Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 776/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku A., decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu [...] z dnia [..] lipca 1997 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...].

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2016 r. została wydana w następującym stanie sprawy.

Zarząd [...] decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. przekazał, w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. – o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "u.g.g."), na rzecz A. w użytkowanie wieczyste grunt, o łącznej pow. [...] m², obejmujący działki nr nr: [...] z obrębu [...], a także przeniósł nieodpłatnie własność znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń, zrealizowanych ze środków własnych A. Decyzja ta została częściowo zmieniona decyzją Zarządu [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...], poprzez wyłączenie z niej działki nr [..], a w konsekwencji także zmianie powierzchni gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, która ostatecznie wyniosła [...] m².

W skład objętej w/w decyzją działki nr [...] wchodził m.in. położony przy ul. [...] grunt o pow. [...] m², który wywłaszczony został od C. i H. małż. W. na mocy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1977 r. [...], zawartego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Wywłaszczona nieruchomość - opisana w akcie pozycją nr [...] rejestru pomiarowego osiedla [...], a pochodząca z dawnej nieruchomości hipotecznej [...] - odpowiadała wówczas działkom ew. nr [...] z obrębu [...]. Działki, te w odnowionym w 1994 r. operacie ewidencji gruntów weszły w skład działki nr [...], z obrębu [..], z której następnie wydzielona została działka nr [...], a ta z kolei uległa dalszemu podziałowi, w wyniku którego powstała m.in. aktualna działka ew. nr [...] o łącznej pow. [...] ha (w której granicach znajduje się obszar objętych wywłaszczeniem dawnych działek nr [...]). Grunt przedmiotowej działki stanowi własność [...], co potwierdzone zostało w decyzjach komunalizacyjnych Wojewody [...] z 1993 r. i objęty jest księgą wieczystą nr [...].

O zwrot wywłaszczonej opisanym aktem notarialnym nieruchomości wystąpili jej dawni właściciele, pismami z dnia [...] stycznia 1990 r. (C. W.) i z dnia [...] marca 1994 r. (H. W.). Zainicjowane przez nich postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., doprecyzowanym pismem z dnia [...] maja 2012 r., K. T., będąca następcą prawnym C. W. i H. W., wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Zarządu [...] z dnia [...] lipca 1997 r., w części dotyczącej działki ew. nr [...], a odpowiadającej archiwalnym działkom nr [...], zarzucając jej rażące naruszenie art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 10, 28 i 61 § 4 k.p.a. Wnioskodawczyni wywodziła, że niedopuszczalne było wydanie decyzji przekazującej w użytkowanie wieczyste na rzecz A. działki nr [...], w sytuacji, gdy w odniesieniu do części tej nieruchomości, prowadzone było postępowanie zwrotowe, a także pomijanie w postępowaniu uwłaszczeniowym byłych właścicieli gruntu. Jej zdaniem, w sytuacji zainicjowanego w trybie art. 69 u.g.g. postępowania o zwrot nieruchomości, postępowanie uwłaszczeniowe mające za przedmiot tę nieruchomość, winno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia roszczeń dawnych właścicieli.

W następstwie rozpoznania powyższego wniosku, jak też odrębnego wniosku złożonego przez następców prawnych właścicieli gruntów wchodzących w skład działek nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], utrzymaną w mocy własną decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Zarządu [...] z [...] lipca 1997 r. w części dotyczącej działek nr [...] oceniając, że w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie rażąco naruszono art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania uwłaszczeniowego, do czasu rozpoznania wniosków o zwrot nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 976/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę A., uchylił obydwie w/w decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, ani z uzasadnień kontrolowanych decyzji, ani ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynikało, których obecnie działek dotyczy decyzja nadzorcza, gdzie konkretnie są one położone, a przede wszystkim nie sposób ustalić, jakie mają obecnie oznaczenie geodezyjne i powierzchnię, co w efekcie może doprowadzić do niewykonalności wydanej decyzji administracyjnej. Organ posługuje się bowiem "starymi", nieistniejącymi już oznaczeniami geodezyjnymi, bez żadnego powiązania z obecnym stanem faktycznym i prawnym przedmiotowych nieruchomości. Sąd zważył przy tym, że aktach sprawy brak jest jakichkolwiek materiałów geodezyjnych, które pozwoliłyby na prześledzenie zmian geodezyjnych, jakim podlegały przejęte nieruchomości, a w szczególności zarzut ten dotyczy działki oznaczonej przez organ nadzoru nr [...]. Dodatkowo Sąd wytknął organowi, błędne rozstrzyganie jedną decyzją dwóch - zainicjowanych odrębnymi wnioskami - spraw administracyjnych, tj. sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] (działki nr [...]) oraz nieruchomości przy ul. [..] (działek nr [...]).

We wskazaniach co do dalszego postępowania, Sąd zobowiązał organ nadzoru, do zebrania i przeanalizowania całości dostępnych dokumentów oraz ewentualnego przeprowadzenia innych dowodów (sporządzenia mapy synchronizacyjnej), które pozwolą na wyjaśnienie w sposób bezsporny gdzie położone są przedmiotowe nieruchomości oraz jakie jest ich obecne oznaczenie geodezyjne, powierzchnia, stan zagospodarowania i stan prawny. Dopiero po takim uzupełnieniu materiału dowodowego, w oparciu o jego analizę, organ nadzoru ustali krąg podmiotów będących stronami w niniejszym postępowaniu, a następnie dokona analizy zasadności złożonych w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosków, oraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wypowie się także co do istnienia bądź nieistnienia, w ocenie organu nadzoru nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.). Swoje wywody organ nadzoru uzasadni i poprze odpowiednimi dowodami zebranymi w sprawie, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu [...] z [...] lipca 1997 r., zainicjowana wnioskiem K. T., stanowiła przedmiot ponownie prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania nadzorczego, w następstwie którego organ ten decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Zarządu [...], w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Kolegium wskazało na uzupełnienie akt administracyjnych o ekspertyzę z dnia [...] maja 2012 r., wykonaną przez uprawnionego geodetę, a złożoną przez inicjatorkę postępowania nieważnościowego, w której geodeta - opierając się na analizie aktualnie obowiązujących operatów ewidencji gruntów obrębu [...], archiwalnym operacie ewidencji z 1969 r., mapie sytuacyjnej nieruchomości [...], mapie sytuacyjnej dla celów prawnych [...] oraz badaniu ksiąg wieczystych nr [...] i zbioru dokumentów tych ksiąg - wykazał, że nieruchomość wywłaszczona aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1977 r. wchodzi obecnie w skład działki nr [...], obejmującej swym obszarem część nieistniejącej już działki nr [...]. W dalszej kolejności, odwołując się do treści art. 75 k.p.a., Kolegium wywiodło, że dokument ten mógł być uznany za dowód w sprawie i brak jest podstaw do kwestionowania jego wiarygodności. Przechodząc zaś do oceny legalności kontrolowanej decyzji uwłaszczeniowej Kolegium, przywołując poglądy judykatury (w tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPS 15/99) wskazało, że w sytuacji zainicjowania przez dawnych właścicieli nieruchomości postępowania o zwrot nieruchomości, w trybie art. 69 ust. 1 u.g.g., przed lub w toku postępowania uwłaszczeniowego, to ostatnie winno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem zagadnieniem wstępnym w postępowaniu uwłaszczeniowym, gdyż uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich – w tym wypadku praw poprzednich właścicieli. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczące nieruchomości nabytej w drodze wywłaszczenia, nie może się więc zakończyć bez wcześniejszego ustalenia, czy została ona wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, co jest konsekwencją zakazu przeznaczenia nieruchomości na inne cele, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Z uwagi na istnienie w dacie wszczęcia przez Zarząd [...] postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, obejmującego m.in. działkę nr [...], wniosków byłych właścicieli o zwrot nieruchomości stanowiącej wówczas część tej działki (obecnie część działki nr [...]), doszło, zdaniem Kolegium, do rażącego naruszenia procedury administracyjnej, przyznającej byłym właścicielom status strony w postępowaniu uwłaszczeniowym (co jednak nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia), jak również art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i to bez względu na to, czy wnioski o zwrot nieruchomości były w rzeczywistości zasadne. Ich zasadność oceni bowiem inny organ w postępowaniu zwrotowym. Naruszenie dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zaś, w opinii Kolegium, wypełnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W następstwie rozpoznania tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2012 r. Organ nie kwestionując prawnej możliwości przekazania A. przez Zarząd [...] w trybie art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g., w użytkowanie wieczyste stanowiącego własność Gminy gruntu, podtrzymał uprzednio podnoszoną argumentację, dotyczącą obligatoryjnego zawieszenia prowadzonego w w/w trybie postępowania uwłaszczeniowego, w sytuacji zgłoszenia przed jego wszczęciem, żądania zwrotu nieruchomości przez jej dawnych właścicieli. Przy tym ponieważ kontrolowana w nadzorze decyzja, w części odnoszącej się do aktualnej działki nr [...], wydana została przed rozstrzygnięciem sprawy zwrotu nieruchomości, stanowiącej cześć tej działki, to taka sytuacja wypełnia przesłankę rażącego naruszenia przez Zarząd [...] art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym stwierdzenia, w części dotyczącej w/w działki, nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ uznał je za niezasadne. Zdaniem Kolegium mapy synchronizacyjne przedstawione przez inicjatorkę postępowania nieważnościowego, załączone do ekspertyzy geodety są wiarygodne i zostały rzetelnie wykonane. Sama ekspertyza opiera się natomiast na dokumentach geodezyjnych, wykazujących następujące po sobie zmiany geodezyjne przedmiotowych nieruchomości, a zatem mogła stanowić wiarygodny dowód w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 217/13, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustalony przez organ stan faktyczny znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, a oparcie się przez organ na ekspertyzie geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę [...] maja 2012 r. na zlecenie inicjatorki postępowania nieważnościowego, nie narusza zasad postępowania określonych w art. 7 i 75 k.p.a.

Sąd wskazał, że istotą sporu w sprawie jest ocena wzajemnych relacji postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego w trybie art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g. i postępowania o zwrot nieruchomości prowadzonego w trybie art. 69 u.g.g. (obecnie art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm). Dokonując oceny tych relacji, zauważył, że na gruncie regulacji zawartej w art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) ukształtowany został w orzecznictwie pogląd, że w sytuacji istnienia w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej, roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (a więc zgłoszenia przez osoby uprawnione żądania jej zwrotu), postępowanie uwłaszczeniowe, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy zawiesić do czasu rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nieuczynienie tego skutkuje uznaniem, że decyzja o uwłaszczeniu wydana jest z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. Uzasadnieniem tego poglądu jest, zawarte w art. 2 zd. 2 powołanej ustawy, zastrzeżenie, że uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich - a takim prawem jest roszczenie byłych właścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), oraz fakt, że ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie może być dokonana w postępowaniu uwłaszczeniowym. Takiego zastrzeżenia brak w redakcji art. 80 ust. 2 u.g.g., co nie oznacza jednak, iż treść normatywna tego przepisu nie zawiera zakazu naruszania praw podmiotowych osób trzecich. Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na cel publiczny, będący przesłanką jej wywłaszczenia ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na cel publiczny, który był przesłanką wywłaszczenia.

Sąd podniósł, że organy administracji publicznej zobligowane są do bezwzględnego respektowania konsekwencji, wynikających z roszczeń zgłoszonych przez byłych właścicieli (ich spadkobierców) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, we wszystkich postępowaniach, których efektem jest zadysponowanie taką nieruchomością na rzecz osób trzecich. Muszą je więc również uwzględnić w postępowaniu uwłaszczeniowym, prowadzonym na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g. Konsekwencją obowiązku uwzględnienia w toku postępowania uwłaszczeniowego, mającego za przedmiot wywłaszczoną nieruchomość, zgłoszonych roszczeń o jej zwrot, jest obligatoryjne zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na zaistnienie w sprawie zagadnienia prejudycjalnego, jakim jest cena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 69 w zw. z art. 47 ust. 4 u.g.g.). Niezawieszenie w takiej sytuacji postępowania i merytoryczne załatwienie sprawy uwłaszczenia oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie w tym przedmiocie decyzji, przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na jego niezastosowaniu. W tym stanie rzeczy także, samo rozstrzygnięcie sprawy wydane w efekcie obarczonego tą wadliwością postępowania, narusza prawo w stopniu rażącym. Jednakże Sąd podkreślił, iż stwierdzenie powyższej wady nie w każdej sytuacji prowadzić będzie do wyeliminowania obarczonego nią orzeczenia z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Warunkiem sine qua non stwierdzenia z tej przyczyny nieważności kontrolowanej decyzji jest bowiem uprzednie ustalenie, że skutki prawne jakie ona wywołała nie mają charakteru nieodwracalnego (art. 156 § 2 in fine k.p.a.). Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, obok badania przesłanek z § 1 ww. artykułu, stanowią więc podstawowy element postępowania wyjaśniającego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takich ustaleń organ nadzoru nie poczynił, choć zobowiązany został do tego w wiążących go wskazaniach, zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., I SA/Wa 976/10.

Niezależnie od powyższego, Sąd zauważył, że w toku prowadzonego postępowania Kolegium naruszyło także art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. W składzie tego organu, orzekającego w przy pierwszym rozpoznaniu sprawy ([...] września 2012 r.), znajdowały się bowiem osoby, które na mocy ww. przepisów podlegały wyłączeniu, gdyż brały udział przy wydaniu decyzji Kolegium z [...] stycznia 2010 r., nr [...], i decyzji z [...] marca 2010 r., nr [...], uchylonych następnie ww. wyrokiem Sądu z [...] grudnia 2010 r. Wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu, stanowi natomiast przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., którą Sąd uwzględnia z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2865/13, oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyżej powołanego wyroku Sądu I instancji. NSA podniósł, że rozpoznając sprawę powtórnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. było związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie, z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 976/10, a na podstawie uzasadnień uchylonych przez Sąd I instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie sposób przyjąć, że Kolegium dokonało nakazanych mu czynności, ponieważ uchybiło art. 153 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto NSA wskazał, iż zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Nie oznacza to jednak, jak chce tego Sąd I instancji, że przepis ten wymaga wyłączenia członków Kolegium na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu jego decyzji przez sąd administracyjny. W takim przypadku, ponownie rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpoznając po raz kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności w części orzeczenia Zarządu [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Zarządu [...] z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], z obrębu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w niniejszej sprawie niezbędnym było, wobec wieloletnich zmian gruntowych oraz licznych inwentaryzacji operatów geodezyjnych, ustalenie relacji pomiędzy gruntem stanowiącym własność poprzedników prawnych wnioskodawczyni, a gruntami opisanymi w decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się strona i obecnie istniejącymi na tym terenie działkami ewidencyjnymi, tj. precyzyjne opisanie przedmiotu postępowania.

Wskazując na realizację zasady prawdy obiektywnej, organ stwierdził, iż złożona przez wnioskodawczynię ekspertyza z dnia [...] maja 2012 r., wykonana przez uprawnionego geodetę, może być dowodem w niniejszym postępowaniu. Realizuje ona, w ocenie Kolegium, wytyczne Sądu w zakresie precyzyjnego opisu przedmiotu postępowania. Wobec czego, zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, iż nieruchomość położona w W. i opisana w ewidencji gruntów pod nr [...] z obr. [....] jest tożsama z nieruchomościami wskazanymi w akcie notarialnym nr rep. [...] oraz była częścią składową gruntu stanowiącego działkę [...] objętą decyzją Zarządu [...] z dnia [...] lipca 1997 r. Jednocześnie organ podniósł, że A. ograniczyła się w niniejszym postępowaniu do kwestionowania wykonanej ekspertyzy, nie wskazując dlaczego ustalenia ekspertyzy, zgodne również z ustaleniami dokonanymi przez pracowników Biura [...], nie są prawidłowe.

Analizując kwestionowaną decyzję z 1997 r. organ nadzoru podał przesłanki stanowiące o rażącym naruszeniu prawa i wskazał, że nie znalazł przeszkód do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w części, bowiem zarzuty wnioskodawczyni znajdują skutek tylko dla działek wymienionych we wnioskach, na ich zaś podstawie nie sposób wnioskować, iż całe rozstrzygnięcie, dotyczące [...] działek jest wadliwe. Ponadto, rozważając istnienie nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie w/w decyzji z 1997 r., w części dotyczącej działki nr [...], organ wskazał, że według zapisów zawartych w informacji z rejestru gruntów w stosunku dla dz. ew. [...], z obrębu [...], oraz księgi wieczystej [...] część, nieruchomość ta nadal stanowi przedmiot użytkowania wieczystego A. W wykonaniu decyzji nie została zawarta umowa cywilnoprawna w formie aktu notarialnego, zaś wpisu do ksiąg wieczystych dokonano na podstawie art. 80 ust. 3 u.g.g. W ocenie Kolegium, nie wywoła nieodwracalnego skutku wpis do księgi wieczystej prawa własności, wynikającego z decyzji w oparciu o art. 80 ust. 3 u.g.g., gdyż wpis ten ma swoje źródło we właściwej ostatecznej decyzji administracyjnej i jest ściśle z nią powiązany. Zatem, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, będącej podstawą wpisu, odpadnie podstawa wpisu i zostanie on wykreślony, a w konsekwencji przywrócony zostanie poprzedni wpis.

Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2016 r., wystąpiła A., podnosząc, że Kolegium pominęło istotny fakt, iż zmianie uległ stan prawny, w zakresie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – art. 156 § 2 k.p.a., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Ponadto nie można przypisywać decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. rażącego naruszenia prawa tylko dlatego, że pomimo braku w treści art. 80 ust. 2 u. g.g. zastrzeżenia o nienaruszaniu praw osób trzecich, taki zakaz miałby wynikać z innych przepisów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. Kolegium przywołało zaprezentowane uprzednio stanowisko oraz podniosło, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. A. nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], z obrębu [...], a od dnia ustanowienia użytkowania wieczystego upłynęło ponad 20 lat. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w bliźniaczej sprawie o sygn. akt I OSK 211/12 wydał orzeczenie z dnia [...] czerwca 2013 r. co do braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g., na wniosek byłego właściciela nieruchomości. Kolegium podkreśliło również, że złożonego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie można uwzględnić z powodu wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. akt I SA/Wa 217/13, iż słusznie w niniejszej sprawie Kolegium oceniło, że decyzja Zarządu [...] z dnia [...] lipca 1997 r. jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Naczelny Sąd Administracyjny natomiast wyrokiem o sygn. akt 2865/13 oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku Sądu I instancji. Wobec czego Kolegium wskazało, że wytycznymi zawartymi w powyższych orzeczeniach Sądów jest w niniejszej sprawie związane, na podstawie art. 153 p.p.s.a., a więc jest zobligowane do podzielenia oceny prawnej wyrażonej w tych wyrokach. Przy czym organ zauważył, iż przepisy prawa, będące merytoryczną podstawą wydania decyzji w sprawie, nie uległy zmianie. W powoływanym natomiast przez wnioskodawczynię wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, nie orzeczono o derogacji przepisu art. 156 § 2 k.p.a., pozostawiając to ustawodawcy.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

a) art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 190 Konstytucji, polegające na uznaniu, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie miał wpływu na stosowanie art. 153 p.p.s.a.

b) art. 156 §1 pkt 2) k.p.a w oraz art. art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji w sytuacji, gdy art. 80 ust. 2 nie przewidywał ograniczenia stosowania tego przepisu ze względu na zgłoszone roszczenia osób trzecich do nieruchomości, objętych jego hipotezą, w tym roszczenia o zwrot nieruchomości na rzecz byłych jej właścicieli lub ich spadkobierców,

c) art. 153 p.p.s.a. polegające na nie wykonaniu wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, polegających zaniechaniu ustalenia stanu zagospodarowania działki [...] oraz, stanu prawnego tej działki,

d) art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu [...] z dnia [...] lipca 1997 r. [...], w części dotyczącej całej działki [...] z obrębu [...], w sytuacji gdy wnioskodawczym posiada interes prawny w zakresie stwierdzenia nieważności wyłącznie części działki [...] o powierzchni [...] m2.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Szczegółowe argumenty na poparcie zasadności skargi strona zawarła w obszernym uzasadnieniu skargi. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że na obecnej działce nr [...] znajdują się [...], a stwierdzenie nieważności w zakresie całej w/w działki, w sposób nieuprawniony narusza prawa osób trzecich i wykracza poza interes prawny wnioskodawczyni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej A. poparł skargę oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego i kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik Prezydenta W. przyłączył się do stanowiska pełnomocnika skarżącej A. Pełnomocnik K. T. wniósł o oddalenie skargi oraz oświadczył, że na działce odpowiadającej archiwalnym numerom ewidencyjnym [...] o powierzchni

[...] m2 znajduje się [...] i jest to działka [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając niniejszą sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd na wstępie wskazuje, że skarga jest uzasadniona, choć nie ze wszystkich powodów wskazanych w skardze.

Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od kwestii związanej z oceną prawną, wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 września 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2865/13, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku tutejszego Sądu, z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 217/13. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy było związane oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 976/10, która to ocena była wiążąca dla organu rozpoznającego niniejszą sprawę.

Zdaniem Sądu rozstrzygającego przedmiotową sprawę, organ działający zarówno w I jak i w II instancji, ponownie nie zastosował sie do wytycznych zawartych w w/w wyrokach. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji nie uzupełniły postępowania dowodowego, w sposób wypełniający powyższe wytyczne. Interes prawny następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości – H. i C. W., którą obejmuje wniosek o zwrot, jest zdeterminowany treścią aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1977 r. [...], obejmującego grunt o powierzchni [...] m2. Zatem, precyzyjne określenie przedmiotu postępowania, o którym mowa była w uznanych przez NSA za wiążące wytycznych, szczegółowo wskazanych w wyroku WSA z dnia 9 grudnia 2010r., wobec ich niewypełnienia przez organy administracji, pozostaje konieczne do uzupełnienia. Podkreślenia wymaga, że materiał dowodowy, na którym oparte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie, pozostał niezmienny w stosunku do ocenianego jako konieczny do uzupełnienia, przez Sądy obu instancji, które w niniejszej sprawie orzekały wcześniej. Wytyczne te brzmiały "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru powinien przede wszystkim zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody (sporządzić mapę synchronizacyjną), które pozwolą na wyjaśnienie w sposób bezsporny: gdzie położone są przedmiotowe nieruchomości, jakie mają obecnie oznaczenia geodezyjne, jaka jest ich powierzchnia oraz stan zagospodarowania, jaki jest obecnie stan prawnych tych działek. Dopiero po takim uzupełnieniu materiału dowodowego w oparciu o jego analizę organ nadzoru ustali krąg podmiotów będących stronami w niniejszym postępowaniu a następnie dokona analizy zasadności złożonych w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wniosków oraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wypowie się także co do istnienia bądź nieistnienia w ocenie organu nadzoru nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa). Swoje wywody organ nadzoru uzasadni i poprze odpowiednimi dowodami zebranych w sprawie zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.". Pomimo tak precyzyjnie sformułowanych wytycznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznające przedmiotową sprawę w obu instancjach, ponownie ich nie wypełniło. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej, przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Stanowisko takie konsekwentnie reprezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie; (por. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA975/97, wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 527/97, postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r. sygn. akt V SA 355/01). Okoliczność tę sąd administracyjny bierze z urzędu pod uwagę, niezależnie od tego, czy została podniesiona w skardze i niezależnie od granic skargi (por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r. sygn. akt V SA 355/01). Słusznie zatem został podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przepisu art.153 p.p.s.a., które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie dostrzec należy zdaniem Sądu, że organ nie zawarł w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji żadnej argumentacji czy oceny prawnej, dotyczącej braku realizacji wytycznych - poza ich przywołaniem i powołaniem się na ekspertyzę datowaną na [...] maja 2012 r., załączoną do akt sprawy administracyjnej i znaną składom zarówno WSA jak i NSA, orzekającym w sprawie. Bez ścisłego stosowania przepisu art.153 p.p.s.a. trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej, innymi słowy jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por.wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt. IV SA 1681/97).

W ocenie Sądu wobec naruszenia art.153 p.p.s.a., które zostało wyżej omówione, podkreślenia wymaga, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie nadzoru, tak więc podlega ono szczególnym rygorom, które wykluczają prowadzenie postępowania dowodowego, ale zmierzają do wyjaśnienia ewentualnej, kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji o stwierdzenie nieważności, której wniesiono.

Wobec wskazanego unormowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, która ma na celu wycofywanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, SKO w W., w toku ocenianego obecnie przez Sąd postępowania, winno dokonać analizy prawidłowego zastosowania podstawy prawnej, przy ustalonym przez tenże organ stanie faktycznym. Nie będzie to możliwe bez wypełnienia omówionych powyżej wytycznych. Stwierdzić zatem należy, że choć poddane analizie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniach zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, elementy stanu faktycznego, w aspekcie przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na trafnie wskazane przez skarżącą, a omówione powyżej uchybienia, nie mogą zostać poddane przez Sąd ocenie.

Należy jednak podnieść, że wobec wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 976/10 oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2865/13, odniesienie się przez organ do kwestii związanej z przesłanką stwierdzenia nieważności określoną w art.156 §1 pkt 2 k.p.a. - jest dla organu wiążące i prawnie wymagalne (art.153 p.p.s.a.). Wobec treści skargi (pkt a) wskazać należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. W powołanym wyroku Trybunał wskazał na konieczność dokonania przez ustawodawcę stosownych zmian w prawie. Nie można zaś w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zatem upływ czasu od wydania kwestionowanej przez stronę decyzji nie może uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 851/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2343/15).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.