Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 361/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 53, art. 54
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3, par. 4, par. 5, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej W. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2020r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020r. (znak [...]), którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu polegającej na budowie 5 dalb i fundamentu trapu, na terenie części działki nr [...], ark. [...], obręb Ś. oraz na terenie części działek nr [...], [...] i [...], ark. [...], obręb P., położonych w P..

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Spółka W. sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiła z wnioskiem z dnia [...] lipca 2019r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej przez inwestora jako: "H. P.. Wniosek dotyczy elementów stałych inwestycji. Planowany sposób zagospodarowania terenu ukazuje przewidywany układ cumowania jednostek pływających posiadających dokumenty rejestracyjne żeglugi śródlądowej i indywidualne świadectwa zdolności żeglugowej (tarasów pływających), które nie są objęte niniejszym wnioskiem" w postaci 4 dalb i fundamentu trapu na terenie części działki nr [...], ark. [...], obr. Ś. oraz na terenie części działek nr [...], [...] i [...], ark. [...], obr. P. położonych w P.. Wniosek został modyfikowany pismami z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz [...] grudnia 2019 r. w zakresie przedmiotu, terenu inwestycji oraz zwiększenia ilości dalb z 4 do 5 sztuk. Pismem przesłanym drogą mailowa w dniu [...] marca 2020r. wnioskodawca potwierdził, że omyłkowo we wniosku wskazano na zapotrzebowanie na media dla przedmiotowego przedsięwzięcia i wniósł o wykreślenie wartości podanych w punkcie 5 wniosku w zakresie orientacyjnego zapotrzebowania na media i nieuwzględnianie tego zapotrzebowania w decyzji.

Prezydent Miasta wszczął postępowanie, o czym zawiadomił strony postępowania pismem z [...] sierpnia 2019r. Za strony postępowania organ I instancji uznał właścicieli i użytkowników wieczystych działek, graniczących z terenem, na którym przewidziano inwestycję.

Organ uzyskał stanowisko w sprawie od Zarządu Dróg Miejskich w P., Miejskiego Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta P., Miejskiej Pracowni Urbanistycznej Urzędu Miasta P., Urzędu Żeglugi Śródlądowej w B. oraz D. P..

Następnie, w dniu 10 lutego 2020 r. została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą przygotowano projekt decyzji. Został on przekazany w trybie art. 106 Kpa do uzgodnienia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz D. P..

Projekt decyzji został uzgodniony decyzją Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie RZGW nr [...] z dnia [...].03.2020 r. w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz postanowieniem nr [...] w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Miejski Konserwator Zabytków uzgodnił projekt milcząco.

Wydział Gospodarki Nieruchomościami w piśmie z dnia [...].03.2020 r. nr GN- [...] z uwagi na zły stan techniczny muru oporowego na odcinku bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji (wg "Ekspertyzy technicznej obiektu muru oporowego położonego w P.") przedstawił swoje uwarunkowania.

Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił dla inwestycji określonej przez wnioskodawcę jako: "H. P.. Wniosek dotyczy elementów stałych inwestycji. Planowany sposób zagospodarowania terenu ukazuje przewidywany układ cumowania jednostek pływających posiadających dokumenty rejestracyjne żeglugi śródlądowej i indywidualne świadectwa zdolności żeglugowej (tarasów pływających), które nie są objęte niniejszym wnioskiem", warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu polegającej na budowie 5 dalb i fundamentu trapu, na terenie części działki nr [...], ark. [...], obr. Ś. oraz na terenie części działek nr [...], [...] i [...], ark. [...], obr. P. położonych w P..

W zakresie warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalonych po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek, organ przyjął, że brak jest podstaw do wyznaczenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy, współczynnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Organ I instancji dopuścił zmianę sposobu zagospodarowania polegającą na budowie 5 dalb o średnicy od 300 mm do 1000 mm i wysokości max 7 m od lustra wody (max. 18 m od poziomu dna rzeki) oraz fundamentu trapu o wymiarach max. 2,0 m x 3,0 m. Na załączniku graficznym do decyzji wkreślono zasięg obszaru szczególnego zagrożenia powodzią o p=1%, zasięg obszaru szczególnego zagrożenia powodzią o p=10%, zasięg obszaru szczególnego zagrożenia powodzią o p=0,1%.

Następnie organ uznał, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Inwestor winien uwzględnić warunki wynikające z uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków z 03 września 2019r. w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przedmiotowa inwestycja planowana jest się na obszarze zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta P. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] listopada 1980r. Prezydent wskazał także na zastrzeżenie Konserwatora Zabytków, którego zdaniem budowa pięciu dalb wraz z ich fundamentowaniem dla trapu jest elementem większej inwestycji i nie powinna stanowić odrębnego zadania. Wniosek ten powinien być rozpatrywany tylko w powiązaniu z pełnym, kompleksowym zadaniem dotyczącym inwestycji "H. P.". Przeprowadzenie inwestycji będzie możliwe o ile nie stanowi zagrożenia dla stabilności muru oporowego.

Dalej organ I instancji szczegółowo wskazał na warunki jakie winien uwzględnić inwestor wynikające z uzgodnienia z D. P. dotyczące ochrony ludności i mienia przed powodzią, obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziom zagrożenia.

Organ wskazał, że inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Jakkolwiek przedmiotowa inwestycja z uwagi na brak konieczności dojazdu nie wymaga obsługi komunikacyjnej oraz zapewnienie miejsc postojowych i tym samym nie ma wpływu na przyległe drogi publiczne administrowane przez Zarząd Dróg Miejskich.

W ocenie Prezydenta decyzja nie uniemożliwia, ani w istotny sposób nie ogranicza korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem oraz nie powoduje zmiany wartości nieruchomości.

Prezydent nadto stwierdził, że kwestie techniczne związane z budową obiektu hotelowego powinny zostać wyjaśnione przez projektanta wnioskodawcy na etapie projektu budowlano-wykonawczego i projekt winien uwzględniać informacje zawarte w "Ekspertyzie technicznej obiektu muru oporowego położonego w P.". W szczególności analizie powinny zostać poddane kwestie metody pogrążania dalb w dno wód rzeki W. w odniesieniu do stanu technicznego. Ustalenia w tym zakresie należy dokonać i przedłożyć do projektu budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał stan faktyczny sprawy i stwierdził, że obszar analizowany należało wyznaczyć w promieniu 50 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, z 2003r., poz. 1588). Jest to odległość większa od szerokości frontowej granicy działki (3 x 10 m) ustalona od strony ul. [...]. P. ona objąć teren tworzący urbanistyczną całość, wystarczający do scharakteryzowania sąsiedztwa wnioskowanego terenu. Obejmuje działki położone przy ul. Szyperskiej 13b-e i 14.

Analizowany obszar znajduje się w granicach ścisłego śródmieścia. Występuje funkcja mieszkalna wielorodzinna uzupełniona zabudową usługową zlokalizowaną głównie w parterach budynków. Większa cześć obszaru analizowanego stanowi basen portowy wraz z nadbrzeżem. Przeprowadzona analiza wykazała, że w terenie analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zagospodarowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Wnioskowane zamierzenie polegające na budowie 5 dalb i fundamentu trapu stanowi obiekty infrastruktury wodnej umożliwiającej cumowanie jednostek pływających. Drugorzędny charakter i rodzaj wnioskowanego obiektu nie wpływa na zwiększenie udziału powierzchni zabudowy. Istotne w rozstrzygnięciu jest niewielka skala inwestycji, która wpisuje się w zastany stan rzeczy. Inwestycja może stanowić uzupełnienie zagospodarowania terenu wzdłuż koryta rzeki W. tj. basenu portowego. Obiekty takie jak wnioskowane, przyczyniają się do poprawy warunków funkcjonowania infrastruktury wodnej. Stąd też realizację inwestycji wskazanej we wniosku organ I instancji uznał za dopuszczalną.

Odwołanie od decyzji Prezydenta złożył pełnomocnik uczestnika postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Nieruchomości "O. nad W." przy ul. [...] w P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Podstawą odwołania były dwa zarzuty, iż po pierwsze, w ogóle nie oceniono tego zamierzenia jako elementu większej całości inwestycyjnej, a ponadto nie zostało wyjaśnione, czy dla tego zamierzenia nie powinno być prowadzone postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2020r. na podstawie art. 59, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020r., poz. 293) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, które regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020r., poz. 293, zwaną dalej: "ustawą") w szczególności przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem").

W ocenie Kolegium postępowanie organu I instancji jest zgodne w powołanymi wyżej przepisami. W części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania, załączonej do akt sprawy, obszar analizowany wyznaczony został w minimalnym zakresie, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W zasięgu wyznaczonego obszaru analizowanego jest zrealizowana zabudowa mieszkaniowa śródmiejska, oraz elementy infrastruktury technicznej oraz gospodarki wodnej. Charakter oraz wielkość przedsięwzięcia dobrze wpisuje się w strategię rozwoju miasta P., zakładającego także przywracanie "życia" wzdłuż brzegów W..

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko i wyłącznie wnioskodawca ma prawo kształtować treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W tym kształcie wniosek, obejmujący budowę tylko i wyłącznie pięciu dalb i małego fundamentu pod trap w sposób oczywisty nie wymaga prowadzenia postępowania środowiskowego. Tak samo nie ma uzasadnienia pogląd pełnomocnika Wspólnoty, który próbuje opisać wniosek jako dotyczący innego zakresu rzeczowego aniżeli jest zawarty we wniosku. Podmioty odpowiedzialne za prawidłową gospodarkę wodną na tym terenie zaopiniowały pozytywnie to zamierzenie w ramach swoich kompetencji. Oczywistym jest, iż przy tym kształcie wniosku możliwe jest realizowanie tego i tylko tego zamierzenia a w przypadku realizacji innych elementów będzie prowadzone odrębne postępowanie przed właściwymi organami. W związku z powyższym Kolegium uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie narusza także przepisów postępowania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej "O. nad W." ul. [...] w P. r.p. M. S. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2020 r. oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Skarżąca Wspólnota podobnie jak w odwołaniu zarzuciła:

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności przepisu: art. 4 ust. 1, art. 52, art. 53, art. 54, art. 55, art. 56, art. 59, art. 60, art. 61 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że wydana przez Prezydenta Miasta P. decyzja z dnia [...] kwietnia 2020 r. została wydana w sposób prawidłowy zgodnie z przepisami prawa procesowego i prawa materialnego mającymi w sprawie zastosowanie;

- rażące naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sytuacji gdy funkcjonowanie przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym prowadzi do naruszenia obowiązujących przepisów, w szczególności wynikających: z art. 4 ust. 1, art. 52, art. 53, art. 54, art. 55, art. 56, art. 59, art. 60, art. 61 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto przepisu art. 72 ust. 1 pkt 3), art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w tym naruszenie przepisów wydanego na podstawie w/w ustawy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), a także rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu: art. 2 pkt. 5, art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie;

- rażące naruszenie przepisów m.in. art. 6 kpa, art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa.

W uzasadnieniu skargi Wspólnota podkreślała, że inwestor planuje przeprowadzić inwestycję określoną jako: "H. P.", przy czym z załączonych do decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2020 r. zdjęć, które zawierają wizualizację planowanej inwestycji jednoznacznie wynika, iż docelowo całe planowane w tym miejscu przedsięwzięcie inwestycyjne obejmuje wybudowanie nie tylko pięciu dalb oraz fundamentów tzw. trapu, ale również wybudowanie pozostałej infrastruktury towarzyszącej (w tym szeregu budynków portowych; przy czym przyjąć należy, iż część z nich miałaby mieć charakter hotelowy). W związku z tym stwierdzić należy, iż wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie został objęły jedynie niewielki wycinek planowanego docelowo przedsięwzięcia. Dlatego też przyjąć należy, iż dopiero szersze spojrzenie na całą sprawę przedstawia zakres planowanego na tym terenie przedsięwzięcia, a czego nie uwzględnił Prezydent Miasta P., jak i następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W tym miejscu Skarżący w pełni podziela stanowisko wyrażone już na etapie postępowania przed Prezydentem Miasta P. przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, który wyraźnie wskazał, iż budowa pięciu dalb wraz z ich fundamentowaniem oraz tzw. trapu jest tylko elementem większej inwestycji i w związku z tym nie powinna stanowić odrębnego zadania. Dlatego też jak słusznie podkreślił Miejski Konserwator Zabytków wniosek złożony przez Spółkę W. powinien być rozpatrywany tylko w powiązaniu z pełnym kompleksowym zadaniem dotyczącym planowanej docelowo inwestycji określonej przez samego wnioskodawcę jako: "H. P.".

W ocenie skarżącej decyzja Prezydenta Miasta P. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności szeregu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, a także z naruszeniem przepisów wydanego na podstawie ustawy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organy w sposób arbitralny przyjęły, że w sprawie tej brak jest konieczności uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji, a do którego to zarzutu skarżącej w żaden przekonywujący sposób nie odniosło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Zdaniem skarżącej, w realiach niniejszej sprawy, inwestycja polegająca na budowie 5 dalb i fundamentu tzw. trapu kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa § 3 ust. 3. pkt 64) ewentualnie pkt 65) w/w Rozporządzenia Rady Ministrów, zgodnie z którymi do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia polegające na budowie: portów w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 3 a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej lub śródlądowe drogi wodne, o których mowa w tej ustawie, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 33 lub budowie infrastruktury portowej związanej z tymi portami. Natomiast zgodnie z w/w pkt. 65) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się także przedsięwzięcia polegające na budowie: przystani śródlądowych: a) dla nie mniej niż 10 statków, b) wykorzystujące linię brzegową na długości większej niż 20 m.

Nadto zdaniem skarżącej Wspólnoty organy nie odniosły się co do tego, czy inwestycję objętą wnioskiem należałoby potraktować szerzej tj. jako inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 oraz art. 50 i dalsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej skarżąca zarzuciła, że decyzja organu I instancji nie określa tak istotnych elementów jak: linia zabudowy, czy wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Ponadto z przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta P. nie wynika w jakiej konkretnie części terenu obejmującego działki nr: [...] oraz nr: [...], [...] i [...] planowana inwestycja może być realizowana, w tym zwłaszcza w jakiej odległości od poszczególnych działek sąsiednich, również w jakiej linii mają zostać posadowione przewidywane do wybudowania dalby oraz fundament trapu, a także jaka może być dopuszczalna: minimalna jak i maksymalna odległość poszczególnych dalb od siebie, co wprowadza daleko idącą dowolność i nie ma nic wspólnego z określaniem warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2020 roku w żaden sposób nie odniosło się do podnoszeń kwestii, co zdaniem skarżącej jest przejawem daleko idącego naruszenia przez w/w organ m.in. przepisu art. 6 kpa, art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie, gdy nie zostaną uzupełnione braki formalne skargi. Kolegium uznało, że podnoszone zarzuty są niezasadne i wskazało na argumenty podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreślało, że o treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyduje wyłącznie wnioskodawca i w tej sprawie zamierzenie zostało określone jako budowa 5 dalb i fundamentu trapu. Dla tak określonego zamierzenia w sposób oczywisty prawo nie wymaga prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, a skarżący nie wykazał w oparciu o jaki przepis wymagana jest decyzja środowiskowa dla budowy 5 dalb i fundamentu trapu. Same dalby nie mogą być utożsamiane z budową portu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 22 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (k. 35 akt sąd.). Strony zostały o tym poinformowane oraz umożliwiono im złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie (k. 52-59 akt sąd.).

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego decyzji, jak w niniejszej sprawie.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.). Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uwzględnił jako podstawę do swoich dalszych rozważań.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 2020r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji określonej przez wnioskodawcę jako: "H. P.. Wniosek dotyczy elementów stałych inwestycji. Planowany sposób zagospodarowania terenu ukazuje przewidywany układ cumowania jednostek pływających posiadających dokumenty rejestracyjne żeglugi śródlądowej i indywidualne świadectwa zdolności żeglugowej (tarasów pływających), które nie są objęte niniejszym wnioskiem", polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w postaci budowy 5 dalb i fundamentu trapu, na terenie części działki nr [...], ark. [...], obr. Ś. oraz na terenie części działek nr [...], [...] i [...], ark. [...], obr. P. położonych w P..

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Na terenie planowanej inwestycji brak jest bowiem planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor planuje wykonać prace, które wymagają decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę. Przy czym, przepis art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r., poz. 1333 ze zm.) wyraźnie definiuje, że przez obiekt budowlany należy rozumieć budowlę, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast przez budowlę należy rozumieć obiekty przykładowo wskazane w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Roboty budowlane rozumiane jako budowę (wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu) można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego (art. 28 w zw. z art. 3 pkt 6, 7 Prawa budowanego). Natomiast pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy, której wydanie możliwe jest po sprawdzeniu zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowanego). Wobec powyższego inwestor zamierzający przeprowadzić przedmiotową inwestycję polegającą na budowie 5 dalb oraz fundamentu pod trap zasadnie wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Wobec powyższego, w myśl przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Wobec powyższego, warunków zabudowy ustala się (bądź odmawia ustalenia) dla konkretnego przedsięwzięcia, określonego przez inwestora we wniosku inicjującym postępowanie w danej sprawie (z uwzględnieniem jego ewentualnych zmian zgłoszonych przez inwestora w toku postępowania). Organ architektoniczny jest zatem związany treścią tego wniosku - zgodnie z bardziej ogólną zasadą związania organu, w postępowaniu wnioskowym, żądaniem strony inicjującej to postępowanie (tu: treścią żądania wnioskodawcy wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy). W myśl tej zasady - wywodzonej z art. 61 § 1 i 2 k.p.a. - organ administracji prowadzący postępowanie oparte wyłącznie na zasadzie skargowości, tj. wymagające dla jego wszczęcia wniosku strony (tu: zob. art. 52 ust. 1 – 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), jest związany żądaniem strony inicjującej postępowanie, gdyż tylko i wyłącznie ona określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por. np. wyroki NSA: z 7 maja 2010 r., I OSK 214/2010, CBOSA; z 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924).

W razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treść żądania strony.

Zauważyć bowiem trzeba, iż wprawdzie decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter związany, jednakże związanie to polega wyłącznie na tym, iż rozpoznający podanie strony organ jest związany treścią wniosku strony, którego nie może samodzielnie modyfikować, a jednocześnie nie może odmówić jego uwzględnienia (to jest ustalenia warunków zabudowy), w sytuacji gdy objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi o jakich mowa w art. 61 u.p.z.p.

Zasadnie argumentowały zatem organy obu instancji, że będąc związane treścią i zakresem wniosku z 30 lipca 2019r. (oraz dalszymi jego modyfikacjami dokonanymi przez wnioskodawcę), przedmiotem projektowanego zamierzenia jest budowa 5 dalb oraz fundamentu pod trap, które stanowią elementy stałe przewidywanego układu cumowania jednostek pływających, a nie obiektów kubaturowych, jak to wskazuje skarżąca. Wprawdzie do wniosku dołączono zdjęcie z wizualizacji przedstawiające w istocie port z pomostami do cumowania oraz obiektami kubaturowymi, to jednak znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy prócz treści wniosku ma treść kopii mapy zasadniczej, także dołączonej do wniosku i stanowiącej jego obligatoryjny załącznik, co wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Na załączonej kopii mapy zaznaczony został teren inwestycji oraz elementy stałe inwestycji w postaci dalb i fundamentu trapu (k. 10 akt adm. I inst.). Przedmiot wniosku odnoszący się do budowy dalb oraz fundamentu trapu jest zatem jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, a z nazwy inwestycji nadanej przez wnioskodawcę - "H. P." nie sposób wnioskodawcą, że przedmiotem projektowanego zamierzenia są obiekty kubaturowe. Decydująca jest bowiem treść wniosku, z której wynika co jest przedmiotem zamierzenia, a nie jego nazwa. Bezzasadny jest zatem zarzut braku uwzględnienia szerszego rozmiaru całej inwestycji domniemanej przez skarżącą, gdy wnioskodawca wyraźnie zakreśla dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy. Zakres wniosku i związany z tym przedmiot zamierzenia był także potwierdzony przy późniejszych modyfikacjach wniosku, z których to wynika jednoznacznie, że inwestor wnioskuje o warunki zabudowy dla 5 dalb i fundamentu trapu (k. 17, 132, 270 akt adm. I inst.). Wobec powyższego organy administracji nie były także uprawnione do ustalania, czy jeszcze jakieś inne przyszłe zamierzenia inwestora są przedmiotem wniosku. Tym bardziej, że organ udzielił warunków zabudowy dla sprecyzowanego zamierzenia, które nie dają podstaw do twierdzenia, że w oparciu o zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy inwestor uzyskał promesę na inne jeszcze nieokreślone obiekty budowlane. Z akt sprawy wynika, że zagadnienie to było przedmiotem oceny zwłaszcza przez organ odwoławczy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu na jego str. 3. Rozważań w tym zakresie nie miał obowiązku poczynić organ I instancji, skoro słusznie kierował się zasadą związania treścią wniosku, w którym jednoznacznie określono zamierzenie polegające na budowie pięciu dalb i fundamentu trapu.

Wskazać także należy, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że projektowana inwestycja ostatecznie powstanie, gdyż dopiero rozpoczyna proces inwestycyjny, którego dalszym etapem zmierzającym do zrealizowania zamierzenia jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym i określa jedynie, czy dana inwestycja w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa z uwagi na wymogi dotyczące ładu przestrzennego.

W tym miejscu odnieść należy się do kolejnego zarzutu skarżącej, braku rozważenia przez organy, zwłaszcza po sformułowaniu zarzutu w odwołaniu, czy projektowane zamierzenie nie stanowi inwestycji celu publicznego, o jakim mowa w art. 2 pkt 5 oraz art. 50 i nast. u.p.z.p. Przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. definiuje, że przez "inwestycję celu publicznego" - należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej "u.g.n."). Natomiast z treści art. 6 u.g.n. nie wynika, by zamierzenie polegające na budowie dalb i fundamentu trapu stanowiło jeden z celów wymienionych w tym przepisie w punktach od 1 do 10.

Wprawdzie w punkcie 1c) art. 6 u.g.n. ustawodawca definiuje jako cel publiczny wydzielanie gruntów pod porty i przystanie morskie oraz ich budowę, modernizację i utrzymanie, a w punkcie 1d) - wydzielanie gruntów pod infrastrukturę zapewniającą dostęp do portów lub przystani morskich oraz jej budowę, modernizację i utrzymanie. W ocenie Sądu przedmiotowa inwestycja nie stanowi portu, przystani morskiej, ani infrastruktury zapewniającej dostęp do portów lub przystani morskich. Nie kwalifikuje się, zatem jako inwestycja celu publicznego.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że inwestycja celu publicznego musi mieć znaczenie lokalne lub ponadlokalne, a zatem powinna realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa, a nawet obszar kilku państw. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na udowodnienie, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego) – por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 398 (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2407).

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, że organy obu instancji nie zakwestionowały, aby planowana inwestycja nie miała charakteru lokalnego, wskazując że przedmiotowa inwestycja wpisuje się w strategię rozwoju miasta P. przyczyniając się do ożywienia terenów wzdłuż brzegów W.. Natomiast nie można zaliczyć zamierzenia polegającego na budowie pięciu dalb oraz fundamentu trapu do inwestycji celu publicznego, gdyż nie jest zamierzeniem realizującym cel, o którym mowa w art. 6 pkt 1-10 u.g.n. W orzecznictwie podkreśla się, iż prawidłowe rozstrzygnięcie, czy zamierzona inwestycja spełnia ustalenia definicyjne w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., wymaga ustalenia i zrekonstruowania tego pojęcia na gruncie konkretnego przypadku poprzez uwzględnienie treści art. 6 u.g.n. Przepis ten zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać poszerzona drogą wykładni. W piśmiennictwie zwraca się przy tym uwagę, że należy przeciwstawić się takiemu rozumieniu przepisu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym każda inwestycja realizująca cele z art. 6 u.g.n. jest inwestycją celu publicznego. (...) Gdyby chciano traktować na zasadzie równości inwestycję celu publicznego z każdym zamierzeniem wymienionym w katalogu art. 6 u.g.n. wprowadzanie dwuelementowej definicji legalnej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. byłoby całkowicie zbędne i naruszałoby zasady poprawnej legislacji (por. Z. Czarnik, A. S. Tokarz, Potrzeba społeczna istotną cechą pojęcia łączności publicznej jako celu publicznego, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka", Nr 3(24), 2011, s. 22). Przy rekonstruowaniu powyższego pojęcia ad casum, należy uwzględnić charakter danego zamierzenia, jako realizującego cel, ujęty w art. 6 u.g.n. Wnioskodawca ubiega się jedynie o ustalenie warunków zabudowy dla pięciu dalb i fundamentu pod trap. Jak wskazano powyżej katalog celów wymienionych w art. 6 u.g.n nie zawiera takiego rodzaju inwestycji. W punkcie 1c i 1d odnosi się do portów lub przystani morskich oraz do infrastruktury zapewniającej dostęp do portów lub przystani morskich, a takim zamierzeniem z pewnością nie jest budowa dalb i fundamentu pod trap na rzece. Charakter powyżej określonego celu publicznego sprawia, że nie można do niego zaliczyć dalb i fundamentu pod trap. W piśmiennictwie wskazuje się ponadto, że w przypadku powstania wątpliwości odnośnie definiowania celu publicznego określonego w art. 6 u.g.n. należy uwzględniać definicje zawarte w odrębnych ustawach. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa z 21 grudnia 2000r. o żegludze śródlądowej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1863). Ustawa ta w interesującym dla sprawy zakresie definiuje pojęcie portu lub przystani, przez co rozumieć należy akwen i grunt oraz związaną z nimi infrastrukturę, znajdującą się w granicach portu lub przystani (art. 5 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy). Zatem tylko tego rodzaju zamierzenie można byłoby uznać za inwestycję celu publicznego. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zasadnie organy obu instancji uznały, że na rozpoznanie zasługuje wniosek o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd podziela to stanowisko i przyjąć należy, że zamierzenie inwestycyjne nie wyczerpuje pojęcia inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 – 10 u.g.n. Także skarżąca poza podnoszeniem tego zarzutu nie wykazała, że z uwagi na jakieś szczególne cechy zamierzenia, wyraźny charakter publiczny przekraczający cel prywatny można projektowanej inwestycji przypisać cel publiczny.

W ocenie Sądu organy prawidłowo nie zakwalifikowały przedmiotowego zamierzenia jako portu, czy przystani. W świetle powyższej definicji portu lub przystani wskazanej w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o żegludze śródlądowej, wskazać należy, że dalba to według Małego słownika morskiego autorstwa Lesława Furmagi i Józefa Wójcickiego, Gdynia Mitel International 1993r. to gruby pal (wiązka pali, rura) wbity w dno akwenu i wystający ponad powierzchnię wody, wykorzystywany w różnych celach, np. jako uchwyt do cumowania, jak w niniejszej sprawie. Natomiast trap według definicji tego samego Słownika to - w przypadku małych jednostek pływających - wąska kładka pomiędzy pokładem a nabrzeżem służąca komunikacji podczas postoju na drodze statek nabrzeże lub inna jednostek pływająca. W niniejszej sprawie zamierzenie polega wykonaniu fundamentu pod taki trap służący zejściu na brzeg basenu od strony ul. [...]. W świetle akt sprawy przyjąć należy, że dalby wbite będą w dno rzeki i służyć będą tylko do cumowania jednostek pływających. Przy czym w toku postępowania inwestor zrezygnował z zapewnienia doprowadzenia mediów to projektowanej inwestycji, w ocenie Sądu przesądza, że projektowane zamierzenie w żaden sposób nie prowadzi do wybudowania portu, czy przystani w rozumieniu ustawy o żegludze śródlądowej.

Wobec powyższego, zasadnie zakwalifikowały organy planowaną inwestycję jedynie jako polegającą na budowie pięciu dalb do cumowania jednostek pływających i fundamentu pod trap, co nie wystarcza dla przyjęcia, że projektowane przedsięwzięcie stanowi port lub przystań rzeczną. Konsekwencją takiego ustalenia jest, że projektorowa inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle regulacji ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020r., poz. 283 ze zm.). Nie wymaga zatem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zwłaszcza wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu projektowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 64 i pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r., po. 1839). Jak wskazano powyżej projektowana inwestycja nie stanowi portu w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o żegludze śródlądowej ani przystani śródlądowej. Chybiony okazał się zatem zarzut skarżącej o konieczności przeprowadzenia szczególnego postępowania środowiskowego w zakresie oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko uregulowanego przepisami art. 59 i nast. oraz art. 71 i nast. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

Odnosząc się do dalszej oceny zakwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. u.p.z.p. jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego urbanistę, a następnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej i graficznej, stanowiącej załącznik decyzji o warunkach zabudowy, zatem jej integralną część. Sporządzenie analizy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p. albo osobie posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania lub kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, albom osoba taka upoważniona jest do sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Taka też uprawniona osoba sporządziła analizę funkcji, cech i parametrów zabudowy oraz projekt decyzji w niniejszej sprawie.

Zgodnie z tzw. zasadą "dobrego sąsiedztwa" przeprowadzana jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – zwana potocznie analizą architektoniczno-urbanistyczną – której przeprowadzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Wykonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie – dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W analizie należy wymienić jakie działki zostały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru i odnieść się do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy zgodnie z § 9 rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 72/13 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym.

W myśl przywołanego § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji, parametrów oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W przedmiotowej sprawie sporządzona została i przeprowadzona analiza w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:500 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji sporządzona przez uprawnionego urbanistę i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z § 3 rozporządzeniem w odległości minimalnej 50 m wokół terenu inwestycji, gdyż szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 10 m. Z analizy wynika, że wyznaczony obszar jest wystarczający, ponieważ jest spójny pod względem funkcjonalnym i urbanistycznym. Brak było zatem przesłanek do poszerzenia terenu analizowanego celem lepszego ujęcia całości urbanistycznej. Sąd potwierdza prawidłowość w świetle § 3 rozporządzenia zakreślonego w ten sposób obszaru analizowanego stanowiącego podstawę do dalszej analizy w zakresie funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy. W analizie tej ujęto następnie wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym i określono funkcje, cechy i parametry istniejącej zabudowy co zostało uwidocznione w części graficznej oraz tekstowej analizy (k. 207 – 212 akt adm. I inst.).

Należy przy tym podkreślić, że w każdym przypadku należy się kierować ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Celem art. 61 u.p.z.p. jest bowiem powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Podzielić należy stanowisko organów, że tak wyznaczony obszar analizowany obejmuje teren tworzący pewną całość urbanistyczną, pozwalającą na określenie istniejących funkcji i następnie ocenę funkcji projektowanej inwestycji perspektywy zachowania jej kontynuacji. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwolił na stwierdzenie, że prawidłowo organy ustaliły, że projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z funkcją istniejącą na analizowanym terenie.

Nie budzi wątpliwości, że zgłoszona inwestycja nie ma charakteru powtarzalnego i zasadniczo różni się od funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z uzupełniającą zabudową usługową ścisłego śródmieścia miasta P.. Jakkolwiek, została zaprojektowana na terenie basenu portowego wraz z nabrzeżem. Projektowane zamierzenie jest przedsięwzięciem wyjątkowym, wykorzystującym uwarunkowania geograficzno – przyrodnicze (położenie nad rzeką, na trasie dróg wodnych) i jej dopuszczalność można rozważać wyłącznie w szerokim, systemowym rozumieniu pojęcia kontynuacji funkcji. Wskazać zatem należy, że w ramach analizy tzw. zasady dobrego sąsiedztwa kwestia kontynuacji funkcji nie może być rozumiana dosłownie i wąsko. Okoliczność, że na obszarze analizowanym nie ma żadnej zabudowy stanowiącej wzór dla zabudowy planowanej, nie może przesądzać o braku kontynuacji funkcji mieszkalnej i usługowej ścisłego śródmieścia występującej w obszarze analizowanym. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11, dostępny www.orzecznia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości pogląd, że zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17, LEX nr 2427484). Natomiast w przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy, należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie interpretacja przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonana przez organy jest prawidłowa i uwzględnia specyfikę i niepowtarzalność inwestycji typu dalby do cumowania jednostek pływających i fundament pod trap oraz analizy, czy - w okolicznościach niniejszej sprawy - planowana inwestycja nie koliduje z zabudową zastaną w obszarze analizowanym.

Niezasadny okazał się także zarzut skarżącej odnośnie do odstąpienia od ustalenia na przedmiotowym terenie cech i parametrów nowej zabudowy, w szczególności linii nowej zabudowy, współczynnika powierzchni zabudowy, o których mowa w § 4 i § 5 rozporządzenia. Wskazać należy, że co do zasady, linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować daną zabudowę, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, a także jako istotny element regulujący odległość od jezdni, istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Te ochronne względy przemawiają za koniecznością zachowania wymogu określenia linii zabudowy wzdłuż granic danego obszaru (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018r., sygn. akt II SA/Po 29/18, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka potrzeba nie zachodzi, jak również w przypadku zarzut braku określenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki inwestycyjnej.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia oraz realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę, jak to wskazano powyżej. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Bowiem określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie.

Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4, § 5 i następne rozporządzenia nie stanowią uzasadnienia dla ograniczania inwestora i konkretnego określania parametrów zabudowy, zwłaszcza, że uwzględniając specyfikę planowanego przedsięwzięcia parametrów tych nie można ustalić.

Mając powyższe na uwadze, wydana w sprawie organu I instancji została sporządzona zgodnie z prawem, posiada wymagane elementy wynikające z treści art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, zgodna z prawem jest zatem decyzja organu I instancji w zakresie wymaganej treści oraz niezbędnych i prawidłowo sporządzonych załączników stanowiących integralną część decyzji o warunkach zabudowy w postaci mapy zasadniczej z wykreślonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wynikami analizy wraz z częścią graficzną analizy i projektem decyzji o warunkach zabudowy sporządzonym przez uprawnionego urbanistę (art. 60 ust. 4 u.p.z.p., art. 54 ust. 1 -3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p.)

W świetle treści art. 53 ust. 4 pkt 2 i 11 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ I instancji uzyskał wymagane uzgodnienia właściwych organów odrębnych w trybie art. 106 K.p.a. - Miejskiego Konserwatora Zabytków (milczące uzgodnienie) oraz D. P. w zakresie przedsięwzięcia wymagającego uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego oraz w zakresie ochrony obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. W tym miejscu podkreślić należy, że Miejski Konserwator Zabytków wyraził w sprawie stanowisko, w którym nie kwestionował projektowanego zamierzenia w obszarze zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta P. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] listopada 1980 r. Zastrzeżenia organów uzgadniających zostały także uwzględnione w treści decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2020r. Stanowisko aprobujące projektowana inwestycję wyraził także Urząd Żeglugi Śródlądowej (k. 138, 149, 154, 164, 180 akt adm. I inst.).

W opinii Sądu zarówno uzasadnienie decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji, w sposób wystarczający wyjaśniają ustalony stan faktyczny oraz zastosowane przepisy prawa materialnego i procesowego. Z uzasadnień decyzji wynika, co stanowiło przedmiot oceny i jakie w tej kwestii zajął stanowisko organ administracji. Co istotne, uzasadnienia odnoszą się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w ramach postępowania, w tym odwoławczego, zgromadzono dokumenty pozwalające zweryfikować stanowisko organów administracji. W tych okolicznościach zarzucany brak wyczerpującego uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, czy brak należytego odniesienia się do zgłaszanych w toku postępowania zarzutów, w tym i w odwołaniu, nie może zostać uznany za mający istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie uprawnia do wyeliminowania wydanych w sprawie decyzji I i II instancji z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu nawet pewne niedostatki w zakresie szczegółowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie mogą w okolicznościach niniejszej sprawy stanowić przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że stanowisko organów znajduje potwierdzenie w obszernym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organ I instancji.

Sąd nie dopatrzył się także innych uchybień procesowych, w szczególności naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., czy art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Tym bardziej rażącego naruszenia przepisów postępowania, jak to podnosiła skarżąca Wspólnota.

Ze wskazanych wyżej względów należało oddalić skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak Sąd orzekł w wyroku.