Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 365/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1,  art. 156 par. 2,  art. 158
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji o nadaniu nieruchomości na własność oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stosując przepis art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 z kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło, że decyzja (akt nadania) Naczelnika Miasta P. Nr [...] z dnia [...] r. o nadaniu nieruchomości na własność w trybie przepisów o osadnictwie rolnym, osobom osiedlonym po dniu 7 września 1951 r. w części dotyczącej nadania udziału 1/3 części w działkach nr[...] , [...], [...] i [...] położonych we wsi P., wydana została z rażącym naruszeniem prawa lecz nie można stwierdzić jej nieważności, bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Z treści decyzji wynika ponadto, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku M.J. reprezentowanej przez pełnomocnika – adw. W. Z.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że pełnomocnik wnioskodawczyni przedstawiając stan faktyczny wskazał, że M.J. jest córką M. J. z domu R. i K. J. narodowości niemieckiej. Urodziła się [...] r. w P. nr[...] , a jej rodzice posiadali rodowe od pokoleń, gospodarstwo rolne w P. Mimo, że w 1939 r. byli obywatelami niemieckimi, z pochodzenia byli Polakami. W 1946 r. wyjechali do Niemiec, a na gospodarstwie pozostały trzy córki: M. J., A. J. i E.J. oraz ich babcia A. R. (matka M. J.). Wszystkie trzy siostry założyły w Polsce swoje rodziny i przyjęły polskie obywatelstwo. M. J. posiada obywatelstwo do dnia dzisiejszego, a nawet jest zameldowana na pobyt stały w P. Gospodarstwo rolne siostry podzieliły do użytkowania na trzy części i prowadziły je potem wspólnie z mężami i dziećmi. E. J. przyjęła nazwisko męża – M., A.J. - męża C., zaś M. J. wychodząc za mąż za M.F. pozostała przy swoim nazwisku, bo zawarła w 1952 r. tylko ślub kościelny w obrządku katolickim w P. Małżeństwo to w sensie prawnym nie istniało, bowiem obowiązujące wtedy przepisy wymagały zawarcia ślubu cywilnego zgodnie z kodeksem rodzinnym. W 1956 r. zmarła E. M. i jej częścią nieruchomości zarządzał mąż J. M., zaś dziećmi opiekowała się M. J. W 1960 r. zmarła A. C., a prowadzenie gospodarstwa rolnego przejął jej mąż J. C. W 1970 r. M. J. wyjechała do Niemiec z zamiarem jedynie odwiedzenia schorowanej i wiekowej (89 lat) matki. Okazało się, że ze względu na zły stan zdrowia matki istnieje konieczność przedłużenia pobytu, co uczyniła, przekraczając czas deklarowanego pobytu w RFN. Z obawy o represje ze strony władz polskich, w rezultacie pozostała w Niemczech na stałe, nie tracąc jednak polskiego obywatelstwa. Utrzymywała stały kontakt ze swoim nieformalnym mężem, któremu tylko zleciła prowadzenie gospodarstwa rolnego do czasu jej powrotu, pomagała finansowo itp. Naczelnikowi P. był znany adres pobytu strony w Niemczech i nic nie stało na przeszkodzie w zawiadomieniu jej o wszczęciu postępowania prowadzącego do straty jej majątku.

W dniu[...] r. Naczelnik Miasta P. decyzją Nr [...] wydaną na podstawie art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340) oraz art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) nadał M. F. nieruchomość o powierzchni 3,37 ha położoną w P. Ś., działkę nr[...] oraz udział w działkach nr:[...], [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 2,91 ha wraz z zabudowaniami położonymi o obrębie wsi P. jako współwłasność w 1/3 części idealnie fizycznie niewydzielonej.

W 1996 r. M. J. przez pełnomocnika złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Miasta P. o nadaniu spornego gospodarstwa rolnego M. F. Ostatecznie Starosta Dz. , po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] r. w sprawie [...] odmówił uchylenia wymienionej decyzji, wyrażając w uzasadnieniu (niesłuszny zdaniem pełnomocnika) pogląd, że gospodarstwo stało się własnością Skarbu Państwa oraz, że M.J. nie służyło prawo strony w postępowaniu o wydanie aktu nadania.

W rezultacie przedmiotowej decyzji, w księdze wieczystej nr [...] wpisany został M. F. jako współwłaściciel w 1/3 części wymienionego gospodarstwa rolnego - działek gruntu - nr[...] , [...], [...] i [...] w P. W dniu [...] r. M. F. umową sprzedaży rep. A numer 4810/1992 sprzedał wnioskodawczyni (świadkowie twierdzą, że fikcyjnie) swój udział w nieruchomości małżonkom K. i S. D.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium odnosząc się do istoty swojego rozstrzygnięcia wyjaśniło, że podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie stanowiły: art. 10 powoływanego wcześniej dekretu z dnia 6 września 1953 r. o ochronie i regulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych oraz art. 15 wskazanej powyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Pierwszy z powołanych przepisów w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania stanowił, że ,,W sprawach osadnictwa rolnego na obszarze Ziem Odzyskanych, nie unormowanych przepisami niniejszego dekretu, stosuje się przepisy dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska, z tym, że osoba, która po dniu wejścia w życie niniejszego dekretu otrzyma akt nadania, staje się właścicielem tego gospodarstwa na zasadach niniejszego dekretu."

Natomiast zgodnie z treścią drugiego z nich: 1. Prawo do otrzymania państwowych nieruchomości rolnych na własność w drodze nadania na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) oraz dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. z 1946 r. Nr 49, poz. 279 i z 1947 r. Nr 66, poz. 410) przysługuje osobom, które użytkują te nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy.

2. Do kategorii osób określonych w ust. 1 należą:

1) posiadacze nieruchomości, w stosunku do których wydane zostały orzeczenia komisji ziemskich o nadaniu im nieruchomości, chociażby orzeczenia te nie były jeszcze prawomocne;

2) osadnicy i repatrianci wprowadzeni we władanie nieruchomości przez organy administracji rolnej, z wyjątkiem dzierżawców oraz osób użytkujących grunty na podstawie umów o zagospodarowaniu."

W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazano, że F. M. na nieruchomości osiedlony został w dniu 26 grudnia 1952 r., a więc przed dniem 5 kwietnia 1958 r. w trybie przepisów o osadnictwie rolnym i użytkuje je do chwili obecnej.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, że M. F. w dniu [...] r. zawarł w Kościele parafialnym w P. związek małżeński z M.J. (świadectwo ślubu[...]) i z tego tytułu zamieszkał w P. [...], gdzie zamieszkiwała M. J., a nie został tam osiedlony w trybie przepisów o osadnictwie rolnym. Fakt zamieszkiwania M. J. w P.[...] , czyli na gospodarstwie składającym się z działek nr:[...], [...],[...]i [...] potwierdza zeznanie świadka W.Ł. w postępowaniu o wznowienie postępowania toczącym się przed Starostą Dz.

W ocenie Kolegium w postępowaniu o nadanie 1/3 przedmiotowego gospodarstwa rolnego powinna brać udział jako strona M.J., bowiem ona była upoważniona do uzyskania poświadczenia własności 1/3 części gospodarstwa w trybie art. 2 i art. 5 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych.

Powołując się na przyjęte ustalenia Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] r. Nr[...] , którą Naczelnik Miasta P. nadał M.F. nieruchomość o powierzchni 3,37 ha położoną w P. Ś., działkę [...] oraz udział w działkach nr: [...], [...], [...] i [...] o powierzchni łącznej 2,91 ha wraz z zabudowaniami położonymi w obrębie wsi P. jako współwłasność w 1/3 części idealnie fizycznie niewydzielonej, w części nadania udziału w działkach nr:[...], [...], [...] i [...] o powierzchni łącznej 2,91 ha wraz z zabudowaniami położonymi w obrębie wsi P. rażąco narusza prawo - art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie w postępowaniu strony M. J. oraz — art. 2 i 5 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych zgodnie z którymi do uzyskania poświadczenia własności udziału w działkach nr:[...], [...] , [...] i [...] o powierzchni łącznej 2,91 ha wraz z zabudowaniami położonymi w obrębie wsi P. uprawniona była M. J.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że wobec tego, iż przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne – M. F. w dniu [...] r., aktem notarialnym Repertorium A numer 4810/1992 sprzedał cały swój udział w przedmiotowej nieruchomości małżonkom K. i S. D., a skutków tych nie można odwrócić w trybie postępowania administracyjnego, nie można stwierdzić jej nieważności. Zatem na zasadzie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego należało stwierdzić, że kwestionowana decyzja w części odnoszącej się do gospodarstwa rolnego położonego w P. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej opisaną powyżej decyzją złożył w imieniu M. J. jej pełnomocnik, który zarzucił decyzji naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6 i art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik M. J. podniósł kwestię nierównego traktowania stron, wskazując, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] dotyczącą nadania przez Naczelnika P. 1/3 części nieruchomości na rzecz nieżyjącej wówczas A. C., stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika Miasta P. mimo, że w dacie orzekania istniały nieodwracalne skutki prawne (nieruchomość została odziedziczona przez następców prawnych A. C.). Nadto zarzucił Kolegium, iż w sposób błędny, ograniczając nieodwracalność skutków prawnych tylko do sfery prawa administracyjnego, interpretuje pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego. Zdaniem pełnomocnika M. J. literalne brzmienie tekstu przepisu art. 156 § 2 i art.6 kodeksu postępowania administracyjnego nie ogranicza działań prawnych organu administracyjnego jedynie do dziedziny prawa administracyjnego, ale należy odnieść brzmienie tych przepisów do całego systemu prawa również do sytemu prawa cywilnego, gdzie na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece można zniweczyć skutek wpisu do księgi wieczystej prawa własności więc skutek prawny nie jest nieodwracalny. Pełnomocnik wskazał także, że dla M. J. stwierdzenie nieważności decyzji ma istotne znaczenie, gdyż w toczącej się sprawie cywilnej o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym Strona będzie dowodziła pozorności zawartej umowy kupna sprzedaży pomiędzy M. F. a małżonkami D.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] r. Nr[...], stwierdzającą, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, lecz nie można stwierdzić jej nieważności, bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne, decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art.158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte orzeczenie Kolegium w składzie ponownie orzekającym w sprawie opisało w szczegółowy sposób stan faktyczny sprawy, a następnie przedstawiło argumentację tożsamą argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że problematyka nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnych jest złożona, ale istotne jest, że dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęło zasadę, zgodnie z którą w sytuacji, gdy obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 roku III AZP 4/92). Powyższe oznacza, że organ administracji publicznej nie może odwrócić skutków prawnych zdarzenia prawnego, gdy osoba trzecia nabyła własność i może powołać się na ochronę swojego prawa w ramach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Kolegium uznało, że taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, a zatem na zasadzie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego należało stwierdzić, że kwestionowana decyzja w części odnoszącej się do gospodarstwa rolnego położonego w P. - działki nr [...], [...],[...] i [...] o powierzchni łącznej 2,91 ha, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Decyzja opisana powyżej została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez M. J. W skardze działający jej imieniem pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji ,,naruszenie prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 i bezpodstawne zastosowanie art. 156 § 2 kpa, a nadto: art. 6 i 7 kpa, a także naruszenie art. 7, art. 8 ust. 2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a także art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r."

Formułując takie zarzuty pełnomocnik M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Samorządu Kolegium Odwoławczego w W. oraz zasądzeniu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że nie kwestionuje podjętych przy orzekaniu okoliczności faktycznych oraz przedstawił własną wykładnię terminu ,,nieodwracalne skutki prawne" przywołując przy tym stanowisko prezentowane przez doktrynę i judykaturę. Ponadto poddał w wątpliwość zasadność uznania przez Kolegium w obu składach orzekających w sprawie, że nieodwracalność skutków prawnych musi być oceniana wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę przedstawioną w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 28 czerwca 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kwestionowaną w postępowaniu administracyjnym decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. Nr[...], podjętą w trybie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 kpa uznając przy tym samym zasadność stwierdzenia, że decyzja (akt nadania) Naczelnika Miasta P. Nr [...] z dnia [...] r. o nadaniu nieruchomości na własność w trybie przepisów o osadnictwie rolnym, osobom osiedlonym po dniu [...] r. w części dotyczącej nadania udziału 1/3 części na działkach nr:[...], [...] , [...]i [...] położonych we wsi P. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, lecz nie można stwierdzić jej nieważności, bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały w uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu stanowiącym treść art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Ustalenie tej okoliczności - typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe - następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie podlega regułom postępowania zwykłego (z kilkoma ustawowo wskazanymi wyjątkami).

Określając w art. 157 § 2 kpa inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, ustawodawca przyjął zasadę oficjalności (działania z urzędu) oraz zasadę skargowości (działania na wniosek), przyznając stosowne uprawnienie stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 i art. 29 kpa.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek M.J., imieniem której działał pełnomocnik, zarzucającej wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego.

W tak określonych granicach dokonywane były czynności ocenne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w obu składach orzekających w tej sprawie.

Wniosek o stwierdzenie nieważności stanowi jednocześnie podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania w określonym przedmiocie i w danym trybie, a pozytywna ocena obliguje ten organ do kontynuowania czynności procesowych i podjęcia postępowania ocennego zmierzającego do ustalenia zasadności lub niezasadności wniosku poprzez stwierdzenie zaistnienia lub niezaistnienia okoliczności w nim wskazanej. Treść wniosku wskazuje przedmiot postępowania, ale również niejako wyznacza obszar działania właściwego w sprawie organu, w granicach którego muszą być dokonywane wszystkie czynności procesowe. W przypadku nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez władczo wyrażone oświadczenie kompetentnego organu administracji publicznej dokonane przy zastosowaniu właściwego przepisu prawa procesowego, co do legalnej możliwości i zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego indywidualnego aktu administracyjnego poddanego kontroli w trybie ekstraordynaryjnym.

Postępowanie poprzedzające podjęcie rozstrzygnięcia - jak wskazano już wcześniej - mimo charakteru nadzwyczajnego podporządkowane jest zasadom właściwym dla postępowania jurysdykcyjnego, stosowanym odpowiednio, a Sąd w toku podjętych w sprawie czynności kontrolnych nie stwierdził ich naruszenia przez organ orzekający w obu składach.

Istotne również jest - co podkreślano zarówno w nauce, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzone przez organ wyższego stopnia (zwany również organem nadzorczym) ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji na podstawie ustalonego stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Organy administracji nie gromadzą w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz orzekają na dowodach zgromadzonych w postępowaniu jurysdykcyjnym zakończonym decyzją, której legalność jest badana w postępowaniu nadzwyczajnym (B. Adamiak: Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, ACB, nr 648, Prawo CXII 1985, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1880/06, Lex nr 301837).

W judykaturze akcentowano również to, że działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może, co najwyżej, dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu, zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji, nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych, (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Wa 1554/06, Lex nr 328647).

Zważyć zatem należy, że stwierdzenie nieważności jest postępowaniem szczególnym, stanowiącym wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, statuowanej w przepisie art. 16 § 1 kpa i gwarantującej stabilność nabytych w trybie administracyjnym praw lub orzeczonych obowiązków. Z tych względów w doktrynie i w orzecznictwie powszechnie zaakceptowany został pogląd, że zaistnienie przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności musi być oczywiste (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06, Lex nr 368231; wyrok WSA z dnia 10 lipca 2007r, sygn. akt II OSK 1032/06, Lex nr 3682207). Z akt sprawy oraz z uzasadnienia decyzji zaskarżonej oraz decyzji jej poprzedzającej wynika, że podjęte przez Kolegium w obu składach orzekających w sprawie czynności ocenne nie potwierdziły zasadności zarzutu naruszenia przy wydawaniu kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji przepisów o właściwości oraz braku podstawy prawnej dla jej podjęcia.

W prowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym w sposób wnikliwy analizowana była przesłanka określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 (in fine) kpa, wskazująca na rażące naruszenie prawa. Odnosząc warunek oczywistości do zarzutu rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki nadzwyczajnej czynności weryfikacyjnej należy wskazać, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia powoduje, że nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i nie daje się pogodzić z system obowiązujących norm (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007r. op. cit.; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007r, op. cit.)

Wskazać w tym kontekście również należy, że ocena właściwego w sprawie organu co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa musi być prowadzona w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Podkreślenia wymaga również to, że stwierdzenie nieważności oznacza, że decyzja, której to stwierdzenie dotyczy obarczona była kwalifikowaną wadą od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc.

Ustawodawca konstruując omawiany tryb nadzwyczajnej weryfikacji orzeczeń administracyjnych nie zdefiniował pojęcia "rażące naruszenie prawa". Nie zostało też ono precyzyjnie określone w systemie administracyjnego prawa procesowego. Z tego względu oraz wobec wskazanego powyżej skutku stwierdzenia nieważności zarówno w literaturze prawniczej, jak i w orzecznictwie konsekwentnie podkreślano konieczność odróżnienia rażącego naruszenia prawa, dla którego zasadniczym kryterium jest oczywista sprzeczność z treścią zastosowanego przepisu prawa od naruszenia prawa nawet istotnego, ale pozbawionego cech, pozwalających na kwalifikowanie go jako rażące. Taką powinność wyeksponował w swoim orzeczeniu z dnia [...] r. Sąd Najwyższy stwierdzając ponadto, że rażące naruszenie prawa jest wyrazem ewidentnego, jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa; w tych przypadkach uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni, chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu, nie zaś o wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji (sygn. akt II ARN 22/95, OSNAPU 1996, Nr 19-20, poz. 297). Na uwagę zasługuje również konstatacja Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w wyroku z dnia 9 lutego 2005r. (sygn. akt OSK 1134/04, nie publ.), z której wynika, że "w sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa". Stanowisko prezentowane przez judykaturę we wskazanych powyżej orzeczeniach zostało również przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2001r. /sygn. akt III SA 1110/00, nie publ./, w którym skład orzekający stwierdził, że "rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości".

Istotne w tych okolicznościach jest, że podstawę prawną kwestionowanej przez M. J. decyzji stanowił przepis art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych oraz przepis art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego w brzmieniu przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd podziela ocenę przyjętą przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w obu składach orzekających w sprawie, że kryteria wg których – przy zastosowaniu wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego określone osoby mogły nabyć prawo własności nieruchomości spełniała w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości – M. J., a nie M. F., któremu te nieruchomości nadano na własność. M. F. ze względu na formę zawarcia związku małżeńskiego z M. J. nie mógł też korzystać z uprawnień związanych z instytucją ustawowej wspólności małżeńskiej. Zasadnie zatem Kolegium uznało, że decyzja kwestionowana w prowadzonym postępowaniu weryfikacyjnym wydana została z rażącym naruszeniem prawa, wynikającym z wadliwie dokonanej subsumcji, czyli wadliwie przeprowadzonego w ramach zasady praworządności etapu stosowania prawa.

Zdaniem Sądu – podzielającego przedstawione w dalszej części uzasadnienia stanowisko nauki i judykatury – na akceptację zasługuję również zastosowanie przy orzekaniu w sprawie przepisu art. 156 § 2 (zd. drugie) kpa, formułującego jedną z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności. Za taką ustawodawca uznał nieodwracalność skutków prawnych, jakie wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym, odnosząc ją do pełnego katalogu sytuacji powodujących kwestionowaną wadliwość indywidualnego aktu administracyjnego.

W ocenie Sądu Kolegium w obu składach orzekających w sprawie prawidłowo uznało, że zbycie przez M. F. umową z dnia [...] r. K. i S. małżonkom D. udziału w działkach nr[...], [...], [...] i [...] czyli prawa nadanego kwestionowaną w prowadzonym postępowaniu weryfikacyjnym decyzją należy kwalifikować jako sytuację uwzględnioną w przepisie art. 156 § 2 (zd. drugie) kodeksu postępowania administracyjnego.

Istotne jest też - zdaniem Sądu – w tym kontekście to, że M. F. zmarł w dniu [...] r.

Zgodnie z generalnie akceptowanymi poglądami prezentowanymi w odniesieniu do przepisu art. 156 § 2 kpa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i judykaturze sprawowanej przez Sąd Najwyższy nieodwracalność skutków prawych, o jakiej mowa w tym przepisie rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracyjnego podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalności /np. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2000r., sygn. akt I SA 2045/99, Lex nr 55317; 19 lutego 2002r, sygn. akt I SA/1796, Lex nr 81755, 13 grudnia 2005r., sygn. akt I OSK 444/05, Lex nr 188819/.

Wcześniej synteza problematyki związanej w z nieodwracalnością skutków prawnych w warunkach art. 156 § 2 kpa została dokonana przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992r., uznającej że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji.

Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny, /sygn. akt IIIAZP 4/92, OSNC 1992/12/211/.

W taki też sposób problem nieodwracalności skutków prawnych wywołanych decyzją administracyjną przedstawiany jest w literaturze prawniczej (np. S. Adamiak, J. Borkowski; KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Jaśkowska, A. Wróbel, KPA, Komentarz, Kraków 2000).

Dodatkowo należy też wyjaśnić, że Sąd uznał za nietrafny zarzut naruszenia przez organ orzekający w sprawie art. 7, art. 8 ust. 2 i art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, którego pełnomocnik skarżącej nie uzasadnił motywując skargę.

Niezależnie jednak od tego Sąd uznał za konieczne wskazać, że nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie uchybienia zasadzie praworządności ani zasadnie bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, natomiast gwarantowane konstytucyjnie prawo własności i prawo dziedziczenia doznają ochrony w granicach określonych ustawami.

W prowadzonym w sprawie postępowaniu Sąd nie dopatrzył się też naruszenia zasady sprawiedliwości proceduralnej, której dotyczą wskazane w uzasadnieniu skargi akty prawa europejskiego.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając prawidłowość dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oceny i poprzedzających ją czynności – stosowanie do przepisu art. 151 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

PM 15.11.2010 r.