Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 738/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2c, art. 2 pkt 8, art. 24 ust. 2a pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: par.  67, par. 68, par. 45, par. 46, par. 47
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta J. orzekając na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.; zwana dalej "P.g.k.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwana dalej "k.p.a."), odmówił Gminie P. aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących:

1. działki nr [...] (ŁIV, ŁV, W) o powierzchni ogólnej 0,3289 ha obręb 0010, Z., jedn. ewid.: [...], P., jednostka rejestrowa gruntów G.142, poprzez zmianę użytków gruntowych z gruntów rolnych "ŁIV, ŁV" na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy "Bp";

2. działki nr [...] (ŁIV, ŁV, W) o powierzchni ogólnej 0,3289 ha obręb 0010, Z., jedn. ewid.: [...], P., jednostka rejestrowa gruntów G.142, poprzez zmianę użytków gruntowych z gruntów rolnych "ŁIV, ŁV" na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy "Bp";

3. działki nr [...] (ŁIV, ŁV, W) o powierzchni ogólnej 0,3288 ha obręb 0010, Z., jedn. ewid.: [...], P., jednostka rejestrowa gruntów G.142, poprzez zmianę użytków gruntowych z gruntów rolnych "ŁIV, ŁV" na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy "Bp".

Uzasadniając podjętą decyzję Starosta J. wyjaśnił m.in., że w dniu 31 marca 2017 r. Dyrektor Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. G. przekazał do Starostwa Powiatowego w J. G. wniosek Gminy P. o wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych działek oznaczonych numerami: [...] obręb 0010 Z., jednostka ewidencyjna: [...], P., polegających na zmianie oznaczenia użytków gruntowych z gruntów rolnych na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp), wskazując na utratę przez wymienione działki charakteru rolnego i powołując się na dokumentację techniczną z pracy geodezyjnej, przekazaną do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. G. w dniu 15 czerwca 2016 r. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił na podstawie informacji uzyskanej od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, że dla działek wskazanych we wniosku Starosta J. od 2006 r. nie wydał pozwoleń na budowę, ani nie przyjmował zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, natomiast na podstawie przeprowadzonych przy udziale przedstawicieli Gminy P. oględzin ustalił aktualny stan istniejący na przedmiotowych działkach. W toku tej czynności stwierdzono, że działki nr [...] to teren zielony, pojedyncze drzewa i krzewy. Ustalenia te zostały potwierdzone dokumentacją fotograficzną.

W ocenie organu orzekającego zagospodarowanie działek, jak również zgromadzona w sprawie dokumentacja nie wskazują, aby teren ten mógł zostać zaliczony do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy (Bp). Przedmiotowy obszar stanowi teren zielony, częściowo zakrzaczony, z pojedynczymi drzewami. Na przedmiotowych gruntach nie została rozpoczęta budowa, w rozumieniu przepisów art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiącym, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą rozpoczęcia prac przygotowawczych. Prace przygotowawcze natomiast, o których mowa w ust. 2, mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Starosta zwrócił też uwagę, że zgodnie z przepisami powyższej ustawy zarówno pozwolenie na budowę (art. 37) jak również zgłoszenie (art. 30 ust. 5b) ważne są przez okres 3 lat, zatem w niniejszej sprawie nie można mówić o prowadzonych na gruntach objętych postępowaniem pracach przygotowawczych, a ponadto rozpoczęcia prac przygotowawczych nie potwierdzają przeprowadzone oględziny terenowe. Na gruntach tych bowiem nie wykonano geodezyjnego wytyczenia obiektów, niwelacji terenu, nie zagospodarowano terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, nie wykonano przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Od powyżej decyzji Gmina P. wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i zarzucając naruszenie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246) poprzez odmowę aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz naruszenie art. 75 § 1, art. 77 §1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierzetelne zebranie materiału dowodowego, w tym m.in. "brak wystąpienia z zapytaniem do gminy o występowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub informacji o ewentualnych wydanych warunkach zabudowy".

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. decyzją z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił m.in., że stan faktyczny i prawny sprawy ustalono na podstawie następujących dokumentów:

1. Operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 marca 2017 r., któremu nadano identyfikator ewidencyjny materiału zasobu [...]. Prace geodezyjne, których cel został określony jako aktualizacja ewidencji gruntów i budynków m.in. dla działek nr [...] zgłoszone zostały przez wykonawcę USŁUGI "[...]". Zgłoszeniu został nadany identyfikator zgłoszenia prac [...]. Operat sporządzony w wyniku tych prac zawiera m.in. dokument "mapa zmian danych ewidencyjnych" w skali 1:1000, opracowany przez geodetę uprawnionego w dniu 11 czerwca 2016 r. Dokument ten zawiera "stan dotychczasowy" działek: nr [...] o powierzchni ogólnej 0,3289 ha, użytki ŁIV - 0,0304 ha, ŁV - 2880 ha, W-0,0105 ha; nr [...] o powierzchni ogólnej 0,3289 ha, użytki ŁIV - 0,2079 ha, ŁV - 1183 ha, W - 0,0027 ha; nr [...] o powierzchni ogólnej 0,3288 ha, użytki ŁIV - 0,2974 ha, ŁV-0299 ha, W-0,0015 ha oraz "stan nowy" działek: nr [...] o powierzchni ogólnej 0,3289 ha, użytki Bp - 0,3184 ha, W - 0,0105 ha; nr [...] o powierzchni ogólnej 0,3289 ha, użytki Bp - 0,3262 ha, W - 0,0027 ha; nr [...] o powierzchni ogólnej 0.3288 ha, użytki Bp - 0,3273 ha, W - 0,0015 ha;

2. "Protokołu z oględzin" z dnia 5 maja 2017 r. wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną, w którym wpisano: ,,(...) Działka nr [...] - teren zielony, pojedyncze drzewa i krzewy";

3. Wypisu z rejestru gruntów sporządzonego w dniu 12 lipca 2017 r. dla jednostki rejestrowej G.142 obrębu Z., gminy P., gdzie wpisano m.in.: dla działek ewidencyjnych: nr [...] o powierzchni ogólnej 0,3289 ha symbol klasoużytku ŁV - 0,2880 ha, W - 0,0105 ha, ŁIV - 0.0304 ha; nr [...] o powierzchni ogólnej 0,3289 ha symbol klasoużytku ŁIV - 0,2079 ha, ŁV - 0,1183 ha. W - 0,0027 ha; nr [...] o powierzchni ogólnej 0,3288 ha symbol klasoużytku W-0,0015 ha, ŁIV - 0,2974 ha, ŁV - 0,0299 ha;

4. Fragmentu mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu: [...], data wykonania kopii: 11 lipca 2017 r.) obejmującego obszar działek ewidencyjnych nr [...];

5. Decyzji o warunkach zabudowy nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] r. znak [...], w której wskazano, że ustalono "warunki zabudowy dla inwestycji p.n. budowa trzech domów mieszkalnych jednorodzinnych i trzech budynków garażowych na działce nr [...] oraz infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i zjazdu z drogi na działce nr [...]dr w Z." oraz, że na dzień wydania decyzji "działka nr [...] jest niezabudowana. Na terenie działki znajduje się ujęcie wody. Przez teren działki przebiega sieć wodociągowa i energetyczna. Stan faktyczny przedstawia mapa i załącznik nr 3 zawierający fotografie z wizji lokalnej przeprowadzonej w toku przeprowadzonego postępowania". W decyzji zaznaczono, że "przed uzyskaniem pozwolenia na budowę [należy] uzyskać decyzję o wyłączeniu gruntów z użytkowania rolniczego lub pisemną informację o braku takiej konieczności";

6. Załącznika nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] r. znak [...], tj. mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, z naniesionymi m.in. granicami obszaru analizy i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy;

7. Załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] r. znak [...], tj. wyniku "analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu", z którego wynika, że "działka nr [...] nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych";

8. Załącznika nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] r. znak [...], tj.; dokumentacji fotograficznej "stanu istniejącego" wraz z opisem zdjęć;

9. Fragmentu mapy zasadniczej w skali 1:1000 (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu: [...], data wykonania kopii: 9 sierpnia 2017 r.) obejmującego obszar działek ewidencyjnych nr [...].

Jak wynika z akt sprawy Starosta prowadził postępowanie administracyjne z wniosku Gminy P. z dnia 3 czerwca 2016 r. (data wpływu: 28 marca 2017 r.) zawierającego żądanie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych działek ewidencyjnych, położonych w obrębie Z., gminy P.: nr [...] poprzez zmianę "oznaczenia działki z: ŁIV - łąki trwałe o powierzchni 0,0304 ha, ŁV - łąki trwałe o powierzchni 0,2880 ha, na użytek budowlany Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane o powierzchni 0,3184 ha"; nr [...] poprzez zmianę "oznaczenia działki z: ŁIV - łąki trwałe o powierzchni 0,2079 ha, ŁV - łąki trwałe o powierzchni 0,1183 ha, na użytek budowlany Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane o powierzchni 0,3262 ha": nr [...] poprzez zmianę "oznaczenia działki z: ŁIV - łąki trwałe o powierzchni 0,2974 ha, ŁV - łąki trwałe o powierzchni 0,0299 ha, na użytek budowlany Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane o powierzchni 0,3273 ha". Do wniosku załączono dokument "mapa zmian danych ewidencyjnych" w skali 1:1000.

W dniu 15 czerwca 2016 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wpłynęła dokumentacja geodezyjna (identyfikator zgłoszenia prac [...]) zawierająca rezultaty wykonanych pomiarów geodezyjnych oraz wyniki opracowania pomiarów, skompletowana w postaci operatu technicznego. Dokumentacja ta przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 marca 2017 r. i zaewidencjonowana pod nr [...] (przywołana we wniosku Gminy P. z dnia 3 czerwca 2017 r.). Jak wynika z dokumentów wchodzących w skład tego operatu, w szczególności ze sprawozdania technicznego, celem pracy było opracowanie mapy zmian danych ewidencyjnych. Zakres tych prac obejmował m.in. działki nr [...]. Z kolei z opisu przebiegu i rezultatów wykonywanych prac geodezyjnych i kartograficznych wynika, iż "po porównaniu mapy zasadniczej z terenem stwierdzono jej zgodność z istniejącym stanem faktycznym w obszarze opracowania mapy. Działki straciły charakter rolny. Gmina rozpoczęła proces inwestycyjny z przygotowaniem gruntów pod budownictwo wielorodzinne. W świetle nowych przepisów bankowych w celu pozyskania kredytu, o który Gmina zamierza wystąpić do banku, grunt musi posiadać użytek "Bp". Dotychczasowe użytki (...) nalży zastąpić użytkiem "Bp".

Przedmiotem rozważania w niniejszej sprawie – jak wskazał organ drugiej instancji - jest zasadność aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych działek ewidencyjnych nr [...]. Zgodnie z § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ze zm.; zwane dalej "rozp.") użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy:

1) grunty rolne;

2) grunty leśne;

3) grunty zabudowane i zurbanizowane;

4) użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R;

5) (uchylony);

6) grunty pod wodami;

7) tereny różne oznaczone symbolem - Tr.

Jednocześnie, stosownie do § 68 ust. 3 rozp. do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych zalicza się m. in. zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, oznaczone symbolem - Bp. Z kolei cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Pod lp. 15 określono definicję zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, oznaczonych symbolem Bp. Do tych użytków gruntowych zalicza się grunty:

1) na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2) które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę.

Jednocześnie, przy ustalaniu konturów zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy bierze się pod uwagę postanowienia decyzji wydanych na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz treść projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stosując odpowiednio zasady dotyczące ustalania konturów terenów mieszkaniowych, terenów przemysłowych oraz innych terenów zabudowanych. Ponadto, do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy nie zalicza się gruntów przeznaczonych pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych, o których mowa w lp. 21.

Jak wyjaśnił dalej organ, przy zaliczaniu gruntów do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy należy uwzględnić stan faktyczny nieruchomości, ale z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), w szczególności art. 41 ust. 1, oraz regulacji zawartych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. W rozumieniu ust. 2 i ust. 3 tego artykułu, pracami przygotowawczymi są:

1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie;

2) wykonanie niwelacji terenu;

3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów;

4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Prace te mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem.

Natomiast przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności art. 4 pkt 11 ustawy stanowi, że poprzez wyłączenie gruntów z produkcji, rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów: nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 12 maja 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 1492/15) wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej narusza przepisy tej ustawy. Nadmienić przy tym należy, iż zgodnie z art. 11 ust. 1b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w niektórych przypadkach wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji będzie miał dla organu administracji charakter wiążący, co oznacza, że organ ten nie będzie miał prawa odmówić. Dotyczy to wniosku o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, Iva, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego. W takim przypadku decyzja administracyjna ma charakter deklaratoryjny, tzn. nie kreuje stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan zgodny z żądaniem wnioskodawcy.

Dane ewidencji gruntów i budynków dotyczące działek ewidencyjnych nr [...] prezentuje wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu 12 lipca 2017 r. Użytki gruntowe wskazanych działek oznaczone są symbolami ŁIV i ŁV, a więc stanowią grunty rolne w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie wynika jednak ze zgromadzonej dokumentacji w sprawie, aby na terenie tych działek zostało rozpoczęte inne niż rolnicze użytkowanie gruntu. Nie została rozpoczęta budowa, w szczególności nie zostały podjęte prace przygotowawcze, o których mowa w art. 41 ust. 1 ustawy - Prawa budowlanego. Brak jest dowodów, aby przedmiotowa działka była również objęta pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, stanowiącym podstawę do rozpoczęcia inwestycji na tym terenie. Z ustaleń Starosty wynika jednocześnie, że "w granicach działek nr (...) [...] (...) nie wydał pozwoleń na budowę i nie przyjmował zgłoszeń robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę" (adnotacja urzędowa z dnia 5 maja 2017 r.). Ponadto, stan faktyczny opisany w "protokole z oględzin" nieruchomości wskazuje m.in., że "(...) Działka nr [...] - teren zielony, pojedyncze drzewa i krzewy". Mając powyższe na względzie, organ stwierdził, że teren ten nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 lp. 15 załącznika nr 6 do rozp., uzasadniających zaliczenie gruntu do użytku gruntowego oznaczonego symbolem Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Ponadto, teren działek ewidencyjnych nr [...] nie jest przeznaczony pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych, o których mowa w lp. 21 załącznika nr 6 do rozp. Jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] r. znak [...], ustalono "warunki zabudowy dla inwestycji p.n. budowa trzech domów mieszkalnych jednorodzinnych i trzech budynków garażowych na działce nr [...] oraz infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i zjazdu z drogi na działce nr [...]dr w Z.". Zatem żadna z przesłanek, o których mowa w lp. 15 załącznika nr 6 do rozp., umożliwiająca zaliczenie działek ewidencyjnych nr [...] do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, nie jest spełniona.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Wojewódzki Inspektor wskazał, że:

Ad.1) zarzut "naruszenia § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246), poprzez odmowę aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, pomimo złożonego wniosku przez Wójta Gminy P., będącego właścicielem przedmiotowych gruntów", należy uznać za bezzasadny. Wyjaśnił przy tym, że przywołany przepis § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Przedmiotem postępowania jest aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych działek nr [...]. Należy wyraźnie odróżnić pojęcie gleboznawczej klasyfikacji gruntów od pojęcia oznaczenia użytków gruntowych, jako elementów informacji o gruntach. Pojęcia te określają odmienne elementy ewidencji gruntów, co wynika z analizy wskazanych powyżej przepisów prawa, a także z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. (sygn. akt. 1091/13), rodzaj użytków gruntowych oraz ich zasięg zależy od istnienia elementów będących podstawą rozróżnienia rodzaju tych użytków, określonych przepisami rozp. oraz załącznika nr 6 do niego. Zgodnie zaś z pkt 12 art. 2 P.g.k. przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Przepisy P.g.k. oraz przepisy wydanego na jej podstawie rozp. nie określają zasad postępowania, w którym następuje ustalenie klas gleboznawczych poszczególnych użytków i oznaczanie ich konturów. W tym przedmiocie obowiązują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. Gleboznawcza klasyfikacja gruntów przeprowadzana jest więc na podstawie odrębnego aktu prawnego. Ponadto, czynności związane z ustaleniem klasy dokonuje specjalista gleboznawca (klasyfikator), natomiast ustalenie użytku należy do organu i upoważnionego przez niego geodety. Pojęcia ewidencja gruntów i budynków oraz gleboznawcza klasyfikacja gruntów, jako elementy informacji o gruntach określają odmienne informacje o tych gruntach. Na tę różnicę wskazuje treść art. 22 ust. 1 P.g.k., a nadto wskazane już przepisy § 66, 67 i 68 rozp.

Ad. 2) zarzut "naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nierzetelne zebranie materiału dowodowego, między innymi brak wystąpienia z zapytaniem do gminy o występowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub informacji o ewentualnych wydanych warunkach zabudowy", nie jest uzasadniony. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla wyjaśnienia zasadności aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie objętym wnioskiem z dnia 3 czerwca 2016 r. Starosta w toku prowadzonego postępowania zebrał i dokonał oceny całego materiału dowodowego. Zapewnił stronie czynny udział, a przed podjęciem rozstrzygnięcia zawiadomił stronę postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona z tego prawa nie skorzystała.

Jak już wykazano powyżej, na działkach nr [...] nie zostało rozpoczęte użytkowanie gruntów inne niż rolnicze. Ponadto, odwołujący nie przedłożył dokumentacji potwierdzającej faktyczne rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu. Jest to jedna z przesłanek, którą należy spełnić, aby zaistniała zasadność zaliczenia terenu działek nr [...] do wnioskowanego użytku gruntowego. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, w tym przypadku, bez względu na zapisy decyzji o warunkach zabudowy, że nastąpiła zmiana charakteru działki z użytku rolnego na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 598/12), przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego grantu rolnego na cele nierolnicze nie powoduje automatycznego przekształcenia gruntu rolnego w nie rolny, a zatem nie stanowi podstawy do zmiany wpisu w rejestrze gruntów. Takie przekształcenie umożliwia jedynie inne niż rolne wykorzystanie gruntów. Podstawą więc innego niż rolnicze wykorzystania gruntów rolnych określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne może być tylko przeznaczenie ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolnicze. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2388/16), mając na uwadze określone w załączniku nr 6 zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, które mają charakter wiążący i powszechnie obowiązujący należy stwierdzić, że zaliczenie gruntu do określonego rodzaju użytku gruntowego jest kategorią prawną i nie może być dokonywane w oparciu własną ocenę stanu faktycznego istniejącego na gruncie z naruszeniem wspomnianych wyżej zasad.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina P., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że zebrany materiał dowodowy nie został rozpatrzony wyczerpująco, z uwagi na pominięcie rzeczywistego sposobu użytkowania przedmiotowych działek gruntu, ujawnionego w operacie technicznym geodety A. P. oraz w wyniku oględzin nieruchomości,

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z załącznikiem nr 6 do rozp. w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zwana dalej o.g.r.l.), polegające na przyjęciu, że w odniesieniu do przedmiotowych działek gruntu nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zaliczenie tych nieruchomości do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, mimo że na przedmiotowych działkach doszło do wyłączenia gruntów z produkcji, grunty zostały objęte decyzją o warunkach zabudowy, co stanowi podstawę do zakwalifikowania nieruchomości do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie budowy.

Jednocześnie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty J. i zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazano na definicję łąk trwałych. Jak ustanowiono w rozp. do łąk trwałych zalicza się grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących ruń łąkową, systematycznie koszoną, a w rejonach górskich - hale i połoniny z zasady koszone. Opisane powyżej cechy, zgodnie z treścią załącznika nr 6 do rozp., decydują o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Zgodnie z treścią załącznika nr 6 do rozp. do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy zalicza się grunty: 1) na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych lub leśnych; 2) które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych lub leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę. Z treści § 44 i § 47 rozp. wynika, że ewidencja gruntów musi pozostawać w stanie aktualności oraz uwzględniać zmiany faktyczne i prawne gruntów. Jak podnosi się w orzecznictwie "w świetle przepisów prawa materialnego, tj. § 44 i § 47 rozporządzenia wynika, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt IIISA/Łd 24/12).

Powyższe oznacza, zdaniem strony, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania działki oraz zaistnienia decyzji o warunkach zabudowy obejmującej określoną działkę, konieczne jest naniesienie tych zmian prawnych i faktycznych w ewidencji gruntów. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której zmiana sposobu użytkowania nie znajduje odzwierciedlenia w ewidencji gruntów. Nie można przy tym pomijać, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter deklaratywny. Wprowadzenie więc aktualizacji danych w tej ewidencji nie kreuje zmiany stanu prawnego, lecz ujawnia to co w sferze faktycznej i prawnej już się dokonało. W odniesieniu do działek gruntu, będących przedmiotem niniejszej sprawy, zaszły zmiany w sposobie ich użytkowania oraz w ich stanie prawnym. Z operatu technicznego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 marca 2017 r. wynika, że aktualnie działki te stanowią zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp). Do podobnych wniosków prowadzi protokół z oględzin z dnia 5 maja 2017 r. oraz załączona do niego dokumentacja fotograficzna. Ponadto, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 12 lipca 2011 r. przedmiotowe działki leżą w obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże działki te przeznaczone są dla inwestycji polegającej na budowie 3 domów mieszkalnych jednorodzinnych i trzech budynków garażowych, infrastruktury technicznej i zjazdu z drogi. Na działce znajduje się ujęcie wody, przez działkę przebiega sieć wodociągowa i energetyczna.

Strona skarżąca stanęła na stanowisku, że powyższe okoliczności są już wystarczające dla dokonania aktualizacji ewidencji gruntów. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 11 o.g.r.l. przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Istotne jest również dorowadzenie energii elektrycznej do przedmiotowych działek oraz sieci wodociągowej. Co więcej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że aktualizacja danych w ewidencji gruntów winna być dokonana nie tylko wówczas, gdy dla danej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz także wówczas, gdy w obrocie prawnym istnieje inny akt prawny stanowiący o przeznaczeniu danej działki. "Skoro w obowiązujących przepisach przeznaczenie terenów pod zabudowę może nastąpić zarówno w planach miejscowych jak i w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to uzasadniona jest rozszerzająca wykładnia pkt 3 ppkt 4 załącznika nr 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którą tereny przeznaczone pod zabudowę w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i faktycznie wyłączone z produkcji rolnej mogą być zaliczone do "zurbanizowanych terenów niezabudowanych" (wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1704/11).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. 1066 ze zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Sąd po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), z którego wynika, że sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie powinnością Sądu było dokonanie oceny, co do zasadności nieuwzględnienia przez organy geodezyjno-kartograficzne wniosku Gminy P. z dnia 28 marca 2017 r. o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do nieruchomości znajdującej się w jednostce ewidencyjnej P., w obrębie ewidencyjnym o numerze: [...] – Z., położonej w Z. poprzez zmianę oznaczenia działki o numerze [...] z ŁIV - łąki trwałe o powierzchni 0,0304 ha, ŁV - łąki trwałe o powierzchni 0,2880 ha na użytek budowlany Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane o powierzchni 0,3184 ha"; nr [...] z ŁIV - łąki trwałe o powierzchni 0,2079 ha, ŁV - łąki trwałe o powierzchni 0,1183 ha na użytek budowlany Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane o powierzchni 0,3262 ha"; nr [...] z ŁIV - łąki trwałe o powierzchni 0,2974 ha, ŁV - łąki trwałe o powierzchni 0,0299 ha na użytek budowlany Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane o powierzchni 0,3273 ha z powodu utraty charakteru rolnego, a tym samym zgodności z prawem ostatecznego orzeczenia o odnowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w sposób oraz w zakresie wskazanym we wniosku.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w sprawach o tak określonym przedmiocie – co w sposób szczegółowy przedstawione zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – stanowiły przepisy powoływanych wcześniej P.g.k. oraz rozp.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 P.g.k. ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje wskazane w art. 20 P.g.k. Ustawowy obowiązek aktualizowania ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujętych w niej danych dotyczących m.in. gruntów i budynków spoczywa na staroście, który dokonuje tej aktualizacji z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w sposób ściśle określony w tych przepisach tzn. zgodnie z art. 23, art. 24 i art. 24a P.g.k. oraz § 45, § 46 czy § 47 rozp.

Przepis art. 22 ust. 1 P.g.k. stanowi, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, do obowiązków których należy m.in. zgodnie z § 44 pkt 2 utrzymywanie ewidencji w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami, a aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym czy prawnym, ujawnienie nowych danych ewidencyjnych czy wyeliminowanie danych błędnych. Z art. 24 ust. 2a pkt 1 P.g.k. wynika, że informacje zawarte w ewidencji podlegają z urzędu aktualizacji, jeżeli wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1 do 4, materiałów zasobu oraz w przypadku wykrycia błędnych informacji oraz zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a pkt 2 na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Aktualizacja ta może nastąpić albo w drodze czynności materialno-technicznej (art. 24 ust. 2b pkt 1) albo w drodze decyzji administracyjnej (art. 25 ust. 2b pkt 2 P.g.k.), a odmowa takiej aktualizacji następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej.

W uzupełnieniu należy też wskazać, że ewidencja gruntów ma charakter techniczno-deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, ale potwierdza stan zaistniały wcześniej, czy inaczej rejestruje dokonane zmiany. Oznacza to, że dokonywanie zmian wpisów w ewidencji gruntów i budynków ma charakter wtórny wobec dotyczących danej nieruchomości zmian natury prawnej i faktycznej, a organ ewidencyjny ma obowiązek ocenić zasadność wprowadzenia zmian (aktualizacji informacji) na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Ocenie właściwego organu podlega również dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W rozpoznawanej sprawie dokumentacja taka w formie operatu technicznego została przyjęta w dniu 28 marca 2017 r. (zaewidencjonowana pod numerem [...]). Z treści złożonej do zasobu dokumentacji wynika, że celem prac geodezyjnych, na podstawie których została sporządzona, było opracowanie mapy zmian ewidencyjnych w zakresie działek oznaczonych numerami: [...] położonych w obrębie Z., gmina P.. W opisie wykonywanych prac podano również, że działki straciły charakter rolny, a Gmina rozpoczęła proces inwestycyjny z przygotowaniem gruntów pod budownictwo wielorodzinne.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy właściwe instancyjnie po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i rozpatrzeniu tego materiału w jego całokształcie, prawidłowo uznały, że stan przedmiotowych działek nie uległ zmianie w sposób opisany w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nie zaistniały warunki obligujące do aktualizacji informacji, czyli wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w sposób wnioskowany przez stronę skarżącą pismem doręczonym organowi w dniu 28 marca 2017 r.

Dokonywaną w tym zakresie ocenę Sąd odniósł przede wszystkim do treści decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę trzech domów mieszkalnych jednorodzinnych i trzech budynków garażowych na działce nr [...] oraz infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i zjazdu z drogi na działce nr [...] dr w Z., protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 5 maja 2017 r. na terenie działek, objętych wnioskiem Gminy P., wypisu z rejestru gruntów sporządzonego w dniu 12 lipca 2017 r. dla jednostki rejestrowej G.142 obrębu Z., gminy P., fragmentu mapy ewidencyjnej (w skali 1:1000), której kopię wykonano w dniu 11 lipca 2017 r., obejmującej obszar przedmiotowych działek oraz fragmentu mapy zasadniczej (w skali 1:1000), której kopię wykonano 9 sierpnia 2017 r., obejmującej obszar przedmiotowych działek.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie istotne jest, co wyjaśniły organy, że wskazane w § 67 rozp. grupy użytków gruntowych obejmują m.in. grunty rolne, grunty leśne, a także grunty zabudowane i zurbanizowane, do których – stosownie do przepisu § 68 ust. 3 rozp. - zalicza się m.in. zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, oznaczone symbolem – Bp. Jednocześnie w załączniku nr 6 do rozp. pod lp. 15 prawodawca w sposób jednoznaczny określił warunki wymagane dla przyznania użytkowi gruntowemu kategorii zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, oznaczonych symbolem Bp. Uzyskują ją grunty:

1) na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2) które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę.

W tym kontekście należy też zwrócić uwagę, że wyznaczając obszar (ustalając kontury) zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy uwzględnia się treść decyzji wydanej na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz koncepcję przedstawioną na projekcie zagospodarowania działki lub terenu, sporządzonym stosownie do przepisu art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

W ocenie Sądu treść powołanych regulacji uprawnia do stwierdzenia, że prawodawca uzależnił możliwość kwalifikowania w zbiorze informacji, jaki stanowi ewidencja gruntów i budynków, użytków gruntowych jako zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy wyłącznie od spełnienia warunków określonych w art. 41 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a poprzez to od stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości (gruntach), który ma odpowiadać stanowi opisanemu we wskazanych przepisach.

W uznaniu Sądu w obowiązujących warunkach prawnych nie jest możliwie wprowadzenie w sposób legalny zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę użytku gruntowego na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (albo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie bowiem z wypracowaną przez Trybunał Konstytucyjny i judykaturę administracyjną koncepcją decyzji o warunkach zabudowy stanowi ona wyłącznie informację o możliwości wykorzystania danego terenu (zagospodarowania go) w sposób w niej określony.

Nie uprawnia ona samoistnie, podobnie jak ustalenia planistyczne, do dokonywania faktycznych zmian na nieruchomości w sposób wynikający ze wskazanych aktów: indywidualnego, czy generalnego.

Należy przy tym wyjaśnić – wobec treści załącznika nr 6 (lp. 15) do rozp., że zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a pracami przygotowawczymi – stosownie do art. 41 ust. 2 tej ustawy – są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej, przy czym prace te mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (art. 41 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane).

Z materiału sprawy wynika, że żaden ze stanów wskazanych przez ustawodawcę, jako pośrednio definiujący rozpoczęcie budowy, w dacie orzekania przez organy administracyjne, nie został stwierdzony na żadnej z działek objętych wnioskiem strony skarżącej. Wskazują na to dokonane podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 15 maja 2017 r. przy udziale przedstawicieli Gminy ustalenia, z których wynika, że działki nr [...] w Z. to teren zielony porośnięty pojedynczymi drzewami i krzewami oraz wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu 12 lipca 2017 r., w którym dla przedmiotowych działek wpisano symbole klasoużytków.

Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego na tych działkach wyklucza również treść adnotacji urzędowej z dnia 5 maja 2017 r., sporządzonej na podstawie informacji uzyskanej w Wydziale Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Starostwa Powiatu J., z której wynika, że Starosta J. od 2006 r. nie wydawał dla działek nr [...] pozwoleń na budowę ani nie przyjmował zgłoszeń zamiaru realizowania na tych działkach robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę.

Materiał sprawy uprawnia również do stwierdzenia, że przedmiotowe działki nie zostały wyłączone z produkcji rolnej, stosownie do wymogu zawartego w załączniku nr 6 (lp. 15) do rozp. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z przepisem art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyroki powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym akcentuje się przede wszystkim element "faktyczności" w odniesieniu do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, będącego takim działaniem faktycznym, którego istotą jest rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, a nie zaniechanie prowadzenia na tym gruncie działalności rolniczej (np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1492/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1570/16).

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika również, aby dla przedmiotowych działek (lub dla działki oznaczonej przed podziałem nr [...]) wydana została przez Starostę J. decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, o której mowa w zapisach decyzji Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy z dnia [...] r. Nr [...].

Zdaniem Sądu w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy bezwzględnie zaakceptować ocenę przyjętą przez organy, że stan faktyczny i prawny żadnej z działek wskazanych we wniosku, tj. działek oznaczonych numerami [...] położonych w obrębie Z. gminy P., nie spełnia warunków określonych w załączniku nr 6 – lp. 15 do rozp., co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie wnioskowanej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę użytków gruntowych z gruntów rolnych na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy Bp.

Stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.