Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 894/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 22a  ust. 1 pkt 2 lit. a orazust. 3 i 5,
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 10, art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi G. P. Firma Handlowo-Usługowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozu osób I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. P. – Firma Handlowo-Usługowa kwotę 920 zł (słownie: dziewięćset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że G. P. reprezentujący Firmę Handlowo-Usługową A w dniu 18 grudnia 2006r. wniósł o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, na linii komunikacyjnej A.

Marszałek Województwa, na podstawie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym, wystąpił do starostów właściwych ze względu na przebieg linii komunikacyjnej o uzgodnienie przedmiotowego zezwolenia.

Starosta uzgodnił wydanie zezwolenia, także Prezydent postanowieniem uzgodnił udzielenie zezwolenia pod warunkiem wyznaczenia na terenie Olsztyna przystanków "tylko dla wsiadających" w kierunku "[...]" oraz przystanków "tylko dla wysiadających" w kierunku "[...]"

Natomiast Starosta postanowieniem z dnia "[...]" odmówił uzgodnienia przedmiotowego zezwolenia wskazując, iż na linii A, jak również w relacji powrotnej funkcjonuje 36 kursów, natomiast zaplanowany przez stronę rozkład nastawiony jest na zdublowanie połowy istniejących kursów.

Na postanowienie to złożone zostało zażalenie jednak z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Nie został też uwzględniony wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty.

Marszałek Województwa decyzją z "[...]" odmówił G. P. udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, na wnioskowanej linii komunikacyjnej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Starosta odmówił uzgodnienia wniosku, co stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o transporcie drogowym uniemożliwiało pozytywne rozpoznanie sprawy. Nadto w oparciu o ustalenia wynikające z analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu stwierdzono, że projektowane kursy w znacznej części są zbliżone lub zbieżne z istniejącymi kursami wykonywanymi na tej linii przez innych przewoźników drogowych oraz PKP. Z danych udostępnionych przez PKS wynika, że przewozy na linii są nierentowne. Uruchomienie dodatkowych przewozów spowodowałoby pogłębienie niekorzystnej sytuacji dotychczasowych przewoźników i stanowiłoby zagrożenie dla ich funkcjonowania. Wskazano, że Starosta poinformował o braku problemów i potrzeb komunikacyjnych na terenie powiatu, nadto stwierdzono, iż wprowadzenie nowych kursów stanowić będzie zagrożenie dla rentowności komunikacji kolejowej na linii A, dotowanej przez samorząd województwa.

Od decyzji tej odwołał się pełnomocnik G. P., wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie zezwolenia, bądź przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się zarzucił naruszenie przepisów prawa oraz sprzeczność

z prawem decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż brak jest podstaw do orzeczenia odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na wnioskowanej linii.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]" Nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ powołał się na art. 21 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 1 oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088, ze zm.) wskazując, że podstawą odmowy wydania zezwolenia przez organ I instancji było stwierdzenie, że uruchomienie nowych kursów pogłębiłoby niekorzystną sytuację innych przewoźników i stanowiłoby zagrożenie dla ich funkcjonowania. W ocenie organu istotą postępowania jest udowodnienie, że uruchomienie proponowanych kursów spowoduje taki spadek rentowności wykonywanych kursów, który skutkować będzie nierentownością usług wykonywanych na tej linii przez innych przewoźników. Podstawę do stwierdzenia takiej okoliczności dały ustalenia poczynione w toku analizy sytuacji rynkowej z 14 lutego 2007r., informacje od przewoźników realizujących przewozy na tej trasie oraz dokumentacja otrzymana od PKS. Nadto średnie zapełnienie w kursach firm, które świadczą usługi w godzinach najbliższych propozycjom strony nie przekracza 50 % pojemności pojazdów, natomiast z danych udostępnionych przez PKS wynika, że przewozy na linii są nierentowne i wahają się na poziomie od 1,42 zł do 1,95 zł/km. Wykonywanie konkurencyjnych usług w niewielkim odstępie czasowym wpływałoby na rentowność przewozów innych przewoźników, a zwłaszcza PKS oraz BUS KOM i stanowi dla nich zagrożenie.

Nadto Kolegium wskazało, że Starosta postanowieniem z "[...]" odmówił uzgodnienia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych

w krajowym transporcie drogowym na linii A. Wobec faktu, iż postanowienie w przedmiocie uzgodnienia ma charakter współdecydowania, rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ w drodze decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej, incydentalnej sprawy administracyjnej przez inny organ, tak więc Marszałek nie miał możliwości wydania zezwolenia, gdy organ współdecydujący odmówił uzgodnienia.

Natomiast w ocenie Kolegium dotowanie regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich i związane z tym finansowanie z dochodów własnych samorządu województwa nie może stanowić przesłanki uzasadniającej odmowę wydania zezwolenia, zaś lakoniczność odwołania nie pozwoliła na ocenę, jakich uchybień czy naruszeń dopatrzył się pełnomocnik strony.

Już po wydaniu decyzji, bo w dniu 24 września 2007r. do Kolegium wpłynął wniosek pełnomocnika odwołującego się, w którym wniósł on o przeprowadzenie kolejnej analizy sytuacji rynkowej dla trasy A.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Sądu, pełnomocnik G. P., wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji tej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 78 § 1, art. 10 § 1 w związku z art. 79 k.pa.

Organy nie dokonały analizy wniosków dowodowych strony i nie odniosły się do zasadności przeprowadzenia wskazanych tam dowodów. Skarżący w piśmie z 17 lipca 2007r. wniósł o uzupełnienie postępowania o konkretne dowody lecz wniosek ten pozostał bez odpowiedzi. Nadto organ I instancji nie wskazał, które fakty uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co narusza art. 7 w związku z art. 107 § 3 Kpa.

Naruszenie art. 10 § 1 Kpa w związku z art. 79 Kpa uzasadniono zaniechaniem przez organy orzekające w sprawie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, co skutkowało ustaleniem stanu faktycznego. Organ przeprowadził czynność badania potoku podróżnych bez powiadomienia strony o możliwości udziału w tej czynności, zaś z art. 79 Kpa wynika, że strona powinna być zawiadomiona o przeprowadzeniu takiego dowodu, jak również ma prawo brać w nim udział, o czym organ powinien pouczyć stronę zgodnie z art. 9 Kpa. Zarzucono, iż wniosek z 17 lipca 2007r. o przeprowadzenie ponownie tej czynności uznano za niezasadny, co stanowi naruszenie art. 10 w związku z art. 79 k.p.a. godzące

w zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i stanowiące podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Strony nie poinformowano o zebraniu materiału dowodowego i nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, powyższe uzasadnia zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa.

Błędem było wydanie przez Kolegium decyzji w dniu "[...]" w sytuacji, gdy skarżący w tym samym dniu, w którym decyzja została doręczona, skierował pismo procesowe z 14 września 2007r., w którym zawarł kolejny wniosek dowodowy . Wysyłając to pismo strona była przekonana, że postępowanie przed organem odwoławczym nadal się toczy. Kolegium swoją decyzję wydało bez rozpatrzenia wniosku dowodowego, do czego zobowiązywał art. 78 k.p.a. Gdyby nie naruszono przepisów postępowania - art. 10 Kpa, strona byłaby poinformowana o jego zakończeniu, miałaby możliwość zapoznania się

z materiałem dowodowym, wówczas nie doszłoby też do sytuacji, gdy istotne pisma mijają się.

Naruszenie art. 6 k.p.a. skarżący uzasadnił oparciem decyzji organu II instancji na decyzji organu I instancji, która wydana została ze wskazanymi naruszeniami prawa, zaś naruszenie art. 7 Kpa uzasadniono błędnym ustaleniem stanu faktycznego opartym

o nieprawidłowo sporządzoną analizę sytuacji rynkowej, bowiem nie zamieszczono w niej informacji dotyczących rodzaju pojazdów używanych na danej linii komunikacyjnej (liczba miejsc), informacji o dostosowaniu istniejącej komunikacji do potrzeb społecznych, jak również dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia

z realizacji przewozów i stosowanych taryf.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło

o jej oddalenie podtrzymując motywy podjętego rozstrzygnięcia. Nadto wyjaśniono, iż organ I instancji odniósł się do wniosków dowodowych strony. Kolegium wyjaśniło też, iż w dniu 11 lipca 2007r. skarżący zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zaś 17 lipca 2007r. po raz kolejny został pisemnie poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zaś profesjonalny pełnomocnik winien znać konsekwencje otrzymanej od organu informacji i tylko od jego staranności zależało, czy strona ponownie zapozna się z materiałem dowodowym. Nadto wyjaśniono, że organ odwoławczy nie gromadził nowych dowodów

w sprawie, o których należałoby powiadomić odwołującego. Organ nie dopatrzył się także wad w analizie sytuacji rynkowej z 14 lutego 2007r. zaktualizowanej w dniu 5 lipca 2007r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 grudnia 2007 r.

w sprawie II SA/Ol 994/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa. Sąd uchylił także postanowienia Starosty Szczycieńskiego z dnia 26 stycznia 2007 r. odmawiające uzgodnienia przewozów regularnych na linii A.

Sąd w wyroku tym wskazał, że podstawą uchylenia obu decyzji oraz postanowienia było naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, bądź przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f i art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię, a także naruszenie przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności w szczególności art. 133 § 1p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a., art.145 § 1 pkt c p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik G. P. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. w sprawie II GSK 402/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie jednocześnie odstępując od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postanowienie Starosty pozostawało poza granicami sprawy administracyjnej o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób i akt ten nie mógł być objęty kontrolą sądową w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien ją rozpoznać w granicach wyznaczonych przez prawidłowo rozumiany art. 134 p.p.s.a. Należy wziąć pod uwagę wynikającą z art. 22 Konstytucji zasadę wolności działalności gospodarczej w związku z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, z których to przepisów wynika, że wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej, muszą one wynikać z ustaw i być interpretowane ściśle natomiast samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z wystąpieniem zagrożenia dla istniejących linii komunikacyjnych. Same ogólnikowe stwierdzenia nie wystarczają dla zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) utd, jako podstawy odmowy wydania zezwolenia. Sąd winien rozważyć czy odmowa wydania zezwolenia przez jeden organ uzgadniający obliguje organ wydający decyzję uznaniową do odmowy wydania zezwolenia, niezależnie od treści wykonanej analizy. Organ ma obowiązek dokonać analizy, zaś bezwzględne związanie organu wydającego decyzję treścią postanowienia o odmowie uzgodnienia czyniłoby taką analizę zbędną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny

w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną

w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego też żadnych wątpliwości nie może budzić to, iż poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia prawidłowości wydania postanowienia przez Starostę z dnia "[...]",

w przeciwieństwie od związania organu wydającego decyzję dotyczącą zezwolenia na wykonywanie przewozu osób, treścią postanowienia odmawiającego uzgodnienia

o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje organów orzekających

w sprawie dotknięte są naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieść istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm. ) wykonywanie przewozów regularnych

i przewozów regularnych specjalnych, w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej w przypadku linii wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. Natomiast z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy wynika, że właściwe organy, mogą odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Artykuł 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym stanowi fakultatywną podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia, przy czym decyzja taka ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne jest przewidzianym przez przepisy prawa, uprawnieniem organu administracji do wyboru rozstrzygnięcia w sprawie, tak więc kontrola takich aktów ograniczona jest do zbadania, czy wydając skarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe dla rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie właściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zaś naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie dowodowe w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozu osób zostało uregulowane w art. 22a ust. 3 ustawy, zgodnie

z którym podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Zgodnie z ustępem 5 tego artykułu analiza taka powinna uwzględniać:

1. istniejącą komunikację, w tym rodzaj pojazdów, godziny ich odjazdów lub częstotliwość kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych;

2. dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf;

3. przewidywane zmiany w natężeniu przewozu podróżnych

4. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy lub plan zagospodarowania przestrzennego województwa.

Organ może zlecić opracowanie takiej analizy własnym jednostkom lub innym wyspecjalizowanym podmiotom (ust. 7). Stosownie do treści ust. 6 tego przepisu, organ obowiązany jest zasięgnąć opinii w sprawie proponowanych zmian w zakresie udzielanych lub zmienianych zezwoleń organizacji konsumentów.

W niniejszej sprawie Marszałek Województwa, wystąpił

o uzgodnienia, zaopiniowanie wniosku przez federację konsumentów, opracowana została także analiza sytuacji rynkowej, w oparciu o którą m.in. odmówiono wydania skarżącemu wnioskowanego zezwolenia. Organ orzekając o odmowie zezwolenia na przewozy na linii A oparł się na postanowieniu Starosty z "[...]", jak również na sporządzonej analizie sytuacji rynkowej, oraz informacji uzyskanej od jednego przewoźnika o nierentowności wykonywanych przewozów na tej linii. Także Kolegium w zaskarżonej decyzji uznało, że wobec odmownego postanowienia Starosty, które ma charakter współdecydowania brak jest możliwości pozytywnego rozpoznania wniosku strony i udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów na wnioskowanej linii.

W tym miejscu zgodnie z poglądami przedstawionymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2008 r. uchylającym poprzedni wyrok tutejszego sądu należy rozważyć czy odmowa uzgodnienia przez jeden z organów uzgadniających skutkuje automatycznie odmową wydania decyzji zezwalającej na przewóz osób niezależnie od treści przeprowadzonej analizy. Nie może budzić wątpliwości, ze decyzja wydana na podstawie art. 22a. ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym jest decyzją uznaniowa, co jednoznacznie wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny

w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2008 r., w sprawie II GSK 402/08. Przyjęcie, że opinia innego organu jest wiążąca dla organu rozstrzygającego kwestię udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozu osób, faktycznie skutkowałoby tym, że

w przypadku odmowy uzgodnienia, organ rozstrzygający sprawę merytorycznie mógłby jedynie odmówić udzielenia zezwolenia niezależnie od tego czy zostały spełnione warunki do udzielenia zezwolenia na przewóz osób czy też nie. Powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że przy podejmowaniu decyzji o zezwoleniach na przewóz osób na trasach o długości do 100 km ustawa o transporcie drogowym ( art. 22a ust.3 i 5 ) nakłada obowiązek przeprowadzenia analizy sytuacji rynkowej, a " bezwzględne związanie organu wydającego decyzję postanowieniem o odmowie uzgodnienia czyniłoby taką analizę całkowicie zbędną". Przeprowadzenia analizy sytuacji rynkowej nie mają obowiązku przeprowadzać organy dokonujące (odmawiające) uzgodnień, dlatego też bezwzględne związanie organu podejmującego decyzję postanowieniem uzgadniającym skutkowałoby tym, że o tym jakiej treści decyzja ostatecznie zostanie wydana decyduje organ, który nie dysponuje rzeczywistymi danymi o sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób.

Zwrócić trzeba uwagę także na treść art. 22a. ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, który wskazuje sytuację, kiedy organy mają obowiązek odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów będących w jego dyspozycji ). Gdyby uznać, że postanowieniami odmawiającymi uzgodnienia przewozu osób organ wydający decyzję jest związany to

z pewnością obok zapisu o braku właściwych pojazdów do świadczenia usług znalazłby się zapis o braku uzgodnienia właściwego starosty.

Dlatego też w ocenie sądu na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym postanowienie organu odmawiającego uzgodnienia wniosku o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób, nie może obligować organu wydającego decyzję uznaniową do odmowy wydania zezwolenia niezależnie od treści analizy sytuacji rynkowej.

Biorąc powyższe pod uwagę należy obecnie wskazać na uchybienia proceduralne będące przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji, przy czym dostrzeżone uchybienia będą zbieżne z tymi jakie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpatrując tę sprawę po raz pierwszy.

Analiza sytuacji rynkowej sporządzona została w dniu 14 lutego 2007r. (uzupełniona następnie w dniu 5 lipca 2007r.) i nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy orzekające, w oparciu o ustalenia dokonane przez organ I instancji uznały, że zwiększenie liczby przewoźników na trasie ujemnie wpłynie na rentowność już istniejących firm. Z wywodów tych wynika, że średnie zapełnienie w kursach firm, które świadczą usługi w godzinach najbliższych propozycjom wnioskodawcy tj. PKS oraz BUS KOM PKS nie przekracza 50 % pojemności pojazdów, zaś przewozy PKS na omawianej linii są nierentowne. Wprowadzenie konkurencji na linii, której usługi miałyby być wykonywane w niewielkim odstępie czasowym, bezpośrednio wpłynęłoby na rentowność przewozów innych przewoźników i jako takie stanowi dla nich zagrożenie.

Organy powołując się na niską rentowność przewozów na wskazanej linii, nie wyjaśniły w zasadzie dlaczego tak się dzieje i jakie okoliczności miały na taką sytuację wpływ. Przyczyny niskiej rentowności przewoźników mogą być różne (np. wysokie koszty działalności gospodarczej, niski standard samochodów, niska jakość świadczonych usług). Nie wyjaśniono także tego dlaczego ujemna rentowność jednego z przewoźników dotyczy tylko niektórych przewozów na wskazanej linii, jak również nie odniesiono się do informacji przedstawionych przez drugiego przewoźnika, PKS, z którego zestawień wynika, że na wskazanej trasie osiąga on rentowność w granicach od 0,40 do 4,31 zł za km. Okoliczności te świadczą, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 7 i art. 77 Kpa, których spełnienie jest niezbędne dla pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności tej sprawy.

Nadto z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy nie wynika, iż okoliczności wpływające na niską rentowność istniejących już przewoźników tkwiące po ich stronie, a nie mające źródła w wejściu na rynek nowego przewoźnika powinny być brane pod uwagę. Powyższe należy brać pod uwagę przy uwzględnieniu tego, że jeden przewoźnik osiąga pozytywny wynik finansowy, a drugi nie.

Tak jak wyżej wskazano przyczyny niskiej rentowności przewoźników mogą być różne i organy nie mogą rentowności utożsamiać tylko z ilością miejsc zajętych w autobusie, choć jest to czynnik z pewnością bardzo istotny. Dlatego też wątpliwości budzi to, iż analizy sytuacji rynkowej przebiegu badania potoku podróżnych metodą obserwacji bezpośredniej dokonano w dniu 13 lutego 2007r. w okresie ferii zimowych. Sprawdzono wówczas wybiórczo cztery kursy na trasie A i cztery na trasie B odnotowując ilość podróżnych i liczbę miejsc w samochodach. Badanie w okresie ferii zimowych mogło rzeczywiście nie odzwierciedlać normalnego natężenia ruchu na tej linii

i niczego nie zmienia w tym przypadku stwierdzenie, iż na trasie tej są jeszcze kursy "szkolne" odbywające się w dni szkolne a nie uwzględnione w czasie badania potoku podróżnych. Twierdzenie to jest bowiem całkowicie dowolne, nie poparte żadnymi ustaleniami w tym zakresie. Nadto w ocenie Sądu badanie potoku podróżnych powinno uwzględnić znacznie większą ilość połączeń wobec istniejących 44 połączeń w każdym kierunku, gdyż tylko wówczas odzwierciedlony zostałby rzeczywisty tok podróżnych. Natomiast to, że skarżący nie został zawiadomiony o terminie przeprowadzenia badania toku podróżnych nie było uchybieniem ze strony organu, gdyż w takiej sytuacji istnieje pewność, iż nikt nie wpłynie na to badanie

Dążenie do rentowności przewoźników funkcjonujących już na rynku nie może samodzielnie stanowić okoliczności przemawiającej za odmową udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów. W myśl art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o transporcie drogowym właściwe organy uwzględniają interes przewoźników realizujących już przewozy na danej trasie. Przepis ten ma na celu zagwarantowanie pewnego minimalnego poziomu rentowności przewoźnikom, którzy wcześniej uzyskali zezwolenia na obsługę danej linii komunikacyjnej. Jednak rozpatrując wniosek organy winny kierować się także interesem społecznym, co wynika z ust. 5 omawianego artykułu, który w pkt 1 nakazuje przeanalizować dostosowanie istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów do potrzeb społecznych, a w pkt 2 zweryfikować dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników z realizacji przewozów. Natomiast z powołanych przez organy argumentów, jak również z analizy sytuacji rynkowej wynika, iż organy skupiły się głównie na wykazaniu, że projektowana linia będzie zagrożeniem dla już istniejących linii regularnych. Nie przeanalizowano wniosku skarżącego pod kątem zaspokojenia potrzeb obywateli.W zasadzie w toku postępowania administracyjnego zbadana została jedynie częstotliwość kursów, a zgodnie z ust. 5 art. 22a ustawy o transporcie drogowym ustalenie powyższe jest tylko jednym z elementów, które organ winien mieć na uwadze podejmując decyzję w sprawie.

W przeprowadzonej analizie nie rozważono także, jakie znaczenie w sprawie ma okoliczność, iż część proponowanych połączeń została zaplanowana przed lub po odjeździe kursów realizowanych przez innych przewoźników jako pośpiesznych, że niektóre kursy nie pokrywają się z już wykonywanymi. Brak jest wyjaśnienia, czy kursy wykonywane przez dotychczasowych przewoźników są kursami świadczonymi we wszystkie dni tygodnia, czy tylko w dni robocze. Okoliczności powyższe winny także w ocenie Sądu być dostrzeżone i omówione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Nadto art. 22 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wymaga aby analizie poddane były nie tylko godziny odjazdów oraz częstotliwość kursów, ale także rodzaj pojazdów oraz dostosowanie rodzajów pojazdów i kursów do potrzeb społecznych. W tym zakresie istotne znaczenie będzie miało ustalenie między innymi jakimi samochodami dysponują dotychczasowi przewoźnicy i skarżący, czasu trwania przejazdu na tym samym odcinku trasy, czy skarżący i istniejący przewoźnicy oferują w przybliżonym czasie kursy osobowe, czy pośpieszne oraz na jakich przystankach się zatrzymują. Wbrew wymaganiom ustawowym w tym zakresie brak jest ustaleń w sprawie co oznacza, iż stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony.

Zaniechanie przez organy orzekające w sprawie podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. W tym zakresie zasadne są zatem twierdzenia skarżącego, iż postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a., gdyż organy administracji publicznej obowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Odnośnie kolejnego zarzutu skargi, iż organy nie ustosunkowany się do wszelkich twierdzeń strony, wskazać należy, iż faktycznie uzasadnienie decyzji organów orzekających w sprawie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa, bowiem uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności

i mocy dowodowej.

W tym miejscu podnieść jedynie należy, iż organy dokonując oceny zebranego

w sprawie materiału dowodowego przywołały tylko niektóre z dowodów, które odpowiadały przyjętemu w sentencji rozstrzygnięciu, zaś pozostałe dowody, np. przedstawione dokumenty przez PKS potwierdzające osiąganie rentowności na wnioskowanej linii pozostawiły bez oceny i odniesienia się do nich. Nie wyjaśniono, dlaczego tylko informacje od PKS zasługiwały na uwzględnienie natomiast informacje pochodzące od drugiego przewoźnika, który osiąga dodatnią rentowność już nie.

Co do zarzutu dotyczącego wyłączenia od udziału w sprawie pracownika, który przygotował analizę sytuacji rynkowej należy podzielić stanowisko Kolegium, iż w sprawie nie zaistniała podstawa do wyłączenia pracownika tylko z tej przyczyny, że sporządził on analizę rynkową, a następnie nadal gromadził materiał dowodowy w tej sprawie. Innymi słowy nie wystąpiły przesłanki wyłączenia pracownika określone w art. 24 § 1 k.p.a., bo żadna ze

w skazanych w tym przepisie okoliczności nie zaistniała w niniejszej sprawie, w ocenie sądu nie zaistniał również fakt uprawdopodobnienia istnienia okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Słusznie wskazuje też Kolegium, iż wprawdzie analiza sytuacji rynkowej została sporządzone przez pracownika organu zatrudnionego w ramach Urzędu Marszałkowskiego Województwa lecz decyzję w tej sprawie wydał sam organ - działający z upoważnienia Marszałka Dyrektor Departamentu Infrastruktury i Geodezji i to ten organ, a nie pracownik prowadzący postępowanie administracyjne podjął władczy akt administracyjny rozstrzygający wniosek skarżącego.

Wreszcie zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony

o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia prawa wynikający z tej regulacji przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie znajduje uzasadnienia, już chociażby z tego powodu, że organ I instancji w dniu 11 lipca 2007r. (karta 136 akt adm.) zapoznał stronę z materiałem dowodowym, jak również umożliwił jej złożenie końcowego oświadczenia - pismo strony z dnia 17 lipca 2007r. Zatem przed wydaniem decyzji strona miała możliwość ustosunkowania się co do zebranego materiału dowodowego, natomiast zupełnie inną kwestią jest okoliczność, czy organ uwzględnił to oświadczenie uznając potrzebę dalszego uzupełnienia materiału dowodowego czy też nie. Brak jednakże uwzględnienia tego oświadczenia nie stanowi o naruszeniu przez organ

I instancji art. 10 § 1 k.p.a.

Natomiast organ II instancji rzeczywiście nie wezwał skarżącego do zapoznania się z materiałem dowodowym i do końcowego wypowiedzenia się w sprawie, bo

w postępowaniu odwoławczym nie uzupełniano materiału dowodowego i gdyby strona tylko powoływała się na fakt naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. bez wskazania związku jaki to naruszenie ma na postępowanie odwoławcze, to zarzut taki jako niezasadny nie mógłby zostać uwzględniony. Jednak w sprawie tej pełnomocnik skarżącego przedłożył pismo procesowe zawierające wnioski dowodowe już po otrzymaniu decyzji Kolegium.

W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bo brak zawiadomienia strony

o zakończeniu postępowania uniemożliwił jej przedłożenie wniosków dowodowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji

i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję

i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W punkcie II wyroku Sąd zasądził na podstawie art. 200 p.p.s.a. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego – G. P. kwotę 920 zł tytułem zwrotu niezbędnych kosztów postępowania obejmujących wpis w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika. Zasądzając koszty wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 420 zł, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd wziął pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy.

W ostatnim punkcie wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.