Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2931/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 9 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Wnioskiem z dnia 25 maja 2018 r. B. M. (dalej jako Skarżący, Wnioskodawca) wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zgody na lokalizację zjazdu publicznego na działkę [...] położoną w miejscowości M. (KW nr [...], odłączona od KW nr [...]) argumentując, iż ww. nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej w postaci zjazdu, chociaż przy niej się znajduje.

II.

Po przeprowadzeniu postępowania, GDDKiA decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 2068 ze zm. - dalej jako u.d.p.) nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w km [...] (strona prawa) z drogi krajowej nr [...] (ul. L.) na działkę nr [...] w obrębie M., gmina D.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż droga krajowa nr [...], na którą miałby być zlokalizowany żądany zjazd publiczny, zakwalifikowana została zarządzeniem nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 października 2017 r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego, oznaczonych symbolem GP.

Przedmiotowy odcinek drogi położony jest w terenie zabudowy, gdzie natężenie ruchu zgodnie z przeprowadzonym w 2015 r. Generalnym Pomiarem Ruchu wynosi 10.245 pojazdów rzeczywistych na dobę, z tendencję wzrostową około 27% w stosunku do roku 2010, gdzie owo natężenie wynosiło 8.045 pojazdów rzeczywistych na dobę.

Jak dalej wskazał organ, Wnioskodawca na działce nr [...] planuje budowę budynku biurowo-magazynowego. Z uwagi na małą powierzchnię nieruchomości oraz liczbę miejsc postojowych wynoszącą maksymalnie 2 stanowiska, liczba pojazdów wjeżdżających i wyjeżdżających z planowanego obiektu, gdzie czas postoju samochodu przewidziano na około 10 minut, będzie kształtowała się na poziomie 12 pojazdów na godzinę w 2019 r. z tendencją wzrostową w następnych latach, zgodnie z przedstawioną analizą ruchową. Planowana inwestycja będzie zatem generowała znaczny ruch, co będzie miało wpływ na bezpieczeństwo zarówno ruchu kołowego, pieszego i rowerowego (istniejący ciąg pieszo-rowerowy na wysokości przedmiotowej działki).

Organ zauważył, iż obowiązkiem zarządcy drogi jest zapewnienie właściwego poziomu bezpieczeństwa ruchu kołowego i pieszego na drodze głównej (droga klasy GP), do której zaliczona jest droga krajowa nr [...], a bezsprzecznym jest, że wzrost natężenia ruchu na drodze krajowej klasy GP wraz z usytuowaniem kolejnego zjazdu może powodować poważne ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu.

W niewielkich odległościach od projektowanego zjazdu w km [...] (strona prawa) zlokalizowane są zjazdy w km: [...] (strona prawa), [...] (strona lewa) i [...] (strona prawa). Projektowany zjazd w km [...] (strona prawa) byłby zatem kolejnym zjazdem na tak krótkim odcinku drogi krajowej nr 10 oraz w sąsiedztwie przejścia dla pieszych w km około [...] i zatoki autobusowej zlokalizowanej w km od [...] do km [...] (strona lewa).

Prowadzenie na działce działalności gospodarczej, zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 124 - dalej również jako rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r.) wymaga skomunikowanie jej z drogą publiczną poprzez zjazd publiczny, który w myśl § 77 tego rozporządzenia powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Ponadto, zjazd o charakterze publicznym winien spełniać warunki określone w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, tj. nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zaproponowana lokalizacja zjazdu publicznego w km [...] z drogi krajowej nr [...] na działkę Skarżącego znajdowałby się w sąsiedztwie przejścia dla pieszych, zatoki autobusowej, na odcinku występowania ogrodzenia U-12b, które zabezpiecza ruch pieszy i rowerowy kierując go na wyznaczone przejście dla pieszych. Z punktu widzenia zachowania bezpieczeństwa, na przedmiotowym odcinku drogi w proponowanej lokalizacji zjazdu, przeszkodę stanowi również istniejące oznakowanie drogi, ujęte w stałej organizacji ruchu, tj. znak poziomy P-4 "linia podwójna ciągła", która eliminuje przejeżdżanie pojazdów na części jezdni przeznaczonej dla przeciwnego kierunku ruchu, niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze.

Nie bez znaczenia jest również to, że w przypadku istnienia zjazdu z każdej nieruchomości położonej przy drodze krajowej droga taka utraciłaby swój charakter i stałaby się drogą, na której odbywałby się ruch lokalny.

Organ podkreślił także, iż z chęci czy konieczności podziału działki nie można wywodzić wprost konieczności zapewnienia każdej nowopowstającej działce dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Ponadto, sam fakt "przylegania" do drogi publicznej nie oznacza również, że działka ma dostęp do takiej drogi.

Ustawodawca precyzyjnie określił, co należy rozumieć przez dostęp do drogi publicznej. Bezpośredni dostęp do drogi, stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych może odbywać się wyłącznie poprzez zjazd, tj. poprzez połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z którego wynika, że jest to "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej".

W celu zapewnienie właściwego poziomu bezpieczeństwa ruchu kołowego i pieszego, na drodze głównej należy ograniczyć ilość i częstość zjazdów, gdyż w przypadku istnienia zjazdu z każdej nieruchomości położonej przy drodze krajowej droga taka utraciłaby swój charakter.

W konkluzji Skarżący powinien w pierwszej kolejności poszukiwać możliwości uregulowania kwestii dostępu do drogi publicznej stosowną służebnością.

III.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł B. M., kwestionując to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności dowodów potwierdzających w jakiej mierze planowany zjazd z drogi publicznej wpływałby na bezpieczeństwo ruchu na wnioskowanym odcinku DK nr [...],

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechania wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz ocenę dowodów wykraczającą poza reguły swobodnej oceny, a w konsekwencji przekroczenia uznania administracyjnego w szczególności poprzez niezbadanie i nieuwzględnienie:

- korzystnych wniosków płynących z dokumentu analizy ruchowej, potwierdzających braku negatywnego wpływu budowy obiektu i zjazdu na funkcjonowanie ruchu drogowego na DK nr [...] na analizowanym odcinku;

- braku możliwości skomunikowania działki Skarżącego w inny sposób niż poprzez zjazd,

3. art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i przekonywującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wskazania przesłanek decydujących o podjęciu zaskarżonej decyzji,

4. art. 80 w zw. z art. 7, art. 12 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nierozpatrzenie niniejszej sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, a także poprzez nieustosunkowanie się do całości zebranego materiału dowodowego, w tym m.in. do braku możliwości skomunikowania działki Skarżącego w inny sposób niż poprzez zjazd, a ponadto poprzez niewskazanie w sposób prawidłowy oraz wystarczający czy, a jeżeli tak - to w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz brak wnikliwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i przedstawienia ich w uzasadnieniu,

5. art. 7 w związku z art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w niniejszym postępowaniu słusznego interesu obywatela oraz działania sprzecznego z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

6. art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez dowolne powoływanie się przez organ na dane odnoszące się do natężania ruchu przy jednoczesnym braku informacji o źródle ich pochodzenia, okolicznościach ich pozyskania, informacji o dokładnym odcinku drogi na jakim wykonano pomiary oraz okresu, w którym zostały one wykonane,

7. art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że budowa zjazdu będzie skutkowała znacznym naruszeniem bezpieczeństwa i płynności ruchu, co stanowi przekroczenie granicy tzw. uznania administracyjnego,

8. § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że udzielenie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu prowadziłoby do zagrożenia ruchu drogowego, m.in. ze względu na istnienie zatoki autobusowej i przejścia dla pieszych w pobliżu planowanego zjazdu,

9. § 113 ust. 7 wskazanego rozporządzenia poprzez uznanie, że we wnioskowanym obszarze zjazd usytuowany jest w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w sytuacji gdy organ nie przeprowadził szczegółowej analizy, czy zagrożenia te faktycznie występują,

10. przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której nieruchomość Skarżącego jest pozbawiona możliwości dojazdu i nie jest możliwe wykorzystanie innych możliwości dojazdu, a powołany przepis dopuszcza w takim wypadku lokalizację zjazdu na drodze klasy GP,

11. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. poprzez ograniczenie prawa własności Skarżącego oraz nierówne traktowanie Skarżącego w stosunku do podmiotów, które uzyskały zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej DK nr [...], tj. zjazd w km [...] (strona prawa), [...] (strona lewa), [...] (strona prawa) mimo analogicznych parametrów i warunków bezpieczeństwa oraz intensywności ruchu pojazdów.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Skarżący złożył replikę do odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

Sąd w pełni podziela ustalenia oraz prawną argumentację GDDKiA, które stanowiły podstawę odmownego rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego (na tym etapie jego starań o lokalizację zjazdu). Wbrew twierdzeniom skargi są one prawidłowe, a przy tym kompleksowo i jednoznacznie wyjaśniają istotę sporu.

W niniejszym postępowaniu Sąd kontroluje decyzję administracyjną odmawiającą lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 10 na nieruchomość Skarżącego położoną w miejscowości Mierzyn. W tym względzie zastosowanie znajdował art. 29 ust. 1 u.d.p. zgodnie z którym, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

W myśl zaś art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Użycie przez ustawodawcę zwrotu "może odmówić" przesądza o tym, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Granice wskazanego uznania wyznaczają przy tym m.in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, akcentowane wprost w tym przepisie przez prawodawcę.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że droga krajowa nr 10 na spornym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Słusznie więc odwołał się do treści § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. wskazującego, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

W odniesieniu do dróg klasy GP przepisy szczególne stawiają bardzo restrykcyjne wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny one odpowiadać, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie na nich zjazdów (zwłaszcza tych kolejnych, obok już istniejących) miało miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich bądź wykorzystanie zjazdu już istniejącego (nawet poprzez jego odpowiednie dostosowanie). Względy bezpieczeństwa nie mogą być przy tym widziane jako li tylko kwestia dopuszczalnej prędkości maksymalnej pojazdów. Na równi z tym czynnikiem uwzględniać bowiem należy także natężenie ruchu, jego charakterystykę (zróżnicowanie), ukształtowanie drogi, w tym czynniki które w momencie orzekania przez organ potęgują, nawet potencjalnie, możliwość wystąpienia niekorzystnych zdarzeń drogowych wpływających na bezpieczeństwo użytkowników drogi jak i jej bezpośredniego otoczenia. Istotna jest też obowiązująca w danym momencie organizacja tego ruchu.

W ocenie Sądu organ działając w ramach uznania administracyjnego prawidłowo zinterpretował przepisy prawa, w szczególności art. 29 ust. 1 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. i zasadnie odmówił lokalizacji zjazdu, co nie oznacza, iż działka Skarżącego nigdy takiego zjazdu nie uzyska, co wymaga wyraźnego podkreślenia.

Sąd w niniejszym składzie, na skutek analizy stanu prawnego i faktycznego nieruchomości Skarżącego, w szczególności okoliczności jej nabycia (wpisów w akcie notarialnym), a także kwestii związanych z lokalizacją w tym terenie innych zjazdów indywidualnych uznaje, że Skarżący nie wykazał w sposób niewątpliwy, iż nie istnieje żadna inna możliwość skomunikowania jego nieruchomości z drogą publiczną.

Przede wszystkim należy wskazać, iż Skarżący nabył przedmiotową nieruchomość w dniu 21 grudnia 2017 r. (zob. akt notarialny z tego dnia, sporządzony przez notariusz J.B., Rep. [...] nr [...]). W akcie tym, w § 1 pkt 2 lit. b) wyraźnie wskazuje się, iż nabywana przez Skarżącego nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Jednocześnie w akcie tym znajduje się oświadczenie poprzednich właścicieli (w § 1 pkt 2 lit. g), iż nigdy nie występowali o lokalizację zjazdu na tę nieruchomość z DK nr 10. Z powyższego wynika zatem, iż Skarżący nabył przedmiotową nieruchomość z pełną świadomością jej stanu prawnego i faktycznego, na okoliczność tego odbierając stosowne oświadczenia od zbywców.

Strona mylnie zakłada zatem, iż z faktu nabycia wskazanej nieruchomości, wynika niewątpliwa i niekwestionowana okoliczność braku dostępu do drogi publicznej i możliwość skutecznego żądania zlokalizowania zjazdu. Inaczej mówiąc, z faktu nabycia nieruchomości o określonym stanie prawnym Skarżący wywodzi skutki prawne polegające na prawie skutecznego żądania udzielenia zgody na lokalizację zjazdu, w szczególności zjazdu publicznego.

Sąd pragnie zatem wyjaśnić, iż w sytuacjach taka jak ta podstawowym sposobem uzyskania przez sporną nieruchomość dostępu do drogi publicznej klasy GP winno być ustanowienie - w drodze umowy cywilnoprawnej lub w drodze orzeczenia sądowego - ograniczonego prawa rzeczowego (służebności drogi koniecznej) poprzez którąś z działek sąsiednich. W okolicznościach tej sprawy Skarżący nie ma jakichkolwiek uprawnień do skutecznego domagania się lokalizacji zjazdu, jeżeli uprzednio nie wykaże, w sposób przekonujący a nie tylko formalny, iż zapewnienie dostępu do drogi publicznej nie jest w ogóle możliwe.

Za prawidłowe należy uznać więc twierdzenie, że skoro stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo (§ 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r.), to zaistnienie owej "wyjątkowości" wymaga uprzedniego realnego (nie tylko formalnego), bezskutecznego wykorzystania przez Skarżącego innych prawnych możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej. Tymi innymi możliwościami są przy tym przyznane przez prawo cywilne uprawnienie do żądania ustanowienia drogi koniecznej lub możliwości związane z zobowiązaniowym uregulowaniem dostępu do drogi przez nieruchomości sąsiednie. Skarżący nie wykazał w sprawie czy w ogóle starał się o takie uregulowanie kwestii dostępu do drogi publicznej np. poprzez działkę sąsiednią nr [...] albo też poprzez przebudowę istniejącego do tej nieruchomości zjazdu, tak aby mógł obsługiwać obie nieruchomości łącznie.

Należy w tym miejscu przytoczyć treść art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Zestawienie tego przepisu z regulacją ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. wskazuje, iż zlokalizowanie zjazdu jest wyjątkiem i może nastąpić po tym, jak strona wykaże, że w żaden inny sposób nie jest możliwe zapewnienie skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną.

Podkreślić trzeba, iż Skarżący ma w ocenie Sądu realne szanse ustanowienia drogi koniecznej (w jeden ze wskazanych sposobów), nie może zatem oczekiwać, iż to zarządca drogi, wbrew przesłankom związanym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, umożliwi mu lokalizację kolejnego zjazdu na tym odcinku drogi klasy GP i w ten sposób zapewnieni dostęp do drogi publicznej, zmniejszając poziom bezpieczeństwa.

Sąd jednocześnie nie znajduje podstaw do podważenia ustaleń i oceny organu orzekającego co do kwestii związanych z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej nr 10 oraz zachowania jej funkcji. Bezpieczeństwo ruchu nie ogranicza się wyłącznie do czynnika dopuszczalnej prędkości maksymalnej, ale obejmuje również natężenie i rodzaj ruchu, ukształtowanie terenu czy ilość już funkcjonujących zjazdów a także pewne zachowania uczestników ruchu, zwłaszcza pieszych (zob. wygrodzenie U-12b).

Z konsekwentnych działań organu wynika, że na odcinku DK [...] w km [...] do km [...] ostatnią zgodę na lokalizację zjazdu wydano w 2009 roku (k. 55 akt administracyjnych). Sąd podziela zatem prezentowane przez GDDKiA argumenty w zakresie bezpieczeństwa (bliskość zatoki autobusowej, innych zjazdów, przejścia dla pieszych). Trudno upatrywać w działaniu organu jakiejkolwiek stronniczości. Jest rzeczą oczywistą, że każdy bezpośredni zjazd z drogi klasy GP samoistnie zwiększa ryzyko zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy chociażby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie ograniczenia liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie innego sposobu dojazdu (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r.).

Jeszcze raz należy podkreślić, iż lokalizacja zjazdu może nastąpić dopiero w przypadku braku możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej w inny sposób. Sąd wskazuje przy tym, iż nie może to być stricte formalne wypełnienie tego wymogu, a realne staranie się o pozyskanie dla działki dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie Skarżący nawet nie próbuje wykazać, iż starania takie od momentu zakupu nieruchomości podjął. A tymczasem próba ustanowienia drogi koniecznej powinna poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o wydanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Dopiero fiasko jakiejkolwiek możliwości zapewnienia dojazdu w ramach postępowania cywilnoprawnego otwiera możliwość starania się o lokalizację zjazdu, tym bardziej, że chodzi o zjazd publiczny.

Na tle powyższej argumentacji organ nie przekroczył w niniejszej sprawie granic swobodnego uznania administracyjnego i wyważył słuszny interes wnioskodawcy, przyznając w tym przypadku pierwszeństwo interesowi publicznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych. Zarzuty skargi zwalczające te ustalenia i wywody są niezasadne i gołosłowne, sprowadzają się w zasadzie do podważania Generalnych Pomiarów Ruchu na które powołuje się organ czy wysuwania na plan pierwszy przygotowanej analizy ruchowej, która zawiera ocenę osoby ją przygotowującą co do wpływu planowanego na działce inwestycyjnej ruchu. Organ skutecznie jednak podważa te ustalenia, odwołując się do wykonanych pomiarów w 2010 i 2015 roku oraz analizy bliskiej okolicy zjazdu.

Sąd zauważa, iż potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Jako takie może więc mieć decydujący wpływ na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06). Dodatkowo Sąd wskazuje, iż nieruchomość Skarżącego powstała w wyniku podziału innej nieruchomości, która posiadała dostęp do drogi publicznej. Dokonany podział nie może per se uzasadniać lokalizacji zjazdu do powstałej w jego następstwie nieruchomości. To w ramach podziału winna zostać przewidziana konieczność zapewnienia dojazdu do nowo powstających działek.

Nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 77 i art. 80 k.p.a. jak również nie uchybiono treści prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 u.d.p. Organ uwzględnił w sprawie wszystkie istotne okoliczności, które mogły mieć wpływ. Przeanalizował aktualne badania natężenia ruchu, zbadał ilość zjazdów istniejących w terenie oraz okolicę planowanego zjazdu.

Reasumując, organ mógł uznać, że budowa kolejnego zjazdu (w tym przypadku publicznego, a więc większego i częściej wykorzystywanego niż zjazd indywidualny) z drogi krajowej nr [...] wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu. W okolicznościach niniejszej sprawy występuje co najmniej potencjalna możliwość innego skomunikowania działki Skarżącego, który z niej jednak nie skorzystał. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie (dla podkreślenia na jej obecnym etapie) sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie Skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM dotyczy braku jakiejkolwiek innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, co musi poprzedzać rzetelne wykazanie tej okoliczności. Z samego prawa własności, w dodatku nabytego przez Skarżącego z pełną świadomością istniejącego stanu prawnego i faktycznego, nie wynika a priori prawo do żądania lokalizacji zjazdu. Zarządca drogi ma bowiem uprawnienie do tego, aby w granicach przysługującego mu prawa regulować ruch na drodze, tak aby odbywał się on w sposób bezpieczny dla wszystkich jego uczestników.

Nie są zasadne twierdzenia skargi, iż organ nie wyjaśnił w sposób należyty pochodzenia danych o natężeniu ruchu (GPR z 2010 i 2015), nie wskazując źródła danych. Otóż dane na temat Generalnego Pomiaru Ruchu za poszczególne lata (2010 i 2015) są ogólnie dostępne na stronie internetowej organu (www.gddkia.gov.pl/pl/1231/generalny-pomiar-ruchu) ze szczegółowym i precyzyjnym przedstawieniem (graficznym i liczbowym), tak miejsc pomiaru jak i uzyskanych danych. W tym zakresie twierdzenie o braku należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy czy oparcia się na niezweryfikowanych danych nie jest zasadne.

Sąd nie może też przyjąć, iż organ naruszył zasady bezstronności, proporcjonalności lub równego traktowania obywateli. Organ zebrał w sprawie materiał dowodowy, który był niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia. Subiektywne przekonanie strony o wadliwości tych działań nie jest wystarczające.

Sąd wyjaśnia również, iż przepisy prawa nie nakazują zarządcy drogi (lub organowi) każdorazowego przeprowadzania pomiarów ruchu drogowego w wypadku wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Zarządcy dróg są zobowiązani do dokonywania okresowych pomiarów ruchu drogowego (art. 20 pkt 15 u.d.p.) i na tej właśnie podstawie ustalają natężenie ruchu w sprawach indywidualnych. Natężenie ruchu na DK nr [...] ustalone zostało na podstawie Generalnego Pomiaru Ruchu, dokonanego w 2015 r. i w 2010 r. Wykonanie takiego pomiaru dokonywane jest cyklicznie, w odstępie 5 lat i jak można przyjąć jest działaniem generującym koszty.

Jeżeli więc Skarżący uznaje, że dane zgromadzone przez organ są niezasadne, w szczególności wadliwy jest pomiar ruchu, winien w tym względzie przedstawić dowody przeciwne, podlegające ocenie.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania Skarżącego, którego to naruszenia upatruje on w przyznaniu w przeszłości innym właścicielom prawa do zjazdu do ich nieruchomości, zaś jemu organ prawa takiego odmawia. Nie można tego zarzutu podzielić bowiem po pierwsze każdy przypadek udzielenia zgody na zjazd jest rozpatrywany odrębnie, po drugie, ostatnia zgoda została wydana w roku 2009, po trzecie, Skarżący mylnie wskazuje, iż wszyscy współwłaściciele nieruchomości leżącej przy drodze znajdują się w takiej samej sytuacji jak on, podczas gdy prawo do lokalizacji zjazdów kształtowało się na przestrzeni lat, odmiennie w stosunku do każdego z uprawnionych. Nie jest nierównym taktowaniem sytuacja, w której organ po zbadaniu sprawy uznaje, iż na ten moment lokalizacja zjazdu nie jest dopuszczalna. To, że wcześniej inny podmiot otrzymał zgodę na lokalizację zjazdu nie oznacza, iż otrzymać ją teraz powinien również Skarżący. Jest to błędne pojmowanie zasady równości wobec prawa.

Konkludując, Skarżący nie wykazał w sposób rzetelny i wiarygodny, aby nie było możliwe skomunikowanie jego działki (nabytej pod koniec 2017 roku) z DK nr [...] w sposób inny, niż tylko przez lokalizację zjazdu. Brak jest w szczególności jakichkolwiek dowodów wskazujących na wiarygodne starania Skarżącego w pozyskaniu np. służebności dojazdu połączonej z przebudową istniejącego już zjazdu prowadzącego do sąsiedniej działki o nr ewid. [...]. Wykazanie braku możliwości dojazdu w inny sposób jest w realiach niniejszej sprawy konieczne i obciąża Skarżącego w ramach wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a. zasady koniecznego współdziałania strony i organu w wyjaśnieniu istoty sprawy.

Sąd nie wyklucza jednocześnie, iż w razie zmiany okoliczności, w szczególności braku możliwości zapewnienia dojazdu w drodze cywilnej, Skarżący będzie mógł się ubiegać ponownie o lokalizację zjazdu. Przedtem zobowiązany będzie jednak wykazać, iż w sposób rzetelny i wiarygodny dopełnił wszelkich starań w celu uregulowania tego dostępu w sposób cywilnoprawny.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.