Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 958/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 7, 9, 10, 155 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie : WSA Bożenna Blitek WSA Dorota Dąbek spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 lipca 2009 r. , Nr : [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010r.

W dniu 19 stycznia 2009r. Powiatowy Inspektor Sanitarny, po zapoznaniu się z protokołem kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...] 2008r. w N Z O Z "A" Sp. z o.o. i N Z O Z "B" Sp. z o.o. wydał decyzję nr [...], którą nakazał N Z O Z "A" Sp. z o.o. między innymi zaprzestać przeprowadzania zabiegów wymagających opieki medycznej, trwającej powyżej jednej doby.

Pismem z dnia 26 marca 2009r. "A" Sp. z o.o. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Spółki wyjaśnił, iż pismem z dnia 17 marca 2009r. Powiatowy Inspektor Sanitarny skierował do niego upomnienie dotyczące wykonania pkt 1 decyzji z dnia [...] 2009r. sygn. [...]. Przedmiotowe upomnienie zostało wydane na podstawie ustaleń zawartych w "Adnotacji służbowej" z dnia 9 marca 2009r., podpisanej (wraz z odciśniętą pieczęcią lekarską – nie urzędową) przez lek. med. J. B. Wnioskodawca zauważył, iż przedmiotowa "Adnotacja" nie ma cech dokumentu urzędowego, albowiem nie posiada numeru sprawy, brak pieczęci urzędowej organu kontrolnego jak również brak informacji co do stanowiska służbowego osoby kontrolującej. "Adnotacja służbowa" nie może być nadto uznana jako protokół kontroli mogący mieć walory dokumentu dowodowego w sprawie. Ponadto jednostka kontrolowana nie miała możliwości pisemnego ustosunkowania się do zapisów zawartych w "Adnotacji służbowej". Co więcej, w treści przedmiotowej "Adnotacji służbowej" nie przedstawiono również przypadków wskazujących na naruszenie pkt 1 wskazanej powyżej decyzji. Wnioskodawca stwierdził, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy wynika jednocześnie z występujących sprzeczności w zakresie oceny sanitarnej placówki w części dotyczącej "zabiegów wymagających opieki medycznej trwającej powyżej jednej doby". Wskazał przy tym, iż Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2008r. nr [...] nakazał "zaprzestać przeprowadzania zabiegów ginekologicznych wymagających opieki medycznej, trwającej powyżej jednej doby". Z kolei Wojewódzki Inspektor Sanitarny, w oparciu o odwołanie, uchylił zaskarżoną decyzję nakazując ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując jednocześnie materię wymagającą dodatkowego zbadania i oceny. Po ponownym zbadaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Sanitarny w dniu [...] 2009r. wydaje kolejną decyzję nr [...], w której nie odnosząc się w pełni do wskazań organu wyższej instancji dokonał dodatkowo zmiany (rozszerzenia zakresu) treści pkt 1 zaskarżonej decyzji, poprzez wprowadzenie nakazu "zaprzestania przeprowadzania zabiegów wymagających opieki medycznej trwającej powyżej jednej doby". Wnioskodawca podniósł, iż ograniczenie działalności tej placówki medycznej poprzez zakaz przeprowadzania zabiegów wymagających opieki medycznej powyżej jednej doby nie znajduje, w jego ocenie, uzasadnienia prawnego, jak również może godzić w zdrowie, a nawet życie pacjentów. Nie można bowiem nigdy przewidzieć następstw i skutków nawet pozornie prostych przypadków, wymagających (w sposób niezaplanowany) leczenia w czasie przekraczającym jedną dobę. Wnioskodawca nie kwestionuje, że jego placówka medyczna wymaga dalszych zmian i inwestycji zgodnie z przedstawionym planem dostosowawczym, jednak przedmiotowy plan dostosowawczy został zaakceptowany przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który wydając w/w decyzje zaprzecza swoim poprzednim postanowieniom.

Jednocześnie wnioskodawca stwierdził, iż wydany zakaz "przeprowadzania zabiegów wymagających opieki medycznej trwającej powyżej jednej doby" nie znajduje podstaw prawnych. Zgodnie bowiem z treścią art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851), państwowy inspektor sanitarny może unieruchomić placówkę medyczną lub jej część jedynie w przypadku, gdy stwierdzone naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Tymczasem w żadnej z przeprowadzonych kontroli nie wykazano, aby ujawniony stan sanitarny w NZOZ "A" spowodował zagrożenie życia lub zdrowia pacjentów. Co więcej, nie wykazano nawet potencjalnego zagrożenia w tym zakresie. Prezes wskazał również, iż w okresie ponad dziesięcioletniego działania tego zakładu opieki zdrowotnej nie zanotowano ani jednego przypadku zakażenia wewnątrz-szpitalnego.

Decyzją z dnia [...] 2009r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny odmówił zmiany pkt 1 swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] 2009r. nr [...]. W pierwszej kolejności organ I instancji wskazał, iż z uwagi na termin wniesienia, jak i swoją treść, pismo strony z dnia 26 marca 2009r., podpisane przez prezesa NZOZ "A" Sp. z o.o., potraktowane zostało jako wniosek o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] 2009r., znak: [...] w zakresie jej punktu 1, nakazującego zaprzestanie przeprowadzania zabiegów wymagających opieki medycznej, trwającej powyżej jednej doby. Organ nadmienił przy tym, iż argumenty podnoszone przez NZOZ "A" Sp. z o.o. w piśmie z dnia 26 marca 2009r., mogłyby być treścią odwołania od decyzji z dnia [...] 2009r., którego to strona jednak nie wniosła, a w związku z tym w/w decyzja stała się ostateczna. Organ I instancji powołał się na treść art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, uznając, iż w niniejszym przypadku interes strony nie pokrywa się z interesem społecznym, gdyż interes społeczny wymaga tego, by usługi medyczne o szerokim profilu, związane z dużym ryzykiem śródoperacyjnym, wymagające kilkudniowego pobytu pacjentek w przedmiotowym zakładzie oraz wzmożonego reżimu sanitarno-higienicznego przy zapewnieniu warunków sanitarno-technicznych, wykonywane były w dostosowanych do ich charakteru pomieszczeniach. Postępowania prowadzonego w trybie art. 155 nie można traktować jako kolejnej instancji i oceny decyzji, która stała się już ostateczna. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać bowiem na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego strona domagała się uchylenia tej decyzji jako wydanej z naruszeniem słusznego interesu strony i przy braku podstaw do przyjęcia, by za utrzymaniem w mocy zaskarżonych decyzji przemawiał interes społeczny. Odwołujący podniósł, iż oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, należy uznać, iż mocą zaskarżonej decyzji został naruszony słuszny interes strony, albowiem ograniczenie zakresu świadczonych usług medycznych w sposób oczywisty godzi w działalność medyczną firmy, praktycznie uniemożliwiającą kompleksową obsługę pacjentów. Jego zdaniem, nie może budzić wątpliwości fakt, iż ograniczenie działalności firmy – mocą decyzji administracyjnej – narusza słuszny interes strony w rozumieniu przepisów Kpk. W ocenie odwołującego nie znajduje również uzasadnienia teza organu l instancji, iż wydanie zaskarżonej decyzji pozostaje w interesie społecznym, z uwagi na występujące zagrożenie sanitarno-epidemiologiczne dla pacjentów. Analiza materiałów postępowania nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż prowadzenie działalności medycznej w dotychczasowym zakresie może stanowić realne zagrożenie sanitarno epidemiologiczne dla pacjentów. Zakład opieki zdrowotnej wymaga dalszych zmian i inwestycji dostosowawczych, zgodnie z obowiązującymi przepisami, ustawodawca przewidział jednak okres dostosowawczy, dopuszczający do funkcjonowania placówki na dotychczasowych warunkach. Stosowne plany dostosowawcze zostały przyjęte i zaakceptowane przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Niezrozumiałe jest dla odwołującego się dlaczego – przy identycznym stanie prawnym i faktycznym – w jednej decyzji funkcjonowanie placówki jest dopuszczalne i nie stanowi zagrożenia, by w kolejnej zająć stanowisko odmienne. Zdaniem odwołującego się, organ administracji państwowej nie może w tej samej sprawie zajmować odmiennych – wzajemnie wykluczających się – stanowisk. Decyzja dotycząca pozytywnie zaopiniowanego programu dostosowawczego pozostaje w mocy i nie została w jakiejkolwiek części uchylona lub zmieniona. Jednocześnie organ l instancji nie przedstawił również jakichkolwiek dowodów wskazujących na potencjalne zagrożenie sanitarno-epidemiologiczne dla pacjentów, a tym samym nie może ostać się teza o społecznym interesie wskazującym na konieczność zaprzestania zabiegów wymagających opieki medycznej powyżej jednej doby. Odwołujący zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, państwowy inspektor sanitarny może unieruchomić placówkę lub jej część jedynie w przypadku, gdy: stwierdzone naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Tymczasem w żadnej z przeprowadzonych kontroli nie wykazano, aby ujawniony stan sanitarny w NZOZ "A" spowodował zagrożenie życia lub zdrowia pacjentów. Nie wykazano nawet potencjalnego zagrożenia w tym zakresie. W okresie ponad dziesięcioletniego działania tego zakładu opieki zdrowotnej nie zanotowano ani jednego przypadku zakażenia wewnątrz-szpitalnego.

Decyzją z dnia 6 lipca 2009r. nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2009r. nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż stanowisko organu I instancji zostało obszernie uzasadnione, z wyraźnym podkreśleniem, że usługi medyczne o szerokim profilu związane z dużym ryzykiem śródoperacyjnym i wymagające kilkudniowego pobytu pacjentek w placówce oraz wzmożonego reżimu sanitarno-higienicznego przy zapewnieniu właściwych warunków sanitarno-technicznych, wykonywane są w niedostosowanych do ich charakteru pomieszczeniach. Ponadto przeprowadzona w dniu [...] 2008r. kontrola wykazała również uchybienia dotyczące przeterminowanych pakietów z narzędziami, brak systematycznej wymiany pojemników twardościennych na odpady medyczne, dziurawy pokrowiec na materac, uszkodzone pokrycia stanowisk noworodkowych, braki w procedurach. Tym samym, oprócz naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 213, poz. 1568 z późn. zm.), zostały także naruszone przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. nr 234, poz. 1570) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 sierpnia 2007r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami medycznymi (Dz. U. nr 75, poz. 492). Dodatkowo, stwierdzono podczas kontroli odstępstwa pomiędzy pozytywnie zaopiniowanym programem dostosowawczym (opracowanym przez stronę), a stwierdzonym stanem faktycznym. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że w okresie dostosowawczym, usługi medyczne szerokoprofilowe nie powinny być wykonywane w w/w placówce, gdyż wykazane liczne nieprawidłowości dodatkowo rzutują na bezpieczeństwo pacjentów i personelu zwiększając ryzyko zakażeń zakładowych. Ze względu na wagę stwierdzonych uchybień, a także ich negatywny wpływ na zapewnienie bezpieczeństwa pacjentów, nie jest możliwe akceptowanie występowania uchybień i zagrożeń do końca okresu dostosowawczego, tj. do dnia 31 grudnia 2012r., gdyż zakres świadczonych usług jest szerokoprofilowy i wiąże się tym samym z dużym ryzykiem śródoperacyjnym. Organ odwoławczy podkreślił, iż interes społeczny ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa pacjentek wymagających kilkudniowego pobytu w placówce, jak też noworodków szczególnie narażonych na możliwość wystąpienia zakażenia. Stwierdzone i faktycznie występujące uchybienia techniczne, a także wykazane uchybienia sanitarne dodatkowo dowodzą, że w placówce cały czas istnieje bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Tym samym Wojewódzki Inspektor Sanitarny po przeanalizowaniu akt sprawy podzielił stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji i nie znalazł podstaw do jej uchylenia.

Na powyższą decyzję w dniu 7 sierpnia 2009r. spółka "A" Sp. z o.o. wniosła skargę do Sądu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 z późn. zm.) oraz § 53 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 213, poz. 1568), a także naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 7 Kpa.

Strona skarżąca podniosła, iż mocą zaskarżonej decyzji został naruszony jej słuszny interes chroniony w art. 7 Kpa, albowiem ograniczenie zakresu świadczonych usług medycznych w sposób oczywisty godzi w działalność medyczną firmy praktycznie uniemożliwiającą kompleksową obsługę pacjentów. W ocenie strony skarżącej, nie ma uzasadnienia teza organu I instancji, iż wydanie zaskarżonej decyzji pozostaje w interesie społecznym, z uwagi na występujące zagrożenie sanitarno-epidemiologiczne dla pacjentów. Efektem tej decyzji jest to, iż w dniu [...] 2009r. Oddział Narodowego Funduszu Zdrowia rozwiązał z NZOZ A Sp. z o.o. umowę nr [...], co pociąga za sobą niemożliwość udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentkom w trakcie ciąży oraz odbierania porodu. Zdaniem strony skarżącej, efektem naruszenia art. 7 Kpa w zakresie nieuwzględnienia interesu strony jest również przekroczenie uprawnień organu określonych w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ I instancji nie wykazał bowiem zaistnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie tych sankcji administracyjnych. Powołał się jedynie na ogólnie sformułowany interes społeczny, natomiast zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą NSA w sytuacji konfliktu interesu indywidualnego z interesem społecznym, ten drugi może mieć pierwszeństwo względem drugiego jednak pod warunkiem, że zostanie w dostateczny sposób wykazany i skonkretyzowany. W ocenie strony skarżącej, tych wymogów nie spełniono w zaskarżonych decyzjach. Strona skarżąca podkreśliła, że od początku działania NZOZ A Sp. z o.o., pomimo licznych kontroli, nie został odnotowany fakt wystąpienia zakażenia u żadnej pacjentki czy noworodka.

Strona skarżąca powołała się również na przepisy § 53 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia z dnia 10 listopada 2006r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej zgodnie z którym zakład opieki zdrowotnej, prowadzący działalność w dniu wejścia w życie rozporządzenia – niespełniający wymagań określonych w jego przepisach, dostosuje pomieszczenia i urządzenia do tych wymagań do dnia 31 grudnia 2012r. Ten przepis daje kierownikowi zakładu termin dwuletni na dostosowanie pomieszczeń. Organ I instancji nie wyznaczył jednak takiego terminu, nie uzasadniając przy tym swojego rozstrzygnięcia. W związku z tym, zdaniem strony skarżącej, organ I i II instancji uniemożliwiły jej skorzystanie z uprawnień w zakresie stopniowego doprowadzania pomieszczeń NZOZ-u do wymogów w/w rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi. W odniesieniu do zarzutów skargi organ stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2009r. jest decyzją ostateczną. Z kolei decyzja z dnia [...] 2009r. wydana została na podstawie art. 155 Kpa w związku z art. 154 § 2 Kpa. Postępowanie w trybie art. 155 Kpa nie zajmuje się weryfikacją decyzji ostatecznej lecz ustaleniem, czy istnieją wskazane w tych przepisach przesłanki uzasadniające uchylenie lub zmianę dotychczasowej decyzji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2009r. organ I instancji wyjaśnił z jakich przyczyn nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] 2009r. Są nimi wyartykułowane nieprawidłowości, które w pełni uzasadniają podstawy rozstrzygnięcia o zaprzestaniu przeprowadzania zabiegów wymagających opieki medycznej, trwającej powyżej jednej doby. Tym samym zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia.

W piśmie z dnia 23 lutego 2010r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów mogących świadczyć o dopełnieniu przez organy l i II instancji obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktycznego żądania strony (po jej odpowiednim, zgodnie z art. 9 Kpa, pouczeniu o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania) i jej rzeczywistego zamiaru, które to ustalenie jest punktem wyjścia dla dokonania pełnej analizy stanu faktycznego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponadto nic nie wskazuje na dopełnienie przez organy l i II instancji obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie (art. 10 Kpa). Pełnomocnik strony skarżącej stwierdził również, iż nic nie wskazuje na zasadność poczynionych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych opisanych w uzasadnieniu wydanych przez nie decyzji i stanowiących podstawę dla aktu stosowania prawa (art. 7 Kpa, art. 75 § 1 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa).

Pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż zgodnie z treścią art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie podstawę dla faktycznie przeprowadzonego postępowania stanowiło pismo Spółki z dnia 26 marca 2009r. zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Pismo to organy potraktowały jako wniosek o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] 2009r. nr [...] w zakresie jej punktu 1, a zatem jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa. W tym też kierunku zostało następnie przeprowadzone postępowanie, a zatem w kierunku ustalenia, czy za zmianą tejże decyzji "przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony". Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, organy obu instancji nie wyjaśniły jakie były rzeczywiste intencje skarżącego, który złożył pismo zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", a z treści którego to pisma jednoznacznie wynika, iż spółka stawia merytoryczne zarzuty wydanej decyzji ostatecznej. Pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a to w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 9 Kpa. Taki obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być przy tym rozumiany tak szeroko jak to jest tylko możliwe, gdyż w przeciwnym razie zachodzi naruszenie art. 7 i art. 9 Kpa. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji lub postanowienia.

Pełnomocnik strony skarżącej podniósł również, iż zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie ponadto do treści art. 81 Kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 Kpa. Przekładając uwagi powyższe na grunt niniejszej sprawy pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, iż organy l i II instancji zaniechały wykonania obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie, co stanowi okoliczność skutkującą koniecznością ich uchylenia, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, nie można bowiem uznać za udowodnione okoliczności faktyczne opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, albowiem mowa tu o okolicznościach ustalonych w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia czynnego udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Ponadto w ocenie pełnomocnika strony skarżącej, Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaniechał podjęcia jakichkolwiek działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w istocie rzeczy zaniechał przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Wskazuje na to lektura akt sprawy, ale także fakt zaniechania wskazania w uzasadnieniu wydanej decyzji konkretnych faktów prawotwórczych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym ostatecznie dał wiarę, jak również jasnych i szczegółowych przyczyn, dla których oświadczeniom strony odmówił wiarygodności. W konsekwencji organ poczynił nieprawidłowe ustalenia faktyczne, które w żaden sposób nie zasługują na aprobatę. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, ustalenia te rażą swoją dowolnością, nie wynikają z jakichkolwiek przeprowadzonych czynności dowodowych i tym samym nie mogą stanowić podstawy do stosowania przepisów prawa. Uważa on, że w niniejszej sprawie organy nie dostrzegły obowiązków ciążących na nich z mocy art. 7 Kpa, art. 75 § 1 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa, co winno skutkować uchyleniem wydanych decyzji.

W piśmie z dnia 22 marca 2010r. pełnomocnik Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ustosunkował się do argumentów strony skarżącej podniesionych w piśmie z dnia 23 lutego 2010r. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2009r., znak: [...] jest decyzją ostateczną. Ochrona trwałości takiej decyzji określona w art. 16 § 1 Kpa powoduje, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Pełnomocnik organu wskazał, iż adresatem przedmiotowego pisma strony skarżącej z dnia 26 marca 2009r. zatytułowanego "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" był Powiatowy Inspektor Sanitarny, który był również właściwy w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 Kpa. Treść tego wniosku wskazywała natomiast, że jest to wniosek o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2009r. Zmiana taka możliwa była jedynie w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 Kpa. Zdaniem pełnomocnika organu, organ I instancji nie miał wątpliwości co do charakteru rozpatrywanego pisma, a więc nie zachodziła potrzeba występowania do strony, tj. NZOZ A Sp. z o.o. o jego doprecyzowanie. Pełnomocnik organu podkreślił, że wniosek z dnia 26 marca 2009r. nie mógł być zakwalifikowany jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] 2009r., ani nie mógł być zakwalifikowany jako wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, czyli wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Odwołanie zostało wniesione przez stronę na podstawie art. 155 kpa w związku z art. 154 Kpa, co wskazuje w jakim trybie toczyło się postępowanie. Pełnomocnik organu stwierdził również, że całość dowodów zebranych w przedmiotowej sprawie była znana stronie. Kontrola przeprowadzona była z udziałem strony, a ustalenia zawarte w protokole przedstawiciel zakładu potwierdził swoim podpisem, nie wnosząc uwag. O przekazaniu odwołania z dnia 27 maja 2009r. do organu II instancji strona skarżąca była powiadomiona przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego pismem z dnia 2 czerwca.2009r., znak : [...] i miała możliwość przeglądnąć w siedzibie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego znane sobie dokumenty. To uchybienie nie miało więc, zdaniem pełnomocnika organu, dla sprawy istotnego znaczenia.

Odnośnie naruszenia art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa pełnomocnik organu stwierdził, że trudno odnieść się do tych zarzutów, bowiem podstawowym dokumentem w sprawie jest protokół pokontrolny. Protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2008r. został omówiony w czasie kontroli i podpisany przez przedstawiciela kontrolowanego bez zastrzeżeń. Strona skarżąca w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie przedkładała żadnych dokumentów. Natomiast do skargi dołączyła kserokopie pism z dnia 24 lipca 2009r., które jednak dotyczą zwolnień pracowników, a przecież decyzja ostateczna dotyczy tylko zabiegów przekraczających pobyt pacjentki powyżej jednej doby, a nie unieruchomienia obiektu. Organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej z urzędu znane są warunki techniczno-sanitarno-zdrowotne w obiekcie należącym do strony skarżącej. Waga stwierdzonych w czasie kontroli w dniu [...] 2008r. uchybień i negatywny wpływ jaki miały one na zapewnienie bezpieczeństwa pacjentom, nie dawały podstaw do zaakceptowania występowania tego typu uchybień i zagrożeń z tym związanych aż do roku 2012 przy zachowaniu obecnego zakresu świadczonych usług zdrowotnych. Organ I instancji słusznie odmówił zmiany decyzji, bowiem miał podstawy do skorzystania z dyspozycji art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i nakazania zaprzestania przeprowadzania zabiegów wymagających opieki medycznej trwającej powyżej doby. Przy zabiegach wymagających opieki medycznej, trwającej krócej niż dobę możliwe jest zminimalizowanie ryzyka dla zdrowia pacjentów. Z przepisu stanowiącego, iż w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień organ I instancji skorzystał przy nałożeniu obowiązków określonych w pkt 1, 3, 4 i 5 decyzji z dnia [...] 2009r. Bezpośrednio w bezpieczeństwo i zdrowie pacjentów godziło jednakże nieprawidłowe postępowanie ze sterylizowanymi narzędziami, dlatego Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał, za zasadne skorzystanie z dyspozycji art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie obowiązku określonego w pkt 2 decyzji (decyzja w tym zakresie była natychmiast wykonalna). Pełnomocnik organu wskazał te, że w jego ocenie nie jest możliwe całkowite dostosowanie obiektu do wymogów rozporządzenia. Pełnomocnik organu podniósł, że zamierzonej zmianie decyzji ostatecznej stoi na przeszkodzie treść powołanych w decyzji ostatecznej z dnia [...] 2009r. przepisów. Decyzja wydawana w trybie art. 155 Kpa ma charakter uznaniowy, a organ ma prawo ocenić interes strony z punktu widzenia jego "słuszności". Ocena ta, jeśli ma nie narazić się na zarzut dowolności, powinna opierać się na określonych przez organ kryteriach. Zdaniem pełnomocnika organu, ocena dokonana przez organ I instancji, bazująca przede wszystkim na konkretnie określonych wymogach sanitarno-zdrowotnych, spełnia te wymagania. W przedmiotowej sprawie nie istnieją takie szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem nakazu podanego w decyzji ostatecznej z dnia [...] 2009r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa.

Zarówno toczące się w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, jak i wydane w jego wyniku decyzje administracyjne organów obu instancji opierały się na przepisie art. 155 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej Kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Postępowanie prowadzone w tym trybie stanowi zatem jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji ostatecznych. Jak każde postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, to postępowanie jest traktowane jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 155 Kpa (por. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 23 kwietnia 2002r., sygn. akt SA 2723/01, Lex nr 83821). Postępowanie takie – o uchylenie lub zmianę decyzji – ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Zadaniem organu, który prowadzi takie postępowanie jest zatem wyjaśnienie i ocena, czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w art. 155 Kpa. Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 Kpa ma bowiem za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym, albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1999r., sygn. akt I SA 1999/98, Lex nr 48660).

Należy też stwierdzić, że dokonanie przez organ administracyjny w niniejszej sprawie wyboru trybu jej rozstrzygania w oparciu o art. 155 kpa, było nieuprawnione. Za zasadne uznać należy powoływane przez pełnomocnika strony skarżącej argumenty, że w niniejszej sprawie organy administracyjne naruszyły obowiązek dokładnego wyjaśnienia żądania i rzeczywistego zamiaru strony, które to ustalenie winno być punktem wyjścia dla dokonania prawidłowej analizy stanu faktycznego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie podstawę dla przeprowadzonego postępowania administracyjnego stanowiło skierowane do organu I instancji pismo strony skarżącej z dnia 26 marca 2009r. zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Pismo to organy potraktowały jako wniosek o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] 2009r. nr [...] w zakresie jej punktu 1, a zatem jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa. W tym też kierunku zostało następnie przeprowadzone postępowanie, a zatem w kierunku ustalenia, czy za zmianą tejże decyzji "przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony".

W ocenie Sądu jednak sam tytuł tego pisma, jak i jego treść, nie uprawniały organu do takiej kwalifikacji. Strona nie sformułowała wyraźnie, że domaga się wszczęcia postępowania w trybie art. 155 kpa. Przeciwnie, z treści tego pisma wynikało, że spółka stawia merytoryczne zarzuty wydanej decyzji wprowadzającej zakaz, co raczej zdawałoby się sugerować, że intencją strony było zakwestionowanie prawidłowości i zasadności tej decyzji. Sam zresztą organ to zauważa, w decyzji organu I instancji wyraźnie bowiem stwierdzono, że "argumenty podnoszone przez NZOZ "A" Sp. z o.o. w piśmie z dnia 26 marca 2009r., mogłyby być treścią odwołania od decyzji z dnia [...] 2009r., którego to strona jednak nie wniosła". Także organ II instancji powinien był powziąć wątpliwości co do tego, czy rzeczywistym zamiarem strony było uruchomienie postępowania w trybie art. 155 kpa i ograniczenia postępowania wyłącznie do badania czy zachodzą przesłanki z tego przepisu, skoro odwołujący się wraca w odwołaniu do poprzednio wydanych w sprawie decyzji merytorycznych i wyraźnie używa liczby mnogiej, domagając się ich uchylenia.

Wobec zatem upływu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] 2009r., organ winien był ustalić, jaka była rzeczywista intencja złożenia przez stronę tego wniosku: czy było to spóźnione odwołanie, wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, czy też jeszcze inny rodzaj wniosku, np. o stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania, wszczęcie innego z postępowań nadzwyczajnych itp. Trzeba zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym strona nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Ponieważ zaś w postępowaniu administracyjnym obowiązywanie zasady ignorantia iuris nocet jest znacznie ograniczone, organ winien był dokonać wnikliwych ustaleń co do rzeczywistej woli wnioskodawcy .

Należy zatem uznać, że organy obu instancji dowolnie zakwalifikowały wniosek skarżącego z dnia 26 marca 2009r. jako wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 155 kpa i w tym trybie przeprowadziły postępowanie administracyjne. Nie wyjaśniły jednak, jakie były rzeczywiste intencje skarżącego, który złożył pismo zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Nie poinformowały strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czym naruszony został art. 7 i art. 9. Naruszony też został obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie (art. 10 Kpa).

W ocenie Sądu stwierdzone w niniejszej sprawie zaniechanie przez organ podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, należy kwalifikować jako mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jako wydane przedwcześnie, bez uprzedniego wnikliwego zbadania rzeczywistego zamiaru strony co do tego, jakiego rodzaju postępowanie zamierzała ona wszcząć swoim wnioskiem z dnia 26 marca 2009r.

Ponownie prowadząc postępowanie organy powinny najpierw zwrócić się do strony skarżącej o wyjaśnienie, z jakim zamiarem złożyła ona pismo z dnia 26 marca 2009r., pouczając ją o przysługujących jej uprawnieniach oraz o ewentualnych konsekwencjach prawnych. Dopiero po należytym wyjaśnieniu woli strony organ może przystąpić do ponownego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, uwzględniając zawarte powyżej wskazania Sądu. Organ winien także ustalić i precyzyjnie wskazać, kto jest adresatem wydanej decyzji, biorąc pod uwagę aktualne brzmienie firmy pod którą działa strona, ustalone na podstawie stosownych dokumentów.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.