Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2100/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1 pkt 2,  art. 97 par. 1  pkt  4,  art. 107 par. 1, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art., art.  135, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz stwierdza nieważność decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z [...] września 2017 r. uchylił decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2015 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1998 r., stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], jako działki nr [...] arkusz mapy [...], nr [...] arkusz mapy [...], nr [...] arkusz mapy [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 1998 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna) stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działki nr [...] arkusz mapy [...], nr [...] arkusz mapy [...], nr [...] arkusz mapy [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1998 r. wystąpiła H.N.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] lutego 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1998 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] września 2014 r. uchylił dotychczasową decyzję z [...] lutego 2014 r. z uwagi na to, że została ona skierowana do osoby zmarłej – I.K.

Następnie Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] września 2015 r. ponownie stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1998 r.

Miasto [...] wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W trakcie tego postępowania organ powziął wiedzę, że zmarła A.S. - jedna ze stron. Wobec powyższego, postanowieniem z [...] maja 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczenia dziedziczenia po A.S.

Pełnomocnik H.N. wystąpił z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania załączając prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w W. z [...] kwietnia 2017 r., [...], w sprawie nabycia spadku po A.S. oraz odpis zupełny aktu małżeństwa M.G. obecnie G. Jednocześnie we wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania pełnomocnik H.N. poinformował, że [...] lutego 2017 r. zmarła A.J., przedkładając jednocześnie akt poświadczenia dziedziczenia spadku po A.J. z [...] kwietnia 2017 r., rep. [...], wskazujący jej spadkobierców.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., podjął zawieszone z urzędu postępowanie administracyjne z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Orzekając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak we wskazanej na wstępie decyzji z [...] września 2017 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2015 r. prawidłowo wskazano, że przedmiotem komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność.

Z analizy zebranej w sprawie dokumentacji (w tym katy inwentaryzacyjnej stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] stycznia 1998 r.) wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem skomunalizowanych działek nr [...] arkusz mapy [...], nr [...] arkusz mapy [...], nr [...] arkusz mapy [...]"po przepisaniu prawa własności", nie wskazując jednocześnie żadnych dokumentów. W karcie wskazano, że objęte komunalizacją działki ujawnione są w księdze wieczystej KW nr [...] (obecnie [...]). Jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że postanowieniem (utrzymanym w mocy postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w [...] z [...] czerwca 1957 r., [...]) Sądu Powiatowego dla m. [...] Wydział [...] z [...] maja 1957 r., [...], nie uwzględniono wniosku P.R. o zwolnienie spod zajęcia 1/2 idealnej części nieruchomości zapisanych w KW [...] tom I, wykaz [...],[...] i [...]. Natomiast powyższa księga wieczysta KW nr [...] (obecnie [...]) powstała w wyniku przepisania księgi wieczystej [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2011 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2012 r., stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział [...] z [...] czerwca 1963 r. dot. przekazania w zarząd, między innymi w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] arkusz mapy [...], nr [...] arkusz mapy [...], nr [...] arkusz mapy [...]. Słusznie zatem wskazał Minister Administracji i Cyfryzacji w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2015 r., że wyeliminowanie z obrotu prawnego – w drodze stwierdzenia nieważności – części decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział [...] z [...] czerwca 1963 r. wywołuje skutek prawny ex tunc. Następuje zatem przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział [...] z [...] czerwca 1963 r. ma ten skutek, że nie doszło do oddania w zarząd Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...] spornych nieruchomości. Ponadto decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział [...] z [...] czerwca 1963 r. nie przenosiła prawa własności opisywanej nieruchomości na własność Skarbu Państwa.

Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] - Wydział [...] z [...] czerwca 1963 r. oddano w zarząd Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...] - [...] 1/2 idealnej części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] wyk [...] (KW nr [...]), 1/2 idealnej części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] wyk. [...] oraz 1/2 idealnej części nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej [...] wyk. [...], stanowiącej poprzednio własność P.R., w części dot. działek oznaczonych geodezyjnie: obręb [...]. ark. mapy [...], działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz stwierdzono, że ww. decyzja w części obejmującej działki nr [...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Wynika z tego jednoznacznie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział [...] z [...] czerwca 1963 r. w swojej sentencji nie dotyczyła przepadku prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Nie mogła być zatem podstawą przeniesienia prawa własności spornej nieruchomości. Zgodnie z przepisami dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny (Dz. U. Nr 41, poz. 237 ze zm.) przejście majątku na własność Skarbu Państwa nie następuje automatycznie, lecz w drodze orzeczenia przez sąd przepadku tego majątku. O zwolnieniu bądź przepadku majątku, sąd orzeka na posiedzeniu niejawnym z udziałem prokuratora. O terminie posiedzenia niejawnego sąd zawiadamia władzę, pod której zarządem znajduje się zajęty majątek lub która dokonała zajęcia, oraz osobę zainteresowaną. Stronom lub ich przedstawicielom służy prawo zgłaszania wniosków i składania wyjaśnień ustnie lub na piśmie. Z kolei postanowienie sądu karnego o przepadku określonej nieruchomości, stanowiącej – według sentencji tego postanowienia – własność osoby, przeciwko której przepadek został orzeczony, stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa. W postępowaniu o dokonanie takiego wpisu nie jest dopuszczalne kwestionowanie wymienionego ustalenia sądu karnego co do prawa własności. Dodatkowo P.R. została pod przymusem wpisana do III grupy niemieckiej listy narodowościowej ([...]), a po zakończeniu wojny wystąpiła z wnioskiem o rehabilitację. Postępowanie karne względem niej zostało umorzone, a jej samej zostało wydane zaświadczenie o polskim obywatelstwie.

Z powyższego wynika jednoznacznie, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu stanowiące o przepadku majątku P.R. na rzecz Skarbu Państwa. W ewidencji gruntów prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...] jako współwłaściciele działek nr [...] i [...] są ujawnieni między innymi spadkobiercy P.R.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej pozostaje fakt, że Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2010 r. zmieniając ostateczną decyzję z [...] lutego 2010 r. stwierdził, że udziały w części nieruchomości położonej w [...], stanowiącej fragment ulicy [...], oznaczonej geodezyjnie obręb [...], arkusz mapy [...] działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...] stanowiące współwłasność osób fizycznych z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Miasta [...], jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę powiatową. Decyzja ta bowiem reguluje stan prawny opisywanej nieruchomości w oparciu o inne niż ustawa komunalizacyjna uregulowania prawne, które pozostają bez wpływu na ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] arkusz mapy [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1998 r. w części dot. między innymi działki nr [...] w żaden sposób nie podważa orzeczenia Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r.

Decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, bowiem objęła mienie, które nie stanowiło w dacie [...] maja 1990 r. własności Skarbu Państwa. W związku z tym zachodzi konieczność wyeliminowania decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1998 r. z obrotu prawnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W przypadku występowania w sprawie przestanki z art. 156 § 1 k.p.a., należy także – stosownie do § 2 tego artykułu – ocenić ewentualne skutki prawne wywołane daną decyzją. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć taką sytuację, w której organ administracji publicznej w ramach własnych kompetencji nie może przywrócić stanu poprzedniego. Jeżeli natomiast skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to oznacza, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. O nieodwracalności skutków prawnych można bowiem mówić wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego.

Odnosząc zatem powyższe do sytuacji objętej przedmiotowym postępowaniem organ nadzoru stwierdził, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję SKO z [...] września 2011 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, bowiem przedmiotem tego postępowania jest decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] - Wydział [...] z [...] czerwca 1963 r. dotycząca przekazania w zarząd spornej nieruchomości, nie zaś rozstrzygająca o prawie własności do działek nr [...] arkusz mapy [...], nr [...] arkusz mapy [...], nr [...] arkusz mapy [...].

Jako, że działki będące przedmiotem niniejszego postępowania stanowią w udziale 1/2 części współwłasność osób fizycznych, a w pozostałej części własność Miasta [...], zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego powinni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Dlatego też za strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1998 r. uznano zarówno następców prawnych P.R., jak i następców prawnych P.B.

Z uwagi na to, że jeden z adresatów decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2015 r. A.S. w dacie wydania tej decyzji nie żyła (zgon [...] maja 2015 r.) organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia takiej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego – skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie prawa. Nie ma znaczenia czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem doktryny – w przypadku gdy organ odwoławczy ustalił, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., może jedynie uchylić i zmienić decyzję (...) (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak/J. Borkowski, wyd. 10; podobnie Kodeks postępowania administracyjnego pod redakcją prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, wyd. 2).

Mając na względzie przedstawiony powyżej stan sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązany był – z uwagi na wadliwość istotną decyzji – uchylić decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2015 r. oraz orzekając co do istoty sprawy stwierdzić nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1998 r.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2017 r. wniosło Miasto [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego,

2. art. 28 k.p.a., poprzez nie skierowanie decyzji do strony postępowania, którą jest Skarb Państwa oraz do Zarządu Dróg Miejskich w [...],

3. art. 5 ust. 1. ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne ich zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono miedzy innymi, że zdaniem skarżącego osoby fizyczne nie mogą być właścicielami dróg publicznych (co odnosi się do działki nr [...]), gdyż pozostaje to w sprzeczności z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Ponadto Skarb Państwa przejął przedmiotowe działki od P.R. na podstawie wniosku złożonego [...] października 1962 r. Do wniosku o wpis Skarbu Państwa jako właściciela załączono postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] Wydział [...] z [...] maja 1957 r., [...] oraz postanowienie Sądu Wojewódzkiego w [...] z [...] czerwca 1957 r., [...]. Postanowieniem z [...] maja 1957 r., [...], nie uwzględniono wniosku P.R. o zwolnienie spod zajęcia 1/2 idealnej części nieruchomości położonych przy ul. [...],[...] i [...]. Postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w [...] z [...] czerwca 1957 r., [...], utrzymano w mocy wyżej opisanej postanowienie. Mając powyższe na względzie, nie można orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] stycznia 1998 r., ponieważ w obrocie prawnym znajdują się oba ww. postanowienia sądowe, w oparciu o które Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na własność.

Skarżące Miasto [...] wskazało także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] maja 2015 r., [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, jednak z powodów nieco innych niż zarzuty w niej podniesione (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2017 r. wydana została z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ nadzoru przyjął bowiem, że nieruchomość będąca przedmiotem komunalizacji (wymieniona w decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1998 r.) w całości nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego) w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co dało podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ustalenia, co do własności nieruchomości w dacie komunalizacji z mocy prawa (27 maja 1990 r.) organ nadzoru poczynił we własnym zakresie, pomimo, że z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji (kw nr [...]) wynikało, że Skarb Państwa był właścicielem udziału 1/2 w nieruchomości objętej tą księgą. To ostatnie spostrzeżenie wynika z karty inwentaryzacyjnej nieruchomości, stanowiącej załącznik do decyzji komunalizacyjnej oraz z zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...] Wydziału [...] z [...] maja 1998 r.

W orzecznictwie przyjmuje się, że "Jeśli (...) w toku postępowania nadzorczego ujawniono dokumentację świadczącą o możliwości wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej jako właściciela Skarbu Państwa, to okoliczność ta ma znaczenie przy ocenie, czy przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej nie naruszono rażąco prawa. W postępowaniu komunalizacyjnym organy państwowe stan władania nieruchomością ustalają na podstawie zapisów w księdze wieczystej. Gdy wpis ten nie odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu, do orzekania w tej kwestii uprawniony jest sąd powszechny na podstawie art. 10 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Do tego sądu zainteresowany winien wytoczyć powództwo z żądaniem usunięcia niezgodności pomiędzy stanem ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Zasadnie organ naczelny uznał, iż kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne, które winno być rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji w postępowaniu administracyjnym. Procedura administracyjna, stosownie do uregulowania zawartego w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, przewiduje w takim razie obligatoryjne zawieszenie postępowania. Zachodzi to wówczas gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. (...) Również prowadzenie postępowania nadzorczego – bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – byłoby nieprawidłowe, bowiem mogłoby prowadzić do wydania decyzji rozstrzygającej, sprzecznej z orzeczeniem sądu, a przez to wadliwej i podlegającej uchyleniu jako wydanej z naruszeniem norm procedury, mającym istotny wpływ na wynik sprawy" (zob. wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r., I SA 1616/97, LEX nr 45080).

Sąd w obecnym składzie podziela powyższy pogląd, co do tego, że przy wpisie w księdze wieczystej na dzień komunalizacji z mocy prawa jako właściciela Skarbu Państwa, organ administracji (w tym organ nadzoru) nie ma możliwości czynienia we własnym zakresie ustaleń co do własności, innych, niż wynika to z księgi wieczystej. W razie wątpliwości, co do poprawności wpisu w księdze wieczystej, rozstrzygnąć te wątpliwości można tylko w drodze prejudykatu (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) przed sądem powszechnym, z tym że w okolicznościach tej sprawy odpowiednim ku temu instrumentem powinno być, jak się wydaje, powództwo z art. 189 k.p.c. o ustalenie prawa własności do nieruchomości na dzień komunalizacji z mocy prawa (27 maja 1990 r.), gdyż powództwo z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece może okazać się nieskuteczne z uwagi na to, że uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może dotyczyć tylko chwili orzekania przez sąd, a tu na przeszkodzie może stać decyzja komunalizacyjna. Wyrok wydany w trybie art. 189 k.p.c. również obala domniemanie prawdziwości wpisu w księdze wieczystej na określoną datę.

Takie stanowisko w tej sprawie (co do zasadności prejudykatu przed sądem powszechnym) jest tym bardziej uzasadnione, jeśli zważymy na zgromadzony materiał dowodowy. Otóż w uzasadnieniu postanowienia Sądu Wojewódzkiego w [...] z [...] czerwca 1957 r., [...] (w przedmiocie wniosku o zwolnienie majątku spod zajęcia) stwierdzono, że "(...) majątek P.R. z mocy wytycznych art. 13 § 5 wymienionego dekretu z dnia 28.6.46 r. przeszedł na własność Skarbu Państwa". Podobne stwierdzenie znajduje się w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] z [...] grudnia 1959 r., [...] i [...], z powództwa P.R. o wydanie współposiadania (zob. tom I akt admin. w sprawie I SA/Wa 2111/17). W tym kontekście zauważyć należy, że Sąd Najwyższy w uchwale z [...] września 1965 r., [...], stwierdził m. in., że "W wypadku zaskarżenia wyłącznie przez wnioskodawcę postanowienia sądu oddalającego wniosek o zwolnienie - na podstawie art. 13 § 3 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 237 z późn. zm.) - majątku spod zajęcia (bez jednoczesnego orzeczenia przepadku tego majątku), sąd odwoławczy, w razie podzielenia stanowiska sądu I instancji co do braku podstaw do zwolnienia, utrzymuje zaskarżone postanowienie w mocy ze wskazaniem w uzasadnieniu swego postanowienia niezbędności orzeczenia przez sąd I instancji również przepadku majątku na podstawie art. 13 § 5 wymienionego dekretu" (LEX nr 121221). W takich okolicznościach faktycznych i prawnych oraz przy tego typu orzecznictwie w zakresie dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. – samodzielne rozstrzyganie o prawie własności na dzień komunalizacji z mocy prawa przez organ administracji, i to w sposób odmienny, niż wynikało to z treści księgi wieczystej, jest absolutnie niedopuszczalne.

Za to w zaskarżonej decyzji organu nadzoru (zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu) zabrakło szerszej refleksji na temat tego, co było przedmiotem komunalizacji, skoro decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1998 r. odwoływała się tylko do nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] i do karty inwentaryzacyjnej tej nieruchomości, bez określenia, czy chodzi o udział, czy też o całą nieruchomość. Wprawdzie wpis do księgi wieczystej jako właściciela Miasta [...], na podstawie decyzji komunalizacyjnej sugeruje, że komunalizacja dotyczyła udziału 1/2 w nieruchomości, ale zaskarżona decyzja nadzorcza, stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej, już nie wspomina o udziale. Mamy więc tu do czynienia z niejasnością co do rozstrzygnięcia, a więc z naruszeniem także art. 107 § 1 k.p.a.

Reasumując powyższe wywody stwierdzić należy, że organ nadzoru dokonał ustaleń co do prawa własności na dzień komunalizacji z mocy prawa sprzecznie z treścią księgi wieczystej i bez koniecznego w takiej sytuacji prejudykatu, czyli z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi.

Zarząd Dróg Miejskich jest jednostką organizacyjna Miasta [...] i nie można twierdzić, że jest osobną od gminy stroną postępowania dotyczącego komunalizacji mienia. Natomiast Skarb Państwa w tym postępowaniu jest reprezentowany przez Wojewodę [...] (któremu doręczono decyzję) stosownie do art. 23 ust. 1e u.g.n. Poza tym brak udziału w postępowaniu może podnosić tylko ta strona, której ów brak udziału dotyczy.

Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do nieruchomości (działki) zajętej pod drogę publiczną, które spowodowałoby uzyskanie z mocą wsteczną własności nieruchomości pod drogą publiczną przez osobę fizyczną, nie pozostaje w kolizji z art. 2a ustawy o drogach publicznych, gdyż ten przepis wszedł w życie dopiero od 1999 r. i nie może dotyczyć stanu własności z daty komunalizacji z mocy prawa. Ponadto powstały w ten sposób (po ewentualnym stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej) stan prawny gruntów pod drogą publiczną podlegałby regulacji zawartej w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm).

Co zaś się tyczy zarzutów związanych z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z [...] maja 2015 r., [...], sąd podziela stanowisko prezentowane w przeważającej mierze w orzecznictwie, że "Zakresowy charakter wyroku Trybunału, a z takim mamy do czynienia w niniejszym przypadku, nie skutkuje bowiem zmianą stanu normatywnego, tj. nie prowadzi do zmiany normatywnej treści przepisu, a w szczególności jego derogacji i konieczne jest w tym względzie, jak stwierdził sam Trybunał, dokonanie przez ustawodawcę stosownych zmian w prawie. (...) w drodze wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęcie odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności konkretnej sprawy spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 czy innej dowolnej liczby lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Godzi się wreszcie zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych", wynikającymi z art. 156 § 2 k.p.a. Działanie przeciwne stanowiłoby de fato rodzaj wykładni prawotwórczej (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., I OSK 3/17, LEX nr 2632369).

Uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] września 2017 r. spowodowało w konsekwencji konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2015 r., jako skierowanej do osoby nieżyjącej. A.S. zmarła przed wydaniem decyzji z [...] września 2015 r. (zgon [...] maja 2015 r.). W tym zakresie sąd podziela w całości stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie prawa. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.