Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2371/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 17 ust. 1 i 5 pkt. 2 lit. a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 443/12 w sprawie ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 443/12, po rozpoznaniu skargi G. R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta Łodzi odmówił G. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną E. R.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wnioskodawca nie spełnia warunków ustawowych, od których uzależnione jest uzyskanie świadczenia, gdyż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a taka okoliczność wyklucza uzyskanie świadczenia, co wynika wprost z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. R., oświadczając, że żona nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż uprawnienie do wnioskowanego świadczenia nie przysługuje osobie pozostającej w związku małżeńskim. Organ podkreślił, iż wyjątkiem jest gdy współmałżonek ma także orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i nie może sprawować opieki nad drugim współmałżonkiem. Wtedy prawo od świadczenia przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny. Kolegium wskazało, iż wyliczone przesłanki muszą być spełnione łącznie, zaś wnioskodawca ich nie spełnia, a w konsekwencji nie jest możliwe przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. R. podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu, podkreślając, że organ II instancji nie wziął pod uwagę stanu psychofizycznego jego żony, podczas gdy w tym zakresie wypowiadał się biegły i wedle jego opinii nie ma wątpliwości, iż nie jest ona w stanie samodzielnie prowadzić normalnego życia, musi być pod stałą opieką, co wyklucza podjęcie pracy zarobkowej przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżoną decyzję powołał się na przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że wykładni tych przepisów nie można dokonywać w sposób literalny, ponieważ na uwadze należy mieć zarówno całokształt orzecznictwa, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie.

Zwrócono przy tym uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., w sprawie o sygn. akt P 27/07, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Podkreślono, że w uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że w sprawie miał do czynienia z pominięciem ustawodawczym, upoważniającym do kontroli konstytucyjności obowiązującego aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej.

Ponadto Sąd I instancji odwołał się do wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 41/07, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł m. in., że art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.

Wprawdzie przytoczone rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. odnosi się do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. sprzed nowelizacji tego przepisu, jednakże, zdaniem WSA w Łodzi, wywody w nim zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym - do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

W ocenie Sądu I instancji przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. winien być odczytywany przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust 1 u.ś.r., w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim.

Mając powyższe na uwadze dodano, że pogląd stosownie do którego pozostawanie w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, znalazł aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt P 38/09). Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego w tym zakresie, ale stało się tak m. in. z uwagi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

W uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, wskazując, iż wychodzi to naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową, uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki, nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zwrócono uwagę, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego członka rodziny, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Zwalnia się tym samym Państwo i jego organy z obowiązku zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP.

Co za tym - stosując wskazany przepis – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyznał pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową.

Wyłączenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka, zdolnego do pracy, ale rezygnującego z zatrudnienia (statusu bezrobotnego) z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, jest nie do pogodzenia z prokonstytucyjną wykładnią, przy której nie sposób, w ocenie Sądu I instancji, pominąć wykazanego wyżej dorobku Trybunału Konstytucyjnego.

W niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania G. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia (statusu bezrobotnego) w celu sprawowania opieki nad legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności żoną, było ustalenie organu, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Niemniej jednak w aktualnym stanie prawnym i w świetle przywołanej argumentacji okoliczność, iż skarżący sprawuje opiekę nad małżonką, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, domagając się:

1) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi;

w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie:

2) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia;

3) orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, a nadto wykroczono poza właściwość sądu administracyjnego;

b) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zw. z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez ich błędną wykładnię, bowiem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, gdyż tak stanowi ustawa;

c) art. 32 ust. 1, art. 18, art. 71 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, w szczególności dokonywać w ramach wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych faktycznej oceny zgodności tego przepisu z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego;

d) art. 193 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, mimo wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez przedstawienie oceny prawnej, która jest niepełna i wewnętrznie sprzeczna, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania, brak jasnych wskazań co do dalszego postępowania,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w sprawie wbrew stanowisku Sądu I instancji – nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i art. 128 k.r.o., poprzez ich błędną wykładnię, który okazał się nieusprawiedliwiony. Wskazywane również w tym zarzucie oraz w zarzutach opartych na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. należy uznać w związku z tym także za bezpodstawne, jako że przepis ten ma jedynie wynikowy charakter.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi zaś, że "Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności."

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wyrażony w art. 27 k.r.o. obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres szerzej nakreślonych, wynikających z treści art. 23 k.r.o., obowiązków wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 5 października 1982 r., II CZP 38/82, OSNCP 1983/2-3/31; wytyczne SN z dnia 16 grudnia 1987 r., OSNCP 1988/4/42). Także nowsze orzecznictwo przesądza, że "z samego charakteru świadczeń alimentacyjnych, w tym świadczeń z art. 27 k.r.o., wynika, że ich celem jest dostarczenie uprawnionemu środków do zaspokojenia jego bieżących potrzeb. Poszczególne bowiem raty alimentacyjne służą do zaspokojenia bieżących potrzeb osoby uprawnionej" (zob. wyrok SN z 7 lipca 2000 r., III CKN 1015/00). Obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., nie można zatem sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o. Przy czym obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych (zob. art. 130 k.r.o.). "Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1-3, art. 21 i 614 § 4 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o." (zob. M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 k.r.o., uw. 2 (w) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LEX 2010). To samo wynika też ze stanowiska ustawodawcy, nowelizującego przepisy o świadczeniach rodzinnych, który uznaje, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek (zob. druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16).

Uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem w niniejszym przypadku skarżący G. R., który zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niezdolną do samodzielnej egzystencji żoną i na którym "ciąży obowiązek alimentacyjny". Przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie dotyczy zatem małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ma to uzasadnienie – jak wskazano wyżej – w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co ustawodawca skorygował nowelizacją z dnia 19 sierpnia 2011 r., będącą wynikiem sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10 (OTK-A 2010/5/54). Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego), ale sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki (łącznie ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.), nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego dla jego małżonka. I taka jest prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego – jak wyżej wyjaśniono – obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co jednoznacznie przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 (OTK-A 2008/6/107). Skarżący nie jest ponadto niepełnosprawny w stopniu znacznym, czyli nie dotyczy go wyjątek, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.

Może nie dość precyzyjnie wyłożył to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, odwołując się głównie do wywodów zawartych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, tym niemniej stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie budzi wątpliwości co do istoty uprawnienia G. R. Sąd uznał bowiem, że pozbawienie go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., a więc art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie może być wykładany tak, jak przyjęły to organy orzekające w sprawie. Takie ujęcie problemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma najmniejszych problemów z jego zrozumieniem, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie jest też prawdą twierdzenie SKO zawarte w skardze kasacyjnej, że wykładnia gramatyczna (językowa) przepisu, nie uwzględniająca całego kontekstu normatywnego, ma jakikolwiek prymat nad pozostałymi metodami wykładni prawa. Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (zob. uzasadnienie wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 7/02/91, pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r., s. 77).

Nie narusza więc powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji (art. 32 ust. 1, art. 18, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1) fakt odwoływania się przez Sąd I instancji do wykładni systemowej (między innymi jak rozumieć obowiązek alimentacyjny na gruncie k.r.o.) oraz do zasad konstytucyjnych omówionych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w celu ustalenia właściwej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., którego gramatyczne brzmienie może budzić wątpliwości zarówno konstytucyjne, jak i związane z celem regulacji.

Sąd I instancji nie naruszył także art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (P.u.s.a.), ani poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (dowolną ocenę stanu prawnego), ani poprzez wykroczenie poza swoją właściwość. Sprawa kontroli decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego niewątpliwie należy do właściwości sądów administracyjnych, a tylko tego oraz kryteriów sprawowanej przez sąd kontroli (zgodność z prawem) dotyczy norma zawarta w powołanym przepisie. "Art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. normuje zakres kontroli przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby sąd w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Zaś to czy ocena legalności decyzji była prawidłowa, czy nie, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu" (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., I FSK 103/08, LEX nr 541990). Wskazanego przepisu nie narusza więc sąd administracyjny dokonując wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania kontrolowanego aktu administracyjnego, bowiem sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno – proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Ponadto "przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w P.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, LEX nr 1068420). Przy tak skonstruowanej właściwości sądu administracyjnego kontrola wykładni i zastosowania w akcie administracyjnym przepisów prawa materialnego nie oznacza wykroczenia poza właściwość sądu lub niewłaściwego zastosowania przepisu, tylko dlatego, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze sposobem ustalenia jego treści, dokonanym przez sąd.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że "Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem."

Przede wszystkim zauważyć należy, że art. 193 Konstytucji daje tylko prerogatywę sądowi do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego i przyjmuje ona postać obowiązku tylko wówczas, gdy sąd ma uzasadnione wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją. Poza tym pytanie prawne wymaga wykazania związku funkcjonalnego między wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i przedmiotem pytania prawnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie powtarzano, że pytanie prawne nie może służyć do rozstrzygnięcia sporów interpretacyjnych czy uzyskania wiążącej wykładni zaskarżonych regulacji (por. postanowienie z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36). Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego ma charakter środka subsydiarnego w tym sensie, że jest ono dopuszczalne dopiero po wyczerpaniu innych możliwości. Przedmiotem pytania prawnego winno być tego rodzaju zagadnienie prawne, którego rozwiązanie możliwe jest wyłącznie przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie TK z 7 lipca 2004 r., sygn. P 22/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 76). Trybunał Konstytucyjny wskazywał także, że "skład sądu, który ma wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym zakresie zmierzać do jej wyjaśnienia, musi przy tym uwzględniać zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały normy konstytucyjne" (postanowienie z 22 października 2007 r., sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118). Jeżeli wątpliwości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni, to pytanie prawne jest niedopuszczalne. Dopiero gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.

Skoro więc w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i uczynił to w sposób uwzględniający zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji, to nie było podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Potwierdzeniem tego może być postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., P 38/09 (OTK-A 2010/5/53), którym TK umorzył postępowanie z pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., z uwagi właśnie na brak związku funkcjonalnego między wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i przedmiotem pytania prawnego, powodowany faktem, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym.

Ocena prawna zawarta w zaskarżonym wyroku jest zaś wystarczającym wskazaniem, na gruncie art. 153 P.p.s.a., co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. "Wytyczne co do dalszego postępowania są konsekwencją wyrażonej w wyroku oceny prawnej. Winny więc być z nią zgodne" (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., II FSK 487/10, LEX nr 1068727).

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.