Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 298/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art, 7 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 107 § 4, art. 124 § 1, art. 126, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt II SA/Po 754/15 w sprawie ze skargi K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2015 r. sygn. II SA/Po 754/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Poznański postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p. oraz art. 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz art. 106 § 5 k.p.a., uzgodnił projekt decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi: zbiornikami gazu i zbiornikami alkoholu do celów technologicznych, zbiornikiem przeciwpożarowym, budynkiem portierni, trafostacją, na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w [...], gm. [...].

W dniu 27 kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wszczęło na wniosek Stowarzyszenia [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Starosty Poznańskiego i następnie postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. orzekło o odmowie stwierdzenia jego nieważności. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. SKO w Poznaniu, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. IV SA/Po 1194/12 skargę Stowarzyszenia [...] na powyższe postanowienie oddalił, za prawidłowe uznając stanowisko organu nadzoru co do tego, że postanowienie Starosty Poznańskiego nie zostało wydane w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że nie miało w sprawie miejsca rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wymienione przepisy odnoszą się do kwestii dotyczącej zgody na odrolnienie gruntów. Sąd I instancji wyjaśnił, że możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, jeśli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przez 1 stycznia 1995 r. Dopiero wykładnia celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że ustalenie warunków zabudowy w takim przypadku jest możliwe, jeżeli inwestycja mieści się w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w starym planie. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji możliwe są różne wykładnie, skuteczne postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi dotyczyć przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni, niż językowa. Sąd I instancji uznał zarzut, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z [...] lutego 2003 r., nie miała znaczenia dla sprawy, natomiast grunty, których dotyczy postanowienie uzgadniające Starosty były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia, o czym świadczy uchwała Rady Miejskiej w Swarzędzu z 21 lutego 1994 r. nr XLIV/234/94 w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz.

Wskutek wniesienia skargi kasacyjnej przez Stowarzyszenie [...] Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1125/13 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] uznając, że stowarzyszenie to nie było uprawnione do wniesienia w rozpoznawanej sprawie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej.

Pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. K. D., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a., wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymującego w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] września 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie uzgodnienia. W ocenie wnioskodawcy rażące naruszenie prawa miało polegać między innymi na rażącym naruszeniu przez organ nadzoru art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia Starosty Poznańskiego. Wskazał on, że co prawda w projekcie uzasadnienia decyzji Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz stwierdził, że "Teren planowanej inwestycji uzyskał zgodę na zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nie rolnicze", ale nie wyjaśnił z czego ta zgoda wynikała i w jakim trybie została udzielona, a Starosta Poznański jako organ właściwy w sprawie ochrony gruntów rolnych tego nie wyjaśnił. Nie wiadomo w szczególności, czy Burmistrzowi Miasta i Gminy Swarzędz chodziło o stary plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz z 1994 r., czy też może o decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2003 r. Co istotne oba te dokumenty nie dawały przyzwolenia na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele inne niż budownictwo mieszkaniowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zawiadomieniem z dnia 22 kwietnia 2015 r. wszczęło na wniosek K. D. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...] września 2012 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 2007 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówiło stwierdzenia jego nieważności. W uzasadnieniu postanowienia organ nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, jakoby ww. postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpoznaniu wniosku K. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. Organ nadzoru wskazał, że podziela stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2012 r., którego stwierdzenia nieważności domaga się strona, nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, jak też pozostałymi przesłankami nieważnościowymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wskazuje, iż spełnienie warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zgodności z ochroną gruntów rolnych następuje m. in. gdy teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ww. ustawy. Przedmiotowy teren miał takową zgodę.

Oddalając skargę K. D. na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przekroczenie normy prawnej musi mieć charakter jednoznaczny, co ma miejsce w sytuacji oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie sprzeczności da się wykazać przez proste zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia z dnia [...] maja 2007 r., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Stosownie do § 2 tegoż przepisu postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Sąd zauważył jednocześnie, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania postanowienia uzgodnieniowego na postanowienie wydane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. stronom postępowania przysługiwało zażalenie (art. 53 ust. 5 ustawy). Wobec powyższego postanowienie to na mocy art. 124 § 2 k.p.a., co do zasady powinno mieć uzasadnienie. Jednakże mieć należy na uwadze, że stroną o ustalenie warunków zabudowy był wyłącznie inwestor i taki sam krąg stron postępowania brał udział w postępowaniu uzgodnieniowym. Ponadto Starosta Poznański uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy, a więc orzekł zgodnie z oczekiwaniem inwestora, przez co na mocy art. 107 § 4 k.p.a. organ uzgodnieniowy mógł przyjąć, że nie jest zobowiązany sporządzić uzasadnienia. Kwestia tego, czy organ taką ocenę przyjął prawidłowo, czy też nie, uzasadniałaby uchylenie postanowienia w trybie zwykłym, a nie stwierdzenie jego nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. W tym zakresie Sąd zwrócił uwagę na stanowisko zaprezentowane w piśmiennictwie, zgodnie z którym dopuszczalność odstąpienia od uzasadnienia postanowienia wynika z art. 124 § 2 k.p.a. wykładanego a contrario oraz z art. 107 § 4 ab initio i art. 107 § 5 k.p.a. Ta regulacja prawna jest dość skomplikowana pod względem legislacyjnym, z uwagi na odesłania pomiędzy przepisami i w dodatku z zachowaniem "odpowiedniości", a przez to i ustalenie treści unormowania jest trudniejsze B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz).

Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej konieczności uzyskania zgody na odrolnienie, Sąd podał, że art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wprowadza przepis szczególny, a więc w swoim zakresie wyłączający regułę zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele, wyłącznie w planie miejscowym (dotyczy to oczywiście tych gruntów, które wymagają zgody na zmianę przeznaczenia). Możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. Z woli ustawodawcy skuteczność tych aktów została przedłużona na czas, gdy sam plan miejscowy stracił swoją moc. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że obszar nie wymaga nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym planie miejscowym. Zamiarem ustawodawcy jest złagodzenie skutków utraty mocy przez te plany, w tym zwolnienie organów samorządu od konieczności powtarzania procedur niezbędnych dla odrolnienia, nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz wprowadzenie automatycznie dowolności zmiany ich przeznaczenia. Powyższe nie oznacza jednak, że odmienne stanowisko organu automatycznie prowadzi do uznania, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Jak słusznie zauważył bowiem organ, literalne brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wskazuje, że spełnienie warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zgodności z ochroną gruntów rolnych następuje m. in., gdy teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 bez względu na jaki cel była przeznaczona działka rolna czy leśna. Dopiero wykładnia celowościowa powyższej regulacji w związku z postanowieniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do zgoła odmiennego wniosku. Jak wskazał sam skarżący, wykładnia art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. prowadząca do innych wniosków jest wykładnią celowościową opierająca się na założeniu, że skoro przepis ustawy "przedłuża" skuteczność prawną aktów niesamoistnych, będących uzgodnieniami dokonywanymi w trakcie procedury planistycznej, to może również "przedłużyć" skuteczność prawną celu zmiany przeznaczenia gruntu rolnego lub leśnego, określonego w nieobowiązującym już planie miejscowym. W tym miejscu Sąd jednak przypomniał, że do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie. W dacie wydania przedmiotowego postanowienia, jak zauważył Sąd I instancji, dostępny był jedynie komentarz Tomasza Bąkowskiego, gdzie stwierdzono jedynie, że za teren nie wymagający zgody rolnej uważa się obszar objęty mpzp, przy sporządzaniu którego wydano taką zgodę. Również w orzecznictwie przed 2007 r. mówiło się jedynie o tym, że norma art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. nakazuje organowi tylko zbadanie, czy dany teren wymaga zgody na odrolnienie lub został objęty taką zgodą w starym mpzp, który utracił moc. Dopiero po 2007 r. orzecznictwo dostrzegło potrzebę kierunku wykładni celowościowej ww. przepisu, a w doktrynie tezę o wykładni celowościowej sformułowano dopiero w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym autorstwa Zygmunta Niewiadomskiego z 2011 r. Tym samym Starosta w dacie dokonania uzgodnienia nie mógł odwołać się do doktryny i judykatury i na tej podstawie przyjąć wykładnię celowościową art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Tym samy w omawianym przypadku niemożliwe było przyjęcie, że miało miejsce rażące naruszenie prawa.

Skargę od powyższego wyroku złożyła K. D., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające w istocie na nieustaleniu przez Sąd stanu faktycznego tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej, obowiązkiem organu, a także Sądu I instancji było ustalenie kluczowego zagadnienia, czy dla przedmiotowego terenu istniała zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Sąd I instancji stwierdził, że taka zgoda wynikała z objęcia terenu zgoda uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego obowiązującego przed 1 stycznia 1995 r., który utraciły moc, jednakże, w ocenie skarżącej, takie stanowisko jest nieuprawnione. Z uchwały Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 21 lutego 1994 r. Nr XLIV/234/94 w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz bowiem absolutnie nie wynika, żeby sporne działki były objęte jakąkolwiek zgodą na zmianę ich przeznaczenia.

- art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przeprowadzenie ich błędnej wykładni. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że Sąd mylnie zrozumiał przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście celu na jaki nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze uznając, że każda zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ww. ustawy umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Co prawda można w przedmiotowej sprawie mówić o wykładni celowościowej i językowej, ale nie można mówić, że wykładnie te są w przedmiotowej sprawie sprzeczne ze sobą.

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia w sytuacji istnienia przesłanek do wydania orzeczenia o przeciwnej treści.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonych orzeczeń, pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionej podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie pragnie zwrócić uwagę na to, że w kontrolowanym postępowaniu sądowym przedmiotem skargi było postanowienie wydane przez organ nadzoru w postępowaniu prowadzonym w trybie określonym przepisami Rozdziału 13 Działu II w zw. z art. 126 k.p.a. (stwierdzenie nieważności postanowienia). Przedmiotem z kolei tego postępowania było postanowienie również wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, które zostało wszczęte w celu ustalenia, czy postanowienie Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 2007 r. obarcza jedna w wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie jego nieważności. Wskazanie na tę piętrowość struktury sprawy rozpatrywanej ma o tyle istotne znaczenie, że treść zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wydaje się w niedostateczny sposób uwzględniać tę okoliczność. W postępowaniu administracyjnym, w którym wydane zostało zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2015 r. badaniu mogły bowiem podlegać ewentualne kwalifikowane wady postanowienia, o którego stwierdzenie nieważności skarżąca wystąpiła, tj. postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. W postępowaniu tym nie podlegała natomiast bezpośredniemu rozpatrzeniu kwestia prawidłowości postanowienia uzgodnieniowego Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 2007 r. wydanego w trybie zwyczajnym. Odnośnie do tejże kwestii w obrocie prawnym obowiązuje bowiem stanowisko zawarte w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymującym w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2012 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 2007 r. Powyższemu rozstrzygnięciu przysługuje domniemanie prawidłowości wynikające z faktu, że to postanowienie ma charakter ostateczny, w związku z czym na obecnym etapie postępowania za wadliwie skonstruowany należy uznać zarzut, który uzasadnienie wadliwości postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. upatruje w ustaleniu, że teren planowanej inwestycji na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w [...], gm. [...] nie był objęty zgodą na zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. To zagadnienie zostało w sposób definitywny rozstrzygnięcie w przywołanych wyżej postanowieniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2012 r. i z dnia [...] listopada 2012 r., co powoduje, że powtórne odniesienie się do niego w niniejszym postępowaniu jest możliwe jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszcza to konstrukcja postępowania nadzwyczajnego opartego o podstawę z art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.

Zaistniały w sprawie problem prawny wymagał odpowiedzi na pytanie dotyczące tego, co stanowi "warstwę prawną" aktu odmawiającego stwierdzenia nieważności, która ma się stać przedmiotem odrębnego badania wskutek uznania, że organ nadzoru odmawiając stwierdzenia nieważności dopuścił się w tym zakresie rażącego naruszenia prawa. W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości teza, że posługując się pojęciem "rażącego naruszenia prawa", zasadnicze znaczenie przypisać należy ustaleniu tego, do czego odnosić należy przywołane wyżej "naruszenie". Wada decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie dotyczy samej podstawy prawnej decyzji, ale stanu prawnego sprawy administracyjnej wyznaczonego faktami prawotwórczymi. Za "prawo" w znaczeniu przyjętym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać zatem należy przepisy prawa materialnego, normy kompetencyjne i ustrojowe, jak również przepisy procesowe regulujące tryb postępowania administracyjnego w rozpatrywanej przez organ sprawie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 667). Katalog wad usprawiedliwiających stwierdzenie nieważności postanowienia musi być ustalony na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 na zasadzie odpowiedniości, co oznacza, że co do zasady, wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, należy odnosić do organu, który działa bez umocowania przewidzianego w ustawie procesowej lub z rażącym naruszeniem przepisów procesowych będących podstawą do jego wydania (załatwienia kwestii wynikłej w toku postępowania – art. 123 § 2 k.p.a.). Rażąco naruszać prawo materialne będzie tylko takie postanowienie, którego podstawa wydania była kształtowana nie tylko przez przepisy procesowe, ale także przez regulację materialnoprawną.

W skład "stanu prawnego" sprawy badanej pod kątem jej zakończenia postanowieniem obarczonym wadą jego wydania z rażącym naruszeniem prawa wchodzą zatem przepisy prawa materialnego i formalnego będące podstawą działania organu w formie postanowienia. Zakres pojęcia "prawa", które ma zostać naruszone - w przypadku badania pod kątem nieważności postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności innego postanowienia - jest jednak odmienny. Rażące naruszenie prawa w tym przypadku odnieść należy do sprawy stwierdzenia nieważności postanowienia, którą wiążąco regulują przepisy Rozdziału 13 Działu II k.p.a. Zasadniczą podstawę prawnomaterialną postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego w trybie zwykłym pozostaje stosowany odpowiednio w oparciu o art. 126 k.p.a. przepis art. 156 § 1 i 2 k.p.a. określający wady kwalifikowane postanowienia, które uzasadniają stwierdzenie jego nieważności oraz przesłanki wyłączające sankcję nieważności. Podstawą formalną sprawy są przepisy procesowe kodeksu regulujące postępowanie prowadzone przez organ nadzoru, w tym przepisy określające organ właściwy do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (art. 157 § 1 k.p.a.), czy też formę jego zakończenia (art. 158 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.). Za tego rodzaju normę uznać trzeba również sam przepis art. 126 k.p.a. ustalający katalog postanowień, w stosunku do których może być prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że rażąco naruszać prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) będzie postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności innego postanowienia, jeżeli przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia organ rażąco naruszył obowiązki jakie na organie nadzoru spoczywają w zakresie ustalenia, czy w sprawie zakończonej tym postanowieniem zaistniały przesłanki nieważności określone w katalogu z art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe naruszenie może polegać na nieprzeprowadzeniu w ogóle postępowania wyjaśniającego zmierzającego do zbadania tejże sprawy lub naruszeniu zasadniczych obowiązków procesowych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie nadzwyczajne, co ma związek z wcześniej wskazaną możliwością odnoszenia "rażącego naruszenia prawa" także do przepisów procesowych. Naruszenie to może także polegać na rażącym naruszeniu przez organ nadzoru regulacji materialnoprawnej wyznaczającej treść rozstrzygnięcia, co odnosić trzeba do uczynienia podstawą badania spornego postanowienia innych przesłanek nieważności aniżeli wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., ewentualnie nadanie im takiego rozumienia, które w sposób niebudzący wątpliwości nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści art. 156 § 1 k.p.a. Podstawę rażącego naruszenia prawa przypisać należy także postanowieniu, które stwierdza nieważność postanowienia mimo zakazu, o którym mowa w art. 156 § 2 stosowanym odpowiednio zgodnie z art. 126 k.p.a. Ustalenia organu nadzoru odnośnie do wadliwości istniejącej w postanowieniu, którego stwierdzenia nieważności organ ten odmówił, w świetle przedstawionych wyjaśnień powinny być traktowane wyłącznie jako element faktyczny rozstrzygnięcia, który podlega odpowiedniej kwalifikacji prawnej i tylko ona może się stać następnie przedmiotem badania pod kątem zarzutu dokonania jej z ewentualnym rażącym naruszeniem prawa w postaci posłużenia się przez organ nadzoru błędnie rozumianym przepisem (błąd w wykładni) lub poprzez błędne jego zastosowanie.

Takie zawężenie zakresu dopuszczalnego badania podstaw wydania postanowienia ma związek z tym, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można stawiać znaku równości pomiędzy rażącym naruszeniem prawa wynikającym z odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia pomimo "stwierdzenia" przez organ podstaw ku temu a rażącym naruszeniem prawa łączonym z odmową stwierdzenia nieważności postanowienia, pomimo zarzucanego przez stronę "istnienia" takich podstaw (co nie zostało jednak potwierdzone przez organ nadzoru w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym). Tylko w tym pierwszym przypadku postanowienie organu nadzoru powinno zostać objęte sankcją nieważności. Polemika z organem nadzoru w odniesieniu do kwestii związanych z legalnością postanowienia wydanego w trybie zwykłym jest możliwa w toku postępowania zażaleniowego, uwzględniając że orzekanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia ma charakter dwuinstancyjny (art. 141 § 1 w zw. z art. 158 § 1 i art. 127 § 1 oraz art. 126 k.p.a.). Rozstrzygnięcie to podlega również kontroli sądowej (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie służy ponownej weryfikacji prawidłowości załatwienia określonej kwestii wynikłej w toku prowadzenia postępowania, ale rozważeniu, czy określone postanowienie obciążają ciężkie wady nakazujące wyeliminować je z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W postępowaniu tym organ nadzoru nie może zatem ponownie oceniać legalności wydania postanowienia procesowego (wydanego w trybie zwyczajnym), zastępując w tym organ nadzoru, który wcześniej już orzekał w trybie stwierdzenia nieważności, i dopatrując się błędu w poprzednim postępowaniu nadzwyczajnym niejako "zmienić" ostateczne postanowienie, przypisując mu cechę rażącego naruszenia prawa, gdyż tylko w tym trybie możliwe jest wzruszenie tego aktu. Niezależnie od tego, że zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) nie można w prosty sposób przenosić na postanowienia (art. 123 k.p.a.), to także te akty procesowe (w zakresie określonym w art. 126 k.p.a.) korzystają w Kodeksie postępowania administracyjnego z ochrony przed ich dowolną zmianą. Ich stabilność wiązać trzeba z uznaniem, że część postanowień nie odnosi się tylko do niemających istotnego wpływu na wynik sprawy kwestii wynikłych z toku postępowania, ale w niektórych sytuacjach ich treść determinuje końcowe rozstrzygnięcie, stając się – tak jak to ma miejsce w przypadku uzgodnienia decyzji (art. 106 k.p.a.), gdy stanowisko organu współdziałającego jest wiążące – elementem podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w dotychczasowym orzecznictwie tego Sądu poruszone zagadnienie nie jest ujmowane w sposób jednolity. W części orzeczeń (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r. sygn. I OSK 1145/15; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 941/14) jest bowiem prezentowane stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalne jest na zasadzie "piętrowej nieważności postępowań" ponowne weryfikowanie przez organ nadzoru legalności decyzji (postanowienia), w stosunku do których już uprzednio ostateczną decyzją (postanowieniem) orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Odmienne stanowisko dopuszcza jednak takie działanie, przyjmując, że rażącym naruszeniem prawa w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest odmowa stwierdzenia nieważności, pomimo że wystąpiła w sprawie przesłanka zastosowania sankcji nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r. sygn. I OSK 1531/09). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną opowiedział się za pierwszym z przedstawionych stanowisk, uznając, że odpowiada on istocie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a ponadto przeciwdziała korzystaniu przez strony z nadzwyczajnych środków prawnych mających na celu weryfikację aktów podjętych przez organy prowadzące postępowanie w sposób niedopowiadający ich celom.

W rozstrzyganej sprawie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej opierają się na całkowicie odmiennym od przywołanego postrzeganiu zakresu badania przez organ nadzoru wadliwości zaistniałych w postanowieniu odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie uzgodnienia. Z tego względu należy je uznać w całości za nieuzasadnione.

Wbrew odmiennej ocenie wyrażonej w skardze kasacyjnej, Sąd nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był zobowiązany odnieść się do kwestii tego, czy dla terenu objętego projektowaną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz o warunkach zabudowy istniała zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Kwestia ta nie była "kluczowym zagadnieniem", jak błędnie przyjmuje strona skarżąca, jeżeli się uwzględni, że przedmiotem kontroli sądowej nie było postanowienie Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 2007 r., ani też postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2012 r., gdyż tylko w takich granicach sprawy merytorycznej ocenie można byłoby poddać sporne działanie Starosty Poznańskiego i znaczenie przypisywane uchwale Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 21 lutego 1994 r. Nr XLIV/234/94 w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz.

W postępowaniu sądowym, którego przedmiotem było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2015 r. wydane w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia tego organu z dnia [...] listopada 2012 r. brak było podstaw do stosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wobec czego zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez przeprowadzenie ich błędnej wykładni przez Sąd jako niemający wpływu na wynik sprawy musiał zostać uznany za nieuprawniony. Niezależnie od tej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko dotyczące zależności pomiędzy zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc a (kontynuacją) realizacji celów, których zgoda ta dotyczyła, miało związek wyłącznie z potrzebą wykazania, że powołane przepisy wymagały wykładni, która w zakresie kierunku nadawanego znaczeniu pojęcia "terenu objętego zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych" wymagała silnego oparcia się na argumentach celowościowych. Stąd sprzeciw Sądu I instancji odnośnie do uznania, że treść art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spełniała warunek jednoznaczności prowadzący do przypisania wykładni przyjętej przez organ cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. był zasadny. Przypisywany Sądowi I instancji pogląd co do tego, że wykładnia celowościowa i językowa art. 61 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy są ze sobą sprzeczne nie został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żadnym miejscu wyrażony. Błędnie bowiem strona skarżąca postrzega te wywody Sądu, w których podkreśla się jedynie to, że dopiero opracowanie komentarzowe do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym autorstwa Z. Niewiadomskiego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski) pozwoliło wykładnię językową przepisu wzmocnić dodatkową argumentacją, której upowszechnienie powinno zostać potraktowane jako wyznaczające "standard" interpretacyjny dla praktyki organów administracji publicznej.

Z podanych względów Naczelny Sądu Administracyjny, uznając, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia (w zakresie w jakim Sąd I instancji przedmiotem swoich rozważań w uzasadnieniu uczynił zgodność z prawem postanowienia Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 2007 r.) odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.