Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 424/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
odrzucono skargę 1 skarżącego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2014 r. sprawy ze skarg G. K. P. i A. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. Nr XXI/234/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II" I. oddala skargę G. K. P.; II. odrzuca skargę A. M.


UZASADNIENIE

Sygn. IISA/Kr 424/13

UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa W dniu 6 lipca 2011 r. podjęła uchwałę nr uchwałę Nr XXI/234/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II"

Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła w dniu 31 października 2013r. A. M. żądając stwierdzenia jej nieważności oraz określenia w wyroku uwzględniającym skargę, iż uchwała nie może być wykonywana do czasu jego uprawomocnienia się. Skarżąca w jednym piśmie połączyła skargę oraz z wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i skierowała je do Rady Miasta Krakowa.

W uzasadnieniu wskazała, że wniesienie skargi niezwłocznie (w tym wypadku w jednym piśmie) po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia przez RMK prawa, jest w pełni dopuszczalne. Przywołała w tym zakresie uchwałę w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt: II OPS 2/07, zgodnie z którą"art. 101 u.s.g. w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu". Dopuszczalne jest zatem, aby skarżący po wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia nie wyczekiwał na odpowiedź organu na wezwanie i wniósł skargę. W takiej sytuacji także można mówić, że wezwanie było bezskuteczne, jeżeli okaże się, że właściwy organ gminy nie uwzględnił tego wezwania. Nawet jeżeli w dniu wnoszenia skargi nie była rozstrzygnięta kwestia, czy wezwanie zostanie, czy nie zostanie uwzględnione, to jeżeli w ostatecznym rezultacie wezwanie to nie zostało uwzględnione, skarga jest wniesiona z dopełnieniem warunku w postaci bezskuteczności wezwania".

Następnie wskazała, że pomimo wcześniejszego zaskarżenia uchwały przez inne podmioty i rozpatrzenia ich skarg przez sądy administracyjne, nie istnieje przeszkoda w postaci powagi rzeczy osądzonej. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje bowiem nie literalna, a celowościowa wykładnia art. 101 ust. 2 u.s.g. Sformułowanie "gdy w sprawie orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił", należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o "sprawę" indywidualnych interesów lub uprawnień, a nie sprawę samej uchwały. WSA w Krakowie jest zatem uprawniony do skontrolowania uchwały pod względem legalności w takich granicach, w jakich nie była oceniana wcześniej, tj. w granicach naruszenia mojego indywidualnego interesu prawnego.

Skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielką nieruchomości położonej przy ul. G., która jest objęta zakresem obowiązywania uchwały, w szczególności jej § 9 i § 13 i posiada interes prawny w niniejszej sprawie.

W dalszej części uzasadnienia Skarżąca wskazała, że uchwała została wydana z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 7, art. 18 ust. 2 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 roku (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), a przede wszystkim art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przejawiającym się wadliwym a równocześnie niedopuszczalnym określeniem zasad i warunków zagospodarowania oraz przeznaczenia nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], obr. [...], zabudowaną budynkiem przy ul. G., której jest współwłaścicielką. W dalszej części uzasadnienia skargi obszernie uzasadniono powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Na uzasadnienie wniosku o odrzucenie wskazała, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 2003 r. o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym i przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżąca wniosła pismo, które stanowi jednocześnie skargę na uchwałę organu jednostki samorządu gminnego oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Taki sposób postępowania koliduje z wyżej przywołanym przepisem. Przepis ten jednoznacznie bowiem wskazuje, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego powinno nastąpić po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia uprawnienia. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych spotyka się poglądy, że wniesienie skargi może nastąpić tuż po wezwaniu organu, bez wyczekiwania reakcji organu na wezwanie, niemniej jednak nie powinno to dotyczyć sytuacji, gdy określony podmiot wnosi jednocześnie, w jednym piśmie wezwanie i skargę o tej samej treści. W ocenie RMK wniesienie jednym pismem zarówno wezwania i skargi stanowi o naruszeniu trybu zaskarżenia uchwały wynikający z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 2003 r. o samorządzie gminnym, a co za tym idzie skarga winna zostać odrzucona na zasadzie art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dalszej kolejności opisano tok formalnoprawny podjęcia uchwały oraz odniesiono się obszernie do zarzutów skargi, uzasadniając wniosek o jej oddalenie.

Skargę na tę samą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 7 marca 2013r. również G. K. P.. W pisemnej skardze zwrócił się do sądu o " (...) uczynienie przynależności mojej działki [...] do obszaru z którym graniczy o nazwie "[...]". Mieszkamy tu, tu jest nasz dom. Do tej pory nie udaje się tego uprawomocnić, bo nie ma pozwolenia, a jak jest to nie ma drogi, chociaż jest w księdze wieczystej, teraz znowu nie ma pozwolenia. Nie należymy do świata chaszczy i zwierząt, jesteśmy godnymi ludźmi i od lat mieszkamy koło ogromnej oświetlonej fabryki wody i również między domami nasza ziemia jest."

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wskazała, że skarżący kwestionuje ustalone w planie miejscowym przeznaczenie terenu dla obszaru obejmującego działkę nr ew. [...] obr. [...] w K.. Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II", teren obejmujący ww. działkę został wyznaczony pod tereny użytkowane rolniczo, dla których ustalono przeznaczenie pod grunty orne, sady, łąki i pastwiska trwałe, oznaczony symbolem R.5. Dla tak wyznaczonego terenu wskazano w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: Studium) następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (§20 ust. 2 postanowień planu):

1) zakaz lokalizacji obiektów budowlanych,

2) dopuszczenie przebudowy istniejących sieci infrastruktury technicznej,

3) nakaz: wszystkie podejmowane przedsięwzięcia muszą uwzględniać ustalenia zawarte w rozdziałach I i II

Należy wskazać, iż ustalone planem miejscowym przeznaczenie terenu obejmującego działkę stanowiącą własność strony skarżącej wynika z obowiązujących ustaleń Studium. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy gminy właściwe do sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Prezydent Miasta Krakowa, Rada Miasta Krakowa), zobligowane są do opracowania planu miejscowego zgodnie z ustaleniami Studium (Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem - art. 15 ust. 1 ustawy; Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały - art. 20 ust. 1 ustawy).

Niewątpliwie pojęcie zgodności między postanowieniami planu a zapisami obowiązującego Studium jest pojęciem mającym ocenny charakter.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II" nie narusza zasad, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ustala przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem R.5, w tym dla działki stanowiącej własność strony skarżącej (działka nr ew. [...] obr. [...] w K.), pod tereny rolnicze. Zarówno ustalone przeznaczenie terenu, jak i określone warunki zagospodarowania tego terenu, są zgodne z kierunkami zagospodarowania, wskazanymi dla przedmiotowego terenu w dokumencie Studium.

Ponadto należy zauważyć, iż teren obejmujący działkę strony skarżącej znajduje się na południowym zboczu Wzgórza Św. Bronisławy, obejmując jedne z najcenniejszych terenów przyrodniczych i kulturowych Miasta, położonych w Bielańsko-Tynieckim Parku Krajobrazowym. W związku z tym, również dalsze ustalenia Studium wskazują na konieczność zachowania tego terenu, jako terenu wolnego od zabudowy i zainwestowania. Zgodnie z wytycznymi zawartymi na rysunku K2 Studium (Środowisko przyrodnicze i Kulturowe), teren ten znajduje się w strefie kształtowania systemu przyrodniczego, dla której obowiązują ustalenie Studium: (...) utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż poprzez określenie przeznaczenia terenu, oznaczonego symbolem R.5 zgodnie z powyżej przywołanymi zapisami, organy planistyczne zapewniły w najszerszym wymiarze, zgodność postanowień planu z zapisami Studium.

Strona przeciwna wskazała dalej, że sporządzając projekt planu, Prezydent Miasta Krakowa, dokonuje uwzględnienia elementów, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena, któremu interesowi przyznać pierwszeństwo w określonej sytuacji zapada w toku procedury planistycznej, poprzez wyważenie sprzecznych interesów zainteresowanych podmiotów z uwzględnieniem elementów, o których mowa w art. 1 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy, tj. między innymi zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych czy też prawa własności, w zgodzie z polityką przestrzenną określoną w Studium.

Organy planistyczne gminy w procedurze zakończonej uchwaleniem zaskarżonej uchwały dokonały oceny, w jakim zakresie należy uwzględnić interes prywatny właścicieli poszczególnych nieruchomości (obejmujący również prawo do zabudowy nieruchomości), a w jakim interes publiczny, uwzględniając równocześnie wymagania ładu przestrzennego i urbanistyki, wymagania ochrony środowiska. W zakresie ustaleń planistycznych dla terenu R.5 przyznano prymat konieczności uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska oraz interesu publicznego przed interesem prywatnym. Wprowadzone ograniczenia w prawie do zabudowy nieruchomości wynikają z wiążących ustaleń Studium, które stanowiły podstawę do dokonania oceny, w jakim zakresie należy rozwiązać konflikt między prawem właścicieli nieruchomości do ich zabudowy, a interesem publicznym, wymaganiami ładu przestrzennego oraz ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego. Wbrew sugestiom strony skarżącej, nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy - jako nieodzownego elementu tego prawa. Chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą jednakże w granicach określonych w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Należy przychylić się do poglądu wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego (uchwała SN z 28 sierpnia 1997 r., sygn. III CZP 36/97), w której wskazano, iż właścicielowi wolno ze swoja rzeczą czynić wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Warto również wspomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem, jeżeli obowiązujące normy prawne (w tym przepisy planu miejscowego) dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują to jest ona zakazana.

Ograniczenia w sposobie korzystania przez stronę skarżącą z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Kwestionowane przez nią ustalenia planu nie stoją również w sprzeczności z przepisami art. 140 Kodeksu cywilnego, w których zapisano, iż właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, oraz w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Natomiast w przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, zgodnie art. 36 obowiązującej ustawy, właścicielom i wieczystym użytkownikom przysługują względem gminy chroniące ich interes prawny roszczenia. Strona może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Dodatkowo należy wskazać, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wydawana w przypadku braku planu miejscowego (art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zarówno procedura sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i procedura sporządzania decyzji o warunkach zabudowy są kilkuetapowe. Zatem ostateczny kształt postanowień miejscowego planu, jak i ustaleń decyzji o warunkach zabudowy może być odmienny. Inne są przesłanki, które muszą wziąć pod uwagę organy sporządzające projekty obu aktów.

W celu wykluczenia sytuacji, w której ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z postanowieniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku uchwalenia miejscowego planu, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, stwierdza się wygaśnięcie decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, umożliwia mu zagospodarowanie terenu, odmiennie od ustaleń zawartych w miejscowym planie.

Skarżący uzyskał w dniu 29 czerwca 2009 r. decyzję o warunkach zabudowy i znak: [...] określającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. W. w K.. Następnie Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia 29 lutego 2012 r., znak: [...] stwierdził wygaśnięcie wydanej decyzji z dnia 29 czerwca 2009 r., ze względu na okoliczność, iż dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji.

Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, stojącym w hierarchii ponad indywidualnymi rozstrzygnięciami administracyjnymi, dlatego postanowienia decyzji muszą być z nim niesprzeczne. Strona przeciwna podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2008 r. - (...) plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, mającym rangę konstytucyjnego źródła prawa. Normy takiego aktu, jako powszechnie obowiązujące stoją naturalnie wyżej w hierarchii norm od norm indywidualnych, wynikających z decyzji administracyjnych. Oczywiście kodeks postępowania administracyjnego gwarantuje ochronę praw nabytych z decyzji administracyjnych (art. 154 i art. 155 k.p.a.), ale chroni je tylko przed innymi możliwymi decyzjami administracyjnymi (zasada trwałości decyzji ostatecznych - art. 16 § 1 k.p.a.). Prawa te nie mogą być chronione przed ingerencją aktu wyższego rzędu o randze źródła prawa. Z tego właśnie powodu ustawodawca w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazał stwierdzać wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 470/08, niepubl.).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny i nie przyznaje wnioskodawcy żadnych dodatkowych praw i obowiązków, poza określeniem warunków, na jakich może zostać zagospodarowany obszar objęty wnioskiem. Natomiast dopiero w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestorowi zostają precyzyjnie wskazane roboty budowlane, które może legalnie wykonać. Ani decyzja o warunkach zabudowy, ani decyzja pozwolenia na budowę nie kreuje dodatkowych uprawnień dla inwestora, a w konsekwencji również dla właściciela nieruchomości.

Na rozprawie w dniu 21 lutego 2014r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi G. P. oraz A. M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz 270 ze zm. –określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skargi złożone zostały w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym(tekst jednolity Dz.U. z 2013 poz.594 ze zm.), zwana dalej u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowegoplanu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

A. M. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jednocześnie ze skargą w dniu 31 października 2013r. Uzasadniając prawidłowość swojego działania, skarżąca powołała uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie podjętą w składzie 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r.sygn. II OPS 2/07. Zgodnie z pkt 2 tezy tej uchwały, skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.

Przytoczona wyżej uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 ma charakter ogólnie wiążący z mocy art. 269 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. A. Kabat: Komentarz do art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.) Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał sprawdza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

Jednakże Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela interpretacji tej uchwały dokonanej przez Skarżącą, która to wykładania prowadzi skarżącą do wniosku, że dopuszczalne jest jednoczesne wzywanie organu do usunięcia naruszenia oraz skargi na uchwałę.

Już w tezie uchwały znajduje się sformułowanie (odnoszące się do terminu wniesienia skargi): "gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania". Konsekwentnie również w uzasadnieniu uchwały znajdują się identyczne sformułowania, przykładowo: " jakkolwiek warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest bezskuteczność wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, to jednak skarga wniesiona przed udzieleniem przez organ odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dniod dnia wniesienia wezwania, jest skargą wniesioną po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania".

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 83 p.p.s.a. terminy oblicza się według przepisów prawa cywilnego. Kodeks Cywilny w art. 111 § 2 stanowi, że jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Jeżeli zatem art. 53 § 2 p.p.s.a. stanowi, ze skargę wnosi się w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, skoro zasady początku liczenia terminów nie modyfikuje powołana wyżej uchwała to oznacza to, że termin do wniesienia skargi rozpoczyna się od dnia następującego po dniu wniesienia wezwania.

Ponadto warunkiem formalnym wniesienia skargi jest poprzedzenie jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które nie tylko zgodnie z wykładnią językową ale również po myśli art. 53 § 2 w zw. Z art. 52 § 3 p.p.s.a. musi być "uprzednie" w stosunku do skargi. Rozwiązanie to jest spójne także z art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym: "każdy (...) może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego." Również i ten przepis przewiduje zasadę uprzedniego wezwania i późniejszego złożenia skargi.

Połączenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa ze skargą w jednym piśmie nie spełnia warunku uprzedniości, tym samym skarga jest przedwczesna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna.

Natomiast skarżący G. P. dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta Krakowa pismem z dnia 10 stycznia 2013r.

Rada Miasta Krakowa przesłała skarżącemu stanowisko PMK z dnia 5 lutego 2013r. w dniu 11 lutego 2013r. , które odebrane zostało w dniu 12 lutego 2013r. Skarga została wniesiona w dniu 7 marca 2013r. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) oraz przywołana wyżej uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 sygn. akt: II OPS 2/2007 wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, Sąd stwierdził, że skarga G. P. została wniesiona w terminie a organ nie uwzględnił wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Przedmiotem rozpoznania sądu jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXI/234/11 z dnia 6 lipca 2011r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II".

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II" była już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. IISA/Kr 1644/11) który oddalił skargi oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargi kasacyjne (II OSK 1405//12). W sprawie tej zbadana została procedura planistyczna, Sąd I instancji opisał szczegółowo całą procedurę, jaka miała miejsce w tej sprawie stwierdzając, że nie miały miejsca istotne uchybienia w procedurze przygotowywania i uchwalania planu miejscowego. Nadto Sąd wskazał, że zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003r. Nr XIII/87/03 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji tego interesu z interesami indywidualnymi (prywatnymi). Oceniając zatem zgodność zaskarżonego planu miejscowego z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa Sąd stwierdził, że zgodność ta została zachowana, kierunki zagospodarowania wyznaczone w studium zostały uwzględnione w planie miejscowym. Z ustaleniami tymi zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny i w wyroku z dnia 11 września 2012r. sygn. II OSK 1405/12wskazał, że "zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż podjęcie przez organ zaskarżonej uchwały nastąpiło przy zastosowaniu zasad i dyrektyw wynikających z obowiązujących w tej mierze przepisów, co w konsekwencji nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały".

Dla obecnego postępowania oznacza to - w kontekście art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, że sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest ocenami dokonanymi w ramach wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu a dotyczącymi legalności aktu prawa miejscowego, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów. Obecnie obowiązek sądu sprowadza się do rozpoznania tych zarzutów, które mają charakter indywidualny tj. dotyczą naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. Tym samym ponowne badanie zasad sporządzania planu, trybu jego sporządzania oraz właściwość i organów w obecnym postępowaniu jest niedopuszczalne.

W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 790/12 orzekł, iż prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały G. P. uzasadnił prawem współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położoną w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Skarżący nie przedłożył co prawda dowodu potwierdzającego prawo własności przedmiotowej nieruchomości, jednak okoliczność ta była w sprawie niesporna – na rozprawie w dniu 21 lutego 2014r. pełnomocnik strony przeciwnej oświadczył, że nie kwestionuje prawa własności nieruchomość, przysługującego skarżącemu.

Skarżący w swej skardze nie wyartykułował co prawda zarzutów naruszenia konkretnych przepisów, natomiast zakwestionował przeznaczenie swojej nieruchomości, pośrednio wskazując, że jego działka powinna mieć charakter budowlany. Wobec powyższego obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności zbadanie przeznaczenia nieruchomości skarżącego według ustaleń zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz według ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa tj. uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 16.04.2003 r. (Nr XII/87/03), zmienionej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 3.03.2010 r. (Nr XCIII/1256/10).

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130 poz. 871), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w dniu 11 października 2006r. , zatem oznacza to po myśli przywołanego wyżej art. 4 ust. 2, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 21 października 2010r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym zaskarżona uchwała pozostaje w reżimie konieczności pozostawania w "zgodności" ze Studium. Nowa regulacja art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga "nienaruszania" ustaleń Studium, jednakże rozważania co do różnic pojęciowych w tym zakresie są zbędne, bo nowa zasada "nienaruszania" ustaleń studium nie dotyczy zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z ustawą o planowaniu, planowanie przestrzenne w gminie kształtują dwa akty planistyczne – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalane w celu określenia polityki przestrzennej gminy (art.9) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14). Studium nie jest aktem prawa miejscowego ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5). Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Działka skarżącego nr [...] położona jest według ustaleń planu w obszarze oznaczonym symbolem R5. Zgodnie z § 20 ustaleń planu, tereny oznaczone symbolami R.1, R.2, R.3, R.4, R.5, R.6, R.7, R.8, R.9, R.10, R.11, R.12, R.13, R.14, R.15 przeznaczono pod grunty orne, sady, łąki i pastwiska trwałe. Dla tych terenów ustalono następujące zasady i warunki zagospodarowania: zakaz lokalizacji obiektów budowlanych; dopuszczenie przebudowy istniejących sieci infrastruktury technicznej; nakazano aby wszystkie podejmowane przedsięwzięcia uwzględniały ustalenia zawarte w rozdziałach I i II uchwały.

Analizując natomiast część graficzna (rysunek) Studium należy stwierdzić, że zgodnie z planszą K-1 (struktura przestrzenna kierunki i zasady zagospodarowania) działka skarżącego znajduje się w obszarze oznaczonym jako "system zieleni i parków rzecznych". Zgodnie z planszą K-2 (środowisko przyrodnicze i kulturowe kierunki i zasady ochrony i rozwoju) działka znajduję się w obszarze oznaczonym jako zieleń naturalna – tereny otwarte (zieleń nieurządzona, zieleń częściowo kształtowana) oraz strefa obszarów cennych przyrodniczo proponowana do ustalenia form ochrony. Natomiast plansza K-5 Studium (planowanie miejscowe i programy operacyjne ) przewiduje dla tej nieruchomości przeznaczenie pod grunty rolne i leśne wg ewidencji gruntów (użytki R, Ps, Ł, S, Lz, Rz, Ls).Wbrew twierdzeniom skarżącego, jego działka nie graniczy z terenami "[...]" do których chciałby przyłączyć swą nieruchomość. Od strony wschodniej działka nr [...] graniczy z terenem ZPo.11 a od strony północnej z terenem W.1. Tereny oznaczone symbolem W to tereny oznaczone jako "obiekty i urządzenia służące zaopatrzeniu w wodę". Tereny ZPo to "ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym". Zaskarżony m.p.z.p. nie przewiduje w ogóle obszarów (czy też obszaru) oznaczonego symbolem "SP".

Wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por.: wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 oraz prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 180/08).Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.z.p.) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto nie jest możliwe żądanie ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem.

Innymi słowy, w niniejszej sprawie nie sposób postawić Radzie Miasta Krakowa zarzutu naruszenia zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaką jest zasada zachowania zgodności postanowień planu i studium, ponieważ ustalenia obu tych aktów polityki przestrzennej gminy pozostają ze sobą w zgodzie.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą i skargę należało oddalić po myśli art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie sporządzane jest dla całego wyroku, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. I FPS 3/06, zgodnie z którą obowiązek sporządzenia uzasadnienia wyroku z urzędu wynikający z art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dotyczy także sytuacji, w której na podstawie art. 111 § 2 tej ustawy sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia kilka oddzielnych spraw pozostających w związku i w niektórych z nich skargi oddalił.