Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 231/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 1, art. 64d § 1, art. 64e, art. 151a § 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 71 ust. 3, art. 81 c
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu B. T. i T. T. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], od której B. T. i T. T. wnieśli do tutejszego Sądu sprzeciw Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej Kpa), po rozpatrzeniu odwołania Marty i M. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (PINB) z [...] grudnia 2020 r. nr [...] (znak [...]), którą nałożono na M. i M. R. obowiązek przywrócenia przedniego sposobu użytkowania tj. strychowego pokoju zlokalizowanego w oficynie, a stanowiącego część lokalu mieszkalnego w P. przy ul. [...], jednocześnie zobowiązując do powiadomienia o wykonaniu nakazu, uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzję tę wydano w następujących okolicznościach.

T. T. zwrócił się do PINB o wszczęcie postępowania prowadzącego do likwidacji niezalegalizowanych otworów okiennych, wchodzących na nr [...] w oficynie stanowiącej część mieszkania przy ul. [...] w P., zamieszkałego przez M. i M. R. oraz sprawdzenie prawidłowości sposobu użytkowania ze zgłoszonym sposobem użytkowania ww. oficyny.

PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji niezalegalizowanych otworów okiennych wychodzących na działkę gruntu nr [...] z oficyny - część mieszkania pod adresem [...] w P.. Następnie przeprowadził kontrolę oficyny i stwierdził, że w ścianie granicznej budynku na działce nr [...] od strony działki nr [...] znajdują się dwa otwory okienne. Wobec poczynionych ustaleń PINB podjął działania w celu uzyskania dokumentacji dot. wykonania otworów okiennych i sposobu użytkowania. Następnie ponowił kontrolę ustalając, że przedmiotowe otwory okienne znajdują się w lokalu mieszkalnym nr [...], znajdującym się częściowo w budynku głównym (2 pokoje, kuchnia, łazienka), a częściowo oficynie (pokój). W ścianie szczytowej oficyny w przynależnym do lokalu pokoju stwierdzono otwór okienny w ścianie graniczącej z sąsiednia nieruchomością dz. nr [...]. Otwór o wymiarach [...] cm x [...] cm, wysokość od podłogi do parapetu [...] cm. Okno wykonane z PCV. Poprzez ten pokój istnieje jedyny dostęp do strychu części wspólnej oficyny. Stwierdzono też w części strychu wykonanie pomieszczenia gospodarczego wraz z kotłownią przynależną do lokalu nr [...]. Podłoga w tym pomieszczeniu w stosunku do poziomu podłogi w lokalu nr [...] obniżona jest o ok. [...] cm. W pomieszczeniu tym stwierdzono istnienie otworu okiennego w ścianie granicznej z sąsiednią działką nr [...]. Otwór o wymiarach [...]x[...] m, wysokość od podłogi do parapetu [...] cm. Ponadto w ścianie tej stwierdzono 2 otwory wentylacyjne (nawiew/wywiew) zlokalizowane w pomieszczeniu kotłowni.

Wobec poczynionych ustaleń PINB postanowieniem z 8.05.2018 r. nałożył na M. i M. R. obowiązek przedstawienia w terminie do [...].08.2018 r. dokumentów dot. zmiany sposobu użytkowania części strychu oficyny na pokój, tj:

1) 4 egz. projektu budowlanego przedmiotowej części obiektu wraz z ekspertyzą techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiednej specjalności w zakresie obejmującym wymagania wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane,

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

3) zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na wnioski zobowiązanych ww. termin był przedłużany wielokrotnie do: [...].09.2018 r., do dnia [...].10.2018 r., do [...].11.2018 r., do [...].01.2019 r., do [...].03.2019r., do [...].05.2019 r., do [...].07.2019 r. Na wniosek zobowiązanych postępowanie zostało zawieszone z uwagi na pertraktacje ugodowe (postanowienie z dnia [...].07.2019 r., nr [...]). Na ich wniosek postępowanie podjęto [...].08.2020 r.

W rezultacie PINB decyzją z [...].12.2020 r. nałożył na M. i M. R. obowiązek przywrócenia przedniego sposobu użytkowania tj. strychowego pokoju zlokalizowanego w oficynie, a stanowiącego część lokalu mieszkalnego w P. przy ul. [...]. Jednocześnie organ zobowiązał do powiadomienia o wykonaniu nakazu.

Od decyzji odwołali się M. i M. R..

Wydając wspomnianą na wstępie decyzję kasacyjną WWINB wskazał, że lokal mieszkalny przy ul. [...] w P., należący do M. i M. R. składa się z 3 pokoi, kuchni, łazienki, przy czym jeden pokój znajduje się poza budynkiem głównym, w oficynie. W pokoju tym, w ścianie granicznej znajduje się okno o wym. [...] cm x [...] cm. Nadto z pokoju znajdującego się w oficynie prowadzi przejście do części wspólnej budynku (strychu). Część strychu użytkowana jest jako pomieszczenie gospodarcze i kotłownia przez właścicieli lokalu nr [...]. W pierwszym pomieszczeniu strychowym sąsiadującym z pokojem zamontowane jest okno o wym. [...] x [...] cm. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zmiana sposobu użytkowania części strychu na pokój w oficynie przyległej do budynku głównego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, wynika że lokal mieszkalny już w dacie zawarcia umowy najmu przez Miejski Zarząd B. M. w P. z J. S. ([...].01.1964 r.) składał się z 3 pokoi, kuchni, przedpokoju i wc o łącznej pow. użytkowej [...] m 2, a mieszkalnej [...] m2. Lokal został zbyty [...].11.1990 r., a powierzchnia lokalu podana w akcie notarialnym była zgodna w powierzchnią podaną w umowie najmu. [...].01.2011 r. R. S. i K. S. zbyli lokal mieszkalny o pow. [...] m 2 Państwu R. . W toku postępowania nie uzyskano dokumentów potwierdzających legalność zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia strychu. Należało uznać, że pomieszczenie strychowe zmieniono na pokój samowolnie. Zmiana nastąpiła przed 1964 r. Skoro dokonano jej przed wejściem w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane wprowadzającej art. 71a z dniem 31 maja 2004 r., przepis ten nie będzie miał zastosowania. Zastosowanie znajdzie natomiast tryb przewidziany w art. 71 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r., który stanowił, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, 51 i 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem WWINB organ I instancji błędnie wydał 8.05.2018 r. postanowienie na podstawie art. 81 c w z. z art. 71 ust. 3 P.b. Możliwość żądania informacji i dokumentów na podstawie art. 81c ust. 1 P.b. jest ograniczona zakresowo, albowiem informacje i dokumenty muszą być związane ze sprawami o jakich wspomina pkt 1 i 2 tej normy, a więc z prowadzeniem robót budowlanych, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania lub utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego, ewentualnie świadczy o dopuszczeniu wyrobów budowlanych do obrotu. Przepis ten nie daje możliwości nałożenia obowiązku uzyskania dokumentów, w niniejszym przypadku: 4 egz. projektu budowlanego przedmiotowej części obiektu wraz z ekspertyzą techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiednej specjalności w zakresie obejmującym wymagania wynikające z art. 5 ust. 1 P.b., oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Idąc dalej, brak jest uprawnienia do oczekiwania na przedłożenie wymaganych dokumentów, a wobec ich nieprzedłożenia, zastosowania sankcji w postaci przywrócenia przedniego sposobu użytkowania tj. strychowego pokoju zlokalizowanego w oficynie, a stanowiącego część lokalu mieszkalnego.

WWINB nakazał, by ponownie prowadząc postępowanie PINB przeprowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 51 P.b. Pamiętać również należy, że jednym z celów postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wniosek taki płynie wprost z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 maja 2004 r., mającym zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z jego treścią organ prowadzący postępowanie legalizacyjne jest uprawniony do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy czym przywrócenie stanu zgodnego z prawem, to stan, przez który należy rozumieć stan zgodny z obowiązującymi w dacie orzekania przepisami prawa materialnego i wydanymi na ich podstawie przepisami wykonawczymi. Oznacza to, że pod pojęciem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć także jego zgodność z obecnie obowiązującymi przepisami technicznymi oraz przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wnosząc sprzeciw od powyższej decyzji B. i T. T. zarzucili WWINB naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 81c c P.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie pozwala on nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązku przedłożenia dokumentów, o które wzywał w postanowieniu z [...].05.2018 r. PINB, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa; 2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie przez WWINB decyzji organu I instancji, mimo że rozstrzygnięcie to jest zgodne z prawem, a nadto prowadzenie ewentualnego postępowania naprawczego nie doprowadzi do innego rezultatu, gdyż właściciele nieruchomości przez ponad 3 lata jego trwania (!) nie wykazali się jakąkolwiek chęcią współpracy z organem w zakresie przedłożenia jakiejkolwiek dokumentacji.

Mając na uwadze powyższe uchybienia wnieśli o uchylenie decyzji WWINB z [...] stycznia 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazali, że ustalenia PINB potwierdziły, że okna znajdujące się w tzw. części oficynowej budynku powstały w wyniku samowoli budowlanej przed 1964 r. Wyjaśniono, że PINB rozdzielił postępowanie na dwa odrębne – w pierwszym nałożył na właścicieli mieszkania obowiązek zdemontowania stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego (w wyniku odwołania WWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję), w drugim zaś (niniejszym) PINB nałożył na właścicieli obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, lecz WWINB uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wnoszący sprzeciw podkreślili, że właściciele mieszkania pomimo upływu 2 lat od wydania postanowienia z [...] maja 2018 r. nie przedłożyli żądanych dokumentów. Organ miał prawo żądać ich przedłożenia, bowiem dotyczą one ściśle dokonanych robót związanych z obecnym sposobem użytkowania. Ponadto postanowienia wydawane w oparciu o art. 81c P.b. nie stanowią merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje dopiero sytuację prawną stron postępowania. Działania organów w tym trybie zmierzają wyłącznie do wyjaśnienia kwestii technicznych (dowodowych), których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponadto PINB nie nałożył obowiązku uzyskania dokumentów, lecz ich przedłożenia, do czego miał prawo. Na właścicieli mieszkania nie została też nałożona żadna sankcja związana z niewykonaniem obowiązku.

Zdaniem sprzeciwiających się WWINB naruszył art. 138 § 2 Kpa, gdyż prowadzenie ewentualnego postępowania naprawczego nie doprowadzi do innego rezultatu. Właściciele nieruchomości, mimo że postępowanie trwa ponad 3 lata, a okna powstały w wyniku samowoli, nie wykazali minimum dobrej woli. Nie przedłożyli żadnych dokumentów, pozwoleń, nie zaproponowali też żadnego projektu zapewniającego odpowiednie nasłonecznienie etc., które uwzględniałby aktualne przepisy P.b. i planu miejscowego. Wielokrotnie zwodzili organ przedłużając postępowanie. Skutkiem decyzji WWINB będzie jedynie to, że organ I instancji ponownie będzie wzywać właścicieli o przedstawienie dokumentów potwierdzających legalność wykonanych prac, które nie zostaną przedłożone. W konsekwencji dojdzie do przedłużenia postępowania, które będzie musiało zakończyć się identycznie — decyzją o zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego. Jednocześnie wydane przez PINB rozstrzygnięcie nie pozbawia właścicieli lokali możliwości wystąpienia w przyszłości o zmianę sposobu użytkowania. Będą oni mogli to uczynić wykazując się pozwoleniem na budowę przebicie otworów okiennych na przeciwległych ścianach, zgodnie z aktualnym planem miejscowym i przepisami P.b. (co słusznie zauważył WWINB).

W odpowiedzi WWINB wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując swe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 P.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli, co do zasady, nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na jej charakter, nie można było jednak pominąć kwestii wykładni zastosowanych przepisów, gdyż miało to podstawowe znaczenie w realiach zawisłej przed sądem sprawy.

Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym były trafne.

Okoliczności faktyczne sprawy pozostają bezsporne – będące przedmiotem postępowania pomieszczenie strychowe zmieniono na pokój samowolnie, co nastąpiło przed 1964 r. Jak zasadnie wskazały WWINB skoro zmiany powyższej dokonano przed wejściem w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane wprowadzającej art. 71a z dniem 31 maja 2004 r., przepis ten nie miał zastosowania zastosowania. Obowiązkiem organów było tym samym zastosowanie w art. 71 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r., który stanowił, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, 51 i 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sąd podziela opinię WWINB, że organ I instancji błędnie wydał [...].05.2018 r. postanowienie na podstawie art. 81 c w z. z art. 71 ust. 3 P.b. Możliwość żądania informacji i dokumentów na podstawie art. 81c ust. 1 P.b. jest ograniczona zakresowo, albowiem informacje i dokumenty muszą być związane ze sprawami o jakich wspomina pkt 1 i 2 tej normy, a więc z prowadzeniem robót budowlanych, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania lub utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego, ewentualnie świadczy o dopuszczeniu wyrobów budowlanych do obrotu, a przepis ten nie daje możliwości nałożenia obowiązku uzyskania dokumentów umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Konsekwentnie wydanie orzeczenia o obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na podstawie postanowienia, w którym podano wadliwą podstawę prawną nałożenia obowiązku, nie mogło stanowić podstawy do zastosowania sankcji, jaką jest przywrócenia przedniego sposobu użytkowania tj. strychowego pokoju zlokalizowanego w oficynie, a stanowiącego część lokalu mieszkalnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.