Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 357/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2, 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 42, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 11a ust. 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Strzelce Opolskie z dnia 19 lutego 2014 r., Nr XLIV/339/2014 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Gminy Strzelce Opolskie na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Strzelcach Opolskich podjęła w dniu 19 lutego 2014 r. uchwałę Nr XLIV/339/2014 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Strzelce Opolskie w 2014 roku, zwaną dalej "uchwałą" lub "Programem", w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały (§ 1). W § 2 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy, natomiast w § 3 zawarto zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Jako podstawę prawną swego działania Rada wskazała art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 - zwanej dalej "ustawą")

W treści § 1 załącznika do uchwały organ zamieścił słowniczek, określając w pkt 4 i 5 pojęcia "firmy" oraz "schroniska", przez co należy rozumieć odpowiednio G. B., prowadzącą [...] z siedzibą w [...], z którą Gmina zawarła umowę na wyłapywanie bezdomnych zwierząt z jej terenu oraz schronisko [...] w [...], z którym firma [...] ma podpisaną umowę. W § 3 załącznika wskazano cel programu, którym jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie gminy, a także określono zadania realizowane w ramach Programu. W § 4-11 załącznika postanowiono m.in., że realizacja założonych celów polegać będzie na: zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt poprzez przewiezienie odłowionych zwierząt do schroniska (§ 4); wykonywaniu zabiegów sterylizacji i kastracji wolno żyjących kotów w celu kontroli ich populacji, przez lekarza weterynarii, z którym Gmina ma podpisaną umowę (§ 5 ust. 2); odławianiu bezdomnych zwierząt przez Firmę, po każdorazowym telefonicznym zgłoszeniu przez pracownika Urzędu (§ 6); poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt (§ 8); usypianiu ślepych miotów przez lekarza weterynarii z którym Gmina ma podpisaną umowę (§ 9); zapewnieniu miejsca dla zwierząt gospodarskich przez Stowarzyszenie [...] w [...] (§ 10); zapewnieniu opieki weterynaryjnej, w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, przez lekarza weterynarii, z którym Gmina ma podpisaną umowę (§ 11). W § 12 załącznika zapisano, że na realizację Programu organ przeznaczył środki finansowe w kwocie 79.200 zł, które będą wydatkowane poprzez zlecanie świadczeń usług i dostaw zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych.

Na powyższą uchwałę Wojewoda Opolski, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, opartą o przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.), domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa, a także zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w Strzelcach Opolskich podjęła przedmiotową uchwałę na podstawie art. 11a ustawy i stwierdził, że z uwagi na charakter norm zawartych w uchwale podejmowanej na podstawie tego przepisu jest ona aktem prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego, uchwała ta jest aktem planowania, jednak ma również charakter wykonawczy do ustawy o ochronie zwierząt. Program, obok norm indywidualno-konkretnych, ze wskazaniem podmiotu (oznaczonego nazwą i adresem schroniska i gospodarstwa rolnego) wykonującego wskazane w zadania, zawiera normy stanowiące podstawę wykonywania tych zadań, np. obowiązek dokarmiania, odławiania zwierząt, ich sterylizację albo kastrację oraz usypianie ślepych miotów. Ponadto, normy zawarte w Programie są adresowane do podmiotów nie objętych strukturą organizacyjną gminy - schronisk lub gospodarstw rolnych prowadzonych przez podmioty indywidualne, tj. osoby fizyczne lub osoby prawne. Program ma też znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy w ten sposób mogą dowiedzieć się kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne lub jest zobowiązany do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a więc wykonuje zadania własne gminy wynikające z ustawy o ochronie zwierząt. W tym zakresie Wojewoda podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, a nadto przywołał poglądy prezentowane w literaturze. Stosownie do tego zarzucił, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172, z późn. zm.), wedle którego akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zdaniem Wojewody, należało uznać, że Rada niewłaściwie zakwalifikowała przedmiotową uchwałę do aktów prawa wewnętrznego. W konsekwencji, brak publikacji powoduje, że akt normatywny nie został prawidłowo wprowadzony w życie i nie może skutecznie obowiązywać na terenie gminy, a ta wadliwość stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Ponadto, powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 774/13, Wojewoda wskazał, że kolejnym naruszeniem prawa w kwestionowanej uchwale było niewłaściwe wypełnienie dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 6 i 8 ustawy, poprzez niewskazanie w § 5 ust. 2 oraz w § 11 załącznika do uchwały konkretnego podmiotu (lekarza weterynarii) uprawnionego do sterylizacji i kastracji wolno żyjących kotów oraz zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

W odpowiedzi na skargę Gmina Strzelce Opolskie wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów procesu. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała, że Program uchwalany na podstawie art. 11a ustawy nie stanowi aktu prawa miejscowego, gdyż takiego statusu nie nadał uchwale ustawodawca, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Poza tym, Gmina wskazała na wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że normy zawarte w Programie dostarczają informacji i stanowią instruktaż dla osób trzecich i nie mają charakteru generalnego, właściwego dla aktów prawa miejscowego. Takie też stanowisko prezentowano na szkoleniu zorganizowanym przez organ nadzoru w styczniu 2014 r. Ponadto, Gmina nie podzieliła też zarzutów skargi dotyczących braku konkretyzacji sposobu realizacji zadań polegających na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz kontroli populacji wolno żyjących kotów. W tym zakresie stwierdziła, że właściwie wypełniła dyspozycje art. 11a ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy. Zdaniem Gminy, zapisy § 5 ust. 2, § 9 oraz § 11 załącznika do uchwały określają sposób realizacji zadań i wskazują podmiot zobowiązany do konkretnego działania. Postanowienia te wypełniają wolę ustawodawcy i nie pozostają w sprzeczności z ustawą. W ocenie Gminy, nawet przyjmując prezentowaną w skardze wykładnię celowościową art. 11a w związku z art. 11 ustawy, nie można uznać naruszenia prawa za istotne, gdyż brak jednoznacznego wskazania konkretnego (z imienia i nazwiska) podmiotu nie wpływa dezinformacyjnie na mieszkańców, a wręcz przeciwnie - pozwala uniknąć ewentualnych nieporozumień w przypadku nieoczekiwanego rozwiązania umowy ze wskazanym w uchwale podmiotem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - zwanej P.p.s.a) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem uchwał m.in. organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 675). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru - którym z mocy art. 86 ustawy o samorządzie gminnym jest wojewoda - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Nadzór nad działalnością gminną wojewoda sprawuje na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 powołanej ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym. Skarga została natomiast wniesiona do Sądu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu.

Rozważania w zakresie dokonanej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od wskazania, że zaskarżoną uchwałą z dnia 19 lutego 2014 r., Nr XLIV/339/14 Rada Miejska w Strzelcach Opolskich przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Radłów w 2014 roku" w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały. Wprawdzie jako podstawę prawną uchwalonego aktu wskazano wyłącznie art. 11a ustawy, to jednak nie ulega wątpliwości, że podstawy działania organu należy upatrywać w treści art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w innych sprawach niż wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 1-14 tej ustawy, zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Materia objętą zaskarżoną uchwałą została zastrzeżona do kompetencji rady gminy w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, w myśl którego do zadań własnych gmin należy zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie.

Zgodnie natomiast z art. 11a ust. 1 ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, jest zobowiązana do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, stosownie do art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt winien obejmować:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Dodatkowo, w myśl art. 11a ust. 3 ustawy, może on również obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, stosownie do art. 11a ust. 4 ustawy, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Ponadto, stosownie do art. 11a ust. 5 ustawy, rada gminy musi wskazać w programie wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania, przy czym zgodnie z tą regulacją koszty realizacji programu ponosi gmina. Przepisy art. 11a ust. 6-8 ustawy regulują z kolei tryb podejmowania uchwały.

Rozstrzygając kwestię charakteru aktu podejmowanego na podstawie wskazanych przepisów, zdaniem Sądu, zaakceptować należy stanowisko Wojewody Opolskiego co do tego, że uchwała podjęta na podstawie art. 11a ustawy jest aktem prawa miejscowego, podlegającym obowiązkowej publikacji w dzienniku urzędowym, na zasadzie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uzasadniając wskazaną ocenę wskazać przyjdzie, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przywołanym w skardze, jak też wyrażone w orzeczeniach tut. Sądu (por. wyroki WSA w Opolu: z 22 lipca 2014 r., II SA/Op 247/14; z 31 lipca 2014 r., II SA/Op 325/14; z 25 września 2014 r., II SA/Op 391/14 - dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że celem Programu jest określenie w sposób konkretny zasad działania gminy co do należytego wypełnienia obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych. Stąd też systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - nr 4 z 2012 r., s. 44). Co więcej, okoliczność, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, uchwały organów samorządu terytorialnego należące do aktów prawa miejscowego zaliczane są do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z treścią tego konstytucyjnego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten nie jest podstawą prawną do ich wydawania, a jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie tego rodzaju wynika z art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustaw szczególnych. Zaznaczyć należy, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego. Wykładnia pojęcia "akty prawa miejscowego" nie odbywa się jednak tylko w płaszczyźnie konstytucyjnej, gdyż wymagane jest także sięgnięcie do przepisów ustrojowych, dotyczących administracji publicznej. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób. O charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań - rodzaj zamieszczonych w niej norm. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., II OSK 2039/11; z 9 września 2010 r., I OSK 988/10; z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06; z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05; z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09; z 21 grudnia 2005 r., I OSK 1191/05; z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13; z 22 maja 2012 r., II OSK 636/12 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz wyrok z 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, z glosą aprobującą: W. Chróścielewski, J. P. Tarno, OSP 2002 nr 11, poz. 138; E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999, s. 101).

Taki właśnie charakter mają przepisy uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Do ustalenia, że uchwała jest aktem prawa miejscowego wystarczy bowiem, aby zawierała ona co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowaną do podmiotów zewnętrznych. W ocenie Sądu, normy prawne zawarte w Programie mają natomiast formę norm o charakterze generalnym (nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (nie są "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości - por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 175/11 oraz z 23 maja 2011 r., II SA/Kr 402/11 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższego, zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich niewątpliwie należy uznać za akt prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotowa uchwała skierowana jest bowiem do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców Gminy Strzelce Opolskie oraz podmiotów realizujących zadania określone w tym Programie. W konsekwencji, jej postanowienia mają charakter generalny, gdyż - jak zasadnie dostrzeżono w skardze - określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to winna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Niewykonanie obowiązku w tym zakresie jest natomiast równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. Akt, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - nie może bowiem wiązać adresatów zamieszczonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Inaczej mówiąc, nie ma mocy obowiązującej.

Rada Miejska w Strzelcach Opolskich nie uznała jednak zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego i nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, stanowiąc w § 3, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Tym samym uznać należy, że Rada w sposób istotny naruszyła art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych, a zapis § 3 zaskarżonej uchwały narusza art. 4 ust. 1 tej ustawy i stoi w sprzeczności z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Bez znaczenia w tym zakresie pozostają argumenty, że organ nadzoru prezentował wcześniej odmienne stanowisko.

W odniesieniu do pozostałych zapisów zaskarżonej uchwały wskazać przede wszystkim należy, że zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt stanowią obligatoryjne elementy Programu, które bezwzględnie powinny zostać w nim uregulowane. Ich brak przesądza o wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a ustawy, która również kwalifikowana jest jako istotne naruszenie prawa.

W ocenie Sądu, już tylko wskazane powyżej naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonego aktu stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niemniej jednak, podzielając w pełni zastrzeżenia Wojewody, Sąd stwierdził, że zakwestionowane w skardze regulacje § 6 i § 14 Programu również naruszają przepisy prawa w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Wadliwość wskazanych zapisów związana jest z tym, że w zakresie zadań objętych tymi regulacjami nie określają one podmiotów, które zadania te będą realizowały. W świetle art. 11 i art. 11a ustawy, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Zauważyć trzeba, że ustawa przewiduje krótki termin obowiązywania Programu, bo wynoszący jedynie rok. Wbrew twierdzeniom Gminy, przemawia to za koniecznością skonkretyzowania jego treści w taki sposób, aby była ona dostosowana do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu Programowi charakteru ogólnych ram, prognoz, kierunków czy planów, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. W związku z tym, jak słusznie podnosi Wojewoda, zaskarżona uchwała - stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 6 i 8 ustawy - powinna wskazywać konkretny podmiot dokonujący sterylizacji i kastracji wolno żyjących kotów, a także usypiania ślepych miotów i zapewniający całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Tych wymogów nie spełnia zamieszczony w § 5 ust. 2, a także w § 9 i § 11 załącznika do uchwały ogólnikowy zapis, że zadania wymienione w tych przepisach realizowane są przez "lekarza weterynarii, z którym Gmina ma podpisaną umowę".

Jak wskazano już wyżej, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Wobec tego, w Programie wskazane powinno być nie tylko konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, ale również należało skonkretyzować w nim wszystkie inne podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i dlatego ten "wykonawczy" charakter Programu nie będzie zachowany, jeśli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące te zadania. Innymi słowy, niewskazanie schroniska, czy też danych określonego podmiotu (w tym jego adresu), uniemożliwia realizację zadań wynikających z Programu (por. wyrok NSA z 27 października 2011 r., II OSK 1667/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, ustalenie w Programie konkretnego podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych w uchwale podmiotów.

W ocenie Sądu, sposób postępowania przyjęty przez Radę Miejską w Strzelcach Opolskich odnośnie wykonania zadań ustawowych, nie pozwala na ich pełną realizację. Skoro natomiast Rada zobowiązana jest przestrzegać zawartego w ustawie upoważnienia, to uznać należy, że brak w zaskarżonej uchwale uregulowań co do określenia konkretnych podmiotów realizujących jej zadania powoduje, iż zaskarżona uchwała nie wypełnia delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 2, pkt 6 oraz pkt 8 ustawy i w istotny sposób narusza te przepisy. Podkreślenia wymaga, że zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego polega na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia, bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu. Jeżeli uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, tj. nie reguluje wszystkich kwestii przekazanych z woli ustawodawcy do uregulowania w jej zakresie, to oznacza to, że podjęty akt nie wyczerpuje delegacji ustawowej.

W konsekwencji przedstawionych rozważań, Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru co do tego, że zaskarżona uchwała nie obejmuje wszystkich zagadnień, które ustawodawca przekazał radzie gminy do uregulowania w Programie, jak i nie spełnia wymogu jej publikacji. Omówione szczegółowo wadliwości, związane z nieprawidłowym wykonaniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 11a ustawy i przyjęciem nieprawidłowej kwalifikacji aktu, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości, jako podjętego z istotnym naruszeniem prawa. Te z uregulowań, które nie zostały zakwestionowane, nie wypełniają bowiem zakresu art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy, a publikacja uchwały we właściwym trybie, zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, ma istotny wpływ na jej skuteczne wejście w życie.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Orzeczenie dotyczące wykonalności zaskarżonej uchwały uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.