Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 629/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 218
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Mierzejewska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Stanisław Marek Pietras, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – oddala skargę –


UZASADNIENIE

II SA/Wa 629/16

UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2015 r. o odmowie wydania J. B. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w warunkach potwierdzających podwyższenie emerytury.

Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: J. B., były funkcjonariusz Straży Granicznej, wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach potwierdzających podwyższenie emerytury. Wnioskodawca poinformował, że zaświadczenie jest mu potrzebne w celu przedłożenia w Zakładzie Emerytalnym.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej odmówił J. B. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od dnia [...] października 1997 r do dnia [...] września 2013 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury

W wyniku złożenia zażalenia postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Komendant Główny Straży Granicznej uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na braki w materiale dowodowym.

Rozpatrując ponownie sprawę postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie art. 219 k.p.a. w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), odmówił wydania J. B. zaświadczenia w powyższym zakresie.

Postanowienie zostało doręczone ww w dniu [...] grudnia 2015 r.

Następnie wnioskodawca złożył zażalenie, w którym zarzucił organowi m. in. naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że organ bezpodstawnie przyjął, iż jego wniosek winien dotyczyć jedynie okresu od dnia 1 czerwca 2005 r., tj. okresu od dnia wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczególnych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Dalej zarzucił niedoprecyzowanie pytań skierowanych do Archiwum Straży Granicznej w S. w zakresie okresu służby funkcjonariusza, którego zapytanie dotyczyło oraz przyjęcie przez organ za wystarczające odpowiedzi udzielonej przez Naczelnika Wydziału Operacyjno-Śledczego [...]OSG o nieposiadaniu materiałów mogących stanowić dowód na pełnienie przez wnioskującego służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia zamiast dokonania przez organ samodzielnej oceny materiałów będących w posiadaniu wydziału, w tym dokumentów spraw, które funkcjonariusz prowadził i znane były ich sygnatury.

Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w postanowieniu organu I instancji. Wskazał, iż zgodnie z § 14 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzeni emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 1148 ze zm.) środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie z § 14 ust 2 ww. rozporządzenia zaświadczenia, o których mowa wyżej, wydaje właściwy organ Policji, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej na żądanie funkcjonariusza.

W okresie służby J. B. tj. od [...] października 1997 r. do dnia [...] września 2013 r., obowiązywały następujące rozporządzenia Rady Ministrów regulujące kwestie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej:

1. rozporządzenie z dnia 28 lutego 1995 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.),

2. rozporządzenie z dnia 24 września 2002 r. (Dz. U. Nr 167, poz. 1373),

3. rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. (Dz. U. Nr 86, poz. 734).

Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, iż wniosek funkcjonariusza winien dotyczyć jedynie okresu od [...] czerwca 2005 r., tj. okres od dnia wejścia w życie obecnie obowiązującego rozporządzenia regulującego materię szczegółowego podwyższania emerytury.

Zgodnie z powołanymi przepisami emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych, podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób (obywateli) mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 przepis ten ma zastosowanie z wyłączeniem sformułowania o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia. Użyty zwrot "szczególnie zagrażających życiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se rozumianej jako stwierdzenia istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Przy czym istotne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.

Organ I instancji w sposób prawidłowy zebrał, a następnie przeanalizował materiał dowodowy. W toku postępowania wystąpiono do wszystkich jednostek organizacyjnych mogących być w posiadaniu dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez wnioskującego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Zapytania zostały skierowane do Archiwum Straży Granicznej w S., Archiwum Zakładowego przy [...] Oddziale Straży Granicznej w S., Wydziału Operacyjno-Śledczego [...] Oddziału Straży Granicznej. Dokonano również gruntownej analizy akt osobowych funkcjonariusza.

Odnosząc się do zarzutu wnioskującego dotyczącego niedoprecyzowania zapytań skierowanych do Archiwum Straży Granicznej w S. w zakresie okresu służby funkcjonariusza, organ stwierdził, że jest on bezpodstawny.

Z dokumentów wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., wystąpiono do Archiwum Straży Granicznej w S. z prośbą o informacje, czy w okresie służby ww. tj. od [...] października 1997 r. do dnia [...] września 2013 r., funkcjonariusz podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.

W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2015 r. Zastępca Dyrektora Biura Ochrony Informacji KGSG – Kierownik Archiwum Straży Granicznej przekazał informację, iż w wyniku przeglądu materiałów archiwalnych [...] OSG z lat 1997-2012 (meldunki sytuacyjne, rozkazy dzienne) oraz wskazanych procedur operacyjnych nie znaleziono zapisów stwierdzających pełnienie przez skarżącego w takich warunkach. Wskazano również, iż Archiwum w S. nie przechowuje w swoim zasobie aktowym rozkazów dziennych [...] Oddziału SG z lat 2000-2013 oraz meldunków sytuacyjnych z 2013 r .Podkreślił, że zapytanie było trzykrotnie kierowane do Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji [...] Oddziału SG w kontekście dokumentacji znajdującej się w zasobach archiwum zakładowego [...]OSG o nieposiadaniu materiałów mogących stanowić dowód na pełnienie przez wnioskującego służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia. Wydział Operacyjno - Śledczy [...] Oddziału Straży Granicznej jest komórką organizacyjną, która z uwagi na zakres wykonywania zadań jest właściwa merytorycznie do oceny posiadanych dokumentów pod kątem pełnienia przez wnioskującego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Dlatego prawidłowe było oparcie się na ustaleniach tej komórki.

Odnosząc się do trzech spraw wskazanych przez wnioskującego organ podał, że z dokumentacji wynika, że dwie sprawy przekazane do Archiwum Straży Granicznej w S. zostały poddane analizie przez ww. komórkę organizacyjną. Trzecia ze spraw, została po zwolnieniu wnioskującego ze służby przekazana do prowadzenia przez innego funkcjonariusza Placówki SG w S., a jak wynika ze zgromadzonych materiałów brak jest dokumentów potwierdzających pełnienie przez funkcjonariusza służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Nadto organ podkreślił, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji. Organ przed wydaniem zaświadczenia uwzględnia dane ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Organ podał, że przyznane nagrody świadczą o wzorowej pracy wnioskodawcy, nie pozwalają jednak na domniemanie, iż jest to równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Dalej organ stwierdził, że ewentualnym potwierdzeniem pełnienia służby w powyższych warunkach jest znajdujący się wyciąg z rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] października 1998 r. o wyróżnieniu ww. nagrodą pieniężną, zawierający informację o zatrzymaniu przez funkcjonariuszy [...] w S. w dniu [...] września 1998 r obywatela S., usiłującego dokonać przemytu pistoletu oraz amunicji, której część w wyniku podwyższonej temperatury uległa samozapłonowi. Jednak fakt jednokrotnego wykonania czynności nie może stanowić podstawy do wydania żądanego zaświadczenia.

Ponadto organ II instancji podniósł, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani interpretacyjnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane dane. Z uwagi na brak danych spełniających wymagane kryteria wydanie takiego zaświadczenia było niemożliwe. Ponadto wyjaśnił, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, co uczyniono przeprowadzając w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ rozpatrując żądanie strony, przed wydaniem zaświadczenia uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami.

W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji narusza bowiem przepis art. 218 k.p.a. Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest - na przykład w drodze zeznań świadków - tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania te mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować.

Na powyższe postanowienie J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz § 14 ust.2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin poprzez uznanie, że skarżący nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania zaświadczenia;

2. przepisów postępowania, tj. art. 218 § 1 § 2 kpa, poprzez niewydanie zaświadczenia i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie;

3. przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 kpa, poprzez wydanie postanowienia nie zawierającego właściwego wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co spowodowało, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada prawu i uniemożliwia całkowicie dokonanie oceny toku wywodu, który doprowadził do wydania zaskarżonego orzeczenia;

4. przepisów postępowania, tj. art. 75, 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa, w szczególności poprzez nieskorzystanie przez organy z możliwości wykorzystania dowodów osobowych, a także nie wykorzystanie dowodu w postaci przedstawionego przez skarżącego przebiegu służby i wyszczególnionych w niej zdarzeń;

5. przepisów postępowania, tj. art. 80 kpa, poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów;

6. przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 i 9 kpa, poprzez prowadzenie postępowania przez organy z uchybieniem zasad przewidzianych tymi przepisami, w szczególności:

- niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

- prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej;

- nieinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawny mogących mieć wpływ na

ustalenie jej praw i obowiązków;

7. przepisów postępowania, tj. art. 10 §1 kpa poprzez pozbawienie skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem postanowienia, pomimo że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania;

8. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, poprzez bezzasadne dalsze przyjmowanie wymogu wystąpienia bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia funkcjonariusza, co wynika z treści uzasadnień postanowień obu instancji.

Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do zrzutów skargi dotyczących nierozpatrzenia istoty sprawy w związku z nieuwzględnieniem całego stanu prawnego obowiązującego w okresie służby skarżącego, organ podniósł, że brzmienie § 4 we wszystkich obowiązujących w tym okresie rozporządzeniach pozostawało analogiczne. Wyjątkiem są zmiany w pkt 1 § 4 polegające na zmianie wyrazu "obywateli" na "osób" oraz zmiany w pkt 4 tegoż przepisu polegające na doprecyzowaniu, w jakich oddziałach wykonywane były zadania. W tej sytuacji, zdaniem organu, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury.

Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 900 ze zm.) emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Zgodnie natomiast z § 4 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.) emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Ponadto stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agenci Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Wskazać również należy, że w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo – skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.

Ponadto należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.

Ponadto, jak to już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie, organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58).

Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W rozpoznawanej sprawie organ, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wskazał, i to w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w jego dyspozycji, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.

W zażaleniu na postanowienie organu I instancji oraz skierowanej do Sądu skardze skarżący opisuje szereg działań, które, w jego ocenie, miały charakter działań opisanych w § 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Słuszne są zatem wnioski organu, wywiedzione po analizie powyższych dokumentów, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia.

Podkreślić również należy, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Straży Granicznej na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Dlatego też z samego faktu, że skarżący pełnił służbę w Straży Granicznej jako funkcjonariusz – jak sam wskazuje - tzw. "pierwszej linii", nie można wywodzić, w ocenie Sądu, że w każdym przypadku występowało w czasie realizacji przez niego zadań służbowych szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji, jak Straż Graniczna, w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Podkreślenia także wymaga, że wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy.

Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie.

W niniejszej sprawie zaś brak jest dokumentów potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia.

Odmowa wydania zaświadczenia w rozpoznawanej sprawie, została poprzedzona przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. Z uwagi na to, że w aktach osobowych skarżącego nie odnaleziono dokumentów, które potwierdzałyby jego udział w czynnościach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, organ wystąpił do Archiwum Straży Granicznej w S. oraz komórek Oddziału Straży Granicznej właściwej ze względu na miejsce pełnienia służby wnioskodawcy oraz Wydziału Operacyjno-Śledczego o dokonanie analizy dokumentów będących w ich posiadaniu, które mogłyby potwierdzić, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i osobowych skarżącego prowadzi do wniosku, że badanie dokumentacji dotyczącej skarżącego zostało przeprowadzone z zachowaniem należytej staranności. W oparciu o uzyskane informacje organ zatem zasadnie przyjął, iż zasoby dokumentujące przebieg służby skarżącego, nie dają podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. Wobec powyższego za nieuzasadniony uznać należy, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., bowiem organ w żadnym momencie postępowania nie uchybił zawartej tam zasadzie.

W sytuacji zatem, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia dokumentacji, z której wynikałoby, że skarżący podejmował, co najmniej sześć razy w ciągu roku czynności służbowe w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.

Organ ustalił, że jedynie ewentualnym potwierdzeniem pełnienia służby w powyższych warunkach jest znajdujący się wyciąg z rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 1998 r. o wyróżnieniu ww. nagrodą pieniężną, zawierający informację o zatrzymaniu przez funkcjonariuszy [...] S. w dniu [...] września 1998 r. obywatela S., usiłujące dokonać przemytu pistoletu oraz amunicji, której część w wyniku podwyższonej temperatury uległa samozapłonowi. Jednak fakt jednokrotnego wykonania czynności nie może stanowić podstawy do wydania żądanego zaświadczenia.

Wyjaśnić również należy, że cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał charakter zakresowy, tj. stwierdzał niezgodność § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia mógł zatem stanowić podstawę odmowy wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie, jednakże obowiązkiem organu było stwierdzenie w oparciu prowadzone ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, czy skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia a nie w sytuacjach bezpośredniego zagrożenie życia i zdrowia.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r. wynika, że odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Należy również zwrócić uwagę, że treść § 4 pkt 1 zastosowanego w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), a także § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.) są w istocie tożsame. Zawarty w skardze zarzut oceny warunków pełnienia służby przez skarżącego w oparciu o niewłaściwe przepisy nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) Wyjaśnić należy, że zarzut taki może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa w takim wypadku ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał natomiast w jaki sposób pozbawienie go czynnego udziału w postępowaniu wpłynęło na wynik sprawy.

W tej sytuacji zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.