Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1101/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 143, par. 115, par. 135, par. 118, par. 137
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy w Kijach z dnia 28 stycznia 2019 r. nr IV/25/19 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 5 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 3,4 i 5 załącznika numer 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 1101/19

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 28 stycznia 2019 r., nr IV/25/19, w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kije, Rada Gminy w Kijach, powołując w podstawie prawnej art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz w § 1 przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kije stanowiący załącznik nr 1 do uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 5 ust 1 i 2 oraz § 18 ust. 3, 4 i 5 Regulaminu, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Pińczowie, zarzucając istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej "ustawa"), a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez:

1. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy i wprowadzenie zapisu, że właściciele nieruchomości położonych wzdłuż chodników mają obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a uprzątnięte błoto, śnieg, lód oraz inne zanieczyszczenia mogą być gromadzone w miejscach nie powodujących zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów, a w przypadku braku możliwości takiego gromadzenia usunięte z nieruchomości, w sytuacji gdy w treści regulaminu można zawrzeć jedynie regulacje dotyczące nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy;

2. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 18 ust. 3, 4 i 5 Regulaminu zapisów, że psy muszą być wyprowadzane na uwięzi, a psy ras uznawanych za agresywne dodatkowo w kagańcu, psy muszą być wyprowadzane tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańcy oraz inne zagrażające otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe, zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone, gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem, nie wolno zwalniać ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne i ich mieszańców, czym naruszono art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, który stanowi podstawę do określenia w regulaminie szczegółowych wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego Rada Gminy nie była upoważniona na mocy tej regulacji do określenia w zaskarżonym Regulaminie obowiązków w powyższym zakresie, tj. względem wszystkich "chodników położonych wzdłuż nieruchomości" bez uściślenia, że dotyczy to wyłącznie chodników przeznaczonych do użytku publicznego.

W odniesieniu do § 18 ust. 3-5 Regulaminu Prokurator wskazał, że generalny i bezwarunkowy nakaz zaopatrzenia wszystkich psów w kaganiec, niezależnie od indywidualnych cech zwierzęcia i jego uwarunkowań może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków, niekiedy nadmiernie mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami. Zdaniem Prokuratora, wprowadzając zaskarżony zapis, organ uchwałodawczy pominął całkowicie regulację zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie praw zwierząt, zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, a także art. 78 oraz modyfikację art. 108 Kodeksu wykroczeń.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kije wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a;

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach;

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w § 5 ust. 1 Regulaminu w sposób nieuprawniony stanowi kompilację przepisów art. 5 ust. 1 pkt 4 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, co powoduje, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy upoważnił radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nie jej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b – zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. wyrok: WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15).

W świetle powyższego brak było upoważnienia ustawowego do nałożenia na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Redakcja § 5 ust. 1 Regulaminu sugeruje, że właściciele nieruchomości położonych wzdłuż chodników nie mają obowiązku uprzątnięcia ww. zanieczyszczeń z chodników, które nie są częścią nieruchomości (służącą do użytku publicznego), a więc w praktyce z żadnych chodników, skoro zgodnie z ustawą chodnik jest częścią drogi publicznej. Tymczasem obowiązek uprzątnięcia zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Wadliwość § 5 ust. 1 Regulaminu rzutuje również na treść § 5 ust. 2. Dodatkowo w tym ostatnim przepisie rozszerzono obowiązki właścicieli nieruchomości poprzez dopuszczenie gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń w miejscach niepowodujących zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów, a w braku możliwości takiego gromadzenia zobowiązano do ich usunięcia z nieruchomości. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. Obowiązek gromadzenia ww. zanieczyszczeń, jak i określenie sposobu ich gromadzenia przekracza pojęcie "uprzątnięcia", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy (por. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II SA/Gl 258/14; w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 446/15).

Za trafne należy również uznać zarzuty Prokuratora co do obowiązków nałożonych na właścicieli zwierząt domowych w § 18 ust. 3 Regulaminu. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Oceniając zakwestionowany przepis przede wszystkim należy wskazać, że kwestia wyprowadzania psów w miejscach publicznych została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Niewątpliwie nakaz wyprowadzenia psów po ich wyposażeniu w zabezpieczenia (łańcuch, smycz, kaganiec i inne) służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela tego zwierzęcia, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, czy z nałożonym kagańcem narusza powyższą zasadę. Prawodawca lokalny ustalił w Regulaminie, sposób bezwarunkowy, zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów. Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy, a psów uznanych za niebezpieczne lub zachowujących się agresywnie dodatkowo w kagańcu.

Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, są zachowaniami legalnymi. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15; wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 728/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19).

Za nieważny należało również uznać § 18 ust. 4 Regulaminu uchwały nakładający obowiązek wyprowadzania psów tylko przez osoby, która są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe. W kontekście art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy trudno uznać, że sformułowanie "odpowiedni nadzór" wypełnia kryterium jasnego i jednoznacznego określanie obowiązku właściciela zwierzęcia domowego. To samo dotyczy pojęcia "osoby dorosłej" (w art. 10 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego mowa jest o pełnoletności). Ponadto nakaz dotyczący "dorosłości" nie uwzględnia indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia celu delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w których osoby nie będące – w powszechnym odczuciu – "dorosłe" (niezależnie od tego, jak należy to pojęcie rozumieć), z uwagi na większą sprawność fizyczną są w stanie sprawować skuteczniejszą kontrolę nad wyprowadzanym psem, niż osoba spełniająca owo niedookreślone kryterium "dorosłości".

Trafne okazały się także zarzuty skargi dotyczące § 18 ust. 5 Regulaminu, w którym dozwolono zwalnianie psa ze smyczy tylko wtedy gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem i zakazujące zwalniania ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne i ich mieszańców. Uzależnienie zwolnienia psów ze smyczy od możliwości sprawowania kontroli nie wynika z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, w którym sformułowano jedynie generalny zakaz puszczania psów bez możliwości kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikacje właściciela lub opiekuna. Tym samym ww. normę z Regulaminu wypada ocenić jako przekroczenie delegacji ustawowej i naruszenie prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości, a nadto nieuprawnione zmodyfikowanie ustawowego nakazu z art. 10a ust. 3 ww. ustawy, zobowiązującego nadto do oznakowania psów zwalnianych ze smyczy, umożliwiających ich identyfikację. Co do generalnego zakazu zwalniania ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne i ich mieszańców aktualność zachowuje argumentacja przedstawiona przy ocenie § 18 ust. 3 Regulaminu.

Dodatkowo podkreślić należy, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się "traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę". Ocenić zatem trzeba, że przepis § 18 ust. 3-5 Regulaminu jest w odniesieniu do wyprowadzania i zwalniania psów poza terenem prywatnym znacznie bardziej rygorystyczny niż regulacja ustawowa (art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 5 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 3, 4 i 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.