Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3354/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 96/18 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 96/18 oddalił skargę A. K. (dalej powoływanego jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 9 października 2017 r. o przyznanie zasiłku celowego, odmówił skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup koniecznych artykułów higienicznych, sanitarnych i bielizny.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy powołał treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769, ze zm.; dalej jako ustawa) i wyjaśnił, że wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku celowego są: sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Celami pomocy społecznej określonymi w art. 2 i 3 ustawy jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie samodzielnie pokonać, umożliwienie osobie lub rodzinie życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Cele te osiąga się poprzez wyprowadzenie osoby z systemu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Pomoc społeczna udzielana jest bowiem osobom, czy rodzinom między innymi z powodu ich ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, ciężkiej choroby.

W oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy organ ustalił, że skarżący mieszka samodzielnie w domu o powierzchni 90 m2, budynek zaś wyposażony jest we wszystkie potrzebne media. Dom i nieruchomość tworzy siedlisko które jest centrum życiowym skarżącego od wielu lat. Na mocy testamentu nieruchomość w całości odziedziczył syn skarżącego. Skarżący nie wystąpił o zachowek, ponieważ utraciłby miejsce zamieszkania. Syn musiałby sprzedać nieruchomość, a on sam stałby się bezdomnym, z niewielką kwotą pieniędzy. Oświadczył także, że w miesiącu sierpniu 2017 r. nie uzyskał żadnego dochodu, nie korzystał też z karty płatniczej syna, nie podejmuje żadnej pracy, jest zarejestrowany w PUP w [...] jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, ponadto otrzymuje pomoc rzeczową i żywnościową od syna, znajomych i sąsiadów. Syn również ponosi częściowo wydatki utrzymania domu i opłacania rachunków, pomaga ojcu w zakresie utrzymania domu, wnoszenia opłat za energię, zakupu drewna opałowego na zimę, zakupu jedzenia dla ojca oraz karmy dla psów, co średnio miesięcznie wynosi ok. 670,00 zł.

Organ wskazał, że na 13 wniosków złożonych w GOPS o zasiłek celowy przyznano skarżącemu pomoc w postaci zasiłków celowych i okresowego ogółem na kwotę 582,00 zł. Podkreślił przy tym, że skarżący nie jest osobą nieporadną, korzysta nieodpłatnie z mieszkania, a ponadto uzyskuje pomoc rzeczową od syna, byłej żony, sąsiadów i znajomych. Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że pomoc społeczna pełni funkcję wspomagania osób i rodzin w rozwiązywaniu trudności życiowych, w tym materialnych, ale niekoniecznie służy zaspokajaniu ich potrzeb w całości.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy i stwierdził, że użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Podkreślił także, że samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Wyjaśnił także, że sądowa kontrola uznania administracyjnego polega na analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności, w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257, dalej jako k.p.a.), jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia.

W tym kontekście Sąd I instancji uznał, że organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Poddały należytej ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego, nie naruszając przy tym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wyjaśnił, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z oczekiwaniami. Pomoc społeczna nie może być traktowana, jako stałe źródło dochodu, bowiem celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji.

Następnie Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego, ani do żadnych innych naruszeń prawa, które skutkowałyby usunięciem z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji. Decyzje zostały oparte na należytych ustaleniach stanu faktycznego i niewadliwym zastosowaniu instytucji uznania administracyjnego. Stosując tę instytucję organ prawidłowo ocenił zakres niezbędnego wsparcia dla skarżącego w świetle rzetelnie ustalonej jego sytuacji, biorąc jednak pod uwagę możliwości finansowe udzielenia pomocy. Sąd zaznaczył, że organ I instancji reaguje na różne potrzeby skarżącego. Wyraził także przekonanie, że niewątpliwie sytuacja skarżącego jest trudna, ale skala zidentyfikowanych przez organ potrzeb zmusza go do dostosowywania wysokości świadczeń do faktycznych możliwości ośrodka pomocy społecznej.

Uznając skargę za niezasadną Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego w ramach przyznanego prawa pomocy, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy poprzez błędną wykładnie polegającą na uznaniu, iż organ nie dysponował odpowiednią ilością środków na przyznanie zasiłku celowego skarżącemu na zakup koniecznych artykułów higienicznych, sanitarnych i bielizny, a tym samym niemożliwym było przyznanie świadczenia, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w tym z oświadczenia złożonego przez sam organ wprost wynika, iż istniały wolne środki na realizację zasiłków celowych;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i braku odniesienia się do całokształtu stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności braku jakiejkolwiek analizy przedmiotu niniejszego postępowania tj. przyznania zasiłku na zakup artykułów higienicznych, sanitarnych i bielizny;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela, przejawiającego się w nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie oraz błędną interpretację przepisów prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a w szczególności stwierdzeniu, że gospodarowanie środkami pieniężnymi przez ośrodek pomocy społecznej jest irrelewantne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Przepis ten określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględniając ustalony w sprawie przez organ stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. 151 p.p.s.a. Z rozważań Sądu I instancji jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Przypomnieć przy tym należy, że nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarcie w uzasadnieniu wyroku innej oceny legalności zaskarżonych orzeczeń niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej bądź też Sąd dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania, wyjaśniając przyjętą podstawę prawną, jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w aspekcie oddalenia skargi bowiem ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy został oparty o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności na przeprowadzonym ze skarżącym wywiadzie środowiskowym. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, tj. uwzględnienia słusznego interesu strony. Przepis ten stanowi bowiem ogólną zasadę postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a uzasadnienie faktyczne decyzji wydanej w sprawie powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie skarżącego kasacyjnie uwzględnienie słusznego interesu strony przez Sąd winno skutkować uchyleniem decyzji organu i podjęcia orzeczenia, zgodnie z jego oczekiwaniami. Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznego interesu strony nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a nie na podstawie ogólnej zasady uwzględnienia słusznego interesu obywatela - w szczególności, jeżeli uwzględnienie tego interesu spowodowałoby podjęcie rozstrzygnięcia niezgodnego z obowiązującymi w tym zakresie normami prawa materialnego.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny również temu zarzutowi odmówił trafności. Wskazany przepis art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami.

Skoro zatem zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy, to prawidłowy jest wniosek, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej.

Wskazać należy, że kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem ich zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji i czy prawidłowo uzasadniono wybór rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty o wyraźnie określone kryteria, którymi kierował się organ. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2-4 ustawy. Takie ustawowe kryterium legło także u podstaw oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, którą to kontrolę przeprowadził Sąd I instancji.

Podnieść jednocześnie należy, że art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów powołanej ustawy, w tym m.in. art. 3 ust. 4 obligującym organy do uwzględnienia przy rozważaniu przyznania pomocy własnych możliwości finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania. Takie rozstrzygnięcie jest przy tym dodatkowo uzasadnione w sytuacji, gdy ubiegający się o pomoc, korzystał z niej w ostatnim okresie czasu w identycznej lub innej formie.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, na co wskazywał już Sąd I instancji, że skarżący jest objęty systematyczną opieką GOPS w [...]. Jak bowiem wynika z akt sprawy decyzjami z dnia 22 września 2017 r. oraz decyzją z dnia 18 września 2017 r. organ przyznał skarżącemu zasiłki celowe o łącznej kwocie 350 zł w związku z realizacją postanowień kontraktu socjalnego. Ponadto skarżący objęty był pomocą finansową w postaci zasiłku okresowego do końca 2017 r. w wysokości 317 zł miesięcznie. Na mocy decyzji z dnia 22 sierpnia 2017 r. wypłacono skarżącemu także zasiłek celowy na opłacenie faktur za energię elektryczną, wodę, telefon w wysokości 200 zł. Ponadto skarżącemu, w wyniku rozpoznania 13 wniosków o pomoc finansową złożonych w październiku 2017 r., przyznano pomoc w formie zasiłku okresowego i celowych na łączną kwotę 582 zł oraz dodatkowo 200 zł na mocy decyzji z dnia 22 sierpnia 2017 r. Oznacza to, że GOPS w Sońsku systematycznie pochyla się nad potrzebami skarżącego. Musi jednak kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną skarżącego, ale i własnymi możliwościami finansowymi. Musi mieć także na względzie ogólną liczbę osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszane przez nich żądania.

Zatem trudna sytuacja skarżącego, która nie jest kwestionowana zarówno przez organy obu instancji, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie musiała skutkować obowiązkiem przyznania pomocy na zakup koniecznych artykułów higienicznych, sanitarnych i bielizny. Choć skarżący spełniał kryteria, uprawniające go do otrzymania zasiłku celowego, to zasadniczo z powodu ograniczonych możliwości finansowych organu, a które to powody organ przedstawił, oraz z uwagi na wysokość dotychczas przyznanej stronie pomocy, skarżący nie musiał jej otrzymać.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.