Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 723/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 12 b ust. 1 pkt 1 i 2, art. 20 ust. 3, art. 22 ust. 1, 24 ust. 2 b
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 4 pkt 1-6, § 5 ust. 1 pkt 5, § 5 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1246
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
article: § 66, 67, 68
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 455/19 w sprawie ze skargi P. Oddział w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. na rzecz P. Oddział w G. kwotę 240 ( dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Oddział w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej –

1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty

K. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...];

2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w K. w dniu 20 grudnia 2018 r. wpłynęło zawiadomienie od P. Oddział w G. o wykonaniu zgłoszonych pod nr identyfikacyjnym [...] prac geodezyjnych. W załączeniu do zawiadomienia przekazano opracowanie zawierające wyniki pracy geodezyjnej w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków (w skrócie - "EGiB") działki nr [...] z obrębu J., gm. K. Do składu opracowania wykonawca załączył między innymi: szkic połowy nr 1, szkic połączeń załamań użytków, ewidencyjny notatnik zmian, mapę zasadniczą według stanu na dzień 12 września 2018 r., mapę gospodarczą: oddział [...], wykaz zmian danych ewidencyjnych dla działki nr [...].

W wyniku przeprowadzonej 10 stycznia 2019 r. weryfikacji dokumentacji pod kątem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii stwierdzono trzy nieprawidłowości, które wskazano w protokole:

1. błędnie założono punkt osnowy pomiarowej nr 2000 (w sprawozdaniu opisano, że osnowy nie zakładano - punkt 2000 nie spełnia wymagań pomiarowych ani osnowy pomiarowej, ani dla szczegółu terenowego I grupy) - brak możliwości wykorzystania powyższego punktu przy pomiarze biegunowym. Dodatkowo bardzo wysoki błąd mO - błąd ten powinien być bliski 1 - paragraf 17, paragraf 33 ust. 3,4; brak podstawy do nowego rozliczenia i zapisu powierzchni działki z dokładnością do 0.0001 ha -paragraf 68 ust. 3,

2. przy zmianie użytku należy przeprowadzić gleboznawczą klasyfikację gruntów. Grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów - art. 20 ust. 3,

3. załączyć odpowiednie dokumenty potwierdzające możliwość dokonania zmiany na użytek leśny. Zmiana powierzchni i granic lasu musi wynikać z planu urządzenia lasu - art. 20 ust. 2, art. 14.

Odnosząc się do powyższego protokołu Przedsiębiorstwo wyjaśniło:

- do pkt 1 - zasięg użytków (III grupa szczegółów) pomierzono ponownie ze stanowiska założonego na szczególe I grupy (studzienka kanalizacyjna) w nawiązaniu do dwóch skontrolowanych narożników budynku i przy kontrolnym pomiarze dodatkowych trzech narożników. Rozliczenie powierzchni użytków skorygowano do 0.01 ha".

- do pkt 2 - nie zmieniono użytków, tylko pomierzono ich prawidłowy zasięg na gruncie. Pomierzono też zasięg osady leśnej (Ls).

- do pkt 3 - dołączono wyrys z mapy gospodarczej zgodnej z Planem Urządzania Lasu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Starosta K. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej zawierającej zbiory danych oraz materiały sporządzone w ramach pracy geodezyjnej objętej zgłoszeniem o identyfikatorze [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzoną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Wskazując na treść § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ I instancji stwierdził, że w przypadku ustalenia użytku leśnego niezbędne jest również określenie jego klasy bonitacyjnej. Wykonawca powinien był zatem dołączyć materiały z gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzonej przez upoważnionego przez starostę klasyfikatora.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że operat będzie spełniał wymogi przepisów prawa w przypadku uzupełnienia go o dokumenty z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zdaniem organu odwoławczego, obecne przepisy nie przewidują przypadków odstąpienia od wykazania gruntów zalesionych w klasyfikacji gleboznawczej. Podkreślono, że przepisy nie dają możliwości dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków poprzez wpisanie użytków "Ls" bez ustalenia klasy gleboznawczej dla tych gruntów. Wskazano również, że organ nie jest zobligowany do przeprowadzenia klasyfikacji gleboznawczej z urzędu dla gruntów Lasów Państwowych, gdyż taka sytuacja nie została opisana w § 4 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Organ odwoławczy podkreślił, że obecne przepisy z zakresu geodezji i kartografii nie dają możliwości dokonywania aktualizacji EGiB poprzez wpisanie użytków Ls bez ustalenia dla tych gruntów klasy gleboznawczej według kryteriów urzędowej tabeli klas gruntów - Część IV. Przywołany przez wykonawcę w treści odwołania załącznik nr 1a, na podstawie którego wykonawca wywodzi, że dopuszczalne jest wykazywanie w EGiB użytku Ls niesklasyfikowanego, określa model danych zastosowany do prowadzenia baz. Dane o nieruchomościach w bazach EGiB pochodzą z różnych okresów czasu, niektóre z nich są wprowadzane na podstawie już nie obowiązujących przepisów prawa. Dane te będą widnieć w bazach EGiB do czasu ich aktualizacji w formie przewidzianej w obowiązujących przepisach prawa. Dlatego model danych EGiB musi uwzględniać wszystkie formy zapisów użytków, które na przestrzeni lat były do EGiB wprowadzane, tj. Ls - niesklasyfikowany.

Na decyzję organu odwoławczego P. w G. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "P.p.s.a." Sąd I instancji uznał że stwierdzony przez organy obu instancji wymóg dołączenia do złożonej przez stronę skarżącą dokumentacji technicznej materiałów z przeprowadzonej gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa. Takim przepisem nie może być przywoływany przez organy art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm" powoływanej dalej także jako "p.g.k." lub "ustawa"), zgodnie z którym grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju (...), który jest przepisem o charakterze ogólnym (ramowym) i nie może stanowić samodzielnej - samoistnej podstawy obowiązku. Analiza treści tego przepisu nie może być oderwana od treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r., poz.1246), które określa urzędową tabelę klas gruntów oraz sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W § 3 i 4 rozporządzenia wskazano sposób i tryb przeprowadzania klasyfikacji, co zdaniem Sądu pierwszej instancji, ma na celu doprecyzowanie i realizację przepisu art. 20 ust. 3 ustawy. Przepis ten wyraża intencję ustawodawcy, co do przedmiotu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, poprzez wskazanie tych gruntów (rolnych i leśnych), które tą klasyfikacją zostają objęte. Jednocześnie przepis ten kładzie nacisk na postulat prowadzenia gleboznawczej klasyfikacji tychże gruntów w sposób jednolity dla całego kraju, czemu ma służyć oparcie klasyfikacji na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Sama treść art. 20 ust. 3 ustawy nie daje natomiast podstaw do formułowania przyjętych w kontrolowanych decyzjach wniosków, dotyczących zgłaszania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zmian polegających na zmianie zasięgu użytków gruntowych, obejmującej m.in. zmianę zasięgu gruntu leśnego, który dotychczas nie został sklasyfikowany do określonej klasy bonitacyjnej.

W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepis art. 20 ust. 3 ustawy nie może stanowić samodzielnego wzorca - dokonywanej przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w trybie art. 12b ust. 1, weryfikacji dokumentacji technicznej prac geodezyjnych pod względem zgodności z przepisami obowiązującymi w geodezji i kartografii. Tym bardziej, że brak jest konkretnego przepisu, z którego wynikałby ciążący na wykonawcy prac geodezyjnych obowiązek załączenia do dokumentacji technicznej tych prac, materiałów z przeprowadzonej gleboznawczej klasyfikacji gruntów leśnych w sytuacji, gdy prace te miały na celu aktualizację danych ewidencyjnych wyłącznie w zakresie zmiany zasięgu użytków gruntowych, stanowiących z jednej strony sklasyfikowane grunty rolne, a z drugiej strony niesklasyfikowane dotychczas grunty leśne. Przeciwnie, wyraźna treść § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, daje podstawy do stwierdzenia, że w odniesieniu do gruntów dotychczas niesklasyfikowanych klasyfikację gleboznawczą przeprowadza się z urzędu. Kompletność przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych nie może zatem być rozumiana w ten sposób, że przy pracach geodezyjnych polegających na zmianie zasięgu użytku gruntowego, stanowiącego grunt leśny (las) dotychczas niesklasyfikowany, należy przeprowadzić gleboznawczą klasyfikację tego gruntu leśnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, trudno zatem uznać, aby w zaistniałej sytuacji skarżący był obowiązany do przedłożenia wraz z dokumentacją techniczną materiałów z przeprowadzonej gleboznawczej klasyfikacji gruntu leśnego, którego dotyczyły zgłoszone prace geodezyjne.

WSA wskazał, że na obowiązek przedłożenia materiałów z przeprowadzonej klasyfikacji gruntów, w ramach postępowania w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, nie wskazuje również art. 22 ust. 3 ustawy. Zdaniem tego Sądu, nie można również zaaprobować stanowiska organu odwoławczego, który zasadność nałożenia na skarżącego obowiązku przeprowadzenia klasyfikacji wyprowadzał z treści § 4 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, twierdząc, że w katalogu gruntów, których klasyfikację przeprowadza się z urzędu, brak jest gruntów Lasów Państwowych. Katalog gruntów zawarty tymże przepisie został bowiem sformułowany według kryterium przedmiotowego, nie zaś podmiotowego. Nie ma zatem znaczenia przy określeniu trybu klasyfikacji gruntów z urzędu, własnością jakiego podmiotu, czy też we władaniu jakiego podmiotu, pozostają grunty wymienione w § 4 rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowań w sprawie aktualizacji danych oraz w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie można utożsamiać. Zasadniczym trybem modyfikowania danych ewidencyjnych jest bieżąca aktualizacja danych operatu ewidencyjnego (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest wyodrębnioną procedurą względem postępowań dotyczących wpisów w ewidencji, kończącą się wydaniem decyzji, która o ile jest pozytywna, stanowi podstawę dla dokonywania następnie odpowiednich wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Zasadniczym celem tej procedury jest ustalenie lub zweryfikowanie klasy bonitacyjnej gruntu rolnego lub leśnego, a więc jedynie pewnego wycinka danych (informacji) dotyczących gruntów, które są ujawniane w ewidencji (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy). Związek pomiędzy obu procedurami przejawia się w tym, że ustalenia poczynione w ramach postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów mogą następnie, na ogólnych zasadach, stanowić podstawę do aktualizacji wpisów. Nietożsamość procedur wynika również z porównania § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz art. 24 ust. 2b ustawy. Sąd I instancji podkreślił również, że rozróżnienie pomiędzy ewidencją gruntów a gleboznawczą klasyfikacją gruntów wynika jednoznacznie z treści art. 22 ust. 1 ustawy. Z kolei art. 26 ustawy zawiera w ust. 1 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia: urzędowej tabeli klas gruntów, oraz sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów mając na celu wykonanie prawidłowego podziału gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb, oraz zapewnienie prawidłowego poziomu merytorycznego wykonywania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Z przepisów rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów jednoznacznie wynika, że postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów prowadzi starosta, postępowanie kończy się wydaniem decyzji, a czynności o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 do 3 przeprowadza w ramach tego postępowania upoważniony przez starostę klasyfikator. Mimo zatem zasady, że w ewidencji gruntów i budynków zamieszcza się zarówno dane dotyczące rodzaju użytków gruntów, a w przypadku gdy użytek gruntowy jest gruntem rolnym lub leśnym również dane dotyczące klas bonitacyjnych, to podstawą do wprowadzenia w ewidencji gruntów informacji dotyczącej klas bonitacyjnych jest decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Natomiast kwestię ustalenia określonego rodzaju użytku gruntowego, które wykazywane są w ewidencji reguluje m.in. § 67 i 68 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz treść załącznika Nr 6 do tego rozporządzenia. Dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, z tych przyczyn nie można uznać, aby istniały podstawy, aby w toku postępowania zmierzającego do aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zasięgu użytków gruntowych, zobowiązywać do przeprowadzenia postępowania klasyfikacyjnego w odniesieniu do gruntów dotychczas niesklasyfikowanych. Przyjęcie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej prac geodezyjnych obejmujących zmianę zasięgu użytków gruntowych, w tym gruntu leśnego, nie wyklucza również możliwości przeprowadzenia klasyfikacji gruntu z urzędu. Sąd I instancji zaznaczył także, że § 45 ust. 1 rozporządzenia przewiduje możliwość dokonywania aktualizacji bazy danych ewidencyjnych w trzech odrębnych i zarazem samodzielnych płaszczyznach, a mianowicie: zastępowania danych niezgodnych (nieprawidłowych), ujawniania nowych danych oraz wyeliminowania danych błędnych. Przywołana regulacja nie stanowi więc przeszkody do dokonania aktualizacji tylko w jednej z płaszczyzn (pkt 1-3), a więc w zależności od rodzaju dokonywanej aktualizacji. Jak też nie zawiera nakazu jednoczesnego wprowadzenia określonego rodzaju danych.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie z naruszeniem art. 20 ust. 3 ustawy w zw. z § 3 i 4 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, poprzez ich błędną wykładnię, co doprowadziło również do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 12b ustawy, polegającego na dokonaniu wadliwej weryfikacji przedłożonej dokumentacji technicznej prac geodezyjnych i uzależnieniu jej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego od przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów leśnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości, a w każdym przypadku o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 20 ust. 3 p.g.k poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten jest przepisem ogólnym (ramowym) i nie mógł stanowić podstawy decyzji odmownej wydawanej w trybie postępowania weryfikacyjnego prowadzonego przez Starostę K. na podstawie art. 12b p.g.k. w stosunku do wyników pracy geodezyjnej, której zamierzeniem jest dokonanie zmiany wykazanego w ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej zasięgu oraz powierzchni gruntów sklasyfikowanych, jako grunty orne wykazane w klasyfikacji gleboznawczej, jako RVI oraz pastwiska trwałego wykazanego w gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jako PsVI, co było przedmiotem pracy geodezyjnej o nr id. zgłoszenia pracy geodezyjnej [...]. Z treści art. 12b ust. 1 p.g.k jednoznacznie wynika, że do obowiązków organu realizującego czynności weryfikacji opracowania geodezyjnego przekazanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy przeprowadzenie oceny tego opracowania pod względem zgodności jego sporządzenia z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a ustawy, oraz opracowywania wyników tych pomiarów i kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Art. 20 ust. 3 p.g.k. jest przepisem z zakresu geodezji, który szczegółowo reguluje rodzaj gruntów, które są objęte gleboznawczą klasyfikacją gruntów prowadzoną w sposób jednolity dla całego kraju i z tego względu musi być wykorzystany w toku weryfikacji pracy geodezyjnej, której zamierzeniem jest zmiana zasięgu i powierzchni sklasyfikowanych gleboznawczo użytków rolnych;

2) art. 20 ust. 3 p.g.k. w związku z § 5 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie przez Sąd I instancji, że ustalenia zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji i zaliczenia tego rodzaju gruntów do odpowiedniego rodzaju użytku gruntowego można dokonać w ramach prac geodezyjnych, których celem i zamierzonym wynikiem jest aktualizacja ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonych poza postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu klasyfikacji, podczas gdy ustalenie zasięgów tego typu gruntów stanowi czynności klasyfikacyjne w terenie przeprowadzane w ramach postępowania administracyjnego o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów;

3) art. 12b ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 8 p.g.k. polegające na przyjęciu, że wady opracowania przekazanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie nie sporządzenia dokumentów w postępowaniu o ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w stosunku do gruntu leśnego, niesklasyfikowanego gleboznawczo dotychczas, oraz gruntów rolnych podlegających klasyfikacji gleboznawczej organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny musi usunąć poprzez wszczęcie w tej materii postępowania z urzędu lub na wniosek na podstawie § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, po przyjęciu wadliwej dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

II. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 134 § 1 P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, ze względu na okoliczności, iż Sąd I instancji wadliwie ograniczył rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przyjmując za przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie wyłącznie sposób opracowania przez wykonawcę danych dotyczących zmiany zasięgu użytku leśnego - Ls, który dotychczas nie był sklasyfikowany w ewidencji gruntów i budynków, nie przeprowadzając oceny sprawy i sposobu zastosowania przepisów rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla pozostałych danych o gruntach wynikających z opracowania geodezyjnego, z którego wynikają zmiany zasięgu i powierzchni użytków rolnych takich jak grunt omy oznaczony klasą bonitacyjną VI (RVI) oraz pastwisko trwałe oznaczone klasą bonitacyjną VI (PsVI). Przyjmując, że geodeta posiada prawo dokonywania ustalania w terenie a następnie dokonywania pomiarów zasięgu gruntu sklasyfikowanego i wykazanego w klasie bonitacyjnej w ewidencji gruntów i budynków, jako RVI i PsVI, bez udziału klasyfikatora, na co nie pozwala § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, który reguluje, kto wykonuje gleboznawczą klasyfikację gruntów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Oddział w G. wniosło o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy strona która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek taki złożyła skarżąca kasacyjnie, druga strona nie sprzeciwiła się temu i dlatego sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do jej rozpoznania wskazać należy, że związanie treścią skargi kasacyjnej, o którym była mowa powyżej nakazuje ustalić, że wydanemu w sprawie wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię. Związanie podstawami kasacyjnymi, na mocy art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. oznacza bowiem, że zakres kontroli instancyjnej wyznacza sam wnoszący skargę kasacyjną, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania i modyfikacji podstaw kasacyjnych, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto naruszenie prawa materialnego, poza błędną wykładnią, może polegać na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego, czyli dokonaniu błędnej subsumcji, tj. wadliwego podstawienia tej normy pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Nie można więc w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zwalczać dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 646/16). W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej kontrolowany Sąd nie popełnił błędu wadliwej interpretacji wskazanych w kasacji przepisów zarówno ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jak i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Rację przyznać należało Sądowi I instancji, który stwierdził, że postępowań w sprawie aktualizacji danych w zakresie zasięgu użytków gruntowych nie można utożsamiać z postępowaniem w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Rozróżnienie pomiędzy obydwoma postępowaniami wynika z treści przepisów zawartych w art. 22 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, z § 66, 67, 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) oraz z przepisów rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów.

I tak z załącznika nr 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że rozróżnienie rodzaju użytków gruntowych odbywa się na podstawie cech, właściwości, czy też sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytków. Z kolei podstawą ustalenia typów i klas gleby są dane zawarte w załączniku do rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, który zawiera podział gruntów z uwagi na ich skład chemiczny, organiczny, sposób wytworzenia, właściwości i rodzaj terenu.

Nie powinno więc budzić wątpliwości, że dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych to dwie różne kategorie danych, których sposób pozyskania odbywa się na podstawie niejednakowych przepisów prawa, podczas odmiennych procedur, w oparciu o inne przesłanki.

Jak wynika z powyższych rozważań rodzaj użytków gruntowych oraz ich zasięg nie zależy od typu i klasy gleby ale od istnienia elementów będących podstawą rozróżnienia rodzaju tych użytków, określonych przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności załącznikiem nr 6.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że dokonane w przepisach rozróżnienie byłoby zbędne gdyby postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów było tożsame lub zawierało się w aktualizacji operatu ewidencyjnego.

Za przyjęciem nietożsamości obydwu postępowań przemawiają także przepisy stanowiące o sposobie załatwiania sprawy z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie użytków gruntowych. W pierwszym przypadku ma miejsce wydanie decyzji w oparciu o § 5 ust.1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W drugim wypadku dokonuje się aktualizacja informacji w ewidencji gruntów i budynków w trybie czynności materialnotechnicznej, za wyjątkiem wypadków niewymienionych w art. 24 ust. 2b pkt. 1lit.a-h. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dla których zastrzeżono wydanie decyzji.

Identyczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach o sygnaturze I OSK 1927/14, I OSK 368/17, pierwszy z nich wydany dnia 5 maja 2016r., drugi wydany dnia 17 stycznia 2019r.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wyrażony w kontrolowanym uzasadnieniu pogląd, że brak jest podstaw, aby w trakcie spornego postępowania domagać się jednoczesnego przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji tych gruntów, by podstawy do jej dokonania upatrywać, w ogólnym ze swej istoty, przepisie art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Prawidłowości stanowiska Sądu I instancji nie podważa treść wskazanych w kasacji § 5 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wymienione regulacje odnoszą się bowiem do czynności jakie winny być podjęte w ramach toczącego się postępowania klasyfikacyjnego gruntów, a nie działań związanych z aktualizacją ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do zmiany zakresu użytków gruntowych. Podkreślić w tym miejscu należy, że autor dokumentacji składanych do państwowego zasobu geodezyjnego zaznaczył że zmiana powierzchni użytków rolnych i leśnych wynikała wyłącznie z pomiarów ich rzeczywistego zasięgu na gruncie, a nie z ustalenia nowego obszaru objętego tym użytkami gruntowymi.

Także interpretacja przepisów art. 12b ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie pozwala na przyjęcie, by Służby Geodezyjne i Kartograficzne, do których przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, zobowiązane były do ich weryfikacji pod kątem gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w sytuacji gdy przedmiot prac związany był wyłącznie z aktualizacją zakresu użytków rolnych, leśnych.

Słusznie kontrolowany Sąd przyjął, że gleboznawczą klasyfikację przeprowadza się z urzędu jedynie w wypadkach enumeratywne wskazanych w § 4 pkt 1-6 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Żadna z tych przesłanek nie zachodziła w badanej sprawie. Z tego względu brak było podstaw prawnych do domagania się przeprowadzenia takiej klasyfikacji w niniejszym przypadku.

Wobec niezasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które determinowały zakres istotnych dla sprawy okoliczności, przyjąć należało, że nie mogły skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia prawa procesowego, wskazane w art. 134 P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Zmierzały one bowiem do podważenia zakresu czynności, przyjętych jako niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a które w świetle prawidłowo zinterpretowanego wzorca prawa materialnego nie wymagały wskazywanego w kasacji uzupełnienia.

Mając na względzie powyższe, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.