Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 987/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 4, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania A. H., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej "k.p.a.") w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 741 z późn. zm. dalej "u.p.z.p."); utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu z dwuspadowego na jednospadowy ze zmianą poddasza nieużytkowego na użytkowe budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z jego rozbudową na działce nr ewid. 271/3, obręb [...], gm. S.

Z ustalonego dla potrzeb sprawy stanu faktycznego wynika, iż w dniu

20 maja 2021 r. E. i H. P. wystąpili do Wójta Gminy S. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu z dwuspadowego na jednospadowy ze zmianą poddasza nieużytkowego na użytkowe budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z jego rozbudową na działce nr ewid. 271/3, obręb [...], gm. S..

W wyniku przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], znak: [...], ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu z dwuspadowego na jednospadowy ze zmianą poddasza nieużytkowanego na użytkowe budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z jego rozbudową na działce nr ewid. 271/3, obręb [...], gm. S.

"1. Rodzaj inwestycji i funkcja zabudowy:

a) rodzaj inwestycji: zmiana konstrukcji dachu z dwuspadowego na jednospadowy ze zmianą poddasza nieużytkowanego na użytkowe budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z jego rozbudową,

b) funkcja zabudowy: zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych.

2. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie:

1) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - do 35%,

b) powierzchnia biologicznie czynna - minimum 50% powierzchni terenu inwestycji;

2) wymagań dla nowej zabudowy:

a) linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1,

b) szerokość elewacji frontowej - 8,5m z tolerancją do 20%,

c) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki lub okapu - do 6,5m,

d) dach jednospadowy ze spadkiem połaci do 15°,

e) kalenica główna na poziomie do 6,5m;

3) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

Zamierzenie inwestycyjne należy zaprojektować i zrealizować stosownie do potrzeb ochrony środowiska zgodnie z przepisami szczególnymi.

Teren inwestycji znajduje się w granicach strefy archeologicznej, w której nakazuje się przeprowadzenie badań archeologicznych w formie nadzoru archeologicznego przy realizacji robót ziemnych lub dokonaniu zmiany dotychczasowej działalności wiążącej się z naruszeniem struktury gruntu.

W myśl art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710), kto, w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych, odkrył przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, jest obowiązany: 1) wstrzymać wszelkie roboty mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot; 2) zabezpieczyć, przy użyciu dostępnych środków, ten przedmiot i miejsce jego odkrycia; 3) niezwłocznie zawiadomić o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe, właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków stwierdza się, że działa nr ewid. 271/3, obręb [...], gm. S. obejmuje grunty rolne zabudowane na gruntach ornych klasy IlIa oraz IVb.

Przedmiotowa inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej, czyli związanej z produkcją rolniczą, zatem nie dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi są również grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Z kolei w myśl art. 4 pkt 6 tejże ustawy, gdy mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Planowana inwestycja nie doprowadzi do ustalenia innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych (istniejące na terenie inwestycji grunty rolne pozostaną w rolniczym użytkowaniu), ani innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (na terenie inwestycji nie występują grunty leśne). W związku z powyższym, teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Inwestycja winna być zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami między innymi: rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).

Wnioskowane przedsięwzięcie w świetle Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Teren inwestycji nie jest objęty żadną z form ochrony przyrody wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.).

Planowane przedsięwzięcie nie jest zlokalizowane w obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, o których mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2021 poz. 6[...] ze zm.).

Teren inwestycji znajduje się w graniach udokumentowanego złoża wód termalnych "S. [...]".

4) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

a) zaopatrzenie w wodę - z sieci wodociągowej poprzez istniejące przyłącze, zgodnie z warunkami umowy zawartej z gestorem sieci,

b) odprowadzenie nieczystości ciekłych - z kanalizacji sanitarnej poprzez istniejące przyłącze, zgodnie z warunkami umowy zawartej z gestorem sieci,

c) zabezpieczenie potrzeb związanych z niezbędną ilością energii elektrycznej - z sieci elektroenergetycznej poprzez istniejące przyłącze, zgodnie z warunkami umowy zawartej z gestorem sieci,

d) zaopatrzenie w energię cieplną - we własnym zakresie,

e) gromadzenie stałych odpadów - w typowych pojemnikach, przystosowanych do usuwania w systemie zorganizowanym,

f) odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych - powierzchniowo po w granicach własnej działki;

Zgodnie z art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

(Dz. U. poz. 6[...] ze zm.), właściciel gruntu nie może:

□ zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - za szkodą dla gruntów sąsiednich,

□ odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie,

g) na terenie inwestycji nie występują urządzenia melioracji wodnych,

h) obsługa komunikacyjna:

□ istniejącym zjazdem z drogi gminnej nr [...], położonej na działce nr ewid. 256, obręb [...], gm. S.

□ zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2020 poz. 470 ze zm.) lokalizowanie zjazdów i urządzeń w pasie drogowym może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi, w formie odrębnej decyzji,

□ planowana inwestycja nie wymaga zapewnienia na terenie inwestycji dodatkowych miejsc postojowych ani garażowych dla samochodów.

5) w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich:

Inwestycja nie może:

a) pozbawiać osób trzecich:

□ dostępu do drogi publicznej,

□ możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,

□ dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

b) generować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

c) zanieczyszczać powietrza, wody i gleby.

Niniejsza decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

3. Linie rozgraniczające teren inwestycji:

Teren inwestycji oznaczono na załączniku nr 1 do decyzji."

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analiza stanu faktycznego oparta na zgromadzonym materiale dowodowym wykazała możliwość określenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż spełnia ona przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozpatrując odwołanie skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, stwierdzając, że kwestionowana decyzja odpowiada wymaganiom wskazywanym przez ustawę, wskazano że planowane przez inwestora przedsięwzięcie polegające na zmianie konstrukcji dachu z dwuspadowego na jednospadowy ze zmianą poddasza nieużytkowego na użytkowe budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z jego rozbudową na działce nr ewid. 271/3, obręb [...], gm. S., będzie realizowane w ramach istniejącej na działce zabudowy zagrodowej. Nieruchomość stanowi własność inwestora (informacja o działce z dnia [...] maja 2021 r.). Działka objęta planowaną inwestycją stanowi grunt rolny o pow. 0,4722 ha, o klasie użytków rolnych: lIla, IVb. Jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji, planowana inwestycja realizowana będzie w ramach istniejącej już zabudowy zagrodowej i prowadzonego gospodarstwa rolnego o wielkości 5,7563 ha stanowiącej własność wnioskodawcy i 0,9597 ha stanowiącej współwłasność wnioskodawców. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie S. wynosi natomiast 2,2189 ha. Powyższe wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 61 ust. 4 u.p.z.p. a analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu ograniczała się w tym wypadku do spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 2- 6 u.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego warunki te w zostały spełnione, a ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej (drogi gminnej nr [...]). Obsługa komunikacyjna odbywa się w oparciu o istniejący zjazd z drogi gminnej (przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2). Teren posiada wystarczające uzbrojenie służące do obsługi tej inwestycji, bowiem zaopatrzenie w energię elektryczną, wodę i odprowadzanie ścieków odbywać się będzie poprzez istniejące przyłącza. Zaopatrzenie w energię cieplną także odbywać się będzie poprzez istniejące źródło. Sposób unieszkodliwiania odpadów realizowany będzie na dotychczasowych zasadach, natomiast sposób odprowadzania wód opadowych - powierzchniowo na działkę (przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Działka nr 271/3 nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne bowiem zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny zachowują charakter gruntów rolnych (przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4).

W ocenie organu, decyzja organu I instancji jest również zgodna z przepisami odrębnymi, co potwierdza część tekstowa analizy (przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ani też w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, jak również strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.). Decyzja została uzgodniona ze Starostą [...] - w zakresie ochrony gruntów rolnych (uzgodnienie milczące w trybie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. - w zakresie melioracji wodnych (uzgodnienie milczące w trybie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), Marszałkiem Województwa [...] - w odniesieniu do udokumentowanych złóż wód termalnych (postanowienie z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...]), jak również z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - w zakresie strefy ochrony archeologicznej (postanowienie z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...]). Ponadto decyzja zawiera elementy wymagane ustawą, a wskazane w art. 54, tj. określa: I. rodzaj inwestycji; II. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: 1) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, 2) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, 3) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 4) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do decyzji.

Odpowiadając na zarzuty odwołującej się, w przedmiocie naruszenia przepisów prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również zarzutu w przedmiocie uniemożliwienia skarżącej zabudowy własnej działki i zacienienia nieruchomości w związku z realizacją inwestycji; organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania mającego na celu ustalenie warunków zabudowy nie jest badanie zgodności inwestycji z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz jej przepisami wykonawczymi, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom Prawa budowlanego, w tym kwestii zacienienia nieruchomości sąsiednich. Konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nie są również zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A. H., wniosła o uchylenie obu decyzji organów oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazywała w decyzjach, na naruszenie: art. 7 i 77 § 1 kpa, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7, art. 1 ust. 3, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, oraz art. 54 pkt 2a i art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art.61 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 pkt 8, art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, § 1, § 2 pkt 3, § 4 i § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, oraz §1 i § 12 ust. 2, 3 i 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy, nie ma podstaw prawnych dla określania konkretnej lokalizacji planowanego obiektu na działce, gdyż określenie usytuowania projektowanego obiektu należy do kompetencji organu administracji architektoniczno- budowlanej, zaś z uwagi na wiążący charakter decyzji o warunkach zabudowy dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, określenie usytuowania budynku w granicy działki w decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że o usytuowaniu inwestycji zdecydował Wójt Gminy S., zamiast organu administracji architektoniczno-budowlanej (załącznik nr 1A-B stanowiący część graficzną skarżonej decyzji, zawiera precyzyjne określenie konkretnej lokalizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego). Zdaniem skarżącej ani rozporządzenie ani ustawa, nie dają podstaw do precyzyjnego wskazywania lokalizacji planowanego budynku w granicy nieruchomości. Dodatkowo skarżąca wskazała, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę bada zachowanie wskazanych przepisów, które są przepisami techniczno-budowlanymi i odmawia wydania pozwolenia na budowę, gdy stwierdzi, że nie są one zachowane. W ocenie skarżącej, organ ten jest zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, że jedyne wskazane w decyzji o warunkach usytuowanie budynku jest sprzeczne z warunkami technicznymi. Zatem, jeżeli w decyzji o warunkach zabudowy wskazuje się, że budynek ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy, a usytuowanie to jest sprzeczne z warunkami technicznymi, bo ani nie przemawia za tym wielkość działki, ani podobna istniejąca zabudowa na działce sąsiedniej, to organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i będąc pozbawiony możliwości wyboru innych sposobów usytuowania budynku wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, będzie musiał odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem, w opinii skarżącej, wydawanie decyzji wzizt dla konkretnie sprecyzowanej i zlokalizowanej inwestycji naruszającej przepisy prawa budowlanego jest błędne. Jednocześnie, w ocenie skarżącej, decyzja narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnoszące się do wymogów zachowania ładu przestrzennego, czy walorów architektonicznych i krajobrazowych, gdyż realizacja budynku pokrytego jednospadowym dachem, ze ślepą ścianą wysokości 6,5 metra na granicy z moja nieruchomością, jest sprzeczna z zasadami kształtowania harmonijnej zabudowy uwzględniającej walory architektoniczne i krajobrazowe. Skarżąca wyjaśniła że, w D. dominują domy wolno stojące, o dachach dwu i wielospadowych, a zbliżony do ulicy, sześciometrowy budynek z widoczną od ulicy i od strony mojej nieruchomości ślepą ścianą, naruszy istniejący krajobraz wsi, zatem, skarżąca uznała, że wydanie decyzji wzizt dla takiej inwestycji jest sprzeczne z wymogami art. 1 ust. 2 pkt 112 i art. 1 ust. 3 i art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II, niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący, organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli oświadczeń o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia.

Wymagany przy tym, przywołaną wyżej uchwałą NSA, standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2022.329 z dnia 9 lutego 2022r. dalej "p.p.s.a.") - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy k.p.a. oraz u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy - opisana przez inwestora we wniosku - zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd/el). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06). Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie – na mocy art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Problematyka zabudowy zagrodowej i rozumienia związanej z tą zabudową działalności rolniczej była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa NSA. Według dostępnej linii orzeczniczej na zabudowę zagrodową składają się budynki o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego pojmowanego funkcjonalnie, w znaczeniu cywilistycznym, jako pewna całość produkcyjna, stanowiąca zaplecze mieszkaniowo-gospodarcze dla gospodarstwa rolnego (por. wyroki NSA z 11 maja 2018 r. w sprawie II OSK 1089/18; czy wyrok NSA z 8 listopada 2017 r. w sprawie II OSK 2860/16).

W okolicznościach badanej sprawy kwestią bezsporną pozostawało, że wnioskodawcy – E. i H. P., w rzeczywistości złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, w rozumieniu przepisów u.p.z.p., polegającej na zmianie konstrukcji dachu z dwuspadowego na jednospadowy ze zmianą poddasza nieużytkowego na użytkowe budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z jego rozbudową na działce nr ewid. 271/3, obręb D., gm. S. Wnioskodawcy bezspornie posiadają bowiem gospodarstwo rolne, którego powierzchnia związana z zabudową zagrodową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S.

Trafnie zatem organy przyjęły, że w tym przypadku nie obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa. Ponownie należy zaakcentować, że mocą treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zatem tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa", czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenów na działkach sąsiadujących. Aby można było zastosować ww. przepis konieczne jest łączne spełnienie warunków: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Jak słusznie wskazały organy obu instancji analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu ograniczała się w tym wypadku do spełnienia warunków o których mowa w art. 61 ust. 2- 6 u.p.z.p.

I tak - złożony przez inwestorów wniosek dotyczył zmiany konstrukcji dachu oraz sposobu użytkowania (poddasza) i rozbudowy istniejącego już budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie, który ma dostęp do drogi publicznej (drogi gminnej nr [...]). Obsługa komunikacyjna odbywa się w oparciu o istniejący zjazd z drogi gminnej (przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

Teren jest wyposażony w wystarczające uzbrojenie służące do obsługi inwestycji: zaopatrzenie w energię elektryczną, wodę i odprowadzanie ścieków, zaopatrzenie w energię cieplną odbywać się będzie poprzez istniejące przyłącza, natomiast sposób unieszkodliwiania odpadów realizowany będzie na dotychczasowych zasadach a odprowadzanie wód opadowych, będzie odbywać się jak dotychczas - powierzchniowo na działkę (przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.).

Ustalono, że działka nr 271/3 nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne bowiem zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny zachowują charakter gruntów rolnych (przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4).

Nadto należy wskazać, że decyzja została zbadana pod kątem zgodności z przepisami odrębnymi - co wynika z części tekstowej analizy (przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

Dodatkowo potwierdzono, że zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ani też w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, jak również strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.).

Projekt decyzji został również należycie uzgodniony:

- ze Starostą [...] - w zakresie ochrony gruntów rolnych

(uzgodnienie milczące w trybie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.),

- z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. - w zakresie melioracji wodnych (uzgodnienie milczące w trybie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.),

- z Marszałkiem Województwa [...] - w odniesieniu do udokumentowanych złóż wód termalnych (postanowienie z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...]),

- z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - w zakresie strefy ochrony archeologicznej (postanowienie z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...]).

Należy w tym miejscu przypomnieć, że na mocy art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Decyzji nie sposób odmówić także takich elementów wymaganych ustawą, jak: rodzaj inwestycji; warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: 1) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, 2) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, 3) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 4) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Poprawnie zostały wyznaczone linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do decyzji Na podstawie art. 63 ust. 2 u.p.z.p. wskazano również w decyzji organu I instancji, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że nie sposób oprzeć się wrażeniu, jakoby skarżąca pomyliła postępowanie w sprawie ustalenia warunki zabudowy dla inwestycji z postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co uzasadniałoby artykułowane przez nią przekonanie o zasadności twierdzeń. O fakcie tym świadczy chociażby kierowany do organów zarzut, jakoby nie miały one podstaw prawnych do określania konkretnej lokalizacji planowanego obiektu na działce – czego oczywiście w niniejszej sprawie organy nie czynią i nie mogły uczynić, skoro była to przebudowa istniejącego już budynku znajdującego się w tym samym miejscu. W tych warunkach także zarzuty dotyczące możliwości w niniejszej sprawie odmowy przez organy wydania pozwolenia na budowę inwestorom, zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów prawa budowlanego czy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - nie mogły się ostać.

W zakresie pozostałych zarzutów należy wskazać, iż dokonane w art. 64 ust. 4 u.p.z.p. wyłączenie w odniesieniu do zabudowy zagrodowej, stosowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, w dalszej kolejności, wyłączenie stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1489/16) a także przywoływanych przez skarżącą przepisów § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, analiza akt sprawy pod kątem przywołanych uregulowań nie pozostawia wątpliwości, iż wymagania określone w cytowanych przepisach niezbędne do ustalenia warunków dla inwestycji (zabudowy zagrodowej) - zgodnie z wnioskiem E. i H. P., tj. dla zmiany konstrukcji dachu z dwuspadowego na jednospadowy ze zmianą poddasza nieużytkowanego na użytkowe budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z jego rozbudową, zostały przez Inwestorów spełnione.

Reasumując Sąd stwierdził, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Chybione są tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego i prawa materialnego. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącej, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.

Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw oraz, że nie sposób był dostrzec z urzędu takiego rodzaju naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego - które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

dc