Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2652/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 6 ust. 5, par. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
article: art. 7, art. 80, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 373/13 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi na rzecz E. R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 373/13 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi na rzecz E. R. kwotę 257 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi wskazał, że:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] nie stwierdził u E. R. choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo – nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kH wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz.U. Nr 105, poz. 869 z późn. zm.).

E. R. odwołała się od tej decyzji do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi, zarzucając błędną ocenę materiału dowodowego poprzez bezkrytyczne przyjęcie wadliwych "wniosków" orzeczeń lekarskich. Przyjęte przez organ stanowisko pozostawało jej zdaniem w sprzeczności z przepisami prawa materialnego: art. 2 Konstytucji RP § 6 ust. 5 pkt 4, § 7, § 8, § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych w zw. z art. 235 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. wezwał pełnomocnika skarżącej do doręczenia kserokopii audiogramów lub innych dokumentów oceniających stan słuchu zainteresowanej podczas narażenia zawodowego na hałas oraz w okresie 2 – ch lat od dnia 1 lipca 1987 r., t.j. od kiedy ustało narażenie zawodowe na hałas. Wyjaśnił jednocześnie, że zgodnie z art. 2352 Kodeksu pracy rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Dla rozpatrywanego schorzenia okres ten ustalono w wykazie chorób zawodowych na 2 lata.

Pełnomocnik strony w piśmie z dnia 17 grudnia 2012 r. skierowanym do organu odwoławczego stwierdził, że chora nie posiada wymaganych przez organ audiogramów oraz innych dokumentów oceniających stan słuchu w okresie narażenia zawodowego poza już przedłożonymi. Wynika to z przyczyn niezależnych od niej. W okresie podanym przez organ wyniki badań były przekazywane nie chorej lecz do przychodni przyzakładowej (obieg wewnętrzny, bez udziału zainteresowanej). Ponadto przychodnie medyczne nie dysponowały urządzeniami umożliwiającymi kopiowanie dokumentów. W okresie tym twierdzono, że dokumentacja medyczna jest własnością przychodni, a nie chorej. Kserokopia karty chorobowej wykonana została w okresie znacznie późniejszym i wydano jedynie ksero historii choroby, w wersji okrojonej, bez szczegółowych wyników badań pomocniczych specjalistycznych. Fakt skierowania na badania do laryngologa znajduje potwierdzenie zapisem lekarza w historii choroby w dniu 26 maja 1978 r., zatem wyniki badań w ocenie chorej winny znajdować się w archiwach przychodni przyzakładowej. Na wezwanie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi wyniki te winny być, zgodnie z obowiązującym prawem, niezwłocznie wydane.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia stwierdził, że zgodnie z art. 2351 Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy zwanych "narażeniem zawodowym". Do stwierdzenia choroby zawodowej przez właściwego inspektora sanitarnego konieczne jest orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej wydane przez upoważnioną zgodnie z § 5 w/w rozporządzenia jednostkę organizacyjną służby zdrowia. E. R. w okresie od 11 marca 1959 r. do 26 marca 1988 r. była zatrudniona w Zakładach [...] w Łodzi (zakład zlikwidowany) na stanowisku operatora maszyn tkackich, w narażeniu na hałas normatywny pochodzący od obsługiwanych krosien. Narażenie zawodowe na hałas ustało w czerwcu 1987 r., ponieważ jak wynika z formularza lekarskiego do spraw inwalidztwa od lipca 1987 r. zainteresowana pobierała zasiłek chorobowy. Informacje o pracodawcy, wykonywanych czynnościach i narażeniu zawiera karta oceny narażenia zawodowego z dnia 22 marca 2011 r., która to karta została przesłana pismem PPIS w Łodzi z dnia 19 października 2011 r. do jednostki orzeczniczej I stopnia. E. R. została skierowana na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej przez lekarza z poradni medycyny pracy, który dokonał także zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej do PPIS w Łodzi (data wpływu 19 stycznia 2011 r.). Skarżąca została poddana dwukrotnie badaniom specjalistycznym (zgodnie z § 5 rozporządzenia R.M. z dnia 30 czerwca 2009 r.) w uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach organizacyjnych służby zdrowia, to jest Poradni Chorób Zawodowych, Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Łodzi oraz po odwołaniu się od treści tego orzeczenia w Klinice Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. W wyniku przeprowadzonych badań zainteresowana uzyskała dwukrotnie orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu – orzeczenie Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Poradni WOMP w Łodzi i orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Kliniki IMP w Łodzi i jednostki te w tych orzeczeniach w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadniły brak podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej narządu słuchu. Pomimo różnic w ustaleniach klinicznych dokonanych w tych jednostkach orzeczniczych, główną przesłanką do wydania orzeczeń o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej było niespełnienie warunku podanego w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych w zakresie okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej (poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych).

Przedstawiony w postępowaniu audiogram z dnia 25 czerwca 1991 r., do którego odniosły się jednostki orzecznicze, został wykonany 4 lata po ustaniu narażenia zawodowego zainteresowanej na hałas. Odnosząc się do zarzutów odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi wyjaśnił, że skarżąca powołuje się na przepis art. 2351 Kodeksu pracy pomijając istotny w sprawie art. 2352 Kodeksu pracy, który brzmi "Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych". Okres ten dla obustronnego trwałego ubytku słuchu wynosi 2 lata – poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Ponadto protokół oceny narażenia zawodowego PPIS w Z. z dnia 22 marca 2011 r., z którego stwierdzenia zostały użyte w odwołaniu został sporządzony tylko na podstawie oświadczenia E. R. z dnia [...] marca 2011 r. i zawartych w nim sformułowań. Organ odwoławczy zaznaczył, że inspektor sanitarny nie ma uprawnień do stwierdzenia choroby zawodowej, jeżeli właściwe jednostki orzecznicze I i II stopnia nie dokonały rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiadają się w danej sprawie negatywnie, a z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

E. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi, podnosząc zarzuty jak w odwołaniu. Zdaniem skarżącej podstawę decyzji stanowił błędny wniosek, że postępowanie orzeczniczo – lekarskie zostało przeprowadzone zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, a decyzja opierała się na orzeczeniach lekarskich właściwych jednostek organizacyjnych powołanych do rozpoznawania chorób. Organ odwoławczy powielił błędną interpretację przedstawioną w orzeczeniach poprzedzających wydanie decyzji. Lekarze medycyny wydając orzeczenia nie używali argumentacji medycznej, która winna być wiodąca we wnioskach, lecz argumentacji prawa materialnego co do którego nie mają wiedzy. Podniosła również, że narażenie zawodowe trwało w czasie całego stosunku pracy, w tym także w okresie korzystania z zasiłku chorobowego. Wobec tego stosunek pracy, a co za tym idzie narażenie nie ustały jak twierdzi PWIS w lipcu 1987 r. lecz w momencie wypowiedzenia stosunku pracy w kwietniu 1988 r. Nadto choroba miała bezpośredni wpływ na niezdolność świadczenia stosunku pracy przez skarżącą, powodując konieczność przejścia na rentę chorobową, a formularz lekarski do spraw inwalidztwa w swej treści wskazuje także fakt złego słuchu. W takim przypadku, stopień w jakim choroba zawodowa przyczyniła się do niezdolności nie ma znaczenia, ważne jest to, że przesądziła ona o wystąpieniu niezdolności do pracy, stanowiąc jej istotną przyczynę.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869 ze zm.) – dalej: rozporządzenia, co z kolei oznacza równocześnie naruszenie art. 7, 77 § 1,80 k.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. W myśl ust. 2 tego przepisu jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultacje lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.

Sąd I instancji zaznaczył, że należało ustalić, czy w okresie narażenia zawodowego na hałas oraz w ciągu 2 lat po ustaniu tego narażenia wystąpiły u skarżącej udokumentowane objawy chorobowe. Organ odwoławczy, uznając konieczność ustalenia tej kwestii, wystąpił pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. do pełnomocnika skarżącej zawierającym prośbę o doręczenie kserokopii audiogramów lub innych dokumentów oceniających stan słuchu skarżącej podczas narażenia zawodowego oraz w okresie 2 lat od dnia 1 lipca 1987 r., to jest od kiedy ustało narażenie zawodowe na hałas. Pełnomocnik skarżącej odpowiadając na prośbę organu, w piśmie z dnia 17 grudnia 2012 r., stwierdził że skarżąca zgłaszała dolegliwości słuchowe i była wielokrotnie kierowana na badania do specjalisty laryngologa od roku 1978 r. Wyjaśnił ponadto, że z przyczyn niezależnych od skarżącej nie posiadała ona pełnej dokumentacji choroby. Przychodnia przyzakładowa w okresie wskazanym w piśmie organu odwoławczego nie wydawała pacjentom dokumentacji medycznej, uznając tę dokumentację za własność swoją a nie pacjenta. Jednocześnie pełnomocnik poinformował, iż przedmiotowa dokumentacja powinna znajdować się w archiwum przychodni lekarskiej działającej na terenie przedsiębiorstwa byłego pracodawcy skarżącej. Pełnomocnik wyjaśnił, że dokumentacja zawierająca wyniki badań będzie udostępniona przez archiwum na wezwanie inspektora sanitarnego.

Sąd I instancji stwierdził, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi nie odniósł się do wniosku pełnomocnika strony, dotyczącego wystąpienia przez organ do archiwum przychodni przyzakładowej o udostępnienie dokumentacji medycznej w zakresie badania słuchu skarżącej; nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia, czy taka dokumentacja nadal istnieje; w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił dlaczego obecnie nie dostrzega potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji dopiero jednoznaczne ustalenie, że dokumentacja taka nie znajduje się w zasobach archiwum, bądź nadal istnieje lecz jej treść nie potwierdza występowania u skarżącej udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, uzasadniać będzie wydanie decyzji niekorzystnej dla strony.

Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie podejmie w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację badań słuchu skarżącej w okresie narażenia zawodowego na hałas oraz w okresie 2 lat od ustania narażenia zawodowego na hałas; w szczególności wystąpi o udostępnienie tej dokumentacji do archiwum przechowującego dokumentację medyczną przychodni przyzakładowej działającej przy zlikwidowanych Zakładach [...] w Łodzi; uzasadniając wydaną decyzję wskaże prawidłowe daty i numery orzeczeń lekarskich. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych znajdują się: orzeczenie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zakładowej wydane w dniu [...] stycznia 2012 r. przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Przychodnię Konsultacyjno-Diagnostyczną Poradnię Chorób Zawodowych w Łodzi oraz orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wydane w dniu [...] sierpnia 2012 r. przez Instytut Medycyny Pracy [...] w Łodzi; natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano orzeczenia lekarskie oznaczone innymi numerami, pochodzące z 2010 r., to jest wydane przed wszczęciem postępowania w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), polegające na:

a) błędnej wykładni przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 - zwanego dalej rozporządzeniem),

2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) polegające na:

a) naruszeniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez to, że uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi formułując niewykonalne wskazania co do dalszego postępowania, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia;

b) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, w wyniku błędnej oceny materiału dowodnego sprawy spowodowanej błędną wykładnią przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem reguł art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Obowiązująca obecnie ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U.2012.159 j.t. ) w art. 26 wskazuje komu może być udostępniona dokumentacja medyczna pacjenta i wśród podmiotów uprawnionych nie wymienia inspektora sanitarnego. Analogicznie uprawnienie regulowała ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U.2007.14.89 j.t. ze zm.) w art. 18 ust. 3. Tak więc już od 1991 roku pacjent jest uprawniony do żądania udostępnienia mu jego dokumentacji medycznej, zaś oprócz pacjenta udostępnienia mogą żądać także inne podmioty enumeratywnie wymienione w ustawie. Katalog tych podmiotów jest zamknięty i nie podlega wykładni rozszerzającej. Zatem należy uznać, zdaniem organu, że Sąd I instancji wadliwie - na skutek błędnej wykładni - uznał, że z przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia, można wywieść dla inspektora sanitarnego uprawnienie do żądania udostępnienia mu dokumentacji dotyczącej badań słuchu skarżącej z okresu narażenia zawodowego na hałas oraz z okresu 2 lat od ustania narażenia zawodowego na hałas czyli pochodzącej sprzed lipca 1989r. (narażenie zawodowe skarżącej na hałas ustało 30 czerwca 1987r.), przy czym zupełnie niezrozumiałe jest dlaczego Sąd uznał, że powódka jeszcze przez okres 2 lat od ustania narażenia zawodowego tj. w okresie od 30.06.1987r. do 30 czerwca 1989r. czyli jeszcze-przez 15 miesięcy po rozwiązaniu stosunku pracy (stosunek pracy ze skarżącą został rozwiązany w marcu 1988r.) korzystała ze świadczeń przychodni przyzakładowej, pomimo że w aktach sprawy brak jest na ten temat jakichkolwiek danych.

Skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że jak wynika z wyżej przytoczonej treści § 8 ust. 2 rozporządzenia, ocena co do tego czy materiał dowodowy sprawy wymaga uzupełnienia należy do inspektora sanitarnego. W przedmiotowej sprawie Organ odwoławczy podjął wszelkie czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego, w tym zwrócił się pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. do pełnomocnika skarżącej z prośbą o doręczenie kserokopii audiogramów łub innych dokumentów oceniających stan słuchu skarżącej podczas narażenia zawodowego oraz w okresie 2 lat od dnia 1 lipca 1987 r., co niewadliwie ustalił Sąd I instancji. Nie otrzymawszy od skarżącej takiej dokumentacji i w świetle jej oświadczenia, że nie jest w posiadaniu takiej dokumentacji, Organ uznał, że materiał dowodowy został zgromadzony w zakresie wystarczającym do niewadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem Sąd I instancji wadliwie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tego przepisu, bo zdaniem Sądu Organ powinien był sam wystąpić do przechowawcy tej dokumentacji o jej udostępnienie, przy czym Sąd bezkrytycznie przyjął za wiarygodne twierdzenie skarżącej, że przychodnia przyzakładowa nie wydawała w owym czasie dokumentacji medycznej pacjentom, gdy tymczasem już ustawa z 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej wyposażyła pacjentów w prawo do żądania udostępnienia im takiej dokumentacji i jednocześnie zobowiązywała zakład opieki zdrowotnej do zrealizowania takiego żądania wskazując, że udostępnianie następuje poprzez sporządzenie jej wyciągów, odpisów lub kopii albo poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, jeśli uprawniony organ lub podmiot żąda udostępnienia oryginałów tej dokumentacji (vide:art. 18 ust. 4a pkt 2 i 3).

Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez to, że uzasadnienie orzeczenia nie pozwalało jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd formułując niewykonalne, w świetle obowiązującego prawa, wskazania co do dalszego postępowania, a wada ta nie pozwalała na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz uniemożliwiała wydanie decyzji bez naruszenia art. 153 ppsa. Sąd I instancji nakazał bowiem aby organ w szczególności wystąpił o udostępnienie dokumentacji medycznej skarżącej do archiwum przechowującego dokumentację medyczną przychodni przyzakładowej, działającej przy zlikwidowanych Zakładach [...] w Łodzi, co jest - w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia - niewykonalne w takim znaczeniu, że podjęcie nakazanej czynności przez organ nie może przynieść spodziewanego przez Sąd skutku, a zatem takie działanie, w ocenie skarżącej kasacyjnie jest bezskuteczne. Tak rozumiana niewykonalność wskazanego wyżej zalecenia Sądu I instancji wynika przede wszystkim z faktu, że w świetle wskazanych wyżej przepisów ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta Inspektor Sanitarny nie jest uprawniony do żądania udostępnienia mu dokumentacji medycznej osoby ubiegającej się o stwierdzenie choroby zawodowej, a tym samym nie może tej dokumentacji otrzymać. Zatem nakazanie organowi, przez Sąd I instancji, wykonania powyższego zalecenia jest niczym innym niż nakazaniem wykonania czynności z góry skazanej na bezskuteczność.

Zaznaczono, niewykonalność zalecenia Sądu I instancji wynika także i z tego, że w świetle art. 29 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta "podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych przechowuje dokumentację medyczną przez okres 20 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano ostatniego wpisu (...). Identycznie kwestia ta była uregulowana w art. 18 ust. 4 f ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Biorąc zatem pod uwagę, iż skarżąca zakończyła pracę w [...] w marcu 1988r. a tym samym zakończył się okres korzystania przez nią ze świadczeń zdrowotnych w przyzakładowej przychodni, to 20-letni okres przechowywania jej dokumentacji medycznej upłynął już w marcu 2008 roku, co oznacza, że dokumentacja ta już nie istnieje, nie jest więc możliwe udostępnienie tej dokumentacji nawet na żądanie skarżącej. Wskazano, że skarżąca miała bardzo dużo czasu aby zgromadzić potrzebną dokumentację medyczną dokumentującą objawy ubytku słuchu jeśli takie udokumentowane objawy rzeczywiście u niej wystąpiły w okresie zatrudnienia lub w ciągu 2 lat od ustania narażenia zawodowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca i wniosła o utrzymanie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 czerwca 2013 r. i o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm wskazanych prawem.

W uzasadnieniu wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie konstatuje, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.- w sprawie chorób zawodowych, co pociągać musiało za sobą także naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.- w sprawie chorób zawodowych decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. W świetle § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.- w sprawie chorób zawodowych tegoż rozporządzenia jeżeli właściwy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1 jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.

W ocenie skarżącej ma słuszność Wojewódzki Sąd Administracyjny w stwierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie istotne było ustalenie, czy w okresie narażenia zawodowego na hałas oraz w ciągu 2 lat po ustaniu tego narażenia wystąpiły u skarżącej udokumentowane objawy chorobowe. W piśmie z dnia 10 grudnia 2012 r. organ odwoławczy zwrócił się do skarżącej o doręczenie kserokopii audiogramów lub innych dokumentów oceniających stan słuchu skarżącej podczas narażenia zawodowego oraz w okresie 2 lat od dnia 1 lipca 1987 r. tj. od momentu, gdy ustało narażenie zawodowe na hałas. Z pisma z dnia 17 grudnia 2012 r. wynikało wprost, że skarżąca nie posiadała wymaganych przez organ audiogramów oraz innych dokumentów oceniających stan słuchu w okresie narażenia zawodowego poza wcześniej przedłożonymi. Brak posiadania tych dokumentów jest okolicznością niezależną od skarżącej. W okresie wskazywanym przez organ wyniki badań były przekazywane nie chorej lecz do przychodni przyzakładowej w drodze obiegu wewnętrznego bez udziału skarżącej. Wskazano, że w tym okresie przychodnie nie miały do dyspozycji urządzeń do kopiowania dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 ppsa. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 153 ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz naruszenia prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione.

Oceniając wniesioną w niniejszej sprawie kasację stwierdzić należało, że podstawowy problem ujawniony na tle niniejszej sprawy dotyczył oceny, czy organy administracyjne w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, stanowiący podstawę wydania kontrolowanych decyzji administracyjnych. Rozbieżności wywołał fakt, iż w aktach sprawy nie znalazła się dokumentacja dotycząca badań słuchu skarżącej z okresu narażenia zawodowego na hałas oraz w okresie 2 lat od ustania tego narażenia, mająca wg. oświadczenia skarżącej pozostawać nadal w przychodni przyzakładowej zakładów przemysłu bawełnianego. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, okoliczność ta nie miała znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia.

Tymczasem nie można w okolicznościach niniejszej sprawy odmówić zasadności wywodom Sądu pierwszej instancji, który przyjął, iż organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały, by podjęły wszystkie niezbędne czynności, prowadzące do zebrania całej dokumentacji medycznej, którą należało poddać szczegółowej analizie. Z tych też przyczyn słusznie Sąd pierwszej instancji uznał konieczność ponownego wyjaśnienia tych okoliczności przez organ odwoławczy. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jeżeli przed wydaniem decyzji ujawni się wątpliwość, co do przeprowadzonej oceny medycznej, organ winien zażądać od określonej jednostki orzeczniczej, uzupełnienia orzeczenia lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego, a nie przenosić ten obowiązek na skarżącą, wnioskującą o stwierdzenie choroby zawodowej. Podstawę działania w tym zakresie organy administracji winny znaleźć w regulacji zawartej w art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz nawiązującej do nich regulacji § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. (zob. wyrok NSA z 15.6.2012 r., II OSK 859/12, CBOSA).

W tej sytuacji zasadna była konkluzja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dotycząca konieczności podjęcia przez organ czynności w celu ustalenia, czy znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja oceniająca stan słuchu skarżącej podczas narażenia zawodowego oraz w okresie 2 lat od dnia 1 lipca 1987 r., a więc od kiedy ustało narażenia zawodowe na hałas, była wyczerpująca. Skoro domagająca się stwierdzenia choroby zawodowej wskazywała, że istotne dane w tym względzie znaleźć można w archiwum przyzakładowym i wnioskowała o zwrócenie się przez organ o ich udostępnienie, to regulacje znajdujące się w art. 7, 77 §1, 80 kpa oraz we wspomnianym §8 ust.2 rozporządzenia uniemożliwiały pozostawienie tego żądania bez rozpoznania. W zgodzie z tymi normami nie pozostawało także stanowisko, iż żądaniu skarżącej należało odmówić tylko z tego względu, że do tej pory zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawierał żadnych dokumentów, które potwierdzałyby fakt leczenia się w przyzakładowej placówce w tym okresie. Wniosek dotyczył środka dowodowego, który w intencji żądającej okoliczność tę miał wykazać. Organ administracji z kolei jest zobowiązany dopuścić jako dowód wszystko co nie jest sprzeczne z prawem, a co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Słusznie w takiej sytuacji wskazywał Sąd pierwszej instancji na konieczność zastosowania w sprawie § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. i wystąpienia o udostępnienie wskazywanej przez E. R. dokumentacji medycznej do archiwum przychodni przyzakładowej działającej przy zlikwidowanych Zakładach [...]. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie stoją temu na przeszkodzie uregulowania zawarte w art. 26 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. W istocie z art. 26 ustęp 3 pkt.2 wynika, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną również organom władzy publicznej, do których organy nadzoru sanitarnego wszystkich szczebli jako organy rządowej administracji zespolonej bez wątpienia zaliczyć należało.

Podkreślenia wymaga, że sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu rozważania także co do koniecznych działań organu, na wypadek gdyby okazało się, że dokumentacji medycznej brak w przyzakładowym archiwum. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego formułowane przez skarżącego kasacyjnie założenia co do faktu zniszczenia dokumentacji w archiwum, bez precyzyjnych ustaleń w tym przedmiocie muszą być uznane za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.