Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1006/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44b, art. 52a ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej Leszna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 października 2015 r. nr KN-I.4131.1.335.2015.2 w przedmiocie wprowadzenia zakazu udzielania innej osobie środków zastępczych służących do odurzania człowieka, sugerujących jednocześnie inne ich właściwe przeznaczenie oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia

15 października 2015 r. nr KN-I-4131.1.335.2015.2 Wojewoda Wielkopolski

na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 zwanej dalej jako "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Nr XI/131/2015 Rady Miejskiej Leszna z dnia 10 września 2015 r. w sprawie wprowadzenia zakazu udzielania innej osobie środków zastępczych służących do odurzania człowieka, sugerujących jednocześnie inne ich właściwe przeznaczenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotową uchwałę podjęto na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. Następnie wskazał, że w § 1 uchwały Rada Miejska Leszna postanowiła, że: "w celu ochrony życia i zdrowia mieszkańców Leszna oraz dla zapewnienia spokoju

i bezpieczeństwa publicznego zakazuje się udzielania innej osobie, zwłaszcza pod pozorem prowadzenia działalności gospodarczej środków zastępczych w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. 2012, poz. 124, z późn. zm.) służących do odurzania człowieka sugerujących jednocześnie inne ich właściwe przeznaczenie." Za naruszenie powyższego zakazu w § 2 uchwały została przewidziana kara grzywny, a w § 5 Rada określiła, że: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego."

Wojewoda przywołał treść art. 40 ust. 3 u.s.g. wskazując, że przepis ten przewiduje, iż w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Ustęp 4 tego artykułu stanowi, że przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać

za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych

w prawie o wykroczeniach.

W ocenie Wojewody rada gminy może wydawać przepisy porządkowe tylko wówczas gdy łącznie wystąpią przesłanki warunkujące ich podjęcie. Pierwszą przesłanką jest brak uregulowania określonej materii w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, natomiast drugą wystąpienie sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienie porządku, spokoju

i bezpieczeństwa publicznego. Ponadto Wojewoda zaznaczył, że radzie gminy

w drodze przepisów porządkowych nie wolno dublować ustaw lub innych przepisów powszechnie obowiązujących.

W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała reguluje zagadnienia uregulowane już w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii

(Dz. U. z 2012 r. poz. 124 z późn. zm. zwanej dalej jako "u.p.n."), zwłaszcza przepisy zawarte w art. 52a. Wskazane regulacje prawne zdaniem organu nadzoru

w wystarczającym stopniu realizują cel wskazywany przez Radę Miasta Leszna, jako przyczynę uchwalenia przedmiotowego przepisu porządkowego.

W opinii organu nadzoru ustawa ta w sposób kompleksowy określa zadania

i uprawnienia organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów w zakresie przeciwdziałania naruszeniom prawa dotyczących obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii. Ustawa reguluje także zasady i tryb postępowania w zakresie przeciwdziałania narkomanii, między innymi poprzez nadzór nad substancjami, których używanie może prowadzić do narkomanii oraz zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii.

Jak wyjaśnił Wojewoda, w ustawie przyjęto, że każdy przypadek ujawnienia wytworzenia lub wprowadzenia w jakikolwiek sposób do obrotu na terytorium kraju środka zastępczego oznacza, że doszło do złamania wyrażonego w art. 44b u.p.n. zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych i musi to skutkować wymierzeniem sankcji administracyjnej przewidzianej w art. 52a u.p.n. Zakaz określony w art. 44b u.p.n. oznacza likwidację na terenie Rzeczypospolitej Polskiej obrotu środkami zastępczymi, albowiem obrót ten nie może być legalnie zasilany środkami wytwarzanymi w kraju lub do niego sprowadzanymi. Ustawa w art. 44b generalnie zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Natomiast

w myśl art. 52a ust. 1 u.p.n. kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy podlega karze pieniężnej w wysokości

od 20.000 zł do 1.000.000 zł. Przedmiotową karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy inspektor sanitarny.

Ponadto w ocenie Wojewody problem ochrony życia, zdrowia obywateli

w sprawach związanych z szeroko rozumianym wprowadzaniem do obrotu narkotyków i środków zastępczych nie jest problemem lokalnym, np. jednego miasta, niedopuszczalne jest zatem wydawanie przepisów porządkowych w odniesieniu

do zjawisk występujących w całym kraju, a więc sfery stosunków społecznych,

która wymaga generalnych uregulowań. Przepisy porządkowe należą do prawa lokalnego i nie można przy ich pomocy likwidować braków ustawodawstwa obowiązującego na terenie całego kraju lub likwidować zagrożeń mających znaczenie ogólnokrajowe.

Wojewoda zwrócił również uwagę, że o istocie przepisów porządkowych, których celem jest potrzeba natychmiastowej ochrony dóbr prawnie chronionych, świadczą przepisy ich wejścia w życie. Natomiast jak wynika z § 5 przedmiotowej uchwały, termin jej wejścia w życie został określony jako 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W ocenie organu nadzoru przepisy porządkowe zostały przez ustawodawcę ustalone po to, aby umożliwić szybką ochronę istotnych wartości prawnych, gdy bezpośrednie zagrożenie wymusza niezwłoczne działanie prawodawcze. Zasadą wynikającą z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1482) jest, że przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie 3 dni od dnia ich ogłoszenia. Skoro Rada Miejska Leszna

w przedmiotowej uchwale postanowiła, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni

od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, to należy wnioskować, że Rada sama uznała, iż zagrożenie, które potencjalnie mogłoby być zwalczane przez kwestionowaną uchwałę nie jest zjawiskiem wymagającym niezwłocznej, natychmiastowej ingerencji prawodawczej.

Wobec powyższego Wojewoda uznał, że Rada Miejska Leszna podejmując

w dniu września 2015 r. uchwałę XI/131/2015 w sprawie zakazu udzielania innej osobie środków zastępczych służących do odurzania człowieka, sugerujących jednocześnie inne ich właściwe przeznaczenie działała bez podstawy prawnej

co skutkowało stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska Leszna zarzuciła organowi nadzoru naruszenie:

- art. 40 ust. 3 u.s.g. polegające na błędnym uznaniu, iż zakres przedmiotowy uchwały Rady Miejskiej Leszna Nr Xl/131/2015 z dnia 10 września 2015 r. został już uprzednio uregulowany w odrębnych ustawach powszechnie obowiązujących

- art. 40 ust. 3 u.s.g. polegające na błędnym uznaniu, iż regulacje prawne zawarte

w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii w wystarczającym stopniu realizują cel ochrony życia i zdrowia mieszkańców Leszna oraz zapewnienia spokoju bezpieczeństwa publicznego na terenie miasta Leszna;

- art. 40 ust. 3 u.s.g. polegające na błędnym przyjęciu, iż zakres przedmiotowy uchwały Rady Miejskiej Leszna Nr XI/131/2015 z dnia 10 września 2015 r.

nie dotyczy problemu o znaczeniu lokalnym;

- art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez brak precyzyjnego uzasadnienia z jakich powodów organ nadzoru uznał, iż problem tzw. dopalaczy nie jest problemem o znaczeniu lokalnym,

- art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu,

iż przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej Leszna Nr Xl/131/2015 jest sprzeczna

z prawem.

Rada Miejska wskazała, że przepis art. 40 ust. 3 u.s.g. i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy stanowienia przepisów porządkowych nie podlega wykładni rozszerzającej. Przepisy porządkowe mogą być bowiem wydawane tylko

w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach.

W ocenie Skarżącej istnieją uzasadnione podstawy do stwierdzenia,

iż w przedmiotowej sprawie powyższe przesłanki zostały spełnione.

Zdaniem Skarżącej o zakresie nieuregulowanym można mówić na gruncie przepisu art. 40 ust. 3 u.s.g. wyłącznie wtedy, gdy w systemie prawa powszechnie obowiązującego nie ma innych regulacji zezwalających na eliminacje dostrzeżonych przez gminę niepożądanych w myśl tego przepisu zjawisk. Skarżąca zakwestionowała stanowisko wedle którego stanowienie przepisów porządkowych jest niedopuszczalne, gdy dana dziedzina w ogóle jest objęta zakresem wynikającym z przepisów szczególnych, choćby nawet "ten zakres nie obejmował określonych wypadków". Taki sposób rozumienia pojęcia "zakres nieuregulowany" doprowadziłby do zupełnego zablokowania możliwości stanowienia przepisów porządkowych, bowiem sprawy ochrony życia, zdrowia, porządku publicznego, środowiska naturalnego itd. mają już, bardziej lub mniej szczegółowe regulacje ustawowe.

W ocenie Skarżącej przepisy u.p.n. nie stwarzają podstaw do eliminacji dostrzeżonych przez gminę niepożądanych w myśl art. 40 ust. 3 u.s.g. zjawisk na terenie miasta. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przewidują analogicznych regulacji, jak przepisy podjętej uchwały. Nie jest bowiem

w ustawodawstwie krajowym zakazane sprzedawanie określonych przedmiotów, na których umieszcza się nieprawdziwe informacje o ich właściwym przeznaczeniu zwłaszcza, gdy nabywca wie, że informacje te nie są prawdziwe.

Przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, na które powołuje się Wojewoda Wielkopolski nie zawierają w zakresie swoich unormowań sankcji

w przypadku wprowadzania środków zastępczych do obrotu sugerując jednocześnie inne ich właściwe przeznaczenie pod pozorem prowadzenia działalności gospodarczej. Co więcej, ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii powierza wymierzanie kar za wprowadzanie do obrotu tzw. "dopalaczy" właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu. Skarżący stoi na stanowisku, iż organ ten

z uwagi na inne swoje ustawowe obowiązki nie spełnia w wystarczającym stopniu swojej roli zamierzonej przez ustawodawcę w sposób, który zlikwidowałby problem nielegalnych sklepów z tego typu specyfikami.

Zdaniem Skarżącej prawidłowe zinterpretowanie określonych zdarzeń pod kątem możliwości zastosowania formy przepisu porządkowego wymaga dokonania wykładni pojęcia "niezbędności". "Niezbędny to taki, bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny" . Uchwała podjęta przez Radę Miejską

w zakresie przeciwdziałaniu wprowadzania do obrotu tzw. "dopalaczy" pod pozorem prowadzenia działalności gospodarczej, sugerując jednocześnie inne ich właściwe przeznaczenie, mimo iż w pewnym zakresie jest objęta regulacją prawną powszechnie obowiązującą, odpowiada kryterium niezbędności. "Dopalacze" stanowią zagrożenie dla wartości wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g. na terenie Miasta Leszna. Skarżąca stwierdziła więc, że zachodzi "niezbędność" dla ochrony życia lub zdrowia mieszkańców Leszna oraz zapewnienia im spokoju

i bezpieczeństwa publicznego.

Skarżąca wskazała, że wbrew stanowisku Wojewody problem tzw. dopalaczy jest problemem lokalnym Miasta Leszna. Dotyczy on bowiem zjawisk, które miały miejsce w okresie przed podjęciem przedmiotowej uchwały na terenie wspólnoty samorządowej. Rada Miejska Leszna doszła do powyższego przekonania na podstawie własnych doświadczeń w obrębie regionu. Po pierwsze, tylko w miesiącu lipcu 2015 r. do leszczyńskiego szpitala trafiło kilkanaście osób, które zatruły się środkami zastępczymi tzw. dopalaczami. Co więcej w ostatnim czasie w Lesznie pojawiły się nowe sklepy (punkty), w których można nabyć dopalacze, pod pozorem kupna innych środków.

Ponadto zdaniem Skarżącej z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika z jakich powodów organ nadzoru uznał, iż problem tzw., "dopalaczy" nie jest problemem o znaczeniu lokalnym. Uzasadnienie w tej kwestii jest lakoniczne i pozostawia wiele wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Te same reguły odnoszą się do zakresu i formuły kontroli sprawowanej w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych, objętych treścią przepisu art. 3 ust. 2 pkt 7 p.p.s.a.

Z treści art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Powszechnie przyjmuje się, że w kategorii istotnych naruszeń prawa mieszczą się w szczególności naruszenie prawa polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Regulacje zawarte w podejmowanych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach

(z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne

są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać trzeba, że dotyczy ono uchwały Rady Miejskiej podjętej na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g., który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym

w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju

i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3 mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 40 ust. 4 u.s.g.).

Gminne przepisy porządkowe nie są wydawane w celu uszczegółowienia ustawowych unormowań materialnoprawnych, lecz w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych, którą nie zajął się ustawodawca, a której granice wyznacza jedynie przedmiot regulacji (ochrona życia, zdrowia, zapewnienie porządku, spokoju

i bezpieczeństwa publicznego). Chodzi więc o normowanie sytuacji lokalnych

o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, co do których brak jest regulacji przepisami ogólnopaństwowymi (D. Dąbek [w:] Ustawa o Samorządzie gminnym. Komentarz, P. Chmielnicki (red.), LEX/el).

Stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym zostało uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek:

przesłanki braku uregulowania w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących oraz przesłanki "niezbędności" dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Z treści art. 40 ust. 3 u.s.g. wynika więc, że przedmiotem unormowania gminnych przepisów porządkowych może być wyłącznie zakres stosunków społecznych dotychczas nieuregulowany w innych przepisach powszechnie obowiązujących, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt II GSK 68/06 (orzeczenia.nsa.gov.pl) o "zakresie nieuregulowanym" można mówić na gruncie przepisu art. 40 ust. 3 u.g.n. wyłącznie wtedy, gdy

w systemie prawa powszechnie obowiązującego nie ma innych regulacji zezwalających na eliminację dostrzeżonych przez gminę, niepożądanych w myśl tego przepisu zjawisk. Aby została spełniona przesłanka nieuregulowania

w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, konieczne jest istnienie pewnego zakresu nieuregulowanego w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Artykuł 40 ust. 3 u.s.g.

i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy - stanowienia przepisów porządkowych - nie podlegają wykładni rozszerzającej. Przepisy porządkowe mogą być bowiem wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach. Oznacza to, iż na jej podstawie można ustanawiać zakazy i nakazy, które bezpośrednio służą realizacji wskazanych przez ustawodawcę przesłanek.

Stanowienie gminnych aktów porządkowych uzależnione jest od spełnienia dodatkowo przesłanki terytorialnej - obszar występującego zagrożenia obejmować musi gminę lub jej część. W sytuacjach natomiast, gdy zagrożenie obejmuje obszar większy, z interwencją prawodawczą może wystąpić organ powiatu lub terenowy organ administracji rządowej (D. Dąbek [w:] Ustawa o Samorządzie gminnym. Komentarz, P. Chmielnicki (red.), LEX/el).

W zakwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem uchwale Rada Miejska

w § 1 wskazała, że "w celu ochrony życia i zdrowia mieszkańców Leszna oraz dla zapewnienia spokoju i bezpieczeństwa publicznego zakazuje się udzielania innej osobie, zwłaszcza pod pozorem prowadzenia działalności gospodarczej, środków zastępczych w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity: Dz.U. 2012, poz. 124 z późn. zm.) służących do odurzania człowieka, sugerujących jednocześnie inne ich właściwe przeznaczenie". W § 2 zobowiązano każdego kto wie o naruszeniu zakazu, o którym mowa w § 1 do zawiadomienia o tym Prokuratora lub Policji lub Straży Miejskiej Miasta Leszna,

a w § 3 ustalono, że naruszenie zakazu, o którym mowa w § 1 podlega karze grzywny, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (tekst jednolity Dz. U. 2015, poz. 1094 z późn. zm.) w wymiarze od 20 złotych do 5000 złotych.

Organ nadzoru trafnie zwrócił uwagę, że kwestie powyższe zostały już uregulowane w akcie rangi ustawowej, bowiem przepis art. 44b ust. 1 u.p.n. zakazuje wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:

1) środków zastępczych;

2) nowych substancji psychoaktywnych.

Jeśli chodzi o pojęcie wprowadzania do obrotu to wyjaśnić trzeba, że zostało ono zdefiniowane w art. 4 pkt 34 u.p.n. i rozumie się przez nie udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych.

Porównanie treści § 1 uchwały Rady Miejskiej z przywołanym powyżej art. 44b ust. 1 u.p.n. prowadzi do wniosku o tożsamości obydwu regulacji. Ustawodawca wprowadził bowiem zakaz jakiejkolwiek formy udostępnienie osobom trzecim środków zastępczych, a więc produktów zawierający co najmniej jedną nową substancję psychoaktywną lub inną substancję o podobnym działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, który może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych (art. 4 pkt 27 u.p.n.). Regulacja ta dotyczy bez wątpienia środków potocznie zwanych "dopalaczami". W konsekwencji nie sposób podzielić stanowiska Skarżącej o niezbędności wprowadzenia w formie przepisów porządkowych regulacji w zakresie zakazu udzielania innej osobie środków zastępczych. § 1 uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym w sposób jednoznaczny stanowi powtórzenie regulacji ustawowej.

Podobnej natury uchybienia Rada dopuściła się w § 3 uchwały. Z treści art. 52a ust. 1 u.p.n. wynika, że kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy lub nową substancję psychoaktywną, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20 000 zł do 1 000 000 zł. W ust. 2 natomiast ustawodawca wskazał, że organem właściwym do wymierzenia kary,

o której mowa w ust. 1 jest państwowy inspektor sanitarny właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub nowej substancji psychoaktywnej. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że § 3 uchwały modyfikuje treść przywołanego powyżej art. 52a ust. 1 u.p.n.

Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2684/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że sankcja przewidziana w art. 52a u.p.n. ma na celu szybkie – prewencyjne reagowanie na pojawiające się zagrożenia życia i zdrowia jednostki. Przewidziana tą regulacją kara pieniężna za naruszenie norm u.p.n. nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków dla zdrowia i życia. Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii poddaje ochronie prawnej bowiem takie wartości jak dobro publiczne, bezpieczeństwo, zdrowie i życie. (...) W razie stwierdzenia, że wytworzono lub wprowadzono do obrotu na terytorium RP środek zastępczy określony w art. 4 pkt 27 u.p.n. organ inspekcji sanitarnej jest obowiązany nałożyć administracyjną karę pieniężną w wysokości uwzględniającej w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego.

Tym samym brak jest podstaw, aby uznać, że § 3 uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym dotyczył spraw nieuregulowanych

w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, skoro ustawodawca przewidział sankcję za wprowadzanie do obrotu tzw. dopalaczy.

W żadnym wypadku nie można podzielić argumentów Skarżącej, jakoby jej subiektywne przekonanie o niewykonywaniu w wystarczającej mierze obowiązków przez organy inspekcji sanitarnej mogło stanowić uzasadnienie do uregulowania

w uchwale zagadnień uregulowanych uprzednio przez ustawodawcę. W istocie taka uchwała wkraczała w obszar regulacji ustawowej, celem jej modyfikacji, co oczywiście w każdym przypadku jest niedozwolone i uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego przepisu gminnego (podobnie NSA w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 268/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyżej wskazanych powodów Sąd jako niezasadne ocenił zarzuty Skarżącej dotyczące naruszenia art. 40 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie przez organ nadzoru, że zakres uchwały dotyczy zagadnień uregulowanych w odrębnych ustawach oraz uznaniu, że regulacje prawne zawarte w ustawie o przeciwdziałaniu narkomani w wystarczającym stopniu realizują cel ochrony życia i zdrowia mieszkańców Leszna.

Nie sposób również podzielić stanowiska Skarżącej w zakresie lokalnego charakteru problemu dopalaczy. Wprawdzie Skarżąca w celu wykazania lokalnego charakteru uregulowanego w uchwale przywołała statystyki dotyczące ilości osób, które trafiły do szpitala w wyniku zażycia tzw. dopalaczy, jednak okolicznością notoryjną jest, że problem ten ma charakter ogólnokrajowy. W konsekwencji za chybione Sąd uznał również zarzuty naruszenia art. 40 ust. 3 u.g.n. oraz 91 ust. 3 u.g.n.

Kolejnym trafnym argumentem podniesionym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym było też wadliwe określenie przez Radę sposobu ogłoszenia i termin wejścia w życie przepisów porządkowych. Jako że uchwała stanowić miała przepisy porządkowe zastosowanie znajdowały przepisy art. 4 ust. 3 oraz art. 14 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2015 poz.1484). NSA w przywołanym powyżej wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. wyraził trafny pogląd, że przepisy porządkowe zostały przez ustawodawcę po to, aby umożliwić szybką ochronę istotnych wartości prawnych; gdy bezpośrednie zagrożenie wymusza niezwłoczne działanie prawodawcze. Zasadą jest, że przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie 3 dni od dnia ogłoszenia. To skrócenie czasu na wejście w życie aktu porządkowego uzasadnione jest jego specyfiką - wydawany jest on w celu przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom życia, zdrowia, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Ustawodawca właśnie w tym celu stworzył blankietową podstawę prawną, aby mogła być wykorzystania niezwłocznie. Zarazem jednak niedopuszczalne jest wykorzystywanie tej właśnie podstawy prawnej dla tworzenia "zwyczajnych" przepisów gminnych, nazwanych wprawdzie "porządkowymi", ale - mających standardowo wejść w życie, tj. dopiero po 14 dniach od opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym ustanowienie w § 5 uchwały dłuższego okresu wejścia uchwały w życie kłóci się z istotą i celem wprowadzania przepisów porządkowych. Uzasadnione było więc stanowisko organu nadzoru, że sama Rada Miejska uznała zagrożenie, które potencjalnie mogłoby być zwalczane przez kwestionowaną uchwałę, nie jest zjawiskiem wymagającym niezwłocznej, natychmiastowej ingerencji prawodawczej.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że regulacje uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym w części powtarzają, a w części modyfikują sprawy uregulowane w przepisach ustawy o przeciwdziałaniu narkomani. W konsekwencji uznać należało, że nie tylko nie została spełniona wynikająca

z art. 40 ust. 3 u.s.g. przesłanka nieuregulowania zagadnienia w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, ale też doszło do ingerencji w materię ustawową, co stanowi istotne naruszenie prawa powodujące konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.

W tym stanie rzeczy sad na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.