Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1155/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie : Sędzia Halina Emilia Święcicka WSA Małgorzata Grzelak Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2005r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] o odmowie wydania zezwolenia dla C. sp z o. o. z siedzibą w W. (dalej zwaną C.) na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) [...] w rejonie wiaduktu [...] w celu funkcjonowania obiektu reklamowego.

Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 grudnia 2003r. C. złożyła wniosek o przedłużenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] i wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie odcinka pasa drogowego [...] w rejonie wiaduktu [...] pod wolnostojący nośnik reklamowy o łącznej powierzchni reklamowej 22,20 m2, na okres od 15 sierpnia 2004r. do 14 sierpnia 2005r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] Prezydent W. zezwolił wnioskującej spółce na zajęcie pasa drogowego w rejonie wiaduktu [...] o pow.1 m2 w okresie od 15 sierpnia 2004r. do 14 lutego 2005r. oraz umieszczenie w nim reklamy jednostronnej o powierzchni 22,20 m kw. Ustalił również opłatę za umieszczenie reklamy w wysokości 6739,92 zł. W uzasadnieniu wskazał, że decyzję wydaje się zgodnie z opinią urbanistyczną Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Naczelnego Architekta Miasta z zastrzeżeniem warunku usunięcia ww. nośnika po upływie okresu obowiązywania zezwolenia. Organ podniósł, że pozostawienie reklamy po dniu 14 lutego 2005r. byłoby sprzeczne z art. 1 ust.2 pkt.1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczno- krajobrazowe. Organ wskazał, że wydana decyzja pozwoli firmie na podjęcie starań o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego w innym miejscu oraz umożliwi przestawienie tam nośnika.

W dniu 2 sierpnia 2004r. C. złożyła wniosek o uzupełnienie w trybie art. 111 k.p.a. decyzji z dnia [...] lipca 2004r. w zakresie rozstrzygnięcia ww. decyzji, poprzez wydanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 15 lutego 2005r. do dnia 14 sierpnia 2005r. zgodnie z wnioskiem spółki z dnia 15 grudnia 2004r. W motywach wniosku wskazała, że decyzja dnia [...] lipca 2004r. zawiera częściowe rozstrzygnięcie wniosku spółki oraz podniosła argumenty merytoryczne odnoszące się do treści uzasadnienia tejże decyzji. W konkluzji stwierdziła, że wydanie przedmiotowej decyzji z zastrzeżeniem warunku i ograniczeniem okresu obowiązywania zezwolenia jest sprzeczne z prawem i nie znajduje podstaw zastosowania w obowiązujących przepisach.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] Prezydent W. odmówił wydania zezwolenia dla C. na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) [...] w rejonie wiaduktu [...] w celu funkcjonowania obiektu reklamowego. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 19 ust.5 i art. 39 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r., Nr 71,poz.838 z późn. zm.), §1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz.33 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z treścią art. 39 ust.3 ustawy o drogach publicznych zasadą jest nielokalizowanie urządzeń nie związanych z gospodarką drogową w pasie drogowym, zgoda zaś na umieszczenie obiektów reklamowych jest natomiast wyjątkiem. Organ powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody zawarte w negatywnej opinii z dnia [...] października 2004r. znak [...]. Ponadto stwierdził, że poprzednie zezwolenie z dnia 7 lipca 2004r. miało charakter czasowy i miało umożliwić stronie dokonanie wszelkich formalności związanych z usunięciem obiektu reklamowego, a występowanie z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia w dotychczasowej lokalizacji organ uznał za bezzasadne. Ponadto wskazano, że wymieniona decyzja z dnia [...] lipca 2004r. została doręczona skarżącej spółce w dniu 22 lipca 2004r. i firma nie skorzystała z prawa wniesienia od niej odwołania.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2005r. C. wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji i wydanie zezwolenia na funkcjonowanie obiektu reklamowego. W uzasadnieniu powołano się na posiadanie opinii komunikacyjnej ważnej do dnia 17 września 2005r., a nadto opinię Zakładu Oczyszczania Miasta z dnia [...] września 2004r. z której wynika, że nie stwierdzono kolizji nośników reklamowych z drzewami. Przywołano art. 38 ustawy o drogach publicznych, wedle którego istniejące w pasie drogowym obiekty nie związane z gospodarką drogową, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Ponadto wskazano, że lokalizacja nośnika należy do najbardziej atrakcyjnych w W., toteż jego likwidacja może spowodować straty dla firmy. W piśmie z dnia 17 marca 2005r. stanowiącym uzupełnienie odwołania zarzucono rażące naruszenie Rozporządzenia nr [...] Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2001r., które zastosowano do stanu istniejącego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia oraz art. 38 ustawy o drogach publicznych, a nadto naruszenie art. 19, 106,12, 35 i k.p.a.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art.138 §1 pkt.1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust.3 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz.838 ze zm.) art. 1 i 2 Ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych

(Dz. U. z 2001r. Nr 79poz.856 z późn. zm.) w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt.1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 39 ust.3 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organ zaakcentował, że decyzja, choć wydana jest w ramach uznania administracyjnego, nie zwalniała organu I instancji od pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zdaniem SKO wystarczającą podstawę decyzji odmownej są stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia 11 października 2004r. oraz Wydziału Estetyki Przestrzennej Miasta o braku możliwości dalszego funkcjonowania nośników reklamowych w tym rejonie miasta, albowiem znacznie obniża to estetykę terenu jaką stwarzają istniejące drzewa. Organ zaznaczył, że stanowiska te nie mają waloru opinii w rozumieniu art. 106 k.p.a., lecz stanowią element materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że błędne jest przywołanie art. 38 ww. ustawy jako podstawy dalszego funkcjonowania nośnika ponieważ przepis ten dotyczy sytuacji, gdy nośnik reklamowy znajduje się w miejscu, który w trakcie budowy drogi był już w pasie drogowym. Ponadto za chybiony uznał zarzut naruszenia zasady lex retro non agit albowiem organ wydający decyzje ma obowiązek uwzględniać stan prawny i faktyczny istniejący w dacie orzekania. Rozporządzenie nr 37 z dnia 23 stycznia 2001r. uznało lipy rosnące wzdłuż [...] za pomnik przyrody. Zatem akt prawy obowiązywał w chwili procedowania w przedmiocie dalszego zezwolenia

(po dniu 14 lutego 2005r.). Organ zwrócił uwagę, że uprzednio wydawane decyzje nie nadawały stronie bezwzględnego uprawnienia do zajmowania pasa drogowego. Naruszenie art. 12 i 35 k.p.a. organ uznał jako pozostające bez wpływu na zasadność decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2005r. skarżąca spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 77 i 107 k.p.a. poprzez błędną interpretację art. 38 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu, podniesiono, że w obydwu decyzjach zostały podane podstawy prawne nieobowiązujące w dniu ich wydania. Ponadto zarzucono, że w nie została uwzględniona opinia Zakładu Oczyszczania Miasta z dnia [...] września 2004r., w której nie stwierdzono kolizji nośników reklamowych ze znajdującymi się w pobliżu drzewami. Nadto wskazano, z opinie Biura Naczelnego Architekta Miasta mają charakter wewnętrzny i nie stanowią samoistnej podstawy odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że podanie w decyzji niewłaściwego publikatora ustawy o drogach publicznych nie stanowi naruszenia art. 6 k.p.a. Ponadto podniósł, że stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody oraz Wydziału Estetyki nie mają waloru opinii w rozumieniu art. 106 k.p.a. lecz stanowią element zebranego materiału dowodowego, natomiast podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...], naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek skarżącej spółki z dnia 15 grudnia 2003r. który dotyczył przedłużenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] i wydania decyzji zezwalającej na zajęcie odcinka pasa drogowego [...] w rejonie wiaduktu [...] pod wolnostojący nośnik reklamowy o łącznej powierzchni reklamowej 22,20 m2, na okres od 15 sierpnia 2004r. do 14 sierpnia 2005r. Organ pierwszej instancji rozpatrując ten wniosek wydał w dniu [...] lipca 2004r. decyzję nr [...] zezwalającą wnioskującej spółce na zajęcie pasa drogowego w rejonie wiaduktu PKP o pow. 1 m2 w okresie od 15 sierpnia 2004r. do 14 lutego 2005r. Skarżąca wniosła o uzupełnienie tej decyzji, gdyż zawierała częściowe rozstrzygnięcie, bowiem objęto nią jedynie wskazany wyżej okres zamiast wnioskowanego, tj. od 15 sierpnia 2004r. do 14 sierpnia 2005r.

Tymczasem, jak wynika z decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...], powyższy wniosek został potraktowany jako wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na posadowienie reklamy w okresie od 15 lutego 2005r. do 14 sierpnia 2005r. a nie jako wniosek o uzupełnienie decyzji. Z dnia [...] lipca 2004r. Wynika to z treści uzasadnienia, w którym wskazano m.in. że strona odebrała decyzję z dnia [...] lipca 2004r. w dniu 22 lipca 2004r. i nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania. Decyzja administracyjna, zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. powinna załatwić sprawę co do jej istoty w całości albo w części albo też zakończyć sprawę w danej instancji. W sprawach wszczętych na żądanie strony istotą sprawy jest jej żądanie zawarte we wniesionym podaniu (art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a.). Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji pierwszej instancji wydał w dniu [...] lipca 2004r. decyzję pozytywnie rozstrzygającą wniosek spółki jedynie, co do części żądania a zatem wniosek skarżącej o uzupełnienie tej decyzji był, zdaniem Sądu, uzasadniony.

Należy podkreślić, że z treści samej decyzji wynikać musi w sposób niewątpliwy rozstrzygnięcie o żądaniu strony, ono bowiem staje się wiążące (art. 110 k.p.a.). Uzupełnienie rozstrzygnięcia sprawy będzie miało miejsce wtedy, gdy z powodu błędu w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy lub niedbalstwa przy sporządzaniu decyzji wydano decyzję w samej rzeczy częściową, chociaż w ocenie organu ją wydającego miała ona załatwiać całą sprawę. Z zestawienia dat wskazanych w uzasadnieniu decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] wynika, iż wniosek skarżącej o uzupełnienie ww. decyzji z dnia [...] lipca 2004r. wpłynął w terminie określonym w art.111§1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że organ I instancji dokonał nieprawidłowego zakwalifikowania wniosku spółki datowanego na 29 lipca 2004r. (data wpływu do organu 2 sierpnia 2004r.), jako wniosku o wydanie nowej decyzji zamiast - jak tego żądała skarżąca – wniosku o uzupełnienie decyzji z dnia [...] lipca 2004r. nr [...].

Z istoty orzeczenia o uzupełnieniu decyzji lub odmowie jej uzupełnienia wynika, że orzeczenie to nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności zaś dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku (art. 111 § 2 k.p.a.). Złożenie tego typu wniosku wstrzymuje określony w art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. akt wydany w wyniku rozpoznania takiego żądania powinien zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem, uwzględniające treść art. 111 § 2 k.p.a. W świetle powyższego, nie jest zatem uzasadnione twierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2005r., że strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2004r., skoro termin ten nie rozpoczął biegu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając jako organ drugiej instancji nie dostrzegło tak oczywistej wadliwości i wydało w dniu [...] kwietnia 2005r. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...].

W ocenie Sądu, stwierdzone naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wobec stwierdzonego uchybienia odniesienie się do kwestii materialnoprawnych należy uznać za zbędne.

Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, winien zatem rozpoznać wniosek skarżącej o uzupełnienie decyzji i wydać w przedmiocie tego wniosku stosowne orzeczenie, uzasadnić je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. oraz doręczyć stronie.

O kosztach postępowania obejmujących wpis, opłatę za pełnomocnictwo oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 §1 i 2 p.p.s.a oraz § 18 ust. 1 pkt 1 a) w zw. z § 6 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (....) (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).