Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 302/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 15 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy M. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy M. a Prezydentem Miasta D. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. K. o przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta D. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy M. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta D. – Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w D. o ustalenie organu właściwego do wydania decyzji w sprawie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W uzasadnieniu wniosku organ podał następujący stan sprawy: w dniu 18 listopada 2013r. Wójt Gminy M. otrzymał zawiadomienie od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. w sprawie przekazania do rozpatrzenia wniosku o pomoc w formie przyznania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych A. K. posiadającego ostatni adres stałego zameldowania w S., ul. [...], gmina M.

Na podstawie przekazanej dokumentacji oraz rodzinnego wywiadu środowiskowego cz. I ustalono, że A. K. zamieszkuje od około 10 lat na terenie miasta D., do dnia 7 sierpnia 2013r. był zarejestrowany w tamtejszym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Na terenie miasta zamieszkuje jego była konkubina oraz troje jego dzieci, z którymi utrzymuje stały kontakt. W okresie od dnia 4 września 2006r. do dnia 4 września 2008 posiadał zameldowanie na pobyt czasowy w D. Obecnie jest osobą bezdomną, zamieszkującą w pustostanach również na terenie miasta D.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 54 ust 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 210 poz. 2135z późn. zm.), dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczemobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Postępowanie prowadzone w celu ustalenia prawa wnioskodawcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych prowadzone jest w trybie art. 54 powołanej ustawy tylko w zakresie, o którym mowa w art. 54 ust. 3 tejże ustawy w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Wobec tego Wójt Gminy M. uznał za bezpodstawne uznanie przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w D., jako organu właściwego do rozpatrzenia tej sprawy Wójta Gminy M., w oparciu o art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Organ uznał, że biorąc pod uwagę przepis art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, właściwość miejscowa powinna zostać ustalona zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. Podkreślono, że ani ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ani Kodeks postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania" wobec tego w tej kwestii należy odnieść się do art. 25 K.c.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działając w imieniu Prezydenta Miasta D. poinformował, że A. K. po raz ostatni był zameldowany na pobyt stały w S. przy ul. [...] na terenie gminy M. i obecnie jest osobą bezdomną.

W dniu 8 października 2013 r. A. K. zgłosił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z pytaniem o możliwość skorzystania z pomocy w formie schronienia. Oświadczył wówczas, że przebywa w pustostanie na terenie D. Powodem przebywania w pustostanie była konieczność opuszczenia mieszkania konkubiny w D. przy ul. [...], u której był w przeszłości zameldowany jedynie na pobyt czasowy.

Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w D., w związku z uzyskanymi informacjami, uznał A. K. za osobę bezdomną, stwierdzając, że nie można uznać przebywania w pustostanie lub w noclegowni za przebywanie z zamiarem stałego pobytu. Ponadto A. K. deklarował zamiar powrotu do M. jako do miejsca swojego ostatniego stałego zameldowania.

Podano, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w D. Górniczej w dniu 10 października 2013 r. wystąpił z pismem do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z prośbą o wskazanie adresu placówki, do której może zgłosić się A. K. Działanie to podyktowane było respektowaniem przepisu określonego w art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowiącego, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego stałego miejsca zameldowania. W dniu 21 października 2013 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. wystosował do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. pismo wskazujące adres konkretnej placówki, do której A. K. będzie mógł zgłosić się po powrocie do gminy ostatniego stałego zameldowania, to jest do schroniska prowadzonego przez Stowarzyszenie Przeciwdziałania Patologiom Społecznym "[...]" ul. [...] w H. Jednocześnie Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. zadeklarował gotowość pokrycia kosztów za ewentualny pobyt A. K. w noclegowni przy ul. [...] w D.

Wskazano, że mając na uwadze dobro A. K. zaproponowano mu schronienie w noclegowni przy ul. [...] w D. do czasu otrzymania odpowiedzi na wystosowane pismo do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. A. K. nie skorzystał jednak z zaproponowanego mu schronienia w tejże noclegowni, a w dniu 16 października 2013 r. został przyjęty do Szpitala Specjalistycznego w D. Tego samego dnia Szpital zgłosił do Ośrodka fakt przyjęcia A. K. jako pacjenta nieubezpieczonego. Wskazano, że jak wynika z przeprowadzonego w dniu 16 października 2013 r. wywiadu środowiskowego A. K. bezpośrednio przed hospitalizacją nadal nie przebywał w lokalu o charakterze, mieszkalnym i zajmował jeden z pustostanów. W ocenie organu, fakt nie skorzystania z pomocy w formie schronienia oraz deklarowana chęć powrotu do gminy ostatniego stałego miejsca zameldowania wskazuje, że w omawianym przypadku nie mają zastosowania przepisy, o których mowa w art. 25 k.c.

Wskazano, że biorąc pod uwagę, iż w piśmie z dnia 21 października 2013 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. uznał fakt bezdomności A. K. oraz uznał się za właściwy do rozpatrywania wniosków dotyczących A. K., sprawę przekazano zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny)

W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy M., a Prezydentem Miasta D., którego istotą jest ustalenie organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.).

Według art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Podstawą do ustalenia właściwości miejscowej jest zatem miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.

Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", zatem pojęcie to należy pojmować zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w art. 25 k.c. Zgodnie z tym przepisem, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której określona osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Nie jest przy tym istotne, czy jest ona w tym miejscu zameldowana, gdyż meldunek stanowi tylko spełnienie administracyjnego obowiązku ewidencji ludności i nie zawsze jest zgodny z określonym de facto miejscem zamieszkania.

Zatem, w świetle powołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu "zamiaru stałego pobytu" mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem życiowej działalności danej dorosłej osoby fizycznej.

W rozpoznawanej sprawie świadczeniobiorcą jest A. K. Jak wynika z akt sprawy, jest on osobą bezdomną.

Wskazać należy, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, ale art. 54 ust. 1 kwestię właściwości organu mającego wydać decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń zdrowotnych reguluje tylko w wąskim zakresie. Odwołuje się bowiem do "miejsca zamieszkania" świadczeniobiorcy, nie normuje natomiast kwestii właściwości organów w sprawach osób bezdomnych. Dlatego należy odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestie dotyczące właściwości miejscowej organów reguluje art. 21 k.p.a. Zgodnie z jego § 1 w sprawach innych, aniżeli dotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy, właściwym jest organ miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku takiego miejsca zamieszkania w kraju - właściwość ustala się według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub miejsca pobytu - właściwość miejscową organu należy ustalić według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju. Jeżeli jednak w taki sposób również nie można ustalić właściwości miejscowej, wówczas, stosownie do § 2 art. 21 k.p.a., sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w przypadku nieustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.

Skoro zatem A. K. nie ma miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych, trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 1 pkt 3 i § 2 K.p.a. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta D.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), postanowił, jak w sentencji