Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1598/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 29 ust. 1 pkt 1, art. 32, art. 92 ust. 1, art. 121 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 149
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 188, art. 182 par. 2, art. 151, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Op 638/16 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w O. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wycofania produktów z obrotu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 638/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi S. S.A. z siedzibą w O. uchylił decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wycofania produktów z obrotu oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach od [...] do [...] maja 2016 r. w magazynie suplementów diety przy ul. G. [...] w O., prowadzonym przez S. S.A, przeprowadzono urzędową kontrolę żywności suplementów diety i środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego zawierających w składzie siarczan agmatyny. W trakcie kontroli stwierdzono, że zakład wprowadza do obrotu następujące środki spożywcze, zawierające w składzie siarczan agmatyny: środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców pn. B. produkcji U. Ltd. A., B., [...] UK, o smaku lemonade oznakowanego nr partii [...], o smaku pineapple punch oznakowanego nr partii [...]; suplement diety pn: W. 418g (w postaci proszku) produkcji M. [...] , D., C. [...] USA; o smaku watermelon oznakowanego nr partii [...], o smaku raspberry twist oznakowanego nr partii [...]; suplement diety pn: P. 238 g (w postaci proszku) produkcji M. INC. [...] W., S. V., [...]; o smaku grape oznakowanego nr partii [...], o smaku fruit punch oznakowanego nr partii [...]; środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców pn: A. 315g (w postaci proszku) produkcji U. [...] W, [...], B., [...], o smaku orange mango oznakowanego nr partii [...], o smaku acai berry oznakowanego nr partii [...], o smaku strawberry limeade oznakowanego nr partii [...]; suplement diety pn: A. (21 saszetek) produkcji U., [...], oznakowanego nr partii [...]. Ponadto w trakcie trwania urzędowej kontroli żywności stwierdzono, że środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców pn: H. netto 210g produkcji P. USA, [...], A., T. [...], zawierający w składzie siarczan agmatyny, znajduje się w ofercie sklepu internetowego firmy S. S.A. pod adresem http://www.S..pl/sklep/. W trakcie tej kontroli przedstawiciel Spółki okazał powiadomienia o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP następujących produktów, zawierających siarczan agmatyny: suplementu diety pn: W. 418g (proszek) produkcji M. [...] I., D., C. [...] - powiadomienie znak [...] z dnia [...] października 2015 r.; suplementu diety pn: P. 238 g (proszek) produkcji M. [...] W. V., [...] - powiadomienie znak [...] z dnia [...] marca 2016 r.; suplementu diety pn: H. (proszek) produkcji P., [...], A., T. [...], powiadomienie znak [...] z dnia [...] lutego 2016 r.; środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym zwłaszcza sportowców pn: A. (proszek) produkcji F., L. [...], C. [...], powiadomienie znak [...] z dnia [...].01.2014 r., zgłoszony ponownie ze względu na zmianę kwalifikacji powyższego produktu ze środka spożywczego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców na suplement diety, nr sprawy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.; suplementu diety pn: A. (21 saszetek) produkcji U., N. [...] USA, powiadomienie znak [...] z dnia [...] września 2015 r. Protokół z kontroli został podpisany i odebrany przez przedstawiciela zakładu w dniu [...] maja 2016 r., bez uwag i zastrzeżeń. Kwalifikację środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny organ ustalił na podstawie informacji zamieszczonych na stronie internetowej sklepu S. S.A. pod adresem http://www.S..pl/sklep/, dotyczących poszczególnych środków spożywczych, informacji przekazanej przez przedstawiciela zakładu podczas urzędowej kontroli żywności oraz informacji przekazywanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego, związanych z powiadamianiem o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (wówczas Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 ze zm.). Na podstawie tak uzyskanych, a także danych zamieszczonych na stronie sklepu internetowego organ stwierdził, że Spółka wycofała z obrotu oraz z oferty zamieszczonej w sklepie internetowym suplement diety pn: A. (proszek) - produkcji i., L. [...], C. [...], zawierającego w składzie siarczan agmatyny. Biorąc pod uwagę fakt, że Spółka wycofała z oferty oraz z obrotu ww. środek spożywczy oraz fakt, że nie wprowadza go do obrotu, co potwierdzają informacje zawarte na stronie internetowej, postępowanie związane z wprowadzaniem do obrotu ww. środka spożywczego zawierającego w składzie siarczan agmatyny organ uznał za bezprzedmiotowe.

W dniu [...] maja 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu wszczął postępowanie administracyjne w związku ze stwierdzeniem wprowadzania do obrotu środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny.

W dniu [...] czerwca 2016 r. wpłynęło do organu pismo strony, dotyczące udzielenia wyjaśnień w kwestii "[...]" oraz "[...]". W załączeniu do pisma pełnomocnik strony przesłał opracowania w języku niemieckim oraz angielskim mające na celu potwierdzenie historii stosowania siarczanu agmatyny w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r., a także zgłoszenie patentowe nr [...] z dnia [...] listopada 1989 r.

W odpowiedzi organ poinformował, że postępowanie wszczęte w dniu [...] maja 2016 r. w sprawie obciążenia opłatą za przeprowadzone czynności kontrolne i zakazania wprowadzania do obrotu oraz wycofania z obrotu środków spożywczych zawierających w składzie składnik żywności siarczan agmatyny dotyczy produktów, które zawierają w składzie siarczan agmatyny i podał, że z tego względu produkty pn: "[...]" oraz "[...]" nie były przedmiotem kontroli przeprowadzonej w dniach [...] maja 2016 r. Ponadto organ zauważył, że zgodnie z art. 27 Konstytucji RP językiem urzędowym jest język polski, a stosownie do art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (tj. Dz. U. nr 43, poz. 224) podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W związku z tym organ wezwał stronę do przesłania uwierzytelnionych tłumaczeń na język polski załączonych dokumentów w terminie pięciu dni od daty otrzymania pisma. Strona nie przesłała żądanych tłumaczeń.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu orzekł o nakazie wycofania z obrotu i umorzeniu postępowania co do określonych produktów spożywczych.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w sprawie środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny właściwy organ na szczeblu krajowym - Główny Inspektor Sanitarny - zwracał się wielokrotnie do strony pismami, będącymi odpowiedziami na zgłoszenie złożone w trybie art. 29 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub suplementów diety. Zaznaczył też, że Główny Inspektor Sanitarny w pismach z dnia: [...] sierpnia 2014 r., [...] maja 2015 r. i [...] maja 2016 r. poinformował Spółkę, że siarczan agmatyny nie posiada historii spożycia oraz zwrócił się o przedstawienie dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo i historię jego stosowania w celu żywienia ludzi. Równocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 121 ust 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w przypadku wątpliwości, czy żywność wprowadzana do obrotu była dotychczas stosowana w celu żywienia ludzi, podmiot działający na rynku spożywczym jest obowiązany przedstawić dokumentację potwierdzającą historię stosowania tej żywności oraz określającą, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed 15 maja 1997 r. Organ dodał, że w przypadku braku powyższej dokumentacji, zgodnie z art. 121 ust. 2 ww. ustawy wymagana jest autoryzacja w Komisji Europejskiej zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 258/97. Organ zaznaczył, że Spółka została skutecznie poinformowana przez właściwy organ na szczeblu krajowym o konieczności przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia w odniesieniu do składnika żywności pn: siarczan agmatyny. Organ podkreślił, że z pism Głównego Inspektora Sanitarnego bezsprzecznie wynika, iż do czasu przeprowadzenia stosownej procedury wymaganej zgodnie z art. 121 ust. 2 ustawy, iż środki spożywcze zawierające w składzie siarczan agmatyny nie powinny być wprowadzane lub nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium RP ze względu na niezgodność składu produktu z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego.

Dalej organ podniósł, że z przedstawionej podczas urzędowej kontroli żywności dokumentacji oraz z informacji uzyskanych od przedstawiciela zakładu wynikało, że w odniesieniu do składnika siarczan agmatyny strona nie przedstawiła stosownej dokumentacji, potwierdzającej historię stosowania siarczanu agmatyny w celu żywienia ludzi. W takim wypadku, według organu, zastosowanie ma art. 121 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97. Organ stwierdził, że z przedstawionej podczas urzędowej kontroli żywności dokumentacji oraz z informacji uzyskanych od przedstawiciela zakładu wynikało, iż strona nie przeprowadziła procedury autoryzacji określonej w art. 4 rozporządzenia nr 258/97. W tych okolicznościach, w ocenie organu, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach niniejszego działu wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Dodatkowo organ wskazał, że Spółka od czasu otrzymania pisemnego stanowiska Głównego Inspektora Sanitarnego, w którym wyraźnie wskazano, że z uwagi na bezpieczeństwo zdrowotne konsumenta produkty zawierające siarczan agmatyny nie powinny być wprowadzane do obrotu, nie podjęła żadnych działań dotyczących tego składnika, znajdującego się w składzie zgłaszanych, zgodnie z art. 29 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia produktów, co bezsprzecznie wskazuje, że wprowadzając je do obrotu strona nie kierowała się przesłankami spełnienia obowiązujących wymagań prawa żywnościowego, co stanowi naruszenie przepisów określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustalającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności - art. 17 ust 1. W konsekwencji organ przyjął, że działanie strony naruszało obowiązujące przepisy rozporządzenia nr 258/97, jednocześnie przy wprowadzaniu do obrotu środków spożywczych będących przedmiotem rozstrzygnięcia, doszło do naruszenia art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Podsumowując organ podał, że Spółka prowadzi magazyn suplementów diety oraz sprzedaż żywności, w tym suplementów diety i środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, za pośrednictwem sklepu internetowego pod adresem http://www.S..pl/sklep/, a powyższa działalność wyczerpuje definicję określającą przedsiębiorstwo spożywcze, co z kolei pozwalało bez wątpliwości stwierdzić, że Spółka jako podmiot działający na rynku spożywczym jest odpowiedzialna za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w magazynie suplementów diety. Organ podkreślił, że prawo żywnościowe, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. oraz z definicją zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 24 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Wyjaśnił też, że zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. L 165, 30.4.2004, pl) "kontrola urzędowa" oznacza każdą formę kontroli, którą właściwy organ lub Wspólnota wykonuje do celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Nadmienił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu na podstawie art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest właściwym organem do przeprowadzania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej urzędowych kontroli żywności, w tym suplementów diety oraz środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które to kontrole zgodnie z przytoczoną powyżej definicją wykonywane są w celu sprawdzenia zgodności żywności z prawem żywnościowym. Zaakcentował, że w przypadku, kiedy organ wykryje podczas urzędowej kontroli żywności niezgodności z prawem żywnościowym, wówczas zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 zobligowany jest do podjęcia wskazanych w decyzji działań, zapewniających, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze.

S. S.A. z siedzibą w O. złożyła odwołanie od powyższej decyzji w części nakazującej wycofanie z obrotu wymienionych w tej decyzji pięciu produktów, zarzucając naruszenie przepisów dotyczących postępowania administracyjnego oraz rozporządzeń (WE) nr 882/2004, nr 178/2002, nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady.

Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności zaznaczył, że w rejestrze środków prowadzonych przez Głównego Inspektora Sanitarnego, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, o wprowadzaniu po raz pierwszy na terytorium RP środków spożywczych, w tabeli wynik postępowania widnieje informacja, że z uwagi na siarczan agmatyny produkty nie mogą być wprowadzane do obrotu. Wyjaśnił, że zgodnie z aktualnym Katalogiem Nowej Żywności siarczan agmatyny nie posiada tzw. historii spożycia przez ludzi w krajach Unii Europejskiej przed 15 maja 1997 r. Zatem jego obecność na rynku europejskim w charakterze żywności jest nieuprawniona i przed wprowadzeniem do obrotu wymagana jest autoryzacja w Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 258/97, zaś na podstawie art. 4 rozporządzenie nr 258/97 osoba odpowiedzialna za wprowadzanie do obrotu w Unii Europejskiej nowej żywności (nowego składnika żywności) ma obowiązek złożenia wniosku do Państwa Członkowskiego, w którym produkt ma być wprowadzony do obrotu po raz pierwszy. Organ odwoławczy przypomniał, że mimo licznych pism Głównego Inspektora Sanitarnego kierowanych do skarżącej, w których informowano, że siarczan agmatyny nie posiada tzw. historii spożycia oraz w których zwracano się o przedstawienie dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo i historię spożycia, Spółka nie przedstawiła stosownej dokumentacji, jak również nie rozpoczęła procedury autoryzacji. Wskazuje to jednoznacznie na brak podejmowania działań dla zapewnienia zgodności z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego. Zdaniem organu z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wynika jednoznacznie, że wobec obecności w przedmiotowych produktach siarczanu agmatyny, który ma w Unii Europejskiej status nowej żywności w rozumieniu rozporządzenia nr 258/97, określone w decyzji środki nie mogą być wprowadzane do obrotu do momentu przeprowadzenia i pozytywnego zakończenia postępowania określonego przepisami przywołanego rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ zgodził się z oceną, iż wniosek o powołanie biegłego jest próbą przerzucenia ciężaru na organ prowadzący sprawę, podczas gdy obowiązujące przepisy nakładają taki obowiązek na przedsiębiorstwo prowadzące działalność na rynku spożywczym. Organ podkreślił, że strona cały czas odmawia przyjęcia do wiadomości faktu, że to na niej jako podmiocie prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze, spoczywają obowiązki, w tym także obowiązek zapewnienia zgodności sprzedawanych artykułów z przepisami prawa żywnościowego. W tym kontekście argumentował, że zgodnie z art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. całkowitą odpowiedzialność za jakość zdrowotną środka spożywczego wprowadzanego do obrotu oraz treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub prezentacji i reklamie ponosi producent bądź przedsiębiorca wprowadzający środek spożywczy do obrotu. Mając na uwadze treść art. 17 ww. rozporządzenia nr 178/2008 oraz zważywszy na fakt, że to Spółka w ramach aktywności dowodowej nie dopełniła ciążących na niej obowiązków wynikających z art. 121 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w przekonaniu organu, zarzuty w zakresie niewyjaśnienia wszystkich okoliczności nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Organ zaakcentował także okoliczność, że Spółka nie przyjmuje do wiadomości faktu, że organ I instancji nie prowadził postępowania w celu uznania siarczanu agmatyny za nową żywność. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, nie mogło dojść do naruszenia art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt c – f oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97. Organ wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wszelkie dokumenty w tej kwestii Spółka winna kierować do Głównego Inspektora Sanitarnego, który jest organem właściwym do zapewnienia przeprowadzenia postępowania dotyczącego wstępnego sprawozdania odnośnie do nowej żywności, wprowadzanej do obrotu w zakresie określonym przepisami rozporządzenia nr 258/97 oraz do przyjmowania od Komisji Europejskiej wstępnych sprawozdań przygotowanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, a także do zgłaszania uwag i uzasadnionych sprzeciwów do takich sprawozdań. Podsumowując organ stwierdził, że każda pojawiająca się wątpliwość co do bezpieczeństwa środka spożywczego, zobowiązuje organy inspekcji sanitarnej do podjęcia stosownych czynności, adekwatnych do oceny ryzyka, co zostało dokonane w przedmiotowej sprawie.

Na powyższą decyzję skargę złożyła S. S.A. z siedzibą w O. zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 140 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. polegające na dokonaniu dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, co w szczególności dotyczy uznania siarczanu agmatyny za składnik nowej żywność w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 258/97, bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia dla zakwalifikowania siarczanu agmatyny do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 oraz całkowitego pominięcia przedłożonych przez stronę na etapie postępowania odwoławczego dokumentów, potwierdzających historię stosowania siarczanu agmatyny; art. 6 ust. 1 oraz art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do przyjęcia, że produkty objęte zaskarżoną decyzją nie spełniają wymagań określonych w Dziale II ww. ustawy lub jakichkolwiek innych przepisach; art. 78 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na nierozpoznaniu w ogóle zawartego w odwołaniu wniosku dowodowego strony o zwrócenie do Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny o wydanie opinii, z której będzie wynikało, czy substancja siarczan agmatyny należy do jednej z kategorii nowej żywności lub składników nowej żywności, wymienionych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97, a jeżeli tak to do której spośród tych kategorii nowej żywności lub składników nowej żywności należy; art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 lit c - f rozporządzenia nr 258/97, przez uznanie siarczanu agmatyny za nową żywność lub składnik nowej żywności, pomimo nieustalenia, aby należała do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 lit. c – f rozporządzenia 258/97. Mając na uwadze zgłoszone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe uzasadnienie skargi, rozszerzając je o argumentację odnoszącą się do wyroku TSUE z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt C-448/14, dotyczącego wykładni art. 1 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 258/97, jako pozostającego - w ocenie strony - w ścisłym związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazując na zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 lit. c - f rozporządzenia nr 258/97 Spółka wywodziła, że powołanie się przez organ na art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej i brak zakwalifikowania składnika żywności (jak podała: siarczanu agmatyny) do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97, także w świetle ww. wyroku TSUE nie spełnia wymogu przytoczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i związane jest z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 638/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie nakazu wycofania produktów z obrotu oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2016 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Zdaniem Sądu, uzasadnienie, zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, nie spełniają wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie służącym realizacji zasad wynikających z art. 8 i art. 11 K.p.a. Naruszają one zatem wskazane przepisy, w tym także w związku z naruszeniem przez te organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wszystkie te naruszenia, w ocenie Sądu, są przy tym tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły, że strona skarżąca jako podmiot działający na rynku spożywczym, jest odpowiedzialna za spełnienie wymogów prawa żywnościowego, w którym to zakresie dokonana została ocena, a następnie wydano kontrolowane decyzje. Jak wynika z treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, jego zakresem objętych było 5 produktów, co do których wydano nakaz wycofania z obrotu oraz umorzono postępowanie w sprawie nakazu wycofania z obrotu suplementu diety PN. "Agmatine sulfate". Rozpoznając sprawę i orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie ocenił kwestii umorzenia postępowania co do ww. produktu. W tym zakresie nie wypowiedział się też co do okoliczności uzasadniających uznanie postępowania za bezprzedmiotowe, ani również nie odniósł się do oceny organu I instancji dokonanej w tym zakresie. To oznacza, że nie rozpoznał wszystkich kwestii, które były przedmiotem utrzymanego przez niego w mocy rozstrzygnięcia. Tym samym nie rozpoznał sprawy w całości, w granicach wyznaczonych przez organ I instancji i w związku z tym w istotny sposób naruszył wskazane wcześniej przepisy postępowania administracyjnego, a także zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy zobowiązany był bowiem rozpoznać sprawę merytorycznie na nowo w jej całokształcie, co związane było z koniecznością dokonania oceny w granicach całości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ocena ta powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Nadto, wprawdzie rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie było kwestionowane w odwołaniu, niemniej jednak nie zwalniało to organu odwoławczego z ponownego rozpoznania sprawy w całości i przedstawienia w uzasadnieniu decyzji stanowiska w tym zakresie także w przypadku utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Odstąpienie od obowiązku dokonania oceny co do rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania naruszało przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny w zakresie orzeczonych decyzją organu I instancji nakazów i zakazów, Sąd stwierdził, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i organu odwoławczego, nie zawierają uzasadnienia, z którego wynikałoby, że ustalenia oraz ocena prawna zostały dokonane na podstawie dokładnie wyjaśnionego stanu faktycznego oraz wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, a więc uzasadnienia spełniającego wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. i realizującego zasady z art. 8 i art. 11 K.p.a. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji organu I instancji jest niespójne, pozbawione jednoznacznej i jasnej oceny co do naruszenia przez stronę skarżącą obowiązków wynikających z określonych przepisów prawa w związku z wprowadzeniem do obrotu ww. środków. Nie określa ono wprost na czym konkretnie obowiązki te mają polegać i w jaki sposób zostały naruszone. Dokonując oceny w tym zakresie organ w sposób pozbawiony logicznej konsekwencji w dokonywaniu analizy powołał jedynie przepisy zawierające ogólne normy i nie przyporządkował naruszenia konkretnego przepisu prawa do określonego środka oraz nie wskazał, w jaki sposób został on naruszony. Organ nie dokonał więc jednoznacznej i prawidłowej kwalifikacji prawnej co do stwierdzonych niezgodności oraz wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego. Takiej prawidłowej kwalifikacji oraz wykładni brak jest również w decyzji odwoławczej. Sąd wskazał następnie, że obok art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b i c rozporządzenia nr 882/2004, jako podstawę prawną nałożonych nakazów i zakazów w sentencji decyzji organ I instancji wskazał także art. 8 ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że jego zastosowanie związane jest z brakiem spełnienia wymagań określonych dla środków spożywczych, konkretnie w Dziale II ustawy. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak również z uzasadnienia decyzji odwoławczej, nie wynika jednak, jakich wymogów wynikających z Działu II ustawy skarżąca nie spełniła. Stwierdzając niezgodność z prawem żywnościowym organ odwoławczy uznał, że objęte nakazami i zakazami środki spożywcze zostały wprowadzone do obrotu z naruszeniem art. 17 ust. 1 rozporządzenia 178/2002, art. 121 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy i art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (Dz. U. UE. L. 43, poz. 1). Przywołana regulacja art. 3 ust. 2 nie określa jednak konkretnych wymogów w zakresie prawa żywnościowego, których naruszenie uniemożliwia wprowadzenie produktu do obrotu. Aby zatem stwierdzić na podstawie tej regulacji, że nie zostały spełnione określone wymagania prawa żywnościowego organy obowiązane są wskazać konkretnie wymogi określone w przepisach prawa. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach Działu II ustawy wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku tej regulacji, podobnie jak w art. 8 ustawy, chodzi zatem o brak spełnienia konkretnych wymagań uregulowanych w Dziale II ustawy.

Sąd podniósł, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał - co następnie powtórzył w swej decyzji organ odwoławczy - że wobec braku przedstawienia przez skarżącą stosownej dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo i historię stosowania siarczanu agmatyny w celu żywienia ludzi, mimo uprzedniego przesyłania do skarżącej w tym zakresie pism Głównego Inspektora Sanitarnego, zastosowanie znajduje art. 121 ust. 2 ustawy, który nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97. Precyzując zatem naruszenia przepisów prawa w związku z wprowadzeniem do obrotu przez skarżącą Spółkę określonych produktów spożywczych organ stwierdził, że polegały one na braku przeprowadzenia procedury rozporządzenia nr 258/97, w szczególności procedury autoryzacji określonej w art. 4 tego rozporządzenia. W konsekwencji powyższego, doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 178/2002, co z kolei wskazuje, że doszło do naruszenia art. 3 ust. 2, art. ust. 3 pkt 17, art. 6 ust. 1 i art. 121 ust. 1 i 2 ustawy, dlatego spełniły się przesłanki do zastosowania art. 54 ust. 1 i 2 lit. b i c rozporządzenia nr 882/2004. Stosownie do stwierdzonych naruszeń, dotyczących wymagań ustalonych w zakresie prawa żywnościowego w decyzjach organów obydwu instancji, wskazując na naruszenie o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy nie wyjaśniono, z którymi konkretnie wymaganiami określonymi w Dziale II ustawy jest ono związane.

Odnośnie do rozstrzygnięcia w decyzji organu I instancji o nakazie wycofania z obrotu wymienionych produktów Sąd podniósł, że art. 32 ustawy daje podstawę jedynie do czasowego wstrzymania wprowadzenia do obrotu określonych produktów. Nie upoważnia on natomiast organów inspekcji sanitarnej do wydania definitywnego zakazu wprowadzenia do obrotu określonych środków, bądź nakazu wycofania z obrotu określonych produktów. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 32 ust. 1 ustawy decyzja wydawana jest "do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1". Literalne brzmienie przepisu odnosi się zatem jedynie do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS na podstawie art. 30 ust. 1, nie zaś postępowania prowadzonego przez organ wskazany w art. 8 ustawy, tj. państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

W odniesieniu do stwierdzonego naruszenia, polegającego na braku przeprowadzenia procedury z rozporządzenia nr 258/97, Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, jego regulacje dotyczą wprowadzania do obrotu we Wspólnocie żywności i składników żywności, które dotychczas nie były w znacznym stopniu wykorzystywane we Wspólnocie do spożycia przez ludzi, a które zaliczają się do jednej z określonych w nim kategorii. Stwierdzając naruszenie przepisów tego rozporządzenia organy nie dokonały jednak kwalifikacji siarczanu agmatyny, jako substancji należącej do którejś z kategorii określonych w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 258/97, bez czego brak było podstaw do uznania, że regulacje tego aktu mogą znajdować zastosowanie do tego składniku żywności. Nie została też wyjaśniona w decyzji kwestia powiadomienia przez stronę Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu produktów zawierających składnik siarczan agmatyny do obrotu, ewentualnego prowadzenia przez ten organ postępowania w trybie art. 30 ustawy, a także relacji pomiędzy tym postępowaniem i procedurą określoną w rozporządzeniu nr 258/97. Ponadto Spółka wprowadzając produkt do obrotu, stosownie do art. 121 ust. 1 ustawy, zobowiązana jest przedstawić dokumentację dotyczącą stosowania żywności i nie może przerzucać obowiązków w tym zakresie na organy inspekcji sanitarnej. Organy prowadząc postępowanie zobowiązane są jednak do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego. W niniejszej sprawie przyjmując ocenę Głównego Inspektora Sanitarnego, co do stosowania rozporządzenia nr 258/97 i uznając siarczan agmatyny za nową żywność, organy uznały za udowodnione okoliczności, co do których ustalenia zostały dokonane poza postępowaniem, tj. przed Głównym Inspektorem Sanitarnym. Organ I instancji powołał się przy tym na korespondencję i stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego, których brak w aktach sprawy. Powyższe uchybia normom zawartym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w tym także przez organ odwoławczy, który nie dysponował wskazywanymi dowodami i przyjął ustalenia organu I instancji w tym zakresie jako własne. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że ustalenia dotyczące nałożenia nakazu wycofania z spornych produktów nie są w świetle art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 wystarczające do dokonania oceny w zakresie uznania tych produktów za nową żywność, wymagającą przeprowadzenia procedury na podstawie tego rozporządzenia. Ponadto z uzasadnienia decyzji nie wynikają w jednoznaczny sposób podstawy faktyczne i prawne tej oceny.

W zakresie stwierdzonego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 Sąd wskazał, że zgodnie z tym przepisem Spółka, wprowadzając produkt do obrotu, niewątpliwie ma obowiązek zapewnienia zgodności żywności z wymogami prawa żywnościowego. Stanowi on bowiem, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Stwierdzenie naruszenia tej regulacji wymaga jednak wskazania, jakie konkretnie wymogi określone w przepisach prawa zostały naruszone. Organy nie wyjaśniły też dlaczego siarczan agmatyny uznany został za składnik, który nie może być stosowany w żywności ze względu na swoje właściwości i nie jest składnikiem dopuszczonym do stosowania w żywności. Samo wskazanie na brak dokumentów potwierdzających bezpieczeństwo stosowania siarczanu agmatyny, nie jest wystarczające do przyjęcia, że produkty nie są zgodne z wymogami prawa żywnościowego. Konieczne jest dokonanie w tej materii odpowiedniej wykładni, a następnie stosownych do niej ustaleń faktycznych, których brak w kontrolowanych decyzjach. Organ I instancji, którego ustalenia zostały uwzględnione przez organ odwoławczy, wskazał wprawdzie, że ustaleń takich dokonał na podstawie rejestru prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, jednak nie wyjaśnił podstaw prawnych swojej oceny co do stwierdzonego naruszenia. W szczególności nie wskazał, czy dokonana ocena odnosi się do jednego z zasadniczych wymogów prawa żywnościowego, dotyczących bezpieczeństwa żywności, ustalonego w art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002. Ponadto organ I instancji wskazał na obowiązek strony wynikający z art. 29 ust. 1 ustawy bez wyjaśnienia jego związku ze stwierdzonym naruszeniem. Nie odniósł się też do przedstawionych przez skarżącą Spółkę na etapie postępowania odwoławczego dokumentów w zakresie historii stosowania siarczanu agmatyny.

Podsumowując Sąd wskazał, że skoro organy nie zbadały sprawy w jej całokształcie, a także w niewystarczający sposób, uniemożliwiający ustalenie dokładnego toku rozumowania, przedstawiły w decyzji podstawy i motywy podjętego rozstrzygnięcia, uznać należało, że kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznanie zaś sprawy przez organ odwoławczy naruszało art. 15 k.p.a. bowiem organ ten nie rozpoznał ponownie sprawy w całokształcie. Organ nie wyraził też swojej oceny co do umorzenia postępowania w odniesieniu do części produktów, a samodzielnej oceny dokonał jedynie w odniesieniu do argumentów odwołania, przy czym nie rozważył wszystkich zarzutów strony, w tym dotyczących ustaleń co do kwalifikacji siarczanu agmatyny jako składnika nowej żywności, które nie mogą być dodawane do suplementów diety bądź środków spożywczych specjalnego przeznaczenia oraz przyjęcia naruszenia art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, pomimo braku stwierdzenia, że strona nie zapewniła zgodności produktów z wymogami prawa żywnościowego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną wniósł Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu zarzucając mu naruszenie:

1. art. 6 ust. 1 i art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 54 ust. 1 i 2 pkt c Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i pominięcie wynikających z nich uprawnień zawartych w prawie krajowym oraz wspólnotowym pozwalających organom prowadzącym postępowanie do wydania decyzji o wycofaniu z obrotu spornych produktów niespełniających przewidzianych wymagań,

2. art. 7 ust. 1 i art. 14 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 poprzez niezastosowanie, a tym samym pominięcie naczelnej zasady prawa żywnościowego o zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia i bezpieczeństwa konsumenta i możliwości działania organu już chociażby po wstępnej ocenie o niebezpieczeństwie produktu,

3. art. 121 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 1 ust. 2 i 3 Rozporządzenia (WE) nr 258/97 oraz art. 92 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że to organ administracji zobowiązany był do udowodnienia czy dana żywność lub dany składnik żywności jest nową żywnością lub nowym składnikiem żywności, pomimo że kompetencje takie posiada wyłącznie Komisja Europejska oraz na terenie Rzeczypospolitej Polskiej Główny Inspektor Sanitarny;

4. art. 4 i art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że czynności urzędowe organów, w tym analizowanie materiału dowodowego może być prowadzone w innym języku niż język polski, będący językiem urzędowym, a wobec tego organy powinny zbadać wszelkie przedłożone przez stronę dokumenty obcojęzyczne,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii umorzenia w części postępowania przez organ pierwszej instancji, a tym samym nie rozpoznał wszystkich kwestii utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia, co miało stanowić podstawę do uchylenia decyzji, pomimo że umorzenie nastąpiło zgodnie z przepisami prawa i nie było kwestionowane przez stronę oraz zostało rozpoznane przez organ drugiej instancji.

Z uwagi na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu od S. S.A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzania rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając na uwadze fakt, że skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną NSA rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Organ odwoławczy rzeczywiście w uzasadnieniu decyzji nie dokonywał rozważań odnośnie do kwestii umorzenia w części postępowania przez organ pierwszej instancji jednakże dokonywanie takich rozważań było zbędne. Strona postępowania nie kwestionowała prawidłowości tego rozstrzygnięcia we wniesionym odwołaniu jak również nie było podstaw do kwestionowania jego prawidłowości przez organ z urzędu. Z akt sprawy wynika, że przesłanki do częściowego umorzenia postępowania rzeczywiście zaistniały.

Za zasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 121 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2017 r., poz. 149 j.t. ze zm.). Art. 121 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w przypadku wątpliwości, czy żywność wprowadzana do obrotu była dotychczas stosowana w celu żywienia ludzi, podmiot działający na rynku spożywczym jest obowiązany przedstawić, na żądanie właściwego organu urzędowej kontroli żywności, dokumentację potwierdzającą historię stosowania tej żywności oraz określającą, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r. Z kolei ustęp drugi tego artykułu mówi o tym, iż w przypadku braku dokumentacji, o której mowa w ust. 1, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97.

Siarczan agmantyny będący składnikiem produktów oferowanych przez S. S.A. z siedzibą w O. jest nową żywnością co wynika z wykazu zawartego na stronie http://ec.europa.eu/food/safety/novel_food/catalogue/search/public/index.cfm, która to strona prowadzona jest przez Komisję Europejską. W przypadku tzw. nowej żywności konieczne jest posiadanie przez podmiot działający na rynku spożywczym dokumentacji potwierdzającej historię stosowania tej żywności, a jeżeli podmiot ten nie posiada tego rodzaju dokumentacji konieczne jest przeprowadzenie postępowania określonego w Rozporządzeniu (WE) Nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (Dz.U.UE.L.1997.43.1). Wymogi te wynikają z art. 121 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a tym samym są to wymogi wynikające z prawa żywieniowego. Wymogi te nie zostały przez Spółkę S. S.A. z siedzibą w Opolu spełnione.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 10 Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U.UE.L.2004.165.1) "niezgodność" oznacza niezgodność z prawem paszowym i żywnościowym, oraz z regułami dotyczącymi ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Skutki powstania niezgodności określone zostały w art. 54 tego rozporządzenia (Działanie w przypadku niezgodności). W art. 54 ust. 2 pkt b przewidziane zostało uprawnienie do wprowadzenia ograniczenia lub zakazu wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt zaś w ust. 2 pkt c przewidziano uprawnienie do monitorowania, oraz w razie konieczności, nakazania wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności.

Argument Sądu I instancji, że uzasadnienie decyzji wydanych przez organy administracji są niespójne oraz pozbawione jasnej i jednoznacznej oceny co do naruszenia przez stronę skarżącą obowiązków wynikających z określonych przepisów prawa nie mógł być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nawet jeśli w ocenie Sądu I instancji uzasadnienia wydanych decyzji były niejasne, to Sąd powinien samodzielnie dokonać oceny, czy mimo braków uzasadnienia samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienie przez organy administracji podstawy prawnej wydanych przez nie decyzji rzeczywiście jest chaotyczne. Błędem było wskazanie jako podstawy wprowadzonego nakazu art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, gdyż przepis ten wyraźnie w swej treści wskazuje, że nakaz ten jest konsekwencją tego, że produkt "nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w niniejszym dziale", a jest to dział II tej ustawy. Tymczasem kontrolowany przez organ administracji podmiot nie spełnił wymogów wynikających z przepisu znajdującego się w dziale IX ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Nie zmienia to jednak faktu, że organ administracji, w związku z naruszeniem wymogów wynikających z art. 121 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, był uprawniony do wydania wskazanego w decyzji nakazu na podstawie przepisów Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 kwietnia 2004 r., które to Rozporządzenie wymienione zostało jako podstawa prawna wydanych decyzji. Tym samym uchybienie organów administracji polegające na sporządzeniu niejasnego uzasadnienia nie było na tyle istotne, by mogło być postawą uchylenia przez Sąd I instancji tych decyzji.

W sprawie nie mógł oczywiście mieć zastosowania art. 32 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ale organy administracji nie wskazywały tego przepisu jako podstawy prawnej wydanych decyzji.

Odnośnie do rozważań Sądu związanych z brakiem kwalifikacji siarczanu agmatyny, jako substancji należącej do którejś z kategorii określonych w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 258/97 ponownie stwierdzić należy, że okoliczność, że jest to nowa żywność ustalono w oparciu o fakt umieszczenia tej substancji na stronie internetowej Komisji Europejskiej, gdzie wymienione są substancje kwalifikowane jako tzw. nowa żywność.

Z kolei odnośnie do stwierdzenia Sądu I instancji, że organy administracji nie wykazały, że doszło do naruszenia przez Spółkę obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) NR 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1) stwierdzić należy, że organ wskazał, iż Spółka naruszyła wymóg prawa żywnościowego, to jest wymóg wynikający z art. 121 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Niezgodność z wymogami prawa żywnościowego może przejawiać się także w braku wymaganej tym prawem dokumentacji związanej z produkcją lub wprowadzaniem do obrotu środka żywnościowego.

Stwierdzenie Sądu I instancji, że organ I instancji wskazał na obowiązek strony wynikający z art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia bez wyjaśnienia jego związku ze stwierdzonym naruszeniem nie mogło być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organ administracji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że kwalifikację środków spożywczych zawierających siarczan agmatyny ustalił na podstawie informacji zamieszczonych na stronie internetowej sklepu należącego do Spółki, informacji uzyskanych podczas kontroli od przedstawiciela zakładu oraz informacji przekazanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego związanych z powiadamianiem o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Organ administracji nie stwierdził, że Spółka naruszyła obowiązek powiadamiania Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze wprowadzenia do obrotu ww. środków, tylko, że Główny Inspektor przekazał organowi administracji posiadane przez siebie informacje, które posiadał w związku z obowiązkiem przekazywania tego rodzaju informacji, przez podmioty, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w oparciu o powszechnie dostępne źródła można ustalić, że Spółka S. S.A. z siedzibą w O. zdawała sobie sprawę z faktu, że siarczan agmatyny jest tzw. nową żywnością oraz z konieczności spełnienia wymogów wynikających z art. 121 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Na stronie internetowej Głównego Inspektora Sanitarnego Departament Żywności Prozdrowotnej Rejestr Produktów można znaleźć następujące informacje:

1. Produkt o nazwie W. - jako podmiot zgłaszający figuruje S., rok zgłoszenia to rok 2015, zaś wynik postępowania, to: "produkt nie powinien być wprowadzony do obrotu jako środek spożywczy"

(https://rejestrzp.gis.gov.pl/index.php/szukaj/W.);

2. Produkt o nazwie B. - jako podmiot zgłaszający figuruje U., rok zgłoszenia to rok 2017, zaś wynik postępowania, to: "postępowanie w toku"

(https://rejestrzp.gis.gov.pl/index.php/szukaj/B.);

3. Produkt o nazwie P. - jako podmiot zgłaszający figuruje S. S.A. O., rok zgłoszenia, to rok 2016 zaś wynik postępowania, to "03.03.2017 firma zrezygnowała z wprowadzenia do obrotu";

(https://rejestrzp.gis.gov.pl/index.php/szukaj/P.);

4. Produkt o nazwie A. - jako podmiot zgłaszający figuruje P., rok zgłoszenia to rok 2016, zaś wynik postępowania, to: "postępowanie w toku"

(https://rejestrzp.gis.gov.pl/index.php/szukaj/A.);

5. Produkt o nazwie A. - jako podmiot zgłaszający figuruje S. S.A., rok zgłoszenia to rok 2015 zaś wynik postępowania, to "firma zrezygnowała z wprowadzenia do obrotu"

(https://rejestrzp.gis.gov.pl/index.php/szukaj/A.)

Wszystkie ww. produkty zawierają składnik w postaci siarczanu agmatyny. Jak z powyższego wynika Spółka w odniesieniu co najmniej do trzech produktów zawierających siarczan agmatyny uznała za konieczne wystąpienie do Głównego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia, czy produkt zawierający ten składnik może być wprowadzony do obrotu.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. oraz art. 121 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2017 r., poz. 149 j.t. ze zm.) były same w sobie wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Stąd też dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było zbędne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.