacji na skutek zatajenia przez skarżącą w momencie kontroli projektu na miejscu jego realizacji, faktu wadliwości maszyny do produkcji makaronu pozostaje w całkowitej sprzeczności z podstawą rozwiązania umowy wskazaną przez organ. Gdyby okoliczność powyższa stanowiła faktycznie podstawę zwrotu dofinansowania to podstawę rozwiązania umowy stanowiłby zapis § 18 ust. 2 pkt 5 umowy o dofinansowanie.

Zarzuciła, że Organ wydając decyzję o zwrocie dofinansowania nie wskazał precyzyjnie która z przesłanek określonych w art. 211 Ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych była podstawą do wydania decyzji. Organ dopiero w postępowaniu sądowym sprecyzował, że podstawą wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania jest art.211 ust.1 pkt 3 u.f.p. Sąd pominął istotne dla sprawy okoliczności nie uwzględniając przyczyny rozwiązania przez organ umowy o dofinansowanie stanowiącej podstawę przyznania dotacji i nie rozpoznał jej w związku z tak sformułowaną przez organ podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Nieuwzględnienie powyższych okoliczności prowadzi do konieczności przyjęcia błędnej interpretacji przez Sąd przedmiotowego przepisu i w konsekwencji jego niewłaściwego zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Nieprawdziwe są ustalenia i nie znajdują potwierdzenia w aktach przedmiotowej sprawy, że gdyby brak działania skarżącej nie miał miejsca to jakoby organ poinformowałby ją o możliwości zakupu innej nowej maszyny o nie gorszych parametrach, co pierwotnie zakupiona (za środki uzyskane w wyniku procesu cywilnego). Organ nigdy takich rozwiązań nie zaproponował, a deklaracje takie nie znalazły się również w piśmie procesowym z powołanym przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.

W ocenie skarżącej "środki nienależnie pobrane", w przypadku dotacji rozwojowej, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, należy interpretować w ścisłym związku z art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006., co oznacza, że za nienależnie pobrane dofinansowanie w przypadku dotacji rozwojowych uzyskiwanych w ramach programu operacyjnego współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego należy rozumieć środki dla wydatkowania których nie zachowano zasady trwałości projektu. Zarzuciła Sądowi błędną interpretację art.57 ww. rozporządzenia w zakresie pojęcia "zasadniczej modyfikacji operacji" dotyczącej przesłanki "zmiany charakteru własności elementu infrastruktury", który przyjął, że czasowe nieużytkowanie elementu infrastruktury realizowanego projektu, czyli nieużytkowanie przez Skarżącą maszyny na skutek złożonej reklamacji i następnie procesu cywilnego stanowi zmianę charakteru własności elementów infrastruktury nabytej w ramach projektu.

Uzasadniając zarzut wydania wyroku w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, niewyjaśnienie okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy, tj. okoliczność wadliwości maszyny w dniu wydania decyzji o zwrocie dofinansowania i przyjęciu, że Skarżąca zataiła na moment kontroli projektu fakt wadliwości maszyny do produkcji makaronu, podczas gdy w dniu wydania decyzji o zwrocie wadliwość maszyny była jedynie przypuszczeniem skarżącej, która na tej podstawie złożyła reklamację producentowi, a po złożeniu reklamacji nadal użytkowała maszynę.

Podniosła, że kontrola obejmowała okres od 1 maja 2009 r. do 10 listopada 2009 r. i nie obejmowała okresu złożenia reklamacji maszyny, tj.11 maja 2010 r. i dokumenty z tej daty nie były wymagane przez kontrolujących, co zostało pominięte przez Instytucję Zarządzającą i WSA.

Zarzuciła, że organ wydając decyzję o zwrocie dofinansowania nie wstrzymał się z jej wydaniem do czasu rozstrzygnięcia sporu z producentem maszyny, nie rozważył również możliwości innych rozwiązań, np. zawieszenia biegu okresu trwałości projektu do momentu zapadnięcia wyroku w procesie z producentem, co jest stosowane przez Instytucję Zarządzającą. Sąd nie przeprowadził postępowania w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz.U. z 2012 r. poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny podziela.

Przed przystąpieniem do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uzasadnione jest przypomnienie, że stosownie do art.211 ust.1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm. dalej: u.f.p.) w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do ust. 4, w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust.1 instytucja zarządzająca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Zakres rzeczowy art. 211 u.f.p. dotyczy:

1) środków pochodzących z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybołówstwa;

2) niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA): Norweskiego Mechanizmu Finansowego, Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Szwajcarskiego Mechanizmu Finansowego;

3) innych środków;

4) środków przeznaczonych na finansowanie programów i projektów realizowanych ze środków wymienionych w pkt 1-3;

5) środków przeznaczone na sfinansowanie dotacji rozwojowych.

Art. 211 ust.1 u.f.p. zawiera odesłanie do przepisów art.145 ust. 2 – 5, stanowiąc, że stosuje się je odpowiednio. Przepis art.145 w ust. 2 i 3 zawiera definicje dotacji pobranych w nadmiernej wysokości lub nienależnych, które to definicje należy stosować odpowiednio do definicji środków pobranych w nadmiernej wysokości lub nienależnych. Stosując odpowiednio przepis art.145 ust.3 u.f.p. należy stwierdzić, że środki pobrane nienależnie to środki udzielone bez podstawy prawnej.

Ust.4 art.145 u.f.p. stanowi, że zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Podkreślić należy, że art. 211 ust.1 u.f.p. wskazuje na trzy różne, odrębne podstawy orzekania o obowiązku zwrotu określonych tym przepisem środków finansowych. Organ orzekający o obowiązku zwrotu dofinansowania zobowiązany jest wskazać konkretną podstawę orzekania i odpowiednio ją uzasadnić. Nie można wykluczyć, że w konkretnym stanie faktycznym wystąpią równolegle przesłanki uzasadniające wydanie orzeczenia o zwrocie dofinasowania w oparciu o różne podstawy zwrotu.

Decydujące dla zgodności z prawem rozstrzygnięcia o zwrocie środków jest prawidłowe zastosowanie określonej podstawy prawnej, a nie jej przywołanie w podstawie prawnej decyzji. Dlatego wskazanie w zaskarżonej decyzji (oraz w decyzji ją poprzedzającej) jedynie przepisu art.211 u.f.p. nie jest naruszeniem prawa, które mogłoby uzasadniać uchylenie decyzji.

W rozpoznanej sprawie Instytucja Zarządzająca wydając decyzje (obu instancji) o obowiązku zwrotu środków, powołała się na art.211 u.f.p. nie wskazując, który z punktów art.211 ust.1 jest podstawą orzeczenia o obowiązku zwrotu środków. Jednak wobec jasnego sformułowania, że zobowiązuje A. S. "do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania", za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że sprawa o zwrot dofinansowania podlegała rozpoznaniu na podstawie przepisów art. 211 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. w zw. z art. 113 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.

Instytucja Zarządzająca w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdziła, że dofinansowanie zostało udzielone bez podstawy prawnej, ponieważ przyznano je na podstawie nierzetelnego oświadczenia dotyczącego okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego. W decyzji wydanej dnia [...] marca 2012 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy IZ, jako podstawę ustalenia, że dofinansowanie przyznano bez podstawy prawnej wskazała tę samą okoliczność, a mianowicie złożenie nierzetelnego oświadczenia poprzez nieprzekazanie osobom przeprowadzającym kontrolę w miejscu realizacji projektu, informacji o prawdopodobnej wadliwości urządzenia.

Stanowisko Instytucji Zarządzającej zaakceptował Sąd I instancji, stwierdzając, że organ prawidłowo ocenił, iż w sprawie doszło do pobrania nienależnego dofinansowania, bowiem skarżąca zataiła na moment kontroli projektu na miejscu jego realizacji, t.j. w dniach 13 i 14 maja 2010 r. fakt wadliwości maszyny do produkcji makaronu, pomimo, że w dniu 11 maja 2010 r. dokonała formalnego zgłoszenia producentowi reklamacji w/w maszyny. WSA stwierdził, że pomimo tej wiedzy skarżąca podpisała informację pokontrolną, w której poprzez zakończenie realizacji projektu stwierdza się, że urządzenie jest sprawne i osiąga zamierzone efekty, w tym wskaźnik produktu pn. "Liczba nabytych środków trwałych ze środków dotacji", a także wskaźniki rezultatu pn. "Liczba nowych usług/produktów wprowadzonych w przedsiębiorstwie" oraz "Liczba udoskonalonych produktów wprowadzonych w przedsiębiorstwie".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stan faktyczny sprawy w zakresie dotyczącym powyższego oświadczenia beneficjentki został ustalony nieprawidłowo. Kontrola realizacji zadania została przeprowadzona u beneficjentki w dniach 13 i 14 maja 2010 r. Orzekająca w sprawie Instytucja Zarządzająca nie wzięła pod uwagę, a Sąd I instancji nie dostrzegł tych błędów, że kontrola została przeprowadzona w wyniku złożonego przez stronę wniosku o płatność z dnia 21 grudnia 2009 r. i obejmowała okres od 1 maja 2009 r. do 10 listopada 2009 r., co zostało w informacji pokontrolnej wyraźnie stwierdzone. Był to wynikający z umowy o dofinansowanie (par. 3 umowy w brzmieniu nadanym aneksem nr 1) okres realizacji projektu od jego początku do zakończenia finansowego. Przedmiotem kontroli było sprawdzenie prawidłowości realizacji projektu. Kontrola stwierdziła osiągnięcie wszystkich wskaźników, poza wskaźnikiem przyrostu wartości sprzedaży, który powinien zostać osiągnięty do dnia 31 października 2010 r. oraz wskaźnikiem związanym z utworzeniem nowego miejsca pracy, do osiągnięcia którego strona została zobowiązana do 15 listopada 2010 r. Kontrola potwierdziła nabycie środków trwałych ze środków dotacji.

NSA podkreśla, że ani z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ani z uzasadnień decyzji Instytucji Zarządzającej nie wynika, aby w dacie zakończenia finansowego projektu, tj. dnia 10 listopada 2009 r. beneficjentka nie zrealizowała wszystkich wskaźników, poza wskaźnikiem przyrostu sprzedaży i utworzenia nowego miejsca pracy, co miała wykonać do 15 listopada 2010 r. A więc projekt, poza dwoma ww. wskaźnikami został zrealizowany, co – jak wynika z informacji pokontrolnej - uzasadniało dokonanie wypłaty płatności końcowej. W szczególności jest okolicznością niekwestionowaną zakupienie wszystkich wynikających z projektu środków trwałych, w tym maszyny do produkcji makaronu. Brak jest również informacji o tym, że w okresie objętym kontrolą wystąpiły problemy z jakością produkowanego makaronu.

Fakt złożenia dnia 11 maja 2010 r. reklamacji jednej z maszyn zakupionych w ramach realizacji projektu, pozostaje bez wpływu na fakt prawidłowego – w zakresie zakupu maszyn - zrealizowania projektu w wynikającym z umowy terminie. Należy zauważyć, że skarżąca zgłaszając reklamację domagała się wymiany wadliwej maszyny na nową, wolną od wad w terminie 14 dni, co wskazuje, że działała zgodnie z §4 ust.3 umowy o dofinansowanie, tj. realizując umowę z należytą starannością, w sposób który powinien był zapewnić prawidłową i terminową realizację nieosiągniętych jeszcze wskaźników projektu, a także utrzymanie wskaźników w okresie trwałości projektu. Zgodne z prawem i racjonalne w zaistniałej sytuacji działania beneficjentki zmierzające do uzyskania niewadliwej maszyny w terminie 14 dni nie dawały w dacie kontroli podstawy do uznania, że istnieje zagrożenie prawidłowej realizacji projektu w zakresie określonych w informacji, a jeszcze niezrealizowanych: wskaźnika przyrostu sprzedaży i utworzenia miejsca pracy oraz prawidłowego działania przedsiębiorstwa w okresie trwałości projektu.

Należy dodać, że podpisana przez skarżącą informacja pokontrolna nie zawiera oświadczenia, że zakupione urządzenia są w dacie kontroli sprawne, takie ustalenie Sądu I instancji, dokonane w ślad za ustaleniem organu orzekającego jest nieuprawnioną nadinterpretacją treści informacji pokontrolnej.

Instytucja Zarządzająca przyjmując, że skarżąca złożyła nierzetelne oświadczenie dokonała błędnego ustalenia stanu faktycznego.

W związku z ustaleniem, że stan faktyczny sprawy w zakresie dotyczącym powyższego oświadczenia skarżącej został ustalony i oceniony wadliwie, za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia prawa przepisów prawa procesowego, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a to art.145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art 77§1 k.p.a.

Wobec powyższego NSA stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że wypłata dofinansowania projektu nastąpiła bez podstawy prawnej, na podstawie nierzetelnego oświadczenia beneficjentki.

Powoływanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, na okoliczności takie jak brak osiągnięcia celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu, wydatkowanie części otrzymanych środków niezgodnie z przeznaczeniem oraz na warunki określone w art.57 rozporządzenia nr 1083/200, podczas gdy żadna z tych okoliczności nie może być podstawą do orzeczenia obowiązku zwrotu otrzymanych środków w oparciu o przepis art.211 ust.1 pkt 3 u.f.p. wskazuje, że prawidłowo w skardze kasacyjnej zarzucono iż Sąd błędnie interpretuje pojęcie "dofinansowania pobranego nienależnie".

Zasadnie skarżąca zarzuciła, że tak określony stan faktyczny wypełnia przesłankę zwrotu dofinansowania określoną w art.211 ust.1 pkt 2 u.f.p., tj. środki wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art.208 lub przesłankę określoną w art.211 ust.1 pkt 1 u.f.p., tj. środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Ocena ustaleń w przedmiocie tego czy środki przekazane skarżącej w związku z realizacją projektu zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur wskazanych w art.208 u.f.p., w szczególności z naruszeniem art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 przekracza ramy tej sprawy, ponieważ kontrolą sądowoadministracyjną objęte zostały decyzje zobowiązujące skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania, a więc decyzje wydane na podstawie art.211 ust1 pkt 3 u.f.p.

Z tych samych przyczyn tj. braku wpływu na rozstrzygnięcie w rozpoznanej sprawie, NSA nie odniesie się do ustaleń dokonywanych między skarżącą i Instytucją Zarządzającą w zakresie czynności które skarżąca powinna była podjąć po ujawnieniu niesprawności maszyny do produkcji makaronu aby zachować otrzymane dofinansowanie.

Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów NSA stwierdza, że są one nieuzasadnione.

Podniesiony w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, wraz z omówionym wyżej zrzutem naruszenia art. 211 ust.1 pkt 3 u.f.p. zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 pkt 2, art. 145 ust. 1 pkt 2, art. 145 ust. 3, art. 202 ust. 2 pkt 2, art. 208 ust. 1, art. 209 ust. 1, art. 211 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, nie został w żaden sposób uzasadniony, co uniemożliwia odniesienie się do niego, a redakcja zarzutu wskazuje, że jego istotą było zakwestionowanie prawidłowości zastosowania w sprawie art.211 ust.1 pkt 3 u.f.p., a nie pozostałych wymienionych przepisów.

Nieuzasadnione jest powoływanie się przez skarżącą na konieczność powiązania przyczyn uzasadniających rozwiązanie umowy o dofinansowanie z podstawą wydania decyzji administracyjnej o zwrocie dofinansowania. Rozbieżność w tym zakresie wskazywać może na błąd subsumcji przy ustalaniu podstawy prawnej decyzji o zwrocie środków lub błędne wskazanie przyczyny rozwiązania umowy (co może być podważane w drodze procesu cywilnego). Sama rozbieżność nie jest jednak okolicznością która uzasadniałaby uchylenie decyzji.

We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.). Zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczyniła to skarżąca, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie kompetencji wyznaczonych sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

W zarzutach naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi wskazano też na naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Tymczasem skład orzekający podziela pogląd, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie. Takie zarzuty sformułowane nie zostały. Powołany przepis nie może zostać natomiast naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I GSK 868/10).

Możliwość wskazywania art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej była przedmiotem uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09. Zgodnie z tą uchwałą art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w sprawie nie ma miejsca. Kwestia prawidłowości ustaleń faktycznych czy też prawidłowości zastosowania przepisów prawa nie może być kwestionowana zarzutem naruszenia przepisu regulującego wymogi stawiane uzasadnieniu wyroku.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art.106 par.3 p.p.s.a., bowiem skarżąca nie wykazała jaki wpływ na wynik postępowania miało nieprzeprowadzenie tego dowodu.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA weźmie pod uwagę, iż w pierwszej kolejności organ orzekający w przedmiocie zwrotu dofinansowania, zobowiązany jest prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy, dokonać jego oceny w celu ustalenia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki orzekania o zwrocie dofinansowania, a jeżeli tak, to która z podstaw zwrotu środków będzie miała zastosowanie. Następnie w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny wydaje decyzję stosując obowiązujące przepisy, w szczególności art.211 u.f.p. w związku z art.145 ust.2- 5 u.f.p. nie pomijając treści art.145 ust.4 tej ustawy stanowiącego, że zwrotowi do budżetu podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Uznając zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185§1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżony wyrok całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205§2 p.p.s.a.