Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 297/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 a par. 1, art. 200, art. 205 par. 1, art. 64a-e, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 136 par. 1, art. 15, art.7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu K. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2022 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego K. S. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 28 lutego 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: SKO, organ odwoławczy) w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 01 grudnia 2020 r., IV SA/Po 1801/20, uchylającym decyzję SKO z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. S. (zwanego dalej skarżącym, wnoszącym sprzeciw) i M. S. (razem ze skarżącym zwanych dalej odwołującymi), reprezentowanych przez radcę prawnego, od decyzji Wójta Gminy T. (dalej: Wójt, organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], [...], ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku magazynowego na terenie działki nr [...] oraz na terenie części działki nr [...], położonej w miejscowości B., gmina T. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał następujące ustalenia.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Wójt ustalił na rzecz B. Ż. (dalej: wnioskodawca, inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości B., gmina T. .

Wskutek wniesionego odwołania, SKO decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna została wykonana nieprawidłowo i w konsekwencji SKO nie mogło zweryfikować poprawności ustalenia warunków zabudowy. Wątpliwości Kolegium budził także brak uzasadnienia w decyzji stwierdzenia spełnienia warunku dostępu inwestycji do drogi publicznej. Analizę zakwestionowano w zakresie parametru wskaźnik zabudowy oraz wskazano, że parametry zabudowy powinny być ustalone w granicach "od-do", bez ograniczenia się wyłącznie do wartości maksymalnych.

W toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji wnioskodawca rozszerzył wniosek o część działki nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] ([...]), Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] oraz na terenie części działki nr [...], położonych w miejscowości B. , gmina T. (dalej: inwestycja).

Odwołujący podnieśli w odwołaniu od powyższej decyzji, że rozszerzenie wniosku miało na celu uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji i domagali się "zamknięcia uciążliwej lakierni".

SKO decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaleciło, by Wójt wyjaśnił, jaka część inwestycji będzie realizowana na działce nr [...]. Podkreśliło, że obszar analizowany wyznacza się wokół całej działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Na znajdującej się w aktach sprawy mapie zasadniczej nie naniesiono "frontu działki", nie podano jego szerokości – nie wiadomo zatem, która część działki została uznana za jej front, a nadto nie wyjaśniono, dlaczego obszar analizowany został wyznaczony w odległości 51 m. Kolegium ponownie zakwestionowało obliczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jako dokonanego "szacunkowo na podstawie mapy" (a nie w oparciu o dane wynikające z ewidencji budynków). W analizie nie podano wysokości poszczególnych budynków z obszaru analizowanego (jedynie wysokość nieprzekraczaną na poszczególnych działkach). Organ odwoławczy zaznaczył także niedopuszczalne różnice w ustalonych wartościach parametrów pomiędzy projektem decyzji a zaskarżoną decyzją. Organ I instancji nie podał podstawy prawnej ustalenia parametrów "szerokości elewacji frontowej" oraz "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki". Wójt ponownie ustalił wartości niektórych parametrów podając jedynie ich wartości maksymalne. Kolegium poleciło także weryfikację kręgu stron postępowania, bowiem na podstawie map w aktach sprawy – na skutek rozszerzenia wniosku o działkę nr [...] – nie można było ustalić wszystkich działek sąsiadujących z ww. działką.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji.

Odwołujący podnieśli w odwołaniu od powyższej decyzji, że rozszerzenie wniosku o część działki [...] jest próbą ominięcia problemów urbanistycznych związanych z bilansem terenu dla planowanej zabudowy. Na działce nr [...] występuje już zbyt duża intensywność zabudowy – stanowi to niedopuszczalne nadużycie przepisów. Wójt nie odniósł się do postulatu uwzględnienia obwieszczenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 lipca 2015 r. odnośnie usytuowania budynków w odległości 7,5 m od granicy działki. Parametry: powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, linia zabudowy – są niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury. W planowanym budynku mają być składowane materiały łatwopalne, stąd przenośne nagrzewnice gazowe (planowane ogrzewanie) będzie stwarzać zagrożenie pożarowe.

Reprezentujący odwołujących radca prawny w piśmie z 12 marca 2020 r. uzupełnił powyższe stanowisko podnosząc, że Wójt nie wezwał pełnomocnika inwestora do przedłożenia pełnomocnictwa w stosunku do podejmowanych przez tego pełnomocnika czynności od 01 stycznia 2018 r. do 24 września 2019 r. Organ błędnie ocenił zakres przedmiotowy postępowania przyjmując, że dotyczy przedsięwzięcia polegającego na budowie hali magazynowej, a nie rozbudowie stolarni. Zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania w postaci konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie warsztatu stolarskiego. Ponadto pełnomocnik zarzucił niewyjaśnienie kwestii dotyczącej uzbrojenia terenu w zakresie dostarczania energii do części inwestycji mającej powstać na działce nr [...] i czy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, a nadto błędne ustalenie obszaru analizowanego, nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania z pominięciem właścicieli działki nr [...], błędne ustalenie warunków geometrii dachu i wskaźnika powierzchni zabudowy przez szacunkowe obliczenie na podstawie mapy a nie ewidencji gruntów i budynków.

SKO decyzją z [...] sierpnia 2020 r., [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja ta, wskutek wniesionego przez skarżącego sprzeciwu, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 01 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1801/20. W ocenie Sądu SKO nie wyjaśniło dlaczego wskazane przezeń naruszenia przepisów postępowania stanowiły podstawy wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Następnie decyzją z 28 lutego 2022 r., [...], wskazaną we wstępie, SKO uchyliło decyzję Wójta z [...] stycznia 2020 r., nr [...], [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny, a następnie art. 153 p.p.s.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym od 27 maja 2021 r.) i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741, zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p."), z zastrzeżeniem art. 2 pkt 4, art. 9 ust. 1 i art. 24 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 922, zwanej dalej w skrócie "u.zm.u.r.p."), ponadto § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, 2, 3 i 4, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1, 3 i 4, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem MI") w brzmieniu obowiązującym do 02 stycznia 2022 r. w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399), a także art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 2373, zwanej dalej w skrócie: "u.u.i.ś.") i § 3 ust. 1 pkt 14 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839, zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem RM"). Wskazał w szczególności, że skoro front działki objętej wnioskiem wynosi 47 m, to obszar analizowany powinien zostać wyznaczony w odległości 141 m. Wójt nie wyjaśnił, dlaczego obszar analizowany wyznaczono w odległości 145 m – nie wynika to ani z decyzji, ani z analizy urbanistycznej. Sama analiza urbanistyczna nadal nie została wykonana prawidłowo, mimo dotychczasowych zastrzeżeń Kolegium. Wskaźnik powierzchni zabudowy obliczono "szacunkowo na podstawie mapy", bez wyjaśnienia braku posłużenia się w tym zakresie wartościami z ewidencji gruntów i budynków – budzi to wątpliwości co do wiarygodności danych. W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – organ I instancji podał jedynie jakich wartości budynki na poszczególnych działkach nie przekraczają, jednak bez wskazania podstawy ustalenia tego parametru. W analizie należy wyjaśnić, dlaczego przyjęto określony wskaźnik jako wyjątek od zasady i dlaczego określoną jego wielkość. Odnośnie wartości szerokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – dla zamierzenia inwestycyjnego ustalono ją od 9,0 do 17,50 m, a zatem rozbieżność pomiędzy wartością minimalną i maksymalną wynosi niemal 100 % i nie wiadomo w konsekwencji, jaka inwestycja zostanie ostatecznie zrealizowana. Z decyzji organu I instancji nie wynika także dlaczego ten parametr został tak ustalony – nawet przy zastosowaniu 20 % tolerancji średniej wartości nie uzyska się wielkości ustalonych przez Wójta. Ponadto zarówno z decyzji jak i z analizy urbanistycznej nie wynika powód ustalenia kąta nachylenia głównych połaci dachu do 12 stopni, skoro we wniosku inwestor podał "dach płaski, kąt nachylenia 6 stopni", a organ jest związany wnioskiem. Analiza urbanistyczna nie zawiera także zbadania zabudowy z obszaru analizowanego pod względem kąta nachylenia dachu, wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych i kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki, lecz ograniczono się jedynie do podania rodzaju dachu. Wójt nie podał w decyzji wartości dla linii zabudowy, wskazując jedynie, że określono ją na załączniku graficznym do decyzji – parametr ten winien był jednak być określony także w części tekstowej przez podanie wartości liczbowych. Poza tym – wbrew treści decyzji – parametr ten nie został wyznaczony na załączniku graficznym do decyzji. Organ I instancji nie wyjaśnił także co oznacza "nawiązywanie linii zabudowy planowanej inwestycji" do budynku na działce [...]. Wyniki analizy nie wskazują także sposobu ustalenia ww. parametrów dla inwestycji; są one w ocenie Kolegium nazbyt lakoniczne, ograniczające się do przytoczenia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i wskazania, że wymogi zostały spełnione, lecz nie zawierają podsumowania, wniosków, wyjaśnień. Wójt winien także wyjaśnić, czy budowa hali magazynowej mającej służyć stolarni skutkuje koniecznością przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. SKO wskazało także, że przedłożone przez wnioskodawcę kopie umów potwierdzają świadczenie usług polegających na dostawie wody, energii czy odbiorze ścieków komunalnych, jednak nie zawierają stanowiska odnośnie uzbrojenia terenu pod kątem zamierzenia inwestycyjnego. Organ I instancji winien także wyjaśnić wątpliwości wobec udzielonego przez inwestora pełnomocnictwa – w pierwotnym wskazano, że traci ważność [...] grudnia 2017 r., natomiast kolejne jest z datowane na [...] września 2019 r., zatem organ powinien wyjaśnić czy pomiędzy tymi datami pełnomocnik inwestora także był umocowany do występowania w jego imieniu albo inwestor powinien potwierdzić czynności dokonane przez tego pełnomocnika. Wójt winien także zweryfikować krąg stron postępowania, bowiem z akt nie wynika, by korespondencja w sprawie (w tym decyzja z [...] stycznia 2020 r.) była kierowana do właściciela działki nr [...] (bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...]). Z uwagi na wymienione nieprawidłowości, w ocenie organu odwoławczego doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. § 3 ust. 2 i 4-9 rozporządzenia, art. 61 § 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 7, 77, 80 i 107 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Z uwagi na zakres stwierdzonych uchybień w ocenie SKO niemożliwe było ich konwalidowanie w drodze dodatkowego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna i sporządzone na jej podstawie wyniki stanowią kluczowe dowody w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium zakwestionowało także uzasadnienie zaskarżonej decyzji, podniosło kwestię niewyjaśnienia pełnomocnictwa i nieprzedstawienia argumentów za nieuznaniem za stronę właściciela działki nr [...].

W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego K. F., wniósł o przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania i wydanie na podstawie art. 155 p.p.s.a. postanowienia informującego organ zwierzchni sprawujący nadzór nad działalnością skarżonego organu o zignorowaniu wskazać co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Poznaniu z 01 grudnia 2020 r., IV SA/Po 1801/20. Decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 zdanie 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z [art.] 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś., a także § 3 ust. 1 pkt. 14 oraz § 3 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 roku, Nr 213, poz. 1397 ze zm.) w zw. z § 4 rozporządzenia RM, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a także w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez zignorowanie wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2020 r., IV SA/Po 1801/20, w szczególności niedokonanie oceny konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że oceny konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia winien dokonać organ odwoławczy – zgodnie z zapadłym w sprawie wyrokiem WSA w Poznaniu. Nadto podkreślił, że organ odwoławczy orzekał w sprawie po raz czwarty.

W piśmie z [...] maja 2022r. SKO w Poznaniu przekazując sprzeciw Sądowi do rozpoznania podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się zasadny i zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie "P.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Przepis art. 64a P.p.s.a. stanowi bowiem, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma zatem art. 64e P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. To znaczy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu II instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty, tylko rozpoznaje inny środek – sprzeciw. Nadto, wskazać należy, że zgodnie z art. 64b § 3 P.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się, co oznacza że stroną postępowania sądowego jest tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję.

Stwierdzić należy, że kontrola sądowa decyzji wydanej, na podstawie powołanego wyżej przepisu, wymaga sięgnięcia do treści art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie prawidłowość uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu wydania decyzji przez organ I instancji właśnie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), bo konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 K.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena.

W konsekwencji kontrola decyzji, podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od tej decyzji, wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą Sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, tylko gdy uwzględnia sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję odwoławczą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., a gdy w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić - zatem uzna że decyzja odwoławcza była prawidłowa - to Sąd oddala sprzeciw. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji by ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie.

Mając powyższe rozważania na względzie, w ocenie Sądu ustalenia dokonane w przedmiotowej sprawie przez organ II instancji nie dawały podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenia decyzji Wójta Gminy T. z [...] stycznia 2020 r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zgodzić się należy – ujmując to z perspektywy zasady dwuinstancyjności postępowania oraz ochrony interesów pozostałych stron postępowania – że wskazanym jest z reguły, aby istotne dla sprawy dowody zostały zebrane i ocenione przez organ pierwszej instancji. Trzeba jednak zaznaczyć, iż niniejsza sprawa ma szczególny charakter, gdyż w istocie ujawniła ona problem przez ustawodawcę nieprzewidziany – z perspektywy wnioskodawcy doszło do paraliżu administracji publicznej, gdyż ta nie jest zdolna do wydania ostatecznej, merytorycznej decyzji w sprawie. Jak słusznie wskazał skarżący – zaskarżona przezeń decyzja jest aktualnie czwartą wydaną przez organ odwoławczy, uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. To wszystko skłania do bardziej restrykcyjnego, aniżeli z reguły przyjmowano w orzecznictwie dotyczącym warunków zabudowy, podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Co także szczególnie istotne, art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13.04.2022 r., I OSK 445/22, CBOSA).

Należy także podkreślić, że w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 P.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 P.p.s.a. zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 9 do art. 153).

W zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z 01 grudnia 2020 r., IV SA/Po 1801/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając, wskutek wniesionego przez skarżącego sprzeciwu, decyzję SKO w P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], uchylającą decyzję Wójta – zaznaczył w szczególności, że w uzasadnieniu decyzji zabrakło wyjaśnień Kolegium, dlaczego po pierwsze stwierdzone uchybienia procesowe mają istotny wpływ na wynik sprawy, a po wtóre dlaczego organ nie mógł tych naruszeń albo sam konwalidować i rozstrzygnąć sprawę co do meritum albo uznać je za na tyle istotne, by przesądzały o braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem inwestora. Kolegium nie wskazało też przyczyn, dla których nie skorzystało z możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie na podstawie art. 136 § 1 K.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie SKO wymieniło uchybienia organu I instancji:

- brak wyjaśnienia powodów niewielkiego powiększenia obszaru analizowanego - zamiast w odległości 141 m, przyjęto w odległości 145 od granic działki inwestycyjnej,

- szacunkowe, na podstawie mapy zasadniczej a nie wartości wynikających z ewidencji gruntów i budynków, wyliczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki,

- wadliwe ujęcie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez podanie jakiej wysokości budynki na poszczególnych działkach nie przekraczają,

- zastrzeżenia co do ustalenia szerokości elewacji frontowej planowanego budynku w zbyt szerokich granicach - 9-17,5 m,

- uwagi co do ustalenia kąta nachylenia dachu - sprzecznie z wnioskiem inwestora,

- brak konwalidacji części czynności dokonanych przez pełnomocnika inwestora, a także

- braku weryfikacji stron postępowania, w szczególności w zakresie właściciela dz. nr [...].

W odróżnieniu od poprzedniej – w zaskarżonej obecnie decyzji Kolegium szczegółowo odniosło się do wskazywanych przez siebie zastrzeżeń. Wskazało także, dlaczego w ocenie organu odwoławczego nie mógł on sam uchybień tych konwalidować. Odniosło się także do zarzutów odwołania. Jednakże w ocenie Sądu po pierwsze – można powtórzyć za poprzednim wyrokiem, że "[Kolegium] w szczególności nie wyjaśniło, jakie były przeszkody, by opierając się na sporządzonej przez organ I instancji analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dokonać ewentualnie korekty jej wyników w sytuacji, gdy samo sformułowało zarzuty co do wadliwości wyników analizy w zakresie parametrów - wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości i szerokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Nie podało również, jaki wpływ na wynik sprawy miało wyznaczenie granic obszaru analizowanego w nieznacznie większej odległości aniżeli minimalna wynikająca z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy uchylił się również od jasnego wykazania, dlaczego uznało, że metodologia obliczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości i szerokości elewacji frontowej dla nowego zamierzenia są jednoznacznie wadliwe i sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Rozstrzygając po raz trzeci kasacyjnie, po przeszło dwu i pół rocznym postępowaniu administracyjnym w tejże sprawie, wyraziło jedynie swe wątpliwości co do uzyskanych wyników. W ocenie Sądu takie działanie z pewnością przekracza dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a.".

Podkreślić trzeba, że także i wydając czwartą w sprawie decyzję kasacyjną SKO, po ponad czterech i pół roku od złożenia wniosku w sprawie o wydanie warunków zabudowy – uchyliło się od jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

Przy czym w przedmiotowym wyroku Sąd wyraźnie zaznaczył także, że powtórnie Kolegium nakazuje organowi I instancji zbadać krąg stron postępowania. Uprzednio, w decyzji z [...] września 2019 r., nakazało organowi I instancji zbadać krąg stron, z uwagi na okoliczność, że znajdująca się w aktach sprawy mapa nie ujawnia wszystkich działek sąsiednich. Z kolei w decyzji, od której K. S. wniósł sprzeciw zarzuciło Wójtowi, że pozbawił udziału w postępowaniu właściciela działki nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji. Również takie działanie Kolegium ujawnia, zdaniem Sądu, pozorną wolę Kolegium zakończenia sprawy merytorycznym rozstrzygnięciem.

Co jednak szczególnie istotne, w końcowej części wyroku Sąd zaznaczył, że "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi odwoławczemu wszystkie powołane wyżej zagadnienia ocenić samodzielnie. Akta sprawy zawierają niezbędne dokumenty i mapy, w szczególności analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie których można było rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty", a nadto, że "[oceny] ewentualnej uprzedniej konieczności uzyskania dla przedmiotowej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia [...] powinien dokonać organ odwoławczy".

Tym samym należy zauważyć, że – jak słusznie zauważył pełnomocnik wnoszącego sprzeciw – organ nie wykonał wytycznych zawartych w wiążącym go wyroku Sądu z 1 grudnia 2020r.

Sąd podziela przy tym odmienne od wyrażonego przez Kolegium w zaskarżonej decyzji stanowisko, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK [...], OSP [...]/41, s. 281).

Podkreślić bowiem należy, że organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji po przeprowadzeniu postępowania, w którym wykonał zasadnicze czynności wymagane w takim postępowaniu, w tym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o którym mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (analizę urbanistyczną), organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od takiej decyzji może zastosować art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, iż dotychczas przeprowadzone postępowanie jest wadliwe i wymaga powtórzenia, a nie wyjaśnienia wątpliwości dostrzeżonych przez SKO, czy uzupełnienia w ramach wyznaczonych art. 136 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie wykazał bowiem, że podnoszone uchybienia nie mogą być uzupełnione w trybie art. 136 § 1 K.p.a. przez Kolegium czy zlecając przeprowadzenie tego uzupełniającego postępowania organowi I instancji.

Nadto w ocenie Sadu organ odwoławczy może także dokonać samodzielnej oceny w zakresie konieczności przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia dla planowanej budowy budynku magazynowego. Zagadnienie powyższe wymaga bowiem oceny prawnej a nie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie, co nie przekracza możliwości organu odwoławczego i hipotezy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Wskazać bowiem należy, że organ I instancji wypowiedział się co do braku potrzeby przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (str. 6-7 uzasadnienia decyzji), skoro zatem Kolegium kwestionowało te rozważania Wójta winno przedstawić swoje stanowisko w tym zakresie i jeżeli uznało to za zasadne wezwać wnioskodawcę do przedłożenia takiej decyzji - mając na uwadze, że planowane przedsięwzięcie dotyczy budowy budynku magazynowego. W tym zakresie wypowiedział się także Sąd sprawie IV SA/Po 1801/20 wskazując, że oceny tej powinien dokonać organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę, czego nie wykonano.

Tak samo możliwości organu odwoławczego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. nie przekracza uzupełnienie postępowania administracyjnego w sprawie o warunki zabudowy o zapewnienia gestorów sieci odnoszące się to tego, czy uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że przyczyny wskazane w motywach zaskarżonej decyzji nie uzasadniały wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Z tego względu na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie jej pełnomocnika (480 zł), ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 zł.

Jednocześnie Sąd zaznacza, że zarówno tzw. "sygnalizacja", o której mowa w art. 155 P.p.s.a., jak i przekazanie sprzeciwu do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 64d § 2 P.p.s.a. stanowią uprawnienia Sądu. Okoliczność, że skład orzekający nie wystąpił ze stosownym postanowieniem sygnalizacyjnym (będącym uprawnieniem Sądu) nie może stanowić o naruszeniu prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zob. wyrok WSA z 24 maja 2006 r., II GSK 384/05, CBOSA). Podobnie, rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie, nie zaś na posiedzeniu niejawnym, jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, nie jest zaś obligatoryjną formą rozpoznawania takiego środka zaskarżenia (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 1484/20, CBOSA). Zasadą bowiem jest rozpoznanie sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Mając na uwadze okoliczności sprawy, które nie wymagały rozpoznania na rozprawie oraz istotę instytucji sprzeciwu zmierzającego do jak najszybszego rozpoznania sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do przekazania jej do rozpoznania na rozprawie.

Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawione wyżej uwagi, wskazania i oceny prawne, i będzie zmierzał do jej merytorycznego (tj. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) rozstrzygnięcia.