Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 437/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 z o ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Elżbieta Rischka, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

W dniu 23 kwietnia 2020 r. A. W. (dalej: "skarżąca" lub "strona") złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020r. Pismami z 18 czerwca 2020r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował stronę o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za miesiące: marzec 2020r., kwiecień 2020r. i maj 2020 r.

W piśmie z dnia 20 listopada 2020 r. skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wyjaśnienie kwestii zaległości widniejących na koncie płatnika z tytułu nieopłaconych składek. Podkreśliła, że na podstawie wniosków z 17 kwietnia 2020 r. oraz z 23 kwietnia 2020 r. wniosła o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020r. za siebie jako osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz za pracownika, tymczasem przyznane zwolnienie obejmowało jedynie składki przypadające na skarżącą. Z tego względu wniosła o uwzględnienie wniosku w pełnym zakresie.

Decyzją z dnia 9 grudnia 2020 r. wydaną na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"), Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej prawa do zmiany kwot zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.

W uzasadnieniu przywołał treść art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 stwierdzając, że skarżąca jest płatnikiem składek, który prowadzi działalność od 1 sierpnia 2015 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. nie zgłosiła do obowiązkowych ubezpieczeń innych ubezpieczonych. Prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności jest ustalane na wskazany dzień i nie podlega ponownej weryfikacji. Skarżąca zgłosiła do ubezpieczeń Panią M. P. od dnia 2 marca 2020 r. W związku z powyższym, nie przysługuje jej prawo do zmiany kwoty zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. za pracownika zgłoszonego do ubezpieczeń od 2 marca 2020 r.

W decyzji z dnia 27 stycznia 2021 r. wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 31zq ust. 8 w zw. z art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 9 grudnia 2020 r.

W uzasadnieniu organ, odwołując się do art. 31 zq ust. 1 ustawy COVID-19 wskazał, że płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020r. do maja 2020r. w wysokości wykazanej w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres.

W przedmiotowej sprawie płatnik składek został zwolniony z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020r. w kwocie ustalonej na podstawie dokumentów rozliczeniowych złożonych do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Kwota ta jest ustalana jednorazowo i nie jest korygowana po wpływie korekt deklaracji rozliczeniowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. W. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i wydanie orzeczenia o zwolnieniu od składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za pracownika M. P. za miesiące kwiecień i maj 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID-19, poprzez odmowę zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za pracownika M. . za miesiące kwiecień i maj 2020 r., w sytuacji gdy pracownik podjął zatrudnienie od dnia 2 marca 2020 r., zgłoszony został od tego dnia do ZUS, zaś obowiązujące przepisy uprawniały płatnika składek do przedmiotowego zwolnienia;

- art. 10 k.p.a. poprzez zastosowanie do niniejszej sprawy przepisów ustawy nieobowiązujących w chwili składania wniosku i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o stan prawny sprzed 2 marca 2020 r. niekorzystny dla skarżącej i nie przewidujący zwolnienia wskazanego w art 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji i uprawniającym do zwolnienia ze składek za zatrudnionego pracownika.

Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do przywołanej przez nią argumentacji, a powielił jedynie stanowisko organu I instancji. Tym samym, wobec nierozpoznania podniesionych zarzutów, skarżąca została pozbawiona możliwości rzeczywistego udziału w sprawie, co stanowi naruszenie art. 10 §1 k.p.a. a także w swojej istocie - zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.)

Kluczowym naruszeniem merytorycznym jest odmowa zastosowania normy prawnej obowiązującej w dniu złożenia korekty wniosku i umożliwiająca płatnikowi składek zwolnienie z odprowadzanych za pracownika składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych - za pracownika M. P. za kwiecień i maj 2020 r. Tego rodzaju interpretacja stoi w sprzeczności z brzmieniem art 31zo ust 1 ustawy COVID-19 i nie daje się pogodzić z zasadą stosowania tych przepisów, które są korzystne dla strony w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uwzględnił przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Rozpoznając wniesioną skargę w granicach tak zakreślonych kompetencji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Aktem poddanym sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 stycznia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 9 grudnia 2020 r. odmawiającą stronie prawa do zmiany kwot zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.

Organ wskazywał, że skarżąca jest płatnikiem składek, który prowadzi działalność od 1 sierpnia 2015 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. nie zgłosiła do obowiązkowych ubezpieczeń innych ubezpieczonych. Prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności jest ustalane na wskazany dzień i nie podlega ponownej weryfikacji. Skarżąca zgłosiła do ubezpieczeń Panią M. P. od dnia 2 marca 2020 r. W związku z powyższym, nie przysługuje jej prawo do zmiany kwoty zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. za pracownika zgłoszonego do ubezpieczeń od 2 marca 2020 r.

Skarżąca konsekwentnie twierdziła natomiast, że w sytuacji gdy pracownik podjął zatrudnienie od dnia 2 marca 2020 r., i tego dnia zgłoszony został do ubezpieczenia, obowiązujące przepisy uprawniały płatnika składek do zwolnienia o którym mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 za miesiące kwiecień i maj 2020 r.

Wobec tak zarysowanego przedmiotu sporu, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek, zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.

- zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Konstrukcja art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 wskazuje na złożony charakter przepisu, z którego można wyinterpretować normę prawną właściwą dla danego okresu i deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Przepis w pierwszej jego części dotyczy trzech okresów rozliczeniowych od marca 2020 r. do maja 2020 r., natomiast poszczególne punkty odnoszą się do każdego z okresów z osobna (zarówno pod względem zgłoszenia jako płatnika składek oraz do zgłoszenia ubezpieczonych) (por. wyroki: WSA w Szczecinie z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 758/20; WSA w Olsztynie z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 766/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając ww. poglądy wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie, odczytując poprawnie ww. przepis, należy przyjąć, że:

1) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za marzec 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych;

2) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za kwiecień 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych;

3) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za maj 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

W świetle tego, co wyżej powiedziano, stanowisko organu zajęte w obu decyzjach, w kontekście niekwestionowanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych faktu zgłoszenia skarżącej jako płatnika składek w okresach wskazanych w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 oraz zgłoszenia od 2 marca 2020 r. do ubezpieczeń społecznych pracownika, nie zostało w żaden sposób uzasadnione, zwłaszcza w odniesieniu do zawartego we wniosku skarżącej żądania zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek za kwiecień i maj 2020 r.

Nie ulega wątpliwości, że prawidłowe, rzetelne i udokumentowane ustalenie liczby osób zgłoszonych do ubezpieczenia w okresach wskazanych w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, jest podstawowym warunkiem prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości.

Wskazać przy tym należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej u.s.u.s.), mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska.

Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

Podkreślić należy, że w toku postępowania skarżąca konsekwentnie wskazywała na bezzasadność odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za pracownika M. P. za miesiące kwiecień i maj 2020 r., w sytuacji gdy pracownik ten podjął zatrudnienie od dnia 2 marca 2020 r., i zgłoszony został od tego dnia do ubezpieczenia społecznego.

Rację ma skarżąca, zarzucając organowi brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do przywołanej przez nią argumentacji. Zgodnie bowiem z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 291/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie odniósł się do tej argumentacji skarżącej. Tymczasem w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak w postępowaniu odwoławczym, organ zobowiązany jest do ponownego, wyczerpującego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a w szczególności do ustosunkowania się do zarzutów i argumentów zawartych w ww. środku zaskarżenia. Niedopełnienie przez organ tych obowiązków stanowi naruszenie art. 127 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W wyniku złożenia takiego wniosku organ jest obowiązany ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę, przy czym w trakcie jego rozpatrywania niedopuszczalne jest pominięcie zarzutów sformułowanych w przedmiotowym wniosku. Obowiązkiem organu jest odniesienie się do tych zarzutów - uwzględnienie ich, ze skutkiem dla treści rozstrzygnięcia lub wyjaśnienie, dlaczego ocenia się je jako niezasadne czy też niemające wpływu na wynik sprawy.

Z akt postępowania wynika natomiast, że organ w toku postępowania nie przedstawił własnego stanowiska w związku z przedstawioną wyżej argumentacją skarżącej. Organ zatem zaniechał oceny wspomnianych okoliczności i przesądził o odmowie przyznania zwolnienia we wnioskowanym przez skarżącą zakresie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w opisanym powyżej postępowaniu organu dostrzegł istotne naruszenie norm postępowania, przewidzianych w art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie prawa wystąpi, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego niejasnym i lakonicznym uzasadnieniem. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji.

W ocenie Sądu, organ obowiązany był wykazać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadność przyjętego stanowiska poprzez wskazanie konkretnych przepisów prawa i poczynić wywód, który pozwoli poznać klarowne stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Uzasadnienie decyzji obu instancji nie czyni zadość temu wymogowi, nie wiadomo z czego organ wywodzi podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej w pełnym zakresie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10, publ. j.w.).

W ocenie Sądu, kwestionowane decyzje wymogów tych nie spełniają. Biorąc to pod uwagę, podkreślić trzeba, że zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia kwestionowanych decyzji w żaden sposób nie wynika z czego organ wywodzi, że skarżąca nie spełniła wymogów do uwzględnienia jej wniosku, choćby w części. Organ uniemożliwił tym samym stronie poznanie toku rozumowania, utrudniając tym samym możliwość polemiki z jego twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania tego stanowiska przez sąd administracyjny.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł także w postępowaniu organu istotne naruszenie art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2001r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z dnia 23 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakie wymogi są istotne, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony.

Zwrócić również należy uwagę, że w niniejszym postępowaniu skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Tym samym, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. przez organ. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie.

Na skutek takiego działania organu doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, z dnia 11 lutego 2021r. sygn. akt I SA/Sz 864/20, publ. j.w.).

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, organ I instancji przed wydaniem decyzji odmownej ani nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.). Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak.

Reasumując, ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną, usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, rozważając, czy na podstawie materiału dowodowego zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia oraz jego zakresu.

Odnosząc się natomiast do wniosku skargi o wydanie orzeczenia o zwolnieniu od składek za kwiecień i maj 2020 r., zaakcentować należy, że sądy administracyjne - w myśl art. 184 Konstytucji RP - sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania lub zaniechania organu nie przejmuje sprawy jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować pod względem legalności działanie tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji.