Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2624/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 472/14 w sprawie ze skargi T.G. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 472/14 oddalił skargę T.G. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następującym stan sprawy:

W dniu [...] grudnia 2013 r. T.G. wezwał Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

W dniu [...] lutego 2014 r. T.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę podnosząc, że jest właścicielem nieruchomości położonej w budynku przy ul. [...], który sąsiaduje z obszarem przeznaczonym zgodnie z § 31 zaskarżonej uchwały pod "zespół usługowo-handlowy" oznaczony symbolem na rysunku planu [...]. W ocenie skarżącego planowane przeznaczenie terenu sąsiadującego z jego nieruchomością naruszy prawo własności skarżącego poprzez uniemożliwienie korzystania z lokalu mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Na terenie oznaczonym [...] znajduje się obecnie sklep wielkopowierzchniowy [...]. Jego sąsiedztwo pogarsza warunki do życia, pracy i wypoczynku w miejscu zamieszkania poprzez generowanie ponadnormatywnego hałasu oraz emisję zapachów, co stanowi naruszenie prawa podmiotowego skarżącego. Rozbudowa centrum handlowego będzie oznaczała wzrost uciążliwości tego sąsiedztwa.

Skarżący zarzucił uchwale naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6; art. 6 ust. 1 i 2 pkt 2; art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.", art. 71 ust. 2 pkt 1 i art. 72 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), § 3 pkt 4 oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Naruszenie to wyraża się poprzez takie ustalenia planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem [...], które umożliwiają budowę obiektu handlowego o kubaturze i powierzchni zabudowy nieprzystającej do skali urbanistycznej otoczenia, kontekstu lokalizacyjnego oraz planowanej zabudowy mieszkaniowej wokół tego terenu. W miejscowym planie nie przewidziano także rozwiązań, które mają chronić mieszkańców terenów sąsiadujących przed hałasem z centrum handlowego, w szczególności z urządzeń chłodniczych na dachu oraz samochodów dostawczych.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 2 pkt 5 u.p.z.p., art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) poprzez ustalenie dla terenu oznaczonego symbolem [...], że jego fragmenty są przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, w postaci: podziemnego parkingu strategicznego "parkuj i jedź" oraz pętlę autobusową, podczas gdy ani budowa podziemnego parkingu, ani pętli autobusowej nie mogą być potraktowane jako inwestycje celu publicznego w świetle obowiązującego prawa, gdyż nie są to drogi publiczne, a realizacja obu tych inwestycji w tej lokalizacji służyć ma jedynie obsłudze transportowej centrum handlowo-usługowego, powodując dalszy wzrost uciążliwości i zanieczyszczeń pochodzących z całego terenu dla okolicznych mieszkańców bloków mieszkalnych głównie w postaci hałasu samochodowego i emisji spalin.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Uciążliwości, na które powołuje się skarżący, nie wynikają z miejscowego planu, a z prawdopodobnie niewłaściwej organizacji i eksploatacji obiektu. Nie jest to zatem przedmiotem regulacji miejscowego planu.

W motywach wyroku z dnia 8 maja 2014r. oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał wykładnię przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), który dla zaskarżenia uchwały organu gminy wymaga wykazania przez skarżącego, że uchwała ta narusza jego indywidualny, bezpośredni i aktualny interes prawny. Odnosząc się do wywodów skarżącego, że zaskarżona uchwała narusza jego prawo podmiotowe do prawidłowych warunków życia, wskazał, że skarżący nie wykazał z czego wywodzi to właśnie prawo podmiotowe. Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty naruszenia poszczególnych norm prawnych związanych z ochroną środowiska, a także interesu mieszkańców w ramach instytucji prawa podmiotowego nie znalazły zastosowania w przypadku procedury planistycznej dotyczącej kwestionowanej uchwały. Z tego względu skarżący nie może z nich wywodzić indywidualnego uprawnienia do domagania się, by uwzględniono jego zarzuty względem miejscowego planu. Prawo podmiotowe jest rozumiane, jako prawo przysługujące podmiotowi (uprawnienie). Uprawnienie związane z uwzględnieniem zarzutów dotyczących planu musi jednak dotyczyć sytuacji obecnej, a nie przyszłej (prawdopodobnej).

W ocenie Sądu I instancji, podnoszone zarzuty mają w większości charakter hipotetycznego naruszenia, mogącego powstać w przypadku realizacji przedsięwzięć na terenach, które zostały przeznaczone w planie na zabudowę handlowo-usługową. Tak jak nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego jakiegoś podmiotu, gdy podmiot ten zamierza dopiero podjąć działalność na terenie objętym planem, tak samo nie można spodziewać się, że takie nieskonkretyzowane zamierzenie - rozbudowa centrum handlowego - już w momencie uchwalenia miejscowego planu naruszy interes prawny skarżącego. Sąd I instancji stwierdził, że trudno wskazać normę prawną, która byłaby podstawą zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu wskazywanych postanowień planu, ponieważ podniesione w skardze argumenty potwierdzają jedynie jego interes faktyczny w ograniczeniu zabudowy wielkopowierzchniowej, a nie prawny. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał jakie przepisy prawa innych gałęzi prawa są źródłem jego interesu prawnego.

Co do kwestii hałasu i innych uciążliwości związanych z sąsiedztwem, mogą one być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Na podstawie tej decyzji następuje zapewnienie spełnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym. Postępowanie zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dostarczy organowi administracji wiedzy, która pozwoli rozstrzygnąć sprawę administracyjną dotyczącą środowiskowych uwarunkowań zgodnie z zasadami wyrażonymi w k.p.a. Uwarunkowania środowiskowe będą zatem obejmować ogół elementów przyrodniczych, znajdujących się zarówno w stanie naturalnym, jak też przekształconych w wyniku działalności człowieka.

Rozważając zagadnienie prawa do prawidłowych warunków życia skarżącego, Sąd I instancji stwierdził, iż kategorii prawa podmiotowego nie można w sposób bezpośredni łączyć z prawem do prywatnego środowiska jednostki. Jeżeli skarżącemu będzie przysługiwał w ewentualnym postępowaniu przymiot strony, to będzie on mógł powoływać się na te okoliczności. Przepisy szczególne chronią prawa mieszkańców nieruchomości objętych zasięgiem planowanego przedsięwzięcia. Nie może się to jednak odbywać na etapie procedury planistycznej, ponieważ plan nie określa szczegółowych rozwiązań, co do projektu przedsięwzięcia. Nie jest też podstawą realizacji przedsięwzięcia, ponieważ dopiero pozwolenie na budowę daje taką możliwość. Szczegółowe rozwiązania, co do rozmieszczenia urządzeń emitujących hałas również nie mogą znaleźć się w miejscowym planie ze względu na jego generalny i abstrakcyjny charakter. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który obowiązuje na terenie objętym tym planem i wiąże wszystkich, którzy planują na danym obszarze realizację przedsięwzięcia. Każdorazowo zatem organ bada zamierzenie inwestycyjne, którego, projekt zgłasza wnioskodawca i ocenia zgodność z ustaleniami planu. Nie jest możliwe narzucenie wszystkim hipotetycznym inwestorom warunków realizacji przedsięwzięć bez znajomości szczegółowych założeń projektu inwestycyjnego. Ocena projektu również należy do innego niż procedura planistyczna, postępowania, dlatego w tym zakresie zarzuty skarżącego należy uznać za w całości chybione.

W odniesieniu do realizacji parkingu podziemnego i dróg Sąd I instancji zauważył, że zaskarżenie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady, jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim narusza to interes prawny skarżącego. W tym przypadku skarżący nie wykazał, by realizacja dróg oraz parkingu podziemnego naruszała jego interes prawny. Sprzeciw skarżącego wobec możliwej realizacji tego rodzaju inwestycji potwierdza jedynie istnienie jego interesu faktycznego. Aktualne w tym zakresie są powyższe rozważania, co do braku interesu prawnego w zaskarżeniu tych ustaleń miejscowego planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T.G., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 144 i art. 139 § 3 P.p.s.a. poprzez odmienne uzasadnienie na piśmie wyroku wydanego przez Sąd w dniu 8 maja 2014r., a które różni się od przekazanego bezpośrednio po ogłoszeniu rozstrzygnięcia ustnego uzasadnienia wyroku,

2. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez błędne przyjęcie w rozstrzygnięciu przez Sąd, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzez skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że Sąd I instancji nie może pozostawać bierny i powinien ocenić kwestię naruszenia interesu prawnego strony na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, tymczasem Sąd zupełnie pominął prawa podmiotowe skarżącego wynikające z prawa własności do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] oraz współwłasności nieruchomości na której posadowiony jest ten budynek wraz z konstytucją (art. 31 i 64 Konstytucji RP) i kodeksową (art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego) ochroną własności.

Lokal mieszkalny należący do skarżącego znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu oznaczonego w zaskarżonym planie miejscowym symbolem [...]obecnego centrum handlowego [...], dla którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonano ustaleń w § 31 zaskarżonej uchwały. Obszar ten jest strefą bezpośredniego oddziaływania na jego nieruchomość pochodzącym z nieruchomości sąsiedniej należącej do [...]. Dominacja olbrzymiej galerii handlowej będzie wiązała się przede wszystkim z brakiem możliwości niezakłóconego i spokojnego zamieszkiwania, możliwości dojazdu do własnej posesji oraz urządzeń komunikacji publicznej. Będzie też bezpośrednio negatywnie oddziaływała na położony ok. 150 m do granicy sklepu [...] – rezerwat [...]. Ponadto skarżący wskazał, że ustalenia kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są już źródłem ograniczeń dla jego własności, gdyż na podstawie tych ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem [...] inwestor ubiega się o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Prawie czterokrotny wzrost intensywności zabudowy przewidziany miejscowym planem oznacza, że skarżący będzie zmuszony mieszkać tuż przy placu olbrzymiej galerii handlowej, bez możliwości wykonywania swojej własności i realizacji funkcji mieszkalnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Powołując się na treść przepisu art. 139 § 3 p.p.s.a. wskazał, że z przepisu tego nie wynika by uzasadnienie ustne musiało zawierać wszystkie motywy jakimi kierował się Sąd wydając rozstrzygnięcie. Ewentualna rozbieżność pomiędzy ustnymi motywami a pisemnym uzasadnieniem nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem wyrok jest ogłaszany przed podaniem ustnych motywów rozstrzygnięcia. Przy tym pełnomocnik organu wskazał, że nie potwierdza istnienia rozbieżności pomiędzy ustnym a pisemnym uzasadnieniem orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego posiadania przez skarżącego interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały, organ wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko i podziela rozważania Sądu I instancji, wskazującego na hipotetyczny charakter naruszeń podnoszonych przez skarżącego. Kwestie hałasu i uciążliwości związanych z sąsiedztwem będą mogły być podnoszone przez skarżącego dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718, dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej w płaszczyźnie jej podstaw określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nieważność postępowania nie zachodzi.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a. Wobec tego w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Taki charakter ma zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 lit c w związku z art. 144 i art. 139 § 3 P.p.s.a. poprzez odmienne uzasadnienie na piśmie wyroku wydanego przez Sąd w dniu 8 maja 2014r., a które różni się od przekazanego bezpośrednio po ogłoszeniu rozstrzygnięcia ustnego uzasadnienia wyroku. Skarżący kasacyjnie podniósł, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przekazanym ustnie po rozprawie Sąd wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia w zaskarżonym miejscowym planie zasad zrównoważonego rozwoju, nie kwestionując przy tym interesu prawnego skarżącego.

Zgodnie z art. 139 § 3 P.p.s.a. ogłoszenie wyroku dokonuje się przez odczytanie sentencji, po ogłoszeniu której przewodniczący lub sędzia sprawozdawca podaje ustnie zasadnicze powody rozstrzygnięcia (...). Art. 144 P.p.s.a. stanowi, że sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania sentencji wyroku.

Nie budzi wątpliwości, iż uzasadnienie wyroku nie może wybiegać poza jego granice, które zakreślone są w sentencji, wiążącej sąd od momentu ogłoszenia wyroku (art. 144 P.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, iż po ogłoszeniu sentencji wyroku, nie następuje jak, zdaje się wywodzić skarżący kasacyjnie "ogłoszenie ustanego uzasadnienia" rozstrzygnięcia. Sędzia sprawozdawca podaje ustnie wyłącznie zasadnicze powody rozstrzygnięcia, co najczęściej sprowadza się do wskazania powodów uwzględnienia lub oddalenia skargi.

W piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądowym podkreśla się, że sąd wyraża swoje orzeczenie co do istoty sprawy w sentencji wyroku, która korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Motywy wyroku, mają takie znaczenie tylko w takich granicach w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 marca 2002r., II CKN 1415/00).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2015r. sygn. I OSK 1441/13 (CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazano iż z uwagi na specyfikę rozstrzygnięć sądów administracyjnych i istotę sądowej kontroli administracji publicznej, jaką jest ocena prawna wyrażona w orzeczeniu, powaga rzeczy osądzonej obejmuje w tych sprawach zarówno sentencję, jak i uzasadnienie wyroku, z którego treści wynikają granice przedmiotowe powagi rzeczy osądzonej. Miarodajna w tym względzie jest oczywiście treść pisemnych motywów orzeczenia, nie zaś ustne powody rozstrzygnięcia podane w trybie przewidzianym w art. 139 § 3 zdanie drugie P.p.s.a. Chociaż motywy te nie powinny pozostawać w sprzeczności ze sporządzonym w sprawie pisemnym uzasadnieniem, to zasięg obowiązywania skuteczności wyroku i jego wykładnia nie są uzależnione od treści ustnie podanych powodów rozstrzygnięcia (por. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 18 września 1974 r., II PZ 43/73, OSP 1975, nr 6, poz. 141)." Pogląd ten należy podzielić, wskazując jednocześnie, że nawet jeżeli sugerowana przez stronę skarżącą kasacyjnie, a zaprzeczona przez obecnego na rozprawie przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę, rozbieżność treści ustnych (zasadniczych tylko) i pisemnych motywów wyroku zostałaby wykazana, tego rodzaju zarzut nie mógłby być skuteczny.

Podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej konstruując powyższy zarzut nie wskazał wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy. Nie można uznać za zasadne powiązania zarzucanego naruszenia przepisów postępowania z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem nie budzi wątpliwości, iż nawet w sytuacji gdyby Sąd I instancji stwierdził, że mimo naruszenia interesu prawnego skarżącego nie doszło jednak do naruszenia obowiązujących przepisów prawa przy podjęciu zaskarżonej uchwały (jak sugeruje autor skargi kasacyjnej), to zobowiązany byłby skargę oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 647 z późn.zm.) Nadto co wymaga podkreślenia, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w ogóle nie może mieć zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na uchwałę lub akt organu gminy, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., bowiem uwzględniając taką skargę sąd pierwszej instancji orzeka w trybie innej normy prawnej – art. 147 § 1 P.p.s.a.

W ramach podstawy określonej w 174 pkt 1 P.p.s.a. zgłoszono zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez błędne przyjęcie w rozstrzygnięciu przez Sąd, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej doprecyzowano, że Sąd I instancji "w sposób błędny dokonał wykładni pojęcia interesu prawnego niezbędnego do skutecznego zaskarżenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Gdyby bowiem przyjąć wykładnię Sądu I instancji, jako wykładnię prawidłową, to wnoszenie skarg na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego byłoby niemożliwe. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przez Sąd czy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają jakieś obowiązki i ograniczenia dla właścicieli nieruchomości, które nie dają się pogodzić ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tej nieruchomości. Przy czym ograniczenia te i obowiązki muszą wynikać z prawa materialnego tj. de iure z prawa cywilnego, co oznacza możliwość odwołania się do powszechnie znanej i stosowanej klasyfikacji świadczeń cywilnych, tj. danie, czynienie, nieczynienie, zaprzestanie i znoszenie. W tym sensie dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących ustalenia miejscowego planu dla działki będącej przedmiotem ustaleń nakładane są obowiązki znoszenia określonego przeznaczenia terenu (jego funkcji), rodzaju zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu. Ostateczną granicą znoszenia niepożądanego sposobu przeznaczenia terenu jest bowiem możliwość wywłaszczenia lub wykupienia działki sąsiadującej z uwagi na nadmierną uciążliwość nowego przeznaczenia terenu.

Na tej podstawie autor skargi kasacyjnej podniósł, że dokonana przez Sąd I instancji analiza stanu faktycznego sprawy została przeprowadzona powierzchownie i niekompletnie, rozważania dotyczące podniesionych zarzutów Sąd ograniczył prawie wyłącznie do aspektów przysługującego skarżącemu interesu prawnego, sprowadzając je do stwierdzenia, że nie wykazał on z czego wywodzi to prawo, co jest kontrfaktyczne. Rozważania Sądu I instancji oderwane są od występującego w sprawie stanu faktycznego, podczas gdy Sąd nie może pozostać bierny i powinien ocenić kwestię naruszenia interesu prawnego strony na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, tymczasem Sąd zupełnie pominął prawa podmiotowe skarżącego wynikające z prawa własności do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] wraz z konstytucyjną (art. 31 i 64 Konstytucji) i kodeksową (art. 140 Kodeksu cywilnego) ochrona własności.

W podsumowaniu wywodów autor skargi kasacyjnej podkreślił, że interes prawny skarżącego wywodzony jest z jego praw właścicielskich, a kwestionowane zapisy planu, w sposób rażący uniemożliwiają swobodę korzystania z niej. Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu kwestii konstytucyjnej ochrony własności przy ustalaniu planu miejscowego. Doszło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącego kasacyjnie, a uszczerbek ten nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia w świetle przepisów art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że przedstawiona w skardze kasacyjnej wykładnia normy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest błędna. Sąd I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku, prawidłowo jednakże zastosował tę normę prawną w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie własną legitymację skargową do skutecznego zakwestionowania w całości uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w [...], wywodzi z przysługującego mu prawa współwłasności nieruchomości lokalowej przy ul. [...] w [...] wraz z udziałem w nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny (działki ewidencyjne nr [...]). Przy czym niesporna pozostaje okoliczność, iż nieruchomość ta położona jest na obszarze objętym przedmiotowym planem miejscowym.

Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej takiego aktu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu, stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie: "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot" (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm. dalej "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (por wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1082/11).

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest, co do zasady, zarzutami skargi kasacyjnej. Wobec zakresu zarzutu kasacyjnego w pierwszej kolejności podkreślenia jednak wymaga, co pominął w swym orzeczeniu Sąd I instancji, że pismem z [...] grudnia 2013r. T.G., na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwał Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez: "uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], w części dotyczącej ustaleń objętych postanowieniami: § 4 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 3, § 10 pkt 11 lit. a, d i e oraz § 31 z obrębu [...] (Dzielnica [...])[...]. Przedmiot skargi T.G., reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowiła uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w całości, co potwierdził pełnomocnik skarżącego kasacyjnie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wskazać przyjdzie, że w części wykraczającej poza zakres skierowanego do organu gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarga podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 P.p.s.a. Z pewnością zatem ogólne zarzuty skarżącego co do uchwały w całości nie mogły zatem stanowić przedmiotu oczekiwanej sądowej analizy legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym jego skargą w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Wobec treści omawianego zarzutu w dalszej kolejności odnieść należy się do kwestii legitymacji skargowej skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części określonej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdzenie bowiem braku legitymacji skargowej powoduje co do zasady oddalenie skargi, bez dalszego merytorycznego badania jej zasadności.

Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Przepis ten ma charakter ogólny i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w ustawie szczególnej. Taki właśnie przepis szczególny stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która jednoznacznie warunkuje skuteczność skargi złożonej w niniejszym trybie od wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, skarżoną uchwałą. Oznacza to, że do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej – tu uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie legitymuje interes prawny, lecz wyłącznie wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Kwestionując uchwałę właściwej jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Wskazać należy, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 16 września 2008 r., w sprawie SK 76/06 TK, OTK-A 2008/7/121 orzekł o zgodności tego przepisu z Konstytucją RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny odwołał się do swoich wcześniejszych stwierdzeń, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. w sprawie SK 30/02, OTK-A 2003/8/84, wskazując między innymi, że legitymacja z art. 101 ust. 1 u.s.g. opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W jednym przepisie połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin. Skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tę sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji.

W orzecznictwie wskazuje się również, że skarga przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym służy do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej. W wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125), podkreślono, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Legitymację skargową wyznacza zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego. Tak więc aby uznać skargę za zasadną, należy wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w skardze, że T.G. posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ponieważ jest właścicielem nieruchomości na terenie objętym planem. Ustalenia planu mogłyby zatem wpływać negatywnie na sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności. W tym zakresie zatem należy zakwestionować nieprecyzyjne stwierdzenie zawarte na stronie 5 wers 10-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wskazać jednak należy, że analiza całej treści wywodów uzasadnienia wyroku prowadzi do stwierdzenia, że ów błąd logiczny nie wpływa na ocenę Sądu I instancji, zgodnie z którą podstawę oddalenia skargi stanowił w istocie brak wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia mających oparcie w konkretnych normach prawa materialnego zaskarżoną uchwałą, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

W takim kontekście, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania skarżonego wyroku, należy zaakceptować oddalenie skargi T.G. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], z powodu braku legitymacji skargowej określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał bowiem naruszenia jego interesu prawnego (uprawnienia), polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Przy czym taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Przy korzystaniu z tego trybu zaskarżenia należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi.

Wobec istoty omawianego zarzutu kasacyjnego poczynić należy kilka uwag ogólnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw, w tym ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Na mocy art. 6 ust. 1 ww. ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy – stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. – należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa, w których właściwości pozostaje wypowiadanie się. Istotne jest zaakcentowanie, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego.

Organy gminy, kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie.

Tymczasem naruszenia swego interesu prawnego skarżący upatruje, jak wynika z treści skargi odwołującej się również do wezwania z dnia [...] grudnia 2013 r., z przepisów dotyczących wykonywania prawa własności uregulowanych w Kodeksie cywilnym oraz Konstytucji RP, w możliwości rozbudowy istniejącego centrum handlowego w większe handlowo-usługowe w bezpośrednim sąsiedztwie co spowoduje "zwiększone oddziaływanie planowanej zabudowy" na nieruchomość skarżącego, które już jest uciążliwe, "ingeruje w sposób znaczący w dotychczasową jakość życia i zdolność do normalnego funkcjonowania w miejscu zamieszkania (prawidłowe warunki do życia, do pracy i do wypoczynku) poprzez generowanie ponadnormatywnego hałasu w dzień i w nocy oraz emisję zapachów pochodzących z placu dostaw". W skardze podnosi się również niedookreślony "wzrost uciążliwości w normalnym codziennym funkcjonowaniu dla sąsiadów" oraz to, że rozbudowa centrum handlowego w bardzo bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych ingeruje bezpośrednio w prawo własności skarżącego" "poprzez obniżenie wartości posiadanej nieruchomości i ograniczenie możliwości jej zagospodarowania teraz i w przyszłości". Skarżący podkreśla, że wykonuje swoje prawo podmiotowe wynikające z prawa współwłasności wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] , wraz z odpowiednim udziałem w nieruchomości gruntowej oznaczonym nr ewid. działek nr [...]. Teren ten (oznaczony w planie miejscowym symbolem 19MW jako teren zabudowy mieszkaniowej) znajduje się od stronu zachodniej, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów, których przewidzianą w planie możliwość intensyfikacji dotychczasowego sposobu użytkowania i oddziaływania na swoja nieruchomość lokalową kwestionuje.

Podkreślenia wymaga, iż skarżący nie kieruje zarzutów wobec ustaleń w skarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczących ewentualnej zmiany przeznaczenia czy też zagospodarowania tego terenu, na którym posadowiona jest zabudowana nieruchomość, której pozostaje współwłaścicielem.

Tym samym zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie zostało jasno sformułowane i wyrażone, na czym polega naruszenie interesu prawnego przysługującego skarżącemu ani też, na czym polega sprzeczność uchwały z regulacjami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego wyznaczającymi treść i zakres wykonywania przysługującego skarżącemu prawa własności. Niewątpliwie skarżącemu służy ochrona prawna jako właścicielowi nieruchomości (lokalowej i gruntowej), jest to jednak ochrona określona w przepisach prawa cywilnego, która może być realizowana na przykład w drodze ochrony własności. Skarżący pomija również całkowicie i to zagadnienie, że interes prawny współwłaściciela wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej), jedynie wyjątkowo legitymuje go do indywidualnego występowania w obronie tego interesu w postępowaniach administracyjnych związanych np. z podejmowanie przedsięwzięć inwestycyjnych na sąsiedniej nieruchomości. Zwrócić należy bowiem uwagę, że to wspólnota mieszkaniowa lokali ma zapewnić władanie nieruchomością wspólną w zgodzie z interesem właścicieli. Przepis art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1892) stanowi, iż wspólnota, którą tworzy ogół mieszkańców, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Wspólnota mimo, że nie posiada osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków. W świetle art. 6 ustawy o własności lokali wspólnota mieszkaniowa ma zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym na prawach strony. Sprawami wspólnoty kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 21 ustawy o własności lokali). W pewnych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym takich jak wspólnota mieszkaniowa. Nie we wszystkich przypadkach za członka wspólnoty działa zarząd wspólnoty. Jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa, by występował jako strona postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego w sprawie, w której może także występować wspólnota.

Zabudowa przewidziana na terenie, co do którego ustalenia kwestionuje skarżący, jak wynika z okoliczności sprawy, nie będzie co do sposobu zagospodarowania znacznie odbiegała od zabudowy dotychczasowej centrum handlowego, służącego obsłudze mieszkańców okolicznych terenów zabudowy mieszkalnej. Niesporny w sprawie fakt, że intensywność zabudowy objętej kwestionowanym zasadniczo ustaleniami planu, może być większa od tej jaka funkcjonowała wcześniej, nie jest wystarczająca do przyjęcia, że sytuacja prawna skarżącego uległa w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały pogorszeniu. W jaki sposób, realny i bezpośredni, dopuszczona ustaleniami planu zabudowa, w tym nawet kwestionowana zabudowa centrum handlowo- usługowego wraz z ciągami pieszymi i drogami narusza interes prawny strony, ograniczając mu prawo rozporządzania własną nieruchomością (lokalową w budynku mieszkalnym wielorodzinnym), to jak wskazano wyżej nie zostało jednoznacznie uzasadnione ani wykazane. W istocie dostrzec można jedynie, że skarżący chciałby, by w jego najbliższym otoczeniu nie funkcjonowały obiekty budowlane, które będą w jakikolwiek sposób oddziaływały na jego sposób wykonywania prawa własności. Przy czym podkreślenia wymaga, że istniejąca przed uchwaleniem planu zabudowa a analogicznej jak planowana funkcji, również jest w tym zakresie kwestionowana przez skarżącego. Oczekiwany przez skarżącego efekt nie jest możliwy do zrealizowania w świetle obowiązujących przepisów prawa, w stosunku do prawa własności do lokalu mieszkalnego wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej w zabudowie wielorodzinnej miejskiej w dzielnicy [...] Miasta [...]. Skarżący pomija całkowicie prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich do ich zabudowy i wykorzystania zgodnie z ich przeznaczeniem, oczywiście w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Argumentacja skarżącego w aspekcie praw publicznych, co zasadnie wywiódł Sąd I instancji, mieści się zatem z pewnością w kategorii interesu faktycznego, i nie prowadzi do stwierdzenia, że doszło w sprawie do naruszenia jego interesu prawnego jako właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. W szczególności nieadekwatne do charakteru i celu realizowania przez radę gminy, w ramach ustawowych kompetencji prawa do planowania przestrzennego w formie aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest powoływanie się na pośrednie efekty oddziaływania możliwej w przyszłości na podstawie planu miejscowego inwestycji. Tym bardziej o naruszeniu interesu prawnego skarżącego kwestionowanymi zapisami planu miejscowego nie może świadczyć hipotetyczny zaledwie i niczym nieudokumentowany zarzut obniżenia wartości prawa własności (lokalowej i udziałów we własności gruntu) przysługującego skarżącemu. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. (sygn. akt I OSK 715/05, Baza orzeczeń LEX nr 1924821), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że o powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego, a interes ten powinien być bezpośredni i realny, wskazał również, że ochrony prawnej w przypadku naruszenia przepisów art. 140 i 144 k.c. należy upatrywać w regulacjach prawa cywilnego (dokładniej prawa rzeczowego) nie zaś w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką gwarantuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ogólnikowo określone i niesprecyzowane przez stronę "oddziaływanie planowanej zabudowy" na "prawidłowe warunki" do życia, pracy i wypoczynku przez generowanie ponadnormatywnego hałasu, nie zostało wykazane zatem nie mieści się w żaden sposób w pojęciu realnego i bezpośredniego, istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, zagrożenia wykonywania przysługującego skarżącemu prawa własności.

Wbrew oczekiwaniu skarżącego, okoliczność, że zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza jego interesu prawnego, uniemożliwiała dokonywanie przez Sąd I instancji w ramach zainicjowanego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym postępowania sądowoadministracyjnego dalszej merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi i legalności zapisów zaskarżonej uchwały. W takim bowiem przypadku sąd działałby z urzędu, poza granicą sprawy, wyznaczonej legitymacją skargową wnoszącego skargę.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wobec powyższego, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.