Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 526/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6534 Zamówienia publiczne
Hasła tematyczne: Zamówienia publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 141 par 4, art 145 par 1 pkt 1 lit a) i c)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 67 ust 1 pkt 1-5 oraz pkt 8 i 9, art 132, art 133, art 134
journal: Dz.U. 2007 nr 223 poz 1655
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: art 7, art 77 par 1, art 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2796/08 w sprawie ze skargi K. H. W. S.A. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od K. H. W. S.A. w K. na rzecz Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych kwotę 2250 (dwa tysiące dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2796/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. H. W. S.A. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (dalej: Prezes UZP) z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów prawa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał między innymi, że w dniu [...] października 2007 r. do Prezesa UZP wpłynęło zawiadomienie K. H. W. S.A. z siedzibą w K. o wszczęciu postępowania w trybie z wolnej ręki na dostawę [...] sztuk kompletnych sekcji obudowy zmechanizowanej dla ściany I, pokład 501 KWK "S.". Konieczność natychmiastowego pozyskania obudów uzasadniono niemożliwymi do przewidzenia skutkami zaburzenia geologicznego w ścianie III. Oferta wykonawcy została złożona w dniu [...] października 2007 r., a umowa na dostawę [...] sztuk kompletnych sekcji obudowy zmechanizowanej zawarta została w dniu [...] października 2007 r.

Prezes UZP w dniu [...] listopada 2007 r. wszczął kontrolę następczą postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W wyniku tej kontroli stwierdzono, iż K. H. W. S.A. udzielił zamówienia z naruszeniem przepisów ustawy, gdyż mimo braku okoliczności determinujących wybór wykonawcy zamówienia na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 223, poz. 1655 ze zm.; dalej: P.z.p.), przeprowadził postępowanie w trybie z wolnej ręki.

Następnie Prezes UZP decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nałożył na K. H. W. S.A. w K. karę pieniężną w wysokości 30 000 zł z tytułu udzielenia zamówienia na dostawę [...] sztuk kompletnych sekcji obudowy zmechanizowanej dla ściany l, pokład 501 z naruszeniem przepisów ustawy określających przesłanki stosowania trybu zamówienia z wolnej ręki.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że zamówienie z wolnej ręki to tryb udzielenia zamówienia publicznego, w którym zamawiający udziela zamówienia po negocjacjach tylko z jednym wykonawcą. Jest to tryb, którego stosowanie ustawodawca dopuszcza tylko w szczególnych przypadkach. Przesłanka udzielenia zamówienia z wolnej ręki, wymieniona w art. 67 ust 1 pkt 3 P.z.p., odnosi się do sytuacji, w których zachodzi konieczność natychmiastowego wykonania zamówienia ze względu na zaistnienie wyjątkowej sytuacji, nie wynikającej z przyczyn leżących po stronie zamawiającego, której nie mógł on przewidzieć, a nie jest możliwe zachowanie terminów określonych dla innych trybów udzielenia zamówienia. Dopuszczalność udzielenia zamówienia z wolnej ręki z powołaniem na art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p. jest uzależniona od łącznego spełnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek. Wymagane jest zatem zaistnienie, z przyczyn nie leżących po stronie zamawiającego, wyjątkowej, obiektywnie nieprzewidywalnej sytuacji, powodującej konieczność natychmiastowego wykonania zamówienia oraz uniemożliwiającej zachowanie terminów określonych dla innych trybów udzielenia zamówienia. W ocenie organu wystąpienia zaburzenia geologicznego nie można uznać za zjawisko niemożliwe wcześniej do przewidzenia przez zamawiającego. Nieprzewidywalność danego zjawiska, bądź sytuacji powinna być oceniana w sposób obiektywny. Samo wystąpienie zjawiska nie stanowi przesłanki do zastosowania trybu z wolnej ręki, jeśli jest ono typowe, a prawdopodobieństwo jego wystąpienia możliwe do przewidzenia. Zjawiska takie jak zaburzenia geologiczne, czy tąpnięcia są charakterystyczne dla kopalń. W związku z tym, w ocenie organu, zamawiający nie był uprawniony do udzielenia zamówienia w trybie z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p., a w konsekwencji uzasadnione było nałożenie, w myśl art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 201 ust. 2 pkt 2 P.z.p., kary pieniężnej w wysokości 30.000 złotych.

K. H. W. S.A. w K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prezes UZP decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasową argumentację podkreślając, że przy ustalaniu, czy w konkretnym przypadku zaistniały przesłanki uprawniające do zastosowania któregoś z trybów szczególnych udzielenia zamówienia publicznego, nie można stosować wykładni rozszerzającej, zgodnie z zasadą, że wszystkie wyjątki od reguły należy interpretować w sposób ścisły. Udzielenie zamówienia w trybie z wolnej ręki jest rozwiązaniem wyjątkowym, możliwym do zastosowania tylko w okolicznościach, wymienionych enumeratywnie w art. 67 ust. 1 P.z.p. W szczególności, stosownie do art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p., udzielenie zamówienia w trybie z wolnej ręki możliwe jest wtedy, gdy ze względu na wyjątkową sytuację niewynikającą z przyczyn leżących po stronie zamawiającego, której nie mógł on przewidzieć, wymagane jest natychmiastowe wykonanie zamówienia, a nie można zachować terminów określonych dla innych trybów udzielenia zamówienia. Niezaistnienie choćby jednej z wymienionych przesłanek uniemożliwia zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki z powołaniem się na art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p.

Prezes UZP uznał, że przyczyny zaistnienia sytuacji, która miała doprowadzić w niniejszej sprawie do zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki, tj. zaburzenia geologiczne, nie leżały po stronie zamawiającego, nie miał on bowiem wpływu na występowanie i przebieg zjawisk o takim charakterze. Brak jest natomiast podstaw do uznania, że w sprawie tej zostały spełnione pozostałe cztery przesłanki wymienione w art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p. Organ stwierdził, że zdarzeniom, które - zdaniem wnioskodawcy - skutkowały koniecznością natychmiastowego udzielenia przedmiotowego zamówienia, nie sposób przypisać cech wyjątkowości i nieprzewidywalności, są to bowiem zjawiska charakterystyczne dla danego regionu, powtarzające się co pewien czas, wystąpienia których można i należy spodziewać się w każdej chwili, o przebiegu i intensywności nie odbiegającej w sposób znaczący od średniej intensywności wcześniejszych zdarzeń tego rodzaju. Zamawiający powinien być zawsze odpowiednio przygotowany do zapewnienia właściwego ruchu swego zakładu, w tym przypadku poprzez posiadanie odpowiedniej, w zależności od zakresu działania i planów wydobywczych, ilości obudów. Jeśli, z jakichkolwiek przyczyn, obudów w wymaganej liczbie nie posiada, nic nie stoi na przeszkodzie, by zaplanował i dokonał ich zakupu z odpowiednim wyprzedzeniem, w którymkolwiek z trybów konkurencyjnych przewidzianych ustawą. W ocenie Prezesa UZP brak jest również podstaw do uznania, że wymagane było natychmiastowe wykonanie zamówienia.

W konkluzji Prezes UZP stwierdził, że udzielając zamówienia K. H.W. S.A. dopuścił się naruszenia art. 10 ust. 2 w związku z art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p. poprzez zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w sytuacji braku podstaw do zastosowania tego trybu, czym wypełnił przesłanki czynu, o którym mowa w art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.z.p., podlegającego karze, stosownie do art. 201 ust. 2 pkt 2 P.z.p.

W skardze na powyższą decyzję K. H. W. S.A. w K. wskazał, że nie mógł przewidzieć wystąpienia zaburzeń geologicznych, ani też nie miał wpływu na wystąpienie tych zaburzeń. Zasięg i wielkość zjawiska przekroczyły znacznie skalę i zakres innych podobnych przypadków. Wprawdzie zaburzenia struktury pokładów, parametrów zalegania pokładu, zaburzenia tektoniczne i sedymentacyjne są immanentną cechą złóż węgla kamiennego, to jednak czas i zakres ich występowania należą do zdarzeń losowych, niemożliwych do przewidzenia. Prowadzone rozpoznanie zaburzeń geologicznych zawsze ma charakter prognoz obarczonych dużym błędem. Dokładne dane uzyskuje się dopiero podczas robót górniczych w miarę przesuwania się frontu eksploatacyjnego. Stanowisko powyższe potwierdza opinia Zakładu Pozyskiwania Surowców Mineralnych Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią Polskiej Akademii Nauk z dnia [...] czerwca 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa UZP i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2008 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego.

Zdaniem Sądu, przy rozpoznawaniu sprawy Prezes UZP całkowicie pominął, że K. H. W. S.A. w K., z uwagi na rodzaj prowadzonej działalności (§ 5 statutu), obejmujący wydobywanie węgla kamiennego posiada status zamawiającego sektorowego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 P.z.p. i w związku z tym w sprawie zamówień publicznych udzielanych przez ten podmiot mają zastosowanie szczególne unormowania zawarte w dziale III, rozdziale 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych. Brak ustaleń w tym zakresie stanowi podstawę do uznania, że sprawa została rozstrzygnięta bez należytego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego, co stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Sąd pierwszej instancji zauważył, że jednym z wyznaczników reżimu sektorowego jest znaczące podniesienie, w stosunku do reżimu klasycznego, dolnego progu zastosowania ustawy. Wartości kwot wyznaczających dolny próg zastosowania zamówień sektorowych wynikają z § 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie kwot wartości zamówień oraz konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich (Dz. U. Nr 87, poz. 604). Stosownie do jego postanowień, do udzielania zamówień sektorowych ustawę stosuje się, jeżeli wartość zamówienia jest równa lub przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 422.000 euro - dla dostaw lub usług i 5 278 000 euro - dla robót budowlanych. rogi opisane w art. 133 P.z.p. wyznaczają dolny zakres zastosowania ustawy, jeżeli zamówienie jest udzielane w celu wykonywania jednego z rodzajów działalności wymienionych w art. 132 ust. 1 P.z.p. Zamówienia sektorowe o wartości niższej nie podlegają w ogóle reżimowi prawa zamówień publicznych, analogicznie jak zamówienia o wartości poniżej 6000 euro w reżimie klasycznym. W ocenie WSA, w badanym stanie faktycznym organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie.

Przepis art. 134 P.z.p. normuje w sposób szczególny tryby udzielania zamówień sektorowych, przyznając szereg ułatwień w stosunku do reżimu klasycznego. Jednocześnie z art. 134 ust. 6 P.z.p. wynika, że zamówienia sektorowego można udzielić w trybie zamówienia z wolnej ręki między innymi wówczas, jeżeli zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w art. 67 ust. 1 pkt 1-5 oraz pkt 8 i 9 P.z.p.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przepis art. 134 P.z.p. nie został przywołany ani zastosowany w zaskarżonej decyzji.

Sąd podkreślił, że w sytuacji, gdy zamówienia z wolnej ręki udziela podmiot posiadający status zamawiającego sektorowego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 P.z.p., to ocena przesłanek udzielenia takiego zamówienia winna uwzględniać także wyjątkowe okoliczności związane z określonym w art. 132 ust. 1 pkt. 1 P.z.p. działaniem takiego, podlegającego szczególnej ochronie podmiotu sektora wrażliwego. Rozdział 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych, wyznacza odrębny reżim udzielania zamówień, oparty na odmiennych założeniach systemowych niż tzw. reżim klasyczny, a obligowanie zamawiających sektorowych do udzielania zamówień na podstawie procedur zamówień publicznych, nie zmierza do roztoczenia ochrony nad wydatkowaniem środków publicznych, tak jak ma to miejsce przy innych zamawiających.

WSA podzielił zarzuty skarżącej Spółki, dotyczące braku w decyzji Prezesa UZP dokładnej analizy sytuacji prawnej K. H. W. S.A., przy uwzględnieniu specyfiki i charakteru działalności podziemnych zakładów górniczych, występujących tam zagrożeń, konieczności prowadzenia działalności z uwzględnieniem harmonogramów biegów ścian, planu ruchu kopalni, a przede wszystkim bezpieczeństwa ludzi pracujących pod ziemią. W ocenie Sądu, organ nie ocenił przesłanek warunkującej skorzystanie przez skarżącą z trybu zamówienia publicznego z wolnej ręki określonego w art. 67 ust.1 pkt.3 ustawy P.z.p. Wprawdzie omówił przesłanki wynikające z treści tego przepisu dochodząc do wniosku, że nie miały one zastosowania w niniejszej sprawie, ale nie zostały one ocenione przez pryzmat okoliczności dotyczących zamówień sektorowych.

Prezes UZP wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 12170 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że obie uchylone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem było uchylenie prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji obu instancji, podczas gdy naruszenie takie nie miało miejsca,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku konkretnego przepisu lub przepisów prawa materialnego, z naruszeniem którego lub których miały zostać wydane obie uchylone decyzje oraz poprzez nie wyjaśnienie, na czym konkretnie miało polegać naruszenie owego przepisu lub przepisów, jak również poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonych decyzji Prezes UZP dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem było uchylenie prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji obu instancji, w sytuacji, gdy pomimo uwzględnienia uwag zawartych w wyroku WSA istniały i nadal istnieją podstawy do wydania decyzji tożsamej z uchylonymi decyzjami,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie niniejszej w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji Prezes UZP dopuścił się naruszenia wymienionego przepisu, w szczególności nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez

bezpodstawne uznanie, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji Prezes UZP dopuścił się naruszenia wymienionego przepisu, gdyż nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy,

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie niniejszej w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji Prezes UZP dopuścił się naruszenia wymienionego przepisu, tj. dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, nie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu organ wskazał między innymi, że podane w wyroku WSA okoliczności nie uzasadniają uchylenia decyzji Prezesa UZP. W wyroku tym trudno wskazać aby przywołane w jego uzasadnieniu okoliczności mogły w jakikolwiek sposób wpłynąć na wynik sprawy, nie mówiąc już o udowodnieniu, że okoliczności te mogły wpłynąć na ów wynik w sposób istotny, tzn. że mogły doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy niż w rzeczywistości miało to miejsce.

W ocenie autora skargi kasacyjnej na żadnym etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji organ nie negował faktu, iż K. H. W. S.A. jest zamawiającym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 P.z.p. Przeciwnie, w świetle dyspozycji art. 199 P.z.p., zakreślającej krąg podmiotów, w stosunku do których zastosowanie mają regulacje dotyczące nakładania kar pieniężnych za naruszenie przepisów rzeczonej ustawy, ustalenie, że zamawiający zalicza się do grupy podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 P.z.p., miało kluczowe znaczenie dla bytu tego postępowania.

Zdaniem organu, uchylenie decyzji jedynie dla wykonania prostego działania arytmetycznego i przedstawienia jego wyniku w uzasadnieniu nowej decyzji, w sytuacji, gdy nawet bez dokonywania tego rodzaju działania oczywistym jest, że wartość zamówienia ([...] zł) przekracza kwotę progową wynikającą z § 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie kwot wartości zamówień oraz konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, tj. 422.000 euro, uznać należy za oczywiście bezcelowe i niezasadne.

Wnoszący skargę kasacyjną organ podniósł, że zamówienie sektorowe może zostać udzielone w trybie z wolnej ręki w razie zaistnienia okoliczności, o której mowa w art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p. Zamawiający poczynając od zawiadomienia z dnia [...] października 2007 r. o wszczęciu postępowania w trybie z wolnej ręki, a kończąc na skardze do WSA, jako podstawę prawną zastosowania trybu z wolnej ręki wskazywał art. 67 ust 1 pkt 3 P.z.p. Organ dokonał oceny zasadności zastosowania tego trybu z powołaniem się na przesłanki wymienione w art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p. Nie może budzić wątpliwości, że przesłanki te wiążą jednakowo przy udzielaniu zamówienia w trybie z wolnej ręki zarówno zamawiających, zobowiązanych do stosowania ustawy na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1-3a i 5-7 P.z.p., jak i zamawiających sektorowych,

K. H. W. S.A. w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu podkreślono, że brak ustalenia w uchylonych decyzjach, że K. H. W. S.A. w K. jest zamawiającym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 P.z.p., zaniechanie szacowania wartości udzielonego zamówienia publicznego oraz nie powołanie przez Prezesa UZP art. 134 ust. 6 P.z.p. stanowi naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy i prowadzi do wniosku, że nałożenie kary pieniężnej było bezpodstawne. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej jako wymierzona wprost w konkretny podmiot prawa dotycząca jego praw i obowiązków musi zawierać precyzyjną analizę sytuacji faktycznej z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i analizę statusu danego podmiotu. Prezes UZP wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym wniosków zawartych w opinii Zakładu Pozyskiwania Surowców Mineralnych Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią Polskiej Akademii Nauk z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz uzupełnienia tej opinii z dnia [...] lutego 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna dotyczy wyroku Sądu I instancji wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia omawianego przepisu w zasadzie powinien nawiązywać do przepisu prawa materialnego, który zdaniem sądu został naruszony przez organ. W rozpoznawanej sprawie skarżący organ nie powiązał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z żadnym przepisem prawa materialnego, twierdząc, że uwzględnienie skargi na wskazanej podstawie nastąpiło pomimo tego, że WSA nie stwierdził naruszenia konkretnego przepisu oraz nie wykazał, by naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten jest o tyle niesłuszny, że Sąd pierwszej instancji wymienił kilka przepisów prawa materialnego, a na stronie 12 uzasadnienia wyroku stwierdził, że "Przepis art. 134 p.z.p. nie został przywołany ani zastosowany w zaskarżonej decyzji.". W związku z tym należało uznać, że Sąd pierwszej instancji wskazał na naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 134 P.z.p., przez jego niezastosowanie. Podkreślenia wymaga, że w odniesieniu do pozostałych przepisów prawa materialnego wymienionych przez Sąd, brak jest jakiejkolwiek wzmianki o ich naruszeniu przez Prezesa UZP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się ze skarżącym organem, że ogólne wskazanie jako naruszonego art. 134 P.z.p. nie było wystarczające dla przyjęcia, iż zaistniała przesłanka do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny określając naruszony przepis prawa materialnego pominął, że składa się on z wielu jednostek redakcyjnych i kreuje stany prawne, które z istoty rzeczy nie miały zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Prezesa UZP. Uwzględniając przedmiot tego postępowania naruszenie prawa materialnego mogło być rozpatrywane w kontekście regulacji zawartej w art. 134 ust. 6 P.z.p. Jednak WSA ani w odniesieniu do całego art. 134 P.z.p., ani art. 134 ust. 6 P.z.p. nie wyjaśnił bliżej na czym polegało stwierdzone naruszenie, ograniczając się do stwierdzenia, że art. 134 P.z.p. nie został przywołany ani zastosowany w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Prezesa UZP, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał by omawiane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Jest to o tyle istotne, że art. 134 ust. 6 P.z.p., który wskazuje dopuszczalne sytuacje udzielenia zamówienia sektorowego z wolnej ręki, w pkt 1 wymienia okoliczności, o których mowa w art. 67 ust. 1 pkt 1 – 5 oraz pkt 8 i 9 P.z.p. Tymczasem K. H. W. S.A. udzielając zamówienia publicznego z wolnej ręki powołał się na zaistnienie okoliczności wymienionych w art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p., a Prezes UZP, nakładając karę pieniężną stwierdził naruszenie tego przepisu. W tym stanie rzeczy teza WSA o niezastosowaniu przez organ art. 134 P.z.p. jest wątpliwa. Zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wykazania, że stwierdzone naruszenie miało wpływ na wynik sprawy dodatkowo przemawia za przyjęciem, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nastąpiło mimo braku ku temu dostatecznych podstaw, co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przestawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uwzględniając, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjny (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, najistotniejszą częścią uzasadnienia, przesądzającą o prawidłowości wykonania zadania ciążącego na sądzie administracyjnym jest ta jego część, która odnosi się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Należy przy tym zaznaczyć, że podstawa prawna rozstrzygnięcia nie może się ograniczyć jedynie do powołania odpowiednich przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na brzmienie przepisów dotyczących tej części rozstrzygnięcia, w której wyrażane jest stanowisko sądu, o zgodności z prawem zaskarżonego aktu, konieczne jest powiązanie ich z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub postępowania przed organami administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie wskazał w istocie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którym uchylił zaskarżoną decyzję, ani też jej nie wyjaśnił. Nie można bowiem uznać za spełnienie wymogu podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., powołania przez Sąd jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy, bez powiązania tego przepisu z przepisem prawa materialnego, który zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji został naruszony, w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd nie podał, jaki przepis prawa materialnego naruszył Prezes UZP w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., nakładając karę pieniężną za udzielenie zamówienia z wolnej ręki z naruszeniem przepisów ustawy określających stosowanie tego trybu. WSA nie wyjaśnił też dlaczego uważa za nieuzasadnione przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki nałożenia tej kary. Taki sposób podania podstawy prawnej wyroku i jej uzasadnienia, narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. i w istocie uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania Sądu, a w efekcie dokonanie kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Jak już wspomniano, zgodnie z art. 141 § 4 zdanie ostatnie p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz, w następstwie tego, doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem. Podkreślenia także wymaga, że stosownie do art. 153 p.p.s.a., wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym konieczne jest, by zalecenia w zakresie dalszego postępowania zostały sformułowane i przekazane przez sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający interpretacji.

Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że uchylając wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny nie sformułował i nie przedstawił konkretnych wskazań co do dalszego postępowania. Za wypełnienie obowiązku określonego w art. 141 § 4 zdanie ostatnie p.p.s.a., nie można bowiem uznać ogólnikowego stwierdzenia WSA, zawartego w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku że dopiero ocena przesłanek wymienionych w art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p., "...dokonana zgodnie ze wskazanymi wyżej wytycznymi, z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego pozwoli na ustalenie przez organ, czy w niniejszej sprawie istnieją podstawy (...) do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej". Z przytoczonego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jakie konkretnie czynności powinien podjąć organ rozpatrując sprawę ponownie, by uniknąć w przyszłości uchybień. Takie działanie Sądu pierwszej instancji może mieć istotny wpływ na przebieg i wynik postępowania administracyjnego.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania stanowiska WSA dotyczącego naruszenia przez Prezesa UKE przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), które uzasadniało uwzględnienie skargi.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, uwzględniając skargę powołał u podstaw orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wskazał jako naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że WSA jedynie w sposób ogólny stwierdził, że wskazane naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Sąd nie uznał zatem, że stwierdzone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co stanowi warunek konieczny do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jednocześnie należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie podał bliższego uzasadnienia stanowiska w kwestii wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że naruszenia wymienionych przepisów postępowania administracyjnego Sąd dopatrzył się w związku z: a) pominięciem przez Prezesa UZP, że K. H. W. ma status zamawiającego sektorowego, b) brakiem ustaleń w zakresie wartości zamówienia, a tym samym czy w świetle art. 133 ust. 1 P.z.p. do udzielenia zamówienia miały przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych, c) nie uwzględnieniem wyjątkowych okoliczności związanych z określonym w art. 132 ust. 1 pkt 1 P.z.p. działaniem podlegającego szczególnej ochronie podmiotu sektora wrażliwego, d) niedostatecznym rozpoznaniem sprawy pod względem wystąpienia w stanie faktycznym sprawy przesłanek warunkujących skorzystanie przez skarżącego z trybu zamówień z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienione przez WSA mankamenty postępowania administracyjnego nie mogły stanowić podstawy uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Okoliczności wskazane przez Sąd albo nie wymagały wyjaśnienia, albo zostały określone na tyle nieprecyzyjnie, że nie sposób przyjąć by ich niewyjaśnienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu należy zauważyć, że Prezes UZP nie kwestionował statusu K. H. W. S.A. wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 4 P.z.p. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestia ta nie została omówiona, lecz samo przyjęcie, że skarżący ponosi odpowiedzialność za naruszenia przepisów ustawy, w świetle art. 199 P.z.p. wymagało uznania, że jest on zamawiającym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 P.z.p. Należy dodać, że okoliczność ta nie była w toku postępowania sporna i wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie wymagała wyjaśnienia.

Podobnie nie zachodziła potrzeba ustalenia, czy w związku z regulacją zawartą w art. 133 ust. 1 P.z.p. do kontrolowanego zamówienia miały zastosowanie przepisy ustawy. Wartość udzielonego zamówienia nie została co prawda wprost określona w zaskarżonej decyzji, ale podkreślić należy, że w toku postępowania kwestia ta nie budziła wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że K. H. W. S.A. poinformował Prezesa UZP o skorzystaniu z trybu zamówienia z wolnej ręki z przyczyn określonych w art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p., uznając tym samym, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych. Uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z uwagi na wyjaśnienie okoliczności bezspornych narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Jeżeli chodzi o pozostałe uchybienia związane z wyjaśnieniem stanu sprawy, gromadzeniem materiału dowodowego i jego oceną, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji określił je w sposób na tyle ogólny, iż nie jest możliwe ustalenie na czym w istocie polegały mankamenty postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że Sąd uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powinien dokładnie określić dostrzeżone niedostatki postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie i wyraźnie wskazać sposób ich usunięcia. Obowiązkiem Sądu jest przy tym wykazanie, że konkretne zaniechania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku uwzględnienie skargi na podstawie omawianego przepisu nosić będzie cechy dowolności. Dodać należy, że w rozpoznawanej sprawie Prezes UZP przeprowadził analizę wystąpienia przesłanek uzasadniających udzielenia zamówienia z wolnej ręki, określonych w art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p., zaś WSA nie wskazał w tym zakresie konkretnych uchybień, zarzucając jedynie niedostateczne rozpoznanie sprawy w tym zakresie.

Stwierdzone uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji powinien przeprowadzić powtórną ocenę legalności zaskarżonej decyzji, mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko. W przypadku gdy WSA nie stwierdzi innych, niż poprzednio wytknięte uchybień procesowych, winien przystąpić do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, co dotychczas w istocie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).