Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2450/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 2 pkt 42, art. 1 ust. 1, art. 159, art. 81
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 49, 54, 61 ust. 1, art. 15, 16
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 149, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 144/13 w sprawie ze skargi Gospodarstwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. R. na bezczynność Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek Gospodarstwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. R. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 144/13, uwzględniając skargę Gospodarstwa [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. R. na bezczynność Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Telekomunikację Polską do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 30 maja 2012 r. w terminie 14 dni, stwierdził że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz orzekł o kosztach postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym: pismem z dnia 30 maja 2012 r. skarżąca spółka zwróciła się do Telekomunikacji Polskiej S.A. w Warszawie o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnych przebiegających przez działkę nr [...] położoną w G. R., a stanowiącą jej własność, a to w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Żądanie to nie zostało zrealizowane. W skardze na bezczynność skarżąca domagała się zobowiązania adresata wniosku do udzielenia objętej nim informacji i zasądzenia kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu podniosła, że pod względem podmiotowym i przedmiotowym opisane powyżej żądanie znajduje oparcie w przepisach cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, bo Telekomunikacja Polska wykonuje zadania publiczne w zakresie przesyłu informacji, czyli realizuje jedno z podstawowych zadań państwa w zakresie zaspokajania potrzeb społecznych. Przeto żądanie to dotyczy zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. W jej ocenie wniesienie skargi nie jest uzależnione od wyczerpania środków prawnych, jak też nie jest ograniczone terminem. Skoro zatem do dnia wniesienia skargi Spółka nie udzieliła mu żądanej informacji, to pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Telekomunikacja Polska S.A. wniosła o jej odrzucenie, argumentując że nie jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Wskazała, iż jest prywatnym podmiotem gospodarczym, nie posiada także przymiotu władzy publicznej. Nie zalicza się do kategorii osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty mają w niej pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.). Nie należy zatem do katalogu pomiotów stosujących przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za zasadną. W motywach zaskarżonego wyroku w pierwszej kolejności wskazał, iż bezczynność organu (którym w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej jest każdy zobowiązany podmiot, niekoniecznie organ państwa czy samorządu) ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął on żadnych czynności w sprawie lub – podejmując czynności – nie zakończył postępowania w ustawowym terminie. Dalej podkreślił, iż prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne wynika z brzmienia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Uprawnienie to rozciąga się na informacje o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem publicznym. Prawo do informacji obejmuje m.in. dostęp do dokumentów urzędowych. Uszczegółowienie tej reguły znajduje się w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mają one zastosowanie wówczas, gdy spełnione są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe w niej uregulowane. A więc wtedy, kiedy wnioskodawca domaga się od podmiotu zobowiązanego udzielenia danych, które należą do kategorii informacji publicznej. Po myśli jej art. 1 ust. 1, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Decyzje administracyjne, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, są dokumentami urzędowymi, a zatem stanowią informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej). Inwestycja zrealizowana na podstawie żądanych w sprawie decyzji, w ocenie Sądu I instancji, jest inwestycją wykonaną ze środków państwowych, gdyż miało to miejsce, wedle twierdzeń Telekomunikacji, co najmniej 30 lat wstecz. Oznacza to zatem, że wnioskowana informacja należy do sfery publicznej. W konsekwencji czego Sąd meriti przyjął spełnienie przedmiotowego kryterium udostępnienia informacji. W materii podmiotowej wskazał na brzmienie przepisu art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy, zawierającego otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, mieszczących się w dwóch grupach – władz publicznych i podmiotów wykonujących zadania publiczne. W jego punkcie 5 wskazano m.in. na jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym niż "zadania władzy publicznej". Te ostatnie mogą być realizowane przez organy władzy publicznej lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania prawne. Zadania publiczne nie muszą być wykonywane przez te podmioty. Cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawach. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z wykonywaniem podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. W przekonaniu Sądu Wojewódzkiego telekomunikacja jest dziedziną techniki i nauki zajmującą się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość, jak też obejmującą sposoby przetwarzania informacji, kodowanie ich, sprzęt, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Legalna definicja telekomunikacji zamieszczona w art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) określa ją jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Przepis art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia każdemu wolność wyrażania swych poglądów i pozyskiwania oraz rozpowszechniania informacji. Podobnie przepis art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Prawo to obejmuje m.in. wolność otrzymywania i przekazywania informacji. Konkludując te rozważania Sąd I instancji wskazał, iż usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa jako całości i poszczególnych jednostek, przeto cechuje je użyteczność dla ogółu. Polski ustawodawca w sferze łączności publicznej zrezygnował z utrzymania monopolu państwa, dopuszczając podmioty prywatne (niepubliczne) do wykonywania zadań publicznych w tym zakresie. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że działają one w ramach świadczenia usług publicznie i powszechnie dostępnych. W konsekwencji czego uznał Sąd meriti, że Telekomunikacja Polska S.A., jakkolwiek jest podmiotem niepublicznym, to jednak wykonuje zadania publiczne. A będąc jedyną firmą w Polsce mającą ofertę telekomunikacyjną dostępną na terenie całego kraju i w pełnym zakresie, pełni ważną rolę w omawianej dziedzinie. Zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Jeżeli więc nie tylko nie udostępniła żądanej informacji, lecz również nie odmówiła jej udzielenia, ani nie wskazała, że nie jest w stanie jej udzielić, pozostaje w bezczynności w zakresie informacji publicznej żądanej opisanym na wstępie wnioskiem, co doprowadziło do uwzględnienia skargi. Przy czym bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Co mając na uwadze na zasadzie art. 149 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Telekomunikacja Polska S.A. w Warszawie, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej sprowadzającą się do uznania skarżącej kasacyjnie za podmiot wykonujący zadania publiczne w rozumieniu tej ustawy, a w konsekwencji przyjęcie, że jest ona zobligowana do udostępnienia żądanych w sprawie dokumentów,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 20 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 28-31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne poprzez nierówne traktowanie Telekomunikacji Polskiej względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych oraz poprzez błędne przyjęcie, iż jest ona "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 i art. 153 P.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych i błędnej kwalifikacji prawnej, co skutkowało uwzględnieniem skargi na bezczynność skarżącej kasacyjnie, która nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bo nie zalicza się do kręgu właściwych w tej materii podmiotów sprecyzowanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, lub jego zmianę i oddalenie skargi, nadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przede wszystkim podkreśliła wadliwość przekonania Sądu I instancji co do charakteru podmiotu, do którego skierowano żądanie inicjujące postępowanie w sprawie. Dowodziła bowiem, że Telekomunikacja Polska nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W jej ocenie Sąd meriti wadliwie rozszerzył pojęcie uregulowane w art. 4 ust. 1. Tymczasem skarżąca kasacyjnie nie jest ani władzą publiczną ani podmiotem wykonującym zadania publiczne, jak też żadnym innym podmiotem tamże wymienionym. Nie spełnia więc przesłanek podmiotowych ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podważono pogląd, wedle którego usługi świadczone przez Telekomunikację Polską mają charakter zadań publicznych. Tym bardziej, gdy jako jego podstawę wskazano na dominującą pozycję Telekomunikacji Polskiej na rynku. To stwierdzenie, zdaniem autorki skargi kasacyjnej, neguje wymienione na wstępie zasady konstytucyjne oraz zasadę swobody wykonywania działalności gospodarczej. Następnie podkreślono, iż Telekomunikacja Polska nie pełni funkcji publicznego operatora telekomunikacyjnego, ani też nie jest operatorem wyznaczonym w rozumieniu przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Powszechność usług jest nieodłączną cechą wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie transmisji i przekazu danych oraz informacji. W tej materii przeciwstawiono zadania państwa, które winny być realizowane za pomocą form państwowych, do których nie należy Telekomunikacja Polska S.A. Zaakcentowano zatem, że zadań publicznych nie może wykonywać pomiot niepubliczny. Z tych przyczyn wyrok uwzględniający skargę jawi się w ocenie skarżącej kasacyjnie jako chybiony.

W piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. (data wpływu 7 marca 2014 r.) Gospodarstwo [...] w G. R., nie ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej, wniosło o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, reguluje art. 174 P.p.s.a. W jego pkt 1 określono naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Powołanie się na obie podstawy kasacyjne w reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Skoro jednak w niniejszej sprawie w ramach obu podstaw eksponowano zarzuty sprowadzające się do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji charakteru Telekomunikacji Polskiej S.A. w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i podważenia stanowiska tego Sądu zaliczającego tę Spółkę do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zasadnym okazało się łączne rozpoznanie obu podstaw i zaprezentowanych na ich uzasadnienie argumentów.

Na wstępie godzi się stwierdzić, że trafnie rozpoznano niniejszą sprawę na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż wskazuje na to przedmiot wniosku wszczynającego postępowanie. Ten zaś jest decydującym kryterium kwalifikującym charakter żądania (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1004/13). Są nim decyzje administracyjne, czyli dokumenty urzędowe w rozmienieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze tej ustawy. Zresztą zakres przedmiotowy żądania nie jest kwestionowany w skardze kasacyjnej, przeto to zagadnienie jest przesądzone w sprawie. W konsekwencji czego materia będąca przedmiotem wniosku skarżącej z dnia 30 maja 2012 r. należy do kategorii informacji publicznej. Nie budzi też sporu fakt, że ów wniosek nie został załatwiony, przy czym w sprawach o bezczynność nie przesądza się sposobu rozpatrzenia żądania, a tylko bada czy zostało ono rozpoznane i w razie spełnienia ustawowych przesłanek bezczynności, zobowiązuje właściwy podmiot do uczynienia tego. Zatem w tej sprawie niepodobna czynić przedmiotem ustaleń faktów, czy Telekomunikacja Polska jest w posiadaniu żądanych dokumentów, czy może je udostępnić czy też nie, bo w każdym wypadku bezczynności chodzi o wymuszenie zakończenia sprawy bez względu na jej wynik.

Na obecnym etapie sprawy kwestionowany jest tylko zakres podmiotowy omawianej ustawy, a więc należy udzielić odpowiedzi na pytanie czy prawidłowa była konkluzja Sądu meriti, że Telekomunikacja Polska S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych w sprawie danych. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że żądanie udzielenia informacji publicznej można skierować do każdego podmiotu, który w ocenie wnioskodawcy winien posiadać przedmiotowe dane i jest zobowiązany do ich udostępnienia, niezależnie od tego, czy on je wytworzył, i w jaki sposób znalazły się w jego posiadaniu. Zakwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie zakwalifikowania jej do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej jest nieuzasadnione. Przepis art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawierający w ust. 1 sformułowanie, iż obowiązek ten spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, wyraźnie rozróżnia jako podmioty zobowiązane władze publiczne, do których z pewnością skarżąca kasacyjnie Spółka się nie zalicza, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Regulacja art. 4 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy zawiera charakterystykę kilku podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym reprezentujących inne państwowe osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, jak też takich podmiotów reprezentujących osoby, które dysponują majątkiem publicznym, dalej osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Na gruncie tych przepisów te podmioty, nawet wówczas, gdy nie są organami państwa czy samorządu władne są wykonywać przypisane im funkcje, w tym też wydawać decyzje odmowne. Jest to wszak regulacja szczególna. Skarżąca kasacyjnie wykazała, że nie posiada pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), jak też, że nie dysponuje majątkiem publicznym (chociaż można mieć wątpliwości czy w czasie, w którym wydano sporne decyzje nim nie dysponowała (albo jej poprzednik prawny) i z tego tytułu nie powinna być podmiotem zobowiązanym). Jednakowoż w ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego należy do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne". Pojęcie to, użyte w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W tej materii należy w całości podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zasadzające się na interpretacji przedmiotowej, akcentującej treść zwrotu – zadania publiczne danego podmiotu. Jeżeli zatem określone zadania mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów i zadań państwa, to niepodobna odmówić im zaliczenia do tej kategorii pojęciowej (p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, którego treść sentencji uchylającej zaskarżony wyrok i oddalającej skargę na bezczynność należy odczytać w kontekście stanu faktycznego, w jakim zapadł, a dotyczył żądania udostępnienia pisma – "dokumentu wewnętrznego" niemieszczącego się w katalogu spraw publicznych, lecz z którego uzasadnienia wynika obowiązek operatora systemu dystrybucyjnego energii wykonującego zadania publiczne udostępniania danych stanowiących informację publiczną z uwagi na przynależność ich do sfery "wykonywania zadań publicznych", jak wreszcie wiele orzeczeń tego Sądu zapadłych na gruncie żądań udostępnienia decyzji przez przedsiębiorstwa energetyczne – m.in. z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 102/13, z dnia 26 września 2013 r., sygn. I OSK 831/13, z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OSK 1349/13 i I OSK 1030/13, z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1640/13, z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 1858/13). W ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego zadania, jakie wykonuje Telekomunikacja Polska (jak i inne podmioty działające na tym gruncie, co należy w tym miejscu szczególnie podkreślić ze względu na słuszny zarzut skargi kasacyjnej o wadliwym wywodzie Sądu meriti dotyczącym pozycji skarżącej kasacyjnie ze względu na zakres jej oferty) są zbliżone pod względem ich charakteru analizowanego dla potrzeb niniejszej sprawy, do zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa energetyczne, toteż wypracowaną linię orzecznictwa w tej materii można przenieść na grunt niniejszej sprawy. Godzi się bowiem stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie jest podmiotem działającym – w uproszczeniu rzecz ujmując – na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Po myśli jej art. 1 ust. 1 pkt 1 działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. W rozumieniu art. 2 pkt 27 tej ustawy jest zarówno dostawcą usług, jak i operatorem, zatem prowadzi pełną działalność regulowaną w tej materii. Świadcząc usługi w tym zakresie czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 tej ustawy). Jak głosi art. 2 pkt 42 tej ustawy telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju (...). Te Telekomunikacja wykonuje na zasadach powszechności, a więc nieograniczonego dostępu. Zważywszy na te okoliczności oraz na znaczenie dla obecnego społeczeństwa ogółem, jak i jednostek oraz aparatu państwowego, nie tylko samych informacji, ale też sposobu ich przesyłania, uprawnioną jest konkluzja, że materia ta należy do jednych z ważniejszych dziedzin działalności państwa zmierzającej do prawidłowego jego funkcjonowania oraz zaspokojenia potrzeb obywateli. Działalność ta jest działalnością regulowaną (art. 10), wymagającą spełnienia szczególnych warunków określonych przepisami prawa, reglamentowaną pod względem m. in. częstotliwości i numeracji. W tym zakresie godzi się zwrócić uwagę na zadania Urzędu Komunikacji Elektronicznej (p. m.in. art. 6, art. 6a, art. 6b, art. 7, art. 137, art. 138, art. 178). To wszystko wzmacnia pogląd o pozycji każdego przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego jako podmiotu wykonującego zadania publiczne, które – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - mogą wykonywać również podmioty niepubliczne. Pojęcie zadań publicznych zostało użyte w art. 15, art. 16, art. 163, art. 164 Konstytucji RP, wszak ograniczone tam do zadań wykonywanych przez władze publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Oczywistym jednak być musi, że skoro ich realizację powierzono także innym podmiotom (przykładowo prowadzenie szkół czy placówek ochrony zdrowia), to poszerzono ten zakres. Judykatura do podmiotów wykonujących zadania publiczne zaliczyła m.in. Stowarzyszenie Architektów Polskich (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OZ 125/10), Polski Związek Judo (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1455/13). Tym bardziej zatem należało opowiedzieć się za zaliczeniem do tej kategorii przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego. Przy tym nie bez znaczenia jest okoliczność, że konstytucyjnie zagwarantowane są: prawo pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1), jak też wolność i ochrona tajemnicy komunikowania się (art. 49). Ich uszczegółowienie znalazło wyraz w przepisie art. 159 ustawy Prawo telekomunikacyjne regulującym tajemnicę komunikowania się. Wynika z nich ranga omawianej materii. Zadania publiczne zamykane są w ramach trzech kategorii: świadczenia lub zapewnienia wykonania usług na rzecz mieszkańców (np. dostarczanie mediów, komunikacja zbiorowa, budowa i utrzymanie dróg, edukacja, opieka zdrowotna), administrowanie określonymi dziedzinami głównie poprzez wydawanie decyzji administracyjnych (np. pozwoleń na budowę, koncesji na działalność), tworzenie norm regulujących określone dziedziny w ramach uprawnień ustawowych (np. wydawanie aktów prawa miejscowego). Zadania publiczne definiowane są - w uproszczeniu - jako zadania polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, a więc wszelkie działania podejmowane dla dobra wspólnego, przy czym pojęciu temu nadaje się różną wymowę w zależności od m.in. poziomu cywilizacyjnego. Jak trafnie dostrzegł Sąd meriti, dostęp do środków łączności, w tym telefonicznej, internetowej, jest już tak powszechny, że niepodobna nie traktować go inaczej jak tylko w kategoriach powszechnej podstawowej potrzeby społecznej. Z drugiej strony zagadnienia te mają silny nośnik ważności dla funkcjonowania państwa.

Analizując charakter podmiotu, do którego skierowano przedmiotowe żądanie nie sposób też pominąć uregulowań międzynarodowych, w tym powołanych w motywach zaskarżonego wyroku. Nadto w dyrektywie o łączności elektronicznej 2002/21/WE, w której zapisano obowiązek państw członkowskich zapewnienia swobody w zakresie dostępu do sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej. Niepodobna nie dostrzec również zadań, jakie pełnią przedsiębiorstwa telekomunikacyjne w zakresie obronności i w sytuacjach zagrożenia (p. art. 176, art. 176a, art. 177 ust. 3 i 4 oraz dalsze), z których wynika przede wszystkim konieczność zapewnienia ciągłości świadczenia usług telekomunikacyjnych lub dostarczania sieci telekomunikacyjnej oraz zabezpieczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w sytuacjach szczególnych zagrożeń. Powszechność usług, o jakich mowa wynika również z brzmienia przepisów omawianej ustawy, w tym art. 81 ust. 1 i ust. 5. Nadto należy mieć na uwadze przepis art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Regulacja ta precyzuje cele publiczne dla potrzeb tej ustawy, wszak w drodze analogii iuris można zastosować ją również w procesie interpretacji przywołanych wyżej norm. Podobnie zresztą wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/13. Wedle brzmienia pkt 1 tego przepisu celem publicznym jest m.in. łączność publiczna. Na kanwie tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, wedle którego telekomunikacja nosi znamiona celu publicznego, bo świadczenie usług telekomunikacyjnych stanowi usługi powszechne, tj. masowe o nieograniczonym kręgu odbiorców, o istotnym wymiarze (p. wyrok z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano m.in., że łączność publiczna nie może być odnoszona tylko do działalności podmiotów publicznych. Wywody tamże zawarte obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela. To wszystko przekonuje do stanowiska o wykonywaniu przez Telekomunikację Polską zadań publicznych. Dlatego wyrażając ten pogląd Sąd I instancji nie dopuścił się uchybienia przepisowi art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast przepis art. 6 tej ustawy nie mógł zostać naruszony, bo dotyczy on sfery przedmiotowej, niekwestionowanej przez skarżącą kasacyjnie. Zaprezentowane tu stanowisko dotyczy oczywiście wszystkich podmiotów wykonujących te zadania, stąd zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej przepisów konstytucyjnych okazały się chybione.

Na koniec trzeba wskazać, że nie toczy się żadne postępowanie, które stwarzałoby możliwość uzyskania tej informacji w szczególnym trybie, toteż niepodobna z tego powodu uznawać przedmiotowego żądania za nienadającego się do uwzględnienia na gruncie przepisów cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przeto w takiej sytuacji nie ma znaczenia dla sprawy ta linia orzecznictwa (p. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 8/11). Dlatego rzeczą skarżącej kasacyjnie było bądź udzielnie informacji, jeżeli jest w jej posiadaniu (poprzez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że jej nie posiada, bądź odmówienie decyzją jej udostępnienia w wypadku, gdy polega ona ochronie prawnej. Kwestia ewentualnej tajemnicy podlegającej ochronie jest w niniejszej sprawie kwestią wtórną, podobnie jak możliwość uzyskania informacji z innego źródła, gdyż te okoliczności nie podlegają badaniu w sprawie o bezczynność.

Trafnie zatem uznał Sąd meriti, że bezprawnie doszło do zaniechania odpowiedniego zachowania się Spółki, co uzasadniało podjęte przezeń w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcie (nieprzesądzające końcowego wyniku sprawy). Nie naruszono przeto art. 149 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przy czym zarzut uchybienia przepisowi art. 153 przez Sąd I instancji jest niezrozumiały, bowiem obejmuje on sytuację, w której wcześniej został wydany wyrok w danej sprawie, a taka sytuacja nie ma miejsca w tej sprawie.

Wreszcie godzi się wskazać, że obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela stanowiska zajętego przez inny skład tego Sądu w sprawie o sygn. akt I OSK 2131/13, w której postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r. uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uwzględniający skargę na bezczynność Telekomunikacji Polskiej S.A. w tym samym przedmiocie i odrzucono skargę. Sąd Kasacyjny nie zgodził się z argumentacją dowodzącą zaliczenia tego podmiotu do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wywodząc przede wszystkim brak podstaw do przypisania mu wykonywania zadań publicznych. Jednakowoż z przyczyn przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu to stanowisko jawi się jako nieprawidłowe.

Skarga kasacyjna kwestionująca zaskarżony wyrok, który z wyłożonych powodów odpowiada prawu, okazała się przeto chybiona i jako taka podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a. Oddalono także wniosek strony przeciwnej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego albowiem pojawił się on w piśmie niebędącym odpowiedzią na skargę kasacyjną, a pismem informującym, pozbawionym merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej, nadto pełnomocnik tej strony nie stawił się na rozprawę kasacyjną.

Wszystkie cytowanej wyżej orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.