Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2839/00
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2004-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą

SENTENCJA

Sygn. akt. II SA/Kr 2839 / 00 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 września 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel - Ziaja AWSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2004r. sprawy ze skargi H. B. i W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] 2000r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej H. B. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W postępowaniu wszczętym na wniosek A.S. z dnia [....] 1999 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: [....] uzupełniony pismem z dnia [....] 2000 r. poprzez dołączenie załącznika graficznego (kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:2000); z którego wynika, że inwestycja ma być realizowana na działkach nr nr [....] Wójt Gminy M. decyzją z dnia [....] 2000 r., znak: [....] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę kanalizacji deszczowej wraz z urządzeniami podczyszczającymi wody opadowe z obiektów PPH "[....] " K. przewidzianej do realizacji na działkach nr nr [....] położonych w miejscowości K.

W decyzji określono, że inwestycja obejmuje budowę kanalizacji deszczowej (kolektora odprowadzającego, ciągów doprowadzających i przykanalików kanalizacji deszczowej) wraz z urządzeniami podczyszczającymi wody opadowe spływające z dachu budynku Zakładu [....]. utwardzonych betonowych nawierzchni wewnętrznych dróg i placów manewrowych, utwardzonej nawierzchni przyzakładowego parkingu samochodowego, trawiastego placu rekreacyjnego przylegającego bezpośrednio do budynku Zakładu. Wskazano też, że projektowane ciągi kanalizacyjne doprowadzają wody opadowe do urządzeń podczyszczających, w skład których wchodzą: dwukomorowy osadnik przepływowy, oddzielacz z filtrem koksowym. Podczyszczone wody opadowe będą odprowadzone kolektorem do istniejącego rowu odwadniającego pola orne, uchodzącego do koryta rzeki R.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [....] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [....] Nr [....] z dnia [....].1994r. (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr [....] z dnia [....] 06.1994r), bowiem:

- działka ewid. nr [....] położona jest w terenach przemysłu usługowego, o symbolu 67 PU (istniejąca masarnia). Dopuszcza się realizację: urządzeń towarzyszących, zaplecza techniczno - socjalnego, zieleni urządzonej, urządzeń infrastruktury technicznej, komunikacji,

- działki ewid. nr [....] i cz. działki ewid. nr [....] (na której przewidywana jest realizacja w/w zamierzenia inwestycyjnego) położone są w terenach rolniczych z ograniczonym dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, o symbolu RPIRM - wyznacza się jako użytkowanie podstawowe tereny rolnicze z utrzymaniem istniejącej, ograniczeniem nowej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej;

- działki ewid. nr [....] i [....] położone są w terenach rolnych, o symbolu RPIRM, objętych strefą techniczna drogi KR [....] ,

- działka ewid. nr [....] położona jest cz. w terenach rolnych, o symbolu RPIRM objętych strefą techniczną drogi KR [....] i cz. w terenach komunikacji, o symbolu K,

- działka ewid. nr [....] położona jest cz. w terenach rolnych, o symbolu RPIRM i cz. w terenach leśnych, o symbolu RL. Dopuszcza się realizację urządzeń związanych z gospodarką leśną - drobne urządzenia turystyczne, takie jak oznaczenia trasy i ścieżki turystyczne, miejsca biwakowe; obejmujące tereny urządzeń gazownictwa,

- działki ewid. nr nr [....] położone są częściowo w terenach rolnych, o symbolu RPIRM i cz. obejmujące tereny urządzeń gazownictwa,

- działka ewid. nr [....] położona jest w terenach komunikacji, o symbolu K, odcinek drogi KR [....].

Ustalono warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Po rozpatrzeniu odwołania z dnia [....] 2000 r. od powyższej decyzji złożonego przez H.B. , w którym odwołująca się oświadczyła, że nie wyraża zgody na kanalizację przebiegająca przez jej działkę o nr [....] oraz nie zawierającego uzasadnienia "sprzeciwu" M.N, z dnia [....] 2000 r. (będącego w swej istocie odwołaniem od decyzji pierwszej instancji), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [....] 2000 r., znak: [....] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [....] 2000 r., znak: [....].

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest jeszcze pozwoleniem na budowę i nie pociąga za sobą naruszenia czyjejkolwiek własności. Jest to tylko urzędowe poświadczenie zgodności rodzaju projektowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli rodzaj "promesy" umożliwiającej podjęcie następnych działań przez inwestora (np. zlecenie projektu technicznego), ale nie upoważniającej do podjęcia realizacji budowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czyli "plan urbanistyczny" danej miejscowości jest prawem lokalnym, ustalanym przez lokalne władze uchwałodawcze i obliguje lokalne władze wykonawcze do przestrzegania jego zapisów, stosownie do postanowień cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium podkreśliło, że stosownie do przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z przepisem art. 46 ust. 2 cyt. ustawy, o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzję taką -pozytywną lub negatywną w zależności od rodzaju zamierzenia oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - może otrzymać każdy wnioskodawca, który złoży stosowny wniosek, nie musi zatem być nawet właścicielem danej nieruchomości w chwili jego składania.

W ocenie Kolegium - w niniejszej sprawie sprzeczność inwestycji z planem nie zachodzi, gdyż zgodnie z prawem lokalnym (miejscowym) - działki nr nr [....] położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem RP/RM, gdzie realizacja inwestycji liniowych różnego rodzaju infrastruktury technicznej jest dopuszczalna. Fakt, że działki te stanowią własność innych osób fizycznych lub prawnych - nie jest przeszkodą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania, ponieważ zgodnie z art. 46 ust. 2 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja taka nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Sprawy własnościowe na tym etapie postępowania przygotowawczego do podjęcia inwestycji nie podlegają zatem badaniu.

Kolegium zawarło w uzasadnieniu swoje; decyzji informację, że określenie szczegółowych, konkretnych warunków i rozwiązań przestrzennych dotyczących zrealizowania zamierzonej inwestycji, a także uzyskanie prawa do dysponowania terenem dla celów budowlanych należy do elementów działań poprzedzających przygotowanie i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania działki lub działek oraz udzielającej pozwolenia na budowę - w oparciu o art. 34, ust. 4 i Art. 87, ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz.U. nr 89/94, póz. 414, z późniejszymi zmianami.).

W ramach tych dopiero działań inwestor będzie prowadzić negocjacje w sprawie uzyskania zgody właścicieli działek, przez które zaprojektowano przebieg projektowanej inwestycji liniowej, na wykonywanie prac z tą inwestycją związanych, a wymagających tymczasowego wkroczenia na teren ich własności.

Zgodnie z art. 33, ust. 2, pkt 2 cyt. ustawy Prawo budowlane - aby ktokolwiek mógł przystąpić do jakichkolwiek robót związanych z projektowanym zamierzeniem budowlanym - musi najpierw uzyskać prawo dysponowania gruntem do celów budowlanych oraz decyzję o pozwoleniu na budowę. Natomiast na etapie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - posiadanie zgody sąsiadów nie jest wymagane. Zgoda taka może być wyrażona także w trybie postanowienia sądowego, jako ustanowienie służebności.

Biorąc zatem pod uwagę fakt, że projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami zawartymi w rysunku oraz w tekście miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy M. , zatwierdzonego przez Radę Gminy M. Uchwałą Nr [....] z dnia [....] 1994 r, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] Nr [....] z dnia [....].1994 r, zaś badanie procedury przygotowania i wydania zaskarżonej decyzji nie wykazuje uchybień formalnych - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nie dopatrzyło się nieprawidłowości w działaniach organu pierwszej instancji i utrzymało tę decyzję w mocy.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w N. z dnia [....] 2000 r, znak: [....] złożyli H.B. i W.B. podnosząc, iż nie wyrażają zgody na realizowanie przedmiotowej inwestycji jako uciążliwej dla właścicieli działki i naruszającej prawo własności.

W odpowiedzi na skargę z dnia [....] 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Kolegium wskazało, że rozpatrując treść wniesionej skargi oraz analizując całokształt dokumentacji sprawy, zarówno w zakresie działań organu pierwszej instancji, jak również działań własnych - doszło do konkluzji, że strona skarżąca w swoim piśmie do sądu administracyjnego powtarza argumentację nietrafną którą podnosiła już wcześniej w swoim odwołaniu, a która została odrzucona. Natomiast badana obecnie treść skargi nie zawiera przytoczenia żadnego konkretnego przepisu prawnego, którego naruszenia dopuszczałby się skład orzekający Kolegium rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Kolegium uważa je za chybione, a samą skargę za nieuzasadnioną wskazując, że strona myli się podnosząc na aktualnym etapie postępowania sprawy własnościowe.

Decyzja organu pierwszej instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja SKO w N. zostały wydane prawidłowo, w oparciu o przesłanki wynikające z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Zgodnie z nimi - sprawy własnościowe na tym etapie nie podlegają badaniu, zaś podstawą rozstrzygnięcia są ustalenia prawa lokalnego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. z 1994 r.

Kolegium podkreśliło, że H.B. i W.B. ciągle mylą decyzję o, warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z decyzją o pozwoleniu na budowę. Różnica pomiędzy tymi aktami prawnymi była stronie wyjaśniona w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji organu II instancji. Prawo własności strony skarżącej jest wystarczająco chronione na następnym etapie postępowania administracyjnego, tj. przy składaniu wniosku o pozwolenie na budowę. Wnioskodawca nie otrzyma takiego pozwolenia w oparciu o przedłożony projekt budowlany (dawniej tzw. projekt techniczny) wraz z projektem przebiegu inwestycji liniowej - jeżeli nie przedłoży jednocześnie notarialnych oświadczeń ze strony właścicieli działek, przez które zaprojektowano trasę kanalizacji - o wyrażeniu zgody na takie rozwiązanie. W razie braku takiej zgody - rozstrzygnięcie konfliktu może jednak wówczas zostać dokonane poprzez prawomocny wyrok sądu powszechnego. Sąd może w takiej sytuacji ustanowić stosowne prawo służebności dla przedmiotowych nieruchomości gruntowych, w celu przeprowadzenia przez nie zamierzonej inwestycji. Do czasu wydania takiego wyroku - postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę podlega zawieszeniu, proces realizacji budowy nie może być zatem rozpoczęty, zaś strona skarżąca nie powinna się obawiać o naruszenie w posiadaniu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu [....] września 2004 r. stawił się skarżący W.B. Nie stawili się pozostali uczestnicy postępowania ani przedstawiciel Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nastąpiło w wyniku naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że zarówno decyzja Wójta Gminy M. z dnia [....] 2000 r., znak: [....] , jak i utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [....] 2000 r., znak: [....] obarczone są wadą skutkującą koniecznością ich uchylenia.

Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczynane wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, póz. 139 z późn. zm.)), a sam wniosek musiał odpowiadać wymogom formalnym określonym w art. 41 ust. 2 tej ustawy, tj. zawierać określenie: granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Dokładne ustalenie powyższych danych przez organ administracji jest niezbędne dla prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora zawiera ogólnikowe stwierdzenia nie pozwalające ustalić charakteru inwestycji i jej ewentualnego oddziaływania na otoczenie. Sama nazwa inwestycji jest określona w sposób nieprecyzyjny, tj. jako kanalizacja deszczowa wraz z urządzeniami podczyszczającymi wody opadowe z obiektów PPH "[....] " K. i nie pozwala tym samym ustalić, na czym miało polegać zamierzenie inwestycyjne. Organy obydwu instancji przyjęły, że chodzi o budowę kanalizacji deszczowej, kwalifikacja ta jednak nie znajduje żadnego potwierdzenia w dokumentacji zgromadzonej w sprawie.

Nie zostały również jednoznacznie ustalone granice terenu, na którym miało być realizowane planowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne. Z załączników graficznych dołączonych przez inwestora do pisma z dnia [....] 2000 r. wynika, że inwestycja miała być realizowana na działkach nr nr [....],[....],[....],[....], , tymczasem postępowanie wyjaśniające w sprawie obejmowało działki nr nr [....] , [....] , [....] , [....] , o czym świadczy treść zaskarżonej decyzji. Działki te nie pokrywają się również z działkami, na których wskazano przebieg inwestycji liniowej w załączniku graficznym decyzji.

Okoliczności powyższe wskazują na dowolność działania organów obydwu instancji. Podkreślić należy, że organy administracji były związane wnioskiem co do charakteru planowanej inwestycji i nie miały kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. W razie jakichkolwiek wątpliwości, zwłaszcza co do zakresu wniosku, organ administracji jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia tych wątpliwości korzystając z instrumentów prawnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w jego art. 64 § 2, zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie jest dopuszczalne modyfikowanie treści wniosku bez wyraźnego upoważnienia wnioskodawcy.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, akta sprawy dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinny zawierać między innymi wyrys i wypis z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny zgodności planowej inwestycji z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1997 r, II S.A./Gd 780/96, niepublikowany).

Obowiązkiem organu - istotnym zarówno z punktu widzenia administracyjnego postępowania odwoławczego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego - jest przesłanie całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie i stanowiącej podstawę jej rozstrzygnięcia. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy dołączać do akt uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czytelny wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego z zaznaczeniem działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja.

Znajdujące się w aktach sprawy wypisy z ewidencji gruntów dotyczą tylko działek nr nr : [....] , [....] , [....] , (przy tym zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wysłano tylko do osób mających tytuł prawny do tychże działek), brak natomiast wypisów z ewidencji gruntów dla działek nr nr [....] , [....] . Również wypisy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dotyczą wszystkich nieruchomości wskazywanych przez inwestora, a nawet nie wszystkich działek, które zostały wymienione w sentencji decyzji. Potwierdza to wyżej wskazane wnioski co do dowolności ustaleń poczynionych przez organy obydwu instancji w toku prowadzonego postępowania, a ponadto nie pozwala ocenić prawidłowości merytorycznych ustaleń organów administracji.

Powyższe uchybienia organów obydwu instancji implikują ponadto wadliwość postępowania wiążącą się z zagadnieniem ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście należy uznać, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego. Na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (Wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r., l SA/Lu 684/97, niepublikowane). Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji ani nie ustalił - poprzez uzyskanie niezbędnych wypisów z rejestru gruntów - właścicieli bądź użytkowników wieczystych wszystkich nieruchomości, przez które przebiega inwestycja (a także właścicieli bądź użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości, jeżeli tego wymagałby - nieustalony przez organy administracji - charakter inwestycji), ani też nie zawiadomił wszystkich stron o wszczęciu postępowania w sprawie. Co za tym idzie, wydane w sprawie decyzje również nie mogły być doręczone wszystkim stronom. W tym stanie rzeczy jest niewątpliwe, że w sprawie nie zostało prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i nie zostały zrealizowane zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasada informowania i zasada czynnego udziału stron w postępowaniu.

Wskazać wreszcie należy na wadliwość postępowania odwoławczego i wynikające stąd uchybienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji. Należy podkreślić, że kompetencje organu drugiej instancji nie mają wyłącznie charakteru kontrolnego i nie ograniczają się tylko do oceny zarzutów odwołania.

W administracyjnym toku instancji polegającym przede wszystkim na przeniesieniu sprawy administracyjnej z instancji niższej do instancji wyższej, organ drugiej instancji jest zobligowany do rozpatrzenia sprawy od początku, zbadania wszystkich nowych okoliczności i wydania nowej decyzji w sprawie, o ile oczywiście nie ma podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ drugiej instancji nie tylko kontroluje organ pierwszej instancji, ale również wydaje własną decyzję w sprawie administracyjnej. W tym kontekście należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji i sposób prowadzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. są nieprawidłowe. Organ odwoławczy poprzestaje bowiem na realizacji kompetencji kontrolnych nie wychodząc poza granice odwołania, do czego jest zobligowany koniecznością rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej w jej granicach.

W odniesieniu do stanowiska prezentowanego przez skarżących, zgodnie z którym nie wyrażają oni zgody na realizowanie przedmiotowej inwestycji, jako uciążliwej dla właścicieli działki i naruszającej prawo własności, należy podzielić argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zasygnalizować, że w świetle art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa własności, uprawnień osób trzecich ani nie rodzi praw do terenu. Zgodnie z art. 43 wymienionej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli przedstawione zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może przesądzać brak zgody właściciela nieruchomości na realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, póz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [....] 2000 r, znak: [....] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [....] 2000 r., znak: [....] .

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbędne.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270).