Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 247/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2011 nr 145 poz 868
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi  uprawianych na włókno - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 299 poz 1 art. 103a pkt 1 lit. a i b oraz pkt 3
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy  szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku")
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1 art. 47 ust. 1
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: organ I instancji, Dyrektor ARiMR), działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868 ze zm., dalej: ustawa o organizacji rynków owoców i warzyw), art. 103a pkt 1 lit. a i b oraz pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych

(Dz. Urz. UE z 16.11.2007 r. L 299/1 ze zm., dalej: rozporządzenie 1234/2007), art. 47 ust.1 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE. L. 157 z 15.06.2011 r. ze zm., dalej: rozporządzenie 543/2011) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z 30 września 2013 r. o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych

w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, złożonego przez wstępnie uznaną Grupę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B., gm. B. (dalej: skarżąca, strona, Grupa, Spółka) za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r., przyznał Spółce pomoc finansową:

- na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów

i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi [...] zł,

- na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych

w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł,

z czego pomoc ze środków UE wynosi [...] zł,

- odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania

w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi [...] zł,

- dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi [...] zł.

W uzasadnieniu swej decyzji Dyrektor ARiMR wskazał, że złożone przez Grupę kosztorysy powykonawcze dotyczące robót budowlanych budynków sortowni

i chłodni na kwotę [...] zł oraz zagospodarowania terenu na kwotę [...] zł wzbudzały wątpliwości odnośnie do wysokości wartości kosztorysowej robót, dlatego skierował sprawę do kosztorysanta celem weryfikacji. Według weryfikującego kosztorysy zostały sporządzone w oparciu o zawyżone stawki kosztorysowe

w wyniku czego kwotę [...] zł netto należy odliczyć od wartości wszystkich inwestycji. Organ I instancji, po przeprowadzeniu kontroli na miejscu, która wykazała nieprawidłowości, przyjął za wiarygodną ocenę przeprowadzoną przez kosztorysanta.

Uwzględniając powyższe Dyrektor ARiMR odmówił Grupie przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych

w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie [...] zł (tj. 75%

z kwoty [...] zł).

Spółka zaskarżyła powyższą decyzję w zakresie, w jakim odmówiono jej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł i dokonania obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Spółka podkreśliła, że jej odwołanie nie obejmuje tej części decyzji, w której przyznano pomoc finansową. Wniosła do organu o dopuszczenie

i przeprowadzenie dowodu z pisemnej uzupełniającej opinii biegłego kosztorysanta na okoliczność przyczyn negatywnej weryfikacji kwalifikowanych kosztów inwestycji w kwocie [...] zł oraz opinii innego biegłego z zakresu kosztorysowania na okoliczność rzeczywistych kosztów poniesionych przez stronę na realizację inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na skutek wniesienia przez stronę skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2015 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 950/14 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji w częściach przyznających pomoc finansową oraz uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

W odniesieniu do zasadności stwierdzenia nieważności części zaskarżonej decyzji Sąd zauważył, że organ odwoławczy objął całość czteropunktowej decyzji organu I instancji, w tym rozstrzygnięcie zarówno zaskarżone odwołaniem, jak

i niezaskarżone. Dlatego Sąd na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego w części dotyczącej uchylenia decyzji organu I instancji odnośnie do przyznania pomocy finansowej, ponieważ nie mógł on uchylić decyzji w części, w której stała się ostateczna.

W pozostałym zakresie Sąd zobowiązał Prezesa ARiMR do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia odwołania strony i wydania decyzji zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., tj. dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z dyspozycją zawartą w ww. wyroku organ II instancji ponownie analizował akta sprawy z wniosku o przyznanie pomocy finansowej za I półrocze 2013 r. Po analizie dokumentacji pracownik Departamentu Odwołań ARiMR posiadający wykształcenie i doświadczenie z zakresu budownictwa

i kosztorysowania przygotował opinię, w której opisano sporne pozycje kosztorysów powykonawczych, dla których zakwestionowano przyjęte ceny jednostkowe wraz

z wyliczeniem jednostkowych cen rynkowych dla danych robót budowlanych.

Ta nowa kalkulacja dotyczyła pozycji: 71 ("piasek z zagęszczeniem warstwami pod warstwy konstrukcyjne posadzek, grubość podłoża z piasku = 30 cm") i 72 ("chudy beton B-10 gr. 10 cm pod warstwy konstrukcyjne posadzek") z kosztorysu powykonawczego "Budowa budynku sortowni i chłodni ETAP II" z 30 czerwca 2013 r. oraz pozycji: 3 ("wykopy mechaniczne (90% objętości) w gruncie kat. 3/4 wykonywane koparkami podsiębiernymi o poj. Łyżki 0,60 m³ z załadunkiem

i odwozem na odległość do 1 km"), 6 ("podkład z piasku z zagęszczeniem warstwami (do wskaźnika Is = 1,00 wg normy PN-B-04481:1988) w celu podniesienia terenu do rzędnej projektowanej") oraz 7 ("podkład z kruszywa kamiennego łamanego grubości po zagęszczeniu = 30 cm, 20 cm warstwa dolna + 10 cm warstwa górna")

z kosztorysu powykonawczego "Budowa budynku sortowniczo-przechowalniczego

z częścią socjalno-biurową i niezbędną infrastrukturą techniczną – zagospodarowanie terenu ETAP II" z 30 czerwca 2013 r.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji organu I instancji

Prezes ARiMR decyzją nr [...] z [...] lipca 2015 r.

- uchylił w zaskarżonej części decyzję w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych

w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz

- przyznał dodatkową pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania

w wysokości [...] zł (w tym pomoc ze środków UE wynosi [...] zł),

- odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł,

- dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł.

Na skutek skargi strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lutego 2016 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 925/15 uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej odmowę przyznania wnioskowanej kwoty

i obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania

w wysokości po [...] zł.

W ww. wyroku Sąd zarzucił Prezesowi ARiMR naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie. Sąd wskazał, że pracownicy organu II instancji, weryfikujący uznane za niekwalifikowalne przez organ I instancji pozycje kosztorysu powykonawczego, nie dysponują wiedzą, która pozwala sprawdzić prawidłowość wyliczeń kosztorysu powykonawczego. Materia kosztorysowania pod względem jej poprawności formalnej i merytorycznej wymaga bowiem wiedzy specjalistycznej. Sąd zalecił, aby organ odwoławczy przeprowadził uzupełniający dowód z opinii biegłego celem wyjaśnienia kwestii prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego w spornych pozycjach.

Mając na uwadze wytyczne zawarte w ww. wyroku 8 sierpnia 2016 r. Prezes ARiMR powierzył niezależnemu biegłemu weryfikację złożonych w sprawie kosztorysów. Następnie do akt sprawy wpłynęło postanowienie Prokuratury Regionalnej w W. z [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] o wszczęciu śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r., do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: ARiMR) w stosunku do mienia znacznej wartości

w kwocie nie niższej niż [...] zł, poprzez przedłożenie w ARiMR nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania z środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego ARiMR poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż [...] zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. w związku z art. 294 § 1 k.k. w zbiegu z art. 297 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k.

Z uwagi na zmianę stanu faktycznego skutkującą zmianą stanu prawnego sprawy w postaci wszczęcia przez Prokuraturę Regionalną w W. ww. postanowieniem śledztwa, obejmującego również nieprawidłowości podczas uzyskiwania dotacji przez Spółkę, organ odwoławczy uznał, że organ I instancji zobowiązany jest rozpatrzyć ponownie zebrany w sprawie materiał dowodowy

z uwzględnieniem zastosowania zawieszenia płatności na rzecz skarżącej przewidzianego w art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Dlatego decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] Prezes ARiMR, po rozpoznaniu odwołania Spółki, uchylił decyzję organu I instancji w zaskarżonej części i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Na powyższą decyzję Grupa złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci błędnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w części zaskarżonej odwołaniem.

Wyrokiem z 28 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 864/17 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że zabrakło

w niej merytorycznego rozstrzygnięcia, jeśli organ odwoławczy nie znalazł uchybień w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji, a wskazał jedynie na okoliczność wszczęcia śledztwa.

Prezes ARiMR decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2014 r. o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. (I półrocze drugiego roku realizacji PDU), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że przy pomocy opinii biegłego Z. T., powołanego w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 925/15, ponownie zweryfikował wniosek o przyznanie Spółce płatności oraz jego złączniki, tj. kosztorysy powykonawcze. Ocena kosztorysów została dokonana przy wykorzystaniu informacji dotyczących kosztów i cen, m.in. w oparciu o katalogi norm

i normatywów (np. KNR, KNNR, KNZ, KNRW, NNRNKB) oraz w oparciu o bazy cen katalogowych (np. BISTYP-CONSULTING, SEKOCENBUD, INTERCENBUD, ORGBUD), przyjmując cenę rynkową robót budowlanych.

Organ II instancji wskazał, że aktualnie przedmiotem odwołania jest nieuznanie przez organ I instancji, a następnie przez Prezesa ARiMR, cen jednostkowych następujących pozycji:

- kosztorysu "Budowa budynku sortowni i chłodni ETAP II" pozycje: 71d.7

i 72d.7,

- kosztorysu "Budowa budynku sortowniczo-przechowalniczego z częścią socjalno-biurową i niezbędną infrastrukturą techniczną - zagospodarowanie terenu ETAP II" pozycje: 3d.1, 6d.1 i 7d.1.

W ujęciu tabelarycznym przedstawił ceny jednostkowe spornych pozycji przyjęte przez Grupę, Dyrektora ARiMR, Prezesa ARiMR oraz biegłego Z. T. i ocenił, że wszystkie ceny przyjęte w kosztorysach powykonawczych przedstawionych przez stronę odnośnie do ww. pozycji są zawyżone w stosunku do średniej ceny rynkowej. Powołany przez ARiMR biegły w kalkulacji szczegółowej cen jednostkowych dla obu kosztorysów przyjął następujące wskaźniki: wskaźnik narzutu kosztów pośrednich Kp = 65 %, wskaźnik narzutu zysku Z = 10,80 % oraz stawkę roboczogodziny 12,01 zł/r-g. Ponowna analiza kosztorysów powykonawczych przy pomocy opinii powołanego biegłego, obejmująca zakres spornych pozycji, wskazała, że zawyżenie wartości przez Grupę jest wyższe niż wynikało z wyliczeń, na podstawie których została wydana decyzja Prezesa ARiMR nr [...] z [...] lipca 2015 r. w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy wskazał, że wartość pozycji kosztorysowych wg strony to: [...] zł, a wg ARiMR to: [...] zł. Kosztorysy powykonawcze z 30 czerwca 2013 r. przedstawione przez stronę zostały więc zawyżone o łączną kwotę [...] zł.

W decyzji nr [...] z [...] lipca 2015 r. Prezes ARiMR uznał za koszty kwalifikowalne z pozycji kosztorysowych w wysokości [...] zł, stanowiącej różnicę pomiędzy wartością redukcji kosztów dokonanych przez organ I instancji

w wysokości [...] zł a wartością redukcji kosztów dokonanych przez organ II instancji w wysokości [...] zł. Wartość kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w okresie objętym wnioskiem, przyjęta do naliczania pomocy finansowej, ustalona przez organ odwoławczy wyniosła [...] zł. Przyznana przez Prezesa ARiMR pomoc finansowa na pokrycie części ww. kosztów stanowi 75 % tej kwoty i wyniosła [...] zł (75 % x [...] zł). Po uwzględnieniu należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem Grupy i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł, łączna należna kwota pomocy finansowej ustalona na etapie odwoławczym to [...] zł. Zgodnie zaś z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej Grupa wnioskowała o wypłatę kwoty pomocy w wysokości [...] zł. Różnica pomiędzy kwotą wnioskowaną a kwotą należną wynosi [...] zł. Kwota wnioskowana przekracza więc kwotę należną o 4,31 %, tj. o więcej niż 3 %, a zgodnie z art. 116 ust. 1 w związku z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia 543/2011, w przypadku gdy wnioskowana kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU przekracza kwotę należną ustaloną w trakcie kontroli o więcej niż 3%, kwotę faktycznie należną beneficjentowi obniża się o stwierdzone zawyżenie.

Jednocześnie Prezes ARiMR zauważył, że wskazanie we wniosku

o przyznanie pomocy finansowej niekwalifikowanych kosztów, pomimo działania

w zaufaniu do specjalistów, z którymi Grupa zapewniła sobie współpracę w ramach inwestycji budowlanych, w pełni obciąża Grupę. Jest ona odpowiedzialna za przedstawione dane, a ewentualne błędy popełnione przez osoby wykonujące czynności na jej zlecenie odnoszą skutek w stosunku do niej. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania braku odpowiedzialności Grupy związanej z zaistnieniem przesłanek do zastosowania rygoru z art. 116 ust. 1 w związku z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia 543/2011.

Dokonując oceny opinii biegłego powołanego w wykonaniu wytycznych Sądu w sprawie VIII SA/Wa 925/15, organ odwoławczy stwierdził, że jest ona jednoznaczna, logiczna, nie zawiera w swojej treści postanowień nieczytelnych

i niespójnych. Biegły w swojej opinii z 30 listopada 2018 r., wskazując niższe aniżeli Prezes ARiMR w decyzji z [...] lipca 2015 r. wszystkie będące przedmiotem niniejszego postępowania pozycje kosztorysów powykonawczych, potwierdził ustalenia organu I instancji, jak i ustalenia zawarte w decyzji z [...] lipca 2015 r. nr [...], że wskazane przez Grupę wartości pozycji kosztorysów powykonawczych będących przedmiotem niniejszego postępowania, zostały zawyżone. Przy czym dokonana redukcja kosztów jest większa od tej dokonanej przez Prezesa ARiMR

w decyzji z [...] lipca 2015 r. Dlatego, w ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze art. 139 k.p.a., uzasadnione było podtrzymanie swojego dotychczasowego stanowiska w kwestii zmniejszenia kwoty pomocy finansowej w wysokości [...] zł, wynikającej z weryfikacji przez ARiMR złożonych przez Grupę kosztorysów powykonawczych.

Prezes ARiMR nie zgodził się z zarzutami pełnomocnika strony zawartymi

w piśmie z 31 lipca 2020 r. co do nierzetelności opinii biegłego. Nie znalazł również potwierdzenia zarzut, jakoby biegły nie przeprowadził w miejscu realizacji inwestycji wizji lokalnej, w sytuacji kiedy taka wizja odbyła się [...] czerwca 2018 r.

Poza tym organ odwoławczy zauważył, że w trakcie trwającego ponad 7 lat postępowania w przedmiotowej sprawie Grupa nie przedstawiła dokumentów,

z których miałaby wynikać zasadność przyznania na jej rzecz pomocy finansowej we wnioskowanej wysokości. Zakres inwestycji zrealizowanej przez Grupę wynika ze złożonego wniosku o przyznanie pomocy oraz obligatoryjnych załączników do wniosku, w tym kosztorysów powykonawczych.

Mając na uwadze powyższe Prezes ARiMR nie uwzględnił wniosku pełnomocnika strony o uzupełnienie opinii biegłego inż. Z. T.. Biegły wskazał bowiem w swej opinii źródła informacji, posłużył się tymi samymi co Grupa

i jej kosztorysanci programami i bazami cenowymi, odniósł się do wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, niezbędnych do oceny rynkowości poniesionego przez Grupę kosztu, oraz przeprowadził [...] czerwca 2018 r. wizję lokalną w miejscu realizacji inwestycji. Dlatego Prezes ARiMR uznał stanowisko Grupy zawarte w piśmie z 31 lipca 2020 r. jedynie za polemikę ze stanowiskiem biegłego, które nie wnosi żadnych nowych argumentów do sprawy, więc nie może uzasadniać wniosku o uzupełnienie opinii.

Organ odwoławczy, powołując się na wskazania zawarte w wyroku WSA

w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 917/15, stwierdził, że sam fakt, iż strona zapłaciła za daną rzecz kwotę zawartą na fakturze, nie uprawnia jej do żądania refinansowania wydatku w tej samej wysokości. Takie działania doprowadziłyby do tego, że ARiMR otrzymywałaby fakturę i musiałby dokonać refinansowania jej wysokości.

Jednak organy ARiMR mają kompetencje do badania racjonalności poniesionych wydatków na wykonanie inwestycji. Przedstawiona przez Grupę faktura, kosztorys potwierdzający poniesione koszty oraz powołanie się przez pełnomocnika strony na wykładnię definicji ceny rynkowej (w złożonej przez Grupę 31 lipca 2020 r. ekspertyzie ekonomicznej) stoją w sprzeczności z ustaleniami przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w której Prezes ARiMR i organ I instancji udowodniły zawyżenie kosztów kwalifikowanych, czemu dały wyraz w swoich rozstrzygnięciach.

Prezes ARiMR wskazał również, że w przedmiotowej sprawie zasadnym było również zawieszenie postępowania na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 z uwagi na fakt, że w sprawie m.in. wniosku Spółki za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. prowadzone jest śledztwo przez Prokuraturę Regionalną w W. o sygn. akt [...]. Podstawowym bowiem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE.

Mając jednak na uwadze okoliczność, że w niniejszym postępowaniu brak jest podstaw do wypłaty Grupie dalszej pomocy finansowej, organ odwoławczy utrzymał

w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (czego konsekwencją nie jest wypłata środków finansowych), a nie wydał decyzji o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011.

Spółka na decyzję z [...] grudnia 2020 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zobowiązanie Prezesa ARiMR do wydania decyzji o przyznaniu skarżącej kwoty wskazanej w piśmie z 31 lipca 2020 r., tj. [...] zł, na którą składa się:

- kwota [...] zł tytułem ostatecznego rozliczenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji za I półrocze 2013 r. ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (75% poniesionych kosztów inwestycji netto, ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania) oraz

- kwota [...] zł tytułem zwrotu kary przewidzianej przepisem art. 116 ust. 1 w związku z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia 543/2011 (w związku z brakiem podstaw do jej naliczenia).

Ponadto strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu

i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,

w tym w szczególności nieprzeprowadzenie (rzetelną opinią biegłego rzeczoznawcy) oceny prawidłowości sporządzenia kosztorysów powykonawczych w spornych pozycjach;

b) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w zakwestionowaniu rzetelności opinii biegłego rzeczoznawcy B. J., a daniu prymatu rzetelności opinii Z. T., mimo że sporządzona przez niego opinia techniczna (podobnie jak opinia sporządzona przez B. J. całkowicie nie spełnia standardów sporządzenia opinii w sprawach administracyjnych wymaganych przez organ i jako taka nie wypełnia zasadniczej dla postępowania administracyjnego zasady prawdy obiektywnej;

c) art. 7. art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i arbitralne uznanie za cenę rynkową inwestycji budowlanej, de facto minimalnej ceny katalogowej z bazy cen katalogowych dla każdej pojedynczej zakwestionowanej pozycji kosztorysu, w sytuacji gdy o realnej cenie rynkowej (całej inwestycji) stanowią pozyskane przez skarżącą oferty zebrane w trakcie postępowania ofertowego od potencjalnych wykonawców, będących w stanie zrealizować zadanie budowlane w konkretnie określonym miejscu i czasie, w oparciu o które to oferty organ I instancji pozytywnie zaopiniował skarżącej wskazaną

w planie dochodzenia do uznania wysokość kosztów kwalifikowanych, dotyczących przedmiotowej inwestycji;

d) art. 79 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącej o terminie

i miejscu przeprowadzenia oględzin przez organ z udziałem biegłego Z. T. i uniemożliwienie tym samym wzięcia udziału stronie w oględzinach

i zadawania pytań biegłemu oraz składania wyjaśnień na miejscu realizacji inwestycji;

e) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności:

- całkowity brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym (a przede wszystkim jakim) dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- niewykazanie przez organ podstaw rozbieżności w wycenie poszczególnych pozycji kosztów inwestycji, mimo stosowania zarówno przez biegłego rzeczoznawcę Z. T. jak i skarżącą tożsamych programów i baz cenotwórczych,

- niewykazanie przez organ podstaw uznania opinii biegłego rzeczoznawcy Z. T. za zupełną, logiczną i wiarygodną w okolicznościach: nieprzedstawienia przez biegłego rzetelnej analizy spornych pozycji kosztorysów powykonawczych skarżącej, o których mowa w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lutego 2016 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 925/15)

i z 28 grudnia 2017 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 864/17), niewykazania przez biegłego metodologii kalkulacji cen jednostkowych, przekładającej się na metodologię wyliczenia spornych pozycji kosztów inwestycji, nieprzedstawienia przez biegłego weryfikacji spornych pozycji kosztorysów powykonawczych skarżącej w zakresie prawidłowości zastosowanych podstaw wyceny, nakładów robocizny, materiałów

i sprzętu oraz cen jednostkowych, uwzględniających zastosowany przez skarżącą cennik, jak również ceny występujące na rynku oraz powszechnie stosowane zasady kosztorysowania robót budowlanych, uwzględnienia przez biegłego przy wyliczaniu rynkowej wartości prac w danym etapie inwestycji przy zastosowaniu m.in. średnich stawek roboczogodziny w miejsce rynkowych stawek roboczogodziny, przedstawienia przez biegłego finalnej opinii technicznej nieuwzględniającej (wymaganych przez organ) standardów sporządzenia opinii w sprawach administracyjnych;

f) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR z [...] marca 2014 r., w sytuacji gdy prawidłowe było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie przedmiotowej decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie wobec braku (mimo zasięgnięcia opinii dwóch niezależnych biegłych rzeczoznawców) możliwości rzetelnego zakwestionowania prawidłowości sporządzenia przez skarżącą kosztorysów powykonawczych w spornych pozycjach oraz przy uwzględnieniu wniosku skarżącej zawartego w piśmie z 31 lipca 2020 r. o przyznaniu na rzecz skarżącej dodatkowej pomocy finansowej na części kwalifikowane kosztów inwestycji za I półrocze 2013 roku ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł ([...] zł tytułem kwalifikowanych kosztów inwestycji i [...] zł tytułem zwrotu kary przewidzianej przepisem art. 116 ust. 1 w związku z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia 543/2011);

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 2 ust. 1 pkt 4 lit a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2013 r. poz. 827, dalej: rozporządzenie wykonawcze z 2013 r.), polegające na przyjęciu przez organ, że zastosowane w kosztorysach skarżącej stawki nie są stawkami rynkowymi, a koszty inwestycji zostały zawyżone, gdy tymczasem przedstawione do akt sprawy w piśmie z 31 lipca 2020 r. kalkulacje jednoznacznie wskazują. że zastosowane przez skarżącą stawki w przedstawionych kosztorysach powykonawczych mieszczą się w granicach cen rynkowych i nie naruszają również zasady uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów,

a wnioskowana pomoc jest adekwatna i zgodna z celami przyjętymi dla wspólnej organizacji rynków owoców i warzyw;

b) art. 117 ust. 3 rozporządzenia 543/2011 poprzez błędne zastosowanie

i przyjęcie, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za włączenie do wniosku niekwalifikowanej kwoty pomocy finansowej i nałożenie na nią kary, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż skarżąca nie włączyła do wniosku kosztów niekwalifikowanych, czyli takich, które nie dotyczą inwestycji ujętej w planie dochodzenia do uznania, i takiej odpowiedzialności nie ponosi.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję

z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, chociaż nie wszystkie zarzuty procesowe zawarte w skardze są uzasadnione.

Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego. W pierwszej kolejności zatem należy ocenić, czy w postępowaniu przed organami administracji zostały dostatecznie i w prawidłowy sposób wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie bowiem, że okoliczności te nie zostały

w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwiają ocenę, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem strony z 30 września 2013 r. o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych

z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. (I półrocze drugiego roku realizacji PDU). Decyzja organu I instancji w tym przedmiocie została wydana [...] marca 2014 r., natomiast kontrolowaną aktualnie przez Sąd decyzję organ II instancji wydał po ponad 6 latach i 9 miesiącach. W międzyczasie organ odwoławczy wydał 3 decyzje na skutek wniesionego przez stronę odwołania od decyzji z [...] marca 2014 r., tj. nr [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...] z [...] lipca 2015 r. oraz nr [...] z [...] września 2017 r., które były przedmiotem kontroli sądowej

i wszystkie podlegały uchyleniu wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie odpowiednio z dnia: 15 stycznia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 950/14, 24 lutego 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 925/15 oraz 28 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 864/17.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji do organu odwoławczego należało merytoryczne rozpoznanie odwołania Spółki od decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania oraz obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, po zweryfikowaniu kwot z powyższych tytułów decyzją Prezesa ARiMR nr [...] z [...] lipca 2015 r.

Ostatecznie przy wydaniu kontrolowanej decyzji organ II instancji był związany przede wszystkim wyrokiem VIII SA/Wa 925/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z którego wynikało zalecenie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z opinii biegłego celem wyjaśnienia kwestii prawidłowości sporządzenia kosztorysów powykonawczych w spornych pozycjach. Jednocześnie Sąd w tym wyroku przesądził, że organ wydający decyzję o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w planie dochodzenia do uznania jest władny do merytorycznego badania złożonych przez Grupę kosztorysów powykonawczych z 30 czerwca 2013 r.

Organ odwoławczy, wydając decyzję nr [...] z [...] lipca 2015 r., kontrolował przedmiotowe kosztorysy obejmujące "Budowę budynku sortowni i chłodni ETAP II" (dalej: kosztorys nr 1) oraz "Budowę budynku sortowniczo- przechowalniczego

z częścią socjalno-biurową i niezbędną infrastrukturą techniczną - zagospodarowanie terenu ETAP II" (dalej: kosztorys nr 2), wykorzystując wiedzę swoich pracowników. Sąd w wyroku z 24 lutego 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 925/15 uznał, że prawidłowość wyliczeń kosztorysów powykonawczych w spornych pozycjach pod względem formalnym i merytorycznym wymaga wiadomości specjalnych

i sporządzenia opinii przez biegłego, zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. Kontrolowana przez Sąd w przedmiotowej sprawie decyzja została wydana po zasięgnięciu przez organ odwoławczy, zgodnie z wytycznymi Sądu, opinii biegłego ze specjalności konstrukcyjno-budowlanej mgr. inż. Z. T..

Przedmiotem sporu jest ocena prawidłowości sporządzenia kosztorysów powykonawczych w pozycjach: 71 i 72 (odnośnie do kosztorysu nr 1) oraz 3, 6 i 7 (odnośnie do kosztorysu nr 2). Z opinii biegłego Z. T. z 30 listopada 2018 r. wynika, że przy weryfikacji kosztorysów strony posłużył się tymi samymi programami i bazami cenotwórczymi, co Spółka i jej kosztorysanci, wykorzystał przy tym wiedzę i doświadczenie zdobyte w budownictwie i kosztorysowaniu. Wskazał, że wszystkie przyjęte przez niego ceny są cenami rynkowymi. Organ odwoławczy uznał tę opinię za rzetelną, tj. logiczną, wiarygodną i zupełną. Pismem z 11 marca 2019 r. przesłał stronie jej odpis i zakreślił termin na ustosunkowanie się do jej treści do 8 lipca 2019 r. Następnie w piśmie z 8 lipca 2019 r. Spółka wniosła o przedłużenie do 30 września 2019 r. terminu na ustosunkowanie się do opinii technicznej w sprawie przedmiotowej inwestycji, bowiem chcąc przedstawić swoje uwagi do poszczególnych pozycji weryfikowanych przez biegłego, powołała rzeczoznawcę budowlanego, który ma przygotować stanowisko w sprawie. Podobne wnioski

o przedłużenie terminu na ustosunkowanie się do opinii biegłego Spółka złożyła jeszcze w pismach z: 27 września 2019 r. (z prośbą o termin do 31 grudnia 2019 r.), 31 grudnia 2019 r. (z prośbą o termin do 31 marca 2020 r.), 25 marca 2020 r.

(z prośbą o termin do 31 lipca 2020 r.). Organ odwoławczy każdorazowo wyrażał zgodę na przedłużenie tego terminu i zawiadamiał o niezałatwieniu sprawy

w ustawowym terminie z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i oczekiwanie na zapoznanie się przez stronę z aktami sprawy.

Spółka w piśmie z 31 lipca 2020 r. wniosła zastrzeżenia do opinii sporządzonej przez biegłego Z. T. z wnioskiem o uwzględnienie

w dalszym postępowaniu przedstawionych wyjaśnień oraz załączonej do pisma ekspertyzy ekonomicznej z 31 marca 2020 r., sporządzonej na zlecenie Grupy przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., a w konsekwencji dopłatę na rzecz Grupy kwoty [...] zł tytułem ostatecznego rozliczenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji za I półrocze 2013 r. ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz zwrotu nałożonej decyzją Prezesa ARiMR nr [...] kary przewidzianej przepisem art. 116 ust. 1 w związku z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia 543/2011. W przypadku zaś dalszego podtrzymywania stanowiska w przedmiocie zawyżenia przez Grupę kosztów powykonawczych strona wniosła o uzupełnienie opinii biegłego Z. T. w zakresie wynikającym z treści tego pisma.

Strona zarzuciła, że biegły dokonał nierzetelnego wyliczenia rynkowych cen jednostkowych dla poszczególnych pozycji spornych, wynikających z przeliczenia kosztów całej inwestycji w danym etapie. Wskazała na interpretację ceny rynkowej, zawartej w dołączonej do pisma z 31 lipca 2020 r. ekspertyzie ekonomicznej, według której ceny jednostkowe robót przedstawione przez Grupę w kosztorysie nr 1 dla pozycji 71 i 72 są zróżnicowane, wyższe od cen średnich, ale nie przekraczają cen jednostkowych maksymalnych. Tak samo odnośnie do kosztorysu nr 2 ceny jednostkowe przyjęte przez Grupę w pozycjach 3 i 7 nie przewyższają ceny maksymalnej wg. kalkulacji szczegółowej dokonanej przez [...], natomiast

w pozycji 6 cenę jednostkową ustalono w zł/m² na podstawie KNR 2-31 Nawierzchnie na drogach i ulicach, zaś w kosztorysie powykonawczym cena jednostkowa przy wpisanej takiej samej podstawie KNR jest podana w zł/m³. Dla ustalenia wartości robót dla tej pozycji należy więc przyjąć właściwe dla jednostek miary – ilość robót, wskutek czego po korekcie cena przyjęta przez Grupę powinna wynosić 122,40 zł/m². W związku z tym Spółka w piśmie z 31 lipca 2020 r. wskazała, że jeśli przyjąć dla pozycji nr 6 z kosztorysu nr 2 jednostkową cenę rynkową w wysokości 122,40 zł/ m² (w miejsce 204,64 zł/m³) oraz przy uwzględnieniu pozostałych cen jednostkowych dla spornych pozycji obu kosztorysów powykonawczych jako ceny rynkowe, to kwota dochodzona przez Grupę tytułem ostatecznego rozliczenia przedmiotowego wniosku wynosi [...] zł. Wówczas różnica procentowa pomiędzy łączną wnioskowaną kwotą ([...] zł) a łączną należną kwotą pomocy finansowej ([...] zł) wyniesie [...] zł, tj. 1,2%, co spowoduje brak podstaw do nałożenia na Grupę kary w kwocie [...] zł, przewidzianej przepisem art. 116 ust. 1 w związku z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia 543/2011.

Organ odwoławczy nie uwzględnił wyjaśnień i zastrzeżeń skarżącej zawartych w piśmie z 31 lipca 2020 r., jak również nie skierował ich do biegłego Z. T. celem uzupełnienia opinii przez odniesienie się do zasadności twierdzeń tam zawartych. Uznał, że jest to tylko polemika ze stanowiskiem biegłego, niewnosząca nowych argumentów do sprawy.

W ocenie Sądu spowodowało to wadliwość w zakresie ustalenia stanu faktycznego poprzez naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ administracji publicznej jest bowiem obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać

i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a w toku postępowania winien z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Dopiero dokładnie ustalony stan faktyczny i wyjaśnienie wszystkich spornych okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie pozwala na ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Natomiast uzasadnienie decyzji merytorycznej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności

i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Kluczowe w tej sprawie, zdaniem Sądu, jest dokładne uzasadnienie poszczególnych rynkowych cen jednostkowych robocizny, materiałów oraz prac sprzętu budowlanego przyjętych do rozliczenia w spornych pozycjach, przy czym wiążące jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 24 lutego 2016 r. w sprawie VIII SA/Wa 925/15, że przepisy rozporządzenia wykonawczego mówią o cenach rynkowych realizacji inwestycji,

a nie odsyłają do średnich cen rynkowych.

Z opinii biegłego Z. T. wynika, że wszystkie wskazane przez niego ceny są cenami rynkowymi, chociaż na stronie 4 wskazał, że przy weryfikacji kosztorysu nr 1 zastosował średnią stawkę roboczogodziny dla II kwartału 2013 r. na poziomie 12,01 zł, a zastosowanie stawki przez Grupę w wysokości 17,21 zł/r-g uznał za niezrozumiałe. Organ odwoławczy zaakceptował powyższe ustalenie biegłego, nie zważając na stanowisko Sądu w tym zakresie zawarte w wyroku VIII SA/Wa 925/15. Z ekspertyzy ekonomicznej dołączonej do stanowiska strony

w piśmie z 31 lipca 2020 r. wynika, że Grupa w kosztorysach powykonawczych również skalkulowała pozycje sporne według cen rynkowych. Co istotne, zarówno biegły, jak i strona w kosztorysach powykonawczych posiłkowali się tymi samymi bazami cenotwórczymi. Dlatego tak ważne w przedmiotowej sprawie jest jednoznaczne ustalenie metodologii kalkulacji cen jednostkowych w spornych pozycjach, ich weryfikacja w zakresie prawidłowości zastosowanych podstaw wyceny, nakładów robocizny, materiałów i sprzętu.

Biegły, zgodnie z wytycznymi Sądu, miał za zadanie przedstawić weryfikację spornych pozycji w kosztorysach powykonawczych w zakresie prawidłowości zastosowanych cen jednostkowych przez Grupę. Tymczasem sporządził nowe kosztorysy, tzw. weryfikacyjne: zagospodarowanie terenu 2-ETAP oraz roboty budowlane 2-ETAP, co nie stanowi czytelnej analizy spornych pozycji. Zakwestionował również wszystkie wskaźniki przyjęte w kosztorysie nr 2 przez Grupę oraz uznane przez Prezesa ARiMR w decyzji nr [...], tj. wskaźnik narzutu kosztów pośrednich Kp = 65 % (przyjął 63,10%), wskaźnik narzutu zysku Z = 10,6% (przyjął 10,80%) oraz stawka roboczogodziny – 17,06% (przyjął 12,01 zł/r-g) bez uzasadnienia. Biegły w swojej opinii nie przedstawił konkretnie, dlaczego powinna być przyjęta taka, a nie inna wartość cen jednostkowych spornych pozycji. Przy podawaniu poszczególnych wartości wielokrotnie wskazywał, że jest to według jego oceny cena rynkowa uwzględniająca wszelkie aspekty poruszane przez stronę

w składanym wniosku, uzupełnieniach i pismach. Poza tym zweryfikował dodatkowo pozycję nr 14d.2, która nie była objęta sporem. Z powyższego wynika, że opinia biegłego jest nieprzekonująca, lakoniczna, a przez brak ustosunkowania się biegłego do zarzutów strony – niezupełna.

W ocenie Sądu organ odwoławczy jest niekonsekwentny, jeżeli wielokrotnie wyrażał zgodę na przedłużenie Grupie terminu do złożenia zarzutów odnośnie do opinii biegłego, a kiedy już złożyła pismo z zastrzeżeniami, wyjaśnieniami oraz ekspertyzą ekonomiczną, nie przedstawił go biegłemu celem ustosunkowania się

i samodzielnie również nie odniósł się do wszystkich poruszanych tam aspektów. Tym samym naraził się na zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Spółka w piśmie z 31 lipca 2020 r. podniosła istotne dla siebie okoliczności, ponieważ od ich spełnienia zależy, czy zostanie nałożona na nią kara przewidziana przepisem art. 116 ust. 1 w związku z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia 543/2011. Dlatego winny one być przedmiotem dodatkowej analizy przez biegłego Z. T. w celu prawidłowej realizacji przez organ odwoławczy swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

W odniesieniu do pozostałych zarzutów procesowych skargi Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że ocena wniosku o pomoc finansową dokonywana jest na podstawie dokumentacji powykonawczej (kosztorysy, faktury). Nie ma więc potrzeby analizy pełnej dokumentacji projektowej. Niezasadny jest również zarzut skarżącej naruszenia art. 79 k.p.a. dotyczący zaniechania przez biegłego zawiadomienia strony o dokonywanych przez niego oględzinach. Rację ma Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę, że oględziny biegłego to jedna z jego czynności przygotowawczych przed sporządzeniem opinii, co do której strona będzie mogła się wypowiedzieć. Nie są to zatem oględziny, o których stanowi art. 85 § 1 k.p.a. Niezasadne są też zarzuty wobec opinii biegłego B. J., ponieważ jego opinia nie była przedmiotem oceny organu odwoławczego.

Natomiast zarzuty strony naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze - w sytuacji stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania - są co najmniej przedwczesne.

Mając na uwadze naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, na które składają się wpis w kwocie [...] zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł i 17 zł opłata od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku

z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 t.j.).

Uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dlatego brak jest podstaw prawnych do zastosowania przez Sąd art. 145a § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zleci biegłemu uzupełnienie opinii przez ustosunkowanie się do zastrzeżeń strony zawartych w piśmie z 31 lipca 2020 r. oraz wyjaśnienie nieścisłości zawartych w opinii, o których mowa

w przedmiotowym uzasadnieniu, po czym ponownie dokona merytorycznej oceny wniosku skarżącej w zaskarżonej części, uwzględniając sporne pozycje

z kosztorysów powykonawczych.