Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 449/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 845/14 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 845/14, uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z 6 sierpnia 2014 r. nr .... oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. M.z 24 czerwca 2014 r., nr .... w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W. K. 5 kwietnia 2013 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2013, w którym zadeklarował w grupie upraw JPO działki rolne o łącznej powierzchni 7,51 ha, a w grupie upraw UPO działki rolne o łącznej powierzchni 6,02 ha.

W dniu 17 stycznia 2014 r., na wezwanie organu, rolnik złożył korektę wniosku.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. M. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z 27 lutego 2014 r. nr .... odmówił W.K. przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) i nałożył sankcję w wysokości 2.233,51 zł oraz o odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 356,84 zł.

Zdaniem organu po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono różnice między powierzchnią zadeklarowana przez stronę we wniosku, a powierzchnią wynikającą z systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE z 31 stycznia 2009 r., Nr L 030, str. 16-99).

Łączna powierzchnia wykluczona z płatności JPO wyniosła 2,69 ha, a z płatności uzupełniających – 2,56 ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do obu płatności przekroczyła 50%.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z 5 czerwca 2014 r. nr ... uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem organu drugiej odwoławczego przeprowadzenie przez pracowników organu pierwszej instancji w dniu 26 września 2013 r. oraz 8 kwietnia 2014 r., tj. po wydaniu decyzji przez Kierownika Biura ARiMR weryfikacji terenowej PEG na działkach ewidencyjnych 126/1, 126/2, 577, 81/4, 81/6, 82/2, 83/1 i 82/3 narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Kierownik Biura ARiMR decyzją z 24 czerwca 2014 r. nr ....ponownie odmówił przyznania W. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz nałożył na niego sankcje trzyletnie w wysokości 2.457,69 zł. z tytułu JPO i w wysokości 383,32 zł. z tytułu UPO.

Organ podniósł, iż weryfikacja administracyjna wniosku oraz weryfikacja terenowa powierzchni ewidencyjno gospodarczej (PEG) działek zadeklarowanych do płatności przez stronę wykazały, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną przy płatności JPO wynosi 2,96 ha (zadeklarowana: 7,51 ha, stwierdzona: 4,55 ha), natomiast w przypadku płatności UPO podstawowej – 2,27 ha (zadeklarowana: 6,02 ha, stwierdzona: 3,27 ha). W obu przypadkach różnica przekraczała 50%, dlatego płatność nie została przyznana i nałożono na rolnika sankcje.

Następnie, po wniesieniu przez skarżącego odwołania, postanowieniem z 22 lipca 2014 r. nr ... dołączono do akt sprawy wyniki weryfikacji terenowych wielkości powierzchni PEG przeprowadzonych w gospodarstwie strony 4 września 2013 r. (działki nr 126/1 i nr 126/2 w gminie B. P.) i 8 kwietnia 2014 r. (działki nr 83/1, nr 83/2, nr 82/2, nr 81/4, nr 81/6 w gminie S. i nr 577 w gminie L.).

W.K. w piśmie z 26 lipca 2014 r. podniósł, że nie został poinformowany o żadnej kontroli, jak też nie przedstawiono mu raportów z kontroli, co świadczy, iż kontroli w terenie faktycznie nie było. Organ nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu, a nawet informacji z przeprowadzonych kontroli.

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z 6 sierpnia 2014 r. nr ..., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę we wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst pierwotny: Dz. U. 2007 r. Nr 35 poz. 217, tekst jednolity: Dz. U. 2012 r., poz. 1164, dalej: ustawa o płatnościach) stanowi: "Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a i 32;". Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. (WE) z 2 grudnia 2009 r., Nr L 316, str. 65-112, ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1122/2009): "Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności".

Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że powierzchnię PEG ustalono na podstawie aktualnych ortofotomap, dla których zdjęcia wykonano w 2012 r. Za aktualną przyjmuję się bowiem ortofotomapę dla której zdjęcia nie są starsze niż 3 lata. Ponadto, przy ustalaniu powierzchni PEG wzięto pod uwagę wyniki weryfikacji terenowej przeprowadzonej na działkach w wyniku wnoszonych przez stronę zastrzeżeń. Podczas oględzin powierzchni działek rolnych A/A1 zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych nr 126/1 i nr 126/2 w obrębie 4 w gminie B. P.ustalono, że cała powierzchni działek rolnych A/A1 stanowi odłóg i jest nieużytkowana rolniczo. W dniu 4 września 2013 r., w granicach działki z różnych miejsc oznaczonych na szkicu graficznym, wykonano 13 zdjęć obrazujących całą powierzchnię zadeklarowanej działki rolnej. Wszystkie wykonane zdjęcia dowodzą, że w granicach działki rolnej A/A1 w 2013 r. nie była prowadzona działalność rolnicza. Cała powierzchni działki była porośnięta wieloletnimi chwastami. Na zdjęciach w granicach całej działki widoczna jest m.in. gęsto porośnięta nawłoć. Weryfikację, przy użyciu urządzenia GPS, przeprowadzili inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Zdaniem organu opisany materiał dowodowy należało wziąć pod uwagę ustalając maksymalną powierzchnię PEG dla tych działek na 2013 r. W ocenie organu odwoławczego Kierownik Biura ARiMR prawidłowo ustalił, że dla działek A/A1 położonych na działkach ewidencyjnych nr 126/1 i nr 126/2 w 2013 r. wynosi ona 0,00 ha i zasadnie wykluczył działki rolnej A/A1 z płatności JPO i UPO. Ustalenie maksymalnej powierzchni PEG na działkach rolnych C/C1 położonych na działce ewidencyjnej nr 577 w obrębie B. oraz na działkach rolnych l/l1 położonych m.in. na działkach ewidencyjnych nr 81/6, 82/2, 83/2 nastąpiło z uwzględnieniem weryfikacji terenowej przeprowadzonej 8 kwietnia 2014 r. przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Lokalizacja działek została dokonana przy użyciu urządzenia GPS. W wyniku weryfikacji ustalono, że wschodnia część działki nr 577 jest nieużytkowana rolniczo i stanowi część rekreacyjną. Z tego względu należało wykluczyć ją z płatności wraz z obszarem siedliska. Dowodzą temu zdjęcia nr 3, 4, 6. Wobec powyższego PEG dla działki ewidencyjnej nr 577 ustalono poprawnie i wynosi on 0,65 ha. Także poprawnie ustalono PEG dla działek rolnych l/l1. W południowej granicy działek ewidencyjnych nr 81/6, 82/2, 83/2 stwierdzono gęste zadrzewienia i zakrzaczenia widoczne na zdjęciach nr 20, 18, 16, 21, 22, 23. W tym obszarze w 2013 r. z pewnością nie była prowadzona działalność rolnicza. W związku z tym, zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił powierzchnię PEG w granicach tych działek ewidencyjnych mniejszą niż powierzchnia zadeklarowana przez stronę. Jednocześnie organ ustalił, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności w granicach działki ewidencyjnej nr 81/4 wynosiła 0,45 ha. Ustalona wielkość powierzchni PEG poddaje się kontroli z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Z tego powodu, w sytuacji w której materiał dowodowy pozostaje spójny i odzwierciedla stan faktyczny istniejący na zadeklarowanych działkach, nie ma konieczności uwzględniania żądania strony o przeprowadzenie kontroli z jej udziałem. Działki zostały prawidłowo zlokalizowane, a ich powierzchnia właściwie oceniona.

Dyrektor Oddziału ARiMR wyjaśnił, że przeprowadzone weryfikacje terenowe nie stanowią kontroli na miejscu, o której mowa w art. 31 ustawy o płatnościach. Wyniki z weryfikacji terenowej nie są przedstawiane w raporcie, o którym mowa w art. 32 rozporządzenia nr 1122/2009. Przeprowadzona weryfikacja ma na celu jedynie sprawdzenie w terenie działek rolnych w celu ustalenia dla nich maksymalnej powierzchni PEG. Wyniki weryfikacji podlegają następnie analizie w oparciu o obraz ortofotomapy i dopiero jej wynik stanowi o wielkości powierzchni PEG. Dla osiągnięcia celu weryfikacji nie jest konieczna obecność rolnika. Organ podniósł, że nawet kontrola na miejscu, o której mowa w art. 31 ustawy o płatnościach może odbyć się bez obecności rolnika. Ponadto, o wielkości ustalonej w ten sposób powierzchni PEG rolnik został powiadomiony w decyzji z 24 czerwca 2014 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji kwestionowania ustaleń, w tym dokonanych w wyniku czynności kontrolnych, na stronie ciąży obowiązek przedstawienia odpowiednich dowodów w celu obrony swojego stanowiska. W rozpatrywanej sprawie strona nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających że działki o nr 126/1, 126/2, 577, 81/6, 82/2, 83/2 w 2013 r. były użytkowane rolniczo na powierzchniach zadeklarowanych we wniosku.

W ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR w sprawie nie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009. W myśl powołanego przepisu, zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Ponadto, zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Organ odwoławczy podkreślił, że strona podpisując wniosek oświadczyła, że zna zasady przyznawania płatności, jednak nie złożyła wniosku zgodnego ze stanem faktycznym, nie wykazała że nieprawidłowości nie wynikają z jej winy, a także nie zaktualizowała go na piśmie do czasu wykrycia nieprawidłowości przez organ. Tym samym nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia sankcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznał, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy — art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że podstawowe znaczenie dla przyznania płatności obszarowej ma ustalenie powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Niewątpliwie obowiązkiem rolnika składającego wniosek o przyznanie pomocy jest podanie rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawionych do przyznania tej pomocy. Podane przez wnioskodawcę dane podlegają weryfikacji przez organy prowadzące postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej. W celu weryfikacji zgodności deklarowanej przez rolników powierzchni działek rolnych z kryteriami warunkującymi przyznanie płatności w rozporządzeniu nr 1122/2009 przewidziano dwa rodzaje weryfikacji zgodności wniosków z kryteriami kwalifikowalności tj. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. O ile kontroli administracyjnej poddawane są wszystkie wnioski o przyznanie płatności, to przeprowadzenie kontroli na miejscu nie jest już regułą. W sytuacji wykrycia nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej oraz w sytuacji gdy na podstawie systemu informacji geograficznej organ nie może ustalić rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do przyznania płatności, ma on możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu, celem dokładniejszej weryfikacji podanych przez wnioskodawcę danych. Z art. 32 rozporządzeniu nr 1122/2009 wynika, że z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. W powołanym przepisie określono też wszelkie elementy jakie powinno zawierać sprawozdanie z kontroli. Jeżeli kontrolę na miejscu przeprowadza się metodą teledetekcji, zgodnie z art. 35, państwa członkowskie nie mają obowiązku umożliwiać rolnikowi lub jego przedstawicielowi podpisania sprawozdania z kontroli, o ile podczas kontroli z wykorzystaniem teledetekcji nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Jeżeli kontrole takie wykazują nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń. Z kolei art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi, że w przypadku gdy państwo członkowskie wykorzystuje możliwość przeprowadzania kontroli na miejscu metodą teledetekcji, wówczas wykonuje fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni (a) przeprowadza fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadowalający właściwe organy (b). Z powyższego jednoznacznie wynika, że organ przeprowadzający kontrole za pomocą teledetekcji lub też fizycznej kontroli na miejscu nie ma obowiązku umożliwienia rolnikowi podpisania sprawozdania z przeprowadzonej kontroli, o ile kontrola ta nie wykaże nieprawidłowości. W sytuacji natomiast gdy kontrola na miejscu wykaże jakiekolwiek nieprawidłowości organ obowiązany jest umożliwić rolnikowi zapoznanie się z tym sprawozdaniem, jego podpisanie oraz powinien umożliwić mu ustosunkowanie się do dokonanych ustaleń, zanim wyciągnie z nich wnioski.

Sąd podkreślił, że skarżący w toku całego postępowania administracyjnego domagał się przeprowadzenia w swojej obecności lub obecności jego pełnomocnika terenowej kontroli na działkach, których powierzchnię organ początkowo zakwestionował jedynie w oparciu o ortofotomapy. Według strony, posiadane przez organ materiały graficzne są nieaktualne. Po uzyskaniu informacji o przeprowadzonych weryfikacjach terenowych powierzchni ewidencyjno gospodarczej (PEG) działek zgłoszonych do wniosku o płatności bezpośrednie, skarżący podkreślał w pismach i odwołaniu, że nie był zawiadomiony o możliwości wzięcia udziału w takiej weryfikacji, jak również nie otrzymał raportów z przeprowadzonych czynności, na które powoływała się w rozstrzygnięciach organy obu instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł, że weryfikacje terenowe przeprowadzone 4 września 2013 r. i 8 kwietnia 2014 r. nie stanowią kontroli na miejscu, o której mowa w art. 31 ustawy o płatnościach. Wyniki z weryfikacji terenowej nie są przedstawiane w raporcie, o którym mowa w art. 32 rozporządzenia nr 1122/2009. Weryfikacja ma na celu jedynie sprawdzenie w terenie działek rolnych w celu ustalenia dla nich maksymalnej powierzchni PEG. Dla osiągnięcia celu tej weryfikacji nie jest zatem konieczna obecność rolnika w czasie przeprowadzania pomiarów przez inspektorów. Organ zauważył, że w myśl art. 31 ustawy o płatnościach, nawet kontrola może odbyć się bez obecności rolnika.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, mimo twierdzeń organu, że przeprowadzona w sprawie wizytacja terenowa nie jest tożsama z uregulowaną w przepisach powszechnie obowiązujących kontrolą na miejscu, miał on obowiązek poinformować stronę o jej wynikach. W sytuacji gdy materiał dowodowy zebrany podczas wizytacji stanowił podstawę wydania decyzji, to odpowiednie zastosowanie powinny mieć przepisy dotyczące kontroli na miejscu, w szczególności dotyczące powiadomienia rolnika o wykrytych nieprawidłowościach oraz możliwości zapoznania się z ustaleniami dokonanymi przez inspektorów terenowych. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, by skarżący został powiadomiony o uprzednim przeprowadzeniu jakiejkolwiek kontroli na terenie jego gospodarstwa rolnego, a tym bardziej, że poinformowano go o stwierdzonych przez inspektorów terenowych nieprawidłowościach. W przypadku gdy organ, na podstawie wizytacji terenowej zmierzającej do weryfikacji dokumentów dokonał ustaleń, że stwierdzona powierzchnia działek rolnych nie jest równa powierzchni zadeklarowanej we wniosku, które skutkowały wydaniem decyzji odmownej, organ w pierwszej kolejności powinien umożliwić rolnikowi zapoznanie się z dokonanymi ustaleniami przez przedłożenie mu sprawozdania z kontroli, a przed wydaniem decyzji umożliwić mu wypowiedzenie się, co do jego treści. Sąd zauważył, że Dyrektor Oddziału ARiMR włączył w poczet materiału dowodowego wyniki weryfikacji terenowych z 4 września 2013 r. i 8 kwietnia 2014 r. dopiero 22 lipca 2014 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i po wniesieniu przez stronę odwołania od tej decyzji. W ocenie WSA, działanie organu polegające na włączaniu kluczowych dla sprawy dokumentów dopiero na etapie postępowania odwoławczego, świadczy o istotnym naruszeniu przepisów postępowania (m.in. zasady dwuinstancyjności postępowania). Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna sytuacja, w której organ stosuje procedury kontrolne, w sposób odmienny niż zostały one uregulowane w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, w tym wspólnotowych. Sąd podkreślił, że nie kwestionuje możliwości dokonywania wizytacji terenowych, o ile służą one wyłącznie weryfikacji poprawności danego fragmentu ortofotomapy, a nie weryfikacji poprawności złożonego przez rolnika wniosku.

WSA zgodził się z organem odwoławczym, że w świetle art. 3 ustawy o płatnościach, ciężar wykazania, że producent rolny prowadził działalność rolniczą na zgłoszonych we wniosku gruntów spoczywał na stronie, która powinna wskazać dowody podważające poczynione przez organy ustalenia bądź przedstawić stosowne wnioski dowodowe. Zauważył jednak, że skarżący nie mógł składać żadnych wniosków dowodowych nie znając treści ustaleń dokonanych przez pracowników organu podczas weryfikacji terenowych przeprowadzonych 4 września 2013 r. i 8 kwietnia 2014 r. Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak było jakiegokolwiek potwierdzenia, aby sprawozdanie (raport) z wyników weryfikacji został doręczony stronie przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Raporty z czynności kontrolnych są bardzo istotnym materiałem dowodowym przy orzekaniu o konkretnych płatnościach, ale warunkiem przyjęcia takiego ich waloru jest zachowanie wymogów procedury przy dokonywaniu tych czynności (w tym, co do wymogu wynikającego z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach). Sąd pierwszej instancji zauważył, że ani rolnik, ani nawet ewentualnie powołany przez niego geodeta nie są osobami właściwymi do przeprowadzania kontroli powierzchni działek zadeklarowanych do płatności. Wobec tego w sytuacji, gdy rolnik wielokrotnie domaga się przeprowadzenia przez organ, w swojej obecności, terenowej kontroli powierzchni zadeklarowanych działek, dziwi działanie organu, który nie ustosunkowuje się do wniosku strony w sposób przewidziany prawem, a jednocześnie przeprowadza "weryfikacje terenowe", o terminie których nie informuje strony i nie doręcza wyników tej weryfikacji. WSA zwrócił uwagę, że obecny na rozprawie pełnomocnik organu wyjaśnił, iż weryfikacja terenowa przeprowadzana jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, zdaniem Sądu jest oczywiste, że strona powinna mieć możliwość wzięcia udziału w takiej czynności i zapoznania się z ustalonymi wynikami (art. 79 k.p.a.).

Sąd pierwszej instancji uznał, że w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy, organy weryfikujące uprawnienia do płatności winny zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego, co powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych, także zaproponowanych przez stronę. Co prawda art. 3 ustawy o płatnościach wprowadza istotne modyfikacje reguł procesowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, które osłabiają pozycję procesową stron postępowania, jednak nie zwalnia to organu z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również przedstawiania dowodów z których wywodzone są określone skutki prawne. Dokonana w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach modyfikacja zasad dowodzenia nie może być jednak pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona, zdaniem WSA, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko wnioskodawcy, jednak w związku z twierdzeniami i zarzutami strony, organy Agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie ich słuszności. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a., zaś określone w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone decyzje wskazał, że organ prowadząc ponownie postępowanie umożliwi skarżącemu zapoznanie się z wynikiem dokonanych 4 września 2013 r. i 8 kwietnia 2014 r. oględzin i umożliwi mu w zakreślonym przez organ terminie złożenie dowodów na poparcie stawianych przez niego zarzutów. Organ powinien również odnieść się do wniosku strony o przeprowadzenie kontroli na miejscu i w miarę potrzeby dokonać zaktualizowania danych znajdujących się na obrazie ortofotomapy lub wykorzystać inne środki dowodowe, jakie uzna za stosowne, dla wyczerpującego odniesienia się do podnoszonych przez stronę zarzutów, jak również przedstawi sposób i techniki obliczeń powierzchni spornych działek i powody dokonanych pomniejszeń.

Dyrektor Oddziału ARiMR zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wnoszący skargę kasacyjną organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., art. 123 § 1 k.p.a., art. 75 § 1, k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż dołączenie w poczet materiału dowodowego wyników weryfikacji terenowych z 4 września 2013 r. i 8 kwietnia 2014 r., w dniu 22 lipca 2014 r. tj. na etapie postępowania odwoławczego nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania (.m.in. zasady dwuinstancyjności) co miało istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym pominięciu okoliczności, iż strona została o tym fakcie powiadomiona i miała możliwość ustosunkowania się do wskazanego dowodu co wskazuje na brak istotnego wpływu wskazanego naruszenia na treść wydanego rozstrzygnięcia,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach poprzez przyjęcie przez Sąd że organ naruszył zasadę praworządności w ten sposób, że nie sprostał obowiązkowi zebrania materiału dowodowego w stopniu, który pozwoliłby na odniesienie się do wszystkich zarzutów strony, w szczególności takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy przedmiotowe naruszenie w rzeczywistości nie miało miejsca, organ zebrał obszerny materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, do wszelkich zarzutów" strony podniesionych w odwołaniu organ szczegółowo się odniósł w uzasadnieniu decyzji, w tym do żądania przeprowadzenia kontroli na miejscu z udziałem strony lub jej pełnomocnika (str. 5 i nast. decyzji z 6 sierpnia 2014 r.),

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., art. 123 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a. art. 75 § 1, k.p.a. oraz art. art. 26, 27, art. 32, art. 33 i art. 35 rozporządzenia nr 1122/2009 w związku z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach, poprzez przyjęcie przez Sąd, iż organ zobowiązany był uprzednio powiadomić stronę o przeprowadzonej kontroli, w sytuacji gdy powołane przepisy wskazują, iż przedmiotowa weryfikacja terenowa (kontrola) przeprowadzana jest bez obecności strony oraz poprzez przyjęcie, iż strona nie miała możliwości zapoznania się z wynikami weryfikacji terenowej, w sytuacji gdy przedmiotowe wyniki weryfikacji terenowych z 4 września 2013 r. i 8 kwietnia 2014 r. zostały dołączone w poczet materiału dowodowego 22 lipca 2014 r. a strona została o tym fakcie powiadomiona i miała możliwość ustosunkowania się do wskazanego dowodu co wskazuje na brak naruszenia powołanych przepisów postępowania,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z uwagi na art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, organ nie jest zobowiązany z urzędu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania.

W myśl art. 3 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1).

W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2).

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3).

Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sytuacja procesowa strony w postępowaniu o przyznanie płatności, jak słusznie zauważył organ w skardze kasacyjnej, została w sposób istotny zmodyfikowana, w stosunku do reguł przyjętych w k.p.a. W tym postępowaniu strona została zobowiązana nie tylko do przedstawienia dowodów uzasadniających jej żądanie, ale również do współdziałania w tym zakresie z organem pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Zasadniczo, organ jest więc zwolniony z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy. Co nie oznacza jednak zakazu podejmowania czynności procesowych niezbędnych do prawidłowego zakończenia sprawy. Zwłaszcza w sytuacji, gdy podstawowym dowodem mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jest dokument pozyskany przez organ. Jak wynika z treści art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach organ stoi na straży praworządności, co oznacza, że ma on obowiązek przestrzegania norm prawa materialnego i procesowego.

W stanie sprawy podstawą odmowy przyznania płatności JPO i UPO oraz nałożenia na stronę sankcji były ustalenia weryfikacji terenowej. Czynności przeprowadzone 4 września 2013 r. i 8 kwietnia 2014 r. wykazały różnice między powierzchnią zadeklarowaną i stwierdzoną przekraczające 50%.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ wadliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, gdyż kluczowy dowód w sprawie – materiały z weryfikacji terenowych zostały włączone do akt sprawy dopiero w postępowaniu odwoławczym. Sąd uznał, że wobec stwierdzonych nieprawidłowości raport (sprawozdanie) powinien być doręczony skarżącemu przez organ pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji, tak by miał on możliwość wypowiedzenia się co jego treści.

Dyrektor Oddziału ARiMR kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji, twierdził, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności rolnik został powiadomiony o wynikach weryfikacji terenowej poprzez ich włączenie do akt sprawy postanowieniem z 22 lipca 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w związku z powyższym zauważa, że organ odwoławczy dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że prawidłowość zadeklarowanej przez stronę powierzchni została przeprowadzona poprzez niezapowiedzianą kontrolę na miejscu metodą teledetekcji. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, że włączone do akt sprawy wyniki weryfikacji terenowej są raportem (sprawozdaniem) z przeprowadzonej kontroli na miejscu. Ponadto sam organ twierdził, że wizytacja terenowa, jaka miała miejsce w tej sprawie nie jest tożsama z kontrolą na miejscu uregulowaną w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Dodać należy, że w toku rozprawy przed Sądem pierwszej instancji, pełnomocnik Dyrektora Oddziału ARiMR utrzymywał, że weryfikacja terenowa była przeprowadzona na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zaprzeczył tym twierdzeniom w skardze kasacyjnej, podnosząc, że art. 79 k.p.a. nie ma zastosowania do kontroli na miejscu wobec jej wyczerpującego uregulowania w rozporządzeniu nr 1122/2009.

Przedstawiona zmienność stanowiska Dyrektora Oddziału ARiMR odnośnie do charakteru czynności przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego, niewątpliwie mogła być przyczyną naruszenia przepisów postępowania wskazanych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Przyjmując, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że działki zadeklarowane przez skarżącego zostały poddane kontroli na miejscu metodą teledetekcji, należy zauważyć, że zgodnie z art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. W myśl art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 wynika zasada, że w każdym przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli. Jeżeli kontrola na miejscu przeprowadzona jest metodą teledetekcji i wykaże nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych płatności lub wykluczeń (art. 32 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia ni 1122/2009). W rozpoznawanej sprawie kontrola na miejscu została przeprowadzona metodą teledetekcji, była niezapowiedziana, a podczas niej stwierdzono nieprawidłowości. W związku z tym, stosownie do powołanych przepisów, powstał obowiązek doręczenia skarżącemu kopii sprawozdania z kontroli jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji tj. "(...) zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń". Należy dodać, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, kontrole na miejscu nie zostały uregulowane wyłącznie w rozporządzeniu nr 1122/2009. Z art. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o płatnościach wynika bowiem, że określa ona zasady i tryb przeprowadzania kontroli. W związku z tym pełną regulację zasad i trybu przeprowadzania kontroli tworzą przepisy rozporządzenia 1122/2009 i ustawy o płatnościach.

Sąd pierwszej instancji zasadnie więc uznał, że doręczenie raportu (sprawozdania) ma istotne znaczenie w sprawie z uwagi na możliwość zgłoszenia przez rolnika umotywowanych zastrzeżeń na piśmie co do ustaleń w nim zawartych (art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wbrew obowiązującym przepisom, raport z kontroli nie został doręczony skarżącemu. Wspomniane uchybienie nie zostało usunięte poprzez włączenie do akt sprawy "wyników weryfikacji terenowej". Tego rodzaju działanie organu odwoławczego nie czyniło zadość obowiązkowi doręczenia skarżącemu kopii raportu (sprawozdania). Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że w aktach sprawy nie ma dowodu doręczenia skarżącemu kopii raportu. Samo powiadomienie strony o włączeniu "wyników weryfikacji terenowej", nawet jeżeli było połączone z pouczeniem o możliwości zapoznania się z aktami, w żadnym wypadku nie może zastępować doręczenia kopii raportu (sprawozdania), przewidzianego przepisami prawa. Nie bez znaczenia w sprawie jest także i ta okoliczność, że "wyniki weryfikacji terenowej" zostały włączone do akt sprawy dopiero przez organ odwoławczy. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji w istocie nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej, gdyż materiał dowodowy zebrany w sprawie na to nie pozwalał. Podkreślenia także wymaga, że stronie nie był znany dowód stanowiący podstawę wydania decyzji odmawiającej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a w konsekwencji nie mogła składać wniosków dowodowych, stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach.

Zgodnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Postanowienie organu odwoławczego z 22 lipca 2014 r. o włączeniu do akt sprawy "wyników weryfikacji terenowej" niewątpliwie miało na celu zebranie dowodów w sprawie. Nie sposób jednak przyjąć, że działanie organu odwoławczego stanowiło dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienie dowodów w rozumieniu art. 136 k.p.a. W okolicznościach konkretnej sprawy dowód z dokumentu – "wyniku weryfikacji terenowej", był w istocie jedynym dowodem w sprawie a zatem jego przeprowadzenie nie mogło mieć charakteru uzupełniającego.

Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy, organ powinien dążyć do ustalenia stanu rzeczywistego, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych, w tym zaproponowanych przez stronę. Jednak by strona miała możliwość aktywnego udziału w postępowaniu i przedstawiania dowodów, musi ona znać dowody pozyskane przez organ, które podważają dane zawarte we wniosku o płatność.

W tej sytuacji należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że zachodziła potrzeba powtórnego przeprowadzenia postępowania, w którym strona będzie mogła zapoznać się z wynikiem przeprowadzonej "weryfikacji terenowej", czy też kontroli na miejscu i przedstawić dowody na potwierdzenie prawdziwości danych zawartych we wniosku o płatność, zaś organ przy wykorzystaniu stosownych środków dowodowych ustali rzeczywisty stan faktyczny w sprawie i dokonana jego oceny uwzględniając cały materiał dowodowy zebrany w sprawie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.