Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 603/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1;  art. 134 par. 1 i  par. 2;  art. 141 par. 2;  art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi R.B. na uchwałę Rady Miejskiej Z.Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Z. Ś. z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego A. D. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w jego ocenie radny "ewidentnie naruszył art. 24 f ust. 1 u.s.g." Reasumując skarżący podniósł, że w "interesie publicznym" jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały (art. 19 skargi).

|Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: |

|Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia przez skarżącego R. B. skargi na uchwałę Rady |

|Miejskiej Z. Ś. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego A. D. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi |

|administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie pochodzi od |

|uprawnionego podmiotu. |

|Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity |

|Dz. U. poz. 270 z późn. zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw |

|Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób,|

|jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 zaś tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również |

|inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W sprawie zastosowanie znajdzie w/w § 2, gdyż w przypadku |

|zaskarżenia uchwały Rady obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 |

|wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. |

|Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z |

|późn. zm., zwana dalej u.s.g.), który przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub |

|zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia |

|naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd |

|administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 2 u.s.g.). Z przepisu tego wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady |

|gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu |

|administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie|

|zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami |

|administracyjnymi. |

|Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza zatem trzy warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść w trybie art. 101 u.s.g.|

|skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady gminy 1) zaskarżona uchwała musi dotyczyć uchwały w sprawie z zakresu administracji |

|publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub |

|uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie. |

|Zaskarżoną uchwałę w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego należy zaliczyć do spraw z zakresu administracji |

|publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do |

|usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Konieczne stało się zatem zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia |

|przedmiotowej uchwały. |

|Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes |

|prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio|

|popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia |

|interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także |

|zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie jedynie hipotetycznym, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, spoczywa na |

|skarżącym. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy |

|prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. |

|Sąd nie może przyjąć, aby zaskarżona przez niego uchwała w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego A. D. naruszyła|

|jego interes prawny lub uprawnienie. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi |

|oznacza w odniesieniu do rozpatrywanej skargi, musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty |

|o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). |

|Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany |

|podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., I |

|SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa |

|materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. |

|Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego |

|interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie |

|administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W przypadku zatem skargi na uchwałę Rady Gminy należy wykazać związek |

|między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a podjętą uchwałą organu w sprawie z zakresu administracji |

|publicznej. |

|Nie można zatem uznać aby skarżący posiadał interes prawny. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, |

|konkretność i realny charakter interesu prawnego strony. Podkreśla się, że należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki|

|wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, |

|wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 września 2008r., II SAB/Bd |

|21/08 oraz wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. o sygn. akt II SA 2637/02 - LEX nr 80699). Ten interes prawny musi być "własny", czyli |

|nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby |

|związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr|

|4, poz. 83A). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku |

|pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 11 |

|czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00). |

|Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała Rady dotyczy odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu |

|radnego A. D. Tym samym nie dotyczy i nie narusza interesu prawnego skarżącego. Zresztą sam skarżący domagając się stwierdzenia |

|nieważności uchwały wskazuje, że leży to " w interesie publicznym". Zaskarżona uchwała nie dotyczy zatem jego własnego interesu |

|prawnego. W niniejszej sprawie nie jest też spełniony wymóg bezpośredniości interesu prawnego. Podkreślenia nadto wymaga, że interes |

|prawny skarżącego może być także wywodzony z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której jest członkiem, albowiem jak |

|wskazano powyżej, skarga na uchwałę nie ma charakteru actio popularis. Uchwała ta nie narusza nadto jego czynnego i biernego prawa |

|wyborczego. W orzecznictwie podkreśla się, że fakt niewybrania (bądź wybrania) kogoś na określoną funkcję (stanowisko), nie jest |

|naruszeniem jego interesu prawnego (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008r., III SA/Kr 999/07). |

|Tym samym należy uznać, że zaskarżona uchwała nie naruszyła żadnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Brak interesu |

|prawnego po stronie skarżącej powoduje, iż skarżący nie ma wymaganej przez art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacji |

|procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Należy zatem przyjąć, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od osoby |

|niemającej legitymacji skargowej. Z tego powodu skarga ta podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Rozstrzygając kwestię legitymacji |

|skargowej sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie |

|danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze |

|skarg wnoszonych w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2 który |

|przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie zapadłym na|

|tle tego przepisu przyjmuje się, że pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo |

|(w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe jednolicie potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji auctoritas |

|rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia |

|18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A |

|2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym|

|wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem|

|skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną |

|możliwość kontroli przez sąd administracyjny i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g., odmawiając możliwości wniesienia|

|ponownej skargi na tę samą uchwałę lub na tę samą bezczynność (art. 101a ust. 1 ) wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej |

|uchwały lub bezczynności i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że Sąd administracyjny oddalając wcześniejszą |

|skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu lub bezczynności, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej |

|kontroli tego samego. Zasadę jednokrotnego badania legalności potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów |

|administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez |

|kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż sąd nie|

|jest związany granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Tym samym w razie wniesienia skargi, kontroli sądowej podlega zaskarżony akt lub|

|bezczynność, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom |

|administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść |

|skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności (art. 134 §2 p.p.s.a.). Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 |

|ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co |

|do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było |

|przedmiotem zaskarżenia. |

|Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 |

|u.s.g. wniesienie skargi przez podmiot niemający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia |

|skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej |

|strony skarżącej i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej bezczynności, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę |

|kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo|

|więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem uchwały w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu |

|radnego, powstałaby powaga rzeczy osądzonej. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy |

|przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami |

|administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron|

|nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej |

|sentencji wyroku nie sposób byłoby ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej uchwały i wnioskiem|

|sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia przez konkretnego skarżącego |

|i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił. |

|Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi, a nie tak jak |

|wniósł organ o jej oddalenie. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji |