Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1863/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 105 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 581/21 w sprawie ze skargi M. K.-M., D. M. G., J. A. i P. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2021 r. nr 62/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. i C. S. solidarnie na rzecz M. K.-M., D. M. G., J. A. i P. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 581/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. K.-M., D. M. G., J. A. i P. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2021 r., nr 62/2021, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K.-M., D. M. G., J. A. i P. P. kwotę 1031 zł (tysiąc trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. S. i C. S. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, t.j.:

• naruszenie dyspozycji art. 161 ust. 3 P.p.s.a. poprzez:

- pominięcie art. 105 § 1 K.p.a. i w konsekwencji nie umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, albowiem:

- w obrocie prawnym pozostaje prawomocna decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 czerwca 2020 r. uchylająca sprzeciw Starosty O. z dnia 9 kwietnia 2020 r. do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku uczestników,

- budynek w całości, również w spornej części jest legalnie użytkowany,

- rozstrzyganie w przedmiocie decyzji Wojewody dotyczące zmiany sposobu użytkowania części budynku nie jest możliwe w niniejszym postępowaniu, zaś polemika Sądu I Instancji z prawomocną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 czerwca 2020r. jest niedopuszczalna. Kwestionowanie przez Sąd I instancji prawomocnej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej nie może stanowić podstawy do wydania orzeczenia w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego. Kompetencje wskazanych organów są inne, ściśle określone w ustawie Prawo budowlane i nie przenikają się. Żaden z tych organów nie może kwestionować decyzji drugiego, co wielokrotnie było podnoszone w orzecznictwie sądów administracyjnych,

- naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, to jest usankcjonowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organy I i II instancji przyznania prawa strony wnioskodawcom w postępowaniu przed organem I i II instancji w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku i w konsekwencji. Sąd nie zbadał, czy skarżący (wnioskodawcy) posiadali przymiot strony i czy posiadali legitymację czynną do złożenia skargi do WSA. Zdaniem Skarżących skargą kasacyjną M. S. i C. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął, iż wnioskodawcy/skarżący nie wykazali interesu prawnego i w konsekwencji merytoryczne rozpoznawanie ich skargi na decyzję organ I i II Instancji, było wadliwe. Sąd I Instancji powinien był wydać postanowienie o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

Z ostrożności procesowej, zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 71 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, to jest stwierdzenie przez Sąd, iż zmiana sposobu użytkowania przed dokonaniem wymaganego zgłoszenia powinna być traktowana jako samowola budowlana, co nie ma oparcia w przepisach prawa budowlanego. W aktach sprawy administracyjnej, załączonych do akt postępowania sądowego znajduje się obszerny materiał dowodowy, iż zmiana sposobu użytkowania niespełna 30% powierzchni budynku, nie spowodowała zmiany kwalifikacji budynku na inny niż jednorodzinny (art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego). Zmiana nie spowodowała zmiany warunków przeciwpożarowych, zmiany konstrukcji budynku, zmiany związanej z przepisami o ochronie środowiska, a z zaświadczenia Burmistrza Miasta J. wynika, iż jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Państwo M. i C. S. uzyskali również pozytywną opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. oraz decyzję zatwierdzającą prowadzenia działalności w zakresie produkcji posiłków oraz ich serwowania, na mocy której wpisano zakład do rejestru zakładów podlegających kontroli sanitarnej pod pozycją 765/P. Jednym słowem, wszystkie wymagane art. 71 Prawa budowlanego opinie, ekspertyzy, zgody, zaświadczenia zostały uzyskane. Dokumenty te zostały przedłożone właściwemu Organowi, czyli Staroście O. Decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 czerwca 2020 roku zmiana sposobu użytkowania niespełna 30% powierzchni budynku została usankcjonowana. Żaden z warunków wskazanych art. 71 pkt 5 Prawa budowlanego, uprawniających Starostę do złożenia sprzeciwu, nie został spełniony, a Sąd w niniejszym postępowaniu nie mógł oceniać prawomocnej decyzji Wojewody Mazowieckiego.

Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentu, jakim jest:

• decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2021 r. IDOA.7210.119.2020.MMS umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 czerwca 2020 r., nr 475/OPON/2020, znak: WI-11.7840.28.17.2020.MJ,

dla wykazania, że skarżący/wnioskodawcy:

• nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku będącego własności M. i C. S., co oznacza, iż niedopuszczalny jest ich udział w charakterze strony w jakimkolwiek postępowaniu dotyczącym tegoż budynku,

• skarżący wykorzystali również drogę wzruszenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 czerwca 2020 r., a Główny Urząd Nadzoru Budowlanego właściwie zbadał i ocenił, iż skarżącym/wnioskodawcom nie przysługuje prawo strony w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania budynku skarżących kasacyjnie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I Instancji, zasądzenie na rzecz uczestników kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K.-M., D. M. G., J. A. i P. P. wnieśli o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oddalenie wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentu oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zachodziły przesłanki, określone w art. 182 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Na wstępie jednak konieczna jest uwaga, że powołanie się w kasacji na naruszenie "art. 161 ust. 3 P.p.s.a." jest nie tylko nieskuteczne, ale także wadliwe formalnie. Przede wszystkim, przepis art. 161 P.p.s.a. nie zawiera jednostek redakcyjnych określanych jako ustępy. Składa się z dwóch paragrafów. Nie tylko nie zawiera ustępów, ale także nie ma w jego treści przepisu art. 161 § 3 P.p.s.a. Można przyjąć, że wnoszącemu kasację chodziło o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jakkolwiek sąd kasacyjny nie jest zobowiązany do domyślania się jakie przepisy wnoszący kasację mógł mieć na myśli powołując nieistniejący przepis. Ponadto, Sąd pierwszej instancji wydał orzeczenie (wyrok) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Nie stosował art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jest zaś oczywiste, że organy administracyjne nie stosują przepisu art. 161 § 1 P.p.s.a.

Rozważania merytoryczne można rozpocząć od stwierdzenia, że wbrew zarzutowi kasacji, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania z powodu bezprzedmiotowości została oparta na błędnym założeniu o rozstrzygnięciu sprawy samowoli poprzez decyzję w przedmiocie uchylenia decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania.

Rozważania w tym zakresie rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że wskazanie przez Sąd pierwszej instancji przyczyny, dla której organ pierwszej instancji uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, odpowiada stanowi rzeczywistemu.

PINB w O. sporządził uzasadnienie decyzji w ten sposób, że przedstawił przebieg czynności procesowych stron i organu, a następnie odnotował złożenie, w dniu 7 września 2020 r., przez pełnomocnika M. S., pisma informującego, że zgodnie z decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 czerwca 2020 r., dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal gastronomiczny na powierzchni do 30% budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...], przy ul. W. [...] w J. Dalej organ wskazał, że zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów. Wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa sprowadzało się do stwierdzenia organu: "W tym stanie faktycznym wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy na działkach nr ew. [...], [...], [...] obręb [...], w J., stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu". PINB przytoczył następnie treść art. 105 § 1 K.p.a.

Przytoczona treść i kolejność wypowiedzi wskazuje na to, że organ pierwszej instancji ograniczył się do odnotowania decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji o sprzeciwie i zdarzenie to uznał za wywołujące stan bezprzedmiotowości w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

Organ odwoławczy obszernie odniósł się do relacji między decyzją nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania a decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 czerwca 2020 r., uchylającą decyzję Starosty O. w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia M. i C. S., zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal gastronomiczny na powierzchni 30% budynku.

Zdaniem MWINB, z uwagi na rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego, zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku na restaurację, złożone w dniu 22 kwietnia 2020 r., a więc już po wydaniu przez PINB w O. decyzji Nr 42/2020, odnosi skutek, a co za tym idzie – inwestorom nie można aktualnie postawić skutecznie zarzutu kontynuowania działalności gastronomicznej pomimo wydania rozstrzygnięcia Nr 42/2020, nakazującego przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego.

MWINB zwrócił uwagę na to, że pismem z dnia 9 marca 2020 r. inwestorzy poinformowali PINB w O. o wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji Nr 42/2020 z dnia 20 lutego 2020 r. Wskazali, że budynek jest użytkowany jako dom jednorodzinny. Informacja ta nie została zweryfikowana przez PINB w O. z uwagi na wprowadzony w Polsce stan epidemiczny. W konsekwencji, niedopuszczalne jest domniemanie, że nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nie został wykonany. Organ odwoławczy dodał, że również materiał dowodowy przedłożony przez skarżących, przy piśmie z dnia 14 lipca 2020 r., wskazuje, że działalność restauracyjna w budynku nie była prowadzona, na co wskazuje treść wydruków z portalu facebook.com, zaś wznowiona została dnia 2 lipca 2020 r. W związku z powyższymi ustaleniami, zdaniem MWINB, nie istnieje faktyczny przedmiot postępowania, w stosunku do którego organy mogłyby podejmować dalsze czynności w sprawie, co wypełnia dyspozycję art. 105 § 1 K.p.a.

Precyzyjne odczytanie stanowiska WMINB wymagało przytoczenia obszernego fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z przytoczonej treści, MWINB uznał, że wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji o sprzeciwie uniemożliwia postawienie inwestorom zarzutu kontynuowania działalności gastronomicznej. Nie oznacza to jednak, że wykluczył kompetencję organów nadzoru budowlanego w takiej sytuacji. Dodał bowiem, że bezprzedmiotowość jest wynikiem wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego, ale także tego, że w świetle materiału dowodowego, po wydaniu przez PINB nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, inwestorzy wykonali nakaz, a następnie zgłosili zmianę sposobu użytkowania. W konsekwencji, zdaniem MWINB, dalsze użytkowanie powierzchni 30% obiektu jako restauracji jest legalne.

Sąd pierwszej instancji trafnie zakwestionował rezultat postępowania wyjaśniającego przedstawiony przez organ odwoławczy. Akceptując stanowisko MWINB, według którego, wykonanie obowiązku nałożonego decyzją PINB Nr 42/2020, z dnia 20 lutego 2020 r., a następnie uzyskane skuteczne zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania, wskazywać mogło na legalną zmianę sposobu użytkowania po wydaniu decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego, odnotować należy nieuwzględnienie materiału dowodowego (a nie tylko domniemanie), wskazującego na niewykonanie obowiązku.

Przede wszystkim, organ odwoławczy nie odniósł się do dowodu z protokołu oględzin PINB z dnia 26 czerwca 2020 r. i materiału fotograficznego wówczas sporządzonego. Z dowodów tych wynika zaś, że obowiązek nałożony decyzją PINB Nr 42/2020 z dnia 20 lutego 2020 r. nie został wykonany. Ponadto, Sąd pierwszej instancji powołał się na zdjęcia paragonów z datą i zamawianymi posiłkami. Organ odwoławczy nie odniósł się również do tych dowodów. Nawiązał do materiału dowodowego przedłożonego przez skarżących przy piśmie z dnia 14 lipca 2020 r., ale wskazał konkretnie jedynie wydruki z portalu internetowego.

Podsumowując skonstatować można, że organ pierwszej instancji błędnie uznał, że decyzja o uchyleniu decyzji o sprzeciwie sama w sobie legalizuje zmianę sposobu użytkowania, a co za tym idzie postępowanie przez PINB jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy sanował to uchybienie i poczynił ustalenia faktyczne co do istotnej okoliczności, tj. co do tego, czy przed wydaniem pozytywnej dla inwestorów decyzji w przedmiocie sprzeciwu wykonali oni obowiązek, ale ustalenia te obarczone są uchybieniem w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia oraz oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).

W rezultacie organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że inwestorzy dokonali zgodnej z prawem materialnym i procesowym zmiany sposobu użytkowania.

Należy odróżnić bezprzedmiotowość postępowania od braku przesłanek do zastosowania normy prawa materialnego (por. J. Borkowski/B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 564-565).

W niniejszej sprawie zastosowanie instytucji umorzenia postępowania, do sytuacji w której rozważano przesłanki materialnoprawne, nie stanowiło uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Takim uchybieniem było jednak zaaprobowanie decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., w sytuacji, gdy materiał dowodowy nie został wyczerpująco zebrany, rozpatrzony i oceniony.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Wnoszący kasację nie wskazali, na czym polegała błędna wykładnia. Podnieśli okoliczności z zakresu zastosowania prawa materialnego polegającego na przyznaniu skarżącym statusu strony w postępowaniu administracyjnym i sądowym.

Niezależnie od tej wadliwości można zauważyć, że w zawiadomieniu z dnia 30 lipca 2019 r., o samowolnej zmianie sposobu użytkowania, pełnomocnik M. K.-M., D. M. G., P. P. i J. A. wskazał, że są oni właścicielami działek nr ew. [...] i [...] z obrębu J., graniczących bezpośrednio z działką inwestycyjną. Traktowanie właścicieli takich działek jako stron w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, a następnie w postępowaniu sądowym, nie stanowiło uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Do tego postępowania nie można przenosić ocen w zakresie statusu strony z postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutu "naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 71 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię". W rzeczywistości opis naruszenia porusza kwestie indywidualne związane z niniejszą sprawą, a nie zagadnienia abstrakcyjne dotyczące rozumienia treści norm art. 71 Prawa budowlanego.

Niezależnie od tego podkreślić należy, że także w odniesieniu do tego zarzutu nie można mówić o poprawnym powołaniu naruszonego przepisu, w sytuacji, gdy w art. 71 Prawa budowlanego zawartych jest wiele jednostek redakcyjnych (ustępów i punktów).

Poza granicami kasacji pozostaje zagadnienie wpływu istniejącej w obrocie prawnym decyzji PINB z dnia 20 lutego 2020 r. na dalsze losy postępowania organów nadzoru budowlanego. W ponownie prowadzonym postępowaniu, w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego, konieczne będzie zajęcie stanowiska co do tego, czy należy załatwić co do istoty niniejszą sprawę, czy też ewentualnie podjąć działania w celu wykonania nałożonego ostateczną decyzją obowiązku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od wnoszących skargę kasacyjną M. S. i C. S. solidarnie na rzecz skarżących M. K.-M., D. M. G., J. A. i P. P. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.