Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2847/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15  ust. 2  pkt 6, 8,  ust. 3  pkt 10
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4  pkt 6, 8, 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA Teresa Kobylecka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 625/16 w sprawie ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Bd 625/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy L. podjęła w dniu [...] lutego 2016 r. uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dotyczącego terenów komercyjnych położonych przy drodze nr [...] na obszarach wsi G., R., R., B., B. i G., w której, w rozdziale 2 "Ustalenia szczegółowe", w § 6 pkt 1 lit. a i b, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1U ustaliła przeznaczenie podstawowe terenu – tereny zabudowy usługowej, przeznaczenie dopuszczalne - obsługa produkcji rolniczej, mieszkania zawiązane z prowadzeniem działalności na terenie, infrastruktura techniczna (w tym obiekty kubaturowe), drogi wewnętrzne, w § 6 pkt 6 lit. g, ustaliła dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1U zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, określając powierzchnię zabudowy do 40% powierzchni działki budowlanej. W § 6 pkt 8 lit. a Rozdziału 2, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1U ustaliła szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości dla działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, określając minimalną powierzchnię 3000m², minimalną szerokość frontu 30m i kąt położenia granic w stosunku do drogi od 30° do 150° a w punkcie 8 lit. b dla pozostałych nieruchomości gruntowych uzyskanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, określając minimalną powierzchnię 1 m², minimalną szerokość frontu 1 m i kąt położenia granic w stosunku do drogi od 20° do 160°

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." stwierdził nieważność wskazanej uchwały. Wojewoda uznał, że powyższa uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez określenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej dla terenu oznaczonego symbolem 1U (teren zabudowy usługowej) oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia poprzez określenie parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak rozgraniczeń liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych sposobach zagospodarowania w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Organ zwrócił również uwagę, że przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia nakazują określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ustalenia te powinny określać parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnie oraz kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W treści uchwały dopuszczono możliwość dokonywania scaleń i podziałów nieruchomości. Zapisem § 6 pkt 8 lit. a uchwały określono parametry działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Rada Gminy L. nie określiła w uchwale szczegółowych zasad scalenia i podziału nieruchomości w odniesieniu do powierzchni działki, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia. Wojewoda zwrócił uwagę że pojęcie działka gruntu i działka budowlana stanowią dwa odrębne terminy. Tym samym nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlaną i na odwrót - działka budowlana może się składać z kilku działek gruntu. Zatem ustalając zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, Rada zobligowana była określić parametry działek. Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do zapisów § 6 pkt 1 lit. a przeznaczenia terenów, zdaniem organu, doszło do umieszczenia dwóch sprzecznych funkcji terenu - terenu zabudowy usługowej i i terenu obsługi rolniczej, bez rozgraniczenia linią rozłącznych funkcji co narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina L., zarzucając mu naruszenie w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 8 u.p.z.p. Strona skarżąca zakwestionowała stanowisko Wojewody, że wadliwie określono powierzchnię zabudowy w przedmiotowej uchwale w stosunku do powierzchni działki budowlanej a nie powierzchni działki lub terenu. Skarżąca wskazała na pierwotne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i rozporządzenia oraz obecnie obowiązujące brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej, ustawodawca w kwestii zasad zagospodarowania terenu, sprecyzował odniesienie ustalanych parametrów do działki budowlanej, a nie do działki czy terenu. W związku z powyższym, treść § 4 pkt 6 rozporządzenia nie stanowi uszczegółowienia zapisu ustawowego, bowiem nie jest z nim zgodna. Zdaniem skarżącej, pojęcie działki i działki budowlanej są bardzo silnie ze sobą powiązane. Działka budowlana zawsze będzie działką, wobec czego określenie parametru dla działki budowlanej nie stoi w sprzeczności z przepisem, bo regulacja nie wykracza poza przyznane kompetencje. Skoro bowiem, ustawodawca nadał upoważnienie do uregulowania parametru względem każdej działki to również do budowlanej. Gmina podkreśliła, że przywoływanie nieaktualnej treści § 4 rozporządzenia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Skarżąca zwróciła uwagę, że uchylenie słowa "budowlanej" z ustaleń dotyczących maksymalnej powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej sprawia, że określony w stosownych punktach procentowy udział powierzchni zabudowy odnosi się do bliżej niesprecyzowanej działki. Podniosła ponadto kwestię, czy dla działki gruntu jako niepodzielnej, ciągłej części powierzchni ziemskiej, stanowiącej część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.p.z.p.), nie będącej jednocześnie działką budowlaną (w rozumieniu u.p.z.p.), zasadne jest określanie powierzchni zabudowy.

Zdaniem Rady Gminy, zgodnie z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia, w przedmiotowej uchwale, dla każdego z terenów określono zasady scalania i podziału w sposób realizujący obowiązki wynikające z przepisów oraz w zakresie wyznaczonych kompetencji. Zdaniem strony skarżącej, nietrafnym jest zarzut, jakoby Rada Gminy nie określiła wymaganych parametrów dla działek. Zgodnie z zapisami uchwały, parametry zostały określone dla działek budowlanych, jako że stanowią specyficznego rodzaju działki gruntu i dla pozostałych nieruchomości gruntowych, ujmując ustaleniem wszystkie inne działki gruntu poza działkami budowlanymi. Zgodnie z definicją nieruchomości gruntowych zawartą w u.p.z.p., nie może zaistnieć sytuacja, w której działka gruntu nie stanowi nieruchomości gruntowej.

Skarżąca zakwestionowała również zarzut sprzeczności i wzajemnego wykluczenia na danym terenie funkcji zabudowy usługowej i obsługi produkcji rolniczej, a w konsekwencji braku rozgraniczenia terenów o różnej funkcji. Skarżąca podkreśliła konieczność uwzględnienia specyfiki zagospodarowania terenu. Zmiana planu ma na celu umożliwienie rozwoju istniejącego gospodarstwa ogrodniczego, szkółkarskiego. Brak jest argumentów, że gospodarstwo wraz z terenem przeznaczonym na sprzedaż wyhodowanych sadzonek oraz mieszkaniem właściciela stoi w sprzeczności z jakimkolwiek przepisem. Specyfika prowadzonej działalności wskazuje, że można przeznaczenia połączyć bez konieczności wskazywania granic terenów, na których można jedynie hodować rośliny i je sprzedawać. Zaznaczono, że ten teren uzyskał zgodę na odrolnienie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna.

Na wstępie Sąd stwierdził, że skarga dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g.

Sąd wskazał, że w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w jego aktualnym brzmieniu, obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r. i znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, nieważność planu miejscowego w całości lub części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Odnosząc się do pierwszego punktu sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd stwierdził, że art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniony został przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 130, poz. 871) zmieniającej ustawę z dniem 21 października 2010 r. Wówczas art. 15 ust. 2 pkt 6 otrzymał brzmienie: "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów." W ślad za przeprowadzoną nowelizacją nie przeprowadzono zmiany korespondującego z przepisem ustawy § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przypomnienie powyższych zmian legislacyjnych jest istotne z punktu hierarchii źródeł prawa przewidzianych w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji RP wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Oznacza to, że organ gminy miał obowiązek zastosować terminologię ustawy, a nie rozporządzenia. Słusznie skarżąca zwróciła uwagę, że § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury operuje pojęciami "działki lub terenu". Jest to jednak przepis wykonawczy do ustawy, który odnosi się do jej pierwotnego, wielokrotnie zmienianego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści powyższego przepisu, obowiązującego w dniu podejmowania spornej uchwały, zasady zagospodarowania terenu powinny uwzględniać odniesienie ustalanych parametrów do działki budowlanej, a nie do działki czy terenu. Prawidłowe zatem jest stanowisko skarżącej, że treść § 4 pkt 6 rozporządzenia, w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi uszczegółowienia zapisu ustawowego, bowiem nie jest z nim zgodna.

Zdaniem Sądu, ma rację również strona skarżąca, że pojęcie bliżej nie określonej "działki" i "działki budowlanej" - to dwa odrębne pojęcia, które są bardzo silnie ze sobą powiązane. Działka budowlana zawsze będzie bowiem działką, wobec czego określenie parametru dla działki budowlanej nie stoi w sprzeczności z przepisem, bo regulacja nie wykracza poza przyznane kompetencje. Skoro bowiem ustawodawca nadał upoważnienie do uregulowania parametru względem każdej działki, to również do budowlanej. Użycie sformułowania "w szczególności" zmniejsza stopień związania przepisu i daje z kolei pole do określenia parametru po uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań, co w przedmiotowej uchwale uczyniono. Takie działanie jest zgodne z prawem i zasadami wykładni logicznej prawa a w szczególności z zasadą " argumentum a majori ad minus" czyli "co wolno więcej to tym bardziej wolno mniej".

Sąd wskazał ponadto, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Stosownie zaś do § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, w miejscowym planie obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem poprzez określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zgodnie z powyższym, w przedmiotowej uchwale, dla każdego z terenów określono zasady scalania i podziału w sposób realizujący obowiązki wynikające z przepisów oraz w zakresie wyznaczonych kompetencji. Spór w tej sprawie dotyczy terenu oznaczonego symbolem: 1U (teren zabudowy usługowej). Na tym terenie działki gruntu przewidziane są pod zabudowę, a więc będą to działki budowlane. Redakcja § 6 pkt 8 lit. a poprzez posłużenie się pojęciem "działki budowlanej" nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zachodzi sprzeczność w posłużeniu się działką budowlaną przy scalaniu, jeżeli scalanie odnosi się wyłącznie do terenu przewidzianego w planie pod zabudowę.

W ocenie Sądu I instancji, nietrafnym jest zarzut jakoby Rada Gminy nie określiła wymaganych parametrów dla działek. Zgodnie z zapisami uchwały parametry zostały określone dla działek budowlanych, jako że stanowią specyficznego rodzaju działki gruntu i dla pozostałych nieruchomości gruntowych ujmując ustaleniem wszystkie inne działki gruntu poza działkami budowlanymi. Zgodnie z definicją nieruchomości gruntowych zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie może zaistnieć sytuacja, w której działka gruntu nie stanowi nieruchomości gruntowej. W świetle powyższego, zarzut o niezgodności ustaleń z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, jest bezzasadny.

W ocenie Sądu I instancji, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zawarty w rozstrzygnięciu o zamieszczeniu na jednym terenie dwóch rozłącznych funkcji jego zagospodarowania i w konsekwencji konieczności wprowadzenia linii rozgraniczających. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że przez zapis o przeznaczeniu podstawowym - tereny zabudowy usługowej, dopuszczalne - obsługa produkcji rolniczej, mieszkania związane z prowadzeniem działalności na terenie, przeznaczenie dopuszczalne jest równoznaczne z wyznaczeniem terenu rolniczego. Właściwa wykładnia obsługi rolniczej dotyczy usługi, a nie terenu rolniczego z klasycznym sposobem zagospodarowania. Akt prawa miejscowego podlega interpretacji właściwej przepisom normatywnym w tym uwzględniającym wykładnię funkcjonalną, zatem nadinterpretacja w tym przedmiocie nie może uzasadniać postawionego zarzutu. Należy tu również uwzględnić warunki aktualnego zagospodarowania tego terenu, uwzględniając jego specyfikę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. Wojewoda zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: mianowicie:

1) § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zwanej dalej "Konstytucją" poprzez bezpodstawne przyjęcie, że określenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 94 i art. 7 Konstytucji poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że określona powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej jest zgodna z przywołanymi wyżej przepisami prawa, w sytuacji gdy przyjęta w zapisach zaskarżonej uchwały powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej odbiega od przepisu § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia i w konsekwencji na braku stwierdzenia, że przedmiotowa uchwała w ramach § 6 pkt 6 lit. f oraz § 7 pkt 6 lit. g została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3) § 4 pkt 8 cyt. rozporządzenia w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że określenie parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 cyt. rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 94 i art. 7 Konstytucji poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że określenie parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości jest zgodne z przywołanymi wyżej przepisami prawa, w sytuacji gdy przyjęte w zapisach zaskarżonej uchwały określenie parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości odbiega od przepisu § 4 pkt 8 cyt. rozporządzenia i w konsekwencji na braku stwierdzenia, że przedmiotowa uchwała w ramach § 6 pkt 8 lit. a oraz § 7 pkt 8 lit. a została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

5) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez bezpodstawne przyjęcie, że brak rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w ramach terenu 1 U (teren zabudowy usługowej z dopuszczeniem obsługi produkcji rolniczej, mieszkań związanych z prowadzeniem działalności na tym terenie) nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

6) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przeznaczenie dopuszczające terenu 1 U (obsługa produkcji rolniczej, mieszkania związane z prowadzeniem działalności na tym terenie) mieści się w zakresie przeznaczenia podstawowego terenu (teren zabudowy usługowej), co powoduje brak konieczności rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w ramach terenu 1 U i w konsekwencji na braku stwierdzenia, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Rada Gminy L. nie była uprawniona do regulowania, czy też raczej doprecyzowywania, sposobu ustalania powierzchni zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach wykonawczych do u.p.z.p. Ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wprowadził definicję legalną intensywności zabudowy. Z żadnego przepisu rangi ustawowej (w tym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) nie wynika, że obowiązkowym wskaźnikiem i parametrem zabudowy w planie miejscowym jest powierzchnia zabudowy w stosunku do działki budowlanej. Dopiero obowiązek określenia w planie miejscowym powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu zostało wprowadzone przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia. Rada gminy nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji oraz regulowania w/w kwestii w planie miejscowym odmiennie niż uczynił to ustawodawca w przepisach rangi ustawowej. Pojęcie działki budowlanej nie jest bowiem tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), organy gminy wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się do kolejnego punktu uchylonego rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru wskazał, że zapisami § 6 pkt 8 lit. a uchwały określono parametry działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Ustawodawca dopuszcza w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. określenie w planie miejscowym w zależności od potrzeb wyłącznie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych. Rada Gminy L. w niniejszej uchwale nie określiła szczegółowych zasad scalenia i podziału nieruchomości w odniesieniu do powierzchni działki, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wojewoda wskazał, że na terenie 1 U wprowadzono jako przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne sprzeczne funkcje, tj. teren zabudowy usługowej oraz obsługę produkcji rolniczej, mieszkania związane z prowadzeniem działalności na tym terenie. Sposób przeznaczenia tych terenów jest diametralnie różny, a więc Gmina powinna była wskazać linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach. Z załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich są zaliczane do terenów użytkowanych rolniczo, które stanowią inny rodzaj przeznaczenia niż tereny zabudowy usługowej. Uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze pozostaje bez wpływu na konieczność rozgraniczenia liniami terenów rolniczych i terenów nie mających charakteru rolniczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.) w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 powołanej ustawy w związku z § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 94 i art. 7 Konstytucji poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej (§ 6 pkt 6 lit. g uchwały, w skardze kasacyjnej omyłkowo wskazano § 6 pkt 6 lit. f oraz § 7 pkt 6 lit. g) jest zgodny z przywołanymi wyżej przepisami prawa, a jego przyjęcie nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Słusznie Sąd I instancji uznał, że organ gminy miał obowiązek w tym zakresie stosować przepisy ustawy jako aktu wyższego rzędu w stosunku do przepisów rozporządzenia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Takie brzmienie tego przepisu zostało nadane przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która weszła w życia z dniem 21 października 2010 r. Wskaźnik intensywności zabudowy został w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy określony jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Podobnie określono wskaźnik minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, odnosząc go do powierzchni działki budowlanej. Zawarte w § 4 pkt 6 rozporządzenia ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury operuje pojęciami "działki lub terenu", lecz jest to jednak przepis wykonawczy do ustawy, który odnosi się do pierwotnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. W ślad za przeprowadzoną nowelizacją ustawy nie przeprowadzono zmiany rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Zatem oczywistym jest, że pierwszeństwo w tym zakresie mają przepisy ustawy.

Należy również w pełni podzielić argumentację Sądu I instancji, iż odniesienie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej nie pozostaje w sprzeczności z przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia. Przepis ten przewiduje alternatywę rozłączną (spójnik "lub"), zatem w jego świetle możliwe jest odniesienie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Należy zauważyć, że zakwestionowany przez Wojewodę przepis § 6 pkt 6 lit. g przedmiotowej uchwały dotyczy terenu 1U (teren zabudowy usługowej z dopuszczalną zabudową mieszkaniową związaną z prowadzeniem działalności na tym terenie), zatem przyjęcie przez Radę Gminy dla tego terenu wskaźnika intensywności zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej jest uzasadnione przyjętym przez organ planistyczny przeznaczeniem tego terenu i w pełni zgodne z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że przyjęta przez Radę Gminy L. treść § 6 pkt 6 lit. g uchwały nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące określenia przez Radę Gminy L. (w § 6 pkt 8 lit. a uchwały, w skardze kasacyjnej omyłkowo wskazano też § 7 pkt 8 lit. a) zasad scalania i podziału nieruchomości na terenie objętym planem, tj. naruszenia § 4 pkt 8 cyt. rozporządzenia w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 94 i art. 7 Konstytucji. Niezrozumiałe są zarzuty organu nadzoru, który twierdzi, że w § 6 pkt 8 lit. a uchwały wskazano jedynie minimalną powierzchnię działek budowlanych, a nie określono ogólnie powierzchni nowo wydzielanych działek.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepis § 4 pkt 8 powołanego rozporządzenia stanowi, że w miejscowym planie obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem poprzez określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Przepis ten nakazuje więc określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości. Sąd I instancji prawidłowo podkreślił, że spór w tej sprawie dotyczy terenu, na którym dopuszcza się zabudowę usługową i mieszkaniową jako zabudowę towarzyszącą usługom, a tym samym działki na tym terenie są działkami budowlanymi. Nie narusza zatem prawa użycie zwrotu "działka budowlana" w przepisach planu dotyczących scalania i podziału nieruchomości, jeżeli scalanie i podział odnoszą się wyłącznie do terenu przewidzianego w planie pod zabudowę. Ponadto - zgodnie z obowiązującym od dnia 21 października 2010 r. art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Postępowanie planistyczne w tej sprawie zostało wszczęte po wejściu w życie tego przepisu (uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu podjęto 13 grudnia 2013 r.), zatem ma on w tej sprawie zastosowanie. Ponadto Wojewoda nie zwrócił uwagi na fakt, iż Rada Gminy osobno ustaliła parametry działek budowlanych powstałych w wyniku scalenia i podziału i osobno parametry pozostałych nieruchomości gruntowych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, zatem regulacja ta obejmuje wszystkie nieruchomości znajdujące się w granicach planu.

Nietrafne są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji poprzez zaakceptowanie braku rozgraniczenia liniami terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w ramach terenu 1 U (teren zabudowy usługowej z dopuszczeniem obsługi produkcji rolniczej, mieszkań związanych z prowadzeniem działalności na tym terenie).

W kwestionowanym planie dla terenu oznaczonego symbolem 1U ustalono jako przeznaczenie podstawowe zabudowę usługową. Obsługa produkcji rolniczej i zabudowa mieszkaniowa ma jedynie przeznaczenie dopuszczalne, co oznacza, że jest to przeznaczenie uzupełniające (§ 6 pkt 1 planu). Realizacja mieszkań dopuszczalna jest jedynie w powiązaniu z prowadzeniem działalności na tym terenie i to jako wbudowanych w budynek o funkcji podstawowej czyli usługowej lub jako maksymalnie dwa odrębne budynki o wskazanych gabarytach (§ 6 pkt 6 planu). W takiej sytuacji nie jest nawet dopuszczalne określenie linii rozgraniczających tereny usługowe i mieszkaniowe, albowiem nie można tu mówić o różnym przeznaczeniu terenu.

W odniesieniu do zarzutu Wojewody dotyczącego połączenia wzajemnie sprzecznych ze sobą funkcji terenu, tj. funkcji usługowej i obsługi produkcji rolnej, wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (m.in. wyroki NSA z dnia 24 września 2013 r., II OSK 2478/12, z dnia 9 listopada 2011 r., II OSK 1962/11, z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że teren oznaczony w planie symbolem 1U uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w trakcie uchwalania planu miejscowego z 1999 r. i w planie tym jest przeznaczony pod usługi podstawowe o charakterze komercyjnym z dopuszczalną zabudową mieszkaniową jednorodzinną (teren U3, U4). Nie jest to więc teren rolny, tylko usługowy. Natomiast powołane w skardze kasacyjnej zapisy załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w punkcie 3 dotyczą "terenów użytkowanych rolniczo" na gruntach rolnych. Przyjęte w planie dopuszczalne przeznaczenie tego terenu pod obsługę produkcji rolniczej nie pozostaje w rażącej sprzeczności - jak twierdzi Wojewoda - z przeznaczeniem podstawowym tego terenu pod usługi. Organ planistyczny wziął bowiem pod uwagę również dotychczasowy sposób zagospodarowania tego terenu, na którym znajduje się przedsiębiorstwo szkółkarsko-ogrodnicze, gdzie prowadzona jest również sprzedaż roślin. Funkcja usługowa na tym terenie jest faktycznie połączona z funkcją obsługi produkcji rolnej, brak zatem podstaw do wyraźnego wyodrębniania tych funkcji liniami rozgraniczającymi. Podkreślenia wymaga, że wykładnia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie wymogów stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.