Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 930/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 37
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.),, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XXXII/527/2000 w przedmiocie ustalenia statutu jednostki pomocniczej gminy I. stwierdza nieważność § 15 pkt 3, § 18 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów "i Komisji Rewizyjnej Osiedla", § 53, § 54 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 29 grudnia 2000 r. Rada Miejska w Ostrowcu Świętokrzyskim, działając na podstawie art. 5 ust. 1-3, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 i art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), dalej zwanej "u.s.g." oraz § 88 i § 90 uchwały Nr XLI/403/96 Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 14 listopada 1996 r. w sprawie ustalenia i ogłoszenia jednolitego tekstu Statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski (Dziennik Urzędowy Województwa Kieleckiego z dnia 18 grudnia 1996 r. Nr 54, poz. 212), podjęła uchwałę nr XXXII/527/2000 w sprawie ustalenia Statutu Jednostki Pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski Osiedla "Denków" (dalej też jako "Statut"), w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały.

W § 15 pkt 3 Statutu postanowiono, że organem Osiedla jest Komisja Rewizyjna Osiedla - wewnętrzny organ kontrolny Osiedla.

Zgodnie z treścią § 18 ust. 2 pkt 1 Statutu, do wyłącznej właściwości Rady Osiedla należą wybór i odwołanie Przewodniczącego Rady Osiedla i jego dwóch zastępców, członków Zarządu Osiedla i Komisji Rewizyjnej Osiedla.

Stosownie do § 53 Statutu, Komisja Rewizyjna jest stałym, wewnętrznym organem kontrolnym Osiedla, przy pomocy którego Rada Osiedla kontroluje działalność Zarządu Osiedla. Komisję Rewizyjną w składzie trzech osób powołuje na okres swojej kadencji Rada Osiedla, wyznaczając jej Przewodniczącego (ust. 1). Rada Osiedla może dokonywać zmian w składzie Komisji Rewizyjnej (ust. 2). Komisję Rewizyjną powołuje się wyłącznie spośród członków Rady Osiedla. W skład Komisji Rewizyjnej nie może wchodzić przewodniczący Zarządu Osiedla ani pozostali członkowie Zarządu Osiedla oraz osoby z nimi spokrewnione lub spowinowacone w linii prostej oraz rodzeństwo (ust. 3).

W treści § 54 Statutu postanowiono, że Komisja Rewizyjna Osiedla kontroluje

i opiniuje wykonanie przez Zarząd Osiedla planu rzeczowo-finansowego Osiedla

i występuje do Rady Osiedla w sprawie udzielania lub nie udzielenia absolutorium Zarządowi Osiedla z tego tytułu (ust. 1). W razie stwierdzenia w zarządzaniu środkami finansowymi oraz majątkiem Osiedla niezgodności ze Statutem lub przepisami prawa, Komisja Rewizyjna niezwłocznie informuje o tym Radę Osiedla

i Zarząd Miasta (ust. 2). Komisja Rewizyjna, poza zadaniem określonym w ust. 1, wykonuje także inne zadania zlecone przez Radę Osiedla - w zakresie kontroli działalności Zarządu Osiedla (ust. 3). Komisja Rewizyjna obraduje na posiedzeniach i podejmuje uchwały bezwzględną większością swego statutowego składu w głosowaniu jawnym. Uchwały Komisji Rewizyjnej podpisują wszyscy jej członkowie obecni na posiedzeniu (ust. 4). Rada Osiedla może ustalić szczegółowe zasady i tryb działania Komisji Rewizyjnej (ust. 5).

Zgodnie zaś z § 92 Statutu, Rada Osiedla wybiera Zarząd Osiedla w liczbie określonej - w § 42 ust. 2 Statutu spośród członków Rady Osiedla, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty obwieszczenia wyników wyborów do Rady Osiedla

(§ 1). Rada Osiedla wybiera Przewodniczącego Zarządu Osiedla bezwzględną większością głosów statutowego składu Rady Osiedla, w głosowaniu tajnym (§ 2). Rada Osiedla wybiera na wniosek Przewodniczącego Zarządu Osiedla dwóch jego zastępców oraz pozostałych członków Zarządu Osiedla zwykłą większością głosów, w obecności, co najmniej połowy statutowego składu Rady Osiedla, w głosowaniu tajnym (§ 3).

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, sprecyzowanej na wezwanie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Kielcach pismem z dnia 28 października 2020 r., Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim zaskarżył dwa akty prawa miejscowego Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim:

1. uchwałę z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XXXII/527/2000 w sprawie ustalenia Statutu Jednostki Pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski Osiedla "Denków";

2. uchwałę z dnia 25 lipca 2006 r. nr LVI/615/2006 zmieniającą ww. uchwałę w sprawie ustalenia statutu jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski - Osiedla "Denków".

W związku z tym Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę na drugą z powyższych uchwał. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy pierwszej z wyżej wymienionych uchwał. Prokurator zaskarżył akt ten w całości i zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez określenie:

- w § 15 pkt 3 oraz w § 53 i § 54 Statutu obok ustawowych organów osiedla, jakimi są Rada Osiedla i Zarząd Osiedla nadto Komisji Rewizyjnej Osiedla i powierzenie jej uprawnień kontrolnych w sytuacji, w której przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczące organów jednostek pomocniczych mają charakter bezwzględnie wiążący i rada nie może postanowić w statucie o utworzeniu w osiedlu innych organów niż wymienione w ustawie;

- w § 18 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 92 i następne Statutu, zasad wyboru członków Zarządu Osiedla spośród członków Rady Osiedla, co w istocie stoi w sprzeczności z art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. godząc tym samym w regułę wyborów powszechnych, bezpośrednich i tajnych.

Mając powyższe na uwadze skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi jej autor, cytując treść art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 11a i 18a u.s.g. wskazał, że to rada gminy i wójt (rada miasta i prezydent) stanowią ex lege organy kontroli i nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Tym samym cała działalność jednostek, a nie tylko organów będzie podlegać instytucji kontroli. Jednak stosowanie kompetencji nadzorczych obejmuje tylko ich organy, bowiem z uwagi na swój rygorystyczny charakter kompetencje te nie podlegają wykładni rozszerzającej. Zatem poszerzenie podmiotowego zakresu o komisję rewizyjną jest prawnie niedopuszczalne. Organem kontrolnym dla jednostki pomocniczej jest rada gminy/rada miasta, która w tym zakresie działa poprzez komisję rewizyjną rady gminy (miasta). Zamieszczenie w statucie osiedla zapisu ustalającego odrębny organ kontroli i dopuszczającego powoływanie przez Radę Osiedla takiego organu w postaci Komisji Rewizyjnej działającej przy niej i kontrolującej Zarząd Osiedla, istotnie narusza art. 37 ust. 1 i 2 u.s.g.

Odnośnie uregulowań zawartych w § 18 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 92 Statutu, skarżący podniósł, że są one niedopuszczalne. Zasady wyboru zarządu i rady osiedla zostały bowiem przez ustawodawcę określone poprzez art. 37 ust. 4 w ZW. z art. 36 ust. 2 u.s.g. jako powszechne, bezpośrednie i tajne. Wyboru dokonuje się spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez ogólne zebranie mieszkańców osiedla uprawnionych do głosowania. Reguł tych bezwzględnie nie można zmieniać. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia rady osiedla jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru zarządu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ostrowcu Świętokrzyskim wniosła o jej oddalenie, wskazując, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały art. 35 u.s.g. nie posiadał ustępu 3, więc zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. jest chybiony. Organ zaznaczył jednak, że celem ustanowienia Komisji Rewizyjnej Osiedla było organizacyjne usprawnienie pracy. Komisja rewizyjna jednostki pomocniczej nie może jednak zastępować Komisji Rewizyjnej Rady Miasta i dlatego wskazane zostało w statucie, że jest to wewnętrzny organ kontrolny. Ponadto zaskarżenie z tego powodu w całości uchwały jest niezasadne.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi organ wskazał, że wykładnia art. 37 u.s.g. nie pozostawia wątpliwości, iż tylko w sytuacji, gdy zgodnie ze statutem osiedla organem uchwałodawczym w osiedlu jest ogólne zebranie mieszkańców tej jednostki pomocniczej, wówczas zasady i tryb wyborów organów osiedla reguluje odpowiednio stosowany art. 36 ust. 2 u.s.g., a to oznacza, że gdy organem uchwałodawczym w osiedlu jest rada osiedla, wówczas art. 36 ust. 2 u.s.g. nie stosuje się. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 u.s.g. zarząd jest wybierany według art. 28 u.s.g. Odpowiednikiem rady gminy, o której mowa w art. 28 u.s.g., jest rada osiedla, a odpowiednikiem wójta (burmistrza) - przewodniczący, który stoi na czele zarządu. Ponieważ art. 28 ust. 2 u.s.g. stanowił, że rada gminy wybiera wójta lub burmistrza bezwzględną większością ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym, to przenosząc tę regulację na wybór przewodniczącego zarządu, o którym mowa w art. 37 ust. 2 u.s.g., organ stwierdził, że przewodniczący zgodnie z tym przepisem powinien być wybierany bezwzględną większością statutowego składu rady osiedla, w głosowaniu tajnym. Pozostali członkowie zarządu zwykłą większością głosów w obecności, co najmniej połowy statutowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Jeśli chodzi o wybór przewodniczącego zarządu, zawarta w § 92 ust. 2 Statutu regulacja ustalona została zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.g. Jeśli chodzi o wybór zastępców przewodniczącego oraz pozostałych członków Zarządu, zawarta w § 92 ust. 3 Statutu regulacja ustalona została zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.g. Zawarta w § 92 ust. 1 statutu regulacja wyboru Zarządu spośród członków Rady Osiedla ustalona została zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.g. przewidującą możliwość wyboru zarządu spośród radnych lub spoza składu rady. Ustalenie w Statucie wyboru Zarządu spośród członków Rady Osiedla było zatem dopuszczalne.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), o czym strony zostały powiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna częściowo.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim jednym pismem zaskarżył do tut. Sądu następujące akty prawa miejscowego:

1. uchwałę z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XXXII/527/2000 Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim w sprawie ustalenia Statutu Jednostki Pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski Osiedla "Denków" (k. 13 akt sądowych),

2. uchwałę z dnia 25 lipca 2006 r. nr LVI/615/2006 Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia statutu jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski - Osiedla "Denków" (k. 49 akt sądowych).

W konsekwencji zarządzeniem z dnia 10 listopada 2020 r. tut. Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę na drugą z ww. uchwał, wobec czego kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie jest ograniczona do pierwszego z ww. aktów, pochodzącego z dnia 29 grudnia 2000 r. Jest to okoliczność prawnie relewantna w odniesieniu do podniesionych przez skarżącego na wstępie zarzutu braku przeprowadzenia wymaganych przez u.s.g. konsultacji społecznych przed uchwaleniem tego aktu. W tym bowiem zakresie Prokurator zaznaczył, że naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. upatruje w odniesieniu do drugiej z ww. uchwał – z dnia 25 lipca 2006 r. tzw. zmieniającej. Jednocześnie skarżący przyznaje, że w dacie podjęcia uchwały źródłowej z dnia 29 grudnia 2000 r. obowiązek konsultowania projektów statutów jednostek pomocniczych jeszcze nie obowiązywał, gdyż wszedł życie dopiero w dniu 30 maja 2001 r. wskutek nowelizacji art. 35 ust. 1 u.s.g. Tym samym, jak należy wnioskować z treści skargi, zarzut braku konsultacji dotyczy jedynie uchwały zmieniającej, nie zaś zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr XXXII/527/2000 w sprawie ustalenia Statutu Jednostki Pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski Osiedla "Denków". Brak zatem podstaw by Sąd, związany granicami niniejszej sprawy (art. 134 p.p.s.a.), analizował zaskarżoną uchwałę pod tym kątem, zwłaszcza że stanowiska obu stron w tym zakresie – w odniesieniu do tego aktu – są zgodne.

Na wstępie wskazać należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane już w sprawie sygn. akt II SA/Ke 850/20 ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 29 grudnia 2000 r. XXXII/514/2000, w której zarówno treść uchwały jak i wniesionej do Sądu skargi, a także odpowiedzi na skargę są identyczne jak w sprawie niniejszej. W związku z powyższym skład orzekający akceptując i uznając za własne motywy, jakie legły u podstaw wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 850/20, posłuży się argumentacją już wyrażoną przez WSA w Kielcach w tamtej sprawie.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi odnoszących się stricte do uchwały z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie nadania statutu jednostce pomocniczej należy zaznaczyć, że jako posiadająca charakter generalno-abstrakcyjny niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W tym zakresie orzecznictwo, odwołując się do konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, wskazuje na rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy, m.in. na naruszenie:

- przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię,

- przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. o sygn. akt IV SA/Wa 821/05, na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu należy zaakcentować, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności, zobowiązującą organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, każda norma kompetencyjna przyznana organom władzy publicznej musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a jakiekolwiek domniemanie kompetencji organów w powyższym zakresie, zarówno rozszerzających, jak i zawężających jest niedozwolone (por. wyrok WSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Go 713/18, dostępny j.w.). Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Kwestie odnoszące się do tworzenia, organizacji, funkcjonowania jak i zakresu zadań wykonywanych przez jednostki pomocnicze gminy regulują przepisy powołanej wcześniej u.s.g. (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały), która w art. 40 ust. 2 pkt 1 zawiera upoważnienie organów gminy do wydawania, na podstawie przepisów u.s.g., aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania jednostek pomocniczych gminy, sposób ich realizacji, w tym również zadania ich organów, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania danej jednostki pomocniczej i jej organów. Wynika to wprost z art. 35 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zakresem działania jednostki pomocniczej. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom jednostek pomocniczych w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w u.s.g. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1126/19, wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, dostępny j.w.).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 ust. 2 u.s.g.). Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy (art. 5 ust. 3 u.s.g.). Stosownie do treści art. 35 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem (ust. 1). Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (ust. 2). Jak wynika z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania określa statut sołectwa. Z kolei zgodnie z art. 37:

- organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17. Zasady i tryb przeprowadzania wyborów określa rada gminy (ust. 1),

- organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd wybierany według art. 28, na czele zarządu stoi przewodniczący (ust. 2).

Mając na uwadze treść cyt. art. 37 u.s.g. należy podzielić stanowisko Prokuratora, kwestionującego zawarcie w § 15 pkt 3, § 53, § 54 Statutu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, regulacji dotyczących Komisji Rewizyjnej Osiedla. W tym zakresie należy przytoczyć treść art. 18a ust. 1 u.s.g., który stanowi, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, w tym celu powołuje komisję rewizyjną, podkreślając jednocześnie, że stosownie do art. 37 ust. 1 i 2 u.s.g. – organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada, a organem wykonawczym jest zarząd, na czele którego stoi przewodniczący. Z powyższego wynika, że rada osiedla jest jedynie organem uchwałodawczym i nie przysługują jej żadne uprawnienia kontrolne. Organem kontrolnym dla jednostki pomocniczej jest bowiem rada gminy/miejska, która w tym zakresie działa poprzez własną komisję rewizyjną. Nie budzi zarazem wątpliwości możliwość powoływania przez organ uchwałodawczy jednostki pomocniczej stałych, bądź doraźnych komisji do realizacji określonych celów. Zaakcentować jednak należy, że komisje te są tylko wewnętrznymi jednostkami rady osiedla i oczywistym pozostaje, że rada osiedla nie może ich wyposażyć w kompetencje szersze niż sama posiada. Celem powołania ww. komisji jest organizacyjne ułatwienie pracy, a ich kompetencje ograniczają się do wydawania opinii i kierowania wniosków. Natomiast z ogółu przepisów u.s.g. wynika, że rada osiedla nie posiada kompetencji kontrolnych wobec zarządu osiedla (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 lutego 2015 r. o sygn. akt II SA/Ke 1260/14, dostępny j.w.).

Wbrew powyższym zasadom Rada Miejska w Ostrowcu Świętokrzyskim, uchwalając statut jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski Osiedla "Denków", z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wskazała w:

- § 15 pkt 3, że organem Osiedla jest m.in. Komisja Rewizyjna Osiedla - wewnętrzny organ kontrolny Osiedla,

- § 53 ust. 1, że Komisja Rewizyjna jest stałym, wewnętrznym organem kontroli Osiedla, przy pomocy którego Rada Osiedla kontroluje działalność Zarządu Osiedla,

- § 54, że Komisja Rewizyjna Osiedla kontroluje i opiniuje wykonanie przez Zarząd Osiedla planu rzeczowo-finansowego Osiedla i występuje do Rady w sprawie udzielania lub nie udzielenia absolutorium Zarządowi Osiedla tytułu (ust. 1); w razie stwierdzenia w zarządzaniu środkami finansowymi i majątkiem Osiedla niezgodności ze Statutem lub przepisami prawa, Komisja Rewizyjna niezwłocznie informuje o tym Radę Osiedla i Zarząd Miasta (ust. 2); Komisja Rewizyjna, poza zadaniem określonym w ust. 1, wykonuje także inne zadania zlecone przez Radę Osiedla - w zakresie kontroli działalności Zarządu Osiedla (ust. 3), normując w § 54 ust. 4 i 5 Statutu zasady i tryb działania Komisji Rewizyjnej, a w § 53 ust. 2, 3 szczegółowe regulacje dotyczące składu Komisji Rewizyjnej.

W rezultacie, powyższe uwagi należy również odnieść do zaskarżonego przez Prokuratora § 18 ust. 2 pkt 1, który wśród wskazanych podmiotów (do których wyboru i odwołania uprawniona jest Rada Osiedla) wymieniał m. in. Komisję Rewizyjną Osiedla – co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności regulacji w tej właśnie części.

Przechodząc do analizy drugiego z zarzutów Prokuratora, kwestionującego ustalenie w § 18 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 92 i następne Statutu zasad wyboru członków Zarządu Osiedla spośród członków Rady Osiedla, sprzeczne – jego zdaniem – z ustanowioną w art. 36 ust. 2 u.s.g. regułą wyborów powszechnych, bezpośrednich i tajnych, należy wskazać że:

- po pierwsze, jak wynika z art. 37 ust. 1 u.s.g., co do zasady organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada,

- po drugie, od tej zasady przepis art. 37 ust. 4 u.s.g. przewiduje fakultatywny wyjątek stanowiąc, że statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców, przy czym ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla, a art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W odniesieniu do zaskarżonej uchwały nie mamy jednak do czynienia z sytuacją, o jakiej mowa w art. 37 ust. 4 u.s.g., na który powołuje się Prokurator. Jakkolwiek przepis ten dopuszcza ustalenie przez statut, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców, to z możliwości takiej Rada Miejska w Ostrowcu Świętokrzyskim nie skorzystała. W § 15 pkt 1 Statutu uchwalono bowiem, że to "Rada Osiedla jest organem uchwałodawczym Osiedla". Z tych powodów, w ocenie Sądu, wobec jednoznacznej treści art. 37 ust. 1 i 4 u.s.g., do oceny, czy zaskarżone postanowienia statutu istotnie naruszają prawo, nie będzie mieć zastosowania art. 36 ust. 2 u.s.t. (który dotyczy organizacji i zakresu działania sołectw). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, do którego odsyła (fakultatywnie) art. 37 ust. 4 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania określa statut sołectwa. Literalna wykładnia przepisów art. 37 ust. 1 i 4 u.s.g. nie pozostawia wątpliwości, że tylko w sytuacji, gdy zgodnie ze statutem osiedla organem uchwałodawczym w osiedlu jest ogólne zebranie mieszkańców tej jednostki pomocniczej, wówczas zasady i tryb wyborów organów osiedla reguluje odpowiednio stosowany art. 36 ust. 2 u.s.t., a to oznacza a contrario, że gdy organem uchwałodawczym w osiedlu jest rada osiedla, wówczas przepisu art. 36 ust. 2 u.s.t. nie stosuje się. Dokonując zatem oceny zasadności zarzutu skargi dotyczącego § 18 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 92 i następne Statutu, trzeba wskazać w kontekście powyższych rozważań, że to lokalny prawodawca mógł dowolnie regulować w statucie kwestie związane z kwestią praw wyborczych do rady osiedla. W tym zakresie uchwalono w § 18 ust. 1 Statutu, że do wyłącznej właściwości Rady Osiedla należą wybór i odwołanie członków Zarządu Osiedla.

Ze względu na powyższe brak było podstaw do stwierdzenia, by analizowane przepisy § 18 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 92 i następne Statutu, dotyczące zasad wyboru członków Zarządu Osiedla spośród członków Rady Osiedla, istotnie naruszały prawo, skoro u.s.g. nie zawierała przepisów o charakterze ius cogens, które stanowiłyby o tym, komu przysługiwało czynne i bierne prawo wyborcze do rady osiedla. Stanowisko takie zajął tut. Sąd w wyrokach z dnia 27 lutego 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1172/19 oraz z dnia 11 marca 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1173/19, dostępnych j.w. Nie sposób zarazem uznać, aby wadliwość przepisów dotyczących Komisji Rewizyjnej Osiedla była tego rodzaju, aby uzasadniała stwierdzenie nieważności całej zakwestionowanej uchwały, czego żądał Prokurator.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. nieważność regulacji § 15 pkt 3, § 53,

§ 54, a § 18 ust. 2 pkt 1 Statutu w zakresie słów "i Komisja Rewizyjna Osiedla" (pkt I) i oddalając skargę w pozostałym zakresie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II).