Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 476/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r.nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 476/21

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy [...] (zwanej dalej: "Gmina"), jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w skrócie: "WINB") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku – garażu.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – zwana dalej: "k.p.a.") i art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471).

Z uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) dnia [...] marca 2020 r. przeprowadził na działce nr 168/1 w [...] oględziny, a następnie dnia [...] sierpnia 2020 r. kontrolę. W ich trakcie ustalił, że na ww. działce, własności Gminy, znajduje się 65 obiektów budowlanych użytkowanych jako garaże i budynki gospodarcze przez ich właścicieli. Grunt pod obiektami budowlanymi dzierżawiony jest przez właścicieli garaży na podstawie umów zawartych z Gminą. Żaden z obiektów nie jest własnością Gminy. Powierzchnia łączna działki wynosi 0,8140 ha. Zabudowa działki ma charakter częściowo szeregowy - składa się z 8 nieregularnych rzędów, przy czym miejscami lokowanie budynków jest przypadkowe bez ładu planistycznego. Do rzędów budynków prowadzą drogi, częściowo utwardzone tłuczniem. Do niektórych obiektów budowlanych doprowadzona jest instalacja elektryczna. Jednym z posadowionych na ww. działce obiektów budowlanych jest garaż o wymiarach 5,00 m x 3,00 m i wysokości 2,14 m do 1,89 m. Odległość obiektu od garażu nr 63 od strony zachodniej wynosi 0,34 m do 0,49 m, od garażu nr 64 od strony wschodniej wynosi od 0,56 m do 0,63 m, od garażu nr 71 od strony południowej wynosi 10,48m. Konstrukcję garażu stanowią profile stalowe obłożone blachą trapezową. Posadowiony jest na wylewce betonowej, zamocowany do niej za pomocą kotew stalowych, pokryty dachem jednospadowym z profili stalowych kryty blachą trapezową ocynkowaną, nieorynnowany, nieogrzewany, nie posiadający instalacji elektrycznej. Brama wjazdowa do garażu jest dwuskrzydłowa o wymiarach 2,95 m x 2,03 m z profili stalowych obłożonych blachą trapezową. Najazd do garażu o wymiarach 0,86 m x 3,00 m, wykonany z betonu. Obiekt jest w bardzo dobrym stanie technicznym, brak widocznych pęknięć, przemieszczeń konstrukcji stalowej, ściany bez odchyleń, z zewnątrz brak jest widocznych śladów znacznej korozji stali. Konstrukcja dachu bez ugięć, elementy stalowe zabezpieczone przed korozją biologiczną. Przedmiotowy obiekt został wybudowany w 2018 r., a jego właścicielem jest B. R., który nie posiada dokumentacji związanej z budową garażu.

PINB uznał, że obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej i decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] nakazał B.R. rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu blaszanego nr 63A o wymiarach 5,00m x 3,00 m położonego na działce nr ewid. 168/1 w [...] będącej własnością Gminy [...].

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. budowa taka wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr 168/1 ma powierzchnię 8140 m2, a zatem może się na niej znajdować 16 obiektów garażowych (8140 m2 : 500 m2 = 16,28). Na działce tej znajduje się 65 obiektów budowlanych spełniających funkcję użytkową garażu wybudowanych w różnych czasie. Organ uznał, że kryteria w odniesieniu do liczby obiektów względem powierzchni działki nie zostały spełnione. Posadowienie garażu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a wobec jego braku wdrożono procedurę uregulowaną w art. 48 ust. 1 P.b.

Organ wyjaśnił także, że w 1988 r. uchwalono miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w którym teren obecnych garaży przeznaczono pod projektowaną ulicę główną ruchu przyspieszonego, jako kontynuację drogi krajowej nr [....]KOGT. Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] marca 1992 r. został zmieniony miejscowy plan ogólny zagospodarowania miasta i dopuszczono na terenie rezerwowanym w planie ogólnym pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGT możliwość budowy zespołów tymczasowych, przestawnych garaży. Uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. kolejny raz zmieniono zapis w miejscowym planie, zgodnie z którym działka przeznaczona jest pod budowę projektowanej ulicy głównej ruchu przyspieszonego kontynuacja drogi krajowej międzynarodowej nr [....]. Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził brak możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przedmiotowego obiektu, gdyż postanowienia obowiązującego mpzp dla terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość objęta postępowaniem, zakazują sytuowania takiej zabudowy na przedmiotowej działce.

Dodatkowo PINB zauważył, że działka nr 168/1 posiada klasę użytku gruntowego Ls - działka leśna, a zatem niemożliwe byłoby uzyskanie przez inwestora zgodności inwestycji z zapisami mpzp, a w razie jego braku - decyzji o warunkach zabudowy, bowiem jej wydanie poprzedzone musiałoby zostać zmianą przeznaczenia terenu – art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do dnia wydania decyzji nie dokonano zmiany przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne.

PINB powołując się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2019 r., poz. 1065, dalej w skrócie: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.") podał, że budynek garażowy należy zakwalifikować jako nieprzeznaczony na pobyt ludzi, a więc zgodnie z § 209 do kategorii PM. Stosownie do § 271 ust. 1 i ust. 8 minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem zaliczonym do kategorii PM, a granicą (konturem) lasu winna wynosić 12 m. Tymczasem budynek usytuowany jest na działce leśnej. Stanowi to niedające się usunąć naruszenie w/w przepisu prawa.

Wskazano także, że właściciel garażu użytkuje go na mocy umowy dzierżawy gruntu zawartej z Gminą, która sama w sobie nie stanowi o posiadaniu pozwoleń w rozumieniu prawa budowlanego.

W tak ustalonych okolicznościach organ I instancji stwierdził, że budowa przedmiotowego garażu jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego mpzp oraz narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Brak jest podstaw do legalizacji budowy przedmiotowego garażu i koniecznym jest orzeczenie jego rozbiórki.

Odwołanie od tej decyzji złożył B.R. zarzucając brak właściwej oceny stanu faktycznego, bowiem jest on tylko dzierżawcą, zaś właścicielem gruntu jest Gmina. To, co zostało wybudowane na gruncie jest własnością właściciela gruntu, a zatem garaż w przypadku trwałego umiejscowienia na gruncie jest własnością właściciela gruntu. W przypadku, gdy garaż jest jedynie przykręcony do fundamentu, to wówczas nie stanowi budowli - nie jest trwale związany z gruntem. Zarzucił, że organ nie podjął próby ustalenia czy garaż jest trwale związany z gruntem, a co za tym idzie, kto jest jego właścicielem. Wydana decyzja nakazuje jej adresatowi zniszczenie mienia gminnego, co najmniej w zakresie tego, co znajduje się pod garażem, jeżeli uznać, że jest to trwale związane z gruntem. Tymczasem najemca czy dzierżawca nie może być zobowiązany do usunięcia czy też zniszczenia rzeczy, która należy do gminy. Organ powinien wyjaśnić, co jest trwale związane z gruntem, ustalić relacje właścicielskie, skierować decyzję do podmiotu właściwego. Zarzucił także brak wyjaśnienia okoliczności kolejności lokowania garaży. Organ przyjął, że wszystkie garaże (65) są wybudowane ponad 16 dopuszczalnych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy ustalić 16 pierwszych garaży. Wskazał, że organ posiadał informację o postępowaniu prowadzonym przez Lasy Państwowe o wyłączeniu działki 168/1 z produkcji leśnej, a zatem niniejsze postępowanie powinno zostać zawieszone. Zarzucił brak wyjaśnienia czy aktualnie prowadzone są prace w zakresie zmiany mpzp dla tej działki. Organ powinien wyjaśnić, na jakim etapie te prace są i ile jeszcze postępowanie może potrwać.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. WINB w pkt 1 uchylił decyzję organu I instancji w całości, w pkt 2 nakazał B.R. rozbiórkę budynku - garażu nr 63A o wymiarach 5,00 m x 3,00 m położonego na działce nr 168/1 będącej własnością Gminy.

Na wstępie organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. (art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.).

Organ odwoławczy podzielając dokonane w trakcie oględzin i kontroli ustalenia organu I instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., jest bowiem trwale związany z gruntem i wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Wybudowany został w 2018 r., a odwołujący nie posiada żadnej dokumentacji.

WINB podzielił wyliczenia organu I instancji w zakresie liczby garaży, jaka może być usytuowana na działce oraz podał, że z urzędu wiadome mu jest, że przed 1 stycznia 1995 r. tj. w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. wybudowano 33 garaże. W ocenie organu realizacja przedmiotowego garażu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W realiach rozpoznawanej sprawy przedmiotowy garaż nr 63A dokonany został w warunkach samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 P.b. Organ zauważył, że istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże warunki określone w art. 48 ust. 2 P.b. muszą być spełnione łącznie

WINB podzielił ustalenia organu I instancji o braku zgodności budowy garażu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Położony jest on na terenie przeznaczonym pod budowę projektowanej ulicy głównej ruchu przyspieszonego - kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej Nr [....] (III kl. Tech.).

WINB podał także, że pismem z [...] października 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował, że w dniu [...] października 2020 r. wszczęto procedurę przetargową na sporządzenie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...], obejmującej obszar zarezerwowany pod projektowaną obwodnicę miasta [....] oraz zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...] obejmującej obszar zarezerwowany pod projektowaną obwodnicę drogi krajowej nr [...]. Przedmiotowa zmiana będzie obejmować działkę nr 168/1 położoną w obrębie [...].

Organ uznał zatem, że budowa garażu jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami ww. obowiązującego mpzp. Przedmiotowy obiekt nie spełnia wymogów określonych art. 48 ust. 2 pkt 1 P.b., co wyklucza podjęcie procedury legalizującej w stosunku do tego obiektu. Koniecznym zatem było wydanie decyzji rozbiórkowej.

Organ wyjaśnił także, że właścicielem przedmiotowego obiektu jest Gmina [...] Art. 48 P.b. stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie do części składowych gruntu należą także budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Jednakże B.R. jest użytkownikiem garażu i to jego należy uznać za podmiot, o jakim mowa w art. 52 P.b, tj. zarządcę budynku do którego można skierować nakaz rozbiórki obiektu.

Końcowo organ wskazał, że sentencja decyzji organu I instancji została sformułowana nieprawidłowo. Nakazano w niej rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu, a nie budynku garażu, co ma znaczenie dla prawidłowego określenia przedmiotu rozbiórki i dla wysokości grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. Powyższe powodowało konieczność zreformowania sentencji decyzji. Zaznaczył także, że kolejność budowy garaży nie ma znaczenia dla sprawy i przyjętej procedury legalizacyjnej. Także kwestie dotyczące wydania decyzji przez Lasy Państwowe odnośnie wyłączenia działki z produkcji leśnej oraz dotyczące ewentualnej zmiany aktualnego mpzp pozostają bez znaczenia dla sprawy i przyjętej procedury legalizacyjnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyżej opisaną decyzję złożyła Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika domagając się jej uchylenia w części dotyczącej jej pkt 2 oraz zasądzenia zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zawnioskowała także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:

- § 271 ust. 1 i ust. 8 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich błędne zastosowanie oraz § 102 - 108 oraz § 274- 281 poprzez ich niezastosowanie,

- art. 3 pkt 2 oraz art. 62 ust. 1 i 2 P.b., poprzez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że organ błędnie uznał, że garaż stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. w sytuacji, gdy garaże na działce nr 168/1 nie posiadają trwałego związania z gruntem, a są konstrukcją posiadającą ściany boczne oraz dach i przeznaczoną do montażu za pomocą kotew. Taki garaż, po jego zakotwieniu nie stanowi części składowej gruntu, ponieważ nie jest z nim stale związany, a betonowa wylewka wewnątrz garażu nie stanowi fundamentu. Zakwalifikowanie garaży blaszanych jako budynków jest błędem, bowiem dalsze rozważania organu dotyczą garażu, jako budynku, a nie, jako obiektu budowlanego oraz skutkuje zastosowaniem niewłaściwych przepisów wykonawczych rozporządzenia. Błędne zakwalifikowanie garażu, jako obiektu budowlanego rodzi wątpliwości w zakresie ewentualnego wykonania decyzji, bowiem sam garaż nie jest trwale związany z gruntem, natomiast wylewka, która miałaby pozostać, stanowi własność Gminy, która ma istotny interes w zakwestionowaniu przedmiotowej decyzji także z tego względu, że organ uznał, że adresatem decyzji może być użytkownik garażu zgodnie z art. 52 P.b.

Gmina zarzuciła także dokonanie nieprawidłowej analizy usytuowania przedmiotowego garażu względem działki leśnej. W jej ocenie nie można ustalać wymagań odległości z granicą lasu ze względu na przepisy pożarowe w odniesieniu do obiektu usytuowanego na działce leśnej, tym bardziej, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji działka nr 168/1 nie została wyłączona z produkcji leśnej. W sprawie organ niezasadnie oparł swoje rozstrzygnięcie o § 271 ust. 1 i ust. 8 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., a zupełnie pominął przepisy § 102 - 108 oraz § 274- 281. Przepisy te określają wymagania techniczne, jakim powinny odpowiadać garaże, zarówno ze względu na stronę techniczną garażu, jak i jego usytuowanie i mają charakter szczególny do ogólnych postanowień rozporządzenia. Te uchybienia są o tyle istotne, że dokonując prawidłowych obliczeń należało stwierdzić, że przy założeniach organu mogą być usadowione 32 garaże (a nie jak podał 16,28).

Gmina zauważyła, że w kilkunastu przypadkach organ uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś ostatnie decyzje są decyzjami rozbiórkowymi. Budzi zastrzeżenia wydawanie różnych decyzji i stosowanie różnych przepisów w tym samym stanie faktycznym, tym bardziej, że garaże na tej działce istnieją od przeszło 30 lat, nigdy też nie spowodowały zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, a gmina nie odnotowała żadnych incydentów związanych z funkcjonowaniem garaży. Organ w zakresie tej samej działki, co do garaży o takiej samej konstrukcji - blaszane garaże przytwierdzone do podłoża w postaci wylewki betonowej za pomocą kotew, stosuje różne przepisy prawa dotyczące warunków technicznych dotyczących usytuowania garaży i ich warunków technicznych, wydaje różne decyzje, różnie klasyfikuje garaże, niekonsekwentnie w uzasadnieniu treści zaskarżonych decyzji posługując się pojęciem budynku oraz obiektu budowlanego w odniesieniu do garażu.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Rz 476/21 WSA w Rzeszowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss⁴ pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących.

Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) kontrola działalności administracji oznacza badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa sprawa dotyczy nakazu rozbiórki budynku garażu nr 63A, położonego na działce o nr. 168/1 w [....] będącej własnością Gminy [...].

Podstawą zaskarżonej decyzji był art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (P.b.) i brak możliwości zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 2 P.b.

Zgodnie z tym przepisem (w brzemieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na art. 25 ustawy zmieniającej), jeżeli budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W ocenia organów stanowisko o rozbiórce uzasadnione było niezgodnością obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy I i II instancji wadliwie uznały, że dla działki nr 168/1 istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonej decyzji wskazano, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy garaż uchwalony został w 1988 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r., w którym teren działki nr ewid. 168/1 przeznaczono pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGt. Uchwałą Rady Miejskiej w [....] Nr [...] z dnia [...] marca 1992 r. dokonano zmiany w ww. Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta. Zmiana ta dopuszczała na terenie rezerwowanym w planie ogólnym pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGt możliwość budowy zespołów tymczasowych, przestawnych garaży. Następnie Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dn. [...] kwietnia 1997 r. po raz kolejny zmieniono zapis w miejscowym planie zgodnie z którym, obecnie działka nr 168/1 położona jest w obszarze oznaczonym symbolami KOGP - projektowana ulica główna ruchu przyspieszonego - kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej Nr [...] (III kl. tech.).

Plan miejscowy przyjęty w uchwale Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r., a to zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Nie ma przy tym znaczenia fakt, że ww. plan był następnie dwukrotnie zmieniany odpowiednio uchwałami z dnia [...] marca 1992 r. oraz [...] kwietnia 1997 r. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w ocenie Sądu uchwała z dnia [...] kwietnia 1997 r. nie może zostać uznana za samodzielny plan, który jako uchwalony po 1 styczna 1995 roku (czyli po wejściu w życie ustawy zagospodarowaniu przestrzennym) zachowałby moc obowiązującą. Chociaż ww. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje zasad obowiązywania zmian miejscowych planów uchwalonych po 1995 r., to jednak orzecznictwo i doktryna stoją na stanowisku, że moc obowiązującą mogą zachowywać tylko te zmiany planów, które zostały sporządzone jako samodzielne miejscowe plany, i które w pełni regulują przeznaczenie terenu oraz zasad jego zabudowy i zagospodarowania. W ocenie Sądu uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dn. [...] kwietnia 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego jedynie uzupełniła ustalenia ogólne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem uchwała ta nie reguluje w pełni przeznaczenia terenów oraz zasad zabudowy i zagospodarowania przestrzennego i nie może funkcjonować jako samodzielny plan zagospodarowania przestrzennego.

Jeśli zatem w dacie orzekania przez organy nadzory budowlanego nie istniał obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wykluczający zabudowę na danym terenie, to plan ten nie mógł stanowić przeszkody uniemożliwiającej legalizację obiektu (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany). W takiej sytuacji, jeśli w dacie orzekania brak jest obowiązującego planu miejscowego, potrzebna jest decyzja o warunkach zabudowy, która powinna uwzględniać stan faktyczny i prawny dla inwestycji już zrealizowanej samowolnie.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma też fakt, że przedmiotowa działka w ewidencji gruntów oznaczona jest jako teren leśny – "Ls IV". Co do zasady, budowa obiektu na działce leśnej możliwa jest tylko wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla tego terenu możliwość zabudowy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o możliwości zabudowy decyduje gmina wydając decyzję o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe w szczególności, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo gdy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tak: wyrok NSA z dnia 20 sierpnia II OSK 2422/18). W związku z powyższym w niniejszej sprawie kluczowego znaczenia nabiera okoliczność, czy w ww. miejscowym planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, została zawarta zgoda na zmianę przeznaczenia działki nr 168/1 na cele nieleśne (zarówno w uchwale z 1988r., jak i uchwale zmieniającej z 1997 r. została ona przeznaczona na budowę drogi ruchu przyspieszonego). Akta administracyjne sprawy nie zawierają ww. uchwały z 1988 r., natomiast uchwała z 1997r. została zamieszczona jedynie we fragmencie. Powoływany zaś przez strony postępowania oraz organy fakt toczącego się postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej stanowi odrębną kwestię od ustalenia, czy w nieobowiązującym już miejscowym planie została wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia działki na cele nieleśne. Gdyby bowiem taka zgoda została wyrażona, otwiera się możliwość nałożenia na stronę, ustaloną zgodnie z art. 52 u.P.b. obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.

Ocena organów obu instancji co do braku możliwości legalizacji spornych obiektów była zatem przedwczesna i wynikała z błędnej oceny co do niezgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem, jak również z niewyjaśnienia kwestii co do wyrażenia w miejscowym planie zgody na zmianę przeznaczenia działki na cele nieleśne.

W rozpoznawanej sprawie organy nie wyjaśniły także zasadniczej dla postępowania kwestii trwałego zwiększenia garażu z gruntem, co zostało trafnie podniesione w skardze, jak również daty zawarcia umowy dzierżawy przez obecnego dzierżawcę. Umowy dzierżawy nie dołączono do akt sprawy. Na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić też kto był inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego – sprawcą samowoli.

Zgodnie z art. 52 P.b. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (z uwagi na art. 25 ustawy zmieniającej), inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, a zatem również w decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

Organy I i II instancji skierowały decyzję o nakazie rozbiórki do obecnego dzierżawcy garażu – B.R. WINB uznał, że garaż stanowi własność Gminy, jako część składowa nieruchomości i stwierdził, że nakaz rozbiórki należy skierować do w/w użytkownika garażu, jako podmiotu wymienionego w art. 52 u.P.b., tj. do zarządcy obiektu. W ocenie Sądu zakwalifikowanie dzierżawcy garażu jako zarządcy obiektu jest nieprawidłowe.

Pojęcie zarządcy obiektu budowlanego nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednak zostało doprecyzowane zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie. Przez zarządzanie obiektem budowlanym należy rozumieć podejmowanie czynności w zakresie bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu budowlanego. W pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna, jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego - art. 203 i art. 269 § 1 k.c., (por. wyroki NSA z 18 czerwca 2013 r., II OSK 141/13; z 4 października 2016 r., II OSK 665/16; z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1395/16). Za zarządcę zobowiązanego do właściwego utrzymywania obiektu budowlanego uznać należy osobę władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego i na której - z mocy tego stosunku oraz regulujących go stosownych przepisów prawa - spoczywa taki obowiązek (J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 280-281, por. również wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1602/18 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organ II instancji określił dzierżawcę garażu mianem użytkownika. Niemniej jednak prawo do korzystania z części działki, na której był posadowiony garaż nie wynika z ograniczonego prawa rzeczowego lecz z umowy dzierżawy.

Brak tej umowy w aktach uniemożliwia ocenę czy na jej podstawie ww. dzierżawca mógł zostać uznany za osobę uprawnioną do prowadzenia robót budowlanych w stosunku do ww. obiektu. Przy założeniu organu, że garaż jest budynkiem (co ocenie Sądu budzi jednak wątpliwości), a więc obiektem trwałe z gruntem związanym i elementem składowym nieruchomości stanowiącej własność Gminy, skierowanie nakazu rozbiórki do dzierżawcy prowadziłoby do naruszeniu prawa własności Gminy, gdyby umowa dzierżawy nie przewidywała uprawnienia do prowadzenia prac budowlanych w zakresie koniecznym do wykonania nakazu rozbiórki.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to jednakże tylko takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości. W przypadku, gdy inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością, dochodzi do przeniesienia prawa własności obiektu budowlanego na inny podmiot i w związku z tym ewentualny obowiązek dokonania rozbiórki obciąża aktualnego właściciela obiektu budowlanego, ponieważ brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, który nie jest już jego własnością (tak m.in. NSA w wyroku z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14, oraz w wyroku z 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11).

W niniejszej sprawie, jak już Sąd wskazał, organy nie ustaliły, kto był inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego i komu obecnie przysługuje prawo własności do przedmiotowego obiektu budowlanego. Przesądzenie jednak tej kwestii jest możliwe dopiero po ustaleniu w sposób niebudzący wątpliwości, czy garaż jest trwale z gruntem związany. Ustalenie kwestii trwałego związania z gruntem garażu rzutuje zatem na określenie osoby właściciela tego obiektu a w konsekwencji na określenie podmiotu, do którego nakaz rozbiórki może być skierowany.

Zgodnie z art. 48 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Jeżeli budynki lub inne urządzenia o podobnym charakterze nie są trwale związane (połączone) z gruntem, to mają one charakter ruchomości i podlegają reżimowi prawnemu dotyczącemu ruchomości (K. Piasecki, Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, LEX/el., komentarz do art. 48, pkt 2). Uznanie natomiast, że garaż nie jest trwale z gruntem związany a zatem nie jest elementem składowym przedmiotowej nieruchomości spowoduje konieczność ustalenia osoby jego właściciela jako rzeczy ruchomej.

Wątpliwości dotyczące trwałego związania z gruntem garażu wynikają także ze sposobu załatwienia przez organy analogicznej sprawy o sygn. II SA/Rz 299/21 w sprawie ze skargi na decyzję WINB z [...] stycznia 2021r. nr [....]. Sprawa ta również dotyczy nakazu rozbiórki garażu, który zgodnie z protokołem kontroli, tak jak w niniejszej sprawie, został zamocowany do podłoża za pomocą kotew stalowych. W tym jednak przypadku organ II instancji, odmiennie niż sprawie niniejszej, nie dokonał zmiany kwalifikacji garażu z obiektu budowlanego na budynek.

W niniejszej sprawie skierowanie nakazu rozbiórki do dzierżawcy było w ocenie Sądu nieprawidłowe. Organy nie wyjaśniły bowiem, komu w istocie przysługuje prawo własności kontrolowanego obiektu budowlanego, co jest, jak wskazano powyżej uzależnione od ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, czy obiekt ten jest trwale z gruntem związany. Jeżeli bowiem inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo, jeżeli dane inwestora samowoli budowlanej nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określenia podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nielegalnego obiektu budowlanego lub jego część (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., II OSK 1322/18). Natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego, przy czym uznanie danego podmiotu za zarządcę obiektu budowlanego musi nastąpić z uwzględnieniem uprawnień, jakie rzeczywiście takiemu podmiotowi przysługują w ramach stosunku prawnego, na podstawie którego dysponuje on kontrolowanym obiektem budowlanym. Zatem uprawnienia, wynikające z stosunku prawnego muszą obejmować prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tak, aby nakaz rozbiórki mógł zostać rzeczywiście wykonany.

Brak wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości kwestii trwałego związania z gruntem garażu, jak również podmiotu, któremu przysługuje prawo własności przedmiotowego obiektu budowlanego, świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

W oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej Gminy zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 980 zł, na którą składa się wpis od skargi (500zł) oraz koszty zastępstwa adwokackiego – 480 zł.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią ocenę Sądu wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.