Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 527/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  nie miała charakteru rażącego
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1 pkt 3 i art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. stwierdza, że Komendant Główny Policji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa,


UZASADNIENIE

J. B., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z 30 października 2018 r., sygn. akt 7/15, w którym stwierdzono, że art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161), jest niezgodny z Konstytucją RP, wnioskiem z [...] listopada 2018 r. zwróciła się do Komendanta Głównego Policji o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W odpowiedzi na powyższe Komendant Główny Policji w piśmie z [...] marca 2019 r. wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego.

Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Ponadto istotne znaczenie będzie miało ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji. Zaznaczył, że pomimo trwających prac legislacyjnych w powyższym zakresie, nie jest obecnie możliwym określenie, kiedy projektowane regulacje i w jakim kształcie, staną się prawem obowiązującym.

W związku z powyższym Komendant Główny Policji stwierdził, że aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Jednocześnie podał, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy, o czym wnioskodawczyni zostanie poinformowana odrębnym pismem.

Pismem z [...] lutego 2020 r. J. B. złożyła ponaglenie zarzucając Komendantowi Głównemu Policji przewlekłość polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. oraz wnosząc o jego niezwłoczne załatwienie zgodnie z przepisami K.p.a., tj. wypłatę wyrównania ekwiwalentu lub wydanie decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty.

Komendant Główny Policji w piśmie z [...] marca 2020 r., ustosunkowując się do zarzutów zawartych w ponagleniu, uznał je za nieuzasadnione. Wyjaśnił, że zgodnie z obecnym stanem prawnym jaki powstał po ogłoszeniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. , sygn. akt K 7/15 brak jest podstaw prawnych do tego, aby wszczynać postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji o odmowie wypłaty ekwiwalentu. Nie ma podstaw prawnych także do tego, aby w drodze czynności materialno-technicznej naliczyć i wypłacić ten ekwiwalent. Podkreślił, że aktualne pozostają wyjaśnienia zawarte w piśmie z [...] marca 2019 r., w którym wnioskodawczyni została poinformowana o skutkach prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Pismem z [...] września 2020 r. J. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji, polegające na nierozpoznaniu wniosku z [...] listopada 2018 r. o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy należny w związku ze zwolnieniem ze służby.

W związku z powyższym wniosła o zobowiązanie organu do ponownego przeliczenia i dokonania czynności wypłaty różnicy wynikającej z ponownego przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zobowiązanie organu do stwierdzenia albo uznania przysługującego jej uprawnienia dotyczącego wypłaty różnicy tego świadczenia, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca wskazała, że odchodząc na emeryturę w 2017 r. miała niewykorzystany urlop wypoczynkowy w łącznej wysokości 114 dni, za który wypłacono jej ekwiwalent w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia za każdy dzień, tj. w wymiarze niezgodnym z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Podkreśliła, że po prawie 4 miesiącach od daty złożenia wniosku otrzymała od organu pismo z [...] marca 2019 r. informujące o braku podstaw do ustalenia nowej wysokości ekwiwalentu pieniężnego. Następnie [...] stycznia 2020 r. wystąpiła do Komendanta Głównego Policji z ponagleniem o niezwłoczną realizację uprawnień, tj. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W odpowiedzi otrzymała pismo z [...] marca 2020 r., w którym została poinformowana, że analiza przedmiotowej sprawy nie daje podstaw do uznania jej zarzutów. Skarżąca zaznaczyła, że do dnia wniesienia skargi Komendant Główny Policji nie wydał decyzji w zakresie rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2018 r., nie podjął żadnych czynności w kierunku zaspokojenia roszczeń, a także nie powiadomił jej o faktycznych przyczynach zwłoki ani o ewentualnym nowym terminie załatwienia sprawy. Oznacza to, że sposób prowadzenia postępowania przez organ Policji przy załatwieniu wniosku zawiera znamiona przewlekłości i potwierdza opieszałość w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Skarżąca podała, że pisma organu Policji z [...] marca 2019 r. oraz z [...] marca 2020 r. nie spełniły wymagań określonych przepisami K.p.a. dla decyzji administracyjnej. Ponadto nie zostały one podpisane przez Komendanta Głównego Policji lub osobę działającą w jego imieniu na podstawie upoważnienia, a przez Dyrektora Biura Finansów Komendy Głównej Policji i choć ich treść zawiera elementy decyzji administracyjnej, to nie odpowiadają one niezwłocznemu załatwieniu sprawy zgodnie z K.p.a.

Odnosząc się do stanowiska organu Policji zaprezentowanego w powyższych pismach stwierdziła, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. dokonał wykładni pojęcia "ekwiwalent" przypisując mu w języku polskim co najmniej dwa znaczenia: 1) rzecz równa innej wartości; odpowiednik, równoważnik oraz 2) towar, w którym jest wyrażona wartość innego towaru (zob. np. Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2006, s. 811). Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów.

Z treści uzasadnienia tej części wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika również, że ekwiwalent pieniężny oznacza tylko taką wartość pieniężną jaka przypadałaby policjantowi w czasie przebywania przez niego na urlopie wypoczynkowym lub dodatkowym.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny uzasadniając wyrok stwierdził, że "Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze.". Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze."

Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustała wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji.

W związku z powyższym pogląd wyrażony w pismach otrzymanych z Biura Finansów Komendy Głównej Policji o braku możliwości rozpatrzenia wniosku oraz ponaglenia z uwagi na konieczność wydania nowych regulacji prawnych, w oparciu o które będzie możliwe obliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, budzi duże wątpliwości, bowiem z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wynika, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym organ Policji ma możliwość wyliczenia wysokości przysługującego jej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe.

Z wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny wynika, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy powinien stanowić taką wartość pieniężną, jaka przysługiwałaby policjantowi, który przebywa na urlopie. Wskazać bowiem należy, że kwestia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy dotyczy nie jakiegoś abstrakcyjnego stanu, ale urlopów jakie przysługują policjantowi. Ustawa o Policji w art. 121 w ust 1 gwarantuje że, "w razie urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość".

Zdaniem skarżącej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy jest zastępczą formą realizacji przysługujących policjantowi praw z tytułu przebywania na urlopie.

Wskazane powyżej argumenty potwierdzają, że brak jest podstaw do uznania, iż nie jest możliwe wyliczenie wysokości przysługującego jej ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy. Twierdzenie organu Policji, że dla ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy potrzebne jest wydanie przez organ ustawodawczy nowych regulacji prawnych jest błędne. Skoro policjanci korzystają w chwili obecnej z urlopu i jest im wypacane wynagrodzenie miesięczne w oparciu o art. 121 ustawy o Policji, to tym samym możliwe jest ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację wyrażoną w pismach z [...] marca 2019 r. i [...] marca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem J. B. pismem z [...] stycznia 2020 r. wystąpiła z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 K.p.a.

W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.

Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt nie został wydany, a czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili rozpoznawania skargi.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem z [...] listopada 2018 r., którym zwróciła się o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Podkreślić należy, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem organ w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącą żądanie poinformował ją zwykłym pismem z [...] marca 2019 r., że na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej realizację jej wniosku. Nie jest również kwestionowane, że pomimo ponaglenia z [...] stycznia 2020 r. Komendant Główny Policji, poza pismem z [...] marca 2020 r., w którym uznał zarzuty zawarte w ponagleniu za nieuzasadnione i podtrzymał poprzednie stanowisko, w istocie nie podjął w sprawie żadnej czynności do dnia wniesienia skargi.

Zdaniem Sądu powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem nie może zostać uznany za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącej, że jej wniosek nie może być zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez organy stanowiące prawo.

Nawet gdyby bowiem przyjąć, że w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącego – z którym to stanowiskiem organu Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie się nie zgadza, a co zostało szczegółowo wykazane w dalszej części uzasadnienia – to właściwy organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informacyjnego na podstawie art. 9 K.p.a., lecz powinien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 K.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca oparła żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15.

W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której współczynnikiem jest 1/22 lub 1/21. Rzeczony art. 115a w powyższym zakresie ustawy o Policji utracił moc z dniem 6 listopada 2018 r.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Użyte przez ustrojodawcę określenie "moc powszechnie obowiązującą" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy winni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Nie ma żadnej wątpliwości, że orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 11). Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach o właściwości dla danego postępowania. Pojęcie "wznowienia postępowania", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ma szersze znaczenie niż pojęcie "wznowienia" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego uznanego późniejszym orzeczeniem Trybunału za niezgodny z Konstytucją (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt SK 32/01; publ. OTK-A 2004/4/35). Chodzi zatem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. SK 5/02, publ. OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 41).

Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 28 czerwca 2010 r., sygn. II GPS 1/10, wyjaśniając znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP podniósł, że celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania, jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1958/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3334/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na kanwę rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym sposobu obliczania wysokości tego świadczenia. Czynność ta stanowi zatem inne rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Tak m. in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z: 23 maja 2019 r., sygn. akt: III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z: 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19; 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19; 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 364/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19 i innych.

W orzeczeniach tych podkreśla się w szczególności, że: "na skutek przedmiotowego wyroku art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z 6 listopada 2018 r., tj. ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego".

"Rozważając stanowisko organów policyjnych, które wskazywały na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej należy podkreślić, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby".

"Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego".

"Przyjąć należy zatem, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą, zdaniem Sądu, uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny".

"Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno-technicznej".

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela powyższą argumentację, gdyż niewątpliwie wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał. Aczkolwiek w tym przypadku zalecana jest inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 K.p.a.) organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednak Sąd jako kompetentny do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP (art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), uznaje za zasadne odwołanie się wprost do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia.

Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego.

Bezsporne jest, że przedmiotowa sprawa do [...] września 2020 r., tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Zwłoka jakiej dopuścił się Komendant Główny Policji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 K.p.a.

Nawet przyjmując, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany organ nie zakończył postępowania w ustawowym terminie licząc od dnia wpływu wniosku z [...] listopada 2018 r. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na przewlekłość organu w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Bezsprzecznie zatem organ dopuścił się przewlekłości. Okoliczność, że Komendant Główny Policji wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku decyzję z [...] grudnia 2020 r. nr [...], czyli przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na przewlekłość organu powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2018 r. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast w stanie faktycznym tej sprawy skargi na przewlekłość bezzasadną, czy też bezprzedmiotową.

Stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekłość stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu, sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna – w stanie prawnym zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego – jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy zatem o złej woli organu ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącej i ciążących na organie obowiązkach. Przyjęte w tym zakresie stanowisko uzasadnia również argument, że organ w postępowaniu administracyjnym musi się kierować zasadą legalizmu, a sposób procedowania w niniejszej sprawie został zdeterminowany brakiem działania prawodawcy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.