Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2782/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723), zwanej dalej: "ustawą zaopatrzeniową", wydał w dniu [...] czerwca 2021 r. decyzję nr [...], którą odmówił wyłączenia stosowania wobec A. J. art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W uzasadnieniu wskazanej decyzji Minister stwierdził, że A. J. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r., wystąpiła o zastosowanie wobec niej art. 8a ww. ustawy – zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową".

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku A. J. wskazała, że w strukturach Służby Bezpieczeństwa pracowała przez dwa miesiące jako [...] Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Następnie, w dniu [...] grudnia 1983 r. rozpoczęła służbę w Komisariacie Policji w [...]. Wnioskodawczyni podkreśliła, że przed podjęciem służby pracowała przez 15 lat jako pracownik cywilny. Z kolei opisując przebieg swojej służby, wskazała, że przez pierwsze 6 lat była [...], [...], prowadziła rejestr śledztw i dochodzeń, magazyn dowodów rzeczowych, poszukiwania zaginionych. Potem pełniła służbę w wydziale dochodzeniowo-śledczym, gdzie wykonywała wymagające obowiązki służbowe, niejednokrotnie w ciężkich warunkach atmosferycznych, także w weekendy i święta. A. J. podkreśliła, że swoją pracą nigdy nikogo nie skrzywdziła, a w ramach obowiązków służbowych realizowała zadania, które muszą być wykonywane w każdym państwie niezależnie od panującego w nim ustroju. Dodała, że już raz przeszła weryfikację, w wyniku której obniżono jej emeryturę.

W związku z powyższym A. J. wniosła o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż strona została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2007 r. i posiada prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę strony na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od dnia [...] października 1983 r. do dnia [...] grudnia 1983 r., tj. okres 2 miesięcy. Całkowity okres służby ww. wynosi natomiast 23 lata, 8 miesięcy i 1 dzień.

Kopie kompletnych akt osobowych o sygn. [...], przekazane przez Instytut Pamięci Narodowej nie zawierają dokumentów wskazujących, aby funkcjonariuszka nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r. Z pisma Komendy Głównej Policji z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] wynika, że strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wielokrotnie podwyższano jej uposażenie zasadnicze, awansowano ją na stanowisku służbowym oraz w stopniu służbowym, zwiększano jej także dodatek służbowy, czy funkcyjny do uposażenia, a w 2001 roku otrzymała nagrodę pieniężną. W materiałach Policji znajduje się również adnotacja o obniżeniu wnioskodawczyni dodatku służbowego, ale w jej aktach osobowych nie ma informacji co do okoliczności tego obniżenia. Nie stwierdzono z kolei informacji o wymierzonych stronie karach dyscyplinarnych, ale jednocześnie brak jest również adnotacji o nadanych jej orderach, czy odznaczeniach państwowych, a także odznakach i medalach resortowych. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jej życia i zdrowia.

Organ podniósł, iż na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych Minister przytoczył synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W tym miejscu organ podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14).

Przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Już na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76, w dniu 15 grudnia 2016 r.), kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu, sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji powyższego zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzanym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Jednakże przedmiotowa poprawka -o której mowa powyżej - nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle powyższego należy stwierdzić, iż rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując drugą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia także stanowi przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

W oparciu o wykładnię językową organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.

Ze słownika wyrazów bliskoznacznych organ przytoczył synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Stwierdził, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" organ ocenił jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Należy jednak wskazać, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Organ przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA ugruntował użyty w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powyższy zwrot, stwierdzając, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych na podstawie ww. przepisu nie należy pominąć, zdaniem organu, rezultatów przeprowadzonej przez NSA wykładni systemowej ustawy zaopatrzeniowej. W przywołanym powyżej wyroku NSA wskazano bowiem, że: "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem »służby na rzecz totalitarnego państwa« jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego."

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że całkowity okres służby wnioskodawczyni wynosi 23 lata, 8 miesięcy i 1 dzień. W sytuacji, w której służba zainteresowanej pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 miesięcy, co stanowi około 0,7% całego okresu służby, to, zdaniem organu, długość tego okresu zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, należy oceniać jako krótkotrwały. Tym samym Minister uznał, że w sprawie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Minister wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji A. J. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawczyni. Wymieniona w toku pełnionej służby posiadała pozytywne opinie służbowe, a ponadto wielokrotnie przyznawano jej zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nagrodę pieniężną.

Jednakże stanowczego podkreślenia wymaga, iż rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności funkcjonariusza. Stąd też nie można uznać za wyjątkową sytuację przypadku, w którym funkcjonariuszka otrzymywała w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Jednocześnie organ podkreślił, że z informacji dotyczącej przebiegu służby sporządzonej w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] wynika, że wnioskodawczyni w toku pełnionej służby nie nadano jakichkolwiek orderów, czy odznaczeń państwowych ani też odznak, czy medali resortowych. Zdaniem Ministra prowadzi to do wniosku, że A. J. pełniła służbę poprawnie, ale nie wykazując się jednocześnie nadzwyczajnym zaangażowaniem w realizację powierzonych obowiązków, które wykraczałyby poza normalne warunki pełnienia służby.

Jednak pomimo powyższego, a także faktu, że w otrzymanej dokumentacji brak jest dowodów, aby służba wnioskodawczyni była pełniona z narażeniem życia i zdrowia oraz adnotacji o obniżeniu jej dodatku służbowego w 1993 roku, Minister uznał, że nie ma podstaw do zakwestionowania rzetelności pełnionej przez wnioskodawczynię służby.

Organ zaznaczył jednak, że wnikliwa analiza materiału dowodowego sprawy bezsprzecznie dowiodła, że wnioskodawczyni utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, co ma istotne znaczenie w kontekście analizy wystąpienia w przedmiotowej sprawie szczególnego przypadku, który umożliwia zastosowanie wobec wymienionej wyłączenia z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Na dowód powyższego Minister przywołał treść ślubowania złożonego przez stronę w dniu [...] października 1984 r. o brzmieniu: "(...) stać na straży interesów Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i aktywnie uczestniczyć w umacnianiu jej ustroju socjalistycznego, służyć wiernie Ojczyźnie, Partii i Władzy Ludowej oraz strzec ustalonego przez prawo ładu, porządku i bezpieczeństwa publicznego, zwalczać wrogów, bez względu na miejsce ich działania, występujących przeciwko ustrojowi socjalistycznemu i interesom Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz przeciwko innym państwom socjalistycznym, przestrzegać praworządności socjalistycznej (...)".

Co więcej, w ocenie organu istotne znaczenie w tym kontekście ma fakt świadomego rozpoczęcia przez wnioskodawczynię służby na stanowisku [...] Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], o czym świadczy jej podanie o przyjęcie do służby z dnia [...] września 1983 r., z którego treści wynika, że wnioskodawczyni dokładnie przemyślała decyzję o podjęciu służby we wskazanej formacji. Ponadto, analiza zebranych materiałów wykazała brak raportów wnioskodawczyni, na mocy których starałaby się o przeniesienie ze Służby Bezpieczeństwa.

Zdaniem Ministra powyższe świadczy o tym, że wnioskodawczyni świadomie pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Minister dodał, że argumenty wnioskodawczyni dotyczące rzetelnego wywiązywania się z nałożonych na nią zadań i obowiązków, zarówno podczas pełnienia służby w pionie logistycznym, jak i kryminalnym oraz otrzymywane przez nią nagrody, a także brak kar dyscyplinarnych nie mają znaczenia wobec braku zaistnienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku.

Reasumując, organ uznał, że analiza materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego prowadzi do konstatacji, że osiągnięcia wnioskodawczyni uzyskane po 12 września 1989 r. zasługują na uznanie. Jednakże biorąc pod uwagę całokształt pełnionej przez nią służby, a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., a także postawę strony w kontekście podjętej przez nią inicjatywy w zakresie służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa, nie ma przesłanek do uznania, iż przedmiotowa sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

A. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], żądając jej uchylenia.

Skarżąca nie zgodziła się z oceną organu, jakoby utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, co miało przejawiać się w treści złożonego przez nią ślubowania oraz rzekomo świadomym i przemyślanym podjęciem decyzji o wstąpieniu do służby w omawianej formacji. W tym kontekście skarżąca podkreśliła, że składane przez nią ślubowanie było tożsame z tym, które składali wszyscy przyjmowani do służby, bez względu na to czy pełnili służbę w pionie prewencji, ruchu drogowego, operacyjnym, czy też dochodzeniowo-śledczym. Skarżąca podkreśliła, że motywacją funkcjonariuszy składających przysięgę o wskazywanej treści była chęć służenia ojczyźnie i jej mieszkańcom poprzez codziennie zapewnianie społeczeństwu bezpieczeństwa. Wskazała jednocześnie, że w każdym państwie, bez względu na ustrój, muszą istnieć służby mające za zadanie zapewnienie bezpieczeństwa w życiu codziennym jego mieszkańcom.

W kontekście argumentu organu dotyczącego świadomego podjęcia przez skarżącą decyzji o przystąpieniu do wskazywanej formacji, skarżąca przyznała, że znała specyfikę służby, ponieważ jej mąż był funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej w pionie ruchu drogowego, a następnie pełnił służbę oficera dyżurnego w [...] WUSW w [...]. Jednak mimo świadomości trudów związanych z pełnieniem służby, zdecydowała się do niej przystąpić. W chwili przyjęcia jej do służby jedyny etat odpowiadający jej kwalifikacjom był w SB RUSW w [...] i dlatego też została tam skierowana. Jednocześnie zapewniono ją, że niedługo zostanie przeniesiona na inne stanowisko, co zresztą nastąpiło po dwóch miesiącach.

Skarżąca podkreśliła, że od momentu przeniesienia pełniła służbę w Milicji Obywatelskiej, a następnie przez ponad 23 lata rzetelnie wykonywała obowiązki służbowe w pionie logistycznym oraz kryminalnym Policji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra SWiA z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołana wyżej ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego).

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, powołany wyżej przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W tym samym wyroku NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

NSA podkreślał przy tym, że nie każde nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał np. w wyrokach: z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19 (publ. CBOSA).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że w przypadku skarżącej spełnione zostało zarówno kryterium krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa przed dniem 31 lipca 1990 r. (art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej), jak i kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). Oceny organu wymagało zatem wystąpienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uprawniającego do wyłączenia stosowania względem skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. Oceny tej organ powinien dokonać zgodnie z wykładnią zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach, tj. przyjmując, że jednoczesne spełnienie kryteriów z art. 8a ust. 1 i 2 ww. ustawy może uprawniać do przyjęcia, że przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", została spełniona, chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że skarżąca była zaangażowana w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ wykazał, iż po stronie skarżącej zaistniały ww. okoliczności.

Uznając, iż w sprawie niniejszej nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" organ powołał się na akta osobowe skarżącej, tj. na rotę ślubowania funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej złożonego w dniu [...] października 1984 r. (k. 50 odwrót akt administracyjnych) oraz na treść podania o przyjęcie do służby z dnia [...] września 1983 r. Organ przywołał częściowo treść roty ślubowania a także treść podania, z którego wynikało, że skarżąca "prosiła o przyjęcie jej do pracy w organach Milicji Obywatelskiej w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...], z miejscem pracy w [...]". Organ przyznał co prawda, że służba skarżącej na etacie [...] SB RUSW w [...] była krótkotrwała, gdyż trwała zaledwie 2 miesiące, ale uznał, wobec braku podania (raportu) o przeniesienie do innej jednostki, że wnioskodawczyni utożsamiała się ze służbą, a tym samym świadomie pełniła służbę na rzecz państwa totalitarnego.

Zdaniem organu, zatem nie konkretne zadania, które wykonywała skarżąca, lecz wyłącznie okoliczność pełnienia służby w strukturach SB, wyłącza możliwość skorzystania względem skarżącej z uprawnienia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Takie stanowisko organu jest niezgodne z przedstawioną wyżej wykładnią przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak wskazał organ, wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopie akt osobowych o sygn. [...]), pozwala na domniemanie, iż zainteresowana utożsamiała się z ustrojem totalitarnym. Tymczasem sam fakt zgłoszenia się przez skarżącą do służby nie świadczy jeszcze o tym, że jej służba miała na celu umacnianie pozycji państwa totalitarnego, tym bardziej, że – jak wskazuje skarżąca – jej zamiarem było podjęcie służby w Milicji Obywatelskiej a nie w strukturach Służby Bezpieczeństwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest przekonującej w tym względzie argumentacji.

Podkreślić też należy, iż wydając decyzję o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej, organ był zobowiązany do wykazania (a nie domniemania), w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że skarżąca faktycznie wykonywała działania bezpośrednio ukierunkowane na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ obowiązku tego dopełnił. Niepoparte konkretnymi dowodami stanowisko organu, że skarżąca "utożsamiała się z ustrojem totalitarnym" (str. 6 decyzji) nie jest wystarczające dla odmowy zastosowania uprawnienia wynikającego z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie Sądu, rozpatrując niniejszą sprawę, organ nie dość wnikliwie przeanalizował długoletnią służbę skarżącej po dniu 12 września 1989 r. Nie odniósł się w sposób należyty do "Informacji dotyczącej przebiegu służby" sporządzonej przez Komendanta Głównego Policji w dniu [...] listopada 2020 r. Tymczasem dokument tan zawiera obszerne dane na temat uzyskanych awansów, nadanych stopniach i wyróżnieniach. Organ nie odniósł się również do powołanych w ww. dokumencie fragmentów opinii służbowych, z których wynika w sposób jednoznaczny, że skarżąca rzetelnie, prawidłowo i starannie realizowała powierzone jej zadania i obowiązki. Organ stwierdził wprawdzie, że osiągnięcia odnotowane przez skarżącą po dniu 12 września 1989 r. zasługują na uznanie, jednak nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, że pozostają one bez wpływu na ocenę czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w przedstawionym wyżej rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższą ocenę prawną. Dokona analizy przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" przy uwzględnieniu wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach. Zważy w szczególności, iż pełniąc służbę w Służbie Bezpieczeństwa, skarżąca wykonywała obowiązki [...], nie będąc pracownikiem merytorycznym. Uwzględni również przebieg długoletniej służby skarżącej w Policji i bardzo dobre opinie z tego okresu. Weźmie pod uwagę, że zasługi i osiągnięcia skarżącej w służbie nie mogą być przez organ pominięte, godziłoby to bowiem w zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.