Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1266/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, 10 §1, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: §3 pkt 17 i §13 ust. 1-3, 57 i 60
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 5 października 2020 r., Nr [...], działając m. in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 34, 36 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: p.b.). po rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 kwietnia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora F. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K., obejmującego zamierzenie budowlane pn. "Budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami (wod.-kan., C.O., gaz, wentylacja mechaniczna, elektryczna, teletechniczna) z murem oporowym i przebudową sieci gazowej przy ul. [...] w R., na działce nr 1.

W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta R. Nr [...] z dnia 30 września 2009 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu [...] r., Nr [...], pozycja [...] (dalej: m.p.z.p.). Symbol terenu z planu miejscowego: 7.MW,U. Spełnione zostały także inne wymogi prawne.

Skarżąca E. S. nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i wniosła odwołanie. Powyższej decyzji zarzucono naruszenie: 1) § 3 pkt 17 oraz § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 – dalej w.t.); 2) art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie.

Decyzją z dnia 3 sierpnia 2021 r., nr IFXIV.7840.9.101.2020, Wojewoda Śląski na mocy art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi jw. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami (wod.-kan., c.o., gaz, wentylacja mechaniczna, elektryczna, teletechniczna) z murem oporowym i przebudową sieci gazu przy ul. [...] w R., na działce nr 1, z zachowaniem wskazanych tam warunków.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że w toku postępowania odwoławczego projektant przedstawił obliczenia udowadniające, że projektowana kondygnacja garażowa jest kondygnacją podziemną. Podczas prowadzonego postępowania odwoławczego projektant wprowadził w projekcie zmiany obejmujące zabezpieczenie działki sąsiedniej przed zmianą kierunku spływu wód poprzez: niwelację terenu, tak aby uzyskać kontrspadek od strony granicy z działką sąsiednią w stronę skarp; wprowadzenie do projektu korytka odwadniającego ze spływem w kierunku wschodnim, a także planując postawienie w granicy działki ogrodzenia na podmurówce niepozwalającej na spływ wody na działkę sąsiednią. Odnosząc się do zarzutu obejmującego sposób mierzenia wysokości przesłaniania wg §13 ust. 2 w.t. organ nie podzielił stanowiska skarżącej. Organ nie dostrzegł niezgodności z ww. przepisem. W myśl §7 ust. 2 m.p.z.p. zabudowa nowych budynków powinna nawiązywać do wysokości zabudowy istniejącej w otoczeniu i nie może być wyższa niż 4 kondygnacje nadziemne dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Projektant udowodnił, że najniższa kondygnacja garażu, jest kondygnacją podziemną, więc powyższy przepis planu miejscowego uważa się za spełniony. Projekt został przeanalizowany pod względem przesłaniania i zacieniania istniejącej zabudowy znajdującej się na działkach, których właściciele byli stronami w sprawie. Nie ma możliwości badania wpływu nowoprojektowanego budynku na zabudowę, która jeszcze nie została wybudowana, ponieważ podczas analizy przesłaniania i zacieniania inne wymagania będą stawiane budynkom np. mieszkaniowym, a inne – usługowym.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez pełnomocnika skarżącej E. S. w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, a to § 3 pkt 17 w.t., poprzez niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie;

2) postępowania, a to:

a) art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a to nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący;

b) art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

c) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uzasadnienie decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w tym przepisie.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że analiza zbliżenia i rozwiązania zaprojektowanego obiektu, szczególnie w południowo-zachodnim narożniku działki inwestora, z uwagi na znaczne zbliżenie do granicy parceli nr 2 i 1 oraz głębokie wykopy, musi być w sposób szczegółowy zaprojektowana, a sposób realizacji i zabezpieczenia wykopów w tym miejscu szczegółowo omówiony i uzgodniony przez strony na etapie projektu budowlanego, tym bardziej, że sygnalizowano, iż skarżąca nie może się zgodzić na jakiekolwiek wejście w teren działki skarżącej przy realizacji inwestycji na parceli inwestora. Nadto, podstawa skarp została zaprojektowana bezpośrednio przy granicy działek jw. bez żadnego korytka odwadniającego, zbierającego wodę ze skarpy i odprowadzającego ją na teren inwestora. Skarżąca w piśmie z dnia 30 września 2020 r. dołączyła stosowną analizę dotyczącą przesłaniania pomieszczeń na parterze projektowanego budynku budynkiem projektowanym na parceli skarżącej, dokumentując ograniczenie inwestowania na jej parceli poprzez inwestycję jw. Skarżąca może budować na swojej parceli, ale znacznie odsuwając swój budynek od granicy swojej działki, tracąc dużą cześć terenu. Tym samym wskutek wydania decyzji zostały ograniczone uprawnienia strony, na które nie wyrażała ona zgody. Organ w uzasadnieniu stwierdza, że czytelność rysunku zagospodarowania jest wystarczająca. Skarżąca stoi na odmiennym stanowisku, opisanym w pkt. 5 pisma z dnia 30 września 2020 r. Ponadto skarżąca w piśmie z dnia 27 sierpnia 2020 r. zgłosiła wątpliwości co do zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego w kwestii wysokości zabudowy. Organ w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się w ogóle do przedstawionej problematyki. Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem, że kondygnacja, w której zlokalizowano parking podziemny, może być zaliczana do kondygnacji podziemnych, skoro nie jest zagłębiona do minimum połowy wysokości ścian piwnicznych w naturalnym gruncie, tylko sztucznie obsypana. Analiza uzupełnionego u Wojewody bilansu zagłębienia ścian piwnicznych w teren naturalny również wykazała nieprawidłowości. Kondygnacji garażu nie można zaliczyć do kondygnacji podziemnej. Skarżąca już od 2017 roku posiada projekt budowlany przewidujący na parceli nr 2 realizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w 2017 r., jednak z powodów osobistych inwestora jego procedowanie zostało przerwane i niedokończone przez organ administracji architektoniczno-budowalnej. Pełnomocnikowi strony nie doręczono zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Doprowadziło to do zbyt szybkiego podjęcia przez Wojewodę decyzji, bez możliwości wypowiedzenia się w sprawie pełnomocnika skarżącej. Analiza okazanego do wglądu projektu wykazała również, że zatwierdzony przez Wojewodę rysunek projektu zagospodarowania terenu nie zawiera istotnych informacji, które były rzekomo uzupełniane przez projektanta i inwestora na etapie prowadzonego przez Wojewodę postępowania. Na wspomnianym rysunku (s. 47 projektu budowlanego) m. in. brak jest lokalizacji korytka zabezpieczającego przed napływem wody deszczowej ze skarpy uformowanej pomiędzy projektowanym budynkiem a granicą z działką skarżącej. Na podstawie tej dokumentacji nie można również ustalić, gdzie ma być odprowadzona woda z przedmiotowego korytka.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej obecnie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny – trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m.in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26).

W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości.

W toku postępowania odwoławczego projektant przedstawił dodatkową dokumentację i wykazał, że projektowana kondygnacja garażowa jest kondygnacją podziemną. W toku inwestycji może dochodzić do zmian wysokościowych gruntu (rzędnych terenu), co jest przypadkiem stosunkowo częstym. Skoro więc sporna kondygnacja będzie miała charakter podziemny, stąd nie zostały naruszone wymogi m.p.z.p.

Zgodnie z m.p.z.p. obszar inwestycji oznaczony jest symbolem 7MW,U - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usług. W świetle §6 ust. 3 pkt 6 m.p.z.p. teren ten obejmuje m. in. budynki mieszkaniowe jednorodzinne i wielorodzinne oraz garaże dla samochodów osobowych (lit. a i g).

§ 7 pkt 2 m.p.z.p. wprowadził zasadę nawiązywania wysokości zabudowy nowych budynków do budynków istniejących w otoczeniu, przy czym (z zastrzeżeniem pkt 3 oraz § 30 ust. 2 pkt 3 ppkt a) zabudowa nie może być wyższa od istniejących budynków w otoczeniu niż 5 kondygnacji nadziemnych dla zabudowy usługowej, 4 kondygnacje nadziemne dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i 2 kondygnacje nadziemne dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Należy zauważyć, że m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego wydawanym na podstawie przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w skardze przywołuje się §3 pkt 17 w.t., który definiuje "kondygnację podziemną". Jest to rozporządzenie wykonawcze do zupełnie innej ustawy, czyli do p.b. Nie można automatycznie przenosić definicji legalnych zawartych w akcie podustawowym, jakim jest rozporządzenie, na grunt stosowania innych ustaw oraz aktów prawa miejscowego na ich podstawie wydawanych. Definicja legalna jest bowiem tworzona na potrzeby stosowania konkretnego aktu prawnego, a nie innych aktów. Czym innym są też zagadnienia ładu przestrzennego, a czym innym kwestie techniczne obiektów budowlanych. Stąd wykładnia nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i własności, które są chronione konstytucyjnie.

Podczas prowadzonego postępowania odwoławczego projektant wprowadził w projekcie zmiany obejmujące zabezpieczenie działki sąsiedniej przed zmianą kierunku spływu wód i zalewaniem. Tego rodzaju zabezpieczenia powinny być zrealizowane i są wystarczająco w projekcie wyartykułowane, by zabezpieczyć interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Jednocześnie projektant odpowiada za prawidłowość wykonanego projektu i rozwiązań tam przyjętych. Zgodnie z wyrokiem NSA z 13 lipca 2021 r., II OSK 2993/18, uwzględniającym treść art. 20 p.b. (w tym art. 20 ust. 1 pkt 1), odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz osoba sprawdzająca projekt. Organ nie ma zaś uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego, w tym oceny konkretnych rozwiązań projektowych w zakresie ich zgodności z zasadami wiedzy technicznej.

Projekt został również przeanalizowany przez organy pod względem przesłaniania i zacieniania istniejącej zabudowy sąsiedniej (§13 w zw. z § 57 i 60 w.t.). Ma rację WINB, że nie ma możliwości badania wpływu nowoprojektowanego budynku na zabudowę, która jeszcze nie została wybudowana (por. np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2183/15). Skarżąca wskazuje w skardze, że nie dokończono procedury uzyskiwania przez nią pozwolenia budowlanego dotyczącego jej inwestycji i nieruchomości. Samo posiadanie projektu budowlanego nie może przesądzać o zasadności zarzutów.

Brak zgody skarżącej na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest tu obojętny. Ewentualna potrzeba zastosowania takiego rozwiązania, o ile w ogóle zaistnieje, rozpatrywana jest w odrębnym trybie z art. 47 ust. 1 i 2 p.b.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 grudnia 2021 r., II GSK 636/21, art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uchybienia mającego taki negatywny wpływ nie wykazano. Rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 10 §1, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 2 k.p.a., 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 p.b., ww. przepisów Konstytucji, §3 pkt 17 i §13 ust. 1-3, 57 i 60 w.t. ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.