Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1548/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Renata Czeluśniak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Wojewody z dnia 7 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B.K. kwotę 471 / czterysta siedemdziesiąt jeden / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 września 2012r., znak [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt. 2, art. 81 ust. l pkt. 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania B.K. od decyzji Starosty C. z dnia 14 czerwca 2012 r. znak: [....] , o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr [....] z dnia 27 kwietnia 2007 r. znak: [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M.N. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego na stację LPG przy drodze wojewódzkiej nr [....] , ul. [....] na działkach nr [....] i [....] w M. , Wojewoda [....] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania. Podał, że decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r. Starosta C. , działając w trybie art. 151 § l pkt. l, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr [....] z dnia 27 kwietnia 2007 r. znak: [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M.N. zam. [....] , pozwolenia na budowę zjazdu publicznego na stację LPG przy drodze wojewódzkiej nr [....] , ul. [....] na działkach nr [....] i [....] w M. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że działka skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji i dlatego wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony.

Od decyzji tej wniósł w terminie odwołanie [....] . W odwołaniu zakwestionował ustalenia organu I instancji i wskazał, ze planowana inwestycja ma znaczący wpływ na środowisko i spowoduje znaczną degradację działki będącej własnością odwołującego — nr [....] . Zaprojektowane odwodnienie ze zjazdu skierowane jest w stronę działki należącej do odwołującego. Należy zaznaczyć, że inwestor dokonał już podniesienia poziomu gruntu o ok. 2,5 m, co powoduje zmianę stosunków wodnych na okolicznych nieruchomościach, w tym na działce należącej do B.K.. Nachylenie terenu powoduje spływanie wszelkich opadów z drogi na działkę nr [....] . W skarżonej decyzji pominięto również fakt, że ruch pojazdów będzie generował duży hałas. Nieruchomość odwołującego jako sąsiadująca z nieruchomością inwestora znajduje się zatem w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji z uwagi na negatywne oddziaływanie inwestycji na jego grunt.

Wojewoda [....] zaznaczył, że orzekał już w przedmiotowej sprawie decyzją kasacyjną z dnia 12 stycznia 2010 r. znak: [....] , w uzasadnieniu której wskazał co należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Skarga inwestora - M.W. na tę decyzję Wojewody [....] z dnia 12 stycznia 2010 r. została oddalona na mocy wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 975/11.

Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie i wydał słuszną decyzję rozstrzygającą przedmiotową sprawę. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu ustalenie, czy jakaś z wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. - nie wpłynęła na treść decyzji. We wstępnym etapie badania sprawy organ sprawdza czy podanie czyni zadość wymaganiom do wznowienia postępowania ( art. 147, 148 i 145 k.p.a. ) a w przypadku rozpoznania negatywnego wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. - termin do złożenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W badanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, w oparciu o prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w C. Wydział I Cywilny z dnia 7 czerwca 2010 r. sygn. akt INs 456/10, że spadek po zmarłej M.K. nabył w całości jej syn B.K. . Z zebranych dowodów wynika, że zmarła M.K. , w następstwie której działa obecnie B.K. , o decyzji Starosty C. nr [....] z dnia 27.04.2007 r. znak: [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dowiedziała się w marcu 2009 r., co oznacza, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, zgodnie z art. 148 § l i 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2009 r. znak: [....] organ pierwszeh instancji wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).

Analiza sprawy wskazuje, że B.K. nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty C. nr [....] z dnia 27.04.2007 r. znak: [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M.N. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego na stację LPG przy drodze wojewódzkiej nr [....] , ul. [....] na działkach nr [....] i [....] w M. Z zatwierdzonego powołaną decyzją Starosty C. projektu budowlanego wynika, że obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza pas drogowy i obejmuje działkę nr [....] w M. , stanowiącą drogę wojewódzką nr [....] (ul....) oraz działkę nr [....] do której projektowany jest zjazd publiczny. Zauważyć należy, że obie te działki nie graniczą z działką nr [....] , której właścicielem obecnie jest B.K. Działka nr [....] znajduje się w pewnym oddaleniu od działki objętej inwestycją nr [....] (ok. 30 m), a przestrzeń tą zajmują inne działki, przy czym działka nr [....] nie jest zabudowana. Organ stopnia wojewódzkiego nie znajduje podstaw do kwestionowania określonego przez organ pierwszej instancji obszaru oddziaływania projektowanego zjazdu.

Analiza decyzji Starosty C. nr [....] i zatwierdzonego projektu budowlanego wskazują, że jakkolwiek na rysunku zagospodarowania terenu narysowane są elementy odwodnienia terenu, to jednak nie są one objęte tą decyzją, co wynika z zapisów zawartych w projekcie, zgodnie z którym w celu ujęcia wód opadowych spływających w stronę stacji, na terenie zjazdów, zaprojektowano odwodnienie liniowe w postaci korytek ACO-DRAIN 13,5x16 cm umieszczonych poza obrębem pasa drogowego i objętych odrębnym opracowaniem oraz odbiornikiem wód opadowych dla przedmiotowego odcinka będzie projektowany w odrębnym opracowaniu szczelny zbiornik odparowujący (V= 30 m )poprzez proj. osadnik i separator benzynowy, (k. 51). Z treści decyzji z dnia 27.04.2007 r. nie wynika także, aby udzielono pozwolenia na budowę odwodnienia ze zbiornikiem odparowującym usytuowanym na działce nr [....] w M. Z zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika także, aby projektowane było podniesienie poziomu gruntu o ok. 2,5 m, na co wskazuje w odwołaniu B.K.

Z rozpoznania przeprowadzonego przez organ odwoławczy wynika, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w C. toczyło się postępowanie w sprawie nawiezienia ziemi z kamieniem na działki nr nr [....] przy ul. [....] w M. przez M.W. , zakończone decyzją nr [....] z dnia 18.08.2011 r. o umorzeniu postępowania, wobec której zastosował środek prawny w postaci odwołania B.K. Wojewoda zwrócił też uwagę, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na przekroczenie normatywnego hałasu na jego działce nr [....] w M. , spowodowanego budową zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej. Zauważyć należy, że działka skarżącego nie jest zabudowana i znajduje się w odległości ok. 30 m od drogi wojewódzkiej nr [....] , ul. [....] w M.

Reasumując, zgłoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące spływania wód opadowych i nadmiernego hałasu nie wynikają z decyzji Starosty C. nr [....] , dlatego brak jest podstaw do uznania, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Oznacza to, że nie potwierdziła się przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) ponieważ wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony. Słusznie zatem organ pierwszej instancji, działając zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia 27 kwietnia 2007 r., ponieważ stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a..

B.K. wniósł w terminie skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie i przyznanie skarżącemu przymiotu strony, a także brak należytego uzasadnienia decyzji, art. 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności sprawy wskazywanych przez skarżącego, art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji stronie, zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, art. 151 § 1 pkt. 1, art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania, a tym samym odmowę nadaniu skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M.N. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego na stację LPG przy drodze wojewódzkiej nr [....] na działkach nr [....] i [....] w M. Zarzucił również naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2, art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlanego w związku z § 1 pkt.2, § 5 i § 123 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż skarżący nie jest stroną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu publicznego na stację LPG na działkach nr [....] i [....] . W oparciu o powyższe zarzuty B.K. wniósł o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że kwestionuje zasadność i prawidłowość zaskarżonej decyzji w aktualnym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § l i 107 a nadto art. 80 i 40 § 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego w sprawie oraz zasad doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, co w efekcie doprowadziło do rozstrzygnięcia naruszającego art. 151 § 1 pkt. 1, art. 145 § 1pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 28 ust.2, art. 3pkt. 20 prawa budowlanego.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 77 k.p.a. organ zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Wyczerpujące zebranie oznacza konieczność ustosunkowania się przez organ do wszystkich dowodów zebranych w postępowaniu. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być również spójny i kompletny. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek gromadzenia dowodów i prowadzenia postępowania, wskazując, iż to organ jest dysponentem postępowania i na nim spoczywa ciężar gromadzenia materiału dowodowego. Nie oznacza to, iż strona może zachowywać się biernie w toku postępowania. Winna, w ramach posiadanych możliwości, przedstawiać dowody i twierdzenia na poparcie swojego stanowiska jednakże kierowanie postępowaniem, na mocy art. 7 i 77 k.p.a., spoczywa na organie. Zatem strona nie może ponosić ujemnych skutków procesowych w sytuacji, gdy organ nie wzywał strony do uzupełnienia bądź sprecyzowania swoich twierdzeń. Jeśli strona nie może przedstawić dowodu, organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody.

W niniejszej sprawie organ administracji cały ciężar dowodowy przerzucił na skarżącego, uznając, iż skarżący nie wykazał że jego nieruchomość składająca się z działki nr [....] znajduje się w obszarze oddziaływania zjazdu do stacji LPG, który ma być położony na działce [....] i [....] . ocenie skarżącego jednakże postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone naruszeniem zasad określonych w art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i niezbadanie całości materiału dowodowego w sprawie. W zakresie podnoszonego przez skarżącego [zarzutu przekroczenie normatywnego poziomu hałasu na jego działce organ ograniczył się [jedynie do stwierdzenia iż: "skarżący nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na \przekroczenie normatywnego hałasu na jego działce nr [....] . Zauważyć należy, że działka skarżącego nie jest zabudowana i znajduje się w odległości ok. 30 m od drogi wojewódzkiej nr [....] , ul. [....] w M." (str. 3 uzasadnienia). Organ zatem cały ciężar dowodzenia przerzucił na stronę mając niejako świadomość, iż strona nie posiada narzędzi mogących powyższe udowodnić. Strona, w ramach posiadanych możliwości, zasygnalizowała organowi problem, który winien zostać przez niego zbadany.

Nie ulega wątpliwości, że przedsięwzięcie o charakterze stacji LPG położonej przy drodze wojewódzkiej łączącej dwa znacznej wielkości miasta w regionie – C. i [....] , a więc o dużym natężeniu ruchu, rodzić będzie zwiększony hałas spowodowany ruchem pojazdów, w tym również pojazdów ciężarowych. Mając to na uwadze, należało również zbadać ten aspekt inwestycji, aby wyczerpująco ustalić, czy z uwagi na generowany hałas, działka skarżącego znajdować się będzie w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie organu nie zostało wykazane również podniesienie gruntu o ok. 2,5 m. Organ nie mógł jednakże ocenić powyższego prawidłowo, bowiem mapa załączona do decyzji Starosty C. z dnia 14 czerwca 2012r. jest niekompletna pod względem odwzorowania elementów terenu, bowiem nie zawiera skarpy, co wpływa znacząco na ocenę oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. W aktach sprawy znajduje się mapa z zaznaczoną skarpą, co jednak nie zostało uwzględnione przy rozstrzyganiu, a powoduje, iż w jednej sprawie w istocie są dwie różne mapy tego samego terenu zawierające istotne różnice diametralnie wpływające na ocenę oddziaływania budowli na nieruchomości znajdujące się w jej okolicy. Nie można zgodzić się z poglądem, iż skarżący nie wykazał podniesienia gruntu. Skarżący wielokrotnie podnosił, iż inwestor podejmował działania związane z wyrównaniem (a więc podniesieniem) terenu poprzez nawiezienie ziemi, co było przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia 18 sierpnia 2011 r. nr [....] , co do której skarżący złożył odwołanie. Stacja paliw LPG winna, zgodnie z § 123 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie być usytuowana na terenach płaskich bez zagłębień. Nawiezienie ziemi, w tym również w części przedsięwzięcia obejmującego budowę zjazdu, z pewnością zmieni cyrkulację wód powierzchniowych w otoczeniu inwestycji, co jednak nie zostało zbadane, zatem nie można ocenić zakresu oddziaływania inwestycji na otoczenie. Powyższe powoduje, iż organ nie mógł kompletnie i wyczerpująco ocenić oddziaływania budowli na nieruchomości sąsiednie, a tym samym nie mógł prawidłowo ocenić czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu.

Organ nie zbadał również ukształtowania powierzchni w aspekcie § 123 ww. rozporządzenia mając na uwadze, iż zjazd jest również częścią stacji LPG, zgodnie z definicją § 1 pkt. 2 rozporządzenia. W myśl art. 80 k.p.a. organ administracyjny ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oparcie rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach i pominięcie innych nie jest dopuszczalne. W niniejszej sprawie ocena ta została dokonana na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia art. 151 § 1 pkt. 1, art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego, odmawiając skarżącemu prawa strony w postępowaniu objętym decyzją nr [....] Starosty C. Nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe spowodowało, iż decyzja nie została odpowiednio uzasadniona pod względem faktycznym i prawnym, co naruszyło art. 107 ust. 3 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady posterowania administracyjnego i stanowi, podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Skarżący podniósł też, że decyzja, wbrew zasadzie wyrażonej w art. 40 § 2 k.p.a., doręczona została bezpośrednio stronie, choć strona reprezentowana jest przez pełnomocnika, pisma w sprawie winny zatem być kierowane na wskazany adres pełnomocnika.

W ocenie skarżącego organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 3 pkt. 20, art. 28 ust.2 prawa budowlanego oraz odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. W myśl art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Poprzez obszar oddziaływania obiektu rozumie się, zgodnie z art. 3 pkt. 20 ww. ustawy, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Aby zatem uznać, iż nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, należy przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe, które w sposób nie budzący wątpliwości ustali obszar oddziaływania obiektu. Niewątpliwe na organach ustalających, czy dany podmiot posiada przymiot strony postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ciążą określone obowiązki, bowiem należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz - właściwie rozumiany - obszar oddziaływania obiektu. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jeżeli zatem istniej ą przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy to pozwolenie spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Nie można zatem ograniczać się wyłącznie do sąsiedniej nieruchomości, bowiem oddziaływanie takie może mieć szerszy zakres. Obszar ten wyznaczony jest przepisami prawa materialnego oraz wydanymi na ich podstawie

przepisami technicznymi

Organ odmawiając skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu publicznego na stację LPG przy drodze wojewódzkiej nr [....] na działkach nr [....] i [....] w M. , poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty C. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji nr [....] , całkowicie pominął przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Nie można oddzielnie analizować kwestię obszaru oddziaływania w przypadku pozwolenia na budowę inwestycji i osobno budowę zjazdu publicznego na inwestycję, bowiem zjazd stanowi w istocie część przedsięwzięcia – stacji LPG. Zgodnie bowiem z § 1 pkt. 2 rozporządzenia przez stację paliw płynnych rozumie się obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodnokanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Zatem podjazdy, zjazdy stanowią część obiektu, a więc obszar jego oddziaływania winien być badany łącznie, nie zaś oddzielnie co do poszczególnych jego elementów. § 123 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, iż zbiorniki przeznaczone do magazynowania gazu płynnego i odmierzacze gazu płynnego do tankowania pojazdów samochodowych na stacjach powinny być usytuowane na terenie nieosłoniętym i bez zagłębień. Zatem konieczne jest wyprofilowanie terenu stacji, w tym także tego przeznaczonego na zjazd, co wiąże się z podniesieniem jego poziomu, a tym samym potencjalną zmianą cyrkulacji hydrologicznej w terenie oddziaływującej na inne nieruchomości. Ponadto nie została zbadana strefa minimalnego zagrożenia wybuchem dla urządzeń technologicznych stacji gazu płynnego. Organ, przy badaniu obszaru oddziaływania pominął aspekty wskazane w przepisach technicznych, po spowodowało wydanie orzeczenia naruszającego art. 28 ust.2 prawa budowlanego. Nie przeprowadzono również postępowania rozgraniczeniowego przedmiotowych działek, mającego wpływ na ustalenie strefy oddziaływania obiektu. Odwołujący podkreśla, że nie można określić obszaru oddziaływania inwestycji jeżeli nie jest określony geodezyjnie teren na którym ma powstać inwestycja.

Niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowego, z pominięciem analizy przepisów prawa materialnego mających kluczowe znaczenie przy ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu, doprowadziło do wydania przez organ drugiej instancji błędnej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty C. odmawiającej skarżącemu prawa strony w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę zjazdu, czym naruszono art. 28 ust. 2, art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego, § 1 pkt.2, § 5 i § 123 ust. 1 ww. rozporządzenia a także art. 1,11 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z 151 § 1 pkt. 1, art. 145 § l pkt. 4 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a.

B.K. w odrębnym piśmie wskazał również, że jego interes prawny skarżącego wynika z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane w związku z § 123 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie w związku z § 77, § 78, § 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Organ utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Starosty C. uniemożliwił skarżącemu udział w postępowaniu -w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu M.N. pozwolenia na budowę zjazdu na stację LPG - którego wynik będzie miał wpływ na osobę skarżącego, jako właściciela nieruchomości znajdującej się w zakresie oddziaływania obiektu, a to w myśl art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Budowa stacji LPG oraz zjazdu na stację zmieni ukształtowanie terenu oraz organizację ruchu, co spowoduje zmianę dotychczasowego wzajemnego oddziaływania nieruchomości, powodując równocześnie ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego.

Art. 28 ust. 2 prawa budowlanego wskazuje krąg uczestników postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu oraz pozwolenia na budowę jako właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest pojęciem szerszym aniżeli obszar wyznaczony nieruchomością sąsiednią. Budowla może mieć bowiem szerszy zasięg niż tylko oddziaływanie na nieruchomość bezpośrednio sąsiadująca z nieruchomością na której jest wznoszona. Szczególnie przy budowie obiektów tak znacząco zmieniających otoczenie, jak stacja LPG oraz zjazd do niej, zakres oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie do nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z § 123 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie stacja LPG winna być zlokalizowana na terenie bez zagłębień. Z uwagi na ukształtowanie terenu inwestycji konieczne było nawiezienie ziemi (co stanowi przedmiot osobnego postępowania), a tym samym podniesienie poziomu obszaru, na którym ma być zlokalizowana stacja. Podniesienie poziomu stacji winno powodować równocześnie podniesienie poziomu terenu przeznaczonego na zjazd, co może mieć wpływ na nieruchomości znajdujące się w okolicy poprzez zmianę cyrkulacji wodnej. Ponadto dojazd do działki skarżącego usytuowany jest od strony drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr [....] , w nieznacznej odległości od projektowanego zjazdu. Budowa zjazdu zmieni organizację ruchu w okolicy budowy, zaś skarżący winien brać udział w postępowaniu, od którego zależy bezpieczeństwo i swobodny dojazd do jego nieruchomości. Zgodnie z § 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie połączenie obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą, jeżeli nie jest ono usytuowane bezpośrednio przy jezdni, powinno być zapewnione za pomocą dwu- lub jednokierunkowego wyjazdu i wjazdu. Planowany zjazd może być usytuowany na wysokości działki skarżącego, a tym samym zmieni sposób dojazdu do niej oraz jak już podniesiono powyżej jego bezpieczeństwo. Działka skarżącego znajduje się zatem w obszarze oddziaływania obiektu.

Decyzja Wojewody [....] z dnia 7 września2012r. uniemożliwiła skarżącemu czynny udział w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu zjazdu oraz pozwolenia na budowę zjazdu, choć jako właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, a na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego winien mieć prawo do działania bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia (. Pomiędzy sytuacją prawną skarżącego a przedmiotem postępowania istnieje realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące go zainteresowanym tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony.

Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Starosty C. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę zjazdu, a tym samym odmawiająca skarżącemu przymiotu strony w tym postępowaniu, odebrała mu możliwość ochrony swoich praw jako właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych

w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Podstawą do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego jest między innymi stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. ciążący na organie administracji publicznej zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a zatem określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz przeprowadzenia.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej

i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

W niniejszej sprawie kwestionowała była w drodze nadzwyczajnej weryfikacji (wznowienia) ostateczna decyzja Starosty C. nr [....] , znak [....] z dnia 27 kwietnia 2007r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę zjazdu publicznego na stację LPG przy drodze wojewódzkiej nr [....] , ul. [....] , na działkach nr [....] i [....] w M. (k. 10 akt organu pierwszej instancji).

W dniu 30 marca 2009r. M.K. wniosła pismo, w którym kwestionowała powyższą decyzję, określając je jako odwołanie i podnosząc, że została pominięta w postępowaniu (k. 11 akt organu pierwszej instancji). Pismo to zostało prawidłowo zakwalifikowane przez organ drugiej instancji jako wniosek o wznowienie postępowania (k. 12 akt organu pierwszej instancji).

W dniu 25 sierpnia 2009r. Starosta C. wydał postanowienie znak [....] , wznawiając na podstawie art. 150 § 1, art. 149 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 k.p.a. postępowanie, zakończone własną decyzją nr [....] , znak [....] z dnia 27 kwietnia 2007r. (k. 20 akt organu pierwszej instancji).

W toku wznowionego już postępowania M.K. sformułowała szereg zarzutów co do prawidłowości działania organu administracji architektoniczno – budowlanej. W piśmie z dnia 13 października 2009r. (k. 23 akt organu pierwszej instancji) podniosła, że działka pod inwestycję nie jest rozgraniczona geodezyjnie. Zarzuciła, że planowana inwestycja spowoduje znaczną degradację jej działki, ponieważ w stronę tej działki skierowane ma być odwodnienie, a zbiornik opadowy jest umieszczony blisko granicy. Nadto pochylenie terenu spowoduje spływ odpadów. M.K. podniosła też, że inwestor dokonał nielegalnej niwelacji terenu. W opisie technicznym dotyczącym odwodnienia zjazdu znajdują się sprzeczności – podawane jest raz, że woda będzie rozlewać się na łąki, zaś w innym miejscu, że będzie odprowadzana do osadnika. M.K. zwróciła też uwagę na niesprecyzowane nieścisłości w podatnych wymiarach jezdni, pobocza i chodnika. W odniesieniu do tych zarzutów Sąd w tym miejscu zaznacza, że znaczna część z nich dotyczy kwestii, mogących rzutować na ocenę tego, czy M.K. powinna być stroną postępowania, zakończonego zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę. Zagadnienia te dotyczą bowiem kwestii oddziaływania planowanej inwestycji, co z uwagi na treść art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane ma kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania.

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, Starosta C. decyzją z dnia 2 listopada 2009r., znak [....] , odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji własnej (k. 28 akt organu pierwszej instancji). W wyniku odwołania M.K. , decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [....] decyzją znak [....] z dnia 12 stycznia 2010r. (k. 31 akt organu pierwszej instancji). Organ odwoławczy wytknął Staroście, że nie zostało wyczerpująco wyjaśnione, w jakim terminie M.K. dowiedziała się o wydaniu pozwolenia na budowę. Zwrócił uwagę na nieścisłościach w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania i nakazał przeprowadzenie wyczerpującego postępowania w tej kwestii. Skarga na orzeczenie Wojewody [....] , wniesiona przez M.W. , została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 975/11 (k. 33 akt organu pierwszej instancji).

MK zmarła w dniu 3 maja 2010r. Spadek po niej w całości nabył B.K. (kopia postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia 7 czerwca 2010r., sygn. akt I Ns 456/10, za k. 35 akt organu pierwszej instancji).

W dniu 14 czerwca 2012r. Starosta C. wydał decyzję znak [....] , ponownie odmawiając uchylenia decyzji własnej nr [....] (k. 41 akt organu pierwszej instancji). Uznał w nim, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Analizując obszar oddziaływania inwestycji, stwierdził że nie obejmuje ona budowy odwodnienia i zbiornika odparowującego. Wskazał też, że zakres oddziaływania spornej budowy zjazdów został zobrazowany graficznie na załączniku do decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody [....] (k. 38-39 akt organu drugiej instancji).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postępowania wskazać należy w pierwszej kolejności, że organ pierwszej instancji prawidłowo wydał postępowanie o wznowieniu. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie do art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, złożony przez M.K. , opierał się właśnie na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. niezawinionym braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W toku wznowionego już postępowania zebrano informacje świadczące o tym, że M.K. dowiedziała się o decyzji, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w marcu 2009r. Jeszcze w tym samym miesiącu wniosła pismo, zatytułowane jako odwołanie. W orzecznictwie wskazuje się słusznie, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do złożenia odwołania w wypadku, gdy podmiot ten wnosi przedmiotowe odwołanie w terminie przewidzianym dla stron, którym doręczono decyzję. Natomiast po upływie tego terminu stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2012r., sygn. akt I SA/Wa 1633/11, Lex Omega 1137295). Jednocześnie zaakceptować należy pogląd, że skoro podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym może wnieść odwołanie dopóty, dopóki nie upłynął termin do wniesienia odwołania, to po tym terminie pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania, i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie udziału w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 8 września 2010r., sygn. akt II SA/Gd 279/10, Lex Omega nr 752437). Słusznie więc pismo M.K. z dnia 30 marca 2009r. zostało zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania, oparty na przesłance braku udziału strony bez jej winy.

W postępowaniu wznowionym o tak określonych podstawach rzeczą organów administracji architektoniczno – budowlanej było ustalenie, czy M.K. powinna brać udział w postępowaniu, poprzedzającym wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jak już wyżej wskazano, należało w tym celu określić obszar oddziaływania planowanej inwestycji, ponieważ stosownie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organy administracji winny były zatem przeanalizować tę kwestię, ze szczególnym uwzględnieniem zastrzeżeń M.K. , z których część dotyczyła okoliczności, mogących świadczyć o tym, że inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość.

W szczególności organy administracji architektoniczno – budowlanej miały obowiązek odnieść się do twierdzeń M.K. , podniesionych w piśmie z dnia 13 października 2009r. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zarówno Starosta C. , jak i Wojewoda [....] uczynili zadość temu obowiązkowi w niedostateczny sposób.

Jak już wskazywano wyżej, w omawianym piśmie podnoszona była kwestia oddziaływania na działkę skarżącą poprzez sposób odwodnienia planowanych zjazdów. Organy obu instancji poprzestały na stwierdzeniu, że budowa odwodnienia oraz zbiornika odparowującego nie jest objęta zakresem spornej inwestycji, ponieważ stanowi element zamierzenia odrębnego – budowy samej stacji LPG. W ocenie Sądu takie stwierdzenie nie jest wystarczające i musi prowadzić do wniosku, że organy administracji architektoniczno – budowlanej nie rozpatrzyły kwestii posiadania przymiotu strony postępowania przez M.K. w sposób wyczerpujący.

Można zgodzić się z tym, że – analizując budowę stacji LPG wraz z towarzyszącymi jej zjazdami z drogi publicznej jako jedną inwestycję, z formalnej strony objętej dwoma różnymi postępowania administracyjnymi – większa część odwodnienia objęta jest tą częścią inwestycji (tym wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), który dotyczy zamierzonego wykonania stacji LPG. Pozostaje zatem poza granicami niniejszej sprawy. Niemniej jednak część odwodnienia należy do spornej inwestycji, tj. sprawy wykonania zjazdów z drogi publicznej. Jak wynika z opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego integralną część projektu budowlanego "budowa zjazdu publicznego na stację LPG...", "w celu ujęcia wód opadowych spływających w stronę stacji, zaprojektowano odwodnienie liniowe w postaci korytek ACO-DRAIN 13,5 x 16 cm..." (k. 21 projektu budowlanego). Znajduje to odzwierciedlenie również w projekcie architektoniczno – budowlanym. Wskazano w nim mianowicie, że "w celu ujęcia wód opadowych spływających w stronę stacji, na terenie zjazdów, projektuje się odwodnienie liniowe w postaci korytek ACO-DRAIN 13,5 x 16 cm umieszczonych poza obrębem pasa drogowego. Dalej zaprojektowano odprowadzenie wód ze skrzynki odpływowej 15 x 45 cm ze zintegrowaną uszczelką (stanowiącej część korytka ACO-DRAIN) do projektowanych studzienek za pomocą przykanalików Ø 160. Odbiornikiem wód opadowych dla przedmiotowego odcinka będzie projektowany w odrębnym opracowaniu szczelny zbiornik odparowujący (V = 30 m2) poprzez proj. osadnik i separator benzynowy. Dodatkowo na dalszym odcinku drogi wewnętrznej umieszczono 2 wpusty uliczne odprowadzające wody opadowe ze stacji LPG podłączone do w/w kanalizacji deszczowej" (k. 51 projektu budowlanego). Powyższe zapisy projektu budowlanego, zatwierdzonego kwestionowaną decyzją nr [....] z dnia 27 kwietnia 2007 r. znak: [....] wskazują w ocenie Sądu, że również ta inwestycja (część całego zamierzenia inwestycyjnego) obejmuje wykonanie odwodnienia. Wobec tego niewystarczające jest skwitowanie podniesionych w tym zakresie zarzutów M.K. stwierdzeniem, że wykonanie odwodnienia stacji LPG obejmuje odrębne postępowanie. W świetle treści tekstowej części projektu budowlanego takie ustalenie jest nieprawdziwe. Organy administracji publicznej obu instancji bezzasadnie zatem zaniechały ustaleń odnośnie tego, czy objęte zatwierdzonym projektem budowlanym odwodnienie może oddziaływać na nieruchomość, będącą w chwili złożenia wniosku o wznowienie własnością M.K . Tym samym, nie wyjaśniając podstawowych okoliczności, od których w świetle art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane uzależnia przyznanie wnioskodawczyni przymiotu strony postępowania, organy naruszyły dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania w takim zakresie obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, dotkniętych tą wadą.

Niezależnie od powyższego, do decyzji organu pierwszej instancji w sposób wadliwy został dołączony załącznik graficzny. W tym zakresie należy po pierwsze stwierdzić, że żaden przepis k.p.a. nie przewiduje, aby decyzja, wydawana w wyniku wznowienia postępowania, mogła być uzupełniona załącznikiem, stanowiącym jej integralną część. Możliwość taka może być przewidziana w poszczególnych ustawach, które w pewnych sytuacjach wręcz wymagają, aby decyzja takie załączniki zawierała (zob. np. § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588). Wówczas decyzja merytoryczna, wydawana po wznowieniu postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., może zawierać takie wymagane prawem załączniki. Jednak żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje, aby decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zawierała jakikolwiek załącznik graficzny. W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw, aby do decyzji dołączać załączniki. Organ pierwszej instancji mógł, zgodnie z sugestią zawartą w decyzji Wojewody [....] znak [....] z dnia 12 stycznia 2010r. zobrazować ustalenia odnośnie obszaru oddziaływania inwestycji na kopii z projektu zagospodarowania terenu. Należało jednak uznać tego rodzaju dokument za materiał pomocniczy, względnie – za element materiału dowodowego, a następnie poddać analizie, której konkluzje powinny się były znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Nie było natomiast podstaw, aby w niniejszej sprawie do decyzji dołączać jakiekolwiek załączniki.

Ponadto, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. niezbędnym elementem każdej decyzji administracyjnej jest m. in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, bezpieczny podpis elektroniczny. Jeżeli decyzja wydawana jest nie w formie jednego dokumentu, a w postaci kilku części (decyzja właściwa oraz jej załączniki – integralne części decyzji), każdy element decyzji, czyli każdy załącznik, powinien zawierać podpis osoby upoważnionej. Takiego podpisu w załączniku do decyzji z dnia 14 czerwca 2012r. brak. Nawet zatem gdyby przepisy prawa dopuszczały w niniejszej sprawie uzupełnienie decyzji za pomocą integralnego załącznika, to nie spełnia on wszystkich wymogów z art. 107 § 1 k.p.a.

Powyższe rozważania stanowią odpowiedź na część zarzutów, podniesionych w skardze.

Odnosząc się do pozostałych stwierdzić należy, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Zgodnie z ogólną zasadą art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jednakże lex specialis wobec tej zasady przewiduje przepis art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a., w myśl którego jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten jest jasny i nie może pozostawiać wątpliwości co do tego, że w wypadku działania pełnomocnika doręczenie pism – w tym również decyzji administracyjnych – reprezentowanej przez niego stronie nie jest wystarczające. Zawsze w takich wypadkach decyzja musi być doręczana pełnomocnikowi.

Odwołanie od decyzji Starosty C. z dnia 14 czerwca 2012r. zostało wniesione w imieniu skarżącego przez adw. R.M. , na co wskazywała wyraźnie pierwsza strona tego pisma. Zaznaczono tam wyraźnie, że B.K. jest reprezentowany przez pełnomocnika, nadto odwołanie zostało sporządzone na papierze firmowym kancelarii (k. 32, k. 36 akt organu drugiej instancji). Do odwołania został też dołączony dokument, potwierdzający udzielenie pełnomocnictwa (k. 29, k. 33 akt organu drugiej instancji). Tymczasem zaskarżona decyzja Wojewody [....] została doręczona nie pełnomocnikowi, a samemu skarżącemu, co wynika zarówno z jej rozdzielnika (k. 38 akt organu pierwszej instancji), jak i dołączonego do akt sprawy duplikatu zwrotnego potwierdzenia odbioru (brak nru karty). Takie postępowanie nie jest prawidłowe i stanowi naruszenie wyraźnej dyspozycji art. 40 § 2 k.p.a.

Niezrozumiały jest natomiast podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wznowione przez Starostę [....] postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2009r., znak [....] , które pozostaje w obrocie prawnym. Najpewniej zatem autorowi skargi chodziło o to, że organ odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Tak interpretując ten zarzut stwierdzić należy, że odnoszenie się do niego na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne. W toku ponownego rozpatrywania sprawy rzeczą organów administracji publicznej będzie bowiem ocena, czy M.K. była stroną postępowania i czy została bez własnej winy w nim pominięta. Dopiero ustalenie, że ta przesłanka wznowienia została zrealizowana pozwoli na dalszą ocenę, która z decyzji na podstawie art. 151 k.p.a. winna zakończyć postępowanie wznowieniowe.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji publicznej zrealizują powyższe wskazania. W szczególności powinny rozważyć, czy odwodnienie, objęte w niniejszej sprawie zatwierdzonym projektem budowlanym, ma wpływ na obszar oddziaływania obiektu i czy działka nr [....] w M. znajduje się w tym obszarze. O ile zaś skarżący działać będzie przez pełnomocnika, pisma i decyzje w postępowaniu organy winny doręczać temu pełnomocnikowi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. wyroku, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.