Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 143/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
article: art. 17, art. 157 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. V. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] października 1956 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości położonej we wsi Ł., stanowiącej w dacie przejęcia własność M. G. postanawia: wskazać Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, zwane dalej "SKO w Nowym Sączu" albo "SKO" złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. V. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] października 1956 r. znak [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości Ł., stanowiącej w dacie przejęcia własność M. G.

W uzasadnieniu tego wniosku SKO w Nowym Sączu wskazało, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...] Wojewoda Małopolski przekazał SKO w Nowym Sączu, wniosek M. V. dotyczący stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] października 1956 r. znak [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości Ł., stanowiącej w dacie przejęcia własność M. G.

SKO w Nowym Sączu badając swoją właściwość w sprawie, również uznało się niewłaściwe do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.

Kolegium podkreśliło, iż podstawę prawną wydania kwestionowanej przez wnioskodawcę decyzji z dnia [...] sierpnia 1951 r. stanowiły: dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSSR (Dz.U. Nr 59, poz. 318) oraz dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339).

Wskazane wyżej dekrety utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Ta natomiast ustawa została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81).

W ocenie SKO, z przedstawionego stanu prawnego wynika, że od dnia 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przyznawania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.

Jednocześnie SKO w Nowym Sączu podkreśliło, że dotychczasowa praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazywała na samorządowe kolegia odwoławcze jako organy właściwe do rozpatrywania wniosków o stwierdzenia nieważności orzeczeń prezydiów powiatowych rad narodowych dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich - wydanych w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

Jednak, jak zwróciło uwagę SKO, orzecznictwo w tym zakresie uległo zmianie, o czym świadczy treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OW 9/08 (rozstrzygającego spór kompetencyjny pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K.), w którym to Sąd orzekł, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie samorządowe kolegium odwoławcze (tak, wg SKO, również w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.czerwca 2008 r., sygn. akt I OW 27/08).

Następnie SKO odwołało się do treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 9/08, którym to orzeczeniem rozstrzygnięto spór kompetencyjny pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, iż żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy administracyjnej nim objętej, ponieważ w sprawie właściwym jest inny organ administracji publicznej, a mianowicie Wojewoda Podkarpacki.

SKO wskazało, że pogląd wyrażony w przywołanym postanowieniu został również zaprezentowany w kolejnym postanowieniu NSA wydanym w dniu 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, rozstrzygającym spór kompetencyjny pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu.

W dalszej części uzasadnienia wniosku SKO przytoczyło obszerne fragmenty uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 21 maja 2009 r., z którego wynika, że na podstawie powołanych wcześniej dekretów i ustaw nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością, nieruchomości te nie stanowiły własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, błędny jest pogląd, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowych sprawach jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast w dacie tej, bo już od dnia 1 stycznia 1992 r., nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Sąd odniósł się do aktualnej regulacji zamieszczonej w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach której przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a.

Zdaniem Sądu, jeżeli z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda.

Odwołując się do powyższych rozważań SKO w Nowym Sączu stwierdziło, że nie jest organem właściwy do rozpatrzenia wniosku M. V., a organem właściwym do weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym jest wojewoda.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wojewoda Małopolski powtórzył opisane przez SKO zmiany w przepisach regulujących kwestię przejęcia na własność Państwa ww. nieruchomości ziemskich i powstałą na skutek tych zmian sytuację w obowiązującym systemie prawnym, w którym brak jest uregulowań wskazujących na właściwość organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydanych na podstawie cyt. wyżej dekretów.

Wojewoda Małopolski podniósł również, że do połowy 2005 r. w objętych sporem sprawach orzekali, zgodnie z prezentowaną wówczas przez sądy administracyjne linią orzeczniczą, wojewodowie. Zmiana tego stanu rzeczy nastąpiła z chwilą wydania przez NSA w dniu 18 maja 2005 r. postanowienia , sygn. akt I OW 17/05 i wskazania jako organu właściwego w sprawie samorządowego kolegium odwoławczego. Kolejną zmianę wprowadziło do orzecznictwa postanowienie NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OW 9/08, wedle którego właściwym organem był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a zgodnie z ostatnim poglądem odwołującym się do przepisów ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, która weszła w życie 1 kwietnia 2009 r. (v. postanowienie z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09) wojewoda.

Jednocześnie Wojewoda Małopolski przywołał treść art. 3 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy, zgodnie z którym, do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji.

Zdaniem Wojewody, przedstawione kolejne rozstrzygnięcia sporów kompetencyjnych uzasadniają pozostawienie rozstrzygnięcia w zaistniałym, rozpatrywanym sporze z SKO w Nowym Sączu, do uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w sprawie z wniosku M. V. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] października 1956 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w miejscowości Ł., stanowiącej byłą własność M. G. Istota sporu sprowadza się więc do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, jaki z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje.

W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293).

Rozpoznawany w przedmiotowej sprawie spór kompetencyjny dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] października 1956 r. wydanego na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) w brzmieniu nadanym dekretem zmieniającym z dnia 28 września 1949 r. (Dz.U. Nr 53, poz. 404) oraz w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339).

Wspomniane wyżej dekrety z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250), stosownie do postanowień art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81). W ustawie uchylającej nie było żadnego odniesienia do decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych wymienionych w art. 18 ust. 1 pkt 3 i 4 powołanej ustawy z dnia 26 października 1971 r., w tym na podstawie dekretu z dnia z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. Z powyższego wynika, że od dnia 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przejmowania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanych wyżej dekretów.

Powołane akty normatywne nie zawierają żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie wskazanych powyżej dekretów, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma unormowań podobnych regulujących nieodpłatne przejmowanie z urzędu nieruchomości pozostających własnością osób fizycznych na rzecz Skarbu Państwa. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji publicznej nie ma też prezydiów wojewódzkich rad narodowych, ani prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny stwarza trudności w ustaleniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r.

Wskazać jednakże należy, że w dniu 1 lipca 1982 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta w art. 44 ust. 1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, natomiast w art. 39 ust. 4 - wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazanie zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela, grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał naczelnika gminy do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 tej ustawy.

Z tych regulacji wynikało, że instytucja przejmowania nieruchomości rolnych na podstawie powołanych dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. oparta na podstawowej przesłance braku faktycznego władania nieruchomościami przez ich właścicieli, to jest tak zwanego faktycznego opuszczenia nieruchomości, była najbardziej zbliżona do przejmowania gruntów rolnych na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 44 ust. 1 i art. 39 ust. 6 powołanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r.

Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną), sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej.

Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). W tym dniu przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w tych sprawach. Ogólne domniemanie właściwości tych organów z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło dotyczyć tych spraw. Po pierwsze dlatego, że przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, także przez organy administracji rządowej. Po drugie zaś oczywistym jest, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy - właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skoro z dniem 1 stycznia 1992 r. zostały skreślone art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to tym samym wygasło z tym dniem zlecenie organom gminy właściwości w tych sprawach, o jakim była mowa w art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej.

Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) z dniem 25 marca 1995 r. Ustawa ta nie zawierała nowych regulacji pozwalających na przymusowe, nieodpłatne (w drodze decyzji administracyjnej) przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia, degradacji itp. W reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999 r. i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal.

W przedmiotowej sprawie nie można przyjąć domniemania kompetencji gminy wynikającego z art. 1 ustawy kompetencyjnej, a co za tym idzie nie można, jako organu wyższego stopnia wskazać samorządowego kolegium odwoławczego. Jeżeli bowiem od dnia 1 stycznia 1992 r. nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez państwo, mocą decyzji administracyjnej, opuszczonych gospodarstw rolnych i nie istnieją już naczelnicy miast i gmin, a ustawodawca po tej dacie, także dokonując reformy administracyjnej na podstawie ustawy z 1998 r. nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. W tym miejscu wspomnieć również należy, że na podstawie powołanych wcześniej dekretów i ustaw nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością, nieruchomości te nie stanowiły własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. W związku z powyższym błędny jest zatem pogląd, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowych sprawach jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Jak wskazano wyżej w dacie tej, bo już od dnia 1 stycznia 1992 r., nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Z powyższych względów organami właściwymi w postępowaniach weryfikacyjnych w tych sprawach są organy administracji rządowej. W związku z tym powstaje zagadnienie, czy w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w tych nieistniejących już kategoriach spraw dotyczących przejęcia na rzecz Państwa opuszczonych nieruchomości mocą decyzji administracyjnej, organem wyższego stopnia jest wojewoda czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwość organów administracji rządowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w tej kategorii spraw należy ustalać w zależności od tego, czy kwestionowana decyzja ostateczna została wydana przez ówczesny organ szczebla podstawowego czy wojewódzkiego. Jeżeli zatem decyzję ostateczną wydał w I instancji organ stopnia podstawowego, organem właściwym w postępowaniu nieważnościowym będzie wojewoda, jeśli zaś w sprawie orzekał organ stopnia wojewódzkiego to organem właściwym w tym postępowaniu będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zatem poglądy w tej kwestii wyrażone w orzeczenia NSA z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I OW 70/08, z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 95/08 i I OW 152/08 oraz z dnia 21 maja 2009 r., I OW 28/09.

Przypomnieć należy, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r., wtedy gdy istniały należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Zatem wskazując organ wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w miejscowości Ł. stanowiącej byłą własność M. G. odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach których przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Treść przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W tej sytuacji należało uznać, że właściwym do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach o przejęciu nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR i dekretu z dnia 27 lipca 1947 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województw: białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego jest Wojewoda Małopolski.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowił jak w sentencji.