Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 631/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. W. i T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. W. i T. W. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2016 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego i Geodezji, z dnia 13 marca 2015 r., nr [..] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [..] położonej w obr. K., gm. K.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjęta została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p., oraz § 3, § 4 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) i § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), w następującym stanie faktycznym.

Organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, na terenie działki nr [..], położonej w obr. K., gm. K. Wskazał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości min. 207 m od granic działki, nie mniej niż w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Analizie poddano całe tereny działek położonych w odległości 207 m od granic przedmiotowej działki. W obszarze analizowanym, na terenie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej (powiatowej) jest zlokalizowana legalna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i letniskowa jedynie na działkach nr [..] i [..] położonych w obr. Ż. Ta zabudowa, w miejscowości D. w obr. Ż., nie tworzy układu urbanistycznego, na podstawie którego byłoby możliwe określenie linii zabudowy i innych parametrów zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Wybudowane na działkach nr [...] i [..] budynki są oddzielone od terenu objętego wnioskiem pasem lasu o szerokości 200 m, stanowiącym naturalną barierę widokową i naturalną granicę terenu zabudowy objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. Objęta wnioskiem działka jest położona na terenach leśnych, na obszarze podlegającym ochronie [..] Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązują postanowienia uchwały nr 142/VII/I Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Pomor., nr 66, poz. 1457). Na terenie Parku obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. Działka leży w sąsiedztwie obszaru Natura 2000 [..]. Na podstawie oględzin ustalono, że w sąsiedztwie działki występuje nieliczna zabudowa letniskowa będąca samowolą budowlaną, o czym świadczy treść pisma Starostwa Powiatowego z dnia 14 stycznia 2015 r. Dla żadnej z działek położonych w obszarze analizowanym wokół działki nr [..] nie wydano pozwoleń na budowę ani nie przyjęto zgłoszeń zamiaru budowy jakichkolwiek obiektów. Ustalono też na podstawie pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2015 r., że dla żadnego obiektu na działkach w obszarze analizowanym nie przeprowadzono legalizacji, nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Uznał organ pierwszej instancji, że zabudowa ta nie stanowi "dobrego sąsiedztwa" dla działki nr [..], w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Następnie organ stwierdził, że nie jest spełniona przesłanka dostępu prawnego do drogi publicznej. Najbliższą drogą publiczną jest droga powiatowa nr ewid. [...]. Dojazd do drogi publicznej jest możliwy przez drogi wewnętrzne - drogę oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [..] stanowiącą własność osób fizycznych. Wnioskodawcy nie wykazali, że dysponują możliwością dostępu do drogi publicznej powiatowej w sposób przewidziany prawem, poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu. Ponadto według organ pierwszej instancji nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., gdyż nie ma infrastruktury technicznej (kanalizacji sanitarnej) wystarczającej dla zamierzenia budowlanego - na wysokości działki nr [..] nie ma rozdzielczego kanału ściekowego do zewnętrznej sieci kanalizacji ściekowej. Wreszcie, objęta wnioskiem działka jest położona na terenie [..] Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązują postanowienia uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Pomor. nr 66, poz. 1457), w tym zakaz realizacji przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. Gmina nie przewiduje budowy kanalizacji sanitarnej poza obszarami zwartej zabudowy. Wnioskodawca nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy dla zbiornika na nieczystości płynne.

Organ pierwszej instancji stwierdził również, że działka nr [..] jest położona na [..], na łąkach okresowo podmokłych w wyniku podpierania wód gruntowych sztormowymi wodami morskimi w sąsiedztwie rozległego obszaru niezabudowanego, użytkowanego jako las o wysokich walorach przestrzenno-krajobrazowych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. działka nr [..] jest położona na terenie wymagającym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana przeznaczenia na cele nieleśne może nastąpić tylko w planie zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji uznał organ pierwszej instancji, że nie są spełnione łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., wobec czego niemożliwe było ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. i T. W., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że w otoczeniu działki wnioskodawców nie ma działek zabudowanych, gdy takie działki są w obszarze analizowanym (działki nr [..] i [..]). Ponadto, zdaniem skarżących bezzasadne jest stwierdzenie, że istniejąca zabudowa nie stanowi "dobrego sąsiedztwa" gdyż jest samowolą budowlaną. Skarżący twierdzą, że infrastruktura kanalizacyjna istnieje w odległości poniżej 100 m od działki nr [..], zatem możliwe jest przyłączenie działki do kanalizacji sanitarnej. Kwestionują brak dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy działka nr [..] graniczy z drogą publiczną powiatową - działką nr [..]. Kwestionują skarżący konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w sytuacji, gdy wniosek ogranicza się do gruntów rolnych (ŁsVI). Błędne ich zdaniem było przyjęcie, że wniosek i decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć tylko całej działki a nie jej części, skoro przepisy u.p.z.p. i przepisy wykonawcze tego nie przewidują.

Skarżący zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez niewłaściwą, zbyt wąską wykładnię przepisów dotyczących kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, skutkującą rozstrzygnięciem wątpliwości na niekorzyść inwestora, co prowadzi do naruszenia zasady wolności zagospodarowania terenu.

Rozpatrując odwołanie SKO przywołało treść art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 59 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Następnie wskazało, że sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące m. in.: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, itd. określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obszar analizowany wyznacza się na podstawie § 3 rozporządzenia, a jego granice wyznacza się na mapie wskazanej w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Celem analizy jest ustalenie, czy planowane zamierzenie (inwestycja) jest możliwa do zrealizowania z uwagi na warunki określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w stosunku do co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt. 1).

Ustaliło SKO, że J. i T. W. w dniu 26 września 2014 r. złożyli do Wójta Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy działki nr [..] położonej w obr. K., gm. K., dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej (budynek drewniany o wymiarach 7,5 x 9,5 m, pow. zabudowy 53,0 m2, obiekt nietrwale związany z gruntem). Organ pierwszej instancji wezwał do usunięciu braków podania, w tym do podania charakterystyki inwestycji w zakresie określenia sposobu odprowadzania ścieków, określenia ilościowego zapotrzebowania w energię elektryczną, jednoznacznego wskazania wjazdu na działkę. W piśmie z dnia 15 października 2014 r. skarżący wyjaśnili, że działka ma ok. 2001 m2, i stanowi "grunt rolny z czego ok. 75% to teren leśny". Budynek znajduje się na skraju terenu leśnego i nie wymaga wycięcia drzew. Organ pierwszej instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego i do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o ustalenie, czy zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę dla działek wskazanych w załączniku graficznym oraz czy przeprowadzono legalizacje i wydano decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub budynków rekreacji indywidualnej. PINB wyjaśnił, że na terenach działek uwidocznionych na załączonej mapie, tj. w obszarze analizowanym wokół działki nr [..], nie zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę, ani nie przyjęto nowych zgłoszeń zamiaru budowy jakichkolwiek obiektów. Inwestorzy w dniu 9 lutego 2015 r. wnieśli zarzuty do projektu decyzji o odmowie zatwierdzenia warunków zabudowy wskazując, że w ich ocenie dwa budynki, które znajdują się w obszarze analizowanym mogą stanowić podstawę do ustalenia parametrów zabudowy na ich działce. Następnie stwierdzili, że działka [..] graniczy z drogą publiczną powiatową i usytuowanie indywidualnego zjazdu z drogi winno nastąpić na podstawie uzgodnienia z zarządcą drogi. Ponadto ich wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczy wyłącznie gruntów rolnych znajdujących się na obszarze działki nr [..].

Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Podzieliło pogląd organu pierwszej instancji i autorki analizy urbanistycznej, że zabudowa istniejąca na działkach nr [..] i [..] nie może stanowić wzoru dla ustalenia parametrów nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem z uwagi na znaczną odległość tych działek i ich oddzielenie od działki nr [..] pasem lasu o szerokości 200 m. Działki nr [..] i [..] to teren, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, oddzielony od działki [..] pasem lasu stanowiącym naturalną granicę terenu objętego planem.

Przywołując stanowisko WSA w Gdańsku wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 405/10, wskazało też SKO, że przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem.

Jako zasadne uznało SKO dwa zarzuty skargi – odnoszący się do braku dostępu do drogi publicznej oraz braku infrastruktury sanitarnej. Z akt sprawy wynika, że działka objęta wnioskiem przylega do działki nr [..] stanowiącej drogę publiczną - powiatową. Zatem organ pierwszej instancji winien na etapie postępowania wyjaśniającego zwrócić się do zarządcy drogi o udzielenie informacji, czy możliwe jest wykonanie zjazdu z drogi powiatowej na działkę [..], czego nie uczynił, bądź wezwać wnioskodawców do przedłożenia dokumentów potwierdzających, że mają prawo do korzystania z drogi wewnętrznej - działki nr [..], stanowiącej własność osób fizycznych. Następnie z analizy urbanistycznej wynika, że istnieje wodociąg i linie energetyczne, przy czym na wysokości działki nr [..] nie ma rozdzielczego kanału ściekowego do zewnętrznej sieci kanalizacji ściekowej, a zatem uzbrojenie jest niewystarczające. Jednak, jak wskazuje SKO, ustawodawca nie wymaga, aby uzbrojenie to było pełne w dacie planowania inwestycji. Wystarczy, że jest ono projektowane i np. jego powstanie jest zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Rozważając kwestię zbiornika bezodpływowego zauważa SKO, że nie dopuszcza się stosowania zbiorników na nieczystości ciekłe, gdy łącznie spełnione są warunki następujące warunki: obszar podlega szczególnej ochronie środowiska; obszar narażony jest na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Według organu odwoławczego nie wyjaśniono, czy działka objęta wnioskiem położona jest na terenie narażonym na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Z akt sprawy wynika jedynie, że położona jest na terenach podmokłych.

Natomiast jako zasadniczą dla odmowy ustalenia warunków zabudowy uznał organ odwoławczy okoliczność, że obszar działki objętej wnioskiem obejmuje grunty leśne. Nie zgodził się organ ze skarżącymi, że skoro zamierzają zalegalizować już wybudowany dom na części działki, gdzie nie ma lasu, to nie jest wymagana zmiana przeznaczenia gruntu na cele nieleśne. Przedmiotem sprawy jest ustalenie warunków zabudowy - z wniosku stron z dnia 23 września 2014 r. - dla całej działki [..], a nie tylko jej części. Organ przywołał definicję "działki budowlanej" w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p., oraz stanowisko NSA zajęte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 411/09 (LEX 597579) co do rozumienia pojęć w definicji tej zawartych.

Następnie przytoczyło SKO treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wywodząc, że zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny na działce objętej wnioskiem może nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uznał organ w konsekwencji, że nie został spełniony warunek zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi - przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie było możliwe z uwagi na niespełnienie łącznie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p.

W skardze na decyzję SKO J. W. i T. W. zarzucają naruszenie prawa materialnego:

1/ art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w procedurze dotyczącej ustalenia warunków zabudowy teren objęty wnioskiem musi stanowić jedną wyodrębnioną działkę (lub ewentualnie szereg wyodrębnionych działek), podczas gdy ustawodawca w żadnym miejscu w ustawie nie czyni takiego zastrzeżenia;

2/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji, w której zachodziły przesłanki do wyznaczenia linii zabudowy stosownie do jego dyspozycji;

3/ art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na ustaleniu linii zabudowy w sposób istotnie ograniczającym wykonywanie uprawnień właścicielskich, podczas gdy w istocie występowały przesłanki do wyznaczenia nowej linii zabudowy nie ograniczając tym samym możliwości zagospodarowania działki;

4/ art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu - w sytuacji, w której dla rozpatrzeniu wniosku nie była konieczna zmiana przeznaczenia gruntu z leśnego na nieleśny (wniosek dotyczący niezalesionej części działki).

Zarzucają też skarżący naruszenie przepisów prawa procesowego:

1/ art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. polegające na braku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego poprzez:

- błędne przyjęcie, że zgłoszony wniosek o ustalenie warunków zabudowy odnosił się do całej działki podczas gdy skarżący w sposób jednoznaczny zaznaczyli we wniosku obszar zabudowy jako ograniczony do terenu niezalesionego, co też zostało potwierdzone przez skarżących w odwołaniu od decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji,

- błędne przyjęcie, że teren objęty wnioskiem i decyzją wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w sytuacji, w której wniosek ogranicza się do gruntów rolnych - kat. Łs VI. a nie do gruntów leśnych wyłączonych spod zabudowy;

2/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji administracyjnej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi rozwijają postawione zarzuty koncentrując się na możliwości rozszerzenia zakresu analizy celem objęcia dwóch wymienionych przez organ budynków w miejscowości D., dla wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, jak też w celu ustalenia pozostałych parametrów urbanistycznych.

Podkreślają, że budowa budynku rekreacji indywidualnej na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako ŁIV nie wymusza wyłączenia z produkcji leśnej pozostałych fragmentów działki nr [..]. Twierdzą, że zagospodarowanie działki z pozostawieniem ponad 60% jej powierzchni jako terenu leśnego jest zgodne z charakterem zabudowy miejscowości D. oraz wolą skarżących. Przytaczają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. obręb Ż. sektor B (uchwała nr XXXIV/324/2005 Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2004 r., Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr 90 z dnia 26 września 2005 r., poz. 1855) dla działek nr [..] i [..], znajdujących się odpowiednio na terenach oznaczonych B-29.MN i B-30.MN, gdzie obowiązują ustalenia ochrony środowiska przewidujące zachowanie wartościowego drzewostanu oraz obowiązek zagospodarowania minimum powierzchni 60 % działki jako terenu zadrzewionego.

Zdaniem skarżących nie ma przepisu, który zabraniałby wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki. Podkreślają, że ich wniosek o ustalenie warunków zabudowy odnosił się w istocie do niezalesionej części działki, a organy powinny dokonać stosownej analizy zasadności wniosku pod tym kątem. Przywołują orzecznictwo sądów administracyjnych dla poparcia tezy co do tego, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć tylko części działki. Skarżący powołują się na postanowienia Starosty z dnia 18 kwietnia 2007 r. oraz Wojewody z dnia 9 maja 2007 r., wydanych w poprzedniej sprawie ustalenia warunków zabudowy, w którym uzgodniono możliwość przeznaczenia działki na cele nierolnicze, pod budowę budynku gospodarczo-socjalno-rekreacyjnego. Organy wówczas uzgadniające nie wskazały, aby zalesienie części działki stanowiło przeszkodę dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2017 r. skarżący podtrzymują skargę i przedstawiają szereg okoliczności związanych z działaniem Wójta Gminy, które ich zdaniem wykazują, że zalesienie działki stanowi pozorną przyczynę odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nadto organ ten nie traktuje w równy sposób wszystkich właścicieli nieruchomości na przedmiotowym terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli legalności wyznacza następnie przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana w tak zakreślonej kognicji kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu, a zatem skarga nie podlegała uwzględnieniu.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w dordze decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie wobec braku na terenie objętym wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący mogli się ubiegać o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej, istniejącej już zabudowy, jak wynika z akt sprawy, w celu jej legalizacji.

Należy zauważyć, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Oznacza to, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. W tym kontekście chybiony jest zarzut skargi eksponujący ograniczenie wykonywania uprawnień właścicielskich wywodzony z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Przywołując art. 21 Konstytucji RP wskazać należy, że ograniczenia prawa własności mogą wynikać tylko z ustaw i nie mogą naruszać istoty własności. Takim ograniczeniem w swobodzie korzystania z nieruchomości i konieczność spełnienia obowiązków wynikających zarówno z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i z przepisów odrębnych jest przepis art. 61 u.p.z.p., regulujący materię właściwą dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, a przede wszystkim w ust. 1 wprowadzający zasadę "dobrego sąsiedztwa".

W myśl art. 59 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p., zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego i Geodezji, z dnia 13 marca 2015 r., o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [..], obr. K. gm. K., akceptuje jako zasadne dwie przesłanki takiej odmowy, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 4 u.p.z.p.

W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), w pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2-5.

Przechodząc do przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] w pierwszej kolejności odnieść się trzeba do ustalonego przez organy niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, określana też zasadą "dobrego sąsiedztwa", uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora. Zwraca się też uwagę, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach rozproszonej zabudowy letniskowej (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod. red. Alicji Plucińskiej-Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, str. 467 i nast., wraz z orzecznictwem tam przywołanym). Jak wyjaśnił też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12 (dostępny w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe, oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Jak to już sąd zaznaczył, wolność zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ograniczona jest przede wszystkim obowiązującym prawem, w tym przepisom tej ustawy. Powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej (obejmującej gabaryty i formy architektoniczne) zabudowy już istniejącej.

Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do omawianej ustawy, którym jest przywołane już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Stosownie do treści § 9 tego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (4).

Przenosząc powyższe unormowania na grunt niniejszej sprawy należy zgodzić się z organami co do braku kontynuacji i cech przedmiotowej zabudowy, uwzględniając przy tym wymóg zachowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki, wynikający z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Jak wynika z akt sprawy, sporządzona prawidłowo i zgodnie z przywołanymi przepisami rozporządzenia analiza architektoniczno-urbanistyczna obejmuje działki, na której według niekwestionowanych ustaleń organów brak jest takiej (również legalnej) zabudowy, która mogłaby wyznaczać parametry zabudowy na działce nr [..]. Obszar analizowany wyznaczono według kryterium 3-krotnej szerokości frontu działki (69 m), a zatem w odległości 207 m. Jednakże dla potrzeb analizy i sąd aprobuje takie stanowisko, przyjęto w całości działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym, nawet jeśli granica 207 m działki te przecina. Wyjaśniono przy tym w analizie (w części tekstowej), że dla czytelności zasady ustalenia obszaru analizowanego, w części graficznej analizy wrysowano granice terenu w odległości 207 m od granic działki nr [..]. Stąd też w obszarze analizowanym znalazły się zabudowane działki dostępne z tej samej drogi publicznej (drogi powiatowej nr [..]), o numerach [..] i [..], położone w obrębie geodezyjnym Ż., co do których organ analizował możliwy wpływ ich zabudowy na ustalenie parametrów zabudowy dla działki nr [..]. Pozostaje bezsporne, że wymienione działki posiadają zabudowę legalną, przy czym objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. obręb Ż. sektor B (uchwała nr XXXIV/324/2005 Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2004 r., Dz. Urz. Woj. Pom. nr 90 z dnia 26 września 2005 r., poz. 1855). Według ustaleń organów obie te działki znajdują się w innym obrębie geodezyjnym (Ż.), niż działka nr [..] (obr. K.), nadto od działki nr [..] oddziela je pas lasu o szer. 200 m, stanowiący naturalną granicę terenu zabudowy objętego planem miejscowym dla wsi D. Jak wynika z części tekstowej analizy (załącznika nr 2 do decyzji pierwszej instancji) uprawniony urbanista przyjął, że budynki wybudowane na działkach nr [..] i [..] (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i letniskowa) nie tworzą układu urbanistycznego, na podstawie którego możliwe byłoby określenie linii zabudowy i innych parametrów zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Trzeba zatem zwrócić uwagę, że kryterium zachowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, na obszarze objętym planem miejscowym obciąża organ uchwałodawczy gminy. Natomiast w przypadku braku planu, przy wydawaniu indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy, obowiązek ten spoczywa na organie właściwym dla wydania tej decyzji, a jego zachowanie powinno wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Mamy w tym przypadku do czynienia z terenem, mowa o działkach na obszarze analizowanym znajdujących się w obrębie K., na którym legalna zabudowa nie występuje. Ta okoliczność, uzasadniona opisanymi na wstępie informacjami pozyskanymi przez wójta gminy od PINB oraz ze starostwa, nie jest sporna między stronami. Działka nr [..], co też wynika z analizy, zarówno części tekstowej jak i graficznej, jest położona na terenach leśnych, w odległości 300 m od terenów zwartej zabudowy wsi D. W tych okolicznościach istotnie w obszarze analizowanym pozostają jako zabudowane jedynie działki nr [..] i [..].

Zdaniem sądu organy nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przyjmując na podstawie analizy, że działki położone w innym obrębie geodezyjnym wsi D., przedzielone od działki nr [..] dwustumetrową linią lasu, będącego naturalną granicą obszaru objętego planem, nie stanowią wzorca urbanistycznego ani kontynuacji zabudowy dla działki inwestowanej. Sąd pragnie podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie zastępuje planu miejscowego, a ścisłe stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie pozwala na ustalanie funkcji i parametrów w sposób dowolny i niewynikający z analizy urbanistyczno-architektonicznej zastanego na obszarze analizowanym stanu zabudowy.

Z tych względów nietrafne są zarzuty skargi sprowadzające się do twierdzenia, że zabudowa na działkach nr [..] i [..] obr. Ż. powinna stanowić wzorzec dla kontynuacji linii zabudowy i innych parametrów dla wnioskowanej zabudowy. Treść analizy zdaniem sądu uzasadnia poprawne stanowisko organów w tej kwestii. Znakomicie zresztą obrazuje ten stan załącznik graficzny do analizy, gdzie usytuowanie działek nr [..] i [..] (w części północno wschodniej obszaru analizowanego) mimo tego, że dostępnych z tej samej drogi publicznej, wprost przemawia za brakiem możliwości ustalenia linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Inny sposób wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia) musiałby wynikać wyłącznie z analizy ustalającej ten parametr tylko dla wnioskowanego obiektu, bez zachowania zasady kontynuacji. Zatem, jeżeli autor analizy powołuje się na względy urbanistyczne, które wyłączają zabudowę istniejącą na wspomnianych działkach jako możliwą dla ustalenia wskaźników i parametrów dla zabudowy objętej wnioskiem, to jest to uzasadnienie analizy przemawiające za trafnością oceny organów co do braku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Następną kwestią sporną między stronami jest niezachowanie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Wyjaśnić zatem trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Dlatego też, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wymogiem koniecznym jest, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (to jest ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.).

Jak wynika z akt sprawy, w tym z informacji z rejestru gruntów (karta 22 akt administracyjnych pierwszej instancji) działka nr [..] obejmuje łąki oznaczone Ł VI, o pow. 787 m2 i lasy oznaczone Ls IV, o pow. 1214 m2, łączna pow. 2001 m2. Teren ten, według ustaleń organu pierwszej instancji nie był przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązek uzyskania zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. sformułowany został przez ustawodawcę w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909), zwanej dalej u.o.g.r.l., a jej przepisy stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Jak przyjmuje się w judykaturze i doktrynie, podstawowym zadaniem u.o.g.r.l. jest ograniczenie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 u.o.g.r.l.). Zasadą ustawową jest, że przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I-III i wszystkich gruntów leśnych - na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Istota tego zagadnienia spornego między stronami sprowadza się zatem do charakteru działki nr [...] w części stanowiącej las. Z treści art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. wynika wprost, że przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w przypadku gruntów niestanowiących własności Skarbu Państwa jak w niniejszej sprawie wymaga to uzyskania zgody (w toku procedury planistycznej) marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Ponieważ jak wynika z informacji z rejestru gruntów dotyczącej działki nr [..] nie obejmuje ona gruntów klasy I-III, problem przeznaczenia tej działki na cele nierolnicze nie został wyeksponowany. Nie ma zatem znaczenia w niniejszej sprawie powoływanie się przez stronę skarżącą na wydane w poprzednim stanie prawnym postanowienie uzgadniające Starosty z 2007 r., jako organu właściwego dla ochrony gruntów rolnych. Również bez znaczenia pozostaje przywołane przez stronę uzgodnienie dokonane przez Wojewodę z 2007 r. jako organ ochrony przyrody.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości klasyfikacja działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jako obejmującej część gruntu oznaczoną Ls, trafnie organy przyjęły, że zmiana przeznaczenia tej działki wymagająca ustalenia warunków zabudowy determinowała obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, możliwej wyłącznie przy sporządzaniu planu miejscowego, skoro według prawidłowych ustaleń, przy procedowaniu planu, który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. nieprzewidziano przeznaczenia tej działki na cele nierolnicze i nieleśne.

Innymi słowy, niemożliwe było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu byłoby sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu leśnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nieleśne oznaczałoby, że decyzja taka naruszałaby art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a jednocześnie byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

Wynikająca w następstwie przedstawionych rozważań kolejna sporna kwestia dotyczy ustalenia, czy zamiarem skarżących było uzyskanie warunków zabudowy wyłącznie dla tej części działki, na której już jest usytuowany budynek będący przedmiotem legalizacji, a niebędącej lasem, a wreszcie czy w ogóle możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki objętej wnioskiem.

W ocenie sądu trafnie organy procedujące w niniejszej sprawie przyjęły jako teren inwestycji cały obszar działki nr [..], wskazując przede wszystkim na treść wniosku złożonego przez inwestorów. Wniosek, jak wynika z akt, obejmuje działkę nr [..]. Wprawdzie na załączniku graficznym do wniosku przedstawiono lokalizację istniejącej zabudowy na części działki Łs IV, ale to zważywszy na fakt, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy legalizacji zabudowy istniejącej, o czym wprost świadczy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2014 r. W postanowieniu tym nałożono na inwestorów - małżonków W., obowiązek przedstawienia szeregu dokumentów, w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowlanego, w postępowaniu toczącym się w trybie legalizacyjnym, na podstawie art. 48 ust, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 24, poz. 1623 ze zm.).

Niemniej, nawet gdyby taki zamiar – ubiegania się o warunki zabudowy dla części działki niebędącej obszarem lasu, został wyraźnie sprecyzowany na etapie odwołania, nie miałoby to znaczenia, gdyż sąd orzekający w niniejszym składzie aprobuje stanowisko SKO, że teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie może być ograniczony tylko do części działki. Deklarowana przez wnioskodawców wola zachowania leśnego charakteru pozostałej, co wymaga podkreślenia - znacznej części działki, nie ma znaczenia prawnego. Rygoryzm wprowadzonej zasady zmiany przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne wyłącznie w planie miejscowym oznacza, że nie ma znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy to, że inwestowana działka tylko w części obejmuje grunty leśne. Zdaniem sądu, zmiana zagospodarowania terenu i przeznaczenie go na cele budowlane obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię, która ma być faktycznie zajęta pod lokalizowaną inwestycję, bądź też dotyczy zabudowy już istniejącej, w celu jej legalizacji.

Sąd zauważa przy tym niejednolitość orzecznictwa w kwestii możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki, na co też zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2320/13 (dostępny w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), nie zajmując jednak ostatecznie w tej kwestii stanowiska.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela jednak takie stanowisko judykatury, według którego "terenem", o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji (tak też m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14 i z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14, wraz z orzecznictwem w nich przywołanym; wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 827/13 i z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 879/13; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 905/14, wszystkie dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje, że usytuowanie planowanej czy legalizowanej zabudowy na działce, która stanowi chroniony przez u.o.g.r.l. użytek leśny oznacza przeznaczenie działki na cele nieleśne. Takie działanie stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. wymaga zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu izby rolniczej, co jest możliwe jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie zmienia oceny tego, że terenem inwestycji jest cała działka okoliczność, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie – dotyczącej legalizacji zabudowy istniejącej i już usytuowanej na tej części działki, która nie stanowi gruntów podlegających ochronie na podstawie u.o.g.r.l. Należy podkreślić, że podmiot ubiegający się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla legalizacji istniejącego obiektu nie może być w lepszej sytuacji od tego, który ubiega się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji dopiero planowanej.

Przywołany przez skarżących wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2013 r. nie został dostatecznie zidentyfikowany (brak sygnatury akt), prawdopodobnie zatem chodzi skarżącemu o wyrok o sygn. akt II SA/Sz 902/13. Sąd zaznacza więc, że w tej sprawie wystąpiły całkowicie inne okoliczności, gdzie działka, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy w części objęta była ustaleniami planu miejscowego. Niemniej sąd orzekający w niniejszej sprawie nie zgodziłby się z ogólnym stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu tego wyroku, z którego wynikałoby, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być wydawana tylko co do działek nie objętych planem, to i plan zagospodarowania przestrzennego musiałby obejmować całe działki, co akurat w sprawie tej nie miało miejsca. Sąd podkreśla ponownie, że decyzja o warunkach zabudowy nie zastępuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej zasady i sposób procedowania określa przepis art. 61 u.p.z.p.

Dodatkowo argumentując zajęte stanowisko sąd wskazuje, że analiza pozostałych przepisów art. 61 u.p.z.p. posługujących się pojęciem "terenu" (zob. art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 5 i 6, a także art. 63) nie pozwala na przyjęcie, że terenem tym może być część działki, oznaczona przez wnioskodawcę dla lokalizacji inwestycji. Także z treści art. 52 ust. 2 u.p.z.p., stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący "teren, którego wniosek dotyczy", może być ograniczony tylko do części działki.

Ponadto sąd wskazuje na rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydane na podstawie delegacji z art. 61 ust. 6 u.p.z.p., w którym określając sposób wyznaczenia obszaru analizowanego (§ 3 tego rozporządzenia) ustawodawca wprost posługuje się pojęciem "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy".

Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostają zapisy planu miejscowego odnoszące się do działek planem tym objętych (nr [..] i [..]), ponieważ wójt gminy nie jest nimi związany dla ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wydawaną w sytuacji braku planu miejscowego, na podstawie art. 61 u.p.z.p.

Reasumując sąd uznał, że wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było zgodne z prawem. Planowana przez skarżących zabudowa terenu nie spełniała bowiem wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a tylko ich łączne spełnienie umożliwiało ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.