Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1854/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

23 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 645/13 w sprawie ze skargi S. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od S. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia 2 lipca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 2012, poz. 572 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. – założyciela S. złożonego w imieniu spółki przez D.C. i T.B., zarządził zgodnie z powyższym wnioskiem przeniesienie pozwolenia na utworzenie S. ze S. na rzecz I.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2012 r. S. reprezentowane przez pełnomocnika złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przeniesienia pozwolenia domagając się uchylenia decyzji z dnia 2 lipca 2012 r. i umorzenia postępowania w sprawie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tego wniosku. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu podano, że decyzja z dnia 2 lipca 2012 r. nie została doręczona spółce, bowiem podpis widniejący na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji nie był podpisem osoby uprawnionej do odbioru korespondencji spółki. Ponadto wskazano, że wiedzę o wydanej decyzji spółka zdobyła dopiero w dniu 17 sierpnia 2012 r. w toku weryfikacji działań podjętych przez D.C., będącego w dniu doręczenia decyzji Prezesem Spółki. Zaznaczono jednocześnie, że D.C. został odwołany z pełnienia funkcji Prezesa Zarządu Spółki z dniem 17 sierpnia 2012 r., z uwagi na fakt, że dokonał czynności ze szkodą dla spółki, bez wiedzy i zgody wspólników. Podniesiono dalej, że D.C. m.in. zataił fakt przeniesienia uprawnień założycielskich przed Zgromadzeniem Wspólników spółki oraz że obecny zarząd spółki złożył oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli przeniesienia pozwolenia na utworzenie uczelni na rzecz Instytutu Rozwoju i Kształcenia oraz cofnął wniosek o przeniesienie pozwolenia złożony w dniu 24 maja 2012 r.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z dnia 27 grudnia 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 59 k.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przeniesienia pozwolenia na utworzenie S. z siedzibą w Stargardzie Szczecińskim, zakończonej wydaniem decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 lipca 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, zaś prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Wobec powyższego w toku prowadzonego postępowania organ postanowił zebrać dodatkowe materiały w sprawie (pisma do S., I. oraz do powyższej uczelni z dnia 24 października 2012 r.). W odpowiedzi pismo Rektor Uczelni pismem z dnia 5 listopada 2012 r. stwierdził, iż nie posiada wiedzy w zakresie zasad odbioru korespondencji przez S. ani żadnej wiedzy na temat okoliczności doręczenia tej decyzji. Z kolei do pism K.P. – Prezesa Zarządu I. z dnia 16 października oraz 19 listopada 2012 r., zostało dołączone oświadczenie D.C., który stwierdził, iż 18 lipca 2012 r. otrzymał decyzję z dnia 2 lipca 2012 r. przenoszącą pozwolenie na utworzenie Uczelni. K.P. wskazała również, iż decyzja ta została doręczona ponadto T.B., a z przekazanych przez D.C. informacji wynika, że przyjętymi i utrwalonymi zwyczajami S. było przyjmowanie korespondencji przez sekretariat spółki, następnie korespondencja była przekazywana jednemu z członków zarządu. Decyzja z dnia 2 lipca 2012 r. znajdowała się w dokumentach S. i była dostępna dla członków zarządu, zaś brak pieczątki spółki na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji nie świadczy o nieotrzymaniu decyzji przez organ reprezentujący spółkę. Natomiast pismami z dnia 30 listopada 2012 r. S.N. (członek zarządu Szczecińskiego Centrum Edukacyjnego Sp. z o.o.) oraz T.B. (członek zarządu spółki) oświadczyły, iż decyzja z dnia 2 lipca 2012 r. nie została im nigdy doręczona. Z kolei pełnomocnik S.. stwierdził w piśmie z dnia 5 grudnia 2012 r. będącym uzupełnieniem rozpatrywanego wniosku z dnia 24 sierpnia 2012 r., iż podtrzymuje wszelkie twierdzenia i dowody w przedmiotowej sprawie wskazując, że decyzja z dnia 2 lipca 2012 r. została doręczona Uczelni i zaznaczył, że fakt doręczenia decyzji D.C., pełniącemu obowiązki Kanclerza S., nie stanowi o doręczeniu decyzji spółce. Ponadto wniósł również o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 pkt 4 k.p.a. w związku z postępowaniami toczącymi się przed prokuraturą. Analizując powyższe organ stwierdził, że zaistniałe okoliczności wskazują, iż decyzja z dnia 2 lipca 2012 r. została doręczona S. w dniu 18 lipca 2012 r. poprzez doręczenie jej D.C., który w tym czasie był Prezesem S. Wymieniony był również, zgodnie z zapisami KRS, uprawniony razem z innym członkiem zarządu spółki do reprezentowania spółki, a spółkę przy składaniu wniosku o przeniesienie pozwolenia na utworzenie Uczelni reprezentował D.C. oraz T.B. – wiceprezes zarządu spółki. D.C. pełnił funkcję Prezesa Zarządu Spółki do dnia 17 sierpnia 2012 r. a więc w całym okresie, w którym stronie przysługiwało prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. S. miało więc możliwość złożenia w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wniosku o ponowne rozpatrzenie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o czym pouczono w treści decyzji, zaś kwestia późniejszej zmiany składu zarządu spółki jest wewnętrzną sprawą spółki. Dalej stwierdzono, że S. jest osobą prawną działającą w formie spółki z o.o. Oznacza to, iż decyzja w prowadzonym postępowaniu powinna być doręczona spółce, a nie każdemu członkowi zarządu spółki. Fakt, iż decyzja nie została przekazana wszystkim członkom zarządu nie może oznaczać, iż decyzja nie została spółce doręczona. Zaznaczono, że decyzja z dnia 2 lipca 2012 r., została przesłana do S. oraz do wiadomości S. Zatem nie zaszła przesłanka wskazana w art. 58 § 1 k.p.a., tj. uchybienie terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez winy zainteresowanego, w tym przypadku S. Sp. z o.o.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. Sp. z o. o.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 645/13 uchylił zaskarżone postanowienie. Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania

Jak wskazał Sąd organ wydając zaskarżone postanowienie w sposób niedostateczny wyjaśnił, czy po pierwsze sporna decyzja została rzeczywiście doręczona Spółce, a jeśli tak, to kiedy. Natomiast gdyby uznał, że faktycznie ją doręczono w innym terminie, aniżeli to wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, to czy uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło bez winy Spółki. WSA w Warszawie stwierdził, że organ administracji publicznej podejmując rozstrzygnięcie jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć oraz ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego powyższe zasady są zawarte również w przyjętym przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji. tak odnośnie art. 9 k.p.a., w art. 10 ust. 3 e.k.d.a. stanowi się, że w razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jego działania oraz dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, zaś zasada zawarta art. 8 k.p.a. znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 12 ust. 1 e.k.d.a., w myśl którego w swoich kontaktach z jednostką urzędnik pozostaje usługodawcą i zachowuje się właściwie, uprzejmie i pozostaje dostępny. Odpowiadając na korespondencję, rozmowy telefoniczne i pocztę elektroniczną (e-mail), urzędnik stara się być możliwie jak najbardziej pomocny i udziela odpowiedzi na skierowane do niego pytania możliwie jak najbardziej wyczerpująco i dokładnie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie organ nie zadośćuczynił powyższym zasadom. Podkreślił na samym wstępie, że D.C. pełnił w Spółce funkcję Prezesa Zarządu do dnia 17 sierpnia 2012 r. Nie budzi również wątpliwości, że złożył on w sprawie oświadczenie z którego wynika, że "w dniu 18 lipca 2012 r. otrzymałem decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 lipca 2012 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na przeniesienie uprawnień założycielskich S. na I.". Zatem faktycznie mógł on otrzymać sporną decyzję i Spółka mogła – jak podkreśla organ – w ustawowym terminie złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jednakże, w ocenie Sądu, oparcie się jedynie na tym dowodzie wobec wielu wątpliwości w sprawie jest niewystarczające. Przede wszystkim skarżąca Spółka zarzuciła w piśmie z dnia 5 grudnia 2012 r., że powyższą decyzję D.C. mógł otrzymać nie jako Prezes Zarządu Spółki, lecz jako Kanclerz Uczelni, do której wiadomości decyzja została wysłana. Zdaniem Sądu jest to wielce prawdopodobne jeśli się zważy na fakt, że wymieniony w oświadczeniu nie podaje, w jakich okolicznościach otrzymał ową decyzję, zaś organ tego nie wyjaśnił. Ponadto D.C. w oświadczeniu nie podaje żadnych szczegółów otrzymania owej decyzji, tzn. do kogo była ona adresowana i od kogo ją otrzymał.

Sąd zauważył, że już we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca Spółka wskazała, że D.C. został odwołany z funkcji Prezesa Zarządu za zatajenie faktu przeniesienia uprawnień założycielskich, ze szkodą dla tej spółki. Natomiast we wspomnianym już piśmie z dnia 5 grudnia 2012 r. Spółka podała, że w przedmiotowej sprawie toczy się prokuratorskie postępowanie przygotowawcze wobec D.C. w związku ze szkodą wyrządzoną Spółce, wskazując jednocześnie na sygnaturę akt. Jednakże organ w żadnym stopniu nie zainteresował się tą sprawą i nie zbadał tej okoliczności, a jeśli się zważy na zarzuty, jakie postawiono skarżącemu (vide: postanowienie z dnia 9 października 2013 r. Prokuratora Prokuratury Rejonowej Szczecin Śródmieście o zmianie postanowienia o przedstawieniu zarzutów), to zachodzą bezspornie wątpliwości co do wiarygodności oświadczenia wymienionego, zaś organ nie wyjaśnił, dlaczego dał mu wiarę. Tym bardziej, że nie zwracał się do niego o to oświadczenie osobiście, lecz zostało ono załączone przy piśmie Prezesa Zarządu Instytutu i Rozwoju Sp. z o.o., a co więcej, Prezes Zarządu tej Spółki sam zasugerował przesłuchanie D.C. w razie wątpliwości w charakterze świadka, czego organ nie uczynił. Niejako na marginesie zauważyć należy, że z niewyjaśnionych powodów organ nie podjął czynności wyjaśniających wobec pracowników samej Spółki, a oparł się jedynie na piśmie wspomnianego już wyżej Instytutu. A czynności te były tym bardziej zasadne, bowiem Instytut – jak sam podaje – czerpie wiedzę o obiegu dokumentów od D.C., a ponadto w piśmie z dnia 16 października 2012 r. Prezes Zarządu podał, iż decyzję otrzymała również T.B., zaś wymieniona w oświadczeniu z dnia 30 listopada 2012 r. oświadczyła, że decyzja ta nie została jej dostarczona. Zatem wobec tych sprzeczności należało bądź to przesłuchać wymienioną lub Prezesa Zarządu Instytutu, bądź ich skonfrontować, a już bezspornie dokonać analizy tych dowodów w zaskarżonym postanowieniu. Niezależnie od powyższego, mimo argumentacji zawartej we wniosku o przywrócenie terminu, organ nie zbadał obiegu dokumentacji w Spółce na przykład poprzez przesłuchanie (przyjęcia oświadczenia) osoby podejmującej korespondencję pod kątem jej obowiązków w zakresie przyjmowanej korespondencji i sposobu kierowania jej do adresata, osób z Zarządu, bądź też poprzez pryzmat dokumentów regulujących tę kwestię i to tym bardziej, że skarżąca Spółka i Instytut są usytuowane pod różnymi adresami, zaś zwrotne poświadczenie odbioru decyzji kierowane do tych podmiotów, podpisywała ta sama osoba. Organ również w żadnym stopniu nie zbadał i nie ustosunkował się w zaskarżonym postanowieniu do zarzutu Spółki, że osoba przyjmująca korespondencję nie jest w niej zatrudniona, a ma to – zdaniem Sądu – niebagatelne znaczenie w sprawie.

Powyższe uchybienia organu miały – w ocenie Sądu – wpływ na wynik sprawy i rozpoznając ponownie sprawę, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego winien przede wszystkim wyjaśnić powyższe wątpliwości oraz uzupełnić materiał dowodowy w zakresie i w sposób wskazany już wyżej, a nie bezkrytycznie formułować swoją tezę, po czym przeanalizować je w zestawieniu z dotychczas zebranymi dowodami, a dopiero potem na nowo ocenić – zgodnie z powyższymi rozważaniami i wątpliwościami Sądu – czy faktycznie Spółce dostarczono sporną decyzję, a jeśli tak, to kiedy i w konsekwencji, czy zaistniały niezawinione przeszkody w złożeniu przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Reasumując, zdaniem Sądu pierwszej instancji zobowiązanie organu winno sprowadzić się do dokonania subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 58 k.p.a., z uwzględnieniem poczynionych powyżej rozważań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Postawił w niej cztery zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi wbrew stanowi faktycznemu określonemu w aktach sprawy, w szczególności przez przyjęcie, że kwestia doręczenia decyzji z dnia 5 lipca 2012 r. nie została dostatecznie wyjaśniona, pomimo jednoznacznych argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, do których Sąd I instancji się w ogóle nie odniósł.

Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. przez wydanie wyroku uwzględniającego skargę na podstawie przyjęcia, że organ nie wyjaśnił, czy strona uchybiła terminowi do wniesienia środka odwoławczego od decyzji z własnej winy, podczas gdy wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego jako usprawiedliwiające przekroczenie terminu, leżały – co zostało stwierdzone w postanowieniu odmawiającym przywrócenia terminu – wyłącznie po stronie skarżącej i miały źródło jedynie w nieodpowiednim działaniu jej organów i kryzysie w jej stosunkach wewnętrznych.

Po trzecie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 16 k.p.a. przez wydanie wyroku uwzględniającego skargę z powodu niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a pośrednio zmierzającego do podważenia w zwykłym trybie ostatecznej i wykonalnej decyzji w drodze zobowiązania organu do wyjaśnienia:

- terminu doręczenia decyzji, mimo że widnieje na zwrotnym poświadczeniu jej odbioru;

- okoliczności w jakich decyzja dotarła do świadomości Prezesa Zarządu skarżącej, mimo że fakt ten nie może mieć wpływu na ocenę tego, czy skarżący uchybił terminowi z własnej winy;

- okoliczności, czy osoba odbierająca decyzję była pracownikiem skarżącej, mimo że nie jest to warunek konieczny dla prawidłowego doręczenia pisma dla strony postępowania;

- okoliczności, czy i w jaki sposób decyzja została doręczona pozostałym członkom zarządu skarżącej, mimo że ustalenia w powyższym zakresie nie przekreślają faktu doręczenia skarżącej decyzji w dacie widniejącej na zwrotnym poświadczeniu odbioru;

- wpływu podjętego przez prokuraturę postępowania przygotowawczego przeciwko Prezesowi Zarządu skarżącej na ocenę winy skarżącej w uchybieniu terminu, mimo że organ nie jest uprawniony do prawno-karnej oceny działań Zarządu, zwłaszcza że nawet prawomocne skazanie sprawy określonych przestępstw na szkodę skarżącej nie wywołuje jeszcze żadnych skutków administracyjnych, gdyż nawet wtedy pozostaje w obrocie prawnym uchwała Zarządu stanowiąca faktyczną podstawę decyzji organu z dnia 2 lipca 2012 r.

Po czwarte, naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że wina w uchybieniu terminu nie obciąża strony domagającej się jego przywrócenia, jeśli polega na nieprawidłowościach w działaniu organu strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w realiach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. Przyznać bowiem należy rację skarżącemu kasacyjnie, że przyczyny uchybienia terminu sprawy po stronie Spółki mają charakter wewnętrzny. Tymczasem okoliczność braku winy ocenianiu podlega w relacji do organu, w którym to stosunku występuje Spółka jako podmiot, a nie określone osoby ją reprezentujące. W warunkach rozpoznawanej sprawy nie należy przyjmować, że na organie ciążył obowiązek weryfikacji, czy mimo prawidłowego formalnie doręczenia nie może ono zostać uznane za skuteczne z uwagi na problemy w zakresie organizacji wewnętrznej adresata decyzji administracyjnej. Okoliczności podane przez Spółkę uzasadniały przeprowadzenie postępowania wznowieniowego, co prawidłowo zostało uwzględnione przez organ (zob. szerzej: wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., I OSK 3294/15). W konsekwencji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 16 k.p.a. również uznać należy za zasadny, gdyż jakkolwiek okoliczności podniesione przez Sąd mają pewne znaczenie dla sprawy, jednak z perspektywy art. 58 § 1 k.p.a. nie można uznać, że mogły one mieć wpływ na wynik sprawy o charakterze istotnym, skoro odnoszą się do kwestii sytuacji wewnętrznej Spółki, nie zaś do prawidłowości doręczenia jej decyzji ocenianej z perspektywy organu. Okoliczności problemów wewnętrznych Spółki nie świadczyły w realiach sprawy, że uchybienie terminu nie było przez nią zawinione w aspekcie, w jakim może być ona postrzegana zewnętrznie jako całość.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Jednocześnie odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.