Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 533/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 184, art. 207 ust. 9
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant - sekr. sąd. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2020 r. sprawy ze skargi T.R. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. R. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") jest decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), z [...] grudnia 2019 r. nr [...]; IK: [...] utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako: "PARP", "Agencja" lub "organ I instancji") z [...] października 2017 r. nr [...] określającą przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

[...] kwietnia 2013 r. pomiędzy PARP reprezentowaną przez Fundację Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. - Regionalną Instytucję Finansującą (dalej jako: "RIF") a skarżącym została zawarta umowa o dofinansowanie nr [...], której przedmiotem było dofinansowanie projektu Automatyzacja procesów biznesowych w zakresie działalności w branży budowlanej poprzez wdrożenie systemu B2B z udziałem środków europejskich. Umowa o dofinansowanie została zmieniona trzema aneksami i trzema zmianami niewymagającymi sporządzenia aneksu.

Projekt miał być współfinansowany ze środków publicznych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Działanie 8.2 Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B.

We wniosku o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu, którego celem była implementacja nowego, dedykowanego systemu B2B, pozwalającego na znaczące usprawnienie trzech procesów biznesowych zachodzących pomiędzy Beneficjentem a jego partnerami biznesowymi, co miało przełożyć się na rozwinięcie i zoptymalizowanie współpracy z tymi partnerami.

Projekt przewidywał zakup czterech modułów systemu B2B (moduł magazynowy, zamówień, księgowości i testowy), nabycie środków trwałych (serwer, czytniki kodów kreskowych), zakup usługi przygotowawczej (przygotowanie dokumentacji do stworzenia systemu B2B). a także poniesienie kosztów informacji o udziale finansowym środków unijnych w Projekcie, oraz kosztów zabezpieczenia realizacji Umowy i obsługi rachunku bankowego.

Jako Partnerzy biznesowi we wniosku o dofinansowanie wskazane zostały następujące podmioty: [...] sp. z o.o. Zakłady Przemysłu [...] [...] S.A., [...]. Pismem z [...] września 2015 r. RIF zaakceptowała wnioskowaną przez stronę zamianę dwóch Partnerów biznesowych - [...] sp. z o.o. i Zakłady Przemysłu [...] [...] S.A. - na [...] sp. z o.o. i Grupę [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k.

We wniosku o dofinansowanie skarżący wskazał następujące wskaźniki realizacji Projektu:

1. Wskaźniki produktu:

- liczba wdrożonych systemów B2B - szt. 1,

- liczba przedsiębiorców objętych systemem B2B - szt. 4,

- procesy biznesowe objęte systemem B2B - szt. 3,

- liczba przedsiębiorców objętych systemem B2B. którzy w ramach tego systemu wykorzystują zaawansowany podpis elektroniczny - szt. 4.

- liczba przedsiębiorców objętych systemem B2B, którzy w ramach tego systemu realizują Elektroniczną Wymianę Danych w standardzie EDI lub równoważnym - szt. 4.

2. Wskaźniki rezultatu:

- średnie miesięczne przychody z prowadzenia działalności – [...] zł,

- średnie miesięczne koszty prowadzenia działalności – [...] zł,

- czas wystawiania i księgowania faktur po stronie wnioskodawcy i partnera na miesiąc (w godzinach dla 10 zamówień) – 0,5 godz.,

- czas aktualizacji stanów magazynowych (średnia w godzinach na kwartał) - 4 godz.

W toku realizacji Projektu strona otrzymała z PARP wypłaty kolejnych kwot dofinansowania zgodnie z treścią składanych wniosków o płatność.

Po zakończeniu realizacji Projektu, w dniach [...]-[...] lipca 2015 r., tj. w okresie utrzymania jego trwałości, RIF przeprowadziła kontrolę w miejscu realizacji Projektu. Po przeprowadzeniu i zakończeniu działań pokontrolnych, [...] listopada 2015 r. raport z kontroli został zatwierdzony przez RIF z wynikiem pozytywnym i przekazany do Agencji.

Po analizie przekazanej przez RIF dokumentacji z kontroli, ze względu na wątpliwości dotyczące osiągnięcia przez stronę wskaźników realizacji Projektu. PARP na podstawie § 7 ust. 15 Umowy przekazała projekt do oceny przez eksperta zewnętrznego z dziedziny informatyki.

W opinii sporządzonej [...] listopada 2015 r. powołany przez organ I instancji ekspert zewnętrzny – M. K. stwierdził, że zakupiony w ramach Projektu system B2B nie spełnia założeń określonych we wniosku o dofinansowanie, gdyż nie dokonano implementacji nowego systemu B2B, lecz użyło gotowego rozwiązania o nazwie OpenERP, który należało jedynie sparametryzować (dostosować) do wymogów Beneficjenta. Zdaniem eksperta stwierdzone okoliczności świadczyły również o przeszacowaniu wartości zakupionego w Projekcie systemu B2B.

Ze względu na powyższe ustalenia eksperta zewnętrznego, zawarte w opinii z [...] listopada 2015 r., [...] kwietnia 2016 r. Agencja zmieniła wynik kontroli Projektu z pozytywnego na negatywny i zarekomendowała rozwiązanie Umowy o dofinansowanie na podstawie jej § 13 ust. 3 pkt 7 lit. c) - zaprzestanie realizacji Projektu bądź jego realizacja w sposób sprzeczny z postanowieniami Umowy, oraz na podstawie § 13 ust. 3 pkt 7 lit. g) - dokonanie przez Beneficjenta zakupu usług w sposób sprzeczny z Umową. Ostateczny wynik kontroli Projektu znalazł odzwierciedlenie w częściach III i IV raportu z kontroli projektu, zatwierdzonych przez PARP [...] kwietnia 2016 r.

Pismem z [...] kwietnia 2016 r. Agencja wypowiedziała Umowę o dofinansowanie w trybie natychmiastowym, na podstawie jej § 13 ust. 3 pkt 7 lit. c) i g) Umowy, w związku z wystąpieniem przesłanek, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej jako: "u.f.p."). W piśmie stanowiącym oświadczenie o rozwiązaniu Umowy, na podstawie art. 207 ust 8 pkt 1 u.f.p. oraz § 14 ust. 3 Umowy, skarżący został wezwany przez PARP do zwrotu całości wypłaconego na podstawie Umowy dofinansowania w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od dnia wypłaty środków do dnia ich zwrotu, w terminie 14 dni od doręczenia wezwania. Pismo zostało odebrane [...] kwietnia 2016 r. Beneficjent nie dokonał zwrotu środków w terminie wynikającym z wezwania.

W odpowiedzi na pismo organu I instancji o wypowiedzeniu Umowy strona w piśmie z [...] maja 2016 r. stwierdziła, że wdrożone w ramach Projektu oprogramowanie różni się znacząco od systemu OpenERP pod względem funkcjonalności, struktury bazy danych i kodu źródłowego, co jej zdaniem potwierdza dedykowany charakter systemu B2B i zaprzecza ustaleniom eksperta zewnętrznego, które legły u podstaw wypowiedzenia Umowy przez PARP. W odniesieniu do zarzutu o przeszacowaniu kosztu zakupu systemu stwierdziła, że system B2B został zakupiony za kwotę odpowiadającą wycenie systemu zawartej we wniosku o dofinansowanie, oraz że zakup ten został przeprowadzony zgodnie z zasadami wyboru dostawcy, określonymi w § 12 Umowy. Skarżący podkreślił, że postępowanie ofertowe, w wyniku którego wyłoniono [...] sp. z o.o. jako dostawcę systemu B2B w Projekcie, zostało zweryfikowane pozytywnie podczas przeprowadzonej przez RIF kontroli Projektu. W konsekwencji skarżący zwrócił się do organu I instancji z prośbą o uchylenie decyzji o wypowiedzeniu Umowy o dofinansowanie oraz wypłatę należnego dofinansowania.

Do pisma strona załączyła oświadczenie wykonawcy systemu B2B - firmy [...] sp. z o.o. z [...] maja 2016 r. oraz Opinię dotyczącą oprogramowania ERP wdrażanego przez firmę [...] sp. z o.o. z [...] września 2015 r., autorstwa dr hab. inż. A. Z.

Pismem z [...] maja 2016 r. skarżący przekazał do Agencji dwa kolejne oświadczenia dostawcy systemu B2B - firmy [...] sp. z o.o. - datowane na [...] maja 2016 r. W pierwszym z oświadczeń [...] sp. z o.o. zawarto informację, że oprogramowanie wdrożone w ramach Projektu różni się znacząco od systemu OpenERP. Drugie oświadczenie nie dotyczy Projektu, lecz zawiera "listę zmian, których dokonanie było niezbędne do poprawnego zakończenia projektów realizowanych przez [...] sp. z o.o.".

W związku z brakiem uregulowania przez stronę należności wynikających z wezwania do zapłaty, pismem z [...] sierpnia 2016 r. PARP wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków pochodzących z Umowy o dofinansowanie.

Pismem z [...] maja 2017 r. w uzupełnieniu swojego stanowiska prezentowanego w toku postępowania przed organem I instancji skarżący odniósł się do opinii eksperta zewnętrznego M. K., zaprzeczając ustaleniom zawartych w tej opinii, dotyczącym stwierdzonych nieprawidłowości w oprogramowaniu dostarczonym Beneficjentowi w ramach Projektu. Strona stwierdziła m.in., że wdrożony w ramach Projektu system różni się znacząco od dostępnego powszechnie systemu OpenERP oraz podkreśliła wkład pracy poniesiony w celu dostosowania darmowego systemu do potrzeb Projektu. Zakwestionowała też zawarte w opinii wyliczenia, wskazujące na przeszacowanie wartości zakupionego systemu informatycznego. Zdaniem skarżącego opracowanie eksperta zewnętrznego jest sporządzone w sposób nierzetelny i zawiera znaczne uproszczenia. W podsumowaniu pisma wskazał, że stanowisko PARP oparte jest na jednej, nierzetelnej opinii i wezwał Agencję do ponownej szczegółowej weryfikacji stanowiska, a w konsekwencji do jego zmiany.

Biorąc pod uwagę zastrzeżenia dotyczące opinii eksperta zewnętrznego oraz przychylając się do wniosku strony, postanowieniem z [...] maja 2017 r. organ I instancji zadecydował o przeprowadzeniu z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu informatyki, dotyczącego systemu B2B wdrożonego w ramach Projektu.

W Opinii informatycznej przekazanej przy piśmie z [...] sierpnia 2017 r. sporządzonej w wyniku weryfikacji systemu przeprowadzonej na miejscu realizacji Projektu biegły W. C. stwierdził, iż oceniając wdrożenie systemu w kontekście biznesowym, o którym mowa w Biznes Planie, czyli wykorzystanie tego systemu w celu automatycznej wymiany danych pomiędzy systemem Beneficjenta a systemami jego partnerów należy uznać, że Beneficjent nie osiągnął zakładanych wartości obligatoryjnych wskaźników produktu, tj.:

1. Liczba wdrożonych systemów B2B - osiągnięto 0 szt. (wartość zakładana 1 szt.),

2. Liczba przedsiębiorców objętych systemem B2B - osiągnięto 0 szt. (wartość zakładana 4 szt.),

3. Procesy biznesowe objęte systemem B2B - osiągnięto 0 szt. (wartość zakładana 3 szt.).

4. Liczba przedsiębiorców objętych systemem B2B, którzy w ramach tego systemu wykorzystują zaawansowany podpis elektroniczny - osiągnięto 0 szt. (wartość zakładana 4 szt.).

5. Liczba przedsiębiorców objętych systemem B2B. którzy w ramach tego systemu realizują Elektroniczną Wymianę Danych w standardzie EDI lub równoważną - osiągnięto 0 szt. (wartość zakładana 4 szt.).

Ponadto w zakresie wskaźników rezultatu: średnie miesięczne przychody z prowadzenia działalności, którego zakładana wartość docelowa miała wynieść [...] zł, oraz średnie miesięczne koszty prowadzenia działalności, którego zakładana wartość docelowa miała wynieść [...] zł biegły poinformował, iż Beneficjent został poproszony o przekazanie danych w tym zakresie, jednakże nie zostały one dostarczone do dnia sporządzenia opinii. Biegły uznał więc, że ww. wskaźniki produktu nie zostały osiągnięte.

Dodatkowo, w zakresie wskaźników rezultatu stwierdził, że ich weryfikacja jest niemożliwa z uwagi na brak automatycznej wymiany danych z partnerami. Na podstawie danych z bazy danych i braku współpracy z partnerami biegły wywnioskował, że ww. wskaźniki nie zostały osiągnięte.

Biegły w opinii wziął pod uwagę, iż Projekt przewidywał implementację nowego systemu B2B, który miał pozwolić na znaczące usprawnienie trzech procesów biznesowych, opisanych we wniosku o dofinansowanie, zachodzących pomiędzy firmą, a jej partnerami. Uwzględnił przy tym fakt (zaakceptowanej przez RIF) zmiany partnerów.

W wyniku analizy kodów źródłowych biegły stwierdził, że system został wybudowany przy wykorzystaniu oprogramowania OpenERP w wersji 6.0. który jest dystrybuowany na zasadach licencji GNU General Public i w wersji podstawowej jest dostępny bezpłatnie. Stwierdził, że w niniejszym Projekcie miało miejsce dostosowanie oprogramowania do funkcjonalności opisanej we wniosku o dofinansowanie. Dostosowanie oprogramowania polegało na wytworzeniu dodatkowych modułów umożliwiających wykorzystanie podpisu cyfrowego, integrację systemów informatycznych oraz wymianę danych w formacie EDI. Funkcjonalność związana z wymianą danych elektronicznych została osiągnięta przy wykorzystaniu serwera Bots.

Zdaniem biegłego, wybudowany system, pomimo posiadanych mechanizmów wymiany danych i obsługi procesów, o których mowa we wniosku o dofinansowanie, nie został zintegrowany z systemami informatycznymi partnerów.

W trakcie oględzin systemu biegły przeprowadził próbę wymiany danych z partnerami, jednakże próba nawiązania połączenia z serwerami partnerów zakończyła się niepowodzeniem, co oznacza, że system Beneficjenta nie został zintegrowany z systemami Parterów, lecz z nieznanymi zasobami funkcjonującymi w sieci lokalnej oraz z tzw. "[...] " należącą do firmy [...] sp. z o.o. (Wykonawcy systemu).

Podsumowując biegły wykazał na poniżej przedstawione wnioski.

1. Na dzień zakończenia Projektu ([...] czerwca 2015 r.) system w aspekcie technicznym spełniał kryteria systemu B2B oraz posiadał zaimplementowane rozwiązania w zakresie obsługi podstawowych procesów biznesowych, jednakże w systemie nie nastąpiła integracja systemu Beneficjenta z systemami partnerów, a wykazywana przez Beneficjenta i Wykonawcę tzw. "[...]" nie jest zgodna z wnioskiem o dofinansowanie. Dodatkowo, funkcjonalność tzw. "[...]" została zaimplementowana dopiero w czerwcu 2017 r.

2. System do dnia przeprowadzenia analizy eksperckiej był wykorzystywany przez Beneficjenta w nieznacznym stopniu. Pierwsze zdarzenia biznesowe w systemie nastąpiły w styczniu 2016 r. (a więc już po zakończeniu realizacji Projektu), natomiast ostatnie zdarzenia miały miejsce [...] lipca 2017 r. Zdarzenia znajdujące się w systemie mają charakter lokalny - realizowane są w ramach sieci lokalnej. W systemie nigdy nie zaimportowano żadnego dokumentu elektronicznego. W systemie nie ma śladów wskazujących, aby przedmiotowe dane były automatycznie wysyłane/pobierane do/z systemów należących do partnerów Beneficjenta. W aspekcie biznesowym system nie realizuje i w przeszłości nie realizował automatycznej wymiany danych z partnerami Beneficjenta.

3. Wartość udzielonej licencji na oprogramowanie jest znacznie zawyżona, w kontekście dostępnych produktów firm konkurencyjnych. Na dzień oddania systemu do użytkowania, wytworzenie systemu klasy ERP na potrzeby realizacji wewnętrznych procesów Beneficjenta, w zakresie w jakim jest on wykorzystywany, szacować należy na kwotę około 200.000 zł – 300.000 zł.

4. Dostarczona przez Beneficjenta opinia dr hab. inż. A. Z. w przedmiocie określenia wartości oprogramowania OpenERP odnosi się do wartości całego systemu OpenERP, czyli wszystkich modułów i rozwiązań wytworzonych przez autora projektu OpenERP oraz firmę [...] sp. z o.o. Tym samym przedmiotowa opinia nie może stanowić dowodu na okoliczność poniesionych przez Beneficjenta wydatków w ramach realizacji Projektu, ponieważ Projekt ten dotyczy dostarczenia, dostosowania i wdrożenia wąskiego zakresu funkcjonalności systemu, na określonych zasadach licencyjnych, a ww. opinia nie odnosi się wprost do zakresu objętego Projektem.

5. Beneficjent nie osiągnął zakładanych obligatoryjnych wskaźników produktu i rezultatu, których wykaz przytoczono powyżej w treści niniejszej decyzji.

Decyzją z [...] października 2017 r. PARP, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. określiła stronie zobowiązanie do zwrotu środków, pochodzących z umowy o dofinansowanie w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Organ I instancji wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności poddana analizie przez PARP ocena Projektu na miejscu jego realizacji przeprowadzona przez biegłego W. C., pozwala stwierdzić, że skarżący nie osiągnął zakładanych we wniosku o dofinansowanie obligatoryjnych wskaźników produktu i wskaźników rezultatu oraz w związku z powyższym nie osiągnął celu Projektu, jakim było wdrożenie systemu B2B.

Wyjaśnił, że weryfikacja systemu wykazała, iż co prawda w kontekście technicznym system spełniał kryteria systemu B2B, jednakże w systemie nie nastąpiła integracja z systemami partnerów, a zdarzenia biznesowe znajdujące się w systemie realizowane są w ramach sieci lokalnej i związane są wyłącznie z aktywnością Beneficjenta. System nie realizuje oraz nie realizował automatycznej wymiany danych z partnerami strony, co potwierdza brak realizacji aspektu biznesowego Projektu. Dodał, że podstawowy cel realizacji Projektu w ramach Działania 8.2 PO IG w postaci pełnego wdrożenia systemu B2B oraz objęcie nim co najmniej dwóch przedsiębiorców, nie został zatem osiągnięty.

Agencja wskazała, że wykonanie części Projektu, tj. samo stworzenie platformy internetowej (systemu B2B), bez jej pełnego wdrożenia oraz powstania z wykorzystaniem tego systemu faktycznych relacji usługowych pomiędzy przedsiębiorcami, nie odpowiada warunkom, na jakich zostało przyznane wsparcie dla Projektu i jest jednoznaczne z nieosiągnięciem zarówno celu Projektu, jak i celu Działania 8.2 PO IG.

Powyższe ustalenia w sposób jednoznaczny potwierdzają, że Beneficjent nie osiągnął celu Projektu, nie zrealizował obligatoryjnych wskaźników produktu oraz obligatoryjnych wskaźników rezultatu, co w sposób istotny narusza postanowienia § 8 ust. 1 i 2 Umowy.

W konsekwencji PARP stwierdziła, że skarżący wykorzystał przyznane mu środki niezgodnie z przeznaczeniem, co prowadzi do konkluzji, iż spełniła się przesłanka wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

Organ I instancji uznał także, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka zwrotu dofinansowania określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. przesłanka wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., tzn. innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej (tj. postanowień Umowy o dofinansowanie).

Skarżący odwołał się od decyzji PARP wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Do odwołania strona załączyła dokument prywatny z 12 grudnia 2016 r. pn. "Analiza Informatyczna - w sprawie porównania systemu informatycznego oferowanego przez firmę [...] sp. z o.o. z systemem oferowanym przez spółkę [...] sp. z o.o. oraz systemem bazowym OpenErp/Odoo", sporządzony przez D. [...] - kierownika projektów informatycznych [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję PARP określającą stronie przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów u.f.p., a następnie wskazał, że w oparciu o przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego postępowanie wyjaśniające uznać należało, że strona nie osiągnęła zaplanowanych w Umowie wskaźników produktu i rezultatu. Podkreślił, że do powyższego wniosku prowadzi przede wszystkim opinia z [...] lipca 2017 r., sporządzona na zlecenie PARP przez mgr inż. W. C., biegłego sądowego z zakresu informatyki i teleinformatyki przy Sądzie Okręgowym w W. Minister stwierdził, że pomimo uruchomienia systemu B2B i zaimplementowania podstawowych procesów do jego obsługi skarżący nie osiągnął żadnego ze wskazanych we wniosku o dofinansowanie wskaźników produktu i rezultatu. Podkreślił, że głównym celem wdrożonego programu typu B2B było jego wykorzystanie do automatycznej wymiany danych pomiędzy systemem Beneficjentem, a systemami jego Partnerów biznesowych wskazanych we wniosku. Z dokonanej przez biegłego oceny systemu B2B strony jednoznacznie wynika, że ww. system nie realizuje, ani nigdy nie realizował żadnej automatycznej wymiany danych z Partnerami Beneficjenta. Stwierdził następnie, że skarżący nie zrealizował założeń Projektu poprzez osiągnięcie wskazanych w nim wskaźników produktu i rezultatu, a następnie nie utrzymał ich w okresie trwałości Projektu do czego zobowiązał się na podstawie Umowy.

Organ II instancji na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym uznał w konsekwencji, że strona nie zrealizowała Projektu w pełnym zakresie zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz umową o dofinansowanie. Stwierdził, że w związku z przedstawionym stanem faktycznym oraz spełnieniem przez skarżącego poprzez jego działanie przesłanek wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, a także z naruszeniem procedur, podstawę do zwrotu stanowi art. 207 ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ II instancji odniósł się do zarzutów prezentowanych przez stronę w odwołaniu uznając je za niezasadne. Minister nie zgodził się m.in. z zarzutem strony, że opinie biegłych wydane w toku postępowania administracyjnego były ze sobą sprzeczne. Podkreślił, że brak było podstaw do podważenia opinii mgr inż. W. C., z [...] lipca 2017 r., na której w głównej mierze oparł się organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję.

Minister odniósł się również do treści załączonego do odwołania dokumentu z dnia [...] grudnia 2016 r. wskazując, iż powyższy dowód prywatny pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Pismem z [...] lutego 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję organu II instancji wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji PARP z [...] października 2017 r. i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie prawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Ministrowi strona zarzuciła

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096, dalej jako: "k.p.a.") poprzez:

- zaniechanie wyczerpującego i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dowolną ocenę zebranych dowodów, a w konsekwencji przyjęcie błędnych, wadliwych wniosków w zakresie ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, tj. stwierdzenia, że skarżący nie osiągnął zaplanowanych w Umowie o dofinansowanie wskaźników produktu i rezultatu, czym naruszył art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 184 u.f.p.,

- dowolne uznanie, że przedstawiony przez skarżącego dowód tj. "Analiza informatyczna w sprawie porównania systemu informatycznego oferowanego przez firmę [...] Sp. z o.o. z systemem oferowanym przez Spółkę [...] Sp. z o.o. oraz systemem bazowym OpenErp/Odoo" stanowi wyłącznie dokument prywatny pozostający bez wpływy na wynik sprawy, podczas gdy ww. dokument został przedłożony przez stronę w celu wykazania, że błędne jest twierdzenie organu, przyjęte na podstawie opinii biegłego M. K., iż w systemie B2B zakupionym przez skarżącego zastosowane zostało dostępne już wcześniej na rynku, bezpłatne rozwiązanie o nazwie OpenERP, które już w standardowej wersji pozwalało na realizację wszystkich założonych w Projekcie procesów biznesowych, a także w celu wykazania spełnienia wskaźników produktu i rezultatu dotyczących automatycznej wymiany danych z partnerami biznesowymi, a rzetelne i dokładne wyjaśnienie tych okoliczności miało istotne znaczenie dla oceny i rozstrzygnięcia czy skarżący wywiązał się z warunków zawartej umowy o dofinansowanie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 184 u.f.p. w zw. z § 8 ust. 1 i 2 Umowy, poprzez ich błędne zastosowanie, tj. uznanie, iż Beneficjent/Skarżący wykorzystał środki na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - skonkretyzowanych w § 12 ust. 3-4 Umowy, w sytuacji, gdy w rzeczywistości nie doszło do naruszenia dyspozycji przedmiotowych przepisów oraz postanowień Umowy.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżone postanowienie i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia.

Istota sporu w niniejszej sprowadza się do ustalenia, czy skarżący wykorzystał otrzymane dofinansowanie niezgodnie z przeznaczeniem, a także z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. oraz czy w konsekwencji organ prawidłowo określił stronie kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 98 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzeni (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r. s. 25 i nast., dalej jako: "rozporządzenie nr 1083/2006"), państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych.

Przepis art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi z kolei, że nieprawidłowość to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Instytucja Zarządzająca programem operacyjnym w świetle powyższych uregulowań, a także na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006, odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi. Ponadto brzmienie art. 70 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazuje, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę m.in. przez zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9.

W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Przyznane dofinansowanie stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia określone warunki. Te warunki mogą także wynikać z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent zobowiązał się przestrzegać. Należy zatem w tym miejscu wyjaśnić, że na gruncie niniejszej sprawy "inne procedury", o których mowa w cytowanym wyżej art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury wskazane w umowie o dofinansowanie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], oraz sama umowa.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w zamian za przyznane dofinansowanie, zgodnie z § 3 ust. 1 Umowy, skarżący zobowiązał się do zrealizowania Projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w § 6 ust. 3 umowy, z należytą starannością, zgodnie z m in. z umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie. Jednocześnie, zgodnie z § 8 ust. 1 i 2 umowy Beneficjent zobowiązał się do osiągnięcia wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie oraz osiągnięcia założonych celów Projektu. W pkt 17 wniosku o dofinansowanie Beneficjent określił do realizacji wskaźniki produktu i rezultatu w ramach Projektu

Stosownie do § 6 ust. 6 umowy Beneficjent zobowiązał się zakończyć realizację zakresu rzeczowego i finansowego Projektu, wynikającego z wniosku o dofinansowanie, w okresie kwalifikowalności wydatków określonym w § 6 ust. 3 Umowy, który miał rozpocząć się w dniu 1 lipca 2013 r., a zakończyć w dniu 30 czerwca 2015 r.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy stwierdziły, że skarżący nie osiągnął zaplanowanych w Umowie wskaźników produktu i rezultatu, co, jako naruszenie ww. postanowień wiążącej strony Umowy, skutkowało jej rozwiązaniem i zażądaniem zwrotu otrzymanych środków, a następnie, wskutek braku dobrowolnego ich zwrotu, wydaniem decyzji określającej wysokość kwoty dofinansowania podlegającego zwrotowi.

Mając na uwadze treść przytoczonych wyżej regulacji, w ocenie Sądu, organ II instancji nie dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie. W ocenie Sądu, co zostanie przedstawione szerzej w dalszej części uzasadnienia, Minister dokonał oceny stwierdzonych w projekcie naruszeń w kontekście definicji nieprawidłowości i wykazał, iż działanie strony doprowadziło do wykorzystania przyznanych jej środków niezgodnie z przeznaczeniem oraz naruszyło cytowane wyżej postanowienia Umowy o dofinansowanie, która to umowa, jak wcześniej wskazano, również stanowi "inne procedury", o których mowa w art. 184 u.f.p. W konsekwencji organ odwoławczy w oparciu o treść art. 207 ust. 9 u.f.p. zobowiązany był do wydania w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie zwrotu przedmiotowych środków.

Sąd w całości podziela argumentację organów, które w oparciu o wnioski płynące z opinii z [...] lipca 2017 r. zobowiązały stronę do zwrotu otrzymanego dofinansowania. Zdaniem Sądu organy prawidłowo stwierdziły, że weryfikacja systemu wykazała, iż co prawda w kontekście technicznym system spełniał kryteria systemu B2B, jednakże w systemie nie nastąpiła integracja z systemami partnerów, a zdarzenia biznesowe znajdujące się w systemie realizowane są w ramach sieci lokalnej i związane są wyłącznie z aktywnością strony. Stwierdzony w opinii biegłego z [...] lipca 2017 r. fakt, iż system nie realizował automatycznej wymiany danych z partnerami Beneficjenta potwierdza brak realizacji aspektu biznesowego Projektu. Podstawowy cel realizacji Projektu w ramach Działania 8.2 PO IG w postaci pełnego wdrożenia systemu B2B oraz objęcie nim co najmniej dwóch przedsiębiorców, nie został zatem osiągnięty.

Podkreślenia wymaga, że organy w treści wydanych przez siebie decyzji wskazały oraz szczegółowo wyjaśniły stwierdzone naruszenia postanowień Umowy o dofinansowanie (tj. jej § 3 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 1 i ust. 2), a także powody dla których ich zaistnienie uznać należało za naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. W konsekwencji prawidłowo potraktowały ww. naruszenie za nieprawidłowość, zdefiniowaną w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

Dodać jedynie należy, że stwierdzone w Projekcie naruszenia wpisują się w definicję nieprawidłowości, co uzasadniało dochodzenie od strony zwrotu wypłaconego dofinansowania. W przedmiotowym przypadku doszło bowiem do niezrealizowania przez skarżącego Projektu, na który otrzymał dofinansowanie ze środków unijnych. Charakter nieprawidłowości został w tym przypadku określony jako finansowanie z budżetu Unii Europejskiej wydatków poniesionych niezgodnie z przepisami wspólnotowymi i krajowymi, tj. z naruszeniem postanowień Umowy o dofinansowanie oraz niezgodnie z przeznaczeniem. Jednocześnie waga tychże nieprawidłowości nie pozwalała na uznanie choćby części wydatków za kwalifikowalne z uwagi na fakt, że przekazane wsparcie nie przyczyniło się ostatecznie do realizacji Projektu (nie został wdrożony system B2B służący do automatycznej wymiany danych z partnerami biznesowymi strony, zgodnie z założeniami ustanowionymi we wniosku o dofinansowanie stanowiącym integralną część umowy o dofinansowanie), co skutkowało nieosiągnięciem jego celu. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że w tej sytuacji, wsparcie skarżącego środkami publicznymi w jakiejkolwiek wysokości jest niezasadne, a zatem strona zobowiązana została do zwrotu, wraz z odsetkami, 100% otrzymanego dofinansowania.

Sąd nie podziela również zarzutów skargi odnoszących się do niewłaściwego, zdaniem strony, przeprowadzenia postępowania administracyjnego, co doprowadziło w jej ocenie do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - przedstawionych w pkt 1a skargi. Sąd wbrew stanowisku strony jest zdania, że organ w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy, ustalenia faktyczne są wyczerpujące, jak również w sposób właściwy dokonana została ocena materiału dowodowego. Tym samym nie doszło do naruszenia treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a., stanowisko organu zostało przedstawione w sposób jasny z odwołaniem się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania, że organ odwoławczy w sposób dowolny ocenił załączony przez stronę do odwołania dowód w postaci opinii prywatnej z [...] grudnia 2016 r. Podkreślenia wymaga, że zawarta w tym dokumencie analiza dotyczy porównania funkcji systemu wdrażanego przez firmę [...] sp. z o.o. z systemem wdrażanym przez firmę [...] sp. z o.o. prezentowanym na stronie http://openerp.pl oraz bazowym systemem OpenERP/Odoo. Przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast przede wszystkim indywidualna ocena sposobu zaimplementowania przez stronę systemu B2B zgodnie z warunkami określonymi we wniosku o dofinansowanie, tj. sprawdzenie czy system faktycznie służy stronie do automatycznej wymiany danych z Partnerami biznesowymi. Jak słusznie zauważył Minister, ww. dokument z 12 grudnia 2016 r. porównuje jedynie trzy programy pod względem technicznym i nie rozstrzyga o ważnych dla przedmiotowego postępowania indywidualnych kwestii sposobu zaimplementowania programu B2B przez skarżącego, dlatego też dowód ten słusznie uznano za pozostający bez wpływu na wynik sprawy.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga również fakt, iż argumentacja prezentowana przez stronę zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i przed tutejszym Sądem odnosi się głównie do wniosków zawartych w opinii z [...] listopada 2015 r. sporządzonej przez biegłego M. K. Należy zatem wyjaśnić, że w treści zaskarżonej decyzji organ II instancji wyraźnie zaznaczył, że "Jakkolwiek opinię pana M. K. można uznać za niekompletną, albowiem została sporządzona na podstawie oględzin systemu "z zewnątrz" bez dostępu do danych systemowych programu, o czym informował w opinii pan M. K., to sformułowane w niej twierdzenia stały się przyczyną do powołania przez PARP kolejnego dowodu z opinii biegłego z zakresu informatyki (...) który dokonał kompleksowej analizy funkcjonalności systemu.".

Przypomnieć należy, że [...] maja 2017 r. organ I instancji wydał stosowne postanowienie o dopuszczeniu i przeprowadzeniu drugiego dowodu z opinii biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w W. z zakresu informatyki, mgr inż. W. C., której celem było ostateczne zweryfikowanie, czy system informatyczny wdrożony przez Wnioskodawcę stanowiący przedmiot projektu pn. "Automatyzacja procesów biznesowych w zakresie działalności w branży budowlanej przez wdrożenie systemu B2B", spełniał na dzień zakończenia realizacji Projektu kryteria systemu B2B, które zostały opisane w Umowie o dofinansowanie.

To właśnie treść tej ostatniej opinii (z [...] lipca 2017 r.) stanowiła podstawę ustaleń organów orzekających w sprawie, które nakazały stronie zwrot otrzymanego dofinansowania. Organ II instancji wprost wskazał bowiem, że wnioski płynące z opinii mgr inż. W. C. są jednoznaczne i wynika nich, że strona mimo uruchomienia systemu B2B, po dokonaniu w nim pewnych zmian funkcjonalnych, nie wykorzystała go w żadnym zakresie do automatycznej wymiany danych z partnerami biznesowymi, tym samym nie zrealizowała wskaźników produktu i rezultatu określonych w we wniosku o dofinansowane. Strona w treści skargi w żaden sposób powyższej argumentacji nie podważyła skupiając się głównie na polemice z wnioskami płynącymi z opinii biegłego z [...] listopada 2015 r., które jak wyjaśniono powyżej nie stanowiły podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.

Podkreślenia również wymaga, iż wbrew twierdzeniom strony zawartym w skardze organ odwoławczy uwzględnił całość argumentacji zawartej w opinii z [...] lipca 2017 r., nie zaś "jedynie argumentów pasujących w swym wydźwięku do zanegowania prawidłowej realizacji umowy przez Beneficjenta.". Fakt, iż Minister, podobnie zresztą jak organ I instancji, po analizie ww. opinii, doszedł do innych wniosków niż skarżący, nie może samodzielnie świadczyć o nieprawidłowości w jego działaniu.

Raz jeszcze podkreślić należy, że podstawą do żądania zwrotu otrzymanego przez stronę dofinansowania, nie były okoliczności stwierdzone w opinii z [...] listopada 2015 r., a ustalenie przez organy orzekające w sprawie, w oparciu o treść ww. opinii z [...] lipca 2017 r., że doszło do naruszeń postanowień Umowy o dofinansowanie w postaci nieosiągnięcia przez stronę zakładanych we wniosku o dofinansowanie obligatoryjnych wskaźników produktu i wskaźników rezultatu oraz w związku z powyższym nieosiągnięcie celu Projektu, jakim było wdrożenie systemu B2B, co w konsekwencji skutkowało uznaniem wykorzystania przez stronę dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p.

Podsumowując, w ocenie Sądu, zarzuty skarżącego uznać należało za nieuzasadnione, a jednocześnie Sąd nie stwierdził żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.