Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1869/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 3060/03 w sprawie ze skargi T. B., G. K. i Z. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. B., G. K. i Z. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 20 czerwca 2001 r. Z. K., T. B., G. K. wnieśli o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w Z. na lokal gastronomiczny.

Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] września 2001 r. wskutek protestu A. M., który zarzucił, że postępowanie to jest próbą zalegalizowania samowoli budowlanej, ponieważ adaptacja budynku na lokal gastronomiczny została praktycznie zakończona.

Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, ponieważ nie stwierdzono funkcjonowania lokalu gastronomicznego. Decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 r., na skutek wniesionego przez A. M. odwołania, powyższa decyzja została uchylona a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2002 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pomieszczeń w budynku zostało umorzone i ta decyzja podobnie jak wcześniejsza, została uchylona decyzją Małopolskiego WINB z dnia 26 września 2002 r. a sprawa przekazana do rozpatrzenia organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 11 kwietnia 2003 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził, że roboty budowlane w budynku mieszkalnym nr 91 mające na celu przystosowanie budynku na lokal gastronomiczny, zostały wykonane prawidłowo i nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania zmian lub jakichkolwiek przeróbek w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania A. M. uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej treści rozstrzygnięcia i orzekł o odmowie nakazania obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Po podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego (postanowienie Wójta z dnia [...] czerwca 2003 r.) decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., zn. [...] Wójt Gminy Zielonki odmówił na podstawie art. 71 Prawa budowlanego T. B., Z. K., G. K. udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w Z. na lokal gastronomiczny.

W ocenie Wójta teren, na którym znajduje się obiekt, położony jest w obszarze budowlanym MZ przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne i zagrodowe wraz z obiektami dla prowadzenia działalności gospodarczej (usługowej i produkcyjnej) zlokalizowanych w obrębie działki budowlanej. Z dokumentacji złożonej do wniosku wynika, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu na działce nie będzie funkcji mieszkalnej. Wójt uznał zatem, że zezwolenie na dokonanie zmiany sposobu użytkowania spowoduje stan niezgodny z planem. Funkcja polegająca na prowadzeniu działalności gospodarczej (usługi gastronomii) na tym terenie, nie mieści się w obszarze mieszkalnictwa jednorodzinnego i budownictwa zagrodowego (terenu MZ). Usługi gastronomii (w przypadku braku oddziaływania inwestycji na sąsiednie działki) byłyby możliwe jedynie w przypadku, gdyby funkcja podstawowa, jaką jest mieszkalnictwo byłaby utrzymana na przedmiotowej działce.

W odwołaniu od tej decyzji T. B. podniósł, że organ zastosował zawężającą interpretację przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co według orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 3 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2372/2000) jest niedopuszczalne. Nawet odmawiając zachowania przedmiotowemu zamierzeniu funkcji mieszkalnej, nie można odmówić mu funkcji zabudowy zagrodowej. Na terenie działki oprócz drzew owocowych znajduje się bowiem budynek gospodarczy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka, na której znajduje się obiekt objęty wnioskiem, znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem "MZ". Jest to teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne i zagrodowe, dla którego ustalenia przewidują ten typ budownictwa jako funkcję podstawową. Zabudowa związana z usługami i produkcją może być realizowana tylko jako towarzysząca zabudowie mieszkalnej w granicach działki budowlanej. W myśl zapisu ustaleń planu na terenie "MZ" nie przewiduje się możliwości wykorzystania działki budowlanej pod wyłączną lokalizację funkcji usługowej i produkcyjnej. Zmiana przeznaczenia obiektu mieszkalnego na lokal gastronomiczny spowodowałaby brak funkcji mieszkalnej na tej działce, a co za tym idzie działania takie naruszałyby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. B., Z. K., G. K., podnosząc, że inwestycja jest zgodna z planem. W przypadku nieuznania nieruchomości za obszar mieszkalnictwa jednorodzinnego nieruchomość ta, ich zdaniem, uznana może być jako zabudowa zagrodowa w rozumieniu Prawa budowlanego z 1994 r. Na terenie działki oprócz drzew owocowych znajduje się także budynek gospodarczy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynku może być wydana wówczas, jeżeli zostały spełnione warunki, określone w art. 32 i 35 Prawa budowlanego. Jak wynika z załączonego do akt niniejszej sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki teren proponowanej zmiany sposobu użytkowania budynku położony jest na terenie oznaczonym w planie symbolem "MZ". Teren ten jest obszarem mieszkalnictwa jednorodzinnego i budownictwa zagrodowego. Przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa jednorodzinna i zagrodowa wraz z obiektami dla prowadzenia działalności gospodarczej (usługowej i produkcyjnej) zlokalizowanych w obrębie działki budowlanej. Sąd uznał stanowisko organów za prawidłowe, ponieważ nie jest dopuszczalna na terenie działki jedynie funkcja związana z działalnością gospodarczą. Jest ona dopuszczalna tylko razem z zabudową jednorodzinną i zagrodową. Wyjątek mogą stanowić usługi publiczne związane z opieką zdrowotną, społeczną oświatą, kulturą, w zakresie sportu, turystyki, rekreacji. Do tych ostatnich nie można jednak zaliczyć proponowanej zmiany.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku T. B. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię rozszerzającą i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu za prawidłową niewłaściwą interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym terenu MZ przeznaczonego na "zabudowę jednorodzinną i zagrodową wraz z obiektami dla prowadzenia działalności gospodarczej (usługowej i produkcyjnej) zlokalizowanych w obrębie działki budowlanej (obiekty wolnostojące lub wbudowane)". Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania to jest art. 76 § 1, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 i 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., poprzez pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. odmawiającej nakazania obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu poprzedniego ze względu na zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli A. M. oraz Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie – wnosząc o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynika z pisma A. M. z dnia 21 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 listopada 2006 r., II SA/Kr 1630/03 uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Ponadto A. M. zwraca uwagę, iż o tym, że w budynku położonym na działce nr [...] z Z. nie została zachowana funkcja mieszkaniowa i że T. B. nie mieszka tam od momentu rozpoczęcia prac związanych z przebudową lokalu mieszkalnego na lokal gastronomiczny, świadczą niektóre fragmenty skargi kasacyjnej i adres zamieszkania skarżącego w Z. przy ul. [...], podany w tym piśmie przez pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania w zakresie określonym w § 2 art. 183 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej nie został prawidłowo sformułowany, bowiem wskazany tam przepis art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane obowiązuje dopiero od dnia 31 maja 2004 r. i został wprowadzony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888).

Powyższy przepis, który rzekomo został naruszony zaskarżonym wyrokiem, nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie skoro zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego została wydana w dniu [...] listopada 2003 r. a poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana [...] lipca 2002 r.

Jak z powyższego wynika, Sąd zaskarżonym wyrokiem nie mógł naruszyć przepisów, których jeszcze nie było, kiedy była wydawana zaskarżona decyzja.

Drugi zarzut – naruszenia przepisów postępowania nie ma natomiast uzasadnienia, bowiem decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2003 r. została uchylona, podobnie jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1630/03, co wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Poza tym, gdyby nawet powyższym wyrokiem nie zostały uchylone decyzje organów nadzoru budowlanego, to i tak ustalenia i ocena Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie byłyby wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej orzekających w tej sprawie. Na potwierdzenie tego poglądu należy wskazać na brzmienie przepisów art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49 lit. b/ ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), zgodnie z którymi to przrpisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie organy nadzoru budowlanego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.