Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 382/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Mirosław Montowski (spr.) WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Handlowo - Produkcyjnej "[...]" w S. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz Spółdzielni Handlowo - Produkcyjnej "[...]" w S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. 2020 poz. 282 ze zm., dalej także: "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej [...] w [...] – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2020 r., nr [...], którą organ wojewódzki nie pozwolił na rozbiórkę budynku dawnych koszar carskich na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (zwanego dalej także "Ministrem" bądź "organem II instancji"), doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy ochrony zabytków.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej także: "WKZ" lub "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej [...] w [...] (dalej: "Spółdzielnia" bądź "skarżąca") z [...] maja 2019 r., decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] nie zezwolił na rozbiórkę budynku dawnych koszar carskich, położonego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r., znak [...], Minister po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni uchylił ww. orzeczenie WKZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał, że WKZ powinien ponownie określić i cenić wpływ wnioskowej inwestycji na zachowane wartości zabytkowe tej części strefy ochrony krajobrazu i powiązań widokowych zabytkowego układu architektoniczno-urbanistycznego i krajobrazowego [...], mając na uwadze zły stan techniczny obiektu i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz wyczerpująco wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Organ I instancji nie odniósł się bowiem do okoliczności, że działka nr [...] znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego os. [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. (dalej: "Plan miejscowy" lub "MPZP" ), w którym przedmiotowy budynek na rysunku planu został oznaczony jako "istniejąca zabudowa przeznaczona do wyburzenia", a w miejscu lokalizacji budynku zaplanowano przeprowadzenie ciągu komunikacyjnego oznaczonego w planie symbolem lKZ.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji decyzją z [...] maja 2020r., nr [...] nie pozwolił Spółdzielni na dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku dawnych koszar carskich.

Od powyższego orzeczenia, w ustawowym terminie, odwołanie wniosła Spółdzielnia, zarzucając m.in., że powołując się na duże wartości zabytkowe obiektu jako "cennego zabytku rosyjskiej architektury militarnej" WKZ nie wyjaśnił dlaczego do chwili obecnej nie poczyniono żadnych starań o zmianę ustaleń uzgodnionego przez ówczesnego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów Planu miejscowego, zgodnie z którym w miejscu dawnych koszar przebiegać ma droga dojazdowa do budowanego obecnie osiedla. W Planie tym obiekt widnieje jako przeznaczony do rozbiórki. Spółdzielnia nie była zatem zainteresowana jego stanem technicznym, co doprowadziło do całkowitej degradacji technicznej obiektu. W ocenie Spółdzielni, budynek poza walorami historycznymi, nie posiada unikalnych walorów architektonicznych, których zachowanie i odtworzenie uzasadniałoby podjęcie zabiegów w celu ratowania jego substancji materialnej. Wskazała również, że obok spornego budynku znajdują się obiekty handlowo-usługowe będące jej własnością oraz zabudowa jednorodzinna wzniesiona na przełomie ostatnich lat. Budynek szpeci krajobraz i zagraża bezpieczeństwu. Spółdzielnia nie może go zabezpieczyć ze względu na brak zgody władz miasta na zamknięcie drogi dojazdowej do licznych prywatnych posesji.

Rozpatrując odwołanie Minister przywołał treść art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., zgodnie z którym prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ II instancji przypomniał, że objęty planowanymi robotami budynek dawnych koszar carskich, położony na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] jest zlokalizowany w granicach zespołu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 9 września 1947 r., a także decyzjami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z 25 lutego 1977r. oraz z 10 kwietnia 1984 r., nr rejestru [...] (w strefie ochrony krajobrazu i powiązań widokowych - strefa B). Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 listopada 2017 r. historyczny zespół architektoniczno-krajobrazowy [...] został uznany za Pomnik Historii, z uwagi na wartości historyczne, artystyczne, naukowe, przestrzenne i krajobrazowe oraz autentyczność i integralność staromiejskiej części [...], ośrodka o tysiącletniej historii i szczególnym znaczeniu dla dziedzictwa kulturowego Polski, z zespołem zabytków najwyższej klasy osadzonym w unikatowym kontekście kraj obrazowym.

Zakres ochrony przedmiotowej nieruchomości określają jednocześnie ustalenia MPZP, a sporny budynek na rysunku Planu został oznaczony jako "istniejąca zabudowa przeznaczona do wyburzenia". W miejscu jego lokalizacji planowane jest przeprowadzenie ciągu komunikacyjnego oznaczonego w planie symbolem lKZ.

Minister podkreślił jednak, że przywołany wyżej MPZP był procedowany w trybie planistycznym poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z przepisem przejściowym zawartym w art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. MPZP został co prawda uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] w 2002 r. (z uwagami niedotyczącymi przedmiotowego budynku), ale w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie było określonych aż tak daleko idących jak obecnie rygorów dotyczących szczegółowości ustaleń, wynikających z ochrony zabytków, a Zarząd Gminy nie był obowiązany do uwzględnienia w uchwalanym planie warunków konserwatorskich.

Ponadto uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2007 r. przyjęty został "Gminny Program Opieki nad Zabytkami [...] na lata 2010-2013". Wśród zasobów dziedzictwa i krajobrazu kulturowego miasta [...] w ww. Programie ujęto przedmiotowe koszary carskie przy ul. [...], jako obiekt w gminnej ewidencji zabytków. Dla obiektu została wykonana w 2009 r. Karta Gminnej Ewidencji Zabytków. Niemniej, ustalenia MPZP nie uległy dotychczas zmianie.

Minister podkreślił także, że WKZ wszczął postępowanie w sprawie wpisania budynku dawnych koszar do rejestru zabytków (pismo z [...] listopada 2019 r. - w aktach sprawy). Zgodnie zaś z przepisem art. 10a ust. 1 u.o.z.o.z., od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku (ust. 1). Zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie (ust. 2).

Organ odwoławczy przyznał, że z przepisu tego nie wynika natomiast zakaz prowadzenia postępowań administracyjnych, w tym postępowania na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z.

Przywołując definicje zabytku (art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z.) oraz historycznego układu urbanistycznego (art. 3 pkt 12) Minister stwierdził, że wpisanie do rejestru zabytków zabytku obszarowego, nie oznacza, że obiekty zabytkowe znajdujące się na takim obszarze, niewpisane indywidualnie do rejestru zabytków lub nienależące do zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków nie podlegają ochronie konserwatorskiej. Niezależnie od postępowania w sprawie indywidualnego wpisania do rejestru zabytków spornego budynku, jest on elementem wpisanego do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego [...]. Ograniczenie dla powadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, o których mowa w przepisie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., stanowi ocena ich dopuszczalności przez wyspecjalizowany organ, mając na uwadze cel regulacji art. 4 tej ustawy.

Planowany do rozbiórki budynek koszar zlokalizowany jest w strefie B ochrony krajobrazu i powiązań widokowych [...] i został ujęty w gminnym programie opieki nad zabytkami. Obiekt został wzniesiony na Przedmieściu [...] na przełomie XIX i XX w. i pierwotną funkcję pełnił do 1915 r. Po I Wojnie Światowej został zaadaptowany na młyn, a po II Wojnie Światowej służył jako magazyn. Obecnie nie jest użytkowany. Stan techniczny budynku jest zły.

Organ II instancji dostrzegł, że z przedłożonej przez Spółdzielnię inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z ekspertyzą stanu technicznego budynku autorstwa inż. Z. K. wynika, że stan techniczny przeważającej części budynku jest zły i konieczna jest rozbiórka niektórych jego elementów, tym niemniej z treści ww. ekspertyzy nie wynika, że wnioskowana całkowita rozbiórka obiektu jest jedynym sposobem uniknięcia katastrofy budowlanej. Zdaniem Ministra przeprowadzanie remontu kapitalnego z zachowaniem wartości zabytkowych i przywracającego wartości użytkowe obiektu, nawet jeśli nieopłacalne ekonomicznie, jest wykonalne. Brak podjęcia działań zabezpieczających i remontowo-budowlanych może natomiast doprowadzić do takiej katastrofy.

Organ II instancji wskazał, że kwestii zachowania budynku zabytkowego nie można oceniać jedynie pod kątem warunków technicznych i użytkowych według obecnie obowiązujących standardów i norm. Ocena ta winna zawsze uwzględniać zasady ochrony zabytków, a zatem dawać pierwszeństwo dążeniu do zachowania obiektu w zasobie dziedzictwa narodowego wykorzystując wszelkie dostępne możliwości techniczne. Niezależnie zaś od ustalonego złego stanu technicznego budynku pozostaje on zabytkiem architektury militarnej z przełomu XIX i XX w., stanowiącym istotny historyczny element zabudowy Przedmieścia [...], czego wyrazem było ujęcie obiektu w gminnym programie ochrony zabytków oraz wszczęcie postępowania w sprawie jego wpisania do rejestru zabytków. Minister podzielił ocenę WKZ odnośnie negatywnego wpływu planowanej rozbiórki na wartości chronione tej części strefy ochrony krajobrazu i powiązań widokowych zabytkowego układu architektoniczno-urbanistycznego i krajobrazowego Sandomierza.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Minister wyjaśnił, że organ I instancji podjął działanie, które będzie pociągało za sobą konieczność uwzględnienia ochrony tego obiektu, niezależnie od obowiązujących ustaleń Planu miejscowego i jego ewentualnej zmiany, tj. wszczął postępowanie w sprawie wpisania budynku dawnych koszar do rejestru zabytków. Odnośnie wątpliwości, co do wartości zabytkowych obiektu, do objęcia ochroną konserwatorską nie jest konieczne by obiekt posiadał wszystkie z walorów określonych w definicji zabytku, tj. wartość historyczną, artystyczną lub naukową, lecz wystarczy wykazanie jednej z nich.

Z takim rozstrzygnięciem Ministra nie zgodziła się Spółdzielnia, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

• art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji, w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie;

• art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że w przedmiotowej sprawie nie można zezwolić na rozbiórkę budynku dawnych koszar carskich w [...];

II. skutkujących naruszeniem następujących przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami:

• art. 36 ust. 1 pkt 1 przez błędne jego zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie WKZ nie może wydać zezwolenia na rozbiórkę ww. obiektu.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca wnosi uchylenie w całości decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji WKZ i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że sporny budynek dawnych koszar carskich na rysunku Planu miejscowego został oznaczony jako obiekt przeznaczony do wyburzenia, a przedmiotowy MPZP został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...], w trybie przepisu art. 11 ust. 2 uprzednio obowiązującej ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, że obowiązujące ówcześnie przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie określały aż tak daleko idących jak obecnie rygorów dotyczących szczegółowych ustaleń, wynikających z ochrony zabytków. Z treści art. 11 ust 1 i 2 ustawy o ochronie dóbr kultury wynikało, że obowiązkiem wojewodów i organów jednostek samorządu terytorialnego jest dbałość o dobra kultury i podejmowanie działań ochronnych oraz uwzględnianie zadań ochrony zabytków, między innymi w wojewódzkich i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z tego wynika, że uprawnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie uzgadniania planów miejscowych były bardzo szerokie i w pełni realizowały właściwą ochronę zabytków.

Poza tym, uzgodnienie przewidziane w MPZP zostało również wielokrotnie potwierdzone, w tym przez WKZ jako prawnie wiążące. Znajduje to odzwierciedlenie m.in. w treści pisma PINB w [...] z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] skierowanego do Starostwa Powiatowego w [...], w którym przywołano korespondencję prowadzoną z wojewódzkim organem konserwatorskim, dowodzącą zasadności skreślenia tego elementu chronionego układu urbanistycznego z rejestru zabytków oraz potrzeby jego rozbiórki

W ocenie skarżącej, istniejący wpis spornego obiektu do gminnej ewidencji zabytków pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią postanowień MPZP, kwalifikujących obiekt do wyburzenia. Od czasu uchwalenia Planu miejscowego upłynęło już ponad 18 lat, w ciągu których WKZ niezmiennie utrzymywał, iż sporny budynek przeznaczony jest do rozbiórki.

Według skarżącej w sprawie nie ma znaczenia również fakt, że w 2019 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie wpisania spornego obiektu do rejestru zabytków, gdyż jego prowadzenie, jak zresztą słusznie zauważa Minister, nie prowadzi do zakazu prowadzenia postępowania na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., a tym samym nie prowadzi również do zakazu wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a nawet nie warunkuje treści tego rozstrzygnięcia.

Skarżąca uważa, że postępowanie organów ochrony zabytków narusza zasadę wyrażoną w art. 8 ust. 2 k.p.a. Od 2002 r. była Ona utrzymywana w przekonaniu, że przedmiotowy budynek będący jej własnością został zakwalifikowany do rozbiórki, dlatego nie była zainteresowana jego stanem technicznym, co doprowadziło do sytuacji, iż obecnie jego stan jest katastrofalny. Skarżąca działała w pełnym zaufaniu do obowiązującego prawa. Obecnie postawiona została w całkowicie odmiennej sytuacji, w której WKZ stoi na stanowisku, że sporny obiekt należy za wszelką cenę chronić, pomimo treści oświadczenia rzeczoznawcy budowlanego – T. D. wydanego podczas rozprawy administracyjnej na terenie obiektu w dniu [...] lipca 2018 r., w którym przyznano, że obiekt nadaje do rozbiórki.

Skarżąca nie zgadza się ponadto ze stanowiskiem organów konserwatorskich, co do negatywnego wpływu planowanej rozbiórki na wartości chronione strefy ochrony krajobrazu i powiązań widokowych zabytkowego układu architektoniczno-urbanistycznego i krajobrazowego [...]. Sam Minister wskazuje bowiem, że po II Wojnie Światowej teren ten uległ znacznym przekształceniom, a obszar wokół dawnych koszar uległ degradacji poprzez chaotyczne zagospodarowanie zabudową handlowo-usługową, co pociągnęło za sobą znaczne uszczuplenie wartości widokowych tej części Przedmieścia [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie każdy obiekt pochodzący z okresu powstania układu urbanistycznego i zespołu zabudowy będzie obiektem cennym i wartym zachowania, bez względu na jego stan techniczny. Skoro więc już w 2002 r. WKZ uzgadniając projekt MPZP uznał, że sporny budynek nadaje się do rozbiórki, a w jego miejsce ma zostać wybudowana zbiorcza ulica, to trudno tutaj mówić o ochronie zabytku obszarowego, skoro cały okoliczny obszar już uległ znacznym zmianom, co przyznaje sam Minister, a dalsze zmiany są już zatwierdzone do realizacji.

W skardze podniesiono również, że stan techniczny przedmiotowego obiektu nie budzi wątpliwości - budynek ten uległ całkowitej degradacji technicznej. W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej [...] lipca 2018 r. rzeczoznawca budowlany – T. D., który już w 2007 r. opracowywał opinię techniczną budynku stwierdził, iż obiekt ten nadaje się do całkowitej rozbiórki. Podobną ocenę wyraził autor inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej i ekspertyzy technicznej inż. Z. K., który zalecił całkowitą rozbiórkę budynku oraz wskazał, iż szereg elementów spornego budynku grozi katastrofą budowlaną oraz stanowi poważne zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia, życia i mienia, tak osób przebywających wewnątrz, jak i w okolicy spornego budynku. Dlatego skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra, który uważa, że przeprowadzenie remontu kapitalnego z zachowaniem wartości zabytkowych i przywracającego wartości użytkowe obiektu, nawet jeśli nieopłacalne ekonomicznie, jest wykonalne. Stan degradacji budynku jest tak dalece posunięty, że trudno jest mówić o wykonalności remontu kapitalnego, w tym w kontekście uratowania wartości historycznej obiektu.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu podtrzymał stanowisko wyrażone w swojej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] grudnia 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2020 r. naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga w zasadniczej części zasługuje na uwzględnienie.

W drodze powołanych decyzji organy konserwatorskie odmówiły Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej [...] w [...] udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku dawnych koszar carskich na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Przez zabytek nieruchomy podlegający ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania, należy rozumieć także, figurujący w rejestrze krajobraz kulturowy (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.z.o.z.) oraz układ urbanistyczny, ruralistyczny czy zespół budowlany (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy). Tym samym wymóg uzyskania zezwolenia konserwatora zabytków będzie odnosił się także do prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie, którego samoistna wartość zabytkowa nie została stwierdzona indywidualnym wpisem do rejestru, ale znajduje się on na obszarze figurującym w rejestrze zabytków jako całość. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie potwierdza możliwość stosowania art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. do obiektów niewpisanych indywidualnie do rejestru zabytków, lecz objętych wpisem obszarowym (zob. wyroki NSA z dnia: 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1599/10, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 73; 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 668/11, LEX nr 1152181; 29 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 2152/10, LEX nr 1152142).

Trzeba natomiast podkreślić, że decyzja oparta na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. należy do rozstrzygnięć wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy tej ustawy nie określają bowiem, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1441/11, Lex nr 1232718). Decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej. Sąd ocenia więc, czy została ona wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego oraz czy przytoczona w rozstrzygnięciu argumentacja jest spójna i nie zawiera cech dowolności.

Ustawa przyznała organom konserwatorskim możliwość własnej oceny aktualnego stanu obiektu zabytkowego oraz najlepszych sposobów zachowania zabytku i wartości, jakie reprezentuje. W takim zakresie władza konserwatora zabytków zakłada znaczący stopień swobodnego uznania administracyjnego, co w żadnym wypadku nie może jednak oznaczać dowolności i arbitralności.

W sprawie nie jest sporne, że budynek dawnych koszar carskich, położony na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] jest zlokalizowany w granicach zespołu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1947 r., pod nr [...]. Decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] kwietnia 1984 r. rozszerzono strefę ochrony konserwatorskiej tego zespołu, obejmując ochroną także zabudowę, krajobraz i ukształtowanie terenu w granicach zabudowy miasta z XIX w., początku XX w. oraz okresu międzywojennego. Przedmiotowy budynek znajduje się w strefie B ochrony krajobrazu i powiązań widokowych [...].

W zasadzie nie jest również kwestionowany fakt, że stan techniczny budynku dawnych koszar carskich jest zły. Z treści przedłożonej przez skarżącą Spółdzielnię ekspertyzy technicznej sporządzonej w marcu 2019 r. przez inż. Z. K. jednoznacznie wynika, że stan nadziemnej części budynku stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa konstrukcji i środowiska oraz dla zdrowia, życia i mienia ludzi przebywających w nim lub w jego bezpośrednim otoczeniu. Tożsame wnioski dotyczą stanu technicznego podstawowych elementów budynku, czyli pokrycia i konstrukcji dachu, konstrukcji stropów międzykondygnacyjnych i stropu nad piętrem, a także ścian nośnych zewnętrznych (we fragmentach), co według autora przywołanej opinii może być przyczyną katastrofy budowlanej. Stan dobry stwierdzono jedynie w odniesieniu do fundamentów i niektórych pozostałych elementów obiektu.

W tym miejscu należy jednak przypomnieć, że sporny obiekt objęty został obszarowym wpisem do rejestru zabytków, dla ochrony którego walory zabytkowe należy wiązać z cechami przestrzennymi i krajobrazowymi układu zabytkowego. Z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej istotne znaczenie ma zatem np. parcelacja terenu, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd i układ zewnętrzny budynków położonych na przedmiotowym obszarze. Dla oceny wartości zabytkowych budynku nie objętego wpisem indywidualnym nie mogą mieć zatem znaczenia te jego części, które nie mają jakiegokolwiek wpływu na zachowanie wyżej wymienionych walorów.

W konkluzji cytowanej ekspertyzy technicznej stwierdzono ponadto, że zakres koniecznych do wykonania prac rozbiórkowych, z uwagi na całkowitą nieprzydatność elementów konstrukcyjnych budynku do dalszego użytkowania lub nawet remontu, a stwarzających poważne zagrożenie katastrofą budowlaną, uzasadnia jego rozbiórkę w całości.

Wobec powyższych ustaleń, Sąd przechodząc do merytorycznej oceny sprawy pragnie nadmienić, że zgadza się z poglądami wyrażanymi w judykaturze, wedle których, zły stan techniczny obiektu, który stanowić może wystarczające uzasadnienie do jego rozbiórki ze względu na przepisy ustawy - Prawo budowlane, nie jest okolicznością decydującą z perspektywy uzgodnienia rozbiórki budynku przez organy konserwatorskie. Okoliczność taką stanowi zachowanie przez obiekt wartości zabytkowych, które by się temu sprzeciwiały. Wartość użytkowa obiektu jest wypadkową jego zużycia technicznego, niemniej nie odpowiada mu w pełni, co powoduje, że obiekt pozbawiony całkowicie właściwości użytkowych, może niekiedy pozostawać w takim stopniu zużycia, że wymagane jest jego zachowanie jako obiektu zdolnego w dalszym ciągu posiadać wartości przynależne zabytkowi (por. wyroki NSA: z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 896/16; z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 712/18, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

Poza tym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko, zgodnie z którym, stosownie do art. 89 pkt 2 u.o.z.o.z. organy konserwatorskie są organami wyspecjalizowanymi, samodzielnie uprawnionymi do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Oznacza to, że organ ochrony zabytków w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie może dokonywać ocen w zakresie będącym przedmiotem rozpoznania. Jednakże powyższa ocena musi znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i opartej na nim przekonującej analizie konkretnych okoliczności faktycznych.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że w decyzjach organów obu instancji brak jest wyczerpującego i opartego na przekonujących dowodach uzasadnienia, pozwalającego przyjąć, że mimo katastrofalnego stanu i zużycia technicznego obiektu dawnych koszar carskich, posiada on walory wskazujące na potrzebę jego zachowania. Sąd dostrzega, że w aktach postępowania konserwatorskiego, poza Kartą z Gminnej Ewidencji Zabytków oraz decyzjami o wpisie układu urbanistycznego do rejestru zabytków, nie znajdują się jakiekolwiek inne materiały, w oparciu o które możliwa byłaby weryfikacja oceny organów dotyczącej wpływu planowanej rozbiórki budynku na wskazywane przez nie "uszczuplenie wartości widokowych i krajobrazowych" tej części chronionego obszaru. Podobnie, w aktach sprawy brak jest dokumentacji, która potwierdzałaby "istotne walory architektoniczne i przestrzenne" obiektu, na które powołuje się Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy nie wynika np., ażeby organy w toku przedmiotowego postepowania przeprowadziły oględziny stanu zachowania spornego obiektu i jego otoczenia. Brak jest też materiałów źródłowych dotyczących wartości historycznych samego budynku, fachowych opinii lub opracowań wskazujących na posiadanie przez budynek walorów artystycznych albo naukowych, przemawiających za jego dalszą ochroną, pomimo stanu w jakim się obecnie znajduje. W założonej Karcie Gminnej Ewidencji Zabytków sporządzonej w 2009 r. nie wskazano jakichkolwiek powodów, dla których obiekt wymagałby ochrony, a które nie wynikałyby z samego faktu położenia na obszarze objętym wpisem do rejestru. W rzeczonym dokumencie podano natomiast bardzo zły stan techniczny obiektu oraz rodzaje zagrożeń dla tego budynku, w tym groźbę katastrofy budowlanej.

W skardze jej autor podnosi dodatkowo, że w dniu [...] lipca 2018 (?) r. odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której rzeczoznawca budowlany T. D. również wskazywał na okoliczność, że przedmiotowy budynek nadaje się wyłącznie do całkowitej rozbiórki. W aktach sprawy nadesłanych przez organ II instancji brak jest dokumentacji mogącej potwierdzać lub też zaprzeczyć powyższym twierdzeniom.

W konsekwencji, istotnie utrudniona jest ocena przez Sąd motywów, którymi kierowały się organy w rozpoznawanej sprawie. Tak też organy powołują się na walor historyczny budynku dawnych koszar i jego autentyzm. Tymczasem, wartość historyczna obiektu motywowana jest w zasadzie wyłącznie okresem jego budowy, datowanym na koniec XIX lub początek XX wieku. Nie wyjaśniono natomiast, z jakich zachowanych cech tego obiektu – wobec ustalonego rozmiaru degradacji – wywodzona jest jego wartość, jako przykładu architektury militarnej przełomu XIX i XX w. oraz wspominane przez organ II instancji walory architektoniczne budynku.

Niewątpliwie przyznać trzeba, że choć autentyzm obiektów jest warunkiem koniecznym do ich ochrony, to nie jest to jedyne kryterium, wystarczające do nałożenia na właściciela nieruchomości daleko idących ograniczeń, w tym odmowy rozbiórki. Nie każdy bowiem obiekt pochodzący z okresu powstania układu urbanistycznego bądź zespołu budynków będzie obiektem cennym i wartym zachowania, bez względu na jego stan techniczny. Jak stwierdził w wyroku z dnia 4 lutego 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1103/15, CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powyższe prowadzi do wniosku, że poszczególne elementy historycznej zabudowy, nie prezentujące obecnie większych wartości architektonicznych, historycznych bądź naukowych, mogą podlegać wymianie, zwłaszcza w przypadkach uzasadnionych względami technicznymi, pod warunkiem jednak ich odpowiedniego udokumentowania i wprowadzenia w ich miejsce budynków dostosowanych skalą i charakterem do zachowanej oryginalnej zabudowy.

Uzasadnione wątpliwości w okolicznościach faktycznych sprawy budzi zarazem akcentowany przez organy konserwatorskie uszczerbek wartości chronionego krajobrazu układu architektoniczno-urbanistycznego [...], jaki w ich ocenie spowodowałoby wyburzenie budynku dawnych koszar. Nie bez racji skarżąca podnosi w tym zakresie niespójność rozważań organów, które jednocześnie potwierdzają istotną degradację walorów widokowych tego obszaru wynikającą z chaotycznej zabudowy i przekształcenia terenu po II Wojnie Światowej. Wypada zauważyć, że w uzasadnieniach skarżonych decyzji nie można doszukać się bardziej pogłębionych analiz tego zagadnienia, ani – jak już wcześniej wyjaśniono – materiałów, w oparciu o które organy poczyniły przedmiotowe ustalenia. Trzeba natomiast podkreślić, że wpisanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego ma na celu głównie zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej założenia miejskiego tworzącego harmonijną całość, nie zaś obiektów, które w przestrzeń tę się już nie wpisują z uwagi np. na utratę prezentowanych walorów.

W tym względzie wnioski zaprezentowane w skarżonych decyzjach są wyjątkowo ogólnikowe i nie zostały poparte ani jakimkolwiek szerszym uzasadnieniem, ani też argumentami opartymi na posiadanej w wymaganym zakresie wiedzy specjalistycznej. Jak już podkreślono, Minister wskazując na wartość historyczną budynku powołał okoliczności historyczne, które uzasadniały w przeszłości objęcie ochroną całego układu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego, ale nie odnoszące się do jego stanu obecnego. Organ II instancji badając dopuszczalność wniosku skarżącej powinien był ocenić, czy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego istnieje techniczna możliwość zachowania wartości użytkowych obiektu w stanie pozwalającym na jednoczesne utrzymanie jego wartości zabytkowych mających znaczenie dla chronionego obszaru. Organ nie przeanalizował tymczasem wszechstronnie okoliczności faktycznych sprawy, albowiem nie zgromadził i nie ocenił niezbędnych do tego dowodów, ograniczając się tylko do powtórzenia ustaleń oraz wniosków zawartych w decyzji WKZ.

W tym kontekście Sąd stwierdza również, że jako pozbawione racjonalnych przesłanek w aktualnym stanie sprawy jawi się powoływanie przez organy konserwatorskie na potrzebę podjęcia prac remontowo-adaptacyjnych obiektu. Ze zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego w żadnym razie nie wynika bowiem, ażeby aktualnie podjęcie tego rodzaju robót względem budynku było w ogóle technicznie możliwe i wskazane, w sytuacji zagrożenia katastrofą budowlaną. Konkluzje ekspertyzy przedłożonej przez skarżącą być może nie przesądzają o możliwym przyszłym sposobie zagospodarowania nieruchomości, ale w świetle zawartych tam konkluzji, nie wydaje się to prawdopodobne, bez konieczności wymiany zasadniczej oryginalnej substancji budowlanej (konstrukcyjnej) budynku. O istnieniu walorów zabytkowych decyduje zaś zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej. Zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie ma wpływ na istotę tego zabytku, może powodować utratę przez obiekt wartości zabytkowej.

Organ odwoławczy jest obowiązany dokonać rzetelnego umotywowania i przedstawienia zajętego w sprawie stanowiska, w sposób który umożliwi późniejszą kontrolę wydanej decyzji. Zasadnie podniesiono zatem w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż niedostatecznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono przyczyny, dla których organ administracji odmówił uznania racji skarżącej, powtarzając jedynie wcześniejsze rozważania WKZ w tym zakresie i nie czyniąc własnych ustaleń oraz ocen. Skarżąca trafnie podnosi, że o istnieniu wartości zabytkowej obiektu i możliwości jej zachowania powinien decydować rzeczywisty stan obiektu w dniu wydawania decyzji, wynikający przy tym stanie zniszczenia budynku - ze specjalistycznej ekspertyzy, czy możliwe jest dokonanie remontu i w jakim zakresie, czy zakres koniecznych do wykonania prac, zwłaszcza konstrukcyjnych, nie spowoduje, że będzie to jedynie rekonstrukcja budynku, która wyeliminuje pozostałe wartości zabytkowe tej budowli. Jak wynika z samej opinii złożonej przez skarżącą, zniszczenie obiektu dawnych koszar jest znaczne i jego rekonstrukcja może nie znajdować konserwatorskiego uzasadnienia. Organ powinien był więc wyjaśnić, w oparciu o stosowne dowody lub powołać nowe, czy stopień zniszczenia tego obiektu sam w sobie nie spowodował utraty jego wartości zabytkowych, z powodu braku możliwości przeprowadzenia jego remontu przy jednoczesnym zachowaniu wartości historycznych, mając jednocześnie na uwadze, że za najcenniejszą wartość tego zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji. Uznanie administracyjne polega na możliwości wyboru konsekwencji prawnych przy ustalonym stanie faktycznym. Uznanie administracyjne nie polega na swobodzie organu administracji co do ustalania stanu faktycznego. Przeciwnie, organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki postępowania dowodowego.

W niniejszej sprawie organy nie określiły jaki jest rzeczywisty stopień zachowania owej oryginalnej substancji, a co za tym idzie organy nie wyjaśniły, czy obiekt w dalszym ciągu zachowuje walory zabytkowe. Uzasadnienie decyzji zawiera w zasadzie wyłącznie opis dziejów budynku i charakterystykę obszaru, na którym jest zlokalizowany. W najmniejszym stopniu nie odnosi się to do stanu technicznego budynku i możliwości jego remontu w celu przywrócenia funkcji użytkowych oraz zachowania wartości zabytkowej. Organ nie odnosi się do kwestii stopnia jego zniszczenia w kontekście możliwości przeprowadzenia remontu przywracającego funkcje użytkowe budynku. Pozwala to na przyjęcie, że organ nie dokonał należytej oceny zebranego materiału dowodowego, tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zupełnie niezrozumiała jest także argumentacja organów obu instancji, które podnoszą, że: "pozwolenie na wnioskowaną rozbiórkę stałoby w sprzeczności z polityką konserwatorską ostatnich kilkunastu lat i działaniami prawno-administracyjnymi podjętymi w celu uratowania i zachowania budynku". Organy zdają się zapominać, że jak zauważa skarżąca, obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w 2002 r. po uzgodnieniu z wojewódzkim organem konserwatorskim, wprost przewiduje rozbiórkę spornego obiektu. Trafnie skarżąca powołuje się w tym względzie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt: II OSK 451/16, CBOSA), które tutejszy Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, a w którym wskazano, że również pod rządami ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zakres uprawnień wojewódzkiego konserwatora zabytków w procesie uzgadnia planów miejscowych była bardzo szeroki. Stanowisko to znajduje oparcie w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, który stanowił, że obowiązkiem wojewodów i organów jednostek samorządu terytorialnego jest dbałość o dobra kultury i podejmowanie działań ochronnych oraz uwzględnianie zadań ochrony zabytków, między innymi w wojewódzkich i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Plany miejscowe zarówno w czasie obowiązywania ww. przepisów, jak i obecnie, były i są uzgadniane z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. NSA zasadnie stwierdził zatem, że przywołane przepisy nie zawierały żadnych ograniczeń w uzgadnianiu przez ten organ sporządzonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wywodom organów zdaje się także przeczyć przywołana w skardze treść korespondencji przedstawicieli wojewódzkich organów ochrony zabytków (pisma z dnia [...] grudnia 2005 r. i [...] marca 2008 r.), w których konserwator potwierdza przeznaczenie obiektu dawnych koszar carskich do rozbiórki w związku z planowaną realizacją drogi zbiorczej łączącej ul [...] z ul. [...] i ul. [...]. Jak słusznie podnosi skarżąca, postanowienia MPZP w przedmiotowym zakresie są nadal obowiązujące, a organy nie poczyniły żadnych ustaleń, które pozwalałyby stwierdzić, czy zamierzona inwestycja jest w dalszym ciągu aktualna, czy rzeczywiście ma ona przebiegać w miejscu posadowienia spornego budynku i jaki jest stan zaawansowania tych robót.

Sąd zgadza się również z argumentami skargi, że ani WKZ, ani Minister nie wykazały prawidłowo, z jakich przyczyn odmawiają skuteczności prawnej powołanym zapisom Planu miejscowego, które zostały uprzednio uzgodnione z właściwym organem konserwatorskim. Postanowienia MPZP, jako aktu prawa miejscowego, stanowią jedną z prawnych form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.o.z.) i działania podejmowane przez organy konserwatorskie w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. nie mogą całkowicie abstrahować od zawartych tam ustaleń. Nie jest to bowiem postępowanie w przedmiocie wpisu czy wykreślenia nieruchomości z rejestru zabytków, ale procedura zmierzająca do ustalenia, czy wobec aktualnego stanu technicznego danego obiektu, realne jest dalsze zachowanie jego walorów zabytkowych, czy też właściwym rozwiązaniem jest jego rozbiórka.

Wojewódzki Konserwator Zabytków zobowiązany był wyjaśnić, dlaczego w stosunku do przedmiotowego budynku przyjął uprzednio zasadność jego przeznaczenia do rozbiórki, a w niniejszej sprawie przyjął stanowisko przeciwne. Należy przy tym mieć na uwadze, że organ administracji, wydając decyzję uznaniową, jest zobowiązany do respektowania konstytucyjnej zasady równości. Organ administracji musi w równym stopniu respektować interesy stron tego samego postępowania, jak również jest ograniczony wydanymi przez siebie decyzjami w innych sprawach indywidualnych, co powoduje, że rozstrzygając w kolejnej sprawie podobnej do spraw wcześniejszych, nie może bez wyraźnie uzasadnionej przyczyny rozstrzygnąć jej w sposób odmienny od spraw wcześniejszych, bowiem naruszyłby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej (art. 8 k.p.a.). Zasada równości nie oznacza, że organ administracji, dostrzegając podobieństwo załatwianej sprawy do spraw załatwianych wcześniej, zawsze musi wydać decyzję analogiczną do decyzji wydanych wcześniej, bowiem respektowanie zasady równości polega jedynie na stosowaniu tych samych kryteriów do oceny istnienia wartości zabytkowych obiektu, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na rozbiórkę (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 2979/18). Niemniej jednak, nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w tej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa (por. wyrok NSA z 26 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 978/99, LEX nr 49942), dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji (zob. np. wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 370/97, LEX nr 38664), jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji (zob. np. wyrok NSA z 23 czerwca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 98/94, POP 1996, nr 1, poz. 3; teza druga wyroku NSA z 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 895/97, LEX nr 47186; zob. też P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opubl.: LEX/el. 2021). Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie konsekwentnie podkreśla, że w demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych zasad określających stosunki między obywatelem a państwem jest zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jest to niekwestionowana cecha charakterystyczna demokratycznego państwa prawnego. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny (zob. m.in. wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK 2000/5, poz. 138). Dlatego też np. WSA w Gliwicach w wyroku z 4 lipca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Gl 223/17, LEX nr 2325034) stwierdził, że organ wydając odmienne decyzje w zbliżonym stanie prawnym i faktycznym dopuszcza się naruszenia zasady wynikającej z art. 8 k.p.a.

Kluczową rolę z punktu widzenia realizacji zasady równości, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady pewności prawa, spełnia zatem uzasadnienie decyzji. Nie może być ono ogólnikowe i odwoływać się do pozaustawowych sformułowań (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2278/99, LEX nr 49948). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie, uzasadnienia decyzji organów konserwatorskich zadaniu temu nie sprostały.

Jednocześnie wyjaśnić przyjdzie, że w sprawie niniejszej nie może mieć znaczenia fakt wszczęcia w 2019 r., a więc już po złożeniu przez Spółdzielnię wniosku o zgodę na wyburzenie obiektu, postępowania w sprawie wpisu budynku do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] (patrz: zawiadomienie z [...] listopada 2019 r. - k. 43 akt administracyjnych). Jak bowiem zauważył sam organ II instancji, stosownie do treści art. 10a u.o.z.o.z., wszczęcie takiej procedury wyklucza jedynie prowadzenie prac przy budynku, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Przepis ten nie zakazuje natomiast prowadzenia postępowań administracyjnych, w tym postępowania na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. i wydania stosownego orzeczenia w tej sprawie.

Organy ochrony zabytków rozpoznając ponownie sprawę będą zatem obowiązane ustalić czy z uwagi na stwierdzony stopień zniszczenia budynku możliwe jest wykonanie remontu tego obiektu dla przywrócenia jego funkcji użytkowych, przy jednoczesnym zachowaniu wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, czy też uzasadnione będzie jego wyburzenie, o co wnioskuje skarżąca. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez organy uzupełniającego postępowania dowodowego i dokonania ponownej oceny wniosku skarżącej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ocena zasadności odmowy pozwolenia na rozbiórkę budynku byłaby przedwczesna.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz skarżącej Spółdzielni zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia działającego w sprawie pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wpisu od skargi (200 zł).