Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1395/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni "S." w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1076/04 w sprawie ze skargi Spółdzielni "S." w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2005 r., I SA/Wa 1075/04, oddalił skargę Spółdzielni "S." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] 2000 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 19 czerwca 1953 r. oraz zatwierdzającej je decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1954 r. odmawiających przyznania F. i A. K. prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej w Warszawie przy ul. [...]. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2000 r. Spółdzielnia "S." podniosła, iż przy wydawaniu kwestionowanej decyzji dokonano nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co do zabudowania przedmiotowej nieruchomości oraz niewłaściwie zastosowano przepisy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, gdyż znajdujący się na tym gruncie budynek był zniszczony i to Spółdzielnia dokonała zabudowy gruntu nowym budynkiem. Kolegium uznało, że Spółdzielnia nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, gdyż nie jest ani poprzednim właścicielem gruntu, ani jego następcą prawnym. Ewentualne zaś roszczenia Spółdzielnia może dochodzić w postępowaniu cywilnym. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Spółdzielnia podniosła, że na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 20 czerwca 1963 r. w księdze wieczystej nr Kw [...] ujawnione zostało prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości na rzecz Spółdzielni, która ponadto wystąpiła w 1992 r. w trybie art. 2c ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm.) do Burmistrza Dzielnicy Warszawa Wola z wnioskiem o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, co świadczy o istnieniu interesu prawnego Spółdzielni w przedmiotowym postępowaniu. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że w postępowaniu dekretowym stronami mogą być jedynie poprzedni właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni.

W skardze do Sądu Spółdzielnia zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r,, art 28 k.p.a. oraz art. 45, art. 77 § 2 Konstytucji (powinno być ust. 2) poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest orzeczeniem formalnym podejmowanym wtedy, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od strony postępowania. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są strony, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Spółdzielnia nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia 12 grudnia 2000 r., dlatego niezbędne było wykazanie przez nią, że decyzja ta powoduje ograniczenie lub zniesienie przysługującego jej prawa albo obciąża ją obowiązkiem, wraz ze wskazaniem podstawy w konkretnej normie prawnej. Spółdzielnia swój interes prawny upatruje w fakcie, że na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 20 czerwca 1963 r. jest użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości, poczyniła na nią znaczne nakłady oraz posiada roszczenie o ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 2 lit c pkt 1 ustawy z 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 91, poz. 455). Sąd uznał, ze nie są to wystarczające argumenty dla uznania Spółdzielni za stronę postępowania. Okoliczność, że jest ona użytkownikiem tej nieruchomości nie zmienia faktu, że zarówno w dacie wydawania decyzji z 12 grudnia 2000 r., jak i obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, a skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości. W dacie wydawania decyzji z 12 grudnia 2000 r. skarżącej nie przysługiwało żadne inne prawo do przedmiotowej nieruchomości jak roszczenie o ewentualne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Dlatego można jedynie uznać, że Spółdzielnia posiada w sprawie interes faktyczny.

W skardze kasacyjnej Spółdzielnia "S." zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości opierając kasacje na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrokowi temu zarzucono:

1. naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd i nieuwzględnienie jej z powodu nieprzyznania skarżącej statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., który to interes prawny wynika z:

a) art. 253 k.c. – prawo użytkowania,

b) art. 2c pkt 1 ustawy z 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego wynika roszczenie skarżącej ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego,

c) art. 2 ust. 2 ustawy z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. nr 50, poz. 464 ze zm.) w sytuacji, gdy skarżąca poczyniła znaczne nakłady na własną rzecz i dotyczą one obiektu nowego;

2. naruszenie art. 32 ust. 1, art. 45, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez uznanie, ze skarżącej nie przysługuje przymiot strony, "mimo, że postępowanie realizowane jest z naruszeniem zagwarantowanych przez Konstytucję praw";

3. naruszenie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd winien stosować środki w celu usunięcia naruszenia prawa we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Sąd winien dokonać rozstrzygnięcia w tym zakresie niezależnie czy skarżącej przysługiwał status strony.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznawania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można podzielić stanowiska Sądu, iż źródłem interesu prawnego może być wyłącznie prawo administracyjne materialne. Takie zawężenie narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ustanowienie wieczystego użytkowania nieruchomości powinno być uczynione na podstawie przepisów dekretu, a nie przepisów innych ustaw regulujących gospodarkę gruntami. Dalej zarzucono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoich decyzjach dokonało błędnych ustaleń, polegających na uznaniu, że "ze zgromadzonych dokumentów nie wynikało, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy. Organ prowadzący postępowanie winien sprawdzić, jakie było przeznaczenie nieruchomości wg. obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego tj. planu z 1931 r.". Zdaniem skarżącej nieruchomość znajdowała się w granicach objętych planem z 5 marca 1949 r. Niemożność uczestniczenia skarżącej w postępowaniu o ustanowienie wieczystego użytkowania nieruchomości pozbawia ją możliwości przedstawienia argumentów wskazujących na to, że brak jest podstaw do ustanowienia wieczystego użytkowania w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach z 1953 i 1954 r. są prawidłowe. Przedmiotem decyzji z 2000 r. był jedynie grunt, a nie budynki. Sformułowano dalej szczegółowe merytoryczne zarzuty w stosunku do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2000 r., w której całkowicie została pominięta kwestia własności znajdujących się na gruncie budynków, które zdaniem skarżącej stanowią jej własność, na co powołuje argumenty i dowody. W konkluzji tych rozważań podniesiono, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego decyzją z [...] byłaby zasadna, gdyby przeprowadzono postępowanie administracyjne i ustalono, że skarżąca ponosiła nakłady na cudzą a nie własną rzecz. Skoro decyzja z [...] 2000 r. stwierdzająca nieważność decyzji wydanej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu została wydana bez merytorycznego rozpoznania całości sprawy i bez rozstrzygnięcia o budynku – czy podlegał on art. 5 dekretu czy też nie – winno być podjęte postępowanie nadzorcze wobec niej.

Zdaniem skarżącej Sąd na podstawie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinien zastosować środki w celu usunięcia naruszenia prawa we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Sąd winien to uczynić niezależnie od tego czy skarżącej przysługiwał czy też nie status strony. Zaskarżone orzeczenie narusza art. 45 ust. 1 i art 77 ust. 2 Konstytucji, które zapewniają każdemu prawo do sprawiedliwego, jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwym bezstronny i niezawisły sąd, a ustawa nie może zamykać nikomu drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymogom. Nie sprecyzowano w niej bowiem czy wskazane jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia prawa, skarżący traktuje jako naruszenie prawa materialnego czy też naruszenie przepisów postępowania. Nie sprecyzowano też w konsekwencji, czy owe naruszenia nastąpiły w wyniku błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., bądź też, czy w odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania – uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju wady skargi kasacyjnej nie mogą jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzić do odrzucenia tej skargi.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są trafne. Ich istotą jest twierdzenie, że skarżąca Spółdzielnia bezzasadnie została pozbawiona przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] 2000 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 19 czerwca 1953 r. oraz zatwierdzającej je decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1954 r. odmawiających przyznania F. i A. K. prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej w Warszawie przy ul. [...]. W konsekwencji tego organ administracji odmówił na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Istotą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy w dacie podejmowania dotychczasowej decyzji miało miejsce naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia tej nieważności. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązany jest ustalić, czy w dacie podejmowania dotychczasowej decyzji miało miejsce naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia tej nieważności. W konsekwencji zaś bada stan prawny i faktyczny sprawy z daty podejmowania decyzji w trybie zwyczajnym, oceniając czy doszło przy wydaniu decyzji do takiego naruszenia prawa, które kwalifikuje tą decyzję do stwierdzenia jej nieważności. Skoro na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, (Dz.U. nr 50, poz. 279 ze. zm.) stronami postępowania w sprawie o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną może być tylko dotychczasowy właściciel gruntu lub jego prawni następcy, a gdy chodzi o grunty oddane "na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntów". Te same podmioty mogą być więc stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W rezultacie skarżąca Spółdzielnia nie może być stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarówno decyzji odmawiającej przyznania owego prawa własności czasowej, jak i postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, bowiem jej roszczenia do budynku znajdującego się na przedmiotowym gruncie oparte są o decyzję Prezydium rady Narodowej m.st. Warszawy z 20 czerwca 1963 r. Tak więc w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] 2000 r. skarżąca Spółdzielnia nie ma interesu prawnego. Organ administracji badał bowiem w tym postępowaniu czy decyzje wydane w 1954 i 1953 r. były dotknięte wadami nieważności, a Spółdzielnia w tym czasie nie posiadała w sprawie żadnego interesu prawnego. Z tych względów nie jest usprawiedliwiony pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Dodać można, że w wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, nr 4, poz. 83 z aprobującą glosą J. Zimmermanna przyjęto, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej najemca lokalu w budynku znajdującym się na tym gruncie nie ma legitymacji procesowej, a więc przymiotu strony w takim postępowaniu. Pogląd ten znajduje odpowiednie zastosowanie do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.

Można jedynie zauważyć, że skarżąca Spółdzielnia nie dostrzega, iż to nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2000 r., ale ewentualnie w toku postępowania, będącego konsekwencją owej decyzji, a więc postępowania w przedmiocie przyznania F. i A. K. (ich następcom prawnym) prawa własności czasowej winna dochodzić swych praw do odbudowanego budynku.

W konsekwencji tego, że nie można uznać skarżącej za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzania nieważności podjętych w 1953 i 1954 r. decyzji, nie są trafne także zarzuty odnoszące się do naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji. Okoliczność, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowania nie stoi na przeszkodzie, aby dochodziła swoich praw w trybie postępowania z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., będącym, jak wcześniej wskazano, konsekwencją prawną stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji z 1953 i 1954 r., bądź w trybie cywilnoprawnym żądała zwrotu poniesionych przez siebie nakładów na budynek, który jak twierdzi, odbudowała.

Gdy chodzi o podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. należy zauważyć, że warunkiem sine qua non orzekania przez Sąd w stosunku do wszystkich decyzji wydanych w granicach sprawy administracyjnej jest uchylenie zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności. Dopiero ono otwiera możliwość zastosowania wskazanego przepisu p.p.s.a.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.