Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 852/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 76 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. I. i J. N. na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy postanawił: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

J. I. i J. N. pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 stycznia 2009 r., nr XXIIl/301/2009, w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) - zwanej dalej jako u.s.g., w związku z art. 72 ust. 3 pkt 5 i art. 73 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej jako u.g.n. W § 1 pkt 1 uchwała ta podwyższyła do 8% ceny nieruchomości stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych zabudowanych garażami wolnostojącymi, szeregowymi oraz usytuowanymi w budynkach mieszkalnych, a w § 1 pkt 2 podwyższała do 15% ceny nieruchomości stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych pod lokalami użytkowymi z wyłączeniem pracowni artystycznych.

W skardze zarzucono, że zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa materialnego, tj.:

- art. 76 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na podwyższeniu stawki procentowej opłaty rocznej z 3% do wysokości 15%, w sposób dowolny, rażąco przewyższający najwyższą, ustawowo przewidzianą stawkę procentową opłaty rocznej (3%);

- art. 76 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 72 ust. 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu podwyższonej stawki procentowej opłaty rocznej względem kategorii nieruchomości ustalonej bez związku z celem, na jaki nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste, lecz w odniesieniu do sposobu ich zagospodarowania;

- art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady poprawnej legislacji, będącej integralną częścią zasady praworządności, zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady równej dla wszystkich ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych wskutek ustalenia podwyższonej stawki procentowej opłaty rocznej nie względem wszystkich, lecz jedynie niektórych nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący wskazali, że są użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonej w S. przy ul. [..] nr [..]-[..], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [..], oraz, że są właścicielami lokali, stanowiących odrębne nieruchomości, położonych w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości. Przysługujące im prawo użytkowania wieczystego ujawniono w księdze wieczystej w dniu 5 czerwca 2014 r. Według skarżących przy uwzględnieniu treści art. 76 ust. 1 zd. 2 u.g.n. zaskarżona uchwała wprost naruszyła ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem kształtuje wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, których są użytkownikami wieczystymi, na poziomie 15% ceny nieruchomości.

Wskazali, że wprawdzie organ uchwałodawczy jest uprawniony do podwyższenia stawki procentowej w wysokości 3%, lecz nie może czynić tego w sposób dowolny, tj. bez ograniczeń w zakresie wysokości tej stawki. Dopuszczalne wyjątkowo na podstawie uchwały rady gminy podwyższenie opłaty powinno być odpowiednio umiarkowane i w sposób rażący nie może odbiegać od najwyższego poziomu opłaty jaki określa ustawa. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy podniesienie wysokości stawki procentowej nastąpiło aż 5-krotnie względem stawki 3% właściwej dla nieruchomości, której użytkownikami wieczystymi pozostają skarżący, a przy tym najwyższej przewidzianej ustawą. Wskazano, że stawka 15% jest właściwa dla pierwszej opłaty rocznej, która zgodnie z art. 72 ust. 2 u.g.n. kształtuje się na poziomie 15-25%. Oznacza to, że faktycznie każdego roku kalendarzowego - zgodnie z tą uchwałą - skarżący zobowiązani są do uiszczania opłaty rocznej w wysokości właściwej dla obciążeń, które powstają po stronie użytkownika wieczystego przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Przy czym pierwsza opłata roczna uiszczana jest jednorazowo, zaś opłaty, do których odnosi się uchwała, uiszczane są co roku. Według skarżących z tego względu, że wysokość opłaty rocznej ustalana jest na podstawie wartości nieruchomości, podwyższenie stawki procentowej nie może następować w oderwaniu do realiów rynku nieruchomości (ich wartości). Rada powinna była więc wziąć pod uwagę stabilizację cen na rynku nieruchomości oraz fakt, że przedmiotowa uchwała uchylała poprzednią uchwałę nr XXXVII7434/98 z dnia 19 lutego 1998 r. w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, która również przewidywała 15% stawkę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając, że podniesione w niej zarzuty nie są zasadne. Jak wskazał, ustawa nie określa limitu podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej, a decyzję o ustaleniu konkretnej stawki procentowej pozostawiono wojewodzie oraz organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, przy czym doktryna wskazuje na elementy, które mogą mieć decydujące znaczenie dla wysokości podwyższonej stawki procentowej, np. na atrakcyjność nieruchomości, w tym m.in. położenie, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uzbrojenie w infrastrukturę techniczną oraz rynek nieruchomości. Wobec tego zarzut podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z 3% do 15%, w sposób dowolny, rażąco przewyższający najwyższą ustawowo przewidzianą stawkę procentową opłaty rocznej (3%) jest nieuzasadniony. Skoro brak jest ustawowego limitu podwyższenia w/w stawki procentowej, trudno zgodzić się ze skarżącymi, że stawka określona jest "dowolna" czy też "rażąco" przekracza podstawową stawkę 3%. Jedyną ustawową przesłanką jest bowiem to, aby podwyższenie nastąpiło przed oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, co niewątpliwie w niniejszej sprawie miało miejsce. Podwyższenie stawki ustawowej może wywołać skutki jedynie na przyszłość, tzn. może dotyczyć wyłącznie nieruchomości, które będą dopiero oddane w użytkowanie wieczyste, po dacie wprowadzenia podwyżki. Organ wskazał także, że o stawce procentowej opłaty rocznej nie decyduje więc przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tylko cel wskazany w umowie, a w braku jego wskazania - faktyczne jego wykorzystanie. W niniejszej sprawie skarżący wykorzystują nieruchomość do prowadzenia działalności gospodarczej, zatem nie uległ zmianie ani cel oddania w użytkowanie ani faktyczne wykorzystanie nieruchomości.

W ocenie organu także podwyższenie stawki opłaty rocznej w stosunku do nieruchomości zabudowanych lokalami użytkowymi było uzasadnione, bowiem wykorzystywane są one do prowadzenia działalności gospodarczej, a więc do generowania zysku przez ich użytkowników. Ta cecha wyróżnia powyższe nieruchomości od innych oddawanych w użytkowanie wieczyste (choćby powoływanych przez skarżących garaży). Ingerencja w samodzielność samorządu terytorialnego poprzez unieważnienie zaskarżonej uchwały byłoby ograniczeniem swobody samorządu tym bardziej, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane aby Rada Miasta przekroczyła zakres swobody regulacyjnej w sposób tak drastyczny, aby można było uwzględnić zarzut stawiany przez skarżących naruszenia przepisów konstytucyjnych.

W piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2016 r. skarżący powtórzyli zarzuty skargi i uzupełnili argumentację przemawiającą za sprzecznością zaskarżonej uchwały z prawem podkreślając naruszenie konstytucyjnego zakazu nadmiernej ingerencji i zasady równości wobec prawa. Oświadczyli, że brak wyraźnego wskazania w treści art. 76 ust. 1 u.s.g. górnej granicy dopuszczalnego podwyższenia wysokości stawki nie oznacza, że uprawniony organ może dokonywać podwyższeń w sposób dowolny. Zarzucili nadto naruszenie przepisu art. 76 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 72 ust. 3 u.g.n. polegające na przyjęciu, że ustalenie podwyższonej stawki procentowej opłaty rocznej względem kategorii nieruchomości może nastąpić bez związku z celem, na jakie nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste, lecz w odniesieniu do sposobu ich zagospodarowania.

W piśmie procesowym z dnia 26 września 2016 r. Prezydent Miasta zarzucił brak po stronie skarżących interesu prawnego do kwestionowania zaskarżonej uchwały z tego powodu, że nabycie przez nich prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w sposób wtórny w 2004 r., 2007 i w 2011 r. Kwestionowana uchwała została natomiast podjęta w 2009 r., co oznacza, że nie można jej stosować do użytkowania istniejącego przed datą podwyższenia stawki procentowej. Podkreślono ponownie brak ustawowego limitu podwyższania stawki procentowej opłaty i prawidłowości skategoryzowania nieruchomości w uchwale.

W wyroku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 301/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga częściowo jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem w zakresie wynikającym z jej § 1 ust. 2.

Rozpoznając skargę Sąd uznał, że skarżący nie są legitymowani do kwestionowania postanowień uchwały określających stawkę opłaty rocznej od użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych zabudowanych garażami wolnostojącymi, szeregowymi oraz usytuowanymi w budynkach mieszkalnych, ujętych w § 1 ust. 1 uchwały, gdyż nie są oni użytkownikami wieczystymi gruntu pod takimi obiektami. Skarżący przyznali to na rozprawie w dniu 28 września 2016 r., wskazując jedynie na interes publiczny w zaskarżeniu tego postanowienia uchwały. Z braku spełnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżących przez § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Sąd w tym zakresie skargę odrzucił.

Natomiast zdaniem Sądu mogli oni wnieść skargę na § 1 ust. 2 uchwały, albowiem obaj skarżący są użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w S. przy ul. [..] zabudowanych budynkiem z wyodrębnionymi lokalami użytkowymi, których skarżący są właścicielami. Są również z tego tytułu współużytkownikami części działki nr [..]. Tym samym są zobowiązani do ponoszenia rocznych opłat za użytkowanie wieczyste.

W ocenie Sądu postanowienia zaskarżonej uchwały w zakresie stawki opłaty rocznej od nieruchomości gruntowych pod lokalami użytkowymi, z wyłączeniem pracowni artystycznych, naruszają interesy prawne skarżących, uprawniając ich do zainicjowania kontroli legalności przedmiotowej uchwały w tym zakresie przed sądem administracyjnym. Sąd nie miał też wątpliwości, że również z punktu widzenia dyspozycji art. 76 ust. 1 zdanie drugie u.g.n., określającego czasowe ramy dopuszczalności podwyższenia stawki procentowej, ustalenie stawki w kwestionowanej uchwale mogło dotyczyć skarżących, tym bardziej, iż zaskarżona uchwała uchylała poprzednią uchwałę nr XXXV/434/98 z dnia 19 lutego 1998 r.

Dokonując kontroli legalności uchwały we wskazanej części Sąd wskazał, że przepisy u.g.n. nie wprowadza żadnej bariery przy podwyższaniu stawki procentowej opłaty rocznej, jednakże możliwość jej podwyższenia nie oznacza ani konieczności podwyższenia, ani możliwości nieograniczonego podwyższenia. Zdaniem Sądu założeniem ustawodawcy było, ażeby pierwsza opłata była wyższa niż każda następna. Z tym założeniem natomiast nie da się pogodzić interpretacji przepisu art. 76 ust. 1 u.g.n., upoważniającego do podwyższenia opłat, która prowadziłaby do ustalenia stawek opłaty rocznej w wysokości równej bądź wyższej nawet od dolnej granicy pierwszej opłaty. Tym samym w ocenie Sądu działanie Rady jako sprzeczne z art. 76 ust. 1 u.g.n. należało uznać za nieważne. Dopuszczalne wyjątkowo odejście od maksymalnej stawki ustawowej przewidzianej w art. 71 ust. 3 pkt 5 u.g.n. wynoszącej w niniejszej sprawie 3% ceny nieruchomości i jej podwyższenie, powinno być odpowiednio umiarkowane i szczegółowo uzasadnione w uchwale, a nie dowolne.

Ponadto, jak wskazał Sąd, ustawodawca przewidział zróżnicowanie wysokości stawek opłat rocznych od użytkowania w zależności od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. Tymczasem uchwałodawca w zaskarżonej uchwale poprzestał na skategoryzowaniu dwóch rodzajów nieruchomości, co pozostaje w sprzeczności z art. 76 ust. 1 u.g.n. i w związku z dyspozycją art. 72 ust. 3 u.g.n. Zaskarżona uchwała operuje bowiem kategorią nieruchomości pod lokalami użytkowymi, co ze względu na szerokie rozumienie tego pojęcia pozwala na włączenie w jej zakres nieruchomości wskazanych w art. 72 ust. 3 pkt 1-4a u.g.n., wobec których ustawodawca nie przewidział możliwości podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej w trybie art. 76 ust. 1 u.g.n. Nie ma bowiem wątpliwości, że lokal użytkowy może być wykorzystywany również na cele działalności sportowej czy turystycznej. Oznacza to, że Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczyła przyznane jej w art. 76 ust. 1 u.g.n. uprawnienia.

Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Rady Miasta Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 226/17, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji w zakresie punktu 1, 3 i 4 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kwestionowanego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem brak w nim pełnego ustosunkowania się do kwestii, czy w niniejszej sprawie skarżący byli legitymowani do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i uruchomienia kontroli aktu prawa miejscowego w zakresie § 1 pkt 2 uchwały. W tym zakresie Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ma zastosowanie do skarżących, a w konsekwencji narusza ich interes prawny. Fakt, że są oni użytkownikami wieczystymi gruntu pod budynkiem z wyodrębnionymi lokalami użytkowymi oraz, że bezpośrednio dotyczy ich "podwyższona stawka opłaty rocznej w wysokości 15% ceny nieruchomości, która determinuje obciążenia roczne z tytułu użytkowania wieczystego i tym samym kształtuje sytuację prawną", w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie oznacza jeszcze, że naruszenie ich interesu prawnego wynika z treści zaskarżonej uchwały.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w doktrynie zauważono, że podwyższenie maksymalnej ustawowej stawki procentowej opłat za nieruchomości oddane w użytkowanie może wywoływać skutki jedynie na przyszłość, tzn., może dotyczyć wyłącznie nieruchomości, które dopiero będą oddane w użytkowanie wieczyste, po dacie wprowadzenia podwyżki. Dlatego w niniejszej sprawie konieczne jest zestawienie daty powstania prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości gruntowej oraz daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia 30 stycznia 2009 r., nr XXIII/301/2009, w przedmiocie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta, aby w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że podwyższona stawka 15% z tytułu użytkowania wieczystego wskazana w zaskarżonej uchwale miała zastosowanie w świetle brzmienia art.76 u.g.n. do skarżących. Jest to zasadne tym bardziej, że jak wskazała Rada, oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (wraz z wyodrębnieniem lokali użytkowych) nastąpiło w 1997 r. (lokal [..]) i w 1999 r. (lokal [..]) i miały do nich zastosowanie odpowiednio uchwały: z 4 listopada 1993 r., nr XLV/838/93, i z 19 lutego 1998 r., nr XXXVII/434/98, ustalające m.in. taką podwyższoną stawkę procentową opłaty rocznej, a nie zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia 30 stycznia 2009 r.

W piśmie z dnia 7 lutego 2019 r. skarżący oświadczyli, że w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 226/17 podtrzymują swoje stawisko wyrażone w skardze z dnia 28 kwietnia 2016 r. i dalszych pismach składanych w toku postępowania. W uzupełnieniu skargi zarzucili oparcie kwestionowanej uchwały na przepisie art. 76 ust. 1 u.g.n., będącym niezgodnym z art. 2, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 84, art. 32 1 zw. z art. 84 oraz art. 217 Konstytucji RP z uwagi na okoliczność, że norma ta nie określa maksymalnej wysokości stawki opłaty rocznej, do jakiej może ona zostać podwyższona.

Jednocześnie skarżący wnieśli o wystąpienie na podstawie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność przepisu art. 76 ust. 1 u.g.n. z ww. przepisami Konstytucji z uwagi na brak określenia w tym przepisie maksymalnej wysokości stawki opłaty rocznej, do jakiej może ona zostać podwyższona przez właściwy organ wobec nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. Wnieśli także o wystąpienie przez Sąd do Sądu Rejonowego o udostępnienie akt księgi wieczystej KW nr [..], a następnie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: wniosku skarżących o wpis prawa użytkowania wieczystego z dnia 5 czerwca 2014 r., postanowienia referendarza sądowego z dnia 23 czerwca 2014 r. o wpisie, znajdujących się w aktach księgi wieczystej KW nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy na okoliczność daty złożenia wniosku o wpis prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. [..], powstania prawa użytkowania wieczystego z dniem 5 czerwca 2014 r. oraz przysługiwania skarżącym interesu prawnego (legitymacji procesowej) w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do kwestii przysługującej im legitymacji skargowej w zakresie kwestionowania § 1 pkt 2 uchwały wskazali, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości powstaje dopiero z chwilą ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 24 czerwca 2014 r., przy czym ujawnienie prawa związanego z prawem własności lokali pozostaje bez wpływu na powyższe okoliczności, gdyż wpisy w tym zakresie nie mają charakteru prawotwórczego względem księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości.

Dodatkowo skarżący zwrócili uwagę, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego, sygn. akt [..] w 2015 r. zakończyło się postępowanie z powództwa J. I. w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste począwszy od dnia 1 stycznia 2012 r., w którym Sąd stwierdził bezskuteczność wypowiedzenia opłaty rocznej ze względu na nieistnienie prawa użytkowania wieczystego w 2011 r. tj. w dniu składania oświadczenia o wypowiedzeniu opłaty rocznej. W konsekwencji, z uwagi na chwilę powstania prawa użytkowania wieczystego nie ulega wątpliwości, iż jedyną uchwałą, która reguluje sytuacje prawną skarżących pod względem wysokości stawki procentowej opłaty rocznej jest kwestionowana uchwała Rady Miasta nr XXIII/301/2009 z dnia 30 stycznia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga J. I. i J.N. na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 stycznia 2009 r., nr XXIII/301/2009 podlega odrzuceniu.

Sąd, będąc związany, na podstawie art. 190 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., wykładnią prawa i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 226/17, przeszedł na wstępie do ustalenia, czy skarżący mogli skutecznie wnieść skargę w niniejszej sprawie, a więc czy mieli interes prawny i czy został on naruszony przez unormowania zaskarżonej uchwały.

Kontrola Sądu w tym zakresie ograniczona została do § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził jednocześnie, że skarżący, jako współużytkownicy wieczyści gruntu pod lokalami użytkowymi nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, który odnosi się do stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych garażami wolnostojącymi, szeregowymi oraz usytuowanymi w budynkach mieszkalnych, akceptując tym samym rozważania i ocenę dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 323/16.

Niewątpliwie przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowił podstawę wniesionej w niniejszej sprawie skargi, wymaga wykazania przez stronę skarżącą, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych dla niego następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony, natomiast podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki.

Podkreślenia wymaga także, iż reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Przepis art. 76 ust. 1 u.g.n., na podstawie którego Rada Miasta podjęła zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, stanowi zaś, że stawka procentowa opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5, może być podwyższona zarządzeniem wojewody w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub uchwałą odpowiedniej rady lub sejmiku w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Podwyższenie stawki procentowej może nastąpić tylko przed oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste.

Z powołanego przepisu, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 226/17, wynika, że ewentualne wejście w życie zarządzenia lub uchwały, podwyższającej stawki procentowe opłat za nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste już w okresie trwania użytkowania wieczystego, pozostaje bez znaczenia dla wysokości opłat wnoszonych przez danego użytkownika wieczystego i jego ewentualnych następców prawnych. Podwyższenie zatem maksymalnej stawki ustawowej może wywołać skutki jedynie na przyszłość tzn. może dotyczyć wyłącznie nieruchomości, które dopiero będą oddane w użytkowanie wieczyste po dacie wprowadzenia podwyżki.

Z uwagi na powyższe, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, kontrola dopuszczalności wniesienia skargi wymagała zestawienia ze sobą dwóch faktów: daty powstania prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości oraz daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący są właścicielami lokali użytkowych zlokalizowanych w S. przy ul. [..] nr [..]i [..] oraz współużytkownikami wieczystymi w udziałach po 24/100 niewydzielonych części działki nr [..]. Pierwotnie lokale te zostały zbyte na rzecz innych niż skarżący osób fizycznych przez Gminę Miasta wraz z oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste. Opłata roczna została ustalona w wysokości 15% wartości nieruchomości gruntowej na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 4 listopada 1993 r., nr XLV/438/93 (za lokal nr [..]), oraz na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 19 lutego 1998 r., nr XXXVII/434/98 (za lokal nr [..]).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta z dnia 30 stycznia 2009 r., nr XXIII/301/2009, weszła zatem w życie już po oddaniu udziałów niewydzielonych części działki nr [..], a przynależnych do lokali użytkowych zlokalizowanych w S. przy ul. [..] nr [..] i [..] w użytkowanie wieczyste. Zauważyć bowiem należy, że choć zasadniczo w użytkowanie wieczyste jest oddawana cała nieruchomość gruntowa, to jednak w przypadku sukcesywnego wyodrębniania i zbywania lokali, z których własnością związany jest udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w istocie dochodzi do oddania w użytkowanie wieczyste tylko odpowiednich części ułamkowych własności gruntu. Dopuszczalność takiej praktyki została usankcjonowana przez ustawodawcę, a powstanie odrębnej własności lokalu związanego z użytkowaniem wieczystym wymaga zarówno wpisu konstytutywnego, co do lokalu jak i oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste w udziale. Oznacza to, że prawo odrębnej własności lokalu związane ze współużytkowaniem wieczystym gruntu nie może powstać bez dokonania wpisu współużytkowania wieczystego przypadającego właścicielowi wyodrębnionego lokalu w określonym udziale (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt III CSK 256/15, Lex nr 2067077).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy lokal użytkowy położony przy ul [..], stanowiący obecnie własność J. I., wraz z prawem użytkowania wieczystego ułamkowej części działki gruntu nr [..] został sprzedany przez Gminę Miasta B.D. O.w dniu 30 grudnia 1997 r., (Rep A nr [..] notariusza A. B.) wraz o oddaniem 24/100 części gruntu działki nr [..] w użytkowanie wieczyste. W § 4 umowy ustanowiono wysokość pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste oraz wysokość dalszych opłat rocznych na kwotę 7162,85 zł. W § 12 umowy strony wniosły o odłączenie z KW [..] przedmiotowego lokalu użytkowego i urządzenie dla niego nowej księgi wieczystej z ujawnieniem kupującej jako współwłaścicielki lokalu, części wspólnych budynku i współużytkowniczki wieczystej gruntu. Notariusz poinformowała nabywcę o konieczności uiszczenie opłaty na wezwanie sądu. W konsekwencji założona została księga wieczysta nr [..].

Następnie w dniu 25 maja 2004 r. umową sprzedaży (Rep A nr [..] notariusza A. B.) J. I. wraz z E. A. I. nabyli przysługujące B. D. O. prawo własności lokalu [..] wraz z prawem użytkowania wieczystego, co zostało ustalone na podstawie KW [..] w S. W § 6 umowy nabywcy oświadczyli, że znane są im obowiązki użytkownika wieczystego gruntu, w szczególności obowiązek uiszczania opłaty rocznej.

Podobnie lokal [..] został on nabyty przez skarżącego J. Z. N. aktem notarialnym z dnia 1 grudnia 2011 r. (Repertorium [..] notariusza I.B.) wraz z przysługującym zbywcom prawem użytkowania wieczystego. Zgodnie z § 5 pkt. 4 przedmiotowej umowy z dniem jej zawarcia przeszły na kupującego wszelkie korzyści i ciężary związane z nabytym lokalem, w tym obowiązek uiszczania opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntu.

Następstwem sprzedaży poprzednikom prawnym skarżącego J. I. lokalu [..] na podstawie umowy z dnia 30 grudnia 1997 r., która ustanawiała także prawo użytkowania wieczystego był wpis w księdze wieczystej lokalowej [..], który nastąpił w dniu 4 marca 1998 r. Podobnie lokal [..] został sprzedany poprzednikom prawnym skarżącego J. N. na podstawie umowy z dnia 4 stycznia 1999 r. ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego, co ujawniono w księdze wieczystej lokalu nr [..] w dniu 14 kwietnia 1999 r. Zatem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego ujawnione zostało w księgach wieczystych. Co więcej skarżący oprócz lokali użytkowych w obu wypadkach nabyli także prawo użytkowania wieczystego ułamkowej części działki [..], co potwierdza także zawarte w akcie notarialnym zobowiązanie do regulowania ustalonej już w dniu nabycia opłaty rocznej.

Zatem należy przyjąć, że do ustalenia przedmiotowej opłaty rocznej miały zastosowanie odpowiednio uchwały: z 4 listopada 1993 r., nr XLV/838/93, i z 19 lutego 1998 r., nr XXXVII/434/98, ustalające m.in. taką podwyższoną stawkę procentową opłaty rocznej, a nie zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia 30 stycznia 2009 r. Powyższe potwierdził pełnomocnik skarżących, który na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. oświadczył, że opłata według stawki 15 % była od skarżących pobierana od lat dziewięćdziesiątych, natomiast fakt wpisania w 2014 r. użytkowania wieczystego także do księgi gruntowej nie spowodował przeliczenia tej opłaty w oparciu o kwestionowaną w sprawie uchwałę z 2009 r. Należy podkreślić, że zarówno w uchwale z 30 stycznia 2009 r., jak też poprzednich uchwałach z 4 listopada 1993 r. i z 19 lutego 1998 r. stawka opłaty rocznej dla nieruchomości gruntowych pod lokalami użytkowymi wynosiła niezmiennie 15 %, zatem nawet okoliczność przeliczenia nie wpłynęłaby w żaden sposób na sytuację prawną skarżących.

Tym samym uchwała ta, która z uwagi na treść art. 76 ust. 1 u.g.n. może zostać wydana tylko przed oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, nie mogła kształtować uprawnień i obowiązków skarżących, a tym bardziej ich naruszać.

Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że z treści art. 76 ust. 1 u.g.n. wynika, że o ile brak jest przeszkód do podwyższenia stawek opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przez właściwą radę, o tyle stawki te nie mogą być stosowane w stosunku do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie uchwały w tym przedmiocie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 913/09, Lex nr 606624). Ewentualne zaś wejście w życie zarządzenia lub uchwały, podwyższających stawki procentowe opłat za nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste, już w okresie trwania użytkowania wieczystego pozostaje bez znaczenia dla wysokości opłat wnoszonych przez danego użytkownika wieczystego i jego następców prawnych (zob. E. Klat – Górska, L. Klat – Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2015 r.). Po oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste obowiązywać będzie do końca trwania użytkowania wieczystego (o ile nie zmieni się przeznaczenie nieruchomości) stawka określona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Natomiast podwyższenie opłat rocznych odbywać się może jedynie w wyniku aktualizacji spowodowanych wzrostem wartości gruntu (zob. E. Bończyk – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, WKP 2018 ).

W myśl zaś art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Wobec powyższego Sąd odrzucił wniesioną w niniejszej sprawie skargę w zakresie przekazanym do ponownego rozpoznania wyrokiem NSA z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 226/17.