Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7598/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 42
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 558/21 w sprawie ze skargi Gminy E. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 17 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji o wysokości dochodów gospodarstwa domowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy E. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 558/21, po rozpoznaniu skargi Gminy E. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 17 maja 2021 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji o wysokości dochodów gospodarstwa domowego – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Gminy E. podjęła, w dniu 30 kwietnia 2021 r., uchwałę nr [...] w sprawie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji o wysokości dochodów gospodarstwa domowego. W postawie prawnej podjętej uchwały powołano się na treść art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) - dalej: "u.s.g." oraz art. 7 ust. 1e ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2133 ze zm.) - dalej: "u.d.m.". W § 3 uchwały wprowadzono przepis, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego i wchodzi w życie 1 lipca 2021 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 maja 2021 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W myśl zaś art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.) - dalej: "u.o.a.n." akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zdaniem organu nadzoru uregulowanie zawarte w § 3 uchwały jest wadliwe, bowiem nie warunkuje wejścia w życie tego aktu od ogłoszenia go w dzienniku urzędowym, a stwierdzenie, że uchwała podlega ogłoszeniu, a następnie wskazanie daty dziennej wejścia jej w życie powoduje, że akt ten wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2021 r., bez względu na to, czy zostanie on opublikowany, czy też nie. W ocenie organu nadzoru takie określenie wejścia w życie jest właściwe dla innych aktów prawnych, które podlegają informacyjnie ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czyli ich obowiązywanie (wejście w życie) nie jest uzależnione od ogłoszenia w dzienniku. Natomiast określenie wejścia w życie przedmiotowej uchwały nie nadaje jej przymiotu aktu prawa miejscowego, a także wprowadza w błąd adresatów norm prawnych, co do kwalifikacji aktu prawnego, jako źródła prawa. Brak określenia lub określenie w sposób sprzeczny z prawem wejścia w życie uchwały, zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące, przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego, co – zdaniem Wojewody - spowodowało stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina E.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności Sąd ten podniósł, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi akt prawa miejscowego. W związku z tym słusznie organ nadzoru powołuje się na art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. stanowiący, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy; w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Sąd meriti podzielił także stanowisko organu nadzoru, że data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd. Jednak w ocenie tego Sądu organ nadzoru niezasadnie zakwestionował przepis regulujący wejście w życie przedmiotowej uchwały, gdyż został on sformułowany prawidłowo. Uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego została wydana w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz. U. z 2021 r., poz. 11) - dalej: "ustawa zmieniająca z 2020 r.", która w art. 38 nakazała podjęcie przez rady gminy uchwał, określających wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzór deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego, w terminie do dnia 1 lipca 2021 r. Jednocześnie ten sam przepis ustawy wprowadził regulację, że uchwały te wchodzą w życie z dniem 1 lipca 2021 r. W tym stanie prawnym rada nie mogła w żaden inny sposób określić sposobu wejścia w życie uchwały. Sąd Wojewódzki wskazał, że organ nadzoru zdaje się sugerować (choć de facto nie wskazał, jakie powinno być właściwe sformułowanie), że rada powinna określić, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym z mocą od obwiązującą od 1 lipca 2021 r. Jednakże to właśnie takie określenia daty wejścia w życie uchwały nasuwałoby szereg wątpliwości. Uchwała winna być bowiem opublikowana w takim terminie, aby 14 dni upłynęłoby przed dniem 1 lipca 2021 r. W tej sytuacji powstałaby wątpliwości, czy akt ten wszedłby w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia, czy też dopiero w dniu 1 lipca 2021 r. Normodawca powinien ujednolicić stosowane słownictwo według jego powszechnego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w § 6 tego aktu zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą § 8 tych zasad dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Organ powinien zatem posługiwać się w przepisach końcowych jedynie wyrażeniem: "wchodzi w życie", bowiem dodanie do tego sformułowania "z mocą obowiązującą od...", wyznaczając przy tym dwie różne daty, powoduje, że przepis ten staje się niezrozumiały dla przeciętnego odbiorcy. Adresat, który odczytuje taką normę, nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty wejścia w życie, czy od daty nabrania mocy obowiązującej przez akt.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że umieszczenie przepisu o wejściu w życie przedmiotowej uchwały po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, co powinno nastąpić przed dniem 1 lipca 2021 r., pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 38 ustawy nowelizującej. Przepis ten jednoznacznie bowiem stanowi, że uchwała w nim określona wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2021 r. Wprawdzie powołany przepis ustawy nie zawiera żadnych regulacji dotyczących uchwał, które nie zostaną opublikowane we właściwym czasie, ale kwestia ta nie jest przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie, gdyż rada gminy wywiązała się ze swoich obowiązków z zachowaniem terminów.

W ocenie Sądu meriti na dzień orzekania przez organ nadzoru nie było podstaw do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Uchwała została przesłana do organu nadzoru w dniu 10 maja 2021 r. Zatem organ nadzoru miał wystarczającą ilość czasu zarówno na dokonanie kontroli uchwały, jak i jej opublikowanie we właściwym terminie, czyli co najmniej na 14 dni przed datą 1 lipca 2021 r. Skoro zaś Wojewoda nie stwierdził żadnych innych uchybień w przedmiotowej uchwale, to winien ją opublikować bez zbędnej zwłoki.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

a) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi i w konsekwencji nieprzeprowadzenie pełnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i pominięcie w swoich rozważaniach konieczności zastosowania art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 u.o.a.n. oraz niezbadanie, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, tym samym nierozpoznanie istoty sprawy;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do stanowiska prawnego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, że zakwestionowana uchwała nie warunkuje wejścia w życie aktu prawa miejscowego od ogłoszenia w dzienniku urzędowym oraz, że sposób regulowania tej materii został unormowany w § 45 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – dalej: "załącznik do ZTP", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia w tym zakresie sformułowanie merytorycznych zarzutów kasacyjnych;

2) przepisów prawa materialnego tj. przez niezastosowanie przepisów art. 88 ust. 1 i 2 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 42 u.s.g., oraz art. 2 ust. 1, z art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 u.o.a.n., mimo że powinny one mieć zastosowanie i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że do wejścia w życie aktu prawa miejscowego i tym samym uzyskania mocy obowiązującej przez ten akt, nie jest wymagane uprzednie ogłoszenie go we właściwym dzienniku urzędowym, co skutkowało uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 § 1 P.p.s.a. - uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz na podstawie art. 200 ust. 1 P.p.s.a. - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina E. wniosła o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od Wojewody kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej, nie sprzeciwiła się temu oświadczeniu.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, oceniając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały. Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie uchwały, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Przedmiotem oceny sądu musi być, więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48.).

Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej – oczywistej sprzeczności z określonym przepisem prawa, i gdy wynika to z treści tego przepisu. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze i w piśmiennictwie ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2, s. 102).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącego Wojewody, że § 3 zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 u.o.a.n., jak również wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Konstytucja wyklucza zatem możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Przepis § 3 zaskarżonej uchwały przewiduje, że: "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego i wchodzi w życie 1 lipca 2021 r.". Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że przepis § 3 zawiera niezgodne z prawem uregulowanie. Trafnie argumentuje skarżący kasacyjnie organ nadzoru, że zgodnie z przepisami prawa dla skutecznego wejścia w życie uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagany jest upływ okresu 14 dni od dnia jej ogłoszenia. W judykaturze ugruntował się pogląd, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis), nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. II FSK 1271/19, LEX nr 3065762; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 1996 r., sygn.. I PZP 12/96, OSNP 1997 r., nr 1, poz. 8; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 1995, sygn. K 14/95, OTK 1995, nr 2, poz. 12). W demokratycznym państwie prawnym data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd.

Sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie w aktach prawa miejscowego zawiera załącznik do ZTP. Wyliczenie zawarte w § 45 w zw. z 143 ZTP, ma charakter wyczerpujący, zatem przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Brzmienie § 3 uchwały Rady Gminy E. jest niezgodne z ww. przepisem, czym rażąco narusza zasadę przyzwoitej legislacji wyrażoną w art. 2 Konstytucji .

Należy zgodzić się z Wojewodą, że przepis § 3 zaskarżonej uchwały nie jest czytelny i może wprowadzać w błąd, co do daty wejścia w życie uchwały. Należy wskazać, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Dodatkowo spójnik "i" w żaden sposób nie rozwiązuje tego problemu, bowiem inna jest data wejścia w życie aktu na podstawie wskazanego w § 3 terminu i inna na podstawie publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak zasadnie zauważa skarżący organ określenie momentu wejścia w życie uchwały, w taki sposób jak wskazuje § 3 uchwały, nie warunkuje wejścia w życie tego aktu normatywnego od jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Stanowi to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne naruszenie prawa.

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Brak określenia lub określenie w sposób sprzeczny z prawem wejścia w życie uchwały, zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące, przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego, dlatego zasadnym było stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Na gruncie poczynionych rozważań i analiz niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie granic sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że podmiot skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego w granicach sprawy.

Chybiony jest też zarzut dotyczący uzasadnienia podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd odniósł się do okoliczności prawnych sprawy i wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od Gminy E. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego zasądzić kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 360 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).