Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2007/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi T. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej (załącznika nr 1) w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...] w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...] M.; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego T. P. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

T. P.i (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę [...] Rady Gminy w [...] (dalej jako: "Rada", "organ") z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla trenów zlokalizowanych w rejonie miejscowości O., [...], gmina [...] (zwaną dalej: "uchwałą", "planem") w zakresie dotyczącym nieruchomości będącej własnością skarżącego - stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie [...], gm. [...].

Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił wydanie planu z naruszeniem:

1) art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. przez ograniczenie prawa własności nieruchomości gruntowej przez zmianę jej przeznaczenia wyłącznie na cele rolne z zakazem zabudowy;

2) interesu prawnego skarżącego spowodowanego zmianą przeznaczenia działki nr [...] i pozbawieniem możliwości realizacji planowanej inwestycji, w sytuacji, podjęcia przez niego wielu czynności w tym kierunku, w szczególności wszczęcia postępowania o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy;

3) art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającego na podjęciu uchwały w sprawie planu, która w stopniu rażącym narusza prawo własności skarżącego, co nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem regulacja planu nie realizuje żadnego z celów gospodarki przestrzennej, który w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mógłby być uznany za istotny dla społeczności lokalnej, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy i istotnie narusza interes prawny skarżącego;

4) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie przejawiające się w nieuwzględnieniu interesu skarżącego przy ustalaniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. polegającym na uchwaleniu postanowień planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru sprzecznych z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (zwanego dalej: "studium") w zakresie zakazu zabudowy nieruchomości przeznaczonych na cele rolnicze.

W motywach skargi podano, że działka nr [...] należąca do skarżącego została objęto zakresem planu. Postanowieniami zawartym w § 4 pkt 1 i 7 została przeznaczona wyłącznie na cele rolnicze, z wyłączeniem lokalizacji zabudowy. W zaistniałej sytuacji skarżący złożył do Rady wezwanie o usunięcie naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Rada uchwałą z 19 maja 2017 r. przedmiotowe wezwanie uznała za nieuzasadnione. Skarżący wniósł skargę.

Według skarżącego plan ewidentnie narusza jego interes prawny. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący od 2016 r. stara się o pozwolenie na realizację inwestycji polegającej na zabudowie zagrodowej, w tym budowie budynku inwentarskiego – chlewni o obsadzie 2000 szt. tuczników ([...]) na terenie działki nr [...] położonej w obrębie gruntów wsi [...].

Przedmiotowa uchwał narusza interes prawny skarżącego, przejawiający się w znacznym ograniczeniu podstawowego prawa podmiotowego jakim jest prawo własności. Organ wydając uchwałę w takim brzmieniu arbitralnie zmienił przeznaczenie działki nr [...], ustalając zakaz zabudowy na niej, nie uwzględniając interesu prawnego skarżącego, który zainicjował ww. postępowanie administracyjne celem realizacji planowanej inwestycji. Organ nie wskazał żadnych racjonalnych przyczyn, które uzasadniałyby tak radykalną zmianę przeznaczenia nieruchomości należącej do skarżącego. Tymczasem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2016 r. (II OSK 2593/14), ograniczenie prawa własności [...] wymaga przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyn tego ograniczenia. Konieczność rozstrzygania konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesów poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza jednak zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym (np. art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Organ jest w związku z tym obowiązany do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki. Nie może poprzestać li tylko na ogólnikowym stwierdzeniu, że taki jest kierunek rozwoju gminy.

Zdaniem skarżącego Rada nadużyła przysługujące jej władztwo planistyczne. Niezgodnie z większością celów prowadzenia polityki przestrzennej, które określone zostały w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Gmina nie może bowiem wykorzystywać uprawnień, przyznanych jej do prowadzenia polityki przestrzennej, przeciwko danym inwestycjom, czy inwestorom. Dowodem na to, że jedynym celem uchwalenia planu było uniemożliwienie realizacji inwestycji skarżącemu, a nie dbałość o porządek i ład przestrzenny okolicy jest to, że plan uchwalony został jedynie dla niewielkiego wycinka zwartego terenu, który w studium przeznaczony był na cele rolnicze z możliwością zabudowy. Szczególnie podkreślono, że w sytuacji wszczęcia przez skarżącego postępowania mającego na celu uzyskanie niezbędnych pozwoleń na realizację przedmiotowej inwestycji, Gmina pospiesznie przystąpiła do procedury zmiany przeznaczenia działki nr [...], aby mu ją uniemożliwić. W związku z tym niezwykle cyniczne jest stwierdzenie jakie pojawiło się w uzasadnieniu uchwały, gdzie zostało napisane że: "Wnioskodawca nie został pozbawiony możliwości produkcji rolniczej o profilu np. upraw roślinnych oraz hodowli/chowu zwierząt na innych obszarach Gminy, na których nie wprowadzono zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oraz zawsze znacząco wpływać na środowisko". Skarżący podejrzewa, że niestety w sytuacji planowania analogicznej inwestycji na innym obszarze Gminy, również spotkałby się z pospiesznymi działaniami władz samorządowych zmierzających do uniemożliwienia mu jej realizacji. W tym kontekście skarżący podniósł, że planuje budowę jedynie jednego budynku inwentarskiego, celem powiększenia swojego indywidualnego gospodarstwa rolnego, w związku z czym zezwolenie mu na jego realizację, powinno być priorytetem, z uwagi na wskazanie w uchwale, że "Priorytet w rozwoju przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwom rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji". Skarżący nie wie jakie jest kryterium uznania danego rolnika za "przedsiębiorstwo rolnicze o dużej skali produkcji"?

Skarżący podniósł również, że Rada dopuściła się naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. polegającego na uchwaleniu postanowień planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru sprzecznych z ustaleniami studium w zakresie zakazu zabudowy nieruchomości przeznaczonych na cele rolnicze. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W studium brak jest wskazań co do zakazów zabudowy nieruchomości przeznaczonych na cele rolne budynkami inwentarskimi. Są co prawda wskazane konkretne ograniczenia takich inwestycji, jak np. zachowanie odpowiedniej odległości, natomiast w żadnym fragmencie nie ma zapisu o zupełnym zakazie zabudowy dla takich nieruchomości. Kwestię zgodności zapisów planu co do przeznaczenia terenu z postanowieniami studium jako wiążącymi na etapie opracowania planu, należy zaliczyć do zasad planistycznych. Stąd też stwierdzenie takiego naruszenia przez Radę obliguje do wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego w drodze stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Uchwalając plan Rada Gminy nie uwzględniła interesu indywidualnego skarżącego. W jego interesie było bowiem wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości dla celów zabudowy gospodarczej. Na skutek decyzji Rady Gminy, teren działki [...] stał się dla niego w zasadzie bezużyteczny i bezwartościowy, zwłaszcza że obejmuje ziemię o bardzo niskiej klasie bonitacyjnej.

Dalej też skarżący zauważył, że postanowienia planu w zakresie w jakim ustalają przeznaczenie nieruchomości należącej do skarżącego na cele rolnicze z wyłączeniem przeznaczenia pod budowę, są sprzeczne z głównymi założeniami polityki przestrzennej Gminy [...], wskazującymi funkcję rolniczą jako wiodącą w rozwoju społeczno - gospodarczym gminy. Skoro Gmina przyjmuje jako wiodące, rolnicze przeznaczenie gruntów, to dlaczego nie dopuszcza możliwości realizacji inwestycji w tym zakresie, jak choćby inwestycja skarżącego. Przecież działalność rolnicza, którą planuje skarżący, wpisuje się w długofalowe plany rozwoju Gminy, w której wiodącą gałęzią gospodarki jest produkcja rolna.

Zatem według skarżącego, wskazane postanowienia przedmiotowej uchwały, jako sprzeczne z prawem i interesem prawnym skarżącego, powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Rada Gminy w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosła o oddalenie skargi, albowiem w jej ocenie kwestionowana uchwała odpowiada prawu. W motywach skargi Rada wskazała, że przedsięwzięcie planowane przez skarżącego jest zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Według Rady nietrafnie skarżący zarzuca naruszenie przez uchwałę posiadanego prawa własności (art. 140 K.c.). Art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowią, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, ale obok nich znajdują się regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Również zgodnie z art. 140 K.c. uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny. Aktem prawnym ingerującym w prawo własności przez jego ograniczenie jest m. in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyznająca organom gminy prawo sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi w sposób wiążący do ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu, określenia inwestycji celu publicznego oraz sposobu i warunków zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/081). Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej (ma swoje źródło w ustawie), to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym także chronionych wartości konstytucyjnych - również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności. Gmina jest uprawniona z mocy przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania oraz warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust, 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ww. ustawy). To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. W związku z powyższym, Rada uważa, że w przedmiotowej sprawie nie mógł być brany pod uwagę jedynie interes indywidualny skarżącego, jak tego się domaga, ale również zasady współżycia społecznego i zbiorowy interes wspólnoty lokalnej. Mieszkańcy Gminy [...] już w chwili obecnej narażeni są, przy istniejących wielkościach hodowli drobiu i trzody chlewnej, na znoszenie uciążliwych emisji substancji złowonnych, a co za tym idzie obniżający się komfort ich życia, duże zagrożenie epidemiologiczne i dużą emisję amoniaku oraz niewyobrażalny wzrost tych zagrożeń w przypadku powstania kolejnych ferm hodowlanych (w szczególności kurników i trzody chlewnej). Władztwo planistyczne polega głównie na dbaniu o interes publiczny oraz na utrzymaniu ładu przestrzennego (art. 3 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 i 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Dobro "ogółu" mieszkańców gminy, czyli interesu publicznego powinno przeważać nad "dobrem jednostki", czyli pojedynczego podmiotu prawnego. Obowiązkiem Gminy jest kształtowanie takiej przestrzeni (na obszarze gminy), która zaspokoi potrzeby jej mieszkańców. Gmina powinna utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny oraz ład przestrzenny są priorytetami w polityce przestrzennej władz gminy. Do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Standard życia mieszkańców to także ich zdrowie i komfort życia. Wprowadzone w planie zapisy mają na celu utrzymanie ładu przestrzennego, ochronę zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości życia oraz ochrony środowiska. Obecnie w gminie dominujące zagospodarowanie i użytkowanie stanowią wielkopowierzchniowe budynki inwentarza do chowu i hodowli zwierząt (w szczególności drobiu oraz trzody chlewne). Konsekwencją tak dużej ilości ferm nie jest tylko naruszenie harmonii architektonicznej i walorów estetycznych krajobrazu, najistotniejszym i najbardziej dolegliwym, dokuczliwym i niebezpiecznym problemem jest wszechobecny fetor, wydobywający się z wielkopowierzchniowych budynków inwentarskich oraz z pól, gdzie rozprowadzane są odchody z ferm. Fetor staje się coraz bardziej uciążliwy dla mieszkańców gminy. Do Wójta Gminy wpływają skargi na pogorszenie jakości życia i uciążliwości. Fetor jest wyjątkowo uciążliwy z powodu dużej ilości ferm hodowlanych. Otwarte przestrzenie sprzyjają rozpowszechnianiu się przykrej woni. Obecnie brak jest przepisów diagnozujących i regulujących rozprzestrzeniające się zapachy i fetor. W związku z powyższym jedynym narzędziem zapewniającym utrzymanie standardu jakości życia i zapobiegającym jego pogorszeniu są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowane w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Intensywna zabudowa w postaci ferm przemysłowych i wydobywający się z nich fetor narusza interes publiczny mieszkańców Gminy [...], przez pogorszenie się jakości, standardów życia i zdrowia.

Gmina podkreśliła, że w kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Zaś wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, ). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001r. wydanym w sprawie sygn. akt K. 27/00, wskazał, że "Prawo własności służy nie tylko ochronie autonomii i samorealizacji jednostki, ale pełni również szereg funkcji ogólnospołecznych. Prawo własności stanowi jedną z podstaw ładu gospodarczego i warunek efektywnego funkcjonowania gospodarki narodowej".

Gmina [...] liczy 4980 mieszkańców. Z informacji uzyskanych z Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa Biuro Powiatowe w [...] na dzień [...] kwietnia 2017 r. na terenie Gminy było 5724 szt. bydła i 184.166 szt. trzody chlewnej. Natomiast według informacji mailowej otrzymanej od Powiatowego Inspektora Weterynarii w [...] na [...] grudnia 2016 r. obsada drobiu w Gminie wynosiła 3.050.866 szt. Przeliczając liczebność kur, tucznika oraz bydła na mieszkańca Gminy, to na jednego mieszkańca przypada 612 sztuk kur, 37 szt. tucznika oraz 1,15 szt. bydła. Według Rocznika Statystycznego Rolnictwa z 2014 r. (GUS) w województwie [...] w 2013 r. było 951.000 szt. trzody chlewnej oraz 17.396.000 szt. kur. Z wyliczenia procentowego wynika, że w Gminie obecna hodowla trzody chlewnej wynosi 19,3% hodowli województwa (w 2013 r.) oraz 17,5% hodowli kur województwa (w 2013 r.). Gmina [...] i Powiat [...] należą do rejonów Polski, w których występuje największa kumulacja dużych ferm hodowlanych. Powyższe wskaźniki dowodzą zaburzenia proporcji dużych ferm hodowlanych w stosunku do gospodarstw rodzinnych. Liczba ferm jest za duża, co powoduje daleko idące negatywne oddziaływanie w postaci bardzo dokuczliwego, intensywnego odoru z zawartością amoniaku, szkodliwego dla ludzi. Odór odczuwalny jest w promieniu kilkunastu kilometrów. Nie ma bowiem naturalnych barier w postaci lasów. Rozchodzeniu się odoru sprzyja stosunkowo niski wskaźnik lesistości Gminy - około 19% (niższy od wskaźnika lesistości zarówno dla powiatu [...] - 21,0% jak i dla województwa [...] - 22,9%). Na terenie gminy [...] znajdują się tereny cenne ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, należące do obszarów chronionego krajobrazu. Jest to [...] Obszar Chronionego Krajobrazu, który na terenie gminy zajmuje powierzchnię 6 547,9 ha, co stanowi ca 53,8 % ogólnej powierzchni gminy. Obejmuje tereny wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Budowa dużych ferm może doprowadzić do zniszczenia tych cennych przyrodniczo obszarów. Wielkopowierzchniowe budynki ferm nie harmonizują też z otoczeniem i krajobrazem.

W ocenie Rady Gminy wprowadzone w kwestionowanej przez skarżącego uchwale ograniczenie prowadzonej produkcji w sektorze chowu lub hodowli zwierząt jest usprawiedliwione polityką prowadzoną przez gminę, wynikającą m. in. ze Studium. Mianowicie priorytet w rozwoju przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwom rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji. Wprowadzone zatem obecnie przez Radę, a kwestionowane przez stronę obostrzenia w możliwości lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko stanowią wyraz prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa, tj. danie prymatu małym gospodarstwom rolnym oraz produkcji roślinnej, do czego gmina jest w pełni uprawniona. W ocenie Rady Gminy taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza granic tzw. "władztwa planistycznego", acz prawo własności wnioskodawcy zostało niewątpliwie ograniczone, jednak w granicach i ramach prawnych. Wnioskodawca bowiem nie został pozbawiona możliwości produkcji rolniczej o profilu np. upraw roślinnych praz hodowli/chowu zwierząt na innych obszarach Gminy, na których nie wprowadzono zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oraz zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Rady Gminy plan został ustalony w sposób adekwatny do oczekiwań mieszkańców gminy oraz zamierzeń i planów inwestycyjnych większości właścicieli działek znajdujących się w obszarze planu. Stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. Pozwala także zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Rozwiązanie przyjęte w uchwale ma bowiem charakter kompromisowy. Ustala ona przeznaczenie nieruchomości skarżącego jako działek rolnych i pozostawia mu możliwość inwestowania na innych obszarach Gminy. W ocenie Rady Gminy takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek. Plan nie ogranicza dotychczas prowadzonej działalności. Nie ingeruje zatem w sferę praw nabytych. Interes potencjalnego inwestora musi pozostawać w zgodzie z potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska, a tym samym zdaniem Rady Gminy kwestionowane zapisy uchwały nie naruszają zasady proporcjonalności. Nie można również uznać, że kwestionowane ustalenia Rada przyjęła w sposób dowolny, jak już wskazano powyżej przedmiotowe zapisy stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych we wcześniejszych akta planistycznych (studium), wynikają one także z przyjętej przez gminę polityki, tj. m. in. zrównoważonego rozwoju rolniczych gospodarstw rodzinnych, dobra mieszkańców, zachowania walorów kulturowych, ekologicznych, krajobrazowych (obszar chronionego krajobrazu), itp. Tym samym, Rada zauważyła, że również wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.g zasada swobody inwestorskiej nie może być interpretowana jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw. Rada Gminy, w piśmie procesowym z 6 lutego 2018 r. złożonym na rozprawie, wniosła o oddalenie skargi. Jeszcze podniosła, że zaskarżona uchwała była przedmiotem nadzoru sprawowanego przez Wojewodę [...], który analizował ją również pod względem zgodności ze studium. W konsekwencji podjętych czynności nadzorczych Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] grudnia 2016 r. stwierdził nieważność uchwały w części wskazanej w treści rozstrzygnięcia i kompleksowo zbadał zgodność zaskarżonej uchwały ze studium. Jeszcze raz organ podkreślił, że ograniczenie prowadzonej produkcji w sektorze chowu lub hodowli zwierząt uzasadnione jest przede wszystkim ochroną zdrowia ludzkiego, zapewnieniem komfortu życia oraz ochroną środowiska. Z drugiej strony plan nie ogranicza dotychczas prowadzonej działalności, nie ingeruje w sferę praw nabytych (skarżący nie jest dysponentem prawomocnych pozwoleń na budowę). Mając powyższe na uwadze, nie można zarzucić organowi bezprawności działania pomimo tego, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia w całości interesów skarżącego.

W wykonaniu postanowienia Sądu wydanego na rozprawie 6 lutego 2018 r. Rada w załączeniu pisma z 13 lutego 2018 r. złożyła do akt sprawy mapę obszaru Gminy [...] w skali 1:20 000 z naniesionymi terenami objętymi planami zagospodarowania przestrzennego i zaznaczonymi obiektami związanymi z produkcją zwierzęcą o obsadzie powyżej [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej w skrócie: "P.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była uchwała Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla trenów zlokalizowanych w rejonie miejscowości [...], [...],[...], gmina [...] w zakresie dotyczącym nieruchomości będącej własnością skarżącego - stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie [...], gm. [...].

Po pierwsze, Sąd stwierdził, że skarżący posiada interes prawny dający legitymację do wniesienia skargi. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, jest norma prawa materialnego, przy czym niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010 r., sygn. akt lI OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Z akt sprawy, w tym z przedłożonego przez skarżącego odpisu ksiąg wieczystych wynika, że skarżący jest właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...]. Skarżący kwestionując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym w stanie sprawy wywodzi swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności i wskazuje, że zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Po drugie, uprawnienie skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875). Norma ta stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz posiadania interesu prawnego, jest jeszcze jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami uchwały (planu). Niewątpliwie zakwestionowane przez skarżącego ustalenia planu obejmujące swoim zakresem działkę skarżącego ukształtowały na nowo sposób wykonywania przysługującego skarżącemu prawa własności. Zaskarżona uchwała w ramach dotychczas wykonywanego przez skarżącego prawa własności wprowadziła przeznaczenie rolne, wyłącznie ograniczone do możliwości rolniczego zagospodarowania (użytkowania) terenu, albowiem z wyłączeniem lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy. W efekcie zmianę powodującą pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, co warunkowało przyznanie mu legitymacji w niniejszej sprawie. W tym sensie, plan miejscowy narusza interes prawny skarżącego - jako właściciela ww. działki nr [...].

Po trzecie, Sąd wyjaśnia, że do uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanki określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego postanowieniami planu miejscowego nie znajduje umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten zyskuje miano sprzecznego z określonymi przepisami obowiązującego prawa czy wydanego z przekroczeniem uprawnień związanych z władztwem planistycznym gminy.

Przechodząc do rozważań we wskazanym wyżej zakresie Sąd wskazuje, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi (dalej w skrócie: "u.p.z.p.") zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – art. 2 pkt 1) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.) za podstawę tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 – 13 u.p.z.p. - uwzględnia się zwłaszcza m. in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Z kolei w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. - ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Idąc dalej, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy, zaś art. 4 ust. 1 u.pz.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów [...], zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2016 r. (II OSK 590/15) podkreślił, że pierwszy z zacytowanych przepisów "statuuje zasadę samodzielności planistycznej gminy i jej władztwa planistycznego. Z woli ustawodawcy, w oparciu o wskazany przepis, organy gminy (rada gminy) są uprawnione do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie aktów prawa miejscowego (uchwał), przy jednoczesnym nałożeniu na nie obowiązku przestrzegania reguł stanowienia tego prawa. Gmina jest zatem prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, uosabiającego się - w przysługującym im prawie własności nieruchomości, objętej planem. Istotne jest zatem to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który – jak już wyżej wskazano - nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać konieczne, wymienione tam uwarunkowania, w szczególności - wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - prawo własności. Dalej z uprawnienia określonego w ust. 1 art. 4 u.p.z.p., ustalającego zasadę określającą, jakim celom zgodnie z wolą ustawodawcy ma służyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie wynika dowolność gminy w zakresie przeznaczania terenu na cel określony w planie miejscowym. Działanie gminy mające swoje źródło w omawianym przepisie musi zawsze odbywać się w granicach wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw. Zdaniem sądownictwa administracyjnego, w polskim ustawodawstwie nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Natomiast w przypadku gdy w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru, w szczególności pierwszeństwo interesu publicznego kosztem interesu indywidualnego (wyrok WSA w Olsztynie z 9 października 2012 r., II SA/Ol 489/12, CBOSA w K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Opublikowano: LexisNexis 2014). Z kolei trzeci z powołanych wyżej przepisów - nakazuje uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymienionych zasad oraz szczególnych warunków zagospodarowania i ograniczeń w ich użytkowaniu, łącznie z zakazem zabudowy.

Przywołane uprawnienie planistyczne gminy, zwane w doktrynie ,,władztwem planistycznym", czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57). Posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których dochodzi do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2012 r. (II OSK 1575/12) podkreślił, że kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Inaczej ujmując, można też stwierdzić, jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 11 kwietnia 2012 r., że władztwo planistyczne pozwala na dowolność przy ustalaniu planu miejscowego, a każde istotne ograniczenie prawa własności, np. zakaz budowy, musi mieć odpowiednie uzasadnienie (II SA/Gd21/12).

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 lutego 2008 r. (II OSK 1498/07, publ. Lex nr 464179) i z 9 września 2008 r. (II OSK 135/08) - nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. I tak prawo własności doznaje ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem jak Rada zauważyła nie jest prawem absolutnym i nawet ustawa zasadnicza jaką jest Konstytucja RP dopuszcza jego ograniczenie przez uregulowania ustawowe. Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 215/081). Mając powyższe regulacje prawne i rozważania na uwadze należy przejść do oceny zaskarżonej uchwały w zakresie kwestionowanym przez skarżącego. Zaskarżony plan został uchwalony dla terenów zlokalizowanych w Gminie [...] w rejonie miejscowości: [...], [...] i [...]. Zakresem planu w rejonie miejscowości:

1) [...] objęto obszar, w skład którego weszło [...] działek (od nr [...] do nr [...]) i nadano mu przeznaczenie – "tereny rolnicze" (oznaczone w tekście i na rysunku planu symbolem [...]) i ustalono wyłącznie użytkowanie rolnicze, nie przewidziano lokalizacji zabudowy;

2) [...] objęto obszar działki nr [...] i nadano mu przeznaczenie: - "tereny rolnicze" (oznaczone w tekście i na rysunku planu symbolem [...]) i ustalono wyłącznie użytkowanie rolnicze, nie przewidziano lokalizacji zabudowy; - "las" (oznaczone w tekście i na rysunku planu symbolem [...]. Niemniej skargę ograniczono wyłącznie do część działki nr [...] objętej symbolem [...];

3) [...] objęto obszar, w skład którego weszło 6 działek (od nr [...] do nr [...]) i nadano mu przeznaczenie – "lasy", "tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych" i "tereny rolne" (oznaczone w tekście i na rysunku planu symbolami: [...], [...] i [...] oraz [...]).

Jak wynika z powyższego działka nr [...], której skarżący jest właścicielem znajduje się według planu w rejonie miejscowości [...] Działce tej nadano przeznaczenie o symbolu [...] objętym postanowieniami § 4 pkt 1 – pkt 13 planu. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu tym symbolem ustalono – zgodnie z § 4 pkt 1 przeznaczenie – tereny rolnicze i - stosownie do § 4 pkt 7 - wyłącznie użytkowanie rolnicze, nie przewidziano lokalizacji zabudowy. W istocie teren działki oznaczony w planie symbolem [...]wyłączono spod zabudowy, czemu sprzeciwia się skarżący. Skarżący przed uchwaleniem planu podjął bowiem czynności celem doprowadzenia do realizacji na terenie działki nr [...] zabudowy zagrodowej, w tym budynku inwentarskiego – chlewni o obsadzie 2000 szt. tuczników ([...]). W tym celu wystąpił do Wójta Gminy o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postępowanie to umorzono wobec wejścia w życie zaskarżonego planu.

Rada wskazała, że za podjęciem zaskarżonej uchwały, w szczególności o takim sposobie zagospodarowania jaki nadano działce skarżącego, przemawiały względy związane z ochroną mieszkańców Gminy [...] przed uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem ferm drobiu i trzody chlewnej. W chwili obecnej, przy istniejących wielkościach hodowli drobiu i trzody chlewnej, mieszkańcy narażeni są na znoszenie uciążliwych emisji substancji złowonnych, a co za tym idzie obniża się komfort ich życia, nasila się duże zagrożenie epidemiologiczne i emisja amoniaku, a nadto jawi się perspektywa wzrostu tych zagrożeń w przypadku powstania kolejnych ferm hodowlanych (w szczególności kurników i trzody chlewnej). Obecnie w gminie dominujące zagospodarowanie i użytkowanie stanowią wielkopowierzchniowe budynki inwentarza do chowu i hodowli drobiu i trzody chlewne. Wielkopowierzchniowe budynki ferm nie harmonizują też z otoczeniem i krajobrazem. Zatem konsekwencją tak dużej ilości ferm nie jest tylko naruszenie harmonii architektonicznej i walorów estetycznych krajobrazu, najistotniejszym i najbardziej dolegliwym, dokuczliwym i niebezpiecznym problemem jest wszechobecny fetor, wydobywający się z wielkopowierzchniowych budynków inwentarskich oraz z pól, gdzie rozprowadzane są odchody z ferm. Fetor staje się coraz bardziej uciążliwy dla mieszkańców gminy. Otwarte przestrzenie sprzyjają rozpowszechnianiu się przykrej woni. Dla zobrazowania sytuacji Rada wskazała, że Gmina [...] liczy 4980 mieszkańców. Na dzień 1 kwietnia 2017 r. na terenie Gminy było 5724 sztuk bydła i 184 166 sztuk trzody chlewnej, a na 31 grudnia 2016 r. obsada drobiu w Gminie wynosiła 3.050.866 szt. Na mieszkańca Gminy przypada 612 sztuk kur, 37 sztuk tucznika oraz 1,15 sztuk bydła. Gmina [...] i Powiat [...] należą do rejonów Polski, w których występuje największa kumulacja dużych ferm hodowlanych. Powyższe wskaźniki dowodzą zaburzeniu proporcji dużych ferm hodowlanych w stosunku do gospodarstw rodzinnych. Budowa dużych ferm może doprowadzić też do zniszczenia cennych przyrodniczo obszarów. Na terenie gminy [...] znajdują się bowiem tereny cenne ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, należące do obszarów chronionego krajobrazu. Jest to [...] Obszar Chronionego Krajobrazu, który na terenie gminy zajmuje powierzchnię 6 547,9 ha, co stanowi ca 53,8% ogólnej powierzchni gminy. Obejmuje tereny wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Do Wójta Gminy wpływają skargi na pogorszenie jakości życia i uciążliwości. Obecnie brak jest przepisów diagnozujących i regulujących rozprzestrzeniające się zapachy i fetor. W związku z powyższym jedynym narzędziem zapewniającym utrzymanie standardu jakości życia i zapobiegającym jego pogorszeniu są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowane w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ostatecznie Rada stanęła na stanowisku, że intensywna zabudowa w postaci ferm przemysłowych i wydobywający się z nich fetor narusza interes publiczny mieszkańców Gminy [...], albowiem wiąże się z pogorszeniem jakości standardu życia i zdrowia. Dobro ogółu mieszkańców gminy, czyli interesu publicznego powinno przeważać nad dobrem jednostki, czyli pojedynczego podmiotu. Zdaniem Rady w sprawie nie mógł być brany pod uwagę jedynie interes indywidualny skarżącego, ale również aspekt wyżej przedstawiony. Zaprezentowanego stanowiska Rady Sąd nie neguje. Do zadań własnych gminy należy bowiem zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Gmina powinna utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny i ład przestrzenny to oczywiście priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Zatem regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska, wprowadzone zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), a nadto przepisami szczególnymi, są bez wątpienia wskazane i uprawnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z 6 września 2017 r. (II OSK 1156/17), "ta okoliczność uzasadnia wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te są bowiem konieczne dla ochrony praw innych osób oraz ochrony środowiska". Niemniej musi zostać wyjaśnione dlaczego właśnie takim ograniczeniem objęto daną nieruchomość.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności względem działki skarżącego nr [...] w części przeznaczonej pod tereny rolnicze zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego. I to, po pierwsze przez ustalenie na działce nr [...], czyli terenie oznaczonym w planie symbolem [...], zakazu zabudowy zagrodowej i po drugie przez wyłączenie wyżej określonego terenu działki nr [...] spod zabudowy wszelkiego rodzaju (§ 4 pkt 7 planu), co wyklucza na tym gruncie nawet sytuowanie obiektów pomocniczych związanych z prowadzoną produkcją rolniczą (np. silosy, wiaty na zboże, pomieszczenia na sprzęt rolniczy, itp.). Wszystko to dlatego, że nastąpiło bez racjonalnego uzasadnienia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, które - w świetle zaprezentowanych wyżej rozważań, w tym poglądów sądów administracyjnych wynikających z orzecznictwa - w sytuacji odebrania danemu podmiotowi uprawnień jakie wiązały się z dotychczasową możliwością zagospodarowania posiadanego prawa własności (ograniczeniem chronionego konstytucyjnie prawa własności) jest bezwzględnie wymagane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2016 r. (II OSK 2593/14) podkreślił, że ograniczenie prawa własności [...] wymaga przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyn tego ograniczenia. Organ jest w związku z tym obowiązany do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki. Nie może na przykład poprzestać tylko na stwierdzeniu, że taki jest kierunek rozwoju gminy. Celem uzasadnienia postawionej tezy trzeba wskazać, że z rysunku planu i Prognozy oddziaływania na środowisko (obszar opracowania planu A) wynika, iż działka skarżącego nr [...] ([...]) położona jest w [...] części gminy [...] w rejonie miejscowości [...] i zajmuje powierzchnię ok. 11,6 ha; w przestrzeni wolnej od zabudowy i w przeważającej większości wśród gruntów rolnych – użytków rolnych (grunty orne [...], pastwiska trwałe [...], grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych [...], łąki trwałe [...], nieużytki [...]), a w niewielkiej wśród gruntów leśnych (lasy [...]. Teren jest niezabudowany. Od strony [...] graniczy z drogą, a od strony południowo – zachodniej z terenem pod wodami [...]. Z nadesłanego na żądanie Sądu przez organ "Zestawienia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i projektów miejscowych planów oraz zestawienia budynków inwentarskich (kurniki chlewnie) powyżej [...]na terenie [...]" (przedstawionego na mapie w skali 1:20 000) wynika, że przedmiotowa część planu rejonu [...] (działka [...]) od strony [...] graniczy z obszarem objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 2016 r., zaś z pozostałych stron z obszarem gruntów rolnych nie objętym planem. W zestawieniu tym, ani w piśmie przewodnim z 13 lutego 2018 r., Rada nie wykazała i nie wyjaśniła przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania ww. terenu planistycznego, a nadto usytuowania względem zaskarżonej części planu - działki [...] - budynków inwentarskich w postaci kurników czy chlewni powyżej [...] (odległości) i wielkości hodowlano – produkcyjnej w nich prowadzonej. Wobec tak przedstawiającego się położenia działki skarżącego obowiązkiem Rady było wykazanie przyczyn, z powodu których objęło planem w rejonie [...] wyłącznie sporną działkę, a nie na przykład którąś z działek sąsiednich. Innymi słowy Rada winna uzasadnić takie rozwiązanie planistyczne przez wykazanie dlaczego spośród działek o takim samym charakterze, czyli rolnym, objęło procedurą planistyczną działkę skarżącego. Czym kierowano się, że na danych terenach rolniczych dopuszczono zabudowę ([...], [...]) a na innych nie ([...], [...], [...]). Jeżeli na danych terenach rolnych dopuszcza się możliwość budowy obiektów i urządzeń służących produkcji rolnej, w tym urządzeń produkcyjno – usługowych, to zakaz ich lokowania na innych terenach podobnych bez racjonalnego uzasadnienia stanowi nieuprawnione przekroczenie władztwa planistycznego przez Gminę. Do tego Rada twierdzi, że skarżący nie został pozbawiony możliwości produkcji rolniczej o profilu np. upraw roślinnych i hodowli/chowu zwierząt na innych obszarach Gminy, na których nie wprowadzono zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oraz zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Niemniej z twierdzenia tego nie wynika, czy chodziło Radzie o inne działki będące w posiadaniu skarżącego na terenie Gminy [...], na których bez ograniczeń może realizować działalność o charakterze i wielkości wnioskowanej dla działki nr [...], czy o inne tereny w Gminie (objęte planem bądź nie), na których również dopuszcza się tego rodzaju i wielkości działalność. Pełnomocnik organu również wskazał, że celem obejmowania tak niewielkich terenów planami jest pokazanie potencjalnym inwestorom terenów ewidentnie przeznaczonych na zabudowę typu produkcyjnego. Jednak stawiając takie tezy, Rada nie wskazała żadnych konkretnych działek, obszarów, czy stref.

Odnosząc się jeszcze do stwierdzenia Rady, że kwestionowanych ustaleń planu nie przyjęła w sposób dowolny, tylko stanowią one kontynuację rozwiązań przyjętych w studium, trzeba podkreślić, że i w tym zakresie Rada nie powołała się na konkretne zapisy studium, które przemawiałyby za przyjętym uregulowaniem planistycznym. Nie przedstawiła własnej, przyjętej interpretacji zapisów studium w spornym aspekcie sprawy. Sąd natomiast zauważa, że z Części II Studium "Kierunków zagospodarowania przestrzennego", punktu 4, tj. "Kierunków i zasad kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej" (str. [...]) wynika, że "podstawowe formy użytkowania terenów rolnych to uprawy rolnicze, łąki i pastwiska, siedliska rolnicze, rowy i drogi dojazdowe do pól"; "dopuszcza się przekształcanie istniejących siedlisk rolniczych w zgodności z przepisami odrębnymi, na cele mieszkaniowe, usługowe, magazynowo-składowe lub działalność produkcyjną, agroturystykę"; "realizacja nowych obiektów produkcji zwierzęcej (obory, chlewnie, kurniki) wymaga zachowania minimalnej odległości od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi: 200 m przy wielkości obsady 61-100 DPJ, 300 m przy wielkości obsady 101-150 DPJ, 700 m przy wielkości obsady 151-210 DPJ, 1200 m przy wielkości obsady 211-270 DPJ i 2000 m przy wielkości obsady powyżej 270 DPJ. W ocenie Sądu studium kwestionowanego rozwiązania (całkowitego zakazu zabudowy) wprost nie przewiduje. Oznacza to, że Gmina uchwalając studium z jednej strony nie widziała konieczności przyjęcia tak rygorystycznego rozwiązania, a z drugiej strony, uchwalając plan miejscowy uznała za konieczne wyeliminowanie nie tylko uciążliwej zabudowy produkcyjnej, ale i jakiejkolwiek zabudowy, która nie powoduje negatywnego oddziaływania na środowisko, życie i zdrowie ludzi. Rolą Sądu była kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a nie przekonanie skarżącego do kwestionowanego ustalenia planistycznego. To Rada - jako korzystająca z uprawnień planistycznych, w tym władztwa planistycznego, ograniczyła jedno z podstawowych praw jednostki, korzystające z największej ochrony, bo ochrony konstytucyjnej – i to Rada powinna uzasadnić, że realizacja polityki przestrzennej gminy, w tym jej założeń co do ograniczenia ferm drobiu czy trzody chlewnej na terenie Gminy [...], wymaga przedmiotowego ograniczenia prawa własności. W przeciwnym razie, trudno dziwić się twierdzeniom skarżącego, jakoby impulsem do rozpoczęcia procedury planistycznej i uchwalenia planu obejmującego jego własność było wystąpienie o warunki zabudowy, czyli zainicjowanie chęci realizacji inwestycji niekoniecznie odpowiadającej obecnym założeniom przestrzennym Gminy; celem uchwalenia planu było uniemożliwienie mu realizacji inwestycji, a nie dbałość o porządek i ład przestrzenny okolicy, albowiem na terenie [...] plan uchwalony został jedynie dla niewielkiego wycinka terenu (działki nr [...]); wyłączenie jego działki spod zabudowy, w kontekście braku podobnych uregulowań na działkach sąsiednich, stanowi nierówne traktowanie obywateli, dyskryminowanie ze względu na charakter prowadzonej działalności.

Sąd stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały nie podzielił stanowiska Rady jakoby zaskarżona uchwała w kwestionowanym zakresie odpowiadała prawu. Uchwała w zaskarżonej części, została uchwalona dowolnie, bez prawnego i faktycznego uzasadnienia. Organ nie wykazał, że wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz, że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień. W konsekwencji Sąd uznał, że uchwała w omówionej części została podjęta z przekroczeniem podstawowej zasady planowania przestrzennego gminy wynikającej z regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doktrynalnie nazwanej "władztwem planistycznym". Wiadomym jest, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej, to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych obowiązującym prawem. Wprowadzone obecnie przez Radę, a kwestionowane przez skarżącego, obostrzenia w możliwości lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, stanowią wyraz prowadzonej przez Gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa, nastawionej na danie prymatu małym gospodarstwom rolnym oraz produkcji roślinnej i w ramach tych założeń są uprawnione. Sąd nie zanegował zatem uprawnienia gminy do kształtowania polityki rozwoju, niemniej każdy przejaw jej realizacji, zwłaszcza w zakresie władztwa planistycznego, musi mieć jasne założenia i dać się racjonalnie uzasadnić. Rację ma Gmina wywodząc, że racje społeczne wskazywane przez jej mieszkańców muszą być brane pod uwagę w toku prac planistycznych. Jednakże racje te muszą być wyważone, tak aby uzasadnione było przekonanie, że interes społeczny wynikający z konieczności ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi należało - w tym konkretnym przypadku – przedłożyć nad interes umotywowany racjami indywidualnymi związanymi z prawem do korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. Wszystko to, ogólnie ujmując, musiało ostatecznie prowadzić do stwierdzenia, że stanowisko Rady Gminy - w okolicznościach niniejszej sprawy - nie dało się obronić i to zarówno, jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. Zatem Sąd doszedł do przekonania, że organ planistyczny naruszył art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postanowił – w punkcie II – na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.