Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1139/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 9, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 19 ust. 2, par. 21 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 29 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 roku sprawy ze skargi Wspólnoty A w O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych miejsc postojowych oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

W dniu [...] do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wpłynęło pismo interwencyjne Spółdzielni A. w O., informujące organ nadzoru budowlanego, iż "wykonywane roboty budowlane remontu jezdni i chodnika przez Wspólnotę B przy ul. A nr 15 w O. w rażący sposób wykraczają poza zakres prac zgłoszonych do Starostwa Powiatowego w O.. W uzasadnieniu pisma Spółdzielnia wskazała m.in., że "Wspólnota B. dokonała wycięcia pasa zieleni izolacyjnej (...), wykonuje roboty budowlane w granicy działki, a zakres zgłoszenia do Starostwa Powiatowego obejmował remont jezdni i chodnika wraz ze zmianą nawierzchni chodnika i nawierzchni jezdni, wykonywanie robót budowlanych w granicy działki spowoduje, że nastąpi utwardzenie terenu i budowa nowych miejsc parkingowych niezgodnie ze złożonym wnioskiem". Nadto, w przypadku nie przerwania wykonywania robót budowlanych dojdzie do naruszenia § 19 ppkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną w oparciu o normę art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 104 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał Wspólnocie B ul. A nr 15 w O. rozbiórkę będących w budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 4,36m x 83,90m, usytuowanych na działkach o nr ewid. 502 i 519/30 w miejscowości O., ul. A nr 15. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w stanie faktycznym sprawy na opisanej nieruchomości prowadzone są roboty budowlane polegające na budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk, na wykonywanie których inwestor winien legitymować się pozwoleniem na budowę, zgodnie z ogólną regulacją art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, przy czym w ocenie organu stopnia powiatowego nie jest możliwe zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej z uwagi na sprzeczność budowy z przepisami § 19 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Wspólnota B. ul. A nr 15 w O.. W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o dowolnie przyjęte elementy stanu faktycznego niewynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego, a także rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewszechstronny i wybiórczy. Zarzuciła także naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez skonstruowanie uzasadnienia faktycznego decyzji w sposób, który nie daje możliwości poznania względów kierujących organem I instancji podczas kwalifikowania wykonanych robót budowlanych, a ponadto art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania w sytuacji, gdy nie istnieje przedmiot postępowania określony jako "sprawa legalności budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych na działkach o nr ewid. 502, 519/30 w miejscowości O., ul. A nr 15". Strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie pomimo zrealizowania przez inwestora robót budowlanych w pełni odpowiadających pojęciu "utwardzenia powierzchni gruntu", art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy sporne roboty ani nie stanowią budowy obiektu budowlanego, ani nie wymagają pozwolenia na budowę, a także § 19 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy nie odnoszą się one do poddanych ocenie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu działki budowlanej. Wspólnota wniosła o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 2 i 3 K.p.a. w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie w tymże zakresie objętego nią postępowania I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W dniu 17 lipca 2017 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Spółdzielni A. w O. z prośbą o interwencję w sprawie "parkowania w odległości niezgodnej z przepisami od granicy działki nr 519/10, obręb [...], przez Wspólnotę B przy ul. A nr 15".

Decyzją nr [...] z dnia [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zobowiązał organ powiatowy do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem właścicieli działek nr 519/30 i 519/10 oraz zapewnienia tak ustalonym podmiotom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu.

W dniu 20 listopada 2017 r. R.K. i T.B., działając w imieniu Wspólnoty B ul. A nr 15 w O., złożyli do akt sprawy kserokopię umowy zawartej w dniu 10 lipca 2016 r. ze S.K. "na wykonanie robót budowlanych remontowych przy budynku wielorodzinnym Wspólnoty B, ul. A nr 15 w O.", w treści której przedmiot umowy został określony m.in. jako "przebudowa drogi z betonowej istniejącej i utwardzenie placu do granic działki" (§ 1 ust. 1 dokumentu).

Decyzją nr [...] z dnia [...]., wydaną w oparciu o normę art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 104 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. ponownie nakazał Wspólnocie B rozbiórkę będących w budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 4,36mx 83,90m, usytuowanych na działkach o nr ewid. 502 i 519/30 w miejscowości O., ul. A nr 15. Organ uznał, że działanie inwestora polegające na wykonaniu utwardzenia ma służyć obejściu prawa.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota B., zarzucając organowi "bezrefleksyjne powtórzenie uchybień, którymi było dotknięte poprzednie rozstrzygnięcie" i kwestionując zaskarżoną decyzję.

Decyzją nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2018 r., zapadłym w sprawie toczącej się pod sygn. akt II SA/Łd 500/18. W ocenie Sądu w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania mechanizmów określonych w art. 138 § 2 K.p.a., a ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dawało się wyprowadzić ocenę w zakresie możliwości zalegalizowania spornego parkingu. Ewentualne braki w materiale dowodowym, zwłaszcza w odniesieniu do informacji pozwalających na ustalenie zgodności inwestycji z unormowaniami o charakterze planistycznym, winny zostać natomiast uzupełnione w trybie art. 136 K.p.a.

W piśmie z dnia 2 października 2018 r. Wspólnota B. wskazała, że sporne roboty, mające stanowić utwardzenie gruntu, zostały wykonane w celu uporządkowania terenu i zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańców, a także "bardziej komfortowych i przede wszystkim bezpieczniejszych warunków wsiadania i wysiadania oraz załadunku i wyładunku pojazdów", których postój odbywać ma się wyłącznie na terenie drogi wewnętrznej. Teren utwardzenia ma przy tym nie być wykorzystywany w celu postoju pojazdów m.in. z tego powodu, że na tym obszarze usytuowane zostały gazony z roślinami. Strona wskazała, że w toku procesu inwestycyjnego doszło do zmiany zamierzenia inwestorskiego polegającego na budowie miejsc postojowych, a efektem tej zmiany było cofnięcie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w tym zakresie. Nadto, Wspólnota B. podniosła, że "stanowisko [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazujące na niezgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi zdaje się nie uwzględniać możliwości skorzystania z instytucji odstępstwa określonej w art. 9 ustawy (...) Prawo budowlane ".

Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia [...] i nakazał Wspólnocie B rozbiórkę samowolnie wybudowanych miejsc postojowych dla samochodów osobowych o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 4,36m x 83,90m, usytuowanych na nieruchomościach oznaczonych nr ewidencyjnym działek 502 i 519/30 przy ul. A nr 15 w O.. W ocenie organu za bezsporny uznać należy zakres czynności dokonanych przez Wspólnotę B polegający m.in. na ułożeniu na spornym terenie płyt ażurowych betonowych na 3 cm warstwie podsypki cementowo-piaskowej, 15 cm kruszywa łamanego, 10 cm podsypki piaskowej. Organ wyjaśnił, że "utwardzenie powierzchni gruntu" stanowi pojęcie języka prawnego, bez określenia przez ustawodawcę jego definicji legalnej. Zgodnie z dominującym stanowiskiem sądownictwa administracyjnego przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. Należy od nich odróżnić roboty ziemne, przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu. Już samo naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Organ odkreślił jednak, że mało precyzyjne brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. może prowadzić do nadużyć, powodujących faktycznie realizację samowoli budowlanych. Organ podniósł, że zgodnie z intencją ustawodawcy, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych powinno mieć miejsce na terenie budowy w rozumieniu art. 3 pkt 10 P.b., to znaczy na terenie na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego. Skarżąca Wspólnota B. na żadnym etapie postępowania przed organem I instancji nie wskazała jednak, jaki jest cel podejmowanych przez nią działań związanych ze spornym zwiększeniem trwałości podłoża nieruchomości, od początku konsekwentnie podając jedynie, że chodzi o samo utwardzenie powierzchni gruntu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania nie sposób przyjąć, że miało ono służyć celom związanym z realizacją prac budowlanych obejmujących remont jezdni i chodnika dla pieszych przy bloku mieszkalnym przy ul. A nr 15 w O., wykonywanych w oparciu o zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w O. z dnia [...] Roboty zostały zakończone, zaś utwardzenia nie zdemontowano. Rzeczywisty cel zamierzony przez Wspólnotę B realizowaną inwestycją określony został we wniosku z dnia 29 marca 2017 r. o pozwolenie na budowę "stanowisk postojowych dla pojazdów osobowych powyżej 10 stanowisk dla mieszkańców Wspólnoty B A nr 15 działka nr ewid. 502 obręb [...] O. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - jednostka urbanistyczna [...]", cofniętym następnie pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r. Sporne zamierzenie inwestycyjne zostało określone w ten sposób również w uzasadnieniu decyzji Burmistrza O. z dnia [...]. Wobec jednoznacznie określonego zarówno zamierzonego jak i rzeczywistego sposobu wykorzystywania spornego utwardzenia, podważenia prawidłowości powyższego ustalenia w żadnej mierze nie może stanowić treść umowy z dnia 10 lipca 2016 r. (nieokreślająca celu robót zleconych do wykonania), jak również brak wydzielenia odrębnych miejsc postojowych czy oznakowania terenu jako parking. Organ odwoławczy odmówił przy tym wiary twierdzeniom Wspólnoty B o zmianie przeznaczenia zrealizowanego zamierzenia inwestycyjnego, jakoby utwardzenie miało zostać wykonane w celu uporządkowania terenu i zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańców, z uwagi na ich sprzeczność ze zgromadzonym w sprawie materiałem fotograficznym. W ocenie organu wyjaśnienia Wspólnoty są wewnętrznie sprzeczne. Oceny prawdziwości twierdzeń Wspólnoty w tym zakresie nie zmienia również sygnalizowane rozmieszczenie na spornym obszarze gazonów z roślinnością. Samo ich umieszczenie w toku trwania postępowania administracyjnego w sprawie o rozbiórkę spornego obiektu, z jednoczesną możliwością przemieszczania gazonów, uzasadniają przekonanie organu stopnia wojewódzkiego o podjęciu działań z tym związanych wyłącznie w celu obejścia prawa. Organ podkreślił, że mocą rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285), obowiązującego od dnia 1 stycznia 2018 r., zmieniono rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wprowadzając do polskiego porządku prawnego m.in. definicję legalną parkingu. Zgodnie z § 3 pkt 25 rozporządzenia ilekroć w przedmiotowym akcie prawnym jest mowa o parkingu należy przez to rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. W ocenie organu niewątpliwie w wyniku utwardzenia przez Wspólnotę powierzchni gruntu na spornym terenie powstały miejsca postojowe. Organ dodał, że możliwość takiego zakwalifikowania obiektu powstałego w wyniku utwardzenia terenu zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny, czemu dał wyraz m. in. w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r.(II OSK 593/12, Lex nr 1466426). Mając na uwadze powyższe organ uznał, że w sprawie zastosowanie mógłby znaleźć przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Podzielił przy tym stanowisko sądownictwa administracyjnego, zgodnie z którym "Artykuł 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie dotyczy robót, których skutkiem jest powstanie miejsc mających służyć do postoju pojazdów, gdyż takie roboty obejmuje inna regulacja tej ustawy tj. art. 29 ust. 1 pkt 10. Przepis ten obejmuje utwardzenie służące innym celom niż ruch i postój pojazdów. Utwardzenie może dla przykładu wiązać się z potrzebą składowania materiałów budowlanych (...)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2014 r., II SA/Rz 462/14, Lex nr 1493991). Wymiary zrealizowanej w sprawie inwestycji po największym jej obrysie 4,36m x 83,90m, jak również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna jednoznacznie wskazują, że na wykonywanym utwardzeniu może znaleźć miejsce postojowe więcej, aniżeli 10 samochodów osobowych. Tym samym organ uznał, że w realiach sprawy doszło do realizacji przedsięwzięcia budowlanego niekorzystającego z ustawowego zwolnienia z obowiązku uprzedniego uzyskiwania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie zastosowanie w sprawie winna znaleźć ogólna regulacja art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Mając na uwadze, że przedstawiciele Wspólnoty przed rozpoczęciem inwestycji nie uzyskali od organów administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę wobec niespełniania przez obiekt warunków odstępstwa określonych w art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, w pełni zasadne było wszczęcie przez organ stopnia powiatowego postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Po uzupełnieniu i ponownym przeanalizowaniu materiału organ stopnia wojewódzkiego w pełni podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., o niemożności zastosowania do spornego obiektu mechanizmów procedury legalizacyjnej. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu znowelizowanym legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest jedynie wówczas, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą również przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym dotyczące przewidzianych przez ustawodawcę minimalnych odległości stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartych garaży wielopoziomowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej. W myśl § 19 ust. 2 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r.) odległość taka nie może być mniejsza aniżeli 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie, 6m w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie, oraz 16 m w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych. Organ uznał za bezsporne, że odległość zrealizowanej inwestycji od granicy sąsiedniej działki 519/10 jest mniejsza, aniżeli wymagana wskazanymi wyżej normami, co wprost wynika z map i rysunków załączonych do zgłoszenia z dnia 25 sierpnia 2016 r. Nie ma przy tym rzeczywistej możliwości wykonania "odsunięcia" parkingu, sygnalizowanej dotychczas przez organ stopnia wojewódzkiego, albowiem w ten sposób inwestycja zostałaby usytuowana na istniejącej drodze wewnętrznej. Z tych samych powodów nie jest możliwe przeprowadzenie robót budowlanych dostosowujących parking istniejący w obecnym kształcie do minimalnych wymogów określających długość miejsc postojowych dla samochodów osobowych (stosownie do treści normy § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) jako 5m. W takiej sytuacji sporny obiekt znalazłby się bowiem w przeważającej części poza obecnym obszarem inwestycji. Wbrew stanowisku Wspólnoty na obecnym etapie postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego nie jest możliwe skorzystanie w tym zakresie z mechanizmów odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane, albowiem w obecnie obowiązującym stanie prawnym uzyskanie tego rodzaju odstępstwa możliwe jest jedynie w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Instytucja ta nie ma zastosowania, ani w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, ani też w postępowaniu legalizacyjnym w trybie art. 48-49 oraz 49b ustawy Prawo budowlane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., II OSK 347/16, Lex nr 2407162). Organ II instancji uznał przy tym za zasadną modyfikację rozstrzygnięcia organu stopnia powiatowego w zakresie sentencji zapadłego orzeczenia poprzez wskazanie, że obiekt, do rozbiórki którego zobowiązana pozostaje Wspólnota B. , został już w całości zrealizowany.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniosła Wspólnota B. ul. A nr 15 w O. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez: a) wadliwe, dokonane na podstawie niewszechstronnej oceny zgromadzonego materiału, a przez to noszące znamiona dowolności, ustalenia, iż: rozpatrywane utwardzenie powierzchni gruntu stanowi w istocie "miejsca postojowe dla samochodów osobowych"; "na wykonywanym utwardzeniu może znaleźć miejsce postojowe więcej, aniżeli 10 samochodów osobowych"; "Rzeczywisty cel zamierzony przez skarżącą Wspólnotę B realizowaną inwestycją określony został we wniosku z dnia 29 marca 2017 r. o pozwoleniu na budowę"; sporne utwardzenie w rzeczywistości wykorzystywane jest poprzez parkowanie na nim samochodów osobowych; umieszczenie na przedmiotowym utwardzeniu gazonów z roślinnością "uzasadnia przekonanie organu stopnia wojewódzkiego o podjęciu działań z tym związanych wyłącznie w celu obejścia prawa"; b) dokonanie oceny prawnej inwestycji nie na podstawie zakresu faktycznie wykonanych robót i towarzyszącego ich realizacji zamiaru inwestora, lecz na podstawie incydentalnego wykorzystania (użytkowania) spornego utwardzenia, to jest okoliczności mającej miejsce już na etapie jego użytkowania; c) pominięcie okoliczności, iż parkowanie samochodów na terenie wykonanego utwardzenia mogło mieć (i faktycznie miało) miejsce bez zgody, a nawet wbrew woli inwestora - których łączną konsekwencją było dokonanie błędnej kwalifikacji rozpatrywanych robót budowlanych. Zdaniem strony w sprawie naruszono także art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw przyjętej przez organ kwalifikacji prawnej spornej inwestycji, w szczególności w kontekście praktycznej możliwości rozróżnienia wykonania utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i budowy parkingu (miejsc postojowych dla samochodów). Strona zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i wdrożenie przewidzianego tam postępowania dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, podczas gdy sporne roboty budowlane nie polegały na budowie obiektu budowlanego, jak również nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę; b) § 19 ust. 2 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez ich nieuprawnione zastosowanie podczas dokonywania oceny zgodności przedmiotowych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i błędne wnioskowanie na tej podstawie o naruszeniu przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy rzeczone przepisy odnoszą się do wykonania stanowisk postojowych dla samochodów, nie zaś do wykonania, utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej; c) § 3 pkt 25 rozporządzenia - poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, podczas gdy rezultat rozpatrywanych robót budowlanych nie prowadził do powstania dojazdów, stanowisk postojowych, czy choćby wydzielonej powierzchni terenu, a zatem w sprawie nie mamy do czynienia z jakimkolwiek elementem składowym definicji legalnej parkingu, którego występowanie mogłoby uzasadnić odwołanie się do jego definicji; d) art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym zawężeniu jego hipotezy i przyjęciu - wbrew literalnej treści przepisu - że utwardzenie powierzchni gruntu, o którym w nim mowa, korzysta ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy "ma miejsce na terenie budowy w rozumieniu art. 3 pkt 10 P.b., tj. na terenie na którym są lub maja być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego", jak również, że inwestor dla skorzystania z dobrodziejstwa wspomnianego zwolnienia zobligowany jest wykazać cel wykonywanego utwardzenia. Dodatkowo, z ostrożności procesowej zarzucono organowi naruszenie art. 9 ust. 1-3 P.b. - poprzez ich błędną wykładnię, opartą wyłącznie o literalne brzmienie art. 9 ust. 3, polegającą na uznaniu, że ww. przepisy stosuje się wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, czego rezultatem było niezastosowanie ich w niniejszej sprawie i dokonanie oceny spornej inwestycji w kontekście zakresu naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, bez uwzględnienia możliwości skorzystania z instytucji odstępstwa od tychże przepisów, co skutkowało co najmniej przedwczesnym przerwaniem postępowania legalizacyjnego i orzeczeniem nakazu rozbiórki. Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części Sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

W stanie faktycznym sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej, uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał Wspólnocie B rozbiórkę samowolnie wybudowanych miejsc postojowych dla samochodów osobowych.

Na wstępie wskazać należy, że tutejszy Sąd zajmował się oceną zgodności rozstrzygnięć organów wydanych w odniesieniu do spornej inwestycji. W sprawie o sygn. akt II SA/Łd 500/18 wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]., którą to organ II instancji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Sąd w uzasadnieniu wspomnianego wyroku stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na ewentualną ocenę możliwości zalegalizowania spornego parkingu. Nadto, organ w żaden sposób nie odniósł się do ustaleń organu I instancji wskazujących na brak możliwości dokonania legalizacji obiektu przy uwzględnieniu odległości parkingu od granicy działki wnoszącej sprzeciw Spółdzielni A. w O. oraz konieczności spełnienia wymagań wynikających z § 21 ust. 1 rozporządzenia. Podkreślił, że powołane przez organ II instancji "odsunięcie" parkingu wydaje się być niemożliwe do wykonania, choćby z uwagi na istniejącą drogę wewnętrzną. Zarzucono, że organ II instancji nie odniósł się do opinii wnoszącej sprzeciw, że doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem prowadziłoby do usytuowania jej w całości poza obecnym terenem inwestycji.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, organ II instancji zrealizował sformułowane w wyroku z dnia 10 lipca 2018 r. wytyczne i zastosował się do oceny prawnej w nim wyrażonej.

Uwzględniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organy w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego, uznać należy, że materiał ten potwierdza prawidłowość zajętego przez organy stanowiska w sprawie o wykonaniu przez skarżącą Wspólnotę miejsc parkingowych bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy czym za prawidłową uznać należy decyzję organu odwoławczego z uwagi na okoliczność zrealizowania spornego obiektu.

Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tej ustawy. W art. 29 Prawa budowlanego ustawodawca określił katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wskazuje zaś na sytuacje, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia budowy lub robót budowalnych.

Z analizy powyższych przepisów bezspornie wynika, że budowa miejsc parkingowych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, tymczasem strona skarżąca takim pozwoleniem się nie legitymuje.

Zasadniczy zarzut strony skarżącej dotyczy nieuwzględnienia jej twierdzenia, że w sprawie nie doszło do budowy miejsc postojowych powyżej 10 miejsc postojowych, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b., lecz do utwardzenia terenu, które według art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie wymaga uzyskania pozwolenia, a jedynie zgłoszenia, którym strona skarżąca się legitymuje.

W ocenie Sądu w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ – wbrew zarzutom skargi - zdołał w sposób spójny i logiczny wykazać jakie w istocie prace skarżąca Wspólnota zrealizowała. Sąd podziela tym samym stanowisko organu, wedle którego od początku celem Wspólnoty była bowiem budowa miejsc parkingowych. Dowodem na tę okoliczność może być fakt złożenia wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę, który strona następnie cofnęła. Potwierdzeniem powyższego może być też wniosek o pozwolenie na wycinkę drzew. Z decyzji Burmistrza O. z dnia [...] wynika, że Wspólnota B. wystąpiła do tego organu z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na wycinkę 7 sztuk drzew rosnących na działce nr 502. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że planowana wycinka spowodowana jest budową stanowisk postojowych dla samochodów osobowych mieszkańców bloku A nr 15.

Co więcej, nie bez znaczenia jest fakt, że teren spornej inwestycji użytkowany był jako parking, co wynika z dokumentacji fotograficznej załączonej do akt administracyjnych sprawy (np. dokumentacja fotograficzna organu powiatowego z dnia 27 września 2017 r. i 19 marca 2018 r., dokumentacja fotograficzna Spółdzielni A. w O. stanowiąca załącznik do pism z dnia 17 lipca 2017 r. oraz 30 marca 2018 r.). Tych ustaleń, wobec zgromadzonego materiału dowodowego, nie zmienia natomiast dokumentacja fotograficzna wskazująca na usytuowanie na tym terenie gazonów z roślinnością. Jak słusznie bowiem zauważył organ, nie są one trwale połączone z gruntem i w każdym czasie mogą zostać usunięte. Słusznie zatem uznały organy w niniejszej sprawie, że przekwalifikowanie planowanych robót było próbą ominięcia przepisów prawa.

Prawidłowa jest też konkluzja organów o braku możliwości dokonania legalizacji spornej inwestycji, skutkująca koniecznością orzeczenia jej rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., a to z uwagi na naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż dla samochodów osobowych w przypadku parkingu od 11-60 stanowisk postojowych – 6 m, w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych – 16 m. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z parkingiem powyżej 10 miejsc postojowych, tym samym stanowiska postojowe powinny być usytuowane co najmniej w odległości 6 m od granicy działki. W przedmiotowej sprawie odległość inwestycji od granicy działki 519/10 jest mniejsza od powołanych odległości, co jasno wynika z map załączonych do akt administracyjnych. Co więcej, nie jest możliwe przeprowadzenie robót budowlanych dostosowujących parking do minimalnych wymogów określających długość miejsc postojowych dla samochodów osobowych (stosownie do treści normy § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) jako 5m, bowiem obiekt wykraczałby poza obecny obszar inwestycji.

W związku z powyższymi okolicznościami stanu faktycznego, których ustalenia nie zdołała podważyć strona skarżąca, uznać należało, że organ prawidłowo nakazał w drodze decyzji rozbiórkę spornego obiektu budowlanego wybudowanego.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że nie do końca rację ma organ administracji, iż instytucja odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane, nie ma zastosowania w postępowaniu naprawczym. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych jedyną możliwością uchronienia się przed skutkami wynikającymi ze zrealizowania robót budowlanych z naruszeniem obowiązujących przepisów jest wystąpienie przez inwestora ze stosownym wnioskiem o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Odstępstwo może zostać udzielone także w stosunku do obiektów budowlanych już zrealizowanych. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego uwzględnia uzyskane przez inwestora odstępstwo w toku tzw. postępowania naprawczego, jeżeli pozwala ono na osiągnięcie celu tego postępowania, a więc doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3152/14). Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki należy jednak do organu administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast inicjatywa w tym zakresie leży po stronie inwestora. Skoro jednak w przedmiotowej sprawie Wspólnota nie legitymowała się zgodą na odstępstwo, to nie sposób zarzucić organowi, że naruszył art. 9 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie możliwości skorzystania z tej instytucji. Strona skarżąca dopiero bowiem w piśmie z dnia 2 października 2018 r. wyłącznie z ostrożności procesowej podniosła, że stanowisko WINB w Ł. zdaje się nie uwzględniać możliwości skorzystania z instytucji odstępstwa określonej w art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Konsekwentnie jednak twierdziła, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem kwestia uzyskania odstępstwa była bezprzedmiotowa.

Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów proceduralnych, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.

IB