Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 726/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: Art. 93 ust. 3b, 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: ,  art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: W razie ustalenia niemożności dokonania podziału pionowego bądź poziomego podziału wywłaszczonej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego, należy uprawnionym podmiotom zwrócić część nieruchomości na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia w formie proporcjonalnie wyliczonych udziałów we współwłasności przedmiotowej nieruchomości.

TEZY

W razie ustalenia niemożności dokonania podziału pionowego bądź poziomego podziału wywłaszczonej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego, należy uprawnionym podmiotom zwrócić część nieruchomości na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia w formie proporcjonalnie wyliczonych udziałów we współwłasności przedmiotowej nieruchomości.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skarg [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie obejmującym punkt 2 lit. C, D, E, F oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 22 września 2014 r. nr [...]; 2. w pozostałym zakresie skargi oddala; 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących: [...] solidarnie kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Miasta Gdynia kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 726/16

Uzasadnienie

Starosta Poznański decyzją z dnia 22.09.2014r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2013 r. nr 267, dalej k.p.a.), art. 93 ust. 3b, 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej u.g.n.), działając jako organ wyznaczony do rozpatrzenia sprawy postanowieniami Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24.04.2006 r., sygn. akt: [...].

I. Odmówił zwrotu na rzecz [...], zabudowanej nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...], obręb [...] Łazarz, arkusz mapy 10, o powierzchni 0.0857 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta Poznania,

II. Odmówił zwrotu na rzecz [...], nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...], obręb [...] Łazarz, arkusz mapy 10, o powierzchni 0.1641 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta Poznania.

W uzasadnieniu decyzji Starosta Poznański stwierdził, iż w stosunku do położonych w Poznaniu przy ul. [...]- części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...], stanowiącej parter oraz piwnicę kamienicy; oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], brak jest przesłanek do ich zwrotu. Przedmiotowe działki, wcześniej stanowiące jedną nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], zostały nabyte przez Skarb Państwa, zgodnie z określonym w akcie notarialnym z dnia 08.10.1979 r. rep. [...] celem pod budowę kawiarni "[...]". Cel wywłaszczenia w tej części został spełniony, prace związane z jego realizacją prowadzone były w latach 1974 - 1979 (projekt przebudowy z 1974 r., trwająca budowa w 1975 r., oddanie kotłowni w 1976 r., modernizacje urządzeń chłodniczych w 1979 r.). Nabycie nieruchomości przy ul. [...] nastąpiło w 1979 r. z istniejącym już [...]. Kawiarnia ta funkcjonowała przez okres ponad 20 lat, w późniejszym okresie pod nazwą "[...]" i została zlikwidowana na początku XXI wieku. Jak wynika z zebranych dokumentów prace objęły zarówno kondygnacje budynku położonego na działce nr [...], jak również położone za nim podwórze na działce nr [...], na której zrealizowana została infrastruktura towarzysząca (w postaci m.in. magazynu z chłodnią, kotłowni), a także powiązanie komunikacyjne.

Cel przejęcia nieruchomości był realizowany już przed zawarciem aktu notarialnego. Nie ma mowy w takiej sytuacji o zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n.

Również fakt wykorzystywania przedmiotowej części nieruchomości w chwili obecnej przez inny podmiot niż "[...]", na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, nie ma wpływu na uznanie nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 136 u.g.n. Zmiana sposobu przeznaczenia nieruchomości po jej wykorzystaniu zgodnie z celem wywłaszczenia nie ma bowiem wpływu na ocenę jej zbędności. Pogląd ten poparty jest również orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 23.12.1999 r., sygn. akt IV SA 2140/97 lub wyrok NSA z dnia 27.08.2009 r" sygn.: I OSK 1138/08).

Prowadzone postępowanie wykazało, że cel wywłaszczenia, tj. budowę kawiarni "[...]" zakładano zrealizować jedynie na zapleczu oraz dolnej kondygnacji budynku przy ul. [...], jego wyższe kondygnacje miały charakter mieszkalny i nigdy tego charakteru nie zmieniły. Aktualnie są przedmiotem najmu przez osoby fizyczne. Zamierzona inwestycja obejmowała jedynie modernizację i rozbudowę ciągu handlowego przy ul. [...], natomiast aktem notarialnym Skarb Państwa nabył całą nieruchomość.

Wojewoda Wielkopolski w decyzji z dnia 22.07.2013 r., sygn.: [...] uchylającej poprzednią decyzję Starosty Poznańskiego w przedmiotowym postępowaniu uznał, iż odmowa zwrotu części nieruchomości, która w sposób oczywisty nie była nigdy wykorzystywana na cele, dla których dokonano wywłaszczenia, a została w tej części włączona do zasobów lokalowych gminy i w ten sposób jest niezmiennie wykorzystywana od daty wywłaszczenia, jest niezrozumiała. Będące w sprzeczności z celem określonym w umowie sprzedaży, wykorzystanie części nieruchomości w opinii Wojewody Wielkopolskiego przesądza o zasadności roszczenia wnioskodawców, wobec czego zasugerował on wyodrębnienie tej części przy ponownym zbadaniu sprawy. Starosta Poznański podzielił opinię, iż w części stanowiącej fragment budynku położonego na nieruchomości (jego wyższe kondygnacje) występują przesłanki do zwrotu.

Zgodnie z art. 93 ust. 3b u.g.n., a także § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07.12.2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. nr 268, poz. 2663) w przypadku gdy przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział, powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dach. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Także § 210 rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690) stanowi, że jako odrębne budynki mogą być traktowane tylko te części budynku, które zostaną wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu.

W toku postępowania ustalono, że działka nr [...] zajęta jest pod kamienicę mieszkalną czterokondygnacyjną z oficynami trzykondygnacyjnymi i stanowi jednolity budynek. Fakt ten potwierdza decyzja dotycząca podziału dawnej działki nr [...], na działki nr [...]i [...]. Decyzją Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia [...].12.1993 r., znak: [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...], o powierzchni 2498 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność Miasta Poznania w Zarządzie Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej w Poznaniu. Podział nieruchomości miał na celu wydzielenie gruntu pod budynkiem mieszkalnym, celem umożliwienia sprzedaży lokali mieszkalnych.

Wobec braku możliwości podziału pionowego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot Starosta Poznański powziął starania celem wykonania jej podziału poziomego, tzn. wyodrębnienia w budynku samodzielnych lokali i określenia ich udziałów w nieruchomości wspólnej. W wyniku tak dokonanego podziału nie doszłoby do podziału działki zabudowanej budynkiem, która pozostałaby współwłasnością właścicieli wyodrębnionych lokali, natomiast podzielony zostałby sam budynek. Pozostałe niewyodrębnione części stanowiące m.in. klatki schodowe, tak jak działka stanowiłyby współwłasność wszystkich właścicieli lokali.

Miasto Poznań jako aktualny właściciel tej nieruchomości, odpowiadając na pismo Starosty Poznańskiego z dnia 10.04.2014 r. z prośbą o zajęcie stanowiska w kwestii wyodrębnienia lokali i udziałów w nieruchomości wspólnej (wyrażenie zgody jako właściciela) oświadczyło, że nie wyraża zgody na wyodrębnienie lokali w budynku wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej położonym na ww. działce (pismo z dnia 14.05.2014 r., znak: [...]).

Starosta Poznański prowadzący postępowanie o zwrot wskazał, że nie dysponuje prawem do zobowiązania właściciela nieruchomości do wyodrębnienia w niej lokali wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej, a tylko w ten sposób możliwe byłoby wydzielenie z nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, części na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia.

Brak jest możliwości orzeczenia o zwrocie udziału w nieruchomości, w przypadku wywłaszczenia nieruchomości jako całości, a taka sytuacja miałaby teoretycznie miejsce w tym przypadku. Wydzielenie lokali wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej wiązałaby się z możliwością zwrotu jedynie części z udziałów w nieruchomości, natomiast "aktem notarialnym z dnia 08.10.1979 r. rep. [...]wywłaszczona została cała nieruchomość z księgi wieczystej KW nr [...]. Pogląd ten spotykany jest bardzo często w orzecznictwie sądowo - administracyjnym (m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23.01.2009 r., sygn: II SA/Kr 1119/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.11.2008 r., sygn.: I SA/Wa 1144/08, wyrok NSA Warszawie z dnia 23.03.2004 r., sygn.: OSK 31/04).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w ustawowym terminie Gmina Miasta Gdyni wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie,

tj. art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez bezpodstawne i nie mające uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym przyjęcie, iż część nieruchomość, która jest zbędna na cel wywłaszczenia nie może zostać zwrócona;

II przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik

postępowania, tj.:

- art. 75 i art. 80 k.p.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, a nawet wbrew wyrażonemu przez organ poglądowi, że co do części nieruchomości występują przesłanki do zwrotu,

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie możliwości zwrotu części nieruchomości, jak również pojawiających się w dokumentach różnych adresów nieruchomości,

- art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłego do oceny możliwości

podziału nieruchomości na potrzeby orzeczenia o częściowym jej zwrocie, mimo że stwierdzenie tej okoliczności wymaga wiadomości specjalnych.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że art. 137 ust. 2 u.g.n. dopuszcza zwrot części nieruchomości. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części powyższej nieruchomości, a mianowicie na parterze, w piwnicy budynku oraz na podwórzu, natomiast wobec pozostałych kondygnacji budynku zachodzą przesłanki do zwrotu. O zwrocie jednak nie orzeczono z uwagi na przeszkody prawne, jak również brak zgody Miasta Poznań na wyodrębnienie lokali. W ocenie Gminy Miasta Gdynia takie działanie stanowi naruszenie przepisu art. 84 § 1 k.p.a. Dokonanie podziału nieruchomości, czy to pionowego, czy też poziomego wymaga wiadomości specjalnych. W związku z powyższym, samodzielne stwierdzenie niemożności przeprowadzenia podziału nieruchomości stanowi znamiona dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów. W powyższym zakresie powinien zostać powołany biegły geodeta, który w ekspertyzie wypowie się co do możliwości podzielenia nieruchomości lub wydzielenia z niej lokali.

Wskazano, że istnieje możliwość sądowego uzyskania zgody na podstawie art. 64 k.c. Po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi Miasta Poznania co do zgody na wyodrębnienie lokali, Starosta Poznański winien umożliwić wystąpienie stronom postępowania z powództwem do sądu powszechnego;

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli także [...] reprezentowani przez adw. B. K.

Wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jej zmianę poprzez orzeczenie o zwrocie całej lub co najmniej odpowiedniej nieużytej do zrealizowania celu wywłaszczenia części ww. nieruchomości obejmującej w szczególności lokale mieszkalne na rzecz wnioskodawców, ewentualnie o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do organu I instancji w celu jej ponownego rozpoznania.

Odwołujący ci zarzucili :

1) naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie:

a) art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2., art. 142 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i nie orzeczenie o zwrocie ww. nieruchomości na rzecz wnioskodawców, mimo zaistnienia wymienionych w ww. przepisach podstaw do wydania takiej decyzji, tj. zbędności w całości w/w nieruchomości na cel wywłaszczenia a co najmniej nie orzeczenie o zwrocie części przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców w zakresie w jakim w/w nieruchomość i wywłaszczenie jej były zbędne pod budowę kawiarni "[...]";

b) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. Nr 17, poz. 70, dalej u.z.t.w.n.) poprzez dokonanie niedozwolonej, rozszerzającej wykładni przepisów wywłaszczeniowych i odmowę zwrotu nieruchomości pomimo nierozważenia czy wywłaszczenie w celu budowy kawiarni "[...]" nosi znamiona wywłaszczenia na cele " użyteczności publicznej".

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 153 p.p.s.a. poprzez naruszenie przez organ zasady związania organu ponownie rozpoznającego sprawę oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania i nie zastosowanie się do wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11.10.2005 r. (sygn. akt: II SA/Po 1219/03) i nie rozważenie przez organ I instancji czy ukończenie prac związanych z przebudową, modernizacją i rozbudową kawiarni "[...]" przed datą wywłaszczenia w drodze nabycia własności nieruchomości, może być w ogóle uznane za "realizację celu wywłaszczenia";

b) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie zebranie kompletnego materiału dowodowego, a w szczególności nierozważenie czy:

- wywłaszczenie nieruchomości położonych w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: działka nr [...]oraz działka nr [...] stanowiących własność Miasta Poznania było w ogóle konieczne, skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany jeszcze przed wywłaszczeniem;

- możliwy jest zwrot części nieruchomości wnioskodawcom w celu umożliwienia im podjęcia działań mających na celu wyodrębnienie lokali wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej, a gdyby okazało się że nie jest to możliwe, to czy zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa oraz ochrony własności i praw majątkowych jest przyjęcie że zwrot części nieruchomości byłby możliwy jedynie w sytuacji gdyby Miasto Poznań wyraziło zgodę na wyodrębnienie lokali w w/w budynku wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej;

- w sytuacji gdy prawo do zwrotu części nieruchomości przysługuje, ale nie może zostać zrealizowane, dopuszczalny jest zwrot udziału (części) we współwłasności nieruchomości;

c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie toku rozumowania organu przy dokonywaniu ustalenia, że brak jest możliwości podziału pionowego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot i że możliwy jest tylko i wyłącznie podział poziomy nieruchomości, tzn. wyodrębnienie w budynku samodzielnych lokali i określeniu ich udziałów w nieruchomości wspólnej.

W uzasadnieniu m.in. wskazano, że prace związane z organizacją kawiarni "[...]", prowadzone były już w roku 1975 r., a więc przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, co nastąpiło w dniu 14.03.1977 r. oraz że nabycie nieruchomości przy ul. [...] nastąpiło w 1979 r. po zakończeniu budowy w/w kawiarni "[...]". Sam organ przyjął, iż kawiarnia "[...]" istniała już przed datą wywłaszczenia.

Przedmiotowa nieruchomość w dacie dokonania wywłaszczenia w drodze jej nabycia, była zbędna do realizacji celu wywłaszczenia w postaci "budowy kawiarni [...]", gdyż cel ten został osiągnięty jeszcze przed 08.10.1979 r. bez konieczności pozbawiania właścicieli prawa własności.

Organ dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż wyrokiem z dnia 11.10. 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt: II SA/Po 1219/03, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21.04.2003 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 11.07.2002 r. Nr ZG-[...] w przedmiocie odmowy zwrotu ww. nieruchomości wnioskodawcom. W uzasadnieniu wyroku wskazano na konieczność dokonania ścisłej wykładni pojęcia "budowa kawiarni [...] (wskazanego w § 4 aktu notarialnego z 08.10.1979 r., Rep. A.1.6613/79) oraz ustalenia terminu zakończenia prac na wywłaszczonej nieruchomości i ich charakteru, a nadto w wypadku ustalenia, iż ukończenie tych prac miało miejsce przed wywłaszczeniem - rozważenia czy sytuacja taka może być w ogóle uznana za realizację celu wywłaszczenia.

Wywłaszczenie jest instytucją prawną o charakterze wyjątkowym, która winna być stosowana tylko w przypadkach gdy określonego celu nie można byłoby zrealizować w inny sposób. Bezspornym jest, że kawiarnia "[...]" istniała już przed zawarciem w/w umowy z dnia 08.10.1979 r. i że po wywłaszczeniu nieruchomość nadal miała być wykorzystywana w takim samym zakresie i na ten sam cel jak dotychczas. Brak wywłaszczenia nie był więc przeszkodą do realizacji wskazanego w w/w akcie notarialnym celu.

Na wypadek gdyby uznać że zwrot wnioskodawcom całej nieruchomości nie jest możliwy, wskazano, że w myśl art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Organ I instancji przyjmując, że brak jest możliwości podziału pionowego w/w nieruchomości nie wyjaśnił swojego toku rozumowania, ani dlaczego doszedł do takich wniosków. Ogólnikowe uzasadnienie decyzji uniemożliwia odwołującym się jej weryfikację w tym zakresie.

Zdaniem odwołujących się budowa kawiarni ,, [...]" nie nosi znamion użyteczności publicznej. Inwestycje, które można określić mianem "użytecznych publicznie", powinny cechować się niezbędnością do prawidłowego funkcjonowania państwa, ochrony życia i zdrowia, kultywowania tradycji i ochrony dóbr kultury, ochrony przyrody i środowiska itd. Takich celów nie realizuje z pewnością kawiarnia.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 24 czerwca 2016r. nr SN-III.7515.1.91. 2014.3:

1) umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone w stosunku do podmiotu o nazwie Fundacja [...];

2) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł w tym zakresie w ten sposób, że:

A. umorzył postępowanie I instancji prowadzone w odniesieniu do nieruchomości położonej w Poznaniu przy ulicy [...], stanowiącej działkę numer [...], arkusz mapy 10, obręb Łazarz, objętą księgą wieczystą o numerze [...] w stosunku do podmiotów takich jak: [...];

B. odmówił zwrotu na rzecz [...] prawa własności nieruchomości położonej w Poznaniu przy ulicy [...] [...], stanowiącej działkę numer [...], arkusz mapy 10, obręb Łazarz, objętą księgą wieczystą o numerze [...];

C. zwrócił na rzecz [...] [...] udziału, w prawie własności nieruchomości złożonej z projektowanych działek o numerach [...] i [...], arkusz mapy 10, obręb Łazarz, odpowiadającym części działki numer [...] , arkusz mapy 10, obręb Łazarz, objętej księgą wieczystą o numerze [...] ;

D. odmówił zwrotu na rzecz [...], prawa własności nieruchomości położonej w Poznaniu przy ulicy [...], stanowiącej projektowaną działkę numer [...], arkusz mapy 10, obręb Łazarz, odpowiadającą pozostałej części działki numer [...], arkusz mapy 10, obręb Łazarz, objętej księgą wieczystą o numerze [...];

E. zatwierdził podział działki numer [...], arkusz mapy 10, obręb Łazarz o powierzchni 0,1641 ha na działki o numerach [...]o powierzchni 0,0920 ha, [...]o powierzchni 0,0061 ha i [...] o powierzchni 0,0654 ha, arkusz mapy 10, obręb Łazarz, zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości, stanowiącą załącznik do decyzji;

F. określił, iż na [...], stosownie do zwróconych im w punkcie 2.C. udziałów w prawie własności projektowanych działek o numerach [...]i [...], arkusz mapy 10, obręb Łazarz, spoczywa obowiązek zwrotu, na rzecz Miasta Poznania, razem kwoty 11.345,96 złotych, tytułem zwaloryzowanej na dzień wydania niniejszej decyzji, części otrzymanego przez [...] odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej, w terminie 14 dni liczonym od chwili uzyskania przez tą decyzję przymiotu wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a.

Wojewoda Wielkopolski ustalił, że dnia 8 października 1979 r. [...] zawarli ze Skarbem Państwa, reprezentowanym przez pracowników Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej w Poznaniu (dalej: "wywłaszczyciel" lub "MPGM w Poznaniu") umowę wywłaszczeniową, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: u.z.t.w.n.).

Przedmiotem umowy wywłaszczeniowej była nieruchomość położona w Poznaniu przy ulicy [...], oznaczona dawniej jako działka numer [...], arkusz mapy 1 i objęta wówczas księgą wieczystą prowadzoną przez Państwowe Biuro Notarialne w Poznaniu o numerze [...], stanowiąca przedmiot współwłasności [...] w 3/4 części i [...] w 1/4 części.

W dacie zawarcia powyższej transakcji rzeczywistymi współwłaścicielami nieruchomości były osoby, które zawarły przytoczoną na wstępie umowę, albowiem [...] i [...] (ujawnieni wówczas w księdze wieczystej współwłaściciele nieruchomości) zmarli w latach 60 i 70 ubiegłego wieku. Przed 8 października 1979 r. zmarł także [...] (jeden ze spadkobierców [...]). Reasumując, rzeczywistymi współwłaścicielami tej nieruchomości, w dacie jej zbycia na rzecz Skarbu Państwa byli: [...]w [...]części;.

Część z wymienionych powyżej osób, które sprzedały przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, nie żyje. Spadkobiercami zmarłych poprzednich współwłaścicieli są: [...]w [...]części.

Niniejsze postępowanie administracyjne toczy się na wniosek [...] z 18 grudnia 1990 r. Wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej złożyły w toku postępowania administracyjnego wszystkie osoby, które mają takie uprawnienie - tj. wszyscy poprzedni współwłaściciele lub ich spadkobiercy (względnie ich pełnomocnicy), a zatem wymienione w poprzednim akapicie osoby fizyczne oraz Gmina Miasto Gdynia.

W zamian za sprzedaż przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jej współwłaściciele otrzymali razem 819.927,98 złotych.

Z aktu notarialnego wynika, że w skład tej kwoty wchodziła kwota 13.792,98 złotych tytułem nasadzeń za kultury ogrodnicze znajdujące się na nieruchomości, a pozostała kwota 806.135 zł tytułem odszkodowania za grunt, budynek mieszkalny, budynek gospodarczy, budynek warsztatowy i inne składniki budowlane.

W umowie wywłaszczeniowej w § 4 napisano, że celem nabycia nieruchomości była z jednej strony budowa kawiarni "[...]", zaś z drugiej strony (§ 3 pkt 2 umowy) wykup nieruchomości, na której już zrealizowano budowę kawiarni "[...]". Z kolei w § 3 pkt 1 umowy określono, że pełnomocnicy Skarbu Państwa okazali decyzję Naczelnika Dzielnicy Poznań-Grunwald w Poznaniu z 14 grudnia 1974 r., znak [...], udzielającą pozwolenia na modernizację Spółdzielni [...] "sklepu [...]" oraz baru "[...]" w Poznaniu przy ulicy [...] i [...].

Tak określony cel wywłaszczenia był konsekwencją zrealizowanej w latach 70 ubiegłego wieku koncepcji modernizacji lokali handlowo-usługowych na pewnym odcinku ulicy [...]. W okresie poprzedzającym zawarcie umowy wywłaszczeniowej Skarb Państwa (Dyrekcja Inwestycji Miejskich Poznań - Miasto, dalej: "Dyrekcja") postanowił w 1973 r. odnowić lokale usługowe przy ulicy [...]w ramach inwestycji nazwanej jako "modernizacja ciągu handlowego przy ul. [...]". W ramach tego przedsięwzięcia zmodernizowano w okresie od grudnia 1973 r. do kwietnia 1975 r. lokale usługowe zlokalizowane na parterze w budynkach położonych w Poznaniu przy ulicy [...] (sąsiednia nieruchomość). W ramach tego przedsięwzięcia postanowiono posadowić dobudówkę - względem budynku przedmiotowej kamienicy - na sąsiedniej działce numer [...]. W tej przybudówce znalazł się "dalszy ciąg" kawiarni "[...]".

Przed zawarciem umowy wywłaszczeniowej z 1979 r. Wojewoda Poznański prowadził, na wniosek MPGM w Poznaniu, postępowanie administracyjne mające na celu wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Sprawa toczyła się pod znakiem [...]. Wywłaszczyciel wezwał, przed złożeniem podania o wywłaszczenie, ustalonych współwłaścicieli do zbycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego, obwarowawszy swoje wezwanie rygorem złożenia wniosku o wywłaszczenie. Finalnie jednak postępowanie administracyjne zostało umorzone mocą decyzji Wojewody Poznańskiego z 12 listopada 1979 r., gdyż strony zawarły umowę wywłaszczeniową.

Z akt wywłaszczeniowych wynika, że celem wywłaszczenia miało być nabycie nieruchomości, na której parterze "znajdują się pomieszczenia handlowe i obecnie przeprowadzane są, daleko już posunięte prace remontowo-modernizacyjne, mające na celu utworzenie nowoczesnego ciągu handlowego (lokali dla [...]") w tej części ulicy [...]. Wynika też, że celem wywłaszczenia miała być realizacja zamierzenia budowlanego wynikającego z decyzji "Urzędu Dzielnicowego Poznań-Grunwald Wydz. Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 14 grudnia 1974 r. o pozwoleniu na budowę - dotyczącą modernizacji ciągu handlowego oraz baru "[...]"". Przytoczoną decyzją jest niewątpliwie decyzja, o jakiej mowa w § 3 pkt 1 umowy wywłaszczeniowej, tj. Naczelnika Dzielnicy Poznań-Grunwald w Poznaniu z 14 grudnia 1974 r., znak [...].

W toku postępowania w I instancji oraz w II instancji nie zdołano odnaleźć decyzji Naczelnika Dzielnicy Poznań-Grunwald w Poznaniu z 14 grudnia 1974 r., znak [...]. Znaleziono jednak teczkę archiwalną numer [...], zatytułowaną "Kawiarnia-bar "[...]" Poznań, ul. [...] PROJEKT TECHNICZNY PREBUDOWY architektoniczno-konstrukcyjny), a w niej oryginalny załącznik graficzny do wskazanej decyzji, na którym widać pieczęć, podpis i adnotację, że mapa jest załącznikiem graficznym do decyzji o podanym znaku i dacie jej wydania. Ten załącznik to rzut parteru budynku kamienicy, obrazujący które dokładnie pomieszczenia zostaną zagospodarowane na kawiarnię "[...]". Oprócz tego, w tej teczce, znajduje się podobny rzut, tyle tylko że piwnic i także przedstawiający w jaki sposób i które piwnice przewiduje się na potrzeby "[...]".

Z tego załącznika wynika zatem, na czym dokładnie polegać miała przebudowa parteru i piwnic wywłaszczonego budynku, tj. gdzie np. miała znajdować się deserownia, przedmagazyn, bufet, bar samoobsługowy i tego typu pomieszczenia, jakie nowe ściany działowe zostaną utworzone i itp. Ten dokument potwierdza, że celem wywłaszczenia było takie urządzenie przeważającej części parteru budynku kamienicy i części jej piwnic, aby umożliwić funkcjonowanie baru "[...]".

Niezagospodarowana w zasadzie na cel związany z kawiarnią "[...]" miała zostać część nieruchomości wywłaszczonej, odpowiadająca projektowanym działkom o numerach [...]i [...].

W dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość była zagospodarowana w sposób następujący. Od strony frontowej - tj. ulicy [...] - znajdował się budynek kamienicy, wykorzystywany w przeważającej mierze na cele mieszkaniowe. Budynek miał dwie oficyny, które miały 3 kondygnacje. Budynek główny (jego front) miał cztery kondygnacje. Za budynkiem znajdowało się podwórze wykorzystywane w celach typowych dla funkcji mieszkaniowej budynku kamienicy. Podwórze było zagospodarowane nawierzchnią z trylinki, znajdował się tam śmietnik.

Oprócz tego w południowo-zachodniej części gruntu znajdował się 1-kondygnacyjny "dobudowany" do kamienicy budynek warsztatu ślusarskiego, przylegający do prawej oficyny kamienicy. Był to budynek parterowy z częściowo zagospodarowanym poddaszem. Budynek zawierał pomieszczenie biurowe oraz pomieszczenie warsztatowe wraz z umywalnią z wydzielonym ustępem na poddaszu. Na południowo-wschodnim krańcu znajdował się obszar zagospodarowany jako ogród z drzewami owocowymi i krzewami. W ogrodzie rosły drzewa i krzewy owocowe, drzewa i krzewy ozdobne oraz byliny, cebule i kłącza kwiatowe.

Natomiast za lewą oficyną kamienicy zlokalizowany był jej 2-kondygnacyjny "dalszy ciąg", wykorzystywany gospodarczo w ten sposób, że: na parterze znajdowała się sień ze schodami prowadzącymi na piętro i 4 skrytkami lokatorskimi, natomiast na piętrze było pomieszczenie dla administracji budynku.

Działka numer [...], na podstawie zmian gruntowych, uzyskała oznaczenie: działka numer [...]. Następnie działka ta została podzielona na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu na działki o numerach [...]/1 i [...]/2. Nieruchomość posiada adres "[...] [...]".

Nieruchomość stanowi własność Miasta Poznania na podstawie decyzji Wojewody Poznańskiego z 17 lutego 1992 r., znak [...], wydanej na zasadzie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).

Działka numer [...]/1 jest objęta księgą wieczystą o numerze [...] jako własność Miasta Poznania. W księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości znajduje się, w dziale II, wpis o następującej treści: "Miasto Poznań - zarząd i w użytkowaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej". Ów wpis nastąpił na podstawie § 7 aktu notarialnego z 8 października 1979 r. Wcześniej wpis ten brzmiał w sposób następujący: "Własność Państwowa pod zarządem i w użytkowaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej".

Działka numer [...]/2 jest zapisana w księdze wieczystej o numerze [...], także jako własność Miasta Poznania. Podział spowodował, że wydzielono osobny grunt znajdujący się pod budynkiem kamienicy, a także pozostałą powierzchnię ziemską, niezabudowaną tym budynkiem.

Działka numer [...]/1 była i jest nadal zabudowana budynkiem mieszkalnym -kamienicą z dwiema oficynami. Budynek ma kształt litery "U", przy czym oficyny ("ramiona" kamienicy) odchodzą w głąb zabudowy, patrząc od strony ulicy [...]. Prawa oficyna budynku kończy się w ten sposób, iż przylega do niej dobudówka gospodarcza, ale zlokalizowana na działce numer [...]/2. Z kolei lewa oficyna budynku kończy się w ten sposób, iż przylega do niej dwukondygnacyjny dalszy jej ciąg, wykorzystywany aktualnie w części gospodarczo, a w części na cele mieszkaniowe.

Znaczna część parteru budynku wraz z częścią piwnic zostały zagospodarowane na potrzeby kawiarni "[...]" przed zawarciem umowy wywłaszczeniowej.

Kawiarnia znalazła się na przeważającej części parteru oraz piwnic budynku kamienicy oraz na sąsiedniej działce - nieobjętej niniejszym postępowaniem zwrotowym - o numerze [...], na której powstała "dobudówka". Działka numer [...] wraz z posadowionym tam budynkiem, w przeszłości miała adres "ul. [...] 31". Aktualnie ta nieruchomość ma adres "ul. [...]" bez numeru.

Finalny odbiór robót budowlano-modernizacyjnych - w skład których wchodziły zarówno prace związane z przebudową parteru i piwnicy przedmiotowej kamienicy oraz dobudowy nowego budynku na działce sąsiedniej o numerze [...] - nastąpił 21 lutego 1977 r. W sporządzonym na tę okoliczność protokole stwierdzono, że roboty trwały od 5 września 1974 r. do 26 lutego 1977 r.

Na części gruntu wchodzącego w skład działki numer [...]/2 (projektowanej działki numer [...]/4) znajdował się w dacie złożenia podania budynek gospodarczy przystosowany na warsztat ślusarski o powierzchni użytkowej 89,50 m2. Ów budynek był w złym stanie technicznym w dacie wywłaszczenia. Aktualnie na tym obszarze znajduje się ruina tego budynku, którą trzeba rozebrać. Od momentu wywłaszczenia do dnia dzisiejszego nie poczyniono na tej części powierzchni ziemskiej żadnych działań inwestycyjnych związanych - chociażby pośrednio - z realizacją "kawiarni [...]".

Pomimo wywłaszczenia nieruchomości na określony cel związany z "realizacją" inwestycji kawiarni "[...]" nigdy, ani nie wyburzono warsztatu ślusarskiego, ani tym bardziej nie zagospodarowano tego gruntu w sposób zgodny z celem jego nabycia.

Na obszarze odpowiadającym części działki numer [...]/2 (projektowanej działki numer [...]/5) znajdował się w dacie złożenia wniosku o zwrot teren wykorzystywany jako plac zabaw. W przeszłości był tam ogród.

W trakcie toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej zbudowano na tej części powierzchni ziemskiej parking strzeżony, który znajduje się tam po dzień dzisiejszy. Budowa parkingu strzeżonego nastąpiła w miejscu, gdzie w okresie funkcjonowania baru "[...]" znajdowała się fontanna, ławki i miejsce rekreacji (zieleń) - a zatem po 1995 r. W powyższym stanie istnieje możliwość wydzielenia projektowanej działki numer [...]/5.

Na pozostałej części działki numer [...]/2 (odpowiadającej projektowanej działce numer [...]/3) znajduje się utwardzone asfaltem podwórze, fragment drogi służącej jako dojazd do drogi publicznej ulicy [...] oraz pozostałości po fundamentach budynku chłodni, który znajdował się na środku podwórza. Budynek chłodni znajdował się na terenie działki jeszcze w trakcie oględzin, przeprowadzonych 12 kwietnia 2000 r. Był on wykorzystywany na potrzeby kawiarni [...]. Został on posadowiony w latach 1976-1977 r. i znajdowała się tam lodówka przemysłowa - magazyn. Drugie takie pomieszczenie blaszane, służące prowadzeniu działalności związanej z barem "[...]" znajdowało się w bliższym sąsiedztwie budynku kamienicy oraz także na obszarze dzisiejszej działki numer [...]/2.

Poprzez obszar pozostałej części działki numer [...]/2, od momentu zamurowania wejścia na teren podwórza nieruchomości od strony ulicy [...], urządzony został dojazd do nieruchomości poprzez bramę, która znajdowała się przy ulicy Gąsiorowskich. Ów dojazd służył dla baru "[...]", mieszkańców przedmiotowej kamienicy, a także dla mieszkańców nieruchomości położonej przy ulicy [...] 27. Aktualnie droga, której fragment znajduje się na działce numer [...]/2 służy jako dojazd dla mieszkańców przedmiotowej kamienicy oraz sąsiedniej kamienicy położonej w Poznaniu przy ulicy [...] 27.

Przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona, zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjętym uchwałą nr X/58/II/94 Rady Miejskiej Poznania z dnia 6 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego z 1994 r. Nr 22, poz. 246, ze zm.), pod usługi ogólnomiejskie, tzw. centrotwórcze, a także pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną z usługami podstawowymi takimi jak: komunikacja, parkingi, zieleń, przedszkola i szkoły. Obszar tego gruntu oznaczony był, w podanym planie, symbolem "I.SM2.mu".

W przeszłości - tj. 8 października 1979 r. - nieruchomość położona była w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania, zatwierdzonym przez Wojewodę Poznańskiego w dniu 22 sierpnia 1975 r., stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa poznańskiego, zatwierdzonego uchwałą nr VII/25/77/77 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 21 października 1977 r. (Dz. Urz. WRN Nr 14, poz. 110) na terenie oznaczonym symbolem "U", co oznaczało usługi.

Na sąsiedniej nieruchomości, tj. dzisiejszej działce numer [...], posiadającej oznaczenie adresowe "ul. [...] 31" zrealizowano, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 26 lutego 1975 r. inwestycję budowy kawiarni "[...]". Na działce stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania zrealizowano natomiast inwestycję modernizacji budynku w celu dostosowania jego parteru i podwórza do potrzeb kawiarni "[...]".

W budynku zlokalizowanym na działce numer [...]/1 znajduje się łącznie 30 lokali: [...] lokali ma status lokali mieszkalnych, a 2 z nich są lokalami użytkowymi. Dwa lokale użytkowe znajdują się na parterze budynku na działce numer [...]/1. Jest to lokal numer 1 o powierzchni parteru 362,3 m2 oraz powierzchni piwnic 321,0 m2, a także lokal numer 3 o powierzchni parteru 141,0 m2. Wymienione lokale zajmował bar "[...]". Ponadto bar "[...]" zajmował także lokal oznaczony numerem "4", o powierzchni parteru wraz z piętrem 344,5 m2, jednak jest to lokal zlokalizowany na sąsiedniej działce o numerze [...] (tj. tej, na której posadowiono "dobudówkę" do kamienicy).

Lokal nr 2 (stanowiący budynek warsztatu szlifierskiego), chociaż sprawia wrażenie związanego z budynkiem kamienicy (znajdując się bezpośrednio za jego prawą oficyną), w rzeczywistości jest posadowiony - jako samodzielny budynek - na działce numer [...]/2. Ów lokal (budynek) podlega zwrotowi, ponieważ istnieje możliwość fizycznego podziału działki numer [...]/2 w celu wydzielenia odrębnej działki gruntu.

Do każdego lokalu przypisana jest - jako przynależność - piwnica, z wyłączeniem "lokalu" będącego samodzielnym budynkiem gospodarczym (warsztatem szlifierskim). Za lewą oficyną budynku znajduje się dwukondygnacyjna dalsza część kamienicy. Na jej piętrze znajduje się lokal mieszkalny numer [...] (aktualnie jest to pustostan gminny). Na jego parterze mieszczą się cztery przynależności dla lokali mieszkalnych o numerach [...],[...],[...] oraz [...] oraz sień ze schodami prowadzącymi na piętro. Na piętrze mieści się lokal mieszkalny numer [...].

Analiza rzutu piwnic oraz parteru budynku i załącznika graficznego do decyzji powołanej w umowie wywłaszczeniowej jako źródło celu publicznego - tj. Naczelnika Dzielnicy Poznań-Grunwald w Poznaniu z 14 grudnia 1974 r., znak [...] prowadzi do wniosku, że na cele kawiarni "[...]" z pewnością zajęty został cały parter frontu budynku. Ponadto na ten cel zagospodarowano także całą lewą oficynę budynku oraz prawą oficynę do mniej więcej połowy. Na cel wywłaszczenia zagospodarowana została część piwnic zlokalizowanych pod frontem budynku oraz lewą i prawą oficyną.

Na cele związane z barem "[...]" nie zagospodarowano natomiast żadnej z wyższych kondygnacji budynku, części podwórza za kamienicą, a mianowicie: budynku warsztatowego, a także obszaru dawnego ogrodu (placu zabaw).

Budynek posadowiony na działce numer [...]/1 jest przedmiotem najmu kilkudziesięciu podmiotów. Cała nieruchomość (działka numer [...]/1) jest przedmiotem dzierżawy podmiotu o nazwie [...] sp. z o.o.

Obszar odpowiadający działce numer [...]/2 jest objęty na dzień dzisiejszy, w części, umową dzierżawy łączącą Gminę Miasto Poznań z [...] sp. z o.o.

Wartość rynkowa projektowanej działki numer [...]/5 w stanie z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny wynosi 720.705 zł, a jej wartość rynkowa według stanu z dnia zwrotu wynosi 795.389 zł. Z kolei wartość rynkowa projektowanej działki numer [...]/4 w stanie z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny wynosi 89.554 zł, a jej wartość rynkowa według stanu z dnia zwrotu wynosi 66.483 zł.

Miasto Poznań odmówiło, w toku postępowania przed Starostą Poznańskim, wyodrębnienia w budynku kamienicy zlokalizowanym na działce numer [...]/1, samodzielnych lokali mieszkalnych (tj. praw odrębnej własności lokalu wraz z przynależnościami).

Wojewoda Wielkopolski wskazał, że wnioskodawcom nie przysługuje zwrot działki numer [...]/1, gdyż brak jest norm kompetencyjnych na podstawie których można orzec o zwrocie poszczególnych lokali, tj. praw odrębnej własności lokalowej wraz z przynależnościami i częścią składową w postaci udziału we współwłasności nieruchomości wspólnej. Organ I instancji błędnie jednak orzekł o odmowie zwrotu działki numer [...]/2 albowiem na pewnym fragmencie tej działki nie zrealizowano nigdy żadnych inwestycji związanych, chociażby pośrednio, z celem wywłaszczenia.

Przedmiotowy wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej powinien być rozpatrywany na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie prawo własności nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zostało odjęte na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w latach 60 ubiegłego wieku, zaś podanie inicjujące postępowanie w I instancji wniesiono w 1990 r., to jednak przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. (a więc dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie m.in. aktów notarialnych zawartych w trybie art. 6 u.z.t.w.n., obowiązującej w okresie od 5 kwietnia 1958 r. do 31 lipca 1985 r. Powyższe wynika z art. 216 ust. 1 u.g.n.

Dopuszcza się aby cel wywłaszczenia uległ zmianie po akcie wywłaszczenia. Odróżniać należy jednak niedozwoloną zmianę celu wywłaszczenia - rozumianą jako jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji lub innym dokumencie konkretyzującym cel wywłaszczenia- od dopuszczalnej modyfikacji tego celu, obejmującej tylko takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam, jak np. modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca wyłącznie na dostosowaniu jej do usprawiedliwionych potrzeb inwestora (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa, s. 368-369 i tam powołane orzecznictwo sądów administracyjnych). Zmiana jakościowa celu wywłaszczenia jest niedozwolona w tym znaczeniu, że skutkuje uznaniem nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia i restytucją przymusowo odebranego prawa.

W sprawie ziściły się przesłanki zwrotu części działki numer [...]/2. Na gruncie znajduje się podwórze kamienicy, budynek warsztatowy, fragment drogi oraz parking strzeżony.

Wnioskodawcom przysługuje prawo zwrotu projektowanej działki numer [...]/4, albowiem stoi na niej budynek warsztatowy. Nigdy na tej części powierzchni ziemskiej nie powstał, ani nie funkcjonował bar "[...]". Warsztat nie był także wykorzystywany na cele związane z "[...]em".

Podobnie rzecz przedstawia się z projektowaną działką numer [...]/5. Na jej powierzchni zbudowano w toku niniejszego postępowania parking strzeżony, tj. po 1995 r. Parking zbudowano w miejscu, gdzie w przeszłości znajdowały się fontanna, ławki, zieleń przy barze "[...]". Skoro w dacie złożenia wniosku o zwrot na tej działce znajdował się teren wykorzystywany jako plac zabaw niewykorzystywany na potrzeby działalności kawiarni "[...]", to brak podstaw do odmowy zwrotu projektowanej działki numer [...]/5.

Organ odwoławczy odmówił zwrotu projektowanej działki numer [...]/3. Jest to pozostała część istniejącej aktualnie działki numer [...]/2 na której znajdują się: podwórze pomiędzy dwiema oficynami kamienicy, pozostałości po blaszanej chłodni oraz fragment drogi. Obszar ten był wykorzystywany dla potrzeb działalności zlokalizowanej na m.in. parterze rzeczonej kamienicy kawiarni "[...]" dla której funkcjonowania konieczne było współistnienie obiektów towarzyszących. Przykładowo: podwórze wylane asfaltem i trylinką było wykorzystywane przez pojazdy dostarczające produkty spożywcze do kawiarni, w chłodni przechowywano żywność, a droga dojazdowa - której dalszy ciąg biegnie do ulicy [...] - była niezbędna, aby możliwe było korzystanie z budynku kamienicy w sposób umożliwiający dostanie się do budynku np. samochodami dostawczymi. Dlatego uzasadniona jest odmowa zwrotu projektowanej działki numer [...]/3. Pośrodku podwórza powstała wspomniana chłodnia. Jest faktem notoryjnym, że obsługa tego typu obiektu wymagała i wymaga pewnej przestrzeni do poruszania się. Obejmowała ona pozostałą część podwórza - stosunkowo niewielką, bo odznaczająca się odległością około 5-6 metrów od chłodni w kierunku obu oficyn kamienicy. Skoro zatem uznano, że pozostała część podwórza - na której nie powstała chłodnia - służąca za plac manewrowy lub formę dojazdu do kawiarni "[...]" była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia, to taki sam wniosek należy przyjąć w odniesieniu do tej części projektowanej działki numer [...]/3, na której znajduje się dalszy ciąg drogi łączącej się następnie z drogą publiczną - ul. [...]. Konsekwencją modernizacji parteru i piwnic budynku kamienicy było bowiem to, że dojazd do kawiarni "[...]", dla pojazdów dostawczych obsługujących tenże obiekt, mógł odbywać się już od strony ulicy [...], po drodze, której fragment biegnie po części projektowanej działki numer [...]/3 (dawniej ów dojazd mógł odbywać się wprost od strony ulicy [...]). Skoro z taką konsekwencją wiązała się modernizacja przedmiotowej kamienicy, to jej wykorzystanie, w pewnej części, jako dojazd do m.in. kawiarni "[...]" wpisuje się w cel wywłaszczenia.

Konsekwencją zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest obowiązek zwrotu uzyskanego odszkodowania. W niniejszej sprawie odszkodowaniem za całą nieruchomość wywłaszczoną była kwota 819.927,98 zł. W skład tej kwoty wchodziło m.in. 82.764 zł za grunt, 90.779,50 zł za budynek warsztatu oraz 13.792,98 zł tytułem odszkodowania za nasadzenia za kultury ogrodnicze.

Skoro zwrotowi podlega część nieruchomości wywłaszczonej o powierzchni 654 m2, na której w przeszłości znajdował się ogród, uznano, iż proporcjonalna część otrzymanego wówczas odszkodowania, za projektowaną działkę numer [...]/5, wynosi 21.668,40 złotych. Wynika to bowiem z tego, że kwotę 82.764 zł podzielono przez powierzchnię całej nieruchomości (2498 m2) i przemnożono otrzymany wynik przez powierzchnię zwracanej działki. Nie dodano do tak uzyskanego wyniku kwoty 13.792,98 zł za nasadzenia ogrodnicze, albowiem na działce brak tychże nasadzeń w dacie zwrotu.

Biorąc pod uwagę, że zwrotowi podlega także część nieruchomości wywłaszczonej o powierzchni 61 m2, na której stoi budynek warsztatu, uznano, iż proporcjonalna część otrzymanego wówczas odszkodowania, za projektowaną działkę, wynosiła 2.020,93 zł za sam grunt (sposób obliczenia tej kwoty analogiczny jak w poprzednim akapicie) oraz 90.779,50 zł za budynek warsztatu szlifierskiego.

Suma tych kwot (114.468,83 złotych) podlega waloryzacji przy uwzględnieniu wskaźników rocznych cen towarów i usług konsumpcyjnych za okres 1980-2015, a także dostępnego miesięcznego wskaźnika z maja 2016 r.

Zgodnie z art. 140 ust. 2. u.g.n. odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. By uczynić zadość powyższemu, zostały sporządzone operaty szacunkowe rzeczoznawcy majątkowego M. S. z 11 marca 2016 r. Ze sporządzonych dokumentów wynika, że projektowane działki o numerach [...]/4 i [...]/5 są warte razem 861.872 złotych. Powyższe oznacza, iż kwota 11.345,96 złotych jako zwaloryzowane odszkodowanie podlegające zwrotowi, nie przewyższa wartości rynkowych zwracanych działek.

Wojewoda Wielkopolski przyznał w/w operatom szacunkowym wartość dowodową dla celów niniejszego postępowania administracyjnego w świetle art. 80 k.p.a.

W punkcie 2.B. orzeczono o odmowie zwrotu działki numer [...]/1, gdyż celem wywłaszczenia była "budowa" kawiarni "[...]", a właściwie nabycie gruntu zagospodarowanego na tenże cel przed formalnym wywłaszczeniem.

Według Wojewody na inwestycję kawiarni [...] zagospodarowano: cały parter frontu budynku, cały parter lewej oficyny kamienicy oraz parter prawej oficyny do ponad połowy (tj. włącznie z klatką "C", służącą jako przejście do korytarza komunikacyjnego z obiektem dobudowanym na sąsiedniej działce numer [...] (tj. dalszą częścią "[...]u"). Zestawienie tej konkluzji z tym w których miejscach przebiegają pionowe płaszczyzny od fundamentu do pokrycia dachu, prowadzi do wniosku, że nie jest możliwy fizyczny podział nieruchomości.

Zgodnie z art. 93 ust. 3b u.g.n. jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części.

Sprawdzenie, czy podział gruntu zabudowanego budynkiem w świetle powyższego przepisu nie wymaga wiadomości specjalnych. Wystarczające jest pozyskanie wspomnianych rzutów, ich przeanalizowanie i sprawdzenie, czy istnieje taki fragment budynku, który ze wszystkich stron jest oddzielony od jego reszty wspomnianymi pionowymi płaszczyznami. Takiego fragmentu przedmiotowego budynku można szukać dopiero od tego miejsca jego prawej oficyny, dokąd parter budynku zagospodarowano na cel zgodny z wywłaszczeniem (tj. kawiarnią "[...]"). Nie jest natomiast zasadne badanie, czy mógłby być dokonany podział fizyczny nieruchomości wzdłuż płaszczyzn pionowych występujących w lewej oficynie albo w części frontu kamienicy, skoro parter i piwnice tej części nieruchomości w całości zagospodarowano na kawiarnię "[...]".

W niniejszej sprawie analiza rzutów kolejno: piwnicy, parteru, a także poszczególnych pięter, prowadzi do przekonania, że od ściany oddzielającej klatkę "[...]" od lokalu numer [...], nie ma - analizując wszystkie kondygnacje budynku równocześnie - takiej części gruntu zabudowanego analizowanym fragmentem budynkiem, aby dało się wyodrębnić samodzielną część wspomnianego budynku. Brak ten wynika z tego, że na poszczególnych kondygnacjach ściany oddzielenia przeciwpożarowego lub pionowe płaszczyzny, tworzone przez ściany, przebiegają w różnych miejscach. To natomiast skutkuje brakiem ziszczenia się przesłanki, o jakiej mowa w art. 93 ust. 3b u.g.n., tj. istnienia pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego (albo ściany stanowiące pionowe płaszczyzny) usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu.

W polskim systemie prawnym nie jest także możliwy podział poziomy budynku, chociaż dokonanie takiego podziału - w realiach niniejszej sprawy - byłoby "najwłaściwsze", gdyż najłatwiej jest stwierdzić, które piętra nie zostały zagospodarowano na cel wywłaszczenia. Odrębna własność piętra jest konstrukcją prawną istniejącą w przeszłości. Nie jest jednak możliwe "tworzenie" takich praw własności obecnie.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami, w rozdziale 6 działu III wspomina o tym, że właściciel wywłaszczonej nieruchomości może żądać jej zwrotu. Nieruchomość, w rozumieniu tej ustawy, to grunt wraz z częściami składowymi z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (definicja legalna nieruchomości gruntowej zawiera się w art. 4 pkt 1 u.g.n.). To zatem oznacza, iż przedmiotem zwrotu [a także wcześniej wywłaszczenia (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 52-54)], w rozumieniu omawianej ustawy, mogą być budynki stanowiące odrębny przedmiot własności na mocy przepisów szczególnych lub lokale. Skoro można wywłaszczyć lokal lub budynek, stanowiące odrębny przedmiot własności, to można także tego rodzaju nieruchomości zwrócić.

Aktualnie aspekt odrębnej własności lokali reguluje ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm., dalej: "u.w.l.").

W niniejszym przypadku cała kamienica jest częścią składową gruntu stanowiącego działkę numer [...]/1. Nie istnieją, na dzień dzisiejszy, prawa własności do poszczególnych lokali, gdyż prawa takie nie zostały "wyodrębnione" i nie powstały skutecznie w myśl art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 u.w.l. Odrębna własność lokalu jest prawem, które powstaje na mocy wpisu do księgi wieczystej mającego charakter konstytutywny. Na dzień dzisiejszy nie istnieje odrębna własność żadnego lokalu w budynku przy ulicy [...] [...] w Poznaniu. Innymi słowy, chociaż fizycznie jest tak, że pewne wydzielone "organizacyjnie" i "technicznie" pomieszczenia w budynku tworzą poszczególne lokale, to w sensie prawnym lokale te nie stanowią, na chwilę obecną, odrębnej własności lokalu (tj. prawa rzeczowego).

Wywłaszczyciel w latach 70 ubiegłego wieku nabył całą nieruchomość, mimo świadomości, iż na cel wywłaszczenia zagospodaruje jedynie jej część w postaci przeważającej części parteru i części piwnic. Wywłaszczyciel nie wywłaszczył ówczesnych właścicieli z odpowiednich udziałów w przysługujących im praw, a to wszystko po to, by np. wyodrębnić wówczas odrębną własność lokalu użytkowego (a które to działanie, w aktualnym stanie prawnym, byłoby najrozsądniejsze), gdyż wówczas problematykę odrębnej własności lokali ujmował art. 133, 135-138 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. do 1979 r., dalej: "k.c. w stanie prawnym z 1979 r."). Te przepisy natomiast przewidywały, że odrębna własność lokalu dotyczyć może tylko lokali mieszkalnych. Lokale użytkowe, o ile takie istniały i niezbędne były do wykonywania zawodu przez właściciela lokalu, to zgodnie z art. 135 § 2 k.c. w stanie prawnym z 1979 r., stanowiły one część składową lokalu mieszkalnego. Brak możliwości ustanowienia w tym okresie odrębnej własności lokalu użytkowego stwierdzała także uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 30 maja 1980 r., sygn. akt III CZP 82/79 (OSNC 1981, nr 7, poz. 120). Wywłaszczyciel mógł zatem, co najwyżej, rozważać zasadność wywłaszczenia samego udziału, jednak wówczas - nie będąc wyłącznym właścicielem rzeczy - Skarb Państwa miałby trudności przy podejmowaniu decyzji co do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (przy tego rodzaju czynnościach była i jest potrzebna zgoda wszystkich współwłaścicieli, a Skarb Państwa, dysponując udziałem znacznie mniejszym, bo odpowiadającym procentowo powierzchni części budynku niezbędnej dla restauracji "[...]", byłby pozbawiony możliwości podejmowania jakichkolwiek decyzji co do budynku). Reasumując, w latach 70 ubiegłego wieku brak było konstrukcji (narzędzi) prawnych, które umożliwiałyby Skarbowi Państwa takie działania, wskutek których uzyskałby on prawo do interesującej go części przedmiotowego budynku. Z tego zatem powodu doszło do wywłaszczenia "ponad miarę".

Analogiczny brak konstrukcji prawnych, co do możliwości zwrotu części nieruchomości (budynku), wywłaszczonej w przeszłości niezasadnie w całości, zachodzi w dniu dzisiejszym. Wprawdzie aktualnie istnieje instytucja prawna odrębnej własności lokalu mieszkalnego lub użytkowego, jednakowoż prawa te powstają wskutek wpisu do księgi wieczystej, mającego charakter konstytutywny. Skoro nie ma ustanowionych dzisiaj odrębnych praw własności lokalu, to nie ma przedmiotu, który mocą decyzji administracyjnej można byłoby zwrócić. Istnieje w sprawie przedmiot, pojmowany fizykalnie, tj. budynek - kamienica - (jego pomieszczenia, lokale zajmowane przez ludzi), który nie został w pewnej części zagospodarowany na cel wywłaszczenia (wraz z poszczególnymi przynależnościami w postaci niektórych piwnic), ale przedmiot ten nie istnieje w sensie prawnym, tzn. jako prawo rzeczowe (prawo odrębnej własności lokalu).

Z tych względów nie istnieje możliwość zwrotu jakiejkolwiek fizycznie wydzielonej części działki numer [...]/1, ani też nie zachodzi możliwość by zwrócić prawa odrębnej własności tych lokali, na których nigdy nie powstał "[...]", wraz z przynależnościami w postaci piwnic i częściami składowymi w postaci odpowiednio wyliczonych udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej (gruntu pod budynkiem, klatki, dachu kamienicy i itp.).

Tak więc osoby uprawnione do zwrotu pewnej części budynku mieszkalnego, winny swoje roszczenia przenieść na drogę cywilnoprawną, gdyż Miasto Poznań w toku postępowania zwrotowego odmówiło ustanowienia odrębnej własności lokali. Skoro Miasto Poznań tak postąpiło to, zdaniem organu odwoławczego, świadomie przyjęło ono na siebie ciężar ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej.

W granicach niniejszej sprawy zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2005 r., sygn. akt II SA/Po 1219/03, którym uchylono decyzje organów obu instancji, odmawiające zwrotu całości nieruchomości, jednak z przyczyny formalnej. Sąd wywiódł wówczas, iż Prezydent Miasta Poznania nie może być organem orzekającym w sprawie, a zatem podlega wyłączeniu, skoro jest on zarazem organem wykonawczym Gminy Miasta Poznań, właścicielki nieruchomości, nie zainteresowanej zwrotem nieruchomości na rzecz poprzednich współwłaścicieli lub ich spadkobierców.

W tym wyroku Sąd przedstawił także wytyczne co do dalszego procedowania, które w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") wiążą. Wskazano, że "organy orzekające powinny były zatem dokonać jedynie wykładni pojęcia "budowa", gdyż jak wynika to choćby z wyroku NSA z dnia 22 VIII 2003 r., I SA 2622/01 ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni. (...)." Dalej Sąd podał, że ostatecznego ustalenia wymaga też kwestia terminu zakończenia prac na wywłaszczonej nieruchomości i ich charakteru. W wypadku ukończenia tych prac przed wywłaszczeniem należy rozważyć, czy sytuacja taka może być w ogóle uznana za realizację celu wywłaszczenia. Oprócz tego Sąd nakazał jednoznaczne ustalenie, na jakiej części nieruchomości wywłaszczonej nie zrealizowano celu wywłaszczenia.

Nie toczy się, ani też w przeszłości nie toczyło się postępowania cywilne o złożenie zastępczego oświadczenie woli, zamiast Miasta Poznania, mającego spowodować ustanowienie odrębnej własności poszczególnych lokali. Z tego powodu wzięto pod uwagę stan faktyczny obowiązujący w dacie orzekania. Innymi słowy orzeczono w taki sposób, że wzięto pod uwagę czy prawa rzeczowe do odrębnych lokali istnieją w dniu dzisiejszym. Brak tych praw powoduje, że nie można ich zwrócić.

Ponadto nie był możliwy zwrot całej działki numer [...]/1 z tej tylko przyczyny, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przed wywłaszczaniem, a nie po, co jest w sprawie bezsporne. W tej mierze podziela Wojewoda Wielkopolski w całości pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że "Należy zauważyć, iż art. 137 u.g.n. (...) nie przewiduje zatem możliwości żądania zwrotu nieruchomości, w przypadku gdy cel wywłaszczenia zrealizowany został przed wywłaszczeniem. Istota zbędności polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był zrealizowany) a nie na okoliczności, iż cel został zrealizowany przed formalnym stwierdzeniem wywłaszczenia. " (wyrok z [...] czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 237/11).

Reasumując, organ zrealizował wskazania WSA w Poznaniu wyrażone w prawomocnym wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt II SA/Po 1219/03, obligujące do rozważania, czy realizacja celu wywłaszczenia przed wywłaszczeniem, może być w ogóle uznana za realizację celu wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego ów fakt nie przesądza o zbędności części działki numer [...]/1 w postaci przeważającej części parteru kamienicy i fragmentu piwnic, a także projektowanej działki numer [...]/3 na cel wywłaszczenia.

Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie jedynym ewentualnym rozwiązaniem, byłoby wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie nie tyle odrębnej własności poszczególnych lokali (gdyż prawa takie na chwilę obecną nie istnieją), ale ekspektatywy tych praw. O ekspektatywie odrębnej własności lokalu wspomina ustawodawca m.in. w art. 19 ust. 1 ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222, ze zm.). Ekspektatywa odrębnej własności lokalu jest roszczeniem o ustanowienie przez spółdzielnię odrębnej własności lokalu na rzecz osoby, z którą spółdzielnia zawarła umowę o budowę lokalu (o której mowa w art. 18 ust. 1 tej ustawy). Roszczenie to powstaje z chwilą zawarcia umowy o budowę lokalu. Przełożenie tej konstrukcji na grunt niniejszej sprawy dałoby taki rezultat, że wskutek decyzji o zwrocie części nieruchomości wywłaszczonej, ale w postaci ekspektatyw praw odrębnej własności lokalowej, podmioty uprawnione do zwrotu mogłyby domagać się od Miasta Poznania takich działań, by prawa odrębnej własności lokalowej zostały wpisane i im przekazane, a w rezultacie spełniona zostałaby, wynikająca z art. 21 Konstytucji RP, zasada restytucji, na rzecz podmiotów uprawnionych, wywłaszczonych nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia.

Inną koncepcją jest natomiast przyjęcie, że decyzja o zwrocie nieruchomości wywołuje skutki podobne jak orzeczenie sądu powszechnego znoszącego współwłasność budynku mieszkalnego. Wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie części nieruchomości wywłaszczonej, zawierającej takie elementy jak postanowienie sądu znoszące współwłasność, jest możliwe.

Przeciwko zastosowaniu takiej konstrukcji przemawia jednak, zdaniem Wojewody Wielkopolskiego, brak w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepisu, który wprost na takie działanie by zezwalał. Odkodowanie tego rodzaju normy prawnej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwzględnieniem per analogiam art. 7 ust. 1 i następne ustawy o własności lokali oraz z odpowiednim przyrównaniem decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej do orzeczenia sądu powszechnego znoszącego współwłasność (które to orzeczenie sądu także umożliwia "powstanie" odrębnej własności lokalu), a to wszystko po to by zrealizować wartości konstytucyjne zakodowane w art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wykracza natomiast poza prawne możliwości działania Wojewody Wielkopolskiego.

W przedstawionym problemie prawnym dochodzi bowiem do kolizji dwóch dóbr chronionych rangi konstytucyjnej: zasady prawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej oraz z drugiej strony - pojmowanej ściśle - zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Jeśli bowiem ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani ustawa o własności lokali, nie przewidują w swej treści żadnego mechanizmu, tj. określającego co w stanie faktycznym, takim jak zaistniały, należy zrobić, a w szczególności, czy można zwrócić nieistniejące prawa odrębnej własności lokalowej - to narażeniem się na zarzut naruszenia zasady legalizmu jak i rażącego naruszenia prawa, byłoby takie orzeczenie w sprawie przez Wojewodę Wielkopolskiego. Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego wyłoniony problem prawny rozstrzygnąć może dopiero sąd administracyjny, którego orzeczenia mają tę właściwość, że wiążą zgodnie z art. 153 p.p.s.a. inne organy i sądy orzekające w sprawie.

Wojewoda Wielkopolski rozważał także wydanie decyzji o zwrocie odpowiednich udziałów, osobom uprawnionym do zwrotu, w prawie współwłasności działki numer [...]/1. Innymi słowy przedmiotem zwrotu miałby być udział we współwłasności tej nieruchomości wyrażony ułamkiem uwzględniającym, że pewien udział w tym prawie (proporcjonalnie określony do powierzchni lokali zagospodarowanych cel budowy kawiarni "[...]") przysługiwałby nadal Miastu Poznań (wobec odmowy zwrotu tego udziału w tym prawie). Udział ów zostałby natomiast zwrócony pod warunkiem, że osoby uprawnione do zwrotu doprowadzą do wyodrębnienia (jako współwłaściciele) odrębnych lokali własnościowych w taki sposób, by im przypadły lokale na wyższych kondygnacjach i części parteru (wraz z przynależnościami w postaci niektórych piwnic), a reszta lokali przypadłaby Miastu Poznań. Niemniej tego rodzaju rozstrzygnięcie, abstrahując od wysokiego poziomu jego skomplikowania, naruszałoby w sposób rażący art. 157 § 1 k.c, który stanowi: własność nieruchomości nie może być przeniesiona pod warunkiem ani z zastrzeżeniem terminu.

Z kolei zwrot samych udziałów we współwłasności działki numer [...]/1, na rzecz osób uprawnionych do zwrotu, bez jakiegokolwiek warunku, nie jest możliwy gdyż jego konsekwencją byłoby to, że współwłaścicielami całego budynku (a zatem w tym jego niewyodrębnionej prawnie części w postaci całego parteru i całej piwnicy) byłyby osoby wywłaszczone lub ich spadkobiercy. To natomiast godziłoby w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., albowiem prowadziłoby do tego, że prawem własności określonej nieruchomości (pojmowanej jako całość) dysponowaliby uprawnieni, chociaż część tej nieruchomości (tj. przeważająca część parteru oraz część piwnicy) została zagospodarowana na cel wywłaszczenia.

Reasumując, zdaniem Wojewody Wielkopolskiego w sprawie jest konstrukcyjnie niemożliwe zwrócenie lokali, poza wariantem, który można by rozważyć, polegającym na zwrocie ekspektatywy prawa odrębnej własności lokalu o skutkach prawnych porównywalnych z tymi, jakie generuje orzeczenie sądu znoszące współwłasność. W tej mierze jednak jest konieczne, aby uprzednio wiążąco wypowiedział się sąd administracyjny. By uchylić się od zarzutu, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy merytorycznie stwierdzono, że nie jest możliwy zwrot ekspektatywy odrębnej własności lokalowej wraz z przynależnościami i częściami składowymi w postaci udziału w nieruchomości wspólnej, a co za tym idzie, w sprawie takiej jak niniejsza, zasadna jest odmowa z tej przyczyny zwrotu całej działki numer [...]/1, mimo że pewna jej część nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniach Wojewoda podzielił zarzut Gminy Miasto Gdynia, że pewna część nieruchomości wywłaszczonej nadaje się do zwrotu. Mianowicie istnieje możliwość zwrotu części działki numer [...]/2. Nie podzielił natomiast poglądu odwołującej, że należało powołać biegłego do oceny możliwości podziału nieruchomości na potrzeby orzeczenia o częściowym jej zwrocie, tj. budynku kamienicy. Podział poziomy jest niemożliwy. Podział pionowy także nie jest możliwy, co wykazano na podstawie niewymagającej wiadomości specjalnych analizy rzutów wszystkich kondygnacji budynku kamienicy.

Zarzut naruszenia art.64 k.c. jest pozbawiony podstaw, gdyż nie toczy się postępowanie cywilne, przeciwko Miastu Poznań, mające na celu uzyskanie zastępczego oświadczenia woli. Zarzut ten miałby znaczenie tylko wówczas, gdyby takie postępowanie się toczyło. Należałoby wówczas rozważyć zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie mieli racji odwołujący reprezentowani przez adw. B. K., że cała nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia. Celem była modernizacja (budowa) "[...]u". Tego rodzaju działania inwestycyjne poczyniono przed zawarciem umowy wywłaszczeniowej, a zatem nie ziściła się przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia, co do całości przedmiotu postępowania. Zbędność natomiast zachodzi w odniesieniu do projektowanych działek o numerach [...]/4 i [...]/5, a także w stosunku do wszystkich kondygnacji budynku kamienicy poza parterem i piwnicą, a także względem części parteru oraz części piwnicy, na której nie zrealizowano inwestycji kawiarni "[...]". Na tej części parteru i piwnicy, a także na wyższych kondygnacjach budynku, nigdy nie powstał "[...]", a zatem jest to część budynku zbędna na cel wywłaszczenia i kwalifikuje się - co do zasady - do zwrotu.

Wskazano też, że organ w niniejszym postępowaniu nie bada czy cel publiczny uzasadniał wywłaszczenie, ale czy go zrealizowano. Podniesiony zarzut miałby sens, gdyby toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, której w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nigdy nie wydano. Wówczas bowiem możliwa byłaby weryfikacja, czy trafnie organ administracji publicznej zakwalifikował dany cel jako cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie. Skoro do wywłaszczenia doszło, to trzeba ustalić w postępowaniu o zwrot nieruchomości, czy zrealizowano to, co na nieruchomości planowano zrealizować.

Odwołujący zarzucili, że nie rozważono w sprawie, w myśl wyroku WSA w Poznaniu z 11 października 2005 r., sygn. akt II SA/Po 1219/03, czy realizacja celu wywłaszczenia przed zawarciem umowy wywłaszczeniowej, stanowi przesłankę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Argument ten jest chybiony. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą realizacja celu wywłaszczenia przed wywłaszczeniem nieruchomości nie oznacza zbędności nieruchomości. Kwestia ta miałaby znaczenie przy postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wówczas trzeba byłoby bowiem ocenić, czy istniał cel publiczny (do zrealizowania), a uzasadniający wywłaszczenie. Gdyby natomiast dowiedziono, że celu publicznego nie było w dacie wywłaszczenia mocą decyzji administracyjnej nieruchomości (w latach 70 ubiegłego wieku, a nie byłoby tego celu wtedy, gdyby zrealizowano ów cel znacznie wcześniej), to nie istniałaby podstawa do wydania decyzji o wywłaszczeniu.

W punkcie 1 Wojewoda Wielkopolski umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone w stosunku do podmiotu o nazwie Fundacja [...], gdyż zawiadomił o postępowaniu administracyjnym podmiot, który nie był, ani nie jest stroną postępowania administracyjnego.

W punkcie 2.A umorzono postępowanie I instancji w stosunku do takich podmiotów jak: [...], gdyż nie są oni stronami postępowania. Skoro organ I instancji doręczył decyzję posiadaczom bezumownym niektórych lokali, traktował je jak strony postępowania, to postępowanie administracyjne względem tych osób należało w określonej części umorzyć.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli reprezentowani przez adw. B.K.: [...] reprezentowani przez adw. B. K. zaskarżając w/w decyzję Wojewody Wielkopolskiego w części tj.- w zakresie:

1. całego pkt 2B, tj. odmowy zwrotu na rzecz wskazanych tam podmiotów prawa własności nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...] [...],stanowiącej działkę numer [...]/1;

2. całego pkt. 2D tj. odmowy zwrotu na rzecz wskazanych tam podmiotów prawa własności nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...] [...], stanowiącej projektowaną działkę numer [...]/3,odpowiadającą pozostałości części działki numer [...]/2.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 136 ust. 3 i 4, art. 137 ust. 1 i 2, art. 142 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i nie orzeczenie o zwrocie - odmowę zwrotu całej przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców, mimo zaistnienia wymienionych w ww. przepisach podstaw do wydania takiej decyzji, tj. zbędności w całości w/w nieruchomości na cel wywłaszczenia a co najmniej poprzez nie orzeczenie o zwrocie - odmowę zwrotu części przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców - w zakresie w jakim w/w nieruchomość i wywłaszczenie jej były zbędne pod budowę kawiarni "[...]";

2) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. poprzez dokonanie niedozwolonej, rozszerzającej wykładni przepisów wywłaszczeniowych i odmowę zwrotu nieruchomości wskutek nierozważenia czy wywłaszczenie całej w/w nieruchomości w celu budowy kawiarni ,.[...]" nosiło znamiona wywłaszczenia co do całości nieruchomości na cele "..użyteczności publicznej".

3) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 84 ust.1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że do wydania decyzji w niniejszej sprawnie nie jest wymagane zasięgnięcie opinii biegłego geodety w celu ustalenia możliwości ewentualnego podziału zabudowanej nieruchomości - działki [...]/1, podczas gdy dla stwierdzenia dopuszczalności podziału niezbędne jest posiadanie wiadomości specjalnych;

b) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i nienależyte

rozważenie stanu faktycznego sprawy oraz nie zebranie kompletnego materiału dowodowego, a w szczególności nierozważenie czy:

- możliwy jest zwrot w trybie administracyjnym zbędnej całości lub chociaż części nieruchomości wnioskodawcom z równoczesnym wyodrębnieniem w tym trybie zbędnych lokali mieszkalnych lub użytkowych stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, lub zwrot wnioskodawcom odpowiedniej części nieruchomości w celu umożliwienia im podjęcia działań mających na celu wyodrębnienie w/w lokali wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej, w sytuacji gdy w sytuacji w której Miasto Poznań nie wyraża zgody nie wyraża zgody na w/w wyodrębnienie lokali co jest sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa oraz ochrony własności i praw majątkowych;

b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie i uzasadnienie toku rozumowania organu przy dokonywaniu ustalenia, że brak jest możliwości podziału pionowego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot i że nie możliwy jest podział poziomy nieruchomości, tzn. wyodrębnienie w budynku samodzielnych lokali i określeniu ich udziałów w nieruchomości wspólnej.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji organu w części, tj. co do pkt 2B i 2D i przekazanie sprawy do organu I instancji w celu jej ponownego rozpoznania;

2. rozstrzygnięcie o kosztach sądowych postępowania według norm przepisanych i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego skarżących.

W uzasadnieniu skargi min. wskazano, że w § 4 umowy wywłaszczeniowej zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 08.10.1979 r. zapisano, że cała a nie w części przedmiotowa "nieruchomość przeznaczona jest pod budowę kawiarni »[...]«".

Nawet jeśliby przyjąć, że na inwestycję - budowę kawiarni [...], zagospodarowano cały parter frontu budynku, parter lewej oficyny oraz niewielkiej części oficyny prawej, to pozostała część, w tym w szczególności większa część prawej oficyny która nigdy nie była i nie jest wykorzystywana na działalność kawiarni "[...]" powinna podlegać zwrotowi. Błędnie organ II instancji wskazał, że podział nieruchomości jest niemożliwy, z uwagi na rzekomy brak pionowych płaszczyzn, które umożliwiłyby podział nieruchomości zabudowanej budynkiem, zgodnie z dyspozycją art. 93 § 3a u.g.n. W ocenie skarżących taka możliwość istnieje co do części prawej oficyny, a szczegółowy przebieg podziału powinien zostać wyznaczony w oparciu o opinię biegłego geodety. Organ odwoławczy całkowicie dowolnie przyjął, że ww. podział jest niedopuszczalny, mimo iż ustalenie powyższej kwestii wymaga posiadania wiadomości specjalnych, a w konsekwencji powołania biegłych i sporządzenia przez nich opinii w tym zakresie.

Skarżący mogliby podjąć czynności zmierzające do wyodrębnienia lokali ale dopiero po zwróceniu im chociażby w odpowiednich udziałach części w/w nieruchomości, tj., w sytuacji gdy staliby się (współ)właścicielami w/w nieruchomości.

W takim przypadku organ II instancji powinien albo wystąpić do Sądu o dokonanie takiego podziału a następnie podjąć decyzję o zwrocie odpowiedniej części lokali, albo uznać, że dopuszczalny jest zwrot całej nieruchomości połączony ze zwrotem na rzecz Miasta Poznań odszkodowania, albo chociaż zwrot odpowiedniego wielkościowo udziału we współwłasności nieruchomości, bowiem zgodnie z w/w przepisem art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z żadnych przepisów ustawy nie wynika zasada, zgodnie z którą zwrot jest niedopuszczalny, jeśli miałby prowadzić do powstania na nieruchomości współwłasności Miasta Poznania z innymi podmiotami lub lokali prawnie wyodrębnionych w odpowiednim trybie.

W ocenie skarżących, organ II instancji był władny do wydania orzeczenia w oparciu o rozważaną konstrukcję ekspektatywy, gdyż w obecnym systemie prawnym brak jest jakichkolwiek przepisów, które choćby pośrednio zakazywałyby przyznania ekspektatywy własności przyszłych lokali.

Cała działka nr [...]/2 powinna zostać zwrócona następcom prawnym wnioskodawców, bowiem co do całości działki, a nie jak błędnie przyjął organ II instancji, tylko części, nie został spełniony cel umowy wywłaszczeniowej, jakim była budowa kawiarni "[...]". Nie można bowiem w oparciu o jakikolwiek materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie przyjąć, że podwórze czy fragment drogi, które znajdują się na projektowanej działce [...]/3, były elementem budowy kawiarni "[...]".

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu także Gmina Miasto Gdynia zaskarżając ją w części, tj. w zakresie odmowy zwrotu działki nr [...]/1 i oraz projektowanej działki nr [...]/3 oraz w zakresie zwrotu zwaloryzowanej odszkodowania, zarzucając jej naruszenie:

1) przepisu art. 153 p.p.s.a poprzez brak uwzględnienia wskazań co do określenia celu wywłaszczenia jako budowy kawiarni "[...]", zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt II SA/Po 1219/03,

2) przepisu art. 136 w związku z art. 137 u.g.n poprzez przyjęcie przez Wojewodę Wielkopolskiego, że celem wywłaszczenia była modernizacja kawiarni "[...]", podczas gdy w rzeczywistości, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, była nim budowa kawiarni "[...]",

3) przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne i nie mające uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym przyjęcie, iż na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia,

4) przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie, że część zwracanej nieruchomości, na której znajdował się dawny warsztat powinna obejmować prócz samego budynku, przynajmniej część terenu do niego przyległego, gdyż na nim również nie zrealizowano celu wywłaszczenia,

5) przepisu art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez brak dążenia do przywrócenia prawa własności nieruchomości prawowitym właścicielom oraz przez niedokonanie czynności mających na celu kompleksowe załatwienie sprawy, a także nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego oraz indywidualnego - a to przez przedłużenie procesowania w sprawie i brak jednoznacznego stanowiska organu odwoławczego odnośnie zwrotu ekspektatywy odrębnej własności lokali na rzecz wnioskujących o zwrot,

6) art. 6, 7 oraz 15 k.p.a. poprzez uchylenie się przez Wojewodę Wielkopolskiego od merytorycznego załatwienia sprawy oraz bezpodstawne przerzucenie tego obowiązku na Sąd administracyjny,

7) przepisu art. 140 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania konkretnych kwot, do zwrotu których zobowiązani są spadkobiercy byłych na rzecz Gminy Miasta Poznań.

Skarżąca wniosła o:

1)uchylenie we wnioskowanej części zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 : 2016 r., Nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.,

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Gminy Miasta Gdyni kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarzucono, że wbrew wiążącym wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu organy prowadzące postępowanie naruszyły art. 136 w związku z art. 137 u.g.n. Istotą tego naruszenia jest to, że Wojewoda Wielkopolski przyjął, że celem wywłaszczenia była modernizacja kawiarni "[...]", nie zaś jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego jej budowa.

Organ odwoławczy w swojej decyzji wielokrotnie cel określa raz jako budowę, raz jako modernizację kawiarni "[...]". Wskazano, iż modernizacja i budowa to są tożsame pojęcia. Natomiast w legalnej definicji pojęcia budowy, zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nie ma mowy o modernizacji. Skoro budową jest wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowa i rozbudowa, to nie można twierdzić, iż przez budowę należy rozumieć również modernizację. Z dokumentów na podstawie, których poczyniono prace remontowe, oraz z posiadanej wiedzy odnośnie zakresu wykonanych robót, wynika, że nieruchomość została faktycznie wywłaszczona, by ulepszyć już istniejący budynek usługowy, a nie by go wybudować, rozbudować, tudzież przebudować, a to stoi w oczywistej sprzeczności z celem wynikającym z aktu notarialnego.

Naruszono też przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne i nie mające uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym przyjęcie, iż na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia. Podkreślono, że przedmiotowa nieruchomość już w dniu wywłaszczenia była zbędna na realizację celu powołanego w akcie notarialnym z dnia 8 października 1979 r., który określał go jako "budowę kawiarni [...]". W chwili przeniesienia własności nieruchomości, kawiarnia już istniała (była wybudowana) a wszelkie realizowane na niej prace modernizacyjne (ulepszeniowe), nie sposób uznać za realizację celu.

Nie sposób uznać, że cel wywłaszczenia można wywodzić i doprecyzowywać na podstawie innych, bardzo szeroko i swobodnie rozumianych, środków dowodowych jak np. opracowania architektoniczno-konstrukcyjnego z listopada 1974, czy protokołu odbioru i przekazania obiektu do użytku z 1977 r. Tego rodzaju dokumenty służą do oceny realizacji celu, nie jego określenia.

Doszło także do naruszenia przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez nie uwzględnienie, że infrastruktura, nie obejmowała wyłącznie samego jego budynku. Wojewoda przy odmowie zwrotu działki nr [...]/3 argumentował, że na niej ulokowane były obiekty współtowarzyszące kawiarni Konsekwentnie, również przy zwrocie budynku warsztatowego, posadowionego na działce nr [...]/4, należało uwzględnić nie samą jego bryłę, a także część podwórza i dojazdu do niego i w całokształcie uznać tą przestrzeń za zbędną na cel wywłaszczenia.

Okolicznością bezsporną jest, że na cel wywłaszczenia nie wykorzystano większej części czterokondygnacyjnego budynku (oraz bocznych trzykondygnacyjnych oficyn) znajdującego się na działce nr [...]/1. Nie sposób więc uznać, że odmowa zwrotu całej działki nr [...]/1 w swej istocie odpowiada prawu oraz zasadom sprawiedliwości społecznej, które mają za zadanie wzmacniać zasadę równej ochrony praw majątkowych.

Zdaniem skarżącej słuszna jest koncepcja przedstawiona przez Wojewodę Wielkopolskiego odnośnie zwrotu ekspektatywy odrębnej własności lokali, co do których nie ma wątpliwości, że cel wywłaszczenia nie został na nich zrealizowany Gdyby jednak Sąd nie uwzględnił takiej konstrukcji prawnej, skarżąca stoi stanowisku, że postępowanie winno być zawieszone, by strony miały możliwość wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego, by na podstawie art. 64 k.c. ubiegać się o wydzielenie odrębnej własności lokali.

Przyjęcie przez Wojewodę Wielkopolskiego, że wyłoniony problem prawny ekspektatywy rozstrzygnąć może sąd administracyjny, którego orzeczenia mają tę właściwość, że wiążą zgodnie z art. 153 p.p.s.a stanowi uchylenie się od merytorycznego załatwienia sprawy i stanowi naruszenie przepisu art. 6, 7 oraz, co szczególnie istotne przepisu art. 15 k.p.a.

Organ II instancji naruszył również art. 140 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania konkretnych kwot do zwrotu których zobowiązani są spadkobiercy byłych właścicieli na rzecz Gminy Miasta Poznań. Organ odwoławczy określił jedynie wysokość zwaloryzowanego odszkodowania i przy każdej ze stron określił jej ułamkowy udział w prawie własności zwracanej nieruchomości, podczas gdy każda z osób zobligowana do zwrotu odszkodowania powinna wiedzieć jaką dokładnie kwotę winna uiścić.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. S. zaskarżając ją w całości i wnosząc na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b i c oraz 200 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 22 września 2014 roku (znak: [...]), a następnie przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także o zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnie i uznanie, że zgodnie z obowiązującymi przepisami nie jest możliwy zwrot udziału w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości, na którym nie zrealizowano celu wywłaszczenia,

- art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie,

2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia

wydanego w sprawie, a mianowicie:

a) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich możliwych i niezbędnych czynności, które pozwoliłyby stwierdzić, czy możliwy jest zwrot na rzecz skarżących ułamkowych części udziału w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości, na którym nie został zrealizowany cel wywłaszczenia,

b) art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie wniosku dowodowego w zakresie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia czy jest możliwy jest fizyczny podział nieruchomości poprzez zwrot na rzecz skarżących ułamkowych części udziału w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości,

c) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nie poczynienie ustaleń, które winny być dokonane w drodze dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji na okoliczność jaki udział w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości stanowi część nieruchomości przeznaczona pod realizację celu wywłaszczenia - kawiarni "[...]", a w konsekwencji jaki udział w prawie własności nieruchomości powinien zostać zwrócony na rzecz skarżących jako udział, na którym nie zrealizowano celu wywłaszczenia.

Jak wynika z treści przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części...". Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera przy tym definicji części nieruchomości. W ocenie skarżącej, z literalnego brzmienia przepisu, ani z wykładni systemowej i funkcjonalnej nie wynika jednoznacznie by stwierdzenie "część nieruchomości" miało dotyczyć wyłącznie fizycznej części gruntu, a nie prawa udziału, w tym również udziału w nieruchomości budynkowej. Również to, że pojęcie udziału we współwłasności istnieje w ramach porządku prawnego, a nie zostało wymienione w treści art. 136 ust. 3 u.g.n., nie oznacza automatycznie, że zwrotowi nie może podlegać wywłaszczony udział we własności. Pod pojęciem części nieruchomości ustawodawca rozumie również udział we współwłasności, który zresztą na płaszczyźnie prawa cywilnego również tak jest rozumiany (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 roku, sygn. akt IV SA/Po 587/14).

Interpretacji art. 136 ust. 3 u.g.n. należy dokonywać w powiązaniu z art. 112 u.g.n. dopuszczającym możliwość wywłaszczenia udziału w prawie własności. Co prawda, w niniejszej sprawie, sytuacja taka nie miała miejsca, albowiem wywłaszczeniem objęta została cała nieruchomość, to faktyczny cel wywłaszczenia zrealizowany został wyłącznie na jej części (parter budynku). Mając na uwadze powyższe, na zasadzie analogii, skoro obowiązujące przepisy dopuszczają możliwość wywłaszczenia udziału w prawie własności, to w świetle konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności uznać należy, iż dopuszczalny jest zwrot udziału w prawie własności i to nawet w sytuacji, w której wywłaszczeniem objęta została cała nieruchomość, a nie tylko jej część. Skoro bowiem udział w prawie własności nieruchomości korzysta z takiej samej ochrony prawnej, jak prawo własności, to brak jest jakichkolwiek podstaw aby wyłączyć konstytucyjną ochronę własności wobec faktycznie wywłaszczonego udziału, na którym faktycznie nie zrealizowano celu wywłaszczenia.

Źródłem konstytucyjnego prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia są przepisy art. 64 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 roku sygn. akt SK 26/14).

Niezależnie od argumentacji przedstawionej w pkt I niniejszej skargi, wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania organ nie podjął żadnych czynności, które miałyby na celu ustalenie, czy możliwy jest zwrot na rzecz skarżących ułamkowych części udziału w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości, na którym nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Organ nie powołał biegłego, który ustaliłby jaki dokładnie udział w nieruchomości został faktycznie przeznaczony pod kawiarnię "[...]", jak również, jaki udział w nieruchomości nie został przeznaczony na pierwotny cel wywłaszczenia, a co za tym idzie winien zostać zwrócony skarżącym. Tym samym organ nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie możliwości wydzielenia odrębnych lokali, które mogłyby powstać w wyniku zwrotu udziału w nieruchomości na rzecz spadkobierców właścicieli nieruchomości i przypaść na ich rzecz.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie alternatywnie zaś, w razie uznania zasadności skarg wyłącznie w zakresie punktu 2B zaskarżonej decyzji wniósł o uchylenie wyłącznie, mających charakter samodzielnych rozstrzygnięć w skomplikowanej pod względem struktury decyzji zwrotowej: punktu 2B zaskarżonej decyzji i poprzedzającego go punktu I decyzji Starosty Poznańskiego z 22 września 2014 r., znak [...], a w pozostałym zakresie oddalenie skargi.

W uzasadnieniu m.in. wskazano, że skarga Gminy Miasto Gdynia nie jest zasadna. Wskazano, że ocena wyrażona w wyroku WSA w Poznania z 11 października 2005 r., sygn. akt II SA/Po 1219/03, interpretując ją ściśle, że celem wywłaszczenia była budowa w rozumieniu ówczesnego art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974 Nr 38, poz. 2[...] ze zm., dalej: "prawo budowlane z 1974 r.") - jest spójna z ustaleniami organu. Organ II instancji przyjął, że skoro wywłaszczyciel chciał na parterze budynku na ówczesnej działce numer [...] zorganizować bar "[...]", to skoro na zapleczu (podwórzu) kamienicy posadowiono m.in. dwie chłodnie (dla potrzeb baru), to zgodne z celem wywłaszczenia jest takie zagospodarowanie tego podwórza i użytkowania, a co z kolei uzasadnia odmowę zwrotu projektowanej działki numer [...]/3.

Wojewoda Wielkopolski przyznał, że w kilku miejscach uzasadnienia decyzji pojawiają się zwroty, że celem wywłaszczenia była: "budowa baru [...]", "przebudowa mająca na celu powstanie baru [...]", czy też "modernizacja budynku". Rację ma skarżąca. że nie są to pojęcia tożsame, co wynika z art. 2 ust. 2 i 3 prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy wskazał, że był to skrót myślowy wynikający z tego, że w różnych dokumentach archiwalnych w różny sposób określana jest planowana wówczas inwestycja. Jest oczywiste, że celem wywłaszczenia nie mogła być budowa baru "[...]" rozumiana jako roboty budowlane mające na celu stworzenie jakiegoś nowego obiektu, gdyż wykonanie takich robót poprzedzać musiałoby zburzenie budynku kamienicy, a czego nie planowano. W istocie w niniejszej sprawie doszło do przebudowania części budynku kamienicy w rozumieniu przedstawionym w aktualnym art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. [...]0 ze zm.). Ubocznie warto zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r., przebudowa (podobnie jak rozbudowa) to była także budowa.

Odnosząc się do zarzutu, że Wojewoda Wielkopolski dla określenia celu wywłaszczenia posłużył się dowodami, które służą do ustalenia przebiegu jego realizacji, nie zaś konkretnego wskazania, czy doprecyzowania celu wywłaszczenia wyjaśniono, że powołano się na załącznik graficzny do decyzji Naczelnika Dzielnicy Poznań-Grunwald w Poznaniu z 14 grudnia 1974 r., znak [...], powołanej w § 4 aktu notarialnego z 88 października 1979 r., rep. [...]. Decyzja będąca źródłem celu wywłaszczenia powstała przed zawarciem umowy wywłaszczenia, podobnie jak cała koncepcja przebudowy ciągu handlowego przy ulicy[...] w Poznaniu.

Organ II instancji pokazał wady i zalety każdego z możliwych rozstrzygnięć i wybrał ten wariant interpretacyjny (odmowa zwrotu działki numer [...]/1 z przyczyn zreferowanych w uzasadnieniu decyzji), który uznał za słuszny.

Odnośnie zarzutu naruszenie art. 140 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez niewskazanie konkretnych kwot odszkodowania, które zwrócić ma każda osób uprawnionych do zwrotu wskazano, że ani z przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n., ani z art. 107 § 1 k.p.a. w świetle art. 1 k.p.a nie można wywieść, że trzeba wypisać w sentencji decyzji kwotę, którą zwrócić ma każdy uprawniony do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.

Nie jest zasadna skarga B. S., która zarzuca m.in., że należało zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrócić udziały w prawie własności całej działki numer [...]/1, obliczone jednak stosownie do powierzchni wykorzystania budynku kamienicy na cele "budowy kawiarni [...]". W niniejszej sprawie nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia część działki numer [...]/1, ale w postaci niektórych pięter budynku kamienicy. Zwrot udziału w prawie własności, na rzecz wywłaszczonego współwłaściciela (lub jego następcy prawnego), dotyczy sytuacji gdy cała nieruchomość lub jej wydzielona lub "nadająca się do wydzielenia część", nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Wówczas zaś za zwrotem udziału w prawie własności przemawia fakt, że wniosek o zwrot został złożony nie przez wszystkich uprawnionych. Gdyby zrobić tak jak napisał pełnomocnik B. S., to osoby uprawnione do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej stałyby się współwłaścicielami całej działki numer [...]/1 (razem z Miastem Poznań, które zachowałoby prawo własności nieruchomości w pewnym udziale), chociaż niemal cały parter oraz cała piwnica znajdującego się na niej budynku został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Takie rozstrzygnięcie nie byłoby zgodne z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.

Zarzut skarżących reprezentowanych przez adwokata B. K., że w sprawie konieczne były wiadomości specjalne dla oceny, czy możliwy jest fizyczny podział działki numer [...]/1 w taki sposób, aby wydzielić część budynku niezagospodarowaną na cele kawiarni "[...]" jest pozbawiony podstaw w świetle art. 93 ust. 3b u.g.n. W aktach sprawy znajdują się wszystkie rzuty kondygnacyjne budynku. Z tych rzutów wynika, że płaszczyzny pionowe wzdłuż których możliwy jest podział budynku, zgodnie z art. 93 ust. 3b u.g.n., nie występują w tych samych miejscach na poszczególnych piętrach budynku. Skoro jest tak, że na różnych piętrach poszczególne ściany oddzielające lokale i pokoje, przebiegają w różnych miejscach, to nie da się podzielić budynku. Stwierdzenie powyższego nie wymaga wiadomości specjalnych.

Organ odwoławczy wniósł, w razie uznania przez WSA w Poznaniu zasadności części skargi w zakresie spornych punktów 2B lub 2D decyzji, o zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a w taki sposób, aby uchylić jedynie wadliwą część zaskarżonej decyzji, bowiem niniejsze postępowanie toczy się już ponad 25 lat. Nie ulega wątpliwości, że zwrot działek o numerach [...]/4 i [...]/5 jest zasadny - podobnie jak podział działki numer [...]/2. Nikt nie zaskarżył tej części decyzji - poza [...], która nie wykazała na czym polega wadliwość korzystnych dla niej punktów 2C i 2E. Podobnie rzecz przedstawia się w kwestii odmowy zwrotu projektowanej działki numer [...]/3.

Na rozprawie w dniu 15 marca 2017r. pełnomocnik [...] zmodyfikował skargę w ten sposób, że ograniczył ją cofając skargę w zakresie punktów 2C, 2E i 2 F.

Postanowieniem tut. Sądu z dnia 31.10.2016r. połączono sprawy o sygn. IV SA/Po 726/16,727/16 i 728/16 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. IV SA/Po 726/16.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego jako organu odwoławczego uchylające decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 22.09.2014r. nr [...] odmawiającą zwrotu zabudowanej nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...]/1 i działka nr [...]/2 stanowiącej obecnie własność Miasta Poznania.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 24 czerwca 2016r. nr [...]:

1) umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone w stosunku do Fundacji [...];

2) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł w tym zakresie w ten sposób, że:

A. umorzył postępowanie I instancji prowadzone w odniesieniu do nieruchomości położonej w Poznaniu przy ulicy [...] [...], stanowiącej działkę numer [...]/1 w stosunku do wskazanych podmiotów;

B. odmówił zwrotu na rzecz wskazanych podmiotów prawa własności nieruchomości położonej w Poznaniu przy ulicy [...] [...], stanowiącej działkę numer [...]/1;

C. zwrócił na rzecz wskazanych podmiotów wskazane udziały w prawie własności nieruchomości złożonej z projektowanych działek o numerach [...]/4 i [...]/5, odpowiadającym części działki numer [...]/2;

D. odmówił zwrotu na rzecz w/w podmiotów prawa własności nieruchomości położonej w Poznaniu przy ulicy [...] [...], stanowiącej projektowaną działkę numer [...]/3, odpowiadającą pozostałej części działki numer [...]/2;

E. zatwierdził podział działki numer [...]/2, arkusz mapy 10, obręb Łazarz o powierzchni 0,1641 ha na działki o numerach [...]/3 o powierzchni 0,0920 ha, [...]/4 o powierzchni 0,0061 ha i [...]/5 o powierzchni 0,0654 ha, arkusz mapy 10, obręb Łazarz, zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości, stanowiącą załącznik do decyzji;

F. określił, iż na w/w podmiotach stosownie do zwróconych im w punkcie 2.C. udziałów w prawie własności projektowanych działek o numerach [...]/4 i [...]/5, arkusz mapy 10, obręb Łazarz, spoczywa obowiązek zwrotu, na rzecz Miasta Poznania, razem kwoty 11.345,96 złotych, tytułem zwaloryzowanej na dzień wydania tej decyzji, części otrzymanego przez wskazane osoby odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej.

Organ odwoławczy po uprzednim uchyleniu decyzji organu I instancji merytorycznie (reformatoryjnie) rozstrzygnął sprawę dążąc do jej zakończenia. Dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ II instancji rozpoznając odwołanie prawidłowo zastosował powyższą normę prawną. Według tej regulacji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić trzeba, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Wskazać należy, że konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być odczytywana w połączeniu z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Jeżeli występuje daleko idąca wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, polegająca na tym, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, to zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższej regulacji normatywnej wynika, że dla podjęcia decyzji kasacyjnej konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to jednak nie stanowi przesłanki wystarczającej; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, opublikowany w Lex/el). Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, które w tym zakresie jest jednolite. Przede wszystkim wskazuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej znajduje uzasadnienie w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który ma istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (wyrok WSA w Kielcach z 02.02.2012 r., sygn. akt II SA/Ke 843/11).

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełnienia w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym.

Artykuł 136 k.p.a. normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, określając go jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania. Jedynie rzeczywiście uzupełniające w stosunku do całości postępowania dowodowego środki dowodowe mogą być przeprowadzone w ramach zastosowania art. 136 k.p.a."(tak A.Wróbel i M. Jaśkowska w komentarzu do art.136 k.p.a., teza 6, LEX/El).

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że istota dodatkowego postępowania wyjaśniającego sprowadza się do możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2010 r., II SA/Sz 566/10, LEX nr 754830). Jak zauważa B. Adamiak, organ odwoławczy nie będzie mógł konwalidować wadliwości postępowania dowodowego – przeprowadzając postępowanie dowodowe we własnym zakresie – jeżeli ustali, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu uzyskania niezbędnych dowodów (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 540). Podobnie wskazuje J.P. Tarno, podkreślając, że organ odwoławczy nie może przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części w zastępstwie organu pierwszej instancji, gdyż "pozbawiłby bowiem w ten sposób stronę prawa kwestionowania podstawowych ustaleń tego postępowania w odwołaniu od decyzji, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania" (J.P. Tarno, Uprawnienia..., s. 226). Z. Kmieciak wskazuje natomiast, że użyte w tym przepisie słowo "dodatkowe" należy ustalać, mając na uwadze konkretny stan faktyczny i prawny oraz skalę potencjalnych czynności wyjaśniających, trafnie dopuszczając przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nawet w sytuacjach ewidentnych zaniedbań organu pierwszej instancji, "jeśli uzupełnienie materiału dowodowego sprowadzałoby się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organów odwoławczych, a okoliczności sprawy wskazywałyby na zasadność odwołania" (Z. Kmieciak, Odwołania..., s. 88; por. komentarz do art. 138 § 2).

W wyroku z dnia 22 maja 2013 r., II SA/Gl 1398/12, LEX nr 1347390, WSA w Gliwicach wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 136 może być uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, nie jest tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 marca 2016 r. o sygn. II OSK 1624/14 (publ. CBOSA) wyjaśnił, że przepis art. 136 k.p.a. dopuszcza przeprowadzenie przez organ II instancji wyłącznie "dodatkowego" postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jednocześnie organ ten musi mieć na względzie zarówno określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, której nie może naruszyć, jak również ograniczenia wynikające z art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 954/16, publ. CBOSA) przyjął, że uwzględniając okoliczność, że operat jest najistotniejszym dowodem w sprawie, jeżeli rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi jego aktualności, organ odwoławczy musiałby na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W świetle przepisu art. 136 k.p.a. "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 k.p.a.), a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Gl 895/15, CBOSA)

Ustalenie z jakiej działki powstała działka, której zwrotu domagają się wnioskodawcy, jak również celu jej wywłaszczenia, w tym ustalenie czy cel ten uległ modyfikacji a wreszcie czy został on zrealizowany w okresie wymaganym ustawą - to kwestie podstawowe dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 i art. 137 u.g.n.). Wskazany wyżej, konieczny do wyjaśnienia, zakres sprawy przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, które można by było przeprowadzić w oparciu o art. 136 k.p.a. Dokonanie poprawnych ustaleń, co do okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, dopiero przez organ odwoławczy, stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 października 2015 r., sygn. I OSK [...]12/14, publ. CBOSA)

Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 września 2016 r., sygn. II SA/Gd 260/16 (publ. CBOSA) potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sporządzenie czy też potrzeba sporządzenia nowego operatu radykalnie zmieniającego operat pierwotny, w szczególności co do metodologii i zastosowania innych reguł wyceny, uzasadniałyby kasację decyzji organu pierwszej instancji z uwagi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych okoliczności sprawy. Operat rzeczoznawcy, w istocie mający charakter opinii biegłego, jest bowiem jedynym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W takiej właśnie sytuacji występuje naruszenie zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., skoro operat szacunkowy bezpośrednio wpływa na treść decyzji ustalającej obowiązek finansowy. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1753/06 (publ. w CBOSA), wydanym na tle poprzedniego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., lecz nadal aktualnym, "w trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, to jest ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części (...)". Potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości uzasadnia zatem zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a więc wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania.

Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 5 listopada 2013 r. o sygn. II SA/Op 3[...]/13, publ. CBOSA) zgodnie z art. 156 ust. 1 i 3 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W sprawie o wywłaszczenie nieruchomości, opinia biegłego zawsze może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 4 u.g.n. Uzupełnienie operatu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zazwyczaj wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09). Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma istotne znaczenie dla podmiotu wywłaszczanego. Strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 k.p.a. jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach.

Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, LEX nr 338621).

Sąd orzekający podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn., VII SA/Wa 2478/15, publ. CBOSA), iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.

Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez I instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.).

Tym samym aktualny jest pogląd, iż organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Przeciwnie jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia.

Analogiczny pogląd wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2016 r., o sygn.VII SA/Wa 2265/15 (publ. LEX nr 2148986).

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 maja 2014 r. o sygn. I OSK [...]91/12 (publ. CBOSA) wskazał, że ponieważ w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia własności nieruchomości, istotnie zasadniczym dowodem jest operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc - z uwagi na, wyrażoną w art. 15 k.p.a., zasadę dwuinstancyjności, tego rodzaju dowód może być przeprowadzony tylko w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w innym wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r. o sygn. I OSK 918/15, publ. CBOSA) stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ustalenia odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia zasadniczym dowodem jest operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy dokonuje oceny wartości wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślono, że postępowanie to - w myśl art. 15 k.p.a. - jest prowadzone dwuinstancyjnie, co oznacza, iż po wydaniu decyzji przez organ I instancji, strony postępowania mają prawo wnieść od niej odwołanie, które rozpoznaje organ odwoławczy. Jego rolą jest zaś nie tyle rozpoznanie samego odwołania a ponowne rozpoznanie sprawy w całości. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta (vide: Barbara Adamiak, Janusz Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 11 Wydanie, Wyd. C.H. Beck, str. 84). Przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może dotyczyć dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający. Odnosi się ono bowiem tylko do kwestii uzupełniających.

Z tych powodów orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawsze jednolicie przyjmowało, że z uwagi na treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w sprawie, w której istotą było ustalenie wysokości odszkodowania, winien być przeprowadzany w postępowaniu przed organem I instancji (vide np. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 226/10, z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 624/09, z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1753/6 i z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 2058/97).

Brak jest więc dostatecznego uzasadnienia by przyjmować, że szybkość postępowania może być - w przypadku orzekania o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - dostatecznym usprawiedliwieniem dla nieprzestrzegania jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego.

Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej u.g.n.).

Zgodnie z treścią przepisu art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 i z 1982 r., Nr 11, poz. 79).

Wskazany wyżej przepis art. 216 u.g.n. rozszerza możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na te nieruchomości, które nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto. Z tego wynika, że roszczenie obejmujące zwrot nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach art. 136 ust. 3 i nast. u.g.n. może dotyczyć nieruchomości, których prawo własności Skarb Państwa nabył na podstawie wywłaszczenia oraz zdarzeń prawnych taksatywnie wymienionych w przepisie art. 216 u.g.n.

Odpowiednie stosowanie - zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. - przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami m.in. do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. oznacza, że choć oczywiście skutek - w postaci wywłaszczenia nieruchomości - jest zawsze ten sam, niezależnie od tego, czy doszło do niego w drodze decyzji administracyjnej, czy na skutek czynności prawnej, określonej w tym przepisie, ale przy rozpoznawaniu wniosków zwrotowych konieczne jest jednak uwzględnienie specyfiki sytuacji, w której doszło do pozbawienia osoby dawniej uprawnionej do nieruchomości, jej dotychczasowych praw. (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 05.07.2016r. o sygn. I OSK 2[...]6/14, publ. CBOSA)

Trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, że: "Na tle art. 136 ust. 3 u.g.n., że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej." (wyrok dostępny w CBOSA).

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art.136 ust.3 i 137 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.

Artykuł 136 ust. 3 u.g.n. dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, a nie zwrotu nieruchomości lub jej części wywłaszczonej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub w jej trybie. Upoważnia to do stwierdzenia, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy to nastąpiło. Jednak wywłaszczenie musiało nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy i zgodnie z jej brzmieniem

Według art.137 ust.1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1/ pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jednocześnie jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od terminu jego realizacji, to nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. Wskazane wyżej regulacje mają zastosowanie tylko wtedy, gdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia (vide: Wyrok WSA w Łodzi z 7 czerwca 2013 roku, sygn. akt II SA/Łd 372/13) Takie samo stanowisko zajęto w wyroku NSA w Warszawie z dnia 01.08.2014r., sygn. I OSK 36/13 oraz w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 271/08 (publ.CBOSA) wskazując, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W ocenie sądu nie jest do przyjęcia stanowisko, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie wskazanych terminów. Wówczas w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - w szczególności, gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - organ orzekający o zwrocie musiałby ustalać dokładną datę realizacji celu wywłaszczenia. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie omawianych terminów 7 albo 10 lat, byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo, iż nieruchomość była (lub jest) wykorzystywania zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego. (tak również w wyroku WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 599/14, publ. CBOSA) Sąd orzekający aprobuje ten pogląd.

Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jeżeli nie ma już tego celu publicznego do zaspokojenia, tym samym dla właściciela (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) nie ma już uzasadnienia dalsze wykorzystywanie wywłaszczonej nieruchomości. Wywłaszczenie jest uzasadnione dopóty, dopóki trwa cel wywłaszczenia. W wyroku z dnia 24 października 2001 r. (SK 22/01, OTK 2001, nr 7, poz. 216) TK wskazał, że nakaz dokonywania wywłaszczenia "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Wywłaszczenie jest bowiem zgodne z Konstytucją, jeśli jest konieczne (niezbędne) dla realizacji celu publicznego. Cel wywłaszczenia i jego konstytucyjna legitymacja polega na tym, że wywłaszczona nieruchomość powinna zostać oddana dla realizacji określonego przed wywłaszczeniem przedsięwzięcia publicznego. Jak długo wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji.

Jak wynika z art. 137 ust. 2 u.g.n., roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczyć może zarówno całej wywłaszczonej nieruchomości (albo tej części wcześniejszej nieruchomości, która została wywłaszczona), jak i części nieruchomości wywłaszczonej – tej, która nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione wyłącznie od zaistnienia lub nie przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n. W postępowaniu tym nie bada się legalności aktu, na podstawie którego nastąpiło odjęcie prawa własności, ani też kwestia ta nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r., II SA/Kr 113/07, LEX nr 510388).

Postępowanie o zwrot nieruchomości jest postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym, którego celem jest stwierdzenie lub nie istnienia podstaw do zwrotu nieruchomości. Natomiast badanie prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej bądź też prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego jest dopuszczalne we właściwych trybach nadzwyczajnych prowadzonych na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 i 156 k.p.a.) przez właściwe organy. Łączenie zatem trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej z prowadzonym postępowaniem zwykłym jest prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 września 2008 r., II SA/Ke [...]5/08, LEX nr 566582, (Ewa Bończak – Kucharczak, Komentarz do art.137 u.g.n., teza 4, LEX/El).

Niezasadne więc było kwestionowanie w niniejszym postępowaniu prawidłowości celu wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część – o ile spełnione zostały te same przesłanki umożliwiające uznanie tej części za zbędną na cel wywłaszczenia. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. oznacza obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niezależnie od tego, czy nieruchomość nadaje się do samodzielnego zagospodarowania w świetle ustaleń aktualnego planu miejscowego lub w świetle innych przepisów.

W myśl art.96 ust.1 b u.g.n. w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości zatwierdza podział. Przepis ten wprowadza wyjątki od zasady dokonywania podziału nieruchomości na podstawie decyzji zatwierdzającej podział. Dotyczą one dwóch sytuacji: nabycia własności części nieruchomości z mocy prawa (i w związku z tym konieczności wydzielenia tej części nieruchomości), a także zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej.

Na podstawie art. 96 ust. 1b u.g.n. dokonuje się zatem zatwierdzenia podziału nieruchomości w decyzji potwierdzającej nabycie własności lub nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa albo w decyzji o zwrocie nieruchomości (rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu podziału powinno się znaleźć w sentencji tych decyzji), jednak może to nastąpić po uprzednim sporządzeniu dokumentacji geodezyjnej, jaka jest potrzebna do celów podziałowych. Bez takiej dokumentacji geodezyjnej nie byłoby bowiem możliwe dokonanie odpowiednich zmian w ewidencji gruntów i budynków ani w księgach wieczystych. Ta dokumentacja geodezyjna stanowić powinna załącznik do każdej z dwóch ww. decyzji.

Wydanie decyzji o zwrocie byłym właścicielom części nieruchomości jest możliwe dopiero po sporządzeniu projektu podziału, przy czym wydzielenie zwracanej działki następuje w decyzji o zwrocie nieruchomości, w której zatwierdza się też podział nieruchomości (por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2009 r., II SAB/Po 2/09, LEX nr 550491 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 października 2015 r., I SA/Gd 993/15, LEX nr 1947802).

Stosowanie art. 96 ust. 1"b" u.g.n. związane jest z koniecznością geodezyjnego wyodrębnienia działki podlegającej zwrotowi z większej nieruchomości w obszarze której znalazły się grunty wywłaszczone. Etap wyodrębnienia geodezyjnego działki podlegającej zwrotowi poprzedza etap decyzyjny w sprawie zwrotu nieruchomości, a procedura geodezyjnego wyodrębnienia działki podlegającej zwrotowi, sprowadza się wyłącznie do czynności o charakterze technicznym, związanych z wykonaniem przez geodetę operatu podziału nieruchomości, a polegających między innymi na zgłoszeniu przez uprawnionego geodetę roboty geodezyjnej w ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, sporządzeniu mapy dla celów projektowych, sporządzeniu projektu podziału na mapie, sporządzeniu wykazu zmian danych ewidencyjnych. Opracowany operat podziału nieruchomości stanowi dla organu orzekającego, podstawę do właściwego oznaczenia nieruchomości podlegającej zwrotowi, nawiązującego do aktualnych oznaczeń geodezyjnych i wieczysto-księgowych. Operat podziału nieruchomości, sporządzany dla potrzeb geodezyjnego wyodrębnienia nieruchomości zwracanej, podobnie jak operat szacunkowy, sporządzany dla potrzeb ustalenia wartości zwracanej nieruchomości (niezbędnej dla ustalenia wysokości odszkodowania przypisanego do zwrotu), stanowią w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, materiał dowodowy.

Decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ustala kwotę zwaloryzowanego odszkodowania przypisanego do zwrotu przez byłych właścicieli (ich spadkobierców), wskazuje w jakiej wysokości obciążeni z tytułu zwrotu odszkodowania są poszczególni byli właściciele nieruchomości oraz określa w jakim terminie i na czyją rzecz odszkodowanie powinno być zwrócone. (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia [...].09.2010r., sygn. II SA/Bk 509/10, publ. CBOSA) Tym samym w decyzji zwrotowej należy określić konkretne kwoty jakimi obciążone są z tego tytułu konkretne podmioty.

Zgodnie z art. 93 ust. 3b u.g.n. jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części.

Podział taki jest jednak możliwy tylko wtedy, gdy wydzielana część budynku może być samodzielnie wykorzystywana niezależnie od pozostałych części budynku. Podział budynku przebiega wtedy wzdłuż granicy podziału nieruchomości gruntowej, więc wzdłuż tej samej granicy powinno być możliwe funkcjonalne przedzielenie budynku, tak by wydzielana część mogła funkcjonować jako osobna nieruchomość. Sprowadza się to w praktyce do tego, by budynek przedzielony był ścianami na całej wysokości wzdłuż linii podziału działki. Z tego względu ustawodawca przesądził w art. 93 ust. 3b, że granice projektowanych działek gruntu (po podziale) powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku – od fundamentu do przekrycia dachu. A w budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać przynajmniej wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części.

W przypadku dokonywania podziału budynku odcinek granicy przebiegający wewnątrz budynku powinien być przedstawiony na rzutach poszczególnych kondygnacji budynku.

Za utrwalone uznaje się w orzecznictwie stanowisko, że podział budynku według płaszczyzn pionowych wraz z gruntem jest dopuszczalny, jeżeli w wyniku takiego podziału powstają dwa odrębne budynki (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2007 r. III CZP 27/07 i powołane tam orzecznictwo).

Stosowanie powyższej zasady określonej w przepisie art. 93 ust. 3 "b" u.g.n. w sytuacji, gdy utworzenie nowej działki ewidencyjnej następuje na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej aktualnie część innej działki jest o tyle uzasadnione, że przedmiotowa, nowa granica ewidencyjna - w sytuacji gdy decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna - staje się granicą prawa własności przysługującego innemu podmiotowi niż dotychczas. Zatem, że jeśli nowa działka ma obejmować część budynku, to należy uznać za dopuszczalny tylko taki podział, gdy jego część zmieniająca właściciela będzie mogła być prawnie wyodrębniona.

Jeżeli zaistniały ustawowo określone przesłanki zwrotu (zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia), natomiast realizacja roszczenia o zwrot nie jest możliwa z przyczyn prawnych co do całości nieruchomości, to obowiązkiem organu było rozważenie dokonania zwrotu części nieruchomości, której te ograniczenia prawne nie dotyczą. Tym bardziej, że przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi o wniosku o zwrot całości lub części wywłaszczonej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe rozważania prawne i przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie mogły się ostać w pierwszej kolejności z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, ale także z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu orzekającego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to ściśle ze sobą powiązanych art.15 i 136 k.p.a.

Sąd orzekający jest zdania, że zakres przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania dowodowego nie miał jedynie charakteru uzupełniającego i dodatkowego postępowania dowodowego w rozumieniu art.136 k.p.a., co jednocześnie stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.).

Organ odwoławczy zmierzając do ostatecznego zakończenia postępowania – postawa taka co do zasady zasługuje oczywiście na aprobatę - przeprowadził bardzo szerokie postępowanie dowodowe, a mianowicie: ustalił, jaki jest dokładnie sposób zagospodarowania działki numer [...]/1 pozyskując operat z inwentaryzacji budynku (tj. przedmiotowej kamienicy); uzyskał wgląd w archiwalną teczkę o numerze [...] (będącą w posiadaniu Urzędu Miasta Poznania) i zdobył kopię jej zawartości (w tym załącznika graficznego do decyzji powołanej jako podstawa celu publicznego w umowie wywłaszczeniowej); włączył do akt sprawy kserokopię akt sprawy wywłaszczeniowej, znak [...], prowadzonej przez Wojewodę Poznańskiego, a także archiwalnej teczki o numerze 966/153 (pozyskanej z Urzędu Miasta Poznania) i dotyczącej sąsiedniej nieruchomości o adresie [...] 31 (na której zrealizowano dalszy ciąg inwestycji o nazwie "budowa kawiarni "[...]""); upewnił się, czy nie uległ, w toku postępowania odwoławczego, zmianie krąg stron postępowania (tj. liczba najemców lokali mieszkalnych w kamienicy); zdobył pisemne wyjaśnienia [...]oraz [...] na temat sposobu zagospodarowania przedmiotu postępowania w przeszłości; zlecił sporządzenie przez geodetę uprawnionego projektu podziału działki nr [...]/2 i wydzielenie z niej nowych działek w wyniku czego sporządzono projekt podziału działki nr [...]/2 na działki o nr [...]/3, [...]/4 i [...]/5. Ponadto Wojewoda zlecił sporządzenie operatów szacunkowych w celu wyceny wartości nieruchomości objętych projektowanymi działkami [...]/4 i [...]/5.

Taka ilość przeprowadzonych dowodów, a przede wszystkim ich charakter, nie może być postrzegana jako typowe uzupełniające postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. W konsekwencji w ocenie Sądu orzekającego organ odwoławczy nie mógł uzupełnić postępowania dowodowego w tak szerokim zakresie i rozstrzygnąć merytorycznie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powołanie bowiem biegłych, najpierw w celu sporządzenia projektu decyzji podziałowej, a później w celu wyceny dwóch nowo projektowanych działek nr [...]/4 i [...]/5 pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, chociaż nie w całości – ponieważ projektowane działki nie obejmują całej przedmiotowej nieruchomości - to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W rozważaniach teoretycznych wyjaśniono rolę i charakter dowodu z operatu szacunkowego, co w drodze analogii dotyczy także opinii biegłego geodety sporządzającego projekt podziału. Strony postępowania w tym istotnym dla sprawy zakresie pozbawione zostały prawa do odwołania. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji. Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania – na której skupił się organ odwoławczy -określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego. (patrz wyrok NSA z dnia 08.11.2011r., o sygn. II OSK 1564/10, publ. CBOSA)

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97).

Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Powyższy pogląd jest akceptowany również po wejściu w życie noweli Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej w życie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.) z dniem 11.04.2011r.

Trzeba mieć na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

Podkreślić, należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

Tymczasem Wojewoda – w słusznym skądinąd dążeniu do zakończenia długoletniego postępowania – sam przeprowadził bardzo obszerne i długotrwałe postępowanie dowodowe, które w ocenie Sądu orzekającego narusza normy art.15 i art.136 k.p.a. W szczególności narusza te normy przeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu z opinii biegłego geodety i w rezultacie wydzielenie projektowanych działek, a następnie dokonanie ich wyceny poprzez przeprowadzenie dowodów z dwóch operatów szacunkowych. W tym zakresie strony zostały pozbawione drogi odwoławczej w postępowaniu administracyjnym, gdyż dopiero organ odwoławczy przeprowadził w/w dowody wydzielając i wyceniając projektowane działki.

Ponadto organy obu instancji w ocenie Sądu orzekającego naruszyły art.84 § 1 k.p.a.

Trafnie Wojewoda przyjął, że nie jest zasadne badanie, czy mógłby być dokonany podział fizyczny nieruchomości wzdłuż płaszczyzn pionowych występujących w lewej oficynie albo w części frontu kamienicy, skoro parter i piwnice tej części nieruchomości w całości zagospodarowano na kawiarnię "[...]". Takiego fragmentu przedmiotowego budynku – jak słusznie wskazano - można szukać dopiero od tego miejsca jego prawej oficyny, od którego parteru i piwnicy budynku nie zagospodarowano na cel zgodny z wywłaszczeniem (tj. kawiarnią "[...]").

Natomiast wadliwie organy obu instancji przyjęły, że sprawdzenie, czy podział gruntu zabudowanego budynkiem, a więc możliwości pionowego podziału budynku, jest możliwe bez wiadomości specjalnych. Niewątpliwie konieczne jest pozyskanie rzutów budynku, co organy uczyniły. Jednak ich przeanalizowanie, sprawdzenie, czy istnieje taki fragment budynku, który ze wszystkich stron jest oddzielony od jego reszty wspomnianymi pionowymi płaszczyznami, a następnie sformułowanie jednoznacznych wniosków w tym zakresie może dokonać jedynie osoba posiadająca niezbędną wiedzę specjalną (fachową) w tym zakresie. Nawet gdyby przyjąć, że Wojewoda i Starosta faktycznie (choć nie formalnie) taką wiedzę posiada, to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano, by osoby sporządzające kontrolowane decyzje posiadały formalne uprawnienia pozwalające na dokonanie fachowej oceny omawianego tu problemu. Ponadto w obu kontrolowanych decyzjach nie wyjaśniono szczegółowo toku rozumowania prowadzącego do wniosku, że podział pionowy budynku jest niemożliwy. W tej sytuacji zarówno Sąd, jak i strony postępowania, a więc podmioty nie posiadające wiedzy specjalnej (fachowej) w tym zakresie, w oparciu o akta administracyjne nie są w stanie zweryfikować prawidłowości bądź nieprawidłowości oceny dokonanej przez Starostę i Wojewodę w tym zakresie. Tym samym w tym zakresie zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli. Konieczne więc było w tym zakresie zastosowanie przepisu art.84 k.p.a. i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa - a w razie potrzeby z dziedziny geodezji - w celu ustalenia, czy i w jakim zakresie możliwy jest podział pionowy wywłaszczonego budynku i znajdującego się pod nim gruntu, a więc czy ziściły się przesłanki, o jakiej mowa w art. 93 ust. 3b u.g.n., tj. istnienie pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego (albo ściany stanowiące pionowe płaszczyzny) usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. Jest to kwestia istotna, gdyż niewątpliwie część przedmiotowego budynku w ogóle nie była wykorzystywana na cel wywłaszczenia.

Już tylko wskazane naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, były w ocenie Sądu wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej. Zgodnie z wyrokiem NSA o sygn. V SA 250/93 strony postępowania administracyjnego mają prawo do rzetelnej procedury. W tym przypadku nie zostało ono dochowane. Jednakże organy administracji dopuściły się także naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Sąd orzekający podziela ustalenia faktyczne organu II instancji, czyniąc je integralną częścią ustaleń własnych. Niespornym jest, że cel wywłaszczenia z pewnością nigdy nie został zrealizowany na kondygnacjach budynku wyższych niż parter. Sąd podzielił także ustalenie organu odwoławczego, że w prawej oficynie od klatki C również nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Sąd aprobuje również ustalenia Wojewody, że cel ten nie został także zrealizowany na projektowanych działkach nr [...]/4 i [...]/5.

Niespornym jest, że dnia 8 października 1979 r. [...] zawarli ze Skarbem Państwa, reprezentowanym przez pracowników Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej w Poznaniu umowę wywłaszczeniową, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n.

Przedmiotem umowy wywłaszczeniowej była nieruchomość położona w Poznaniu przy ulicy [...] [...], oznaczona dawniej jako działka numer [...]. W umowie wywłaszczeniowej w § 4 napisano, że celem nabycia nieruchomości była z jednej strony budowa kawiarni "[...]", zaś z drugiej strony (§ 3 pkt 2 umowy) wykup nieruchomości, na której już zrealizowano budowę kawiarni "[...]". Z kolei w § 3 pkt 1 umowy określono, że pełnomocnicy Skarbu Państwa okazali decyzję Naczelnika Dzielnicy Poznań-Grunwald w Poznaniu z 14 grudnia 1974 r., znak [...], udzielającą pozwolenia na modernizację Spółdzielni [...], "sklepu [...]" oraz baru "[...]" w Poznaniu przy ulicy [...] nr [...] i [...].

Tak określony cel wywłaszczenia był konsekwencją zrealizowanej w latach 70 ubiegłego wieku koncepcji modernizacji lokali handlowo-usługowych na pewnym odcinku ulicy [...]. W okresie poprzedzającym zawarcie umowy wywłaszczeniowej Skarb Państwa postanowił w 1973 r. odnowić lokale usługowe przy ulicy [...][...]-[...] w ramach inwestycji nazwanej jako "modernizacja ciągu handlowego przy ul. [...]". W ramach tego przedsięwzięcia zmodernizowano w okresie od grudnia 1973 r. do kwietnia 1975 r. lokale usługowe zlokalizowane na parterze w budynkach położonych w Poznaniu przy ulicy [...] 27 (sąsiednia nieruchomość). W ramach tego przedsięwzięcia postanowiono posadowić dobudówkę - względem budynku przedmiotowej kamienicy - na sąsiedniej działce numer [...]. W tej przybudówce znalazł się "dalszy ciąg" kawiarni "[...]".

Przed zawarciem umowy wywłaszczeniowej z 1979 r. Wojewoda Poznański prowadził, na wniosek MPGM w Poznaniu, postępowanie administracyjne mające na celu wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Sprawa toczyła się pod znakiem [...]. Ostatecznie to postępowanie administracyjne zostało umorzone mocą decyzji Wojewody Poznańskiego z 12 listopada 1979 r., z tego powodu, iż strony zawarły umowę wywłaszczeniową.

Wojewoda Wielkopolski, jak i Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu, na podstawie art. 153 p.p.s.a. byli związani oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11.10.2005r. o sygn. II SA/Po 1219/03.

Wojewoda nie wykonał w pełni obowiązku określonego w art.153 p.p.s.a. nie realizując wskazania zawartego w w/w wyroku WSA w Poznaniu, gdyż nie dokonał wykładni pojęcia "budowa". Organ odwoławczy trafnie wyjaśnił, że z umowy wywłaszczeniowej wprost wynika, że celem nabycia przedmiotowej nieruchomości była z jednej strony budowa kawiarni "[...]" (§ 4), zaś z drugiej strony (§ 3 pkt 2 umowy) wykup nieruchomości, na której już zrealizowano budowę kawiarni "[...]". Zapis taki wynika stąd, że jak słusznie ustalił Wojewoda, inwestycję na cele której dokonano przedmiotowego wywłaszczenia rozpoczęto jeszcze przed zawarciem umowy wywłaszczeniowej. Wobec powyższego w ocenie Sądu orzekającego Wojewoda trafnie określił cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Jednakże organ II instancji nie dokonał wykładni samego pojęcia "budowa" do czego był zobligowany wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 11.10.2005r. o sygn. II SA/Po 1219/03.

Zgodnie z zaleceniami zawartymi w w/w wyroku Wojewoda ustalił termin zakończenia prac na wywłaszczonej nieruchomości i ich charakter. Zgodnie z zaleceniem Sądu z uwagi na ukończenie tych prac przed wywłaszczeniem rozważył, czy sytuacja taka może być w ogóle uznana za realizację celu wywłaszczenia przyjmując, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda trafnie przyjął, że ukończenie prac przed wywłaszczeniem nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia.

Sąd bowiem nie podziela zarzutu skarżących reprezentowanych przez adw. B. K., iż fakt zagospodarowania części nieruchomości - działki [...]/1 i budynku na niej posadowionego - na kawiarnię "[...]" na długo przed jej formalnymi wywłaszczeniem skutkował zbędnością wywłaszczenia ww. działki od samego początku, gdyż jego cel został zrealizowany bez pozbawiania jej właścicieli prawa własności. Niewątpliwie nawet w przypadku faktycznej realizacji celu wywłaszczenia na danej nieruchomości, jej wywłaszczenie na już realizowany cel jest niezbędne choćby w celu legalizacji realizowanego celu wywłaszczenia. Zarzut skargi w tym zakresie koncentruje się jedynie na działaniach faktycznych, a pomija konieczność doprowadzenia tych działań do zgodności z obowiązującym w danym momencie prawem.

Tak więc Sąd orzekający nie podzielił zarzutu jakoby na całej wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia z uwagi na jego realizację przed formalnym wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości. Sąd podzielił argumentację zawartą w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011r., sygn. IV SA/Po 237/11 (publ. CBOSA).

Przechodząc do oceny materialnoprawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, iż aktem prawnym, na podstawie którego dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania była ustawa z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: u.z.t.w.n.), a podstawę prawną stanowił przepis art. 6 ust. 1 tejże ustawy.

Mając na uwadze specyfikę niniejszej sprawy, jej niezwykle długi czas trwania i wysoki stopień skomplikowania Sąd orzekający nie ograniczył swej oceny kontrolowanych postępowań jedynie do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Niewątpliwie kontrolowana sprawa jest bardzo trudna i złożona. Jej zawiłość dotyczy nie tylko licznych występujących w niej wątków i zarzutów, lecz przede wszystkim dotyczy jej sedna. Oto bowiem z analizowanego materiału dowodowego niezbicie wynika, że uprzedni właściciele tej nieruchomości utracili prawo jej własności wskutek wywłaszczenia realizowanego na wskazany i określony cel. Nie budzi wątpliwości fakt, że znacząca część tej nieruchomości nigdy nie była wykorzystana na cel wywłaszczenia. A nawet wywłaszczyciel nie miał zamiaru wykorzystywania całej nieruchomości na cel wywłaszczenia. W świetle wcześniej omówionych przepisów prawa niewątpliwie część nieruchomości nieobjęta celem wywłaszczenia (przede wszystkim zbędna na cel wywłaszczenia część działki nr [...]/1) powinna zostać zwrócona poprzednim właścicielom i ich następcom prawnym. Problem polega na tym, że w ustalonym stanie faktycznym - pomimo oczywistości tego, że zwrot co do zasady powinien nastąpić - jego realizacja napotyka na trudności z uwagi na brzmienie przepisów, które regulują zasady dokonywania zwrotu. Przepisy te w ocenie Sądu – mimo rangi ustawowej – mają swoisty charakter techniczny, czy też służebny, wobec przepisów regulujących samą zasadę zwrotu.

W przekonaniu Sądu orzekającego przepisy o wspomnianym charakterze technicznym (służebnym) nie mogą uniemożliwiać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli konieczność zwrotu w danym stanie faktycznym (jak w niniejszej sprawie) nie budzi żadnych wątpliwości. Ustawodawca ustanawiając zasadę (możliwość zwrotu) powinien stworzyć narzędzia prawne umożliwiające jej skuteczną realizację. Ich niedoskonałość nie może wykluczać możliwości dokonania zwrotu.

Jak słusznie wskazał Wojewoda (nie mający wątpliwości, że część przedmiotowej nieruchomości powinna zostać zwrócona) w rozpatrywanym przypadku podział poziomy budynku (wyodrębnienie odrębnej własności lokali) nie jest możliwy z uwagi na brak wymaganej zgody aktualnego właściciela nieruchomości (Miasta Poznań). Ustanowienie odrębnej własności pięter także nie jest możliwe, gdyż polski system prawny w ogóle nie dopuszcza takiej konstrukcji prawnej. Podział pionowy budynku nie jest możliwy, ponieważ wydzielenie pionowe (abstrahując od niewyjaśnionej do końca kwestii czy jest ono możliwe z uwagi na brak opinii biegłego) musi przebiegać od dachu do piwnic. Nie budzi zaś wątpliwości, że przeważająca część piwnic i parteru omawianego budynku została wykorzystana na cel wywłaszczenia, co uniemożliwia w tej części podział pionowy co do zasady. Nie budzi też wątpliwości, że kondygnacje położone nad wykorzystanymi na cel wywłaszczenia piwnicami i parterem nie były w ogóle wykorzystywane na cel wywłaszczenia. Powyższe resume prowadzi do wniosku, że o ile sama konieczność dokonania zwrotu co do zasady (abstrahując od jego wielkości) jest niewątpliwa, o tyle nie ma prostego narzędzia prawnego umożliwiającego realizację tegoż zwrotu. Wojewoda w swej decyzji zasugerował zastosowanie zwrotu ekspektatywy prawa odrębnej własności lokalu o skutkach prawnych porównywalnych z tymi, jakie generuje orzeczenie sądu znoszące współwłasność. W ocenie Sądu to rozwiązanie nie da się jednak zastosować z uwagi na zasadę legalizmu i obowiązujące przepisy prawa, które nie przewidują takiej konstrukcji prawnej. Zastosowanie analogii w oparciu o ekspektatywę własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu i rozciągnięcie tej konstrukcji prawnej na odrębną własność lokali byłoby zbyt daleko idące i nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Sąd orzekający jedyną realną możliwość dokonania zasadnego przecież zwrotu części przedmiotowej nieruchomości upatruje w zwrocie uprawnionym podmiotom udziałów we współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Sąd dostrzega niedoskonałość i ułomność tego rozwiązania, lecz nie znajduje lepszego. Jednocześnie zaś przypomina, że ustawa zasadnicza jaką jest Konstytucja RP w art.21 ust.1 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Według zaś art.21 ust.2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne. Nadto art.64 Konstytucji w ust.1 i 2 stanowi, że każdy ma prawo do własności, jego ochrony prawnej, a w ust.3 że własność może być wywłaszczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Niedokonanie zwrotu części przedmiotowej nieruchomości, która okazała się zbędna na cel wywłaszczenia naruszałoby więc zapisy Konstytucji sformułowane w wyżej wskazanych przepisach, co jest oczywiście niedopuszczalne. Ponadto kłóciłoby się z elementarnym poczuciem sprawiedliwości.

Rozwiązanie takie rozważał organ odwoławczy dochodząc jednak do wniosku, że zwrot samych udziałów we współwłasności działki numer [...]/1, na rzecz osób uprawnionych do zwrotu, bez jakiegokolwiek warunku, nie jest możliwy gdyż jego konsekwencją byłoby to, że współwłaścicielami całego budynku (a zatem w tym jego niewyodrębnionej prawnie części w postaci całego parteru i całej piwnicy) byłyby osoby wywłaszczone lub ich spadkobiercy. To natomiast godziłoby w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., albowiem prowadziłoby do tego, że prawem własności określonej nieruchomości (pojmowanej jako całość) dysponowaliby uprawnieni, chociaż część tej nieruchomości (tj. przeważająca część parteru oraz część piwnicy) została zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Rozwijając tą myśl organu należy wskazać, że w wyniku zwrotu udziałów we współwłasności istotnie powstałaby współwłasność publiczno – prywatna, która jednak w ocenie Sądu orzekającego jest dopuszczalna, o czym poniżej. Powstanie współwłasności publiczno – prywatnej dałoby natomiast uprawnionym podmiotom prawo do wystąpienia o zniesienie współwłasności, czy to w drodze umownej, czy to na drodze sądowej. Oczywiście w ocenie Sądu orzekającego ewentualne zniesienie współwłasności (czy to umowne, czy to sądowe) przedmiotowej nieruchomości powinno uwzględniać fakt, że docelowo własnością publiczną powinna zostać ta część nieruchomości na której zrealizowano cel wywłaszczenia, a własnością prywatną ta część na której tego celu nie zrealizowano.

Jak już zasygnalizowano zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych.

W konsekwencji pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła, albowiem istnieje nierozerwalny związek pomiędzy określeniem celów wywłaszczenia i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy.(tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 01.08.2014r., sygn. I OSK 36/13, publ. CBOSA)

W kontrolowanym przypadku nie budzi wątpliwości, iż znaczna część przedmiotowej nieruchomości była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Przy czym – jak już wspomniano - nie jest istotne, iż proces ten rozpoczął się przed formalnym aktem wywłaszczenia, gdyż także później nieruchomość w tej części wykorzystywano zgodnie z celem wywłaszczenia. Bez formalnego wywłaszczenia realizacja owego celu na części przedmiotowej nieruchomości byłaby niezgodna z prawem.

Jednocześnie niewątpliwie znaczna część wywłaszczonej nieruchomości nie tylko nie była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia, ale nawet nie było takiego zamiaru. Nie budzi więc wątpliwości – nawet organów administracji orzekających w niniejszej sprawie – że w zakresie części nieruchomości spełniona została przesłanka określona w art. 136 ust. 3 u.g.n. Niespornym w istocie jest, że część wywłaszczonej nieruchomości należy zwrócić. Spór dotyczy przede wszystkim tego jaką część i w jaki sposób ją zwrócić podmiotom uprawnionym.

Sąd orzekający nie ma wątpliwości, że co do zasady w ostatecznie należy uprawnionym podmiotom zwrócić część wywłaszczonej nieruchomości nieobjętą celem wywłaszczenia. Po wejściu w życie Konstytucji prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma bowiem charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być ono ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo.

Do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. za częściowo niezgodny z Konstytucją obowiązywał pogląd, że wniosek o zwrot nieruchomości muszą złożyć wszyscy spadkobiercy, podobnie jak muszą go złożyć wszyscy poprzedni współwłaściciele (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., IV SA 2217/98, LEX nr 53398; wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] września 2005 r., I SA/Wa 1371/04, LEX nr 19[...]00; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., IV SA 2217/98, LEX nr 53398; wyroki WSA w Krakowie z dnia [...] lutego 2008 r., II SA/Kr 1232/07, LEX nr 480125, oraz z dnia 27 lutego 2008 r., II SA/Kr 1227/07, LEX nr 480124), a jeśli brak było wniosku wszystkich uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ nie mógł merytorycznie rozstrzygnąć o tym żądaniu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2008 r., II SA/Kr 274/07, LEX nr 479[...]9). Brak możliwości ustalenia kręgu spadkobierców stanowił więc podstawę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2008 r., II SA/Kr 1267/07, LEX nr 510472).

Przyjmowano, że pojęcie części nieruchomości, którym posługuje się przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., oznacza fizycznie wydzieloną część, a nie część ułamkową (por. też wyrok NSA z dnia 23 marca 2004 r., OSK 31/04, LEX nr 158935, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014, sygn. I OSK 2376/12 publ. CBOSA).

Zgodnie z ugruntowaną wcześniej linią orzeczniczą nie był możliwy zwrot udziału we własności nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1119/08, LEX nr 531021; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2009 r., II SA/Bk 736/08, LEX nr 477382; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2008 r., I SA/Wa 1144/08, LEX nr 527195). Tym samym nie można było wydać rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości np. w stosunku do jednego albo kilku współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Pogląd ten budził jednak wątpliwości i uległ zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27.11.2014r. o sygn. IV SA/Po 587/14 (publ CBOSA) zajął stanowisko, iż dopuszczalne jest na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. orzeczenie zwrotu udziału w nieruchomości, w sytuacji gdy to właśnie ten udział był przedmiotem wywłaszczenia.

Wyjaśniono, że przepisy kodeksu cywilnego nie zabraniają rozporządzania udziałem w nieruchomości. Zgodnie z art. 198 k.c. każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Zatem obrót udziałem co do zasady jest dopuszczalny. Istnieją od tej sytuacji wyjątki - przykładowo pewnym ograniczeniom podlega rozporządzenie udziałem we współwłasności przymusowej - jednakże jest to wyjątek od reguły dopuszczającej taki obrót. Wskazano, że art. 136 § 3 zdanie pierwsze u.g.n. stanowi, iż "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części,..." Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera przy tym definicji części nieruchomości. Pogląd co do tego jak w rozumieniu tej ustawy należy rozumieć "część nieruchomości" ukształtował się poprzez wykładnię definicji działki gruntu, przedstawioną w art. 4 pkt 3 u.g.n., w myśl której ilekroć w ustawie jest mowa o działce gruntu - należy przez to rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Wskazano, że z literalnego brzmienia przepisu, ani z wykładni systemowej i funkcjonalnej nie wynika jednoznacznie by stwierdzenie "część nieruchomości" miało dotyczyć wyłącznie fizycznej części gruntu, a nie prawa udziału. Również to, że pojęcie udziału we współwłasności istnieje w ramach porządku prawnego, a nie zostało wymienione w treści art. 136 ust. 3 u.g.n., nie oznacza automatycznie, że zwrotowi nie może podlegać wywłaszczony udział we współwłasności (własności nieruchomości). Pod pojęciem części nieruchomości ustawodawca mógł bowiem rozumieć również udział we współwłasności, który zresztą na płaszczyźnie prawa cywilnego również tak jest rozumiany.

Odmienna interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175). Od kilkunastu lat w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że "Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który – dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01, OTK 2001/7/216). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, konstytucyjna zasada zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynika z treści konstytucyjnej regulacji wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji) w związku z konstytucyjną gwarancją własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji). Zasadę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości art. 21 ust. 1 Konstytucji wyraża w sposób pozytywny, zaś art. 21 ust. 2 Konstytucji w sposób negatywny - przez zakreślenie dopuszczalnych i niedopuszczalnych ram ingerencji. Artykuł 21 ust. 2 Konstytucji dookreśla tym samym gwarancje ochrony własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11, Dz.U. z 2012 r. poz. 1472).

W wyroku z dnia z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 Trybunał Konstytucyjny podniósł, że pamiętać należy o szerokim pojmowaniu konstytucyjnego pojęcia "wywłaszczenie", które wykracza swoim zakresem poza pojęcie "wywłaszczenie" zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.

Trybunał podkreślił, że ochrona zapewniana majątkowym prawom podmiotowym musi być realna. Kryterium weryfikacji tej cechy musi być skuteczność realizacji określonego prawa podmiotowego w konkretnym otoczeniu systemowym w którym ono funkcjonuje.

Sąd orzekający w pełni aprobuje powyższe tezy.

Wskazać należy, iż interpretacji art. 136 u.g.n. należy dokonywać w powiązaniu z art. 112 u.g.n. dopuszczającym możliwość wywłaszczenia udziału w prawie własności. Zatem skoro dopuszczalne jest wywłaszczenie udziału w prawie własności, to również należy w świetle konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności uznać, iż dopuszczalny jest zwrot udziału w prawie własności.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 138/13 (publ. CBOSA), iż skoro udział we własności korzysta z takiej samej ochrony prawnej, jak prawo własności, to brak jest jakichkolwiek podstaw, aby wyłączyć konstytucyjną ochronę wobec wywłaszczonego udziału. Doprowadziłoby to do sytuacji, kiedy wywłaszczenie 99% udziału w nieruchomości zwalniałoby wywłaszczyciela z obowiązku wykorzystania wywłaszczonego prawa wyłącznie na cel publiczny.

Wobec powyższego stanowisko o niedopuszczalności zwrotu udziału w nieruchomości uznać należy za nietrafne. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa, interpretowanych w zgodzie z art. 21 Konstytucji RP, przyjąć należy, iż możliwy jest zwrot udziału w nieruchomości, jeżeli to ten udział podlegał wywłaszczeniu.

Pogląd, że pojęcie części nieruchomości, którym posługuje się przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., oznacza fizycznie wydzieloną część, a nie część ułamkową wymaga także rewizji w kontekście wyroku TK z dnia 14 lipca 2015 r., SK 26/14 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1039).

Wyrokiem tym z dniem 24 lipca 2015 r. przepis artykułu 136 ust. 3 zdanie pierwsze częściowo został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i utracił moc w zakresie, w jakim uzależniał przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców. Tak więc wnioski o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub jej części mogą być składane przez poszczególnych byłych współwłaścicieli lub poszczególnych spadkobierców.

Trybunał wyjaśnił, że przywrócenie prawa do udziału prowadzi jedynie do obowiązku dopuszczenia wnioskodawcy do posiadania nieruchomości i korzystania z niej wraz ze Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, które w dalszym ciągu będą dysponowały pozostałymi (niezwróconymi) udziałami do czasu ewentualnego zniesienia współwłasności. Udziałom tym nie odpowiada fizycznie wydzielona część rzeczy bez względu na to, czy współwłaścicielami są tylko podmioty prywatne, czy także publiczne. Trybunał podkreślił, że współwłasność prywatno – publiczna jest dopuszczalna a zasady jej wykonywania są prawnie uregulowane m.in. w art.10 ust.4 u.g.n. W razie problemów możliwe jest zastosowanie umownego uregulowania wzajemnych relacji, sądowego orzeczenia podziału quoad usum, wreszcie zniesienia współwłasności. Podkreślono, że chodzi o nieruchomość na której nie jest realizowany cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie.

Trybunał zaakcentował, że trudno uznać racjonalność poglądu, że brak jest symetrii pomiędzy wywłaszczeniem a zwrotem ponieważ przedmiotem wywłaszczenia jest prawo, a przedmiotem zwrotu jest rzecz. Co prawda art.112 u.g.n. jako przedmiot wywłaszczenia wymienia ogólnie "własność", użytkowanie wieczyste i inne prawa rzeczowe na nieruchomości, podczas gdy w art.136 u.g.n. mowa jest o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Jednak oczywiste jest, że postępowanie zwrotowe nie powoduje tylko zmian w zakresie faktycznego władania rzeczą, a dokonuje także przekształceń w sferze prawa własności.

Jak słusznie wskazał Trybunał restytucja współwłasności odjętej w sposób sprzeczny z prawem powinna – co do zasady – polegać na równoczesnym zwrocie w jednym postępowaniu wszystkich udziałów wywłaszczonej nieruchomości wszystkim współwłaścicielom (ich spadkobiercom). Jeżeli w danym stanie faktycznym jest to niemożliwe albo nadmiernie utrudnione ustawa powinna przewidywać zwrot tym uprawnionym, którzy tego zażądają. Wywłaszczenie bowiem powinno bowiem się odbywać – jak wymaga tego Konstytucja – jedynie w ostateczności, gdy jest to konieczne dla realizacji celu publicznego.

Trybunał trafnie wskazał, że instytucja wywłaszczenia nie może prowadzić do przysporzenia wywłaszczycielowi korzyści zarobkowych lub fiskalnych dopóki nie zostanie zrealizowany cel wywłaszczenia. Dlatego z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia. (wyroki o sygn. P 12/11 i P 38/11).

Aktualnie utrwala się pogląd, że możliwy jest także zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, a jednemu z współwłaścicieli (bądź jego spadkobierców) przysługuje także samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym (por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 września 2015 r., II SA/Lu 578/15, LEX nr 1926868, wyrok WSA w Krakowie z 22.10.2012r., sygn. II SA/Kr 1015/12, wyrok NSA w Warszawie z dnia 26.08.2014r., sygn. I OSK 138/13, publ. CBOSA) i (Ewa Bończak – Kucharczak, Komentarz do art.137 u.g.n., teza 5, LEX/El).

Sąd orzekający w pełni aprobuje powyższą wykładnię. Należy zaakcentować, że prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym. Instytucja wywłaszczenia jest wyjątkiem ograniczającym powyższą zasadę. Dlatego należy ją wykładać zawężająco, a nie rozszerzająco. Przy zderzeniu interesów publicznych z prywatnymi służy ona jedynie – dla dobra ogółu - realizacji ściśle określonych celów publicznych. Jednocześnie jednak – mając na uwadze ochronę prawa jednostki – wywłaszczenie winno być maksymalnie ograniczane w konkretnym przypadku i realizowane jedynie w takim zakresie, jaki jest niezbędny dla realizacji ściśle określonego celu publicznego. W kontrolowanym przypadku niespornym jest, że takie ograniczenie nie wystąpiło. Wywłaszczono bowiem całą nieruchomość, a cel wywłaszczenia zrealizowano jedynie na części (i to mniejszej) tej nieruchomości. Fakt ten przyznają także organy administracji. Abstrahując od sporu dotyczącego zakresu niewykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia podstawowy problem w kontrolowanej sprawie na obecnym etapie postępowania polega nie na tym, czy zwrócić skarżącym część wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystaną na cel wywłaszczenia (organy administracji przyznają, że należy zwrócić), lecz na tym, że zdaniem organów nie jest to możliwe z uwagi na brak prawnej możliwości dokonania podziału pionowego i poziomego przedmiotowej nieruchomości. Ich zdaniem uniemożliwia to dokonanie zwrotu. Należy jednak podkreślić, że istotą i sednem postępowania zwrotowego jest ewentualny zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części nieobjętej celem wywłaszczenia i doprowadzenie w ten sposób do stanu zgodnego z prawem. Realizacji tego celu nie może uniemożliwiać (w sytuacji, gdy nie budzi wątpliwości konieczność i zasadność dokonania zwrotu części nieruchomości) ewentualna niemożność dokonania podziału pionowego bądź poziomego przedmiotowej nieruchomości. Zaakcentować trzeba, że przepisy regulujące zasady dokonywania tych podziałów pełnią swoistą rolę służebną wobec samej instytucji zwrotu. W tym sensie, że są one narzędziem umożliwiającym dokonanie zwrotu tej części nieruchomości na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Jeżeli przepisy te (pełniące swoistą rolę techniczną wobec samej instytucji zwrotu) nie pozwalają na zwrot niesłusznie wywłaszczonego prawa własności, to należy znaleźć rozwiązanie prawne, które to umożliwia. Nie do zaakceptowania jest bowiem naruszanie konstytucyjnie chronionego prawa własności bez podstawy prawnej, a także bez uzasadnienia aksjologicznego. Tym bardziej nie można aprobować, by stan ten trwał bez ograniczeń czasowych z uwagi na niemożność, czy też nieumiejętność użycia odpowiednich narzędzi prawnych. Odmowa zwrotu prawa własności części nieruchomości co do której nie ma wątpliwości, że została ona niepotrzebnie wywłaszczona jest nie tylko sprzeczna z przepisami prawa (art.21 i art.64 Konstytucji, art.136 u.g.n.), ale także z elementarnym poczuciem sprawiedliwości. Dlatego też Sąd orzekający mając na uwadze specyfikę kontrolowanego postępowania – i aprobując szeroko przytoczoną wyżej argumentację zawartą w wyroku TK z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14, w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27.11.2014r. o sygn. IV SA/Po 587/14 i w innych orzeczeniach – stanął na stanowisku, że w razie ustalenia niemożności dokonania podziału pionowego bądź poziomego podziału wywłaszczonej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego, należy uprawnionym podmiotom zwrócić część nieruchomości na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia w formie proporcjonalnie wyliczonych udziałów we współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Przy czym w razie potrzeby w ocenie Sądu jest to dopuszczalne także wówczas, gdy wywłaszczeniu podlegała cała nieruchomość, a nie jedynie udział w jej współwłasności.

Na poparcie powyższego stanowiska Sądu orzekającego podkreślić trzeba, że aktualnie wydawane są wyroki przeciwne wcześniejszej linii orzeczniczej. Na przykład NSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 grudnia 2015 r., I OSK 1225/15, LEX nr 1988003, uznał iż możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, jak i jednemu z współwłaścicieli (bądź jego spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym. Z kolei WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., II SA/Bk 623/15, LEX nr 1940891, uznał, że nie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. złożenie wniosku o tenże zwrot przez wszystkich uprawnionych lub zgoda na żądanie zwrotu udzielona przez wszystkich uprawnionych. Wniosek o zwrot mogą złożyć wszyscy uprawnieni łącznie, część z nich lub pojedyncze osoby, żądając zwrotu udziału im przypadającego. (Ewa Bończak – Kucharczak, Komentarz do art.137 u.g.n., teza 7, LEX/El).

Jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia 04.12.2015r., sygn. I OSK 1225/15 i z dnia 12.07.2016r., sygn. I OSK 2360/14, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 01.06.2016r., sygn., II SA/Kr [...]4/16 oraz WSA w Lublinie w swym wyroku z dnia 24.09.2015r., sygn. II Lu 578/15 (publ. CBOSA), a także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r. (SK 26/14 opubl. w Dz.U. z 2015 r. poz. 1039) możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, jak i jednemu ze współwłaścicieli (bądź jego spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym. Wyrok Trybunału i w/w sądów rozumieć zatem należy w ten sposób, że możliwe jest domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości co do jej części, co do której służył tytuł prawnorzeczowy, której było się współwłaścicielem. Sąd orzekający aprobuje to stanowisko.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2 lit.B,C,D,E,F, o raz na podstawie art.135 p.p.s.a. decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 22.09.2014r. nr [...].

Na podstawie art.151 p.p.s.a. skargi oddalono w pozostałym zakresie, tj. pkt 1 i pkt 2 lit.A uznając zasadność rozstrzygnięć Wojewody w tej części, tj. umorzenie postępowania odwoławczego, a także postępowania pierwszoinstancyjnego wobec wsakzanych podmiotów z uwagi na brak w ich przypadku interesu prawnego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji - mając na względzie uwagi i wykładnię poczynione w niniejszym uzasadnieniu - zobowiązane są w szczególności do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa (i ewentualnie geodezji) w celu ustalenia, czy możliwe jest (choćby częściowe) dokonanie podziału pionowego przedmiotowej nieruchomości w myśl zasad określonych w art.93 ust.3 b u.g.n., a także rozważenia możliwości zwrotu udziałów we współwłasności przedmiotowej nieruchomości uprawnionym podmiotom, jak również do przeprowadzenia innych dowodów, których przeprowadzenie okaże się konieczne do przeprowadzenia prawidłowego postępowania. W zależności od poczynionych ustaleń organy wydadzą stosowne orzeczenia.