Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 386/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczony na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody z dnia 19 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

A.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 19 maja 2021 r., nr [...], która utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 2 marca 2021 r., nr [...], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2020 r. inwestor A.D. zwrócił się do Starosty o udzielenie pozwolenia na budowę dla gospodarstwa rybackiego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości P., gmina K..

Decyzją z dnia 2 marca 2021 r. organ I instancji odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji uznając, że jest ona niezgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez A.D., Wojewoda decyzją z dnia 19 maja 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że teren działki inwestycyjnej objęty jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania terenu pod zalesienia położonych na obszarze Gminy K., zatwierdzonego uchwałą XXXII/200/05 Rady Gminy K. z dnia 30 maja 2005 r. (Dz.U. Województwa nr 90 poz. 1854 z dnia 26.09.2008 r.) i znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem Zal - 33b. Wprawdzie, jak trafnie wskazano w odwołaniu Starosta błędnie w decyzji wskazał, iż jest to jednostka zal-33, jednakże, zdaniem Wojewody, powyższa omyłka nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ karta terenu jest wspólna dla jednostek Zal 33-47, a więc Zal-33b, również się w tym zakresie mieści.

Analizując zaś zapisy planu Wojewoda wskazał, że tereny Zal - 33b to tereny przeznaczone pod zalesienie gruntów rolnych V i VI klasy, lokalnie IV klasy o charakterze mozaikowym nie tworzące podstaw racjonalnej gospodarki rolnej. Ponadto, w punkcie 6 dla karty terenu nie ustalono parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach planowanej inwestycji mają natomiast powstać m.in. budynki wylęgarni i podchowalni, w których skład wchodzą: pomieszczenie ze zbiornikiem uzdatniania wody, magazyn paszowy, pomieszczenie gospodarcze, wylęgarnia, pomieszczenie podchowalni do produkcji lekkiego narybku, pomieszczenie podchowani do produkcji ciężkiego narybku, pomieszczenie podchowalni do produkcji ciężkiego materiału zarybieniowego, a w II etapie inwestycji m.in. cztery hale produkcyjne i magazyn ryb towarowych. Mając to na uwadze, zdaniem Wojewody, obowiązujący na terenie działki nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje jakiejkolwiek zabudowy. Zapisy planu jasno wskazują, że przeznaczeniem terenu jest jego zalesienie, a planowana inwestycja jest z tym przeznaczeniem sprzeczna.

Odnosząc się do zarzutu, że Starosta nie wezwał inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie zgodności inwestycji z planem organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach sprawy wezwanie takie byłoby nieskuteczne, a tylko przedłużyłoby postępowanie administracyjne. Otóż, aby inwestor mógł doprowadzić planowaną inwestycję do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musiałby z niej zupełnie zrezygnować. W tym zakresie Wojewoda wskazał, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można więc w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Co więcej, zapisy planu są wiążące nie tylko dla właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i dla organów gminy oraz innych organów państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody, zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na:

- nieprawidłowej interpretacji uchwały nr XXXI1/200/05 Rady Gminy K. z dnia 30 maja 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów pod zalesienia położonych na obszarze Gminy K. poprzez bezzasadne przyjęcie, że wobec działki nr [...] położonej w Gminie P. wykluczono jej wykorzystanie na cele rolnicze, co doprowadziło Starostę do nieprawidłowej decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, obejmującego budowę gospodarstwa rolnego;

- nieprawidłowym ustaleniu, iż przedmiotowy wniosek dotyczy działki oznaczonej w miejscowym planie symbolem “Zal 33", podczas gdy wniosek dotyczył innej działki - oznaczonej jako “Zal 33b";

- naruszeniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji ostatecznej bez uprzedniego wezwania wnioskodawcy do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z jednoczesnym określeniem terminu ich usunięcia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że badając w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę zgodność inwestycji z planem miejscowym należy mieć na uwadze także regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Ta zaś posługuje się pojęciem "przeznaczenia terenu na określone cele", które wprawdzie nie zostało zdefiniowane, jednak na podstawie aktów wykonawczych jest możliwe ustalenie klasyfikacji takich "przeznaczeń". W tym zakresie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1587) reguluje wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, w szczególności oznaczenia, nazewnictwo, a przede wszystkim: standardy stosowane przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia zawarto tabelę klasyfikującą oznaczenia możliwego przeznaczenia terenów, a w ramach każdej z wymienionych tam 7 grup, wyszczególniono szczegółowe rodzaje "przeznaczenia terenu". Analiza tych uregulowań wskazuje, że w przepisach prawa nie przewidziano funkcji "Zal – tereny przeznaczone do zalesienia", którym posługuje się przedmiotowy plan miejscowy.

Ponadto, w § 4 uchwały planistycznej wprost wskazano, że tereny oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako “Zal - tereny przeznaczone do zalesienia" są w istocie terenami gruntów rolnych, co do których przewiduje się ich zalesienie w przyszłości (pod warunkiem spełnienia kryteriów przewiduje sią określonych w tym paragrafie). W szczególności wskazano, że “(...) zalesieniu podlegają grunty rolne w stałym użytkowaniu rolnym zakwalifikowane w ewidencji gruntów do gruntów rolnych lub trwałych użytków zielonych (...)". Zgodnie więc w intencją Rady, oznaczenie "Zal - tereny oznaczone pod zalesienia" oznacza w istocie tereny, co do których postuluje się co prawda ich zalesienie w przyszłości, lecz w chwili obecnej mają one status “terenów rolniczych". Gdyby, jak wywodzi Starosta, zamiarem Rady było przypisanie tym terenom przeznaczenia "Lasy", wprost użyłby takiego wyraźnego oznaczenia. W istocie więc omawianą funkcję należy traktować jako równoważną funkcji "tereny rolnicze".

Ponadto, strona zauważyła, że w pkt 10 karty terenu Zal 33-47 w rubryce “Sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania" wskazano: “nie przewiduje się innego zagospodarowania niż rolne i leśne". Z powyższego, całkowicie pominiętego przez Starostę i Wojewodę fragmentu wynika, iż uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy przewidziała, iż objęte planem działki mogą być faktycznie niezalesiane, wobec czego zaznaczono, iż do czasu ewentualnego zalesienia przewiduje sią na tych działkach funkcję rolniczą.

Skoro zatem bezspornie działki te mogą być wykorzystywane na cele rolne, za całkowicie trafione uznać należy argumenty przedstawione przez Wójta Gminy K. w znajdującej sią w aktach niniejszej sprawy opinii z dnia 21 marca 2016 r. ([...]) w której wskazano, iż do powyższych terenów należy odnosić wymogi dotyczące “gruntów rolnych" w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326). Strona zauważyła przy tym, że Wójt Gminy K. jest organem zobowiązanym do wykonywania powyższej uchwały w sprawie planu miejscowego, a zatem organ ten ma prawo do dokonywania interpretacji zawartych w niej pojąć i nietrafne jest aprioryczne odrzucanie przez Starostę stanowiska tego organu. Konsekwencją powyższego jest wniosek, iż planowanie na powyższych działkach inwestycji polegającej na utworzeniu gospodarstwa rybackiego jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skoro zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych “gruntami rolnymi" są między innymi grunty “pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa" (art. 2 ust. 1 pkt 2). Na taką interpretację wskazuje także wydana przez Wójta Gminy decyzja z dnia 12 kwietnia 2017 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla budowy gospodarstwa rybackiego.

Skarżący zauważył, że Starosta nieprawidłowo zidentyfikował działkę, której dotyczył wniosek. Wniosek dotyczył bowiem działki oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako “Zal 33b", podczas gdy uzasadnienie odnosi się do działki oznaczonej jako “Zal 33". W świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie budzi wątpliwości, iż obydwie działki różni znacznie kubatura, lokalizacja i ukształtowanie terenu. Natomiast Wojewoda - co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - powyższą pomyłkę zbagatelizował, lecz jej konsekwencji nie naprawił. Ponadto, choć faktem jest, że w tytule uchwały planistycznej wskazano, że objęty nią plan obejmuje “tereny pod zalesienia", ale oczywistym jest, iż nazwa uchwały nie ma wartości normatywnej i z jej brzmienia nie sposób wywodzić norm prawnych.

Co więcej, zdaniem strony skarżącej, Starosta, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 920) wykonuje także zadania w zakresie przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy i choć w niniejszej sprawie występował jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, to nie powinien tracić z uwagi również tych zadań. Tymczasem, podjęta decyzja, ma oczywiście negatywny wpływ na lokalne bezrobocie i rynek pracy, skoro zarówno prowadzenie budowy tego gospodarstwa, jak i jego działanie skutkowałoby powstaniem nowych miejsc pracy. Te względy powinny wpływać na sposób interpretacji aktów prawa miejscowego, w tym planu zagospodarowania przestrzennego, skoro w świetle u.p.z.p. ustalając zagospodarowanie przestrzenne uwzględnia sią także wzglądy społeczne. Starosta dokonując więc interpretacji powinien założyć, iż organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego względy takie również brał pod uwagę, co niewątpliwie nastąpiło, skoro dopuszczono dalsze bieżące wykorzystywanie działek objętych planem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest inwestycja skarżącego polegająca na budowie gospodarstwa rybackiego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości P., gmina K. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło pierwszego etapu tej inwestycji, obejmującego m.in. budynki wylęgarni i podchowalni, w których skład wchodzą: pomieszczenie ze zbiornikiem uzdatniania wody, magazyn paszowy, pomieszczenie gospodarcze, wylęgarnia, pomieszczenie podchowalni do produkcji lekkiego narybku, pomieszczenie podchowani do produkcji ciężkiego narybku, pomieszczenie podchowalni do produkcji ciężkiego materiału zarybieniowego.

Postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi, A.D., pozwolenia na budowę ww. gospodarstwa zostało zainicjowane jego wnioskiem z dnia 14 grudnia 2020 r. i wszczęte w dniu 25 stycznia 2021 r., wobec czego organy procedowały w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471).

Przepisy art. 35 ust. 1 oraz ust. 3–5 Prawa budowlanego określają zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7

W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3). Z kolei w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).

Jak wynika z analizy powyższych przepisów, w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określono czynności sprawdzające, jakich powinien dokonać organ w zakresie kompletności wniosku (co do formy i wymaganej prawem treści) oraz jego zgodności z przepisami prawa. Z jego treści wynika, iż w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności zaproponowanych rozwiązań z ustaleniami tych aktów. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, albowiem dokumenty te określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów, wskaźniki intensywności zabudowy oraz inne wskaźniki urbanistyczno - architektoniczne, kształtując tym samym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W orzecznictwie przyjęto, że zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu postanowień tego planu (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2011 r., VIII SA/Wa 763/11, LEX nr 1135295).

Weryfikacja zgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem miejscowym dokonywana jest w oparciu o wyniki wykładni jego postanowień jako aktu prawa miejscowego. Do wykładni tej należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Tym samym zasadne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r. II OSK 2011/16, LEX nr 2527216). Jeżeli natomiast normy aktu planistycznego są niejasne, nieprecyzyjne bądź ze sobą sprzeczne, to należy je kwestionować, wzywając organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia prawa, a następnie, wnosząc skargę do sądu administracyjnego. Wadliwość tego typu nie uprawnia do wykładni przepisów aktu prawa miejscowego w sposób oczywiście odbiegający od ich literalnego znaczenia - poprzez dopisanie treści normatywnej, której nie ustanowił lokalny prawodawca (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2106/13, LEX nr 2089918).

Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może więc odmówić udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak precyzji i jednoznaczności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zadaniem organów stosujących prawo jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia w sprawie i nie mogą się one od tego uchylić pod pozorem niejasności czy niekompletności regulacji. Do usunięcia takich wad służą właściwe dla praktyki prawniczej rozumowania i dyrektywy interpretacyjne. Nie tylko argumenty językowe, ale także celowościowe i systemowe mogą służyć do ustalenia znaczenia tekstu prawnego, w tym znaczenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2009 r., II SA/Gl 174/09, LEX nr 630740).

Z tego wynika, że organy architektoniczno-budowlane, będąc związane przepisami obowiązującego prawa, w tym planu miejscowego obowiązującego na terenie gminy, z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zobowiązane są do przeprowadzenia kontroli zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w ramach tej kontroli - do wykładni postanowień planu. Co istotne, treść ww. przepisu wskazuje, że uprawnienia organu w zakresie oceny zgodności procedowanej inwestycji z planem są autonomiczne, a więc w tym zakresie organ ten nie jest związany stanowiskami innych organów, które w ramach swoich kompetencji bezpośrednio lub pośrednio odnosiły się do kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym.

W rozważanym wypadku przedłożony przez inwestora projekt budowlany, obejmujący budynek wylęgarni i podchowani narybku, ujęcie wód podziemnych SW1 i SW2 oraz ziemny zbiornik typu LAGUNA L-1089,0 m, podlegał sprawdzeniu co do zgodności jego rozwiązań z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania terenów pod zalesienia położonych na obszarze Gminy K., zatwierdzonego uchwałą XXXII/200/05 Rady Gminy K. z dnia 30 maja 2005 r. (Dz. U. Województwa nr 90 poz. 1854 z dnia 26.09.2008 r.). Zgodnie z tym planem teren inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem Zal - 33b o podstawowym przeznaczeniu pod tereny zalesień gruntów rolnych V i VI klasy lokalnie IV klasy o charakterze mozaikowym nie tworzące podstawy racjonalnej gospodarki rolnej. W myśl § 4 ust. 6 lit. c planu symbol literowy "Zal" oznacza teren przeznaczony do zalesień. W pkt 6 karty terenu Zal 33-47 odnośnie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano - "nie występują". Mając to na uwadze organy obu instancji stwierdziły, że planowana zabudowa jest niezgodna z postanowieniami planu, gdyż działka przeznaczona jest pod zalesienie, a nie pod zabudowę kubaturową. Zdaniem Sądu, powyższa ocena organów co do zgodności inwestycji z planem jest prawidłowa.

Weryfikację powyższego stanowiska należy rozpocząć od podkreślenia, że obowiązujący na terenie objętym wnioskiem plan miejscowy ma charakter szczególny, co niewątpliwie wpływa na wykładnię jego zapisów. Plan ten bowiem w całości dotyczy terenów pod zalesienie położonych na obszarze Gminy K., zaś jego przyjęcie było realizacją dyspozycji art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1275 ze zm.), zwanej dalej jako u.l., który stanowi, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyznaczanie terenów pod zalesienie jest wyrazem zasady gospodarki leśnej polegającej na powiększaniu zasobów leśnych (tak B. Rakoczy [w:] Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2011, art. 14). W związku z tym wykładnia takiego planu nie może abstrahować od celu, jakiemu ma służyć, tj. powiększania zasobów leśnych i wskazania tych terenów rolnych w gminie, które będą podlegać zalesieniu.

Jak wynika z planu miejscowego wolą uchwałodawcy gminnego było przeznaczenie pod zalesienie gruntów rolnych w stałym użytkowaniu rolnym, zakwalifikowanych w ewidencji gruntów do gruntów rolnych, trwałych użytków zielonych (§ 4 ust. 1 lit. a i b planu). Ponadto, pod zalesienie przeznaczono grunty rolne o niskiej klasie bonitacji, głównie V i VI klasy o spadkach przekraczających 9% oraz dopuszczono zalesienie gruntów IV klasy bonitacji, o ile nie stanowią one zwartej przestrzeni rolniczej i mają charakter mozaikowaty, których udział w powierzchni zalesianej nie powinien przekroczyć 15% (§ 4 ust. 2 i 3 planu). Co więcej, na rysunku planu zastosowano symbole cyfrowo-literowe oznaczające numer porządkowy i funkcję danej jednostki strukturalnej, gdzie symbol literowy Zal oznacza teren przeznaczony do zalesień (§ 4 ust. 6 lit. c planu). Plan nie przewiduje innego przeznaczenia niż tereny pod zalesienie.

Mając na uwadze powyższe postanowienia planu należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut skargi, jakoby organ badał zgodność inwestycji ze wskazanym planem tylko na podstawie jego nazwy wskazującej, że objęte nim tereny mają być zalesione. Przeciwnie, z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że dokonano analizy postanowień ogólnych, jak i szczególnych tego planu stwierdzając, że w planie przewidziano teren, na którym znajduje się działka inwestora, pod zalesienie, nie ustalając jednocześnie dla tego terenu parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wskazując, jako sposób tymczasowego zagospodarowania przeznaczenie rolne i leśne (karta terenu Zal 33-47 pkt 1, pkt 6 i pkt 10).

W ocenie Sądu, w świetle całokształtu postanowień planu, urzeczywistniającego cel uchwałodawcy gminnego w postaci przeznaczenia terenów pod zalesienie, nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] jest jednym z terenów przeznaczonych do zalesienia, na którym nie przewidziano możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Do momentu rozpoczęcia procesu zalesienia, w pkt 10 karty terenu Zal 33-47, obejmującego m.in. jednostkę Zal-33b, w której położona jest działka zainwestowana, przewidziano tymczasowy sposób zagospodarowania terenu jako rolny i leśny, którego celem jest utrzymanie stanu istniejącego na działce w dacie wejścia w życie planu. Podkreślić przy tym należy, że zalesianie jest procesem, którego momentem początkowym jest wskazanie przez właściwe organy gminy obszarów przeznaczonych na ten cel, a następnie podejmowanie działań zmierzających już bezpośrednio do zalesiania, w zgodzie z zasadami hodowli lasu, do których nawiązano w pkt 13 wskazanej karty terenu.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., w planie obowiązkowo określa się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że powyższy obowiązek należy odnosić do sytuacji, gdy plan przewiduje na danym terenie zabudowę (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2019 r., II OSK 29/18; WSA w Opolu z dnia 13 kwietnia 2021 r., II SA/Op 216/21, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak ustalenia w planie, wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., parametrów w sytuacji przeznaczenia terenów, w tym niezabudowanych, tak jak działka objęta projektem, pod zalesienie, oznacza, że nie przewidziano na ich obszarze możliwości zabudowy.

Z postanowień pkt 10 karty terenu Zal 33-47 nie można wywieść dopuszczenia realizacji zabudowy wpisującej się w przeznaczenie rolne, albowiem naruszałaby ona ustalenia przewidziane dla zasadniczej funkcji wskazanego terenu - zalesienia. Wprawdzie nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] składa się z gruntów rolnych RV i RVI, co potwierdzają dane z rejestru gruntów, a zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326), gruntami rolnymi są grunty pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, to jednak wskazany zapis planu ma na celu umożliwienie kontynuowania dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości do czasu przystąpienia do zalesiania, jednak w sposób, który nie przekreśliłby możliwości osiągnięcia celów planistycznych polegających na powiększeniu zasobów leśnych na terenach objętych planem oraz nie naruszyłby pozostałych ustaleń planu.

Wobec tego organy zasadnie uznały, że na terenie działki nr [...] nie jest możliwa wnioskowana zabudowa związana z budową gospodarstwa rybnego, gdyż plan nie przewiduje żadnej zabudowy, o czym przesądza nie tylko przewidziane przeznaczenie – pod zalesienie, ale także brak ustalenia parametrów zabudowy, które byłyby wymagane, gdyby uchwałodawca jakąkolwiek zabudowę dopuszczał.

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje omyłkowe wskazanie w decyzji Starosty, że działka skarżącego znajduje się na terenie Zal-33, a nie Zal-33b, albowiem tereny te objęte są jedną kartą oznaczoną symbolem Zal 33-47 ustalającą jednorodne przeznaczenie i zasady zagospodarowania. Poza tym powyższa omyłka została dostrzeżona i usunięta przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji.

Odnośnie zarzutów skargi co do posłużenia się w planie oznaczeniem "Zal", które nie jest przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1587), wskazać należy, że w niniejszej sprawie ani organy, ani Sąd nie były uprawnione do badania zgodności z prawem planu miejscowego. Postanowienia obowiązującego miejscowego planu są więc wiążące do czasu ich wyeliminowania we właściwym trybie z obrotu prawnego, niezależnie od tego, czy są one prawidłowe czy nie. Kwestia zatem tego, jakim oznaczeniem posłużył się uchwałodawca w planie z dnia 30 maja 2005 r. dla terenów podlegających zalesianiu, pozostaje bez wpływu na ocenę działań organu w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, nie ma też racji skarżący twierdząc, że o zgodności zamierzenia z planem przesądza fakt, że w opinii z dnia 21 marca 2016 r. Wójt Gminy stwierdził, że budowa na działce nr [...] obr. K., oznaczonej w miejscowym planem symbolem Zal-33b, gospodarstwa rybackiego jest zgodna z jego postanowieniami, ani że w dniu 12 kwietnia 2017 r. Wójt ustalił środowiskowe uwarunkowania dla budowy gospodarstwa rybackiego. Jak już bowiem wskazano, uprawnienia organu administracji architektoniczno-budowlanej do badania zgodności procedowanych inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są samodzielne i w tym zakresie organ nie jest związany aktami wydanymi przez inne organy. Owa autonomia, odnosząca się do całego art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przewidującego obowiązek badania zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa, w tym miejscowego, nie budzi też wątpliwości w orzecznictwie, co odzwierciedlają poglądy dotyczące oceny spełnienia przez projekt budowlany wymogów ochrony środowiska, w szczególności określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazuje się, że pomimo związania organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, nie obejmuje ono jednak charakterystycznych parametrów danej inwestycji i jej oddziaływania na środowisko, a więc nie zwalnia organu, od wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, obowiązku samodzielnej weryfikacji zgodności planowanej inwestycji z wymogami ochrony środowiska, nie ograniczając się wyłącznie do ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., II OSK 989/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji, które mogą być skonkretyzowane tylko w razie zgodności zamierzenia z planem, nie wyłącza kompetencji organu architektoniczno-budowlanego do zbadania zgodności planowanej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przeciwnie, przepis ten wprost stanowi podstawę do samodzielnej oceny tej kwestii i w razie stwierdzenia, że nie zachodzi zgodność wnioskowanej zabudowy z planem miejscowym, uprawnia do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, o które ubiega się inwestor.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez brak wezwania inwestora do usunięcia stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w zakresie braku zgodności z planem. Istotnie przepis ten przewiduje, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości m.in. w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.

W rozważanej sprawie niewątpliwie taka niezgodność wystąpiła, niemniej jednak, zdaniem Sądu, okoliczność ta nie dawała podstaw do wezwania inwestora do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości. W sytuacji, gdy doprowadzenie do zgodności inwestycji z planem nie jest możliwe, z uwagi na zasadniczą sprzeczność planowych robót z planem, organ jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na te roboty, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3 tej ustawy. Nie można od organu wymagać, aby wzywał inwestora do usunięcia braku nieusuwalnego (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., II OSK 729/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie o takiej nieusuwalnej niezgodności z planem przesądza zakres planowanej inwestycji obejmującej m.in. budowę obiektów budowlanych, podczas gdy plan nie przewiduje jakiejkolwiek zabudowy. W takiej sytuacji nie ma działań, które mógłby podjąć inwestor, ażeby doprowadzić projekt budowlany do zgodności z planem. Można to tylko osiągnąć poprzez rezygnację z planów budowy. Wobec tego, pozbawione skuteczności procesowej byłoby wzywanie przez organ inwestora do usunięcia przez niego niezgodności projektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania. Wykonanie takiego wezwania nie mogłoby odnieść zamierzonego skutku i rozstrzygnięcie organu byłoby takie samo, tj. konieczna byłaby odmowa zatwierdzenia takiego projektu budowlanego, a przy tym działanie organu można by uznać za naruszenie wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania. Organ bowiem ma obowiązek prowadzenia postępowania wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a sprzeciwiłoby się temu wystosowanie wezwania, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy od początku wiadome jest, że inwestor nie będzie mógł doprowadzić zamierzenia do zgodności planem.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie mógł zostać uwzględniony.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem. W szczególności organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla zastosowania prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, czemu dały prawidłowy wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu prawidłowość przeprowadzonej przez organy wykładni obowiązującego miejscowego planu, która uwzględniała także jego szczególny charakter, tj. fakt, że dotyczy on wyłącznie wskazania terenów przeznaczonych w gminie pod zalesienie i nie przewiduje innego przeznaczenia, a dla nowej zabudowy nie ustalono żadnych parametrów, które byłyby wymagane, gdyby uchwałodawca dopuszczał na analizowanym terenie jakąkolwiek nową zabudowę. W tym stanie sprawy, organ uprawniony był, bez wzywania inwestora do usunięcia niezgodności projektu z planem, do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanych obiektów. Oceny tej nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi, które okazały się niezasadne.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie di art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wniosek w tej sprawie złożył w dniu 1 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącego, czemu nie sprzeciwiła się strona przeciwna.