Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2951/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 188 w zw. z art. 151 , art. 203 pkt 2, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 40/19 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. K. na rzecz M. M. i J. M. solidarnie kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 40/19, po rozpoznaniu skargi J. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...] wydane w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Na wniosek M. M., decyzją z [...] lipca 2018 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 w zw. z art. 53 ust. 1, art. 54 i art. 56 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch kurników wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położonej w obrębie wsi [...], w gminie [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K., decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił związany charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy, co oznacza, że nie można odmówić jej wydania, gdy zachowane są wszystkie przewidziane prawem przesłanki, które w niniejszej sprawie zostały spełnione. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja realizowana będzie na obszarze zabudowy zagrodowej. Według Kolegium zagwarantowano zachowanie obowiązującego ładu przestrzennego, zaś dokonana powtórna ocena analizy terenu i cech zabudowy nie doprowadziła do stwierdzenia wad w działaniu organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało m.in., że kwestionowana decyzja nie zajmuje się oddziaływaniem inwestycji na środowisko, gdyż w sprawie prowadzone było postępowanie zakończone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, która wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła J. K., zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 74 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP przez jego nieuwzględnienie, a tym samym naruszenie zasady, że organy administracji publicznej mają obowiązek ochrony środowiska;

b) art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że wydane warunki zabudowy nie naruszają istniejącego ładu przestrzennego oraz dają gwarancję zachowania już istniejącego ładu;

c) art. 1 ust. 2 pkt 2, 3, 5, 9 u.p.z.p. przez wydanie warunków zabudowy sprzecznych z wymaganiami ładu przestrzennego, walorami architektonicznymi i krajobrazowymi, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymaganiami ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gatunków rolnych i leśnych oraz w sprzeczności z potrzebami interesu publicznego;

d) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zostały łącznie spełnione wszystkie warunki pozwalające na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. żadna z działek sąsiednich, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a tym samym naruszenie ładu przestrzennego;

e) art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez jego zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z zabudową zagrodową;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 k.p.a. na skutek niezachowania przez organ administracyjny drugiej instancji zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz wydanie decyzji uwzględniającej porządek prawny i uzasadniony interes zainteresowanych podmiotów, na skutek przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo niespełnienia łącznie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, że przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzją ją poprzedzająca, dotknięte są uchybieniami procesowymi w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a.", spowodowało ich uchylenie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że uregulowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Przepisy u.p.z.p. dopuszczają jednak w sytuacji szczególnej wydanie warunków zabudowy z pominięciem tej zasady. Wyjątek ten został unormowany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wedle którego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jakkolwiek więc w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował z konieczności zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, to jednak ustalenie warunków zabudowy z powołaniem się na owo odstępstwo wiąże się z koniecznością wykazania przez organy, że inwestor opisane wyżej warunki spełnia. Wymogu tego orzekające w niniejszej sprawie organy nie dochowały. Zdaniem Sądu argumentacja, mająca w ocenie organów, przemawiać za skorzystaniem z wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., w żaden sposób nie wskazuje, aby w ogóle dokonały one analizy zaistnienia w przedmiotowej sprawie uregulowanej tam przesłanki. Przede wszystkim zaś, uzasadnienia obu wydanych decyzji, nie zawierają wyjaśnienia, w jaki sposób organy rozumieją pojęcie zabudowy zagrodowej, które nie posiada w systemie prawa legalnej definicji, mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. W takim zaś przypadku, rzeczą organów stosujących prawo, jest dokonanie samodzielnej wykładni tego pojęcia, w oparciu o zasady wykładni językowej i funkcjonalnej, którą należy w wyczerpujący i logiczny sposób uzasadnić. Dokonanie powyższego obowiązku jest istotne przede wszystkim z tego względu, że pominięcie zasady dobrego sąsiedztwa, nie jest możliwe w przypadku, gdy planowana inwestycja ogranicza się wyłącznie do realizacji obiektów, które samodzielnie lub łącznie z już istniejącymi obiektami, nie mogą być sklasyfikowane jako zabudowa zagrodowa. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jest narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd podkreślił ponadto, że kolejnym obowiązkiem organów było przeprowadzenie analizy, czy zabudowa zagrodowa związana jest z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym, które ma wielkość przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. W tym zakresie organy po pierwsze w żaden sposób nie wyjaśniły, w jaki sposób rozumieją związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową; po drugie, nie przeprowadziły analizy, czy w sprawie niniejszej owe związanie występuje; po trzecie nie wyjaśniły, w oparciu o jaki materiał dowodowy przyjęły wielkość gospodarstwa rolnego inwestora, która co więcej – została wskazana przez organ pierwszej instancji jako wartość przybliżona i – jak się wydaje – uwzględniająca całe gospodarstwo rolne prowadzone przez inwestora, a nie tą jego część, która pozostaje w związku z zabudową zagrodową; zaś po czwarte nie wyjaśniły na jakiej podstawie wyprowadziły wniosek, że gospodarstwo rolne inwestora ma wielkość przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. W odniesieniu do ostatniego z ww. braków należy zauważyć, że organy nie wskazały w oparciu o jaki materiał dowodowy, w jaki sposób (i czy w ogóle) obliczyły średnią wartość powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie [...] lub na jakiej podstawie przyjęły tą wartość. Powołanie się przy tym na niedookreślone dokumenty, znajdujące się w posiadaniu organu pierwszej instancji, nie stanowi realizacji tego obowiązku, a co więcej – jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., a doprecyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a i w art. 80 k.p.a. i w konsekwencji stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., skutkujące w istocie uniemożliwieniem dokonania szczegółowej kontroli zasadności i słuszności merytorycznych wniosków, które poczyniły organy w niniejszej sprawie.

Stanowisko obu organów jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w opisanym wyżej zakresie zupełnie dowolne i arbitralne, a przez to niepoddające się merytorycznej weryfikacji w toku kontroli sądowej, tym bardziej zaś, że również inwestor w żaden sposób nie wykazał ani tego, czy i jakie gospodarstwo rolne prowadzi, ani tego, że planowana inwestycja będzie z tym gospodarstwem rolnym jakkolwiek powiązana. Żaden z organów nie wezwał zaś inwestora do wyjaśnienia przedmiotowych kwestii np. przez złożenie wyjaśnień popartych stosowną dokumentacją. W związku zaś z tym, że w aktach sprawy takiej dokumentacji także nie zgromadzono, organy w istocie nie dysponowały żadnym materiałem dowodowym, pozwalającym poczynić miarodajne ustalenia, nie tylko w kontekście brzmienia art. 61 ust. 4 u.p.z.p., ale również co do wymogów z art. 61 ust.1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, orzekającym w sprawie organom skutecznie zarzucono naruszenie przepisów proceduralnych, bowiem wydane w sprawie decyzje oparte zostały na niewyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, który, co więcej – nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W istocie zgromadzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie zaniechano. Przeprowadzona w tym zakresie, przez organy obu instancji, analiza mająca na celu ustalenie, czy w sprawie zachodzi przesłanka z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz ocena spełnienia pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została wykonana pobieżnie i w żadnej mierze nie odpowiada ona warunkom art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego, także art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem rezultatem stwierdzonych naruszeń był brak rozpoznania istoty przedmiotowej sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli M. M. i J. M.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili:

1) podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. ze wskazanymi poniżej naruszonymi przez Sąd przepisami prawa materialnego oraz art. 138 k.p.a. poprzez błędne uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na całkowitym pominięciu, że w toku postępowania organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności z urzędu podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ustalając że skarżący kasacyjnie posiadają gospodarstwo rolne o powierzchni około 114 ha, i oczywistym jest oraz powszechnie wiadomym, że jest ono kilkukrotnie większe od średniego gospodarstwa w gminie, co wynikało także z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie naruszenia w toku postępowania przed organami pierwszej i drugiej instancji przepisów proceduralnych, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. , art. 107 § 1 k.p.a., a w przypadku organu drugiej instancji także art. 15 k.p.a. polegające na niewyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego, w sytuacji gdy w sprawie oczywiste było, że skarżący kasacyjnie posiadają gospodarstwo rolne o powierzchni około 114 ha i jest powszechnie wiadomym, że taka powierzchnia gospodarstwa rolnego jest kilkukrotnie większa od średniego gospodarstwa w gminie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu było uzasadnione ze względu to, że jeżeli w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na oddaleniu skargi było uzasadnione, albowiem Sąd nie przeprowadzając dowodów uzupełniających z dokumentów, co nie spowodowałoby przedłużenia postępowania w sprawie, podważył ustalenia poczynione z urzędu przez organy administracji publicznej w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co znajdowało potwierdzenie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na oddaleniu skargi było uzasadnione albowiem w toku postępowania przed organami administracji publicznej żadna ze stron postępowania nie kwestionowała, że inwestycja budowlana polegająca na budowie dwóch kurników dotyczy zabudowy zagrodowej, ani tego iż powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie wobec czego okoliczność tą można było uznać za w pełni uzasadnioną albowiem wynikała ona z materiału dowodowego, a strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na oddaleniu skargi było uzasadnione, albowiem chociażby z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wynika, że budowa dwóch kurników związana jest zabudową zagrodową w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym o powierzchni około 114 ha, zaś obornik z kurników wykorzystywany będzie na potrzeby własne skarżących kasacyjnie w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego do nawożenia gruntów rolnych będących w dyspozycji skarżących;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na oddaleniu skargi było uzasadnione, albowiem w toku postępowania przed organami administracji publicznej nie doszło do naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania, albowiem organ administracji publicznej podjął wszelkie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, informował o okolicznościach faktycznych i prawnych, zapewnił stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a co najważniejsze wyjaśnił stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a także że inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej oraz że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na oddaleniu skargi było uzasadnione ze względu na wykazanie, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją dotyczącą zabudowy zagrodowej w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego o powierzchni około 114 ha, które jest większe od średniego gospodarstwa rolnego w gminnie, którego powierzchnia wynosi 7,6252 ha, co jest informacją powszechnie dostępną;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz zebranych w sprawie dowodów, a także pominięcie faktów znanych organowi z urzędu, a także wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na oddaleniu skargi było uzasadnione ze względu na to, że skarżąca do złożonej skargi dołączyła dokumenty, które nie były związane z przedmiotowym postępowaniem;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, a dotyczącego tego, że inwestycja polegająca na budowie dwóch kurników związana jest z rozbudową zabudowy zagrodowej w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, albowiem m.in. obornik z kurników będzie przeznaczony, jako naturalny surowiec do nawożenia upraw w tym gospodarstwie inwestora, co dowodzi funkcjonalnego powiązania gruntów w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia zabudowy zagrodowej i gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową polegającą na przyjęciu, że zabudowa ta musi znajdować się w tzw. jednym obejściu na zwartym obszarze, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego pojęcia prowadzi do wniosku, że dla przyjęcia, iż poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc czy tworzą zwarty kompleks, czy też są rozproszone albowiem istotne jest ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą;

- art. 61 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przeprowadzenie inwestycji budowlanej w ramach zabudowy zagrodowej wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w sytuacji gdy przeprowadzenie inwestycji budowlanych związanych z relatywnie dużym gospodarstwem rolnym w ramach zabudowy zagrodowej, nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki ani ewentualnego dostosowania do istniejącej zabudowy;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przypadku zabudowy zagrodowej koniecznie jest przeprowadzenie analizy zasady dobrego sąsiedztwa, w sytuacji gdy w takim wypadku nie wyznacza się obszaru analizowanego i nie przeprowadza się oceny kontynuacji funkcji, parametrów i cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

- § 2 i 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie w sposób wadliwy została przeprowadzona analiza urbanistyczno - architektoniczna oraz w sposób błędny został określony obszar analizowany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, J. K. wniosła o jej oddalenie w całości jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pismem z 6 listopada 2019 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w postępowaniu ze skargi kasacyjnej M. M. oraz J. M., wniósł o rozpoznanie sprawy poza kolejnością wpływu, oddalenie wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej oraz oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Wyjaśnić przy tym należy, że w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem od prawidłowości ich zastosowania w sprawie zależy ocena prawidłowości zastosowania przepisów postępowania.

Zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) polegający na przyjęciu, że w przypadku zabudowy zagrodowej koniecznie jest przeprowadzenie analizy zasady dobrego sąsiedztwa, w sytuacji gdy w takim wypadku nie wyznacza się obszaru analizowanego i nie przeprowadza się oceny kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie ma przy tym racji Rzecznik Praw Obywatelskich twierdząc, że zarzuty naruszenia prawa materialnego są "w sposób oczywisty bezzasadne", bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał de facto kontroli zaskarżonej decyzji nie tylko w aspekcie formalnym, ale również w zakresie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Wprawdzie w podstawie prawnej zaskarżonego kasacyjnie wyroku Sąd wskazał jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. to z uzasadnienia wynika jednoznacznie, że ocena prawidłowości zastosowania przepisów postępowania wynikała z dokonanej uprzednio wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego i przyjęcia, że mają one zastosowanie w sprawie.

W szczególności Sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu wyroku: "że z racji § 3 § 1 rozporządzenia, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jest narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jej sporządzenie ma zatem znaczenie kluczowe dla ich ustalenia, co oznacza że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Jest ona zatem podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jeden z głównych elementów materiału dowodowego.(...)

W ocenie Sądu, analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, nie odpowiada ww. warunkom, w związku z czym nie może spełniać swojej funkcji. Zawiera ona bowiem jedynie dowolne treści, nie wiadomo z jakich ustaleń i z jakich założeń wynikające. Nie została ona uargumentowana żadnym uzasadnieniem, zaś jej sporządzenia, jak się wydaje, nie poprzedzała analiza stanu faktycznego, odniesionego do obowiązujących przepisów prawa. Wszelkie zatem wnioski organów, poczynione w oparciu o jej lakoniczną, wybiórczą i niekompletną treść, są wnioskami nieuprawnionymi, pozbawionymi jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych. Przede wszystkim zaś nie mogła ona stanowić podstawy dla przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki umożliwiające zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.(...)

W konsekwencji organy nie wykazały skutecznie, aby w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do skorzystania z dyspozycji art. 61 ust. 4 u.p.z.p."

Z powyższego fragmentu uzasadnienia wynika jednoznacznie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p i uznał, że przepis ten uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od uprzedniego spełnienia wymogu sporządzenia analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Jak wskazał bowiem Sąd analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jest narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Twierdzenie powyższe jest sprzeczne z nie budzącą w tym zakresie wątpliwości treścią art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia m.in. warunku zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. W wyroku z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3142/17 NSA wyjaśnił, że jej celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. podlega jednak wyłączeniu w przypadku określonym w ust. 4 tego przepisu, a w konsekwencji wyłączeniu podlega również wynikający z ust. 1 obowiązek ustalenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W pełni zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1489/16, zgodnie z którym "dokonane w art. 64 ust. 4 u.p.z.p. wyłączenie w odniesieniu do zabudowy zagrodowej, stosowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, w dalszej kolejności, wyłączenie stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. – a co za tym idzie – również sporządzania analizy architektoniczno-urbanistycznej, skoro jest o niej mowa wyłącznie w rozporządzeniu, a nie w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zasadniczym przedmiotem tej analizy jest bowiem, na co wskazuje art. 61 ust. 7 u.p.z.p. oraz § 1 i 3 ww. rozporządzenia, określenie szczegółowych wymagań dla nowej zabudowy w celu dostosowania jej funkcji oraz parametrów urbanistycznych i architektonicznych do już istniejącej sąsiedniej zabudowy, czyli realizacja zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. Pogląd, wedle którego w opisanej wyżej sytuacji nie zachodzi potrzeba przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności wyznaczania obszaru analizowanego, wyrażono już zresztą w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3142/17; wyrok WSA w Kielcach z 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 132/19; wyrok WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 404/18 - CBOSA).

Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem sprzeczna z jednoznacznym brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 u.p.z.p. Konsekwencją błędnej wykładni powyższych przepisów było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w tych przepisach, a więc ich błędne zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Koniecznym do ustalenia przez organ określający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu było natomiast czy powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie oraz czy zabudowa ta ma charakter zabudowy zagrodowej. W rozpoznawanej sprawie główny przedmiot sporu stanowi właśnie kwestia, czy orzekające w niej organy administracji zasadnie zastosowały powołany wyżej art. 61 ust. 4 u.p.z.p., odstępując tym samym od stosowania zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż uznały, że planowana inwestycja polegająca na budowie dwóch kurników wraz z infrastrukturą techniczną spełnia warunki określone w tym przepisie, czyli należy do zabudowy zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego z nią związana przekracza średnią powierzchnię takiego gospodarstwa w gminie.

Nawiązując do podstawowej przesłanki określonej w przepisie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tj. zabudowy zagrodowej, podzielić należy pogląd wyrażony w najnowszym orzecznictwie (m.in. w wyroku NSA z 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2951/17), wskazujący że: "Współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie «działki siedliskowej», tworzących zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. (...) Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko)". W innym wyroku z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2674/17, NSA stwierdził analogicznie, że: "Wiązanie pojęcia «zabudowy zagrodowej» wyłącznie z siedliskiem, czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy bowiem zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu" (ONSAiWSA 2019/5/84). Taką linię orzeczniczą prezentują także wyroki NSA z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 726/18 oraz z 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2829/17.

Wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz regulująca kolejny etap procesu budowlanego ustawa – Prawo budowlane nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa" to jednak pojęcie to zostało zdefiniowane w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.). Definicja ta jest co prawda zawarta w akcie wykonawczym, ale powinna stanowić istotną wytyczną w wykładni tego określenia, nie ma bowiem uzasadniania, aby było ono różnie rozumiane na kolejnych etapach realizacji tej samej inwestycji. Zgodnie z tym przepisem przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa obejmuje zatem także budynki inwentarskie w gospodarstwach rolnych o profilu hodowlanym, niezależnie od sposobu ich lokalizacji.

Przedmiotowa inwestycja spełnia warunki, aby mogła zastać potraktowana jako zabudowa zagrodowa w aktualnym rozumieniu tego pojęcia, przyjętym w powołanym wyżej orzecznictwie oraz w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z akt sprawy, a w szczególności z zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji Burmistrza [...] z [...] października 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia wynika bowiem, że skarżący kasacyjnie prowadzą gospodarstwo rolne o łącznej pow. 114 ha, pod adresem [...], gdzie znajdują się budynki mieszkalne. Powierzchnia już samej działki gruntu o nr ew. [...], zajętej bezpośrednio pod inwestycję, wynosi 55,16 ha. W takim stanie rzeczy projektowane przedsięwzięcie polegające na realizacji budynków inwentarskich w postaci dwóch kurników o łącznej obsadzie 140 DJP wraz z częścią socjalną oraz infrastrukturą towarzyszącą (w tym 4 silosy o ładowności 5 ton każdy oraz zbiorniki na ścieki, popłuczyny i na gaz) ze zrozumiałych względów zostało zlokalizowane w pewnym oddaleniu od miejsca zamieszkania. Najbliższa zabudowa siedliskowa znajduje się natomiast w odległości ok. 1 km od planowanego przedsięwzięcia.

Celem unormowania z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, często o rozproszonym układzie, zorganizowanie swojego miejsca pracy w pewnym oddaleniu od miejsca zamieszkania (siedliska), czyli wydzielenia terenu przeznaczonego pod większe obiekty gospodarcze lub inwentarskie. Przyjęcie poglądu, że tego rodzaju obiekty miałyby być realizowane z zachowaniem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w istocie w ogóle uniemożliwiałyby ich realizację bez uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obiekty te mają być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym oraz jego uwarunkowaniami a nie z uwarunkowaniami oraz zabudową sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej. Koncentracja natomiast jednego rodzaju obiektów, np. inwentarskich obok siebie powodowałaby niedopuszczalną koncentrację uciążliwości na danym terenie, sprzeczną z zasadami ładu przestrzennego.

Planowana inwestycja spełnia także niewątpliwie warunek funkcjonalnego powiązania z prowadzonym przez skarżących kasacyjnie gospodarstwem rolnym, ponieważ jak wynika z decyzji Burmistrza [...] z [...] października 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia obornik z kurników będzie wykorzystywany jako naturalny nawóz dla własnych gruntów rolnych, a z kolei uprawiane na nich zboże będzie przeznaczone na paszę dla kur.

Nie powinno też, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, być większych wątpliwości co do tego, co stwierdził organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, że należące do wnioskodawcy gospodarstwo rolne położone w gminie [...], o łącznej powierzchni 114 ha, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, co wynika z dokumentów, które posiada urząd tej gminy. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie oblicza się jako iloraz powierzchni użytków rolnych i liczby gospodarstw rolnych w danej gminie. Dane powyższe wynikają z ewidencji prowadzonych przez gminy w celu ustalenia wymiaru podatku rolnego. Zgodnie z art. 6a ust. 4a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 333), organem podatkowym właściwym w sprawach podatku rolnego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powierzchnię użytków rolnych ustala się na podstawie danych dotyczących gruntów sklasyfikowanych w danej gminie jako użytki rolne zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art. 1 ustawy o podatku rolnym), a liczbę gospodarstw rolnych na podstawie prowadzonej przez każdą gminę ewidencji płatników podatku rolnego (zob. Biuletyn Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...]). Posiadanie przez organ pierwszej instancji danych co do wielkości średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie [...] potwierdza także dołączony do skargi kasacyjnej, odpis notatki sporządzonej w Urzędzie Miejskim w [...] w dniu 22 maja 2019 r., a więc jeszcze przez wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, z której wynika, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie [...] wynosi 7,6252 ha.

Ponadto w postępowaniu administracyjnym zastosowanie ma także zasada tzw. szybkości i prostoty postępowania, wynikająca z art. 12 k.p.a. W sytuacji więc, gdy organ rozpatrzył pozytywnie wniosek inwestora o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wystarczające było ogólne powołanie się w jej uzasadnieniu na dane dotyczące średniej powierzchni gospodarstw rolnych pozostające w dyspozycji tego organu. Wątpliwości co do tej kwestii w rozpatrywanej sprawie są tym bardziej nieuzasadnione, skoro wnioskodawca, co nie jest sporne, prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 114 ha, a średnia wielkość powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w 2019 r. w województwie podlaskim wynosiła 12,51 ha (Obwieszczenie Nr 1 Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji z dnia 17 września 2019 r.; Dz. Urzęd. MRiRW z 2019 r. poz. 80).

Z poczynionych wyżej rozważań można wyprowadzić wniosek, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, że stosownie do przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. orzekające w niniejszej sprawie organy administracji wyjaśniły okoliczności tejże sprawy w stopniu dostatecznym do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W rezultacie uznając, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie dwóch kurników wraz z infrastrukturą techniczną stanowi zabudowę zagrodową, a zarazem spełniając przesłanki określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie wymaga badania zachowania warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa). Nie można też zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a., czyli że nie rozpoznał ponownie sprawy w jej całokształcie. Natomiast nadmierna zwięzłość w wyjaśnianiu przesłanek określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w uzasadnieniach obu decyzji nie może jeszcze prowadzić automatycznie do wniosku, jaki wysnuł Sąd pierwszej instancji, że organy nie przeprowadziły w ogóle analizy w tym zakresie, zwłaszcza że Sąd nie wykazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy mogło to mieć istotny wpływ na jej wynik, który powodował konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd administracyjny nie może co prawda przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją, ma jednak obowiązek dokonania oceny czy dana okoliczność została dostatecznie stwierdzona w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dowodów oraz obowiązujących przepisów, nawet jeżeli organ nie odniósł się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji. W takim przypadku Sąd nie przeprowadza bowiem nowych dowodów w sprawie, ale dokonuje kontroli zgodności wydanej decyzji z prawem, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ze skutkiem na jego wynik należało uznać za uzasadnione.

Nieodzowności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie uzasadniają również argumenty Sądu pierwszej instancji kwestionujące prawidłowość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym brak wyjaśnienia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Jak już bowiem wyżej wykazano wyłączenie stosowania zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w pewnych kategoriach inwestycji wymienionych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. powoduje, że zbędne staje się jednocześnie w tych sprawach wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych to powodów właśnie w przedłożonej w toku postępowania administracyjnego analizie po uznaniu, że projektowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że teren ma dostęp do drogi publicznej (co potwierdza załączona do decyzji mapa), posiada wystarczającą infrastrukturę techniczną i nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych kl. V i VI, czyli do zbadania przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 u.p.z.p., ale z wyłączeniem badania zachowania warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa). Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. należało uznać za uzasadniony.

Ponieważ skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 40/19 uchylającego obie wydane w tej sprawie decyzje zasługiwała na uwzględnienie, a istota sprawy została już dostatecznie wyjaśniona, jak tego wymaga art. 188 p.p.s.a., to odniesienia się wymagały również te argumenty podniesione w skardze złożonej przez J. K. do Sądu pierwszej instancji, które wychodzą poza zakres poczynionych dotychczas rozważań przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej. W związku z powyższym należy wskazać, że w szczególności nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu zarzuty skargi podnoszące naruszenie wybranych zasad ogólnych zagospodarowania przestrzennego, czyli warunek uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia oraz interesu publicznego (przepis art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5, 9 u.p.z.p.).

Podkreślenia wymaga, co słusznie już zaznaczył organ odwoławczy, że w dniu [...] października 2017 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, ze zm.), wydana została decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W toku postępowania zmierzającego do podjęcia tej decyzji badano kwestie potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko naturalne, w tym obszar Natura 2000 OSO Puszcza Knyszyńska i SOO Ostoja Knyszyńska, oraz te związane z emisją odorów powstających w trakcie hodowli. Zgodnie zaś z art. 86 pkt 2 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Z tej samej przyczyny za nieuzasadniony trzeba też było uznać podniesiony w skardze zarzut sprzeczności spornej inwestycji, jako posiadającej negatywny wpływ na środowisko, z potrzebami interesu publicznego.

Ponadto należało podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zagwarantowane zostało poszanowanie istniejącego ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, planowane przedsięwzięcie polegające na realizacji budynków inwentarskich (kurników) zostało zlokalizowane na terenie rolniczym, tj. w sąsiedztwie pól uprawnych i obszarów zadrzewionych, w odległości ok. 1 km od najbliższej zabudowy siedliskowej. Projektowane budynki zajmą jedynie 1,45% powierzchni działki (55,16 ha), a ich wysokość nie przekroczy 9 m, co nie pogorszy znacząco obecnych walorów krajobrazowych o charakterze rolniczym. W takiej sytuacji trudno byłoby uznać, że planowana inwestycja mogłaby naruszać wymienione wyżej warunki zachowania istniejącego ładu przestrzennego.

Niezależnie od powyższego, należy na koniec zwrócić uwagę, że choć z jednej strony w zagospodarowaniu terenu trzeba uwzględniać wymagania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to jednak z drugiej strony należy także pamiętać, że każdemu, kto ma tytuł prawny do nieruchomości, przysługuje prawo do jej zagospodarowania, w granicach określonych ustawą (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Na wspomniany wyżej ład przestrzenny składa się zaś wiele zróżnicowanych wartości, w tym wymóg uwzględniania uwarunkowań społeczno-gospodarczych (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W rozpoznawanej sprawie organ w sposób prawidłowy wyważył i pogodził wskazane wyżej wartości, określając warunki zabudowy dla położonej przecież na terenie rolniczym (wiejskim) inwestycji polegającej na realizacji budynków inwentarskich (kurników), a zatem służącej produkcji rolnej (hodowlanej) i związanej funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestorów dużym gospodarstwem rolnym.

Wobec tego, że przewodniczący wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), zarządził rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego okazały się usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę poprzez jej oddalenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.