Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1190/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18a
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] Wójt Gminy O., działając na podstawie art. 98a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), uchwały nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] lutego 2003 r. (opublikowanej w Dz. Urz. Woj. K. - P. Nr [...], poz. 821 z dnia [...] maja 2003 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), ustalił dla A. P. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w N. , stanowiącej:

. działki nr: 180/11, 180/12, 180/13, 180/14 i 180/15 powstałe wskutek podziału działki o nr [...] o powierzchni 0,4300 ha (na skutek nowego pomiaru nastąpił ubytek powierzchni o 0,0014 ha),

. działki nr: 180/16, 180/17 i 180/18 powstałe wskutek podziału działki o nr [...] o powierzchni 0,3400 ha (na skutek nowego pomiaru nastąpił ubytek powierzchni o 0,0012 ha).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ wskazał, że nieruchomości będące przedmiotem postępowania podziałowego: działki nr [...] o pow. 0,1254 ha, 180/12 o pow. 0,0887 ha, 180/13 o pow. 0,0874 ha, 180/14 o pow. 0,0949 ha i 180/15 o pow. 0,0322 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,0696 ha, 180/17 o pow. 0,1342 ha i 180/18 o pow. 0,1350 ha powstały na skutek podziału działki nr [...] o pow. 0,4286 ha (uwzględniono ubytek 0,0014 ha) oraz działki nr [...] o pow. 0,3388 ha (uwzględniono ubytek 0,0012 ha) w N. i stanowią własność A. P..

Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Wójt Gminy O. zatwierdził podział nieruchomości na ww. działki. Decyzja stała się ostateczna dnia [...] października 2014 r.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Rada Gminy O. uchwaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, która wynosi 30% z różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, wobec czego organ stwierdził, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała ww. stawka procentowa, co umożliwiało prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wskutek dokonanego podziału.

Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego zdaniem Wójta Gminy O. wynika, że podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, z wyłączeniem działek nr [...], ponieważ według operatu wartość działki nr [...] o pow. 0,4286 ha (uwzględniono ubytek 0,0014 ha) oraz działki nr [...] o pow. 0,3388 ha (uwzględniono ubytek 0,0012 ha) w N., przed dokonaniem podziału wynosiła [...] zł, a jej wartość po dokonaniu podziału na działki nr [...] o pow. 0,1254 ha, 180/12 o pow. 0,0887 ha, 180/13 o pow. 0,0874 ha, 180/14 o pow. 0,0949 ha i 180/15 o pow. 0,0322 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,0696 ha, 180/17 o pow. 0,1342 ha i 180/18 o pow. 0,1350 ha wynosi łącznie [...] zł. Różnica wartości przed i po podziale wynosi [...] zł. zatem kwota opłaty adiacenckiej wynosi 30% z różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale tj. [...] zł.

Wycena biegłego została przez organ I instancji zweryfikowana; w wyniku czego stwierdzono, że nie zawiera ona błędów i braków formalnych. Nie stwierdzono także odstępstw od zasad wyceny, które zostały wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109).

Mając na uwadze powyższe przyjęto operat szacunkowy za dowód w sprawie, gdyż zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997r. ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości oraz jej przeznaczenie, a wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Ponadto zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stan nieruchomości przed podziałem został przyjęty na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjęto na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

W dniu [...] listopada 2015 r. A. P. zapoznał się z operatem szacunkowym określającym wzrost wartości działek - na okoliczność czego sporządzono stosowny protokół. Przed wydaniem niniejszej decyzji, strony nie wypowiedziały się co do zebranych dowodów i materiałów - nie wniesiono żadnych uwag.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie zgadzając się z wartością wyliczonej opłaty adiacenckiej. Skarżący podkreślił, że trudno jest uzyskać kontropinię rzeczoznawcy, a tym samym zarzucił niemożność zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie. Zgodnie z wiedzą skarżącego posiadane przez niego działki na przestrzeni kilku ostatnich lat nie zmieniły swojej wartości, która oscyluje w granicach [...] zł/m˛.

W związku z powyższym, w przekonaniu A. P. wartość nieruchomości winna kształtować się w granicach [...] zł, a dokonany podział nie wpłynął na wzrost wartości nieruchomości, a jedynie na łatwość jej zbycia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu operat szacunkowy, na podstawie którego określono wzrost wartości nieruchomości, a co za tym idzie wysokość opłaty adiacenckiej został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami do określenia wartości nieruchomości.

Rzeczoznawca uwzględnił nieruchomości z rynku lokalnego; terenu gminy O., obręb M., Ż., B., N., J.. Okres badania zamknął się w przedziale od 2012 r. do dnia sporządzenia operatu. Pod uwagę wzięto ceny transakcyjne kupna - sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych w przedziałach o powierzchni do około 0,2000 ha oraz o powierzchni powyżej 0,2000 ha.

Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględniono w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Do zestawienia przyjęto transakcje nieruchomościami o cechach najbardziej zbliżonych do cech przedmiotowej nieruchomości.

W wyniku analizy rynku transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości na badanym rynku lokalnym, obserwacji preferencji potencjalnych, a także obserwacji własnych rzeczoznawcy majątkowego, ustalił on cechy i ich wagi mające wpływ na ceny transakcyjne nieruchomości. Należą do nich:

. lokalizacja (waga 20%)

. otoczenie i sąsiedztwo (waga 20%)

. uzbrojenie (waga 20%)

. walory organizacyjne nieruchomości (waga 20%)

. powierzchnia nieruchomości (waga 20%).

Stwierdzono ponadto, że analizowane transakcje w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, nabywane były wraz z udziałem w drodze wewnętrznej. Nabycie takiego udziału znajduje swoje odzwierciedlenie w jednej z cech cenotwórczych nieruchomości - walory organizacyjne nieruchomości.

Dla nieruchomości inwestycyjnych o powierzchni powyżej 0,2000 ha ceny jednostkowe uzyskiwane na badanym rynku kształtowały się w granicach od ok. [...] zł do ok. [...] zł/m˛ (średnia cena to ok. [...] zł/m˛), natomiast dla nieruchomości inwestycyjnych o powierzchni do 0,2000 ha ceny jednostkowe uzyskiwane na badanym rynku kształtowały się w granicach od ok. [...] zł do ok. [...] zł/m˛ (średnia cena to ok. [...] zł/m˛).

W związku z brakiem rynku dróg wewnętrznych, wartość części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] określona została zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 w związku z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odnosząc się do zarzutów zwartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że strona nie przedstawiła żadnych przekonywujących argumentów, ani dowodów na poparcie swych twierdzeń odnośnie braku wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie Kolegium treść operatu sporządzonego w niniejszej sprawie pozwala na przyjęcie, że analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są podobne (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/OL 701/09). Podkreślono przy tym, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z identycznością (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wr 832/09).

Uwzględniając powyższe ustalenia oraz to, że operat szacunkowy jest dowodem, który podlega ocenie organu administracji (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1165/08) Kolegium stwierdziło, że operat został sporządzony w zgodzie z powołanymi w podstawie prawnej orzeczenia obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a odwołujący się nie zakwestionował skutecznie sporządzonego operatu

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, iż w celu skutecznego zakwestionowania sporządzonego operatu odwołujący się mógł skorzystać z uprawnienia określonego w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedstawić przeciwdowód (kontr wycenę) tj. ponowny operat szacunkowy lub też opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców co do prawidłowości sporządzonych w sprawie operatów, lecz w niniejszym postępowaniu takich dowodów nie przedstawiono.

Organ odwoławczy dokonał ponadto analizy całego materiału dowodowego i uznał, że żaden z zarzutów odwołującego się nie zasługuje na uznanie w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Podkreślono przy tym, że jak wynika art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej jest stwierdzenie, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości (w przedmiotowym przypadku - wskutek podziału nieruchomości). Sposób ustalenia, czy rzeczywiście doszło do takiego wzrostu nie jest dowolny, ale wymaga przestrzegania reguł określonych przez ustawodawcę w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 146 ust. 1a, w związku z art. 98a ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W skardze do sądu A. P. zaskarżył decyzję SKO w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; w postaci naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wykonania przez organ wydający zaskarżaną decyzję i Wójta Gminy O. obowiązku w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także błędną wykładnię i nieuprawnione zastosowania procedury przewidzianej w przepisie § 36 ust. 6 pkt 5 w zw. z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez nietrafne przyjęcie zastosowanej metody.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik tego postępowania.

Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, które nie były brane pod uwagę w trakcie wydawania zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że z punktu widzenia doświadczenia życiowego nie może zgodzić się z tym, iż biegły w dniu sporządzenia operatu to jest [...] października 2015 r. znał ceny, które obowiązywały na rynku dwa miesiące później - [...] grudnia 2015 r., to jest w momencie wydawania zaskarżanej decyzji.

Podobnie, jak stwierdził, Wójt Gminy O. mija się z prawdą twierdząc, że "podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, z wyłączeniem działek nr [...]" i wyliczył, korzystając z zestawienia wartości działek przedstawionego w operacie szacunkowym z [...] października 2015 r., że wartość nieruchomości po podziale z wyłączeniem działek nr [...] wynosi [...] zł, a więc jest niższa od wartości przed podziałem o [...] zł.

Skarżący podniósł również, że stwierdzono odstępstwa od zasad wyceny, które zostały wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a zasady te zostały naruszone przez przyjęcie wartości działek wydzielonych pod drogę wewnętrzną, na poziomie cen działek inwestycyjnych. Z zestawienia zawartego na stronie 2 operatu szacunkowego wynika, że działki inwestycyjne wycenione przez biegłego po podziale zostały wycenione na: działka nr [...] - [...] zł/m˛, działka nr [...] - [...] zł/m˛, działka nr [...] - [...] zł/m˛, działka nr [...] - [...] zł/m˛, działka nr [...] - [...] zł/m˛, działka nr [...] - [...] zł/m˛. Natomiast działki przeznaczone na drogę zostały wycenione różnie w stosunku do siebie, ponieważ są to dwie części wzdłuż tej samej drogi: działka nr [...] - [...] zł/m˛ i działka nr [...] - [...] zł/m˛.

Skarżący podniósł, iż większość działek wydzielonych na podstawie tzw. "decyzji podziałowych" ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez utworzenie (jak w jego przypadku) drogi wewnętrznej z części działek inwestycyjnych lub mieszkalnych i cena tak wydzielonych działek jest jego zdaniem bliska zeru, gdyż kupujący nie są zainteresowani w jej partycypacji.

Również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt II SA/GD 223/12 cytowany przez rzeczoznawcę, jak wskazuje skarżący - w swej końcowej części stwierdza, że "W operacie należy zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne", jednak w wycenie sporządzonej w niniejszej sprawie, wartość drogi wewnętrznej jest wyceniona na poziomie wartości działek inwestycyjnych. W umowach sprzedaży działek sprzedawanych przez skarżącego, tylko ze względu na konieczność uniknięcia darowania udziału w drodze wewnętrznej jej udział 1/6 został wyceniony na 1 tysiąc złotych (załączone do skargi umowy sprzedaży z [...] listopada 2014 r. (rep. A nr [...]) i z [...] listopada 2014 (rep. A nr [...]).

Bezpodstawne zdaniem skarżącego jest przyjęcie przez biegłego, iż brak jest rynku dróg wewnętrznych i dlatego należy zastosować procedurę przewidzianą w przepisie § 36 ust. 6 pkt 5 w zw. z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ ten rynek istnieje i te działki są wyceniane każdorazowo przez uczestników obrotu, a przy tym nie brakuje przykładów aktów notarialnych, gdzie "obrót gruntami z przeznaczeniem pod urządzenie drogi wewnętrznej jest dokonywany w ramach transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową lub usługową jako sprzedaż udziału w drodze dojazdowej do tych nieruchomości." Rynku w znaczeniu "odrębnego rynku" takich nieruchomości w ocenie skarżącego być nie może, albowiem trudno sobie wyobrazić sytuację aby współwłaściciele działki stanowiącej drogę wewnętrzną sprzedali ją pozbawiając się dostępu do drogi publicznej, nie oznacza to jednak, że działki te nie są wyceniane przez uczestników rynku.

Powyższe uwagi w przekonaniu skarżącego wskazują, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Wójt Gminy O., nie zweryfikowali szczegółowo wyceny biegłego zawartej w operacie z [...] października 2015 r., bowiem zawiera ona błędy i braki formalne.

Ponadto w ocenie skarżącego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2016 r. nie usunęła błędów i naruszeń przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy popełnionych na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego. Jego zdaniem, biorąc pod uwagę przytoczone argumenty, nie ma podstawy aby skutecznie twierdzić, że na skutek podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości, a wobec konieczności wydzielenia działek pełniących rolę drogi wewnętrznej wartość tej nieruchomości obniżyła się. W konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący podkreślił, że dokonany podział pozwolił jedynie na szybsze zbycie części tej nieruchomości w postaci wydzielonych działek, a ceny (co obrazują przedłożone kopie umów sprzedaży w formie aktu notarialnego) działek przylegających do siebie, położonych w tym samym miejscu, o tych samych walorach - nie zmieniły się na przestrzeni lat.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje koniecznością uchylenia kwestionowanej decyzji organu administracji, ale tylko takie naruszenie, które miało (w przypadku naruszenia prawa materialnego) lub mogło mieć (w przypadku naruszenia przepisów postępowania) istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie jest kwalifikowanego rodzaju tj. obarczone jest jedną z wad powodujących konieczność wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98 a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Zadaniem organu było zatem ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w związku z konkretnym podziałem nieruchomości tj. w związku z podziałem nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...]

Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej, niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a u.g.n.). Z powyższego wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Organ wydając zaskarżoną decyzję zastosował cytowane przepisy i przeprowadził procedurę zgodnie z regułami postępowania przy określaniu opłaty.

Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy, jako podmiot uprawniony do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), w sporządzonym operacie szacunkowym dokonał oszacowania przedmiotowych nieruchomości stosując podejście porównawcze i metodę porównania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przepis art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje pojęcie "nieruchomości podobnej", stanowiąc że należy pod tym pojęciem rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Biegły przyjął w tej sprawie do porównania nieruchomości z obszaru rynku lokalnego. Nieruchomości podobne to nie są nieruchomości identyczne. Różnice między nieruchomościami przyjętymi do porównań niwelowane są przez noty korygujące, które zostały zastosowane i opisane w operacie szacunkowym, przy czym opis ten należy łączyć z opisem uwzględnianych cech nieruchomości. Przepis art. 152 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (ust. 3 zd. 1 i 2).

W art. 154 ustawodawca wskazał na czynniki, które należy brać pod uwagę przy sporządzaniu operatu tj. rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a. dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organy dokonały prawidłowej oceny operatu z dnia [...] października 2015 r. Przyjęte do porównań nieruchomości dotyczą nieruchomości z rynku lokalnego, w którym położona jest nieruchomość, będąca przedmiotem podziału. Są to nieruchomości obszarowo podobne. Do zestawienia przyjęto transakcje nieruchomościami o cechach najbardziej zbliżonych do cech przedmiotowej nieruchomości. W tych okolicznościach dobór nieruchomości do porównania nie budzi zastrzeżeń, gdyż przyjęte do zestawienia nieruchomości właściwie obrazują rynek obrotu na terenie gminy pod względem cech oraz cen. Porównywane nieruchomości zbyto w porównywalnych okresach czasu i mają one podobne cechy lokalizacyjno - sąsiedzkie oraz fizyczno- strukturalne. Operat został sporządzony w sposób zrozumiały, opis w nim zawarty pozwala prześledzić tok myślowy biegłego. Sąd nie dostrzega wad w tym operacie skutkujący potrzebą uchylenia decyzji i uzyskania dodatkowych wyjaśnień od biegłego.

W rozpoznawanej sprawie biegły określił wartość nieruchomości po podziale całej nieruchomości w ramach której wydzielono mniejsze działki, jako sumy wartości poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek podziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 361/14, stwierdził, że: "(...) każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1m˛ nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku". Podobnie orzekały Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 223/12; w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 435/13; w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 833/07; w Olsztynie z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 788/12, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2948/12 oraz z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1123/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający podziela ten pogląd.

Co do możliwości weryfikacji operatu należy zważyć, że ustawa przewiduje tryb weryfikacji operatu szacunkowego. Art. 157 ust. 1 ustawy stanowi, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Z kolei, zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Niemniej jednak ewentualne przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny może rzutować na ocenę jego prawidłowości i uzasadniać ewentualny wniosek strony o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie złożyła operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Zarzuty skarżącego dotyczyły okoliczności, które zostały wyjaśnione przez organ odwoławczy i nie były tego typu zarzutami, które wymagały konieczności interwencji organizacji zawodowej.

Sąd zwrócił uwagę, że jedynym merytorycznym zarzutem było kwestionowanie prawidłowości wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę, lecz skarżący nie złożył żadnego kontrdowodu w tej kwestii. Natomiast Kolegium, w sposób wyczerpujący odpowiedziało na zarzuty odwołania, które były identyczne jak zarzuty skargi. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 98 a ust. 1 u.g.n. Jak wyżej wykazano, wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału nastąpił z tego powodu, że powstało kilka działek, a każda z nich będzie przedmiotem zbycia pod budownictwo mieszkaniowe, niezależnie od tego, że nie zmieniły one swego położenia i struktury z okresu przed podziałem. Nie jest uprawnione twierdzenie strony, że nie nastąpił wzrost wartości, skoro nawet laikowi wiadomym jest, że z zasady cena 1 m˛ dużej działki kształtuje się niżej, niż działki małej, zwłaszcza przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową.

Podnoszony zarzut jakoby rzeczoznawca majątkowy przyjął nieprawidłowe daty stanu nieruchomości i ich cen, stwierdzić należy, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wartość nieruchomości przed podziałem i podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej ( nie wykazano, by w okresie od daty operatu do wydania decyzji doszło do dezaktualizacji danych dotyczących ustalonej przez biegłego wartości nieruchomości). Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości, w operacie stanowiącym podstawę wyliczenia opłaty adiacenckiej w niniejszym postępowaniu,

Ponadto skarżący dokonał błędnych wyliczeń opierając się na danych zawartych w operacie szacunkowym, co skutkuje błędnymi wnioskami, gdyż prawidłowy sposób obliczenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości winien stanowić iloczyn ceny średniej arytmetycznej z wartości uzyskanych porównań w poszczególnych parach porównawczych oraz powierzchni wycenianej nieruchomości, przy uwzględnieniu współczynnika korygującego, odzwierciedlającego szczególne cechy nieruchomości.

Zdaniem skarżącego bezpodstawne jest przyjęcie przez biegłego, iż brak jest rynku dróg wewnętrznych i dlatego należy zastosować procedurę przewidzianą w przepisie § 36 ust. 6 pkt 5 w zw. z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ ten rynek istnieje i te działki są wyceniane każdorazowo przez uczestników obrotu, jednak rozwijając tę myśl skarżący stwierdza następnie, że rynku w znaczeniu "odrębnego rynku" takich nieruchomości być nie może, albowiem trudno sobie wyobrazić sytuację aby współwłaściciele działki stanowiącej drogę wewnętrzną sprzedali ją pozbawiając się dostępu do drogi publicznej, co należy uznać jako wewnętrznie sprzeczne twierdzenie, bowiem pozbawiony logiki jest zarzut, iż istnieje rynek działek stanowiących drogę wewnętrzną i te działki są wyceniane każdorazowo przez uczestników obrotu, a jednocześnie sam skarżący przyznaje, że trudno sobie wyobrazić sytuację aby współwłaściciele działki stanowiącej drogę wewnętrzną sprzedali ją, pozbawiając się dostępu do drogi publicznej.

Podsumowując Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie: wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Przekonująco uzasadniły swoje decyzje nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów i nie naruszyły obowiązującego prawa. W postępowaniu wykazano, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Każdy taki wzrost wartości nieruchomości rozumianej jako pole inwestycyjne powoduje wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomości i stanowi podstawę do rozłożenia korzyści płynących ze zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela, jak i na organ administracji publicznej. Należy podkreślić, że opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel bądź użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka Nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis 2003).

Na ustalenie opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy podziału dokonano w celach komercyjnych, czy np. w celu przeznaczenie wydzielonych działek na zabudowę mieszkaniową dla członków rodziny. Istotą bowiem opłaty adiacenckiej, w związku z podziałem nieruchomości, jest to, że sam fakt podziału powoduje wzrost wartości nieruchomości. Wobec tego nie mają w sprawie znaczenia jakiekolwiek inne okoliczności.

Uzupełniająco wskazać należy, że wprowadzając z dniem 11 kwietnia 2011 r. nowe brzmienie art. 7 K.p.a. ustawodawca zdecydował się na przełamanie dotychczas obowiązującej zasady wyjaśniania z urzędu przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 7 K.p.a. w obecnie obowiązującym brzmieniu wskazuje, że istotną rolę w wyjaśnianiu prawdy obiektywnej ma strona, szczególnie w postępowaniu toczącym się z urzędu i zmierzającym do nałożenia na stronę określonego obowiązku. Tym samym strona winna składać wnioski dowodowe i dowodzić faktów korzystnych dla siebie. Polemika z ustaleniami dokonanymi w operacie, nie poparta żadnym dowodem sporządzonym w prawnie przepisanej formie, świadczącym o wadliwości merytorycznej sporządzonego operatu szacunkowego, nie może przynieść pożądanego rezultatu.

Dokonując zatem analizy oraz oceny przedmiotowego operatu organ administracji nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności reguł określonych przepisem art. 80 K.p.a., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów.

Dlatego też, mając na względzie powyższe, Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 t.j.).