Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 474/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1 ust. 1, art. 2 zd. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.

SENTENCJA

Dnia 14 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2724/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 2724/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") i po rozpoznaniu skargi Gminy [...] – uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 października 2020 r. nr [...] w części zaskarżonej, to jest w części, w której utrzymywała ona w mocy pkt 1 decyzji tego samego organu z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr [...]oraz uchylił pkt 1 w/w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 29 maja 1992 r. nr [...], potwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] - z mocy prawa - własności nieruchomości o powierzchni [...] m2, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...] numerami działek: [...] - w części dotyczącej działki ewidencyjnej, aktualnie oznaczonej nr [...](powstałej z części działek nr [...] oraz [...]).

Zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. B. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, to jest:

-) art. 1 ust. 1, art. 2 zd. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (w brzemieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. - Dz. U. z 1982 r. Nr 19, poz. 147) - przez ich niezastosowanie w związku z (cyt.); "art. 5 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających", przez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 134 § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd, że wpis w księdze wieczystej na datę komunalizacji jest podstawowym dowodem wskazującym na prawo własności nieruchomości, a obalenie domniemania zgodności wpisu prawa własności ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie może nastąpić w postępowaniu administracyjnym, jak również nie ma znaczenia następcze obalenie tego domniemania wskutek wydania prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej o niepodleganiu nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej, która to decyzja przesądziła o tym, że sporna nieruchomość nigdy nie stanowiła własności Skarbu Państwa, w tym w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej,

-) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że organ orzekając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, nie mógł uwzględnić zarzutu, iż w dacie komunalizacji właścicielem nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną była skarżąca, a nie Skarb Państwa,

-) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że na jego podstawie mogło dojść do skutecznej komunalizacji spornej nieruchomości, mimo że w chwili wejścia w życie ww. ustawy nie była ona mieniem ogólnonarodowym (państwowym).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto skarżąca wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

W piśmie z dnia 17 marca 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Natomiast w piśmie z dnia 25 marca 2022 r. uczestniczka postępowania – Gmina [...] wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zdalnej.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym w dniu 14 kwietnia 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te nie były uzasadnione a przede wszystkim zostały one w znacznej części nieprawidłowo - pod względem formalnym - przytoczone. Podkreślić zaś w tym miejscu należy, skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595) i z tego więc powodu ustawodawca przy sporządzaniu skargi kasacyjnej ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.). Celem bowiem tego zamierzenia było zapewnienie m. in. formalnej poprawności konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Biorąc powyższe pod uwagę wyjaśnić zatem trzeba, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na: obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponieważ zaś obraza prawa materialnego może nastąpić tylko poprzez: jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, natomiast naruszenie przepisów postępowania ma w postępowaniu kasacyjnym znaczenie jedynie wtedy, gdy zostanie wykazane, iż owo naruszenie proceduralne miało charakter istotny, to niewątpliwie właściwie określenie w skardze kasacyjnej rodzaju podnoszonych w niej zarzutów ma znaczenie dla rozstrzygnięcia. Tymczasem przedmiotowa skarga kasacyjna jest chaotyczna a przede wszystkim mało czytelna. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., czyli z uwagi na stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, autorzy skargi kasacyjnej. Autorzy skargi kasacyjnej natomiast – jaki sami stwierdzili - oparli ją na (cyt.): "naruszeniu prawa materialnego". Pomimo jednak tego stwierdzenia w rzeczywistości skarga kasacyjna zawiera również zarzuty procesowe. Są nimi niewątpliwie bowiem przepisy zawarte w: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. a które to przepisy (jak wynika z treści wyżej przedstawionej skargi kasacyjnej) zostały przez jej autorów potraktowane jako zarzuty prawa materialnego.

Ponadto podkreślenia również wymaga, że chociaż przedmiotowa skarga kasacyjna została wniesiona w sprawie, która w postępowaniu administracyjnym była prowadzona w trybie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ( w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to zarzut naruszenia prawa materialnego, w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (i to bez podania miejsca publikacji ustawy) nie został przez autorów skargi kasacyjnej powiązany z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten wymieniono w skardze kasacyjnej, ale wiążąc go nie z prawem materialnym a z w/w przepisami procesowymi. Tymczasem, zgodnie z jednolitą

i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przepis art. 156 § 1 k.p.a. jako, że dotyczy takiej instytucji prawnej jak pojęcie "rażącego naruszenia prawa" mimo, że został zamieszczony w ustawie generalnie procesowej (kodeksie postępowania administracyjnego) ma jednak charakter materialnoprawny.

W tej sytuacji, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów, które pomimo ich błędnego zakwalifikowania jako zarzuty materialnoprawne, w istocie rzeczy miały charakter procesowy i ustrojowy, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

W związku z powyższym, podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (a nie na postulowanym przez skarżącą art. 151 p.p.s.a) uwarunkowane było jedynie oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji.

Natomiast zarzut oparty na art. 134 § 1 p.p.s.a. nie był w ogóle zrozumiały. Zgodnie bowiem z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tymczasem, uzasadniając tego rodzaju zarzut, autorzy skargi kasacyjnej podnosili, że naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez Sąd Wojewódzki polegało na (cyt.): "błędnym uznaniu przez Sąd, że organ orzekając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, nie mógł uwzględnić zarzutu, iż w dacie komunalizacji właścicielem nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną była skarżąca, a nie Skarb Państwa". Zatem jak wynika z wyżej przytoczonej argumentacji, nie dotyczyła ona w ogóle problematyki "związania sądu wojewódzkiego granicami zarzutów i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną" a odnosiła się do kwestii materialnoprawnych.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku A. D. i A. B. z dnia 26 października 2016 r. o stwierdzenie nieważności części decyzji Wojewody [...] z dnia 29 maja 1992 r. nr [...] – wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) – a w której to decyzji organ wojewódzki stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości o powierzchni [...] m2 wraz z budynkiem, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...] numerami działek: [...], dla której Państwowe Biuro Notarialne w [...] prowadzi księgę wieczystą KW [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część niniejszej decyzji. Zdaniem bowiem strony wnioskującej, w/w decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 k.p.a.) w części, w której odpowiadała ona aktualnym działkom ewidencyjnym: nr [...]i [...], objętym księgą wieczystą KW nr [...].

W uzasadnieniu w/w wniosku wskazywano przy tym, że pierwotnie właścicielem w/w działek gruntu był A. D. (ojciec wnioskodawczyń) - jako właściciel majątku ziemskiego "Dobra Ziemskie [...][...]", w skład którego wchodził Zespół Dworsko - Parkowy, obejmujący m.in. działki nr [...]oraz [...]. W dniu zaś 14 marca 2016 r. Wojewoda [...] wydał - w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) – decyzję nr [...], w której stwierdził, że działki ewidencyjne nr 120/4, 121/18 oraz [...](...) pochodzące z majątku ziemskiego "Dobra Ziemskie [...] i [...]" nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 24 sierpnia 2020 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (w pkt 1 w/w decyzji) wniosek ten uwzględnił w części dotyczącej działki ewidencyjnej aktualnie oznaczonej nr [...](powstałej z części działek nr [...] oraz [...]), a decyzją z dnia 23 października 2020 r. nr [...] (decyzją zaskarżoną) ten sam organ utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Rozpatrując jednak skargę Gminy [...], wniesioną na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 października 2020 r. nr [...] w części, w której utrzymywała ona w mocy pkt 1 decyzji tego samego organu z dnia 24 sierpnia 2020 r., Sąd Wojewódzki uznał, że skarga ta zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem bowiem Sądu I instancji, organ nieprawidłowo dokonał weryfikacji decyzji komunalizacyjnej z 1992 r. w ramach procedury nieważnościowej, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, Sąd Wojewódzki wskazał jednocześnie (cyt.): "że gdy chodzi o prawo własności Skarbu Państwa - to zostało ono oficjalnie zanegowane dopiero w wyniku prowadzonego ponad dwadzieścia lat później postępowania w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W dacie następującej z mocy samego prawa komunalizacji (1990) i w dacie orzekania deklaratoryjną decyzją wojewody (1992) – w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa. Organ orzekający o komunalizacji nie naruszył zatem prawa gdyż wpisem w księdze wieczystej był związany na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 2204, dalej ukwh). W świetle orzecznictwa NSA nie można organowi administracji zarzucić rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy orzekał będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej. Naruszenie prawa mające charakter rażący musi być oczywiste w dacie orzekania przez organ, a nie wygenerowane kilkanaście czy nawet kilkadziesiąt lat później (por. wyrok NSA z 2019-04-29, I OSK 3703/18, Lex nr 2677671). Tymczasem jak podał organ, z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część weryfikowanej decyzji komunalizacyjnej z 29 maja 1992 r., wynika, że działki nr [...] i [...] były uregulowane w księdze wieczystej Kw [...], a jako ich właściciel ujawniony był Skarb Państwa na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...]. W ww. zaświadczeniu wskazano, że na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. R.P. nr 34, poz. 204) Wojewódzki Urząd Ziemski w Krakowie zaświadcza, że nieruchomość ziemska Dobra Ziemskie [...] stanowiąca własność hipoteczną D. A. została w dniu 11 lutego 1945 r. wraz z zabudowaniami i przynależnymi do niej prawami przejęta przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej, jako podpadająca pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W sprawie mamy zatem do czynienia z taką sytuacją, że dla sprawy komunalizacyjnej zakończonej decyzją Wojewody w 1992 r. zapadła wiele lat później decyzja <> skutki przepisów dekretu PKWN była zatem nową okolicznością nie znaną organowi w dacie orzekania. Przesłanka tego rodzaju stanowi podstawę do wzruszenia decyzji administracyjnej – w trybie art. 145 i następne kpa, a nie w trybie nadzwyczajnym regulującym przesłanki nieważności decyzji. Tymczasem minister orzekł w sprawie, wbrew zasadzie ścisłego szeregowania przesłanek nieważności decyzji czy wznowienia postępowania, dokonał zamiany ww. podstaw i zastosował w sprawie przesłankę wznowienia postępowania kwalifikując ją jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Stanowi to o niedopuszczalnym zamiennym stosowaniu przesłanek weryfikacji dwóch nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Organ orzekający w 1992 r. nie naruszył prawa w sposób rażący, ani nie naruszył prawa w ogóle, a wpisem do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości był oczywiście związany. W przywołanym wyżej wyroku I OSK 3703/18 Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej opartej na ustaleniach poczynionych w oparciu o wpisy w powszechnie dostępnym i publicznym rejestrze ksiąg wieczystych. Podniósł przy tym, że wszelkie spory dotyczące ochrony własności i innych praw rzeczowych, jak i ochrona posiadania zostały w istocie wyłączone z postępowania komunalizacyjnego, nie powinny być zatem przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o czym w istocie przesądził ustawodawca w art. 19 ustawy. Jak wskazano, roszczenia takie mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Brak jest też podstaw do przypisania organom i sądom administracyjnym <> za skutki zróżnicowanego ujmowania problematyki dochodzenia roszczeń z zakresu ochrony własności i różnych stanowisk sądów powszechnych i Sądu Najwyższego w tym względzie. Nade wszystko Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy w momencie orzekania przez organ stosuje on powołany przez niego przepis (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy), zgodnie z jego treścią i jednolitym orzecznictwem, biorąc pod uwagę stan prawny nieruchomości miarodajny dla oceny stanu własnościowego nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej".

Jak zatem wynika z przytoczonego wyżej fragmentu motywów zaskarżonego wyroku, zasadniczym powodem uchylenia części zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 października 2020 r. i pkt 1 decyzji tego samego organu z dnia 24 sierpnia 2020 r., był pogląd Sądu Wojewódzkiego, że fakt wydania, w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, decyzji z 2016 r., nie mógł stanowić podstawy nieważności części decyzji komunalizacyjnej z 1992 r. Decyzja ta mogła natomiast stanowić podstawę do wzruszenia decyzji komunalizacyjnej, ale w trybie art. 145 k.p.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie został w ogóle sformułowany zarzut oparty na tym przepisie. Skarga kasacyjna została praktycznie zdominowana zarzutami opartymi na ustawie o księgach wieczystych i hipotece oraz na omówionymi wyżej zarzutami opartymi na procedurze sądowoadministracyjnej. Skarżąca skoncentrowała swoje zarzuty jedynie wokół problematyki, odnoszącej się do innego poglądu Sądu Wojewódzkiego, bo dotyczącego związania organu i sądu administracyjnego treścią wpisu do księgi wieczystej. Ten ostatni pogląd (niezależnie od jego oceny) nie miał jednak w tym przypadku znaczenia rozstrzygającego.

W związku z powyższym - niejako tylko na marginesie - skład orzekający pragnie nadmienić, że jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie (vide np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt SK 1/06 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r. sygn. akt III RN 165/98) decyzja wydawana na podstawie § 5 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. ma charakter deklaratoryjny. Wynika z tego, że decyzja ta jedynie potwierdza stan istniejący w dniu wejścia w życie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Innymi słowy, okoliczność, że dana nieruchomość nie była nigdy własnością Skarbu Państwa, istniała zarówno w dacie komunalizacji, która następowała z mocy prawa (w dniu 27 maja 1990 r.) oraz w dacie wydawania w tej sprawie decyzji komunalizacyjnej ( w dniu 29 maja 1992 r.), chociaż z racji wydania wspomnianej decyzji deklaratoryjnej dopiero w 2016 r. i z racji istnienia wcześniej w księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, wpisu prawa własności Skarbu Państwa, okoliczność ta nie była znana organowi prowadzącemu postępowanie komunalizacyjne (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Dodać też trzeba, że analogiczny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 9 października 2007 r. (sygn. akt III CZP 46/07, OSNC 2008/3/30), zauważając, iż (cyt.): "W przypadku stwierdzenia, że mienie nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja komunalizacyjna nie może być wydana, a jeśli została wydana – postępowanie komunalizacyjne powinno zostać wznowione. Podkreśla się, że stronami postępowania komunalizacyjnego (art. 28 k.p.a.) są nie tylko Skarb Państwa i gmina, ale każdy kto wykaże swój interes prawny we wzięciu udziału w postępowaniu komunalizacyjnym względnie we wznowieniu postępowania."

Jednocześnie wyjaśnić także należy, że niezasadnym okazał się zarzut oparty na (cyt.): "art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a." Po pierwsze, decyzja komunalizacyjna z 1992 r. została wydana przez organ właściwy, to jest Wojewodę [...] (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie miał zatem w tym przypadku w ogóle zastosowania) a po drugie, nawet jeśli powiązać art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (a czego autorzy skargi kasacyjnej nie uczynili) to nie można było twierdzić, że tak sformułowany zarzut był usprawiedliwiony. Z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. wynika, że organ, orzekający w sprawie komunalizacji, powinien jedynie badać, czy na dzień wejścia w życie cyt. ustawy zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1 ww. ustawy i czy nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 cyt. ustawy. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem: składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnych, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.

W rezultacie, skoro komunalizacja mienia, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., następuje z mocy prawa, a wydawana w tym przypadku decyzja ma charakter tylko deklaratoryjny, to wydanie takiej decyzji w stosunku do mienia, objętego wpisem wieczystoksięgowym prawa własności Skarbu Państwa z całą pewnością nie może być taktowane jako oczywiste zaprzeczenie istniejącemu stanowi prawnemu. Oczywistość naruszenia prawa jest zaś nieodzowną przesłanką dla pojęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W konsekwencji tracą na znaczeniu wszelkie zarzuty kasacyjne, oparte na przepisach art. 1 ust. 1, art. 2 zd. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (w brzemieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. - Dz. U. z 1982 r. Nr 19, poz. 147).

Poza tym, niezależnie od tego co zostało wyżej powiedziane - zdaniem składu orzekającego – zarzuty te, nie były usprawiedliwione także z innego powodu.

Wbrew stanowisku autorów skargi kasacyjnej, wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 626(6) kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) - jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Dodatkowo – na zasadzie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), a który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu wypada, że wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pewna rozbieżność poglądów w omawianej materii, ale dotyczy ona jedynie tego, czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej (art. 3 u.k.w.h.) może być obalone tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (vide: uchwała 7 sędziów z dnia 10 lutego 1951 r., sygn. akt I C 741/50, OSN 1951, poz. 2; uchwała z dnia 20 marca 1969 r., sygn. akt III CZP 11/69, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z dnia 26 kwietnia 1977 r., sygn. akt III CZP 25/77, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III CZP 123/10 oraz wyroki: z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/00, LEX nr 52385 i z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I CSK 340/10, LEX nr 785271), czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w innym postępowaniu sądowym (vide: uchwała z dnia 26 marca 1993 r., sygn. akt III CZP 14/93, OSNC 1993, z.11, poz. 96).

Dodać wypada, że analogiczny pogląd w analizowanej kwestii zajmuje również część doktryny, przyjmując, iż domniemania wynikające z ksiąg wieczystych (cyt.): "są wzruszalne, ich obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy" (vide: Stanisław Rudnicki – "Własność nieruchomości" Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2007, str. 283).

Należy przyjąć, że pogląd ten podzielił również Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 57/03, OTK-A 2004/7/69) powoływał się m. in. na wyrażone w tej kwestii właśnie stanowisko byłego sędziego Sądu Najwyższego - Stanisława Rudnickiego.

Wreszcie zauważyć należy, że również ostatnie orzecznictwo Sądu Najwyższego zawęża możliwość wzruszenia domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w.i.h. tylko do (cyt.): "innych spraw cywilnych niż sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym" (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14)

W rezultacie podkreślić zatem wypada, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna.

Odnosząc więc powyższe do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, stwierdzić trzeba, iż przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji było jedynie czystą konsekwencją faktu, iż w dacie komunalizacji istniał w księdze wieczystej, prowadzonej dla w/w nieruchomości, przez nikogo nie kwestionowany wpis prawa własności Skarbu Państwa a którego treść była - dla organu potwierdzającego fakt komunalizacji - wiążąca.

W tej zatem sytuacji, uznając, że skarga kasacyjna okazała się nieskuteczną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.