Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 799/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 35 ust 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 96 ust  1 i art 100
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art 6 ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Piotr Fronc sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe P. w S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 2 maja 2022r. znak WI-I.7840.16.7.2021.EO w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Starosta Nowotarski decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r., znak: BA.6740.1.739.2018.PM, na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z roku 2020 poz. 1333 ze zm.), art. 96 ust. 1 i art. 100 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z z2020r., poz. 283 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego "P. " sp. z o.o. w S. odmówił udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw LPG oraz budowę zaplecza - budynku handlowego wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodną, hydrantową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i wentylacji mechanicznej na dziatkach ewid. nr [...] wraz z instalacją oświetlenia zewnętrznego na dz. ew. nr [...], [...], zewnętrzną instalacją elektryczną pomp przeciwpożarowych na działkach ewid. nr [...], zewnętrzną instalacją wodną na dz. nr ewid.[...], zewnętrzną instalacją hydrantową na dz. nr ewid.[...], [...], zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej na dz. nr ew. [...], zewnętrzną instalacją kanalizacji opadowej na dz. ewid. nr [...], [...] oraz na części działki [...], separatorem na dz. nr ew. [...] i trzema zbiornikami retencyjnymi na dz. ew. nr [...], utwardzeniem części powierzchni gruntu (dojścia, dojazdy, miejsca postojowe) na działkach ewid. nr [...], [...], [...] w S., miasto S., powiat [...] woj. [...] (obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]).

Uzasadniając powyższą decyzję organ wyjaśnił, że inwestycja planowana jest w pobliżu specjalnych obszarów ochrony siedlisk Natura 2000 - [...] oraz [...]. W związku z treścią art. 96 ust. 1 uooioś, organ administracji architektoniczno-budowlanej l instancji był zobowiązany do rozważenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W wyniku tej analizy wydane zostało postanowienie z dnia 7 sierpnia 2018 r., znak: BA.6740.1.739.2018.PM, którym nałożony został na inwestora obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Krakowie, w terminie 21 dni, dokumentów wymienionych w art. 96 ust. 3 uooioś, w celu stwierdzenia czy projektowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W dniu 23 listopada 2020 r. RDOŚ wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia (znak: OP-II.43.101.2018. PWa).

W tej sytuacji organ był zobligowany – zgodnie z art. 100 uooioś, do orzeczenia o odmowie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

PHU "P. " sp. z o.o. w S. wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji odmownej, podczas gdy spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ww. ustawy w związku z art. 98 ust. 3, 99 i 100 uooioś. Zarzucono również naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego brak realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady praworządności, zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach sprawy, zasady wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ się kierował przy wydaniu decyzji a także zbyt skrótowe, niejasne i ogólnikowe sformułowanie uzasadnienie podjętej decyzji.

Strona odwołująca się wskazała, że postanowienie RDOŚ nie jest zaskarżalne, a można je jedynie zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Zakwestionowała prawidłowość ustaleń które legły u podstaw postanowienia RDOŚ.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 2 maja 2022 r., znak: WI-I.7840.16.7.2021.EO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zmianami) - zwanej dalej kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji na wstępie wskazał, że inwestycja zlokalizowana jest w otulinie [...] Parku Narodowego i w obszarze [...] obszaru chronionego krajobrazu, w niewielkich odległościach od rezerwatów (od 4,25 km do 0,19 km), parków narodowych (w otulinie [...] Parku Narodowego oraz od 0.27 km do 14,99 km), parków krajobrazowych (od 0,12 km do 1,83 km) i obszarów Natura 2000 (od 0,16 km). W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 26 października 2018 r. [...] Parku Narodowego, z którego wynika, że teren inwestycji znajduje się w jednym z najważniejszych korytarzy ekologicznych w Małopolsce i jest on prawnie chroniony poprzez wskazanie go w Planie ochrony [...]PN ustanowionym rozporządzeniem Ministra Środowiska [...]).

RDOŚ, na podstawie na podstawie art. 98 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 17 uooioś, oraz art. 25 ust. 1 pkt 3 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wydał postanowienie z 23 listopada 2020 r., którym odmówił uzgodnienia warunków realizacji ww. przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 98 ust. 8 uooioś na postanowienie nie przysługuje zażalenie. W związku z powyższym, inwestor miał podstawy do zaskarżenia, w treści odwołania, postanowienia RDOŚ. Wojewoda Małopolski wyjaśnił w związku z tym, że jako organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji, nie posiada kompetencji do zbadania tego postanowienia w pełnym zakresie merytorycznym, a więc zbadania wszystkich zagadnień z zakresu ochrony środowiska; natomiast posiada kompetencje do kontroli tego postanowienia w zakresie jego formalnej zgodności z art. 123-126 kpa oraz z art. 96 - 99 uooioś (wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, uzasadnienie postanowienia). Przeprowadzona analiza wykazała, że postanowienie RDOŚ w Krakowie nie narusza wskazanych wyżej przepisów. Natomiast, analizowane w postanowieniu zagadnienia ochrony środowiska - które w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia RDOŚ winny być przeniesione do projektu architektonicznego -nie podlegałyby merytorycznemu sprawdzeniu organów administracji architektoniczno-budowlanej, a wynika to z tego, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wojewoda, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji, nie może sprawdzać projektu architektoniczno-budowlanego i upoważniony jest ustawowo tylko i wyłącznie do kontroli projektu zagospodarowania działki lub terenu. Gdyby organ stwierdził, że postępowanie RDOŚ w Krakowie, zakończone ocenianym postanowieniem, zostało przeprowadzone niezgodnie z prawem lub orzeczenie to zawiera wady formalne (co, jak wskazano wyżej, nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie), to wojewoda mógłby jedynie uchylić takie wadliwe formalnie postanowienie RDOŚ, a w konsekwencji uchylić decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na brak przeprowadzenia przez organ właściwy (tj. RDOŚ w Krakowie) w sposób prawidłowy oceny oddziaływania na środowisko przed wydaniem pozwolenia na budowę. Skoro jednak organ w przedmiotowej sprawie nie stwierdził formalnej wadliwości wydanego przez RDOŚ w Krakowie postanowienia, to nie ma uprawnień do samodzielnej merytorycznej oceny zasadności odmówienia określenia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Postanowienie określone w art. 98 ust. 1 i 3 uooioś, w zakresie kwestii środowiskowych wiąże organ wydający decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę i praktycznie tę decyzję w odniesieniu do rozstrzygniętych w postanowieniu zagadnień kształtuje. Organ II instancji zauważył, że współdziałanie jest wynikiem podziału kompetencji pomiędzy różnymi organami administracji publicznej - służy włączeniu określonego organu w proces rozpatrywania indywidualnej sprawy ze względu na potrzebę uzgodnienia projektowanego rozstrzygnięcia z uwagi na jego szczególny charakter, co wymaga np. włączenia w proces orzekania wyspecjalizowanego organu administracji. Dodatkowo zasadą klasycznego postępowania uzgodnieniowego jest to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej nie weryfikuje prawidłowości postępowania prowadzonego przez organ dokonujący uzgodnienia i nie ma wpływu na jego treść. Weryfikacja niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia, odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, dokonywana w ramach postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, sprowadza się zatem do wykazania ewidentnych (formalnych) błędów, które powodowałyby, iż wydana w oparciu o uzgodnienie środowiskowe decyzja budowlana byłaby niezgodna z przepisami prawa.

Organ II instancji nadmienił również, że podjął działania celem dokładnego wyjaśnienia zgłoszonych zarzutów merytorycznych przez stronę odwołującą się, w zakresie zagadnień związanych z ochroną środowiska. W toku postępowania odwoławczego zwrócono się do Dyrekcji [...] Parku Narodowego o informację czy negatywne stanowisko Dyrekcji [...]PN dla przedmiotowej inwestycji jest nadal aktualne, oraz czy dla tego stanowiska zaistniały jakieś nowe informacje lub materiały dowodowe. Zwrócono się również o informację jaki jest status prawny korytarza migracji poza obszarem [...]PN i czy funkcjonalne granice tego korytarza da się jednoznacznie wskazać lub wyznaczyć w terenie, oraz czy innego rodzaju zainwestowanie w rejonie planowanego przedsięwzięcia już teraz nie blokuje migracji w miejscu planowanej inwestycji. Poproszono również o podanie wszelkich informacji będących w posiadaniu Dyrekcji [...]PN, które mogłyby mieć istotne znaczenie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ww. przedsięwzięcia, a także informacji, dlaczego przebieg tego korytarza zmienił się na mapach opracowanych przez Zakład B. w B. w latach 2005 - 2012, i czy zmiana ta była przedmiotem konsultacji przez Dyrekcję [...]PN. Powyższe informacje miały być, i zostały, przekazane do RDOŚ, przy piśmie z 2 grudnia 2021 r., w celu umożliwienia przedłożenia przez ten organ wyjaśnień odnoszących się do postawionych w odwołaniu zarzutów. W odpowiedzi RDOŚ podtrzymał swoje merytoryczne stanowisko zawarte w postanowieniu z 23 listopada 2020 r.

Organ II instancji podkreślił na koniec, że w postanowieniu tym przeanalizowane i opisane zostały szczegółowo wszystkie kwestie z zakresu ochrony środowiska, w oparciu o Raport złożony przez inwestora w dniu 6 sierpnia 2019 r., uzupełniony przy piśmie z dnia 13.08.2020 r. oraz projekt budowlany planowanej inwestycji. Opisana analiza zgromadzonych materiałów, szczegółowo opisanych w uzasadnieniu postanowienia, dała podstawę do orzeczenia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, ponieważ z materiałów tych wynikało, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. RDOŚ w Krakowie rozpatrzył merytorycznie i przeanalizował szeroki zakres zagadnień, w szczególności funkcjonowanie ścieżek migracji zwierząt. Brak uchybień natury formalnej zaskarżonego postanowienia nie dał Wojewodzie Małopolskiemu podstaw do zakwestionowania jego prawidłowości.

Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe "P. " sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisaną wyżej decyzję.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. Przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z roku 2021 poz. 2351) poprzez wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo, iż spełnione zostały wszelkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 powołanej ustawy w związku z art. 98 ust. 3, 99 i 100 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. Przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego,

- art. 8 kpa poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- art. 6 kpa poprzez niewłaściwą realizację zasady praworządności przez organ uzgadniający,

- art. 9 kpa poprzez niewłaściwą realizację zasady zobowiązującą organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego przez organ uzgadniający,

- art. 11 kpa poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,

- art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt skrótowe, niejasne i ogólnikowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, tym bardziej, iż decyzja negatywna wymaga co do zasady obszernego i wyczerpującego uzasadnienia,

- art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy naruszenia prawa jakie miały miejsce na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego uzasadniały jej uchylenie i wydanie decyzji merytorycznej, ewentualnie uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. Domagała się również zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte. Strona skarżąca rozpoczęła swój wywód od dokładnego przedstawienia co wchodzi w zakres inwestycji. Wskazała przy tym, że planowane zmierzenie stanowi I etap większego przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu urządzeń komunikacji samochodowej. W II etapie planowana jest budowa drugiego budynku o funkcji gastronomiczno - handlowej. Teren planowanego przedsięwzięcia położony jest obszarze Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego uchwałą [...]. Inwestycja planowana jest na obszarze oznaczonym jako B88NO/TS przeznaczonym pod oczyszczalnię ścieków oraz urządzenia komunikacji samochodowej (stacja paliw z ewentualnym zapleczem handlowo-gastronomiczno-usługowym). Warunki określone w planie miejscowym dla tego terenu zostały spełnione.

Dalej strona skarżąca podniosła, że kluczową kwestią w postępowaniu jest określenie, czy planowane przedsięwzięcie będzie znajdowało się na obszarze

korytarza ekologicznego łączącego obszary Natura 2000 w Polsce, czy też nie.

W zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym dokumentem regulującym zasady zagospodarowania tego terenu, taki korytarz nie został wskazany. Najbardziej aktualnym i podstawowym źródłem wiedzy na temat projektowanego przebiegu korytarzy ekologicznych łączących obszary Natura 2000 w Polsce jest mapa autorstwa: Jędrzejewski W., Nowak S., Stachura K., Skierczyński M., Mysłajek R. W., Niedziałkowski K., Jędrzejewska B., Wójcik J. M., Zalewska H., Pilot M., Górny M., Kurek R.T., Ślusarczyk R. "Projekt korytarzy ekologicznych łączących Europejską Sieć Natura 2000 w Polsce", Zakład Badania Ssaków PAN, Białowieża 2011. Z mapy tej wynika, że jedynie fragmenty działek nr [...], [...] obręb [...] w S., objęte projektem zagospodarowania terenu, znajdują się w zasięgu korytarza ekologicznego (korytarz [...]), ale planowane zagospodarowanie obiektami kubaturowymi, jak i powiązaną z nimi infrastrukturą techniczną, go nie narusza (jest projektowane w całości poza obszarem tego korytarza). Opracowanie to powstawało w dwóch etapach, w 2005 r. na zlecenie Ministerstwa Środowiska opracowano mapę sieci korytarzy dla obszarów Natura 2000 z uwzględnieniem potrzeb ochrony kluczowych gatunków dużych ssaków i na tej wersji działki wchodzące w skład planowanego przedsięwzięcia znajdują się na styku dwóch obszarów korytarzy ekologicznych: [...] r. we współpracy z Pracownią na rzecz [...] opracowano kompletną mapę korytarzy istotnych dla populacji dużych ssaków leśnych oraz spójności siedlisk leśnych i wodno-błotnych w skali krajowej i kontynentalnej, która stanowiła aktualizację mapy opracowanej w 2005 r. i powstawała w ramach tego samego projektu, na której to połączenie pomiędzy dwoma korytarzami znajdujące się na przedmiotowym

terenie przestało istnieć. Nie ma innego, bardziej aktualnego opracowania, które

określałoby przebieg korytarzy ekologicznych łączących obszary Natura 2000 w Polsce.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że projekt sieci korytarzy ekologicznych łączących obszary Natura 2000 w Polsce opracowany pod kierownictwem W.. J. nigdy nie został w całości wdrożony. Nadal jest więc tylko projektem sieci tych korytarzy, który jest jednak powszechnie używanym źródłem wiedzy na temat przebiegu tych korytarzy, wykorzystywanym do ich ochrony w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska oraz lokalnego wdrażania w formie uchwalanych miejscowych planu zagospodarowania przestrzennego.

W dalszej części skargi strona skarżąca sformułowała zastrzeżenia odnośnie stanowiska zajętego przez RDOŚ w Krakowie w postanowieniu z dnia 23 listopada 2020 r. Nie zgodziła się z poglądem, że ze względu na zasięg krajowy to opracowanie cechuje duża ogólność. Rację ma RDOŚ w Krakowie, że mapa ta powinna być stale aktualizowana, ale tak nie jest. Brak wdrożenia projektowanych korytarzy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powoduje, że są one zabudowywane i tracą swoją funkcjonalność, co widać na przykładzie przedmiotowego terenu i zmian jakie na nim zaszły pomiędzy rokiem 2005 a 2011. Brak działań właściwych organów administracji publicznej w tym zakresie nie może być jednak przesłanką do formułowania zarzutów względem projektu, a tym bardziej przyjmowania własnych nie popartych żadnymi badaniami lub przepisami prawa ustaleń w sposób naruszający interes prawny właściciela nieruchomości i uniemożliwiający mu korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Zgodnie z tym, co zostało napisane w raporcie oraz co podnosi w swoim postanowieniu RDOŚ w Krakowie obszar, na którym jest zlokalizowany teren przedmiotowej inwestycji ([...]) został wskazany w analizie SWOT przeprowadzonej w trakcie pracy nad planem [...]PN, jako korytarz ekologiczny łączący [...] w kontekście zagrożenia zewnętrznego związanego z jego urbanizacją. Analiza SWOT znalazła się w uchwalonym dokumencie Planu Ochrony [...]PN, który jest także planem ochrony dla znajdującego się na jego terenie obszaru Natura 2000, a mapa z korytarzami ekologicznymi została dołączona do niego jako załącznik. Jednak w żaden sposób nie zmieniło to statusu prawnego przedmiotowego terenu, ponieważ park nie posiada władztwa przestrzennego poza swoimi granicami, a przedmiotowy teren znajduje się na obszarze otuliny [...]PN, a nie na obszarze samego parku. Plan [...]PN nie formułuje dla obszaru otuliny żadnych nakazów czy zakazów. Ponadto z uwagi na długość prac nad planem ochrony kształt korytarza ekologicznego nr 1 wskazanego w planie ochrony [...]PN, który jest zlokalizowany na [...] ma charakter historyczny i nie uwzględnia zmian, jakie zaszły w międzyczasie na tym terenie i nie został on wyłączny spod zabudowy.

Strona skarżąca polemizowała z poszczególnymi twierdzeniami wyrażonymi w postanowieniu. Wskazała, że prawda jest, że Obszar Natura 2000 [...] zlokalizowany jest na terenie [...] Parku Narodowego i pokrywa się z jego granicami, nie oznacza to jednak, że korzysta z tych samych form ochrony jak sam park narodowy, a to oznacza, że formalnie obszar Natura 2000 [...] nie posiada otuliny. W tej sytuacji trudno odnosić zapisy dotyczące otuliny parku do obszaru Natura 2000. Przy czym nie ma to znaczenia wobec braku wdrożenia tych zapisów w życie.

Zdaniem strony skarżącej analiza korespondencji prowadzonej z RDOŚ w tym postępowaniu sprawia, że trudno oprzeć się wrażeniu, że organ od samego początku miał określone stanowisko w tej sprawie. Organ nie określił zakresu i metodyki badań przyrodniczych, a następnie przyjętą metodykę poddał krytyce. W wezwaniu do uzupełnienia raportu nakazał obserwację śladów, a następnie wzywał do wyjaśnienia dlaczego nie zastosowano fotopułapek. Analiza przebiegu korytarzy ekologicznych miała być wykonana w obrębie terenu inwestycji, a następnie autorom raportu zarzucono, że skupili się na terenie inwestycji, choć w praktyce badali także jej sąsiedztwo. W skardze został szczegółowo opisany sposób przeprowadzenia badań terenowych i ustalenia dokonane na ich podstawie. Wyniki badań terenowych zlecone przez inwestora potwierdziły, że przedmiotowy teren nie pełni funkcji korytarza ekologicznego. Wyniki te są zbieżne z wynikami obserwacji poczynionych przez pracowników [...]PN. Na żadnej mapce z zapisem tropień przekazanej przez [...]PN w trakcie prowadzonej kwerendy nie wskazano terenu przedmiotowej inwestycji i jego najbliższego sąsiedztwa jako miejsca migracji zwierząt.

Strona skarżąca nie zgodziła się też ze stanowiskiem RDOŚ w Krakowie, sugerującym brak zgodności planowanego zamierzenia w planem miejscowym. Podkreśliła też, że zarzuty dotyczące niejednoznacznych i nieaktualnych zapisów miejscowego planu nie mogą stanowić podstawy ich lekceważenia i pomijania w podejmowaniu rozstrzygnięć w postępowaniu. Jako niezrozumiałe i bezpodstawne oceniła również rozważania tego organu w zakresie niewielkiego obciążenia stacji paliw i większego obciążenia jej zaplecza, bez wyjaśnienia co rozumie pod tym pojęciem i na jakiej podstawie wnioskuje o wielkości tego obciążenia. Strona skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w tym zakresie.

W konkluzji strona skarżąca wskazała, że analiza zebranego materiału dowodowego i przytoczone argumenty dowodzą, że teren zamierzenia nie jest położony na obszarze korytarza ekologicznego łączącego obszary Natura 2000 w Polsce -taki korytarz nie został ujawniony w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego ani nie został wskazany na Mapie projektowanych korytarzy ekologicznych łączących obszary Natura 2000 opracowanej przez Zakład Badania Ssaków PAN w Białowieży (obecnie Instytut Biologii Ssaków) pod kierownictwem prof. dr. hab. W. J. w 2011 r., choć zgodnie z wcześniejszą wersją mapy na tym terenie się znajdował. Zebrane przez pracowników [...]PN informacje z kilku lat pokazują, że zwierzęta migrują bardziej na wschód od terenu inwestycji oraz ok. 200 m na zachód, a planowana inwestycja została w taki sposób zaprojektowana, żeby na te tereny w jak najmniejszym stopniu oddziaływać

Źródła były dobierane przez organ w taki sposób, aby potwierdzić tezę, że przedmiotowy teren znajduje się na obszarze korytarza ekologicznego. Świadczy o tym powoływanie się na mapę z 2005 r., choć istniała jej nowsza wersja z 2011 r., czy na opracowanie z 2005 r. -"Korytarze ekologiczne w Małopolsce", Perzanowska J., Makomaska-Juchiewicz M., Cierlik G., Król W., Tworek S., Kotońska B., Okarma H., które także nie uwzględniało zmian, jakie zaszły na analizowanym terenie od 2005 r. i nie dotyczyło korytarzy łączących obszary Natura 2000 w Polsce. Celem tego opracowania nie było szczegółowe rozplanowanie korytarzy ekologicznych w Małopolsce, lecz raczej zdiagnozowanie stanu zachowania kompleksów leśnych oraz pokazanie istniejących jeszcze możliwości przebiegu najważniejszych połączeń z wykorzystaniem komputerowych symulacji w systemie GIS (system informacji geograficznej) oraz danych przyrodniczych zebranych w terenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Na wstępie należy określić zakres sprawy podlegający badaniu przez organy. Albowiem trzeba mieć na względzie art. 98 ust. 1 i 3 uooioś, w zw. z art. 98 ust. 8, zgodnie z którymi postanowienie RDOŚ o odmowie uzgodnienia przedsięwzięcia jest niezaskarżalne w toku instancji. Nie znaczy to jednak, że nie jest poddane kontroli. Jak to podkreślił w podobnej sprawie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. II SA/Kr 589/16, LEX nr 2104914: “W sytuacji gdy ustawodawca, regulując procedurę ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie, oznacza to, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia może zostać zaskarżone dopiero w odwołaniu od decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę". Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r. II OSK 3308/17, publ. CBOSA, ewentualne błędy popełnione przez organ działający w trybie współdziałania, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ze względu na brak cechy zaskarżalności postanowienia w sprawie uzgodnienia, mogą być przedmiotem kontroli w ramach postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie w jednej ze spraw wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 cyt. ustawy. Sąd tamże, z powołaniem się na judykaty europejskie, szeroko uzasadnił tę możliwość oraz wskazał na różnice w zakresie badania gdyż wywiódł, iż okoliczność, że kontrola instancyjna decyzji ( w tym przypadku w sprawie pozwolenia na budowę) obejmuje wskazane postanowienie organu uzgadniającego, nie sprzeciwia się jednakże temu, by kompetencja kontrolna organu odwoławczego była węższa aniżeli kompetencja przysługująca organowi badającemu oddziaływanie inwestycji na środowisko i określającemu warunki realizacji przedsięwzięcia w powiązaniu z wydaną wcześniej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei z uwagi na zarzuty skargi, Sąd rozpoznając sprawę, dokonał w szerszym aspekcie analizy postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia RDOŚ oraz materiału dowodowego w tym zakresie, wobec faktu, iż szersze rozpoznanie sprawy, aniżeli uczynił to organ odwoławczy, jest dopuszczalne z punktu widzenia zakresu rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, który rozstrzyga w granicach danej sprawy ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle tego przepisu, sąd ten winien uczynić przedmiotem swojej analizy wszystkie aspekty rozpoznawanej sprawy w jej granicach, a nie budzi wątpliwości, że postanowienie RDOŚ mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy (por. wyrok NSA z z dnia 21 lutego 2012 r. II OSK 2544/11, publ. CBOSA, por. też wyrok WSA w Rzeszowie z 31.05.2017r. II SA/Rz 150/17).

Przechodząc zatem do poruszonych w skardze zagadnień, podstawowym, jak się wydaje zarzutem skarżącego jest okoliczność, że jego zdaniem przedsięwzięcie nie jest planowane na terenie korytarza ekologicznego, gdyż po pierwsze, plan miejscowy nie wskazał takiego korytarza, a po drugie z mapy prof. Jędrzejewskiego (Jędrzejewski W., Nowak S., Stachura K., Skierczyński M., Mysłajek R. W., Niedziałkowski K., Jędrzejewska B., Wójcik J. M., Zalewska H., Pilot M., Górny M., Kurek R.T., Ślusarczyk R. Projekt korytarzy ekologicznych łączących Europejską Sieć Natura 2000 w Polsce. Zakład Badania Ssaków PAN, Białowieża 2011) wynika, że jedynie fragmenty działek nr [...] i [...] znajdują się w zasięgu korytarza [...]. Mapa, o której mowa, autorstwa zespołu badawczego ukazuje główne i uzupełniające korytarze na terenie całej Polski i jest dostępna na stronie internetowej https://mapa.korytarze.pl. W ocenie skarżącego, oraz jak wynika z Raportu, ze względu na sposób opracowania i odległość czasową mapę tę należy uznać za najbardziej kompleksowe, rzetelne opracowanie korytarzy ekologicznych łączących obszary Natura 2000 w Polsce. Na mapie z 2005r. (wcześniejszej) działki wchodzące w skład przedsięwzięcia znajdowały się na terenie objętym korytarzami; natomiast w wersji mapy z 2011r. większość znajduje się poza korytarzami ekologicznymi.

Co do tej mapy, RDOŚ wskazał, że tworząc ją wybrano metodykę pracy, opierając się na analizach środowiskowych, kierując się ciągłością terenów o wyższym stopniu naturalności ( mając na uwadze gęstość zabudowy kubaturowej i infrastruktury liniowej) i wybierając odcinki najmniej zurbanizowane. Oparto się również na występowaniu obszarów siedliskowych i preferencji migracyjnych dużych drapieżników i niektórych kopytnych, badając dane źródłowe, np. potwierdzone obserwacje migracji z lat 2005-2009, czyli odległych o 10 lat. Ponadto z uwagi na zasięg krajowy opracowanie cechuje się znacznym poziomem ogólności. W ocenie RDOŚ przy tworzeniu mapy z 2011r. nie wykonano badań źródłowych, które by uzasadniały zwężenie o połowę korytarza wskazanego w 2005r; co więcej, nie konsultowano tego z kluczową instytucją, tj. [...] Parkiem Narodowym, który od lat monitoruje sieć połączeń migracyjnych. RDOŚ wyjaśnił, że wschodnia część korytarza, którą zachowano na mapie z 2011r. jest znacznie mniej wykorzystywana przez zwierzęta, albowiem jest to przestrzeń, gdzie występuje intensywna zabudowa osiedla [...], a brzeg D. w tym miejscu jest umocniony kamienną obudową zasadniczo nieprzekraczalną dla zwierząt. W ostatnich latach w tym korytarzu nie rejestrowano prób migracji drapieżników ( wilki, rysie). Więcej ważnych i potwierdzonych obserwacji migracji lub prób migracji dotyczy przedmiotowego północno – zachodniego korytarza. Obecną granicę tego przejścia wyznacza zabudowa handlowa pawilonu [...] od wschodu i zabudowa pierwszych budynków K. od zachodu. W ostatnich latach właśnie to przejście utrzymuje swoje wysokie i podstawowe znaczenie.

Oceniając powyższą argumentację, zaznaczenia wymaga, że mapa z 2011r. jest wynikiem opracowania naukowo – badawczego i nie ma waloru prawnego; stanowi co najwyżej wyraz wiedzy i przekonania zespołu badawczego ją sporządzającego. Wobec tego można podzielić uwagi krytyczne RDOŚ co do metodologii jej sporządzenia, zwłaszcza w świetle całkowitego braku konsultacji z Dyrekcją [...] Parku Narodowego. Szczególnie jaskrawo widać to w zestawieniu braku jakiegokolwiek korytarza na mapie z 2011r. między S. a K. ( czyli na zachód od osiedla [...] i pawilonu [...]) oraz zarejestrowanymi tamże trasami migracji kopytnych i drapieżników w latach 2015-2019 (zobrazowanie dołączone do pisma Dyrekcji [...]PN z 16 września 2019r., akta RDOŚ), gdzie przejścia dokonują się w zasadzie wyłącznie trasą zachodnią. Stąd też należy zgodzić się, że mapa z 2011r., jakkolwiek w ogólności to bardzo pożyteczne narzędzie szczególnie dla tworzenia miejscowych planów, niemniej w tym wypadku nie może stanowić przeciwwagi dla stanowiska [...]PN i RDOŚ.

Trzeba natomiast podkreślić, że wyznaczenie korytarza ekologicznego na zachód od pawilonu [...]" ma walor prawny, jakkolwiek nie ujęto go w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ( co nie dziwi, mając na względzie, że plan pochodzi z 1996r, a więc z okresu sprzed uchwalenia wszystkich istotnych aktów dotyczących ochrony przyrody i środowiska i respektujących prawo unijne).

Został on natomiast ujęty w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Narodowego ([...]). W rozdziale 8 Rozporządzenia wyznaczono zakres planu działań ochronnych dla dwóch obszarów Natura 2000 o wspólnej nazwie [...] (kody obszarów: [...] - specjalny obszar ochrony siedlisk o powierzchni 2346 ha i [...] - obszar specjalnej ochrony ptaków o powierzchni 2336,4 ha)12) i wskazano, że opis granic obszaru Natura 2000 [...] (kod obszaru: [...]) i (kod obszaru: [...]) jest tożsamy z opisem granic Parku zawartym w § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Kod [...] zastąpiono następnie kodem [...], co wynika m.in. z Rozporządzenia Ministra środowiska z dnia 22 czerwca 2017 r. zmieniającego Rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz.U.2017.1416). Wynika z powyższego, jak i z art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, że plan ochrony dla [...]PN jest równocześnie planem ochrony dla obszaru Natura 2000. Należy przy tym zauważyć, idąc za zarzutem skargi, że jest oczywistym, że obszar ochrony Natura 2000 nie posiada otuliny tak jak Park Narodowy. Posiada jednak wskazany plan ochrony.

Co się tyczy treści tego aktu prawnego w interesujących nas zakresach, to w załączniku stanowi on, co następuje:

Zagrożenia zewnętrzne

1. Fragmentacja sieci obszarów chronionych i izolacja obszaru Parku wynikająca ze zbyt małego obszaru Parku i otoczenia go przez tereny zurbanizowane.

2. Zawężanie istniejącą lub planowaną zabudową korytarzy ekologicznych łączących [...] z sąsiednimi pasmami górskimi, w szczególności z [...]

1. Fragmentacja sieci obszarów chronionych i izolacja obszaru Parku wynikająca ze zbyt małego obszaru Parku i otoczenia go przez tereny zurbanizowane.

2. Zawężanie istniejącą lub planowaną zabudową korytarzy ekologicznych łączących [...] z sąsiednimi pasmami górskimi, w szczególności z [...] (ryś i inne duże ssaki)

Sposób eliminacji zagrożeń

1. Ochrona szlaków migracji zwierząt.

2. Dążenie do wprowadzenia w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wskazań dotyczących wyłączenia z zabudowy:

1) w gminie K. :

a) obszaru pomiędzy kompleksami leśnymi [...] a Parkiem, od oczyszczalni ścieków dla miasta S. po obszar przeznaczony pod zabudowę w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] r.)(...)

2) w gminie S. - obszaru pomiędzy kompleksami leśnymi [...] a Parkiem, od granicy z gminą K. do ogrodzenia działki zajętej przez oczyszczalnię ścieków po rzekę D. - korytarz nr 1;

zagrożenia zewnętrzne potencjalne

Budowa stacji paliw, obiektów handlowych, innych obiektów kubaturowych, ogrodzeń, parkingów na [...] - części miasta S. , powodujących znaczne ograniczenie lub przecięcie korytarza ekologicznego łączącego [...] z [...]

Eliminacja:

1. Dążenie do pozostawienia jako niezabudowanego rejonu [...] - części miasta S. (obszar ograniczony od południa oczyszczalnią ścieków dla miasta S. na [...] - części miasta S. oraz przystanią flisacką na [...] - części miasta S. , a od północy ujściowym odcinkiem potoku Ś. we wsi K. ) wraz z istniejącymi miejscami rozrodu płazów i ich żerowisk.

2. Dążenie do utrzymania istniejącego poziomu zabudowy na obszarze pomiędzy przystanią flisacką na [...] - częścią miasta S. , od północy, a istniejącą zabudową [...] - częścią miasta S. , od południa.

3. Powiększenie obszaru Parku.

4. Dążenie do uwzględnienia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego rozwiązań, o których mowa w ust. 1-3, niezbędnych dla ochrony korytarza ekologicznego na [...] - części miasta S. łączącego [...] z [...]

Rozporządzenie daje też w treści załącznika wskazania dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz dla studiów odnośnie eliminacji zagrożeń dla omawianych obszarów Natura 2000:

Proponuje się następujące wskazania do zmian w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego:

1) wyłączenie z zabudowy i zaprzestanie zawężania barierami technicznymi istniejących korytarzy ekologicznych, łączących obszary Natura 2000 o wspólnej nazwie [...] (kody obszarów: [...]) z sąsiednimi obszarami cennymi przyrodniczo w gminach:

a) K. :

- obszar pomiędzy kompleksami leśnymi [...] a Parkiem, od oczyszczalni ścieków dla miasta S. po obszar przeznaczony pod zabudowę w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...]) przy ul. [...] do D. , oraz, z lewej strony rzeki D. , od obszaru przeznaczonego pod zabudowę w wyżej wymienionym Studium Gminy K. przy ul. [...] do granicy Parku (korytarz nr 1), z wyjątkiem terenów przewidzianych pod budowę przystani flisackiej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...]),

b) S. - obszar pomiędzy kompleksami leśnymi [...] a Parkiem, od granicy z gminą K. do ogrodzenia działki zajętej przez oczyszczalnię ścieków po rzekę D. - korytarz nr 1

4) zmianę przeznaczenia gruntów oznaczonych jako B88 NO/TS w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzonym uchwałą nr [...]), z terenów usługowych na tereny wyłączone z zabudowy i zainwestowania.

Korytarz nr 1, do którego odsyłają wskazane przepisy, został graficznie przedstawiony na rysunku nr 1 "Mapa przebiegu korytarzy ekologicznych łączących [...] Park Narodowy z innymi obszarami wykonana przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej w Krakowie według stanu na 2010 r.", stanowiącym załącznik graficzny do Rozporządzenia. Jak słusznie zauważył RDOŚ, we wskazanej lokalizacji przebiegu korytarza nr 1 ( dalej również "korytarz zachodni") zawiera się lokalizacja planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu, jak to już wspomniano, umieszczenie przebiegu korytarza w graficznym załączniku do rozporządzenia ma walor normatywny. Oczywiście nie kreuje on jakiejś odrębnej formy prawnej dla korytarza. Definicję korytarza ekologicznego zawiera ustawa o ochronie przyrody, która w art. 5 pkt 2 stanowi, iż jest to obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Jednocześnie należy zauważyć, że korytarz ekologiczny w świetle obowiązujących przepisów nie funkcjonuje jako forma ochrony przyrody (por. art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Z tego względu korytarz ekologiczny nie ma skonkretyzowanego celu ochrony, zadań ochronnych i nie obowiązują tam zakazy zapewniające skuteczne pełnienie określonych funkcji. Korytarze ekologiczne, jak słusznie podnosi RDOŚ, zapewniają funkcjonowanie przyrody, w szczególności przeciwdziałają fragmentacji ekosystemów. Warto też w tym miejscu wskazać, w związku ze wspomnianym brzmieniem art. 30 ust. 1 u.o.p., że art. 29 ust. 9 pkt 2 u.o.p. wskazuje, odnośnie planu ochrony dla obszaru Natura 2000 – iż zakres działań ochronnych, o których mowa w ust. 8 pkt 5, może obejmować w szczególności: utrzymanie korytarzy ekologicznych łączących obszary Natura 2000. Oznacza to, że plan ochrony może wskazywać i jak widać z treści załącznika, wskazuje na konieczność utrzymania korytarzy. Co się tyczy normatywnego charakteru rysunku, to przywołać należy Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"(Dz. U. z 2016 r., poz. 283). W § 132 wskazano, iż do projektów rozporządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, o ile zasady zawarte w niniejszym dziale nie stanowią inaczej. Odesłanie to pozwala na zastosowanie w sprawie § 29 Rozporządzenia traktującego o ustawach: "1. Ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy.2. W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym". Tak więc rysunek umieszczony w załączniku ma charakter normatywny, jako łączący się z przepisami rozporządzenia, które do niego odsyłają (por. podobnie wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016 r. I OSK 2260/14, LEX nr 2116961). Jak to już wspomniano, nie kreuje on korytarza ekologicznego jako tworu prawnego, albowiem nie może, ale wskazuje na jego przebieg. W ocenie Sądu na tle przepisów rozporządzenia o planie ochrony [...]PN (oraz obszarów Natura 2000) wiążące jest zatem stwierdzenie, że dla celów ochrony migracji gatunków z i do Parku należy podjąć wskazane w Rozporządzeniu działania dla utrzymania korytarzy ekologicznych wskazanych na rysunku nr 1, w tym korytarza nr 1 (korytarz zachodni).

Co się tyczy badań terenowych przedstawionych przez [...]PN, to trzeba zauważyć, że bierze je pod uwagę także inwentaryzacja przyrodnicza sporządzona przez mgr K. S. na potrzeby powstania Raportu, zatem brak podstaw do ich kwestionowania. Inwentaryzacja zawiera natomiast wnioski odmienne od przedstawionych przez RDOŚ. Zdaniem Autora inwentaryzacji (str. 19), skoro tropy nie biegną bezpośrednio przez teren przyszłej inwestycji, a w dodatku, skoro na przeciwko po drugiej stronie drogi, nad D. znajdują się zabudowania, mianowicie przystań flisacka, to inwestycja nie zawęzi korytarza migracji, gdyż nie wychodzi poza zwartą zabudowę. Jednocześnie jednak Autor wskazuje, że stacja LPG powinna być ostatnim budynkiem w kierunku północnym, oraz, że dalsza zabudowa w kierunku K. "faktycznie wpłynie już na nieformalny korytarz migracji", jak Autor nazywa Korytarz nr 1.

Jeśli chodzi o migrację zwierząt, to RDOŚ wskazał, że jest to jedyny i najkrótszy korytarz w kierunku [...] – [...]. Jakkolwiek posiada utrudnienia, a to ruchliwą drogę i koryto D. , a także skupiska zabudowy na obrzeżach, to jednak zapewnia połączenie między kluczowymi ostojami przyrodniczymi [...]. Jego funkcjonalna szerokość wynosi 400-500 m, jest mało pofragmentowany, zasadniczo wolny od zabudowy i do lewego brzegu D. dochodzi kompleks leśny dający osłonę zwierzętom. Co się tyczy obserwacji w ostatnich latach, na ilość napotkanych tropów miały wpływ łagodne zimy i brak pokrywy śnieżnej, ale zwiększenie populacji wilków w [...]PN daje asumpt do stwierdzenia, że takich prób migracji było więcej niż wynika z udokumentowanych. Tym bardziej krytycznie wypowiadał się RDOŚ na temat wyników obserwacji zawartych w Raporcie, czynionych w czasie 7 dni w okresie wiosenno – letnim ( brak śladów).

W odniesieniu do wniosków mgr K. S. powielonych w Raporcie, RDOŚ wskazał, że przystań flisacka pracuje tylko w sezonie turystycznym, zaś w okresie od listopada do kwietnia jest zamknięta, podobnie w okresie nocnym, czyli w tym czasie nie powoduje płoszenia zwierząt. Należy zgodzić się z RDOŚ, że ta sytuacja stanowi duży kontrast jakościowy do planowanych usług całorocznych stacji LPG oraz nowego budynku handlowego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że budowa pawilonu [...] już doprowadziła do zawężenia korytarza ekologicznego od strony S. . Słusznie jednak wskazuje RDOŚ, że planowane przedsięwzięcia w sąsiedztwie, o zbliżonym charakterze ponownie fizycznie zawęzi korytarz migracji o 40-50 m, co będzie skutkowało jeszcze większym oddziaływaniem na migrujące zwierzęta. RDOŚ wskazał, że kilka obiektów w miejsce jednego skutecznie zwielokrotni stresogenne oddziaływania akustyczne, świetlne, zapachowe i ciągłą obecność ludzi (płoszenie). W efekcie może to skutkować całkowitym odstąpieniem wilków od prób migracji. RDOŚ wskazał, że wyznaczenie krytycznej granicy jest bardzo trudne, w zasadzie niemożliwe; ale nawet niewielka intensyfikacja negatywnych oddziaływań do tej granicy niebezpiecznie zbliża.

W ocenie Sądu tutaj leży sedno problemu. Także dla laika jest oczywiste, że jeśli nawet zwierzęta nie przemieszczają się już w bezpośrednim sąsiedztwie [...] to wybudowanie kolejnego pawilonu (pawilonów) jeszcze bardziej je odstraszy i zawęzi istniejący korytarz. Terenu koło [...] nie należy bowiem rozpatrywać jako miejsca bezpośredniego migrowania zwierząt, ale jako części buforowej korytarza ekologicznego na jego brzegu; buforowej w znaczeniu przestrzeni oddzielającej miejsce przebywania ludzi i migrujących zwierząt.

Trzeba w tym miejscu zauważyć, że oprócz tego, że teren objęty inwestycją leży w odległości 200 m od granic obszaru Natura 2000 [...] pokrywających się z granicą [...] Parku Narodowego oraz około 110 m od granic obszaru Natura 2000 [...] [...], jak również 1800 m od granicy obszaru Natura 2000 [...] i na terenie otuliny [...]PN, to dodatkowo leży na terenie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Trzeba wobec tego zauważyć, że art. 23 ust. 1 u.o.p. powiada: "Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych". Warto przy okazji także zauważyć, że skoro teren znajduje się na terenie otuliny [...]PN, to fakt ten w sposób pośredni oddziaływuje także na realizację przedsięwzięć na jej terenie. Wspomina o tym Krzysztof Gruszecki w komentarzu do art. 11 ustawy o ochronie przyrody (publ Lex/el.) następująco: "W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że "1. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. 2. W otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka" (wyrok NSA z 8.04.2009 r., II OSK 590/08, LEX nr 562867; podobnie wyrok WSA w Warszawie z 11.05.2010 r., IV SA/Wa 99/10, LEX nr 675425). Ten kierunek interpretacji znajduje potwierdzenie także w najnowszym orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że "Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie, przy czym w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka" (wyrok NSA z 30.05.2019 r., II OSK 1291/18, LEX nr 2698593). Z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Skoro bowiem otulina odgrywa rolę swoistego bufora pomiędzy obszarem chronionym a tym, który taką ochroną nie został objęty, w celu wyeliminowania negatywnych oddziaływań na chronione wartości przyrodnicze, tzn. że na jej terenie nie powinny być realizowane przedsięwzięcia mogące być źródłem właśnie takich oddziaływań (zob. także pkt 4 komentarza)".

Na marginesie kwestii badan terenowych, skarga wskazuje, że w postanowieniu z 31.10.2018r. /k.37 akt I inst./ o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wskazano inwestorowi żadnych konkretnych wymagań dotyczących zakresu i metodyki badań. Trzeba wobec tego zaawizować, że organ nie miał takiego obowiązku. W świetle bowiem art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Dz.U.2022.1029 t.j. organ może wskazać zakres i metody badań, a więc jest to fakultatywne.

Kolejnym zagadnieniem związanym ze skargą jest podkreślanie przez skarżącego, że przedsięwzięcie jest zgodne z planem miejscowym z 1996r., albowiem obszar [...] przeznacza się w Planie na oczyszczalnię ścieków i urządzenia komunikacji samochodowej z ewentualnym zapleczem handlowo – gastronomiczno – noclegowym. Niezależnie od tego, że mimo zawarcia w Planie Ochrony Parku wskazań co do zachowania korytarza ekologicznego, do chwili obecnej nie wprowadzono tych zapisów do MPZP (gdyż nie ma nowego planu) , literalnie treść wniosku inwestora mieści się w przywołanych zapisach.

Niemniej w ocenie Sądu trzeba też podkreślić, że w sąsiedztwie terenu inwestycji, zgodnie z pozwoleniem na budowę Starosty Nowotarskiego z 23.02.2012r. dotyczącym budowy stacji paliw LPG z zapleczem, inny inwestor zrealizował pawilon handlowy ([...] oraz myjnię samochodową - czyli "zaplecze", jednak sama stacja LPG nie została wykonana. Jak to wskazał RDOŚ, obiekty bez stacji paliw funkcjonują od kilku lat, w związku z czym trzeba uznać, że zapewne wygasło pozwolenie na budowę co do stacji paliw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu w piśmie z dnia 8.08.2019r. znak PINB.071.4.2019 informował, że inwestycja ta bez podstawowego obiektu ( stacji paliw) narusza zapisy wspomnianego planu i winna być przedmiotem postępowania naprawczego. Ta kwestia nie jest bez znaczenia dla oceny zgodności aktualnej wnioskowanej inwestycji, tj. stacji paliw LPG z pawilonem handlowym ( zapleczem) z planem miejscowym, albowiem z pewnością uchwałodawcy nie chodziło o powstanie na tym terenie po sąsiedzku dwóch stacji LPG. W sytuacji zatem wszczęcia postępowania naprawczego kwestia zgodności przedmiotowego wniosku z planem miejscowym nie byłaby oczywista. Na chwilę obecną jednakże nic nie wiadomo stanowczo o wszczęciu takiego postępowania, więc uwaga powyższa jest czyniona dla zobrazowania, jak inwestor w tamtej sprawie najprawdopodobniej nie dochował przepisów planu, oraz że może to mieć wpływ na ocenę zgodności z planem aktualnej inwestycji.

Niezależnie od powyższego należy też zauważyć, że nie jest do końca jasny zamiar aktualnego inwestora. We wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor PHU P. Sp. z o.o. opisał inwestycję jako budowę stacji LPG z pawilonem handlowo – usługowym z 4 lokalami usługowymi. W opinii geotechnicznej zamieszczonej w projekcie budowlanym zatytułowano ten pawilon jako mający funkcję handlowo -usługowo – noclegową. Natomiast w Raporcie wskazuje się /k.10/, że planowane zamierzenie stanowi I etap większego przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu urządzeń komunikacji samochodowej i w II etapie planowana jest budowa drugiego budynku o funkcji gastronomiczno – handlowej. Jak wiadomo z art. 33 ust. 1 p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego; inwestor może etapować przedsięwzięcie, ale jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. W niniejszej sprawie wniosek jest sprzeczny z Raportem, co musi budzić wątpliwości co do jednego lub drugiego.

Oceniając końcowo stanowisko RDOŚ i organów architektoniczno budowlanych w tej sprawie, wskazać trzeba, że nie ulega wątpliwości, iż "Odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 stanowi w istocie formę ingerencji w jej prawo własności. Ingerencja ta jest jednak dopuszczalna, jeżeli organ administracyjny wskaże konkretne, określone na podstawie u.o.p. okoliczności uzasadniające jego ograniczenie" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r. VIII SA/Wa 286/19, LEX nr 2698717). W ocenie Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Dodatkowo pamiętać trzeba, że w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2022.2556 t.j.) wskazano: "Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze". Jest to tzw. zasada przezorności, której treść objaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r. II OSK 559/18 LEX nr 2785418 następująco: " Treść zasady przezorności określają dwa pojęcia: ryzyko i niepewność, które dotyczą mogącego wystąpić znaczącego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Zasada przezorności powinna być stosowana przy kwalifikacji przedsięwzięć, których realizacja oparta jest na parametrach niepewnych pod względem ich wystąpienia". Z kolei w wyroku z dnia 15 marca 2018 r. II OSK 2297/17 LEX nr 2483028 NSA wskazał: "Sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko" (por. też podobnie wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r. II OSK 2297/17 LEX nr 2483028) . Istotną uwagę poczynił także w tej kwestii NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2002/15, LEX nr 2330223: "Istotą zasady przezorności jest przyjęcie, iż w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji" (por. też wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r. II OSK 1940/20, LEX nr 3106595). Końcowo należy przytoczyć wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. II OSK 601/15, LEX nr 2290216: "Przepis art. 6 ust. 2 p.oś. stanowi bezpośrednie odbicie zasady ostrożności i nakłada na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem. Z zasady ostrożności wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja czy działalność". Przypomnieć należy, że ze stanowiska RDOŚ wynika, że organ nie jest w stanie stwierdzić w sposób pewny, że zrealizowanie inwestycji spowoduje ograniczenie korytarza migracji, ale wedle wszystkich danych z dużym prawdopodobieństwem można to przyjąć. Zdaniem Sądu, zasada przezorności (ostrożności) znajduje w niniejszej sprawie pełne zastosowanie, a jej wynikiem jest prawidłowa odmowa pozytywnego uzgodnienia inwestycji.

Końcowo, w związku z konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju, wskazać trzeba, co następuje: "Ochrona przyrody co prawda musi się odbywać w warunkach zrównoważonego rozwoju, lecz nie wyklucza jakichkolwiek zmian. Zmiany te nie mogą jednak niszczyć cech charakterystycznych dla danego krajobrazu i muszą odbywać się w ramach obowiązujących przepisów prawa. Podstawowym celem zrównoważonego rozwoju jest opracowanie i urzeczywistnienie takiego modelu gospodarki, w którym zaspokajanie aktualnych potrzeb społeczeństwa nie umniejszy możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom. Ochrona przyrody realizowana jest m.in. przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody, formami ochrony przyrody, a następnie opracowywanie i realizację planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej oraz programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2016 r. IV SA/Wa 721/16, LEX nr 2137832). W niniejszej sprawie, uwzględniając konstytucyjną zasadę zrównoważonego rozwoju oraz ustawową zasadę ostrożności, należy zgodzić się z organami, że prawidłowym rozstrzygnięciem jest odmowa udzielenia pozwolenia na budowę.

Z wymienionych przyczyn, skoro nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.