Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 885/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1559/19 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz S. H. kwotę 1576 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1559/19, oddalił skargę S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy terenu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Dnia 23 stycznia 2014 r. S. H., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] S. H., wystąpił do Wójta Gminy K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładowej oczyszczalni ścieków przewidzianej do realizacji na nieruchomości stanowiącej działki o numerach [...] i [...] z karty mapy nr [...], obręb [...], gmina K.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], Wójt Gminy K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przemysłowej oczyszczalni ścieków przewidzianej do realizacji na wskazanej nieruchomości. Jako podstawę prawną wydania wymienionej decyzji Wójt wskazał przepisy art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.). Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2015 r. Następnie, postanowieniem Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2014 r. o numerze [...] decyzja ta została sprostowana w zakresie punktu 13.

Dnia 12 czerwca 2019 r. K. J., K. P. i M. P. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej także SKO) wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2014 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wnioskodawcy są stronami postępowania, albowiem ich nieruchomości położone są przy drodze, z której ma odbywać się obsługa komunikacyjna planowanej oczyszczalni ścieków, a następnie wskutek rozpoznania wniosku, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdziło nieważność wskazanej decyzji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ podniósł, że pomimo wskazania w podstawie prawnej decyzji art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Wójt Gminy K. w rzeczywistości ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przemysłowej oczyszczalni ścieków i wskazany rodzaj zabudowy określił jako infrastruktura techniczna, o której stanowi art. 61 ust. 3 powołanej ustawy. W tym kontekście Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 298/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 222/17, że istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, że nie może istnieć sama dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno - gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej musi więc wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów, zapewniając im dostęp m.in. do energii elektrycznej czy cieplnej, paliwa gazowego, wody czy instalacji odprowadzającej ścieki. Brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. I tak, organ wskazał, że pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej zdefiniowane jest w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 – tekst jednolity, dalej: u.g.n.), zgodnie z którym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Organ zaznaczył jednocześnie, że powyższe obiekty, wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n., są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Wynika to również z samego art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który wprowadza odstępstwo od zasady dobrego sąsiedztwa osobno wobec obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

Odnosząc się z kolei do wykładni językowej, organ powołał się za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie na definicję encyklopedyczną, zgodnie z którą pod pojęciem "infrastruktura techniczna" należy rozumieć urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp.

W oparciu o powyższe rozważania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że realizacja zakładowej oczyszczalni ścieków nie może być uznana za realizację infrastruktury technicznej, albowiem istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, że nie może istnieć sama dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno - gospodarczych. Jednocześnie urządzenie infrastruktury technicznej musi wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów. Organ podkreślił przy tym, że we wniosku wskazano na zamiar realizacji zakładowej oczyszczalni ścieków, a w aktach sprawy brak było korekty tegoż wniosku. W zaistniałej sytuacji, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładowej oczyszczalni ścieków złożony przez S. H., winien być rozpatrzony na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego. Przepis ten formułuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa i ma na celu zapewnienie, aby w procesie inwestycyjnym zachowano kontynuację funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że uszczegółowieniem powyższego przepisu jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenie, które w § 3 ust. 1 i 2 stanowi, że właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta powinna być dowodem przeprowadzonym na okoliczność spełnienia przez projektowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym kontekście Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że w niniejszej sprawie obszar analizowany nie został w ogóle wyznaczony.

Organ podkreślił ponadto, że inwestor w złożonym wniosku wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla budowy stacji zlewnej, budynku technologicznego i stacji dmuchaw - i wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - nie określił żadnych parametrów planowanych do realizacji obiektów. Organ wskazał, że również z kontrolowanej decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2014 r. nie wynika, dla jakich obiektów zostały ustalone warunki zabudowy, gdyż określono jedynie dopuszczalną wysokość obiektów bez ich wyszczególnienia, geometrię dachów oraz powierzchnię zabudowy.

W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznało za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy K. nr [...], znak [...] z dnia [...] marca 2014 r., sprostowanej postanowieniem Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], poprzez stwierdzenie jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł S. H., zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia. W skardze zarzucił naruszenie:

1. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy projektowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie mechaniczno - chemiczno - biologicznej oczyszczalni ścieków przy zastosowaniu niskoreagentowej technologii oczyszczania ścieków stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, do którego - w myśl przepisu art. 61 ust 3 - nie ma zastosowania m. in. wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa";

2. art. 143 ust 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z definicją legalną zawartą w ww. przepisie, urządzenia kanalizacyjne są wymienione jako urządzenia infrastruktury technicznej, a oczyszczalnia ścieków stanowi urządzenie kanalizacyjne;

3. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy zgodnie z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, przepisu art 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się m.in do urządzeń infrastruktury technicznej, a takim jest zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie mechaniczno - chemiczno - biologicznej oczyszczalni ścieków;

4. art. 28 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że K. i M. P., a także K. J. przysługuje status strony;

5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowały błędnym uznaniem przez organ, że:

a) realizacja przemysłowej oczyszczalni ścieków nie może być uznana za realizację infrastruktury technicznej,

b) inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie określił żadnych parametrów planowanych do realizacji obiektów, podczas gdy w przedmiotowym wniosku określono charakterystykę planowanej zabudowy, szczegółowo wskazując co będzie wchodziło w skład oczyszczalni ścieków przemysłowych, a ponadto szczegółowe parametry zostały wskazane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a następnie w treści decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.,

c) wskazane we wniosku pojęcie "zamiaru realizacji zakładowej oczyszczalni ścieków" bez jego późniejszej korekty, nie może stanowić realizacji infrastruktury technicznej, gdyż urządzenia infrastruktury nie mogą istnieć same dla siebie, lecz powstają zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno gospodarczych.

Ponadto, skarżący zarzucił organowi błędne przyjęcie, że realizacji przemysłowej oczyszczalni ścieków nie może stanowić zakładowa oczyszczalnia ścieków, podczas gdy pojęcie to jest tożsame z uwagi na jeden i ten sam rodzaj ścieków, tj. ścieków przemysłowych oraz bezpodstawne przyjęcie szczegółowych danych w zakresie godzin pracy oczyszczalni, ilości pojazdów ciężarowych, mocy akustycznej źródeł liniowych dla pory dziennej i nocnej, podczas gdy w aktach organu brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego w postaci analiz pozwalających przyjąć wskazane w uzasadnieniu dane szczegółowe.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wskazał, że organ niezasadnie stwierdził nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i przyjął, że decyzja Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy ww. podstawa prawna nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Ponadto, z ostrożności procesowej, na wypadek przyjęcia, że zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania stanowi zabudowę przemysłową, skarżący kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2014 r. znak [...], poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy – tj. nie wzięcie pod uwagę faktu występowania przy tej samej drodze zabudowy produkcyjno - magazynowej, która to zabudowa winna być wzięta pod uwagę w sytuacji uznania przez organ konieczności spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd badając legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy K. nr [...], znak [...] z dnia [...] marca 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przemysłowej oczyszczalni ścieków, przewidzianej do realizacji na nieruchomości stanowiącej działki o numerach [...] i [...] z karty mapy nr [...], obręb [...], gmina K., stwierdził, że nie narusza ona norm prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Sąd wskazał, że ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie, dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego kluczowego znaczenia nabrało wyjaśnienie, czy planowana inwestycja polegająca na budowie oczyszczalni ścieków może być potraktowana jako budowa urządzeń infrastruktury technicznej, co w istocie skutkowałoby zastosowaniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i wyłączeniem przy rozpoznawaniu sprawy "zasady dobrego sąsiedztwa" przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd zgodził się z organem, że brak zdefiniowania pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Legalna definicja urządzeń infrastruktury technicznej zamieszczona została w art. 143 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Jednocześnie, obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Zatem, zdaniem Sądu, oczyszczalnia ścieków pozostając poza zakresem przedmiotowym tej definicji, nie może zostać zaliczona do "urządzeń infrastruktury technicznej".

W ocenie Sądu, wniosek ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyrażany jest tam pogląd, wedle którego istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, że nie może istnieć sama dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno - gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej musi więc wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów, zapewniając im dostęp m.in. do energii elektrycznej czy cieplnej, paliwa gazowego, wody czy instalacji odprowadzającej ścieki (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 03.09.2015 r., sygn. akt II SA/Łd 638/15; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16.07.2014 r., sygn. akt II SA/Gd 298/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 06.09.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 222/17).

Sąd zgodził się się ze stanowiskiem organu, że realizacja objętej wnioskiem S. H. oczyszczalni ścieków nie może być uznana za realizację infrastruktury technicznej. Sąd wskazał, że nie ma przy tym znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, że w przedmiotowym wniosku wyraźnie wskazano, że inwestycja polegać ma na budowie "zakładowej oczyszczalni ścieków", podczas gdy Wójt Gminy K., wydając decyzję o warunkach zabudowy błędnie przyjął, że inwestycja polegać ma na budowie "przemysłowej oczyszczalni ścieków". Sąd zwrócił uwagę, że zakładowa oczyszczalnia ścieków, o jaką wnosił skarżący, służy jedynie odprowadzeniu ścieków powstających w jednym obiekcie, w odróżnieniu od przemysłowej oczyszczalni ścieków, która może przyjmować ścieki od różnych jednostek, w których te ścieki powstają. Natomiast tak jedna, jak i druga nie stanowią "urządzenia infrastruktury technicznej" w przyjętym rozumieniu.

Sąd wskazał, że oczyszczalnia ścieków, jak wynika z przepisów Prawa budowlanego, powinna być zaliczana do jednej z kategorii obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1, a ściślej rzecz ujmując do kategorii jaką są budowle wymienione w pkt 3 art. 3. Oczyszczalnie ścieków, jako budowle, wymagają zgłoszenia, jeśli mają wydajność do 7,50 m3 na dobę, a w przypadku wydajności przekraczającej tą wielkość, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor oczyszczalni ścieków powinien uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, przy czym nie na zasadach określonych dla "urządzeń infrastruktury technicznej", ale dla obiektów budowlanych. To z kolei, o ile oczyszczalnia ścieków nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, wymaga zastosowania w pełni art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym wymogu określonego w pkt. 1 ("dobrego sąsiedztwa") oraz w pkt. 2 (dostępu do drogi publicznej). Nie budzi wątpliwości, ze przedmiotowa oczyszczalnia ścieków nie może zostać zaliczona do inwestycji celu publicznego. Co prawda, zgodnie z art. 6 pkt 3 u.g.n., celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania, jednakowoż rzeczona oczyszczalnia przemysłowa (zakładowa) z założenia nie ma służyć ludności, ale konkretnemu zakładowi.

Wobec tego Sąd uznał, że z rażącym naruszeniem prawa materialnego, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. doszło do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przemysłowej oczyszczalni ścieków, nie będącej inwestycją celu publicznego, w sytuacji w której było to możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w tym przepisie.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. H., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez przyjęcie wąskiego rozumienia pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" i uznanie, że nie obejmuje ono zakładowej oczyszczalni ścieków służącej zaspokajaniu potrzeb wyłącznie zakładu produkcyjnego skarżącego (służącej wyłącznie odprowadzaniu ścieków powstających w jednym obiekcie – zakładzie produkcyjnym skarżącego), co nie powinno wykluczać zakwalifikowania zakładowej oczyszczalni ścieków wybudowanej przez skarżącego jako "urządzenia infrastruktury technicznej";

2. Naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że co do przedmiotowej inwestycji zachodzi wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy wymóg ten nie dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej, do których należy zakwalifikować przedmiotową zakładową oczyszczalnię ścieków służącą zaspokajaniu potrzeb przedsiębiorstwa skarżącego, która nie powstała sama dla siebie, lecz dla obsługi zakładu produkcyjnego skarżącego;

3. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w sposób pozwalający na formułowanie wniosków co do prawidłowości decyzji poprzez niezbadanie: czy i w jaki sposób wydanie decyzji o warunkach zabudowy wywołało określone skutki społeczne lub gospodarcze nieakceptowane przez organy praworządnego państwa, zważywszy na dotkliwe dla inwestora skutki stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy;

4. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącego zgłoszonych w pismach z dnia 16 sierpnia 2020 r., 5 września 2020 r. oraz 22 września 2020 r., pomimo że okoliczności wynikające z tych dokumentów były pomocne dla wykazania, że oczyszczalnia ścieków służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb zakładu produkcyjnego skarżącego, a uwzględnienie wniosków nie spowodowałoby przedłużenia postępowania w sprawie;

5. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. nr [...] znak [...] z dnia [...] marca 2014 r., sprostowanej postanowieniem Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2014 r., [...] w postaci "rażącego naruszenia prawa", pomimo że o "rażącym naruszeniu prawa" nie może być mowy w sytuacji, gdy przepis prawa nie jest interpretowany jednolicie, co ma miejsce w przypadku pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", co podnoszono w piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2020 r. oraz poprzez zaniechanie ustalenia, czy i w jaki sposób wydanie decyzji o warunkach zabudowy wywołało określone skutki społeczne lub gospodarcze nieakceptowane przez organy praworządnego państwa, zważywszy na dotkliwe dla inwestora skutki stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy;

6. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na przekroczeniu kognicji Sądu poprzez czynienie ustaleń faktycznych odmiennych od ustaleń przyjętych za podstawę decyzji Wójta Gminy K. nr [...] znak [...] z dnia [...] marca 2014 r. sprostowanej postanowieniem Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2014 r., [...], polegających na uznaniu, że oczyszczalnia ścieków skarżącego nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej;

7. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 § p.p.s.a. poprzez przyznanie przymiotu uczestników postępowania na prawach strony K. J., K. i M. P., E. S., pomimo że osoby te nie wykazały, by wynik postępowania sądowego dotyczył ich interesu prawnego;

8. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że decyzja Wójta Gminy K. nr [...] znak [...] z dnia [...] marca 2014 r. sprostowana postanowieniem Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2014 r., [...] nie była obarczona wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa;

9. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez sąd wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego;

10. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 143 ust. 2 pkt u.g.n. poprzez przyjęcie, że zakładowa oczyszczalnia ścieków nie wchodzi w skład katalogu urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w tym przepisie, pomimo że oczyszczalnia ścieków stanowi element finalny każdej sieci kanalizacyjnej, a zatem należy ją kwalifikować jako jedno z urządzeń infrastruktury technicznej;

11. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 66 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zarządzenia zwrotu pisma procesowego adw. M. M. – pełnomocnika E. S., pomimo że odpis pisma nie został doręczony pełnomocnikowi skarżącego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie na podstawie art. 191 p.p.s.a. postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 28 września 2020 r. dotyczącego oddalenia wniosków dowodowych skarżącego, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania: K. J., K. P., M. P. oraz E. S., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., powyższy wymóg, określany jako "zasada dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje w odniesieniu do urządzeń infrastruktury technicznej.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przemysłowej oczyszczalni ścieków przewidzianej do realizacji na nieruchomości stanowiącej działki nr: [...] i [...] z karty mapy nr [...], obręb [...], gmina K., sprostowanej postanowieniem Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. SKO wskazało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji winien być rozpatrzony na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego. Tymczasem Wójt Gminy K. wskazany rodzaj zabudowy określił jako infrastruktura techniczna, o której stanowi art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co skutkowało wyłączeniem zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd I instancji podzielił stanowisko SKO, że realizacja objętej wnioskiem S. H. oczyszczalni ścieków nie może być uznana za realizację infrastruktury technicznej, a zatem decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy planowana inwestycja polegająca na budowie przemysłowej oczyszczalni ścieków stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, do którego, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie ma zastosowania wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "zasada dobrego sąsiedztwa".

Przede wszystkim nie można podzielić stanowiska SKO, jak i Sądu I instancji, że brak definicji pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak wskazał NSA w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16, nie można przypisywać przesądzającego znaczenia definicjom i określeniom dotyczącym infrastruktury technicznej funkcjonującym w innych dziedzinach materialnego prawa administracyjnego. Występują zasadnicze różnice w przedmiocie regulacji oraz w celach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nawet definiowanie "uzbrojenia terenu" w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. poprzez odniesienie się do pojęcia określonego w art. 143 ust. 2 u.g.n. nie może prowadzić do prostego wykorzystania pojęcia "uzbrojenie terenu" w odczytaniu pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Nie można nie zauważyć, że art. 143 ust. 2 u.g.n. jest związany z nałożeniem na stronę obowiązków, zaś art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi część regulacji stanowiącej o przysługiwaniu uprawnienia. Wykładnia pojęcia użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może opierać się na wykorzystaniu wprost pojęć funkcjonujących w systemie prawa, ale poza przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rezultat wykładni w tym zakresie powinien przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły. Celem decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. W związku z tym, przepisy normujące tryb i zasady lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji powinny być rozumiane ściśle. Takie ścisłe rozumienie umożliwia natomiast realizację prawa do zabudowy, przy uwzględnieniu zastanego przeznaczenia konkretnego terenu. Należy przy tym uwzględnić, że urządzenia infrastruktury technicznej z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja na danym obszarze.

W niniejszej sprawie logiczne jest, że budowa oczyszczalni ścieków ze swej istoty nie może nawiązywać do analogicznej zabudowy w sąsiedztwie. Z uwagi bowiem na specyfikę tej inwestycji nie może być mowy o dostosowaniu cech planowanej zabudowy do cech zabudowy istniejącej.

Wobec braku definicji pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" w u.p.z.p., należało odwołać się do potocznego rozumienia tego pojęcia.

Według definicji encyklopedycznej (Wikipedia), powołanej również przez SKO, pod pojęciem "infrastruktura techniczna" należy rozumieć urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne usługi dla danej jednostki przestrzenno - gospodarczej w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp.

W powołanym przez SKO, jak i Sąd I instancji orzecznictwie wskazuje się, że istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, że nie może istnieć sama dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno – gospodarczych. Musi więc pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów. Bez znaczenia dla oceny określonej inwestycji jako "urządzeń infrastruktury technicznej" pozostaje okoliczność, że na gruncie Prawa budowlanego obiekty te mogą zostać zakwalifikowane do obiektów budowlanych.

Mając na uwadze powyższe rozumienie pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", stwierdzić należy, że SKO, a następnie Sąd I instancji błędnie nie zakwalifikowały spornej oczyszczalni ścieków do tej kategorii. Dodatkowo należy zauważyć, że brak w u.p.z.p. ustawowej definicji "urządzenia infrastruktury technicznej" nakazuje ostrożność w ferowaniu ocen prowadzących do stwierdzenia, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji uznanej za infrastrukturalną wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie oczyszczalnia ścieków powstała celem obsługi zakładu wytwarzającego ścieki. Nie może istnieć sama dla siebie, lecz jedynie dla obsługi określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej. Pełni ona funkcję służebną wobec konkretnego zakładu, a jej podstawowym celem jest oczyszczanie ścieków pochodzących z tego zakładu. Niewątpliwie zatem stanowi ona urządzenie infrastruktury technicznej.

Wobec tego stwierdzić należy, że prawidłowo Wójt Gminy K. w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] określił rodzaj zabudowy jako infrastruktura techniczna. Ponadto, skoro w odniesieniu do urządzeń infrastruktury technicznej nie ma zastosowania wymóg kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nie było także konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianej w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Bez znaczenia jest przy tym, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył "zakładowej oczyszczalni ścieków", a decyzja została wydana dla "przemysłowej oczyszczalni ścieków". Bezspornie jest to oczyszczalnia ścieków przemysłowych, która powstała celem obsługi określonego zakładu. Nie ma zatem wątpliwości, dla jakiej inwestycji zostały ustalone warunki zabudowy.

Podkreślenia również wymaga, że celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. To w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji. Stąd nie można uznać, że brak wymienienia obiektów wchodzących w skład oczyszczalni ścieków i ich szczegółowych parametrów powoduje, że nie wiadomo, dla jakich obiektów ustalono warunki zabudowy.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że SKO, jak i Sąd I instancji nieprawidłowo uznały, że sporna inwestycja nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, a zatem ma do niej zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Koszty te obejmują: wpis od skargi w wysokości 200 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika: przed Sądem I instancji w wysokości 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie w wysokości 360 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie, opłaty skarbowe od pełnomocnictw w wysokości 68 zł oraz opłaty kancelaryjne za wydruki pism i załączników wniesionych w formie dokumentu elektronicznego w wysokości 268 zł.