Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 322/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 141 § 4, art. 3 § 2 pkt 8, art. 134, art. 149 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.), , Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Celestynów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 163/14 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy Celestynów w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt: IV SAB/Wa 163/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w O. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy Celestynów w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w punkcie 1 stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy Celestynów i uznał, że przewlekłość ta ma charakter rażący, w punkcie 2 wymierzył Wójtowi Gminy Celestynów grzywnę w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych, w punkcie 3 umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu, w punkcie 4 zasądził od Wójta Gminy Celestynów na rzecz skarżącej A. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. sp. z o. o. z siedzibą w O. w dniu 2 sierpnia 2013 r. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy Celestynów oraz przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania z wniosku skarżącej spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu w celu wykorzystania jako dojazdu do składowiska odpadów w miejscowości Świerk na terenie działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości [...] w gminie Celestynów.

Skarga na bezczynność Wójta Gminy Celestynów została osobno zarejestrowana pod sygn. akt: IV SAB/Wa 164/14, a sprawa niniejsza dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy Celestynów postępowania z wniosku skarżącej spółki o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej wyżej inwestycji.

W skardze podniesiono, że wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w O. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla utwardzenia terenu pod drogę dojazdową do składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych w miejscowości Świerk, gm. Otwock wpłynął do organu w dniu 20 czerwca 2012 r. Pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie braków wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. Pismem z dnia 6 lipca 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu 9 lipca 2012 r. Spółka poinformowała o uzupełnieniu braków wniosku.

Pismem z dnia 23 lipca 2012 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu w dniu 20 czerwca 2012 r. postepowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

W dniu 6 sierpnia 2012 r. organ zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w O. o uzgodnienie projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Wobec braku stanowiska Zarządu Dróg Powiatowych w O. organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. zawiesił postępowanie do czasu jego zajęcia. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2012 r. Zarząd Dróg Powiatowych w O. uzgodnił projekt decyzji, a na skutek zażalenia skarżącego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił je i uzgodnił projekt decyzji wskazując inne warunki realizacji inwestycji.

W dniu 2 stycznia 2013 r. organ wystąpił do Wójta Gminy Wiązowna o uzgodnienie projektu decyzji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Wójt Gminy Wiązowna nie uzgodnił go w zakresie drogi wewnętrznej położonej na działce ew. nr [...] z obrębu Wola Ducka. A. sp. z o.o. z siedzibą w O. wniosła zażalenie na to postanowienie. Wójt Gminy Celestynów postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. zawiesił postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. i umorzyło postępowanie Wójta Gminy Wiązowna stwierdzając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że wystąpienie o uzgodnienie było zbędne. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie Wójt Gminy Celestynów wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. została odrzucona.

Pismem z 6 czerwca 2013 r. skarżąca spółka wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie sprawy, które nie zostało rozpatrzone do dnia wniesienia skargi.

W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia mu orzeczenia sądowego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Celestynów wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że:

- po wpłynięciu wniosku do organu nastąpiło uzupełnienie przez skarżącą spółkę braków formalnych wniosku, po czym zawiadomieniem z dnia 23 lipca 2012 r. wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy;

- w dniu 6 sierpnia 2012 r. projekt decyzji został przesłany organom uzgadniającym w celu jego uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; zajęcie stanowiska przez Zarząd Dróg Powiatowych w O. znacznie się przedłużyło, zaś po głębszym przeanalizowaniu sprawy wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Wójta Gminy Wiązowna, który nie uzgodnił go w zakresie drogi wewnętrznej położonej na działce ew. nr 21 z obrębu Wola Ducka; postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie rozpatrujące zażalenie skarżącej spółki na postanowienie Wójta Gminy Wiązowna wpłynęło do organu dopiero w dniu 15 kwietnia 2013 r., co spowodowało przedłużenie postępowania; organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. podjął je, a pismami z dnia 19 sierpnia 2013 r. poinformowano strony o jego zakończeniu;

- skarga jest bezzasadna w związku z rozpatrywaniem zażalenia skarżącej spółki do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 grudnia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: IV SAB/Wa 177/13 umorzył postępowanie sądowe (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i zasądził od organu na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2013 r., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 480/14 uchylił powyższe postanowienie uznając m. in., że: 1) nie przedstawiono w nim zwięźle stanu sprawy, nie odniesiono się do zarzutów skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ oraz nie uzasadniono dlaczego uznano brak rażącego naruszenia prawa ze strony organu, co nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej postanowienia Sądu pierwszej instancji; 2) Sąd pierwszej instancji powinien wypowiedzieć się co do kwestii wynikającej z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); 3) w przypadku rozpoznawania merytorycznie złożonej skargi Sąd pierwszej instancji winien wydać wyrok (art. 132 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a nie postanowienie.

Na rozprawie w dniu 22 października 2014 r., pełnomocnik skarżącej spółki wniosła o stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania przez Wójta Gminy Celestynów, stwierdzenie, że przewlekłość ta ma rażący charakter, obciążenie organu grzywną w maksymalnej wysokości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej spółki cofnęła swój wniosek z dnia 7 listopada 2013 r. o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt: II OSK 480/14.

Skarżąca spółka na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy Celestynów postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu w celu wykorzystania jako dojazdu do składowiska odpadów w miejscowości Świerk na terenie działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości Glina w gminie Celestynów.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprowadzona do ustawodawstwa z dniem 11 kwietnia 2011 r. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji skuteczniejszą realizację prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu wyodrębnił jako odrębną skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podejmowanie przez organ takich czynności procesowych sprawia, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny, ale jednocześnie wpływa to na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i to bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozprzęgnięcia sprawy.

Rozpoznając skargę w przedmiotowej sprawie, Sąd pierwszej instancji uznał jej zasadność co do przewlekłego prowadzenia postępowania wszczętego w dniu 20 czerwca 2012 r. w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 15 czerwca 2012 r. dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podkreślił, że kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 2 formułuje szereg ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które obowiązują w każdym postępowaniu i których organ obowiązany jest przestrzegać. Zgodnie z zasadą legalności działania (art. 6 k.p.a.), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, organy administracji publicznej prowadza postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Wójt Gminy Celestynów naruszył powyższe zasady w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu w celu wykorzystania jako dojazdu do składowiska odpadów w miejscowości Świerk na terenie działek ewidencyjnych nr [...] nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości Glina w gminie Celestynów.

Podkreślono, że strona składając wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy ma zaufanie, że organowi znane są przepisy prawa w sprawach związanych z jego właściwością i będzie działał w zgodzie z tymi przepisami. Natomiast w przedmiotowej sprawie, organ w sposób niezasadny oczekiwał na wydanie przez Zarząd Dróg Powiatowych w O. postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), które to uzgodnienie zostało wydane w dniu 14 grudnia 2012 r., a zgodnie z art. 53 ust. 5 ww. ustawy niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu wystąpienia o uzgodnienie oznacza, że zostało ono dokonane. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że w dniu 23 sierpnia 2012 r. projekt decyzji o warunkach zabudowy z mocy prawa został pozytywnie uzgodniony z Zarządem Dróg Powiatowych w O.. Takie nieprawidłowe działanie organu wpływa w sposób nieuzasadniony na przewlekłość w rozpoznaniu wniosku.

Taki sam charakter nieprawidłowego działania organu miało wystąpienie pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. do Urzędu Gminy Wiązowna o uzgodnienie projektu decyzji bez wskazania podstawy prawnej tego wystąpienia. Wójt Gminy Wiązowna postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nie uzgodnił w zakresie drogi wewnętrznej projektu decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji tego, na skutek zażalenia inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchyliło postanowienie Wójta Gminy Wiązowna z dnia [...] stycznia 2013 r. jako bezprzedmiotowe, z powodu braku przedmiotu uzgodnienia w ramach współdziałania organów.

Również, w ocenie Sadu, niczym nieusprawiedliwione jest złożenie przez Wójta Gminy Celestynów skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r., która to skarga została przez Sąd odrzucona jako niedopuszczalna.

Takie działania organu, jak wyżej wskazano, są w ocenie Sądu pierwszej instancji działaniami pozornymi, mającymi na celu przedłużyć postępowanie i nie dopuścić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, która znajduje się w sferze zainteresowania społeczności lokalnej. Unikanie wydania decyzji musi być ocenione jako uchylanie się przez organ od wykonywania swoich obowiązków.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że pomiędzy podejmowaniem kolejnych czynności w sprawie były bardzo długie przerwy, a postępowanie dwukrotnie niezasadnie zawieszono. Pierwsza decyzja odmowna w sprawie warunków zabudowy została wydana w dniu [...] października 2013 r. Została ona uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. Kolejna decyzja odmowna została wydana [...] maja 2014 r., którą organ odwoławczy uchylił decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Wójt Gminy Celestynów wydał kolejną decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy w dniu [...] września 2014 r., która nie jest ostateczna.

W ocenie Sądu, podejmowane przez organ działania nie mogą w sposób nieuzasadniony naruszać ustawowych terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. Oceniając całość postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, stwierdzona przewlekłość postępowania miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z wydaniem decyzji Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do jej wydania i w tym zakresie umorzył postępowanie, jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie 2 sentencji wyroku wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3000 zł uznając jej adekwatność w sytuacji rażącego naruszenia prawa przez organ. Charakter stwierdzonych w sprawie uchybień uzasadnia wysokość wymierzonej grzywny. Jednocześnie organ w sposób skuteczny nie usprawiedliwił przyczyn, które wpłynęły na przedłużenie się postępowania administracyjnego, gdyż powołał się na okoliczności, które zostały ocenione jako te, które spowodowały przewlekłość postępowania. Ocena podejmowanych przez organ czynności jako niezmierzających do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia uzasadnia wysokość wymierzonej grzywny.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Wójt Gminy Celestynów zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktu 1, 2 i 4.

Powyższemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.::

1) naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wskutek niewykonania w sposób rzetelny obowiązku kontroli działalności organów administracji publicznej polegającego na nieprzeprowadzeniu analizy wszystkich okoliczności sprawy i nieuzasadnionym przyjęciu, że w podlegającym kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie postępowaniu administracyjnym Wójt Gminy Celestynów przewlekle prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i przewlekłość ta miała charakter rażący;

2) naruszenie przepisu art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, że Wójt Gminy Celestynów przewlekle prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i przewlekłość ta miała charakter rażący, co nastąpiło wskutek:

- bezzasadnego uznania, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, a także przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także

- wystąpienia przez skarżącego pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. o uzgodnienie projektu decyzji do Urzędu Gminy Wiązowna, a także

- wskutek złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie SKO w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r., oraz

- wskutek dwukrotnego zawieszenia postępowania;

3) naruszenia przepisu art. 149 § 1 w związku z art 149 § 2 w związku z art. 156 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, że Wójt Gminy Celestynów w sposób rażąco przewlekły prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a uchybienia uzasadniały wymierzenie grzywny w wysokości 3.000 zł;

4) naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:

- nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich okoliczności podnoszonych w niniejszej sprawie, w tym kwestii podnoszonych przez organ, iż wnioski uczestnika były niekompletne i wymagały uzupełnienia przez uczestnika, co również wpłynęło na wydłużenie czasu prowadzenia postępowania,

- brak wskazania w uzasadnieniu wyroku z jakiego powodu i na jakiej podstawie faktycznej i prawnej Sąd uznał, że grzywna nałożona na organ w wysokości 3000 zł jest grzywną adekwatną do stwierdzonych uchybień,

- brak wskazania w uzasadnieniu wyroku na jakiej podstawie i z jakiego powodu Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ była rażąca,

- niewyjaśnienie, jaką wykładnią prawa jest związany Sąd w związku z okolicznością przytoczenia w uzasadnieniu wyroku informacji o wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r. (sygn. akt: II OSK 480/14) i brak wyjaśnienia, jaki miało to wpływ na treść niniejszego wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt: IV SAB/Wa 163/14 w zaskarżonej części, tj. w zakresie punktu 1, 2 i 4 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w O. zostało przeprowadzone prawidłowo i bez zbędnej zwłoki. Wójt Gminy Celestynów podejmował wszelkie niezbędne czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny, a przede wszystkim słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wadliwym wykonaniem obowiązku kontroli działalności administracji publicznej polegającym przede wszystkim na nieprzeprowadzeniu pogłębionej analizy okoliczności sprawy i nieuzasadnionym przyjęciu, że w podlegającym kontroli postępowaniu doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że A. sp. z o.o. z siedzibą w O. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu pod drogę dojazdową do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości Świerk, Gm. Otwock na terenie części działek nr Ew. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. Celestynów. Po uzupełnieniu przez Spółkę braków formalnych zawiadomieniem z dnia 23 lipca 2012 r. wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W toku postępowania projekt decyzji, w myśl art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dniu 6 sierpnia 2012 r. został przesłany, m.in. Zarządowi Dróg Powiatowych w O. w celu uzgodnienia w zakresie drogi powiatowej. Wójt Gminy Celestynów dwukrotnie pisemnie (w dniach: 5 października 2012 r. i 19 listopada 2012 r.) wzywał Zarząd Dróg Powiatowych o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Z uzyskanych informacji wynikało, że firma A. sp. z o.o. z siedzibą w O. prowadzi rozmowy z Powiatem Otwockim w przedmiocie wspólnej realizacji przebudowy drogi powiatowej Nr 2713W na odcinku od drogi krajowej Nr 17 do drogi dojazdowej na składowisko. Od wyniku tych rozmów zależało uzgodnienie projektu decyzji. Z uzyskiwanych w toku postępowania informacji ustalono, iż ZDP zajmie stanowisko w tej sprawie i że trwają rozmowy nad podpisaniem porozumienia pomiędzy A. sp. z o.o. z siedzibą w O., a Powiatem Otwockim dotyczącym wspólnej realizacji przebudowy drogi powiatowej. W dniu 23 listopada 2012 r. Wójt Gminy Celestynów otrzymał od ZDP pismo informujące, że z powodu konieczności zawarcia wyżej wspomnianego porozumienia sprawa zostanie załatwiona w terminie do 20 grudnia 2012 r. W związku z powyższym w tym samym dniu zostało zawieszone postępowanie. Nie sposób zatem zgodzić się, aby organ w sposób niezasadny oczekiwał na decyzję ZDP, skoro w rozmowach uczestniczyła spółka, która była wnioskodawcą w niniejszej sprawie. Takie stanowisko Wójta Gminy Celestynów było zasadne i oparte w przepisach prawa, których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę wydając zaskarżony wyrok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w treści uzasadnienia wskazał ponadto, że Wójt Gminy Celestynów dopuścił się nieprawidłowego działania poprzez zwrócenie się do Gminy Wiązowna o uzgodnienie projektu decyzji bez wskazania podstawy prawnej tego wystąpienia. Z takim stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. Wójt Gminy Celestynów w treści swojego wystąpienia wskazywał, iż jego podstawą jest art. 6 i 7 k.p.a. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Właśnie kierując się tymi wskazaniami oraz treścią art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pismem z dnia 2 stycznia 2013 roku Wójt Gminy Celestynów zdecydował się wystąpić o uzgodnienie projektu decyzji do Wójta Gminy Wiązowna, ponieważ działki na których planowana jest inwestycja przylegają bezpośrednio do drogi będącej własnością Gminy Wiązowna. Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Wójt Gminy Wiązowna nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy, w uzasadnieniu podnosząc niespełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych, określonych w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Od powyższego postanowienia zażalenie złożyła A. sp. z o.o. z siedzibą w O.. Wójt Gminy Wiązowna przekazał akta sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W związku z takim tokiem postępowanie Wójt Gminy Celestynów zawiesił postępowanie do czasu zajęcia stanowiska przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęła do Urzędu Gminy Celestynów w dniu [...] kwietnia 2013 r.. Na powyższe orzeczenie Wójt Gminy Celestynów złożył skargę do WSA.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie sposób również, biorąc pod uwagę powyższe, dojść do wniosków, aby działania Wójta Gminy Celestynów były działaniami pozornymi, zmierzającymi do niewydania decyzji w sprawie, a dwukrotne zawieszenie postępowania było niezasadne. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie niewątpliwie Wójt Gminy Celestynów nie mógł prowadzić postępowania w przypadkach, o których była mowa wyżej, tj. braku uzgodnienia ze strony Zarządu Dróg Powiatowych, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wójt Gminy Celestynów w żaden sposób nie uchylał się od wykonywania swoich obowiązków. Wręcz przeciwnie. Niniejsza sprawa wymagała zastanowienia i skrupulatnego przeanalizowania całości zgromadzanego w sprawie materiału dowodowego. Organ podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zgodnie z art. 6, art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Wszelkie sprawy dotyczące składowiska odpadów to kwestie bardzo istotne, a zarazem niezwykle drażliwe i ważne dla lokalnej społeczności, dlatego też Wójt rozpoznawał sprawę bardzo wnikliwie mając na uwadze najwyższą staranność i skrupulatność postępowania. Nie sposób wyobrazić sobie, aby tak ważna kwestia dla społeczności lokalnej, jak czystość, mogła by być rozstrzygnięta bez jakiegokolwiek zastanowienia bez poczynienia stosownych analiz i koniecznych działać, takich jak opisane powyżej. W przeciwnym razie organ mógłby się narazić na zarzut naruszenia art. 6, 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności ze strony przeciwników inwestycji uczestnika.

W związku z powyższym, niewątpliwie naruszenia wskazane w punkcie II. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd prawidłowo, tj. biorąc pod uwagę w szczególności przepisy art. 6, 7, 8 k.p.a., oraz pozostałe wymienione w pkt. II. 1 i 2 skargi kasacyjnej, ocenił działanie organu, wziął pod uwagę szczególny charakter inwestycji i jej wszystkie możliwe skutki dla społeczności lokalnej, również te negatywne, wówczas nie wydałby zaskarżonego wyroku i nie uznałby, że organ dopuścił się prowadzenia postępowania w sposób rażąco przewlekły. Sąd pierwszej instancji nie wskazał przy tym, o jakich "zbyt długich przerwach" pisze w uzasadnieniu wyroku, skoro wyrok dotyczy nie bezczynności, lecz przewlekłości postępowania. Nie sposób bowiem karać organ za to, że działał z maksymalną starannością. Warto też wskazać, że uczestnik nie kwestionował okoliczności zawieszenia postępowania, ponieważ nie składał stosownych zażaleń, a tylko takie są dowodem dezaprobaty działań podejmowanych przez organ administracyjny.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie można również przyjąć, że brak wydania pozytywnego rozstrzygnięcia dla uczestnika postępowania może stanowić przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania i to w sposób rażący. Okoliczność, że organ nie wydał rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem uczestnika nie może być postrzegana jako rażące przewlekłe prowadzenie postępowania.

W takim wypadku nie można zgodzić się, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 przytoczonej wyżej ustawy, że organ prowadził postępowanie w sposób rażąco przewlekły. Gdyby zatem Sąd nie dopuścił się do uchybienia wskazanych przepisów, wówczas nie wymierzyłby także organowi grzywny, a zatem nie doszłoby do naruszenia przepisów wskazanych w punkcie II. 3 petitum skargi kasacyjnej. Ponadto grzywna w wysokości 3000 zł nałożona przez Sąd jest nie tylko w całości bezzasadna, ale też całkowicie nieadekwatna do wskazanych przez Sąd naruszeń. Sąd pierwszej instancji w ogóle w uzasadnieniu wyroku nie przedstawił, z jakich powodów uznał adekwatność wysokości nałożonej na organ grzywny. Sąd miał możliwość zróżnicowania wysokości grzywny, jednakże posłużył się jedynie lakonicznym stwierdzeniem o adekwatności stwierdzonych naruszeń do wysokości grzywny, co nie znaczy zupełnie nic. Sąd w uzasadnieniu nie wyjaśnił i nie podał z jakiego konkretnego powodu wymierzył organowi tak dotkliwą grzywnę, a skoro miał możliwość jej określania (w granicach w skazanych w art. 154 § 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a nawet nieorzekania, to winien był wskazać, jakie konkretnie przesłanki kierowały Sądem. Brak uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia dokonanie oceny adekwatności wysokości nałożonej grzywny, na którą powołuje się Sąd w uzasadnieniu wyroku.

Podniesiono również, że w wyroku Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, jaką wykładnią prawa jest związany w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r. (sygn. akt: II OSK 480/14) i jaki miało to wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Ponadto Sąd nie odniósł się w zaskarżonym wyroku do okoliczności konieczności dokonywania uzupełnień braków formalnych wniosków składanych przez uczestnika, co znacznie wpłynęło na trwanie postępowania. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, ponieważ Sąd nie tylko orzekł, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ale również, że przewlekłość ta miała charakter rażący, co wiązało się z nałożeniem bardzo wysokiej grzywny. Sąd nie wskazał w wyroku również z jakiego powodu i na jakiej podstawie uznał, iż przewlekłość miała charakter rażący, co miało z pewnością wpływ na ustalenie wysokości grzywny, jednakże nie sposób się domyślać tych okoliczności bez konkretnych wskazań ze strony Sądu.

Wykazane uchybienia powodują zatem w ocenie strony skarżącej kasacyjnie niemożliwość dokonania rzetelnej i pełnej (co do wszystkich rozstrzygnięć Sądu) kontroli instancyjnej, albowiem nie sposób domyślać się motywów podjęcia rozstrzygnięcia przez Sąd, tym bardziej, gdy Sąd orzekł o grzywnie. W ocenie Gminy, w niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z naruszeniem wskazanych przepisów oraz wadliwym wykonaniem obowiązku kontroli polegającym na błędnym stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy Celestynów przewlekle prowadził postępowanie i przewlekłość ta miała charakter rażący. Analizując dogłębnie niniejszą sprawę należy stwierdzić, że organ podejmował wszelkie czynności niezbędne do rzeczowego i pełnego wyjaśnienia sprawy i nie były to czynności pozorne, jak określił je Sąd w wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

Wójt Gminy Celestynów w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji zaistnienia stanu przewlekłości i powiązania z tym stwierdzeniem oceny rażącego naruszenia prawa upatruje w pierwszej kolejności naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co doprowadziło w jego ocenie do niewykonania w sposób rzetelny przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli działalności organów administracji publicznej.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Powiązanie to jednak nie może dotyczyć wyłącznie przepisów, które również nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych przepis ten powiązał z art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850).

Niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, że Wójt Gminy Celestynów przewlekle prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i przewlekłość ta miała charakter rażący. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca kasacyjnie powiązała z zarzutem niewłaściwego przyjęcia przez Sąd, że organ dopuścił się naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa".

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił istotę przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego i trafnie wskazał na działania organu, które były zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i spowodowały dodatkowo, że sprawa nie została rozstrzygnięta w ustawowym terminie. Trafnie wskazano na brak podstaw do niezałatwienia sprawy w terminie z powołaniem się na fakt nieuzgodnienia projektu decyzji przez Zarząd Dróg Powiatowych w O.. Z treści art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), wynika, że w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Przepis ten wiąże skutek uzgodnienia wyłącznie z upływem czasu od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Okoliczności wskazywane przez stronę skarżącą kasacyjnie a dotyczące ewentualnego porozumienia pomiędzy Zarządem Dróg Powiatowych w O. a A. sp. z o.o. z siedzibą w O. nie uzasadniały zatem oczekiwania na postanowienie uzgadniające wydane przez Zarząd Dróg Powiatowych w O. w sytuacji, gdy w dniu 9 sierpnia 2012 r. podmiotowi temu doręczono wystąpienie o uzgodnienie z dnia 6 sierpnia 2012 r. Poprzez nieuwzględnienie w sprawie art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt Gminy Celestynów naruszył wskazane przez Sąd pierwszej instancji zasady ogólne legalności, praworządności i zaufania wyrażone w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Naruszenie tych zasad i bezzasadne wyczekiwanie na uzgodnienie Zarządu Dróg Powiatowych w O. jedynie pozorowało konieczność wstrzymywania czynności procesowych, co nie znajdowało podstaw od dnia 23 sierpnia 2012 r., kiedy to nastąpił skutek uzgodnienia, o jakim mowa w art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Również występowanie dopiero po upływie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w sprawie z wnioskiem do Wójta Gminy Wiązownia o uzgodnienie projektu decyzji wskazuje na nieefektywność działań organu, a fakt braku wskazania w tym stanie rzeczy podstawy prawnej tego uzgodnienia w piśmie z dnia 2 stycznia 2013 r. uzasadnia wniosek, że organ takiej podstawy nie znajdował. Uzgodnienie jest jedną z form współdziałania organów, a wystąpienie o nie w konkretnej sytuacji wymaga podania podstawy materialnoprawnej. Kompetencja do wyrażania stanowiska musi wynikać w sposób jednoznaczny z przepisów powszechnie obowiązującego prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., OSK 734/04, Lex nr 201369; M. Dyl, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 538). Nie stanowią takiej podstawy przepisy wskazane w piśmie z dnia 2 stycznia 2013 r. ani też zasady ogólne postępowania administracyjnego, na które powołuje się strona skarżąca kasacyjnie. Ponadto stan braku potrzeby uzgodnienia, jaki zaistniał w związku z ostatecznym postanowieniem SKO w Warszawie umarzającym postępowanie wpadkowe dotyczące uzgodnienia projektu decyzji przez Wójta Gminy Wiązownia nie dawał podstaw do zwlekania z wydaniem decyzji kończącej postępowanie. Zgodnie z brzmieniem art. 28 k.p.a. i ugruntowanymi od wielu lat poglądami orzecznictwa, podmiotem legitymowanym do zaskarżania do sądu administracyjnych orzeczeń organu odwoławczego jest osoba legitymująca się interesem prawnym, który został naruszony, a nie działający w ramach kompetencji organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym), nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2005 r., II OSK 69/05, LEX nr 194983; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., II OSK 665/06, LEX nr 322945; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06, LEX nr 340121; wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., II OSK 1207/06, LEX nr 372491; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., II OSK 239/08, LEX nr 515197; M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do art. 106 k.p.a., teza 8, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex/el.,2014; M. Dyl, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 543). Zarówno hipotetyczny brak wiedzy w tym zakresie po stronie Wójta Gminy Celestynów, jak i okoliczność składania skargi do sądu administracyjnego przez ten organ na postanowienie SKO w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. uzasadniały stanowisko Sądu pierwszej instancji, że czynności te były ukierunkowane na odsunięcie w czasie rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza gdy mimo odrzucenia przez WSA w Warszawie skargi Wójta Gminy Celestynów na postanowienie Samorządowego Kolegium w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r., organ ten nadal nie wydawał decyzji rozstrzygającej sprawę.

Działaniem nieznajdującym podstaw prawnych i nieefektywnym w realiach niniejszej sprawy było również zawieszanie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z oczekiwaniem na stanowisko organów uzgadniających. Należy podkreślić, że skutek uzgodnienia przez Zarząd Dróg Powiatowych w O. zaistniał z dniem 23 sierpnia 2012 r. w związku z treścią art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a postanowienie zawieszające postępowanie do czasu zajęcia stanowiska przez ten organ wydano dopiero w dniu [...] listopada 2012 r., co nie znajdowało żadnego uzasadnienia. Również niepodejmowanie zawieszonego postępowania administracyjnego w związku z zaskarżeniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Wójta Gminy Celestynów postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazuje na przewlekanie postępowania w sytuacji, gdy – jak wyżej wskazywano – ugruntowany od wielu lat jest pogląd o braku legitymacji organu prowadzącego postępowanie główne do zaskarżania postanowień wydawanych w ramach współdziałania na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w literaturze przyjmuje się, że organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, a jego stanowisko jest wyrażone w formie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, bowiem nie rozstrzyga o jego istocie. Przyjmuje się, że w swej naturze procesowej postępowanie przed organem współdziałającym nie będzie podobne do postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia kwestii wstępnej (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 418–419), a instytucja zajęcia stanowiska przez inny organ nie ma związku z kategorią zagadnienia wstępnego (por. J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 100; J. Zimmermann: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 193).

W efekcie kilkukrotnego zawieszania postępowania a następnie zwlekania z jego podejmowaniem odsuwano w czasie rozstrzygnięcie sprawy, co godziło we wskazane przez Sąd pierwszej instancji zasady ogólne k.p.a. i miało niewątpliwe znamiona przewlekania postępowania administracyjnego. Organ nie wyjaśnił i nie usprawiedliwił faktu zwlekania z wydawaniem kolejnych decyzji w sprawie po wcześniejszych decyzjach kasacyjnych organu odwoławczego, a analiza uzasadnień decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy wykazuje, że dla ich podjęcia nie było konieczne prowadzenie wielomiesięcznego postępowania wyjaśniającego. Trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że pierwsza decyzja odmowna w sprawie warunków zabudowy została wydana w dniu [...] października 2013 r. Po jej uchyleniu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r., kolejna decyzja odmowna została wydana dopiero w dniu [...] maja 2014 r. Z kolei po uchyleniu tej decyzji decyzją SKO w Warszawie z dnia [...]22 lipca 2014 r. Wójt Gminy Celestynów wydał kolejną decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy w dniu [...] września 2014 r. Wskazane wyżej zachowanie organu stanowiące przejaw ignorancji obowiązujących przepisów prawa, podejmowanie w realiach niniejszej sprawy działań nieznajdujących podstaw prawnych, odsuwanie w czasie wydania rozstrzygnięcia z powołaniem się na konieczność wnikliwości analizy sprawy, w której konieczność tę można było bez przeszkód zrealizować w ustawowym terminie załatwienia sprawy administracyjnej określonym w art. 35 § 3 k.p.a. trafnie zostały zakwalifikowane przez Sąd pierwszej instancji jako przejawy przewlekłego prowadzenia postępowania, a ich natężenie w sprawie, brak przekonującego wyjaśnienia odsuwania w czasie rozstrzygnięcia sprawy, które znajdowałoby podstawy w przepisach prawa uzasadniało ich ocenę jako rażąca przewlekłość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymierzenie w tym stanie rzeczy grzywny w wysokości 3000 zł znajdowało pełne uzasadnienie.

Zgodnie z art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Przepis art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odsyła w kwestii wysokości grzywny do art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 cyt. ustawy wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie wysokości grzywny ustawodawca wprowadził pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę. W sytuacji zatem, gdy Sąd znajdując podstawy do wymierzenia grzywny ustala jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach, nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 149 § 2 w związku z art. 156 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach którego kwestionowana jest zasadność wymierzenia grzywny w wysokości 3.000 zł.

Zasadność wymierzenia grzywny w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego treści wynika m.in., że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W skardze kasacyjnej podniesiono wprawdzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże zarzut ten okazał się nieuzasadniony.

Strona skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu podkreśla m.in. brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy i powodów uznania przez Sąd, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ była rażąca oraz brak wskazania w uzasadnieniu wyroku z jakiego powodu i na jakiej podstawie faktycznej i prawnej Sąd uznał, że grzywna nałożona na organ w wysokości 3000 zł jest grzywną adekwatną do stwierdzonych uchybień. Niewątpliwie konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, LEX nr 1341460; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W tym zakresie Sąd pierwszej instancji odwołał się do dokonanej we wcześniejszej części uzasadnienia oceny podejmowanych przez organ czynności jako niezmierzających do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Taka argumentacja Sądu pierwszej instancji, nawiązująca wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, które to ustalenia i oceny są zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości wymierzonej grzywny, a także wyjaśnienia przytoczonej przez Sąd w tym zakresie podstawy prawnej. Dodatkowo należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji jako uzasadnienie wymierzenia grzywny powołał się nie tylko – jak to podkreśla się w skardze kasacyjnej – na adekwatność grzywny do stwierdzonej sytuacji rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał ponadto, że Wójt Gminy Celestynów nie usprawiedliwił przyczyn, które wpłynęły na przedłużenie się postępowania administracyjnego, gdyż powołał się na okoliczności, które zostały ocenione jako te, które spowodowały przewlekłość postępowania.

W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca kasacyjnie wskazała również, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich okoliczności podnoszonych w niniejszej sprawie, w tym kwestii podnoszonych przez organ, iż wnioski uczestnika były niekompletne i wymagały uzupełnienia przez uczestnika, co również wpłynęło na wydłużenie czasu prowadzenia postępowania, a także nie wyjaśnił, jaką wykładnią prawa był związany w związku z przytoczeniem w uzasadnieniu wyroku informacji o wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt: II OSK 480/14 i jaki taka wykładnia miała wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co powinna wykazać strona wnosząca skargę kasacyjną. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Niewątpliwie złożenie w niniejszej sprawie niekompletnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymagającego uzupełnienia, co nastąpiło we wskazanym przez organ terminie, nie miało wpływu na wielomiesięczne nieefektywne prowadzenie przez organ postępowania w sprawie. W ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt: II OSK 480/14 i zastosował się do niego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.