Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2500/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, b, art. 185 par. 1, art. 207
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA Teresa Kobylecka (spr.) del. NSA Anna Żak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.K. I. Spółka Komandytowa z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 419/15 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 lutego 2015 r. znak: ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Kr 419/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 lutego 2015r., znak: ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 20 lutego 2015r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zw. dalej rozporządzenie oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 27 kwietnia 2012r., nr ... o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr (...) obr. ... Ś. wraz z budową wjazdu na działkach nr ..., ... obr. ... Ś. z ul. M., K. B. oraz infrastrukturą techniczną dodatkowo na działkach ..., ..., ..., ..., ... obr. ... Ś. przy ul. M./S. w K.".

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr ..., ..., ... obr. ... Ś. Z przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie szerokiej weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję M.C. podniósł zarzut naruszenia: (1) art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niedochowanie obowiązku uwzględnienia ładu przestrzennego, w tym wymagań urbanistyki i architektury, ochrony środowiska, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby interesu publicznego; (2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; (3) § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe ustalenie parametrów planowanej zabudowy w porównaniu do zabudowy okolicznej, niesprecyzowanie wskaźników i mało szczegółowe przedstawienie parametrów, na których decyzja została oparta, np. brak dokładnego wskazania co do ewentualnej niwelacji terenu, niedokładne podanie ilości drzew i krzewów do zachowania, niejasne zalecenia dotyczące planowanych garaży podziemnych. Nadto skarżący wskazał na: błędne ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej w sytuacji, gdy w najbliższym sąsiedztwie nie ma budynków wielorodzinnych; wadliwe dopuszczenie w wynikach analizy budowy wielorodzinnej opartej na wybranych działkach, gdzie występuje całkowicie odmienny charakter zabudowy od tej otaczającej teren inwestycji; błędne ustalenie kręgu stron postępowania poprzez pozbawienie prawa strony przykładowo P. C. oraz T. K., którzy jednakże zostali uznani za stronę w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, prowadzonym w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K., zakończonym decyzją Prezydenta Miasta nr ..., z dnia 30 kwietnia 2014r., znak: ...

W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżoną decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należy uchylić, jednakże z przyczyn innych niż podniesione w skardze.

Sąd wskazał, że w ramach postępowania administracyjnego, prowadzonego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, organy administracji zobligowane są do przeprowadzenia czynności, polegających w pierwszej kolejności na wyznaczeniu obszaru analizowanego, a w drugiej – na metodycznym porównaniu prawnie relewantnych parametrów projektowanej inwestycji z parametrami istniejącej zabudowy. Efektem tego porównania są wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowe, zgodne z prawem sporządzenie takiej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja, pozwala na miarodajne stwierdzenie przez właściwy organ, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", które są konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do istniejących, określonych cech zagospodarowania przestrzennego.

Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, określony w § 3 rozporządzenia, został powiązany z szerokością frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W ocenie Sądu, przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w sposób wadliwy, co uniemożliwia uznanie kwestionowanej skargą decyzji za prawidłową.

W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że organy administracji publicznej nieprecyzyjnie wskazały, gdzie znajduje się i ile mierzy front działki. Zgodnie z nazwą przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, jest ono planowane na działkach ..., ..., ... obr. ... Ś., nie wiadomo jednakże, czy za front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 w/w rozporządzenia uznają organy te części w/w działek, które położone są wzdłuż ulicy M., czy też części działek nr ... i ..., przylegające do ulicy K. B. Biorąc pod uwagę fakt, że projekt inwestycji zakłada budowę wjazdu na działkach nr ..., ... obr. ... Ś., sądzić należy, że drogą, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę jest droga publiczna – ulica K. B. (dz. ewid. nr ...), na co wskazuje analiza mapy ewidencyjnej z zaznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji. Jednakże umieszczenie w nazwie zamierzenia działki nr ... (tj. ulicy M.) jako objętej budową wjazdu przeczy tej konstatacji i wprowadza do ustaleń warunków zabudowy niemożliwą do usunięcia niejednoznaczność. Albo wjazd na teren zamierzonej inwestycji jest projektowany z ulicy M. i wtedy wydaje się zbędne projektowanie go na działce nr ... (ul. K. B.), albo z ulicy K. B., co powoduje wątpliwości co do potrzeby zajmowania pod budowę wjazdu na teren inwestycji działki nr ... W konsekwencji, nierozstrzygnięte pozostaje, czy frontem działki jest linia przylegająca do ulicy M., czy linia przylegająca do ulicy K. B. Sprawa ta wymaga jednoznacznego ustalenia przez organ I instancji podczas ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego i wyjaśnienia w treści decyzji, gdyż nie może być pozostawiona domniemaniom wynikającym z kontrolowanej decyzji i akt sprawy.

Po drugie, brak jednoznacznego wskazania frontu działki rodzi niepewność co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Skoro przepis § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia wymaga, aby granice tego obszaru obejmowały odległość nie mniejszą niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, nie sposób bez określenia szerokości frontu wiążąco przyjąć, co stanowiło podstawę wyznaczenia takich, a nie innych granic obszaru analizowanego. Porównanie załącznika nr 4, zawierającego graficzne przedstawienie obszaru analizowanego z mapą ewidencyjną przy uwzględnieniu jej skali prowadzi do wniosku, że trzykrotność szerokości frontu działki mogła być obliczona przy założeniu, że frontem tym jest linia przylegająca do ulicy M., a nie do ulicy K. B. W sytuacji jednak, gdy brak jednoznacznego wskazania, co jest frontem działki, takie ustalenie pozostać może jedynie w sferze przypuszczeń, co dyskwalifikuje analizę urbanistyczno-architektoniczną, a w ślad za nią – zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy i jej załączniki. Gdyby zaś hipotetycznie przyjąć, że frontem działki jest jej część od strony ulicy K. B., to wciąż istotnym uchybieniem organów administracji byłoby niewyjaśnienie położenia granic obszaru analizowanego, który byłby szerszy niż wymagana przepisami trzykrotność frontu działki. Organy winny mieć przy tym na uwadze, że o ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do poszukiwania obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. przede wszystkim poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, polegające na nieprecyzyjnym wskazaniu frontu działki, wjazdu na nią oraz niewyjaśnieniu sposobu oznaczenia granic obszaru analizowanego, co miało przesądzające znaczenie dla legalności podjętego rozstrzygnięcia. Naruszenie prawa materialnego jest konsekwencją naruszenia art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a.

Wskazane naruszenia prawa, zdaniem Sądu, miały wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy, gdyż wielkość obszaru jaki obejmują granice obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej w sposób oczywisty determinuje, m.in. funkcję zabudowy i wielkość wskaźników, tj. atrybuty zabudowy.

Z tego powodu, że wskazane wady postępowania wyjaśniającego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały nieprawidłowościami w zakresie podstaw koniecznych dla ustalenia warunków i wymogów zabudowy, Sąd uznał za zbędne, gdyż przedwczesne - na tym etapie postępowania - analizowanie bardziej szczegółowych zarzutów skargi, które dotyczyły wniosków zakwestionowanej w niniejszym postępowaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W odniesieniu do podnoszonego ewentualnego braku udziału stron w kontrolowanym postępowaniu Sąd zauważył, że w tej kwestii zostały wydane odrębne akty administracyjne, które z woli ich adresatów, w przewidzianym ustawą trybie, mogą podlegać kontroli instancyjnej a następnie kontroli sądowej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Nadto na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2015r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka J. K. I. Spółka Komandytowa zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego oraz nieprawidłowo przeprowadzono analizę cech zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich,

- przepisu § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie front działki znajduje się od strony ul. K. B., a nie od strony ul. M.,

2) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na uchyleniu decyzji pomimo braku wpływu wskazanych naruszeń prawa materialnego (niezależnie od ich zasadności) na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji, pomimo braku naruszeń wskazanych przepisów postępowania, tj. na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 1 oraz 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu I instancji, jakoby w przedmiotowej sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób nieprawidłowy. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, organ prawidłowo przyjął, że granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w nawiązaniu do szerokości frontu działki od strony ul. M. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że teren inwestycji jest usytuowany w sposób nietypowy, gdyż położony jest on na rogu ul. M. oraz ul. K. B.. Przylega on zatem do dwóch dróg publicznych, z tym, że podstawowe znaczenie z punktu widzenia obsługi komunikacyjnej obszaru oraz jego uwarunkowań przestrzennych ma ul. M.. Ul. K. B. jest ulicą o całkowicie nieistotnym znaczeniu z urbanistycznego punktu widzenia, a jej funkcje komunikacyjne są ograniczone wyłącznie do zapewnienia dostępu do ul. M. kilku zlokalizowanym przy niej nieruchomościom. Dlatego też, zdaniem skarżącej uznanie za front działki części terenu inwestycji przylegającej do ul. M. było w pełni uzasadnione, gdyż to właśnie od tej strony należało precyzyjnie określić parametry wnioskowanej zabudowy, w tym w szczególności wysokość górnej krawędzi elewacji oraz szerokość elewacji frontowej. Dodatkowo za takim rozwiązaniem przemawiał również fakt, że główne wejście na teren inwestycji, jak również główne wejście do projektowanego budynku przewidziane jest od strony ul. M.

Nadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że część działki drogowej nr ... - ul. K. B. (w miejscu połączenia tej ulicy z ul. M.) została objęta granicami terenu wnioskowanej inwestycji. Tym samym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, należy stwierdzić, że wjazd na teren inwestycji w granicach wskazanych przez inwestora będzie się odbywać wprost z ul. M., co dodatkowo przemawia za zasadnością przyjęcia, że front działki znajduje się od strony ul. M.

Bezpodstawne jest zdaniem spółki twierdzenie Sądu I instancji, jakoby w przedmiotowej sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w taki sposób, aby zmierzać do "poszukiwania" obiektów mieszkaniowych wielorodzinnych uzasadniających możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Analiza sąsiedztwa planowanej inwestycji pokazuje bowiem, że na tym obszarze występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (wolnostojąca oraz szeregowa), jak i wielorodzinna. Zdaniem spółki, wnioskowana inwestycja stanowi zatem kontynuację i uzupełnienie istniejącej funkcji zabudowy, co jest okolicznością obiektywną i niezależną od sposobu wyznaczenia w przedmiotowej sprawie granic obszaru analizowanego.

Niezależnie od powyższego, skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nawet przyjęcie, że granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w nawiązaniu do szerokości terenu inwestycji od strony ul. K. B., nie powoduje automatycznie, że wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy jest wadliwa i powinna podlegać uchyleniu. Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że nieruchomości, w oparciu o które określono funkcje planowanej zabudowy, jak również jej gabaryty, znajdują się w niewielkiej odległości od terenu inwestycji, w związku z czym również przy zawężeniu granic obszaru analizowanego w sposób wskazywany przez Sąd (tj. w nawiązaniu do szerokości frontu działki od strony ul. K. B.) mogłyby one w dalszym ciągu stanowić podstawę do ustalenia parametrów wnioskowanej inwestycji.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie sposób uznać, aby w niniejszej sprawie mogło dojść do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i to wyłącznie z uwagi na wyznaczenie granic obszaru analizowanego w sposób odmienny niż wskazał Sąd I instancji. Spółka stwierdziła również, że Sąd I Instancji w żadnej mierze nie wykazał, że wskazane naruszenia prawa miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Dopuszczona, postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2016r. do udziału w sprawie, na jej wniosek, spółka S.-T. Sp. z o.o. – Sp. k. z siedzibą w K., na którą przeniesiono (decyzją nr 88/5/2015 z dnia 19 marca 2015r.) na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. nr ... z dnia 30 kwietnia 2014r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, wydaną w oparciu o zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 lutego 2015r. o warunkach zabudowy - wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b p.p.s.a uznał, że organy dopuściły się naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia, które było konsekwencją naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji, do którego należała ocena legalności zaskarżonej decyzji pominął całkowicie zarzuty podniesione w skardze, odniósł się tylko do tego, co podniósł z urzędu, a mianowicie prawidłowości wyznaczonego obszaru analizowany. Jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd wskazał nieprecyzyjne określenie frontu działki, i związane z tym wadliwe określenie obszaru analizowanego. W ocenie Sądu I instancji, nie jest wiadome w sprawie, od której ulicy planowany jest wjazd na działkę.

Tych wątpliwości jednak Sąd I instancji nie powiązał w materiałem dowodowym, stanowiskiem inwestora, wynikami analizy urbanistyczno- architektonicznej i argumentacją organu, zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie analizował zgromadzonego materiału dowodowego, zakwestionował stanowisko organów co do obszaru analizowanego, ale nie porównał go z materiałem dowodowym. Uchylając się od rozpatrzenia zarzutów skargi i oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie ocenił stanowiska inwestora i wyników analizy, które wskazują, że front działki jest położony od strony ulicy M. (działka nr 288/16). Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przedmiotowa działka inwestycyjna przylega do więcej niż jednej drogi, zatem o zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decyduje nie samo przyleganie do drogi, lecz skomunikowanie terenu inwestycyjnego z drogą (p. wyrok NSA z dnia 29 marca 2015r., sygn. akt II OSK 1987/13). Organ przedstawił swoje stanowisko w tej kwestii w zaskarżonej decyzji i do Sądu I instancji należała jego ocena. Materiał dowodowy pozwala na ustalenie, od której ulicy planowany jest wjazd na działkę, dlatego brak było podstaw do uchylenia decyzji, ze wskazaniem jednoznacznego ustalenia przez organ I instancji tej kwestii i wyjaśnienia w treści decyzji.

Skarżący kasacyjnie słusznie podniósł, że nie jest uprawnione w sprawie stanowisko Sądu I instancji, że organ wyznaczając obszar analizowany "poszukiwał" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego o parametrach określonych we wniosku. Sąd winien był ocenić, czy ewentualna zmiana granic obszaru analizowanego w sposób wskazany przez Sąd, zmieniłaby ustalenia analizy, dotyczące funkcji oraz poszczególnych parametrów zabudowy na badanym obszarze. Przygotowana w sprawie analiza urbanistyczno- architektoniczna określa bowiem precyzyjnie działki, w oparciu o które organ określił funkcje i parametry zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ nieprawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, nieprawidłowo przeprowadził analizę cech zabudowy i nieprawidłowo uznał, że front działki znajduje się od strony ul. Bachledy, a nie od strony ul. M. są o tyle nieusprawiedliwione, że dotyczą ustaleń stanu faktycznego sprawy, a nie wykładni lub niewłaściwego zastosowania tych przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy, Sąd I instancji, mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji.

-----------------------

10