Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 394/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 174 pkt 2, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 125, art. 126
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 12, art. 9 ust. 2, art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 23 ust. 2 pkt 2, art. 22, art. 95
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło – Grochowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1024/14 w sprawie ze skargi G. Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S. z dnia 4 czerwca 2014 r. nr (...) w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1024/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Z. zw. dalej skarżąca lub Gmina na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S. z dnia 4 czerwca 2014 r., nr ..., w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 29 kwietnia 2014 r. Rada Miasta Z., zw. dalej Radą, podjęła uchwałę nr ... w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z.", zw. dalej studium lub uchwałą.

Wojewoda, po wszczęciu postępowania nadzorczego (zawiadomienie z dnia 26 maja 2014 r.), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 czerwca 2014 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm., zw. dalej u.s.g., w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zw. dalej u.p.z.p., stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej postanowienia zawartego w załączniku nr 1 do uchwały, Rozdział 1, podrozdział 1.3.2 "Zasady ochrony przyrody" w tytule surowce naturalne, akapit drugi, zdanie pierwsze w zakresie słów "podziemna eksploatacja złóż mogąca powodować deformacje terenów oraz (...)". Wojewoda S. stanął na stanowisku, że uchwała w części objętej rozstrzygnięciem została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania studium, bowiem Rada przekroczyła delegację ustawową, zawartą w art. 10 u.p.z.p., przez wprowadzenie zakazu eksploatacji złóż poza wskazanymi obszarami. Na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze, na podstawie art. 98 u.s.g., skargę złożyła Gmina.

Przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego była legalność rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 4 czerwca 2014 r., a pośrednio uchwała Rady z dnia 29 kwietnia 2014 r. w części objętej tym rozstrzygnięciem. Sąd Wojewódzki wskazał, że z zestawienia art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego może być tylko istotne naruszenie prawa, za które należało uznać przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 10 u.p.z.p. przez ograniczenie podziemnej eksploatacji złóż mogącej powodować deformację terenów do obszarów funkcjonalnej zieleni. Poza sporem jest bowiem, że kopaliny, do których odnosi się zapis studium, nie zostały objęte koncesją (co wynika ze stanowiska stron, jak i samej uchwały z dnia 29 kwietnia 2014 r.). Kompetencje zaś do kształtowania treści koncesji zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 163, poz. 981 z późn. zm.), zw. dalej Prawem górniczym, posiada starosta, marszałek województwa lub minister właściwy do spraw środowiska, a udział organu gminy ograniczony jest do wydania uzgodnienia, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 Prawa górniczego. Oznacza to, że Rada, stanowiąc w studium, iż podziemna eksploatacja złóż mogąca powodować deformacje terenów winna być ograniczona do obszarów funkcjonalnej zieleni, w istocie wprowadziła zakaz podziemnej eksploatacji złóż poza obszarami funkcjonalnej zieleni i wkroczyła w kompetencje organów koncesyjnych.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wprowadzenie do studium omawianego zapisu jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały gminy w omawianym zakresie na podstawie art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 Prawa górniczego. Art. 10 ust. 1 pkt 11, ani art. 10 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. nie mogły stanowić podstawy do zamieszczenia objętych rozstrzygnięciem nadzorczym zapisów, bezsporne jest bowiem w sprawie, że złoża, w stosunku do których wprowadzono zakazy, nie są objęte koncesją, a w związku z tym nie są terenem górniczym. Jeżeli zaś nie chodzi o teren górniczy, to w sprawie w ogóle nie znajduje zastosowania art. 104 Prawa górniczego, przewidujący dodatkowe wymogi dla takich terenów, a właśnie na mocy tego przepisu obszary i tereny górnicze uwzględnia się w studium oraz w miejscowym planie. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego to jednak z mocy art. 7 ust. 2 Prawa górniczego – w przypadku braku planu miejscowego – podejmowanie i wykonywanie działań, m. in. w zakresie wydobywania kopalin ze złóż jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie narusza studium. Postanowienia studium mają więc wpływ na udzielenie koncesji (art. 23 ust. 2 pkt 2 prawa górniczego). Rada, wprowadzając w studium ograniczenia w wydobywaniu kopalin winna mieć na uwadze przepisy rangi konstytucyjnej, a w szczególności art. 64 ust. 3 (własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy oraz w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności), art. 31 ust. 3. Sąd wskazał na art. 10 Prawa górniczego, z którego wynika, że prawo własności górniczej (art. 10 ust. 1, 2, 4) przysługuje Skarbowi Państwa, dlatego też, wprowadzając "ograniczenie" eksploatacji podziemnej, Rada przekroczyła upoważnienie do ograniczenia prawa własności w drodze aktu planistycznego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza także art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013, poz. 1232) ze względów w nim podniesionych oraz wskazanych w odpowiedzi na skargę, które to stanowisko Sąd Wojewódzki podzielił.

W skardze kasacyjnej Gmina zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania w zakresie:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku podstawy dokonanego rozstrzygnięcia sprawy, skutkujące znaczącym utrudnieniem skarżącemu polemiki z rozstrzygnięciem i uniemożliwieniem sprawowania instancyjnej kontroli wyroku,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie za trafny błędnego poglądu organu nadzoru, że kwestionowany zapis uchwały stanowi zakaz eksploatacji kopaliny,

2)naruszenie prawa materialnego, poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 22 Prawa górniczego, skutkujące błędnym uznaniem, że działanie Rady ingeruje w wynikające z powyższego przepisu kompetencje innych organów;

b) błędną wykładnię przepisu art. 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., skutkującą uznaniem, że przepisy te nie stanowią podstawy do zamieszczenia w treści uchwały zapisów objętych rozstrzygnięciem nadzorczym;

c) błędną wykładnię przepisów art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, skutkującą przyjęciem, że wprowadzenie w treści uchwały "ograniczenia" eksploatacji podziemnej stanowi przekroczenie upoważnienia do ograniczenia prawa własności w drodze aktu planistycznego;

d) niezastosowanie przepisu art. 126 ustawy Prawo ochrony środowiska, pomimo że oczywiste winno być użycie powyższego przepisu w sytuacji dokonywania oceny zgodności kwestionowanego fragmentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, w szczególności art. 125 tej ustawy;

e) błędną wykładnię przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkującą uznaniem, że stwierdzenie sprzeczności z prawem kwestionowanego fragmentu studium jest uzasadnione w sytuacji, gdy nie pozostaje on w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że treść uzasadnienia wyroku poprzez swą lakoniczność i niejasność, a nawet w poszczególnych przypadkach brak przedstawienia stanowiska Sądu, w wydatny sposób utrudniła skarżącemu podjęcie polemiki z rozstrzygnięciem, jak również, że uniemożliwi lub utrudni kontrolę instancyjną wyroku w następstwie jego zaskarżenia.

Zarzucono dalej, że Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu nadzoru co do sprzeczności kwestionowanego zapisu studium z art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącej, w zapisie tym nie ma mowy o zakazie eksploatacji, ale jej ograniczeniu do określonych terenów, zadaniem zaś podmiotów podejmujących się eksploatacji złóż, będzie dokonanie takiego doboru rozwiązań technicznych, aby postawionym w studium warunkom sprostać. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia założenia, na pewno nie wykazał tego organ nadzoru, że sprostanie tym wymaganiom nie będzie w praktyce możliwe. Ponieważ omawiany pogląd Sąd wziął pod uwagę w toku rozstrzygania sprawy, to spełniona została przesłanka postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w postaci zaistnienia wpływu uchybienia na wynik sprawy.

Nie zaistniała też podstawa, by działanie Rady oceniać w oparciu o przepisy art. 22 i art. 23 ust. 2 pkt 2 Prawa górniczego. Odmowa udzielenia koncesji odnosi się do zamierzeń konkretnego podmiotu ubiegającego się o koncesję, a nie do złoża kopaliny jako takiego. Tymczasem omawiany zapis uchwały odnosi się wyłącznie do złóż kopalin i ich relacji do powierzchni ziemi, pod którą się znajdują, dlatego też utożsamienie działania Rady uchwalającej studium z działaniami organu koncesyjnego nie jest uzasadnione. Zgodnie z art.10 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny. Ograniczenia i zakazy przewidziane w studium winny być uwzględniane w toku wydawania koncesji na wydobycie kopaliny, a ich ustanowienie, jako przewidziane przepisami ustawy, nie może stanowić podstawy do twierdzenia, iż stanowią one co do zasady przejaw ingerencji w kompetencje organów koncesyjnych. Skarżąca wywiodła również, że przepis art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p., przewiduje konieczność uwzględnienia w studium warunków wynikających z występowania udokumentowanych złóż kopalin, natomiast art. 10 ust. 2 pkt 12 tej ustawy uprawnia radę gminy do określenia w studium obiektów i obszarów dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny. Zauważyła, że przepisy te posługują się pojęciem złoże kopaliny, a nie np. teren lub obszar górniczy, które do obrotu prawnego wchodzą w następstwie wydania koncesji wydobywczej. Tym samym, zdaniem skarżącej, z przepisów tych nie wynika, by odnosiły się one wyłącznie do złóż objętych koncesją. Skoro w myśl drugiego z omawianych przepisów rada gminy uprawniona jest do ustanowienia strefy, w której ruch zakładu górniczego, a więc eksploatacja złoża kopaliny, może być zakazana lub ograniczona, ustanowienie ograniczenia eksploatacji w postaci takiej, jak uczyniła to Rada Miasta w studium, było działaniem znajdującym oparcie w przepisie prawa. W ocenie skarżącej, chybione jest więc stwierdzenie, jakoby Rada, wprowadzając w uchwale zapis objęty rozstrzygnięciem nadzorczym przekroczyła delegację zawartą w art. 10 ust. 1 pkt 11 i art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej, Rada wprowadziła do studium uwarunkowania prowadzenia eksploatacji złóż, które są przewidziane powyższymi przepisami.

Skarżąca wywiodła również, że Sąd nie wskazał, w jaki sposób Rada Miasta, wprowadzając kwestionowany zapis do studium ograniczyła prawo własności Skarbu Państwa do kopaliny. Ponadto, zdaniem skarżącej, ograniczenie takie, jakie wynika z kwestionowanego zapisu w studium, nie godzi w istotę prawa własności, gdyż nie pozbawia Skarbu Państwa jako właściciela możliwości korzystania z przedmiotu własności, ale wprowadza ograniczenia co do sposobu tego korzystania.

Skarżąca wskazała również, że Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisu art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska. W tym zakresie podniosła, że art. 125 i art. 126 należy odczytywać łącznie, gdyż przepis art. 126 określa ogólne warunki, w jakich prowadzona winna być eksploatacja złóż kopalin, w szczególności przewiduje obowiązek zastosowania środków ograniczających szkody w środowisku, w tym niezbędnych do ochrony powierzchni ziemi. Jeśli więc dokonywana jest ocena poprawności ustalonych w studium ograniczeń w prowadzeniu eksploatacji złóż kopalin celem ochrony powierzchni ziemi przed deformacjami, odwołanie się do art. 126 ustawy jest, zdaniem skarżącej, niezbędne.

Ponadto, w ocenie skarżącej, przyjęcie przez Sąd za prawidłowe stwierdzenia nieważności zapisu uchwały w warunkach, gdy przedmiotowy zapis nie pozostaje w sprzeczności bezpośrednio z przepisami prawa, lecz jedynie z interpretacjami tych przepisów, dowodzi dokonania błędnej wykładni przepisu art. 91 § 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas gdy, przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu materialnoprawnego okazałoby się błędne. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie postawionym w skardze kasacyjnej uzależniona jest zaś od tego, czy przepisy prawa materialnego prawidłowo zostały ocenione przez Sąd Wojewódzki.

Analiza przepisów materialnych w odniesieniu do stanów występujących w tej sprawie, zarówno jeśli chodzi o przepisy u.p.z.p., Prawa górniczego, jak i przepisy Prawa ochrony środowiska oraz u.s.g. prowadzi do wniosku, iż postrzegać je należy we wzajemnych związkach, co wynika zarówno z uwarunkowań o charakterze systemowym, ale również z ich analizy językowej.

Na wstępie jednak skonstatować trzeba, że realizacja praw i obowiązków odnoszących się do złóż kopalin i do nieruchomości gruntowych, czy nawet szerzej do sposobów zagospodarowania terenów na powierzchni ziemi, w znacznej mierze ze sobą kolidują. Jest to skutkiem istnienia nieodnawialnych zasobów złóż kopalin, których wykorzystywanie może następować wyłącznie w miejscach ich występowania. Konstatacja ta prowadzi zaś do wniosku, że złoża kopalin są wartością podlegającą prawnej ochronie, która znajduje swój wyraz zarówno w przepisach Prawa górniczego, jak i przepisach Prawa ochrony środowiska. Art. 125 tej ostatniej ustawy zawiera właśnie taką klauzulę ochronną przez ustanowienie dyrektywy, iż złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. W tym też miejscu stwierdzić trzeba, że o ile przepis ten odnosi się do ochrony zasobów ziemi w postaci złóż kopalin, to kolejny art. 125 tej ustawy odnosi się już do ich eksploatacji. Przepisy te mają zatem nie tylko odmienną treść normatywną, ale też dotyczącą zupełnie innych stanów. Pierwszy dotyczy stwierdzenia istnienia złoża i objęcia go ochroną prawną, drugi dotyczy etapu podjęcia jej użytkowania. Różna treść normatywna omawianych przepisów przejawia się w tym, że w art. 125 ustawodawca wprowadził ochronę złóż kopalin niezależnie od tego, czy już podlegają eksploatacji, czy będą eksploatowane w przyszłości. Zasadny jest zatem wniosek, iż na mocy tego przepisu samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jej ochrony.

Z tego też powodu, przechodząc na grunt Prawa górniczego, zauważyć należy, że art. 95 w ust. 1 ochronę tę konkretyzuje, stanowiąc, iż udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Co więcej, kolejne jednostki redakcyjne tego przepisu wyraźnie wskazują, iż dyrektywa ta ma moc obowiązku obwarowanego przymusem, zakreślają bowiem dwuletni termin na realizację tego obowiązku, licząc od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Kolejny zaś przepis art. 96 przenosi ww. obowiązek, w razie niewykonania go przez gminę, na wojewodę, który wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Zmiana studium sporządzona w tym trybie wywołuje skutki prawne, takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Koszty zaś sporządzenia zmiany studium ponosi w całości gmina, której obszaru dotyczy zarządzenie zastępcze.

Sięgając teraz do kolejnego aktu prawnego, stanowiącego dla gminy w omawianym zakresie podstawę uchwalenia studium, tj. do art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p., zwrócić należy uwagę na redakcję tego przepisu zbieżną z redakcją omawianych wcześniej przepisów Prawa górniczego i Prawa ochrony środowiska.

W studium uwzględnia się bowiem uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla. Nie ma więc wątpliwości co do ścisłego powiązania ww. przepisów, szczególnie jeśli uwzględnić, iż do u.p.z.p. wprowadzone zostały jako skutek uchwalenia Prawa górniczego. Przy analizie omawianego art. 10 ust. 1 u.p.z.p. silnie podkreślić trzeba, że pkt 11 dotyczący występowania udokumentowanych złóż kopalin, znalazł się w grupie obowiązków planistycznych, które należy uwzględnić (w studium uwzględnia się), odmiennie od treści ust. 12 tego przepisu który zawiera nakaz określenia, m.in. obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny, który ustanawiany jest w złożu dla zabezpieczenia obiektów na powierzchni terenu przed nadmiernymi skutkami jego wybierania.

W tym też miejscu dodać należy, że wyznaczenie filaru jest ściśle związane z fazą eksploatacyjną, gdyż może on zostać wyznaczony dopiero po sporządzeniu projektu zagospodarowania złoża. Jak bowiem wynika z § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz.U. z 2012 r. poz.51) część opisowa projektów zagospodarowania złóż, z uwzględnieniem zamierzonego sposobu eksploatacji, rodzaju kopaliny i warunków geologicznych prowadzenia eksploatacji, zawiera odpowiednio uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu, projektowanych filarów ochronnych, ze wskazaniem obiektów objętych ochroną, uzasadnieniem ich granic oraz określeniem warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym.

Część graficzna projektów zagospodarowania złoża, stosownie do zamierzonego sposobu eksploatacji i rodzaju kopaliny, zawiera mapę lub mapy sytuacyjno-wysokościowe sporządzone w skali umożliwiającej szczegółowe przedstawienie obszaru przewidzianego do zagospodarowania z zaznaczeniem granic złoża, granic projektowanego obszaru i terenu górniczego granic sąsiednich obszarów i terenów górniczych dla tych samych kopalin, granic nieruchomości gruntowych, do których przysługuje wnioskodawcy tytuł prawny, obiektów chronionych i granic proponowanych filarów ochronnych, proponowanego miejsca lub miejsc udostępnienia złoża oraz proponowanego miejsca lub miejsc składowania nadkładu.

Przywołanie in extenso ww. przepisu rozporządzenia potwierdza tylko pogląd, że relacje do nieruchomości znajdujących się na powierzchni ziemi, a co za tym idzie również do sposobów ich zagospodarowania przestrzennego są skutkiem dalszych etapów prac związanych z eksploatacją złoża. Może mieć to miejsce dopiero na etapie wystąpienia o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż o czym mowa w art. 22-26 Prawa górniczego. Samo zaś ustalenie, że złoże kopaliny istnieje, nie daje jeszcze podstaw do kształtowania warunków związanych z przestrzenią rozciągającą się na powierzchni ziemi, poza obowiązkiem odnotowania w studium faktu istnienia takiego złoża, co wynika z wcześniejszych wywodów na ten temat.

Jest też konsekwencją tego stanu rzeczy to, że w odniesieniu do obowiązku gminy ujawnienia w studium złoża kopaliny, której eksploatacji nie rozpoczęto (nie złożono wniosku o wydanie koncesji na wydobywanie kopalin) nie ma podstaw do stosowania dalej idących środków niż wynika to z omawianych przepisów, ponieważ dopiero przeznaczenie złoża kopaliny do eksploatacji pociąga za sobą konsekwencje w zakresie oddziaływania na pozostałe elementy środowiska, w tym na nieruchomości. W tym miejscu wskazać też należy, że dyspozycja art. 22 Prawa górniczego, na którą powołano się w skardze kasacyjnej, zawiera kilkanaście jednostek redakcyjnych, a ich przytoczenie (jako wskazanie naruszonego przepisu) jest obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie, czego w skardze zaniedbano (chociaż powołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na art. 23 ust. 2 pkt 2 Prawa górniczego, zdaje się wskazywać, że skarżącej chodzi o koncesję wydobywczą). Ma to jednak istotne znaczenie, albowiem ust. 1 pkt 1 ww. przepisu odnosi się do koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, pkt 2 do wydobywania kopalin ze złóż. Jak zaś wyżej wykazano realizacja koncesji w zakresie poszukiwania złóż kopalin prowadzi do ustalenia położenia złoża, koncesja zaś na wydobywanie jest już wejściem w fazę eksploatacyjną, co powoduje zastosowanie przepisów związanych ze skutkami wynikającymi z przepisów dotyczącymi udzielania koncesji.

Art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. stanowi podstawę do uwzględnienia w studium uwarunkowań występowania udokumentowanych złóż kopalin. Gmina, powołując się na potrzebę określenia uwarunkowań występowania złóż przyjęła zapis, zakwestionowany przez organ nadzorczy. Powszechnie jest akceptowany pogląd, że na określone w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego składa się nie tylko rzeczywisty stan zagospodarowania przestrzeni gminy i zachodzące w tej przestrzeni procesy, ale także uwarunkowania prawne, w tym wynikające z aktów prawnych, które zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.z.p. muszą być uwzględnione w studium. W studium mogą być zatem określone uwarunkowania, zgodnie z klauzulami generalnymi określonymi art. 1 ust. 2 u.p.z.p., tj. w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, które istnieje w takim zakresie, w jakim określają je ustawy. Jeżeli zatem z ustaw wynikają określone ograniczenia, to wiążą one gminę, a ich naruszenie skutkuje nieważnością aktu planistycznego w całości lub części.

Jeśli zatem przepisy o których była już mowa wyżej, tj. art. 95 Prawa górniczego stanowi, iż udokumentowane złoża kopalin, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, to jest on jedynie podstawą do ujawnienia złoża, nie może zaś być podstawą do regulowania zależności z obszarami występującymi na powierzchni. Nie może też taką podstawą być art. 10 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. wykładany przez stronę skarżącą kasacyjnie w drodze analogii, ponieważ uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 stanowią jedynie punkt odniesienia dla określania kierunków i obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Przepis 10 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. zawiera nakaz określenia, m.in. obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny, przy czym, jak już to wywiedziono wyżej, określenie tego filaru jest możliwe dopiero na etapie projektowania eksploatacyjnego, o czym mowa w § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. Z tego samego względu nie ma podstaw do rozpatrywania związków art. 125 i 126 Prawa ochrony środowiska, gdyż ten drugi przepis, również odnosi się do fazy eksploatacyjnej, a nie samego określenia złoża kopaliny.

Zasadne było zatem wyprowadzenie przez Sąd Wojewódzki wniosków, że przekroczenie granic władztwa planistycznego (delegacji wynikającej z art. 10 u.p.z.p., jak to określił Wojewoda) skutkowało, że na skutek wadliwie sformułowanego studium wystąpić mogą ograniczenia w eksploatacji podziemnej złoża, czego ustalenie mogłoby nastąpić w procesie koncesyjnym prowadzonym przez właściwe organy, a zbyt daleka ingerencja w uprawnienia przypisane innym organom stanowi przekroczenie upoważnienia do ograniczenia prawa własności w drodze aktu planistycznego. Względy te dawały Wojewodzie podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkującego stwierdzeniem sprzeczności z prawem kwestionowanego fragmentu studium.

Z wymienionych wyżej powodów wszystkie zarzuty naruszeń prawa materialnego określone w petitum skargi kasacyjnej, a to: niewłaściwego zastosowania art. 22 Prawa górniczego, niezastosowania przepisu art. 126 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także błędnej wykładni przepisu art. 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz przepisów art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 91 ust. 1 u.s.g. nie mają usprawiedliwionej podstawy.

Jeśli chodzi o zarzuty o charakterze proceduralnym, to przyznać trzeba rację stronie skarżącej kasacyjnie, iż lakoniczność sformułowań zawartych w uzasadnieniu tego wyroku może sprawiać trudności w lekturze wyroku, co może rodzić wątpliwości co do zgodności tego uzasadnienia z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. Nawet jednak, gdyby te zastrzeżenia uwzględnić, to wskazać należy, co następuje.

Po pierwsze obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju, należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.

Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu.

Po drugie, jak stanowi art. 184 p.p.s.a. nawet wadliwe uzasadnienie wyroku nie może być podstawą uchylenia wyroku, jeżeli odpowiada on w swojej istocie prawu, a tak właśnie jest w tym przypadku.

Jak zaś już wyjaśniono na wstępie rozważań zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie za trafny błędnego poglądu organu nadzoru, że kwestionowany zapis uchwały stanowi zakaz eksploatacji kopaliny nie mógł zostać uwzględniony, wobec negatywnego rozpoznania zarzutów naruszeń prawa materialnego.

W orzecznictwie podkreśla się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy nie zostanie wskazane, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjęto za podstawę orzekania. Ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. składniki, a Sąd Wojewódzki wskazał jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzeczenia, brak jest podstaw do uwzględnienia tego zarzutu.

Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

2