Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 94/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1 pkt 1-4, art. 226 ust. 1 pkt 1, art. 236 ust. 4, art. 243 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 65 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu [...] na lata 2018-2033 oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] listopada 2018 r., Nr [...] Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu stwierdziła nieważność uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu [...] na lata 2018-2033, jako bezzasadnej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Rada Powiatu [...] podjęła w dniu [...] października 2018 r. uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu [...] na lata 2018 - 2033.

Uchwała ta doręczona została Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Poznaniu drogą elektroniczną w dniu [...] października 2018 r.

Badając treść uchwały Kolegium Izby ustaliło, że Rada Powiatu powołując się na przepisy art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995, ze zm., zwanej dalej: u.s.p.) oraz art. 226, 229, 231 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm., zwanej dalej u.f.p.) dokonała zmiany swojej uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu [...] na lata 2018 - 2033. W załączniku nr 2 - Wykaz przedsięwzięć do WPF pod poz. 1.3.2.35 wprowadzono nowe przedsięwzięcie pod nazwą "[...]" z realizacją w latach 2018-2033 i łącznymi nakładami finansowymi w wysokości [...] zł.

Oprócz przedmiotowej uchwały na sesji w dniu [...] października 2018 r. Rada Powiatu podjęła m.in.:

uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie uchwały budżetowej na 2018 rok i

uchwałę w sprawie powierzenia zadania spółce działającej pod firmą X.

Z tej ostatniej uchwały wynika, że spółce komunalnej X, zwanej dalej "X", powierzono realizację zadania własnego Powiatu [...] w zakresie ochrony zdrowia, polegającego na zapewnieniu niezbędnej infrastruktury medycznej Szpitalowi [...] w [...]

Zgodnie z treścią § 1 ust. 4 tej uchwały zadanie ma charakter usługi publicznej i będzie realizowane w szczególności z uwzględnieniem postanowień Decyzji Komisji Europejskiej z dnia 20 grudnia 2011 r. (Dz. U. UE L 7/3 z 2012 r.). Powierzenie zadania następuje na okres do dnia 31 grudnia 2033 r. (§ 1 ust. 5 uchwały). Rada Powiatu postanowiła, że w związku z realizacją zadania publicznego, X może otrzymać od Powiatu rekompensatę kosztów, która to rekompensata ma być przekazywana X w należnej wysokości i wszelkich formach dopuszczalnych prawem RP, gwarantującej płynność X w całym okresie powierzenia i spłatę zobowiązań powstałych w wyniku realizacji powierzonego zadania (§ 2 ust. 1 i 2 uchwały). Ustalono również, że wysokość rekompensaty będzie stanowiła kwotę na pokrycie uzasadnionych kosztów realizacji powierzonego zadania i nie przekroczy kwoty koniecznej do pokrycia kosztów netto zadania z uwzględnieniem rozsądnego zysku, przy czym jednocześnie będzie stanowiła przysporzenie w wysokości nieprzekraczającej w skali roku kwoty [...] mln. euro, liczonej jako średnia roczna kwota rekompensaty przewidywana w okresie powierzenia zadania (§ 2 ust. 3 uchwały). Jak wynika z § 3 uchwały, szczegółowe zasady przekazywania X rekompensaty zostaną określone w umowie wykonawczej. W załączniku do uchwały uszczegółowiono zakres zadania powierzonego X. Jego realizacja polega na nabyciu przez X od spółki Q (zwanej dalej "Q") przedsiębiorstwa Q, tj. na:

- nabyciu w szczególności prawa własności nieruchomości i mienia ruchomego, praw niematerialnych i innych składników majątkowych, stanowiących łącznie niezbędną infrastrukturę do realizacji zadania publicznego,

- wstąpieniu do umów najmu i dzierżawy nieruchomości oraz sprzętu medycznego ze spółką Szpital [...] w miejsce Q,

- spłacie zobowiązań Q,

- przejęciu pracowników Q.

W związku z tym otwarta zostanie likwidacja Q. Oszacowano, że cena transakcji sprzedaży zorganizowanej części przedsiębiorstwa nie przekroczy kwoty 4.666.800,00 zł. Dotychczasowe zobowiązania będące częścią pasywów Q zostaną zrefinansowane emisją obligacji emitowanych przez X, w tym zobowiązania długoterminowe do refinansowania nie przekroczą [...] zł, a zobowiązania krótkoterminowe do refinansowania nie przekroczą [...] zł. Dodatkowo koszty realizacji zadania obejmują koszty operacyjne przekształcenia do [...] zł i opłaty manipulacyjne do [...] zł. Obliczono więc, że zapotrzebowanie na kapitał zewnętrzny wraz z kosztami operacyjnymi wynosi do [...] zł. Przewiduje się możliwość przystąpienia do X Gminy [...] przy zachowaniu charakteru spółki jako podmiotu wewnętrznego Powiatu [...]. Podjęto decyzję o emisji obligacji korporacyjnych przez X na kwotę [...] zł i " wyłonieniu banku, który udzieli finansowania na warunkach dotyczących okresu finansowania oraz zabezpieczenia transakcji zgodnie z warunkami:

• okres finansowania 15 lat,

• zabezpieczenie cesja lub zastaw z umowy powierzenia,

• Porozumienie z Powiatem [...], z którego wynikać będzie że Powiat nie rozwiąże umowy powierzenia w okresie wcześniejszym niż okres spłaty zobowiązań z tytułu wykupu obligacji przez Spółkę,

• Pełnomocnictwo do wypowiedzenia umowy powierzenia oraz oświadczenie o dobrowolnym poddaniu się egzekucji przez Powiat wg art. 771 k.p.c., Oświadczenie o dobrowolnym poddaniu się egzekucji przez Spółkę wg art. 777 k.p.c., do kwoty 150% wartości programu emisji obligacji,".

Z uzasadnienia do uchwały wynika ponadto, że "Okres powierzenia przekraczający 10 lat jest uzasadniony dłuższym okresem amortyzacji mienia obejmowanego w ramach realizacji zadania przez spółkę oraz piętnastoletnim okresem spłaty zobowiązań związanych z realizacją zadania. ".

Na wezwanie Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] listopada 2018 r. do złożenia wyjaśnień dotyczących zaplanowania w Wieloletniej Prognozie Finansowej wskazanego przedsięwzięcia oraz rozumienia słowa "rekompensata", Starosta Powiatu w pisemnej odpowiedzi wyjaśnił m.in., że zadanie "nie stanowi wydatku na rzecz podmiotu leczniczego", natomiast polega "na finansowaniu nabycia przez przedsiębiorstwo komunalne infrastruktury niezbędnej do wykonywania działalności leczniczej, która zostanie przekazana do szpitala. Jest to więc działalność majątkowa realizowana w obszarze mienia komunalnego. (..) Jest to zadanie realizowane w ramach zlecenia wykonania usług w ogólnym interesie gospodarczym. Podstawę prawną finansowania zadania przez Powiat w ramach systemu rekompensaty stanowią art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przepisy Rozporządzenia Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Decyzji Komisji Europejskiej z dnia 20 grudnia 2011 r. (Dz. U. L 7 z 1,1.2012)".

Na posiedzeniu Kolegium Izby w dniu [...] listopada 2018 r. przedstawiciel Powiatu stwierdził, że powołanie nowej spółki wiąże się z restrukturyzacją i zmianą modelu realizacji inwestycji komunalnych. Chodzi o wprowadzenie modelu opartego na art. 106 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego dalej "TFUE"). W uchwale Rady Powiatu w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej w nazwie przedsięwzięcia użyto pojęcia ekonomicznego - rekompensaty jako mechanizmu dokonywania rozliczeń, a nie środka prawnego, w ramach którego rozliczenie tej inwestycji nastąpi. Uchwała w sprawie zmiany WPF będzie podlegała korekcie. Spółka Q utraciła możliwość dalszego prowadzenia inwestycji. Rozpoczęto likwidację spółki Q. W planach Powiatu są dalsze etapy rozbudowy szpitala, stąd decyzja Rady o przekazaniu tego zadania do realizacji nowej spółce. Spółka już realizuje zadanie związane z rekompensatą, a które dotyczy budowy obwodnicy. Pisząc o przedsięwzięciu wykazanym w załączniku do WPF użyto w nazwie środka prawnego, czyli "Objęcie udziałów w spółce X - zabezpieczenie funkcjonowania bieżącej działalności spółki oraz udzielenie wsparcia". W nazwie przedsięwzięcia wykazywanego w WPF należy wskazać środek prawny w ramach, którego nastąpi transfer majątku do spółki, a nie mechanizm rozliczeniowy. Tu należało wpisać podwyższenie kapitału spółki i to będzie zrobione na najbliższej sesji. W odniesieniu do podwyższenia kapitału na spłatę zobowiązań spółki, gdyż nowa Spółka ma wyemitować obligacje na ponad [...] mln zł, które w postaci rekompensaty ma sfinansować Powiat, przedstawiciel Jednostki stwierdził, że obligacje wyemitowała Spółka - zatwierdzony jest program emisji - nie następuje spłata zobowiązań z rekompensaty. Zgodnie z przepisami unijnymi rekompensata ma dwa mechanizmy rozliczeniowe, to znaczy w ramach mechanizmu podziału kosztów oraz w ramach mechanizmu kosztów netto. Tutaj zastosowano mechanizm podziału kosztów, w związku z tym, że Spółka X wykonuje kilka inwestycji, realizowanych w mechanizmie finansowym rekompensaty. Z tym się wiąże również inny sposób księgowania wydatków i prowadzenia ksiąg rachunkowych, co wynika wprost z przepisów unijnych. To nie jest mechanizm, w którym Powiat zakłada, że określone środki będzie przekazywał na spłatę zobowiązań, to jest tylko plan na tym etapie. Rekompensata, jeśli będzie do przekazania, to będzie przekazana metodą wynikową. Wybrano metodę podziału kosztów, gdyż Spółka ma swoje własne dochody. Ewentualne dokapitalizowanie nastąpi w formie rekompensaty. Finalna kwota rekompensaty będzie umniejszona o przychody, które Spółka uzyskuje z działalności związanej z udostępnieniem i z usługami. Dla Powiatu, z zastosowania takiego modelu wynikają korzyści związane z tym, że Powiatu nie obciąża podatek VAT, ponadto Spółka prowadzi działalność gospodarczą i dopiero to co finalnie z tego zostanie, po kontrolach finansowych podlega zrekompensowaniu w trybie art. 106 ust. 2 TFUE.

To, co przejęła X (zorganizowaną część przedsiębiorstwa łącznie z zadłużeniem), to część majątku szpitala związana z jego rozbudową o nowe skrzydło, co częściowo dotowane było ze środków unijnych. Gdyby mienie likwidowanej spółki przejął szpital to nie odzyskałby podatku VAT. Sytuacja finansowa szpitala jest bardzo zła, a szpital nie spełnia warunków by obsługiwać zadłużenie, które zostało wygenerowane, a było związane z wcześniejszą emisją obligacji i rozbudową szpitala. Banki finansujące nie pozwoliłyby na to, aby szpital przejął tę inwestycję.

Odnośnie tezy, że rekompensata co do zasady dotyczy usług, a tutaj mamy do czynienia z sytuacją, w której to Spółka X wykupuje majątek Spółki Q wraz z jej zadłużeniem, a środki będące rekompensatą mają pozwolić na wykup majątku Spółki, przejmowanej i spłatę zadłużenia, Przedstawiciel Powiatu stwierdził, że rekompensata nie jest trybem wykonywania czynności branżowo-wykonawczych, lecz etapem zamawiania usługi. Rekompensata pozwala finansować wydatki bieżące. Spółka X przejęła zadania realizowane przez Q, będzie też kontynuować program rozbudowy szpitala w zakresie następnych czynności wykonawczych. Przejęła przedsiębiorstwo wraz z zadłużeniem. Są to kwoty, które podlegają refinansowaniu. Tu nie ma kwot wymagalnych. Tu przez rekompensatę należy rozumieć podwyższenie kapitału. Rozdzielenie działalności leczniczej i majątkowej wynika z niewydolności systemu finansowania działalności leczniczej. Tu następuje mechanizm optymalizowania prowadzonych inwestycji. Samorządy muszą generować olbrzymie środki na prowadzenie działalności inwestycyjnej. Działalność Spółki Q była poręczana przez Powiat i Gminę, co znajdowało odzwierciedlenie we wskaźnikach zarówno Powiatu jak i Gminy, to nie był dobry mechanizm. Zastosowano zatem mechanizm rekompensaty, wywodzący się z prawa Unii Europejskiej, by uprościć działalność samorządu w tym zakresie. Z punktu widzenia gospodarczego jest to korzystniejsze dla samorządów. Daje to preferencje ekonomiczne.

Umowa emisji obligacji zawarta jest przez Spółkę z bankiem. W wyniku kontroli prawno- finansowej zostanie określona kwota, którą do Spółki będzie musiał przekazać Powiat. Jeżeli Powiat nie wywiązałby się z dokapitalizowania Spółki, to wówczas o kwotę rekompensaty mógłby wystąpić bank do Powiatu. Tu jest zatem łącznik prawny pomiędzy bankiem a Powiatem. Rozwiązanie oparte jest na instytucji przekazu.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu uchwałą z dnia [...] listopada 2018 r., wskazaną we wstępie, stwierdziło nieważność przedmiotowej uchwały Rady Powiatu [...] z dnia 17 października 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu [...] na lata 2018-2033. Organ uznał, że Powiat zobligował się na przestrzeni lat 2018 - 2033 przekazać X rekompensatę z tytułu świadczonych usług. Wymagane jest zawarcie umowy wykonawczej, która określi m.in. zasady ustalenia rekompensaty z tytułu wykonywania powierzonego zadania własnego. Ustalona rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów poniesionych w trakcie wywiązywania się z powierzonego zadania, przy uwzględnieniu uzyskiwanych przy tym przychodów i rozsądnego zysku. Poziom rekompensaty winien być określony na podstawie analizy kosztów, jakie poniosłoby typowe, dobrze zarządzane przedsiębiorstwo dysponujące odpowiednimi środkami. Na wysokość rocznej rekompensaty będą miały wpływ przychody uzyskiwane przez X, ponoszone koszty oraz wydatki związane z obsługą zadłużenia. Z przedłożonej uchwały w sprawie WPF wynika, że w roku 2018 wysokość wypłaconej rekompensaty ma wynieść [...] zł, a w budżecie Powiatu zaplanowano wydatek w dziale 851 - "Ochrona zdrowia", rozdziale 85195 - "Pozostała działalność", § 6030 - "Wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego oraz na uzupełnienie funduszy statutowych banków państwowych i innych instytucji finansowych" (uchwała Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2018 r. zmieniająca uchwałę w sprawie uchwały budżetowej na 2018 rok). Z uzasadnienia do uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2018 roku w sprawie powierzenia zadania spółce działającej pod firmą X wynika, że zapotrzebowanie na środki zewnętrzne wyniesie [...] zł. Okres wykupu obligacji określono na lata 2019 - 2033. Natomiast Powiat został zobowiązany do wniesienia rekompensaty w latach 2018 - 2033. Zgodnie z założeniami przewidzianymi w uchwale Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2018 roku zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu [...] na lata 2018 - 2033, planowane, łączne nakłady finansowe na zadanie o nazwie "Zapewnienie niezbędnej infrastruktury medycznej Szpitalowi [...] w [...] - rekompensata" wynoszą [...] zł. W załączniku do uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2018 roku w sprawie powierzenia zadania spółce działającej pod firmą X wyraźnie zapisano, że wyłoniony bank "udzieli finansowania na warunkach dotyczących okresu finansowania oraz zabezpieczenia transakcji zgodnie z warunkami:

* okres finansowania 15 lat

* zabezpieczenie cesja lub zastaw z umowy powierzenia

* Porozumienie z Powiatem [...], z którego wynikać będzie, że Powiat nie rozwiąże umowy powierzenia w okresie wcześniejszym niż okres spłaty zobowiązań z tytułu wykupu obligacji przez Spółkę (..)".

Ponadto jednym z warunków zabezpieczenia transakcji związanej z wyłonieniem banku, który udzieli finansowania jest oświadczenie o dobrowolnym poddaniu się egzekucji przez Powiat według art. 777 K.p.c.

W tej sytuacji, zdaniem Kolegium Izby, obowiązek podwyższenia kapitału przez Powiat jest powiązany z obowiązkiem wykupu obligacji wyemitowanych przez X. Działanie polegające na podnoszeniu przez Powiat kapitału X następuje również w celu umożliwienia jej obsługi emitowanych obligacji. Stąd płacona przez Powiat rekompensata przyjmuje cechy gwarancji udzielonej przez Powiat Spółce X. Planowana do wypłaty rekompensata wywołuje bowiem skutki ekonomiczne podobne do umowy gwarancji. Wskazują na to również zapisy zawarte w załączniku do uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2018 roku w sprawie powierzenia zadania spółce działającej pod firmą X na mocy których, jak cytowano wyżej, Powiat zobowiązał się do podpisania porozumienia ze Spółką, z którego wynikać będzie, że nie rozwiąże on umowy powierzenia w okresie wcześniejszym niż okres spłaty zobowiązań z tytułu wykupu obligacji przez Spółkę. Powiat został zatem usytuowany w roli gwaranta zapłaty. Poprzez zobowiązanie się do dokapitalizowania Spółki przez okres 16 lat, Powiat przyjmuje na siebie obowiązek sfinansowania wykupu obligacji, a jeżeli tego nie uczyni o kwotę rekompensaty wystąpi do niego bank.

Poprzez emisję obligacji X zaspokoi swoje potrzeby związane z zapotrzebowaniem na kapitał zewnętrzny. Pozyskanie środków finansowych wymaga jednak zabezpieczenia spłaty zobowiązań z tytułu wyemitowanych przez Spółkę obligacji. Posłużono się zatem mechanizmem rekompensaty, co ma gwarantować, zabezpieczać obligatariuszowi spełnienie zobowiązania z tytułu wykupu obligacji. Tym gwarantem został Powiat. O fakcie, że rekompensata ma gwarantować płynność Spółki w całym okresie obowiązywania umowy powierzenia i spłaty zobowiązań, zdecydowała Rada Powiatu [...] w uchwale Nr [...] z dnia [...] października 2018 roku w sprawie powierzenia zadania spółce działającej pod firmą X.

W ocenie Kolegium doszło zatem do naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 1, art. 236 ust. 3 pkt 5 oraz art. 243 ust. 1 pkt 3 u.f.p., w związku z zaniechaniem zaplanowania w wydatkach bieżących wydatków z tytułu gwarancji.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Powiat [...], reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i zarzucił naruszenie:

1) art. 236 ust. 3 pkt 5 w związku z art. 243 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, iż rekompensata zaplanowana do przekazania wykonawcy zadania powierzonego na podstawie art. 106 TFUE jest potencjalną spłatą kwoty wynikającą z udzielonej gwarancji, albowiem przyjmuje ona cechy gwarancji udzielonej przez Powiat [...] spółce X;

2) art. 8 ust. 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p. poprzez przyjęcie, że rekompensata przekazana wykonawcy usług komunalnych zleconych na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE stanowi wydatek bieżący podczas, gdy w odniesieniu do identycznie wcześniej przekazanej rekompensaty do spółki X oraz innych wielkopolskich przedsiębiorstw komunalnych organ nadzoru przyjmował utrwalone stanowisko interpretacyjne, iż stanowi ona wydatek majątkowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia [...] marca 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej przytoczył skrótowo dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że organ nie odniósł się do treści art. 72 ust. 1 pkt 1-4 u.f.p. Wskazał, że w przypadku podnoszenia kapitału zakładowego spółki wykonującej zadanie publiczne przedstawiony mechanizm rozliczeniowy stanowi rozliczenie wynikowe zależne od rozliczenia działalności przedsiębiorstwa, zatem nie stanowi zobowiązania spełniającego wymagania tytułów dłużnych. Nie każde rozwiązanie natury ekonomicznej i związane z nim rozliczenia będą stanowić gwarancję w rozumieniu art. 235 ust. 3 pkt 5 u.f.p. Ponadto Powiat [...] wybrał formę podwyższania kapitału, która stanowi wydatek majątkowy zgodnie z art. 236 ust. 4 pkt 3 u.f.p. W ocenie pełnomocnika organ zastosował argumentację słusznościową, a nie jurydyczną, modyfikując uzasadnienie uchwały. Wniósł również o przeprowadzenie dowodów z załączonych pism na okoliczność utrwalonej praktyki orzeczniczej RIO kwalifikowania rekompensaty jako wydatku majątkowego.

W piśmie złożonym na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. skarżący wskazał kolejny zarzut w postaci naruszenia art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., zwanej dalej: K.p.a.) w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. poprzez ponowne głosowania w przedmiocie podjętej już uchwały. W ocenie pełnomocnika, jak wynika z protokołu posiedzenia, reasumpcja głosowania była bezprawna wobec braku podstaw.

W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik organu wskazał, że protokół posiedzenia nie jest stenogramem, zatem nie zostały w nim szczegółowo przedstawione wszystkie wystąpienia i okoliczności dotyczące procedowania nad zaskarżoną uchwałą, co jednak nie ma istotnego znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wobec wątpliwości co do wyniku głosowania – członek kolegium głosował o reasumpcję głosowania, a [...] z [...] osób opowiedziało się za jego powtórzeniem, zgodnie z § 26 ust. 1 Regulaminu organizacyjnego organu. Organ załączył do pisma oświadczenia członków Kolegium, wyciąg z Regulaminu, jak i pisma Izby zaprzeczające tezie skarżącego o utrwalonej praktyce orzeczniczej kwalifikującej rekompensatę jako wydatek majątkowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Zasadnie organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że kompetencja JST do wyznaczania zakresu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym nie jest nieograniczona, jak sugeruje to Skarżący. I choć brakuje prawnej definicji usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym w samym Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, z późn. zm.), to jej rozumienie zostało wskazane w Komunikacie Komisji w sprawie stosowania reguł Unii Europejskiej w dziedzinie pomocy państwa w odniesieniu do rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. U. UE C 8/4 z 11.01.2012 r.). Ponadto kwestie związane z powierzaniem przedsiębiorstwom komunalnym zadań w oparciu o art. 106 ust. 2 TFUE i przepisy Decyzji Komisji Europejskiej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, ustalone zostały w Komunikacie Komisji Zasady ramowe Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (2011) (Dz. U. UE C 8/15 z 11.01.2012 r.). Ponadto uchwała Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie powierzenia zadania spółce działającej pod firmą X nie była przedmiotem nadzoru Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu.

W niniejszej sprawie rekompensata z tytułu powierzonych X usług ma być przeznaczona na podwyższenie kapitału tej Spółki i objęcie przez Powiat nowych udziałów, przy czym wysokość tej rekompensaty uzależniona będzie od końcowego rozliczenia wyników zadania w okresie rozliczeniowym. Przy czym, zgodnie z artykułem 5 ust. 1 Decyzji KE 2012/21/UE, rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów netto wynikających z wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, z uwzględnieniem rozsądnego zysku.

Jak wskazał organ, realizacja zadania polega na nabyciu przez X od spółki Q przedsiębiorstwa spółki Q stanowiącego niezbędną infrastrukturę do realizacji zadania publicznego w zakresie ochrony zdrowia, oraz przejęciu spłaty zobowiązań Q i jego pracowników, na skutek czego otwarta zostanie likwidacja Q. Zakres działalności Q opisany w KRS obejmuje przedmioty także nie związane z powierzonym X zadaniem, zatem finansowanie z rekompensaty Powiatu zobowiązań Q z innych tytułów niż powierzone zadanie stanowiłoby naruszenie ww. przepisów unijnych. W istocie więc rekompensata ma służyć przede wszystkim restrukturyzacji długu obciążającego spółkę komunalną Q.

Planowana przez Powiat maksymalna kwota rekompensaty na wykonanie zadania wynosi łącznie [...] zł, co stanowi około [...]% kwoty wskazanej jako szacunkowe koszty realizacji powierzonego zadania, a objętej emisją obligacji. Ma to znaczenie w kontekście warunków zabezpieczeń transakcji finansowania przez bank emisji obligacji, wymienionych w załączniku do uchwały, a także wyjaśnień złożonych przez Przedstawiciela Powiatu. Zabezpieczenia te to:

- cesja lub zastaw z umowy powierzenia,

- porozumienie z Powiatem [...], z którego wynikać będzie, że Powiat nie rozwiąże umowy powierzenia w okresie wcześniejszym niż okres spłaty zobowiązań z tytułu wykupu obligacji przez Spółkę,

- pełnomocnictwo do wypowiedzenia umowy powierzenia oraz oświadczenie o dobrowolnym poddaniu się egzekucji przez Powiat wg art. 777 K.p.c., oświadczenie o dobrowolnym poddaniu się egzekucji przez Spółkę wg art. 777 K.p.c., do kwoty 150% wartości programu emisji obligacji,

- instytucja przekazu (art. 921(1) K.c.) - jeżeli Powiat nie wywiązałby się z dokapitalizowania Spółki, to wówczas o kwotę rekompensaty mógłby wystąpić bank do Powiatu.

Zgodnie z art. 236 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm., zwanej dalej: u.f.p.), w planie wydatków majątkowych wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków majątkowych, do których zalicza się wydatki na:

1) inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;

2) zakup i objęcie akcji i udziałów;

3) wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

Wydatek z budżetu JST na podwyższenie kapitału spółki komunalnej zaliczany jest zatem do wydatków majątkowych.

W niniejszej sprawie przewidziane w uchwale na rzecz banku zabezpieczenia wypłaty przez Powiat rekompensaty na podwyższenie kapitału X, mają na celu zagwarantowanie bankowi wykupu obligacji przez X. Wskazuje na to chociażby porównanie wysokości kwoty emisji obligacji z kwotą planowanej rekompensaty, która stanowi [...]% wartości programu emisji obligacji, a zabezpieczenia w takiej właśnie wysokości udzielić ma X bankowi składając oświadczenie o dobrowolnym poddaniu się egzekucji. Skarżący nie przedstawił innej kalkulacji kosztów realizacji zadania, które ma pokryć rekompensata stwierdzając, że w momencie powierzania zadania jest to niemożliwe. W kalkulacji rekompensaty jedynym kryterium stała się więc wysokość zobowiązań wobec banku finansującego emisję obligacji.

Zbyt enigmatyczne określenie w załączniku do uchwały Nr [...] zabezpieczenia w postaci cesji lub zastawu z umowy powierzenia nie pozwala na analizę tej formy zabezpieczenia w kontekście zobowiązań Powiatu.

Natomiast zastosowanie konstrukcji przekazu, o którym wspomniał Przedstawiciel Powiatu, określa już wyraźnie rekompensatę jako gwarancję zapłaty bankowi zobowiązań z tytułu wykupu obligacji, gdyż w razie nie wniesienia rekompensaty do X, Powiat byłby zobowiązany do przekazania jej bankowi.

Podzielić należy również stanowisko organu który wskazał, że samoistny charakter rekompensaty wynikający z Decyzji KE 2012/21/UE przyznanej na wykonanie powierzonego zadania nie budziłby wątpliwości w analizowanym przypadku, gdyby nie obciążenie Powiatu szeregiem zabezpieczeń (wykupu obligacji emitowanych przez X) mających bezpośredni związek z mechanizmem powierzenia zadania i wypłaty rekompensaty.

Przy wyjaśnieniu znaczenia słowa "gwarancja" przydatne będą przepisy ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (Dz. U. z 2018 poz. 1808). Z jej art. 1 ust. 2 wynika, że gwarancje stanowią formy, w jakich organy mogą ustanawiać, w drodze umowy, odpowiedzialność majątkową za zobowiązania innych podmiotów. Gwarancje udzielane są m.in. na:

a) spłaty kredytów,

b) wykonania zobowiązań wynikających z obligacji, (art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy).

Wierzyciel, w tym wypadku bank, zapewnia sobie określone prawne gwarancje, umożliwiające mu odzyskanie części lub całości długu w przypadku, gdyby jego spłata z uzyskiwanych przez dłużnika dochodów nie była możliwa.

Równie trafnie organ wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 65 § 2 K.c., w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Mocą umów dotyczących zabezpieczenia transakcji wykupu obligacji Powiat zobowiązuje się względem banku (wierzyciela) wykonać zobowiązanie na wypadek, gdyby dłużnik zobowiązania nie wykonał. Zobowiązania, których źródłem jest ta umowa, powinny być traktowane jako potencjalne spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji, o których mowa w art. 243 ust. 1 pkt 3 (a od 01.01.2019 r. - pkt 4) u.f.p., a zatem powinny być uwzględnione przy obliczaniu relacji, o której mowa w art. 243 ust. 1 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji

- do planowanych dochodów bieżących budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich siedmiu lat relacji jej dochodów bieżących pomniejszonych o wydatki bieżące do dochodów bieżących budżetu, obliczoną według wzoru:

[pic]

w którym poszczególne symbole oznaczają:

R - planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, oraz wykupów papierów wartościowych, z wyłączeniem kwot spłat kredytów i pożyczek oraz wykupów papierów wartościowych odpowiednio zaciągniętych lub emitowanych na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1, i zobowiązań określonych w art. 91 ust. 3 pkt 1,

O - planowane na rok budżetowy wydatki bieżące na obsługę długu, w tym odsetki od zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji,

Db - planowane na rok, na który ustalana jest relacja, dochody bieżące budżetu pomniejszone o dotacje i środki przeznaczone na cele bieżące,

Dbei - dochody bieżące w roku poprzedzającym o i-lat rok, na który ustalana jest relacja, pomniejszone o dotacje i środki o charakterze bieżącym na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2,

Dbi - dochody bieżące w roku poprzedzającym o i-lat rok, na który ustalana jest relacja, pomniejszone o dotacje i środki przeznaczone na cele bieżące,

Wbei - wydatki bieżące w roku poprzedzającym o i-lat rok, na który ustalana jest relacja, pomniejszone o wydatki bieżące z tytułu spłaty rat zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, wydatki bieżące na obsługę długu oraz wydatki bieżące na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2.

Wydatki z tego tytułu należy planować w Wieloletniej Prognozie Finansowej Powiatu jako wydatki bieżące (art. 226 ust. 1 pkt 1 u.f.p.).

Skarżący odniósł się wprawdzie do innych uchwał Powiatu [...], jednak nieobjętych nadzorem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu bądź zawierających odmienne określenia, stąd pozostających bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Tym samym Sąd nie stwierdził zarzucanego naruszenia przepisów postępowania.

Niezrozumiały jest zarzut skarżącego braku odniesienia się organu do art. 72 ust. 1 pkt 1-4 u.f.p., bowiem znajduje się on w Dziale II ustawy, dotyczącym państwowego długu publicznego, natomiast analizowane przez organ przepisy – w Dziale V ustawy, dotyczącym budżetu, wieloletniej prognozy finansowej i uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczą zatem odrębnych kwestii.

Odnosząc się natomiast do podniesionego zarzutu nieuprawnionej reasumpcji głosowania należy wskazać, że jak wynika z § 26 ust. 1 Regulaminu organizacyjnego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, stanowiącego załącznik do uchwały nr 836/2004 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 22 września 2004 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, w razie gdy wynik głosowania budzi uzasadnione wątpliwości, Kolegium może dokonać – na wniosek przewodniczącego obrad lub członka Kolegium – reasumpcji głosowania. Jak wynika z, przytaczanego także przez pełnomocnika strony skarżącej, protokołu posiedzenia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, a na co wskazywał pełnomocnik organu – za reasumpcją głosowania było [...] z [...] osób. Trudno zatem stwierdzić, że reasumpcja była bezpodstawna.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.