Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1211/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127 , art. 128
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie NSA Anna Szkodzińska WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie wykonania zastępczego skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z dnia 25 czerwca 2015 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. orzekł, że egzekwowany na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 9 września 2011 r. nr [...] obowiązek rozbiórki ogrodzenia zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości M. od strony drogi gminnej zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo przez firmę wskazaną przez Powiatowego Inspektora.

Wskazano, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2009 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 grudnia 2010 r. znak: [...] którą nakazano inwestorowi – J.S. dokonania rozbiórki ogrodzenia o długości 28,90 m składającego się z ciągłej podmurówki betonowej o wys. ok. 20 cm ponad powierzchnię gruntu, na której znajdują się słupki żelbetowe o przekroju 28 x 28 cm obłożone białym kamieniem, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej w M. od strony drogi gminnej w odległości 2 metrów od jej krawędzi.

Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - po uprzednim skontrolowaniu w dniu 18 stycznia 2011 r. wykonania ww. obowiązku rozbiórki - upomnieniem z dnia 3 lutego 2011 r. znak: [...] wezwał J.S. do wykonania powyższego obowiązku, pouczając że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie wskazanym w upomnieniu sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego.

Po przeprowadzeniu kontroli w dniu 30 czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor wszczął postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie, wystawiając w dniu 9 września 2011 r. tytuł wykonawczy o nr [...]. Pismem z dnia 20 września 2011 r. zobowiązany zgłosił zarzut w sprawie wszczętego wobec niego postępowania egzekucyjnego, podnosząc jako podstawę zarzutu wykonanie egzekwowanego obowiązku, tj. art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm.). Po rozpatrzeniu ww. zarzutu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 24 listopada 2011 r. postanowienie znak: [...] którym uznał ww. zarzut za nieuzasadniony. Następnie postanowieniem z dnia 25 listopada 2011 r. znak: [...] organ egzekucyjny zastosował wobec zobowiązanego – J.S. środek egzekucyjny, nakładając na niego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł. Na powyższe postanowienia zobowiązany nie złożył zażaleń. Wobec nieuiszczenia ww. należności z tytułu grzywny Powiatowy Inspektor działając jako wierzyciel, wystawił w dniu 21 grudnia 2012 r. i skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. jako organu egzekucyjnego, tytuł wykonawczy (nr [...] ) stosowany w egzekucji należności pieniężnych celem ściągnięcia tej należności. W dniu 26 marca 2013 r. na rachunku Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego zaksięgowana została wpłata z tytułu nałożonej na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia.

Następnie, wobec ustalenia w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 26 kwietnia 2013 r., że egzekwowany obowiązek rozbiórki pozostaje niewykonany, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 28 października 2013 r. znak: [...] wystąpił do czterech przedsiębiorców realizujących usługi w zakresie robót budowlanych z zapytaniem, czy są zainteresowani wykonaniem przedmiotowej rozbiórki, a jeśli tak, to jakie byłyby przewidywane koszty przeprowadzenia tych prac. W odpowiedzi na powyższe do organu powiatowego wpłynęły dwie oferty - na kwotę 2650 zł netto i 2500 zł netto.

W dniu 11 grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor wydał postanowienie nr [...] znak: [...] o zastosowaniu wykonania zastępczego egzekwowanego obowiązku rozbiórki. Po doręczeniu zobowiązanemu ww. postanowienia w dniu 19 grudnia 2013 r. do organu powiatowego wpłynęło zażalenie na to postanowienie. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 21 lutego 2014 r. znak: [...] uchylił w całości postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia 11 grudnia 2013 r. i przekazał sprawę o ponownego rozpatrzenia.

W dniu 25 czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał zaskarżone postanowienie nr [...] o zastosowaniu wykonania zastępczego egzekwowanego obowiązku rozbiórki.

Zażalenie w ustawowym terminie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł J.S. . Zobowiązany w zażaleniu zakwestionował prawidłowość zaskarżonego postanowienia, podnosząc argumenty zmierzające do wykazania, że egzekwowany na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 9 września 2011 r. nr [...] obowiązek dokonania rozbiórki ogrodzenia został wykonany.

Postanowieniem z dnia 30 lipca 2015 r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 18 i art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J.S. na postanowienie nr [...] z dnia 25 czerwca 2015 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł w ten sposób, że postanowił, że ciążący na zobowiązanym J.S. obowiązek rozbiórki ogrodzenia o długości 28,90 metra zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej w M. od strony drogi gminnej w odległości 2 metrów od jej krawędzi, wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. z dnia 10 listopada 2009 r. znak: [...] , utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 grudnia 2010 r. znak: [...] , a objętym tytułem wykonawczym z dnia 9 września 2011 r. nr [...] zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo za zobowiązanego na jego koszt i niebezpieczeństwo przez firmę wybraną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. wskazując jednocześnie, iż przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego wynosi 2460,00 zł.

Równocześnie wezwał zobowiązanego do wpłacenia organowi egzekucyjnemu, tj. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. zaliczki na koszt wykonania zastępczego w wysokości 1200 zł (słownie: jeden tysiąc dwieście złotych) oraz opłaty za czynność egzekucyjną związaną z wydaniem niniejszego postanowienia w wysokości 6,80 zł w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia niniejszego postanowienia na wskazane rachunki bankowe Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu N.

W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 9 września 2011 r. o nr [...] egzekwowany jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, polegający na rozbiórce ogrodzenia. Katalog środków egzekucyjnych, które mogą być stosowane przez organ egzekucyjny w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym określony został w art. 1 a pkt 12 lit. b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W postępowaniu dotyczącym obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 733/11, opub. w LEX nr 1225733).

Stosownie do art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt.

W tej sprawie, na podstawie przepisów Prawa budowlanego, decyzją Powiatowego Inspektora z dnia 10 listopada 2009 r. znak: [...] , utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora z dnia 28 grudnia 2010 r. znak [...] nakazano J.S. dokonać rozbiórki ogrodzenia o długości 28,90 metra zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w M. od strony drogi gminnej. Charakter powyższego obowiązku nie świadczy o tym, aby jego wykonanie wymagało osobistego działania zobowiązanego, a zatem wykonanie powyższego obowiązku może zostać zlecone innej osobie do wykonania za zobowiązanego, na jego koszt.

Wskazano, iż okoliczności, na które zobowiązany powołuje się w zażaleniu były już przez niego podnoszone w toku prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany, po doręczeniu mu odpisu tytułu wykonawczego, pismem z dnia 20 września 2011 r. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr [...] zgłosił organowi egzekucyjnemu na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzut wykonania obowiązku, podnosząc iż ogrodzenie, o którym mowa w tytule wykonawczym zostało rozebrane i na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w N. w dniu 14 marca 2011 r. wybudowane zostało nowe ogrodzenie od strony drogi gminnej. Do ww. pisma zobowiązany dołączył kopię ww. zgłoszenia, a także dokumentację fotograficzną obrazującą - jak wskazał zobowiązany - roboty rozbiórkowe, miejsce złożenia elementów starego ogrodzenia oraz widok wybudowanego nowego ogrodzenia.

Postanowieniem z dnia 24 listopada 2011 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zgłoszony przez zobowiązanego zarzut wykonania egzekwowanego obowiązku za nieuzasadniony podnosząc, iż z przedłożonej przez zobowiązanego kopii zgłoszenia i dokumentacji fotograficznej wynika, że zgłoszony został remont ogrodzenia, a dokonane przy przedmiotowym ogrodzeniu prace polegały na jego wyremontowaniu poprzez: nadlanie istniejących słupków betonowych po usunięciu białego kamienia i obłożenie ich cegłą klinkierową oraz wymianę drewnianych przęseł ogrodzenia na stalowe. Organ egzekucyjny stwierdził, że wykonanie remontu istniejącego ogrodzenia nie jest tożsame z jego rozbiórką co oznacza, że nie doszło do wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki ogrodzenia. Ponadto Powiatowy Inspektor zaznaczył, iż fakt niewykonania ww. obowiązku został potwierdzony protokolarnie podczas kontroli w dniu 30 czerwca 2011 r. poprzedzającej wystawienie tytułu wykonawczego z dnia 9 września 2011 r. nr [...] . Wskazane wyżej postanowienie Powiatowego Inspektora jest ostateczne. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż ogrodzenie, którego rozbiórkę w trybie wykonania zastępczego orzeczono skarżonym postanowieniem jest jakimś innym, nowym obiektem, nieobjętym nakazem rozbiórki. Jest to w dalszym ciągu ten sam obiekt budowlany, mimo przeprowadzonych przy nim robót podlegający rozbiórce zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora z dnia 10 listopada 2009 r. znak:[...] , utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2010 r. znak: [...] . W celu doprowadzenia do wykonania powyższego obowiązku rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne wobec J.S. , wystawiając w dniu 9 września 2011 r. tytuł wykonawczy nr [...] . W toku tego postępowania organ egzekucyjny zastosował wobec zobowiązanego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, jednak środek ten okazał się nieskuteczny. Jak wskazuje Powiatowy Inspektor w uzasadnieniu skarżonego postanowienia ww. grzywna została w całości wyegzekwowana, jednak nie skłoniło to zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki. Zaznaczono, iż w postanowieniu z dnia 25 listopada 2011 r. znak: [...] , którym organ I instancji nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, wezwano zobowiązanego - zgodnie z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym w terminie wskazanym w tym postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zobowiązany miał świadomość, że w przypadku braku osobistego wykonania przez niego egzekwowanego obowiązku rozbiórki organ egzekucyjny zastosuje kolejny środek egzekucyjny, tj. wykonanie zastępcze w celu doprowadzenia do realizacji tego obowiązku. Mając powyższe na uwadze, stwierdzono, że zasadnym było w obecnym stanie faktyczno-prawnym orzeczenie o zastosowaniu wykonania zastępczego w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 128 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w celu zastosowania ww. środka egzekucyjnego, organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo.

W myśl art. 128 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Powyższy przepis nie zawiera żadnych wskazówek co do ustalania wysokości zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Określenie wysokości zaliczki jest pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego, jednakże słowo "zaliczka" należy rozumieć jako część należności wpłacaną lub wypłacaną z góry na poczet tej należności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2040/08, opub. w LEX nr 569151). Wymieniona w powyższym przepisie zaliczka stanowi tzw. przedpłatę, która spełnia funkcję finansowego zabezpieczenia wykonania zastępczego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt: II SA/Łd 1250/11 wskazano, że pojęcie "zaliczka" nie ma legalnej definicji w ustawie, zatem należy przez nią rozumieć część kwoty wpłacanej z góry na poczet całej należności. W skarżonym postanowieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał zobowiązanego do wpłaty zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego w wysokości 1200 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż wysokość zaliczki ustalono w wysokości około 50% najniższej oferty cenowej wykonania przedmiotowej rozbiórki ogrodzenia. Jak wynika z akt organu egzekucyjnego w odpowiedzi na wystąpienie Powiatowego Inspektora z dnia 28 października 2013 r. zainteresowanie wykonaniem rozbiórki zgłosiły dwa podmioty, których oferty cenowe, po ich aktualizacji w związku z pismem Powiatowego Inspektora z dnia 9 grudnia 2014 r., wynoszą 4500 zł netto (tj. 5535 zł brutto) i 2000 zł netto (tj. 2460 zł brutto). Zasadnym jest zatem ustalenie zaliczki na koszty wykonania zastępczego w przedmiotowej sprawie w kwocie 1200 zł, stanowiącej około połowę wskazanej powyżej kwoty ofertowej 2460 zł brutto. Zaznaczono, iż zgodnie z przytoczonym art. 128 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wzywając zobowiązanego do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego, organ egzekucyjny ma obowiązek pouczyć zobowiązanego, że w przypadku niewpłacenia zaliczki we wskazanym w postanowieniu terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Zawarte w sentencji skarżonego postanowienia pouczenie co do rygoru administracyjnej egzekucji należności pieniężnych może, w ocenie organu odwoławczego, budzić wątpliwości odnośnie sprecyzowania samej kwoty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu wezwał zobowiązanego do wpłacenia dwóch kwot: zaliczki na koszt wykonania zastępczego w wysokości 1200 zł (pkt 1 wezwania) oraz opłaty za czynność egzekucyjną związaną z wydaniem postanowienia w wysokości 6,80 zł (pkt 2 wezwania). Natomiast brzmienie umieszczonego pod wezwaniem pouczenia wskazuje, że dotyczy ono tylko jednej kwoty, a w razie nieuiszczenia powyższej kwoty zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Dlatego też Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za zasadne doprecyzowanie tej kwestii w toku niniejszego postępowania zażaleniowego poprzez reformację skarżonego postanowienia tak by ww. pouczenie odnosiło się do obu kwot, do wpłacenia których wzywa się zobowiązanego.

Podniesiono, że zaskarżone postanowienie wymaga również zreformowania z uwagi na brak wskazania w jego sentencji przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Stosownie art. 128 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dodanego przez art. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. z 2014 r., poz. 817- który wszedł w życie z dniem 12 lipca 2014 r.), postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak również materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, jakie szacunkowe koszty wykonania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia przedstawili potencjalni wykonawcy zastępczy, którzy swoje oferty cenowe przedstawili organowi egzekucyjnemu. Jak wskazano powyżej w niniejszym uzasadnieniu niższa kwotowo oferta, opiewająca na 2000 zł netto (tj. 2460 zł brutto), stanowi podstawę do ustalenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego, dlatego też ww. kwotę uznać należy także za odpowiadającą przybliżonej kwocie kosztów wykonania zastępczego. Brak wskazania tej kwoty wprost w sentencji skarżonego postanowienia, do czego obliguje art. 128 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, spowodował konieczność zreformowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonego rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na marginesie zaznaczono, że wskazywana na podstawie ww. przepisu kwota kosztów wykonania zastępczego stanowi jedynie przybliżoną orientacyjną kwotę tych kosztów, która może ulec zmianie. Dokładne ustalenie kosztów wykonania zastępczego następuje po zakończeniu czynności w ramach realizacji wykonania zastępczego. Wówczas, stosownie do art. 133 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego i o wykonaniu egzekwowanego obowiązku, doręczając mu wykaz kosztów wykonania zastępczego, z wezwaniem do uiszczenia na pokrycie tych kosztów odpowiedniej kwoty w oznaczonym terminie z uprzedzeniem, że w razie nieuiszczenia tej kwoty w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

Reasumując, materiał dowodowy zgromadzony w aktach Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego jest wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i tym samym należało zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 25 czerwca 2015 r. zreformować z uwagi na wskazane w niniejszym postanowieniu nieprawidłowości, działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a.

Podkreślono, że wykonanie zastępcze jest konsekwencją niewykonania przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku, pomimo zastosowanego uprzednio środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Gdyby zobowiązany doprowadził do wykonania ciążącego na nim obowiązku we własnym zakresie, organ egzekucyjny nie musiałby stosować środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, a zobowiązany uniknąłby ponoszenia kosztów wykonania zastępczego.

J.S. wniósł w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 30 lipca 2015 r. znak: [...] Skarżący zaskarżył w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , zarzucając wykonanie rozbiórki ogrodzenia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności postanowień i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 P.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności należy wyraźnie stwierdzić, że w tej sprawie ani organy administracyjne, ani Sąd nie może dokonywać ustaleń objętych innymi postępowaniami administracyjnymi niż to, które zostało zaskarżone. Nie jest dopuszczalnym badanie zasadności samego nałożenia na skarżącego obowiązku rozbiórki ogrodzenia o długości 28,90 metra zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej w M. od strony drogi gminnej w odległości 2 metrów od jej krawędzi. Ta bowiem okoliczność została stwierdzona ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2009 r. znak: [...] . Także organy administracji w postępowaniu egzekucyjnym nie mają żadnych możliwości badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wprost wynika z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.e.a.". Tym samym ta część skargi skarżącego, w którym opisuje on przebieg postępowania od chwili wybudowania ogrodzenia - jak sam skarżący podanie - w 1994 r. nie podlega ocenie Sądu.

Ta sprawa dotyczy tylko pewnego fragmentu postępowania egzekucyjnego, obejmującego ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o zastosowaniu wobec skarżącego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego obejmującego rozbiórkę ogrodzenia o długości 28,90 metra zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej w M. od strony drogi gminnej w odległości 2 metrów od jej krawędzi. Tylko to podlega ocenie Sądu w tej sprawie.

Postępowanie egzekucyjne w rozpoznawanej przez Sąd sprawie zainicjował z urzędu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. , wystawiając w dniu 9 września 2011 r. tytuł wykonawczy, w którym organ egzekucyjny (będący jednocześnie wierzycielem) zobowiązał skarżącego J.S. do wykonania w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2009 r. znak: [...] nakazującej rozbiórkę ogrodzenia o długości 28,90 metra zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej w M. od strony drogi gminnej w odległości 2 metrów od jej krawędzi.

Tytuł wykonawczy stanowi podstawę wszczęcia i prowadzenia egzekucji i podlega wystawieniu przez wierzyciela zgodnie z treścią art. 26 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wzór ten zawiera treść określoną w art. 27 u.p.e.a., a ponadto umożliwia elektroniczne przetwarzanie danych zawartych w tytule wykonawczym. Mając na uwadze treść ww. przepisu należy wskazać, że w dniu wydania przedmiotowego tytułu obowiązywało rozporządzenie Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541 z późn. zm.), w którym wskazano w załącznikach obowiązujące wzory tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym oznaczonych jako [...] i [...] . W tej sprawie organ egzekucyjny zastosował prawidłowy wzór tytułu wykonawczego [...] . Tytuł egzekucyjny został wystawiony poprawnie, a w szczególności znalazły się w nim wszystkie wymagane przepisami prawa elementy.

Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organy w tej sprawie trafnie uznały za dopuszczalne prowadzenie egzekucji przedmiotowego obowiązku wskazując, że obowiązek rozbiórki ogrodzenia jako obowiązek o charakterze niepieniężnym może być egzekwowany w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z akt sprawy wynika zaś, że już w dniu 9 lutego 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doręczył skarżącemu upomnienie (akta administracyjne sprawy, tom [...] ).

Niewątpliwie wykonanie zastępcze obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej jest surowym środkiem zmierzającym do wykonania danej decyzji, a więc zmierzającym do respektowania prawa. Stosowanie tego środka winno nastąpić wtedy, gdy inne środki egzekucyjne nie odnoszą skutku, a zarazem dany obowiązek może być wykonany przez inną osobę niż zobowiązanego. Wynika to wprost z art. 127 u.p.e.a., zgodnie z którym wykonanie zastępcze stosuje się wtedy, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt.

Jak wynika z akt sprawy, organ egzekucyjny w pierwszej kolejności zastosował grzywnę w celu przymuszenia zobowiązanego (skarżącego) do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2009 r. znak: [...] nakazującej rozbiórkę ogrodzenia o długości 28,90 metra zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej w M. od strony drogi gminnej w odległości 2 metrów od jej krawędzi. Mimo nałożenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym i jej ściągnięcia, zobowiązany obowiązku wynikającego z ww. decyzji nie wykonał. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości. Skarżący przyznał, że grzywna została zapłacona.

Zgodnie z art. art. 7 § 2 u.p.e.a., art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. i art. 127 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym winno stosować się środki egzekucyjne mniej dotkliwe, jeżeli tylko mogą one doprowadzić do wykonania obowiązku. Jeżeli jednak grzywna w celu przymuszenia nie doprowadziła do wykonania decyzji administracyjnej, to wówczas nie pozostawało organowi egzekucyjnemu nic innego jak tylko zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym, w przypadku nieskuteczności grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien zastosować wykonanie zastępcze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10, opub. Lex nr 1138139).

Tym samym w okolicznościach tej sprawy organ egzekucyjny będąc zobowiązany do wyegzekwowania obowiązku rozbiórki ogrodzenia trafnie zastosował środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego.

Zgodnie z art. 128 § 1 i § 1a u.p.e.a. celem zastosowania wykonania zastępczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doręczy zobowiązanemu (skarżącemu) odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie określające, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego oraz z podaniem przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego.

W zaskarżonym postanowieniu wezwano zobowiązanego, co jest zgodnie z art. 128 § 2 u.p.e.a., do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do kwestionowania przez skarżącego (zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym) braku wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2009 r. znak: [...] nakazującą rozbiórkę ogrodzenia o długości 28,90 metra zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej w M. od strony drogi gminnej w odległości 2 metrów od jej krawędzi. W ocenie skarżącego obowiązek ten został przez niego wykonany, a w ocenie organów administracji obowiązek nie został wykonany.

Sąd w tej sprawie nie rozpoznaje zarzutu skarżącego dotyczącego dokonania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Jednakże wobec treści skargi, w większości obejmującej argumentację dotyczącą rozebrania ogrodzenia, Sąd ustosunkowuje się do tak zgłoszonego stanowiska przez skarżącego.

Sąd kontrolując czynności podjęte w tej sprawie przez organy administracji uznał, że trafnie organy ustaliły brak wykonania obowiązku w postaci rozbiórki ogrodzenia o długości 28,90 metra zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej w M. od strony drogi gminnej w odległości 2 metrów od jej krawędzi. Skarżący, po otrzymaniu upomnienia zawierającego wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku w postaci rozbiórki ww. ogrodzenia wraz z zawiadomieniem Powiatowego Inspektora o wykonaniu tego obowiązku celem zapobieżenia wszczęcia postępowania egzekucyjnego – nie podjął czynności rozbiórki zmierzających do rozebrania tego ogrodzenia jak również nie zawiadomił Powiatowego Inspektora o dokonanej rozbiórce. Po upływie 4 dni od chwili otrzymania upomnienia, skarżący zgłosił do Starosty Powiatu N. zamiar wykonania remontu ogrodzenia na działce nr [...] polegającego na wymianie słupów betonowych na betonowe przy użyciu cegły klinkierowej oraz wymianie przęseł z drewnianych na stalowe (akta administracyjne sprawy, tom [...] ). W ocenie skarżącego tak zgłoszony remont miał polegać na całkowitej rozbiórce ogrodzenia i wykonaniu na jego miejscu w istocie nowego ogrodzenia. To nowe ogrodzenie tym miałoby różnić się od poprzedniego, że ma słupki o innym rozstawie niż w poprzednim ogrodzeniu, a przy tym jest obecnie o jeden słupek mniej niż w poprzednim ogrodzeniu. Brama wjazdowa i furtka są cofnięte o 1 metr w stosunku do pierwotnego przebiegu ogrodzenia. Nowe słupki są masywniejsze i mają wymiary 30 x 45, a stare miały wymiary 28 x 28. Ponadto wymiary startych przęseł i nowych także są odmienne. Przy furtce i bramie zamontowano siłowniki oraz domofon.

W ocenie Sądu zarówno zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak i przedstawiane w toku postępowania egzekucyjnego przez skarżącego informacje dotyczące wykonanych robót budowlanych przy ogrodzeniu nie uzasadniają stanowiska skarżącego o dokonaniu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. W sytuacji, w której organ w sposób ostateczny orzekł o nakazie rozbiórki ogrodzenia, a sam skarżący nie dokonał tejże rozbiórki, oczywistym było przystąpienie do postępowania egzekucyjnego. Skarżący został upomniany co do obowiązku rozbiórki ogrodzenia wraz ze wskazaniem, że w razie rozbiórki ma o tym zawiadomić organ egzekucyjny. Skarżący nie zawiadomił organu egzekucyjnego o wykonaniu rozbiórki, a tym samym skarżący nie zastosował się do otrzymanego upomnienia. W zamian za to skarżący zgłosił remont ogrodzenia informując, że jedynie wymieni słupy betonowe na betonowe obłożone cegłą klinkierową i wymieni przęsła drewniane na metalowe (stalowe). Tak zgłoszony zakres robót budowalnych rzeczywiście należało uznać jedynie za remont ogrodzenia. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont może dotyczyć tylko istniejącego ogrodzenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 399/13, opub. w LEX nr 1340416; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1091/13, opub. w LEX nr 1502507; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 575/05, opub. w LEX nr 198323).

Remont ogrodzenia, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję nakazującą jego rozbiórkę, nie może uniemożliwić wyegzekwowania rozbiórki. Skarżący mógł oczywiście wybudować nowe ogrodzenie, ale po uprzedniej rozbiórce "starego" ogrodzenia w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki. Sam skarżący w sposób niekonsekwentny podaje zakres robót budowlanych obejmujących ogrodzenie. Jak bowiem wynika ze zgłoszenia z 14 marca 2011 r. – obejmuje ono tylko wymianę słupów ogrodzenia i przęseł z drewnianych na stalowe bez zmian zarówno wymiarów takich słupów jak i wymiarów przęseł oraz bez zgłaszania innych robót. Następnie w toku postępowania egzekucyjnego skarżący uzupełnia zakres wykonanych robót podając, że słupki te mają inne wymiary niż pierwotne (są szersze), a tym samym także i wymiary przęseł musiały się zmienić. Zwiększenie szerokości słupków spowodowało na przestrzeni kilkudziesięciu metrów zmniejszenie ich liczby o jeden słupek w stosunku do liczby słupków sprzed tych prac. Taki zakres robót w ocenie Sądu wskazuje, że celem skarżącego było zachowanie istniejącego ogrodzenia i nie wykonywanie obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2009 r. znak: [...] . Wykonanie robót przy ogrodzeniu - którego nakazano rozbiórkę – zmierzających do zachowania samego ogrodzenia nie powoduje, że rozbiórka została wykonana. Czynności skarżącego zmierzały bowiem do niedokonywania rozbiórki ogrodzenia a jedynie wykonania takich robót budowlanych, które zmierzały do zastąpienia elementów tego ogrodzenia. Samo ogrodzenie zostało zachowane. Tym samym czynności skarżącego zmierzały wprost do nierespektowania wydanej decyzji administracyjnej. Gdyby rzeczywiście skarżący zamierzał rozebrać przedmiotowe ogrodzenie, to wówczas dokonałby fizycznej jego rozbiórki, następnie zgłosiłby to Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, a potem ewentualnie dokonałby zgłoszenia budowy nowego ogrodzenia - podkreślenie składu Sądu, a nie jedynie jego remontu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że podnoszone przez skarżącego okoliczności świadczące o wykonaniu całkowicie nowego ogrodzenia ani nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym, a w szczególności nie wynika to ani z jakiejkolwiek informacji o rozbiórce przekazywanej przez skarżącego Powiatowemu Inspektorowi, ani też sam skarżący nie zgłaszał żadnemu organowi budowy nowego ogrodzenia w miejsce rozebranego. Ponadto zarzuty skarżącego dotyczące zgłaszanej rozbiórki tego ogrodzenia były przedmiotem odrębnych postępowań. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24 listopada 2011 r. uznał za nieuzasadniony zarzut wykonania przez skarżącego obowiązki rozbiórki tego ogrodzenia (akta administracyjne sprawy, tom I, karta nr [...] . Także kolejny zarzut skarżącego dotyczący wykonania obowiązku rozbiórki nie został uwzględniony przez Powiatowego Inspektora (postanowienie z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...], akta administracyjne sprawy, tom [...] i wprawdzie to postanowienie nr [...] zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora postanowieniem z dnia 20 lutego 2014 r. nr [...] ale tylko z tego powodu, że zarzut został wniesiony przez skarżącego po terminie (akta administracyjne sprawy, [...]. Postanowienia w sprawie zarzutów mogły być skarżone, po wyczerpaniu trybu postępowania administracyjnego, do sądu administracyjnego i mogły być przedmiotem odrębnych spraw. Tym samym skoro w tej sprawie zarzut co do wykonania obowiązku polegającego na rozebraniu przedmiotowego ogrodzenia został ostatecznie rozpoznany w postępowaniu egzekucyjnym, to nie można zarzucić organom naruszenia prawa polegającego na podejmowaniu prawnie przewidzianych czynności zmierzających do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2009 r. znak: [...] .

Tym samym Sąd nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa procesowego (postępowania egzekucyjnego), będąc ograniczony tylko do oceny legalności zaskarżonego postanowienia, uznał skargę za niezasadną, a tym samym podlega ona, stosownie do art. 151 P.p.s.a, oddaleniu.