Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 693/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2, art. 40,  art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 70a
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: par. 6 i 7
journal: Dz.U. 2002 nr 46 poz 430
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA EDUKACJI NARODOWEJ I SPORTU z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie sposobu podziału środków na  wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego  dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw  oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA del. Elżbieta Naumowicz (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nauczycieli stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i określa, że nie może być ona wykonana w całości


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez Wojewodę Ś. w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), jest uchwała Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] w sprawie zasad dofinansowania doskonalenia nauczycieli.

W uchwale tej, w której jako podstawę podjęcia wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 70a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), Rada Gminy D. w § 1 określiła, że w planach finansowych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjach wyodrębnia się środki przeznaczone na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli i organizację doradztwa metodycznego w wysokości [...]% środków planowanych na wynagrodzenie nauczycieli. W § 2 ustalono natomiast, że w budżecie gminy wyodrębnia się środki przeznaczone na organizację doradztwa metodycznego w wysokości [...]% środków określonych w § 1. Dalej w uchwale określono zasady dofinansowania kosztów doskonalenia zawodowego, ustalając, że dofinansowanie następuje na podstawie planu uchwalonego przez radę pedagogiczną uwzględniającego potrzeby danej placówki do [...] każdego roku (§ 3 pkt 1) z możliwością dofinansowania doskonalenia nie ujętego w planie, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej (§ 3 pkt 2); wysokość dofinansowania nie może przekroczyć [...]% udokumentowanych kosztów oraz kwoty [...] zł (§ 4 pkt 1), z wyjątkiem kosztów dokształcenia nie przekraczających [...] zł, na dofinansowanie może być udzielone w wysokości do [...]% (§ 4 pkt 2). W § 5 określono podmioty uprawnione do przyznania dofinansowania, ustalając, że nauczycielowi dofinansowania przyznaje dyrektor placówki oświatowej, natomiast dyrektorowi – wójt gminy, zaś w § 5 ustalono, że dofinansowanie przyznawane jest na wniosek zainteresowanego nauczyciela bądź dyrektora, a jego wypłata powinna nastąpić do końca roku kalendarzowego, w którym nauczyciel złożył wniosek. Końcowymi regulacjami, zawartymi w §§ 7 i 8 uchwały, Rada Gminy D. postanowiła o utracie mocy uchwały własnej Nr [...] z dnia [...] w sprawie zasad dofinansowania doskonalenia nauczycieli (§ 7), oraz przyjęła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w D. (§ 8).

We wniesionej skardze Wojewoda Ś. domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały, podnosząc szereg argumentów przemawiających za jej sprzecznością z prawem. Przede wszystkim jako sprzeczny z prawem wskazał przepis § 1 zaskarżonej uchwały, podkreślając, iż wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały przepis art. 70a ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela zobowiązuje organy prowadzące szkoły do zapewnienia środków finansowych na dofinansowanie dokształcania w swoich budżetach, co oznacza zobowiązanie rady gminy do przeznaczenia odpowiednich środków finansowych na wskazany cel w budżecie gminy, a jednocześnie brak uprawnienia rady do przyjęcia odrębnej regulacji w sprawie ustalenia środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Za nieuzasadnione uznał również organ nadzoru postanowienie przyjęte w § 2 skarżonej uchwały. Ponadto Wojewoda podniósł, iż podstawę do określenia przez radę gminy zasad finansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli stanowi przepis § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz. U. Nr 46, poz. 430), nakazujący organowi prowadzącemu, jakim jest Rada Gminy D., coroczne ustalenie – w porozumieniu z dyrektorami szkół i placówek – maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie oraz specjalności i form kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane. Na gruncie tego przepisu organ odwoławczy wskazał, że w zaskarżonej uchwale nie określono jasno tych specjalności i form kształcenia. Podkreślając obowiązek rady do ścisłego przestrzegania zakresu udzielanych jej upoważnień, których w swych działaniach nie może zawężać, Wojewoda stwierdził, iż niewypełnienie powyższej delegacji skutkuje wadliwością całej uchwały. Ponadto skarżący organ zakwestionował zapisy § 3 oraz §§ 5 i 6 zaskarżonej uchwały, wywodząc, iż zawierają one regulacje, do uchwalenia których brak jest upoważnienia w przepisach prawa, co oznacza podjęcie działania w sprawie, w której przepis prawa wyraźnie lub pośrednio nie wskazuje właściwości, uznawane za naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu. Odnośnie regulacji zawartych w § 8 zaskarżonej uchwały Wojewoda Ś., powołując się na uregulowania zawarte w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.), wskazał, iż w odniesieniu do aktów wyrażających wolę organu stanowiącego gminy publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają wyłącznie uchwały zakwalifikowane do aktów prawa miejscowego oraz nie będące prawem lokalnym, jeśli stanowią tak przepisy szczególne. Organ wywiódł, iż zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, gdyż nie spełnia wymogów określonych dla przepisów tej rangi. Stwierdził, że aby akt normatywny mógł być uznany za powszechnie obowiązujący, musi być aktem generalnym i abstrakcyjnym, wywierać "skutki zewnętrzne" oraz winien być wydany przez kompetentny organ na podstawie upoważnienia ustawowego, podczas gdy przepis, zawierający delegację do działania rady gminy w zakresie określonym zaskarżoną uchwałą, zamieszczony jest w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Ponadto organ wskazał, iż w obowiązującym ustawodawstwie brak jest również normy szczególnej pozwalającej na publikację zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podając, iż w przepisie § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu określono wyłącznie zakres kompetencji rady gminy, nie przewidziano natomiast obowiązku publikacji podjętej w tym zakresie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W końcowej części uzasadnienia organ wskazał na upływ 30-dniowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadniało wniesienie skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. wniosła o jej oddalenie, uznając za chybiony zarzut, że Rada Gminy działała wbrew przepisom prawa oraz udzielonej delegacji. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że uzasadnienie skargi nie jest wystarczająco precyzyjne i dokładne. Przytaczając treść art. 70a ustawy Karta Nauczyciela, stwierdzono ponadto, iż w zaskarżonej uchwale Rada określiła nie tylko wysokość przeznaczonych środków ale również zasady ich rozdysponowania. Wskazując jako podstawę prawną do dokonania stosownych zmian w budżecie upoważnienie wynikające z art. 188 ustawy o finansach publicznych, podniesiono, że poprzednio obowiązująca uchwała z dnia [...] nie była kwestionowana przez organ nadzoru. Odnośnie zarzutu naruszenia normy wynikającej z § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu podano, iż konsultacja z dyrektorami szkół wymagana jest tylko w odniesieniu do spraw określonych w § 2 pkt 2 tego rozporządzenia, pozostałe natomiast jej nie wymagają, a ponadto art. 70a ustawy Karta Nauczyciela ma charakter ogólny, a konsultacja następuje w późniejszym etapie, gdy znana jest ilość środków przeznaczonych przez jednostkę samorządu terytorialnego na dofinansowanie doskonalenia zawodowego, co wynika z charakteru źródła prawa, jakim jest rozporządzenie, mające na celu doprecyzowanie i uszczegółowienie regulacji ustawowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej uchwały podjętej przez radę gminy, ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały [por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102]. Ponadto, jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała nie mogła być utrzymana w porządku prawnym, jako wydana z istotnym naruszeniem prawa.

W tym zakresie należało w podzielić zawarte w skardze argumenty Wojewody [...], jakie legły u podstaw przekonania organu nadzoru o wadliwości zaskarżonej uchwały i konieczności wniesienia skargi, a które - wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę - sformułowane zostały w sposób czytelny i przekonywujący.

Na podstawie dowodów zawartych w aktach stwierdzić na wstępie przyjdzie, że zaskarżona uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...], co wynika z daty prezentaty, po czym Wojewoda Ś. wszczął w dniu [...] postępowanie nadzorcze. W związku z tym Rada Gminy D. w piśmie z dnia [...] poinformowała, że na najbliższej sesji Rady przedłożony zostanie projekt uchylenia w całości zakwestionowanej uchwały, a następnie pismem z dnia [...] zawiadomiła o nieprzyjęciu uchwały uchylającej. Z tego względu decyzją z dnia [...] Wojewoda Ś. umorzył postępowanie nadzorcze, a następnie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Ta okoliczność uzasadniała wniesienie skargi w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Punktem wyjścia rozważań, które legły u podstaw orzeczenia Sądu jest stwierdzenie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] w sprawie zasad dofinansowania doskonalenia nauczycieli wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz 70a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.).

Ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 1 przyznaje domniemanie właściwości na rzecz organu stanowiącego i kontrolnego - rady gminy, ale również wyznacza granice tego domniemania, stanowiąc: że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym formułuje katalog najważniejszych i wyłącznych uprawnień gminy. Ustawodawca nie posługuje się tutaj klasyczną klauzulą enumeracji pozytywnej, lecz klauzulą enumeracji pozytywnej zapisaną w sposób generalny. Zawarte w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyliczenie tylko z pozoru ma charakter wyczerpujący. Katalog ten nie ma jednak charakteru zamkniętego i jest katalogiem otwartym. Ustawodawca nie zastosował wprawdzie zwrotu "w szczególności", który determinowałby otwarty charakter katalogu, ale przesądza o tym treść art. 18 ust. 2 pkt 15 tej ustawy, zgodnie z którym w grupie wyłącznych kompetencji rady gminy jest także "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym zawiera normę odsyłającą do innych norm prawa powszechnie obowiązującego, ale wyrażonych wyłącznie w ustawach, tym samym stwarzając barierę przed formułowaniem kompetencji rady gminy przez jakikolwiek normatywny akt podustawowy (P. Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. P. Chmielnickiego, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 149).

Z przytoczonych przepisów wynika, że gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania, jak również do załatwiania takich zadań i kompetencji, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi, a które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym. Normy prawne stwarzają wyraźne podstawy do podejmowania przez gminę działań w sposób samodzielny, jednakże tylko w zakresie i granicach przez nie wyznaczonych. Na gruncie argumentacji odpowiedzi na skargę podkreślić należy, że w działaniach organów jednostek samorządu terytorialnego nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Samorząd terytorialny bowiem nie został wyposażony w możliwość kreowania żadnych kategorii zadań publicznych o charakterze lokalnym poza tymi, które zawierają się w konstytucyjnie i ustawowo zakreślonych granicach przyznanych mu zadań.

Jednym z przepisów ustawowych zastrzegających kompetencję na rzecz rady gminy jest przepis art. 70a ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, stanowiący, że "w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem doradztwa metodycznego - w wysokości 1 % planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2". Ponadto, na zasadzie art. 70a ust. 1a tej ustawy, powyższe środki mogą być również przeznaczone, w wysokości nie większej niż 20 %, na dofinansowanie kosztów obniżenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycielom dyplomowanym, którym powierzono zadania doradcy metodycznego. Dofinansowanie polegające na zwiększeniu funduszu wynagrodzeń w planach finansowych szkół nie może być wyższe niż skutki finansowe zatrudnienia nauczyciela w wymiarze odpowiadającym przyznanej zniżce tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycielowi dyplomowanemu.

Przytoczenie powyższych uregulowań jest niezbędne dla przesądzenia kwestii charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu. W razie uznania jej za akt prawa miejscowego, stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym, nie obowiązuje w tym wypadku ograniczenie czasowe, wynoszące jeden rok, w ramach którego możliwe jest stwierdzenie nieważności uchwały.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała została podjęta w [...], a zatem od czasu jej podjęcia upłynął już roczny termin określony w powyższym przepisie.

W związku z tym należy wskazać, że w myśl 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 przewiduje, że organy gminy mogą wydawać akty wykonawcze na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (art. 40 ust. 1), akty samoistne o charakterze strukturalno-organizacyjnym (art. 40 ust. 2 ) i porządkowym (40 ust. 3). Ustawa ta nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, jednakże zarówno doktryna jak i orzecznictwo zajmują jednolite stanowisko co do cech aktów prawa miejscowego. Wskazuje się, że aby taki akt stanowił przepis gminny obowiązujący na obszarze działania organu, który go ustanowił, musi zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001 i z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, System Informacji Prawnej LEX nr 81765 i 275445, oraz D. Dąbek: "Prawo miejscowe", Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2007, s. 70 i nast.).

Oceniając pod tym kątem zaskarżoną uchwałę należy stwierdzić, iż wprawdzie w jej § 9 zawarto zapis o publikacji zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś., jednak tylko ta okoliczność nie może jeszcze przesądzać o ocenie zaskarżonej uchwały. Decydujące znaczenie ma natomiast treść uregulowań zawartych w jej § 1 i § 2. Nie można nie dostrzegać, że w § 2 zaskarżonej uchwały Rada zawarła zapis dotyczący wyodrębnienia w budżecie Gminy środków przeznaczonych na organizację doradztwa metodycznego w wysokości [...]% środków określonych w § 1 uchwały, który z kolei mówi o wyodrębnieniu w planach finansowych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjach środków przeznaczonych na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli i organizację doradztwa metodycznego w wysokości [...]% środków planowanych na wynagrodzenie nauczycieli.

Skoro uregulowanie zawarte w § 2 dotyczy wyodrębnienia środków finansowych w budżecie gminy, to należy uznać, iż odnosi się do uchwały budżetowej, która nie została wprawdzie powołana, co stanowi naruszenie podstawowych zasad techniki legislacyjnej, a która należy do aktów prawa miejscowego. W doktrynie wskazuje się, że o takiej kwalifikacji przesądza charakter uchwały budżetowej, jako aktu zawierającego zapisy powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły zapisy mające wpływ na sytuację prawną członków wspólnoty (por. E. Chojna-Duch: "Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 215). Odnotować należy również stanowisko przeciwne, wskazujące, że budżety terenowe są rodzajem wytycznych o charakterze indywidualnym, stąd uchwała budżetowa jest aktem zarządzania finansowego. Na tle tego stanowiska dostrzega się jednak uwarunkowania dotyczące bezwzględnie obowiązującej formy, jak i bezwzględne obowiązywanie norm budżetu (por. D. Dąbek, op. cit. s. 154-155).

Przepis § 2 zaskarżonej uchwały został skonstruowany w ten sposób, że zawarte w nim uregulowania są nierozłącznie związane z postanowieniami § 1, a to ze względu na zamieszczone odesłanie do tego przepisu. Z tego względu ocena legalności zapisu § 1 w sposób istotny wpływa na prawidłowość uregulowania zawartego w § 2. Oceniając natomiast zapis § 1 zaskarżonej uchwały, dotyczący wyodrębnienia środków w planach finansowych poszczególnych placówek na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli i organizację doradztwa metodycznego, nie sposób nie dostrzec, że pozostają one w oczywistej sprzeczności z treścią normy zawartej w art. 70a ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, który w sposób czytelny zobowiązuje radę gminy, jako organ prowadzący z mocy art. 91d pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela szkoły i placówki, do przeznaczania, czyli corocznego zabezpieczenia, odpowiednich środków finansowych na ten cel we własnym budżecie tj. w budżecie gminy (podkr. Sądu).

W tym miejscu należy zauważyć, że powyższe upoważnienie ustawowe wymusza takie formułowanie przepisów lokalnych, by między nimi a ustawą możliwe było stwierdzenie istnienia podwójnej więzi: formalnej i materialnej. Realizując upoważnienie zawarte w art. 70a ust. 1 i 1a ustawy Karta Nauczyciela, organ stanowiący gminy musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przywołać warto tutaj stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. (sygn. akt K 25/99, OTK 2000 nr 5, poz. 141), w którym wskazano, iż: "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań". Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Podkreślić należy, że przepis udzielający kompetencji prawodawczej podlega wykładni ściślej, dosłownej. Zgodnie z zasadą państwa prawa i wyprowadzonymi z niej zasadami przyzwoitej legislacji, treść przepisów upoważniających nie może być korygowana przez zabiegi wykładni rozszerzającej czy zwężającej. Konsekwencją wydawania aktów wykonawczych wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie jest to, że każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, nawet jeżeli służyłoby to wykonaniu ustawy, stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 229).

Zważywszy, że wolą ustawodawcy, określoną w art. 70a ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, było powierzenie radzie gminy dysponowania środkami przeznaczonymi na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli i organizację doradztwa metodycznego, które musi przewidzieć w swoim budżecie, to umieszczenie w planach finansowych szkół środków pieniężnych na ten cel, którymi zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dysponuje dyrektor, jest przekroczeniem delegacji ustawowej. Stwarza to nieprzewidzianą przepisami prawa sytuację, iż zamiast jednego funduszu na poziomie organu prowadzącego szkoły, powstanie wiele funduszy, którymi dysponować będą dyrektorzy szkół.

Już z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona uchwała, której zapis § 1 narusza normę kompetencyjną, obarczona jest wadami skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności.

Dla porządku wskazać jednak jeszcze należy inne dostrzeżone w zaskarżonej uchwale istotne naruszenia prawa. W związku z tym, podzielając stanowisko organu nadzoru, należy stwierdzić, iż nawet pobieżne odczytanie jej kolejnych zapisów wskazuje, iż umocowania ich podjęcia można byłoby doszukiwać się nie na tle przepisów ustawy Karta Nauczyciela, ale na tle przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002r. w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz. U. Nr 46, poz. 430), które nie uzasadniają obowiązku publikacji podjętej na ich podstawie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym należy dojść do wniosku, iż te zapisy uchwały pozostają w sprzeczności z zapisami rozporządzenia. Sprzeczność taka wynika przede wszystkim z porównania treści § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z zapisem § 3 zaskarżonej uchwały. Stosownie do powołanego przepisu rozporządzenia, organ prowadzący jest zobowiązany do opracowania na każdy rok budżetowy planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, biorąc pod uwagę wnioski dyrektorów szkół i placówek przygotowane z uwzględnieniem wieloletniego planu doskonalenia zawodowego nauczycieli opracowanego przez dyrektora szkoły lub placówki, złożone do dnia 30 listopada danego roku, podczas gdy w § 3 uchwały zapisano, że dofinansowanie kosztów doskonalenia zawodowego następuje na podstawie planu doskonalenia uchwalonego przez radę pedagogiczną do [...] każdego roku. Taki zapis nie tylko wprowadza nowy, [...] termin, to wskazuje ponadto inną podstawę do określenia przez radę dofinansowania, jaką są plany doskonalenia uchwalone przez rady pedagogiczne, a nie wnioski dyrektorów szkół . Poza tym, w myśl § 7 powyższego rozporządzenia organ prowadzący jest zobligowany do corocznego ustalania w porozumieniu z dyrektorami szkół i placówek maksymalnej kwoty dofinansowania opłat, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 (czyli opłat za kształcenie pobierane przez szkoły wyższe i zakłady doskonalenia zawodowego), oraz specjalności i form kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane. W § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały przewidziano wprawdzie możliwość dofinansowania doskonalenia nie ujętego w planie doskonalenia, jednak nie określono specjalności i form kształcenia. Nie sposób przy tym zgodzić się z argumentami odpowiedzi na skargę, że określona w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały maksymalna wysokość dofinansowania nie może przekroczyć udokumentowanych przez nauczyciela całości poniesionych kosztów danego dokształcenia, nie więcej niż [...] zł, nie mieści się w zapisie § 7 rozporządzenia, gdyż nie dotyczy kosztów określonych w § 2 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Zauważyć należy, że ogólnikowo sformułowany zapis § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie precyzuje do jakich kosztów w istocie się odnosi. Nie można zatem z całą pewnością wykluczyć, że określona przez Radę kwota nie dotyczy również kosztów opłat za kształcenie pobierane przez szkoły wyższe i zakłady kształcenia nauczycieli, która powinna być ustalana w porozumieniu z dyrektorami szkół i placówek.

Oceniając nadal zaskarżoną uchwałę stwierdzić trzeba, że analiza treści przytoczonego wyżej przepisu § 7 prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie, określające precyzyjnie materię, jaką pozostawiono uregulowaniu organowi prowadzącemu. Nie daje ono radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przytoczonym przepisie ani też do podejmowania regulacji w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wyjście poza zakres upoważnienia. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że uregulowanie to ma charakter wyczerpujący w tym sensie, iż określając na jego podstawie maksymalną kwotę dofinansowania, organ prowadzący powinien w tym jednym akcie zawrzeć uregulowania odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w tym przepisie zagadnień, do jakich należy określenie specjalności i form kształcenia, na jakie dofinansowanie jest przyznawane. Przesądza o tym koniunkcyjnie użyty spójnik "oraz", mający znaczenie enumeracyjne. Słusznie podniósł Wojewoda w skardze, że brak uregulowania odnośnie którejkolwiek z wymienionych kwestii skutkuje ułomnością aktu i ma istotny wpływ na ocenę jego zgodności z prawem. Takiego uregulowania, w którym nie posłużono się ani zwrotem "rada gminy może określić", ani zwrotem "w szczególności", ani innym podobnym sformułowaniem, nie można ocenić inaczej niż jako kategoryczny zapis dotyczący zakresu tego uregulowania i jego całościowego charakteru.

Wracając do dalszej oceny zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu, w przepisach prawa brak jest podstaw do podejmowania przez radę gminy takich regulacji, jakie zamieszczono w § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały, dotyczących wskazania osób przyznających dofinansowanie oraz trybu i terminu przyznania dofinansowania. W szczególności umocowania do podejmowania takich unormowań nie zawierają przepisy ustawy Karta Nauczyciela ani powołane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. Tym bardziej nie można upatrywać ich we wskazywanym przez Radę w odpowiedzi na skargę przepisie art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Z przedstawionych wyżej względów należało stwierdzić, że podjęte Radę Gminy D. uregulowania, dotyczące zasad dofinansowania doskonalenia nauczycieli, istotnie naruszają prawo, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Nr [...] z dnia [...].

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie dotyczące niewykonywania zaskarżonej uchwały oparte zostało na przepisie art. 152 P.p.s.a.