Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 402/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 3 w zw z art 105   par. 1 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Prezesa Sądu z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Sądu [...] w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Prezesa Sądu na rzecz P. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. K. w piśmie z dnia [...] listopada 2018r. wystąpił do Sądu Rejonowego o umożliwienie zapoznania się z aktami postępowania upadłościowego firm: I. sp. z o.o. Krs: [...], sygn. akt: [...], "R." sp. z o.o. KRS: [...], sygn. akt: [...], F. sp. z o.o., KRS: [...], sygn. akt: [...], I. sp. z o.o KRS: [...], sygn. akt: [...]. Wniosek uzasadnił potrzebą zapoznania się z wykazem majątku, listą wierzytelności oraz planami podziału. Wniósł o możliwość dokonania odpisów i fotokopii z ww. akt postępowania. Wyjaśnił, że jego firma zajmuje się m.in. windykacją i obrotem wierzytelnościami. Jest zainteresowany zakupem lub usługami windykacji na rzecz niezaspokojonych wierzycieli w w/w postępowaniu. Uzasadnił, że zapoznanie się z aktami postępowania umożliwi jemu ocenę ryzyka oraz możliwości dalszego dochodzenia niezaspokojonych roszczeń pozostałych w niniejszym postępowaniu upadłościowym.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2019r., w związku z odmową dostępu do wglądu akt postępowania upadłościowego o sygn. akt [...] F. sp. z o.o., wnioskodawca wystąpił na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej o wykonanie i przesłanie kopii następujących dokumentów z akt niniejszego postępowania:

1. Kompletnej listy wierzytelności wraz z ewentualnymi uzupełnieniami,

2. Ostatecznego planu podziału funduszów masy upadłości,

3. Informacji odnośnie wartości przedsiębiorstwa ustalonej na podstawie dokonanego opisu i oszacowania przedsiębiorstwa. Jednocześnie ponowił prośbę o dostęp do pozostałych akt postępowań upadłościowych, o które wnosił pismem z dnia [...] listopada 2018 r., tj:

1. I. sp. z o.o., KRS: [...], sygn. akt: [...],

2. "R." sp. z o.o., KRS: [...], sygn. akt: [...],

3. I. sp. z o.o., KRS: [...], sygn. akt: [...].

W dniu [...] lutego 2019 r. pismem [...] Prezes Sądu Rejonowego wydał decyzję odmawiającą udzielenia informacji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. z dnia 29 czerwca 2018 r. Dz.U z 2018 r. poz. 1330), przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".

Taka sytuacja w niniejszej sprawie zachodzi, gdyż istnieją przepisy regulujące w sposób szczególny dostęp do informacji. Takie uregulowanie w odniesieniu do akt sądowych spraw po ogłoszeniu upadłości (których dotyczy wniosek, a ściślej określonych dokumentów z akt) ustawodawca zawarł w art. 228 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe - "akta sądowe udostępnia się w sekretariacie sądu uczestnikom postępowania oraz każdemu, kto potrzebę ich przejrzenia dostatecznie usprawiedliwi ".

P. Kl. złożył odwołanie od decyzji Prezesa Sądu Rejonowego, w którym zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 104 § 1 pkt 4 kpa i wydanie przez organ pierwszej instancji zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, albowiem w przypadku, gdy udostępnienie żądanej informacji następuje w szczególnym trybie z powołaniem się na art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie wydaje decyzji administracyjnej, a jedynie zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie podlegają udostępnieniu w osobnym trybie;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz odmowę udzielenia przez organ pierwszej instancji żądanych przez skarżącego informacji, podczas gdy w świetle przysługującego prawa do informacji publicznej, odmowa ta może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu przesłanek z art. 5 przedmiotowej ustawy, zaś żadna z tych okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiła;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 § 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji odmowa udzielenia przez organ pierwszej instancji żądanych przez skarżącego informacji z powołaniem się na art. 228 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U.2003 nr 60, poz. 535 ze zm.) podczas, gdy należy rozróżnić wniosek o udostępnienie akt sprawy od wniosku o dostęp do znajdującego się w tych aktach określonego dokumentu, posiadającego walor informacji publicznej, zaś art. 228 Prawa upadłościowego zawiera regulację dotyczącą udostępnienia akt do wglądu, wydania odpisów i wyciągów oraz sporządzenia fotokopii, zaś skarżący domagał się wydania kopii wskazanych dokumentów, co nie mieści się w dyspozycji art. 228 Prawa upadłościowego;

4. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wskazanie przez organ pierwszej instancji, iż skarżący nie mógł domagać się wydania mu kopii objętych wnioskiem dokumentów, podczas gdy wnioskodawca może, w świetle postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej, otrzymać informację publiczną także w formie kopii dokumentu.

Decyzją z dnia [...] marca 2019r. nr [...] Prezes Sądu Okręgowego, działając na podstawie art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 228. ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe, po rozpoznaniu odwołania P. K. od decyzji Prezesa Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] o odmowie udzielenia informacji publicznej, w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia uchylił w całości decyzję Prezesa Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] odmawiającą dostępu do informacji publicznej. W punkcie drugim rozstrzygnięcia poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes Sądu Okręgowego wskazał, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Prawo do informacji publicznej określone zostało w art. 3 ust. 1, a katalog informacji, które powinny być udostępnione w ramach ww. ustawy zawarty został w art. 6 tej ustawy. Ustawodawca nie wymienił w przytoczonym katalogu, jako informacji podlegającej udostępnieniu, akt spraw sądowych. Oznacza to, że ten zbiór dokumentów wyłączony jest z obszaru działania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wśród informacji publicznych wymienionych w tym artykule, znajduje się treść i postać dokumentów urzędowych. Organ podkreślił, że nie każdy dokument zawarty w aktach sprawy sądowej posiada walor informacji publicznej. Zatem dokumenty niebędące nośnikami informacji publicznej, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem organu drugiej instancji wniosek skarżącego sprowadza się do żądania kopii dokumentów pochodzących z akt sprawy prowadzonej w przedmiocie ogłoszenia upadłości.

Zdaniem Prezesa Sądu Okręgowego dokumenty wskazane we wniosku skarżącego nie spełniają kryterium informacji publicznej, zatem nie podlegają przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z uwagi na to, że odmowa dostępu do danych, które nie mają charakteru informacji publicznej nie wymaga formy decyzji administracyjnej, a jedynie pisemnej informacji, organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Prezesa Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2019 r. i orzekł o poinformowaniu wnioskodawcy, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej.

P. K., reprezentowany przez pełnomocnika Radcę Prawnego A. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego z dnia [...] marca 2019 roku, nr sprawy [...] w zakresie jej pkt 2, w którym orzeczono: "poinformować Wnioskodawcę, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej".

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) nieważność w zakresie pkt 2, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako wydanej bez podstawy prawnej, ponieważ w przypadku, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, organ nie wydaje decyzji, a jedynie zawiadamia wnioskodawcę o tym fakcie, organ drugiej instancji rozstrzygnął zaś sprawę decyzją administracyjną;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez zastosowanie formy decyzji administracyjnej dla poinformowania skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje formę decyzji w ściśle określonych przypadkach, zaś przypadek ten nie miał miejsca w niniejszej sprawie;

3) naruszenie przepisu prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, iż wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej;

4) naruszenie przepisu prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, iż wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej;

6) naruszenie przepisu prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, pomimo spełnienia przesłanek określonych w w/w przepisie;

7) naruszenie przepisu prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 i art. 15 k.p.a. i wynikającej z tych przepisów zasady przekonywania oraz zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez brak rozpatrzenia wszystkich żądań skarżącego i brak ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

8) naruszenie przepisu prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji w zakresie uznania żądanych przez skarżącego informacji za niebędące informacjami publicznymi oraz brak odniesienia się przez organ drugiej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, w szczególności trybu, w którym udostępnieniu winny podlegać żądane przez skarżącego informacje;

9) naruszenie przepisu prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 139 k.p.a. i orzeczenie przez organ drugiej instancji na niekorzyść skarżącego wnoszącego odwołanie, mimo wyraźnego zakazu w tym zakresie przewidzianego w art. 139 k.p.a.

W świetle wyżej przytoczonych zarzutów, skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie pkt 2; ewentualnie, wobec uznania, że nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie pkt 2, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c k.p.a.

Skarżący wniósł również o zasądzenie od organu drugiej instancji na jego rzecz kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.

W udzielonej odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie mimo, że Sąd na gruncie niniejszej sprawy nie podziela stanowiska skarżącego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz.1302)

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie Prezesa Sądu Okręgowego z dnia [...] marca 2019r. nr [...], w punkcie pierwszym którego orzeczono o uchyleniu w całości decyzji Prezesa Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], odmawiającej dostępu do informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2019r., natomiast w punkcie drugim orzeczono o tym, aby poinformować wnioskodawcę, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej.

Skarżący w skardze zaskarżył wyłącznie punkt drugi rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skargi kwestionującego prawidłowość decyzji organu odwoławczego w części w jakiej organ orzekł w punkcie drugim o poinformowaniu wnioskodawcy, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, należy wskazać, że decyzja w tej części wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z uwagi jednak na katalog rozstrzygnięć zawarty w art. 138 kpa, stanowiący podstawę do wydania decyzji przez organ odwoławczy, konieczne było uchylenie w całości zaskarżonej decyzji .

Zgodnie z unormowaniem art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy zważyć, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zezwala organowi na uchylenie w całości albo w części decyzji organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy bądź uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Wskazując na powyższe trzeba podkreślić, że organ odwoławczy może wydać wyłącznie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 kpa.

Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji dokonane w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia bez jednoczesnego orzeczenia co do istoty sprawy bądź umorzenia postępowania pierwszej instancji skutkuje naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

W ocenie Sądu treść rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim zaskarżonej decyzji nie spełnia dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ w tej części decyzji postanowił poinformować wnioskodawcę, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej.

Podkreślić w tym miejscu należy, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019, poz. 1429), które mają zastosowanie w sprawach wniosków o dostęp do informacji publicznej, nie przewidują formy decyzji administracyjnej w przypadku, gdy żądana informacja nie jest decyzją administracyjną. Wniosek w takich stanach faktycznych powinien zostać zakończy pisemną informacją a nie decyzją administracyjną.

Swoista trudność w sprawach związanych z dostępem do informacji publicznej pojawia się jednak już na etapie postępowania odwoławczego, gdy w sprawie takiej jak niniejsze, organ dochodzi do przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a jednocześnie z uwagi na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej zachodzi konieczność zakończenia wniosku wyłącznie pismem informującym wnioskodawcę. Wówczas na organie spoczywa obowiązek wydania jednego z rozstrzygnięć kończących wszczęte w trybie odwoławczym postępowanie, opartych na podstawie w art. 138 kpa.

Uchylenie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej skutkuje tym, że organ odwoławczy nie był władny rozpoznać sprawy co do istoty, tj. udostępnić żądanej przez stronę informacji publicznej, zatem w sytuacji, gdy uznał, iż istnieją postawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej, przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości, powinien wydać rozstrzygnięcie następcze w postaci przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczenia dla wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia wynikające z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., to jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, nie stanowią, w ocenie Sądu, przeszkody w jego wydaniu w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca udostępnienia informacji publicznej jest błędna, a sam nie jest jednocześnie władny rozpoznać sprawy, co do istoty.

W wyroku z dnia 28 maja 2016r., sygn. akt I OSK 1226/15 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl NSA wyraził pogląd, powołując się na wcześniejsze orzecznictwo NSA, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż w sprawach o udostępnienie informacji publicznej nie stosuje się regulacji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących wydawanych decyzji, o których mowa w art. 16 ustawy (odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej, zatem kontrola instancyjna tego rozstrzygnięcia powinna zostać oparta na przepisach k.p.a.

W sprawach dotyczących informacji publicznej przepis ten trzeba stosować odpowiednio do przedmiotu postępowania i jego charakteru. Norma zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powinno mieć charakter wyjątkowy, a zasadą winno być merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jednak przy dostępie do informacji publicznej załatwienie sprawy może oznaczać udostępnienie żądanej informacji, czego organ drugiej instancji uczynić nie może.

W dalszej części powyższego wyroku NSA odwołał się do specyfiki postępowania w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w tym postępowaniu w zakresie wskazanym w art. 16 u.d.i.p. Nie ma przy tym jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania, wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Nie ma przy tym jakichkolwiek przeszkód by w takim wypadku – w razie uwzględnienia odwołania – organ odwoławczy zastosował regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co będzie powodowało konieczność ponownego rozpoznania wniosku, w tym także będzie stwarzało możliwość zakończenia postępowania w drodze czynności materialno-technicznej i udostępnienia żądanej informacji. Rozważając czy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują związania wytycznymi organu odwoławczego dla czynności materialno-technicznej, trzeba jednak przywołać treść art. 138 § 2 k.p.a., z którego wynika, że organ odwoławczy, przekazując sprawę powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w przypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania jest on w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji, co do niezgodności z prawem, wcześniejszej decyzji wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p.

Wskazać należy na treść art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przepis ten oznacza, że ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwóch przypadkach: w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało i pogląd ten podziela skład rozpatrujący niniejszą sprawę, że udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną. Art. 16 ust. 1 ustawy zatem ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 ustawy (tak NSA w Warszawie w wyroku z 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, oraz z 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02). Jeżeli zatem ustawa nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, to nie można wykonać dyspozycji jej art. 16, nakazującego wydanie decyzji administracyjnej w razie odmowy udzielenia informacji.

Wobec powyższego, decyzja odmawiająca skarżącemu udostępnienia informacji publicznej z uwagi na fakt, że żądane dokumenty nie są informacją publiczną była wadliwa i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Tak więc w przypadku uznania, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, brak jest podstaw do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i wydawania decyzji w oparciu o przepisy tej ustawy.

Organ odwoławczy powinien, zgodnie z istotą zasady dwuinstancyjności, przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Prezes Sądu Okręgowego nie może rozstrzygnąć sprawy udostępnienia informacji publicznej, ponieważ nie jest jej dysponentem. Żądanie udostępnienia informacji zostało skierowane do organu pierwszej instancji. Podmiotem uprawnionym do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2019r. był Prezes Sądu Rejonowego (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2017r., sygn. akt I OSK 3405/15 , publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie stan faktyczny i prawny prowadzi do wniosku, że żądana informacja zawarta we wniosku z dnia [...] stycznia 2019r. nie jest informacją publiczną. W tym stanie rzeczy sprawa wymaga zakończenia postępowania administracyjnego przy uwzględnieniu realiów rozpoznawanej sprawy.

Stanowisko Sądu w niniejszej sprawie podzielające wnioski organów obu instancji wyprowadzone na gruncie niniejszej sprawy, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyni nieracjonalnym przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 138 § 2 kpa tylko po to, aby pismem poinformować stronę, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej.

W ocenie Sądu, w sprawie takiej jak ta, nie można z pola widzenia tracić całej sprawy administracyjnej. Brak jest podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w drodze decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi jednak, że w przedmiotowej sprawie doszło już do wydania decyzji administracyjnych zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji, które okazały się wadliwe, zachodzi konieczność zakończenia wszczętego postępowania administracyjnego na ogólnych zasadach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W orzecznictwie Sądów administracyjnych dopuszcza się zakończenie postępowania w sprawach dostępu do informacji publicznej na ogólnych zasadach jako bezprzedmiotowe, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, a wydanie decyzji nie znajduje oparcia w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019r. sygn. akt I OSK 2419/17).

Stanowisko, że żądana przez skarżącego informacja zwarta we wniosku z dnia [...] stycznia 2019r. nie jest informacją publiczną, Sąd oparł na zakresie żądania. Skarżący wniósł bowiem o udostępnienie z akt postępowania upadłościowego konkretnego podmiotu:

1. kompletnej listy wierzytelności wraz z ewentualnymi uzupełnieniami,

2. ostatecznego plan podziału funduszów masy upadłości,

3. informacji odnośnie wartości przedsiębiorstwa ustalonej na podstawie dokonanego opisu i oszacowania przedsiębiorstwa.

Sądowi z urzędu jest znane, że w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 9 maja 2019r., sygn. II SAB/Bk 26/19 Sąd oddalił skargę skarżącego, w której żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczyło wykonania i przesłania kopii dokumentów z akt postępowania upadłościowego. Wniosek dotyczył udostępnienia: kompletnej listy wierzytelności wraz z ewentualnymi uzupełnieniami, ostatecznego planu podziału funduszów masy upadłości, informacji odnośnie wartości przedsiębiorstwa ustalonej na podstawie dokonanego opisu i oszacowania przedsiębiorstwa.

Skład Sądu w całości akceptuje stanowisko i pogląd wyrażony przez Sąd w powyższym wyroku, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie "informacji publicznej" rozumiane jest szeroko z powołaniem się na art. 61 Konstytucji RP, jako każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do nich (vide uchwała 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA).

Sądy administracyjne stosunkowo często zajmują również stanowisko w indywidualnych sprawach dotyczących żądania udostępnienia akt postępowania sądowego, przygotowawczego lub dokumentów z tych akt. Kluczowa w tym zakresie pozostaje uchwała o sygnaturze I OPS 7/13. NSA w tej uchwale nie zakwalifikował, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, żądania udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego. NSA natomiast wyjaśnił, że u.d.i.p. reguluje "prawo do informacji o sprawie publicznej" a więc: po pierwsze, informacji o czymś a nie udostępnienia zbioru dokumentów; po drugie, obejmuje udostępnienie określonego rodzaju informacji a nie akt czy znajdujących się w nich dokumentów (NSA sprecyzował, że dokumenty w aktach sprawy sądowej, w tym dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., mogą być nośnikami informacji publicznej); po trzecie, umożliwia dostęp do zawartych w aktach spraw sądowych informacji o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, tj. podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do których należy zaliczyć sądy jako organy władzy sądowniczej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP). Wskazane "zasady funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej" NSA rozumie, jako "kwestie natury ogólnej dotyczące sposobu wykonywania zadań publicznych, załatwiania spraw i podejmowania przez taki podmiot decyzji. Informację publiczną zawierają zatem dokumenty świadczące o sprawności działania organu, terminowości podejmowanych przez niego czynności, języku komunikacji z obywatelem jakim posługuje się organ w pismach urzędowych".

Za informację publiczną zawartą w aktach sądowych należy w konsekwencji uznać nie całe akta sprawy czy znajdujący się w tych aktach dokument jako całość, w tym nawet dokument urzędowy, ale zawartą w nim informację, która powinna dotyczy kwestii publicznej, istotnej dla ogółu społeczeństwa, umożliwiającej zrealizowanie założenia o transparentności działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej. Jak wskazał bowiem NSA w ww. uchwale, chodzi o "poprawę standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzeganie przepisów prawa, poprawę relacji w stosunkach obywatel – państwo, wreszcie zbudowanie zaufania do organów władzy publicznej".

W powyżej wskazane rozumienie pojęcia "informacja publiczna" wpisują się przykłady orzeczeń wymienionych przez skarżącego na dowód tego, jakie informacje zawarte w aktach indywidualnych spraw sądowych podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

W ocenie Sądu informacje zażądane przez skarżącego w piśmie z dnia [...] stycznia 2019r. nie posiadają publicznego charakteru informacji, których domagał się skarżący. Przykładowo za zawierające informację publiczną w orzecznictwie sądów administracyjnych uznano akt oskarżenia oraz apelację prokuratora (vide wyrok w sprawie I OSK 2078/16), jak też odpowiedź na pozew (vide wyrok w sprawie I OSK 250/16). Sąd jednak zauważa, że w tych dwóch przypadkach, wskazanych również przez skarżącego, NSA wyraźnie wyjaśnił z jakich powodów ocenił ww. dokumenty urzędowe za zawierające informacje publiczne. W przypadku aktu oskarżenia wskazano, że dzieje się tak z uwagi na zasadę jawności rozprawy, na której akt oskarżenia jest odczytywany. W przypadku odpowiedzi na pozew zaznaczono, że chodzi o odpowiedź sporządzoną przez organ administracji publicznej w zakresie jego działania (pozwanym w sprawie, z której odpowiedź na pozew miała być udostępniona, była gmina reprezentowana przez burmistrza; odpowiedź na pozew zawierała zatem sformalizowane stanowisko organu władzy publicznej reprezentującej jednostkę samorządu terytorialnego odnośnie żądań i zarzutów kierowanych pod adresem tej jednostki; z natury zatem rzeczy odpowiedź na pozew zawierała informacje o sprawach publicznych).

Powyższe przykłady wskazują natomiast, że prawidłowe załatwienie wniosku złożonego z powołaniem się na u.d.i.p., a zawierającego żądanie udostępnienia informacji z akt indywidualnej sprawy sądowej, nie może abstrahować od tego, o jakie konkretnie informacje chodzi. Nie jest wystarczające uznanie, że informacje są zawarte w aktach sądowych, jako zbiorze dokumentów, w tym dokumentów o charakterze urzędowym.

W orzecznictwie jako kluczowe wskazuje się publiczny charakter tych informacji, determinowany celem w postaci osiągnięcia transparentności działania władzy publicznej i podmiotów ją wykonujących. Nie stanowią informacji publicznej takie dane, które nie dotyczą spraw i interesów publicznych a wyłącznie indywidualnych.

Powyższe stanowisko znajduje oparcie w treści art. 6 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 4 lit. "a" i "b" u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających; treści orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p.). Udostępnieniu, jako informacja publiczna podlegają stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "b" u.d.i.p.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że akta sądowe jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną, i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane. Powyższe nie oznacza, że poszczególne informacje zawarte w dokumentach urzędowych, precyzyjnie określone, a znajdujące się w aktach zakończonego postępowania sądowego nie będą podlegać u.d.i.p., jako nośnik konkretnej informacji (wyroki NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2662/12 i z 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09). Oczywiste również jest, że udzielenie informacji publicznej może podlegać ewentualnemu ograniczeniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem, jeśli organ stanąłby na stanowisku, że wnioskowana informacja podlega tym ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może odmówić jej udzielenia w formie decyzji.

W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, nie każdy dokument urzędowy, jak również nie każde stanowisko zajęte przez funkcjonariusza publicznego będzie zawierało informację publiczną, ale tylko takie, które będą się odnosiły do "danych publicznych" (dokumenty urzędowe) czy do "spraw publicznych" (stanowiska funkcjonariuszy publicznych). Element "publiczności" jest zatem cechą kluczową odróżniającą informację publiczną od informacji nieposiadającej takiej cechy (informacji w sprawie indywidualnej).

Wobec powyższego skład Sądu, podobnie jak WSA w Białymstoku w powyższym wyroku zauważa, że i w niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. dotyczył w istocie nieudostępnienia informacji publicznej w wyżej wskazanym rozumieniu, ale dotyczył udostępnienia dokumentów urzędowych zawierających informacje w sprawie indywidualnej (w sprawie upadłościowej konkretnego podmiotu). Zdaniem Sądu, za informację publiczną w stanie faktycznym sprawy można by uznać informację o tym, czy została sporządzona kompletna lista wierzytelności wraz z uzupełnieniami, czy został sporządzony ostateczny plan podziału funduszów masy upadłości, czy został sporządzony opis i oszacowanie przedsiębiorstwa i czy ustalono jego wartość oraz kiedy te czynności miały miejsce. W takim zakresie byłaby to informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych uczestniczących w procedurze upadłościowej (sądu czy funkcjonariuszy publicznych w osobach syndyka i sędziego komisarza), tj. o terminowości tych działań i ich rodzaju (art. 6 ust. 1 pkt 2 "d", pkt 3 lit. "d", "e" u.d.i.p.). Takiej jednak informacji skarżący wprost nie żądał. We wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. wskazał precyzyjnie, o jakie dokumenty chodzi. Nie jest jednak informacją publiczną treść zawnioskowanych do udostępnienia dokumentów. Mimo że niewątpliwie stanowią one dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., w tym sporządzone przez funkcjonariusza publicznego, to w zakresie żądanym przez skarżącego nie zawierają informacji o sprawach publicznych, ale zawierają informację w sprawie indywidualnej. Dotyczą upadłości konkretnego podmiotu, stanu jego zaległości, podmiotów uprawnionych jako wierzyciele i którzy zgłosili swoje roszczenia, jak również tego w jakim zakresie mogą ewentualnie oczekiwać zaspokojenia z uwagi na ustaloną wartość przedsiębiorstwa upadłego. Te zaś informacje nie dotyczą "spraw publicznych" ani "danych publicznych", ale charakteryzują sytuację prawną konkretnego podmiotu prawa w postępowaniu upadłościowym. Nie są zatem informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i nie podlegały udostępnieniu w trybie tej ustawy.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z informacją publiczną. W tej sytuacji trafnie organ wskazał, że dostęp do akt postępowania upadłościowego, w tym w zakresie interesującym skarżącego, został uregulowany przepisami właściwej procedury. Jako podmiot niebędący stroną, po dostatecznym uzasadnieniu potrzeby przejrzenia akt, może to uczynić na podstawie art. 228 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe, włącznie z możliwością otrzymania odpisów, wyciągów oraz wykonania we własnym zakresie fotokopii. Brak możliwości dostępu do określonej informacji na podstawie ww. procedury (co podlega ocenie w tamtej, właściwej procedurze) nie może być jednak zastąpiony dostępem w trybie u.d.i.p. jeśli informacja nie spełnia wymagania publicznego charakteru.

W orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 19/15, zam. w CBOSA).

Wobec tego koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Prezesa Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2019r.

Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie administracyjne uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Z akt sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w przeprowadzonym postępowaniu nie stwierdzono kwalifikowanych wad decyzji wydanych w sprawie. Błędy popełnione przy ich wydawaniu miały charakter związany z prawidłową interpretacją przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy stosowaniu regulacji prawnych zwartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zaistniały natomiast podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na brak podstawy prawnej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265) wraz z opłata skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.