Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 404/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 11, art. 47 ust. 3, par. 44 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 217 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych od decyzji [...] z dnia [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...], o odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków obręb [...]- [..] gmina M., polegającej na wykreśleniu z jednostki rejestrowej gruntów G.153 Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych jako władającego działką nr [...] i ujawnienie w jego miejsce Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., wykonującego w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej prawa właścicielskie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pismem, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu 3 grudnia 2013 r., Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych (dalej: ZMiUW), zwrócił się o dokonanie zmian podmiotowych w rejestrze gruntów obrębu nr 12 [...], polegającej na wykreśleniu z jednostki rejestrowej gruntów G.153 ZMiUW jako władającego działką nr [...] i ujawnienie w jego miejsce Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., wykonującego w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej prawa właścicielskie. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że zapis w rejestrze gruntów obręb [...] – [...] informujący o tym, że ZMiUW sprawuje trwały zarząd w odniesieniu do działki nr [...] - jest niewłaściwy, ponieważ brak jest podstaw do stwierdzenia, że prawa właścicielskie w stosunku do działki nr [...] wykonuje Marszałek Województwa, a w jego imieniu Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.

W dniu [...] Starosta wydał decyzję o odmowie wprowadzenia ww. zmiany argumentując, że w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej brak jest materiałów, które jednoznacznie określałyby charakter wody znajdującej się na działce nr [...] położonej w obrębie [...] – [...]. Natomiast, wnioskodawca nie przedłożył żadnych dowodów, które potwierdzałyby zasadność wprowadzenia wnioskowanej zmiany.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor wskazał, że ewidencja gruntów dla wsi [...] gromada M. została założona w 1969 r. W rejestrze gruntów z 1969 r., w jednostce rejestrowej nr 34, została wykazana działka nr 75 o powierzchni 0,51 ha, we władaniu Powiatowego Inspektoratu Wodnych Melioracji. W 1978 r. na terenie wsi [...]przeprowadzone zostało scalenie gruntów, a następnie sporządzono nowy operat ewidencji gruntów. W wyniku scalenia gruntów działce nr 75, nadano numer [...] i obliczono jej powierzchnię na 0,47ha. W rejestrze gruntów z 1981 r., sporządzonym po scaleniu, działka nr [...] o powierzchni 0,47ha, została wykazana w jednostce rejestrowej nr 58, a jako władający gruntem ujawniony został Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych Oddział Rejonowy. Pismem z dnia 17 sierpnia 2004 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej Inspektorat zwrócił się do Starostwa Powiatowego z wnioskiem o wprowadzenie zmiany w ewidencji w odniesieniu do działek ewidencyjnych stanowiących rzekę Nidę i rzekę Czarną Nidę położonych na terenie powiatu kieleckiego, polegającej na wpisaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w miejsce dotychczasowego zarządcy - Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. Nr 16, poz. 149 z dnia 4 lutego 2003 r., załącznik nr 1 do rozporządzenia, poz. 1098 i 1099). W oparciu o złożony wniosek Starosta ujawnił Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej Inspektorat w S. jako zarządcę m.in. w odniesieniu do działki nr [...] (zmiana nr 8/2004). Po weryfikacji wypisów i map ewidencyjnych określających przebieg naturalnego koryta rzeki Czarnej Nidy, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej Inspektorat w S. stwierdził, że działka nr [...] położona w obrębie [...]nie stanowi rzeki Czarnej Nidy i kolejnym pismem z dnia 25 lipca 2005 r. zwrócił się do Starosty o wykreślenie z jednostki rejestrowej nr 153, Skarb Państwa - RZGW m. in działki nr [...]. Zmianą nr 15/2005 organ ponownie ujawnił Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, w odniesieniu do działki nr [...].

Dalej organ II instancji podkreślił, że w odwołaniu zarzucono, że działka nr [...] stanowi drugie koryto rzeki Czarnej Nidy i powinna być zaliczona do gruntów pokrytych wodami, którymi gospodaruje Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej,

a Starosta powinien określić, czy działka nr [...] stanowi grunt pokryty wodą powierzchniową płynącą, czy też nie. Z kolei, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie Inspektorat w S. stwierdził, że działka nr [...] stanowi sztucznie wykonany kanał tzw. "Młynówka" doprowadzający wodę do młyna, uwidoczniony w 1914 i 1929 r. na mapach topograficznych. Kanał został sztucznie wykonany, co potwierdzają m.in. ruiny urządzenia piętrzącego oraz urządzenia o nazwie "przewał" kierującego wodę z rzeki oznaczonej działką nr [...] do kanału. Ponadto podał, że przejął od ZMiUW rzekę Czarną Nidę. Po przeprowadzonej weryfikacji wypisów i map ewidencyjnych określono przebieg naturalnego koryta rzeki Czarnej Nidy i stwierdzono wówczas, że do RZGW zostały przypisane inne rzeki jak również kanały zasilające młyny tzw. "młynówki", w tym młynówka na działce nr [...] obręb K. W celu sprostowania zapisów w operacie ewidencji gruntów RZGW pismem z dnia 25 lipca 2005 r., zwrócił się do Starosty o wykreślenie go jako władającego działką nr [...] położoną w obrębie [...]i wpisanie w jego miejsce poprzedniego "władającego".

Inspektor Wojewódzki zauważył, że w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 149 z 2003 r. ze zm.) Rzeka Czarna Nida poniżej km 37+ 500 stanowi śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną istotne dla kształtowania zasobów wodnych

i ochrony przeciwpowodziowej. Zgodnie z art. 11 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, a zgodnie z art. 92 ust 4, Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarką wodną realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu zadania związane z utrzymywaniem śródlądowych wód powierzchniowych lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Natomiast w myśl art. 11 ust 1 pkt 4 tej ustawy marszałek województwa wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy oraz w stosunku do pozostałych wód wymienionych w pkt. 1-3.

Zdaniem organu odwoławczego w świetle wyżej przytoczonych przepisów zarówno RZGW jak i SZMiUW, są jednostkami organizacyjnymi właściwymi do gospodarowania wodami na zasadach i w zakresie określonym w ustawie Prawo wodne. W przedmiotowej sprawie istnieje spór pomiędzy tymi jednostkami co do tego, która z nich jest właściwa do gospodarowania wodą pokrywającą grunty oznaczone jako działka nr [...], a spór ten nie jest możliwy do rozstrzygnięcia przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków.

Cytując treść § 44 pkt 2 oraz § 45 ust 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów

i budynków (Dz. U z 2001 r., Nr 38, poz. 454 ze zm. Dz. U z 2013 r., poz. 1551) organ II instancji stwierdził, że starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów

i budynków nie jest właściwy do oceny, która z wyżej opisanych jednostek jest właściwa do gospodarowania gruntami pokrytymi wodą. Nie jest również właściwy do oceny charakteru tej wody. Zmiana w ewidencji gruntów, żądana przez SZMiUW, nie jest możliwa bez rozstrzygnięcia sporu i przedstawienia przez wnioskodawcę stosownych jednoznacznych dokumentów, określających stan prawny gruntów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję wniósł ZMiUW, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że przedmiotem wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne było żądanie usunięcia oczywiście błędnego wpisu dokonanego w 2005 r. Wnioskodawca nie żądał ujawnienia nowych danych, lecz wyjaśnienia na jakiej podstawie wprowadzono zmianę nr 15/2005

i uznano ZMiUW za jednostkę organizacyjną władającą gruntem Skarbu Państwa, gdyż organ ewidencyjny dokonując tej zmiany nie wskazał dokumentu, z którego wynikał tytuł ZMiUW do władania działką nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa. W szczególności organy winny podać, czy RZGW wykazał, iż odcinek rzeki Czarna Nida na działce nr [...] nie stanowi naturalnego koryta tej rzeki, w stosunku do której uprawnienia właścicielskie w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Organ odwoławczy w ogóle w zaskarżonej decyzji do tej kwestii się nie odniósł. Zajął natomiast błędne stanowisko, iż między ZMiUW a RZGW istnieje spór co do tego, który z nich jest właściwy do gospodarowania wodami. Tymczasem, taki spór nie może istnieć, gdyż żadna z tych jednostek w świetle ustawy Prawo wodne nie jest organem wykonującym prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Organy właściwe do gospodarowania wodami określa art. 11 ust. 1 pkt. 1-4 ustawy Prawo wodne.

Strona skarżąca podkreśliła, że składając wniosek o wykreślenie błędnych wpisów nie wymagała od organów ewidencyjnych rozstrzygnięcia takiego sporu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z którego wynika, iż odwołanie nie może odnieść skutku, gdyż organy ewidencyjne nie mogą rozstrzygać sporów dotyczących właściwości w zakresie gospodarowania wodami, pozostaje zatem bez związku z istotą wszczętej na wniosek strony sprawy administracyjnej.

Dalej cytując treść art. 20 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne autor skargi podniósł, że nie posiadał w dacie dokonywania zmiany nr 15/2005 do działki nr [...] żadnego z tytułów wymienionych w tym przepisie. Dlatego dokonanie w ewidencji gruntów wpisu ZMiUW jako władającego nieruchomościami Skarbu Państwa nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 20 ust.2 pkt 1 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 11 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d, e rozporządzenia.

Wnoszący skargę zauważył na koniec, że trwały zarząd wód i gruntów pokrytych wodą Czarnej Nidy należy od dnia wejścia w życie ustawy Prawo wodne do regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie art. 217 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Istnienie prawa trwałego zarządu z mocy samego prawa uniemożliwia stwierdzenie, iż trwałym zarządcą może być inna jednostka organizacyjna niż RZGW. Ten stan uzasadniał zachowanie dotychczasowego wpisu RZGW jako władającego w imieniu Skarbu Państwa działką nr [...], a wpisanie ZMiUW było błędne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn jakie w niej wskazano.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w obrębie 0012 – [...], gmina M., polegających na wykreśleniu z jednostki rejestrowej gruntów G.153 Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych jako władającego działką nr [...], a w jego miejsce ujawnieniu RZGW, wykonującego w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej prawa właścicielskie. Zasadniczym powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że zarówno RZGW, jak i ZMiUW są jednostkami organizacyjnymi właściwymi do gospodarowania wodami na zasadach i w zakresie określonym w Prawie wodnym, a ponieważ zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, to przy braku udokumentowania takich wnioskowanych zmian starosta nie mógł ich wprowadzić, gdyż nie jest właściwy do oceny, która ze wskazanych jednostek jest właściwa do gospodarowania gruntami pokrytymi wodami.

Z oceny organu II instancji wyrażonej w odpowiedzi na skargę wynika ponadto, że kwestionowanie przez ZMiUW zmiany nr [...] dotyczącej wpisania w ewidencji gruntów tej właśnie jednostki jako trwałego zarządcy przedmiotowej działki nr [...], jest w istocie wnioskiem o wprowadzenie kolejnej zmiany w ewidencji gruntów, która jednak powinna być należycie udokumentowana. Każda bowiem aktualizacja ewidencji gruntów i budynków, w tym także i ta, która zmierza do wyeliminowania błędnych danych, następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Odnosząc się do takich motywów na wstępie należy wyjaśnić, według jakich reguł następuje aktualizacja operatu ewidencyjnego.

Prawo geodezyjne nie określa wprost zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. Artykuł 26 ust. 2 tej ustawy przewiduje delegację dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia m. in. sposobu zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowego zakresu informacji objętych tą ewidencją, a także szczegółowych zasad wymiany danych ewidencyjnych. Delegacja ta została zrealizowana w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji przewidzianą w tym rozporządzeniu jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli nieruchomości ujawnionych w ewidencji, na wniosek osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają, a także na wniosek osób wymienionych w § 11 rozporządzenia, które to osoby również wykazuje się w ewidencji. Chodzi tu o:

a) użytkowników wieczystych gruntów,

b) jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami,

c) państwowe osoby prawne, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych,

d) organy administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości,

e) użytkowników gruntów państwowych i samorządowych,

f) osoby i jednostki organizacyjne, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Z analizy przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego i rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków można wyprowadzić wniosek, że aktualizacja operatu ewidencyjnego może nastąpić zasadniczo w drodze trzech różnych trybów.

1. W trybie czynności materialno-technicznej,

2. W drodze decyzji wydawanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego,

3. W trybie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.

Tryb czynności materialno-technicznej polega na wprowadzaniu zmian do bazy danych na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym mowa w art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Obowiązek zgłaszania wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów obciąża właścicieli, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (art. 22 ust. 2 ustawy). Tryb decyzyjny jest stosowany w przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów (art. 47 ust. 3 rozporządzenia). Decyzja ta może przy tym mieć charakter pozytywny, tj. wprowadzać zmiany w bazie danych, lub charakter negatywny polegający na odmowie wprowadzenia zmian (argument z § 48 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia).

W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się trafny pogląd, że o ile wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów i budynków, nie wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów, stanowi czynność materialno-techniczną, nie wymagającą wydawania w tym względzie decyzji administracyjnej, to jednak odmowa wycofania dokonanej zmiany, jako w istocie odmowa wprowadzenia kolejnej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, następuje w drodze decyzji administracyjnej jako ustawowo domniemanej formie załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (art. 104 k.p.a.), dla zapewnienia stronie prawa do zweryfikowania przez organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym, legalności orzeczonej odmowy przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 1811/06 LEX nr 33776). W uzupełnieniu argumentacji w/w sądu można dodać, że wniosek strony o wycofanie dokonanej w drodze czynności materialno-technicznej zmiany w ewidencji gruntów, na ogół świadczy o tym, że kolejna aktualizacja ewidencji postulowana w takim wniosku wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub (i) uzyskania dodatkowych dowodów, ponieważ budzi rozbieżne oceny organu i strony co do wprowadzonej zmiany w operacie ewidencyjnym. Taka sytuacja przesądza o konieczności zastosowania decyzyjnego trybu załatwienia takiego wniosku. Taka potrzeba zachodzi również w razie zaistnienia sporu pomiędzy różnymi podmiotami co do tego, który z nich powinien być ujawniony w ewidencji gruntów.

Po nowelizacji § 45 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów, jaka nastąpiła z dniem 31 grudnia 2013 r. (rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz.U.2013.1551), ustawodawca wskazał cele, jakim ma służyć aktualizacja operatu ewidencyjnego. Według § 45 ust. 1 pkt 1 – 3 tego rozporządzenia, wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych ma na celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi,

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych,

3) wyeliminowania danych błędnych.

Takie określenie celów aktualizacji, w powiązaniu z nakazem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności powoduje, że obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów jest skuteczna aktualizacja operatu ewidencyjnego w razie stwierdzenia, że dotychczasowy stan nie jest zgodny ze stanem prawnym, nawet jeśli sama treść wniosku bądź wynikające z tego wniosku ograniczenia podmiotowe nie pozwalają, na pełną aktualizację operatu. Należy bowiem pamiętać, że dane zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów), przy czym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające między innymi z ostatecznych decyzji administracyjnych i aktów normatywnych (§ 45 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów).

Wskazane wyżej zasady aktualizacji ewidencji gruntów nie zostały w sprawie dochowane.

Impulsem który spowodował wszczęcie postępowania było pismo ZMiUW z listopada 2013 r. (data wpływu - 3 grudnia 2013 r.) skierowane do Starostwa Powiatowego. W piśmie tym ZMiUW wniósł o dokonanie zmiany w rejestrze gruntów obrębu geodezyjnego nr 12 [...], gmina M., polegającej na wykreśleniu Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych jako władającego działką nr ewid. [...]. W uzasadnieniu wniosku podano, że wskazana działka stanowi drugie koryto rzeki Czarnej Nidy, a istniejący w rejestrze gruntów zapis jest niewłaściwy i nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że prawa właścicielskie w stosunku do przedmiotowej działki wykonuje Marszałek Województwa, a w jego imieniu Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, gdyż wynika to z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną. W oparciu o taki wniosek Starosta, pismem z dnia 18 grudnia 2014 r. zawiadomił, że na wniosek Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych wykonującego w imieniu Marszałka Województwa prawa właścicielskie w stosunku do śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, zaliczanych do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zmiany w rejestrze gruntów polegającej na wykreśleniu Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych jako trwałego zarządcy działki nr [...], położonej w obrębie 0012 – [...], gmina M., a w jego miejsce wpisanie jednostki Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wykonującego w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej prawa właścicielski między innymi w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej zgodnie z art. 11 ust. 2 Prawa wodnego.

Z zestawienia obu tych pism wynika, że mimo braku wniosku ZMiUW co do wpisania w ewidencji gruntów w miejsce podmiotu wnioskowanego do wykreślenia, jakiegokolwiek innego podmiotu, w szczególności Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, organ I instancji prowadził postępowanie również w sprawie takiego wpisu, zaznaczając przy tym, że całe postępowanie jest prowadzone na wniosek ZMiUW.

Akceptując co do zasady konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie ujawnienia w ewidencji gruntów nowego podmiotu na miejsce wykreślonego trzeba zauważyć, że postępowanie takie Starosta Powiatowy powinien był prowadzić z urzędu, do czego upoważniał go przepis § 46 ust. 1 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów, a zobowiązywał § 44 pkt 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym do zadań starosty należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Ten ostatni wymóg należy przy tym w okolicznościach sprawy odczytywać w powiązaniu z treścią § 46 ust. 2 pkt 1 in fine w/w rozporządzenia, który przewiduje, że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające między innymi z ostatecznych decyzji administracyjnych i aktów normatywnych. Należy bowiem zauważyć, że nie było w sprawie wątpliwości co do tego, że przedmiotowa działka nr ewid. 165 co najmniej w części stanowiła grunt pokryty śródlądową wodą powierzchniową płynącą w postaci rzeki Czarnej Nidy, względnie utworzonego częściowo sztucznie kanału tej rzeki zwanego Młynówką, który zgodnie z definicją śródlądowych wód powierzchniowych płynących zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego, również do takich wód jest zaliczany. Woda taka, jako śródlądowa woda powierzchniowa płynąca stanowi w myśl art. 10 ust. 1a Prawa wodnego własność Skarbu Państwa. Natomiast grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód (art. 14 ust. 1 Prawa wodnego), a grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 14a ust. 1 Prawa wodnego). Stosownie do treści art. 11 ust. 1 pkt 2) i 4) Prawa wodnego, prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 13, wykonują: (...)

2) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, w szczególności wód podziemnych oraz śródlądowych wód powierzchniowych:(...)

b) w ciekach naturalnych, od źródeł do ujścia, o średnim przepływie z wielolecia równym lub wyższym od 2,0 m3/s w przekroju ujściowym,(...)

4) marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3.

Istotna dla sprawy regulacja znalazła się również w przepisach przejściowych i końcowych Prawa wodnego oraz w ustawie z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, dalej ustawa zmieniająca Prawo wodne (Dz. U. Nr 130/05 poz. 1087). Zgodnie bowiem z art. 217 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 stycznia 2002 r. – art. 220 Prawa wodnego) stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-3. Przejście mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Według natomiast art. 19 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej Prawo wodne, z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 29 lipca 2005 r. – art. 23 ustawy zmieniającej Prawo wodne) stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych i marszałków województw, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 2. Przejście mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Różnica pomiędzy normą zawartą w art. 217 ust. 1 Prawa wodnego, a normą wynikającą z art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej Prawo wodne, polega na stosowaniu tych norm do stanów faktycznych istniejących w różnych datach wejścia w życie tych przepisów. Ponadto przepis art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej Prawo wodne poszerzył wynikającą z art. 217 ust. 1 Prawa wodnego możliwość przejścia stanowiących własność Skarbu Państwa wód i gruntów pokrytych wodami, w trwały zarząd również podmiotów wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, tj. marszałków województw, czego art. 217 ust. 1 Prawa wodnego nie przewidywał (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2012 r., II SA/Po 90/12, LEX nr 1166226).

Z przytoczonych przepisów wynika, że kwestionowany przez skarżącego wpis w ewidencji gruntów, bez względu na ustalenie, jaki podmiot wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do znajdującej się na przedmiotowej działce wody publicznej stanowiącej własność Skarbu Państwa – jest błędny i powinien być wyeliminowany. Nawet bowiem w razie stwierdzenia przejścia przedmiotowej wody oraz pokrytego nią gruntu w trwały zarząd marszałka województwa świętokrzyskiego, nie można zaakceptować istniejącego w ewidencji gruntów wpisu Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych jako trwałego zarządcy tego gruntu i wody. Skoro bowiem znajdująca się na tej działce woda i pokryty nią grunt stanowi własność Skarbu Państwa, to podmiotem uprawnionym do wykonywania w imieniu Skarbu Państwa praw właścicielskich w stosunku do tej wody i równocześnie podmiotem, w którego trwały zarząd przeszły z mocy prawa ta woda i pokryty nią grunt byłby marszałek województwa, o czym wyraźnie stanowią przepisy art. 11 ust. 1 pkt 4) Prawa wodnego i art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej Prawo wodne. Ponieważ Marszałek Województwa w analizowanym wariancie wykonywałby prawa właścicielskie w stosunku do wody publicznej jako zadanie z zakresu administracji rządowej, a nie jako zadania własne, to ZMiUW będący samorządową jednostką organizacyjną obsługującą Marszałka Województwa, nie może w imieniu marszałka tych zadań wykonywać, a więc również nie może być ujawniony w ewidencji gruntów jako podmiot wykonujący trwały zarząd.

Mimo tego, że przejście wody oraz gruntu pokrytego wodą następuje w trybie art. 217 ust. 1 Prawa wodnego i art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej Prawo wodne z mocy prawa, oba wymienione przepisy przewidują potwierdzenie nabycia tego prawa w drodze deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Wydanie takiej decyzji jest w okolicznościach sprawy konieczne przede wszystkim w celu stwierdzenia, który z wymienionych w art. 11 ust. 1 oraz 217 ust. 1 Prawa wodnego, a także w art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej Prawo wodne podmiotów, wykonuje trwały zarząd w imieniu Skarbu Państwa. Wydanie takiej decyzji jest również niezbędne w celu precyzyjnego określenia przedmiotu trwałego zarządu. Jest to szczególnie istotne w okolicznościach niniejszej sprawy ze względu na ujawniony nietypowy stan faktyczny. W sytuacji typowej bowiem rozstrzygnięcie, które śródlądowe wody powierzchniowe przechodzą w trwały zarząd jakich podmiotów wykonujących w imieniu Skarbu Państwa prawa właścicielskie w stosunku do tych wód, jest zdeterminowane treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, dalej rozporządzenie ws. wód powierzchniowych (Dz. U. 2003.16.149). Rozporządzenie to określa bowiem:

1) śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia;

2) śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia;

3) śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, zaliczone do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, w stosunku do których wykonywanie uprawnień Skarbu Państwa powierza się marszałkom województw, wymienione w załączniku nr 3 do rozporządzenia.

Zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 11 ust. 2 i 3 Prawa wodnego, cytowane rozporządzenie ws. wód powierzchniowych określa wspomniane śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części kierując się podziałem zawartym w art. 11 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa wodnego, tj. podziałem na wody zarządzane w imieniu Skarbu Państwa przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w imieniu którego zadania związane z utrzymywaniem śródlądowych wód powierzchniowych realizują dyrektorzy regionalnych zarządów przy pomocy regionalnych zarządów gospodarki wodnej (art. 92 ust. 4 i 5 Prawa wodnego) oraz na wody zarządzane przez marszałka województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa. W załączniku Nr 1 do rozporządzenia ws. wód powierzchniowych pod pozycją 1099 znalazł się odcinek rzeki Czarnej Nidy poniżej km 37+500 (a więc odcinek, którego częścią może być odcinek położony na działce nr [...] będącej przedmiotem postępowania), zakwalifikowany jako istotny dla kształtowania zasobów wodnych i ochrony przeciwpowodziowej, co w konfrontacji z treścią art. 11 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11 ust. 2 w zw. z art. 217 ust. 1 Prawa wodnego wskazuje, że trwały zarząd tego odcinka przeszedł na rzecz RZGW w Krakowie. Specyfika ustalonego w toku postępowania niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy, polegająca na istnieniu na odcinku rzeki Czarnej Nidy poniżej km 37+500 w miejscowości [...]dwóch równoległych odcinków tej rzeki, z których jeden jest naturalny, a drugi (tzw. Młynówka) został wykonany ponad 100 lat temu sztucznie w celu doprowadzenia wody do nieistniejącego już obecnie młyna, może powodować istotne wątpliwości co do charakteru tego sztucznego odcinka, a zwłaszcza tego, czy może on być uznany za część rzeki Czarnej Nidy poniżej km 37+500, istotnej dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, czy też stanowi osobną sródlądową wodę powierzchniową lub jej część, istotną dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa wymienioną w załączniku nr 2 do rozporządzenia ws. wód powierzchniowych, względnie sródlądową wodę powierzchniową lub jej część, zaliczoną do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, w stosunku do których wykonywanie uprawnień Skarbu Państwa powierza się marszałkom województw, wymienioną w załączniku nr 3 do w/w rozporządzenia. Nie rozstrzygając naprowadzonej wątpliwości z uwagi na wykraczanie tego zagadnienia poza granice rozpatrywanej sprawy, ubocznie można tylko zauważyć, że za pierwszą ze wskazanych możliwości może przemawiać treść załączników do rozporządzenia ws. wód śródlądowych w powiązaniu z podstawowym założeniem wykładni prawa jakim jest racjonalność ustawodawcy. Można bowiem założyć, że racjonalny ustawodawcy określając w rozporządzenie ws. wód powierzchniowych różne rodzaje tych wód, miał świadomość wyglądu rzeki Czarnej Nidy na odcinku poniżej km 37+500 w miejscowości [...]i skoro odcinek ten zakwalifikował do śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części, stanowiących własność publiczną, istotnych dla kształtowania zasobów wodnych i ochrony przeciwpowodziowej ujętych w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, a pominął ten odcinek w załącznikach Nr 2 i 3 do tego rozporządzenia, to znaczy, że za wodę istotną dla kształtowania zasobów wodnych i ochrony przeciwpowodziowej uznał oba równoległe odcinki rzeki Czarnej Nidy poniżej km 37+500 w miejscowości Kuby Młyny, w tym również tzw. "Młynówkę".

Niedostrzegając powyższych uwarunkowań, organy administracji obu instancji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa oraz § 44 pkt 2, 45 ust. 1 pkt 3, 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów, zaniechały poczynienia jakichkolwiek ustaleń dotyczących podmiotu, który nabył trwały zarząd wody powierzchniowej płynącej oraz pokrytych nią gruntów na działce nr [...] położonej w miejscowości K., gmina M. Mimo potrzeby wyeliminowania błędnego wpisu dokonanego w 2005 roku, (co w myśl § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów jest jednym z celów aktualizacji ewidencji gruntów) a także mimo nabycia z mocy aktu normatywnego, tj. wskazanych wyżej przepisów Prawa wodnego i przepisów zmieniających to prawo, trwałego zarządu wskazanej wyżej działki z dniem wejścia w życie Prawa wodnego lub ustawy zmieniającej Prawo wodne (co jest jedną z przewidzianych w § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów podstaw do wprowadzenia z urzędu zmian danych zawartych w ewidencji gruntów), organ I instancji nie przeprowadził w sprawie niezbędnej aktualizacji wystarczającego postępowania. W szczególności nie wykorzystał możliwości, jakie organowi prowadzącemu z urzędu postępowanie w celu aktualizacji operatu ewidencyjnego, daje przepis § 47 ust. 3 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów. Nie podjął bowiem wystarczających kroków w celu uzyskania dodatkowych dowodów potwierdzających zmianę, jaka nastąpiła z mocy prawa w stanie prawnym wody i gruntu nią pokrytego na przedmiotowej działce nr [...]. W szczególności nie wezwał stron postępowania do złożenia decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 217 ust. 2 Prawa wodnego i w art. 19 ust. 2 ustawy zmieniającej Prawo wodne, stwierdzającej na czyją rzecz i w jakim zakresie przedmiotowym nastąpiło przejście przedmiotowej działki w trwały zarząd.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne kierując się przedstawionymi wyżej uwagami i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W związku z zakresem wniosku ZMiUW określonym w jego piśmie z listopada 2013 r., ograniczonym do żądania zmiany w rejestrze gruntów obrębu geodezyjnego nr 12 [...], gmina M., polegającej na wykreśleniu Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych jako władającego działką nr ewid. [...], Starosta przeprowadzi postępowanie w tej części na podstawie tego wniosku w określonym w nim zakresie. Będzie miał przy tym na uwadze cel postępowania aktualizacyjnego wymieniony w § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów. W razie uwzględnienia wniosku oraz ustalenia, że powstały na skutek wnioskowanego wykreślenia stan ewidencyjny działki nr [...] położonej w miejscowości K., gmina M., nie jest zgodny ze stanem faktycznym i prawnym, organ I instancji podejmie z urzędu wszelkie działania zmierzające do utrzymania operatu ewidencyjnego dotyczącego tej działki w stanie aktualności. W ramach tego postępowania organ rozważy potrzebę zobowiązania stron do złożenia dotyczącej przedmiotowej działki decyzji, o jakiej mowa w art. 217 ust. 2 Prawa wodnego i (lub) w art. 19 ust. 2 ustawy zmieniającej Prawo wodne. Ponieważ efektem takiego postępowania może być ujawnienie jako trwałego zarządcy przedmiotowej działki lub jej części Marszałka Województwa, organ I instancji będzie pamiętał, że stroną takiego prowadzonego z urzędu postępowania powinien być również ten marszałek.

Z przedstawionych wyżej powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach, równych kwocie wpisu sądowego od skargi oparto na treści art. 200 p.p.s.a.