Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1216/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3,  art. 137 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c ,  art. 152 art. 200 art. 60 art. 125 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] obie w częściach dotyczących zwrotu działek ewidencyjnych: nr [...] z obrębu [...] oraz w części dotyczącej zwrotu odszkodowania; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 3. w pozostałej części umarza postępowanie sądowe; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [..] Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1975 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że Naczelnik [...] z dnia [...] lipca 1975 r. wydał decyzję na mocy której wywłaszczono, przez odjęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2, położonej w W. przy ul. [...].

Z treści w/w decyzji wywłaszczeniowej wynika, że objęta tą decyzją część przedmiotowej nieruchomości została wywłaszczona na wniosek Dyrekcji [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r. z przeznaczeniem pod budowę [...]. Za wywłaszczoną nieruchomość przyznane zostało odszkodowanie w kwocie [...] zł. Część wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] m2, leżąca poza granicami decyzji o lokalizacji [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na wniosek G. C. w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.)

Dnia 7 maja 2008 r. J. M., J. C., Z. C. oraz M. C. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. S. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] ha wywłaszczonej w/w decyzją z dnia [...] lipca 1975 r.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że właścicielką przedmiotowej nieruchomości w dniu wywłaszczenia była G. C., której następcami prawnymi są J. M., J. C., R. C., Z. C., M. S. i M. C. Ustalono również, że wywłaszczona nieruchomość w dacie wywłaszczenia oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...], stanowi obecnie: działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha i działkę nr [...] z obrębu [..] o pow. [...] ha. Ustalono również, że działki w/w o łącznej powierzchni [...] ha stały się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy W., co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. i obecnie stanowią własność W. Działka nr [...] stanowi przedmiot dzierżawy na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] października 1998 r. zawartej pomiędzy Zarządem [..] a wspólnikami Spółki [...]: [...]. Działka ta została wydzierżawiona na okres [..] lat tj. od dnia [...] października 1998 r. do dnia [...] września 2023 r. z przeznaczeniem na budowę [...]. W dniu [...] stycznia 2002 r. w związku ze zmianą formy prawnej podmiotu wydzierżawiającego przedmiotowy grunt został podpisany aneks do umowy dzierżawy i jako dzierżawę wpisano Spółkę [...] reprezentowaną przez [...]. Działka nr [...] została obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz firmy "[...]" Sp. z o.o. w W. na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1997 r. Rep. [...], które zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] listopada 2010 r.

Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [..] lutego 2011 r. orzekł o:

1. zwrocie nieruchomości stanowiącej własność W. położonej w W. przy ul. [...], oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [....] z obrębu [...] o pow. [..] ha oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha na rzecz: J. M., J. C., R. C., M. C. i M. S.;

2. odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [..] z obrębu [...] o pow. [...] ha;

3. odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha;

4. zobowiązanie J. M., J. C., R. C., M. C. i M. S. do zwrotu na rzecz W. należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości: [....] zł;

5. wierzytelność W. opisana w pkt 4 wraz z odsetkami podlega zabezpieczeniu polegającym na ustanowieniu na nieruchomości opisanej w pkt 1 hipoteki na rzecz W.;

6. nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu.

Od powyższej decyzji w zakresie dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odwołanie wniósł Prezydent W.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] stwierdził, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Definicję zaś zbędności nieruchomości ze względu na cel wywłaszczenia warunkującą dopuszczalność zwrotu nieruchomości wywłaszczonej zawiera art. 137 ust. 1 ugn, zgodnie, z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W sytuacji, gdy cel wywłaszczenia w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna został zrealizowany tylko na części nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2).

Wojewoda podniósł, iż dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie ma znaczenia obiektywny stan zagospodarowania, lecz to czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ugn.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zgromadził niezbędne dokumenty, dokonał oceny ich wiarygodności, wydając trafne rozstrzygnięcie uzasadnione faktem, że cel wywłaszczenia na części przedmiotowej nieruchomości objętej zakresem żądania nie został zrealizowany.

W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że działka nr [...] o pow. [...] ha została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę [...], zgodnie z decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1975 r., decyzją Nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] października 1973 r. Część dawnej działki nr [...] o pow. [...] ha leżącej poza granicami lokalizacji inwestycji została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na wniosek jej właściciela.

Ustalono, że działka nr [...] miała zostać zagospodarowana zgodnie z planem realizacyjnym [...], który został zatwierdzony decyzją z dnia [...] października nr [...]. Zgodnie z w/w planem przedmiotowa działka przeznaczona była pod zieleń wokół [...].

W dniu [..] czerwca 2009 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których ustalono, że na działce nr [...] znajduje się [...], a na pozostałej części znajduje się zieleń miejska. Działka nr [...] stanowi [...]. Znajduje się na niej [...]. Część tej działki została [...], na części [..]. Pozostała część działki stanowi teren [...]. Działka nr [...] stanowi zieleń ozdobną. Działka nr [...] [..].

Organ II instancji stwierdził, iż jak wynika z oględzin zamiast [...], która wchodziła w skład [...] na działce nr [...] znajdują się m.in. [...]. W ocenie organu przedmiotowa działka została zagospodarowana niezgodnie z decyzją Nr [...] z dnia [...] października 1973 r. o lokalizacji inwestycji polegającej na budowie [...]. Na działce tej znajdują się [...] wybudowanych zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] stycznia 2000 r., zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2000 r.

Organ II instancji zgadza się w tym zakresie ze stanowiskiem organu I instancji, że cel wywłaszczenia na tej działce nie został zrealizowany, gdyż istniejących na niej obecnie [...] nie przewidywał plan realizacyjny. Powyższe zdaniem organu II instancji wynika również z zestawienia zdjęcia lotniczego z dnia [...] kwietnia 1995 r., które zostało załączone do odwołania z wydrukiem z systemu [...] z [...] maja 2009 r.

Zdaniem organu odwoławczego, jego stanowiska nie mogą również zmienić dołączone do odwołania pisma z dnia 30 grudnia 1988 r. Dyrekcji [...], z dnia 19 lipca 1991 r. Wydziału Architektury [...], z 28 grudnia 1988 r. [...] oraz z 28 marca 1989 r. [...]. Zawarte w nich bowiem stwierdzenia, iż "inwestycja została zrealizowana" są zbyt ogólne i lakoniczne oraz nie korespondują z pozostałymi zgromadzonymi dowodami.

Dodatkowo Wojewoda zwrócił uwagę, że ponieważ część nieruchomości nabytej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. znajdowała się poza planem realizacyjnym [....], organ I instancji prawidłowo ocenił, że skoro zachodzą przesłanki do zwrotu działki nr [...], to można było dokonać zwrotu działki nr [...].

Wojewoda uznał, iż prawidłowo została ustalona wysokość odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2010 r. po waloryzacji kwoty zwracanego na rzecz W. odszkodowania.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent W. zarzucając jej:

1.naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności:

a.) art. 7 kpa polegające na jego niezastosowaniu;

b.) art. 77 i 80 kpa polegające na niezebraniu wyczerpującego materiału dowodowego i jego nienależytym rozpatrzeniu.

2.naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

a.) art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię tj. przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do zwrotu działek nr [...] i [...];

b.) art. 137 ust. 1 w/w ustawy poprzez błędną ich wykładnię tj. przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do zwrotu działek nr [...] i [...].

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, o czym świadczą: zestawienia wykazu zadań inwestycyjnych z 1982 r. sporządzone przez [...], w którym znajduje się informacja o kosztach poniesionych na budowę [...] oraz daty dotyczące rozpoczęcia i zakończenia inwestycji ([...]), pismo Miejskiego [...] z [..] grudnia 1981 r. mówiące o zleceniu wykonania montażu [...], pismo Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. z 30 grudnia 1988 r., z którego wynika, że cel wywłaszczenia został ostatecznie zrealizowany zgodnie m.in. z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [..] października 1973 r. w styczniu 1985 r. i teren ten został przekazany inwestorowi i użytkownikowi [...], pismo Urzędu [...] z 19 lipca 1991 r., w którym stwierdzono, że teren położony przy ul. [...] objęty również m.in. decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] października 1973 r. był zagospodarowany zgodnie z przeznaczeniem, fotokopie zdjęć lotniczych z dnia [..] listopada 1976 r. oraz z dnia [...] maja 1982 r., wystąpienie [..] Przedsiębiorstwa [...] o regulację stanu prawnego nieruchomości położonej przy ul. [...] z dnia [..] grudnia 1988 r., zapis zawarty w umowie ustanowienia użytkowania wieczystego z dnia [...] grudnia 1997 r. dotyczący gruntu sąsiadującego z działkami [...]. Ponadto skarżący podnosi, iż w decyzji o lokalizacji inwestycji, na którą powołują się organy przeznaczenie zostało określone jako budowa [..], natomiast w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny jako zieleń wokół [...]. Zdaniem skarżącego zestawienie załączników obu decyzji sugeruje, że dotyczą one różnych nieruchomości. Ponadto w ocenie skarżącego plan realizacyjny ([...].10.1973 r.) nie mógł być wydany przed decyzją lokalizacyjną ([...].10.1973 r.).

Skarżący podniósł także, iż decyzja lokalizacyjna została wydana dla inwestycji [...] Przedsiębiorstwa [...], zaś decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny dla Miejskiego [...].

Zdaniem skarżącego organy nie wyjaśniły, czy do decyzji lokalizacyjnej z [...] października 1973 r. wydana była decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny odnoszący się do działki nr [...].

Skarżący podkreślił, iż dla ustalenia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany nie jest istotne co na nieruchomości znajduje się dzisiaj, tylko to, co zostało wykonane w terminie 10 lat od wywłaszczenia. Z uwagi zaś na to, że [...] zostało zlikwidowane po zrealizowaniu celu wywłaszczenia W. zagospodarowało nieruchomość w inny sposób, m.in. poprzez wydzierżawienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego zmodyfikował skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej działek nr [...] w pozostałym zakresie zaś cofnął skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, na skutek wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości lub jej części na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 i 2). Organ rozpatrujący sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający, rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została przejęta. Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. to uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego.

W ocenie sądu orzekającego obie decyzje organów nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, stoją w sprzeczności z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego w zaskarżonej części nie mogą się ostać.

Nieruchomość (dawna działka nr [..]) w skład, której obecnie wchodzą działki nr [...] została wywłaszczona na rzecz Państwa decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1975 r. z przeznaczeniem pod budowę [...] zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] października 1974 r. z tym, że część tej działki o pow. [...] m2 (obecnie działka nr [...]) została nabyta na wniosek jej właściciela na podstawie art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i leżała poza granicami lokalizacji.

Wobec tak ogólnie określonego celu przejęcia nieruchomości, ustalenie jakie przeznaczenie w ramach tej inwestycji oraz zbadanie jej realizacji na terenie konkretnej działki wymaga w ocenie Sądu dokładnej analizy przywołanej w decyzji wywłaszczeniowej decyzji lokalizacyjnej oraz planu realizacyjnego tej inwestycji i skonfrontowania zapisów zawartych w tych dokumentach z faktycznym wykorzystaniem terenu. Zważyć bowiem należy, że realizacja inwestycji w postaci budowy [...] obejmować musi [...]. To, że na nieruchomości znajdują się obecnie [...] (działka nr [..]) oraz zieleń nie musi automatycznie oznaczać, iż teren ten został wykorzystany w sposób odmienny, niż zaplanowano. Z treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika, by w toku postępowania wyjaśniającego organy dokonały takiej analizy. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi, jakie przeznaczenie terenu wchodzącego w skład obecnej działki nr [...] przewidziane zostało w ramach realizacji inwestycji.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z planem realizacyjnym [...], który został zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 1973 r. przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod zieleń wokół [...]. Tymczasem jak wynika z tej decyzji (k. 59 akt administracyjnych) zatwierdzała ona plan realizacyjny [...] wraz z załącznikami – szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów [...]. W dniu [...] października 1983 r. decyzją nr [...] zatwierdzony został plan realizacyjny w formie aneksu do decyzji z dnia [...] października 1973 r., który dotyczył [...] w W. przy ul. [...]. Żaden z organów nie wyjaśnił tych rozbieżności, nie ustalił też czy firma [..] jest tożsama z firmą [...] i [...]. Tym bardziej, że decyzja wywłaszczeniowa i decyzja lokalizacyjna z dnia [...] października 1973 r. wskazywały cel wywłaszczenia – budowę [...].

Za zasadny w związku z powyższym należy uznać zarzut skargi, iż organy orzekające nie wyjaśniły i jednoznacznie nie ustaliły czy plan realizacyjny do decyzji o lokalizacji z dnia [...] października 1973 r. został wydany. Wynika z tego, że pomimo niesperecyzowania celu wywłaszczenia dotyczącego działki nr [...], Starosta stwierdził, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na spornym gruncie, a co za tym idzie przedmiotowa działka spełnia ustawowe przesłanki do zwrotu na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela, a w związku z tym i działka nr [...] przejęta na wniosek właściciela i położona poza lokalizacją. Stanowisko swoje organ oparł na obecnym faktycznym stanie zagospodarowania działki ustalonym w oparciu o protokół z oględzin z dnia [...] czerwca 2009 r., z którego wynika, że stanowi ona teren zagospodarowany, [...]. Znajdują się na niej [..]. Dowodzi to zdaniem organu I instancji, że jest ona zbędna na cel wywłaszczenia i dlatego podlega zwrotowi.

Takie stanowisko Starosty nie budziło zastrzeżeń organu odwoławczego, który stwierdził, że w niniejszej sprawie zobligowany jest do badania prawidłowości działania organu I instancji i oceny, czy organ ten nie naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy podkreślić, że rolą organu odwoławczego nie jest wyłącznie kontrola prawidłowości przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania. Istotą bowiem zasady dwuinstancyjności określoną w art. 15 kpa jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do dowodów załączonych przez skarżącego do odwołania poprzestając na stwierdzeniu, że zawarte w nich treści są zbyt ogólne i lakoniczne ("inwestycja została zrealizowana"), a ponadto nie korespondują z pozostałymi zgromadzonymi dowodami.

W ocenie Sądu takie stanowisko organu nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa obligujących organ do rzetelnego wskazania przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zgłoszonym przez stronę dowodom.

Zdaniem Sądu skoro w aktach sprawy brak jest dowodów jednoznacznie wskazujących na jaki konkretnie cel w ramach budowy [..] przeznaczona została działka nr [...], to w tej sytuacji orzeczenie o jej zwrocie, jak również działki nr [...] należy uznać za co najmniej przedwczesne, zaś postępowanie wyjaśniające i dowodowe w tej sprawie przeprowadzone zbyt pobieżnie i z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem stosownie do treści art. 7 kpa obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w oparciu o art. 77 § 1 kpa oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa) jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej (art. 107 § 3 kpa). Ponadto postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił czy też nie. Uzależnia to kontrolę legalności decyzji przez Sąd oraz pozwala na ochronę interesu prawnego stron.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu organy wydając kontrolowane w zaskarżonej części decyzje nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a ocena, że na działce nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, nie została dostatecznie uzasadniona, ponieważ nie znajduje wystarczającego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania prawidłowej oceny zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto zdaniem Sądu wydane w sprawie decyzje w kontrolowanym zakresie naruszają art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można było uznać w sposób nie budzący wątpliwości, że na zwracanej działce [..] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie można opierać się na dowolnej ich interpretacji. Zarówno zatem odmawiając jak i dokonując zwrotu bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu i opierając się wyłącznie na aktualnym stanie zagospodarowania działki, organy orzekające naruszają przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uzupełni materiał dowodowy o dokumenty archiwalne, które uda mu się pozyskać, jednoznacznie określające cel wywłaszczenia w odniesieniu do przedmiotowej działki. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego na podstawie całości zgromadzonych akt sprawy organ jednoznacznie sprecyzuje cel, na jaki w ramach inwestycji budowy [...] miał być przeznaczony sporny grunt, ustali czy wskazywany plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 1973 r. dotyczy decyzji lokalizacyjnej z [...] października 1973 r. i w konsekwencji działki nr [...], ustali tożsamość przedsiębiorstw i ich ewentualne przekształcenia, wyjaśni w sposób nie budzący wątpliwości biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji, czy cel wywłaszczenia z całą pewnością nie został zrealizowany, gdyż aktualne zagospodarowanie działki nie musi przesądzać o tym, że planowana inwestycja nie została wykonana.

Zgodnie zaś z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Sąd oddalił wniosek Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. o zawieszenie postępowania sądowego, uznając, iż wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją będącą przedmiotem skargi nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 ppsa.

W niniejszej sprawie skarga do organu wpłynęła w dniu 3 czerwca 2011 r., a do sądu w dniu 22 czerwca 2011 r. Natomiast postępowanie w niniejszej sprawie zostało wznowione już po wniesieniu skargi do Sądu, postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zgodnie art. 56 ppsa w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu.

W niniejszej sprawie do wznowienia postępowania doszło po wniesieniu skargi do Sądu. W tej sytuacji zdaniem sądu zawieszenie postępowania sądowego doprowadziłoby do istnienia dwutorowości postępowań kontrolnych obejmujących ten sam przedmiot postępowania. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (por. A. Kabat, (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódksa-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2006, s.147-148)

Sąd orzekający, pogląd powyższy podziela i w związku z tym uznaje, iż uwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania doprowadziłoby do usankcjonowania niezgodnych z prawem działań organu administracji publicznej.

W związku z powyższym należy uznać, iż to organ winien zawiesić postępowanie wznowieniowe (jeśli już je wszczął) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez sąd administracyjny.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i 200 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Wobec cofnięcia skargi przez skarżącego w odniesieniu do działek [...] Sąd na podstawie art. 60 w/w ustawy umorzył postępowanie sądowe w tym zakresie, uznając cofnięcie skargi w tej części za dopuszczalne.