Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 10/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,  art. 151a par. 1,  art. 200,  art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o. o. II Sp. k. z/s w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółce z o.o. [...] Sp.K pozwolenia na budowę na działkach oznaczonych ewidencyjnie nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Z uzasadnienia decyzji kasacyjnej wynika, że inwestor wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną tj. budynku A,B,C (złożonego z trzech segmentów A,B i C) oraz budynku D, w realizacji etapowej. Według wniosku, etap I obejmuje budowę segmentów A i B wraz z niezbędnymi do funkcjonowania przyłączami i infrastrukturą techniczną oraz komunikacyjną (segment A w pełnym zakresie, segment B w stanie surowym z kotłownią w pełnym zakresie – tak aby mogła pełnić swoje funkcje); etap II, obejmuje roboty wykończeniowe w segmencie B, segment C oraz przyłącza i infrastrukturę techniczną i komunikacyjną z nim związaną. Etap III, obejmuje budowę budynku D oraz przyłącza infrastruktury technicznej i komunikacyjnej z nim związanej, zaś w etap IV, pozostałe elementy zagospodarowania terenu: ogrodzenie, plac zabaw, ścieżkę rowerową i zieleń.

Po uzupełnieniu braków formalnych wniosku w związku z wezwaniem wystosowanym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. a następnie - na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego – po uzupełnieniu niezbędnej dokumentacji, Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odrębne odwołania wnieśli Burmistrz [...] oraz J. B. M. – K., występująca w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jako pełnomocnik J. M. – K. To ostatnie odwołanie rozpatrzone zostało decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018r. o umorzeniu postępowania odwoławczego i nie jest objęte zakresem niniejszego postępowania.

Opisaną na wstępie decyzję Wojewoda [...] wydał w wyniku rozpatrzenia odwołania Burmistrza [...]. Wskazując na przepis art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przez brak doręczeń pism do rąk pełnomocnika J. M. K.

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda przedstawił obowiązki organu architektoniczno-budowalnego, wynikające z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy przytoczył także przepis art. 33 ww. ustawy odnoszący się do etapowania zamierzenia budowlanego zauważając, że podział inwestycji na etapy w rozumieniu tego przepisu nie jest równoznaczny z etapami wykonania inwestycji odzwierciedlającymi kolejność wykonania robót budowlanych w toku realizacji (jednej) decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolejność wykonania robot budowlanych (która ma znaczenie dopiero w fazie wykonawczej procesu budowalnego), w odróżnieniu od etapowania szerszego zamierzenia budowlanego określonego w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, nie stanowi okoliczności przesądzającej o zakresie inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę.

W kontekście przywołanych przepisów Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji zaniechał podjęcia czynności zmierzających do ujednolicenia treści wniosku o pozwolenie na budowę. Wątpliwości organu budzi bowiem zakres inwestycji objętej wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. Inwestor nie wskazał w nim, że występuje o pozwolenie na budowę inwestycji stanowiącej pierwszy etap zamierzenia, ale jednocześnie podkreślił fakt podziału zamierzenia budowlanego na etapy. Wobec niejednoznaczności wniosku, organ pierwszej powinien wezwać inwestora do jego sprecyzowania, w szczególności przez wskazanie, czy wniosek ten obejmuje pierwszy etap zamierzenia w ramach etapowania o którym mowa w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też "etapy" wymienione przez inwestora dotyczą jedynie kolejności wykonania poszczególnych robot.

Argumentując dalsze zarzuty, Wojewoda przedstawił bardzo obszerną analizę zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego na podstawie uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w sąsiedztwie ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w [...]. Organ II instancji nie zaakceptował przedstawionej przez Starostę wykładni przepisów ww. aktu prawa miejscowego stwierdzając, że stanowi ona rezultat nieprawidłowo zastosowanych przez organ pierwszej instancji przepisów prawa. W konkluzji poczynionych wywodów, Wojewoda stwierdził, że na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem MP 27 nie jest dopuszczalne realizowanie obiektów zabudowy wielorodzinnej zarówno w ramach przeznaczenia podstawowego jaki i dopuszczalnego (w przeznaczeniu podstawowym - z uwagi na brak elementu "pensjonatowego", w przeznaczeniu dopuszczalnym - gdyż możliwa jest realizacja wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Organ ocenił, że tym samym, że nie jest spełniony warunek o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego będący wymogiem koniecznym dla zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, tj zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolejne stwierdzone przez Wojewodę uchybienie, wynika z zaniechania przez organ pierwszej instancji nałożenia na inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego o rysunek projektu zagospodarowania terenu sporządzony na właściwej mapie tj. na kopii aktualnej mapy do celów projektowych (czyli mapy zasadniczej lub jednostkowej przyjętej do w zasobu geodezyjnego) opatrzonej klauzulą potwierdzającą zgodność kopii mapy z oryginałem i opracowanej przez uprawnionego geodetę. Wymóg taki organ odwoławczy wywiódł z przepisów § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2010 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U z 2012 r., poz. 462) w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzajów i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U z 1995 r., Nr 25, poz. 133). Zdaniem Wojewody, podkład mapowy na którym sporządzony został projekt zagospodarowania terenu, wymogów tych nie spełnia, gdyż stanowi jedynie kopię kserograficzną lub skan mapy do celów projektowych.

Wojewoda zarzucił także, że organ pierwszej instancji uchylił się od przeanalizowania kwestii odziaływania projektowanej inwestycji na środowisko. Argumentację tego zarzutu ograniczono do stwierdzenia, że ze względu na skalę inwestycji i treść § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakaz lokalizacji na obszarze objętym planem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy ponownym rozpatrzeniu zasługuje na szczególną uwagę.

Zdaniem organu odwoławczego Starosta naruszył także przepis art. 10 k.p.a. Pomimo bowiem ustanowienia przez J. M. K., będącego stroną postępowania, pełnomocnika który w dnu [...] maja 2018 r. złożył do akt sprawy pełnomocnictwo, Starosta kierował wszystkie pisma w toku postępowania, włącznie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, zawiadomieniem o zakończeniu postępowania i decyzją kończącą postępowanie, bezpośrednio do strony postępowania z pominięciem pełnomocnika.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł inwestor - [...] Sp. z o.o. [...] Sp.K z siedzibą w [...], zarzucając Wojewodzie naruszenie:

- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie, że istnieje konieczność wyjaśnienia kwestii podzielenia inwestycji na etapy; błędne ustalenie, że mapa do celów projektowych została niewłaściwie przygotowana; błędne ustalenie, że nie doszło do doręczenia decyzji jednej ze stron postępowania; błędne ustalenie, że zachodzi konieczność wykonania analizy oddziaływania na środowiskowej;

- art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez lakoniczne i niewystarczające uzasadnienie decyzji;

- art. 138 § 2 k.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy organ zobowiązany był wydać decyzję merytoryczną.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślono, że Wojewoda nie wykazał aby spełnione zostały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, gdyż wskazane przez niego uchybienia albo nie stanowią o naruszeniu prawa albo stanowią naruszenie które nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe potwierdza uzasadnienie decyzji kasacyjnej, w której Wojewoda wskazuje jedynie na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, nie stwierdzając przy tym istotnego wpływu naruszonych przepisów na rozstrzygnięcie sprawy.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów uzasadniających uchylenie decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, wnosząca sprzeciw Spółka podniosła najpierw, że zakres wnioskowanego przez nią pozwolenia na budowę nie jest elementem mogącym budzić jakiekolwiek wątpliwości. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego ujęto we wniosku całe planowane zamierzenie. Wykonawcze rozpisanie zamierzenia budowlanego na etapy, nie może zaś świadczyć na niekorzyść wnioskodawcy. Autor sprzeciwu stwierdził, że gdyby inwestor chciał objąć wnioskiem wybrane przez siebie obiekty, to wyraźnie by to zaznaczył.

W kwestii niewłaściwego przygotowania mapy dla celów projektowych, Spółka stwierdziła, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji sporządzony został na mapie dla celów projektowych przygotowanej przez uprawnionego geodetę. Mapa ta wykonana została zgodnie z Prawem geodezyjnym i kartograficznym, co potwierdza zawiadomienie wydane przez właściwy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w żadnym miejscu nie wspomina o obowiązku przygotowania projektu na oryginale mapy. Mowa w nim jedynie o "aktualnej mapie", bez wskazania czy ma to być kopia czy oryginał. Tę kwestię doprecyzowuje § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zgodnie z którym, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na "kopii mapy dla celów projektowych" poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta – co zostało uczynione. Autor sprzeciwu zauważył, że przepisy rozporządzenia i ustawy nie definiują pojęcia "kopii" zaś przytoczona definicja słownikowa nie wyklucza możliwości opracowania projektu zagospodarowania terenu na elektronicznej kopii mapy. Uwaga Wojewody w tym zakresie jest więc bezprzedmiotowa i nie wyczerpuje treści normy zawartej w art. 138 § 2 k.p.a.

Co do zarzutu niedoręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę pełnomocnikowi jednej ze stron postępowania wskazano, że brak ten nie wywołał negatywnych dla tej strony skutków procesowych. Rzekomy pełnomocnik wniósł bowiem w terminie odwołanie od decyzji. W sytuacji, gdy pominięcie pełnomocnika nie wywołuje dla strony negatywnych skutków, nie ma potrzeby ponownego doręczenia decyzji na ręce pełnomocnika.

W ocenie strony wnoszącej sprzeciw, lakoniczne stwierdzenie Wojewody, że organ pierwszej instancji uchylił się od przeanalizowania kwestii odziaływania na środowisko, nie wyczerpuje treści normy zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na brak przedmiotu naruszenia przepisów postępowania, jak też z uwagi na brak konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie który miałby wpływ na wynik sprawy. Spółka wskazała, że skoro powierzchnia działki planowanej pod inwestycję wynosi [...] ha to nie dotyczą jej przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 53). Nie zachodzi zatem i nie zachodziła, konieczność przeanalizowania kwestii oddziaływania na środowisko. Także ten zarzut Wojewody nie wyczerpuje więc treści normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a.

Przekazując sprzeciw wraz z aktami sprawy Wojewoda [...], w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2019 r., wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadnienie powyższej oceny w pierwszej kolejności zaakcentowania wymaga, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - zwanej dalej " u.p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e u.p.p.s.a. Po myśli przywołanego przepisu, rozpoznając omawiany sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena Sądu sprowadza się zatem się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści ww. przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z art. 64e u.p.p.s.a, sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw.

W świetle przedstawionych regulacji, uprawnione jest twierdzenie, że ze względu na istotę decyzji kasacyjnej, kontrola sądowa prowadzona w wyniku sprzeciwu nie może – co do zasady - obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. Rozpoznając sprzeciw sąd nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Decyzja kasatoryjna powoduje bowiem, że co do meritum sprawy nie doszło do wydana decyzji ostatecznej. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Wstąpienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej należy łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego, którego hipotetyczny stan faktyczny wyznacza norma prawa materialnego stanowiąca podstawę rozstrzygania przez organ I instancji. Jak już zauważono, rozpoznając sprzeciw sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zupełnie zignorowane (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13).

Wyznaczone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone do naruszenia przepisów postępowania oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą być spełnione kumulatywnie. W orzecznictwie wskazuje się, że wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego - taka sytuacja wyłącza więc dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622).Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; dostępne na stronie http://cbois.nsa.gov.pl).

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).

Kolejne nowelizacje kodeksu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy drugiej instancji. Zmiana treści art. 136 K.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ pierwszej instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Charakter i zakres postępowania odwoławczego analizowany przez pryzmat opisanej wyżej funkcji decyzji kasacyjnej, muszą znaleźć refleksję w ocenie przesłanek jej zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie nie wystąpił przypadek uzasadniający kasację decyzji organu pierwszej instancji. Motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego – wbrew zawartej w końcowej części konkluzji – nie wskazują i nie uzasadnią okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 K.p.a. Wynika z nich ewentualnie konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji sprowadza się przede wszystkim do odmiennej względem organu I instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uchybienia jakich dopatrzył się Wojewoda wynikały z: 1/ niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji wątpliwości co treści wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, który w ocenie Wojewody jest niejednoznacznie sformułowany w zakresie ewentualnego etapowania zamierzenia budowlanego; 2/ uznania, że projekt zagospodarowania terenu nie został sporządzony na kopii mapy dla celów projektowych, czyli mapy zasadniczej lub jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opatrzonej klauzulą potwierdzającą zgodność kopii mapy z oryginałem i opracowanej przez uprawnionego geodetę; 3/ nie spełnienia, wynikającego z art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego, warunku zgodności projektu budowlanego obejmującego zabudowę wielomieszkaniową z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przewidzianego tym planem przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego terenu; 4/ uchylenia się przez organ pierwszej instancji od przeanalizowania kwestii oddziaływania projektowanej inwestycji na środowiskowo; 5/ naruszenie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu ze względu na pominięcie pełnomocnika jednej ze stron postępowania.

W świetle przedstawionych uchybień, jakich w ocenie organu odwoławczego dopuścił się organ I instancji, należy wyraźnie wskazać, że o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może stanowić odmienna niż zaprezentowana przez organ I instancji ocena merytoryczna przedłożonej (ewentualnie poprawionej) dokumentacji budowlanej. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika tymczasem, że organ pierwszej instancji, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowanego, postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu zgodnie z przywołanym wcześniej rozporządzeniem z dnia 25 kwietnia 2012 r.. Wezwał także inwestora do ustosunkowania się do zarzutu sporządzenia projektu zagospodarowania na mapie która nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach prawa (brak oryginału mapy) i do przedłożenia oryginału mapy dla celów projektowych. W uzasadnieniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, Starosta przedstawił szeroko argumentowaną ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z zarzutami strony, dokonał także oceny zgodności sporządzonego projektu zagospodarowania terenu z przepisami art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. uznając, że projekt prawidłowo został sporządzony na kopii mapy dla celów projektowych zawierających wymagane przepisami klauzule.

Wojewoda dokonał natomiast odmiennej, niż organ pierwszej instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dopatrując się niejednoznaczności we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (co do etapowania zamierzenia budowlanego) oraz uznając, że projekt zagospodarowania terenu nie został sporządzony na właściwej mapie, co według organu odwoławczego wymagało wezwania inwestora do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia dowodów.

Zdaniem Sądu przedstawione braki dowodowe nie wymagały jednak wydania decyzji kasacyjnej. Jeżeli bowiem organ odwoławczy dokonując odmiennej od organu pierwszej instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału (dokumentacji niezbędnej do wydania pozwolenia na budowę), stwierdził konieczność jego uzupełniania w przedstawionym wyżej zakresie, mógł bez szkody dla zasady dwuinstancyjności postępowania skorzystać z uprawnienia uzupełnienia materiału dowodowego w trybie przewidzianym przez art. 136 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jednak w ogóle odniesienia się do możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie przywołanego przepisu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia w żaden sposób, dlaczego Wojewoda uznał, że "rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Fakt, że Wojewoda dokonał odmiennej od organu I instancji oceny zgodności projektu budowlanego z zapisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla wyłączenia możliwości zastosowania przepisu art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź też odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, sprawdza przedłożony projekt budowlany pod względem spełnienia czterech przesłanek wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę w tym przepisie. Jeżeli wymogi te nie zostaną zachowane, organ nakłada na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając jednocześnie termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Uzupełnieniu w tym trybie mogły podlegać zasygnalizowane w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości sporządzonego projektu budowlanego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca w cytowanym unormowaniu nie posługuje się wyrażeniem "organ pierwszej instancji" a wyrażeniem "właściwy organ", stąd nie można uznać, aby tym organem mógł być wyłącznie organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji. Również wątpliwości dotyczące treści wniosku organ mógł rozstrzygnąć, wzywając inwestora do konkretnych wyjaśnień.

Sąd uznał także, że uzasadnienia dla wydania decyzji kasacyjnej nie stanowi przedstawiony przez Wojewodę zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a. przez pominięcie przy doręczaniu pism i decyzji pełnomocnika J. M. K. Niewątpliwie fakt doręczania wydawanych w toku postępowania pism stronie postępowania, w sytuacji, gdy skutecznie ustanowiła ona pełnomocnika, świadczy o naruszeniu art. 40 § 2 k.p.a. Zauważyć jednak należy, że uchybienie to nie zawsze musi prowadzić do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Celem unormowania zawartego w art. 40 § 2 K.p.a. jest bowiem zwolnienie mocodawcy z obowiązku osobistego działania. Jest to przepis o charakterze gwarancyjnym dla strony. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w każdym przypadku zależy zatem od okoliczności konkretnej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Stąd każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji. Jeżeli wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 125/18 i z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I GSK 2145/15 CBOSA). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie rozważył, czy w zaistniałych okolicznościach pominięcie pełnomocnika skutkowało koniecznością uchylenia decyzji w trybie kasacji, czy też możliwe było konwalidowanie tego uchybienia. Z akt wynika bowiem, że pełnomocnik strony czynnie uczestniczył w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz wniósł w terminie odwołanie od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W środku zaskarżenia jako podmiot odwołujący się wskazany został co prawda pełnomocnik, jednak w uzupełnieniu odwołania (pismo z dnia [...] listopada 2018 r. opatrzone podpisem elektronicznym), zawarte zostało oświadczenie, że odwołująca się działała jako pełnomocnik.

Wreszcie podnieść należy, że z lektury uzasadnienia orzeczenia odwoławczego wynika, iż zasadniczą przyczyną wydania decyzji kasacyjnej jest niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa miejscowego, w postaci obowiązującego na terenie zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta okoliczność szeroko przez organ odwoławczy analizowana – wskazana wprost w uzasadnieniu decyzji odwoławczej - nie wyczerpuje jednak dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Kwestie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią – z natury rzeczy – zagadnienie materialnoprawne, a nie dowodowe, co wprost potwierdza z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego konstytuujący prawne przesłanki zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wyższej instancji, jako organ in meriti, jest więc nie tylko upoważniony, ale wręcz zobowiązany do samodzielnej subsumcji stanu faktycznego pod adekwatną w sprawie normę materialnoprawną. Dokonanie samodzielnych ustaleń w powyższym zakresie (zidentyfikowanie właściwej normy prawa materialnego i dokonanie, nieobarczonej błędem, jej wykładni) jest istotą zasady dwuinstancyjności postępowania, rozumianej jako rozstrzygnięcie o żądaniu w zaktualizowanym stanie faktycznym i właściwe zdiagnozowanym stanie prawnym. Innymi słowy, błędne ustalenie stanu faktycznego, nie będące skutkiem zaniechania dowodowego co do relewantnych – z punktu widzenia mającej być zastosowana normy prawnej - okoliczności faktycznych, lecz wynikiem naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów statuowanej w art. 81 k.p.a., winno być sanowane przez organ wyższej instancji poprzez wydanie orzeczenia reformatoryjnego. Powyższe jest skutkiem uznania, że niedochowanie przedstawionej regule dowodowej nie jest elementem koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a jedynie elementem procesu interpretacji normy prawnej.

W podobny sposób ocenić należy zarzut uchylenia się przez organ pierwszej instancji od obowiązku przeanalizowania kwestii oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Organ odwoławczy nie stwierdził, że w związku z tym zarzutem musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części. Z uzasadnienia wynika natomiast konieczność uwzględnienia przy rozstrzyganiu, zawartego w § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji na obszarze objętym planem miejscowym przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Według przywołanego już art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, kwestia oceny zgodności projektu budowlanego z wymogami wynikającymi z ochrony środowiska (podobnie jak z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) należy do jednak do kategorii materialnoprawnych, tym samym organ odwoławczy uprawniony był do przeprowadzania merytorycznej oceny prawnej tym zakresie.

Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał wniesiony sprzeciw za uzasadniony. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda będzie związany oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, biorąc za podstawę orzekania art. 151a § 1 u.p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 i 205 § 1 ww. ustawy.