Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1705/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 141 § 4, art. 156 § 3, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 27 § 1 pkt 9, art. 33
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 287/20 w sprawie ze skargi B. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 287/20 w ten sposób, że w miejsce słów "w przedmiocie wezwania do wykonania obowiązku opróżnienia i wydania nieruchomości" wpisuje słowa "w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym"; 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 3 listopada 2020 r., II SA/Lu 287/20, oddalił skargę B. M. na postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty L. z [...] lutego 2020 r. znak: [...], którym oddalono zarzuty skarżącej dotyczące prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Starosta L. (dalej: Starosta), działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1474; dalej: u.z.r.i.d.), udzielił Gminie L. (dalej: Gmina) zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] N. – S. w zakresie budowy obustronnych jednokierunkowych pasów ruchu dla rowerów na odcinku od skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] w ramach inwestycji pn. "Budowa dróg dla rowerów i pasów ruchu dla rowerów w gminie L. w ramach projektu M.".

Jednocześnie w decyzji tej zatwierdzono w szczególności podział nieruchomości oraz zatwierdzono projekt rozbiórki. Na podstawie tej decyzji z działki o nr ewid. [....] (0,65 ha), objętej współwłasnością M. K., B. M. i S. A., zostały wydzielone działki nr [...] (0,0413 ha) i nr [...] (0,61 ha). Określono w decyzji, że teren inwestycji stanowi działka [...] ([...]), która stanie się własnością Gminy L. z dniem ostateczności decyzji, zaś do czasowego zajęcia, w związku z planowaną rozbiórką budynku gospodarczego, przeznaczona jest działka [...] ([...]). W pkt IX decyzji nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności zobowiązując do niezwłocznego wydania m. in. działki nr [...] oraz do udostępnienia działki [...] po podziale [...] i [...] celem rozbiórki budynku gospodarczego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przedmiotem sporu z B. M. była zasadność rozbiórki budynku oraz jego klasyfikacja jako budynku gospodarczego, strona twierdziła, że jest to budynek mieszkalny.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r.

Dnia 15 listopada 2019 r. do Starostwa Powiatowego w L. wpłynął wniosek Gminy o wszczęcie z urzędu postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie obowiązków wynikających z powyższej decyzji w postaci wydania działki [...] i udostępnienia działki [....].

Pismem z 2 grudnia 2019 r. Starosta upomniał M. K. oraz B. M., działającą w imieniu własnym oraz jako zarządca masy spadkowej po jej matce, wzywając je do wydania w posiadanie Gminie działki nr [...] oraz do udostępnienia działki nr [...] celem rozbiórki kolidującego z inwestycją budynku gospodarczego – w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia.

W odpowiedzi na upomnienie B. M. (dalej: skarżąca) złożyła pismo z 10 grudnia 2019 r. wyjaśniając, że w piśmie z tego samego dnia, tj. 10 grudnia 2019 r. przedstawiła Wójtowi Gminy protokół wydania nieruchomości z 16 grudnia 2019 r. wraz z prośbą o pozostawienie domu mieszkalnego w stanie nienaruszonym, gdyż nie wyraża zgody na jego rozbiórkę. Postępowanie w sprawie odszkodowania i jednocześnie uznania kolidującego budynku za gospodarczy lub mieszkalny jeszcze się nie zakończyło, a więc nieuprawnione jest twierdzenie, że działka zabudowana jest budynkiem gospodarczym.

Wobec niewykonania wezwania, Starosta jako wierzyciel, w dniu 24 stycznia 2020 r. wystawił trzy tytuły wykonawcze wobec: M. K. oraz skarżącej, działającej w imieniu własnym i jako zarządca majątkiem masy spadkowej po nieżyjącej matce.

Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. organ egzekucyjny – na podstawie art. 143 § 1 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) – wezwał zobowiązane do wykonania obowiązków określonych w tytułach wykonawczych. Doręczenie skarżącej (działającej w imieniu własnym oraz jako zarządca masy spadkowej po matce) tytułów wykonawczych wraz z postanowieniem nastąpiło 3 lutego 2020 r.

W dniu 10 lutego 2020 r. skarżąca, działając w imieniu własnym i jako zarządca masy spadkowej po matce, wniosła trzy pisma nazwane "zażaleniami", w tym dwa identycznej treści. W dwóch identycznych pismach (sporządzonych jak – należy sądzić podwójnie z racji występowania skarżącej w podwójnej roli) zarzucała, że załączony tytuł egzekucyjny nie zawiera wymaganych zgodnie z art. 27 u.p.e.a. elementów – brakuje oznaczenia wierzyciela, treści obowiązku, stwierdzenia, że obowiązek jest wymagalny, wskazania podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, podpisu, imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela, pouczenia o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu, pouczenia o prawie zgłaszania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, daty doręczenia upomnienia. Wskazała, że postanowienie WSA w Lublinie z 8 listopada 2019 r., II SA/Lu 502/19, o odmowie wstrzymania wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, zostało przez nią zaskarżone do NSA, a więc egzekucja nie powinna być prowadzona. W przypadku rozbiórki jej domu zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków.

Z kolei w drugim "zażaleniu", działając wyłącznie w imieniu własnym, zarzucała: wydanie postanowienia z [...] stycznia 2020 r. nakazującego jej wydanie nieruchomości i opróżnienie budynku z naruszeniem art. 143 § 1 pkt 2 w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 124 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a ponadto na niekompletnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego i pominięciu, że protokół wydania nieruchomości Gminie został przekazany w grudniu 2019 r., a zatem obowiązek na nią nałożony został wykonany. Podnosiła, że informowała Gminę, że nieruchomość zostanie wydana po zapewnieniu jej lokalu zastępczego zgodnie z art. 17 ust. 4 u.z.r.i.d., do którego będzie mogła przenieść swoje rzeczy.

Z akt wynika, że "zażalenia" na k.128-130 akt adm. zostały potraktowane przez organ egzekucyjny jako zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym wniesione przez skarżącą (występującą w podwójnej roli) na podstawie art. 33 u.p.e.a., natomiast "zażalenie" na k.133 akt adm. zostało potraktowane jako zażalenie na postanowienie z [...] stycznia 2020 r.

Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. (k.182 i drugim o identycznej treści – k. 186 akt adm.) Starosta oddalił zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wszczętego tytułami egzekucyjnymi wystawionymi z powodu uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku opróżnienia i wydania Gminie przedmiotowej nieruchomości oraz udostępnienia Gminie wskazanej nieruchomości.

Natomiast zażalenie (k.133 akt adm.) zostało przekazane organowi odwoławczemu, który postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...] (k.41 akt adm. II instancji) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Niniejsza sprawa dotyczy zarzutów skarżącej w postępowaniu egzekucyjnym, sformułowanych w "zażaleniu" na k.130.

Oddalając te zarzuty postanowieniem z [...] lutego 2020 r., z powołaniem na art. 34 § 1, § 4 i § 5 w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a. Starosta uznał, że są one dopuszczalne, bowiem zostały wniesione z zachowaniem terminu i mają swoje oparcie w treści art. 33 u.p.e.a. Następnie wyjaśnił, że w przypadku tożsamości organu egzekucyjnego i wierzyciela (co ma miejsce w niniejszej sprawie) bezprzedmiotowym jest wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o którym mowa w art. 34 u.p.e.a., gdyż bezspornym jest, że Starosta jest jednocześnie organem egzekucyjnym i wierzycielem. W ocenie Starosty w zarzutach z 10 lutego 2020 r. skarżąca nie wskazała żadnej podstawy prawnej zarzutów (w tym art. 33 § 1 u.p.e.a.), natomiast w związku z tym, że w zarzutach kwestionowała brak wymaganych elementów tytułu wykonawczego powołując się na art. 27 u.p.e.a., organ I instancji uznał, że zarzuty zostały wniesione na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Po dokonaniu analizy dwóch tytułów wykonawczych dotyczących skarżącej (występującej w imieniu własnym i jako zarządca masy spadkowej po matce), organ I instancji stwierdził, że tytuły zawierają elementy wskazane w art. 27 u.p.e.a., gdyż zostały wystawione zgodnie z wzorem TW-2 rozporządzenia Ministra Finansów z 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej i wypełnione stosownie do objaśnień do wzoru. Zarzuty są więc niezasadne i podlegają oddaleniu.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca, działając w imieniu własnym oraz jako zarządca masy spadkowej po zmarłej matce, zarzuciła naruszenie art. 143 § 1 pkt 2 w zw. z art. 18 u.p.e.a., a także art. 33 § 1 u.p.e.a. przez błędne uznanie, że złożone pismo stanowiło zarzut dotyczący wymogów formalnych wystawionego tytułu wykonawczego, podczas gdy wymienione zostały w nim okoliczności wskazujące na wykonanie nałożonego obowiązku, a co za tym idzie na bezzasadność prowadzenia egzekucji. Zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego. Podniosła, że przekazała Gminie w grudniu 2019 r. protokół wydania nieruchomości, informując ją jednocześnie, że nieruchomość zostanie wydana po zapewnieniu jej lokalu zastępczego zgodnie z art. 17 ust. 4 u.z.r.i.d., do którego będzie mogła przenieść swoje rzeczy. W zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia wskazała, że wstrzymanie wykonania niniejszego postanowienia jest niezbędne z uwagi na grożącą jej szkodę majątkową tym bardziej, że obowiązek, do którego wzywa Starosta, w jej ocenie, został już wykonany. Jednocześnie stwierdziła, że nie ma gdzie przenieść swoich rzeczy i usunie je z budynku po tym, jak otrzyma lokal zastępczy.

Postanowieniem z [...] marca 2020 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że postępowanie w trybie art. 34 u.p.e.a. ogranicza się do rozpatrzenia samego zarzutu, a wyjście poza granice zgłoszonych zarzutów jest niedopuszczalne, pozbawione podstawy prawnej. Zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy. Zarzuty są sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich określone okoliczności, wykluczające możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego (przesądzające o jego niedopuszczalności), zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organy egzekucyjne obu instancji. Nie można zatem organowi skutecznie zarzucić, że nie uwzględnił okoliczności będącej przeszkodą w prowadzeniu egzekucji administracyjnej, jeżeli w zarzutach takiej okoliczności nie wskazano. Wojewoda podkreślił, że rozpatrzenie zarzutu nie polega na ponownym rozpatrzeniu tej samej sprawy (zaistnienia podstaw do wszczęcia egzekucji), lecz na zbadaniu zasadności podjęcia i prowadzenia egzekucji. Organ egzekucyjny nie rozpoznaje więc sprawy merytorycznie. Wnoszenie zarzutów stanowi prawo, które zobowiązany może realizować jedynie w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a nie w jego toku. Analizując akta przedmiotowej sprawy Wojewoda uznał, że Starosta prawidłowo ocenił, że wniesione zarzuty są niezasadne. Organ I instancji przytoczył w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia przepisy prawa mające zastosowanie oraz przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska, a dokonana ocena nie ma znamion dowolności. Zdaniem Wojewody, skarżąca w rzeczywistości porusza kwestie związane z merytoryczną oceną sprawy oraz wskazuje na osobistą sytuację życiową i potencjalne problemy związane z przeprowadzką, co nie może być uwzględnione przy rozpatrywaniu zarzutów. W świetle art. 63 k.p.a. w zw. z art. 33 u.p.e.a. zarzut powinien odpowiadać wymogom formalnym dla podania, a także zawierać określenie podstawy zarzutu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca, działając w imieniu własnym oraz jako zarządca masy spadkowej po matce, domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, 80 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które odprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 143 § 1 pkt 2 w zw. z art. 18 u.p.e.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w sprawie nie zaistniały okoliczności usprawiedliwiające wydanie tego postanowienia, gdyż jej zarzuty składane w toku postępowania egzekucyjnego nie dotyczyły wymogów formalnych tytułu wykonawczego, jak przyjął organ (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.), lecz bezzasadności egzekucji, o czym mowa w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Skarżąca podkreśliła, że konsekwentnie wskazywała na wykonanie obowiązku wydania nieruchomości, tj. że protokół wydania nieruchomości został przesłany Gminie jeszcze w grudniu. Natomiast gdy chodzi o zabranie rzeczy z domu mieszkalnego na działce nr [...] wyjaśniała, że nie ma gdzie ich przenieść, dopóki organ nie wskaże jej lokalu zastępczego, natomiast działka została udostępniona.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że organ egzekucyjny rozpatrując zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, związany jest treścią zarzutów. To na stronie leży obowiązek wskazania okoliczności, które jej zdaniem, stanowią przeszkodę w prowadzeniu egzekucji.

W ocenie Sądu I instancji zasadnie organ egzekucyjny uznał, że zarzuty zgłoszone przez skarżącą w pismach z 10 lutego 2020 r. (k.130 i k.128) dotyczą okoliczności wskazanych w art. 33 pkt 10 u.p.e.a., a więc wymogów tytułu wykonawczego określonych w art. 27 u.p.e.a. – skarżąca przecież wprost do tego przepisu w tych pismach odnosiła się, nie wspominając o wykonaniu obowiązku (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.). Natomiast rzeczywiście w tym samym dniu, tj. 10 lutego 2020 r. skarżąca wniosła inne pismo – także nazwane "zażalenie na postanowienie z dnia [...] stycznia 2020r." (k.136), które zostało potraktowane przez organ I instancji dosłownie, jako zażalenie na to postanowienie (k.106) i którego organ I instancji nie rozpatrywał, lecz (prawidłowo) przekazał je do organu odwoławczego.

Zdaniem Sądu I instancji, w związku z tym, że skarżąca w tym samym dniu, tj. 10 lutego 2020 r., złożyła kilka tak samo nazwanych pism ("zażalenie na postanowienie Starosty L. z dnia [...] stycznia 2020r. (....)"), które przecież dotyczyły tego samego obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym – wydania nieruchomości i opróżnienia budynku, organy egzekucyjne powinny były mieć na uwadze okoliczności podnoszone we wszystkich tych pismach. Organy powinny zatem w tej sytuacji odnieść się także do kwestii wykonania przez nią obowiązków określonych w tytule wykonawczym, tj. nałożonych ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. udzielającą Gminie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, obejmującej działki skarżącej.

Sąd I instancji uznał jednak, że choć zaskarżone postanowienia organów obu instancji rzeczywiście nie odnoszą się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą, co stanowi naruszenie wskazanych w skardze przepisów postępowania, to jednak nie jest to naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniające uchylenie tych postanowień.

Sąd I instancji podał, że w aktach sprawy znajduje się bowiem pismo Gminy z 18 lutego 2020 r. pt. "wniosek o niezwłoczne wydanie stanowiska i podjęcie postępowania" (k.190 akt adm.), w którym Gmina domagała się rozpatrzenia zarzutów skarżącej i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w związku z grożącą Gminie wielką szkodą majątkową w wyniku braku możliwości kontynuacji zadania inwestycyjnego współfinasowanego ze środków zewnętrznych – ze środków Unii Europejskiej w ramach projektu pn. "M.". Gmina podniosła, że wobec niewydania spornej działki przez skarżącą może utracić dofinansowanie na zadanie w wysokości ponad 3 mln złotych, a skarżąca nie traci miejsca zamieszkania, gdyż nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a skarżąca mieszka pod innym adresem. Przedłużanie wykonania obowiązku przez skarżącą może spowodować duży uszczerbek w majątku Gminy.

Sąd I instancji zauważył także, że zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydane w tym samym dniu, kiedy wpłynął powyższy wniosek Gminy. Nie ulega więc wątpliwości, że w tym dniu obowiązek wydania i opróżnienia działki przez skarżącą nie był jeszcze wykonany. Zarzut wykonania obowiązku nie zasługiwał zatem na uwzględnienie i choć organ do tego zarzutu się nie odnosił, to okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie oddalające zarzuty i w konsekwencji prawidłowe jest także zaskarżone postanowienie Wojewody.

Sąd I instancji stwierdził również, że w toku rozpatrywania skargi, do akt wpłynęło pismo Starosty z 6 lipca 2002 r. (k.40) informujące, że w dniu 19 czerwca 2020 r. dokonano przymusowego wykonania obowiązku w postaci opróżnienia i wydania Gminie przedmiotowej nieruchomości oraz udostępnienia Gminie wskazanej nieruchomości. Z pisma tego wynika więc bezspornie, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, tj. [...] marca 2020 r. sporne obowiązki nie były jeszcze wykonane – Wojewoda nie miał więc podstaw do uwzględnienia zarzutów. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, prowadzi do wniosku, że pomimo niewyczerpującego uzasadnienia postanowień organów obu instancji, postanowienia te są prawidłowe, a zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Wystawione tytuły wykonawcze odpowiadały prawu, zaś okoliczność wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku nie została potwierdzona.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – postanowienia NSA z 14 lipca 2020 r., II OZ 441/20 oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych oświadczając jednocześnie, że koszty tej pomocy nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie przez Sąd wszystkich zarzutów skarżącej oraz okoliczności uzasadniających podniesione zarzuty wobec zaskarżonego postanowienia, a mianowicie powołanej przez skarżącą kwestii obowiązku wskazania jej przez Gminę lokalu zamiennego, braku tego wskazania przez Gminę oraz wpływu tego zaniechania na istnienie możliwości egzekucji obowiązku opuszczenia nieruchomości w części obejmującej opuszczenie i wydanie budynku, czego wyrazem było pominięcie tych kwestii i nieustosunkowanie się do nich przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a co świadczy o nienależytej kontroli zaskarżonego postanowienia;

2. art. 3 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione zaaprobowanie postanowienia Wojewody wydanego z wyraźnym naruszeniem przez Wojewodę przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegających na pominięciu części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, wreszcie niekompletnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego, dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, mimo ustawowego zobowiązania organu do pełnego i dokładnego gromadzenia środków dowodowych przez:

- niezażądanie od właściwego organu Gminy informacji o wykonaniu obowiązku wydania nieruchomości,

- nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim zarzutów i zażalenia złożonego przez stronę oraz zawartych tam twierdzeń i w konsekwencji uznaniu, że postępowanie przez organ I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, a zaskarżone postanowienie jest zasadne i nie narusza przepisów prawa w stopniu skutkującym jego uchylenie, podczas gdy organowi zarzucono szereg uchybień, które to winny skutkować wyeliminowaniem decyzji z obiegu,

- błędne uznanie, że informacje i zarzuty skarżącej były poruszane we wcześniejszym wystąpieniu i rozpatrywane przed wydaniem decyzji bowiem dotyczą kwestii merytorycznych i sytuacji skarżącej podczas gdy w rzeczywistości organ I instancji w ogóle pominął kwestie podnoszone przez skarżącą w toku postępowania, tj. przede wszystkim kwestię spełnienia zobowiązania co jest najistotniejsze w toku postępowania egzekucyjnego;

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z urzędu w postaci postanowienia NSA z 14 lipca 2020 r. wydanego w sprawie II OZ 441/20 o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty w zakresie rozbiórki budynku, mimo że dowód ten ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nie spowodowałby nadmiernego przedłużenia postępowania, a którego nieprzeprowadzenie spowodowało zaaprobowanie błędnie ustalonego obrazu stanu faktycznego, co skutkowało w rezultacie oddaleniem skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Gmina wystąpiła o wydanie nieruchomości przesyłając skarżącej protokół wydania nieruchomości. Skarżąca odesłała ten protokół w dniu 10 grudnia 2019 r. Nadto, podnosiła w pismach do Gminy, że nieruchomość w zakresie budynku zostanie wydana po zapewnieniu jej lokalu zastępczego, powołując się przy tym na art. 17 ust. 4 u.z.r.i.d., który stanowi, że w przypadku gdy decyzja, o której mowa w ust. 1, dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, właściwy zarządca drogi jest obowiązany, w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, do wskazania lokalu zamiennego, z zastrzeżeniem ust. 4a. Zarządcą drogi jest obecnie Gmina, wobec tego obowiązek wskazania lokalu zastępczego powinien zostać przez nią wykonany. Skoro protokół wydania nieruchomości został przesłany do Gminy, obowiązek, który chce egzekwować Starostwo, został wykonany. W pozostałym zakresie skarżąca konsekwentnie podnosiła, że obowiązek ten nie może być egzekwowany do czasu gdy nie zostanie jej wskazany lokal zamienny. Dlatego też mając tę okoliczność na uwadze, należało uznać, że została spełniona przesłanka z art. art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.: w części obowiązek został przez skarżącą wykonany, w części zaś dotyczącej budynku nie istniał i nie mógł być egzekwowany, skoro skarżąca nie otrzymała lokalu zamiennego. Nieistnienie obowiązku jest pierwszą określoną w ustawie podstawą wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 § 2 pkt 1). Przesłanką wniesienia zarzutu jest więc sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z uwagi na fakt, że w ogóle nie zaistniał. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że okoliczność nieistnienia obowiązku nie musi być następstwem okoliczności, która nastąpiła po wydaniu tytułu wykonawczego, bowiem może zaistnieć wcześniej. Zobowiązany wnosząc zarzut na omawianej podstawie, powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał. W sytuacji zarzutów zmierzających do wykazania, że obowiązek określony w tytule wykonawczym nie istnieje, organ egzekucyjny niekiedy będzie zmuszony do zajęcia się merytoryczną stroną zobowiązania mimo zakazu z art. 29 § 1 u.p.e.a. Zarzutami o charakterze merytorycznym są podstawy wymienione w art. 33 § 1 pkt 1 i 2 (wykonanie, umorzenie, przedawnienie obowiązku, odroczenie itp.), które to zaistniały w niniejszym postępowaniu. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze złożonej przez legitymowany podmiot. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Skoro więc sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji lub aktu nie korzysta z domniemania prawidłowości. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skarżącej podnoszonych w toku postępowania, a dotyczących właśnie kwestii istnienia obowiązku Gminy do wskazania jej lokalu zamiennego i wpływu braku tego wskazania na tok postępowania egzekucyjnego. Sąd winien mieć na uwadze ogląd całej sprawy i wszystkich pism przez skarżącą złożonych, bowiem miał dokonać kontroli prawidłowości wydanego przez Wojewodę postanowienia i poprzedzającego go postępowania. Dodatkowo Sąd winien mieć na względzie przy dokonywaniu oceny skarżonej decyzji również sprawę pierwotną, tj. zaskarżenie decyzji o realizacji inwestycji drogowej, w której to zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji. Tak się jednak nie stało. Skarżąca jasno wskazała dlaczego egzekucja nie może być prowadzona w trybie przymusowym. Po pierwsze wydanie nieruchomości (poza budynkiem) nastąpiło w grudniu 2019 r. Po drugie wskazywała, że zgodnie z przepisami ustawy o inwestycjach drogowych, w przypadku rozbiórki budynków mieszkalnych organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności zapewnić stronie lokal zamienny. U.z.r.i.d. w art. 17 ust. 4 stanowi, że w przypadku, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, właściwy zarządca drogi jest obowiązany w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie do wskazania lokalu zamiennego. Sąd I instancji, co wynika jasno z lektury uzasadnienia, nie rozważył kwestii tego, czy Gmina miała obowiązek wskazać skarżącej lokal zamienny i jeżeli tak, jaki wpływ na ocenę działania organów egzekucyjnych i prawidłowości skarżonego postanowienia miało zaniechanie wykonania tego obowiązku. Ograniczył się w tym zakresie jedynie do konstatacji, że skoro 19 czerwca 2020 r. dokonano przymusowego wykonania obowiązku w postaci opróżnienia i wydania nieruchomości, to znaczy, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia obowiązki te nie zostały wykonane. W rezultacie pominięcie kluczowej kwestii z podnoszonych przez skarżącą zarzutów omaczało uchybienie art. 3 i art. 135 p.p.s.a., bowiem nie doszło do realnej kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewody. Dodatkowo co znamienne, w sprawie zaskarżenia decyzji Starosty o inwestycji drogowej zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji w zakresie rozbiórki budynku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OZ 441/20, co w ogóle nie zostało wzięte przez Sąd pod uwagę. Sąd I instancji nie przeprowadził dowodu z tego dokumentu, choć nie spowodowałoby to przedłużenia postępowania i nie ocenił jego wpływu na tok sprawy niniejszej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. dotyczący pominięcia przez Sąd I instancji postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r., II OZ 441/20, którym wstrzymano wykonanie decyzji Starosty L. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w zakresie rozbiórki budynku gospodarczego. Sąd administracyjny nie orzeka w sprawie administracyjnej, ale sprawuje kontrolę legalności działania organu administracji publicznej, wobec czego kontrola ta odbywa się z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez organ kontrolowanego aktu. Porównanie daty wydania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie zarzutów i daty postanowienia NSA o wstrzymaniu wykonania decyzji w zakresie orzekającym o rozbiórce budynku prowadzi do wniosku, że w momencie orzekania przez organy administracji (18 lutego 2020 r. i 23 marca 2020 r.) postanowienia NSA z 14 lipca 2020 r. nie było jeszcze w obrocie prawnym, nie mogło zatem oddziaływać na rozstrzygnięcia organów. Warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. jest stwierdzenie przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wpływu takiego nie można przypisać, skoro postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji lokalizacyjnej nie było elementem ani stanu faktycznego, ani stanu prawnego w dacie orzekania przez organy.

Za uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zgłoszone w skardze pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, niezależnie od trafności podanego uzasadnienia.

Należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie wydane w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu administracyjnym. Jakkolwiek w treści skargi skarżąca nawiązywała do postanowienia Starosty z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie wezwania do wykonania obowiązku orzeczonego decyzją lokalizacyjną, to przedmiot skargi zindywidualizowała przez podanie danych identyfikujących postanowienia organu I i II instancji – nazwy organu, daty wydania, znaku sprawy. Także w postępowaniu przed organami nie kwestionowała zakwalifikowania swojego pisma z 10 lutego 2020 r. jako zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, takiego zarzutu nie zawiera także skarga kasacyjna. Oznacza to, że kontrola Sądu I instancji była przeprowadzana z uwzględnieniem charakteru instytucji zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są sformalizowanym środkiem przysługującym zobowiązanemu na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W dalszych etapach tego postępowania pozostaje zobowiązanemu tylko obrona przed egzekucją przez przedstawienie organowi egzekucyjnemu dowodów stwierdzających wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego (art. 45 u.p.e.a.).

W stanie prawnym obowiązującym w dacie zgłoszenia i rozpoznania zarzutów, katalog podstaw zarzutów określał art. 33 u.p.e.a. Zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. i zgłoszone w określonym terminie. Wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że organ nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów, niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego. Dlatego też powołanie nowego zarzutu w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, wydane w przedmiocie zarzutów, nie może świadczyć o wadliwości tego postanowienia (zob. C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 33). Nie może być także nowa podstawa zarzutu formułowana na etapie sądowej kontroli. W orzecznictwie sądowym podkreśla się rangę dotrzymania terminu do wniesienia zarzutów i ich petryfikacji. Wskazuje się, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie zarzutów już wniesionych o nowe podstawy faktyczne lub prawne (wyroki NSA z: 4 kwietnia 2012 r., II FSK 2615/10; 6 marca 2012 r., II FSK 1441/10; 1 września 2011 r., II FSK 407/10; 26 sierpnia 2011 r., II FSK 474/10. Zob. też P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 33). Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a, tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W doręczonym tytule wykonawczym skarżąca była pouczona o prawie wniesienia zarzutów, ich podstawie prawnej i terminie.

Konieczność wskazania podstawy prawnej zarzutów spoczywa na zobowiązanym. Jak wskazał NSA w wyroku z 14 września 2007 r., I OSK 522/07, to na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. opiera swój zarzut. Na związanie organu egzekucyjnego podstawą prawną zarzutów i ograniczony zakres kognicji w tej materii wskazuje się w orzecznictwie przyjmując, że jeżeli zobowiązany wskazał jednoznacznie podstawę prawną zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego w terminie do jego złożenia, to nawet jeżeli organ zauważyłby, że uzasadnienie zarzutu odpowiada innemu przypadkowi, wskazanemu w art. 33 u.p.e.a., nie jest uprawniony do działania z urzędu i zbadania zarzutu pod kątem spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 33 tejże ustawy (wyroki NSA z: 17 maja 2012 r., II FSK 2267/10; 6 marca 2012 r., II FSK 1441/10).

Jednocześnie jednak należy zwrócić uwagę, że w przypadku braku jednoznaczności i wątpliwości co do treści zarzutu oraz jego podstawy prawnej obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Jeśli organ egzekucyjny, do którego zgłoszony został wniosek w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych, nie miał jasności co do tego, czego dotyczy wniosek, obowiązkiem tego organu było podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (zob. C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 33 i powołane tam orzeczenia). Wyjaśnianie tych wątpliwości przez organ egzekucyjny powinno następować w trybie art. 50 i 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że w terminie otwartym do wniesienia zarzutów skarżąca zgłosiła zarzuty do postępowania nie tylko w piśmie zakwalifikowanym przez organ I instancji jako zarzuty, ale także w drugim z zażaleń. Sąd I instancji we własnym zakresie stwierdził, że zarzuty te dotyczyły nie tylko podstawy z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., ale również z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w postaci wykonania obowiązku. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zauważa wadliwość stanowiska Sądu I instancji, która polega na rozważeniu przez ten Sąd zarzutów, które nie były rozpatrzone przez organy administracji. Uznając za dopuszczalne sformułowanie zarzutów do postępowania egzekucyjnego w drugim z pism złożonych przez skarżącą w dniu 10 lutego 2020 r., Sąd I instancji rozpoznał zarzut, który nie był przedmiotem analizy organów, dotyczący wykonania obowiązku. W ten sposób Sąd I instancji odniósł się do zarzutu merytorycznie, co nie należy do jego kompetencji jako sądu kontrolującego legalność działania organów. Okoliczność ta potwierdza naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji, w zakresie, w jakim organ nie zajął stanowiska w przedmiocie zarzutów i ich nie rozpoznał, kontrola ta nie mogła sprowadzić się do rozpoznania zasadności zarzutu przez Sąd I instancji. Potwierdza również naruszenie art. 135 p.p.s.a., albowiem podjęcie środków prawnych w celu usunięcia naruszenia prawa nie może polegać na rozpoznaniu sprawy w zakresie należącym do kompetencji organu, takiego środka ustawa sądowi nie przyznaje. Narusza także art. 141 § 4 p.p.s.a, albowiem w uzasadnieniu sądu I instancji nie ma miejsca na rozpoznanie merytoryczne sprawy administracyjnej, w tym przypadku rozpoznanie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym.

Za uzasadnione należy także uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ administracji, mimo niejednoznacznego charakteru złożonych w jednej dacie "zażaleń" o zróżnicowanej treści, dokonał samodzielnej ich kwalifikacji, co skutkowało pominięciem części argumentów skarżącej i ograniczeniem zakresu zarzutów do podstawy z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., z pominięciem pozostałego materiału i drugiego złożonego pisma. W konsekwencji organ nie zidentyfikował stanowiska strony i nie odniósł się do jej twierdzeń o wykonaniu obowiązku czy też o braku wykonalności obowiązku. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że wadliwie organy przyjęły, że zarzuty odnosiły się tylko do formalnych warunków tytułu wykonawczego. Nie chodzi przy tym oczywiście o możliwość rozpoznawania zarzutów zgłoszonych po upływie terminu do ich wniesienia, ale o brak rozpoznania zarzutów zgłoszonych w tym terminie.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji weźmie pod uwagę wskazane kwestie i dokona kontroli zaskarżonego postanowienia uwzględniając, czy organy rozpoznały wszystkie zarzuty skarżącej, jak też czy prawidłowo ustaliły zakres, treść i podstawę tych zarzutów. Kontrola sądu powinna dotyczyć postanowień organów, a nie polegać na rozpoznaniu zarzutów egzekucyjnych nie rozpoznanych przez organ administracji.

Mając na uwadze podane argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2. sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W pkt 1 wyroku, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., postanowiono o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki zawartej w wyroku Sądu I instancji, polegającej na wadliwym oznaczeniu przedmiotu postępowania, kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie dotyczyło zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, co znajduje potwierdzenie w jego treści.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za sporządzoną i wniesioną skargę kasacyjną, albowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.