Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 371/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 119 pkt 2, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 grudnia 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

J. J. (dalej jako "wnioskodawczyni", "strona" albo "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 marca 2021 r. nr [...] wydaną w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Po rozpatrzeniu złożonego w dniu 4 grudnia 2020 r. przez J. J. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Prezydent Miasta [...] w dniu 29 grudnia 2020 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem A. J.

W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1-4, art. 25, art. 26 ust. 1 i ust. 2 i art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.ś.r.").

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż na dzień składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona pobiera emeryturę przyznaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Powołując się na przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity: Dz. U. 2019 r., poz. 2086) organ wskazał też, że strona nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża.

Ponadto, zwracając uwagę na treść art 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dotyczącego wieku osoby niepełnosprawnej, w jakim wystąpiła niepełnosprawność organ podkreślił, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wydał A. J. orzeczenie z dnia 30 października 2018 r. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności, na podstawie którego nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność.

Stosownie jednak do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia 2 marca 2021 r.

nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy materialne regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego po czym wskazał,

że obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza innych krewnych osoby niepełnosprawnej, a zatem - co do zasady - małżonek osoby niepełnosprawnej, o ile nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

ma prawo ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, zgodnie z którym pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny tylko wtedy, gdy małżonek jest w stanie skutecznie opiekę sprawować. Możliwe jest natomiast przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki mimo, że nie posiada on orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanka ta zatem

- wbrew stanowisku wyrażonemu w decyzji organu pierwszej instancji - nie stanowi przeszkody dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez żonę rezygnującą lub niepodejmującą zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Podstaw odmownego rozpatrzenia wniosku nie daje też stwierdzenie tzw. przesłanki wieku osoby niepełnosprawnej związanej z momentem powstania niepełnosprawności, w tym jej stwierdzenia u osoby dorosłej (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydany w sprawie K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) Kolegium podzieliło linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów.

Jednakże mając na uwadze dokonane w przedmiotowej sprawie ustalenia,

że J. J. jest uprawniona do emerytury (strona do odwołania załączyła decyzję ZUS z dnia 1 marca 2020 r.), a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, Kolegium w sposób jednoznaczny wykluczyło możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania przez osobę sprawującą opiekę prawa do emerytury.

W skardze na decyzję organu odwoławczego J. J. wniosła o jej uchylenie w całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a także przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. (uniemożliwienie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i ustosunkowanie się do niego), nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że dotknięta jest ona poważnym błędem związanym z naruszeniem przepisu ustawy

o świadczeniach rodzinnych, a ponadto zawiera w swojej treści plagiat urzędniczy poprzez zasadę kopiuj - wklej, co obligowało organ drugiej instancji do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

Ponadto skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i oparcie rozstrzygnięcia na literalnym brzmieniu przepisu, z pominięciem celu ustawy, a także przepisów art. 32, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych, wprowadzających zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny, zasadę szczególnej pomocy osobom niepełnosprawnym ze strony państwa.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na błędy w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji oraz brak odniesienia się do dotyczących ich zarzutów odwołania.

Skarżąca wyjaśniła też, że orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na potrzebę bardziej elastycznego stosowania przepisów ustawy oraz podkreśliła nierówność w traktowaniu osób pobierających świadczenia emerytalne.

Za celową uznana została przez stronę praktyka niewłaściwego pouczania

o kwestii braku obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co ma przyczynić się do niedochodzenia praw przez osoby, którym odmówiono przyznania przedmiotowego świadczenia przed sądem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.

- dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu;

2) opiekunowi faktycznemu dziecka;

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa

do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego,

o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym; b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku

ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem A. J. (ur. w 1949 r.), legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 30 października 2018 r.nr [...], z którego wynika, że nie jest możliwe ustalenie, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Ponadto z akt sprawy wynikało, że skarżąca – J. J. (ur. w 1958 r.) ma ustalone prawo do emerytury.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organy zgodnie odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, przy czym zdaniem organu odwoławczego jedynym powodem orzeczonej odmowy było to, że w sprawie zaistniała tzw. negatywna przesłanka uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (skarżąca pobiera emeryturę).

Przechodząc do oceny zasadności prezentowanego przez organy stanowiska odnośnie braku podstaw przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na zaistnienie sytuacji opisanej w treści w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia pozostaje, czy istotnie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie może być uwzględniony,

gdy osoba sprawująca opiekę posiada prawo do świadczenia wymienionego w katalogu określonym w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a którego uzyskanie związane jest z osiągnięciem przez daną osobę określonego wieku.

Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z dnia

10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., to jest wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia w postaci emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego

w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak zmianie, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20.

W orzeczeniach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. O ile jakikolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że potrzeba takiego działania wynika m.in ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W roku 2020, stosownie do art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia

23 października 2019 r. (M.P. z 2019 r., poz. 1067).

Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku prawa do emerytury było, aby uprawniony opiekun nie pobierał tego świadczenia w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy. Stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2) oraz osobom niepełnosprawnym (art. 69).

Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku

z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20), w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym,

że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących,

jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa,

które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (zob. wyrok z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, a także wyroki z dnia

6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98;

z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99;

z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12).

W kwestii zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia

21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano natomiast prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.

Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.,

w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

W szczególności za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów

w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa

do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających świadczenie emerytalno-rentowe w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Całkowite wyłączenie opiekunów – emerytów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia emerytalnego) jest bowiem tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w zakresie w jakim stanowi,

że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, należy zatem zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji gdy osoba mająca ustalone prawo do emerytury, pobiera emeryturę i ze świadczenia tego nie chce zrezygnować.

W analizowanej sytuacji rozstrzygnięcia wymagało nadto, w jaki sposób świadczenie winno być wypłacane.

Orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny

w wyrokach: z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 - stanął na stanowisku, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Natomiast w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego

w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury lub renty (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości,

co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia.

W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również

w art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń

- wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór ten może zrealizować przez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować.

Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany

do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej

z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji

do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Zaznaczenia jednocześnie wymaga, że taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, gdy strona doprowadzi

do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej

z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest zatem taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej

o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Mając zatem na uwadze zasygnalizowane powyżej naruszenia przez organy

w niniejszej sprawie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw.

z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu

pierwszej instancji.

Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).