Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 573/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 28, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 27 marca 2013 r. Rada Miasta Sandomierza, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1, art. 29 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz zgodnie z uchwałą Nr XLVII/411/2010 Rady Miasta Sandomierza z dnia 31 marca 2010 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu, Rada Miasta Sandomierza podjęła uchwałę nr XXVII/288/2013 w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu osiedla "SALVE REGINA" wraz z terenami przyległymi na obszarze miasta Sandomierza (dalej też "mpzp", "Plan").

Zgodnie z § 20 ust. 1 uchwały, wyznacza się tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do zachowania, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i uzupełnienia poprzez budowę nowych budynków na warunkach określonych w ustaleniach planu - 1MNi, 2MNi, 3MNi, 4MNi, 5MNi, 6MNi, 7MNi, 8MNi, 9MNi, 10MNi, 11MNi.

W § 27 uchwały wskazano, cyt.: "1. Wyznacza się tereny 1RPs, 2RPs, 3RPs, 4RPs, 5RPs o funkcji upraw sadowniczych i ogrodnictwa. 2. Dopuszcza się lokalizację 1 domu letniskowego na każdej, odrębnej działce gruntu położonej w całości w obszarze RPs . Określa się następujące parametry domu letniskowego: 1) powierzchnia zabudowy do 30m2, 2) wysokość do kalenicy max 6,0 m od średniego poziomu terenu, 3) konstrukcja drewniana ryglowa z szalunkiem z drewna lub sumikowa. 4) krycie gontem drewnianym lub bitumicznym w kolorze szaro-zielonym. 3. W ramach terenów RPs dopuszcza się wyznaczenie wewnętrznych dróg dojazdowych i ciągów pieszych oraz realizację urządzeń sieci infrastruktury technicznej. 4. Dla terenów RPs wprowadza się zakaz podziałów innych niż służących powiększaniu działek sąsiednich oraz zakaz przekształceń powodujących powstanie działek mniejszych niż 3000 m2 ."

Na rysunku Planu stanowiącym załącznik nr 1 i będącym integralną częścią mpzp (§ 1 ust. 4 pkt 1 uchwały), działka nr [...] została przeznaczona: w części oznaczonej symbolem 1RPs jako tereny upraw sadowniczych i ogrodniczych, z dopuszczeniem lokalizacji domków letniskowych o powierzchni zabudowy do 30 m2 oraz dojść i dojazdów niepublicznych, a w pozostałej części symbolem 4MNi jako tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do zachowania, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i uzupełnienia poprzez budowę nowych budynków z dopuszczeniem usług nieuciążliwych (§ 4 ust. 1 pkt 1 i 10 Planu).

M. Z., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w K. na powyższą uchwałę Rady Miasta Sandomierza, zarzucając przekroczenie przez organ gminy władztwa planistycznego, polegającego na wprowadzeniu dla działki o nr ewid. [...] - na jej części oznaczonej jako 1RPs - stanowiącej własność skarżącej, przez wyznaczenie tego terenu o funkcji upraw sadowniczych i ogrodnictwa i tym samym przez dopuszczenie w tym miejscu, na części działki lokalizacji 1 domu letniskowego o powierzchni zabudowy do 30 m2, wysokości do kalenicy max 6,0 m od średniego poziomu terenu, konstrukcji drewnianej ryglowej z szalunkiem z drewna lub sumikowej, krycie gontem drewnianym lub bitumicznym w kolorze szarozielonym oraz dojść i dojazdów niepublicznych z zakazem dokonywania wszelkiej zabudowy, w tym dokonywania zabudowy jednorodzinnej, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i uzupełnienia poprzez budowę nowych budynków z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, które zgodnie z planem są możliwe na części oznaczonej symbolem 4MNi, a tym samym wyłączeniu budowy czy też rozbudowy obiektów zlokalizowanych na tym terenie.

Mając na uwadze powyższy zarzut skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej postanowienia dotyczące działki o nr ewid. [...] o pow. 0,1699 ha położonej w S. Lewobrzeżny, gmina S., powiat sandomierski, woj. świętokrzyskie, dla której Sąd Rejonowy w S. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] znajdującej się na obszarze oznaczonym symbolem 1RPs w części graficznej uchwały oraz zasądzenie od Gminy S. na rzecz skarżącej kosztów zwrotu postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi M. Z. podniosła, że zapisy Planu naruszają jej interes prawny jako właściciela nieruchomości o nr ewid. [...] w S.. Zdaniem skarżącej, Rada Miasta Sandomierza przekroczyła granice przysługującego Gminie władztwa planistycznego wskutek dokonania podziału działki o nr ewid. [...] na części, na których może odbyć się zabudowa w ograniczonym zakresie (symbol na mpzp 4MNi) oraz na część 1RPs, gdzie zabudowa jest wykluczona z wyjątkiem 1 domku letniskowego, chociaż jest to jedna działka z dostępem do drogi publicznej za pomocą działki o nr ewid. [...] stanowiącej drogę dojazdową, gdzie w tym obszarze istnieje zabudowa jednorodzinna. Działka skarżącej położona jest bowiem w obszarze zabudowy jednorodzinnej, który na przestrzeni lat utracił zupełnie walor sadowniczy i stał się "osiedlem". Nieruchomość ta jako całość posiada powierzchnię 0,1699 ha, która jest podzielona na: grunty rolne zabudowane Br-PsII o pow. 0,021 ha, grunty rolne zabudowane BR-RI o pow. 0,0219 ha i grunty orne - RI o pow. 0,0659 ha. Na działce tej w części B PsII i B R-I są wrysowane: stary budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy.

Skarżąca wyjaśniła, że nabyła tę działkę z zamiarem jej zabudowy domem jednorodzinnym zgodnie z wybranym projektem budowlanym. Sporządziła w tym celu odpowiednie dokumenty, pozyskała zgodę konserwatora zabytków, złożyła wniosek o decyzję administracyjną - pozwolenie na budowę, której nie otrzymała, gdyż zgodnie z projektem planowany budynek mieszkalny miał wkraczać w części na teren 1RPs. Wynika to z ukształtowania działki, która ma nierówny kształt i w części RI jest szersza. Możliwość zabudowy działki, jaka wynika z Planu, czyni tę działkę dla skarżącej nieprzydatną, ogranicza jej prawo własności, skoro działka ta ogólnie była przeznaczona do zabudowy, znajduje się na niej tak budynek mieszkalny, jak i gospodarczy. Skarżąca dodała, że na powierzchni 6 arów nie będzie odbywać się żadna produkcja sadownicza, tym bardziej, że teren osiedla "Salve Regina" jest terenem miejskim - osiedlem domków jednorodzinnych. Chciała poczynić inwestycję na swojej działce, gdyż jest ona uzbrojona w media, a obok znajduje się zabudowa jednorodzinna.

Wobec powyższego skarżąca zarzuciła, że podejmując zaskarżony mpzp i ustalając przeznaczenie ww. działki pod uprawy sadownicze i owocowe na powierzchni 6 arów, organ gminy wprowadził istotne ograniczenia w sposobie zagospodarowania tej nieruchomości, wykluczając jakąkolwiek budowę, rozbudowę, czy też nadbudowę istniejącego na niej budynku ponad obszar MNi. Co więcej, w treści zaskarżonej uchwały Rada Miasta nie wskazała na żadne istotne racje przemawiające za wyłączeniem możliwości posadowienia na ww. działce nowych budynków, czy też rozbudowy istniejących, co jest istotne z punktu widzenia ochrony interesu publicznego, skoro nadała tej części S. nazwę "Osiedle Salve Regina". W konsekwencji przeznaczenie opisanej nieruchomości w świetle zapisów zaskarżonej uchwały w części jako terenu 1RPs należy uznać za nadużycie przysługującego Gminie - z mocy powołanych przepisów u.p.z.p. - władztwa planistycznego.

Nadto skarżąca podkreśliła, że możliwość zabudowy na tym terenie uatrakcyjni go z pewnością i wpłynie na wartość tychże gruntów. Nie zmieni się także dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości. Faktycznie działka nr ewid. [...] stanowi siedlisko jako całość, nie jest polem uprawnym, ani sadem. Na terenie tym nie występuje szczególna ochrona przyrody, dlatego fakt posadowienia tam budynku mieszkalnego - nieopodal już istniejącego - nie wpłynie niekorzystnie na ten aspekt, zważywszy, że w bezpośrednim sąsiedztwie posadowione są budynki mające dostęp do drogi publicznej.

Nadto skarżąca wskazała, że 16 sierpnia 2022 r. skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to organ otrzymał 17 sierpnia 2022 r. Pismem z 15 września 2022 r. organ nie przychylił się do wezwania, uznając, że żadne prawo skarżącej nie zostało naruszone, a plan jest poprawny. Skarżąca nie zaakceptowała argumentów organu. Podkreśliła, że jej działka jest skomunikowana, a także uzbrojona. Teren ten od dawna nie pełni roli obszarów rolnych - sadów, zintensyfikowana została zabudowa jednorodzinna na tych obszarach. Na działce nr ewid. [...] zabudowa dopuszczalna jest tylko na niewielkim jej fragmencie i to w miejscu zwężenia działki.

Obszar, który pozwalałby na jej zabudowanie budynkiem mieszkalnym, tak aby zachować odległości od granicy prawnie wymagane, znajduje się na części wyłączonej od zabudowy, tzn. tam gdzie jest możliwa zabudowa jedynie domem letniskowym do pow. 30 m2. Posadowienie domu na wskazywanym przez organ obszarze jest niemożliwe, gdyż niemożliwy będzie przejazd na tylną część tej działki. Działka skarżącej od dawna nie jest wykorzystywana jako sad, podobnie jak cała dzielnica S. - osiedle Salve Regina. Jeżeli chodzi o ukształtowanie terenu i nachylenia tam występujące, to nie jest to również, zdaniem skarżącej, argument dla uzasadnienia rozwiązań mpzp. Nie ma bowiem zakazu zabudowy na obszarach wyżynnych, pagórkowatych czy nawet górzystych ze względu na dopuszczalną sztukę budowalną. Co więcej, działka skarżącej leży na końcu ulicy [...] u zbiegu z ulicą Krakowską i jest to zasadniczo teren płaski. Nieopodal osiedla Salve Regina znajduje się osiedle Rokitek, które również w przeszłości stanowiło obszar rolny i sady. Obecnie jest to dzielnica mieszkaniowa, gdzie wznoszone są budynki mieszkalne.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Sandomierza wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Uzasadniając powyższe stanowisko, organ wyjaśnił, że w zakresie ochrony warunków aerosanitarnych miasta - obowiązek ochrony obszaru przed nadmiernym zainwestowaniem - mpzp dopuścił wprowadzenie zabudowy ekstensywnej z obowiązkiem utrzymania terenów biologicznie czynnych w stosunku do terenów inwestycji w granicach nie mniej niż 50% dla zabudowy mieszkaniowej i 25% dla zabudowy usługowej i produkcyjnej. Organ podkreślił, że mpzp osiedla "Salve Regina" obowiązuje od 2013 r., zaś z aktu notarialnego (umowa sprzedaży z 15 listopada 2019 r. zawarta w Kancelarii Notarialnej w S. przed N. E. S. ) wynika, że skarżąca w chwili zakupu działki była poinformowana, że działka [...] w mpzp znajduje się na terenach oznaczonych symbolami: MNi - tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, RPs - tereny upraw sadowniczych. Powierzchnia całej nieruchomości skarżącej wynosi 0,1699 ha i oznaczona jest jako Br-PsII, Br-RI - grunty rolne zabudowane i grunty orne - RI, przy czym powierzchnia części działki oznaczonej jako grunty rolne zabudowane Br-PsII wynosi 0,0821 ha. Zdaniem organu, na terenie o powierzchni 0,0821 ha można wybudować budynek mieszkalny jednorodzinny, lecz w tym celu należy wybrać projekt budowlany dostosowany do ustaleń mpzp. Natomiast próba unieważnienia zaskarżonej uchwały z powodu błędnie wybranego projektu budowlanego i błędnej lokalizacji jest oczywiście nieuzasadniona, tym bardziej że w chwili zakupu nieruchomości skarżąca wiedziała o obowiązującym na tym terenie mpzp.

Organ podkreślił, że skarżąca słusznie nie uzyskała pozwolenia na budowę, ponieważ przedłożony projekt budowlany był niezgodny z ustaleniami obowiązującego mpzp. Budynek został zlokalizowany na części działki oznaczonej w mpzp symbolem 1RPs, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy jednorodzinnej, zamiast na części oznaczonej 4MNi określonej w mpzp jako tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do zachowania, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i uzupełnienia poprzez budowę nowych budynków z dopuszczeniem usług nieuciążliwych.

Organ dodał, że decyzja z 8 lutego 2021 r. Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w S., którą posługuje się skarżąca została wydana z naruszeniem ustaleń mpzp osiedla "Salve Regina".

W ocenie organu, zaskarżony mpzp nie narusza prawa własności skarżącej, bowiem nie zostało one ograniczone powyżej tego, co stanowi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczenie polegające na wyłączeniu części działki spod zabudowy spowodowane jest uwarunkowaniami ekofizjograficznymi terenu, tendencjami do ruchów geodynamicznych, jak i ograniczonym dostępem do drogi publicznej, opartym na służebności dojazdu. Zasada zagospodarowania terenu osiedla Salve Regina podporządkowana jest uwarunkowaniom ekofizjograficznym i krajobrazowym, zasadzie możliwie małej ingerencji w tereny naturalnego ukształtowania, utrzymania dużej ilości terenów sadów i zadrzewień stabilizujących grunty o tendencji do ruchów osuwiskowych. Ograniczenie zabudowy wynika również z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sandomierza, gdzie powyższe tereny wskazane są do zachowania jako tereny o symbolu 4ZU - tereny zieleni urządzonej. Radę Miasta wiąże art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nakazujący stwierdzenie przed uchwaleniem planu, że nie narusza on ustaleń studium. Nadto Wojewoda Świętokrzyski przyjął zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Sandomierza w przedstawionym kształcie, a rozwiązania w nim zawarte nie budziły zastrzeżeń.

Podsumowując, organ stwierdził, że wyznaczenie na części działki terenu upraw sadowniczych i ogrodniczych, z dopuszczeniem lokalizacji domków letniskowych o powierzchni zabudowy do 30 m2 oraz dojść i dojazdów niepublicznych - RPs - nie stanowi nadmiernej ingerencji odnośni do ww. działki budowlanej. Możliwe jest jej zagospodarowanie przez budowę budynku jednorodzinnego na części oznaczonej symbolem 4MNi z zastosowaniem projektu budowlanego spełniającego ustalenia mpzp. Działka [...] nie jest jedyną, na której części wyznaczono tereny upraw sadowniczych i ogrodniczych. Dotyczy to również sąsiednich działek (nr ewid. 457, [...], 459, 460 i innych znajdujących się po wschodniej stronie ul. Salve Regina), które są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi - zgodnie z ustaleniami planu - w części oznaczonej symbolem 4MNi.

Końcowo organ podniósł, że istotą mpzp jest jego trwałość. To zaś oznacza, że nie powinien on być zmieniany tylko na tej podstawie, że którykolwiek z mieszkańców jest niezadowolony z postanowień w nim zawartych. Plan sui generis służy bowiem społeczności lokalnej jako takiej.

Na rozprawie 17 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę, zaś przedstawiciel organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022, poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarżąca wywiodła skargę w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., wykazując istnienie własnego, indywidualnego, aktualnego i bezpośredniego interesu prawnego, wynikającego z prawa własności działki nr ewid. [...] (Kw nr [...]) położonej na terenie S., obręb S. Lewobrzeżny, ponieważ przepisy zaskarżonej uchwały dotyczą ww. nieruchomości. Skargę strona poprzedziła wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Zatem przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stała się uchwała Rady Miasta Sandomierza w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu osiedla "SALVE REGINA" wraz z terenami przyległymi na obszarze miasta S. w zakresie, jaki determinowany jest interesem prawnym skarżącej opartym o prawo własności ww. nieruchomości.

Ocenę zasadności skargi poprzedzić należy wyjaśnieniem, że zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie "władztwem planistycznym", ustanawia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami, gmina ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenu. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują: naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (art. 28 u.p.z.p.). W tej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego.

Nieruchomość należąca do skarżącej położona jest na terenie, który na rysunku Planu oznaczony jest symbolami: na części – 4MNi (tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do zachowania, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i uzupełnienia poprzez budowę nowych budynków z dopuszczeniem usług nieuciążliwych) i na części – 1RPs (tereny upraw sadowniczych i ogrodniczych, z dopuszczeniem lokalizacji domków letniskowych o powierzchni zabudowy do 30 m2 oraz dojść i dojazdów niepublicznych). Zdaniem strony, Rada Miasta Sandomierza przekroczyła granice władztwa planistycznego skarżonym Planem poprzez przeznaczenie części ww. nieruchomości jako teren upraw sadowniczych i ogrodniczych, z dopuszczeniem lokalizacji domków letniskowych o powierzchni zabudowy do 30 m2 oraz dojść i dojazdów niepublicznych, dla których to terenów ustalenia szczegółowe określono w § 27 Planu. Jak zarzuciła skarżąca, mocą postanowień zaskarżonej uchwały na terenie oznaczonym na rysunku Planu symbolem 1RPs zakazano wszelkiej zabudowy, w tym zabudowy takiej, jaką dopuszcza ten Plan dla terenów oznaczonych symbolem 4MNi. Jednakże – po przeprowadzeniu wnikliwej analizy dokumentacji planistycznej związanej z podjęciem zaskarżonej uchwały – Sąd powyższego zarzutu nie podziela.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do treści "Opracowania ekofizjograficznego terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego położonego w S. w rejonie ulic: Krakowskiej, Salve Regina, Św. Tekli, Staromiejskiej, L. C.." (k. 214 – 232). Wynika z tego dokumentu, że cyt.: "Omawiany obszar charakteryzuje się predyspozycją do występowania szkodliwych procesów geodynamicznych. Sprzyja temu obecność lessów w podłożu gruntowym i uwarunkowania morfologiczne. Lessy charakteryzują się właściwościami zapadowymi powodującymi szkody budowlane. Są też podatne na erozję związaną głównie z ablacją, która niszczy pola uprawne. W gruntach lessowych zachodzą procesy sufozji mechanicznej polegającej na wypłukiwaniu pod wpływem wody najdrobniejszych frakcji gruntu. Powstają wtedy na powierzchni terenu różne formy zaklęsłych obniżeń, w strefach krawędziowych osuwiska. (...) Dość dobra stabilność zboczy wysoczyzny lessowej w omawianym obszarze jest z jednej strony efektem układów korzeniowych dużej ilości sadów owocowych a z drugiej małym jak dotychczas zainwestowaniem w terenie. Szczególnie niewykonywanie dotychczas na dużą skalę prac ziemnych, mała gęstość zabudowy oraz nieduża ilość obiektów infrastruktury podziemnej są czynnikami utrzymującymi stabilność geodynamiczną powierzchni terenu. (...) W ocenie ogólnej warunków gruntowych, obszar objętego Planem należy uznać jako trudny dla budownictwa, wynikający z charakteru gruntów lessowych rozwiniętych w większości obszaru na dość stromych zboczach. Koniecznym jest zachowanie stateczności zboczy gdyż jej naruszenie powoduje często długotrwałe, a niekiedy nieodwracalne skutki. Przy planowaniu urbanistycznym należy pamiętać o konieczności odejścia z zabudową od krawędziowej strefy Skarpy Wiślanej. Niezbędne jest analizowanie lokalizacji obiektów liniowych przecinających drogi naturalnego spływu wód powierzchniowych i migracji wód płytkiego krążenia. W planie powinny znaleźć się zapisy o stosowaniu odpowiednich zabezpieczeń stabilności lessów; w tym w szczególności zabezpieczenia odprowadzenia wód powierzchniowych, szczelności kanalizacji, szczelności bezodpływowych zbiorników sanitarnych, organizacji sieci dróg dojazdowych zarówno do zabudowy mieszkalnych jak i do upraw sadowniczych itp.".

Następnie w toku prac planistycznych sporządzona została "Prognoza oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie osiedla "Salve Regina" na obszarze S." (k. 322-371). Podstawowym celem prognozy opracowywanej równocześnie z planem – jak wyjaśnili jej autorzy - było poszukiwanie i wskazanie możliwości rozwiązań planistycznych najkorzystniejszych dla środowiska, poprzez identyfikację i ocenę najbardziej prawdopodobnych wpływów jakie może wywołać realizacja dyspozycji przestrzennych zawartych w planie na komponenty środowiska.

Wynika z treści tego dokumentu, że:

"1. W planie uwzględniono dane ekofizjograficzne wskazujące, że omawiany obszar jest bardzo trudnym do urbanizacji. Możliwości urbanistyczne determinuje zarówno bardzo urozmaicona rzeźba powierzchni prawie całego terenu jak i trudne warunki geotechnicze posadowienia obiektów budowlanych. Przy opracowaniu planu pogodzono silną presję na zagospodarowanie obszaru strefy Skarpy Wiślanej wynikającą z atrakcyjności obszaru (panorama na dolinę Wisły, mikroklimat, bliskość do centrum, a równocześnie odsunięcie od uciążliwości ruchu miejskiego itp.), z istniejącymi ograniczeniami urbanistycznymi takimi jak: przebieg wododziałów lokalnych wód powierzchniowych, przebieg wcięć erozyjnych brzegowej strefy Skarpy Wiślanej na kierunku południowo-północnym, lokalnie ekstremalnie duże spadki powierzchni terenu, istnienie lokalnych obszarów o możliwości powstawania procesów geodynamicznych (ruchów masowych), położenie części obszaru w strefie E ochrony ekspozycji krajobrazu.

2. W planie wprowadzono ograniczenia wysokości oraz określono formy zabudowy w aspekcie zachowania sylwety i wypełnienia tkanki krajobrazowej Skarpy Wiślanej.

W efekcie realizacji ustaleń planu nie ulegnie zmianie ekspozycja panoramy zabytkowych zespołów Starego Miasta S.. Dzięki przyszłej zabudowie nie nastąpi zatracenie istniejących walorów naturalnego malowniczego ukształtowania terenu.

3. W ocenie ogólnej warunków gruntowych obszar objęty planem uznawany został jako trudny dla budownictwa, co wynika z charakteru gruntów lessowych rozwiniętych w większości obszaru na dość stromych zboczach. Planowana zabudowa i zmiany zagospodarowania powierzchni terenu nie powinny wpłynąć niekorzystnie na zachowanie stateczności zboczy.

4. Przy planowanej zabudowie uwzględniono konieczność jej osunięcia od krawędziowej strefy Skarpy Wiślanej, a przy lokalizacji obiektów liniowych analizowano konieczność unikania ich przecięć z drogami naturalnego spływu wód powierzchniowych i migracji wód płytkiego krążenia. Stosowne zapisy w planie zmniejszają do minimum ryzyko nieodwracalnych w skutkach zmian w ukształtowaniu powierzchni Skarpy Wiślanej.

5. W planie znalazły się stosowne zapisy o stosowaniu odpowiednich zabezpieczeń stabilności gruntów lessowych, zabezpieczeń odprowadzenia wód powierzchniowych, o szczelności kanalizacji, o szczelności bezodpływowych zbiorników sanitarnych, o organizacji sieci dróg dojazdowych zarówno do zabudowy mieszkalnych jak i do upraw sadowniczych itp."

Autorzy powyższego opracowania wyjaśnili nadto, że przyjęte w planie rozwiązania służą ograniczeniu negatywnych oddziaływań na środowisko poszczególnych sposobów zagospodarowania i zainwestowania terenów i pozwalają na stwierdzenie, że w zakresie polityki przestrzennej są spójne z działaniami ochrony i kształtowania kierunków rozwoju miasta S..

Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ gminy waży interes publiczny i interes prywatny; ma obowiązek uwzględnić nie tylko prawo własności, ale także m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, jak również wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oczywiście, kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, nie może nosić znamion dowolności. Musi być uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. Ograniczenie w korzystaniu z własności nieruchomości może wynikać z ochrony innych wartości wysoko cenionych, określnych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Poza tym należy wziąć pod uwagę i to, że obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności nie dotyczy jedynie prawa własności inwestora, ale również prawa własności innych podmiotów, w tym właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości inwestora (zob. wyrok NSA z 19 października 2022 r., II OSK 1518/21, Lex nr 3447858).

W analizowanym przypadku słusznie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, że zasada zagospodarowania terenu osiedla Salve Regina podporządkowana jest uwarunkowaniom ekofizjograficznym i krajobrazowym, zasadzie możliwie małej ingerencji w tereny naturalnego ukształtowania, utrzymania dużej ilości terenów sadów i zadrzewień stabilizujących grunty o tendencji do ruchów osuwiskowych.

Stąd, zdaniem Sądu, ustalenie mocą zaskarżonej uchwały na części nieruchomości skarżącej przeznaczenia pod tereny upraw sadowniczych i ogrodniczych, z dopuszczeniem lokalizacji domków letniskowych o powierzchni zabudowy do 30 m2oraz dojść i dojazdów niepublicznych nie stanowi o przekroczeniu przez Radę Miasta granic władztwa planistycznego. Nadto Sąd zauważa, że rozwiązanie to nie narusza ustaleń Studium, zgodnie z którym część terenu nieruchomości skarżącej przeznaczona była do zachowania jako tereny zieleni urządzonej. Podobnie nieruchomości sąsiednie w części zostały na rysunku Planu oznaczone jako tereny upraw sadowniczych i ogrodniczych, z dopuszczeniem lokalizacji domków letniskowych o powierzchni zabudowy do 30 m2 oraz dojść i dojazdów niepublicznych.

Niewątpliwie ze względu na wprowadzone ograniczenia w zabudowie wynikające z kwestionowanego Planu na przedmiotowej nieruchomości skarżąca nie może zrealizować inwestycji budowlanej, o której mowa w skardze, co jednak nie oznacza, że nie może zrealizować jakiegokolwiek innego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie budowy budynku mieszkalnego na tej nieruchomości, o ile dostosuje rozwiązania projektowe do ustaleń Planu. Brak możliwości wybudowania budynku według wybranego przez skarżącą projektu budowlanego nie oznacza, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu i przekroczenia granic władztwa planistycznego. Jak bowiem wynika z dokumentacji planistycznej, w analizowanym Planie doszło do wprowadzenia ograniczenia w zabudowie terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, ale ograniczenie to jest uzasadnione rzeźbą terenu i warunkami geotechnicznymi.

Ubocznie tylko należy podnieść, że ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta przed nabyciem przez skarżącą prawa własności przedmiotowej nieruchomości w 2019 r., to powinna była ona przeanalizować dopuszczalność zrealizowania na tym terenie zamierzenia inwestycyjnego, o którym pisze w skardze, przed nabyciem ww. prawa do nieruchomości. Aktualnie podnoszone zarzuty skargi i argumenty na ich poparcie nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności Planu we wnioskowanej części. Powierzchnia terenu nieruchomości (działki nr [...]) oznaczona na rysunku Planu jako 4MNi umożliwia budowę budynku mieszkalnego.

Podsumowując, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała naruszała przepisy prawa. Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, ani zasad sporządzania planu odnośnie zaskarżonej uchwały. W każdym razie organ gminy nie przekroczył granic władztwa planistycznego.

Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.