Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2204/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi S.M. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

S. M. (dalej: "skarżący") pismem z 5 października 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na:

1) uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Z 2016 r. poz. [...], Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r. poz. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego u zbiegu ulic: [...],[...] i [...] w S. w zakresie kwartału oznaczonego symbolem 11 U/UK;

2) uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w zakresie postanowień dotyczących kwartałów oznaczonych symbolami 9U, 22 KDW oraz 11UK (dalej: "uchwała", "plan");

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r. skargę rozdzielono na dwie sprawy, tj. na dotyczącą: a) uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]; b) uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...].

Co do uchwały nr [...], skarżący zarzucił Radzie Miasta S. naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem ustaleń obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. uchwalonego Uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., a polegającego na bezpodstawnym ustaleniu przeznaczenia terenu oznaczonego w poprzednim planie symbolem 11UK (usługi kultury) na usługi i usługi kultury i oznaczenie go symbolem 11 U/UK, podczas gdy w powołanym Studium (pkt 0-03.3 Istniejące i postulowane place i skwery) postulowano eliminację dworca autobusowego na rzecz tradycyjnych funkcji handlowych, w formie historycznego Rynku T., pierwotnie nie przewidując możliwości jego zabudowy;

2) art. 15 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec nieokreślenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego związanego z historią miejsca oznaczonego wskazanymi symbolami 11U i 11 U/K oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej dla analizowanego obszaru;

3) bezpodstawne pominięcie ustalenia sposobu skomunikowania ul. [...] z ul. [...] poprzez szczegółowe opisanie skrzyżowania, w tym zjazdu z ul. [...] w ul. [...] oraz zjazdu z ul. [...] w ul. [...].

Wniesienie skargi poprzedziło wezwanie (pismo z 4 sierpnia 2021 r.) Rady Miasta S. (dalej: "organ") do usunięcia naruszenia prawa, na które skarżący nie otrzymał odpowiedzi.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał że posiada legitymację do zaskarżenia uchwały albowiem jest współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę gruntu nr ew. [...] położoną w S. przy ul. [...], o pow. 0,2689 ha, ujętą w księdze wieczystej nr [...], położnej na terenie obowiązywania planu (kwartał 9U bezpośrednio graniczący z 22KDW i 11UK).

Stwierdził, że plan miejscowy przyjęty uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. ustala zmanię przeznaczenia terenu oznaczonego w poprzednim planie symbolem 11 UK (usługi kultury) na usługi i usługi kultury i oznaczenie go symbolem 11 U/UK, podczas gdy w powołanym Studium (pkt 0-03.3 Istniejące i postulowane place i skwery) postulowano eliminację dworca autobusowego na rzecz tradycyjnych funkcji handlowych, w formie historycznego Rynku T. Podkreślił, że teren u zbiegu ulic: [...],[...] i [...] w S. historycznie był placem handlowym, co w przeszłości oznaczało, że był to teren o funkcjach integrujących mieszkańców miasta. Dalej skarżący podniósł, że powoływane Studium co prawda dopuszcza możliwość zabudowy omawianego terenu, jednakże z wyłączeniem historycznych placów w centrum miasta i terenów rekreacyjno-sportowych. Omawiany teren jest częścią jednego z chronionych elementów dziedzictwa kulturowego (rysunek 2-03-0 kierunków rozwoju) - obszaru ochrony zachowanych elementów zabytkowych. Dla obszaru tego wymagane jest m.in. zachowanie zasadniczych elementów historycznego rozplanowania, tj. utrzymanie istniejącej sieci ulic, alei, szpalerów, osi widokowych i kompozytowych. Przedmiotowy teren historycznie był placem, czyli formą urbanistyczną silnie wyróżniającą się w tkance miejskiej, obecnie teren ten również powinien być punktem charakterystycznym tej tkanki. Nie można pominąć, że nawet przy zmianie Studium wynikającej ze zmiany przeznaczenia terenu w rejonie ul. [...], nadal zakazem zabudowy objęte były obszary przestrzeni publicznej. W projekcie Studium wyznaczono 7 obszarów przestrzeni publicznej: (i) zespół historycznych ulic i placów w centrum oraz 3 historyczne i planowane place, (ii) dwa centralne rejony w zespołach rekreacyjnych na [...] i [...]; (iii) planowany cmentarz w południowej części miasta. Wg Studium: "Obszary te wyznaczono w uzgodnieniu z władzami Miasta dla zabezpieczenia przed degradacją lub zagospodarowaniem sprzecznym z przeznaczeniem obszarów istotnych dla kształtowania struktury miasta i integracji społeczności S. Tak więc, jako obszary przestrzeni publicznych wyznaczono na podstawie wniosków i analiz historyczno-urbanistycznych zespół placów i ulic między ul. [...] i [...], ul. [...] i teren przy kaplicy-mauzoleum [...], dziedziniec i ogród pałacowy, ul. [...] i plac [...], ul. [...], dawny Rynek T. i Dom [...], plac i otoczenie Katedry, plac na zamknięciu osi pałacowej przy skrzyżowaniu ul. [...] i [...], a także pl. [...] - dla wzmocnienia ich ochrony i zagospodarowania historycznego i współczesnego centrum." Skarżący wskazał, że podstawowe rozwiązania projektu Studium w części odnoszącej się do obszarów wyłączonych spod zabudowy jednoznacznie, wyraźnie wprost wskazują, iż dla ochrony przed niewłaściwym zagospodarowaniem zakazem zabudowy objęto historyczne place w centrum miasta, do których zalicza się m.in. teren oznaczony symbolem 11UK (11U/UK), czemu także dano wyraz na załączniku graficznym do Studium oznaczonym symbolem, 40c, rys. 1-06c-4 - układ przestrzenny i zasady kształtowania centralnej części miasta (zespół najważniejszych dla tożsamości S. przestrzeni publicznych - place, dominanty, osie kompozycyjne, zwarte pierzeje i przestrzenie wymagające studiów kompozycyjnych).

Skarżący odwołał się do opinii z 20 lutego 2013 r. wydanej przez Powiatową Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w S. dotyczącą planowanej wówczas zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym terenu położonego u zbiegu ulic: [...], [...] i [...] w S. Proponowane wówczas przez [...] SA w S. zmiany komisja zaopiniowała negatywnie, powołując się na Studium wskazała zasadność likwidacji dworca autobusowego, ale zarazem przeznaczenie terenu jedynie pod przestrzeń publiczną a nie komercyjną. Zdaniem skarżącego nie można pominąć również faktu, że także negatywnie wspomniana Komisja zaopiniowała zmodyfikowany prze inwestora wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji, wydając opinię z dnia 5 sierpnia 2020 r. Równie krytycznie o aktualnych zmiana w planie zagospodarowania, odwołując się do funkcji historycznych omawianego miejsca, wypowiedział się M. Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. w postanowieniu z [...] stycznia 2020 r.

Skarżący wyjaśnił, że tradycyjna funkcja handlowa to nic innego, jak organizacja targowiska. Jako przykład właściwej organizacji takiego miejsca, połączenia tradycyjnej funkcji handlowej z uwzględnieniem wartości historycznych, przy zastosowaniu nowoczesnych technologii, należy wskazać sposób zagospodarowania Rynku Ł. w P., gdzie powstało zadaszone targowisko w centrum miasta, odwiedzane przez wielu mieszkańców P.

Potwierdzeniem sprzeczności zaskarżonej uchwały ze studium jest, zdaniem skarżącego, nawet zapis § 1 ust. 13 pkt 2) uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej (sprzecznych ze Studium i Planami) polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o sześciu kondygnacjach nadziemnych z usługami, parkingiem i garażem w poziomie parteru oraz garażem podziemnym, infrastrukturą towarzyszącą nadziemną i podziemną przy ul. [...] wraz z inwestycjami towarzyszącymi w zakresie dróg publicznych oraz terenów zieleni urządzonej. W myśl powołanego zapisu teren ten znajduje się w zasięgu strefy ochrony zachowania elementów zabytkowych wyznaczonej w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., na której należy zachować elementy historycznego rozplanowania, utrzymanie istniejącej sieci ulic. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. na tym terenie wyznacza przestrzeń publiczną jako sposób zabezpieczenia przed degradacją lub zagospodarowaniem sprzecznym z przeznaczeniem obszarów istotnych dla kształtowania struktury miasta i integracji społeczności S. Wskazuje, iż wysokość i typ zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy historycznej ma nawiązywać do wysokości i typu tej zabudowy. Postuluje się wykonanie placu z uwzględnieniem wartości historycznych, wyeliminować dworzec autobusowy pomiędzy ulicami [...],[...] i [...] na rzecz tradycyjnych funkcji handlowych, odtworzyć plac z uwzględnieniem zachowanych historycznych parametrów.

W konsekwencji, skarżący podniósł, że z uwagi na treść Studium i jego wiążący charakter, za zasadne należy uznać wprowadzenie zakazu zabudowy co najmniej mieszkaniowej na terenie oznaczonym symbolami 11UK i 11U/UK.

Stwierdził, że istotna wydaje się również opinia Powiatowej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej Miasta S. z [...] grudnia 2019 r., jednak dotycząca terenu oznaczonego symbolem 11 U/UK. Komisja stwierdziła bowiem, że proponowana aktualnie zabudowa wielorodzinna z usługami pomija całkowicie dotychczasową politykę Miasta S. wobec tej lokalizacji. Komisja zwróciła uwagę na to, że od lat teren ten przeznaczony jest na realizację usług umożliwiających wyeksponowanie tej lokalizacji. Komisja podniosła, że teren oznaczony symbolem 11 U/UK to obszar przestrzeni publicznej, co oznacza, że ma to być obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne. Komisja wskazała jako dopuszczalną zabudowę reprezentacyjnym obiektem usługowym, wykluczając zabudowę mieszkaniową przy czym jako dopuszczalne przewiduje usługi kultury.

Skarżący podkreślił, że przy uchwalaniu planu mogło dojść do naruszenia przepisów obowiązujących w procedurze planistycznej, a to art. 15 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec nieokreślenia w planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego zwijanego z historią miejsca oznaczonego wskazanymi symbolami oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej dla analizowanego obszaru.

Teren dawnego rynku miejskiego (tymczasowo wykorzystywanego na nieistniejący już dworzec autobusowy) powinien posłużyć także w celu poszerzenia ul. [...], która stanowi jedną z głównych arterii łączących część południową Miasta S. z częścią północną i z samym centrum Miasta.

Zdaniem skarżącego błędem planistycznym było również pominięcie charakterystyki skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. Ruch ul. [...] w kierunku ul. [...] realizowany był w ten sposób, że zjazd w ul. [...] od wjazdu w ul. [...] z tej ulicy oddzielony był zieloną wysepką. Taki układ komunikacyjny zapewniał swobodę przemieszczania się mieszkańców miasta S. i jednocześnie miał wpływ na sprawność komunikacji, eliminując zatory (korki uliczne).

Wykazane nieprawidłowości mają istotny wpływ na możliwość korzystania przez skarżącego z nieruchomości, której jest właścicielem. Wprowadzone aktami planistycznymi rozwiązania wpływają bezpośrednio nie tylko na sposób zagospodarowania działki, ale także na możliwość aktualnego korzystania z niej.

Jednocześnie skarżący stwierdził, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 11U/UK i ostateczne dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na tym placu, z lokalizacją 6-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z parkingiem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą ma bezpośredni wpływ na korzystanie z nieruchomości położonej po drugiej stronie ul. [...]. Ulica ta jest ulicą o dużym natężeniu ruchu - co wynika z projektu organizacji ruchu z 2015 r. - a realizacja budynku, w którym będą lokale użytkowe w parterze i kilkaset mieszkań spowoduje jeszcze wiesze natężenie ruchu, a wobec ograniczonych możliwości tej arterii wywoła dodatkowe zatory drogowe. Pożądanym rozwiązaniem byłby powrót do historycznej formy zagospodarowania terenu z wyznaczeniem dookoła miejsc parkingowych.

W odpowiedzi na skargę na uchwałę z [...] maja 2016 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego u zbiegu ulic: [...],[...] i [...] w S. w zakresie kwartału oznaczonego symbolem 11 U/UK, Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie.

Organ wskazał, że procedura sporządzania planu została przeprowadzona zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wypełnienie tych procedur wymagało dokonania kolejno szeregu czynności prawnych oraz materialno-technicznych, o czym świadczy przedłożona dokumentacja prac planistycznych. Akty prawa miejscowego są sprawdzane przez organ nadzorczy - Wojewodę M.

Rada Miasta S. wyjaśniła, że procedura planistyczna uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego u zbiegu ulic: [...],[...] i [...] w S., przebiegała następująco:

1. Uchwałą z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego u zbiegu: [...], [...] i [...] w S. Przed podjęciem uchwały o przystąpieniu wykonano analizę dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowano materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustalono niezbędny zakres prac planistycznych.

2. Odstąpiono od strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i ogłoszono ten fakt poprzez obwieszczenie.

3. Ogłoszono w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępniono informację w Biuletynie Informacji Publicznej, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia.

4. Zawiadomiono na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu i możliwości składania wniosków.

5. Sporządzono analizę danych wyjściowych i projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego u zbiegu ulic: [...],[...] i [...] w S. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz prognozą skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego.

6. Zarządzeniem Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] rozpatrzono 13 wniosków do projektu planu.

7. Wystąpiono o opinie i uzgodnienia (art. 17 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do właściwych instytucji i organów. Projekt planu został pozytywnie uzgodniony i zaopiniowany.

8. Wyłożono projekt planu wraz z prognoza oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu i ogłaszając na 7 dni wcześniej poprzez ogłoszenie i obwieszczenie termin wyłożenia od 5 lutego 2016 r. do 4 marca 2016 r. w siedzibie Urzędu i na stronie internetowej miasta oraz termin do 24 marca 2016 r., w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami została zorganizowana dnia 18 lutego 2016 r.

9. Uwagi (6 uwag) do planu rozpatrzono zarządzeniem Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2016 r.

10. Przekazano projekt planu do uchwalanie wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

11. Rada Miasta S. uchwaliła projekt planu po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

12. Przekazano do Wojewody M. Uchwałę wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych.

13. Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda M. stwierdził nieważność uchwały w części dot. § 12 pkt 1 w zakresie sformułowania "nowo wydzielonych" i § 16 pkt 1 lit. f w zakresie sformułowania "bez zmiany planu".

W dalszej części skargi, Rada Miasta S. odniosła się do zarzutów skarżącego.

Odnosząc się do naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ stwierdził, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego u zbiegu ulic: [...],[...] i [...] w S. są zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., które zostało uchwalone Uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] i zmienione Uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] października 2009 r., nr [...], Uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] oraz Uchwałą Rady Miasta S. z [...] listopada 2013 r., nr [...].

Teren usług i usług kultury, U/UK znajduje się zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. na obszarze, dla którego wyznaczono kierunek zagospodarowania przestrzennego określony jako obszar śródmiejskiej zabudowy usługowej i usługowo - mieszkaniowej. Ponadto w studium wskazano, iż jest to teren przestrzeni publicznej. Brak natomiast w studium zapisu, który wskazywałby, iż jest to obszar wyłączony z zabudowy.

Część wstępna studium określa, iż teren znajduje się obszarze dawnego Rynku T. (między ul. [...] i [...] - wraz z Halą T.). Wskazano, iż postuluje się wykonanie projektu placu z uwzględnieniem wartości historycznych:

← wyeliminować dworzec autobusowy na rzecz tradycyjnych funkcji handlowych,

← odtworzyć plac z uwzględnieniem zachowanych historycznych parametrów.

Sprecyzowane są też zasady przekształceń charakterystycznych obszarów struktury funkcjonalnej S. (których granice wyznaczono na rys. 1-06-3). Przedmiotowy teren znajduje się w obszarze Śródmieście - obszar pełniący funkcje miejskiego centrum usługowego i usługowo mieszkaniowego, gdzie wymagane jest:

← uwalnianie terenów zajętych przez uciążliwe zakłady, tymczasowe bazy, składy i magazyny, substandardowe budynki mieszkalne i gospodarcze dla nowej zabudowy mieszkaniowo-usługowej;

← zwiększanie intensywności wielofunkcyjnej zabudowy mieszkaniowo-usługowej, w której usługi powinny stanowić nie mniej niż 30 % zabudowy;

← uzupełnianie obrzeżnej zabudowy z usługami w parterach dla kształtowania pierzei ulic i wielkomiejskich ciągów usługowych;

← kwartałach zwartej zabudowy pierzejowej - dopuszczanie zabudowy na granicy działki bez zgody właściciela przyległej do działki nieruchomości.

Organ podniósł, że za jedno z ważniejszych uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego S. należy uznać uporządkowanie i wyeksponowanie historycznych nawarstwień zagospodarowania centralnej części miasta, w tym powiązanego z tym zespołem (przez ul. [...]) dawnym Rynkiem T. i Domem L. oraz opracowanie i zrealizowanie zasad reprezentacyjnego zagospodarowania "współczesnej osi", łączącej historię z nowoczesnością.

Wskazania generalne studium do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla rejonów śródmieścia wskazują, iż jest to obszary istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Przyjmuje się zróżnicowanie polityki miasta w zakresie standardów środowiska zależnie od charakterystyki zagospodarowania i położenia obszaru:

← dopuszczalne podwyższone wielkości stężeń zanieczyszczeń komunikacyjnych,

← dopuszczalne poziomy hałasu komunikacyjnego 60/50 dzień/noc.

Wskazania szczegółowe do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu określają, iż:

← warunki przyrodnicze nie stwarzają istotnych ograniczeń dla zabudowy, wymagana ochrona terenów zieleni publicznej (z dopuszczeniem niezbędnych zmian zagospodarowania służących podnoszeniu standardu użytkowania i dostosowaniu do wymagań WKZ),

← preferowana wielofunkcyjna zabudowa mieszkaniowo-usługowa.

Strefa ochrony zachowanych elementów zabytkowych obejmuje historyczne rozplanowanie dziewiętnastowiecznego miasta, gdzie wymagane jest:

← zachowanie zasadniczych elementów historycznego rozplanowania, tj. utrzymania istniejącej sieci ulic, alei, szpalerów, osi widokowych i kompozycyjnych, zachowanie historycznie ukształtowanych podziałów parcelacyjnych dotyczy obszarów uzupełnianej, zachowanej zabudowy historycznej,

← uzupełnianie zabudową mieszkaniowo-usługową, pod warunkiem dostosowania jej gabarytów i detalu architektonicznego do historycznej kompozycji przestrzennej,

← zakaz nadbudowy chronionych obiektów o skończonej formie architektonicznej,

← uzupełnianie pierzei ulic zabudową typu tradycyjnych kamienic,

← stosowanie kablowych linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych oraz stylowych latami dostosowanych do historycznego otoczenia,

← opiniowania przez WKZ wszelkich działań inwestycyjnych oraz umieszczanie szyldów i reklam.

Teren przestrzeni publicznej w Studium wyznaczono w toku prac nad Studium na wniosek władz miasta - jako sposób zabezpieczenia przed degradacją lub zagospodarowaniem sprzecznym z przeznaczeniem obszarów istotnych dla kształtowania struktury miasta i integracji społeczności S.

Przeznaczenie terenu wyznaczonego jako U/UK w planie jest zgodne z wyznaczonym w studium kierunek zagospodarowania terenu, jako obszaru śródmiejskiej zabudowy usługowej i usługowo - mieszkaniowej i obszaru przestrzeni publicznej.

Odnosząc się zarzutu niezgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. i do stwierdzenia skarżącego, że teren U/UK znajduje się zgodnie ze studium na obszarze wyłączonym spod zabudowy organ stwierdził, że nie znajduje to potwierdzenia w stanie faktycznym.

Wyznaczenie przestrzeni publicznej w studium nie jest jednoznaczne z tym, iż jest to teren wyłączony spod zabudowy. Tereny wyłączone spod zabudowy wyznaczone w studium cyt: "stanowią obszary systemu ekologicznego miasta oraz ogrody działkowe w dzielnicy Piaski; oznaczone kreskowaniem; wyznaczone, jako ograniczenie ekspansji urbanizacji i generalne utrzymanie struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta, określane i rozwijane w planach ogólnych z lat 1987 i 1992, z uwzględnieniem przeznaczeń terenów wg obowiązujących planów miejscowych oraz uzgodnień z organem sporządzającym w toku prac nad studium".

Obszary wyłączone spod zabudowy na terenie miasta przedstawia rysunek 2-01d-1 w załączniku "Dokumentacja i schematy wyjaśniające". Ponadto na rysunku studium "Mapa 2 Kierunki" tereny te zostały oznaczone poziomym kreskowaniem. Zapis studium cyt.: "Ponadto, dla ochrony przed niewłaściwym zagospodarowaniem objęto zakazem historyczne place w centrum miasta, część terenów rekreacyjno -sportowych, planowany cmentarz, a także obszary rolne na południowych i wschodnich peryferiach miasta, gdzie użytkowanie rolnicze nie koliduje z potrzebami rozwoju miasta." odnosi się do jednego placu wyłączonego z zabudowy (Skwerem [...]) na terenie miasta i kilka skwerów (patrz, rysunek 2-01d-l "Dokumentacja i schematy wyjaśniające"). Na działkach przeznaczonych w planie pod teren usług i usług kultury U/UK nie zaznaczono poziomego kreskowania. Określona na tym obszarze przestrzeń publiczna nie wyklucza współistnienia zabudowy z funkcją publiczną.

Dalej organ podkreślił, że pkt 0-03 Analiza historyczno urbanistyczna studium stanowi cześć wstępną studium, która jest materiałem wyjściowym do uwarunkowań i kierunków. Postulaty zawarte w pkt 3 - Istniejące i postulowane place cyt: "Rynek T. (między ul. [...] i [...] - wraz z Halą T.). Postuluje się wykonanie projektu placu z uwzględnieniem wartości historycznych:

← wyeliminować dworzec autobusowy na rzecz tradycyjnych funkcji handlowych,

← odtworzyć plac z uwzględnieniem zachowanych historycznych parametrów."

We wnioskach konserwatorskich, w Studium wartości kulturowych, zostały wyznaczone trzy zakresy działań: ochrona wartości, pożądane kierunki zmian i konieczne zmiany dla wyodrębnionych fragmentów miasta. Przy czym w studium zaznaczono, iż materiały analityczne i dokumentacyjne, konserwatorskie opracowania - studium wartości kulturowych zawiera rozbudowane postulaty, dotyczące kształtowania zachowanych i odtworzenia niezachowanych kompozycji urbanistycznych, a także upamiętnienia przypadkowo uformowanych, efemerycznych i dawno nieistniejących przestrzeni. Opracowanie jednak w dużym stopniu strąciło na aktualności, co potwierdza zapis studium Cyt.: "...Biorąc pod uwagę jednak, że ww. opracowanie wartości kulturowych miasta S. wykonane zostało 10 lat temu, wiele z zawartych tam treści uległo dezaktualizacji, stąd konieczna jest korekta tak części źródłowej jak i ustaleń zawartych w przywołanym wcześniej Studium wartości kulturowych" (str. 27 pkt. 0-03 Analiza historyczno-urbanistyczna).

Organ podkreślił, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza ono podstawowy zarys i kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień m.p.z.p., ale nie mogą być między sobą sprzeczne.

Podsumowują organ wskazał, że zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są bezpodstawne. Ponadto skarżony plany miejscowy jako akt prawa miejscowego i procedura uchwalania była sprawdzona przez Wojewodę M. i w tym przypadku organ nadzoru nie stwierdził niezgodności obu planów ze studium.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt. 4 i 5 ww. ustawy wobec nieokreślenia w skarżonych planach miejscowych zasad ochrony dziedzictwa kulturowego związanego z historią miejsca oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej dla analizowanego obszaru należy zaznaczyć, iż zostały one opracowane zgodnie z przepisami ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uwzględniają zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej, jak również wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych.

Na terenie usług i usług U/UK wyznaczono strefę zachowania elementów zabytkowych kz_OZ, w której obowiązuje: zachowanie zasadniczych elementów historycznego rozplanowania kwartałów zabudowy; ulic i placów, osi widokowych i kompozycyjnych; zachowanie historycznie ukształtowanych podziałów parcelacyjnych; stosowanie kablowych linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych oraz stylowych latarni dostosowanych do historycznego otoczenia. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego u zbiegu ulic: [...],[...] i [...] w S. ponadto wskazują na terenie U/UK i w sąsiedztwie strefę przeznaczoną wyłącznie dla ruchu pieszego wymagającą specjalnego opracowania posadzki i aranżacji zieleni oraz zakazuje się sytuowania nadziemnych parkingów terenowych. Zakazuje się również lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych i dostosowanie terenu dla potrzeb osób niepełnosprawnych. Ustalono także zachowanie i ochronę oznaczonego na rysunku planu miejscowego miejsca pamięci - miejsca stracenia P. P. i krzyża i upamiętniającego to wydarzenie wraz z najbliższym otoczeniem.

Odwołując się do przytoczonej w skardze opinii Powiatowej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej z dnia 20 lutego 2013 r., której kopię skarżący dołączył do skargi organ zaznaczył, że opinia ta nie jest wiążąca i została sporządzona przed przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego u zbiegu ulic: [...], [...] i [...] w S. Opina ta mimo, że jest negatywna, to nie przekreśla możliwości zagospodarowania terenu, jaki został później wyznaczony w planie na U/UK i potwierdza, iż teren byłego dworca PKS może zostać zabudowany cyt: "Ponieważ omawiany teren był historycznie placem, czyli formą urbanistyczną silnie wyróżniająca się w tkance miejskiej, obecnie teren ten również powinien być punktem charakterystycznym tej tkanki, nawet jeśli zostanie on zabudowany (co jest dopuszczalne w studium) funkcje zwykłych usług komercyjnych nie spowodują takiego wyróżnienia w stosunku do kwadratów sąsiednich". Z kolei, opinia PKUA z 29 października 2015 r. do miejscowego planu dla obszaru położonego u zbiegu ulic: [...],[...] i [...] w S. jest pozytywna.

Jednocześnie organ wskazał, że opinie PKUA z 23 grudnia 2019 r. i z 5 sierpnia 2020 r. przywołane skardze sporządzone zostały do wniosku o lokalizację inwestycji mieszkaniowej na działkach o przeznaczeniu w planie miejscowym pod usługi i usługi U/UK i nie powinny być brane pod uwagę, gdyż ani wniosek ani uchwała Rady Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o sześciu kondygnacjach nadziemnych z usługami, parkingiem i garażem w poziomie parteru oraz garażem podziemnym, infrastrukturą towarzyszącą nadziemną i podziemną przy ul. [...] wraz z inwestycjami towarzyszącymi w zakresie dróg publicznych oraz terenów zieleni urządzonej nie jest przedmiotem skargi.

Ustosunkowując się do wniosku skarżącego o podjęcie stosownej inicjatywy uchwałodawczej w zakresie wpisania do planów miejscowych charakterystyki skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] oraz zjazdu z ul. [...] w ul. [...], organ wyjaśnił, że w miejscowym planie dla obszaru położonego u zbiegu ulic: [...], [...] i [...] w S. określono skrzyżowania poszczególnych ulic. Organizacja ruchu nie jest przedmiotem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza tylko pasy drogowe w liniach rozgraniczających poszczególnych kategorii dróg. Odnosząc się do załączonego do skargi projektu organizacji ruchu organ stwierdził, że nie jest to przedmiotem skargi.

Natomiast w odpowiedzi na zarzut zawarty w uzasadnieniu do skargi dotyczący komunalizacji nieruchomości stanowiącej zjazd z ul. [...] pod drogę publiczną organ wyjaśnił, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działka stanowiła własność Skarbu Państwa i oddana była w użytkowanie wieczyste na rzecz PKS-u. Z uwagi na powyższe nie spełnia warunków określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. poz. 872 z póź. zm.).

W konsekwencji organ stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie a interes prawny i uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę gruntu nr ew. [...] położoną w S. przy ul. [...], o pow. 0,2689 ha na terenie obowiązywania ww. planu (kwartał 9U bezpośrednio graniczący z 22KDW i 11 UK). Skarżącemu przysługuje więc interes prawny, co nie oznacza, że ingerencja Rady Miasta w planowany sposób zagospodarowania (przez uchwalenie zaskarżonego aktu) była bezprawna.

Badając zgodność z prawem aktu prawa miejscowego jakim jest zaskarżony plan należało odnieść się do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."). W myśl tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Analiza dokumentacji planistycznej, w tym procedury szczegółowo opisanej przez organ nie wskazuje, aby doszło do naruszenia trybu sporządzania planu. Skarżony plany miejscowy jako akt prawa miejscowego i procedura uchwalania była sprawdzona przez Wojewodę M. Tym samym Sąd stwierdził, że plan będący przedmiotem postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami.

Na wstępie należy podnieść, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, wyznacza podstawowy zarys i kierunki zagospodarowania gminy, uszczegółowienie tych zasad następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium (wbrew stanowisku skarżącego) nie muszą być przeniesione wprost do postanowień m.p.z.p., aczkolwiek nie mogą być między sobą sprzeczne, co w przedmiotowym przypadku nie miało miejsca.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., które zostało sformułowane w skardze poprzez naruszenie ustaleń obowiązującego studium polegającego na bezpodstawnym ustaleniu przeznaczenia terenu usług i usług kultury i oznaczonego, jako U/UK, podczas gdy w studium pkt (0-03.3 Istniejące i postulowane place i skwery) postulowano eliminację dworca autobusowego na rzecz tradycyjnych funkcji handlowych, w formie historycznego Rynku T., pierwotnie nie przewidując jego zabudowy – Sąd przyjmuje stanowisko organu za prawidłowe i uznaje je za własne.

Otóż, teren usług i usług kultury - U/UK znajduje się zgodnie ze studium na obszarze, dla którego wyznaczono kierunek zagospodarowania przestrzennego określony jako obszar śródmiejskiej zabudowy usługowej i usługowo - mieszkaniowej. W studium wskazano też, że jest to teren przestrzeni publicznej. Zgodzić się należy z organem, że brak jest w studium zapisu, z którego wynikałoby, że teren ten został wyłączony z zabudowy. Zasadnie organ dostrzegł, że obszary wyłączone spod zabudowy na terenie miasta przedstawiono na rysunkach (pisanych przez organ) w studium. Określona na tym obszarze przestrzeń publiczna nie wyklucza współistnienia zabudowy z funkcją publiczną.

Tym samym zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., są bezpodstawne.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 i 5 u.p.z.p., wobec nieokreślenia w planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego związanego z historią miejsca oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej, Sąd również podziela w całości i przyjmuje za własne wyjaśnienia organu w tym zakresie.

Natomiast organizacja ruchu, która również spotkała się z krytyką skarżącego, nie jest przedmiotem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd zauważa, że choć organ nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, to jego władztwo nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Granice władztwa planistycznego wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, zwłaszcza w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyroki NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).

Skoro w tej sprawie nie doszło do przekroczenie granic władztwa planistycznego przez organ, to Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.