Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3566/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: ART. 153, ART. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego S. B. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. (data wpływu do organu – [...] grudnia 2017 r.) S. B. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa).

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawca szczegółowo opisał przebieg swojej służby, wskazując m.in., że przed 1990 r. pełnił ją przez okres zaledwie 7 lat i 10 miesięcy. Podniósł, że pozytywna weryfikacja umożliwiła mu kontynuowanie kariery zawodowej w szeregach Policji, gdzie pracował do 2006 r. Wnioskodawca stwierdził, że w ww. formacji wykonywał swoje obowiązki w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem, o czym mogą świadczyć otrzymane przez niego liczne nagrody, wyróżnienia oraz odznaczenia, w tym Srebrny Krzyż Zasługi.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu, że skarżący nie spełnia przesłanek określonych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 802/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącego na powołaną wyżej decyzję, orzekł o jej uchyleniu. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, iż organ dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającego przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, jak również dopuścił się błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a w konsekwencji obu wskazanych wyżej uchybień - nieuzasadnionego przyjęcia, iż skarżący nie spełnia przesłanek do zastosowania wobec niego wyłączenia stosowania przepisów. Tym samym, Sąd stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

W wytycznych sformułowanych dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd nakazał dokonanie wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, a następnie wydanie należycie i przekonująco umotywowanej decyzji. Zobowiązał też organ, by kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadził tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazał w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi kierował się rozpatrując wniosek skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu podjętej decyzji – odnosząc się uprzednio poczynionych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy Minister podał, że z kopii kompletnych akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W informacji o przebiegu służby skarżącego przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wskazano, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że wnioskodawca otrzymywał pozytywne opinie służbowe, awansowano go na wyższe stanowiska i stopnie służbowe, wyróżniano i nagradzano. Został odznaczony Srebrnym i Brązowym Krzyżem Zasługi. W analizowanych materiałach nie odnaleziono informacji o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych, jednakże wskazano, że w 2005 r. ww. przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa z art. 49 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Brak dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.

Przytaczając treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej organ podał, że ww. przepis nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Przesłanki te są nieostre, co oznacza uznaniowy charakter postępowania.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem jej oceny przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Oceniając drugą określoną w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłankę tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ zauważył, iż stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W świetle powyższego rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podał, iż zadaniem organu jest stwierdzenie w niniejszej sprawie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Warunek ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zauważył, iż ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do wytycznych wynikających z wydanego w sprawie wyroku Minister stwierdził, że całkowicie zbytecznym było podejmowanie przez organ powtórnej analizy w zakresie krótkotrwałości pełnienia przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelnego wykonywania przez niego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., bowiem ocena prawna wyrażona przez Sąd jest dla organu wiążąca, zaś sformułowanie konstatacji sprzecznej z ową oceną, stanowiłoby naruszenie prawa, jak również byłoby działaniem nieuwzględniającym szeroko rozumianej ekonomiki procesowej. Stąd też przed wydaniem niniejszej decyzji, organ w szczególności rozpatrzył wszystkie te aspekty, które miały lub ewentualnie mogły mieć wpływ na ukształtowanie się ostatecznego poglądu organu co do wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Wskazał, że z zebranej dokumentacji wynika, iż skarżący w toku pełnionej służby w Policji odnotowywał dobre opinie służbowe, zajmował wysokie stanowiska służbowe (w tym m.in. Komendanta Powiatowego Policji w [...]), był wyróżniany, nagradzany, a także odznaczany wysokiej rangi odznaczeniami państwowymi, jednakże wskazano, że ww. przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa. Podkreślił, iż konieczność sumiennego wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności każdego funkcjonariusza służb mundurowych. Stąd też nie można uznać, że otrzymywanie w czasie pełnienia służby nagród lub innych gratyfikacji będzie całkowicie niwelować okoliczności dotyczącej ewentualnego popełnienia przez niego przestępstwa. Zauważył, iż skoro przedstawiono wnioskodawcy w dniu

[...] listopada 2005 r. zarzut popełnienia przestępstwa, a ww. w dniu [...] stycznia 2006 r. (po okresie dwóch miesięcy) został zwolniony ze służby to zdaniem organu zachodzi uzasadnione przypuszczenie faktycznego popełnienia przez funkcjonariusza tegoż przestępstwa, Z całą stanowczością można na gruncie doświadczenia życiowego i pragmatyki służbowej domyśleć się, że owe odejście spowodowane było opisaną wyżej okolicznością. Zachodzą zatem racjonalne wątpliwości co do rzetelności pełnienia przez byłego funkcjonariusza służby. Biorąc pod uwagę wyjątkowy oraz uznaniowy charakter art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, w ocenie organu, powyższe może podawać w wątpliwość, czy wykonywane przez wnioskodawcę obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r. były realizowane na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych kontrowersji ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Powyższe nie pozostawało zatem bez znaczenia w zakresie dokonywania przez organ oceny czy sprawę zainteresowanego można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, umożliwiającego zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Podał, iż w kontekście analizy przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" kluczowe jest ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Badając charakter wykonywanych przez wnioskodawcę zadań dla ustroju totalitarnego, należało przede wszystkim ustalić zakres wykonywanych zadań przez jednostki organizacyjne, w których ww. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa. Wskazał w tym zakresie, że wnioskodawca początkowo pełnił służbę kolejno w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej we [...], Grupie [...] SB KMO w [...] oraz Wydziale [...] SB WUSW we [...].

Z wniosku personalnego o przeniesienie służbowe oraz opinii służbowej z dnia [...] września 1983 r. wynika jednak, że skarżący w powyższych komórkach realizował nieustannie czynności typowe dla zadań Wydziału [...], tj. będące w zagadnieniach pionu [...] SB. Z kolei w 1984 r. rozpoczął trzyletnie studia w Wyższej Szkole Oficerskiej w [...], po ukończeniu których został skierowany do pełnienia służby w Wydziale [...] WUSW we [...], gdzie pracował do czasu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Wydział [...] SB WUSW we [...] wykonywał zadania dla pionu [...], który zajmował się zwalczaniem wszelkich przejawów opozycji politycznej w środowiskach i instytucjach współodpowiedzialnych za szeroko pojętą sferę tzw. "nadbudowy" oraz wśród pracowników zakładów "gospodarki narodowej", czyli sferę tzw. "bazy". To właśnie powyższy pion wraz z niesławnym pionem [...] (zajmującym się inwigilacją Kościoła) zostały zlikwidowane jako pierwsze jeszcze w 1989 r.

Bezsprzecznym jest, iż prowadzenie szeroko zakrojonych praktyk mających w szczególności na celu zwalczanie niewygodnej dla ówczesnej władzy opozycji, w tym w przede wszystkim NSZZ "Solidarność", charakterystyczne jest dla ustroju państwa totalitarnego. Z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa czynności tego typu są zdaniem organu nie do przyjęcia. Sam fakt stosowania przez komunistyczny reżim Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej ściśle określonych machinacji wymierzonych w legalnie funkcjonującą opozycję należy ocenić jednoznacznie negatywnie, pomijając już aspekt stosowanych przy tym metod, które – jak powszechnie wiadomo - niewątpliwie wiązały się z łamaniem praw człowieka. Z kolei Wydział [...] SB WUSW we [...] zajmował się - na szczeblu wojewódzkim - kontrwywiadem. Dla organu oczywistym jest, że realizowane przez ten wydział czynności były ukierunkowane przede wszystkim na zapobieganie dywersji ideologicznej pochodzącej z państw członkowskich NATO oraz krajów kapitalistycznych, która z punktu widzenia ówczesnej władzy niewątpliwie była szkodliwa dla szerzonych propagandowo komunistycznych ideologii.

W ocenie organu, powyższe wydziały stanowiły ważne ogniwa w funkcjonowaniu SB, przyczyniając się do realizowania typowych dla reżimu totalitarnego jego zadań i funkcji, które przez długi okres skutecznie eliminowały wszelkie przejawy dążeń wolnościowych w Polsce. Nie sposób zatem zaprzeczyć, że funkcjonariusz zatrudniony w tychże jednostkach organizacyjnych uczestniczył w podtrzymaniu działalności aparatu represyjnego PRL. Podał, że do realizowanych przez skarżącego obowiązków, nie należały czynności biurowe, administracyjne czy też kancelaryjne, lecz wykonywał on pracę stricte o charakterze operacyjnym, pozyskując przy tym, jak również wykorzystując do realizacji swoich działań, tajnych współpracowników. Wnikliwa analiza dokumentacji przekazanej przez IPN wskazuje, iż rozpoczęcie przez skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz nastąpiło z jego inicjatywy, czego dowodem jest treść podania z dnia [...] czerwca 1982 r., w którym podał: "Zwracam się z uprzejmą prośbą do Ob. Komendanta o przyjęcie mnie do pracy w Organach Służby Bezpieczeństwa (...)". Powyższa okoliczność na gruncie przedmiotowej sprawy prowadzonej w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, niewątpliwie wpływa na niekorzyść wnioskodawcy.

Zdaniem Ministra szczególnego wskazania wymaga również fakt, iż wnioskodawca podnosił swoje kwalifikacje zawodowe jako słuchacz WSO MSW w Legionowie i opisał jego strukturę i zadania.

W konsekwencji Minister stwierdził, że wnioskodawca był całkowicie samodzielnym, wyróżniającym się i w pełni zaangażowanym funkcjonariuszem SB, prezentując przy tym wzorową - z punktu widzenia jego ówczesnych przełożonych - postawę ideową. Ww. kształcił się, awansował w strukturach SB, czerpał z tej organizacji pełne przywileje, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju.

Uwzględniając w szczególności przedstawienie skarżącemu w 2005 r. zarzutu popełnienia przestępstwa, a także biorąc pod uwagę operacyjny charakter

wykonywanych przez ww. czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, w ocenie Ministra przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na

skorzystanie z uprawnień wynikających z wymienionego wyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy jej art. 15c, art. 22a i art. 24a.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2020 roku sygn. akt II SA/Wa 802/20 uchylającego decyzję Ministra z dnia 9 marca 2020 r. ;

2. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, i art. 107 § 1 k.p.a.

Uzasadniając złożoną skargę wnioskodawca podał, że organ nie wykonał zaleceń wydanych z wydanego uprzednio w jego sprawie wyroku. W ww. wyroku Sąd nakazał organowi dokonanie rzetelnej oceny przesłanki krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu) jak i proporcjonalnym - w odniesieniu do całego okresu służby skarżącego. W ocenie

Sądu samo wskazanie okresów służby nie spełnia warunków rzetelności oceny tej przesłanki. Organ pomimo obszernej argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku nie wykonał tych zaleceń.

Skarżący uznał, że organ, dokonał błędnych ustaleń co do przebiegu jego służby. Ponadto organ zamiast dokonać oceny jego służby w odniesieniu do przesłanek wskazanych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wprowadził do postępowania dodatkowe przesłanki oceny stopnia "utożsamiania się danej osoby z ustrojem totalitarnym". Uważa, że takie działanie organu wykracza poza ramy przepisu art. 8a, który nie przewiduje takowej przesłanki. Z uzasadnienia decyzji można wywnioskować, że głównie ten aspekt był przedmiotem analizy dokonanej przez organ. Wskazał, iż wnioskodawca nie był członkiem PZPR ani nawet kandydatem na członka. Nie zgodził się również ze stwierdzeniem organu, że postawa skarżącego i operacyjny charakter wykonywanych zadań w okresie przed 1990 r. są dyskwalifikujące dla zastosowania przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Niezrozumiałe wydaje się również dokonanie negatywnej oceny odbycie przeszkolenia w Wyższej Szkole Oficerskiej w [...]. W tym czasie skarżący nie odbył żadnych letnich praktyk z doskonalenia pracy operacyjnej. Ponadto wiedza i umiejętności nabyte w czasie studiów w większej części wykorzystywane były przez ww. już w czasie służby w Policji po 1990 r.

W zaskarżonej decyzji organ odstąpił całkowicie od oceny czy po 12 września 1989 r. służba pełniona była w sposób rzetelny i czy nie może to stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku. Pominięte zostały fakty służby wnioskodawcy w Policji, która pełniona była do [...] stycznia 2006 r. W 1992 r. skarżący został mianowany na stopień [...] policji. W 1997 r. ww. awansowano na stopień nadkomisarza policji. W 2000 r. skarżący został mianowany na stanowisko [...] Wydziału [...] Komendy Rejonowej Policji we [...]. W 2001 r. ww. uzyskał awans na stopień [...] policji. W 2003 r. został przeniesiony na stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Ostatni awans na stopień [...] miał miejsce w 2004 r. Organ zignorował również fakt, iż wnioskodawca został odznaczony przez Prezydenta RP Brązowym Krzyżem Zasługi, a w 2005 r. Srebrnym Krzyżem Zasługi. Decyzja nie zawiera wyjaśnienia, czy fakty te nie mają żadnego znaczenia i dlaczego zostały przez organ pominięte przy ocenie służby skarżącego. W sprawie niniejszej organ nie wyjaśnił dlaczego nie wziął pod uwagę lub uznał za nieistotne okoliczności służby wskazanych przez samego wnioskodawcę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 802/20, uchylił poprzednio wydaną wobec skarżącego decyzję.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (tu: decyzja) były przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, zmierzająca do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią zwykle konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały w sprawie niniejszej.

W sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie ponownie, wydając zaskarżoną decyzję, organ naruszył art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w.w. prawomocnym wyroku.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wydając decyzję odmowną w oparciu o ww. przepis, pomimo zobowiązania, organ nie rozważył w sposób logiczny i przekonujący wszelkich okoliczności sprawy, czym naruszył zasady procesowe, wymienione w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a. W szczególności organ nie dokonał przekonującej oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska w: System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), który w pełni podziela Sąd orzekający uznał, iż "gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie dopełnił ciążących na nim obowiązków. Organ co prawda dokonał wykładni pojęć niedookreślonych wymienionych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie ocenił jednak w sposób przekonujący i logiczny wystąpienia zawartych w tym przepisie przesłanek w odniesieniu do przedstawionych przez skarżącego okoliczności faktycznych sprawy. W istocie organ nie rozpatrzył należycie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wydana w sprawie decyzja nie została należycie umotywowana, jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w tym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż nie kwestionuje, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, lecz nie spełnił przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", mimo iż zauważył, iż skarżący został odznaczony przez Prezydenta RP Brązowym Krzyżem Zasługi, a w 2005 r. Srebrnym Krzyżem Zasługi. Decyzja nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego fakty te nie mają żadnego znaczenia i dlaczego zostały przez organ pominięte przy ocenie służby skarżącego.

Organ lakonicznie odnotował, że "skoro przedstawiono skarżącemu zarzut popełnienia przestępstwa w dniu [...].11.2005, następnie został on zwolniony ze służby w dniu [...].01.2006, to zachodzi uzasadnione podejrzenie faktycznego popełnienia przestępstwa". Od tych dat upłynęło ponad 16 lat, organ mógł więc z łatwością ustalić, czy skarżący został skazany za przestępstwo, czy uniewinniony, jakie były dalsze czynności wobec niego w sprawie karnej. Samo powołanie się na okoliczność postawienia zarzutu nie jest wystarczająca dla usprawiedliwienia negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, z uwagi na obowiązywanie w postępowaniu karnym domniemania niewinności. Organ nie wskazał też w decyzji, jaka była podstawa prawna zwolnienia skarżącego ze służby w roku 2006. Niedopuszczalne jest poprzestanie na konkluzji, że "na gruncie doświadczenia życiowego i pragmatyki służbowej można domyśleć się, że owe odejście spowodowane było opisaną wyżej okolicznością" (s.7 uzasadnienia decyzji). To organ jest w posiadaniu pełnych akt skarżącego i mógł te okoliczności z łatwością ustalić, zwłaszcza, że orzekał w sprawie ponownie.

Zdaniem Sądu stanowi to o wadliwości wydanej decyzji, braku analizy konkretnego przypadku skarżącego, do czego organ był zobowiązany na mocy art.153 p.p.s.a. Organ uchybił w tym zakresie również przepisowi art.107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji nie zostało sporządzone prawidłowo ani wyczerpująco. Uzasadnienie decyzji, zdaniem Sądu, jest arbitralne, dowolne i niepoparte ustaleniami oraz kwerendą pełnych akt osobowych skarżącego.

Organ nie wykonał zatem wytycznych Sądu, chociaż był związany oceną prawną, zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 2020r., na podstawie art.153 p.p.s.a. Spowodowało to konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W sprawie naruszono przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie poczynił także przekonujących i logicznych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W konsekwencji, rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy o zaopatrzeniu zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawioną (także w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 2020 r.) ocenę prawną, wnikliwie rozważy, czy w sprawie została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, a swe stanowisko należycie uzasadni, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.