Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6519/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 7, ust. 11 i ust. 12, ust. 10, ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 188 w zw. z art. 147 § 1 i art. 193
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 491/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 7 zdanie pierwsze, § 8, § 9 i § 11 zdanie pierwsze zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Ke 491/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. (dalej w skrócie: "Prokurator") na uchwałę Rady Gminy B. (dalej w skrócie: "Rada Gminy") z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczególnych warunków jego funkcjonowania - stwierdził nieważność § 2, § 3 ust. 1, § 10, § 12 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku); oddalił skargę w pozostałej części (pkt II wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 z późn. zm. - dalej "u.p.p.r."), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. - dalej "u.s.g.") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczególnych warunków jego funkcjonowania.

W skardze do WSA na ww. uchwałę Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa:

- art. 9a ust. 3-5 i 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 1 uchwały podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego z pominięciem prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Gminy do określania katalogu tych podmiotów, gdyż zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 8 i 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283 - dalej "rozporządzenie") w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 3 uchwały stanowiącym, że "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy B. a jednostkami delegującymi poszczególnych członków zespołu", treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r., który określa, że przedmiotowe porozumienia winny być zawierane między wójtem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 11, 12 i 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 8 i § 9 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele mogą wchodzić w skład grup roboczych, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Gminy do formułowania katalogu tych podmiotów, gdyż został on wyczerpująco określony w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. a nadto poczynienie tego w sposób odmienny od sformułowania ustawowego;

- art. 9b ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 10 uchwały zadań grup roboczych, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania zadań grup roboczych a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania;

- art. 9a ust. 7 i 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 11 uchwały wskazującym częstotliwość posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 13 i 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz modyfikację w § 12 uchwały wskazującym, że "Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych" z pominięciem grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 10 i 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 7 uchwały dot. możliwości tworzenia przez Zespół grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 12 września 2011 r., Nr 220, poz. 2583, a następnie zmieniona uchwałą Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. zmieniającą uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. organ podniósł, że wśród tych przepisów znajduje się art. 9a ust. 3a u.p.p.r., dodany art. 7 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 kwietnia 2020 r. zmieniającej u.p.p.r. z dniem 30 listopada 2020 r. Tym samym, Rada Gminy podejmując zarówno uchwałę z dnia [...] sierpnia 2011 r, jak i uchwałę zmieniającą z dnia [...] grudnia 2016 r. nie mogła naruszyć przepisu wprowadzonego do porządku prawnego później. Co więcej, uchwała nie przewiduje udziału w zespole interdyscyplinarnym przedstawiciela żandarmerii wojskowej z uwagi na brak odpowiedniego wniosku, przez co nie narusza treści przepisu ustawowego.

Co do zarzutów naruszenia pozostałych przepisów uchwały, dotyczących powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawy, to jest m. in. § 3, § 7, § 8, §9, § 10, § 11 i § 12 uchwały, Rada Gminy nie zgodziła się z twierdzeniem, że stanowią one podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że nie są sprzeczne z ustawą te przepisy, które powtarzają jej treść wprowadzając rozwiązania ustawowe do uchwały stanowiącej przepisy prawa miejscowego. Zapisy te mają charakter porządkujący i mają na celu czynienie uchwały czytelną i zrozumiałą. W związku z brakiem modyfikacji treści ustawowej nie stanowią one podstawy stwierdzenia nieważności całości uchwały.

Opisanym na wstępie wyrokiem, WSA stwierdził nieważność § 2, § 3 ust. 1, § 10, § 12 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku); oddalił skargę w pozostałej części (pkt II wyroku).

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że z uwagi na to, iż zaskarżona uchwała - bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem - niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

WSA stwierdził, że wprawdzie powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej, w aspekcie zasad techniki prawodawczej nie jest właściwe, to jednak nie w każdej sytuacji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Kontrolując zaskarżony akt Sąd każdorazowo bada dopuszczalność powtórzenia przepisów ustawowych w realiach postanowień danego aktu prawa miejscowego, uwzględniając również w ramach tej kontroli specyfikę przedmiotu (materii), którą reguluje zakwestionowana przez stronę skarżącą uchwała. W drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania.

WSA zgodził się z Prokuratorem, kwestionującym § 2 uchwały poprzez naruszenie art. 9a ust. 5 u.p.p.r., albowiem pominięto możliwość udziału prokuratorów i przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. - jako podmiotów, które mogą wchodzić w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu ustawowego.

Z kolei regulacje z § 3 ust. 1 uchwały, w myśl którego zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy B., a jednostkami delegującymi poszczególnych członków zespołu, w ocenie WSA istotnie naruszają normę kompetencyjną z art. 9a ust. 15 u.p.p.r, jak również art. 9a ust. 8 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zapis zawarty w § 3 ust. 1 uchwały modyfikuje treść art. 9a ust. 8 u.p.p.r., z którego wynika, że podstawą działania zespołu interdyscyplinarnego są porozumienia zawarte między wójtem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r. Tymczasem wśród podmiotów wchodzących w skład Zespołu wskazanych § 2 uchwały znajdują się kuratorzy sądowi, którzy wymienieni zostali w art. 9a ust. 4 u.p.p.r., zaś brak jest prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych, niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, o których mowa w art. 9a ust. 5 u.p.p.r. Rada Gminy nie była uprawniona do dokonywania modyfikacji treści przepisów rangi ustawowej. WSA stwierdził, że tego rodzaju błąd wypacza sens regulacji i zmusza odbiorców do porównywania obu tekstów, tj. ustawy i aktu prawa miejscowego oraz może prowadzić do wadliwych wniosków w tym zakresie.

WSA za trafny uznał również zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia normy kompetencyjnej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r, jak również art. 9b ust. 3 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez sformułowanie w § 10 uchwały zadań grup roboczych, albowiem Rada Gminy dokonała w tym zakresie niedozwolonej modyfikacji treści przepisu ustawy. W § 10 uchwały postanowiono mianowicie, że do zadań grup roboczych należy, w szczególności: a) opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach; b) monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy; c) dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań. Natomiast zgodnie z art. 9b ust 3 u.p.p.r. do zadań grup roboczych należy, w szczególności: 1) opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie; 2) monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy; 3) dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań. W wyniku pominięcia w § 10 lit. a uchwały ustawowego sformułowania "wystąpienia przemocy w rodzinie" (art. 9b ust 3 pkt 1 u.p.p.r.) Rada Gminy dokonała modyfikacji przepisu ustawy, niedopuszczalnie rozszerzając krąg przypadków w których zadaniem grupy roboczej będzie opracowanie i realizacja planu pomocy.

WSA uwzględnił także zarzut Prokuratora - w odniesieniu do regulacji § 12 uchwały, zgodnie z którą "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych". Postanowienie to narusza bowiem art. 9a ust. 13 u.p.p.r., zgodnie z którym członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Zamiast dokładnego powtórzenia art. 9a ust. 13 u.p.p.r., doszło do jego modyfikacji - poprzez pominięcie członków grup roboczych. Tymczasem art. 10 u.p.p.r. wyraźnie stanowi, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach.

WSA wskazał, że w końcowym wniosku skargi znalazł się wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, podczas gdy Prokurator nie zaprezentował jakiejkolwiek argumentacji w odniesieniu do pozostałych - niewymienionych w żaden sposób w skardze - regulacji tego aktu.

WSA nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa w § 8 i 9 uchwały (skład grup roboczych), albowiem ich treść wiernie odwzorowuje brzmienie art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. Identyczną argumentację WSA zastosował do § 11 uchwały, a także do § 7 uchwały, w którym posłużono się tożsamą do zawartej w art. 9a ust. 10 u.p.p.r. regulacją.

WSA zwrócił uwagę, że z treści § 15 uchwały wynika jednoznacznie, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

Prokurator wywiódł skargę kasacyjną od ww. wyroku, zaskarżając go w zakresie, w jakim WSA oddalił skargę dotyczącą § 7 zd. 1, § 8, § 9, § 11 zd. 1 uchwały. Prokurator zarzucił:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 10 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż powtórzenie w § 7 zd. 1 uchwały Rady Gminy dotyczącego tworzenia przez Zespół Interdyscyplinarny grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r. jest dopuszczalne, gdyż stanowi dosłowne przytoczenie treści ustawy, w sytuacji, gdy regulacja ta w sposób istotny narusza prawo, częściowo powtarza, a nadto modyfikuje wskazane zapisy ustawowe.

II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż zapisy § 8 i § 9 uchwały dotyczące składu grup roboczych, stanowiące powtórzenie treści art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. są dopuszczalne, albowiem mają charakter dosłowny w sytuacji, gdy powtórzenia te są niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem regulują raz jeszcze to, co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie i nie są uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, czytelności i kompletności tekstu prawnego a zatem są normatywnie zbędne, a nadto wykraczają poza zakres delegacji ustawowej, gdyż przepisy u.p.p.r. nie upoważniały Rady Gminy do określania katalogu tych podmiotów, gdyż został on określony w samej ustawie lecz do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a zatem zapisy te w sposób istotny naruszają prawo.

III. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 7 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż powtórzenie w § 11 zd. 1 uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r. jest dopuszczalne, gdyż powtórzenie to ma charakter dosłowny i nie modyfikuje treści ustawy, a co za tym idzie, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie a nadto nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego a zatem jest normatywnie zbędne a jako takie stanowi istotne naruszenie prawa.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o uchylenie pkt II zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator wskazał, że zgodnie z delegacją przewidzianą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy winna w drodze uchwały uregulować tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W zakresie tej delegacji nie mieści się zatem wskazywanie podmiotów wchodzących lub mogących wejść w skład grup roboczych, co zostało poczynione przez Radę Gminy w § 8 i § 9 przedmiotowej uchwały. Wskazana regulacja zawarta w uchwale w sposób istotny narusza więc delegację art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Prokurator stwierdził również, że w realiach przedmiotowej uchwały, ujawnione w jej tekście powtórzenia zapisów ustawowych nie spełniają wymogów uzasadnionych i usprawiedliwionych wyjątków. Powtórzenia treści aktu normatywnego rangi ustawowej zawarte w § 7 zd. 1, § 8 , § 9 i § 11 zd. 1 uchwały nie zwiększają jej czytelności, a ich eliminacja z obrotu prawnego nie spowoduje braku jej komunikatywności. Powtórzenia te były zbędne dla prawidłowej redakcji tekstu zaskarżonej uchwały. Nadto § 7 zd. 1 uchwały zawiera niedopuszczalną modyfikację zapisu ustawowego poprzez zastąpienie słów "może tworzyć" określeniem "tworzy". Powyższe uchybienia uznać należy zatem za istotne naruszenie prawa, uzasadniające konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowego aktu prawa miejscowego w tym zakresie.

Prokurator podkreślił, że tylko wyjątkowo, gdy zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego zakreśla szeroko zakres regulacji, która obejmuje zarówno regulację ustawową jak i statutową, dopuszczalne jest powtórzenie regulacji w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności dotyczy to statutów jednostek samorządu. Jednakże w niniejszej sprawie, nie można uznać, aby powtórzenie przepisów ustawowych znajdowało podstawę w delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. a ponadto, aby było uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje dominujący w orzecznictwie sadowym pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego - tak, np. NSA w wyroku z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1922/11; WSA w Kielcach w prawomocnym wyroku z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 232/21; WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 150/20; WSA w Olsztynie w prawomocnym wyroku z 2 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 208/20; WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 1 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 179/20; WSA w Łodzi w prawomocnym wyrok z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 19/20.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Potwierdzeniem konstytucyjnych rozwiązań systemowych jest art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Tylko wyjątkowo, gdy zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego zakreśla szeroko zakres regulacji, która obejmuje zarówno regulację ustawową jak i statutową, dopuszczalne jest powtórzenie regulacji w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności dotyczy to statutów jednostek samorządu. Jednakże w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie można uznać, aby powtórzenie przepisów ustawowych znajdowało podstawę w delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. a ponadto, aby było to uzasadnione – tak NSA w wyroku z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4042/21.

Uwzględniając przedstawione oceny prawne, jako trafny należało ocenić zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 10 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegającej na przyjęciu poglądu prawnego, iż powtórzenie w § 7 zd. 1 skarżonej uchwały treści postanowień art. 9a ust. 10 u.p.p.r. jest dopuszczalne, w sytuacji gdy regulacja ta w sposób istotny narusza prawo.

Zgodnie z § 7 ust. 1 zd. 1 uchwały "W zależności od potrzeb zespół tworzy grupy robocze, w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach." Natomiast art. 9a ust. 10 u.p.p.r. stanowi, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. W zaistniałym układzie należy przyjąć, że regulacja zawarta w § 7 zd. 1 zaskarżonej uchwały nie stanowi realizacji delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którą rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Ponadto w sposób istotny narusza § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych – analogiczne stanowisko zajął NSA w wyrokach z dnia 2 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3700/21; z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4042/21; z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4122/21.

W tym kontekście nie można podzielić argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy powiela ona treść ustawy i czy jest zgodna z delegacją ustawową. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzeba delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP - por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19.

Analogicznie należy odnieść się do zarzutów błędnej wykładni art. 9a ust. 7, ust. 11 i ust. 12 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegającej na przyjęciu poglądu prawnego o dopuszczalności powtórzenia w § 8, § 9 i § 11 zd. 1 zaskarżonej uchwały treści art. 9a ust. 7, ust. 11 i ust. 12 u.p.p.r. W sprawie jest bezsporne, że § 8, § 9 i § 11 zd. 1 zaskarżonej uchwały powtarzają in extenso odpowiednio treść art. 9a ust. 11, ust. 12 i ust. 7 u.p.p.r. Przedmiotową praktykę, z przyczyn wyżej podanych należy ocenić, jako nieodpuszczalną – tak również NSA w wyrokach z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4042/21; z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4122/21.

Wszystkie ustalone w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. W praktyce orzeczniczej przyjmuje się, że przez istotne naruszenie prawa należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą - por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej - por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14,; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15.

Z wyłożonych przyczyn, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach stwierdził nieważność § 7 zdanie pierwsze, § 8, § 9 i § 11 zdanie pierwsze uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczególnych warunków jego funkcjonowania.