Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1144/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 149 §2, art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 499/18 w sprawie ze skargi K.J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku o wyłączenie stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i w tym zakresie umarza postępowanie; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K.J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 499/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia 25 października 2017 r., zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku K.J. z dnia 25 października 2017 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał K.J. sumę pieniężną w kwocie 1000 złotych (pkt 3); wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w kwocie 500 złotych (pkt 4); zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

K.J. pismem z dnia 25 października 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708, dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. poz. 2270) o wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Pismem z dnia 13 listopada 2017 r. organ skierował zapytanie do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW z prośbą o ustalenie czy strona ma ustalone prawo do renty lub emerytury. Pismem z dnia 13 listopada 2017 r. organ powiadomił również pełnomocnika skarżącego o terminie rozpatrzenia sprawy - do dnia 27 lipca 2018 r.

Pismem z dnia 30 stycznia 2018 r. organ skierował zapytania do IPN oraz Komendanta Głównego Straży Granicznej z prośbą o stanowisko w sprawie.

W dniu 29 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącego złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 3 lipca 2018 r., wpłynęła do pełnomocnika skarżącego odpowiedź na ponaglenie wraz z informacją, że rozpoznanie wniosku nastąpi do dnia 22 listopada 2018 r.

Skarżący pismem z dnia 20 lipca 2018 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 października 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał skargę za uzasadnioną.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86).

Wyjaśnił ponadto, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi, Sąd bierze zaś pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu 25 października 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym o wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności czy przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to niniejsza sprawa do dnia 29 stycznia 2019 r., tj. do dnia rozpatrzenia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji - takiej informacji o ewentualnym wydaniu decyzji Sąd nie otrzymał od organu. Czynności podejmowane przez organ w sprawie podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może więc budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

W sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do podjęcia pierwszej istotnej czynności zmierzającej do jego rozpatrzenia – zwrócenie się do Prezesa IPN i do Komendanta Głównego Straży Granicznej - upłynęły ponad 3 miesiące. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło ponad 15 miesięcy, a organ wciąż nie powiadomił Sądu o tym, by wniosek został merytorycznie rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa również nie została przez organ załatwiona, co stanowi swoisty obraz terminowości i rzetelności działania organu, a także szacunku dla strony postępowania.

Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności czy przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego jest bezsporne, że organ przewlekle prowadzi postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku, a ta przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro od daty wniosku do dnia wydania wyroku minęło ponad 15 miesięcy, a sprawa z wniosku skarżącego nadal nie została zakończona. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku strony, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Bezczynność ta trwa nadal, bowiem do dnia wydania wyroku organ nie rozpoznał wniosku i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji.

Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Użycie zaś w tym przepisie spójnika "lub" dowodzi, że sąd może wymierzyć organowi grzywę i jednocześnie przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny. W realiach faktycznych niniejszej sprawy WSA w Warszawie doszedł do wniosku, iż wymierzenie organowi grzywny jest uzasadnione. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące omówione przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Sąd wymierzył organowi grzywnę z urzędu. Na jej wysokość (500 zł), poza oceną stopnia rażącej bezczynności, wpływ ma także postrzeganie danego organu (który był przewlekły w działaniu) w systemie organów Państwa i to jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wydawanych przez siebie decyzji jest naczelnym organem administracji rządowej. W tym zakresie powinności organu zobowiązanego są oczywiste.

Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1000 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego, a także okoliczność, że stronie zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne, co stawia go niewątpliwie w trudniej sytuacji bytowej. Organ natomiast nie wydał jeszcze decyzji, która ma istotny wpływ na ustalenie wysokości tego świadczenia, bowiem może ona wyłączyć stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku K.J. z dnia 25 października 2017 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. Nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły", (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. II GSK 410/15);

2. art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 25 października 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 1 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 25 października 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego (22 czerwca 2017 r.), ale przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby, wydanej decyzji, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (28 grudnia 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 22 marca 2018 r., a informację o przebiegu służby ze Straży Granicznej organ uzyskał w dniu 27 czerwca 2018 r.;

3. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 1000 złotych, w sytuacji gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego;

4. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w kwocie 500 złotych, w sytuacji gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.J. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej, dotyczącym art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jego naruszenie skarżący kasacyjnie organ upatruje w zobowiązaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 25 października 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co pozwalało przyjąć, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w niniejszej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania, gdyż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 19 września 2018 r. wydał decyzję, co uzasadniało umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że zasługuje on na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do dnia wydania zaskarżonego wyroku, tj. do 29 stycznia 2019 r., nie otrzymał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i od skarżącego, jakiejkolwiek informacji o wydaniu decyzji w sprawie. Powołanie się na fakt wydania decyzji nastąpiło dopiero w skardze kasacyjnej, do której jako załącznik ją dołączono. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem wiedzieć, że po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniosek skarżącego z dnia 25 października 2017 r. został rozpoznany, a więc, że na dzień orzekania zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku było bezprzedmiotowe. Ponieważ taką informację organ ujawnił dopiero składając skargę kasacyjną, nie można było wymagać od Sądu pierwszej instancji, aby ten z własnej inicjatywy dowodowej uzyskiwał informację w powyższym zakresie. Ponieważ jednak brak jest podstaw do utrzymania w obrocie prawnym zobowiązania organu do wydania decyzji, która została już faktycznie wydana, rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej pkt. 1 zaskarżonego wyroku należało uchylić, a wobec bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie koniecznym było jego umorzenie. We wskazanej części skarga kasacyjna podlegała zatem uwzględnieniu, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.

Za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu, w sytuacji gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że WSA w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., przy uwzględnieniu art. 8 k.p.a., ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14, 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, iż zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a P.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14).

Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 P.p.s.a. do art. 154 § 6 P.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznaje się sumę pieniężną do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższe odesłanie oznacza także, iż na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej i grzywny wprowadził pewną swobodę, określając jedynie ich górną granicę.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny, że stwierdzona przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w kwocie 500 zł, a więc w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanej granicy. Grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego, a więc nie jest bezpodstawna tylko dlatego, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Grzywna ta ma także charakter represyjny i prewencyjny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również zasadny wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 – zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji, w której uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w tym przepisie, m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że kompetencja orzecznicza sądu administracyjnego dotycząca wymierzenia organowi grzywny przysługuje w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo oraz wyjaśnił cele, które te świadczenia mają realizować. Nawiązał wprost do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 25 października 2017 r. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz w związku z tym wysokości grzywny, której wysokość znalazła w tak ustalonym i niezakwestionowanym skutecznie stanie sprawy usprawiedliwienie, a podstawa jej przyznania wynikała z oceny przewlekłości organu, jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyznanie przez Sąd pierwszej instancji skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, NSA stwierdza, że nie dopatrzył się w rozstrzygnięciu Sądu naruszenia wskazanych przepisów. Jak wynika z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd ma uprawnienie by z urzędu lub na wniosek strony orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Skoro Sąd w zaskarżonym wyroku uznał za konieczne skorzystać z przysługującego mu uprawnienia to nie można mu z tego tytułu czynić zarzutu. Sąd miał taką możliwość i z niej skorzystał. Nie można także uznać, że nie było podstaw do jej zasądzenia w takiej wysokości skoro uznano, że nie może to być rekompensata, a jedynie pewnego rodzaju zadośćuczynienie za niedogodności związane z przedłużającym się oczekiwaniem na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

Zauważyć należy, że ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Można jedynie stwierdzić, że gdyby sprawa była tego rodzaju, że szkoda spowodowana bezczynnością była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości. Co do zasady można przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, iż sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Taki szeroki margines uznania wynika też ze wspomnianego braku szczegółowej regulacji kryterium przyznania sumy pieniężnej. Mając zatem na uwadze, że suma pieniężna została wymierzona w wysokości 1000 zł, a więc w granicy określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., brak podstaw, aby uznać, że w tym zakresie wyrok Sądu pierwszej instancji naruszał prawo.

Nie można też twierdzić, że Sąd przyznał sumę pieniężną bez uzasadnienia. WSA w Warszawie, jak wynika z uzasadnienia wyroku wskazał, że za taką wysokością sumy pieniężnej przemawiała ignorowanie przez organ uzasadnionego interesu w terminowym załatwianiu sprawy, znaczny okres oczekiwania na decyzję oraz fakt, że stronie zostało znacząco obniżone świadczenie emerytalne, co stawia ją w trudnej sytuacji bytowej. Zdaniem NSA, orzeczenie sumy pieniężnej miało na celu przede wszystkim zdyscyplinować organ i zapobiec jego przewlekłości w przyszłości. W tych okolicznościach, w ocenie NSA, przyznanie sumy pieniężnej przez Sąd pierwszej instancji było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki jakiej dopuścił się organ w rozpoznaniu wniosku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w zakresie zawartych w niej zarzutów nr 2-4 nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 2 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt. 3 wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661). Koszty te wynoszą 240 zł (za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a.).