Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 363/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. par. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
article: art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (sprawozdawca) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr XXXVI/199/21 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pielgrzymka I. stwierdza nieważność załącznika nr 1c zaskarżonej uchwały w zakresie: 1) rozdziału 4. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy, we fragmencie: "Na terenie funkcji podstawowej na danym obszarze dopuszcza się lokalizację innych funkcji, o ile funkcje dopuszczalne nie spowodują: • naruszenia głównych kierunków i zasad kształtowania struktury funkcjonalno - przestrzennej danego obszaru i całej gminy, • ograniczeń lokalizacji zagospodarowania dominującego, • obniżenia atrakcyjności terenów zagospodarowania dominującego, • konfliktów funkcjonalnych i przestrzennych z sąsiednimi terenami funkcji wiodących." (s. 25-26); 2) rozdziału 4.7. Tereny funkcjonalne - komunikacja K, we fragmencie: "pod warunkiem uzyskania zgody zarządcy drogi" (s. 44); 3) rozdziału 4.7. Tereny funkcjonalne - komunikacja K, we fragmencie: "podłączone do drogi głównej istniejącymi włączeniami dróg powiatowych, lokalnych i zjazdami" (s. 44); 4) rozdziału 4.8. Wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów, we fragmencie: "Podane w ustaleniach szczegółowych dla kierunków przeznaczenia terenu wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu powinny bilansować się w ramach wyznaczonego na rysunku studium terenu o wiodącej funkcji i powinny być uszczegółowiane w miejscowych planach zagospodarowania." (s. 46); 5) rozdziału 4.8. Wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów, we fragmencie: "Granice terenów funkcjonalnych, ze względu na skalę opracowania, należy traktować orientacyjnie, jako wytyczne do opracowywanych lub zmienianych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których zostaną uszczegółowione. Szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące przeznaczenia poszczególnych działek, w tym granic terenów wskazanych na rysunku studium symbolami graficznymi, powinny następować w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego." (s. 46); 6) rozdziału 4.8. Wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów, we fragmencie: "Z uwagi na brak możliwości przewidzenia na etapie sporządzania studium wszystkich uwarunkowań i potrzeb mogących niespodziewanie wystąpić, w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, gmina dopuści w ograniczonym zakresie do zabudowy i zagospodarowania tereny o funkcji innej od wyznaczonych na rysunku kierunków rozwoju, pod warunkiem uwzględnienia znanych już i ewentualnie nowych uwarunkowań, szczególnie w aspekcie ochrony środowiska przyrodniczego. Inwestycje takie mogą obejmować w szczególności obiekty i urządzenia służące ochronie środowiska przyrodniczego, ochronie zdrowia i życia mieszkańców gminy oraz urządzenia infrastruktury technicznej, funkcje służące realizacji celów publicznych, w tym usług zdrowia, oświaty, kultury, rekreacji, wypoczynku i turystyki." (s. 47); 7) rozdziału 4.8. Wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów, we fragmencie: "zalecenia" (s. 50); "zalecenia" (s. 51); "zalecenia" (s. 52); II. zasądza od Gminy Pielgrzymka na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr XXXVI/199/21 z dnia 26 sierpnia 2021 r. (dalej uchwała) Rada Gminy Pielgrzymka (dalej Rada) zmieniła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pielgrzymka (dalej studium).

Uchwała wpłynęła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej także jako organ nadzoru, Wojewoda) dnia 8 września 2021 r. Z uwagi na upływ trzydziestodniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wniósł skargę na uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wojewoda zwrócił się o:

1. stwierdzenie nieważności załącznika nr 1c do uchwały Rady Gminy Pielgrzymka nr XXXVI/199/21 z dnia 26 sierpnia 2021 r. w zakresie:

1) rozdziału 4. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy, we fragmencie: "Na terenie funkcji podstawowej na danym obszarze dopuszcza się lokalizację innych funkcji, o ile funkcje dopuszczalne nie spowodują:

• naruszenia głównych kierunków i zasad kształtowania struktury funkcjonalno - przestrzennej danego obszaru i całej gminy,

• ograniczeń lokalizacji zagospodarowania dominującego,

• obniżenia atrakcyjności terenów zagospodarowania dominującego,

• konfliktów funkcjonalnych i przestrzennych z sąsiednimi terenami funkcji wiodących." (s. 25-26);

2) rozdziału 4.7. Tereny funkcjonalne - komunikacja K, we fragmencie: "pod warunkiem uzyskania zgody zarządcy drogi" (s. 44);

3) rozdziału 4.7. Tereny funkcjonalne - komunikacja K, we fragmencie: "podłączone do drogi głównej istniejącymi włączeniami dróg powiatowych, lokalnych i zjazdami" (s. 44);

4) rozdziału 4.8. Wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów, we fragmencie: "Podane w ustaleniach szczegółowych dla kierunków przeznaczenia terenu wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu powinny bilansować się w ramach wyznaczonego na rysunku studium terenu o wiodącej funkcji i powinny być uszczegółowiane w miejscowych planach zagospodarowania." (s. 46);

5) rozdziału 4.8. Wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów, we fragmencie: "Granice terenów funkcjonalnych, ze względu na skalę opracowania, należy traktować orientacyjnie, jako wytyczne do opracowywanych lub zmienianych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których zostaną uszczegółowione. Szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące przeznaczenia poszczególnych działek, w tym granic terenów wskazanych na rysunku studium symbolami graficznymi, powinny następować w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego." (s. 46);

6) rozdziału 4.8. Wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów, we fragmencie: "Z uwagi na brak możliwości przewidzenia na etapie sporządzania studium wszystkich uwarunkowań i potrzeb mogących niespodziewanie wystąpić, w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, gmina dopuści w ograniczonym zakresie do zabudowy i zagospodarowania tereny o funkcji innej od wyznaczonych na rysunku kierunków rozwoju, pod warunkiem uwzględnienia znanych już i ewentualnie nowych uwarunkowań, szczególnie w aspekcie ochrony środowiska przyrodniczego. Inwestycje takie mogą obejmować w szczególności obiekty i urządzenia służące ochronie środowiska przyrodniczego, ochronie zdrowia i życia mieszkańców gminy oraz urządzenia infrastruktury technicznej, funkcje służące realizacji celów publicznych, w tym usług zdrowia, oświaty, kultury, rekreacji, wypoczynku i turystyki." (s. 47);

7) rozdziału 4.8. Wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów, we fragmencie: "zalecenia" (s. 50); "zalecenia" (s. 51); "zalecenia" (s. 51); "zalecenia" (s. 52);

2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu nadzoru kosztów postępowania

według norm przepisanych.

Organ nadzoru sprecyzował dalej istotę poszczególnych zarzutów.

Zdaniem Wojewody fragment: "Na terenie funkcji podstawowej na danym obszarze dopuszcza się lokalizację innych funkcji, o ile funkcje dopuszczalne nie spowodują:

• naruszenia głównych kierunków i zasad kształtowania struktury funkcjonalna - przestrzennej danego obszaru i całej gminy,

• ograniczeń lokalizacji zagospodarowania dominującego,

• obniżenia atrakcyjności terenów zagospodarowania dominującego,

• konfliktów funkcjonalnych i przestrzennych z sąsiednimi terenami funkcji wiodących." (s. 25-26) uchwalono z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 27 marca 200 3 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej jako upzp) i §6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118 poz. 1233, dalej jako rozporządzenie), polegającym na naruszeniu zasad sporządzania studium poprzez dopuszczenie możliwości ustalenia w planach miejscowych innego przeznaczenia terenu niż ustalone w studium.

Zdaniem Wojewody fragmenty "pod warunkiem uzyskania zgody zarządcy drogi" (s. 44) oraz "podłączone do drogi głównej istniejącymi włączeniami dróg powiatowych, lokalnych i zjazdami" (s. 44) istotnie naruszają art. 10 ust. 2 pkt 5 upzp w związku §6 pkt 2 rozporządzenia, a to poprzez dokonanie regulacji przekraczającej kompetencję prawodawczą.

Zdaniem Wojewody fragment "Podane w ustaleniach szczegółowych dla kierunków przeznaczenia terenu wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu powinny bilansować się w ramach wyznaczonego na rysunku studium terenu o wiodącej funkcji i powinny być uszczegółowiane w miejscowych planach zagospodarowania." (s. 46) istotnie narusza art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp w związku z §6 pkt 2 rozporządzenia poprzez naruszenie zasad sporządzania studium poprzez wprowadzenie przepisu umożliwiającego zmianę określonych w studium szczegółowych ustaleń, w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenu, na etapie sporządzania planu miejscowego, a tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której wbrew art. 9 ust 4 upzp, ustalenia studium we wskazanym zakresie przestałyby być wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zdaniem Wojewody fragment: "Granice terenów funkcjonalnych, ze względu na skalę opracowania, należy traktować orientacyjnie, jako wytyczne do opracowywanych lub zmienianych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których zostaną uszczegółowione. Szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące przeznaczenia poszczególnych działek, w tym granic terenów wskazanych na rysunku studium symbolami graficznymi, powinny następować w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego." (s. 46) sporządzono z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a upzp w związku z §6 pkt 2 rozporządzenia, polegającym na naruszeniu zasad sporządzania studium, poprzez wprowadzenie przepisu umożliwiającego zmianę granic terenów funkcjonalnych, na etapie sporządzania planów miejscowych, bez wskazywania możliwych granic dokonywanych zmian, czyli wbrew normie z art. 9 ust. 4 upzp.

Zdaniem Wojewody fragment "Z uwagi na brak możliwości przewidzenia na etapie sporządzania studium wszystkich uwarunkowań i potrzeb mogących niespodziewanie wystąpić, w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, gmina dopuści w ograniczonym zakresie do zabudowy i zagospodarowania tereny o funkcji innej od wyznaczonych na rysunku kierunków rozwoju, pod warunkiem uwzględnienia znanych już i ewentualnie nowych uwarunkowań, szczególnie w aspekcie ochrony środowiska przyrodniczego. Inwestycje takie mogą obejmować w szczególności obiekty i urządzenia służące ochronie środowiska przyrodniczego, ochronie zdrowia i życia mieszkańców gminy oraz urządzenia infrastruktury technicznej, funkcje służące realizacji celów publicznych, w tym usług zdrowia, oświaty, kultury, rekreacji, wypoczynku i turystyki." (s. 47) istotnie narusza art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp i §6 pkt 2 rozporządzenia poprzez naruszenie zasad sporządzania studium, poprzez dopuszczenie możliwości ustalenia w planach miejscowych innego przeznaczenia terenu niż ustalone w studium.

Zdaniem Wojewody fragment "zalecenia" (s. 50, s. 51 dwukrotnie, s. 52) istotnie narusza art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp i §6 pkt 2 rozporządzenia poprzez naruszenie zasad sporządzania studium, a to sformułowanie wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów jako zaleceń.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Pielgrzymka uznała zarzuty Wojewody i wniosła o uwzględnienie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Według przepisu art. 3 §2 pkt 6 ustawy p. p. s. a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W niniejszym postępowaniu kontrola sądowa ogniskuje się na niebędącym, w myśl art. 9 ust. 5 upzp, aktem prawa miejscowego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pielgrzymka. Przedmiotem kontroli jest uchwała nowelizująca wskazane wyżej studium, podważona skargą Wojewody.

Oceniając chronologię przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że po upływie 30 dni od daty doręczenia uchwały organowi nadzoru aktu, organ ten nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, i pozostaje mu zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.). Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszym przypadku.

Kryterium badania przedmiotowej uchwały stanowi, według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodność z prawem.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania studium należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej przez organ w celu uchwalenia studium.

Natomiast zasady sporządzania studium dotyczą merytorycznej jego zawartości (przyjętych w nim ustaleń, część tekstowej, graficznej oraz załączników), a także standardów dokumentacji planistycznej.

Istotne naruszenie trybu sporządzania studium następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1593/11, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS).

Naruszenie zasad sporządzania studium to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOIS).

Regulacja studium, która wyłącza możność prawidłowego stosowania tego studium w określonym zakresie, niewątpliwie wypełnia znamiona istotnego naruszenia zasad sporządzania studium.

Organ nadzoru koncentruje zarzuty na regulacjach studium sformułowanych, w jego ocenie, w sposób niejednoznaczny, nieprecyzyjny, wykraczających poza delegacje ustawową, a przez to sprzecznych z upzp, i uniemożliwiających prawodawcy uchwalającemu plan miejscowy wypełnienie dyspozycji z art. 9 ust. 4 upzp, to znaczy prawidłowe uwzględnienie ustaleń studium, które są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa art. 9 w związku z art. 12 upzp. Zgodnie ze wskazanymi przepisami, studium sporządza się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1), ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4), zaś uchwalanie studium należy do kompetencji rady gminy (art. 12 ust. 1).

Z kolei treść studium uregulowana jest poprzez art. 10 upzp, który w ust. 1 wylicza przykładowe uwarunkowania, które należy uwzględnić w studium, a w ust. 2 wskazuje obligatoryjny zakres studium (przedmiot jego regulacji).

Relewantny dla realiów sprawy i oceny skargi jest art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i b upzp w następującym brzmieniu: w studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego (lit. a), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy (lit. b).

W §6 pkt 1 rozporządzenia doprecyzowano zakres swobody przy formułowaniu kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów stanowiąc, że ustalenia w tym zakresie powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Analogicznie, co do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, ustalenia w tym zakresie powinny wskazywać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych (§6 pkt 2 rozporządzenia).

Na gruncie tych przepisów jasne jest zatem, że kierunki i wskaźniki, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp muszą opierać się na podaniu pewnego przedziału, dopuszczalnego zakresu, ograniczonego minimalnymi i maksymalnymi parametrami.

Jeżeli chodzi o kierunki zmian, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a, to powinny one wykazywać dopuszczalny zakres tych zmian, i jego granice, wytyczne do ich określenia w planach miejscowych.

Generalnie należy zgodzić się, że mają to być ustalenia, których zastosowanie w planie miejscowym nie doprowadzi do takiej sytuacji, w której regulacja planu będzie pozostawała w sprzeczności ze studium.

Rada, w zakwestionowanym częściowo rozdziale 4 (s. 25) wskazała kierunki przeznaczenia terenów, definiując podstawowe kierunki przeznaczenia terenów oraz dopuszczalne kierunki przeznaczenia terenów. Jednocześnie dopuściła na terenie funkcji podstawowej lokalizację innych funkcji, o ile nie spowodują one wskazanych wcześniej konsekwencji.

Zdaniem Sądu takie sformułowanie jest ogólnikowe oraz niejednoznaczne. Ustawodawca dał radzie kompetencję do wskazania kierunków i wskaźników, i w ramach tego rada ma prawo zróżnicować ich znaczenie dzieląc je na podstawowe i uzupełniające. Skoro jednak rada dokonała takiej dywersyfikacji, to nie powinna jej podważać za pomocą zwrotów niejednoznacznych i niedookreślonych. Czyniąc tak rada kreuje warunki do sytuacji, w której regulacje planu nie będą zgodne ze studium, właśnie poprzez brak kategorycznej regulacji studium. Jeżeli ustawodawca dał Radzie kompetencję do określenia kierunków i wskaźników, to Rada powinna wskazać te kierunki i wskaźniki, które uznała za potrzebne, i odpowiednio je oznaczyć. Tymczasem Studium pozwala na pominięcie tych kierunków i wskaźników, używając zwrotów nie w pełni jednoznacznych, zwrotów niedookreślonych (np. obniżenie atrakcyjności terenów zagospodarowania dominującego, konflikty z sąsiednimi terenami funkcji wiodących). W istocie może to prowadzić to do takiego stanu rzeczy, w którym przeznaczenie terenu będzie w rzeczywistości dowolne, ponieważ wyznaczone niejednoznacznymi sformułowaniami. W rezultacie niemożliwa będzie regulacja planu miejscowego pozostająca w spójności z regulacjami studium, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 upzp. Regulacja studium ma bowiem taki stopień niejednoznaczności, że unicestwi realizację obowiązku prawodawcy planistycznego tworzącego plan miejscowy dostosowania się do studium.

Analogiczny zarzut należy skierować pod adresem regulacji studium znajdującej się w rozdziale 4.8 (Wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów, s. 47, w wyżej przytoczonym brzmieniu). Rada nie powinna dopuszczać możliwości realizacji innych funkcji od wyznaczonych kierunków rozwoju, uzasadniając to niemożnością przewidzenia sytuacji i potrzeb przyszłych. To, że Rada ogranicza taką możliwość do sytuacji szczególnie uzasadnionych, nie eliminuje możliwej uznaniowości i niedookreśloności. Tym samym regulacja studium jest na tyle szeroka, niekategoryczna i chwiejna, że pod pretekstem szczególnie uzasadnionej sytuacji można dokonać praktycznie dowolnego ustalenia w planie miejscowym. Ponownie Sąd chce zaakcentować, że skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to organ gminy musi kierować się taką regulacją studium, która nie będzie rodzić wątpliwości co do rzeczywistego przeznaczenia (funkcji). Zbyt szeroko zakreślona regulacja studium nie da prawodawcy tworzącemu plan miejscowy precyzyjnego zakotwiczenia w tym studium, i grozi wyłączeniem możliwości precyzyjnej oceny planu pod względem zgodności ze studium.

W rozdziale 4.8 (Wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów, s. 46) studium stanowi, że wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu powinny bilansować się w ramach wyznaczonego na rysunku studium terenu o wiodącej funkcji i powinny być uszczegółowiane w planach miejscowych; granice terenów funkcjonalnych, ze względu na skalę opracowania, należy traktować orientacyjnie, jako wytyczne do planów miejscowych. Zdaniem Sądu taki sposób regulacji, poprzez użycie określeń nieprecyzyjnych ("orientacyjnie", "powinny bilansować się i być uszczegółowiane w planach miejscowych") narusza przepisy art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i b upzp w związku z §6 pkt 1 i 2 rozporządzenia, ponieważ nie wskazuje na dopuszczalny zakres, nie określa wskaźników minimalnych oraz maksymalnych. Zdaniem Sądu zastosowanie w studium miary (wyrazu) "orientacyjnie", czyli "w przybliżeniu", "około", "mniej więcej" nie jest należytym wykonaniem przepisów upzp, bowiem przepisy te nie pozwalają na taka niejednoznaczność i niepewność. W konsekwencji prawodawca planistyczny nie będzie mógł osadzić planu na takich fundamentach, które umożliwią zgodność i dopasowanie do studium, ponieważ studium zawiera sformułowania nieprecyzyjne i niejednoznaczne.

W rozdziale 4.8 Wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów, studium stanowi o realizacji zabudowy według zaleceń (s.50), realizacji nowej zabudowy według zaleceń (s. 51, dwukrotnie), realizacji nowej zabudowy w oparciu o zalecenia (s. 52).

Przepis art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp wprost stanowi o kierunkach i wskaźnikach, które ma wyznaczać studium. Rozporządzenie dookreśla sposób ich formułowania. Kierunki i wskaźniki mają charakter wiążący, co oznacza, że muszą być odzwierciedlone w planie, a więc regulacje planu muszą (a nie jedynie mogą) być z nimi koherentne. Tymczasem w języku polskim (Słownik języka polskiego PWN) zalecenie to rada, wskazówka, sugestia, to taka forma komunikatu, która nie jest nakazem czy poleceniem. Skoro Rada wyłącznie zaleca, to nie zobowiązuje (nie wiąże) adresata studium, a tym samym czyni niemożliwym wypełnienie dyspozycji z art. 9 ust. 4 upzp (ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych). Ponadto kierunków i wskaźników z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w związku z §6 rozporządzenia nie można sprowadzić do zaleceń, o czym Sąd rozważał wyżej. W ten sposób użycie wyrazów zalecenia, we wskazanych miejscach studium, nie jest zgodne ze wskazanymi przepisami upzp.

Artykuł 10 ust. 2 pkt 5 upzp stanowi, że do obligatoryjnych elementów studium należy określenie kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Rozporządzenie w §6 pkt 5 precyzuje, że ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych.

Regulacje studium ustalają, że nowe obszary zabudowy powinny być wyposażone w wewnętrzne układy komunikacyjne podłączone do drogi głównej istniejącymi włączeniami dróg powiatowych, lokalnych, i zjazdami.

W ocenie Sądu nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, a więc nie należy do zakresu kierunków rozwoju systemów komunikacji nakazanie, aby wewnętrzne układy komunikacyjne były podłączane do drogi głównej istniejącymi włączeniami dróg powiatowych, lokalnych i zjazdami (s. 44). W granicach wskazanego upoważnienia ustawowego nie miesi się także uzależnienie lokalizacji sieci, urządzeń infrastruktury, chodników, od zgody zarządcy drogi. Studium nie stanowi aktu, który ma determinować rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji nowych zjazdów, ponieważ rozstrzygnięcia w tym zakresie są przedmiotem ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zaś uzgodnienie projektu planu miejscowego z zarządcą drogi reguluje art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 upzp. Brak więc podstaw, aby to studium dokonywało ustaleń w tym zakresie.

W niniejszej sprawie Rada wykonaniu przepisów prawnym określających kształt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin nie sprostała, co trafnie zauważył Wojewoda, i co potwierdziła Rada w odpowiedzi na skargę. Tym samym Sąd uznał zasadność wywiedzionych w skardze argumentów Wojewody, i potraktował uchybienia Rady jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium.

Kontrolując pozostałą część studium Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia ani zasad i trybu sporządzania studium, ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Trzeba podkreślić, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1210/19, CBOIS).

Mając to na uwadze, na zasadzie art. 28 ust. 1 upzp, Sąd dostrzegł istotne naruszenie zasad sporządzania studium, jednak sprowadza się ono tylko do części jego regulacji, co w konsekwencji prowadziło do stwierdzenia nieważności określonych fragmentów studium, wskazanych w skardze.

Z powyższych powodów, na zasadzie art. 147§1 p. p. s. a. Sąd uwzględnił skargę i w części stwierdził nieważność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pielgrzymka.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 p. p. s. a. zasądzając na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.