Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1145/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 10 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 391/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 391/21, po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych – uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] lutego 2021 r. odmówił J. K. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 do 31 stycznia 2021 r.

W uzasadnieniu organ, powołując się na brzmienie § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 ze zm., dalej: rozporządzenie), stwierdził, że skoro GUS nie potwierdził, by zobowiązany na dzień 30 listopada 2020 r. prowadził przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD nr 47.71.Z (jak to wskazał we wniosku), zaś w CEiDG jako kod przeważającej działalności wpisano kod PKD 46.42.Z, to strona nie jest uprawniona do zwolnienia ze składek. Organ zauważył, że skarżący zmienił kod przeważającej działalności na PKD 47.71.Z dopiero 11 stycznia 2021 r. W tej sytuacji wniosek o zwolnienie ze składek za styczeń 2021 r. nie mógł zostać uwzględniony.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy ZUS decyzją z [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2021 r. Stwierdził, że zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 (rodzaj prowadzonej, przeważającej działalności), dokonuje się na podstawie danych zamieszczonych w rejestrze REGON, w brzmieniu na 30 listopada 2020 r. Według danych przeważającym rodzajem działalności skarżącego była ta oznaczona kodem 46.42.Z, która nie uprawnia do uzyskania pomocy. Ponadto, zdaniem organu, zbiory rejestru REGON nie podlegają korektom, a zgłoszenie zmiany ich zapisów, z datą wsteczną, nie wpływa na zmiany w rejestrze stanowym.

WSA w Rzeszowie uchylił ww. decyzję z [...] marca 2021 r.

W uzasadnieniu zauważył, że w stanie faktycznym sprawy bezspornym jest, że w rejestrze REGON jako kod prowadzonej przez skarżącego przeważającej działalności gospodarczej wpisany był kod 94.99.Z., który nie uprawnia do zwolnienia. Skarżący nie kwestionuje tego faktu, lecz zaznacza, że tego rodzaju dane nie odpowiadały rzeczywistości, poza tym sama treść wpisu w rejestrze, została ukształtowana wbrew jego woli.

Zdaniem WSA, z brzmienia § 10 ust. 1 rozporządzenia wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w opłacaniu składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść tego przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom – płatnikom składek, rzeczywiście prowadzącym określone w nim rodzaje działalności. Sprecyzowanie rodzajów tych działalności nastąpiło natomiast poprzez wskazanie określonych kodów PKD. Dokonano tego jednak w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od cech konkretnego płatnika, domagającego się zwolnienia.

W § 10 ust. 3 rozporządzenia prawodawca zdecydował się na wprowadzenie środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma (miało) nastąpić ustalenie przez organ rozpatrujący sprawę, rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie") przez podmiot domagający się zwolnienia. Środek ten ma charakter domniemania prawnego, zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Przedmiotowe domniemanie nie ma jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść, jak również odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), według której prowadzone jest postępowanie w sprawie, oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych.

Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. § 10 ust. 3 rozporządzenia mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i są dla Zakładu wiążące, ale przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a.

Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w § 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w § 10 ust. 3 rozporządzenia, tj. danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania podlegać będzie zaś na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż ten wynikający z danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona bezwzględnie od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie mające na celu uproszczenie postępowania w przedmiocie ulgi (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy jednak do strony inicjującej postępowanie administracyjne.

Sąd zauważył ponadto, że skarżący już wcześniej występował o przyznanie mu ulgi w postaci zwolnienia go od składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r. W tamtym postępowaniu, kwestionując oparcie się przez organ wyłącznie na zapisach rejestru REGON, w odniesieniu do ustalenia przeważającego rodzaju swojej działalności, skarżący powołał się na liczne okoliczności i potwierdzające je dowody wskazujące na to, iż faktycznie prowadził działalność, jako przeważającą, dla której właściwy jest kod 47.71.Z, uprawniający do zwolnienia. Organ jednak uchylił się od ustalenia przedmiotu rzeczywistej działalności skarżącego, w związku z czym Sąd wyrokiem z 27 maja 2021 r., sygn. I SA/Rz 307/21, uchylił wydaną w tej sprawie decyzję.

Argumenty, jakie legły u podstaw wydania wskazanego wyżej wyroku, są aktualne także na gruncie niniejszej sprawy, w które organ ograniczył się jedynie do zbadania rodzaju przeważającej działalności skarżącego, ujawnionej w rejestrze REGON, pomimo tego, że przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia odwołuje się do faktycznie prowadzonej działalności, a przy tym ZUS dysponował z urzędu odpowiednią wiedzą w tym zakresie (w związku z rozpatrzeniem sprawy dotyczącej zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za listopad 2020 r.), zaś skarżący podnosił tego rodzaju okoliczności w trakcie postępowania.

Opisane wyże naruszenia przesądzają, że zaskarżona decyzja, jako dotknięta istotnymi wadami, winna być wyeliminowana z obrotu prawnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Sąd wskazał, ze w ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS winien przede wszystkim ustalić, jaki był rzeczywisty przedmiot prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. W tym celu powinien przeprowadzić więc pełne postępowanie wyjaśniające, czyniąc niezbędne ustalenia w tym zakresie, na podstawie dostępnych i możliwych do przeprowadzenia dowodów. W ramach wskazanych wyżej czynności organ powinien odnieść się przede wszystkim do okoliczności faktycznych, związanych z realizowanymi przez skarżącego przedsięwzięciami gospodarczymi. Dopiero stwierdzając prowadzenie działalności, uprawniającej do zwolnienia, zbada skalę spadku przychodów skarżącego pod kątem tego, czy jej wskaźnik uprawnia do uzyskania wnioskowanej ulgi.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, uchylenia wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a ):

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, iż w toku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o Covid-19 w sprawie o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. Zakład naruszył ww. przepisy k.p.a., bowiem nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a przez to nie rozpatrzył go w całości, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez ten Sąd zaskarżonej decyzji ZUS wydanej zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COV1D-19 w zw. z art. 31zy ww. ustawy, tj. przy zastosowaniu jedynego środka dowodowego dopuszczonego przez ustawodawcę – danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. – w celu oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007.

2. naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1p.p.s.a ), tj.:

a) § 10 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżący na dzień 30 listopada 2020 r. prowadził działalność gospodarczą o przeważającym kodzie działalności uprawniającym go do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r.,

b) § 10 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie wynikające z przyjęcia, że dokonując oceny spełnienia warunku, o którym mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według PKD, pierwszeństwo należy przyznać działalności rzeczywiście wykonywanej, niezależnie od danych zawartych w rejestrze REGON.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, w związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sporna w sprawie była kwestia spełnienia przez stronę przesłanek do uzyskania zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenia za styczeń 2021 r., a dokładnie przewidzianej w § 10 rozporządzenia przesłanki prowadzenia 30 listopada 2020 r. określonego rodzaju "przeważającej działalności" uprawniającej do uzyskania tego zwolnienia. W ocenie organu, kod PKD "przeważającej działalności" strony ustalony na podstawie rejestru REGON (PKD nr 46.42.z) nie uprawniał do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. Natomiast skarżący podniósł, że od 31 stycznia 2000 r. prowadzi działalność wyłącznie w zakresie sprzedaży detalicznej odzieży, tj. działalność oznaczoną kodem 47.71.Z, uprawniającym do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Wskazał ponadto, że od 2011 r. nie dokonywał żadnych zmian w ewidencji, a nikt go nie poinformował jaką działalność wpisano mu jako przeważającą.

Mając na uwadze tak zarysowany spór, wskazać należy, że istotą problemu prawnego sprawy jest interpretacja § 10 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie, z którym oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. Według Sądu I instancji organ nie może przyjmować bezkrytycznie danych zawartych w rejestrze REGON, zaś w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrze REGON a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Zdaniem organu natomiast, jak to wynika z treści skargi kasacyjnej, nie ma podstaw do ustalania rzeczywiście wykonywanej działalności, gdyż § 10 ust. 2 rozporządzenia należy interpretować ściśle i w związku z tym ustalenie "przeważającej działalności" może nastąpić wyłącznie na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON.

Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje wykładnię § 10 ust. 2 rozporządzenia przyjętą przez Sąd I instancji. Warto w tym miejscu zauważyć, że wykładnia ta wpisuje się w linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowaną m.in. w wyroku z 20 października 2021 r., w sprawie o sygn. akt I GSK 575/21. Sprawa ta dotyczyła wprawdzie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne za listopad 2020 r. na podstawie art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, jednak wobec tożsamej treści tego przepisu i § 10 rozporządzenia – wywody prawne zawarte we wspomnianym wyroku warte są odnotowania.

Zauważyć należy, że zasady prowadzenia Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 955), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności", a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009 ze zm.), zgodnie z którym wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz.U. Nr 251, poz. 1885). Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności" wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność.

W świetle przedstawionych wyżej zasad prowadzenia rejestru REGON informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 i z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15). Należy zauważyć, że w przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy, objęte są domniemaniem prawdziwości, które jest wzruszalne, jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że są niezgodne ze stanem rzeczywistym (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r., V SA/Wa 2180/17). Fakt, iż zawarte w rejestrze REGON dane w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną, przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca.

Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozwiązanie przyjęte w § 10 ust. 2 rozporządzenia, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym, gdy bardziej wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, stosując przy tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zastosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Należy zauważyć, że na tle uregulowania postępowania dowodowego w kodeksie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 k.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99). Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego.

Ponieważ zatem w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, nie jest dopuszczalne takie rozumienie § 10 ust. 2 rozporządzenia, które ogranicza możliwość ustalenie przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. O ile przepis ten zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, to jednak nie narusza on ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym przez wprowadzenie formalnej (legalnej) teorii dowodów w tych sprawach. W przypadku bowiem uzasadnionych wątpliwości co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym.

Za przedstawioną wyżej interpretacją § 10 ust. 2 rozporządzenia, dokonywaną w powiązaniu z przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie dowodowe, przemawiają zarówno argumenty pochodzące z wykładni systemowej, jak i wykładni celowościowej.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11). Nie może budzić wątpliwości, że jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat postępowania są na gruncie procedury administracyjnej reguły prowadzenia postępowania dowodowego (art. 75–81 k.p.a.) oraz obowiązek dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) w oparciu o wszechstronną analizę materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Dokonując zatem wykładni § 10 ust. 2 rozporządzenia z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości proceduralnej nie można twierdzić, że wbrew regułom prowadzenia postępowania dowodowego określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, przepis ten wyklucza inne środki dowodowe aniżeli rejestr REGON oraz że pozwala on pomijać twierdzenia strony odnośnie do zgodności danych zawartych w tym rejestrze ze stanem rzeczywistym, co może mieć bezpośredni wpływ na prawidłowość (sprawiedliwość) wyniku postępowania (tak też NSA w wyroku z 20 października 2021 r., sygn. akt I GSK 829/21). Takie rozumienie omawianego przepisu prowadziłoby do arbitralnego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o jeden tylko środek dowodowy, z pominięciem wysłuchania strony twierdzącej, że środek ten nie odzwierciedla stanu rzeczywistego, a to oznaczałoby naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej.

Za możliwością ustalenia rzeczywistego stanu co do przeważającej działalności podmiotu ubiegającego się o zwolnienie z opłacania składek również na podstawie innych dowodów aniżeli rejestr REGON przemawiają też dyrektywy wykładni celowościowej.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zwolnienie przewidziane w § 10 ust. 1 rozporządzenia stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy o COVID-19 i celami, jakie ma ona realizować.

Reasumując, prawidłowa wykładnia § 10 ust. 2 rozporządzenia,, uwzględniająca dyrektywy wykładni systemowej i wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wyłącza konieczności ustalenia przez ZUS rzeczywiście wykonywanej przez podmiot wnioskujący o zwolnienie z opłacania składek przeważającej działalności, także w sytuacji, gdy jest ona inna niż wpisana w rejestrze REGON. Organ ma bowiem obowiązek wysłuchania wnioskującego podmiotu i zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie do faktycznie prowadzonej działalności w postępowaniu dowodowym prowadzonym na podstawie regulacji zawartych w k.p.a..

W sprawie takie postępowanie wyjaśniające, jaką działalność rzeczywiście prowadzi strona, nie zostało przeprowadzone, mimo że zobowiązany przedstawił dowody mające na celu wykazanie podawanych przez nią okoliczności, a mianowicie, że od 31 stycznia 2000 r. prowadzi działalność wyłącznie w zakresie sprzedaży detalicznej odzieży, tj. działalność oznaczoną kodem 47.71.Z. Wyjaśnienie tej okoliczności, a więc czy strona może skorzystać ze zwolnienia z opłacania składek jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w świetle prawidłowo zinterpretowanych przepisów § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Powyższe oznacza, że na skutek błędnej wykładni prawa materialnego, tj. § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia, organ niezasadnie pominął twierdzenia strony odnośnie do okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zaniechał zweryfikowania tych twierdzeń w oparciu o dowody przedstawione przez stronę i ewentualnie inne jeszcze dowody pozwalające wyjaśnić sprawę. Aprobując zatem krytyczną ocenę Sądu I instancji odnośnie do sposobu dokonanej przez organ wykładni ww. przepisów, należy zauważyć, że skutkiem tej błędnej wykładni było uchybienie przez organ powinnościom wynikającym z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tych okolicznościach zarzut naruszenie przepisów postępowania również nie mógł zostać uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.