Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1210/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1, art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, par. 2 pkt 1, art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącej [...] ([...]) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej także: "Agencja" lub "ARiMR", organ odwoławczy, organ drugiej instancji), po rozpatrzeniu odwołania M. Z. (dalej strona, skarżący), od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w W. (dalej też: organ pierwszej instancji) z [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]) w sprawie przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. w pomniejszonej wysokości, utrzymał pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w mocy.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2014 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek strony o przyznanie płatności na 2014. W sekcji VII wniosku – "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" strona wskazała 22 działki ewidencyjne wykorzystywane rolniczo. W sekcji VIII wniosku – "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" strona zadeklarowała realizację:

1. Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2 - Uprawy rolnicze w okresie przestawiania na powierzchni 4,65 ha oraz wariant 2.6 - Uprawy warzywne w okresie przestawiania na powierzchni 50,57 ha;

2. Pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 3,39 ha, wariant 4.6 - Półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni 2,32 ha oraz wariant 4.7 - Półnaturalne łąki świeże na powierzchni 5,27 ha;

3. Pakietu 6 - Zachowanie zagrożonych genetycznych roślin w rolnictwie, wariant 6.1 – Produkcja towarowa lokalnych odmian roslin uprawnych na powierzchni 50,57 ha.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia [...].04.2015 r. ([...]), przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 113 273,60 zł oraz odmówił przyznania płatności w wariancie 2.2 i nałożył sankcje wieloletnie w wysokości 1 688,40 zł.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji wskazał, iż zmniejszenie płatności nastąpiło z uwagi na stwierdzone różnice między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnia stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. Dodatkowo organ wskazał, iż w związku z przedeklarowaniem powierzchni/ długości strefy o 50.0% lub więcej, płatność za Wariant 2.2 nie została przyznana. Kwota wynikająca z przedeklarowania w wysokości 1 688,40 zł. będzie potrącana od płatności pomocowych, do których dany beneficjent jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Jeśli niemożliwe jest odliczenie tej kwoty w całości od wymienionych płatności, saldo pozostałe do spłaty zostaje anulowane

W odwołaniu strona nie zgodziła się z przyjętymi w decyzji powierzchniami PEG, jednocześnie podniosła, iż pomimo wskazania (w wcześniejszej decyzji kasacyjnej) przez organ II instancji nr działek ewidencyjnych, których powierzchnia PEG powinna podlegać weryfikacji, to organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, aż w trzech z dziewięciu działek nie zastosował się do tych wskazań organu II instancji.

Pismem z dnia [...].07.2015 r. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wezwał Stronę do wskazania na załącznikach graficznych tych części wykluczonych przez Kierownika BP ARiMR w W. powierzchni, które strona kwestionuje, poprzez wykreślenie na załącznikach granic odniesienia powierzchni PEG wraz z wyjaśnieniami w terminie 7 dni od otrzymania przedmiotowego pisma. Wezwanie zostało odebrane w trybie art. 43 k.p.a. w dniu [...].08.2015 r.

Pismem z dnia [...].07.2015 r. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zawiadomił stronę, że postępowanie w sprawie odwołania od decyzji nr [...] ulegnie przedłużeniu o dwa miesiące. Termin załatwienia sprawy został przedłużony do [...].10.2015 r.

W odpowiedzi na wezwanie (z dnia [...].07.2015 r.) w dniu [...].08.2015 r. do D. Oddziału Regionalnego we W. wpłynęło pismo strony, w którym wskazała, iż po otrzymaniu z BP ARiMR w W. załączników graficznych wraz z informacjami jakie obszary zostały zakwestionowane odniesie się do tego przesyłając stosowne pismo. Do dnia wydania niniejszej decyzji do D. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. nie wpłynęły załączniki graficzne, na których strona zakwestionowałaby granice odniesienia powierzchni PEG, z którymi się nie zgadza.

Po rozpatrzeniu odwołania organ drugiej instancji utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. W uzasadnieniu, na wstępie powołał przepisy regulujące tryb i warunki przyznawania przedmiotowej płatności.

Wskazał, że podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2014 jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 r., poz. 361 ze zm.; zwane dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. la ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz.173 ze zm.).

Podniesiono, że § 2 ust. 1 pkt. 1rozporządzenia rolnośrodowiskowego mówi o tym, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana rolnikowi, w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli min.: 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Natomiast zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu i powierzchni działek rolnych po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Dalej podniósł w uzasadnieniu, że zasadniczy spór sprowadza się do prawidłowości poczynionych przez organ I instancji ustaleń w zakresie kwalifikowalności powierzchni działek rolnych objętych zmniejszeniem, w stosunku do wniosku o przyznanie płatności na rok 2014.

Wskazał, że w ramach kontroli administracyjnej uustalono, że w przypadku działek rolnych: A zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnia stwierdzona wynosi 2,24 ha; B zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnia stwierdzona wynosi 2,04 ha; C zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnia stwierdzona wynosi 3,47 ha; J zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr 216 powierzchnia stwierdzona wynosi 4,60 ha; K zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnia stwierdzona wynosi 1,11 ha; M zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnia stwierdzona wynosi 1,53 ha; S zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnia stwierdzona wynosi 1,12 ha; XX zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnia stwierdzona wynosi 0,51 ha; NAA zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr 101/3 powierzchnia stwierdzona wynosi 0,05 ha; R zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnia stwierdzona wynosi 2,07 ha; G zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...]powierzchnia stwierdzona wynosi 0,17 ha; I zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnia stwierdzona wynosi 1,31 ha; T zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnia stwierdzona wynosi 0,22 ha; H zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnia stwierdzona wynosi 0,62 ha.

Podkreślono, iż przedmiotowa powierzchnia została ustalona w oparciu o treść art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS oraz zgodnie z zebranym materiałem dowodowym.

Wyjaśnił w uzasadnieniu, iż pomiar odległości i powierzchni dokonywany w systemie informatycznym ZSZiK jest wykonywany analogicznie jak np. na mapie zasadniczej lub na mapie ewidencji gruntów i budynków (dla przykładu: dla skali 1:2500 odcinek na mapie o długości 1 cm odpowiada 25 m w terenie). Ortofotomapa, na podstawie której w systemie ZSZiK są wykonywane pomiary ma dwa standardy: Ortofotomapa w skali 1:5000 z pikselem 0,5 m oraz w skali 1:2000 z pikselem 0,25 m. Ponadto w trakcie wykonywania pomiarów na materiale cyfrowym wykorzystuje się informację o wielkości boku piksela (każdy piksel jest kwadratem - w przypadku piksela np. 0,5 m pole kwadratu wynosi 0,25 m kw.). Mierzenie powyższą metodą jakiejkolwiek powierzchni oznacza w istocie zliczanie ilości pikseli (ilości kwadratów) mieszczących się wewnątrz danej powierzchni. Na potrzeby oceny powierzchni kwalifikowanej jest to dokładność wystarczająca i zgodna z przepisami Komisji Europejskiej, kóra wymaga systemu LPIS w skali nie gorszej niż 1:10000, natomiast Polska posiada LPIS w skali co najmniej 1:5000. Agencja posiada również dla każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Prace wykonywane są przez osoby posiadające stosowane uprawienie zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii.

W dalszej części uzasadnienia, oodnosząc się do zarzutów strony dotyczących wielkości stwierdzonej powierzchni działek rolnych, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazał, iż w przypadku wskazanych działek rolnych zmniejszenie powierzchni spowodowane było wykluczeniem powierzchni zalesionej i zadrzewionej. Powierzchnia niekwalifikująca się do płatności została zweryfikowana na podstawie aktualnej ortofotomapy (zdjęcie z [...].07.2013 r. i [...].09.2013 r.), jako najdokładniej oddającej stan faktyczny na gruncie dla wniosków o przyznanie płatności na rok 2014. Ta analiza powierzchni PEG dla spornych działek potwierdziła, iż zostały wyznaczone one prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutu, iż organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję pominął wskazania organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia [...].04.2015 r. dla trzech działek rolnych (A, R i T), wskazano w uzasadnieniu, iż zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji kasacyjnej nie mają charakteru bezwzględnie wiążącego i wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Decyzja kasacyjna nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy Owe wskazówki (zalecenia) stosownie do art. 138 § 2 zd. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wiążą organ pierwszej instancji jednakże jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, co oznacza, iż sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji.

Niezależnie od powyższego wskazano, iż dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działki rolna A i AA powierzchnia PEG wynosi 2,40 ha. Organ I instancji wykluczył powierzchnię 0,61 ha z działki rolnej A. Powierzchnia stwierdzona dla działki rolnej A wyniosła 2,24 ha, natomiast dla działki rolnej AA wyniosła 0,16 ha, co łącznie stanowi 2,40 ha. W przypadku działki rolnej R (2,12 ha) zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...], powierzchnia PEG wynosi 2,13 ha. Największy spójny obszar PEG dla tej działki wynosi 2,07 ha, zatem organ I instancji prawidłowo ustalił dla działki rolnej R powierzchnię kwalifikującą się do płatności. W przypadku działki rolnej T zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS (stan danych LPIS [...].04.2014 r.), stwierdzono, iż powierzchnia PEG dla w/w działki na rok 2014 wynosiła 0,22 ha.

W zakończeniu uzasadnienia przedstawiono sposób wyliczenia przyznanej w sprawie płatności rolnej, uznając za prawidłowe ustalenie powierzchni kwalifikującej się do przyznania przedmiotowej płatności.

W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów, strona zarzuciła:

obrazę przepisu prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności nie ustalenie, które dokładnie części działek skarżącej, zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 r., wyłączono z powierzchni podlegającej dopłatom, a jedynie wskazanie procentowej powierzchni wyłączonych części działek, co uniemożliwiło skarżącej ustosunkowanie się do wezwania organu z dnia [...].07.2015 r., i wyjaśnienie, które ustalenia organu strona kwestionuje;

obrazę przepisu prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, a to poprzez dowolną interpretację danych zawartych w systemach informatycznych, kwalifikujących dany obszar do dopłat, skutkujące błędnym uznaniem obszaru ugorowanego za obszar zakrzewiony lub zalesiony, a w konsekwencji jego częściowe wyłączenie z płatności,

3. obrazę przepisu prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, a to poprzez nieudostępnienie stronie dokumentów w postaci załączników graficznych, obrazujących obszary wykluczone z dopłat przez organ I instancji, przy jednoczesnym zobowiązaniu strony do odniesienia się do tychże dokumentów i ustaleń organu I instancji,

W uzasadnieniu podniesiono, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji zweryfikował wprawdzie nieznacznie powierzchnię gruntów strony (uprzednio bezzasadnie zakwestionowaną w odwołaniu od decyzji z dnia [...].01.2015 r.), jednakże ostatecznie nie ustalił, które dokładnie części poszczególnych działek dyskwalifikuje z dopłat. Organ ograniczył się jedynie do korekty powierzchni poszczególnych działek, poprzez ich zmniejszenie, rezygnując ze wyjaśnienia stronie, która zdaniem organu część konkretnej działki z uwagi na swój charakter (stan obecny) wyłącza z dopłat. Organ podniósł jedynie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, iż przyczyną wyłączenia części gruntów z dopłat (nie wiadomo której części), było zadeklarowanie do dopłat gruntów zakrzewionych oraz zadrzewionych. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ uznał tę okoliczność za udowodnioną, skoro nie wynika ona z żadnego dowodu, znajdującego się w aktach sprawy. Skarżący zaprzeczał (i zaprzecza konsekwentnie) by znaczna część działek, których areał zmniejszono, był zalesiony bądź zakrzewiony.

Podkreślono, że pismem z dnia [...].07.2015 r. organ II instancji wezwał stronę do wskazania na załącznikach graficznych tych części wykluczonych przez organ I instancji obszarów, które strona kwestionuje. Organ nie przesłał jednak stronie żadnych załączników graficznych, co uniemożliwiło stronie odniesienie się do ustaleń organu I instancji. Taka praktyka organu jest niedopuszczalna. Organ nie może nakładać na stronę obowiązku ustalania stanu faktycznego, a do tego de facto sprowadzało się wezwanie organu II instancji. Jednocześnie organ nie może - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - zobowiązywać do zapoznawania się z dokumentacją, której stronie nie ujawnia, czyniąc z tego poniekąd argument, iż to strona zrezygnowała z czynnego udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko wraz z jego argumentacją.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu strony naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w sprawie, iż zgodnie z Zgodnie z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, organ administracji publicznej zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Należy wskazać, iż strona nie złożyła pisma o czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji w sprawie przyznania płatności rolnej na rok 2014 oraz w postępowaniu odwoławczym przed organem II Instancji.

Odnosząc się do zarzutów niewyjaśnienia należycie stanu faktycznego, wskazano, że organ I instancji oparł się przy weryfikacji powierzchni na systemie identyfikacji działek, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, jako najpełniej oddającym rzeczywisty stan rzeczy. Podkreślić należy, iż przedmiotowa powierzchnia została ustalona w oparciu o treść art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS oraz zgodnie z zebranym materiałem dowodowym.

Wskazano także, że wezwanie organu z dnia [...].07.2015 r. do wskazania na załącznikach graficznych tych części wykluczonych przez Kierownika BP ARiMR w W. powierzchni, które strona kwestionuje, zostało odebrane - w trybie art. 43 k.p.a. w dniu [...].08.2015 r. Podkreślono, iż w związku z tym wezwaniem w dniu [...].09.2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w W. zgłosił się mąż strony i otrzymał komplet załączników graficznych do działek ewidencyjnych deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 (notatka służbowa z dnia [...].09.2015 r.). Wobec powyższego niezasadny jest zarzut, iż organ nie udostępnił stronie żadnych załączników graficznych, co uniemożliwiło stronie odniesienie się do ustaleń organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym.

Materialnoprawną podstawę rozpoznawanej sprawy w zakresie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2014 stanowią przepisy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U, 2013, poz. 361 ze zm.; zwane dalej: rozporządzeniem rolno środowiskowym), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. la ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz.173 ze zm; dalej też: ustawa).

Zgodnie z § 2, ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana rolnikowi, w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli min.: 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Natomiast zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu i powierzchni działek rolnych po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Zasadniczą kwestią w sprawie, jest rozbieżność pomiędzy wielkością powierzchni wskazana we wniosku o przyznanie płatności, a wielkością powierzchni kwalifikowanej, stwierdzonej na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w oparciu o ortofotomapy i przy zastosowaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych LPIS.

Skarżąca podnosi niewyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności poprzez nie ustalenie, które dokładnie części działek skarżącej, zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności rolnej na rok 2014 r., wyłączono z powierzchni podlegającej dopłatom rolnym. Organ jedynie wskazał procentowe powierzchnie wyłączonych części działek, co uniemożliwiło skarżącej ustosunkowanie się do wezwania organu o wskazanie, które ustalenia organu kwestionuje. W tym kontekście w skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postepowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 8 K.p.a.

Zważywszy, że podstawowym warunkiem prawidłowego zastosowania normy materialnoprawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocena, a te podlegają kontroli Sądu poprzez odniesienie działań organu administracji do norm postępowania, regulujących obowiązki tegoż organu co do ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, konieczne jest wyraźne zakreślenie wymogów stawianych organom w tym zakresie w przypadku postepowań o przyznanie płatności rolnych.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich: 2. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. 3. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z powyższego wynika, że w tych szczególnych postępowaniach obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego zostały określone w sposób węższy, niż ma to miejsce na zasadach ogólnych, bowiem nie obejmują wymogu samodzielnego poszukiwania i zebrania całego materiału dowodowego, ale ograniczają się do wszechstronnego rozpatrzenia dowodów dostarczonych przez samą stronę.

Wskazać należy w tym kontekście, że przywołany w skardze przepis art. art. 7 i 77 k.p.a., co do zasady w sprawach płatności rolnych nie mają zastosowania, bowiem art. 21 ust. 2 i ust. 3 ustawy, regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a.

Niemniej, z przyjętym w ustawie obowiązkiem (art. 21 ust. 2) "wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego" wiąże się powinność organu administracji publicznej do oceny "na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona" (art. 80 k.p.a.). Dokonana przez organ ocena dowodów w granicach zakreślonych w art. 80 k.p.a. musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, gdyż tam właśnie organ powinien wskazać "fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej" (art. 107 § 3 k.p.a.).

Wskazuje to, że okoliczność, będąca w sprawie postawą zmniejszenia płatności musi zostać udokumentowana i uzasadniona w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, a dokonana analiza winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W wyniku weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych powyżej reguł, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie nie można przyjąć, iż organ wydał swoje rozstrzygnięcia po prawidłowym, nie budzącym wątpliwości ustaleniu stanu faktycznego, w zakresie oceny i ustalenia na podstawie materiału dowodowego, że dana okoliczność (przedeklarowania gruntów objętych wnioskiem) została udowodniona, co uniemożliwiało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Jak już wskazano, spór w sprawie sprowadza się do prawidłowości poczynionych przez organy Agencji ustaleń w zakresie kwalifikowalności powierzchni działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie przedmiotowej płatności na rok 2014, ich redukcji w stosunku do wniosku skarżącej.

W tym zakresie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ Agencji wskazała, że weryfikacja działek rolnych została dokonana w oparciu o ortofotomapy cyfrowe zaimplementowane do posiadanego przez ARiMR systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), co wynika z art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Kontrola administracyjna została przeprowadzenia na podstawie aktualnych danych zawartych w systemie ZSZIK. Powierzchnia niekwalifikująca się do płatności została zweryfikowana na podstawie aktualnej ortofotomapy (zdjęcie z [...].07.2013 r. i [...].09.2013 r.), jako najdokładniej oddającej stan faktyczny na gruncie dla wniosków o przyznanie płatności na rok 2014.

Jak wynika z akt sprawy, organ ARiMR wyjaśnił bardzo szczegółowo, podstawy prawne systemu LPIS, zasady jego funkcjonowania oraz jego dokładność, znaczenie ortofotomapy przy ustalaniu powierzchni działek rolnych. Nie wskazał jednak, które dokładnie części poszczególnych działek skarżącej, zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 r. wyłączono z powierzchni podlegającej dopłatom i z jakiego to uczyniono powodu. Poprzestał, w odniesieniu do każdej z tych działek na wskazaniu jedynie jaką powierzchnię stwierdzono w wyniku kontroli administracyjnej i na ogólnym stwierdzeniu, że w przypadku tych działek zmniejszenie powierzchni spowodowane było wykluczaniem powierzchni zalesionej i zadrzewionej. Tym samym nie zaprezentował istotnych dla sprawy okoliczności, przy pomocy których dokonano weryfikacji poszczególnych działek rolnych przy ustalaniu powierzchni uprawniającej do płatności rolnej. Nie wyjaśnił bowiem, która część konkretnej działki z uwagi na swój charakter wyłączył z dopłat. Z akt sprawy nie wynika także na jakiej podstawie organ uznał zadrzewienie, zakrzaczenie działek za udowodnione, skoro nie wynika ona jednoznacznie z dowodów zebranych w sprawie.

Ta sytuacja niewątpliwie uniemożliwiła skarżącej wskazania i wyjaśnienie, które ustalenia organu kwestionuje, odniesienia się do nieprawidłowości stwierdzonych na poszczególnych zgłoszonych do płatności działkach.

Tym samym nie można uznać, jak chce organ Agencji, że będące w sprawie postawą zmniejszenia płatności okoliczności zostać udokumentowane i uzasadnione w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W sytuacji nie wskazania w dokumentach zgromadzonych w sprawie, w tym także w postaci załączników graficznych dla poszczególnych działek, obszarów wykluczonych z dopłat przez organ Agencjii i przyczyn tego stanu, nie można uznać - z powołaniem na art.3 ust. 3 ustawy - że skoro strona nie przedstawiła wyjaśnienie, które ustalenia organu strona kwestionuje, to ustalona powierzchnia jest prawidłowa.

Na gruncie niniejszej sprawy nie ma więc uznać, jak chce organ odwoławczy, że przedmiotowa powierzchnia uprawniająca dla płatności rolnej ustalona w oparciu o treść art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS, znajduje oparcie w zebranym materiałem dowodowym. Takie postępowanie organu odwoławczego wskazuje, że organ uchyliły się w istocie od obowiązku zakreślonego przez art. 80 k.p.a. wykazania, że dana okoliczność została udowodniona na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, że zasadnie wykluczono poszczególne części działek.

Powyższa nieprawidłowości, zdaniem Sądu, uniemożliwią odniesienia się do argumentacji organu Agencji przez stronę jak i Sąd w zakresie ustalenia stanu faktycznego w sprawie.

Przy ponownym rozpatrywaniu zaistniałych w sprawie wątpliwości organ uwzględni wskazany zastrzeżenia, w szczególności wskaże, które dokładnie części poszczególnych działek skarżącej, zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności rolnej na rok 2014 r. wyłączono z powierzchni podlegającej dopłatom i z jakiego to uczyniono powody i umożliwi wypowiedzenie się stronie w tej kwestii. I w zależności od tych ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

Niewypełnienie przez organy obowiązków wynikających z unormowań zawartych w art. 21 ustawy, w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., uniemożliwiło Sądowi nie tylko weryfikację dokonanej przez organy oceny dowodów w granicach zakreślonych w art. 80 k.p.a., ale nie dało także dostatecznych podstaw do oceny poprawności unormowań materialnoprawnych. Warunkiem niezbędnym do oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organy procesu subsumcji jest bowiem właściwe ustalenie stanu faktycznego. W zaistniałej sytuacji ocena przez Sąd wskazywanych w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego byłaby zatem co najmniej przedwczesna.

Wobec dostrzeżonych uchybień proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, nie przesądzając kierunku rozstrzygnięcia, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (punkt II) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tej samej ustawy.