Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 611/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 15
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
article: § 2 ust. 1 pkt 1-3; § 4 ust. 2 i 3; § 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 5 ust. 1 pkt 14; art. 10 ust. 1 pkt 1; art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2; art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a; art. 30; art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 46; § 58
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 1 art. 73 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności  jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia  bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 200 zł (dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 lipca 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej wymienianej także jako ARiMR lub Agencja), po rozpatrzeniu odwołania W. K., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 17 czerwca 2013 r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2012 r.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 9 maja 2012 r. W. K. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012 (PROW 2007 - 2013), do działek rolnych objętych realizacją zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach:

1) pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, w tym wariant 3.1.1 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach;

2) pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, w tym wariant 2.1 – uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania), wariant 2.3 – trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) oraz wariant 2.10 – uprawy sadownicze plus jagodowe (w okresie przestawiania).

Powyższy wniosek został złożony w trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], decyzją z dnia 6 lutego 2013 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 12.235,20 zł. Jednak organ odmówił przyznania płatności do wszystkich działek objętych realizacją zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne - wariant 2.1 – uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania).

Dyrektor [...] Oddziału ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania W. K., decyzją z dnia 10 maja 2013 r. uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agrencji w [...] z dnia 6 lutego 2013 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku W. K. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, decyzją z dnia 17 czerwca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję tożsamą co do rozstrzygnięcia z pierwotną decyzją, modyfikując treść uzasadnienia.

W. K., nie zgadzając się również z tym rozstrzygnięciem, w odwołaniu z dnia 6 lipca 2013 r. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Wnioskodawca wskazał, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, jak zostały ocenione przez organ wyjaśnienia strony co do stwierdzonych upraw oraz czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ wziął pod uwagę wyjaśnienia strony zawarte w odwołaniu z 6 marca 2013 r. W. K. stwierdził, że podtrzymuje, zawarte w pierwszym odwołaniu, wyjaśnienia odnośnie działki H. Jego zdaniem, zasadnym byłoby odniesienie się kontrolerów terenowych do możliwości występowania na działce owsa głuchego – chwastu, który miał możliwości występowania w uprawie jęczmienia jarego w związku z niekorzystnymi warunkami wzrostu jęczmienia jarego. Dalej podniósł, że organ, mając informację o realizowanej na działce H uprawie, powinien był zweryfikować tę informację z pracownikami wykonującymi kontrolę terenową, czy też przez wezwanie strony do złożenia stosownych wyjaśnień.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podniósł, że szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33 poz. 262, ze zm., dalej powoływanym także jako "rozporządzenie" lub "rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r."), wydanym na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 173, z późn. zm., dalej powoływanej także jako "ustawa" bądź "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich").

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Oznacza to, że wnioskodawca sam określa treść swojego żądania. Dlatego też, decyzje w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku przez wnioskodawcę.

Rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe w myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r.:

1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE z 2009 r. Nr L 316, s. 1,), (...) oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody;

2) prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego;

3) przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu.

Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.

Organ odwoławczy, uzasadniając przyczyny odmowy przyznania płatności w ramach pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 uprawy rolnicze, wskazał, że w dniach 20 - 23 lipca 2012 r. przeprowadzono w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy kontrole na miejscu: w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Na miejscu pracownicy Agencji stwierdzili następujące nieprawidłowości mające wpływ na przyznanie płatności:

1/ na działce rolnej B objętej wariantem 2.1 - powierzchnia stwierdzona wyniosła 4,02 ha, podczas gdy powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 4,19 ha; nieprawidłowość oznaczono kodem: DR13+ ("Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej");

2/ na działce rolnej S objętej wariantem 2.1 - powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,19 ha, podczas gdy powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 0,18 ha; nieprawidłowość oznaczono kodem: DR13- ("Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej");

3/ na działce rolnej E objętej wariantem 2.10 - powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,63 ha, podczas gdy powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 1,73 ha, nieprawidłowość oznaczono kodem: DR 13+ ("Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej").

4/ na działce rolnej H objętej wariantem 2.1, co do której powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 2,26 ha, stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodami: DR6 ("Nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Stwierdzona uprawa należy do tej samej lub wyższej grupy płatności") oraz DR 34 ("Stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi deklarowanymi dotyczącymi zmianowania pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa, a stanem stwierdzonym w terenie").

Wobec takich ustaleń działka H została wykluczona z płatności rolnośrodowiskowej.

Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona podczas kontroli wyniosła - 7,29 ha, podczas gdy powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 9,71 ha). Powyższa różnica wynika z pomniejszenia działki rolnej B o 0,17 ha (z 4,19 ha do 4,02 ha) oraz wykluczenia z wariantu 2.1 całej działki rolnej H o deklarowanej powierzchni 2,26 ha. Ponadto w wariancie tym uwzględniono stwierdzoną powierzchnię działki rolnej S, to jest 0,19 ha (powierzchnia deklarowana 0,18 ha) – czyli zastosowano kompensację powierzchni działek rolnych.

W rezultacie różnica między powierzchnią zadeklarowaną, to jest 9,71 ha, a powierzchnią stwierdzoną 7,29 ha (jako uprawnioną do objęcia płatnością) wynosi 2,42 ha, co stanowi 33,20 % powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej.

W związku z tym wnioskodawcy odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowej do działek rolnych w zakresie pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 – uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania).

Dyrektor ARiMR wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wnioskodawca podlega sankcjom z tytułu niezgodności (rozbieżności) pomiędzy zadeklarowaną a stwierdzoną powierzchnią działek rolnych. Zgodnie z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE z 2011 r. Nr L 25, s. 8), w przypadku, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 2 ha lub 3% ale nie więcej niż 20% stwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Jeśli wspomniana różnica przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy.

Odnosząc się do odwołania skarżącego, organ drugiej instancji stwierdził, że strona podpisała wniosek o przyznanie płatności na rok 2012, co jest równoznaczne z przyjęciem odpowiedzialności za jego wypełnienie. Wnioskodawca oświadczył we wniosku, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Jednocześnie, składając wniosek, strona zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, a także do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia przyznania płatności, a w szczególności gdy zmiana ta dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych oraz wielkości powierzchni upraw i przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego.

Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie strona nie informowała ARiMR o jakichkolwiek faktach, które mogły mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności. W przypadku wystąpienia w raporcie z kontroli na miejscu kodu DR6 ("Nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Stwierdzona uprawa należy do tej samej lub wyższej grupy płatności") zawsze wymagane jest zweryfikowanie uprawy stwierdzonej w trakcie kontroli na miejscu z wykazem roślin, do których przysługuje płatność rolnośrodowiskowa oraz zadeklarowanym do realizacji pakietem i wariantem rolnośrodowiskowym. Płatność rolnośrodowiskowa do danej działki rolnej może zostać przyznana tylko pod warunkiem, że spełnione są warunki jej przyznania. Zakres danych, jakie rolnik zobowiązany jest podać we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej został określony w § 17 ust 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r.

Wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej zawiera oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych oraz sposobie wykorzystywania działek rolnych, w szczególności z podaniem rośliny uprawnej. A zatem, jak wynika z powyższego, w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej rolnik jest zobowiązany do wskazywania "konkretnych" roślin uprawnych na działce rolnej.

Jeżeli zaistnieje konieczność zmiany rośliny zadeklarowanej przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, to na podstawie art. 14 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 rolnik do dnia 31 maja danego roku ma prawo złożyć zmianę do wniosku z własnej inicjatywy.

W przypadku, gdy w wyniku kontroli na miejscu zostanie stwierdzona inna uprawa niż deklarowana we wniosku i rolnik nie zgłosił zmiany na podstawie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE z 2009 r. Nr L 316, s. 65 z późn. zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009"), to powierzchnię taką należy wykluczyć z płatności i zastosować sankcje.

Organ wskazał, że w przypadku gdy rolnik nie zgadzał się z ustaleniami zawartymi w raporcie, mógł zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Agencji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła.

Kopie raportów z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni

oraz w zakresie programu rolnośrodowiskowego zostały doręczone skarżącemu w dniu 25 sierpnia 2013 r. Skarżący nie wniósł żadnych uwag oraz nie złożył żadnych umotywowanych zastrzeżeń.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.

Organ podkreślił, że podstawą decyzji było stwierdzenie w trakcie kontroli wniosku nieprawidłowości. Kontrola na miejscu została przeprowadzona przez osoby do tego fachowo przygotowane – to jest posiadające nie tylko odpowiedni sprzęt, ale również niezbędną wiedzę. Protokół z kontroli przeprowadzonej w niniejszej sprawie stanowi dokument urzędowy, co powoduje, że organ jest zobligowany przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w treści dokumentu, a w przedmiotowym przypadku są to wyniki dokonanych pomiarów oraz stwierdzonych nieprawidłowości. Kontrola polega na zrealizowaniu czynności kontrolnych w odniesieniu do działek rolnych w terenie, a więc stwierdzenie stanu uprawy poszczególnych działek rolnych następuje przed wszystkim w drodze oględzin dokonywanych przez inspektorów terenowych. Podkreślić należy, iż oględziny są środkiem dowodowym bezpośrednim, to jest umożliwiającym bezpośrednie zetknięcie się organu orzekającego ze stanem faktycznym danej sprawy. Zatem to osoby przeprowadzające kontrolę same dokonują oceny stanu faktycznego działek rolnych i to one decydują o zastosowaniu odpowiedniego kodu w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas kontroli jedynie potwierdza to, co zostało ustalone przez inspektorów terenowych. Wykonane fotografie podczas przeprowadzonych kontroli na działce rolnej H przedstawiają mieszankę zbożową (jęczmień i owies), co znajduje odzwierciedlenie w protokołach z czynności kontrolnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 17 czerwca 2013 r.

Skarżący wskazał, że organ popełnił uchybienia w wyjaśnianiu stanu faktycznego, mimo że w dotychczas złożonych odwołaniach jasno były sprecyzowane kwestie konieczne do rozstrzygnięcia. W opinii skarżącego stwierdzenie uprawy mieszanki zbożowej na działce rolnej H jest uchybieniem inspektorów terenowych zwłaszcza, że podczas kontroli mieli oni wgląd do dokumentacji sprawy w postaci rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Wszelkie wątpliwości należało konsultować i wyjaśniać bezpośrednio w trakcie czynności kontrolnych, szczególnie gdy powiadamia się beneficjenta o planowanej kontroli rolnośrodowiskowej w trakcie której, jak to stwierdzili pracownicy ARiMR powinien być obecny producent rolny albo jego przedstawiciel. Ponadto dokumentacja fotograficzna nie pozwala wykluczyć lub potwierdzić stanu faktycznego, gdyż stwierdzenie występowania owsa głuchego możliwe jest w zasadzie wyłącznie na uprawianym polu, ze względu na fakt, że chwast ten wygląda praktycznie tak samo jak uprawa owsa prawdziwego, a rozpoznawalną różnicą jest wizualnie odmienne, zarówno pod względem barwy, jak i kształtu ziarno. Tego faktu inspektorzy terenowi nie weryfikowali w obecności strony podczas kontroli, poza tym okres kontroli przypadał w czasie, gdy ziarno nie było jeszcze dojrzałe, a co za tym idzie identyfikacja nasion była utrudniona.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy stwierdzonych przez organ nieprawidłowości dotyczących tej samej działki H opisywanych dwoma kodami: DR6 "Nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Stwierdzona uprawa należy do tej samej lub wyższej grupy płatności" oraz DR 34 "Stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi deklarowanymi dotyczącymi zmianowania pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa, a stanem stwierdzonym w terenie". Skutkiem stwierdzonych nieprawidłowości było wykluczenie działki H z płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

Pomoc finansowa w postaci płatności rolnośrodowiskowej z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przewidziana jest w ramach realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich określonego w art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE z 2005 r., Nr L 277, s. 1). Warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania tej pomocy określa ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy, realizacja Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie "Program rolnośrodowiskowy".

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Wnioskodawca zatem sam określa treść swojego żądania, a decyzję w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej organ ARiMR wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku. Realizacja zobowiązania środowiskowego podlega kontroli (art. 30 i art. 31 ustawy).

We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2012 skarżący ubiegał się między innymi o przyznanie płatności do działek rolnych o łącznej powierzchni 9,71 ha objętych pakietem 2 – "Rolnictwo ekologiczne" - wariant 2.1 – "uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania)".

Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określone zostały przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Rozporządzenie zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r. straciło moc na podstawie § 58 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361). Nowe rozporządzenie weszło w życie w dniu 15 marca 2013 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organy obydwu instancji.

W niniejszej sprawie prawidłowo jednak zastosowano przepisy rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., bowiem w myśl przepisu § 46 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia oraz zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.

Płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej (określonych w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.), realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.).

Jak prawidłowo wskazał organ drugiej instancji, zgodnie z treścią § 4 ust. 2 rozporządzenia, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe:

1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE z 2009 r. Nr L 316, s. 1), (...) oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody;

2) prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego;

3) przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu;

Te inne wymogi, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia są określone zgodnie z § 4 ust. 3 w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. W odniesieniu do wariantu 2. 1 omawiane wymogi polegają na przeznaczeniu plonu na pasze, do bezpośredniego spożycia przez ludzi, do przetwórstwa, do kompostowania lub przekazaniu do innych gospodarstw rolnych. Produkcję rolną należy prowadzić zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Ponadto warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2 – "Rolnictwo ekologiczne" jest – zgodnie z § 7 pkt 2 rozporządzenia z dnia z 26 lutego 2009 r. – prowadzenie przez rolnika produkcji rolnej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. U.E. z 2007 r. Nr L 189 s. 1, z późn. zm.) oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin.

Przechodząc do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy należy wskazać, że z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji nie można odczytać jakie właściwie okoliczności faktyczne (które są przecież w sprawie sporne) doprowadziły do zmniejszenie stwierdzonej w czasie kontroli na miejscu powierzchni działek kwalifikowanej do płatności rolnośrodowiskowej, w stosunku do powierzchni deklarowanej.

Tej okoliczności faktycznej dotyczy jedynie ogólne stwierdzenie, że na działce rolnej H objętej wariantem 2.1, co do której powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 2,26 ha, stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodami: DR6 ("Nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Stwierdzona uprawa należy do tej samej lub wyższej grupy płatności") oraz DR 34 ("Stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi deklarowanymi dotyczącymi zmianowania pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa, a stanem stwierdzonym w terenie").

Takie fragmentaryczne uzasadnienie jest zdecydowanie niewystarczające do stwierdzenia na czym polegała nieprawidłowość, a co za tym idzie – nie wystarcza do odczytania pełnych motywów decyzji organu II instancji oraz do oceny legalności tej decyzji.

Sięgnięcie do uzasadnienia decyzji organu I instancji poszerza nieco, ale nadal niewystarczająco, wiedzę na temat jakie fakty były podstawą zaskarżonej decyzji obydwu organów. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że producent we wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 na działce rolnej H deklarował roślinę w plonie głównym – jęczmień jary - w pakiecie 2. 1, zaś kontrola na miejscu na działce rolnej H, stwierdziła mieszankę zbożową.

Wskazać należy, że taki opis nieprawidłowości jest po pierwsze, nieścisły, a po drugie, jest niewystarczający w okolicznościach faktycznych sprawy. Nie pozwala bowiem na stwierdzenie na czym właściwie polega spór między organem i rolnikiem. Oczywiste jest, że deklaracja rolnika we wniosku o przyznanie płatności nie mogła dotyczyć – jak stwierdził organ pierwszej instancji - zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 2.1, lecz w rzeczywistości dotyczyła zobowiązania w ramach pakietu 1 w wariancie 2.1. Takie nieprecyzyjne odniesienie się przez organ do pakietu i wariantu można, w świetle pozostałej treści uzasadnienia decyzji, uznać za nieścisłość. Jednak poprzestanie na stwierdzeniu, że kontrola na miejscu na działce rolnej H stwierdziła mieszankę zbożową, sprawia że – w okolicznościach badanej sprawy - uzasadnienie decyzji jest bardzo niepełne i nie spełnia wymogów normatywnych uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

W ten sposób organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej drugiej decyzji (to jest decyzji z dnia 17 czerwca 2013 r.), a później organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uniknęły odniesienia się do istoty sporu co do faktów między organami i rolnikiem. Istota ta wynika z twierdzeń skarżącego zawartych w obydwu odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący nie zaprzecza, że w czasie kontroli na miejscu stwierdzono na działce H wśród roślin jęczmienia, także inną roślinę, która przez kontrolujących została zakwalifikowana jako owies. Taka kwalifikacja drugiej rośliny sprawiła, że stwierdzono na działce uprawę mieszanki zbożowej. Takie też ustalenie znalazło się w raporcie z kontroli podpisanym przez skarżącego. Jednak zadaniem skarżącego tą drugą rośliną nie był owies uprawny, lecz był nią bardzo podobny chwast w postaci owsa głuchego. Ponadto – przed podniesieniem tej okoliczności - skarżący wskazywał na zanieczyszczenie przed siewem nasion jęczmienia nasionami owsa znajdującymi się w siewniku.

Mimo że kontrola ma miejscu została przeprowadzona przez osoby do tego fachowo przygotowane, to jednak stwierdzenie w raporcie z kontroli (nawet podpisanym przez kontrolowanego wówczas bez zastrzeżeń) istnienia mieszanki zbożowej (jęczmień plus owies uprawny) nie zwalania organów od odniesienia się do twierdzeń skarżącego przedstawionych w odwołaniach od dwukrotnie wydawanych decyzji organu pierwszej instancji. Szczególne znaczenie raportu z kontroli nie oznacza, że ustalenia przedstawione w raporcie są niepodważalne. Odniesienie się do twierdzeń skarżącego jest konieczne tym bardziej, że powołuje się on również i na to, iż po przeprowadzeniu kontroli na miejscu także jednostka certyfikująca w dniu 8 września 2012 r. przeprowadziła w gospodarstwie pełną kontrolę roczną na podstawie przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE z 2007 r. Nr L 189, s. 1 z późn. zm.) oraz przepisów wykonawczych. W czasie kontroli nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości i naruszeń w rozumieniu art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 834/2007.

Niezależnie od tego jak organ ocenia istotność wyników tej ostatniej kontroli dla ustaleń faktycznych w badanej sprawie, powinien odnieść się do omawianej okoliczności.

Organ odwoławczy, wskazując na znaczenie dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas kontroli, nie może ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że dokumentacja potwierdza to, co zostało ustalone przez inspektorów terenowych. W sytuacji kiedy skarżący wskazuje na bardzo bliskie podobieństwo owsa głuchego i owsa uprawnego, organ powinien wskazać na dodatkowe, być może wynikające z wiedzy rolniczej, okoliczności pozwalające na jednoznaczne przesądzenie, że fotografie obrazują mieszankę jęczmienia i owsa uprawnego, a nie uprawę jęczmienia zanieczyszczonego chwastem w postaci owsa głuchego.

Organ słusznie wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II tytułu IV, części II rozporządzenia nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Przepis ten jednak w okolicznościach faktycznych sprawy nie mógł mieć zastosowania, ponieważ skarżący w ogóle nie próbował przedstawić Agencji informacji, o których mowa w tym przepisie. Ze stanowiska skarżącego zajmowanego w sprawie wynika bowiem, że jego zdaniem nie było żadnych nieprawidłowości oraz że skarżący żadnych zmian prowadzących do dezaktualizacji wniosku świadomie nie wprowadzał.

Natomiast organ zupełnie pominął odniesienie się w kontekście okoliczności faktycznych sprawy do treści art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Według tego przepisu zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.

Nawet jeżeli organ definitywnie ustali, że uprawa jęczmienia nie była zanieczyszczona chwastem - owsem głuchym, lecz w rzeczywistości stanowiła mieszankę zbożową, to powinien także odnieść się do twierdzeń skarżącego o możliwości zanieczyszczenia ziarna jęczmienia przed siewem nasionami owsa uprawnego, na przykład znajdującymi się w siewniku – i skutków takiego ewentualnego ustalenia faktycznego w świetlne treści art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Brak odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania, zarówno przy konstruowaniu podstawy faktycznej decyzji, jak i przy ocenie dowodów, prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Według tych przepisów w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Wobec powyższego, rozpoznając ponownie sprawę organ powinien ustalić stan faktyczny i przekonująco uzasadnić swoje ustalenia, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej oceny i wskazania Sądu. Organ powinien uwzględnić w swoich rozważaniach nie tylko raport pokontrolny i jego szczególne znaczenie, ale również ustosunkować się do okoliczności wskazywanych w odwołaniach, jak też do dokumentów zebranych w toku postępowania, w tym do raportu jednostki certyfikującej oraz do zamieszczonego na płycie CD wykazu producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w 2012 r.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.