Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1580/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 189 poz 1598
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 490/16 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia z ponoszenia odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 490/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z ponoszenia odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze – oddalił skargę.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz Miasta C. decyzją z [...] lutego 2016 r. Nr [...]– wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 8, art. 50 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015, poz. 163 ze zm.; w skrócie "u.p.s.") oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a.") – odmówił M. C. całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za przyznane A. C. specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w okresie od [...] lutego 2016 r. do [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że wszystkie dochody tej rodziny pochodzą ze środków publicznych i kształtują się na poziomie 2433,74 zł, a po odliczeniu wydatków pozostaje jej kwota 1100 zł. Ocenił, że posiadane przez rodzinę środki finansowe są wystarczające na pokrycie kosztów przyznanych usług.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") w B., przywołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że ani ustawa o pomocy społecznej, ani rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598) nie precyzują jednoznacznie kryteriów zwolnienia z ponoszenia odpłatności za usługi specjalistyczne. Zdaniem SKO zwolnienie takie nie powinno nastąpić pomimo wystąpienia sytuacji przewidzianych w przepisach prawa, gdy osoba korzystająca z tej formy pomocy jest w stanie wnieść opłatę, gdyż wówczas byłoby to sprzeczne z zasadą pomocniczości wyrażoną w art. 3 u.p.s. W konsekwencji organ ten uznał, że zarzut strony o braku przepisu pozwalającego ustalać sytuację dochodową osoby korzystającej z dwóch rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych jest niezasadny. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się rodzina strony, z uwzględnieniem dochodów oraz ponoszonych wydatków. W konkluzji stwierdzono, że organ I instancji nie dopuścił się naruszenia granic uznania administracyjnego.

Z decyzją tą nie zgodziła się M. C., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzuciła w niej organom administracji naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wyniki sprawy, i z tego powodu wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W motywach skargi podniosła m.in., że w ramach przedmiotowego postępowania wystąpiła o całkowite zwolnienie z ponoszenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze jej synowi, odwołując się do treści § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, stwarzającego taką możliwość w przypadku korzystania z dwóch rodzajów specjalistycznych usług. Zdaniem skarżącej ważnym zagadnieniem w sprawie jest to, że korzysta ona ze świadczenia pielęgnacyjnego, co w znaczny sposób ogranicza możliwość podnoszenia wysokości dochodu rodziny. Skarżąca utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń przyznawanych przez służby społeczne, a organ w sposób wadliwy dokonał ustaleń dotyczących ponoszonych przez nią wydatków. Organy administracji wypowiadające się w sprawie odniosły się jedynie do stałych wydatków rodziny, pominęły natomiast wydatki związane z zaspokojeniem potrzeb bytowych i egzystencjalnych, jak również nie rozważyły jej sprawy w kontekście jej słusznego interesu. Ponadto skarżąca zarzuciła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom stawianym rozstrzygnięciu podjętemu w warunkach uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt IV SA/Gl 490/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny w zakresie podejmowanych rozstrzygnięć nie wzbudza istotniejszych wątpliwości i sprowadza się do tego, że skarżąca wnioskiem z [...] stycznia 2016 r. wystąpiła o całkowite zwolnienie z ponoszenia opłat za przyznane usługi specjalistyczne jej synowi w okresie od [...] do [...] lutego 2016 r. w wymiarze 15 godzin tygodniowo dla każdego z rodzaju przyznanych usług, a zatem wystąpiła o zwolnienie z odpłatności za przyznane 60 godzin usług opiekuńczych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, koszt jednej godziny usług specjalistycznych wynosi 24,50 zł, a mając na uwadze sytuację dochodową rodziny skarżącej, obowiązana jest ona do ponoszenia odpłatności na poziomie 15% kosztu 1 godziny, co daje kwotę 3,68 zł, a w konsekwencji kwotę całościową w wysokości 220,80 zł. Oznacza to zatem, że skarżąca występuje o przyznanie świadczenia w ww. wysokości, sprowadzające się do zwolnienia jej z ponoszenia ustalonej kwoty odpłatności.

Dalej Sąd I instancji, przywoławszy odnośne unormowania rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, podkreślił, że we wskazanym zakresie organ administracji podejmuje decyzję w warunkach uznania administracyjnego, a dodatkowo prawodawca w przywołanych unormowaniach wykorzystał pojęcia niedookreślone, gdyż wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach takie rozstrzygnięcie może być podjęte. Zatem do organu administracji należy rozważenie, czy w danej sprawie taki szczególnie uzasadniony przypadek występuje, a następnie podejmuje on rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego. Jednakże, jak podkreślił Sąd, to na stronie występującej z wnioskiem spoczywa obowiązek przedstawienia wszystkich tych okoliczności, które organ administracji będzie obowiązany wziąć pod uwagę przy podjęciu rozstrzygnięcia.

Na tym tle Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji obu instancji przy podejmowaniu swoich rozstrzygnięć miały w polu widzenia to, że syn skarżącej korzysta z dwóch rodzajów usług specjalistycznych i wyczerpana jest przesłanka częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłaty za przyznane usługi opiekuńcze przewidziana treścią § 6 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Organ I instancji w sposób bardzo rozbudowany odniósł się do sytuacji dochodowej rodziny skarżącej, jak również dokonał analizy wydatków ponoszonych przez rodzinę, i doszedł do przekonania, że skarżąca w oparciu o posiadane środki finansowe jest w stanie ponieść ustaloną wysokość opłaty za przyznane usługi opiekuńcze. Zdaniem Sądu analiza zarzutów kierowanych pod adresem zaskarżonych rozstrzygnięć pozwala stwierdzić, że generalnie nie związane są one z postępowaniem dowodowym, lecz odnoszą się do oceny zgromadzonego materiału dowodowego i przyjętego na tej podstawie rozstrzygnięcia. Sądu I instancji podkreślił, że w przypadku kontroli decyzji uznaniowych rolą sądu administracyjnego nie jest weryfikowanie przyjętego rozstrzygnięcia – gdyż to wymyka się takiej kontroli – lecz ustalenie, czy organy administracji publicznej, dokonując wyboru następstwa prawnego, dysponowały takim materiałem dowodowym, który umożliwiał im na jego prawidłowy wybór. W ocenie Sądu przeprowadzona kontrola nie dała podstaw do przyjęcia, że organ nie dysponował takimi informacjami, które mogłyby wpłynąć na wybór następstwa prawnego, a zatem brak jest podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi.

Odnosząc się z kolei do zarzutów formułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze, Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że:

– zarzut braku podstaw prawnych działań podejmowanych przez pracownika socjalnego w zakresie ustalania sytuacji dochodowej rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej uznany musi być za bezzasadny, gdyż ustalenie tej sytuacji jest obowiązkiem pracownika socjalnego, a pominięcie przezeń tego typu czynności uznane byłoby za uchybienie w pracy i obciążałoby jego działalność;

– nie mogą zostać uwzględnione uwagi co do roli, jaką odgrywa wywiad środowiskowy w sprawach z zakresu pomocy społecznej, ponieważ jest to podstawowy instrument, przy wykorzystaniu którego pracownicy socjalni ustalają podstawowe fakty w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych;

– na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut niezapewnienia przez organy administracji czynnego udziału skarżącej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, gdyż uniemożliwiły jej wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd zwrócił uwagę, że w ramach tego postępowania organy administracji dokonywały wszystkich ustaleń z aktywnym udziałem skarżącej, która uczestniczyła we wszystkich czynnościach procesowych i znała zgromadzony materiał dowodowy. Tym samym brak formalnego dokumentu potwierdzającego fakt zapoznania się strony ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie może stanowić wystarczającej podstawy dla uznania, że organ dopuścił się naruszenia art. 10 w zw. z art. 80 k.p.a.;

– zarzut, iż organ nie dokonał pełnej analizy wydatków ponoszonych przez skarżącą, nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ organ I instancji w wywiadzie środowiskowym, w części dotyczącej oceny sytuacji osoby/rodziny, dokonał takiej analizy z uwzględnieniem wszystkich aspektów funkcjonowania rodziny, mając w polu widzenia zarówno stronę dochodową, jak również ponoszone przez skarżącą i jej syna wydatki.

Poza tym Sąd I instancji z urzędu zwrócił uwagę na okoliczność, że wśród dochodów otrzymywanych przez skarżącą ze środków publicznych znajdują się m.in.: zasiłek pielęgnacyjny przysługujący jej niepełnosprawnemu dziecku, w wysokości 153 zł miesięcznie, oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, w kwocie 110 zł miesięcznie. Zatem skarżąca dysponuje łącznie kwotą 263 zł, która przewidziana jest na pokrycie zwiększonych wydatków związanych z rehabilitacją lub kształceniem dziecka w wieku do ukończenia 16. roku życia, oraz, w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego, na częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Kwota ta przekracza kwotę odpłatności, którą winna uiścić skarżąca za przyznane usługi opiekuńcze (tj. 220,80 zł), co oznacza, że skarżąca otrzymała już środki finansowe na zaspokojenie potrzeby związanej z przyznanymi specjalistycznymi usługami opiekuńczymi. Sąd zaznaczył, że świadczenia przyznawane w ramach świadczeń rodzinnych ukierunkowane są na zaspokojenie określonych potrzeb dziecka, a zatem nie mogą być ujmowane jako środki służące zaspokajaniu innych wybranych przez beneficjenta. W konsekwencji skarżąca, ubiegając się o zwolnienie z ponoszenia opłaty za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze, występuje o przyznanie kolejnego świadczenia na zaspokojenie potrzeby, na którą już otrzymała stosowne środki.

W skardze kasacyjnej M. C., reprezentowana przez r.pr. J. S., zarzuciła opisanemu wyroki WSA w Gliwicach:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, zastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., a co za tym idzie oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała normę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jej zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie zastosowanie, kiedy były ku temu podstawy;

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., "poprzez niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja została wydana w sytuacji pozbawienia skarżącej możliwości udziału w sprawie, naruszała szereg ww. przepisów postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skarżąca podczas zaznajomienia się ze sprawą mogłaby złożyć dowody potwierdzające jej koszty, aniżeli koszty wyłącznie związane z mediami – organ w ogóle nie brał pod uwagę innych kosztów oraz poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w zakresie kosztów utrzymania syna skarżącej i wyżywienia, w tym poprzez oddalenie skargi gdy ziściła się przesłanka do jej uwzględnienia z uwagi na nieumożliwieniem skarżącej zapoznać się z aktami sprawy administracyjnej, co doprowadziło do pozbawienia skarżącej bez jej winy prawa brania udziału w prowadzonym postępowaniu, a ponadto przez przyjęcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ewentualne naruszenia zasad postępowania wyrażonych w art. 7, art. 10 i art. 107 § 3 KPA nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. A także poprzez oddalenie skargi gdy ziściła się przesłanka do jej uwzględnienia z uwagi na niezebranie przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenia tj. pominięcia przy ustalaniu zobowiązań skarżącej kosztów, wyżywienia, ubioru, środków higienicznych oraz leczenia w tym pominięcie okoliczności przedstawionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu w zakresie ponoszonych kosztów utrzymania oraz poprzez oddalenie skargi gdy ziściła się przesłanka do jej uwzględnienia z uwagi na brak pouczenia skarżącej o konieczności wykazania przez nią faktu braku możliwości ponoszenia kosztu opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze. Organy błędnie również ustaliły stan faktyczny – organ w ogóle się nie odniósł do kosztów niezbędnych dla utrzymania syna organ de facto przyjął jedynie koszty mediów, który bezkrytycznie przyjął Sąd I instancji. Brak możliwości ustosunkowania się do ustalonych kosztów przez spowodowane naruszeniem art. 10 k.p.a. skutkował błędnym ustaleniem kosztów utrzymania rodziny co z kolei spowodowało nieuwzględnieniem wniosku, Biorąc pod uwagę, iż organ jak i Sąd z powodu w/w naruszeń nie miały w pełni obraz kosztów utrzymania co miało bezpośredni wpływ na podjęcie zaskarżonej decyzji uznaniowej oraz wydanie wyroku przez Sąd I instancji, Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, iż skarżąca nie zgłasza większych zarzutów co do zgromadzonego materiału dowodowego leżącego u podstaw podejmowanych rozstrzygnięć – takie twierdzenie jest bezpodstawne, gdyż skarżąca na całym etapie postępowania odwoławczego jednoznacznie wskazywała, iż organ nie wziął pod uwagę jej wszystkich wydatków co było spowodowane m.in. poprzez naruszenia art. 10 k.p.a. A zatem wbrew twierdzeniom Sądu organy nie dysponowały materiałem dowodowym, który umożliwiał im prawidłowego wyboru w ramach uznania co do swoich rozstrzygnięć";

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia, jakimi przesłankami kierowano się przy ustalania kosztów utrzymania, dlaczego nie uwzględniono koszty utrzymania, w tym wyżywienia syna skarżącej oraz de facto nie odniesienia się do zarzutu naruszenia przez organ normy art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o zakończeniu postępowania i możliwości zaznajomienia się ze sprawą i wypowiedzenia się oraz złożenia wniosków m.in. o uzupełnienie postępowania.

d) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; zwanej dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organ II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku oddalił skargę złożoną przez skarżącą na decyzję,

e) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia wynikające z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22.09.2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22.09.2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, w zakresie jego niezastosowania, przejawiającego się w przyjęciu, iż niezaistniały przesłanki do skorzystania ze zwolnienia, pomimo że ze zgromadzonego materiału dowodowego, jak i przestawionych przez skarżącą, kosztów wynika, iż skarżąca nie jest w stanie ponieść kosztów owych usług.

Z powołaniem się na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, których strona nie uiściła.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor uszczegółowił i umotywował podniesione zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych unormowań prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego – tj. § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598, z późn. zm.) – jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podniesione zostaną zarzuty obu kategorii, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają, co do zasady, zarzuty proceduralne, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Podstawowy zarzut naruszenia przepisów postępowania (zawarty w pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej) – który zarazem posłużył autorowi skargi kasacyjnej jako punkt wyjścia do formułowania dalszych wytyków proceduralnych – dotyczył nieuwzględnienia przez Sąd I instancji skargi M. C. pomimo tego, że w toku postępowania administracyjnego nie umożliwiono skarżącej zapoznania się z aktami sprawy, co zdaniem jej pełnomocnika doprowadziło do pozbawienia skarżącej, bez jej winy, prawa brania udziału w prowadzonym postępowaniu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzucane uchybienie polegało na niepouczeniu skarżącej o wynikającej z art. 10 k.p.a. możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, odniesienia się do niego oraz jego uzupełnienia. To z kolei miało doprowadzić do tego, że "skarżąca utraciła możliwość ustalenia, iż brak jest w materiale dowodowym dowodów potwierdzających wysokość ponoszonych przez skarżącą kosztów utrzymania, w tym braku kosztów wyżywienia, środków higieny, leczenia czy ubrań".

W ocenie Naczelnego Sądu zarzut ten jest chybiony. Przede wszystkim należy podkreślić, że wbrew kolejnemu wytykowi autora skargi kasacyjnej (z pkt 1 lit. c jej petitum), Sąd I instancji odniósł się do zarzutu naruszenia przez organy normy art. 10 k.p.a. W szczególności trafnie zwrócił uwagę na fakt, że w ramach postępowania organy administracji dokonywały wszystkich ustaleń z aktywnym udziałem skarżącej, zatem nie można im zarzucić, aby uzyskały jakieś dokumenty lub informacje z pominięciem skarżącej. W konsekwencji, dodajmy, nie sposób było racjonalnie oczekiwać, iż w materiale dowodowym znajdują się jeszcze jakieś inne dowody potwierdzające wysokość ponoszonych przez skarżącą kosztów, poza tymi, które sama zaoferowała. Skoro zaś, jak zauważył Sąd Wojewódzki, skarżąca uczestniczyła we wszystkich czynnościach procesowych, to musiała znać zgromadzony w efekcie materiał dowodowy, a tym samym brak formalnego dokumentu potwierdzającego fakt zapoznania się przez skarżącą ze zgromadzonym materiałem dowodowym – a nawet ewentualny brak formalnego zawiadomienia o takiej możliwości – nie może stanowić wystarczającej podstawy dla uznania, że organ prowadzący postępowanie dopuścił się naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a.; a w każdym razie, uściślijmy, naruszenia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wyniki sprawy.

Godzi się bowiem zauważyć – w uzupełnieniu argumentacji Sądu I instancji – że skarżąca kasacyjnie jest osobą wykształconą (co zresztą sama podkreślała, sygnując swoje odwołanie jako "mgr M. C."), a z treści jej pism procesowych jasno wynika, że dobrze orientuje się w odnośnych regulacjach prawnych, w tym w przepisach procedury administracyjnej. Poza tym od wielu lat korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, a więc i uczestniczy w związanych z tym postępowaniach administracyjnych. Nie sposób zatem uznać – jak czyni to jej pełnomocnik – że skarżącej kasacyjnie nie są znane podstawowe uprawnienia i obowiązki procesowe strony postępowania administracyjnego, w tym uprawnienia wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., a więc że niezbędne jej było w tym zakresie formalne pouczenie. Przeczy temu zresztą materiał zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy, w tym dokumenty wytworzone w związku z wcześniej toczącymi się postępowaniami przed organem pomocowym, a zwłaszcza:

– skierowane do M. C. zawiadomienie z [...] sierpnia 2015 r. o zakończeniu postępowania dowodowego (znak: [...]), zawierające pouczenie o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz wyraźne wskazanie, że po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym "strona może zgłosić przeprowadzenie dodatkowych dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie";

– notatka służbowa pracownika organu I instancji z [...] kwietnia 2015 r. (znak: [...]), w której pracownik ten odnotował m.in., że: "Pani C. w ostrych emocjach stwierdziła, iż nie życzy sobie jakichkolwiek już wizyt pracownika socjalnego, nie będzie podpisywała jakichkolwiek oświadczeń, nie interesuje ją procedura zapoznania się z materiałem dowodowym i oczekuje jak najszybszego wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu".

Wszystko to prowadzi do wniosku, że zupełnie chybione są zarzuty, jakoby brak kolejnego formalnego pouczenia skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej i wypowiedzenia się co do zgromadzonych w nich dowodów, w tym o możliwości wnioskowania o ich uzupełnienie, rzeczywiście mógł doprowadzić do pozbawienia skarżącej, bez jej winy, prawa brania udziału w prowadzonym postępowaniu, a w szczególności, aby uniemożliwił jej zgłaszanie wniosków dowodowych.

Zresztą, w związku z tymi zarzutami należy podnieść jeszcze dwie dalsze uwagi.

Po pierwsze, owa zarzucana w skardze kasacyjnej (w pkt 1 lit. b jej petitum) sytuacja, w której strona bez własnej winy została pozbawiona (verba legis: "nie brała") udziału w postępowaniu, stanowi przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem autor skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., Sądowi I instancji nie zarzucił.

Po drugie, Sąd ten trafnie zauważył, że w postępowaniu, w którym strona zwraca się o zwolnienie z jakiegoś obowiązku (odpowiednio: o przyznanie jakiegoś uprawnienia), nie powinna zachowywać się biernie, lecz w miarę swych możliwości (w tym percepcyjnych i intelektualnych, które u osoby z wyższym wykształceniem są zwykle też wysokie) samodzielnie przedstawiać organowi administracji publicznej wszelkie dokumenty i dowody, które będą świadczyły o zasadności jej wniosku.

Jak się bowiem zasadnie przyjmuje w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14; z 11.04.2017 r., II OSK 2045/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

W świetle powyższych uwag, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zawartym w pkt 1 lit. b jej petitum, za zasadne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, iż nie sposób było dopatrzyć się zarzucanego organom uchybienia, mającego polegać na niezebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, jakie to konkretnie dowody zostały przez organy niesłusznie pominięte, których uwzględnienie miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut nierozpatrzenia przez organy całego materiału dowodowego (podniesiony także w pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej). Jak bowiem trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organ I instancji w wywiadzie środowiskowym, w części dotyczącej oceny sytuacji osoby / rodziny skarżącej, dokonał wymaganej analizy, z uwzględnieniem wszystkich aspektów funkcjonowania rodziny, mając w polu widzenia zarówno stronę dochodową, jak również ponoszone przez skarżącą i jej syna wydatki. Dodatkowo należy zauważyć, że wbrew sugestiom pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, organ I instancji, a w ślad za nim także SKO, wcale nie uznały, iż suma ustalonych miesięcznych wydatków stałych rodziny skarżącej (obejmujących ówcześnie: czynsz, ratę zadłużenia w ZBM, opłaty za energię, gaz, internet i telefon, zakup obiadów syna oraz zakup leków – w łącznej wysokości od 1298 zł do 1348 zł, tj. średnio 1323 zł) wyczerpuje całość ponoszonych przez nią kosztów, lecz że na wszelkie inne wydatki (potrzeby), nawet po uiszczeniu przez skarżącą opłat za przedmiotowe specjalistyczne usługi opiekuńcze, pozostaje jej nadal kwota ok. 890 zł, która, w świetle przywołanych przez organy "zasad doświadczenia życiowego", pozwala zabezpieczyć podstawowe – co nie oznacza, że wszystkie, jak oczekiwałaby tego skarżąca kasacyjnie – potrzeby bytowe jej rodziny. Twierdzenie to nie zostało przez autora skargi kasacyjnej skutecznie zakwestionowane. W szczególności nie wykazał on (ani nawet nie zarzucił) wadliwości posłużenia się przez organy ww. klauzulą zasad doświadczenia życiowego.

Dotychczasowe uwagi uprawniają do wniosku, że zarzuty podniesione w pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej, nie doprowadziły do skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji, że sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie przez organy obu instancji nie wykazywał istotnych uchybień.

A skoro tak, to za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) – który to przepis stanowi, że: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba zainteresowana może być, na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności na czas określony, zwłaszcza ze względu na:

1) konieczność korzystania co najmniej z dwóch rodzajów specjalistycznych usług;

2) konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej lub ośrodku wsparcia i za pobyt członka rodziny w placówce opiekuńczo-wychowawczej, leczniczo-rehabilitacyjnej, opiekuńczo-leczniczej lub pielęgnacyjno-opiekuńczej;

3) konieczność korzystania przez więcej niż jedną osobę w rodzinie z pomocy w formie specjalistycznych usług lub usług opiekuńczych, w tym co najmniej jedną przewlekle chorą;

4) zdarzenie losowe."

Cytowany przepis nie nakazuje bowiem obligatoryjnego udzielenia stronie zwolnienia z ponoszenia ww. odpłatności w każdym przypadku zaistnienia wymienionych w tym przepisie okoliczności ("przesłanek"), lecz rozstrzygnięcie w tym przedmiocie (pozytywne albo negatywne) pozostawia uznaniu organu administracji. Sąd I instancji w uzasadnieniu swego wyroku prawidłowo objaśnił specyfikę, w tym zakres swobody, podejmowania przez organy rozstrzygnięć w warunkach ww. uznania administracyjnego, a także związany z tym, istotnie węższy, zakres kontroli sądowej takich rozstrzygnięć. W świetle tych objaśnień, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie doprowadziły do skutecznego podważenia zasadności przekonania Sądu I instancji o prawidłowości przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w sprawie, to konsekwentnie należało podzielić stanowisko tego Sądu, iż w ustalonych okolicznościach tej sprawy, odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej, organy nie wykroczyły poza granice uznania administracyjnego, gdyż ich rozstrzygnięć nie cechowała niedopuszczalna arbitralność.

Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej), jako że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane w świetle tego przepisu elementy treściowe, w tym wyczerpujące odniesienie się do zarzutów skarżącej. W szczególności Sąd I instancji przekonująco wyjaśnił, dlaczego nie sposób uznać, iżby wykraczała poza granice uznania administracyjnego odmowa uwzględnienia wniosku skarżącej o zwolnienie z obowiązku ponoszenia (części) odpłatności za przyznane jej synowi specjalistyczne usługi opiekuńcze w okresie od [...] do [...] lutego 2016 r., w sytuacji gdy analogiczne wnioski skarżącej, dotyczące wcześniejszych okresów, były załatwiane przez organy pozytywnie. Wskazał mianowicie, że "przy ocenie sytuacji finansowej rodziny obowiązany jest uwzględniać wszystkie przysporzenia dochodu (zwiększenie świadczenia pielęgnacyjnego), a także i takie okoliczności, które wpływają na zwiększoną ilość środków pozostających w dyspozycji, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie (zakończenie spłaty ciążących należności)". Stwierdzeniem tym Sąd niewątpliwe nawiązał do ustaleń organów, mówiących o pewnym polepszeniu się sytuacji ekonomicznej skarżącej w relewantnym okresie, w związku z podwyżką od stycznia 2016 r. otrzymywanego świadczenia pielęgnacyjnego (z 1.200 zł na 1.300 zł) oraz z zakończeniem w tym miesiącu spłaty rat zadłużenia czynszowego (w wysokości 154 zł miesięcznie), a więc ze zmniejszeniem się o tę wielkość kwoty stałych wydatków, począwszy od lutego 2016 r. (tj. miesiąca, którego dotyczył nieuwzględniony wniosek skarżącej).

Skoro przeprowadzona powyżej analiza nie wykazała wystąpienia zarzucanych Sądowi I instancji uchybień przepisom prawa procesowego i materialnego w związku z przeprowadzoną przezeń kontrolą zaskarżonej decyzji oraz postępowania, które poprzedzało jej wydanie, to nie sposób zasadnie twierdzić, iżby Sąd ten nie wykonał poruczonej jemu przez ustawodawcę funkcji kontrolnej względem administracji publicznej. Już z tego powodu zarzuty naruszenia przepisów: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. (pkt 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066; dalej w skrócie "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 lit. d petitum skargi kasacyjnej), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie.

W konsekwencji chybiony okazał się także ostatni z zarzutów proceduralnych, dotyczący naruszenia tzw. przepisów wynikowych, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (pkt 1 lit. e petitum skargi kasacyjnej) – skoro, jak wynika z wcześniejszych rozważań, nie zostało przez skarżącą kasacyjnie wykazane istnienie podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast koszty nieopłaconej pomocy prawnej poniesione przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa, przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–art. 261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej winien zatem złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach stosowny wniosek wraz z wymaganym oświadczeniem dotyczącym nieopłacenia poniesionych kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wniosku zawartego w skardze kasacyjnej przekazać Sądowi pierwszej instancji.