Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 730/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skarg H. B., L. B. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych zabezpieczających 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz H. B. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz L. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623), w związku z nieodpowiednim stanem technicznym piętrowego budynku mieszkalnego położonego przy ul. P. [...] w T., nakazał właścicielom budynku H. B. i L. B. wykonanie, w terminie do dnia [...] lipca 2011 r., robót budowlanych zabezpieczających związanych z użytkowaniem mieszkania nr 1 na parterze budynku, polegających na:

- naprawie/ udrożnieniu przewodu wentylacyjnego komina w kuchni,

- wykonaniu kratki wentylacyjnej w pomieszczeniu łazienki,

- usunięcie przecieków dachu poprzez naprawę pokrycia dachowego.

W odwołaniach od powyższej decyzji H. B. i L. B. zarzucili naruszenie art. 83 ust. 1 i art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisów K.p.a., wnosząc o zmianę decyzji przez zarządzenie opróżnienia budynku mieszkalnego z powodu groźby zawalenia się budynku ze względu na zły stan techniczny (art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego). Odwołujący ewentualnie wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, z nakazaniem temu organowi powołania biegłego w dziedzinie budownictwa dla orzeczenia czy przedmiotowa nieruchomość winna być opróżniona.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T., rozpatrując ponownie sprawę (uprzednia decyzja z [...] października 2011 r. została uchylona decyzją kasacyjną WINB z dnia [...] grudnia 2011 r.), przeprowadził w dniu [...] lutego 2012 r. oględziny budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. P. nr [...] w T., stwierdzając nieodpowiedni stan pokrycia dachowego przedmiotowego obiektu, co skutkuje że wody deszczowe przeciekają do pomieszczeń znajdujących się w budynku, brak wentylacji w kuchni oraz pomieszczeniu łazienki użytkowanego lokalu mieszkalnego nr 1 znajdującego się na parterze obiektu. W związku z faktem użytkowania mieszkania nr 1 organ nadzoru budowlanego uznał, że właściciel lub zarządca nieruchomości zobowiązany jest na podstawie art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji słusznie nakazał właścicielom wykonanie wskazanych w decyzji robót zabezpieczających.

Organ drugiej instancji uznał zarzuty odwołania za niezasadne. Za organem pierwszej instancji wskazał, że w protokole oględzin z dnia [...] lutego 2012r. prowadzący oględziny inspektor nadzoru budowlanego odniósł się do zapisów zawartych w "Pięcioletnim przeglądzie budowlanym" wykonanym [...] marca 2011 r. przez osoby uprawnione, stwierdzając, że w chwili obecnej stan techniczny konstrukcji dachowej oraz drewnianych schodów wewnętrznych oraz stan techniczny całego obiektu budowlanego nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa obiektu i ludzi.

Organ nie zgodził się z zarzutem odwołujących się, że decyzja PINB nie zawiera rozstrzygnięcia i nie nadaje się do wykonania, bowiem uznał, ze decyzja precyzyjnie wskazuje czego dotyczy nakaz wykonania robót budowlanych zabezpieczających umożliwiających bezpieczne użytkowanie przez A. i J. D. mieszkania nr 1 na parterze budynku. Nakazuje mianowicie jednoznacznie odgruzowanie zagruzowanych przewodów kominowych, wykonanie kratki wentylacyjnej w łazience oraz zabezpieczenie pokrycia dachowego budynku przed przeciekaniem w czasie opadu deszczu.

WINB stwierdził, że ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii wyroku Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] września 2009 r. sygn. akt I C [...] /09 wynika, iż nakazane pozwanym A. i J. D. opuszczenie i wydanie powodom H. B. i L. B. lokalu mieszkalnego nr 1 zostało, zgodnie z pkt III wyroku wstrzymane do czasu złożenia pp. D. przez Gminę Miasta T. oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W związku z powyższym, wobec faktu użytkowania mieszkania nr 1 przez pp. D. do momentu jego opuszczenia właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest, na podstawie art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane utrzymywać obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2.

W tej sytuacji nakazanie właścicielom przedmiotowego budynku mieszkalnego wykonania, wyszczególnionych w decyzji robót budowlanych, organ odwoławczy uznał za prawidłowe.

H. B. i L. B. zaskarżyli powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania. Skarżący podobnie jak w odwołaniach zarzucili naruszenie przepisów: art. 83 ust. 1 i art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skarg strony wskazały, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności organy obydwu instancji całkowicie pominęły stanowisko skarżących nie odnosząc się do przedstawionego przez nich dokumentu "Pięcioletni przegląd budynku przy ul. P. [...]", zgodnie z którym sporny obiekt nadaje się wyłącznie do rozbiórki. Przedłożenie tego dokumentu, zdaniem skarżących stanowiło nie tylko okoliczność faktyczną mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ale także było twierdzeniem i stanowiskiem w sprawie odwołującego, do którego nie ustosunkował się organ odwoławczy. Dodatkowo organ odwoławczy nie rozpoznał złożonego w odwołaniu wniosku o powołanie biegłego oraz naruszył wskazane przepisy postępowania.

W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2012r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., połączył sprawy toczące się ze skarg H. B. (dotychczasowa sygn. akt II SA/Bd 730/12) oraz L. B. (dotychczasowa sygn. akt II SA/Bd 731/12) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, albowiem ich przedmiot stanowi ta sama decyzja administracyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Działając w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153, poz.1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270), przywoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zarówno w zakresie norm materialnoprawnych, jak i procedury administracyjnej, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art.151 P.p.s.a.

Stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że skargi należy uznać za zasadne. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa, w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a., co obliguje do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako: "K.p.a." - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej stanu technicznego obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego) stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn.zm.).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nakazującą, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, właścicielom piętrowego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. P. nr [...], w T. wykonanie, w terminie do dnia [...] lipca 2011 r. robót budowlanych zabezpieczających związanych z użytkowaniem mieszkania nr 1 na parterze budynku, polegających na:

- naprawie/ udrożnieniu przewodu wentylacyjnego komina w kuchni,

- wykonaniu kratki wentylacyjnej w pomieszczeniu łazienki,

- usunięcie przecieków dachu poprzez naprawę pokrycia dachowego.

Zgodnie z art. 61 pkt 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy stanowi zaś, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 tego artykułu.

Wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 – 7, dotyczą między innymi zapewnienia spełnienia

1) wymagań: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii (określone przez ustawodawcę jako podstawowe – pkt 1);

2) warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów; możliwości dostępu do usług telekomunikacyjnych, w szczególności w zakresie szerokopasmowego dostępu do Internetu; możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego (...).

Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest także, w świetle art. 61 pkt 2 ustawy, zapewnić – dochowując należytej staranności – bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

W myśl art. 66 ust. 1 ww. ustawy, w celu wyegzekwowania wypełnienia powyższych obowiązków przez podmioty wskazane w art. 61 ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska,

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia,

właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Ponadto w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (ust. 2).

Adresatem takiej decyzji może być właściciel (współwłaściciele) bądź zarządca nieruchomości (zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 115/10 oraz Z. Niewiadomski Prawo budowlane – Komentarz - wydanie 4, C.H.Beck, str. 689).

Powołany wyżej przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zamieszczony jest w rozdziale 6 tej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Pod pojęciem tym należy rozumieć zachowanie obiektów budowlanych w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepisy tego rozdziału winny mieć zastosowanie w przypadkach kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy doprowadzony do stanu odpowiadającego hipotezie art. 66 ust. 1 ww. ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte zostało, że art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy takich stanów faktycznych, kiedy to obiekt budowlany ze względu na jego niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do takiego stanu, że znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. W przepisie tym chodzi zatem o skutki wynikające z użytkowania obiektu, a które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania.

Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości, a także elementów instalacji i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 prawa budowlanego wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 1998 r. w sygn. akt IV SA 1420/96, z dnia z 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 427/08, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z 9 października 2008 r. VII SA/Wa 931/08, w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 754/10).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje także pogląd, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może być nie tylko wynikiem zużycia technicznego obiektu lub zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania lecz także wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o ile stan taki nie został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1721/09 i z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1394/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 738/06).

W tym samym rozdziale ustawodawca określił również normy regulujące działania organów nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy stwierdzą, że stan obiektu budowlanego jest tak nienależyty, że nie nadaje się do remontu, czy też innych robót mogących doprowadzić go do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Przy czym do budynku przeznaczonego na pobyt ludzi zastosowanie może mieć art. 68, zgodnie z którym w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części takiego budynku, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania i podjąć dalsze czynności określone w pkt 2 i 3.

Stwierdzić należy, że skoro przepis art. 66 Prawa budowlanego służy wyłącznie usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) przede wszystkim powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego takiego obiektu, to decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać. Nałożenie zatem takiego obowiązku, bez uprzedniego doprecyzowania jakich dokładnie elementów obiektu dotyczy, czyni decyzję niewykonalną.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z przepisem art. 3 pkt 1 lit. a ww. ustawy obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Zasadą jest więc, że przepis art. 66 Prawa budowlanego odnosi się do obiektu budowlanego jako całości, zatem generalnie nakazy określone w tym przepisie mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu. Chodzi tutaj bowiem o prace mające na celu utrzymanie w należytym stanie budynku jako całości. Zatem organ ma obowiązek zbadać stan techniczny budynku jako całości i w tym kontekście dokonać oceny, co nie wyklucza oczywiście zobowiązania właściwych podmiotów do dokonania określonych prac na określonej części budynku (vide wyroki NSA w Warszawie z dnia 4 marca 2002 r. sygn. akt IV SA 908/00, z 13 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 757/96 niepubl., z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2233/10, Lex nr 1121215).

W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem stwierdził, że stanowiący przedmiot postępowania obiekt budowlany – budynek mieszkalny położony w T. przy ul. P. [...], jest w nieodpowiednim stanie technicznym.

Na tej podstawie organ nakazał właścicielom budynku wykonanie, w terminie do dnia [...] lipca 2011 r., "robót budowlanych zabezpieczających związanych z użytkowaniem mieszkania nr 1 na parterze budynku", polegających na:

- naprawie/ udrożnieniu przewodu wentylacyjnego komina w kuchni,

- wykonaniu kratki wentylacyjnej w pomieszczeniu łazienki,

- usunięcie przecieków dachu poprzez naprawę pokrycia dachowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego w ogóle nie wskazał jakichkolwiek norm prawnych, czy też wymogów techniki budowlanej stanowiących podstawę stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym lecz równocześnie nie jest to stan, który może zagrażać życiu lub zdrowiu zamieszkujących w nim ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, co konsekwentnie zarzucali w postępowaniu skarżący właściciele. Organ w istocie nie przeprowadził własnej rzetelnej oceny zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, ograniczając się do powtórzenia ustaleń dokonanych w trakcie oględzin obiektu w dniu [...] lutego 2012 r. "Stwierdzono wówczas nieodpowiedni stan pokrycia dachowego powodującego przecieku wód deszczowych do pomieszczeń znajdujących się w budynku, brak wentylacji w kuchni oraz łazience użytkowanego lokalu mieszkalnego nr 1 znajdującego się na parterze obiektu budowlanego". Nadto organ wskazał, że przeprowadzający oględziny inspektor nadzoru budowlanego P. R. odnosząc się do zapisów wynikających ze szczegółowego opisu stanu technicznego elementów budynku pięcioletniego przeglądu budowlanego, wykonanego dnia [...] marca 2011 r. przez osoby uprawnione stwierdził, że w chwili obecnej stan techniczny konstrukcji dachowej oraz drewnianych schodów wewnętrznych oraz stan techniczny całego obiektu budowlanego nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa obiektu budowlanego i ludzi, podobnie stan stolarki okiennej i drzwiowej w lokalu mieszkalnym nr 1 oraz murów i tynków (nie są w tym mieszkaniu zagrzybione) nie budził zastrzeżeń inspektora. Brak jakiejkolwiek oceny prawidłowości tego stanowiska, jak i skonfrontowania ustaleń dokonanych w toku powyższych oględzin (zakwestionowanych już w protokole oględzin przez skarżącego) z treścią dokumentu przedłożonego przez skarżących w toku postępowania, o odmiennej treści co do istotnych dla rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych. Organ nie dokonał oceny tego dowodu, nie wskazał czy daje wiarę jego ustaleniom, czy nie i dlaczego. Nie przeprowadził także postępowania celem wyeliminowania wątpliwości wynikających z porównania treści dokumentów sporządzonych przez osoby posiadające stosowną wiedzę w związku z oceną stanu technicznego tego samego obiektu budowlanego. Organ nie podjął nawet próby wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy powyższymi dowodami, nie wezwał do doprecyzowania, nie porównał szczegółowo treści ustaleń. Podkreślić przyjdzie, iż zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania wskazują, że jeżeli nie były wykonywane na przedmiotowym obiekcie budowlanym (budynku) żadne roboty budowlane naprawcze, zabezpieczające pomiędzy dniem sporządzenia pięcioletniego przeglądu budynku przy ul. P. [...] w T. tj. [...] marca 2011, a dniem oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu w dniu [...] lutego 2012 r., to nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego (w tym pokrycia dachowego, konstrukcji dachu, zarwania stropu, itd.) nie mógł wszakże ulec samoczynnej poprawie.

Wobec rozbieżności tych dokumentów i stanowczych twierdzeń właścicieli co do tego, że stan techniczny obiektu stanowi jednak zagrożenie dla życia lub zdrowia zamieszkujących w nim ludzi (aczkolwiek bez tytułu prawnego), okoliczności te wymagały szczegółowego i wnikliwego wyjaśnienia. Podkreślić przyjdzie, że przedłożony przez właścicieli dokument powstał w wyniku realizacji obowiązku wynikającego z art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. poddania przez właściciela użytkowanego obiektu kontroli okresowej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów - i w tym kontekście należy dokonywać jego oceny.

W ramach pięcioletniego przeglądu przedmiotowego budynku w zakresie stanu technicznego kontrolujący stwierdzili między innymi: kominy - niedrożne do przebudowy, pokrycie dachowe - papowe do kapitalnego remontu, obróbki blacharskie – brak, tynki wewnętrzne wapienno cementowe zagrzybione, konstrukcja dachu do wymiany (próchnica i spuszczel), schody – drewniane (spuszczel), mury wewnętrzne – ceglane zaatakowane przez pleśnie, stolarka drzwiowa – drewniana do wymiany, śmietniki brak, instalacja wodna – ujęcie własne hydrofor, instalacja elektryczna – do wymiany, instalacja odgromowa – brak, instalacja gazowa – brak, instalacja c.o. i c.w. – brak. Dokonujący tej kontroli resumując uznali: "obiekt do rozbiórki mury zagrzybione w obecnym stanie nie nadaje się na stały pobyt ludzi".

Podkreślenia wymaga, iż organ nadzoru budowlanego nie może lekceważyć żadnych sygnałów wskazujących na okoliczność, że użytkowany jako mieszkalny obiekt budowlany lub jego część jest w tak nieodpowiednim stanie technicznym, że może spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Winien w przypadku tego typu wątpliwości podjąć wszelkie niezbędne czynności proceduralne służące wszechstronnej, rzetelnej i obiektywnej ocenie stanu faktycznego obiektu budowlanego jako całości. W tym celu ustawodawca wyposażył organy nadzoru budowlanego w szereg prerogatyw. Zgodnie z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.

Ponadto po myśli art. 81c Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego (ust. 1 pkt 1).

Powyższe organy, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. 3. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2 i 3). W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (ust. 4).

W kontrolowanej sprawie organ nadzoru budowlanego nie dokonał w omawianym zakresie w ogóle oceny sprawy i w decyzji nie odniósł się do poczynionych ustaleń w odniesieniu do poszczególnych elementów, których wady (nieprawidłowości) stwierdził. Nakazując wykonanie określonych prac nie wskazał przepisów odnoszących się do stanu technicznego poszczególnych elementów określających wymagania jakim powinny odpowiadać. Wreszcie nie skonkretyzował zakresu poszczególnych prac jakie mają być wykonane wobec elementów wymienionych w decyzji. Kwestie dotyczące zaistnienia przesłanek warunkujących podjęcie działań w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji. Tymczasem organ ograniczył się wyłącznie do wskazania przesłanki wynikającej z art. 66 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego zaś zaskarżona decyzja nie zawiera pełnych rozważań we wskazanym zakresie, czym naruszono przepis art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Brak właściwego uzasadnienia skutkuje bowiem tym, że nie można stwierdzić czy i które przesłanki wymienione w omawianym przepisie zaistniały. Z okoliczności, że przepis art. 66 Prawa budowlanego może stanowić samodzielną podstawę prawną wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego nie można wyprowadzać wniosku prowadzącego w efekcie do tego, że organ nie musi wykazać zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, a rozstrzygnięcie to może zapaść niezależnie od tego czy rzeczywiście wystąpiły określone w tym przepisie przesłanki. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być na tyle precyzyjne, aby adresat mógł dokładnie wiedzieć, jaki obowiązek został na niego nałożony, co jest istotne także dla ewentualnego postępowania egzekucyjnego.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej. Zastosowanie właściwego przepisu jest więc warunkowane prawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1794/09 wskazał, iż fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 pkt ust. 3 Prawa budowlanego musi jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu nie wystarczy ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w art. 66. Organ nadzoru budowlanego, opierając decyzję na podstawie powołanego przepisu prawa budowlanego musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują w danym obiekcie budowlanym. Nie czyni zadość temu obowiązkowi przywołanie w uzasadnieniu decyzji treści protokołu oględzin. Wreszcie należy podkreślić, że rozstrzygając w oparciu art. 66 ww. ustawy organ winien wykazać, którym wymaganiom wynikających z obowiązujących przepisów nie odpowiada stan techniczny obiektu budowlanego

Przepis art. 66 Prawo budowlane ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie, odpowiadającym jej funkcji. Adresowany do organów nadzoru budowlanego stanowi materialną podstawę do podejmowania decyzji w przypadkach wymienionych w ust. punktach od 1 do 4, które zobowiązują organy nadzoru budowlanego do działania jeżeli obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Pojęcie "nieodpowiedni stan techniczny" nie jest tożsame z pojęciem stan niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Powyższe zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania uwzględniającego w pełni art. 7, art. 8, art. 77, 84 K.p.a. To czy organ odpowiednio wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz czy ocena materiału dowodowego w konkretnej sprawie została przeprowadzona w sposób prawidłowy wynikać powinno z uzasadnienia decyzji, w której zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., organ wskazuje dowody, na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji.

Niezależnie od powyższych istotnych wad postępowania, które doprowadziły do dowolnej wykładni przepisu art. 66 Prawa budowlanego podkreślenia wymaga jeszcze jedna istotna wadliwość decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z [...] kwietnia 2012 r. Wskazać bowiem przyjdzie, że organ ten nie tylko ogólnikowo określił nałożony na skarżących obowiązek i nie uzasadnił go w dostateczny sposób ani pod względem ustaleń faktycznych, ani podstawy prawnej. Organ ten wadliwie określił również termin wykonania tego obowiązku – "[...] lipca 2011 r." Oznacza to zatem, że w dacie wydania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej było ono w istocie dla stron niemożliwe do wykonania w tym znaczeniu, że określony (w oczywisty sposób błędnie) termin wykonania obowiązku upłynął około dziewięć miesięcy przed wydaniem decyzji. W istocie zatem decyzja ta nie określiła terminu wykonania obowiązku. W konsekwencji organ zniweczył cel decyzji, bowiem nie mógłby jej nigdy skutecznie egzekwować, w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Powyższych istotnych uchybień (zarzucanych w odwołaniach skarżących), które bezwzględnie winny skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji w trybie odwoławczym i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, nie dostrzegł organ drugiej instancji. Utrzymując w mocy decyzję w oczywisty sposób naruszającą prawo organ odwoławczy, z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 1 i 3 i art. 138 K.p.a., również nie poczynił ustaleń wystarczających dla wyjaśnienia okoliczności sprawy w istotnym zakresie wskazanym wyżej i właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., podobnie jak organ pierwszej instancji, ograniczył się do wybiórczego wskazania jednego z dowodów w sprawie, ustaleń kontroli z [...] lutego 2012r. odnoszącego się wyłącznie do stanu technicznego części budynku - lokalu mieszkalnego znajdującego się na parterze obiektu budowlanego. Nie powołał się na dowody obrazujące stan technicznych całego obiektu budowlanego użytkowanego jako mieszkalny. Organ nie rozważył w jakimkolwiek zakresie w uzasadnieniu decyzji jakich dokonał ustaleń konkretnie co do stanu technicznego budynku jako całości, w tym stanu technicznego części obiektu budowlanego powyżej parteru, m.in. zarwanego częściowo stropu oraz okoliczności wynikających z analizy znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej. Organ odwoławczy nie dokonał własnej oceny czy aktualny stan techniczny budynku np. konstrukcji dachu nie zagraża zdrowiu lub życiu ludzi zamieszkujących na parterze budynku oraz w jaki jest stanie technicznym i jakich ewentualnie wymaga robót dla doprowadzenia go do stanu odpowiedniego dla obiektu o funkcji mieszkalnej. Brak również oceny co do tego, czy mieszkańcy budynku korzystają w jakikolwiek sposób z pomieszczeń poza lokalem mieszkalnym nr 1, czy istnieje możliwość swobodnego przemieszczanie się na wyższe kondygnacje budynku lub inne pomieszczenia poza lokalem mieszkalnym nr 1 i jaki jest ich stan techniczny, czy też są one stosownie zabezpieczone i w jaki konkretnie sposób. Z tych powodów nie sposób ocenić z jakich przyczyn powyższe okoliczności, istotne z punktu widzenia możliwości bezpiecznego użytkowania obiektu mieszkalnego, nie zostały ustalone i rozważone.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że wskazany w uzasadnieniach decyzji protokół z oględzin, protokół z kontroli oraz protokół z przeglądu pięcioletniego stanowią tylko dowody w sprawie, podobnie jak protokoły z wszystkich wcześniej przeprowadzonych oględzin obiektu, które podlegają ocenie organu orzekającego, a ten rozstrzyga na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ orzekający (zarówno I jak i II instancji) ma obowiązek oceniać każdy dowód w sprawie, przede wszystkim w aspekcie, czy zawierają one wszystkie informacje niezbędne do wyjaśnienia sprawy, czy są sporządzone przez osoby uprawnione, czy nie są sprzeczne z innymi ustaleniami np. sygnalizowanymi w postępowaniu przez jedną ze stron postępowania, itp. W przypadku niepełnych lub zbyt mało szczegółowych protokołów z kontroli, należy albo ponowić czynność kontroli/przeglądu, albo wezwać kontrolującego do uzupełnienia protokołu we wskazanym zakresie.

Obiekt budowlany będzie w nieodpowiednim stanie technicznym, kiedy jego stan będzie niezgody z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Organ nadzoru może uznać stan techniczny za nieodpowiedni tylko wówczas, gdy stan obiektu narusza wymagania określone w obowiązujących przepisach. Organ powiatowy nie wskazał dla każdego z elementów budowli, których stan uznał za nieodpowiedni, z naruszenia jakiej konkretnej normy prawnej wynika obowiązek usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Tymczasem nakładanie przez organ administracji określonych obowiązków mocą decyzji administracyjnych musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej. Inaczej to ujmując organ nadzoru może uznać zaistnienie przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1-4 wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stwierdzenie stanu nieprawidłowości nie jest równoznaczne z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie do nakładania obowiązków na właściciela obiektu nie wynikających wprost z przepisów prawa, co jak wskazano wyżej nie ma umocowania w obowiązującym porządku prawnym (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., I IV SA 1103/99, Lex 53388 i wyrok NSA z dnia 24 lipca 1998 r., IV SA 1420/96, Lex 43224).

W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego w ogóle nie wskazały obowiązujących norm prawnych stanowiących podstawę uznania, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, ale jego stan wymaga jedynie wykonania wskazanych robót zabezpieczających. Obowiązkiem organu było bowiem odniesienie własnych ustaleń do właściwych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, regulujących normy jakie musi spełniać dany konkretny obiekt budowlany, w tym przypadku budynek mieszkalny.

Celem przepisów rozdziału 8 Prawa budowlanego, jest utrzymywanie i użytkowanie istniejących obiektów budowlanych zgodnie z zasadami, których mowa w art. 5 ust. 2., w tym w należytym stanie technicznym, nie dopuszczenie do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanych z wymogami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Jak już wyżej wskazano, w ust. 1 art. 5 ustawodawca odsyła w tym zakresie między innymi do przepisów techniczno-budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej i wskazuje jakie wymagania są konieczne do spełnienia. Zgodnie z art. 7 Prawa budowlanego, do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się: 1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, 2) warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych, określane w drodze rozporządzeń przez właściwych ministrów.

Należy wskazać, iż dla budynków mieszkalnych właściwe przepisy techniczno-budowlane regulują odpowiednio rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn.zm.) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 74, poz. 836 ze zm.).

Przedmiotem rozstrzygania, w przypadku regulowanym dyspozycją art. 66 Prawa budowlanego jest ocena czy stan istniejącego już obiektu budowlanego (często wiele lat) jest prawidłowy, a przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, między innymi w zakresie jego stanu technicznego (ust. 1 pkt 3) ocena ich charakteru, w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa i wydanie stosownej do okoliczności sprawy decyzji. W sytuacji zatem gdy ocenie tej podlega istniejący od wielu lat budynek mieszkalny, decyzja oparta na tym przepisie powinna uwzględniać przepisy rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Zakres obowiązywania tego rozporządzenia wynika z jego tytułu rozwiniętego następnie w § 1 oraz § 2 ust 1 i dotyczy zatem budynków istniejących, wzniesionych przed okresem obowiązywania rozporządzenia, które obecnie kształtuje dla nowej zabudowy bądź rozbudowy, przebudowy warunki techniczne – rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. (zobacz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1424/08, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2011 r. w sygn. akt IV SA/Po 954/10, w Szczecinie z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 19/11 oraz z 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 64/11).

Podkreślić należy, że przepis art. 66 ust. 1 cyt. ustawy zezwala wyłącznie na doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu na nic ponad to. Nie pozwala przeto, na wykonywanie prac, dla których wymagane jest zezwolenie lub pozwolenie na budowę (tak min. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 października 2008 r., VII SA/Wa 93/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie jest dopuszczalne łączenie trybu postępowania o pozwolenie na budowę, lub na rozbiórkę z odrębnym trybem mającym na celu zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejącego obiektu budowlanego, ani też stosowanie tych trybów zamiennie, chociażby dlatego, że odmienny jest sposób wszczęcia postępowania: postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę bądź o pozwolenie na rozbiórkę składa z własnej inicjatywy inwestor, natomiast postępowanie w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest, tak jak w niniejszej sprawie, wszcząć z urzędu.

Wskazać nadto należy, że cytowane przepisy określają krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie i nie budzi wątpliwości, że poza właścicielem nieruchomości udział w toczącym się w takiej sprawie postępowaniu może wziąć jedynie zarządca obiektu budowlanego. Wszelkie inne podmioty, w tym również właściciel sąsiedniej nieruchomości, czy też osoby zamieszkujące w budynku mieszkalnym, mogą mieć jedynie interes faktyczny w określonym rozstrzygnięciu sprawy, w której – w razie złożenia przez te osoby zawiadomienia – postępowanie wszczynane jest z urzędu i prowadzone bez udziału tych osób jako stron postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd zważył, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że A. i J. D. posiadają legitymację procesową w niniejszym postępowaniu administracyjnym prowadzonym, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego (częściowo nieużytkowanego) położonego w T. przy ul. P. [...]. Organy nadzoru budowlanego prowadziły z urzędu postępowania na skutek interwencji A. i J. D. co do złego stanu technicznego obiektu budowlanego i zaniedbań w tym zakresie ze strony właścicieli obiektu. Zgodnie z przepisem art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z akt sprawy nie wynika, iżby wyżej wymienionym przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowego obiektu budowlanego lub chociażby jego części. Przeciwnie skarżący, jako właściciele budynku wielokrotnie podnosili, że A. i J. D. zajmują lokal mieszkalny w tym budynku bez tytułu prawnego, bezumownie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołuje się na wyrok Sądu Rejonowego w T. z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt I C [...] /09. Wyrokiem tym jednak (kopia w aktach sprawy) sąd nakazał A. D., J. D. i K. D. opuszczenie i wydanie skarżącym lokalu mieszkalnego położonego w T. przy ul. P. [...] usytuowanego na parterze budynku. Jednocześnie, wbrew temu co wskazano w zaskarżonej decyzji, Sąd ustalił, że A. D. i J. D. nie przysługuje prawo do otrzymania lokalu socjalnego (pkt IV), a takie prawo przysługuje wyłącznie K. D., co do którego sąd nakazał wstrzymanie eksmisji do czasu złożenia przez Gminę Miasta T. oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego.

Przedmiotowe postępowania nie dotyczy interesu prawnego A. i J. D., bowiem interes ten wynikać winien z przepisu prawa materialnego kształtującego uprawnienia lub obowiązki. Powyższy wyrok nie stanowi także o interesie prawnym K. D. w przedmiotowej sprawie administracyjnej. W sytuacji kiedy ww. zamieszkują bezumownie w lokalu mieszkalnym w przedmiotowym budynku, mogą jedynie powoływać się na swój interes faktyczny, który jednak nie stanowi źródła legitymacji strony postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego, mając na uwadze treść zarzutów skarżących w toku postępowania podkreślić przyjdzie, że przedmiot rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie stanowi ocena stanu technicznego obiektu budowlanego położonego przy ul P. [...] w T. i możliwość jego obecnego dalszego użytkowania przez zamieszkujące w nim osoby, zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa. Nie mogą zatem stanowić samoistnych przesłanek do orzekania w niniejszej sprawie, ani oczekiwanie właścicieli obiektu, że organ faktycznie spowoduje w tym postępowanie opróżnienie obiektu mieszkalnego – czyli nakaże osobom zajmującym lokal bez tytułu prawnego jego opuszczenie (z pominięciem przepisów dotyczących egzekucji wyroku sądu), ani też orzeczenie sądu, że K. D. przyznano prawo do lokalu socjalnego, i nakazujące wstrzymanie jego eksmisji. Organ musi rozpoznać sprawę w jej całokształcie mając na uwadze zarówno interes społeczny (konieczność zapobieżenia ryzyku wystąpienia katastrofy budowlanej lub narażenia życia, i zdrowia mieszkańców bądź środowiska), jak i słuszny interes stron postępowania. Podkreślić jednak przyjdzie, że przepisy Prawa budowlanego jednoznacznie nakładają na właścicieli użytkowanego obiektu obowiązek zapewnienia jego właściwego stanu technicznego i nie dopuszczanie do pogorszenia jego stanu. O ile zatem zostanie wykazane, że stan techniczny budynku nie jest nieodpowiedni w takim rozmiarze jak podnoszą to skarżący (tzn. jego stan techniczny zagraża życiu i zdrowiu ludzi i nie ma możliwości jego naprawy w trybie art. 66 ust. 1, a ewentualnie zachodzą przesłanki z ust. 2, albo bezwzględna konieczność zarządzenia opróżnienia obiektu budowlanego), to rolą organu jest precyzyjne nałożenie obowiązków celem doprowadzanie obiektu do możliwości bezpiecznego użytkowania go w dotychczasowej funkcji. W pierwszej kolejności rzeczą organu nadzoru budowlanego wobec powstałych wątpliwości i zgłaszanych zastrzeżeń co do stanu technicznego obiektu i możliwości zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi bądź mienia i środowiska, niezwłoczne i rzetelne wyjaśnienie tych wątpliwości. Priorytetem musi być w tej sytuacji ocena zagrożenia, które ewentualnie mogłoby wywoływać użytkowanie budynku mieszkalnego przez zamieszkujące je osoby, i zastosowanie środków koniecznych dla wyeliminowania zagrożeń i doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu, zgodnego z wymaganiami powszechnie obowiązujących przepisów prawa i zasad wiedzy techniczno-budowlanej.

Podkreślić należy, że w sytuacji gdy właściciele obiektu budowlanego (także zajmowanego bez tytułu prawnego przez osoby trzecie) nie są zainteresowani dalszym użytkowaniem obiektu i wyrażają wolę jego rozbiórki mogą tego dochodzić w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Brak jest podstaw, aby właściciel obiektu który poprzez zaniechanie i zaniedbanie obowiązków polegających na zapewnieniu właściwego użytkowania i utrzymania w odpowiednim stanie technicznym został doprowadzony do stanu nieodpowiedniego, w związku z trudnościami w wyegzekwowania opuszczenia tego obiektu przez osoby trzecie, osiągnięcie tego celu niejako "przerzucał" na organ nadzoru budowlanego. Odmienny jest bowiem tryb egzekwowania wyroku eksmisyjnego oraz ewentualnego zapewnienia lokalu socjalnego.

Dokonana przez Sąd ocena postępowania przeprowadzonego przez organ I i II instancji prowadzi do wniosku, że zarzuty skarg należy uznać za słuszne. Organy bowiem wydały decyzje z naruszeniem przepisów procesowych a to art. art. 7, art. 28, art. 75 § 1, art. 77, i art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., jak również przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 66 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2, art. 7, art. 62 ustawy Prawo budowlane. Zaniechania w należytym ustaleniu stanu faktycznego, wybiórcza ocena materiału dowodowego oraz ogólnikowe i niepełne ustalenia oraz wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji znalazły akceptację organu odwoławczego, który nie poczynił we własnym zakresie dodatkowych i koniecznych ustaleń. Tym samym organ drugiej instancji nie dokonał należytej weryfikacji postępowania i decyzji organu pierwszej instancji i nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i pełny.

Uwzględniając powyższa ocenę zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania administracyjnego Sąd, na podstawie art. 145 pkt 1 ust 1 lit a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje obydwu instancji organów nadzoru budowlanego. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej sąd orzekł na mocy art. 152 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przestrzegając zasady niezbędności ustalenie stanu faktycznego w zakresie tak szerokim, jak wymaga tego przepis prawa materialnego i to na każdym etapie postępowania. Organy zweryfikować winny również aktualny krąg stron tego postępowania. Zarówno materiał dowodowy - który należy przeanalizować oraz ocenić, jak i ustalenia winny mieć charakter kompletny, spełniać wymóg aktualności w dacie orzekania. Decyzja kończąca sprawę powinna załatwiać ją co do istoty w całości, a rozstrzygnięcie w niej wyrażone precyzyjne i jednoznaczne. Koniecznym warunkiem oceny prawidłowości decyzji stanie się wskazanie przepisów prawa materialnego, które narusza obecny stan techniczny budynku. Organy winny także rozważyć potrzebę przeprowadzenia ekspertyzy budowlanej wobec znaczących wątpliwości co do rzeczywistego aktualnego stanu technicznego budynku o funkcji mieszkalnej i możliwości jego bezpiecznego użytkowania oraz zakresu koniecznych prac zabezpieczających i naprawczych. Nadto, po uzupełnieniu we wskazanym wyżej zakresie z urzędu postępowania dowodowego, organ winien wezwać strony do wyjaśnienia czy z uwzględnieniem nowego stanu sprawy podtrzymują swój wniosek o powołanie biegłego i jaki jest jego zakres, a następnie rozpoznać wniosek zgodnie z art. 78 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a.