Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 101/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. znak: [...] Starosta S., działając na podstawie art. 49 i art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 z późn. zm.) i art. 57 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. – o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 592 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., udzielił Zarządowi Gminy S. pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów komunalnych zlokalizowanego w N. na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. znak: [...] Starosta S., działając na podstawie art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Wójta S. zmienił w powyższej decyzji termin wykonania zobowiązania zmiany przeznaczenia gruntu w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. poprzez jego przedłużenia do dnia 31 lipca 2003r.

W związku z wnioskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty S. z dnia [...] stycznia 2003r. znak : [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższa decyzja w zakresie dotyczącym zastrzeżenia dopełnienia przez stronę określonego warunku, wydana została z obrazą art. 155 k.p.a. Zgoda stron stanowi bowiem podstawową przesłankę ww. przepisu a jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie brak jest zgody "dzierżawcy" wysypiska na zmianę w określony sposób decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2001r. Organ podkreślił także, że sama zgoda stron na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której stron nabyła prawo, nie jest warunkiem wystarczającym. Uchylenie lub zmiana takiej decyzji jest możliwa tylko wtedy, gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu zmianie decyzji z dnia [...] grudnia 2001r. Starosty S. dokonanej decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. sprzeciwiają się przepisy szczególne, dotyczące zagospodarowania przestrzennego. Za taka zmianą, zdaniem organu, nie przemawia również interes społeczny. Ze względu na uregulowania zawarte w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. za rażące naruszenie prawa organ uznał zakres dokonanej decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. zmiany dotyczącej ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Starosta S.zmienił bowiem decyzję z dnia [...] grudnia 2001r. w zakresie stanowiącym warunek udzielenia pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów komunalnych w N..

W wyniku rozpatrzenia odwołania R. Sp. z o. o. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., znak : [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wydanie przez Starostę S. decyzji z dnia [...] stycznia 2003r. w sytuacji, gdy brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego zgodę stron postępowania zakończonego decyzją Strosty S. z dnia [...] grudnia 2001r. przesądza, że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 155 k.p.a., co obliguje właściwy organ do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ podniósł, że aspekt interesu społecznego jak również słusznego interesu strony wskazany w art. 155 k.p.a. nie może być w żaden sposób rozpatrywany w sytuacji, gdy brak jest zgody wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z dnia [...] grudnia 2001r., co stanowi warunek konieczny do ewentualnej zmiany ostatecznej decyzji. Organ nie podzielił stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kwestii dotyczącej uznania za rażące naruszenie prawa samego zakresu dokonanej zmiany.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła R. Sp. z o. o. w W. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej błędną interpretację przepisu art.155 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na uznaniu, że decyzja Starosty S. oparta na przepisie art. 155 k.p.a. wydana została bez zgody zainteresowanego podmiotu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył co następuje :

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przyczyną oddalenia skargi w sprawie jest brak przymiotu strony wnoszącej skargę spółki R. Sp. z o.o. w W.

Status strony musi bowiem wynikać z przepisów prawa materialnego, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Nie ma więc znaczenia w sprawie fakt, że organ I instancji dopuścił skarżącą do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Z akt sprawy wynika, że dopiero w związku z odrębnym postępowaniem wszczętym przez organ w dniu 8 lipca 2005 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...], zmieniającej na podstawie art. 155 k.p.a. decyzję Starosty S. z dnia [...] grudnia 2001 r., jako dzierżawca obiektu zgłosiła swój udział w postępowaniu spółka z o.o. R. W związku z powyższym wnioskiem organ zawiadomił spółkę o wszczętym postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, organy administracji państwowej umożliwiały wnoszącej skargę spółce udział w postępowaniu bez rozważenia, że w postępowaniu tym należy zapewnić udział tylko stronom oraz ustawowo określonym podmiotom na prawach strony. Wynika to z zasady ograniczonej (do określonych podmiotów) jawności postępowania administracyjnego.

Ustawodawca w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 2002 r. (art. 50 § 1) przyjął identyczne rozwiązanie w zakresie powiązania prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z posiadaniem interesu prawnego, jak w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), stanowiąc, iż "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny". Dotyczy to także uczestników postępowania. Kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego - por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. II SA 74/96 ONSA 1997, z. 2, poz. 89.

W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowo-administracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B.Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, C.H.BECK, W-wa 2003, str. 424.

Podzielić należało pogląd wyrażony w postanowieniu z dnia 22 września 2004 r. OSK 519/04, zawierającym wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, że pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Tym samym status strony postępowania sądowo-administracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2005-06-10, OSK 519/04.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy, której przedmiotem była kontrola postępowania zakończonego stwierdzeniem nieważności decyzji, którą organ zmienił decyzje własną w zakresie przedłużenia terminu wykonania warunku określonego w decyzji o udzieleniu Zarządowi Gminy S. pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów komunalnych, stroną postępowania była niewątpliwie Gmina S., reprezentowana przez swój Zarząd. Ona też była podmiotem toczącego się wcześniej postępowania legalizującego samowolę budowlaną, polegającą na urządzeniu i użytkowaniu składowiska bez stosownych pozwoleń. Decyzja zezwalająca na użytkowanie tego obiektu skierowana zatem była do inwestora i jednocześnie właściciela nieruchomości, na której składowisko wzniesiono. Gmina zatem jako podmiot, któremu pozwolenia udzielono a następnie zmieniono tylko termin wykonania zobowiązania była stroną postępowania zwykłego, zakończonego decyzją, której nieważność następnie stwierdzono z powodu licznych wad ujawnionych w toku postępowania nieważnościowego. W konsekwencji Gmina była jedyną stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a jej interes prawny wynikał z przepisu prawa, na podstawie którego przyznano jej uprawnienie co zostało skonkretyzowane w decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie.

Skarżąca spółka nigdy nie była natomiast uczestnikiem stosunku administracyjnoprawnego, którego przedmiotem była zmiana decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, gdyż nie o jej uprawnieniu rozstrzygała ta decyzja.

To, że spółkę tę łączy z Gminą stosunek cywilnoprawny dzierżawy składowiska oznacza tylko, że posiada ona interes do realizowania swoich praw cywilnych w stosunku do innych podmiotów prawa cywilnego. Skarżąca spółka nie jest natomiast ani nigdy nie była podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie może przeto być też uznana za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W konsekwencji stwierdzić należy, że podmiot nie mający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowo-administracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.