Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 193/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Alicja Palus – spr., Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2009r. sprawy ze skargi J. Sz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania tego organu w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) nałożył na J. O. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 stycznia 2007 r. w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych w prowadzonych pomieszczeniach gospodarczych na parterze budynku mieszkalno-gospodarczego na posesji nr[...]we wsi B., wykonanie następujących robót budowlanych wynikających orzeczenia technicznego opracowanego przez mgr inż. K. Rz. oraz inwentaryzacji wykonanych robót i orzeczenia o stanie technicznym opracowanego przez technika budowlanego J.K. t.j.:

- wykonania remontu komina poprzez jego wyszlamowanie i uszczelnienie za pomocą gliny lub osadzenia w istniejących przewodach wkładów kominowych z blachy kwasoodpornej,

- wykonania tynków w pomieszczeniach nr [...] i nr [...],

- podłączeniu instalacji wod. kan. i elektrycznej w ww. pomieszczeniach,

- wylaniu posadzek ww. pomieszczeniach nr [...] i nr [...],

- ułożeniu terakoty ww. pomieszczeniach nr [...] i nr [...],

- montażu armatury i baterii łazienkowych,

- osadzeniu stolarki drzwiowej ww. pomieszczeniach,

- wykonaniu wentylacji pomieszczeń sanitarnych.

Organ orzekający zobowiązał również inwestora do poinformowania inspektoratu o wykonaniu nałożonego obowiązku, natomiast uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił, że J. Sz. pismem z dnia [...] r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wystąpiła z wnioskiem o sprawdzenie, czy prowadzone przez J. O. roboty budowlane w pomieszczeniach na parterze budynku mieszkalno-gospodarczego na posesji nr [...] w miejscowości B. nie są samowolą budowlaną. Między innymi J. Sz. w swoim piśmie stwierdziła, iż w wyniku wykonania przez J. O. dodatkowego otworu drzwiowego w mieszkaniu na parterze został naruszony komin.

Przeprowadzone w dniu [...]r. oględziny wykazały, że J. O. i J. Sz. są współwłaścicielkami posesji nr [...] w miejscowości B. Na posesji usytuowany jest budynek mieszkalno-gospodarczy wybudowany przed 1945 r., w którym znajdują się dwa lokale mieszkalne. J. O. ma swój lokal mieszkalny na parterze, a J. Sz. na piętrze.

Na podstawie decyzji nr [...]z dnia [...]r. Starosta K. udzielił stronom pozwolenia na budowę obejmującego dobudowę budynku gospodarczego do istniejącego budynku mieszkano-gospodarczego na posesji nr [...] w B. W sprawie odstąpienia przez inwestora od uzyskanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego Inspektorat prowadzi odrębne postępowanie administracyjne.

W czasie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że J.O. wykonała między innymi następujące roboty budowlane:

- w swoim mieszaniu na parterze w ścianie nośnej wykonała dodatkowy otwór drzwiowy pomiędzy kuchnią a pokojem,

- jedno z pomieszczeń gospodarczych znajdujących się na parterze adaptowała na łazienkę,

- w drugim pomieszczeniu wykuła dodatkowe otwory okienne, zamontowała stolarkę okienną oraz przystąpiła do murowania ścianki działowej,

- na korytarzu zamontowała dodatkowe drzwi,

Do zakończenia ww. robót pozostało jeszcze między innymi wykonanie następujących czynności:

- zakończenie murowania ścianki działowej,

- wykonanie tynków i posadzek,

- montaż stolarki drzwiowej.

Roboty związane z wykonaniem dodatkowych otworów w ścianach nośnych wymagają odpowiedniego pozwolenia oraz winny być prowadzone pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego Inspektorat uznał iż właściwą drogą naprawienia zaistniałego stanu rzeczy jest zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W związku z powyższym w celu doprowadzenia przedmiotowej budowy do stanu zgodnego z prawem budowlanym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie ww. budynku gospodarczego oraz nałożył na J. O. obowiązek dostarczenia inwentaryzacji powykonawczej oraz orzeczenia technicznego wykonanych robót. W dniu [...]r. J. O. dostarczyła do Inspektoratu orzeczenie o stanie technicznym opracowane przez inż. K. Rz. oraz inwentaryzację wykonanych robót i orzeczenie o stanie technicznym opracowane przez technika budowlanego J. K., z którego wynika, że:

a) wszystkie dotychczas wykonane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i obowiązującymi normami,

b) wykonanie otworu drzwiowego pomiędzy pokojem a kuchnią nie wpływa na stan techniczny komina,

W celu doprowadzenia wykonanego remontu do stanu pozwalającego prawidłowo użytkować obiekt należy wykonać następujące roboty budowlane:

- dokonać remontu komina poprzez jego wyszlamowanie i uszczelnienie za pomocą gliny lub osadzenia w istniejących przewodach wkładów kominowych z blachy kwasoodpornej,

- wykonać tynki w pomieszczeniach nr [...] i nr[...],

- podłączyć instalację wodno-kanalizacyjną i elektryczną w ww. pomieszczeniach,

- wylać posadzkę ww. pomieszczeniach,

- ułożyć terakotę ww. pomieszczeniach,

- zamontować armaturę i baterie łazienkowe,

- osadzić stolarkę drzwiową ww. pomieszczeniach,

- wykonać wentylację pomieszczeń sanitarnych.

Organ orzekający stwierdził jednocześnie, że wykonanie przez J.O. obowiązku wynikającego z orzeczenia doprowadzi przedmiotową inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Po upływie terminu określonego w decyzji lub na wniosek Inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdzi czy obowiązek wynikający z przedmiotowej decyzji został wykonany. W przypadku wykonania obowiązku inspektorat wyda stosowną decyzję o wykonaniu nałożonego obowiązku, a w przypadku jego niewykonania wyda stosowną decyzję zgodnie z obowiązującym prawem.

Decyzja opisana powyżej została zaskarżona przez J. Sz., która w odwołaniu wniosła o jej uchylenie i zarzuciła, że zaskarżona decyzja została podjęta "bez uwzględnienia wszystkich bardzo ważnych aspektów sprawy". Wskazała m.in. na fakt zablokowania głównego wejścia do budynku i mieszkania do niej należącego poprzez wstawienie dodatkowych trzech par drzwi. J. Sz. podniosła również w odwołaniu, że część budynku usytuowano na istniejącym na podwórku szambie, a ponadto zakwestionowała prawidłowość przyjętej przy orzekaniu podstawy prawnej i zwróciła uwagę na naruszenia w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przepisów procesowych, dotyczących postępowania wyjaśniającego.

W zakończeniu odwołania J. Sz. zwróciła się o szczegółowe przeanalizowanie materiału dowodowego i oświadczyła, że oczekuje wyczerpujących odpowiedzi na swoje wątpliwości, gdyż "zamierza kontynuować tę sprawę w instancjach nadrzędnych".

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. Nr [...](sprostowaną postanowieniem z dnia [...]Nr[...]) stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że dostarczona przez inwestorkę ocena techniczna robót wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, sporządzona przez osoby uprawnione wykazuje, iż zostały one przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i obowiązującymi normami, w związku z czym postępowanie zmierzające do doprowadzenia powyższych robót do stanu zgodnego z prawem stało się bezprzedmiotowe. Przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje materialnoprawnej podstawy do nakładania w takiej sytuacji na inwestora obowiązku uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie obiektu lub jego części, skoro zgodność wykonania obiektu ze sztuką budowlaną i Prawem budowlanym nie została podważona. Nałożenie natomiast obowiązków, o których mowa w skarżonej decyzji stanowi w istocie pozwolenie na dokończenie samowolnie wykonanych robót, do wydania którego organ nie był uprawniony. Wdrożenie procedury legalizacyjnej ma na celu doprowadzenie już rozpoczętych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności, które do tego stanu doprowadzą. Zadaniem tej procedury nie może być nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte. W świetle przepisów prawa budowlanego roboty można rozpocząć jedynie po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę. Skoro inwestor już naruszył ten wymóg, to jedynym sposobem eliminacji skutków popełnionej samowoli budowlanej jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności, bez możliwości nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę już po fakcie rozpoczęcia tej budowy. Ponadto, jak wynika z przedstawionego przez inwestora orzeczenia technicznego, zamontowane drzwi pomiędzy dwoma korytarzami nie stanowią drogi ewakuacyjnej współwłaścicieli mieszkania na piętrze, gdyż posiadają oni osobne wejście do budynku, które stanowi dla nich najkrótszą drogę ewakuacyjną. Zadaniem organów nadzoru budowlanego jest zbadanie zgodności inwestycji ze sztuką budowlaną, obowiązującymi normami i przepisami techniczno-budowlanymi. Organ odwoławczy podkreślił też w zakończeniu uzasadnienia, że do kompetencji organów budowlanych należy sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Wskazał przy tym, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym wydanie decyzji w trybie art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj. do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi normami i sztuką budowlaną.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała J. Sz. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnym we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi zwróciła się o jej uwzględnienie, zarzucając, że w postępowaniu instancyjnym wskazywała rażące zaniedbania i błędy, a ponadto wykazywała, iż decyzja podjęta przez organ I instancji uwzględniła jedynie wybiórczo korzystną dla J. O. interpretację przepisów prawa. Zdaniem skarżącej "bezspornym jest fakt, że organ II instancji znając tylko część akt sprawy mniejszej wagi podtrzymał sentencję o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, a w momencie kiedy tenże organ otrzymał bogatszy materiał dowodowy uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie."

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 czerwca 2007r. /sygn. akt II SA/Wr 83/07/ uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a ponadto nie rozważył, czy decyzja kasacyjna i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji nie narusza art. 139 powołanej powyżej ustawy procesowej, statuującego zasadę reformationis in peius.

Wniesiona od powyższego wyroku przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2008r. /sygn. akt II OSK 1596/07/, z tym, że Sąd orzekający nie podzielił poglądu Sądu pierwszej instancji co do możliwości nałożenia na inwestora w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane obowiązku usunięcia wadliwego stanu takiego elementu obiektu budowlanego, który nie był przedmiotem inwestycji, wskazując przy tym, że skoro w ekspertyzie rzeczoznawcy budowlanego uwzględniono wymóg naprawy komina, ale nie był on przedmiotem inwestycji, w odniesieniu do której prowadzonej jest postępowanie, to rzeczą organu nadzoru budowlanego jest wszczęcie odpowiedniego postępowania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy – Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też, że nie jest dopuszczalne łączenie szczególnego trybu postępowania legalizacyjnego z odrębnym trybem mającym na celu zapewnienie właściwego bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów.

Rozpoznając sprawę ponownie – w wyniku kasacyjnego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2007r. – D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, we W. decyzją z dnia [...]r. Nr[...], stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, uwzględniając w nim wszystkie podjęte dotychczas czynności orzecznicze, a następnie wyjaśnił, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, w trybie którego orzekano w sprawie, właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego w prawem, ustalając termin ich wykonania. Organ podał przy tym, że treść wskazanego przepisu pozostaje aktualna, pomimo zmian wprowadzonych w ustawie – Prawo budowlane od czasu wydania orzeczenia przez organ pierwszej instancji.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że roboty budowlane objęte omawianym postępowaniem polegały na adaptacji pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne (z dotychczasowych pomieszczeń gospodarczych powstać miały łazienka i pokój). Inwestycja ta obejmowała między innymi przeróbki ścian zewnętrznych i stworzenie w nich otworów okiennych oraz zmiany w obrębie ściany konstrukcyjnej.

Roboty te należy zakwalifikować jako przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawo budowlane, czyli roboty, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29-31 wyliczają rodzaje obiektów budowlanych oraz robót wyłączonych z tego obowiązku. Roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego, nie zostały wyłączone spod rygoru art. 28 Prawa budowlanego, przez co inwestor przed - ich rozpoczęciem miał obowiązek uzyskać stosowne pozwolenie na budowę.

W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że inwestor nie posiadał takiego pozwolenia co obligowało go do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. Jeżeli samowolne roboty są w trakcie realizacji, organ wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy o wstrzymaniu robót, które traci ważność po upływie 2 miesięcy do dnia doręczenia, chyba, że w tym czasie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

W postępowaniu naprawczym dotyczącym samowolnego wykonania robót budowlanych organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 bądź art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, które przewidują dwa wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Z pierwszym mamy do czynienia, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust. 1 pkt 1) – nie dająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkująca nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części. Decyzja taka kończy postępowanie. Z drugim przypadkiem mamy do czynienia, gdy dla przywrócenia do stanu zgodnego z przepisami wystarczy wykonanie określonych czynności lub robót poprzez wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania takich czynności lub robót (ust. 1 pkt 2). Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu.

Celem postępowania naprawczego jest ustalenie poprawności wykonanych robót pod względem techniczno-budowlanym. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nie ma konieczności wydawania w sprawie decyzji merytorycznej, ponieważ wszystkie czynności, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już dobrowolnie wykonane bądź nie ma potrzeby ich wykonywania ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, to organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 Kpa. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w przytoczonym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 493/04 LEX nr 169372).

Dostarczone przez inwestora – J. O. - opracowania techniczne dotyczące poprawności wykonanych robót, sporządzone przez osoby uprawnione, wskazują, iż przedmiotowe roboty zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i obowiązującymi normami. Autorzy opracowań odpowiadają zawodowo (dyscyplinarnie) jak również karnie za stwierdzenia zawarte we własnych opracowaniach.

W takich okolicznościach – zdaniem organu odwoławczego – brak było podstaw do wydania w sprawie decyzji merytorycznej nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych a postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Ustalenie istnienia tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie poprzez jego umorzenie. Stosownie bowiem do treści art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania w oparciu o powołany przepis jest obligatoryjne i dalsze jego prowadzenie w danej instancji w takim przypadku stanowiłyby o jego wadliwości.

Odnosząc się do kwestii, czy ścianka działowa została częściowo wyburzona, czy częściowo wykonana organ stwierdził, że prowadzenie dalszego postępowania dowodowego celem wyjaśnienia tej kwestii jest bezprzedmiotowe. Niewątpliwie przedmiotowa ścianka jest częścią inwestycji, która jako całość wymagała pozwolenia na budowę. Nie zmienia to jednak faktu, że wydanie w stosunku do tej ścianki decyzji na podstawie art. 51 Prawo budowlane mogłoby nastąpić, gdyby roboty te zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlana zasadami wiedzy technicznej i przepisami techniczno budowlanymi. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala stwierdzić, ze taka sytuacja nie zaistniała w niniejszym postępowaniu. Lekka ścianka działowa nie wpływa w żaden sposób na konstrukcję obiektu budowlanego. Wykonanie bądź rozbiórka takiej ścianki nie wpłynie negatywnie na obiekt budowlany. Ponadto z orzeczenia technicznego J. K. wynika, że wszystkie dotychczasowe roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i normami obowiązującymi w budownictwie. W orzeczeniu tym jego autor stwierdza, że "w istniejącej ściance działowej o grubości 7,0 cm wybito otwór drzwiowy 80/200 cm." Również J. Sz. twierdzi, że ścianka została częściowo rozebrana. Natomiast w protokole z oględzin, z dnia [...]r., widnieje zapis, iż "rozpoczęto murowanie ścianki działowej". Należy przy tym zauważyć, że protokół został podpisany przez J. Sz.i J.O.

D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również w uzasadnieniu, że w kwestii możliwości nałożenia w postępowaniu naprawczym, opartym na przepisach art. 50 - 51 Prawa budowlanego, obowiązku naprawy komina, który nie był częścią omawianej inwestycji, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, stwierdzając, że sprawa ta może być przedmiotem odrębnego postępowania wszczętego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 Prawa budowlanego.

Odnośnie ewentualnego naruszenia zasady reformationis in peius, wyrażonej w art. 139 Kpa, poprzez orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej, organ stwierdził, że zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego. Zasada ta nie ma zastosowania jeżeli wydana decyzja miałaby rażąco naruszać prawo lub rażąco naruszać interes społeczny. W niniejszej sprawie organ odwoławczy mógł wydać tylko następujące rodzaje rozstrzygnięć wymienione w art. 138 kpa:

- utrzymać mocy decyzję organu I instancji (§ 1 pkt 1),

- uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tą decyzję umorzyć postępowanie I instancji (§ 1 pkt 2),

- umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3),

- uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (§ 2).

Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania co obligowało tutejszy organ do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, umarzającej postępowanie pierwszoinstancyjne. Wydanie w tej sprawie jakiejkolwiek innej decyzji stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Nie było bowiem przesłanek do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, orzeczenia w sprawie oraz umorzenia postępowania odwoławczego. Natomiast przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji może nastąpić tylko w sytuacji, gdy istnieją znaczne braki w materiale dowodowym co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Ponadto zdaniem organu odwoławczego nie doszło do pogorszenia sytuacji strony odwołującej. Obowiązki nałożone decyzją organu I instancji zmierzały w istocie do umożliwiania J. O. zakończenia procesu inwestycyjnego, czyli była to decyzja korzystna dla inwestorki. Natomiast J. Sz. sprzeciwia się wykonywaniu robót, więc decyzja PINB nie była dla niej korzystna. Umorzenie postępowania prowadzonego przez nadzór budowlany oznacza, że inwestorka będzie musiała uzyskać zgodę na dokończenie inwestycji od organu administracji architektoniczno-budowlanej. W takim postępowaniu istotną role odgrywa prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, która nie ma znaczeniu w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez nadzór budowlany. Z tej perspektywy należy ocenić decyzję umarzającą postępowanie pierwszoinstancyjne jako korzystną dla strony odwołującej.

Odpowiadając na wniesione odwołanie organ zauważył, iż przepis art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, może mieć zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdy inwestor wykonuje roboty pomimo ich wstrzymania przez właściwy organ. W toku postępowania, ani we wniesionym odwołaniu, nie ma mowy o prowadzeniu robót pomimo ich wstrzymania. Z tego też względu w badanej sprawie, nie może zostać zastosowany przepis o którym mowa w odwołaniu.

Wdrożenie procedury legalizacyjnej, szeroko opisanej powyżej, ma na celu doprowadzenie już rozpoczętych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności, które do tego stanu doprowadzą. Zadaniem tej procedury nie może być zatem nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle przepisów prawa budowlanego roboty można rozpocząć jedynie po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę. Skoro inwestor juz naruszył ten wymóg, to jedynym sposobem eliminacji skutków popełnionej samowoli budowlanej jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności, bez możliwość nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę już po fakcie rozpoczęcia tej budowy.

Organ odwoławczy, odpowiadając na wniesione odwołanie, zwrócił też uwagę, na fakt, iż zadaniem organów nadzoru budowlanego jest zbadanie poprawności inwestycji w kierunku zgodności ze sztuką budowlaną, obowiązującymi normami i przepisami techniczno-budowlanymi. Do kompetencji organów budowlanych należy sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (art. 81 Pr. Budowlanego). Według ustalonego orzecznictwa wydanie decyzji w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. do zgodności ze sztuką budowlaną, obowiązującymi normami i przepisami techniczno-budowlanymi, a więc do zgodności z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego (por. wyrok NSA z 13.01.2003r. sygn. akt IV SA 523/01, Lex 10964).

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający stwierdził, że mając na uwadze fakt, iż zgodnie z procedurą administracyjną właściwy organ umarza postępowanie, które z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe oraz biorąc pod uwagę okoliczności istniejące w rozpoznawanej sprawie, wcześniej opisane, należało orzec, jak na wstępie.

Opisana powyżej decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym została zaskarżona przez działającego imieniem J. Sz. pełnomocnika adw. L. W. prowadzącego Kancelarię Adwokacką "T." w S. przy ul. Dz.[...].

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik J.Sz. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy poprzez nieprzeprowadzenie czynności zleconych w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2008r. (sygn. akt II OSK 1596/07) w części dotyczącej zbadania, czy i jakie czynności należy wykonać, aby doprowadzić inwestycję do szeroko rozumianego stanu zgodności z prawem, a nadto nieprzeprowadzenie innych czynności dowodowych, w szczególności wizji lokalnej, pozwalającej stwierdzić kontynuowanie robót budowlanych po wstrzymaniu ich wykonania, skutkujących przedwczesnym i bezzasadnym umorzeniem postępowania administracyjnego.

Wobec tak sformułowanego zarzutu pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, natomiast w uzasadnieniu skargi przedstawił stosowną argumentację, podkreślając przede wszystkim to, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły żadnych czynności umożliwiających ustalenie, czy J.O. kontynuowała prace budowlane pomimo ich wstrzymania, a w konsekwencji uprawniających do zastosowania w sprawie przepisu art. 50a pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie pełnomocnika skarżącej konieczne było w sprawie dokonanie wizji lokalnej z udziałem J. Sz. i ustalenie, jakie prace zostały wykonane i w zależności od tego podjęcie odpowiednich działań lub czynności orzeczniczych.

Ponadto – zdaniem pełnomocnika – w razie potwierdzenia wykonania kolejnych robót budowlanych należało rozważyć na jakiej podstawie zostały one zrealizowane i czy nie stanowią rozszerzenia samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, wyjaśniając dodatkowo, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie robót prowadzonych w pomieszczeniach gospodarczych na parterze budynku mieszkalno-gospodarczego.

Na rozprawie w dniu[...]. pełnomocnik skarżącej i organu wnieśli – odpowiednio – jak w skardze i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 kpa i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji. Zasada ta w toku instancyjnego postępowania administracyjnego realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w danym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ - z zasady wyższego stopnia - i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie.

Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi jak i merytorycznymi, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady administracyjności organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie, co wymaga wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Tylko prawidłowe czynności organu odwoławczego w tym zakresie umożliwiają prawidłowe rozstrzygnięcie w warunkach określonych w art. 138 kpa.

W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie zastosował się do wymogów określonych przez ustawodawcę w omawianym powyżej zakresie i nie naruszył prawa.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, ze podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego i działając na jego podstawie uchylił w całości decyzję wydaną w tej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i umorzył postępowanie tego organu. Wykorzystanie przy orzekaniu tego rodzaju decyzji odwoławczej oznacza, że organ drugiej instancji uznał postępowanie w sprawie za bezprzedmiotowe w znaczeniu przyjętym w art. 105 kpa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania praw lub obowiązków określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983; wyrok NSA z 16 grudnia 1996 r. , sygn. akt SA/Ka 2493/95 niepubl.). Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki i kształtowania jej sytuacji prawnej w nowy - w porównaniu ze stanem sprzed wszczęcia postępowania - sposób.

Zważyć przy tym należy, że stwierdzona przez organ odwoławczy bezprzedmiotowość odnosi się do postępowania prowadzonego w warunkach tzw. legalizacji, czyli procedury mającej na celu ewentualne doprowadzenie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a kasacyjne orzeczenie do decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy -Prawo budowlane orzekającej o obowiązku wykonania w określonym terminie konkretnych czynności i robót budowlanych.

Istotą takich czynności i robót budowlanych, o których orzeka właściwy organ nadzoru budowlanego w trybie wskazanego powyżej przepisu jest to, że warunkują one uzyskanie zgodności z prawem zrealizowanych samowolnie przez inwestora robót budowlanych. Oznacza to zatem, że są one niezbędne dla uzyskania takiego stanu. Brak konieczności podjęcie czynności lub wykonania przez inwestora jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia realizowanej samowolnie inwestycji do stanu zgodności z prawem skutkuje brakiem możliwości merytorycznego orzekania w tym zakresie przez właściwy organ nadzoru budowlanego w toku prowadzonej procedury legalizacyjnej, a w konsekwencji koniecznością zakończenia postępowania w sposób inny niż orzeczeniem rozstrzygającym o istocie sprawy tzn. poprzez orzeczenie niemerytoryczne czyli umarzające postępowanie.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował i określił obowiązki wskazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji z dnia [...]r. (Nr[...]), stwierdzając jednocześnie niezasadność ich orzeczenia, co wymagało wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego.

Sąd podziela również ocenę organu odwoławczego co do wiarygodności i mocy dowodowej opracowań technicznych przedłożonych przez inwestora – J. O., z których wynika, że wykonane dotychczas roboty budowlane zostały zrealizowane w sposób zgodny ze sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i obowiązującymi normami. Oznacza to, że na tym etapie procesu inwestycyjnego, który objęty był prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym nie istnieje konieczność wykonywania czynności lub robót niezbędnych dla osiągnięcia stanu zgodności z prawem.

Należy też w tym kontekście zwrócić uwagę, że Sąd jest zobligowany odnieść dokonywaną w sprawie ocenę do stanu faktycznego uwzględnionego w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, a zatem do robót, będących przedmiotem tego postępowania, wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r., a wynikających z oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r.

Dalsze działania inwestorskie – w przypadku ich nielegalnego podjęcia – musiałyby być przedmiotem odrębnego postępowania organów nadzoru budowlanego. (W rozważanym aspekcie istotne jest – zdaniem Sądu – również to, że decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...]była ostateczna i podlegała wykonaniu z dniem jej wydania, a kasacyjny wyrok Sądu pierwszej instancji uzyskał walor prawomocności w dniu [...]r.).

Orzekając w sprawie Sąd zastosował się również do uwag Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczących ewentualnych prac związanych z naprawą komina, przedstawionych w uzasadnieniu wyroku tego Sądu, wydanego w rozpoznawanej sprawie, a ponadto uznał za wyczerpujące i właściwe stanowisko organu odwoławczego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odnoszące się do ścianki działowej, należącej do zakresu realizowanej inwestycji oraz do zasady refomationis in peius ustanowionej w przepisie art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

H.B. 27.10.2009r.