Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 386/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1, art, 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 6, art. 35 ust. 2, 3; art. 39 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 118 poz 1112
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia WSA - Marcin Miemiec (spr.) Asesor WSA- Ewa Kamieniecka Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2006 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Anny Głowacińskiej sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu w J. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie uchwalenia na rok [...] regulaminu przyznawania i wypłacania nauczycielom niektórych składników wynagrodzenia, określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć niektórych nauczycieli, udzielania zniżek od obowiązkowego wymiaru zajęć nauczycielom którym powierzono stanowiska kierownicze, zaliczenia do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w kształceniu zaocznym I. stwierdza nieważność: § 3 ust 9, § 4 ust 1 i 4, § 5 ust. 7, § 6 ust. 2, § 6 ust. 4 we fragmencie "na czas określony", § 6 ust 5, § 7 ust. 4 do 6; II. zasądza od Powiatu J. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (słownie: dwustu czterdziestu) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153 poz. 1270), Wojewoda D. wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu w J. z dnia [...]r., nr [...], w sprawie uchwalenia na rok [...] regulaminu przyznawania i wypłacania nauczycielom niektórych składników wynagrodzenia, określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć niektórych nauczycieli, udzielania zniżek od obowiązkowego wymiaru zajęć nauczycielom którym powierzono stanowiska kierownicze, zaliczenia do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w kształceniu zaocznym. Wojewoda w piśmie z dnia [...]r. zmodyfikował żądania skargi.

Wojewoda badając legalność uchwały powoływał zakwestionowane regulacje uchwały. I tak, z góry, w terminie wypłaty wynagrodzenia, wypłaca się: zgodnie z § 3 ust. 9 uchwały - dodatek motywacyjny, zgodnie z § 4 ust. 4 uchwały - dodatek za wysługę lat oraz zgodnie z § 5 ust. 7 - dodatek funkcyjny; natomiast z dołu wypłaca się: zgodnie z § 6 ust. 5 - dodatek za warunki pracy, zgodnie z § 7 ust. 6 - dodatek za godziny ponadwymiarowe. Wojewoda stwierdził, że kwestie te są uregulowane w art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112 ze zm.). Dodatek za wysługę lat przysługuje, zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały, począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel nabył prawo do dodatku lub wyższej stawki tego dodatku (pkt a); za dany miesiąc, jeśli nabycie prawa do dodatku lub jego wyższej stawki nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca (pkt b).

Wojewoda stwierdził, że kwestie te są uregulowane w art. 39 ust. 1 i ust. 3 Karty Nauczyciela. Powołane regulacje zaskarżonej uchwały naruszają prawo, gdyż są niedopuszczalnym powtórzeniem przepisów ustawowych. Wojewoda powołał się tu na art. 87 w zw. z art. 94 Konstytucji oraz na § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Wojewoda stwierdził też, że powołana regulacja uchwały może naruszyć art. 30 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 38 Karty Nauczyciela, a także art. 80 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.), jeśli idzie o termin nabycia prawa do dodatku za wysługę lat. Zaskarżona uchwała jako akt wykonawczy do ustawy nie może bowiem bez szczegółowego upoważnienia ustawowego zawierać rozwiązań mniej korzystnych dla pracownika, niż określone ustawowo. Takiego upoważnienia nie zawiera natomiast powołany art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Wyjątek od tej zasady stanowi regulacja art. 39 ust. 1 i 3 Karty Nauczyciela. Nie ma to jednak tak szerokiego zastosowania, jak przyjęto w zakwestionowanym przepisie § 4 ust. 1 uchwały.

Uchwała w § 6 ust. 2 uchwały stanowi, że wysokość środków na dodatek za trudne lub uciążliwe warunki pracy ustala się dla wszystkich zatrudnionych nauczycieli w następującej wysokości ... Do wydania takiego przepisu brak jest upoważnienia w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, wskazującego przedmiot regulacji oraz granice kompetencji prawotwórczej organu prowadzącego szkoły. Przepis ten upoważnia do ustalania wysokości stawki dodatku za warunki pracy oraz szczegółowe warunki jego przyznawania. Przepis § 6 ust. 2 uchwały określa natomiast wysokość środków na dodatek za warunki pracy dla wszystkich nauczycieli zatrudnionych w poszczególnych jednostkach, podczas gdy ten dodatek jest związany z realizowaniem zajęć w warunkach trudnych, uciążliwych. W piśmie z dnia [...]r. Wojewoda cofnął skargę przyjmując, że użyty w tym przepisie zwrot "wysokość środków na dodatek", zamiast zwrotu "wysokość dodatku", jest oczywistym błędem pisarskim.

Zgodnie z § 6 ust. 4 uchwały wysokość dodatku za warunki pracy jest ustalana na czas określony. Powołany już art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela nie oznacza dowolnej regulacji warunków przyznawania tego dodatku. Na podstawie upoważnienia, zawartego w art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela, Minister Edukacji Narodowej i Sportu, wydał rozporządzenie z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. Nr 22, poz. 181), obowiązujące w dniu podjęcia uchwały. Dodatek za warunki pracy związany jest z prowadzeniem zajęć w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach. Rozporządzenie nie wprowadza dodatkowych obostrzeń we wprowadzaniu takiego dodatku. Artykuł 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela nie daje upoważnienia do wprowadzania takich rygorów. Wojewoda stwierdza więc, że regulacja § 6 ust. 4 uchwały stanowi istotne naruszenie art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela.

W piśmie z dnia [...]r. Wojewoda rozszerzył zakres skargi na § 7 ust. 4 i 5 uchwały, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Uregulowano tam kwestie związane z ustaleniem prawa do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, a mianowicie: w ust. 4 ujęto okresy, za które przysługuje wynagrodzenie; w ust. 5 rozliczenie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe za dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy. Z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela wynika natomiast, że organ prowadzący określa: wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków (pkt 1); szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw (pkt 2); wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4 (pkt 3). Rada Powiatu wykroczyła tu poza upoważnienie ustawowe, które ogranicza jej kompetencje prawodawcze do ustalenia warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Nie obejmuje to natomiast ustalenia, kiedy nabywa się prawo do tego świadczenia. Wynika to bowiem wprost z przepisów ustawy, np. z art. 81 § 1 Kodeksu Pracy w zw. z art. 91 c ust. 1 Karty Nauczyciela.

Uchwała w § 7 ust. 5 określa sposób obliczenia wynagrodzenia nauczyciela za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia. Przepis ten wprowadza niekorzystne traktowanie nieobecności w czasie urlopu wypoczynkowego i w tym zakresie koliduje z art. 67 ust. 1 Karty Nauczyciela. Jest to materia objęta regulacją rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wynagrodzenia oraz ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy nauczycieli (Dz.U. Nr 71, poz. 737 ze zm.). Regulacja § 7 ust. 5 koliduje ponadto z art. 92 § 1 pkt 2 Kodeksu Pracy w zakresie wynagrodzenia za czas niezdolności do pracy wskutek wypadku w drodze do pracy lub z pracy albo choroby w czasie ciąży. Wtedy pracownik otrzymuje pełne wynagrodzenie, stosownie do art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela. Podobnie uregulowana jest sprawa wynagrodzenia za czas urlopu szkoleniowego oraz płatnego zwolnienia z pracy w związku z dalszym kształceniem się, stosownie do § 14 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania nauczycielom urlopów dla dalszego kształcenia się, dla celów naukowych, artystycznych, oświatowych i z innych ważnych przyczyn oraz ulg i świadczeń związanych z tym kształceniem (Dz.U. z 2001 r., Nr 1, poz. 5). Prawo do pełnego wynagrodzenia wynika także z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854) oraz z art. 84 Karty Nauczyciela. Zdaniem Wojewody, ustawodawca nie przewidział w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela możliwości regulowania tej materii przez Radę Powiatu. Jeśli na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących nauczyciel zachowuje prawo do pełnego wynagrodzenia, to według art. 35 ust. 2 Karty Nauczyciela, dotyczy to wszystkich godzin przydzielonych powyżej obowiązującego nauczyciela wymiaru zajęć - a nie tylko godzin obliczanych zgodnie z formułą § 10 ust. 5 uchwały. W wyniku stwierdzenia nieważności § 7 ust. 5 uchwały, wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe będzie obliczane na podstawie stosownych przepisów Karty Nauczyciela, Kodeksu Pracy oraz powołanych w skardze rozporządzeń wykonawczych do Kodeksu Pracy.

Biorąc pod uwagę powyższe naruszenia prawa, organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia [...] r., stanowiącym odpowiedź na modyfikację skargi, Powiat J. wniósł o jej oddalenie w całości. Według Powiatu, skarga Wojewody nie jest zasadna. Wojewoda D. stwierdził mianowicie, że § 3 ust. 9, § 4 ust. 1, ust. 4, § 5 ust. 7, § 6 ust. 2 i ust. 4 we fragmencie "na czas określony", § 6 ust. 5 oraz § 7 ust. 6 uchwały istotnie naruszają art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, zgodnie z którym składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Wojewoda twierdzi, że przepisy dotyczące terminów wypłaty poszczególnych składników wynagrodzenia zawarte są w Karcie Nauczyciela i nie można ich umieszczać w uchwale. Z taką interpretacją nie godzi się Powiat J., zdaniem którego w Karcie Nauczyciela znajduje się ogólne odniesienie do terminów wypłaty poszczególnych składników wynagrodzenia nauczyciela. Brak jest jednak dokładnego wyliczenia tych składników, przy jednoczesnym przyporządkowaniu im terminów wypłaty. Sam organ nadzoru przyznał, że Karta Nauczyciela w sposób jednoznaczny reguluje jedynie kwestię terminu wypłaty wynagrodzenia zasadniczego. Rada Powiatu w J. nie uregulowała tej kwestii, ale terminy wypłaty dodatków do wynagrodzenia zasadniczego. Problem nie jest tak oczywisty, jak podaje Wojewoda. Sprawa terminów wypłaty dodatkowych świadczeń dla nauczycieli stała się bowiem przedmiotem rozstrzygnięć Sądu Najwyższego. Powiat nie zgadza się zatem z twierdzeniem, że w uchwale powtórzono określenia zawarte w ustawie upoważniającej. Karta Nauczyciela nie reguluje bowiem jednoznacznie tych kwestii.

W zakresie regulacji zawartych w § 6 ust. 2 uchwały, określającej wysokość środków na dodatek za trudne lub uciążliwe warunki pracy, wyszczególniono w niej placówki, w których nauczyciele wykonują pracę w trudnych warunkach (§ 8 ust. 3, 5, § 9 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181). W związku z brakiem odpowiednich przepisów wskazujących wykaz prac wykonywanych w warunkach j szkodliwych dla zdrowia, stanowiących podstawę do przyznania dodatku (art. 34 ust. 2 Karty Nauczyciela), w zaskarżonej uchwale ujęto wszystkich nauczycieli danej jednostki. Są to bowiem placówki, w których wszyscy nauczyciele pracują w podobnych, trudnych warunkach, a bez szczegółowego określenia rozporządzeniem wykonywanych prac lub natężenia czynników szkodliwych dla zdrowia, nie ma możliwości "sprawiedliwego" ustalenia dodatku, zgodnie z art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela. Użycie w omawianych przepisie określenia "wysokość środków", a nie "wysokość dodatku" jest zwykłym niedopatrzeniem i trudno go zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa zwłaszcza, że z treści przepisu wynika, że w rzeczywistości chodzi o wysokość dodatku, a nie wysokość środków przeznaczonych na wypłatę dodatku, jak sugeruje organ nadzoru.

Według Powiatu, obowiązkiem organu nadzoru jest wykazanie w sposób nie budzący wątpliwości sprzeczności z prawem postanowień badanej uchwały, z wyjaśnieniem sensu przepisów, które zostały naruszone. Nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem. Wobec tego w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale, organ nadzoru może sięgać uprawnień przewidzianych w ustawie o samorządzie powiatowym. Do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały (lub jej części) zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przytoczenie w uchwale części przepisu ustawowego, mające na celu tylko i wyłącznie fakt, aby uchwała była czytelna i zrozumiała dla podmiotów, których dotyczy, nie można traktować jako istotnego naruszenia prawa, zwłaszcza w uchwale stanowiącej regulamin, czyli zbiór przepisów i postanowień określających zasady postępowania w jakiejś dziedzinie. Przepisy uchwały, zakwestionowane z tego tytułu, nie są wadliwe w stopniu, powodującym ich nieważność. Nie można ich bowiem zakwalifikować jako istotnych naruszeń prawa. Ingerencje organu nadzoru w sytuacji braku istotnego naruszenia prawa należy natomiast ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Powiat powołał się również na to, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania przez organ nadzoru merytorycznego nad placówkami oświaty, tj. przez D. Kuratora Oświaty. Nie stwierdził on naruszeń prawa w zakresie zaskarżonych przepisów.

Odnosząc się do uzupełnienia skargi z [...]r., w którym Wojewoda wniósł dodatkowo o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 4 i ust. 5 zaskarżonej uchwały, Powiat wniósł o jej oddalenia także w tym zakresie. Wojewoda stwierdził, że Rada Powiatu przekroczyła kompetencje przyznane jej w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, stosując zawężającą interpretację art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. Jednakże, zdaniem Powiatu, ścisłe interpretowanie tej normy prowadziłoby do cząstkowego uregulowania materii z powołanego art. 30 ust. 6 pkt 2. Powiat powołał się na naukę prawa przyjmującą, że jeśli językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu w jakiejś sprawie wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakiejś sprawie, trzeba wybrać jedno z kilku dopuszczalnych językowo znaczeń normatywnych tekstu. Stosuje tu się zwykle funkcjonalne reguły interpretacyjne. Zawierając w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela delegację do ustalenia regulaminu, ustawodawca zachował się niezgodnie z ustalonymi przez siebie zasadami prawidłowej legislacji. Określenie spraw, które mają być uregulowane w akcie wykonawczym, winno być precyzyjne, a nie ogólnikowe, w szczególności dotyczy to posłużenia się zwrotem "... określi szczegółowe zasady...". Nie można więc przyjąć, że treść upoważnienia nie budzi wątpliwości. Sam ustawodawca zachował się bowiem w sposób nieracjonalny, ustalając upoważnienie w sposób sprzeczny z zasadami.

Zdaniem Powiatu, zastosowanie przez ustawodawcę określenia "warunki przyznania" nie oznacza, że Rada Powiatu nie miała kompetencji do określenia przypadków, w których te "warunki przyznania" nie zadziałają. Dotyczy to sytuacji, gdy nie będzie możliwe przyznanie danego dodatku. Zastosowanie ścisłej interpretacji prowadziłoby do przyjęcia tezy, że nauczycielowi można przyznać określony w uchwale dodatek, nie ma jednak prawnych możliwości - bez względu na zaistniałe okoliczności - cofnięcia tego dodatku. W ocenie Powiatu, wyrazy "warunki przyznania" należy rozpatrywać w znaczeniu pozytywnym i negatywnym. Należy określić, w jakich warunkach następuje przyznanie, a w jakich - nieprzyznanie dodatku. Zdaniem Powiatu, potwierdzeniem tej tezy są również wyjaśnienia Państwowej Inspekcji Pracy, która przyznaje, że o tym, czy nauczycielowi będzie przysługiwać wynagrodzenie za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe, będą decydować zapisy regulaminu ustalonego zgodnie z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Jeżeli w regulaminie brak jest takich regulacji, to nauczycielowi nie będzie przysługiwało wynagrodzenie za nieprzepracowane godziny ponadwymiarowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała rady powiatu jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt prawa miejscowego tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady powiatu są określone w art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Według tego przepisu uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Wynika to z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej w państwie. Wykonuje on część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to także z art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Wkroczenie organu nadzoru w działalność organu samorządu terytorialnego naruszającą ustawy nie jest zatem ograniczeniem konstytucyjnie oraz ustawowo zagwarantowanej swobody samorządu terytorialnego.

Według powołanego art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym: "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru". Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. Wynika z tego, że każda uchwała rady powiatu dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej podjęcia.

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zatem zgodnie z art. 81 ust. 1 tej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.

Niesporne jest, że zaskarżona uchwała ma charakter normatywny. Nie dotyczy bowiem nauczycieli zatrudnionych w konkretnej szkole, ale wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych samorządowi powiatowemu. Jako normatywny akt wykonawczy z zakresu aktów prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne, ustanowione dla tej kategorii aktów. Punktem wyjścia jest regulacja, zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według tego przepisu, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja zatem po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą jest ustawa o samorządzie powiatowym. W rozdziale 4. "Akty prawa miejscowego stanowione przez powiat", akty te podzielone są na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie powiatowym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnień ustawowych, zawartych w art. 30 ust. 6, art. 42 ust. 7 oraz art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.).

Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest wykładnia powołanych przepisów, określających kompetencje prawodawcze rady powiatu, stanowiących upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały, a także przepisów ustawowych oraz przepisów wykonawczych do ustaw, regulujących materię normowaną zaskarżoną uchwałą.

Słuszne są zarzuty skargi odnośnie przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego w określonych w skardze przepisach uchwały. Sąd nie podzielił zarzutu Powiatu co do niewłaściwej, zawężającej interpretacji upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, dokonanej przez Wojewodę. Nie podzielił też stanowiska Powiatu co do możliwości zastosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej, w celu skorygowania błędu ustawodawcy, naruszającego zasady prawidłowej legislacji. W doktrynie i orzecznictwie panuje bowiem zgodność co do nakazu ścisłej wykładni prawodawczych norm kompetencyjnych, zakazu stosowania wykładni rozszerzającej oraz zakazu stosowania analogii. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia, także wtedy, gdy upoważnienie to jest nieprecyzyjne. Organ ten nie jest upoważniony do korygowania ustawodawcy. Badany przez Wojewodę art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela nie może być zatem interpretowany rozszerzająco. W taki sposób nie można zatem uzasadnić legalności zakwestionowanych przepisów § 7 ust. 4 i 5 uchwały, które wkraczają niedopuszczalnie w materię ustawową, zawartą w powołanych przez organ nadzoru przepisach Karty Nauczyciela, rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy oraz Kodeksu Pracy.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, Rada Powiatu miała kompetencję ograniczoną do ustalenia wysokości stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy, Rada Powiatu miała jedynie kompetencję do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3. Rada Powiatu nie była zatem upoważniona do modyfikacji przepisów ustawowych oraz przepisów zawartych w rozporządzeniach wykonawczych. Zaskarżonymi przepisami uchwały naruszyła te zasady, wprowadzając regulację kolidującą z powołanymi w skardze przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W konkretnym stanie tych naruszeń prawa nie jest zasadne powoływanie się przez Powiat na stanowisko Państwowej Inspekcji Pracy. Mogło ono bowiem dotyczyć tylko przepisów regulaminowych zgodnych z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

W akcie prawa miejscowego nie można powtarzać czy modyfikować regulacji ustawowej. Uchwała w § 4 ust. 1 powtarza natomiast treść art. 39 ust. 1 i 3 Karty Nauczyciela. Przepisy § 3 ust. 9, § 4 ust. 4, § 5 ust. 7, § 6 ust. 5 oraz § 7 ust. 6 uchwały wkraczają w materię uregulowaną w art. 39 ust. 3 i ust. 4 Karty Nauczyciela. W tym zakresie nietrafne jest stanowisko Powiatu, że w uchwale typu regulaminowego dopuszczalne jest przytoczenie części przepisu ustawowego, dla uzyskania czytelności i zrozumiałości, mające na celu czytelność i zrozumiałość uchwały dla jej adresatów i że nie jest to istotne naruszenia prawa. Podniesiony w odpowiedzi na skargę brak uwag wobec zaskarżonej uchwały ze strony organu nadzoru merytorycznego nad placówkami oświaty, D. Kuratora Oświaty nie może stanowić okoliczności legalizującej stwierdzone naruszenia prawa. Przepis § 6 ust. 4 uchwały wprowadzając zasadę, że wysokość dodatku za warunki pracy jest ustalana na czas określony, modyfikuje w sposób niedopuszczalnie, bez upoważnienia ustawowego, art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela, który nie przewiduje takiego ograniczenia.

Sąd uznał cofnięcie skargi odnośnie § 6 ust. 2 uchwały, zgodnie z art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, za niedopuszczalne. Przepis ten przyjmuje bowiem w początkowej, wprowadzającej części, określenie: "Wysokość środków na dodatek", podczas gdy poszczególne punkty tego przepisu dotyczą w istocie wysokości dodatku przysługującego nauczycielom zatrudnionym w wymienionych tam jednostkach organizacyjnych. Przepis zawiera zatem wewnętrzną sprzeczność, której nie można zakwalifikować jako oczywistego błędu pisarskiego. Pojęcia używane w powszechnie obowiązującym prawie powinny być bowiem użyte zgodnie z ich znaczeniem.

Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała obowiązywała w [...] r. i na jej podstawie jej adresaci nabyli prawa, Sąd nie orzekł w sprawie wykonania uchwały.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są trafne. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności zakwestionowanych przepisów zaskarżonej uchwały, określone w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tych powodów Sąd orzekł zatem jak w sentencji wyroku.