Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1062/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART. 28, ART. 29 UST. 5
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: par. 18
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
article: art. 156 par. 1 pkt 2. art. 7, art. 77 par. 1 , art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P.P. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...](sprostowanej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia na wniosek P.P. nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r., znak: [...] (zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej M. L. pozwolenia na ustawienie kiosku branży [...] - wymiana istniejącego kiosku na kiosk "[...]" na terenie działki położonej przy ul. [...] w [...] do dnia 31 stycznia 1997 r.) - z wyłączeniem części rozstrzygającej o terminie ważności decyzji.

Z akt sprawy (księga wieczysta Nr [...]) wynika, że P. P. jest współwłaścicielem działki o nr ew. [...]położonej przy ul. [...]w [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką, na której znajduje się sporna inwestycja.

Pismem z dnia 5 marca 1994 r. M. L. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę kiosku na działce położonej przy ul. [...]w [...].

Do wniosku M. L. załączyła umowę dzierżawy zawartą w dniu 1 lutego 1994 r. z Zarządem Miasta [...]. Z § 1 powyższej umowy wynika, że Zarząd Miasta [...] oddaje w dzierżawę grunt położony przy ul. [...] o powierzchni 10 m2 z przeznaczeniem pod kiosk typu "[...]".

Tym samym został spełniony warunek określony w art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U z 1974 r. Nr 38. poz. 229 ze zm. - według stanu prawnego na dzień 18 marca 1994 r.; dalej Prawo budowlane), w myśl którego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością.

Na wniosek P.P. zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r. Zdaniem P.P. pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zainteresowany wskazał, że ul. [...] należy do dróg wojewódzkich, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.; dalej u.d.p.). Stosownie do art. 19 ust. 1 i 5 zarządcą tej ulicy jest Prezydent Miasta [...]. Jednak przed nowelizacją ustawy o drogach publicznych zarządcą ulicy na terenie miasta był Zarząd Miasta, który mógł upoważnić inne jednostki lub pracowników Urzędu do załatwienia spraw w jego imieniu. Warunkiem wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest spełnienie wymogu art. 22 ust. 2 - tj. wykorzystanie pasa drogowego na cele związane z zarządzaniem ruchem drogowym. Zgodnie z art. 22 ust. 2a, w przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym partner może otrzymać w najem, dzierżawę albo użyczenie nieruchomości leżące w pasie drogowym, w celu wykonywania działalności gospodarczej. Zgodnie natomiast z obowiązującymi wcześniej przepisami zarząd dróg mógł oddawać grunty pasa drogowego wyłącznie na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego i pod reklamy. Wnioskodawca stwierdził, że ówczesne przepisy nie regulowały oddawania pasa drogowego na cele handlowe.

Podał też, że Wydział Architektury Urzędu Miejskiego w [...] nie miał prawa do zawarcia z M. L. umowy na zajęcie pasa drogowego, a tym samym do wydania pozwolenia na wzniesienie kiosku o tymczasowej lokalizacji.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] odmówił wszczęcia na wniosek P.P. postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że usytuowanie kiosku przy granicy działki nr [...] (wydzielonej z pasa drogowego), której współwłaścicielem jest obecnie P. P. pozwala uznać go za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanego pozwolenia na budowę. Jednakże stwierdził, że o wszczęciu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności tej decyzji przeciwstawia się fakt, że była ona już badana w trybie nadzwyczajnym.

Wojewoda [...] bowiem decyzją z dnia 29 września 2008 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r., znak: [...], w części dotyczącej wydania decyzji na warunkach czasowych - tj. do dnia [...] stycznia 1997 r. Wskazał wówczas, że badając decyzję Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę, nie potwierdził naruszeń innych przepisów prawa materialnego, w tym wynikających z Prawa budowlanego, ani też przepisów wykonawczych do tej ustawy. Nie stwierdził też naruszenia pozostałych postanowień art. 156 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., znak: [...]uchylił postanowienie Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ naczelny wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] stwierdził nieważność pozwolenia na budowę tylko w części dotyczącej określenia terminu jego ważności. Stwierdził, iż z uzasadnienia decyzji Wojewody nie wynikało aby Wojewoda badał zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę również w pozostałej części.

GINB uznał też za bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę kiosku z wyłączeniem części rozstrzygającej o terminie ważności decyzji. Wskazał, że istnieje możliwość zbadania decyzji Prezydenta Miasta [...] w pozostałej części w postępowaniu nieważnościowym pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ stwierdził też braki w materiale dowodowym. Wskazał na brak w aktach wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów - dokumentów, z których wynikałoby, że P. P. jest właścicielem działki nr [...], obecnie sąsiadującej z kioskiem oraz brak dokumentu pozwalającego na określenie granic działek, w tym działki nr [...] przy ulicy [...]w [...].

Po uzupełnieniu materiału dowodowego Wojewoda [...] uznał w oparciu o aktualny wyrys i wypis z ewidencji gruntów, że właścicielami działki nr [...], wydzielonej z pasa drogowego ul. [...] - działki nr [...], sąsiadującej z kioskiem, są obecnie: P. P. oraz M. i J. L. W związku z powyższym, zawiadomił pismem z dnia 5 października 2012 r. pozostałe ujawnione strony o wszczęciu na wniosek P.P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r., o pozwoleniu na budowę kiosku "[...]" przy ul. [...]w [...], z wyłączeniem badania decyzji w części rozstrzygającej o terminie jej ważności.

Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę kiosku przy ul. [...]w [...], z wyłączeniem rozstrzygnięcia o terminie ważności decyzji, przywołał treść art. 156 § 1 k.p.a. i uznał, że nie zachodzą wymienione w nim przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]marca 1994 r. o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie art. 28 i 29 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że o lokalizacji kiosku "[...]" (wymiany kiosku istniejącego) przy ul. [...]w pasie drogi wojewódzkiej - ul. [...] (działka nr [...]), przesądziła poprzedzająca pozwolenie na budowę, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1994 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji (karta nr 14 w aktach I instancji). Wyjaśnił, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 35 i art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99; dalej u.p.p.), § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1989 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji (Dz. U. z 1990 r. Nr 11, poz. 75) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Zespołu Miejskiego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r.

Prezydent Miasta [...] uznał, że kiosk został usytuowany zgodnie z lokalizacją przedstawioną na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część wyżej wymienionej decyzji. Stwierdził, że kiosk, zgodnie z pojęciem zawartym w § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17. poz. 62 ze zm.), zaliczany był do budynków tymczasowych, tym samym mógł być usytuowany w pasie drogowym ul. [...]. Wskazał, iż zgodnie z treścią obowiązującego w dniu wydania decyzji art. 35 ust. 3 u.d.p., w zarezerwowanym pasie (drogowym) terenu mogły być bowiem wznoszone tylko tymczasowe budynki lub konstrukcje budowlane. Zgodnie też z art. 37 ust. 1 tej ustawy – jak podniósł - w pasie drogowym mogły znajdować się budynki i urządzenia związane z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego oraz obiekty uznane za zabytki kultury materialnej lub pomniki przyrody.

Stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z zachowaniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, w brzmieniu: "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a".

Wskazał, że M. L. do wniosku z dnia [...] stycznia 1994 r. o udzielenie pozwolenia na budowę dołączyła umowę dzierżawy, zawartą w dniu [...] lutego 1994 r. pomiędzy Zarządem Miasta [...] a M. L., zgodnie z którą wydzierżawiający oddał w dzierżawę grunt stanowiący własność miasta położony w [...] przy ul. [...], o powierzchni 10 m2, oznaczony w ewidencji Miasta [...] jako obr. [...], ark. 4 - część działki nr [...] z przeznaczeniem pod kiosk typu "[...]". Stwierdził, że organ wydający pozwolenie na budowę nie jest właściwy do podważenia wyżej wymienionej umowy.

Ponadto wskazał, że plan zagospodarowania, projekt techniczny i lokalizację kiosku przy ul. [...] w [...] zaakceptował bez uwag Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w [...] - Zarząd Ulic.

Wojewoda [...] potwierdził, że projekt budowlany nie narusza przepisów wykonawczych Prawa budowlanego, w tym przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Wyjaśnił, że kiosk został zlokalizowany w odległości ok. 3 m (ze ścianą bez otworów) od granicy działki nr [...] (obecnie działki nr [...]) i przy granicy działki nr [...], stanowiącej wówczas pas drogowy ul. [...], a obecnie wydzielonej z tego pasa działki nr [...]. Potwierdził też, że kiosk został zaprojektowany z zachowaniem wymogów zawartych w art. 5 Prawa budowlanego dotyczących bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony środowiska, niezbędnych warunków zdrowotnych i użytkowych oraz z zachowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami.

Wojewoda [...] nie dopatrzył się również, aby badana decyzja Prezydenta Miasta [...], z wyłączeniem części rozstrzygającej o terminie ważności decyzji, została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1), bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2), dotyczyła sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5), w razie jej wykonania wywoływałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6), czy też zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania P. P., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że organ stopnia wojewódzkiego nie wyjaśnił dostatecznie, czy sporna inwestycja została zlokalizowana w granicach pasa drogowego w dacie wydania pozwolenia na budowę, a tym samym czy inwestor winien uzyskać zezwolenie właściwego zarządcy drogi ul. [...] w [...]. Wskazał też, że zgodnie z § 46 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48) do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć dowody wymagane przepisami szczególnymi zgody, porozumienia lub pozwolenia innych organów administracji państwowej, dotyczących wykonania zamierzonych robót budowlanych. Jednocześnie zwrócił uwagę, że w przypadku braku zgody zarządcy drogi na wyżej wskazaną inwestycję organ stopnia wojewódzkiego powinien rozważyć, czy ten brak stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji stwierdził, powołując się na pismo zarządcy drogi, że zlokalizowanie kiosku w pasie drogowym ul. [...] w [...] potwierdził właściwy dla tej drogi Zarząd Dróg i Mostów w [...]. W piśmie z dnia 26 lipca 2013 r. skierowanym do M. L., dotyczącym udostępnienia informacji publicznej, potwierdził, że inwestycja została zlokalizowana w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (obecnie drogi wojewódzkiej nr [...]). Zarząd Dróg i Mostów w [...] wskazał też, że przebieg tej drogi został ustalony zgodnie z uchwałą nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg krajowych. Zarządcą drogi krajowej nr [...] - ul. [...] w [...] była Dyrekcja Dróg Miejskich w [...]. Wyjaśnił, że dopiero w późniejszym okresie ul. [...], zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), została zaliczona do kategorii dróg publicznych wojewódzkich. Zwrócił uwagę, że w dniu 27 maja 1990 r., tj. wejścia w życie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona dróg lokalnych miejskich w granicach miast, w których przewodniczącym zarządu jest prezydent miasta, przeszły do kompetencji organów gminy. Zauważył, że na Prezydenta Miasta [...] przeszły zadania w zakresie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg lokalnych. Wyjaśnił, że Prezydent Miasta [...] wyżej wymienione zadania wykonywał w tamtym okresie za pomocą jednostki organizacyjnej - Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w [...] (załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. - regulamin organizacyjny UM w [...], § 17 pkt 6).

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił stwierdzenia na wniosek P.P. nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r.

Organ stwierdził, że uzgodnienie przez Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w [...] - Zarząd Ulic projektu technicznego kiosku zlokalizowanego w pasie ul. [...], w pobliżu nieruchomości przy ul. [...], stanowiło, że został spełniony warunek, o którym mowa w § 46 ust. 1 pkt 3 wskazanego już wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Nadmienił, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączono zgodę na tę inwestycję właściwego zarządu drogi.

W odpowiedzi na zarzut P.P. dotyczący nieuprawnionego wydania przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury pozwolenia na budowę, gdy o zajęciu pasa drogowego mógł decydować tylko właściwy zarząd drogi, Wojewoda [...] zauważył, że rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia na budowę nie zastępuje zezwolenia zarządu drogi na zajęcie pasa drogi. Zaznaczył, że zajmowanie pasa drogowego regulowały wówczas odrębne przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.).

Wojewoda [...] podtrzymał tym samym stanowisko wyrażone we wcześniejszej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę kiosku, z wyłączeniem rozstrzygnięcia dotyczącego terminu ważności tego pozwolenia. Wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...], z wyłączeniem części rozstrzygającej o terminie ważności decyzji, nie naruszała przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1), nie została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2), nie dotyczyła sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3), nie została skierowana do osoby nie będącą stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4), nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego (art. 156 § 1 pkt 5), jej wykonanie nie wywoływało czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6) i nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. odwołał się P. P.

Po rozpatrzeniu wniesionego w terminie odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] – z wyłączeniem części rozstrzygającej o terminie ważności decyzji – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji GINB na wstępie wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r., stwierdził na wniosek M. L. nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r., znak: [...] w części dotyczącej wydania decyzji na warunkach czasowych - tj. do dnia [...] stycznia 1997 r. Zaznaczył, że tym samym zakres niniejszego postępowania może dotyczyć wyłącznie pozostałej części decyzji.

Wskazał, że sporna inwestycja w weryfikowanym zakresie jest zgodna z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. lutego 1994 r., znak: [...], ustalającą lokalizację kiosku "[...]" położonego przy ul. [...].

Odnosząc się do zarzutu P.P. podniesionego we wniosku o stwierdzenie nieważności, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r., została wydana bez wymaganej zgody zarządcy drogi, organ stwierdził, że zgodnie z § 46 ust. 1 pkt 3 powoływanego już wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć dowody wymaganych przepisami szczególnymi zgody, porozumienia lub pozwolenia innych organów administracji państwowej, dotyczących wykonywania zamierzonych robót budowlanych.

Powołał się w dalszej kolejności na art. 39 ust. 3 u.d.p. - według stanu prawnego na dzień 18 marca 1994 r., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, jak również umieszczanie takich urządzeń na obiektach mostowych może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem :

1) Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych lub upoważnionego przez niego naczelnego dyrektora okręgu dróg publicznych - w odniesieniu do dróg określonych w art. 14 ust. 1 pkt 1,

2) właściwego zarządu drogi - w odniesieniu do dróg innych niż wymienione w pkt 1.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z prowadzonej przez organ odwoławczy korespondencji z Zarządcą Dróg i Mostów w [...] wynika, że wyżej wskazany kiosk posiadał uzgodnioną lokalizację w pasie drogowym (m.in. pismo z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...]).

Dodał, że zgodnie z art. 34 u.d.p. odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m. Z planu zagospodarowania terenu wynika, że kiosk został usytuowany w odległości ok. 1 m od krawędzi chodnika, zatem w odległości większej niż wynika z art. 34 u.d.p.

Tym samym – zdaniem GINB - brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r., została wydana z rażącym naruszeniem § 46 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p.

Ponadto w ocenie organu, weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r.- z wyłączeniem części rozstrzygającej o terminie ważności decyzji, została wydana przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stwierdził, że decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale wykonalna. Uznał, że decyzja ta nie jest również dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym GINB wskazał, że należy utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie daty w jakiej została wydana zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., organ zauważył, że na egzemplarzu znajdującym się w aktach sprawy data ta została wskazana i jest nią dzień [...] sierpnia 2013 r.

Zdaniem GINB bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie czy "w chwili podejmowania w dniu [...] marca 1994 r., znak: [...] uczestniczka M. L. przedłożyła w Wydziale Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami umowę dotyczącą dzierżawy pasa drogowego z ustaleniem okresu trwania umowy np. na 5 lat czy na czas nieokreślony. Ta informacja jest bardzo istotna dla wyjaśnienia dlaczego pomimo upływu prawie 19 lat od daty zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie przedłożono żadnej nowej umowy przedłużającej zarówno dzierżawę pasa". Bez znaczenia jest bowiem – jak wskazał organ - na jaki okres została zawarta umowa, z której wynika prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że inwestor ma wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił, że kwestie dotyczące zakończenia bądź rozwiązania umowy dzierżawy i ich konsekwencji regulują przepisy cywilnoprawne. Jednocześnie stwierdził, że jedynym podmiotem uprawnionym do podjęcia działań w związku z ewentualnym wygaśnięciem wyżej wymienionej umowy dzierżawy (w tym zobowiązaniem dzierżawcy do rozbiórki przedmiotowego obiektu) jest wydzierżawiający (Miasto [...]). GINB zauważył, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe do rozstrzygania sporów między wydzierżawiającym a dzierżawcą. Z punktu widzenia prawidłowości pozwolenia na budowę – jak wyjaśnił - nie ma znaczenia kto po wybudowaniu obiektu z niego korzysta, a w szczególności czy jest to nadal inwestor czy inny podmiot.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. P. P. domagał się uchylenia tej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność ustalenia stanu faktycznego i prawnego tymczasowego obiektu budowlanego przy ul. [...]w [...], objętego niniejszym postępowaniem.

Wskazał, że przepisy k.p.a. zobowiązują organ administracji do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy, nawet bez wskazania przez skarżącego konkretnych naruszeń przepisów a objętych decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r. i jej następstw - szczególnie w zakresie tymczasowości obiektu budowlanego i dalszego jego użytkowania po upływie okresu wskazanego w powyższej decyzji z 1994 r. Stwierdził, że obiekt budowlany (kiosk [...] przekształcony już po 1997 r. w kiosk ogólnospożywczy) winien ulec rozbiórce z mocy prawa z chwilą upływu okresu wskazanego w pierwotnej decyzji lub w decyzji przedłużającej również na czas oznaczony prawo użytkowania obiektu - o ile była ona wydana.

Zauważył, że w toku postępowania przed Prezydentem Miasta [...] i Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] a obecnie Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie wskazano, na jakiej podstawie obiekt jest nadal użytkowany, zadowalając się ustaleniem, że obiekt został wybudowany na działce będącej w chwili budowy w dzierżawie inwestora.

Zdaniem skarżącego wskazanie w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r. jest nieważna w części dotyczącej warunków pozwolenia na czasową zabudowę pasa drogowego nie oznacza, że automatycznie z mocy prawa decyzja w tej części została przekształcona na czas nieoznaczony. Podniósł, że winna być wydana nowa decyzja, która w oparciu o dokumenty i zgodnie z prawem ustalałaby nowy czas użytkowania obiektu. Podkreślił, że tu właśnie zaistniał błąd interpretacyjny, gdyż organ administracyjny rozpatrujący zarzuty skarżącego powinien wskazać dlaczego do chwili obecnej nie ustalono czy obiekt jest stały czy też tymczasowy i kiedy upływa termin ważności zabudowy.

P. P. stwierdził, że pominięcie istotnego dla sprawy aspektu terminu ważności zabudowy narusza prawo i bardzo ważny interes strony a żaden z organów zajmujących się sprawą nie wyjaśnił tego problemu w formie decyzji.

Skarżący wskazał, że rozbiórka lub przeniesienie tymczasowego obiektu staje się wymagalne z mocy prawa wraz z upływem wskazanego w decyzji okresu. Zauważył, że brak jest podstaw do wydania odrębnej decyzji o rozbiórce obiektu tymczasowego jeżeli w decyzji ustalono na jaki czas uzyskał pozwolenie, a organ nadzoru budowlanego I instancji winien podjąć czynności w trybie egzekucji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji aczkolwiek głównie z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm. dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną.

Jak trafnie podkreśliły organy administracji zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Jak prawidłowo wyjaśnił organ administracji - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

Przypomnieć nalezy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680).

Jednocześnie wskazać należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy zachodzi którakolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i w tym zakresie organ administracji nie jest związany treścią wniosku wszczynającego postępowanie. Innymi słowy organ administracji ma obowiązek – po wszczęciu postępowania nieważnościowego – kompleksowo ocenić czy zachodzi któraś z ww. przesłanek.

Przedmiotem kontroli organów prowadzących postępowanie nieważnościowe była decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r., którą organ udzielił pozwolenia na ustawienie kiosku branży [...] – wymiana istniejącego kiosku na kiosk "[...]" na terenie działki położnej w [...] przy ul. [...]do dnia [...] stycznia 1997 r. - z wyłączeniem części rozstrzygającej o terminie ważności decyzji.

Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 28 i 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) oraz § 20 i 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48). Nie jest sporne w niniejszej sprawie, iż przedmiotowa inwestycja została przewidziana do realizacji w pasie drogi wojewódzkiej – ul. [...]. Powyższe zostało potwierdzone przez zarządcę drogi – Zarząd Dróg i Mostów w [...], a przebieg tej drogi został ustalony zgodnie z uchwałą nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg krajowych.

Rację ma organ twierdząc, że wbrew zarzutom P. P., w dacie wydawania decyzji inwestorka – M. L. wykazała prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane zgodnie z wymogiem zawartym w art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W aktach sprawy znajduje się bowiem umowa dzierżawy z dnia [...] lutego 1994 r. zawarta pomiędzy M. L., a Zarządem Miasta [...] gruntu stanowiącego własność miasta o powierzchni 10 m2 z przeznaczeniem pod kiosk typu [...] na okres od [...] lutego 1994 r. do [...] stycznia 1997 r. Słusznie wskazał organ, że istotne dla ustalenia spełnienia warunku opisanego w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego jest stan obowiązujący w dacie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Skoro inwestorka w tej dacie takie prawo posiadała, nie można skutecznie zarzucić decyzji z dnia [...] marca 1994r. wadliwości w tym zakresie. Kwestie związane z zakończeniem umowy dzierżawy i zajmowanie w dalszym ciągu nieruchomości stanowiącej wlasność Miasta przez M. L. nie należy do kategorii spraw, które mogą być rozstrzygane przez organy architektoniczno – budowlane (ani nawet nadzoru budowlanego). Są to sprawy należące do kategorii spraw o charakterze cywilnym i mogą być rozstrzygane jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Zarzut zatem skarżącego, że po upływie terminu, na który została zawarta umowa dzierżawy obiekt powinien podlegać rozbiórce nie mógł być skutecznie podniesiony w niniejszej sprawie mającej na celu jedynie ustalenie czy w decyzji udzielającej pozwolenia na budowie nie tkwi wada, która skutkuje jej nieważnością z mocy prawa.

Inną kwestią – również prawidłowo ustaloną przez organy prowadzące niniejsze postępowanie jest uprawnienie Prezydenta Miasta [...] – Wydziału Gospodarki Komunalnej do dokonywania uzgodnień lokalizacji przedmiotowej inwestycji w pasie drogowym.

Zarządcą drogi krajowej o nr [...] (ul. [...]) była Dyrekcja Dróg Miejskich w [...]. W późniejszym okresie, zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich została zaliczona do kategorii dróg publicznych wojewódzkich. Na skutek zmian ustrojowych na Prezydenta Miasta [...] przeszły zadania w zakresie budowy, modernizacji utrzymania i ochrony dróg lokalnych. W 1994 r. Prezydent Miasta [...] ww. zadania wykonywał za pomocą Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta w [...]. A zatem uzgodnienie projektu realizacyjnego zostało dokonane przez właściwy organ.

Natomiast priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co uszło uwadze organu ma fakt, że decyzją z dnia [...] września 2008 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] marca 1994 r. w części rozstrzygającej o terminie ważności decyzji uznając, iż została ona wydana w tym zakresie bez podstawy prawnej. Biorąc pod uwagę, że rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji odnosi skutek ex tunc należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny organów administracji była decyzja mocą której organ udzielał M. L. pozwolenia na budowę bezterminowo. Wobec powyższego nieuprawnione, a co najmniej przedwczesne jest twierdzenie organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż sporna inwestycja jest zgodna z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1994 r. ustalającą lokalizację kiosku [...]. Z treści tej ostatniej decyzji wynika wszak, że organ ustalił lokalizację inwestycji na warunkach czasowych, tj do dnia [...] stycznia 1997 r. Tymczasem decyzja z dnia [...] marca 1994 r. – przy wyeliminowaniu elementu "czasowości" zezwalała na budowę obiektu bez takiego ograniczenia. Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniom organu decyzje te nie są ze sobą oczywiście zgodne. Tego elementu organ administracji nie ocenił. Powyższe okoliczności mają natomiast kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Analiza przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego wskazuje natomiast, że w decyzji o zatwierdzeniu projektu realizacyjnego organ stwierdza m.in. zgodność rozwiązań projektowych inwestycji z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji (§ 18).

W konsekwencji powyższego, przedwcześnie, w ocenie Sądu, organy administracji uznały, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organy nie oceniły bowiem sprawy w jej całokształcie, w szczególności czy stwierdzenie nieważności ww. decyzji co do jej czasowości nie spowodowało, że decyzja ta pozostaje w sprzeczności z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] lutego 1994 r. Stwierdzenie powyższego obligowałoby natomiast organ do oceny czy takie naruszenie nie ma charakteru rażącego biorąc pod uwagę ww. przesłanki, które muszą wystąpić aby naruszenie miało charakter rażący: oczywistość tego naruszenia, charakter przepisu który został w sposób rażący naruszony oraz skutki społeczno – gospodarcze tego naruszenia. W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to jest z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy – działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. C oraz 135 i 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

Sąd nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania albowiem wniosek taki, mimo pouczenia, nie został – do zamknięcia rozprawy złożony przez skarżącego.