Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1460/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. T. w (...) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) maja 2013 r. znak (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Związek [...] jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2013 r. znak: [...], wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z [...] grudnia 2010 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o zmianę decyzji Ministra Kultury z [...] lutego 1995 r. (nr [...]) zezwalającej na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi przez Stowarzyszenie [...], zmienionej następnie decyzjami z [...] października 1998 r. (nr [...]) oraz z [...] lutego 2003 r. (nr [...]), poprzez -w szczególności- rozszerzenie zakresu tego zezwolenia na utwory audiowizualne oraz objęcie nim każdego rodzaju utworów stanowiących wkłady współautorskie w utworze audiowizualnym, stworzonych do utworów audiowizualnych lub wykorzystanych w utworach audiowizualnych, jak również do utworów połączonych w celu wspólnego rozpowszechniania z utworami audiowizualnymi.

Wskazany wniosek spowodował wszczęcie postępowania przez organ, a w trakcie tego postępowania do udziału w tym postępowaniu na prawach strony zostały dopuszczone następujące organizacje społeczne:

- Stowarzyszenie [...] (na mocy postanowienia z [...] stycznia 2011 r., nr [...]);

- Polska [...] (na mocy postanowienia z [...] grudnia 2011 r., nr [...] );

- Związek [...] (na mocy postanowienia z [...] grudnia 2011 r., nr [...]) oraz

- Związek [...] (na mocy postanowienia z [...] listopada 2012 r. nr [...]).

I dalej, pismem z [...] listopada 2012 r. Stowarzyszenie [...], powołując się na przepis art. 98 § 1 k.p.a., wniosło o zawieszenie przedmiotowego postępowania do dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu wskazane Stowarzyszenie podniosło, iż uznaje za wskazane ponowne przeanalizowanie kwestii zakresu swojego zezwolenia na wykonywanie zbiorowego zarządu autorskimi prawami majątkowymi. Jest to związane z podejmowanymi przez Stowarzyszenie działaniami mającymi na celu uporządkowanie wykonywania zbiorowego zarządu. Jako przykłady tego rodzaju działań wskazano: złożenie wraz ze Stowarzyszeniem [...] wspólnego wniosku do Komisji Prawa Autorskiego o zatwierdzenie wspólnej tabeli wynagrodzeń za korzystanie z utworów i przedmiotów praw pokrewnych na polu eksploatacji reemisja, uczestniczenie w pracach zmierzających do opracowania innych wspólnych tabel wynagrodzeń ze Stowarzyszeniem [...] i innymi organizacjami, a także prace nad ustaleniem, wspólnie z tymi organizacjami i przedstawicielami użytkowników, warunków kontraktu generalnego dotyczącego licencjonowania utworów i przedmiotów praw pokrewnych na polu reemisji. Stowarzyszenie wskazało przy tym, iż w jego ocenie zawieszenie przedmiotowego postępowania nie zagraża interesowi społecznemu, gdyż ustalenia poczynione w okresie zawieszenia pozwolą na ukształtowanie takiej treści zezwolenia, która umożliwi mu efektywny zarząd prawami, z korzyścią dla uprawnionych i użytkowników.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku formalnego, postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), zawiesił postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu orzeczenia organ w pierwszej kolejności wskazał na przepis art. 98 § 1 k.p.a., a następnie podniósł, iż z brzmienia tego przepisu wynika, że dopuszczalność fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego (które uregulowane w tym przepisie) jest uzależniona od łącznego zaistnienia następujących przesłanek:

- postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony i jest w toku;

- z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpi ta strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte;

- inne strony nie sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania;

- zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu.

Dostrzegając powyższe organ stwierdził, że wszystkie ww. przesłanki zostały spełnione, a w efekcie przyjął, że możliwe było zawieszenie postępowania w sprawie, fakultatywnie - na wniosek strony.

W zakresie pierwszych dwóch ww. przesłanek Minister Kultury odnotował, iż postępowanie jest w toku, a o jego zawieszenie wystąpił wnioskodawca, na którego żądanie postępowanie zostało wszczęte.

I dalej podał, że ocena spełnienia trzeciej przesłanki powinna być dokonana przez pryzmat uprawnień procesowych strony i innych uczestników postępowania. Stwierdził przy tym, iż w niniejszej sprawie występuje tylko jedna strona, natomiast cztery organizacje społeczne zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony.

W tym kontekście zauważył także, iż k.p.a. nie precyzuje pojęcia "praw strony", o którym mowa w art. 31 § 2. Nie ulega jednak wątpliwości, że podmiot na prawach strony występuje zawsze w sprawie dotyczącej innej osoby, czyli w "cudzej" sprawie. Nie reprezentuje więc on uprawnień wynikających z prawa administracyjnego, w przeciwnym razie sam stałby się w danej sprawie stroną. W związku z powyższym, katalog czynności procesowych, których organizacja społeczna - pomimo posiadania "praw strony" - nie może dokonywać, obejmuje czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008). Z zasady tej wynikają uprawnienia dotyczące sfery praw osobistych strony, o których decydować może tylko ona sama, albo których ustalenia może tylko ona żądać.

W literaturze i orzecznictwie do uprawnień procesowych "wyłączonych" dla organizacji społecznych zalicza się m. in. żądanie zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 849/08). Zasadny jest więc pogląd, zgodnie z którym uprawnienie do wyrażenia sprzeciwu w kwestii zawieszenia postępowania również należy do sfery uprawnień osobistych strony. Wyrażenie sprzeciwu co do fakultatywnego zawieszenia postępowania będzie więc możliwe tylko w sytuacji wielości stron w postępowaniu (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2007, str. 681 oraz K. Wojciechowska [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 485). W konsekwencji organ stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podmiotów uprawnionych do wyrażenia takiego sprzeciwu.

I w końcu, organ wskazał, że ostatnia z wymienionych wyżej przesłanek dotyczy oceny zgodności wniosku zawieszenie postępowania z interesem społecznym. Zakres swobody organu administracji w dokonywaniu tej oceny wyznaczają ogólne zasady postępowania administracyjnego, określone m. in. w art. 7 k.p.a. Wynika z nich, że zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Oznacza to, że ograniczenie indywidualnych uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym - w tym wypadku uprawnienia do zawieszenia postępowania - może nastąpić tylko wówczas, gdy bezwzględnie wymaga tego ochrona ważnego i znaczącego interesu społecznego (por. m. in. wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r., sygn. akt. III ARN 49/93).

Kierując się powyższym organ przyjął, iż zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nie spowoduje zagrożenia interesu społecznego. W szczególności nie pozbawi to uprawnionych z tytułu autorskich praw majątkowych możliwości powierzenia ich praw do zarządzania przez organizację zbiorowego zarządzania. Prawa autorskie do utworów audiowizualnych oraz do utworów innych niż słowne, muzyczne, słowno-muzyczne i choreograficzne, w odniesieniu do których [...] domaga się rozszerzenia zezwolenia, są już obecnie objęte zakresem zezwoleń innych organizacji.

Za zgodne z interesem społecznym organ ocenił też deklarowane przez [...] dążenie do uporządkowania wykonywania zbiorowego zarządu autorskimi prawami majątkowymi oraz do stworzenia warunków współpracy pomiędzy organizacjami zbiorowego zarządzania w zakresie reemisji utworów. Wskazał, że jest to szczególnie istotne w sytuacji, w której ewentualne rozszerzone zezwolenie objęłoby utwory i pola eksploatacji będące obecnie przedmiotem zarządu innych organizacji. Wówczas współpraca pomiędzy organizacjami posiadającymi zezwolenia o zbieżnym zakresie powinna przyczynić się do lepszej reprezentacji podmiotów uprawnionych w relacjach z korzystającymi z utworów oraz do uproszczenia tych relacji.

Negatywnie natomiast organ odniósł się do żądania zawieszenia postępowania na wskazany we wniosku okres. Zauważył, że żaden przepis k.p.a. nie upoważnia organu administracji do określenia terminu, na jaki postępowanie zostaje zawieszone na wniosek strony. Oznaczałoby to bowiem konieczność wydania z urzędu - po upływie wspomnianego terminu - postanowienia o podjęciu postępowania. Tymczasem Kodeks nie przyznaje organowi takiego uprawnienia w przypadku zawieszenia postępowania na wniosek strony. Art. 98 § 2 stanowi, iż prawo do żądania podjęcia postępowania przysługuje stronie, o czym organ zobowiązany jest ją pouczyć zgodnie z art. 101 § 2. Zawieszenie postępowania na określony czas stanowiłoby więc naruszenie art. 6 k.p.a., nakazującego organom administracji publicznej działać wyłącznie na podstawie przepisów prawa.

Pismem z [...] grudnia 2012 r. Związek [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia [...] o zawieszenie postępowania w sprawie. W złożonym piśmie zażądał uchylenia postanowienia organu o zawieszeniu postępowania i przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego celem ustalenia, czy rzeczywiście w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki wynikające z ww. art. 98 § 1 k.p.a.

Kwestionując postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2012 r. (i zawarte w nim stanowisko odnośnie trzeciej i czwartej przesłanki, od których zaistnienia uzależniono zdaniem organu fakultatywne zawieszenie postępowania), Związek [...] zarzucił naruszenie w sprawie szeregu przepisów procesowych, w tym m. in.:

-art. 98 § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię zasadzającą się na przyjęciu, iż do grona stron uprawnionych do wniesienia sprzeciwu dotyczącego fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego nie należą organizacje społeczne dopuszczone na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, oraz

-art. 31 § 3 k.p.a. wyrażające się w nieuzasadnionym przyjęciu, że organizacjom społecznym uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony nie przysługuje uprawnienie do wniesienia sprzeciwu przeciwko fakultatywnemu zawieszeniu postepowania na wniosek strony, która żądała wszczęcia postępowania w sprawie,

-art. 31 § 3 w zw. z art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organizacjom społecznym na prawach strony nie służy prawo do dokonywania dyspozytywnych czynności odnoszących się do toczącego się postępowania administracyjnego,

-art. 98 § 1 k.p.a. wyrażające się w niezasadnym zaliczeniu możliwości wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w tym przepisie do czynności dyspozytywnych, a zarazem osobiście przysługujących wyłącznie stronie postępowania administracyjnego,

-art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie poglądu, że mimo działania w postepowaniu administracyjnym organizacji społecznej na prawach strony istnieją pewne prawa, które przysługują wyłącznie stronie, a nie przysługują organizacji społecznej na prawach strony, mimo iż w ogóle w ustawie tych praw nie przysługujących organizacji społecznej nie wymieniono,

-art. 98 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że interes społeczny w wyniku zawieszenia postępowania w sprawie nie będzie zagrożony,

-art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także z uwagi na brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie dotyczącym zweryfikowania zachodzenia przesłanek fakultatywnego zawieszenia postępowania, w szczególności w zakresie ustalenia braku zagrożeń dla interesu społecznego w wyniku zawieszenia postępowania w sprawie oraz rzeczywistego prowadzenia dialogu pomiędzy organizacjami zbiorowego zarządzania w przedmiocie wypracowania wspólnej tabeli wynagrodzeń tychże organizacji na polu reemisji, a także dialogu pomiędzy organizacjami zbiorowego zarządzania a organizacjami zrzeszającymi korzystających z utworów i przedmiotów praw pokrewnych w przedmiocie zawarcia kontraktu generalnego dotyczącego zezwolenia na korzystanie na polu reemisji z utworów i przedmiotów praw pokrewnych.

Wskazana powyżej organizacja zarzuciła nadto naruszenie w sprawie art. 80 oraz art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.

Wskazała także na naruszenie przepisów Konstytucji RP, tj. art. 2, art. 7 i art. 12, zarzucając m. in., iż przy wydawaniu kwestionowanego postanowienia doszło do ograniczenia konstytucyjnej wolności stowarzyszeń oraz innych dobrowolnych zrzeszeń, w sytuacji gdy przepis rangi ustawowej nie przewiduje ograniczenia udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym w zakresie niemożności wniesienia sprzeciwu przeciwko fakultatywnemu zawieszeniu postępowania na wniosek strony, na której wniosek wszczęto postępowanie administracyjne.

Tak postawione zarzuty Związek [...] rozwinął szczegółowo w uzasadnieniu wniosku, przytaczając na poparcie swojego stanowiska zarówno doktrynę jak i orzecznictwo. Reasumując całokształt wywodów prawnych uczestnik postępowania stwierdził, iż każdej organizacji społecznej na prawach strony, w tym i czterem organizacjom biorącym udział w przedmiotowym postępowaniu, przysługuje prawo do wyrażenia sprzeciwu przeciwko fakultatywnemu zawieszeniu postępowania wynikające z regulacji art. 98 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Minister Kultury wbrew tej regulacji uniemożliwił organizacjom na prawach strony w liczbie czterech zgłoszenie ewentualnego sprzeciwu przeciwko wnioskowi strony z [...] listopada 2012 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a zatem zawieszenie tego postępowania było przedwczesne, co przesądza o zawieszeniu postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. postepowania z obrazą art. 98 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. i winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W tym miejscu uczestnik postępowania dodał, że w dniu [...] grudnia 2012 r. zgłosił sprzeciw przeciwko fakultatywnemu zawieszeniu postępowania w sprawie. Uczestnik postępowania podniósł nadto, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie stanowi realne i bezpośrednie oraz niezwykle poważne zagrożenie dla interesu społeczne, a to m. in. z uwagi na stworzenie uprawnionym na okres wielu lat o wiele gorszych warunków ich wynagradzania przez [...].

Po rozpatrzeniu wniosku Związku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] maja 2013 r. znak: [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 3, art. 101 § 3, art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w zw. z art. 104 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 104 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 90, poz. 631 ze zm.), Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Minister Kultury podtrzymał tą argumentację i stanowisko, które zawarł w uzasadnieniu postanowienia z [...] grudnia 2012 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie.

Jednocześnie za bezzasadne uznał zarzuty sformułowane przez skarżącą organizację społeczną pod adresem ww. orzeczenia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał m. in. na to, że skarżąca organizacja bezzasadnie utożsamia prawa strony w postępowaniu administracyjnym z prawami podmiotu występującego na prawach strony. Dysponentem sprawy w postępowaniu administracyjnym jest wnioskodawca i tylko strony, z uwagi na fakt, że wynik sprawy będzie dotyczył ich praw i obowiązków, są uprawnione do zgłoszenia sprzeciwu. Podmiotom na prawach strony uprawnienie takie nie przysługuje. Organ wskazał również, że pozostaje na stanowisku, iż pewne czynności w postępowaniu administracyjnym pozostają w wyłącznej dyspozycji strony i do takich czynności należy wniosek o zawieszenie postępowania. Minister Kultury stwierdził także, że nie można mówić w sprawie o zagrożeniu interesu społecznego w przypadku zawieszenia postępowania z wniosku o zmianę zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi. Dopóki zezwolenie nie zostanie zmienione, obowiązuje zezwolenie dotychczasowe, zatem prawa i obowiązku wszystkich uczestników danego rynku praw autorskich zostają jasno określone. I dalej, odnosząc się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w złożonym środku zaskarżenia, Minister Kultury wskazał, że wnioskujące o zawieszenie postępowania Stowarzyszenie [...] powołało się na rozmowy prowadzone z innymi organizacjami w celu uzgodnienia jednej tabeli wynagrodzeń za reemisję. Wnioskodawca jako dysponent swojego wniosku może wskazywać wszelkie okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają zawieszenie postępowania, a organ nie ma ani prawa ani obowiązku weryfikacji, czy takie okoliczności rzeczywiście zachodzą. Stosownie do art. 98 § 1 k.p.a. jedyną merytoryczną przesłanką odmowy zawieszenia postępowania na wniosek strony jest zagrożenie interesu społecznego. Tymczasem powody zawieszenia wskazane przez [...] zasługują na pozytywne przyjęcie i tym bardziej nie mogą stanowić zagrożenia interesu społecznego.

Odnosząc się do sformułowanych przez skarżącą organizację wniosków dowodowych, Minister Kultury wskazał, iż okoliczności, które miałyby być wykazane określonymi przez nią środkami dowodowymi, nie mają znaczenia dla sprawy. Jeżeli bowiem, strona żądająca zawieszenia postępowania wskazuje okoliczności w jej ocenie uzasadniające zawieszenie, organ nie ma kompetencji do tego, aby badać szczegółowo te okoliczności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2013 r., Związek [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego go postanowienia z [...] grudnia 2012 r. oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Wniósł nadto o przeprowadzenie postępowania dowodowego z akt WSA w Warszawie o sygn. VII SO/Wa 72/12, VII SO/Wa 73/12, VII SAB/Wa 221/12 i VII SAB/Wa 222/12 oraz postanowień tego Sądu z 8 kwietnia 2013 r. o sygn. VII SO/Wa 72/12 i VII SO/Wa 73/12.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:

1. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 98 § 1 k.p.a. zasadzającą się na przyjęciu, iż do grona "stron" uprawnionych do wniesienia sprzeciwu dotyczącego fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego nie należą organizacje społeczne., dopuszczone na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym,

2. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w nieuzasadnionym przyjęciu, że organizacjom społecznym uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony nie przysługuje uprawnienie do wniesienia sprzeciwu przeciwko fakultatywnemu zawieszeniu postępowania na wniosek strony, która żądała wszczęcia postępowania w sprawie, co świadczy o obrazie art. 31 § 3 k.p.a. w wyniku jego niezastosowania względnie w wyniku jego biednej wykładni,

3. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż organizacjom społecznym na prawach strony nie służy prawo do dokonywania dyspozytywnych czynności odnoszących się do toczącego się postępowania administracyjnego, co świadczy o błędnej wykładni art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a.,

4. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w niezasadnym zaliczeniu możliwości wniesienia sprzeciwu przeciwko fakultatywnemu zawieszeniu postępowania na wniosek strony wnioskującej o wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie do czynności dyspozytywnych, a zarazem osobiście przysługujących wyłącznie stronie postępowania administracyjnego, co świadczy o błędnej wykładni art. 98 § 1 k.p.a.,

5. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w wyniku niezastosowania art. 12 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co przejawiło się ograniczeniem konstytucyjnej wolności działania stowarzyszeń oraz innych dobrowolnych zrzeszeń w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy przepis rangi ustawowej nie przewiduje ograniczenia udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym w zakresie niemożności wniesienia sprzeciwu przeciwko fakultatywnemu zawieszeniu postępowania na wniosek strony, na której wniosek wszczęto postępowanie administracyjne,

6. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w wyniku niezastosowania regulacji art. 2 Konstytucji RP, poprzez podważenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, w wyniku przyjęcia, że mimo działania w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej na prawach strony istnieją pewne prawa, które przysługują wyłącznie stronie, a nie przysługują organizacji społecznej na prawach strony, mimo iż w ogóle w ustawie tych praw nie przysługujących organizacji społecznej nie wymieniono,

7. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w wyniku niezastosowania art. 7 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie poglądu, że mimo działania w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej na prawach strony istnieją pewne prawa, które przysługują wyłącznie stronie, a nie przysługują organizacji społecznej na prawach strony, mimo iż w ogóle w ustawie tych praw nie przysługujących organizacji społecznej nie wymieniono,

8. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie poglądu, że mimo działania w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej na prawach strony istnieją pewne prawa, które przysługują wyłącznie stronie, a nie przysługują organizacji społecznej na prawach strony, mimo iż w ogóle w ustawie tych praw nie przysługujących organizacji społecznej nie wymieniono, co świadczy o niezastosowaniu art. 6 k.p.a.,

9. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasadzające się w uznaniu przez organ administracji publicznej za niedopuszczalne wniesienia sprzeciwu przez organizacje społeczne na prawach strony przeciwko fakultatywnemu zawieszeniu postępowania na wniosek strony, na której wniosek wszczęto postępowanie administracyjne, co prowadzi do wypaczenia potrzeby i w ogóle ratio legis zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych na prawach strony, które biorą w nim udział jako "rzecznik interesu społecznego" w zgodzie z celami statutowymi tej organizacji, co świadczy o niezastosowaniu art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a.,

10. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na załatwienie sprawy, w wyniku braku uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia dotyczącego niewyjaśnienia poglądu, w świetle którego z faktu nieprzysługiwania organizacji społecznej na prawach strony prawa żądania fakultatywnego zawieszenia postępowania, gdyż prawo to przysługuje wyłącznie stronie, która wszczęła postępowanie administracyjne, wynika, iż organizacji społecznej na prawach strony nie przysługuje także prawo wniesienia sprzeciwu przeciwko takiemu fakultatywnemu zawieszeniu postępowania, co stanowi o obrazie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.

11. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nierówne i dyskryminujące zarazem traktowanie w postępowaniu administracyjnym przez Ministra Kultury organizacji społecznych na prawach strony w zestawieniu z traktowaniem przez ten organ strony postępowania administracyjnego, w wyniku pozbawienia organizacji społecznych na prawach strony możliwości wniesienia sprzeciwu przeciwko fakultatywnemu zawieszeniu postępowania, do którego prawo w ocenie organu zachowują wyłącznie strony postępowania administracyjnego, co świadczy o niezastosowaniu regulacji art. 32 Konstytucji RP,

12. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w wyniku niezasadnego przyjęcia, że interes społeczny nie będzie zagrożony w wyniku zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, co świadczy o błędnej wykładni art. 98 § 1 k.p.a. w wyniku niezasadnego dokonania subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod przedmiotowy przepis rangi ustawowej,

13. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasadzające się w nieprzeprowadzeniu przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy , a także w braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie dotyczącym zweryfikowania zachodzenia przesłanek fakultatywnego zawieszenia postępowania, w szczególności zaś w zakresie ustalenia braku zagrożeń dla interesu społecznego w wyniku zawieszenia postępowania w sprawie oraz rzeczywistego prowadzenia dialogu pomiędzy organizacjami zbiorowego zarządzania w przedmiocie wypracowania wspólnej tabeli wynagrodzeń tychże organizacji na polu reemisji, a także dialogu pomiędzy organizacjami zbiorowego zarządzania a organizacjami zrzeszającymi korzystających z utworów i przedmiotów praw pokrewnych w przedmiocie zawarcia kontraktu generalnego dotyczącego zezwolenia na korzystanie na polu reemisji z utworów i przedmiotów praw pokrewnych, co świadczy o obrazie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.,

14. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w uznaniu przez organ administracji publicznej w oparciu o ocenę całokształtu materiału dowodowego w sprawie zgromadzonego, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie jest zgodne z interesem społecznym, co stanowi obrazę art. 80 k.p.a.,

15. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia wskazania udowodnionych okoliczności, z których by wynikało, że zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie nie stanowi zagrożenia dla interesu społecznego, co stanowi o obrazie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.,

16. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym, organ administracji publicznej tak naprawdę prawie w ogóle nie odniósł się do argumentów strony skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] grudnia 2012 r. oraz w piśmie z [...] marca 2013 r., co świadczy o obrazie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.,

17. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym, organ administracji publicznej tak naprawdę prawie w ogóle nie odniósł się do argumentów strony skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] grudnia 2012 r. oraz w piśmie z [...] marca 2013 r., co świadczy o obrazie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w wyniku nierozpatrzenia istoty sprawy w ramach rozpoznawania przez organ środka odwoławczego strony skarżącej z [...] grudnia 2012 r.,

18. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w wyniku uznania za dopuszczalne wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania już po upływie terminu ustawowego na załatwienie sprawy, co świadczy o obrazie art. 35 § 3 k.p.a.,

19. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w wyniku uznania za dopuszczalne wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania już po upływie terminu załatwienia sprawy wskazanego w piśmie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2012 r., mimo braku przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania, a także przed upływem terminu załatwienia sprawy wyznaczonego za ww. pismem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nowego terminu załatwienia sprawy wraz z podaniem przyczyn uchybienia terminowi jej załatwienia w terminie wskazanym za pismem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2012 r., co świadczy o obrazie art. 36 § 1 k.p.a.,

20. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie za dopuszczalne wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w sytuacji nieposiadania przez organ administracji publicznej w momencie wydawania postanowienia o zawieszeniu postępowania akt sprawy administracyjnej o sygn. [...], w której to postanowienie wydano, ze względu na ich wcześniejsze przekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VII celem ich włączenia do akt spraw o sygn. akt VII SAB/Wa 221/12 i VII SAB/Wa 222/12, co świadczy o obrazie art. 7 k.p.a., w wyniku naruszenia obowiązku przestrzegania i chronienia praworządności w toku postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej, poprzez orzeczenie o sprawie wpadkowej w przypadku nieznajomości akt sprawy administracyjnej ze względu na ich nieposiadanie przez organ administracji publicznej, podjęte jedynie w celu uzyskania pozytywnych dla organu administracji publicznej orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VII w sprawach o sygn. akt VII SAB/Wa 221/12 i VII SAB/Wa 222/12.

Tak postawione zarzuty zostały uzasadnione w sposób obszerny w uzasadnieniu skargi, w której to skarżący wyraźnie zaznaczył, iż w obu postanowieniach wydanych w sprawie w przedmiocie zawieszenia postępowania błędnie przyjęto, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania przewidziane w art. 98 § 1 k.p.a.

Skarżący przede wszystkim nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż w sprawie brak jest stron, które mogłyby skutecznie wnieść sprzeciw co do fakultatywnego zawieszenia postepowania, na podstawie ww. art. 98 § 1 k.p.a. Stwierdził w tym kontekście m. in., że z regulacji art. 31 § 3 k.p.a. wynika, iż organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w postępowaniu administracyjnym przysługują "prawa strony", a zatem wolą ustawodawcy służą jej wszystkie, a nie jedynie niektóre, czy też wybrane, prawa strony wobec czego w zakresie rzeczonych "praw strony" nie może nie mieścić się zastrzeżone w art. 98 § 1 k.p.a. na rzecz "innych stron postępowania" niż strona, która swoim pismem wszczęła postępowanie administracyjne, prawo do wniesienia sprzeciwu przeciwko zawieszeniu postępowania w sprawie administracyjnej. Z żadnego natomiast przepisu nie wynika katalog praw strony nie przysługujących podmiotom na prawach strony, w tym z żadnego przepisu nie wynika pozbawienie podmiotów na prawach strony prawa do wniesienia sprzeciwu przeciwko fakultatywnemu zawieszeniu postępowania, stąd odmienne przekonanie Ministra Kultury jest całkowicie dowolne i w żaden przekonujący i zgodny z prawem sposób nie zostało wykazane i wywiedzione. Przekonanie Ministra o ugruntowaniu poglądów doktryny co do wykazu pewnych praw strony nie przysługujących podmiotom na prawach strony, do grona których to praw miałoby także zaliczać się prawo sprzeciwu przeciwko fakultatywnemu zawieszeniu postępowania, jest sprzeczne z rzeczywistością albowiem sam Minister przytacza tylko jeden pogląd doktryny, który jest w tej materii zbieżny z zapatrywaniem ministerialnym (pogląd G. Łaszczycy), przy czym jest to pogląd błędny, nie znajdujący oparcia w obowiązującym prawie. W tym stanie rzeczy zdumiewa pewność przekonania wyrażanego przez Ministra Kultury, iż mimo przyznania przez ustawodawcę organizacjom społecznym "praw strony" w postępowaniu administracyjnym (art. 31 § 3 k.p.a.), istnieją jednakże pewne grupy praw procesowych, które tymże organizacjom nie przysługują gdyż przysługują one wyłącznie stronom postępowania. Z takim zapatrywaniem zgodzić się nie sposób, już chociażby z tego powodu, iż z żadnego przepisu k.p.a. taka konkluzja nie wynika, żaden przepis nie wylicza praw osobistych przysługujących wyłącznie stronie postępowania administracyjnego, żaden przepis nie wskazuje, że pewne ściśle określone prawa osobiste nie przysługują organizacjom społecznym dopuszczonym na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym. Żaden także przepis rangi ustawowej nie wskazuje, że istnieje pewna grupa tzw. praw dyspozycyjnych, które przysługują wyłącznie stronie postępowania, a jednocześnie nie wskazuje także takowy przepis, iż przedmiotowe prawa dyspozycyjne nie przysługują organizacjom na prawach strony do tego postępowania dopuszczonym. Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby organizacjom społecznym dopuszczonym na prawach strony pewne grupy praw procesowych nie przysługiwały, to wskazałby je wyraźnie w ustawie, najpewniej w samym k.p.a., a skoro tego nie uczynił, to znaczy, że wolą ustawodawcy (wykładnia autentyczna) nie było wyłączenie jakichkolwiek praw procesowych przysługujących każdej stronie postępowania w odniesieniu do organizacji społecznych na prawach strony.

Pismem procesowym z [...] czerwca 2013 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego uzupełnił argumenty skargi w kontekście art. 31 § 3 w zw. z art. 98 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ podniósł, że nie jest prawdą, iż w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, nie był w posiadaniu akt sprawy. Na potrzeby postępowań sądowoadministracyjnych o sygn. akt VII SAB/Wa 221 i 222/12 (związanych ze sprawą), została bowiem przekazana kopia akt administracyjnych sprawy o sygn. [...].

Pismem procesowym z [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił uzasadnienie skargi, zmienił treść zarzutu sformułowanego w pkt 18 i w pkt 19 skargi, a dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów postępowania, polegające na uznaniu za usprawiedliwione przedłużenie terminu prowadzenia sprawy w wyniku zawieszenia postępowania już po upływie terminu ustawowego załatwienia sprawy przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. w odniesieniu do przypadków jego przedłużenia innych niż wynikające z regulacji przewidzianych w art. 35 § 3 k.p.a. oraz w art. 35 § 4 k.p.a., w tym i w oparciu o regulację art. 36 k.p.a., co świadczy o niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni art. 35 § 5 k.p.a.

W piśmie procesowym z [...] lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zobowiązanie organu do przedłożenia do akt niniejszej sprawy pełnych akt sprawy administracyjnej toczącej się przed Ministrem Kultury pod sygn. [...]. Jednocześnie pełnomocnik podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącego i sprzeciwił się wywodom, twierdzeniom i wnioskom zawartym w odpowiedzi organu na skargę.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2013 r. profesjonalny pełnomocnik uczestnika postępowania – Stowarzyszenia [...] wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu pisma wskazał, iż zarzuty naruszenia art. 98 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie uczestnika postępowania działającego na prawach strony – praw strony i skorzystania z prawa sprzeciwu wobec wniosku Stowarzyszenia [...] o zawieszenie postępowania są całkowicie bezzasadne. Wskazał też, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ dokonał oceny, czy zawieszenie postępowania w sprawie może zagrozić interesowi społecznemu oraz, że nie było do tego konieczne prowadzenie jakiegoś szczególnego postępowania dowodowego.

Kolejnym pismem, z [...] listopada 2013 r., pełnomocnik strony skarżącej uzupełnił argumentację skargi, a nadto – wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia ewentualnie o uchylenie tego orzeczenia i/albo uchylenie poprzedzającego to orzeczenie postanowienia z [...] grudnia 2012 r. albo stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia z [...] grudnia 2012 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie oraz wstrzymanie wykonania obu kwestionowanych postanowień, a także zasądzenie kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa prawnego i przeprowadzenie postępowania dowodowego tak jak w skardze, a dodatkowo z akt NSA o sygn. II OSK 1735/13 i II OSK 1990/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie ujawniły wad tego rodzaju, które uzasadniałyby co najmniej jego uchylenie.

-Na wstępie wskazać należy, iż Sąd na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. nie uwzględnił wniosków dowodowych sformułowanych w skardze i w piśmie procesowym ją uzupełniającym.

Odmawiając przeprowadzenia dowodu ze wskazanych przez skarżącego akt sądowych i postanowień, Sąd kierował się treścią art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej. p.p.s.a.), w myśl którego sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem, stosownie do treść cyt. przepisu, sąd administracyjny przeprowadza postępowanie dowodowe tylko wyjątkowo. Istota sądowej kontroli administracji polega bowiem na tym, że sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub czynności, a wynikającego z akt sprawy. Sąd administracyjny nie prowadzi więc, co do zasady, postępowania dowodowego, które to postępowanie kończy się na etapie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może jednak przeprowadzić dowody uzupełniające, ale tylko jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie, w szczególności w zakresie wskazanym przez skarżącego, nie miała miejsca. Przypomnieć trzeba, iż skarżący sformułował wnioski dowodowe celem wykazania, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane już po przekazaniu przez organ akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz ze skargą tego podmiotu na bezczynność organu w niniejszej sprawie oraz na przewlekłe prowadzenie postepowania w tej sprawie przez Ministra Kultury. Skargi te zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygn. akt VII SAB/Wa 221/12 i VII SAB/Wa 222/12, i rozpoznane przez Sąd w dniu 28 maja 2013 r. Mając na uwadze zastrzeżenia skarżącego co do sposobu procedowania w sprawie przez organ, jak i przekazane wraz ze skargą w niniejszej sprawie akta administracyjne, Sąd uznał, iż wskazane zastrzeżenia może ocenić na podstawie przekazanej przez organ dokumentacji i nie zachodzi konieczność przeprowadzania dodatkowych dowodów, w oparciu o ww. art. 106 § 3 p.p.s.a. i w sposób zawnioskowany w skardze.

W kontekście zaś wskazanego powyżej zarzutu Sąd zauważa, iż wraz ze skargą wniesioną w niniejszej sprawie, Minister Kultury przekazał odpowiedź na skargę i akta sprawy w oryginale. Jednocześnie, w odpowiedzi na skargę, odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów, Minister Kultury wskazał, że orzekając w kwestii wpadkowej, dotyczącej zawieszenia postępowania dysponował oryginałami akt, albowiem wraz ze skargą na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przekazał do Sądu kopie tych akt. Dostrzegł również, że pełnomocnik skarżącego dwukrotnie zapoznawał się z aktami sprawy w siedzibie organu i nie wnosił wówczas żadnych zastrzeżeń co do zawartości tych akt. Przytoczona argumentacja organu znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. W szczególności zwrócić należy uwagę na to, iż we wskazanych aktach znajduje się notatka służbowa sporządzona w dniu [...] grudnia 2012 r. (a więc w dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postepowania), w której to wskazano, iż w tymże dniu udostępniono akta radcy prawnemu P. W. – pełnomocnikowi skarżącego. Na notatce tej wskazany pełnomocnik umieścił zaś własną adnotację, wskazującą jakie to dokładnie akta zostały mu wówczas okazane. Dostrzegając powyższe Sąd uznał, iż nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjąć, iż wydając postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania organ nie dysponował aktami administracyjnymi. Przede wszystkim Sąd zauważa, iż akta administracyjne sprawy zainicjowanej wnioskiem Stowarzyszenia [...] z [...] grudnia 2010 r., wraz ze skargą Związku [...] na postanowienie Ministra Kultury z [...] maja 2013 r., zostały przekazane do Sądu. W tej sytuacji należało przyjąć, iż wydając kwestionowane orzeczenie organ dysponował takimi aktami, jakie następnie przekazał do Sądu. Nadto, Sąd stwierdza, iż żadnego znaczenia prawnego w niniejszej sprawie nie mogła mieć okoliczność związana z tym, jakiego rodzaju akta administracyjne (w oryginale, czy też w kopii) zostały przekazane do Sądu w związku ze skargą na bezczynność Ministra Kultury oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przez wskazany organ. Ważne natomiast jest to, iż w niniejszej sprawie organ ten wywiązał się z obowiązku, jaki spoczywał na nim na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a., a w ocenie Sądu przekazane akta administracyjne umożliwiały dokonanie oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

-Sąd nie stwierdził także, aby w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a., a to z tego powodu, iż organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania już po upływie terminu wyznaczonego na załatwienie sprawy. Kwestia bezczynności organy, czy przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie była już rozpoznawana przez Sądy obu instancji i wówczas to poddano ocenie przestrzeganie przez organ wskazanych przepisów. Niniejsza sprawa dotyczy postanowienia o zawieszeniu postępowania, a kwestia ewentualnego naruszenia przez organ ww. przepisów regulujących terminy instrukcyjne załatwiania spraw administracyjnych, nie ma żadnego znaczenia dla oceny tego orzeczenia. W szczególności nie można przyjąć za skarżącym, że skoro organ przekroczył już wyznaczony uprzednio termin na załatwienie sprawy, to nie może podjąć żadnej czynności, w tym wydać postanowienia wpadkowego (czy wręcz orzeczenia kończącego postępowanie administracyjne w sprawie). Organ po upływie terminu instrukcyjnego nie traci bowiem zdolności orzekania, co słusznie zostało wywiedzione przez Ministra Kultury w odpowiedzi na skargę. Stąd też stanowisko skarżącego w tej kwestii Sąd uznał za całkowicie niezrozumiałe.

-Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów proceduralnych podniesionych w skardze, tj. art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a to poprzez brak odniesienia się organu do zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zawiera prawidłowo skonstruowane uzasadnienie faktyczne i prawne. W postanowieniu tym organ nie tylko przedstawił w sposób wyczerpujący swoje stanowisko w kontekście zastosowanego przepisu art. 98 § 1 k.p.a., ale też odniósł się do każdego z kilkunastu podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów, podając powody, dla których określony zarzut uznaje za nieuzasadniony (i słusznie zauważając, że część z nich dotyczyła tej samej materii).

-Nadto, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe.

Przede wszystkim Sąd zauważa, iż rozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. nie wymagało przeprowadzania szczególnego postępowania wyjaśniającego, w tym przesłuchania świadków, czy też przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zakres ustaleń organu koniecznych do prawidłowego rozpatrzenia tego rodzaju wniosku wyznacza ww. przepis art. 98 § 1 k.p.a., a z jego treści bezspornie wynika, iż powody, dla których strona wnosi o fakultatywne zawieszenie postępowania nie mają znaczenia prawnego, ważne jedynie jest to, aby zawieszenie postępowania nie zagrażało interesowi społecznemu. Ta zaś kwestia musiała być oceniona w szczególności przez pryzmat rodzaju niniejszej sprawy (a ta dotyczy zmiany decyzji ostatecznej o zezwoleniu na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi), co też w niniejszej sprawie miało miejsce. Reasumując, w ocenie Sądu, Minister Kultury ustalił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które dla zastosowania ww. normy prawnej były istotne, czy też okazały się istotne dla uczestników tego postępowania.

W konsekwencji, organ ten nie dopuścił się naruszenia w sprawie także ww. art. 98 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.

-Przed odniesieniem się do pozostałych zarzutów skarżącego i tym samym istoty problemu, jaki powstał w tej sprawie, przypomnieć trzeba, iż zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] grudnia 2012 r. wydane na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem Stowarzyszenia [...] a dotyczącym zmiany decyzji zezwalającej tej organizacji na zbiorowe zarządzenie prawami autorskimi. Minister Kultury przyjął, iż w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki wymienione w ww. przepisie regulującym fakultatywne zawieszenie postępowania. Wskazał, iż postępowanie administracyjne jest w toku, z wnioskiem o jego zawieszenie wystąpiła strona, na której żądanie zostało ono wszczęte, brak jest stron, które mogłyby skutecznie sprzeciwić się temu zawieszeniu oraz, że zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Skarżący nie podzielił tej oceny organu i podniósł, że w sprawie nie zaistniały dwie ostatnie przesłanki powyżej wymienione. Zatem, należało zbadać sprawę z uwzględnieniem wskazanych kwestii spornych.

-I tak, dostrzec raz jeszcze trzeba, iż jednym z koniecznych warunków zastosowania art. 98 § 1 k.p.a. jest niesprzeciwienie się zawieszeniu postępowania innych stron.

Przesłanka ta, w ocenie Sądu, została prawidłowo w sprawie rozważona. Nie ma sporu w sprawie co do tego, że oprócz Stowarzyszenia [...] w postępowaniu nie występuje żadna inna strona mająca interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast w postępowaniu tym biorą udział organizacje społeczne, na podstawie wydanych przez organ postanowień o dopuszczeniu ich do udziału w postępowaniu na prawach strony – orzeczenia te wydano po rozpatrzeniu wniosków poszczególnych organizacji i w oparciu o przepisy art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Stąd też konieczne było rozważenie w sprawie, czy organizacjom tym służy prawo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a.

Minister Kultury nie pominął tego elementu. W zaskarżonym postanowieniu przedstawił swój pogląd w tej materii, a Sąd w całości stanowisko to podziela.

Przed rozwinięciem powyższego wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Stosownie natomiast do treści art. 31 § 3 k.p.a., organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.

W kontekście przywołanych regulacji prawnych dostrzec należy, iż od chwili doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, uzyskuje ona prawa przewidziane w cyt. art. 31 § 3. Pojęcie "praw strony" ma szczególną treść i jak wynika ze skargi, budzi wątpliwości interpretacyjne.

W literaturze przedmiotu (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. 7, str. 260-261) m. in. zauważa się, że sytuacja prawna strony jest wyznaczana przede wszystkim przez normy prawa materialnego, z których wynika jej prawo do zgłoszenia żądania. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, należy podzielić te stanowiska doktryny i judykatury, z których wynika, że prawa te nie wchodzą do zakresu praw strony, z których korzysta organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym. Organizacja społeczna, co należy podkreślić, bierze udział w cudzej sprawie. Jest ona jednym z uczestników postępowania, a jej dopuszczenie wynika ze szczególnych przesłanek uregulowanych w art. 31 § 1 in fine. Nie reprezentuje zatem żadnych uprawnień wynikających z prawa administracyjnego (bo w przeciwnym razie należałoby traktować ją jako stronę postępowania). Nie może tym samym dysponować samym postępowaniem ani prawami lub obowiązkami, których postępowanie to dotyczy. Nie będzie ona też adresatem decyzji załatwiającej sprawę.

Dlatego też, w ocenie Sądu, należy zgodzić się z Ministrem, iż jej status prawny – tj. organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w postępowaniu na prawach strony, jest wyznaczony wyłącznie przez przysługujące stronie prawa procesowe. Może więc korzystać z tych uprawnień strony, które dotyczą samego postępowania administracyjnego i jego czynności. Nie może natomiast dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Nie może domagać się ani umorzenia postępowania administracyjnego, ani wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ani zawieszenia postępowania, czy zawarcia ugody. Z tej samej przyczyny nie może również skutecznie wnieść sprzeciwu do wniosku o fakultatywne zawieszenie postępowania administracyjnego, albowiem wniesienie tego rodzaju sprzeciwu jest przejawem dysponowania postępowaniem oraz prawami i obowiązkami strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 czerwca 2008 r. o sygn. akt II OSK 641/07 oraz w wyroku z 4 grudnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 1905/12. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że sytuację prawną organizacji społecznej określa art. 31 k.p.a. Przepis ten w § 1 daje organizacji społecznej uprawnienie do występowania w sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym ważny interes społeczny. Zatem, na podstawie przepisów Kodeksu, organizacji społecznej służy prawo uczestniczenia w postępowaniu, ale wyłącznie na prawach strony. Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym łączą się określone konsekwencje prawne. Mianowicie organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Zasada ta umożliwia stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania w ramach przysługujących jej na mocy obowiązujących przepisów uprawnień procesowych. Wobec tego pewne uprawnienia, które przysługują tylko stronie, nie mogą przysługiwać podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Organizacja społeczna nie może w szczególności domagać się zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. ani umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., nie może także zawrzeć ugody (art. 114 k.p.a.). Żądanie wszczęcia postępowania organizacja społeczna może wnieść tylko w sprawie, w której organ administracji władny jest wszcząć postępowanie z urzędu. Organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może natomiast żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest zaś tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony."

Reasumując, w ocenie Sądu, całkowicie zasadne jest stanowisko organu, iż uprawnienie wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. jest uprawnieniem, które przysługuje wyłącznie stronie postępowania, tj. stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym, Sąd w całości podziela rozważania organu zawarte w tej kwestii w zaskarżonym postanowieniu. Sąd zauważa przy tym, iż nie stwierdził, aby w sprawie doszło do wadliwej interpretacji art. 98 § 1 k.p.a., czy też przepisów art. 31 tej ustawy. Nadto, w ocenie Sądu, wyrażenie przez organ poglądu opartego na wykładni prawa ww. przepisów, nie stanowi jeszcze o naruszeniu art. 6 k.p.a., ani przepisów Konstytucji RP wskazanych w skardze. Jednocześnie, Sąd dodatkowo zauważa, iż wskazany powyżej pogląd (wyrażony w zaskarżonym postanowieniu), dotyczący zakresu praw przysługujących organizacji społecznej występującej w postępowaniu na prawach strony, jest uzasadniony pozycją procesową jaka przewidziana została w postępowaniu administracyjnym dla organizacji społecznej. Ta zaś ma charakter drugorzędny w stosunku do pozycji procesowej strony tego postępowania (a także prokuratora), a świadczy o tym chociażby to, iż jej udział w postępowaniu jest wynikiem postanowienia organu i spełnienia przesłanek określonych w art. 31 § 1 in fine k.p.a. (i nie odbywa się z mocy prawa). Stosownie do tej niedominującej i nieuprzywilejowanej pozycji procesowej oraz celu jakiemu służyć ma udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, ukształtowane są jej uprawnienia w tym postępowaniu, i nie narusza to w żaden sposób konstytucyjnej wolności działania stowarzyszeń oraz innych dobrowolnych zrzeszeń (jak wywodzi skarżący).

Warto w tym miejscu przypomnieć także, że niniejsza sprawa została wszczęta na wniosek Stowarzyszenia [...] i dotyczy zmiany decyzji, na podstawie której Stowarzyszenie to funkcjonuje. Tym samym jedynym podmiotem mającym interes prawny w tej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest wskazane Stowarzyszenie [...], i ono też może dysponować tym postępowaniem, dotyczącym zmiany decyzji o zezwoleniu na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, poprzez na przykład cofnięcie wniosku o zmianę tej decyzji, czy też jego zweryfikowanie, jak i wniesienie o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Nadto, przypomnieć należy, że skarżący został dopuszczony do udziału w postępowaniu (tylko) ze względu na swoje cele statutowe i z uwagi na ochronę interesu społecznego. Jego udział w postępowaniu ma odpowiadać racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidulanych i działaniem w nim organów administracyjnych. Wyrazem tego jest zaś możliwość wypowiedzenia się skarżącego w sprawie w kwestii merytorycznej, dotyczącej zmiany decyzji o zezwoleniu na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi (o ile wnioskodawca tego postępowania nadal będzie zainteresowany wnioskowaną zmianą), ale istotne przy tym jest, iż jego stanowisko w tej kwestii wcale nie musi być przez organ uwzględnione (a jedynie rozważone).

Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił tych zarzutów skargi, które kwestionowały ocenę organu w kontekście sprzeciwu uregulowanego w art. 98 § 1 k.p.a. Sąd zgadza się z organem, iż wyrażenie sprzeciwu co do fakultatywnego zawieszenia postępowania będzie możliwe tylko w sytuacji wielości stron postępowania. W konsekwencji Sąd całkowicie zgadza się z Ministrem Kultury, że w niniejszej sprawie brak jest podmiotów uprawnionych do wyrażenia takiego sprzeciwu.

-W ocenie Sądu, organ nie naruszył prawa również w kontekście ostatniej przesłanki wynikającej z art. 98 § 1 k.p.a. i prawidłowo przyjął, że zawieszenie postępowania nie spowoduje zagrożenia interesu społecznego.

Słusznie w tym kontekście, z uwagi na przedmiot sprawy dotyczący zmiany decyzji o zezwoleniu na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi podniósł, że zawieszenie postępowania nie pozbawi uprawnionych z tytułu autorskich praw majątkowych możliwości powierzenia ich praw do zarządzania przez organizację zbiorowego zarządzania. Słusznie też wskazał, że prawa autorskie, w odniesieniu do których [...] domaga się rozszerzenia zezwolenia, są już obecnie objęte zakresem zezwoleń innych organizacji, na co najbardziej wskazuje pismo procesowe Stowarzyszenia [...] złożone w toku postępowania administracyjnego. Warto przy tym zaznaczyć, iż przedmiotem niniejszej sprawy nie jest działanie tej organizacji – tj. Stowarzyszenia [...], a wobec tego żadnego znaczenia w sprawie nie mogły odnieść wynikające z pism skarżącego okoliczności świadczące o istniejącym sporze pomiędzy skarżącym a wymienionym Stowarzyszeniem.

Dostrzec jednocześnie należy, iż w kontekście omawianej przesłanki z art. 98 § 1 k.p.a. nie miały również żadnego znaczenia powody wskazane przez [...] we wniosku o zawieszenie, albowiem organ nie miał żadnych podstaw ani do ich weryfikacji, ani do oceny w kontekście tego, czy uzasadniają one zawieszenie postępowania. Słusznie jednak zauważył, że zgodne z interesem społecznym jest deklarowane przez [...] dążenie do uporządkowania wykonywania zbiorowego zarządu autorskimi prawami majątkowymi oraz do stworzenia warunków współpracy pomiędzy organizacjami zbiorowego zarządzania w zakresie reemisji utworów. Słusznie również organ dostrzegł, że jest to szczególnie istotne w sytuacji, w której ewentualne rozszerzone zezwolenie objęłoby utwory i pola eksploatacji będące obecnie przedmiotem zarządu innych organizacji.

W ocenie Sądu, na dopuszczalność zawieszenia postępowania, wbrew wywodom skargi, nie mogło wpłynąć także postępowanie prowadzone przed Komisją Prawa Autorskiego o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń. Wprawdzie w tym postępowaniu ma znaczenie zakres zezwolenia, ale przecież Stowarzyszenie [...] zezwolenie takie posiada, jest ono nadal aktualne, a wynik niniejszego postępowania nie jest na chwilę obecną do przewidzenia.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.