Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1247/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 1 2 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi Z. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, GDOŚ) z [...] stycznia 2012 r., znak: [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 2 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) po rozpoznaniu zażalenia Z. L. (dalej: skarżący) z [...] czerwca 2010 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: organ I instancji, RDOŚ w O.) znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażu na działce o numerze geodezyjnym [...], położonej w obrębie M. w gminie B.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

GDOŚ w postanowieniu z [...] stycznia 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ w O. z [...] czerwca 2010 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażu na działce o numerze geodezyjnym [...], położonej w obrębie M., w gminie B.

GDOŚ w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że planowana inwestycja znajduje się na działce o numerze geodezyjnym [...], położonej w obrębie M., w gminie B. w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu D., którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu D.

RDOŚ w O. w postanowieniu z [...] czerwca 2010 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu D. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...], dalej: rozporządzenia Wojewody [...]), stanowiący, iż na terenie ww. obszaru chronionego zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od brzegów linii rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie GDOŚ, organ I instancji prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, z którego wynika, że działka o numerze geodezyjnym [...] znajduje się niemalże w całości w pasie 100 m od linii brzegu rzeki P., a także w pasie 100 m od linii brzegu starorzecza rzeki P., stanowiącego w rozumieniu ww. przepisu "inny zbiornik wodny". Wyznaczona na załączniku graficznym do przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została w odległości 100 m od linii brzegu rzeki P., niemniej jednak winna być ona wyznaczona również w odległości 100 m od linii brzegu starorzecza rzeki P. Organ odwoławczy zauważa, iż przez pojęcie "inne zbiorniki wodne", którym posługuje się art. 24 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.) należy uznać, inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne. Za wskazanym sposobem rozumienia przedmiotowego pojęcia przemawiają reguły wykładni językowo-logicznej, w szczególności reguła /lege non distinguente nec nostrum est distinguente/ - tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi. Zgodnie z regułą języka potocznego zbiornik wodny w przeciwieństwie do cieku, jest wodą stojąca, zajmującą naturalne lub sztucznie wytworzone zagłębienia terenu. Wyróżnia się tzw. małe formy zbiornikowe: stawy, sadzawki, osadniki, baseny, wyrobiska i zapadliska z wodą oraz tzw. duże formy zbiornikowe: jeziora naturalne i sztuczne (tzw. zbiorniki retencyjne lub zbiorniki zaporowe). Powołując się na literaturę GDOŚ wskazał, że starorzecza to pozostałości po dawnym korycie rzeki. Powstają naturalnie, jak i dzięki regulacjom prowadzonym na rzekach. Starorzecza tworzą całkiem odmienny typ biotopu wodnego w porównaniu z korytem rzeki. Są to zbiorniki stale lub okresowo zasilane wodą z rzeki albo też tracą z nią połączenie i ulegają zamuleniu. Starorzecza mogą charakteryzować się znacznymi wartościami przyrodniczymi. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż planowana inwestycja nie dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej, w związku z czym nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa od zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...]. GDOŚ ustalił również, iż w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe zastosowanie odstępstw, od zakazu z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, określonych w § 4 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia, zgodnie z którymi zakaz ten nie dotyczy:

- obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych;

- siedlisk rolniczych w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu;

- wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z RDOŚ w O.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, iż planowana inwestycja narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...], a także nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tegoż zakazu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd I instancji) na postanowienie GDOŚ z [...] stycznia 2012 r. złożył Z. L. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...] poprzez błędną interpretację wyrażającą się w przyjęciu, że starorzecze jest zbiornikiem wodnym w rozumieniu wyżej wymienionych przepisów;

- art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego.

Ponadto skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu obywatela, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie błędnych ustaleń polegających m.in. na przyjęciu, iż działka nr [...] położona jest niemalże w całości w pasie szerokości 100 m od strony linii brzegowej rzeki P., oraz w pasie 100 m od strony zbiornika wodnego, naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia RDOŚ w O. z [...] czerwca 2010 r. pomimo, iż postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż przedmiotowa działka znajduje się jedynie częściowo w pasie 100 m od linii brzegowej rzeki P. Położenie działki względem rzeki pozwala na swobodne zabudowanie jej dwoma budynkami, z zachowaniem 100 m odległości od brzegu rzeki.

Odnosząc się do położenia działki względem obszaru stanowiącego starorzecze rzeki, skarżący nie zgadza się z dokonanym przez organ ustaleniem, iż obszar ten stanowi zbiornik wodny, które to pojecie nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. W ocenie skarżącego starorzecze jest pojęciem odmiennym od jezior, rzek i innych zbiorników wodnych, wymienionych w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Art. 24 ust. 1 pkt 1-9 tej ustawy wprowadza zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane, jak również niedopuszczalna jest ich rozszerzająca interpretacja. Tymczasem objęcie zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od strony obszaru starorzecza rzeki, jest wykładnią rozszerzającą zakres przepisu, która w efekcie w sposób nieuzasadniony ingeruje w prawo własności skarżącego, naruszając tym samym art. 64 ust 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2009 r. IV SA/Wa 880/09, Lex nr 602853).

GDOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W wyroku z 13 czerwca 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa480/120 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. L. uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach, a także utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] czerwca 2010 r.

Uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające Sąd I instancji wskazał, że z protokołu przeprowadzonej [...] czerwca 2010 r. wizji działki skarżącego wynika, że działka usytuowana jest w sąsiedztwie starorzecza oznaczonego na mapie sytuacyjno-wysokościowej jako nieużytek. Zgodnie zaś z § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 – dalej: rozporządzenie z 29 marca 2001 r.) użytki gruntowe dzielą się na określone w tym przepisie grupy. Rodzaj poszczególnych użytków gruntowych, oraz ich zasięg zależy od istnienia elementów będących podstawą ich rozróżnienia, określonych przepisami rozporządzenia z 29 marca 2001 r. oraz załącznika nr 6 do tego aktu. W załączniku nr 6 do rozporządzenia z 29 marca 2001 r. zostały wyszczególnione cechy, właściwości, czy też charakterystyczny sposób zagospodarowania, które to elementy pozwalają zaliczyć grunty do poszczególnych użytków gruntowych. Zgodnie z pkt 5 załącznika nr 6 do nieużytków zalicza się: 1) niezakwalifikowane do użytków ekologicznych: a) bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty), b) piaski (piaski ruchome, plaże nieurządzone, piaski nadbrzeżne, wydmy), c) naturalne utwory fizjograficzne, takie jak: urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska, 2) nieprzeznaczone do rekultywacji wyrobiska po wydobywaniu kopalin. Natomiast do użytków ekologicznych zalicza się prawnie chronione pozostałości ekosystemów, takich jak: naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne "oczka wodne", kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce itp. Użytki ekologiczne określa się na podstawie rozporządzenia właściwego wojewody lub uchwały właściwej rady gminy, podjętych na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 4 załącznika nr 6). Sąd I instancji wskazał, że organy nie podnosiły, że starorzecze rzeki P. jest użytkiem ekologicznym, czyli formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, do którego miałyby zastosowanie przepisy art. 44 i art. 45 tej ustawy. Dlatego Sąd I instancji uznał, że starorzecze rzeki P. jest nieużytkiem, a nieużytek nie jest zbiornikiem wodnym. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że w pkt 6 załącznika nr 6 zostały określone grunty pod wodami, którymi są grunty pod morskimi wodami wewnętrznymi (pkt 1) oraz grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi (pkt 2), a także grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi (pkt 3). Do gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi zalicza się grunty pod wodami płynącymi w rzekach, potokach górskich, kanałach i innych ciekach, o przepływach stałych lub okresowych, oraz źródła, z których cieki biorą początek, a także grunty pod wodami znajdującymi się w jeziorach i zbiornikach sztucznych, z których cieki wypływają lub do których wpływają. Do gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi zalicza się grunty pod wodami w jeziorach i zbiornikach innych niż określone w pkt 1 i 2. W ewidencji gruntów grunty pod wodami są odrębnie oznaczane (§ 68 ust. 4 rozporządzenia z 29 marca 2001 r.). W ocenie Sądu I instancji, z powyższego wynika, że jeżeli starorzecze rzeki P. miałoby być innym zbiornikiem wodnym, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2008 r., to na mapach stanowiących załączniki do projektu decyzji oznaczone byłyby symbolem Wp, lub Ws. Organ I instancji ustalił, że w przedmiotowym przypadku starorzecze stanowi niewielki płytki akwen porośnięty typową roślinnością wodną. Są to elementy charakterystyczne dla nieużytku. Zdaniem Sądu I instancji, organy niezasadnie uznały, że do starorzecza będącego nieużytkiem zastosowanie ma zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 19 grudnia 2008 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GDOŚ.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię § 67 pkt 5 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w związku z pkt 5 załącznika nr 6 tego rozporządzenia oraz w związku z § 68 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie organu doprowadziło to Sąd I instancji do uznania, że nieużytek nie może stanowić zbiornika wodnego.

Po drugie, błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia [...] grudnia 2008 r. w związku z § 67 pkt 5 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w związku z pkt 5 załącznika nr 6 tego rozporządzenia oraz w związku z § 68 ust. 4 tego rozporządzenia. W ocenie organu, na skutek błędnej wykładni powyższych przepisów Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia [...] grudnia 2008 r., ponieważ zbiornik wodny na nieużytku nie stanowi innego zbiornika wodnego w myśl cytowanego przepisu.

Po trzecie, niezastosowanie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia [...] grudnia 2008 r., w istniejącym stanie faktycznym.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: ustawa p.p.s.a.) przez dokonanie przez Sąd I instancji na podstawie akt sprawy ustaleń nie wynikających z tych akt w zakresie stanu faktycznego. W ocenie organu Sąd I instancji błędnie ustalił, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli, nie zachodzą przesłanki określone w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia [...] grudnia 2008 r., tj. nie ma zastosowania zakaz obowiązujący w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu D., stanowiący, że na obszarze tym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Zdaniem organu, z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że w miejscu planowanej inwestycji zlokalizowany jest zbiornik wodny, w stosunku do którego zastosowanie ma przedmiotowy zakaz. W efekcie Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a.

Po drugie, art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a., przez dokonanie ustaleń wykraczających poza zakres orzekania, tj. dokonanie oceny merytorycznej należącej do kompetencji organu ochrony przyrody w odniesieniu do roślinności wodnej występującej w granicach omawianego zbiornika wodnego i przyjęcie, że jest to typ roślinności charakterystyczny dla nieużytku. Zdaniem organu, powyższe nie wynika w żaden sposób z dowodów zgromadzonych przez organy administracji w trakcie postępowań uzgodnieniowego i odwoławczego.

Po trzecie, art. 153 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., przez zawarcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku niespójnej oceny prawnej jak i uzasadnienia oraz wskazanie, że płytki akwen porośnięty roślinnością wodną oznaczony w ewidencji jako nieużytek nie stanowi zbiornika wodnego zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 19 grudnia 2008 r. Zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (protokół z oględzin, załączniki graficzne do przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz mapy: topograficzna, sytuacyjno-wysokościowa i ortofotomapa) potwierdza stan faktyczny w niniejszej sprawie, tj. występowanie w sąsiedztwie planowanej inwestycji zbiornika wodnego (akwenu).

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a., przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy właściwym było zastosowanie art. 151 ustawy p.p.s.a. Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie, na podstawie art. 176 i 188 ustawy p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi kasacyjnej GDOŚ od wyroku WSA w Warszawie z 13 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 480/12 w sprawie ze skargi Z. L. na postanowienie GDOŚ z [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, 2. zasądził od skarżącego na rzecz GDOŚ kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione zarzuty skutkujące jej uwzględnieniem. Po pierwsze, NSA zaznacza, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z [...] grudnia 2008 r. w związku z § 67 pkt 5 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. oraz w związku z pkt 5 załącznika nr 6 tego rozporządzenia, a także w związku z § 68 ust. 4 danego rozporządzenia. Wynika to z tego, że § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z [...] grudnia 2008 r. wprowadza na Obszarze Chronionego Krajobrazu D. przewidziany w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody wprowadza zakaz lokalizowania obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że o istnieniu "innego zbiornika wodnego" w rozumieniu powyższego przepisu przesądza wyłącznie oznaczenie gruntu symbolem Wp lub Ws, który w ewidencji gruntów i budynków przypisany jest dla gruntów pod wodami, ponieważ oznaczenie symbolem N oznaczającym w ewidencji nieużytek wyklucza istnienie zbiornika wodnego i nie uprawnia organu do zastosowania zakazu. Stanowiska tego nie można jednak zaakceptować. Oznaczenie gruntu w ewidencji gruntów i budynków określonym symbolem i zakwalifikowanie go do określonej kategorii użytków gruntowych nie przesądza o zastosowaniu powyższego zakazu, a w szczególności nie oznacza, że na obszarze oznaczonym symbolem N nie może istnieć zbiornik wodny. Należy bowiem zaznaczyć, że wykładnia przepisów prawa z zakresu ochrony przyrody musi uwzględniać cel ich ustanowienia i zasady przyjęte w ustawie o ochronie przyrody. Ponadto w świetle art. 2 ust. 1 i 2 tejże ustawy ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, a celem tej ochrony jest m.in. utrzymywanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów, ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody. Natomiast obowiązkiem organów administracji publicznej, a także innych podmiotów jest stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Z powyższych unormowań wynika, że ochronie podlega istniejący stan walorów przyrodniczych, który, na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie musi pokrywać się z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, stanowią, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jden.: Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Natomiast, w odniesieniu do ochrony przyrody dane te, oczywiście mogą być również wykorzystywane, lecz nie można przypisać im charakteru wyłącznie rozstrzygającego, tak jak uczynił to Sąd I instancji.

Po drugie, w ocenie NSA, w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznawanie zarzutów odnoszących się do przepisów postępowania, a nie prawa materialnego, jednak nie odnosi się to do przypadku, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie naruszenia przepisów postępowania w istocie nie dotyczą stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania, a ich postawienie w skardze kasacyjnej jest konsekwencją naruszenia przez Sąd I instancji przepisu o charakterze materialnym. Zdaniem NSA, w przedmiotowej bowiem sprawie, WSA w Warszawie wniosek o braku podstaw do zastosowania § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia sformułował tylko w oparciu o dane zawarte w ewidencji, dodatkowo wyjaśniając, że płytki akwen porośnięty roślinnością wodną to elementy charakterystyczne dla nieużytku. W związku z tym należy wskazać, że chociaż słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uprawniał Sądu do takiej oceny, to jednak nie miała ona charakteru przesądzającego. NSA zaznaczył, że koncentrując uwagę na ewidencyjnym oznaczeniu obszaru położonego w sąsiedztwie działki skarżącego symbolem N Sąd I instancji przyjął, że teren ten w ogóle nie stanowi starorzecza, lecz nieużytek, a w związku z tym nie oceniał też stanowiska organu, że starorzecze jest innym zbiornikiem wodnym w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia [...] grudnia 2008 r. Natomiast na tym twierdzeniu oparte zostały wszystkie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dowodzi tego ich uzasadnienie, z którego jednoznacznie wynika, że wnoszący skargę kasacyjną organ formułując zarzuty i posługując się w nich terminem "zbiornik wodny" utożsamia to pojęcie z terminem "starorzecza". Według NSA, organ twierdząc, że starorzecze jest innym zbiornikiem wodnym w rozumieniu powyższego przepisu rozporządzenia i art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, używa tych pojęć zamiennie. Z tego powodu według NSA, stanowisko to nie jest prawidłowe, stąd też oparte na nim zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być zasadne. Zdaniem NSA, wskazanych pojęć nie można bowiem utożsamiać, ani używać zamiennie. Na ich różne znaczenie w ocenie NSA wskazuje chociażby treść innego zakazu wprowadzonego na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody na Obszarze Chronionego Krajobrazu D. przewidzianego w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia "likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych". Zdaniem NSA, gdyby pojęcie starorzecza mieściło się już w pojęciu zbiornika wodnego to taki przepis nie byłby uprawniony. Także charakterystyka starorzecza szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o możliwości "zamulenia" i w efekcie zaniknięcia jeziora przyrzecznego wskazuje na odmienność pojęć "zbiornik wodny" i "starorzecze".

Po trzecie NSA, podkreślił, że Sąd I instancji, analizując przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków trafnie dostrzegł, że gdyby sam obszar starorzecza miał podlegać ochronie to tylko w tej formie prawnej, którą dla użytku ekologicznego przewidziano w art. 44 i 45 ustawy o ochronie przyrody. Przypisując jednak danym z ewidencji gruntów znaczenie rozstrzygające dla wykładni terminu "inny zbiornik wodny" zawartego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia [...] grudnia 2008 r. nie dostrzegł, że o ile sam obszar starorzecza znajdujący się na terenie oznaczonym w ewidencji jako nieużytek nie podlega tej formie ochrony, jaka przewidziana jest w powyższych przepisach ustawy o ochronie przyrody, to na takim obszarze może rzeczywiście występować zbiornik wodny nie oznaczony w ewidencji symbolem Ws lub Wp, do którego będzie odnosił się zakaz zabudowy przewidziany w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu I instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1, podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 518).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd rozpoznając sprawę ponownie, uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając niniejszą sprawę, mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2380/12, należy wskazać po pierwsze, że NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia [...] grudnia 2008 r. w związku z § 67 pkt 5 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. oraz w związku z pkt 5 załącznika nr 6 tego rozporządzenia, a także w związku z § 68 ust. 4 danego rozporządzenia. NSA nie zaakceptował stanowiska z którego wynika, że § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z [...] grudnia 2008 r. wprowadza na Obszarze Chronionego Krajobrazu D. przewidziany w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody wprowadza zakaz lokalizowania obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że o istnieniu "innego zbiornika wodnego" w rozumieniu powyższego przepisu przesądza wyłącznie oznaczenie gruntu symbolem Wp lub Ws, który w ewidencji gruntów i budynków przypisany jest dla gruntów pod wodami, ponieważ oznaczenie symbolem N oznaczającym w ewidencji nieużytek wyklucza istnienie zbiornika wodnego i nie uprawnia organu do zastosowania zakazu. Stanowiska tego nie można jednak zaakceptować. NSA stanął na stanowisku, według którego oznaczenie gruntu w ewidencji gruntów i budynków określonym symbolem i zakwalifikowanie go do określonej kategorii użytków gruntowych nie przesądza o zastosowaniu powyższego zakazu, a w szczególności nie oznacza, że na obszarze oznaczonym symbolem N nie może istnieć zbiornik wodny. NSA zaznaczył, że wykładnia przepisów prawa z zakresu ochrony przyrody musi uwzględniać cel ich ustanowienia i zasady przyjęte w ustawie o ochronie przyrody. Ponadto w świetle art. 2 ust. 1 i 2 tejże ustawy ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, a celem tej ochrony jest m.in. utrzymywanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów, ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody. Natomiast obowiązkiem organów administracji publicznej, a także innych podmiotów jest stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Wykładnia norm prawnych dotyczących ochrony przyrody musi uwzględniać normy celowościowe. Są one dyrektywami postępowania podobnie jak wszelkie inne kategorie wskazań normatywnych i nie ma powodu wyrzucać ich poza obręb stosowania zakazów związanych z ochroną przyrody. Przez normę celowościową w literaturze rozumie się "dyrektywę zalecającą określone postępowanie jako środek do określonego celu. Normy te mogą mieć postać zupełną, w której cel jest wyraźnie określony [...], lub też niezupełna, skrótową, kiedy cel bywa pominięty jako zrozumiały sam przez się, pozostaje jednak milczącą motywacją wskazania [...]" (zob. M. Cieślak, Normy celowościowe i ich rola w procesie prawnym, [w:] M. Cieślak (red.), Zagadnienia prawa karnego i teorii prawa. Księga pamiątkowa ku czci profesora Władysława Woltera, Warszawa 1959, s. 47). Odwołując się do celów, możemy również badać funkcje przepisów prawnych chroniących przyrodę. Stosowanie prawa ochrony przyrody wykazuje jasno, że nie da się ich prawidłowo dokonać wykładni norm ochronnych bez szerszego poznania celów poszczególnych regulacji prawnych. Gdy ujmujemy wszystkie normy prawne chroniące przyrodę w powiązaniu ze sobą, wówczas okazuje się, że to co jednostkowe i to co ogólne jest w nich powiązane przy pomocy celów prawa ochrony przyrody. Są one także elementem powtarzalnym w procesie stosowania prawa ochrony przyrody. Z tych powodów wydaje się uprawnione szczegółowe analizowanie celów prawnych form ochrony przyrody takich jak Obszar Chronionego Krajobrazu D. z uwzględnieniem celów ogólnych wynikających z ustawy o ochronie przyrody. Umożliwia to skuteczną ochronę prawnych form ochrony przyrody w powiązaniu z obowiązkiem wykonywania zadań ochronnych przez organy administracji. Szczególną różnorodność problematyki związanej z realizacją celów ochrony przyrody można dostrzec instytucji prawnej obszaru chronionego krajobrazu. Wiele celów na różnych płaszczyznach działania przepisów ustawy o ochronie przyrody przypisać można także zakazowi lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od brzegów linii rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej. Wśród licznych funkcji tego zakazu, które można odnaleźć na pierwszym planie, występuje generalny cel prewencyjny w ochronie tych obszarów. Funkcja prewencyjna prawa ochrony przyrody jest obecnie nierozdzielnie związana z szeregiem instrumentów prawnych planowania i zagospodarowania przestrzennego. Obowiązywanie tej funkcji w regulacjach prawnych dotyczących ochrony przyrody jest wyraźnie widoczne.

Z regulacji prawnej dotyczącej ochrony przyrody wynika, że ochronie podlega istniejący stan walorów przyrodniczych, który, na co zdaniem NSA, słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie musi pokrywać się z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, stanowią, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Natomiast, w odniesieniu do ochrony przyrody dane te, oczywiście mogą być również wykorzystywane, lecz nie można przypisać im charakteru wyłącznie rozstrzygającego, tak jak uczynił to Sąd I instancji.

Po drugie w ocenie NSA w przedmiotowej sprawie, WSA w Warszawie wniosek o braku podstaw do zastosowania § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia sformułował tylko w oparciu o dane zawarte w ewidencji, dodatkowo wyjaśniając, że płytki akwen porośnięty roślinnością wodną to elementy charakterystyczne dla nieużytku. W związku z tym NSA wskazał, że chociaż słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uprawniał Sądu do takiej oceny, to jednak nie miała ona charakteru przesądzającego. NSA także zaznaczył, że koncentrując uwagę na ewidencyjnym oznaczeniu obszaru położonego w sąsiedztwie działki skarżącego symbolem N Sąd I instancji przyjął, że teren ten w ogóle nie stanowi starorzecza, lecz nieużytek, a w związku z tym nie oceniał też stanowiska organu, że starorzecze jest innym zbiornikiem wodnym w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia [...] grudnia 2008 r.

Według NSA, na tym twierdzeniu oparte zostały wszystkie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dowodzi tego ich uzasadnienie, z którego jednoznacznie wynika, że wnoszący skargę kasacyjną organ formułując zarzuty i posługując się w nich terminem "zbiornik wodny" utożsamia to pojęcie z terminem "starorzecza". Ponadto, twierdząc, że starorzecze jest innym zbiornikiem wodnym w rozumieniu powyższego przepisu rozporządzenia i art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody organ pojęć tych używa zamiennie. Z tych powodów NSA uznał, że stanowisko to nie jest prawidłowe, stąd też oparte na nim zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być zasadne.

NSA podniósł, że wskazanych pojęć nie można bowiem utożsamiać, ani używać zamiennie. Na ich różne znaczenie wskazuje chociażby treść innego zakazu wprowadzonego na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody na Obszarze Chronionego Krajobrazu D. przewidzianego w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia "likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych". W ocenie NSA, gdyby pojęcie starorzecza mieściło się już w pojęciu zbiornika wodnego to taki przepis nie byłby uprawniony. Także charakterystyka starorzecza szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o możliwości "zamulenia" i w efekcie zaniknięcia jeziora przyrzecznego wskazuje wskazuje zdaniem NSA, na odmienność pojęć "zbiornik wodny" i "starorzecze". Należy podkreślić, że prawidłowe stosowanie aparatu pojęciowego jest warunkiem koniecznym i dostatecznym dla osiągnięcia celów ochrony przyrody wyznaczonych przez prawodawcę. Wobec często podnoszonej wieloznaczności treści nadawanej podobnym, czy nawet tym samym pojęciom występującym w aktach normatywnych dotyczących ochrony przyrody, konieczne jest odwołanie się do celów ochrony przyrody. W ocenie K. Opałka, "Z problemami wieloznaczności i płynności zakresów terminów mamy nagminnie do czynienia w rozważaniach na temat dyscyplin zaliczanych do prawoznawstwa przy próbach określenia ich wzajemnych stosunków" (K. Opałek, Filozofia prawa a filozofia społeczna, [w:] H. Groszyk, J. Malarczyk, A. Pieniążek, W. Skrzydło, W. Śladkowski (red.), Problemy teorii i filozofii prawa, Lublin 1985, s. 193). Pojęcia dostarczają najczęściej informację nie o samym przedmiocie prawa, lecz wiedzę na temat idei przedmiotu prawa i jego aksjologii. Z tych powodów nie powinny one służyć tylko do informowania o treści norm prawnych, ale ich celem jest także wyznaczanie zakresu regulacji prawnej oraz jej celów.

Po trzecie, jak podkreśla NSA, Sąd I instancji, analizując przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków trafnie dostrzegł, że gdyby sam obszar starorzecza miał podlegać ochronie to tylko w tej formie prawnej, którą dla użytku ekologicznego przewidziano w art. 44 i 45 ustawy o ochronie przyrody. Przypisując jednak danym z ewidencji gruntów znaczenie rozstrzygające dla wykładni terminu "inny zbiornik wodny" zawartego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia [...] grudnia 2008 r. nie dostrzegł, że o ile sam obszar starorzecza znajdujący się na terenie oznaczonym w ewidencji jako nieużytek nie podlega tej formie ochrony, jaka przewidziana jest w powyższych przepisach ustawy o ochronie przyrody, to na takim obszarze może rzeczywiście występować zbiornik wodny nie oznaczony w ewidencji symbolem Ws lub Wp, do którego będzie odnosił się zakaz zabudowy przewidziany w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując zaskarżoną decyzję ocenił czy materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego potwierdził, że na obszarze starorzecza rzeki P. oznaczonego na mapach symbolem przypisanym dla nieużytku występuje "inny zbiornik wodny" w rozumieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu.

Mając na względzie powyższe oraz ocenę prawna zawartą w wyroku NSA z dnia 4 marca 2014 r. oraz treść cyt. art. 190 ustawy p.p.s.a., Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. skargę oddalił.