Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 897/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, 2,  3a,  art. 2,  art. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 106,  art. 6,  art. 10,  art. 138 par. 2,  art. 7, 8, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Maria Gońka po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r.Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 z późn. zm.; dalej "ustawa"), w związku z uchwałą Nr XII/351/03 Rady Miejskiej W. z dnia 18 września 2003 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie miasta W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. D. Nr 207, poz. 2950 z późn. zm.), uchwałą Nr XIII/241/11 Rady Miejskiej W. z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie zasad usytuowania we Wrocławiu miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta (Dz. Urz. Woj. D.. Nr 165, poz. 2853 z późn. zm.), art. 106 § 5, art. 123 i art. 124 K.p.a. oraz zarządzeniem nr 7384/13 Prezydenta Miasta W. z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie powołania Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych negatywnie zaopiniowała wniosek M. B. (dalej skarżąca) o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży - w sklepie spożywczo-przemysłowym. przy ul. S. we W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, (zwana dalej Komisją) wskazała, że wydaje ona opinie w przypadku określonym w art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982r o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tj. kiedy organ wydający zezwolenie zwróci się do Komisji o wydanie opinii o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z postanowieniami uchwał Rady Miejskiej, określających: zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży,

Komisja jako przyczynę negatywnego zaopiniowania wniosku skarżącej wskazała niezgodność lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych - sklepu spożywczego- przemysłowego - z przepisami uchwały z dnia 7 lipca 2011 r.nr-XIII/241/11 Rady Miejskiej W. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a w szczególności z zapisami § 1 pkt. 1 ppkt 2 uchwały, która stanowi, iż nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw.

W uzasadnieniu Komisja podkreśliła, iż cytowana uchwała nie zwiera definicji określenia "najbliższej okolicy", nie mniej jednak taką definicję zawiera art. 2 (1) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, którą w tym przypadku stosuje się odpowiednio i na podstawie, której podjęto uchwałę Rady Miejskiej uznając, iż pod pojęciem najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych jest obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. W swych rozważaniach Komisja zważyła,że uchwała w sprawie zasad usytuowania we Wrocławiu miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta wprowadziła pojęcie najbliższej okolicy jako równoważny do stosowanej często przez inne gminy liczonej w metrach odległości w celu indywidualnej oceny wpływu punktu sprzedaży na obiekt chroniony. Analogicznie do rozstrzygnięcia, dotyczącego oceny najbliższej okolicy i wpływu punktu sprzedaży, wypowiedziało się w postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2013 r. (sygn.[...]), które stwierdziło, że "Nie można też uznać za zasadny podniesiony w zażaleniu argument o usytuowaniu wejścia do Przedszkola od drugiej strony budynku. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma bowiem sam fakt położenia placówki opiekuńczo - wychowawczej w najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Z tego samego względu także fakt zafoliowania okien Przedszkola nie ma istotnego znaczenia dla oceny dokonanego rozstrzygnięcia należy potraktować ocenę opiniowanego przez Komisję lokalu co do samego faktu lokalizacji, a nie jako ocenę potencjalnej możliwości utrzymania kontaktu wzrokowego z obiektem chronionym z jego wnętrza.

Dalej Komisja wywodziła, że w opiniowanej sprawie wątpliwości budzi usytuowanie sklepu względem dwóch zorganizowanych placów zabaw.

Place zabaw usytuowane są w odległości 15 i 18 metrów od wejścia do sklepu. Podczas wizji Komisja stwierdziła, że place zabaw są zagospodarowane i wyposażone w urządzenia typu: zjeżdżalnie, huśtawki, piaskownica. Pomiędzy placami zabaw a sklepem znajduje się układ komunikacyjny ruchu pieszego i urządzona zieleń głównie pokroju niskiego z pojedynczymi nasadzeniami drzew liściastych. Podczas wizji ustalono, że nasadzenia te stanowią barierę utrudniającą ale nie uniemożliwiającą kontakt wzrokowy pomiędzy placami zabaw a sklepem, bowiem jako przezierne nie osłaniają całości punktu sprzedaży, więc też nie uniemożliwiają kontaktu wzrokowego i słuchowego z placami zabaw. Kontakt wzrokowy potwierdzony został dokumentacją fotograficzną z przeprowadzonej na miejscu wizji. Stojąc na placach zabaw w chwili oględzin możliwy jest ograniczony kontakt wzrokowy i pełny kontakt słuchowy. W ocenie Komisji nie stwierdzono przeszkody trwałej, o charakterze faktycznym, uniemożliwiającym kontakt wzrokowy i słuchowy z placami zabaw.

W motywach Komisja podkreśliła, że podejmując negatywne rozstrzygnięcie w sprawie zrealizowała wyrażone w preambule ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przesłanki aksjologiczne - poprzez podejmowanie działań wychowawczych oraz ograniczenie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 i 6 ustawy), mając na względzie ochronę przed negatywnymi następstwami spożywania alkoholu grupę podlegającą jej szczególnie, czyli dzieci i młodzież, a teza ta znajduje odzwierciedlenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2010 r., IV SA/Po 917/10, LEX nr 758638), w którym wskazano, że "Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia [...] [ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi]. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi; z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy". Dalej Komisja odwołała się do dotychczasowego orzecznictwa Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które potwierdzało prawidłowość stosowania ocen Komisji, a co znalazło swoje odzwierciedlenie między innymi w postanowieniu [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Podniosła także, że w przypadku braku definicji, czy też innego określenia treści pojęć na gruncie stosownej uchwały danej rady gminy, należy kierować się zasadą interpretowania tego pojęcia zgodnie z treścią posiadaną przez nie w języku potocznym, z uwzględnieniem aksjologii i celów odpowiednich regulacji prawa publicznego.

Mając powyższe na względzie, Komisja oceniła rzeczywistą interakcję pomiędzy obiektami i uznała, że istnieją podstawy do negatywnego zaopiniowania wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczo - przemysłowym przy ul. S. [...] we W..

Komisja stwierdziła, iż wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa mieści się w tzw. limicie określającym liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży, zgodnie z zapisami uchwały nr XII 351/03 Rady Miejskiej W. z dnia 18 września 2003r.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła skarżąca, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 32 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a. Do zażalenia załączono, m.in., dokumentację fotograficzną, pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia [...] czerwca 2014 r" zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych z dnia 3 lipca 2012 r. oraz opinie Komisji wydawane w latach poprzednich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Po przedstawieniu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej SKO, Kolegium) zaakcentowało rolę Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, której pozytywna opinia – wydawana w formie postanowienia, o którym mowa w art. 106 k.p.a. – stanowi jeden z normatywnych wymogów udzielenia zezwolenia alkoholowego.

Kolegium odwołało się następnie do § 1 ust. 1 pkt 2 wcześniej już przywołanej uchwały Rady Miejskiej W. Nr XIII/241/11 z 2011 r., przepisu statuującego (wśród innych) między innymi zakaz sytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw dla dzieci. Organ wyższego stopnia skonstatował przy tym, że skoro uchwała nie określa pojęcia "najbliższa okolica", przeto należało posłużyć się definicją z art. 2(1) pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej. Jednakże "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych" to nie to samo co "najbliższa okolica" obiektów chronionych ww. uchwałą. Kolegium zważyło, że prawodawca nie określił konkretnych odległości, które pozwalałyby ustalić granice obszaru nazywanego "najbliższą okolicą". Podniosło, że w języku potocznym najbliższa okolica to obszar rozciągający się dookoła jakiegoś miejsca, stanowiący jego bezpośrednie otoczenie, obszar znajdujący się w niewielkiej odległości od danego miejsca (obiektu), przylegający do czegoś.

Dalej wskazało, że wyodrębniony i zagospodarowany plac zabaw to pewna przestrzeń (miejsce), wydzielona z jakieś całości, przeznaczona do zabawy dla dzieci. To pewien teren, na którym dzieci mogą zajmować się zabawą. Wyposażenie placu zabaw stanowią zazwyczaj takie urządzenia jak np.: piaskownica, zjeżdżalnia, huśtawka, karuzela, bujak czy system drabinek. Ich istnienie pozwala na stwierdzenie, że dany plac zabaw jest zagospodarowany. Place zabaw są często ogradzane, ale nie jest to konieczne do tego, aby tak dane miejsce zakwalifikować. Place zabaw powstają (istnieją) najczęściej w sąsiedztwie osiedli mieszkaniowych, szkół, przedszkoli, żłobków czy w parkach. Zgromadzony materiał dowodowy w ocenie Kolegium pozwala stwierdzić, iż - przedstawione na zdjęciach zrobionych przez członków Komisji - place zabaw są wyodrębnionymi i zagospodarowanymi placami zabaw w rozumieniu § 1 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały Nr XIII/241/11.Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy - mając na uwadze przede wszystkim znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny, a także zdjęcia załączone do zażalenia, obrazujące teren i okolice, gdzie zlokalizowany jest przedmiotowy sklep oraz położenie placów zabaw - Kolegium podzieliło stanowisko Komisji zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Place zabaw znajdują się w niewielkiej odległości od przedmiotowego sklepu ("na podwórku wewnątrzblokowym znajduje się zagospodarowany plac zabaw, 20m od granicy budynku do terenu placu zabaw, Na podwórku znajdują się 2 zagospodarowane place zabaw w odległościach ok. 20m, od granicy budynku" - protokół z wizji z dnia 5 sierpnia 2014 r.), w jego bezpośrednim otoczeniu (zob. wykonane przez członków Komisji zdjęcia nr 3, 5, 6, 7, 8, 9 i 10 oraz zdjęcia załączone do zażalenia na kartach: nr 1 - dolne zdjęcie, nr 7 - dolne i górne zdjęcie). Pomiędzy placami zabaw a sklepem spożywczym brak jest trwałej przeszkody o charakterze faktycznym, w szczególności takiej jak: krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść czy ciek wodny bez bliskich przepraw. Taką przeszkodą - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - nie jest "chodnik oraz okalająca plac zabaw roślinność w tym drzewa", jak twierdzi strona. Chodnik - jako utwardzony pas terenu służący do poruszania się - umożliwia łatwe i szybkie przemieszczanie się między sklepem a placami zabaw, a wspomniana roślinność w żaden sposób tego nie utrudnia, ani nie uniemożliwia kontaktu wzrokowego między sklepem a placami zabaw. Pomiędzy tymi obiektami brak jest przeszkody, która by je rozdzielała w sposób pozwalający na stwierdzenie, że sklep spożywczo-przemysłowy nie znajduje się na obszarze rozciągającym się dookoła przedmiotowych placów zabaw. Z placów zabaw można dostać się bezpośrednio do sklepu spożywczego, bez nadkładania drogi (w potocznym rozumieniu tego ostatniego zwrotu). Między placami zabaw a sklepem istnieje ciąg komunikacyjny. W opinii - wydawanej na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy - organ administracji nie ocenia potencjalnej możliwości utrzymania kontaktu wzrokowego i słuchowego między obiektem chronionym a wnętrzem sklepu. Lokalizacja punktu sprzedaży napojów alkoholowych w sklepie spożywczo-przemysłowym przy ul. Skrzydlatej 8A we Wrocławiu nie byłaby więc - w ocenie SKO- zgodna z uchwałą z dnia 7 lipca 2011 r.

Dalej Kolegium podkreśliło, że strona nie wniosła uwag co do przebiegu przeprowadzonej wizji, która miała miejsce dnia 5 sierpnia 2014 r. Według Kolegium ocena organu pierwszej instancji jest prawidłowa, zwłaszcza jeśli uwzględni się podstawowy cel ustawy - ograniczanie dostępności alkoholu. Organ pierwszej instancji nie naruszył art. 6 K.p.a., gdyż działał na podstawie obowiązującego prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. Kolegium wskazało, że skarżąca (dobrowolnie) wyraziła zgodę na zaproponowany termin zapoznania się z zebranym przez Komisję materiałem dowodowym, brała udział w wizji, która miała miejsce dnia 5 sierpnia 2014 r. w czasie której mogła wnosić uwagi (z którego to prawa zresztą skorzystała). Kolegium - rozpoznając sprawę - zapoznało się z materiałem fotograficznym i dokumentami załączonymi do zażalenia i je oceniło, dochodząc do wniosku, że nie mają one wpływu na poczynioną powyżej konstatację. Przedstawiony przez stronę materiał fotograficzny potwierdza ustalenie, że place zabaw znajdują się bezpośrednim otoczeniu przedmiotowego sklepu. Według SKO nie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie kwestionowanego aktu z obrotu prawnego. Organ wyższego stopnia jest uprawniony wydać rozstrzygnięcie - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - gdy "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie Kolegium, taka sytuacja w niniejszym przypadku nie zachodzi. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w stopniu umożliwiającym wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.

SKO stanęło na stanowisku, że wyrażenie przez Komisję w poprzednich latach pozytywnych opinii i udzielanie stronie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie ma wpływu na wynik tej sprawy. W niniejszym postępowaniu zażaleniowym Kolegium nie jest także władne kontrolować zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych udzielonych innym przedsiębiorcom. Organ pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu nie naruszył zatem art. 32 Konstytucji RP i art. 8 K.p.a. W tym kontekście organ drugiej instancji powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r., SA/Wr 458/13: "Sąd podziela też w pełni zapatrywanie tego samego organu odnośnie do kwestii znaczenia dla niniejszej sprawy faktu wcześniejszego uzyskania zezwolenia alkoholowego przez poprzedniego najemcę tego samego lokalu. Wyłącznie istniejące przesłanki normatywne, a nie wcześniej występujące okoliczności faktyczne mogą decydować o kierunku załatwienia wniosku podmiotu zainteresowanego. Dodać wypada, że ewentualne nieprawidłowości w toku postępowania w sprawie z wniosku owego wcześniejszego najemcy (nie można wykluczyć takiej sytuacji, jeśli założyć tożsamości wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych tamtej sprawy, czego Sąd nie może jednak sprawdzić w ramach swoich kompetencji do rozpoznania niniejszej skargi) nie uzasadniają wcale dopuszczalności kontynuowania dawnych, ewentualnych błędów organów decyzyjnych". Zdaniem Kolegium stanowiska innych podmiotów, w tym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", nie mają wpływu na wyrażenie przez Komisję opinii o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, a "mieszkańcy osiedla" nie są podmiotem współdziałającym - w trybie art. 106 K.p.a. - w postępowaniu administracyjnym o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1.naruszenie art. 2' ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez, dowolną interpretację określenia: "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych",

2.błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu przez organ, że plac zabaw i sklep spożywczy skarżącej nie są oddzielone trwałą przeszkodą,

3.błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wniosła uwag odnośnie przebiegu przeprowadzonej wizji,

4.obrazę art. 9,10 i 81 k.p.a. wyrażającą się w uniemożliwieniu skarżącej wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w wyniku wyznaczenia przez organ terminu wglądu do akt sprawy na dzień następny, licząc od dnia otrzymania przez skarżącą zawiadomienia w tym przedmiocie oraz zaniechania pouczenia skarżącej o przysługujących jej prawach,

5.nieuwzględnienie normy wyrażonej w art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na pobieżnym zbadaniu przez organ dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez skarżącą i pominięcie kluczowego znaczenia tej dokumentacji dla sprawy,

6.działanie sprzeczne z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że udzielanie przez organ administracji zezwolenia skarżącej na sprzedaż napojów o różnej zawartości alkoholu od 10 lat i nieudzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu z 4,5% zawartością alkoholu oraz piwa jest bez znaczenia w przedmiotowej sprawie, a także poprzez dowolne udzielanie takiego zezwolenia innym podmiotom mimo że zlokalizowane są one w bliskiej odległości od m.in. szkół i placów zabaw,

7.błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, że opinia Spółdzielni Mieszkaniowej jest bez znaczenia dla sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia oraz postanowienia Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. z dn.[...].08.2014 r., a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydając zaskarżone postanowienie, organ administracji popełnił szereg uchybień, wyrażających się w dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych, naruszeniu przepisów k.p.a. i przede wszystkim Konstytucji.

Ustalając "w przybliżeniu", że plac zabaw znajduje się w odległości ok. 20 m od sklepu skarżącej organ nie tylko dokonał dowolnych, lecz również nierzetelnych pomiarów, gdyż rzeczywista odległość pomiędzy ww. obiektami wynosi ok. 30 m.

Zdaniem skarżącej nie można zgodzić się z tezą organu, jakoby pomiędzy placem zabaw, a sklepem spożywczym prowadzonym przez skarżącą, nie istniała przeszkoda o charakterze trwałym. Zdaniem skarżącej przeszkodą o charakterze trwałym jest mur z oknem, który od 10 lat jest w całości zaklejony reklamami oraz od 10 lat jest zastawiony regałem, co uniemożliwia kontakt wzrokowy i słuchowy. Sam fakt usytuowania sklepu w przejściu łączącym ulicę z podwórzem sprawia, że ten kontakt nie może nastąpić. Według skarżącej wśród przykładów trwałych przeszkód natury faktycznej legislator wymienił właśnie zabudowę, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy. Trwałą przeszkodą jest też chodnik ograniczony krawężnikiem oraz okalająca plac zabaw roślinność, w tym drzewa. Koresponduje to z poglądem wyrażonym przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 marca 2014 r. (III SA/Wr 890/13, http;//orzeczenia.nsa.gov.pl): "Za trwałą przeszkodę w takim rozumieniu, można uznać np. krawędź jezdni oznaczoną wyraźnie krawężnikiem, ulicy o dużym natężeniu ruchu, z wyraźnie przewidzianymi miejscami do przekroczenia jezdni (skrzyżowania, oznaczone przejścia dla pieszych, sygnalizatory świetlne), tym bardziej wtedy kiedy chodniki są wprost odgraniczone od jezdni barierkami (czy innymi fizycznymi urządzeniami) uniemożliwiającymi wprost przejście jezdni przez pieszego."

W ocenie skarżącej Kolegium błędnie oceniło, że nie wniosła uwag co do przebiegu przeprowadzonej wizji (s. 4 postanowienia). W protokole z dnia 5 sierpnia 2014 r. spisano ustalenia poczynione przez organ, pod którymi dopisano "uwagę wnioskodawcy": "Brak kontaktu wzrokowego i słuchowego z powodu trwałej przeszkody o charakterze faktycznym - mur z oknem zaklejony reklamami, a od wewnątrz regałami (cyt. postanowienia SKO z 2004 r.)"; "Wnioskodawca nie wyraziła zgody na rejestrację głosową podczas wizji". Nie można zatem uznać, że adnotację sporządzającego protokół w polu: Uwagi dotyczące przeprowadzonej wizji: "brak" w sytuacji, gdy na protokole widnieją notatki o powyższej treści można uznać za przyjęcie przeprowadzonej wizji bez zastrzeżeń. Z kolei w innej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia (s. 5), organ podał, że skarżąca skorzystała z prawa wniesienia uwag. Wnioski, do jakich doszedł organ są zdaniem skarżącej wewnętrznie sprzeczne. Skarżąca zwróciła uwagę że, urzędnik, będący osobą zaufania publicznego, opiniujący wniosek, wpisał błędne dane dotyczące określenia odległości pomiędzy sklepem ,a placem zabaw. Wątpliwości budzi w jaki sposób urzędnik określił możliwość kontaktu głosowego z placu zabaw bez żadnych urządzeń pomiarowych.

Organy administracji naruszyły również przepisy art. 9 i 10 k.p.a. Zgodnie z treścią art.10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Dalej skarżąca zarzuciła, że z treści przepisów art.9 i 10 k.p.a. wynika między innymi, iż organ administracji winien pouczyć stronę o przysługujących mu prawach, w tym o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, iż skarżąca została pouczona po przysługujących jej prawach. Nie poinformowano jej, iż w określonym terminie może wypowiedzieć się co do tego materiału i zgłosić ewentualne żądania, a jedynie w piśmie z dnia 5 sierpnia 2014 r. wskazano, że skarżąca może zapoznać się z materiałem dowodowym w dniu następnym - tj. 6 sierpnia 2014 r. Natomiast osiem dni później tj. 13.08.2014 r. Komisja wydała postanowienie. Według skarżącej obowiązkiem organu administracji było pouczenie skarżącej o prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w określonym terminie (np. 7 dni), a po bezskutecznym jego upływie miał prawo wydać rozstrzygnięcie w sprawie. W celu urzeczywistnienia ww. uprawnienia Komisja powinna była wyznaczyć taki termin, aby skarżąca mogła je zrealizować bez zbędnych utrudnień. Z pewnością postulatowi temu nie czyni zadość wyznaczenie terminu zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym na dzień następny. Komisja nie wzięła pod uwagę, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą i nie może spontanicznie opuszczać swojej firmy. Termin przyjęty przez Komisję miał służyć według skarżącej wyłącznie jej wygodzie.

Dalej w skardze skarżąca zarzucała, że art. 79 k.p.a., na który (obok art. 81 k.p.a.) Komisja powołała się w piśmie z dnia 5 sierpnia 2014 r., stanowi w § 1, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynąjmniej na siedem dni przed terminem. Chociaż w ww. sytuacji chodziło o umożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym, irracjonalne jest, aby wyznaczać stronie w celu realizacji prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym termin przypadający na następny dzień.

W orzecznictwie jednoznacznie przesądzono, iż brak w aktach sprawy końcowego; oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę oj przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1k.p.a. Zgodnie z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Rygorystyczne przestrzeganie tego przepisu przez organy administracji publicznej jest uzasadnione zarówno tym, że gwarantuje zasadę udziału strony w postępowaniu, jak i tym, że tylko wówczas dana okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, gdy organ administracji publicznej zapewnił stronie możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przepis ten nie wymaga natomiast, aby strona rzeczywiście wypowiedziała się co do wszystkich dowodów; wystarczy, gdy z akt sprawy wynika, że organ, zapewnił stronie taką możność, chociażby strona z tej możności bez winy organu faktycznie nie skorzystała. Ocena dowodów zgromadzonych i rozpatrzonych z naruszeniem przepisów art. 81 musi być w każdym wypadku potraktowana nie jako swobodna ocena dowodów, lecz jako ocena dowolna. Zaniechanie poinformowania skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego stanowi naruszenie art. 81 k.p.a., szczególnie w opinii skarżącej w sprawach, w których decyzje podejmowane są na podstawie uznania administracyjnego.

Zdaniem skarżącej organ lakonicznie odniósł się do dokumentacji fotograficznej na okoliczność pozytywnego zaopiniowania przez Komisję wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholi przez innych przedsiębiorców, których lokale usytuowane są w pobliżu podwórek, szkół i innych placówek we W. i w pobliżu sklepu skarżącej konkludując ,że materiały te są bez znaczenia dla sprawy, czym naruszył art.7 w zw. z art.77 k.p.a. Również okoliczność, że w minionych latach skarżąca uzyskiwała pozytywne opinie i udzielano jej zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, wbrew stanowisku organu - ma znaczący wpływ na wynik sprawy. Skarżącej udzielano zezwolenia na sprzedaż alkoholu z 4,5% zawartością alkoholu oraz piwa od ponad 10 lat. W tym czasie nie zmieniła się ani sytuacja faktyczna, ani prawna skarżącej. Co więcej, skarżącej zezwolono na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18% zawartości alkoholu. Zezwolenia te są ważne przez okres: 13.07.2012 r. - 12.07.2016 r. W opinii skarżącej absurdalne jest więc zakazanie sprzedaży alkoholi "słabszych", a powołując uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. III SA/Wr 458/13 organ wyraził pogląd, że wcześniejsze pozytywne opinie mogły być obarczone błędami organów decyzyjnych. Według skarżącej jest to jednak wniosek kuriozalny, gdyż oznacza, że organy administracji tkwią w permanentnym błędzie od ponad 10 lat. Świadczy to również o naruszeniu przez organ art. 8 k.p.a., gdyż podważa zasadę zaufania obywateli do działania organów administracji oraz godzi w art. 32 ust. 1 Konstytucji, statuujący zasadę równości wobec prawa. W orzecznictwie sądowym za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa uznaje się zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany.

Skarżąca dalej podkreślała, że nie ma racji organ, który twierdzi, że stanowisko Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" jest bez znaczenia dla wyrażenia przez Komisję opinii o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Decyzja w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, a pozytywna opinia innych podmiotów niewątpliwie przyczynia się do wydania przez organ rozstrzygnięcia opartego na wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wraz z argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym również na postanowienia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego orzeczenia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli zakwestionowane rozstrzygnięcie podjęto zgodnie z przepisami, skarga podlega oddaleniu, stosownie do dyspozycji art. 151 tej samej ustawy.

Biorąc pod rozwagę przytoczone, podstawowe zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia był art.18 ust.3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Według art. 18 ust. 1 ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 ustawy). Stosownie do art. 18 ust. 3 ustawy zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18% zawartości alkoholu. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 3a ustawy, zezwolenia, o których mowa w ust. 3 art. 18 ustawy, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy, przybiera formę postanowienia, wydawanego w trybie art. 106 K.p.a. Zwraca uwagę cecha szczególna, jaką ustawa przypisała tej opinii. Jeżeli bowiem, według art. 18 ust. 3a ustawy, organ zezwalający wydaje zezwolenia po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, to uprawniony jest wniosek, że negatywna opinia wyłącza możliwość zezwolenia na wnioskowaną sprzedaż.

W myśl § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr XIII/241/11 Rady Miejskiej, podjętej - m.in. - na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy i będącej aktem prawa miejscowego, nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw dla dzieci.

Wykładni wymaga więc sformułowanie "najbliższa okolica" obiektów chronionych tą uchwałą. Wyrażenie to nie zostało zdefiniowane ani w ustawie, ani w uchwale z dnia 7 lipca 2011r. Wprawdzie definicja "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych" zawarta w ustawie, to nie to samo co "najbliższa okolica" obiektów chronionych uchwałą, jednakże może służyć pomocniczo w interpretacji przepisów uchwały z dnia 7 lipca 2011 r. W języku potocznym najbliższa okolica to obszar rozciągający się dookoła jakiegoś miejsca, stanowiący jego bezpośrednie otoczenie, obszar znajdujący się w niewielkiej odległości od danego miejsca (obiektu), przylegający do czegoś.

Istotę sporu w rozpoznawanym sprawie stanowi więc problem oceny wzajemnego usytuowania sklepu spożywczego, w którym skarżąca zamierza kontynuować dalej sprzedaż napojów alkoholowych, względem miejsca chronionego tj. wyodrębnionych i zagospodarowanych dwóch placów zabaw dla dzieci, położonych w okolicy tego sklepu. Ściślej rzecz ujmując chodzi o to, czy punkt sprzedaży alkoholu zlokalizowany jest w "najbliższej okolicy" wyodrębnionego i zagospodarowanego placu zabaw dla dzieci (czego zabrania przepis § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały RM W. z dnia 7 lipca 2011 r., Nr XIII/241/11), w rozumieniu tego określenia sformułowanym w art. 2 (1) pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej. Zgodnie z brzmieniem ostatnio wskazanego przepisu, przez najbliższą okolicę punktu sprzedaży napojów alkoholowych należy zaś rozumieć: "obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw".

Podstawowe wnioski, jakie nasuwa wykładnia językowo-gramatyczna cytowanego zapisu ustawowego są następujące.

Po pierwsze, najbliższą okolicę punktu sprzedaży stanowi pewien obszar zamknięty trwałą przeszkodą faktyczną. Prawodawca używa co prawda sformułowania "mierzony", ale w dalszej części przepisu nie wskazuje (wzorem wcześniejszych unormowań) żadnych konkretnych odległości, które stanowiłyby granice obszaru nazywanego "najbliższą okolicą". W konsekwencji zastosowania obecnie takiej techniki konstruowania definiowania należy zatem przyjąć, że "najbliższą okolicę" stanowi obszar zawarty między potencjalnym punktem sprzedaży alkoholu, a najbliższą, trwałą przeszkodę typu faktycznego w stosunku do owego punktu sprzedaży. Trwała, faktyczna przeszkoda jest przy tym – w ramach tak sformułowanej definicji – podstawową okolicznością, której istnienie zamyka obszar, o którym mowa, stanowiąc w konsekwencji granicę "najbliższej okolicy".

Po drugie, posługując się zwrotem "taką jak", ustawodawca dokonał następnie przykładowego jedynie wyliczenia przeszkód faktycznych, którym należałoby przyznać charakter faktycznych przeszkód "trwałych". W analizowanym przepisie, zwrot "taką jak" pełni bowiem identyczną rolę, jaka jest powszechnie przypisywana w piśmiennictwie i w judykaturze określeniu "w szczególności".

Po trzecie, wśród owych przykładów trwałych przeszkód natury faktycznej wymienił legislator następujące:1) krawędź jezdni; 2) zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy; 3) mur bez przejść; 4) ciek wodny bez bliskich przepraw.

Konieczne było wyróżnienie (za prawodawcą) czterech przykładów trwałych przeszkód, i to wyłącznie w takiej właśnie postaci, jak to skład orzekający Sądu ujął w dopiero co zaprezentowanym wyliczeniu. Jedynie bowiem takie (a nie inne wyliczenie) ściśle respektuje reguły języka polskiego. W szczególności, sama tylko wykładnia językowo gramatyczna analizowanego przepisu nie upoważnia (nie stanowi wystarczającej podstawy) do formułowania stwierdzenia, iż dopiero brak dostępu do potencjalnego punktu sprzedaży alkoholu oraz brak kontaktu wzrokowego i głosowego nadają danej przeszkodzie charakter trwały. Taki kierunek interpretacji w ogóle nie uwzględnia bowiem reguł języka polskiego tyczących składni przepisu poddawanego wykładni. Gdyby dopiero istnienie owych dodatkowych uwarunkowań miało decydować o trwałości każdej z przeszkód przykładowo wymienionych w art. 2(1) pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej, przepis ten miałby następujące brzmienie: najbliższa okolica – "obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw, które ze względu na swój charakter uniemożliwiają dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy". Tymczasem normodawca połączył wspomniany wymóg wyłącznie z przeszkodą "zabudowy", o czym przesądza użycie słowa "która" (a więc w liczbie pojedynczej), a nie "które". Tylko zaś użycie w ramach objaśnianej definicji liczby mnogiej dawałoby podstawy do twierdzenia, że zwrot rozpoczynający się od słowa "które" odnosi się do wszystkich części wyliczenia poprzedzającego to właśnie słowo (także zatem do krawędzi jezdni, a w wypadku umieszczenia całego passusu zaczynającego się od słowa "które" na końcu zdania – do wszystkich przykładowo wskazanych tam przeszkód).

Wywody pomieszczone w poprzednim akapicie uzasadnienia wyroku skłaniają do konkluzji, iż w świetle samej tylko wykładni językowo-gramatycznej art. 2(1) pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej wymóg uniemożliwiania dostępu oraz kontaktu wzrokowego i głosowego może być odnoszony jedynie do przeszkody, w postaci "zabudowy"( vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 listopada 2013r.sygn.akt III SA/Wr 458/13).

Ze sposobu sformułowania art. 2(1) pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej wynika, że dla zakreślenia granic obszaru "najbliższej okolicy" punktu sprzedaży napojów alkoholowych przesądzające znaczenie ma istnienie faktycznych przeszkód o trwałej naturze. W realiach tej konkretnej sprawy oznaczało to konieczność ustalenia, czy charakter takiego typu przeszkody można przypisać chodnikowi ograniczonemu krawężnikiem oraz okalającej plac zabaw roślinności, mur z oknem, który od 10 lat jest w całości zaklejony reklamami i zastawiony regałem, co uniemożliwia kontakt wzrokowy. Zdaniem Sądu, prawidłowości oceny organów, dokonanej w tym zakresie nie można skutecznie podważyć, zwłaszcza w kontekście jednego z podstawowych celów uregulowań ustawy przeciwalkoholowej – ograniczanie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4).

W realiach tej konkretnej sprawy - mając na uwadze przede wszystkim znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, protokół z wizji, materiał fotograficzny, a także zdjęcia załączone do zażalenia, obrazujące teren i okolice, gdzie zlokalizowany jest przedmiotowy sklep oraz położenie placów zabaw – w ocenie Sądu orzekającego należy uznać za trafne stanowisko Kolegium zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Sklep mieści się na parterze budynku wielorodzinnego w tunelu przebiegającym pod blokiem. Place zabaw znajdują się w niewielkiej odległości od przedmiotowego sklepu. Na podwórku wewnątrzblokowym znajdują się dwa zagospodarowane place zabaw, 20m od granicy budynku do terenu placu zabaw, a więc w jego bezpośrednim otoczeniu (vide: wykonane przez członków Komisji zdjęcia nr 3, 5, 6, 7, 8, 9 i 10 oraz zdjęcia załączone do zażalenia na kartach: nr 1 - dolne zdjęcie, nr 7 - dolne i górne zdjęcie). Pomiędzy placami zabaw a sklepem spożywczym brak jest trwałej przeszkody o charakterze faktycznym, w szczególności takiej jak: krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść czy ciek wodny bez bliskich przepraw. Taką przeszkodą wbrew twierdzeniu skarżącej nie jest "chodnik oraz okalająca plac zabaw roślinność, w tym drzewa". Chodnik - jako utwardzony pas terenu służący do poruszania się - umożliwia łatwe i szybkie przemieszczanie się między sklepem a placami zabaw, a roślinność w żaden sposób tego nie utrudnia, ani nie uniemożliwia kontaktu wzrokowego między sklepem a placami zabaw. Roślinność stanowi barierę utrudniającą ale nie uniemożliwiającą kontakt wzrokowy pomiędzy placami zabaw a sklepem, bowiem jako przezierne nie osłaniają całości punktu sprzedaży, więc też nie uniemożliwiają kontaktu wzrokowego i słuchowego z placami zabaw. Pomiędzy tymi obiektami brak jest przeszkody, która by je rozdzielała w sposób pozwalający na stwierdzenie, że sklep spożywczo-przemysłowy nie znajduje się na obszarze rozciągającym się w pobliżu placów zabaw dla dzieci. Z placów zabaw można dostać się bezpośrednio do sklepu spożywczego, bez nadkładania drogi (w potocznym rozumieniu tego ostatniego zwrotu). Między placami zabaw a sklepem istnieje ciąg komunikacyjny. Chodnik z krawędzią wewnątrz podwórza nie jest krawędzią jezdni, roślinność nie jest trwałą przeszkodą. Mur sklepu z oknem zaklejonym reklamami i zastawiony regałem wewnątrz sklepu z wejściem w przejściu pomiędzy ulicą a wnętrzem podwórza nie jest murem bez przejść w znaczeniu objętym definicją art.2(1)pkt1 ustawy czy przeszkodą o charakterze trwałym. Zasadnicze znaczenie ma sam fakt położenia placów zabaw w najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych mierzonej od granicy obiektu. Słuszne jest stanowisko SKO, że w opinii - wydawanej na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy - organ administracji nie ocenia potencjalnej możliwości utrzymania kontaktu wzrokowego i słuchowego między obiektem chronionym a wnętrzem sklepu, a także, że lokalizacja punktu sprzedaży napojów alkoholowych w sklepie spożywczo-przemysłowym prowadzonym przez skarżącą nie byłaby zgodna z uchwałą z dnia 7 lipca 2011 r.

Ocena dokonana przez Kolegium jest prawidłowa ze względu na cel ustawy – ograniczenia dostępności do alkoholu.

Podkreślić należy, że organ wyraźnie zaznaczył iż uchwała w sprawie zasad usytuowania we W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta wprowadziła pojęcie najbliższej okolicy jako równoważny do stosowanej często przez inne gminy liczonej w metrach odległości w celu indywidualnej oceny wpływu punktu sprzedaży na obiekt chroniony.

Twierdzenie skarżącej, że organ ustalając "w przybliżeniu", że plac zabaw znajduje się w odległości ok. 20 m od sklepu skarżącej organ nie tylko dokonał dowolnych, lecz również nierzetelnych pomiarów, gdyż rzeczywista odległość pomiędzy ww. obiektami wynosi ok. 30 m są gołosłowne. Z protokołu oględzin wynika, że strona nie wniosła uwag co do dokonanych pomiarów która miała miejsce dnia 5 sierpnia 2014 r. Powołane w skardze stanowisko wyrażone w wyroku z dnia z dnia 1 grudnia 2011 r., IV SA/Po 537/11 WSA w Poznaniu, że (...) "uchwała wydana na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi może określać metodę mierzenia odległości między obiektami chronionymi a miejscami podawania i miejscami sprzedaży napojów alkoholowych oraz przewidzieć, w dalszej kolejności, inny, weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości, jeśli między tymi miejscami nie ma dróg publicznych." dotyczy skargi na uchwałę, a nie opinii wydawanej na podstawie art.18ust.3a ustawy, a organy rozpoznające niniejszą sprawę nie były władne badać zgodności uchwały Rady z dnia 7 lipca 2011r.

Zważywszy – dodatkowo, oprócz do tej pory wskazanych okoliczności – małą odległość dzielącą oba obiekty (20 m), skład orzekający Sądu podziela w pełni stanowisko organów, iż w realiach niniejszej sprawy, sklepu skarżącej nie oddziela od placów zabaw żadna trwała przeszkoda o charakterze faktycznym, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp do tych placów, na co jednoznacznie wskazują zgromadzone w sprawie dowody.

Organy rozpoznające sprawę nie naruszyły art. 6 K.p.a., gdyż działały na podstawie obowiązującego prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., zdaniem Sądu, należy także podzielić stanowisko Kolegium, które wskazało, że skarżąca (dobrowolnie) wyraziła zgodę na zaproponowany termin zapoznania się z zebranym przez Komisję materiałem dowodowym, była prawidłowo zawiadomiona o terminie oględzin, brała udział w wizji, która miała miejsce dnia 5 sierpnia 2014 r. w czasie której mogła wnosić uwagi (z którego to prawa zresztą skorzystała). Kolegium - rozpoznając sprawę - zapoznało się z materiałem fotograficznym i dokumentami załączonymi do zażalenia i je oceniło, dochodząc do wniosku, że nie mają one wpływu na poczynioną powyżej konstatację. Organ odwoławczy rozważył całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w uzasadnieniu postanowienia odniósł się do wszystkich zgłoszonych przez stronę skarżącą twierdzeń. Przedstawiony przez stronę materiał fotograficzny, protokół z wizji potwierdza ustalenie, że place zabaw znajdują się bezpośrednim otoczeniu przedmiotowego sklepu. Według Sądu nie doszło do naruszenia art.10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie kwestionowanego aktu z obrotu prawnego. Organ wyższego stopnia jest uprawniony wydać rozstrzygnięcie - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - gdy "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie Sądu, taka sytuacja w niniejszym przypadku nie zachodziła. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w stopniu umożliwiającym wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu również słuszne jest ocena Kolegium, że stanowiska innych podmiotów, w tym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", nie mają wpływu na wyrażenie przez Komisję opinii o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, a "mieszkańcy osiedla" nie są podmiotem współdziałającym - w trybie art. 106 K.p.a. - w postępowaniu administracyjnym o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Sąd podziela też w pełni zapatrywanie organu odnośnie do kwestii znaczenia dla niniejszej sprawy faktu wyrażenia przez Komisję w poprzednich latach pozytywnych opinii i udzielania stronie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, jak też uzyskania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przez innych przedsiębiorców również nie ma wpływu na wynik tej sprawy. W postępowaniu zażaleniowym Kolegium, jak również w postępowaniu sądowoadministracyjnym - Sąd nie jest władny kontrolować zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych udzielonych innym przedsiębiorcom czy też zezwoleń, które utraciły ważność. Powołanie się przez Kolegium na stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Wojewódzkiego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013r.sygn.akt III SA/Wr 458/13 dla wzmocnienia argumentacji swego stanowiska i związane z tym zarzuty skarżącej są bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Wyłącznie istniejące przesłanki normatywne, a nie wcześniej występujące okoliczności faktyczne mogą decydować o kierunku załatwienia wniosku podmiotu zainteresowanego.

Zdaniem Sądu również słuszna jest ocena Kolegium, że stanowiska innych podmiotów, w tym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", nie mają wpływu na wyrażenie przez Komisję opinii o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, a "mieszkańcy osiedla" nie są podmiotem współdziałającym - w trybie art. 106 K.p.a. - w postępowaniu administracyjnym o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Organy w niniejszym postępowaniu nie naruszyły zatem art. 32 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie podstawę prawną wydania postanowienia - opinii stanowi art. 18 ust. 1 i 3a ustawy przeciwalkoholowej. Wskazany w ust. 3a art. 18 ustawy - art. 12 ust. 1 i 2 - przewidują kompetencję organów gminy do ustalenia w drodze stosownych uchwał liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu(z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust.2 ).

Z wyżej wskazanych regulacji wynika więc, że gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych przy opracowaniu opinii wymaganej przepisem art. 18 ust. 3a ustawy powinna się kierować tylko tymi ustaleniami, które zostały przyjęte w uchwałach rady gminy, wymienionymi w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy.

Z istoty tej opinii wynika też jej uznaniowość. Przy wydawaniu tej opinii gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, działając w ramach uznania administracyjnego winna opinię należycie uzasadnić, by nie nosiła ona cech dowolności, wskazując zarówno faktyczne jak i prawne powody wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.

Z § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, wynika, że nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw dla dzieci.

Dokonując w/w oceny organy obu instancji - z uwagi na okoliczność, że uchwała nie definiuje pojęcia najbliższej okolicy wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw dla dzieci przy ocenie tej kwestii - odwołały się do treści art. 2(1) pkt 1 ustawy, zgodnie z którym, "najbliższa okolica" to obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw.

W ocenie Sądu takie uzasadnienie postanowień I i II instancji jest przekonujące w świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy i – wbrew twierdzeniom skarżącej - nie narusza prawa. Starannie dokonana – podczas wizji lokalnej - ocena bliskości położenia obiektów (sklepu skarżącej w przejściu pod budynkiem mieszkaniowym oraz placów zabaw dla dzieci w podwórzu) oraz opis usytuowania elementów ich otoczenia, uzasadniają w ocenie Sądu twierdzenie, że pomiędzy tymi obiektami brak jest trwałej przeszkody o charakterze faktycznym (krawędzi jezdni, zabudowy uniemożliwiającej dostęp, kontakt wzrokowy i głosowy, muru bez przejść, czy też cieku wodnego bez bliskich przepraw). Powyższe uniemożliwia natomiast Sądowi stwierdzenie, że wydane rozstrzygnięcia w tej materii są nieprawidłowe.

Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie, w uzasadnieniu kontrolowanych rozstrzygnięć opiniujących lokalizację przedmiotowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych (zarówno komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jak i SKO) – sklepie spożywczo-przemysłowym prowadzonym przez skarżącą – wskazano z jakich powodów przedmiotowy punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie spełnia warunków określonych w uchwale Rady Miejskiej, podając okoliczności faktyczne (tj. opisano usytuowanie przedmiotowego punktu sprzedaży w najbliższej okolicy wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw), jak i prawne (przytoczono treść § 1 pkt 1 ppkt 2 uchwały, jak i rozumienie " najbliższej okolicy" na gruncie ww. uchwały – aktu prawa miejscowego), to brak jest wystarczających podstaw do zarzucenia organom przekroczenia ram uznania administracyjnego i wydania nieprawidłowej i nie znajdującej umocowania w regulacjach prawnych mających zastosowanie w opinii.

W sytuacji, gdy organy odwołują się do nie budzących w ocenie Sądu dowodów świadczących o istnieniu i funkcjonowaniu w najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych i placów zabaw dla dzieci–w rozumieniu wskazanej uchwały, do których organy się odwołują, prawidłowo oceniając przy tym dowody zgromadzone w sprawie, jak i rozumienie regulacji prawa miejscowego, to zarzut naruszenia przepisów postępowania – artykułów: 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. uznać należało za bezpodstawny. Ważne uchwały Rady Gminy na terenie jej działania stanowią bowiem obowiązujące przepisy prawa miejscowego (por. uchwała 5 sędziów NSA z 28 października 2002 r., sygn. akt FPK 7/02; publik.w ONSA/2003/2/59). Istotnie, zasadą jest swobodne prowadzenie działalności gospodarczej, także w wymiarze konstytucyjnym (art. 32 Konstytucji RP). Zauważyć jednak należy, jak trafnie stwierdza glosator, że: "wykluczyć należy, aby można było ją podejmować, jeśli chodzi o detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych, w oparciu o uznaniową opinię..." gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, w sytuacji, gdy ograniczać się ona musi wyłącznie do oceny spełniania przez wnioskodawcę w sprawie o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych – wymogów prawa miejscowego (por. R. Sawuła w glosie do wyroku WSA z dnia 23 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Op 83/04; Admin. 2005/1/114-123, glosa przy wskazanym wyroku LEX nr 394345)." Stąd, postawiony w skardze zarzut naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej poprzez ingerencję Państwa w drodze kontrolowanych rozstrzygnięć w swobodę prowadzenia przez stronę skarżącą działalności gospodarczej, polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych, jak to ujęła strona skarżąca, należało uznać także za nieuzasadniony". Nie mógł również przesądzić o nieprawidłowości wydanych opinii argument strony skarżącej, że dotychczasowe funkcjonowanie przedmiotowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych nikomu nie przeszkadzało. Zauważyć jednak należy, że poprzednio udzielone stronie skarżącej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych utraciło swą ważność. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wprowadza – co zdaje się uszło uwadze skarżącej - instytucję działalności regulowanej, która nakładała na przedsiębiorców w dziedzinach gospodarczych objętych jej zakresem obowiązki uczynienia zadość wymaganiom niezbędnym do ich podjęcia, a określonych w ustawach szczególnych. I co najważniejsze okoliczności, które zostały wzięte pod uwagę, czy też zadecydowały o wydaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (choćby nawet) w tym samym rejonie innemu podmiotowi (a zatem w innym postępowaniu) nie mogą być brane pod uwagę w tej konkretnej sprawie. Podstawę wydania rozstrzygnięcia stanowią określone przepisy prawa a nie okoliczności faktyczne innej sprawy.

Trybunał Konstytucyjny określając pojęcie równości, przyjął tezę powtarzaną w wielu orzeczeniach, że zasada równości wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, to znaczy według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. wyrok T.K. z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie P 33/13). Podnieść należy, że to proponowana przez skarżącą interpretacja, że wobec udzielanych wcześniej zezwoleń na sprzedaż alkoholu w sklepie skarżącej organy mają obowiązek wydać kolejne nowe zezwolenie prowadzi do nierówności podmiotów, ubiegających się o wydawanie takich zezwoleń. Zezwolenia takie udzielane są na czas oznaczony nie krótszy niż 4 lata. Strona ubiegająca się o wydanie kolejnego zezwolenia winna liczyć się z tym iż z uwagi na cel ustawy – życie obywateli w trzeźwości, że organ badając ponownie przesłanki do udzielenia zezwolenia w zależności od okoliczności sprawy, uchwał organów samorządowych i prowadzonej polityki podejmowanej dla realizacji celu ustawy może odmówić wydania zezwolenia. W motywach Komisja podkreśliła, że podejmując negatywne rozstrzygnięcie w sprawie zrealizowała wyrażone w preambule ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przesłanki aksjologiczne - poprzez podejmowanie działań wychowawczych oraz ograniczenie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 i 6 ustawy), mając na względzie ochronę przed negatywnymi następstwami spożywania alkoholu grupę podlegającą jej szczególnie - dzieci i młodzież. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; Glosa 1996/11/30), stwierdzając, iż uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. I taki charakter ma niewątpliwie uchwała Rady Miejskiej z dnia 7 lipca 2011 r.

Skoro strona skarżąca wystąpiła o wydanie jej ponownie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przedmiotowym punkcie, to przy wydawaniu opinii co do zgodności jego lokalizacji z warunkami wynikającymi ze wskazanej uchwały Rady- usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw - Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych miasta nie mogła pominąć tej istotnej okoliczności stanu faktycznego.

Skarga nie mogła więc wywrzeć zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji wyroku.