Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1117/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A.W. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] położonej w K. .

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu [...] stycznia 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej jako: SKO) wpłynął wniosek A. W. P. oraz M. P. (skarżących) o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości K.. Wniosek dotyczył decyzji wydanych w stosunku do czternastu działek, w tym działki nr [...]. Wnioskodawcy podnieśli, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej ich własność (działka nr [...]), powstało w wyniku wydanych decyzji, osiedle mieszkaniowe, które uniemożliwia rolnicze użytkowanie ich własności.

Zdaniem skarżących decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza prawo. W ocenie wnioskodawców ich prawo własności zostało ograniczone, co przesądza, że mają oni interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji ustalających warunki zabudowy dla terenu sąsiedniego, który poprzez swoje zagospodarowanie oddziałuje na ich nieruchomość. SKO uznało, że wnioskodawcom przysługuje przymiot strony.

Po przeprowadzonym postępowaniu i analizie akt sprawy, SKO uznało, że decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] listopada 2009r., znak: [...] , w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] położonej w K. , nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie SKO objęta wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzja o warunkach zabudowy odpowiada wymogom określonym art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), a jej wydanie poprzedzone zostało analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczeniem obszaru analizowanego stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 roku, poz. 1588).

SKO nie podzieliło stanowiska wnioskodawców, że jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa ogranicza możliwości realizacji zabudowy na działce nr [...] i jej rolnicze użytkowanie.

Organ uznał, że przeznaczenie sąsiednich działek pod zabudowę mieszkaniową nie uniemożliwia prowadzenia działalności rolniczej (uprawy roślin), a brak możliwości jej zainwestowania zgodnie z wolą właścicieli, wynika z charakteru zamierzenia inwestycyjnego, co było przedmiotem analizy w odrębnym postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (sprawa [...]).

SKO nie podzieliło też zarzutu, co do wiążącej mocy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz o sprzeczności analizowanych decyzji z tym aktem.

W związku z powyższym, pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący wnieśli do SKO o ponowne rozpatrzenie ich wniosku, podnosząc, że decyzja Wójta Gminy O. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej i z celowo błędnymi załącznikami do decyzji, które mogą stanowić przesłanki przestępstwa. Skarżący podnieśli ponadto, że nie ma prawnych możliwości, aby decyzją o warunkach zabudowy przeznaczyć teren rolny pod osiedle mieszkaniowe, w bezpośrednim sąsiedztwie tylko gospodarstw rolnych. Podkreślili, że skutkiem wydania niniejszej decyzji o warunkach zabudowy była realizacja zabudowy jednorodzinnej na terenie rolnym i tym samym uniemożliwienie użytkowania rolniczego przyległej nieruchomości skarżących.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium uznało, że nie została spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa wyrażona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreśliło również znaczenie trwałości decyzji ostatecznych wyjaśniając, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Powołując się na zasadę trwałości decyzji ostatecznych organ podkreślił wyjątkowy charakter decyzji ostatecznych. Zdaniem organu w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. negatywną przesłanką do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest fakt, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W omawianej sprawie teren inwestycyjny stanowił grunt rolny klasy IVa. W myśl regulacji ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zarówno w brzmieniu na dzień wydania decyzji organu I instancji, jak i obecnie obowiązującej, szczególną ochroną objęte są grunty wysokich klas bonitacyjnych tj. I-III, jedynie takie grunty wymagały i nadal wymagają (z nielicznymi wyjątkami) zgody odpowiednich ministrów - poprzednio Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, obecnie ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Grunt objęty decyzją o warunkach zabudowy sklasyfikowany został jako rola IVa. Wobec powyższego zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie była wymagana.

W punkcie 4.1. zaskarżonej decyzji organ ustalił, że tzw. dobre sąsiedztwo istniało i na tej podstawie możliwe było ustalenie dla nowej zabudowy wymagań w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nie uznał, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został naruszony w sposób rażący.

Kolegium Odwoławcze podzieliło wcześniejsze swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2018r., że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla domu jednorodzinnego nie uniemożliwia kontynuowania rolniczego użytkowania nieruchomości wnioskodawców.

Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zażądali uchylenia w całości decyzji organu I i II instancji . W zarzutach skargi wskazali na :

1. naruszenie prawa materialnego tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak zabudowy na sąsiedniej działce tj. [...], co uniemożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (dla działki [...] decyzja o warunkach zabudowy została wydana dnia [...].11.2009 r.);

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako "k.p.a."), tj. prawidłowego sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, poprzez pominięcie istniejącego sposobu zagospodarowania w obszarze analizowanym, nieprzeprowadzenie wnikliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy przedmiotowego terenu skutkujące przyjęciem, iż planowane zamierzenie znajduje się w obszarze zabudowy jednorodzinnej;

3. naruszenie podstawowych zasad postępowania, tj. art. 6 k.p.a., zasady legalności, poprzez nieuwzględnienie interesu faktycznego i prawnego skarżącego z zasadami dobrego sąsiedztwa, nie uwzględnienie przez organ II instancji w decyzji przepisów powszechnie obowiązującego prawa;

4. naruszenie podstawowych zasad postępowania, art. 7 k.p.a., tj. zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego, prawnego oraz faktycznego skarżącego oraz błędne i niepełne ustalenia faktyczne w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji;

5. naruszenie podstawowych zasad postępowania, tj. art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli, poprzez nieuwzględnienie interesu faktycznego i prawnego skarżącego zgodnie z zasadami dobrego sąsiedztwa, błędne ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego opierające się na niepełnym i niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i prawnego skarżących;

6. naruszenie podstawowych zasad postępowania, tj. art. 11 k.p.a., czyli zasady przekonania, poprzez wydanie decyzji z niepełnym i niedokładnym ustaleniem stanu faktycznego w uzasadnieniu.

Ponadto skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o niekompletny i niewłaściwy materiał dowodowy, w tym nierzetelnie wykonaną analizę obszaru, która powinna zostać przeprowadzona w oparciu o przepisy u.p.z.p., czego zdaniem skarżących organy nie dopełniły. Zarzucili również, że wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej na terenie rolnym, nieuwzględnienie wszystkich stron postępowania przy wydawanych decyzjach, niestosowanie zasady dobrego sąsiedztwa, zakłócenie ładu przestrzennego terenu, ze sporządzeniem niewłaściwych dowodów (analiz, na podstawie których sporządzano decyzje) – doprowadziło do konkretnych strat materialnych, poprzez brak możliwości użytkowania nieruchomości przez skarżących.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję SKO z dnia [...] maja 2018r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...].11.2009 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości K., gm. O..

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożył w dniu [...].11.2009 r S. S., który w piśmie z dnia [...] marca 2018r. skierowanym do SKO oświadczył, że nie jest już od 8 lat właścicielem żadnej działki i nie jest stroną postępowania, i że na sześciu działkach stoją już od kilku lat budynki mieszkalne (pismo zawarte w aktach sądowych). Po złożeniu powyższego oświadczenia przez S. S. organ skierował decyzję I instancji do R. P. pod nieistniejący adres. Tak samo uczyniono przy próbie doręczenia ww. decyzji organu II instancji. Załączona do akt sprawy niedoręczona korespondencja została zwrócona z adnotacją na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, że podany adres nie istnieje.

Powyższe dowodzi, że SKO prowadziło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy bez dokładnego ustalenia stron postępowania. Organ dysponując oświadczeniem S. S. o zabudowaniu części działek z czternastu objętych wnioskiem, nie ustalił, czy działka nr [...] jest zabudowana i kto jest jej właścicielem oraz czy kwestionowana przez skarżących decyzja o warunkach zabudowy posłużyła do uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie wybudowania obiektu budowlanego.

Powyższe ustalenia są istotne z uwagi na konieczność zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. Obecny właściciel działki nr [...], jeżeli realizował obiekt budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę zgodne z kwestionowaną przez skarżących decyzją o warunkach zabudowy, ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej inwestycji zrealizowanej na działce nr [...]. Organ nie badał również czy doszło, a jeżeli tak to jakim aktem, do przeniesienia kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy na inną stronę, skoro S. S. oświadczył, że nie jest stroną postępowania i właścicielem działek, dla których wystąpił o warunki zabudowy.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji (ust. 2). Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie.

W związku z powyższym organ powinien dokładnie ustalić stan faktyczny w przedmiotowej sprawie co do stron postępowania, które będą miały interes prawny w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko co do ustalonych stron organ powinien ująć w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. O ile stroną postępowania jest również R. P., to organ ustali dokładny adres tej osoby. Korespondencja nie może być kierowana na adres , który nie istnieje.

Decyzja o warunkach zabudowy, której stwierdzenia nieważności domagają się w przedmiotowej sprawie skarżący, wydana została w oparciu o przepisy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy ww. ustawy, nakładały na organ administracji, w tej sprawie Wójta Gminy O. , obowiązek zachowania wymogów ustawowych obowiązujących przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Należy mieć na uwadze, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydawana jest w trybie i na zasadach uregulowanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść decyzji o warunkach zabudowy musi zawierać wymagane przez przepisy ustawy elementy oraz załączniki.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzone jest obligatoryjnym obowiązkiem sporządzenia projektu takiej decyzji przez osobę posiadającą określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. kwalifikacje.

Zgodnie z tym przepisem sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy wymienione zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ww. ustawy Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588). Z art. 61 ust. 7 ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 61 ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W treści ww. rozporządzenia zawarte zostały wymagania dotyczące ustalania określonych elementów decyzji o warunkach zabudowy, znajdujące umocowanie w art. 61 ust. 7 pkt 1-5 u.p.z.p.

W przepisie § 9 rozporządzenia została zawarta norma odnosząca się do treści decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy ma zawierać dwie części: "część tekstową i graficzną". Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z § 9 ust. 3 wynika, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Załączniki do decyzji przygotowuje i podpisuje (na etapie sporządzania jako dowodu w sprawie) uprawniony profesjonalista – urbanista, architekt, który już zgodnie z jednoznacznym brzmieniem regulacji ustawowej (art. 50 ust. 4 u.p.z.p.) sporządza projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustawa wskazuje, że "sporządzenie" tego projektu "powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów". Oznacza to, że z taką osobą właściwy organ zawiera umowę, którą powierza wykonanie wskazanego zadania, zaś zleceniobiorca (osoba uprawniona) podpisuje, ale nie decyzję, lecz tylko jej projekt wykonany w wyniku powierzenia jej zadania.

W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami, który został sporządzony przez mgra inż. arch. B. F., Członka Izby Architektów [...]. Osoba ta sporządziła i podpisała projekt decyzji o warunkach zabudowy, załącznik nr 2 do projektu decyzji (analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz załącznik graficzny do analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w skali 1 :1000. W aktach sprawy brak jest umowy zawartej pomiędzy ww. osobą a organem na sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Treść projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzona przez osobę uprawnioną w punktach ustaleń od 1 do 5 całkowicie pokrywa się z treścią decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] listopada 2009 r. Istotne wątpliwości występują w stosunku do załączników, o których mowa jest w decyzji o warunkach zabudowy oraz w projekcie tej decyzji.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd z urzędu dostrzegł brak dokumentów, które zawarte zostały w treści decyzji, a nie zostały załączone do akt sprawy.

W art. 64 ust. 1 ustawy wymienione zostały przepisy, które mają odpowiednie zastosowanie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazać w tym miejscu należy, że na podstawie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ustawy wynika, że decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Określenie linii, o których stanowi ww. przepis może odbyć się zatem wyłącznie na załączniku graficznym, który musi z decyzją o warunkach zabudowy stanowić całość. W przypadku braku tego załącznika niemożliwe jest dokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o czym stanowi powyżej przytoczony art. 53 ust. 3 ustawy.

W ocenie Sądu przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych jest niezbędnym elementem decyzji o warunkach zabudowy. Odstąpienie od tego wymogu skutkuje kwalifikowaną wadą decyzji o warunkach zabudowy, zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażącego naruszenia prawa.

Decyzja o warunkach zabudowy wymienia załącznik graficzny nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, którego brak jest w aktach sprawy.

Sąd zwraca uwagę, że z punktu 2 rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy wynika, że Wójt Gminy O. w przedmiotowej sprawie ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, co zostało zapisane jako "Parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wynikające z przeprowadzonej analizy (zał. nr 2 do decyzji) w zakresie:

a) funkcji, formy zabudowy i zagospodarowania terenu: zabudowa jednorodzinna, budynek mieszkalny jednorodzinny parterowy z poddaszem użytkowym, wolnostojący,

b) linii zabudowy: ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy dotyczącą głównej bryły budynku z wyłączeniem ryzalitów, balkonów, wykuszy, krużganków, podcieni, garażu, wiatrołapu - jak na załączniku graficznym nr1 do decyzji,

c) szerokość elewacji frontowej: z zachowaniem normatywnych odległości od granic działek sąsiednich,

d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: wysokość do okapu max. 3,5m od projektowanego poziomu terenu,

e) geometria dachu: dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 20°-45°, wysokość głównej kalenicy max.9,0m od projektowanego poziomu terenu,

f) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni wyznaczonego terenu: max. 0,4".

Z kolei w punkcie 3 rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy dotyczącym linii rozgraniczających teren inwestycji wskazano, że :"Linie rozgraniczające teren inwestycji, oznaczone literami A-D - jak na załączniku graficznym nr 1 do decyzji".

Odnosząc się do powyższych fragmentów treści decyzji należy stwierdzić, że w aktach sprawy brak jest załączników, o których jest mowa w punkcie 2 i 3 rozstrzygnięcia.

Sąd na podstawie akt administracyjnych sprawy nie mógł przyjąć, że załączniki nr 1 i nr 2 , do których odwołał się organ w decyzji o warunkach zabudowy, są załącznikami sporządzonymi przez osobę uprawnioną do projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ dokumenty załączone do projektu nie zostały opisane jako załączniki do decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...].11.2009r. nr [...] Zostały natomiast podpisane przez uprawnionego architekta. Poza tym żaden z załączników graficznych do projektu decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera oznaczenia litrowego A-D z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy powołuje się w swojej treści na dokument oznaczony literowo w zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji.

W końcowej części decyzji o warunkach zabudowy organ wymienił w punkcie 1 : "Załącznik graficzny nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy". Powyższe dowodzi, że taki dokument został sporządzony i załączony do decyzji. Niemniej w aktach sprawy brak jest również i tego dokumentu, który zgodnie z przepisami prawa stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy. Dopóki nie zostanie przez Wójta Gminy O. potwierdzone, że takiego dokumentu nie wydano, należy uznawać, że został on sporządzony i załączony jako integralna część decyzji o warunkach zabudowy. Taki tok rozumowania nakłada art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepisy § 1 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach ( art. 76 § 3 k.p.a.).

Decyzja o warunkach zabudowy została wydana przez uprawniony podmiot w przepisanej formie, w zakresie działania tego organu. Jako dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Akta administracyjne sprawy nie potwierdzają, aby został przeprowadzony dowód przeciwko treści tej decyzji, a zatem obarczona jest domniemaniem prawdziwości.

Analiza akt sprawy potwierdziła brak załączników powołanych w treści decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że Samorządowe Kolegiom Odwoławcze rozpatrując wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, skontrolowało niekompletną decyzję administracyjną, bez załącznika graficznego stanowiącego jej integralną część, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na brak w aktach sprawy załącznika graficznego nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy niemożliwe było przeprowadzenie przez organ wyższej instancji oceny, czy Wójt Gminy O. na podstawie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz dokonał porównania stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W aktach sprawy nie ma również mapy stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, z oznaczeniem literowym A-D ( art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ustawy).

W tym stanie rzeczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów art. 6 i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organ nie dokonał oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa. Nie mógł tego uczynić, ponieważ decyzja, której stwierdzenia nieważności żądają skarżący, była niekompletna. Tym samym stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że prawidłowo została przeprowadzona analiza, jest nieprzekonujące i gołosłowne.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia przedwczesne jest stanowisko organu, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Rażące naruszenie prawa to taka sytuacja, w której ma miejsce oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu niepozostawiającego wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, nawet stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1711/12; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 820/13; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 713/14, opub. w LEX nr 1990928).

Rażące naruszenie prawa wymaga spełnienia nie tylko przesłanki oczywistego naruszenia przepisu prawa, ale także i charakteru tego naruszenia. Nie każde naruszenie przepisu prawnego skutkuje zaistnieniem rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa dodatkowo wymaga ustalenia, że naruszenie to nie daje się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, czyli o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym żadnych wątpliwości. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; a charakter tego naruszenia powoduje, że taka decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Istotne są także skutki, jakie decyzja wywołała, a więc czy nadają się one do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa.

Skład Sądu podziela stanowisko organu, że grunt objęty decyzją o warunkach zabudowy stanowił grunt rolny klasy IVa. Okoliczność tą potwierdza informacja z rejestru gruntów, sporządzona dnia 21 marca 2018r. (zawarta w aktach sądowych). W myśl regulacji ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zarówno w brzmieniu na dzień wydania decyzji organu I instancji (Dz.U. z 2004, Nr 121, poz.1266), jak i obecnie obowiązującej (Dz.U. z 2017, poz.1161 ), szczególną ochroną objęte są grunty wysokich klas bonitacyjnych tj. I-III, jedynie takie grunty wymagały i nadal wymagają (z nielicznymi wyjątkami) zgody odpowiednich ministrów - poprzednio Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, obecnie ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Skoro grunt objęty decyzją o warunkach zabudowy sklasyfikowany został jako rola IVa, to zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie jest wymagana.

Ponownie rozpatrując sprawę organ wystąpi do Wójta Gminy O. o przesłanie kompletu akt sprawy łącznie z załącznikami, do których odnosi się w treści decyzja o warunkach zabudowy. Organ ustali właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i zapewni jemu czynny udział w postępowaniu. Po uzupełnieniu materiału dowodowego jeszcze raz SKO rozpatrzy wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy mając na uwadze istotę rażącego naruszenie prawa.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Zasądzona kwota obejmuje poniesiony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 200 zł.