Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 631/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 20 maja 2022 r., nr SKO.450.36.2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Bytowa z dnia 1 lutego 2022 r., nr 95.2021, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 30 sierpnia 2021 r. "P." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Inwestor", "Strona", "Spółka", "Skarżąca") wystąpiła do Burmistrza Bytowa (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania terenu i budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW planowanej na częściach działek nr [...] i [...] obręb Z., gmina Bytów.

Decyzją z 1 lutego 2022 r. Burmistrz, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1,

art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że początkowo zakwalifikował

ww. zamierzenie jako instalację odnawialnego źródła energii (dalej: "OZE") w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii

(Dz. U. z 2021 r., poz. 610 ze zm.) - dalej: "ustawa o OZE", i uznał, że nie zachodzi konieczność badania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej,

a więc spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Dlatego też pierwotną analizę dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na wskazanym terenie ograniczono do zbadania, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.

Burmistrz wskazał następnie, że po ustaleniu, iż zmianie uległa interpretacja powyższych przepisów ponownie dokonał ich analizy wskazując, że w myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ustawy o OZE za instalację odnawialnego źródła energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana

z odnawialnych źródeł energii, lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że z literalnego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika, iż instalacja fotowoltaiczna nie jest urządzeniem technicznym, natomiast można wnioskować, że każda farma fotowoltaiczna, będąc urządzeniem służącym do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z OZE, spełnia warunek określony w powyższym przepisie, co by oznaczało, że do jej budowy nie potrzeba spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa

i dostępu do drogi publicznej. Burmistrz zwrócił uwagę, że ustawodawca dokonał jednak rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy do 0,5 MW i powyżej, wprowadzając odrębne unormowanie dla ww. urządzeń przekraczających 0,5 MW, co oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: "studium"), a fakultatywne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.").

Wobec powyższego organ pierwszej instancji przyjął, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 500 kW, a w przypadku instalacji lokalizowanych na gruntach rolnych klas V, VI, VIz i nieużytkach o mocy przekraczającej 1000 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie m.p.z.p., jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może się odbyć tylko na obszarach wskazanych

w studiach. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a pkt 1 i 2 u.p.z.p. miałaby być - na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy - zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Szczególnie, że planowana inwestycja stanowi instalację OZE służącą do wytwarzania energii elektrycznej przy wykorzystaniu promieniowania słonecznego z zamiarem jej zbycia, o mocy do 1 MW, zlokalizowaną na gruntach rolnych klasy RIVb i RV, a zatem jej realizacja doprowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia tego terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję produkcyjną.

Mając powyższe na uwadze Burmistrz ostatecznie uznał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w myśl którego przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej,

a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE.

Z tego względu organ pierwszej instancji przeanalizował, czy w przypadku przedmiotowej inwestycji możliwa jest jej realizacja zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa określoną

w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także zgodnie z pozostałymi wymogami wynikającymi

z przepisów art. 61 tej ustawy. Burmistrz wskazał, że obszar, na którym znajduje się teren planowanej inwestycji to rozległa, wolna od wszelkiego zainwestowania przestrzeń rolnicza. Przedmiotowy obszar oddaje w sposób wystarczający charakterystyczne cechy oraz specyfikę zagospodarowania terenów sąsiednich. Działki występujące w obszarze analizowanym stanowią głównie grunty rolne, łąki i pastwiska. W wyznaczonym obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa, brak jest jakiejkolwiek zabudowy produkcyjnej, która mogłaby stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Zatem wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji ani funkcji, ani parametrów i wskaźników zabudowy występujących w obszarze analizowanym. Teren planowanej inwestycji położony jest w strefie charakteryzującej się dominującym udziałem terenów rolnych.

Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że w przedmiotowej sprawie nie występują szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działek wskazanych we wniosku. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Burmistrz podniósł, że co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, wydzielonego przez inwestora pod inwestycję. Taki działanie mogłoby bowiem doprowadzić do obchodzenia ograniczeń dotyczących np. wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 20 maja 2022 r. utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podkreślając, że niespełnienie jednego ze wskazanych w nim warunków wyklucza możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Odwołując się do treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i art. 2 pkt 13 ustawy o OZE Kolegium podkreśliło, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie odnosi się - wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu - do każdej instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE. Zdaniem organu odwoławczego przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy odwołać się do reguł wykładni systemowej i w konsekwencji uwzględnić pozostałe przepisy tej ustawy, tj. art. 10 ust. 2a

i art. 15 ust. 3 pkt 3a. Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza, że regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne

w studium, a fakultatywne w m.p.z.p. Skoro więc z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza to,

że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że planowana inwestycja, stanowiąca zabudowę przemysłową, zlokalizowana na części działek nr [...] i [...] obręb Z., gmina Bytów, o powierzchni do 0,49 ha, stanowiącej grunty rolne klasy RIVb i RV, nie spełnia przesłanek z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji nie mógł znaleźć zastosowania wyjątek z art. 61 ust. 3 tej ustawy.

Analizując zapisy studium gminy Bytów (uchwała nr IX/77/2019 Rady Miejskiej

w Bytowie z dnia 26 czerwca 2019 r.) oraz załącznika graficznego organ odwoławczy wskazał, że działki nr [..] i [..] położone są w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej

i jednocześnie w strefie szczególnych walorów krajobrazowych. Dla tej pierwszej strefy przewidziano w studium możliwość lokalizacji instalacji OZE (w tym o mocy powyżej 100 kW) dla celów związanych z obsługą funkcji podstawowej z zaznaczeniem: lokalizacja poza strefami szczególnych walorów krajobrazowych. W wytycznych dla realizacji systemów OZE zaznaczono jednak, że lokalizacja instalacji OZE powinna odbywać się jedynie (...) w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej nie objętej strefą szczególnych walorów krajobrazowych oraz strefą równowagi przyrodniczo-krajobrazowej, w taki sposób aby obszar oddziaływania zawierał się w granicach tych obszarów. Mając to na uwadze Kolegium podniosło, że teren objęty wnioskiem Inwestora jest terenem, na którym zgodnie z zapisami studium wykluczono możliwość lokalizacji instalacji OZE z uwagi na to, że teren ten leży w strefie szczególnych walorów krajobrazowych.

Podsumowując organ odwoławczy za prawidłowe uznał postępowanie organu pierwszej instancji, który dokonał oceny planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

(Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Kolegium obszar analizowany wyznaczono prawidłowo. W obszarze tym nie występuje zabudowa produkcyjna jak wnioskowana, zlokalizowane są tam jedynie działki rolne niezabudowane. W konsekwencji Burmistrz słusznie stwierdził, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny, nie wpisując się

w istniejący stan zagospodarowania. Skutkowało to ustaleniem, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzasadniając odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działek wskazanych we wniosku. Powtórzono, że według utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej. Taki działanie mogłoby bowiem doprowadzić do obchodzenia ograniczeń dotyczących np. wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia prawa własności organ odwoławczy wyjaśnił Stronie, że jako dzierżawca nie podlega ochronie jak właściciel gruntu.

W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż w związku z tym, że polityka określona w studium gminy Bytów jest sprzeczna z celem przedsięwzięcia (inwestycji) nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej lokalizacji, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium, którego treść obliguje jedynie co do kierunków polityki, a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r.

w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca

i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. Urz. UE L

z 2009 r. Nr 140, poz. 16) - dalej: "Dyrektywa 2009/28/WE", jak również ustawy o OZE.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie prawa materialnego, będące konsekwencją naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

(Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja Spółki na cele nierolnicze, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

2. art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy gmina nie posiadała m.p.z.p. i w związku z tym Burmistrz po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 u.p.z.p. powinien orzec jak we wniosku, a nie sugerować się jedynie nieostrą charakterystyką studium generującą obowiązki jedyne po stronie gminy w przypadku realizacji planowania

i zagospodarowania przestrzennego w uchwalonym m.p.z.p., a nie obligującego Strony;

3. art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez OZE przewyższająca 500 kW uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, w czasie gdy studium wiąże jedynie organy gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie m.p.z.p., nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy, na które powołuje się Burmistrz odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego;

4. art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem; jedyne do czego był zobowiązany organ w rzeczonym stanie faktycznym było zbadanie, czy dana lokalizacja spełnia wymogi określone

w ww. normie prawnej, a nie do urzeczywistnienia w decyzji odmawiającej abstrakcyjnej polityki gospodarki przestrzennej, pomimo konieczności w przypadku braku m.p.z.p. indywidualnego rozpatrzenia treści wniosku - jedynie pod kątem treści art. 61 u.p.z.p.;

5. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania Stronie działającej jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, co doprowadziło do naruszenia prawa własności.

W uzasadnieniu skargi przyznano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków, zaś brak spełnienia chociażby jednego z nich jest podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy, jednakże nie może być nim niezgodność z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Podkreślono, że studium, jako akt polityki wewnętrznej gminy, nie może stanowić podstawy wydawania decyzji administracyjnych (w niniejszej sprawie decyzji odmownej).

Dokonując analizy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Skarżąca wskazała, że istnieje pewna kategoria zamierzeń budowlanych, które ze względu na swoją specyfikę albo w ogóle nie są w stanie nawiązać do zabudowy sąsiedniej (np. elektrownia wiatrowa, fotowoltaiczna), albo są w stanie, jednak wówczas realizacja zamierzenia traciłaby częstokroć społeczny

i ekonomiczny sens. Odwołując się do uzasadnienia ustawy z dnia 19 lipca 2019 r.

o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw

(Dz. U. z 2019 r., poz. 1524) - dalej: "nowelizacja z 2019 r.", Spółka za oczywiste uznała, że co do inwestycji takich jak planowana spełnienie przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w większości przypadków będzie niemożliwe do realizacji wobec braku analogicznej zabudowy. Zdaniem Strony wykładnia zaprezentowana przez organy w kontekście obowiązku spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1

pkt 1-6 u.p.z.p. w rezultacie praktycznie uniemożliwi budowę przedsięwzięć związanych

z OZE, a zatem jest sprzeczna także z prawem unijnym, tj. Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L z 2018 r. Nr 328, poz. 82) - dalej: "Dyrektywa 2018/2001". W ocenie Skarżącej brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, co w rezultacie prowadzi do wniosku, że wyjątek wymieniony w tej normie ma zastosowanie także dla planowanej inwestycji, jako elektrowni fotowoltaicznej. Tym samym do inwestycji tej nie stosuje się zasady dobrego sąsiedztwa.

Końcowo wskazano, że za uchyleniem wydanych w sprawie decyzji przemawia także interes społeczny, ponieważ rozwój OZE jest uzasadniony potrzebami społeczeństwa, w szczególności jeżeli weźmie się pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii OZE, jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym nadanym 9 sierpnia 2022 r. Skarżąca wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 20 maja 2022 r. utrzymująca

w mocy decyzję Burmistrza Bytowa z 1 lutego 2022 r. odmawiającą ustalenia "P." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania terenu i budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW planowanej na częściach działek nr [...] i [...] w obrębie Z., gmina Bytów.

Należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontrolował już zgodność z prawem decyzji odmawiających ustalenia Spółce warunków zabudowy

w zbliżonych stanach faktycznych m.in. w wyrokach z 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 701/22 i z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 632/22 (przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenę prawną zawartą w tych orzeczeniach podziela i przyjmuje za własną.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r.,

poz. 503 ze zm.), która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania

i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się

w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie

z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych,

a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa

w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA:

z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe

w świetle przepisów u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest m.p.z.p. Nie jest też sporne, że planowana przez Spółkę inwestycja - farma fotowoltaiczna o mocy do 1 MW - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o OZE.

Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r.

o odnawialnych źródłach energii.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle omawianej regulacji zarysowały się sprzeczne stanowiska.

Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego,

w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń OZE o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 maja 2021 r.

sygn. akt II SA/Go 277/21 i wyroki WSA w Gdańsku: z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 629/21 i z 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 257/22) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19 i wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r. sygn. akt

II SA/Łd 520/22).

Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, formułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które prezentowały organy w niniejszej sprawie.

Według natomiast drugiej grupy poglądów, do których odwołuje się strona skarżąca, kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja OZE oraz że dokonywanie wykładni

art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a tej ustawy nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne (np. WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 96/22, czy WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 549/22). W ostatnim czasie zapadło też szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") podzielających tę linię orzeczniczą (wyroki: z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt

II OSK 1276/21, z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, z 3 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2249/22).

Mając na uwadze ostatnie wypowiedzi NSA w omawianej kwestii, układające się

w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd odstępuje od swojego dotychczasowego poglądu wyrażanego w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przyjmując tym samym pogląd, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

W ślad za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 należy wskazać, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia

2019 r.) jest skutkiem nowelizacji z 2019 r. W przepisie tym dodano zwrot: "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w zakresie, w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 tej ustawy, nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku OZE przepis wprost odsyła do ich definicji zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna, w sposób klarowny

i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami

w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, m.p.z.p.) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie do decyzji

o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18).

Powyższe prowadzi do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium gminy urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza

a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Również uzasadnienie projektu nowelizacji z 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że: "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje OZE. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji OZE o określonej mocy.

Dodatkowo wskazać należy (również za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów Dyrektywy 2018/2001. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie OZE. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier

w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko

w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej,

tj. zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd stwierdza, że orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu rezultatów wykładni systemowej, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmownej, która była w tej sprawie co najmniej przedwczesna, ponieważ przy jej wydawaniu nie uwzględniono możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa.

Wydając decyzje organy obu instancji uznały również, że w przedmiotowej sprawie nie występują szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działek wskazanych we wniosku Spółki. Organy odwołały się w tym zakresie do utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie

z którą co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, albowiem takie działanie mogłoby doprowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń dotyczących np. wskaźników urbanistycznych lub związanych

z ochroną gruntów rolnych i leśnych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów, dominujące również w judykaturze, zgodnie z którym jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Sąd nie zgadza się jednak

z organami, że w tej sprawie takie szczególne okoliczności faktyczno-prawne (pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działek) nie występują.

Zdaniem Sądu w świetle przepisów u.p.z.p. niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p., trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań,

np. część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną

w trybie tzw. specustaw, planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (tak NSA w wyrokach: z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, z 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19, z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21).

W ocenie Sądu z takimi wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy również do czynienia w niniejszej sprawie, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym

i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie dopatrzył się zarzucanego

w niej naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przepisy te dotyczą bowiem ochrony prawa własności, a Skarżąca nie jest właścicielem przedmiotowych działek, co

w sprawie jest bezsporne.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a

w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku

(art. 153 P.p.s.a.). W szczególności organy przyjmą, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu

o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Organy przyjmą także, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej możliwe jest ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w piśmie procesowym nadanym 9 sierpnia 2022 r. (k. 29 akt sądowych), a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]