Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1083/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 , art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy R. decyzją z dnia 12 stycznia 2011 r., nr [....] , znak: [....] po rozpatrzeniu wniosku J.A. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego zabudowę zagrodową w związku z posiadanym gospodarstwem sadowniczym tj.: "budowę chłodni z sortownią owoców wraz z częścią socjalno-administracyjną w K. zlokalizowaną w odległości 12m od krawędzi jezdni drogi gminnej oraz urządzeniami infrastruktury technicznej: stacją transformatorową, słupową, 15/0, 4kV, linią SN 15kV, przyłączem energetycznym NN, przyłączem kanalizacyjnym, projektowanym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, przyłączami wody do istniejącej studni" zlokalizowanej na działkach nr [....] i [....] położonych w miejscowości K. , ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego prowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W stosunku do zamierzenia wydana została uprzednio decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie właściwych organów. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył A.S. , wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu zarzucono w szczególności, że zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy "na budowę zagrodową", jednak z wniosku oraz zgromadzonych dokumentów wynika, że wnioskodawca zamierza wybudować ogromną halę przemysłową o długości ponad 70m, szerokości ponad 30m i wysokości powyżej 10m. Powyższe zamierzenie drastycznie koliduje z "ładem przestrzennym" oraz "zrównoważonym rozwojem". Inne działki umiejscowione w granicach analizowanego obszaru to typowe zagrody wiejskie. Na działce odwołującego się posadowiony jest 65 letni dom drewniany o powierzchni 112m2 oraz drewniana stodoła o powierzchni 216m2.

W odwołaniu zarzucono też, że organ I instancji nie wziął pod uwagę, że w odległości kilku metrów od budowanej chłodni zlokalizowany jest obiekt letniskowy. W chłodni przechowywane będzie 1800 ton jabłek, a to wymaga znacznie większej ilości samochodów aniżeli wynika to z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Zwrócono także uwagę, że droga gminna prowadząca do chłodni jest wąska. Ponadto wnioskodawca nie przedłożył zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W aktach sprawy zawarte są sprzeczne informacje na temat natężenia hałasu, jaki będzie generowała chłodnia.

Pismem z dnia 24 marca 2011 r. M.S. i A.S. podtrzymali złożone uprzednio odwołanie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podnosząc, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji jako strony wymieniem zostali: A.T. i J.T. , którzy nie żyją od kilkudziesięciu lat. Zmarli pozostawili następców prawnych, którzy zostali pominięci w postępowaniu. Pisma kierowane do tych osób odbierała H.T. , która nie jest stroną postępowania.

W uzupełnieniu odwołania podkreślono również, że Wójt Gminy R. nie wziął pod uwagę, że chłodnia - sortownia owoców musi mieć dostęp do wody i nie może jednocześnie pozbawiać sąsiednich gospodarstw możliwości korzystania z wody, a realizacja przedmiotowej inwestycji skutek taki wywoła. Ponadto w trakcie postępowania administracyjnego Wójt Gminy R. nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, pomimo że wiedział, iż wieś R. pozbawiona jest wodociągu oraz znał opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, według której przewidywana ilość wody zużywana przez halę magazynową wynosić będzie 0,3m3. Organy opierały się w tym zakresie na dokumentach dostarczonych przez wnioskodawcę i nie podjęto żadnych czynności zmierzających do weryfikacji prawdziwości tych informacji.

Z kolei w piśmie z dnia [....] 2011 r. M.S. i A.S. zarzucili, że zaskarżona decyzja została im doręczona z naruszeniem obowiązujących przepisów, ponieważ decyzję doręczył osobiście bez stosownego upoważnienia wnioskodawca w niniejszej sprawie – J.A.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 4 maja 2011 r., sygn. akt: [....] uchyliło opisaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu wskazano, iż organ I instancji powołał się na treść art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Regulacja art. 61 ust. 4 powyższej ustawy stanowi wyjątek od - wyrażonej w art. 61 ust. 1 - zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W rozpatrywanym przypadku wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,3440 ha, co daje 5,8216 ha przeliczeniowych. Co do zasady zatem zastosowany przez organ I instancji tryb jest prawidłowy.

Podkreślono, że w stosunku do przedmiotowego zamierzenia wydana została decyzja Wójta Gminy R. z dnia 31 sierpnia 2010 r. nr [....] ustalająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia i jednocześnie stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W decyzji tej określono konieczne warunki, z uwzględnieniem których planowane przedsięwzięcie będzie realizowane. Decyzję tę poprzedziła opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z dnia [....] maja 2010 r. oraz opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 30 czerwca 2010 r. Decyzja Wójta Gminy R. o środowiskowych uwarunkowaniach jest ostateczna i brak jest podstaw prawnych do kwestionowania zasadności zagadnień, których ona dotyczy w ramach postępowania odwoławczego od decyzji Wójta Gminy R. ustalającej warunki zabudowy. Są to dwa odrębne akty administracyjne stanowiące elementy procesu inwestycyjnego.

Dokonując merytorycznej analizy zaskarżonej decyzji, Kolegium podzieliło pogląd odwołującego, że planowane zamierzenie zawiera uchybienia w zakresie mało precyzyjnego zweryfikowania kwestii skomunikowania przyszłej inwestycji z drogą publiczną. W punkcie 5 załącznika nr 1 do decyzji znalazło się sformułowanie: wjazd z istniejący drogi gminnej - ewentualna przebudowa lub budowa nowego wjazdu wymaga uzgodnienia z Gminą R. Wójt Gminy R. jest organem wydającym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, jak również zarządcą, drogi gminnej i nie jest wymagane w związku z tym uzyskanie uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej jednak elementem koniecznym materiału dowodowego w przedmiocie ustalania warunków zabudowy jest ustosunkowanie się do skomunikowania przyszłej inwestycji z drogą publiczną w ramach kompetencji, które zarządcy drogi przyznaje ustawa o drogach publicznych, także wówczas, gdy teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Organ powinien przeanalizować ewentualny wzrost natężenia ruchu, jaki spowoduje realizacja zamierzenia, a także aktualną sytuację drogową w ramach istniejącej drogi gminnej. Zamieszczenie w decyzji jedynie lakonicznego sformułowania w przedmiocie wjazdu, którego ewentualna przebudowa lub budowa wymaga uzgodnienia z Gminą R. jest niewystarczające, tym bardziej, że nie rozstrzyga kwestii zasadniczej dotyczącej konieczności jego realizacji. W kompetencjach zarządcy drogi już na etapie ustalania warunków zabudowy pozostaje przeanalizowanie tego zagadnienia, tym bardziej, że inwestor planuje rozległą inwestycję, która musi mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną. Zaniechanie w tym zakresie czyni wydaną decyzję wadliwą w stopniu, który uzasadnia jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Dalej Kolegium wskazało, iż zaskarżona decyzja narusza również przepisy postępowania administracyjnego. Ustalono bowiem, iż zaskarżona decyzja została skierowana do osób nieżyjących, tj. A.T. i J.T. , a korespondencję do nich skierowaną odbierała H.T. , która nie jest nawet stroną niniejszego postępowania. Kolegium podniosło, iż skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest istotną wadą procesową skutkującą wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego okoliczność taka skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że w ponownym postępowaniu organ I instancji obowiązany jest podjąć czynności dowodowe mające na celu ustalenie spadkobierców właścicieli działki nr [....] . Następcom prawnym należy bowiem zapewnić czynny udział w niniejszej sprawie, a brak ich udziału w postępowaniu powoduje z kolei, że wydana w takich okolicznościach ostateczna decyzja dotknięta jest uchybieniem skutkującym wznowieniem postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. Naruszono bowiem zasadę czynnego udziału w postępowaniu następców prawnych wyrażoną w art. 10 k.p.a.

Kolegium wyjaśniło, iż ewentualne doręczenie decyzji w miejscu zamieszkania strony za pośrednictwem innych osób niż pracownicy organu lub pracownicy poczty, może odbywać się jedynie na podstawie udzielonego tym osobom upoważnienia.

Kolegium zaznaczyło, że niezależnie od powyższej okoliczności wskazane już wcześniej w uzasadnieniu decyzji Kolegium uchybienia, które zaistniały w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania powodują, że koniecznym jest wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zachodzi bowiem konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji w postępowaniu wyjaśniającym dodatkowego postępowania dowodowego. Organ I instancji powinien szczegółowo odnieść się do zagadnienia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji, a także zweryfikować ewentualny krąg stron i zapewnić czynny udział w postępowaniu osobom, którym przysługuje status strony wynikający z tytułu do nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 maja 2011 r., sygn. akt: [....] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.S. i A.S.

Zakwestionowanej decyzji skarżący zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, w szczególności naruszenie art.61 § 1 oraz art. 64 § 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nie wykazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa" uregulowana w art. 61 ustawy nie ma zastosowania w niniejszej sprawie,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 7 i art. 10 k.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu ważnych okoliczności faktycznych oraz nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżących, polegające na nie odniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentów odwołujących się do: bliskości strefy ochronnej (korytarza ekologicznego), ewentualnych zakłóceń w dostępie do wody gospodarstw położonych poniżej planowanej strefy inwestycji, natężenia hałasu emitowanego przez chłodnię, lecz potraktowaniu globalnie zarzutów przedstawionych przez odwołujących jako techniczno-budowlanych, które powinny zostać rozstrzygnięte na etapie ewentualnego postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę,

3) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracyjnemu I instancji zamiast umorzenia postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy wszczętego przez inwestora J.A.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w k. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazało przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Niewątpliwie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

Przede wszystkim naruszona została przez ten organ zasada czynnego udziału stron w postępowaniu określona w art. 10 k.p.a. Art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie zasadnie podkreśla się w związku z tym, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzenia że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 787). Zasadnie Kolegium stwierdziło, że decyzja pierwszoinstancyjna została przesłana do osób nieżyjących, tj. A.T. i J.T. Okoliczność ta była znana organowi pierwszej instancji, który w pismach z dnia [....] marca 2011 r. przesłanych do SKO w K. podał informację opartą o dane z aktów zgonu, że osoby powyższe nie żyją od kilkudziesięciu lat. W aktach sprawy brakuje też danych z ewidencji gruntów dotyczących działki nr [....] , której – jak wynika z rozdzielnika decyzji pierwszej instancji – właścicielami byli A.T. i J.T. Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania skutkuje istotną wadą tego postępowania uzasadniającą jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w przypadku zakończenia go decyzją ostateczną, o ile następcom prawnym zmarłych stron, a aktualnym właścicielom sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr [....] nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu. Organ pierwszej instancji nie poczynił ustaleń w tym kierunku, na co zasadnie zwróciło uwagę SKO w K. Zauważyć przy tym należy, że samo przesłanie egzemplarzy decyzji osobom nieżyjącym nie może być automatycznie utożsamiane ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną oznacza uczynienie osoby, której interesu prawnego nie dotyczy postępowanie materialnym adresatem tej decyzji, tj. podmiotem, którego praw lub obowiązków dotyczy wydana decyzja. Samo techniczne, często omyłkowe przesłanie decyzji podmiotom nie będącym stronami postępowania nie musi automatycznie oznaczać uczynienia ich materialnymi adresatami decyzji, a w konsekwencji tego rodzaju uchybienie nie musi mieć cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Naruszeniem przepisów postępowania było również doręczenie decyzji organu pierwszej instancji przez osoby do tego nieupoważnione, na co również zwrócił uwagę organ odwoławczy podzielając w tym zakresie stanowisko skarżących.

Zasadnie również stwierdziło Kolegium, że naruszone zostały przepisy postępowania dowodowego, a tym samym zasada prawdy obiektywnej określona w art. 7 k.p.a., gdyż konieczne jest zbadanie i przeanalizowanie warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji ponieważ zawarte w punkcie 5 załącznika nr 1 do decyzji sformułowanie: "wjazd z istniejący drogi gminnej - ewentualna przebudowa lub budowa nowego wjazdu wymaga uzgodnienia z Gminą Raciechowice" wymaga jasnego ustosunkowania się organu – w wyniku poczynionych ustaleń - do kwestii skomunikowania przyszłej inwestycji z drogą publiczną w ramach kompetencji, które zarządcy drogi przyznaje ustawa o drogach publicznych, także wówczas, gdy teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Zasadnie podniesiono w decyzji kasacyjnej, że organ pierwszej instancji nie przeanalizował ewentualnego wzrostu natężenia ruchu, jaki spowoduje realizacja zamierzenia, a także aktualnej sytuacji drogowej w ramach istniejącej drogi gminnej. Zamieszczenie w decyzji jedynie lakonicznego sformułowania w przedmiocie wjazdu, którego ewentualna przebudowa lub budowa wymaga uzgodnienia z Gminą R. jest niewystarczające, tym bardziej, że nie rozstrzyga kwestii zasadniczej dotyczącej konieczności jego realizacji. W istocie w kompetencjach zarządcy drogi już na etapie ustalania warunków zabudowy pozostaje przeanalizowanie tego zagadnienia, tym bardziej, że inwestor planuje rozległą inwestycję, która musi mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną.

Organ pierwszej instancji dopuścił się również uchybień, których nie dostrzegło SKO w K. Znajdujący się w aktach administracyjnych załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 12 stycznia 2011 r. nie jest podpisany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, a zatem nie może być traktowany jako dokument określający treść decyzji. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali. Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Pogląd ten znalazł poparcie w starszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1499/97, LEX nr 48755). Na konieczność podpisania przez upoważnione osoby załączników stanowiących integralną część decyzji, a w braku tego podpisu – na wadliwość decyzji - wskazuje również nowsze orzecznictwo (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 roku, II SA/Kr 289/05, LEX Nr 394841, wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 marca 2009 r., II SA/Łd 631/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 kwietnia 2007r., II SA/ Go 73/ 07). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07 wyraził wprost pogląd, że "skoro załącznik graficzny do decyzji ma stanowić jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien być opatrzony podpisem osoby upoważnionej do podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazywać datę i numer decyzji, której integralną część stanowi (podobnie - wyrok NSA z 12 października 2006 r., II OSK 491/06, LEX nr 289267).

Oznacza to, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów określających konieczne elementy tej decyzji i tym samym w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. W związku z tym nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, skoro linie te nie zostały wskazane w treści decyzji. Określenie tych linii na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest szczególnie ważne. Pozwala bowiem dokładnie ustalić katalog stron postępowania i doręczyć im zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania oraz wydane w nim decyzje, a także zweryfikować zgodność zamierzenia inwestycyjnego planowanego w terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi z przepisami prawa mającymi zastosowanie w odniesieniu do określonego terenu. Z powodu powyższych uchybień nie jest możliwe zweryfikowanie w tym zakresie poprawności ustaleń organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, a tym samym orzeczenie – jak to uczyniono w decyzji pierwszej instancji – o braku sprzeczności inwestycji z prawem.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym rozstrzygnięć nakładających obowiązki wskazuje się zasadnie, że nie jest istotne, czy wymagane prawem ustalenia zawarte są w treści samego aktu, czy też w integralnym do tego aktu załączniku. Przy czym w przypadku skorzystania z drugiej z wymienionych możliwości załącznik musi być podpisany przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia organu stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., VI SA/Wa 751/07, LEX nr 440051, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., VI SA/Wa 752/07, LEX nr 409259). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 37/06 stanął na stanowisku, zgodnie z którym "brak podpisu upoważnionej osoby na załączniku do decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Skutkiem rażącego naruszenia prawa jest nieważność decyzji administracyjnej stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Sąd stwierdził w powyższym wyroku, że brak stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. uzasadnia uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji przez NSA na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym (wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 37/06, LEX nr 236395). Stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie i w ocenie sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95, LEX nr 30583, gdzie stwierdzono, że "brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Dopuszczalne jest sporządzenie załącznika do decyzji, lecz taki załącznik musi zawierać przynajmniej dokładne oznaczenie decyzji, a przede wszystkim właściwy podpis, gdyż załącznika tego nie można traktować inaczej jak decyzji. Skoro więc załącznik ten nie zawiera podpisu, to nie może być traktowany jako decyzja"; por. też: wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2008 r., II SA/Kr 468/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ol 537/08, Lex 451625, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07, LEX nr 488025) i piśmiennictwie (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.).

Ze względu na charakter prawny decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie jest decyzją nakładającą obowiązki, a jej treść obejmuje zarówno stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem, jak i ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania ternu, uchybienia polegającego na niepodpisaniu załączników graficznych nie można na gruncie niniejszej sprawy traktować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to jednak niewątpliwe uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż determinujące treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, które w niniejszej sprawie jest poprzez brak stosownych podpisów - niepełne i niejednoznaczne.

Wystąpiła również druga przesłanka wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie określona w art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy zasadnie uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W istocie bowiem uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie miałoby charakter zastąpienia organu pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy, a nie powtórnego rozstrzygnięcia w drugiej instancji sprawy już wcześniej rozstrzygniętej przez organ drugiej instancji. Po pierwsze ustalenie katalogu następców prawnych A.T. i J.T. przez organ drugiej instancji nie mogłoby uzasadniać wydania decyzji merytorycznej w drugiej instancji, gdyż następcy tych osób zostaliby w ten sposób pozbawieni jednej instancji administracyjnej. Ponadto stanowisko tych osób, o ile skorzystałyby one z prawa uczestnictwa w postępowaniu, mogłoby mieć wpływ na ustalenie warunków w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit d. w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu), tj. na treść decyzji. Również ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji wymagają postępowania wyjaśniającego w większym zakresie, gdyż organ pierwszej instancji kwestii tej nie wyjaśnił. Należy podkreślić, że istota wyjaśniającego postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., sprowadza się do możliwości naprawienia przez organ odwoławczy ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2010 r., II SA/Sz 566/10, LEX nr 754830).

Art. 138 § 2 zdanie 2 stanowi, że "przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Regulacja ta nie może być interpretowana z pominięciem okoliczności, że kodeks nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, a w związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2, mogą mieć jedynie niewiążący prawnie charakter. W piśmiennictwie przyjmuje się zasadnie, że owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (w wyroku NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15 stwierdzono, że: "bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wypełnił obowiązki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., a okoliczność, że nie ustosunkował się do merytorycznych zarzutów skarżących, w tym również tych dotyczących zastosowania i rozumienia na gruncie niniejszej sprawy "zasady dobrego sąsiedztwa" nie ma wpływu na legalność decyzji kasacyjnej skoro zaistniały podstawy do jej wydania określone w art. 138 § 2 k.p.a. Istota decyzji kasacyjnej polega na wyeliminowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w celu ponownego – tym razem prawidłowego – rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, stąd merytoryczne odniesienie się do materii sprawy nie może być traktowane jako mieszczące się w powinności wskazania, "jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Wreszcie podkreślić należy, że niewątpliwie postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nie było bezprzedmiotowe. W związku z wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy w oparciu o regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) zaistniała sprawa administracyjna wymagająca rozstrzygnięcia. Okoliczność niewyjaśnienia przez organ katalogu stron tego postępowania i wysłanie decyzji do osób nieżyjących od kilkudziesięciu lat nie czyniło postępowania bezprzedmiotowym, tj. nie zwalniało go od merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy oczywiście w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania.

Mając powyższe na uwadze skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.