Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1086/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec . Mariusz Gąsiński - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2012 r. Nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zawiadomieniem z [...] października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] poinformował Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zainstalowania reklamy wielkoformatowej – siatki winylowej na konstrukcji wsporczej, na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...].

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z[...] listopada 2011 r. Nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623; dalej: Prawo budowlane) i § 14a ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 74, poz. 836 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w użytkowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...] w [...] poprzez demontaż reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem umieszczonej na elewacji budynku. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w związku z prowadzonymi na terenie dzielnicy [...] inspekcjami nieruchomości w aspekcie zgodności użytkowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych z przepisami prawa stwierdzono, iż na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...] została zainstalowana reklama wielkoformatowa – siatka winylowa na konstrukcji wsporczej. Organ powiatowy zaznaczył przy tym, że umieszczenie siatki winylowej z reklamą powoduje przesłanianie okien znajdujących się na ścianie budynku i ogranicza oświetlenie dzienne mieszkań. Wskazał również, że w toku postępowania ustalono, iż właścicielem przedmiotowego w sprawie budynku jest Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. Dalej, organ powiatowy przywołał treść art. 61 Prawa budowlanego oraz § 14a ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych i stwierdził, że budynek stanowiący własność Wspólnoty Mieszkaniowej jest użytkowany w sposób niezgodny z powołanymi przepisami dotyczącymi warunków technicznych. Umieszczenie siatki winylowej z nadrukiem reklamowym na ścianach z oknami powoduje pogorszenie warunków użytkowych obiektu, a co za tym idzie należytego stanu technicznego. Dlatego też zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane stwierdzając, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, należało nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od tej decyzji organu I instancji, Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podnosząc naruszenie przepisów procesowych jak i prawa materialnego -w tym art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i § 14a ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych- odwołująca się wskazała w szczególności na pominięcie w sprawie faktu, iż od września 2011 r. siatka zabezpieczająca z nadrukiem reklamowym nie jest umieszczona na elewacji budynku. To zaś oznacza, że nie było podstaw do wydania w sprawie orzeczenia w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazała też na to, że wskazana siatka zabezpieczająca była zawieszona z uwagi na prowadzony remont, a to z kolei wyklucza stwierdzenie uchybień w użytkowaniu budynku z uwagi na treść § 14a ust. 4 ww. rozporządzenia. Nadto, odwołująca się wskazała na to, że organ powiatowy w ogóle nie dokonał badania okoliczności stanu faktycznego, a jedynie kierując się zmianą przepisów (tj. ww. rozporządzenia), wydał dowolną, niepopartą jakimkolwiek materiałem dowodowym decyzję ingerującą w prawo własności Wspólnoty Mieszkaniowej. W tym zakresie Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w [...] zwróciła uwagę zarówno na to, że w sprawie brak jest materiału dowodowego wskazującego, iż przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, jak i na to, że ww. przepisy rozporządzenia zastosowane w sprawie są niekonstytucyjne (bo wpływają na ograniczenie prawa własności, a prawo to może być ograniczone tylko w drodze ustawy).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] listopada 2011 r. Nr [...] i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w użytkowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...] w [...] poprzez demontaż reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem umieszczonej na elewacji wskazanego budynku. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podał, iż z treści odwołania wynika, iż reklama wielkoformatowa - siatka winylowa umieszczona na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...] została zdemontowana -według informacji zawartej w odwołaniu- jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Wobec powyższego postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2012 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Z relacji przedstawionej przez ten organ z [...] lutego 2012 r. wynika, iż reklama - siatka winylowa została zdemontowana jednakże pozostawiona została konstrukcja wsporcza wraz z oświetleniem, przy czym nie ustalono daty dokonanego demontażu. Dostrzegając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że demontaż siatki winylowej, z jednoczesnym pozostawieniem konstrukcji wsporczej wraz z oświetleniem wskazuje jedynie na pozorne działania zobowiązanego. Istotnym bowiem elementem reklamy wielkoformatowej jest konstrukcja, na której jest ona zamontowana. Samo założenie reklamy - siatki winylowej jest prostą czynnością techniczną, która wykonana być może bez nadmiernych nakładów czasowych i finansowych, w związku z czym pozostawienie samej konstrukcji przesądza, zdaniem organu II instancji, iż nie można mówić o dokonaniu demontażu reklamy jako całości. Ponadto, jak podał, w dniu [...] marca 2012 r. PINB dla [...] protokolarnie (protokół nr [...] Nr[...]) ustalił, iż siatka winylowa na przedmiotowej konstrukcji została ponownie założona, co przesądza o zasadności podjętego przez ten organ I instancji rozstrzygnięcia. Powyższe ustalenia stanowią (jak wskazał dalej organ odwoławczy) o użytkowaniu budynku w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, co obligowało zaś do wydania stosownego rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2. Wyjaśnił przy tym, że zagrożenie dla zdrowia polega w tym przypadku na niedopuszczalnym ograniczeniu światła dziennego dla pomieszczeń mieszkalnych budynku. Dokonując takiej oceny organ odwoławczy miał na względzie § 14a ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, który to w uzasadnieniu orzeczenia powołał zaznaczając, że przepis ten przewidujący zakaz instalowania urządzeń i nośników reklamowych na budynku, jeśli prowadzi to do ograniczenia oświetlenia dziennego mieszkań. Przepis ten nie określa stopnia tego ograniczenia, a to oznacza, że stopień ten może być minimalny. Na koniec organ odwoławczy powołał się na rozdział 6 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że obowiązki w zakresie utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych organ nadzoru budowlanego nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2012 r. skarżąca - Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wniosła również o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego: "czy przepis § 14a ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.), w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych jest zgodny z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 zdanie 1 Konstytucji RP?".

Zaskarżonej decyzji skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – poprzez całkowicie dowolne uznanie przez organ orzekający, iż budynek posadowiony w [...] przy [...] jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, oraz orzeczenie o nakazie rozbiórki, mimo jakichkolwiek dowodów potwierdzających, iż siatka winylowa wraz z konstrukcją i oświetleniem, ograniczają dostęp światła dziennego do mieszkań,

-§ 14 a ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych i w konsekwencji błędne wydanie decyzji ograniczającej prawo własności, mimo iż dopuszczalne jest to tylko i wyłącznie w drodze ustawy,

-art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i w konsekwencji wydanie decyzji naruszającej zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności dyrektywę zaufania obywateli do państwa i prawa, ograniczenie prawa własności Wspólnoty Mieszkaniowej [...] poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o niekonstytucyjne postanowienia rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (§ 14 a);

Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła również naruszenie w sprawie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15, art. 28, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez:

-błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w konsekwencji błędne zastosowanie normy prawa materialnego,

-naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania,

-naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

-nieustalenie stron postępowania, niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, nienależyte uzasadnienie decyzji,

-przeprowadzenie dowodu z oględzin, bez udziału strony postępowania,

-niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w użytkowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...] w [...] poprzez demontaż reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej z konstrukcją wsporczą i oświetleniem.

W uzasadnieniu skargi skarżąca na wstępie zaznaczyła, że poza niezasadnym orzeczeniem o nakazie usunięcia siatki winylowej wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem, organ w przedmiotowej sprawie dokonał błędnego ustalenia stron postępowania. Błędnie w efekcie nałożył obowiązek na Wspólnotę Mieszkaniową nie będącą ani inwestorem ani właścicielem siatki winylowej wraz z konstrukcją wsporczą. Wydał tym samym decyzję niewykonalną.

Dalej, skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa podniosła, iż wydając zaskarżoną decyzję, organ wydał całkowicie arbitralne orzeczenie. Wskazał bowiem, że siatka winylowa wraz konstrukcją wsporczą powodują ograniczenie oświetlenia dziennego do mieszkań. Ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika natomiast, aby siatka powodowała takie ograniczenie. Organ tego nie wyjaśnił. Co więcej, organ nie przeprowadził w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Dopiero zaś wykazanie, iż siatka ogranicza dostęp światła dziennego do mieszkań uprawniałoby organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. O ile zaś możliwym było zaakceptowanie, iż ograniczenie to powoduje siatka, o tyle absurdalnym jest takie twierdzenie w stosunku do konstrukcji wsporczej i oświetlenia. Skarżąca wskazała w tej kwestii także na to, że podczas przeprowadzonych oględzin w dniu [...] lutego 2012 r., organ nie miał możliwości zbadania ograniczenia dostępu światła dziennego do mieszkań, gdyż jak sam wskazał w uzasadnieniu, siatka winylowa nie była zainstalowana. Zaś w dniu [...] marca 2012 r. oględziny, odbyły się bez udziału strony. Tym samym organ orzekający nie miał możliwości powzięcia informacji z jakich przyczyn na elewacji budynku była zawieszona siatka i czyją stanowi własność. W konsekwencji, skarżąca stwierdziła, iż powołane przez organ okoliczności nie wypełniają żadnej z przesłanek wskazanej w art. 66 Prawa budowlanego.

Wskazała też, iż zastosowany w sprawie przez organ przepis rozporządzenia narusza art. 64 Konstytucji RP. Przepis ten ogranicza bowiem prawo własności, a to może nastąpić tylko w drodze ustawy. W takiej sytuacji organ winien zaś odmówić stosowania przepisu prawa, który stoi w sprzeczności z ustawą zasadniczą.

Dalej, skarżąca wskazała, iż w jej ocenie w przedmiotowej sprawie organ winien orzekać w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego mające zastosowanie do robót budowlanych niepolegających na budowie nowego obiektu budowlanego lub jego części, a nie na podstawie przepisu art. 66 Prawa budowlanego.

W dalszej części uzasadnia skarżąca rozwinęła podniesione na wstępie zarzuty procesowe, podkreślając, iż postępowanie w sprawie prowadzono z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wskazała w tym zakresie przede wszystkim na to, iż organ II instancji nie mógł orzec co do istoty sprawy, w oparciu o inną podstawę prawną, niż organ I instancji. W takiej sytuacji całe postępowanie dowodowe winno być prowadzone w oparciu o tą "nową" podstawę materialno-prawną. Nieuwzględnienie tej kwestii stanowi podstawę uznania, że orzeczenie organu II instancji, który we własnym zakresie, bez postępowania organu I instancji, przeprowadził postępowanie na nowej podstawie prawnej, jest dotknięte rażącym naruszeniem prawa wobec pogwałcenia jednej z podstawowych zasad ogólnych, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie - stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2012 r. w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, iż decyzja ta, jak również decyzja ją poprzedzająca nie odpowiada prawu i wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Uwzględniając skargę Sąd podzielił zarzuty w niej podniesione, ale nie w pełnym zakresie, część z nich uznał bowiem (z uwagi na popełnione w sprawie błędy organów orzekających) za przedwczesne.

-Przypomnieć trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w sprawie wszczętej przez organ powiatowy z urzędu w przedmiocie (jak wskazano w zawiadomieniu o wszczęciu) zamontowania reklamowy wielkoformatowej - siatki winylowej wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...]. Wydając zaskarżoną decyzję organ powołał jako jej materialno-prawną podstawę art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zmieniając jednocześnie decyzję organu I instancji podjętą w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zatem, jak z powyższego wynika, obie decyzje wydane w sprawie opierały się na przepisach odnoszących się do stanu technicznego budynku (choć postępowanie w takim zakresie nie zostało uruchomione), przy czym w orzeczeniach tych wskazano zupełnie inne podstawy prawne - na co w pierwszej kolejności (analizując sprawę), Sąd musiał zwrócić uwagę.

-Dostrzegając taki stan rzeczy wskazać należy, iż organ wojewódzki orzekał w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy i stosownie do zasady dwuinstancyjności uregulowanej w art. 15 k.p.a. obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją organu I instancji, a następnie wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 138 k.p.a. Przy czym, wymaga podkreślenia, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, nie może też orzekać w zakresie innym niż uczynił to przed nim organ pierwszoinstancyjny. Musi wypowiedzieć się w takim zakresie, w jakim zrobił to przed nim organ I instancji. W postępowaniu odwoławczym może bowiem dojść jedynie do rozpoznania i rozstrzygnięta sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym z tą, którą zajmował się organ I instancji. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji I Instancji, a wykroczenie przez organ II instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wskazanej zasady postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (błędnie przywołanego w sytuacji, gdy organ II instancji uchylił, a nie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję) i art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nieuprawnioną na tym etapie postępowania zmianę podstawy materialno-prawnej zastosowanej w sprawie przez organ I instancji. Treść normatywna ust. 1 pkt 3 art. 66 Prawa budowlanego (który to przepis zastosował w sprawie organ odwoławczy) jest całkowicie różna od treści art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (przyjętego w sprawie jako właściwy przez organ I instancji). To zaś oznacza, iż ustalenia organu I instancji czynione na okoliczność nieodpowiedniego stanu technicznego budynku (pkt 3), które stanowiły podstawę faktyczną decyzji I instancji, nie mogły stać się podstawą, nawet po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, wydania decyzji stwierdzającej użytkowanie budynku w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi (pkt 2). Jeszcze raz wskazać w tym miejscu należy, iż treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, co umknęło organowi wojewódzkiemu w niniejszym postępowaniu.

Dostrzec jednocześnie trzeba, iż w sytuacji, gdy wynik postępowania uzupełniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a. powoduje, zdaniem organu odwoławczego, konieczność dokonania odmiennej subsumcji prawnej ustalonego stanu faktycznego, organ ten winien wówczas uchylić zaskarżoną decyzję, a sprawę skierować do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Takie postępowanie zapewni bowiem jego stronom możliwość ustosunkowania się w dwuinstancyjnym postępowaniu do dowodów zgromadzonych przez organy i zaprezentowania w odwołaniu swoich argumentów, co pozwoli organowi II instancji na wszechstronne rozpatrzenie sprawy administracyjnej. W przypadku zaś pominięcia tego trybu postępowania strona może wytaczać swoje argumenty dopiero w skardze do sądu. Zadaniem zaś sądu administracyjnego nie jest prowadzenie postępowania dowodowego, ponieważ sprawa sądowa nie jest kontynuacją sprawy administracyjnej, lecz kontrolą administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem jej działań w sprawach administracyjnych.

-W ocenie Sądu, ww. przepisy prawa – art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego zostały naruszone w sprawie także z przyczyn podniesionych w skardze.

Słusznie bowiem skarżąca Wspólnota wywiodła, że organy orzekające w sprawie w oparciu o te przepisy, nie przeprowadziły postępowania dowodowego wskazującego na zasadność ich zastosowania. Nie wykazały bowiem, aby na skutek działań Wspólnoty Mieszkaniowej (którą to obciążono obowiązkiem), doszło do zagrożeń opisanych w tych przepisach. Powołując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na bezsporny w sprawie materiał dowodowy, organ II instancji nie wyjaśnił w żadnym miejscu na jakich dowodach się oparł. Trzeba zaś zauważyć, iż podstawowymi i zarazem jedynymi dowodami w sprawie są protokoły przeprowadzenia oględzin, z których wynika tylko tyle,ież na elewacji przedmiotowego w sprawie budynku zamontowana jest reklama wielkoformatowa przesłaniająca okna lokali mieszkalnych. Brak zaś w aktach jakiegokolwiek innego materiału dowodowego wskazującego na zagrożenia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 lub 3 Prawa budowlanego. Żadnych innych dowodów w sprawie bowiem nie przeprowadzono. Dodać też w tym miejscu trzeba, iż gromadząc wskazany materiał dowodowy organ naruszył art. 10 § 1 k.p.a., jak i art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin w dniu 2 marca 2012 r. bez udziału właściciela lub zarządcy przedmiotowego w sprawie budynku.

Konkludując, powyższe jednoznacznie wskazuje na naruszenie w sprawie ww. przepisów prawa materialnego poprzez co najmniej przedwczesne ich zastosowanie z uwagi na brak właściwego postępowania dowodowego i naruszenie w ten sposób także przepisów regulujących postępowanie dowodowego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

-Niezależnie od poczynionych uwag, podnieść przede wszystkim jednak należy, iż w sprawie doszło do nieuprawnionego zastosowania art. 66 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, organy obu instancji, w okolicznościach kontrolowanej sprawy bezpodstawnie dopatrzyły się możliwości zastosowania tej regulacji prawnej. W tym też zakresie Sąd w całości podziela zarzuty podniesione w skardze.

Wskazać trzeba, iż art. 66 znajduje się w rozdziale 6 ustawy – Prawo budowlane zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". W rozdziale tym ustawodawca uregulował sprawy związane z użytkowanymi obiektami budowlanymi, ich utrzymaniem i zagrożeniami z tym użytkowaniem związanymi.

W tym miejscu warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydany w sprawie nielegalnego wykonania otworów okiennych w istniejącym budynku. W uzasadnieniu tego orzeczenia wyrażono pogląd, który należy podzielić, że skoro przepisy art. 66 Prawa budowlanego zostały zamieszczone w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", to z góry przesądza to o tym, że przepisy te powinny mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie mają więc one zastosowania do samowolnego wykonania okien, a zatem do sytuacji, w których podejmowane są nowe działania inwestycyjne, ingerujące w strukturę obiektu (v. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1100/10).

Nadto, trzeba w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, że w ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które podziela również skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie, wyrażano niejednokrotnie pogląd, że dyspozycja omawianego przepisu odnosi się do obiektu budowlanego jako całości, nie zaś jego części, poszczególnych mieszkań, czy też urządzeń, które nie są związane z funkcją tego obiektu.

W konsekwencji Sąd stwierdza, iż nie można zaakceptować zastosowania art. 66 Prawa budowanego wówczas, gdy sam obiekt nie budzi zastrzeżeń w świetle dyspozycji tego przepisu, lecz w wyniku robót budowlanych zamontowano na nim urządzenia nie związane z funkcją tego obiektu. Zdaniem Sądu, nie ma żadnych podstaw prawnych do tego, aby w odniesieniu do urządzenia reklamowego niezwiązanego z funkcją obiektu budowlanego – w tym przypadku budynku, chociaż związanego z jego strukturą (przez zamocowanie reklamy) przyjmować możliwość zastosowania art. 66 Prawa budowlanego. Zainstalowanie na elewacji budynku urządzenia reklamowego należy określić jako roboty budowlane (w tym te objęte zwolnieniem z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego), a więc nowe działanie inwestycyjne. W sytuacji gdy dochodzi do takich działań właściwy będzie zaś inny tryb postępowania i ustalania skutków podjętych robót budowlanych, a mianowicie tryb przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego (w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 tej ustawy). Wobec powyższego inaczej może też kształtować się krąg stron postępowania i inny może być adresat decyzji.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż obie decyzje wydane w sprawie są wadliwe jako oparte na błędnie zastosowanym przepisie art. 66 Prawa budowlanego, w okolicznościach faktycznych w niej występujących. Błędne zastosowanie tej normy prawnej mogło mieć też wpływ na ustalenie stron niniejszego postępowania, co skutkowało również co najmniej przedwczesnym nałożeniem obowiązków na Wspólnotę. W tym zakresie Sąd także uznał argumenty skargi za zasadne.

Z uwagi na dostrzeżone w sprawie błędy Sąd uznał natomiast, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 14a ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych są co najmniej przedwczesne. Stąd też Sąd nie widział potrzeby, aby odpowiadać na te zarzuty, a także aby analizować ww. przepisy rozporządzenia w kontekście ich zgodności z ustawą zasadniczą. Dlatego też nie uwzględnił wniosku sformułowanego w skardze na zasadzie art. 193 Konstytucji RP.

Reasumując, Sąd zauważa, iż sprawa niniejsza została wszczęta w przedmiocie zamontowania reklamy wielkoformatowej – tj. siatki winylowej na konstrukcji wsporczej wraz z oświetleniem, i w takim też zakresie postępowanie winno być przez organy nadzoru budowlanego przeprowadzone.

Z uwagi na to, iż w kontrolowanej sprawie wystąpiły istotne naruszenia prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a także błędnie zastosowany został art. 66 Prawa budowlanego, Sąd orzekł o uchyleniu decyzji zaskarżonej jak i decyzji organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne jest dokonanie przez organy ustaleń faktycznych, które będą prowadziły do zastosowania prawidłowych norm prawa materialnego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.