Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 704/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji w części oraz oddalono skargę w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art. 44b art. 44  c
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
article: art. 27c ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 816/13 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 1 sierpnia 2013 r. nr ... w przedmiocie wycofania z obrotu produktu, zatrzymania produktu oraz nakazania zaprzestania prowadzenia działalności 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia 11 czerwca 2013 r., nr ... w punkcie "I.3" w zakresie sformułowania "oraz innych produktów mających cechy środka zastępczego" oraz nieważność wskazanej wyżej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. w punkcie "I.3" w zakresie sformułowania "oraz innych produktów mających cechy środka zastępczego"; 3) oddala skargę w pozostałej części; 4) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

II OSK 704/14

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. sp. z .o.o. w P. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 1 sierpnia 2013 r. w przedmiocie wycofania z obrotu produktu, zatrzymania produktu oraz nakazania zaprzestania prowadzenia działalności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 11 czerwca 2013 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T., na podstawie art. 27c ust. 1, ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (ustawa o PIS) oraz art. 4 pkt 27 i pkt 34, art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, w związku z podejrzeniem zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, wycofał z obrotu ze sklepu "Z." w T. przy Al. Z. ... produkty pod nazwą: "W. d." w ilości 9 szt., "O. " w ilości 12 szt. oraz "C. d." w ilości 7 szt. i zatrzymał je, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy oraz wstrzymał wprowadzanie ich do obrotu. Nakazał również zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu "Z." w T. przy Al. Z. ... służących wprowadzaniu produktów do obrotu od dnia 11 czerwca 2013 r. na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ podał, że został zawiadomiony przez Komendanta Powiatowego Policji w T., że w w/w sklepie są sprzedawane substancje, mogące zagrażać zdrowiu i życiu ludzi. Po zażyciu środków kupionych prawdopodobnie w tym sklepie dwie osoby uległy zatruciu i zostały hospitalizowane. W dniu 10 czerwca 2013 r. upoważnieni przedstawiciele organu przeprowadzili kolejną kontrolę sanitarną. Podczas kontroli stwierdzono, że w sprzedaży znajdują się produkty, co do których istnieje podejrzenie, iż są środkami zastępczymi w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W tej sytuacji produkty zostały zabezpieczone i zatrzymane przez kontrolujących. Organ podał, że wprowadzanie do obrotu środków zastępczych jest zakazane, a decyzja została wydana z uwagi na zagrożenie zdrowia i życia ludzi produktami, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione było koniecznością ochrony zdrowia i życia ludzkiego.

Po rozpatrzeniu odwołania M. sp. z o.o. w P. od powyższej decyzji P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia 1 sierpnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem. W uzasadnieniu organ, powołując treść art. 10 § 2 k.p.a. wskazał, że gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w tym przepisie, nie ma zastosowania art. 81 k.p.a. Efektywne i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzi przesłania realizację praw wynikających z czynnego udziału strony - prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasadą naczelną takiego postępowania jest zasada szybkości działania. Organ I instancji posiadał uzasadnione podejrzenie istnienia zagrożenia życia i zdrowia ludzi - wynikało ono z informacji Policji o zatruciu i hospitalizowaniu dwóch osób, faktu, że w tej samej lokalizacji wcześniej funkcjonował sklep, w którym sprzedawano środki zastępcze, ponadto odwołująca się spółka ma taki sam adres, jak spółki, która wcześniej prowadziły sklep, i zmieniające się spółki reprezentują wciąż te same osoby. Wydana decyzja służy zapobieżeniu potencjalnemu zagrożeniu. Użyte w art. 27c ust. 1 ustawy o PIS sformułowanie "uzasadnione podejrzenie" wskazuje na uprawnienie o charakterze prewencyjnym, za pomocą którego organy PIS mogą zapobiegać wytwarzaniu, wprowadzaniu do obrotu produktów stwarzających zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W istocie produkty nie muszą posiadać faktycznego przymiotu "stwarzającego zagrożenie dla życia lub zdrowia", a tylko w momencie wydawania decyzji wzbudzać podejrzenie, że taki przymiot posiadają. Dopiero badania tych produktów i ocena ich bezpieczeństwa wykażą, czy produkty te stwarzają czy też nie stwarzają zagrożenia dla życia i zdrowia.

Organ odwoławczy wskazał, że kontrola z dnia 10 czerwca 2013 r., będąca podstawą wydania zaskarżonej decyzji przeprowadzona została po okazaniu legitymacji służbowych oraz po doręczeniu upoważnień do wykonywania czynności kontrolnych. Zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Sprzeciw Spółki wobec czynności kontrolnych wpłynął do organu I instancji w dniu 14 czerwca 2013 r. W sprawie wniesionego przez stronę sprzeciwu organ I instancji w dniu 17 czerwca 2013 r. wydał postanowienie. W związku z faktem, że sprzeciw wpłynął po zakończeniu czynności kontrolnych, wobec czego został uznany za bezprzedmiotowy, jako że instytucja sprzeciwu wobec czynności kontrolnych służy wyłącznie wstrzymaniu czynności kontrolnych przez organ kontroli.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. sp. z o.o. w P. podniosła, że organy obu instancji nie uzasadniły decyzji na gruncie zastosowanych przepisów prawa. Niejasna jest podstawa prawna skarżonych rozstrzygnięć, dlaczego - wbrew art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - organ nie wstrzymał czynności kontrolnych po zawiadomieniu przez pracownika o złożonym przez stronę sprzeciwie, nie wyjaśniono legalności podjętych działań ani przesłanek ustawowych zastosowanych przepisów. Organ w toku postępowania wydał nieznane ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, jak i k.p.a., rozstrzygnięcie o bezprzedmiotowości złożonego sprzeciwu, a wniosek o stwierdzenie jego nieważności nie został rozpoznany. Niewłaściwie zastosowano art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS, nie wskazano na czym zagrożenie ma polegać i jaki jest cel zastosowanych środków. Dalej zarzucono, że organ nie uzasadnił, na jakiej podstawie uznał, że zachodzi "uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie". Organ nie wskazał na żadne fakty, dowody czy okoliczności mogące uzasadniać zastosowanie wskazanych w decyzji środków prawnych. Nie odniósł się także do okoliczności, iż zatrzymane produkty nie są przeznaczone do spożycia, zawierają odpowiednie ostrzeżenia i wskazówki ich zastosowania, tj. "nie do spożycia", "saszetki są przeznaczone do użytku zewnętrznego", "chronić przed dziećmi!".

W odpowiedzi na skargę P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m.in. przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii. Przepis art. 44b w/w ustawy zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych, a zgodnie z art. 44c ust. 1 tej ustawy w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o PIS - wstrzymując, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazując wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.

Jak wynika z treści powyższych przepisów wydanie decyzji, o której mowa w art. 27c ustawy o PIS, wymaga istnienia uzasadnionego podejrzenia, że produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Przy czym art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, który uprawnia organ do odpowiedniego zastosowania tego przepisu ustawy, stanowi tylko o zachodzeniu podejrzenia, że produkty są środkami zastępczymi. Zatem w tym ostatnim przypadku wystarczy samo tylko powzięcie podejrzenia, że dany produkt jest środkiem zastępczym.

W ocenie Sądu I instancji takie zaś podejrzenie, i to uzasadnione, w okolicznościach niniejszej sprawy istniało. Zaistnienie podejrzenia nie oznacza uzyskania przez organy całkowitej pewności o szkodliwości jakiegoś produktu, lecz umotywowanego domniemania jego szkodliwości. W istocie produkty nie muszą posiadać faktycznie przymiotu stwarzającego zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lecz wzbudzać w organach kontrolnych uzasadnione podejrzenie, że taki przymiot posiadają. W niniejszej sprawie organy miały wiedzę o tym, że na terenie T. działają lub działały sklepy oferujące środki zastępcze. Taki sklep o nazwie "P. D." mieścił się m.in. w tym samym miejscu, co sklep skarżącej spółki. Organ sanitarny został poinformowany pismem z dnia 19 kwietnia 2013 r. przez Komendę Powiatową Policji w T., że sklep przy Al. Z. ... w T. o nazwie "Z." prowadzi działalność w miejscu, gdzie wcześniej znajdował się sklep "P. D.", zamknięty przez PSSE, i zajmuje się sprzedażą substancji, mogących zagrażać życiu lub zdrowiu. Wskazano również, że po zażyciu substancji nabytych prawdopodobnie w tym sklepie zatruciu uległy dwie nieletnie osoby, które zostały hospitalizowane. Tym samym Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, że organy nie udowodniły istnienia przesłanki wydania decyzji, a mianowicie uzasadnionego podejrzenia stwarzania przez produkty zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi (art. 27c ust. 1 ustawy o PIS).

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że zasadnie wydano decyzję o wycofaniu z obrotu spornych produktów, wstrzymaniu wprowadzania ich do obrotu, zatrzymania oraz zaprzestaniu prowadzenia działalności. Zatrzymanie produktów i nakaz zaprzestania prowadzenia działalności, były konsekwencją wycofania produktów z obrotu i wstrzymania wprowadzania ich do obrotu. Organ uzasadnił nakaz zaprzestania prowadzenia działalności celem wyeliminowania obrotu produktami stanowiącymi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Niewątpliwie, samo zatrzymanie produktów nie niweczy zagrożenia dla zdrowia i życia, skoro może być prowadzona dalsza sprzedaż kolejnych partii takich produktów. W tym sklepie, taka sprzedaż była kontynuowana przez stronę, gdyż podczas kolejnej kontroli w dniu 11 czerwca 2013 r. zatrzymano produkty o tych samych nazwach: "W. d.", "O." i "C. d.", co Sądowi jest wiadome z urzędu w związku ze skargą spółki wywiedzioną w sprawie sygn. akt III SA/Gd 835/13.

Za nieuzasadnione uznał Sąd I instancji także zarzuty naruszenia ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wbrew twierdzeniu strony, z protokołu kontroli sanitarnej wynika, że przeprowadzający kontrolę okazali stosowne legitymacje służbowe i upoważnienia do czynności kontrolnych. Podczas kontroli złożone zostało jedynie zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu, o jakim mowa w art. 84c ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Natomiast sprzeciw dotyczący kontroli wpłynął do organu w dniu 14 czerwca 2013 r., a więc już po jej zakończeniu. Czynności kontrolne zostały bowiem zakończone w dniu 10 czerwca 2013 r. o godzinie 16.45 (okoliczność bezsporna). Z akt sprawy zaś nie wynika, aby przed zakończeniem czynności kontrolnych został wniesiony na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę - sprzeciw. Skarżąca spółka również tej okoliczności nie wykazała. Analiza przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dotyczących wniesienia wskazuje, że po zakończeniu czynności kontrolnych wniesienie sprzeciwu nie może wywołać skutków - brak jest możliwości wstrzymania czynności kontrolnych.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącej o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. przez niezapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W myśl art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., dotyczącej zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zabranych dowodów, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. W ocenie Sądu, sprawa niniejsza niewątpliwie wymagała szybkiego załatwienia ze względu na niebezpieczeństwo co najmniej dla zdrowia ludzkiego.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie uzasadniły decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego, nie wyjaśniły podstawy prawnej i zaistnienia wszystkich przesłanek powołanych przepisów prawa, nie odniosły się do wszystkich zarzutów stawianych skarżonym decyzjom, a także organy nie uzasadniły i nie powołały się na zaistnienie przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia, w sytuacji, w której organ mówi jedynie o "potencjalnym" zagrożeniu, które jest niewystarczające do zastosowania normy art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS, organy nie wykazały także, w żadnym miejscu uzasadnienia, by zastosowanie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności na czas 3 miesięcy był czasem niezbędnym do usunięcia zagrożenia i by nakaz ten służył usunięciu jakiegokolwiek realnego zagrożenia;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób mających istotny wpływ na wynik postępowania naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawanych spraw, a polegających na tym, że organy administracji I stopnia nałożyły na stronę nieskonkretyzowany obowiązek określający nakaz wycofania z obrotu i wstrzymania wprowadzania do obrotu produktów wyszczególnionych w decyzji oraz "innych, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi", nie określając kryteriów, zgodnie z którymi jest możliwe ustalenie, o które środki chodzi przez co możliwe jest w sposób niebudzący wątpliwości ustalenie, jaki obowiązek skarżąca ma wykonać;

c) w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi przez sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie zapewniły stronie postępowania czynnego udziału w sprawie, oraz odstępując od tej zasady nie uzasadniły przesłanki zaistnienia bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 77 ust. 6 w zw. z art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, polegających na tym, że organy administracji wydały decyzje na podstawie dowodów uzyskanych w wyniku kontroli dokonanej z naruszeniem prawa poprzez nieuzasadnione uznanie zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu za dokument niewiarygodny i niewstrzymanie czynności kontrolnych, mimo takiego obowiązku wynikającego z art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;

e) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i powołanie się w treści uzasadnienia na okoliczności niewynikające z akt sprawy, wykraczające poza ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracji oraz sprzeczne z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez te organy, poprzez wskazanie wbrew twierdzeniom organu II instancji (organ I instancji w ogóle nie odniósł się to tej kwestii), że istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia, mimo że organ II instancji jedynie lakonicznie wspomniał wyłącznie o możliwym "potencjalnym zagrożeniu", a także poprzez stwierdzenie, że organ mógł zastosować art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowiący o możliwości niezawiadamiania o zamiarze przeprowadzenia kontroli w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego w sytuacji, w której organ II instancji twierdził, że kontrolę przeprowadzono z powołaniem się na przepis art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na podstawie którego nie dokonano zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli", ponadto Sąd powołał się na przepis art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, mimo że organy nie ustaliły, by sprzedawane środki były kiedykolwiek używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej, co konieczne jest dla powołania się na wskazany przepis. Sąd zatem wydał wyrok nie na podstawie akt sprawy, a w wyniku swobodnej interpretacji szczątkowych informacji nieopartych na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy wydające decyzję;

f) art. 135 w zw. art. 145 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i próbę usunięcia naruszenia prawa w stosunku do skarżonych decyzji w sposób nieprzewidziany w ustawie, poprzez dokonanie uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć w sposób niewynikający z uzasadnień skarżonych rozstrzygnięć dokonanych przez organy i niewynikający z ustaleń faktycznych dokonanych przez te organy, za usunięcie naruszenia prawa w postaci braku uzasadnienia prawnego decyzji nie można także uznać dokonanie szczątkowej wykładni przepisów dopiero przy wydawaniu wyroku w postępowaniu sądowoadministracyjnym;

2. naruszenia prawa materialnego, tj.:

a) art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo iż w chwili wydawania decyzji nie istniało żadne zagrożenie, którego istnienie byłoby udowodnione, a działania organu polegające na wycofaniu kwestionowanych produktów z obrotu i ich zatrzymaniu, jeżeli byłoby jakiekolwiek hipotetyczne zagrożenie, powodowały jego usunięcie, zanim skarżona decyzja weszła w życie. Zatem nakaz zaprzestania prowadzenia działalności do czasu "usunięcia zagrożenia" w ogóle nie powinien był być wydawany z uwagi na fakt, że organ usunął już hipotetyczne zagrożenie, swoim uprzednim działaniem. Ponadto organy nie dokonały wykładni przepisu i nie wykazały spełnienia wszystkich przesłanek do zastosowania ww. przepisu, a w szczególności ani organy, ani Sąd nie odniosły się do faktu, że nie ustalono, jakie działania organ podjął lub miał zamiar podjąć w celu usunięcia zagrożenia w przewidzianym w decyzji terminie oraz jakie zdarzenie miało spowodować ustalenie "jego usunięcia" do którego nakaz miał obowiązywać.

b) art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że produkty objęte skarżoną decyzją są środkami zastępczymi, bez uwzględnienia konieczności spełnienia przesłanki ustawowej, dla uznania że produkt jest środkiem zastępczym, jaką jest "używanie" produktu "zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa", której to przesłanki organy, ani Sąd nie wykazali.

c) art. 77 ust. 6 w zw. z art. 84c ust. 5, art. 79, art. 80 ust. 1 oraz art. 79a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów i oddalenie skargi, mimo że skarżone decyzje były oparte na ustaleniach poczynionych w oparciu o dowody z kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, mającym wpływ na jego wynik, poprzez nierozpoznanie przez organ w sposób prawidłowy złożonego przez stronę sprzeciwu i nieodstąpienie od dalszych czynności kontrolnych wbrew normie art. 84c ust. 12 ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że Sąd I instancji znacząco wykroczył poza ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji. Sąd próbując naprawić uchybienia procedury w zakresie braku uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji poczynił ustalenia wykraczające bądź sprzeczne z ustaleniami dokonanymi przez organy. Wyrok w zakresie uzasadnienia przesłanek zastosowania art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS nie wydaje się przekonujący. Przepis ten stanowi o możliwości wydania decyzji nakazującej zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Decyzja ta może zostać wydana wyłącznie na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, oczywistym jest zatem, że musi istnieć jakieś realne wymierne zagrożenie, które musi być usunięte jakimś działaniem organu. Tymczasem w toku postępowania nie wyjaśniono, dlaczego organ uznał, że zamknięcie lokalu jest niezbędne do usunięcia zagrożenia, jakiej postaci jest to zagrożenie, a także jakie działania zostały podjęte w celu usunięcia zagrożenia. Sąd wbrew dyspozycji przepisu nie dokonał rozróżnienia na środek prawny w postaci wstrzymania wprowadzenia do obrotu i nakazu zaprzestania prowadzenia działalności na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia. Ponadto ze skarżonych decyzji nie wynika przesłanka uzasadnionego podejrzenia istnienia zagrożenia dla zdrowia lub życia. Powołanie się na okoliczność, że " faktem powszechnie znanym jest szkodliwe dla zdrowia i życia działanie środków zastępczych" nie można traktować jako okoliczności uzasadniających powyższe podejrzenie, nie są to także ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Zdaniem Spółki, poprzedzająca wydanie decyzji kontrola została przeprowadzona w sposób rażąco wadliwy. Pracownica Spółki w trakcie kontroli złożyła, z upoważnienia prezesa zarządu, zawiadomienie o wniesieniu sprzeciwu, a mimo treści art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czynności kontrolne były kontynuowane.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji stała się decyzja P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 1 sierpnia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia 11 czerwca 2013 r. w przedmiocie wycofania z obrotu produktów W. D., O. i C. d. - na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż na okres 18 miesięcy, liczony od daty doręczenia decyzji, wstrzymania wprowadzania do obrotu wymienionych produktów oraz innych produktów mających cechy środka zastępczego, zatrzymania wymienionych produktów oraz nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w kontrolowanym obiekcie Z., w którym stwierdzono wprowadzanie do obrotu wymienionych produktów na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż na okres 3 miesięcy, liczony od dnia 11 czerwca 2013 r.

Kwestionowana w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu decyzja wydana została na podstawie art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w zw. z art. 27c ustawy o PIS, których treść musi stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań.

I tak, stosownie do art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o PIS. Z kolei zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o PIS w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Dodatkowo, w przypadku wydania powyższej decyzji właściwy państwowy inspektor sanitarny jest uprawniony do zatrzymania produktu i nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że warunkiem zastosowania środków przewidzianych w art. 27c ustawy o PIS jest "stwierdzenie wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym", nie zaś zaistnienie "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi". Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 27c ustawy o PIS oznacza, iż w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w hipotezie normy zawartej w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii właściwy państwowy inspektor sanitarny winien zastosować środki prawne, o jakich mowa w tym przepisie, w tym również w ust. 3 art. 27. Jeśli zatem odesłanie to oznacza wyłącznie przyznanie organowi uprawnienia do zastosowania sankcji określonych w 27c ustawy o PIS, to nie sposób jednocześnie twierdzić, że dla zastosowania tych środków niezbędne jest wykazanie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 27c ust. 1 tej ustawy.

Konsekwencją powyższego musi być z kolei to, że już tylko fakt stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi samo tylko podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym uzasadnia zastosowanie środków przewidzianych w art. 27c ustawy o PIS, bez konieczności wykazywania (udowodnienia) przez organ, iż produkt ten jest środkiem zastępczym bądź też stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Co istotne, brak wymogu wykazania, że produkt jest środkiem zastępczym w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii bądź że podejrzenie, iż produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia jest uzasadnione sprawia, iż oczywiście bezzasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i art. 27c ustawy o PIS poprzez niewykazanie, że produkty stanowią środki zastępcze, które stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z okoliczności faktycznych towarzyszących sprzedaży spornych produktów (m.in. nazwa, cena, gramatura, sposób pakowania) ponad wszelką wątpliwość wynika natomiast, że zachodziło podejrzenie, że stanowią one środki zastępcze, co uzasadniało podjęcie przez organy inspekcji sanitarnej kwestionowanej decyzji. Nie jest przy tym także usprawiedliwione kwestionowanie przez autora skargi kasacyjnej, że w sprawie nie zostało wykazane, że wprowadzanie do obrotu przedmiotowych produktów stwarzało zagrożenie, o którym mowa w art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS ani że nie uzasadniono, dlaczego dla usunięcia zagrożenia niezbędne jest orzeczenie nakazu zaprzestania działalności gospodarczej na określony w decyzji czas. Otóż nie podlega dyskusji, że wprowadzanie do obrotu produktów, co do których istnieje powszechna świadomość, że stanowią one środki zastępcze (tzw. dopalacze), zawierających w swym składzie substancje, których oddziaływanie na zdrowie ludzi nie jest znane, nie może zostać zaklasyfikowane inaczej jak tylko wprowadzanie do obrotu produktów stwarzających zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Brak konkretnego uzasadnienia okresu, na jaki orzeczono nakaz zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej nie może natomiast stanowić wady decyzji, skutkującej koniecznością jej wyeliminowania z obrotu, skoro okres ten mieści się w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a. i art. 75 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne (...). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa - art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej decyzje organów administracji publicznej wydane w niniejszej sprawie odpowiadają tak sformułowanym wymogom zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Organy obu instancji ustaliły stan faktyczny sprawy opierając się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, wskazały dowody na których się oparły i dokonały ich oceny zgodnej z art. 80 k.p.a. Ocena materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności, gdyż organy oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dane okoliczności zostały udowodnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również Sąd I instancji dokonał należytej kontroli decyzji, poddając ocenie przeprowadzone postępowanie administracyjne i stwierdzając, że zostało ono przeprowadzone z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a badane pod tym kątem decyzje odpowiadają prawu. W szczególności trafnie Sąd I instancji uznał, że decyzja zawiera wyjaśnienie ustawowych przesłanek wydania decyzji oraz wskazanie okoliczności, które uzasadniały zakwestionowanie produktów co do których zaistniało podejrzenie, że są środkami zastępczymi.

Podzielić także należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy administracji publicznej były uprawnione do odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., nakazującej zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Było to możliwe z uwagi na treść art. 10 § 2 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej mogą odstąpić od powyższej zasady w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Okoliczności niniejszej sprawy nie pozostawiały wątpliwości co do konieczności szybkiego działania ze względu na zaistniałe niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.

Podobna motywacja legła u podstaw stwierdzenia, że chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 77 ust. 6 w zw. z art. 84c ust. 5, art. 79, art. 80 ust. 1, art. 79a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zwrócono uwagę, że protokół kontroli potwierdza, iż czynności kontrolne zostały wykonane przez odpowiednio upoważnionych pracowników po okazaniu legitymacji służbowych, a ponadto że pracownikowi przedsiębiorcy doręczono prawidłowo wystawione upoważnienie do przeprowadzenia kontroli i poinformowano go o prawach i obowiązkach w trakcie kontroli oraz uprawnieniach Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Poza sporem pozostawać musi fakt, że w przypadku gdy – tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy – przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia ustawodawca odstąpił od zasady dokonywania zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, co wynika z treści art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Jeśli zaś idzie o kwestię sprzeciwu, to zgodnie z art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i ust. 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i ust. 2, z zastrzeżeniem art. 84d. W myśl zaś ust. 2 tego artykułu - sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Z treści przepisów wynika, że czym innym jest złożenie sprzeciwu, a czym innym – zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu. Oczywistym jest przy tym, że zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu może dotyczyć jedynie sprzeciwu już złożonego, a sam sprzeciw może wywoływać skutki jedynie w stosunku do trwających czynności kontrolnych. W konsekwencji zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu dokonane przez pracownika kontrolującym nie stanowiąc sprzeciwu nie mogło wywołać skutku w postaci wstrzymania czynności kontrolnych, podobnie jak nieskuteczny był sprzeciw, który wpłynął do organu po zakończeniu tychże czynności. Sprzeciw taki nie może doprowadzić do odstąpienia od czynności kontrolnych.

Reasumując tę część rozważań należy uznać, że nie doszło do naruszeń zasad prowadzenia postępowania kontrolnego, a zatem nie znajduje usprawiedliwienia powoływanie się na art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. z powołaniem się na art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie może odnieść zamierzonego skutku. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że działalność organów nadzoru sanitarnego ze swej istoty wiąże się z wkroczeniem w sferę wolności jednostki, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej, co jest uzasadnione potrzebą ochrony zdrowia i życia obywateli. Przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i ustawy o PIS przyznają organom inspekcji sanitarnej szczególne uprawnienia w sytuacji zaistnienia podejrzenia, że określony produkt jest środkiem zastępczym. W takiej sytuacji zasada szybkości działania i konieczność ochrony zdrowia i życia obywateli ma zdecydowane pierwszeństwo przed prawami danego podmiotu dotyczącymi prowadzenia działalności gospodarczej. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której nadrzędną ochroną prawną objęta zostaje działalność godząca w ustanowione zasady ochrony zdrowia i życia obywatela, zagwarantowane m.in. w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii.

Natomiast trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. rozstrzygała o zastosowaniu sankcji nie tylko w stosunku do produktów o nazwach W. d., O. i C. d., ale również o wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu "innych produktów mających cechy środka zastępczego". Takie sformułowanie przedmiotu, który objęty został środkiem, o którym mowa w art. 27c ustawy o PIS czyni w tej części decyzję administracyjną faktycznie niewykonalną. Nie sposób bowiem stwierdzić, wprowadzanie do obrotu jakich konkretnie produktów zostało wstrzymane, a zatem w jaki sposób decyzja ma być wykonana przez jej adresata. Mimo że niewykonalność decyzji stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to wadliwość ta nie została jednak dostrzeżona ani przez P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G., który zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, ani też przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

Trafność tego zarzutu skargi kasacyjnej skutkować musiała uchyleniem zaskarżonego wyroku w całości. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., po rozpoznaniu skargi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia 11 czerwca 2013 r. w punkcie "I.3" w zakresie sformułowania "oraz innych produktów mających cechy środka zastępczego" oraz nieważność wskazanej wyżej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. w punkcie "I.3" w zakresie sformułowania "oraz innych produktów mających cechy środka zastępczego". Natomiast uznając – ze wskazanych wcześniej względów – prawidłowość zaskarżonych decyzji w pozostałym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę w pozostałej części.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1-3 sentencji. Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.