Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 184/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, art 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 2 pkt 1-9
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant: referent stażysta Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na akt Prezydenta W. z dnia[...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od realizacji wniosku o przydział lokalu mieszkalnego I. oddala skargę w całości; II. przyznaje radcy prawnemu J. G. od Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] nr [...] adresowanym do M. S. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący), - w nawiązaniu do prowadzonego postępowania w sprawie wskazania mieszkania z zasobu Gminy W. w związku z ujęciem go na listę osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najem socjalny lokalu - Zastępca Dyrektora Wydziału Lokali Mieszkalnych Urzędu Miejskiego W. (dalej: organ) poinformowała wnioskodawcę o odstąpieniu od realizacji jego wniosku w zakresie wskazania lokalu objętego najmem socjalnym i tym samym o zakończeniu postępowania w tej sprawie. W treści pisma wskazano, że wnioskodawcy złożono łącznie siedem propozycji najmu lokalu socjalnego, jednak żadna nie została przez niego zaakceptowana. Organ wyjaśnił dalej ,że zgodnie z przepisami uchwały nr XXII/601/20 Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby Gminy W. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2020r., poz. 3076 i 6533) oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] w sprawie procedury realizacji wniosków o zawarcie umowy najmu w odniesieniu do lokali stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy, realizacja listy polega na złożeniu wnioskodawcy trzech propozycji lokali. Natomiast w szczególnie uzasadnionych przypadkach podyktowanych zasadami współżycia społecznego Wydział może złożyć wnioskodawcy dodatkową propozycję lokalu.

Pismem z dnia [...] (data wpływu do organu [...]), strona zwróciła się do organu o ponowne przeanalizowanie dokumentacji związanej z przydziałem lokalu socjalnego, przedstawiając powody, dla których nie zdecydowała się na przyjęcie proponowanych lokali.

W odpowiedzi na powyższe pismo, organ pismem z dnia [...], nr [...] poinformował, że nie może spełnić prośby strony oraz, że w trakcie trwania postępowania wnioskodawca był wielokrotnie informowany o procedurze i trybie postępowania w sprawach lokali objętych najmem socjalnym. Dodatkowo organ poinformował, że strona może złożyć kolejny wniosek o lokal.

W dniu [...] skarżący wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na "akt administracyjny pismo zastępcy dyrektora wydziału departamentu nieruchomości i eksploatacji" , domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga oparta została na zarzucie błędnego zastosowania przepisów prawa miejscowego , dotyczących przedstawienia trzech propozycji lokalowych, podczas gdy lokale te były nie do przyjęcia ze względu na brak łazienki, panującą epidemię oraz niepełnosprawność skarżącego. Skarżący wywodził, że pismem z dnia [...] organ, odmawiając mu udzielenia pomocy mieszkaniowej, nie pouczył go o środkach zaskarżenia wydanego aktu, czym naruszył wynikającą z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256, dalej: k.p.a.) zasadę informowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i z tej przyczyny nie przyjął proponowanych mu lokali.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi poprzez m.in. wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu. W wyznaczonym terminie skarżący uzupełnił powyższy brak , podając numer zaskarżonego pisma – [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W ocenie organu, zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sygn. akt [...], kontroli sądu administracyjnego podlega jedynie akt o zakwalifikowaniu bądź odmowie zakwalifikowania wnioskodawcy na listę osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Tymczasem w ocenie organu skarżący skarży czynność z zakresu czynności materialno-technicznych służącą bezpośredniej realizacji zadania.

Niezależnie od powyższego, organ wskazał, że skarżącemu przedstawiono w sumie siedem propozycji lokali (w tym cztery posiadały łazienkę), jednak żaden nie został zaakceptowany. Dodatkowo organ przytoczył etapy postępowania z wnioskiem skarżącego, pisma w sprawie, złożone propozycje lokali wraz z ich lokalizacją i wyposażeniem. Organ podkreślił, że Gmina mogła dostosować lokal do potrzeb wnioskodawcy, jednak określenie tych potrzeb i znalezienie odpowiedniego lokalu nie jest równoznaczne ze spełnieniem oczekiwań wnioskodawcy.

Organ zwrócił uwagę na to , że skarżący nie kwestionuje aktu prawnego, jakim jest zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] w sprawie zatwierdzenia listy osób, z którymi może być zawarta umowa najmu socjalnego lokalu, którą jest objęty na poz. 72. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczą realizacji listy, która następuje zgodnie z § 4 powołanego wyżej zarządzenia Prezydenta W. nr [...]. Zgodnie z zapisem ust. 2 realizacja listy polega na złożeniu wnioskodawcy trzech propozycji lokali, przy czym w ust. 3 dodano zapis, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach, podyktowanych zasadami współżycia społecznego, możliwe jest złożenie wnioskodawcy dodatkowej propozycji lokalu. Organ zauważył również ,że skarżący nie wykazuje sprzeczności z prawem powołanego wyżej zarządzenia , skutkującej naruszeniem jego interesu prawnego. Dalej wskazano ,że skarżącemu przedstawiono siedem propozycji lokali, w tym czterech posiadających łazienkę. Nieprzyjęcie przez skarżącego żadnej ze złożonych mu propozycji lokalu skutkowało, w związku z treścią § 4 ust. 4 zarządzenia - odstąpieniem od realizacji I wniosku, co nie wyklucza oczywiście ponownego złożenia wniosku.

Końcowo organ podkreślił, że wykonane przez Gminę czynności należą do zakresu czynności materialno-technicznych i służą bezpośredniej realizacji omawianego zadania, Z tego względu skarga - w ocenie organu - skarga podlega odrzuceniu .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 2 pkt 1 - 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz.329, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na:

- inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 z późn. zm. dalej: o.p.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508 z późn. zm), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw ( pkt 4);

- akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ( pkt 5 ) ;

- akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( pkt 6 ) ;

Z przytoczonej wyżej regulacji wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Mając na uwadze brzmienie przytoczonego powyżej przepisu , wbrew stanowisku organu, uznać należy, że skarga złożona w niniejszej sprawie dotyczy materii podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2022r. sygn. akt III OZ 156/22 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 grudnia 2020r. sygn. akt. III SA/Kr 1110/20 ), pismo w przedmiocie odmowy udzielenia konkretnemu wnioskodawcy pomocy mieszkaniowej to akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wprawdzie ma rację organ , kiedy wywodzi ,że stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt. I OPS 4/08, zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z tej listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i ta materia podlega ocenie sądu administracyjnego . Sąd zwraca jednak uwagę na to , że pismo organu z dnia 7 kwietnia 2021 r. , skierowane do skarżącego , zamyka mu możliwość realizacji jego wniosku o zawarcie umowy najmu w odniesieniu do lokali stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy.

Natomiast przyjęcie odmiennego poglądu pozbawiłoby wnioskodawcę ochrony prawnej. Skreślenie takiej osoby z listy osób oczekujących w konsekwencji powoduje, że nie będzie ona brana pod uwagę w procedurze wskazania lokalu objętego najmem socjalnym. Zatem Sąd uznał, że skarżony akt stanowi przejaw władczej woli organu, obejmującej negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Będące przedmiotem sporu pismo wykazuje cechy aktu indywidualnego, dotyczy uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisu prawa oraz kreuje jego sytuacją prawną. Podlega zatem kognicji sądów administracyjnych.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zasadności wywiedzionej skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, że w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611, z 2021 r. poz. 11) uregulowano zagadnienie gminnych programów mieszkaniowych i zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Ustawodawca w art. 4 ust. 1-2 powołanej wyżej ustawy wskazał, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, zaś gmina na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przy czym – jak stanowi dalej art.4 ust.3 tej ustawy- gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust.1 i 2 , wykorzystując mieszkaniowy zasób gminny lub w inny sposób. Jednocześnie w art. 21 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ustawodawca zawarł delegację ustawową dla rady gminy , która uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. W przepisie ust. 3 art. 21 omawianej ustawy ustawodawca zawarł też wytyczne dla organu uchwałodawczego gminy , wskazując, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności - między innymi - tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej ( pkt 5).

Na tej podstawie Rada Miejska W. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych w chodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Wrocław . Przepisem § 24 tej uchwały obowiązek jej wykonanie powierzono Prezydentowi Wrocławia, który w dniu [...] wydał zarządzenie nr [...] w sprawie procedury realizacji wniosków o zawarcie umowy najmu w odniesieniu do lokali stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy. Zarówno powołana wyżej uchwała , jak i zarządzenie ją wykonujące stanowią akty prawa miejscowego, są zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie nią objętym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). A zatem akty te mogą stanowić podstawę prawną jednostronnego, władczego rozstrzygnięcia o prawie ubiegania się o najem lokalu socjalnego .

Z treści powyższych regulacji wynika ,że rozdysponowanie komunalnych lokali mieszkalnych należy co do zasady do zadań organu wykonawczego gminy, który wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy ( art.26 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2021r. poz.1372) . W związku z tym poza przedmiotem rozważań Sądu w tej sprawie pozostaje przyjęty we wskazanych wyżej aktach prawa miejscowego model procedowania w tego typu sprawach. W tym zakresie - w ślad za uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn.I OPS 4/08 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl)- wskazać jedynie należy ,że mamy do czynienia z dwuetapowością procedury oddania w najem lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Sam etap zawarcia czy odmowy zawarcia umowy najmu z osobą zweryfikowaną jako spełniającą określone przez radę gminy kryteria, bez wątpienia ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Jednak rozstrzygnięcie o spełnieniu przesłanek do ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy przez konkretny podmiot wnioskujący, wymaga zachowania trybu administracyjnoprawnego, tj. wydania aktu stwierdzającego istnienie albo brak uprawnienia odpowiadającego przesłankom określonym przez lokalnego prawodawcę. Akt taki stanowi bez wątpienia realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - w sposób i na zasadach określonych w wydawanym w oparciu o tę ustawę akcie prawa miejscowego. W konsekwencji to od przyjętych w uchwale rady gminy i zarządzeniu organu wykonawczego - w przedmiocie zasad wynajmowania lokali socjalnych - rozwiązań zależy sposób wyrażania wiążącego stanowiska, zamykającego wnioskodawcy drogę do ubiegania się o najem lokalu socjalnego.

W realiach badanej sprawy pozostaje poza sporem fakt ujęcia skarżącego na liście osób , z którymi może być zawarta umowa najmu socjalnego lokalu. Spór między stronami ogniskuje się wokół sposobu realizacji tej listy.

Jak stanowi § 4 ust.2 zarządzenia Prezydenta W. z dnia 26 stycznia 2021r. nr 4481/21 w sprawie procedury realizacji wniosków o zawarcie umowy najmu w odniesieniu do lokali stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy, realizacja listy polega na złożeniu wnioskodawcy trzech propozycji lokali. Natomiast w szczególnie uzasadnionych przypadkach podyktowanych zasadami współżycia społecznego Wydział może złożyć wnioskodawcy dodatkową propozycję lokalu , co wynika z ust.3 § 4 tegoż zarządzenia. Z kolei nieprzyjęcie przez osoby umieszczone na liści złożonych propozycji lokali lub rezygnacja z listy skutkuje odstąpieniem od realizacji wniosku o zawarcie umowy najmu , o czym stanowi kolejny ust.4 § 4 wskazanego zarządzenia.

Analiza procedury rozpatrywania przez organ wniosku strony prowadzi do wniosku ,że treść i uzasadnienie zaskarżonego pisma organu z dnia 7 kwietnia 2021r. odpowiada prawu. Organ należycie rozważył stan faktyczny sprawy w świetle przepisów wynikających z wskazanych wyżej uchwały i zarządzenia . Wymóg wskazania stronie trzech propozycji lokali , jak tego wymaga § 4 ust. 2 zarządzenia , świadczy o spełnieniu przez organ koniecznego w procesie procedury realizacji wniosku wymogu określonego w treści zarządzenia . Wbrew twierdzeniom skarżącego , za spełniony uznać należało również kryterium szczególnie uzasadnionego przypadku , podyktowanego zasadami współżycia społecznego ,stosownie do § 4 pkt 3 zarządzenia organu . Taka procedura realizacji wniosku skarżącego świadczy – wbrew zarzutom skargi – o należytym wyważeniu przez organ szczególnej sytuacji skarżącego , związanej z jego stanem zdrowia , bowiem w takiej sytuacji organ miał obowiązek przedstawić stronie dodatkowo jedną propozycję lokalu, tymczasem faktycznie zaoferował jej kolejne trzy oferty lokalu , łącznie przedstawił siedem takich ofert. Te poczynione przez organ ustalenia dotyczące zaoferowania skarżącemu siedmiu propozycji lokali socjalnych nie zostały w rozpoznawanej sprawie skutecznie podważone przez niego. Dlatego nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zasadność zaskarżonego aktu , bowiem nie doszło do uchybienia przepisom regulującym procedurę realizacji wniosku o najem lokalu socjalnego .

Natomiast pozbawiony doniosłości prawnej w kontrolowanej sprawie jest zarzut dotyczący złożenia w 2010r. wniosku o najem lokalu socjalnego . Dla oceny zaskarżonego aktu istotne znacznie miał fakt, kiedy skarżący został umieszczony na liście osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego , a wynika to z pisma organu z dnia [...], którym poinformowano skarżącego o umieszczeniu go na 72 pozycji. W okresie od maja 2020r. do lutego 2021r. organ przedstawił skarżącemu łącznie – o czym była już mowa wyżej- siedem propozycji lokali do obejrzenia, wśród których – jak wskazał organ- cztery z nich miało łazienkę. Żadnej z tych ofert skarżący nie przyjął , w konsekwencji czego prawidłowo organ zastosował przepis ust.4 § 4 wskazanego wyżej zarządzenia , odstępując od realizacji wniosku o zawarcie umowy najmu.

Stwierdzenie powyższego oznacza ,że skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Sąd do jej oddalenia na podstawie art.151 p.p.s.a. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w punkcie II sentencji wyroku stanowił art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 ust. 1 w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tj. Dz. U. z 2019 r. poz.68 ).