Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2155/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art 3. ust. 1, art. 40 ust. 1, 2i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w za. z art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 565/14 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 565/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że R. B., w dniu 27 maja 2010 r., zwrócił się do organu pierwszej instancji o udzielenie pomocy finansowej w wysokości do 100.000 zł na usunięcie skutków zalania budynków położonych przy ul. [...] w [...] w wyniku powodzi, która miała miejsce w maju 2010 r.

Organ pierwszej instancji, po kolejnym ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), opisaną na wstępie decyzją administracyjną odmówił przyznania R. B. zasiłku celowego w wysokości do 100.000 zł, z tytułu zdarzenia losowego w postaci zalania budynku mieszkalnego znajdującego się w [...] przy ul. [...] podczas powodzi w maju 2010 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wnioskodawca i jego rodzina nie znajdują się w sytuacji uniemożliwiającej zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Organ pierwszej instancji podniósł, powołując się na ustalenia dokonane w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, że R. B. wraz z rodziną - w trakcie powodzi w 2010 r. - zaspokajał swoje potrzeby mieszkaniowe na terenie nieobjętym falą powodziową w maju 2010 r., tj. w B. przy ul. [...]. Organ pierwszej instancji zaznaczył również, że po powodzi R. B. i jego rodzina "posiadała własne możliwości przezwyciężenia trudności związanych z zalaniem domu przy ul. [...] w [...]".

Od decyzji tej odwołanie złożył wnioskodawca podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaznaczył, m.in., że dom przy ul. [...] w [...] "został zalany falą powodziową do wysokości 1m, a co za tym idzie zniszczeniu uległ dom i całe jego wyposażenie (...) z tytułu zalania mojego domu falą powodziową w maju 2010 r. nie otrzymałem żadnej pomocy rzeczowej, ani finansowej zarówno ze strony państwa, jak i organizacji pozarządowych, chociaż wiem, że taka pomoc była udzielana również przez MGOPS w [...]". Zainteresowany zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie w pierwszej kolejności wskazało, że w związku ze zdarzeniem losowym - powodzią jaka dotknęła Polskę w maju i czerwcu 2010 r. - nie zostały wprowadzone do porządku prawnego żadne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które ustalałyby szczególne zasady przyznawania pomocy pieniężnej na usuwanie skutków powodzi i które określałyby warunki nabywania prawa do tej pomocy oraz zasady jej ustalania, przyznawania i wypłacania. Przyznanie pomocy finansowej związanej z usuwaniem skutków powodzi, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. odbywa się na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, której przepis art. 2 ust. 1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Tak rozumiana pomoc społeczna, w myśl przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie natomiast z ust. 4 art. 3 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Według art. 40 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2 art. 40 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że pomoc społeczna nie ma na celu rozwiązywania wszystkich problemów życiowych jednostki, lecz jej celem jest wsparcie jednostki w dążeniach do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazła poprzez wsparcie w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, których nie jest w stanie zaspokoić wykorzystując własne możliwości, uprawnienia i zasoby. Przy czym pod pojęciem niezbędnych potrzeb życiowych należy rozumieć potrzeby, związane z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędne do normalnej, godnej egzystencji. Wsparcie ze środków pomocy społecznej nie jest i nie powinno być zatem ukierunkowane na wyrównywanie, rekompensowanie szkód poniesionych przez jednostkę zarówno majątkowych, jak i osobistych, w tym w następstwie zdarzeń losowych. Celom tym służą inne niż pomoc społeczna systemy świadczeniowe. Użycie przez ustawodawcę w treści art. 40 ustawy o pomocy społecznej sformułowania, że zasiłek celowy może być przyznany osobom lub rodzinom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego należy zatem rozumieć w ten sposób, że celem tego świadczenia jest udzielenie doraźnej pomocy, osobom które poniosły straty na skutek zdarzenia losowego, jeżeli z powodu tych strat nie mogą zaspokajać niezbędnych potrzeb życiowych, a nie jako świadczenie, które te straty ma rekompensować. Ponadto, rozmiar poniesionych szkód nie powinien być także wyłącznym kryterium przyznania zasiłku celowego, lecz kryterium uwzględnianym obok sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej wnioskującego. Przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie można bowiem interpretować w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych ustawy o pomocy społecznej, w tym przepisów wyznaczających istotę, cel i zadania tej instytucji. Pomoc, o której mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, nie stanowi zatem rekompensaty, odszkodowania, czy zadośćuczynienia ze strony Państwa.

Budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...] w maju 2010 r. został zalany fala powodziową. Wysokość wody w budynku wynosiła ok. 1 m. Zalaniu uległy - jak wynika z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, sporządzonego w czerwcu 2010 r., oraz oświadczeń Strony - panele, stół, krzesła, wersalka, meble kuchenne, lodówka, szafa i kuchenka gazowa. W aktach sprawy znajduje się również opinia o wartości szkód popowodziowych w budynku mieszkalnym (z kotłownią) na nieruchomości gruntowej z dnia 24 lipca 2010 r., sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego. W opinii tej określono szacowaną wartość szkód powstałych w wyniku powodzi oraz szacowaną wartość robót remontowych.

Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 10 marca 2014 r. oraz złożonych przez R. B. i K. B. oświadczeń wynika, że R. B. jest rolnikiem, a jego żona – K.B. - pracuje w [...]. Uzyskują oni dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej: dochód K. B. ze stosunku pracy, dochód R. B. z [...] ha przeliczeniowego oraz dochód z reklamy. R. B. i K.B. mają dwoje dzieci, które uczą się w B. K. B. oświadczyła, że wraz z R. B. są współwłaścicielami domu w B. przy ul. [...]. K. B. oświadczyła także, że jest właścicielem samochodu [...], wyprodukowanego w 2006 r. Z kolei R. B. oświadczył, że jest właścicielem domu w przy ul. [...] w [...], właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowego, właścicielem traktora i współwłaścicielem samochodu [...], wyprodukowanego w 2005 r.

Oceniając powyższe ustalenia stanu faktycznego Kolegium stwierdziło, że na skutek powodzi w maju 2010 r. nie zostały zagrożone dotychczasowe warunki egzystencji Odwołującego się i jego rodziny. Wnioskodawca nie utracił możliwości prowadzenia gospodarstwa domowego w domu w B. przy ul. [...] i zaspokajania tam potrzeb bytowych. Skarżący (wraz z rodziną) posiada majątek i dochody umożliwiające mu (im) godną egzystencję oraz podjęcie prac remontowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Podkreślić trzeba, że celem świadczeń z pomocy społecznej nie jest pomnażanie prywatnego majątku kosztem całego społeczeństwa. Wbrew zasadom sprawiedliwości społecznej byłoby przyznawanie w ramach pomocy społecznej wsparcia finansowego, które ze swej istoty ma wyjątkowy charakter, a które w konkretnej sytuacji miałoby doprowadzić do wzbogacenia osób poszkodowanych na skutek powodzi. Uwzględniając fakt, iż R. B. i jego rodzina obecnie mają zaspokojone niezbędne potrzeby bytowe, w tym przede wszystkim potrzeby mieszkaniowe, stwierdzić należy, że - w świetle powyższych okoliczności faktycznych, jak i powołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej - udzielenie pomocy finansowej na likwidację szkód spowodowanych powodzią, które nie zagrażają zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych jednostki, w tym głównie potrzeb mieszkaniowych, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Sprzeciwia się temu wyrażona w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasada subsydiarności (pomocniczości), która wynika z założenia o samodzielności osoby i rodziny. Państwo udziela pomocy tylko w ostateczności, po wyczerpaniu przez osobę zainteresowaną jej własnych środków zaradczych. Odwołujący się - przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości - może samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową.

Podkreślić należy, że stosownie do art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ administracji publicznej musi zatem brać pod uwagę własne możliwości finansowe i konieczność zaspokajania elementarnych potrzeb bytowych również innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, a zwłaszcza takich, które w ogóle nie posiadają dochodu. Burmistrz Miasta i Gminy [...], jak już wyżej wskazano, pismem z dnia 14 maja 2014 r., poinformował, iż "środki na pomoc społeczną są ograniczone. Wypłacenie kwoty zasiłku celowego w wysokości 106.000,- zł nie mieści się w możliwościach Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej". Zaznaczyło również, że środki na wypłatę zasiłków celowych dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi w 2010 r. pochodziły z rezerwy celowej z budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, o której uruchomieniu nie decydował (nie decyduje) organ wykonawczy gminy. Organy pomocy społecznej muszą rozdzielać środki pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia.

Skargę na powyższą decyzję złożył wnioskodawca. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) błędną wykładnię przepisu art. 2 ust. 1 oraz art. 40 ustawy o pomocy społecznej poprzez nietrafne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie pomoc społeczna w postaci zasiłku celowego nie może być przyznana osobie, która poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej jaką była powódź w maju 2010 r.

2) naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego pozostającego w rażącej sprzeczności ze stanem faktycznym zaistniałym w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że zasadą wynikającą z przepisów ustawy o pomocy społecznej jest zasada subsydiarności, zgodnie z którą pomoc społeczna ma pomóc w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych. Organ pomocy społecznej jest zobowiązany tylko wspierać osobę znajdującą się w potrzebie w przezwyciężaniu przez tę osobę trudności i tylko w takim zakresie w jakim mieści się w możliwościach pomocy społecznej i odpowiada celom tej pomocy, o których mowa w ustawie.

Organy pomocy społecznej, rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku celowego prawidłowo powołały art. 40 ustawy. Zdarzenie, które stanowiło podstawę do wystąpienia w wnioskiem, było zdarzeniem losowym. Prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy pomocy społecznej pozwalają na przyjęcie, że skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, posiada bowiem mieszkanie w B., w którym w istocie koncentruje się jego życie rodzinne. Mieszka w nim rodzina skarżącego. Może zatem w godnych warunkach mieszkaniowych zamieszkać w B. Wobec tego nie można uznać, że skarżący ma niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, na skutek zalania domu w [...].

Art. 40 ustawy nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad, o których mowa na wstępie rozważań, w sytuacji, w której skarżący posiada inne mieszkanie, i to w pobliżu domu, który uległ zalaniu w wyniku powodzi, remont domu nie jest niezbędną potrzebą w rozumieniu przedstawionym wyżej. Celem udzielenia pomocy finansowej byłaby rekompensata, odszkodowanie za poniesione straty a nie działanie, którym powinna kierować się pomoc społeczna, zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. W tych okolicznościach nie ma żadnego znaczenia fakt podawany przez skarżącego, że inne osoby z tej samej miejscowości, którym fala powodziowa zalała mieszkania otrzymały pomoc finansową na remont mieszkania.

Nie ma znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy rozmiar szkód poniesionych przez skarżącego na skutek zalania falą powodziową nieruchomości w [...]. Rodzina skarżącego ma bowiem zaspokojone niezbędne potrzeby mieszkaniowe. Państwo nie ma obowiązku zapewniać pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez powódź. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. Państwo ma natomiast obowiązek zapewnić pomoc wówczas, gdy osoby dotknięte losowo nie mogą zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb mieszkaniowych. Skarżący nie pozostaje w takiej sytuacji.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że rolą organu nie jest decydowanie, w której nieruchomości ma zamieszkać. Organ ma obowiązek ustalić, czy w tym przypadku po powodzi osoba wnosząca o pomoc, ma możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w godziwych warunkach. Takich ustaleń organy w przypadku skarżącego dokonały, co wynika z uzasadnienia decyzji. Oczywistym jest, że o ile wnioskodawca chce zamieszkać w miejscowości w [...], to może to uczynić, ale w myśl powołanych przepisów nie może w sytuacji, w jakiej pozostaje, otrzymać pomocy na remont mieszkania. W ramach środków przeznaczonych na pomoc społeczną nie można, bowiem nie jest taki cel ustawy, usuwać wszelkich szkód mieszkaniowych.

W ocenie Sądu nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Okoliczności istotne dla sprawy – uszkodzenie budynku w [...] w wyniku powodzi, posiadane mieszkanie w B., były niesporne. Stanowiły one podstawę, w oparciu o treść powołanych – art. 2, art. 3 i 4 oraz 40 ustawy o pomocy społecznej do wydania właściwych decyzji. Uzasadnienie organu II i również I instancji spełnia wszystkie warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a., wskazuje fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, wyjaśnia podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Nie można zgodzić się także, że organ naruszył art. 10 k.p.a., gdyż nie zawiadomił o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Przede wszystkim Sąd zauważa, że organ II instancji oparł się na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji i nie dopuścił nowych dowodów, a co za tym idzie brak było podstaw do zastosowania art. 10 k.p.a. Po drugie przesłuchanie stron ma charakter dodatkowego dowodu, gdy nie zostały wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy (art. 86 k.p.a.). Taka sytuacja nie miała miejsca. Fakty istotne, o czym mowa wyżej były niesporne. Ponadto przeprowadzone wywiady środowiskowe z udziałem skarżącego są w postępowaniu odpowiednikiem przesłuchania strony. Wnioskodawca do dnia złożenia skargi, (i później) nie złożył żadnych wniosków dowodowych.

Nie jest ostatecznie istotne dla rozpoznania sprawy twierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 28 czerwca 2013r. (sygn. I OW 37/13), że skarżący zaspokajał swoje potrzeby mieszkaniowe w nieruchomości w [...]. Okoliczność ta miała znaczenie dla określenia organu właściwego dla rozpoznania sprawy. Nie ma zaś znaczenia dla rozstrzygnięcia opartego na art. 3 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej i stwierdzeniu, że wnioskowana pomoc w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma charakteru niezbędnej pomocy. Podobnie nie ma znaczenia dla sprawy kwestia zabezpieczenia dla skarżącego odpowiednich środków finansowych, czy też nawet nadzwyczajnych środków celowych

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. B. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed NSA.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niezbędna potrzeba posiadania miejsca do zamieszkiwania może zostać zaspokojona poprzez wprowadzenie się danej osoby do rodziny, pomimo tego, że wcześniej ta osoba prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie zamieszkiwała z rodziną;

- art. 6 pkt. 14 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rodzinę stanowią osoby, które wspólnie nie zamieszkują, podczas gdy literalne brzmienie przepisu przewiduje obowiązek współzamieszkiwania,

- art. 40 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na odnoszeniu się do kryterium dochodów, podczas gdy przepis umożliwia przyznawanie zasiłku celowego niezależnie od dochodów, co stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 ustawy;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., art. 171 p.p.s.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organów administracyjnych obu instancji mimo tego, że naruszały powagę rzeczy osądzonej prawomocnego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2013r. (sygn. I OW 37/13), w którym na podstawie miejsca zamieszkania R. B. wskazano organ właściwy do rozpoznania wniosku, podczas gdy w zaskarżanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2015 r,. (sygn. IV SĄ/Wr 565/14) uznano, że R. B. nie zamieszkiwał w [...] w czasie powodzi;

- art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organów administracyjnych obu instancji, co wynikało z nie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolnej oceny, skutkującej nierozpoznaniem istoty sprawy, tj. skupieniem rozważań na zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rodziny R. B. a nie na potrzebach mieszkaniowych jego osoby, a co było uzasadnione z tego powodu, że R. B. składał wniosek o zasiłek celowy w imieniu swoim, a nie rodziny, a ponadto jego sytuacja życiowa nie odpowiada definicji rodziny zawartej w ustawie, bowiem nie zamieszkuje wspólnie z małżonką i dziećmi.

W uzasadnieniu wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że niezbędna potrzeba posiadania miejsca do zamieszkiwania może zostać zaspokojona poprzez wprowadzenie się danej osoby do rodziny, pomimo tego, że wcześniej ta osoba prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie zamieszkiwała z rodziną. Pojęcie "niezbędnych potrzeb" pojawia się w art. 3 ust. 1 Ustawy o pomocy społecznej. Wskazuje się, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ustawa nie definiuje pojęcia niezbędnych potrzeb, co skutkuje wprowadzeniem uznaniowości do procesu przyznawania pomocy społecznej. Decyzje uznaniowe jednak nie mogą być wydawane w całkowitym oderwaniu od stanu faktycznego. Powinny bowiem w swej uznaniowości być spójne, logiczne i obiektywne. Mimo braku ustawowych kryteriów ich wydawania, uzasadnione jest przyjęcie pewnych standardów, które pozwolą na analogiczne traktowanie osób w podobnych sytuacjach życiowych. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie wydano w sposób dowolny, a nie uznaniowy. W orzecznictwie wielokrotnie odnoszono się do pojęcia niezbędnych potrzeb bytowych, za każdym razem próbując sformułować definicję. Wskazywano, że za " niezbędną potrzebę bytową należy uznać taką, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka" Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonał podziału niezbędnych potrzeb na zakres potrzeb obejmujących tylko minimum biologicznej egzystencji człowieka oraz na zakres potrzeb obejmujących także inne różnorodne potrzeby społeczne.

W ocenie skarżącego, wskazanie przez organ, że skarżącemu pozostaje możliwość wprowadzenia się do rodziny, stanowi nieludzkie traktowanie zarówno skarżącego, jak i jego rodziny, która nawet nie pozostaje stroną postępowania. Jeżeli dotychczas skarżący zaspokajał swoje niezbędne potrzeby mieszkaniowe prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe w [...], to zniszczenie tego domu na skutek powodzi skutkuje naruszeniem niezbędnych potrzeb. W momencie utraty możliwości zamieszkiwania w [...] skarżącemu grozi życie w warunkach urągających godności osobistej. W przypadku utraty domu staje się on bowiem bezdomnym, albo musi korzystać z pomocy rodziny, co wcześniej nie miało miejsca. Naruszeniem przepisów prawa materialnego jest więc uznanie, że osoba, która przed katastrofą żywiołową prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe i zamieszkiwała samotnie, powinna zamieszkać u rodziny, a ponadto, że jest w stanie samodzielnie ponieść koszty odremontowania zalanego domu.

Ponadto zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów poprzez skupienie rozważań na zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rodziny R. B., podczas gdy uzasadnione było traktowanie go jako indywidualnej osoby występującej bez rodziny. Podkreślić należy, iż zbędne jest poszukiwanie definicji rodziny w różnych aktach prawnych czy słownikach, bowiem Ustawa o pomocy społecznej definiuje ten termin. W art. 6 ustawy wskazuje się, że rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Jeżeli więc skarżący zamieszkuje w [...], a jego żona i dzieci zamieszkują w B., to stwierdzić należy, że zamieszkują osobno. W takiej sytuacji, nawet jeśli na tle przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego czy na tle jakichkolwiek innych przepisów skarżący i jego żona pozostają rodziną, to w świetle obowiązującej ustawy o pomocy społecznej nie mogą być traktowani jako rodzina.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do prawnoprocesowych podstaw skargi kasacyjnej należy wskazać w ślad za utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 1 §1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 poz.1647 ze zm.), powoływanej dalej jako p.u.s.a., jako przepisy ustrojowe normujące zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie mogą co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

Odnosząc się do podstaw kasacyjnych powiązanych z art. 1§1 i 2 p.u.s.a. należy stwierdzić, że postanowienie NSA z 28 czerwca 2013r. (sygn. I OW 37/13) tworzy stan "powagi rzeczy osądzonej" jedynie w zakresie kwestii postanowieniem tym rozstrzygniętej, czyli określenia organu właściwego do rozpoznania sprawy. Wyrażone w tym postanowieniu stanowisko sądu dotyczące miejsca zamieszkania skarżącego w dacie zgłaszania wniosku, istotne dla rozstrzygnięcia sporu o właściwość, w żadnej mierze nie zwalniało organów administracji od szczegółowego zbadania sytuacji materialnej i osobistej skarżącego, w tym także jego możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Podkreślić należy, że sąd administracyjny rozpatrując spór o właściwość opiera się zwykle na materiałach zgromadzonych w aktach sprawy na jej wstępnym etapie. Niejednokrotnie ustalenia dokonywane w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego przez wskazany przez sąd organ mogą prowadzić do rezultatów odmiennych niż przyjął to sąd, wydając postanowienie rozstrzygające spór o właściwość, co nie powoduje jednak utraty właściwości przez wskazany przez sąd organ. Zatem bezzasadny był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., art. 171 p.p.s.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw był także zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - dotyczący wadliwości zaakceptowanych przez sąd I instancji ustaleń faktycznych poczynionych przez organy pomocy społecznej.

Wbrew temu zarzutowi, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczne organów pomocy społecznej w toku postępowania zostały dokonane zgodnie z powołanymi przepisami. Zgromadzone prawidłowo dowody zostały ocenione zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. Dowody te dotyczyły całokształtu sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej skarżącego. Wbrew argumentom podnoszonym w skardze kasacyjnej przepisy art. 40 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 poz.182 ze zm.) dotyczące świadczeń dla osób, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej, nie mogą być stosowane w oderwaniu od samej istoty pomocy społecznej oraz jej zasad i celów określonych w przepisach ustawy. Słusznie zatem sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, zgodnie z którym świadczenia na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej udzielane być muszą zgodnie z zasadą subsydiarności wynikającą z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy, czyli jedynie wówczas, gdy osoby pozostające w trudnej sytuacji życiowej nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości, nawet pomimo osiągania dochodu przekraczającego określone w ustawie kryterium dochodowe. Nie jest rolą pomocy społecznej pokrywanie wszelkich szkód poniesionych wskutek klęsk żywiołowych. Jest natomiast zadaniem organów pomocy społecznej udzielenie pomocy w sytuacji, gdy klęska żywiołowa uniemożliwia osobom i rodzinom zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb życiowych. Do takich potrzeb należy zaliczyć oczywiście potrzebę mieszkaniową.

W tym miejscu charakter zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przywołania przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2015 poz.2082), zwanej dalej k.r. i o., odnoszących się do praw i obowiązków małżonków.

Art. 23 - Małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli.

Art. 27 - Oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym.

Art. 281 - Jeżeli prawo do mieszkania przysługuje jednemu małżonkowi, drugi małżonek jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb rodziny. Przepis ten stosuje się odpowiednio do przedmiotów urządzenia domowego.

Z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania i niekwestionowanego przez stronę skarżącą wynika, że skarżący zamieszkiwał do maja 2010r. wraz z rodziną w domu będącym przedmiotem współwłasności małżeńskiej, położonym w B. Skarżący nie powoływał się na żadne okoliczności, które uniemożliwiałyby mu dalsze zamieszkiwanie w tym domu. Takie okoliczności nie wynikając także z akt administracyjnych . Dom ten nie został zniszczony wskutek powodzi. Skarżący podjął wprawdzie decyzję o zamieszkaniu w domu w [...], do której ma oczywiste prawo, lecz zachował możliwość zaspokojenia swych potrzeb mieszkaniowych w dotychczasowym miejscu zamieszkania.

Powołane wyżej przepisy k.r. i o. uniemożliwiają podzielenie poglądów wyrażonych w skardze kasacyjnej jakoby "...wskazanie przez organ, że skarżącemu przysługuje możliwość wprowadzenia się do rodziny stanowi nieludzkie traktowanie skarżącego..." oraz, że "...w momencie utraty możliwości zamieszkiwania w [...] skarżącemu grozi życie w warunkach urągających godności osobistej staje się on bowiem bezdomnym, albo musi korzystać z pomocy rodziny, co wcześniej nie miało miejsca". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skorzystanie z pomocy najbliższej rodziny przez osobę dotkniętą klęską żywiołową nie jest zjawiskiem urągającym godności osobistej. Możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w oparciu o własny majątek (dom będący współwłasnością małżeńską), zgodnie z zasadą subsydiarności pomocy społecznej, co do zasady wyklucza uzyskanie pomocy z środków publicznych, na zasadach określonych ustawą o pomocy społecznej w formie zasiłku celowego.

W tym stanie sprawy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.