Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 115/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77,  art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 50, art. 50 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi F. C. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 18 stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zadaszenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 19 listopada 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego F. C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez F. C. (dalej zwanego skarżącym), reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego K. G., jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako OWINB) z dnia 18 stycznia 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 19 listopada 2018 r., nr [...], nakazującą skarżącemu rozbiórkę zadaszenia nad miejscami postojowymi nr 1 i nr 2. na działce nr a, przy ul. [...] w miejscowości [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

J. N. właściciel zabudowanej działki nr b w [...], sąsiadującej z działką skarżącego, pismem z dnia 14 maja 2018 r., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w skrócie PINB) w powiecie opolskim o przeprowadzenie kontroli pod kątem naruszenia Prawa budowlanego w związku z budową dwóch wiat usytuowanych na czterech miejscach postojowych w [...] przy ul. [...]. Dodał, że właściciele ww. nieruchomości w maju 2018 r. budując dwie wiaty, naruszyli przepisy dotyczące warunków technicznych odnośnie do miejsc postojowych, ponieważ podczas budowy domów deweloper wykonał jedynie miejsca niezadaszone.

Organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 11 czerwca 2018 r. kontrolę, podczas której ustalił, że na działce nr a stoją dwie wiaty o wymiarach 4,08 m x 6,00 m, usytuowane w granicy działki. Okap dachu wystaje nad drogę dojazdową do posesji na działkę nr c, kryty gontem bitumicznym, spad w kierunku działki nr a. Organ zaznaczył, że F. C. wnioskiem datowanym na dzień 28 lutego 2018 r., (przyjętym 22 marca 2018 r.) zgłosił Staroście [...] zamiar postawienia wiaty samochodowej na dwóch miejscach parkingowych oznaczonych na mapie nr 1 i 2.

Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 13 lipca 2018 r. PINB ustalił, że wiata samochodowa postawiona na miejscach oznaczonych 1 i 2 została ustawiona zgodnie ze zgłoszeniem. Wiata graniczy z działkami nr b i drogą nr [...]. Odprowadzenie wody z dachu jest wspólne z wiatą sąsiednią (nr 3 i 4) i wychodzi na działkę nr d.

W tak ustalonym stanie faktycznym PINB działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 11202, z późn. zm., dalej przywoływanej jako Prawo budowlane), wydał nakaz rozbiórki zadaszenia nad miejscami postojowymi nr 1 inr 2 na działce nr a przy ulicy [...] w miejscowości [...].

W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wiata jest budowlą, określoną art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego i stanowi zadaszenie wsparte na słupach wraz z drewnianą ażurową osłoną z trzech desek oraz posiada odwodnienie z dachu na własny grunt. Organ dodał, że wiata tworzy zadaszone miejsce dla samochodów osobowych. Wywiódł, że zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm., w dalszej części uzasadnienia zwane rozporządzeniem lub jako warunki techniczne) stanowiska postojowe, w tym również zadaszone oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Organ podniósł, że wyjątek stanowi § 19 ust. 6 tych zapisów, zgodnie z którym zachowanie odległości, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia nie jest wymagane w przypadku niezadaszonych parkingów składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w zabudowie jednorodzinnej oraz w zabudowie zagrodowej, jeżeli stykają się one z niezadaszonymi parkingami dla samochodów osobowych na sąsiedniej działce. PINB podkreślił, że wiata spełniająca funkcje inną niż rekreacyjna podlega zapisom rozporządzenia. Zaznaczył, że odległość od działki nr b stanowiącej własność J. N. wynosi 30 cm, a do działki nr d, będącej drogą publiczną - 40 cm. W przekonaniu organu pierwszej instancji, oceniana wiata narusza przepisy prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Gminy [...] z 24 maja 2011 r., Nr [...], w zakresie przejścia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Naruszony także został art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) w zakresie sytuowania obiektów w granicach pasa drogowego. Wobec powyższych naruszeń, PINB skonstatował, że niemożliwa jest legalizacja obiektu. Podniósł, że zgłoszenie do Starosty [...] nie mogło odnieść skutku, ponieważ dołączona do zgłoszenia mapa nie przedstawia rzeczywistego stanu sąsiednich działek i zabudowań nań się znajdujących.

W odwołaniu od powyższej decyzji, wniesionej w imieniu F. C. przez pełnomocnika, radcę prawnego K. G., zarzucono naruszenie art. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 2 warunków technicznych, poprzez błędne przyjęcie, że wiata stanowi budynek, a także art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz odwołującego się kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik odwołującego podniósł, że F. C. dokonał skutecznego zawiadomienia o zamiarze budowy przedmiotowego zadaszenia Staroście [...]. Zawiadomienie to zostało dokonane prawidłowo, a roboty wykonano zgodnie ze zgłoszeniem. Pełnomocnik inwestora wskazał, że jego mocodawca jest cudzoziemcem i nie są dla niego zrozumiałe wszystkie zagadnienia prawa polskiego, niemniej jednak starał się dochować formalności i dokonał zgłoszenia, w stosunku do którego nie wniesiono sprzeciwu. W ocenie odwołującego, organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów ustalając, że wiata stanowi budynek, do którego zastosowanie mają przepisy warunków technicznych. Powołując szereg wyroków sądów administracyjnych, wywiódł, że wiata nie jest budynkiem ani budowlą spełniającą funkcje użytkowe budynku. Kolejno podniósł, że organ pierwszej instancji nie udowodnił, że wiata została usytuowana w pasie drogowym, ponieważ ustalona została jedynie odległość wiaty od granicy działki stanowiącej drogę publiczną, a nie od jej krawędzi. Pełnomocnik dowodził, że posadowienie wiaty nie odbyło się w warunkach samowoli, to organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nawet organ nadzoru budowlanego winni wezwać odwołującego o przedłożenie dokumentów umożliwiających legalizację wiaty poprzez uzyskanie zgody zarządcy drogi na zbliżenie obiektu do krawędzi jezdni.

Organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

OWINB zauważył, że w sprawie niesprzeczne jest, że na działce nr a w [...], przy ul. [...] istniały miejsca postojowe wybudowane w 2012 r. przez dewelopera, a ich lokalizacja uwarunkowana jest prawem przejazdu przez tę działkę na rzecz właścicieli działki nr c. Również za udowodnione uznał, że nad miejscami postojowymi (tak 1 i 2, jak i 3 i 4) zostały wykonane dwie wiaty, o powierzchni 24 m², w stosunku do których inwestorzy wnieśli zgłoszenie do Starosty [...].

OWINB zgodził się, że odwołujący może czuć się pokrzywdzony działaniami organu inspekcji budowlanej, skoro dopełnił wymaganych formalności. Jednakże zadaniem organów nadzoru budowlanego jest m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 81 ust. 1 pkt I lit a i e Prawa budowlanego). Kontroli takiej podlega legalność wykonywania wszelkich robót budowlanych nawet tych, w stosunku do których nie wniesiono sprzeciwu. Ujawnione w toku kontroli nieprawidłowości stanowią zatem podstawę do władczej ingerencji organów w prawnie chronione dobra (własność) inwestorów, w zakresie, w jakim naruszają one powszechnie obowiązujące przepisy.

Odnosząc się do dokonanej kwalifikacji prawnej spornej wiaty, OWINB odnotował, że w przepisach prawa brak jest legalnej definicji wiaty, jednak zgodnie z powszechnym rozumieniem tego pojęcia wskazywał, że wiata to lekka konstrukcja w postaci dachu wspartego na słupach. Organ odwoławczy stwierdził, że na kanwie Prawa budowlanego wiata stanowi budowlę. Wynika to z przyporządkowania negatywnego, polegającego na tym, że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Jedną zaś z przesłanek uznania obiektu za budynek jest wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), których przedmiotowa wiata jednak nie posiada (ewentualnie posiada tylko jedną, częściową przegrodę na jednym z boków).

W kwestii, czy na budowę wiaty wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, OWINB zwrócił uwagę na art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m², sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m² powierzchni działki. Organ dodał, że art. 30 Prawa budowlanego zawiera zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych, na których wykonanie wymagane jest takie zgłoszenie. W przepisie tym nie wymieniono wiat. W związku z tym, co do zasady budowa wiaty została wyłączona z obowiązku uzyskania zarówno pozwolenia, jak i zgłoszenia budowlanego. Oceniając postawienie wiaty, jako samodzielnego obiektu, w ocenie organu, uznać należało, że jej budowa zwolniona była z uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Jednakże zdaniem organu, powstały obiekt stanowi zadaszenie legalnie istniejącego miejsca postojowego, które o tę właśnie wiatę zostało rozbudowane. Powstała całość, która stanowi obecnie zadaszone miejsce postojowe. Powstanie takiego obiektu wymaga już dla swej legalności nie tylko zgłoszenia, którego inwestor dokonał, ale pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, Starosta [...] nie mógł skutecznie przyjąć zgłoszenia z 28 lutego 2018 r. jako wystarczającej podstawy dla budowy zadaszenia.

OWINB wskazał, że co do zasady budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę podlega legalizacji w trybie art. 48 i nast. Prawa budowlanego, jednak w sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi wykonywanymi z naruszeniem przepisów (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), ponieważ inwestor dokonał zgłoszenia, które nie powinno być przyjęte. W myśl przywołanego przepisu, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Postanowienie to wydaje się tylko wtedy, gdy roboty te nie zostały jeszcze zakończone. W przeciwnym wypadku organ powinien wydać, po przeprowadzeniu postępowania, jedną z decyzji o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, z pominięciem etapu wstrzymania robót budowlanych, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przepis ten stanowi podstawę do orzeczenia nakazu zaniechania robót budowlanych, rozbiórki obiektu bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), bądź w przypadku dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków określonych w pozwoleniu na budowę organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Organ nadmienił, że przepisy Prawa budowlanego nie precyzują żadnych dodatkowych kryteriów zastosowania środków wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, pozostawiając ich wybór uznaniu organu nadzoru budowlanego, w zależności od stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego, naruszeń przepisów oraz możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego. O ile organ ustali niezgodność z prawem wykonanych robót, ma obowiązek określić, w jakiej części możliwe jest doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W sytuacji ustalenia natomiast, że roboty budowlane nie odpowiadają obowiązującym przepisom prawa, a to przepisom prawa miejscowego, jak również przepisom techniczno-budowlanym, organ obowiązany jest do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż tylko ten przepis zawiera sankcje adekwatne do stwierdzonych nieprawidłowości.

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 2 pkt 1 warunków technicznych przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 rozporządzenia. Zważywszy zatem, że doszło do rozbudowy istniejącego miejsca postojowego o zadaszoną wiatę, to wedle organu, przepisy warunków technicznych mają zastosowanie w sprawie.

Po przytoczeniu treści § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a warunków technicznych, organ odwoławczy przyjął, odwołując się do ustaleń dokonanych przez PINB, że przedmiotowe zadaszone miejsce postojowe usytuowane jest ok. 30 cm od działki nr b i ok 40 cm od działki nr d. W związku z tym uznał, że jest ono niezgodne z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a warunków technicznych. Pozwoliło to na konstatację, że przedmiotowa wiata jest niezgodna z przepisami w sposób tak istotnie od nich odbiegający, że niemożliwe jest jej zalegalizowanie. W tych okolicznościach uzasadnione było nakazanie jej rozbiórki na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy zaakcentował, że szczegółowo wyjaśnił powody, dla których wykonane roboty budowlane uznane zostały za samowolę budowlaną, mimo że inwestor dokonał zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast OWINB przychylił się do argumentacji dotyczącej naruszenia ustawy o drogach publicznych, zgadzając się, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił przebiegu pasa drogowego lub odległości wiaty od krawędzi jezdni. W przekonaniu OWINB, w realiach sprawy ewentualna zgoda zarządcy na zmniejszenie tej odległości i umieszczenie obiektu w mniejszej niż wymagana przepisami odległości od krawędzi jezdni nie była wystarczająca dla legalizacji wiaty z uwagi na naruszone odległości w stosunku do innych działek.

We wniesionej skardze F. C. podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i w konsekwencji przyjęcie, że do posadowionej przez skarżącego na nieruchomości wiaty garażowej, będącej budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, mają zastosowanie przepisy rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia stosownych przepisów powoduje, że do usytuowania wiaty na gruncie nie znajdują zastosowania odległości sytuowania budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną, określone w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury;

- art. 30 ust. 5 c Prawa budowlanego w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - polegające na ich niezastosowaniu, które to zaniechanie skutkowało wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę wykonanej wiaty, mimo że skarżący stosownie do obowiązujących przepisów, dokonał zgłoszenia budowy, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim nie zgłosił w terminie stosownego sprzeciwu, ani nie zobowiązał skarżącego do przedstawienia właściwych dokumentów, jakim - w tym konkretnym przypadku - byłaby decyzja zarządcy drogi, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 18 stycznia 2019 r. Nadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący w pierwszej kolejności zaakcentował, że przed przystąpieniem od wykonania przedmiotowej wiaty w Starostwie Powiatowym w [...] dokonał stosownego zgłoszenia budowy obiektów lub wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę w zakresie postawienia wiaty garażowej. W przekonaniu skarżącego, nie ulega wątpliwości, że w ten sposób zgłosił żądanie zajęcia się sprawą i wszczęcie postępowania administracyjnego.

Wobec nieotrzymania przez skarżącego sprzeciwu Starosty Powiatowego w [...] co do rozpoczęcia planowanych robót budowlanych ani wezwania do przedłożenia wymaganych przez ten organ dokumentów, po upływie 2 miesięcy od dnia zgłoszenia uznał, że był uprawniony do posadowienia wiaty. Skarżący zaznaczył, że poniósł w tym zakresie znaczne nakłady finansowe, cały czas pozostawał w przekonaniu, że zgłoszenie budowy obiektu jest w pełni poprawne, a organ ten nie znalazł jakichkolwiek przeciwwskazań do przeprowadzenia inwestycji.

W dalszej kolejności podkreślił, że wiata została zrealizowana bez odstępstw od wniesionego zgłoszenia (w miejscu zaznaczonym na mapie jako miejsce postawienia wiaty), co do którego Starosta Powiatowy w [...] nie zgłosił sprzeciwu. Skoro wiata została postawiona w miejscu, które odpowiada usytuowaniu zaznaczonemu na szkicu sytuacyjnym dołączonym do zgłoszenia, zdaniem skarżącego, nie może być mowy o samowoli budowlanej. Skarżący dodał, że jest obcokrajowcem (z pochodzenia [...]), nie są dla niego zrozumiałe i czytelne wszystkie przepisy prawa, których jest obowiązany przestrzegać, jednak starał się dochować wszelkich formalności i działać w najlepszej wierze. Wskutek zaniechań i błędów ze strony organów, obecnie będzie zmuszony ponieść po raz kolejny znaczną szkodę materialną.

W ocenie skarżącego, organ dokonał błędnej wykładni przepisów prawa - w tym przede wszystkim art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz § 1 rozporządzenia przedstawiając błędną wykładnię pojęcia wiaty garażowej i dlatego bezpodstawnie zastosował warunki techniczne, w tym określone w § 19 rozporządzenia. Skarżący odwołując się do przytoczonego stanowiska sądów administracyjnych przekonywał, że wiata nie jest "budowlą spełniającą funkcję użytkową budynku" w rozumieniu § 2 ww. rozporządzenia. W konsekwencji, w stosunku do wiat nie sposób stosować reżimów prawnych, o których mowa w rozporządzeniu, w konkretnym przypadku - przepisów § 19 ww. rozporządzenia.

W odniesieniu do naruszenia przepisów art. 43 ustawy o drogach publicznych, skarżący dostrzegł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie precyzuje w sposób jednoznaczny, w jaki sposób do tego naruszenia miałoby dojść. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób ustalić, w jakiej odległości od krawędzi jezdni znajduje się przedmiotowa wiata. Sformułowanie, że wiata oddalona jest o 0,4 m od drogi publicznej nie pozwala na ustalenie czy takie położenie wiaty w istocie narusza przepis art. 43 ww. ustawy. Jednocześnie skarżący wskazał na przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym "w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych".

Mając na uwadze fakt, że posadowienie przedmiotowej w sprawie wiaty nie odbyło się w ramach tzw. samowoli budowlanej, gdyż skarżący zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonał wcześniejszego zgłoszenia robót budowlanych, skarżący stwierdził, że zastosowanie w toku procedury zgłoszeniowej winien mieć przepis art. 30 ust. 5 c Prawa budowlanego. W przekonaniu skarżącego, organ mógłby podjąć próbę legalizacji usytuowanej wiaty również na podstawie art. 38 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji.

W nawiązaniu do zarzutów skargi organ ponownie wyjaśnił, że powstały obiekt stanowi zadaszenie legalnie istniejącego miejsca postojowego, które o tę właśnie wiatę zostało rozbudowane, w wyniku czego powstała całość, która stanowi obecnie zadaszone miejsce postojowe. Stwierdził, że powstanie takiego obiektu wymaga już dla swej legalności nie tylko zgłoszenia, którego inwestor dokonał, ale pozwolenia na budowę. W tym kontekście przywołał kolejny raz § 2 pkt 1 warunków technicznych dowodząc, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Zwracając uwagę na usytuowanie przedmiotowego zadaszonego miejsca postojowego (ok. 30 cm od działki nr b i ok. 40 cm od działki nr d), OWINB ponownie wskazywał na niezgodność z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a warunków technicznych.

Jednocześnie, po przeanalizowaniu przywołanych w decyzji organu pierwszej instancji argumentów dotyczących naruszenia ustawy o drogach publicznych, OWINB ponownie zgodził się ze skarżącym w tej materii. Równocześnie OWINB dodał, że ewentualna zgoda zarządcy na zmniejszenie tej odległości i umieszczenie obiektu w mniejszej, niż wymagana przepisami odległości od krawędzi jezdni nie była wystarczająca dla legalizacji wiaty z uwagi na naruszone odległości w stosunku do innych działek. Stąd podnoszony zarzut, że organ nie zobowiązał skarżącego do przedstawienia właściwych dokumentów, jakim - w tym konkretnym przypadku - byłaby decyzja zarządcy drogi, o jakiej mowa w art. 43 ust 2 ustawy o drogach publicznych - nie miało, w ocenie organu odwoławczego, decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego oraz sam skarżący podtrzymali stanowisko przedstawione w skardze, ponawiając argumentację tam zawartą. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej jako P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawiania jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest legalność decyzji, mocą której skarżącemu nakazano rozebrać zadaszenie nad miejscami postojowymi nr 1 i nr 2 na działce nr a, przy ulicy [...] w miejscowości [...]. Niespornym w sprawie jest , że dokonano w dniu 28 lutego 2018 r. zgłoszenia zamiaru budowy na działce o nr ew. a w [...] "wiaty samochodowej na dwóch miejscach parkingowych". Bezsprzecznie Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu do robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Na ww. działkach wybudowane zostało zadaszenie nad miejscami postojowymi. Dalej wskazać należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest prawidłowość przeprowadzenia postępowania w trybie naprawczym opartego na przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 50 ust. pkt 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z kolei w sytuacji, gdy samowolnie wykonane roboty zostały już wykonane organ nie wydaje postanowienia, o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego, bowiem w takim przypadku zastosowanie znajduje art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że istota procedury naprawczej opisanej w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego prowadzić ma do zweryfikowania tego, czy wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu, a jeśli tak, to do ich zalegalizowania. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r.,OSK 1877/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Należy przy tym wskazać, że w postępowaniu naprawczym owa zgodność z prawem wykonanych robót rozumiana jest szeroko jako zgodność z przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi, jak i zapisami prawa miejscowego. Ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli. W orzecznictwie wskazuje się, że organ, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, musi stwierdzić, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 1084/16, CBOSA).

Podnieść należy, że z treści art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego może wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, o ile nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodzić się przyjdzie z organami, że przepis ten ma zastosowanie także w przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Dokonanie takiego zgłoszenia ma, jak właściwie wywodziły organy, ten skutek, że postępowanie naprawcze w odniesieniu do takiego obiektu toczy się w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48 Prawa budowlanego, czy też art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż w tej sytuacji wykonanie robót budowlanych nie może być uznane za samowolę budowlaną.

Zauważenie wymaga, że zaskarżona decyzja została podjęta na tym etapie postępowania naprawczego, na którym organowi przyszło dokonać wyboru jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. Wspomniany wybór nie jest dowolny ani nawet oparty na uznaniu administracyjnym. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, jak wyżej powiedziano, wydaje się wtedy, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego - innymi słowy, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji na podstawie pkt 1 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego, z uwagi na jej skutki, musi się opierać na dogłębnie i wszechstronnie zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym. Istotne jest tutaj jednoznaczne i niepodważalne wykluczenie możliwości, które wynikają z ust. 1 pkt 2 i 3 (por. A. Gliniecki, Komentarz do art. 51 ustawy - Prawo budowlane, LEX/el, teza 6). Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji kluczowa jest zatem odpowiedź na pytanie, czy poczynione przez organ ustalania faktyczne i sformułowana przezeń argumentacja jest wystarczająca do przyjęcia, że nie istnieje możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wskazywana zgodność z prawem to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny. W związku z tym wielokrotnie wyrażone zostało stanowisko, że stan zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego - Prawa budowlanego, oznacza niewątpliwie zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W tym miejscu zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem, że sporny obiekt należało zakwalifikować jako budowlę zrealizowaną w postaci zadaszonego miejsca postojowego, a więc należało skontrolować zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami, nie tylko prawidłowo przywołanymi § 2 i § 19 rozporządzenia, ale także zapisami prawa miejscowego. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa działka w [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy [...] z dnia 24 maja 2011 r. Nr [...]. Wobec powyższego, powiedzieć przyjdzie, że niewystarczające było rozważenie w zaskarżonej decyzji spełnienie w odniesieniu do omawianego stanu faktycznego normy § 2 pkt 1 rozporządzenia z związku z § 19 rozporządzenia. Przy czym Sąd zgadza się z konkluzją organu, że skoro doszło do rozbudowy istniejącego miejsca postojowego o zadaszoną wiatę, to przepisy warunków technicznych mają zastosowanie w sprawie, nie wyłączając § 19 rozporządzenia określającego zasady sytuowania miejsc postojowych, w tym i zadaszonych. Jednakże organy nie rozważyły czy wykonane roboty budowlane w świetle wyżej wskazanych przepisów planistycznych, nie mogły zostać uznane jako zgodne z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie posadowienia budowli w ustalonych przez organy odległościach przy granicy działki. Dostrzec przyjdzie, że w materiale dokumentacyjnym sprawy brak jest ww. aktu planistycznego. Stąd niemożliwa była również kontrola stanowiska organu co do budowy wiaty w zakresie przejścia nieprzekraczalnej linii zabudowy a także ocena możliwości sytuowania budowli w innych odległościach niż to wynika z warunków technicznych.

Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że organy nie ustaliły czy przedmiotowe zadaszone miejsce parkingowe jest niezgodne z przepisami w sposób tak istotnie od nich odbiegający, że niemożliwe jest jego zalegalizowanie, a w konsekwencji czy konieczne było nakazanie rozbiórki na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy stwierdzenie, że możliwe doprowadzenie przedmiotowego zadaszonego miejsca postojowego do stanu zgodnego z prawem możliwe jest wyłącznie poprzez nakaz rozbiórki wiaty było przedwczesne.

Postępowanie naprawcze nakierowane powinno być na wszechstronne wyjaśnienie przez organ nadzoru budowlanego wszystkich kwestii, które wiążą się z samowolnie przeprowadzonymi robotami budowlanymi.

Wymaga podkreślenia, że przepisy art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy naruszyły dyspozycję art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów Sąd uwzględnił skargę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi w wysokości 500 zł, kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz 17 zł, tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd postanowił na mocy art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobligowany jest uwzględnić przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku ocenę. Uzupełniając postępowanie dowodowe winien w szczególności ustalić treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, objętego uchwałą Rady Gminy [...] z 24 maja 2011 r. i odnieść zapisy tego planu do ustalonego stanu faktycznego, w szczególności co do możliwości budowy na przedmiotowym terenie przy granicy działki.