Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 690/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 134 § 1, art. 11, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 148 § 1 i 2, art. art. 149, art. 145 § 1 pkt 2 i 5, art. 8, art. 156 § 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40, art. 39 ust. 1,
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 864
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) z dnia [...] stycznia 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz.267 ze zm.; dalej: kpa), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. p. A.S. (...) o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości W. gm. K., utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.

Strona wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy i o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r. wobec istnienia - w przekonaniu strony - uzasadnionego przypuszczenia, że wskazane decyzje nie odzwierciedlają wszystkich okoliczności sprawy i nie uwzględniają, iż jako byłego wspólnika Spółki Cywilnej "P. ", udziały p. A.S. w tej spółce stanowiły 1%, w związku z czym obciążenie strony solidarnie wraz z drugim byłym wspólnikiem większościowym (99%) odpowiedzialnością za całość zobowiązania wspólników spółki cywilnej, jest nieadekwatne do stanu sprawy. Jednocześnie strona podniosła, że przedmiotowe decyzje zagrażają jej dalszej egzystencji, albowiem sprawiają, że strona nie dysponuje środkami finansowymi, które pozwalałby na zaspokojenie roszczeń zgłoszonych przez GDDKiA w K.

Po ponownej analizie sprawy organ uznał, iż odmowa wznowienia postępowania w sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznych o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w m. W. gm. K. wydana dnia [...] listopada 2014 r. postanowieniem nr [...] jest zasadna, a zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.

Zgodnie bowiem z treścią art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania winno być wniesione w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Okolicznością wskazaną przez stronę we wniosku z dnia [...] października 2014 r. jako podstawa wznowienia ww. postępowań jest podejrzenie, iż wskazane decyzje zostały wydane w wyniku bliżej nieokreślonego przestępstwa, a nadto, że zaistniały nowe okoliczności nieznane organowi, który wydał decyzje. We wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, strona nie wskazała dodatkowych okoliczności mających stanowić podstawę wznowienia postępowania.

Analizując ponownie akta w sprawach zakończonych w/w decyzjami oraz wyjaśnienia zawarte we wniosku strony z dnia [...] października 2014 r., organ ustalił, iż okoliczności sprawy podnoszone w treści wniosku o wznowienie postępowania znane były stronie co najmniej od dnia [...] sierpnia 2010 r. W powyższej dacie została bowiem zawarta umowa dzierżawy pomiędzy Skarbem Państwa - GDDKiA działającym przez GDDKiA Oddział w K. a P.A. i A.S. prowadzącymi działalność jako spółka "P." spółka cywilna. Należy więc stwierdzić, że miesięczny termin do wniesienia podania o wszczęcie postępowania nie został zachowany.

Wobec powyższego, z uwagi na niezachowanie miesięcznego terminu, prowadzenie dalszego postępowania zmierzającego do merytorycznego rozpatrzenia sprawy jest niedopuszczalne.

Stanowisko powyższe potwierdza m.in. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 17 maja 2012 r. (II OSK 374/11, LEX nr 1219146), zgodnie z którym "Przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 k.p.a., przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny".

W orzecznictwie przyjęto również, że strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 października 1998 r., III SA 2802/97, LEX nr 34954).

Wyłącznie dodatkowo wyjaśnić należy, że kwestie odpowiedzialności wspólników za zobowiązania zaciągnięte przez nich w ramach spółki cywilnej zostały uregulowane w art. 864 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny. Ustawodawca wskazał jednoznacznie, że wspólnicy odpowiadają za nie solidarnie. Oznacza to, iż wierzyciel może żądać zaspokojenia swojej wierzytelności zarówno od wszystkich wspólników łącznie, jak i od kilku z nich, czy też od każdego z osobna. Zaspokojenie wierzytelności przez jednego ze wspólników zwalnia z odpowiedzialności pozostałych (art. 366 § 1 k.c.). Uregulowanie w treści umowy spółki cywilnej wysokości udziałów poszczególnych wspólników w zysku lub stratach spółki nie ma wpływu na odpowiedzialność solidarną wspólników wobec osób trzecich.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest zakaz podejmowania określonych w tym przepisie działań w pasie drogowym, w tym zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Skargę na powyższe postanowienie GDDKiA Oddział w K. z dnia [...] stycznia 2015r. Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r. o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogi krajowej nr [...] w miejscowości W. gm. K.

Na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zarzucił temu postanowieniu:

1. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 148 § 1 i 2 w zw. z art .149 K.p.a oraz art. 145 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a polegające na uznaniu, że skarżący nie dotrzymał terminu jednego miesiąca na złożenie podania o wznowienie postępowania liczonego od dnia dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, podczas gdy postępowanie sądowe w stosunku do byłego Dyrektora GDDKiA Oddział w K. toczy się przed Sądem, co sprawia, że nadal istnieje uzasadnione podejrzenie, że wskazane decyzje o wymierzeniu kar finansowych zostały wydane w wyniku przestępstwa, a nadto wobec istnienia nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał wskazane decyzje,

2. naruszenie przepisu art. 8 K.p.a. oraz art. 149 K.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania w sprawie wydanych decyzji, bez należytego zbadania materiału dowodowego sprawy w celu stwierdzenia, czy zgodnie z treścią art. 156 k.p.a. istnieją przesłanki, które przemawiają za przyjęciem, że wskazane decyzje powinny zostać uznane za nieważne albowiem wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia w celu wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji nakładających kary finansowe na skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. GDDKiA Oddział w K. utrzymał w mocy własne postanowienie Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawach zakończonych decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. o nałożeniu skarżącego kary w wysokości 47.600,00 zł oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. o nałożeniu kary w wysokości 156.800,00 zł - za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym w szczególności zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Z postanowieniem tym skarżący nie zgodził się w całości i twierdzi, że w niniejszej sprawie został potraktowany w sposób absolutnie arbitralny i bez wnikliwego rozpoznania przez organ administracyjny argumentów, które wielokrotnie podnosiłem w kierowanych pismach.

Wskazał, że GDDKiA Oddział w K. nie podając motywów swojego postępowania nie zezwoliła Spółce "P. " na przedłużenie umowy na zajęcie pasa drogowego, mimo że nie miała ku temu ani powodów natury merytorycznej, ani tym bardziej prawnej. Działalność prowadzona przez Spółkę "P. " odbywała się na parkingu przy drodze krajowej Nr [...] w miejscowości W. Przedmiotem tej działalności było prowadzenie punktu gastronomiczno-handlowego, który znajdował się pomiędzy dwoma obiektami - Hotelem "K. " prowadzonym przez Spółkę z o.o "B. " oraz stacją paliw należącą do Koncernu "[...]".

Działalność "P. " s.c nigdy nie powodowała niszczenia i uszkodzenia w pasie drogowym drogi i jej urządzeń, ani też żadnych innych czynności, które zmniejszałyby trwałość drogi oraz zagrażałyby bezpieczeństwu ruchu drogowego - a mimo tego, że nie istniały żadne przesłanki dla zastosowania art. 39 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych - na tej właśnie podstawie GDDKiA Oddział w K. odmówiła Spółce zawarcia nowej umowy na zajęcie pasa drogowego.

GDDKiA Oddział w K. nigdy też nie wyjaśnił czym różniła się w zakresie wpływu na przepisy ustawy o drogach publicznych działalność prowadzona przez Spółkę "P." od działalności prowadzonej przez Spółkę z o.o. "B. " w zakresie Hotelu "K." i stację paliw "[...]". Jak to możliwe, że w tym samym pasie drogi na niewielkiej odległości dwa obiekty skrajne nie zmniejszają trwałości drogi i nie zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego, a obiekt położony pomiędzy nimi i to najmniejszy - punkt gastronomiczno-handlowy prowadzony przez "P. " s.c takie zagrożenie - zdaniem GDDKiA w K. - stwarzał, co skutkowało nieprzedłużeniem umowy na zajęcie pasa drogowego.

W tym miejscu skarżący podkreślił, że trudno zrozumieć motywy i przesłanki, którymi kierował się GDDKiA w K., który pismem z dnia [...] lutego 2010 r. zawiadomił Spółkę "P." " o istnieniu prawnej możliwości dzierżawy gruntu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt" - punkt gastronomiczny prowadzony przez Spółkę.

Skarżący poddał ocenie Sądu ocenę jakie zmiany w stanie prawnym i jakie zmiany w stanie faktycznym zaszły w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości w tym czasie, które pozwoliły GDDKiA w K. na to, aby ponownie zezwolić "P." s.c na zawarcie umowy dzierżawy i zajęcie pasa drogowego, a co za tym idzie na kontynuowanie działalności gospodarczej, którą to uprzednio GDDKiA w K. swoimi decyzjami dosłownie postawił na progu bankructwa.

Skarżący zwrócił uwagę na okoliczność, że po skierowaniu powołanego wyżej pisma - GDDKiA zawarła w dniu [...] sierpnia 2010 r. ze Spółką "P. " umowę dzierżawy dotyczącą nieruchomości o powierzchni 50 m2, oznaczonej nr geodezyjnym [...], która jest położona w pasie drogi krajowej nr [...] w miejscowości W. - a więc w odniesieniu dokładnie do tego samego obiektu, w którym prowadzony był punkt gastronomiczny, i za który wymienionymi na wstępie decyzjami GDDKiA w K. wymierzył drakońskie kary finansowe za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Jak dalece niespójne i pozbawione racjonalnych podstaw było postępowanie GDDKiA w K. w stosunku do firmy skarżącego, świadczy okoliczność, że mimo możliwości zawarcia umowy dzierżawy - organ ten w dniu [...] kwietnia 2010 r. wymierzył skarżącemu i wspólnikowi karę w wysokości 156.800,00 zł za zajęcie pasa drogowego za okres od [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] grudnia 2008 r.

Skarżący nie potrafi zrozumieć czym kierował się p. Dyrektor (...) nakazując wydawanie tego rodzaju decyzji w stosunku do niego i spółki, której był wspólnikiem, aż do momentu gdy dowiedział się, że przeciwko osobie p. Dyrektora prowadzone jest postępowanie karne o charakterze korupcyjnym, a stawiane p. Dyrektorowi zarzuty pozostają w ścisłym związku z zajmowanym i piastowanym przez niego stanowiskiem służbowym. Doniesienia medialne w tym zakresie dają wiele do myślenia i w przekonaniu skarżącego stawiają pod znakiem zapytania rzetelność i obiektywizm działań podejmowanych przez GDDKiA w K. także i w jego sprawie.

W chwili obecnej skarżący nie jest wstanie przedstawić procesowych dowodów potwierdzających możliwość popełnienia przestępstwa, które miałoby związek z nie udzieleniem mu zgody na kontynuowanie umowy na dzierżawę terenu w pasie drogowym drogi nr [...] w miejscowości W., jednakże uważa, że istnieje uzasadnione przypuszczenie, że nie przedłużenie umowy na dzierżawę obiektu oraz późniejsze wymierzenie mu tak wysokiej kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - miało jakieś inne podłoże, niż tylko podstawy materialne i formalno-prawne.

Według wiedzy skarżącego, postępowanie sądowe przeciwko byłemu Dyrektorowi GDDKiA w K. nadal jest prowadzone po wniesieniu przez Prokuraturę Okręgową w K. aktu oskarżenia, co w przekonaniu skarżącego uzasadnia twierdzenie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie wynikającym z art. 148 § 1 K.p.a.

Z tych właśnie względów wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznych nakładających na skarżącego i Spółkę kary finansowe, skarżący uważał i uważa za zasadny gdyż w jego przekonaniu spełnione zostały przesłanki, o których stanowi kpa w art. 145 § 1 pkt 2 i 5.

Pomiędzy wydanymi decyzjami a działaniami Dyrektora może istnieć związek przyczynowy tego rodzaju, że rzutuje on na charakter wydanych decyzji, a okoliczność, że mimo istnienia przez cały czas prawnej możliwości zawarcia umowy dzierżawy obiektu - co wynika wprost z powołanego uprzednio pisma - Dyrektor w sposób całkowicie bezzasadny nakazał wydanie decyzji o ukaraniu skarżącego i Spółki karami finansowymi w takim rozmiarze, co w praktyce oznacza bankructwo skarżącego i pozbawienie go środków utrzymania.

W przekonaniu skarżącego, decyzje podjęte przez GDDKiA w K. zostały także wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Samo wszczęcie i prowadzenie postępowania w celu nałożenia kar finansowych decyzjami z dnia [...] czerwca 2007 r. i z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz uprzednia odmowa przedłużenia zawartej umowy dzierżawy, a co za tym cofnięcie zgody na zajęcia pasa drogowego w kontekście nowych okoliczności sprawy, pozwalają twierdzić, że przy wydawaniu tego rodzaju decyzji i takim prowadzeniu spraw Dyrektor GDDKiA w K. nie kierował się przepisami postępowania, a względami partykularnymi - co doprowadziło do pogwałcenia słusznego interesu strony i spowodowało naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracyjnych wyrażonej w art. 8 K.p.a.

Skarżący podniósł także okoliczność, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie w stosunku do jego osoby wszczęto dopiero gdy okazało się, iż egzekucja wobec jego byłego wspólnika jest bezskuteczna, a on był wspólnikiem większościowym - posiadającym 99% udziałów w spółce. Skarżący w ramach Spółki "P." miał zaledwie 1% udziału i w żaden sposób nie mógł wypracować środków finansowych w takim rozmiarze, aby go obecnie obciążać odpowiedzialnością finansową z tytułu kar w tak niebotycznej wysokości, jak to wynika z decyzji GDDKiA w K. W przekonaniu skarżącego zapis w umowie spółki, z którego wynikało, że mój udział w zyskach i stratach spółki wynosił jeden procent, nie dawał i nie daje wierzycielowi - GDDKiA Oddział K. uprawnienia do wydania decyzji także w stosunku do osoby skarżącego na całą kwotę, i to przy powołaniu przepisu art. 864 k.c., który stanowi o odpowiedzialności solidarnej.

W odpowiedzi na skargę na postanowienie nr [...] GDDKiA z dnia [...] stycznia 2015 r. organ ten wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Bezsporne jest, iż parking w m. W., na którym prowadzona była działalność gospodarcza przez spółkę P. s.c. zlokalizowany jest w liniach rozgraniczających projektowaną autostradę [...] oraz iż A.S. przysługuje przymiot strony w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Dnia [...] października 2014 r. wpłynął do GDDKiA W. wniosek z dnia [...] października 2014 r. A.S. o wznowienie postępowań zakończonych ww. decyzjami.

Zgodnie z treścią art. 148 §1 kpa podanie o wznowienie postępowania winno być wniesione w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Okolicznością wskazaną przez stronę we wniosku z dnia [...] października 2014 r. jako podstawa wznowienia ww. postępowań jest podejrzenie, iż wskazane decyzje zostały wydane w wyniku bliżej nieokreślonego przestępstwa, a nadto, że zaistniały nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzje.

Analizując posiadane dokumenty w sprawach zakończonych decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2010 r., jak również wyjaśnienia zawarte we wniosku strony z dnia [...] października 2014 r., organ ustalił, iż okoliczności sprawy podnoszone w treści wniosku o wznowienie postępowania bezspornie znane były stronie od co najmniej dnia [...] sierpnia 2010 r., kiedy to została zawarta umowa dzierżawy pomiędzy Skarbem Państwa - GDDKiA działającym przez GDDKiA Oddział w K. a P.A. i A.S. prowadzącymi działalność jako spółka cywilna "P.". Należy więc stwierdzić, że miesięczny termin do wniesienia podania o wszczęcie postępowania nie został zachowany.

W przypadku niezachowania tego terminu prowadzenie dalszego postępowania zmierzającego do merytorycznego rozpatrzenia sprawy jest niedopuszczalne.

Zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze są identyczne z argumentami przedstawionymi zarówno we wniosku z dnia [...] października 2014 r. o wznowienie postępowania, jak też we wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. o ponowne rozpoznanie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2012 r., poz. 270, z późn. zm..; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2015 r., wydanym po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. p. A.S. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznych z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r. o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w m. W. gm. K., utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.

Jak wynika z akt sprawy, które powinny być rozpatrywane łącznie z aktami sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 691/15 (Sąd na rozprawie zarządził na podstawie art. 111 § 2 ppsa połączenie obu spraw do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia), zaskarżone postanowienie poprzedzone zostało wydaniem kilku decyzji dotyczących lokalizacji i funkcjonowania przedmiotowego punktu gastronomicznego na działce nr ewid. [...] o pow. 50 m2, położonej w pasie drogi krajowej nr [...] na parkingu w m. W., gm. K.. I tak:

- dnia [...] lipca 2006 r. s.c. P. decyzją nr [...] uzyskała zgodę na zajęcie przedmiotowej działki położonej w pasie drogowym pod punkt gastronomiczno-handlowy;

- decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. odmówiono s.c. P. (jej wspólnikom) przedłużenia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego;

- decyzją GDDKiA Oddział w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. obciążono wspólników s.c. P. karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w kwocie 47.600,00 zł (za okres od [...].01.2007 do dnia [...].06.2007, tj. 170 dni);

- decyzją GDDKiA Oddział w K. z dnia [...]kwietnia 2010 r. karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w tej samej wysokości, tj. w kwocie 47.600,00 zł (za okres od [...].01.2007 do dnia [...].06.2007, tj. 170 dni) obciążono p. A.S., który na podstawie aneksu nr [...] do umowy spółki cywilnej P., zawartej w dniu [...] maja 2003 r., został – wspólnie z p. P.A.– wspólnikiem tej Spółki. Jak stwierdził GDDKiA Oddział w K., "Powyższa okoliczność istniała już w dniu wydania decyzji nr [...], lecz nie była znana Organowi."

- w związku z powyższym dnia [...] kwietnia 2010 r. organ wydał decyzję nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca w stosunku do p. K. i wszczęto postępowanie wobec p. A.S. w sprawie obciążenia karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia;

- decyzją GDDKiA Oddział w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. obciążono p. P.A. oraz p. A.S. karą pieniężną za zajęcie na okres 560 dni bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] pod punkt gastronomiczno-handlowy zlokalizowany na parkingu w m. m. W., gm. K.– w kwocie 156.800,00 zł (za okres od [...] czerwca 2007 do dnia [...] grudnia 2008).

W aktach sprawy znajduje się również umowa dzierżawy przedmiotowej działki zawarta dnia [...] sierpnia 2010 r. pomiędzy wspólnikami s.c. P. – P.A. oraz p. A.S. a Skarbem Państwa działającym przez GDDKiA Oddział w K.. W § 2 ust. 1 powołanej umowy stwierdzono, że "Umowa dzierżawy zostaje zawarta na czas oznaczony od dnia [...] sierpnia 2010 roku do dnia [...] grudnia 2012 roku."

W piśmie GDDKiA Oddział w K., poprzedzającym zawarcie powyższej umowy, adresowanym do s.c. P. (z dnia [...] lutego 2010 r.) stwierdzono, że "W związku z...wygaśnięciem umowy na budowę w systemie koncesyjnym autostrady [...] na odcinku S.– P. w chwili obecnej istnieje możliwość prawna dzierżawy gruntu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt."

Następnie w aktach sprawy znajdują się wnioski stron z 2014 r. oraz 2015 r.- odpowiednio - o wznowienie postępowania oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy, wraz z odpowiednimi postanowieniami odmownymi GDDKiA Oddział w K.

Jednocześnie należy zauważyć, że w decyzji GDDKiA Oddział w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. znajduje się stwierdzenie, że "...parking w m. W. zlokalizowany jest w liniach rozgraniczających projektowaną autostradę [...]...".

Skarżący zarzucił w skardze zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 148 § 1 i 2 w zw. z art. .149 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a także uznanie, że skarżący nie dotrzymał terminu jednego miesiąca na złożenie podania o wznowienie postępowania liczonego od dnia dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, jak również naruszenie art. 8 K.p.a. oraz art. 149 K.p.a. poprzez brak należytego zbadania materiału dowodowego sprawy w celu stwierdzenia, czy zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieją przesłanki, które przemawiają za przyjęciem, że wskazane decyzje powinny zostać uznane za nieważne.

Przedstawione zarzuty mają charakter procesowy, co przesądza również o procesowym charakterze sprawy.

Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, okolicznościami wskazanymi przez stronę we wniosku o wznowienia ww. postępowań jest podejrzenie, iż wskazane decyzje zostały wydane w wyniku bliżej nieokreślonego przestępstwa, a nadto, że zaistniały nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzje.

Co do pierwszego rodzaju zarzutów, wskazujących, iż powołane decyzje zostały wydane w wyniku bliżej nieokreślonego przestępstwa, to należy zauważyć, że sam skarżący podniósł, iż postępowanie karne o zarzuty o charakterze korupcyjnym w stosunku do byłego Dyrektora GDDKiA Oddział w K. dopiero się toczy się przed Sądem. Według skarżącego, powołującego się w tym zakresie na doniesienia medialne, sprawia to, że nadal istnieje uzasadnione podejrzenie, że wskazane decyzje o wymierzeniu kar finansowych zostały wydane w wyniku przestępstwa. Jak skarżący podnosi, "Pomiędzy wydanymi decyzjami a działaniami Dyrektora może istnieć związek przyczynowy tego rodzaju, że rzutuje on na charakter wydanych decyzji, a okoliczność, że mimo istnienia przez cały czas prawnej możliwości zawarcia umowy dzierżawy obiektu - co wynika wprost z powołanego uprzednio pisma - Dyrektor w sposób całkowicie bezzasadny nakazał wydanie decyzji o ukaraniu skarżącego i Spółki karami finansowymi (...)." Jednocześnie sam skarżący przyznał, że "W chwili obecnej (...) nie jest wstanie przedstawić procesowych dowodów potwierdzających możliwość popełnienia przestępstwa, które miałoby związek z nie udzieleniem mu zgody na kontynuowanie umowy na dzierżawę terenu w pasie drogowym drogi nr [...] w miejscowości W., jednakże uważa, że istnieje uzasadnione przypuszczenie, że nie przedłużenie umowy na dzierżawę obiektu oraz późniejsze wymierzenie mu tak wysokiej kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - miało jakieś inne podłoże, niż tylko podstawy materialne i formalno-prawne."

W sposób oczywisty nie jest rolą sądu administracyjnego potwierdzanie przypuszczeń skarżącego co do korupcyjnego charakteru działalności organu, w następstwie której – wedle tegoż skarżącego - nie przedłużono z nim umowy na dzierżawę obiektu, a następnie wymierzono mu wysokie kary pieniężne z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Odnosząc się do tej kwestii należy – po pierwsze – zwrócić uwagę, że skarżący w żadnym miejscu nie odwołali się do treści art. 145 § 1 pkt 2 kpa, tzn. wydania powołanych decyzji w wyniku przestępstwa. Skarżący odwołują się w tym zakresie do podejrzeń lub przypuszczeń opartych na doniesieniach medialnych, nie mogąc przedstawić dowodów.

Po drugie, trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 11 ppsa dopiero ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Jak podkreśla się w wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 93/14, LEX nr 1519073, "Moc wiążącą dla sądu administracyjnego mają jedynie ustalenia co do popełnienia przestępstwa zawarte w sentencji wydanego w postępowaniu karnym wyroku. Natomiast ustalenia zawarte w uzasadnieniu tego wyroku nie wiążą sądu administracyjnego. Oznacza to, że wszystkie inne okoliczności, w tym także ustalenia dotyczące osiąganych przychodów i ponoszenia wydatków z tytułu określonych faktur wymagają odrębnego ustalenia. Pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" w rozumieniu art. 11 p.p.s.a. należy rozumieć ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia."

Jednocześnie NSA w wyroku z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 393/13, LEX nr 1446569, podkreślił, że:"Przepis art. 11 p.p.s.a. nie dotyczy wyroków uniewinniających i umarzających postępowanie. Sąd administracyjny pozbawiony jest przy tym możliwości dokonywania jakichkolwiek ustaleń odnoszących się do sfery faktów dowodowych istotnych dla stwierdzenia popełnienia przestępstwa. Zasada wynikająca z art. 11 p.p.s.a. pośrednio odnosi się do organów administracyjnych, które dokonują ustaleń faktycznych ocenianych następnie w drodze kontroli sądowoadministracyjnej. Wydanie wyroku uniewinniającego nie pozbawia jednak możliwości oceny określonego czynu czy zachowania z punktu widzenia etyki lub pragmatyki służbowej obowiązującej osobę uniewinnioną."

W rozpatrywanej sprawie nie wystarcza więc nawet samo skazanie prawomocnym wyrokiem sądu karnego za korupcję, lecz niezbędne jest wskazanie przez sąd karny związków między działalnością korupcyjną a kwestionowanymi decyzjami nakładającymi kary za zajęcie pasa drogi krajowej bez zezwolenia.

Po trzecie, w ocenie Sądu, sposób obliczenia w przedmiotowych decyzjach wysokości kar za zajęcie pasa drogi krajowej bez zezwolenia jest prawidłowy, tzn. zgodny z art. 40 ustawy o drogach publicznych, a w szczególności z ust. 12 tego przepisu. W demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) nie tylko organy administracji publicznej są związane przepisami prawa, gdyż w równym stopniu związanie to dotyczy obywateli, w tym również prowadzących działalność gospodarczą.

Odnosząc się z kolei do podniesionego przez skarżącego zarzutu nie uwzględnienia przez organ nowych okoliczności, istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi, który wydał decyzje, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 kpa, należy zgodzić się z Dyrektorem GDDKiA Oddział w K., że okoliczności, na które powołał się skarżący, nie były nowe i były znane zarówno organowi, jak i skarżącemu, co najmniej od dnia [...] sierpnia 2010 r., tj. od dnia zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowej działki pomiędzy wspólnikami s.c. P. – P.A. oraz p. A.S. a Skarbem Państwa działającym przez GDDKiA Oddział w K. Jak już wskazano, w § 2 ust. 1 powołanej umowy stwierdzono, że "Umowa dzierżawy zostaje zawarta na czas oznaczony od dnia [...] sierpnia 2010 roku do dnia [...] grudnia 2012 roku." Jednocześnie w piśmie GDDKiA Oddział w K., poprzedzającym zawarcie powyższej umowy, adresowanym do s.c. P. (z dnia [...] lutego 2010 r.) wyraźnie stwierdzono, że "W związku z...wygaśnięciem umowy na budowę w systemie koncesyjnym autostrady [...] na odcinku S.– P. w chwili obecnej istnieje możliwość prawna dzierżawy gruntu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt."

Jak można sądzić, po upływie tego terminu możliwość taka przestała istnieć, a organ nie miał obowiązku zawarcia umowy z s.c. P.; umowa jest czynnością cywilnoprawną, o zawarciu której decydują dobrowolnie dwie strony. Doszukiwanie się w odmowie przedłużenia umowy dzierżawy przedmiotowego terenu przez GDDKiA Oddział w K. innych szczególnych przyczyn jest w świetle dokumentacji sprawy nieuprawnione.

Sąd nie podzielił również oceny strony skarżącej, że decyzje podjęte przez GDDKiA w K. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Samo wszczęcie i prowadzenie postępowania w celu nałożenia kar finansowych decyzjami z dnia [...] czerwca 2007 r. i z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz uprzednia odmowa przedłużenia zawartej umowy dzierżawy, a co za tym cofnięcie zgody na zajęcia pasa drogowego w kontekście nowych okoliczności sprawy, pozwalają twierdzić, że przy wydawaniu tego rodzaju decyzji i takim prowadzeniu spraw Dyrektor GDDKiA w K. nie kierował się przepisami postępowania, a względami partykularnymi. Jak już wyżej wyjaśniono, brak podstaw do takiego twierdzenia. Co więcej, powołany wyżej przepis kpa (art. 156 § 1 pkt 2) dotyczy decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten z całą pewnością nie odnosi się do odmowy przedłużenia zawartej umowy dzierżawy (jako że dotyczy decyzji administracyjnych), a wydane w sprawie decyzje zostały, w ocenie Sądu, wydane na właściwej podstawie prawnej, bez rażącego naruszenia prawa.

Zapewnienia wspólników "P." s.c, że jej działalność nigdy nie powodowała niszczenia i uszkodzenia w pasie drogowym drogi i jej urządzeń, ani też żadnych innych czynności, które zmniejszałyby trwałość drogi oraz zagrażałyby bezpieczeństwu ruchu drogowego - a mimo tego, że nie istniały żadne przesłanki dla zastosowania art. 39 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - na tej właśnie podstawie GDDKiA Oddział w K. odmówiła Spółce zawarcia nowej umowy na zajęcie pasa drogowego, są w rozpatrywanej sprawie bez znaczenia prawnego. Znaczenie takie ma natomiast zajmowanie przez spółkę cywilną pasa drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia.

Jak stwierdza art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jak już wskazano wyżej, skarżący wiedzieli o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania co najmniej od dnia [...] sierpnia 2010 r., tj. od dnia zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowej działki.

Tym samym wnioski o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych przedmiotowymi decyzjami, wniesione w 2014 r., zostały złożone z ewidentnym uchybieniem terminu i są niedopuszczalne. Przystąpienie do rozpatrzenia takiego wniosku jest dotknięte wadą nieważności (por powołany przez organ wyrok NSA).

Odnosząc się do podniesionej przez skarżącego kwestii odpowiedzialności wspólników za zobowiązania zaciągnięte przez nich w ramach spółki cywilnej Sąd w całości podziela stanowisko organu, oparte na treści art. 864 k.c., w myśl którego za zobowiązania zaciągnięte przez wspólników w ramach spółki cywilnej wspólnicy odpowiadają za nie solidarnie. Jednocześnie warto dodać, że żaden przepis prawa nie przyznaje spółce cywilnej ani atrybutu osobowości prawnej, ani zdolności prawnej. Ponieważ nie jest ona podmiotem prawa, nie przysługuje jej w związku z tym również zdolność do czynności prawnych, zdolność sądowa ani procesowa. Konsekwencje braku podmiotowości prawnej spółki cywilnej wyrażają się m.in. w tym, że: 1) stroną zawieranych umów są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 2) podmiotami praw i obowiązków są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 3) stroną postępowania sądowego czy administracyjnego są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 4) majątek spółki jest majątkiem wspólnym wspólników; 5) odpowiedzialność za zobowiązania ponoszą wszyscy wspólnicy, a nie spółka (por. J. Bała, sNSA w: Spółka cywilna w stosunkach publicznoprawnych, 5-6 grudnia, Otrębusy).

W tej sytuacji dążenie skarżącego, będącego udziałowcem spółki cywilnej w 1%, do ograniczenia swojej odpowiedzialności do wielkości posiadanych udziałów jest pozbawione podstaw prawnych.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.