Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1647/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 182 par 2 i 3, 141 par 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 12/16 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej dotyczącej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 12/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] istopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej dotyczącej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., wydanym na podstawie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ustalił opłatę legalizacyjną dotyczącą budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. [...] we [...] (dz. nr [...],[...], obręb [...]), nadbudowanego i rozbudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, w kwocie 50.000 zł.

M. K., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podczas kontroli w dniach 29 marca 2013 r. i 25 kwietnia 2013 r. posesji przy ul. [...] we [...] stwierdził, że na nieruchomości prowadzone są roboty budowlane polegające na nadbudowie i rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego, którego część została w trakcie wykonywania robót rozebrana. Roboty nie zostały zakończone, teren budowy nie jest zabezpieczony przed dostępem osób trzecich, brak tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia o planie BIOZ, inwestor nie zapewnił objęcia budowy przez kierownika budowy posiadającego odpowiednie uprawnienia, w związku z tymi robotami nie jest prowadzony dziennik budowy. Obecny podczas kontroli pełnomocnik inwestora oświadczył, że inwestorem robót jest M. K., który nabył tę nieruchomość i otrzymał od poprzedniego właściciela pozwolenie na budowę z 1981 r. wraz z dziennikiem budowy, roboty rozpoczął na początku 2013 r. Do protokołu z kontroli przedłożono kopię decyzji Urzędu Dzielnicowego [...], Wydział Gospodarki Przestrzennej i Architektury nr [...] z dnia [...] lutego 1981r., którym udzielono H. i R. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej we [...] ul. [...] .Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z budynkiem przy ul. [...] we [...]. W dniu 26 kwietnia 2013 r. pełnomocnik inwestora przedłożył dziennik budowy inwestycji realizowanej przez H. i R. D.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 14 czerwca 2013 r. ustalono, że na posesji prowadzone są roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową istniejącego obiektu budowlanego, w trakcie których dokonano rozbiórki części tego obiektu - parterowego, z poddaszem mieszkalnym, podpiwniczonego (wysoka piwnica), znajdującego się w stanie surowym zamkniętym. Stwierdzono, że wykonywane roboty doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów ww. obiektu, tj. wysokości, kubatury i powierzchni zabudowy. Roboty nie zostały zakończone. Obecny na oględzinach pełnomocnik inwestora oświadczył, że pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 1981r. udzielone H. i R. D. zostało przeniesione decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. na M. K.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na M. K., jako inwestora, obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia wskazanych w nim dokumentów, niezbędnych w procesie legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Organ I instancji uzyskał z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego [...] informację, iż M. K. w dniu 14 lutego 2013 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę i rozbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. Włościańskiej 31a we Wrocławiu, który z uwagi na nieusunięcie braków formalnych pozostał bez rozpoznania. W dniu 9 maja 2013 r. M. K. złożył w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego [...] wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r., udzielonego H. i R. D., którego dokonano decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia 20 maja 2013 r.

W dniu 7 marca 2014 r. pełnomocnik inwestora przedłożył następujące dokumenty: decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą ustalono na rzecz M. K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z elementami niezbędnej infrastruktury technicznej oraz wyburzenie budynku gospodarczego, kopię decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., którą ustalono na rzecz M. K. warunki zabudowy przy ul. [...] we [...] dla inwestycji obejmującej nadbudowę istniejącego domu mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym, budowę segmentu domu mieszkalnego jednorodzinnego tworzącego z istniejącym budynkiem zabudowę bliźniaczą, budowę niezbędnej infrastruktury technicznej, w tym: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, energii elektrycznej, decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą zmieniono decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w części dotyczącej zakresu objętego inwestycją - zamiast "nadbudowy istniejącego domu mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym i budowy segmentu domu mieszkalnego jednorodzinnego tworzącego z istniejącym budynkiem zabudowę bliźniaczą" wpisując "nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego". W dniu 17 kwietnia 2014 r. pełnomocnik inwestora przedłożył na wezwanie organu I instancji odpis przedłożonej uprzednio w kopii decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W dniu 5 września 2014 r. pełnomocnik inwestora dostarczył poprawioną dokumentację, którą następnie uzupełnił o brakujące dokumenty w dniu 18 września 2014 r. Mając na uwadze, że inwestycja zlokalizowana jest na terenie wpisanym do ewidencji zabytków, organ I instancji przekazał jeden z egzemplarzy przedłożonego projektu budowlanego do uzgodnienia Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2014r. dokonał uzgodnienia.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ustalił dla M. K. opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000 zł dotyczącą inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] we [...].

W zażaleniu na powyższe postanowienie M. K. zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy adekwatną do okoliczności sprawy jest procedura przewidziana przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na brak podstaw do kontynuacji procedury legalizacyjnej w postaci ustalenia opłaty legalizacyjnej wobec nieprzedłożenia przez inwestora kompletu wymaganych dokumentów nałożonych postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Jednocześnie organ wskazał na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego z uwagi na podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczący błędnie przyjętej przez ten organ kwalifikacji prawnej inwestycji.

W dniu 2 marca 2015 r. do PINB pełnomocnik inwestora złożył wniosek o wydanie w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzji zatwierdzającej przedłożony przez inwestora projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. [...] we [...]. Do wniosku załączono oświadczenie H. D. z dnia 27 lutego 2015 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, z którego wynika, że strony uzgodniły, iż do czasu ujawnienia M. K. w księdze wieczystej nieruchomości - kiedy to możliwym będzie uzyskanie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę - budowa będzie kontynuowana w ramach ceny sprzedaży przez H. D., która zleci jej realizację M. K. jako inwestorowi zastępczemu, zachowując jednocześnie status inwestora w rozumieniu art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego. W dniu 23 marca 2015 r. w ramach postępowania uzupełniającego organ I instancji przesłuchał w charakterze świadka H. D., w dniu zaś 27 marca 2015 r. w charakterze strony M. K. Następnie organ I instancji pismem z dnia 16 kwietnia 2015 r. wezwał inwestora do wykonania postanowienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. W dniu 1 lipca 2015 r. pełnomocnik inwestora przedłożył zaświadczenie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o zgodności nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we [...] (dz. nr [...],[...], obręb [...]), przedstawionej w załączonym projekcie budowlanym z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. organ I instancji ustalił opłatę legalizacyjną dotyczącą budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. [...] we [...] (dz. nr [...],[...], obręb [...]), nadbudowanego i rozbudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, w kwocie 50.000zł.

W zażaleniu na powyższe postanowienie M. K., domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy adekwatnym do okoliczności sprawy jest art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Podniesiono, że organ I instancji trafnie ustalił, że inwestycja zrealizowana została bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i zakwalifikował ją jako samowolę budowlaną, do której należy stosować art. 48 ustawy - Prawo budowlane i przystąpił do implementacji tej procedury, zobowiązując inwestora w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego do przedłożenia stosownej dokumentacji, niezbędnej w procesie legalizacji samowoli budowlanej, a następnie ustalił dla inwestycji opłatę legalizacyjną. Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut skarżącego, iż organ błędnie przyjął, że M. K. był inwestorem w rozumieniu art. 17 pkt 1 Prawa budowanego robót budowlanych prowadzonych przy ul. [...] we [...] do dnia ostatecznego przeniesienia na niego decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r. o pozwoleniu na budowę, który to błąd – zdaniem skarżącego – wynika z błędnej oceny umowy o zastępstwo inwestycyjne zawartej pomiędzy H. D. a M. K. Z wyjaśnień świadka H. D. wynika, że zawarta pomiędzy stronami umowa o zastępstwo inwestycyjne obejmowała roboty polegające na dokończeniu inwestycji, na którą H. D. uzyskała wraz z R. D. pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r. (budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego, zgodnie z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym). W dniu zawarcia umowy obiekt ten był w stanie surowym zamkniętym. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego jakoby zrealizowana przez niego inwestycja nastąpiła w ramach tej umowy i stanowiła kontynuację realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z 1981 r. Organ odwoławczy stwierdził, że brak podstaw do przyjęcia za pełnomocnikiem skarżącego, że realizacja przez skarżącego zupełnie innej inwestycji, obejmującej całkowicie odmienny zakres robót niż przewidziany umową, nastąpiła w ramach tej umowy, stanowiąc kontynuację realizacji inwestycji objętej pozwoleniem z dnia [...] lutego 1981 r. Zrealizowanych przez skarżącego robót - z uwagi na ich zakres - nie można zakwalifikować jako istotnego odstąpienia w ramach inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r. w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Brak jest podstaw do uznania, że w ramach istotnych odstępstw możliwe jest dopuszczenie wprowadzenia takich zmian, które prowadzą do realizacji innego obiektu. Skarżący nie dokończył inwestycji, na którą państwo D. uzyskali pozwolenie na budowę, tj. jednorodzinnego budynku mieszkalnego wolnostojącego zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r., lecz rozebrał ww. obiekt w stanie surowym do wysokości stropu parteru oraz nadbudował go, a także rozbudował od strony elewacji tylnej, dobudowując nową część - nowy segment powiązany z istniejącym budynkiem, tworzący zabudowę bliźniaczą, realizując w efekcie zupełnie odmienny obiekt od tego przewidzianego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Zatem, nie są to obiekty tożsame. Zdaniem organu odwoławczego uzupełniające postępowanie wyjaśniające potwierdziło słuszność dokonanej przez organ I instancji kwalifikacji inwestycji, a wobec przedłożenia przez skarżącego kompletu wymaganych dokumentów postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2013r. zasadnym było naliczenie skarżącemu, będącemu jednocześnie właścicielem tego obiektu, przewidzianej przepisami opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że wysokość opłaty została naliczona w sposób prawidłowy na podstawie art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami, wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn: stawki opłaty (s), która wynosi 500 zł - z tym że w przypadku opłaty legalizacyjnej podlega ona pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), który dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 2,0 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), który dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 1,0, co stanowi kwotę 50.000 zł.

W skardze na powyższe postanowienie M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ I instancji, że M. K. był "inwestorem" - w rozumieniu przepisu art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] we [...] do dnia ostatecznego przeniesienia na skarżącego decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r. o pozwoleniu na budowę decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r.; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 i n. Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie, podczas gdy zrealizowane roboty mieściły się w hipotezie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, stanowiąc inny przypadek niż określony w art. 48 Prawa budowlanego. Powołując się na regulacje prawne określone w art. 734 do 751 KC dotyczące umowy zlecenia, które mają zastosowanie do umowy o zastępstwo inwestycyjne, skarżący wskazał, że z istoty umowy zlecenia wynika, że inwestor zastępczy działa zawsze "w imieniu i na rachunek inwestora właściwego" oraz inwestor zastępczy występuje w charakterze pełnomocnika inwestora, co oznacza, że czynności prawne przez niego podejmowane pociągają za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego inwestora (art. 95 § 2 KC). Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w przypadku, gdy inwestor zastępczy nie wykona lub wykona nienależycie (kwestia kwalifikacji naruszenia ) umowy ma w tym wypadku znaczenie drugorzędne) umowę o zastępstwo inwestycyjne to automatycznie staje się inwestorem bezpośrednim, a tym samym stroną postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, a dotychczasowy inwestor bezpośredni zostaje zwolniony z jakiejkolwiek odpowiedzialności. Z argumentacji organu wynika, że H. D. mogłaby zostać uznana za inwestora bezpośredniego w rozumieniu art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego jedynie wówczas gdyby prace związane z budową budynku przy ul. [...] we [...] prowadzone były zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r. i umową o zastępstwo inwestycyjne. Tego typu rozumowanie świadczy o kompletnym niezrozumieniu przez organ odwoławczy istoty urnowy o inwestorstwo zastępcze. Przyjęcie poglądu organu oznaczałoby, że wystarczającym do zwolnienia się z takiej odpowiedzialności byłoby złożenie oświadczenia, że generalny wykonawca (ekipa budowlana, inwestor zastępczy) miał wykonywać prace zgodnie z projektem, a skoro wykonał je należycie (np. realizując budynek wyższy niż przewidziano to w projekcie) to są to prace "wykonane na jego koszt i ryzyko" i to do niego należy kierować nakazy wynikające z art. 48, 49b, 50a oraz 51 Prawa budowlanego. Skarżący stwierdził, że nie oznacza to, że sporne roboty budowlane wykonano bez jakiegokolwiek pozwolenia na budowę i właściwym trybem ich legalizacji powinien być tryb wskazany w art. 48 i n. Prawa budowlanego. Skarżący przyznał, że prowadząc - jako inwestor zastępczy - w imieniu H. D. roboty budowlane dopuścił się naruszenia umowy o zastępstwo inwestycyjne wykonując prace nie przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r., jednak nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w ich wyniku powstał "zupełnie odmienny obiekt od tego przewidzianego w projekcie budowlanym". Skarżący wskazał, że art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość zalegalizowania robót budowlanych w sytuacji, gdy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom organów obu instancji, zbudowany przez niego obiekt jest obiektem tego samego rodzaju co przewidziany w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r. (ta sama kategoria obiektu - I), o tym samym przeznaczeniu i funkcji i jest to dalej budynek mieszkalny jednorodzinny, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i zaskarżone postanowienie, usytuowanym na tej samej nieruchomości, jedynie szerszy i wyższy niż przewidziano to w pierwotnym projekcie (zmiany obejmowały zmianę charakterystycznych parametrów budynku tj. jego kubatury, szerokości, wysokości oraz powierzchni zabudowy). Ponadto skarżący stwierdził, że dobudowana część (zwana przez organ odwoławczy "segmentem") nie stanowi obiektu budowlanego mogącego funkcjonować samodzielnie, w oderwaniu od części budynku zrealizowanej zgodnie z pozwoleniem na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - dalej p.p.s.a. – jako niezasadną. Sąd stwierdził, że organ I instancji w uzasadnieniu ostatecznego postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr [...]), wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 243, poz. 1623) Prawo budowlane, wskazał, że roboty budowlane, objęte kontrolowanym postępowaniem wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czego inwestor (M. K. - przyp. sądu) nie dopełnił i uznał, że istnieją możliwości przeprowadzenia procesu legalizacyjnego szczegółowo opisanych w orzeczeniu robót. Sąd podkreślił także, że powyższe postanowienie pozostaje w obrocie prawnym, a nadto skarżący wykonał nałożony przez organ obowiązek, zmierzając do legalizacji samowoli budowlanej. Przesłuchana w charakterze świadka H. D. zeznała, że M. K. nie poinformował świadka, że zakres finansowanej inwestycji będzie znacznie przekraczał udzielone pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany; nie wyrażała zgody na rozbiórkę, nadbudowę i rozbudowę; roboty niezgodne z projektem wykonano poza jej wiedzą. Identycznie zeznał przesłuchany w dniu 27 marca 2015 r. w charakterze strony M. K.: "w imieniu pani D. chciałem dokończyć inwestycję, a następnie miałem wizję rozbudowy i nadbudowy budynku w przyszłości". Skarżący zeznał także, że rozbiórki istniejącego budynku, rozbudowy i nadbudowy dokonano bez wiedzy H. D., nie wykonano tego ani w imieniu tejże, ani na jej koszt i ryzyko. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organy trafnie przyjęły, że inwestorem stwierdzonych robót był skarżący, ze wszystkimi wynikającymi z tego faktu konsekwencjami. W ocenie Sądu pełnomocnik skarżącego trafnie wywodzi, że do umów o zastępstwo inwestycyjne należy stosować regulacje zapisane w art. 734 do 751 KC dotyczące umów zlecenia. Jednocześnie Sąd podniósł, że umowa zlecenia, umieszczona w tytule XXI Kodeksu Cywilnego, została zdefiniowana w art. 734 § 1 tej ustawy i zgodnie z jego treścią przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Skarżący (umawiając się z poprzedniczką prawną) zawarł kontrakt w zakresie robót objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] lutego 1981 r. (decyzja nr [...]). Następnie zeznał, że w imieniu D. chciał dokończyć inwestycję, a następnie miał wizję rozbudowy i nadbudowy budynku w przyszłości. Oznacza to, zdaniem Sądu, że umowa, na którą wskazuje strona nie obejmowała wizji skarżącego rozbudowy i nadbudowy budynku.

W skardze kasacyjnej M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § i pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a." poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że organ II instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i wszystkich zaistniałych w sprawie okoliczności, co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ II instancji, że M. K. był "inwestorem" - w rozumieniu przepisu art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414), dalej jako "Prawo budowlane", robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] we [...] do dnia ostatecznego przeniesienia na skarżącego decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r. o pozwoleniu na budowę decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. i zastosowaniem w sprawie niewłaściwego, najbardziej dolegliwego dla zobowiązanego trybu legalizacji "samowoli budowlanej" (art. 48 i n. Prawa budowlanego zamiast art. 50 - 51 Prawa budowlanego);

b) art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez bardzo pobieżne rozpoznanie zarzutów skarżącego zawartych w skardze, bez rozważenia ich istoty i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, ograniczające się w zasadzie do przytoczenia treści niektórych zeznań świadków (bez poddania ich wnikliwej ocenie) i treści przepisów, czego skutkiem było niedokonanie przez Sąd administracyjny wymaganej przepisem art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontroli, a istotność tego naruszenia przepisów postępowania wynika z niemożliwości oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny wytkniętych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego naruszeń prawa, co kłóci się z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie wyjścia poza granice skargi, pomimo tego, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. (na które skarżącemu - czego nie dostrzegł Sąd - nie przysługiwało zażalenie) zostało wydane z naruszeniem art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

W oparciu o powołane zarzuty skarżący wniósł, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz M. K. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej oświadczono, że skarżący zrzeka się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zeznania H. D. nie świadczą o tym, że za inwestora winno uznawać się skarżącego. H. D. zawierając ze skarżącym umowę o zastępstwo inwestycyjne, nie pozbawiła się wpływu na proces inwestycyjny - w każdym momencie miała prawo np. do wypowiedzenia umowy o zastępstwo inwestycyjne z ważnych powodów (art. 746 § 1 w zw. 2 art. 750 KC), uniemożliwiając tym samym skarżącemu prowadzenie w jej imieniu "wadliwych" robót budowlanych. Twierdzenie, iż roboty budowlane wykonano poza wiedzą strony umowy o zastępstwo inwestycyjne świadczy jedynie o tym, iż świadek - pomimo zobowiązania się do pełnienia statusu inwestora - nie interesowała się trwającymi pracami. Brak zgody na wykroczenie przez skarżącego poza zlecony mu zakres nie zwalniał H. D. z odpowiedzialności administracyjnej przed organami nadzoru budowlanego za prowadzone prace budowlane. Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiejkolwiek oceny zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego. Sąd nie zweryfikował np. czy ustalona przez organy wysokość opłaty legalizacyjnej, przyjęta kategoria obiektu czy stawka opłaty są prawidłowe, nie wskazał również dlaczego jego zdaniem właściwy jest w sprawie tryb legalizacji przewidziany w art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Tego typu informacji w uzasadnieniu wyroku nie przedstawiono. Kluczowe dla rozstrzygnięcia kwestie dotyczące istoty umowy o zastępstwo inwestycyjne, odpowiedzialności stron takiej umowy, konsekwencje jej naruszenia przez którąś ze stron, zostały zbyte przez Sąd lakonicznym twierdzeniem, że "umowa, na którą wskazuje strona nie obejmowała wizji skarżącego rozbudowy i nadbudowy budynku" (co było niesporne między stronami). Dokonana zatem przez Sąd ocena postępowania administracyjnego nosi znamiona dowolności i stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego Sąd powinien mieć także na uwadze także art. 134 § 1 p.p.s.a. i w związku z tym powinien poddać swojej kontroli także postanowienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., gdyż okoliczność, że na określone postanowienia nie służy zażalenie, nie może oznaczać całkowitego wyłączenia postanowienia z kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wówczas w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W istocie zarzut ten sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu – przyjętego za organami nadzoru budowlanego – iż M. K. był "inwestorem", w rozumieniu art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414), robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] we [...] do dnia ostatecznego przeniesienia na skarżącego decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r. o pozwoleniu na budowę ( decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. ).

Jak stanowi art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), dalej: ustawa - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia – uczestnikami procesu budowlanego, w rozumieniu ustawy, są: inwestor (pkt 1), inspektor nadzoru inwestorskiego (pkt 2), projektant (pkt 3), kierownik budowy lub kierownik robót ( pkt 4). Ustawodawca, wskazując w art. 17 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane inwestora jako jednego z uczestników procesu budowlanego, jednocześnie w art. 18 ust. 1 tej ustawy nakłada na inwestora określone obowiązki, w tym zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie wykonania i odbioru robót budowlanych - przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych.

A zatem, inwestor jest uczestnikiem procesu budowlanego, którego w procesie budowlanym obciążają określone obowiązki. Do obowiązków tych należy m.in. uzyskanie pozwolenia na budowę oraz uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (w sytuacjach określonych w art. 55 ustawy - Prawo budowlane) bądź dokonanie zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy - Prawo budowlane).

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Z przepisu art. 40 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane jednoznacznie wynika, że jednym z warunków przeniesienia pozwolenia na budowę jest przejęcie przez nowego inwestora wszystkich warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz poprzedniego inwestora. Jest to przesłanka konieczna dla zastosowania art. 40 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Jak wynika z akt sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., wydaną na podstawie art. 40 ustawy - Prawo budowlane, Prezydent [...] przeniósł na M. K. decyzję Naczelnika Dzielnicy [...], Wydział Gospodarki Przestrzennej i Architektury nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r., którą udzielono H. D. (użytkownik wieczysty działki nr [...], z obrębu [...]) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce przy ul. [...] we [...].

Wcześniej, a mianowicie na mocy umów zawartych w formie aktu notarialnego z dnia 18 stycznia i z dnia 21 stycznia 2013r., M. K. nabył od H. D. użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej przy ul. [...] we [...] i stał się właścicielem istniejącej na tej działce zabudowy. Sąd Rejonowy [...] we [...] Wydział IV Księgi Wieczystej w dniu 20 kwietnia 2013 r. dokonał wpisu M. K. do księgi wieczystej nr [...] jako użytkownika wieczystego działki nr [...], z obrębu [...] (ekw.ms.gov.pl).

Powyższe oznacza, że z dniem kiedy powyższa decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę stała się ostateczna, M. K. wszedł we wszystkie prawa i obowiązki poprzedniego inwestora, tj. H. D., wynikające z decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r. udzielającej pozwolenia na budowę, w tym również w prawa i obowiązki dotyczące zakończenia procesu inwestycyjnego.

W niniejszej sprawie organy administracji wdrożyły procedurę legalizacyjną. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jednym z koniecznych wymogów jest uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej ustalonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

W razie spełnienia wymagań, określonych w art. 49 ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona ( art. 49 ust. 4 ). W przypadku zaś nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1, a więc decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części ( art. 49 ust. 3 ustawy ). Stosownie do art. 52 ustawy - Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

A zatem, adresatami postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednak pod warunkiem że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki NSA: z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06 - LEX nr 339391; z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07 - LEX nr 468723; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11; z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06 - CBOSA).

Inwestor, który w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego bądź przed wszczęciem takiego postępowania wyzbywa się prawa do nieruchomości, nie ma statusu strony w postępowaniu legalizacyjnym, a adresatem wydawanych w sprawie decyzji i postanowień winien być nowy właściciel będący następcą prawnym. Nowy właściciel, wchodząc w prawa i obowiązki dotychczasowego właściciela powinien być podmiotem, do którego kierowane winny być postanowienia i decyzje organów administracji, gdyż tylko nowy właściciel może ponosić konsekwencje niewykonania obowiązków nałożonych przez organy i tylko nowy właściciel jest uprawniony do decydowania o losie danej inwestycji ( legalizacja bądź rozbiórka ). Także w sytuacji, gdy określona osoba nabyła obiekt budowlany, co do którego toczy się lub zostanie wszczęte postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, to ta osoba winna być adresatem postanowień i decyzji organów nadzoru budowlanego zmierzających do likwidacji tej samowoli. Jeśli zatem obiekt budowlany został wzniesiony niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, to właściciela tego obiektu obciążają z tego tytułu obowiązki związane z postępowaniem legalizacyjnym. Nabywca nieruchomości przejmuje ciężar wykonania określonych obowiązków nawet wówczas, gdy nie był sprawcą samowoli budowlanej.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma zatem znaczenia okoliczność, czy samowoli budowlanej dopuścił się poprzedni właściciel ( użytkownik wieczysty ) nieruchomości czy też nowy jej właściciel. Bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje także data przeniesienia na M. K. pozwolenia na budowę, gdyż – jak już wyżej wskazano - z mocy art. 40 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane podmiot, na który organ przenosi pozwolenie na budowę przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a więc wszystkie prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji. Dotyczy to tak prawa kontynuowania procesu inwestycyjnego zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę jak i ponoszenia konsekwencji wynikających z dotychczasowego procesu inwestycyjnego, w tym wykonywania obowiązków nałożonych przez organ.

Z powyższych względów nie ma wpływu na wynik sprawy zawarta między H. D. a M. K. umowa o zastępstwo inwestycyjne. Z datą bowiem nabycia nieruchomości M. K. jako nowy jej właściciel nieruchomości ponosi konsekwencje wynikające z procesu inwestycyjnego. W tym stanie faktycznym i prawnym rozważania organów nadzoru budowlanego i Sądu pierwszej instancji dotyczące umowy o zastępstwo inwestycyjne i oceny realizacji tej umowy ( zgodnie czy niezgodnie z wolą H. D.) jak też czasu realizacji określonych robót budowlanych ( w okresie trwania tej umowy czy po jej zakończeniu ) były zbędne dla oceny niniejszej sprawy. Rozważania takie i ustalenia w tym zakresie były też zbędne dla podjęcia rozstrzygnięcia przez organy.

W niniejszej sprawie prawidłowo adresatem postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego i osobą zobowiązaną do wykonania określonych obowiązków uczyniono M. K. - jako aktualnego właściciela nieruchomości i podmiot, na który przeniesione zostało pozwolenie na budowę. Prawidłowe jest działanie organów wskazujące jako adresata obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej M. K.. Od daty bowiem nabycia przymiotu ostateczności przez decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę H. D. przestała być inwestorem w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane i utraciła wszystkie prawa i obowiązki, jakie przysługiwały jej bądź obciążały z mocy decyzji o pozwoleniu na budowę. Z faktu zaś nabycia przez M. K. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i własności usytuowanego na tej nieruchomości obiektu budowlanego wynikają konsekwencje związane z legalnością wykonanych robót budowlanych dotyczących nabytego na własność obiektu budowlanego.

Podkreślić także należy, iż wprawdzie proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1910/13 - CBOSA). W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przechodzi bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, lecz wydaje decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 ustawy w związku z art. 48 ust. 1 ustawy). Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót.

Skoro w niniejszej sprawie inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki i dążył do zalegalizowania samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego obowiązany był stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną.

Jednocześnie zauważyć należy, iż skarżący stawiając powyższy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. łączy go z art. 48 i n. Prawa budowlanego, art. 50 - 51 Prawa budowlanego, nie wskazując przy tym jakich to okoliczności nie wyjaśnił organ II instancji, od których zależałoby rozpatrzenie tej sprawy i kwalifikacja wykonanych robót budowlanych. Tymczasem, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organy obu instancji szczegółowo ustaliły rodzaj i zakres wykonanych robót budowlanych i oceniły je w aspekcie przepisów ustawy – Prawo budowlane. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że skarżący upatruje tego naruszenia w błędnej subsumcji przepisów, jednak zarzutu naruszenia określonych przepisów ustawy – Prawo budowlane, przez błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie, w skardze kasacyjnej nie postawiono. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.

Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09 - ONSAiWSA 2010/1/1). Naruszenie tego przepisu należy uznać za usprawiedliwione wówczas, gdy sąd nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Skarżący upatruje naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w tym, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych polegających na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. [...] we [...] oraz nałożeniu na M. K. obowiązku przedstawienia szeregu dokumentów. Sąd pierwszej instancji podkreślając, że skarżący wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego powołanym wyżej postanowieniem, podzielił stanowisko organów, że istniała możliwość przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego tym trybie.

Nadto podkreślić należy, iż stawiając zarzut naruszenia określonego przepisu postępowania, strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna tych wymogów nie spełnia.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, przy czym nawet ogólnikowość uzasadnienia wyroku nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest krótkie i dość lakoniczne, ale wyrok odpowiada prawu. Co zaś się tyczy kwestii braku wnikliwej analizy przez Sąd pierwszej instancji zeznań świadka H. D. czy też zeznań M. K. dotyczących umowy o zastępstwo inwestycyjne, jej zakresu czy też skutków, podkreślić ponownie należy, że powyższe okoliczności pozostają bez wpływu na ocenę legalności postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.