Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2813/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a  par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Geodeta Kraju (dalej jako "organ" lub "GGK") postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia P. S. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "WINGiK") z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (dalej jako "Starosta") z [...] lipca 2002 r. nr [...].

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

WINGiK postanowieniem z [...] lipca 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] lipca 2002 r. orzekającej o zmianie powierzchni dz. nr [...] zapisanej w ewidencji gruntów w obrębie [...] gmina [...], z dotychczasowej powierzchni [...] ha na [...] ha oraz wykazaniu w tej ewidencji [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] jako władającego ww. nieruchomością. Uzasadniając przedmiotowe postanowienie stwierdził, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony upoważniającego go do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

GGK postanowieniem z [...] października 2020 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał powyższe postanowienie w mocy i wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Należy do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa, które stanowiłyby podstawę do żądania stosownych czynności organu. Organ wskazał, że pismem z [...] maja 2020 r., doprecyzowanym w dniu [...] lipca 2020 r., skarżący zwrócił się do Starosty oraz do Wojewody [...], m.in. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty z [...] lipca 2002 r. GGK podzielił jednak stanowisko WINGiK, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony upoważniającego go do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją tą orzeczono bowiem jedynie o wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków zmian w zakresie danych określających pole powierzchni ww. działki oraz wykazaniu w tej ewidencji [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] jako władającego tą nieruchomością. Decyzja ta nie orzekała natomiast o zmianie danych ewidencyjnych określających przebieg granic ww. działki, w tym również na odcinku graniczącym z działką stanowiącą własność skarżącego. Organ zwrócił uwagę, że decyzja z [...] lipca 2002 r. aktualizująca informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie dotyczącym pola powierzchni działki opierała się o opracowaną mapę do regulacji stanu prawnego wykonanej w 2002 r. przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych i Technicznych "[...]" [...], która to mapa weszła w skład operatu technicznego Regulacja stanu prawnego pasa drogowego Dz. [...] ob. [...] zarejestrowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr ewidencyjnym [...]. Ze sprawozdania technicznego z wykonania mapy sytuacyjnej do regulacji stanu prawnego dz. [...] oraz ze znajdujących się w ww. operacie technicznym dokumentów wynika, że dokonany pomiar opierał się m.in. na danych z operatu wywłaszczeniowego nr ew. [...]. W sprawozdaniu technicznym stwierdzono m.in., że różnica powierzchni działki drogowej wynika z błędu w operacie wywłaszczeniowym i przehaczeniu granicy części starej drogi. Oba te odcinki zaznaczono na oddzielnych szkicach. Na kopii mapy ewidencyjnej (strona 70 operatu technicznego) kolorem żółtym zaznaczono błąd w operacie wywłaszczeniowym, tj. powierzchnię (...) - nie ujętą w operacie wywłaszczeniowym stanowiącą drogę i graniczącą z dz. nr [...], nr [...] i nr [...], co odzwierciedlono na mapie do regulacji stanu prawnego pasa drogowego (strona 83 operatu pomiarowego). Natomiast na kopii matrycy operatu wywłaszczeniowego kolorem żółtym zaznaczono powierzchnię wliczoną do powierzchni dz. nr [...] (nie ujętą w operacie wywłaszczeniowym) graniczącą z dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], co również odzwierciedlono na mapie do regulacji stanu prawnego pasa drogowego (strona 83 operatu pomiarowego). Jak wynika z mapy do regulacji stanu prawnego pasa drogowego (strona 83 operatu pomiarowego) zarówno naprawienie błędu jak i przehaczenie nie dotyczyło dz. nr [...] (obecnie nr [...]) stanowiącej własność skarżącego. Organ podkreślił, że decyzją z [...] lipca 2002 r. zmieniono jedynie powierzchnię dz. nr [...], natomiast granice tej działki nie uległy zmianie, zatem zmianie nie uległy też granice dz. nr [...]. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego związanej m.in. z wywłaszczeniem i jego roszczeniami organ stwierdził, że podnoszone okoliczności nie dotyczą kwestii uregulowanych decyzją z [...] lipca 2002 r., orzekającą jedynie w zakresie informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, które nie odnoszą się do jego nieruchomości. Reasumując GGK stwierdził, że w przypadku skarżącego istnieje oczywisty brak interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a., upoważniającego go do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2002 r.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając organowi naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w z zw. z art. 80 K.p.a. polegające na dokonaniu przez organ dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wyciągnięcie wniosków przeciwnych do prawidłowej oceny dowodów, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony,

- art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem z analizy mapy o numerze ewidencyjnym [...] z [...] kwietnia 1995 r. wynika, że na skutek aktualizacji wsi [...] nastąpił podział dz. [...] na dz. [...] o pow. [...] ha oraz dz. nr [...] o pow. [...] ha na dz. nr [...] o pow. [...] ha odpowiadającą dz. nr [...] o pow. [...] ha przy czym nie była wydana żadna decyzja o zmianie powierzchni ww. działek, stanowiąca podstawę do wprowadzenia powyższych zmian w ewidencji gruntów i budynków. Stworzona sytuacja stanowiła jedynie manipulację do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, gdyż dz. nr [...] i nr [...] zostały błędnie ujęte w opisie i mapie, ale nie pozbawiła ona właścicieli dz. nr [...] (nr [...]) i nr [...] (nr [...]) stanu władania. Mapa geodezyjna, na podstawie której nabyli nieruchomości obejmowała całe działki w granicach dz. nr [...] oraz nr [...]. Interes prawny skarżący wywodzi więc z prawa własności do tej nieruchomości;

- art. 80 K.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej znajdowały się inne znaczące dowody w sprawie;

- art. 28 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje status strony, podczas gdy wbrew twierdzeniom organu posiada on interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2002 r.;

- art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) w zw. z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony upoważniającego go do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2002 r., podczas gdy przytoczony przepis daje podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów w przypadku wykrycia błędnych informacji znajdujących się w tej ewidencji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) na podstawie art. 157 § 2 K.p.a., który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji także na żądanie strony.

Stosownie natomiast do art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Inaczej mówiąc interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. legitymuje się tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. Zaznaczyć należy, że tak rozumiany interes prawny może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok NSA z 12 września 2013 r. sygn. II OSK 889/12; https://cbois.nsa.gov.pl).

Stosownie do utrwalonego orzecznictwa stronami postępowania nieważnościowego są strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, mające interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2910/12; wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 358/13, https://cbois.nsa.gov.pl). Przyjmuje się więc, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które roszczą sobie prawo do gruntu objętego dotychczasową decyzją (por. wyrok NSA z 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1716/10, https://cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] lipca 2002 r., dotyczącej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego [...], w zakresie danych określających pole powierzchni dz. nr [...], w oparciu o opracowaną mapę do regulacji stanu prawnego wykonaną w 2002 r. przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych i Technicznych "[...]" [...] oraz o ujawnieniu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] jako władającego tą nieruchomością. W decyzji tej wskazano, że zmiana powierzchni ww. działki powstała w wyniku pomiaru i obliczeń wykonanych w oparciu o materiały źródłowe, podczas opracowywania mapy działki celem uregulowania jej stanu prawnego. Nowa powierzchnia wynika z uwzględnienia powierzchni starej drogi (przehaczenie) oraz błędu obliczeniowego w operacie wywłaszczeniowym. Jak zasadnie wskazały zatem organy orzekające w sprawie, z sentencji decyzji z [...] lipca 2002 r. wynika, że orzeczono nią jedynie o wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego [...], zmian w zakresie danych określających pole powierzchni ww. działki, właśnie w związku z wykryciem błędnych informacji znajdujących się w przedmiotowej ewidencji oraz wykazaniu w tej ewidencji [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] jako władającego nieruchomością. Decyzja ta nie orzekała o zmianie danych ewidencyjnych określających przebieg granic dz. nr [...], w związku z tym nie powodowała zmian w zakresie przebiegu linii granicznej także na odcinku graniczącym z działką ewidencyjną stanowiącą własność skarżącego, ani żadnej z działek wymienionych w skardze. Stanowisko organów znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, którego skarżący skutecznie nie zakwestionował. Za organem należy powtórzyć, że decyzja z [...] lipca 2002 r. aktualizująca informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków dotyczyła pola powierzchni dz. nr [...] i oparta została na opracowanej mapie do regulacji stanu prawnego wykonanej w 2002 r. przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych i Technicznych "[...]" [...], która to mapa weszła w skład operatu technicznego "Regulacja stanu prawnego pasa drogowego Dz. [...] ob. [...]" zarejestrowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr ewidencyjnym [...]. Ze sprawozdania technicznego z wykonania mapy sytuacyjnej do regulacji stanu prawnego dz. [...] oraz ze znajdujących się w ww. operacie technicznym dokumentów wynika, że dokonany pomiar opierał się m.in. na danych z operatu wywłaszczeniowego nr ew. [...]. W sprawozdaniu technicznym stwierdzono m.in., że różnica powierzchni działki drogowej wynika z błędu w operacie wywłaszczeniowym i przehaczeniu granicy części starej drogi. Oba te odcinki zaznaczono na oddzielnych szkicach. Na kopii mapy ewidencyjnej (strona 70 operatu technicznego) kolorem żółtym zaznaczono błąd w operacie wywłaszczeniowym, tj. powierzchnię (...) - nie ujętą w operacie wywłaszczeniowym stanowiącą drogę i graniczącą z dz. nr [...], nr [...] i nr [...], co odzwierciedlono na mapie do regulacji stanu prawnego pasa drogowego (strona 83 operatu pomiarowego). Natomiast na kopii matrycy operatu wywłaszczeniowego kolorem żółtym zaznaczono powierzchnię wliczoną do powierzchni dz. nr [...] (nie ujętą w operacie wywłaszczeniowym) graniczącą z dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], co również odzwierciedlono na mapie do regulacji stanu prawnego pasa drogowego (strona 83 operatu pomiarowego). Jak wynika z mapy do regulacji stanu prawnego pasa drogowego (strona 83 operatu pomiarowego) zarówno naprawienie błędu jak i przehaczenie nie dotyczyło dz. nr [...] (obecnie nr [...]) stanowiącej własność skarżącego. Organy prawidłowo uznały, że przez wydanie decyzji Starosty z [...] lipca 2002 r. zmianie uległa jedynie powierzchnia dz. nr [...], natomiast granice tej działki nie uległy zmianie, zatem zmianie nie uległy też granice dz. nr [...].

Podnoszone przez skarżącego w skardze zarzuty i okoliczności nie dotyczą kwestii uregulowanych decyzją Starosty z [...] lipca 2002 r., orzekającą jedynie w zakresie informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (w związku z wykryciem błędu) a dotyczących dz. nr [...], nie zaś działki należącej do skarżącego, ani nie kształtują na nowo jej stanu prawnego. W niniejszej sprawie nie istniała więc norma prawna, która regulowałaby aktualny i realny interes prawny skarżącego do wszczęcia postępowania nieważnościowego względem przywołanej decyzji. Organy obu instancji prawidłowo zatem ustaliły, że skarżący nie mógł być uznany za stronę tego postępowania. W konsekwencji prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2002 r.

W tej sytuacji Sąd uznał, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć, wbrew stanowisku skarżącego, wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych postanowień. Tym samym zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.