Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2464/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 28 poz 143
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 12 , art. 7, art. 106
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2181/13 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 2181/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., orzekając na wniosek M. Z. z dnia [...] czerwca 2007 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., uznając, iż sytuacja mieszkaniowa i finansowa wnioskodawczyni nie dawała podstaw do uznania jej za wyjątkową.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Prezes WAM, decyzją z dnia [...] września 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 w zw. z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. - Dz. U. z 2005 r. Nr 41 poz. 398, ze zm.) i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), która przepisem art. 1 pkt 28 zmieniła dotychczasowe brzmienie przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...). Jednakże zgodnie z art. 18 ust. 1 tej noweli, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Zatem, skoro w rozpoznawanej sprawie strona złożyła wniosek o przydziału lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. przed dniem 1 lipca 2010 r., to podlegał on rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu (...), w tym art. 29, w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji.

W związku z powyższym Prezes WAM podniósł, iż - świetle art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...), warunkiem prawnej dopuszczalności przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym było spełnienie dwóch przesłanek: wyjątkowości sytuacji oraz zgody Ministra Obrony Narodowej, przy czym w tego rodzaju sprawie organ administracji rozstrzygał w ramach uznania administracyjnego. Oznaczało to zaś, że miał obowiązek wyważenia pomiędzy słusznym interesem strony a interesem społecznym.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanego stanu faktycznego, organ stwierdził, iż o wyjątkowości sytuacji, w jakiej znajdowała się odwołująca nie świadczył brak środków na zakup bądź na wynajem mieszkania we własnym zakresie, gdyż w takiej sytuacji pozostawało wiele osób a zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach należy do zadań własnych gminy (vide: ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W przeciwieństwie zatem do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej to Gminom ustawodawca przyznał środki na realizację zadań w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach. Podkreślono także, że w związku z tym M. Z. wystąpiła ze stosownym wnioskiem, ale w Wydziale Zasobów Lokalowych Urzędu Dzielnicy [...] w W. uznano, iż nie kwalifikowała się ona do otrzymania lokalu mieszkalnego z zasobów komunalnych, z uwagi na wysokość osiąganych dochodów.

Mając powyższe na uwadze Prezes WAM stwierdził, że skoro odwołująca się nie została uznana z osobę wymagającą szczególnej opieki powołanych do tego organów, to tym bardziej Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie była do tego zobowiązana. Z tego powodu – zdaniem organu odwoławczego - Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM, po zwrocie mu przez Prezesa WAM jego pierwotnego wystąpienia z dnia 29 października 2012 r., w którym przekazał wniosek M. Z wraz z aktami sprawy Prezesowi WAM, wnioskując o wyrażenie zgody – w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...) na wydanie na rzecz zainteresowanej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., zasadnie uznał, że nie było w tym przypadku podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony.

Poza tym Prezes WAM podkreślił, iż nie było możliwe potraktowanie sytuacji M. Z za: bardzo rzadką, szczególnie wyrażającą się czymś, niezwykłą lub osobliwą, czyli wyjątkową w rozumieniu omawianej ustawy. Problemy, z jakimi ona borykała się polegały bowiem w istocie rzeczy na braku innego mieszkania. Z dołączonych przez nią dokumentów, w tym rachunków z tytułu ponoszenia kosztów związanych z nauką syna w Wiedniu (250 Euro/mies.), opłat za lokal i media, nie wynikało bowiem nic wyjątkowego. Były one udziałem szerokiego kręgu osób funkcjonujących w społeczeństwie, w tym także podnoszona przez stronę niemożność zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zjawisko to miało zatem wymiar powszechny i akceptowany, a tym samym nie mogło jawić się jako kryterium wyjątkowości. Także fakt zakwalifikowania strony do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności nie wykluczał jej zdolności do wykonywania pracy. M. Z. była przy tym zatrudniona w oparciu o umowę o pracę i w związku z tym osiągała określone dochody. Mogła zatem – jak zaakcentował organ - samodzielnie funkcjonować i zaspokajać swoje potrzeby życiowe, w tym mieszkaniowe, we własnym zakresie.

W szczególności podniesiono, że o wyjątkowości sytuacji odwołującej się nie mogła także przesądzać okoliczność, iż przedmiotowy lokal wcześniej został przydzielony jej krewnej (A. B.) w wyniku zamiany poprzednio zajmowanego przez nią lokalu komunalnego. Wprawdzie w konsekwencji tej zamiany M Z. została pozbawiona ewentualnej możliwości wstąpienia w stosunek najmu (art. 691 k.c.), ale sytuacja taka zaistniała za zgodą A. B. Zaznaczono przy tym, iż wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 16 grudnia 2002 r. (sygn. akt I C 379/02), utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 30 października 2002 r. (V Ca 1580/03), oddalony został pozew strony o wstąpienie w stosunek najmu spornego lokalu po śmierci A. B. W uzasadnieniu zaś tego wyroku Sąd stwierdził, że art. 691 k.c. nie miał zastosowania do sytuacji prawnej M. Z., bowiem nie należała ona do kręgu osób bliskich, wymienionych w art. 9 Prawa lokalowego i nie zawarła też ważnej umowy o opiekę.

Ponadto nadmieniono, że wyrokiem częściowym z dnia 24 listopada 2008 r. (sygn. akt I C 497/07), Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa nakazał M. Z. opróżnienie zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. i orzekł o braku uprawnień pozwanej do lokalu socjalnego.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu okoliczności, że organ I instancji, oceniając sytuację strony, pominął fakt, iż na mocy umowy notarialnej zawartej w dniu 24 stycznia 2003 r. (rep. A nr [...]) o podział majątku wspólnego, M. Z. zrzekła się prawa do własnościowego lokalu spółdzielczego w B., na rzecz męża, organ odwoławczy podniósł, iż odwołująca się już od 1995 r., kiedy to została wezwana przez wojskowe organy kwaterunkowe do opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., wiedziała że nie dysponuje tytułem prawnym do tegoż lokalu. Kolejne działania organów WAM (od 1996 r.) również nie pozostawiały wątpliwości, że ciąży na niej obowiązek opróżnienia spornego lokalu. Czynione przy tym we własnym zakresie działania strony w kwestii uzyskania tytułu prawnego do w/w lokalu na drodze sądowej, nie przyniosły pozytywnego skutku. W tej sytuacji dobrowolne zrzeczenie się praw do lokalu w B., który stanowił majątek wspólny małżonków i rezygnacja z jakiejkolwiek z tego tytułu gratyfikacji finansowej było indywidualną decyzją M.Z. i nie mogło wpływać na ocenę jej sytuacji dokonywanej w rozpoznawanej sprawie.

Jednocześnie Prezes WAM zauważył, że statutowym obowiązkiem WAM, wynikającym z przepisów ustawy o zakwaterowaniu (...) jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Obowiązek ten jest więc uprzywilejowany i podlega — co do zasady — zaspokojeniu przed interesem innych osób. Zatem w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. słusznie zwrócono uwagę na fakt, że w garnizonie W. istniały niezaspokojone, w znacznym rozmiarze, potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Organ II instancji ustalił przy tym, że - wg stanu na dzień 31 sierpnia 2013 r. - na realizację prawa do zakwaterowania w lokalu mieszkalnym/kwaterze oczekiwało w garnizonie W. 1447 żołnierzy zawodowych posiadających członków rodziny i 1450 żołnierzy zawodowych nieposiadających członków rodziny. W tej sytuacji rozporządzanie przedmiotowym lokalem w inny sposób, niż określony powyżej, nastąpiłoby z naruszeniem interesów żołnierzy zawodowych, którzy aktualnie oczekują na wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego/kwatery na terenie garnizonu W.

Wyżej przedstawiona decyzja Prezesa WAM z dnia [...] września 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej rzez M. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżąca zarzuciła kwestionowanym decyzjom naruszenie:

1) art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., przez uznanie, iż sytuacja jej nie jest "sytuacją wyjątkową" w rozumieniu ww. przepisu, pomimo, iż za taką wcześniej została uznana oraz, że odmowę przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. uzasadniają potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych w garnizonie,

2) art. 7, 2, 77 i art. 106 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie i nierozpoznanie sprawy w sposób całościowy, dokonywanie przez organ dowolnej i niezgodnej z zasadami współżycia społecznego i doświadczenia życiowego ocen materiału dowodowego zebranego w sprawie, nieprzekazania wniosku o wyrażenie zgody do Ministra Obrony Narodowej - co miało istotny wpływ na jej wynik i wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem słusznego interesu skarżącej jako obywatela i jednocześnie wieloletniego pracownika służby cywilnej RP.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż w niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. po uznaniu, iż w przypadku skarżącej zachodzi sytuacja wyjątkowa, przekazał pierwotnie do Prezesa WAM wraz z aktami sprawy wniosek skierowany do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie zgody na wydanie na rzecz skarżącej decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Prezes WAM, przekraczając jednak swoje kompetencje na etapie postępowania przed organem I instancji, uniemożliwił skierowanie ww. wniosku do Ministra Obrony Narodowej, zobowiązując Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. do ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy — wymuszając w ten sposób na podległym sobie organie decyzję odmawiającą przyznania ww. prawa. W konsekwencji takiego stanu rzeczy, pomimo, iż nie doszło do zmiany okoliczności, a tym samym sytuacji, w jakiej się skarżąca znajduje, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. odmówił prawa zamieszkiwania w ww. lokalu nie uzasadniając w żaden sposób zmiany swojej decyzji. Taki stan rzeczy niewątpliwie naruszał zaś powołane na wstępie skargi przepisy, jak również słuszny interes strony.

W ocenie skarżącej, aktywność Prezesa WAM winna sprowadzać się w tym przypadku do przekazania Ministrowi Obrony Narodowej wniosku o wyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym na rzecz strony oraz ewentualnego przedstawienia Ministrowi własnej opinii, co do zasadności ww. wniosku i możliwości pozytywnego, bądź negatywnego rozpatrzenia sprawy. Odmienne natomiast zachowanie Prezesa WAM, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowało pozaprawne oddziaływanie na rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji.

Nadto skarżąca podnosiła, iż budynek przy ul. [...], w którym znajduje się przedmiotowy lokal mieszkalny, nie był budynkiem przeznaczonym do zamieszkiwania przez żołnierzy zawodowych. Wszystkie lokale, za wyjątkiem dwóch (w tym lokalu zajmowanego przeze skarżącą) stanowią bowiem własność osób prywatnych, a zatem nie są w zasobach WAM. Konieczność zatem zabezpieczenia w pierwszej kolejności potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w W., nie dawała podstaw do wydania przez organ ww. decyzji odmownej, jeśli dany lokal nie stanowił kwatery przeznaczonej na zakwaterowanie żołnierzy, zwłaszcza, że art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., nie uzależniał przyznania prawa do zamieszkania od faktu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w garnizonie. Taki stan rzeczy ma miejsce dopiero od 1 lipca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, którą w tym przypadku stanowił art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw) a następnie podkreślił, że sądowa kontrola decyzji, wydanej na podstawie tego przepisu była ograniczona. Nie obejmowała ona bowiem celowości takiej decyzji a dotyczyła jedynie kwestii czy organ zebrał cały materiał dowodowy oraz dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wykładnia bowiem przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prowadziła do wniosku, że wydanie takiej decyzji na korzyść strony nie było obligatoryjne, gdyż zostało postawione uznaniu administracyjnemu.

Ponadto Sąd podkreślił, że na wyjątkowość sytuacji składa się bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe położenie, w jakim się ktoś znajduje. "Wyjątkowo" oznacza w sposób niezwykły, szczególny, bardzo rzadko, w szczególnych przypadkach ("Nowy Słownik Języka Polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 r.) Odwołując się też do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Sąd zauważył, że w wyroku z dnia 10 października 2008 r. (sygn. akt I OSK 1519/07,publik. LEX nr 512273) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego - na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak: ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Tryb zatem przewidziany w art. 29 powołanej ustawy wymaga, aby to osoba składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM, wykazała, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej".

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie, właściwie oceniły sytuację, w jakiej znalazła się skarżąca i zasadnie odmówiły jej cech wyjątkowości. Nadrzędnym bowiem, ustawowym celem organów wojskowych jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełnią oni służbę wojskową zaś wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innym podmiotom stanowi odstępstwo od tej reguły i może być realizowane tylko w sytuacji wyjątkowej. Adresatami decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów WAM winny być więc – jak wywodził Sąd - osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak: ciężka choroba, kalectwo, brak środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi, wymagają zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, swoistej opieki organu WAM. Okoliczności, na które powoływała się natomiast skarżąca w toku postępowania administracyjnego, nie dawały podstaw do zakwalifikowania ich jako "sytuacji wyjątkowej".

Sąd zauważył w tym miejscu, że skarżąca była wprawdzie osobą legitymującą się lekkim stopniem niepełnosprawności, ale niepełnosprawność ta nie wpływała na aktywność zawodową i zdolność do zaspokajania własnych potrzeb bytowych. Była ona zatrudniona w oparciu o stałą umowę o pracę i z tego tytułu otrzymywała comiesięczny dochód, który nie kwalifikował jej do uzyskania lokalu z socjalnego zasobów lokalowych gminy. Podstawowy zaś argument, odnoszący się do braku środków finansowych na zakup lokalu mieszkalnego na wolnym rynku, nie świadczył o konieczności zaspokojenia tych potrzeb przez WAM. Wiele bowiem gospodarstw domowych w Polsce, w tym jednoosobowych, nie stać na zakup mieszkania na własność na wolnym rynku. Zabezpieczenia tych potrzeb nie można zatem wiązać tylko z prawem własności lokalu mieszkalnego, lecz także z najmem na wolnym rynku, czy pomocą organów samorządowych w zakresie zaspakajania przedmiotowych potrzeb mieszkańców danej gminy.

Ostatecznie Sąd wskazał, że wprawdzie skarżąca była związana z resortem Obrony Narodowej, ale jako pracownik cywilny. W związku z tym okoliczność ta nie mogła sankcjonować przedkładania jej interesu nad niezrealizowanymi potrzebami żołnierzy zawodowych, których uprawnienia w tym zakresie posiadały gwarancje ustawowe. Także wydatki, ponoszone przez skarżącą, w tym wspieranie finansowo syna kształcącego się poza granicami kraju, nie dawały podstaw do zakwalifikowania M. Z. do kategorii osób pozostających w wyjątkowej sytuacji - w rozumieniu art. 29 powołanej ustawy.

Trudno było także – zdaniem Sądu – upatrywać zasadności wniosku strony w tym, że A.B. dokonała zamiany lokalu mieszkalnego z żołnierzem zawodowym i przez to sporny lokal mieszkalny zasilił zasoby mieszkaniowe WAM. Był to bowiem świadomy wybór dokonany przez osobę dysponującą lokalem a podyktowany zapewne potrzebami jej rodziny. Wywoływał on przy tym określone konsekwencje prawne w postaci braku uprawnień do zamieszkiwania w tym lokalu przez inne osoby, niewymienionym w decyzji przydziału lokalu.

Za chybiony Sąd uznał również zarzut skargi mówiący o tym, że budynek przy ul. [...] nie mógł być przeznaczony do zamieszkiwania przez żołnierzy zawodowych, bowiem wszystkie lokale, za wyjątkiem dwóch (w tym lokal zajmowany przeze skarżącą) stanowiły własność osób prywatnych. W świetle bowiem treści art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane poprzez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Przez "lokal mieszkalny" należy zaś – jak wywodził Sąd - rozumieć samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 oraz z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), będący w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, zwanej dalej "Agencją", stanowiący własność Skarbu Państwa, przekazany Agencji przez Ministra Obrony Narodowej, lokal mieszkalny pozyskany od spółdzielni mieszkaniowej i towarzystwa budownictwa społecznego oraz lokal mieszkalny pozyskany w drodze umowy najmu, leasingu, darowizny albo innej umowy cywilnoprawnej, spadku albo zapisu (art. 1 a pkt 1 tej ustawy), zaś przez "kwaterę" należy rozumieć lokal mieszkalny przeznaczony do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęty w wykazie kwater. Zgodnie z przytoczonymi regulacjami nie ma przeszkód prawnych, aby pojedyncze lokale mieszkalne będące w dyspozycji Agencji, a znajdujące się w budynku nienależącym do WAM, przeznaczać na zaspokajanie potrzeb żołnierzy poprzez przydział lokalu mieszkalnego.

Przechodząc zaś do oceny zarzutu skargi, wskazującego na przekroczenie uprawnień przez Prezesa WAM, który - adresowany do niego wniosek o wyrażenie zgody w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - zwrócił organowi I instancji, Sąd uznał także za niezasadny.

Sąd w pierwszej kolejności bowiem podniósł, iż adresatem wniosku o wyrażenie zgody przez Ministra Obrony Narodowej, powinien być właśnie ten Minister, a nie Prezes WAM, za którego pośrednictwem wniosek jest jedynie kierowany. Z tego też powodu zwrot przedmiotowego wniosku jego autorowi trudno było poczytywać za przekroczenie kompetencji. Postępowanie Prezesa WAM (wytknięcie organowi I instancji nienależytego uzasadnienia jego wniosku poprzez całkowite pominięcie analizy potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych garnizonu), nie mogło być również oceniane w kategoriach nadużycia prawa, gdyż Prezes WAM posiadał w tym przypadku uprawnienia nadzorcze. Poza tym, Sąd odwołał się w tym miejscu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r. (sygn. akt I OSK 412/12, publik. LEX nr 1291390), w którym stwierdzono, iż "nawet w razie pozytywnego dla strony stanowiska Ministra Obrony Narodowej, kierownik oddziału terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie jest pozbawiony prawa do samodzielnej oceny wniosku pod kątem, czy zachodzi przesłanka "sytuacji wyjątkowej", o której mowa jest w przepisie art. 29 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu z dnia 30 czerwca 2010 r. Oznacza to, że w razie oceny, że sytuacja wyjątkowa nie zachodzi, uruchamianie trybu współdziałania organów na podstawie przepisu art. 29 ustawy, pozbawione by było jakichkolwiek racjonalnych podstaw. Organ współdziałający w tym wypadku, z woli ustawodawcy nie przedstawia bowiem ani swojej opinii ani stanowiska, mogącego mieć znaczenie dla treści decyzji, która ma zostać podjęta, ale jedynie wyraża zgodę na proponowaną przez organ właściwy (zamierzoną uprzednio) pozytywną dla strony decyzję. Brak elementu wolicjonalnego ze strony organu właściwego czyni bezprzedmiotowym zapytanie organu współdziałającego o wyrażenie zgody na czynność przez organ właściwy niezamierzoną". Skoro zatem – jak argumentował Sąd - organ WAM I instancji dokonuje autonomicznej kwalifikacji sytuacji strony, w odniesieniu do przesłanki "sytuacji wyjątkowej" z art. 29 powołanej ustawy, to jest on zobligowany do wszechstronnego zbadania stanu fatycznego sprawy, nie tylko okoliczności przemawiających na korzyść strony, ale też przemawiających za interesem społecznym, tutaj utożsamianym z interesem żołnierzy zawodowych. Skoro zatem po uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego w sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W.nie dopatrzył się wyjątkowego przypadku w sytuacji skarżącej, to nie był on obowiązany ponawiać wniosku o wyrażenie przez Ministra Obrony Narodowej zgody w trybie art. 29 powołanej ustawy.

W nawiązaniu do powyższego, Sąd podzielił stanowisko Prezesa WAM, że potrzeby garnizonu w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych i ich rodzin są znaczne i w analizowanym przypadku nie można było interesu jednostki przedkładać nad interesem publicznym, utożsamianym z zabezpieczeniem potrzeb żołnierza zawodowego realizującego zadania związane z obronnością Państwa.

W okolicznościach niniejszej sprawy – zdaniem Sądu - Prezes WAM nie naruszył zatem granic uznania administracyjnego przyznając prymat interesowi publicznemu nad interesem skarżącej (art. 7 k.p.a.). Wydał rozstrzygnięcie z poszanowaniem reguł procesowych i należycie je uzasadnił.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. Z. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca l995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., poprzez uznanie, iż sytuacja przedmiotowej sprawy nie jest "sytuacją wyjątkową" - w rozumieniu ww. przepisu oraz, że odmowę przyznania skarżącej prawa zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. uzasadniają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych w garnizonie (interes publiczny),

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 12, 77 i art. 106 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo, iż rozpoznające sprawę organy naruszyły przepisy k.p.a. (m.in. naruszyły zasadę praworządności i zaufania obywatela do organów państwowych),

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 12, 77 i art. 106 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, który nie dostrzegł naruszenia ww. przepisów k.p.a. (m.in. naruszenia zasady praworządności i zaufania obywatela do organów państwowych oraz naruszenia przysługujących kompetencji).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - ewentualnie - uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podnoszono, że z treści art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. wynika, iż organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, znajdującym się w zasobach mieszkaniowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest dyrektor oddziału regionalnego Agencji. Zatem do jego uprawnień należy zbadanie, czy zachodzi przesłanka "sytuacji wyjątkowej", określona w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy pod względem merytorycznym. Organ dysponuje więc możliwością wyboru skutku prawnego. Może zezwolić (po wcześniejszym uzyskaniu zgody Ministra Obrony Narodowej) innej osobie niż żołnierz w służbie stałej na czasowe zamieszkanie w lokalu mieszkalnym, znajdującym się w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, albo odmówić przyznania takiego uprawnienia. Jeżeli więc z poczynionych na tym etapie postępowania ustaleń wynika, że został spełniony wstępny warunek pozytywnego rozstrzygnięcia o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, tj. zachodzi sytuacja wyjątkowa - w rozumieniu art. 29 powołanej powyżej ustawy - to dyrektor oddziału regionalnego WAM ma obowiązek wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej o wydanie stosownej zgody w celu realizacji drugiej przesłanki ustawowej.

Podkreślano w tym miejscu, że - zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 czerwca 2005 r. w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową (Dz. U. Nr 116, poz. 975), obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. - wnioski osób, o których mowa w art. 29 ustawy, o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym dyrektor oddziału regionalnego WAM przedstawia Ministrowi Obrony Narodowej, celem udzielenia zgody, o której mowa w ww. przepisie, za pośrednictwem Prezesa Agencji. Taki zatem stan rzeczy miał miejsce w niniejszej sprawie, kiedy to Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W., po uznaniu, iż w przypadku skarżącej zachodziła sytuacja wyjątkowa, przekazał do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wraz z aktami sprawy wniosek o wyrażenie zgody na wydanie na rzecz skarżącej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. na czas oznaczony — 5 lat. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, przekraczając zaś swoje kompetencje, uniemożliwił skierowanie ww. wniosku do Ministra Obrony Narodowej, zobowiązując Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. do ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy i wymuszając w ten sposób na podległym sobie organie decyzję odmawiającą przyznania skarżącej ww. prawa.

W konsekwencji Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. w dniu 5 czerwca 2013 r. odmówił skarżącej prawa zamieszkiwania we wskazanym wyżej lokalu, nie uzasadniając – zdaniem autora skargi kasacyjnej - w żaden sposób zmiany swojej decyzji. Taki stan rzeczy przeczy zaś niewątpliwie powołanym powyżej przepisom, jak również narusza słuszny interes skarżącej jako strony przedmiotowego postępowania.

Skarżąca twierdziła więc, że aktywność Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej winna w tym przypadku sprowadzać się tylko do przekazania Ministrowi Obrony Narodowej wniosku o wyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie do zamieszkiwania przez nią w przedmiotowym lokalu mieszkalnym oraz ewentualnego przedstawienia Ministrowi własnej opinii co do zasadności ww. wniosku i możliwości pozytywnego, bądź negatywnego rozpatrzenia sprawy. Odmienne zachowanie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowało natomiast pozaprawne oddziaływanie na rozstrzygnięcie sprawy przez organ podległy Prezesowi WAM. W konsekwencji powodowało to wątpliwości, co do przestrzegania przez organy zasady praworządności i z pewnością nie pogłębiało zaufania do organów państwa, które poprzez odgórne naciski (podjęte pod parawanem uprawnień nadzorczych Prezesa WAM) dokonują rozbieżnej analizy i interpretacji tych samych okoliczności faktycznych na podstawie tych samych dowodów, a w konsekwencji w sposób "wymuszony" zmieniają swe stanowisko.

Autor skargi kasacyjnej akcentował również, że skarżąca mimo, iż pracuje jako pracownik służby cywilnej i otrzymuje dochód ( który nie uprawnia jej do otrzymania lokalu z zasobów gminy) to jednak dochód ten jest na tyle niski, iż nie wystarcza na realne pokrycie kosztów utrzymania i nabycia, wynajmu mieszkania na rynku wtórnym, nie mówiąc już o nabyciu nowego lokalu mieszkalnego. Dokonana zaś przez A. B. zamiana poprzedniego mieszkania na lokal nr [...] przy ul. [...]w W. miała na celu faktycznie przejęcie przez WAM lokalu z zasobów gminy w zamian nie zapewniając osobom współzamieszkującym z A. B.(ciotką skarżącej) prawa do dalszego w nim zamieszkiwania po jej śmierci. W związku z tym skoro skarżąca została - za zgodą Kwaterunku Garnizonowego w W. - zameldowana wraz ze swoimi dziećmi w przedmiotowym lokalu na podstawie przewidzianej wówczas prawem i zgłoszonej do WAM umowy z dnia 2 stycznia 1989 r. zawartej w przedmiocie sprawowania opieki nad A. B., to - chociażby ze względów na zasady współżycia społecznego i słuszny interes obywatela - powyższe winno skutkować stwierdzeniem, iż w przedmiotowej sprawie miała miejsce "sytuacja wyjątkowa".

Podnoszono także, iż art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. (tj. w brzmieniu znajdującym zastosowanie do przedmiotowej sprawy) nie uzależniał przyznania prawa do zamieszkania od faktu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w garnizonie. Taki stan rzeczy ma miejsce dopiero od dnia 1 lipca 2010 r. Brak było t zatem w tym przypadku podstaw, aby argumentem dla odmowy przyznania prawa do zamieszkania, o której mowa w wyżej przywołanym przepisie, były uprawnienia żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, Prezes WAM wnosił o jej oddalenie.

W uzasadnieniu stanowiska podkreślono zwłaszcza, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa ma na celu zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych wąskiej grupy zawodowej, jaką są żołnierze a nie osób zajmujących (z różnych powodów) jej lokale. Trudno także uznać położenie strony za wyjątkowe, mając na uwadze fakt wyzbycia się praw do lokalu spółdzielczego w 2003r, tj. po tym, jak zarówno wojskowe organy kwaterunkowe, jak i organy Agencji nie dawały szans na uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te obejmowały zarzuty obrazy prawa materialnego w postaci: art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. oraz zarzuty procesowe, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) a jednocześnie art. 151 p.p.s.a. w zw. z (cyt.): "art. 7, art. 12, art. 77 i art. 106 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo, iż rozpoznające sprawę organy naruszyły w/w przepisy k.p.a.

W związku z powyższym, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić wypada, że analizowana sprawa dotyczyła wniosku M.Z. o wydanie decyzji – w trybie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. - o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W.

Początkowo, decyzją z dnia [...]grudnia 2011 r. nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania Prezes WAM, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na naruszenia przepisów k.p.a., w szczególności dotyczących umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia a także na brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Ponownie rozpatrując wniosek, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. po uzupełnieniu materiału dowodowego, pismem z dnia 29 października 2012 r. przekazał wniosek M. Z. wraz z aktami sprawy Prezesowi WAM (zaadresował wniosek do Prezesa WAM a nie do Ministra Obrony Narodowej za pośrednictwem Prezesa WAM), wnioskując o wyrażenie zgody, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...), na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. na rzecz wymienionej. Pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. Prezes WAM zwrócił zatem powyższy wniosek wskazując, że organem właściwym do wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w trybie art. 29 powołanej ustawy, jest dyrektor oddziału regionalnego WAM za zgodą Ministra Obrony Narodowej, nie zaś Prezes WAM. Jednocześnie jednak Prezes WAM zasygnalizował, iż w dniu 24 listopada 2008 r. (sygn. akt I C 497/07) zapadł wyrok częściowy Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa nakazujący pozwanej M. Z. opuszczenie i opróżnienie zajmowanego lokalu oraz przekazanie go do dyspozycji Agencji a także orzekający o braku uprawnień pozwanej do lokalu socjalnego. Stąd organ I instancji winien wyjaśnić, dlaczego odstąpił od wykonania powyższego wyroku, mając na uwadze niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych w garnizonie W..

W tej sytuacji Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., odmówił skarżącej przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. - a rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej - Prezes WAM, zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem skarżącej tego rodzaju postępowanie organów naruszało przepisy procedury administracyjnej w postaci zasady praworządności i zaufania obywatela do organów państwowych. W skardze kasacyjnej sformułowano przy tym zarzuty naruszenia: art. 7, 12, 77 i art. 106 k.p.a.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że żaden z w/w artykułów nie statuuje ani zasady praworządności, ani zasady zaufania obywatela do państwa. Zasady te wyrażają bowiem odpowiednio: art. 6 i art. 8 k.p.a. Przepisy te nie zostały jednak objęte skargą kasacyjną, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny, czy wyżej opisane postępowanie organów administracyjnych naruszało art. 6 i 8 k.p.a.

Ponadto, podkreślić w tym miejscu trzeba, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem zaskarżenia i z tego tytułu przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymagają by została ona sporządzona przez zawodowego pełnomocnika (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna ma bowiem za zadanie wskazać dokładnie, które przepisy prawa zostały naruszone przez wyrok sądu pierwszej instancji oraz w jaki sposób. Z tego powodu autor skargi kasacyjnej winien precyzyjnie określić przepis stanowiący przedmiot zarzutu. Oznacza to, że winien w tym wypadku wskazać właściwą jednostkę redakcyjną danego artykułu, którą zaskarżą. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma przy tym uprawnień do domyślania się, który przepis skarżący chciał zaskarżyć, ani tym bardziej do poprawiania skargi kasacyjnej.

Skoro więc zaskarżony skargą kasacyjną "art. 77 k.p.a." składa się z dwóch paragrafów a autor skargi tej nie sprecyzował, który z nich jest przedmiotem zaskarżenia, oznaczało to bark możliwości odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak określonego zarzutu. Powyższe odnosi się także do art. 106 k.p.a., który składa się aż z sześciu paragrafów a w skardze kasacyjnej wskazano jedynie naruszenie (cyt.) "art. 106 k.p.a.".

Jedynie zatem ubocznie, niejako na marginesie, należy zwrócić uwagę na istotną w realiach tej sprawy okoliczność, że skoro po wniesieniu wniosku przez M. Z.(28 czerwca 2007 r.) organy wojskowe uzyskały wyrok orzekający jej eksmisję z przedmiotowego lokalu (wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt I C 497/07) to kwestia związana z wyrażeniem zgody przez Ministra Obrony Narodowej na dalsze zamieszkiwanie skarżącej w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., w dodatku przy negatywnym stanowisku Prezesa WAM, była z góry w tym przypadku przesądzona. Jeśli by bowiem organy wojskowy godziły się by skarżąca zamieszkiwała w w/w lokalu to nie inicjowały by (kontynuowały) procesu eksmisyjnego.

Poza tym wyjaśnić także należy, że na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów proceduralnych, ale jedynie takim, który ma charakter istotny, to jest w sytuacji, w której, gdyby nie doszło do chybienia wskazanemu przepisowi proceduralnemu (przepisom proceduralnym) to najprawdopodobniej zostało by wydane odmienne rozstrzygnięcie. Z tego powodu nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną. Wprawdzie zatem przedmiotowe postępowanie toczyło się kilka lat, ale nie można było w tym przypadku mówić, że długotrwałość postępowania miała wpływ na zapadłe w nim rozstrzygnięcie. Tym samym, nie można było skutecznie zarzucić organom naruszenia art. 12 k.p.a. (zasada szybkości postępowania), co uczynił w skardze kasacyjnej jej autor.

Kwestia dotycząca naruszenia art. 7 k.p.a. ściśle wiąże się z zarzutem obrazy prawa materialnego. Stosownie bowiem do treści art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Trafnie zatem podkreślił Prezes WAM, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie w/w przepisu, organ administracji rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego. Powyższe oznacza zaś, że w takim wypadku organ miał obowiązek wyważenia pomiędzy słusznym interesem strony a interesem społecznym, czyli instytucjami, o których stanowi art. 7 k.p.a.

Zauważyć też w tym miejscu należy, że wprawdzie decyzje uznaniowe pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd administracyjny bada wprawdzie zgodność z prawem takiej decyzji, ale nie może wkraczać w celowość jej wydania, to jest celowość zawartego w niej rozstrzygnięcia. Ocena legalności działalności administracji publicznej ogranicza się w takim przypadku tylko do zbadania: czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski – "Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz" wyd. C.H.Beck, 11 wydanie, str. 425).

Oceniając zatem w tych kategoriach zaskarżony wyrok należy uznać, że nie naruszał on art. 151 (przez zastosowanie) ani art. 145 § 1 p.p.s.a. (przez niezastosowanie) w zw. z art. 7 k.p.a. Dokonana zaś w tym wyroku wykładnia art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., zbieżna z wykładnią tego przepisu, dokonaną w postępowaniu administracyjnym, była przekonywująca. Sytuacja życiowa skarżącej nie odznaczała się bowiem żadną "wyjątkowością", do której odsyła w/w przepis, a potrzeba związana z koniecznością zapewnienia przez Wojskową Agencję Mieszkaniową lokali mieszkalnych - w pierwszej kolejności - dla żołnierzy zawodowych była oczywista. Fakt również, że skarżąca dobrowolnie wyzbyła się w umowie majątkowej praw do przysługującego jej własnościowego lokalu spółdzielczego w 2003 r. bez żadnej finansowej rekompensaty, po tym, jak zarówno wojskowe organy kwaterunkowe, jak i organy Agencji nie dawały jej szans na uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, miał również w tym przypadku swoją wymowę.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.