Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2655/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B., K. W., J. M. B., J. J. B., A. G., D. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1756/13 w sprawie ze skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie na rzecz T. B., K. W., J. M. B., J. J. B., A. G., D. A. kwotę 810 (osiemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1756/13 oddalił skargę T. B., A. G., D. A., J. J. B., J. M. B., K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 9 grudnia 1947 r. (data wpływu do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie) byli właściciele nieruchomości (A. S., Z. S. i W. M.) złożyli w terminie wynikającym z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm. – dalej "dekret") wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Pismem z dnia 30 grudnia 1949 r. (data wpływu do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie) A. S. zwrócił się do Zarządu m.st. Warszawy z pytaniem, kiedy i komu zostały przydzielone grunty pod zabudowę na obszarze nieruchomości położonej przy ul. [...]. W piśmie tym podkreślono również, że do dnia jego złożenia wnioskodawcy nie otrzymali odpowiedzi na wniosek z dnia 9 grudnia 1947 r. o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości.

W dniu [...] lutego 1950 r. Zarząd Miejski m.st. Warszawy wydał zaświadczenie nr [...], w którym stwierdził, że: wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości został złożony przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości w ustawowym terminie, promesą z dnia 22 maja 1948 r. [...] Zarząd Miejski m.st. Warszawy przyrzekł przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości na rzecz instytucji państwowej oraz skonstatował, że "w tym stanie rzeczy umowa o własność czasową z dotychczasowymi właścicielami nie zostanie zawarta". W zaświadczeniu Zarząd Miejski stwierdził również, że zaświadczenie wydaje się dla przedstawienia go władzom skarbowym.

Działając w imieniu T. Z. B., J. J. B., D. A., K. W., J. M. B. i A. G. radca prawny K. W. wniósł o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie z dnia [...] lutego 1950 r. nr [...], traktując je jako orzeczenie administracyjne, odmawiające przyznania byłym właścicielom nieruchomości prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości z powodu rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu. Zdaniem wnioskodawców w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z "zaświadczeniem", lecz z orzeczeniem administracyjnym. Podkreślono, że użycie takiej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej.

Wnioskujący o stwierdzenie nieważności zaświadczenie podkreślili, że w dniu wydania zaświadczenia obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.). Zgodnie z jego art. 72 ust. 1 "w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) (...)". Zaświadczenie z 15 lutego 1950 r. stanowi właśnie decyzję w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu, która z powodu rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu wymaga – w ich ocenie – stwierdzenia nieważności.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie - Wydział Polityki Budowlanej z dnia [...] lutego 1950r. SKO stwierdziło, że zaświadczenie, którego stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), obowiązującego w dacie jego wydania. SKO stwierdziło, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, o którym stanowi art. 1 pkt 1 K.p.a., ma jedynie charakter administracyjny. Z tych też względów nie jest możliwe, co do zasady, wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczenia.

Jednocześnie SKO wskazało, że na wniosek W. M. oraz spadkobierców A. S. i Z. S. toczyło się postępowanie o przyznanie odszkodowania pieniężnego lub przydzielenie działek zastępczych za przejęty grunt w trybie dekretu, a w wyniku rozpoznania wniosku Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy-Gminy Warszawa-[...] decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Warszawskiego Nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. W decyzji tej stwierdzono: "Wymienieni byli współwłaściciele złożyli w dniu 9.XII.1947 r. wniosek o przyznanie na ich rzecz prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Wniosek ten nie został dotychczas rozpatrzony". Pismem z 3 marca 2000 r. skierowanym do Starostwa Powiatu Warszawskiego M. B. i T. B., działając w imieniu spadkobierców byłych właścicieli, wnieśli o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z 9 grudnia 1947 r. Kolegium stwierdziło, że do dnia orzekania wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został rozpoznany.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. SKO utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z [...] marca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie - Wydział Polityki Budowlanej z dnia [...] lutego 1950 r. Kolegium nie podzieliło stanowiska pełnomocnika stron, iż wskazany dokument powinien być traktowany jako decyzja. Nie zawiera on wszystkich elementów decyzji, w szczególności pouczenia o możliwości odwołania od zawartego rozstrzygnięcia oraz wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 7 dekretu, uwzględnienie wniosku dekretowego albo odmowa przyznania prawa własności czasowej następowało w trybie art. 7 ust. 2. W omawianym zaświadczeniu art. 7 dekretu przywołany został jedynie w kontekście złożonego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Treścią zaświadczenia było udzielenie informacji o fakcie objęcia nieruchomości w posiadanie w trybie art. 4 dekretu, który zawiera jedynie delegację do wydania przepisów wykonawczych, regulujących zasady obejmowania gruntów w posiadanie. Zaświadczenie potwierdza fakt złożenia wniosku przez dotychczasowych właścicieli i informuje o braku możliwości zawarcia umowy o własności czasowej. Te okoliczności wskazują, że dokument, którego stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy, nie spełnia przesłanek pozwalających na uznanie go za decyzję w świetle przepisów prawa z uwagi na brak niezbędnych elementów. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., II GSK 186/11 Kolegium podkreśliło, że w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, zaświadczenie, zważywszy na jego charakter i funkcje, nie wiąże organu i może być zawsze uchylone lub zmienione w sytuacji, gdy dojdzie do zmiany faktów lub stanu prawnego. Nie posiada więc ono waloru res iudicata, albowiem wraz ze zmianą faktów lub stanu prawnego staje się nieaktualne, co umożliwia wydanie nowego zaświadczenia odpowiadającego aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia zaświadczenia pierwotnie wydanego. Wartość zaświadczenia oceniać należy więc w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy.

W skardze do sądu administracyjnego wnioskodawcy zarzucili naruszenie:

1. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego (zwanego "zaświadczeniem") Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie - Wydział Polityki Budowlanej z dnia [...] lutego 1950 r.;

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów i argumentów skarżących.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności akt pochodzi od organu właściwego dla rozpoznania wniosku w trybie art. 7 dekretu. Zawiera on także rozstrzygnięcie poprzez stwierdzenie, że umowa o własność czasową z dotychczasowymi właścicielami nie zostanie zawarta. W tym zakresie wyraża zatem władcze rozstrzygnięcie w zakresie złożonego wniosku, do którego nawiązuje. Ma przy tym drugorzędne znaczenie, że organ wypowiedział się jedynie w sprawie braku możliwości zawarcia z wnioskodawcami umowy o własność czasową, a nie przyznania własności czasowej w formie decyzji, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu umowa o własność czasową musiała być poprzedzona decyzją administracyjną o uwzględnieniu wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, a z drugiej strony decyzja nie wywierała samodzielnie skutków cywilnoprawnych.

Skoro organ, który był właściwy w sprawie rozpatrywania wniosku dekretowego, stwierdził w sposób jednostronny i władczy, że z wnioskodawcami nie zostanie zawarta umowa o własność czasową, co stanowi konsekwencję odmowy przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, to w tym zakresie wydany akt jest decyzją rozstrzygającą o losie złożonego wniosku.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony w dniu 9 grudnia 1947 r. nie został rozpoznany, także mimo pisma stron z 3 marca 2000 r. Jednocześnie akta dokumentują, że 29 grudnia 1949 r. A. S. wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia odnoszącego się do tego, komu i w jakim terminie zostały przydzielone określone grunty. W wyniku rozpoznania tego wniosku Zarząd Miejski w m. st. Warszawie dnia [...] lutego 1950 r. wydał zaświadczenie, w którym potwierdził złożenie w ustawowym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przez dotychczasowych właścicieli, określił na jakiej podstawie przyrzekł przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości na rzecz instytucji państwowej i podał cel wydania zaświadczenia (przedstawienie władzom skarbowym). W zaświadczeniu tym Zarząd Miejski stwierdził również, że "w tym stanie rzeczy umowa o własność czasową z dotychczasowymi właścicielami nie zostanie zawarta".

Sąd I instancji przyjął, że kwalifikacja opisanego dokumentu jako zaświadczenia jest prawidłowa. Istotnym elementem decyzji, jako przejawu woli organu administracyjnego, jest stanowcze rozstrzygnięcie sprawy objętej wnioskiem wszczynającym postępowanie. Zaświadczenie, którego stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy, nie jest decyzją administracyjną ani w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), obowiązującego w dacie jego wydania, nie zawiera rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z 9 grudnia 1947 r.

Zaświadczenie jest czynnością organu administracji publicznej o cechach całkowicie odrębnych od typowych aktów administracyjnych, poddanych kontroli sądów administracyjnych, jak decyzje czy postanowienia, jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy co do faktów lub prawa. Zatem można zanegować jego wartość wykazując, że potwierdza ono fałsz. Natomiast nie może ono - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Treść zaświadczenia nie podlega kontroli legalności dokonywanej przez organy administracyjne w trybie nadzwyczajnym. Zaświadczenie może być oceniane w kategoriach prawdy, ale nie zgodności bądź niezgodności z prawem. Zaświadczenie nie wywołuje bowiem żadnych skutków prawnych, które mogłyby być oceniane z punktu widzenia legalności. Stanowi jedynie oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej na temat pewnych faktów lub stanu prawnego. Chodzi przy tym o wiedzę, którą organ dysponuje z urzędu na podstawie posiadanych przez siebie danych, informacji i dokumentów.

W skardze kasacyjnej reprezentujący strony pełnomocnik zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie obu postanowień SKO, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 61a § 1 w związku z art. 28 i 157 § 2 k.p.a., poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego (zwanego "zaświadczeniem") Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie - Wydział Polityki Budowlanej z dnia [...] lutego 1950 r.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się w zaskarżonym wyroku do argumentów i zarzutów zawartych w skardze i w konsekwencji niewskazanie w sposób przekonywujący i wyczerpujący, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaświadczenie z dnia [...] lutego 1950 r. zostało wydane przez organ właściwy w sprawie. Zawarto w nim także wzmiankę o złożeniu w terminie wniosku o przyznanie własności czasowej, co stanowi kolejny dowód na to, że organ nawiązał do tego wniosku i we władczym oświadczeniu woli negatywnie odniósł się do przyznania własności czasowej. Zdaniem skarżących kasacyjnie wypowiedzenie się organu w sprawie niemożliwości zawarcia z wnioskodawcami umowy o własność czasową automatycznie oznacza władcze rozstrzygnięcie o odmowie przyznania własności czasowej w formie decyzji, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu, umowa o własność czasową musiała być poprzedzona decyzją administracyjną o uwzględnieniu wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, a jednocześnie decyzja sama przez się nie wywoływała skutków cywilnoprawnych. Zaświadczenie, o którym mowa stanowi decyzję w rozumieniu obowiązującego ówcześnie art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Zarzucono także, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku całkowicie pomija aspekty dotyczące niniejszej sprawy. Skarżący nie kwestionują rozważań odnoszących się do braku możliwości wszczęcia postępowań nadzwyczajnych w stosunku do zaświadczeń, ale kwalifikację wydanego przez organ dokumentu jako wyłącznie zaświadczenia. Brak elementów wskazanych przez SKO nie oznacza, że wydany dokument nie jest decyzją, jeżeli zawiera konieczne elementy decyzji. Istotnym dla istnienia decyzji jest element władczego rozstrzygnięcia oraz wydanie przez uprawniony organ. Z tego względu o charakterze dokumentu przesądza jego treść, a nie nadana mu nazwa czy forma. Odmowa zaś przyznania obywatelowi przewidzianych w przepisach prawa uprawnień zawsze wymaga formy decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej, które okazały się uzasadnione i dały podstawę do jej uwzględnienia.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegał zarzut naruszenia prawa procesowego, odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że uzasadnienie wyroku pomija istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, co rzutuje na dokonaną kwalifikację prawną stanu faktycznego.

Niewątpliwie prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że zaświadczenie jako dokument poświadczający stan faktyczny lub prawny nie podlega wzruszeniu w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Należy także podzielić stanowisko, że dla uznania aktu podjętego przez organ administracji za decyzję konieczne jest, aby cechował się on określonymi cechami konstytutywnym dla decyzji. W sprawie dyskusyjne jest jednak, czy te cechy konstytutywne zostały należycie rozpoznane przez organ administracji, jak też czy zasadnie uznano kwestionowany dokument wyłącznie za zaświadczenie. W konsekwencji zasadny jest zarzut, że zarówno przedstawiony stan faktyczny, jak i argumentacja w zakresie uzasadnienia prawnego prowadzone są w równolegle do zasadniczej dla sprawy kwestii rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu.

Bezsporne jest w sprawie, że w terminie ustawowym dotychczasowi właściciele gruntu złożyli 9 grudnia 1947 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Dekret z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przewidywał dla właścicieli gruntów objętych jego działaniem szereg uprawnień związanych bądź to z przyznaniem określonych praw do gruntu, bądź też z uiszczeniem odszkodowania. Praktyka jego stosowania w ówczesnym czasie była pochodną stylu działania władzy państwowej wobec obywateli, często opartego na pozorach legalności, a obywatele nie dysponowali w rzeczywistości skutecznymi środkami prawnymi umożliwiającymi wyegzekwowanie zachowań zgodnych z prawem, w tym środkami służącymi przeciwdziałaniu bezczynności.

Zaświadczenie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności zostało wydane w wyniku pisma poprzedniego właściciela, który po dwóch latach od złożenia wniosku dekretowego zwracał uwagę, że wniosek ten nie został rozpoznany. Nie można zaprzeczyć, że udzielona odpowiedź ze strony organu nie pozostawiała złudzeń, że do uwzględnienia wniosku dojdzie. Kwestionując władczy charakter tego rozstrzygnięcia Kolegium w swojej decyzji z [...] kwietnia 2013 r. stwierdziło, że pozbawione jest ono takich elementów, jak pouczenie o środkach zaskarżenia i nie podaje podstawy prawnej. Nie zakwestionował tego Sąd I instancji stwierdzając, że kwalifikacja dokumentu z [...] lutego 1950 r. jako wyłącznie zaświadczenia jest prawidłowa. Sąd I instancji nie poddał przy tym analizie treści kwestionowanego dokumentu, lecz jedynie stwierdził, że zaświadczenia wydanego na wniosek nie można traktować jako ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, chociaż wedle organów i Sądu I instancji, żadne inne rozstrzygnięcie w tej sprawie nie zapadło.

Poprawnie wydana i kompletna decyzja niewątpliwie, zwłaszcza wedle obecnie obowiązujących standardów, winna zawierać zarówno pouczenie o środkach zaskarżenia, jak i wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Inaczej jednak sprawa wygląda, gdy mowa jest o aktach będących władczymi rozstrzygnięciami organów administracji, którym te organy nie nadały właściwej formy, nie opatrzyły adekwatną dla ich charakteru nazwą. W odniesieniu wyłącznie do takich przypadków pojawia się pytanie o to, jakie są minimalne i konstytutywne dla rozstrzygnięcia administracyjnego wymogi, które pozwalają uznać je jednak za rozstrzygnięcie władcze, z zakresu administracji publicznej, do którego w konsekwencji będą miały zastosowanie procesowe formy ochrony praw jednostki. Za takie konstytutywne dla pojęcia decyzji administracyjnej uważa się trzy elementy, są nimi oznaczenie organu wydającego akt, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2010, s. 86). Ani pouczenie o środkach zaskarżenia, ani podanie podstawy działania nie jest takim elementem koniecznymi i nie decyduje o władczym rozstrzygnięciu jakiejś kwestii należącej do właściwości działania administracji. Niewątpliwie rozpoznawanie wniosków składanych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu należało do właściwości określonego organu administracji publicznej i istniała podstawa do orzekania o uwzględnieniu wniosku (art. 7 ust. 2 dekretu) lub nieuwzględnieniu wniosku (art. 7 ust. 4 dekretu). Forma rozstrzygania była pochodną obowiązujących rozwiązań proceduralnych. Ocena, czy dokument z 15 lutego 1950 r. określony mianem zaświadczenia i zawierający treści właściwe do zaświadczenia, jednocześnie zawiera treść sprowadzającą się do władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia przez właściwy rzeczowo organ o sposobie załatwienia wniosku w sprawie przyznania prawa własności czasowej, wymagała poddania analizie przepisów dekretu i treści zaświadczenia, a nie ograniczenia się do wskazania na brak pouczenia czy podstawy prawnej. Okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, jakie przepisy odnosiły się do opisanego stanu faktycznego i były podstawą wniosku z 1947 r., a także z 1949 r., w którym zwracano uwagę na bezczynność w zakresie rozstrzygnięcia o żądaniach właścicieli.

Ocena, czy w stosunku do wniosku z 1947 r. właściwe rzeczowo organy zajęły w sprawie władcze stanowisko, przesądzające o sytuacji prawnej stron, winna uwzględniać także fakt, że w sprawie nie stwierdzono wydania innego aktu, odpowiadającego formalnym wymaganiom decyzji, a kwestionowane stwierdzenia odnoszące się do przedmiotu żądania, zawarte w treści wydanego zaświadczenia, odnoszą się do zarzutu strony o braku rozpoznania wniosku z 9 grudnia 1947 r. Strona taką bezczynność organom zarzuciła i w odpowiedzi otrzymała stanowisko, że nie zostanie z nią zawarta umowa będąca skutkiem uwzględnienia wniosku. To ten element zaświadczenia wymaga szczególnie wnikliwego rozważenia i określenia, czy istotnie odnosi się tylko do kwestii potwierdzenia stanu faktycznego lub prawnego, uprzednio ukształtowanego, czy też może stan prawny w zakresie uprawnień dotychczasowych właścicieli kształtuje.

W konsekwencji zasadny jest także zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., albowiem okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania ze względu na brak decyzji wydanej w sprawie nie zostały w koniecznym zakresie rozważone. Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 28 i 156 § 2 k.p.a., albowiem nie było w sprawie kwestionowane, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek pochodzący od stron.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i 205 § 2 i 209 p.p.s.a.