Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 61/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 6 ust. 1.art. 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręg P. w G. na uchwałę Rady Miasta z dnia 23 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. oddala skargę.


UZASADNIENIE

A., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr LI/1506/18 Rady Miasta z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 23 kwietnia 2018 r. Rada Miasta, działając na podstawie 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), dalej jako u.s.g., podjęła uchwałę nr LI/1506/18 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Zastąpiła ona uchwałę Nr XVIII/431/07 Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2007 r. uchwalającą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta.

Pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. A., wniósł skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części dotyczącej § 1 ust. 1 uchwały, w zakresie w jakim studium przewiduje zmianę przeznaczenia nieruchomości położonej w G. ujętej w księdze wieczystej [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2756), dalej u.r.o.d. poprzez zmianę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dotychczasowego przeznaczenia gruntu, na którym zlokalizowany jest Rodzinny Ogród Działkowy z dotychczasowej funkcji prowadzenia rodzinnego ogrodu działkowego na funkcję mieszkalno-usługową/portowo-przemysłową/cele publiczne, podczas gdy:

a) zgodnie z u.r.o.d. zadaniem jednostki samorządu terytorialnego jest stwarzanie warunków dla rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych,

b) dotychczasowe wykorzystywanie gruntu było wykonywane zgodnie z przeznaczeniem - prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego,

c) zmiana przeznaczenia gruntu na funkcję usługowo-mieszkalną prowadzić będzie do likwidacji ogrodu działkowego dla celów budownictwa mieszkalnego i rozwoju rynku usług,

d) rodzinny ogród działkowy zlokalizowany jest na gruncie gminy od 1962 roku i nieruchomość ta nieprzerwanie wykorzystywana jest na ten cel,

2) naruszenie art. 12 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Radę Miasta swobody kompetencji planistycznych, poprzez zmianę dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości skarżącego w sytuacji, gdy:

a) Rada Miasta nie dysponuje nieograniczoną swobodą planistyczną w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego,

b) własność oraz wszelkie ograniczone prawa rzeczowe podlegają ochronie prawnej i mogą zostać ograniczone jedynie w drodze ustawy, ale tylko wtedy gdy ograniczenie nie narusza istoty prawa własności,

c) uchwalenie studium w obecnej treści umożliwia likwidację ogrodu działkowego na cele publiczne,

3) naruszenie uchwały Nr 143/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. z 2011 r., poz. 66, poz. 1458) poprzez zaplanowanie zmiany przeznaczenia nieruchomości, na której zlokalizowany jest Rodzinny Ogród Działkowy z przeznaczenia dotychczasowego na cele mieszkaniowo-usługowe, portowo-przemysłowe lub dla potrzeb realizacji celów publicznych, w sytuacji gdy Rodzinny Ogród Działkowy znajduje się na obszarze otuliny Parku Krajobrazowego, który w świetle § 1 ust. 2 w/w uchwały Sejmiku Województwa utworzony został w celu ochrony Parku przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka, a które to naruszenia doprowadziły do naruszenia przez zaskarżoną uchwałą interesu prawnego A.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie w jakim zatwierdza studium przewidujące zmianę przeznaczenia nieruchomości skarżącego. Zawnioskował również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że A. jest stowarzyszeniem ogrodowym prowadzącym Rodzinny Ogród Działkowy. Właścicielem nieruchomości jest Gmina Miasto, zaś A. jest użytkownikiem wieczystym od 1962 roku. Przez cały ten okres przeznaczenie gruntu nie uległo zmianie, tj. stale prowadzony jest ogród działkowy. Zgodnie z treścią księgi wieczystej sposób korzystania z gruntu opisany jest jako - grunty orne, zurbanizowane tereny niezabudowane. Taki sposób przeznaczenia nieruchomości umożliwia jego wykorzystywanie na potrzeby prowadzenia ogrodu działkowego.

Skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w postanowieniach studium, które umożliwiać będą zmianę dotychczasowego przeznaczenia ogrodów działkowych pod funkcje mieszkalno-usługowe, portowo-przemysłowe bądź na potrzeby realizacji celów publicznych (w tym zieleń miejską). Ze studium wynika, że ogrody działkowe położone w obszarze zurbanizowanym, dobrze skomunikowanym i uzbrojonym będą przeznaczone do przekształceń funkcji i relokacji. Według skarżącego położenie jego ogrodu działkowego odpowiada wskazanym warunkom, co spowoduje jego likwidację, jeśli plan miejscowy zmieni się w kierunku wyznaczonym przez studium.

Skarżący twierdzi również, że przeznaczenie terenu ogrodu pod funkcje mieszkaniowo – usługowe doprowadzi do naruszenia wymogów ochrony przyrody wynikających z faktu zlokalizowania go w otulinie Parku Krajobrazowego, które realizuje obecnie ogród, idealnie współgrając z otoczeniem. Ogród sam w sobie stanowi również formę ochrony przyrody, podczas gdy jakiekolwiek zmiany przeznaczenia terenu prowadzić będą do degradacji istniejącego w tej części miasta środowiska.

Zwrócono również uwagę na fakt, że działkowcami w ROD są nie tylko rodziny z dziećmi, ale i osoby starsze, dla których kontakt z naturą umożliwia aktywne spędzanie wolnego czasu, rekreację oraz wypoczynek. Przewidywana przez w studium potencjalna (brak danych czy ogród będzie likwidowany czy relokowany) zmiana lokalizacji ogrodu pozbawi lub w istotny sposób ograniczy działkowcom korzystanie z w/w korzyści. W studium nie wskazano, iż w razie likwidacji wszystkie likwidowane ogrody działkowe zostaną przeniesione - relacja powierzchni ogrodów planowanych do relokacji a dostępnymi gruntami zamiennymi nie jest adekwatna.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ uznał, nawiązując do charakteru studium, że zarzuty skargi dotyczące realizacji ewentualnej zabudowy na terenie ogrodów działkowych, czy też relokacji tych ogrodów, są bezzasadne, albowiem z chwilą uchwalenia studium nie dokonuje się jeszcze żadna zmiana przeznaczenia tych terenów, a jedynie umożliwia się taką zmianę.

Wskazano ponadto, że studium jest aktem planistycznym, którego podstawowym celem jest określenie projektowanego zagospodarowania przestrzennego, a zatem aktem nakierowanym na zmiany w zastanej strukturze przestrzennej, i jego przepisy mogą często wchodzić w kolizję z istniejącym przeznaczeniem terenu, wiążąc jednocześnie przy zmianie aktualnego sposobu zagospodarowania lub zabudowy. Dotychczasowy stan przeznaczenia i zagospodarowania terenów może być zmieniony i inaczej określony przez wskazanie kierunków zmian w studium. Uwarunkowania polityki przestrzennej gminy wynikają bowiem z rożnych szczegółowych problemów lub stanów faktycznych, jak np. potrzeby i możliwości rozwoju gminy, stanu prawnego gruntów, występowanie obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, stanu systemu komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami, jak też potrzeby dotyczącej zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne zwrócono uwagę, że art. 10 ust. 1 u.p.z.p. formułuje wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych (informacyjnych) studium, do części regulacyjnej studium odnosi się zaś art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Jednakże zarówno wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych, jak i regulacyjnych należy interpretować nie tylko językowo, lecz także celowościowo, mając na uwadze cel, któremu służy studium. Celem tym jest zaś określenie polityki przestrzennej gminy.

Wskazano, że przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. wskazuje, jakie elementy należy uwzględnić w uwarunkowaniach planistycznych. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi konieczny element studium, z prawidłowym określeniem zapotrzebowania na nową zabudowę wyrażoną w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 u.p.z.p.). Podkreślono, że na rysunku będącym załącznikiem do zaskarżonej uchwały w oznaczeniach opisano kwestionowane przeznaczenie jako: "Przewidywany kierunek zmian w strukturze przestrzennej i przeznaczeniu terenów – przeznaczenie dominujące istniejące i projektowane".

Przesłanka uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie oznacza, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Zmiana predestynacji terenu musi zostać poprzedzone właściwą i rzetelną analizą.

Zwrócono również uwagę, że określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę perspektywę nie dłuższą niż 30 lat oraz niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30%.

Organ wyjaśnił, że działając w trosce o dobro mieszkańców i biorąc pod uwagę niezmiernie trudną do wyważenia sprawę interesu publicznego i poszczególnych stron, w tym mieszkańców miasta, w procedurze sporządzania uchwały analizowała zarówno wnioski mieszkańców już istniejącego zainwestowania jak i potencjalnych organizatorów nowych inwestycji. Nie oznacza to jednak każdorazowego pozytywnego rozpatrzenia wszystkich wniosków każdej ze stron. Przyczyną braku uwzględnienia wniosków o zachowanie dotychczasowego przeznaczenia jest polityka miasta, która dąży do "rozwoju miasta do wewnątrz". Polityka ta przejawia się zwiększaniem możliwości zabudowy na terenach dobrze obsłużonych środkami transportu publicznego, zwiększaniem oferty usług, w tym publicznych oraz wyposażonych w bogatą infrastrukturę techniczną. W ramach takich zmian w mieście może się zdarzyć, że ograniczane są walory niektórych nieruchomości, ale jednocześnie ich właściciele zyskują na lepszym dostępie do komunikacji i usług. Realizowane jest to w szeroko pojętym interesie publicznym i wiąże się z optymalizacją funkcjonowania miasta, jako całości m in. poprzez redukowanie kosztów obsługi infrastruktury miasta. Miasto zwarte jest po prostu bardziej przyjazne i tańsze dla jego mieszkańców. Polityka ta została zapisana w Strategii Miasta (Programy Operacyjne), przyjętej uchwałą Rady Miasta nr LVI1/1327/14 z dnia 25 września 2014 r. Programy Operacyjne z horyzontem czasowym do roku 2023 służą natomiast wdrażaniu Strategii Rozwoju Miasta (dokument przyjęty został przez Radę Miasta uchwałą nr XVII/514/2015 w dniu 17 grudnia 2015 r.). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta musi być zgodne ze strategią rozwoju miasta i towarzyszącymi jej programami operacyjnymi, czyli najogólniejszymi dokumentami określającymi jakie miasto ma być w przyszłości. W następstwie tego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta jego przyszłość jest wskazana jako miasto zwarte, związane z mniejszymi kosztami jego utrzymania i konserwacji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności wskazano, że w ocenie organu nie znajduje on uzasadnienia. Skoro przepis art. 9 ust. 5 u.p.z.p. zawiera zastrzeżenie, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, to taki akt nie może prowadzić ani do zmiany przeznaczenia gruntów, ani ich wartości.

Odnosząc się zaś do kwestii planów miejscowych wskazano, że zgodnie z art. 64 Konstytucji RP w przypadku własności dopuszczalne są jej ograniczenia. Granicą jest tu jednak zakaz naruszania "istoty prawa własności", o którym mowa w art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej. Zauważono, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku sygn. akt K 27/00, nie uznał miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, będących aktami prawa miejscowego, za sprzeczne z art. 64 ust. 3 Konstytucji z tej przyczyny, że wprowadzają pozaustawowe ograniczenia własności.

W ocenie organu nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia uchwały w sprawie Parku Krajobrazowego. Zgodnie z ustawą o ochronie przyrody otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Przepis art. 16 ust 2 ustawy o ochronie przyrody dopuszcza jej utworzenie na obszarach graniczących z parkiem krajobrazowym. Na terenie otuliny nie obowiązują zakazy określone dla parku krajobrazowego, stąd regulacje studium nie mogą naruszać zakazów tam nieobowiązujących.

Odnosząc się do wniosków dowodowych wskazano, że dowody z dokumentów nie pozostają w związku z oceną legalności zaskarżonej uchwały. Dotyczą wyłącznie regulacji cywilnoprawnych pomiędzy gminą a skarżącym. Nie są podstawą rozpoznania w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący A., jako użytkownik wieczysty nieruchomości, na której prowadzi Rodzinny Ogród Działkowy (zwany dalej ROD) wykazał, że jego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą Nr LI/1506/18 Rady Miasta z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g., skargę na uchwałę organu gminy może wnieść podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienie zostały naruszone wydaniem tej uchwały. Strona skarżąca musi zatem nie tylko wykazać się istnieniem indywidualnego interesu prawnego, ale także jego naruszeniem. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes, o którym mowa w powołanym przepisie, musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu uprawnień lub nałożonych obowiązków. Jednak w przypadku uchwał jednostek samorządu terytorialnego nie można wykluczyć sytuacji, że źródłem interesu prawnego będzie akt wewnętrznie obowiązujący, jeżeli w wyniku wewnętrznego obowiązywania dojdzie do wydania aktu prawnego kierowanego na zewnątrz administracji publicznej, aktu który wpłynie na sytuację prawną skarżącego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku uchwały o studium, która jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny członka wspólnoty samorządowej. Studium wprawdzie nie kształtuje sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy, na podstawie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej, u.p.z.p., pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych postanowieniami studium. Naruszenie interesu prawnego właściciela bądź użytkownika wieczystego działek objętych studium może nastąpić zwłaszcza w sytuacji zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości poprzez wprowadzenie związanych z tą zmianą nakazów i zakazów, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w konkretnej sytuacji.

Przy ocenie naruszenia interesu prawnego postanowieniami studium, realność tego naruszenia powinna być rozumiana szerzej, niekoniecznie jako zdarzenie, które już nastąpiło, ale i takie, które niechybienie albo w stopniu wysoce prawdopodobnym wystąpi w przyszłości i z tego tytułu już dziś wywołuje określone skutki, choć jeszcze nie koniecznie prawne. Nie sposób bowiem pominąć, że ustalenia studium choć wiążą tylko wewnętrznie radę gminy uchwalającą plan miejscowy to skutkują zmianą sytuacji właściciela nieruchomości, najpierw faktyczną a później prawną. Innymi słowy owe skutki prawne wystąpią z dużym stopniem prawdopodobieństwa a nawet pewności (obligatoryjny plan miejscowy), tyle że są odłożone w czasie.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uchwała o studium narusza interes prawny skarżącego. Modyfikuje bowiem dotychczasowe, faktyczne przeznaczenie użytkowanej przez niego nieruchomości, na której położony jest ROD, poprzez stworzenie warunków do wprowadzenia tam funkcji mieszkaniowo – usługowej, portowo-przemysłowej i terenów publicznych. Te zmiany w studium mogą w przyszłości realnie doprowadzić do likwidacji ROD w tym miejscu, podczas gdy w interesie skarżącego leży dalsze nieprzerwane korzystanie z użytkowanych wieczyście przez niego nieruchomości w sposób dotychczasowy.

W odniesieniu do rodzinnych ogrodów działkowych w tekście studium przewidziano, że kontynuacja dotychczasowej polityki miasta, spójne funkcjonowanie oraz jego prawidłowy rozwój wymaga relokacji tych rodzinnych ogrodów działkowych, które położone są w sąsiedztwie terenów zurbanizowanych, są dobrze skomunikowane i uzbrojone. Zachowane zostaną te ogrody, które zlokalizowane są na terenach niezabudowanych lub w dzielnicach peryferyjnych. Przewidziano, że relokacji wymagać będą ogrody o łącznej powierzchni około 536 ha, gdyż na ich terenach przewiduje się rozwój funkcji mieszkaniowo – usługowych lub portowo-przemysłowych, a także realizację celów publicznych (w tym na około 71 ha ogrodów została ustalona zieleń miejska). Funkcja ogrodów działkowych zostaje zachowana ze względów przyrodniczo – społecznych na obszarze 344 ha. Ogrody te powinny być dostępne dla ogółu mieszkańców jako "ogrody otwarte", a niewykorzystywane działki w ich granicach powinny znaleźć nowych użytkowników. Rysunek studium obejmujący kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego potwierdza, że obszar ROD określono jako teren mieszkaniowy z usługami podstawowymi.

W części tekstowej studium na s. 316 i 317 umieszczono mapę, z której wynika, że ROD znajduje się w obszarze, dla którego miasto zamierza przystąpić do sporządzania planów miejscowych.

Wskazane postanowienia studium naruszyły interes prawny skarżącego w zakresie, w jakim doszło do sprecyzowanej i dookreślonej modyfikacji przeznaczenia jego nieruchomości względem dotychczasowego sposobu użytkowania, co uzasadnia stanowisko, że doszło do bezpośredniego i realnego naruszenia strefy uprawnień rzeczowych do nieruchomości skarżącego rozważanych jednak prospektywnie (w perspektywie przyszłej zmiany planu miejscowego). Położenie ROD w całkowicie zainwestowanej części dzielnicy , bardzo dobrze skomunikowanej (Kolej Metropolitalna, autobusy, sieć dróg publicznych) oraz w pełni uzbrojonej kwalifikuje go do relokacji i zainwestowania pod funkcje mieszkaniowo – usługowe, co zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w studium może urzeczywistnić się w planie miejscowym. Przy tym wyjaśnić należy, że Sąd przeanalizował postanowienia studium z 2007 roku, poprzedzającego zaskarżoną uchwałę, i uznał, że ze względu na stopień konkretyzacji przekształceń funkcjonalnych w stosunku do nieruchomości skarżącego i ich wysokiego prawdopodobieństwa (teren przewidywany do sporządzenia planu) zaskarżone studium pogorszyło sytuację prawną skarżącego w stosunku do poprzedniej regulacji.

Powyższe stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej przez skarżącego i otwiera drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały w granicach jego naruszonego interesu prawnego wyznaczonych zakresem przysługującego mu prawa rzeczowego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest ROD. Podkreślić w tym miejscu należy, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nie jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi, które, jak wynika z art. 28 u.p.z.p., następuje dopiero wówczas, gdy zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo.

Odnosząc się do postawionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2756 ze zm.), zwanej dalej u.r.o.d., poprzez przyjętą w studium zmianę przeznaczenia terenu ROD bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia tego terenu podczas, gdy gmina ma ustawowy obowiązek tworzenia warunków dla rozwoju ROD, należy uznać go za bezzasadny.

Przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi jednoznacznie, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Nie ulega wątpliwości, że warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, nie oznacza jeszcze, że Rada, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium.

W procesie kształtowania w studium polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, gmina ma obowiązek uwzględniania w takim samym stopniu zarówno dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, jak również możliwości i potrzeb rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.).

Kontrola legalności studium w zakresie realizacji powyższych zasad polega, w gruncie rzeczy, na poszukiwaniu w materiałach planistycznych uzasadnienia dla przyjętych rozwiązań i obranych kierunków przekształceń w gminie.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem.

W niniejszym przypadku, jak wynika z materiałów planistycznych, gmina przygotowując studium, w tym kształtując kierunek zmian funkcjonalno – przestrzennych w odniesieniu do rodzinnych ogrodów działkowych, uwzględniła zapisy: Koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju 2030, Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego, Planu zagospodarowania przestrzennego województwa, Strategii Rozwoju Województwa 2020 oraz Planu zagospodarowania przestrzennego Obszaru Metropolitalnego 2030. Projekt studium został sporządzony również w oparciu o program operacyjny, zatwierdzony uchwałą nr L/1132/14 Rady Miasta z dnia 27 marca 2014 r. Jednym z zasadniczych założeń tych dokumentów jest poszanowanie zasobu, jakim jest przestrzeń, poprzez intensyfikację rozwoju w ramach istniejących struktur (regeneracja i uzupełnianie) i przeciwdziałanie niekontrolowanej suburbanizacji oraz kształtowanie się zawartych i wielofunkcyjnych jednostek osadniczych. Lektura zasadniczych założeń powyższych planów i strategii potwierdza zgodność i spójność głównych kierunków i celów rozwoju miasta zawartych w ustaleniach studium.

Z uzasadnienia studium wynika kontynuacja polityki przestrzennej w zakresie przeznaczania terenów pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo – usługową określoną w Studium z 2007 r. z zachowaniem generalnej zasady rozwoju miasta do wewnątrz, co pozwoli na kreowanie miasta kompaktowego, sprzyjającego lepszemu wykorzystywaniu i poprawie ekonomiki transportu i innych systemów infrastruktury technicznej. Założono, że w obszarze o w pełni wykształconej i zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej zakłada się wykorzystanie wszystkich dotąd planowanych terenów rozwojowych oraz intensyfikację zabudowy. Zaplanowano taką wielkość terenów inwestycyjnych przeznaczonych pod nową zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo – usługową, która odpowiada prognozowanemu, maksymalnemu zapotrzebowaniu miasta na nową zabudowę mieszkaniową.

W studium przyjęto podstawową zasadę rozwoju miasta do wewnątrz polegającą na wypełnianiu niedoinwestowanych terenów w ukształtowanych strukturach miasta, szczególnie w zabudowie śródmiejskiej, dążeniu do kompaktowego charakteru miasta i przeciwdziałaniu suburbanizacji. Wyrazem wdrażania tej zasady są ustalenia szczegółowe studium odnoszące się już indywidulnie do poszczególnych dzielnic, w tym do W., gdzie przewidziano kontynuację i intensyfikację funkcji mieszkaniowo – usługowej. Właśnie dla dzielnic ukształtowanych, takich jak W., gdzie zlokalizowany jest ROD, przewidziano że wskaźniki zagospodarowania terenu powinny być jednym z narzędzi realizacji zasady rozwoju miasta do wewnątrz, zmierzającej do intensyfikacji zainwestowania tego obszaru.

W ocenie Sądu, w świetle przyjętych w studium założeń i zasad kształtowania kierunków przekształceń funkcjonalno - przestrzennych i zagospodarowania przestrzennego miasta, koncepcję przekształcenia ROD zlokalizowanych na terenach zurbanizowanych, dobrze skomunikowanych i uzbrojonych pod rozwój funkcji m.in. mieszkaniowo – usługowych należy uznać za w pełni uzasadnioną i stanowiącą wynik prawidłowego rozważenia różnych potrzeb i aspektów funkcjonowania miasta. Oparto się w tym zakresie na specjalistycznych analizach ekonomicznych, demograficznych, środowiskowych i społecznych, diagnozujących w ten sposób potrzeby rozwojowe G. Z przedłożonych materiałów planistycznych oraz z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że obrana koncepcja zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta nie jest dowolna, ale odpowiada potrzebom dynamicznie rozwijanego się miasta.

Wobec tego nie sposób uznać, by Rada Miasta przekroczyła zakres władztwa planistycznego przy uchwalaniu studium. Wbrew twierdzeniom skarżącego, pomimo tego, że kwestionowane studium tak ukształtowało kierunek zmian funkcjonalnych w odniesieniu do terenów ROD, że umożliwiło w przyszłości w planach miejscowych zmianę przeznaczenia terenu, na którym funkcjonuje ROD, pod funkcje mieszkaniowo - usługowe, to jednak tak obrany kierunek przekształceń funkcjonalnych jako efekt wdrożenia spójnej koncepcji rozwoju miasta uznać należało za w pełni uzasadniony koniecznością sprostania wyzwaniom rozwojowym G. Przedmiotowa uchwała nie narusza zatem dyspozycji art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, dokonana przez organ gminy modyfikacja funkcji terenu obecnie wykorzystywanego pod rodzinnych ogród działkowy nie przekroczyła ani zewnętrznych (wynikających z przepisów prawa), ani wewnętrznych (związanych z celami i przesłankami decyzyjnymi) granic władztwa planistycznego gminy. Dodać warto, że przepisy u.r.o.d. nie ustanawiają szczególnego statusu terenów ROD w procesie stosowania u.p.z.p. Przepisy te nie tworzą ograniczeń w regulacji planistycznej w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2018 r., II OSK 2241/16, LEX nr 2588214).

Nie ulega wątpliwości, że wyznaczony kierunek przekształceń funkcjonalnych godzić będzie w dotychczasową sytuację faktyczną, a w perspektywie, wraz z wejściem w życie planu miejscowego, nawet i prawną skarżącego, co nie oznacza jednak, że uniemożliwi mu realizowanie dotychczasowej funkcji rodzinnego ogrodu działkowego w innym miejscu, w ramach relokacji, którą również przewiduje studium. Ze względu na charakter tego dokumentu szczegóły relokacji nie mogły zostać zawarte w studium i dawać skarżącemu pewności, co do nowego miejsca odtworzenia likwidowanego w przyszłości ogrodu. Obowiązujące przepisy u.r.o.d. zabezpieczają jednak sytuację skarżącego na przyszłość na tyle, ażeby nie doszło do zniweczenia możliwości realizowania przypisanych skarżącemu ustawowo i statutowo zadań, tyle tylko, że w innym miejscu.

Do skarżącego zastosowanie będzie mógł znaleźć przepis art. 19 ust. 2 u.r.o.d., albowiem prawo do nieruchomości, na której znajduje się ROD, zostało nabyte przez skarżącego nieodpłatnie. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.r.o.d. w sytuacji, w której po wejściu w życie planu miejscowego, zgodnego z kwestionowanym studium, miasto jako właściciel nieruchomości zgłosi do skarżącego żądanie likwidacji ROD z tego powodu, że jego funkcjonowanie będzie sprzeczne z obowiązującym planem miejscowym obejmującym tę nieruchomość, to miasto będzie obowiązane przedstawić propozycję nieruchomości zamiennej odpowiadającej warunkom określonym w art. 21 pkt 1 oraz propozycję umowy gwarantującej realizację obowiązków określonych w art. 21 oraz art. 22. Zastosowanie wskazanego przepisu w odniesieniu do skarżącego uzasadnia

Stosownie do art. 21 u.r.o.d. na podmiocie likwidującym (miasto) ciążą następujące obowiązki odtworzeniowe ROD:

1) zawarcie ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD;

2) założenie nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD.

Z mocy art. 22 ust. 1 u.r.o.d. podmiot likwidujący rodzinny ogród działkowy obowiązany jest wypłacić: działkowcom - odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność oraz za prawa do działki w ROD, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD, a stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie, według kosztów odtworzenia, za składniki majątkowe stanowiące jego własność, a niepodlegające odtworzeniu. Podmiot likwidujący obowiązany jest zrekompensować koszty i straty poniesione przez stowarzyszenie ogrodowe w związku z likwidacją (art. 22 ust. 3 u.r.o.d.).

Natomiast z art. 10 ust. 1 i 2 u.r.o.d. wynika, że grunty przeznaczone pod nowo tworzone i odtwarzane ROD powinny być zrekultywowane i zmeliorowane przez właściciela gruntu. Dodatkowo gmina obowiązana jest do doprowadzenia do ROD dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz uwzględnienia w organizacji komunikacji publicznej potrzeb ROD. Powyższe oznacza, że w ramach likwidacji ROD i realizacji przez podmiot likwidujący obowiązku jego odtworzenia, skarżący powinien uzyskać nieruchomość o powierzchni odpowiadającej powierzchni likwidowanego ogrodu, a co do lokalizacji, skomunikowania oraz stanu zagospodarowania i utrzymania, odpowiadającą potrzebom nowego ogrodu. Z woli ustawodawcy w takiej sytuacji nie może dojść do pogorszenia warunków realizowania przez stowarzyszenie ogrodowe przypisanych mu funkcji ustawowych.

Z powyższych względów zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia ustawowych zadań gminy w zakresie tworzenia warunków dla rozwoju ROD nie potwierdziły się. Przepis art. 6 ust. 1 u.r.o.d., który stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego tworzą warunki dla rozwoju ROD, zawiera generalną dyrektywę dla organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego o charakterze deklaratywnym, a nie normatywnym, by tworzyły warunki dla rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych w zakresie swoich ustawowych kompetencji. Dyrektywa ta nie tworzy obowiązku konkretnego działania po stronie wskazanych organów (A. Jakowlew, O. Kuc, Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. Komentarz, LEX/el 2014).

Uznając zarzut naruszenia istoty przysługującego skarżącemu prawa użytkowania wieczystego za niezasadny wyjaśnić należy, że prawo użytkowania wieczystego, w swej treści zbliżone do prawa własności, nie jest prawem bezwzględnym. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, mającym zastosowanie również do użytkowania wieczystego, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W niniejszej sprawie, określone prawidłowo, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, kierunki przekształceń funkcjonalno – przestrzennych ogrodów dziadkowych, nie mogły doprowadzić do niezgodnego z Konstytucją RP naruszenia uprawnień skarżącego. Kwestionowane postanowienia studium prospektywnie przewidujące zmianę jakościową przeznaczenia terenów dotychczasowych ogrodów działkowych spełniających konkretne warunki, równocześnie przewidują relokację tych ogrodów, czyli tworzą warunki do dalszego ich funkcjonowania.

Nie sposób również podzielić argumentacji skargi w zakresie naruszenia postanowieniami studium uchwały nr 143/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego. Po pierwsze, z położenia ROD w otulinie Parku Krajobrazowego nie wynikają żadne skonkretyzowane zakazy ani obowiązki, które stałyby na przeszkodzie planowanej zmianie przeznaczenia terenu obecnego ogrodu. Po drugie, pomimo ustawowego przypisania ROD realizacji celów ochrony środowiska i przyrody, ROD nie jest żadną z prawnych form ochrony przyrody określonych w ustawie o ochronie przyrody, z którego funkcjonowaniem wiązałyby się dla gminy jakiekolwiek ograniczenia w określaniu jej polityki przestrzennej.

Poza tym, z treści studium oraz z załączników graficznych wynika, że teren ROD pokryty jest tzw. płatem OSTAB (Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie), który, zgodnie z postanowieniami studium, obejmuje wybrane ogrody działkowe. Płaty OSTAB są elementem całego systemu, którego celem jest zachowanie, odtworzenie i wzmocnienie ekologicznego ładu przestrzennego miasta i dążenie do powiązania ze sobą najbardziej wartościowych pod względem przyrodniczym terenów. Według postanowień studium na terenach niezabudowanych wchodzących w skład płatów OSTAB możliwa będzie lokalizacja wyłącznie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem równoczesnego zachowania określonych parametrów urbanistycznych: 70% udziału powierzchni biologicznie czynnej zrealizowanej na poziomie terenu w ogólnej powierzchni terenu inwestycji, minimalnej odległości pomiędzy budynkami, maksymalnej długości elewacji budynków oraz ukształtowania zabudowy w sposób uwzględniający kierunek powiązań przyrodniczych. W ten sposób miasto zabezpieczyło potrzeby ochrony przyrody i środowiska na obszarach przeznaczonych pod rozwój funkcji mieszkaniowo – usługowych stwarzając warunki do prawidłowego wyznaczenia i zagospodarowania struktury przyrodniczej, która ma przenikać tereny zabudowane, jeszcze niezabudowane oraz inne obszary zainwestowania miejskiego, zapewniając odpowiednie warunki mieszkania, rekreacji i wypoczynku. Przyjęte rozwiązania zostały zaakceptowane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że w granicach wyznaczonych skargą postanowienia studium nie naruszają prawa, a argumentacja skargi oraz przedłożone wraz z nią dokumenty nie zdołały podważyć tego stanowiska, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), skargę oddalił jako bezzasadną.