Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2779/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 502/17 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 502/17, oddalił skargę S.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 89.214,30 zł na rzecz strony S.S. z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...]. Wojewoda [...] stwierdził, że operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013 r. rzeczoznawcy majątkowego A.I. spełnia wymogi określone w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) – zwanej dalej "specustawą", ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Wobec tego jest prawidłowy i może stanowić dowód sprawie.

S.S. pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], wskazując na rażące naruszenia prawa w zakresie postępowania dowodowego oraz przyjęcia jako podstawy rozstrzygnięcia operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2013 r. rzeczoznawcy majątkowego A.I. Strona wskazała, że przedmiotowy operat był błędny, co powinien był zauważyć organ prowadzący postępowanie. Na potwierdzenie stwierdzonych błędów strona przedłożyła opinię Nr [...] Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji odszkodowawczej. Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nie zawiera kwalifikowanych wad dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, negatywna ocena operatu szacunkowego przez Komisję Arbitrażową i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Od powyższej decyzji S.S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na liczne naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, które miały istotny wpływ na wynik wyceny.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie, czy ostateczne orzeczenie poddane nadzorowi w nadzwyczajnym trybie obarczone jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest więc merytoryczne rozpatrzenie sprawy, ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym.

Minister zauważył, że podstawę prawną dla wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. stanowił art. 18 specustawy, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Organ odwoławczy wskazał, że w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2013 r., jako głównym dowodzie w sprawie o odszkodowanie, rzeczoznawca majątkowy A.I. ustalił, że teren, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr V/XXXV/194/09 Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym symbolem KDS-droga ekspresowa relacji [...].

Minister wskazał, że dla potrzeb wyceny przeprowadzono analizę rynku transakcji nieruchomości nabywanych pod budowę dróg, zgodnie z ustalonym przeznaczeniem planistycznym. Biegły wskazał, że w przypadku niezbyt licznych transakcji konieczność zwiększania materiału analitycznego prowadzi wprost do rozszerzania rynku, zarówno w zakresie geograﬁcznym, jak i jego horyzoncie czasowym. Obszar geograﬁczny badanego rynku obejmował województwo dolnośląskie. Wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej nieruchomości. Przyjęto następujące cechy: lokalizacja - 25%, otoczenie - 30%, dostęp do drogi publicznej - 20%, potencjał i możliwość wykorzystania - 25%. Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych. W wyniku przeprowadzonego badania rynku znaleziono transakcje nieruchomościami, których ceny jednostkowe mieściły się w przedziale od 32,50 zł/m2 do 42,12 zł/m2. Do końcowej analizy wybrano 3 nieruchomości najbardziej podobne do przedmiotu wyceny, z transakcji zawartych w latach 2010-2011 oraz dokonano ich szczegółowego porównania parami, z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych. Wartość gruntu wycenianej nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł. Wartość upraw pszenicy oszacowano na kwotę [...] zł.

W ocenie organu odwoławczego, przy sporządzaniu operatu szacunkowego uwzględniono przepisy ugn i rozporządzenia. Minister przytoczył treść przepisów art. 134 ust. 1, 3 i 4 ugn oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia, a następnie wskazał, że biegły - wobec drogowego przeznaczenia nieruchomości wycenianej - prawidłowo zastosował procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie Ministra, poprawnie zatem Wojewoda Dolnośląski, uznając sporządzony operat szacunkowy za prawidłowy, ustalił na jego podstawie odszkodowanie.

Organ odwoławczy wskazał, że w opinii nr [...] Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych [...] Zespół Oceniający uznał, iż biegły w operacie z dnia [...] listopada 2013 r. prawidłowo określił przeznaczenie nieruchomości oraz prawidłowo za podstawę wyceny przyjął nieruchomości drogowe. Zespół Oceniający zarzucił tej opinii niepełną i bardzo ogólnikową analizę rynku oraz błędy związane z oceną cech rynkowych przedmiotu wyceny.

Jednak – zdaniem Ministra - wady te nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Oceniając decyzję w trybie nadzorczym bierze się bowiem pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia wydania badanej decyzji a zatem żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracyjny. Analiza zaskarżonej decyzji i całości akt sprawy nie wskazuje, aby decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. obarczona była jakąkolwiek kwaliﬁkowaną wadliwością, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Minister zaznaczył, że przedłożona opinia Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych [...] została wydana w dniu [...] grudnia 2014 r., tj. po wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Tym samym fakt stwierdzenia przez tę Komisję, że błędnie sporządzono operat szacunkowy o wartości przedmiotowej nieruchomości, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Powyższa okoliczność może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania jako stanowiącą nową okoliczność nieznaną organowi, który wydał decyzję.

Zdaniem Ministra, podniesione we wniosku zarzuty dotyczące naruszenia art. 6-8, art. 75 § 1, art. 77 § 2, art. 80 i art. 84 Kpa nie znajdują również uzasadnienia w niniejszym postępowaniu nadzorczym, gdyż kontrolowana decyzja Wojewody Dolnośląskiego została wydana w oparciu o wystarczający materiał dowodowy. Wojewoda [...] dochował obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. dokonał prawidłowej wykładni przepisów specustawy, ugn oraz rozporządzenia.

Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] Listopada 2016 r., nr [...] S.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie: - art. 12 ust 5 specustawy w zw. z art. 134 ust 1, art. 151 ust 1 i art. 156 ust 1 ugn oraz w zw. z art. 153 ust 1 i art. 175 ust 1 ugn oraz § 3 ust 2, § 4 ust 1 i § 56 ust 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013 r. rzeczoznawcy majątkowego A.I., który według opinii Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych [...] zawiera istotne błędy merytoryczne, dyskwalifikujące operat szacunkowy, w świetle których brak jest podstaw do uznania wyniku oszacowania za wynik poprawny; - § 26 ust 1 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o przedmiotowy operat szacunkowy bazujący na rynku regionalnym, z całkowitym pominięciem rynku lokalnego; - art. 6 Kpa poprzez działanie z pominięcie istotnych przepisów prawa w zakresie postępowania dowodowego i zasad wyceny nieruchomości; - art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, - art. 8 Kpa bez baczenia przez organ na prawo strony do niezwłocznego załatwienia sprawy i przekazania należnego jej odszkodowania w prawidłowo określonej wysokości, co - w ocenie strony - nie jest prowadzeniem postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; - art. 75 § 1 Kpa poprzez dopuszczenie dowodu z przedmiotowego operatu szacunkowego, który został sporządzony sprzecznie z prawem, nieprawidłowo i zawiera istotne błędy metodologiczne, które miały bezpośredni wpływ na określoną wartość nieruchomości; - art. 77 § 1 Kpa poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o przedmiotowy operat szacunkowy, który został sporządzony sprzecznie z prawem, nieprawidłowo i zawiera istotne błędy metodologiczne, które miały bezpośredni wpływ na określoną wartość nieruchomości; - art. 80 Kpa poprzez ustalenie wysokości odszkodowania, pomimo że przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony sprzecznie z prawem, nieprawidłowo i zawiera istotne błędy metodologiczne, które miały bezpośredni wpływ na określoną wartość nieruchomości; - art. 84 ust 1 Kpa poprzez uznanie przedmiotowego operatu szacunkowego jako dowodu z opinii biegłego pomimo, że został sporządzony sprzecznie z prawem, nieprawidłowo i zawiera istotne błędy metodologiczne, które miały bezpośredni wpływ na określoną wartość nieruchomości i na tej podstawie rzeczony operat powinien zostać pominięty. Wobec tego S.S. wniósł o: - stwierdzenie w całości nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz S.S., z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w gminie [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi wskazując, że sporządzony na zlecenie Wojewody [...] operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ugn i rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) uznając, że jest ona niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. ustalającej odszkodowanie dla S.S. okazało się, że operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013 r. będący podstawą ustalenia odszkodowania w postępowaniu zakończonym wskazaną wyżej decyzją był wadliwy. Z treści opinii Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., sporządzonej na zlecenie skarżącego, wynika, że rzeczoznawca majątkowy A.I. w opinii o wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] popełnił, poza błędami nieistotnymi, także błędy, które miały bezpośredni wpływ na wynik wyceny (określoną wartość nieruchomości). Według Zespołu Opiniującego, biegły naruszył przepisy art. 175 ust. 1 ugn, § 3 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia oraz art. 153 ust. 1 ugn i § 4 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ dokonał bardzo ogólnej (niepełnej) analizy rynku nieruchomości właściwego dla określenia wartości rynkowej nieruchomości wycenianej i niewłaściwie przeprowadził procedurę wyceny w podejściu porównawczym. Zespół ten stwierdził również, że w ramach badania rynku nieruchomości z obszaru województwa [...] biegły pominął rynek powiatu trzebnickiego (na którym znajduje się wyceniana nieruchomość) oraz powiatów sąsiadujących. Nie wykazał też należytej staranności przy przeprowadzaniu analizy i charakterystyki rynku nieruchomości. Biegły nie uwzględnił najbardziej aktualnych transakcji z 11 miesięcy 2013 r. Zdaniem autorów wskazanej wyżej opinii z dnia [...] grudnia 2014 r., rzeczoznawca majątkowy A.I. popełnił także błędy metodologiczne, dotyczące zbyt dużego nasycenia cech rynkowych nieruchomości i wprowadzenia dodatkowej cechy "otoczenie".

Sąd stwierdził, że rację ma także skarżący, że Wojewoda [...], orzekający o ustaleniu odszkodowania, nie wychwycił wskazanych wyżej wad operatu szacunkowego i na jego podstawie ustalił dla strony wywłaszczanej odszkodowanie.

W oceni Sadu zgodzić należało się jednak z Ministrem Infrastruktury i Budownictwa, że wskazane wyżej, nieujawnione w toku postępowania odszkodowawczego, wady operatu szacunkowego nie mogły świadczyć o wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. ustalającej odszkodowanie z "rażącym" naruszeniem prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Zdaniem Sądu, tego rodzaju naruszenia kwalifikowane, tj. od razu rzucające się w oczy, oczywiste nie wystąpiły w niniejszej sprawie odszkodowawczej.

Rację ma Minister, że z uzasadnienia decyzji odszkodowawczej wynika, iż Wojewoda [...] oceniał wartość dowodową operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2013 r. na użytek tej sprawy. Organ przywołał istotne dla sprawy przepisy art. 12 ust. 4a i c oraz ust. 5 specustawy, przepisy art. 4 pkt 16, art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 153 ust. 3, art. 154 ust. 1-3 ugn, § 4 ust. 3, § 36 ust. 1-4 rozporządzenia. W kontekście tych przepisów przeanalizował operat szacunkowy, zwracając uwagę na przyjęte założenia w zakresie: przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, wyboru przez rzeczoznawcę rynku, doboru nieruchomości porównawczych, czasokresu badanych transakcji, zastosowanego podejścia i metody szacowania, przyjętych cech rynkowych, stanu i wartości wycenianej nieruchomości, uznając, że operat ten odpowiada obowiązującym przepisom prawa. Organ przekazał stronie egzemplarz operatu szacunkowego oraz umożliwił stronie wypowiedzenie się na piśmie, co do uzyskanego dowodu, w terminie 7 dni, przed wydaniem decyzji. Zawiadomienie z dnia [...] listopada 2013 r. o możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego wraz z egzemplarzem operatu S.S. otrzymał w dniu [...] grudnia 2013 r. Decyzję odszkodowawczą organ wydał w dniu [...] grudnia 2013 r. Strona nie przedłożyła organowi żadnych zarzutów, czy uwag do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2013 r.

Faktem jest to, że sporządzona w późniejszym czasie opinia ekspercka, o której mowa w przepisie art. 157 ust. 1 ugn wykazała istotne błędy operatu szacunkowego, dyskwalifikujące go, po dacie wydania decyzji odszkodowawczej, jako opinię o wartości nieruchomości stanowiącą podstawę do ustalenia odszkodowania.

Trzeba mieć jednak na uwadze to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ścierają się poglądy na temat tego, w jaki sposób organ administracji publicznej ma oceniać wartość dowodową operatu szacunkowego, czy tylko pod względem formalnym (por. np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 382/15), czy również pod względem materialnym (por. np. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt I OSK 57/12). W tym zakresie są rozbieżne poglądy na temat tego jak "głęboko" organ winien wniknąć w treść opinii o wartości nieruchomości, aby nie oceniać ustaleń biegłego z zakresu jego wiedzy specjalnej, co niewątpliwie dotyczy analizy i charakterystyki rynku nieruchomości właściwego w danej sprawie, czy też przyjętych założeń metodologicznych w zakresie przyjętych cech cenotwórczych, czy ich właściwego "nasycenia".

Należy zauważyć, że w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2013 r. rzeczoznawca majątkowy jako właściwy rynek nieruchomości wskazał rynek nieruchomości gruntowych drogowych, niezabudowanych, położonych możliwie blisko przedmiotu wyceny z obszaru Województwa [...], kierując się kryterium podobieństwa z art. 4 pkt 16 ugn (pkt 9.9.2. operatu). Oczywistym jest to, że obszar ten (rynek regionalny) składa z wielu tzw. rynków lokalnych (niezdefiniowanych w przepisach z zakresu wyceny nieruchomości). Biegły wskazał, że podejmując decyzję, co do wyboru właściwej metody szacowania zrezygnował z nadmiernego rozszerzenia rynku nieruchomości i przyjął metodę porównywania parami, biorąc pod uwagę 3 nieruchomości z rynku lokalnego (pkt 8.8.3. operatu). Z treści operatu nie wynika, aby rzeczoznawca, dokonując analizy rynku nieruchomości wprost wykluczył, jako niemiarodajny dla wyceny, rynek lokalny powiatów: trzebnickiego, wrocławskiego, oleśnickiego. Z treści wyceny wynika, że biegły, w ramach Województwa [...], analizował rynek lokalny i miał na uwadze uwarunkowania rynku lokalnego (pkt: 4.4.7., 8.8.2., 10.10.2,, 13.13.3. operatu). Biegły uzasadnił też dlaczego przyjął do porównań transakcje starsze z lat 2009-2012, wskazując na: brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi w dwuletnim okresie czasu poprzedzającym wycenę, wynik analizy trendu czasowego, brak ograniczeń w przepisach prawa (pkt 9.9.3. operatu). Biegły badał też jakie cechy mają istotny charakter cenotwórczy, wykluczając np. z tego zakresu wielkość (powierzchnię) gruntu (pkt 9.9.4. operatu). Wskazał istotne cechy rynkowe i dokonał ich gradacji (Tabela z pkt 9.9.7. operatu).

Nie można się zatem zgodzić ze skarżącym, że w zakresie analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, czy metodologii wyceny w zakresie doboru cech rynkowych i ich "nasycenia" operat zawiera od razu rzucające się w oczy, bez głębszej analizy, wady o charakterze "rażącym", mające przełożenie na wydanie decyzji odszkodowawczej z "rażącym" naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zdaniem Sądu, nie można więc zarzucić Wojewodzie Dolnośląskiemu, że ustalił odszkodowanie na podstawie oczywiście wadliwej wyceny.

Uszło uwadze S.S., że zespół ekspertów badający prawidłowość operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2013 r. składał się z fachowców w swojej dziedzinie, którzy badali prawidłowość wyceny bardzo szczegółowo, także w zakresie zgodności ze standardami zawodowymi (pkt 1.1.1. opinii). Stanowisko Zespołu Oceniającego zostało oparte na innym stanie faktycznym sprawy, niż ten, który legł u podstaw wydania decyzji odszkodowawczej z dnia [...] grudnia 2013 r. Zespół Oceniający prowadził postępowanie wyjaśniające kierując do rzeczoznawcy pisma z dnia [...] listopada 2014 r., [...] listopada 2014 r., [...] listopada 2014 r. zawierające pytania i wątpliwości. Stanowisko Zespołu Oceniającego w zakresie negatywnej oceny operatu szacunkowego zostało sformułowane dopiero po otrzymaniu od rzeczoznawcy majątkowego odpowiedzi w pismach z dnia [...] listopada 2014 r., [...] listopada 2014 r., [...] listopada 2014 r.

Skoro zatem negatywna ocena operatu szacunkowego nie została sformułowana po wstępnej analizie wyceny, lecz wymagała pogłębionego wyjaśnienia i analizy prawidłowości wyceny w oparciu o dodatkowe wyjaśnienia biegłego i dodatkowe ustalenia samego Zespołu Oceniającego, to nie można Wojewodzie [...] postawić zarzutu działania w warunkach "rażącego" naruszenia prawa, w szczególności przepisów art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 134 ust. 1, art. 151 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ugn w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 175 ust. 1 ugn oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, czy też przepisów procedury administracyjnej – art. 6-8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 Kpa.

Zarzut naruszenia przepisu § 26 ust. 1 rozporządzenia jest nieadekwatny dla niniejszej sprawy, ponieważ przy wycenie gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne regulację szczególną zawiera § 36 rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1056/13).

Jeżeli natomiast chodzi o podnoszone wynikłe – zdaniem skarżącego - z rażących błędów znaczne zaniżenie wartości nieruchomości, mające przełożenie na kwotę odszkodowania Sąd zauważa, że na podstawie opinii negatywnej nr [...] nie można było wykazać podnoszonej wyżej okoliczności. Przeciwnie, w treści opinii wyraźnie zaznaczono, że Zespół Oceniający nie odniósł się wprost do wyniku wyceny (pkt 2.2.3. opinii). Końcowy wynik wyceny (określona kwotowo wartość nieruchomości) jest wypadkową analizy wielu danych i uwarunkowań, które determinują przyjmowane przez rzeczoznawcę majątkowego założenia, z których, pod dokonaniu stosownych obliczeń, wyłania się wynik wyceny. Nie można wykluczyć sytuacji, że sporządzone na użytek danej sprawy (na zlecenie organu i strony) dwa prawidłowe operaty szacunkowe różnią się, co do określonej wartości nieruchomości. Sama zatem różnica kwotowa wartości nieruchomości nie musi świadczyć o tym, że skoro w takiej sytuacji organ ustalając odszkodowanie oparł się na operacie szacunkowym, wskazującym niższą cenę nieruchomości szacowanej, to decyzja odszkodowawcza "rażąco" narusza prawo.

Skarżący nie może pomijać tego, że w szeroko rozumianym prawie administracyjnym jedną z naczelnych zasad prawnych jest zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w sposób wyraźny w art. 16 § 1 Kpa. Przepis ten przewiduje, że decyzje od których nie służy zwykły środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie, zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kpa lub w przepisach szczególnych. Z zasady tej wynika tzw. domniemanie prawidłowości decyzji administracyjnych polegające na tym, że dopóki decyzja nie została wyeliminowana z porządku prawnego, dopóty uważana jest za prawidłową, a więc zgodną z prawem. Zasada ta jest gwarantem stabilizacji na przyszłość stosunków prawnych ukształtowanych ostatecznymi decyzjami.

Rzeczywiście rację ma S.S., że jednym z trybów umożliwiających eliminację ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 156 § 1 Kpa. Jednak obalenie skutków prawnych kwestionowanej decyzji w tym trybie, powodujące przełamanie zasady trwałości decyzji administracyjnych, jest możliwe wyłącznie w sytuacji wydania decyzji w warunkach szczególnie ciężkiego, w tym i oczywistego, naruszenia prawa, którego przypadki wskazuje art. 156 § 1 Kpa.

Sąd podziela stanowisko S.S., że Wojewoda [...] wydał decyzję odszkodowawczą z naruszeniem prawa, skoro – jak się później okazało - oparł się na wadliwym operacie szacunkowym, a wady te miały wpływ na wynik wyceny i w konsekwencji na ustaloną kwotę odszkodowania. Rzecz jednak w tym, że ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, dyskwalifikująca operat szacunkowy winna być złożona w odpowiednim czasie, tj. jeszcze na etapie postępowania odszkodowawczego pierwszoinstancyjnego albo w postępowaniu odwoławczym, czego S.S. nie uczynił. Operat szacunkowy traci bowiem charakter opinii o wartości nieruchomości z chwilą wydania tej oceny (art. 156 ust. 1a ugn). W niniejszej sprawie miało to miejsce już po wydaniu decyzji odszkodowawczej.

Trzeba wskazać, że ogólna procedura administracyjna może być wykorzystana do eliminacji różnego typu wad – wad nieistotnych, istotnych, czy też kwalifikowanych (w tym rażących). Służą do tego różne tryby weryfikacji decyzji. W pierwszym przypadku będzie to np. tryb sprostowania decyzji (art. 113 Kpa), w drugim przypadku np. tryb odwoławczy (art. 138 Kpa), a w trzecim przypadku np. tryb stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 Kpa). Przyjęty w Kpa system weryfikacji decyzji oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. W konsekwencji nie ma możliwości, ażeby tryb stwierdzenia nieważności decyzji był wykorzystywany jako III instancja trybu zwyczajnego, w szczególności wówczas, gdy strona nie złożyła we właściwym czasie odwołania od decyzji. Tego typu tryb nadzwyczajny służy do eliminowania decyzji wadliwych, w szczególności obciążonych wadami o charakterze "rażącym". Poprzez złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności nie można doprowadzić do wyeliminowania decyzji wydanej na skutek ujawnionych po jej wydaniu wad o charakterze "istotnym", co usiłował uczynić skarżący. W ocenie Sądu, takie działanie, w realiach tej konkretnej sprawy, nie mogło być skuteczne.

S.S. wniósł od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną, w której zarzucił:

1. na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

- naruszenie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) w z. z art. 134 ust. 1, art. 151 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 175 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w parciu o operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A.I., który według opinii Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych [...] zawiera istotne błędy merytoryczne dyskwalifikujące rzeczony operat szacunkowy, w świetle których brak jest podstaw do uznania wyniku oszacowania za wynik poprawny,

- naruszenie § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013 r. rzeczoznawcy majątkowego A.I. opartego na rynku regionalnym z całkowitym pominięciem rynku lokalnego,

2. na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wyrażającym się w oparciu na operacie szacunkowym bez jego wcześniejszej analizy, w sposób bezkrytyczny oraz bez jakiejkolwiek weryfikacji w sytuacji, gdy nawet bez sięgania do wiedzy specjalistycznej można było stwierdzić, że operat ten zawierał oczywiste błędy, które organ winien od razu zauważyć, a które to zostały stwierdzone przez Komisję Arbitrażową i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych [...], tym bardziej, że operat ten stanowi jedyny dowód określający wartości nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie w całości nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 213 r. ustalającej odszkodowanie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają bowiem na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Zauważyć bowiem na wstępie należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r., jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2015 r., wydane zostały na skutek rozpatrzenia wniosku skarżącego S.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., ustalającej na rzecz skarżącego odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...].

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżący oparł na podstawie wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest zaś nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega bowiem na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do zbadania, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję (zob. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1381/97, Lex nr 47911) a jego celem jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., na co zresztą słusznie wskazał Sąd I instancji.

Tymczasem w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów dotyczących naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też jakiejkolwiek innej jednostki redakcyjnej art. 156 k.p.a., który to stanowił przedmiot analizy najpierw w zaskarżonej decyzji, a następnie w wyroku Sądu I instancji. Co więcej, w skardze kasacyjnej nie zawarto nawet twierdzenia, że decyzja objęta postępowaniem nadzorczym obarczona jest kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia konkretnie wskazanego przepisu prawa, a jedynie wskazano na istotne błędy merytoryczne operatu szacunkowego.

Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawny prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono przy tym, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, występuje wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s.237). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają przy tym w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 949/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie dostarczyła zatem podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że nie można Wojewodzie [...] postawić zarzutu działania w warunkach "rażącego" naruszenia prawa, w szczególności przepisów art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 134 ust. 1, art. 151 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ugn w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 175 ust. 1 ugn oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Odnosi się to również do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013 r. rzeczoznawcy majątkowego A.I. opartego na rynku regionalnym z całkowitym pominięciem rynku lokalnego, co do którego także brak nie tylko wskazania przepisu art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale także twierdzenia o kwalifikowanym jego naruszeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za niezasadny zarzut art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a uznając, że decyzje wydane przez Ministra w postępowaniu nadzorczym nie naruszają prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd twierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis ten dotyczy więc niewątpliwie zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, aczkolwiek w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że sąd administracyjny może również stwierdzić nieważność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, którego to dotyczyło postepowaniu nadzorcze. Z zarzutu skargi kasacyjnej nie wynika, jednakże, o którą "decyzję organu" skarżącemu chodziło. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że z uwagi na niezasadność zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.