Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1758/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krystyny M. S. i T. R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2018 r. VII SA/Wa 1258/17 w sprawie ze skargi Krystyny M. S. i T. R. S. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2017 r. nr ... w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1258/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę K. M. S. i T. R. S. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2017 r. nr ... w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku.

W skardze kasacyjnej K. M. S. i T. R. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie w całości decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 11 stycznia 2017 r., względnie o stwierdzenie w całości nieważności tych decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej k.p.a.) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi, będące następstwem błędnego uznania przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był pełny, został zebrany w sposób prawidłowy i był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą wydania decyzji WINB, podczas gdy żaden z organów orzekających w sprawie nie dokonał ustalenia, czy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku przy ul. P. ... w M. wiąże się z połączeniem dwóch odrębnych lokali w jedną nieruchomość, co prowadziło do nieuzasadnionego utrzymania w mocy decyzji WINB przy wydawaniu której pominięto część współwłaścicieli nieruchomości.

b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a) ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej: pr. bud.) w zw. z art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 oraz art. 68 § 1 k.p.a., a także w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., wskutek przyjęcia, że "zakres robót, które wykonano w celu wyodrębnienia czterech lokali nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę" podczas, gdy ani z protokołu kontroli z dnia 12 września 2016 r., ani z treści decyzji organów nadzoru budowlanego nie wynika jaki charakter mają ściany oddzielające lokale stanowiące przedmiot odrębnej własności, z czego zostały zbudowane i czy ich zburzenie nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa budynku, a tym samym w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu uprawniającego do przyjęcia takiej oceny.

c. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. przez brak stwierdzenia nieważności decyzji, która:

– została wydana w niewłaściwym trybie postępowania (tj. na podstawie art. 71a) ust. 4 pr. bud.), w efekcie czego niewłaściwy organ dokonywał oceny zgodności obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (brak zaktualizowania się kompetencji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania zaświadczenia/odmowy wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 pr. bud.);

– nie została skierowana do prawidłowo określonej strony (adresatów), tj. do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (wspólnoty mieszkaniowej) położnej w M. przy. ul. P. ..;

– jest trwale i nieusuwalnie niewykonalna, a jej niewykonalność związana jest z faktem, że wydzielenie lokali stanowiących odrębną własność powstało wskutek przeprowadzenia robót budowlanych dla których konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a tym samym dla robót budowlanych polegających na zburzeniu takiej ściany konieczne jest wydanie jednej z decyzji na podstawie art. 50–51 pr. bud., które będą "zastępować" osobne pozwolenie na realizację robót budowlanych.

d. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez dokonanie przez Sąd I instancji samodzielnych ustaleń faktycznych bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i uznania, że roboty budowlane konieczne do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku przy ul. P. ... w M. nie wykraczają poza środkowy segment, podczas gdy okoliczność ta nie była przedmiotem ustalenia organów w toku postępowania wyjaśniającego, a ponadto przez pominięcie, mimo złożenia przez skarżących w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. odpisu zupełnego księgi wieczystej nr ..., że zaskarżona decyzja obejmuje zakresem przedmiotowym nieruchomość wspólną właścicieli ośmiu lokali położonych na dz. ew. nr ... z obrębu 5-11, spośród których jedynie część właścicieli jest adresatami zaskarżonej decyzji,

2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a. art. 28 k.p.a. w zw. art. 61 pr. bud. in principio w zw. z art. 71a) ust. 4 pr. bud. przez niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że sprawa dotyczy jedynie środkowego budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości wieczystoksięgowej (dz. ew. nr ... z obrębu ...), a tym samym, że nie stanowi o wadzie decyzji z art. 71a ust. 4 pr. bud. skierowanie jej tytko do czterech właścicieli lokali w tym budynku i współwłaścicieli nieruchomości, podczas gdy adresatem decyzji, w przypadku występowania współwłasności i konieczności wykonania robót budowlanych związanych ze ścianami oddzielającymi lokale stanowiące odrębną własność, powinni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości (wspólnota mieszkaniowa obejmująca trzy budynki położone na jednej nieruchomości wieczystoksięgowej),

b. art. 71a ust. 4 pr. bud. w zw. z art. 61 pr. bud. in principio w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 716; dalej: u.w.l.) w zw. z art. 6 u.w.l. w zw. art. 22 ust. 2, 3 i 4 u.w.l. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu przez Sąd, iż dopuszczalne jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 71a ust. 4 pr. bud. wobec niektórych ze współwłaścicieli obiektu budowlanego, w przypadku gdy obiekt ten stanowi część składową nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 2 u.w.l. oraz nieuwzględnieniu, iż przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku przy ul. P. ... w M. nie jest prawnie możliwe w drodze nakazania go jednemu lub kilku współwłaścicielom nieruchomości wspólnej nieuprawnionym do dysponowania nią w sposób przypisany decyzją WINB, a jednocześnie, że obowiązek wynikający z tej decyzji nie może zostać wyegzekwowany od współwłaścicieli obiektu budowlanego niebędących jej adresatami, co stanowi z kolei o niewykonalności decyzji,

c. art. 71a ust.1–2, 4 pr. bud. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w zw. z art. 71 ust. 6 pkt 1 pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 7a i z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – wersja obowiązująca w dacie wykonania robót, tj. w październiku 2011 r.) przez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nadzoru budowlanego wydały swoje decyzje w prawidłowym trybie ponieważ "zakres robót, które wykonano w celu wyodrębnienia czterech lokali nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę", podczas gdy wybudowanie ścian prowadziło do zmiany liczby samodzielnych lokali stanowiących odrębną własność, a zatem w dacie ich wykonania roboty takie należało traktować jako przebudowę wymagającą wydania pozwolenia na budowę, gdyż doprowadziły one do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego,

d. art. 51 ust. 7 pr. bud. oraz art. 50 ust. 3 pr. bud. przez niezastosowanie, w sytuacji gdy dla wykonania robót budowlanych polegających na wybudowaniu ścian konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, a w efekcie organy nadzoru powinny przeprowadzić tzw. postępowanie naprawcze w miejsce postępowania, o którym stanowi art. 71a pr. bud.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Ponadto trzeba również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej, użytkowanego jako budynek mieszkalny wielorodzinny o czterech lokalach mieszkalnych.

Podstawę prawną wydanego nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego stanowił art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290).

W sprawie nie było sporne, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę trzech budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, przy czym po dokonanym zgłoszeniu o zakończeniu budowy, przyjętym przez właściwy organ bez sprzeciwu, nastąpiła zmiana charakteru jednego budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny, wskutek wyodrębnienia w nim dwóch dodatkowych lokali mieszkalnych.

Przyjęte w zaskarżonym wyroku stanowisko, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku (art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego), nie zostało podważone w skardze kasacyjnej.

Sformułowane w obu podstawach kasacyjnych zarzuty koncentrują się zasadniczo na dwóch zagadnieniach:

- po pierwsze, kwalifikacji robót budowlanych wykonanych w celu zmiany sposobu użytkowania obiektu, a w konsekwencji zastosowanego trybu postępowania;

- po drugie, wyznaczeniu kręgu stron postępowania, a konkretnie adresatów decyzji.

Zdaniem skarżących roboty budowlane związane z wyodrębnieniem dodatkowych lokali stanowiły przebudowę, a więc wymagały pozwolenia na budowę, co obligowało organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a nie w trybie art. 71a tej ustawy.

Tymczasem Sąd Wojewódzki zgodził się z oceną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zakres robót, które wykonano w celu wyodrębnienia czterech lokali nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem prawidłowo zastosowano procedurę legalizacyjną z art. 71a, a nie art. 50–51 Prawa budowlanego.

Sporna kwestia łączy się z regulacją art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiącego, że jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygniecie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W piśmiennictwie i orzecznictwo przyjęto, że w przypadku samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu połączonej z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, natomiast tryb legalizacji unormowany w art. 71a Prawa budowlanego stosuje się wówczas, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagała wyłącznie zgłoszenia (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2014, s. 838; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, wyd. Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, s. 550).

Wbrew zarzutom kasacyjnym zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że roboty budowlane wykonane w przedmiotowym budynku w celu wyodrębnienia czterech samodzielnych lokali nie wymagały pozwolenia na budowę, a w szczególności nie doszło do przebudowy, jak wskazuje strona skarżąca. Wprawdzie rację ma autor skargi kasacyjnej, że ocena Sądu Wojewódzkiego wypowiedziana w tej kwestii jest zbyt lakoniczna ,jednak odwołuje się ona do ustaleń zawartych w decyzjach, które wynikają z dokumentacji zgromadzonej w aktach.

Mianowicie niekwestionowane były ustalenia podjęte w dniu 12 września 2016 r. podczas kontroli wewnątrz budynku, że podziału mieszkań dokonano przez zamurowanie ściany pod podciągiem pomiędzy opisanymi pomieszczeniami na pierwszym i drugim piętrze.

Niewątpliwie organy obu instancji, kwalifikując prawnie wykonane roboty budowlane, miały na uwadze całość materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu.

Dlatego zaznaczyć trzeba, że w złożonym przez inwestora projekcie zamiennym z czerwca 2015 r., autor opracowania potwierdził, że zmiana budynku z jednorodzinnego dwulokalowego na budynek wielorodzinny czterolokalowy polegała na wykonaniu ściany dzielącej istniejące lokale na pierwszym i drugim piętrze na dwa odrębne lokale (s. 4).

Ponadto stwierdził, że wykonanie ściany dzielącej lokale nie wpływa na statykę budynku, ściana jest wypełnieniem przestrzeni pomiędzy istniejącym stropem a belką podstropową kondygnacji wyższej (s. 9).

Konfrontując powyższe informacje z projektem architektonicznym budynku można łatwo zauważyć, że roboty budowlane wykonane w celu wyodrębnienia dwóch lokali sprowadzały się do zamurowania ściany, a raczej otworu w ścianie, gdyż fragmenty ściany po bokach zostały zachowane. Co ważne zmiany w budynku nie objęły robót budowlanych dotyczących instalacji wodnych, grzewczych, czy przewodów kominowych.

Z kolei w opinii z kwietnia 2016 r., zleconej przez inwestorów w przedmiocie bezpieczeństwa konstrukcji budynku, stwierdzono m.in., że budynek nie został nadbudowany, rozbudowany ani przebudowany, nie ma zatem podstaw – według autora – do sporządzenia ekspertyzy, o której mowa w § 2.2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Identycznie zakres robót został określony w opinii z czerwca 2015 r. dotyczącej bezpieczeństwa pożarowego.

W takim stanie sprawy organy nadzoru budowlanego nie miały obowiązku podejmowania dalszych czynności wyjaśniających co do zakresu robót budowlanych wykonanych w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku. Skoro z dokumentów architektonicznych, sporządzonych fachowo przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami, wynikało, że dla wydzielenia dodatkowych lokali wystarczające było zamurowanie pojedynczych ścian wewnętrznych, w dodatku niewielkich rozmiarów i bez wpływu na statykę budynku, to uprawnione było wnioskowanie kwalifikujące roboty budowlane, jako niewymagające pozwolenia na budowę. Tym samym nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia inwentaryzacji prac, czy uzyskania dodatkowych ocen lub ekspertyz, jak podniesiono w skardze kasacyjnej. Niewątpliwie organ dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do określenia charakteru robót towarzyszących zmianie sposobu użytkowania budynku. Jeżeli natomiast inwestor miał wątpliwości co do bezpieczeństwa prac rozbiórkowych służących usunięciu wybudowanych ścian, to mógł zlecić prywatnie stosowną ekspertyzę.

Poza tym nietrafna jest argumentacja skarżących, że w sytuacji, gdy wykonanie ścian doprowadziło do zmiany użytkowania budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny, to tym samym należało zakwalifikować roboty budowlane, jako przebudowę (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), która w dacie realizacji tej inwestycji wymagała pozwolenia na budowę.

Rzecz w tym, że nawet tak znacząca zmiana sposobu użytkowania budynku była w niniejszym przypadku możliwa, bez dokonania robót budowlanych wymagających pozwolenia budowlanego, gdyż warunki do tego zostały stworzone na etapie projektowania. Wystarczy zauważyć, że już w pierwotnym projekcie wprowadzono odpowiednie rozwiązania (oddzielne wejścia z klatki schodowej, umieszczenie pionów wodno-kanalizacyjnych, przewodów kominowych, wentylacyjnych, korytarzy) umożliwiające takie rozmieszczenie poszczególnych pomieszczeń, które pozwoliło na wyodrębnienie dwóch lokali z jednego lokalu, przewidzianego w projekcie zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

Z tych względów chybione okazały się zarzuty kasacyjne, w których zanegowano kwalifikację robót budowlanych, a w efekcie zastosowany tryb legalizacji samowoli budowlanej.

Zaznaczyć należy, że weryfikując rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego, a wcześniej organów obu instancji, należało uwzględnić nie tylko samą treść uzasadnienia wyroku oraz decyzji, ale także to, co wynikało z zebranego materiału dowodowego.

Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a nie tylko stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Tym samym nietrafnie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu, że dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych z konkluzją, że roboty budowlane konieczne do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku przy ul. P. ... w M. nie wykraczają poza środkowy segment. Sąd Wojewódzki odnosząc się do stanu faktycznego, przyjętego jako podstawa wyrokowania, miał obowiązek wypowiedzieć się co do istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Wnioskowanie dotyczące robót niezbędnych do przywrócenia stanu poprzedniego budynku było po prostu oparte na logicznej analizie ustaleń zawartych w kontrolowanych decyzjach, oraz materiale zebranym w aktach sprawy.

Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący niewykonalności decyzji, Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że nakaz sformułowany przez organ pierwszej instancji jest wystarczająco precyzyjny. Ze złożonego do akt sprawy projektu zamiennego wynika zakres robót, które przeprowadzono, uzyskując w efekcie cztery w miejsce dwóch lokali mieszkalnych. Decyzja organu I instancji wyraźnie zaś wskazuje na obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, a więc stanu legalnego, wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu, czyli obejmującego dwa lokale mieszkalne.

Podsumowując tę część rozważań należało stwierdzić, że wbrew zarzutom kasacyjnym sformułowanym w punktach 1b, c, d oraz 2c, d:

– charakter robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nie odpowiadał definicji przebudowy (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), a zatem ich przeprowadzenie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego);

– w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania trybu naprawczego (art. 50–51 Prawa budowlanego);

– organ nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie legalizacyjne, zakończone nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego).

Niezasadne okazały się również pozostałe zarzuty dotyczące kwestii kręgu stron postępowania i adresatów nakazu zawartego w decyzji organu I instancji.

Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że organ nadzoru w sposób właściwy określił adresatów orzeczonego nakazu, przyjmując, że zobowiązanymi do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku są właściciele czterech wyodrębnionych lokali w sytuacji, gdy sprawa dotyczy jedynie środkowego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej. Jak zaznaczono już wyżej, zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy potwierdził, że wyodrębnienie dodatkowych lokali mieszkalnych nastąpiło po wykonaniu pojedynczych ścian wewnętrznych, tak więc ich rozebranie warunkuje przywrócenie poprzedniego stanu, zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Ewidentnie zatem obowiązek nałożony decyzją organu budowlanego dotyczy lokali mieszkalnych w budynku nr 10A, stanowiących odrębną własność, wskutek zawartych umów cywilnoprawnych o ustanowieniu odrębnej własności lokali mieszkalnych (lokale nr 1, 1A, 2, 2A). Wydana w sprawie decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego nr 10A ma doprowadzić do stanu zgodnego z normami Prawa budowlanego, tak więc nie obejmuje wszystkich innych kwestii cywilnoprawnych związanych z wyodrębnieniem prawnym własności poszczególnych lokali, jak też funkcjonowaniem Wspólnoty obejmującej wszystkie lokale w trzech budynkach w zabudowie szeregowej.

Skoro obowiązek nałożony decyzją organu nadzoru budowlanego nie dotyczy nieruchomości wspólnej (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali), lecz wyłącznie wyodrębnionych lokali, to prawidłowo adresatami nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku zostali właściciele lokali, a nie Wspólnota Mieszkaniowa. Podkreślić należy, że wbrew argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, obowiązek nałożony przez organ nadzoru budowalnego na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nie ma żadnego związku z udziałami w gruncie, przysługującymi właścicielom lokali wchodzących w skład Wspólnoty Mieszkaniowej. Zupełnie odrębnym zagadnieniem, nie stanowiącym przedmiotu sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organy nadzoru budowlanego, są następstwa prawne dla Wspólnoty Mieszkaniowej, jakie wynikną z wykonania decyzji, a więc połączenia lokali znajdujących się w budynku nr ...

W orzecznictwie i piśmiennictwie ukształtowane jest stanowisko, że zasadniczo adresatem obowiązków, jakie wskazane zostały w art. 71a Prawa budowlanego są podmioty, o których mowa w art. 61. Skoro bowiem ustawodawca w tym przepisie wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie i utrzymanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, to również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, s. 550; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, s. 843). W przypadku gdy w budynku wyodrębniono własność lokali, to wspólnota mieszkaniowa będzie adresatem omawianych obowiązków, o ile stwierdzone nieprawidłowości dotyczą części wspólnych; natomiast w przypadku gdy usunięcie nieprawidłowości (przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania) dotyczy konkretnych lokali, to wówczas adresatem decyzji powinni być właściciele tych lokali (por. wyrok NSA z 28 marca 2017 r., II OSK 1928/15; wyrok WSA z 9 listopada 2017 r., II SA/Sz 980/17).

Oczywiście lokal będący przedmiotem odrębnej własności nie jest częścią nieruchomości wspólnej należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej, a zatem w niniejszej sprawie nie mogło budzić wątpliwości to, że obowiązek objęty decyzją nałożony został wyłącznie na właścicieli poszczególnych lokali powstałych w wyniku samowolnej zmiany sposobu ich użytkowania.

Całkowicie błędnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że bez zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości (wspólnoty) nie będzie możliwe wykonanie decyzji przez jej adresatów, podczas gdy obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej nie może być warunkowany zgodą osób trzecich, a co ważne podlega egzekucji administracyjnej.

Zauważyć należy, że nieadekwatne do okoliczności niniejszej sprawy są uwagi autora skargi kasacyjnej dotyczące uwarunkowań prawnych związanych z wyodrębnieniem lokali w drodze czynności cywilnoprawnych, podczas gdy w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej, konsekwencją której jest obowiązek przywrócenia stanu użytkowania przedmiotowych lokali zgodnie z decyzją skierowaną do ich właścicieli.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że w stanie faktycznym sprawy nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania ogranicza się do lokali w budynku nr 10A i nie dotyczy nieruchomości wspólnej, a zatem nie było podstaw, aby obok właścicieli lokali adresatem decyzji była również Wspólnota Mieszkaniowa.

W konsekwencji w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 w zw. z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego oraz wymienionych w zarzucie kasacyjnym przepisów ustawy o własności lokali, a ponadto przepisów k.p.a. i p.p.s.a. (pkt 1a, c oraz 2a, b petitum skargi kasacyjnej).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.