Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 50/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 5, art. 61 ust 1 pkt 1, art. 63 ust.2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 1  i 3, par. 5 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1-2, par. 7 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 013 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 013 r. Nr [...] znak [...] Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej k.p.a.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków biurowo-usługowych wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na terenie działek nr 6/1 i 6/4, arkusz 13, obręb Ł., położonych w P. przy ul. M. 18. Decyzję wydano po rozpatrzeniu wniosku J. W. złożonego 9 maja 2007 r., zmienionego ostatecznie 22 listopada 2012 r.,

Określono następujące wymagania dotyczące nowej zabudowy:

- w zakresie linii zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym, przyjmując jako obowiązującą - w odległości 6,0 m od frontowej granicy terenu inwestycji, przy czym dopuszcza się by budynek był styczny do obowiązującej linii zabudowy. Przyjęto, że linia ta jest obligatoryjna wyłącznie dla jednego z budynków, dla dwóch pozostałych budynków tej linii nie wyznacza się. W zakresie pozostałych odległości wskazano, że muszą być zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.),

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono na maksymalnie 43% powierzchni terenu (działki nr 6/1 i 6/4), powierzchnia zabudowy każdego z budynków nie może przekroczyć 640 m2,

- szerokość elewacji frontowej ustalono na maksymalnie 26,0 m dla budynku sytuowanego w określonej linii zabudowy,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: dla budynków ustalono maksymalnie trzy kondygnacje nadziemne, maksymalnie 12,0 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu; dla budynków, lub ich części, lokalizowanych w głębi terenu, w odległości minimum 50,0 m od frontowej granicy terenu inwestycji, dopuszcza się pięć kondygnacji nadziemnych, maksymalnie 19,0 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu; dopuszczono kondygnacje podziemne.

- geometria dachu: ustala się dachy płaskie o nachyleniu do 12°.

Określono, że na terenie inwestycji należy zapewnić pełne potrzeby parkingowe w ilości minimum 0,7 miejsca postojowego na każde 100 m2 powierzchni użytkowej obiektów handlowych oraz minimum 1,1 miejsca postojowego na każde 100 m2 powierzchni użytkowej biur. Obsługę komunikacyjną należy zapewnić zgodnie z warunkami wydanymi przez Zarząd Dróg Miejskich w P., a realizacja robót drogowych musi nastąpić przed oddaniem do użytkowania pierwszego budynku.

Wskazano, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor winien uwzględnić warunki wynikające z uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, zgodnie z pismem z dnia 26.10.2012 r. znak [...]. Nowe budynki muszą zostać dostosowane gabarytami oraz formą architektoniczną do istniejącej zabudowy. Prace ziemne wymagają uzyskania opinii archeologicznej. Wszelkie prace i roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia konserwatorskiego.

Zasilanie w energię elektryczną, zaopatrzenie w wodę, odprowadzanie ścieków sanitarnych, odprowadzanie wód deszczowych, dostawa gazu, zaopatrzenie w energię cieplną, należy zapewnić zgodnie z uzyskanymi w toku postepowania opiniami.

Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

Uzasadniając rozstrzygniecie organ wyjaśnił, iż decyzją z 3 września 2008 r. ustalono warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a rozstrzygnięcie to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] 2009 r. Nr [...] utrzymało w mocy. Wyrokiem z 26 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygnatura akt II SA/Po 297/09), na skutek skargi P. B., uchylił obie decyzje. Decyzją z [...] 2011 r. ponownie ustalono warunki zabudowy dla wnioskowanego terenu, którą organ II instancji utrzymał w mocy (decyzja Nr [...] ). W związku ze złożoną przez P. B. skargą, wyrokiem z 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 108/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ponownie uchylił wydane w sprawie decyzje.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, iż po wyroku Sądu podjęto czynności w postępowaniu. Przeprowadzono wizję w terenie, w oparciu o którą dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Analiza urbanistyczna wykazała, że planowana inwestycja w sposób zaproponowany przez inwestora nie stanowi kontynuacji parametrów sąsiedniej zabudowy. Pismem złożonym 22 listopada 2012 r. wnioskodawca dokonał korekty wniosku w zakresie parametrów oraz ilości budynków, dostosowując go do wartości wynikających z przeprowadzonej analizy.

Organ wyjaśnił, że obszar analizowany wytyczono w promieniu 135 m od granic terenu objętego wnioskiem, jako front działki przyjmując główny wjazd lub wejście na działkę od ul. M.; szerokość frontu działki wynosi 45 m. Wskazano, że uwzględniono działki zabudowane, na których znaczna część zabudowy znajduje się w wyznaczonym obszarze. Tak wyznaczony obszar obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość, w szczególności działki położone przy ul. M. [...], W. [...] i [...] , P. [...] i [...] , Z. [...] i G. [...] i [...].

Mając na uwadze zwarty charakter zabudowy w obszarze analizowanym oraz wytyczne zawarte w wyroku Sądu uznano, że nowa zabudowa winna nawiązywać w szczególności do zabudowy sąsiedniej, tj. najbliższej. W wyznaczonym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa. Najbliższe sąsiedztwo planowanej inwestycji stanowi cerkiew prawosławna przy ul. M. [...] i budynek mieszkalno-usługowy przy ul. M. [...] (willa miejska) oraz budynek biurowo- usługowy przy ul. M. [...]. Po drugiej stronie ulicy występuje zabudowa usługowa - budynek dawnego kina "G" (przy ul. P. 41 - przebudowywany) oraz budynki wojskowe (stanowiące teren zamknięty). Pozostałą część obszaru analizowanego stanowią głównie tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej pierzejowej i blokowej - przy ul. W., Z., P. i G. oraz na pozostałym odcinku ul. M. (nr [...]). Zabudowa blokowa przy ul. G. [...] i b - [...] i b wraz z przeplatającymi ją niskim pawilonami usługowymi tworzy jednolity układ urbanistyczny. Ponadto na omawianym terenie występują usługi oświaty – przedszkola.

Organ podał, iż w zakresie parametrów zabudowy analiza wykazała, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 43% powierzchni działek - w tym zabudowa mieszkaniowa od 18% (G. 35a,b) do 56% (M. 8a, b), zabudowa usługowa od 21% (Z. 8) do 95% (G. 29c). Natomiast średnia powierzchnia zabudowy nieruchomości wynosi 382 m2. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 22 m. Budynki mieszkalne mają elewacje o szerokości od 12 m (M. 8a, b, G. 27a, b - 37a, b) do 76 m (P. 80-84), natomiast budynki usługowe od 12 m (M. 14) do 33 m (G. 29c-35c). W obszarze analizowanym występuje zabudowa o wysokości do 8 kondygnacji nadziemnych. W najbliższym sąsiedztwie inwestycji występuje zabudowa niska. Budynki przy ul. M. 14 i 16 mają 3 kondygnacje nadziemne i maksymalną wysokość ok. 10,5 m (M. 14) oraz 12 m (M. 16 - wysokość kalenicy), natomiast budynek cerkwi przy ul. M. 20 ma wysokość ok. 8 m (i 3-metrową wieżyczkę). Budynek dawnego kina "G." po drugiej stronie ulicy ma 2 kondygnacje nadziemne i wysokość ok. 13,5 do kalenicy. Na pozostałym odcinku ul. M. występuje parterowa zabudowa garażowo-gospodarcza oraz 4- i 5-kondygnacyjna zabudowa mieszkaniowa. W pozostałej części obszaru analizowanego budynki mieszkalne mają 4-5 kondygnacji (zabudowa przy ul. W., P. i Z.) oraz 8 kondygnacji (zabudowa przy ul. G., z zastrzeżeniem, że budynki te mają 7 kondygnacji mieszkalnych i ostatnią kondygnację techniczną, cofniętą w stosunku do lica budynku). Budynki usługowe w pozostałej części obszaru analizowanego mają maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne. Średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym to 4 kondygnacje nadziemne. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji występują budynki z dachami skośnymi (M. 16, 20 i P. 41 oraz budynki wojskowe). W pozostałej części obszaru analizowanego występują wyłącznie budynki z dachami płaskim. Znaczna część zabudowy po południowej stronie ul. M. znajduje się w granicy pasa drogowego (M. 8a, b, 10, 14, 22, 24). Budynek przy ul. M. 16 znajduje się w odległości 2 m, a budynek cerkwi przy ul. M. 20 w odległości 6 m od pasa drogowego. Przy pozostałych ulicach budynki usytuowane są w odległości do 6 m od pasa drogowego.

Dalej wskazano, iż szczegółowe parametry dla planowanej zabudowy ustalono na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Linia zabudowy budynków po południowej stronie ul. M. przebiega tworząc uskok (tj. w odległości od 0 do 6 m od pasa drogowego). Biorąc pod uwagę stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków (pismo z 20.06.2008 r.), obowiązującą linię zabudowy dla planowanej inwestycji ustalono wzdłuż frontowej granicy działki, a więc w odniesieniu do linii zabudowy większości budynków przy ul. M. (nr 4, 6, 8, 10, 14, 22), powołując się na § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. Wskazano, iż w wyroku z dnia 13.04.2012 r. sygn. II SA/Po 108/12 Sąd wskazał szczegółowe wytyczne dotyczące stosowania przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w tym w zakresie wyznaczania obowiązującej linii zabudowy. W omawianym przypadku budynki na działkach sąsiednich (bezpośrednio sąsiadujących) znajdują się w odległości 2 m (M. 16) i 6 m (M. 20) od pasa drogowego, zatem linia istniejącej zabudowy przebiega tworząc uskok. Biorąc pod uwagę wiążące wytyczne WSA uznano, że dla planowanej inwestycji istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy od budynku położonego w większej odległości od pasa drogowego, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, a więc nie zachodzą przesłanki by linię zabudowy wyznaczać na innych zasadach, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Z tych przyczyn obowiązującą linię zabudowy ustalono w odległości 6 m od frontowej granicy terenu inwestycji jako przedłużenie linii zabudowy budynku cerkwi przy ul. M. 20, z zastrzeżeniem, że projektowana zabudowa może być styczna do wyznaczonej linii (analogicznie jak budynek sąsiedni).

Wskazano dalej, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 43% powierzchni działek, w tym zabudowa mieszkaniowa od 18% (G. 35a, b) do 56% (M. 8a, b), zabudowa usługowa od 21% (Z. 8) do 95% (G. 29c). Planowana inwestycja, stanowiąca maksymalnie 47% (po zmianie wniosku maksymalnie 43%) powierzchni terenu, przekracza średni wskaźnik intensywności zabudowy, ale nie przekracza wskaźników maksymalnych. Biorąc pod uwagę intensywność zabudowy najbliższych działek zabudowanych budynkami usługowymi (62% - P. 41, 65% - M. 14), dopuszczono zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy do maksymalnie 43% - tym samym będzie on zgodny ze średnią wartością tego parametru. Tym samym w sprawie zastosowanie będzie miał § 5 ust. 1 rozporządzenia. Stwierdzono jednak, że projektowany budynek o powierzchni zabudowy ok. 1815 m2 zdecydowanie odbiega od gabarytów budynków w obszarze analizowanym. Powierzchnia zabudowy działek przy ul. M. jest dużo niższa i wynosi od 197 m2 (M. 30) do 638 m2 (M. 10), a największy budynek w obszarze analizowany ma powierzchnię zabudowy wynoszącą 1275 m2 (P. 41). Natomiast średnia powierzchnia zabudowy nieruchomości w obszarze analizowanym wynosi 382 m2. Mając to na uwadze maksymalną powierzchnię zabudowy dla każdego z projektowanych budynków ustalono jako maksymalną powierzchnię zabudowy działek przy ul. M., tj. 640 m2.

Średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 22 m, co z tolerancją do 20% daje maksymalnie 26 m. Ponieważ budynki położone w najbliższym sąsiedztwie inwestycji mają dużo mniejsze gabaryty, a ich elewacji frontowe wynoszą 12-13 m (M. 14, 16, 20), stwierdzono, że ustalanie innej (większej niż średnia) szerokości elewacji frontowej jest nieuzasadnione w odniesieniu do parametrów sąsiedniej zabudowy.

W najbliższym sąsiedztwie inwestycji występuje zabudowa niska. Budynki przy ul. M. 14 i 16 mają 3 kondygnacje nadziemne i maksymalną wysokość ok. 10,5 m (M. 14) i 12 m (M. 16 - wysokość kalenicy), natomiast budynek cerkwi przy ul. M. 20 ma wysokość ok. 8 m (do wysokości nie wliczono ok. 3-metowej wieżyczki). W pozostałej części obszaru analizowanego budynki mieszkalne mają 4-5 kondygnacji (zabudowa przy ul. M. 8, 22, 24, W., P. i Z.) oraz 8 kondygnacji (zabudowa przy ul. G., z zastrzeżeniem, że budynki te mają 7 kondygnacji mieszkalnych i ostatnią kondygnację techniczną, cofniętą w stosunku do lica budynku). Budynki usługowe w pozostałej części obszaru analizowanego mają maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne (z przewagą budynków parterowych). Natomiast średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 4 kondygnacje nadziemne. Biorąc pod uwagę wskazania Sądu, w pierwszej kolejności należy odnieść się do wysokości zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, a więc przy ul. M. 16 i 20. Jest to zabudowa niska, dość jednolita pod względem wysokości, która wynosi odpowiednio 7, 5 i 8 m do gzymsu oraz 12 i 11 m do najwyższego punktu dachu. Również zabudowa w dalszej części ul. M. nie przekracza 3 kondygnacji (M. 10, 14 oraz budynek po drugiej stronie ulicy). Budynki 5-kondygnacyjne występują dopiero przy ul. M. 8 i 22, 24. Ponieważ zabudowa na omawianym odcinku ul. M. ma odmienny charakter od pozostałej zabudowy w obszarze analizowanym, a istniejące budynki przy ul. M. 14, 16, 18, 20 tworzą uporządkowany i jednolity pod względem wysokości zespół, wysokość projektowanego budynku od strony ulicy powinna nawiązywać do wysokości najbliższej zabudowy, a więc nie powinna przekraczać 12 m. Zatem projektowany budynek powinien zachowywać parametry istniejącego budynku biurowego na wnioskowanym terenie. Ponieważ wysokość nowej zabudowy wzdłuż ul. M. można wyznaczyć jako przedłużenie wysokości sąsiednich budynków, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, nie znajduje tu zastosowania § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Natomiast dla ustalenia wysokości budynku w głębi nieruchomości, należało przeanalizować wysokość budynków występujących w jego najbliższym sąsiedztwie. Działka nr 6/4 oraz południowa część działki nr 6/1 graniczy z terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która posiada 5 kondygnacji (budynki przy ul. W. 16- 24) oraz 8 kondygnacji (budynki przy ul. G. 27a, b - 37a, b). Natomiast po wschodniej stronie terenu inwestycji znajduje się parterowa zabudowa gospodarcza i garażowa. Z uwagi na odmienny charakter ul. G. (główna arteria komunikacyjna) oraz jednolity i skończony układ urbanistyczny budynków wysokich, uznano, że lokalizowanie budynku 8-kondygnacyjnego na wnioskowanym terenie nie stanowi nawiązania przestrzennego do istniejącej zabudowy oraz zakłóca uporządkowane relacje między budynkami. Dlatego dla budynku lokalizowanego w głębi terenu ustalono (na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia) wysokość 5 kondygnacji nadziemnych, a więc podobną jak najbliższa zabudowa przy ul. W.. Jednocześnie nie przekroczy ona maksymalnej wysokości budynków przy ul. M. Wprowadzone rozwiązania poprzez stopniowanie wysokości zabudowy (od 3 kondygnacji wzdłuż ul. M., poprzez 5 kondygnacji wewnątrz kwartału, do 8 kondygnacji przy ul. G.) umożliwią harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy w dość różnorodny pod względem wysokościowym obszar.

W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji występują budynki z dachami skośnymi (M. 16, 20 i P. 41 oraz budynki wojskowe). W pozostałej części obszaru analizowanego występują wyłącznie budynki z dachami płaskim. W związku z przewagą budynków z dachami płaskimi oraz sąsiedztwem budynku usługowego przy ul. M. 14, dla planowanej inwestycji dopuszczono zastosowanie dachów płaskich, zgodnie z § 8 rozporządzenia. Stwierdzono, że inwestycja w wersji zmienionej przez inwestora jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. M.. Szczegółową obsługę komunikacyjną określił Zarząd Dróg Miejskich w P. pismem nr [...] z 21.09.2010 r. Na podstawie przedłożonych opinii i umów uznano, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę gruntów rolnych/leśnych na cele nierolnicze/nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Tym samym organ stwierdził, że inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Decyzję wydano po uzgodnieniu z Miejskim Konserwatorem Zabytków w P.. Konserwator zabytków nie zajął stanowiska - w trybie art. 106 k.p.a. - w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Celem usunięcia jakichkolwiek wątpliwości związanych z przedmiotowym uzgodnieniem, pismem z 31.12.2012 r. zwrócono się do konserwatora z zapytaniem o skutek prawny jaki wywołuje wydana 27.12.2012 r. opinia, informując o możliwości usunięcia ewentualnych braków formalnych. Zapytanie to również pozostało bez odpowiedzi. Wobec powyższego zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienie uważa się za dokonane.

Kończąc organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. strony postępowania miały zapewniony czynny w nim udział, także na etapie przed wydaniem decyzji.

Z treścią decyzji nie zgodził się P. B. zastąpiony w postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika, który w przepisanym terminie wniósł odwołanie. W odwołaniu zakwestionowano wydane rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. przez wydanie decyzji wbrew przepisom prawa, nie podjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zarzucono naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. przez uznanie, że spełniony został warunek zawarty w tym przepisie, a także naruszenie przepisu art. 2 pkt. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i zastosowanie. Podkreślono, że budowa trzech budynków biurowo-usługowych zaburzy ład przestrzenny. Zdaniem odwołującego decyzja wydana została w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny w zakresie ustalenia charakteru inwestycji i jego wpływu na lad przestrzenny przedmiotowej okolicy oraz w zakresie ustalenia zagrożenia dla architektury i środowiska. W szczególności błędnie przyjęto obszar "działek sąsiednich", włączając do obszaru analizowanego wysokie zabudowania przy ul. G., co w konsekwencji doprowadziło do wadliwych ustaleń parametrów stanowiących o dopuszczeniu planowanej zabudowy. Inwestycja nie będzie również spójna z charakterem ulicy M., która historycznie pełniła funkcję spacerową, a linię i wysokość zabudowy wyznaczały i nadal wyznaczają budynki cerkwi i willi na nieruchomości pod numerem 16. Są to budynki o zabudowie niskiej i zwartej, zatem taka zabudowa winna z nimi sąsiadować. Cerkiew od grudnia 2010 r. znajduje się na liści 7 Cudów P. co podwyższa rangę i wskazuje na charakter okolicy. Teren znajduje się na obszarze zespołu urbanistyczno-architektonicznego najstarszych dzielnic P., sąsiadując z budynkami sakralnymi, założeniami parkowymi i willowymi wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 6.10.1982 r. Podkreślono, że ujęta w obszarze analizowanym ulica G. ma inny charakter – to jedna z głównych ulic miasta, co z kolei skutkuje odmienną zabudową. Odwołujący powtórzył podnoszone w postępowaniu zarzuty odnośnie wadliwie ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej lokalizowanych w głębi działki oraz geometrii dachu. Zabudowa przy ul. M. 14 i 16 oraz 20 jest zabudową niską, dość jednolitą pod względem wysokości. W świetle analizy i wytycznych zawartych w wyroku WSA prawidłowa dopuszczalna maksymalna wysokość dla budynków lokalizowanych w głębi terenu powinna być ustalona na poziomie budynku najbliżej usytuowanego ul. M. (budynek nr 1) czyli maksymalnie 12 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu. Zakwestionowano ustalenie geometrii dachów jako płaskich oraz ustalenie wskaźnika intensywności nowej zabudowy na poziomie 47%, tymczasem parametr ten powinien zostać ustalony na poziomie 43%. Zastrzeżenia odwołującego budzi konieczność realizacji kilkuset miejsc parkingowych, czemu towarzyszyć będzie wycinka starych drzew i co w przyszłości będzie generować hałas. Nie uwzględniono również komunikacyjnych możliwości ulicy M.. Zdaniem odwołującego niedopuszczalnym jest wydanie decyzji bez faktycznego jej uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko i ocenę organu I instancji, zarzuty skarżącego uznając za chybione. Uznano, że twierdzenia wywiedzione przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajdują oparcie zarówno w analizie urbanistycznej tekstowej, jak i graficznej, a ponadto w przedstawionym materiale fotograficznym. Wskazano, iż z przedłożonych akt sprawy wynika, że sporna działka znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje żaden plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, zatem dla takich obszarów warunki zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o przepisy u.p.z.p., w tym zwłaszcza w oparciu o art. 61. Przytaczając treść tego przepisu Kolegium wskazało, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków w nim wymienionych. Z kolei wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). W sytuacji, gdy wniosek o ustalenie dotyczy warunków zabudowy pozostających w zgodzie z przepisami przywołanej ustawy i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Kolegium wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej sąsiedniej zabudowy, a ratio legis tego przepisu jest ochrona ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt. 1 ustawy jako ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Jakkolwiek są to określenia ocenne, to jednak ich wykładnia powinna mieć na względzie z jednej strony interes inwestora, w tym przysługujące mu prawo do własności i do wolności zagospodarowania terenu, z drugiej strony szerszy interes społeczny, rozumiany jako ochrona istniejącego stanu zabudowy. W przedmiotowej sprawie sporządzono analizę, która przeprowadzona została zgodnie z zasadami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Wbrew twierdzeniu skarżącego analiza sporządzona została na prawidłowym załączniku graficznym, wykreślono także prawidłowo obszar analizowany. Analiza i jej wyniki zostały sporządzone przez osobę uprawnioną, podobnie jak projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Analizowany obszar obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość, w szczególności działki położone przy ul. M. 8 - 30, W. 16 - 24, i 11 - 25, P. 41, i 80 - 86, Z. 4 - 8 i G. 34, i 29 - 41. Ze względu na wytyczne zawarte w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Po 108/12, a także z uwagi na zwarty charakter zabudowy uznano, iż zabudowa planowana powinna nawiązywać do zabudowy sąsiedniej (najbliższej) co spowodowało, iż organ I instancji odstąpił od rozszerzania obszaru analizowanego przyjmując jego wartość najniższą. Wskazano, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa. Kolegium szczegółowo omówiło ustalenia dotyczące zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym oraz zabudowy najbliżej planowanej inwestycji, z uwzględnieniem parametrów wymienionych w rozporządzeniu. Wskazano, że organ I instancji ustalił dla planowanej inwestycji szczegółowo parametry dotyczące linii zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy, średnia szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachów w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Określono odległość linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia, ustalając tę odległość na 6 metrów od granicy z pasem drogowym w odniesieniu do cerkwi prawosławnej przy ul. M. 20. Tak określona linia zabudowy zgodna jest z wytycznymi zawartymi w przywołanym wcześniej wyroku WSA z dnia 13 kwietnia 2013r. Podobnie, zgodnie z tymi wytycznymi, organ określił pozostałe parametry w tym wskaźnik intensywności dla nowej zabudowy został określony w średniej wysokości wynoszącej 43% oraz powierzchnia budynków określona została maksymalnie na 640m2. Średnia szerokość elewacji frontowych wynosi w obszarze analizowanym ok. 22 m, co z tolerancją 20% daje maksymalnie 26m. Budynki położone w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji posiadają szerokość elewacji frontowej od 12 do 13m, zatem organ określił w tej sprawie szerokość maksymalną dopuszczalną 26m. Organ I instancji ustalił także w tej sprawie wysokość planowanych budynków, mając na uwadze wytyczne zawarte w przywołanym wyroku sądu administracyjnego i przyjął, że należy ustalić wysokość trzech kondygnacji ( 12 metrów ) dla budynków położonych najbliżej pasa drogowego oraz 5 kondygnacji (maks. 19 m) dla budynków położonych w głębi działki. Dla planowanej inwestycji dopuszczono możliwość zaprojektowania dachów płaskich z uwagi na występowanie tego rodzaju dachów w obszarze analizowanym. Wskazano, że inwestor dokonał korekty swojego wcześniejszego wniosku dostosowując go do ustaleń sporządzonej analizy urbanistycznej. Organ I instancji poczynił także ustalenia co do tego, iż inwestycja wypełnia pozostałe wymagania warunków zawartych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 u.p.z.p. Kolegium nie podzieliło poglądów skarżącego co do tego, że planowana inwestycja nie wypełnia w całości dyspozycji przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślono, że w trakcie postępowania organ zgromadził materiał dowodowy pozwalający na ustalenie warunków zabudowy na rzecz inwestora. Wyjaśniono, że prowadząc postępowanie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy bada się wszelkie skutki przestrzenne, jakie ze sobą niesie planowana inwestycja. Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 2 pkt. 1 u.p.z.p. przez ustalenie warunków zabudowy zaburzających istniejący ład przestrzenny Kolegium wskazało, iż decyzja o warunkach zabudowy nie narusza ładu przestrzennego, a przepisy przywołanego artykułu mają zastosowanie w trakcie opracowywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego.

Nie podzielono zarzutu odstąpienia od uzgodnienia planowanej inwestycji z konserwatorem zabytków, bowiem zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie wskazanym, czyni uzgodnienie za dokonane. Wskazano ponadto, zgodnie z treścią tego przepisu stroną postępowania uzgadniającego jest wyłącznie inwestor, któremu wyłącznie przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie.

Kończąc Kolegium wyjaśniło, że w wyniku analizy i sporządzonego załącznika graficznego ustalono, że zostały spełnione warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt. l - 5 u.p.zp., zatem nie można w takim przypadku odmówić ustalenia warunków zabudowy. Planowana inwestycja będzie realizowana na terenie istniejącego zespołu urbanistyczno - architektonicznego i nie będzie w żaden sposób na ten obszar wpływała negatywnie.

Na powyższą decyzję pełnomocnik P. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 6, art 7 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że planowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa i jest zgodna z ładem przestrzennym. W skardze powtórzono argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślono ponownie, że organy wadliwie uznały, iż kilkukondygnacyjny biurowiec może zostać wybudowany pomiędzy historyczną cerkwią a domem jednorodzinnym. Organ II instancji błędnie odnosi się do formy dachu, albowiem uzasadnia płaski dach tym, że przy ul. M. takie formy dachu występują. Tymczasem w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji występują wyłącznie budynki z dachami skośnymi. Zdaniem skarżącego decyzję wydano na podstawie swobodnej woli właściwego organu, nie uwzględniając jednocześnie panującego już ładu przestrzennego. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę ani zabytkowego charakteru okolicy, ani panującego tam ładu przestrzennego. Skarżący podniósł, że w toku wcześniejszego postępowania zaskarżał postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków, które Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił, co wskazuje, że pewne wątpliwości co do zamierzonej inwestycji nadal pozostają. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 24 kwietnia 2014 r. skarżący podtrzymując skargę podkreślił, że dojazd do budynków w głębi terenu inwestora odbywać będzie się również z ul. M., zatem i te budynki powinny mieć wysokość 3 kondygnacji.

Uczestnik postepowania J. W. wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że sprawę rozpatrzono z uwzględnieniem szczegółowych wskazań zawartych we wcześniejszych wyrokach tut. Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej podjęcia. Jednocześnie, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2012 poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dokonując w tak zakreślonych ramach oceny wydanych w sprawie decyzji Sąd uznał, iż organy administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowały się w pełni do wytycznych zawartych w uzasadnieniach wcześniejszych wyroków tut. Sądu, a podjęte rozstrzygnięcia są zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] znak [...], ustalającą na rzecz J. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków biurowo-usługowych wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na terenie działek nr 6/1 i 6/4, arkusz 13, obręb Ł., położonych w P. przy ul. M. [...]. Inwestor, korygując wcześniejszy swój wniosek, zamierza obecnie wybudować trzy budynki biurowo-usługowe. Budynek nr 1 - zlokalizowany w odległości 6 m od ul. M., o maksymalnie trzech kondygnacjach nadziemnych z możliwością wykonania kondygnacji podziemnej oraz wysokości maksymalnej wynoszącej 12 m. Budynki nr 2 i 3 - zlokalizowane w głębi nieruchomości, w odległości minimum 50 m od frontowej granicy terenu, o maksymalnie pięciu kondygnacjach nadziemnych oraz możliwością realizacji kondygnacji podziemnych - i wysokości maksymalnej wynoszącej 19 m. Powierzchnię zabudowy każdego z budynków inwestor określił jako nie większą niż 640 m2. Ustalone decyzją organu I instancji warunki zabudowy uwzględniają tak wnioskowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji. Inwestycji tej sprzeciwia się skarżący P. B. – właściciel nieruchomości przy ul. M. 16.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze, że w sprawie możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu dwukrotnie doszło do uchylenia korzystnych dla inwestora decyzji. Wyrokiem z 26 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 297/09, Sąd zakwestionował wydanie decyzji przed stwierdzeniem ostateczności uzgadniającego postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków, brak udokumentowania, że analiza urbanistyczna została sporządzona przez uprawnioną osobę, brak wyjaśnienia motywów, w oparciu o które wyznaczono parametry dla nowej zabudowy. Z kolei wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 108/12 Sąd zakwestionował brak odniesienia się w analizie urbanistycznej do wysokości zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, rozumianych jako "bliskie sąsiedztwo" oraz bezkrytyczne zaaprobowanie ustalenia I instancji co do przebiegu linii zabudowy. Uznano, iż niedopuszczalnym było ustalenie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy dla budynku wgłębi kwartału. Wyroki są prawomocne, zatem wskazania w nich zawarte wiążą organy administracji oraz Sąd. W konsekwencji ponowna ocena merytoryczna sprawy musi uwzględniać ocenę i wskazania zawarte w powyższych wyrokach, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

W omawianym przypadku uchylając wcześniejsze decyzje sądy administracyjne wskazały na uchybienia proceduralne popełnione w postępowaniu, na wadliwą i niepełną analizę urbanistyczną oraz na konieczność dokonania oceny, czy w świetle wyników ponownej, prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, której parametry i charakter odbiegają od zabudowy zlokalizowanej w najbliższym sąsiedztwie. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż inwestor dokonał korekty wniosku i wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zmienionej w stosunku do tej, o jaką pierwotnie wnioskował. Zmniejszeniu uległa wysokość planowanych budynków, w tym w szczególności budynku zlokalizowanego od strony ulicy M., a więc zlokalizowanego najbliżej budynku skarżącego. W dalszym ciągu procedowana jest jednakże możliwość lokalizacji na spornym terenie trzech obiektów biurowo – usługowych (wraz z towarzyszącą infrastrukturą) o parametrach odbiegających od zabudowy istniejącej w najbliższym jego sąsiedztwie.

W skardze sformułowano podstawowy zarzut, sprowadzający się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwą ocenę prawną, że została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa" dla planowanej inwestycji. Skarżący podnosi, że organ powinien uwzględnić rozmiar zamierzenia, brak występowania w najbliższym sąsiedztwie działki inwestora obiektów o zbliżonych gabarytach i funkcji, konieczność zachowania charakteru tej okolicy oraz ochrony zabytkowego budynku cerkwi, który sąsiaduje z terenem inwestycji. Argumentacji tej Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajdują się działki objęte planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, którą stosownie art. 4 ust. 2 u.p.z.p. inwestor zobowiązany jest uzyskać. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Stosowanie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z zestawienia przywołanych regulacji wynika zatem, iż przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 61 omawianej ustawy, organ orzekający w sprawie dokonuje oceny - poprzez teren znajdujący się wokół działki budowlanej której dotyczy wniosek, łącznego spełnienia przesłanek enumeratywnie wskazanych w tym przepisie. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się w pierwszej kolejności na przesłance "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W tym miejscu trzeba podkreślić, iż przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy pamiętać o ratio legis tegoż przepisu - mającego służyć zapewnieniu ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia jest to regulacja prawna odnosząca się do tymczasowej sytuacji wywołanej brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym najpełniej lokalny prawodawca może dać wyraz temu, w jaki sposób określony teren ma podlegać procesowi zabudowy i zagospodarowania. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów miejscowego planu zagospodarowania, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższe uregulowania nie jest jednak z jednej strony ogranicznikiem inicjatyw obywateli w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, z drugiej strony nie może służyć uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego rozumianej jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący. Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest jednocześnie zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Należy mieć bowiem na względzie, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (vide: wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23.1.2013 r. r. sygn. akt II SA/Łd 752/12 - LEX nr 755679 i z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 755/10 - LEX nr 1270497). Należy również podkreślić, że powołane przepisy prawa nie zawierają przesłanki określającej skalę inwestycji, a zatem podnoszona przez skarżącego okoliczność braku w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji obiektu biurowo- usługowego o takich parametrach, jak określone we wniosku, nie mogła skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto Sąd pragnie podkreślić, że własność jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21, 64 Konstytucji RP) i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Powyższa zasada została uwzględniona przez ustawodawcę w art. 140 k.c. Nie ulga wątpliwości, że ustawa z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z szeregu ustaw, które ograniczają prawo własności, chociaż jak wynika z jej art. 63 ust. 2 decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Należy również zgodzić się z tym, że granice prawa własności nie wyznaczają poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa, a więc zarówno przepisy prawa cywilnego, jak i przepisy prawa administracyjnego materialnego. Wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej) zawarta w art. 4 Prawa budowlanego, stanowią element prawa własności (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 56, W. Piątek [w:] A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 52-56). Przepisy prawa administracyjnego materialnego zazwyczaj ograniczające prawo własności, mając na uwadze też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, Lex nr 1145557).i i wyrok NSA z 28.09.2012 II OSK 1134/11. Zamykając ten aspekt oceny zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że omawiana decyzja o warunkach zabudowy w pełni realizuje przedstawioną powyżej wykładnię.

Przechodząc do meritum sprawy podzielić należy szeroko zaprezentowaną w wydanych decyzjach wykładnię przepisów mających zastosowanie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 u.p.z.p. Z kolei wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u. p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W badanym przypadku teren analizowany, zakreślony na aktualnej i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kopii mapy zasadniczej, załączonej do części tekstowej analizy sporządzonej na potrzeby rozpatrywanej sprawy, spełnia wymogi wskazanego § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak bowiem wskazuje analiza kopii mapy zasadniczej, obszar analizowany wyznaczony został jako okręg o promieniu 135 m, a więc w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki, wynoszącej 45 m. O takim sposobie ustalenia obszaru analizowanego stanowiły również wcześniejsze wyroki tut. Sądu.

Dysponując prawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczną, uwzględniającą wymogi określone wcześniejszymi wyrokami tut. Sądu, organy administracji upoważnione były do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Sporządzona na potrzeby postępowania analiza spełnia bowiem wszystkie wymogi przywołanego powyżej rozporządzenia, zarówno w części tekstowej jak i graficznej, a wyznaczenie w decyzji parametrów nowej zabudowy odbyło się po przeprowadzeniu postępowania dowodowego odpowiadającego normom z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Na podstawie analizy i jej wyników można ocenić wszystkie parametry, istotne w aspekcie wymogów określonych powołanymi w decyzji przepisami. Określone na tej podstawie parametry inwestycji pozwalają uznać, że planowana rozbudowa nie naruszy ładu przestrzennego i wkomponowuje się w zabudowę istniejącą na analizowanym obszarze.

Punktem odniesienia dla rozpatrywanej inwestycji w pierwszej kolejności jest zabudowa istniejąca w całym obszarze analizowanym, a nie tylko wzdłuż ul. M., jak sugeruje skarżący. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "działki sąsiedniej" należy bowiem interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. Z. Niewiadomski [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 495 oraz wyrok NSA z 28.08.2008 r., II OSK 1533/07, niepublikowany, wyrok WSA w Poznaniu z 4.12.2007 r., II SA/Po 437/07, niepublikowany). Tym samym dla ustalenia, czy w badanym przypadku mamy do czynienia z kontynuacją funkcji kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, planowaną inwestycję należy odnieść zarówno do zabudowy na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, jak i do zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego. Na obszarze tym odnotowujemy występowanie budynków o różnych parametrach i funkcji, co zostało w decyzji organu I instancji szeroko opisane.

Odnosząc z kolei planowaną rozbudowę do zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ulicy M. także nie sposób uznać, iż w tak zawężonym obszarze realizacja planowanej rozbudowy naruszy zasadę "dobrego sąsiedztwa". Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w wyroku z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1684/07 (dostępnym w Internecie – na stronach internetowych NSA – orzecznictwo), zgodnie z którym pojęcie kontynuacji funkcji nie może być rozumiane w sposób zawężający, tj. taki, który dopuszcza możliwość powstania jedynie obiektów tożsamych lub bliźniaczo podobnych do już istniejących, a pojęcie działki sąsiedniej należy odnosić do nieruchomości położonych wokół tej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, tj. takich, które tworzą pewną urbanistyczną całość. Tożsame stanowisko wyrażono w wyroku NSA 18.04.2007 r. II OSK 657/06 LEX nr 322451 oraz w wyroku z dnia 4.12.2008 r. sygn. akt II OSK 957/08 (niepublikowany).

Wyznaczenie w decyzji parametrów nowej zabudowy odbyło się po przeprowadzeniu postępowania dowodowego odpowiadającego normom z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Określone na tej podstawie parametry inwestycji, uwzględniające wymogi określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., pozwalają uznać, że planowana rozbudowa nie naruszy ładu przestrzennego i także wkomponowuje się w zabudowę istniejącą na analizowanym obszarze.

I tak, zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, obowiązującą linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. WSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 108/12 wskazał, że zasadniczo nową linię zabudowy powinno się wyznaczać jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, rozumianych jako najbliższe otoczenie. Dopiero jeżeli linia ta przebiega tak, iż tworzy uskok, należy ustalić nową linię zabudowy wedle linii zabudowy budynku bardziej oddalonego od pasa drogowego. Prawodawca dopuszcza trzeci sposób ustalenia obowiązującej linii zabudowy w przypadku niemożności ustalenia jej w oparciu o powyższe dwie metody, jednak nadal w odniesieniu do linii zabudowy na działkach sąsiednich. W przedmiotowej sprawie linia zabudowy ustalona została w odległości 6 m, przy czym dopuszczono lokalizację jednego budynku w tej linii. Dopuszczono budowę dwóch budynków w głębi terenu inwestycyjnego, nie określając zarazem linii zabudowy w odniesieniu do tych budynków. Zarazem jednak ustalono, że ich lokalizacja będzie w odległości co najmniej 50 m od front działki. Powyższe rozwiązanie wynikało z wyników analizy i uwzględniało wcześniejsze stanowisko tut. Sądu co do braku podstaw prawnych do wyznaczenia takiej linii w odniesieniu do budynków przewidzianych do realizacji w głębi działek inwestora. Wobec powyższego ustalenie linii zabudowy uznać należy za prawidłowe.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika intensywności zabudowy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. W omawianym przypadku przyjęta w decyzji powierzchnia zabudowy 43% stanowi średnią wielkość w odniesieniu do obszaru analizowanego. Respektując uwarunkowania panujące na sąsiednich nieruchomościach oraz wielkość obiektów w obszarze analizowanym ustalono, że powierzchnia zabudowy każdego z budynków nie może przekroczyć 640 m2. Średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 43% powierzchni działek w tym zabudowa mieszkaniowa od 18% do 56%, zabudowa usługowa od 21% do 95%, średnia powierzchnia zabudowy wynosi 382 m2. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu możliwość ustalenia wskaźnika wielkości zabudowy na poziomie przyjętym przez inwestora.

Również określenie szerokość elewacji frontowej na 26 m ustalonej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, nie budzi wątpliwości. Szerokość elewacji frontowej wyznacza się zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia jako średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Jak wynika z analizy średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 22 metry przy czym budynki mieszkalne mają elewacje o szerokości od 12m do 76m zaś budynki usługowe od 12m do 33m. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 22 m, co z tolerancją do 20% daje maksymalnie 26 m. Ponieważ budynki położone w najbliższym sąsiedztwie inwestycji mają dużo mniejsze gabaryty, a ich elewacji frontowe wynoszą 12-13 m (M. 14, 16, 20), stwierdzono, że ustalanie innej (większej niż średnia) szerokości elewacji frontowej jest nieuzasadnione w odniesieniu do parametrów sąsiedniej zabudowy. Powyższe w pełni respektuje stanowisko wyrażone przez Sąd w wyroku sygn. akt II SA/Po 108/12.

Także określenie parametrów wysokości zabudowy oraz geometrii dachów w świetle przeprowadzonej analizy nie budzi wątpliwości. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. W wyznaczonym na potrzeby analizy obszarze analizowanym występuje zabudowa o wysokości od 1 - 8 kondygnacji nadziemnych, w najbliższym sąsiedztwie inwestycji znajduje się zabudowa niska, budynki przy ul. M. 14 i 16 mają 3 kondygnacje nadziemne i maksymalną wysokość 10,5m ( M. 14 ) i I2m ( M. 16 - wysokość kalenicy), budynek cerkwi ma wysokość 8 metrów oraz 3m wieżyczkę, budynek dawnego kina "G." posiada dwie kondygnacje i wysokość 13,5m do kalenicy. Na pozostałym odcinku ul. M. występuje zabudowa parterowa garażowo - gospodarcza oraz 4-5 kondygnacyjna zabudowa mieszkaniowa, budynki mieszkalne przy ul. W., P. i Z. posiadają 4-5 kondygnacji oraz 8 kondygnacji zabudowa ul. G. z zastrzeżeniem, iż budynki te posiadają 7 kondygnacji mieszkalnych i jedną techniczną cofniętą w stosunku do lica budynku. Budynki usługowe są przeważnie parterowe , a także 2 kondygnacje- nadziemne. Średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 4 metry. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji występują budynki z dachami skośnymi ( M. 16, 20, P. 41, budynki wojskowe ), ale także budynki z dachami płaskimi. Budynki przy ul. M. 8a, b,IO, 14, 22 i 24 znajdują się w granicy pasa drogowego, budynek przy ul. M. 16 w odległości 2 m zaś budynek cerkwi w odległości 6 m od pasa drogowego, przy pozostałych ulicach budynki znajdują się w odległości 6 m od pasa drogowego.

W decyzji organu I instancji dla budynków ustalono maksymalnie trzy kondygnacje nadziemne, maksymalnie 12,0 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu; dla budynków, lub ich części, lokalizowanych w głębi terenu, w odległości minimum 50,0 m od frontowej granicy terenu inwestycji, dopuszczono pięć kondygnacji nadziemnych, maksymalnie 19,0 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu; dopuszczono kondygnacje podziemne. Przyjęte rozwiązanie respektuje uwarunkowania panujące w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Budynek sytuowany w linii zabudowy, a więc najbliżej budynku skarżącego, nie będzie miał dominującego charakteru i nie wpłynie negatywnie na otoczenie. Dla budynku ustalono maksymalnie trzy kondygnacje nadziemne o wysokości maksymalnie 12 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu. Negatywnego wpływu na otoczenie nie sposób dopatrzeć się w przypadku budynków przewidzianych do realizacji w głębi terenu inwestycji, które zlokalizowane zostaną w odległości minimum 50,0 m od frontowej granicy terenu inwestycji.

W niniejszej sprawie organ I instancji zbadał prawidłowo kwestię spełnienia 5 warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i doszedł do wniosku, iż zostały one spełnione. Teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. M., a więc spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W toku postępowania prawidłowo oceniono, że parametry inwestycji nie wymagały sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Inwestor uzyskał prawem wymagane uzgodnienia i opinie. Należy podzielić stanowisko organów, iż brak zajęcia stanowiska przez Miejskiego Konserwatora Zabytków skutkował koniecznością przyjęcia, że organ ten uzgodnił inwestycję pozytywnie, zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Z kolej kwestie zbadania inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami Prawa budowlanego będą przedmiotem analizy przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Skarżący nie pozostaje zatem na przyszłość pozbawiony możliwości ani środków służących zabezpieczeniu ich praw na wypadek wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektów objętych niniejszą decyzją.

Organ dochował procedury związanej z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną. Rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, a uzasadnienia zaskarżonych decyzji spełniają wymogi określone art. 107 §3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.