Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2388/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 90, art. 24 ust. 4 pkt 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (słownie dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2019 r., znak [...] w sprawie cofnięcia zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] (dalej: zezwolenie) wydanego przez Marszałka Województwa [...] przedsiębiorcy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, strona, Spółka) w dniu 14 czerwca 2018 r. z ważnością do 31 grudnia 2018 r. (przedłużonego ustawowo do dnia 31 grudnia 2019 r.).

Podstawą prawną rozstrzygania organu były przepisy art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096 dalej: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018, poz. 570.).

Jak wynika z akt, Marszałek Województwa [...], postanowieniem z [...] października 2018 r. wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia w związku z prawdopodobnym niewykonywaniem, z przyczyn zależnych od przedsiębiorcy, przewozów regularnych przez co najmniej trzy miesiące od daty uzyskania zezwolenia (14 czerwca 2018 r.), zgodnie z art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; dalej: "ustawa o transporcie drogowym").

Pismem z 22 października 2018 r. Marszałek zwrócił się do Spółki o podanie daty rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej w zakresie działalności objętej zezwoleniami oraz liczby przewiezionych osób w ostatnim okresie trzymiesięcznym.

Z odpowiedzi strony (pismo z dnia 8 listopada 2018 r.) wynikało, iż nie rozpoczęła wykonywania przewozów na podstawie zezwolenia. Jednocześnie strona podała, że odcinek (linia komunikacyjna) [...] jest częścią linii międzynarodowej, co do której zezwolenie na wykonywanie przewozów osób w transporcie międzynarodowym w ramach Unii Europejskiej procedował Generalny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: zezwolenie międzynarodowe). Strona podkreśliła, że zezwolenie międzynarodowe zostało wydane stronie dopiero w dniu 7 września 2018 r. tj. ponad 2 miesiące po uzyskaniu przez stronę zezwolenia nr [...], pomimo wystąpienia o jego wydanie z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem. Po uzyskaniu zezwolenia międzynarodowego, w dniu 9 października 2018 r., strona rozpoczęła sprzedaż biletów na całą linię, w tym odcinek objęty zezwoleniem. Wyjaśniła, że zadanie gospodarcze, którego się podjęła, polegało na utworzeniu linii międzynarodowej na trasie [...], której częścią był odcinek krajowy na trasie [...]. Wskazała, iż funkcjonuje ona jako przewoźnik w tzw. modelu siatkowym. Buduje zorganizowaną siatkę połączeń pomiędzy poszczególnymi miastami w Polsce i Europie, opierając się na szerokiej współpracy z lokalnymi przewoźnikami – buspartnerami, znającymi specyfikę lokalnych rynków, regionów, w których działają. Współpraca taka jest bardzo korzystna dla buspartnerów i niejednokrotnie pozwala na zapewnienie stałego źródła przychodu i dalsze istnienie takiego przewoźnika, co nie jest bez znaczenia w czasie, kiedy upadają kolejne firmy świadczące przewóz przy pomocy autobusów. Dochodowość i sens organizacyjny poszczególnych odcinków decyduje przy tym o powodzeniu całych złożonych linii komunikacyjnych, takich jak przedmiotowa linia, w systemie strony oznaczana numerem 1380. Raz jeszcze podkreśliła, że bez możliwości przewożenia pasażerów na odcinku międzynarodowym nie było organizacyjnego sensu uruchamiania linii na odcinku krajowym. Spółka zaznaczyła, że przepisy krajowe przewidują dwa różne organy w sprawie obydwu zezwoleń, co skutkuje brakiem możliwości dokładnego skorelowania działań w sprawie rozpoczęcia działalności przewozowej składającej się z różnych odcinków.

Podkreśliła, iż niewykonywanie przez nią przewozu przez 3 miesiące było od niej niezależne i wynikało między innymi z faktu, że do 7 września 2018 r. toczyło się postępowanie w przedmiocie zezwolenia międzynarodowego.

Końcowo podała, że ostatecznie rozpoczęła przewóz regularny na całości linii [...] w dniu 6 listopada 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2019 r. o cofnięciu zezwolenia, Marszałek Województwa [...] podniósł, że w świetle przepisu art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, istotnym w sprawie jest sam fakt niewykonywania przewozów na przedmiotowej trasie na podstawie udzielonego zezwolenia przez okres 3 miesięcy. Wskazał również, iż model prowadzonej przez stronę działalności, w tym aspekt przewozów międzynarodowej nie był brany pod uwagę w sprawie, jako nieistotny.

Strona wniosła od powyższej decyzji odwołanie, w którym podniosła zarzut naruszenia art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie będące skutkiem nieprawidłowego uznania, że w przypadku spółki niewykonywanie regularnych przewozów nastąpiło z powodu okoliczności niezależnych od spółki, podczas, gdy jak wyjaśniono w toku postępowania, odcinek objęty zezwoleniem miał być częścią dłuższej trasy [...], a Spółka oczekiwała na wydanie zezwolenia międzynarodowego, które zostało wydane w dniu 7 września 2018 r., przy czym konieczne było wystąpienie o dwa odrębne zezwolenia. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i niewzięcie pod uwagę fakty rozpoczęcia przedsprzedaży biletów na trasę objętą zezwoleniem w dniu 6 listopada 2018 r., oraz tego, że spółka zaplanowała trasę [...] jako część trasy [...] i na tę trasę złożyła wniosek o zezwolenie. Zezwolenie Nr [...] zostało jednak wydane w dniu 14 czerwca 2018 r., a zezwolenie międzynarodowe dopiero 7 września 2018 r., a więc po prawie 3 miesiącach. Spółka podkreśliła, iż nie miała wpływu na termin wydania poszczególnych zezwoleń – a zatem nie rozpoczęcie wykonywania przewozów wynikało z okoliczności niezależnych od niej. Nie została więc spełniona przesłanka cofnięcia zezwolenia wskazana w art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Spółka zarzuciła także naruszenie art. 90 pkt 90 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie i nie wezwanie Spółki do usunięcia uchybień i nie udzielenie terminu dla usunięcia stwierdzonych uchybień, co w ocenie strony było obowiązkiem organu przed cofnięciem zezwolenia. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu decyzji z [...] września 2019 r. organ odwoławczy przytoczył treść art. 24 ust 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, według którego zezwolenie cofa się w razie nie wykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące. Następnie organ przytoczył odpowiedź strony na zapytanie organu I instancji (pismo z 8 listopada 2018 r.). Organ zaznaczył, iż strona podnosiła okoliczność, że nie wykonywanie regularnych przewozów nastąpiło z powodu okoliczności niezależnych od Spółki, bowiem odcinek objęty zezwoleniem nr [...] miał być częścią dłuższej trasy: [...]. Strona czekała na wydanie zezwolenia międzynarodowego, co nastąpiło w dniu 7 września 2018 r., a w dniu 6 listopada 2018 r. rozpoczęła wykonywanie przewozów na tej trasie.

Organ odwoławczy uznał, iż okoliczności wskazane przez Stronę nie są przyczynami od niej niezależnymi. Spółka posiadała zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] wydane przez Marszałka Województwa [...] w dniu 14 czerwca 2018 r. z ważnością do 31 grudnia 2018 r. (przedłużoną ustawowo do dnia 31 grudnia 2019 r.), co obligowało ją do wykonywania przewozów osób na przedmiotowej linii komunikacyjnej.

Zdaniem SKO, brak było przeszkód dla rozpoczęcia przewozu osób na krajowej linii komunikacyjnej [...], pomimo nieuruchomienia linii międzynarodowej.

Podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 90 pkt 1 w zw. art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego nie zastosowanie i zaniechanie wezwania Spółki do usunięcia uchybień, organ uznał za bezzasadny. Wskazał, że przepis art. 90 ustawy o transporcie drogowym ma zastosowanie do sytuacji stwierdzenia w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ udzielający zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub zezwolenia niespełnienia przez przedsiębiorcę "wymogów będących podstawą wydania tych dokumentów". Nie chodzi zatem o konsekwencję naruszenia bądź zmiany warunków zezwolenia, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, lecz o niespełnienie wymogów, od których w ogóle zależy możliwości wydania zezwolenia. Wykładnia tego przepisu prowadzi zatem do konstatacji, że w rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa [...] nie był zobowiązany do wezwania Spółki do usunięcia uchybień. Organ przytoczył w tej mierze orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA z Warszawie z 17 października 2016 r,. VI SA/Wa 1037/16 oraz wyrok NSA z 13 marca 2019 r., II GSK 373/17).

Biorąc pod uwagę powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. postanowiło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Od powyższej decyzji strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisu:

1. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące nieuchyleniem tej decyzji i nieumorzeniem postępowania pierwszoinstancyjnego, pomimo że decyzja Marszałka Województwa [...] została wydana na skutek nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym będącego skutkiem uznania, że w przypadku skarżącej niewykonywanie regularnych przewozów nastąpiło z powodu okoliczności zależnych od Spółki, podczas gdy Spółka wyjaśniła w toku postępowania, że odcinek objęty zezwoleniem nr [...] miał być częścią dłuższej zaplanowanej trasy [...], a Spółka oczekiwała na wydanie zezwolenia międzynarodowego, które zostało wydane w dniu 7 września 2018 r. - przy tym konieczność wystąpienia o odrębne zezwolenia wynika z przepisów.

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa [...] i art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie tej decyzji i nieumorzenie postępowania w pierwszej instancji w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającym na ich nie zastosowaniu i niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez organy I i II instancji, i nie wzięciu pod uwagę tego, że:

- jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia nr [...], w dniu 9 października 2018 r. Spółka przystąpiła do przedsprzedaży biletów na trasę objętą zezwoleniem a w dniu 6 listopada 2018 r. rozpoczęła wykonywanie przewozów na tej trasie,

- Spółka zaplanowała trasę [...] jako część trasy [...] i na taką trasę złożyła wniosek o zezwolenie, jednak zezwolenie nr [...] zostało wydane w dniu 14 czerwca 2018 r. a zezwolenie międzynarodowe dopiero w dniu 7 września 2018 r., a więc po praktycznie trzech miesiącach; Spółka nie ma wpływu na termin wydania poszczególnych zezwoleń - a zatem nierozpoczęcie wykonywania przewozów wynikało z okoliczności niezależnych od Spółki, co sprawia, że nie została spełniona przesłanka cofnięcia zezwolenia wskazana w art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym.

3. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu decyzji SKO z [...] września 2019 r. brak jest wskazania przyczyn i podstaw, dla których organ II instancji stanął na stanowisku, że fakt niewykonywania przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. przewozów na linii [...] nie jest spowodowany okolicznościami niezależnymi od strony, pomimo że Spółka w sposób jasny, wyraźny i pełny wyjaśniła zarówno w toku postępowania przed organem I instancji jak i w odwołaniu:

- zasady konstruowania swoich tras i sieci połączeń a także

- wskazała na niezależną od siebie konieczność uzyskania odrębnych zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów w ruchu krajowym i zagranicznym, których uzyskanie nie jest skorelowane w czasie, co łącznie oznacza, że poszczególne potrzebne zezwolenia uzyskiwane są nawet w kilkumiesięcznych odstępach, co uniemożliwia uruchomienia przejazdów na całej zaplanowanej trasie w założonym terminie.

4. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji pomimo niezastosowania przez ten organ przepisu art. 90 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym wyrażającego się w zaniechaniu wezwania Spółki do usunięcia uchybień i nieudzieleniu terminu na usunięcia stwierdzonych uchybień, co jest obowiązkiem organu przed cofnięciem zezwolenia a nie tylko możliwym do wyboru sposobem działania, a co sprawiło, że decyzja została wydana przedwcześnie, a także wobec nieprawidłowego uznania, że ww. przepisu art. 90 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym nie stosuje się w przypadku uzasadniającym cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. A nadto przepisu art. 83 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f i g ustawy o transporcie drogowym który wskazuje, że do zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym znajdują zastosowanie przepisy działu 10 tej ustawy, a więc także art. 90 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, a ponadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i związaną z nim argumentację.

Postanowieniem z 11 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie przedmiotowej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 lipca 2020 r. pełnomocnik strony wyjaśnił, iż spółka wystąpiła o zezwolenie na przewozy międzynarodowe z odpowiednim wyprzedzeniem uwzględniając specyfikę postępowania w tych sprawach oraz, że zazwyczaj występuje o takie zezwolenie wcześniej niż o zezwolenie na przewozy w ruchu krajowym (v. protokół rozprawy k. 43 akt sądowych)..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, gdyż organ dopuścił się niepełnego wyjaśnienia podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą okoliczności faktycznych mających wykazać, że niewykonywanie regularnych przewozów nastąpiło z powodu okoliczności niezależnych od Spółki. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z praktycznie całkowitym pominięciem jednej z przesłanek, które winien wziąć pod uwagę rozstrzygając o cofnięciu zezwolenia na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Mogło to w sposób zasadniczy zaważyć na rozstrzygnięciu.

Mianowicie, jak wynika z ww. przepisu materialnoprawnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia, zezwolenie cofa się w razie nie wykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące.

Należy stwierdzić, iż w kontrolowanej sprawie fakt niewykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób był bezsporny (vide – pismo strony z 8 listopada 2018 r.).

Przesłanką wymagającą zbadania przez organ w tej sytuacji było zatem pojęcie niedookreślone – "okoliczności zależne" bądź, w zależności od ujęcia, "niezależne od przedsiębiorcy". O ile nie budzi, w ocenie Sądu, wątpliwości, że sankcja cofnięcia zezwolenia przewidziana w przepisie art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym jest sankcją o charakterze związanym, to nie można nie zauważyć, iż pewien luz decyzyjny wynika z posłużenia się przez ustawodawcę przesłanką okoliczności zależnych od przedsiębiorcy. Organ był zobligowany dokonać wykładni przytoczonego pojęcia oraz podjąć się subsumpcji przywoływanych przez stronę okoliczności pod kątem prawidłowo uprzednio zdekodowanej normy prawnej.

Tymczasem, nie można nie zauważyć pewnego automatyzmu w działaniu organu, który zdyskredytował wszelkie twierdzenia faktyczne podnoszone przez stronę, mające na celu wykazanie okoliczności od niej niezależnych. Organ założył, iż wszelkie argumenty wskazujące na możliwość nieprzewidzianego przedłużania się procedury o wydanie zezwolenia międzynarodowego oraz eksponujące cel gospodarczy, jakim było utworzenie linii regularnej na trasie międzynarodowej, ale obejmujące odcinek, na którym niezbędne było dysponowanie zezwoleniem krajowym, są w sprawie nieistotne.

Z powyższym rozumowaniem, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie sposób się zgodzić.

Konsekwentnie Spółka zmierzała do wykazania, że niewykonywanie przez nią przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym było wywołane przyczynami od niej niezależnymi. Przywoływała swoją sytuację faktyczną, opisując rodzaj zamierzonej przez siebie działalności gospodarczej na rynku przewozów osób.

Mianowicie podała, iż po dokonaniu uzgodnień z innymi przewoźnikami podjęła decyzję o stworzeniu kompleksowej linii obejmującej przewóz osób na trasie [...], obejmującą także odcinek krajowy: [...].

Według obowiązującego prawa, wymagało to uzyskania dwóch zezwoleń: międzynarodowego oraz krajowego.

Tak więc, Spółka złożyła wniosek o zezwolenie obejmujące trasę [...] jako część trasy [...]. W dniu 14 czerwca 2018 r. otrzymała zezwolenie krajowe (zezwolenie nr [...]). Zezwolenie międzynarodowe uzyskała dopiero w dniu 7 września 2018 r., a więc po praktycznie trzech miesiącach od tej daty. Spółka podkreślała swój brak wpływu na termin wydania poszczególnych zezwoleń, podnosząc, że o wydanie zezwolenia międzynarodowego wystąpiła z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem. Okoliczność tę akcentował też pełnomocnik strony na rozprawie przez WSA w Warszawie. Po upływie około 1 miesiąca po uzyskaniu zezwolenia międzynarodowego, w dniu 9 października 2018 r., strona rozpoczęła sprzedaż biletów na całą linię, w tym odcinek objęty zezwoleniem.

Spółka podkreślała, iż zadanie gospodarcze, którego się podjęła, miało charakter kompleksowy i że uruchomienie jednego odcinka (krajowego), w oczekiwaniu na uzyskanie koncesji międzynarodowej, nie miało sensu ekonomicznego. Wskazywała, iż funkcjonuje ona jako przewoźnik w tzw. modelu siatkowym: buduje zorganizowaną siatkę połączeń pomiędzy poszczególnymi miastami w Polsce i Europie, opierając się na szerokiej współpracy z lokalnymi przewoźnikami – buspartnerami, znającymi specyfikę lokalnych rynków, regionów, w których działają. Współpraca taka jest bardzo korzystna dla buspartnerów i niejednokrotnie pozwala na zapewnienie stałego źródła przychodu i dalsze istnienie takiego przewoźnika, co nie jest bez znaczenia w czasie, kiedy upadają kolejne firmy świadczące przewóz przy pomocy autobusów.

Strona wielokrotnie podkreślała, iż niewykonywanie przez nią przewozu przez 3 miesiące było od niej niezależne i wynikało między innymi z faktu, że do 7 września 2018 r. toczyło się postępowanie w przedmiocie zezwolenia międzynarodowego.

Należy stwierdzić, iż cofnięcie zezwolenia na podstawie przepisu art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym stanowi pewnego rodzaju ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Jest ono dopuszczalne, bowiem przepis art. 22 Konstytucji RP przewiduje taką możliwość, jednak może to nastąpić wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Zdaniem Sądu, strona, która pragnie zrealizować swój zamysł gospodarczy - w tym wypadku polegający na utworzeniu linii przewozów regularnych międzynarodowych (w tym wypadku [...]), której częścią będzie odcinek krajowy (tu: [...]), wymagający odrębnego zezwolenia - nie może być pozbawiona możliwości jego realizacji. Z uwagi na konieczność wyjednania dwóch zezwoleń niewątpliwie strona winna wystąpić o nie z odpowiednim wyprzedzeniem, dokonując aktów właściwej dla tego rodzaju staranności, wymaganych w obrocie profesjonalnym. W obrocie profesjonalnym wymagany jest oczywiście podwyższony wzorzec staranności. Z drugiej jednak strony, nie można przedsiębiorcy obarczać odpowiedzialnością za ewentualne, niezgodne z prawem działania organu.

W niniejszej sprawie należy zastanowić się, czy przerzucenie całkowitej odpowiedzialności na stronę postępowania administracyjnego (przedsiębiorcę) w zakresie równoczesnego wyjednania obydwu zezwoleń (na regularne przewozy w ruchy krajowym oraz międzynarodowym) nie pozbawiłoby jej możliwości realizacji swojego zamierzenia gospodarczego. W przypadku ewidentnego przekraczania ustawowych terminów załatwiania spraw przez jeden lub drugi organ, strona nie mogłaby bowiem nigdy praktycznie skoordynować swoich działań, a co za tym idzie – uruchomić linii międzynarodowej, której odcinkiem składowym miałby być odcinek krajowy.

W tym miejscu należy zauważyć, że procedurę wydawania zezwoleń międzynarodowych reguluje art. 8 ust. 1-3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych. W myśl ust. 3 ww. rozporządzenia, "organ wydający wydaje decyzję w sprawie wniosku w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku przez przewoźnika".

Zdaniem Sądu, od ustalenia, czy skarżąca Spółka działała w pełni prawidłowo i profesjonalnie, a więc czy dokonała wymaganych aktów staranności przy ubieganiu się o zezwolenie międzynarodowe, w tym przede wszystkim od tego, czy złożyła swój wniosek z uwzględnieniem terminu, o którym mowa w powyższym przepisie prawa unijnego, zależy, czy można uznać jej działanie za usprawiedliwiające niepodjęcie działalności w ramach zezwolenia na przewozy krajowe. Trudno bowiem, w ocenie Sądu, przyjąć, aby przy ustaleniu prawidłowego działania strony, uwzględniającego specyfikę postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia międzynarodowego, była ona pozbawiona możliwości realizacji zadania gospodarczego, jakiego się podjęła. Taki byłby skutek przyjęcia, że w analizowanym przepisie okolicznością wyłączającą możliwość cofnięcia stronie udzielonego zezwolenia byłaby jedynie sytuacja całkowitego pozbawienia jej możliwości wykonywania przewozów przez okres 3 miesięcy – w postaci tzw. vis maior lub vis absoluta jednak takich obostrzeń ustawodawca nie przewidział. W przepisie mowa jest po prostu o okolicznościach od strony niezależnych.

Należy zatem przyjąć, że hipotetyczne ustalenie, iż strona dokonała wszelkich aktów niezbędnej staranności, wymaganych od profesjonalnego przedsiębiorcy, dla wyjednania obu zezwoleń w analogicznym terminie, wyłączałoby jej odpowiedzialność, a zarazem eliminowałoby oblig zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia.

W przeciwnym wypadku należałoby uznać, iż strona, aby zachować udzielone zezwolenie, musiałaby wykonywać przewozy, na które brak jest zapotrzebowania wśród ludności, oczekując na wydanie zezwolenia międzynarodowego. Byłoby to oczywiście niecelowe gospodarczo i narażałoby przedsiębiorcę na nieuzasadnione straty finansowe.

Z drugiej strony, przedsiębiorca, stosując się do obowiązującego prawa i planując swoje cele biznesowe, ma prawo oczekiwać, iż organy również swoje obowiązki będą wykonywały w sposób prawidłowy i – co istotne - przewidywalny.

Zgodnie z dawno utrwalonym w orzecznictwie poglądem, stosowanie prawa nie może stanowić dla jego uczestników swoistej pułapki. Strona ma prawo realizować swoje zadania gospodarcze, o ile postępuje zgodnie z obowiązującym prawem, a organy powinny być w tym pomocne, stosując się do zasady określonej w wyżej przytoczonym przepisie art. 22 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, cofnięcie zezwolenia stronie, która ubiegała się o dwa zezwolenia, niezbędne dla realizacji zadania gospodarczego, o ile działała przy zachowaniu właściwej staranności, a opóźnienie w wydaniu jednego z nich wynikało z winy organu, nie leży w interesie publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP.

Nie może być uznane za zgodne z tymi interesem również rozwiązanie proponowane przez organ, polegające na podjęciu się niezamierzonej i nierentownej działalności przez stronę, w oczekiwaniu na wypełnienie swoich zadań ustawowych przez organ administracyjny.

Natomiast zarzut naruszenia art. 90 ustawy o transporcie drogowym jest w niniejszej sprawie chybiony. Jak wynika z orzecznictwa, przepis ten ma zastosowanie do sytuacji stwierdzenia w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ udzielający zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub zezwolenia - niespełnienia przez przedsiębiorcę "wymogów będących podstawą wydania tych dokumentów". Nie chodzi zatem o konsekwencję naruszenia bądź zmiany warunków zezwolenia (co było przedmiotem niniejszego postępowania), lecz o niespełnienie wymogów, od których w ogóle zależy możliwości wydania zezwolenia. Wykładnia tego przepisu prowadzi zatem do konstatacji, że w rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa [...] nie był zobowiązany do wezwania Spółki do usunięcia uchybień (vide - m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2019 r., II GSK 373/17 - baza orzeczeń CBOSA).

Reasumując, Sąd stoi na stanowisku, iż w sprawie zabrakło dwóch elementów: z jednej strony odpowiedniej wykładni, czyli analizy pojęcia "okoliczności niezależnych od strony", z drugiej zaś rozważań co do tego, czy argumentacja strony wypełnia znamiona wzmiankowanej przesłanki. W tym zakresie koniecznym jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie podwyższonej w obrocie profesjonalnym staranności działania strony, m.in. poprzez ustalenie daty złożenia wniosku o zezwolenie międzynarodowe. Organ będzie przy tym obowiązany zastosować się do wywodów prawnych Sądu zawartych w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.