Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1254/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] r. wydaną

na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", art. 59,

art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Burmistrza W. z dnia [...] r., nr [...] r., ustalającą na rzecz E. S. J. Spółka Komandytowa z siedzibą w W. warunki zabudowy dla zabudowy produkcyjnej – budowy hali produkcyjno-magazynowej z łącznikiem,

na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] przy

ul. [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Wnioskiem z dnia 26 lutego 2018 r. pełnomocnik ww. Spółki zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Zgodnie z wnioskiem, planowany obiekt budowlany połączony będzie łącznikiem

z istniejącym budynkiem hali produkcyjnej, zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...], objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powierzchnia terenu inwestycji wyniesie około [...] m2, w tym powierzchnia planowanej zabudowy – max. [...] m2; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 10 m, szerokość elewacji frontowej do 28 m; dach dwuspadowy; miejsca parkingowe na terenie działki; powierzchnia dróg i parkingów – 500 m2, powierzchnia biologicznie czynna – 400 m2; ilość pobieranej wody – 2 m3/dobę z istniejącej sieci wodociągowej; ścieki będą odprowadzane do kanalizacji sanitarnej na terenie działki inwestora; energia elektryczna – dodatkowo 20 kV z istniejącej sieci energetycznej; zapotrzebowanie na gaz – istniejące zbiorniki na gaz propan – butan; zapotrzebowanie na energię cieplną – gaz propan – butan; działka posiada dostęp do drogi publicznej – droga krajowa nr [...], poprzez działkę nr [...] należącą do inwestora. Do wniosku dołączono graficzną koncepcję zagospodarowania terenu planowanymi obiektami, z której wynika, że wysokość hali produkcyjno-magazynowej do kalenicy wynosić będzie 12 m.

Burmistrz W. decyzją z dnia [...] r., nr [...] ustalił na rzecz inwestora wnioskowane warunki zabudowy.

Od wskazanej decyzji odwołanie wnieśli M. K., W. O., oraz A. G., który uzyskał już pozwolenie na budowę na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Od ww. decyzji organu odwołanie wnieśli M. K. oraz W. O..

M. K. podniósł, że tak duża inwestycja może doprowadzić do ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie jego nieruchomości, jak też uniemożliwić całkowite lub częściowe korzystanie z niej, doprowadzając do obniżenia jej wartości. W uzasadnieniu decyzji przytoczono wyniki analizy wyznaczonego obszaru i stwierdzono, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji występujących w obszarze analizowanym, zaś odwołujący nie zgadza się ze sporządzoną analizą, ponieważ na tym obszarze nie ma szklarni: jedna szklarnia

w 2018 r. została rozebrana, a druga czeka na rozbiórkę, a w szklarniach tych od kilku lat nie jest prowadzona żadna działalność. W ocenie odwołującego się, trudno określić analizowany teren zabudową przemysłową z przeważającą funkcją produkcyjną, gdyż oprócz Zakładu, w pobliżu znajdują się tylko domy jednorodzinne, a działalność gospodarcza towarzysząca tej zabudowie mieszkaniowej nie jest uciążliwa. Nie można porównywać planowanej inwestycji z zabudową budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i stwierdzić kontynuację funkcji występującej w analizowanym obszarze. Wskazał też, że tak wysoki planowany budynek spowoduje zacienienie jego działki, a inwestycja zlokalizowana na działkach nr [...] i nr [...] nie będzie posiadać dostępu do drogi publicznej i w związku z tym będzie musiała częściowo być prowadzona przez jego nieruchomość.

W. O. w swoim odwołaniu wskazała, że:

1) powstanie tak dużej inwestycji w bliskim otoczeniu może doprowadzić

do ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie jej nieruchomości - działki

nr [...];

2) wysoki budynek spowoduje zacienienie jej działki oraz ograniczy widok z okna;

3) eksploatacja tak dużej hali produkcyjno-magazynowej będzie źródłem nadmiernego hałasu;

4) dla jej działki nr [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy

nr [...], z której wynika, iż linia zabudowy od drogi wynosi 5 m, zaś przybliżenie realizowanego budynku Spółki do granicy działki uniemożliwi zachowanie przepisów przeciwpożarowych, gdyż planowana hala ma powstać

w odległości 3 m od granicy działki i ma posiadać 10 m wysokości;

5) działki nr [...] i nr [...] nie będą posiadać dostępu do drogi publicznej

i w związku z tym zostanie naruszona część jej działki, na której wykorzystywanie nie wyraża zgody.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] r. przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium wskazało, że w celu zbadania spełnienia wymogów art. 59 – art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w procesie ustalania warunków zabudowy ustawodawca wprowadził obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikający z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie takiej analizy dokonano, a jej wyniki zawarto

w załączniku nr 2 w pkt 4 ppkt 5 oraz w pkt 5. Ustalono, m.in. że planowana inwestycja nie będzie zlokalizowana na terenie położonym wzdłuż drogi publicznej – nie wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi; usuwanie wód opadowych i roztopowych z powierzchni utwardzonych winno odbywać zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne. Kolegium nie podzieliło jednak stanowiska organu I instancji, że w sprawie tej nie mają zastosowania przepisy odrębne, tj. ustawa o drogach publicznych, ustawa Prawo wodne, jak również wskazało, że rozbudowa zakładu wiązać się będzie ze zwiększonym poborem wszystkich mediów, takich jak: energia elektryczna, zwiększony pobór wody, zwiększona ilość odprowadzanych ścieków zarówno sanitarnych jak i wód opadowych, zwiększenia ilości zjazdów z terenów Spółki na drogę krajową, co obliguje organ do rozpatrzenia wnioskowanej inwestycji

w kontekście jej zabezpieczenia w możliwość dostarczenia energii elektrycznej, wody

i zwiększonej ilości odbioru ścieków zwiększonej ilości wód opadowych z terenów utwardzonych. Wody te winny być odprowadzone do sieci kanalizacji deszczowej,

na podstawie warunków ustalonych przez właściwego zarządcę tej sieci,

a w przypadku jej braku organ winien zaznaczyć iż wody te mogą być zagospodarowane wyłącznie w granicach własnej nieruchomości. Tymczasem inwestor ograniczył się do wskazania zwiększonego zapotrzebowania na ww. media, natomiast do wniosku nie dołączył stanowiska poszczególnych dystrybutorów co do zwiększonej ilości poboru poszczególnych mediów oraz zwiększonej ilości odprowadzania ścieków sanitarnych i wód opadowych. Kolegium wskazało,

iż ww. zagadnienia, istotne dla dystrybutorów poszczególnych mediów i właścicieli sieci oraz dla inwestora, winny w postępowaniu być wyjaśnione, a wyniki tych ustaleń zawarte w decyzji w postaci tych warunków.

Według organu II instancji, w dalszym ciągu organ nie zażądał od inwestora uzupełnienia wniosku o stanowiska dystrybutorów poszczególnych mediów, czyli przedsiębiorstw dostarczających energię, wodę i odbierających ścieki, jak też wskazania rozwiązania odprowadzania wód opadowych. Organ ustalając w pkt II.3.1 warunek w zakresie infrastruktury technicznej wskazał, iż istniejące uzbrojenie terenu w sieci: elektroenergetyczną, wodociągową oraz kanalizacji sanitarnej jest wystarczające do realizacji inwestycji, nie posiadając żadnego dowodu na to od poszczególnych dystrybutorów. Wskazanych przez Kolegium tak istotnych czynności procesowych organ nie przeprowadził.

Odwołując się do przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

(Dz. U. Nr 164, poz. 1588) Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie wyjaśnił wyznaczonych granic obszaru poddanego analizie. W uzasadnieniu decyzji nie zawarto informacji, czy projekt decyzji został sporządzony przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto, analizowany teren, wyznaczony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, nie spełnia wymogów § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Przedmiotem wnioskowanej inwestycji jest rozbudowa istniejącego zakładu produkcyjno-magazynowego Spółki E. , który już w chwili obecnej, jak wskazują odwołujący się, oddziałuje negatywnie na istniejące w sąsiedztwie nieruchomości z zabudową mieszkalną jednorodzinną. Wyznaczony obszar do analizy jako trzykrotna szerokość frontu nieruchomości składającej się z kilku działek, winna obejmować front całej nieruchomości, a nie tylko jednej działki objętej obecnie jej zabudową, stanowiącą rozbudowę istniejącego zakładu produkcyjno-magazynowego.

Zdaniem Kolegium, organ nie wyjaśnił, jakie okoliczności stanowiły podstawę ustalenia warunków dla wnioskowanej inwestycji o funkcji produkcyjno-magazynowej, stanowiącej rozbudowę istniejącego zakładu o tożsamej funkcji. Weryfikacja prawidłowości przywołanych ustaleń, pozwala na uznanie, że w istocie w analizie nie sprecyzowano na jakich konkretnie działkach zlokalizowanych w badanym obszarze występuje funkcja produkcyjno-magazynowa oraz jaka konkretnie produkcja prowadzona jest obecnie przez inwestora, w kontekście wprowadzania zanieczyszczeń zarówno do powietrza jak i do wód gruntowych. Organ I instancji nie ustalił jaka funkcja przeważa w analizowanym obszarze, jak też nie wskazał jaka funkcja stanowi uzupełnienie funkcji głównej.

Kolegium podkreśliło, że akceptuje przyjmowane zarówno w doktrynie, jak

i orzecznictwie szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji istnienia w obszarze analizowanym jakiegokolwiek obiektu produkcyjno-magazynowego automatycznie dopuszczalne jest zrealizowanie w jego szeroko pojmowanym sąsiedztwie innego budynku o tej funkcji. Kontynuacja bowiem funkcji istniejącej w zastanym w obszarze analizowanym, tj. o przewadze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej będzie możliwa w sytuacji stwierdzenia, że funkcja uzupełniającą nie będzie w nią godziła.

Zdaniem Kolegium, skoro z kopii mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik graficzny przedmiotowej analizy urb. – arch. wynika, iż w obszarze tym przeważa przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, której jednak nie opisano

i nie skonkretyzowano w całości, to zachodzi uzasadniona wątpliwość, podniesiona trafnie przez odwołujących się, czy wnioskowana rozbudowa istniejącego zakładu produkcyjno-usługowego winna być zrealizowana w obszarze analizowanym. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia w dalszym toku sprawy. Organ administracji, orzekając w sprawie warunków zabudowy musi mieć na uwadze zarówno ochronę interesu prywatnego inwestora, ale i właścicieli sąsiednich nieruchomości. Organ winien szeroko rozważyć możliwość rozbudowy istniejącego zakładu produkcyjno-magazynowego, czyli umiejscowienia zabudowy o znacznych gabarytach

bezpośrednim (bliskim) sąsiedztwie zabudowy niskiej w kontekście zapewnienia ochrony interesu prywatnego obywateli.

Kolegium stwierdziło, że przygotowana w niniejszej sprawie analiza nie posiada pełnej wartości dowodowej, co determinuje konieczność stwierdzenia wadliwości opartego na jej wynikach rozstrzygnięcia organu I instancji. Powyższe uchybienia dowodzą naruszenia przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie.

W wytycznych kierowanych do organu I instancji, Kolegium nakazało ustalenie,

w sposób niebudzący wątpliwości, istniejącej na badanym obszarze funkcji głównej

i uzupełniającej oraz rozważenie, czy jest możliwa w ramach ww. ustaleń realizacja projektowanego budynku produkcyjno-usługowego, stanowiącego rozbudowę istniejącego zakładu.

E. S. J. Spółka komandytowa z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze sprzeciwem od decyzji organu odwoławczego z dnia

[...] r. wnosząc o uchylenie jej w całości, jako wydanej

z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Spółki, organ I instancji prawidłowo i w sposób zupełny przeprowadził analizę, która posiada pełną wartość dowodową.

Odnosząc się do kwestii rzekomego niewyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności dotyczących dostaw mediów, Spółka podniosła, że we wniosku z dnia

27 lutego 2018 r. wskazała jakie będą zachodziły potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej. Organ I instancji w decyzji nr [...] określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, co uczynił w pkt 3, gdzie wskazał, że inwestycję należy realizować w oparciu o warunki techniczne uzyskane od gestorów sieci. Tego rodzaju rozwiązanie jest prawidłowe i oczywiście zasadne w przypadku istniejących sieci, albowiem to gestorzy sieci na etapie projektowania określą możliwość korzystania z nich, do których wnosząca sprzeciw przy realizacji inwestycji będzie musiała się zastosować. Organ II instancji niesłusznie zatem wymaga ustalenia tych warunków na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Spółki, nieprawidłowe są również uwagi organu II instancji względem braku dokonania uzgodnień z zarządcą drogi publicznej. Organ I instancji wystąpił do GDDKiA w S., który postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji, bowiem teren objęty inwestycją nie przylega do drogi publicznej.

Również za chybione Spółka uważa zarzuty Kolegium pod względem zastosowania się organu I instancji do przepisów ustawy Prawo wodne. Organem właściwym do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Organ I instancji wystąpił do ww. organu

z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. PGWWPZZ w P. poinformowało, że na terenie działek [...] i nr [...] urządzenia melioracji wodnych nie występują, co stanowi ostateczne wyjaśnienie tej kwestii. Nie ma zatem powodów do uzgadniania decyzji w zakresie przepisów ustawy Prawo wodne.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących sposobu wyznaczenia przez organ

I instancji obszaru analizowanego, Spółka podniosła, że rozporządzenie z dnia

26 sierpnia 2003 r. wskazuje wyraźnie w jaki sposób wyznaczyć obszar analizowany - jest to trzykrotność frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m. Ustawodawca nie wskazał jednak, w jaki sposób należy postępować w przypadku, gdy działka nie ma frontu, rozumianego jako część działki przyległej do drogi. Dla pełnego wyjaśnienia sprawy słusznie organ I instancji w akapicie drugim uzasadnienia decyzji oraz w pkt. 7 załącznika nr 2 do decyzji opisał i uzasadnił, w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany. Kolegium pomimo wprowadzonego przez organ I instancji rozwiązania stoi dalej na stanowisku, że obszar analizowany należy wyznaczyć w oparciu o inne zasady, aniżeli wskazane przez organ I instancji, pomimo braku dla takiego rozwiązania uzasadnienia w przepisach prawa.

Spółka nie zgodziła się z twierdzeniem Kolegium, że organ I instancji

nie przeanalizował wszystkich działek, które znajdują się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Działki wymienione w decyzji SKO, które rzekomo nie zostały przeanalizowane to: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]

i [...]. Działki nr [...], [...], [...], [...] zostały przeanalizowane, a wyniki analizy są umieszczone w tabeli znajdującej się w załączniku nr 2 do decyzji,

na stronie 6. Działki nr [...], [...], [...] i [...] znajdują się częściowo

w obszarze analizowanym i są niezabudowane w całości lub w tej części, która znajduje się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Nawet jeśli działki te powinny znaleźć się w analizie wykonanej przez organ I instancji, nie posiadają one parametrów zabudowy, które w jakikolwiek sposób mogłyby wpłynąć na ustalenia organu odnośnie nowej zabudowy wskazanej we wniosku.

W oparciu o treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Spółka podniosła, że organ II instancji nie może żądać od organu I instancji przeanalizowania wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym w przypadku, gdy odnalazł on już działki opisane wprost w ustawie - co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana

w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

W przypadku rozbudowy istniejącego zakładu, a z taką sytuacją mamy do czynienia

w przedmiotowej sprawie, z definicji taka działka sąsiednia znajduje się w obszarze analizowanym.

Według Spółki, w przedmiotowej sprawie nie można również pozostać bezkrytycznym względem argumentacji organu II instancji w zakresie wyjaśnień dotyczących "szeroko pojętego sąsiedztwa" i sposobu jego realizacji poprzez uzgadniania warunków zabudowy w sytuacji, gdy wnioskodawca w niniejszej sprawie planuje realizować inwestycje nie w samorzutnie wybranym miejscu w obszarze analizowanym, lecz zamierza kontynuować przedmiotową zabudowę na działkach bezpośrednio sąsiadujących (rozbudowa istniejącego zakładu) z działkami zabudowanymi budynkami produkcyjno-magazynowymi, gdzie taka zabudowa została już zrealizowana, a na której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Za chybione Spółka uważa twierdzenia organu II instancji, że funkcja produkcyjna nie jest funkcją wiodącą w obszarze analizowanym. Kierując się wskazaniami Kolegium w decyzji z dnia [...] r. organ I instancji

w ponownie wydanej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] bardzo szczegółowo uzasadnił, która z funkcji jest wiodąca. Można to zauważyć również na załączniku do analizy, gdzie zabudowa produkcyjna, która została zaznaczona kolorem [...] jest zdecydowanie liczniejsza i większa niż zabudowa mieszkaniowa zaznaczona kolorem [...]. W uzasadnieniu decyzji nr [...] organ I instancji uzasadnił też to twierdzenie podając powierzchnię zabudowy oraz ilość poszczególnych budynków.

Spółka uważa, że nie można przejść bezkrytycznie także względem argumentów mieszkańców, którzy wnieśli odwołania. Odwołujący się uzyskując wskazane przez siebie decyzje o warunkach zabudowy na budowę łącznie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, otrzymali decyzje, w których to znajdują się zapisy o możliwości wystąpienia uciążliwości związanych z zabudową produkcyjną znajdującą się w sąsiedztwie. Interesy tych osób zostały również objęte ochroną, ponieważ organ wydający decyzję uprzedził i ostrzegł o występującym dyskomforcie związanym z występowaniem funkcji mieszanej na tym terenie. Zważyć należy również, że do tej pory odwołujący się nie rozpoczęli jakichkolwiek prac związanych z powstaniem zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z przepisami u.p.z.p., teren ich może być zagospodarowany w odmienny sposób, ponieważ zarówno skarżący, jak i osoby trzecie mogą wystąpić o wydanie innych decyzji o warunkach zabudowy, nawet na zabudowę produkcyjną. Za nieuzasadnione i wydawałoby się również do pewnego stopnia stronnicze, Spółka uznała podejście Kolegium, które wydaje się chronić wyłącznie interes osób, które wniosły odwołanie od decyzji. Spółka stwierdziła, że szanując pracę przedstawicieli Kolegium i ich osobiste zapatrywania na rozwiązanie określonej sprawy, to jednakowoż organ ten powinien stronić od przedstawionych przez siebie osądów oraz powinien ograniczać się

w rozpatrywaniu wniesionych odwołań wyłącznie do zbadania ich w kontekście zgodności skarżonej decyzji z przepisami obowiązującego prawa.

Spółka stwierdziła, iż skoro nie można w niniejszej sprawie zarzucić organowi

I instancji wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego to brak było przesłanek do zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Posiłkując się stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia

21 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 981/18, Spółka podniosła, iż w kwestionowanej decyzji trudno doszukiwać się wyjaśnień organu II instancji odstąpienia od skorzystania z możliwości, jakie dawał mu przepis art. 136 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło

o jego oddalenie.

Na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w sprzeciwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej określanej skrótem "P.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie określonym przez

art. 64e ustawy P.p.s.a. doprowadziła do uznania, że sprzeciw jest niezasadny, bowiem istniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji

o charakterze kasacyjnym.

Wśród szeregu wyrażonych przez Kolegium wątpliwości i argumentów podważających ustalenia, które legły u podstaw wydania przez organ I instancji decyzji określającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie hali produkcyjno-magazynowej organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowość ustalenia obszaru analizowanego.

Należyte określenie granic obszaru analizowanego jest jednym

z najistotniejszych warunków, determinującym przeprowadzenie samej analizy, której celem jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Według wniosku inwestora, planowana inwestycja ma być przeprowadzona na działkach o nr [...] i [...] przy ul. [...] w W.. Z mapy, na której wyznaczono obszar objęty analizą wynika, że działki te nie graniczą bezpośrednio

z drogą wewnętrzną lub drogą publiczną. Organ I instancji zaakceptował przy tym przyjęcie jako frontu działki węższego boku działki [...] (w analizie użyto określenia działek), o szerokości 23 m.

Trafnie uznało Kolegium, że przyjęcie powyższego sposobu określenia frontu działki, jest nieprawidłowe.

Definicja frontu działki sformułowana została w § 2 pkt 5 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki – należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W realiach niniejszej sprawy niewątpliwie działki nr [...] i [...] nie przylegają do drogi. Pomimo to posiadają one dostęp do drogi. Jak wskazuje się

w orzecznictwie, oddzielenie nieruchomości od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną nieruchomość, jeżeli właścicielem obu działek jest ten sam podmiot, pozwala stwierdzić, że nieruchomość niepołożona bezpośrednio przy drodze publicznej w sensie prawnym posiada dostęp do drogi (por. wyrok NSA

z 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1471/08).

Zauważyć przy tym należy, że przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest budowa hali produkcyjno-magazynowej z łącznikiem do istniejącego już obiektu o tożsamym przeznaczeniu. Poprzez wykonanie planowanego łącznika

w istocie powstanie zespół połączonych ze sobą hal. Jak wskazał autor analizy, planowana zabudowa stanowi rozbudowę zakładu produkcyjnego. Przy tym,

co istotne, dostęp do planowanej hali wraz z łącznikiem będzie odbywał się,

jak podano we wniosku, poprzez funkcjonujący już zakład produkcyjny na działce [...], zaś dojazd istniejącym zjazdem na drogę krajową - ul. [...].

Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym, który wystąpił w niniejszej sprawie, skoro teren inwestycji obejmuje więcej niż jedną działkę, planowana hala ma zostać połączoną z istniejącą już halą (zakładem) na działce sąsiedniej, to przez szerokość frontu działki dla celu wyznaczenia obszaru analizowanego należy rozumieć tą część działki (działek), która przylega do drogi publicznej, a którą odbywa się lub będzie nadal odbywał wjazd lub wejście na działkę przewidzianą pod planowaną inwestycję.

Z tego względu Sąd uznał, że uwzględniając w tym zakresie stanowisko Kolegium, które zakwestionowało prawidłowość ustalenia obszaru analizowanego, już chociażby z tego względu wydanie decyzji kasacyjnej było w pełni uzasadnione.

Bez prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego wnioski zawarte w samej analizie nie przedstawiają wartości procesowej. W takiej sytuacji prowadzenie przez Sąd szerszych rozważań na temat prawidłowości ustalenia przez organ I instancji pozostałych warunków planowanej zabudowy odnośnie m.in. funkcji (dominującej, towarzyszącej) i parametrów zabudowy, staje się niecelowe.

Odnosząc się do pozostałej argumentacji i uwag Samorządowego Kolegium Odwoławczego a dotyczących m.in. uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi, zauważyć należy, że o takowe uzgodnienie organ I instancji już występował, co skutkowało wydaniem przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postanowienia z dnia [...] r. Uwzględniając przy tym fakt, że dojazd do działek objętych ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy będzie odbywał się przez już istniejący zjazd na drogę krajową, kwestionowanie

ww. postanowienia wydaje się nieuzasadnione. Również wątpliwości Kolegium związane ze sposobem zagospodarowania wód opadowych wskazanym przez inwestora i określonym w decyzji o warunkach zabudowy, do projektu której uwag nie wniósł Zarząd Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, stają się niezasadne. W szczególności organ nie wykazał, aby przyjęte rozwiązanie mogło być niezgodne z przepisami odrębnymi.

Ustosunkowując się do spornej w sprawie kwestii wykazania przez stronę spełnienia przesłanki przewidzianej przez art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., celowym jest przypomnienie, że zgodnie z ww. przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przy tym – zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. – przez pojęcie "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (czyli wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne).

Przy ocenie ww. przesłanki należy uwzględnić, na co zwraca uwagę w swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, że etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wynika to właśnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu.

Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty wskazują, że funkcjonowanie nowo planowanej hali ma odbywać się w ramach istniejącego i działającego na sąsiedniej nieruchomości zakładu, a więc mające być przedmiotem zagospodarowania działki graniczą z działkami już uzbrojonymi w niezbędne media. Tym niemniej, skoro ustawodawca przyjął wymóg istnienia infrastruktury i to wystarczającej dla planowanej inwestycji, a nie jakiejkolwiek, to organ ma prawo oczekiwać przedłożenia przez stronę dowodów potwierdzających spełnienie omawianej przesłanki, jeżeli twierdzenia podane we wniosku przez inwestora uzna za niewystarczające.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy P.p.s.a., uznając sprzeciw za niezasadny orzekł o jego oddaleniu.