Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 432/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 145 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 10 i 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 b i art. 11 d
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1582/12 w sprawie ze skargi P. Ż. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1582/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Ż. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej: "kpa" oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą" - po rozpatrzeniu odwołania J. T. oraz P. Ż. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr 710, na odcinku Kwiatkowice - Szadek od km 24+427,38 do km 24+583,27, od km 26+091,93 do km 26+293,28, od km 27+622,90 do km 27+711,65, od km 27+774,07 do km 27+873,92, od km 29+343,75 do km 29+527,54, od km 30+857,59 do km 30+920,26, od km 31+181,83 do km 31+243,96, od km 32+504,82 do km 32+669,48 wraz z infrastrukturą - I. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis, stanowiący treść pkt 12, brzmiący : "12. Nadaję niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy. Stosownie do art. 17 ust. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności: uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu, o brzmieniu : "12. Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), określił termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

Jednocześnie, działając na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nadał niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wobec powyższego, decyzja niniejsza zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych."

II. W pozostałej części zaskarżoną decyzję organ utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Zarząd Województwa Łódzkiego, zwany dalej "inwestorem", reprezentowany przez M. S. - p. o. Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi, działając na podstawie art. 11 a specustawy, wystąpił do Wojewody Łódzkiego z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Wojewoda Łódzki, pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych, które inwestor uzupełnił.

Pismem z dnia 21 lutego 2011 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych ww. wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Pozostałe strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń.

Ze względu na występowanie we wniosku braków, niewskazanych uprzednio w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia, poprzez dostarczenie wskazanych w postanowieniu dokumentów. Inwestor uzupełnił wniosek, przedkładając poprawioną dokumentację techniczną dotyczącą przedmiotowej inwestycji drogowej, a ponadto wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem społecznym oraz gospodarczym.

Organ odwoławczy uznał, że wniosek inwestora z dnia [...] stycznia 2011 r., skorygowany ostatecznie w dniu [...] kwietnia 2011 r., jest kompletny. Organ wskazał, iż przed złożeniem wniosku inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 specustawy, uzyskał opinię Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dodał, iż niewydanie opinii dla przedmiotowej inwestycji przez: Zarząd Powiatu Łaskiego, Zarząd Powiatu Zduńskowolskiego, Burmistrza Miasta i Gminy Szadek oraz Wójta Gminy Wodzierady, Wojewoda Łódzki potraktował, zgodnie z przepisem art. 11 b ust. 2 specustawy, jako brak zastrzeżeń do przedmiotowego wniosku. Zgodnie z treścią art. 11 d ust. 1 specustawy do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu a także analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy w skali 1:5000 zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został uzgodniony przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej przy Staroście Łaskim (opinia z dnia 20 września 2010 r., Nr [...]) oraz przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej przy Staroście Zduńskowolskim (opinia z dnia 2 września 2010 r., Nr [...]). Dokonując analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że jest zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane i z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133, ze zm.) oraz z ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta Szadek z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy do wniosku inwestor załączył także opinie: Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] oraz Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Delegatura w Sieradzu) z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...]. Dodał, że inwestor nie miał obowiązku przedkładania pozostałych opinii, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek uzyskania stosownych uzgodnień.

Zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda Łódzki prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosku, uwag i zastrzeżeń. Zgodnie z art. 11 d ust. 5 specustawy, pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim, urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej.

W ocenie organu odwoławczego kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11 f ust. 1 specustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości i zatwierdzenie projektu budowlanego, określono również nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Województwa Łódzkiego, a także ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, potrzeb obronności państwa i potrzeb gospodarowania odpadami oraz określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zgodnie z art. 11 f ust. 3 specustawy, Wojewoda Łódzki doręczył decyzję z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] wnioskodawcy. Pozostałe zaś strony postępowania o wydaniu powyższej decyzji zostały zawiadomione w drodze obwieszczeń, a ponadto ww. obwieszczenie zostało opublikowane w prasie lokalnej "Gazeta Wyborcza-Łódź" z dnia [...] maja 2011 r. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii przebiegu planowanej inwestycji organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo, a racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, inwestor przedstawił w załączonej do wniosku dokumentacji. Przedmiotem inwestycji jest rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...], na odcinku Kwiatkowice-Szadek wraz z infrastrukturą. Zakres zamierzenia inwestycyjnego obejmuje m.in.: budowę zatok autobusowych, budowę chodników, budowę i przebudowę zjazdów, przebudowę i rozbudowę skrzyżowań, przebudowę i rozbudowę systemu odwodnienia drogi oraz montaż rur osłonowych na przewodach sieci teletechnicznej i energetycznej.

Z uwagi na zarzuty skarżących dotyczące rozwiązań projektowych Minister Infrastruktury, pismem z dnia [...] lipca 2011 r., wezwał inwestora do wypowiedzenia się w tej kwestii. Inwestor pismami z dnia [...] lipca 2011 r. odpowiedział na zarzuty podniesione przez odwołujących się i przedstawił argumenty przemawiające za przyjętą w zaskarżonej decyzji lokalizacją inwestycji.

Analizując decyzję organu I instancji pod kątem spełnienia warunku określonego w art. 16 ust. 2 specustawy organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie nie zawiera określenia terminu wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Wprawdzie Wojewoda Łódzki nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, który w myśl ust. 3 art. 17 zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi i rozpoczęcia robót budowlanych, to jednak zdaniem Ministra obowiązek zamieszczenia w sentencji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zapisów w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości jest obligatoryjne, niezależne od nadania rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał, iż w przypadku nieobjęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stała się ostateczna, zastosowanie znajdzie termin określony w decyzji zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy. Z tego względu Minister uchylił zapis decyzji znajdujący się na stronie 6, stanowiący treść pkt 12, i orzekł w tym zakresie.

Organ odwoławczy stwierdził, że w pozostałej części zaskarżona decyzja czyni zadość innym wymogom ustawy, a zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących niekorzystnych rozwiązań lokalizacyjnych przyjętych w zaskarżonej decyzji, w tym rozwiązań powodujących trudności i zagrożenia z wyjeżdżaniem z posesji, oraz zgłoszonej przez P. Ż. propozycji przesunięcia lokalizacji obecnego przebiegu planowanej inwestycji, organ wyjaśnił, że to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda Łódzki oraz Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie mogli dokonać zmian w przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przebiegu budowy drogi. Minister zaznaczył, że przepisy ustawy nie określają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego organ I instancji miał jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca i ocena ta nie narusza prawa.

Ustosunkowując się do zarzutu P. Ż., iż zaskarżona decyzja narusza podstawowe prawa podmiotowe, nie uwzględnia interesu prawnego, ekonomicznego oraz narusza zasady współżycia społecznego, organ wyjaśnił, iż Wojewoda Łódzki w pkt 11 określił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Odnosząc się do kwestii braku zgody J. T. i P. Ż. na rozpoczęcie prac budowlanych na działkach stanowiących ich własność, organ wskazał, iż zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy nieruchomości lub ich części, na których inwestycja zostanie zrealizowana, wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stają się z mocy prawa, w odniesieniu do dróg wojewódzkich, własnością Województwa Łódzkiego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przejście własności tych nieruchomości, bądź ich części, nie wymaga zatem zgody dotychczasowego ich właściciela.

Odnośnie zarzutu P. Ż., że przyjęty w decyzji podział nieruchomości koliduje z rolniczym przeznaczeniem jego nieruchomości oraz spowoduje utrudnienie w prowadzeniu gospodarstwa ekologicznego organ wskazał, że skarżącemu przysługuje prawo do złożenia, na podstawie art. 13 ust. 3 specustawy, wniosku do zarządcy drogi o nabycie części nieruchomości nienadającej się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Co do zarzutu utraty dotychczasowych walorów funkcjonalnych i użytkowych nieruchomości pozostałej po podziale oraz nieprzedstawienia P. Ż. warunków wykupu lub zamiany pozostałej po podziale nieruchomości, organ wyjaśnił, że właścicielowi nieruchomości pozostałej po podziale, która, nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, przysługuje uprawnienie z art. 13 ust. 3 specustawy. Organ zaznaczył, że powyższe kwestie mają charakter roszczeń cywilnoprawnych i wykraczają poza zakres postępowania o zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, toteż niemożliwe jest ich rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu odwoławczym.

Ustosunkowując się do kwestii wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko, podniesionej przez Piotra Żaka w odwołaniu z dnia 27 maja 2011 r. oraz pismach złożonych w toku postępowania odwoławczego, organ zaznaczył, iż ustalenia co do wskazywanych przez skarżącego uciążliwości, związanych z realizacją przedsięwzięcia (zanieczyszczenie upraw, hałas), zostały przeprowadzone w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W kwestii odszkodowania za rzeczywistą szkodę poniesioną przez P. Ż. oraz przyznania odszkodowania za ograniczone przychody organ stwierdził, że w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właściwy organ nie orzeka o odszkodowaniu za przejęte na rzecz Skarbu Państwa (przy realizacji drogi krajowej), a w niniejszym przypadku na rzecz Województwa Łódzkiego, nieruchomości lub ich części. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za ww. nieruchomości, stosownie do treści art. 12 ust. 4a i 4b specustawy, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. Ż. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący P. Ż. zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 10, art. 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podniósł, iż organ nie wziął pod uwagę, iż w poprzedzających przeprowadzone postępowanie administracyjne pracach geodezyjnych, prowadzonych przez Wojewódzkie Biuro Geodezji w Łodzi, brał udział S. A. mimo, iż nie był właścicielem nieruchomości zaś aktualny właściciel o pracach nie był informowany. Nadto organ nie rozważył jakie skutki wydana decyzja spowoduje dla skarżącego. P. Ż. zaznaczył, iż zaskarżona decyzja obejmuje gospodarstwo rolne, na którym znajduje się sad jabłoniowy, a wykonanie jej spowoduje zniszczenie roślin i trwale wpłynie na jego możliwości zarobkowe, a także może bezpowrotnie zniszczyć ekologiczny charakter jego gospodarstwa. Skarżący zarzucił, iż organ nie rozważył innej lokalizacji przystanku przyjmując bezkrytycznie rozwiązanie inwestora. Nie zostały również zweryfikowane tezy skarżącego o szkodliwości tej inwestycji dla okolicznych działek. Obowiązkiem organu było sprawdzenie, czy dopuszczalne normy hałasu i zanieczyszczenia nie doprowadzą do dalszych strat na działkach. Zdaniem P. Ż. zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych praw podmiotowych skarżącego bez uwzględnienia jego interesu prawnego i ekonomicznego oraz z naruszeniem zasad współżycia społecznego. Skarżący zaznaczył, że wybudowanie zatoki drogowej na części jego działki spowoduje odmówienie przyznania mu certyfikatu produkcji zgodnie z wymogami ekologii oraz uniemożliwi uzyskanie stosownej pomocy finansowej z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarżący wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie są inne działki, np. [...], którymi są pola uprawne, na których to bez dodatkowych kosztów można przeprowadzić inwestycje, a których organ nie wziął pod uwagę choć jest to rozwiązanie o wiele mniej wkraczające w interesy właścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją została rozpoczęta w dniu [...] lipca 2011 r., a decyzji o pozwoleniu na budowę nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a więc zachodzą podstawy faktyczne do zastosowania art. 31 ust. 2 specustawy. Zdaniem Sądu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Inwestor, składając wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji, zaopiniowany przez właściwe organy i zawierający wszystkie niezbędne elementy, przedłożył wymaganą przepisami kompletną dokumentację zgodnie z art. 11 b w zw. z art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Inwestor załączył mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, jak również analizę powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia art. 11 f ust. 1 specustawy, Sąd wskazał, iż rola organu wydającego przedmiotową decyzję sprowadzała się do sprawdzenia wymagań formalno-prawnych wniosku i złożonej dokumentacji oraz sformułowania tej decyzji tak, aby zawierała wszystkie elementy prawem wymagane. Odmienność uregulowań zawartych w tej ustawie polega na skróceniu i uproszczeniu procedury planistycznej, podziałowej, jak i procedury nabywania nieruchomości lub ich części pod inwestycje drogowe. Przed złożeniem wniosku inwestor musiał wykonać szereg czynności związanych z jego przygotowaniem, w tym zgromadzić szereg opinii (art. 11 b i 11d pkt 8 specustawy). Uzyskiwanie opinii poprzedza złożenie wniosku, a zatem czynności te są dokonywane przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie, przy czym opinie i uzgodnienia zawarte w aktach sprawy jak i uzyskane w trakcie postępowania stanowią podstawę do ich oceny przez organ. Sąd podkreślił, iż organ nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę w przypadku, gdy inwestor złożył wszystkie prawem wymagane dokumenty, bez względu na to czy wniosek był kompletny w momencie jego składania czy stał się kompletny dopiero w trakcie postępowania na skutek wykonania w terminie przez inwestora wezwania organu do złożenia konkretnych dokumentów - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego zlokalizowania inwestycji na części jego działki i nie rozważenia przez organ innej lokalizacji Sąd wyjaśnił, że art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, określa kiedy może dojść do pozbawienia prawa własności, stanowiąc, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż jednym z celów publicznych, który uzasadnia wywłaszczenie, jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej poprzez rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] może pozbawiać prawa własności właścicieli nieruchomości, na których ma zostać wybudowana droga. Wydawana jest bowiem po to, aby zrealizować cel publiczny, a wywłaszczonej stronie, w odrębnym postępowaniu, zostaje przyznane odszkodowanie, o czym stanowi art. 18 specustawy.

Sąd stwierdził, że wywłaszczenie należących do skarżącego działek spełnia konstytucyjną przesłankę celowościową, gdyż zostało dokonane na cel publiczny, jakim jest rozbudowa drogi. Przy braku podstaw prawnych do zakwestionowania przestrzennego zakresu terenu niezbędnego do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, obejmującego m.in. nieruchomość skarżącego, nie można skutecznie przypisywać decyzji nadmierności odebrania prawa własności. Skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, lecz następuje z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co wynika z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponadto odebranie dotychczasowym właścicielom praw do przejmowanych nieruchomości, łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnej decyzji.

W ocenie Sądu organ nie miał podstaw prawnych do zakwestionowania przestrzennego zakresu terenu niezbędnego do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, obejmującego m.in. nieruchomości skarżącego. To wnioskodawca samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych oraz techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości, a organ wydający pozwolenie na budowę nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań.

Wojewoda Łódzki, ani Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie mieli kompetencji do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...], na odcinku Kwiatkowice - Szadek wraz z infrastrukturą i wyłączenia z inwestycji działki skarżącego - mimo pism kierowanych przez skarżącego do organu I jak i II instancji, kwestionujących racjonalność wyznaczonej rozbudowy. Tylko stwierdzenie przez organ, iż przebieg inwestycji drogowej w wersji przedstawionej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, uprawniałoby organ do odmowy wydania zezwolenia na jej realizację. Zdaniem Sądu inwestor w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...] wyczerpująco ustosunkował się do kwestii podniesionych przez skarżącego, wykazując optymalność przedmiotowego wariantu inwestycji. W piśmie tym inwestor wyjaśnił, że zatoka autobusowa (przystanek autobusowy) projektowana do wykonania na wysokości działki o nr ewid. [...] (numer przed podziałem), wraz z zatoką autobusową zlokalizowaną po przeciwległej stronie skrzyżowania, mają na celu obsługę ruchu komunikacji zbiorowej w rejonie skrzyżowania z drogą usytuowaną na działce nr [...] w km 24+502,56 drogi wojewódzkiej Nr [...]. Przedmiotowe zatoki autobusowe zlokalizowane są zatem w sposób zapewniający maksymalne możliwe skrócenie odcinków dojść do zatok od działki nr [...]. Powyższe rozwiązanie skraca czas dojścia do przystanku autobusowego, co podnosi zarówno funkcjonalność rozwiązania projektowego i zwiększa bezpieczeństwo osób korzystających z zatoki poprzez maksymalne ograniczenie czasu ich poruszania się po terenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej. Usytuowanie zatoki w pobliżu planowanego przejścia dla pieszych sprzyja nadto prawidłowemu zachowaniu się pieszych korzystających z drogi tj. skłania ich do przechodzenia przez drogę w miejscu do tego wyznaczonym, co dodatkowo zwiększa bezpieczeństwo ruchu drogowego. Skrócenie odcinków dojść do zatok ułatwia ich utrzymanie w okresie zimowym, co podnosi funkcjonalność rozwiązania projektowego. Zdaniem inwestora przesuniecie zatoki autobusowej na wskazane przez P. Ż. niezabudowane działki zlokalizowane przy drodze wojewódzkiej powodowałoby konieczność przesunięcia również zatoki autobusowej dla przeciwległego kierunku ruchu, celem spełnienia warunku o którym mowa w § 119 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, tj. umiejscowienia sytuowanej zatoki z przesunięciem w kierunku ruchu względem zatoki dla kierunku przeciwnego. Tego rodzaju rozwiązanie wydłużałoby drogę dojścia do zatok autobusowych. Przyjęte w projekcie rozbudowy drogi założenia projektowe, stanowią rozwiązanie cechujące się najwyższymi walorami funkcjonalnymi, tak więc jest to optymalne rozwiązanie projektowe. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie miał podstawy do kwestionowania zawartych w powyższym piśmie wyjaśnień. Odnosząc się do braku zgody skarżącego na podział i przejęcie części nieruchomości inwestor wskazał, że żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości realizacji inwestycji celu publicznego od pozytywnego jej uzgodnienia przez właściciela nieruchomości, której część miałaby być przejmowana na cel realizacji inwestycji. Projekt rozbudowy drogi wojewódzkiej Nr [...] zatwierdzony decyzją Wojewody Łódzkiego zakłada maksymalne możliwe ograniczenie powierzchni terenu przejmowanego na cel rozbudowy drogi. Planowana zatoka nie spowoduje niekorzystnych skutków ekologicznych, biorąc pod uwagę pomiar ruchu dokonany na przedmiotowym odcinku drogi w 2010 r., który wynosił 2913 pojazdów na dobę, z czego 76 pojazdów (2,6%) stanowiły autobusy oraz zapisy uzyskanej w procesie przygotowania inwestycji drogowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Za przejmowaną część nieruchomości, a więc za grunt i znajdujące się na tym gruncie obiekty trwale z gruntem związane, takie jak m.in. ogrodzenie, zadrzewienia itp. skarżący otrzyma przewidziane przepisami prawa odszkodowanie, którego wysokość określi Wojewoda Łódzki w odrębnej decyzji.

Z powyższych względów Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7 k.p.a. przez nie wzięcie pod uwagę przy wydawaniu decyzji interesu skarżącego. Zdaniem Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., gdyż w toku postępowania organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Świadczy to tym chociażby fakt, że w związku z pojawieniem się nowych zarzutów, stawianych w odwołaniu zarówno przez skarżącego jak i J. T., organ zwrócił się do inwestora o ustosunkowanie się do tych zarzutów. Nadto Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu decyzji wyczerpująco ustosunkował się do zarzutów skarżących, dochowując wymogów określonych w art. 107 § 1 - 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., Sąd podkreślił, że przepisy specustawy wprost określają, iż organy administracji publicznej zawiadamiają strony zarówno o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11 d ust. 5), jak i o wydaniu tej decyzji (art. 11f ust. 3) w drodze obwieszczeń odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg inwestycji, na stronach internetowych tych gmin oraz w prasie lokalnej. Zgodnie z dyspozycją art. 11 d ust. 5 specustawy inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania w drodze wysłanych zawiadomień, a pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń wywieszonych na tablicach ogłoszeń Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego oraz właściwych urzędów gmin (Urząd Gminy i Miasta Szadek, Urząd Gminy Wodzierady, jak również na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej "Gazeta Wyborcza-Łódź". Z prawidłowo dokonanym obwieszczeniem związany jest skutek prawno-procesowy w postaci przyjęcia domniemania prawnego, iż po upływie terminu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji wszystkim stronom, którym decyzja ta nie została przesłana na piśmie. Sąd zaznaczył, że decyzję o zezwoleniu na realizację drogi doręcza się na piśmie tylko inwestorowi - zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy. Skarżący, będąc właścicielem nieruchomości objętej zakresem inwestycji, został zawiadomiony zarówno o wszczęciu postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji, jak i o jej wydaniu w drodze indywidualnych zawiadomień, wysłanych na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W ocenie Sądu, Wojewoda Łódzki oraz Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo zastosowali przepisy specustawy dotyczące doręczeń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych. Strony miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy, jak również wypowiedzenia co do zgromadzonego w sprawie materiału oraz składania dowodów na każdym etapie niniejszego postępowania, począwszy od momentu jego wszczęcia. Nadto organ po uzyskaniu stanowiska inwestora z dnia 25 lipca 2011 r., przesłał je skarżącemu wraz z pouczeniem o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań stosowanie do art. 10 k.p.a. Skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa i pismem z dnia 12 września 2011 r. podtrzymując dotychczasowe zastrzeżenia wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Zatem za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Zdaniem Sądu, podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące możliwości realizacji zatoki autobusowej w innym miejscu - z uwagi również na skutki ekonomiczne - zostały uznane przez inwestora w piśmie z dnia 25 lipca 2011 r. i przez organ odwoławczy za nie zasługujące na uwzględnienie i nie mogą spowodować wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd stwierdził, iż nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut sposobu przeprowadzenia prac geodezyjnych prowadzonych przez Wojewódzkie Biuro Geodezyjne w Łodzi, gdyż organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnione do kontrolowania postępowania prowadzonego przez inne organy.

Odnosząc się zaś do twierdzenia skarżącego, iż realizacja przedmiotowej inwestycji, wpłynie negatywnie na prowadzone przez niego gospodarstwo, Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 13 ust. 3 specustawy, jeżeli pod inwestycję została przejęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, to strona może zwrócić się w oddzielnym wniosku do właściwego zarządcy drogi o nabycie tej pozostałej części nieruchomości. Organem właściwym do rozpoznania wniosku o wykup nieruchomości spełniającej przesłanki wskazane w art. 13 ust. 3 specustawy (a więc stanowiącej część pozostałą po dokonanym podziale nieruchomości, która nie nadaje się do wykorzystania zgodnego z dotychczasowym przeznaczeniem) jest w niniejszej sprawie Zarząd Województwa Łódzkiego. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. Ż., reprezentowany przez radcę prawnego T. G., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi P. Ż. zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 b i art. 11 d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez zaakceptowanie przez Sąd wydania decyzji w oparciu o dokumentację stworzoną bez konsultacji społecznych i bez analizy sytuacji w zakresie nieruchomości na terenie objętym inwestycją.

2) przepisu prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a gdy z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, 10 i 77 k.p.a. winien mieć zastosowanie art. 145 § 1 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty P. Ż. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Minister utrzymując w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wziął pod uwagę istotnych naruszeń prawa dokonanych przez organ I instancji. W poprzedzających postępowanie administracyjne pracach geodezyjnych, prowadzonych przez Wojewódzkie Biuro Geodezji w Łodzi, brał udział S. A., mimo iż nie był właścicielem nieruchomości, zaś aktualny właściciel o czynionych pracach nie był informowany. To miało istotny wpływ na postępowanie, gdyż nie miał pełnych informacji o granicach geodezyjnych swojej działki i nie mógł w pełni ocenić skutków decyzji jaka mogła być wydana. Organ nie rozważył także skutków wydania decyzji dla skarżącego. Zaskarżona decyzja obejmuje gospodarstwo rolne, na którym znajduje się sad jabłoniowy. Wykonanie decyzji spowoduje zniszczenie roślin i na trwale wpłynie na możliwości zarobkowe byłych właścicieli nieruchomości, może bezpowrotnie zniszczyć ekologiczny charakter gospodarstwa. W ocenie skarżącego, organ nie rozważył innej lokalizacji przystanku, przyjmując bezkrytycznie związanie wnioskiem inwestora. Zdaniem skarżącego istnieje możliwość budowy przystanku w innym miejscu, gdzie nie będzie tak uciążliwy dla właściciela sąsiedniej nieruchomości. Skarżący podniósł, iż nie zostały także zweryfikowane tezy o szkodliwości tej inwestycji dla okolicznych działek. Obowiązkiem organu było sprawdzenie, czy dopuszczalne normy hałasu, zanieczyszczenia nie doprowadzą do dalszych strat na działkach.

Zdaniem P. Ż. Sąd dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 b i art. 11 d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez zaakceptowanie wydania decyzji w oparciu o dokumentację stworzoną bez konsultacji społecznych i bez analizy sytuacji w zakresie nieruchomości na terenie objętym inwestycją.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, iż zarzuty kasacyjne sprowadzają się w zasadzie do powtórzenia zarzutów skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, do których organ ustosunkował się szczegółowo w odpowiedzi na skargę. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 11 b i art. 11 d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Minister stwierdził, iż z przepisów tej ustawy nie wynika, aby wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej miało następować po uprzednim obowiązkowym przeprowadzeniu w toku postępowania o jej wydanie konsultacji społecznych. Zgodnie z art. 11e tej ustawy nie można uzależniać wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej od spełnienia nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami świadczeń lub warunków. Organ nadto zaznaczył, że wariantowanie przebiegu inwestycji odbywa się na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w tym postępowaniu skarżący mógł wnosić uwagi co do przebiegu projektowanej drogi.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik inwestora - Zarządu Województwa Łódzkiego – R. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 b i art. 11 d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego błędną wykładnię. Naruszenia tego skarżący upatruje w zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji wydania decyzji w oparciu o dokumentację stworzoną bez konsultacji społecznych i bez analizy sytuacji w zakresie nieruchomości na terenie objętym inwestycją. Z uwagi na sposób sformułowania powyższego zarzutu przypomnieć należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych formach co naruszenie prawa materialnego.

Niezależnie jednak od sposobu postawienia powyższego zarzutu kasacyjnego stwierdzić należy, iż zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku.

Rację ma bowiem inwestor przedmiotowej inwestycji, iż nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Brzmienie przepisu art. 11 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych(Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", jednoznacznie zakazuje uzależniania wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, jeśli inwestor spełni wymogi przewidziane obowiązującymi przepisami prawa, organ nie może odmówić wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Stosownie do art. 11b ust. 1 i 2 specustawy drogowej, właściwy zarządca drogi składa wniosek, o którym mowa w art. 11a ust. 1, po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przy czym niewydanie opinii, o których mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez właściwego zarządcę drogi o jej wyrażenie, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winien zawierać ( w szczególności) dokumenty wyszczególnione w art. 11 d ust. 1 pkt 1- 9 specustawy, w tym opinie organów wymienionych w pkt 8 lit. a-g i innych organów wymaganych przepisami szczególnymi – lit. h. Przepisy art. 11b ust. 1 i art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej oraz przepisy szczególne nie przewidują wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji społecznych. Skoro ustawodawca nie ustanowił takiego warunku dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to nie można domniemywać takiego obowiązku po stronie organu wydającego decyzję. Uzależnienie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej od uprzedniego przeprowadzenia konsultacji społecznych byłoby wprowadzeniem pozaustawowej przesłanki, co byłoby sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych". Jednocześnie pozostałe przepisy specustawy drogowej wskazują przepisy innych ustaw znajdujących zastosowanie w stosunku do inwestycji drogowej określając przypadki ich zastosowania i etap postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na którym znajdują one zastosowanie, bądź też wskazują na obowiązek złożenia ściśle określonych dokumentów uzyskiwanych w toku odrębnego postępowania administracyjnego.

I tak, np. art. 11 d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej nakazuje dołączyć do wniosku cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), aktualnym na dzień opracowania projektu. Natomiast przepis art. 11a specustawy drogowej stanowi, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227).

Zastosowanie w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przepisów innych ustaw i instytucji prawnych uregulowanych w tych ustawach jest uwarunkowane zawarciem w specustawie drogowej przepisu odsyłającego do ich stosowania. Jak już wyżej wskazano, przepisy specustawy drogowej jak i przepisy innych ustaw nie przewidują przeprowadzania konsultacji społecznych. Oznacza to, że strona nie może skutecznie domagać się od organu administracji publicznej przeprowadzenia takich konsultacji jak i zarzucać wadliwości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z powodu braku ich przeprowadzenia.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia tak art. 11 b specustawy drogowej jak i art. 11 d specustawy drogowej także oceniając zastosowanie tych przepisów. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny kompletności wniosku w aspekcie wymogów określonych w art. 11 g specustawy drogowej oraz skontrolował uzyskanie przez inwestora właściwych uzgodnień i opinii.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności decyzji w zakresie przeanalizowania przez organy sytuacji nieruchomości na terenie objętym inwestycją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie szczegółowo przedstawił oraz przeanalizował zarzuty i argumenty skarżącego podnoszone w skardze i w toku postępowania administracyjnego, a także przedstawił oraz przeanalizował argumenty wskazane przez organy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się szczegółowo do zarzutów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w pismach złożonych w toku postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli poprawności tej oceny i wyjaśnił zasady postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jak też zakres sprawowania kontroli legalności decyzji przez sąd administracyjny, w tym w kwestii przebiegu inwestycji drogowej.

Sąd pierwszej instancji przeanalizował argumenty stron i ocenił poprawność postępowania administracyjnego. W szczególności wskazał, iż przed złożeniem wniosku inwestor musiał wykonać szereg czynności związanych z jego przygotowaniem, w tym zgromadzić szereg opinii (art. 11 b i 11d pkt 8 specustawy) i zaznaczył, iż opinie i uzgodnienia zawarte w aktach sprawy stanowią podstawę do ich oceny przez organ. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., Sąd przeanalizował doręczenia i zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11 d ust. 5), jak i o wydaniu tej decyzji (art. 11f ust. 3). Zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż strony miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów oraz składania dowodów w każdym stadium postępowania, począwszy od momentu jego wszczęcia. Tym samym organy administracji publicznej uczyniły zadość art. 10 k.p.a. W tej sytuacji Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać naruszenia art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 p.p.s.a. Odnośnie podnoszonej przez skarżącego tezy o szkodliwości przedmiotowej inwestycji dla okolicznych działek i obowiązku organu sprawdzenia, czy dopuszczalne normy hałasu, zanieczyszczenia nie doprowadzą do dalszych strat na działkach, wskazać należy, iż kwestie ewentualnego wpływu inwestycji na środowisko podlegają ocenie w odrębnym postępowaniu, o którym mowa w art. 11a specustawy drogowej, prowadzonym przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie kwestie wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko podlegały ocenie w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Szadek z dna [...] listopada 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zasadnie też wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, iż organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji przystanku. Organ orzekający nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, a tym samym ocena organów i Sądu administracyjnego polega na zbadaniu zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.