Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1242/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 48 ustawy Prawo budowlane
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2021r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w rozpoznaniu zażalenia E. M. (Skarżącego), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] czerwca 2021r., którym wstrzymano budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w L. D..

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (PINB) [...] stycznia 2021r. przeprowadził kontrolę budynku nr [...] posadowionego na działce nr [...] – stanowiącej własność E. M. i następnie pismem z [...] marca 2021r. zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.b.").

Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...] PINB wstrzymał budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego niepodpiwniczonego z poddaszem użytkowym o wym.

6,14 m x 6,32 m i wysokości do 2,5 mierzonej od poziomu gruntu do okapu, wyposażonego w dach dwuspadowy konstrukcji drewnianej kryty blachodachówką, oznaczonego nr [...] na mapie terenu stanowiącego załącznik do postanowienia, wraz z dobudowanym do niego od strony frontowej gankiem (wiatrołapem) o konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,30 m x 1,89 m i wysokości od 2,14 do 2,71 m, składającym się z trzech ścian, na posadzce betonowej z zadaszeniem z poliwęglanu, oraz z wykonanym zadaszeniem z przykryciem poliwęglanu konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,75 m x 5,70 m x wys. 2,5 m przytwierdzonej z jednej strony budynku do ściany budynku, z drugiej wspartym na dwóch słupach drewnianych, który wybudowano na działce nr [...] w L. D. bez wymaganego zgłoszenia.

PINB ustalił, że inwestor (Skarżący) [...] stycznia 2020 r. zgłosił Staroście [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 każdy, na ww. działce nr [...]. Starosta zaświadczeniem z [...] stycznia 2020 r. potwierdził, że przedmiotowe roboty, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b. nie wymagają wydania pozwolenia na budowę, a dołączone do zgłoszenia dokumenty spełniają wymagania art. 30 ust. 2 p.b. Z rysunków i mapy stanowiących załącznik do zawiadomienia wynika, że budynki zaprojektowano jako obiekty parterowe, wyposażone w dach dwuspadowy, o wymiarach 6,00 m x 5,85 m i wysokości 5,5 m (2,5 m do okapu), usytuowane względem siebie w odległości 3 m. W uzasadnieniu postanowienia PINB wyjaśniał dalej, że podczas czynności kontrolnych ustalono natomiast, że Skarżący wybudował dwa budynki o funkcji mieszkalnej z przeznaczeniem pod wynajem. PINB zaznaczył przy tym, że budynek oznaczony nr [...] na mapie stanowiącej załącznik do postanowienia jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Odnośnie budynku objętego niniejszym postępowaniem (tj. budynku nr [...]) organ ustalił, że wykonano go w technologii tradycyjnej murowanej jako budynek mieszkalny parterowy niepodpiwniczony z poddaszem użytkowym o wym. 6,14 m x 6,32 m i wys. 2,5 m, (mierząc pod poziomu gruntu do okapu budynku) wyposażony w dach dwuspadowy konstrukcji drewnianej kryty blachodachówką. W budynku tym ulokowano w poziomie parteru pomieszczenie salonu wraz z aneksem kuchennym i łazienkę a na poddaszu pokój skomunikowany z pozostałą częścią budynku za pomocą schodów drewnianych typu drabiniastego. Obiekt wyposażono w instalacje elektryczną, wodną i kanalizacyjną. PINB wskazał też, że: do ogrzewania budynku wykorzystywany jest kocioł typu "krystek", w obiekcie występuje ogrzewanie elektryczne podłogowe, do budynku dobudowano od strony frontowej ganek (wiatrołap) o konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,30 m x 1,89 m i wys. od 2,14 m do 2,71 m (składający się z trzech ścian, na posadzce betonowej z zadaszeniem z poliwęglanu), od strony szczytowej budynku wykonano zadaszenie z przykryciem z poliwęglanu konstrukcji drewnianej o wym. 3,75 m x 5,70 m x wys. 2,5 m (przytwierdzone z jednej strony do ściany budynku, z drugiej wsparte na dwóch słupach drewnianych), od drugiej strony budynku wykonano składające się z trzech ścian drewniane pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 1,32 m x 5,87 m i wys. od 2,0 m do 2,24 m wyposażone w dach jednospadowy konstrukcji drewnianej z pokryciem z poliwęglanu.

PINB stwierdził wobec tego, że Skarżący prowadząc roboty budowlane na działce nr [...] wykonał je w sposób odmienny niż ustalono to w zgłoszeniu z [...] stycznia 2020 r., potwierdzonym brakiem sprzeciwu ze strony Starosty [...] zgodnie. Zdaniem organu materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że nie doszło do budowy wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej rozumianego jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 (przy liczbie tych obiektów na działce nie przekraczającej jednego na każde 500 m2 powierzchni działki), zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b., a przed nowelizacją Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, na zasadzie art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b.

Zdaniem organu wzniesiony budynek jest budynkiem mieszkalnym, o czym świadczy samo oświadczenie Skarżącego złożone do protokołu kontroli oraz fakt wynajęcia budynku, a także wyposażenie budynku. Także rozwiązania funkcjonalne zastosowane w budynku w postaci pełniącego funkcje ochronne wiatrołapu, (przydomowego ganku), rozwiązania techniczne wykorzystywane do ogrzewania pomieszczeń w postaci kotła żeliwnego podłączonego do przewodu stalowego wyprowadzonego przez ścianę zewnętrzną oraz ogrzewania podłogowego elektrycznego na parterze i poddaszu budynku, czy w postaci dobudowanego do obiektu, składającego się z trzech ścian drewnianego pomieszczenia gospodarczego, wykorzystywanego m.in. do przechowywania przetworów – zdaniem PINB dowodzą, że cel przebywania osób w kwestionowanym budynku nie jest funkcjonalnie związany wyłącznie z wypoczywaniem.

PINB podkreślił, że Skarżący nie tylko wykonał obiekt o innym przeznaczeniu niż zgłosił, ale także o innych wymiarach niż wskazał w zgłoszeniu. Zasadnicza bryła budynku miała mieć rozmiary 6,0 na 5,85 m, a ma 6,32 m x 6,14 m, powierzchnia zabudowy wraz z wiatrołapem wynosi zaś 43,14 m2.

Wobec tego zdaniem PINB w sprawie zastosowanie znajdzie tryb legalizacyjny z art. 48 p.b. Realizacja robót bowiem znacząco odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia świadczy o zamiarze inwestora zrealizowania od początku (czyli już w chwili zgłoszenia) innego obiektu. Ten zamiar obejścia prawa przez inwestora skutkuje zaś tym, że w istocie dokonane zgłoszenie nie ma znaczenia, gdyż inwestor od początku realizował inny projekt.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył E. M., zarzucając naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.,

- art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b.,

- art. 48 p.b.

Skarżący podniósł, że budynek pierwotnie po jego wzniesieniu był zgodny ze zgłoszeniem - miał rozmiary 6 m x 5,85 m. Dopiero po ok. 6 miesiącach, już po inwentaryzacji budynku przez geodetę, zostało wykonane ocieplenie styropianem, które zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zwiększenie rozmiarów budynku o ocieplenie (a tym samym powierzchni zabudowy) nie powinno mieć zatem znaczenia. Skarżący wywodził też, że ganek od strony ściany szczytowej jest natomiast konstrukcją lekką, z drewna, bez fundamentów. Pomieszczenie gospodarcze jest wykonane zaś z paneli ogrodowych. W ocenie Skarżącego - są to zatem elementy drugorzędne, które zgodnie z Polską Normą nie powinny być wliczane do powierzchni zabudowy. Skarżący podniósł nadto, że budynek, wbrew twierdzeniem organu, nie posiada także poddasza użytkowego, a przy ocenie, że jest to budynek mieszkalny organ nie zbadał jak długa jest umowa najmu i czy najemcy mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Skarżący podkreślił, że najemcy wynajęli od niego budynek tylko na krótki okres tj. na czas prowadzenia robót budowlanych przez najemców na swojej działce.

Skarżący podniósł także, że organ nie wyjaśnił, czy zastosowane rozwiązania funkcjonalne nie mogą mieć zastosowania w budynku rekreacji indywidualnej.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) wydał opisane na wstępie postanowienie.

W jego uzasadnieniu WINB podkreślił, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. Organ nadzoru budowlanego, wszczynając postępowanie administracyjne po dacie wejścia w życie nowelizacji Prawa budowlanego, zobowiązany jest bowiem do dokonania ustaleń dotyczących legalności obiektu budowlanego na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji tego obiektu, jednak likwidacja skutków samowoli budowlanej następuje już na podstawie aktualnych przepisów prawa, bowiem ma ona na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie legalizacji.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, stwierdzając, że wzniesiony obiekt jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym parterowym z poddaszem użytkowym, wiatrołapem (od strony frontowej), zewnętrznym pomieszczeniem gospodarczym (od ściany szczytowej budynku) i zadaszeniem wspartym na dwóch słupach drewnianych przytwierdzonym do jednej ze ścian budynku (od drugiej ściany szczytowej budynku).

WINB stwierdził, że taki obiekt nie znajduje się w określonym w art. 29 ust. 1 i 2 p.b. katalogu budynków, które nie wymagają pozwolenia na budowę.

WINB wskazał, że zgłoszony przez Skarżącego z zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu Starostwa Powiatowego w T. oraz załącznika do tegoż zaświadczenia w postaci szkicu budynku i mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika, że Skarżący [...] stycznia 2020 r. dokonał zgłoszenia budowy dwóch wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35m2 każdy. Ujawniony w czasie kontroli obiekt znacznie różni się od obiektów, których realizację zgłaszał inwestor: wzniesiony budynek ma większą powierzchnię zabudowy, poddaszu budynku nadano charakter użytkowy, wykonując w tym miejscu pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz została zmieniona funkcja obiektu (z rekreacji indywidualnej na mieszkalny).

WINB podniósł, że zmieniony został także charakter zabudowy, tj. przedmiotowy obiekt nie jest obiektem wolnostojącym. Przez obiekt wolnostojący należy rozumieć obiekt o samodzielnej konstrukcji, nieprzylegający do innego budynku. Natomiast jak wynika z protokołu i załączonej do niego dokumentacji fotograficznej obiekt połączony jest pomieszczeniami gospodarczymi dobudowanym do drugiego budynku mieszkalnego. Tym samym przedmiotowy budynek nie stanowi obiektu wolnostojącego, co za tym idzie nie jest zwolniony z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

WINB stwierdził, że zmieniony zakres i funkcja budowy z budynku wolnostojącego rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny jednorodzinny powoduje, że inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 1a p.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. wymagają zgłoszenia wyłącznie wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Przedmiotowy obiekt nie jest jednak obiektem wolnostojącym.

WINB podniosło, że nawet jeżeli – jak wskazano w zażaleniu, przyjąć że doszło do wybudowania obiektu rekreacji indywidualnej, to także na taką budowę inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Przedmiotowy obiekt nie spełnia bowiem kryteriów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. tj. nie spełnia kryteriów w zakresie funkcji, powierzchni zabudowy oraz nie jest budynkiem wolnostojącym.

WINB podzieliło stanowisko PINB, że w sprawie należy stosować tryb legalizacyjny z art. 48 p.b., a nie tryb naprawczy z art. 51 p.b., bowiem zrealizowana budowa znacząco odbiega od warunków dokonanego zgłoszenia i świadczy o zamiarze budowy przez inwestora od początku innego obiektu.

Odnosząc się do zażalenia WINB wskazał także, że brak ujęcia, zgodnie z Polską Normą, w powierzchni zabudowy elementów drugorzędnych do powierzchni budynku zasadniczego nie znaczy, że nie należy ich wykazywać na rysunkach stanowiących załącznik do zgłoszenia zamiaru budowy lub też, że nie należy na takie obiekty uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli tego wymagają obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. WINB podkreślił, że instytucja zgłoszenia jest uproszczoną formą reglamentacji administracyjnoprawnej, ale może być stosowana jedynie w szczególnych przypadkach określonych Prawie budowlanym i nie może być stosowana rozszerzająco. Zatem składając do organu administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenie zamiaru budowy inwestycji, inwestor zobowiązany jest wykazać wszystkie roboty budowlane, które ma zamiar wykonać, aby organ dokonując analizy charakteru i zakresu planowanej budowy mógł dokonać właściwej oceny tego zgłoszenia. Natomiast tylko częściowe wykazanie w zgłoszeniu swojego zamiaru inwestycyjnego i pominięcie jej pozostałego zakresu, stanowi naruszenie przez inwestora przepisów prawa i wykonanie takiej budowy w warunkach samowoli budowlanej.

Odnośnie wliczania ocieplenia do powierzchni zabudowy WINB podkreślił, że zgodnie z Polską Normą przez powierzchnię budynku rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Zatem inwestor w chwili złożenia zgłoszenia zdawał sobie sprawę z tego, że powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji winna mieścić się w granicach 35 m2 powierzchni zabudowy w stanie wykończonym. Późniejsze docieplenie obiektu powodujące przekroczenie tej powierzchni również wskazuje na próbę obejścia przepisów prawa. WINB podniósł, że brak w materiale dowodowym potwierdzenia, jakoby ocieplenie zostało wykonane w późniejszym terminie. Do protokołu kontroli z [...] stycznia 2021 r. Skarżący oświadczył, iż budowę rozpoczął po otrzymaniu zaświadczenia od Starosty po dniu [...] stycznia 2020 r., a zakończył budowę w całej obecnej bryle w październiku 2020 r., natomiast już od listopada 2020 r., budynek ten był użytkowany jako mieszkalny. Obiekt ten powstał zatem w jednym okresie czasu a nie w różnych, odległych od siebie odcinkach czasu, mogących rzeczywiście świadczyć o innym początkowym zamiarze inwestora i późniejszych dodatkowych robotach budowlanych, powodujących zmianę w stosunku do pierwotnej bryły.

Odnośnie użytkowania budynku jako mieszkalnego WINB podniósł, że sam Skarżący w protokole kontroli oświadczył, że budynek jest użytkowany jako mieszkalny. Protokół został podpisany przez Skarżącego, co potwierdza iż ustalenia dokonane podczas kontroli zostały przez inwestora przyjęte i zaakceptowane bez uwag. Zdaniem organu nie ma znaczenia wskazanie inwestora, iż obiektu nie można uznać za budynek mieszkalny ponieważ poddasze nie spełnia warunków określonych dla budynków mieszkalnych (wysokość lokalu), bowiem organ nie stwierdza w chwili obecnej, czy warunki te są spełnione, tylko dokonuje ustaleń w jaki sposób budynek rzeczywiście jest użytkowany. W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, iż przedmiotowy budynek jest użytkowany jako mieszkalny.

WINB zwrócił także uwagę, że w stosunku do dokumentacji przedłożonej ze zgłoszeniem w wybudowanym budynku zmiany dokonano także w stosunku do wykonanych otworów okiennych i drzwiowych. Na szkicu budynku dołączonym do zgłoszenia jeden otwór drzwiowy stanowiący wejście do budynku oraz jeden otwór okienny zlokalizowane były od strony elewacji frontowej (wschodniej), oraz po jednym otworze okiennym zaprojektowano od strony elewacji południowej i północnej. Elewacja zachodnia (tylna) według projektu nie posiadała żadnych otworów. Natomiast wzniesiony budynek posiada jeden otwór drzwiowy stanowiący wejście do budynku (poprzez dobudowany wiatrołap) oraz jeden otwór okienny od strony elewacji wschodniej (frontowej), jeden otwór okienny od strony elewacji zachodniej (tylnej), od strony elewacji południowej jeden otwór drzwiowy w poziomie parteru stanowiący wyjście na taras, jeden otwór okienny na poddaszu, oraz jeden otwór okienny na poddaszu od strony elewacji północnej (w poziomie parteru dobudowany budynek gospodarczy). WINB podkreślił, że kwestie lokalizacji otworów okiennych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych budynku mają istotne znaczenie względem zachowania normatywnych odległości od granic działki. Niewykazanie przez inwestora tych istotnych kwestii w złożonym zgłoszeniu spowodowało, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł dokonać prawidłowej oceny zgłoszonej inwestycji. W rzeczywistości dokonując analizy prawidłowości dokonanego zgłoszenia oraz wydając zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, organ ten ocenił zupełnie inny obiekt niż w rzeczywistości został wykonany. Takie działanie inwestora nie może zostać zaakceptowane.

W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, E. M. wniósł o uchylenie postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB.

Skarżący ponowił zarzuty i argumentację przedstawione w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, a nadto sformułował zarzut naruszenia art. 30 ust. 2a p.b.

Naruszenia przepisów procesowych Skarżący dopatrywał się w:

- niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności: czy budynek został dodatkowo ocieplony w późniejszym okresie, co wpłynęło na zmianę jego wymiarów zewnętrznych, czy ganek (wiatrołap), zadaszenie od strony ściany szczytowej oraz pomieszczenie gospodarcze zostały wzniesione w późniejszym okresie, co wpłynęło na aktualną postać budynku, czy wskazany budynek ze względu na swoją wielkość nadaje się do realizacji potrzeb mieszkalnych rodziny, czy najemcy są zameldowani w budynku, czy mają własne nieruchomości, czy zastosowane przez inwestora rozwiązania funkcjonalne nie mogą być zastosowane w budynku rekreacji indywidualnej i jakich rozwiązań nie powinien mieć budynek o charakterze rekreacji indywidualnej, czy budynki mają wydzielone działki, place zabaw bądź indywidualną infrastrukturę ogrodową i kto zajmuje się utrzymaniem terenu, pracami porządkowymi,

- błędnym przyjęciu, że budynek będący przedmiotem kontroli nie jest obiektem wolnostojącym, podczas gdy budynek ten ma samodzielną konstrukcję, niezależną od innych obiektów budowlanych, nie ma żadnej ściany opartej na innym budynku, nie wykorzystuje jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego,

- błędnym przyjęciu, że w budynku znajduje się poddasze użytkowe, podczas gdy pomieszczenie na poddaszu jest pod skosem, a jedynie w szczycie ma 2,2 metra wysokości i nie nadaje się do stałego pobytu ludzi,

- niewyjaśnieniu przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżone postanowienie, poprzez brak wyjaśnienia w oparciu o jakie przesłanki organ ustalił inny zamiar inwestora przy dokonywaniu zgłoszenia robót budowlanych niż wskazany w zgłoszeniu, a także nie wskazał precyzyjnie i w sposób jasny jakie cechy odróżniają budynek rekreacji indywidualnej od budynku mieszkalnego,

Naruszenie przepisów prawa materialnego przez organy obu instancji polegało zaś na:

- błędnym uznaniu, że na działce Skarżącego nie powstał budynek o charakterze rekreacji indywidualnej ale budynek mieszkalny, podczas gdy sama ustawa nie zawiera definicji budynku o charakterze rekreacji indywidualnej i nie wskazuje jakie cechy przesądzają o takim charakterze budynku,

- błędnym przyjęciu, że Skarżący wykonał budynek niezgodnie z projektem (z uwagi na brak w projekcie otworu okiennego od strony elewacji zachodniej), podczas gdy do zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej projekt nie jest wymagany,

- błędnym uznaniu, że realizacja robót znacząco odbiega od warunków dokonanego zgłoszenia, a zatem że inwestor miał zamiar od początku obejście prawa poprzez realizowanie innego projektu, podczas gdy inwestor zrealizował budynek w sposób zgodny ze zgłoszeniem, w późniejszym okresie jedynie ocieplił budynek oraz dostawił tzw. elementy drugorzędne i pomocnicze, nie wymagające zgłoszenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddaleniem, podtrzymując swoje stanowisko.

Postanowieniem z 5 maja 2022r. Sąd dopuścił dowód z dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329). W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Następnie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi administracyjnemu na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia.

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy wyjaśnić, że ze względu na wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie już pod rządami znowelizowanego Prawa budowlanego, zastosowanie znajdowały przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego w nowym brzmieniu (patrz art. 1 pkt 31 i art. 39 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. - Dz.U. z 2020 r., poz. 471, zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 19 września 2020 r.). Zgodnie zaś z art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zarazem art. 48 ust. 3 p.b. stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Przy tym postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.). Z kolei art. 48a p.b. przewiduje, że: w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (ust. 1); wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji (ust. 2) jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (ust. 3).

W okolicznościach niniejszej sprawy Skarżący twierdzi, że dokonał zgłoszenia oraz zrealizował objęte nim roboty budowlane, tj. wzniósł parterowy budynek rekreacji indywidualnej. W takim przypadku, w jego ocenie, nie można mówić o samowoli, a w konsekwencji – nie jest możliwe stosowanie trybu legalizacyjnego dedykowanego takiej samowoli. Zdaniem Skarżącego zastosowanie mógłby mieć wyłącznie tryb naprawczy, uregulowany w art. 50-51 p.b., a nie legalizacyjny. Powodem kwestionowania dokonanego zgłoszenia przez organy nadzoru budowlanego jest fakt, iż dokonano zgłoszenia budynku o powierzchni do 35 m2, wolnostojącego, parterowego podczas gdy dokonana kontrola wykazała, że budynek ten ma większą powierzchnię, jest w zabudowie bliźniaczej, ma poddasze użytkowe, a ponadto nie pełni funkcji budynku rekreacji indywidulanej, ale jest budynkiem mieszkalnym - co dyskwalifikuje go jako obiekt podlegający zgłoszeniu, gdyż wykonanie takiego obiektu budowlanego wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa w zakresie ustaleń dotyczących wzniesionego obiektu.

Odnośnie powierzchni zabudowy rzeczywiście pojęcie to nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym, ale jest ono jednym z "charakterystycznych parametrów użytkowych" w budownictwie, wobec czego zasadne jest stosowanie w tym względzie Polskiej Normy PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny), która w punkcie 5.1.2.1. stanowi, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym, natomiast w punkcie 5.1.2.2. stanowi, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. W punkcie 5.1.2.2. Norma określa ponadto, że do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy).

W świetle powyższego zasadne jest wliczenie do powierzchni zabudowy powierzchni wzniesionego budynku wraz z warstwą ocieplenia stanowiącą element wykończenia, co już skutkuje stwierdzeniem, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku przekracza 35 m2 (jak słusznie to ustaliły organy nadzoru budowlanego).

Odnośnie możliwości potraktowania elementów przedmiotowego budynku przylegającego do bryły głównej należy zauważyć, że z ustaleń organów wynika, iż zarówno pomieszczenie gospodarcze jak też wiatrołap są obiektami kubaturowymi, złączonymi z główna bryłą budynku, poszerzającymi w sposób istotny powierzchnię, na której realizowana jest podstawowa funkcja budynku. Nie można im zatem przypisać cech elementów drugorzędnych (o których mowa w ww. Polskiej Normie) które realizują takie obiekty jak schody, rampy, daszki, markizy czy występy dachowe. Także ich powierzchni nie można zatem pominąć przy obliczaniu całkowitej powierzchni zabudowy wzniesionego budynku.

Z kolei uznanie, że połączone z bryłą główną budynku pomieszczenie gospodarcze stanowi integralną część budynku pociąga za sobą stwierdzenie, że przedmiotowy budynek jest budynkiem w zabudowie bliźniaczej. Tak jak bowiem słusznie wskazał organ pomieszczenie gospodarcze (czyli część przedmiotowego budynku) "połączone jest" tj. przylega bezpośrednio ścianą do ściany pomieszczenia gospodarczego stanowiącego część sąsiedniego budynku o bliźniaczej konstrukcji. Przedmiotowy budynek nie jest zatem budynkiem wolnostojącym, nieprzylegającym do innego budynku.

Już powyższe cechy budynku skutkują stwierdzeniem, że nie jest to obiekt, który mógł być objęty zgłoszeniem, tj. nie jest to budynek wolnostojący o powierzchni zabudowy do 35 m2.

Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (por. wyrok z 24 listopada 2021 r. sygn. II SA/Gd 536/21, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA), że z art. 48 p.b. wynika, iż zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie tego przepisu, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o sprzeciwie wobec tego zgłoszenia. Jednakże granicę legalnego działania inwestora, który dokonał zgłoszenia wyznaczają uregulowania uzasadniające wniesienie sprzeciwu, określone w art. 30 ust. 6 i 7 p.b.. Odstąpienie od treści zgłoszenia w zakresie nieprzekraczającym tych granic można rozważać w kontekście odstąpienia "nieistotnego" od treści zgłoszenia – w tym sensie, że nie kwalifikującego się do oceny jako realizacja obiektu budowlanego "bez wymaganego zgłoszenia" lub "pomimo wniesienia sprzeciwu". W przypadku zaś zrealizowania budowy obiektu, objętej obowiązkiem zgłoszenia w sposób prowadzący do jednoznacznego naruszenia przesłanek obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu – nie można mówić o odstępstwach "nieistotnych".

Zgłoszenie zamiaru budowy z przemilczeniem okoliczności kwalifikujących się do obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu oznacza, że inwestor w istocie dokonuje zgłoszenia pozornego.

Taka sytuacja miała miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro budynek wzniesiony przez Skarżącego ma powierzchnię zabudowy przekraczającą górną granicę pozwalająca na poprzedzenie budowy tego typu obiektów jedynie zgłoszeniem tzn. przekracza wynikająca z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b. (w brzmieniu na dzień dokonania zgłoszenia) powierzchnię zabudowy do 35 m2.

Skarżący dokonał zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2, a faktycznie zrealizował budynek o większej powierzchni, na którą składają się: powierzchnia bryły głównej z ociepleniem (6,14 m x 6,32 m), powierzchnia wiatrołapu (2,30 m x 1,89 m), powierzchnia pomieszczenia gospodarczego (1,32 m x 5,87 m) - co daje łącznie powierzchnię zabudowy przekraczającą 35 m2. Skarżący nie kwestionuje rozmiarów obiektu, a jedynie – jak wyżej wskazano – kwestionuje włączenie do powierzchni zabudowy powierzchni ocieplenia głównej bryły budynku, powierzchni wiatrołapu oraz powierzchni pomieszczenia gospodarczego. Sąd uznaje przy tym za zasadne, pozostające w granicach swobodnej oceny dowodów stanowisko organu, że przedmiotowy obiekt w obecnym kształcie nie był wznoszony w różnych okresach czasu tj. najpierw bryła główna bez ocieplenia, a dopiero po pewnym czasie ("po ok. 6 miesiącach od wybudowania obiektu", jak twierdzi Skarżący w zażaleniu) wykonano ocieplenie i dodatkowe elementy obiektu (wiatrołap, pomieszczenie gospodarcze). Słusznie wskazuje w tym względzie organ, że takie twierdzenie Skarżącego jest niewiarogodne, skoro sam Skarżący w trakcie kontroli stwierdził, że rozpoczął budowę po [...] stycznia 2020 r. (tj. po uzyskaniu zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu względem złożonego przez Skarżącego zgłoszenia), zakończył w październiku 2020 r., a już w listopadzie 2020 r. budynek był użytkowany jako mieszkalny. Z twierdzenia Skarżącego wynika bowiem, że obie fazy robót tj. zarówno wzniesienie bryły budynku takiej jak w zgłoszeniu (bez ocieplenia), a następnie po ok. półrocznej przerwie ocieplenie budynku, wzniesienie wiatrołapu, pomieszczenia gospodarczego, zadaszenia – odbyło się w okresie ok. 9 miesięcy. Na same roboty budowlane pozostałoby zatem tylko 3 miesiące, z czego około połowa w okresie zimowym (styczeń - marzec 2020 r.), który to okres przypadał na początku prowadzenia robót, a więc wówczas, kiedy wykonywane są m.in. roboty ziemne i fundamentowe, wymagające odpowiedniej temperatury otoczenia. Należy ponadto mieć na względzie, że taki okres miałby być wystarczający także na prace wykończeniowe budynku, tj. ułożenie wszystkich instalacji wewnętrznych, posadzek, malowanie ścian wewnętrznych i zewnętrznych, otynkowanie, montaż orynnowania – z uwzględnieniem obecnej bryły budynku.

Trzeba przy tym zauważyć, że przedstawione wraz ze skargą zdjęcie budynku w stanie surowym przedstawia budynek już odbiegający od treści zgłoszenia tj. budynek z oknem na poddaszu i przeszklonymi drzwiami w ścianie szczytowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w sytuacji potwierdzenia prowadzenia przez inwestora robót budowlanych polegających na budowie innego obiektu budowlanego niż podlegający zgłoszeniu nie znajduje zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Zakres zastosowania tego przepisu limituje treść wprowadzonego w art. 50 ust. 1 zastrzeżenia dotyczącego "przypadku innego niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f", co oznacza, że dotyczy on tylko tych robót budowlanych, które nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.(vide: wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 1277/14 – dostępny na stronie jw.). Powyższe wyklucza zastosowanie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem dotyczy ona budowy.

W okolicznościach niniejszej sprawy jak wskazano powyżej, Skarżący zgłosił zamiar budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,83 x 6 m i o powierzchni do 35 m2, co odpowiadało unormowaniu (w brzmieniu na dzień dokonania zgłoszenia) art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b. Tymczasem, na podstawie tego zgłoszenia Skarżący wybudował obiekt niezgodny z parametrami w nim opisanymi. Same rozmiary budynku są inne niż przedstawione w zgłoszeniu, przy czym zakres tej odmienności od samego początku nie kwalifikuje się do realizacji budowy w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b., obowiązującego w dacie zgłoszenia, który uprawniał do realizacji w tym trybie wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Co więcej Skarżący nie zgłosił zamiaru budowy pomieszczenia gospodarczego i wiatrołapu, które stanowią integralną część budynku i powiększają jego powierzchnię zabudowy. Biorąc pod uwagę, że rzeczywiste wymiary budynku kwalifikują go do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (a nie do zgłoszenia), zdaniem Sądu, nie można uznać, że dokonane przez Skarżącego zgłoszenie odniosło skutek, bowiem gdyby organ uzyskał rzetelną informację co do rzeczywistych wymiarów realizowanego budynku, miałby obowiązek zgłoszenia sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej.

Już sama powierzchnia zrealizowanego przez Skarżącego budynku sprawia, że przyjęty przez organy tryb postępowania w niniejszej sprawie należy uznać za prawidłowy co do zasady. W takiej sytuacji kwestia funkcji spełnianej przez budynek tj. czy jest to budynek mieszkalny (z poddaszem użytkowym) czy rekreacji indywidualnej, ma znacznie drugorzędne. Należy zauważyć, że z jednej strony organ odwoławczy (w przeciwieństwie do organu I instancji) nie uzasadnił szczegółowo, skąd wywodzi swoje twierdzenie, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym, z drugiej zaś strony sam Skarżący w protokole kontroli przyznał, że budynek "jest użytkowany od listopada 2020 r. jako budynek mieszkalny pod wynajem". Kwestia tak, jak wyżej wskazano, na obecnym etapie sprawy nie przesądza o jej wyniku, brak zatem w tym względzie spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia w postanowieniu organu nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Reasumując, jak wynika z akt sprawy w niniejszej sprawie inwestor - Skarżący zgłosił zamiar budowy budynku rekreacyjnego o określonych parametrach, w określonym miejscu i kształcie wynikającym z tego zgłoszenia, przy czym organ nie miał podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec tak określonego zamiaru budowy. Na podstawie tego zgłoszenia Skarżący wybudował natomiast budynek o istotnie odmiennych parametrach zabudowy, tj. takich, które bez wątpienia przy ich ujawnieniu w treści zgłoszenia - skutkowałyby zgłoszeniem sprzeciwu ze względu na konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji więc mamy do czynienia sytuacją adekwatną do tej, wynikającej z art. 48 ust. 1 p.b., a polegającej na realizacji budowy "pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej". Uzasadnia to wybór przez organ procedury legalizacyjnej a nie naprawczej.

Reasumując - Sąd nie doszukał się po stronie organów nadzoru budowlanego takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w szczególności dotyczy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ani też naruszenia przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na końcowy wynik sprawy. Jak już wspomniano, organy nadzoru budowlanego prawidłowo rozstrzygnęły sprawę, gdyż zaistniały podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1 p.b. Wobec tego skarga okazała się pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, gdyż nie mogła doprowadzić do skutecznego zakwestionowania wydanych w sprawie aktów administracyjnych.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.