Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 194/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kruppik- Świetlicka Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: Referent- stażysta Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. T. i B. A. ,,Z. N." Sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przysługującej do zwrotu do budżetu gminy jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz I. T. i B. A. ,,Z. N." Sp. z o.o. w T. kwotę 1262 zł (słownie: tysiąc dwieście sześćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. znak: [...] Prezydent M. T. orzekł o zwrocie do budżetu Gminy M. T. niewłaściwie wydatkowanej kwoty dotacji, w wysokości [...] zł, przyznanej przez Gminę M. T. I. T. i B. A. "Z. N." sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz T. P. P. "Z. N." w T.. Podstawą wydanej decyzji stały się ustalenia kontroli przeprowadzonej przez Gminę M. T. w T. P. P. "Z. N.", w trakcie której stwierdzono liczne przypadki wykorzystania dotacji z naruszeniem zasad określonych w art. 90 ust. 3d ustawy z dnia [...] września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2156, ze zm.; dalej: u.s.o.) tj. niezgodnie z przeznaczeniem.

W wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] Prezydent M. T. określił stronie, która prowadziła T. P. P. "Z. N." w T. kwotę dotacji przysługującej do zwrotu do budżetu Gminy M. T., jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej wysokości [...] zł wraz w odsetkami.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji doprecyzował, że na łączną kwotę [...]zł uznaną za część dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem składają się:

1) kwota [...]zł wydana na rzecz Przedszkola M. w T. za sprawowanie funkcji dydaktyczno-opiekuńczo-wychowawczej nad dziećmi w przedszkolu w okresie od dnia 1 do dnia [...] marca 201r.;

2) kwota [...]zł, z której pokryto wydatki związane z wyżywieniem dzieci;

3) kwota [...]zł przeznaczona za zapłatę czynszu za wynajmowany lokal przy ul. [...] w T. za lipiec i sierpień 2016r.;

4) kwota [...]zł za remont pomieszczeń;

5) kwota [...]zł z tytułu nadpłaconego wynagrodzenia za przeprowadzenie zajęć w T. P. P. "Z. N." w T.;

6) kwota [...]zł wydana na wynagrodzenie za prowadzenie zajęć z zakresu alpakoterapii, które nie zostały przeprowadzone;

7) kwota [...]zł tytułem nadpłaconego wynagrodzenia za przeprowadzenie zajęć kynoterapii;

8) kwota [...]zł tytułem nadpłaconego wynagrodzenia za przeprowadzenie terapii integracji sensorycznej w okresie od kwietnia do czerwca 2016r.

9) kwota [...]zł wydana na pokrycie kosztów usług hotelowych.

W złożonym odwołaniu, I. T. i B. A. "Z. N." zarzucił Prezydentowi M. T., że dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy w sposób nierzetelny, nie zrealizował zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r. a także błędnie uznał poszczególne wydatki wskazane w decyzji za przejawy wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2077, ze zm.; dalej: u.f.p.).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i określiło I. T. i B. A. "Z. N." sp. z o.o. z siedzibą w T., który prowadził T. P. P. "Z. N." w T. kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy M. T. jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, obejmującą:

* kwotę [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] kwietnia 2016r. do dnia zapłaty;

* kwotę [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] maja 2016r. do dnia zapłaty;

* kwotę [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] czerwca 2016r. do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że T. P. P. "Z. N." w T., prowadzący działalność przy ul. [...], został wpisany pod pozycją nr 506 do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta M. T. w dniu [...] marca 2016r. Funkcjonował jako tzw. inna niż przedszkole i oddział przedszkolny w szkole podstawowej forma wychowania przedszkolnego wspomniana w art. 14a ust. 7 u.s.o. i § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji N. z dnia [...] sierpnia 2010r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz.U. Nr 161, poz. 1080, ze zm.). Faktyczne zakończenie jego działalności nastąpiło w dniu [...] czerwca 2017r., jednak w ostatecznej decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] lutego 2017r., znak: [...], o wykreśleniu tego podmiotu z ewidencji placówek niepublicznych wskazano, że formalnie zaprzestał on działalności w dniu [...] czerwca 2017r., kiedy to nastąpiło wypowiedzenie umowy najmu lokalu, w którym prowadzona była działalność przedszkolna. Organem prowadzącym T. P. P. "Z. N." w T. był I. T. i B. A. "Z. N." sp. z o.o. z siedzibą w T.. Jedynym udziałowcem wspomnianej spółki, a zarazem prezesem jednoosobowego zarządu, była i jest A. P..

Kolegium podało, że w okresie od kwietnia do czerwca 2016r. z budżetu Gminy M. T. przekazano dla T. P. P. "Z. N." dotację w łącznej kwocie [...]zł. Na kwotę tę składały się: 1) kwota [...]zł tytułem części dotacji za kwiecień 2016r., przekazana w dniu [...] kwietnia 2016r.; 2) kwota [...]zł tytułem części dotacji za maj 2016r., przekazana w dniu [...] maja 2016r.; 3) kwota [...]zł tytułem części dotacji za czerwiec 2016r., przekazana w dniu [...] czerwca 2016r.

Organ odwoławczy dokonał analizy wydatków, uznanych w zaskarżonej decyzji za przejaw wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Odnośnie wydatku na kwotę [...]zł wynikającego z rachunku nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. za sprawowanie funkcji dydaktyczno-opiekuńczo-wychowawczej nad dziećmi w P. M. w T. w okresie od 1 do [...] marca 2016r. organ zauważył, że z mocy art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacje oświatowe są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. T. P. P. "Z. N." w T. został wpisany do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta M. T. dopiero w dniu [...] marca 2016r., zaś działalność rozpoczął od dnia następnego. Tym samym w okresie od dnia 1 do [...] marca 2016r. nie mógł on realizować zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, na które mogą być wydatkowane środki z dotacji. Ponadto zdaniem organu, pokrycie ze środków z dotacji oświatowej przyznanej dla T. P. P. "Z. N." w T. opłaty za sprawowanie funkcji dydaktyczno-opiekuńczo-wychowawczej w ww. okresie spowodowało, że Przedszkole M. w T. dwukrotnie otrzymało środki publiczne na te same dzieci.

Odnosząc się do kwoty [...]zł na sfinansowanie posiłków do terapii dietetycznej organ zauważył, że korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. Ponadto, w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego pięciu podopiecznych T. P. P. "Z. N." w T., na które powołuje się strona, nie napisano nic o potrzebie stosowania u dzieci "terapii dietetycznej". Zdaniem organu strona w żadnym zakresie nie wykazała związku poczynionych wydatków na wyżywienie z realizacją zadań jednostki edukacyjnej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Rozpoznając kwotę dotacji na zapłatę czynszu najmu (8 400,00 zł) domu przy ul. [...] w T., w którym mieścił się T. P. P. "Z. N." w T. za lipiec i sierpień 2016r. organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż podopieczni uczęszczali do placówki do dnia [...] czerwca 2016r. W złożonych oświadczeniach rodzice dzieci wyraźnie zaznaczyli, że w dniu [...] czerwca 2016 roku ostatni z nich zaprzestali posyłania dzieci do T. P. P. "Z. N." w T. z uwagi na negatywną ocenę funkcjonowania tej instytucji oraz utratę do niej zaufania, bez zamiaru ponownego posyłania dzieci do tej placówki. Ponadto, pracownicy Urzędu M. T. w dniach 8 i [...] lipca 2016 roku (dni powszednie) w tzw. godzinach pracy udali się do T. P. P. "Z. N." w T. i w obu przypadkach zastali placówkę zamkniętą. Finalnie, Prezydent M. T. w ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2017r. uznał, że T. P. P. "Z. N." w T. zakończył działalność w dniu [...] czerwca 2016r. Zdaniem organu, oczywistym przejawem zakończenia jego działalności było wypowiedzenia najmu domu, w którym się on mieścił, w dniu [...] czerwca 2016 roku. W konsekwencji, zapłata czynszu za ten dom za lipiec i sierpień 2016 roku nie miała związku z realizacją zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej.

Wskazując na zapłaconą tytułem zadatku kwotę [...]zł, wydaną z dotacji na remont pomieszczeń budynku przy ul. [...] w T., organ podał, że prace remontowe związane były przede wszystkim z naprawą instalacji alarmowej, która uległa uszkodzeniu podczas adaptacji budynku na punkt przedszkolny. Zdaniem organu, remont ten nie miał związku z bieżącą działalnością jednostki edukacyjnej oraz jej zadaniami z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Ponadto umowa o wykonanie prac remontowych została podpisania w dniu [...] czerwca 2016r. a więc już po faktycznym i zupełnym zaprzestaniu wykonywania przez T. P. P. "Z. N." w T. zadań określonych w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Za przejaw wykorzystania dotacji oświatowej niezgodnie z przeznaczeniem organ uznał również kwotę [...]zł za usługi hotelowe, w związku z wyjazdami A. P. na szkolenia oraz konsultacje m.in. z trenerem, terapeutą, dietetykiem itp. Zdaniem Kolegium w przypadku omawianych wydatków na usługi hotelowe związek z zadaniami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. ma co najwyżej charakter pośredni, co wyklucza możliwość ich pokrycia z dotacji oświatowej.

Kolejne zakwestionowane wydatki, opiewające na łączną kwotę [...]zł zostały przeznaczone na zapłatę wynagrodzenia za prowadzenie terapii behawioralnej przez B. P.-K. (160h, kwota: [...] zł), terapii logopedycznej przez D. S. (160h, kwota: [...] zł) oraz neurosensomotorycznej integracji odruchów wg. S. Masgutowej przez M. P. (160h, kwota: [...] zł).

Organ stwierdził, że z dzienników zajęć wynika, że ilość godzin przeprowadzonych zajęć była mniejsza niż wykazana przez skarżącą, która na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie wykazała, że faktycznie przeprowadzono 160h zajęć z zakresu terapii behawioralnej i logopedycznej, ani że zajęcia prowadzone były według zasady jedna godzina = jeden podopieczny.

Natomiast, w odniesieniu do zajęć z neurosensomotorycznej integracji odruchów według S. Masgutowej organ odwoławczy przyjął, że z oświadczenia M. P., tj. osoby, która prowadziła te zajęcia, z dnia [...] grudnia 2016 roku wynika, że terapia była realizowana indywidualnie z każdym dzieckiem, co oznacza, że liczbę godzin z dziennika zajęć należy pomnożyć przez liczbę uczestniczących w nich uczniów, co daje liczbę 58h. Oznacza to, że za przeprowadzenia zajęć z neurosensomotorycznej integracji odruchów według S. Masgutwej zapłacono [...] zł, podczas gdy należało zapłacić [...] zł (58h x [...] zł), tym samym niezgodnie z przeznaczeniem wydatkowo kwotę dotacji oświatowej w wysokości [...] zł (3728,09 zł - [...] zł).

Łączna kwota dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na pokrycie wymienionych powyżej wydatków na prowadzenie terapii behawioralnej, terapii logopedycznej oraz neurosensomotorycznej integracji odruchów wynosi [...] zł.

Odnośnie kwoty [...]zł za przeprowadzenie 16h zajęć z kynoterapii i 1h animacji organ odwoławczy podał, że z dziennika zajęć T. P. P. "Z. N." w T. wynika, że kwietniu 2016 roku przeprowadzono w sumie 4h zajęć z kynoterapii w dniach: 7, 12, 19 i [...] kwietnia 2016r. Z dokumentu tego nie wynika jednocześnie, że prowadzono 1h animacji. Zatem należało zapłacić [...] zł (4 x [...] zł stawka za 1h x 23% VAT). Tym samym kwota dotacji w wysokości [...] zł (922,99 zł - [...] zł) została przez stronę wydana niezgodnie z przeznaczeniem.

Ostatnia grupa wydatków uznanych w zaskarżonej decyzji za przejaw wykorzystania dotacji oświatowej przyznanej dla T. P. P. "Z. N." niezgodnie z przeznaczeniem, związania jest z zapłatą za prowadzenie w tej jednostce zajęć z terapii integracji sensorycznej. Z dziennika zajęć prowadzonego w T. P. P. "Z. N." wynika, że liczba zajęć z terapii sensorycznej w okresie od kwietnia do czerwca 2016 roku była inna niż wskazana na rachunkach. Analiza dziennika zajęć pozwala stwierdzić, że w kwietniu 2016 roku odnotowano w nim 17h terapii integracji sensorycznej, maju 6h, a w czerwcu 3h. Organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie w aktach sprawy znajduje się oświadczenie A. T., która prowadziła zajęcia z terapii integracji sensorycznej, ale inaczej niż w przypadku wcześniej analizowanego oświadczenia M. P. nie wynika z niego, że zajęcia były realizowane w systemie 1:1, tzn. były prowadzone z każdym uczniem indywidualnie, co ewentualnie mogłoby uzasadnić mnożenie liczby godzin znajdujących odzwierciedlenie w dzienniku zajęć przez liczbę uczestniczących w nich uczniów.

Łączna kwota dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w związku z tymi wydatkami stanowi [...] zł.

Natomiast, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odniesieniu do wydatku w kwocie [...]zł, poczynionego ze środków z dotacji oświatowej na zapłatę za przeprowadzenie zajęć alpakoterapii, stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie A. P. z dnia [...] grudnia 2016 roku, do którego załączono zdjęcia i komentarze z profilu I. T. i B. A. "Z. N." sp. z o.o. z siedzibą w T. na portalu Facebook, z których wynika, że zajęcia z alpakoterapii odbyły się w T. P. P. "Z. N." w T. w dniu [...] kwietnia 2016 r. W konsekwencji, poczyniony na ten cel wydatek, wykazuje bezpośredni związek z realizacją zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o. W rezultacie dotacja oświatowa w tym zakresie nie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

W podsumowaniu organ odwoławczy wskazał, że całkowita kwota dotacji przyznanej z budżetu Gminy M. T. w okresie od kwietnia do czerwca 2016r. dla T. P. P. "Z. N." w T., która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, wynosiła [...] zł.

W złożonej do tut. Sądu skardze I. T. i B. A. "Z. N." Sp. z o.o. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. T., zarzucając błędne ustalenie wysokości kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy M. T. jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w związku z błędnym ustaleniem stanu faktycznego. Skarżąca uznała za zasadne zwrócenie kwoty [...]zł, wydanej na pokrycie kosztów usług hotelowych. Nie uznała natomiast, że kwota [...]zł została wydana niezgodnie z przeznaczeniem. Jednocześnie, strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 251 ust. 1 pkt 1 u.f.p; art. 90 ust. 3d, art. 5 ust. 7 u.s.o;

- prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 10 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.; dalej: k.p.a).

W zakresie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżąca podniosła, że SKO nie powinno ograniczyć się tylko do stwierdzenia, że Skarżąca na wcześniejszych etapach nie skorzystała z prawa zapoznania się z aktami. Powinien ocenić, czy uniemożliwiono stronie podjęcia konkretnych czynności, co w świetle przedstawionych okoliczności w odwołaniu do SKO w T. było kwestią bezsporną. SKO w T. stwierdził, że zarzut Skarżącej osłabiony jest ponadto przez jej brak zainteresowania do zapoznania się aktami sprawy na wcześniejszych etapach postępowania. Ten argument nie zasługuje na uwzględnienie bowiem art. 10 § 1 kształtuje prawa strony, czego istotnym następstwem prawnym jest to, że strona swoimi prawami rozporządza, a zatem w razie odstąpienia przez stronę od ich realizacji nie można z tego tytułu wyprowadzać dla niej negatywnych następstw.

Rozwijając zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. skarżąca wskazała, że organy zebrały materiał dowodowy i przeanalizowały go przez pryzmat "ułomnej" zasady swobodnej oceny dowodów, czym doprowadziły do błędnej argumentacji i niezgodnych ze stanem faktycznym ustaleń. Nie odniosły się do dowodów przedstawionych przez skarżącą (zarówno licznych jej logicznych wyjaśnień, jak i np. oświadczeń rodziców, co do okoliczności sprzyjających skarżącej).

Skarżąca zauważyła, że decyzje Prezydenta M. T. z dnia [...] stycznia 2017r. oraz ponownie wydana decyzja z dnia [...] lipca 2017r. nie różnią się pod względem uzasadnienia. Ocena materiału dowodowego uwzględniająca dowody zgromadzone z własnej inicjatywy organu I instancji, przy pominięciu dowodów i wyjaśnień dostarczonych przez stronę, nie realizuje zaleceń SKO w T. zawartej w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r. Prezydent M. nie wykonał dużej części zaleceń określonych w tej decyzji, w szczególności nie wykonał ani jednej prośby o przeprowadzenie dowodu z udziałem pełnomocnika skarżącej.

Omawiając zakwestionowane wydatki poniesione na czasową lokację dzieci w przedszkolu M. skarżąca wskazała, że realizowała zajęcia terapeutyczne z wychowankami TPP od września 2015r. we współpracy z jednym z toruńskich przedszkoli. W wyniku przerwania tej współpracy podjęła kroki mające na celu zapewnienie płynności terapii dzieci poprzez zapisanie ich do przedszkola M. na okres jednego miesiąca tj. marca 2016r. W związku z powyższym zawarła z przedszkolem M. umowę o "przechowanie" dzieci na okres jednego miesiąca i za tę usługę zapłaciła ze środków dotacji wyłącznie kwotę czesnego, którego w TPP nie było. Strona podkreśliła, że Przedszkole M. otrzymało wynagrodzenie od TPP w wyniku stosunku cywilnoprawnego a nie dotacji, jak sugeruje SKO w T.. TPP dokonał zapłaty zobowiązania ze środków dotacji z czerwca 2016 roku, a celem było umożliwienie rodzicom dzieci autystycznych korzystanie z terapii oraz opieki specjalistycznej bez żadnych opłat (nie było ani wpisowego, ani czesnego). Takie rozwiązanie przyczyniło się do tego, że z usług przedszkola mogły korzystać także dzieci z rodzin ubogich.

Polemizując ze stanowiskiem organu dotyczącym wydatków na posiłki skarżąca podkreśliła, że posiłek nie był celem, a celem była realizacja określonych terapii, co – zgodnie z oświadczeniami rodziców - przynosiło oczekiwane rezultaty terapeutyczne. Zatem "spożywanie posiłku" było niejako efektem ubocznym wykonywania głównego celu, jakim była terapia dietetyczna oraz kształcenie czynności samoobsługowych a także terapia selektywności pokarmowej. Zdaniem skarżącej, te wydatki należy traktować w kategorii wydatków oświatowych związanych bezpośrednio z kształceniem dzieci i koniecznym ze względu na potrzebę nauczenia dzieci spożywania posiłków. "Tworzenie sytuacji sprzyjających rozwojowi nawyków i zachowania prowadzących do samodzielności" jest wprost zadaniem przedszkola wynikającym z podstawy programowej MEN, dlatego opłacenie dotacją faktur za dostarczanie posiłków do terapii dietetycznej mieści się zadaniach przedszkola w obszarze kształcenia, wychowania i opieki.

Omawiając wydatki przeznaczone na najem lokalu w okresie wakacyjnym skarżąca podkreśliła, że prowadziła przedszkole nieprzerwanie do końca sierpnia 2016r., przy czym nie zakładała wygaszania działalności po okresie wakacji. Dodała, że szkoły mają prawo do przerwy wakacyjnej. Wskazała na uchwałę Rady Miasta Torunia 204/15, zgodnie z którą niepubliczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych otrzymują dotacje w miesiącu lipcu i sierpniu na uczniów wykazanych w informacji według stanu na pierwszy dzień czerwca danego roku (poza dziećmi wypisanymi, ale w TPP dzieci skreślone zostały z listy dopiero [...] lipca 2016r.).

Skarżąca nie podzieliła poglądu zaprezentowanego przez SKO odnośnie do wydatków poniesionych na remont lokalu przeznaczonego pod działalność TPP, że cel remontu przeprowadzonego w TPP nie miał bezpośredniego związku z bieżącą działalnością TPP. Skarżąca podkreśliła, że organ I instancji nigdy nie podnosił tej argumentacji, uznając ten wydatek wyłącznie za "niedostatecznie udowodniony". Faktyczne prace remontowe wykonane ze środków dotacji, czyli związane z naprawą instalacji, która uległa uszkodzeniu podczas adaptacji budynku tj. skucie ścian, wymiana przewodów, ponowne podłączenie do centrali, zamurowanie ścian, były – zdaniem skarżącej - działaniami przywracającymi pierwotny stan techniczny środka trwałego wraz z wymianą zużytych składników technicznych.

Omawiając wydatki poniesione na zajęcia dydaktyczne w oparciu o dziennik lekcyjny skarżąca zauważyła, że organy obu instancji nie odniosły się do Regulaminu TPP, z którego wynika, iż "podczas pobytu w placówce, dzieci realizują zajęcia terapeutyczne w systemie 1:1 - jedno dziecko i jeden terapeuta. W trakcie zajęć grupowych, dwoje dzieci przebywa pod opieką jednego terapeuty". Skarżąca dodała, że niektóre metody, takie jak integracja sensoryczna czy terapia S.Masgutowej z założenia są indywidualnymi formami terapeutycznymi. Zarówno dla terapeuty jak i skarżącej fakt konieczności prowadzenia Integracji sensorycznej w systemie 1:1 był tak oczywisty, że w oświadczeniu nie ma o nim wzmianki. Skarżąca podkreśliła, że ustawa o systemie oświaty nie nakłada obowiązku ewidencjonowania każdej przepracowanej godziny swojego podwykonawcy, dlatego decyzja zmuszająca organ prowadzący do zwrotu dotacji z powodu braku zgodności ilości godzin na fakturze z ilością godzin w dzienniku nie ma podstawy prawnej.

Skarżąca zgodziła się ze stanowiskiem organu w sprawie wydatków poniesionych na zajęcia z alpakoterapii oraz na usługi hotelowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego

z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty i argumenty zasługiwały na uwzględnienie.

Zasadniczym przedmiotem sporu w sprawie jest zagadnienie, czy zakwestionowane przez Prezydenta M. T. wydatki poczynione przez skarżącą, prowadzącą T. P. P. "Z. N." ( dalej także "TPP" ), były wydatkami bieżącymi, przeznaczonymi na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, które mogły zostać pokryte z dotacji oświatowej uzyskanej z budżetu gminy.

W skardze, skarżąca sformułowała zarzut naruszenia prawa procesowego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 10 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca kontestując stanowisko organu odwoławczego o braku przesłanek wskazujących na naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 10 § 1 k.p.a., do stosowania którego SKO zobowiązało ten organ we wcześniejszej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r., podkreśla, że organ powinien ocenić, czy uniemożliwiono stronie podjęcie konkretnych czynności, a nie tylko ograniczać się do stwierdzenia, że skarżąca na wcześniejszych etapach nie skorzystała z prawa zapoznania się z aktami. Ponadto, organy informując o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, powinny przedstawić skarżącej, że jakieś okoliczności nie zostały wystarczająco udowodnione.

Odnosząc się do tego zarzutu, skład orzekający podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym uznanie, że naruszenie wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. - zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania stanowi przesłankę uwzględnienia skargi, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wymaga wykazania, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy ( v. wyrok NSA z 6 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2905/14, wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; wyrok NSA z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07, wyrok NSA 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1614/06 ), w tym w uchwale 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04 ( opubl. w ONSAiWSA 2005 4 poz. 66 ), podjętej na gruncie przepisu art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej, a zatem regulacji odpowiadającej art. 10 § 1 k.p.a. W uchwale tej, NSA sformułował dwie istotne z perspektywy zarzutów skarżącej kwestie. Po pierwsze, odnosząc się do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. stwierdził, że jego treść jednoznacznie stanowi, iż uchylenie decyzji możliwe jest tylko wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można przy tym z góry zakładać, że każde naruszenie art. 200 § 1 O.p. mogło taki wpływ wywrzeć. Po drugie, jeżeli zarzut naruszenia art. 200 § 1 O.p. podnosi strona, w jej interesie leży wykazanie wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.

Akceptując w pełni przytoczone tezy uchwały i odnosząc je do realiów rozpoznawanej obecnie sprawy należy zatem uwypuklić, że strona skarżąca powołując się na zaniedbania organu w zakresie realizacji przepisu art. 10 § 1 k.p.a., powinna wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała i jak wpłynęło to na wynik sprawy. Tymczasem, stanowisko skarżącej w tej kwestii z jednej strony ma zasadniczo polemiczny charakter, a z drugiej, wskazuje na brak wykonania przez organ wielu czynności procesowych np. przesłuchania strony z udziałem pełnomocnika, czy ustosunkowania się do przedstawionych wyjaśnień i dowodów. Skarżąca zatem, bardziej akcentuje brak oceny, a także wykonania pewnych czynności ze sfery dowodowej przez organ, zamiast wykazać, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej oraz, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe czyni niezasadnym zarzut naruszenia tego przepisu przez organ I instancji, tym bardziej, że jak słusznie wskazało SKO, organ ten w zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 2017r., poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2017r., poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie, składania oświadczeń, wniosków, dowodów i zastrzeżeń, a z uprawnienia tego skarżąca nie skorzystała.

Natomiast, Sąd za częściowo zasadne uznał zarzuty naruszenia art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., z podanych w dalszej części powodów, skutkujących uchyleniem decyzji.

II. Przed dokonaniem analizy i oceny zastosowania wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego należy wskazać, że zgodnie z art. 1 pkt 4, 5 i 5a u.s.o. w stanie prawnym adekwatnym dla sprawy, system oświaty zapewnia w szczególności dostosowanie treści, metod i organizacji nauczania do możliwości psychofizycznych uczniów, a także możliwość korzystania z pomocy psychologiczno-pedagogicznej i specjalnych form pracy dydaktycznej, możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami, opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych.

System oświaty, zgodnie z art. 2 pkt 1 i 2 u.s.o. obejmuje zarówno przedszkola w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego, jak i szkoły, a art. 3 pkt 1 tej ustawy stanowi, że ilekroć w przepisach mowa jest bez bliższego określenia o szkole należy przez to rozmieć także przedszkole.

W myśl art. 90 ust. 1 u.s.o. niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

Przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. określa cel wydatkowania dotacji przez podmiot, któremu została ona przyznana. Wynika z niego, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7

- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, wymienionych w dalszej części tego przepisu.

Do zadań organu prowadzącego zgodnie z art. 5 ust. 7 u.s.o. należy między innymi zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym, a także wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie.

Konstrukcja prawna dotacji oświatowej pozwala na stwierdzenie, że nie każda płaszczyzna działalności przedszkola, czy innej formy wychowania przedszkolnego będzie mogła zostać dofinansowana ze środków finansowych pochodzących z dotacji. Ustawodawca wyraźnie bowiem rozdzielił zadania wykonywane przez podmioty oświatowe na dwie kategorie. Pierwsza z nich dotyczy wyłącznie realizacji przez jednostkę oświatową funkcji dydaktycznych, wychowawczych oraz opiekuńczych. Druga wiąże się z pozostałą działalnością, związaną wprawdzie z procesem kształcenia, ale tego procesu nie realizującą. Podział taki w konsekwencji wpływa również na kwestię odpowiedzialności za realizację wskazanych kategorii zadań przedszkola lub placówki. Wprawdzie działalnością przedszkola kieruje jej dyrektor, jednakże w zakresie wykonywanych działań podlega ona dwojakiemu nadzorowi. W stosunku do zadań związanych z realizacją przez szkołę funkcji dydaktycznej, wychowawczej oraz opiekuńczej, nadzór pedagogiczny, o którym mowa w art. 33 u.s.o., sprawuje właściwy kurator oświaty (art. 89 u.s.o.). W odniesieniu natomiast do działalności w zakresie spraw finansowych i administracyjnych nadzór nad szkołą lub placówką sprawuje organ je prowadzący (art. 34a ust. 1 u.s.o.).

Uprawnione wobec tego jest twierdzenie, że ustawodawca w sposób zamierzony dokonał rozróżnienia kilku płaszczyzn działalności podmiotu oświatowego, decydując się zarazem na umożliwienie dofinansowania jednego z nich. Tym samym, poprzez otrzymanie dotacji oświatowej, dofinansowanym w istocie nie będzie podmiot prywatny taką szkołę prowadzący, ale zadania oświatowe realizowane przez placówkę, którą ten organ prowadzi, polegające na zapewnieniu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Wobec tego, dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły, ograniczone są co do zakresu ich celowości, oraz do bieżących wydatków szkoły. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. W tym kontekście, dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", uznać należy, że polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zasadnie zatem w doktrynie przyjmuje się, że jest to dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowa), gdyż "udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej" (por. Mateusz Pilich Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, System Informacji Prawej Lex).

Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por.m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14). Aprobując ten pogląd, podkreślić należy, że orzeczenie zwrotu przyznanej dotacji jest możliwe tylko wtedy, gdy w postępowaniu o jej zwrot organ jednoznacznie wykaże, że dotacja nie była wykorzystana na dofinansowanie zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a przy jej pomocy nie pokryto wydatków bieżących tej działalności (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2309/13).

W konsekwencji, wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p, będzie polegało w szczególności na przeznaczeniu środków z dotacji na realizację innych zadań lub celów, aniżeli te, na które została udzielona. Niewątpliwie, środki finansowe w postaci dotacji oświatowej są środkami publicznymi, co potwierdza treść art. 60 pkt 1 u.f.p., który stanowi, że "środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie".

Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach ustawy o systemie oświaty - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, profilaktyką społeczną, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Istotne dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy było więc ustalenie, czy zakwestionowane wydatki, były wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, a zatem, czy zapłata ze środków pochodzących z dotacji nastąpiła, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo na realizację innych celów niż kształcenie, wychowywanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna.

III. W grupie zakwestionowanych wydatków, znajduje się dokonana w dniu [...] czerwca 2016r. zapłata kwoty [...]zł na rzecz Przedszkola M. w T., za sprawowanie funkcji dydaktyczno-opiekuńczo-wychowawczej nad dziećmi, w okresie od dnia 1 marca do [...] marca 2016r. W tym zakresie SKO podało, że T. P. P. "Z. N." w T. został wpisany do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Prezydenta M. T. dopiero w dniu [...] marca 2016r., a działalność rozpoczął od dnia następnego. Wobec tego w okresie od dnia 1 do [...] marca 2016r. nie mógł realizować zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, na które mogą być wydatkowane środki z dotacji.

Skarżąca uzasadnia poniesiony wydatek koniecznością zapewnienia płynności terapii dzieci poprzez zapisanie ich na okres jednego miesiąca ( marca ) do Przedszkola M., w oparciu o zawartą umowę o "przechowanie" dzieci na okres jednego miesiąca i za usługę tę zapłaciła ze środków dotacji kwotę czesnego, którego w TPP nie było. Rachunek został wystawiony już w trakcie funkcjonowania TPP, a więc zapłata była wydatkiem bieżącym, który realizował cele opisane w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Sąd nie podziela stanowiska i argumentacji skarżącej. Należy bowiem podkreślić, że jak słusznie zauważył organ odwoławczy, do dnia [...] marca 2016r. TPP nie było jeszcze podmiotem zarejestrowanym w ewidencji szkół i palcówek niepublicznych. Tymczasem, jak wynika z art. 82 ust. 1 u.s.o., osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Należy przy tym podkreślić, że w zgłoszeniu do ewidencji należy podać wiele informacji wskazujących, że spełnione są warunki umożliwiające uruchomienie przedszkola ( art. 82 ust. 2 u.s.o. ). Uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez j.s.t. jest koniecznym warunkiem założenia i prowadzenia szkoły, a w konsekwencji, realizowania ustawowych zadań oświatowych w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej ( v. art. 5a ust. 2 u.s.o. ).

W zakresie argumentacji skarżącej opartej na wyroku WSA w Szczecinie z dnia 6 marca 2013r., I SA/Sz 1017/12, skład orzekający podziela stanowisko, że dopuszczalne jest, jeszcze przed uzyskaniem wpisu, podejmowanie czynności o charakterze przygotowawczym, w tym remont budynku przeznaczonego na wykonywanie zadań oświatowych, gromadzenie środków na prowadzenie szkoły (placówki), zawieranie umów np. najmu nieruchomości na potrzeby jej prowadzenia i inne czynności organizacyjne, których dokonanie leży w gestii osoby prowadzącej. Wykluczone jest natomiast podejmowanie działań o charakterze oświatowym, związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, ponieważ są to już czynności związane z "prowadzeniem" szkoły, przedszkola, placówki lub innej formy wychowania przedszkolnego, a te, możliwe są wyłącznie po uzyskaniu wpisu do ewidencji.

Wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych jest również koniecznym warunkiem uzyskania dotacji, o której mowa w art. 90 u.s.o. Zatem, skarżąca nie mogła wykorzystać środków pochodzących z uzyskanej, w kolejnych miesiącach dotacji, na sfinansowanie zadań oświatowych, których sama, jako ich beneficjent nie realizowała, ponieważ nie była jeszcze zarejestrowanym podmiotem, uprawnionym do wykonywania zadań oświatowych. Nie mogła również, sfinansować środkami pochodzącymi z dotacji, działalności oświatowej innego podmiotu, w oparciu o zawartą z nim umowę cywilnoprawną, ponieważ dotacja przyznawana jest konkretnemu podmiotowi, spełniającemu ustawowe warunki do jej otrzymania, realizującemu zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Tym bardziej, że Przedszkole M. otrzymało również dotacje, w tym na dzieci, które następnie zostały objęte opieką przez TPP. Natomiast opłata czesnego za dzieci, pozostawała w gestii rodziców, a nie skarżącej, która oczywiście mogła sfinansować czesne dzieci za miesiąc marzec 2016r., ale ze środków własnych, a nie z przyznanej w następnych miesiącach dotacji, przeznaczonej na realizację przez skarżącą zadań określonych w art. 90 ust. 3d u.s.o.

IV. Kolejnym, zakwestionowanym wydatkiem poczynionym z otrzymanej dotacji oświatowej jest zapłata łącznie kwoty [...]zł za czynszu najmu domu przy ul. [...] w T., w którym mieścił się T. P. P. "Z. N." w T. za lipiec i sierpień 2016 roku, potwierdzonej fakturami [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., opłaconymi w dniu [...] lipca 2016 roku ( 2 x [...] zł ). W tym zakresie organ odwoławczy podał, że z Informacji o faktycznej liczbie podopiecznych TPP na dzień [...] czerwca 2016 roku (k. 34 akt sprawy) wynika, że wówczas do placówki uczęszczał: D. Z., J. C., O. D., T. M., A. T. i J. E.. W znajdujących się w aktach sprawy oświadczeniach (k. 25 ) rodzice dzieci wyraźnie zaznaczyli, że w dniu [...] czerwca 2016 roku ostatni z nich zaprzestali posyłania dzieci do T. P. P. "Z. N." w T. z uwagi na negatywną ocenę funkcjonowania tej instytucji oraz utratę do niej zaufania, bez zamiaru ponownego posyłania dzieci do TPP. Organ uznał, że jeszcze przed rozpoczęciem wakacji w 2016 roku wszystkie dzieci zaprzestały uczęszczania do TPP, a oczywistym przejawem zakończenia działalności było wypowiedzenie najmu domu, w którym się on mieścił w dniu [...] czerwca 2016 roku.

Skarżąca natomiast podkreśla, że w połowie czerwca 2016 pomiędzy rodzicami a skarżącą doszło do różnicy zdań, ale mediacje trwały do połowy lipca 2016r. Obowiązywał miesięczny termin wypowiedzenia, które nie zostały przez rodziców złożone, cały czas trwał również nabór do placówki. Skarżąca przekazała rodzicom, że w okresie wakacyjnym, jeżeli tylko zgłoszą potrzebę posłania dziecka do przedszkola, wówczas przedszkole zostanie w te dni otwarte. Złożenie wypowiedzenia przez Skarżącą właścicielowi lokalu w miesiącu czerwcu 2016r. nie stanowiło zaprzestania działalności. TPP zostało wpisane do rejestru dnia [...] marca 2016 r. a faktyczne jego zamknięcie miało miejsce [...] lutego 2017r. Skarżąca prowadziła przedszkole nieprzerwanie do końca sierpnia 2016r., przy czym nie zakładała wcześniej, że ziści się pesymistyczny scenariusz tj. wygaszanie działalności po okresie wakacji. Podała, że w świetle uchwały Rady Miasta Torunia 204/15, niepubliczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych otrzymują dotacje w miesiącu lipcu i sierpniu na uczniów wykazanych w informacji według stanu na pierwszy dzień czerwca danego roku (poza dziećmi wypisanymi, ale w TPP dzieci skreślone zostały z listy dopiero [...] lipca 2016 roku). Dzieci, które zostały przez skarżącą wykazane w informacji comiesięcznej za miesiąc lipiec nie były zapisane do innych placówek poza jednym dzieckiem, jednak skarżąca złożyła korektę informacji comiesięcznej o ilości dzieci, pomniejszając ilość wychowanków o to dziecko.

Odnosząc się do istoty spornego zagadnienia należy przypomnieć, że dotacja oświatowa, o której mowa w art. 90 ust. w ust. 1a-3b u.s.o. ma charakter dotacji podmiotowo-celowej, a zatem, przysługuje na każdego ucznia i jednocześnie przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły o ściśle określonym zakresie, czyli kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Z przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. wynika bowiem, że wydatkowanie dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Rola dotacji oświatowej nie polega zatem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez przedszkole bądź jednostkę ją prowadzącą, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Nie sposób przyjąć, że dotacja może być wydatkowana na każdy cel. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Z perspektywy możliwości wykorzystania dotacji, istotne jest zatem posiadanie przez przedszkole wychowanków, podlegających kształceniu, wychowaniu i opiece realizowanej przez podmiot dotowany. Faktyczny brak wychowanków w toku trwającego roku szkolnego, a więc osób nad którymi można sprawować opiekę, wynikający z decyzji rodziców, niezależnie od braku formalnego wypowiedzenia oraz przyczyn, które skłoniły ich do rezygnacji z usług TPP, oznacza niemożność realizowania celów wynikających art. 90 ust. 3d u.s.o., a w konsekwencji korzystania z otrzymanej na ten cel dotacji oświatowej. Należy w związku z tym wskazać, że z regulaminu I. T. i B. A. "Z. N." w T. wynika, że rok oświatowy zaczyna się 01 września i trwa do 31 lipca następnego roku. W miesiącu sierpniu trwa przerwa wakacyjna. Natomiast jak ustalono, od [...] czerwca 2016r. ostatni z rodziców zaprzestali posyłania dzieci do TPP.

Oznacza to, że w trakcie roku oświatowego TPP przestało trwale realizować zadania oświatowe, mimo, że formalne wykreślenie jednostki z ewidencji szkół i placówek niepublicznych nastąpiło decyzją Prezydenta M. T. z dnia [...] lutego 2017r. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 5 u.s.o., z uwagi na faktyczne zaprzestanie procesu kształcenia przez okres przekraczający 3 miesiące.

Analizowana sytuacja, nie uzasadnia zatem możliwości pobierania środków z dotacji "w okresie wakacji" jak stwierdza skarżąca, bowiem jeszcze w trakcie trwającego roku oświatowego, TPP, z powodu braku wychowanków, trwale przestało realizować zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a decyzja wykreślająca jednostkę z ewidencji, była tylko formalnym tego następstwem. Nie sposób w takim wypadku mówić o wystąpieniu okresu wakacyjnego, w którym przedszkole pozostaje nieczynne. Taka sytuacja wystąpiłaby, gdyby TPP np. zakończyło rok oświatowy, a następnie po przerwie wakacyjnej kontynuowało wykonywanie zadań oświatowych, względnie, gdyby przed wznowieniem roku oświatowego okazało się, że przeprowadzony nabór nie przyniósł pozytywnych rezultatów. Jednakże skarżąca, poza samym twierdzeniem, że trwał nabór do placówki, nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że w miesiącu czerwcu i następnych prowadziła rekrutację, czy też, że odbyły się spotkania z rodzicami, w tym także z tymi, którzy wcześniej zrezygnowali z usług TPP.

Analizowana sytuacja nie jest zatem tożsama z np. stopniowym "wygaszaniem szkoły", czy podanymi w skardze przykładami dotyczącymi możliwości wliczania do liczby uczniów, na potrzeby obliczenia dotacji do 31 sierpnia danego roku - dzieci, które z końcem okresu zajęć (czerwiec) opuszczają szkołę, opierającymi się na nowelizacji ustawy o systemie oświaty dokonanej ustawą z dnia 27 lipca 2012 r. (Dz.U. poz.1281), w wyniku której, dodano do niej art.80 ust. 3i oraz art.90 ust. 2f.

Przepisy te dotyczą zupełnie odmiennych kwestii, a mianowicie szkół, w których zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w klasach (semestrach) programowo najwyższych kończą się w kwietniu lub czerwcu. Wówczas dotacja przysługuje również na każdego absolwenta szkoły w okresie od miesiąca następującego po miesiącu, w którym ukończył szkołę, do końca roku szkolnego, w którym absolwent ukończył szkołę.

Omawiane przepisy nie sposób odnieść do nauczania przedszkolnego, tym bardziej, że dotyczą one absolwentów, a więc uczniów którzy ukończyli naukę w określonej placówce oświatowej. Należy wykluczyć stosowanie tych przepisów w drodze jakiejkolwiek analogii. W orzecznictwie przyjmuje się, że oparte na analogii domniemania, nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2451/12).

W okolicznościach tej sprawy, zapłata z otrzymanej dotacji oświatowej czynszu za miesiące lipiec i sierpień 2016r. była wykonaniem przez skarżącą zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym, jako organu prowadzącego szkołę, w tym wypadku działającego w formie spółki kapitałowej i z podanych przyczyn, pozostawała bez związku z realizowaniem zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Podmiot prowadzący szkołę i jednocześnie prowadzący działalność gospodarczą, której celem jest uzyskanie ekonomicznego zysku, powinien ponosić koszty prowadzonej działalności gospodarczej, jak każdy inny przedsiębiorca. Przyznana dotacja oświatowa nie powinna służyć wspieraniu prowadzonej działalności gospodarczej nakierowanej na osiąganie zysków, skoro ma służyć subwencjonowaniu placówki oświatowej, realizującej cel, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. Skarżąca, cele te faktycznie i trwale, przestała realizować w miesiącu czerwcu 2016r., a więc przed zakończeniem roku oświatowego, który zgodnie z Regulaminem powinien trwać do 31 lipca 2016r.

Z tych względów, organ nadzorujący słusznie zakwestionował wydatek poczyniony z otrzymanej dotacji oświatowej, przeznaczony na zapłatę czynszu najmu domu przy ul. [...] w T., za miesiące lipiec i sierpień 2016r.

V. Organ nadzoru zakwestionował również kwotę [...]zł, wydatkowaną z dotacji jako zadatek na remont pomieszczeń budynku przy ul. [...] w T., w których mieścił się T. P. P. "Z. N." w T.. Wydatek został udokumentowany fakturą VAT nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r., zapłata nastąpiła w dniu [...] lipca 2016 roku.

Z zawartej w tym przedmiocie w dniu [...] czerwca 2016r. umowy nr [...], z jej §1 ust. 2-7 wynika, że zakres usługi remontowej miał obejmować: oczyszczanie i zagruntowanie sufitów i ścian, uzupełnienie ubytków tynku, dwukrotne malowanie pomieszczeń i sufitów, wyciszenie pomieszczenia oraz zabudowanie wyciszenia podwójna płytą.

Organ I instancji w wydanej decyzji stwierdził, że prace remontowe nie zostały wykonane. Natomiast SKO wskazało, że w odwołaniu od tej decyzji skarżąca przyznała, że w związku z brakiem otrzymania części dotacji oświatowej za lipiec 2017 roku, prace remontowe zostały wstrzymane, a zakresu wykonanych prac strona nie jest w stanie wykazać z powodu zalania budynku, które nastąpiło w wyniku tzw. siły wyższej. Z kolei, w notatce załączonej do oświadczenia z dnia [...] grudnia 2016 roku I. T. i B. A. "Z. N." sp. z o.o. z siedzibą w T. zauważył, że prace remontowe związane były przede wszystkim z naprawą instalacji remontowej, która uległa uszkodzeniu podczas adaptacji budynku na punkt przedszkolny, kiedy to przewiercone zostały przewody uzbrajające budynek w alarm. Naprawa usterki wymagała: skucia ścian, wymiany przewodów, ponownego podłączenia do centrali, zamurowania ścian ( k. 25 ).

Na taki zakres wykonanych prac wskazała również skarżąca w skardze, podając, że pierwotnie zaplanowała z najemcą prace remontowe i uzgodniła je przy podpisaniu umowy w marcu 2016 roku. Związane one były z adaptacją budynku do wymagań związanych z charakterem prowadzonej działalności. Podczas prac, uszkodzeniu uległy przewody uzbrajające budynek w alarm. Zmienił się zatem charakter prac, na remont związany z naprawą instalacji, która uległa uszkodzeniu podczas adaptacji budynku tj. skucie ścian, wymiana przewodów, ponowne podłączenie do centrali, zamurowanie ścian.

W ocenie składu orzekającego rację należy przyznać SKO, że remonty finansowane ze środków z dotacji oświatowej muszą mieć bezpośredni związek z bieżącą działalnością jednostki edukacyjnej oraz jej zadaniami z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a w podanym stanie faktycznym taki związek nie występuje. Wydatki, które jedynie pośrednio przyczyniają się do realizacji celu, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., nie powinny podlegać finansowaniu z dotacji.

Konieczność naprawy instalacji alarmowej nie powstała w wyniku bieżącej eksploatacji budynku ( jak podała skarżąca, była następstwem jej uszkodzenia w trakcie wykonywanych prac adaptacyjnych budynku ) i co najistotniejsze, nie jest ona bezpośrednio związana z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym także zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki. Instalacja alarmowa pełni inne funkcje, przede wszystkim zabezpieczające mienie przed kradzieżą. Wykorzystanie dotacji jest warunkowane jej przeznaczeniem na dofinansowanie zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i to wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących, realizujących wymienione cele. Remont związany z naprawą instalacji alarmowej tych kryteriów, istotnych z perspektywy wydatkowania środków z dotacji oświatowej, nie spełnia.

Odnośnie uwag skarżącej, że organy obu instancji pomijają kwestię malowania ścian "po pobycie dzieci" należy podkreślić, że skarżąca, w odpowiedzi na wezwanie organu o wyjaśnienie i przedłożenie dowodów potwierdzających jego wykonanie oraz czas realizacji odpowiedziała w piśmie z dnia [...] czerwca 2017r., że dowodem jest umowa o świadczenie usług, a ocena przeprowadzonych prac jest znacznie trudniejsza, ponieważ w wyniku awarii, budynek był zalany wodą. Wyjaśnienia skarżącej, nie podważają ustaleń organów co do rodzaju i charakteru wykonanych prac, opartych m.in. o wcześniejsze oświadczenia skarżącej, potwierdzone w złożonej skardze, że faktyczne prace remontowe wykonane ze środków dotacji, czyli związane z naprawą instalacji alarmowej, która uległa uszkodzeniu podczas adaptacji budynku tj. skucie ścian, wymiana przewodów, ponowne podłączenie do centrali, zamurowanie ścian, były działaniami przywracającymi pierwotny stan techniczny środka trwałego wraz z wymianą zużytych składników technicznych.

W konsekwencji, organ nadzoru zasadnie zakwestionował kwotę [...]zł, wydatkowaną z dotacji na przeprowadzenie wymienionych czynności, przywracających pierwotny stan techniczny instalacji.

Wątpliwości Sądu nie budzą również, niesporne między stronami ustalenia organu odwoławczego dotyczące wydatków z dotacji poczynionych na usługi hotelowe oraz na zajęcia z alpakoterapii. Analiza i ocena tych wydatków, z perspektywy realizacji celów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki jest prawidłowa.

VI. Skład orzekający nie podziela natomiast oceny organów, skutkującej uznaniem, że łączna kwota [...]zł, wydana ze środków z dotacji oświatowej dla T. P. P. "Z. N." w T. na sfinansowanie posiłków dla dzieci ("dostarczenie posiłków do terapii dietetycznej") została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem SKO, organ pierwszej instancji słusznie wskazał na brzmienie art. 67a ust. 2 u.s.o., który stanowi, że korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. Przepis ten stosuje się odpowiednio do szkół niepublicznych z mocy art. 84a u.s.o. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd o braku podstaw prawnych do wydatkowania środków z dotacji oświatowej na wyżywienie podopiecznych przedszkoli, poparty dodatkowo wynikami wykładni celowościowej. Strona w żadnym zakresie nie wykazała związku poczynionych wydatków na wyżywienie z realizacją zadań jednostki edukacyjnej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Sąd w zasadniczej warstwie, podziela stanowisko SKO o braku podstaw do wydatkowania środków z dotacji oświatowej na wyżywienie podopiecznych w stołówce szkolnej. Nie mniej, należy zasygnalizować pewne różnice w kształceniu, wychowaniu i edukacji dzieci przedszkolnych, wynikające chociażby z podstawy programowej. Przedszkola realizują programy wychowania, uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego, a obowiązek realizacji tych programów rozciąga się na wszystkie przedszkola: zarówno publiczne, jak i niepubliczne (M. Pilch, "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz", ABC 2012).

Podstawę programową wychowania przedszkolnego zawiera załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2012r., poz. 977 ze zm.). Z podstaw programowych stanowiących załączniki numer 1 do rozporządzenia wynika, że celem wychowania przedszkolnego jest m. in. troska o zdrowie dzieci i ich sprawność fizyczną. Cele wychowania przedszkolnego powinny być realizowane – poprzez "kształtowanie czynności samoobsługowych, nawyków higienicznych i kulturalnych", tak, by dziecko kończące przedszkole "właściwie zachowywało się przy stole podczas posiłków, nakrywało do stołu i sprzątało po sobie". Efektem wychowania zdrowotnego i kształtowania sprawności fizycznej dzieci powinna być również dbałość o swoje zdrowie oraz orientowanie się w zasadach zdrowego żywienia i zdrowego trybu życia. Tworzenie sytuacji sprzyjających rozwojowi nawyków i zachowania prowadzących do samodzielności, jest zadaniem przedszkola wynikającym z podstawy programowej MEN. Realizowane podczas spożywania posiłków procesy edukacyjne powodują, że koszty posiłków dzieci w przedszkolu, mogą być sytuowane jako wydatki bieżące, poprzez które przedszkola realizują również zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

Nie mniej, co istotne w tej sprawie, jako niestandardową należy postrzegać sytuację TPP, która sprawowała opiekę nad dziećmi autystycznymi, posiadającymi orzeczenia o niepełnosprawności oraz o potrzebie kształcenia specjalnego, co wynika chociażby z kart zgłoszenia dziecka do TPP na rok 2015/2016. Z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wynika konieczność poszerzania lub rozwijania umiejętności samoobsługowych, w tym jedzenia. Wobec niektórych dzieci z opisu diagnozy wprost wynika, że są niesamodzielne albo wykazują małą samodzielność w zakresie samoobsługi ( "nie posługuje się łyżką, pije z butelki, jest karmiony, słabo gryzie pokarmy, nie posługuje się nożem, widelcem, większe kawałki powodują odruch wymiotny, krztuszenie się" ). Sąd zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, że nie ma możliwości aby nauczyć dziecko autystyczne jedzenia posiłku w sposób abstrakcyjny, a wszystkich odruchów z tym związanych należy uczyć w określonych sytuacjach życiowych. Posiłek nie był celem, a była nim realizacja określonych terapii, samo spożywanie posiłku miało charakter wtórny, do realizowanego, głównego celu, jakim była terapia dietetyczna oraz kształcenie czynności samoobsługowych a także terapia selektywności pokarmowej. Osiągnięcie rezultatów terapeutycznych, potwierdza część rodziców w wyrażonych opiniach załączonych do skargi.

W ocenie składu orzekającego, przedstawione okoliczności, w powiązaniu z tym, że TPP nie pobierało od rodziców opłat za zakupioną żywność, co wynika chociażby z powoływanego wcześniej Regulaminu, umożliwiały skarżącej wydatkowanie środków z dotacji na zakup produktów żywnościowych, dla realizacji wskazanych celów.

VII. Organ nadzoru zakwestionował również wydatkowaną z dotacji łącznie kwotę [...]zł, przeznaczoną na zapłatę wynagrodzenia za prowadzenie terapii behawioralnej przez B. P.-K. (160h, kwota: [...] zł), terapii logopedycznej przez D. S. (160h, kwota: [...] zł), neurosensomotorycznej integracji odruchów przez M. P. (160h, kwota: [...] zł).

W odniesieniu do zajęć z neurosensomotorycznej integracji odruchów organ odwoławczy, niezależnie od zapisów znajdujących się w dzienniku zajęć TPP, przyjął na podstawie oświadczenia M. P. z dnia [...] grudnia 2016r. tj. osoby, która prowadziła te zajęcia (k. 15 ), że terapia była realizowana indywidualnie z każdym dzieckiem. Oznacza to, że liczbę godzin z dziennika zajęć należało pomnożyć przez liczbę uczestniczących w nich uczniów, co daje liczbę 58h. Za przeprowadzenie zajęć z neurosensomotorycznej integracji odruchów zapłacono [...] zł, podczas gdy należało zapłacić [...] zł (58h x [...] zł), tym samym niezgodnie z przeznaczeniem wydatkowano kwotę dotacji oświatowej w wysokości [...] zł (3728,09 zł - [...] zł).

Zdaniem Sądu, te ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy, a skarżąca ich nie podważyła.

Natomiast w ocenie Sądu, organ nie wyjaśnił należycie zasadności i wysokości wydatków z dotacji oświatowej, poniesionych za prowadzenie terapii behawioralnej przez B. P.-K. oraz terapii logopedycznej przez D. S.. W zakresie tych zajęć, SKO odwołując się do zapisów zawartych w dzienniku zajęć stwierdził, że w kwietniu 2016 roku odbyły się 42h zajęć z terapii behawioralnej oraz 21h zajęć z terapii logopedycznej. Zdaniem SKO, strona na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie wykazała, że faktycznie przeprowadzono 160h zajęć z zakresu terapii behawioralnej, za które należało zapłacić, mimo że została do tego zobowiązania, nie wykazała również, że zajęcia prowadzone były według zasady jedna godzina = jeden podopieczny.

Podobnie, organ zakwestionował kwotę [...]zł wydatkowaną na zapłatę za przeprowadzenie 16h zajęć z kynoterapii i 1h animacji w kwietniu 2016 roku. Organ przyjął, że z dziennika zajęć TPP wynika, że w kwietniu 2016 roku przeprowadzono w sumie 4h zajęć z kynoterapii w dniach: 7, 12, 19 i [...] kwietnia 2016 r. Z dokumentu tego nie wynika jednocześnie, że prowadzono 1h animacji.

Organ zakwestionował również łącznie kwotę [...]zł za prowadzenie zajęć z terapii integracji sensorycznej ( 116h zajęć w kwietniu 2016r, 52h zajęć w maju 2016r. i 19,5h zajęć w czerwcu 2016r. ). Organ odwoławczy stwierdził, że z dziennika zajęć prowadzonego w TPP wynika, że liczba zajęć z terapii sensorycznej w okresie od kwietnia do czerwca 2016 roku była inna niż wskazana na rachunkach. W miesiącu kwietniu 2016 roku odnotowano w nim 17h terapii integracji sensorycznej, maju 2017 roku 6h, a w czerwcu 2017 roku 3h. W aktach sprawy (k. 15) znajduje się co prawda oświadczenie A. T., która prowadziła zajęcia z terapii integracji sensorycznej, ale inaczej niż w przypadku wcześniej analizowanego oświadczenia M. P. nie wynika z niego, że zajęcia były realizowane w systemie 1:1, tzn. były prowadzone z każdym uczniem indywidualnie, co ewentualnie mogłoby uzasadnić mnożenie liczby godzin znajdujących odzwierciedlenie w dzienniku zajęć przez liczbę uczestniczących w nich uczniów.

W ocenie Sądu, organy nie dokonały w tym przedmiocie wyczerpujących ustaleń i w konsekwencji, nie przeprowadziły całościowej analizy i oceny wymienionych kwestii, opierając się zasadniczo na zapisach zawartych w prowadzonych przez TPP dziennikach zajęć. Organy nie odniosły się również do wyjaśnień składanych w toku postępowania przez A. P. - dyrektora TPP, zawartych chociażby w oświadczeniach z dnia [...] grudnia 2016r., dotyczących prowadzenia wymienionych zajęć terapeutycznych. A. P. wyjaśniała, że TPP w swoim programie realizował zajęcia w systemie 1:1 ( indywidulanie ) oraz grupowe. Analizując zapisy widniejące w dzienniku zajęć można zauważyć, ze zajęcia grupowe są wyraźnie wyodrębnione w nazwie "terapia grupowa i czynności samoobsługowe". Dalej podała przykładowy zapis dnia pracy przedszkola wraz z wyjaśnieniem. Zaznaczyła, że sumując ilość godzin z drugiej kolumny dziennika "godz. zajęć" łatwo zauważyć, że czas pobytu dziecka w placówce wynosi równo 5 godzin, czyli tyle, ile mogły przebywać w niej dzieci. Zaznaczyła, że w dzienniku jest rozpisywany plan dnia dla wszystkich dzieci, a nie dla każdego dziecka z osobna. Oznacza to, że każde dziecko, które było obecne np. w dniu [...] kwietnia 2016r. zrealizowało 2 godz. terapii behawioralnej, 1 godzinę terapii taktylnej, 1 godz. logopedii, 1 godz. integracji sensorycznej oraz 1,5 godz. terapii grupowej i treningu czynności samoobsługowych. Wyliczając zatem godziny zajęć np. terapeutki A. T., należy 1 godzinę pomnożyć przez liczbę obecnych danego dnia dzieci w placówce. W oparciu o dane z dziennika zajęć skarżąca wyliczyła ilość godzin zajęć terapeutycznych świadczonych przez A. T. w miesiącach od kwietnia do czerwca 2016r., łącznie z dodatkowymi czynnościami, których wykonanie potwierdziła w złożonym oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2016r., co łącznie stanowiło 187,5 godzin, tyle, ile wynika z wystawionych przez A. T. faktur.

Tych okoliczności organy nie rozważyły, a w konsekwencji, nie wykluczyły twierdzeń skarżącej, że poza wyodrębnionymi w dzienniku zajęciami "terapia grupowa i czynności samoobsługowe", pozostałe odbywały się w formule jedno dziecko – jeden terapeuta, a tym samym 1 godzina – jeden podopieczny. Taką zresztą formułę przewiduje Regulamin, w którego wstępie stwierdza się, że podczas pobytu w placówce, dzieci realizują zajęcia terapeutyczne w systemie 1:1 – jedno dziecko i jeden terapeuta. Natomiast, w trakcie zajęć grupowych, dwoje dzieci przebywa pod opieką jednego terapeuty. W dalszej części Regulaminu podkreśla się również, że zasadniczy ciężar opieki nad danym dzieckiem spoczywa na jednym głównym terapeucie prowadzącym, co stwarza dziecku możliwość nawiązania opartej na poczuciu bezpieczeństwa stałej relacji z tą osobą. Terapeuci są zobowiązani prowadzić zajęcia według opracowanego programu, do którego każdego dnia tworzą stosowną dokumentację.

Skarżąca w skardze wskazuje również, że w teczce każdego dziecka (dostępnych w trakcie kontroli ) znajdują się liczne karty realizacji IPET z zajęć prowadzonych w ramach terapii behawioralnej, których treść i szczegółowość wykluczają logicznie zbieranie tak szczegółowych danych w pracy grupowej. Takie dane to np. naśladowanie zindywidualizowanej motoryki dużej, małej, naśladowanie rysowania, rozpoznawanie i nazywanie obiektów, nazywanie czasowników, odpowiadanie na pytanie społeczne. Punkty na kartach 1,2,3,4 itd. to są próby danego ćwiczenia wykonane w poszczególnym dniu. Oznacza to, że każde zadanie i próba, były odnotowywane na karcie IPET podczas zajęć z terapii behawioralnej, a takie zadania nie są możliwe do wykonania w grupach.

Zdaniem Sądu, zasadna jest przy tym argumentacja skargi, że potrzeby dzieci ze spektrum autyzmu wymagają, aby ich rewalidacja była prowadzona podczas zajęć indywidualnych. Słuszne są uwagi, że umiejętności rozwojowe oraz koncentracja uwagi dzieci są na różnym poziomie, stąd zajęcia z logopedii, terapii behawioralnej, podczas której dzieci doskonalą umiejętności poznawcze, emocjonalne, manualne i inne, czy integracja sensoryczna bądź neurosensomotoryczna integracja odruchów przynoszą najlepsze efekty, gdy prowadzone są jako indywidualne formy terapeutyczne.

Należy również wskazać na swego rodzaju wybiórczość i brak konsekwencji organu odwoławczego w weryfikacji i ocenie oświadczeń składanych przez terapeutów. W przypadku oświadczenia M. P., która prowadziła zajęcia z neurosensomotorycznej integracji odruchów, że terapia była realizowana indywidualnie z każdym dzieckiem organ przyjął, że liczbę godzin z dziennika zajęć należy pomnożyć przez liczbę uczestniczących w nich uczniów. Natomiast, odnośnie oświadczenia A. T., która prowadziła zajęcia z terapii integracji sensorycznej, organ uznał, że nie wynika z niego, iż zajęcia były realizowane w systemie 1:1, tzn. były prowadzone z każdym uczniem indywidualnie, co ewentualnie mogłoby uzasadnić mnożenie liczby godzin znajdujących odzwierciedlenie w dzienniku zajęć przez liczbę uczestniczących w nich uczniów.

Tymczasem A. T. oświadczyła, że w okresie od kwietnia do czerwca 2016r. włącznie, przeprowadziła z podopiecznymi TPP 187,5 godzin zajęć z zakresu terapii integracji sensorycznej, co zgodnie z przedstawionym przez skarżącą wyliczeniem jest równoważne temu, że zajęcia odbywały się w formule 1:1 – jedno dziecko i jeden terapeuta, czyli jedna godzina=jeden podopieczny. Zatem z oświadczenia A. T., wprawdzie nie wprost, ale jednak wynika, taki sam system przeprowadzania zajęć terapeutycznych z integracji sensorycznej.

Trafnie również argumentuje skarżąca, że organ nie brał pod uwagę oświadczenia innego pracownika TPP M. L., dotyczącego zajęć z kynoterapii.

Przedstawiona analiza potwierdza, że w spornej kwestii wydatków z dotacji poniesionych na wymienione zajęcia terapeutyczne z dziećmi ze spektrum autyzmu, organ nie wywiązał się z nałożonych na niego przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. obowiązków o charakterze procesowym. W toku postępowania organy administracji publicznej także z urzędu powinny podejmować czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, także w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego, które nie będzie przekraczało granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a.

Dostrzeżone braki postępowania wyjaśniającego, naruszają wymienione przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a także 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mają charakter istotny dla rozstrzygnięcia sprawy w podanym zakresie. Wprawdzie należy dostrzec, że obowiązkiem skarżącej jest takie dokumentowanie ponoszonych z dotacji wydatków, aby możliwa była weryfikacja poprawności i zasadności ich wydatkowania przez organ nadzorujący placówkę. Zważywszy na charakter sprawy, to strona również powinna wykazywać inicjatywę dowodową, celem potwierdzenia prezentowanego w sprawie stanowiska. Nie mniej, nie zwalnia to organu od prawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego, w tym rzetelnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz, w sytuacji dostrzeżonych braków, o ile to możliwe, jego uzupełnienia.

W konsekwencji, organ, na obecnym etapie, niewłaściwie zastosował do wydatków z dotacji oświatowej poniesionych na realizację zajęć z terapii behawioralnej, terapii logopedycznej, kynoterapii, animacji oraz terapii integracji sensorycznej przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ, w zakresie kwot wydatkowanych na przeprowadzenie zajęć z terapii behawioralnej, logopedycznej, kynoterapii, animacji i terapii integracji sensorycznej, mając na uwadze oceny wyrażone przez Sąd, ponownie dokona weryfikacji i analizy materiału dowodowego, w tym dokumentacji zawartej w teczce każdego, uczęszczającego do placówki dziecka, kart realizacji IPET oraz wyjaśnień składanych przez dyrektora TPP A. P. a także zatrudnionych w placówce terapeutów przeprowadzających zajęcia z dziećmi, w celu ustalenia, czy i które zajęcia odbywały się w systemie 1:1, czyli jedno dziecko – jeden terapeuta. Organ odniesie się również do wyjaśnień skarżącej, z których wynika, że charakter zajęć przeprowadzonych z dziećmi ze spektrum autyzmu, wymagał stosowania indywidualnych metod terapeutycznych. Ustalając faktyczny czas prowadzenia zajęć terapeutycznych organ może również żądać od skarżącej dodatkowych wyjaśnień lub przedstawienia innych dowodów, potwierdzających ilość godzin, którą terapeuci przeznaczyli na zajęcia z dziećmi, w tym także złożenia wyjaśnień przez terapeutów w nich uczestniczących.

Zakres postępowania wyjaśniającego oraz dokonania koniecznych ustaleń i ich kompleksowej oceny, wymagał uchylenia decyzji organów obu instancji. Dokonane ustalenia oraz ich prawną ocenę organ zawrze w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wzorcem zawartym w art. 107 § 3 k.p.a.

Z podanych przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., na które złożył się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie [...]zł.

E. Kruppik-Świetlicka J. Szulc U. Wiśniewska