Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1149/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie asesor WSA Mirosław Gdesz asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Anna Oleksiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2006 r. sprawy ze skargi "Spółki Akcyjnej H." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania Spółki Akcyjnej H. w W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] odmawiającą Spółce Akcyjnej H. w W. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...]-część, położone w W. przy ul. [...] i [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] maja 1948 r., nr [...] wynika, że nieruchomość nr hip [...] położona przy ul. [...] w W. uregulowana była jawnym wpisem na rzecz Spółki Akcyjnej H., z mocy aktu zeznanego w dniu [...] kwietnia 1900 r., nr [...].

W dniu [...] sierpnia 1948 r. Spółka Akcyjna H. w W. złożyła wniosek o przyznanie wieczystej dzierżawy przedmiotowej nieruchomości za czynszem symbolicznym. Objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę miasta W. nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948 r. (data ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego miasta W.).

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1961 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2000 r., nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1961 r., nr [...].

Z akt sprawy wynika, że nieruchomość nr hip [...] stanowiła m.in. cześć działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] - skomunalizowaną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. (działka nr [...] - własność miasta W., teren ulicy [...]), nr [...] z obrębu [...] - skomunalizowaną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. (działka nr [...] - własność miasta W.).

Dla celów rozpoznania wniosku byłych właścicieli dekretowych ostateczną decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...] r. Prezydent W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości: stanowiącej działkę nr [...] na działki nr [...] i działkę nr [...] oraz stanowiących działki nr [...] i [...] na działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...].

Teren działek ewidencyjnych nr [...] i [...] - część zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu północnej pierzei [...] (zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2001 r. - Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]) znajduje się w terenie oznaczonym symbolem: [...], [...], [...] - przeznaczonym pod usługi biurowe, bankowe, handlowe, gastronomiczne i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z garażami podziemnymi, [...], [...], [...] - przeznaczonym pod usługi biurowe, bankowe, handlowe, gastronomiczne i kultu religijnego z garażami podziemnymi.

Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że użytkownikami wieczystymi działki nr [...] z obrębu [...] są B. S.A. ([...]) oraz Rektorat [...]). Natomiast na działce nr [...] z obrębu [...] znajduje się część budynku stanowiącego własność użytkowników wieczystych działki nr [...].

Z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wynika, że Spółka Akcyjna H. uprzednio była zarejestrowana w Rejestrze Handlowym pod nr [...] i działa nieprzerwanie od [...] lipca 1928 r. Przedmiotem działania Spółki jest obecnie sprzedaż hurtowa artykułów metalowych oraz sprzętu dodatkowego wyposażenia hydraulicznego i grzejnego, sprzedaż hurtowa wyrobów metalowych, porcelanowych, ceramicznych i szklanych do użytku domowego, tapet i środków czyszczących, sprzedaż detaliczna drobnych wyrobów metalowych farb i szkła, pozostała sprzedaż detaliczna w nie wyspecjalizowanych sklepach.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2, położonego przy ul. [...] i [...], składającego się z działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz działki nr [...]-część o pow. [...] m2, na rzecz Spółki Akcyjnej H. w W.. W uzasadnieniu wskazano, iż oddanie w użytkowanie wieczyste działki nr [...] nie jest możliwe, albowiem grunt oddano w użytkowanie wieczyste innym podmiotom. Natomiast oddanie w użytkowanie wieczyste działki nr [...] nie jest możliwe, albowiem grunt został zabudowany przez inny podmiot, a oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w tym przypadku nie może być połączone z oddaniem na własność części budynku stanowiącego własność innego podmiotu.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, żądając uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie podziela poglądu prawnego wyrażanego przez pełnomocnika strony, iż jedyną przesłanką negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu w trybie dekretu z 26 października 1945 r. jest brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, a więc nie mogą być przesłanką odmowy inne okoliczności, w szczególności rozdysponowanie gruntu na rzecz innych podmiotów. Spółka dokonała błędnej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu. Kluczowe znaczenie dla merytorycznego rozpoznawania wszystkich wniosków dotychczasowych właścicieli, jeżeli nie zostały załatwione negatywnie na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu ma przepis art. 7 ust. 3, gdyż nakazuje on czynienie ustaleń faktycznych i prawnych, w ramach których może być pozytywnie załatwiony złożony wniosek. Przeprowadzone postępowanie w zakresie merytorycznego uwzględnienia wniosku może bowiem wykazać inne przeszkody (nie będące przeszkodami planistycznymi) i gdy taka pełna analiza sprawy nie pozwala na pozytywne załatwienie wniosku. Przeszkodą o charakterze faktycznym i prawnym w odniesieniu do działki nr [...] jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz dwóch innych podmiotów. Niezależnie od tego czy ustanowienie tego prawa nastąpiło zgodnie z prawem (w szczególności z poszanowaniem praw byłego właściciela), zgodnie z obowiązującymi przepisami prawo użytkowania wieczystego gruntu jest ustanawiane w trybie cywilnoprawnym (umowa w formie aktu notarialnego i wpis do księgi wieczystej). Oznacza to, iż w chwili obecnej organ administracji nie posiada żadnych możliwości prawnych zniweczenia tej umowy, a do momentu wygaszenia prawa na rzecz aktualnych użytkowników wieczystych, nie jest możliwe ustanowienie prawa na rzec innych podmiotów. Takie działania pozostają poza ramami niniejszego postępowania administracyjnego. Przeszkodą o charakterze faktycznym w odniesieniu do działki nr [...] jest zabudowanie tej działki częścią budynku przez użytkowników wieczystych działki nr [...]. Jak słusznie podniósł organ pierwszej instancji ustanowienie prawa użytkowania wieczystego musi być związane z przeniesieniem własności budynku znajdującego się na działce. W obecnym stanie faktycznym organ gminy nie posiada kompetencji do zawarcia takiej umowy, gdyż właścicielem tego budynku są inne podmioty.

W dniu [...] maja 2005 r. Spółka Akcyjna H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2005 r., żądając jej uchylenia. Zarzuciła przy tym wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie zaszły wszystkie dekretowe przesłanki decydujące o obowiązku ustanowienia wieczystego użytkowania na rzecz byłego właściciela gruntu. Jednakże orzekające w tej sprawie organy obu instancji odmówiły ustanowienia użytkowania wieczystego, ale wyłącznie z przyczyn poza dekretowych. Szczególnego przy tym podkreślenia wymaga, że przyczyny te mają zdecydowanie różny charakter w odniesieniu do każdej z obu omawianych działek. Działki nr [...] o pow. [...] m2 dotyczą nieodwracalne skutki prawne, natomiast działka nr [...] o pow. [...] m2 została dotknięta faktycznymi skutkami bezprawnymi. Tymczasem organy orzekające potraktowały skutki te jednakowo. W 1992 r. do Urzędu Dzielnicy [...] wpłynęły roszczenia byłego właściciela dotyczące zwrotu nieruchomości. Pismem z dnia [...] czerwca 1992 r. poinformowano zainteresowanych, że wniosek został zarejestrowany pod numerem [...]. Następnie w 1997 r., wiedząc o zgłoszonych roszczeniach Miasto zbyło (ustanowiło prawo użytkowania wieczystego) na rzecz spółki z o. o. B. działkę nr [...] o pow. [...] m2, pochodzącą z nieruchomości nr hip [...] zamiast zwrócić grunt byłemu właścicielowi. Wówczas był to grunt niezabudowany. Obecnie znajduje się tam budynek bankowy, którego część posadowiona jest na przyległej działce nr [...] o pow. [...] m2. W świetle opisanych wyżej okoliczności niewątpliwe jest, że spółka B. wybudowała w końcu lat dziewięćdziesiątych obiekt budowlany na działkach, do których miała ustanowione prawo użytkowania wieczystego, ale również na przylegającej do nich działce nr [...] o pow. [...] m2, do której prawa użytkowania wieczystego nie miała i do chwili obecnej prawo takie nie jest tam ustanowione. Co więcej nie mając prawa dysponowania działką Spółka nie otrzymała pozwolenia na jej zabudowę. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na budowę budynku biurowego z częścią [...] i usługami w parterze przy [...] róg ulicy [...] nie obejmuje działki nr [...] o pow. [...] m2. Tymczasem na tej części gruntu postawiono budynek, zajmujący powierzchnię [...] m2. Biorąc pod uwagę opisany powyżej stan rzeczy, w odniesieniu do działki nr [...], której grunt o pow. [...] m2 został oddany w użytkowanie wieczyste osobom trzecim, skarżąca spółka przyznaje, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, wobec czego jest ona świadoma, że roszczeń do tego gruntu nie może zrealizować w trybie administracyjnym. Natomiast w odniesieniu do działki nr [...] o pow. [...] m2 fakt podwójnie nielegalnej zabudowy nie może być uznany za nieodwracalny skutek prawny, rozumiany oczywiście jako wynik działania na podstawie prawa i zgodnego z prawem, ale wyłącznie jako skutek faktyczny i do tego powstały bezprawnie. Wątpliwe jest również twierdzenie organu, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego musi być związane z przeniesieniem własności budynku znajdującego się na działce. Dekret nie formułuje takiej przesłanki i nie stawia takiego wymagania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi należy zauważyć, że co prawda art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) w stosunku do dawnych właścicieli osób prawnych formułuje tylko i wyłącznie dwie przesłanki (zgodność korzystania z gruntu z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania oraz brak sprzeczności pomiędzy użytkowaniem gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem według planu zabudowania, a celami statutowymi osoby prawnej), których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, jednakże nie oznacza to, że łączne spełnienie przez dotychczasowego właściciela warunków przewidzianych w tym przepisie umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od ust. 3 tego przepisu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala nie wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu (np. w zakresie warunków sprzedaży budynku znajdującego się na nieruchomości objętej działaniem dekretu), zwłaszcza, że decyzja trwale niewykonalna w dniu jej wydania obarczona jest wadą, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 KPA. W przypadku, gdy przedmiotem wniosku dekretowego obecnie jest zabudowany grunt, będący własnością jednostki samorządu terytorialnego Prezydent W. obowiązany jest ustalić, czy możliwe jest oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków, jak tego wymaga art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 235 KC. Mimo, że dekret warszawski przewiduje powstanie użytkowania wieczystego na skutek wydania decyzji administracyjnej, to jednak jest to sprawa cywilna załatwiana w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę objętą wnioskiem dekretowym nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja prawna uregulowana jest w przepisach art. 232-243 KC oraz przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych wywodów wynika, że przeszkodą prawną ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy może być to, że na gruncie, do którego dotychczasowy właściciel domaga się ustanowienia tego prawa, znajduje się (mniejsza) część budynku wybudowanego przez użytkownika wieczystego sąsiedniej nieruchomości, na której posadowiona jest druga (większa) część tego budynku. W takiej sytuacji nie jest możliwe ustanowienie przez Prezydenta W. użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się (mniejsza) część budynku, ponieważ miasto W. nie jest właścicielem tej części budynku (zgodnie z art. 45 w związku z art. 46 KC część budynku nie będąca lokalem nie stanowi samodzielnej rzeczy, nie może więc być przedmiotem obrotu). Budynek ten jako całość stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności i jest własnością użytkownika wieczystego nieruchomości sąsiedniej (art. 235 KC).

Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu sądowym wynika, że przedstawiona wyżej sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Dlatego też prawo własności budynku "wchodzącego" na działkę nr [...] nie może być odjęte B. S.A. jako dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu działki nr [...], na której znajduje się większa część budynku i następnie wraz z gruntem przekazane przez Prezydenta W. Spółce Akcyjnej H.. To właśnie odrębna własność budynku znajdującego się na działce nr [...] (art. 235 § 1 KC) oraz ustawowy obowiązek oddania zabudowanej nieruchomości w użytkowanie wieczyste wraz z jednoczesną sprzedażą budynku (art. 31 w związku z art. 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami) stanowią w niniejszej sprawie przeszkodę prawną, uniemożliwiającą pozytywne załatwienie wniosku dekretowego w zakresie dotyczącym tej nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do działki nr [...] trzeba wskazać, że z wykazu właścicieli i władających załączonego do pisma Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] wynika, że przeszkodą prawną w ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz Spółki Akcyjnej H. na tej nieruchomości jest przysługujące B. S.A. w W. i Rektoratowi [...] w W. prawo współużytkowania wieczystego działki nr [...]. Wypada dodać, że w postępowaniu dekretowym toczącym się w trybie zwyczajnym nie można przeszkody prawnej rozpatrywać w kontekście nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 KPA. Wystąpienie tej ostatniej przesłanki ustala się tylko i wyłącznie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, regulowanego przepisami art. 156 - art. 159 KPA.

Należy również zauważyć, że na byt decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2004 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie mają wpływu wzajemne rozliczenia o charakterze cywilnoprawnym, wynikające z przekroczenia przy budowie granic sąsiedniego gruntu oraz związane z budową na cudzym gruncie (art. 151 i art. 231 KC). Dla regulowanych przepisami dekretu warszawskiego stosunków własnościowych, związanych z użytkowaniem wieczystym obojętne jest także, czy budynek należący obecnie do B. S.A. został wzniesiony zgodnie z przepisami prawa budowlanego (na podstawie pozwolenia na budowę). Zgodność wybudowania budynku z wymogami prawa budowlanego podlega bowiem kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz organów nadzoru budowlanego w odrębnej sprawie administracyjnej, regulowanej przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.