Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 416/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 36/18 w sprawie ze skargi M. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 36/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie zwolnienia ze służby: I. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M. F. w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 31 maja 2017 r. M. F., starszy specjalista Służby Celnej, został poinformowany, że z dniem 1 czerwca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. będzie pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w Poznaniu realizując zadania w Dziale [...]. W dniu 31 sierpnia 2017 r. zostało mu wydane świadectwo pracy, wskazując, że stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U., poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej jako: "p.w.KAS").

Pismem z 7 września 2017 r. (nazwanym ponagleniem) M. F. zwrócił się do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z wnioskiem o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia go ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego celem umożliwienia poddania tego aktu kontroli sądowoadministracyjnej.

W dniu 6 marca 2018 r. M. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia go ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazał, że jest ona niedopuszczalna, albowiem przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie wprowadziły obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż w niniejszej sprawie skutek powyższy nastąpił z mocy prawa z uwagi na brak przedstawienia skarżącemu nowej propozycji służby.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw z dnia 16 listopada 2016 r o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej sprowadza się m. in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w p.w.KAS pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy: - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.KAS); - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS); - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W przedmiotowej sprawie skarżącemu nie przedstawiono żadnej propozycji, wobec czego doszło do powstania sytuacji, o jakiej mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS.

Sąd pierwszej instancji przywołał art. 45 ust. 1, art. 60 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także przytoczył orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle ww. przepisów. Powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2489/12, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 31/17, oraz z 8 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 158/17. Stwierdził, że w sytuacji takiej jak skarżącego, a więc w sytuacji funkcjonariusza, któremu nie przedłożono ani propozycji zatrudnienia ani służby, przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi w ocenie Sądu do pozbawienia takiej osoby gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu.

Sąd ten zauważył, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącego) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 p.w.KAS jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Zdaniem Sądu za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu. Podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowił w niniejszej sprawie art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby). Sąd uznał, że Dyrektor IAS był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego.

Sąd ten wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się wyroku Dyrektor IAS zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej wywód prawny, rozważyć wszelkie okoliczności sprawy i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącego poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącego jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. W ocenie Sądu upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.KAS (31 maja 2017 r.) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.

Sąd stwierdził, że na tym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Stąd też nie zastosował art. 149 § 1b p.p.s.a. Aby sąd administracyjny mógł dokonać ewentualnej oceny stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, w ramach przyznanej sądom administracyjnym kognicji, w obrocie prawnym musi funkcjonować decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby albo decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego – będąca elementem konstytuującym przekształcenie tego stosunku w stosunek pracy - równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Sąd ten stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w p.w.KAS, jak i ich konstytucyjności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "orzeczenie co do zasady" lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi pomimo niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, co skutkuje nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a;

2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi pomimo braku legitymacji skargowej skarżącego, co skutkuje nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.;

3. art. 149 § 1 pkt 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni od otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami, pomimo braku obowiązku – wynikającego z obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariuszowi w związku z reformą związaną z powstaniem KAS, a także brakiem kognicji sądu administracyjnego;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia, które nie spełnia wymogów tego przepisu a mianowicie skarżone kasacyjnie orzeczenie w sposób niewystarczający wyjaśnia podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd nie odniósł się do wszystkich argumentów przytoczonych w odpowiedzi na skargę przez organ. Poza tym przedmiotowe uzasadnienie jest niespójne i wewnętrznie sprzeczne, co ma istotne znaczenie w sprawie.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS interpretowanego zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stanowi on podstawę do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariuszowi, któremu w związku z reformą nie przedstawiono pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w przypadku gdy z przepisów nie wynika wprost ten obowiązek organu;

2. art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji przyjęcie, iż ma on zastosowanie również przy tworzeniu KAS w tym tworzenia jej struktur, mimo że wszystkie kwestie dotyczące powstania KAS zostały kompleksowo uregulowane w ustawie p.w.KAS. W przedmiotowej sprawie ten przepis nie powinien być zastosowany;

3. art. 165 ust. 3 p.w.KAS poprzez jego niezastosowanie a tym samym przyjęcie, że w stosunku do funkcjonariusza, który nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, mają zastosowanie przepisy ustawy o KAS, mimo że z niniejszego przepisy jednoznacznie wynika, że w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe;

4. art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że pomimo braku regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, a zgodnie z przywołanym artykułem organ jest zobowiązany do przestrzegania prawa;

5. art. 83 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez skład orzekający, że pomimo braku regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, a zgodnie z przywołanym artykułem organ jest zobowiązany do przestrzegania prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 13 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Żadna ze stron nie udzieliła odpowiedzi na ww. pismo.

Zarządzeniem z 8 listopada 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zasadą jest, iż w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty kasacyjne dotyczące naruszeń przepisów postępowania, albowiem prawidłowe przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie ustaleń faktycznych, warunkuje kontrolę zastosowanych przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie rozpoznanie kolejnych zgłoszonych zarzutów dotyczących przepisów postępowania powinno jednak nastąpić po uprzednim rozpoznaniu zarzutów odnoszących się do kwestii prawidłowości wykładni prawa materialnego przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. Jej następstwem jest bowiem stanowisko Sądu w kwestii podstaw do wydania w sprawie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji stwierdzenia bezczynności organu w tym zakresie.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, art. 276 ust. 2 ustawy o KAS oraz art. 165 ust. 3 p.w.KAS sprowadzające się do tezy, że wygaśnięcie stosunku służbowego w trybie przepisów p.w.KAS nie łączy się z obowiązkiem wydania decyzji stwierdzającej ten skutek, nie podlegają uwzględnieniu.

Akcentując, że skutek wygaśnięcia stosunku służbowego przewidziany w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS następuje z mocy prawa, skarżący kasacyjnie pomija okoliczności, które do takiego skutku prowadzą. Nie jest to typowy przypadek powstania skutków z mocy prawa, w wyniku zaistnienia okoliczności stanowiących zdarzenie, czyli niezależnych od woli i wiedzy podmiotu. To nie wyłącznie upływ terminu określonego w ustawie samodzielnie spowodował, że doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego; drugim koniecznym warunkiem zaistnienia tego skutku był brak złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, co łączy się już ze sferą działania organu i przeprowadzonej selekcji funkcjonariuszy. To ta okoliczność, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądza, że ustawodawca, jakkolwiek zastosował mechanizm wygaśnięcia stosunku służbowego, który umożliwił powstanie tego skutku w sposób jednorodny i jednoczesny w skali całej służby, jednocześnie nakazał traktowanie tych przypadków wygaśnięcia jak zwolnienia ze służby. Traktowanie tego szczególnego przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się z koniecznością zastosowania szeregu instytucji prawnych, w tym też procesowych, związanych z prawem funkcjonariusza do uzyskania rozstrzygnięcia w formie decyzji i zawierającego uzasadnienie przyczyn, dla których nie została mu złożona jakakolwiek propozycja. Jakkolwiek takie rozwiązanie w ograniczonym zakresie pełni funkcję ochronną względem funkcjonariusza, to jej uzasadnienia aksjologicznego można poszukiwać w zasadzie godności człowieka określonej w art. 30 Konstytucji (która sprzeciwia się instrumentalnemu traktowaniu człowieka jako samorealizującego się podmiotu, a wyrazem samorealizacji jest w szczególności praca jako dobro odpowiadające godności człowieka) i w art. 60 Konstytucji (stanowiącym zasadę równego dostępu do służby publicznej).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię przyjętą w sprawie przez Sąd pierwszej instancji, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS (mającym zastosowanie w sprawie), a więc m.in. w stosunku do funkcjonariusza, któremu do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawiono pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby (art. 165 ust. 7 p.w. KAS), następowało wygaśnięcie stosunku służbowego, które ustawodawca traktuje jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). Nakazuje zatem konsekwencję zachowania organu polegającą na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.KAS, z zastosowaniem podanych w nim kryteriów, w następstwie którego nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – uznawać jak zwolnienie ze służby. W istocie oznacza to, że w tym przypadku ustawodawca, poprzez regulację określoną w art. 170 ust. 3 p.w.KAS, skutki prawne wygaśnięcia stosunku służbowego zrównuje ze zwolnieniem ze służby. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że ustawodawca w art. 276 ust. 2-3 ustawy o KAS wskazał, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby ma formę decyzji. W sposób uprawniony przyjął, z uwzględnieniem argumentów systemowych, że w tej sprawie organ jest zobligowany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego, który wygasł. Trafnie też Sąd pierwszej instancji zauważył, że nie chodzi oczywiście o wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, ale na skutek potraktowania wygaśnięcia jak zwolnienia, o wydanie decyzji odnoszącej się do tego właśnie skutku, w tym podstaw faktycznych jego zaistnienia.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii koreluje z tezami zawartymi w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., o sygn. I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy ustawy wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.

Dodać należy jeszcze, że dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy w zasadzie wystarczające było dokonanie wykładni językowej przepisów prawa znajdujących zastosowanie w tym przypadku. Zbędne, a nawet niedopuszczalne było poszerzanie pola rozważań o wykładnię systemową, bowiem reguły językowe poszerzone o reguły kolizyjne (zasada lex specialis derogat legi generali) pozwalały ustalić jednoznaczne znaczenie przedmiotowych przepisów. Nie jest dopuszczalne prowadzenie wykładni systemowej przepisów regulujących sferę praw jednostki względem administracji publicznej na jej niekorzyść. Reguły wykładni nakazują dokonywanie wykładni prawa zgodnie z Konstytucją, aksjologia której zbudowana jest wokół maksymalizacji ochrony jednostki w relacjach z organami władzy publicznej. Z tej przyczyny nie sposób podzielić zarzutu skarżącej kasacyjnie, skoro organ nie miał wyrażonego expressis verbis obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego strony, to jego wyprowadzanie z szeregu przepisów narusza przepis art. 7 Konstytucji. Prowadzenie wykładni prokonstytucyjnej na niekorzyść jednostki jest więc zaprzeczeniem fundamentu aksjologicznego Konstytucji i całego systemu prawa. Z tych względów nie sposób uznać, aby został naruszony którykolwiek z przepisów Konstytucji przywołanych w zarzutach skargi kasacyjnej.

Z tych względów brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów określonych w punktach II.1-3 skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia przepisu art. 83 Konstytucji jest nieuzasadniony. Prawidłowo przeprowadzona wykładnia przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej wskazuje na konieczność wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza. Nie sposób tym samym przyjąć, aby organ dopuścił się naruszenia praw przyjmującego postać jego nieprzestrzegania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia określonych przepisów postępowania.

Sąd pierwszej instancji przyjmując właściwość sądu administracyjnego w sprawie bezczynności organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej, nie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Ustawodawca w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS enumeratywnie wymienił sprawy ze stosunku służbowego, które podlegają kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Przypadki, w których te sprawy są rozstrzygane w formie decyzji określają przepisy ustawy o KAS, w sprawie zwolnienia ze służby – art. 179 i art. 180, w których brak jest regulacji, o której mowa w art. 170 ust. 3 p.w.KAS. Jednocześnie art. 170 ust. 3 ww. ustawy nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o KAS. Nie oznacza to jednak, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 p.w.KAS – jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 ustawy o KAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego.

Nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego wyżej wymienionego funkcjonariusza. Niewydanie przez organ decyzji w tym przedmiocie, pomimo istnienia po stronie organu takiego obowiązku, prawidłowo skutkowało oceną, że w tym zakresie organ pozostaje bezczynny. W związku z powyższym uwzględnienie przez WSA skargi na bezczynność w sprawie określonej w art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 8 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie DIAS, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego M. F., było prawidłowe.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia przepisów art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., gdyż z powyższych rozważań wynika ponad wszelką wątpliwość, iż w sprawie powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co przesądza o posiadaniu przez M. F. interesu prawnego, a tym samym legitymacji skargowej w rozpoznawanej sprawie. Brak było tym samym podstaw do uznania, iż w sprawie wystąpiła nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., sprowadzający się do tezy, że Sąd I instancji w sposób niewystarczający wyjaśnił podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naruszeniem tego przepisu mającym wpływ na wynik sprawy jest zatem między innymi taki sposób sporządzenia uzasadnienia, że nie można ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano, którego z wymaganych elementów jest pozbawione uzasadnienie Sądu pierwszej instancji. Tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy, w tym także wskazanie na podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i jej wyjaśnienie. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy i akceptacji dla stanowiska Sądu pierwszej instancji w kwestii wykładni prawa, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa, a tego wyrazem jest argumentacja podana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.