Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 518/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Siegień Protokolant asystent Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 779/11 w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2010 r., którą wymierzono S. W. grzywnę za uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Organ ustalił, na podstawie notatek służbowych Kierownika Oddziału HŻŻiPU PSSE w Gdańsku z [...] sierpnia 2010 r., pracowników upoważnionych do przeprowadzenia kontroli z dnia 24 sierpnia 2010 r., że S. W. uniemożliwił pobranie w dniu [...] sierpnia 2010 r. próbek lodów do badań laboratoryjnych stwierdzając, że kontrolujący mogą pobrać lody do badania z lady, stojącej w sklepie, w części przeznaczonej do sprzedaży, płacąc za nie. Zaznaczył, że sprzedaje lody dobre, nigdy nie było zatrucia, nikt nie będzie brał jemu lodów, badający mogą je sobie kupić. Organ uznał ten fakt za uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli, co skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej z art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914 ze zm.). Organ wskazał też, że zgodnie z art. 76 ust. 1 pkt 4 tej ustawy organom urzędowej kontroli żywności w związku z przeprowadzeniem urzędowych kontroli, m.in. przysługuje prawo nieodpłatnego pobierania próbek środków spożywczych do badań laboratoryjnych, o czym przedsiębiorca powinien był wiedzieć, bowiem prowadzi działalność w branży spożywczej od wielu lat, a zasady przeprowadzania kontroli żywności nie uległy zmianie.

Uzasadniając wysokość wymierzonej grzywny organ wyjaśnił, że za tego rodzaju czyn ustawodawca przewidział karę do wysokości 30-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłoszonego przez Prezesa GUS na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto za 2009r wynosiło 3350 zł, zatem kara w wysokości 3500 zł stanowi zaledwie jednomiesięczne wynagrodzenie i jest adekwatna do zawinienia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt " stanowi, iż Państwa Członkowskie zapewniają, aby kontrole urzędowe były przeprowadzane regularnie, w oparciu o zagrożenie oraz z właściwą częstotliwością tak, aby osiągnąć cele niniejszego rozporządzenia . Art. 3 ust. 2 ww. rozporządzenia przewiduje, że kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt, w których jest konieczne uprzednie zawiadomienie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc. GIS wskazał nadto, że zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1) podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Znajomość prawa żywnościowego jest podstawowym obowiązkiem podmiotów działających na rynku spożywczym, ponieważ tylko znając te przepisy, przedsiębiorca może wdrażać i przestrzegać wymagania z nich wynikające.

Organ za bezzasadne uznał zarzuty dotyczące braku pouczenia o obowiązku udostępnienia próbek. S. W. nie kwestionował faktu, iż kontrolujący wystąpili o udostępnienie próbek z sali sprzedaży i tego, że odmówił nieodpłatnego ich udostępnienia z sali sprzedaży. Nie miał zatem podstaw, aby sądzić, że pracownicy PIS działają z naruszeniem uprawnień kontrolnych. Skarżący powinien umożliwić przeprowadzenie kontroli, a zastrzeżenia mógł wpisać do protokołu.

Organ stwierdził nadto, że kara wymierzona w sprawie jest relatywnie bardzo niska, należało bowiem uwzględnić znaczny stopień szkodliwości czynu. Kontrola, dotyczyła lodów, a więc środków spożywczych o wysokim ryzyku mikrobiologicznym, będących jednym z istotniejszych źródeł zatruć pokarmowych, zwłaszcza w okresie letnim. Stopień zawinienia i zakres naruszenia organ uznał za znaczny, gdyż kontrolowany nie przywiązuje należytej uwagi do przestrzegania prawa żywnościowego. Brak znajomości obowiązujących przepisów organ ocenił, jako okoliczność obciążającą, zwłaszcza w przypadku doświadczonego przedsiębiorcy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł S. W., domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wskazał na istotne błędy w ustaleniach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na rozstrzygnięcie; w szczególności przez przyjęcie, że uniemożliwienie kontroli istotnie miało miejsce. Ponadto, karę wymierzono wg procedury nieznanej prawu polskiemu, co jest okolicznością powodująca nieważność decyzji, którą organ winien wziąć pod uwagę z urzędu. Skarżący wskazał, że pracownice PIS nalegały, aby wydać próbki lodów z sali sprzedaży. Skarżący proponował próbki z sali produkcyjnej, gdyż dystrybucja z sali podlega kontroli kasy fiskalnej. Powstałyby więc utrudnienia w księgowaniu, asumpt do podejrzeń o ukrywanie dochodów itd. Stwierdził, że na tym tle doszło do drobnej scysji; urzędniczki poczuły się urażone i gdzieś sobie poszły. Ostatecznie kontroli nie przeprowadzono.

S. W. stwierdził, że odmowa nieodpłatnego wydania próbek z puli zaksięgowanej do sprzedaży mogłaby być kwalifikowana jako uniemożliwienie kontroli jedynie wtedy, gdyby jej celem było sprawdzenie lodów wyłącznie z tej puli i gdyby nie można było pozyskać próbek inaczej, jak tylko nieodpłatnie. Obowiązek nieodpłatnego wydawania próbek nie funkcjonuje bezwzględnie i bez żadnych wyjątków. Zdaniem skarżącego "nie byłoby dziury w niebie, gdyby owe wrażliwe niewiasty potrzebne im lody po prostu sobie kupiły". Ponadto, nie został on poinformowany o obowiązku poddania się kontroli, nie okazano upoważnienia do jej dokonania, nie poinformowano o prawach i obowiązkach. Zrobiono wszystko, aby poniósł szkodę na skutek nieznajomości prawa. W szczególności nie wskazano przepisu dotyczącego obowiązku nieodpłatnego wydania próbek wyłącznie z puli zaksięgowanej do sprzedaży. Skarżący podniósł też, że zasadą jest, iż czynności kontrolne należy prowadzić w sposób najmniej uciążliwy dla kontrolowanego. Ponadto, ani skarżący, ani jego pracownicy nie dostrzegli u kontrolerek termosów lub jakichkolwiek urządzeń do przechowywania i transportu lodów. Nie miały przy sobie nawet słoików.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona w sprawie decyzja nie naruszała prawa.

W ocenie Sądu z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, że S. W. nie dopuścił do przeprowadzenia w dniu [...] sierpnia 2010 r. kontroli sanitarnej w zakładzie pn. [...]. Nie udostępnił bowiem nieodpłatnie lodów w celu pobrania ich próbek do badań mikrobiologicznych. Skarżący nie kwestionował tego faktu zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze. Takie działanie skarżącego nie mogło być zakwalifikowane inaczej, jak uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli, o którym mowa w art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia W tych okolicznościach niezrozumiały jest, zdaniem Sądu, zarzut skargi dotyczący błędów w ustaleniach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na rozstrzygnięcie, przez przyjęcie, że uniemożliwienie kontroli istotnie miało miejsce.

Za bezzasadne należało także ocenić zarzuty skarżącego odnoszące się do sposobu wykonywania kontroli, w tym miejsca pobierania próbek. Skoro kontrolujące zażądały pobrania próbek lodów, to obowiązkiem skarżącego było je udostępnić z każdego wskazanego miejsca. Przeprowadzenie kontroli w sposób wskazany przez skarżącego, to jest odpłatnie i z miejsca przez niego wybranego byłoby sprzeczne z ww. przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Skarżący nie wskazał przy tym z jakich przepisów wynika, że obowiązek nieodpłatnego wydawania próbek nie funkcjonuje bezwzględnie.

Sąd uznał, iż wobec niedopuszczenia do przeprowadzenia kontroli, podnoszona w skardze okoliczność ewentualnego braku okazania upoważnienia przez kontrolujące, nie poinformowania skarżącego o obowiązku poddania się kontroli, jak i o jego prawach i obowiązkach pozostawała bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Sąd podkreślił, że wykonywanie działalności gospodarczej musi odbywać się z poszanowaniem wartości niezbędnych do właściwego funkcjonowania społeczeństwa. Wartością taką jest niewątpliwie zdrowie człowieka. Między innymi jego ochronie mają służyć przepisy zawarte w różnych ustawach z zakresu prawa administracyjnego, w tym w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Przepisy te są określane mianem "policyjnych" i stanowią element regulacji wyznaczających także warunki wykonywania działalności gospodarczej - co wynika bezpośrednio z treści art. 18 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Obowiązkiem każdego przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą jest zatem ich znajomość.

Wbrew twierdzeniom skarżącego postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało przeprowadzone z zachowaniem podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Kwestionowana w skardze instytucja "postępowania wyjaśniającego" jest jedynie etapem tego postępowania poprzedzającym wydanie decyzji w sprawie. Zawiadomienie o możliwości przejrzenia akt i złożenia wyjaśnień stanowi realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a jego wystosowanie do skarżącego wskazuje na prawidłowość postępowania przed organami inspekcji sanitarnej.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. W., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż według art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a w zw. z art. 103 ust. 1 pkt. 7 w zw. z art. 104 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący. Nadto zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 73 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że pracownice Państwowej Inspekcji Sanitarnej nalegały, aby wydać próbki lodów z sali sprzedaży, natomiast skarżący proponował próbki z sali produkcyjnej, gdyż dystrybucja z sali podlega kontroli kasy fiskalnej, a co za tym idzie powstałyby utrudnienia w księgowaniu, asumpt do podejrzeń o ukrywanie dochodów. Posiadając takie obawy i objaśniając je kontrolerkom, S. W. w myśl zasady art. 9 kpa powinien był być poinformowany o swoich prawach i obowiązkach, czego nie uczyniono. Wydaje się być oczywistym, iż inspektorki kontroli żywności powinny, jako osoby obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego udzielić S. W. odpowiednich wyjaśnień i wskazówek, a nie bez słowa oraz bez jakiejkolwiek próby spełnienia ciążącego na nich obowiązku udzielenia informacji opuścić kontrolowany lokal i to szczególnie w sytuacji rosnącego napięcia miedzy kontrolowanym a kontrolującymi.

Bazując ponadto na swoistej interpretacji art. 18 ustawy o swobodzie wykonywania działalności gospodarczej Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że obowiązkiem każdego przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą jest znajomość "różnych ustaw z zakresu prawą administracyjnego", w tym w ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Wynika z tego, że zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisanym przez prawo warunkiem wykonywania działalności gospodarczej jest znajomość praw i obowiązków stron w postępowaniu kontrolnym. Zgodnie z powoływanym art. 18 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej "Przedsiębiorca obowiązany jest spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności dotyczące ochrony przed zagrożeniem życia, zdrowia ludzkiego i moralności publicznej a także ochrony środowiska". Skarżący wynosi z powyższego, że jego obowiązkiem jest znać receptury a nie dogłębne procedury kontrolujące i w zakresie przypadających mu obowiązków spełnił w myśl art. 18 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej swoje powinności dopuszczając urzędniczki kontroli żywności do pobrania próbek lodów z sali produkcyjnej.

Zdaniem skarżącego nie można przyjąć, iż brak okazania upoważnienia przez kontrolujące i niepoinformowanie S. W. o jego prawach i obowiązkach w myśl art. 9 kpa pozostawały bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Gdyby bowiem S. W. został poinformowany w niezbędnym chociażby zakresie, sprawa prawdopodobnie przybrałaby inny obrót i nie byłby narażony na szkodę z powodu nieznajomości prawa. Ponadto zdaniem skarżącego nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, iż uniemożliwił on przeprowadzenie kontroli. W dniu [...] sierpnia 2010 r. do prowadzonej przez stronę lodziarni przybyły dwie inspektorki Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku w celu przeprowadzenia tzw. urzędowej kontroli żywności. W związku z tym zażądały, aby wydano im próbki lodów z pojemników znajdujących się w sali konsumpcyjnej. Skarżący zaoponował, wskazując że są to lody już "zaksięgowane do sprzedaży" i znajdują się pod kontrolą kasy fiskalnej. Sugerował więc, aby potrzebne im próbki pobrały z sali produkcyjnej albo zakupiły te znajdujące się na sali sprzedażowej. Na tym tle doszło do drobnej scysji, ostatecznie próbek nie pobrano i do kontroli nie doszło. Podkreślić przy tym należy, iż S. W. umożliwił pobranie próbek z sali produkcyjnej, a co za tym idzie umożliwił inspektorkom kontroli żywności pobranie próbek. Wobec powyższego przesłanki odpowiedzialności wynikające z art. art. 103 ust. 1 pkt. 7 w związku z art. 104 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie zostały spełnione a kara nie powinna być wymierzona.

Podniesiono nadto, iż przedmiotem urzędowej kontroli sanitarnej były lody. W myśl powyżej omówionych przesłanek z art. 73 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wątpliwe jest, aby lody mieściły się w przedmiotowych ramach urzędowej kontroli sanitarnej tegoż przepisu. Lody, o ile według ustępu 1 artykułu 73 w/w ustawy są produktem pochodzenia zwierzęcego znajdującego się w handlu detalicznym, o tyle według ustępu 4 artykułu 73 w/w ustawy nie mieszczą się w ramach pojęcia dotyczącego zakresu urzędowej kontroli sanitarnej. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, iż urzędowe kontrole, o którym mowa w ust. 1 obejmują m.in. żywność genetycznie zmodyfikowaną w myśl rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie transgranicznego przemieszczania organizmów genetycznie zmodyfikowanych. Działalność skarżącego nie wykracza poza granice kraju i nie obejmuje żywności genetycznie modyfikowanej. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, iż urzędowe kontrole, o którym mowa w ust. 1 obejmują ponadto wszystkie istotne dane i informacje potwierdzające zapewnianie zgodności z rozporządzeniem nr 1924/2006 w zakresie stosowanych przez podmiot działający na rynku spożywczym oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych. Zgodnie z treścią pkt (4) wspomnianego rozporządzenia, powinno mieć zastosowanie do wszelkich oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych przedstawianych w przekazach o charakterze komercyjnym, w tym między innymi w ogólnej reklamie danych kategorii żywności i w kampaniach promocyjnych. W przypadku prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej nie mamy do czynienia z przekazami komercyjnymi wymagającymi złożenia oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych. Reasumując, nie można w żaden sposób przyjąć, iż produkt w postaci lodów wytwarzany przez S. W. w ramach prowadzonej lokalnie działalności gospodarczej podlega pod art. 73 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ustawa P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. W takim przypadku Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Oceniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu art. 9 kpa Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie można uznać, aby znajdował on uzasadnienie.

Art. 9 kpa stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W przepisie tym zawarta jest zatem ogólna zasada czuwania przez organy, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Użyty w powołanej normie zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie przedstawia wątpliwości co do tego, iż obowiązek ów ma być realizowany w stosunku do osób dysponujących interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa - stron postępowania administracyjnego. Nie może on jednak być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Również w orzecznictwie wyrażono pogląd, iż obowiązanie organów administracyjnych do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie zwalnia podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą na własny rachunek od obowiązku zaznajomienia się z przepisami określającymi wymagania prawne dotyczące prowadzonej działalności. (vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r., III RN 157/98, OSNAPiUS 2000, nr 2, poz. 43). Oznacza to zatem, iż przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą winien zapoznać się z regulacjami dotyczącymi przedmiotu tejże działalności, szczególnie w tak newralgicznym i ważnym zakresie jak zdrowie i bezpieczeństwo żywienia. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, iż niepouczenie skarżącego przez pracowników inspekcji sanitarnej o skutkach uniemożliwienia kontroli stanowiło naruszenie art. 9 kpa. S. W., jako osoba od wielu lat prowadząca działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży środków spożywczych, winien był wiedzieć o tym, że kontrola taka mogła być w jego zakładzie przeprowadzona i jakie będą skutki jej uniemożliwienia. Jak podkreślano w decyzjach organów obu instancji znajomość przepisów prawa żywnościowego oraz wymogów związanych z procesem kontroli na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji jest obowiązkiem podmiotów działających na rynku spożywczym w świetle cytowanego w decyzjach art.17 ust.1 rozporządzenia nr 178 /2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.U.E.L.2002.31.1). Obowiązek spełniania przez przedsiębiorcę określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności dotyczących ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia stanowi art. 18 ustawy z dnia 2 lipca 2004 o działalności gospodarczej (Dz.U.2010.220.1447 ze zm.) Znajomość procedur kontrolnych przy sprzedaży środków spożywczych bez wątpienia zaliczyć należy do podstawowych warunków prowadzenia tego rodzaju działalności, zmierzają one bowiem w istocie do ochrony życia i zdrowia ludzkiego.

Przy czym w jego świetle nie sposób obowiązkowej znajomości norm ograniczać jak tego chce skarżący kasacyjnie do znajomości receptur.

Przyjąć zatem trzeba, iż – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., bowiem słusznie przyjął, iż zaskarżona w sprawie decyzja nie narusza przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazania wymaga, iż zarzut ten dotyczy w istocie naruszenia art. 73 ust. 1 w zw. z ust. 2 oraz art. 103 ust. 1 pkt. 7 w zw. z art. 104 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Nie można jednak przyjąć, jak chciałby tego skarżący, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni tych przepisów.

Art. 73 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zawiera katalog organów urzędowej kontroli żywienia, a także wskazuje na przedmiotowy zakres ich działalności. Zdaniem S. W. produkt spożywczy będący przedmiotem sprzedaży w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej nie mieści się w katalogu produktów w stosunku do których prowadzona może być urzędowa kontrola żywności. Stanowisko to jest jednak błędne.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 lit. b organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są właściwe do sprawowania kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego znajdujących się w handlu detalicznym. Produkty pochodzenia zwierzęcego nie zostały wprawdzie zdefiniowane w ustawie, wydaje się jednak, że zastosować tu należy definicję zawartą w rozporządzeniu (WE) Nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, w załączniku I w pkt 8.1, zgodnie z którą produkty pochodzenia zwierzęcego oznaczają żywność pochodzenia zwierzęcego. Pojęcie produktów pochodzenia zwierzęcego użyte w komentowanej ustawie należy uznać za tożsame z pojęciem żywności pochodzenia zwierzęcego, a obydwa pojęcia stosowane są zamiennie w rozporządzeniu nr 853/2004. Stosuje się je w odniesieniu do nieprzetworzonych i przetworzonych produktów pochodzenia zwierzęcego. Bez wątpienia lody są produktem pochodzenia zwierzęcego. Z kolei pojęcie handlu detalicznego zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 7 rozporządzenia nr 178/2002, zgodnie z którym, "handel detaliczny" oznacza obsługę i przetwarzanie żywności i jej przechowywanie w punkcie sprzedaży lub w punkcie dostaw dla konsumenta finalnego. Określenie to obejmuje terminale dystrybucyjne, działalność cateringową, stołówki zakładowe, catering instytucjonalny, restauracje i podobne działania związane z usługami żywnościowymi, sklepy, centra dystrybucji w supermarketach i hurtownie (identycznie: Bezpieczeństwo Żywności i Żywienia - Komentarz pod. red. A. Szymeckiej – Wesołowskiej, Lex 2013) . Cukiernia – lodziarnia bez wątpienia jest punktem sprzedaży w rozumieniu tego przepisu. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Sanitarnego, który wywiódł, że przepis ustępu 4 art. 73 uzupełnia jedynie ustęp 1, a nie zawęża go żywności zmodyfikowanej genetycznie.

W istocie bowiem przepis ustępu 4 wyszczególnia aspekty, których objęcie zakresem ustępu 1 mogłoby budzić wątpliwości.

Tym samym przyjąć trzeba, iż wbrew twierdzeniom skarżącego produkt spożywczy, będący przedmiotem sprzedaży w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej jest produktem, w stosunku do którego możliwe jest prowadzenie kontroli żywności.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 103 ust. 1 pkt. 7 w zw. z art. 104 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności. Zgodnie z art. 103 ust. 7 tej ustawy kto utrudnia lub uniemożliwia przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Karę o jakiej mowa wyżej wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, uwzględniając stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu, co wynika z art. 104 ust. 1 i 2 ww. ustawy. W niniejszej sprawie zgodzić trzeba się ze stanowiskiem organów oraz Sądu I instancji, iż doszło do sytuacji, w której można mówić o uniemożliwieniu przez S. W. przeprowadzenia kontroli w prowadzonym przez niego lokalu. Z protokołów znajdujących się w aktach wynika jednoznacznie, iż odmówił on wydania próbek produktów przeznaczonych do sprzedaży. Kontrola, jaką przeprowadzały pracowniczki inspekcji sanitarnej, dotyczyć miała produktów będących w sprzedaży i przeznaczonych do konsumpcji, niezasadnym byłoby więc pobranie próbek z innych miejsc niż to, w którym sprzedaż się odbywała. Zachowanie skarżącego uniemożliwiło pobranie takich próbek, do czego kontrolujące miały prawo zgodnie z art. 76 ust. 1 pkt. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności, a tym samym sama kontrola stała się niemożliwa. Zachowanie skarżącego słusznie zostało zatem zakwalifikowane jako utrudnianie przeprowadzenia urzędowej kontroli, o którym mowa w art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Ocena dokonana w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była zatem w pełni uzasadniona.

Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.