Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2035/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 222; art. 84 ust. 1-3, ust. 5-8, ust. 10 oraz ust. 10a; art. 85; art. 86;
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 61a par 1;art. 105; art. 61;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1;
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e;
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Błażejczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie określenia opłaty eksploatacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Minister Środowiska (dalej Minister) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] kwietnia 2012 r., którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia przez K. SA z siedzibą w L. (dalej uczestnik postępowania) rudy miedzi ze złóż na terenie Gminy L. (dalej jako Gmina, skarżąca) za okres od początku 2006 r. do końca III kwartału 2011 r. Podstawą wydania decyzji był art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. oraz art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r., nr 163, poz. 981) dalej p.g.g. z 2011 r.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Gmina L. w grudniu 2011 r. wystąpiła do Ministra z wnioskiem o wszczęcie przez niego z urzędu postępowania w zakresie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia przez uczestnika postępowania rudy miedzi ze złóż na ww. terenie za ww. okres.

Jednocześnie skarżąca wniosła o dopuszczenie ją do udziału w postępowaniu na prawach strony. Za podstawę wniosku wskazano art. 84 ust. 10a w zw. z art. 84 ust. 10 p.g.g. z 1994 r. oraz w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podała, że uczestnik postępowania K. SA z siedzibą w L. - określając wysokość opłaty eksploatacyjnej za kopalinę wydobytą na jej terenie, uwzględnia wyłącznie wydobycie z tych złóż miedzi, które spełniają kryteria bilansowości, tj. w których minimalna zawartość miedzi odpowiada wartości brzeżnej (0,7%), określonej w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie kryteriów bilansowości złóż kopalin (Dz. U. z 2001 r., nr 153, poz. 1774 ze zm.). Zatem uczestnik postępowania od wydobytej rudy, w której zawartość miedzi jest niższa niż 0,7%, nie uiszcza opłaty eksploatacyjnej. W ocenie skarżącej takie naliczanie opłaty eksploatacyjnej – z pominięciem kopaliny o niższej zawartości miedzi, jest sprzeczne z obowiązującym prawem i powoduje, że Minister jako organ koncesyjny - w oparciu o art. 84 ust. 10 p.g.g. z 1994 r., powinien wszcząć postępowanie w żądanym zakresie.

Minister wezwał skarżącą do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie czy wnosi ona o wszczęcie postępowania ze względu na posiadany interes prawny, a jeżeli tak to zobowiązał ją o wykazanie tego interesu, czy też wniosek jej dotyczy innego trybu postępowania.

W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, że wnosi o wszczęcie postępowania z uwagi na posiadany interes prawny, wynikający - w jej ocenie, z art. 84 ust. 10a p.g.g. z 1994 r., który to przepis uważa za podstawę swoich roszczeń. Wyjaśniła przy tym, że ów interes prawny rozumie jako jej prawo do żądania czynności organu. W sytuacji gdy uczestnik postępowania zaniża wysokość opłat - w jej ocenie, ma ona interes prawny w tym, aby zwrócić się do Ministra z wnioskiem o wszczęcia postępowania w tej sprawie.

Minister wszczął postępowanie w żądanym przez skarżącą zakresie o czym zawiadomił zarówno skarżącą, jak i uczestnika postępowania.

W toku postępowania uczestnik postępowania wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Jego zdaniem skarżąca nie może być stroną niniejszego postępowania - w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 61 1 k.p.a., gdyż nie posiada legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania z urzędu.

W odpowiedzi na stanowiska uczestnika skarżąca odwołała się do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze z.) dalej s.g. oraz do art. 4 ust. 1 pkt 2 lit e ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r., nr 80, poz. 526 ze zm.) dalej d.j.s.t.

Minister decyzja z [...] kwietnia 2012 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż uznał, że skarżąca nie miała legitymacji do zgłoszenia wniosku o jego wszczęcie bowiem nie jest stroną takiego postępowania. Na wstępie organ wyjaśnił, że opłaty eksploatacyjne, których dotyczy sprawa, odnoszą się do okresu obowiązywania ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm.), dalej p.g.g. z 1994 r. Stosownie zaś do art. 217 p.g.g. z 2011 r. do opłat eksploatacyjnych należnych za okres sprzed wejścia w życie obecnej ustawy Prawo geologiczne i górnicze, stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając to na uwadze Minister stwierdził, że niniejsze postępowanie należało prowadzić wedle zasad określonych wcześniejszą ustawą Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r.

W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca w niniejszej sprawie nie ma interesu prawnego. Zdaniem organu taki interes nie wynika ani z art. 86 p.g.g. z 1994 r., który rodzi po jej stronie jedynie interes faktyczny, ani z art. 94 ust. 10 p.g.g. z 1994 r., który stanowi o samodzielności Ministra Środowiska jako organu koncesyjnego do ustalania wysokości opłaty eksploatacyjnej. Interes prawny skarżącej nie wynika również z art. 84 ust. 10a p.g.g. z 1994 r., w myśl którego gmina może uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym ustalania opłat eksploatacyjnych tylko na prawach strony wówczas, gdy takie postępowanie zostanie wszczęte przez Ministra. Podał przy tym, że sformułowanie z art. 84 ust. 10a p.g.g. z 1994 r. "gmina może uczestniczyć na prawach strony" oznacza, że w takim postępowania gmina reprezentuje nie swój interes prawny, ale interes publiczny. Zdaniem Ministra gdyby przyjąć odmiennie, tj., że gmina ma interes prawny w sprawie ustalania opłat eksploatacyjnych, powodowałoby to, że ów przepis art. 84 ust. 10a p.g.g. z 1994 r. byłby zbędny. Nadto organ przypomniał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odróżniają instytucję wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Minister przyjął również, że interes prawny skarżącej w niniejszym postępowaniu nie może zostać wywiedziony z przywołanych przez nią przepisów odnoszących się do samorządu gminnego i dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych Minister wskazał, że z samodzielności w zakresie wykonywania przez gminę zadań własnych (art. 7 s.g.) oraz z ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie można wyprowadzić interesu prawnego gminy. Przepis art. 7 s.g. po pierwsze nie ma charakteru materialnego na podstawie, którego można wywodzić taki interes, a po drugie mówi on tylko o tym czym gminy mogą się zajmować (wymienia zadania), nie przesądza zaś o czym mogą one decydować. W ocenie Ministra istnienia interesu prawnego skarżącej nie potwierdza również fakt, że opłaty eksploatacyjne stanowią je dochód własny jako gminy.

Skarżąca w terminie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie:

1. art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 84 ust. 1, ust. 2, ust. 10 i ust. 10a p.g.g. z 1994 r., a także art. 7 ust. 1 s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e d.j.s.t. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek w sytuacji, gdy postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego;

2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 10 p.g.g. z 1994 r. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy Minister powziął wiadomość o niedopełnieniu przez uczestnika postępowania obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej w należnej wysokości.

Z uwagi na powyższe okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra oraz o uznanie, że postępowanie administracyjne w zakresie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej dla uczestnika postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Nadto zwróciła się o dopuszczenie jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła dotychczasową argumentację prezentowaną w toku postępowania, tym samym nie zgadzając się ze stanowiskiem przyjętym przez Ministra, odnośnie jej interesu prawnego.

Uczestnik postępowaniu wniósł o utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie wskazując, że skarżąca nadal nie wykazała normy prawa materialnego, z której wynikałby jej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ten, kto jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. winien wykazać się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu administracji. Minister odwołując się do orzecznictwa podał, że interes prawny ma charakter indywidualny, konkretny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Jego podstawą mogą być wyłącznie przepisy prawa materialnego. Szczególną cechą interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Wobec tego - w ocenie organu, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie jest legitymowany do kwestionowania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym.

Minister przypomniał, że w ocenie skarżącej jej interes prawny w przedmiotowej sprawie (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wynika z art. 84 ust. 10 oraz ust. 10a p.g.g. z 1994 r., a także z art. 7 ust. 1 s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit e d.j.s.t. Organ przyjął, że skarżąca jako gmina w świetle przepisów Prawo górnicze i geologiczne z 1994 r. jest podmiotem uprawnionym do otrzymywania części wpływów z opłaty eksploatacyjnej, co wskazuje jedynie na jej interes faktyczny (ekonomiczny), a nie na interes prawny. Raz jeszcze podkreślił, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. W świetle przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, gmina nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Norma prawna zawarta w art. 84 ust. 10 i ust. 10a p.g.g. z 1994 r. nie stanowi podstawy materiaInoprawnej dla gminy, uzasadniającej jej interes prawny w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym skarżąca nie miała prawa do skutecznego inicjowania postępowania administracyjnego w żądanym zakresie. Minister wskazał, że w postępowaniu w sprawie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej ustawodawca dał mu uprawnienie do wszczęcia postępowania z urzędu i dopiero do tak wszczętego postępowaniu, może przystąpić gmina, uzyskując status uczestnictwa na prawach strony. Nie oznacza to jednak, że staje się ona stroną togo postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten pozwała uznać gminę wyłącznie za podmiot na prawach strony i w żaden sposób nie może być interpretowany jako uznanie jej interesu prawnego w tej sprawie.

Minister podtrzymał także stanowisko, że istnienia interesu prawnego skarżącej do wszczęcia niniejszego postępowania nie było można skutecznie wywieść z art. 7 ust. 1 s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit e d.j.s.t. Jego zdaniem nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż jej legitymacja do udziału w postępowaniu w sprawie określenia wysokość opłaty eksploatacyjnej na prawach strony jest tożsama z posiadaniem interesu prawnego w tym postępowaniu. W odróżnieniu od interesu prawnego istnieje bowiem interes faktyczny, w przypadku którego podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem w sprawie administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, wpływającymi na jego sytuację. W ocenie Ministra argumenty przedstawione przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy świadczą jedynie o jej interesie faktycznym tj. ekonomicznym co uzasadnia ocenę, że nie wykazała ona swojego interesu prawnego w zakresie zgłoszonego rzeczonego na wstępie żądania.

Ostatecznie z powyższych względów organ uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia powołanych we wniosku przepisów; art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.; art. 84 ust. 1, ust. 2, ust. 10 i ust. 10a p.g.g. z 1994 r.; art. 7 ust. 1 s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e d.j.s.t. , a także art. 6 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 10 r.g.g. 1994 r.

Jednocześnie Minister wyjaśnił, że wprawdzie stosownie do art. 61a k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (które podlega kontroli instancyjnej), tyle że w przedmiotowej sprawie zbadanie zasadności twierdzeń skarżącej, odnoszących się do jej interesu prawnego, nie było możliwe w oparciu o sam wniosek i wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Od decyzji Ministra skarżąca w terminie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o uchylenie obu rozstrzygnięć zapadłych w sprawie zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 84 ust. 1, ust. 2, ust. 10 i ust. 10a p.g.g. z 1994 r., a także art. 7 ust. 1 s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e d.j.s.t. poprzez umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego wszczętego na jej wniosek w sytuacji, gdy postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego;

2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 10 p.g.g. z 1994 r. poprzez nie wszczęcie z urzędu postępowania w ww. zakresie w sytuacji, gdy Minister powziął wiadomość o niedopełnieniu przez uczestnika postępowania obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej w należnej wysokości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła stanowiska i argumentację przytoczoną w toku postępowania, w tym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyraziła również pogląd, że nawet gdyby – hipotetycznie, przyjąć za Ministrem, że powoływane przez nią przepisy nie wskazują na istnienie po jej stronie interesu prawnego w postępowaniu o określenie uczestnikowi postępowania wysokości należnej opłaty eksploatacyjnej, to Minister zawiadomiony przez nią o naruszeniu jakiego dopuścił się uczestnik postępowania w związku z naliczaniem owej opłaty zobowiązany był do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. W ocenie skarżącej brak możliwości skutecznego wywiedzenia przez nią interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu nie zwalniał Ministra od obowiązku wszczęcia tego postępowania z urzędu.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Uczestnik postępowania zgłosił do Sądu swój udział w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika na prawach strony, odwołując się do art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Następnie w piśmie z grudnia 2012 r. (k. 95 akt) wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. bowiem jego zdaniem skarga została wniesiona przez podmiot, który a limie nie może mieć legitymacji skargowej, jako że nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, ewentualnie o oddalenie skargi, prezentując przy tym stanowisko zbieżne ze stanowiskiem Ministra.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologicznie i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.) do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. Zgodnie z art. 227 wymieniona ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., a wniosek skarżącej w sprawie wszczęcia postępowania o określenie wysokości opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia przez K. S.A. we wskazanym okresie rudy miedzi, wpłynął do organu administracji [...] grudnia 2011 r. Zatem stosownie do wymienionego przepisu art. 222 p.g.g. w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z 1994 r.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wywodziła interes prawny do wszczęcia przedmiotowego postępowania z przepisów art. 84 ust. 1, ust. 2, ust. 10 i ust. 10a p.g.g., z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Powołany przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa zadania własne gminy precyzując, o jakie zdania chodzi. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego określa źródła dochodów własnych gminy wskazując, iż do dochodów tych należą m.in. opłaty eksploatacyjne w części wskazanej przepisami ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

Wymienione przepisy nie uzasadniają istnienia interesu prawnego Gminy we wszczęciu postępowania o określenie wysokości przedmiotowej opłaty eksploatacyjnej, jaką Gmina żąda od K. S.A. Zadania własne jakie ma Gmina, nawet jeżeli są to zadania ustawowe, nie statuują jej jako strony mogącej zainicjować przedmiotowe postępowanie administracyjne. Aby skutecznie domagać się wszczęcia takiego postępowania przez organy administracji publicznej, podmiot tym zainteresowany musi wykazać się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego, w tym względzie orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna zajmują jednoznaczne stanowisko (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 4 listopada 2002 r. wydany w sprawie VI SA 2747/00). Interesu prawnego gmina nie może wyprowadzać, powołując się na samodzielność w zakresie wykonywania zadań własnych (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym), lecz powinna wskazać przepis prawa materialnego sytuujący gminę jako mającą interes prawny w sprawie. Zatem z własnych zadań ustawowych gminy nie może ona wyprowadzać swojego interesu prawnego, bowiem nie to, jakie zadania ma określony podmiot prawny statuuje jego rolę procesową jako strony postępowania administracyjnego.

Podobnie w okolicznościach wskazanych przez przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego gmina nie może wyprowadzać z tego przepisu własnego, bezpośredniego i konkretnego interesu prawnego we wszczęciu postępowania o określenie wysokości opłaty eksploatacyjnej. Gmina jest uprawniona do otrzymywania części wpływów z owej opłaty, co określa jej interes ekonomiczny rozumiany jako interes faktyczny, a nie prawny. Po ustaleniu wysokości tej opłaty gminie przysługuje uprawnienie jej egzekucji (por. powołany w decyzji wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2005 r. wydany w sprawie II GSK 37/05).

Zarzuty oparte na przepisach art. 84 ust. 1, ust. 3, ust. 10 oraz ust. 10a p.p.g., co do posiadania przez Gminę interesu prawnego we wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego, także nie były trafne. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 20 września 2001 r. w sprawie II SA 1533/00 i z 17 września 2008 r. wydanym w sprawie II GSK 292/08 - nawet w postępowaniu o wymierzeniu opłat eksploatacyjnych w oparciu o przepisy art. 84-86 Prawa geologicznego i górniczego, rola gminy została ściśle określona tylko w sprawach, o których mowa w ust. 5-7 art. 84 cyt. ustawy, jeżeli gmina zgłosi swój udział w postępowaniu to przysługują jej prawa strony (art. 84 ust. 8 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze), gdyż w świetle art. 84 ust. 10a ustawy - Prawo geologiczne i górnicze gmina może (a więc na zasadach fakultatywnych) uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 10. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanych wyrokach, a także w wyroku z dnia 20 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II GSK 37/05) jednoznacznie wskazuje na to, że gmina może uczestniczyć w sprawach dotyczących ustalenia opłaty eksploatacyjnej na prawach strony tylko wówczas, gdy takie postępowanie się toczy. Nie posiada natomiast własnego, bezpośredniego i konkretnego interesu prawnego w zainicjowaniu takiego postępowania administracyjnego, bowiem z przepisu art. 84 ust. 10 p.g.g. wynika samodzielność organu koncesyjnego do ustalenia wysokości tej opłaty.

Gmina, jak trafnie zauważył organ administracji publicznej, z treści art. 84 ust. 10a p.g.g. wywodzi swój interes prawny na tej podstawie, że może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty eksploatacyjnej w sytuacji wskazanej w ust. 10. Innymi słowy, skoro gmina może w przypadkach wskazanych w art. 84 ust. 10a ustawy uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, to w ocenie skarżącej jest to równoznaczne z posiadaniem interesu prawnego we wszczęciu takiego postępowania. Rozumowanie to jest z gruntu nietrafne, bowiem uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym na zasadzie określonej przez art. 10a p.g.g. samo przez się nie jest równoznaczne z prawem do wszczęcia tego postępowania przysługującego wyłącznie stronie posiadającej materialnoprawny interes (por. m.in. wyroki NSA z dnia 10 maja 2001 r. w sprawie I SA 2595/99, czy z dnia 10 sierpnia 2001 r. w sprawie I SA 511/00).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał w swoich orzeczeniach, jak należy pojmować status gminy w postępowaniach o ustalenie wysokości opłaty eksploatacyjnej, jednoznacznie stwierdzając, że z przepisów art. 84 ust. 10 i ust. 10a ustawy – Prawo geologiczne i górnicze nie wynika, że gmina posiada przymiot strony w tym postępowaniu i to zarówno w kwestii ustalenia wysokości tej opłaty, jak i w przedmiocie ukarania administracyjną karą pieniężną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, lub z naruszeniem jej warunków (por. wyroki NSA wskazane wcześniej oraz wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2008 r. w sprawie II GSK 297/07 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie VI SA/Wa 1757/05). Brak przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty eksploatacyjnej należy rozumieć w ten sposób, że gmina nie posiada również własnego, bezpośredniego i konkretnego interesu prawnego we wszczęciu takiego postępowania, gdyż tego interesu prawnego nie można wyprowadzić z treści art. 84 ust. 10a ustawy. Niewątpliwie gmina ma interes ekonomiczny w tym postępowaniu, gdyż chodzi o ustalenie wysokości opłaty eksploatacyjnej za wydobywaną kopalinę w części należnej gminie. Lecz nie jest to interes prawny także w rozumieniu art. 84 ust. 1, ust. 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Przepisy te określają obowiązek przedsiębiorcy do uiszczania opłaty eksploatacyjnej (ust. 1) oraz zasady określania wysokości tej opłaty (ust. 2). Jednakże w żadnym przypadku nie określają prawa gminy do inicjowania postępowania w sprawie ustalenia tej opłaty oraz jej wysokości.

Także Sąd Najwyższy uznał, że kwestia uzyskania przez gminę jak najwyższych wpływów finansowych z opłat eksploatacyjnych jest jej interesem ekonomicznym, a nie prawnym (por. wyroki SN z dnia 13 maja 1999 r. w sprawie III RN 189/98, III RN 191/98 i z dnia 22 kwietnia 1999 r. w sprawie III RN 181/98).

Skarżąca Gmina swoim wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. żądała wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego przedstawiając argumenty mające uzasadniać jej interes prawny w zgłoszonym żądaniu. W związku z tym organ koncesyjny, w trybie postępowania wyjaśniającego, podjął czynności w celu ustalenia interesu prawnego Gminy i w tym zakresie Gmina się wypowiadała. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle zacytowanego przepisu organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy kwestia braku interesu prawnego podmiotu do wszczęcia tego postępowania jest oczywista – nie wymaga wyjaśniania (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r. w sprawie II GSK 321/11 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r. wydany w sprawie IV SA/Po 332/12). W rozpoznawanej sprawie problem ten, z uwagi na argumentację Gminy, nie był oczywisty, co spowodowało, że organ koncesyjny przeprowadził w tym zakresie procedurę wyjaśniającą dokonując wykładni (interpretacji) właściwych przepisów prawa. Zatem w takiej sytuacji prawidłowo zastosował przepis art. 105 k.p.a., nie wydając postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albowiem po ustaleniu, że wszczęcia postępowania domagał się nielegitymowany podmiot, był obowiązany wydać decyzję o umorzeniu postępowania (por. m.in. wyroki NSA z dnia 19 września 2012 r. w sprawach II GSK 1038/11 i II GSK 1039/11 oraz z dnia 14 sierpnia 2012 r. w sprawie II GSK 657/11 i z dnia 1 sierpnia 2012 r. w sprawie II GSK 640/11).

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.