Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 455/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. G. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie z wniosku K.G. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obr. [...], ze zjazdem z działki drogowej nr [...] obr. jw., wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd... obr. jw. przy ul. [...] w K".

Odwołanie od decyzji złożył T.P. , wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 60 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), dalej jako "u.p.z.p." w zw. z art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokonania w decyzji weryfikacji i oceny projektu decyzji (w aktach znajdują się 4 projekty, ostatni nie został podpisany), sporządzonego przez architekta, pod kątem zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa i zasadami dobrego sąsiedztwa — podczas gdy architekt nie może zastępować organów administracji publicznej w sprawowanych przez nie funkcjach,

- naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niepełnym zgromadzeniu materiału dowodowego w tej sprawie, w szczególności nie ujęciu w aktach postępowania jakiegokolwiek dowodu, iż osoba sporządzająca projekt decyzji jest członkiem samorządu urbanistów lub architektów,

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie możliwości wzięcia udziału w postępowaniu m.in. właścicieli nieruchomości składających się z działek nr[...] i [...] , których interesu prawnego dotyczy postępowanie wobec bezpośredniego ich sąsiedztwa z terenem inwestycji, a który to brak prowadzi do powstania przyczyny wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także poprzez zaniechanie zawiadomienia odwołującego o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie, co uniemożliwiło mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i żądań inwestora,

- naruszenie § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia polegające na niewłaściwym i niezgodnym z nim określeniu parametrów technicznych nowej zabudowy, poprzez wskazanie jedynie minimalnego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej (60%) i przedziału poszczególnych parametrów w sytuacji, gdy przepisy rozporządzenia wymagają konkretnego i jednoznacznego określenia tych parametrów,

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy należy pod tym pojęciem rozumieć też drogi, a drogi dojazdowe do planowanej inwestycji (ul. [...] i dz. nr [...] są drogami wewnętrznymi i obecnie bez rozbudowy nie są w stanie zapewnić inwestycji bezpiecznej obsługi komunikacyjnej z uwagi na posiadaną szerokość ok. 2,5 m - 3 m, co nie zapewnia bezpiecznego mijania się pojazdów i możliwości parkowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 28 stycznia 2016 r., znak [...] , działając na podstawie na podstawie art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 u.p.z.p., § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem" oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz.23), dalej zwana "k.p.a." uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Kolegium wskazało, że poza sporem jest, że w sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p., bowiem w obszarze, w którym znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestycja ta nie kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 50 ust. 1 u.p.z.p.

Dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wśród przesłanek koniecznych do zaistnienia dla ustalenia warunków zabudowy znajduje się ujęty w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wymóg, aby projektowane lub istniejące uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Definicję pojęcia "uzbrojenie" zawiera przepis art. 2 pkt 13 u.p.z.p.; pod tym pojęciem należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z kolei wskazany przepis art. 143 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że obecne brzmienie art. 2 pkt 13 u.p.z.p. uzyskał na mocy obowiązującej od dnia 17 lipca 2010 r. nowelizacji, w ramach której poprzednie brzmienie przepisu nakazującego pod pojęciem "uzbrojeniu terenu" rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zastąpiono przez dodanie do definicji "uzbrojenia terenu" m.in. dróg.

Na gruncie przepisów obecnie obowiązujących nie może budzić wątpliwości, że drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Dodatkowo w wymienianych przepisach ustawy, brak jest rozróżnienia na drogi publiczne i inne drogi np. wewnętrzne, z punktu widzenia obowiązku zapewnienia należytego uzbrojenia inwestycji.

Kolegium, przy pełnej świadomości rozbieżności istniejących w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do rozumienia pojęcia "uzbrojenie terenu" w aspekcie dróg, nie podzieliło poglądu negującego dopuszczalność badania kwestii uzbrojenia terenu inwestycji w drogę poprzez analizę możliwości bezpiecznego włączenia przedsięwzięcia do ruchu drogowego.

Zbadania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji organ I instancji dokonał poprzez współpracę z zarządcą drogi, podjętą w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przepisy przewidują obowiązek poddania uzgodnieniu z zarządcą drogi projektu decyzji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie inwestor planuje obsługę komunikacyjną terenu inwestycji od ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] i dalej przez działkę drogową nr [...] i projektowany zjazd na teren inwestycji. Rozwiązanie to zostało poddane opiniowaniu Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , który jest jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej K. W przypadku, gdy decyzję oraz uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 powyższej ustawy wydaje ten sam organ, nie dochodzi do uzgodnienia zgodnie z art. 106 k.p.a., niemniej jednak ustalenia w zakresie wymaganym w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. stanowią istotny element postępowania dowodowego. W takim przypadku zarządca drogi wyraża swoje stanowisko wprost w projekcie decyzji, a potem w decyzji, zaś ustalenia poczynione w danym zakresie stanowią część podstawy faktycznej orzeczenia kończącego postępowanie.

Przepis art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) określa rolę zarządcy w postępowaniu o zmianę zagospodarowania terenu. Nie ulega wątpliwości, że faktycznie w kompetencjach tej jednostki pozostaje ocena, czy istniejący w danym terenie układ komunikacyjny zapewni obsługę planowanej inwestycji, tj. inaczej ujmując, czy objęte wnioskiem zamierzenie pozostaje uzbrojone w drogę.

Dla ustalenia wystarczalności uzbrojenia terenu inwestycji w drogę w toku postępowania na żądanie organu I instancji została wydana opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , dalej "ZIKIT" z dnia 31.07.2014 r., znak: [...] - pozytywnie oceniająca projektowane zamierzenie inwestycyjne.

Kolegium znany jest z urzędu fakt, że opiniując inne inwestycje projektowane w rejonie terenu inwestycji, których obsługa komunikacyjna również oparta była o ul.[...] i ul. [...] , ZIKiT wykonujący zadania zarządcy drogi ustalił, że ul. [...] jako droga o szerokości jedni ok. 3,5 m oraz droga wewnętrzna ul. [...] o szerokości jezdni ok. 3 m nie spełniają normatywnych parametrów dróg dojazdowych (ciąg pieszo - jezdny), umożliwiającego prawidłową obsługę komunikacyjną terenu inwestycji (opinie ZIKiT w aktach sprawy o znaku: [...] , [...] ). Zgodnie bowiem z § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie droga lokalna w terenie zabudowanym winna posiadać szerokość pasa ruchu min. 2,5 m, natomiast droga dojazdowa 2,25 m. Drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, stanowiące drogi wewnętrzne powinny mieć parametry odpowiednie do przeznaczenie i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, przy czym szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Dodatkowo w terenie zabudowanym drogi te powinny zapewniać bezpieczne dojście i dojazd do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych, winny posiadać chodnik lub wydzielony pas do poruszania się pieszych. W przypadku dróg nie zaliczonych do dróg publicznych dopuszczalne jest zastosowanie dojścia i dojazdu w postaci ciągu pieszo- jezdnego pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m.

Wobec istnienia faktów znanych Kolegium z urzędu i treści opinii zarządcy dróg publicznych, zalegającej w aktach sprawy - milczącej co do parametrów dróg mających zapewnić inwestycji należytą obsługę komunikacyjną, Kolegium powzięło uzasadnione wątpliwości co do wystarczalności uzbrojenia terenu inwestycji w drogę. W szczególności nie sposób ustalić, czy istniejący w obecnych rozmiarach układ drogowy bez jego rozbudowy i prawidłowego urządzenia (budowa chodników, poszerzenie jezdni do szerokości umożliwiającej bezpieczne mijanie się pojazdów) jest w stanie zabezpieczyć należytą, bezpieczną obsługę komunikacyjną projektowanej inwestycji, co zresztą kontestuje odwołujący.

Organ przypomniał że w myśl art. 53 ust. 4 u.p.z.p. decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu ze specjalistycznymi organami, do kompetencji których należą szczegółowe zagadnienia z zakresu prawa publicznego. Zatem uzgodnienia z właściwymi organami wymaga projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora, który organ I instancji przesłał do zarządcy drogi w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium zasada ta nie doznaje uszczerbku w sytuacji, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i do dokonania uzgodnienia uprawniony jest ten sam organ administracji (tu - Prezydent Miasta K. , działający w mieście na prawach powiatu), kiedy to nie dochodzi do uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. Zatem brak poddania uzgodnieniu z organem współdziałającym projektu decyzji dowodzi uchybienia art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że ów projekt decyzji winien być przygotowany w oparciu o wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które wynikają z odrębnych przepisów oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W przedmiotowej sprawie została wykonana analiza architektoniczno - urbanistyczna w dniu 19.09.2014 r. (k. nr [...] akt sprawy). Jednak na wniosek inwestora o zmianę ustaleń parametrów, ujętych w przygotowanym na jej podstawie projekcie decyzji dnia 24.09.2014 r. został wykonany w dniu 17.10.2014 r. projekt nowej analizy (k. nr [...] akt sprawy), który nie został podpisany (podpis autora widnieje jedynie pod załącznikiem graficznym do analizy). Nie zyskał on zatem mocy dowodu wobec braku opatrzenia go podpisem przez mgr inż. arch. J.S.,-B. . W tych realiach oparcie na nim ustaleń badanej decyzji, zwłaszcza w zakresie wykraczającym poza ustalenia analizy z 19.09.2014 r. (uwzględnienie przy badaniu stanu zabudowy niezabudowanej dz. nr [...] - wg parametrów dla projektowanego na niej obiektu wynikających z planu zagospodarowania załączonego do pozwolenia na budowę, co determinowało ustalenia organu dotyczące wysokości kalenicy i maksymalnej rzędnej dla omawianej inwestycji) jest nieuzasadnione.

Powyższe uchybienia formalnoprawne spowodowały, że Kolegium uznało za niecelowe dokonywanie weryfikacji prawidłowości ustalenia w decyzji poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji. Możliwym jednak jest odniesienie się do zarzutu odwołującego, upatrującego naruszenia przez organ przepisów rozporządzenia w określeniu parametrów technicznych nowej zabudowy w przedziałach wielkości, co Kolegium uznało za dopuszczalne.

Stwierdzono, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien przygotować analizę architektoniczno - urbanistyczną zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o jej wyniki sporządzić projekt decyzji, poddany następnie procedurze uzgadniania i opiniowania z organami właściwymi. Na dzień dzisiejszy samo postępowanie administracyjne obciążone jest brakami. Wymaga więc uzupełnienia w znacznym zakresie, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. zgodnie z kolejnością dokonywania czynności - tak, by możliwa była ocena przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. (nie przesądzając samego wyniku postępowania).

Pozostałe zarzuty odwołania Kolegium uznało za bezzasadne. Odniesiono się w ten sposób do zarzutu zaniechania przez organ dokonania w decyzji weryfikacji i oceny projektu decyzji, zarzutu braku w aktach sprawy dowodu, iż osoba sporządzająca projekt decyzji jest członkiem samorządu urbanistów lub architektów, a także zarzutu nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K.G. , zarzucając jej

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 2 i 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku tożsamości organu wydającego decyzję oraz uprawnionego do uzgodnienia decyzji, konieczne jest zachowanie jakiejkolwiek formalnej procedury dokonania uzgodnienia, podczas gdy w takim przypadku wystarczające jest, aby uzasadnienie wydanej decyzji zawierało rozważania odnoszące się do kwestii, które wymagały uzgodnienia, a zatem nie jest wymagane przedłożenie projektu decyzji do uzgodnienia;

b) przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że dla projektowanej inwestycji nie został spełniony warunek wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego uzbrojenia terenu;

c) przepisu § 7 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego zastosowanie do oceny wymogów technicznych dla drogi wewnętrznej, podczas gdy zakresem normowania tego rozporządzenia objęte są wyłącznie drogi publiczne, co wynika wprost z § 1 ust. 1 tegoż rozporządzenia a także poprzez błędną wykładnię ww. przepisu polegającą na przyjęciu, jakoby wynikało z niego, że drogi wewnętrzne powinny posiadać parametry wskazane w zaskarżonej decyzji, w szczególności, że ich szerokość nie może być mniejsza niż 3 m, podczas gdy nic takiego nie wynika ww. przepisu rozporządzenia;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez wymaganego uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. podczas gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy takie uzgodnienie uzyskał - w postaci opinii ZIKIT (jako jednostki budżetowej organu wydającego decyzję w I instancji) z dnia 31.07.2014 r., znak: [...] i było ono pozytywne;

b) przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione potraktowanie pozytywnej opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 31.07.2014 r., znak: [...] oceniającej indywidualnie i konkretnie projektowane zamierzenie inwestycyjne, jako mniej istotnej i mającej mniejsze znaczenie dowodowe niż opinie ZIKIT wydane w innych sprawach (sprawach o znaku: [...] oraz [...] ) i dotyczące innego stanu faktycznego, co niewątpliwie doprowadziło organ do błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz błędnej oceny kwestii, czy uzbrojenie terenu w zakresie dróg dojazdowych jest wystarczające dla projektowanej inwestycji;

c) przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione, niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego i logiki wzięcie pod uwagę w niniejszej sprawie opinii ZIKIT wydanych w innych sprawach, tj. sprawach o znaku: [...] oraz [...] z pominięciem faktu, że dotyczyły one całkowicie różnych inwestycji, jeżeli chodzi o wynikające z nich obciążenie dróg dojazdowych (inwestycje, których dotyczyły ww. opinie dotyczyły budynków wielorodzinnych o bardzo dużej powierzchni użytkowej mieszkaniowej) i uznanie ich za wiążące w sprawie niniejszej (dotyczącej budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej);

d) przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne, niezgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wnioskowanie, iż sam fakt opatrzenia opinii analizy architektoniczne - urbanistycznej wykonanej niewątpliwie przez mgr inż. arch. J.S.-B. podpisem autora na końcu całego dokumentu tj. na końcowej części graficznej analizy, powoduje, że taka analiza pozbawiona jest mocy dowodowej, podczas gdy żaden przepis nie zakazuje, by podpis architekta znajdował się pod częścią graficzną analizy ani nie wymaga, aby podpis ten znalazł się w innym miejscu analizy, a tym bardziej nie wiąże z miejscem naniesienia podpisu skutku w postaci pozbawienia takiej analizy architektoniczno - urbanistycznej, mocy dowodowej, co doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, że oceniana przez niego decyzja została wydana w ogóle bez wymaganej analizy architektoniczno - urbanistycznej;

e) przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 1 k.p.a. poprzez dojście przez organ do wniosku, iż istnieją wątpliwości co do zabezpieczenia przez obecny układ dróg dojazdowych do nieruchomości, odpowiedniego uzbrojenia terenu, podczas gdy z opinii ZIKIT z dnia 31.07.2014 r, znak: [...] wydanej w sprawie niniejszej wynikało, że uzbrojenie terenu w zakresie dróg jest w pełni wystarczające i nie ma ku temu wątpliwości, zaś organ nie powinien dokonywać ustaleń sprzecznych z wydanymi przez ZIKIT (jako jednostką wyspecjalizowaną) uzgodnieniami;

f) przepisu art. 77 § 5 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez włączenie w poczet materiału dowodowego opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. o znaku: [...] oraz [...] i faktu ich wydania oraz ich treści jako faktu znanego organowi z urzędu bez zakomunikowania tego stronom, co doprowadziło do uniemożliwienia stronom wypowiedzenia się co do tego faktu oraz dowodu, z którego fakt ten wynika.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej uchylenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi okazały się uzasadnione, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który powoduje konieczność jej uchylenia.

Zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zakres rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 (LEX nr 1592135), gdzie stwierdzono: "Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę".

Z kolei w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) NSA zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Jak wynika z powyższych orzeczeń wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym ma charakter wyjątkowy i następuje jedynie w sytuacjach, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia pojedynczego dowodu bądź jedynie ocena już złożonego dowodu mieści się w ramach kompetencji organu odwoławczego, który jest również organem merytorycznym. Organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a., jeżeli taką potrzebę dostrzegł w ramach rozpoznania sprawy.

W niniejszej sprawie przyczyną uchylenia przez SKO decyzji Prezydenta Miasta K. były "uzasadnione wątpliwości co do uzbrojenia inwestycji w drogę", a także brak podpisu pod częścią tekstową analizy urbanistyczno - architektonicznej z października 2015 r., co - zdaniem Kolegium - pozbawiło dokument ten waloru dowodu w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu nie były to jednak przyczyny wystarczające do wydania przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasatoryjnym, a ponadto wywody Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji budzą zastrzeżenia.

Przepisy dotyczące przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy przewidują między innymi konieczność zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) oraz wymóg, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Pojęcie "uzbrojenia terenu" zostało określone w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle tak jednoznacznego brzmienia powyższych przepisów nie sposób uznać, że droga nie należy do uzbrojenia terenu. Niewątpliwie jest to przesłanka odrębna od przesłanki dostępu do drogi publicznej.

Na mocy art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Przepis ten uzupełnia art. 35 ust 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą".

Obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją ma na celu zachowanie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W ocenie Sądu takie właśnie rozumienie drogi jako uzbrojenia terenu jest prawidłowe.

Organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zakwestionował stanowisko Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wyrażone w piśmie z dnia 31 lipca 2014 r., powołując się na opinie ZIKIT wydane w innych sprawach, znajdujące się w aktach spraw o znaku: [...] i [...] Skarżący podnosi, że sprawy te dotyczyły innego stanu faktycznego - budynków wielorodzinnych o bardzo dużej powierzchni użytkowej mieszkaniowej, że błędem było danie pierwszeństwa indywidualnym opiniom wydanych w zupełnie odmiennych sprawach przed wyjaśnieniami zarządcy drogi w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy, a dodatkowo nie zakomunikowano stronom postępowania włączenia ich do materiału dowodowego.

Zarzuty te okazały się zasadne. Sąd nie jest w stanie zweryfikować stanowiska Kolegium, bowiem w aktach sprawy, które zostały mu przesłane brak jest choćby kopii opinii, które dały Kolegium podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej. Taka sytuacja jest niedopuszczalna. Powoływanie się na znane organowi z urzędu stanowiska organów administracji publicznej bez umożliwienia dostępu do tych dokumentów stronom postępowania oraz sądowi administracyjnemu należy ocenić jako wadliwe.

Trzeba też zauważyć, że organ II instancji powołał się na § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który to przepis nie ma zastosowania do dróg niepublicznych tj. ul. [...] . Parametry drogi niepublicznej określa § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Jego ust. 1 stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. W myśl ust. 2 dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Ust. 3 stanowi, że do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m.

W ocenie Sądu wątpliwie jest stosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kwestia szerokości szlaku drożnego podlegać będzie badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego - w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wtedy bowiem stosowane będą konkretne przepisy techniczne.

Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dla ustalenia warunków zabudowy bez znaczenia jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też np. za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 156/16, Lex nr 2027043, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 23 września 2010 r., I SA/Bk 426/10, Lex Nr 752310, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 października 2009 r., I Sa/Lu 446/09, Lex Nr 573790, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1433/09, Lex Nr 589444, wyrok NSA z dnia 2 listopada 2010 r., I OSK 1625/09, Lex Nr 746693).

Zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wymóg wystarczającego dla zamierzenia budowlanego uzbrojenia terenu nie może być więc utożsamiany z koniecznością zapewnienia dojazdu do inwestycji drogami spełniającymi parametry techniczne. Chodzi tutaj o bezpieczną i sprawną obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji, zaś w najbardziej kompetentny sposób oceny tej kwestii dokonuje zarządca drogi.

Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można również pominąć faktu, że okolice planowanej inwestycji są zabudowane licznymi domami jednorodzinnymi, do których wjazd odbywa się właśnie z ul. [...] . Taki stan faktyczny trwa od wielu lat i dojazd przez tę drogę wewnętrzną jest jak dotąd wystarczający. Brak w zaskarżonej decyzji dostatecznych argumentów przemawiających za uznaniem takiego dojazdu za niewystarczające uzbrojenie terenu inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Sytuacja wyglądałaby inaczej gdyby inwestor planował inwestycję znacznie większych rozmiarów, wielomieszkaniową - wówczas mogłyby zaistnieć uzasadnione wątpliwości, czy ul. [...] tak znacznie zwiększone obciążenie komunikacyjne jest w stanie obsłużyć.

Ponadto Kolegium w sposób niejasny i niejednoznaczny traktuje pismo ZIKIT z dnia 31 lipca 2014 r. Z jednej strony wyjaśnia, że wobec organizacyjnego podporządkowania tej jednostki Prezydentowi Miasta K. nie doszło do formalnego uzgodnienia na podstawie art. 106 k.p.a., lecz "ustalenia w zakresie wymaganym w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. stanowią istotny element postępowania dowodowego (...) stanowią część podstawy faktycznej orzeczenia kończącego postępowanie". W dalszym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium jako wadliwe wskazuje poddanie "uzgodnieniu" jedynie wniosku, nie zaś projektu decyzji.

O ile należy zgodzić się z pierwszą częścią powyższego, to druga część twierdzeń organu odwoławczego pozostaje z nimi w logicznej sprzeczności. Jeżeli stanowisko zarządcy drogi nie przybiera formy oficjalnego uzgodnienia, lecz stanowi jedynie element postępowania dowodowego, to istotne jest, czy zarządca drogi znał podstawowe parametry planowanego przedsięwzięcia - takie, które mogą mieć wpływ na obsługę komunikacyjną. W niniejszej sprawie zarządca nie musiał zapoznać się z całą analizą urbanistyczno - architektoniczną by stwierdzić, czy jest możliwa obsługa komunikacyjna inwestycji polegającej na budowie w danym miejscu dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej. W tej sytuacji nie może być mowy o uchybieniu ani o naruszeniu art. 53 ust. 4 u.p.z.p., ponieważ nie było możliwe dokonanie uzgodnienia w sytuacji, gdy zarządca drogi i organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy to ten sam organ. Zarzut skargi okazał się w tym zakresie uzasadniony.

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut skargi odnoszący się do błędnego zdyskwalifikowania dowodu w postaci analizy urbanistyczno - architektonicznej z października 2015 r. Podpis autorki analizy mgr inż. arch. J.S.-B. znajduje się pod częścią graficzną analizy, natomiast na końcu jej części tekstowej znajduje się adnotacja "Przygotowała: mgr inż. arch. J.S.-B. ". W ocenie Sądu nie ma żadnych wątpliwości, że obie te części stanowią jedną całość i obie zostały przygotowane przez tę samą osobę, posiadającą ku temu stosowne kompetencje. W tych okolicznościach pozbawienie części tekstowej waloru dowodu jest zbyt daleko idące, tym bardziej, że treść analizy nie wzbudziła wątpliwości organu I i II instancji. Trzeba również zauważyć, że wszystkie cztery załączniki do decyzji organu I instancji zostały prawidłowo podpisane przez kierownika Referatu w Wydziale Architektury i Urbanistyki. Wobec powyższego w ocenie Sądu brak było podstaw do przyjęcia - jak zrobił to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji - że przedmiotowa analiza nie ma waloru dowodu w postępowaniu administracyjnym i nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że zastrzeżenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w stosunku do decyzji wydanej w I instancji, które doprowadziły do uchylenia tej decyzji były nieuzasadnione i nie dawały podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uwzględni powyższe rozważania i weźmie pod uwagę, że powoływane dotychczas w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. Następnie przystąpi do weryfikacji prawidłowości ustalenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jako naruszającą przepisy postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.