Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 539/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 10,  art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 2,  art. 52
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz A. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej K.p.a.), decyzją z dnia [...], nr [...], po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wykonania wewnętrznej instalacji elektrycznej w budynku przy ul. [...] w O., nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową budynku obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem polegających na wykonaniu lokalnych połączeń wyrównawczych, prawidłowym zamontowaniu gniazd elektrycznych w łazienkach oraz wykonaniu głównej szyny uziemiającej budynek. Organ wskazał, że powyższe czynności powinny być wykonane zgodnie z zaleceniami "Oceny technicznej dotyczącej wybudowania bez pozwolenia wewnętrznych linii zasilających, tablic piętrowych i pomiarowo-rozdzielczych oraz instalacji odbiorczej w budynku przy ul. [...]" sporządzonej w dniu 12 marca 2007 r. przez W. W., stanowiącej załącznik do wydanej decyzji. W osnowie decyzji organ również określił termin wykonania powyższych obowiązków na dzień 28 grudnia 2007 r. informując, że o ich wykonaniu należy go powiadomić, przedstawiając jednocześnie oświadczenie osoby posiadającej uprawnienia w odpowiedniej specjalności.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w celu wyjaśnienia okoliczności przedstawionych w interwencji A. S. Interweniujący podniósł, że Gmina [...] (działająca za pośrednictwem Miejskiego Zarządu Budynków) wykonała sporną instalację elektryczną w 1998 r., niezgodnie z warunkami pozwolenia, a klatka schodowa nie została doprowadzono do należytego stanu (nie wygładzono i nie pomalowano bruzd tynku po montażu przewodów). W toku postępowania organ ustalił, że wykonawcą robót budowlanych polegających na wykonaniu przedmiotowej instalacji był Miejski Zarząd Budynków w O. Roboty budowlane wykonano w 1996 r. Instalację elektryczną wykonano w oparciu o projekt techniczny autorstwa osób posiadających uprawnienia budowlane w zakresie instalacji elektrycznych oraz o warunki przyłączenia do sieci zakładu energetycznego. Inwestor nie uzyskał jednak decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych (przeprowadzonych bez pozwolenia na budowę, bez potwierdzonego nadzoru osoby uprawnionej) organ postanowieniem z 24 sierpnia 2006 r. nakazał Gminie [...] sporządzić i przedłożyć ocenę techniczną wykonanych robót. Przedłożona ocena wykazała, że instalację można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie drobnych przeróbek.

Następnie organ stwierdził, iż w myśl art. 3 pkt 1 lit a Prawa budowlanego wewnętrzna instalacja elektryczna stanowi część budynku, a wykonanie wewnętrznej instalacji elektrycznej jest robotą budowlaną zdefiniowaną w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudową jest "wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość, długość bądź liczba kondygnacji (.. .)". Dalej organ wskazał, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady przewidziano wyjątki określone przepisami art. 29-31 Prawa budowlanego, lecz wśród katalogu wyjątków zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie ma przebudowy obiektu budowlanego. Stąd przed rozpoczęciem robót budowlanych polegających na wykonaniu wewnętrznej instalacji elektrycznej inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. Inwestor na wykonanie robót budowlanych nie wystąpił o pozwolenie na budowę zatem doszło do samowoli budowlanej. Wymagalność pozwolenia budowlanego w badanej sprawie organ ustalił w odniesieniu do stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych. Zauważył także, że regulacje prawne w omawianym zakresie do dnia rozstrzygania sprawy nie uległy zmianie. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który w stosunku do samowolnych robót budowlanych, innych niż budowa obiektu budowlanego przewiduje możliwość nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Stanowisko takie oparł na ocenie technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną w zakresie instalacji elektrycznych, stąd nałożył obowiązek wykonania lokalnego podłączenia wyrównawczego w łazienkach objętych przebudową instalacji elektrycznej, przeniesienia gniazda elektrycznego we wskazanej łazience do strefy zgodnie z normą PN-91/E-05009/701, wykonania głównej szyny uziemiającej. Dowód ze wskazanej oceny technicznej, zdaniem organu, jest w pełni wiarygodny, bowiem zalecenia odpowiadają wymogom określonym w przepisach techniczno-budowlanych oraz zasadom sztuki budowlanej. Organ I instancji podkreślił, że A. S. - pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej - w dniu 3 sierpnia 2007 r. zapoznał się z oceną techniczną i nie wniósł do niej żadnych zastrzeżeń. Uznał także, że w badanej sprawie miał do czynienia z robotami zakończonymi, gdyż instalacja została wykonana, zakryta tynkiem i jest od wielu lat użytkowana przez mieszkańców. Poza tym podkreślił, że nie wyrównanie bruzd i niepomalowanie klatki schodowej może stanowić podstawę roszczeń cywilnych między inwestorem a wykonawcą, ponieważ kwestie związane z estetyką wnętrz nie należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego.

Na koniec, organ nadzoru I instancji umotywował swoje stanowisko skierowania decyzji do Wspólnoty Mieszkaniowej. Zaakcentował, że przepis art. 52 Prawa budowlanego nie ustala pierwszeństwa adresatów decyzji nakazowych, dlatego nadzór budowlany musiał wybrać do kogo skieruje decyzję, czy do inwestora, właściciela bądź zarządcy. Wybrał Wspólnotę Mieszkaniową, kierując się zasadami słuszności, logiki, skuteczności, poszanowania prawa własności. W ocenie organu, w rozstrzyganej sprawie beneficjentem wykonanych robót była Wspólnota (dzięki wykonanej instalacji elektrycznej członkowie Wspólnoty korzystają z ciepłej wody, po tym jak zdemontowano zagrażające życiu ludzi piecyki gazowe), jest ona także właścicielem części wspólnych budynku i tylko ona może nimi dysponować. Nakaz wydany zaś na Gminę przy ewentualnym sprzeciwie Wspólnoty na wykonanie prac byłby niemożliwy do zrealizowania. Poza tym w omawianym przypadku Wspólnota Mieszkaniowa mogła być traktowana jako inwestor, gdyż powierzyła pewien zakres swoich kompetencji Miejskiemu Zarządowi Budynków w O. (umowa o zarządzanie z 16 marca 1995 r.), udzielała mu absolutorium, udostępniła części wspólne budynku, a jej członkowie dobrowolnie udostępnili swoje lokale.

Od powyższej decyzji odwołał się A. S., wnosząc o jej uchylenie w całości. Odwołujący wskazał, że początkowo adresatem korespondencji organu I instancji była Gmina [...], która reprezentowana przez Miejski Zarząd Budynków wykonała sporne roboty budowlane. Dodał, że organ korespondował również ze spółką A, jako przedstawicielem Gminy. Poza tym odwołujący podniósł, że inwestorem bez wątpienia była Gmina O., a Miejski Zarząd Budynków był wykonawcą jej poleceń i nie działał jako zarządca, gdyż brak było uchwały Wspólnoty w sprawie wykonania robót przekraczających zwykły zarząd. Zakwestionował stanowisko organu w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonych obowiązków twierdząc, że adresatem decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może być tylko wykonawca samowolnie wykonanych robót budowlanych. Odwołujący zarzucił, że działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu mają na celu ukaranie Wspólnoty za chęć wyjaśnienia okoliczności popełnienia przez Gminę samowoli budowlanej. Nadto wskazał, że roboty budowlane nie zostały zakończone, gdyż klatka nie jest pomalowana, a niestarannie uzupełniony tynk nie świadczy o zakończeniu prac.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S., jako pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w O., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podzielił ustalenia faktyczne i prawne w sprawie poczynione przez organ I instancji. Dodatkowo wskazał, że budynek przy ul. [...] w O. jest budynkiem dwuklatkowym, z 20 lokalami i stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej. Instalacja elektryczna na klatce schodowej zasilająca bojlery wykonana została w latach 1995-1996 przez Miejski Zarząd Budynków na zlecenie Gminy [...], która partycypowała w kosztach. Wskazał, że decyzją z 21 marca 1996 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] udzielił pozwolenia na budowę przyłącza energetycznego do budynków przy ul. [...] i [...]. Brak jest natomiast dokumentów potwierdzających legalność wykonania wewnętrznej instalacji elektrycznej.

Organ odwoławczy uznał, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2002 r., sygn. akt: II SA/Gd 1862/01, że również uznanie Wspólnoty Mieszkaniowej jako adresata nakazu jest słuszne, gdyż Wspólnota Mieszkaniowa jest właścicielem budynku przy ul. [...]. Nadto umową z 16 marca 1995 r. powierzyła Miejskiemu Zarządowi Budynków zarząd swą nieruchomością. Do obowiązków zarządcy należało, m.in. kierowanie sprawami Wspólnot i reprezentowanie jej na zewnątrz, a także pośredniczenie w stosunkach między Wspólnotą a poszczególnym właścicielami. Właścicielem części lokali jest w ramach Wspólnoty Mieszkaniowej, Gmina [...]. Zdaniem organu odwoławczego, nie można przyjąć, że działania podejmowane przez MZB, niezależnie kto był ich inicjatorem, pozostawały poza wiedzą Wspólnoty. Również fakt finansowania inwestycji przez Gminę dotyczył części wspólnych budynku i przysporzył korzyści Wspólnocie. W tym wypadku Gmina, jak i właściciele wyodrębnionych lokali wspólnie stali się uczestnikami procesu budowlanego, jako jej właściciele i inwestorzy. Ponadto Gmina stanowi część Wspólnoty Mieszkaniowej, gdyż jest właścicielem części lokali znajdujących się w budynku, dlatego nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności dotyczy również Gminy [...]. Natomiast od wewnętrznych ustaleń Wspólnoty będzie zależał sposób sfinansowania nakazanych robót. Poza tym organ odwoławczy podkreślił, iż Wspólnota brała czynny udział w postępowaniu, składała oświadczenia, mogła zapoznawać się z aktami sprawy.

W skardze na powyższą decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wyczerpująco stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, art. 8 K.p.a., ponieważ organ wyższego stopnia nie przyczynił się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowanie dla zagwarantowania równości stron wobec prawa, podważając zasadę ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa, art. 10 § 1 K.p.a., gdyż przed wydaniem decyzji nie wezwał stron do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. ponieważ, mając pozostawioną swobodę oceny dowodów, w uzasadnieniu decyzji nie wykazał dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówiono Skarżący podniósł także naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na piśmiennictwo i orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wywiódł, że organ odwoławczy naruszył naczelną zasadę postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 10 K.p.a. bowiem przed wydaniem decyzji nie poinformował stron o zakończeniu postępowania i o przysługującym im prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zaakcentował, iż organ I instancji przez długi czas prowadził postępowanie w stosunku do Gminy [...], która była sprawcą samowoli. To od Gminy egzekwowane były dokumenty i oceny techniczne, które stały się podstawą do wydania nakazu. Udział zaś pozostałych stron polegał w tym przypadku na wskazywaniu nieprawidłowości, jakie pojawiały się w dostarczanych przez Gminę dokumentach. Dopiero w ostatnim stadium prowadzonego przez ponad rok postępowania, wydając decyzję organ I instancji ustalił, że obowiązek doprowadzenia obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami spoczywa na właścicielu budynku - Wspólnocie Mieszkaniowej. Dopiero w tej decyzji organ określił ostatecznie strony postępowania, wskazując na właściciela budynku, a także na właścicieli lokali mieszkalnych, w których występuje konieczność wykonania określonych robót. Skarżący zakwestionował takie ustalenie stron postępowania. Organ powinien był uznać jako stronę postępowania Wspólnotę Mieszkaniową albo osoby posiadające tytuł własności do poszczególnych lokali. Jego zdaniem, należało przyznać statusu strony osobom, które posiadają jako współwłasność prawo do części wspólnych budynku, bo w tych częściach też będą wykonywane roboty. Według A. S. organy obu instancji zignorowały całkowicie zapisy ustawy Prawo budowlane, które jednoznacznie precyzują adresatów postępowań. Analiza art. 17 i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zdaniem skarżącego świadczy, że właściciel (o ile nie jest tożsamy z inwestorem) nie może być adresatem działania organów nadzoru budowlanego w sprawach dotyczących procesu budowlanego (zarówno legalnego, jak i nielegalnego). Poza tym podkreślił, że skoro w przedmiotowym przypadku inwestorem była Gmina [...] i swoim działaniem związanym z prowadzeniem nielegalnego procesu budowlanego naruszyła obowiązujące prawo, to nie można "karać" właściciela obiektu nakazami doprowadzenia go do "zgodności z prawem". Ponadto skarżący podniósł, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno polegać na większej ilości czynności, aniżeli wyłącznie doprowadzenie do zgodności instalacji z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ nadzoru winien był nakazać doprowadzenie obiektu do należytego stanu poprzez odtworzenie zniszczonych powierzchni ścian, w których przeprowadzono instalację, a także wykonanie dokumentacji powykonawczej - bo ten dokument pozwoli na prawidłową eksploatacje obiektu. Roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z opracowanym projektem, co skutkować może uszkodzeniem instalacji w trakcie wykonywania prac remontowych podczas normalnej eksploatacji obiektu. O tym, jak została wykonana instalacja nie wie właściciel obiektu, natomiast inwestor poprzez zlecenie wykonania oceny technicznej dowiódł, że została ona wykonana inaczej niż w projekcie, a także niezgodnie przepisami.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazujących na naruszenie zasad postępowania administracyjnego stwierdził, że wszystkie strony miały zapewniony czynny udział w postępowaniu, został zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy wskazany przez strony, jak również zgromadzony przez organ nadzoru, dlatego zarzuty skargi w tym zakresie również nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie również z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej jako P.p.s.a. Organy obydwu instancji prowadzące przedmiotową sprawę dopuściły się, zdaniem Sądu, naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania.

W myśl przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a. zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało stwierdzić, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przyjdzie przypomnieć, że ocenie Sądu poddana została decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], którą po rozpatrzeniu odwołania A. S. jako pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w O., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nakładającą na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w O. obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem polegających na wykonaniu lokalnych połączeń wyrównawczych, prawidłowym zamontowaniu gniazd elektrycznych w łazienkach oraz wykonaniu głównej szyny uziemiającej.

W pierwszej kolejności zaakcentować trzeba, że podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest prawidłowe ustalenie kręgu stron tego postępowania oraz zapewnienie im czynnego udziału w całym postępowaniu, jak tego wymaga przepis art. 10 § 1 K.p.a. Organ winien zatem ustalić, jakie podmioty mają interes prawny by uczestniczyć w postępowaniu jako jego strona, a co się z tym wiąże - z czego ten interes prawny wynika - a następnie obowiązany jest tym podmiotom zapewnić udział w postępowaniu. Naruszenie wskazanych obowiązków stanowi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., kwalifikowaną wadę procesową będącą podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, a na etapie postępowania przed sądem stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Okoliczność niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu ma bowiem charakter formalny, co oznacza, że fakt nieuczestniczenia w całym postępowaniu lub tylko w jego części, jeśli nastąpił bez winy strony, stanowi samoistny powód wznowienia postępowania niezależnie od faktu, czy udział ten mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 654 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07, Lex nr 338623).

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, na podstawie akt sprawy, iż niektóre strony pozbawiono czynnego udziału w postępowaniu, przy czym nie ma możliwości skontrolowania zasad ustalenia przez organ kręgu stron postępowania, albowiem uzasadnienia zakwestionowanych decyzji z dnia [...], nr [...], i decyzji z dnia [...], nr [...] żadnych rozważań w tym przedmiocie nie zawierają.

Kontrolowane postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawo budowlane. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ustalenie kręgu stron postępowania opartego na regulacjach Prawa budowlanego odbywa się na nieco odmiennych zasadach niż postępowania administracyjnego z K.p.a., a podstawowym kryterium ustalenia interesu prawnego stron jest zapewnienie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 436/07, nie publ.).

Z informacji znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż budynek, w którym przeprowadzono sporne prace budowlane należy do Wspólnoty Mieszkaniowej (vide: Karta współwłasności Wspólnoty Mieszkaniowej na dzień 16 lipca 2007 r. - k. 60 akt adm. I inst.). Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) do czynności przekraczających zwykły zarząd i wymagających uzyskania zgody wspólnoty mieszkaniowej należy, m.in. przebudowa nieruchomości wspólnej. W sprawie niniejszej niesporne jest, iż roboty budowlane dotyczyły przebudowy wewnętrznej instalacji elektrycznej w budynku przy ul. [...] w O., w tym na klatce schodowej i wykonane zostały w celu zwiększenia mocy przyłączeniowej do budynku do zasilenia nowo zainstalowanych bojlerów elektrycznych dla zapewnienia ciepłej wody użytkowej w kilku lokalach mieszkalnych. A zatem niewątpliwie część robót budowlanych dotyczyła części wspólnych budynku należącego do Wspólnoty. Dodatkowa instalacja elektryczna wykonana została również w poszczególnych lokalach objętych przedmiotową inwestycją.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w postępowaniu w przedmiocie robót budowlanych na elementach konstrukcyjnych obiektu stroną co do zasady jest wspólnota mieszkaniowa, co nie wyklucza również udziału w postępowaniu członków tej wspólnoty, w szczególności wówczas, gdy wykażą swój indywidualny interes prawny (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 725/05, Lex nr 196276, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 865/07 nie publ., wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1997/97, Lex nr 48719).

W niniejszej sprawie organ I instancji potraktował jako strony postępowania, poza Wspólnotą Mieszkaniową, doręczając im zawiadomienia o wszczęciu postępowania, o kolejnych czynnościach w jego toku oraz rozstrzygnięcia końcowe następujące podmioty: Gminę [...], W. J., T. A., M. S., B. S., F. R., A. i J. G., Z. K., B. D. oraz skarżącego A. S., jako stronę oraz jako pełnomocnika Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. Wymienione osoby, będące właścicielami i współwłaścicielami lokali mieszkalnych uznano jako strony postępowania na podstawie "Oceny technicznej" z dnia 12 marca 2007 r., podmioty w których to lokalach stwierdzono nieprawidłowe oraz wykraczające poza projekt budowlany roboty budowlane polegające na wykonaniu wewnętrznej instalacji elektrycznej. Organ II instancji odwołującego się od decyzji pierwszoinstancyjnej A. S., uznanego przez organ I instancji za stronę postępowania, potraktował jedynie jako pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej. W tym miejscu należy odnotować, że A. S. w odwołaniu nie wskazuje, iż odwołuje się od decyzji organu I instancji jako pełnomocnik zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. Tymczasem organ odwoławczy arbitralnie przyjął, iż odwołanie pochodzi od pełnomocnika. Kwestia ta nie została wyjaśniona przez tenże organ. Z przedłożonej Sądowi uchwały z zebrania właścicieli Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 19 marca 2007 r. natomiast wynika, iż w tym dniu dokonano wyboru nowego dwuosobowego Zarządu Wspólnoty w składzie: Z. K. oraz A. S., zatem pełnomocnictwo udzielone A. S. przez poprzedni Zarząd (w innym składzie) wygasło. Te rozważania dotyczą również decyzji pierwszoinstancyjnej, w której również bez zbadania tej okoliczności, w sposób nieuprawniony uznano ww. za pełnomocnika Zarządu Wspólnoty.

Przyjdzie następnie zauważyć, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy skład orzekający może się tylko domyślać, iż wymienione w rozdzielniku decyzji osoby potraktowane zostały jako podmioty będące stroną postępowania z uwagi na stwierdzone w ich lokalach nieprawidłowości zaistniałe przy wykonaniu projektowanej instalacji elektrycznej. Uzasadnienia orzeczeń nie wskazują motywów, jakimi kierowały się organy obu instancji w przedmiotowej sprawie, stąd nie spełniają wymogu art. 107 § 3 K.p.a. Zauważyć również trzeba, że decyzje obu instancji kierowane były prawdopodobnie tylko do jednego współwłaściciela wskazanych lokali. W decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2008 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji obu organów nadzoru instancji za strony postępowania uznano także H. J., J. A. oraz I. D. Brak podania motywów ustalenia w niniejszej sprawie kręgu stron postępowania powoduje, iż niejasne jest - dlaczego organy obu instancji, traktując jako stronę postępowania W. J., T. A. oraz B. D., odmówiły zaś takiego prawa ww. osobom. Osoby te w ogóle nie brały udziału w prowadzonym postępowaniu. Z akt sprawy wynika bowiem, iż nie zostały im doręczone zawiadomienia o wszczęciu postępowania, o oględzinach oraz o innych czynnościach postępowania wyjaśniającego, nie zostały również zawiadomione o zakończeniu sprawy i możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym. O ile bowiem przyjąć można, iż niedoręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania stanowi uchybienie przepisom procesowym, które może, ale nie musi mieć wpływu na wynik sprawy np. gdy strona pomimo niezawiadomienia w dalszych czynnościach postępowania będzie uczestniczyć, w tym końcowo zapozna się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r. w sprawie sygn. akt OPS 9/02, ONSA 2003/2/43), o tyle niezawiadomienie strony o czynnościach postępowania wyjaśniającego, jak np. oględziny czy przesłuchanie świadków (art. 79 K.p.a.), ma wpływ na zagwarantowanie jej pełnego udziału w postępowaniu. W doktrynie podkreśla się, iż zagwarantowanie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma polegać na stworzeniu jej możliwości prawnych podejmowania czynności procesowych w celu obrony swoich interesów. Czynny udział w postępowaniu przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Postępowanie dowodowe nie tylko prowadzi bowiem do ustalenia stanu faktycznego, ale też jest niezbędnym warunkiem oceny prawnej sprawy, która jest oceną zebranego materiału dowodowego z punktu widzenia prawa. Również w orzecznictwie dominuje pogląd, iż niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu występuje zarówno w przypadkach, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i wtedy gdy nie brała udziału w niektórych czynnościach istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000r. w sprawie sygn. akt V SA 316/00, Lex nr 298185, wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie sygn. akt IVSA 1111/96, Lex nr 43267).

Reasumując stwierdzić należy, iż niezależnie od rodzaju przeprowadzanych czynności dowodowych (np. oględziny, przesłuchanie świadków czy stron) - pozbawienie strony możliwości udziału w nich stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., albowiem odbiera jej prawo uczestniczenia w ustalaniu faktów prawotwórczych, mających podstawowe znaczenie dla przyszłego rozstrzygnięcia. Z tego powodu uchybienia w tym przedmiocie powinny być traktowane w każdym przypadku jako stanowiące naruszenie przepisów procesowych będące samoistną podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Przyjdzie odnotować, że w sprawie okolicznością bezsporną jest, że w obiekcie zostały wykonane roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej. Organy administracji zakwalifikowały te roboty jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Kwalifikację taką, mając na uwadze rodzaj przeprowadzonych prac, należy ocenić jako prawidłową. Przebudowa w rozumieniu Prawa budowlanego polega na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość, długość, liczba kondygnacji. Roboty polegające na wykonaniu wewnętrznej instalacji elektrycznej niewątpliwie wskazanych parametrów nie modyfikują, natomiast skutkowały zmianami parametrów technicznych i użytkowych. Przebudowa jako roboty budowlane podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 prawa budowlanego. Jeżeli zaś przebudowa została przeprowadzona bez pozwolenia, zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przepisy te regulują usuwanie skutków samowolnych robót budowlanych innych niż budowa bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Zgodnie z art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego, przebudowa nie jest bowiem budową. W razie stwierdzenia faktu wykonania bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych innych niż budowa, zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio. Legalizacja zakończonych robót budowlanych następuje, gdy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem. Organ wydaje wówczas decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 odnosi się do robót wykonywanych z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę i w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania.

Natomiast kwestią sporną, w świetle zarzutu skargi i odwołania, jest okoliczność, do kogo powinien być skierowany nakaz wykonania ww. czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Skarżący zakwestionował nałożenie obowiązku na Wspólnotę Mieszkaniową. Jego zdaniem, zobowiązanie to powinno obciążać inwestora, którym była Gmina [...]. A. S. w oparciu o analizę art. 17 i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wywodzi, że właściciel, o ile nie jest tożsamy z inwestorem, nie może być adresatem działania organów nadzoru budowlanego w sprawach dotyczących procesu budowlanego, zarówno legalnego, jak i nielegalnego. Z tym stanowiskiem nie do końca można się zgodzić. Istnieje bowiem możliwość nałożenia obowiązków na właściciela obiektu, gdy nie on był inwestorem, i ma ona miejsce, w sytuacji nabycia nieruchomości z wadą prawną, tj. w której wykonano samowolne roboty budowlane (następstwo prawne). Z dyspozycji art. 52 Prawa budowlanego, którego treść uszła uwadze skarżącego, wynika, że podmiotami zobowiązanymi do dokonania czynności nakazanymi decyzją, w tym do dokonania czynności w postępowaniu legalizacyjnym (art. 51), są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Aczkolwiek wydaje się uprawniona interpretacja organów, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z uznaniem właściwego organu, lecz to uznanie winno, zdaniem Sądu, doznawać ograniczeń.

Organy nadzoru obu instancji odniosły się zarzutu skarżącego kwestionującego przymiot Wspólnoty Mieszkaniowej, jako adresata decyzji należy jednak stwierdzić, że jego merytoryczna trafność budzi zastrzeżenia. W omawianej sprawie organy uznały, że skierowanie decyzji do Wspólnoty Mieszkaniowej jako adresata nałożonego obowiązku jest słuszne, gdyż jest ona właścicielem budynku przy ul. [...], umową z 16 marca 1995 r. powierzyła Miejskiemu Zarządowi Budynków zarząd swą nieruchomością. Organ I instancji, ustalając adresata kierował się zasadami słuszności, logiki, skuteczności, poszanowania prawa własności. Organy wzięły także pod uwagę, iż w rozstrzyganej sprawie beneficjentem wykonanych robót była Wspólnota, a jej członkowie dobrowolnie udostępnili swoje lokale w celu wykonania wewnętrznej instalacji elektrycznej. Stąd niezależnie, kto był inicjatorem inwestycji, jej realizacja odbywała się za wiedzą Wspólnoty. Zdaniem Sądu, takie motywy rozstrzygnięcia są chybione. Pamiętać należy, że w niniejszej sprawie doszło do wykonania inwestycji w warunkach samowoli budowlanej. Fakt, że inwestor, będący członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej i właścicielem części lokali, działał za wiedzą, czy bez wiedzy Wspólnoty, nie ma w tej sytuacji żadnego znaczenia przy ustalaniu podmiotu zobowiązanego do wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do zgodności z prawem. Organy nie są również uprawnione do rozstrzygania o adresacie decyzji w kontekście, że samowolnie wykonana inwestycja przysporzyła komuś korzyści majątkowe. Ta sfera sprawy pozostaje poza oceną organów nadzoru budowlanego. Brak jest również podstaw do, jak to wskazał organ I instancji, ustalając adresata decyzji do kierowania się zasadami słuszności albowiem o tej okoliczności przesądzają przepisy. Przywoływany zaś na poparcie zajętego stanowiska przez organ II instancji pogląd wyrażony w wyroku z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt II S.A./Gd 1862/01 publikowana OSNC 1993/12/212 wskazujący, "iż nigdy o przymiocie inwestora nie mogą decydować wyłącznie czynności wykonawcze", bowiem wykonawca "w ramach jakiegoś stosunku zobowiązaniowego działa w imieniu i na rzecz faktycznego inwestora" podjęty został na tle innej sytuacji faktycznej, stąd też przytoczone w tym wyroku wywody nie mogą być bezpośrednio przenoszone na grunt niniejszej sprawy. Wskazywane w decyzji organu II instancji stanowisko Sądu dotyczy rozróżnienia pojęcia inwestora i wykonawcy, zaś w niniejszej sprawie taki problem nie występuje.

W tym miejscu zasadne wydaje się podkreślenie znaczenia, jakie niesie ze sobą prawidłowe oznaczenie w decyzji adresata decyzji w kontekście postanowień art. 52 Prawa budowlanego. Powyższy przepis określa podmioty, do których może być kierowany nakaz przymusowej rozbiórki, wymieniając wśród nich inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Kolejność wyszczególnienia tych podmiotów nie może być uznana za przypadkową. W ocenie Sądu, orzekając o zobowiązaniu podmiotu do wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do zgodności z prawem, organ w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora. Za takim przyjęciem opowiada się również piśmiennictwo ugruntowane w orzecznictwie sądowym (vide: wyrok SN z dnia 26 marca 1993 r., III AZP 4/93, OSNC 1993/12/212). W przypadku kiedy istnieją wątpliwości co do tożsamości inwestora, ustalenie adresata decyzji wymaga szczególnej rzetelności i wnikliwości. Na nim bowiem będzie ciążył obowiązek jego wykonania i poniesienia związanych z tym kosztów. Aby móc właściwie określić, czy dany podmiot może być uznany za inwestora należy w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, komu można przypisać rolę inwestora w procesie budowlanym. Stosowana ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia inwestor. Według definicji słownikowej, inwestor to osoba lub przedsiębiorstwo dokonujące inwestycji. Inwestycja zaś to nakład gospodarczy, którego celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących środków trwałych (vide: Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, pod red. prof. S. Dubisza, wyd. PWN, Warszawa 2003, s. 1293). Inwestor, jako uczestnik procesu inwestycyjnego, jest zwykle inicjatorem zamierzenia inwestycyjnego, dysponentem kapitału oraz bezpośrednim realizatorem przedsięwzięcia, bądź zlecającym wykonawstwo specjalistycznej firmie. Inwestorem może być osoba fizyczna, prawna, jak też ułomna osoba prawna (Wspólnota Mieszkaniowa). Inwestor może być sam fizycznym organizatorem procesu przygotowania i wykonania obiektu, bądź przez zlecenie wykonawstwa wyspecjalizowanym firmom inwestycyjno-budowlanym.

Rola inwestora w procesie budowlanym jest szczególna, a określona została w art. 18, 42 i 44 Prawa budowlanego. Do podstawowych jego zadań w zakresie uwarunkowań dopuszczających inwestycję do realizacji należą m.in.:

- przygotowanie projektu inwestycyjnego jako podstawy do uzyskania pozwolenia na budowę,

- przygotowanie wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę zawierającego wymagane uzgodnienia,

- uzyskanie zatwierdzenia projektu budowlanego,

- ustanowienie osób pełniących funkcje techniczne na budowie, takich jak projektant, kierownik budowy, inspektor nadzoru,

- wykonanie prac przygotowawczych, poprzedzających rozpoczęcie budowy,

- prowadzenie dokumentacji budowy,

- rozliczenie i przekazanie obiektu do użytkowania.

Poza tym, w przypadku gdy budynek stanowi przedmiot odrębnej własności lokalowej - a ich właściciele tworzą Wspólnotę Mieszkaniową - inwestor powinien także przed przystąpieniem do procesu budowlanego uzyskać zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej w myśl art. 22 ust. 2 i 3 p. 5 cyt. ustawy.

Mając powyższe na uwadze, aby ustalić prawidłowo inwestora o którym mowa w art. 52 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego winien znaleźć odpowiedź na pytania: kto wykonywał przypisane mu funkcje planowania i programowania inwestycji, organizowania procesów inwestycyjnych, nadzoru inwestorskiego, finansowania i rozliczeń inwestycji, przekazywania do eksploatacji oraz przeprowadzania rozliczeń.

Oczywiście, rozważając powyższą kwestię należy mieć jednocześnie na uwadze, że o przymiocie inwestora nie mogą decydować wyłącznie czynności wykonawcze, które oznaczać mogą bowiem, że wykonawca w ramach jakiegoś stosunku zobowiązaniowego działa w imieniu i na rzecz faktycznego inwestora.

Należy również podkreślić, że przepisy Prawa budowlanego wymieniają w art. 51 określone przesłanki stanowiące podstawę nałożenia określonych w nim nakazów lub obowiązków. Według tych przepisów prawo do terenu, nie może przesądzać ani w sensie pozytywnym, ani w sensie negatywnym w zakresie rozstrzygnięcia o obowiązkach. Jedyną i konieczną przesłanką nałożenia w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych robót budowlanych jest stwierdzenie możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sąd, materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie, powinien zostać uzupełniony. Zebrany materiał dowodowy nie daje szansy na wyprowadzenie wniosków pozwalających na przekonujące wskazanie inwestora. Organy nie sięgnęły do uchwał Wspólnoty ( przed, w trakcie i po realizacji inwestycji), które być może dałyby odpowiedź na wyżej postawione pytanie. Skarżący zaś w toku postępowania podnosił przed organami, że inwestorem była Gmina [...] i domagał się przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność wskazując, że Wspólnota Mieszkaniowa nie udzieliła zgody na wykonanie wewnętrznej instalacji elektrycznej. Zwrócić trzeba również uwagę, iż organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wskazujący, że inwestorem była Gmina [...] i ją zobowiązywał do wykonania określonych obowiązków (postanowienie z dnia 24 sierpnia 2006 r. – k. 14 akt adm.), a następnie przyjął bez przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w tym zakresie, że inwestorem była Wspólnota Mieszkaniowa. Warto przypomnieć organom, że w myśl art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasada ta nie wprowadza żadnych ograniczeń co do rodzaju dowodów, jak i źródeł ich pozyskania. Stosownie do art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Gwarancje taką daję stronom m.in. art. 10 § 1 K.p.a. obligujący organ do umożliwienia stronom zapoznania się i wypowiedzenia co do całości zgromadzonego materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji w sprawie.

Reasumując, organ powinien w sposób niesporny ustalić, kto był inwestorem samowolnie wykonanej inwestycji i w pierwszej kolejności do niego powinien skierować decyzję nakładającą przedmiotowe obowiązki.

Idąc dalej w ocenie wydanych decyzji stwierdzić należy, że decyzje te są obarczone wadą uniemożliwiającą jej wykonanie w drodze postępowania egzekucyjnego i w związku z tym naruszają art. 107 K.p.a. w związku z art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej musi być sformułowane w taki sposób, aby było możliwe jej wykonanie nie tylko dobrowolnie przez stronę (strony), ale przede wszystkim w taki sposób, aby wydaną decyzję można było wykonać w drodze przymusowej z zastosowaniem egzekucji administracyjnej. Stąd samo rozstrzygnięcie musi być jasne, precyzyjne i nie pozostawiać wątpliwości co do jego treści. W tej sprawie decyzja zaś określa jedynie nakaz wykonania lokalnych połączeń wyrównawczych, prawidłowe zamontowanie gniazd elektrycznych w łazienkach oraz wykonanie głównej szyny uziemiającej budynek, ale nie precyzuje, na czym wykonanie tych obowiązków miałoby polegać i które nieprawidłowości, biorąc pod uwagę, iż w ocenie technicznej stwierdza się wykonanie w mieszkaniu nr [...] będącym we współwłasności A. S. i M. S. prac elektrycznych związanych "z dobudową obwodów elektrycznych w łazience dla potrzeb podłączenia bojlera oraz pralki", gdy projekt techniczny tego nie przewidywał. Jednak w zaleceniach oceny technicznej (w pkt 5) ten lokal nie został ujęty. Rodzi się zatem pytanie, czy w świetle rozstrzygnięcia decyzji, czy i jaki obowiązek ma zostać wykonany w tym przypadku. Organ, nakładając omówione obowiązki nawet nie przytoczył dokładnie ich treści z opinii technicznej. Ponadto trzeba zauważyć, że odesłanie do załącznika decyzji w postaci "Oceny technicznej dotyczącej wybudowania bez pozwolenia wewnętrznej linii zasilającej, tablic piętrowych i pomiarowo-rozdzielczych oraz instalacji odbiorczej w budynku przy ul. [...]", tj. opracowania znajdującego się w aktach sprawy nie oznacza, że ten dokument stanowi część decyzji. Zdaniem tut. Sądu, decyzja administracyjna może wówczas zawierać załączniki, jeżeli obowiązek ich "załączenia" wynika z obowiązujących przepisów. Innymi słowy, musiałby w przepisach Prawa budowlanego lub innej ustawie istnieć przepis, który pozwalałby na uznanie oceny technicznej za integralny element decyzji nakazowej. Takiego przepisu jednak nie ma. Pamiętać również trzeba, że "ocena techniczna" przedłożona do akt ma jedynie charakter dowodowy co oznacza, że to na organie ciąży obowiązek rozstrzygnięcia sprawy, a nie na wykonawcy oceny technicznej. Pogląd taki został wyrażony także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1498/04, zgodnie z którym niedopuszczalnym jest rozstrzygniecie, które nałożony obowiązek opisuje poprzez odesłanie do zaleceń zawartych w ekspertyzie technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w tej sprawie stanowisko to podziela. Tym samym wadą ocenianej decyzji jest, że szczegółową treść obowiązku wykonania instalacji elektrycznej precyzyjnie nie zawarto w wydanej decyzji. Nawet gdyby przyjąć, że zaprezentowane stanowisko nie jest uprawnione to i tak decyzja w zakresie uznania oceny technicznej jako załącznika do niej jest obarczona istotną wadą, albowiem dokument ten nie został podpisany przez organ. Jest to niezbędny element każdej decyzji, ponieważ dopiero od momentu podpisania aktu przez uprawnioną osobę wchodzi on do obrotu prawnego.

Nie jest to jedyna wada zaskarżonej decyzji. Przyjdzie odnotować, iż organy administracyjne zobowiązane są do prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.). Realizacji powyższej zasady służy między innymi uzasadnienie decyzji administracyjnej, które stanowi jej obligatoryjną część. Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ powinien w szczególności wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym wyjaśnić podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Wskazać należy, iż decyzje obu organów nie zawierają uzasadnienia prawnego, nałożonych obowiązków pod kątem przepisów techniczno-budowlanych. Organ I instancji jedynie stwierdza, że uznaje zalecenia "opinii technicznej" za wiarygodne i odpowiadające wymogom przepisów techniczno-budowlanych oraz sztuki budowlanej. Powołanie się przez organ pierwszoinstancyjny na zgodność nałożonych obowiązków z przepisami technicznymi bez wskazania nazwy rozporządzenia wraz z podaniem źródła publikacji oraz bez podania konkretnych przepisów rozporządzenia, które zdaniem organu zostały naruszone, stanowi naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Z takiego uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem, które przepisy organ orzekający uważał za podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu w ogóle nie odniósł się do tej kwestii.

Na koniec odnotować trzeba, że odpowiedzialność Wspólnoty Mieszkaniowej może dotyczyć tylko części wspólnych budynku, stosownie bowiem do treści art. 3 ustawy o własności lokali w razie wyodrębnienia własności lokali grunt oraz wszelkie części budynku i inne urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali lub dotychczasowego właściciela, stanowią ich współwłasność w częściach ułamkowych odpowiadających stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej budynku. Organy nadzoru, nakładając określone obowiązki na Wspólnotę Mieszkaniową nie rozważyły, czy niniejszej sprawie miały podstawy do zobowiązania adresata decyzji do wykonania wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości w wykonanej instalacji elektrycznej. Innymi słowy, odpowiedzialność wspólnoty mieszkaniowej może dotyczyć tylko części wspólnych budynku np. instalacji ciepłowniczej, o ile jest integralną częścią całego systemu grzewczego w budynku. Współwłasnością właścicieli wyodrębnionych lokali i dotychczasowego właściciela nieruchomości objęte są tylko te części budynku i inne urządzenia, które nie są odrębnymi lokalami należącymi do właścicieli wyodrębnionych lokali i dotychczasowego właściciela nieruchomości, i które nie służą wyłącznie do użytku tych właścicieli ze względu na należące do nich lokale (por. w wyroku SN z dnia 1998.12.02, sygn. akt I CKN 903/97, opubl. OSNC 1999/6/113). W tym zakresie decyzje również nie zawierają żadnego uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. to nie zasługuje on na uwzględnienie.

Ponownie, rozpatrując sprawę organ II instancji zapewniwszy wszystkim stronom postępowania pełne gwarancje procesowe przewidziane przepisami postępowania administracyjnego, winien uwzględnić wskazane wyżej uchybienia. Wyciągnięte wnioski powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały art. 7 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 135, art. 152 oraz art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji