Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 3/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. P. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

PINB decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. ponownie orzekł o braku podstaw prawnych do podjęcia działań w trybie art. 50, art. 51 i art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku kina w części obejmującej pomieszczenia poczekalni, personelu, zaplecza sanitarnego, holu kasowego i ich przebudowy i użytkowanych obecnie jako lokal gastronomiczny (piwiarnia), to jest obiektu o geodezyjnym nr ewidencyjnym [..] na działce nr [..] obr. [..] przy ul. K. w W. Zdaniem organu brak dokumentacji budowlanej uniemożliwia ocenę i wiarygodne odniesienie się do naruszenia stanu formalno-prawnego budynku oraz ocenę legalności użytkowania obiektu w zakresie funkcji kinowej lub gastronomicznej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powołując się na wydawane w sprawie wyroki sądów administracyjnych za konieczne uznano ponowne przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, w zakresie szerszym niż przewidziany w art. 136 k.p.a., a sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowalnego. Konieczne jest dokonanie przez PINB szczegółowych ustaleń co do zakresu samowolnie wykonanych robot budowlanych, daty ich wykonania oraz kwalifikacji w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, z wykorzystaniem jedynej zachowanej archiwalnej dokumentacji projektowej budynku byłego kina z 1953 r. Nie ma również przeszkód, aby w ramach postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji skorzystał z dokumentacji będącej w posiadaniu innych organów, która uwzględniałaby przeznaczenie i sposób użytkowania przedmiotowego budynku na przestrzeni lat. W toku postępowania niezbędne jest zapewnienie wszystkim stronom udziału w przeprowadzeniu dowodu oraz możliwości wypowiedzenia się co do dokonanych ustaleń.

WINB postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2020 r. wydanym na skutek wniesienia zażaleń skarżącej z dnia 5 listopada 2019 r. i 10 lutego 2020 r. w związku z niewydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu – byłego kina na działce nr [..] w W., m.in. wyznaczył PINB termin załatwienia tej sprawy, tzn. termin 2 miesięcy od daty otrzymania przez organ pierwszej instancji postanowienia. Organ poinformował przy tym skarżącą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2019 r. oddalił sprzeciw E. M. od decyzji z dnia 28 stycznia 2019 r., a akta zostały zwrócone organowi pierwszej instancji przy piśmie z dnia 13 sierpnia 2019 r. Organ odwoławczy w piśmie z dnia 10 lipca 2020 r. skierowanym do skarżącej wyjaśnił, że wobec zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych obowiązującym w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r., termin załatwienia przedmiotowej sprawy, po otrzymaniu powyższego postanowienia, rozpoczął się dopiero z dniem 24 maja 2020 r. i upływa w dniu 24 lipca 2020 r.

I. P. w piśmie z dnia 1 października 2020 r. wezwała PINB do wydania decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, natomiast w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na przewlekłość postępowania tego organu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji i wymierzenia grzywny wskazując, że wskazując, że w ciągu kilku lat nie otrzymała od organu żadnego pisma w sprawie.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i wskazano, że w celu uzupełnienia materiału dowodowego pismami z dnia 24 lipca 2020 r. wystąpił do Urzędu Miejskiego oraz do E. M. o przekazanie informacji dotyczących byłego kina w W. E. M. w piśmie z dnia 11 sierpnia 2020 r. opisała znany jej zakres robót budowlanych przeprowadzonych w obiekcie. Nie wynika jednak z tego pisma, w jakim okresie dokonano zmian w zakresie ścian wewnętrznych. W ocenie organu pomimo braku wskazania konkretnej daty wykonania przebudowy ścian działowych w obiekcie, zastosowanie w sprawie mają przepisy obecnej ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. Obecnie obiekt nie jest użytkowany. Organ poinformował też, że w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane wstrzymał postanowieniem prowadzenie robot budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia inwentaryzacji oraz oceny stanu technicznego zawierającej zakres realizowanych robot budowlanych.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2021 r. podtrzymała skargę wskazując, że postanowienie PINB z dnia 31 grudnia 2020 r. odnosi się tylko do niewielkiej części budynku byłego kina, tj. poczekalni, personelu, zaplecza sanitarnego, holu kasowego, w której była prowadzona pijalnia piwa, a nie odnosi się do całego budynku po byłym kinie, zwłaszcza byłej sali kinowej.

W piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2021 r. skarżąca wskazała, że organ nadal nie rozwiązał kwestii otworów okiennych i drzwiowych od strony piekarni, co powoduje, że hałasy z dyskoteki osiągają wartość około 200 db. Zdaniem skarżącej rodzaj prowadzonej w budynku działalności ma wpływ na naruszenie prawa związanego z ochroną środowiska przed wstrząsami i hałasem, a nielegalność działalności uniemożliwia pomiar hałasu. Do pisma załączono pismo WINB z dnia 7 listopada 2013 r. i postanowieniem WINB z d 16 kwietnia 2014 r. w sprawi zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy i wyznaczający termin miesiąca na jej załatwienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach tej kontroli w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W niniejszej sprawie skarżąca kontroli poddała prowadzenie przez PINB postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu, uznając je za przewlekłe.

Rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd w pierwszej kolejności bada spełnienie wymogów formalnych takiej skargi. Przy czym, należy zauważyć, że ze względu na datę wszczęcia kontrolowanego postępowania, która miała miejsce przed dniem 1 czerwca 2017 r. (o wszczęciu postępowania zawiadomiono strony w dniu 15 marca 2013 r.) i fakt jego niezakończenia przed ta datą, zastosowanie znajdą przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tych przepisów wprowadzoną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania w niniejszej sprawie było zatem dopuszczalne po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., a więc po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowił, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak natomiast wynika z akt sprawy, skarżąca w dniu 5 listopada 2019 r. i 10 lutego 2020 r wniosła zażalenie do WINB, który postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2020 r. wyznaczył organowi prowadzącemu postępowanie termin do załatwienia sprawy 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia.

W związku z tym, należy uznać, że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia został w tym wypadku spełniony. Również wniesienie skargi nastąpiło w terminie, albowiem wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., termin do wniesienia skargi nie ma zastosowania do skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Skarga taka może być wniesiona do sądu w każdym czasie po uprzednim złożeniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt

II OSK 773/15, dostępny na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy zauważyć, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął też stosownej czynności. Natomiast przewlekłość jest rozumiana, jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wprawdzie przed dniem 1 czerwca 2017 r. przepis art. 37 k.p.a. nie zawierał wprost wyjaśnienia, co należy rozumieć jako bezczynność, a co jako przewlekłość postępowania, jednakże pojęcia te były definiowane w doktrynie i orzecznictwie, co w konsekwencji doprowadziło do zmiany treści art. 37 k.p.a. W związku z tym nadal aktualne pozostają dotychczas prezentowane poglądy zmierzające do rozróżnienia stanu bezczynności i przewlekłości w postępowaniu organu administracji publicznej.

Dlatego też dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne w CBOSA). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414).

Podzielając przedstawiony pogląd przyjąć trzeba, że za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Podkreślić wypada, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., według którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W świetle powyższego, oceniając tok czynności kontrolowanego organu, sąd uznał, że pozostaje on bezczynny, jak też toczące się przed nim postępowanie jest prowadzone przewlekle. Przy czym, należy wyjaśnić, że powyższej ocenie poddano okres od dnia zwrotu organowi akt sprawy do ponownego rozpoznania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 162/19, co miało miejsce w dniu 22 sierpnia 2019 r. (data wpływu akt do PINB). Jednocześnie jednak sądowi nie umknął fakt, że niniejsze postępowanie toczy się od roku 2013 i przez ten czas organ nie był w stanie wydać prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Jak wskazano, w dniu 22 sierpnia 2019 r. do organu wpłynęły akta sprawy przekazanej PINB do ponownego rozpoznania na skutek kolejnej kontroli sądowej zakończonej wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 162/19. Od tej daty rozpoczął bieg terminu wyznaczonego przepisami prawa na załatwienie sprawy, tj. maksymalnie 2 miesiące przy założeniu skomplikowanego charakteru sprawy. Termin ten upływał zatem w dniu 22 października 2019 r. Z akt sprawy wynika jednakże, że w tym czasie nie zapadło żadne merytoryczne rozstrzygnięcie, jak również organ nie informował stron postępowania o niedochowaniu terminu i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Należy też zauważyć, że nie został dochowany również termin wyznaczony przez organ wyższego stopnia na skutek rozpoznania przez niego zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Postanowienie wyznaczające termin 2 miesięcy zostało bowiem doręczone PINB w dnu 8 kwietnia 2020 r., co oznacza, że organ pierwszej instancji winien był rozstrzygnąć sprawę do dnia 8 czerwca 2020 r. Przy czym, trzeba uwzględnić fakt, że na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. (art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Zgodnie z ust. 10, w tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy, a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11).

Natomiast stan zagrożenia epidemicznego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia od 14 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 433 ze zm. oraz Dz. U. z 2020 r. poz. 490) od dnia 14 marca, a z upływem czasu od 20 marca 2020 r. uległ przekształceniu w stan epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.). Dopiero na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), uchylono art. 15zzs i na podstawie art. 68 ust. 7 tej ustawy zmieniającej bieg terminów w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19 biegły dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, co nastąpiło w dniu 16 maja 2020 r.

Zdaniem sądu, skoro stan zagrożenia epidemicznego, do którego odwołuje się art. 15zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19 obowiązywał na obszarze kraju od dnia 14 marca, to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa występuje skutek wynikający z tej normy prawnej, tj. zawieszenie bądź nierozpoczęcie biegu terminów procesowych. Natomiast przyczyna powodująca zatrzymanie biegu tych terminów ustała w dniu 23 maja 2020 r., zatem od dnia 24 maja 2020 r. rozpoczęły swój bieg terminy, które na mocy ww. przepisów nie biegły.

Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że termin wyznaczony przez WINB, który miał rozpocząć swój bieg od dnia 8 kwietnia 2020 r., nie zaczął biec w uwagi na ww. przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem

COVID-19. Bieg ten rozpoczął się dopiero od dnia 24 maja 2020 r., w związku z czym PINB winien był załatwić sprawę do dnia 24 lipca 2020 r., a za czas od doręczenia postanowienia organu wyższego stopnia do dna 24 maja 2020 r. sąd nie może stwierdzić bezczynności lub przewlekłości skarżonego organu.

Niemniej jednak, jak wskazano, również tak wyznaczony termin nie został przez PINB dotrzymany, a organ nie zawiadomił stron o wyznaczeniu nowego terminu. Dopiero bowiem w dniu 31 grudnia 2020 r. wydane zostało postanowienie o wstrzymaniu robót w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. Nie można jednak uznać, że po wniesieniu skargi, tj. po dniu 3 grudnia 2020 r. bezczynność organu ustała i sąd nie ma podstaw do zobowiązania PINB do wydania rozstrzygnięcia w ustalonym terminie, jak domaga się tego skarżąca. Przeciwnie, takie uprawnienie sąd nadal posiada, albowiem ww. postanowienie nie jest rozstrzygnięciem kończącym przedmiotową sprawę, a co więcej, postanowieniem WINB z dnia 12 marca 2021 r. zostało ono uchylone, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania.

W tych okolicznościach sąd uznał, że na dzień wniesienia skargi nie został dochowany ani termin załatwienia sprawy wynikający z przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na skutek wyroku sygn. akt II SA/Gd 162/19, ani termin wyznaczony przez organ wyższego stopnia, z uwzględnieniem modyfikacji wynikających z ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. W konsekwencji należało uwzględnić żądanie skargi co do wyznaczenia kontrolowanemu organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie, o czym sąd orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznając, że termin 2 miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku jest wystarczający.

Sąd uznał też, że prowadząc przedmiotowe postępowanie PINB działał przewlekle. Mianowicie, od dnia przekazania mu akt po wyroku sygn. akt

II SA/Gd 162/19 nie podjął on żadnych czynności w sprawie, w szczególności zaś nie dążył do wypełnienia wskazań sądu zwartych w tym wyroku. Sąd natomiast wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy działać w oparciu nie o przepisy art. 71a lecz art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przy czym zastosowanie trybu naprawczego wymagać będzie szczegółowych ustaleń co do zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych, daty ich wykonania oraz kwalifikacji w świetle przepisów Prawa budowlanego, do czego może posłużyć jedyna zachowana archiwalna dokumentacja projektowa budynku byłego kina z 1953 r, która może stanowić źródło porównań w zakresie rodzaju robót i daty ich przeprowadzenia. Tymczasem analiza akt sprawy ujawnia, że działania zmierzające do wyjaśnienia ww. kwestii i pozyskania stosownej dokumentacji organ podjął dopiero w dnu 24 lipca 2020 r., tj. w dniu upływu terminu na załatwienie sprawy wyznaczonego przez WINB i przepisy ustawy o COVID-19. Tego bowiem dnia PINB zwrócił się do E. M. o wskazanie szczegółowego zakresu robót budowlanych wykonanych w obrębie budynku byłego kina z określeniem daty wykonania poszczególnych robót i do Urzędu Miasta o przesłanie dokumentacji archiwalnej dotyczącej spornego budynku oraz przekazanie danych z ewidencji działalności gospodarczej określającej prowadzenie w ww. obiekcie działalności gospodarczej z określeniem przedziału czasowego jej prowadzenia.

Odpowiedzi na powyższe zapytania organ uzyskał w dniach 11 i 13 sierpnia 2020 r., jednakże w rzeczywistości dzięki nim pozyskał wyłącznie informacje o prowadzonej w obiekcie działalności gospodarczej. E. M. nie była bowiem w stanie wskazać zakresu prowadzonych robót oraz ich dat ze względu na brak dokumentacji – dysponuje ona wyłącznie szczątkowymi informacjami od Miejskiego Konserwatora Zabytków, świadków naocznych oraz powszechnie dostępnej literatury historycznej. Natomiast Urząd Miasta przekazując dane z ewidencji działalności gospodarczej poinformował jednocześnie, że dokumentacja archiwalna dotycząca przedmiotowego budynku byłego kina została przesłana do Urzędu Wojewódzkiego Wydział Infrastruktury w dniu 18 maja 2016 r. W konsekwencji, PINB postanowieniem z dnia 31 grudnia 2020 r. nakazał E. M. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych we wskazanej części budynku byłego kina oraz dostarczenie w terminie 30 dni dwóch egzemplarzy projektu budowlanego oraz oceny stanu technicznej zawierającej zakres zrealizowanych robót budowlanych w obrębie ww. części budynku.

Z powyższego wynika, że przez cały tok postępowania, w terminach związanych z przekazaniem organowi sprawy do ponownego rozpoznania, jak też wyznaczonego przez WINB, organ prowadzący nie podejmował żadnych działań mających na celu wyjaśnienie istotnych kwestii, które pozwoliłyby na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Także podjęte w ostatnim dniu terminu czynności nie doprowadziły do załatwienia sprawy, gdyż w rzeczywistości organ nie pozyskał kluczowych danych w postaci dokumentacji archiwalnej, a co więcej, mimo wskazana przez Urząd, gdzie PINB może pozyskać te materiały, organ nie podjął dalszych czynności dowodowych. Powyższe, w szczególności fakt braku wystąpienia do właściwego organu o niezbędna dokumentację, prowadzi do wniosku, że w rzeczywistości działania wyjaśniające organu prowadzącego postępowanie miały charakter pozorny i nie zmierzały do załatwienia sprawy zgodnie z wytycznymi sądu administracyjnego, gdy. Potwierdza to także fakt, że w efekcie ww. czynności PINB wydał postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, a więc wydał akt niekończący merytorycznie sprawy, który dodatkowo został uchylony przez organ odwoławczy.

Te okoliczności, zdaniem sądu, świadczą o tym, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w sposób przewlekły.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie 2 wyroku sąd stwierdził, że przewlekłość i bezczynność, których dopuścił się organ, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków. Przesłanki te, zdaniem sądu, zostały spełnione w niniejszej sprawie.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ kilkukrotnie przekroczył tak termin biegnący po przekazaniu mu akt do ponownego rozpoznania sprawy po wyroku sądu, jak też nie respektował terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez WINB. Przy tym przez cały tok postępowania nie poinformowano stron o przyczynach zwłoki, ani nie wskazano nowego terminu rozpoznania sprawy. Wreszcie sąd uwzględnił, że niniejsze postępowanie toczy się od roku 2013 i przez cały ten czas PINB nie był w stanie prawidłowo ustalić stanu faktycznego pozwalającego na wydanie decyzji, gdyż kolejne rozstrzygnięcia były uchylane przez organ odwoławczy, jak również kontrola sądowa negatywnie oceniała działania organu pierwszej instancji. Sąd miał też na uwadze fakt, że wydane po wniesieniu skargi postanowienie nadal nie było rozstrzygnięciem kończącym sprawę, a nadto kontrola instancyjna tego aktu okazała się negatywna, co prowadzi do wniosku, że PINB świadomie podejmował pozorne czynności, aby wykazać jakąkolwiek sprawczość w postępowaniu, bez uwzględnienia, czy mają one znaczenie dla sprawy, a jedocześnie zaniechał tych działań, które takie znaczenie posiadały (pozyskanie dokumentacji archiwalnej od Urzędu Wojewódzkiego).

Mając to na uwadze sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., w pkt 2 wyroku stwierdził, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, których dopuścił się organ, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Konsekwencją powyższej oceny jest rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku, wydane na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, a więc wobec uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie skarżąca zgłosiła wniosek o wyznaczenie organowi grzywny i sąd uznał, że w okolicznościach sprawy żądanie to jest zasadne. Grzywna ta ma bowiem na celu zdyscyplinowanie organu (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także ma działać represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie - aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiania spraw. Z uwagi zatem na stwierdzenie rażącej bezczynności oraz przewlekłości, a także na cały okres trwania niniejszego postępowania, sąd uznał że konieczne jest zastosowanie tego rodzaju środka. Jednocześnie sąd uwzględnił niewątpliwie skomplikowany charakter sprawy, wynikający m.in. z samej postawy stron, które nie są wstanie udzielić żadnych informacji co do zakresu i dat kontrolowanych robót, co wpływa na trudności z ustaleniem stanu faktycznego pozwalającego wydać decyzję w sprawie. W konsekwencji, sąd uznał, że grzywna w wysokości 500 zł pozwoli osiągnąć ww. cele.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od PINB na rzecz skarżącej zwrot kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność organu (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 120 tej ustawy, sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.