Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 150/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art.2 ust.2; art 35 i art 37
journal: Dz.U. 2005 nr 155 poz 1298
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym
article: Art.176 ust.1 i ust.2
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie Jan Bała NSA Jan Grabowski Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 25 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 września 2006 r. sygn. akt III SA/Gl 961/06 w sprawie ze skargi Miasta G. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 21 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie dofinansowania z budżetu miasta 1. Oddala skargę kasacyjną, 2. Zasądza od Miasta G. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 września

2006 r. o sygn. akt III SA/Gl 961/06 oddalił skargę Miasta G. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 21 marca 2006 r. nr [...] stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. dotyczącej udzielenia wsparcia finansowego w sporcie kwalifikowanym.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia 16 lutego 2006 r. nr XXXIX/985/2006 Rada Miejska w G. dokonała zmian w załączniku do uchwały z dnia 23 grudnia 2005 r.

nr XXXVIII/977/2005 o udzieleniu z budżetu Miasta wsparcia finansowego w sporcie kwalifikowanym. W podstawie prawnej uchwały wymieniono art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz.1298). Nowy załącznik do uchwały przewidywał przyznanie dotacji klubom sportowym posiadającym siedzibę w G. i uzależnił wysokość wsparcia finansowego od dyscypliny sportu oraz poziomu rozgrywek w rundzie jesiennej.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. działając w trybie nadzorczym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz.1591) stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 16 lutego 2006 r. z powodu istotnego naruszenia art. 2 ust. 2 w związku z art. 35 ust.1 i art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym przez udzielenie wsparcia finansowego klubom sportowym w sposób wykraczający poza formy dopuszczalne w ustawie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru stwierdził, że art. 2 ust.2 ustawy o sporcie kwalifikowanym, nie może być samodzielną podstawą prawną do przyznawania dotacji z budżetu Miasta. Szczegółowy sposób finansowania przedsięwzięć z budżetu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanych ramach sportu kwalifikowanego określają przepisy art. 35 i art. 37, które jednak nie przewidują wsparcia w formie dotacji. Wymienione przepisy dotyczą jedynie stypendiów, nagród i wyróżnień za wysokie wyniki sportowe osiąganych we współzawodnictwie krajowym lub międzynarodowym.

Od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego Miasto G. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając organowi naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym polegające na stwierdzeniu, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego na działalność klubową prowadzoną w ramach sportu kwalifikowanego. Miasto G. podniosło również zarzut naruszenia art. 35 ust.1 i art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy przez uznanie, że pomoc pieniężna z budżetu Miasta w rozpoznawanej sprawie może być udzielona tylko w formach wyszczególnionych w wymienionych przepisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę i uznał, że zaskarżona uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. jest zgodna z prawem.

Sąd I instancji stwierdził, że art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym ma charakter normy ogólnej i nie może być uznany za lex specialis - szczególną podstawę prawną przyznania dotacji na rzecz klubów sportowych wyłączającą ogólne zasady przyznawania dotacji przez jednostki samorządu terytorialnego, określone w ustawie o finansach publicznych i ustawie o samorządzie gminnym. Sport kwalifikowany w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy jest formą aktywności człowieka związaną z uczestnictwem we współzawodnictwie sportowym organizowanym lub prowadzonym w określonej dyscyplinie przez polski związek sportowy lub podmioty działające z upoważnienia związku. Członkami polskiego związku sportowego mogą być kluby sportowe lub związki sportowe działające w dyscyplinie sportu właściwej dla danego związku sportowego. Kluby sportowe mogą działać w formach prawnych określonych w ustawach (np. stowarzyszeń) i zajmować się lub nie prowadzeniem działalności gospodarczej. Sąd I instancji uznał, że organ uchwałodawczy skarżącego nie sprecyzował statusu klubów tzn. ograniczył się tylko do określenia siedziby klubów i uzależnił dotacje od poziomu rozgrywek ligowych w klubach co w konsekwencji nie pozwala stwierdzić, czy uchwała jest zgodna art. 176 ustawy z dnia 30 czerwca 1990 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 poz. 2104). W myśl art. 176 ust.1 ustawy podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki.

Zdaniem Sądu I instancji działalność w ramach sportu kwalifikowanego nie jest działalnością o charakterze użyteczności publicznej i nie mieści się w zakresie zadań własnych gminy w rozumieniu art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1951). Nie służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. Sąd uznał, że uchwała Rady Miejskiej G. jest sprzeczna z art. 145 ustawy o finansach publicznych, ponieważ nie określa celu dotacji i konsekwencji nie pozwala stwierdzić, czy dotacja mogłaby zostać wydana przez beneficjentów zgodnie z jej przeznaczeniem.

Sąd stwierdził, że kompetencje jednostek samorządu terytorialnego w zakresie finansowania sportu kwalifikowanego zostały wyraźnie określone w art. 35 i 37 ustawy o sporcie kwalifikowanym i dotyczą wyłącznie przyznawania nagród, wyróżnień oraz stypendiów zawodnikom, którzy osiągnęli wysokie wyniki sportowe.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Miasto G. wniosło skargę kasacyjną w której zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez uznanie, że art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym nie mógł być podstawą do przyznania dotacji na rzecz klubów sportowych na zasadach określonych w zaskarżonej uchwale,

b) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uznanie, że zaskarżona uchwała nie określała celu, jaki miałby zostać realizowany ze środków pochodzących z określonych w niej dotacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Miasto G., dalej skarżący, podniosło, że art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym został umieszczony w części ogólnej przepisów ustawy i tym samym stanowi normę ogólną, która może być samodzielną podstawą do udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego wsparcia finansowego we wszystkich formach na rzecz rozwoju sportu kwalifikowanego, w tym do udzielania dotacji z budżetu jednostek na działalność klubów sportowych. Zdaniem skarżącego stypendia, wyróżnienia i nagrody, o których mowa w art. 35 oraz art. 37 ustawy przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego są jedną z dopuszczalnych form wsparcia sportu kwalifikowanego uregulowaną przez ustawodawcę.

Skarżący nie zgodził się z zarzutem Sądu I instancji odnośnie niewskazania w uchwale celu, na jaki miałyby zostać przeznaczone środki pochodzące z dotacji. Celem dotacji, było wsparcie sportu kwalifikowanego, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Takie ujęcie celu wsparcia w uchwale jest prawidłowe i nie uzasadnia ewentualnego zastosowania art. 145 ustawy o finansach publicznych.

Z powyższych względów Miasto G. wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżący nie wniósł w skardze kasacyjnej o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. tj. zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ramach naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym polegającą na uznaniu, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do przyznania pomocy finansowej w formie dotacji na rzecz klubów sportowych. Zdaniem skarżącego wymieniony przepis ustawy przyznał jednostkom samorządu terytorialnego nieograniczoną swobodę, jeżeli chodzi o formy wsparcia finansowego udzielanego z budżetów tych jednostek na funkcjonowanie sportu kwalifikowanego. Natomiast sposoby finansowania wymienione w art. 35 ust. 1 i 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym mają jedynie charakter przykładowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego.

Ustawa o sporcie kwalifikowanym w art. 1 określa zasady prowadzenia działalności w zakresie sportu kwalifikowanego, zasady uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym i zadania organów administracji rządowej, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów w zakresie organizacji uprawiania sportu kwalifikowanego i współzawodnictwa sportowego.

Przepis art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą wspierać, w tym finansowo, rozwój sportu kwalifikowanego. Przepis ten nie może jednak stanowić samoistnej (samodzielnej) podstawy do finansowania przez jednostki samorządu terytorialnego działań podejmowanych w ramach sportu kwalifikowanego np. działalności klubów sportowych. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy został umieszczony w rozdziale I ustawy zatytułowanym "Przepisy ogólne" i dlatego powinien być traktowany jako norma prawna o charakterze ogólnym, która znajduje uszczegółowienie w dalszych uregulowaniach ustawy, określających formy wspierania sportu kwalifikowanego. Kompetencje jednostek samorządu terytorialnego w tej kwestii zostały określone w art. 35 oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Wymienione przepisy ustawy przyznają jednostkom samorządu terytorialnego (czyli gminom, powiatom, województwom) kompetencje do udzielania i finansowania z budżetów tych jednostek stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym (art. 35 ust. 1) oraz przyznawania z budżetu jednostki wyróżnień i nagród dla zawodników za wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie sportowym na szczeblu międzynarodowym lub krajowym (art. 37 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z art. 35 ust. 2 i 37 ust. 4 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa w drodze uchwały warunki, tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów oraz warunki i tryb przyznawania wyróżnień i nagród, rodzaje wyróżnień i nagród a także wysokość pieniężnych nagród. Jak wynika z cytowanych regulacji ustawa nie przewiduje innych form realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego zadań dotyczących sportu kwalifikowanego, poza formami w niej określonymi.

Należy więc stwierdzić, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym nie może być samodzielną podstawą podjęcia przez jednostki samorządu terytorialnego uchwały o finansowaniu działalności klubów sportowych prowadzących rozgrywki ligowe w formach nieprzewidzianych w art. 35 lub art. 37 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Gdyby ustawodawca, jak sugeruje to skarżący, pozostawił organom samorządowym w art. 2 ust. 2 ustawy swobodę wyboru rodzaju wsparcia sportu kwalifikowanego, wówczas wprowadzenie w części szczegółowej ustawy art. 35 i 37 byłoby niecelowe. Uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia 16 lutego 2006 r. nr XXXIX/985/2006 zmieniająca załącznik do uchwały z dnia 23 grudnia 2005 r. o udzieleniu z budżetu Miasta G. wsparcia finansowego w sporcie kwalifikowanym przewidywała jedynie udzielnie dotacji na działalność klubów sportowych w G., uzależniając wysokość pomocy finansowej od poziomu jesiennych rozgrywek ligowych w ekstraklasie w różnych dyscyplinach sportu. Uchwała ta została podjęta z naruszeniem przepisów art. 2 ust. 2 , art. 35 i art. 37 ustawy o sporcie kwalifikowanym, dlatego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdzające jej nieważność oraz wyrok Sądu I instancji oddalający skargę Miasta G. na uchwałę organu nadzoru były prawidłowe.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne są jednak rozważania Sądu I instancji, że art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym mógłby stanowić podstawę prawną do przyznania dotacji na rzecz klubów sportowych określonych w uchwale w powiązaniu z zasadami wynikającymi z ustawy o finansach publicznych i ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 176 ust.1 ustawy o finansach publicznych o otrzymanie dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą ubiegać się podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające dla osiągnięcia zysku (np. stowarzyszenia) na wykonywanie celów publicznych należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w art. 176 ust.1 ustawy (art. 176 ust. 2 ustawy o finansach publicznych).

Chodzi tutaj o zadania użyteczności publicznej służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, które obejmują również sprawy kultury fizycznej i turystyki w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (art. 6 i 7 ust.1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym). Nie ulega wątpliwości, że działania podejmowane w ramach sportu kwalifikowanego nie mieszczą się w kategorii zadań własnych z uwagi na specyfikę tej aktywności sportowej i nierzadko wysoki stopień zawodowstwa (profesjonalizmu). Nie ma również znaczenia, że kluby sportowe zajmujące się sportem kwalifikowanym działają w formie stowarzyszeń non profit, na co zwraca uwagę Sąd I instancji. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 303/06) wspieranie udziału klubu sportowego w rozgrywkach ligi zawodowej (sportu kwalifikowanego) nie stanowi zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, nawet wtedy gdy uczestniczący w rozgrywkach klub zorganizowany jest w formie stowarzyszenia nieprowadzącego działalności gospodarczej. Dlatego nie jest dopuszczalne udzielnie dotacji przez gminę na ten cel.

Jak już wspomniano, art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym odnosi się tylko do wsparcia finansowego w sporcie kwalifikowanym i tylko w formach określonych w tej ustawie. Zatem nie może stanowić podstawy prawnej do przyznania przez jednostki samorządu terytorialnego dotacji na wykonywanie przez kluby sportowe zadań własnych tych jednostek na podstawie zlecenia.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji odpowiada kryteriom formalnym określonym w tym przepisie tzn. zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dlatego nie ma podstaw do stwierdzenia jakichkolwiek uchybień Sądu I instancji w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.