Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1079/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Gabriela Nowak Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka - Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2018 r. sprawy ze skarg Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] uchylił punkt 2 decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2003 r., nr [...], w którym organ odmówił stwierdzenia, że nieruchomość o powierzchni [...] ha (zapisana w KW [...] t. [...], wykaz liczba [...]) nie podpadała pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że T. G. złożyła wniosek do Wojewody [...] o unieważnienie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] listopada 1946 r. w części dotyczącej nieruchomości zapisanych w KW [...] t. [...], wykaz liczba [...] o pow. 0,4763 ha, w KW [...] t. [...], wykaz liczba [...] o pow. [...] ha, w KW [...] t. VIII, wykaz liczba [...] o pow. [...] ha oraz w KW [...] t. [...], wykaz liczba [...] o pow. [...] ha, wskazując, że przywołane nieruchomości były i są nieruchomościami miejskimi, nie podlegającymi przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. odmówił stwierdzenia, że wnioskowane nieruchomości nie podpadają pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po rozpoznaniu odwołania T. G. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1995 r. ponownie odmówił stwierdzenia, że przedmiotowe nieruchomości nie podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z [...] września 1998 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 2416/98, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...].

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2003 r. stwierdził w punkcie 1, że 3 z wnioskowanych nieruchomości, których właścicielami byli F. i L. G., nie podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W punkcie 2 powołanej decyzji organ I instancji odmówił natomiast stwierdzenia, że nieruchomość oznaczona w dacie przejęcia według KW [...] tom [...] karta [...] o pow. [...] ha nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2004 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2003 r. w całości i umorzył postępowanie I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 384/04, uchylił jednak decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2004 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 68/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] oraz uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w części, którą utrzymano w mocy punkt 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1625/06 oddalił skargę kasacyjną Gminy [...] od powyższego wyroku sądu I instancji. W tej sytuacji decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. stała się prawomocna w części dotyczącej punktu 1, a do rozpatrzenia pozostały odwołania od tej decyzji w części dotyczącej jej punktu 2.

Ponownie rozpatrując sprawę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w części dotyczącej pkt 2 i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji. Uwzględniając w całości, w trybie autokontroli, skargę H. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. (pkt 1) oraz uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w części dotyczącej pkt 2 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (pkt 2). W uzasadnieniu Minister przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10), w której uznano, że § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po rozpatrzeniu skargi gminy [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. IV SA/Wa 707/11, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2011 r. Natomiast po rozpatrzeniu skargi H. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 marca 2012 r., sygn. IV SA/Wa 1905/11 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r.

Rozpoznając po raz kolejny odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2003 r. w zakresie pkt 2 tej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2013 r. uchylił pkt 2 decyzji organu I instancji i stwierdził, że nieruchomość, której właścicielami byli F. i L. G., oznaczona w dacie przejęcia [...] tom [...] karta [...] o pow. [...] ha nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ wskazał, że istota postępowania sprowadza się do oceny, czy po nabyciu mleczarni przez małżonków G. w 1929 r. powstał taki związek funkcjonalny, który pozwala uznać, że nieruchomość ta stała się częścią nieruchomości ziemskiej i mogła przejść na własność Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ przywołał zawarte w odwołaniu stanowisko, że mleczarnia została nabyta jako odrębny obiekt niezwiązany z gospodarstwem rolnym. Mleczarnia ta działała na potrzeby powiatu śremskiego i swoją produkcję opierała na skupie mleka od okolicznych właścicieli ziemskich i gospodarzy (co najmniej 460 krów).

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły gmina [...] oraz Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2144/13 oddalił skargi, uznając je za niezasadne. Akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ, Sąd podkreślił, że dla przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenie ma to, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając zaskarżoną decyzję, był związany, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 68/06. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd jednoznacznie stwierdził, że "małżonkowie G. w 1929 r. faktycznie nabyli nieruchomość z posadowionym na niej przedsiębiorstwem w branży rolnej, jakim była mleczarnia. Nieruchomość znajdowała się w [...] przy głównej ul. [...], brak jest podstaw do uznania, że w dacie nabycia tej nieruchomości była to nieruchomość ziemska o charakterze rolnym. Co za tym idzie nieruchomość ta nie mogła być uznana za podpadającą pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu." W ocenie Sądu I instancji, takie wiążące stanowisko co do braku związku funkcjonalnego pomiędzy gospodarstwem a mleczarnią zostało potwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której wykazano brak związku funkcjonalnego mleczarni i jej odrębność od gospodarstwa. Mleczarnia ta funkcjonowała niezależnie od samego gospodarstwa i swoją produkcję opierała na skupie mleka od okolicznych właścicieli ziemskich i gospodarzy. Ponadto podniesione w skardze zarzuty dotyczące nieobowiązywania od 1958 r. dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, Sąd I instancji uznał za całkowicie chybione i stanowiące polemikę z wiążącym Sąd stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. Sąd I instancji nie stwierdził również, aby wystąpiły inne niż wskazywane w skargach uchybienia obligujące do uchylenia zaskarżonej decyzji albo stwierdzenia jej nieważności.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w [...] oraz gmina [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1827/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w sposób wadliwy, a wadliwość ta polegała na nieprawidłowym, niewyczerpującym wyjaśnieniu podstaw twierdzenia, że zaskarżona decyzja uchylająca decyzję Wojewody w części dotyczącej pkt 2 i stwierdzająca, że nieruchomość o pow. [...] ha nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, odpowiada wymogom przewidzianym przepisami prawa. W tym zakresie ocena dokonana w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji wyrażająca się w przyjęciu, że organ wykazał brak związku funkcjonalnego tych nieruchomości, nie została w sposób przekonujący umotywowana. Kwestia ta, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, pozostawała kluczową dla rozpoznania sprawy, a co za tym idzie wspomniane uchybienie Sądu I instancji w zakresie wypełnienia przesłanek wymienionych w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wadliwości tego wyroku czynią usprawiedliwionymi podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego pismem z dnia 18 września 2017 r. uczestniczka postępowania H. G.-B. wniosła o oddalenie skarg, ponownie przedstawiając obszerną argumentację w tym zakresie. Ponadto w piśmie z dnia 15 maja 2018 r. pełnomocnicy Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w [...] oraz gminy [...] podtrzymali twierdzenia i wnioski wyrażone w skargach na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. wraz z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W ocenie skarżących przedmiotowa nieruchomość o powierzchni [...] ha podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a tym samym zaskarżona decyzja winna zostać uchylona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przede wszystkim zwrócić należy wagę, że rozpatrywana sprawa była już wielokrotnie rozpatrywana zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 2416/98, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 384/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 68/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1625/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. IV SA/Wa 707/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r., sygn. IV SA/Wa 1905/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2144/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1827/15).

W wiążącym Sąd obecnie orzekający w sprawie wyroku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1827/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy nieruchomość, na której zlokalizowana była mleczarnia, była funkcjonalnie powiązana z innymi nieruchomościami ziemskimi, pozostającymi własnością F. i L. G., umożliwiając stwierdzenie, że podpadała ona pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13, ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wyrokiem z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 68/06 kontroli poprzednio wydanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2005 r. oraz uchylając tę decyzję w części odnoszącej się do opisanej wyżej nieruchomości, wbrew stwierdzeniom przyjętym w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r., nie dokonał oceny wiążącej organ w zakresie, w jakim należało przyjąć, że nieruchomość ta podpadała bądź nie, pod art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu. Wyraźne i jednoznaczne twierdzenia zawarte w tym wyroku dotyczyły jedynie możliwości samodzielnego spełnienia przez tę nieruchomość przesłanek określonych tym przepisem. W wyroku tym natomiast Sąd I instancji nie dokonał wiążącej wykładni w zakresie funkcjonalnych powiązań obiektu znajdującego się na tej nieruchomości z pozostałymi nieruchomościami rolnymi podpadającymi pod działanie dekretu. Oceny tych powiązań w kontekście podpadania pod powołany przepis dekretu zobowiązany był dokonać organ w ponownie prowadzonym postępowaniu. Rolą Sądu kontrolującego było dokonanie oceny, czy przeprowadzone w tym zakresie przez organ postępowanie czyniło zadość wytycznym i odpowiadało prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w żaden sposób nie zostało przez Sąd I instancji umotywowane stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku, że "wiążące stanowisko co do braku związku funkcjonalnego pomiędzy gospodarstwem a mleczarnią zostało potwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której wykazano brak związku funkcjonalnego mleczarni i jej odrębność od gospodarstwa". We wspomnianym zakresie wiążący organ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2006 r. nakazywał dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego związanego z tą nieruchomością w zakresie związku funkcjonalnego pomiędzy nią a gospodarstwem rolnym.

W tej sytuacji ponownie rozpatrując sprawę, biorąc pod uwagę wiążące zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że analiza zaskarżonej decyzji oraz zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność złożonych skarg.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13, ze zm.), zgodnie z którym na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga dekretu, czyli:

- upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych,

- tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców,

- tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej,

- zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego,

- zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu zwrócić należy uwagę, że na podstawie tego przepisu w dniu wejścia w życie dekretu (czyli w dniu 13 września 1944 r.) właściciele ziemscy zostali pozbawieni własności majątku z mocy prawa bez jakiegokolwiek odszkodowania. Dlatego też Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1116/07 (publ. Lex nr 498316), zgodnie z którym powoduje to konieczność ścisłej interpretacji przepisów dekretu, jako przepisów szczególnych, odstępujących od ogólnych reguł i jako takie nie podlegających rozszerzającej interpretacji. Niedopuszczalna jest natomiast taka interpretacja tych przepisów, która nie licząc się z ich treścią uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne. Takie stanowisko - powszechnie aprobowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991 r., sygn. akt III CZP 90/91 (OSNC z 1992 r. nr 5, poz. 72). Stanowisko takie wyrażone zostało także w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92 (OSP z 1993 r. nr 3, poz. 47), z treści którego wynika, że brak jest podstaw do tego, ażeby przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu.

W tej sytuacji przypomnieć należy, że art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13, ze zm.) nie dawał podstaw do nacjonalizacji całego mienia właścicieli nieruchomości ziemskich. Powołany dekret nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości ziemskich. Z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadały celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich kategorię, a mianowicie nieruchomości o charakterze rolniczym, które mogły służyć realizacji określonych celów, które zostały wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Państwo, aby te cele zrealizować, mogło zatem przejąć tylko te nieruchomości ziemskie, które się do tego nadawały. Przy wyjaśnianiu pojęcia "nieruchomości ziemskie" należy uwzględnić normatywne cele reformy rolnej, zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć nieruchomości przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu tej uchwały wskazujące, że na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Oznacza to, że powołane poglądy mają zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym. Obowiązkiem organów administracji było zatem ustalenie, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie.

Wyjaśnić także należy, że pojęcie "związku funkcjonalnego" jako warunku objęcia nieruchomości przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest normatywnie zdefiniowane. Orzecznictwo sądów administracyjnych co do konieczności wykazania istnienia związku funkcjonalnego z pozostałą częścią nieruchomości rolnej jest jednak utrwalone (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1162/07, z dnia 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 46/04, z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 662/13, pub. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez konkretnej nieruchomości i odwrotnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 906/08). Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy przez osobę właściciela ani też same powiązania finansowe i terytorialne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 28/2006, z dnia 5 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt IV SA 451/00), zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 532/07, z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 686/08), korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1014/08). Podsumowując uznać należy, że prawidłowe rozumienie pojęcia "związku funkcjonalnego" oznacza istnienie takiej zależność pomiędzy gospodarstwem rolnym a wydzieloną nieruchomością (i odwrotnie), że nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie jednej części majątku bez drugiej.

Przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 10, poz. 51, ze zm.). Zadaniem tego postępowania było zatem ustalenie i rozstrzygnięcie, czy sporna nieruchomość, na której od końca XIX wieku zlokalizowana jest mleczarnia, podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i tym samym podlegała przejęciu na cele reformy rolnej.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo uznał, że przedmiotowa nieruchomość, na której znajduje się mleczarnia, zarówno ze względu na brak związku funkcjonalnego z prowadzoną w ramach gospodarstwa działalnością rolniczą, jak i swoją wielkość, stanowiła po jej zakupie w 1929 r. część nieruchomości ziemskiej, która nie miała charakteru rolniczego i wobec braku możliwości przeznaczenia jej na cele reformy rolnej określone w art. 1 ust. 2 dekretu nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Swoją ocenę organ co prawda lakonicznie, jednakże w ocenie Sądu wystarczająco uzasadnił, odwołując się zarówno do znajdującego się w sprawie materiału dowodowego (dokumentów przekazanych przez Archiwum Państwowe w [...] oraz złożonych przez stronę postępowania przy piśmie Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej z dnia 12 kwietnia 2003 r.), jak i treści złożonego przez pełnomocnika stron odwołania oraz zeznania strony J. G..

Sąd dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę fakt, że jak wynika z akt administracyjnych, organy zebrały w sprawie wszelkie możliwe i dostępne dowody, zważywszy na upływ ponad 70 lat od okoliczności, które są obecnie przedmiotem ustaleń stanu faktycznego, tym samym organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy. Dowody te mają różnorodny charakter, są to zarówno dowody z dokumentów, zeznań świadka, oświadczeń osób, zgodnie bowiem z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie Sądu ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez organ nie jest oceną dowolną, a tym samym naruszającą art. 80 kpa. W sprawie ocenie poddany został każdy z przeprowadzonych dowodów oraz wszystkie zgromadzone dowody we wzajemnej ich łączności, a więc wniosek dotyczący okoliczności faktycznych oparty został na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, a więc zgodnie art. 80 kpa, który to przepis wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że ustalenia faktyczne zostały poczynione przez organ z uwzględnieniem i rozważeniem wszystkich zebranych dowodów w sprawie. Stąd też należy się zgodzić się z ustaleniami, w świetle których sporna nieruchomość znajdująca się w miejscowości [...], zabudowana mleczarnią nie była w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wykorzystywana rolniczo, o czym świadczy zarówno jej położenie w mieście, jak rodzaj i charakter zabudowy znajdującej się na tej nieruchomości. Nieruchomość ta nie była również funkcjonalnie powiązana z pozostałą częścią rolną przejętego majątku. Na brak tego powiązania wskazuje fakt, że dla prawidłowego funkcjonowania majątku rolnego przedmiotowa nieruchomość zabudowana mleczarnią nie miała istotnego znaczenia, albowiem w żadnej formie (tj. ani jako nieruchomość gruntowa, ani budynki znajdującej się na niej) nie służyła bezpośrednio działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie rolnym. W ocenie Sądu poczynione ustalenia faktyczne oparte zostały o cały materiał dowodowy, który został zebrany i rozpatrzony zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący swoje zarzuty opierają przede wszystkim na fakcie, że na terenie przedmiotowej mleczarni zlokalizowane były także obiekty gospodarskie. W ocenie Sądu zarzuty te nie są zasadne. Jak bowiem wynika ze znajdującego się w aktach sprawy "Opisu technicznego nieruchomości Mleczarni Spółdzielczej w [...]" z dnia 29 marca 1949 r., przedmiotowa mleczarnia zlokalizowana jest w mieście [...] przy ulicy [...], w odległości około pół kilometra od dworca głównego. Poza mleczarnią na terenie nieruchomości zlokalizowane były: świniarnia o wymiarach 6,40 x 6,40 czyli 40 m2, której zużycie przyjęto na 31%, chlewy 3,80 x 3,80 oraz 2,70 x 2,30, czyli razem 18,4 m2, jajczarnia o wymiarach 14,6 x 6,5 czyli 94,9 m2, której zużycie przyjęto na 12%, stajnia o wymiarach 6,60 x 3,30, czyli 21,7 m2, której zużycie przyjęto na 31%. Jednakże wbrew przekonaniu skarżących fakt ten nie przesądza o istnieniu związku funkcjonalnego mleczarni z wyodrębnionym i znajdującym się w innej części lokalizacji gospodarstwem rolnym.

Sąd, podobnie jak w zaskarżonej decyzji Minister, uznał zasadność argumentacji następców prawnych byłych właścicieli spornej nieruchomości, że znajdująca się na terenie obiektu stajnia stanowiła element funkcjonowania przedsiębiorstwa mleczarskiego, zapewniała bowiem możliwość transportu surowca i produktów. Nie była zatem powiązana ani z hodowlą koni, ani nie była wykorzystywana na potrzeby gospodarstwa rolnego. Stosunkowo niewielkie obiekty gospodarskie służące do hodowli zwierząt (świniarnia i jajczarnia) także nie mogły być traktowane jako część gospodarstwa rolnego, funkcjonowały bowiem w ramach mleczarni jako ekonomicznie uzasadniona forma zagospodarowania odpadów z produkcji mleczarskiej. Ze wspomnianego powyżej opisu technicznego na podstawie założonego w nim stopnia zużycia wnioskować można, że co najmniej część tych obiektów istniała (a zatem także funkcjonowała) jeszcze przed zakupem mleczarni w 1929 r., nie ma zatem powodów, aby zakładać ich szczególny związek z gospodarstwem rolnym byłych właścicieli. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy Protokołem nr [...] z posiedzenia Rady Nadzorczej Spółdzielni Mleczarskiej w [...], także po II światowej Spółdzielnia uważała za celowy tucz świń przy mleczarni, mimo że nie prowadziła gospodarstwa rolnego. Podkreślić należy, że obecnie skarżący nie przedstawili żadnych przekonujących dowodów ani argumentów, które poddałyby w wątpliwość prawidłowość powyższych ustaleń.

W toku postępowania ustalono, że w gospodarstwie rolnym byłych właścicieli hodowano bydło w ilości około 60 krów. Biorąc pod uwagę wielkość ówczesnej produkcji mleczarni, na potrzeby której skupowano mleko od około 460 krów, nie można przyjąć, że pomiędzy tym konkretnym gospodarstwem rolnym a mleczarnią istniał związek funkcjonalny uzasadniający traktowanie mleczarni jako nieodłącznej części gospodarstwa rolnego. Zarówno mleczarnia mogła i w przeszłości funkcjonowała odrębnie od gospodarstwa rolnego, opierając się na mleku skupowanym od okolicznych hodowców, jak i gospodarstwo rolne mogło i w przeszłości funkcjonowało bez mleczarni, tym bardziej, że hodowla bydła stanowiła niewielką część produkcji rolnej ponad stuhektarowego gospodarstwa rolnego. Możliwość przerabiania mleka z własnego gospodarstwa, która pojawiła się wraz z zakupem mleczarni nie miała zatem charakteru istotnego ani dla przedsiębiorstwa przetwórczego, ani dla gospodarstwa rolnego stanowiących własność byłych właścicieli.

W związku z przedstawionymi przez skarżących zarzutami wyjaśnić należy, że wpis w księdze wieczystej spornej nieruchomości dokonany został na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 12 listopada 1946 r., a jako podstawa prawna wpisu własności Skarbu Państwa wskazany został art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Oznacza to, że nieruchomość nie została przejęta na cele reformy rolnej jako mienie poniemieckie lub należące do osób skazanych za udzielanie pomocy okupantowi (art. 2 ust. 1 lit b i c dekretu) lub jako nieruchomość skonfiskowana (art. 2 ust. 1 lit d dekretu). Ewentualne postępowania wobec byłych właścicieli nieruchomości dotyczące odstępstwa od narodowości polskiej w czasie II wojny światowej, o których wspominają skarżący, nie mogą mieć zatem związku z przejęciem nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i tym samym nie mają wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji Sąd uznał, że Minister w sposób dostateczny wyjaśnił powody, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie uchybił przy tym zasadom postępowania administracyjnego. W sposób wystarczający przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji swoje racje oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla tę decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu taka sytuacji w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.