Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 357/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 922/07 w sprawie ze skargi K. W. i J. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania czynności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 922/07 oddalił skargę K. W. i J. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania czynności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzały następujące rozstrzygnięcia:

1. decyzja Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] maja 1988 r., znak: [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca J. i K. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym,

2. decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lipca 1998 r., znak: [...] zezwalająca na użytkowanie części budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w miejscowości M.,

3. decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 1999 r., znak: [...] uchylająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lipca 1998 r., znak: [...] w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji,

4. decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 1998 r., znak: [...] nakazująca J. i K. W. przedłożenie określonych dokumentów,

5. decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak: [...] uchylająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 1998 r., znak: [...] w całości i orzekająca zaniechanie użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w M.,

6. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2000 r., znak: [...] umarzająca postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w M.,

7. decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...] uchylająca skarżoną decyzję PINB w W. z dnia [...] października 2000 r., znak: [...] w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na skutek ponownego przeprowadzenia postępowania organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wydał decyzję z dnia [...] maja 2002 r. znak: [...], w której odmówił wydania decyzji nakładającej na J. i K. W. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem budowy budynku gospodarczego na wymienionej działce.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli G. i J. D..

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając naruszenie przez organ I instancji przepisów ustawy - Prawo budowlane. Jak wskazał organ, inwestorzy uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym. Zgodnie z warunkami określonymi w tej decyzji powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego powinna wynosić 252,5 m2, powierzchnia użytkowa - 219 m2, zaś kubatura - 1093 m3. Zgromadzona w aktach sprawy inwentaryzacja powykonawcza przedmiotowego budynku gospodarczego wskazuje, iż zwiększono jego parametry w postaci powierzchni użytkowej (438 m2) oraz kubatury (1.293 m3). Z treści zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku gospodarczego z dnia [...] września 2000 r. wynika, że inwestor w rubrykach: powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa, kubatura wpisał przytoczone parametry obiektu zgodnie z wymienioną inwentaryzacją. Organ odwoławczy wypożyczył akta sprawy od Urzędu Miasta i Gminy W. - który był właściwy w 2000 r. do przyjęcia obiektu do użytkowania - dotyczące przedmiotowego zgłoszenia. Analiza tych akt wykazała, że inwestor poinformował właściwy organ o stanie faktycznym budowy. Jednocześnie z akt sprawy PINB wynika, że Urząd Miasta i Gminy nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji w terminie określonym przez ustawę Prawo budowlane, jak również, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie była zmieniana, uchylana lub unieważniana.

Organ I instancji uznał zgłoszenie zakończenia budowy przez inwestora za skuteczne z powodu braku sprzeciwu przez właściwy organ, jednak pogląd taki – w ocenie organu odwoławczego - jest nie do zaakceptowania, narusza bowiem art. 54 Prawa budowlanego. Podkreślono, że zawiadomienie o zakończeniu budowy skuteczne jest tylko w stosunku do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Obiekt gospodarczy będący przedmiotem postępowania posiada jednak inne parametry niż określono w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z materiału dowodowego nie wynika, że inwestor uzyskał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, a także że w okresie 12 lat prowadzenia inwestycji nie wystąpiły przerwy dłuższe niż 2 lata. W aktach sprawy znajduje się co prawda dziennik budowy wydany w dniu [...] maja 1988 r., jednak pierwszy wpis jest z dnia [...] maja 1997 r. w którym zapisano: "2. budynek gospodarczy - część wschodnia - przykryta dachem, część zachodnia - wykonane mury fundamentowe i część murów parteru". Na podstawie powyższych zapisów nie można stwierdzić, że w procesie budowlanym nie było przerw o których mowa w art. 37 ustawy Prawo budowlane. Sprawa ciągłości budowy nie została poparta wystarczającym materiałem dowodowym, co stanowi o naruszeniu art. 7 i 77 k.p.a.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2000 r. wynika, że przedmiotem postępowania jest ustalenie legalności i zgodności z istniejącym pozwoleniem na budowę robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w M., własności K. i J. W. Skoro organ I instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie stwierdził przerw dłuższych niż 2 lata w prowadzeniu budowy przedmiotowego obiektu, niezrozumiałym jest dla organu odwoławczego fakt zainicjowania postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowe postępowanie jest prowadzone z urzędu. Decyzją PINB odmawia się wydania nakazu wykonania czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, natomiast uzasadnienie jest sprzeczne z sentencją decyzji. Skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji nie wyjaśnił wątpliwości wskazanych w decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r. znak: [...], tym samym zaskarżona decyzja nie rozstrzygnęła kwestii podnoszonych przez skarżących. Wobec powyższego organ odwoławczy uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

K. W. i J. W. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając jej naruszenie:

- art. 136 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego przed organem II instancji, z uwagi na zakres uchybień przekraczający postępowanie uzupełniające - w sytuacji, gdy określone przez organ II instancji przesłanki świadczą o możliwości uzupełnienia w ramach toczącego się postępowania odwoławczego,

- art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż G. i J. D., którzy wnieśli odwołanie od decyzji I instancji, przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym - w sytuacji, gdy przymiot ten już wcześniej utracili,

- art. 107 k.p.a. poprzez ograniczenie się w treści uzasadnienia do wskazania, iż organ I instancji winien ponownie rozpatrzyć sprawę bez jednoczesnego wskazania okoliczności, jakie organ I instancji powinien wyjaśnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002 r. została wydana na podstawie pobieżnie zanalizowanego materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i bez przekonującego wyjaśnienia okoliczności wskazanych w poprzedniej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2001 r. W decyzji tej organ odwoławczy nakazał wyjaśnienie, czy w obrocie prawnym funkcjonuje pozwolenie na budowę i obejmuje ono przedmiotowy budynek - a jeżeli tak, to czy nie doszło do realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, czy są to tzw. "istotne odstępstwa" i na czym one konkretnie polegają, czy też istniejące pozwolenie nie obejmuje przedmiotowego obiektu budowlanego albo straciło swą ważność. Rozstrzygnięcie to było przedmiotem badania przez Sąd, który wyrokiem z dnia 24 marca 2004 r. sygn. II SA/Kr 3794/01 oddalił skargę aprobując tym samym treść zaskarżonej decyzji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce w decyzji z dnia [...] maja 2002 r. udzielił odpowiedzi na powyższe pytania uznając, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę z nieistotnymi odstępstwami i przystąpiono do użytkowania zgodnie ze złożonym zgłoszeniem. Uzasadnienie takiego stanowiska jest nieprzekonujące i nie stanowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ I instancji zebrał obszerny materiał dowodowy, jednakże przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 2002 r. wykorzystał tylko niewielką jego część naruszając w ten sposób art. 80 k.p.a. Dowody, na których oparł się PINB nie są wystarczające do uznania legalności wykonanych robót budowlanych. Jak wskazał Sąd, podzielając tym samym stanowisko organu odwoławczego, w pierwszej kolejności ustalenia wymaga kiedy prowadzone były kolejne roboty budowlane, bowiem sprawa ciągłości budowy nie została dostatecznie wyjaśniona. W dalszej kolejności należy ustalić istnienie i zakres odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a następnie rozważyć, czy stwierdzone odstępstwa mają charakter istotny, czy nie. Również ta kwestia została przez PINB potraktowana pobieżnie przy jednoczesnym pominięciu istotnej części materiału dowodowego.

Jak zauważył Sąd, zebrane w sprawie materiały częściowo pozostają w sprzeczności, co wymaga dokładnej analizy i wyjaśnienia które z nich - i dlaczego - uznano za wiarygodne. Sprzeczności pojawiają się nawet w treści protokołów kolejnych wizji lokalnych. W protokole oględzin z dnia [...] września 1999 r. zapisano "wstępnie ustalono odstępstwa od przedłożonego projektu w Inspektoracie" - jednakże bez wyjaśnienia o jakie odstępstwa chodzi. W protokole oględzin z [...] września 2000 r. znajduje się natomiast zapis: "dokonano oględzin budynku gospodarczego, zgodności jego budowy z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzoną dokumentacją nie stwierdzając odstępstw". Inne dowody (np. oświadczenia kierownika budowy, zgłoszenie zakończenia budowy) wskazują natomiast, że nastąpiły odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wysokości budynku, powierzchni użytkowej i kubatury.

Zdaniem Sądu, wśród dowodów pominiętych przez PINB na szczególną uwagę zasługuje "ekspertyza w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego przeprojektowanego na zakład usług galwanizerskich i ślusarsko - produkcyjnych na działce nr [...] w M. [...] " sporządzona w Krakowie w listopadzie i grudniu 1997 r. przez dwóch rzeczoznawców posiadających uprawnienia budowlane. Sąd zwrócił przy tym uwagę na następujące zapisy: na str. 2 ekspertyzy jako podstawę opracowania wskazano m. in. projekt zmiany przeznaczenia istniejącego budynku gospodarczego na pracownię usług ślusarsko - produkcyjnych opracowany przez arch. M. D. (...) - rok 1996, opieczętowany przez Wydział Architektury Urzędu Miasta i Gminy W. W aktach sprawy nie ma takiego projektu - jest jedynie dokumentacja zamienna ze stycznia 1998, powstała "w wyniku ekspertyzy", o której mowa. Również na str. 2 ekspertyzy znajduje się stwierdzenie że "obiekt zrealizowano bez kwalifikowanego udziału osób uprawnionych, jak również bez prawomocnej decyzji dopuszczającej zmiany w użytkowaniu" a na str. 3 ekspertyzy: "elaborat dotyczy wyłącznie oceny stanu technicznego obiektu wzniesionego samowolnie w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, to jest zmienionej postaci budynku gospodarczego przystosowanego do działalności zakładu usług galwanizerskich i ślusarsko - produkcyjnych w ramach nieostatecznej decyzji ,wykonanego samodzielnie przez właściciela nieruchomości bez nadzoru osoby uprawnionej. (...) Opracowanie niniejsze nie zastępuje inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej ani rozwiązań projektu przerwanej realizacji budowy".

Wśród załączników do ekspertyzy znajduje się wymieniona wyżej nieostateczna. decyzja z dnia [...] listopada 1996 r. znak [...] o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w M.

Organ I instancji powinien zatem powyższą ekspertyzę szczegółowo zanalizować i odnieść się do jej zapisów o "przerwanej realizacji budowy" oraz o "obiekcie wzniesionym samowolnie w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane". Do materiału dowodowego należy również dołączyć projekt zmiany przeznaczenia istniejącego budynku gospodarczego na pracownię usług ślusarsko - produkcyjnych opracowany przez arch. M. D. w 1996 r. i o ile to możliwe ustalić, kiedy został on opieczętowany przez Wydział Architektury Urzędu Miasta i Gminy W.

Jak zauważył Sąd, o tym, że budynek był użytkowany na długo przed zgłoszeniem zakończenia robót budowlanych świadczy m. in. decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak: [...] orzekająca zaniechanie użytkowania budynku gospodarczego. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że postępowanie przed organem nadzoru budowlanego początkowo dotyczyło nie legalności wykonanych robót budowlanych, ale samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu na zakład usług ślusarsko produkcyjnych i galwanizacyjnych. W trakcie postępowania stwierdzono wykonywanie w budynku takich usług, a postanowienie o wstrzymaniu użytkowania istniejącego budynku na cele zakładu wydano już [...] czerwca 1998 r. Jednocześnie MWINB zaznacza, że roboty budowlane przy realizacji budynku nie były zakończone w dacie wydawania decyzji tj. [...] sierpnia 2000 r. Stwierdzenia te będą miały istotne znaczenie przy ustalaniu przebiegu robót, w szczególności zaś przy weryfikacji zapisów w dzienniku budowy i twierdzeń kierownika budowy o tym, że przy realizacji budynku nie było przerw dłuższych niż dwa lata. Kolejnym dowodem, który wymaga weryfikacji jest dowód z przesłuchania K. W. i M. D. w dniu [...] listopada 1999 r. Jeżeli więc przeprowadzona analiza pełnego materiału dowodowego doprowadzi do wniosku, że roboty budowlane prowadzono na podstawie pozwolenia na budowę z 1988 r. z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, to w następnej kolejności PINB powinien rozważyć, czy odstępstwa te są istotne. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że "nie zachodzą warunki art. 36a", co oznacza, że dokonane w stosunku do projektu zmiany uważa za nieistotne. Mają o tym świadczyć: opieczętowana pieczątką urzędu gminy inwentaryzacja budynku gospodarczego z września 1999 r. - jako dowód, że organ administracji architektoniczno - budowlanej uznał zmiany w projekcie budowlanym za nieistotne oraz oświadczenia projektanta i kierownika budowy M. D. z dnia [...].09.2000 r. i oświadczenie M. D. złożone do protokołu w dniu [...] lutego 2002 r. Jak podkreślił Sąd, zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 prawa budowlanego i niewniesienie sprzeciwu przez organ administracji we wskazanym tam terminie nie może prowadzić do legalizacji robót budowlanych wykonanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę.

Art. 36a wprowadzono do prawa budowlanego w 1997 r. i do dnia dzisiejszego był wielokrotnie zmieniany. Początkowo zakazywał on dokonywania w trakcie budowy istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie definiując ich bliżej, a od 31 maja 2004 r. w ust. 5 art. 36a wskazano odstępstwa od zatwierdzonego projektu, które wymagają zmiany pozwolenia na budowę. Wcześniej przepis ten był bardzo nieostry i dawał możliwość bardzo dużej swobody przy ocenie co stanowi istotne, a co nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego. Obecnie w art. 36a ust. 5 pkt 2 ustala się, że konieczne jest uzyskanie decyzji o zmianie udzielonego pozwolenia na budowę jeżeli planowane odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczy jego charakterystycznych parametrów: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Nie obowiązuje już pkt 3 omawianego przepisu, w którym była mowa o zmianie geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). W niniejszej sprawie zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu dotyczyły powierzchni użytkowej, kubatury budynku oraz jego wysokości do kalenicy dachu. Wprawdzie art. 36a ust. 5 wszedł w życie 4 lata po zawiadomieniu o zakończeniu budowy i nie może mieć bezpośredniego zastosowania do oceny zmian dokonanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji, jednakże może stanowić pewną wskazówkę interpretacyjną dla organów nadzoru budowlanego. Jeżeli bowiem zmiany tak istotnych parametrów jak wielkość powierzchni użytkowej (jej dwukrotne powiększenie), wysokość budynku (zwiększenie jej 1 metr) i kubatura (zwiększenie jej o 200 m3) stanowią w ocenie organu I instancji odstępstwa nieistotne i nie wymagające zmiany pozwolenia na budowę, to stanowisko takie wymaga bardzo szczegółowego i przekonującego uzasadnienia.

Organ I instancji wywodzi, że Urząd Miasta i Gminy W. po zapoznaniu się z inwentaryzacją budynku gospodarczego z września 1999 r. opieczętował projekt nie wydając decyzji uchylającej pozwolenie na budowę, co oznacza, że uznał odstępstwa za nieistotne. Nie zwalnia to jednak Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z samodzielnej oceny dokonanych zmian w kontekście ich zakresu i znaczenia oraz pod kątem ich istotności, na co również zwrócił uwagę organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] maja 2002 r. pominął znaczną część materiału dowodowego przekraczając granice swobodnej oceny dowodów i naruszając art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Braki te są tak daleko idące, że ich uzupełnienie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniało uchylenie tej decyzji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Art. 138 § 2 k.p.a. ma zastosowanie nie tylko wówczas, gdy organ I instancji nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego, ale również w sytuacji, gdy znaczną część posiadanych dowodów pominął przy rozstrzyganiu sprawy. "Postępowanie wyjaśniające" w rozumieniu tego przepisu obejmuje nie tylko zbieranie materiału dowodowego, ale także jego wszechstronne zanalizowanie tj. jego rozpatrywanie w rozumieniu art. 77 § 1 k.p.a. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organ I i II instancji. Organ odwoławczy ma jednak bardzo ograniczone możliwości dowodowe, bowiem art. 136 k.p.a. przyznaje mu prawo tylko do przeprowadzenia dodatkowego postępowania celem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W niniejszej sprawie zakres pominiętego materiału dowodowego jest tak duży, że jego analiza nie mieści się w pojęciu "uzupełnienia dowodów i materiałów". Już w decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. MWINB wskazał na braki postępowania wyjaśniającego, które wymagają uzupełnienia. Kwestie obowiązywania pozwolenia na budowę, oceny dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego pod kątem ich istotności oraz ocena dokonanego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych zostały potraktowane pobieżnie, a dowody wybiórczo, co nie może zostać uznane za zrealizowanie wskazówek organu odwoławczego. Kwestie te w dalszym ciągu wymagają wyjaśnienia w oparciu o cały zebrany i rzetelnie rozpatrzony materiał. Dlatego też bezzasadny jest zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 136 k.p.a.

Sąd nie podzielił też zarzutu, że organ odwoławczy naruszył art. 107 k.p.a. ograniczając się do wskazania, iż organ I instancji winien ponownie rozpatrzyć sprawę bez jednoczesnego wskazania okoliczności, jakie organ I instancji powinien wyjaśnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Przede wszystkim z dosłownego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że wydając decyzję kasatoryjną organ odwoławczy może, a nie musi wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżących okoliczności wymagające wyjaśnienia zostały jednak w zaskarżonej decyzji wskazane. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zwrócił uwagę, że brak sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia zakończenia robót budowlanych nie oznacza legalizacji robót budowlanych wykonanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Ponadto wskazał, że na podstawie zapisów w dzienniku budowy nie można stwierdzić, że w procesie budowlanym nie było przerw dłuższych niż 2 lata, a sprawa ciągłości budowy wymaga bardziej szczegółowego wyjaśnienia. MWINB odwołał się również do swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. stwierdzając, że organ I instancji nie wyjaśnił wątpliwości wskazanych w tamtej decyzji. Wszystkie te okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, a jej rozstrzygnięcie należy oprzeć na całym zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wszechstronnie ocenionym i zanalizowanym.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. Sąd wskazał, że G. i J. D. biorą udział w kontrolowanym postępowaniu administracyjnymi od samego początku tj. od ponad dziesięciu lat. Ich prawo do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony do tej pory nie było kwestionowane. Również Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał żadnych podstaw by przyjąć, że odwołujący się utracili przymiot stron postępowania. Dopiero w skardze do sądu wskazano, że G. i J. D. "wraz z wyodrębnieniem z działki [...] w M. działki [...] utracili przymiot strony, a to przez fakt utraty wspólnej granicy nieruchomości należącej do skarżących z nieruchomością należącą do p.p. D.". Kwestie te powinny zostać zweryfikowane w ponownym postępowaniu przed organem I instancji, a obecnie nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem nie zostały nawet uprawdopodobnione.

Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową oddalił skargę K. W. i J. W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

K. i J. W., reprezentowani przez adwokata, wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa, a to w szczególności:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na szerokim omówieniu czynności, jakie winien podjąć organ I instancji, w sytuacji kiedy to Sąd I instancji władny jest do podjęcia takich kroków jedynie w sytuacji uwzględnienia skargi;

- art. 28 k.p.a. zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęcie, iż skarżącym decyzję organu administracji publicznej I instancji - Państwu D. przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, a następnie w postępowaniu sądowo administracyjnym w sytuacji gdy skarżący ci utracili już w postępowaniu jurysdykcyjnym przed organem I instancji przymiot strony w postępowaniu administracyjnym;

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do meritum sprawy, względnie - uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przewidzianych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wskazali, że nieusprawiedliwionym jest wskazanie przez Sąd I instancji okoliczności, jakie winny podlegać uzupełnieniu, co godzi w podstawowe reguły postępowania sądowo- administracyjnego - równości stron w postępowaniu. Wskazali również, że uczestnicy postępowania: G. i J. D. nie mogą zostać uznani uczestnikami stronami postępowania na prawach strony, bowiem wraz z wyodrębnieniem z działki nr [...] w M. (wydaje się, że powinno być: M.) działki [...] utracili przymiot strony, a to poprzez fakt utraty wspólnej granicy nieruchomości należącej do skarżących z nieruchomością należącą do Państwa D.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. i J. D. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia przepisów postępowania "w szczególności..." – art. 153 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy podnieść, że takie sformułowanie podstaw kasacji jest wadliwe z uwagi na to, że to podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takiej sytuacji badanie sprawy musi być ograniczone do powołanych przepisów, bo nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych poprzez określenie podstaw kasacji, poszukiwanie innych niż wskazane naruszonych przepisów postępowania.

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie skarżących naruszenie tego przepisu nastąpiło w niniejszej sprawie poprzez szerokie omówienie przez Sąd czynności, jakich powinien dokonać organ I instancji w sytuacji, kiedy skarga podlega oddaleniu, a nie uwzględnieniu. Wskazać należy, że przepis art. 153 p.p.s.a nie zawęża wyrażenia przez sąd oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania jedynie do przypadku wyroku uchylającego zaskarżony akt. Bezsprzeczne jest, że w przypadku orzeczeń kasatoryjnych przepis ten ma pierwszorzędne znaczenie, jednak niemniej istotnym jest możliwość oddziaływania wyroku oddalającego skargę w sytuacji, gdy na skutek zaskarżonej decyzji nastąpić ma merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organem I instancji. Wskazać również należy, że ocena prawna dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97. Lex nr 47301). Wobec powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a., stwierdzić należy, że nie jest on uzasadniony. Stosownie do art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Przepis ten dotyczy zatem osób, które brały udział w postępowaniu administracyjnym. Zaznaczyć należy, że mimo, iż w cytowanym przepisie jest mowa o interesie prawnym uczestnika postępowania na prawach strony, to nie można wyprowadzać stąd wniosku, że sąd jest władny badać występowanie tego interesu i wyciągać w związku z tym konsekwencje procesowe. Pojęcie to ma służyć odróżnieniu podmiotu, który będzie uczestnikiem na prawach strony, gdyż brał udział w postępowaniu administracyjnym (por. W. Chróścielewski, Strony i uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004/4/37). Skoro G. i J. D. uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym, to bezspornie w sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a.

Skoro skarga kasacyjna okazała się być nieuzasadniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.