Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 104/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.3 § 2 pkt 1-4,art.149, art.185, art.209,art.203,art.205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.217,art.219,art.218 § 2, art.97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.24 ust.3
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2008 r. sygn. akt II SAB/Gl 19/08 w sprawie ze skargi G. S.A. w G. na bezczynność Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie niewydania wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza na rzecz G. S.A. w G. od Prezydenta Miasta Katowice kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 września

2008 r., sygn. akt II SAB/GI 19/08 oddalił skargę [...] S.A. w G. na bezczynność Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

[...] S.A. w G. trzema pismami z dnia 24 października 2007 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta Katowice o wydanie wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów dot. działek: nr [...] karta mapy 1 obręb R., nr [...],[...],[...] karta mapy 1 obręb R. oraz działki nr [...] karta mapy 1 obręb M. L. W uzasadnieniu swoich wniosków Spółka podała, że jest właścicielem tychże działek, zaś żądane dokumenty są jej niezbędne celem złożenia w Sądzie Rejonowym - Wydział Ksiąg Wieczystych. Do wniosku dołączono kserokopię odpisu Krajowego Rejestru Sądowego (dalej w skrócie KRS) z dnia 19 kwietnia 2007 r., kserokopię odpisu z Rejestru Handlowego B nr [...] z dnia 19 czerwca 1950 r. oraz kserokopie dwóch skarg z dnia 14 czerwca 2007 r. na orzeczenia referendarza w sprawie wpisów do ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...].

W kolejnym piśmie z dnia 30 października 2007 r. pełnomocnik Spółki wskazał, iż w zamkniętych księgach wieczystych ujawniono [...] S.A. z siedzibą w K., jednakże w dniu 22 marca 2006 r. spółka ta zmieniła swoją siedzibę na miasto G. i obecnie jest zarejestrowana w KRS pod nr [...]. Dodała także, iż w ewidencji gruntów jako właściciela działek ujawniono Skarb Państwa, ale wpisy te oparto na uchylonych już wpisach do ksiąg wieczystych.

Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta Katowice poinformował wnioskodawcę, iż sprawa zostanie załatwiona w terminie późniejszym do dnia 24 stycznia 2008 r. (omyłkowo podano 2007 r.) z uwagi na konieczność uzyskania opinii prawnej i dużej ilości wniosków o wydanie wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów. Następnie pismem z dnia 22 stycznia 2008 r. zawiadomił Spółkę o wstrzymaniu czynności do czasu uzyskania informacji o wyniku prowadzonej przez Prokuraturę Apelacyjną w Gdańsku sprawy dotyczącej prawidłowości wydania przez Sąd Rejonowy w Katowicach postanowienia o wpisaniu Spółki [...] do KRS.

[...] SA złożyła najpierw zażalenie na bezczynność Prezydenta Katowic, po czym pismem z dnia 29 lutego 2008 r. wezwała organ do zaprzestania naruszeń prawa i wydania dokumentów zgodnie ze zgłoszonym wnioskiem. Stwierdziła przy tym, iż brak jest podstaw do negowania jej interesu prawnego, zwłaszcza w świetle orzeczeń Sądu Okręgowego w Gdańsku wydanych na skutek apelacji wniesionych od postanowień w postępowaniu wieczystoksięgowym, oraz z uwagi na fakt tożsamości podmiotów (spółek [...] z siedzibą w G. i [...] z siedzibą w K.).

Następnie Spółka [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Katowice. Zarzucając naruszenie art. 217 § 3 i art. 12 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej powoływanej jako kpa) poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia wniosków z dnia 24 października 2007 r., domagała się zobowiązania organu do wydania żądanych wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów w terminie 7 dni od daty wydania wyroku.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Katowice wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że z uwagi na powzięte wątpliwości co do "reaktywacji" Spółki objętej nacjonalizacją i prowadzenie w tej sprawie postępowań karnych, niezbędne jest prowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy Spółka jest uprawniona do otrzymania wnioskowanych dokumentów. W kolejnym piśmie organ dodatkowo powołał się na fakt prowadzenia śledztwa w sprawie rejestracji skarżącej Spółki, dołączając kopię pisma Prokuratury Okręgowej w Tarnobrzegu z dnia 10 czerwca 2008 r. Nadto organ pismem z dnia 30 czerwca 2008 r. poinformował o prowadzeniu przez Prokuraturę Okręgową w Katowicach postępowania wyjaśniającego w sprawie wznowienia postępowania rejestrowego skarżącej Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powoływanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SAB/GI 19/08 oddalił skargę [...] S.A. w G.

Na wstępie swoich rozważań Sąd I Instancji wyjaśnił, iż wypisy z ewidencji gruntów i budynków stanowią rodzaj zaświadczenia w rozumieniu działu VII kpa (art. 217-220 kpa). Krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania tego rodzaju dokumentów wymienia art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Wydanie żądanego wypisu następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Powołana ustawa nie reguluje formy działania organu ewidencyjnego w przypadku braku podstaw do uwzględnienia wniosku, a zatem zastosowanie w tym zakresie ma art. 219 kpa.

W ocenie Sądu I instancji, zarówno zaświadczenie (wypis z ewidencji gruntów i budynków), jak i odmowa jego wydania, stanowią akty z zakresu administracji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 i 4 P.p.s.a., co przesadza o dopuszczalności skargi na bezczynność organu w świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 217 § 3 kpa, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Stosownie do art. 218 § 2 kpa, organ administracji przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przedmiotem takiego postępowania mogą być nie tylko okoliczności potwierdzane zaświadczeniem, lecz również fakt istnienia interesu prawnego osoby występującej o zaświadczenie. W toku postępowania wyjaśniającego można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w kpa. Zaświadczenie jest wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego i ma charakter uproszczony. Brak zatem podstaw do stosowania w nim instytucji zawieszenia postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mimo, że wykluczyć należy możliwość wydania postanowienia o zawieszeniu przedmiotowego postępowania, to, zdaniem sądu administracyjnego, w takim wypadku bieg terminu do załatwienia sprawy ulega wstrzymaniu zgodnie z art. 35 § 5 kpa. Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się bowiem okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Reguła ta - w ocenie Sądu - winna mieć w pełni zastosowanie do trybu wydawania zaświadczeń, skoro w tym postępowaniu, dopuszczalne jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Trafnie też, zdaniem Sądu I instancji, organ którego działanie zaskarżono, powołał się na zasadę praworządności przewidzianą art. 7 kpa.

WSA w Gliwicach zauważył ponadto, że w postępowaniu o wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów nie jest możliwe ustalanie stanu prawnego nieruchomości. Jednakże tego rodzaju dokument może otrzymać wyłącznie podmiot wymieniony w art.24 ust.3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy skarżąca Spółka jest podmiotem tożsamym ze Spółką [...] w K., ujawnioną jako właściciel przedmiotowych nieruchomości w dawnych (zamkniętych) księgach wieczystych. Dla wykazania tego faktu Spółka powołała się na wpis jej do rejestru przedsiębiorców KRS oraz niekwestionowanie jej legitymacji w sądowych postępowaniach wieczystoksięgowych. Jednakże należy zwrócić uwagę na pismo Naczelnika Wydziału VI ds. Przestępczości Gospodarczej Prokuratury Okręgowej w Tarnobrzegu z dnia 10 czerwca 2008 r. sygn. akt VI Ds [...], z którego wynika, że prowadzone jest śledztwo w celu ustalenia, czy przy uzyskaniu orzeczenia Sądu Rejonowego w Katowicach Wydział VIII Gospodarczy z dnia 20 lipca 2005 r., upoważniającego do zwołania Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy [...] S.A., posłużono się akcjami [...] jako mającymi substrat majątkowy w sytuacji, gdy miały jedynie wartość historyczną, a następnie, czy doprowadzono do bezprawnego uzyskania zarejestrowania [...] S.A. w KRS. W istocie postępowanie karne dotyczy rozstrzygnięcia, czy działalności przedwojennej Spółki [...] S.A od dnia 23 września 2005 r została wznowiona w oparciu o zachowania wyczerpujące znamiona przestępstwa, czy też nie.

Tego rodzaju kwestie, zdaniem Sądu I Instancji, nie mogły być pominięte przez organ administracji, który we własnym zakresie nie może stwierdzić, czy przy rejestracji skarżącej Spółki doszło do popełnienia przestępstwa. Zagadnienie to może być rozstrzygnięte wyłącznie przez sąd powszechny i od wyniku takiego postępowania uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy o wydanie żądanych wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów celem założenia ksiąg wieczystych dla przedmiotowych nieruchomości, bowiem kwestia ta rzutuje wprost na ocenę interesu prawnego strony skarżącej. Gdyby doszło do popełnienia przestępstwa przy rejestracji skarżącej Spółki, to wynik sprawy przed sądem nie mógłby skutkować ani wznowieniem postępowania, zakończonego wydaniem żądanych dokumentów, ani też nie można byłoby "unieważnić" czynności materialno-technicznej. Wydane dokumenty mogłyby być wprowadzone do obrotu prawnego.

Skoro rozstrzygnięcie powyższej kwestii nie jest możliwe w ramach postępowania wyjaśniającego przed organem administracji, to uznać należy, że zachodzi przeszkoda niezależna od tego organu w rozumieniu art. 35 § 5 kpa. Organ administracji powiadomił skarżącą Spółkę o przyczynach niezałatwienia w terminie jej wniosków, a tym samym dopełnił powinności z art. 36 § 2 kpa. Ponadto zasada szybkości postępowania przewidziana w art. 12 kpa, nie może mieć prymatu nad zasadą praworządności określoną w art. 7 kpa.

Stąd też opóźnienie w rozpatrzeniu wniosku, zdaniem Sądu I instancji, nie uzasadnia przyjęcia bezczynności Prezydenta Miasta Katowice, rozumianej jako niezałatwienie sprawy i skutkującej zobowiązaniem tego organu do wydania aktu w terminie, określonym przez sąd.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w G., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 217 § 3 Kpa, poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy Prezydent Miasta Katowice naruszył terminy załatwienia sprawy dotyczącej wydania zaświadczenia, co w sposób oczywisty miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, albowiem mimo niezachowania przez organ administracyjny terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na bezczynność i nie zobowiązał organu do wydania wnioskowanego zaświadczenia;

2. naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 217 § 3 i art. 218 § 1 Kpa, poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich względów odstąpiono od oceny zgodności stanu postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Katowice ze wskazanymi przepisami postępowania administracyjnego, które stanowią podstawę dla ustalenia bezczynności organu; wskazane uchybienie uniemożliwia skarżącemu ustalenie wszystkich motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji;

3. naruszenie przepisu art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo

geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zrn.)

poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie występowały wątpliwości, co do przysługiwania [...] S.A. uprawnienia do uzyskania wnioskowanych zaświadczeń, co miało uzasadniać niezałatwienie sprawy w terminie i doprowadziło do oddalenia skargi na bezczynność;

4. naruszenie przepisu art. 35 § 5 Kpa, stanowiącego w istocie podstawę rozstrzygnięcia skargi, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że okolicznością niezależną od organu, wstrzymującą postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania zaświadczenia, jest wszczęcie postępowania przygotowawczego w sprawie prawidłowości dokonania wpisu spółki-wnioskodawcy do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego; opisane uchybienie miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem stało się podstawą ustalenia, że opóźnienie w załatwieniu sprawy nie jest przez organ zawinione, co skutkowało oddaleniem skargi na jego bezczynność;

5. naruszenie art. 7 w zw. z art. 6 Kpa, poprzez nieuprawnione uznanie przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego za samodzielną podstawę prawną dla powstrzymania się przez organ od dokonania czynności w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, co jest sprzeczne z zasadą działania organów administracyjnych na podstawie prawa; wskazane naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem prowadziło do uznania przekroczenia terminów do załatwienia sprawy przez Prezydenta Miasta Katowice za zgodne z prawem i spowodowało błędne oddalenie skargi na bezczynność;

6. naruszenie art. 218 § 1 Kpa, poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie w zakresie oceny bezczynności Prezydenta Miasta Katowice w wydaniu skarżącemu wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków dla wnioskowanych działek, co doprowadziło do nieuprawnionego oddalenia skargi na bezczynność organu.

Powołane wyżej przepisy art. 6, art. 7, art. 35, art. 217 § 3 oraz art. 218 § 1 Kpa, stanowią, w ocenie skarżącego, podstawę rozstrzygania przez sąd administracyjny w przedmiocie skargi na bezczynność organu. Są źródłem uprawnienia strony do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, przez organy działające w granicach i na podstawie prawa. Mimo, że powołane normy określają reguły postępowania administracyjnego, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozstrzygając skargę na bezczynność przeprowadził ocenę ustalonego stanu faktycznego w świetle tych norm i dokonał ich subsumpcji. W związku z powyższym przepisy te, chociaż regulują postępowanie administracyjne, stanowią wyłączną podstawę rozstrzygania o zasadności skargi na bezczynność, a w przypadku błędnego ich zastosowania, sąd administracyjny dopuszcza się bezpośredniego ich naruszenia. W związku z powyższym uzasadnione jest zaliczenie wskazanych uchybień do kategorii, o której mowa w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny w zakresie bezczynności Prezydenta Miasta Katowice i w związku z tym błędnie odstąpił od zobowiązania organu do wydania odpisu z ewidencji i wyrysu z mapy ewidencyjnej zgodnie z art. 149 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 217 § 3 kpa zaświadczenie, jakim jest wskazany dokument powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni i to niezależnie od tego, czy w danym przypadku organ prowadzi postępowanie wyjaśniające, czy też od razu po złożeniu wniosku wydaje zaświadczenie lub postanowienie o odmawia wydania dokumentu żądanej treści.

Sąd I instancji w ogóle nie ocenił postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Katowice pod kątem spełnienia wymogów wynikających z art. 217 § 3 kpa i nie odniósł stanu badanej sprawy. Dopuszczalność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 kpa nie zwalnia organu administracyjnego od obowiązku zachowania terminów ustawowych dla załatwienia sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż [...] S.A. już w piśmie z dnia 30 października 2007 r. wykazała swoje uprawnienie do uzyskania wnioskowanych dokumentów i przedstawiła dokumenty urzędowe jednoznacznie wskazujące na istnienie przedstawionych okoliczności. Całkowicie nieuprawnione było zatem twierdzenie, że wobec złożonych wyjaśnień w świetle art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, występowało jakiekolwiek zagadnienie wstępne wymagające dodatkowego rozstrzygnięcia.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż początkowo Prezydent Miasta Katowice w ogóle nie powoływał się na toczące się postępowanie przygotowawcze dotyczące [...] S.A. Nie znajduje zatem podstaw twierdzenie, iż na tym etapie postępowania występowało rzekome zagadnienie wstępne. W związku z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego dane zawarte w ewidencji prowadzonej przez organ oraz wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego w uzyskaniu dokumentu, Prezydent Miasta Katowice miał zatem obowiązek wydać zaświadczenie zgodnie z art. 218 § 1 kpa, zachowując termin do załatwienia sprawy określony w art. 217 § 3 kpa. Sąd I instancji nie ocenił jednak analizowanej, sprawy pod kątem zgodności ze wskazanymi przepisami. [...] S.A. przedstawiła Prezydentowi Miasta Katowice odpisy orzeczeń sądowych i odpis z rejestru przedsiębiorców KRS. Dokumenty te potwierdzały przysługujące Spółce prawo własności do nieruchomości objętych wnioskiem. Wynika z nich, że skarżąca Spółka jest ujawniona jako właściciel w księgach wieczystych dawnych, które także mają moc dokumentów urzędowych, a ponadto była uznawana za uczestnika postępowań wieczystoksięgowych dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem. Organ administracyjny wydający zaświadczenie nie może dokonywać samodzielnie ustaleń sprzecznych z dokumentami urzędowymi i kwestionować prawomocnych orzeczeń sądowych. Jeżeli Prezydent Miasta Katowice dokonuje samodzielnie oceny przysługiwania określonemu podmiotowi prawa własności nieruchomości, wbrew złożonym dokumentom, to ocena taka wykracza poza zakres kompetencji tego organu, bowiem nie jest on uprawniony do rozstrzygania spraw dotyczących prawa własności..

Ponadto wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż fakt prowadzenia przez Prokuraturę Okręgową w Tarnobrzegu opisanego postępowania przygotowawczego nie może zostać uznany za okoliczność powodujące niezależne od organu administracyjnego opóźnienie w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 35 § 5 kpa. Okoliczność powyższa nie ma znaczenia dla oceny zachowania terminów do wydania zaświadczenia, określonych w art. 217 § 3 kpa i ustalenia bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. Zastosowanie art. 35 § 5 kpa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach było zatem wadliwe i miało wpływ na treść wydanego orzeczenia. Badane w postępowaniu przygotowawczym o sygn. akt VI Ds. [...] okoliczności, nie mogą być uznane za kwestię wstępną dla wydania wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków, bowiem nie mają żadnego znaczenia dla wydania zaświadczenia. Nawet zakończenie wskazanego śledztwa nie zmienia sytuacji prawnej wnioskodawcy w zakresie mającym znaczenie dla przedmiotowego postępowania administracyjnego. Z przedstawionych przez Spółkę dokumentów i twierdzeń w sposób nie budzący wątpliwości wynikał zarówno tytuł prawny do objętych wnioskiem nieruchomości, jak i interes prawny w uzyskaniu wnioskowanych dokumentów. Wstrzymywanie się przez organ z załatwieniem sprawy nie znajdowało zatem żadnego uzasadnienia prawnego i nie mogło zostać uznane za niepodlegające wliczeniu do terminów załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 5 kpa.

Nie jest dopuszczalne wstrzymanie się przez organ administracyjny z dokonaniem czynności w toku postępowania, na podstawie art. 7 kpa, ze względu na interes społeczny i obowiązek stania na straży praworządności.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez [...] S.A. w G. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2008 r. sygn. akt II SAB/Gl 18/08, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy.

W sprawie doszło bowiem do naruszenia art.149 P.p.s.a. w związku z art. 217 § 3 kpa. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W związku z odwołaniem w art. 149 P.p.s.a. do art. 3 § 2 pkt.1 - 4 P.p.s.a. bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do podjęcia wskazanych tam działań. Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest przede wszystkim zbadanie, czy jest ona dopuszczalna. Skarga na bezczynność organu jest bowiem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jeżeli wynik wskazanego badania jest pozytywny, sąd musi w dalszej kolejności ustalić, czy organowi można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie aktów i czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. Bezczynnością jest bowiem każdy stan, w którym sprawa nie została załatwiona w przewidzianym terminie. Nieuzasadnione przekroczenie tego terminu wystarcza dla powstania stanu bezczynności w omawianym znaczeniu.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi [...] S.A. była bezczynność Prezydenta Katowic w sprawie żądania wydania Spółce wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków dotyczących określonych we wniosku działek. Racje ma WSA w Gliwicach, o ile przyjmuje, że art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne określa jedynie krąg osób uprawnionych, natomiast nie precyzuje, w jakiem trybie przedmiotowe żądanie może być rozpatrzone. W orzecznictwie nie budzi jednak wątpliwości, że w tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy działu VII kpa regulujące postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń.

Zaświadczeń wydawanych w trybie art. 217 kpa nie zalicza się do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ nie przyznają one, ani nie stwierdzają i nie uznają uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz jedynie potwierdzają ich istnienie. Zaświadczenia nie należą zatem do kategorii aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. (por. między innymi postanowienie NSA z dnia 20 września 2006r sygn. akt I OSK 1167/06 oraz wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2002r sygn. II SA 4182/03 Lex 191994).

Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może jednak zakończyć się nie tylko wydaniem zaświadczenia, ale także postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Na postanowienia przewidziane w art. 219 kpa służy zażalenie, a na postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia takiego zażalenia - skarga do sądu administracyjnego. Skoro podjęcie takich postanowień jest jednym ze sposobów załatwienia sprawy, to bezczynność organu administracji publicznej polegająca na niepodjęciu w terminie prawem przewidzianych działań zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie zaświadczeń może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Kodeks w dziale VII nie precyzuje, według jakich zasad postępowanie to ma być prowadzone oraz nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie i w piśmiennictwie nie budzi jednak wątpliwości, że w tym zakresie mogą i powinny mieć zastosowanie niektóre zasady ogólne postępowania administracyjnego. Postępowanie wyjaśniające powinno też być prowadzone przy odpowiednim stosowaniu przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie dowodowe. Odpowiednie stosowanie tych przepisów siłą rzeczy jest jednak ograniczone, na co wskazuje zawarty w art. 218 § 2 kpa zwrot "w koniecznym zakresie" i czego dowodzi uproszczony charakter postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, które może mieć wyłącznie formę tzw. postępowania gabinetowego.

Należy także zwrócić uwagę na istotę samego zaświadczenia. Otóż zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie woli organu. Nie ma ono charakteru prawotwórczego. Przy jego pomocy organ nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ potwierdza nim jedynie, a nie stwierdza istnienie w danym czasie określonego stanu. Potwierdzenia tego, co do zasady dokonuje przy tym na podstawie posiadanych już danych. Główną rolę w tym zakresie pełnią więc dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa, spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usuniecie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych.

W tym kontekście nie znajduje żadnego uzasadnienia wstrzymywanie się przez Prezydenta Katowic od rozpatrzenia wniosków [...] S.A. i "zasłanianie" się koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Nie zasługuje też na aprobatę pogląd Sądu I instancji, iż taka zwłoka ma charakter uzasadniony, gdyż organy trafnie uznały, że rozpatrzenie wniosków Spółki nie jest możliwe przed zakończeniem postępowania karnego zmierzającego do wyjaśnienia, czy wznowienie działalności wnioskodawcy dokonane zostało w oparciu o działania wyczerpujące znamiona przestępstwa, a ponadto zależy od wyników postępowania, które prawdopodobnie zostanie wszczęte w celu zbadania czy wpisanie Spółki do Krajowego Rejestru Sądowego nastąpiło zgodnie z prawem. U podstaw takiego stanowiska leży przekonanie Sądu, że skoro powyższe okoliczności stanowiłyby przesłankę zawieszenia postępowania ogólnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, to należy je także uznać za niezależne od organu zdarzenia usprawiedliwiające opóźnienia powstałe w postępowaniu zaświadczeniowym. Zauważyć zatem należy, że zawieszenie odnosi się do postępowania jurysdykcyjnego, natomiast nie ma zastosowania w postępowaniu uproszczonym, o jakim mowa w dziale VII kpa, co przyznano zresztą w zaskarżonym wyroku. Ponadto zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania, wstrzymującą merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, dlatego może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadkach określonych przez ustawodawcę, z uwagi na przesłanki, które nie podlegają wykładni rozszerzającej. Do biegu terminów procesowych nie zalicza się między innymi okresów zawieszenia postępowania (art.103 kpa) oraz opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu. Zatem przesłanek do ewentualnego zawieszenia postępowania (niezależnie od tego czy rzeczywiście miały one miejsce i znaczenie w sprawie) w żaden sposób nie można utożsamiać z niezależnymi od organu przyczynami opóźnienia postępowania.

Prezentowany przez Sąd I instancji pogląd jest jednak przede wszystkim sprzeczny z zasygnalizowaną wcześniej konstrukcją wydawania zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym. Zaświadczenie, co należy jeszcze raz podkreślić, nie jest samodzielnym rozstrzygnięciem żadnej sprawy administracyjnej, a wyłącznie środkiem dowodowym. Może być ono wykorzystane w innej sprawie w celu udowodnienia pewnych okoliczności i w tym tylko znaczeniu ma wpływ na możliwość realizacji pewnych uprawnień i obowiązków, ale samo w żaden sposób tych praw i powinności nie kształtuje. Zaświadczenie ma charakter urzędowy, który w myśl art. 76 kpa, stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone, co oznacza że zawarte w nim dane łączą się prawnym domniemaniem prawdziwości. Zaświadczenie nie korzysta natomiast z domniemania ważności, gdyż zawsze można przeprowadzić przeciwko jego treści dowód nieprawdy (J. Lang "Poglądy nauki na funkcje i charakter zaświadczeń" OMP nr 1 z 1988r). Niezasadne są zatem obawy Sądu I instancji, że jeżeli doszłoby do unieważnienia rejestracji Spółki, to nie będzie można ani wznowić postępowania zakończonego wydaniem żądanych dokumentów, ani też ich "unieważnić". Zaświadczenie jest pochodną istniejących w określonym czasie faktów lub stanu prawnego. Wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 268/83, ONSA 1983, z. 1, poz. 47). Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy też unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej.

Nie zachodziły zatem żadne prawne przeszkody w rozpatrzeniu żądania Spółki, a w każdym razie przeszkody takiej nie stanowiło niezakończone postępowanie karne. Organy zobowiązane były zatem samodzielnie zbadać przesłanki dopuszczalności wydania wnioskowanych wypisów oraz wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, w tym zgodnie z ówcześnie obowiązującym brzmieniem art. 24 ust. 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, ocenić czy [...] S.A. należała do kręgów podmiotów wymienionych w tej normie, w szczególności czy legitymowała się wówczas interesem prawnym do domagania się przedmiotowych zaświadczeń. Zauważyć przy tym należy, że interes prawny także i w tym znaczeniu jest kategorią normatywną. Cechami tego interesu jest to, że musi być on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Należało zatem rozstrzygnąć czy Spółka, która jest wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego, a zatem legalnie funkcjonuje w obrocie prawnym, dysponuje aktualnie tak pojmowanym interesem prawnym. Nawet wątpliwości dotyczące aspektów prawnych tej sprawy nie usprawiedliwiały zaistniałej zwłoki organu. Kwestie te w istocie dotyczyły sposobu a nie możliwości zakończenia w ogóle postępowania zaświadczeniowego.

Należy przy tym przypomnieć, że przedmiotowe postępowanie zostaje zakończone z chwilą wydania przez organ administracji publicznej zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie jego wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a poprzednio Prezydent Katowic nie uwzględnili, że art. 217 § 3 kpa nakazuje załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. Termin siedmiodniowy (jako najkrótszy z występujących w przepisach kpa) stanowi realizację przesłanki łatwości i szybkości postępowania w sprawach wydania zaświadczeń. Termin ów odnosi się również do przypadków odmowy wydania zaświadczenia.

Prezydent Miasta Katowice zobowiązany był zatem do wydania zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie jego wydania. Wstrzymywania się przez ten organ od zakończenia postępowania z tego powodu, że powziął on wątpliwość (uzasadnioną lub nie), co do ciągłości (tożsamości) skarżącej Spółki ze Spółką [...] S.A. w K. było niedopuszczalne. Skoro organ w tym zakresie pozostawał w zwłoce, a przekroczenie przez niego terminu przewidzianego w art. 217 § 3 kpa było oczywiste i nieuzasadnione, to oddalenie przez Sąd I instancji skargi na bezczynność nastąpiło z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 149 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powinien po raz kolejny rozpoznać skargę [...] S.A, uwzględniając dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię przepisów w sprawie wydania zaświadczeń oraz aktualny stan faktyczny i prawny sprawy.

Nietrafne w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż Sąd I instancji nie stosował ani powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ani prawa materialnego, a zatem norm tych nie mógł naruszyć.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 i § 3 P.p.s.a w związku z

z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).