Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 245/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 w zw. z par.  2 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 lit c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej T. L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 2 grudnia 2016 r. znak [...] po rozpoznaniu odwołania Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] S.A. w [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 sierpnia 2016 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "budowa zespołu 2 budynków biurowo - handlowo - usługowych z otwartym garażem naziemnym, infrastrukturą komunikacyjną oraz techniczną (inwestycja realizowana etapowo) na dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz wjazdami na dz. [...], [...], [...], [...], obr. [...] , przy ul. N./ C. w [...], działając na podstawie:

- art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) zwanej dalej też "ustawą";

- § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) zwanym dalej też "rozporządzeniem";

- art. 7, art. 77, 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23);

uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 19 sierpnia 2016 r. (nr [...]) Prezydent Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku T. L., ostatecznie skorygowanego pismami z dnia 15.06.2016 r. oraz z dnia 14.06.2016 r., ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W toku postępowania ustalono, iż teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzono projekt decyzji. W toku postępowania uzyskano stosowne opinie. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: załącznik nr 1 - warunki zabudowy, załącznik nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, załącznik nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, załącznik Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej.

Od powyższej decyzji w przepisanym terminie odwołanie wniosło Miejskiej Przedsiębiorstwo [...] Spółka Akcyjna w [...]. Strona podniosła, że decyzja wydana została bez wnikliwej analizy zamierzonego przedsięwzięcia i bez uwzględnienia skutków dopuszczalności lokalizacji parkingu na magistralnych sieciach. Pominięto, że na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...], [...] posadowiona jest infrastruktura ciepłownicza (dwie magistralne sieci ciepłownicze o średnicach nominalnych 2 x DN 800 oraz komora ciepłownicza), będąca własnością Przedsiębiorstwa, dostarczająca czynnik grzewczy do odbiorców północnej, zachodniej i południowej części [...], tj. ok. 60 % obszaru miasta. Ze względów bezpieczeństwa oraz ze względu na strategiczne znaczenie ww. urządzeń ciepłowniczych, odwołująca poinformowała, że nie ma możliwości lokalizacji planowanego parkingu nad przedmiotową infrastrukturą, warunkiem eksploatacji tego rodzaju infrastruktury jest bowiem zapewnienie swobodnego dostępu do przedmiotowych urządzeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołało treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.).

Kolegium po zbadaniu akt sprawy, stwierdziło, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie dostarczyło dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że realizacja planowanej inwestycji na warunkach określonych w badanej tu decyzji realizować będzie zawartą w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, zasadę dobrego sąsiedztwa.

Przeprowadzona w sprawie analiza istniejącego stanu zagospodarowania, jak i wyznaczone na jej podstawie warunki zabudowy nie spełniają wymogów określonych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Kolegium powołało treść § 2 i § 3 rozporządzenia.

W przedmiotowej sprawie, za nieprawidłowe należy uznać ustalenia organu I instancji w zakresie frontu działki. W ślad za ustaleniami Analizatora, organ I instancji przyjął, że front działki stanowi część terenu inwestycji przylegająca do ul. N., z której odbywać się ma wjazd na teren inwestycji (przy uwzględnieniu uprzedniej przebudowy skrzyżowania ul. N. i ul. C., w oparciu o decyzję nr [...] z dnia 26.02.2007 r.).

Kolegium stwierdziło, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na przyjęcie, że wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie właśnie od tej drogi publicznej - ul. N. Z części opisowej wniosku wynika, że Inwestor przewidział wjazdy na teren inwestycji po działkach nr [...] i [...] oraz [...] i [...]. Wjazdy te komunikują teren inwestycji z ulicą C., co potwierdza część graficzna wniosku, jak również przedłożona do akt koncepcja inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej, w połączeniu z dokumentacją fotograficzną (obrazującą przebieg ul. C.). Z treści wniosku nie wynika natomiast, aby Wnioskodawca przewidział także wjazd na teren inwestycji z ulicy N. Podnoszona zaś przez Analizatora okoliczność, planowanej przebudowy ul. C. oraz jej skrzyżowania z ulicą N. (uwzględniana także przy ocenie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji), nie wpływa na zmianę lokalizacji tegoż wjazdu. Z części graficznej przywoływanej wyżej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, mającej za przedmiot przebudowę tych ulic, nie wynika, że wiąże się ona ze zmianą lokalizacji wjazdu na teren inwestycji. Uwzględnienie więc przyszłej przebudowy skrzyżowania, nie może wpływać na odmienną ocenę lokalizacji wjazdów na terenie inwestycji, jakiej dokonano w treści analizy, a następnie w samej decyzji. Przewidziana we wniosku lokalizacja wjazdów od tej drogi, winna zatem determinować ustalenia w zakresie frontu działki oraz dalsze ustalenia dotyczące granic obszaru analizy.

W ocenie organu odwoławczego ustalenia w tym zakresie, winno determinować wskazanie przez Inwestora, który z planowanych przez niego wjazdów ma charakter głównego. Ze względu na specyficzną konfigurację terenu zabudowy przy ul. C. należało jednocześnie rozważyć wezwanie Inwestora o dodatkową charakterystykę inwestycji w tym zakresie, czego jednak organ I instancji nie uczynił.

Kolegium stwierdziło, że ustalone w przedmiotowej sprawie granice obszaru analizy, ustalone jako trzykrotność frontu działki, pojmowanego przez organ jako część terenu inwestycji przylegająca do ul. N., nie odpowiadają treści § 3 w zw. z § 2 ust. 5 rozporządzenia.

Błędne wyznaczenie granic obszaru analizy dyskwalifikuje samą analizę, jako dowód w sprawie, uniemożliwia też ocenę prawidłowości wyznaczenia w decyzji warunków na zaproponowanym tam poziomie. Tylko bowiem wyniki prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej mogą stanowić podstawę do miarodajnej oceny prawidłowości wyznaczenia poszczególnych parametrów.

Kolegium wskazało także, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej, na potrzeby ustalenia istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy.

W świetle jednoznacznej treści art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, do uznania działki za sąsiednią w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest spełnienie kryterium dostępności z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia musi mieć zatem dostęp (bezpośredni, czy to pośredni - przez drogę wewnętrzną) do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji.

W ocenie Kolegium zebrana w aktach dokumentacja dowodzi, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (gminnej) ul. C., i z tej też drogi planowane są wjazdy na teren inwestycji. Tak też ustalił Zarządca drogi w opinii z dnia [...].08.2015 r., (znak [...]).W przedmiotowej sprawie kryterium działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, spełniać winny więc te działki zabudowane, które podobnie jak teren inwestycji, dostępne są od ul. C. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, wbrew treści art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy przyjął natomiast, że za działki sąsiednie należy uznawać zarówno działki dostępne z ul. C., jak i z ul. N.. Dodatkowo, to lakoniczne stwierdzenie nie poparte zostało wskazaniem, którym konkretnie działkom, organ przyznał taki status.

Kolegium wskazało też na nieprawidłowości w wyznaczeniu poszczególnych parametrów.

W szczególności zakwestionować należy sposób ustalenia w przedmiotowej decyzji linii nowej zabudowy. Organ I instancji warunek ten wyznaczył, w odniesieniu do błędnie ustalonego frontu terenu inwestycji, tj. w odniesieniu do ul. N., natomiast nie ustalił w należyty sposób tego parametru w odniesieniu do ul. C. Wprawdzie w treści decyzji wskazuje się dodatkowo, że również w odniesieniu do ul. C., należy zachować odległości wymagane przepisami o drogach publicznych, jednakże w ocenie Kolegium, ustalenia takiego nie należy utożsamiać z konkretnym, wiążącym wyznaczeniem warunku nowej zabudowy, w rozumieniu § 4 rozporządzenia, zwłaszcza w kontekście tego, że nie został on ujęty w części graficznej decyzji (co sugerować może, że zapis taki nosi znamiona jedynie dodatkowego zalecenia).

Kolegium zaznaczyło, że nie neguje możliwości jednoczesnego wyznaczenia w przedmiotowej sprawie linii zabudowy także od ul. N. , w szczególności, gdy jest to w sposób dostateczny uzasadnione istniejącymi uwarunkowaniami przestrzennymi. Zwróciło uwagę, że teren inwestycji znajduje się w obudowie dwóch dróg publicznych, stanowiąc działkę narożną. Niemniej wyznaczenie takiego warunku, nie powinno prowadzić do rezygnacji z należytego wyznaczenia linii zabudowy w odniesieniu do prawidłowo ustalonego frontu działki, w tym przy uwzględnieniu ukształtowania tego parametru w obudowie tejże drogi. Zdaniem Kolegium w sytuacji wyznaczenia dwóch linii nowej zabudowy, wyznaczenie dodatkowej linii, rozpatrywane winno być w kategorii dodatkowego warunku, i poprzedzone winno być ważeniem zarówno względów przestrzennych i jak i uprawnień Inwestora do swobodnego zagospodarowania terenu.

Podobne uwagi należy odnieść do pozostałych warunków nowej zabudowy, które zgodnie z przepisami rozporządzenia podlegają ustaleniu w odniesieniu do części frontowych budynków tj. to tych elewacji, które znajdują się od frontu terenu inwestycji. Zarówno regulowana w przepisie § 6 rozporządzania szerokość elewacji frontowej, jak i w przepisie § 7 rozporządzenia wysokość elewacji frontowych budynków, winna być ustalona w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do frontu działki tj. rozumianego jako ta część działki, przylegająca do przebiegu ul. C. Tymczasem w skarżonej decyzji organ stosując § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia ustalił powyższe parametry nowej zabudowy w odniesieniu do ul. N.

Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie uwzględnienia wymagało, że planowane zamierzenie przewidziane jest wśród zabudowy o odmiennym rodzaju i charakterze. Jak wskazuje dokumentacja mapowa teren inwestycji usytuowany jest w narożu dwóch dróg publicznych - drogi powiatowej - ul. N., wzdłuż której formułuje się większych rozmiarów zabudowa o charakterze usługowo - komercyjnym tak: np. budynek "T." S.A. oraz położone dalej budynki centr handlowych. Jednocześnie teren inwestycji przylega do drogi gminnej - ul. C., przy której lokowana jest pojedyncza, niska zabudowa jednorodzinna. Taka też niska zabudowa znajduje się w bezpośrednim, bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji na działkach nr [...], [...], [...]. W przedmiotowej sprawie wprawdzie odnotowano parametry każdej z ww. zabudowy, niemniej w treści decyzji, w tym, w stanowiących jej uzasadnienie wynikach analizy, skupiono się jedynie na potrzebie dostosowania nowej zabudowy do układu zabudowy komercyjno-usługowej kształtującej się w obudowie ul. N., nie wyjaśniając dostatecznie, jak ustalenie parametrów nowej zabudowy na proponowanych warunkach, wpływać będzie na ład przestrzenny kształtowany przez wyżej wymienioną, zabudowę jednorodzinną występującą w najbliższym sąsiedztwie. W szczególności nie zawarto ocen, czy realizacja nowej zabudowy na zaproponowanych warunkach pozostaje dopuszczalna z punktu widzenia tego najbliższego ładu przestrzennego.

Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie wykazane zostało ostatecznie spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy.

W przedmiotowej sprawie brak jest też dostatecznych ustaleń faktycznych, pozwalających na stwierdzenie, że projektowane lub istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stwierdzenie tej okoliczności stanowi jedną z przesłanek umożliwiających ustalenie warunków zabudowy stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Kolegium, organ I instancji bezkrytycznie przyjął jako dowód w sprawie pozytywną opinię ZIKIT-u z dnia [...].08.2016 r. ([...]), w zakresie w jakim dotyczy ona wystarczalności uzbrojenia inwestycji w drogę, nie zbadawszy, na podstawie jakich ustaleń faktycznych organ opiniujący zajął takie stanowisko. Organ zwrócił uwagę, że w aktach zalega wcześniej wydana negatywna opinia Zarządcy drogi z dnia [...].02.2015 r. (znak [...]), wskazująca na konieczność przebudowy ul. C., z której mają odbywać się wjazdy na teren inwestycji i zawarcia w tym zakresie z Inwestorem stosownej umowy. Organ opiniodawczy w ponownej, pozytywnej opinii, lakonicznie stwierdził, że obecnie istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. A następnie stwierdził, że obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji zapewni droga publiczna jaką jest ul. N. przeznaczona do przebudowy/ rozbudowa oraz ulica C., przeznaczona do przebudowy/rozbudowy), a następnie poprzez 2 projektowane zjazdy na ul. C., jeden na działkach [...], [...], [...], [...] obr. [...], drugi na dz. [...], [...], [...], oraz zgodnie z umową nr [...]. Nie wyjaśniono w jakim zakresie i według jakiego programu realizowana ma być przywołana przez niego umowa o rozbudowę drogi, mająca zapewnić to dostateczne uzbrojenie. Do akt nie dołączono też stosownej dokumentacji w tym zakresie, pozwalającej na weryfikację tych twierdzeń. Organ opiniodawczy nie ocenił, ani nie ustosunkował się też, w żaden sposób do kwestii dopuszczalności zamierzonego przez wnioskodawcę skomunikowania terenu inwestycji poprzez planowany wjazd na działkach nr [...] i [...]. Organ I instancji mimo to, nie wezwał Zarządcy drogi do uzupełnienia stanowiska w tym zakresie. Kolegium wskazało, że organ I instancji prowadzący postępowanie, nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń organów (jednostek) opiniodawczych za swoje, lecz ciąży na nim obowiązek oceny wartości dowodowej takich opinii. Dlatego na potrzeby tej oceny organ I instancji winien wezwać jednostkę opiniującą do przedstawienia ustaleń faktycznych, które legły u podstawy zajętego przez nią stanowiska. Postępowanie wyjaśniające wymaga więc w tym zakresie uzupełnienia.

W sprawie dalszego wyjaśnienia wymaga także kwestia zapewnienia dostatecznego uzbrojenia terenu inwestycji w kanalizację sanitarną. W toku postępowania o wydanie decyzji wz konieczna pozostaje kompleksowa ocena, czy działka objęta terenem inwestycji znajduje się na terenie w pełni uzbrojonym i uzbrojenie to jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ewentualnie czy takie uzbrojenie jest projektowane.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika w sposób bezsprzeczny, że teren inwestycji pozostaje dostatecznie uzbrojony w sieć kanalizacji sanitarnej. W szczególności Inwestor nie zdołał wylegitymować się uzyskanymi od właściwego podmiotu warunkami technicznymi przyłączenia do sieci kanalizacyjne - sanitarnej. Ze znajdującego się w aktach sprawy stanowiska Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w [...] zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., nie wynika, że na warunkach określonych przez tego gestora sieci inwestycja będzie bowiem miała zapewniony dostęp do kanalizacji sanitarnej. W piśmie tym stwierdzono, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej zabudowy brak miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Odprowadzanie ścieków bytowych i przemysłowych z terenu inwestycji wymaga realizacji dużego zakresu miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. W planie wieloletnim rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych, nie jest jednak przewidziana budowa powyższego zakresu sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w tym terenie, dla potrzeb wnioskowanej inwestycji. Z kolei, jak wynika z akt sprawy, sam wniosek nie obejmuje budowy sieci kanalizacji sanitarnej. Istnienie możliwości zaopatrzenia przedmiotowej inwestycji w uzbrojenie sanitarne, nie zostało zatem należycie wykazane przez Inwestora. Organ I instancji winien zatem rozważyć możliwość wezwania Wnioskodawcy, czy w związku z oświadczeniem dysponenta sieci o braku dostatecznego uzbrojenia inwestycji, przewiduje on możliwość rozszerzenia zasięgu swojej inwestycji o budowę infrastruktury technicznej w tym zasięgu.

Odnośnie zarzutu odwołania, że w decyzji o warunkach zabudowy nie ma mowy o zabezpieczeniu przebiegającej przez działki nr [...] i [...] magistrali ciepłowniczej SKO stwierdziło, że jest on nieuzasadniony. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy ze względu na potrzebę ochrony ładu przestrzennego uregulowaną w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Postępowanie w tym przedmiocie prowadzone jest w oparciu o inne przepisy, niż postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Postępowania te zasadniczo są też od siebie niezależne, również inne organy właściwe są do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a inne decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Obawa odwołującej się spółki, że Inwestor być może zrealizuje przedmiotową inwestycję bez uprzedniego uregulowania sprawy zabezpieczenia magistrali ciepłowniczej jest nieuzasadniona na tym etapie postępowania. Dopiero bowiem w ewentualnym postępowaniu o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, organ zobowiązany będzie uwzględnić fakt, iż przez działkę tę przechodzi magistrala ciepłownicza i zobowiązany będzie poczynić stosowne kroki w tym zakresie, jak również m.in. ocenić, czy projekt budowlany spełnia wymogi, jakie nakładają przepisy rozporządzeń Ministra Infrastruktury: z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie Kolegium, ze względu na dostrzeżone istotne braki postępowania wyjaśniającego, których rozmiar i charakter może mieć znaczący wpływ na wynik całego postępowania, Kolegium stwierdziło, że zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga T. L.., która zarzuciła w niej naruszenie prawa procesowego, tj. w szczególności:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy do. ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej;

- art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez bezzasadne zarzucenie organowi I

instancji niewyjaśnienia wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych;

- art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez bezzasadne zarzucenie organowi I instancji braku uzasadnienia motywów przyjętych rozwiązań.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez wadliwe podważenie braku istnienia działek sąsiednich stanowiących podstawę dla kontynuacji funkcji, formy oraz parametrów urbanistycznych;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez wadliwe przyjęcie, że brak jest dostatecznych ustaleń faktycznych pozwalających na stwierdzenie, że projektowane lub istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

§ 3 ust. 2 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzania Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w dalszej części uzasadnienia "rozporządzenie wykonawcze") - poprzez bezzasadne zarzucenie wadliwego ustalenia frontu działki;

§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) - poprzez bezzasadne zarzucenie wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego,

§ 4, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) - poprzez bezzasadne zarzucanie wadliwego ustalenia parametrów urbanistycznych - wskaźnika linii zabudowy, wskaźnika szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Wobec tak formułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016.1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonej decyzji według wyżej określonych kryteriów doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzenia nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Istotne dla trybu postępowania na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p., stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej - rozporządzenie), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Z zakresem i przedmiotem tych ustaleń w relacji do przepisów k.p.a. związane są szczególne regulacje proceduralne, obowiązujące już na etapie złożenia wniosku, które przekładają się potem na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie wszczynane tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Istotnym elementem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zebranie stosownych dowodów i przeprowadzenie analizy, która odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. czyli Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2017.1073).

W § 3 tego aktu określono sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a., przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne jej składniki.

Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Paragraf 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań przewiduje ponadto, że: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną.

Wskazać należy, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji co do ustaleń dotyczących linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu winno mieć charakter stanowczy i konkretny. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. Taka swoboda nie może jednak być nadmierna albowiem zbyt duża dowolność prowadzić w skutkach do niemożności stwierdzenia, jaki obiekt budowlany ma w istocie powstać.

W odniesieniu do sposobu ustalania linii zabudowy wskazać należy, że stosownie do § 4, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust.2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Wszystkie powyższe okoliczności istotne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności przesłanki wydania decyzji pozytywnej, wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w ocenie Sądu zostały ustalone przez organ I instancji w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Jedną z przesłanek jaka musi być spełniona, aby możliwe było ustalenie warunków zabudowy jest istnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W orzecznictwie wskazuje się, że warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej - u.d.p.).

W niniejszej sprawie jak wskazuje dokumentacja mapowa i co jest bezsporne, teren inwestycji usytuowany jest w narożu dwóch dróg publicznych - drogi powiatowej - ul. N., wzdłuż której formułuje się większych rozmiarów zabudowa o charakterze usługowo - komercyjnym tak: np. budynek "T." S.A. oraz położone dalej budynki centr handlowych. Jednocześnie teren inwestycji przylega do drogi gminnej - ul. C., przy której lokowana jest pojedyncza, niska zabudowa jednorodzinna. Taka też niska zabudowa znajduje się w bezpośrednim, bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji na działkach nr [...], [...], [...].

W ocenie Kolegium teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (gminnej) ul. C., i z tej też drogi planowane są wjazdy na teren inwestycji. Tak więc zdaniem Kolegium kryterium działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, spełniać winny więc te działki zabudowane, które podobnie jak teren inwestycji, dostępne są od ul. C.

Z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić, skoro po pierwsze planowany jest zjazd na teren inwestycji bezpośrednio z ul. N. poprzez działki o nr [...], [...] aż do ul. C. w obszarze działek [...] i [...] wchodzących w jej skład, po drugie główne wejście do planowanych budynków usytuowane będzie także od strony ul. N . Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z zalegających projektów graficznych (karta akt adm. 29, 26, 27) wynika ponad wszelką wątpliwość, że obydwie przesłanki z wyżej cytowanego przepisu zostały spełnione.

Usytuowanie terenu inwestycji względem ul. N. sprawia zatem, że planowaną zabudowę powinna determinować zabudowa już ukształtowana wzdłuż ul. N., ponieważ tylko w ten sposób będzie można w sposób ciągły i logiczny kształtować ład przestrzenny w tym obszarze.

Zgodzić należy się ze skarżącą, że nawiązywanie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w oderwaniu od ul. N. doprowadziłoby w istocie do wykreowania w przestrzeni, zabudowy pozostającej w sprzeczności z istniejącym stanem zagospodarowania terenu przy tej ulicy. Zdaniem Sądu zagadnienie to zostało prawidłowo ocenione przez organ I instancji.

Sąd w całości podziela bowiem stanowisko skarżącej, że interpretacja, jakiej dokonał organ odwoławczy, determinując inwestycję jedynie względem ul. C., pozostaje w zupełnym oderwaniu od układu przestrzennego zabudowy ukształtowanej już wzdłuż ul. N., szczególnie gdy uwzględni się okoliczność, że teren przedmiotowej inwestycji usytuowany jest w znacznym zakresie właśnie wzdłuż ul. N. (około 120m wzdłuż pasa drogowego tej ulicy) i stanowi kontynuację zabudowy usługowej: na działce nr [...] obr. [...] (kompleks "T.") w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz w bliskim sąsiedztwie na działce [...] (kompleks budynków drukarni [...]), wreszcie w sąsiedztwie także centrum handlowego [...] przy ul. N., zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], 245 obr. [...].

Powyższe stwierdzenie musiało zatem doprowadzić do przyjęcia, że nieuzasadnione jest stanowisko SKO w [...], w przedmiocie zakwestionowania prawidłowości ustaleń organu I instancji w zakresie wyznaczenia obszaru analizy, skoro determinuje go szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (§3 w zw. z §2 ust. 5 rozp). To z kolei w konsekwencji doprowadziło do błędnych konstatacji organu odwoławczego w zakresie ustalonych przez organ I instancji parametrów nowej zabudowy a to: linii zabudowy, wysokości elewacji frontowych planowanych budynków biurowo-handlowo usługowych.

Pojęcie linii zabudowy jest pojęciem technicznym, stosowanym w urbanistyce i architekturze jako rodzaj linii regulacyjnej, określającej usytuowanie obiektu budowlanego. W dziedzinach tych, dla opisania linii zabudowy stosuje się określenia obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy. Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tej linii. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza zaś jedynie minimalne położenie obiektu względem linii której przekroczyć nie można, ale obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy zabudowy.

W niniejszej sprawie organ I instancji przyjął linię nowej zabudowy jako linię nieprzekraczalną uzasadniając przekonywująco swoje stanowisko okolicznościami wynikającymi z istniejącej już zabudowy wzdłuż zachodniej strony ul. N., co do której nie obserwuje się rygorystycznego układu zabudowy, wymagającego wyznaczenia linii obowiązującej. Z tym stanowiskiem także zgadza się skład orzekający.

W zakresie natomiast parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ I instancji ustalił ja w przedziale od 18 do 20 m, lecz nie wyżej niż do rzędnej terenu 220,3 m. Prawidłowość wyznaczenia tego wskaźnika nowej zabudowy nie budzi także wątpliwości Sądu z punktu widzenia zachowania ładu urbanistycznego albowiem z wyników analizy (strona 4 i 5) wynika, że elewacje frontowe budynków zlokalizowanych po zachodniej stronie ul. N., a więc tej samej stronie co teren inwestycji, wynoszą średnio 12 m i są to budynki usługowe. Jednak najwyższym budynkiem pośród nich jest budynek "T." usytuowany na działce [...], o wysokości około 20 m. Jest to zabudowa w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Z tego względu uzasadnionym było w ocenie Sądu przyjęcie przez organ I instancji parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanych budynków jako przedłużenie odpowiednich krawędzi budynku (jego najwyższej bryły) na działce [...]. Przy czym ze względów technologicznych dopuszczono tolerancję 2 m, lecz liczną w dół co dało przedział od 18 do 20 m.

Organ II instancji ma możliwość w ramach przyznanych mu kompetencji (art.136 kpa) do przeprowadzenia uzupełniającego postepowania wyjaśniającego, w ramach którego powinien wyjaśnić czy inwestycja spełnia wymogi w zakresie kanalizacji sanitarnej, tj. czy dla inwestycji zapewnione jest odprowadzanie ścieków bytowych i przemysłowych z uwagi na charakter planowanej inwestycji. Z twierdzeń skarżącej zawartych w skardze wynika bowiem, że dla działki inwestycyjnej ustanowiono nieodpłatną nieograniczoną w czasie służebność korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej znajdującej się na działce [...].

Z powyższych względów uchylona została zaskarżona decyzja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę ponownie winno uzupełnić postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie i wydać stosowne rozstrzygnięcie respektując wyrażoną w niniejszym wyroku wykładnię przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty złożył się wpis od skargi w kwocie 500 zł, koszty wynagrodzenia adwokata w kwocie 480 zł oraz opłata za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł.