Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1955/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101c, art. 101 d, art. 101 e
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant referent Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skarg R.U. i M.U. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wpisania do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. U., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej także: GDOŚ, organ odwoławczy lub organ II instancji) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w sprawie dokonania wpisu zanieczyszczenia powierzchni ziemi powstałego na terenie nieruchomości gruntowej, tj. działce o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], w jej granicach administracyjnych o powierzchni 2,19 ha do rejestru o potencjalnym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi i orzekł o wpisaniu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, o którym mowa w art. 101c ustawy – Prawo ochrony środowiska, informację o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi występującym na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].

Stan sprawy, w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przedstawiał się następująco.

Starosta [...] pismem z dnia [...] października 2018 r. przedłożył Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] "Wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi z terenu powiatu [...] ", uzupełniony następnie pismem z dnia [...] listopada 2018 r. W wykazie tym umieszczono między innymi działkę nr [...], obręb [...], gmina [...]. Z przedłożonych informacji wynikało, że na ww. nieruchomości zlokalizowany jest bunkier, tzw. "stare składowisko", w którym od lat osiemdziesiątych składowane są odpady pogalwaniczne pochodzące z [...] w [...]. Aktualnie teren użytkowany jest pod pola uprawne i nie jest na nim prowadzona działalność gospodarcza. W wykazie zawarto także informację o przekroczeniu norm substancji powodujących ryzyko stwierdzoną na podstawie badań gleby z sierpnia 2000 r. i listopada 2003 r., przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Delegatura w [...]. Zawiadomieniem z [...] stycznia 2019 r., RDOŚ w [...] poinformował władających nieruchomością M. i R. U. o wszczęciu postępowania w sprawie dokonania wpisu zanieczyszczenia powierzchni ziemi powstałego na ww. nieruchomości gruntowej do rejestru o potencjalnym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi. Jednocześnie pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. RDOŚ poinformował również strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, oraz zgłoszonych żądań, lecz uwag nie wniesiono. Następnie RDOŚ w [...] otrzymał 15 lutego 2019 r., do wiadomości, wystąpienie aktualnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości do [...] Sp. z o.o. o usunięcie odpadów zalegających w bunkrze, wykonanie badań gruntów określających stopień zanieczyszczenia ziemi w wyniku składowania ww. odpadów oraz usunięcie ewentualnych skutków zanieczyszczeń. Ponadto 20 lutego 2019 r. wpłynęły do RDOŚ w [...] (również do wiadomości), kopie pism kierowanych przez strony do poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości o podobnej treści. Dnia 5 kwietnia 2019 r. RDOŚ w [...] wydał decyzję o wpisie zanieczyszczenia powierzchni ziemi powstałego na terenie nieruchomości gruntowej tj. działce

o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] w jej granicach administracyjnych

o powierzchni 2,19 ha do rejestru o potencjalnym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, wskazując w jej uzasadnieniu, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż na tym terenie składowanie odpadów może z dużym prawdopodobieństwem powodować zanieczyszczenie, a wyniki badań znajdujące się w posiadaniu Starosty [...] nie uwzględniają wszystkich wymagań, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. poz. 1395), dlatego zachodzą przesłanki do dokonania wpisu ww. nieruchomości gruntowej do rejestru o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. U. oraz R. U. W następstwie jego rozpoznania GDOŚ, opisaną na wstępie decyzją z dnia 3 czerwca 2019 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję RDOŚ w [...] i orzekł o wpisaniu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, o którym mowa w art. 101c ustawy – Prawo ochrony środowiska, informację o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi występującym na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że osnowa zaskarżonej decyzji jest sformułowana nieprawidłowo i nieprecyzyjnie, ponieważ nie uwzględnia wszystkich elementów, jakie powinna zawierać sentencja decyzji wydawanej na podstawie art. 101c ustawy – Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.), tj. wskazania miejsca, na którym występuje potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi oraz rejestru, do jakiego ten wpis jest dokonywany. GIOŚ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 101c ust. 1 i 2 p.o.ś. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prowadzi rejestr historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, w którym gromadzi się informacje m.in. o potencjalnych historycznych zanieczyszczeniach powierzchni ziemi. Nie ma zatem "rejestru o potencjalnym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi", lecz jest rejestr historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, dlatego RDOŚ w [...] powinien był dokonać wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, a nie wpisu

o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi do rejestru o potencjalnym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi. W związku z tym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zmienił zaskarżoną decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...].

Odnosząc się zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi to historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które nie zostało potwierdzone, czyli brak jest w tym zakresie stosownych wyników badań albo badania takie są niepełne lub wykonane niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. poz. 1395). Ponadto ww. organ zwrócił uwagę, że z potencjalnym historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi mamy do czynienia wówczas, gdy na danym terenie przed 30 kwietnia 2007 r. prowadzona była działalność mogąca powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi oraz istnieją informacje lub dokumentacja historyczna wskazujące na możliwość występowania w danym miejscu zanieczyszczenia, które nie zostało w pełni lub w ogóle potwierdzone badaniami. Następnie organ odwoławczy nadmienił, że w świetle obowiązujących przepisów dokonywanie identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, sporządzenie ich wykazu oraz przekazanie wykazu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska należy do obowiązków właściwego starosty, który w tym celu wykorzystuje wszelkie dostępne informacje dotyczące zanieczyszczenia środowiska oraz działalności gospodarczej prowadzonej na terenie powiatu i na tej podstawie ustala działalność mogącą być przyczyną zanieczyszczenia na danym terenie przed 30 kwietnia 2007 r., tzn. ustala działalność mogącą z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Oprócz tego starosta ustala także listy substancji powodujących ryzyko, których wystąpienie w glebie lub ziemi jest spodziewane oraz analizuje dostępne informacje na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że poza wskazanymi w § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi źródłem informacji istotnych dla oceny zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi, starosta może wykorzystać również wszelkie inne źródła informacji o działalności powodującej zanieczyszczenie gleby

i ziemi oraz dostępne dane na temat istniejących zanieczyszczeń, jak choćby archiwum starostwa (np. rejestry prowadzone przez starostów zawierające informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi), informacje Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska z kontroli podmiotów, w tym o stwierdzonych naruszeniach i nieprawidłowościach. GDOŚ podkreślił, że w tego rodzaju sprawach starosta oraz RDOŚ nie muszą dokonywać analizy pomiędzy stanem zanieczyszczenia ziemi w przeszłości, a wpływem obecnego sposobu użytkowania danego terenu, który może wpłynąć pozytywnie lub negatywnie na ewentualne zanieczyszczenia, nadto taka analiza nie jest możliwa na etapie prowadzenia postępowań ws. potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie, w wykazie przedstawiono informacje, które wskazują na potencjalne historyczne zanieczyszczenie ziemi, ponieważ na przedmiotowym terenie zidentyfikowano działalność mogącą powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi

w postaci bunkra (tzw. "stare składowisko"), w którym od lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku składuje się odpady pogalwaniczne, a ponadto istnieją wyniki badań wskazujące na zanieczyszczenie, których nie można uznać za aktualne, to znaczy są niezgodne z § 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Skoro więc analiza dostępnych informacji wskazuje z jednej strony na możliwość występowania zanieczyszczenia,

a jednocześnie brak jest stosownych i pełnych wyników badań, bądź są one nieaktualne, to w takich przypadkach dokonuje się wpisu do rejestru potencjalnych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Organ odwoławczy wyjaśnił również,

że w przypadku, gdy analiza dostępnych informacji wyraźnie wskazuje, że w danym miejscu zanieczyszczenie nie występuje (np. są dostępne wyniki badań wskazujące na brak zanieczyszczenia), wówczas regionalny dyrektor ochrony środowiska nie dokonuje wpisu i umarza wszczęte postępowanie. Natomiast w przypadku, gdy stosowne badania, o których mowa w art. 101e ust. 2 pkt 4 p.o.ś., wskazują na zanieczyszczenie, regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje decyzję o wpisie

o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, a następnie dokonuje zmiany statusu terenu na potwierdzone historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi.

Nawiązując ponadto do stanu faktycznego sprawy, GDOŚ odniósł się do informacji zawartej w "Planie gospodarki odpadami" z kwietnia 2004 r., sporządzonym przez Urząd Gminy w [...] (str. [...]), z którego wynikało,

iż w obrębie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...] "[...] ", na terenach objętych najwyższą ochroną, w odległości 700m od gminnego ujęcia wody

w [...] usytuowane są mogilniki, które zgodnie z opinią Państwowego Instytutu Geologicznego w [...] z 1999 roku, stwarzają realne zagrożenie dla wód podziemnych, a szczególnie położonego w odległości ok. 500 - 700 m gminnego ujęcia wody w [...]. GDOŚ wskazał, że nie ma obecnie badań specjalistycznych oceniających stopnie emisji pestycydów z mogilników i bunkrów do środowiska oraz badań określających wielkość skażeń gruntów i wód, jednak w ocenie tego organu, ww. informacja dodatkowo przemawia za możliwością występowania zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Ponadto podkreślono, że na przedmiotowym terenie składowane są odpady pogalwaniczne z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., które mogą z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi.

Skargi od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia

[...] czerwca 2019 r., o tożsamej treści, wywiedli R. U. i M. U., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) naruszenie art. 101c ust. 3 w zw. z art. 101d ust. 7 ustawy z dnia

27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799)

w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie przez GDOŚ i RDOŚ prawidłowego zweryfikowania wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi z terenu powiatu [...] przekazanego przez Starostę [...] w zakresie nieruchomości gruntowej tj. działki o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] w jej granicach administracyjnych o powierzchni 2,19 ha;

b) naruszenie art. 101c ust 3 w zw. z art. 101d ust. 7 pkt 5 i 6 p.o.ś. i w zw. z

§ 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r.

w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1395) w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia przez GDOŚ i RDOŚ o wyniki badań znajdujące się

w posiadaniu Starosty [...], które nie uwzględniają wszystkich wymagań, o których mowa w rozporządzeniu dotyczącym oceny zanieczyszczenia;

c) naruszenie art. 101b p.o.ś., poprzez jego niezastosowanie i dokonanie wpisu zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie nieruchomości gruntowej, tj. działce o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] w jej granicach administracyjnych o powierzchni 2,19 ha do rejestru historycznych zanieczyszczeń przez GDOŚ i RDOŚ bez oceny oraz badań i obserwacji stanu gleby i ziemi;

d) naruszenie art. 101c ust. 3 p.o.ś. w zw. z art. art. 101a p.o.ś. w zw. z § 8 ust.3 rozporządzenia dotyczącego oceny zanieczyszczenia poprzez dokonanie wpisu zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie nieruchomości gruntowej do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi podczas, gdy właściwym rozstrzygnięciem wobec nieustalonej aktualnej zawartości substancji powodujących ryzyko w glebie lub ziemi byłoby wydanie decyzji odmownej;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

e) naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.)

w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania stanowiska składanego w toku postępowania przez strony i tym samym uniemożliwienie im czynnego udziału w postępowaniu;

f) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji dokonującej wpisu zanieczyszczenia powierzchni ziemi przejawiające się w braku szczegółowej analizy i wskazaniu, jakimi przesłankami kierował się RDOŚ, odrzucając stanowisko stron, dokonując wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi informacji

o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu oraz bezkrytycznie akceptując wyniki badań znajdujące się w posiadaniu Starosty [...], co w efekcie uniemożliwia odtworzenie procesu myślowego poprzedzającego wydanie decyzji dokonującej ww. wpisu zanieczyszczenia powierzchni ziemi

g) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania strony do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez bezzasadne przyjęcie wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi z terenu powiatu [...] przekazanego przez Starostę [...], z pominięciem jego samodzielnej analizy i tym samym zaniechanie wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, co spowodowało, że nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego i prawnego będącego istotą postępowania;

h) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez GDOŚ oraz RDOŚ zasady swobodnej oceny dowodów w związku z dokonywaniem dowolnej,

a nie swobodnej oceny dowodów, co przejawia się w bezkrytycznej akceptacji wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi

z terenu powiatu [...] przekazanego przez Starostę [...].

e) art. 6-9, art. 11 k.p.a., poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku (na zasadzie art. 153 p.p.s.a.) wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty okazały się chybione. Nadto Sąd przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego sprawy poczynione przez organy administracji, co czyni zbędnym ich ponowne przytaczanie.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], uchylająca w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w sprawie dokonania wpisu zanieczyszczenia powierzchni ziemi powstałego na terenie nieruchomości gruntowej, tj. działce o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], w jej granicach administracyjnych o powierzchni 2,19 ha do rejestru o potencjalnym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi i orzekł o wpisaniu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, o którym mowa w art. 101c ustawy – Prawo ochrony środowiska, informację o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi występującym na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].nr ewid. nr [...] w obrębie [...] 2 na terenie Dzielnicy [...] w [...].

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć był art. 101c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U.

z 2018 r. poz. 799 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisem, regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi, dokonuje do rejestru wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania odpowiednio: 1) wykazu, o którym mowa w art. 101d ust. 6; 2) aktualizacji wykazu,

o której mowa w art. 101d ust. 8; 3) zgłoszenia, o którym mowa w art. 101e ust. 1. Już w tym miejscu należy wyraźnie podkreślić, że ww. przepis nie został oparty

o konstrukcję uznania administracyjnego, co oznacza, że organ administracji, który poweźmie informację o występowaniu na danym terenie potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, wynikającą choćby z jednego spośród źródeł wymienionych w pkt. 1-3 tego przepisu, jest zobowiązany do dokonania wpisu

w stosownym rejestrze. Ustawodawca nie przewidział zatem w tym zakresie swobody organu, jeśli tylko zostały ujawnione takie informacje, z których wynika,

że na określonym terenie tego rodzaju zanieczyszczenie hipotetycznie mogło wystąpić. Obowiązek dokonania takiego wpisu należy wiązać m.in. z treścią art. 101 pkt 3 p.o.ś., z którego wynika, że ochrona powierzchni ziemi polega m.in. na zapobieganiu zanieczyszczenia substancjami powodującymi ryzyko oraz na remediacji. Uzyskanie bowiem stosownej informacji przez organy ochrony środowiska o możliwym występowaniu na określonym terenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz odnotowanie tego w odpowiednim rejestrze pozwala docelowo zbadać w przyszłości, czy faktycznie takie zanieczyszczenie miało miejsce, jakie potencjalnie skutki wywołało w środowisku, a w konsekwencji umożliwia również podjęcie niezbędnych kroków w celu identyfikacji działań niezbędnych do ewentualnego usunięcia stwierdzonego zanieczyszczenia oraz skutków jego oddziaływania. Należy podkreślić, że stosowny rejestr historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, w myśl art. 101c ust. 1 p.o.ś., prowadzi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, przy czym w rejestrze tym, zgodnie z pkt. 1 ww. przepisu –

w zakresie zanieczyszczeń powierzchni ziemi – gromadzi się dwojakiego rodzaju informacje, tj. po pierwsze, o potencjalnych historycznych zanieczyszczeniach, oraz – po drugie – o historycznych zanieczyszczeniach, przy czym w obu przypadkach informacje te uwzględniają: charakterystykę zanieczyszczeń, miejsce i czas ich wystąpienia oraz aktualny status terenu, na którym one występują. Przepisy p.o.ś. oraz przepisy wydanych na podstawie zawartych w niej upoważnień rozporządzeń nie określają precyzyjnie, w jaki sposób należy identyfikować różnicę między stwierdzeniem potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi

a historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi, niemniej jednak – w ocenie Sądu – różnice te daje się wywieźć z zasad logiki, szerszego kontekstu przepisów p.o.ś. oraz i ich analizy językowej. Podstawowym przepisem charakteryzującym istotę potencjalnego zanieczyszczenia powierzchni ziemi jest art. 101d p.o.ś., określający powinności starosty co do identyfikacji takiego zanieczyszczenia.

W świetle zawartych w nim postanowień (ust. 1), ww. organ dokonuje takiej identyfikacji w oparciu o łączne wystąpienie czterech przesłanek, tj. 1) ustalenie działalności mogącej z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, która była prowadzona na danym terenie przed dniem 30 kwietnia 2007 r.; 2) ustalenie listy substancji powodujących ryzyko, których wystąpienie w glebie lub ziemi jest spodziewane ze względu na działalność, o której mowa w pkt 1; 3) analizę dostępnych informacji na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi; 4) w razie potrzeby - wykonanie pierwszego etapu badań zanieczyszczenia gleby i ziemi przez laboratorium, o którym mowa

w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a. Jednocześnie identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi nie dokonuje się na terenach, na których jest prowadzona działalność, której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa lub bezpieczeństwo międzynarodowe. W tym miejscu należy zauważyć, że ustawodawca posługując się zwrotem "potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi" zawarł w tym sformułowaniu swoistą charakterystykę tego zanieczyszczenia. Biorąc pod uwagę językowe znaczenie słowa "potencjalne", które oznacza jedynie możliwość (przypuszczalność) wystąpienia lub pojawienia się czegoś w określonych warunkach (Słownik wyrazów obcych PWN z przykładami i poradami, Warszawa 2009, s. 735), należy stwierdzić, iż zanieczyszczenie powierzchni ziemi, stanowiące przedmiot ww. przepisu prawa,

a którego dotyczyło zaskarżone rozstrzygnięcie, nie musi mieć charakteru pewnego

i jednoznacznie potwierdzonego, niemniej jednak muszą istnieć źródła informacji,

z których będzie wynikać, że takie zanieczyszczenie z uwagi na określone uwarunkowania faktyczne przynajmniej mogło wystąpić. Wyrazem tego jest zresztą treść powołanego wyżej pkt-u 1 art. 101d ust. 1 p.o.ś., w którym ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie określił, że tego rodzaju podstawowym uwarunkowaniem jest ustalenie, że na danym terenie prowadzona była działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem (nie z pewnością) powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, wskazując jednocześnie aspekt czasowy w ten sposób, że taka działalność musiała być prowadzona na tym terenie przed 30 kwietnia 2017 r.

O braku konieczności dowiedzenia występowania zanieczyszczenia świadczy także pkt 2 cytowanego art. 101d ust. 1 p.o.ś., który nie stanowi o liście stwierdzonych substancji powodujących ryzyko, a jedynie o liście substancji spodziewanych ze względu na wcześniej wspomnianą, prowadzoną na danym terenie działalność.

Co więcej, identyfikacja potencjalnych zanieczyszczeń, zgodnie z pkt-em 3, ma być co do zasady prowadzona przez starostę w oparciu o analizę wszelkich dostępnych informacji na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi, a tylko w razie potrzeby wykonuje się pierwszy etap badań w tym zakresie, dokonywanych przez uprawnione laboratorium (pkt 4), z czego również należy wywodzić, że ustawodawca na etapie identyfikacji potencjalnego zanieczyszczenia oczekuje jedynie wykazania, na podstawie różnego rodzaju źródeł, możliwości wystąpienia w określonych uwarunkowaniach faktycznych i terminowych zanieczyszczenia gleby lub ziemi, natomiast nie uzależnia tego od pozyskania informacji, które dawałyby pewność

co do jego rzeczywistego wystąpienia. Jest to rozwiązanie logiczne, skoro ustawodawca jednocześnie różnicuje rejestr pod względem umieszczanych w nim informacji na rejestr: 1) potencjalnych historycznych zanieczyszczeń

i 2) historycznych zanieczyszczeń, w którym niejako a contrario do pierwszego

z wymienionych, zamieszcza się dane potwierdzone odpowiednimi badaniami,

co wynika wprost z art. 101c ust. 6 pkt 2 p.o.ś., który stanowi właśnie o dokonaniu wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, jeżeli na terenie przeprowadzono badania, o których mowa w art. 101f ust. 1 lub 101g ust. 1, które potwierdzają historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy podkreślić, że dotyczyła ona dokonania przez RDOŚ wpisu do rejestru potencjalnych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, co obligowało organ przede wszystkim do działania w oparciu o jedno ze wspomnianych wcześniej źródeł informacji, o których mowa w art. 101c ust. 3 p.o.ś. Jak wynika z akt sprawy źródłem tym

w rozpatrywanym przypadku był sporządzony przez Starostę [...] wykaz przesłany RDOŚ w [...] przy piśmie z 5 października 2018 r. zawierający wymagane art. 101d p.o.ś. informacje identyfikujące potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Wykaz ten wskazywał bowiem teren potencjalnego zanieczyszczenia, tj. działkę należącą do skarżących, określał działalność, która mogła spowodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, tj. składowanie w bunkrze zlokalizowanym na działce skarżących odpadów pogalwanicznych (wskazanych rodzajowo w decyzji organu I instancji) złożonych w latach dziewięćdziesiątych minionego wieku przez [...] w [...], co jednocześnie wskazuje na to, że chodzi o działalność prowadzoną na danym terenie przed dniem 30 kwietnia 2007 r.

Należy podkreślić, że w świetle przedstawionych w ramach wcześniejszych rozważań warunkach prawnych, spełnione zostały przesłanki dokonania wpisu do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Błędne są zatem zarzuty skarg dotyczące rzekomego naruszenia przez działające w sprawie organy administracji przepisów prawa materialnego w związku z uchybieniem wyrażonym w art. 7 i 77 k.p.a regułom prawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co miało wynikać m.in. z niezweryfikowania w toku postępowania przed RDOŚ i GDOŚ wykazu zanieczyszczeń powierzchni ziemi przekazanego przez Starostę [...]. Należy bowiem zauważyć, że wydanie przedmiotowej decyzji w niniejszej sprawie, jakkolwiek wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, to jednak jego charakter odbiega od oczekiwań skarżących. Ustawodawca wymaga bowiem od organu działania, co prawda na podstawie wyraźnie określonym prawem źródeł informacji o potencjalnym zanieczyszczeniu, jednakże źródła te mogą opierać się na danych, które nie muszą potwierdzać tego zanieczyszczenia, a jedynie pozwalają snuć przypuszczenie o jego istnieniu na danym terenie. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wpisu do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi – odnosząc to bezpośrednio do oceny wykazu starosty – ogranicza się ona wyłącznie do sprawdzenia przez organ prowadzący postępowanie, czy wykaz ten odpowiada wymaganiom określonym w art. 101d p.o.ś. Sąd, nie będąc związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ocenił, że w powyższym zakresie przedłożony do akt sprawy wykaz odpowiada prawu, a przez to mógł stanowić podstawę wydania decyzji o wpisie do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy należało więc uznać za wystarczający dla rozpatrzenia sprawy i jej załatwienia, ponadto jego ocena prowadzi Sąd do wniosków o słuszności dokonania takiego wpisu, a zatem nie można mówić o naruszeniu przez organy art. 80 k.p.a., gdyż dokonana w sprawie analiza materiału dowodowego obejmowała całokształt niezbędnych okoliczności i nie była dowolna, natomiast stanowisko skarżących w tym zakresie jest jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami organu administracji.

Sąd zwraca uwagę, że nie mają w szczególności znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podnoszone w uzasadnieniu skarg uwagi o tym,

że poprzedni właściciel zataił przed skarżącymi informację o składowanych na terenie działki odpadach pogalwanicznych oraz okoliczność, że skarżący monitowali w tym względzie zarówno do poprzedniego właściciela, jak i do przedsiębiorstwa [...], wzywając do usunięcia tych odpadów, gdyż przepisy prawa mające znaczenie dla sprawy nie przewidują, by tego rodzaju kwestie mogły wpływać

w jakikolwiek sposób na brak możliwości wydania decyzji o wpisie do przedmiotowego rejestru. Co więcej, sam fakt, iż skarżący interweniowali

w powyższym zakresie, potwierdza okoliczność potencjalnego zanieczyszczenia,

a więc wskazuje również na zasadność podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Nie można się jednocześnie zgodzić ze skarżącymi, iż okoliczności sprawy wskazują, że nie zbadano, czy przedmiotowe zanieczyszczenie nie trwa nadal, co uzasadniałoby jego zakwalifikowanie jako szkody w środowisku. Przepis art. 101d ust. 1 pkt 1 p.o.ś. wyraźnie bowiem uzależnia identyfikację potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi od wykazania, że powstało ono przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Wystarczy zatem, by na podstawie dostępnych informacji możliwe było ustalenie, że potencjalne zanieczyszczenie było z dużym prawdopodobieństwem związane z działalnością mającą miejsce przed ww. datą, aby zidentyfikować je zgodnie z dyspozycją ww. przepisu a nie przez pryzmat szkody w środowisku. Skoro zatem w toku identyfikacji potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi przez starostę ustalono, iż z dużym prawdopodobieństwem było ono skutkiem działalności prowadzonej na przedmiotowej nieruchomości gruntowej nr ew. [...], obręb [...], gm. [...], jeszcze w latach 90 ubiegłego stulecia, co wynika zresztą ze zgromadzonego

w sprawie materiału, a czego skarżący nie negują, to ustalenie takie w pełni realizuje dyspozycję przytaczanego już art. 101d ust. 1 pkt 1 p.o.ś., a więc organy tego przepisu nie naruszyły.

Sąd nie podzielił przy tym zarzutu skarżących o niekompletności sporządzonego przez Starostę [...] wykazu. Zarzut ten nie znajduje bowiem potwierdzenia w materiale dowodowym, nadto nie został oparty na jakichkolwiek dowodach, a jedynie na błędnym twierdzeniu o tym, iż wykaz nie zawiera aktualnych niezbędnych informacji pozwalających na właściwą oceną. Powtórnie wszak należy wskazać, że ów wykaz, w świetle art. 101d ust. 1 p.o.ś., w szczególności zaś pkt-u 3 tego przepisu, w założeniu nie bazuje na danych aktualnych, lecz na dostępnych informacjach na temat potencjalnego zagrożenia w danym terenie. Wbrew zarzutom skarg, prawidłowe jest zatem stanowisko wyrażone w decyzjach organów administracji, że wykaz ten może być sporządzony np. w oparciu o dostępne archiwa, czy wyniki historycznych badań przeprowadzonych na danym terenie, które choć nie mogą aktualnie potwierdzać historycznego zanieczyszczenia, to jednak mogą wskazywać na duże prawdopodobieństwo potencjalnego występowania takiego zanieczyszczenia.

W ocenie Sądu, wziąwszy pod uwagę powołane wcześniej przepisy ustawowe oraz poczynione dotychczas na ich podstawie rozważania, nie było podstaw do przeprowadzania badań w ramach identyfikacji terenu zanieczyszczonego, o jakich mowa w § 7-10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r.

w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi.

Jak wynika z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. przeprowadzenie pierwszego etapu takich badań (§ 6 ww. rozporządzenia) w toku postępowania dotyczącego wpisu do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi ma wyłącznie charakter fakultatywny i jest dokonywane przez starostę – jak stanowi o tym przepis – "w razie potrzeby". Z uwagi na treść § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, który stanowi, że etap pierwszy identyfikacji terenu zanieczyszczonego obejmuje ustalenie działalności mogącej być przyczyną zanieczyszczenia na danym terenie, obecnie

i w przeszłości, należy przyjąć, że przeprowadzenie przez starostę pierwszego etapu badań uzależnione jest wyłącznie od wystąpienia trudności i wątpliwości co do ustalenia ww. kwestii w oparciu o inne dostępne informacje. Jeśli natomiast starosta dysponuje stosownymi informacjami pozwalającymi na dokonanie ustaleń, o których mowa w art. 101d ust. 1 pkt 1 p.o.ś., wówczas przeprowadzanie pierwszego etapu badań, o których mowa w pkt. 4 ww. przepisu jest zbędne. Zważywszy,

że w niniejszej sprawie kwestia ustalenia działalności, jej miejsca i czasu, która mogła z dużym prawdopodobieństwem spowodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi jest bezsporna i wiąże się ze złożeniem odpadów w bunkrze znajdującym się na działce skarżących przez dawne [...], w sprawie nie było potrzeby przeprowadzania badań, o których stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. Skoro więc przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, to wbrew twierdzeniom skarg, nie mogło też dojść do ich naruszenia. Podniesione zatem w tym względzie zarzuty należy w całości uznać za chybione. Z tych samych względów nietrafne są również zawarte w skardze twierdzenia o konieczności ustalania przez organ, czy odpady składowane na działce skarżących nie spowodowały istotnego obniżenia jakości ziemi i wód gruntowanych, gdyż kwestie te nie wchodzą w zakres przedmiotowy postępowania dotyczącego dokonania wpisu do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.

Zdaniem Sądu, organ II instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie reformacyjne, które w praktyce sprowadzało się do prawidłowego sformułowania merytorycznej treści rozstrzygnięcia przy zachowaniu dotychczasowej argumentacji prawnej i faktycznej. Rację miał bowiem GDOŚ, dostrzegając, że obowiązujące przepisy nie przewidują prowadzenia rejestru o potencjalnym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, natomiast stanowią o rejestrze historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, do którego wprowadza się m.in. informację o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi (por. art. 101c ust. 1-3 p.o.ś.). Organ odwoławczy dochował zatem wymogów związanych z realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), bowiem nie tylko rozpatrzył odwołanie od zaskarżonej decyzji, ale także zbadał sprawę w jej całokształcie, wydając stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom skarg Sąd nie podzielił zawartych w niej zarzutów odnoszących się do wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jak wykazano wcześniej, rozstrzygnięcie to zostało oparte o właściwie zgromadzony i kompletny materiał dowody, który został następnie prawidłowo oceniony, a w konsekwencji wyprowadzone na jego podstawie wnioski znalazły odzwierciedlenie w decyzji zgodnej zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. W sprawie nie naruszono także prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, tj. art. 10 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt postępowania strony były zawiadamiane

o możliwości o możliwości składania uwag i wniosków na każdym etapie postępowania (vide: pismo RDOŚ w [...] z 14 marca 2019 r.), natomiast fakt nieuwzględnienia przez organy stanowiska stron jest wyłącznie polemiką

z ustaleniami organu, a nie naruszeniem ww. zasady ogólnej postępowania administracyjnego. Ponadto, z uwagi na związany charakter wydawanej

w przedmiotowej sprawie decyzji, o czym była już mowa wcześniej, nie było możliwe naruszenie w toku postępowania art. 7 k.p.a. w zakresie nieuwzględnienia przez organ słusznego interesu skarżących. Związany charakter decyzji powoduje bowiem, że w określonych przepisami warunkach organ zobowiązany jest wydać decyzję

o określonej treści, nie bacząc na to, czy pozostaje ona w zgodzie z ww. interesem strony.

Sąd, działając z urzędu, nie dopatrzył się zatem zarówno naruszeń prawa, które były w skardze sygnalizowane, jak i takich, których skarżący nie wskazali, dlatego mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniesioną w sprawie skargę oddalił.