Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 941/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art.31 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg Fundacji [...] "[...]" z siedzibą w P. i Towarzystwa [...] w Polsce z siedzibą w W.- Oddział O.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Towarzystwa [...] w P. z siedzibą w W.- Oddział O.W. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Fundacji Ochrony Zwierząt "[...]" z siedzibą w P. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 941/14

UZASADNIENIE

Towarzystwo [...] w Polsce - Oddział O.W. i Fundacja [...] [...] wnioskiem z dnia 17 marca 2014 r. zwróciły się do Prezydenta Miasta P. o czasowe odebranie wszystkich psów i kotów J.S. z posesji przy ul. L. [...] w P. i jednocześnie ww. organizacje wniosły o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...], działając na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalaj k.p.a.,) postanowił odmówić Towarzystwu [...] w Polsce - Oddział O.W. i Fundacji [...] [...] dopuszczenia na prawach strony do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie czasowego odebrania. J.S. wszystkich psów i kotów z posesji przy ul. L. [...] w P.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż zgodnie z art. 31 §1 k.p.a. organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeśli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że za odebraniem zwierząt przemawia interes społeczny, a jedynie partykularny interes samych organizacji. W uzasadnieniu nadmieniono, że wnioskowane jest wydanie decyzji Prezydenta Miasta P. o czasowe odebranie J.S. wszystkich posiadanych zwierząt i przekazanie ich pod opiekę ww. organizacji, co jest niezgodne z brzmieniem art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie zwierząt, gdzie wskazuje się, że odebrane zwierzęta domowe są umieszczane w schronisku dla zwierząt (w tym przypadku dotyczyło by to Schroniska dla Zwierząt w P. przy ul. B. [...]).

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Towarzystwo [...] w P. - Oddział O.W. i Fundacja [...] [...], kwestionując stanowisko wyrażone w tymże postanowieniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wobec tego uznanie żądania za uzasadnione wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek w zakresie inicjatywy procesowej organizacji społecznej; żądanie musi być uzasadnione celami statutowymi oraz musi za tym przemawiać interes społeczny. Organizacja społeczna występuje więc o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jako podmiot na prawach strony nie mając w tym postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby będzie legitymowana tymi postanowieniami statutu organizacji, które określają cel działania całej organizacji oraz jej organów. Organizacja społeczna ma obowiązek wykazać zasadność swojego udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział ma wpływ na strony a wyrażone przez nią stanowisko może mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia, że wniosek jest uzasadniony celami statutowymi stowarzyszenia jest niewystarczające. Każdy cel działania wyrażony w statucie lub regulaminie organizacji może bowiem uzasadniać jej udział w postępowaniu, ale tylko wówczas, jeżeli przedmiot postępowania administracyjnego wkracza w zakres działania organizacji społecznej. Czy to ze względu na czynności postępowania czy też ze względu na jego wynik.

W rozpoznawanej sprawie skarżące organizacje wskazały jako powód dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie odebrania zwierząt (wszystkich psów i kotów stanowiących własność J.S.) wynikające z ich statutów działanie na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, ich poszanowania i objęcia ochroną i opieką. W ocenie Kolegium cel ten nie daje legitymacji do udziału w takim postępowaniu administracyjnym ponieważ rozstrzygnięcie w przedmiocie odebrania zwierząt osobie prywatnej i wydanie decyzji w tym zakresie, której rozstrzygnięcie dotyczyć będzie interesu prawnego wyłącznie tej osoby, nie ma wpływu na wartości czy interesy dotyczącego szerszego grona podmiotów, czyli istotnych społecznie a nie koniecznie ważnych dla stron postępowania

Jakkolwiek bowiem pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym, nie znaczy to jednak, że jest pojęciem blankietowym pod które można podłożyć dowolne treści. Za sprawę szczególnie istotną dla interesu społecznego uznaje się taką która ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób oraz okoliczności rozstrzygania i jej realizacji, w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków.

Interes społeczny występuje zatem w przypadkach orzekania w indywidualnych sprawach administracyjnych, dotyczących konkretnej osoby i jej interesu, gdy równocześnie rozstrzygnięcie będzie szczególnie ważne z punktu widzenia obiektywnie rozumianego interesu wielu niezindywidualizowanych podmiotów, traktowanych wspólnie jako jeden podmiot. Podmiotem tym może być przykładowa wspólnota samorządowa, gminna, a także państwo traktowane jako korporacja, którą tworzę jej obywatele i inne osoby zamieszkałe na jej terytorium. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony nie powinno nastąpić wyłącznie w interesie prywatnym. Sama deklaracja wnioskodawcy jest przy tym bez znaczenia. Ocena "charakteru interesu" leżącego u podstaw wniosku powinna abstrahować od deklarowanych intencji wnioskodawcy, a być dokonana według kryteriów obiektywnych.

W kontekście niniejszej sprawy organ odwoławczy zauważył, że w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie działa automatyzm tego rodzaju, że powołanie się na wynikające ze statutu sformułowania dotyczące przedmiotu sprawy wystarczają aby przyjąć, że za udziałem organizacji przemawia interes społeczny. Taka okoliczność, stanowiąca samoistną przesłankę, warunkującą dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu musi być przez wnioskodawcę oddzielnie wykazana, zaś ocena czy w konkretnym przypadku taka przesłanka zachodzi, należy do organu prowadzącego postępowanie.

Zdaniem Kolegium stanowisko odmowne zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest zasadne, albowiem w niniejszej sprawie inicjatywa procesowa organizacji, z racji nie wystąpienia łącznie dwóch przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może być aprobowana. Niniejsza sprawa dotyczy bowiem wyłącznie praw i obowiązków strony postępowania i nie wykracza swym oddziaływaniem poza tę sferę. Dopuszczenie wnioskujących organizacji do udziału w postępowaniu z tej tylko racji, że w swoich celach statutowych mają zapisaną ogólnie pojmowaną troskę o los zwierząt, jest niewystarczające i nie odpowiada racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem w tej indywidualnej sprawie.

Organ odwoławczy podkreślił, że udział organizacji społecznych w sprawie odebrania zwierząt określonej osobie nie może powodować naruszenia jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania. Dlatego istotne i niezbędne jest wykazanie zasadności udziału w postępowaniu przez organizacje społeczne, ponieważ ich udział w sprawie nie jest obojętny dla strony, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek bowiem doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który domaga się ona udziału w postępowaniu, nie można go stawiać ponad interesem strony postępowania.

Towarzystwo [...] w Polsce Oddział O.W. i Fundacja [...] [...], kwestionując powyższe postanowienie wnieśli odrębne, lecz jednobrzmiące skargi. Skarżący zarzucili naruszenie art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i wadliwe zastosowanie w sprawie, art. 31 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego zaskarżonego postanowienia, oraz naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skarg wskazano, iż Towarzystwo, jak i Fundacja, występują w celu ochrony interesu zbiorowego, jakim pozostaje działanie na rzecz zwierząt, które trzymane są przez J.S. na terenie posesji przy ul. L. [...] w P. w warunkach zagrażających ich życiu i zdrowiu. Tym samym udział skarżących w niniejszym postępowaniu prowadzi do realizacji ich celów statutowych i jednocześnie nie stanowi formy popierania konkretnych interesów określonych podmiotów. W skargach podniesiono, iż działanie Towarzystwa i Fundacji w przedmiotowej sprawie leży w interesie społecznym, gdyż zapewni ono zwierzętom przetrzymywanym przez J.S. poszanowanie, ochronę i opiekę zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie praw zwierząt. Ustalenie natomiast, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy, czego jednak organ w zaskarżonym postanowieniu nie uczynił. Skarżący powołując się na orzecznictwo wskazali, że każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może natomiast uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy też ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Ponadto odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, nieoparta na wynikach analizy występowania przesłanek unormowanych w art. 31 § 1 k.p.a., gdy o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu decydować mogły jedynie przesłanki wynikające z art. 31 § 1 k.p.a. narusza zasadę unormowaną w art. 6 k.p.a.

Z powyższego zdaniem skarżących wynika, że skoro podstawową działalnością Towarzystwa i Fundacji z założenia jest interes społeczny - ochrona zwierząt - to podmioty te zgłaszając żądanie dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony zmierzają do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tych organizacji z przedmiotem postępowania. Natomiast dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego Towarzystwa i Fundacji w powyższym znaczeniu uprawniałoby organ do wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P.

W konkluzji wskazano, że pomiędzy reprezentowanym interesem społecznym, a interesem strony występuje wyraźny konflikt, co jednak jest prawnie irrelewantne dla dopuszczenia Towarzystwa i Fundacji do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Według bowiem niepodważalnego w orzecznictwie i doktrynie stanowiska, konflikt między interesem strony ubiegającej się o decyzję - z jednej strony - oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną - z drugiej strony - niejednokrotnie może być pożądany dla adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i w takich przypadkach za dopuszczeniem organizacji przemawia interes społeczny w rozumieniu art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. ( zob. wyrok NSA z 23.09.2010 r., sygn. akt: II OSK 1339/09 ).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z dnia 9 września 2014r. połączono w/w sprawy w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzono je łącznie pod sygn. akt IV SA/Po 941/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi okazały się zasadne.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.).

Istota przedmiotowego postępowania dotyczy odmowy dopuszczenia Towarzystwa [...] w P. - Oddział O.W. i Fundacji [...] [...] do udziału w postępowaniu w przedmiocie czasowego odebrania wszystkich psów i kotów J.S. z posesji przy ul. L. [...] w P.

Materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć stanowi art. 31 §1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału (w toczącym się postępowaniu) dotyczącym innej osoby. Gdy żądanie to zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, wówczas organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowanie na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie.

Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej orzeka o zasadności, bądź bezzasadności żądania organizacji społecznej w formie akcyjnego postanowienia (wyrok NSA z 15 lipca 1992r., V/Wa 178/92, NSA 1993, nr 1, poz. 20; Wspólnota to 1993, nr 44 s. 18), przy czym bierze pod uwagę jedynie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 k.p.a. Analizując treść art. 31 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że zawarto tam dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby organizacja społeczna mogła zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu. Żądanie to musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym.

W literaturze prawniczej podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 258). W literaturze podnosi się również, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może powodować naruszenia sfery prywatności innej osoby - strony postępowania administracyjnego. Strony winny być chronione przed swoistym "wścibstwem" organów takiej organizacji, czy też chęcią wywarcia presji przez bezpodstawne upublicznienie sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 258).

Z przepisu art. 31 § 1 in fine k.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Treść konkretnych postanowień zawartych w szeroko rozumianym "statucie" (akcie ustrojowym) nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, a wręcz musi być tłumaczona wąsko w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby, skoro udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, że mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania, zmieniając w sposób istotny układ ich praw procesowych (por.: wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn.akt IV SA/Wa 1399/05, CBOSA; A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna..., s. 226).

W konsekwencji zasadnie twierdzi się, że statutowa działalność, na którą powołuje się organizacja społeczna dla uzasadnienia żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby (dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu), powinna dotyczyć zasadniczych kierunków działalności tej organizacji (por. wyroki: WSA: w Warszawie z dnia 2 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 911/06 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 266/07 – CBOSA), a jej zakres winien być odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi organizacji, a postępowaniem, którego wszczęcia (dopuszczenia do udziału w którym) organizacja oczekuje. Jak trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1499/06, CBOSA), "określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony." Chodzi przy tym o związek merytoryczny o charakterze prawnym, a nie wyłącznie faktycznym (por. wyrok WSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/06, CBOSA). Ponadto nie bez znaczenia jest tu także cecha "rzeczywistości" (autentyczności) celów statutowych danej organizacji społecznej, która to cecha, jak trafnie podkreśla się w doktrynie, "pozwala rozpoznać autentyczne organizacje społeczne spośród pseudo-organizacji społecznych, których powstawanie i działanie jest szczególnie dostrzegalne w ostatnich latach" (A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna..., s. 228).

Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna również uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.6.2009 r. II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Sam. Teryt. 1-2/10/50). Natomiast na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1339/09).

Odnosząc się do kwestii "interesu społecznego" stwierdzić należy, że w/w pojęcie nie zostało w ustawie zdefiniowane. Należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Należy w związku z tym przypomnieć, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. Ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (por. wyrok NSA z dn. 4 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984). Również w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. (tak również NSA w postanowieniu z dnia 29/04.2013r. o sygn. II FZ 174/13, publ. CBOSA). Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Sąd podkreślił, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów.

Z powyższych wypowiedzi wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 §2 k.p.a. ( zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., II OSK 139/09)

O tym, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zgodne z interesem społecznym świadczyć może autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy rzeczywiście można mieć poważne obawy co do zagrożenia określonych wartości, wśród których można wskazać ochronę przyrody.

Powyższego organy administracyjne nie ustaliły nie odnosząc się szczegółowo do zapisów Statutów zarówno Towarzystwa, jak i Fundacji, które w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wskazują na zasadność dopuszczenia wnioskujących organizacji do udziału w postępowaniu. W Statucie Towarzystwa [...] w Polsce wskazano, iż celami podstawowymi Towarzystwa jest działanie na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, ich poszanowania, objęcia ochroną i otoczenie opieką, kształtowanie właściwego stosunku do zwierząt, działanie na rzecz ochrony środowiska oraz działalność interwencyjna w ramach obowiązujących przepisów prawa, poprzez ściganie i ujawnianie przestępstw przeciwko zwierzętom oraz reprezentowanie wobec wymiaru sprawiedliwości praw zwierzęcia jako pokrzywdzonego (§ 8 ust. 1 Statutu). Dla realizacji celów statutowych obejmujących działalność pożytku publicznego Towarzystwo może prowadzić m.in nieodpłatną działalność w zakresie zwalczania przejawów znęcania się nad zwierzętami, działanie w ich obronie i niesienie im pomocy, aktywnego działania w zakresie przestrzegania praw zwierząt, sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów i praw w dziedzinie ochrony zwierząt i środowiska, w tym współdziałanie z właściwymi instytucjami w zakresie ochrony zwierząt, współdziałania z właściwymi instytucjami w zakresie ujawniania i ścigania przestępstw oraz wykroczeń dotyczących praw zwierząt (§9 ust. 2 pkt 1-4 Statutu). Statut Fundacji “[...]" przewiduje zaś, iż celem Fundacji jest ochrona zwierząt, w tym m.in działanie na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, w szczególności poprzez organizowanie i prowadzenie edukacji prozwierzęcej, prozwierzęcy lobbing, współpracę z instytucjami propagującymi humanitarne traktowanie zwierząt oraz niesienie pomocy zwierzętom skrzywdzonym i porzuconym, w szczególności poprzez leczenie, umieszczenie ich w schroniskach, udzielenie pomocy placówkom i osobom fizycznym służącym zwierzętom bezdomnym, współpracę z placówkami i osobami fizycznymi niosącymi pomoc zwierzętom bezdomnym i działalność adopcyjną (§8 lit a i b Statutu Fundacji). Fundacja realizuje swoje cele m.in poprzez współpracę z instytucjami państwowymi, samorządowymi, organizacjami pozarządowymi oraz osobami fizycznymi, których celem jest niesienie pomocy zwierzętom bezdomnym i skrzywdzonym, oraz innymi organizacjami, współpraca z którymi może przyczynić się do realizacji celów statutowych Fundacji, zwalczanie przejawów znęcania się nad zwierzętami, w szczególności poprzez podejmowanie interwencji w obronie zwierząt, składanie zawiadomień o popełnionych przestępstwach, występowanie w sądach oraz przed innymi władzami i organami w sprawach z zakresu ochrony praw zwierząt (§9 lit e i f Statutu Fundacji).

W tym miejscu odpowiadając na argumentację organu odwoławczego, iż sprawa dotyczy wyłącznie praw i obowiązków strony postępowania i nie wykracza swym oddziaływaniem poza tę sferę, dopuszczenie wnioskujących organizacji do udziału w postępowaniu, z tej tylko racji, że w swoich celach statutowych mają zapisaną ogólnie pojmowaną troskę o los zwierząt, jest niewystarczające i nie odpowiada racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem w tej indywidualnej sprawie, wskazać należy, iż (na co słusznie wskazano w skargach) konflikt między interesem strony - z jednej strony - oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną - z drugiej strony - niejednokrotnie może być pożądany dla adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i w takich przypadkach za dopuszczeniem organizacji przemawia interes społeczny w rozumieniu art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. ( zob. wyrok NSA z 23.09.2010 r., sygn. akt: II OSK 1339/09 ).

Ponadto należy mieć na uwadze, że w ocenie Sądu SKO, jak i organ I instancji, naruszyły przepisy k.p.a. nakładające na organy administracji obowiązek właściwego ustalenia kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz zapewnienia tym stronom czynnego udziału. W myśl zasady ogólnej wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

W świetle przywołanych przepisów nie ulega wątpliwości, że w każdym przypadku organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, i nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne podmioty. Wszczynając postępowanie (z urzędu albo na wniosek strony) organ obowiązany jest zawiadomić o tym fakcie wszystkie osoby będące zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r., I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726).

Niewątpliwie niniejsze postępowanie dotyczące kwestii dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu ma charakter wpadkowy wobec postępowania głównego dotyczącego czasowego odebrania wszystkich psów i kotów J.S. z posesji przy ul. L. [...] w P. Bez wątpienia J.S., jako strona postępowania głównego dotyczącego odebrania zwierząt nie był stroną postępowania wpadkowego prowadzonego w trybie art. 31 §1 pkt 2 k.p.a. dotyczącego dopuszczenia w/w Fundacji i Towarzystwa do udziału w postępowaniu i faktycznie w tym postępowaniu nie brał udziału.

Przyjmuje się, że zgodnie z art. 31 §2 k.p.a. nie ma żadnego ograniczenia podmiotowego wnoszenia środka zażalenia na postanowienie odmawiające dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Zażalenie może więc złożyć każda ze stron i każdy z uczestników postępowania biorący w nim już udział na prawach strony (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 215, teza 4). Jeżeli więc J.S. jako strona postępowania głównego dotyczącego odebrania zwierząt, nie brał udziału w postępowaniu wpadkowym dotyczącym udziału w/w Fundacji i Towarzystwa (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), to podstawą dopuszczenia jego do udziału w przedmiotowym (wpadkowym) postępowaniu administracyjnym stanowił art. 28 k.p.a. Z jego treści wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Oczywistym jest, że niniejsze postępowanie wpadkowe dotyczy interesu prawnego J.S., gdyż skarżące organizacje społeczne zainicjowały postępowanie główne i dążą do odebrania mu praw do jego zwierząt. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że J.S. jako podmiot posiadający interes prawny w postępowaniu dotyczącym dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego dotyczącego odebrania zwierząt jest z mocy prawa uczestnikiem postępowania wpadkowego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne mając na uwadze powyższe wywody i eliminując dotychczasowe uchybienia. W szczególności uwzględniając przedstawioną wykładnię powinien dokonać ustalenia, czy w przypadku skarżących występują przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a., w tym również, czy za udziałem skarżących organizacji społecznych w niniejszym postępowaniu przemawia interes społeczny. W razie stwierdzenia istnienia przesłanek określonych w tym przepisie organ powinien podjąć właściwą decyzję prawidłowo ją uzasadniając.

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany.

W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 Ppsa prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

W niniejszej sprawie należy jednak zwrócić uwagę na charakter prawny uchylonego aktu, który ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia. Przyjąć więc należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności. Co za tym idzie nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego wykonania w trybie art. 152 Ppsa.

Również sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 Ppsa zdaje się przesądzać, że choć obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, to jednocześnie przepis ten nie determinuje treści konkretnego rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.