Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1076/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 112 ust 3, art 128, art 130
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 184, art 209, art 210, art 199
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 724/08 w sprawie ze skargi S. K. i M. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek radcy prawnego W. K. – T. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 724/08, po rozpatrzeniu skargi S. K. i M. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wnioskiem z [...] lipca 2004 r. Wójt Gminy T. wystąpił do Starosty Ś. o wywłaszczenie na rzecz Gminy T. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 100 m2, będącej własnością S. i M. małżonków K. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość ta jest niezbędna dla Gminy T. w celu budowy parkingu dla autobusów dowożących uczniów do Zespołu Placówek Oświatowych w T. Jednocześnie wnioskodawca zaznaczył, że próby ugodowego pozyskania przez gminę objętej wnioskiem nieruchomości nie przyniosły rezultatu. Starosta Ś., po analizie wniosku, wyznaczył stronom dodatkowy termin do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, a po jego bezskutecznym upływie zawiadomieniem z dnia [...] października 2004 r. wszczął postępowanie wywłaszczeniowe. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 100 m2 nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone na kwotę [...] zł. Następnie Starosta Ś. decyzją z dnia [...] października 2005 r. zmienił w trybie art. 132 kpa wcześniejszą decyzję wywłaszczeniową w związku ze stwierdzeniem błędu we wpisie w ewidencji gruntów, określając tym razem powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości na 126 m2 oraz wysokość odszkodowania na kwotę [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania małżonków K. od tej decyzji Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 42/06, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził brak możliwości zmiany (w trybie art. 132 kpa) przez organ I instancji swojej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., ze względu na brak istnienia przesłanek wynikających z tego przepisu. Ponadto wskazał na uchybienia zawarte w decyzji Starosty Ś. z dnia [...] lipca 2005 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchylił decyzję Starosty Ś. z dnia [...] lipca 2005 r. oraz równocześnie orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy T. nieruchomości o pow. 126 m2 oznaczonej jako działka nr [...] i ustalił odszkodowanie na kwotę [...] zł. Na decyzję organu II instancji M. i S. K. ponownie złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r. (sygn. akt II SA/Lu 852/06) Sąd uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ś. z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że z akt przedmiotowego postępowania nie wynika, aby organy administracji publicznej orzekając w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości podejmowały jakiekolwiek działania zmierzające do ustalenia istnienia możliwości zrealizowania celu publicznego polegającego na wybudowaniu parkingu dla pojazdów dowożących dzieci do szkoły w inny sposób niż pozbawienie małżonków K. praw do tej nieruchomości, przez co nie została spełniona przesłanka określona przepisem art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego, w opinii Sądu, świadczyło także o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz określających obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. Rozpatrując po raz wtóry sprawę Starosta Ś. pismem z dnia [...] maja 2007 r. zwrócił się do Wójta Gminy T. o przedstawienie możliwości realizacji celu publicznego w inny sposób niż pozbawienie praw do nieruchomości M. i S. małżonków K. W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawca przesłał szczegółową analizę dotyczącą nieruchomości, znajdujących się w okolicy Zespołu Placówek Oświatowych będących własnością Gminy T. Wskazał w niej, że zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. tylko dwie działki mogły być przedmiotem rozważań o lokalizacji inwestycji tj. działka nr [...], która przeznaczona została pod realizację innego celu publicznego - budowy gminnego ośrodka zdrowia i działka [...]. Wnioskodawca wskazał, że wybór nieruchomości podyktowany, był między innymi bezpośrednim sąsiedztwem szkoły, co ma duże znaczenie dla bezpieczeństwa dzieci w zakresie korzystania z autobusów. Dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego ponownie sporządzono wycenę przedmiotowej nieruchomości, wykonaną przez rzeczoznawcę majątkowego S. R. R., w której ostatecznie wyceniono wartość rynkową prawa własności do nieruchomości nr [...] na kwotę [...] zł za 126 m2 gruntu. Z powyższą wyceną zostały zapoznane strony, nie wnosząc zarzutów co do sposobu wyceny i wysokości wartości rynkowej nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Starosta Ś. wywłaszczył na rzecz Gminy T. przedmiotową nieruchomość, za odszkodowaniem w wysokości [...] zł, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołane od powyższej decyzji wnieśli M. i S. małżonkowie K. zarzucając jej naruszenie art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a nadto art. 6, 7, 77 i 80 kpa Po jego rozpatrzeniu Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przesłanką wywłaszczenia nieruchomości, zawartą w art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest brak możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy. W przedmiotowej sprawie strony nie porozumiały się co do zbycia nieruchomości na rzecz Gminy w terminie zakreślonym przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów i żądań odwołania zaznaczył, że w cytowanym przepisie mowa jest o nabyciu w drodze umowy prawa własności lub ograniczeniu prawa własności. Przy czym pojęcie "umowy", użyte w odniesieniu do pozbawienia praw do nieruchomości, obejmuje jedynie umowę kupna - sprzedaży nieruchomości, w związku z czym za możliwość nabycia praw w drodze umowy w rozumieniu art. 112 ust. 3 ustawy nie można uznać propozycji Państwa K. odnośnie zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości. Jednocześnie wskazał, że wysokość należnego odszkodowania została ustalona w oparciu o sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę operat szacunkowy.

Skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli S. i M. K. Strona skarżąca zakwestionowała wysokość ustalonej przez rzeczoznawcę kwoty odszkodowania, zarzuciła organom administracji publicznej rażące naruszenie prawa, m.in. art. 112 ust. 3, art. 128 i art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 108 kpa. W szczególności skarżący podnieśli, że organ administracji uzasadniając decyzję o wywłaszczeniu w sposób niewystarczający wyjaśnił, dlaczego parking musi być zlokalizowany przy szkole, nie wskazał powierzchni potrzebnej do budowy przystanku i parkingu, nie przedstawił przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, a także nie odniósł się do słusznego interesu właścicieli nieruchomości podejmując decyzję o ich wywłaszczeniu. Skarżący podważali także twierdzenie Wojewody Lubelskiego, że Gmina T. nie może zawrzeć umowy dzierżawy przedmiotowej działki argumentując, że przepis pozwalający nabyć nieruchomość w drodze umowy nie precyzuje o jaki rodzaj umowy cywilnoprawnej chodzi. Jednocześnie wskazali, że sama realizacja budowy będzie stanowiła zagrożenie dla dzieci i młodzieży uczęszczającej do szkoły. W tej sytuacji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 724/08 wyjaśnił, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości szczegółowo uregulowana została w Rozdziale 4 pt. "Wywłaszczanie nieruchomości" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Jest ona instrumentem umożliwiającym organom administracji publicznej ingerencję w sferę cudzej własności poprzez jej ograniczenie bądź pozbawienie prawa własności nieruchomości w celu prawidłowej realizacji i wykonywania zadań publicznych. Szczególny charakter przedmiotu orzekania w sprawach o wywłaszczenie nieruchomości skutkuje tym, że organy administracji publicznej w toczącym się postępowaniu zobowiązane są dowieść wystąpienia wszystkich określonych ustawą o gospodarce nieruchomościami przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia o pozbawieniu albo ograniczeniu praw do nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że podjęta w sprawie decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ś. z dnia [...] maja 2008 r., orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Gminy T. nieruchomości o powierzchni 126 m2, oznaczonej jako działka nr [...], została wydana zgodnie z zachowaniem procedury określonej w cytowanej ustawie.

Sąd wyjaśnił, że wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia jest cel publiczny, co wynika z treści art. 112 ust. 3, który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż poprzez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodnie natomiast z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest między innymi wydzielenie gruntów pod budowę obiektów i urządzeń transportu publicznego (pkt 1). Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. zatwierdzonego w dniu [...] grudnia 1999 r. Uchwałą Rady Gminy T. nr [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenie usług publicznych (UP) z dopuszczeniem lokalizacji usług komercyjnych (Ue), w tym urządzeń komunikacyjnych, tj. parkingów, zatok, przystanków (§ 3 pkt 2 ppkt 2.2., ppkt 2.3). Zatem przedmiotowa działka zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego może być przeznaczona na cele publiczne, a takim obiektem, zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest parking przeznaczony dla pojazdów dowożących dzieci do szkoły, zlokalizowany przy drodze wojewódzkiej.

Sąd podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego, stosując się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2007 r., Starosta Ś. zwrócił się do Wójta Gminy T. o przedstawienie możliwości realizacji celu publicznego w inny sposób niż pozbawienie praw do nieruchomości S. i M. K. W odpowiedzi wnioskodawca sporządził obszerną analizę dotyczącą posiadanych przez Gminę T. nieruchomości znajdujących się w pobliżu Zespołu Placówek Oświatowych i stwierdził brak takich możliwości. Jednocześnie Wójt Gminy T. zaznaczył, że przedmiotowa działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie szkoły, co jest szczególnie istotne ze względu na bezpieczeństwo dzieci podczas korzystania z autobusów, bez konieczności przekraczania ulicy. W ocenie Sądu I instancji nie można skutecznie zarzucić organom, że w toku postępowania administracyjnego nie dołożyły starań odnośnie wyjaśnienia możliwości realizacji parkingu w innym miejscu oraz że wyników swoich badań w tym zakresie nie przedstawiły w uzasadnieniach obu decyzji. Odwołały się bowiem do wyjaśnień Wójta Gminy, dokonały na tej podstawie samodzielnej analizy funkcjonalnej inwestycji w związku z postanowieniami planu miejscowego oraz z punktu widzenia racjonalności umiejscowienia parkingu w wyznaczonym miejscu, uwzględniając w tym także spełnianie przez tak umiejscowiony parking wymogów bezpieczeństwa dla dowożonych do szkoły dzieci. Sąd podkreślił, ze w celu nabycia przedmiotowej nieruchomości od skarżących prowadzono rokowania. Nie ulega wątpliwości, że rokowania te nie przyniosły rezultatu, stąd wystąpiła konieczność zainicjowania postępowania wywłaszczeniowego. W dniu [...] grudnia 2007 r. do Starostwa Powiatowego w Ś. zgłosiła się S. K. proponując załatwienie sprawy poprzez dzierżawę przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższą propozycją organ I instancji zwrócił się do Wójta Gminy T. o ustosunkowanie się do powyższej propozycji. W odpowiedzi organ I instancji poinformował, że Gmina T. jako inwestor budowy parkingu dla autobusów szkolnych nie jest zainteresowana zawarciem umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, ponieważ nie daje ona, jako prawo obligacyjne, takiego zakresu praw do rzeczy jak prawo własności. Na kończącej postępowanie wyjaśniające rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2008 r. strony postępowania ponownie podtrzymały swoje wcześniejsze stanowiska. Sąd przychylił się do stanowiska organów administracji, że wbrew stanowisku skarżących, przepis art. 112 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi argumentu przemawiającego za dopuszczeniem zawarcia innej formy uzyskania dostępu do nieruchomości niż umowa sprzedaży lub umowa zamiany. Rokowania, o których jest mowa w art. 114 ust. 1 ustawy, przeprowadzane są bowiem w celu zawarcia przez strony umowy cywilnoprawnej dotyczącej przeniesienia prawa własności nieruchomości.

Także za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości w wycenie nieruchomości. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 1 ustawy), wysokość tego odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczeniowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 ustawy), po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy), a podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, chyba że ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej (art. 134 ust. 1 ustawy). W razie wystąpienia niemożności określenia wartości rynkowej nieruchomości, określa się jej wartość odtworzeniową (art. 135 ust. 1 ustawy). Ustawa o gospodarce nieruchomościami precyzuje też ogólne reguły wyceny nieruchomości odsyłając w kwestiach szczegółowych do aktu wykonawczego na gruncie upoważnienia z art. 159 ustawy, którym jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz decyzji odwoławczej wskazuje, że w sprawie niniejszej nie zostały naruszone reguły ustalania odszkodowania i wyceny nieruchomości. Orzekając o wysokości odszkodowania, organy obu instancji oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego zawartej w operacie szacunkowym sporządzonym w grudniu 2007 r. prawidłowo uznając, że operat ten spełnia warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wartość rynkową nieruchomości wyszacowano według stanu na dzień [...] grudnia 2007 r., według praw i cen na dzień [...] grudnia 2007 r., a operat sporządzono [...] grudnia 2007 r. Decyzja wywłaszczeniowa została utrzymana w mocy przez organ II instancji dnia [...] września 2008 r. Zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy zachowuje aktualność przez okres 12 miesięcy od jego sporządzenia, chyba że zaistnieją szczególne okoliczności podważające aktualność wyceny. Podkreślić należy, że skarżący nie przedstawili żadnych dowodów dyskwalifikujących operat szacunkowy, choćby odmiennej opinii innego rzeczoznawcy. Z uzasadnienia operatu szacunkowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że obliczona wartość 1 m2 działki wycenianej wynosi 34,36 zł, a do jej wyszacowania zastosowano podejście porównawcze. Wartość rynkową prawa własności do nieruchomości gruntowej niezabudowanej - działki nr [...] rzeczoznawca określił na kwotę [...] zł i taką wartość odszkodowania za wywłaszczenie orzekł organ I instancji w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. W tych okolicznościach Sąd I instancji stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony z zachowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (rozdział IV), a przyjęte przez organ odszkodowanie spełnia wymogi przepisów art. 128-135 tej ustawy. Materiał dowodowy został zatem wyczerpująco zebrany i należycie rozpatrzony, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7 oraz art. 77 kpa. Sąd uznał również, że zasadne było nadanie decyzji Starosty Ś. z dnia [...] maja 2008 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ zgodnie z art. 108 § 1 kpa decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Biorąc pod uwagę, że powyższa decyzja została wydana w maju, czas potrzebny do zrealizowania przedsięwzięcia, a także to, że rok szkolny rozpoczyna się we wrześniu, co oznacza, że w przypadku odsunięcia w czasie realizacji inwestycji w pobliżu budowy przemieszczałyby się dzieci, a to niewątpliwe stanowiłoby zagrożenie dla ich bezpieczeństwa. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki z w/w artykułu 108 kpa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 724/08, w części określonej w pkt I tego orzeczenia, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), wnieśli S. i M. K. W złożonej skardze skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.:

1. art. 112 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez zastosowanie tegoż przepisu w sytuacji, gdy cel publiczny polegający na zbudowaniu parkingu dla autobusów dowożących dzieci do szkoły może zostać zrealizowany w inny sposób niż poprzez pozbawienie skarżących własności ich nieruchomości;

2. art. 128 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez ustalenie wysokości odszkodowania w sposób nie spełniający konstytucyjnych i ustawowych przesłanek słusznego odszkodowania.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 724/08 w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz zwolnienie skarżących od opłaty od kasacji, gdyż nie są oni w stanie ponieść jej bez uszczerbku dla ich utrzymania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że planowanie przestrzenne w T. jest chaotyczne, zaś realizacja celów publicznych planowana jest w zasadzie z pominięciem konstytucyjnych praw mieszkańców gminy. Skarżący skargą kasacyjną podkreślili, że zakupili przedmiotową nieruchomość właśnie od Gminy T., zaś cena, którą zapłacili, proporcjonalnie do ustalonego dla nich obecnie odszkodowania za wywłaszczenie, była w ich ocenie kilkakrotnie wyższa. Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że organy administracji publicznej najpierw prawomocnie wywłaszczyły sąsiadujące nieruchomości. Skarżąca jako jedyna zaskarżyła decyzję wojewody utrzymującą decyzję Starosty Ś. o wywłaszczeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i wówczas wygrała proces, gdyż Sąd podzielił jej stanowisko. Potem Wójt Gminy T. wybudował "dookoła" przedmiotowej nieruchomości parking i dopiero wtedy ponownie rozpoczął procedurę wywłaszczania; w rezultacie Sąd wywłaszczył skarżących "bo nie miał wyboru". Kasator stwierdził, że skarżący rozumieją, że obecny stan faktyczny, w którym parking jest prawie gotowy w zasadzie "wymusza" na Sądzie zaskarżony wyrok. Gdyby inwestycja nie została zakończona, słuszne byłoby rozważenie możliwości budowy parkingu w innym miejscu, np. na terenie szkoły, który to teren jest, w ich ocenie, wystarczający powierzchniowo do budowy przystanku autobusowego, a dodatkowo zlokalizowany w o wiele bardziej korzystnym i bezpiecznym dla dzieci miejscu niż działka skarżących. Parking można byłoby również wybudować na terenie planowanym pod ośrodek zdrowia - i tak przez wiele lat nie będzie realizowany z uwagi na brak funduszy. Sąd jednak, rozumiejąc stan faktyczny orzekł tak jak "musiał". Autor skargi kasacyjnej podniósł, że przepis art. 128 w związku z art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 21 ust 2 Konstytucji nakazuje organowi administracji wypłatę odszkodowania, które będzie słuszne i określone według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Kwota, którą proponuje organ jako odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest, w ocenie kasatora, nieadekwatna do wartości działki i jest znacznie zaniżona. Przedmiotowa działka, jak zauważył rzeczoznawca w operacie szacunkowym, posiada status działki rolnej. Oczywistym jest, zdaniem skarżących, że w samym centrum T. nikt na działce nie będzie prowadził gospodarstwa rolnego. Ceny działek odrolnionych w niedalekim sąsiedztwie wahają się w granicach ok. 200 zł za m2, zatem gdyby skarżący mogli sprzedać swoją nieruchomość, otrzymaliby za nią, w ich ocenie, ok. 25 tys. zł. Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżących taka właśnie kwota stanowiłaby słuszne (zgodne z Konstytucją RP) odszkodowanie za pozbawienie ich prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Gmina T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej uznając ją za całkowicie bezzasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W rozpoznawanej sprawie, wobec treści zarzutów zawartych w złożonej skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przepisów prawa materialnego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Dokonując tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował art. 112 ust. 3 oraz art. 128 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), stanowiące materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Ś. z dnia [...] maja 2008 r. orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Gminy T. nieruchomości o pow. 126 m2, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie[...] T. Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w świetle zebranego w toku sprawy materiału dowodowego uznać należy, że przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe i równoczesne ustalenie wysokości odszkodowania przeprowadzone zostało przez organy orzekające zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w motywach swego orzeczenia prawidłowo stanął na stanowisku, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości jest instrumentem umożliwiającym organom administracji publicznej ingerencję w sferę cudzej własności poprzez jej ograniczenie bądź pozbawienie prawa własności nieruchomości w celu prawidłowej realizacji i wykonywania zadań publicznych. Wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia jest natomiast cel publiczny, co wynika z treści art. 112 ust. 3, który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż poprzez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zasadnie także Sąd I instancji powołał się na treść art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w punkcie 1 stanowi, że celem publicznym jest między innymi wydzielenie gruntów pod budowę obiektów i urządzeń transportu publicznego. W rozpatrywanej sprawie z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. zatwierdzonego w dniu [...] grudnia 1999 r. uchwałą Rady Gminy T. nr [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenie usług publicznych (UP) z dopuszczeniem lokalizacji usług komercyjnych (Ue), w tym urządzeń komunikacyjnych, tj. parkingów, zatok, przystanków. Zatem przedmiotowa działka nr [...], zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, może być przeznaczona na cel publiczny, jakim jest budowa parkingu zlokalizowanego przy drodze wojewódzkiej, przeznaczonego dla autobusów dowożących dzieci do szkoły.

Podzielić także należy ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w rozpatrywanej sprawie w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, stosując się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2007 r., Starosta Ś. podjął odpowiednie działania mające na celu ustalenie możliwości realizacji celu publicznego w inny sposób niż pozbawienie praw do nieruchomości S. i M. małżonków K. Z analizy przeprowadzonego w tym zakresie postępowania wyjaśniającego jednoznacznie wynika, że na posiadanych przez Gminę T. nieruchomościach będących jej własnością, a znajdujących się w pobliżu Zespołu Placówek Oświatowych (t.j. działkach nr [...] oraz [...]), zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa inwestycja nie może zostać zrealizowana. O wyborze tej lokalizacji przesądził bowiem fakt, że działka nr [...] znajduje się w odległości jedynie 150 m od szkoły, w bezpośrednim sąsiedztwie szkoły, co jest szczególnie istotne ze względu na bezpieczeństwo dzieci podczas korzystania z autobusów, ponieważ umożliwia dostęp do parkingu ze szkoły bez konieczności przekraczania ulicy stanowiącej drogę wojewódzką.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut kasatora, z którego wynika, że w ocenie skarżących przedmiotowy cel publiczny mógł zostać zrealizowany w inny sposób niż poprzez pozbawienie skarżących własności ich nieruchomości. Przepis art. 112 ust 3 ustawy o gospodarce gruntami stanowi, że wywłaszczenie polega na pozbawieniu lub ograniczeniu - w przedmiotowej sprawie - prawa własności. Ograniczenie prawa własności teoretycznie może dotyczyć całej tzw. triady praw właścicielskich, czyli prawa posiadania, prawa korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem oraz prawa rozporządzania rzeczą. W praktyce jednak ograniczenie prawa własności może dotyczyć jedynie sfery prawa do korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem np. w takim zakresie, w jakim jest to uregulowane w art. 124-125 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ograniczenie bowiem praw właściciela w dwóch pozostałych jego uprawnieniach, czyli prawa posiadania oraz prawa rozporządzania rzeczą, prowadziłoby do naruszenia istoty prawa własności, ponieważ godziłoby one w podstawowe uprawnienia właściciela w taki sposób, że uniemożliwiałyby mu posiadanie i rozporządzanie rzeczą. Wówczas takie prawo własności stałoby się de facto prawem pozornym bo pozbawionym normatywnej treści prawem podmiotowym. W istocie prowadziłoby to do powstania swoistego "gołego prawa" (nudum ius), które stałoby się prawem bezprzedmiotowym i w praktyce pozbawionym wartości majątkowej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt K 33/02, publ. OTK ZU 7/2002, poz. 97). Budowa m.in. na przedmiotowej działce placu manewrowego i parkingu dla autobusów dowożących dzieci do szkoły, a zatem realizacja celu publicznego, wymaga ograniczenia zarówno prawa posiadania, jak i prawa korzystania oraz prawa do rozporządzania przez właściciela przedmiotową działką. Cel ten nie może zatem zostać osiągnięty jedynie poprzez ograniczenie prawa korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. W rozpatrywanej sprawie realizacja celu publicznego wymaga zatem odjęcia skarżącym w całości posiadanego prawa własności, czyli wywłaszczenia.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 128 i art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez ustalenie wysokości odszkodowania w sposób niespełniający konstytucyjnych i ustawowych przesłanek słusznego odszkodowania.

Zagadnienie "słusznego" odszkodowania było niejednokrotnie podejmowane w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których przede wszystkim podkreślano, że zgodnie z treścią art. 21 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem. Jednakże prawo własności, którego ochronę zapewniają także przepisy art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane. Pojmowanie własności jako prawa absolutnego prowadziłoby bowiem w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów. Ograniczenie prawa własności dopuszcza Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Konstytucja przewiduje również możliwość pozbawienia właściciela prawa własności, czyli wywłaszczenia. W niniejszej sprawie wywłaszczenie przedmiotowej działki zostało dokonane na podstawie przepisu ustawowego, czyli ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przeprowadzone wywłaszczenie spełnia również konstytucyjną przesłankę celowościową, gdyż zostało dokonane na cel publiczny, jakim jest budowa parkingu i placu manewrowego dla autobusów dowożących dzieci do szkoły. Podkreślić należy, że art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania. W świetle postanowień Konstytucji pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Natomiast zapewnienie właściwych proporcji między interesami właścicieli i interesem publicznym należy do ustawodawcy, który w normach ustawowych określa zasady i tryb ograniczenia prawa własności. W rozpatrywanej sprawie tymi normami prawnymi są przepisy Rozdziału 5 zatytułowanego "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości", które regulują zasady, tryb i sposób ustalania, przyznawania i wypłacania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 i art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Powracając do podniesionego w skardze kasacyjnej wątku "słusznego" odszkodowania należy zwrócić uwagę, że art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Rozumienie tego pojęcia wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66). W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślić należy, że prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Rozpatrując niniejszą sprawę zasadnie Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego nie zostały naruszone reguły ustalania odszkodowania i wyceny nieruchomości. Orzekając o wysokości odszkodowania, organy obu instancji oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego S. R. R., zawartej w operacie szacunkowym sporządzonym w grudniu 2007 r. prawidłowo uznając, że operat ten spełnia warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy został sporządzony z zachowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (rozdział IV), a przyjęte przez organ odszkodowanie spełnia wymogi przepisów art. 128-135 ustawy. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie odszkodowanie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zostało ustalone zgodnie z konstytucyjnymi i ustawowymi zasadami jego ustalania, a Sąd I instancji nie naruszył art. 21 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 128 i art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić przy tym należy, że warunek wypłacenia wywłaszczonemu słusznego odszkodowania nie oznacza możliwości zgłaszania przez dotychczasowego właściciela nieuzasadnionych żądań, czyli wypłaty odszkodowania w wysokości nieznajdującej podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Słuszne odszkodowanie winno mieć bowiem charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi uczestnika postępowania wynagrodzenia, gdyż przepisy art. 199, 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami.