Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 484/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 9, art. 145 par. 1 pkt 4 i 5, art. 147, art. 227, art. 233, art. 235 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1, art. 188, art. 151, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 92/16 w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 92/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, zobowiązał Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku J. J. z dnia 10 czerwca 2016 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt II), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), oddalił wniosek w przedmiocie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (pkt IV) i zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 10 czerwca 2016 r. (data wpływu do organu - 13 czerwca 2016 r.) J. J. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego o wznowienie postępowania z urzędu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2001 r. znak: [...] i z żądaniem stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Powyższy wniosek został przekazany według właściwości do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu J. J. podniósł, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał. Podniósł, że w dniu 5 maja 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego pozostawał w uzasadnionym, choć błędnym przekonaniu, że jedynym właścicielem działki w [...] przy ul. [...] jest W. J., gdy tymczasem decyzja rozbiórkowa powinna być skierowana do wszystkich właścicieli.

Organ ten pismem z dnia 13 lipca 2016 r. poinformował J. J., że nie stwierdza podstaw do wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie już ostatecznie zakończonej. Stwierdził, że gdy strona uznaje, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, podstawą do wznowienia takiego postępowania jest przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdził, że wskazana przez J. J. okoliczność, że działka nr [...] w [...] nie stanowiła wyłącznej własności W. J. (właścicielami byli również J. J. i J. J.), nie była okolicznością istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który ją wydał. Nie stwierdził zatem podstaw do wznowienia z urzędu przedmiotowego postępowania administracyjnego.

J. J. wniósł zażalenie na powyższe pismo. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., powołując się na przepis art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uznał, że pismo to nie stanowi aktu administracyjnego, a jest jedynie czynnością informacyjną organu administracji publicznej.

J. J. wniósł następnie zażalenie na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w następstwie którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. odmówił wyznaczenia ww. organowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy.

J. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w formalnym załatwieniu sprawy - żądania strony z dnia 10 czerwca 2016 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną ww. organu z dnia [...] lipca 2001 r. znak: [...]. Skarżący wniósł o:

1. wydanie stosownego orzeczenia przez organ bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli (na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.),

2. uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ w trybie autokontroli,

3. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

4. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie - bezczynność organu - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

5. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznani przywołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił.

W ocenie Sądu organ nie rozpoznał wniosku strony w przedmiocie wznowienia postępowania zgodnie z regułami Rozdziału 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), ale skierował pismo, któremu nie można przypisać cech postanowienia. Stwierdził zatem, że podanie strony z dnia 10 czerwca 2016 r. do chwili obecnej nie zostało rozpoznane, a organ pozostaje w bezczynności.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a to z uwagi na charakter sprawy oraz fakt, że organ podejmował czynności mające na celu rozpoznanie wniosku.

Sąd nie stwierdził również podstaw do orzeczenia z urzędu o wymierzeniu organowi sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., i wobec braku stwierdzenia rażącej bezczynności nie uwzględnił żądania skarżącego w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że odpowiedź udzielona J. J. przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 13 lipca 2016 r. wskazuje na bezczynność organu w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.;

2) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie;

3) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p. p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;

4) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 237 § 1 k.p.a. i art. 238 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne jego niezastosowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi J. J., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył ponadto, że zrzeka się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przywołał fragmenty komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego oraz orzecznictwo sądowadministracyjne odnoszące się do kwestii wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu w sytuacji, gdy takiego działania domaga się od organu osoba zainteresowana nie będąca jednocześnie stroną zwykłego postępowania, a organ nie podziela takiej interpretacji przepisów. Autor skargi kasacyjnej podzielił ocenę prawną w nich wyrażoną i uznał ją za swoją.

Powołując się na przywołane stanowiska wskazał, że J. J. nie został uznany przez organy obu instancji za stronę postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Po 3167/01. Wobec tego zdaniem organu jednoznacznie brzmiący wniosek z dnia 10 czerwca 2016 r. o wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należało zakwalifikować jako pochodzący od nie-strony postępowania administracyjnego. Organ ocenił, iż nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wszczęcia postępowania z urzędu, a w konsekwencji tej oceny ograniczył się do zawiadomienia skarżącego o rezultatach swoich ustaleń i oceny w trybie skargowo-wnioskowym w oparciu o art. 237 § 1 k.p.a. w zw. z art. 238 § 1 k.p.a., a nie w formie postanowienia wznawiającego, jak tego oczekiwał J. J. Wskazał on skarżącemu, że jest podmiotem spoza kręgu stron postępowania zwykłego i choć wskazuje on na przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to w istocie domaga się wznowienia z przyczyny wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ta ostatnia przesłanka uniemożliwia organowi wszczęcie postępowania z urzędu, jako że inicjatorem postępowania z przyczyny opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może być wyłącznie osoba, która uważa, że została bez swej winy pominięta w postępowaniu administracyjnym i tylko ona może zażądać wznowienia postępowania od organu, który w jej ocenie ją pominął. Zdaniem organu skarżący, nie będąc stroną postępowania zwykłego, próbuje wymóc na organie wdrożenie procedury wznowieniowej z urzędu, choć ze względu na argumentację, jakiej używa w piśmie z dnia 10 czerwca 2016 r., winien wystąpić o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W konkluzji skarżący kasacyjnie uznał, że jeżeli skarżący został zawiadomiony pismem z dnia 13 lipca 2017 r. o sposobie załatwienia skargi poprzez udzielenie mu informacji, to pismo nie stworzyło mu podstaw prawnych do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego i nie było dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu, gdyż ta nie miała miejsca. W ocenie organu Sąd rozpoznał sprawę i wydał wyrok pomimo braku właściwości rzeczowej do rozpoznania skargi na pismo informujące o załatwieniu sprawy w uproszczonym trybie skargowo-wnioskowym, a po drugie powinien on odrzucić skargę, czego nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. J., zastępowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie i zasadzenie kosztów postępowania w kwocie 480 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, uznając, iż zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym jeżeli strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że jest ona uzasadniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Na wstępie podnieść należy, że autor skargi kasacyjnej we wszystkich sformułowanych zarzutach wskazuje na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Zarzucanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia wskazanego przepisu jest niezrozumiałe i zarazem zupełnie nietrafne, bowiem ta regulacja nie miała - i nie mogła mieć zastosowania w kontrolowanej sprawie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi J. J. nie była jednak żadna decyzja ani postanowienie, ale bezczynność organu administracji publicznej. Regulacje dotyczące rozstrzygnięcia sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu zawiera natomiast przepis art. 149 p.p.s.a. Jeśli zatem skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu uwzględniającym skargę na bezczynność organu, to w prawidłowo skonstruowanej skardze kasacyjnej ten właśnie przepis (ze wskazaniem odpowiedniej jednostki redakcyjnej) winien przede wszystkim powołać w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie stosował również i przez to nie mógł naruszyć przywoływanego w każdym zarzucie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który jedynie określa jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się już do konkretnych zarzutów stawianych Sądowi pierwszej instancji w pierwszej kolejności ocenić należało ten dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. jako najdalej idący. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie mieści się w kompetencji sądu administracyjnego rozstrzyganie w przedmiocie bezczynności organu, która nie miała miejsca, skoro organ w piśmie z dnia 13 lipca 2016 r. poinformował wnioskodawcę o załatwieniu spraw w trybie skargowo-wnioskowym. W tej sytuacji, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd powinien skargę odrzucić. Z argumentacją tą nie sposób jednak się zgodzić.

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Powołany przepis wymienia akty i czynności związane z bezczynnością w sposób wyczerpujący, tym samym skarga wniesiona na bezczynność organu administracji publicznej, wykraczającą poza ww. zakres przedmiotowy, podlegać musi odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarga J. J. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu jego wniosku z dnia 10 czerwca 2016 r. w przedmiocie wznowienia postępowania podlega kognicji sądu administracyjnego w świetle brzmienia art. 3 § 2 p.p.s.a. i brak było podstaw do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Fakt, że organ zasadnie - o czym w dalszej części uzasadnienia - udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek w formie pisma z dnia 13 lipca 2016 r., nie zaś w formie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania lub odmowy jego wznowienia, nie przesądza bowiem automatycznie, że żądanie wznowienia postępowania zawarte w piśmie J. J. stanowiło skargę lub wniosek podlegający załatwieniu w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego a ewentualna bezczynność organu w tej sprawie wyłączona była spod kontroli sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przywołany przepis jedynie przykładowo podaje sprawy, których mogą dotyczyć skargi, nie zawiera jednakże definicji ani jednoznacznego zakresu przedmiotowego tego pojęcia. Ustawodawca w art. 233 - 235 k.p.a. uregulował wzajemny stosunek postępowania skargowego i innych rodzajów postępowań, w szczególności postępowania administracyjnego sensu stricto, kończącego się (lub zakończonego) wydaniem decyzji administracyjnej, któremu przyznano pierwszeństwo przed postępowaniem skargowym. Zgodnie z art. 233 k.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. W myśl art. 235 § 1 k.p.a. skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Z powyższej regulacji wynika zatem, że jeśli podanie strony, błędnie nazwane skargą, jest w istocie wnioskiem procesowym, powoduje ono skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, przy czym dotyczy to zarówno postępowania zwykłego, jak i trybów nadzwyczajnych. W przypadku zaś, gdy skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. składa inna osoba, niebędąca stroną postępowania, skarga ta może stanowić dla organu administracji materiał służący ocenie, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, str. 757).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania jednoznacznie wskazywał na wznowienie postępowania z urzędu. Kluczowe znaczenie ma jednak to, że - jak prawidłowo zinterpretował to organ - okoliczności uzasadniające zdaniem skarżącego wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w istocie powinny być oceniane jako podstawa do wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem J. J. nową istotną dla sprawy okolicznością istniejącą w dniu wydania decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. był fakt, iż W. J., któremu powyższą decyzją nakazano rozbiórkę hali magazynowej na działce nr [...] w C., nie był jedynym właścicielem tej działki. Mając na uwadze fakt, że właścicielami ww. działki, o których wspomniał skarżący, była J. J. i J. J., nie sposób nie przyznać racji organowi, iż w rzeczywistości J. J., wskazując na pominięcie siebie samego jako adresata decyzji w przedmiocie rozbiórki, odwoływał się także do przesłanki określonej w pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a. Ponieważ zaś wznowienie postępowania z tej przyczyny, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, następuje tylko na żądanie strony (art. 147 zdanie drugie k.p.a.) i organ w żądanym trybie, tj. z urzędu, nie mógłby wznowić postępowania, sytuacja prawa J. J. była odmienna od sytuacji opisanej w art. 233 zdanie drugie k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć zatem należało, że wniosek z dnia 10 czerwca 2016 r. zawierający żądanie wznowienia postępowania był wnioskiem procesowym podlegającym rozpoznaniu - co do zasady - w przepisanym trybie określonym przepisami Rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego a bezczynność organu w jego załatwieniu podlega kontroli sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Uzasadniony okazał się zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy organ nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. J. z dnia 10 czerwca 2016 r. w przedmiocie wznowienia postępowania.

Wprawdzie opisując stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę orzekania Sąd odnotował, że we wniosku z dnia 10 czerwca 2016 r. J. J. domagał się wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r., jednak okoliczności tej - kluczowej z punktu widzenia zarzucanej organowi bezczynności - jak i treści samego wniosku nie poświęcił wystarczającej uwagi w dalszych rozważaniach, które doprowadziły do uwzględnienia skargi, a wręcz pominął te kwestie. Tymczasem jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na treść przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania, nie było możliwe, by wniosek ten został rozpoznany wedle wskazanych przez Sąd przepisów rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 147 k.p.a. w każdym przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ zobowiązany jest ustosunkować się do niego w formie procesowej, tj. wydać postanowienie o wznowieniu postępowania lub odmowie wznowienia takiego postępowania. Treść tego przepisu wskazuje jednak, że jeśli organ nie znajdzie podstaw do wznowienia postępowania z urzędu (poza sytuacją, gdy żądanie jest wyrażone w formie sprzeciwu prokuratora albo gdy żądanie pochodzi od Rzecznika Praw Obywatelskich lub organizacji społecznej), to nie ma on obowiązku wydawania orzeczenia i wszczynania z urzędu postępowania w każdej ostatecznie zakończonej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Wszczęcie postępowania z urzędu - w tym również jego wznowienie - jest prawem organu i żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie. W pełni podzielić należy stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 915/05; z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1482/11 i z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1481/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) - odnoszące się wprawdzie do postępowania skargowego, że wystarczającym jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia (wznowienia) przez organ administracji postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia, co też w przedmiotowej sprawie organ uczynił szczegółowo przedstawiając swoje argumenty w tej kwestii w piśmie z dnia 13 lipca 2016 r.

Nie ma jednak racji skarżący kasacyjnie podnosząc, że do zawiadomienia J. J. o braku podstaw do wznowienia postępowania z urzędu zastosowanie miały przepisy art. 237 § 1 i art. 238 § 1 k.p.a. Wskazana przez autora skargi kasacyjnej regulacja odnosi się bowiem wyraźnie do sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia organu jest skarga w rozumieniu art. 227 i art. 233 zdanie drugie k.p.a. Z taką zaś skargą nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem - jak wyjaśniono wyżej - wniosek J. J. z dnia 10 czerwca 2016 r. zakwalifikować należało jako wniosek procesowy odnoszący się do konkretnego postępowania administracyjnego, wniesiony przez osobę, która - choć nie zostało to wyartykułowane we wniosku wystarczająco jednoznacznie - uważa się za stronę postępowania pominiętą przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. Jak stanowi art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy może nastąpić tylko na żądanie strony, nie zaś z urzędu. Przepis ten wyraźnie wykluczał więc możliwość rozpoznania wniosku skarżącego z zastosowaniem regulacji rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego - brak było podstawy prawnej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, czego domagał się J. J. Należy zwrócić uwagę, że w tych okolicznościach organ, do którego wpłynął wniosek, miał obowiązek udzielenia odpowiedzi wnoszącemu o swoim stanowisku, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie zgodnym z żądaniem zawartym w piśmie z dnia 10 czerwca 2016 r., tj. z urzędu. Do udzielenia takiej informacji obligowały organ jednak nie przepisy regulujące postępowanie skargowe, ale przepisy art. 8 i art. 9 k.p.a., statuujące zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasadę informowania. W przeciwnym wypadku w przeświadczeniu takiej osoby organ właściwy do rozpoznania wniosku pozostawałby bezczynny.

Uznając zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwalało na rozpoznanie skargi.

Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należało, że brak było podstaw do uznania, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. J. z dnia 10 czerwca 2016 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdy organ w wyniku wniosku procesowego skarżącego nie dopatrzył się podstaw do wznowienia z urzędu postępowania z uwagi na podniesione przez J. J. okoliczności (ani na podstawie punktu 5, ani punktu 4 art. 145 § 1 k.p.a.), to nie był obowiązany do wydania w tym zakresie aktu administracyjnego - postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu lub o odmowie wznowienia postępowania z urzędu. Udzielając skarżącemu informacji o rezultacie swoich ustaleń w piśmie z dnia 13 lipca 2016 r. organ załatwił wniosek J. J. w jedynej możliwej w tej sytuacji prawnej formie, co wyklucza postawienie mu zarzutu bezczynności. W konsekwencji brak też było podstaw do zobowiązania organu do załatwienia ww. wniosku w określonym terminie, jak również oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaistniały tym samym przesłanki do oddalenia skargi J. J. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 188 oraz 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie odstąpiono od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu administracji uznając, że zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze przede wszystkim niewielki nakład pracy pełnomocnika skarżącego kasacyjnie oraz nieznaczny zakres jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.