Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3714/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 18 ust 1e pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 65
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej M. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.)- dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania M. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], utrzymał ww. decyzję w mocy.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], nieruchomość oznaczona jako działki o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], położona w [...] gm. T., została objęta realizacją inwestycji polegającej budowie wskazanego w ww. decyzji odcinka autostrady [...] (węzeł "[...]", węzeł "[...]") oraz budowie wskazanego w ww. decyzji odcinka drogi krajowej DK – [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami technicznymi (dalej decyzja "zrid").

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M. N. za prawo własności wskazanej powyżej nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa i zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M. N., jak również zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. N., wskazując w uzasadnieniu, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonej wycenie nie uwzględnił, że dla części nieruchomości skarżącej wydana była decyzja o warunkach zabudowy. To zaś spowodowało zaniżenie kwoty przyznanego jej odszkodowania. Ponadto pani N. podniosła w odwołaniu, że organ I instancji niesłusznie odmówił powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, albowiem wobec faktu że nieruchomość została wydana przez skarżącą w ustawowym terminie, kwota odszkodowania powinna być powiększona.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że odszkodowanie zostało ustalone zgodnie przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a nadto że podstawę jego ustalenia stanowi operat szacunkowy z dnia 19 grudnia 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – R. W. (nr uprawnień [...]) wraz z klauzulą aktualizacyjną z dnia 27 maja 2015 r. Oceniając prawidłowość sporządzenia ww. operatu organ podniósł, iż wg ustaleń rzeczoznawcy majątkowego nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego natomiast w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. wyceniane działki położone są w obszarze przewidzianym pod realizację autostrady, dróg krajowych i powiatowych. Do celów wyceny przeprowadzono szczegółową analizę rynku lokalnego (gminy T., K., B., S., część R.) obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Rynek badano w okresie od stycznia 2011 roku do 19 grudnia 2013 r. W wyniku dokonanej analizy rynku biegły stwierdził, że odnotowane transakcje charakteryzowały się znacznym zróżnicowaniem cenowym. Biegły odrzucił transakcje skrajne i do wyceny przyjął nieruchomości najbardziej podobne do działek będących przedmiotem wyceny.

Dalej organ wskazał, że przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorowi operatu stwierdzić, iż do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości nabywanych na cele drogowe należy zaliczyć: położenie (waga 30%), otoczenie (waga 30 %) oraz stan zagospodarowania (waga 40 %). Ostatecznie do porównania przyjęto trzy obiekty porównawcze w aspekcie wskazanych powyżej cech rynkowych. Wartość 1 m wycenianej nieruchomości określono na kwotę [...] zł., określając łącznie wartość wszystkich działek na kwotę [...] zł.

Oceniając wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organ stwierdził, że spełnia on wymogi formalne, w tym te wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207 poz. 2109 z późn. zm.), jak i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm.), dalej "ugn".

Organ wyjaśnił, że w myśl obowiązujących przepisów ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jednocześnie zgodnie z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tym samym, zdaniem organu skoro studium przewiduje dla wycenianych nieruchomości przeznaczenie drogowe, biegły prawidłowo przyjął do porównania transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, iż dla części jej nieruchomości wydana była przez Wójta Gminy T. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 2008 r. dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej, której biegły nie uwzględnił w sporządzonej wycenie, organ wskazał, iż w wyjaśnieniach z dnia 8 czerwca 2010 r., rzeczoznawca majątkowy M. C. (nr uprawnień [...]), odniosła się do powyższej kwestii wskazując, iż decyzja na którą powołuje się strona posiada załącznik graficzny zgodnie z którym, terenem inwestycji objęta jest działka nr [...], a nieprzekraczalna linia zabudowy dla budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości znajduje się w odległości 67 m od drogi. Natomiast zagospodarowanie dalszej części działki o nr [...] wymaga uzyskania zgody w postaci odrębnej decyzji. Organ mając powyższe na uwadze, uznał że obszar przejęty pod inwestycję drogową nie mógłby być terenem inwestycji, gdyż znajdował się on poza nieprzekraczalną linią zabudowy.

Nadto organ wskazał, iż skarżąca nie załączyła do odwołania żadnego wiarygodnego dowodu mogącego świadczyć tym, że operat szacunkowy został sporządzony wadliwie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku podwyższenia odszkodowania o 5%, organ wskazał, że brak było podstaw do tego, bowiem został naruszony 30-dniowy termin do wydania nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że odwołująca się otrzymała zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w dniu 6 stycznia 2010 r. Pismem z dnia 9 lutego 2010 r., nadanym tego samego dnia pani M. N. poinformowała Wojewodę [...] o zaprzestaniu jakichkolwiek działań na przedmiotowej nieruchomości i przez to o faktycznym jej wydaniu. Powyższe wskazuje, że termin do złożenia ww. oświadczenia został przez stronę naruszony i bezskutecznie upłynął w dniu 5 lutego 2010 r.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. N. (dalej skarżąca), zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w ustawowym terminie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej rozporządzenie) w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 154 ust. 2 ugn poprzez zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia do wyceny działki, która na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była objęta decyzją o warunkach zabudowy dla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego a zatem nie była przeznaczona pod inwestycję drogową na ten dzień;

2. art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez brak powiększenia kwoty ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości;

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że art. 154 ust. 2 ugn nadaje decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu co najmniej równe znaczenie co studium, jednak w jej ocenie przeznaczenie wynikającej z istniejącej w obrocie decyzji o warunkach zabudowy ma pierwszeństwo przed odmiennym przeznaczeniem ze studium, chociażby dlatego, że art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sytuuje decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bezpośrednio za miejscowym planem jeśli chodzi o określenie sposobu zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu. Studium zaś jest tylko wyrazem pewnej polityki przestrzennej gminy i nie jest aktem prawa miejscowego.

Skarżąca uważa również, że nie ma żadnego znaczenia gdzie wg decyzji ustalającej warunki zabudowy przebiegała nieprzekraczalna linia zabudowy, gdyż terenem inwestycji była cała działka, zaś teren inwestycji stanowi nie tylko teren pod budynek mieszkalny ale pod wszystko inne co ma temu budynkowi służyć.

Skarżąca wskazała również, że przysługuje jej uprawnienie do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Zawiadomienie, które otrzymała od Wojewody [...] o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie zawierało bowiem pouczenia o uprawnieniu wynikającym z art. 18 ust. 1e specustawy, czym Wojewoda [...] naruszył art. 8 i 9 kpa. Tym samym zawiadomienie nie spowodowało rozpoczęcia biegu terminu wskazanego w art. 18 ust. 1e specustawy.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Nadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest decyzja wydana w oparciu o przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U Nr 2013 poz. 687), dalej w skrócie specustawa drogowa. Przepis ten wskazuje, iż wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod budowę drogi ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jednocześnie w. ustawa nie reguluje metod i sposobów szacowania nieruchomości. Zatem zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy przywołanej w opisie stanu faktycznego ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn) oraz również przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazane przepisy mają bowiem charakter "uniwersalny", określony przez art. 149 ugn, zgodnie z którym przepisy rozdziału pt. "Określanie wartości nieruchomości" stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Tak więc ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn), a podstawę ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowi – co do zasady – wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn). Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi i jako taki podlega ocenie stosownie do przepisu art. 80 kpa. Zastrzec jednakże należy, że zakres dokonywanej przez organy administracji kontroli limitowany jest przepisem art. 157 ust. 1 ugn, zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Organy administracji dokonują oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego. Do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych należy zaś ocena merytorycznej prawidłowości tego operatu. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro art. 157 ust. 1 ustawy nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych ( por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 I OSK 1459/12).

Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 154 ust 1 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do art. 154 ust 2 w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przepis § 36 ust 1 rozporządzenia wskazuje, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei § 36 ust 4 rozporządzenia stanowi, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. I OSK 1395/13 wskazuje, iż w odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r. I OSK 98/1, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r. II SA/Wr 537/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 10 marca 2011 r. II SA/Bk 807/10).

Z wyżej przytoczonych przepisów oraz orzecznictwa, wynika, iż w przypadku ustalania odszkodowania za nieruchomość nabytą przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego pod inwestycje drogową na mocy specustawy drogowej, jej wartość rynkową ustala się przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości wynikającego z ustaleń planu miejscowego a w razie jego braku ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli zaś przeznaczenie tej nieruchomości było drogowe, wartość rynkową nieruchomości przejętej określa się, uwzględniając ceny transakcyjne innych podobnych nieruchomości drogowych, jeżeli zaś brak takich nieruchomości (nie były przedmiotem transakcji) – przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

W niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że miała przeznaczenie drogowe. Jednocześnie – jak słusznie podkreśla skarżąca – dla nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...], z której wydzielono działkę o nr ewid. [...] pod budowę drogi, kilka lat wcześniej – w 2008 r. wydana została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego. W tej sytuacji zdaniem skarżącej, wartość odszkodowania za działkę ewidencyjną powinna być liczona przy uwzględnieniu budowlanego przeznaczenia tej działki.

Zdaniem Sądu, stanowisko to jest prawidłowe Jak wynika bowiem z przytoczonego wyżej przepisu art. 154 ust 2 ugn – w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca nie wskazuje przeznaczenia priorytetowego. Innymi słowy, ustawodawca nie wskazuje, który akt w razie braku planu miejscowego (studium czy decyzja ustalająca warunki zabudowy) winien być decydujący przy ustaleniu przeznaczenia nieruchomości, której wartość jest wyceniana.

W ocenie Sądu, w takim przypadku, biegły winien uwzględnić przeznaczenie wynikające z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzja ta bowiem jest aktem indywidualnym, dotyczącym konkretnej, wskazanej w decyzji nieruchomości i stosownie do przepisu art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowani zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – dalej "upzp", ustala sposób zagospodarowania terenu w razie braku planu miejscowego. W oparciu o tę decyzję można bowiem zabudować teren, który jest nią objęty. Studium natomiast – jak słusznie zauważa skarżąca – określa politykę przestrzenną gminy i nie stanowi aktu prawa miejscowego. Konsekwencją tego jest, że nawet w razie sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przeznaczeniem danego terenu w studium, jeżeli zamierzenie to spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 upzp, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy (dalej również jako "decyzja wz")może i powinna być wydana. Decyzja wz bowiem musi być zgodna z przepisami odrębnymi, nie zaś z zapisami studium.

Skoro zatem, jak w rozpoznanej sprawie, jedna z działek ewidencyjnych objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jednocześnie była objęta istniejącą w obrocie prawnym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, to dokonując jej wyceny prawidłowe było przyjęcie przeznaczenia tej nieruchomości wynikającego z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ta decyzja bowiem ustalała sposób zagospodarowania działki, a w konsekwencji jej przeznaczenie.

Nie może zmienić tej oceny okoliczność, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zatwierdziła podział działki ewidencyjnej nr [...], dla której wydana była w 2008 r. decyzja ustalająca warunki zabudowy. Nie jest bowiem tak, jak twierdzi organ powołując się na wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego M. C., że w warunkach niniejszej sprawy podział działki ewidencyjnej, dla której ustalone zostały warunki zabudowy, skutkuje brakiem możliwości zabudowy nowowydzielonej działki nr ewid. [...] w oparciu o decyzję z 2008 r. wobec ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 67 metrów od drogi. Nie jest również prawdziwe twierdzenie organu, zawarte w zaskarżonej decyzji, że obszar przejęty pod inwestycję drogową nie mógłby być terenem inwestycji, gdyż znajdował się on poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Linia zabudowy, wyznaczana w decyzji wz, określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stornie linii zabudowy niż pas drogowy. Innymi słowy, teren który znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy może zostać zabudowany. Jak wynika z porównania załącznika graficznego do decyzji wz z 2008 r. oraz dokumentów poświadczających podział działki o nr ewid. [...] (wykaz mian gruntowych – k. 68 i 69 akt administracyjnych, teczka 3/3), powstałe na skutek podziałki działki nr [...], nowe działki o nr ewid. [...] i [...], znajdują się po przeciwnej niż pas drogowy stronie linii zabudowy wyznaczonej decyzją wz. Zatem zarówno działka [...] jak i działki [...] jak najbardziej mogłyby być zabudowane w oparciu o decyzję wz z 2008 r.

Nadto – ponieważ w aktualnie obowiązującym stanie prawnym – decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie mają ograniczeń, jeżeli chodzi o czas ich obowiązywania, nie można uznać, że samo dokonanie podziału działki objętej tą decyzją, uniemożliwia realizację zamierzenia inwestycyjnego objętego taką decyzją i w konsekwencji wyklucza uzyskanie na jej podstawie pozwolenia na budowę. Decyzja wz wydawana jest dla "terenu". Fakt, że teren ten określany jest najczęściej poprzez wskazanie konkretnych działek ewidencyjnych, wcale nie oznacza, iż podział działki dla której wydana była wz na nowe działki ewidencyjne, eliminuje tę decyzję albo uniemożliwia jej realizację. W szczególności nie dzieje się tak w sytuacji, gdy obszar nowowydzielonych działek ewidencyjnych pokrywa się z obszarem działki ewidencyjnej objętej decyzją wz. Taka sytuacja występuje w rozpoznanej sprawie.

Za słusznością tego poglądu przemawia i ten fakt, że jakkolwiek ustawodawca nie ogranicza czasu obowiązywania decyzji wz, to jednak w art. 65 ust. 1 upzp, wskazuje przypadki, gdy obligatoryjne jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wz. Wśród przypadków tych brak jest podziału nieruchomości objętej decyzją wz. Ustawodawca przewidział jednak, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy następuje w razie gdy inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę lub gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Z żadną z tych dwóch sytuacji nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Niesporna jest bowiem okoliczność, że plan miejscowy dla tego terenu nie został uchwalony, a decyzja zrid nie jest tożsama z uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Przypomnieć zaś należy, że w myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości istniejącego w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji. Skoro tak, to w niniejszej sprawie, w dniu wydania decyzji zrid, działka ewidencyjna nr [...] (objęta decyzją zrid), powstała z podziału działki ewid. [...] zatwierdzonego decyzją zrid i objęta była decyzją o ustaleniu warunków zabudowy przewidującą funkcję budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Zatem dla prawidłowej wyceny wartości tej nieruchomości, rzeczoznawca powinien był przyjąć przeznaczenie budowlane, czego nie uczynił. Organy przyjmując zaś za podstawę wydania zaskarżonej decyzji operat szacunkowy nieuwzględniający budowlanego przeznaczenia działki nr [...], nieprawidłowo uznały, że przy ustalaniu wartości tej nieruchomości, należy przyjąć jej przeznaczenie wynikające z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż jest to przeznaczenie aktualne na dzień przejęcia nieruchomości ma mocy decyzji o zgodzie na realizacje inwestycji drogowej, czym dopuściły się naruszenia art. 154 ust. 2 ugn w związku z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo wskazać należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 k.p.a.. Wyjaśnienia wymaga bowiem kwestia dopuszczalności powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Wbrew twierdzeniom organu, z akt sprawy nie wynika w sposób oczywisty czy odszkodowanie powinno czy też nie zostać powiększone. Art. 18 ust. 1e specustawy dopuszcza powiększenie odszkodowania o wskazaną kwotę w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17; 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Istotne jest, że uprawnienie do powiększenia kwoty odszkodowania za wydanie nieruchomości może być przyznane jednokrotnie, a zatem bądź z tytułu wydania nieruchomości w terminie liczonym na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 i 2 specustawy drogowej, bądź w terminie wskazanym w pkt 3 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli właściciel nieruchomości nie wydał nieruchomości w terminie 30 dni od doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to nie przysługuje mu uprawnienie do powiększenia wysokości odszkodowania o 5%, nawet wówczas, gdy wydał swoją nieruchomość w terminie 30 dni od dnia uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Należy zwrócić uwagę, iż 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez właściciela biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez organ decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Natomiast gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostanie wydana bez rygoru natychmiastowej wykonalności, który dopiero w późniejszym terminie zostanie nadany postanowieniem, to 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości będzie biegł od dnia doręczenia zawiadomienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej takiego rygoru i tym samym właściciel zyska więcej czasu na udostępnienie nieruchomości.

Wydanej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności w samej decyzji. Dlatego też termin na wydanie nieruchomości, uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy należy liczyć od dnia doręczenia właścicielom zawiadomienia o jej wydaniu. Przy czym, w niniejszej sprawie konieczne jest ustalenie kiedy zawiadomienie zostało doręczone stronie. W aktach sprawy brak jest bowiem wskazanego dokumentu. Strona co prawda nie kwestionuje że zawiadomienie takie otrzymała, jednak co do daty jego doręczenia się nie wypowiada. Nadto skarżąca kwestionuje, aby zawiadomienie zawierało pouczenie co do treści art. 18 ust. 1e specustawy, co – w jej ocenie – powoduje że nie rozpoczął biegu termin wynikający z ww. przepisu. Co prawda wniosek taki jest wnioskiem daleko idącym, jednak spoczywający na organach obowiązek informowania stron postępowania o przysługujących im uprawnieniach, szczególnie w sprawach tak drażliwych jak odjęcie prawa własności, przemawia za przyznaniem szczególnej wagi zawarciu w zawiadomieniu o wydaniu decyzji stosownego pouczenia o przysługujących stronie uprawnieniach. Brak takiego pouczenia, wobec skutków jakie rodzi uchybienie terminom wskazanym w art. 18 ust. 1e specustawy, zdaniem Sądu, może w okolicznościach konkretnej sprawy wpłynąć na konieczność szczególnie wnikliwego zbadania kwestii dochowania terminów wynikających z art. 18 ust. 1e specustawy. W warunkach rozpoznanej sprawy bowiem organ twierdzi, że wydanie nieruchomości nastąpiło z dniem nadania przez skarżącą pisma z dnia 9 lutego 2010 r. informującego o zaprzestaniu jakichkolwiek działań na przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. I OSK 2517/13, pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą. Zatem czynność zmierzająca do realizacji tej czynności musi być odpowiednio widoczna i rzeczywista. Nie musi być potwierdzona dokumentem, lecz winna być dostatecznie ujawniona w sposób ogólnie przyjęty, a dowodzona może być wszelkimi środkami dowodowymi, też per facta concludentia, byle dotarła do adresata (nowego właściciela). Organ zatem powinien wyjaśnić przyczyny, dla których uznał że nieruchomość objęta decyzją została wydana dopiero w dniu nadania pisma przez skarżącą.

Ponownie rozpatrując sprawę organ zleci wykonanie nowego operatu szacunkowego, w którym uwzględnione zostanie budowlane przeznaczenie działki nr [...], a następnie zgromadzi materiał dowodowy pozwalający na bezsporne ustalenie w jakiej dacie zawiadomienie o wydaniu decyzji zrid zostało doręczone skarżącej (wezwie na nadesłania zawiadomienia wraz potwierdzeniem jego odbioru), jaka była treść tego zawiadomienia, a nadto ustali czy sposób użytkowania wywłaszczonych nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, pozwalał na zajęcie tych nieruchomości przez nowego właściciela z terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności i czy skarżąca z zachowaniem terminu wynikającego z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy podjęła faktyczne działania ujawniające nowemu właścicielowi chęć wydania nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.