Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2184/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 182 par. 1, 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] S.A. z siedzibą w W. i Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1095/19 w sprawie ze skarg Miasta [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1095/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Miasta [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz garażem podziemnym, usytuowanego na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. oddalił skargę Miasta [...]; 3. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli [...] S.A. z siedzibą w W. oraz Wojewoda [...].

[...] S.A. z siedzibą w W. zaskarżyła ww. wyrok w zakresie pkt 1, na podstawie art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 113 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt. 9, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 36a ust. 5 i 5a Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w wyniku dokonania przez sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych w oparciu o materiał dowodowy sprawy (i podanie w tym zakresie błędnej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu skarżonego wyroku), tj. uznania, że ze względu na rzekomo występującą "okoliczność, że projekt budowlany przewiduje ingerencję w grunt Wspólnoty poprzez iniekcje cementowe lub polimerowe pod fundament jej budynku, mające go wzmocnić inwestor miał obowiązek wykazać się tytułem do dysponowania częścią nieruchomości przy ul. [...] na cele budowlane, czego nie uczynił, podczas gdy w rzeczywistości:

i. projekt budowlany nie obejmował swoim zakresem przedmiotowym wykonania iniekcji pod budynkiem sąsiednim,

ii. projekt budowlany wyłącznie sygnalizował hipotetyczną możliwość dokonania przedmiotowej iniekcji na wypadek, gdyby zaszła potrzeba jej dokonania, wskazując wprost, że taka iniekcja mogłaby zostać dokonana wyłącznie po opracowaniu odrębnej dokumentacji w tym zakresie, po wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] na cele budowlane, a także spełnieniu innych wymogów prawnych,

iii. sąd nie zakwestionował prawidłowości ustaleń faktycznych organu administracji drugiej instancji, który nie wykazał braku tytułu inwestora do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] na cele budowlane, zasadnie przyjmując, że na tej nieruchomości nie zaplanowano robót budowlanych,

Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem bezpodstawnie przyjmując, że inwestor zaplanował roboty budowlane na nieruchomości przy ul. [...], sąd pierwszej instancji uznał, że inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w konsekwencji czego uchylił skarżoną decyzję, podczas gdy prawidłowe ustalenia prowadziłyby do konkluzji, że na nieruchomości przy ul. [...] inwestor nie zaplanował żadnych robót budowlanych, zatem skarżona decyzja odpowiada prawu, zaś skarga powinna była zostać oddalona.

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. ze stosowanymi odpowiednio na mocy art. 106 § 5 p.p.s.a. przepisami art. 227 k.p.c., art. 229 k.p.c. i art. 233 § k.p.c. oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez sąd błędnych ustaleń faktycznych (błędnym wskazaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu skarżonego wyroku) i błędnym przeprowadzeniu dowodów uzupełniających z dokumentów, tj. bezzasadnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że iniekcja cementowa lub polimerowa pod budynkiem sąsiednim była objęta zatwierdzonym projektem budowlanym lub była konieczna do realizacji robót budowlanych objętych zatwierdzonym projektem budowlanym, podczas gdy w rzeczywistości

i. projekt budowlany nie zawierał opracowania wykonania iniekcji pod budynkiem sąsiednim, co w sposób jednoznaczny wynika z projektu zabezpieczenia wykopu,

ii. w trakcie realizacji prac wykonanie iniekcji pod budynkiem sąsiednim okazało się niepotrzebne i nie zostało zrealizowane, co w szczególności potwierdził protokół Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] oględzin robót budowlanych z [...] listopada 2019 r., załączony do pisma inwestora z [...] grudnia 2019 r., a bezzasadnie pominięty przez sąd pierwszej instancji. Brak potrzeby wykonania iniekcji w trakcie zrealizowanych już prac potwierdził prawidłowość i kompletność rozwiązań projektu budowlanego w tym zakresie, który nie przewidywał iniekcji.

Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem bezpodstawnie przyjmując, że inwestor zaplanował roboty budowlane na nieruchomości przy ul. [...], sąd pierwszej instancji uznał, że inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w konsekwencji czego uchylił skarżoną decyzję, podczas gdy prawidłowe ustalenia prowadziłyby do konkluzji, że na nieruchomości przy ul. [...] inwestor nie zaplanował żadnych robót budowlanych, zatem skarżona decyzja odpowiada prawu, zaś skarga powinna była zostać oddalona.

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z: (i) art. 151 p.p.s.a.; (ii) art. 35 ust 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego (iii) § 3 pkt 1 w zw. z § 13 ust 1 i 4, § 57 ust 1 oraz § 60 ust 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz (iv) § 5 ust 1 pkt 1, § 7 pkt 18 i § 21 ust. 1 lit. a i b uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] - część I poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie skarżonej decyzji w wyniku błędnego uznania projektu budowlanego za niezgodny z ustaleniami m.p.z.p., w sytuacji gdy

i. sąd pierwszej instancji nie wskazał żadnej niezgodności projektu budowlanego z m.p.z.p., a jedynie zdaniem sądu w świetle m.p.z.p. planowana zabudowa nie ma charakteru śródmiejskiego, co według sądu prowadzi do rzekomego naruszenia przepisów rozporządzenia w zakresie ograniczenia wymaganego czasu nasłonecznienia (nie zaś postanowień m.p.z.p.),

ii. organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydając pozwolenie na budowę, a zatem także i sąd administracyjny kontrolujący zgodność tego pozwolenia z prawem, nie weryfikuje zgodności całego projektu budowlanego z przepisami prawa, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi (czyli przepisami rozporządzenia), a jedynie sprawdza zgodność z przepisami projektu zagospodarowania terenu, co oznacza, że ani organ, ani sąd nie mają podstaw prawnych do badania spełniania wymogów co do nasłonecznienia wewnątrz pomieszczeń planowanego budynku i nie mogą odmówić wydania pozwolenia na budowę ani uchylić takiego pozwolenia z uwagi na rzekome naruszenia w zakresie, który wykracza poza ich kognicję.

Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia skarżonej decyzji z uwagi na rzekomą niezgodność z ustaleniami m.p.z.p., choć takiej niezgodności nie wskazano, zaś ewentualne niespełnienia norm nasłonecznienia wewnątrz planowanego budynku jest poza zakresem kognicji organu i sądu; prawidłowe zastosowanie przepisów prowadziłoby do oddalenia skargi.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że inwestor musi posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy (a) projekt budowlany pokazuje (sygnalizuje na przyszłość) jeden z potencjalnych, możliwych wariantów wykonywania robót, tj. zabezpieczenia wykopu ingerujących w nieruchomość sąsiednią ze wskazaniem, że jego realizacja wymaga odrębnego opracowania wyłącznie w przypadku, gdy innego rodzaju zabezpieczenie nie jest możliwe i (b) gdy projekt budowlany nie przewiduje realizacji wariantu wykonywania robót, tj. zabezpieczenia wykopu, ingerującego w nieruchomość sąsiednią. Prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że inwestor musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie w zakresie robót wprost wskazanych w projekcie budowlanym do realizacji, nie zaś w odniesieniu do robót, które zostały wskazane w projekcie jako potencjalne, tj. takie, które hipotetycznie mogą być wykonywane, lecz wyłącznie w oparciu o odrębną dokumentację (tj. nie są objęte projektem budowlanym);

b) naruszenie § 3 pkt 1 rozporządzenia w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1, § 7 pkt 18 i § 21 ust. 1 lit. a i b m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zabudową śródmiejską jest wyłącznie określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego typ zabudowy przewidziany na danym obszarze, realizujący określoną funkcję, przeznaczenie (np. zabudowa usługowa), podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zabudową śródmiejską jest cały określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszar (teren), przewidziany pod zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia (w tym centrum dzielnicy), niezależnie od poszczególnych funkcji tej zabudowy;

c) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1, § 7 pkt 18 i § 21 ust. 1 lit. a i b m.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że teren inwestycji nie znajduje się w zabudowie śródmiejskiej, a co za tym idzie, błędnym uznaniu, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p., co uzasadnia uchylenie pozwolenia na budowę, podczas gdy:

i. z § 5 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. literalnie wynika, że obszar oznaczony symbolem [...] stanowi teren zabudowy śródmiejskiej niezależnie od charakteru zabudowy,

ii. z definicji zabudowy śródmiejskiej zawartej w § 7 pkt 18 m.p.z.p. jednoznacznie wynika, że zabudowa śródmiejska dotyczy również budynków o funkcji mieszkaniowej,

iii. zasadność uznania całego terenu [...] za teren zabudowy śródmiejskiej, niezależnie od charakteru zabudowy, wynika z konieczności wykładni przepisów m.p.z.p. zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], przewidującego śródmiejski charakter zabudowy całego tego terenu,

iv. dotychczasowa praktyka stosowania m.p.z.p. w zakresie terenów oznaczonych symbolem [...] przewidywała uznanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zaplanowanej na terenie oznaczonym symbolem za zabudowę niemającą charakteru zabudowy śródmiejskiej, co miało miejsce m.in. w stosunku do zabudowy położonej na nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (zabudowa mieszkaniowa jako zabudowa śródmiejska). Stosownie do art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. Wojewoda [...] był zobligowany przyjąć wykładnię m.p.z.p. zgodną z dotychczasową praktyką i zasadą równego traktowania, zatem zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, a przyjęcie odmiennej wykładni m.p.z.p. przez Wojewodę byłoby niezgodne z prawem;

d) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1-4 Prawa budowlanego w zw. § 21 ust. 1 lit. 1 a i b m.p.z.p. oraz art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 P w Prawa budowlanego w. z § 3 pkt 1 w zw. z § 13 ust. 1 i 4, § 57 ust. 1 oraz § 60 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, polegające na przyjęciu, że projekt budowlany nie jest zgodny z planem miejscowym i nie spełnia wymagań przewidzianych przez przepisy techniczno-budowlane w zakresie naturalnego doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych, w sytuacji gdy przedłożony projekt budowlany jest zgodny z planem miejscowym i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, co potwierdzają stosowne opracowania i dokumenty dotyczące przesłaniania i nasłoneczniania pomieszczeń, a zaprojektowanie dużych powierzchniowo lokali jednopokojowych tzw. kawalerek w ramach wolności budowlanej nie może stanowić podstawy do przyjęcia naruszenia wskazanych przepisów, a przede wszystkim kwestia wielkości lokali mieszkalnych i ilości pomieszczeń w budynku jest wyłączona z zakresu badania przez organy administracji budowlanej i w konsekwencji również z kognicji sądu badającego zgodność z prawem działania administracji.

Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ze wskazaniem precyzyjnej wykładni przepisów prawa opisanej w skardze kasacyjnej, w tym postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów techniczno-budowlanych, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1, § 7 pkt 18 oraz § 21 pkt 1 Uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] - część I poprzez przyjęcie, że przywołane przepisy m.p.z.p. w ramach zabudowy śródmiejskiej nie przewidują możliwości realizacji obiektów budowlanych o funkcji mieszkaniowej przez co inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działkach [...] (obręb [...] przy ul. [...] w W.) i związany z nią projekt budowlany są niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, art, 33 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że powinnością Wojewody [...] była analiza projektu architektoniczno-budowlanego przez pryzmat zamierzonych technik budowlanych skutkiem i w przypadku zauważenia, że część robót budowlanych miałaby być wykonana na terenie nieruchomości sąsiedniej, wymaganie od inwestora w tym zakresie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformartoryjnego polegającego na oddaleniu w całości skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zgodnie z zapisami planu miejscowego funkcja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami jest również elementem terenu zabudowy śródmiejskiej, a przewidziany w § 7 pkt 4 m.p.z.p. wyznacznik proporcji przeznaczenia podstawowego znajduje zastosowanie do całości terenu [...], a nie do terenu, na którym ma być realizowana planowana inwestycja. W rezultacie podnoszenie w realiach kontrolowanej sprawy, że w projektowanym budynku przeważa funkcja mieszkaniowa jest okolicznością bez znaczenia, przynajmniej dopóki nie ustali się faktycznej proporcji pomiędzy przeznaczeniem podstawowym a dopuszczalnym na całym terenie [...]. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wszelkie trudności interpretacyjne rozstrzyga się na korzyść inwestora.

Skarżący kasacyjnie organ dodał też, że dopuszczalną płaszczyznę weryfikacji projektu budowlanego wytyczają przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Powinnością organów budowlanych jest sprawdzenie tylko kwestii formalnych, a więc w sprawie nie było podstaw do badania przez organ sposobu posadowienia ław fundamentowych oraz projektu geotechnicznego, a tym samym do podważenia prawidłowości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ewentualne naruszenia prawa własności wynikające z projektu architektoniczno-budowlanego projektu powinny być, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, dochodzone przed sądami powszechnymi i na zasadzie odpowiedzialności zawodowej projektanta.

Pismami z [...] czerwca 2020 r. i 28 lipca 2020 r., stanowiącymi odpowiedzi na skargi kasacyjne, odpowiednio, [...] S.A. z siedzibą w W. i Wojewody [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. wniosła o ich oddalenie.

Pismem z [...] czerwca 2021 r. skarżąca kasacyjnie, [...] S.A. z siedzibą w W., podsumowała swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ objęte nimi orzeczenie sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W odniesieniu do skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. należy przede wszystkim stwierdzić, że jest ona nieczytelna. Za Sądem Najwyższym wskazać zatem trzeba, że konstrukcja bardzo obszernej skargi kasacyjnej, cechująca się powielaniem w istocie tych samych zarzutów i tych samych przepisów w kolejnych punktach skargi kasacyjnej, powoduje, że skarga jest mało czytelna i utrudnia sądowi zbadanie zasadności postawionych zarzutów. Sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie powinno być zwięzłe, rzeczowe, jasne i emocjonalnie neutralne. Liczne, podnoszone ponad potrzebę zarzuty oraz rozwlekłe rozważania i argumenty, zajmujące wiele stron (w niniejszej sprawie 38), powtarzane i akcentowane w różnych miejscach uzasadnienia, z reguły odbierają skardze kasacyjnej siłę przekonywania i osłabiają jej procesową skuteczność (por. postanowienie SN z 18 grudnia 2013 r., III CSK 311/13, publ. OSNC 2014, nr 7-8, poz. 83).

Podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za nieuzasadnione.

Przede wszystkim przywołany w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczną decyzję, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny orzeka więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w kontekście całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby więc możliwe wtedy, gdyby sąd orzekając wyszedł poza ten materiał. W niniejszej sprawie do takiego naruszenia prawa nie doszło – sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, oparł się na kompletnych aktach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności z nich wynikające, a które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu.

Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn uwzględnienia skargi (pkt 1 wyroku), a więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten ma regulację wyłącznie techniczną, ściśle porządkową, określa moment zakończenia postępowania przed sądem, wskazuje na kompetencje przewodniczącego, a ta wynika z jego funkcji. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy" nie rozumie się konieczności wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpoznawanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku. Dokonania przez sąd oceny czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. (vide wyroki: NSA: z 14 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 458/16, z 20 grudnia 2017r. sygn. akt I FSK 451/16, z 16 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 1180/17, z 12 kwietnia 2018r. sygn. akt II FSK 1052/16). Naruszenie tego przepisu możliwe jest wówczas gdy przewodniczący nie zamknie rozprawy, bądź zamknie ją nie udzielając stronom głosu lub gdy sąd nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z dokumentu mimo, że taki dowód dopuścił.

To organy orzekające w sprawie ustalają stan faktyczny i co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który sprawuje kontrolę pod kątem legalności wydawanych decyzji i opiera ją na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym wydanie decyzji.

Z tych względów sąd wojewódzki nie naruszył również art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przepis ten wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11). Ponadto, jak wyżej wskazano, przepis ten wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez sąd na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Jego zastosowanie jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Podobnie, niezasadne były zarzuty naruszenia art. 8, 9, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów administracji architektoniczno-budowlanej znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej.

W zakresie zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że za zasadny należało uznać zarzut podniesiony w pkt 2 lit. c ppkt i – rozważania dotyczące zgodności projektowanej inwestycji z planem miejscowym przedstawione zostaną w dalszej części uzasadnienia.

Natomiast pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do kwestionowania poczynionych przez sąd wojewódzki ustaleń co do zawartego w projekcie budowlanym inwestycji projektu budowlanego zabezpieczenia wykopu. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że iniekcja cementowa, o której mowa w ww. projekcie, to jedynie przewidziana przez inwestora, hipotetyczna możliwość wzmocnienia fundamentu budynku znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W. Z taką argumentacją nie można się zgodzić, a stanowisko sądu wojewódzkiego należy uznać za prawidłowe.

Z projektu budowlanego spornej inwestycji (tom 2, s. 7, pkt 2.3.2) wynika, że "na styku z istniejącym fundamentem należy zastosować iniekcję wzmacniającą grunt", a "szczegółowy opis zabezpieczenia wykopu [zamieszczono] w opracowaniu Projekt budowlany zabezpieczenia wykopu. Zgodnie z powyższym opracowaniem roboty ziemne i wykonanie płyty fundamentowej będą prowadzone etapami odpowiadającymi technologii zabezpieczenia wykopu". Z kolei opracowanie "Dokumenty formalno-prawne" (tom 1A, k. 65 i n.) zawiera projekt budowlany zabezpieczenia wykopu i wprost wskazuje, że realizacja zabezpieczenia odbędzie się m.in. poprzez "wykonanie iniekcji wzmacniających pod fundamentem budynku przy ul. [...]". Zaplanowaną do wykonania iniekcję potwierdza również dołączony do ww. projektu rysunek – Zabezpieczenie wykopu (k. 96).

Z przywołanych wyżej dokumentów, w tym rysunku, wynika bez wątpienia, że nie tylko inwestor zaplanował przeprowadzenie prac w celu zabezpieczenia wykopu, ale też, że polegają one m.in. na wykonaniu iniekcji pod fundamentem budynku na sąsiedniej nieruchomości. Jak prawidłowo stwierdził sąd wojewódzki, projekt budowlany przewiduje ingerencję w cudzą własność, jednak bez przedłożenia stosownego oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Za sądem należy więc powtórzyć, że zakresem oświadczenia z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i zakazu wydania pozwolenia w razie niespełnienia wymagania, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego objęta jest nie tylko nieruchomość, na której wprost realizowana jest inwestycja, ale także nieruchomość wykorzystywana na ten cel pośrednio, bądź na której wykonane zostaną jedynie pewne roboty budowlane, nawet wtedy gdy nie będą one dalej składową powstającej zabudowy (tj. nie będą finalnie jej częścią). Jeżeli projekt budowlany przewiduje iniekcje wzmacniające pod fundament skarżącej Wspólnoty, to inwestor zobowiązany jest złożyć pod rygorem odpowiedzialności karnej stosowne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania tą nieruchomością, a organ zobowiązany jest to sprawdzić. Wobec tego, że przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest stan prawny inwestycji, fakt, czy taka ingerencja faktycznie była niezbędna, a prace zostały wykonane (na co wskazuje w skardze kasacyjnej inwestor), nie ma znaczenia dla jego zakończenia.

Na marginesie dodać należy, że niezrozumiały był zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 i 5a Prawa budowlanego, odnoszący się do instytucji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego, skoro kontrolowane postępowanie toczyło się w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a więc innego etapu procedury budowlanej.

Natomiast w odniesieniu do skargi kasacyjnej Wojewody [...] za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1, § 7 pkt 18 oraz § 21 pkt 1 m.p.z.p.

Za słuszne należało uznać takie rozumienie, mających zastosowanie w sprawie przepisów m.p.z.p., zgodnie z którym wyznaczane przez § 21 planu przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne terenu należy odnosić do całego obszaru [...], a nie jedynie do terenu inwestycji. Wynika to zarówno z definicji obszaru, wskazanej w § 7 pkt 6 m.p.z.p. (obszar to teren o określonym rodzaju przeznaczenia, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi), jak też z definicji przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego (§ 7 pkt 4 i 5). Wobec powyższego, słowo "teren", którym posłużył się prawodawca lokalny, opisując przeznaczenie danego obszaru, należy interpretować "technicznie", jako teren mieszczący się w obrębie wyznaczonego obszaru. Gdyby jego intencją było odniesienie się do terenu inwestycji, przepisy m.p.z.p. musiałyby uwzględniać wszystkie możliwe terenowe kombinacje inwestycji, które mogą powstać na danym obszarze (niewątpliwie nie można by założyć, że jedna działka to jedna inwestycja), a to stałoby w sprzeczności z podstawową cechą m.p.z.p., tj. jego generalnym charakterem.

Wobec tego, prawidłowo też Wojewoda przyjął, że skoro § 21 pkt 1 wskazuje, że na obszarze [...] jedną z form przeznaczenia terenu jest teren zabudowy śródmiejskiej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ekstensywnej z usługami, to dopuszczalna jest realizacja przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami. Odwołując się do § 7 pkt 18 m.p.z.p. przypomnieć należy, że zgodnie z nim przez zabudowę śródmiejską rozumie się zabudowę kształtującą formy krajobrazu właściwe dla centralnych terenów dużych miast, tj. budynki o skoncentrowanych mieszanych funkcjach administracyjno-usługowo-mieszkalnych, tworzące pierzeje uliczne, ściany placów, zespoły usługowe obsługujące mieszkańców i osoby przybywające, oraz towarzyszące budynkom place, skwery i elementy infrastruktury technicznej, o znacznym stopniu intensywności zabudowy. Przytoczona definicja potwierdza zatem, że na obszarze [...] dopuszczalna jest realizacja obiektu budowlanego o funkcji mieszkaniowej zarówno z uwagi na wypełnienie warunku przeznaczenia terenu jako terenu zabudowy śródmiejskiej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jak i przeznaczenia dopuszczalnego, uregulowanego w § 21 pkt 1b m.p.z.p. Nie było zatem podstaw, by przedmiotowej inwestycji odmawiać przypisania cechy zabudowy śródmiejskiej, jak chciał tego sąd wojewódzki, skoro taka interpretacja wynika z literalnej wykładni przywołanego przepisu m.p.z.p.

Nie miał jednak racji skarżący kasacyjnie organ, twierdząc, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, art, 33 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2687274). Jednym z obowiązków, nałożonych na inwestora na podstawie art. 35 Prawa budowlanego, jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązkiem zaś organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zaś sprawdzenie, czy inwestor spełnia ten warunek, ewentualnie – wezwanie go do uzupełnienia zauważonych braków projektu budowlanego.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, i na co zwrócił uwagę sąd wojewódzki, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w odniesieniu do działek, na których powstać ma planowana inwestycja, zostało złożone. Jednak projekt budowlany przewiduje również ingerencję w grunt skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej poprzez iniekcje cementowe lub polimerowe pod fundament jej budynku, wzmacniające ten fundament. Ingerencja ta widoczna jest choćby na rysunku pn. Zabezpieczenie wykopu (Projekt budowlany, Dokumenty formalno-prawne, tom 1A, k. 96), z którego wprost wynika, że planowana iniekcja wzmacniająca znajdzie się pod fundamentem budynku Wspólnoty, na szerokości 100 cm od granicy działki. Takie roboty budowlane, ingerujące w nieruchomość sąsiednią, również wymagają przedstawienia stosownego oświadczenia o dysponowaniu tą nieruchomością na cele budowlane. Słusznie więc podkreślił sąd wojewódzki, że organ powinien był sprawdzić, czy inwestor takim oświadczeniem dysponuje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2023/19, LEX nr 2733508). Zakres powyższego obowiązku odnosi się oczywiście do kontroli posiadania lub nie stosownego oświadczenia we wskazanym zakresie, umożliwiającego podjęcie zamierzonych prac (co wynika z przepisów Prawa budowlanego), a nie kontroli zasadności wybranego przez inwestora rozwiązania technicznego, jak wskazuje w skardze kasacyjnej Wojewoda [...]. Ma rację skarżący kasacyjnie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są władne do dokonywania oceny wartości technicznej ani prawidłowości rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, ale ingerencja w prawo własności Wspólnoty Mieszkaniowej [...] jak wskazano wyżej jest kwestią prawną, a nie "rozwiązaniem technicznym".

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. O kosztach, w pkt 2 i 3, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.