Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1803/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 2, art. 183 § 2 pkt 1, art. 189
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2693/12 w sprawie ze skargi C. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę, 2. nakazuje zwrócić C. S. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego, 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz C. S. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2693/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Podaniem z 22 lipca 2009 r. C. S. wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o zawieszenie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] maja 2009 r., znak: [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawach toczących się przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w Krakowie i Małopolskim Inspektorem Nadzoru Budowlanego.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z [...] września 2009 r., znak: [...]. - działając na podstawie art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - odmówił zawieszenia, na wniosek C. S., postępowania odwoławczego, prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego, w sprawie ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] maja 2009 r.

Postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia C. S., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] września 2009 r., znak: [...].

Następnie, prawomocnym wyrokiem z 29 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w związku ze skargą C. S., uchylił powyższe postanowienie GINB z [...] stycznia 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kontrolowane postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że "dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej organ winien ustalić - na podstawie posiadanych materiałów dowodowych czy zachodzą przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. czy wynik postępowań toczących się odnośnie przedmiotowej inwestycji wpłynie na treść rozstrzygnięcia organu, a następnie swoją ocenę wyrazić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2012 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu zażalenia C. S. na postanowienie Wojewody Małopolskiego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] odmawiające zawieszenia, na wniosek C. S., postępowania odwoławczego, prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2009 r., znak : [...] umarzającego postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych tzn. zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...], budynku mieszkalno-usługowego, wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz wjazdu i przebudowy chodnika na działce Nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w Krakowie oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, na wykonanie następujących robót budowlanych: budowa instalacji wewnętrznych; elektrycznych, wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej garażu podziemnego, węzła cieplnego-wymiennikowi oraz wykonanie robót wykończeniowych zewnętrznych i wewnętrznych w zrealizowanym ww. obiekcie budowlanym".

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, a zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W ocenie GINB, organ I instancji słusznie uznał, że zagadnieniem wstępnym nie jest w niniejszej sprawie okoliczność, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie i Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją, zrealizowanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] czerwca 2006 r., nr [...]. Powyższe postępowania pozostają zdaniem organu bez wpływu na postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wydanej po ponownym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2007 r., znak: [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] czerwca 2006 r., nr [...]. Organ podał, że powyższe zagadnienie stanowi wyłącznie okoliczność faktyczną, nie zaś okoliczność prawną, natomiast tylko okoliczność prawna może być zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego

Skargę na postanowienie z [...] września 2012 r. złożyła C. S., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 pkt 4 Kodeksu postępowania cywilnego, art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego

W uzasadnieniu skargi powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 2401/10, w którym Sąd wskazał, że kwestie dotyczące postępowań przed PINB mają charakter kwestii wstępnej o charakterze prawnym. Nadto zdaniem skarżącej organ sporządził powierzchowne uzasadnienie nie referując nawet dokładnie treści postępowań wskazanych we wniosku o zawieszenie postępowania i istnieje poważna wątpliwość, czy organ w ogóle się z nimi zapoznał. W ocenie skarżącej fakt nielegalnie wykonywanych robot był zagadnieniem wstępnym o charakterze prawnym uzasadniającym zawieszenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie podał, że nawet stwierdzenie, że wynik postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji.

Rozpoznając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przedstawiona przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy organ rozstrzygający określoną sprawę administracyjną nie może orzec do co istoty bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Przesłanka ta występuje m. in. gdy organ zwraca się o rozstrzygnięcie pewnej kwestii prawnej do innego organu, w którego właściwości pozostaje określony problem prawny mający wpływ na orzeczenie o całości sprawy administracyjnej. Zagadnienie wstępne powinno wyłonić się w toku postępowania administracyjnego, należeć do innego organu lub sądu oraz musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Przede wszystkim jednak musi istnieć zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2001 r. sygn. akt III SA 32/00 (publ. LEX nr 47487) przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego. Jednocześnie ocena wspomnianego zagadnienia, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 i zawieszenie postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a wynikiem innego postępowania i zajęciem stanowiska przez inny organ administracji publicznej lub sąd.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym prawidłowo odmówiono skarżącej zawieszenia postępowania. Jako okoliczność przesądzającą o konieczności zawieszenia postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] maja 2009 r., znak : [...] skarżąca wskazała toczące się postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Sąd pierwszej instancji podniósł, że toczące się postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie mają bezpośredniego związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym. Decyzją z [...] maja 2009 r., znak : [...] Prezydent Miasta Krakowa umorzył postępowanie w zakresie wykonanych już robót budowlanych tzn. zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z [...] czerwca 2006 r. Nr [...], budynku mieszkalno-usługowego, wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz wjazdu i przebudowy chodnika na działce Nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w Krakowie oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie pozostałych robót budowlanych: budowy instalacji wewnętrznych; elektrycznych, wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej garażu podziemnego, węzła cieplnego-wymiennikowi oraz wykonanie robót wykończeniowych zewnętrznych i wewnętrznych w zrealizowanym ww. obiekcie budowlanym. Decyzja ta została wydana po ponownym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2007 r., znak: [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] czerwca 2006 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postępowanie odwoławcze dotyczy zatem decyzji wydanej w trybie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i dotyczy prawnego rozstrzygnięcia kwestii dokończenia budowy całego zamierzenia inwestycyjnego. Tymczasem przedmiotem prowadzonych postępowań przed organami nadzoru budowlanego są nieprawidłowości dotyczące dotychczas wykonanych robót budowlanych, w odniesieniu do których organ administracji architektoniczno-budowlanej umorzył postępowanie. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że brak jest wpływu prowadzonych postępowań przed organami nadzoru budowlanego na postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] maja 2009 r., znak : [...]. Zakres tych postępowań jest bowiem odmienny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że C. S. wskazała w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2401/10. Sąd pierwszej instancji zauważył jednak, że wyrok ten dotyczył zupełnie innej kwestii, ponieważ rozstrzygał o prawidłowości orzeczenia sądu I instancji odnośnie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającego postępowanie w sprawie "przeprowadzenia wizji lokalnej i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę" wykonywanych robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w stosunku do inwestora zapadła kolejna decyzja, wydana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, którą umorzono postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych (zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę uchylonego przez WSA w Krakowie wyrokiem z 16 lipca 2007 r.) oraz zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla wykonania określonych robót budowlanych, jednakże podkreślił, że pozwolenie to nie obejmowało robót budowlanych wykonywanych przed tym dniem. Sąd Naczelny stwierdził, że w sprawie tej należało zweryfikować, czy prawidłowo organ nadzoru budowlanego II instancji uznał za bezprzedmiotowe postępowanie tylko z tego względu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał pozwolenie na budowę, które uprawniało inwestora do kontynuacji robót budowlanych, co nie oznacza, że przesądzało o legalności dotychczas wykonanych robót. Z treści tego uzasadnienia nie można wyinterpretować – co czyni skarżąca – istnienia zagadnienia wstępnego wynikającego z prowadzonych postępowań przed organami nadzoru budowlanego wobec nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wręcz przeciwnie – z wyroku tego wynika, że fakt wydania nowej decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonuje swoistej "legalizacji" dotychczas wykonanych robót budowlanych, co czyniłoby postępowanie prze organami nadzoru budowlanego bezprzedmiotowym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, potwierdza to dodatkowo brak bezpośredniego związku prawnego pomiędzy wspomnianymi postępowaniami. Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z [...] maja 2009 r., znak: [...] zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie instalacji wewnętrznych; elektrycznych, wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej garażu podziemnego, węzła cieplnego-wymiennikowi oraz robót wykończeniowych zewnętrznych i wewnętrznych w zrealizowanym w powstałym już obiekcie budowlanym. Natomiast w zakresie wykonanych już robót budowlanych tj. zrealizowanego budynku mieszkalno-usługowego, wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz wjazdu i przebudowy chodnika na działce Nr [...] obręb [...] organ umorzył postępowanie, co oznacza, że brak jest przeszkód do prowadzenia odpowiednich postępowań odnośnie tych robót przez organy nadzoru budowlanego. Wynik tych postępowań nie ma bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do pozostałej części zamierzenia budowlanego, choć niewątpliwie postępowania te pozostają ze sobą w związku.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można podzielić zarzutów skarżącej naruszenia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ w sposób właściwy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, przeanalizował akta sprawy i ocenił związek prowadzonych postępowań przed organami nadzoru budowlanego na wynik postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, czym wykonał wiążące wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/10.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

C. S. wniosła od wyroku z 22 lutego 2013 r. skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, czyli:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez utrzymanie w mocy postanowienia w sytuacji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego w związku z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez utrzymanie w mocy postanowienia w sytuacji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego;

– art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, wbrew treści prawomocnego wyroku wydanego w tej samej sprawie administracyjnej o sygn. akt II OSK 2401/10, że postępowanie w przedmiocie prowadzenia robót bez pozwolenia na budowę, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego;

– art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak uwzględnienia poglądu prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartego w wyroku z 17 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1002/12, i w postanowieniu z 27 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1689/09, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania w związku z postępowaniem przed organem nadzoru budowlanego ma charakter wstępny i uzasadniało uchylenie decyzji o ponownym pozwoleniu na budowę;

– art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego i nieuwzględniającego treści dokumentów zalegających w aktach sprawy oraz brak ustosunkowania się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przez błędne ustalenie charakteru i przebiegu postępowań stanowiących podstawę wniosku o zawieszenie postępowania.

Na tych podstawach wnosiła o uchylenie wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Według art. 183 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej występuje, gdy zaskarżona działanie organu wykonującego administrację publiczną nie jest objęte właściwością sądu administracyjnego. Zakres właściwości sądów administracyjnych reguluje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 184: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym ustawą, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej". Konstytucyjnie określona właściwość sądów administracyjnych odsyła do określenia zakresu właściwości ustawą. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Prawo zażalenia na postanowienie, według art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, służy gdy kodeks tak stanowi, a zatem tylko, gdy przepis prawa expressis verbis przyznaje prawo zażalenia. Przyjęcie takiej reguły ukształtowania prawa zażalenia na postanowienie wydane w toku postępowania powoduje, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca Nie pozbawia to prawa strony do obrony, a jedynie przesuwa w czasie przez zaskarżenie łącznie z odwołaniem od decyzji.

Zgodnie z art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Takie brzmienie art. 101 § 3 nadała nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., zmieniając dotychczasowe brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". W orzecznictwie sądowym od wejścia w życie tej nowelizacji przyjęte zostało stanowisko, że obecnie treść art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego należy odczytać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenie postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowienie " w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowieniem o zawieszeniu postępowania. W postanowieniu z 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12 (LEX nr 1282961) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że:

"Za taką interpretacją art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m.in. W. Siedlecki (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963)." Takie stanowisko przyjęto w wyroku z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12 LEX nr 1525950, w wyroku z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12 LEX nr 1497438, w postanowieniu z 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14 LEX nr 1492994.

Zakres właściwości sądu administracyjnego kontroli zgodności z prawem został ograniczony do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Nie jest to też postanowienie, które kończy postępowanie, ani postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Rozpoznanie zatem sprawy, która nie jest objęta właściwości sądu administracyjnego powoduje nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy wskazać, że ocena prawa zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/10, została wyrażona przed nowelizacją dokonaną ustawą z 3 grudnia o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że nie wiąże co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej.

W tym stanie rzeczy, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę, w której droga sądowa była niedopuszczalna, na podstawie art. 189 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 232 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o zwrocie wpisu od skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.