Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2021/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2013r. Zarząd Mienia [...] wystąpił do Prezydenta [....] z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na remoncie i rozbudowie nabrzeża portowego w ramach zadania "Modernizacja pochylni oraz terenu dawnej stoczni rzecznej w [....]" na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...]-[..]-[...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. Prezydent [...] odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wymienionego przedsięwzięcia.

Pismem złożonym do organu w dniu [...] stycznia 2014r. stowarzyszenie Z. na zasadzie art. 31 k.p.a. zgłosiło swój udział na prawach strony. Wskazało na zapisy statutu, które jego zdaniem uzasadniają udział w postępowaniu.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014r. Prezydent [...] odmówił stowarzyszeniu Z. udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na remoncie i rozbudowie nabrzeża portowego w ramach zadania "Modernizacja pochylni oraz terenu dawnej stoczni rzecznej w [....]".

Zażalenie od tego rozstrzygnięcia wniosło stowarzyszenie podnosząc, co następuje:

- stowarzyszenie wypełnia kryterium interesu społecznego przemawiającego za udziałem w postępowaniu, w szczególności: ochrony cennych walorów przyrodniczych ([...] - obszar Natura 2000), dążenie do zminimalizowania ekologicznych skutków planowanej zabudowy, doprowadzenie do oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 przy uwzględnieniu kumulacji oddziaływań,

- z zasady przezorności wynika, że jeśli są jakiekolwiek przesłanki ryzyka negatywnego wpływu na Naturę 2000 to niezbędne jest wykonanie właściwej oceny zgodnie z wymogami dyrektywy siedliskowej – zasadne jest społeczne monitorowanie postępu prac na tym projektem,

- wywód odnośnie braku kumulacji oddziaływań przedmiotowej inwestycji z innymi inwestycjami powinien być przeprowadzony na etapie postępowania wyjaśniającego prowadzącego do wydania końcowej deczyji, a nie na etapie dopuszczania organizacji ekologicznej do postępowania środowiskowego,

- sprawa nie została rozpatrzona w kontekście prawa wspólnotowego (dyrektywa OOŚ) oraz Konwencji z Aarhus (dalej Konwencja),

- w powołanych aktach gwarantuje się stosowanie wykładni rozszerzającej przy dopuszczaniu organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniach środowiskowych,

- wykładnia art. 31 k.p.a. w stosunku do organizacji ekologicznych musi być spójna z wykładnią prawa międzynarodowego tj. Konwencją oraz dyrektywą OOŚ, w tym względzie staje się ważna nie tyle wykładnia samego art. 31 k.p.a., ale wykładnia rozważana w kontekście prawa wspólnotowego,

- stowarzyszenie winno zostać zakwalifikowane jako "zainteresowana społeczność", o której mowa w Konwencji oraz dyrektywie OOŚ, uprawnienia takie organizacja ekologiczna uzyskuje m.in. w przypadku zgłoszenia udziału w decyzji o charakterze "zaniechania".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając powyższe zażalenie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ opisał istotę postępowania z wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na gruncie przepisów k.p.a. Zwrócono uwagę, że nawet w przypadku gdy udział organizacji społecznej uzasadniony jest celami statutowymi, to organ może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny.

Zdaniem Kolegium sformułowane w statucie cele umożliwiają stowarzyszeniu udział w postępowaniach administracyjnych, jednak zważywszy na ich ogólny charakter praktycznie uzasadniałyby możliwość uczestnictwa w każdym postępowaniu środowiskowym.

W niniejszej sprawie argumentacja stowarzyszenia przedstawiona we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie uzasadnia dopuszczenia go do udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie powołuje się na zasady ochrony środowiska, jednak nie wskazuje jaki interes społeczny miałby podlegać ochronie w tym postępowaniu, w jaki sposób planowana inwestycja miałaby negatywnie wpłynąć na środowisko. Z uwagi na lokalizację przedsięwzięcia, charakter inwestycji nie można przyjąć, że wystarczające dla dopuszczenia stowarzyszenia jest określenie interesu społecznego jakim jest ochrona środowiska. Każde bowiem przedsięwzięcie stanowi ingerencję w środowisko. Interes społeczny jaki uzasadniałby dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu wymaga konkretyzacji przez określenie jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło stowarzyszenie Z.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że w ocenie skarżącego organ nie zapoznał się z zarzutami zażalenia. Z tego względu skarga ponownie przytacza tę argumentację, którą przedstawiono w zażaleniu. Zdaniem skarżącego wypełnia on kryteria istnienia interesu społecznego wykazane w pismach składanych w toku postępowania (pismo złożone dnia [...] lutego 2014r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przewidziana w art. 31 k.p.a. procesowa instytucja uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej (przez żądanie wszczęcia postępowania, czy też dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu) działającej na prawach strony jest wyjątkiem od zasady udziału w postępowaniu administracyjnym jego strony lub stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie wynika bowiem - tak jak w przypadku strony - z istnienia własnego interesu prawnego organizacji, lecz ze skonkretyzowanego interesu społecznego mającego odzwierciedlenie w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, a przy tym mieszczącego się w celach statutowych takiej organizacji.

Unormowanie zawarte w art. 31 § 1 k.p.a. pozwala wnioskować, że udział organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniu administracyjnym jest możliwy przy łącznym spełnieniu trzech przesłanek (A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex/el., 2012, akapit 3 komentarza do art. 31) a mianowicie, gdy:

1) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków innego podmiotu, czyli strony (stron) tego postępowania,

2) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej,

3) przemawia za tym interes społeczny.

Konstrukcja art. 31 § 1 k.p.a. wskazuje, że to na organizacji społecznej żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, że takie żądanie jest uzasadnione jej celami statutowymi i że przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny.

Organ I instancji odmawiając uwzględnienia wniosku o dopuszczenie do udziału stowarzyszenia dokładnie przeanalizował stan faktyczny sprawy oraz argumentację sformułowaną we wniosku. Doszedł do wniosku, że o ile cele statutowe uzasadniają aktywność organizacji w tym postępowaniu, o tyle nie dopatrzył się interesu społecznego, który mógłby podlegać ochronie w tym postępowaniu.

Stowarzyszenie składając zażalenie od rozstrzygnięcia Prezydenta [...] podniosło szereg zarzutów opisanych w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Kolegium natomiast swoje rozstrzygnięcie ograniczyło do teoretycznego omówienia istoty art. 31 k.p.a. oraz ogólnych stwierdzeń akceptujących rozstrzygnięcie pierwszej instancji. Analiza zaskarżonego aktu wskazuje, że organ nie odniósł się w żadnym fragmencie rozważań do twierdzeń i argumentacji przedstawionej w zażaleniu.

Do zadań sądów administracyjnych należy kontrola władczych działań organów administracji publicznej, której to kontroli sąd administracyjny dokonuje z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast sąd administracyjny nie może zastępować organu i w miejsce niedokonanego przez organ merytorycznego rozpoznania sprawy, sprawę rozpoznać, co miałoby miejsce w niniejszym wypadku. Sąd zatem skoncentrował się na zasadniczym zarzucie skargi o charakterze proceduralnym i doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ II instancji zasady ogólnej postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że zadaniem organu drugiej instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony, w tym sformułowanych na etapie postępowania odwoławczego i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji (odpowiednio postanowienia). Do istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, co wiąże się z koniecznością dwukrotnego rozważenia sprawy.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty podnoszone do czasu ostatecznego zakończenia sprawy. Oznacza to, że strona ma prawo podnosić zarzuty oraz przytaczać argumentację prawną nie tylko przed organem I instancji, lecz także w toku postępowania zażaleniowego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Obowiązkiem natomiast organu II instancji jest ustosunkowanie się do tych kwestii, co nie może być utożsamiane z ich uwzględnieniem. Jeśli zatem organ odwoławczy nie podziela argumentacji zażalenia, konieczne jest szczegółowe odniesienie się do wskazanych argumentów stowarzyszenia.

Z tych względów przedwczesne jest ustosunkowywanie się do merytorycznych zarzutów skargi, które stanowią powielenie argumentacji zażalenia. Oznaczałoby to bowiem wejście sądu w kompetencję organu odwoławczego. Po rozpoznaniu natomiast zażalenia przez Kolegium zgodnie z zasadą dwuinstancyjności i ustosunkowaniu się do jego argumentów możliwa będzie ocena przez sąd legalności ponownie podjętego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. skargę uwzględnił. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Pkt 2. Wyroku znajduje uzasadnienie w treści art. 152 p.p.s.a.