Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1692/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 UST 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 134 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 144/13 w sprawie ze skargi [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 144/13 oddalił skargę [...]Spółka z o.o. w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. nr LVIII/776/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska – Zygmunta Starego".

W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie wskazał, że w dniu 13 kwietnia 2011r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XII/129/11 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego".

W dniu 10 października 2012r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LVIII/776/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego", rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli 7 listopada 2012r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie, zarzucając jej naruszenie: art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 20 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego" w Krakowie działki należące do strony skarżącej (nr [...]) zostały niezasadnie objęte tym projektem i oznaczone na części graficznej jako teren o symbolu ZPo.3, zaś zgodnie z § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały tereny o symbolach ZPo.1-ZPo.6 to tzw. zieleń urządzona, czyli ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym. Strona skarżąca podniosła, że takie zakwalifikowanie ww. działek w sposób nieuprawniony i niczym nieuzasadniony ograniczy możliwość ich swobodnej zabudowy przez właściciela, ponieważ zaskarżona uchwała dla tego rodzaju terenów przewiduje nakaz utrzymania wskaźnika biologicznie czynnego na poziomie nie mniejszym niż 90%. Zdaniem strony skarżącej przebieg północnych linii granicznych obszaru przedmiotowego planu oznaczonego symbolem ZPo.3 oraz zakwalifikowanie działek strony skarżącej jako tzw. terenów zieleni urządzonej narusza zasadę proporcjonalności w zakresie ingerencji organów administracyjnych w zakres konstytucyjnego prawa własności nieruchomości. Strona skarżąca zarzuciła, że przyjęcie planu miejscowego Młynówka Królewska - Zygmunta Starego nie znajduje uzasadnienia w zasadzie zrównoważonego rozwoju oraz szeroko ujętej ochronie środowiska, a więc ograniczenie prawa własności poprzez kształtowanie odmiennego w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości oraz jej przeznaczenia pozostaje w sprzeczności z zasadami planowania przestrzennego oraz konstytucyjnym dopuszczeniem ograniczenia prawa własności na podstawie art. 64 ust. 3. Zdaniem strony skarżącej wyznaczenie granic obszaru ZPo.3 winno nastąpić z zachowaniem tych samych reguł planistycznych, jakie zastosowano dla wyznaczenia granic obszaru ZPs.2. Granica obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania powinna zostać wyznaczona w sposób jednolity i przy zachowaniu jednakowej odległości od koryta Młynówki, to jest 30-35 metrów od zewnętrznej granicy obwałowania cieku. Strona skarżąca zarzuciła, że odmienne ustalenie Rady Miasta w tej materii spowodują nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa własności i związanych z tym uprawnień strony skarżącej do dysponowania działkami o numerach [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że przeznaczenie ustalone dla poszczególnych terenów objętych granicami planu zostało wyznaczone zgodnie z wiążącymi organy planistyczne ustaleniami studium. Działki nr [...], których dotyczy skarga, są długimi, wąskimi działkami i rozciągają się na długości od ok. 172 m do ok. 230 m, pomiędzy skrzyżowaniem ulicy B.z linią kolejową, a działką ewidencyjną nr [...] Krowodrza (na której znajduje się koryto Młynówki i jej obwałowania). Łączna szerokość tych trzech działek to ok. 33m. Granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego" objęty został południowy fragment tych działek, o długości od ok. 75m do ok. 103 m, który znajduje się w terenie, dla którego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa ustala jako główny kierunek zagospodarowania nieinwestycyjne przeznaczenia terenu, tzn. bądź kierunek zagospodarowania pod Tereny zieleni publicznej (ZP), bądź pod Tereny otwarte, w tym rolniczą przestrzeń produkcyjną (ZO). Organ przytoczył wymagania przewidziane dla tych terenów i stwierdził, że dla obszaru obejmującego nieruchomość strony skarżącej najpełniej wymóg zgodności postanowień planu miejscowego z zapisami Studium spełni przeznaczenie terenów pod: tereny zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną - publicznie dostępny park miejski, towarzyszący korytu Młynówki Królewskiej (ZPm.1-ZPm.7); tereny zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną - publicznie dostępny park miejski (ZPp.1-ZPp.4); tereny zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną (ZP.1); tereny zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną - ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym (ZPo.1-ZPo.6), tereny zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną (ZPs.1, ZPs.2), tereny rolnicze (R.1-R.3) wraz określonymi w planie wskaźnikami wykorzystania terenu.

Ponadto organ planistyczny wskazał, że tereny zieleni wyznaczone w planie, po północnej stronie koryta Młynówki (ZPo.2, ZPo.3, Zps.2, ZPo.4), mają stanowić rodzaj strefy buforowej (wskazanej w Opracowaniu ekofizjograficznym sporządzonym na potrzeby skarżonego planu, którego ustalenia znalazły odzwierciedlenie w sporządzonej Prognozie oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego"), pomiędzy zadrzewionym korytem Młynówki, a terenami położonymi na północ od granicy obszaru objętego planem (wzdłuż ul. B.), które w znacznym stopniu zostały już zabudowane i zainwestowane. Tak wyznaczony pas zieleni powstrzymać ma niebezpieczeństwo nadmiernego zbliżania się zabudowy do cennego pod względem przyrodniczym, kulturowym oraz krajobrazowym koryta Młynówki. Organ wskazał też, że występujące w tym terenie uwarunkowania faktyczne stanowią miejsce siedlisk, w którym występuje wielu różnych gatunków zwierząt. Rada podniosła też, że nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa, ponieważ ograniczenia w sposobie korzystania przez stronę skarżącą z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem, zaś w przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, zgodnie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właścicielom i wieczystym użytkownikom przysługują względem gminy chroniące ich interes prawny roszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za zasadną wskazał, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd I instancji zaznaczył, że skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego" ma legitymację, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ponieważ jest właścicielem działek objętych uchwałą, która, jej zdaniem, narusza prawo własności spółki w sposób opisany w skardze.

Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na możliwość ingerencji w prawo własności muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami prawnymi, a przede wszystkim powinny być one podjęte z uwzględnieniem istoty prawa własności i interesu publicznego przemawiającego za jego ograniczeniem. Sąd I instancji wskazał, że po ustaleniu, iż zaskarżona uchwała lub jej część narusza prawnie chronione interesy prawne skarżącego, uprawniony i zobowiązany jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ppsa ).

Sąd I instancji uznał, że zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad i istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części i jednocześnie nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek tej normy zaistniała.

Zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa - uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmienionego uchwałą Nr XCIII/ 1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium. Sąd I instancji uznał, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Kierunki zagospodarowania wyznaczone w Studium zostały uwzględnione w planie miejscowym. Obszar objęty planem wg Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa położony jest w przeważającej części na "Terenach otwartych ( rolnicza przestrzeń produkcyjna (ZO)", bądź "Terenach zieleni publicznej (ZP), przy czym zapisy studium tereny te określają strefą kształtowania systemu przyrodniczego, w której sposób zagospodarowania podporządkowany jest ochronie wartości zasobów przyrodniczych, głównym kierunkiem zagospodarowania jest tutaj nieinwestycyjne przeznaczenia terenu.

Na obszarze o kierunku przeznaczonym do zabudowy i zainwestowania w miejscowym planie przewidziano dwa obszary o symbolu U (uwzględniając dotychczasowe zagospodarowanie tych terenów) oraz w niewielkim zakresie teren o symbolu MN (0,65%). Na obszarze planu, na którym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa ustala jako główny kierunek zagospodarowania nieinwestycyjne przeznaczenia terenu jako ZP i ZO wyznaczono tereny pod: tereny zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną - publicznie dostępny park miejski, towarzyszący korytu Młynówki Królewskiej (ZPm.1-ZPm.7); tereny zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną - publicznie dostępny park miejski (ZPp.1-ZPp.4); tereny zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną (ZP.1); tereny zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną - ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym (ZPo.1-ZPo.6), tereny zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną (ZPs.1, ZPs.2), oraz tereny rolnicze (R.1-R.3) wraz określonymi w planie wskaźnikami wykorzystania poszczególnych terenów. Nadto wyznaczono teren przeznaczony pod obiekty infrastruktury technicznej – wodociągowe związane z ujęciem wody na rzece Rudawie (W.1), tereny przeznaczone pod wody powierzchniowe śródlądowe – ciek wodny Młynówka Królewska (WS.1-WS.4), tereny przeznaczone pod wody powierzchniowe śródlądowe - stawy wodne (WSs.1, WSs.2), teren drogi publicznej klasy lokalnej (KDI.1), tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (KDd.1-Kdd.3) i tereny kolejowe (KK.1, KKD.1)

Przeznaczenie dla obszaru obejmującego nieruchomość strony skarżącej - tereny zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną - ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym (ZPo.3) nie narusza ustaleń Studium dla tego terenu. Również przeznaczenie ustalone dla pozostałych, poszczególnych terenów objętych granicami planu zostało wyznaczone w sposób nie naruszający wiążących organy planistyczne ustaleń Studium.

Sąd I instancji wskazał, że celem planu jest ochrona terenów w rejonie dawnej Młynówki Królewskiej, stanowiących ważny element systemu zieleni miejskiej Kraków (§ 3 ust.2 uchwały).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zygmunta Starego " uwzględnia w swoich rozwiązaniach przestrzennych zasady i kierunki rozwiązań określonych w Studium, tj. uwzględnia m.in.: cele rozwoju miasta, zasady zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego, granice terenów przeznaczonych do zabudowy oraz zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w strefach, w których położony jest obszar objęty planem.

Rozważając zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego Sąd I instancji ocenił, że Rada Miasta Krakowa wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym określając przeznaczenie obszarów objętych planem miejscowym, a tym samym skorzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego zgodnie z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi, mając na uwadze ww. wiążące zapisy Studium, szczególnie główne kierunki zagospodarowania w nim wskazane, nie można uznać, aby ustalenia planu co do przeznaczenia części terenów działek skarżącej (w zakresie objętym planem) było "nieuprawnione i niczym nieuzasadnione" oraz naruszało zasadę proporcjonalności.

Sąd I instancji wskazał, że skoro postanowienia planu nie naruszają Studium, to ograniczenia w sposobie korzystania przez stronę skarżącą z jej nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem, zaś postulowane przez skarżącą uchwalenie planu zgodnego z treścią uzyskanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe ze względu na ustawowy wymóg, aby plan nie naruszał ustaleń Studium oraz nadrzędność miejscowego planu jako aktu prawa miejscowego nad indywidualnymi rozstrzygnięciami administracyjnymi. Sąd I instancji wskazał, że nie jest zasadnym zarzut, że zapisy planu dotyczące działek strony skarżącej pozostają w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz nie służą szeroko ujętej ochronie środowiska, a jak również zarzut, że ograniczając prawo własności "poprzez kształtowanie odmiennego w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości oraz jej przeznaczenia" naruszono zasady planowania przestrzennego oraz konstytucyjne granice dopuszczalności ograniczenia prawa własności na podstawie art. 64 ust. 3 Konstytucji. O przeznaczeniu działek skarżącej, w części objętej planem, zadecydował dopiero uchwalony plan, a przeznaczenie to jest zgodne, jak wyżej wskazano, z kierunkiem zagospodarowania przyjętym w Studium. Ponadto z dokumentu Studium nie wynika, aby granica obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania miała zostać wyznaczona, jak wskazała skarżąca spółka w sposób jednolity i przy zachowaniu jednakowej odległości od koryta Młynówki, to jest 30-35 metrów od zewnętrznej granicy obwałowania cieku. Wprost przeciwnie analiza rysunków Studium nie pozwala na taki wniosek – obszar zaznaczony na rysunku kolorem zielonym (tereny ZP i ZO) nie stanowi prostego, jednolitego "pasa" o równej szerokości (rysunki K1-K3). Mając powyższe na uwadze, wbrew zarzutom skargi Sąd nie stwierdził, aby organy planistyczne naruszyły zasadę proporcjonalności poprzez nieuzasadnioną, nadmierną ingerencję organów administracyjnych w zakres konstytucyjnego prawa własności nieruchomości strony skarżącej.

Wskazano, że ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości. Skarżąca spółka ma możliwość rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności. Dlatego ustalone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu mieszczą się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy). Władztwo planistyczne w przypadku rozwiązań planistycznych na działkach skarżącej nie zostało przekroczone, gdyż cała procedura uchwalania miejscowego planu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, a organ planistyczny, decydując się na mocy art. 6 ust. 1 ustawy na ograniczenie prawa własności, odpowiednio wyważył interes prywatny i interes publiczny.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w odniesieniu do działek skarżącej Sąd I instancji podniósł, że nie budzi wątpliwości, iż prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz z uregulowania art. 140 kc nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach, prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile ograniczenie to nie godzi w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (art. 3 ust.1 oraz 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z tą regulacją rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, z zastrzeżeniem, że przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających z art. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie takie przesłanki zadecydowały o kształcie uchwalonego miejscowego planu. Podkreślić należy, że choć prawo własności niewątpliwie stanowi istotny element, który uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, niemniej ustawodawca nie przyznał mu wartości nadrzędnej. W wyroku z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 773/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Konstytucja, ustanawiając prawo ochrony własności, stanowi o dopuszczalności ingerencji w prawo własności przez jego ograniczenie. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, podjętego w ustanowionych w ustawach formach prawnych. Podstawy do ingerencji w prawo własności ustanawia ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie, że prawo własności pozbawia gminę kompetencji do zmiany przeznaczenia gruntów ze względu na potrzeby ochrony przyrody, gdyż sprzeciwia się temu właściciel podważyłoby kompetencję gminy do kształtowania polityki przestrzennej.

Podkreślić należy, że już w Studium ze względu na walory przyrodnicze tego terenu ustalono na nim główny kierunek zagospodarowania wolny od zabudowy. Walory przyrodnicze i ich znaczenie zostały bardzo dokładnie opisane w opracowaniu ekofizjograficznym oraz opartej na nim ocenie oddziaływania planu na środowisko. Dlatego skoro celem planu jest ochrona terenów w rejonie dawnej Młynówki Królewskiej, stanowiących ważny element systemu zieleni miejskiej Kraków i wszystkie rozwiązania planu zostały podporządkowane ww. celowi.

Podsumowując, Sąd I instancji wskazał, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ani ze względu na przekroczenie granic władztwa planistycznego w zakresie regulacji dotyczących działek skarżącej spółki, ani ze względu na naruszenie trybu i zasad sporządzania planu miejscowego.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła skarżąca spółka i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 9 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 3 § 1 ppsa poprzez błędną ocenę wykładni przedmiotowej normy dokonanej przez Radę Miasta Krakowa i w konsekwencji uznanie - w ślad za Organem administracji - iż postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinują w sposób jednoznaczny i wyłączny planowanie przestrzenne w tej gminie na etapie sporządzania planu miejscowego,

2) art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 1 ppsa poprzez błędną ocenę wykładni przedmiotowych norm dokonanej przez Radę Miasta Krakowa i w konsekwencji faktyczne utożsamienie - w ślad za Organem administracji - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z aktem prawa miejscowego o randze ustawowej, uzasadniającym samym w sobie ograniczenie prawa własności,

3) art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 1 ppsa poprzez błędną ocenę wykładni przedmiotowych norm dokonanej przez Radę Miasta Krakowa i w konsekwencji nieuwzględnienie - w ślad za Organem administracji - zasady proporcjonalności ograniczenia prawa własności w stosunku do ekwiwalentności jego celu,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 ppsa poprzez brak należytego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie jej granic.

W oparciu o powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ppsa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że W przedmiotowym postępowaniu Rada Miasta Krakowa, a za nią także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonali błędnej wykładni art. 9 ust. 4 u.p.z.p., traktując wynikające ze studium założenia polityki przestrzennej gminy jako tożsame z postanowieniami planu miejscowego i pozbawione wynikającej z ich ogólnego charakteru elastyczności. Doprowadziło to w konsekwencji do wniosku, iż skoro postanowienia planu nie naruszają studium (nie pozostają z nimi w jawnej sprzeczności), to ograniczenia w sposobie korzystania przez stronę skarżącą z jej nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Przychylenie się do tego poglądu prowadzić musiałoby do wniosku, iż brak jest uzasadnienia sporządzania zarówno studium, jak i planu miejscowego, gdyż postanowienia zawarte w obydwu dokumentach winny być tożsame. Tym samym podkreślenia wymagałby brak prawnej doniosłości uchwalania planu miejscowego, a przede wszystkim realizacji procedury wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, gdyż tylko oczywista sprzeczność postanowień planu miejscowego z postanowieniami studium uzasadniałaby wnoszenie uwag, prowadzących do korekty projektu przed uchwaleniem. Co za tym idzie, faktycznie stan prawny w zakresie planowania przestrzennego gminy ustanawiałoby studium, a nie plan miejscowy, któremu ustawodawca nadał charakter aktu prawa miejscowego. Wykładnia taka jest nie do przyjęcia. W opinii skarżącej w sposób racjonalny uargumentowała ona konieczność zmiany części postanowień planu miejscowego, podnosząc na każdym etapie postępowania (uwagi do planu, wezwanie do zaprzestania naruszeń prawa, skarga do Sądu administracyjnego), iż nie dąży do całkowitej zmiany przeznaczenia gruntów na swoich działkach, co powodowałoby nieważność planu miejscowego z mocy prawa, a jedynie do zwężenia nieracjonalnie szerokiego w tym miejscu pasa gruntów przeznaczonych pod zieleń urządzoną, do czego możliwość Radzie Gminy dają postanowienia u.p.z.p. W konsekwencji błędnej wykładni art. 9 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał również nieprawidłowej interpretacji art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Ustawodawca w sposób wykluczający domniemanie odebrał moc wiążącą postanowieniom studium i nadał mu charakter wewnętrznych wytycznych kształtowania polityki przestrzennej w gminie, przypisując jednocześnie moc prawną planowi miejscowemu. jako uzasadnienie ograniczenia prawa własności, poprzez wyznaczenie na działkach skarżącej terenu wyłączonego spod zabudowy, Rada Miasta Krakowa, a za nią także Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznają zgodność zapisów planu miejscowego ze studium, co narusza zasady oceny proporcjonalności ograniczenia wobec jego celu. Ograniczenie konstytucyjnego prawa własności nie może odbywać się w oderwaniu od merytorycznego rozpatrzenia jego podstaw i właściwego ich wartościowania. Skarżąca podziela pogląd, iż plan miejscowy determinuje sposób wykonywania własności, jednak wynikające z niego ograniczenia wymagają dla swojej zgodności z prawem zachowania należytej staranności przez Organ planistyczny przy ocenie zasadności wprowadzonych ograniczeń.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina Miejska Kraków reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa. W uzasadnieniu wskazała, że w odniesieniu do pierwszych dwóch zarzutów naruszenia prawa materialnego, Sąd I słusznie wskazał, że treść planu miejscowego jest determinowana głównie ustaleniami studium. Studium jest strategicznym dokumentem planowania przestrzennego na szczeblu gminnym i jest sporządzane w celu umożliwienia sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które uszczegóławiają ustalenia studialne. Wbrew twierdzeniom Strony Skarżącej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie płynie wniosek, iż wyłącznie treść studium przesądza o kształcie ustaleń planistycznych. Nie sposób także dopatrzyć się konstatacji Sądu, że zgodność planu ze studium z góry wyłącza sprzeczność planu miejscowego z prawem.

Organ wskazał, że nie można podzielić także zarzutu utożsamienia prze Sąd I instancji dokumentu studium i planu miejscowego. Studium wprawdzie nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jest podstawowym dokumentem wskazującym kierunki zmian przestrzennych w strukturze gminy. Proponowane przez Stronę Skarżącą rozumienie instytucji studium w istocie prowadzi do pozbawienia tego dokumentu jakiegokolwiek znaczenia, co stoi w oczywistej kolizji z unormowaniami stanowiącymi o konieczności zapewnienia zgodności planu miejscowego z dokumentem studium. Stanowisko prezentowane przez Stronę Skarżącą wydaje się być wyrazem polemiki z obowiązującym modelem planowania przestrzennego, uzależniającym treść planu miejscowego od wytycznych zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów naruszenia przepisów materialnoprawnych, organ stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; plan miejscowy współkształtuje sposób wykonywania prawa własności. Powyższe oznacza, że treść prawa własności Strony Skarżącej warunkowana jest także ustaleniami planu miejscowego. Strona Skarżąca może, zatem korzystać z przysługującego jej prawa w sposób zgodny między innymi z zapisami planu miejscowego. Ustalenia zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie przekreślają uprawnień właścicielskich Strony Skarżącej, a jedynie dookreślają sposób wykonywania tych uprawnień. Natomiast okoliczność, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom Strony Skarżącej nie przesądza o naruszeniu prawa własności i tym samym nie może spowodować wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Zasada proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności nie została naruszona. Zaskarżony plan miejscowy zawiera merytoryczne tylko takie ograniczenia własności, które wynikają z przepisów regulujących materię planowania przestrzennego. Ustalenia planistyczne mogą głęboko ingerować w prawo własności, wykluczając nawet jakąkolwiek zabudowę określonych nieruchomości (por. art. 15 ust.2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zaskarżony plan obejmuje tereny cenne przyrodniczo, stanowiące ważny element systemu zieleni miejskiej Krakowa. W związku z powyższym, w planie tym zastosowano rozwiązania służące przede wszystkim ochronie wartości przyrodniczych przy jednoczesnym poszanowaniu innych wartości, które stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej należy uwzględniać w planowaniu przestrzennym.

Również nie jest usprawiedliwiony, w ocenie organu zarzut naruszenia przepisów postępowania. Strona Skarżąca podniosła, że Sąd I instancji winien ocenić zaskarżoną uchwałę pod kątem celowości i zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych. Ze stanowiskiem tym nie można w żadnej mierze się zgodzić. Podstawowa przyczyna uniemożliwiająca sądowi administracyjnemu dokonywanie takiej oceny wynika z przepisów o charakterze ustrojowym. Zgodnie z art. l ust. l § l ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Stosownie zaś do § 2 tegoż artykułu - kontrola, o której mowa w § l, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z powyższych przepisów wynika, że kontrola sądowoadministracyjna dotyczy legalności działalności administracji publicznej za wyjątkiem sytuacji, kiedy przepisy ustaw stanowią inaczej. W przypadku uchwal w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego brak jest przepisów statuujących wyjątek od tej generalnej zasady. Zatem, Sąd administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonego planu miejscowego kieruje się zgodnością ocenianych ustaleń planistycznych z przepisami prawa, natomiast kwestia zasadności przyjętych w planie rozwiązań winna pozostawać poza granicami tej kontroli. Przyjęcie odmiennego poglądu faktycznie pozbawiałoby organy planistyczne ustawowo przyznanych kompetencji w zakresie planowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Zarzuty skargi kasacyjnej formułowały tezę o naruszeniu przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a także naruszenie prawa materialnego, które okazały się nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 u.p.z.p. "wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem". Z kolei w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W orzecznictwie sadów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (por. wyroki NSA: z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581; z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1670/11, [w:] CBOSA).

Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium. Tym samym określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju lub usługi danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskazała te obszary, jako przewidziane pod taki kierunek zagospodarowania. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Skorelowany został z tym obowiązek nakładany na rady gmin, aby przynajmniej raz na 4 – lata, czyli raz w kadencji, stwierdziły aktualność obowiązującego studium (art. 32 u.p.z.p.). Należy mieć na uwadze, że z natury rzeczy plan jest więc bardziej szczegółowym aktem od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Dlatego kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu powinna być traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu. Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium.

Powyższe oznacza, że nie można przyznać racji skarżącemu kasacyjnie co do dokonania przez sąd I instancji wadliwej wykładni normy zawartej w art. 9 ust. 1, 4 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W istocie bowiem kontrolowany sąd dokonał prawidłowego rozróżnienia istoty oraz znaczenia obu aktów. Identycznie potraktować należy również zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można bowiem upatrywać naruszenia tego przepisu jedynie w tym, że normodawca uchwalając plan czyni zadość założeniom przewidzianym w studium co do zasad zagospodarowania określonego terenu. Jak wynika z poczynionych wyżej rozważań ustalenia wynikające w tym względzie ze studium są wiążące przy uchwalaniu miejscowego planu, plan ma za zadanie uszczegółowić zasady zagospodarowania wyznaczone przez studium.

Nie mógł również podważyć zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

W świetle postanowień tej normy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie jej postanowień może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

W niniejszej sprawie zaś wbrew skarżącemu kasacyjnie ocena miejscowego planu dokonana była także w aspekcie potrzeby wyważenia obydwu, wskazywanych w skardze kasacyjnej wartości. Kontrolowany sąd podkreślił w uzasadnieniu, iż nie budzi jego wątpliwości co do legalności ingerencja w prawo własności, gdy wymagają tego względy ochrony przyrody. Zarówno w planie jak i wcześniej w Studium, ze względu na walory przyrodnicze terenu ustalono na nim główny kierunek zagospodarowania.

W kwestii rozumienia zasady proporcjonalności oraz wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, a więc regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, dopuszczając możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa jednostki jedynie w sytuacji, w której występuje funkcjonalny związek ograniczenia praw jednostki z realizacją wskazanych w art. 31 ust.3 wartości, takich jak np. bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia, czyli wartości, na które powołał się sąd I instancji dopuszczając w drodze miejscowego planu do kwestionowanych ograniczeń. Tym samym nie naruszono również przepisu art. 64 ust.3 Konstytucji zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Regulacje zezwalające na ingerencję w prawo własności, objęte są mającą w sprawie zastosowanie ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, by ograniczenia zabudowy na części jego nieruchomości wypaczały istotę prawa własności.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.