Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 406/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1, art. 54 ust 1 i ust 2 w związku z art. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 7, 9,10, 77§1 i 80
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 9, 10, 77 § 1 i 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek Jan Paweł Tarno Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1288/07 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1288/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] o odmowie skierowania K. T. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku na pobyt stały oraz skierowaniu K. T. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku na trzy miesiące.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że K. T. przebywała już wcześniej w domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] kierującej zainteresowaną na pobyt czasowy od dnia przyjęcia do dnia 31 grudnia 2006 r.

Następną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił skierowania K. T. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku na pobyt stały kierując K. T. do domu pomocy społecznej na pobyt czasowy trzymiesięczny od 1 stycznia do 31 marca 2007 r.

Powodem skierowania na okres 3 miesięcy było ustalenie na podstawie zaświadczeń lekarza internisty i lekarza psychiatry, że K. T. nie wymaga stałej całodobowej opieki, a w związku z konfliktem rodzinnym i brakiem miejsca zamieszkania skierowanie na czas określony jest uzasadnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania K. T., decyzją z dnia [...]lutego 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że postępowanie organu I instancji było zgodne z przepisami prawa.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie jest prawdziwe, że K. T. jest osobą samotną bowiem ma dwóch synów na których w pierwszym rzędzie spoczywa obowiązek zapewnienia opieki matce.

W ocenie organu odwoławczego konflikt z synami uniemożliwiający wspólne zamieszkiwanie oraz przebywanie jednego z synów za granicą nie może być powodem skierowania K. T. na stałe do domu pomocy społecznej.

Organ odwoławczy stwierdził, że powodem bezdomności K. T. jest sprzedaż własnego mieszkania i rozdysponowanie otrzymanych pieniędzy, a skutki tej decyzji nie mogą obciążać gminy.

Powołując się na orzeczenia lekarskie jednoznacznie wskazujące, że K. T. nie wymaga stałej całodobowej opieki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało brak podstaw do skierowania na stałe K. T. do domu pomocy społecznej (dalej DPS).

Sąd I instancji rozpoznając skargę K. T. uznał, że organy administracji publicznej nie dość wyczerpująco ustaliły stan faktyczny sprawy w tym sytuację rodzinno –zdrowotną skarżącej, co uniemożliwia ocenę zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym. Sąd podkreślił, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej, co jednakże nie oznacza, że można tej formy wsparcia odmówić osobie mającej rodzinę, chociaż jednak kosztami pobytu w placówce mogą zostać obciążone osoby bliskie. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do twierdzeń skarżącej dotyczących sytuacji rodzinno – majątkowej każdego z synów skarżącej celem wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości czy mają oni możliwość zapewnienia matce stosownej opieki. Odnośnie sprzedaży mieszkania skarżącej przez nią samą organ również nie wyjaśnił tych okoliczności, a z akt sprawy może wynikać, że w tym przypadku właściciel nie działał na własną korzyść. W ocenie Sądu te okoliczności nie zostały wystarczająco wyjaśnione, a z twierdzeń skarżącej wynika, że decyzję o sprzedaży mieszkania podjęła będąc w krytycznej sytuacji życiowej poprzedzającej próbę samobójczą.

Wskazując na art. 54 ust 1 oraz art. 56 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także na różne rodzaje domów pomocy społecznej m.in. na domy dla osób w podeszłym wieku, Sąd uznał, że rolą organu powinno być wyjaśnienie w jaki sposób pojęcie prawnie niedookreślone "osoby w podeszłym wieku" zostało zinterpretowane przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Odnośnie zarzutu braku dostępu do akt sprawy i dokumentów w niej zgromadzonych oraz braku informowania o konieczności przedstawienia dowodów na poparcie swojego stanowiska Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien we właściwy sposób również informować skarżącą o przysługujących jej prawach i obowiązkach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając go w całości.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie:

1. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 54 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż mimo orzeczenia dwóch lekarzy stwierdzającego, że wnioskodawczyni nie wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności i może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu osoba taka może zostać skierowana do domu pomocy społecznej

2. naruszeniu prawa materialnego tj. art. 54 ust 1 i ust 2 w związku z art. 56 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż mimo orzeczenia dwóch lekarzy, że wnioskodawczyni nie wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności i może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, obowiązkiem organu administracji publicznej było dokonywanie wykładni pojęcia "wiek podeszły" w odniesieniu do osoby, która w ogóle nie kwalifikuje się do skierowania do DPS.

3. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1 i 80 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne uznanie, ze kolegium nie wyjaśniło zagadnień ważnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, podczas gdy okoliczności na które wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny dotyczyły sytuacji rodzinnej skarżącej, podjętych przez skarżącą decyzji o charakterze cywilnoprawnym oraz sytuacji materialnej rodziny skarżącej, które to okoliczności nie miały znaczenia w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej albowiem stan zdrowia skarżącej nie kwalifikował jej do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

4. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 10 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne uznanie, że fakt nie doręczenia stronie pisemnej informacji o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sytuacji gdy istniała całkowita pewność, ze strona zna swoje prawa i domaga się natychmiastowego wydania decyzji II instancji mógł mieć na tyle istotny wpływ na wynik sprawy by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowej decyzji i zgodnej z prawem.

Powołując się na przytoczone powyżej podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r wniesionej przez K. T. jako bezpodstawnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Mając na względzie fakt, iż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 54 ust 1, art. 54 ust 1 i ust 2 w związku z art. 56 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Ponadto, skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1 i 80 kpa art. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 10 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego jak i przepisów postępowania jest nieuzasadniony.

Stosownie do treści art. 54 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Taka regulacja oznacza, że obowiązek organów skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu ( art. 54 ust 2 w zw z art. 56 ) powstaje dopiero wówczas gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej.

W świetle przepisu art. 54 § 1 ustawy powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej warunkowane jest ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki ( z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności ), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu oraz potrzeba całodobowej opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych.

Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, iż organy zaniechały wnikliwej oceny stanu zdrowia skarżącej, możliwości korzystania z pomocy środowiskowej, a w szczególności zbadania możliwości zorganizowania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub ośrodku wsparcia.

Zaświadczenie lekarza internisty i lekarza psychiatry na które powołuje się organ jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa czyli jednym ze środków dowodowych wskazanych w art. 75 k.p.a, która podlega ocenie organu i pomaga organowi w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej.

Rozstrzygając kwestię stanu zdrowia skarżącej, organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii lekarzy lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach jest ona oparta i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego.

W tym kontekście Sąd I instancji trafnie wskazał, iż organy zaniechały wnikliwej oceny stanu zdrowia K. T.

Podnieść należy również, iż zgodnie z art. 84 § 2 kpa nie ma zdolności do wystąpienia w charakterze biegłego osoba podlegająca wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 kpa.

Biegłym nie może być osoba związana z daną sprawą, tak jak w rozpoznawanej sprawie lekarz współpracujący z Domem Pomocy Społecznej, gdyż zarzut

braku bezstronności lekarza podniesiony przez K. T. jest w takim wypadku uzasadniony.

Przepis art. 54 §1 oraz art. 56 ustawy o pomocy społecznej wyznacza krąg okoliczności faktycznych, które zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a organy obowiązane były dokładnie wyjaśnić, zebrać dowody w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy oraz rozpatrzyć, z zachowaniem zasad oceny dowodów ( art. 80 i 81 kpa ).

Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji domy pomocy społecznej dzielą się na domy dla osób w podeszłym wieku, osób przewlekle somatycznie chorych i osób przewlekle psychicznie chorych dlatego rolą organu powinno być wskazanie w jaki sposób pojęcie " osoba w podeszłym wieku" zostało zinterpretowane przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, którą odmówiono skierowania K. T. na pobyt stały do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej, co jednakże nie oznacza, że można tej formy wsparcia odmówić osobie mającej rodzinę, chociaż jednak kosztami pobytu w placówce mogą zostać obciążone osoby bliskie.

Zgodnie z przepisem art. 54 §1 ustawy organy administracji publicznej mają obowiązek wszechstronnego ustalenia sytuacji rodzinno – zdrowotnej skarżącej. Obowiązek ten przejawia się m.in. w tym, że organy poza opinią lekarską powinny także przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dotyczące takich okoliczności jak np. rzekome pozostawanie p. T. w konflikcie z rodziną i w związku z tym niemożność zapewnienia stosownej opieki skarżącej przez osoby najbliższe.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji miał podstawy do stwierdzenia, iż zarówno organ I jak i II instancji w sposób pobieżny odniosły się do sytuacji rodzinnej skarżącej nie odnosząc się do jej twierdzeń dotyczących sytuacji rodzinno majątkowej każdego z jej synów, celem wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości czy mają oni możliwość zapewnienia stosownej opieki skarżącej. Jak zasadnie poniósł Sąd pierwszej instancji, obowiązek alimentacyjny wobec własnych małoletnich dzieci i rodziny wyprzedza obowiązek wobec matki stosownie do art. 133 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co uprawnia do stwierdzenia, że organy administracyjne nie mogły oprzeć się na twierdzeniu, że to na dwóch dorosłych synach skarżącej w pierwszym rzędzie spoczywa obowiązek zapewnienia opieki matce.

W tym stanie rzeczy za nieusprawiedliwiony należy również uznać Kolegium, iż podjęte przez skarżącą decyzje o charakterze cywilnoprawnym – w tym wypadku sprzedaż mieszkania, nie miały znaczenia w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej albowiem stan zdrowia skarżącej nie kwalifikował jej do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, iż organ nie wyjaśnił okoliczności związanych ze sprzedażą mieszkania i rozdysponowania otrzymanych pieniędzy uznając, że K. T. miała prawo zbyć własne mieszkanie i nie ma obowiązku wyjaśniać, na co przeznaczyła otrzymane pieniądze.

Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę organowi, iż przywołanie treści przepisu art. 140 k.c. z którego wynika, że właściciel może rzeczą samodzielnie rozporządzać jest niewystarczające bowiem z akt sprawy może wynikać, że w tym przypadku właściciel nie działał na własną korzyść, a decyzję o sprzedaży K. T. podjęła będąc w krytycznej sytuacji życiowej poprzedzającej próbę samobójczą.

Brak wyjaśnienia tej okoliczności pozwala przyjąć za nieuprawnione stanowisko organu z którego wynika, że gmina – miasto stołeczne Warszawa nie może ponosić ujemnych konsekwencji suwerennej decyzji w postaci obciążenia kosztami utrzymania K. T. w domu pomocy społecznej.

W świetle powyższych rozważań zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa materialnego.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 10, 77 § 1 i 80 art. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie uznał, iż Kolegium nie wyjaśniło okoliczności ważnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz prowadziło postępowanie z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 kpa.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 10 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynika sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że fakt nie doręczenia stronie pisemnej informacji o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sytuacji gdy istniała całkowita pewność, że strona zna swoje prawa i domaga się natychmiastowego wydania decyzji II instancji jest nieuzasadniony w świetle wyjaśnień K. T. i dokumentów zawartych w aktach sprawy.

Skarżąca zarzuciła organowi brak poinformowania o przysługujących jej prawach i obowiązkach, brak dostępu do akt sprawy i dokumentów w niej zgromadzonych oraz niepoinformowanie o konieczności przedstawienia dowodów na poparcie swojego stanowiska.

Z akt sprawy takie pouczenia nie wynikają dlatego błędne jest stanowisko organu, iż istniała całkowita pewność, że strona zna swoje prawa.

W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien we właściwy sposób informować skarżącą o przysługujących jej prawach i obowiązkach.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.