Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 612/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie w części
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 7, art 8 § 1 art 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na pkt 2 postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii dotyczącej zgłoszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie w zakresie jego punktu 2; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest pkt 2 postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ" lub "organ II instancji") z [...] grudnia 2019 r., [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym GIOŚ, po rozpatrzeniu zażalenia K. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") uchylił w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ" lub "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii w zakresie zgłoszenia uznania za produkt uboczny przez skarżącą pyłu drzewnego z procesu cięcia i frezowania, wytworzonego w instalacji do produkcji płyt wiórowych orientowanych, zlokalizowanej na terenie zakładu skarżącej, przy ul. [...], [...], z przeznaczeniem do wykorzystania jako paliwo stałe w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego (WCT) w ilości od 50 do 100% z 4580 Mg/rok oraz zawracania do produkcji płyt OSB w procesie zaklejania w ilości do 50% z 4580 Mg/rok. Jednocześnie GIOŚ orzekł w ten sposób, iż w pkt 1 pozytywnie zaopiniował zgłoszenie uznania za produkt uboczny pyłu drzewnego z procesu cięcia i frezowania, wytworzonego w instalacji do produkcji płyt wiórowych orientowanych OSB, zlokalizowanej na terenie zakładu spółki przy ul. [...], [...], z przeznaczeniem do zawracania do produkcji płyt OSB w procesie zaklejania w ilości do 50% z 4580 Mg/rok, zaś w pkt 2 negatywnie zaopiniował zgłoszenie uznania za produkt uboczny pyłu drzewnego z procesu cięcia i frezowania, wytworzonego w instalacji do produkcji płyt wiórowych orientowanych OSB, zlokalizowanej na terenie zakładu spółki, przy ul. [...], [...], z przeznaczeniem do wykorzystania jako paliwo stałe w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego (WCT) w ilości od 50 do 100% z 4580 Mg/rok.

II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Pismem z dnia 21 stycznia 2019 r., [...] (uzupełnionym pismem z dnia 10 kwietnia 2019 r., [...]) Marszałek Województwa [...] wystąpił do WIOŚ z wnioskiem o wydanie opinii dot. zgłoszenia spółki z dnia 29 listopada 2018 r. w sprawie uznania pyłu drzewnego z procesu cięcia i frezowania wytworzonego w instalacji do produkcji płyt wiórowych orientowanych OSB zlokalizowanej na terenie zakładu spółki w S. za produkt uboczny, który wykorzystany będzie w zakładzie jako paliwo stałe w wytwornicy ciepła technologicznego albo zawracany do procesu produkcji. Wniosek spółki został uzupełniony pismami z dnia 16 maja 2019 r. oraz 23 maja 2019 r. m.in. o ilość pyłu drzewnego przeznaczonego do poszczególnych procesów, które zostały przesłane na adres Marszałka Województwa [...] oraz WIOŚ. W toku prowadzonego postępowania inspektorzy organu I instancji, w obecności pracownika Urzędu Marszałkowskiego w [...] przeprowadzili w dniach 21 marca i 15 kwietnia 2019 r. kontrolę w spółce w zakresie ww. wniosku.

II.2. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] negatywnie zaopiniował uznanie za produkt uboczny pyłu drzewnego z procesu cięcia i frezowania wytworzonego w instalacji do produkcji płyt wiórowych orientowanych OSB zlokalizowanej na terenie zakładu skarżącej w S. z przeznaczeniem do wykorzystania jako paliwo stałe w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego (WCT) w ilości od 50 do 100% z 4580 Mg/rok, zawracania do produkcji płyt OSB w procesie zaklejania w ilości od 50% z 4580 Mg/rok. Organ I instancji stwierdził, że pył drzewny poszlifierski nie spełnia definicji biomasy określonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2018 r., poz. 680, dalej: "rozporządzenie w sprawie standardów emisyjnych"), która jest zgodna z definicją podaną w Dyrektywie 2010/75/UE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie emisji przemysłowych. WIOŚ wskazał, że w myśl powyższych dokumentów biomasą są produkty składające się z substancji roślinnych pochodzących z rolnictwa lub leśnictwa spalane w celu odzysku zawartej w nich energii oraz wyszczególnione odpady, w tym m.in. odpady drewna, z wyjątkiem odpadów drewna zanieczyszczonego impregnatami lub powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, w skład których wchodzą w szczególności odpady drewna pochodzącego z budowy, remontów i rozbiórki obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Powyższa definicja obejmuje odpady drewna spełniające ww. warunek dla odpadów niezależnie od stopnia ich rozdrobnienia a nie obejmuje odpadów płyt drewnopochodnych zawierających substancje nietypowe dla biomasy takie jak kleje, wypełniacze, środki hydrofobowe itp. W ocenie WIOŚ płyt drewnopochodnych nie można utożsamiać z drewnem, a więc odpady z płyt nawet jak nie zawierają związków chlorowcoorganicznych lub metali ciężkich nie są uznane powyższym rozporządzeniem za biomasę. Nadto, WIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt. 6c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 z późn. zm., dalej: "ustawa o odpadach") biomasę stanowią inne, niebędące niebezpiecznymi naturalne substancje pochodzące z produkcji rolniczej lub leśnej — wykorzystywane do produkcji energii z takiej biomasy za pomocą procesów lub metod, które nie są szkodliwe dla środowiska ani nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Idąc dalej, WIOŚ wskazał również, że wchodzący w skład żywicy KRONORES HD3128B a tym samym w skład pyłu formaldehyd jest substancją niebezpieczną, wpisaną od dnia 25 maja 2018 roku, w załączniku XVII rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) pn. ograniczenia dotyczące produkcji, wprowadzania do obrotu i stosowania niektórych niebezpiecznych substancji, preparatów i wyrobów, Dadatek 2, punkt 28 Substancje rakotwórcze: kategoria 2 - zgodnie z Rozporządzeniem KOMISJI (UE) 2018/675 z dnia 2 maja 2018 r. zmieniającym dodatki do załącznika XVII do rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) w odniesieniu do substancji CMR. WIOŚ, podniósł także, że pozyskane do produkcji drewno nie jest drewnem pochodzącym z produkcji leśnej, gdyż działalność leśna, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1821) to działalność właścicieli, posiadaczy lub zarządców lasów w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększenia zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego a także sprzedaż tych produktów w stanie nienaruszonym. W świetle powyższego, organ I instancji przyjął, że pył drzewny wytwarzany w instalacji do produkcji płyt przez skarżącą w zakładzie w nie spełnia definicji biomasy określonej w ww. aktach prawnych ponieważ nie pochodzi z produkcji leśnej i nie jest substancją naturalną a tym samym nie odpowiada cechom czystego drewna i nie może być uznany jako paliwo naturalne. Konstatując, WIOŚ uznał, że miejscem magazynowania pyłu drzewnego z procesu cięcia i frezowania, tj. pyłu który może być jednocześnie produktem ubocznym (przy zawracaniu do produkcji) jak i odpadem (w przypadku wykorzystania jako paliwo) jest ten sam zbiornik - silos nr 3 a tym samym nie spełniony jest zakaz określony w art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach, który mówi, że zakazuje się łącznego magazynowania produktów ubocznych i odpadów, a także magazynowania produktów ubocznych w miejscach przeznaczonych do magazynowania odpadów lub składowania odpadów. Tak więc nie zostały spełnione istotne wymagania w zakresie produktu ubocznego określone w ustawie o odpadach.

III.2. W ramach kontroli instancyjnej, zaskarżonym postanowieniem GDIOŚ uchylił w całości postanowienie WIOŚ z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz orzekł w ten sposób, iż w pkt 1 pozytywnie zaopiniował zgłoszenie uznania za produkt uboczny pyłu drzewnego z procesu cięcia i frezowania, wytworzonego w instalacji do produkcji płyt wiórowych orientowanych OSB, zlokalizowanej na terenie zakładu spółki przy ul. [...], [...], z przeznaczeniem do zawracania do produkcji płyt OSB w procesie zaklejania w ilości do 50% z 4580 Mg/rok, zaś w pkt 2 negatywnie zaopiniował zgłoszenie uznania za produkt uboczny pyłu drzewnego z procesu cięcia i frezowania, wytworzonego w instalacji do produkcji płyt wiórowych orientowanych OSB, zlokalizowanej na terenie zakładu spółki, przy ul. [...], [...], z przeznaczeniem do wykorzystania jako paliwo stałe w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego (WCT) w ilości od 50 do 100% z 4580 Mg/rok. Rozpatrując kwestie wykorzystania ww. pyłów jako paliwo stałe w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego (WCT) w ilości od 50 do 100% z 4580 Mg/rok GIOŚ stwierdził, iż spełnione są warunki określone w art. 10 pkt 1-3 ustawy o odpadach tj. w zakresie pewności dalszego wykorzystania pyłu w przedstawiony powyżej sposób, możliwości ich wykorzystania bezpośrednio bez dalszego przetwarzania innego, niż normalna praktyka przemysłowa, a także faktu, iż są one produkowane jako integralna część prowadzonego w zakładzie procesu produkcyjnego. W ocenie organu II instancji, nie został jednakże spełniony warunek, o którym mowa w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach, dotyczący wymagań w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi. GIOŚ podniósł, że skarżąca oświadczyła, iż przedmiotowy pył z cięcia i frezowania płyt OSB stanowi biomasę o składzie prawie tożsamym z surowym drewnem z uwagi na niewielką zawartość dodatkowych substancji chemicznych, wobec czego możliwe jest wykorzystanie go jako biopaliwa stałego w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego (WCT). Według informacji zawartych przez stronę w zgłoszeniu uznania ww. pyłu drzewnego za produkt uboczny, w skład płyt drewnopochodnych OSB (a tym samym także pyłu powstającego podczas ich cięcia i frezowania), oprócz surowego drewna, wchodzi także ok. 10% substancji dodatkowych, jak: żywice aminowe i emulsja parafinowa, niezwierające substancji aktywnych w postaci związków chlorowcoorganicznych ani składników (np. związków z chlorem), które mogłyby powodować powstanie takich związków. Nie zawierają one również dodatków, w skład których wchodzą metale ciężkie. W świetle powyższego GIOŚ uznał, że nie można stwierdzić, iż ww. pył drzewny stanowi produkt tożsamy z czystym drewnem, zatem błędne jest stwierdzenie strony, iż przedmiotowy pył stanowi biomasę. GIOŚ wskazał, iż zgodnie z art. 2 pkt 6 lit. c ustawy o odpadach przepisów ustawy nie stosuje się do biomasy w postaci innych, niebędących niebezpiecznymi, naturalnych substancji pochodzących z produkcji rolniczej lub leśnej, wykorzystywanej w rolnictwie, leśnictwie lub do produkcji energii z takiej biomasy za pomocą procesów lub metod, które nie są szkodliwe dla środowiska ani nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. W świetle powyższego, organ II instancji uznał, iż z uwagi na brak spełnienia kryteriów powyższej definicji biomasy, zarówno ze względu na fakt, iż pyły z obróbki płyt OSB nie stanowią "naturalnych substancji", a także nie pochodzą z produkcji rolniczej lub leśnej, biorąc pod uwagę ww. przepis należy traktować je jako odpad, nie zaś biomasę. Biomasa oraz produkt uboczny nie stanowią tożsamych pojęć, wobec czego fakt uznania przez stronę, iż przedmiotowe pyły zalicza się do biomasy nie powoduje jednoczesnego zakwalifikowania ich jako produktu ubocznego. GIOŚ wskazał, że w przepisach prawa polskiego funkcjonuje kilka definicji biomasy. Ma to związek z różnym definiowaniem tego pojęcia — na różne potrzeby i dla zrealizowania różnych celów — w przepisach prawa unijnego. Z punktu widzenia zapobiegania lub ograniczania w największym stopniu negatywnych dla środowiska oraz zdrowia ludzi skutków prowadzenia procesu spalania lub współspalania odpadów istotne znaczenie ma określenie wymagań emisyjnych dla instalacji, w których spalane są paliwa lub odpady oraz zdefiniowanie pojęcia "biomasa" na potrzeby określenia tych wymagań. Odpowiednie regulacje zawarte są w rozporządzeniu w sprawie standardów emisyjnych. Określa ono szczegółowo wymagania dotyczące dopuszczalnych wielkości emisji dla instalacji, w których prowadzony jest proces spalania paliw (w tym biomasy) oraz spalania lub współspalania odpadów, a także zawiera definicję biomasy w pełni zgodną z definicją podaną w art. 2 pkt 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/80/WE z dnia 23 października 2001 r., której celem jest ograniczenie emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych źródeł spalania. Definicja ta jest węższa od przyjętej wcześniej przez Parlament Europejski i Radę w dyrektywie 2001/77/WE z dnia 27 września 2001 r., mającej na celu wspieranie produkcji energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych (zastąpionej w tym zakresie dyrektywą 2009/28/WE). Idąc dalej, GIOŚ zwrócił uwagę, że istotne jest także to, że ta sama definicja biomasy została przyjęta w 2010 r. w dyrektywie 2010/75/UE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola). W art. 3 pkt 31 tej dyrektywy postanowiono, że "biomasa" oznacza produkty składające się z substancji roślinnych pochodzących z rolnictwa lub leśnictwa, a także ściśle określone odpady, takie jak: odpady roślinne z rolnictwa i leśnictwa, odpady roślinne z przemysłu przetwórstwa spożywczego, jeżeli wytworzone ciepło jest odzyskiwane, włókniste odpady roślinne z procesu produkcji pierwotnej pulpy celulozowej i z produkcji papieru z pulpy, jeżeli odpady te są współspalane w miejscu produkcji, a wytworzone ciepło jest odzyskiwane, odpady korka, odpady drewna, z wyjątkiem odpadów drewna mogących zawierać chlorowcopochodne związków organicznych lub metale ciężkie wprowadzone w wyniku zastosowania środków do konserwacji lub powlekania drewna i które obejmują w szczególności takie odpady drewna pochodzące z prac budowlanych lub rozbiórkowych. W ocenie GIOŚ, w takim też rozumieniu pojęcie biomasy stosowane jest w ww. rozporządzeniu w sprawie standardów emisyjnych. Odpady drewnopochodne (w tym np. płyty OSB), niezależnie od stopnia rozdrobnienia, nie są odpadami drewna i nie mieszczą się w pojęciu biomasy przyjętym na potrzeby określenia standardów emisyjnych z instalacji. Konkludując, GIOŚ uznał, że biomasą, w rozumieniu przepisów powyższego rozporządzenia, są produkty składające się z substancji roślinnych pochodzących z rolnictwa lub leśnictwa, które mogą być wykorzystywane jako paliwo w celu odzyskania zawartej w nich energii. Do odpadów z drewna nie zalicza się: odpadów z płyt wiórowych, pilśniowych, MDF lub HDF, czy też przedmiotowych płyt OSB w tym pyłu z ich szlifowania, cięcia czy frezowania. Spalanie takich odpadów może odbywać się wyłącznie w spalarniach odpadów lub współspalarniach odpadów. Co za tym idzie, GIOŚ uznał, iż niedopuszczalne jest ich spalanie w kotłach energetycznych ze względu na fakt, iż nie spełniają one wyżej wspomnianych wymagań dla instalacji termicznego przekształcania odpadów, a w szczególności standardów emisyjnych. Spalanie odpadów drewnopochodnych w nieprzystosowanych do tego kotłach energetycznych prowadzi do niepełnego spalania syntetycznych substancji chemicznych i powoduje znaczną emisję substancji szkodliwych do powietrza. GIOŚ wskazał również, że odpady drewnopochodne w czasie spalania emitują wiele szkodliwych zanieczyszczeń, które nie występują podczas spalania czystego drewna. Powodem tego jest głównie termochemiczny rozkład syntetycznych substancji chemicznych wykorzystywanych jako kleje czy modyfikatory powierzchni. Substancje te w warunkach niepełnego spalania lub zbyt niskiej temperatury procesu uwidaczniają się głównie w postaci związków organicznych określanych jako TOC, który nie jest przedmiotem monitoringu emisyjnego dla typowych paliw biomasowych. Z tego powodu odpady drewnopochodne zawierające syntetyczne substancje chemiczne oraz odpady drzewne zawierające związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, a także odpady drewnopochodne klasyfikować należy jako odpady podczas ich spalania, zarówno w zakresie wymagań emisyjnych dla instalacji, jak i warunków prowadzenia samego procesu spalania/współspalania. Nadto, GIOŚ podniósł, że w spalinach ze spalania odpadów płyt drewnopochodnych ujawniono szereg związków, które były nieobecne w spalinach ze spalania drewna: związki aromatyczne (węglowodory — m.in. naftalen, fenole wraz z pochodnymi, aldehydy, ketony, kwasy i pochodne estrowe, etery, inne związki utlenione-policykliczne), związki heterocykliczne (furany, pirole, związki azotu) oraz związki alifatyczne (związki cykliczne - etery, cykliczne diolefiny ketony, kwasy i pochodne estrowe, związki utlenione azotem, aminy). Wyniki tych badań wskazują jednoznacznie na fakt emisji szeregu niebezpiecznych dla zdrowia i życia człowieka związków chemicznych podczas spalania odpadów płyt drewnopochodnych. Powyższe uzasadnia zatem prowadzenie procesu spalania odpadów drewnopochodnych, zawierających syntetyczne związki chemiczne, z zachowaniem wymagań procesowych wyższych w stosunku do typowej biomasy drzewnej. Warunki takie można spełnić stosując wymagania procesowe i emisyjne dla procesu termicznego przekształcania odpadów (Sprawozdanie z wykonania pracy pt. Wykonanie opinii do ekspertyzy pt.: "Analiza sposobów i warunków przetwarzania odpadów drzewnych w kontekście obowiązujących przepisów krajowych oraz Unii Europejskiej, w szczególności w instalacjach objętych pozwoleniami zintegrowanymi", Instytut [...], [...], listopad 2018 r.). W ocenie GIOŚ, proces spalania przedmiotowych pyłów w instalacji, w przypadku spełnienia powyższych warunków technologicznych, należy uznać za proces termicznego przekształcania odpadów, co przemawia za brakiem możliwości uznania ww. przedmiotów za produkt uboczny. Dodatkowo, podkreślając powagę wpływu ww. związków chemicznych emitowanych w wyniku spalania odpadów płyt drewnopochodnych GIOŚ przytoczył wiele publikacji, opisujących szkodliwy wpływ przedmiotowych związków chemicznych na zdrowie i życie ludzi oraz środowisko. Istnieje zatem konieczność zachowania wyjątkowej ostrożności przy spalaniu odpadów płyt drewnopodobnych zawierających syntetyczne substancje chemiczne, nawet jeśli nie zawierają związków chlorowcoorganicznych czy dużej ilości metali ciężkich. GIOŚ przytoczył także treść opinii z badań nr U-62 BOŚ/2015, dotyczącej właściwości żywic aminowych, opracowanej przez Instytut [...] w [...], w świetle której stwierdzono, iż nie są one produktami niebezpiecznymi, toksycznymi oraz żrącymi, a zawartość w nich wolnego formaldehydu wynosi poniżej 0,1% i maleje w funkcji czasu przechowywania żywic aminowych. GIOŚ zwrócił jednak uwagę, że w ww. opinii nie określono przemian, jakim podlegają te substancje podczas spalania w instalacji posiadanej przez stronę, a co za tym idzie także jakie związki powstają po spaleniu i jaki jest ich wpływ na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi. Skarżąca nie przedstawiła takich informacji dotyczących również w odniesieniu do innych substancji zawartych w produkowanych płytach OSB, tj. emulsji parafinowej, która analogicznie znajduje się również w pyle powstającym w czasie ich obróbki. Organ II instancji dodał także, iż zgodnie z kartą charakterystyki emulsji parafinowej, wchodzącej w skład płyt OSB, w dziale 5 "Postępowanie w przypadku pożaru" zawarto informację, iż produkty spalania niniejszego preparatu to opary parafinowe, dym, tlenek węgla, tlenki siarki, aldehydy oraz inne produkty rozkładu powstające na skutek niecałkowitego spalania. Z uwagi na powyższe GIOŚ stwierdził, iż z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach należy wydać negatywną opinię w zakresie wniosku strony o uznanie pyłu z cięcia i frezowania płyt OSB za produkt uboczny w celu wykorzystania go jako paliwo stałe w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego (WCT). W kontekście wnioskowanego przez skarżącą sposobu wykorzystania pyłu drzewnego z procesu cięcia i frezowania, wytworzonego w instalacji do produkcji płyt wiórowych orientowanych OSB, polegającego na zawracaniu do produkcji płyt OSB w procesie zaklejania w ilości do 50% z 4580 Mg/rok, GIOŚ wskazał, iż w jego ocenie spełnione zostały przesłanki określone w art. 10 pkt 1-4 ustawy o odpadach. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, iż pył ten jest produkowany jako integralna część procesu produkcyjnego, jego wykorzystanie będzie pewne i będzie on wykorzystywany bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa. a ponadto w przypadku ww. sposobu jego wykorzystania spełnione są wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. Pył powstający podczas cięcia i frezowania płyt drewnopochodnych nie opuszcza linii technologicznej i zawracany jest do produkcji płyt OSB, w celu udoskonalania jakości powierzchni płyt. Organ II instancji podkreślił także, co opisała strona w zgłoszeniu, iż produkowane przez nią wyroby posiadają wysoką klasę higieniczności, co potwierdzają atesty Państwowego Zakładu Higieny zezwalające na ich używanie m.in. w kontakcie z żywnością. Tym samym pyły z obróbki płyt, powstające w trakcie procesu produkcyjnego, pod względem fizykomechanicznym, nadal charakteryzują się wysoką klasą higieniczności i bezpieczeństwa, skład elementarny pozostaje taki sam jak w materiale, z którego powstały. Ulega zmianie tylko postać, która staje się bardziej rozdrobniona i przestrzenna. Niemniej w przypadku ponownego ich wbudowania w produkowane płyty OSB nie stanowią one zagrożenia dla środowiska ani zdrowia i życia ludzi. Powyższe pozwoliło na to by, organ II instancji orzekł o wydaniu pozytywnej opinii w zakresie możliwości uznania pyłu drzewnego pochodzącego z cięcia i frezowania płyt OSB jako produktu ubocznego, w przypadku wykorzystania go (zawracania) do produkcji płyt OSB. GIOŚ dodał, iż sposób magazynowania przez skarżącą łącznie, w jednym silosie przedmiotowego pyłu drzewnego, stanowiącego częściowo odpad (co dotyczy pyłu wykorzystywanego do spalenia) oraz pyłu zawracanego do produkcji płyt OSB (stanowiącego produkt uboczny, w przypadku wydania twierdzącej decyzji w tym zakresie przez Marszałka Województwa [...]) naruszać będzie przepis art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym zakazuje się łącznego magazynowania produktów ubocznych i odpadów, a także magazynowania produktów ubocznych w miejscach przeznaczonych do magazynowania odpadów lub składowania odpadów. Tym samym zasadne byłoby, w przypadku wydawania przez Marszałka Województwa [...] decyzji zatwierdzającej możliwość uznania ww. pyłu wykorzystywanego do produkcji płyt OSB (zawracanego do zaklejania), uwzględnienie i wyznaczenie w niej warunków dotyczących magazynowania przedmiotowego pyłu zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutów strony, jakoby wydanie przez organ I instancji negatywnej opinii w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy wydane zostały przez inne organy (m.in. dla dostawcy surowca wykorzystywanego do produkcji płyt wiórowych w zakładzie z grupy K.) postanowienia pozytywnie opiniujące możliwość uznania za produkt uboczny pozostałości z produkcji mebli i płyt drewnopochodnych, przeznaczonych do spalenia w piecach zakładowych lub ponownego użycia w procesach produkcyjnych, GIOŚ uznał, że ocena poprawności wydania takiego rozstrzygnięcia przez ww. organy nie należy do WIOŚ, zatem nie mogła stanowić podstawy do orzekania w przedmiotowej sprawie. GIOŚ podniósł, że organ I instancji wydając postanowienie opierał się na materiałach i dowodach zgromadzonych w toku prowadzonego przez siebie postępowania, dotyczących strony, nie natomiast innych podmiotów. Organ II instancji wskazał, również, że chybiony jest zarzut strony dotyczący braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ I instancji, polegający na pominięciu dowodów i dokumentów przekazanych przez stronę wraz ze zgłoszeniem uznania przedmiotu za produkt uboczny, a także na braku podjęcia czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, w tym niepowołanie biegłego i ograniczenie postępowania dowodowego do wyników kontroli przeprowadzonej przez ten organ. Organ I instancji, w oparciu o przedstawione przez stronę informacje i dokumenty, w tym m.in. ekspertyzy i opinie dołączone do wniosku o uznanie przedmiotów za produkt uboczny oraz przekazane w toku prowadzonego postępowania do organu I instancji, wraz z zawartymi z nich wynikami badań, a także ustalenia z przeprowadzonej kontroli, dokonał, zdaniem GIOŚ, wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz trafnie uznał, iż nie spełnione zostało kryterium określone w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach. GIOŚ wskazał ponadto, że to na stronie wnioskującej ciąży obowiązek przedłożenia wszystkich dowodów, w niniejszym przypadku uzasadniających spełnienie warunków określonych w art. 10 ustawy o odpadach. Z uwagi na powyższe w ocenie GIOŚ organ I instancji nie był obowiązany do powołania biegłego w niniejszej sprawie w celu ustalenia, czy zostały spełnione ww. kryteria, w przypadku powzięcia wątpliwości co do tego faktu, co podniosła strona. Konkludując swoje rozważania, GIOŚ wskazał również, iż organ I instancji istotnie w sposób nieprawidłowy ocenił negatywnie możliwość uznania za produkt uboczny pyłu drzewnego z procesu cięcia i frezowania płyt OSB, wytworzonego w instalacji do produkcji płyt wiórowych orientowanych OSB, zlokalizowanej na terenie zakładu spółki, z przeznaczeniem do zawracania do produkcji płyt OSB w procesie zaklejania, jednakże jak już wskazano powyżej, w przypadku tego sposobu wykorzystania ww. pyłu drzewnego spełnione są przesłanki wskazano w art. 10 ustawy o odpadach, z uwagi na co organ II instancji uchylił w całości postanowienie WIOŚ i orzekł o pozytywnym zaopiniowaniu przedmiotowego pyłu z cięcia i frezowania płyt OSB, mającego zostać zawracanym do produkcji płyt OSB, jako produktu ubocznego.

III.1. Pismem datowanym na dzień 7 lutego 2020 r., skarżąca reprezentowana przez adwokata wywiodła skargę na postanowienie organu II instancji, wnosząc o jego uchylenie w zakresie pkt 2 ww. postanowienia, tj. w zakresie, w jakim GIOŚ negatywnie zaopiniował uznanie za produkt uboczny pyłu drzewnego z procesu cięcia i frezowania, wytworzonego w instalacji do produkcji płyt wiórowych orientowanych OSB, zlokalizowanej na terenie zakładu spółki w S., z przeznaczeniem do wykorzystania jako paliwo stałe w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego (WCT) w ilości od 50 do 100% z 4580 Mg/rok. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.: art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach, poprzez uznanie, że wymóg spełnienia przez daną substancję lub przedmiot wszystkich istotnych wymagań dotyczy jakiegokolwiek ich wykorzystania, podczas gdy zgodnie z cyt. przepisem spełnienie istotnych wymagań należy oceniać w kontekście konkretnego wykorzystania przedmiotu lub substancji przez konkretnego wytwórcę, w konkretnym procesie produkcyjnym w danej instalacji;

2. przepisów postępowania:

2a. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie oceny dowodów przedłożonych przez skarżącą w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na części materiału dowodowego, który nie pozostaje w związku z rozpatrywaną sprawą,

2b. art. 7, 8 § 1 i art. 15 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w toku postępowania odwoławczego zarzutów i uchybień wskazanych przez skarżącą w zażaleniu, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia przez organ Il instancji bez oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

2c. art. 10 § 1 w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez niepoinformowanie wbrew treści tego przepisu o przesłankach, które nie zostały spełnione lub wykazane i skutkowały wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej,

2d. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. — Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292, dalej: "p.p.") poprzez prowadzenie postępowania w sposób godzący w zaufanie do władzy publicznej i naruszający zasadę równego traktowania, co skutkowało wydaniem postanowienia negatywnie opiniującego uznanie za produkt uboczny w sytuacji, gdy w analogicznym stanie faktycznym i prawnym wydane zostały postanowienia pozytywnie oceniające uznanie pozostałości produkcyjnych wytworzonych w instalacjach podmiotów prowadzących analogiczną działalność. Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie, poza sporem pozostaje spełnienie przez pył drzewny powstający na terenie zakładu skarżącej pierwszych trzech warunków uznania za produkt uboczny. Przyczyną wydania przez organy Inspekcji ochrony środowiska negatywnej opinii dotyczącej uznania za produkt uboczny był rzekomy brak spełnienia przesłanki o której mowa w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach. GIOŚ uznał bowiem, że nie został spełniony warunek dotyczący wymagań w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi. W ocenie skarżącej jest to stanowisko błędne, gdyż wbrew opinii GIOŚ pył drzewny z procesu cięcia i frezowania z przeznaczeniem do wykorzystania jako paliwo stałe w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego spełnia wszystkie istotne wymagania w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego ich wykorzystania. Wydanie negatywnej opinii o tym, że będąca przedmiotem zgłoszenia substancja lub przedmiot nie spełniają określonego w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach warunku uznania za produkt uboczny wymaga precyzyjnego ustalenia w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania katalogu istotnych wymagań, o których mowa w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach, i które winny zostać spełnione przez produkt; faktu braku spełnienia któregokolwiek z tych wymagań przez substancję lub przedmiot, których dotyczy postępowanie. Opiniowanie przez organ Inspekcji ochrony środowiska wymaga zatem wskazania konkretnych wymagań, których zgłoszona substancja bądź przedmiot nie spełniają, bądź też których spełnienie nie zostało wykazane przez zgłaszającego. W ramach niniejszej sprawy, w ocenie skarżącej GIOŚ uchybił temu obowiązkowi. Wskutek powyższego ocena spełnienia warunku, o którym mowa w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach nie może następować in abstracto, lecz musi odnosić się do konkretnego sposobu wykorzystania produktu w konkretnej instalacji i konkretnym procesie produkcyjnym. Tymczasem, w toku postępowania GIOŚ pominął większość przedstawionych przez skarżącą dokumentów dotyczących eksploatowanej przez nią instalacji. W ocenie skarżącej, GIOŚ uczynił przedmiotem rozstrzygnięcia negatywne aspekty spalania pozostałości z przemysłu meblarskiego i obróbki płyt drewnopochodnych, in abstracto. w instalacjach zupełnie innych niż ta eksploatowana przez skarżącą, co w stanie faktycznym sprawy skutkowało sformułowaniem całkowicie błędnych wniosków. W ocenie skarżącej, GIOŚ nie odniósł się do większości zarzutów wskazanych w zażaleniu na postanowienie WIOŚ. Dokumentacja przedstawiona przez skarżącą została w jej ocenie, w zasadzie pominięta. Co więcej, według skarżącej niniejsza sprawa dotyczy przedmiotu, który został w przeszłości skutecznie zgłoszony przez skarżącą jako produkt uboczny. GIOŚ nie wyjaśnił z jakich przyczyn w obecnie prowadzonym postępowaniu, reprezentuje odmienny pogląd pomimo tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy i prawnych przesłanek uznania za produkt uboczny. Całkowicie niezrozumiałe dla spółki jest zatem odmienne rozstrzyganie sprawy w sytuacji, w której okoliczności faktyczne i prawne nie uległy zmianie. Według skarżącej, GIOŚ naruszył zasadę równego traktowania podmiotów, gdyż prowadzące analogiczne instalacje podmioty konkurencyjne uzyskały pozytywne opinie o uznaniu za produkt uboczny tych samych przedmiotów i substancji, w tym jeden z dostawców surowca dla spółki z grupy K. Skarżąca zwróciła również uwagę, iż w styczniu 2020 r. w sprawach dotyczących skarg na postanowienia GIOŚ w sprawie produktów ubocznych innej spółki z grupy K. (K.) Sąd rozpatrzył je pozytywnie dla skarżącej uchylając zaskarżone postanowienia GIOŚ. Skarżąca wskazała również, że stosownie do art. 10 pkt. 4 ustawy o odpadach przedmiot powstający w wyniku procesu produkcyjnego może być uznany za produkt uboczny jeśli spełnia on wskazane w przepisie wymagania dla określonego wykorzystania tego przedmiotu. Ocena tej przesłanki nie może odbywać się oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Taką wykładnię przepisu potwierdza również art. 11 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach, które nakazują załączyć do zgłoszenia opis procesu produkcyjnego, w którym substancje lub przedmioty zostaną wykorzystane, umowy potwierdzające wykorzystanie do określonych celów. W ocenie skarżącej, GIOŚ w żaden sposób nie zbadał rzeczywistego przeznaczenia przedmiotu zgłoszenia skarżącej. W jej ocenie, organ II instancji prowadził sprawę pomijając kluczową kwestię dla jej prawidłowej oceny, tj. w oderwaniu od specyfiki instalacji w której ma odbywać się wykorzystanie przedmiotu zgłoszenia. Postępowanie dowodowe sprowadzone zostało do oceny wpływu na zdrowie spalania pyłu drzewnego z pozostałości płyt drewnopochodnych w małych kotłach, a nie w przeznaczonych do tego specjalistycznych instalacjach. Ponadto wszystkie zgromadzone przez GIOŚ dowody to badania dotyczące spalania całych płyt drewnopochodnych, a nie pyłu jako części składowej paliwa. Kluczowym dowodem w sprawie organ uczynił sprawozdanie z wykonania pracy, pt. Wykonanie opinii do ekspertyzy pt.: Analiza sposobów i warunków przetwarzania odpadów drzewnych w kontekście obowiązujących przepisów krajowych oraz Unii Europejskiej, w szczególności w instalacjach objętych pozwoleniami zintegrowanymi, Instytut [...], [...], listopad 2018 r. W ocenie skarżącej, autorzy powyższego dokumentu nie przeprowadzili żadnych badań własnych co do oddziaływania emisji instalacji, ale bazowali na 2 publikacjach, na podstawie których sporządzili znajdujące się w opracowaniu tabele i rysunki. Opracowania te dotyczyły zupełnie innych urządzeń i były nieadekwatne w niniejszej sprawie. Nadto, skarżąca podniosła, że GIOŚ wykazując szkodliwość emisji z procesów spalania przedmiotu zgłoszenia oparł się wyłącznie na danych dotyczących kotłów opisanych w powyższych publikacjach. Organ nie uzasadnił w żaden sposób przyczyn, dla których uznał wyniki badań z emisji z małych kotłów do zastosowania domowego w sprawie obejmującej wykorzystanie paliwa w instalacji przemysłowej. GIOŚ w toku postępowania, nie tylko błędnie ustalił przeznaczenie przedmiotu zgłoszenia pod względem rodzaju instalacji, w jakiej ma być on wykorzystywany, lecz również źle ocenił sposób jego wykorzystania. Organ II instancji rozpatrując niniejszą sprawę oceniał emisje powstające ze spalania paliwa złożonego jedynie z płyt drewnopochodnych. Tymczasem chociażby z protokołu kontroli przeprowadzonej w toku niniejszego postępowania przez WIOŚ wynika, że udział takiego surowca w spalaniu jest znikomy: ilość pyłu drzewnego z cięcia i frezowania płyt objęta wnioskiem to 4580 Mg w skali roku, a zapotrzebowanie wytwornicy ciepła na paliwo w tym samym okresie wynosi 80 000 Mg. Udział pyłu z cięcia i frezowania płyt w spalanym paliwie wyniesie jedynie 5,7%; gazy z wytwornicy ciepła technologicznego podlegają emisji do powietrza po ich oczyszczeniu. Pomimo faktu, że gazy przed ich wyemitowaniem z instalacji podlegają oczyszczeniu, a udział pyłu objętego zgłoszeniem w paliwie wynosi 5,7% organ II instancji zgromadził dokumenty dotyczące narażenia osób na bezpośrednie, silne działanie substancji chemicznych wchodzących w skład płyty drewnopochodnej, co w przedmiotowej sprawie bez wątpienia nie ma miejsca. Nadto, skarżąca podniosła, że oddziaływanie na zdrowie pyłu stanowiącego ułamkową część zużywanego przez instalację paliwa nie może zostać przyrównane do narażania osób na bezpośrednie wdychanie substancji składowych płyt. Funkcjonujące w zakładzie skarżącej nowoczesne rozwiązania technologiczne prowadzą do znaczącego ograniczenia emisji gazów i pyłów z jej instalacji. Ich stosowanie jest wymagane powszechnie w instalacjach tego typu w Europie z uwagi na to, że stanowią element najlepszych dostępnych technik (BAT) dla tego typu działalności. Skarżąca podniosła, że w toku postępowania przedłożyła organowi kilkanaście dokumentów, w tym specjalistycznych opinii i ekspertyz, które dotyczyły bezpośrednio zakładu w S. bądź innych instalacji spółek z grupy K. Niewątpliwie zawarte w nich dane i informacje stanowiły wartościowy materiał dowodowy dla sprawy — z niewyjaśnionych jednak przyczyn organ Il instancji całkowicie je pominął. Strona skarżąca wskazała również, iż GIOŚ oceniając sprawę odniósł się do skutków spalania pyłu drzewnego ogółem i nie ocenił, jaki wpływ na środowisko będzie mieć spalanie pyłu w tej konkretnej instalacji. To prowadzi do skutku, że organ nie różnicuje w zasadzie sytuacji spalania pyłu w piecu o małej mocy (na potrzeby ogrzewania niewielkiego pomieszczenia) i spalania pyłu w zakładzie produkcyjnym wyposażonym w nowoczesny system redukcji emisji objęty pozwoleniem zintegrowanym. W rezultacie, GIOŚ uczynił przedmiotem analizy negatywne aspekty spalania pozostałości z przemysłu meblarskiego i obróbki płyt drewnopochodnych in abstracto, w instalacjach zupełnie innych niż ta eksploatowana przez skarżącą, co w stanie faktycznym sprawy skutkowało sformułowaniem przez GIOŚ całkowicie błędnych wniosków. Według spółki, prawidłowe zastosowanie art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach powinno polegać na analizie i ocenie przedstawionych przez spółkę dokumentów i ustaleniu na ich podstawie, czy w przypadku wykorzystania pyłu drzewnego z obróbki płyty drewnopochodnej w instalacji skarżącej zostaną spełnione wszystkie istotne wymagania w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi. Nadto, spółka wskazała, że organ II instancji, dopuścił się błędnego ustalenia przez GIOŚ, że dla przedmiotu zgłoszenia w niniejszym postępowaniu nie zostały spełnione wymagania w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi. GIOŚ nie ustosunkował się do szeregu zarzutów. Powyższe doprowadziło do ustalenia w sposób dowolny, a także wbrew przedstawionym dowodom, że pył drzewny z cięcia i frezowania płyt z przeznaczeniem do wykorzystania jako paliwo stałe w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego nie spełnia warunków uznania za produkt uboczny. Brak rozpatrzenia zarzutów skarżącej i istotnej części przedstawionych przez nią materiałów skutkował tym, że w istocie nie zostały spełnione wymogi dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego. Sam zaś sposób procedowania naruszył zaufanie do władzy publicznej i skutkował nierównym traktowaniem skarżącej. Idąc dalej, skarżąca podniosła, iż nie twierdzi ona, jakoby GIOŚ zaniechał obowiązku określonego w art. 10 k.p.a. i nie umożliwił skarżącej zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami oraz wypowiedzenia się w tym przedmiocie. Nie wyczerpuje to jednak w pełni dyspozycji art. 79a k.p.a., zgodnie z którym organ powinien ponadto poinformować skarżącą przed wydaniem rozstrzygnięcia, że w jego ocenie skarżąca nie wykazała dostatecznie przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej decyzji a w konsekwencji tego, że zamierza negatywnie zaopiniować zgłoszenie przedłożone przez skarżącą. Strona ma bowiem prawo do przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania niedostatecznie opartych przesłanek w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań na zasadzie art. 79a § 2 k.p.a. Strona skarżąca zwróciła także uwagę, że obowiązkiem organu administracji publicznej w toku postępowania jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Warunkiem wydania prawidłowej opinii jest rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Wydanie opinii przez GIOŚ winno zatem nastąpić w oparciu o cały materiał dowodowy. Tylko wówczas zrealizowana zostanie zasada prawdy obiektywnej. Uchybiając powyższym wymogom ocena materiału dowodowego przez GIOŚ (a wcześniej przez WIOŚ) sprowadzała się do ustalenia, że podstawą negatywnej opinii może być sam fakt stwierdzenia występowania emisji szkodliwych substancji w przypadku spalania płyt drewnopochodnych w nieprzystosowanych do tego kotłach energetycznych. Organ pominął w tym zakresie materiał dowodowy przedłożony przez skarżącą i nie ocenił, czy taka okoliczność występuje w przypadku wykorzystania produktu ubocznego w instalacji skarżącej, w sposób określony w zgłoszeniu. Tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest stwierdzenie braku spełnienia warunku, o którym mowa w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach. Tymczasem, podczas kontroli przeprowadzonej w zakładzie skarżącej w dniach 21 marca do 15 kwietnia 2019 r. nie stwierdzono żadnych naruszeń. Spółka nie narusza wymogów udzielonego jej pozwolenia zintegrowanego — także w zakresie emisji substancji do powietrza. W świetle powyższego, według skarżącej, GIOŚ nie może zatem formułować ustaleń ogólnych, abstrakcyjnych, oderwanych od stanu faktycznego sprawy i konkretnych uwarunkowań związanych z wykorzystaniem określonej instalacji skarżącej. Uwzględnienie dowodów, których nie ma w aktach sprawy bądź dokonanie ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym stanowi naruszenie określonej w art. 80 k.p.a. zasady gromadzenia i oceny dowodów. W ocenie skarżącej, jeśli organ Inspekcji Ochrony Środowiska uznał, że przyczyną negatywnej opinii o uznaniu za produkt uboczny jest brak spełnienia warunku z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach, to powinien zidentyfikować i w uzasadnieniu postanowienia należycie wykazać, jakie istotne wymagania nie zostały spełnione. Tego zaś w niniejszej sprawie ani WIOŚ ani GIOŚ nie wykazały. W kontekście zarzutu naruszenia art. 12 i 14 p.p. i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. strona skarżąca wskazała, że przyjmowanie sprzecznych, przeciwstawnych decyzji, nagła zmienność lub też dokonywanie skrajnie różnych ocen w tej samej sprawie lub w przypadku tożsamości stanu faktycznego i prawnego powoduje naruszenie zasady zaufania do państwa, bezstronności oraz równego traktowania. Spółka podniosła, że organy mogą odstąpić od ustalonej praktyki w rozstrzyganiu spraw tylko w przypadku zajścia uzasadnionej przyczyny, co należy wiązać z wszechstronną oceną stanu faktycznego i prawnego oraz odpowiednim uzasadnieniem przez organ powstałej zmiany. Niniejsza sprawa dotyczy substancji, które w przeszłości zostały skutecznie zgłoszone jako produkt uboczny przez skarżącą. Niedawna zmiana przepisów zobowiązała przedsiębiorców do ponownego zgłoszenia takich substancji, pomimo braku zmiany warunków uznania za produkt uboczny. Niezrozumiałe zatem jest obecnie odmienne rozstrzyganie sprawy w sytuacji, w której okoliczności faktyczne nie uległy zmianie. Organy winny zatem wyjaśnić, dlaczego pomimo tożsamości stanu faktycznego i niezmienionych wymagań prawnych ponownie rozpatrując zgłoszenie uznania za produkt uboczny, wyrażają stanowisko negatywne. Spółka podniosła także, że przedsiębiorcy działający w tej samej branży, uzyskali pozytywne opinie o uznaniu za produkt uboczny pozostałości poprodukcyjnych, na co spółka wskazywała w toku postępowania przedkładając m.in. rozstrzygnięcia wydane w przedmiocie produktów ubocznych zgłaszanych przez spółkę P. Kończąc, spółka zwróciła uwagę, że dnia [...] lutego 2019 r. Marszałek Województwa [...] wydał decyzje uznające za produkt uboczny: m.in. nieużyteczne kawałki płyt wiórowych, które mogą zostać wykorzystane do produkcji płyt drewnopochodnych (sygn. [...] oraz [...]). Postanowienia wydane zostały w związku z wnioskami spółki M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. Zgodnie z sentencją decyzji kawałki płyt wiórowych przekazywane będą transportem zewnętrznym do jednej ze spółek z grupy K. i zostaną przeznaczone do instalacji produkcji płyt wiórowych. Powyższe prowadzi do sytuacji, gdy przedmiot o zbliżonym składzie i pochodzeniu, zużywany w tym samym zakładzie produkcyjnym stanowi produkt uboczny i odpad, w zależności od organu właściwego do wydania decyzji w sprawie. W ocenie spółki takie działanie organu stanowi w sposób ewidentny naruszenie zasady równego traktowania podmiotów i jest niedopuszczalne.

III.2. W odpowiedzi na skargę z dnia 11 marca 2020 r. GIOŚ wniósł o oddalenie skargi, uznając jej zarzuty za nieuzasadnione.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11 oraz 77 § 1 k.p.a.). Należy już w tym miejscu podkreślić, że uwzględnienie skargi spółki nastąpiło wyłącznie z powodu stwierdzenia przez Sąd konieczności uzupełnienia przez GIOŚ postępowania wyjaśniającego, a nie uznania przez Sąd, że zebrany dotychczas materiał pozwalał na pozytywne zaopiniowanie przez GIOŚ wniosku spółki w sprawie uznania za produkt uboczny pyłu drzewnego z procesu cięcia i frezowania płyt wiórowych orientowanych z przeznaczeniem do wykorzystania jako paliwo stałe w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego.

IV.2. Istota sporu między stronami skupia się wokół negatywnego zaopiniowania przez organy inspekcji ochrony środowiska zgłoszenia skarżącej w części dotyczącej uznania za produkt uboczny pyłu drzewnego z procesu cięcia i frezowania, wytworzonego w instalacji do produkcji płyt wiórowych orientowanych OSB, zlokalizowanej na terenie zakładu K. Sp. z o.o., ul. [...], [...], z przeznaczeniem do wykorzystania jako paliwo stałe w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego (WCT) w ilości od 50 do 100% z 4580 Mg/rok. W sprawie nie jest sporne, że jeżeli chodzi o skład przedmiotowego pyłu, to odpowiada on składowi płyt OSB produkowanych przez skarżącą. Z kolei przedmiotowa płyta OSB (czyli płyta o wiórach zorientowanych – z ang. Oriented Strand Board) składa się z osuszonych zrębków drewna (ok. 90%) sklejanych m.in. żywicą syntetyczną utwardzaną pod wysokim ciśnieniem i w wysokiej temperaturze. Z akt sprawy wynika (zob. np. dane z wniosku oraz protokołu kontroli [...] wraz z załącznikami), że płyta drewnopochodna OSB produkowana przez skarżącą obok drewna zawiera również następujące substancje dodatkowe: żywice aminowe, utwardzacz oraz emulsję parafinową. Wspomniana żywica syntetyczna używana przez skarżącą do produkcji płyt OSB stanowi z kolei mieszaninę produktów polikondensacji mocznika, melaniny z formaldehydem w roztworze wodnym (zob. kartę charakterystyki żywicy). Z karty tej wynika również, że składniki zawarte we wspominanej żywicy działają toksycznie w następstwie wdychania (kod H 331), a także mogą powodować nowotwory (kod H350) i wady genetyczne (kod H 341). Natomiast stosowany przez skarżącą utwardzacz stanowi mieszaninę soli amonowych, amidowych i azotanowych w postaci roztworu wodnego (zob. kartę charakterystyki utwardzacza). Z kolei w procesie spalania emulsji parafinowej powstają m. in. tlenki siarki i aldehydy (zob. kartę charakterystyki emulsji parafinowej). Następnie należy przypomnieć, że pył drzewny z procesu cięcia i frezowania, wytworzonego w instalacji do produkcji płyt wiórowych orientowanych OSB stanowi co do zasady odpad, ujęty w klasyfikacji odpadów pod 03 01 05 (Trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04). Potwierdza to treść wspominanego protokołu kontroli, gdzie na s. 4 wskazuje się, że pył drzewny będący przedmiotem wniosku, zgodnie z zapisami pozwoleń zintegrowanych, klasyfikowany jest jako odpad o kodzie 03 01 05, magazynowany w silosie nr 3 pyłu zanieczyszczonego, docelowo przekazywany na zewnątrz do odzysku lub unieszkodliwiania. Skarżąca występując o uznanie przedmiotowego pyłu drzewnego jako produktu ubocznego z przeznaczeniem do wykorzystania jako paliwo stałe w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego (WCT) w ilości od 50 do 100% z 4580 Mg/rok dąży zatem m.in. do ograniczenia wydatków związanych z koniecznością przekazywania pyłu do wyspecjalizowanych spalarni lub dostosowania posiadanych pieców w ramach WCT do wymogów prawa dotyczących termicznego przekształcenia tego rodzaju odpadów (zob. art. 155 ustawy o odpadach oraz uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia). Zdaniem GIOŚ, na przeszkodzie pozytywnemu zakwalifikowaniu przedmiotowego pyłu drzewnego jako produkt uboczny stoi wymóg zawarty w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem, jednym z koniecznych warunków do uznania danego produktu lub substancji za produkt uboczny jest ustalenie, że dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy takie ustalenie GIOŚ nastąpiło przedwcześnie, nie zostało bowiem poprzedzone wystarczająco wnikliwym i wyczerpującym postępowaniem dowodowym. Rację ma GIOŚ, że co do zasady spoczywa ciężar wykazania, że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 10 ustawy o odpadach. To stanowisko organów jest zgodne z powszechnie przyjętą zasadą prawa dowodowego, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto twierdzi, a nie na tym, kto zaprzecza - ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui negat (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1131/10 oraz z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1860/10 – CBOSA; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, 3 wyd., Warszawa 2009, s. 119). Dla pozytywnego zaopiniowania wniosku o uznanie za produkt uboczny konieczne jest poczynienie stanowczego ustalenia, że warunki z art. 10, w tym z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach, są spełnione. Zasadniczo zatem to wnioskodawca, który twierdzi, że wykorzystanie pyłu z procesu cięcia i frezowania płyt OSB w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi, winien twierdze to poprzeć stosowną ekspertyzą. W realiach niniejszej sprawy spółka takiej ekspertyzy nie przedłożyła, skupiając się na twierdzeniu, że płyta OSB może być rzekomo uznana za biomasę. Z drugiej jednak strony, mając na uwadze zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a także rozbieżności pojawiające się w praktyce organów administracji w odniesieniu do kwalifikowania jako produkt uboczny w pyłu z płyt OSB, w tym uprzedni brak sprzeciwu ze strony Marszałka Województwa [...] w odniesieniu do wniosku Spółki z 2016 r. (zob. s. 8 protokołu kontroli), na organach spoczywał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia kwestii ewentualnej szkodliwości dla życia u zdrowia ludzi spalania przedmiotowego pyłu w instalacji skarżącej. Po pierwsze, należy zgodzić się ze skarżącą, że GIOŚ w niewystarczającym stopniu odniósł się do argumentacji dotyczącej konkretnych warunków dotyczących spalania pyłu pochodzącego z produkcji płyt OSB w piecach należących do skarżącej w ramach WCT. Nie przesądzając, czy argumenty te zasługiwały na uwzględnienie, strona, w świetle zasady zaufania (art. 8 § 1 k.p.a. oraz zasady przekonywania – art. 11 k.p.a.) ma prawo oczekiwać od organu wyczerpującego odniesienia się do zarzutów strony. W realiach niemniejszej sprawy chodzi tu o twierdzenia zawarte w piśmie skarżącej z 12 grudnia 2019 r. Zdaniem skarżącej, z uwagi na cechy jej instalacji do spalania w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego (WCT), wyniki ekspertyzy Instytutu [...] w [...] nie mogą być ocenione jako miarodajne. Skarżąca zwraca tu zwłaszcza uwagę na wysoką temperaturę spalania, jaka występuje w WCT. Raz jeszcze należy podkreślić, że Sąd uwzględniając zarzut naruszenia art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach w zw. z art. 7 i 8 § 1 i art. 11 k.p.a. nie przesądza, że warunki wskazane w tym przepisie zostały w realiach niniejszej sprawy spełnione. Kwestia ta wymaga ponownego wyjaśnienia, przy czym konieczne będzie tu dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Trzeba mieć na uwadze, że wykonana na zlecenie Ministerstwa Środowiska ekspertyza Instytutu [...] w [...] z listopada 2018 r. w sposób przekonujący wskazuje na szkodliwość dla życia i zdrowia ludzi procesu spalania płyt OSB, co jest zresztą oczywistą konsekwencją składu tych produktów (tj. zawartością wspomnianych wyżej żywic syntetycznych, utwardzaczy i parafin) – zob. m.in. s. 16 – 17 ekspertyzy. Z tych samych powodów oczywiste jest, że odpadów z płyt OSB nie można uznać za odpady z drewna (w aspekcie ewentualnej kwalifikacji tych odpadów jako biomasa), skoro płyta OSB, poprzez dodanie do niej wspomnianych szkodliwych substancji syntetycznych, przestaje być drewnem, a staje się produktem drewnopochodnym (zob. też w tej sprawie stanowisko Ministra Środowiska z [...] marca 2018 r., tj. odpowiedź na interpelację poselską: [...]). Ustawa o odpadach w art. 10 pkt 4 nie przewiduje zresztą wyłączenia w odniesieniu do biomasy i nakazuje każdorazowo badać, czy dane wykorzystanie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. Skarżąca nie przedłożyła zresztą ekspertyzy, która podważałaby ustalenia Instytutu [...] w [...] o emisji szkodliwych substancji w procesie spadlania płyt OSB (w tym pyłu pochodzącego z produkcji tych płyt, mającego taki sam skład) w porównaniu ze spalaniem drewna. Na nieprozumieniu polega przy tym zarzut skarżącej, że Instytut [...] nie prowadził tu eksperymentów. Co do zasady opracowanie opinii naukowej dla potrzeb procesu polega właśnie na wykorzystaniu już posiadanej wiedzy przez naukowców, w tym przede wszystkim wiedzy ujawnionej w publikacjach naukowych lub ekspertyzach innych naukowców (zob. też opinię Profesora A. G.) oraz dostępnej dla każdego znawcy w danej dziedzinie. Natomiast GIOŚ przedwcześnie wydał negatywną opinię, nie zlecając dodatkowej ekspertyzy odnoszącej się do zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego w zakładzie skarżącej, do której miał być kierowany przedmiotowy pył. GIOŚ dysponuje tu uznaniem, czy w sprawie tej zwrócić się do Instytutu [...] w [...], czy też do innego biegłego lub instytutu. Spółka, działając w swoim interesie, winna tutaj współdziałać z biegłym powołanym przez organ. Spółka może oczywiście przedłożyć ekspertyzę przygotowaną na jej zlecenie, która jako dokument prywatny może stanowić również element materiału dowodowego obok opinii wykonanej na zlecenie organu. Z opinii tej winno w sposób jednoznaczny wynikać, czy proces spalania przedmiotowego pyłu w zakładowej wytwornicy ciepła technologicznego w zakładzie skarżącej (w ilości wskazanej we wniosku, a zatem do 4580 ton w roku) nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. Sąd zwraca również uwagę, że GIOŚ winien poszerzyć zakres badania procesu wpływy spalania przedmiotowego pyłu na zdrowie ludzi w aspekcie ewentualnych uciążliwości odorowych, jakie mogą powstać przy okazji spalania tego pyłu. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa bowiem pogląd, że przez wpływ odorów na zdrowie ludzi należy rozumieć również wpływ na zdrowie psychiczne, a brak norm emisji odorów nie zwalnia organów od badania tej kwestii (na ten aspekt negatywne oddziaływania odorów na zdrowie ludzi zwrócił uwagę NSA m.in. wyrokach 19 marca 2019 r., II OSK 1097/17, z 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16, z 12 lutego 2018 r., II OSK 1157/17, CBOSA). Trzeba tu zwrócić uwagę na okoliczność, że szereg substancji mogących powstawać w procesie spalania płyt OSB (zob. s. 15 – 17 ekspertyzy Instytutu Chemicznej Przeróbki Węgla) mieści się w katalogu związków odorotwórczych, co dotyczy m.in. tlenków azotu i siarki, aldehydów, związków alifatycznych (w tym amin jako pochodnych amoniaku) oraz węglowodorów aromatycznych (zob. np. przygotowane w 2016 r. przez Departament Ochrony Powietrza i Klimatu Ministerstwa Środowiska opracowania eksperckie "Kodeks przeciwdziałania uciążliwości zapachowej" oraz "Lista substancji i związków chemicznych, które są przyczyną uciążliwości zapachowej (https://www.gov.pl/web/srodowisko/uciazliwosc-zapachowa). Zbadanie tego aspektu ewentualnego negatywnego wpływu na zdrowie ludzi spalania pyłu z płyt OSB jest tym bardziej uzasadnione, że sama produkcja płyt wiórowych jest zaliczana do tych sektorów gospodarki, które odpowiedzialne są za emisję odorów (zob. cyt. opracowania Departamentu Ochrony Powietrza i Klimatu Ministerstwa Środowiska). Konieczne jest tu m.in. zadbanie, czy spalenie w instalacji Spółki – nie będącej przecież formalnie instalacją do spalania odpadów z płyt OSB - do 4580 ton w roku pyłu z produkcji tych płyt, nie spowoduje nadmiernych uciążliwości odorowych, zwłaszcza w kumulacji z już istniejącymi uciążliwościami pochodzącymi z procesu produkcji płyt. Po drugie, GIOŚ naruszył zasadę zaufania oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań (art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 12 i 14 Prawa Przedsiębiorców), nie odnosząc się rzeczowo do podnoszonych przez skarżącą argumentów co do wcześniejszego uznawania przedmiotowego pyłu za produkt uboczny oraz odmiennych rozstrzygnięć innych wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska. Przede wszystkim GIOŚ winien dokładnie ustalić, czy istotnie istniała uprzednia praktyka organów ochrony środowiska co do kwalifikacji pyłu z cięcia i frezowania płyt OSB jako produktu ubocznego, a także czy kwalifikacja ta dotyczyła wykorzystania tego pyłu jako paliwa w instalacjach zakładowych, a jeżeli tak, to jakie to były instalacje. Istotne jest również, czy praktyka ta była jednolita i utrwalona. Równocześnie należy zaznaczyć, że zasada zaufania oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań nie mogą doprowadzić do niestosowania przez organy administracji norm prawa materialnego (w świetle zasady legalizmu – art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.). Innymi słowy, organ może zmienić swoje stanowisko, jeżeli dotychczasowa praktyka była sprzeczna z prawem (w niemniejszej sprawie nie powstaje przy tym problem retroaktywnego stosowania nowej wykładni). Stąd też w powołanych przepisach jest mowa o nieodstępowaniu od utrwalonej praktyki "bez uzasadnionej przyczyny". Warto przy tym zaznaczyć, że jedną z przeszkód do zastosowania zasady uzasadnionych oczekiwań jest między innymi ustalenie, że sprzeciwia się temu interes publiczny leżący u podstaw zaskarżonego aktu lub innego zachowania organu stanowiącego bądź stosującego prawo administracyjne (zob. np. uzasadnienie wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., I FSK 494/17, CBOSA i przytoczone tam orzeczenia i piśmiennictwo). Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy - nawet jeżeli istotnie dotychczas występowała praktyka uznawania przedmiotowego pyłu za produkt uboczny, który może być spalany w instalacji takiej jak ta w zakładzie skarżącej (co wymaga jeszcze poczynienia dodatkowych ustaleń przez GIOŚ), to w razie ustalenia, że taki proces spalania może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi (w aspekcie somatycznym oraz psychicznym), zajdą uzasadnione powody do odstąpienia od takiej praktyki.

IV.3. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 79a k.p.a. Celem dodania ostatniego ze wspomnianych przepisów było wyeliminowanie sytuacji, w których organ wydaje decyzję odmowną bez umożliwienia stronie uzupełnienia akt sprawy o dokumenty, których przedłożenie – zgodnie z relewantnymi przepisami prawa materialnego - warunkowało pozytywne załatwienie sprawy. Sytuacja taka nie miała miejsca w realiach niniejszej sprawy. Na etapie postępowania zażaleniowego jasne było, że powodem odmowy pozytywnego zaopiniowania wniosku strony było stanowisko organu co do niespełnienia warunku z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach. Przy czym nie chodziło tu o przedłożenie dokumentu wymaganego przez prawo, a o ocenę kwestii o charakterze technicznym (tj. wpływu na środowisko, życie i zdrowie ludzi). Strona reprezentowana przez adwokata nie może skutecznie twierdzić, że nie zrozumiała uzasadnienia postanowienia WIOŚ, jak i treści materiałów zebranych w trakcie postępowania zażaleniowego. Postanowienie GIOŚ - w zaskarżonej do Sądu części - nie mogło być uznane za zaskoczenie dla strony w świetle dotychczas zebranego materiału. Tym bardziej strona nie została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie, GIOŚ będzie miał na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne i zalecenia co do dalszego postepowania.

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.