Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1483/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1, art. 126
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 2022 r. znak DOA.7210.119.2021.MMM w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 5 maja 2022 r. DOA.7210.119.2021 .MMM, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku E. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy postanowienie własne z 15 marca 2022 r., znak: DOA.7210.119.2021.MMM o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Wojewody Ś. z [...] września 2021 r., znak: [...].

Organ przytoczył art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 61 a § 1 k.p.a. i wyjaśnił pojęcie "inne przyczyny", o których mowa w ostatnim z wymienionych przepisów – powołując się na orzecznictwo i piśmiennictwo.

Zaznaczył, że zakresem postępowania nieważnościowego objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 k.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 k.p.a., to jest stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia.

E. N. wniosła o stwierdzenie nieważności pisma Wojewody Ś. z [...] września 2021 r. informującego skarżącą o braku możliwości sprostowania pisma Wojewody Ś. z [...] czerwca 2021 r. informującego skarżącą działki nr ew. [...], będące jej własnością nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z [...] października 2020 r., a więc nie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił, że o tym, czy akt ma charakter postanowienia, nie decyduje forma w jakiej został on sporządzony lecz jego treść. Stosownie do art. 124 § 1 i 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (§ 1). Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2).

Dodał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że do konstytutywnych składników postanowienia zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że akt nie może być uznany za postanowienie (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2665/17; z 13 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 335/16).

W ocenie GINB, pismo Wojewody Ś. z [...] września 2021 r. nie jest postanowieniem administracyjnym. Nie zawiera elementów, o których mowa w art. 124 § 1 k.p.a. Nie wskazuje podstawy prawnej, nie zawiera rozstrzygnięcia. Pismo to jedynie informuje, że pismo Wojewody Ś. z [...].06.2021 r., w żadnym wypadku nie może być potraktowane jako pismo noszące znamiona decyzji, a więc organ nie ma możliwości jego sprostowania w trybie art. 111 k.p.a., który dotyczy decyzji a nie pism. Organ dodał, że w ww. piśmie nie znajdują się informacje o przysługujących środkach zaskarżenia.

W podsumowaniu stwierdził, że skoro pismo Wojewody Ś. z 1 września 2021 r. nie jest postanowieniem, to nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności.

Skargę na to postanowienie złożyła E. N. i wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia (pisma) Wojewody Ś. z 1 września 2021 r. zarzuciła naruszenie: art. 6 kpa, 7 kpa, art. 104 - 107 kpa, art. 124 kpa, art. 111 kpa, art. 61a § 1 § 2 k.p.a. Wniosła też o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie postanowienia (pisma) Wojewody Ś. 1 września 2021r.

Skarżąca podniosła m.in., że 26 lipca 2020r. wniosła - na podstawie art. 28 § 2 Prawa budowlanego - o uznanie jej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na zabudowę działki [...] w [...] podnosząc, że jedyna droga dojazdowa do tej działki przebiega przez działkę skarżącej nr [...] ok 2m od budynku mieszkalnego. Wskazała na interes prawny wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 pkt. 1, art 35 Prawa budowlanego oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Zapisy planu stanowią, że odległość drogi od domu nie może być mniejsza niż 7 m. W piśmie z 20 października 2020r. odmówiono skarżącej statusu strony podając błędną podstawę prawną tj. art. 28 ust. 2, 3, 4 i art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane z 13 lutego 2020r. (Dz.U. 2020 poz. 471), który nie może mieć zastosowania, bo wniosek złożono 27 maja 2020r. sprawa nie została zakończona, a z art. 36 ww. ustawy wynika, że do spraw uregulowanych w ustawach zmieniających art. 2-4, art. 6 oraz 8-24 wszczętych i niezakończonym przed dniem wejścia ustawy - stosuje się przepisy dotychczasowe. Obowiązuje zatem ustawa 20 lutego 2015 r. (Dz. U 2015 poz. 443) tj. art. 3 pkt. 20.

Wskazała, że starosta c. nie udzielił pozwolenia na budowę i poinformował, że pismo 20 października 2020 r. nie jest decyzją i nie przysługuje od niego odwołanie. Złamał zatem prawo, gdyż art. 61a § 1 kpa stanowi, że jeżeli żądanie zostało wzniesione przez stronę niebędącą stroną wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w zw. z art. 61a § 2 k.p.a., a na postanowienie służy zażalenie. Postanowienie (pismo z 20 października 2020 r.) nie zawierało informacji o możliwości odwołania, dlatego skarżąca wniosła o jego uzupełnienie na mocy art. 111 § 1 k.p.a. – poprzez wskazanie organu, do którego ma się odwołać. Przepis ten przesądza, że uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia następuje w formie postanowienia. Starosta nie udzielił odpowiedzi.

Dnia 29 grudnia 2020 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody o uchylenie decyzji (pisma) Starosty C. odmawiającego przyznania prawa strony i wniosła o przyznanie statusu strony. Wojewoda nie odpowiadał, dlatego złożyła zażalenie. Po ponagleniu Wojewoda Ś. w postanowieniu z [...] czerwca 2021r., nie uznał skarżącej za stronę postępowania, a postanowienie nazwał pismem. Naruszono zatem art. 6 kpa w zw. z art 1 kpa ponieważ organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a więc art 61a § 1 k.p.a. Z tej przyczyny 1 lipca 2021 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody Ś. o uzupełnienie postanowienia z [...] czerwca 2021 - na podstawie art 111 § 1 kpa - co do prawa odwołania do sądu lub organu wyższego stopnia. Ponieważ organ nie udzielił odpowiedzi skarżąca złożyła zażalenie do GINB. Po ponagleniu Wojewoda Ś. wydał [...] września 2021r. pismo - które zgodnie z art. 111 § 1 kpa jest postanowieniem, w którym napisał "niezgodnie z przepisami prawa", że postanowienie z [...] czerwca 2021r. jest pismem, od którego nie przysługuje. odwołanie.

Uznając to postanowienie za niezgodne z prawem skarżąca wniosła odwołanie. GINB postanowieniem 15 marca 2022r. odmówił wszczęcia postępowania, a zaskarżonym postanowienie ww. rozstrzygnięcie utrzymał w mocy.

Zdaniem skarżącej pismo - postanowienie z [...] czerwca 2021r. zawiera elementy wskazane w art. 124 § 1 kpa - oznaczenie stron; postawę prawną art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, uzasadnienie faktyczne "reasumując, należy stwierdzić, że Pani działki o nr [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji na działce nr ew. [...] w rozumieniu art. 3 pkt. 20 - Prawa Budowlanego, a tym samym nie przysługuje Pani przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym tej inwestycji".

Skarżąca wniosła o uznanie jej za stronę postępowania i przytoczyła rozstrzygnięcie Wojewody Ś. z [...] czerwca 2021r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2022 r. poz. 329 – dalej p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 maja 2022 r. - utrzymujące w mocy postanowienie własne z 15 marca 2022 r., którym organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Wojewody Ś. z 1 września 2021 r., informującego skarżącą o braku możliwości sprostowania pisma Wojewody Ś. z [...] czerwca 2021 r. również informującego skarżącą, że działki nr ew. [...], stanowiące jej własność nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji zatwierdzonej decyzją Starosty C. z [...] października 2020 r., a więc nie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Sąd zauważa, że jest to kolejna skarga E. N., kwestionująca rozstrzygnięcia organów uruchomione wnioskiem skarżącej na pismo, bowiem tutejszy Sąd wyrokiem z dnia [...] października 2022r. o sygn. VII SA/Wa 928/22 oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 marca 2022 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2022 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Wojewody Ś. z [...] czerwca 2021 r. informującego, że działki wnioskodawczyni nr ew. [...] nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty C. z [...] października 2020 r.

Ponownie zatem wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1); decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Zgodnie z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1); postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie zaś z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

Z odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. wynika, że postanowienia, podobnie jak decyzje, są indywidualnymi aktami administracyjnymi i do wszystkich postanowień znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy odnoszące się do decyzji zawarte w art. 105, 107 § 2–5 oraz art. 109–113. Ponadto, wyłącznie do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 (zob. wyrok NSA z 2.12.2014 r., II OSK 1196/13, LEX nr 1643766) stosuje się odpowiednio przepisy o wznowieniu postępowania (art. 145–152) oraz stwierdzeniu nieważności (art. 156–159), z tym zastrzeżeniem, że zamiast decyzji wymienionych w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, organ wydaje postanowienie.

W konsekwencji, w świetle treści art. 156 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. stwierdzenie nieważności dotyczyć może wyłącznie decyzji administracyjnych i postanowień na które służy zażalenie. Ustalenie zatem, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie dotyczy decyzji lub zaskarżalnego postanowienia, ale innej formy działania organu administracji oznacza, że prowadzenie postępowania w przedmiocie nieważności jest niedopuszczalne. W takich przypadkach, organ zobligowany jest do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., to jest wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

W orzecznictwie wprawdzie wskazuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, o ile zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji (rozstrzygnięcie istoty sprawy, adresata, oznaczenie organu i podpis upoważnionej osoby, reprezentującej organ - zob. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, Nr 9, poz. 169). Stanowisko to ma zatem zastosowanie wyłącznie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjnych, a nie w sprawach, które takiego charakteru nie mają.

Innymi słowy, nie ma podstaw do uznania, że pismo jest decyzją administracyjną, jeżeli zostało wystosowane do adresata tego pisma w innych sprawach, w których organ nie jest uprawniony do wydania decyzji, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca wniosła bowiem o stwierdzenie nieważności pisma z dnia 1 września 2021 r., w którym Wojewoda Ś. zawiadamia skarżącą o braku możliwości sprostowania jego pisma z dnia [...] czerwca 2021 r. informującego E. N., że należące do niej działki nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji zatwierdzonej decyzją Starosty C. z [...] października 2020 r., a więc nie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zasadnie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania.

Z podanych przyczyn zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.