Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 65/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność i przewlekłość Prezydenta W. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że Prezydenta W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza organowi grzywnę w wysokości 600 zł (słownie: sześćset złotych); V. przyznaje radcy prawnemu T.S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 października 2015 r. J.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na "bezczynność i lekceważenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 17.06.2015 przez Prezydenta Miasta W.", domagając się:

1. stwierdzenie bezczynności Prezydenta W. w przedmiocie wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 17 czerwca 2015 r.;

2. nakazania bezzwłocznego wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej zgodnie z postanowieniem z dnia 17 czerwca 2015 r.;

3. uznania opłat dzierżawy wieczystej płaconej przez współużytkowników dzierżawy wieczystej od dnia wniesienia wniosków, tj. 18 października 2012 r., do dnia wydania ostatecznej decyzji o przekształceniu własności jako przedpłat opłaty z tym związanej;

4. ukarania organu grzywną za przewlekłe postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie i lekceważenie postanowienia z dnia 17 czerwca 2015 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił m.in., że zarzucona Prezydentowi bezczynność dotyczy prowadzonego od 18 października 2012 r. postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej usytuowanej przy ul. [...] we W. (działka nr [...], AM 35, obręb P.) o powierzchni 314 m2 w prawo własności. Ponadto, skarżący szczegółowo opisał w uzasadnieniu wszystkie podejmowane przez siebie od dnia złożenia w siedzibie organu, tj. od dnia 18 października 2012 r., 28 wniosków wraz ze wszystkimi wymaganymi załącznikami (wykazem współużytkowników wieczystych z udziałem procentowym w prawie użytkowania wieczystego, akty notarialne i aktualne wydruki ksiąg wieczystych oraz księgi wieczystej działki) działania, zmierzające do uzyskania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego opisanej wcześniej nieruchomości gruntowej w prawo własności. Wskazał też, że organowi doręczone zostały oświadczenia wszystkich wnioskodawców niezbędne dla udzielenia bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności oraz oświadczenia o wykorzystywaniu do prowadzenia działalności gospodarczej nieruchomości, z którą związane jest prawo użytkowania wieczystego.

Skarżący wyjaśnił również, że w dniu 20 kwietnia 2015 r. złożył skargę do Prezydenta z żądaniem interwencji w sprawie (odpowiedzi udzielono mu w połowie maja), natomiast w dniu 29 maja 2015 r. złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., które postanowieniem z dnia 17 czerwca 2015 r. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi 30-dniowy dodatkowy termin załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego termin ten został zignorowany przez Prezydenta, który do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji, zgodnej z żądaniem wnioskodawców, mimo że spełniają oni warunek ustawowy, bowiem suma ich udziałów w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wynosi ponad połowę (61,6%). Pracownicy organu wymagali od wnioskodawców wielu zbędnych czynności, powodowanych wyłącznie upływem czasu trwania przedmiotowego postępowania.

W tych okolicznościach skarżący zwrócił się w skardze o wydanie nakazu bezzwłocznego załatwienia sprawy oraz o nakazanie zaliczenia – z winy pracowników organu – opłat wynikających z przysługującego wnioskodawcom prawa współużytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jako przedpłat wniesionych na poczet opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Zdaniem skarżącego opłaty te nie byłyby uiszczone przez wnioskodawców, gdyby sprawa została załatwiona zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego tj. w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosków.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 83; zwana dalej "u.p.u.w.") do podjęcia decyzji w sprawie przekształcenia niezbędne jest złożenie wniosków i innych wymaganych prawem dokumentów przez użytkowników wieczystych, którym przysługuje co najmniej połowa udziałów w ww. prawie. Na przekształcenie współużytkowania wieczystego muszą jednak wyrazić zgodę wszyscy współużytkownicy. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w budynku przy ul. [...] wyodrębniono własność 52 lokali, wraz ze związanymi udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Do organu wpłynęły wnioski 44 właścicieli lokali. Brak jest 8 wniosków. Wymóg wynikający z art. 2 ust. 2 u.p.u.w. został spełniony w dniu 18 października 2012 r.

Organ administracji podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia okoliczności sprawy, szczególnie w zakresie ustalenia wszystkich stron postępowania, biorąc pod uwagę nie tylko liczbę współużytkowników wieczystych, ale również zmiany właścicielskie w tym zakresie. Fakt złożenia wniosków przez współużytkowników wieczystych, których udziały wynoszą co najmniej połowę, nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia pozostałych stron postępowania, ich adresów oraz zawiadomienia ich o przysługujących prawach i obowiązkach. Dopóki nie zostaną ustaleni wszyscy użytkownicy wieczyści nieruchomości, nie będzie wiadomo, czy wszyscy oni są zainteresowani przekształceniem prawa. Wyjaśnienie tej kwestii jest o tyle istotne, że w razie braku zgody wszystkich użytkowników wieczystych, stosuje się odpowiednio art. 199 K.c. Organ musi zatem zawiadomić skutecznie o prowadzonym postępowaniu. Takie okoliczności jak brak adresu, nieuregulowana sytuacja spadkowa, są przeszkodami w doręczaniu zawiadomień. O tym, że sprzeciw nie został wniesiony można mówić wówczas, gdy zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skutecznie doręczone wszystkim osobom, które były uprawnione do zgłoszenia sprzeciwu. Zatem nie było wystarczającym złożenie dowodów oznaczonych w uzasadnieniu skargi dla uwzględnienia wniosku o przekształcenie praw.

Ponadto, sprawa wymagała zgromadzenia i przeanalizowania dokumentów, którymi rozporządzał organ, jak również występowania o informacje do innych instytucji. Wystąpiono do Wydziału Spraw Obywatelskich w zakresie ustalenia adresów stron postępowania, jak i spadkobierców do zarządcy nieruchomości, Wydziału Podatków i Opłat w zakresie adresów do korespondencji oraz informacji o zaległościach w opłatach, do Urzędu Stanu Cywilnego - o odpisy aktów zgonu stron postępowania oraz do Sądu Rejonowego dla W.-K. w zakresie udzielenia informacji czy było bądź jest prowadzone postępowanie spadkowe oraz czy został w tej sprawie ustanowiony kurator spadku.

Przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, jeśli organ jednocześnie podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, uzasadnia brak zarzutu bezczynności.

W czasie trwania postępowania następowała kilkukrotnie zmiana właścicieli lokali w wyniku: sprzedaży lokali (lokale nr: 9 w dniu 30 września 2014 r., 22 w dniu 4 czerwca 2014 r.), darowizny lokali nr 31 (w dniu 12 maja 2014 r.), 48 (w dniu 5 listopada 2010 r.), 60 (w dniu 10 stycznia 2013 r.), a także postępowań w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłych dotychczasowych właścicielach lokali nr 8, 25, 32. Organ podejmował równocześnie czynności mające na celu ustalenie następców prawnych właścicieli lokali:

1. nr 34 - w dniu 30 kwietnia 2015 r. został złożony wniosek do Wydziału Spraw Obywatelskich o ustalenie imion i nazwisk oraz adresów zameldowania spadkobierców oraz wniosek do Urzędu Stanu Cywilnego o wydanie odpisu aktu zgonu A.C.. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W.-K. (sygn. akt [...] z dnia 22 września 2006 r.) nowym właścicielem ww. lokalu został M.K.. Po otrzymaniu w dniu 7 maja 2015 r. odpowiedzi zostało przesłane do strony zawiadomienie o możliwości złożenia wniosku bądź sprzeciwu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W dniu 14 sierpnia 2015 r. M.K. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu związanego z prawem własności lokalu nr 34;

2. nr 38 - po uzyskaniu odpisu aktu zgonu S.M., wystosowano wniosek do WSO w dniu 30 kwietnia 2015 r. o ustalenie imion i nazwisk oraz adresów zameldowania spadkobierców. Po otrzymaniu w dniu 7 maja 2015 r. odpowiedzi w dniu 13 maja 2015 r. przesłano wezwania o złożenie wyjaśnień w ww. sprawie do wskazanych spadkobierców, a ponadto pismem z dnia 13 maja 2015 r. organ wystąpił również do zarządcy nieruchomości o wskazanie obecnego właściciela lokalu 38. W dniu 1 czerwca 2015 r. wpłynęło postanowienie sygn. akt [...] z dnia 20 sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia spadkobiercy zmarłego S.M.. W dniu 9 czerwca 2015 r. został złożony wniosek do WSO o ustalenie adresu zameldowania G.K. oraz przesłane na adres nieruchomości zawiadomienie o możliwości złożenia wniosku bądź sprzeciwu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zaś w dniu 10 czerwca 2015 r. - wniosek do Wydziału Podatków i Opłat o podanie adresu do korespondencji płatnika podatku od nieruchomości oraz wniosek do Sądu Rejonowego dla W.-K. o podanie danych adresowych strony postępowania o sygn. akt [...]. W dniu 16 czerwca 2015 r. przesłano zawiadomienie o możliwości złożenia wniosku bądź sprzeciwu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na adres uzyskany z WPO. W dniu 24 czerwca 2015 r. G.K. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu związanego z prawem własności do lokalu nr 38;

3. nr 50 - w dniu 30 kwietnia 2015 r. organ wystąpił do USC o wydanie aktu zgonu H.J. oraz do WSO o ustalenie imion i nazwisk oraz adresów zameldowania spadkobierców. Po otrzymaniu w dniu 7 maja 2015 r. odpowiedzi zostało przesłane wezwanie o złożenie wyjaśnień w ww. sprawie do wskazanego spadkobiercy. W dniu 10 czerwca 2015 r. organ zwrócił się z zapytaniem do WPO o podanie adresu do korespondencji płatnika podatku od nieruchomości. W dniu 8 lipca 2015 r. T.L. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu związanego z prawem własności do lokalu nr 50.

Nadto prowadzone były czynności dotyczące ustaleń adresów do korespondencji do właścicieli lokali: 30, 35, 38.

W dalszej części organ wskazał, że do podjęcia decyzji administracyjnej w sprawie przekształcenia wymagane jest przeprowadzenie szczegółowego postępowania. Postępowanie jest wieloaspektowe, wymagające również zbadania ksiąg wieczystych dla poszczególnych lokali, wszystkich dokumentów dołączonych do wniosków (aktów notarialnych, odpisów z ksiąg wieczystych), a następnie zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu wykonania operatu szacunkowego dla określenia wartości nieruchomości gruntowej w celu ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie. Operat szacunkowy do organu wpłynął 25 sierpnia 2015 r. Ponadto, w ramach postępowania koniecznym jest przyjęcie wniosków o udzielenie bonifikaty oraz oświadczeń od właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych, w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 5a u.p.u.w.

Zgodnie z zaleceniami SKO organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego, określającego wartości prawa współużytkowania wieczystego i prawa współwłasności nieruchomości, stanowiącego podstawę ustalenia opłaty za przekształcenie. Po przedłożeniu operatu szacunkowego i dokonaniu analizy akt sprawy oraz w oparciu o art. 5a u.p.u.w. organ przesłał stosowne formularze - związane z udzieleniem bonifikaty - wszystkim właścicielom lokali i współużytkownikom wieczystym wskazanej nieruchomości. Wnioski złożone przez część współużytkowników wieczystych nie były kompletne. W dniu 30 października 2015 r. przesłano do właścicieli lokali pisma o uzupełnienie braków pism. Ponadto, wystąpiły również zaległości z tytułu podatku od nieruchomości oraz opłat za użytkowanie wieczyste. W dniu 30 października 2015 r. przesłano właścicielom 10 lokali informację o zaległościach finansowych, czego konsekwencją jest brak możliwości udzielenia wnioskowanych bonifikat od opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stosownie do zapisu § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Następnie organ powziął wiedzę o śmierci strony postępowania, współwłaścicielki lokalu nr 32 i o tym, że nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe ani wydany akt poświadczenia dziedziczenia. Dodatkowo w dniu 1 października 2015 r. Sąd Rejonowy dla W.-K. poinformował, że nie toczyło się postępowanie o dział spadku po Z.C.. Postanowieniem z dnia 2 października 2015 r. postępowanie zostało zawieszone. W dniu 23 października 2015 r. organ powziął wiedzę, że został wydany akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłej współwłaścicielce lokalu nr 32 i postanowieniem z dnia 29 października 2015 r. podjął zawieszone postępowania w sprawie.

W dniu 13 października 2015 r. skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie, które zostało w dniu 20 października 2015 r. przesłane wraz z aktami sprawy do SKO we W.. Ten okres opóźnienia w wydaniu decyzji, powstały z przyczyny niezależnej od organu, został spowodowany działaniami czynników, na które organ nie miał wpływu.

W dniu 30 października 2015 r. w stosunku do części właścicieli lokali ponowiono pisma dotyczące możliwości udzielenia bonifikaty, do których załączono oświadczenia o wykorzystaniu lokalu na cele mieszkaniowe, natomiast do innej części właścicieli lokali przesłano informację o nie spełnianiu warunków wynikających z przepisu § 4 ust. 2 ww. uchwały z dnia 17 listopada 2011 r. ze względu na występujące zaległości finansowe z tytułu podatku od nieruchomości lub opłaty za użytkowanie wieczyste. Właściciele nie zareagowali na wcześniejsze pisma, dlatego organ przesłał je ponownie mając na uwadze, że brak oświadczeń stron uniemożliwia udzielenie im bonifikaty od opłaty za przekształcenie.

W toku prowadzonego postępowania organ realizował obowiązek prowadzenia postępowania wobec 52 właścicieli lokali, będących jego stronami. Brak współpracy kilku stron objętych postępowaniem w zakresie m.in. odbioru korespondencji, spłaty zaległości czy też złożenia wniosków o udzielenie bonifikaty spowodował brak możliwości zakończenia sprawy. Wbrew sugestii skarżącego, nie można ograniczyć kręgu stron postępowania jedynie do właścicieli 28 lokali. W związku ze szczególną regulacją art. 2 ust. 2 w odniesieniu do współużytkowania wieczystego, prawo do wystąpienia z żądaniem przekształcenia przyznano współużytkownikom, których udział wynosi co najmniej połowę. Osoby, które dysponowały łącznie taka sumą udziałów były uprawnione, aby wystąpić z wnioskiem o przekształcenie.

Jak podkreślił organ, do prowadzenia postępowania konieczna jest zgoda wszystkich współużytkowników wieczystych, również tych, którzy wniosków nie złożyli. Przekształceniu w prawo własności może podlegać tylko użytkowanie wieczyste jako całość, nigdy zaś pojedyncze udziały w prawie użytkowania wieczystego, z pominięciem pozostałych udziałów. Do prowadzenia postępowania w ww. sprawie nie wystarcza złożenie wniosków przez niektórych spośród użytkowników wieczystych. Wniosek taki muszą poprzeć (nie złożyć sprzeciwu) wszyscy współużytkownicy.

Odnosząc się do wniosku dotyczącego zaliczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na poczet opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, organ wskazał, że nie znajduje on uzasadnienia w obecnie obowiązujących przepisach prawa. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym określa wartość prawa własności nieruchomości oraz wartość prawa użytkowania wieczystego. Opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi różnicę tych wartości. Dodatkowo na wniosek właściciela lokalu udzielana jest wysoka bonifikata, tj. 90% lub 99% od opłaty za przekształcenie prawa.

Po podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie organ dodatkowo pismem z dnia 30 października 2015 r. zawiadomił strony postępowania, że zgodnie za art. 35 i 36 § 1 K.p.a. przewidywany termin załatwienia sprawy to do 30 grudnia 2015 r.

W dniu 20 października 2015 r. współwłaścicielka lokalu nr 56 uzupełniła brakujące dokumenty, w dniu 22 października 2015 r. - współwłaściciele lokalu nr 61 oraz nr 17, w dniu 6 listopada 2015 r. - właściciel lokalu nr 20. Jednak na dzień złożenia odpowiedzi na skargę u części właścicieli występują zaległości finansowe wobec Gminy W. ze wskazanych wyżej tytułów (opłaty za użytkowanie wieczyste, podatek od nieruchomości) oraz brak jest wniosków o udzielenie bonifikaty bądź aktualnych oświadczeń od właścicieli lokali nr: 2, 4, 16, 23, 27, 30, 31, 34, 35, 56 (współwłaściciela).

Biorąc powyższe pod uwagę, zarzut bezczynności w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości, wniosek o ukaranie grzywną oraz nakazanie bezzwłocznego wydania decyzji przy zgromadzonym materiale dowodowym nie znajdują – zdaniem organu - uzasadnienia.

Wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r. (sygn. akt II SAB/Wr 59/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J.M. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej w całości (pkt I), przyznał radcy prawnemu T.S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług (pkt II).

Skargę kasacyjną od punktu I powyższego wyroku wniósł J.M., po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r. (sygn. akt I OSK 1708/16) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał m.in., przyznając rację skarżącemu kasacyjnie, że w przypadku skargi oznaczonej przez stronę jako skarga na bezczynność lub na przewlekłość, czy na bezczynność i przewlekłość, to bez względu na sposób jej oznaczenia, czy zawarte w niej wnioski i przyjętą jej wstępną kwalifikację, Sąd ma obowiązek zbadania sprawy zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłości. Oddalenie skargi oznaczonej jako skarga na bezczynność lub przewlekłość wymaga wykazania, że postępowanie organu nie nosi cech ani jednej, ani drugiej niesprawności w prowadzeniu sprawy. Skargę strony określoną jako skarga na bezczynność lub przewlekłość należy rozumieć jako skargę na nieprawidłowe działanie organu w załatwieniu jej sprawy, brak działania, opieszałość, długotrwałość czy także nieudolność. Do sądu administracyjnego natomiast należy ocena czy postępowaniu organu przypisać charakter bezczynności, czy przewlekłości i z jakich środków określonych w art. 149 P.p.s.a. skorzystać. Dlatego rozpoznający taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania, rozstrzyga o tym czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 P.p.s.a. bądź skargę oddala. Oddalenie skargi musi natomiast poprzedzać ustalenie, że w prowadzonym postępowaniu nie zaistniał ani stan bezczynności, ani przewlekłości. Ustalenie tych okoliczności wymaga zanalizowania toku postępowania administracyjnego od momentu wpływu wniosku do chwili rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej i oceny wszystkich czynności zarówno pod kątem samej bezczynności, jak i przewlekłości. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z treści uzasadnienia Sąd I instancji skoncentrował się wyłącznie na jednym aspekcie sprawy nie badając w ogóle toku postępowania z punktu widzenia przewlekłości. Dodatkowo, oddalając skargę i przyjmując, że dotyczy ona wyłącznie bezczynności nie uwzględnił obiektywnego faktu, że w chwili wyrokowania upłynęło blisko trzy i pół roku od chwili wpływu wymaganej ilości wniosków współużytkowników wieczystych i brak było rozstrzygnięcia. W tym kontekście w świetle wywodu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 9 marca 2016 r. wątpliwości budzi konstatacja Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie organ nie pozostawał w bezczynności podejmując szereg czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Z uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że do dnia 30 kwietnia 2015 r. działania organu były sporadyczne. Dopiero po złożeniu przez skarżącego w dniu 20 kwietnia 2015 r. skargi do Prezydenta na przewlekłość postępowania organ zaktywizował postępowanie, kierując do szeregu instytucji (m.in.: Wydziału Spraw Obywatelskich, Urzędu Stanu Cywilnego, Sądu Rejonowego dla W.-K., Wydziału Podatków i Opłat) pisma i wnioski w celu ustalenia kręgu stron postępowania (uzyskania danych imiennych i adresowych wszystkich współuczestników przedmiotowego postępowania), a także dążąc do wyjaśnienia kwestii związanych ze zmianą właścicieli lokali na skutek dokonania sprzedaży lokali nr 9 i 22, darowiznami lokali nr 31, 34, 60, postępowaniami w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłych dotychczasowych właścicielach lokali nr 8, 25, 32, a także ustalenia następców prawnych właścicieli lokali nr 34, 38, 50.

Jak wskazał dalej NSA, ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa lub trwało dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych, po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia danej sprawy administracyjnej w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Rozpoznając sprawę, Sąd I instancji zobowiązany był zatem do oceny czy w sprawie doszło do wydania aktu w terminie oznaczonym przepisami prawa, jak też do oceny prawidłowości podejmowanych przez organ działań w zakresie ich racjonalności, a także ich wpływu na bieg postępowania. Powinien przy tym ocenić nie tylko sam fakt podejmowania ewentualnych działań, ale czy podejmowane przez organ działania były istotnie niezbędne do końcowego załatwienia sprawy i czy były podejmowane terminowo. Przy tej ocenie dokonać należy zarówno oceny działań organu, jak i strony oraz uczestników postępowania, gdyż takie ich działania lub zaniechania mogą być bezpośrednio źródłem ewentualnego naruszenia prawa. Sąd I instancji w sposób ogólnikowy dokonał oceny prawidłowości podejmowanych przez organ działań w zakresie ich racjonalności, a także ich wpływu na bieg postępowania. Nie ocenił czy organ w okresie od wszczęcia postępowania do 30 kwietnia 2015 r. podjął jakikolwiek czynności zmierzające do załatwienia sprawy, czy nie powtarzał wielokrotnie tych samych czynności, czy czynił to z zachowaniem terminu i czy ewentualnie podejmowane przez organ działania były istotnie niezbędne do końcowego załatwienia sprawy i czy w tym kontekście prowadzenie sprawy przez okres ponad trzech i pół roku było usprawiedliwione. Nie wykazał jednocześnie, czy działania uczestników postępowania miały wpływ na tak znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy.

Po powrocie akt sprawy do WSA we Wrocławiu, sprawa została zarejestrowana pod nową sygn. akt II SAB/Wr 65/17.

W piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego zmienił (sprecyzował) wnioski skargi w ten sposób, że skarżący wyłącznie domaga się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], zakończonego ostateczną decyzją z dnia 15 maja 2016 r. Nr [...]; stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie wskazanego postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o przyznanie od Skarbu Państwa - wedle norm przepisanych - kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. przedmiotem tej kontroli mogą być postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność (pierwotnie tak został określony przedmiot w skardze) i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (pismo z dnia 13 listopada 2017 r. precyzujące skargę) przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej usytuowanej przy ul. [...] we W. w prawo własności.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie została spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W myśl art. 37 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "K.p.a."), w brzmieniu obowiązującymi przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia.

W niniejszej sprawie skarżący wniósł zażalenie na Prezydenta W., które postanowieniem z dnia 17 czerwca 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało za uzasadnione i wyznaczyło organowi 30-dniowy dodatkowy termin załatwienia sprawy. W dniu 15 marca 2017 r. decyzją Nr [...] Prezydent W. orzekł o przekształceniu udziałów w prawie użytkowania wieczystego w udziały w prawie własności do nieruchomości położonej przy ul. [...] we W..

W dalszej kolejności podkreślić należy, że sąd dokonując badania zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłość, czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Przy czym, sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość organu administracji, ocenia jedynie, czy organ ten pozostaje w bezczynności lub przewlekłości. Jeżeli sąd uzna, że tak jest w istocie, zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Podjęcie zaś przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności lub przewlekłości organu, w przypadku zaś, gdy organ, na którego bezczynność lub przewlekłość została wniesiona skarga, wyda akt, sąd winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a to z uwagi na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Prezydent wydał w dniu 15 marca 2017 r. decyzję w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, co czyni orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania aktu bezprzedmiotowym. Z tych też względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. należało w niniejszej sprawie umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji.

Przechodząc natomiast do badania, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością lub przewlekłością, należy zwrócić uwagę, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy.

Uwzględniając powyższe rozważania i okoliczności sprawy, należało stwierdzić, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z przewlekłością postępowania, bowiem od dnia 24 sierpnia 2000 r. (kiedy to wpłynął pierwszy wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności) do czasu wniesienia w dniu 8 października 2015 r. skargi do sądu administracyjnego, tj. przez ponad 15 lat, mimo podejmowania działań, Prezydent nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego ostatecznie sprawę w przedmiocie przekształcenie prawa użytkowanie wieczystego w prawo własności. Stąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim sentencji.

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów K.p.a., dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 K.p.a.. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Artykuł 36 § 1 K.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu.

Uwzględniając powyżej wskazane przesłanki, Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując czynności w ponad kilku miesięcznych odstępach czasu. Z akt sprawy wynika bowiem, że: po upływie 11 miesięcy organ wezwał B.S. do uzupełnienia braków wniosku, do czasu wpłynięcia kolejnego wniosku w grudniu 2002 r. organ pozostawał w bezczynności, przez ponad 2 lata od wpłynięcia kolejnego wniosku w styczniu 2003 r. organ dopiero we wrześniu 2005 r. wezwał A.U. do usunięcia baków we wniosku, kolejny okres bezczynności trwał 4 lata, tj. do lutego 2009 r. Od tego czasu czynności ograniczyły się do potwierdzania przyjęcia kolejno wpływających wniosków. Od dnia 13 maja 2014 r. organ rozpoczął zawiadamiać o możliwości złożenia wniosku bądź sprzeciwu w sprawie o przekształcenie prawa użytkowanie wieczystego w prawo własności gruntu. Ostatnie zawiadomienie zostało wystosowane do stron w dniu 29 października 2015 r. Ostatni wniosek o przekształcenie wpłynął w dniu 28 października 2015 r. Od czerwca 2014 r. zaczęły wpływać do organu wnioski o udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenie. Od 25 sierpnia 2015 r. organ zaczął informować strony o możliwości udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie. Ostatni wniosek w tym przedmiocie wpłynął do organu w dniu 5 lutego 2016 r.

Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W niniejszej sprawie organ w ciągu kilkunastu lat zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy jedynie dwa razy, tj. pismem z dnia 30 października 2015 r. (przewidywany termin załatwienia sprawy został wyznaczony do dnia 30 grudnia 2015 r.) i 25 stycznia 2016 r. (przewidywany termin załatwienia sprawy został wyznaczony do dnia 31 marca 2016 r.)

Uwzględniając powyższe - zdaniem Sądu – organ dopuścił się przewlekłości postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyjął, że samo niezałatwienie sprawy w terminie nie mogłoby być poczytane za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o ile działaniom organu da się przypisać logikę postępowania prowadzącą do szybkiego i efektywnego gromadzenia materiału dowodowego i jego sprawnej oceny wyrażonej w decyzji kończącej postępowanie. Ewentualne uchybienie terminowi do załatwienia sprawy określonemu w art. 35 k.p.a. (obiektywnemu, a więc 1- lub 2-miesięcznemu) może być usprawiedliwione okolicznościami opisanymi w § 5 tego przepisu. Lektura akt w niniejszej sprawie nie pozawala jednak na uznanie, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wyniknęło na skutek biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania czy okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przeciwnie, wieloletnia opieszałość organu doprowadziła do tego, że należy stwierdzić przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem działanie z naruszeniem przepisu art. 35 k.p.a. w sposób rażący.

W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że w badanej sprawie przekroczenie przez Prezydenta ustawowych obowiązków, czyli terminów załatwienia sprawy, było znaczne i niezaprzeczalne - a co istotne - pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Stąd należało przyjąć, że kilkuletnie prowadzenie postępowania w sposób rażący narusza art. 35 K.p.a. Dodatkowo o przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa świadczy fakt, że operat szacunkowy został sporządzony dopiero w sierpniu 2015 r. Stąd w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie trzecim sentencji wyroku.

W dalszej kolejności należy zauważyć, że o wymierzeniu organowi grzywny sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2016 r. i w drugim półroczu 2016 r. (M. P. z dnia 20 lutego 2017 poz. 208) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2016 r. wyniosło 3536,87 zł, a w drugim półroczu 2016 r. wyniosło 3622,05 zł.

Należy tutaj zwrócić uwagę, że wysokość grzywny Sąd miarkował, uwzględniając z jednej strony długość prowadzonego postępowania, okresy niepodejmowania żadnych czynności, brak jakichkolwiek wyjaśnień zwłoki w rozpoznaniu sprawy oraz z drugiej strony skomplikowany charakter sprawy, ilość stron i związanej z tym koniecznością ustalenia danych indywidualizujących wszystkich współużytkowników wieczystych, czyli ustalania kręgu stron prowadzonego postępowania przekształceniowego. Zdaniem Sądu, działania organu we wskazanym powyżej zakresie i podejmowane w toku postępowania, udokumentowane w materiale sprawy były legalne i wymagane przepisami prawa materialnego (u.p.u.w.) i przepisami prawa procesowego (w tym przede wszystkim art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 9). Słuszna jest przy tym interpretacja organu przepisu art. 2 ust. 2 u.p.u.w., rozumianego w ten sposób, że dla jego zastosowania jako materialnej podstawy orzekania o przekształceniu nie jest wystarczające złożenie stosownych wniosków przez współużytkowników wieczystych, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, ale konieczne jest ustalenie wszystkich pozostałych uprawnionych, czyli współużytkowników wieczystych, skuteczne zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu oraz o możliwości złożenia wniosku i skuteczne wezwanie do oświadczenia się, czy nie zgłaszają sprzeciwu wobec wniosku (wniosków) o przekształcenie złożonego przez innego (innych) współużytkownika wieczystego (współużytkowników wieczystych). Możliwość kontynuowania czynności procesowych przez właściwy organ i pozytywnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia uzależniona jest od uzyskania przez organ dowodu skutecznego doręczenia uprawnionym podmiotom wskazanych pism (zawiadomień i wezwania) i ustalenie, że żaden z nich nie zgłasza sprzeciwu, przy czym brak oświadczenia się w określonym przez organ terminie traktowany jest jako niezgłoszenie sprzeciwu.

Jak słusznie podkreślił organ, do prowadzenia postępowania konieczna jest zgoda wszystkich współużytkowników wieczystych, również tych, którzy wniosków nie złożyli. Przekształceniu w prawo własności może podlegać tylko użytkowanie wieczyste jako całość, nigdy zaś pojedyncze udziały w prawie użytkowania wieczystego, z pominięciem pozostałych udziałów. Do prowadzenia postępowania w ww. sprawie nie wystarcza złożenie wniosków przez niektórych spośród użytkowników wieczystych. Wniosek taki muszą poprzeć (nie złożyć sprzeciwu) wszyscy współużytkownicy. W toku prowadzonego postępowania organ realizował obowiązek prowadzenia postępowania wobec 52 właścicieli lokali, będących jego stronami. Brak współpracy kilku stron objętych postępowaniem w zakresie m.in. odbioru korespondencji, spłaty zaległości czy też złożenia wniosków o udzielenie bonifikaty spowodował brak możliwości zakończenia sprawy.

Należy również wskazać, że rozpoznawaną sprawę ze względu na wielość stron i niestabilność stanu faktycznego, która skutkuje koniecznością dokonywania kolejnych ustaleń, należy kwalifikować jako szczególnie skomplikowaną i wymagającą od organu staranności oraz aktywności o charakterze merytorycznym. W tym zakresie nie można – zdaniem Sądu – zarzucić organowi uchybień. Istotne też jest, że to organ dysponujący kompetencją orzeczniczą i uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawie jest odpowiedzialny za jego przebieg i decyduje o kolejności oraz istocie czynności procesowych podejmowanych przez organ czy żądanych od innych uczestników postępowania, a przejmowanie inicjatywy w tej sferze przez strony jest niewłaściwe i może nie wywołać oczekiwanego przez nie skutku.

Z materiału sprawy wynika, że po doręczeniu organowi wniosków w dniu 18 października 2012 r. podjęte zostały działania w trybie art. 9 oraz wymagane przepisem art. 28 i art. 61 § 4 K.p.a., a także art. 2 ust. 2 u.p.u.w. Akta sprawy dokumentują wielość czynności dokonywanych przez organ w celu prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, czyli uzyskania danych imiennych i adresowych wszystkich współuczestników przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Należy przy tym uwzględnić zmienność sfery podmiotowej wynikającą ze zmian stosunków własnościowych, będących konsekwencją czynności i zdarzeń prawnych. Materiał zebrany w sprawie wskazuje na przypadki sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z udziałami w prawie użytkowania wieczystego, dokonywania darowizny w tym zakresie oraz przypadki spadkobrania, co zawsze powoduje modyfikację kręgu uprawnionych podmiotów, wobec których organ prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej zobowiązany jest podjąć wszystkie wymagane przepisami prawa czynności, stanowiące niekiedy powtórzenie czynności podjętych wcześniej wobec poprzedników prawnych. W toku postępowania konieczne też było jego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., przy czym organ niezwłocznie po ustąpieniu przyczyny zawieszenia – stosownie do przepisu art. 97 § 2 K.p.a. - podjął postępowanie w sprawie.

Ponadto – jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę i w piśmie procesowym organu z dnia 19 stycznia 2016 r. – dla prawidłowego orzeczenia o kwocie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia w odniesieniu do każdego z współużytkowników wieczystych, czy opłata będzie uiszczana jednorazowo, czy w ratach, czy dany podmiot może i chce skorzystać z bonifikaty określonej uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 17 listopada 2011 r. Nr [...] w sprawie udzielania bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]).

Niezbędne jest również ustalenie, czy nieruchomość lokalowa z odrębną własnością, której związany jest udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, wykorzystywana jest na cele mieszkaniowe, czy na cele działalności gospodarczej, a także czy użytkownik wieczysty nie zalega z opłatami rocznymi za użytkowanie wieczyste oraz z tytułu podatku od nieruchomości. Akta sprawy wskazują, że organ podejmował prawidłowo wszystkie konieczne czynności w zakresie powyżej opisanym, przy czym niektóre okazały się nieskuteczne, co wymagało ich ponowienia dla zadośćuczynienia konstytucyjnej zasadzie praworządności i zasadzie prawdy obiektywnej. Należy też w sposób szczególny podkreślić, że wszystkie oświadczenia stron odnoszące się do kwestii powyżej wskazanych, związanych z kwotą opłaty z tytułu przekształcenia muszą spełniać wymóg aktualności, którą oceniać trzeba w relacji do daty rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie.

W związku z powyższym, stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie czwartym sentencji wyroku, wymierzając organowi grzywnę w wysokości 600 złotych.

W punkcie piątym sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1, ust. 3, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. poz. 1715).