Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1891/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 185 § 1, art. 206
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 607/16 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 13 czerwca 2016 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wr 607/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 13 czerwca 2016r., nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 13 czerwca 2016r., "nr ..." Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowanego odwołaniem "M. Z." od decyzji Prezydenta W. z dnia 13 stycznia 2016r. nr ..., ustalającej dla A. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wraz z elementami niezbędnej infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji na działce nr ..., ..., obręb O. we W.

Wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. L. ... we W. na działce nr ... ... obręb O. wystąpił dnia 17 lipca 2015r. A. M.. Organ I instancji postępowanie zainicjowane wskazanym wnioskiem zakończył decyzją z dnia 13 stycznia 2016r., nr ... ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Wnioskiem z dnia 16 marca 2016r. M. Z. i K. Z. wystąpili do Prezydenta W. o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu w charakterze strony, wywodząc swój interes prawny z faktu zamieszkiwania na działce nr ... przy ul. ... we W. Przedmiotowy wniosek został przekazany przez Prezydenta W. do SKO we W., gdzie przesłane zostały odwołania innych uczestników postępowania od wskazanej na wstępie decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu 13 czerwca 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wydało decyzję nr ... o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem K. Z. i w tym samym dniu decyzję nr ... o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem M. Z..

Sąd wskazał, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło wynikające z art. "128 k.p.a." uprawnienie do złożenia odwołania przysługujące stronie, by następnie po zaprezentowaniu poglądu orzecznictwa skoncentrować się na konieczności badania dopuszczalności odwołania oraz przesłanek dotyczących ustalenia interesu prawnego, jako kreującego przymiot strony postępowania.

Sąd powołał ustalenia organu, z których wynika, że M. Z. jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej geodezyjnie, jako działka nr ..., usytuowanej we Wrocławiu przy ul. ..., która oddzielona jest od nieruchomości objętej planowaną inwestycją działką nr ... (m.in. w użytku gruntowym Rll). Odległość skrajnej granicy działki nr ..., będącej przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, do granicy działki ... wynosi około 10 m, a dodatkowo odległość planowanej inwestycji od jej nieruchomości będzie większa, gdyż inwestycja nie będzie mogła zostać usytuowana w granicy z nieruchomością sąsiednią. Po przywołaniu parametrów planowanego zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją o warunkach zabudowy Kolegium wyraziło pogląd, iż planowana inwestycja o ustalonych cechach i funkcji nie będzie oddziaływać na teren nieruchomości M. Z., a więc nie narusza jej interesu prawnego. W uzasadnieniu decyzji SKO zauważyło jednak, że działka M. Z. znajduje się w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego przez organ I instancji i działka ta jako sąsiednia w rozumieniu przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wpływa pośrednio na kształt zabudowy działki nr .... Według organu nieruchomość M. Z. nie będzie objęta wpływem, czy uciążliwościami, wywołanymi przez inwestycję planowaną na działce nr .... Planowana inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a więc inwestycji kontynuującej funkcję i rodzaj zabudowy znajdujący się w obszarze analizowanym. Ponadto należąca do niej nieruchomość oddzielona jest od terenu zainwestowania działką nr ... i działką ... Położenie działki ... w stosunku do terenu zainwestowania, a szczególnie odseparowanie działką nr ..., wyklucza zasadność uznania, iż wpływ planowanej inwestycji sięgać będzie tej działki.

Sąd podał, że w skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wywiedzioną przez M. Z. i K. Z., zastępowanych przez profesjonalnego pełnomocnika wniesiono o uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób właściwy oceniło dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, czy planowane na działce nr ... zamierzenie inwestycyjne może ingerować w uprawnienia skarżącej jako współwłaścicielki nieruchomości, z całą pewnością znajdującej się w obszarze analizowanym przez organ, ale poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji.

Zdaniem Sądu, Kolegium oceniając możliwość przypisania skarżącej atrybutu strony wzięło pod uwagę okoliczności pozwalające na potwierdzenie lub zaprzeczenie ingerencji inwestycji w nieruchomość skarżącej. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo poddano analizie funkcję, parametry, lokalizację, a także inne cechy nowej zabudowy jak sposób skomunikowania z drogą publiczną, czy przyjęte wskaźniki wysokości i szerokości obiektu. Według organu nie zaistniały tego rodzaju okoliczności czy zależności aby uznać skarżącą za stronę postępowania. Najbardziej jednak wymowne jest dla potwierdzenia słuszności stanowiska organu wyjaśnienie lokalizacji przyszłej inwestycji względem nieruchomości skarżącej, co ma wykluczać tego rodzaju ingerencję w prawo współwłasności, która skutkuje uznaniem za stronę postępowania. Kolegium nie doszukało się bowiem normy prawnej, z której wynikać by miał interes prawny wnioskującej o dopuszczenie do postępowanie, który lokował by ja jako stronę postępowania. Zaznaczył także organ, że sama wnioskująca nie wykazała wpływu inwestycji na jej nieruchomość ponad przeciętną miarę.

Sąd wskazał, że autor skargi zarzucił organowi przedwczesne ustalenie, że planowana inwestycja nie będzie skutkowała żadnymi immisjami na grunt skarżącej. Otóż organ ustaleń takich nie poczynił, lecz podał, że nieruchomość ta nie będzie dotknięta wpływem na korzystanie z niej ponad przeciętną miarę. W realiach zabudowy miejskiej trudno przecież oczekiwać, aby lokalizacja budynków na danej nieruchomości nie powodowała jakichkolwiek skutków dla innych nieruchomości. Oczywistym jest, że osiągnięcie takiego stanu jest zasadniczo niemożliwe. Chodzi jednak o tego rodzaju immisje czy wpływy na nieruchomość, które są nie do pogodzenia czy przyjęcia bez uznania właściciela, czy współwłaściciela za stronę postępowania, aby mógł on w jego toku czuwać nad ochroną swoich uprawnień mających źródło w konkretnej normie prawnej.

Zdaniem Sądu, skarżąca nie posiada interesu prawnego uprawniającego ją do bycia stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Nie wpływają na ocenę możliwości uznania jej za stronę postępowania też te zarzuty skargi, które odnoszą się wprost do merytorycznych aspektów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak negowanie kontynuacji funkcji czy nieuwzględnienie zapisów studium. Aby można było konstruować tego rodzaju merytoryczne zarzuty należy najpierw wykazać się przymiotem strony, a tak w niniejszej sprawie się nie stało.

Sąd nie znalazł również podstaw do uznania za trafny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., gdyż orzekający w sprawie organ klarownie i wyczerpująco wyjaśnił przesłanki wydanego rozstrzygnięcia, i nie stwierdził naruszenia uprawnień skarżącej wynikających z przepisu prawa, co dawałoby jej legitymację do uznania za stronę postępowania.

Zatem, w ocenie Sądu I instancji, w sytuacji, gdy odwołanie nie pochodziło od strony postępowania administracyjnego organ prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zw. p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. Z., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu z uwagi na oddalenie od nieruchomości inwestycyjnej o 10 m i w konsekwencji uznaniu, że de facto stroną postępowania może być właściciel nieruchomości lub jej bezpośredni sąsiad, podczas gdy interes prawny definiujący stronę postępowania należy rozumieć szeroko i badać go przy zastosowaniu kryterium faktycznego oddziaływania na nieruchomość, zwłaszcza w kontekście cech charakterystycznych planowanej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Na wstępie wskazać należy, że decyzją z dnia 13 stycznia 2016r. nr ... Prezydent W. ustalił dla A. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wraz z elementami niezbędnej infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji na działce nr ..., ..., obręb O. we Wrocławiu. Odwołanie od tej decyzji wnieśli m.in. M. Z. i K. Z..

Decyzją nr ... z dnia 13 czerwca 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem K. Z., a decyzją nr ... z dnia 13 czerwca 2016r. umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem M. Z.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na obie decyzje z dnia 13 czerwca 2016r.: o nr ... i nr ... wnieśli M. Z. oraz K. Z.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 14 listopada 2016r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 607/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę M. Z. na decyzję dnia 13 czerwca 2016r. o nr ... na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Natomiast postanowieniem z dnia 14 listopada 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 608/16 odrzucił skargę M. Z. i K. Z. na decyzję dnia 13 czerwca 2016r. o nr ... na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a.

Do rozpoznania pozostała zatem skarga K. Z. na decyzję z dnia 13 czerwca 2016r. nr ... i z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że ta decyzja była przedmiotem kontroli Sądu I instancji.

W związku z powyższym w uzasadnieniu wyroku, Sąd winien zawrzeć swoją ocenę co do tego, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. umarzając postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem K. Z. naruszyło prawo ustalając, że nie ma on przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (art. 28 k.p.a.). Taki był zarzut skarżącego K. Z.. Jednak z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie badał prawidłowości ustaleń organu co do legitymacji K. Z., lecz M. Z., odnosząc się do ustaleń i oceny organu odwoławczego, zawartych w decyzji z dnia 13 czerwca 2016r. nr ....

Sąd I instancji naruszył zatem art. 151 p.p.s.a., ponieważ oddalając skargę K. Z. na podstawie art. 151 k.p.a. nie wykazał, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż nie został naruszony interes prawny K. Z., wynikający z art. 28 k.p.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić, czy usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na błędną ocenę, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Ponownie rozpoznając skargę K. Z. od decyzji z dnia 13 czerwca 2016r. nr ... umarzającej postępowanie odwoławcze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zbada, czy organ odwoławczy naruszył art. 28 k.p.a., odmawiając K. Z. przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i swoje rozstrzygnięcie uzasadni, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.

-----------------------

6