Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 452/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 63 par. 2, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku S. K. z dnia 7 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i zwrotu akt administracyjnych; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. K. 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 27 października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga S. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w przedmiocie wniosku z dnia 7 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2014 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści jednej – dowolnie wybranej – decyzji administracyjnej wydanej w lipcu 2014 r. Podkreślił, że wniosek ten opatrzył imieniem i nazwiskiem oraz wszelkimi danymi pozwalającymi na jego załatwienie. Organ dotychczas nie udostępnił mu jednak żądanej informacji, co – zdaniem skarżącego – oznacza stan naruszenia prawa.

W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, przy jednoczesnym niewymierzaniu organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że wniosek strony skarżącej z dnia 7 sierpnia 2014 r. (zarejestrowany w dzienniku korespondencji organu w dniu 8 sierpnia 2014 r.), nie czynił zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, ponieważ nie zawierał podpisu (własnoręcznego lub bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego kwalifikowanym certyfikatem). W związku z powyższym organ pismem z dnia 8 września 2014 r., w trybie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 3 k.p.a., wezwał S. K. do usunięcia w terminie 7 dni braku formalnego przedmiotowego wniosku poprzez potwierdzenie go własnoręcznym podpisem. Wezwanie to doręczono wnioskodawcy w dniu 22 września 2014 r. Ten nie usunął jednak wskazanego braku formalnego w zakreślonym terminie, co skutkowało pozostawieniem jego wniosku bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która to kontrola – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje także orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. W myśl zaś art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do § 2 cytowanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi S. K. uczynił bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. polegającą na niezałatwieniu wniosku z dnia 7 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") bezczynność zachodzi natomiast w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2, 14 ust. 2 i 15 ust. 2 u.d.i.p., bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., jako organ władzy publicznej, jest z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznych, będących w jego posiadaniu.

Nie budzi ponadto wątpliwości Sądu, że informacja żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 7 sierpnia 2014 r. ma charakter informacji publicznej. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację taką stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją publiczną jest więc każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle.

Skarżący domagał się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. udostępnienia mu treści dowolnie wybranej decyzji administracyjnej wydanej przez ten organ w lipcu 2014 r. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że decyzje administracyjne, po ich zanonimizowaniu (to jest po usunięciu z ich treści danych chronionych przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych – t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1182), stanowią informację publiczną, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret 1 u.d.i.p. Z przepisu tego wynika bowiem, że informacją publiczną jest między innymi informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12 (Lex nr 1247188) stwierdził, że niewątpliwie decyzję administracyjną należy uznać za dokument urzędowy, o jakim mowa w powołanych wyżej przepisach, skoro zawiera ona treść oświadczenia woli funkcjonariusza publicznego, utrwaloną i podpisaną przez niego.

Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., pomimo upływu 14-dniowego terminu od otrzymania wniosku skarżącego z dnia 7 sierpnia 2014 r., nie udzielił mu żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Wprawdzie organ pismem z dnia 8 września 2014 r., powołując się na art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 i 3 k.p.a., wezwał skarżącego do uzupełnienia przedmiotowego wniosku w terminie 7 dni, poprzez jego własnoręczne podpisanie bądź złożenie podpisu elektronicznego, jednak – zdaniem Sądu – wezwanie to było bezzasadne.

W orzecznictwie sądowym wyrażony został pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że skoro przepisy u.d.i.p. nie wymagają od podmiotu ubiegającego się o udostępnienie informacji publicznej – w trybie wnioskowym – spełnienia jakichkolwiek wymagań formalnych, to dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Przepisy wspomnianej ustawy nie wymagają nawet od podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, albowiem żądając informacji nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, publ. ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 91).

Ponadto należy podkreślić, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z art. 10 ust. 2 tej ustawy, stanowiącego, iż informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12 – dostępne w CBOSA).

Nie budzi również wątpliwości Sądu, że z przepisów u.d.i.p. nie wynika, by wniosek o udzielenie informacji publicznej stanowił podanie w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 2889/12, Lex nr 1339627). Stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej ma natomiast miejsce jedynie w ograniczonym zakresie, wskazanym w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 oraz w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji wniosek o udzielenie informacji publicznej może mieć dowolną postać i nie może być uzupełniany w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że brak na wniosku z dnia 7 sierpnia 2014 r. własnoręcznego lub elektronicznego podpisu wnioskodawcy, nie uniemożliwiał jego załatwienia zgodnie z przepisami u.d.i.p., a zatem pozostawienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. tego wniosku bez rozpoznania na podstawie 64 § 2 k.p.a., było nieusprawiedliwione i świadczy o bezczynności tego organu w niniejszej sprawie.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i zwrotu akt administracyjnych.

Jednocześnie Sąd, na mocy art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy u.d.i.p., lecz wynikało z błędnego zastosowania w postepowaniu regulowanym tą ustawą przepisów k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.