Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2150/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 8a, 13c
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej M. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2019 r.

nr [...] działając na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132, ze zm.; dalej ustawa zaopatrzeniowa) odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wobec Pani M.B. (dalej skarżąca).

Skarżąca wystąpiła do MSWiA o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy

z dnia 18 lutego 1994 r. ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu szczegółowo opisała karierę zawodową wskazując zajmowane przez nią stanowiska służbowe, a także zakres jej obowiązków służbowych. Podniosła, że po dniu [...] lipca 1990 r. wykonywała obowiązki rzetelnie i piastowała stanowiska odpowiedzialne

i stresogenne, a ze swoich obowiązków wywiązywała się w sposób ponadprzeciętny. Wskazywała, że awansowano ją na wyższe stanowiska służbowe oraz przyznawano jej nagrody pieniężne. Wobec czego jej zdaniem decyzja jest niezasadna.

Organ, powołując się na akta sprawy ustalił, że skarżąca została zwolniona

ze służby w Komendzie P. Policji w N. D. M. w dniu

[...] stycznia 2008 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono

z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Wskazał, że z pisma z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacji o przebiegu służby Nr [...] wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia 16 sierpnia 1982 r. do dnia 31 grudnia 1989 r. Ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 25 lat, 4 miesiące i 20 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 7 lat, 4 miesiące i 16 dni. Z kopii akt osobowych przekazanych pismem z dnia [...] lipca 2018 r., wynika, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

W piśmie Komendy G. Policji z dnia [...] marca 2019 r. (znak: [...]) przekazano informację dotyczącą przebiegu służby ww. funkcjonariuszki. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że była funkcjonariusz po dniu [...] września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki, o czym mogą świadczyć m.in. pozytywne opinie służbowe czy też wielokrotne podwyższanie jej dodatku służbowego do uposażenia. W analizowanych materiałach nie odnaleziono informacji o wymierzonych karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku

do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r.

oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r.

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zdaniem organu wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

W ocenie organu przy interpretacji przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wskazał, że przesłanki opisane w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej są przesłankami o charakterze nieostrym i z tego powodu powinny być każdorazowo oceniane indywidualnie.

Badając przesłankę krótkotrwałości, wskazał, że krótkotrwałość musi być rozpatrywana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo uznał, że winien ocenić powyższą przesłankę

w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Analizując kolejną przesłankę wskazał, że rzetelność wykonywania zadań

i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia

i życia stanowi również przesłankę, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

Jego zdaniem służba zainteresowanej pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 7 lat, 4 miesięcy i 16 dni, podczas gdy całkowity okres służby strony wynosi 25 lat, 4 miesiące i 20 dni. W ocenie MSWiA przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez okres ponad 7 lat dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą w trakcie pełnienia służby po dniu [...] września 1989 r.

Podniósł, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była

z narażeniem zdrowia i życia. Jednocześnie podkreślił, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. "Szczególnie uzasadniony przypadek" w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób,

w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że

w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W tym stanie rzeczy organ, orzekł jak w sentencji decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i formalnego:

1. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

• jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest "szczególne uzasadniony przypadek" podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem Skarżącej art. 15c ustawy emerytalnej jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz wymogu "rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia" oraz nie dokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego sformułowania poprzez określenie jakie okoliczności czy zdarzenia spełniają ten warunek,

• pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz pojęcie "rzetelność", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. w oparciu

o słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy winny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych oraz poprzez faktycznie nie dokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego kryterium w przypadku Skarżącej,

• okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, jest okres służby przypadający do dnia 31 lipca 1990 r., podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej stanowi, że już od dna [...] września 1989 r. okres służby, pod warunkiem, rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8 a ustawy emerytalnej,

• pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiste dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz.U. nr 86, poz. 734 ze zm. dalej rozporządzenie), których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych i stanowi element dodatkowy, a nie decydujący o spełnieniu kryterium z art. 8 a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej, i w związku z tym niezastosowaniem przez organ, w przypadku Skarżącej, art. 8 a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, mimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek;

2. art. 7, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 80 w z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a

ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez nieprzeprowadzenie przez organ

w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności:

• dokonanie oceny spełnienia przez Skarżącą kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, iż rzetelna służba od dnia [...] września 1989 r., została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co mogło mieć istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zważywszy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym jak też bezwzględnym, a jaki nie może być uznany za taki okres;

• dokonanie oceny spełnienia przez Skarżącą kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej jedynie przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem życia i zdrowia", rozumianych przez organ jako kwalifikowane narażenie, w sytuacji gdy jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, jednocześnie organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez Skarżącą obowiązków służbowych,

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 a ust. 1 pkt. 1 art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 par. 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania:

• dlaczego Skarżąca nie spełniła przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a także nie wyjaśnienie przez organ jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym jak też bezwzględnym, a jaki nie może być uznany za taki okres,

• dlaczego organ uznał, iż zagrożenie życia i zdrowia wpisane w pełnienie służby w formacjach mundurowych nie wypełnia dyspozycji art. 8a ust. 1 pkt 2 zd. drugie ustawy zaopatrzeniowej ustawy emerytalnej, zważywszy, iż przepis ten nie odwołuje się do kwalifikowanej postaci tego zagrożenia, o której mowa w cyt. rozporządzeniu,

• na jakiej podstawie organ przyjął, iż w przypadku Skarżącej nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pomijając dokonania Skarżącej wyróżniające ją na tle innych funkcjonariuszy, w szczególności przyznawane nagrody, wyróżnienia, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Jej zdaniem organ nie dokonał prawidłowej, rzetelnej, bezstronnej i wnikliwej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym przede wszystkim w zakresie kryterium "krótkotrwałości służby" oparł się wyłącznie na słownikowej interpretacji tego nieostrego pojęcia nie odnosząc go w żadnym razie do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawie. Wskazała, że wbrew logice i doświadczeniu życiowemu, przyjął, iż okres służby w wymiarze 7 lat i 4 miesięcy, a właściwie 6 lat i 7 miesięcy (uwzględniający 9 - miesięczny okres urlopu wychowawczego), a tak naprawdę okres 6 lat i 5 miesięcy, biorąc pod uwagę okres służby sprzed dnia [...] września 1989 r., nie jest okresem krótkotrwałym w odniesieniu do 25 lat, 4 miesięcy i 20 dni pełnionej służby Skarżącej po 1 sierpnia 1990 r. realizowanych na rzecz demokratycznego państwa. Dodatkowo, całkowicie pominął okoliczności, iż w okresie służby Skarżącej od dnia [...] sierpnia 1982 roku do dnia [...] grudnia 1989 r. w Wydziale VII Biura "C" MSW oraz RUSW w N. D. M. zakwalifikowanym przez ustawodawcę jako okres służby na rzecz totalitarnego państwa Skarżąca zajmowała stanowisko r., czyli bardzo niskie, a w/w jednostka miała charakter pomocniczy Służby Bezpieczeństwa, o czym świadczy wyłączenie jej w znacznym zakresie z postępowania kwalifikacyjnego, o którym mowa w powyżej przywołanej uchwale Rady Ministrów. Brak właściwej analizy wskazanego powyżej materiału dowodowego doprowadził do tego, iż organowi całkowicie umknęło, iż właściwy okres służby Skarżącej na rzecz państwa totalitarnego w kontekście obowiązków realizowanych przez Skarżącą, tj. obsługi kartoteki manualnej posiadającej zbiory adresowe i kryminalne nie sposób nie uznać, niezależnie od ujęcia czy to proporcjonalnego, czy bezwzględnego za okres krótkotrwały. Jej zdaniem należy wskazać, iż w toku postępowania wyjaśniającego organ, dokonując uprzednio błędnej interpretacji pojęcia "narażenia życia i zdrowia", nie dokonał prawidłowej oceny specyfiki służby Skarżącej w kontekście wpisanego

w każda służbę mundurową narażenia życia i zdrowia oraz jedynie uzupełniającej roli tego pojęcia dla spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych", które nie zostały zakwestionowane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji MSWiA nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w całości i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] lipca 2019 r., którą odmówiono wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej ppsa), Sąd dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości,

w zakresie zastosowania od ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisów prawa.

Przytoczona na ten temat argumentacja nie jest wyczerpująca.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że wydana w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją uznaniową.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (pub.www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W zaskarżonej decyzji Minister zawarł argumenty na uzasadnienie odmowy wyłączenia stosowania w stosunku do skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej i doszedł do wniosku, że nie spełnia ona przesłanki o której mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, gdyż służba na rzecz totalitarnego państwa, której czasokres okres wynosił 7 lat, 4 miesięcy i 16 dni, nie jest krótkotrwała, niespełniona jest wiec przesłanka z art. 8a ust.1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Rozważania w tej sprawie należy poprzedzić stwierdzeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyrokach: z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z dnia z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19 stwierdził, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku I OSK 1895/19, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż [...] września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa

w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu [...] września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą". W niniejszej sprawie w ocenie Sądu służba na rzecz totalitarnego państwa trwająca 7 lat, 4 miesięcy i 16 dni, zarówno w ujęciu bezwzględnym tego okresu jak i w ujęciu proporcjonalnym do całkowitego okresu służby należy uznać za krótkotrwały (mniej niż około 30%).

W tym miejscu należy również wyjaśnić, że służba skarżącej w organach [...] była w zasadzie służbą biurową. Skarżąca z dniem [...] sierpnia 1982 r. została przyjęta do służby w Wydziale VII Biura "C" Ministerstwie Spraw Wewnętrznych na stanowisko [...]. Do zakresu czynności skarżącej należała m.in. obsługa kartoteki manualnej posiadającej zbiory adresowe i kryminalne. W dniu [...] stycznia 1985 roku skarżąca złożyła raport o udzielenie urlopu wychowawczego w terminie

od dnia 6 kwietnia 1985 roku do dnia 6 kwietnia 1988 roku, następnie skarżąca

zawnioskowała o skrócenie w/w urlopu wychowawczego do dnia 1 stycznia 1986 roku. Od dnia 1 maja 1988 roku skarżąca pełniła służbę jako referent w referacie paszportów [...] [...] w N. D.M.. W dniu [...] sierpnia 1990 roku skarżąca złożył rotę ślubowania na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

Należy również podnieść, że organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. Ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych

w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego., a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły

w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań

i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Wnikliwa analiza materiału dowodowego nie pozwala na domniemanie, że skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym.

Praca skarżącej w [...] nie świadczy o tym, że jej działalność miała na celu umacnianie pozycji państwa totalitarnego, a nie była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych

w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.

Na zakończenie należy odnotować, że w dniu 16 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt III UZP 1/20, podjął uchwałę o następującej treści: Kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i w ten sposób naruszył art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Organ będzie zobowiązany dokonać wnikliwej oceny 25 lat, 4 miesięcy i 20 dni służby skarżącej, ocenić charakter służby oraz warunki jej pełnienia, a następnie rozważyć czy w świetle zaprezentowanej przez Sąd wykładni art. 8a ust. 1 ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie winny sposób.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

2