Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 196/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8 i 12, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust.1, art. 3 ust.1 i 3a, art. 34, art. 35 ust.1, art. 46a, art. 46b
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 8 ust.2, art. 31 ust.3, art. 41 ust.1 i 2, art. 92, art. 178
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 146 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. K. – reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. K. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. na rzecz skarżącej – D. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 7 lutego 2022 r. M.K. - przedstawiciel ustawowy małoletniej D.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim z 18 stycznia 2022 r. w przedmiocie nałożenia na D.K. obowiązku poddania się kwarantannie w okresie od 18 stycznia 2022 r. do 23 stycznia 2022 r. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie:

1. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r., które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej, przez brak wydania decyzji, w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią ustawy 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z 6 maja 2021 r., wyłączającego formę decyzji administracyjnej, bez stosownej podstawy ustawowej (delegacji), co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie małoletniej skarżącej wolności osobistej, wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej, wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji RP;

2. art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. - przez brak jakiegokolwiek zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym kontakcie małoletniej skarżącej z osobą podejrzaną o zakażenie tzn. o jej styczności z źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, co jest obowiązkiem organu;

3. art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. - przez zastosowanie najbardziej dolegliwego środka dla małoletniej skarżącej, tj. kwarantanny, w sposób arbitralny i automatyczny, bo bez wymaganego rozważenia zastosowania nadzoru epidemiologicznego, co sprawia że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dopuszczalnego "uznania administracyjnego", przeradzając się w samowolę.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie od organu na swą rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiciel ustawowy małoletniej D.K. wyjaśniła, że 18 stycznia 2022 r. o godzinie 13:03 otrzymała wiadomość sms o treści "Bardzo proszę o pilny kontakt. PSSE w Piotrkowie Tryb." Na wiadomość nie zareagowała, gdyż została przesłana z numeru telefonu, którego nie mogła zweryfikować na stronie PSSE Piotrków Trybunalski jako numer należący do sanepidu. Ze wskazanego numeru dzwoniono do M.K. cztery razy w godzinach pracy. Tego samego dnia, tj. 18 stycznia 2022 r. o godzinie 17:12 odebrała połączenie telefoniczne z numeru [...]. Dzwoniąca przedstawiła się jako pracownik PSSE w Piotrkowie Trybunalskim, informując, iż D.K. uczennica Szkoły Podstawowej A., przy ul. [...] 50, została objęta kwarantanną. Ponadto o godzinie 18:37 otrzymała wiadomość sms "PSSE w Piotrkowie Trybunalskim informuje o nałożeniu kwarantanny na Państwa córkę D. w dniach 18.01.2022 do 23.01.2023 r., w związku z kontaktem Państwa córki z osobą zarażoną koronawirusem Sars-CoV-2 M.R.". Powiadomienie to nie zawierało żadnego merytorycznego uzasadnienia.

Strona podkreśliła, że do dnia obecnego w stosunku do małoletniej skarżącej nie wydano decyzji administracyjnej o zastosowaniu kwarantanny. Zastosowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z 6 maja 2021 r. kwarantanny, który stanowi, że w razie objęcia danej osoby kwarantanną decyzji nie wydaje się, jest sprzeczny z przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 2008 r., Kodeksem postępowania administracyjnego oraz Konstytucją RP. Przepis ten został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowych dla Rady Ministrów, bo żaden przepis znowelizowanej ustawy o chorobach zakaźnych nie zezwolił na wyłączenie w rozporządzeniu formy decyzji administracyjnej dla nakładania kwarantanny. Z tej przyczyny Sąd, rozpoznając sprawę powinien odmówić jego zastosowania.

Skarżąca zaznaczyła następnie, że art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakazanych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. wymaga nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe znajduje oparcie w samej treści art. 34 ust. 2 ustawy. Przepis ten musi być rozumiany w świetle zasady załatwiana spraw administracyjnych, tj. dotyczących skonkretyzowania praw i obowiązków, wobec oznaczonych osób, w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.), chyba, że wyraźny przepis k.p.a. (ustawy) stanowi inaczej, oraz zasady dwuinstancyjności rozpoznawania spraw administracyjnych (art. 15 k.p.a.), będącej następstwem konstytucyjnej zasady zaskarżalności wszelkich orzeczeń i decyzji (art. 78 Konstytucji). Ponadto powyższe wynika z treści pozostałych przepisów ustawowych, odnoszących się do zwalczania chorób zakaźnych, w tym z art. 33 ust. 1 ustawy oraz poglądów przedstawianych w doktrynie. Na takie rozumienie ustawy wskazuje też stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich dostępne na stronie Rzecznika Praw Obywatelskich od 29 października 2020 r. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że przed datą wejścia w życie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, na jakie powołują się organy inspekcji sanitarnej - inspekcja sanitarna nie miała wątpliwości, że w przypadku art. 34 ust. 2 ustawy o chorobach zakaźnych konieczna jest decyzja administracyjna.

W ocenie skarżącej żaden przepis ustawy nie upoważnił Rady Ministrów do włączenia w drodze rozporządzenia formy decyzji administracyjnej dla orzekania o kwarantannie, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z 6 maja 2021 r. co najmniej w zakresie w jakim stanowi, że decyzji nie wydaje się wydany został bez podstawy ustawowej. Takie działanie musi zaś spotkać się z dezaprobatą ze strony sądów administracyjnych, analogicznie jak w przypadku przekroczenia delegacji ustawowej, w odniesieniu do kwarantanny dla osób przekraczających granice RP.

Nadto skarżąca podniosła, że nakładanie na osoby zdrowe kwarantanny, tj. zakazu opuszczania określonego miejsca przez osobę zdrową jest jednoznacznie z pozbawieniem wolności bez wyroku sądowego w rozumieniu art. 41 ust. 1 RP. Skoro ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie jednego z przewidzianych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, to nie ma żadnego prawnokonstytucyjnego uzasadnienia dla niezastosowania standardów i norm konstytucyjnych dla oceny (nie)legalności pozbawienia skarżącej wolności osobistej. Tym bardziej, że rozporządzeniem Rady Ministrów odmówiono małoletniej skarżącej nawet możliwości poddania kontroli instancyjnej zasadności zastosowania tego środka, w jej konkretnym przypadku.

Niezależnie od powyższego strona zauważyła, że organ naruszył także art. 32 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, bo w ogóle nie dokonał wymaganej nim weryfikacji otrzymanych informacji, ani samodzielnej ich oceny merytorycznej. Nie ustalono, czy skarżąca miała jakikolwiek istotny epidemiologicznie kontakt z osobą podejrzaną o zakażenie, czy też zachorowanie na wirusa SARS-CoV-2, co sprawia, że jej kwarantanna była efektem arbitralnych i chaotycznych działań organu. Stoi to w sprzeczności z bezwzględnie wiążącą normą ustawową art. 32 ustawy. Ponadto organ nie zweryfikował, czy pozytywny wynik testu w kierunku wirusa SARS-CoV-2 wykonany został prawidłowo, tj. zgodnie z instrukcją producenta i przez podlegające odpowiedniej kontroli laboratorium.

Skarżąca podniosła również, że organ nie dokonał także żadnej analizy wybranego środka, mimo iż był do tego zobowiązany, a zastosował mechanicznie najdalej idące ograniczenie wolności, podczas gdy norma ustawowa z art. 34 ust. 2 ustawy o chorobach zakaźnych wyraźnie nakazuje każdorazowo dokonać wyboru między kwarantanną a nadzorem epidemiologicznym. Ta ostatnia kwestia ma szczególne znacznie w kontekście konstytucyjnego obowiązku szczególnej dbałości przez władze publiczne o zdrowie małoletnich dzieci (art. 68 ust. 3 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Piotrkowie Trybunalskim wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na swą rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że nie budzi wątpliwości fakt, iż stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, informacja o tym fakcie może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon - co w konkretnym przypadku nastąpiło. Na podstawie § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wyłączony jest obowiązek organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydawania decyzji administracyjnej w przedmiotowym zakresie. Stanowisko prawodawcy było podyktowane znaczną liczbą zakażeń wirusem SARS-CoV-2, a przede wszystkim znacznym zwiększeniem obowiązków z tym związanych prowadząc do poważnych utrudnień w pracy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Okoliczności pracy w warunkach stanu epidemii wymagały od organów inspekcji sanitarnej najskuteczniejszych działań. Jak wynika z treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwymi najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przepis ten jest kompatybilny z treścią art. 14 § 2 k.p.a., który przewiduje załatwianie spraw ustnie, telefonicznie lub za pomocą środków łączności gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Odformalizowanie działań jest podyktowane interesem stron słusznie pojętym, a przede wszystkim priorytetem zadań w celu realizacji ochrony zdrowia w dobie epidemii.

Dalej organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie w ramach dochodzenia epidemiologicznego z osobą zakażoną przeprowadzonego przez pracownika inspekcji sanitarnej w dniu 18 stycznia 2022 r., tj. w dniu uzyskania przez ucznia placówki edukacyjnej - Szkoła podstawowa A. ul. [...] 50 pozytywnego wyniku badania w kierunku SARS-CoV-2 ustalono dzień 13 stycznia 2022 r. jako ostatni dzień nauki zakażonego w placówce. Dyrektor szkoły w oparciu o posiadane dokumenty, listy obecności uczniów, rozkłady zajęć lekcyjnych w szkole, zgodnie z przyjętymi procedurami w przedmiotowym zakresie ustalił osoby z kontaktu z zakażonym w miejscu nauki i poprzez szyfrowany profil zaufany platformy gov.pl/koronawirus - Zgłoszenie Kwarantanny Dla Instytucji, wprowadził dane osób z kontaktu z zakażonym do Systemu Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wśród osób mających kontakt z zakażonym zgłoszonych przez dyrektora placówki w systemie SEPIS była również małoletnia skarżąca i jako osoba niezaszczepiona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami została objęta kwarantanny domową od 18 stycznia 2022 r. do 23 stycznia 2022 r. (przyjmując ostatni dzień kontaktu z zakażonym uczniem 13 stycznia 2022 r. i licząc 10 dni od dnia następującego po ostatnim dniu narażenia). 18 stycznia 2022 r. pracownik inspekcji sanitarnej skontaktował się telefonicznie z rodzicem dziecka i poinformował o objęciu kwarantanną D.K., wysłano również do rodzica skarżącej wiadomość sms z informacją o nałożeniu kwarantanny oraz czasie jej trwania.

W zakresie zarzutu skargi dotyczącego niekonstytucyjności wydanych przepisów w zakresie ograniczeń wobec obywateli w dobie epidemii Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Piotrkowie Trybunalskim podkreślił, że jako organ nie jest powołany do oceny legalności przepisów obowiązującego prawa, będąc zobowiązany do ich stosowania.

Pismem z 5 kwietnia 2022 r. M.K. podkreśliła, że każdy przypadek, który może skutkować nałożeniem kwarantanny winien być poprzedzony postępowaniem administracyjnym przeprowadzonym zgodnie z przepisami prawa. Strona ponownie zakwestionowała prawidłowość dochodzenia epidemiologicznego w rozpoznawanej sprawie. Ponadto wskazała, że postanowieniem z 26 stycznia 2022 nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Piotrkowie Trybunalskim odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kwarantanny, tym samym pozbawiając ją udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniu COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 146 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Ponadto w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim z 18 stycznia 2022 r. w przedmiocie nałożenia na D.K. obowiązku poddania się kwarantannie w okresie od 18 stycznia 2022 r. do 23 stycznia 2022 r., o której zawiadomiono jej przedstawiciela ustawowego – M.K. w dniu 18 stycznia 2022 r. Skarga na powyższą czynność wpłynęła do organu 8 lutego 2022 r., a zatem zachowany został termin do jej wniesienia, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że 18 stycznia 2022 r. pracownik inspekcji sanitarnej skontaktował się telefonicznie z M.K. i poinformował o objęciu jej córki D.K. kwarantanną w związku z kontaktem z osobą zarażoną koronawirusem. W tym samym dniu do M.K. z Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Piotrkowie Trybunalskim przesłana została wiadomość sms z informacją o nałożeniu kwarantanny oraz czasie jej trwania. Materialnoprawną podstawę dokonania zaskarżonej czynności stanowił przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy nałożenie obowiązku odbycia przez skarżącą kwarantanny nastąpiło w sposób zgodny z prawem, w szczególności czy organ zastosował poprawną formę rozstrzygnięcia w tym zakresie oraz czy jego wydanie zostało poprzedzone prawidłowym postępowaniem wyjaśniającym.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zakażonej czynności w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z unormowań zawartych w Konstytucji RP (art. 7) oraz ustawowych (art. 6 k.p.a.) wynika, że organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie (por. Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016). Oznacza to, że zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Należy zauważyć, że na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156).

Wywodzone z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51).

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że akt lub czynność z zakresu administracji publicznej została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiego aktu lub stwierdzenia bezskuteczności takiej czynności.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Akt wykonawczy jest ściśle związany z wolą ustawodawcy, wyrażoną w delegacji ustawowej. Przepis art. 92 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę obowiązek precyzyjnego i szczegółowego formułowania zakresu delegacji, a na organy upoważnione do wydawania rozporządzeń - obowiązek dokładnego wykonywania delegacji. Rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Treść rozporządzenia musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, pomimo iż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli. Regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA).

W świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być objęte treścią rozporządzenia. Przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podkreślić, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r., na podstawie których podjęto zaskarżoną czynność wydane zostały w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm., dalej: u.z.z.z.). Przepisy te upoważniały Radę Ministrów - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a u.z.z.z.). Z kolei art. 46b ustawy przewidywał, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6).

Należy zauważyć, że wskazana ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zawiera wyczerpującą regulację instytucji kwarantanny.

W art. 2 pkt 12 u.z.z.z. ustawodawca określił, że kwarantanna oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.z.z. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie.

Według art. 32 ust. 1 u.z.z.z, w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, kierując się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia, niezwłocznie weryfikuje uzyskane informacje, przeprowadza dochodzenie epidemiologiczne, a następnie, w razie potrzeby, podejmuje czynności mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na tę chorobę zakaźną. Dane i informacje, o których mowa w ust. 1, uzyskuje się na podstawie: 1) zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 8 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1; 2) danych uzyskanych z indywidualnego nadzoru epidemiologicznego; 3) danych przekazanych przez punkty kontaktowe wspólnotowych i międzynarodowych systemów wczesnego ostrzegania; 4) danych i informacji pochodzących z innych źródeł, w szczególności dotyczących ognisk epidemicznych zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną (art. 32 ust. 2 u.z.z.z.).

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy, dochodzenie epidemiologiczne oznacza wykrywanie zachorowań, czynnika etiologicznego oraz określanie przyczyn, źródeł, rezerwuarów i mechanizmów szerzenia się choroby zakaźnej lub zakażenia. Stosownie do treści art. 32a ust. 1 ustawy, państwowy inspektor sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny, w związku z prowadzonym dochodzeniem epidemiologicznym, może żądać udzielenia informacji o:

1) osobach zakażonych lub podejrzanych o zakażenie, chorych lub podejrzanych o chorobę zakaźną, osobach zmarłych z powodu choroby zakaźnej lub osobach, wobec których istnieje takie podejrzenie,

2) osobach, które mogły mieć styczność z osobami, o których mowa w pkt 1,

3) posiadaczach zwierząt, które mogły stanowić źródło narażenia na zakażenie lub chorobę zakaźną - od każdego, kto takie dane posiada, lub jednostek administracji publicznej, które dane takie mogą ustalić.

Z powyższymi przepisami koresponduje regulacja zawarta w art. 33 ust. 1 u.z.z.z., zgodnie z którą państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Decyzjom, o których mowa w ust. 1 i 2, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 33 ust. 3 ustawy). Przez "styczność", o jakiej mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych (art. 2 pkt 25 u.z.z.z.). Z kolei zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 21 ustawy, podejrzany o zakażenie to osoba, u której nie występują objawy zakażenia ani choroby zakaźnej, która miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia.

Jak stanowi art. 33 ust. 3a u.z.z.z., decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Na elementy normatywne konstrukcji kwarantanny wskazuje art. 34 u.z.z.z. W ust. 1 ustawodawca określił, że w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności (art. 34 ust. 2 u.z.z.z.). Zakazuje się opuszczania miejsca: 1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 2) kwarantanny

- chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej (art. 33 ust. 4).

Na podstawie art. 34 ust. 5 u.z.z.z. wydane zostało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. poz. 351). Stosownie do treści § 7 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ww. ustawy, powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych ją wywołujących. Zgodnie z § 7 ust. 3 okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia, ulega zakończeniu po 10 dniach licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny.

Zdaniem Sądu analiza przepisów ustawy oraz rozporządzeń, wydanych na podstawie zawartych w tej ustawie delegacji, prowadzi do wniosku, iż nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie przez osobę, co do której stwierdzono, że była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych, ma charakter obowiązku ustawowego. Wymieniony powyżej przepis art. 34 ust. 2 u.z.z.z. jednoznacznie stanowi, że osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i nie wykazują objawów chorobowych podlegają obowiązkowej kwarantannie. Na gruncie tego przepisu obowiązek kwarantanny powstaje w sytuacji, gdy osoba nie wykazuje objawów chorobowych, ale była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem chorobowym. Wystąpienie tylko jednej z tych okoliczności skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. Co istotne, nałożenie tego obowiązku winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, co wprost wynika z treści art. 33 ust.1 u.z.z.z., który stanowi, że nałożenie wszelkich obowiązków określonych w art. 5 ust.1 ustawy, w tym między innymi obowiązku poddania się kwarantannie, następuje w drodze decyzji. Wskazany przepis w sposób jasny i klarowny określa formę prawną nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, co dotyczy to również obowiązku kwarantanny w sytuacji opisanej w art. 34 ust. 2 ustawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2021 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 835/21 decyzja o nałożeniu obowiązku kwarantanny z art. 34 ust. 2 u.z.z.z. ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności i stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd.

Na obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie poddania danej osoby kwarantannie wskazuje również treść art. 35 ust.1 u.z.z.z. W świetle wymienionego przepisu w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zachorowania na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, lekarz przyjmujący do szpitala, kierujący do izolacji, kwarantanny lub zlecający izolację w warunkach domowych, kierując się własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego, poddaje osobę podejrzaną o zachorowanie, chorą na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną lub osobę narażoną na zakażenie hospitalizacji, izolacji, kwarantannie, badaniom lub zleca izolację w warunkach domowych, również w przypadku, gdy brak jest decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, a osoba podejrzana o zachorowanie, chora lub narażona na zakażenie nie wyraża zgody na hospitalizację, izolację, kwarantannę, wykonanie badania lub izolację w warunkach domowych.

Skoro zatem w art. 33 ust. 1 ustawy wprowadzono zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków określonych w art. 5 ust.1 u.z.z.z. w drodze decyzji, w tym obowiązku poddania się kwarantannie, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidziano w art. 35 ust. 1 u.z.z.z. to, w ocenie Sądu, nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

Wskazanej wyżej zasady wydawania decyzji administracyjnej w przypadku nakładania obowiązku poddania się kwarantannie nie zmienia przepis art. 33 ust. 3a u.z.z.z., dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; nie wymagają uzasadnienia; przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Wymieniony przepis nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.z.z., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (poprzez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia/ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).

Tymczasem w § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. postanowiono, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w odnośnym systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

W świetle przytoczonych powyżej regulacji stwierdzić należy, że wprowadzone w § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z 5 grudnia 2008 r. Wymienione odstępstwo nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art.46b pkt 5 u.z.z.z. W upoważnieniu zawartym w art.46b pkt 5 i 6 u.z.z.z. brak jest wytycznych w zakresie możliwości uregulowania w sposób odmienny niż wynika to z ustawy obowiązku poddania się kwarantannie. Potwierdza to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.z.z., instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 25 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 1022/21 zmiana wprowadzona w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. poprzez określenie w treści przepisu, że decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się, skutkowała również nieuprawnionym zwolnieniem organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji także pozbawiała, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.)

Wskazać nadto trzeba, że nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie Sądu przepis § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. naruszył wymóg wyłącznie ustawowego określenia zasad i trybu ograniczania wolności osobistej. Bez wątpienie bowiem nałożenie na konkretną osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą ograniczenia jej wolności. Natomiast zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia. O pozbawieniu wolności powiadamia się niezwłocznie rodzinę lub osobę wskazaną przez pozbawionego wolności.

Podkreślić należy, że skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3, z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3).

Z powyższych względów niedopuszczalne jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą. Przepis § 5 ust.1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. nie mógł ograniczać wolności osobistej innych osób, gdyż kwestia ta należy do materii ustawowej.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że analizowany przepis § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. wykraczał poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.z.z., ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Tym samym przepis ten naruszał zarówno wskazane przepisy ustawowe, jak również art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tym względzie Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, m. in. w wyrokach WSA w Poznaniu w wyrokach z 25 lutego 2022 r. w sprawie IV SA/Po 1022/21 i z 24 marca 2022 r. w sprawie IV SA/Po 53/22 oraz WSA w Olsztynie w wyroku z 20 kwietnia 2022 r. w sprawie II SA/Ol 175/22. Zdaniem Sądu nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a nie w formie czynności organu, jak to miało miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości uprawnienie sądu administracyjnego do kontroli zgodności z Konstytucją aktów podustawowych (rozporządzeń) w toku rozpatrywania sprawy (por. m.in. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, wyroki NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2538/21, z 8 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 544/15). Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia. Sąd ma prawo badać, czy będące podstawą rozstrzygnięcia przepisy rozporządzenia wykonawczego spełniają wymogi z art. 92 Konstytucji RP. W razie uznania, że rozporządzenie jest sprzeczne z aktem wyższego rzędu lub też wydane zostało z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego sąd może odmówić jego stosowania. Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi, a tym samym uprawnia sąd do odstąpienia od zastosowania tych przepisów w konkretnej sprawie, bez konieczności występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Z tych względów Sąd w niniejszym składzie, podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom w myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, odmówił zastosowania w kontrolowanej sprawie, jako niekonstytucyjnego i niezgodnego z ustawą przepisu § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżona czynność jest wadliwa, bowiem podjęta została bez dochowania wymaganej ustawą formy decyzji administracyjnej. Powyższe stanowi podstawę do uwzględnienia skargi.

Dodatkowo należy zauważyć, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ nie dołączył akt administracyjnych do przesłanej do Sądu odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji.

Wyjaśnić jednocześnie należy, że w przypadku podejrzenia zakażenia lub kontaktu z chorobą zakaźną nie prowadzi się pełnego postępowania administracyjnego, a tylko stosuje się niektóre przepisy tej procedury na podstawie ustaleń dokonanych w dochodzeniu epidemiologicznym, o którym mowa w art. 32 ust. 1 u.z.z.z. W ramach dochodzenia epidemiologicznego organ sanitarny dokonuje oceny stopnia zagrożenia chorobą zakaźną w oparciu o własną wiedzę medyczną i uzyskane informacje. Źródła pozyskania takich informacji określa art. 32 ust. 2 u.z.z.z. Podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kwarantanny nie wymaga więc przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w przepisach k.p.a. Uproszczenie dochodzenia epidemiologicznego nie zwalnia jednak organu inspekcji sanitarnej z obowiązku utrwalenia dokonanych przez organ czynności. Chodzi o takie utrwalenie, które pozwoliłoby na weryfikację tego czy zaistniały podstawy do nałożenia kwarantanny (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r. sygn. akt II GSK 793/21, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie podjęte przez organ czynności powinny były zostać utrwalone w postaci co najmniej notatek urzędowych oraz wydruków z Systemu Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na który powołuje się organ w treści odpowiedzi na skargę. Brak utrwalenia czynności dokonanych przez organ w sprawie czyni kontrolę sądowoadministracyjną w istocie pozorną. W ocenie Sądu w aktach sprawy winny zostać udokumentowane czynności wskazujące na czas i miejsce kontaktu z osobą zakażoną SARS – CoV- 2 oraz okoliczności w jakich doszło do takiego kontaktu. Nie wiadomo zatem, czy i ewentualnie w jakiej sytuacji skarżąca miała kontakt z osobą zakażoną. Jest to o tyle istotne, że w skardze kwestionowany jest fakt kontaktu strony z zakażonym uczniem. Brak tych informacji uniemożliwia weryfikację zarzutu podniesionego przez stronę w tym zakresie w skardze. W rezultacie z uwagi na nieprzesłanie żadnej dokumentacji obrazującej czynności podejmowane przez organ w toku postępowania Sąd nie jest w stanie w pełni zweryfikować zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach sprawy nałożenie na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, nie zaś czynności organu administracji. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. stanowiący podstawę prawną zaskarżonej czynności wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe skutkowało odmową zastosowania niekonstytucyjnego i niezgodnego z ustawą § 5 ust. 1 rozporządzenia. Dodatkowo Sąd dopatrzył się w sprawie braku niezbędnej dokumentacji, w oparciu o które podjęta została zaskarżona czynność.

Z powyższych względów, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

d.cz.