Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 738/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 162
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 7 i 8
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt: II SA/Gl 693/18 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [..] czerwca 2018 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy wygaszenia decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt: II SA/Gl 693/18 oddalił skargę Gminy M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [..] czerwca 2018 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy wygaszenia decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Żywiecki decyzją z dnia [..] listopada 2007 r. nr [..] ustalił lokalizację drogi publicznej [..] w miejscowości K. Decyzja ta została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z dniem, w którym ww. decyzja stała się ostateczna, tj. z dniem 11 stycznia 2008 r. nieruchomość położona w gminie M., obręb K., oznaczona jako działka nr [..] o powierzchni 0,0087 ha, stała się z mocy prawa własnością Gminy M.

Po przeprowadzeniu postępowania w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Starosta Żywiecki decyzją z dnia [..] maja 2017 r. nr [..], orzekł o ustaleniu odszkodowania za powyższą nieruchomość w wysokości łącznej 3 118,50 zł i na rzecz A.K.

W związku z oświadczeniem A.K. o zrzeczeniu się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Wójt Gminy M. wystąpił do Starosty Żywieckiego o wygaszenie decyzji z dnia [..] maja 2017 r. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania.

Decyzją z dnia [..] sierpnia 2017 r. znak: [..] Starosta Żywiecki odmówił wygaszenia decyzji z dnia [..] maja 2017 r.

Od powyższego rozstrzygnięcia, odwołania złożyli Wójt Gminy M. reprezentujący Gminę M. oraz A.K..

Wójt Gminy M. zarzucił organowi I instancji naruszenie:

- art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż uprawnienie do zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej nie przysługuje osobom fizycznym,

- art. 12 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niezastosowanie i niewygaszenie decyzji ustalającej odszkodowanie, w sytuacji, gdy uczestnik postępowania A.K. w oświadczeniu z dnia 23 czerwca 2017 r. zrzekł się przysługujących mu względem Gminy M. roszczeń odszkodowawczych,

- art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie przez organ administracji publicznej uzgodnień z uczestnikiem postępowania A.K., w przedmiocie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej.

Z kolei A.K. w odwołaniu stwierdził: "nie zgadzam się z nią, nie chcę przyznanego mi odszkodowania, droga została wykonana przez gminę na prośbę mieszkańców, z których każdy odstąpił część ze swoich gruntów (...). Jesteśmy zadowoleni z tego stanu rzeczy, dlatego nie chcę należnego mi odszkodowania, jest to moja własność i mogę z nią uczynić co uważam za stosowne". Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji i niewypłacanie żadnego odszkodowania.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku z nowelizacją ustawy dokonaną ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U poz. 1590), dodano do art. 12 kolejne jednostki redakcyjne odnoszące się do kwestii zrzeczenia się odszkodowania, w tym ust. 7 w którym mowa o tym, iż "jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 w formie pisemnej pod rygorem nieważności". Przepisy specustawy drogowej nie przewidują natomiast możliwości zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości przejęte pod inwestycje drogowe przez osobę fizyczną. Organ powołał także orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt: I OSK 2315/14.

Gmina M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania oraz zarzuciła naruszenie: 1) art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 114 ust. 1 i art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż stronie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość nie przysługuje uprawnienie do zrzeczenia się odszkodowania; 2) art. 12 ust. 8 pkt. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, iż obowiązujące przepisy specustawy drogowej nie zawierają regulacji umożliwiającej przejęcie prawa własności nieruchomości bez ustalenia odszkodowania a w konsekwencji wygaszenia decyzji podczas gdy kłóci się to z literalnym brzmieniem wskazanego przepisu; 3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z treścią wskazanych przepisów.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że stosownie do art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, "do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18". Jednocześnie w świetle ust. 7 tego artykułu (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji ustalającej należne odszkodowanie) "jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a".

Sąd podkreślił, że w sprawach dotyczących odszkodowań prowadzonych w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zastosowanie znajdą przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące wywłaszczeń. Jednocześnie nie budzi wątpliwości to, że w zakresie możliwości zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą w drodze "specustawy drogowej" nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zastosowanie mogą znaleźć tu tylko przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Powołując stanowisko NSA z wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt: I OSK 2315/14, w którym Sąd stwierdził, że "przed wejściem w życie nowelizacji specustawy drogowej z dnia 5 sierpnia 2015 r. nie było dopuszczalne zrzeczenie się odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa nieruchomości z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, zarówno przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, jak też inne podmioty, w tym osoby fizyczne", Sąd I instancji przyjął, że możliwość zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą w analizowanym trybie pojawiła się dopiero po wejściu w życie noweli z dnia 5 sierpnia 2015 r., jednak dotyczy to jedynie Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego.

Z tej przyczyny Sąd uznał, że A.K., jako osoba fizyczna, nie mógł zrzec się odszkodowania w świetle obowiązującego prawa. Zasadna była zatem odmowa wygaszenia decyzji z dnia [..] maja 2017 r. Nie stała się ona bowiem bezprzedmiotowa ani nie zaistniały w sprawie inne przesłanki przewidziane w art. 162 k.p.a. Nie można również uznać, iż w sprawie zaistniała przesłanka przewidziana w art. 12 ust. 8 pkt 3 "specustawy drogowej". Wygaszenie takie mogłoby bowiem nastąpić tylko w przypadku skutecznego zrzeczenia się odszkodowania, a to może uczynić jedynie Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina M. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 (winno być lit. a – przyp. NSA) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 12 ust. 7 i 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną wykładnię i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz uznanie, że katalog podmiotów wymienionych w powołanym przepisie uznać należy za zamknięty, podczas gdy literalnie wskazuje on jedynie przypadki, w których Skarbowi Państwa oraz jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje prawo zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej bynajmniej nie wyłączając takiej możliwości wobec osób fizycznych;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 (winno być lit. a – przyp. NSA) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz uznanie, iż przysługujące właścicielowi gruntu wydzielonego pod drogę odszkodowanie obliguje go do jego przyjęcia, podczas gdy w przepisie tym mowa jest jedynie o przysługującym uprawnieniu do żądania odszkodowania;

3) art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 145a § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a przez to brak wygaszenia decyzji o przyznaniu odszkodowania, podczas gdy wskazane w powołanym przepisie odwołanie właściciela wywłaszczonej nieruchomości z dnia 28 września 2017 r. było w istocie wnioskiem o wydanie odrębnej decyzji polegającej na wygaszeniu decyzji przyznającej mu odszkodowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych brak jest regulacji, która wyłączałaby możliwość zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej przez osobę fizyczną. Przepis art. 12 ust. 7 ustawy wskazuje jedynie przypadki, w których wskazanym podmiotom przysługuje prawo do zrzeczenia się odszkodowania, nie oznacza to jednak, że ustawodawca stworzył zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do zrzeczenia się odszkodowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przepis art. 12 ust. 8 pkt 3 specustawy drogowej nie wskazuje, że do wygaszenia decyzji może dojść wyłącznie w przypadku zrzeczenia się odszkodowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.

W myśl art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami "odszkodowanie przysługuje", co oznacza, że wybór realizowania tego prawa należy do uprawnionego i może być ono realizowane zgodnie z jego wolą. Zrzeczenie się prawa do odszkodowania może być wynikiem uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, dopuszczalne jest więc odszkodowanie zerowe, jak w niniejszej sprawie, w której w odwołaniu od decyzji Starosty Żywieckiego uprawniony wyraźnie wniósł o nieprzyznawanie odszkodowania. Możliwość zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą w tym trybie przysługuje więc także innym podmiotom, a nie wyłącznie Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego, które to podmioty nie są w tym przepisie wymienione, a przepis ten nie odsyła do art. 12 ust. 7 specustawy drogowej. Przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwarza wyraźną możliwość, a nie zobowiązanie.

Końcowo strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że zarówno SKO, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie zobowiązali Starosty do wydania decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy (w myśl art. 145a § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), mimo, że na zasadzie art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami istniały ku temu oczywiste podstawy. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania w odwołaniu od decyzji, złożone po dacie, w której decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, należy uznać za skuteczne.

W związku z wyrażeniem zgody przez wszystkie strony postępowania na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zarządzeniem z dnia 1 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wcześniejszym pismem z dnia 16 września 2021 r. zawiadomiono strony, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Pouczono również strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w terminie siedmiu dni, a w przypadku braku możliwości technicznych stron uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na wyrażenie przez wszystkich uczestników postępowania zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w drodze oświadczeń złożonych w związku z regulacją zawartą w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zachodziły podstawy do zastosowania art. 182 § 2 p.p.s.a., w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, a skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi dokonanie błędnej wykładni art. 12 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363) – dalej: specustawa drogowa, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że katalog podmiotów wymienionych w powołanym przepisie należy uznać za zamknięty. Wyjaśnienie zarzutu, w tym jego rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazuje, że istotę zarzutu stanowi błędna wykładnia art. 12 ust. 7 powołanej ustawy, poprzez zakwestionowanie stanowiska Sądu, że treść tego przepisu wyłącza możliwość zrzeczenia się odszkodowania przyznawanego w trybie specustawy drogowej przez osobę fizyczną.

Zarzut ten nie mógł być skuteczny. Wbrew wskazywanemu w skardze kasacyjnej poglądowi, że art. 12 ust. 7 powołanej ustawy wskazuje wyłącznie przypadki, w których Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania, istota przepisu nie sprowadza się wyłącznie do określenia sytuacji (istnienia interesu społecznego lub gospodarczego), w których wymienione podmioty mogą zrzec się prawa do odszkodowania, lecz wyraża się przede wszystkim w wykreowaniu przez ustawodawcę prawa do zrzeczenia się odszkodowania wyłącznie przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego – pod określonymi warunkami (wystąpienia przesłanki istnienia interesu społecznego lub gospodarczego).

Jak trafnie wskazał NSA w powoływanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r., I OSK 2315/14, instytucje wywłaszczenia nieruchomości oraz przejęcia nieruchomości na cel publiczny w trybie specustawy drogowej mają podobną konstrukcję, a także analogiczne skutki wyrażające się w pozbawieniu własności nieruchomości na cele publiczne z jednoczesnym obowiązkiem odszkodowania z tego tytułu. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej za nieruchomości przejmowane przysługuje odszkodowanie - dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Odszkodowanie to przyznawane jest decyzją ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości (art. 12 ust. 4a), zaś do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (art. 12 ust. 5), stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zakres stosowania odesłania do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899) wskazuje, że jej przepisy stosuje się wyłącznie "do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania", a więc ustalenie i wypłata odszkodowania nastąpi według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z uwagi na określenie, że w specustawie drogowej (odmiennie niż w ustawie o gospodarce nieruchomościami), odszkodowanie przyznawane jest decyzją organu, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie można uznać, że możliwy jest tryb uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości odszkodowania może nastąpić - na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami - w ramach uzgodnień wysokości odszkodowania na etapie poprzedzającym postępowanie administracyjne określające wysokość odszkodowania. Tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym - konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż w takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 253/20). Specustawa drogowa wyłącza natomiast możliwość ustalenia odszkodowania w cywilnoprawnym trybie, co oznacza, że to organ ma obowiązek wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania i w braku wyraźnej ku temu podstawy prawnej nie jest dopuszczalne zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej (za wyjątkiem podmiotów wymienionych w przepisie art. 12 ust. 7 w okolicznościach wymienionych w tym przepisie). Z tego względu nie mógł być skuteczny zarzut wadliwej wykładni art. 12 ust. 7 specustawy drogowej. W przestrzeni prawa administracyjnego, do której należą sprawy władczej ingerencji w prawo własności przez organy administracji publicznej i w której prawa przysługujące jednostce wobec wspólnoty publicznoprawnej mają charakter gwarancyjny i zabezpieczający sytuację prawną tej jednostki, dopuszczalność ich zrzeczenia nie tylko nie może wynikać z istoty tych praw, lecz jest zasadniczo niedopuszczalna, o ile nie jest wyraźnie i wprost przewidziana w normie prawnej, przy czym nawet wówczas dopuszczalność taka jest przynajmniej wątpliwa z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa gwarantowanych przez Konstytucję RP.

Nie mógł być również uwzględniony zarzut dokonania błędnej wykładni art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez uznanie, że przysługujące właścicielowi gruntu wydzielonego pod drogę odszkodowanie obliguje go do jego przyjęcia, podczas gdy w przepisie tym mowa jest jedynie o przysługującym uprawnieniu do żądania odszkodowania. Strona skarżąca kasacyjnie usiłowała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dowieść, że Sąd uznał konieczność przyjęcia odszkodowania, wbrew przepisowi art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, umożliwiającemu ustalenie odszkodowania w drodze uzgodnień. Wskazać należy, że Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie dokonał takiej wykładni przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z której wynikać by mogło, że przysługujące właścicielowi gruntu wydzielonego pod drogę odszkodowanie obliguje go do jego przyjęcia. Pogląd o braku możliwości zrzeczenia się odszkodowania (co nie jest tożsame z obowiązkiem przyjęcia odszkodowania) za nieruchomość przejętą na podstawie specustawy drogowej, Sąd wyraził na podstawie uznania, że nie znajdują zastosowania przepisy o gospodarce nieruchomościami umożliwiające zrzeczenie się odszkodowania. Nie mógł być więc skuteczny zarzut dokonania błędnej wykładni art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wreszcie nie mógł zostać uwzględniony ostatni zarzut skargi kasacyjnej, w którym wskazano na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – a przez to brak wygaszenia decyzji o przyznaniu odszkodowania. Zarzut powyższy został uzasadniony twierdzeniem, że odwołanie uprawnionego do odszkodowania od decyzji o odmowie wygaszenia decyzji stanowiło faktycznie wniosek o wydanie odrębnej decyzji polegającej na wygaszeniu decyzji przyznającej mu odszkodowanie. W odniesieniu do tego zarzutu wyjaśnić należy, że w realiach niniejszej sprawy przepis ten, zgodnie z którym "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości" nie podlegał ani wykładni Sądu ani zastosowaniu w niniejszym postępowaniu, toteż omawiany zarzut pozostaje nie tylko nielogiczny w swojej konstrukcji, ale i chybiony.

Ponieważ postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważyły stanowiska Sądu o braku podstaw uchylenia decyzji organu stwierdzającej, że nie zaszły przesłanki bezprzedmiotowości decyzji, o czym mowa w art. 162 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.