Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1883/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40, art. 17 pkt 6, art. 36 ust. 1, art. 38 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 96 poz 616
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Protokolant - ref. staż. Małgorzata Skomiał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych na realizację projektu 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz P. w W. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. (dalej: skarżąca lub strona) jest decyzja Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] marca 2014 r., nr [...] odmawiająca przyznania środków finansowych, podjęta w wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego od decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] lutego 2014 r., nr [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydana w następujący stanie faktycznym:

Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]", (dalej: wniosek o dofinansowanie) , w ramach Programu [...] Współpraca Badawcza - [...].

Decyzją z [...] lutego 2014r. Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej Dyrektor NCBiR) po rozpatrzeniu ww. wniosku nie przyznał skarżącej środków finansowych. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z procedurą oceny wniosków w konkursie [...], wniosek powinien otrzymać co najmniej 15 punktów i rekomendacją do dofinansowania przedstawioną przez Komitet Programu [...] Współpraca Badawcza. W konkursie rekomendację do dofinansowania uzyskały wnioski z punktacją od 20,5 pkt. Wniosek skarżącej natomiast otrzymał 19,5 na 25 pkt w ocenie merytorycznej i dlatego też nie uzyskał rekomendacji do dofinansowania.

Pismem z 12 marca 2014 r. strona złożył odwołanie od decyzji Dyrektora NCBiR z [...] lutego 2014 r., wnosząc o podniesie oceny punktowej wniosku o dofinansowanie do 23 punktów i wystąpienie przez Komisję Odwoławczą do Dyrektora NCBiR o przyznanie środków finansowych na realizację rzeczonego projektu. W uzasadnieniu odwołania skarżąca szczegółowo odniosła się do recenzji i podnosząc określone zarzuty. Stwierdziła, że decyzja nie posiada zgodnego z faktami uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Decyzją z [...] marca 2014 r. Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: Komisja Odwoławcza) odmówiła przyznania środków finansowych. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że Komisja Odwoławcza nie stwierdziła naruszeń o charakterze proceduralnym w trakcie przeprowadzonej oceny (formalnej oraz merytorycznej) wniosku o dofinansowanie. Na każdym z etapów ocena ta przebiegała zgodnie z przyjętymi w tym zakresie zasadami, akceptowanymi przez wnioskodawców na etapie aplikowania w konkursie.

Wyjaśniła także, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 9 sierpnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1586/12, że ocena ekspercka ma charakter oceny w pewnej mierze subiektywnej i dopóki granice niezależności eksperckiej nie zostaną przekroczone nie można uznać, że ocena przebiegała w sposób sprzeczny z ustalonymi w tym zakresie zasadami. Samo subiektywne odczucie odwołującego się, co do nieprawidłowości oceny, nie może stanowić przesłanki uzasadniającej uznanie, że ocena w danym kryterium została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, skoro granice te w przedmiotowej sprawie nie zostały przekroczone.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz uchylenie w całości decyzji z [...] marca 2014 r. i decyzji z [...] lutego 2014 r. wydanych przez organ administracji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) prawa polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. z 2010 r. nr 96, poz. 616 ze zm., dalej: ustawa o NCBiR) poprzez zaakceptowanie przez Komisję Odwoławczą błędnej oceny eksperta wniosku skarżącej, który nie przeprowadził pełnej, wymaganej przepisami prawa, merytorycznej oceny złożonego wniosku o dofinansowanie i nie uchylił decyzji Dyrektora NCBiR z [...] lutego 2014 r.;

2) art. 38 ust. 2 ustawy o NCBiR poprzez stwierdzenie, że ocena ma charakter subiektywny i mimo wykazania w odwołaniu skarżącej z 12 marca 2014 r. konkretnych faktów wskazujących na wadliwość oceny eksperta oceniającego wniosek i jego ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym, uznanie że są to jedynie subiektywne odczucia odwołującego się co do nieprawidłowości oceny;

3) art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, gdyż uzasadnienie jest na tyle lakoniczne, że nie wiadomo czy w ogóle badano sposób przeprowadzania oceny wniosku skarżącej przez eksperta, mimo że skarżąca w odwołaniu wskazała na konkretne poważne błędy oceny eksperckiej w niniejszej sprawie, organ administracji do tych zarzutów się nie odniósł, zaś jedynym przytoczonym przepisem jest art. 40 ust. 3 ustawy o NCBiR odnoszący się do kompetencji Komisji Odwoławczej do rozpoznania odwołania z 12 marca 2014 r.;

4) art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem organ administracji jeżeli rozpoznawał odwołanie nie mógł orzec co do istoty sprawy jeżeli nie uchylił wcześniej decyzji organu I instancji, zaś w niniejszej sprawie organ administracji zamiast rozstrzygnąć co do losu decyzji z [...] lutego 2014 r. (poprzez utrzymanie jej w mocy lub uchylenie i rozstrzygnięcie sprawy w całości lub części co do istoty) stwierdził tylko że odmawia przyznania środków finansowych.

W motywach skargi zawarto szczegółowe uzasadnienie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując wcześniejsze stanowisko. Odpowiadając na zarzuty skargi dotyczące nie odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania stwierdził, że Komisja Odwoławcza nie jest zobowiązana do szczegółowego odnoszenia się w treści uzasadnienia decyzji do każdego zarzutu, co nie oznacza jednak, że zarzuty te nie są przez członków Komisji Odwoławczej analizowane. Organ wskazał, iż szczegółowe powody nieotrzymania dofinansowania zawierają recenzje sporządzane przez ekspertów na etapie oceny merytorycznej, a w sytuacji kiedy członkowie Komisji Odwoławczej przychylają się do już sporządzonej oceny trudno wymagać, aby powielali argumenty już znane wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podstawę prawną kontroli decyzji wydawanych przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju stanowi przepis art. 3 § 1 i art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z treścią art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.), natomiast zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności.

Sąd stwierdza, że ustawa o NCBiR nie przewiduje stosowania przepisów k.p.a. w prowadzonych przez Centrum postępowaniach konkursowych, w tym także do procedury odwoławczej przewidzianej w art. 40 tej ustawy. Brak w ustawie o NCBiR regulacji o stosowaniu przepisów k.p.a. to zamierzone rozwiązanie legislacyjne. Zakładając racjonalność ustawodawcy stwierdzić należy, iż gdyby do postępowań w sprawie przyznania dofinansowania miałyby być stosowane wprost lub odpowiednio przepisy k.p.a., wynikałoby to z ustawy o NCBiR. Należy mieć na względzie, że ustawy szczególne regulujące działalność innych od Centrum państwowych agencji wykonawczych odwołują się wprost do przepisów k.p.a. lub do pojęcia decyzji administracyjnych. Podkreślić należy, że dla uznania, że w danej sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną musi istnieć przepis prawa przyznający określonemu podmiotowi prawo do podejmowania decyzji administracyjnych rozumianych jako oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A .Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Zakamycze 2005; s.18) Z uwagi na powyższe, zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów k.p.a., zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie.

To w ustawie o NCBiR oraz w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 178, poz. 1200, dalej: rozporządzenie) określone zostały zasady postępowania w przypadku ubiegania się o dofinansowanie projektów, o których mowa w ustawie o NCBiR. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR przyznawanie przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydawanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków, przy czym decyzja ta nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, lub promesy, o której mowa w art. 37 ust. 2, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady, a w przypadku konkursów, o których mowa w art. 17 pkt 6 - do Komitetu Sterującego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji (ust. 2 art. 40 ustawy o NCBiR). Komisja odwoławcza Rady lub Komitet Sterujący wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania (art. 40 ust. 3). Natomiast przepis ust. 4 tego artykułu stanowi, że na decyzję komisji odwoławczej Rady lub Komitetu Sterującego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że Komisja Odwoławcza, wydając rozstrzygnięcie uprawniona jest do odmowy przyznania środków finansowych, a nie ma uprawnień do utrzymania w mocy decyzji, tak jak to sugeruje strona w skardze. To cytowany art. 40 ust. 3 ustawy o NCBiR wprost wskazuje na rodzaje rozstrzygnięcia: przyznanie bądź odmowa przyznania środków finansowych. Regulacja ta w tym zakresie jest kompleksowa.

W rozpoznawanej sprawie ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania NCBiR z ustawą o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, rozporządzeniem oraz z Regulaminem konkursu.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 27 Konstytucji RP językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski. Ta konstytucyjna zasada wprowadza obowiązek stosowania języka polskiego przy podejmowaniu czynności urzędowych przed wszystkimi organami państwa. Powtórzeniem konstytucyjnej zasady jest art. 4 ustawy o języku polskim (Dz. U. z 1999 r. Nr 90, poz. 999 ze zm.), a jej rozwinięciem unormowanie zawarte w art. 5 ust. 1 tej ustawy stanowiące, że podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych w języku polskim.

Wskazana wyżej kwestia determinuje obowiązek organu do przetłumaczenia dokumentacji konkursowej oraz obowiązujących regulaminów na język polski. Niedopuszczalne jest bowiem ze względu na wyżej cytowane przepisy urzędowe procedowanie na podstawie obcojęzycznych dokumentów. Zatem obowiązkiem organu jest przetłumaczenie ich na język polski.

Powyższe jednak nie miało zasadniczego znaczenia dla wydanego orzeczenia w sprawie, gdyż brak tłumaczenia na język polski dokumentacji konkursowej nie stanowił podstawy uchylenia zaskarżonego aktu. Powodem tym, o czym szeroko niżej, był fakt braku jakiegokolwiek odniesienia się do podnoszonych przez stronę zarzutów w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o NCBiR Dyrektor Centrum ustala i ogłasza regulamin konkursu, który wyłania wykonawców projektów, obejmujących badania naukowe lub prace rozwojowe nakierowane na zastosowanie w działalności gospodarczej. Dyrektor Centrum wyznacza również ekspertów lub powołuje zespoły ekspertów spośród wybitnych przedstawicieli środowisk naukowych, gospodarczych i finansowych, w tym ekspertów zagranicznych, którzy oceniają wnioski złożone w konkursie i na tej podstawie przygotowują i przekazują dyrektorowi listę rankingową pozytywnie zaopiniowanych wniosków (art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o NCBiR). Eksperci opiniują wnioski konkursowe, posiłkując się w szczególności katalogiem kryteriów z art. 39 ustawy o NCBiR oraz wymienionych w Regulaminie każdego konkursu.

Z uwagi na okoliczność, że eksperci, uczestniczący w procesie oceny projektów zgłoszonych do dofinansowania, dysponują wiedzą specjalistyczną, Sąd nie może kwestionować ilości punktów przyznanych przez nich w ramach danego kryterium i przesądzać, że tych punktów powinno być przyznanych więcej, aniżeli uczynił to ekspert. Sądy administracyjne nie kontrolują poprawności opinii ekspertów pod względem merytorycznym, nie wkraczają w szczegółowe rozważania na temat przedłożonych przez wnioskodawcę rozwiązań technicznych w związku z aktualnym stanem wiedzy w tym zakresie (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2937/12, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1783/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyniki oceny merytorycznej stanowią podstawę do ułożenia listy rankingowej projektów rekomendowanych do finansowania, na podstawie której wydawana jest decyzja Dyrektora Centrum o przyznaniu środków finansowych albo o odmowie przyznania środków finansowych (pkt 2.2 [...]).

Zgodnie z procedurą odwoławczą przewidzianą w cytowanym art. 40 ustawy o NCBiR oraz [...] (pkt 5.1) od decyzji wydanej przez Dyrektora NCBiR przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady Centrum w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Dyrektora NCBiR. Komisja odwoławcza Rady Centrum wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. Natomiast w myśl § 5 ust. 1 Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: Regulamin Komisji Odwoławczej) Komisja wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych lub uchwałę, o której mowa § 1 ust. 3 pkt 3, w terminie 60 dni od dnia przekazania odwołania Przewodniczącemu Komisji przez Dyrektora NCBiR. Wnioskodawcy przysługuje na decyzję skarga do sądu administracyjnego (art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR oraz pkt 5.1 [...]).

Wskazać należy, że Komisja Odwoławcza rozpoznając odwołanie powinna szczegółowo odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu i uzasadnić dlaczego zarzuty strony dotyczące przebiegu konkretnego etapu oceny są nieuzasadnione. Powyższe wynika z treści § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej, który stanowi, że Komisja sporządza uzasadnienie decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz z Procedury: Postępowanie w sprawie rozpatrywania odwołań od decyzji Dyrektora NCBiR dotyczących finansowania projektów (dalej: Procedura). Z Procedury wynika, że Komisja Odwoławcza w wyniku rozpatrzenia odwołania podejmuje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych wraz z uzasadnieniem. W rozpatrywanej sprawie zabrakło takiego uzasadnienia. Podkreślić należy, co zostało zasadnie wywiedzione w skardze, że organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie odniósł się w ogóle do zarzutów merytorycznych odwołania. W odwołaniu z 12 marca 2014 r. skarżąca wskazała na konkretne wady oceny eksperta wskazane w Consensus report [...], takie jak przykładowo to, że ustalenie "[...]" - nie jest zgodne ze stanem faktycznym, albowiem zaproponowane we Wniosku rozwiązanie posiada negatywny współczynnik poboru energii, dlatego też nie istnieje "reducing (...) power production", a jest wzrost "power production". Skarżąca w konsekwencji stwierdziła, że uwzględnienie jej zastrzeżeń wskazanych w odwołaniu pozwoliłoby na przyznanie 23 pkt na 25 pkt, co spowodowałoby skierowanie wniosku do dofinansowania. Zatem brak uzasadnienia w powyższym zakresie ma istotne znaczenie w sprawie, ponieważ projekt skarżącej otrzymał pozytywną ocenę i uzyskał 19,5 pkt/25 pkt, a więc wyższą niż minimalna ilość określona na 15 pkt (do dofinansowania przeznaczono wnioski z punktacją od 20,5 pkt). W ocenie Sądu pominięcie konkretnych zarzutów wskazanych w odwołaniu mogło mieć wpływ na ostateczną decyzję w przedmiocie dofinansowania projektu skarżącej.

Wskazać należy, że brak szczegółowego uzasadnienia pozbawia sąd możliwości weryfikacji, czy w sposób prawidłowo zostało rozpatrzone odwołanie. Jak wyżej wskazano ocena merytoryczna projektów ma ekspercki charakter. Sąd nie dysponuje fachową wiedzą, jaką posiadają eksperci, dlatego bez szczegółowego uzasadnienia nie ma możliwości weryfikacji tego etapu oceny. Brak szczegółowego uzasadnienia oceny dokonanej przez Komisję Odwoławczą sprawia, że przewidziana przez ustawodawcę możliwość złożenia skargi staje się iluzoryczna albowiem Sąd nie ma możliwości dokonania kontroli tego etapu oceny projektu.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja Odwoławcza Rady NCBiR winna zatem przeprowadzić procedurę odwoławczą zgodnie z wymogami zawartymi w ustawie o NCBiR, rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz Regulaminie wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o NCBiR, a także w wewnętrznych przepisach dotyczących postępowania odwoławczego (Regulaminie Komisji Odwoławczej i Procedurze). Organ odwoławczy dokona jego oceny merytorycznej, która nie powinna być dowolna. Prawidłowy efekt ponownej oceny wniosku powinien być należycie uzasadniony, powinny być wyjaśnione wszystkie sporne okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu projektowi konkretnej liczby punktów. Brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego budzi obawę o brak bezstronności rozstrzygnięcia i może stanowić o dowolności podjętego rozstrzygnięcia. Sąd na marginesie wskazuje, że stosowanie wewnętrznych przepisów jest dopuszczalne, gdy przepisy te nie wkraczają w materię ustawowa i są zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Przepisy te bowiem regulują tylko kwestie techniczne, a nie merytoryczne. Zatem Sąd dopatrzył się naruszenia powołanego art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o NCBiR poprzez rozstrzygnięcie w sprawie odmowy przyznania środków finansowych przy pominięciu przez organ odwoławczy części zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu.

W związku z powyższym, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.