Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2516/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, 174, 151, 184, 182 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 850/13 oddalającego skargę M. G. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 850/13 oddalił skargę M. G. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2013r. znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda Świętokrzyski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dalej specustawa drogowa (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 687), po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] maja 2013 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 306.370 zł na rzecz M. G. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Kielce prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów miasta Kielce jako działka nr [...] o pow. 0,2034 ha i nr [...] o pow. 0,1757 ha (obręb [...]), położonej w Kielcach przy ulicy [...], przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011r. Prezydent Miasta Kielce zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla w/w zadania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Prezydent Miasta Kielce orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. G. w wysokości 219.540 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Kielce prawa własności w/w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów miasta Kielce jako działka nr [...] o pow. 0,2034 ha i nr [...] o pow. 0,1757 ha (obręb [...]), położonej w Kielcach przy ulicy [...]. Po rozpatrzeniu odwołania M. G. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] maja 2012 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lutego 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił, że uchylenie spowodowane było sporządzeniem przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] maja 2012 r. nowego operatu szacunkowego, przez co w sprawie pojawił się nowy dowód, który wymagał analizy przez organ I instancji.

Ponowną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta Kielce orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. G. w wysokości 218.700 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Kielce prawa własności w/w nieruchomości. Po rozpatrzeniu ponownego odwołania M. G., Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lutego 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił, że uchylenie spowodowane było złożeniem kolejnego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] listopada 2012 r., przez co w sprawie pojawił się nowy dowód, który wymagał kolejnej analizy przez organ I instancji.

W toku ponownego postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta Kielce zlecił nowemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie wyceny wywłaszczonej nieruchomości. Rzeczoznawca ten w dniu [...] marca 2013 r. przedłożył nowy operat szacunkowy, w którym określił wartość w/w nieruchomości na kwotę 306.370 zł odpowiadającą wartości gruntu. W dniu [...] maja 2013 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której M. G. wniosła zastrzeżenia do wyceny przedmiotowej nieruchomości.

W dniu [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta Kielce wydał wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] maja 2013 r., od której odwołanie złożyła M. G. domagając się przyznania większego odszkodowania, nie mniejszego przy tym niż wypłacone innym właścicielom działek położonych w tym samym obrębie i przeznaczonym pod tą samą inwestycję drogową. Ponadto domagała się powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oraz uwzględnienia w wycenie spadku wartości działek na skutek ich podziału.

W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda Świętokrzyski przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4f i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którymi w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Odszkodowanie za takie nieruchomości przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, a wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, o czym stanowi art. 134 ust. 1 ugn. Na podstawie natomiast art. 154 ust. 1 ugn, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Według § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dalej rozporządzenie ws. wyceny (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Według jednak § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej, określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Organ przytoczył również kolejne, szczegółowe przepisy w/w rozporządzenia ws. wyceny, tj. § 36 ust. 2, 3, 4.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy wartość przedmiotowego gruntu określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Biegły zaznaczył, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kielce przyjętym uchwałą Rady Miasta Kielce nr [...] z dnia [...] października 2000 r., na dzień wydania w/w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na dzień [...] lipca 2011 r., działki nr [...] o pow. 0,2034 ha i nr [...] o pow. 0,1757 ha (obręb [...]), położone w K. przy ulicy [...], znajdowały się na terenach zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności o określonej wysokości z usługami podstawowymi – według obliczeń graficznych 35,5% powierzchni nieruchomości, tj. 0,1346 ha oraz na terenach wyłączonych z zabudowy położonych w granicach strefy krajobrazowej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu – według obliczeń graficznych 64,5 % powierzchni nieruchomości, tj. 0,2445 ha. Po badaniu i analizie rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy stwierdził w swym operacie, że:

- ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację i związane z tym urządzenia infrastruktury technicznej oraz realizację innych celów publicznych, są na niższym poziomie niż ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a więc wywłaszczenie nie powoduje zwiększenia wartości dla tej części nieruchomości,

- ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację i związane z tym urządzenia infrastruktury technicznej oraz realizację innych celów publicznych, są na wyższym poziomie niż ceny transakcyjne nieruchomości wyłączonych z zabudowy (tereny zielone), a więc cel wywłaszczenia powoduje zwiększenia wartości dla tej części nieruchomości.

W związku z tym biegły oszacował przedmiotową nieruchomość na łączną kwotę 306.370 zł według:

- alternatywnego sposobu użytkowania dla części przedmiotowej nieruchomości gruntowej o powierzchni 0,2445 ha na kwotę 165.090 zł tj. 104,96 zł za 1 m²,

- aktualnego sposobu użytkowania dla części przedmiotowej nieruchomości gruntowej o powierzchni 0,1346 ha na kwotę 141.280 zł, tj. 104,96 zł za 1 m².

Organ II instancji przeanalizował sporządzony operat szacunkowy i stwierdził, że budzi on wątpliwości w zakresie prawidłowości wyliczenia współczynników korygujących dla cech rynkowych: położenie nieruchomości i sąsiedztwo nieruchomości, w stosunku do wyceny działki gruntu o pow. 0,1346 ha. Wskazane wątpliwości zostały wyjaśnione przez biegłego w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. W efekcie Wojewoda Świętokrzyski nie dopatrzył się w operacie szacunkowym uchybień i nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej organ wyjaśnił, że biegły określił wartość nieruchomości na podstawie transakcji będący przedmiotem obrotu rynkowego, czyli takich, które pochodzą z aktów notarialnych kupna- sprzedaży. Dlatego załączone do odwołania decyzje Prezydenta Miasta Kielce o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości położone w obrębie [...] miasta K., nie mogą zostać uwzględnione przy wycenie nieruchomości. Ponadto operaty szacunkowe będące podstawą ustalenia odszkodowania w przedłożonych decyzjach, zostały sporządzone konkretnie dla danych nieruchomości uwzględniając ich indywidualne cechy, przez co nie mogą stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za inną nieruchomość.

Ustosunkowując się do żądania podwyższenia wysokości odszkodowania o 5 % organ wyjaśnił, że taka możliwość zachodzi w przypadku opisanym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, tj. w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyda tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności. Tymczasem z decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] maja 2013 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie została wydana inwestorowi w terminie przewidzianym w przytoczonym przepisie, a ponadto M. G. poinformowała w swym odwołaniu, że nie posiada żadnego dokumentu potwierdzającego wydanie nieruchomości. Dlatego brak jest podstaw do podwyższania przyznanego odszkodowania o 5 %. Nie ma przy tym znaczenia, czy właściciel był informowany o przysługującym mu uprawnieniu do powiększeniu kwoty odszkodowania. Uprawnienie to wynika bowiem z samej treści przepisu, a jego przyznanie nie zależy od uprzedniego poinformowania strony przez organ lub inny podmiot o konieczności dokonania określonych działań w celu uzyskania powiększonej kwoty odszkodowania.

Odnosząc się do kwestii uwzględnienia w wycenie odszkodowania z tytułu spadku wartości działek wskutek ich podziału organ wyjaśnił, że działki nr [...] o pow. 0,2034 ha i nr [...] o pow. 0,1757 ha (obręb [...]), położone w [...], zostały w całości objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto przepisy prawa nie przewidują ustalania w postępowaniu administracyjnym odszkodowania z tytułu strat, niedogodności i szkód związanych z przebiegiem tej inwestycji. Ewentualnych roszczeń można bowiem dochodzić w sądzie powszechnym na drodze cywilno-prawnej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. G., wnosząc o zmianę decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. i przyznanie jej słusznego odszkodowania. We własnoręcznie sporządzonej skardze zarzuciła wadliwe ustalenie przez rzeczoznawcę, że "brak jest planu miejscowego przeznaczenia nieruchomości, skoro nieruchomość tę wywłaszczono pod budowę oczyszczalni, która jest już na ukończeniu". Zdaniem skarżącej nie powinno się dokonywać podziału nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, skoro były wydane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, cel wywłaszczenia jest znany i obejmuje całe działki, które w całości są jednakowe. Działki te "powinny być więc traktowane jako działki budowlane, a nie pod zalesienie lub inny teren zabraniający budowy". Według skarżącej przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę oczyszczalni wód deszczowych było znane już w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji. Ponadto cała powierzchnia wywłaszczonych nieruchomości została przeznaczona pod zabudowę i tak powinna być traktowana przy obliczaniu odszkodowania. Do tego odszkodowania powinna ponadto być naliczona waloryzacja na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Skarżąca zarzuciła, że decyzje dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, które dołączyła do odwołania, miały pokazać rażącą, bo prawie dwukrotną różnicę cenową przy wycenie gruntu pod tą samą inwestycję. Odnośnie operatu szacunkowego zarzuciła, że brak jest w nim kopii umów kupna-sprzedaży, by móc stwierdzić, że powołane ceny były rynkowe. Zdaniem skarżącej metoda, jakiej użyto przy wycenie działek [...] i [...] jest niekorzystna dla osoby wywłaszczonej, gdyż wskazuje na podział działek na dwie różne strefy, mimo że cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości dla tej części nieruchomości. Rzeczoznawca powinien jednakowo traktować wydzielone działki powstałe wskutek podziału nie obniżając dodatkowo wartości tych działek. Powinien również wybrać taką metodę wyceny, która będzie najkorzystniejsza dla osoby wywłaszczonej. Na koniec skarżąca zarzuciła, że Prezydent Miasta Kielce wydając decyzję z [...] lipca 2011 r. znał plan zagospodarowania terenu istniejący od 4 lat i nie był to teren chroniony krajobrazowo znajdujący się w strefie [...]. Wniosek stąd, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji był znany miejscowy plan zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. skarżąca wyjaśniła, że przez warunki o zabudowie i zagospodarowaniu terenu, o których napisała w uzasadnieniu skargi, rozumiała dołączone do skargi postanowienie o zaopiniowaniu podziału nieruchomości i decyzję o zatwierdzeniu tego podziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd wskazał, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, w tym zwłaszcza w sporządzonym na zlecenie organu operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego Z. K. Dlatego ustalenia te sąd uznał za niewadliwe. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w ocenie sądu w sprawie został zgromadzony i należycie rozpatrzony cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, a stan faktyczny sprawy istotny dla jej rozstrzygnięcia został prawidłowo ustalony z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Natomiast wskazane przez skarżącą dowody i okoliczności albo nie mają znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, albo nie istnieją, albo wynikają z błędnego zrozumienia treści pojęć i sformułowań używanych w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego, a także w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Sąd wskazał na podstawę prawną wydanej decyzji i stwierdził, że organy prowadziły postępowanie prawidłowo. Przedstawił też sposób dokonywania wyceny nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi sąd wskazał m.in., że określenie przeznaczenia nieruchomości przejętej na rzecz gminy na podstawie przepisów specustawy drogowej, nie zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu organów administracji, czy też rzeczoznawcy sporządzającego operat szacunkowy, ale wynikało z precyzyjnych i bezwzględnie obowiązujących regulacji zawartych w art. 154 ust. 1, 2 i 3 ugn w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia ws. wyceny. Skoro reguły te przewidywały, że w celu określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej, bierze się pod uwagę przeznaczenie tej nieruchomości zgodne z art. 154 ugn, a przepis ten w okolicznościach sprawy nakazuje uwzględnianie przeznaczenia wynikającego ze studium, to organy administracji nie mogły przy określeniu wysokości odszkodowania należnego skarżącej uwzględnić innego przeznaczenia, niż wynikające z tego studium.

Od tego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1-3 i 84 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy organy administracji nie dopuściły dowodu z dodatkowej opinii rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia znaczącej różnicy wartości nieruchomości należącej do skarżącej w stosunku do wartości wynikającej z poprzednio przedkładanych w sprawie operatów szacunkowych, w wyniku czego odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości zostało zaniżone w oparciu o niezweryfikowaną opinię rzeczoznawcy;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1-3, 11 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organy administracji nie wyjaśniły należycie źródeł różnicy pomiędzy ustaloną wartością nieruchomości skarżącej a wartością innych nieruchomości, położonych w tym samym obrębie i przejętych na własność gminy w ramach tej samej inwestycji, pomimo ich cech wspólnych, w wyniku czego odszkodowanie przysługujące skarżącej zostało ustalone w zaniżonej wysokości.

Wniosła o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej. Organ powinien był – w sytuacji uzyskania trzech różniących się od siebie wyceną operatów – dopuścić dowód z dodatkowej opinii biegłego celem zweryfikowania prawidłowości i rzetelności operatu w kontekście zarzutów stawianych przez skarżącą. Jego nieprzeprowadzenie narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przyznane jej odszkodowanie znacznie różni się od przyznanego właścicielom działek sąsiednich. Oświadczyła, że na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozprawy.

W piśmie z [...] września 2014 r. skarżąca wskazała na różnicę w wycenie poszczególnych działek oraz załączyła kopię decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczenie oraz kopię operatu szacunkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej oznacza, że konieczne jest prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, uwzględniające jej dopuszczalne podstawy wymienione w art. 174 p.p.s.a. Sąd bowiem nie ma możliwości, aby uzupełniać granice zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej czy domyślać się intencji strony.

W rozpatrywanej sprawie zarzuty nie są sformułowane całkowicie poprawnie. Skarżąca zarzuca naruszenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przez nią przepisami k.p.a. tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jest to tzw. przepis wynikowy; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem normy art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 1 października 2013 r., II OSK 1096/12). Co prawda skarżąca łączy naruszenie przez sąd art. 151 p.p.s.a. z naruszeniem przez organy odpowiednich przepisów k.p.a., lecz nie jest to właściwe, gdyż sąd nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., dlatego też nie mogło dojść do ich naruszenia przez sąd i tym samym oddalenia w związku z nimi skargi. Ponadto, skarżąca nie wskazała żadnego przepisu p.p.s.a., statuującego obowiązek sądu, którego naruszenie przez sąd skutkowało wydaniem wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzut ten zatem jest niepełny. Mając jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są skonstruowane na tyle wadliwie, żeby nie mogła zostać ona rozpoznana.

Odnosząc się do pierwszego zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia wskazać trzeba, że z trzech wydanych w sprawie operatów szacunkowych dwa pierwsze zostały przez organ uchylone i tylko trzeci mógł mieć znaczenie prawne w sprawie. Ponadto, organ uwzględniając trzeci operat, określający najwyższą kwotę odszkodowania spośród wszystkich przygotowanych wycen wartości wywłaszczanej nieruchomości, działał na korzyść strony. Powołanie biegłego do sporządzenia dodatkowego operatu, weryfikującej dotychczas uzyskane, byłoby zatem niecelowe i wbrew logice. Ponadto przedmiotowy operat sporządzony został zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011r.. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zrzutów dotyczących naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia, tym samym brak w skardze kasacyjnej zarzutów iż operat sporządzony został z naruszeniem przepisów określających zasady sporządzania operatów szacunkowych. Z tych powodów sposób procedowania organu z związku z koniecznością uzyskania opinii rzeczoznawców był prawidłowy, jak również kontrola przeprowadzona przez sąd pierwszej instancji była prawidłowa. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1-3 i 84 § 1 k.p.a., polegający na niedopuszczeniu dowodu z biegłego celem sporządzenia kolejnego operatu jest niezasadny, albowiem skarżąca kasacyjnie nie wykazała , iż mający zastosowanie w sprawie operat sporządzony został z naruszeniem jakichkolwiek przepisów dotyczących zasad ustalania wartości nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych.

Odnosząc się zaś do zarzutu drugiego wskazać należy, że z przedłożonych przez skarżącą kopii decyzji wydanych w sprawie przyznania odszkodowania właścicielom innych nieruchomości sąsiednich wynika, iż z opracowanego dla tego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika położenie działek sąsiednich na trenach zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności z usługami podstawowymi. Tymczasem teren zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności z usługami podstawowymi na działce skarżącej stanowi tylko 35,5% powierzchni tej działki. Pozostałą część działki stanowią tereny wyłączone z zabudowy, położone w granicach strefy krajobrazowej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, których wartość rynkowa jest niższa, niż zabudowy mieszkaniowej. Z tego powodu, cena za metr kwadratowy działki skarżącej i działek sąsiednich nie mogła być taka sama. Na powyższe okoliczności zwracał uwagę w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji, wyjaśniając tym samym podstawę prawną ustalenia różnych wartości nieruchomości. Rację ma przy tym sąd pierwszej instancji twierdząc, że biegły określił wartość nieruchomości na podstawie transakcji będących przedmiotem obrotu rynkowego, czyli takich, które pochodzą z notarialnych aktów sprzedaży. Dlatego załączone do odwołania decyzje Prezydenta Miasta Kielce o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości położone w obrębie [...] miasta K., nie mogą zostać uwzględnione przy wycenie nieruchomości skarżącej. Ponadto operaty szacunkowe będące podstawą ustalenia odszkodowania w przedłożonych decyzjach, zostały sporządzone konkretnie dla danych nieruchomości uwzględniając ich indywidualne cechy, przez co nie mogą stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za inną nieruchomość. W takich okolicznościach drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1-3, 11 k.p.a., polegający na nienależytym wyjaśnieniu źródeł różnicy pomiędzy ustaloną wartością nieruchomości skarżącej a wartością innych nieruchomości, nie tylko że jest niezasadny, to jest sprzeczny z treścią uzasadnienia wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.