Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 259/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 ar. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. P., reprezentowaną przez pełnomocnika - adwokata C. G., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 października 2020 r., nr [...], wydana w przedmiocie uznania świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 21 września 2016 r., nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Pomocy Alimentacyjnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kędzierzynie-Koźlu (zwany dalej organem pierwszej instancji), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle, przyznał M. P. (zwanej dalej skarżącą) świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2016 r. do dnia 30 września 2017 r.

W dniu 9 marca 2020 r. do Miejskiego Ośrodku Pomocy Społecznej w Kędzierzynie-Koźlu wpłynął wyrok Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z dnia 4 stycznia 2018 r., sygn. akt [...] o uchyleniu z dniem 1 sierpnia 2017 r. obowiązku alimentacyjnego K. P. wobec córki – M. P. oraz dowody potwierdzenia wpłat dokonanych przez K. P. z tytułu alimentów w terminach: 25 października 2016 r. za październik 2016 r.; 24 listopada 2016 r. za listopad 2016 r.; 23 grudnia 2016 r. za grudzień 2016 r.; 30 stycznia 2017 r. za styczeń 2017 r.; 28 lutego 2017 r. za luty 2017 r.; 30 marca 2017 r. za marzec 2017 r.; 27 kwietnia 2017 r. za kwiecień 2017 r.; 26 maja 2017 r. za maj 2017 r.; 19 lipca 2017 r. za czerwiec 2017 r. i lipiec 2017 r. oraz 28 sierpnia 2017 r. za sierpień 2017 r. bezpośrednio córce.

W dniu 3 czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od października 2016 r. do lipca 2017 r. - w związku z faktem przekazania przez dłużnika alimentów na rzecz wierzycielki poza kolejnością określoną w art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz za miesiące sierpień 2017 r oraz wrzesień 2017 r. w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 4 stycznia 2018 r., sygn. akt [...].

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, skarżąca, pismem złożonym w dniu 6 lipca 2020 r. wskazała, iż każdorazowo informowała komornika o dobrowolnych wpłatach dokonywanych przez dłużnika poza egzekucją komorniczą. Na dowód czego dołączyła swoje oświadczenia kierowane do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z dnia 9 listopada 2016 r., 8 grudnia 2016 r., 10 stycznia 2017 r., 3 lutego 2017 r., 14 marca 2017 r., 5 kwietnia 2017 r., 6 maja 2017 r., 25 lipca 2017 r. i 2 sierpnia 2017 r. Dodała, iż kwoty te były wpłacane przekazem pocztowym na adres domu rodzinnego, gdzie od lat nie mieszka, gdyż wyjechała na studia do [...] i tam faktycznie zamieszkuje. Zgodnie z instrukcją komorniczą w takim oświadczeniu miała wskazywać zaliczenie spóźnionych wpłat na podstawie art. 451 K.c., na najdalsze zaległości alimentacyjne, ponieważ egzekucja była prowadzona od dnia 24 sierpnia 2012 r. Przedłożyła również zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych z dnia 5 grudnia 2016 r., 15 marca 2017 r. i 26 września 2017 r. Na zakończenie wskazała, iż wyrok uchylający obowiązek alimentacyjny zapadł dopiero 4 stycznia 2018 r., dlatego w sierpniu i wrześniu 2017 r. nie mogła mieć wiadomości, jaka będzie treść tego wyroku, zatem pobierała świadczenia za te miesiące w dobrej wierze.

Decyzją z dnia 7 lipca 2020 r., nr [...], organ pierwszej instancji ustalił, jako nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane decyzją z dnia 21 września 2016 r., nr [...], wypłacone przez organ i pobrane przez skarżącą w miesiącach: 1) listopad - grudzień 2016 r., styczeń - maj i lipiec 2017 r. w łącznej kwocie 4.000,00 zł oraz orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 4.000,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie; 2) sierpień - wrzesień 2017 r. w kwocie 1.000.00 zł oraz orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 1.000,00 zł bez ustawowych odsetek za opóźnienie. W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował przebieg postępowania i przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, tj. art. 2 pkt 7 lit. a oraz lit. d, art. 23 ust. 1. ust. 1a, ust. 6 i ust. 7, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 3 (Dz.U. z 2020 r. poz. 808, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą). Podał, że z przedłożonych oświadczeń strony wynika, iż dłużnik K. P. na rzecz wierzyciela M. P. przekazał wpłaty w listopadzie 2016 r. w kwocie 800 zł, w grudniu 2016 r. w kwocie 600 zł, w styczniu 2017 r. w kwocie 800 zł, w lutym 2017 r. w kwocie 800 zł, w marcu 2017 r. w kwocie 600 zł, w kwietniu 2017 r. w kwocie 800 zł, w maju 2017 r. w kwocie 500 zł i w lipcu 2017 r. w kwocie 500 zł, a strona w tym okresie pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Stąd, w ocenie organu pierwszej instancji, wystąpiła przesłanka wynikająca z art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Odwołując się do treści art. 2 pkt 7 lit. a ustawy, organ wyjaśnił, że za nienależnie pobrane świadczenie uważa się również świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Dlatego, uwzględniając wyrok Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z dnia 4 stycznia 2018 r., sygn. akt [...], uchylający z dniem 1 sierpnia 2017 r. obowiązek alimentacyjny K. P. wobec M. P., organ stwierdził, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone przez organ i pobrane przez M. P. w sierpniu 2017 r. i wrześniu 2017 r. w łącznej kwocie 1.000,00 zł - jako nienależnie pobrane - również podlegają zwrotowi. Organ podkreślił, że uchylenie obowiązku alimentacyjnego stanowi okoliczność powodującą ustanie prawa do wypłaty świadczenia w całości. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy, w przypadku, gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona w okresie, o którym mowa w ust. 2, pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek.

W odwołaniu od powyższej decyzji, M. P., reprezentowana przez adwokata C. G., wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji bądź jej zmianę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła m.in. naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, a w szczególności art. 2 pkt 7 lit. a oraz lit. d w zw. z art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez błędną wykładnię i stosowanie, z powodu nieustalenia braku świadomości strony, iż w okresach wskazanych w pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji świadczenie jej nie przysługiwało, a ewentualny obowiązek zwrotu świadczenia został połączony nie tylko z samym pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Podniosła też zaniechanie ustalenia przez organ, iż nie przyjęła wskazanych w zaskarżanej decyzji świadczeń w złej wierze, nie wiedząc wówczas, że się jej nie należą. Wskazała, że pismem z dnia 6 lipca 2020 r. poinformowała organ, iż wpłaty dokonywane przez dłużnika alimentacyjnego były dokonywane dobrowolnie, poza egzekucją i nie dotyczyły świadczeń bieżących, a jedynie zaległych alimentów. Przytoczyła wyroki sądowe w sprawie różnicy pomiędzy pojęciem "świadczenie nienależnie pobrane", tj. świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania), a "nienależne świadczenie", które jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Ponadto wskazała, że w decyzji organ bez podstawy prawnej zażądał zwrotu świadczeń w terminie 30 dni od otrzymania pisma oraz nie ustalił faktycznej wysokości należnych odsetek.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 października 2020 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podstawę prawną podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia dotyczącego miesięcy: listopad 2016 r., grudzień 2016 r., styczeń 2017 r., luty 2017 r., marzec 2017 r., kwiecień 2017 r., maj 2017 r. i lipiec 2017 r. stanowił art. 2 pkt 7 lit. d ustawy, zgodnie z którym nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy w okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z kwoty uzyskanej z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zaspokaja w następującej kolejności: 1) należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy - do ich całkowitego zaspokojenia, 2) należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - do ich całkowitego zaspokojenia, 3) należności wierzyciela alimentacyjnego - do ich całkowitego zaspokojenia, 4) należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym - do ich całkowitego zaspokojenia - po należnościach określonych w art. 1025 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, a przed należnościami określonymi w art. 1025 § 1 pkt 2-10 K.p.c. Uwzględniając powyższe Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie wystąpienia przesłanki z art. 2 ust. 7 lit. d ustawy. Wyjaśniło w tym zakresie, że podstawą dla stwierdzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w przypadka zbiegu ich wypłacenia z otrzymaniem alimentów bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego, jest ujawnienie faktu, że uzyskanie alimentów przez wierzyciela od dłużnika nastąpiło w okresie świadczeniowym. Z dwóch źródeł wierzyciel alimentacyjny nie może pobierać tożsamych świadczeń za ten sam okres. Osoba pobierająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego ma obowiązek powstrzymywania się od bezpośredniego pobierania alimentów od dłużnika alimentacyjnego lub pobierania ich za pośrednictwem komornika sądowego. Kolegium akcentowało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na konieczność rozróżnienia pojęć "nienależnego świadczenia" oraz "świadczenia pobranego nienależnie", gdzie "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym w szczególności wówczas, gdy świadczenie zostało przyznane i wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że się ono jemu nie należy. M. P. została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz o obowiązku informowania organu (tj. MOPS w Kędzierzynie-Koźlu, a nie komornika) o zdarzeniach mających wpływ na prawo do tych świadczeń. Jednak obowiązku tego nie wykonała i nie zaprzestała pobierać świadczeń z funduszu alimentacyjnego, tym samym można jej przypisać świadomość tego, że pobierane świadczenia jej się nie należały. Dodało też Kolegium, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest świadczeniem wypłacanym zamiast alimentów, ale tylko, gdy osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny nie wywiązuje się z tego obowiązku. Dlatego pobierając świadczenie z funduszu alimentacyjnego i otrzymując w tym czasie alimenty, osoba je pobierająca znajduje się w sytuacji, którą należy zakwalifikować jako naruszenie kolejności zaspokojenia przez dłużnika alimentacyjnego wierzycieli, określonej w art. 28 ustawy. Jest to okoliczność uzasadniająca uznanie, że wypłacone w takich uwarunkowaniach świadczenia są nienależnie pobrane, a tym samym, stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 1a ustawy podlegają zwrotowi wraz odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Zdaniem Kolegium, powoływany w odwołaniu przez pełnomocnika - brak świadomości M. P. dotyczący pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z alimentami, nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ skarżąca została skutecznie pouczona o swoich prawach i obowiązkach związanych z pobieranym świadczeniem z funduszu alimentacyjnego. W dacie składania wniosku podpisała się własnoręcznie pod pouczeniem zobowiązującym ją m.in. do niezwłocznego informowania organu o otrzymaniu alimentów w okresie pobierania świadczeń. Konieczność zgłoszenia organowi skuteczności egzekucji zaległych lub bieżących świadczeń widniała również w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 21 września 2016 r., nr [...]. Jednocześnie Kolegium nie podzieliło ustaleń organu pierwszej instancji, co do okresu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W tym zakresie wyjaśniło, że za podstawę orzekania organ pierwszej instancji przyjął oświadczenia M. P. na okoliczność otrzymanych alimentów od ojca, natomiast pominął dowód potwierdzenia wpłaty alimentów z października 2016 r. Kwestia ta winna zostać wyjaśniona, gdyż okoliczność nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego zachodzi wówczas, gdy świadczenie zostanie wypłacone w tym samym miesiącu, co alimenty. Ponadto, zdaniem Kolegium, kolejną kwestią wymagającą rozważenia pozostaje wypłata świadczeń z funduszu alimentacyjnego za miesiąc sierpień i wrzesień 2017 r. Zgodnie z art. 2 ust. 7 lit. a ustawy, ustanie albo wstrzymanie prawa do świadczeń może mieć miejsce jedynie w takiej sytuacji, kiedy przysługuje ono osobie uprawnionej i zostało jej zgodnie z wymogami ustawy przyznane, a w okresie świadczeniowym nastąpiła zmiana powodująca ustanie lub wstrzymanie prawa do świadczeń. W przedmiotowej sprawie, za zmianę powodującą ustanie lub wstrzymanie prawa do świadczeń, organ pierwszej instancji uznał wyrok Sądu Rejonowego z dnia 4 stycznia 2018 r., sygn. akt [...], uchylający obowiązek alimentacyjny. W myśl art. 29 ustawy: 1) zmiany w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się po wpływie tytułu wykonawczego do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów; 2) w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio; 3) w przypadku, gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona w okresie, o którym mowa w ust. 2, pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio; 4) w przypadku podniesienia wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się wyrównania za okres, o którym mowa w ust. 2. Zdaniem Kolegium, w niniejszej zastosowanie znajduje art. 29 ust. 3 ustawy, gdyż bezspornie Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich wyrokiem z dnia 4 stycznia 2018 r., sygn. akt [...] zwolnił dłużnika alimentacyjnego K. P. z obowiązku alimentacyjnego wobec córki – M. P., z dniem 1 sierpnia 2017 r. Zatem, art. 2 pkt 7 ustawy, dotyczy wprawdzie instytucji nienależnie pobranego świadczenia i jego zwrotu, ale nie obejmuje sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie, tj. wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego w związku z obowiązkiem alimentacyjnym następnie uchylonym przez sąd powszechny. W tym zakresie zastosowanie znajduje wyłącznie art. 29 ustawy, jako przepis szczególny. Kolegium podkreśliło też, że organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami ustawowymi w oparciu o art. 23 ust. 1a ustawy, jednakże w decyzji nie podał wysokości odsetek na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak również sposobu ich wyliczenia. Natomiast strona winna mieć wiedzę, co do wysokości odsetek oraz sposobu ich wyliczenia.

W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu M. P., reprezentowana przez pełnomocnika, zakwestionowała powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne oraz przedwczesne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji mimo tego, że była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, uzasadniała zmianę decyzji organu pierwszej instancji w trybie autokorekty w kierunku ustalenia braku podstaw do zwrotu nienależnego świadczenia. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania bez kosztów zastępstwa procesowego, których na podstawie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, z uwagi na jej sytuację materialną nie pobrano.

W uzasadnieniu sprzeciwy pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ nie zbadał należycie przesłanki subiektywnej, w postaci świadomości braku przysługiwania świadczenia, apriorycznie przyjmując poprawność stosowania przepisów materialnoprawnych przez organ pierwszej instancji, mimo że istniały niezbadane okoliczności faktyczne warunkujące zaistnienie wystąpienia braku przesłanki subiektywnej, tj. działania w złej wierze. Dodał, że skarżąca o spornych wpłatach poinformowała organ egzekucyjny - komornika sądowego, a okoliczność ta wprost wskazuje na błędny stan świadomości prawnej skarżącej wynikający z wadliwego pouczenia, a nie ze złej woli (gdyż takową można by było zarzucić w sytuacji ukrywania i zaniechania informowania kogokolwiek o wpłatach dłużnika poza egzekucją, czego w sprawie nie ujawniono). Argumentował pełnomocnik, że skarżąca nie ma wykształcenia prawnego, dlatego nawet gdyby została poprawnie pouczona, poprzez podanie w treści pouczenia, literalnego brzmienia dyspozycji artykułu 28 ustawy, mogła pozostawać w błędzie, iż w kwestii otrzymania alimentów niezgodnie z kolejnością określoną art 28 chodziło wyłącznie o kwoty uzyskane z egzekucji, a nie o wpłacone poza egzekucją. Podkreślił, że organem prowadzącym postępowanie egzekucyjne był komornik sądowy, który egzekwował od 2012 r. przyznane skarżącej alimenty, a których egzekucja przez wiele lat była bezskuteczna. Dlatego należało mieć na względzie świadomość strony, co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, a nadto właściwie oceniać skutki braku pełnego pouczenia o okolicznościach wpływających na prawo do określonego świadczenia. Tymczasem organ odwoławczy nie zbadał wnikliwie istoty sprawy, w sposób umożliwiający właściwą ocenę stanu świadomości subiektywnej strony i w konsekwencji nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych i ocen prawnych, mimo treści zarzutów odwołania oraz mimo istnienia ku temu podstaw. Kolegium ograniczyło się do oceny sposobu procedowania przez organ pierwszej instancji, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem zaskarżonej decyzji pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, z naruszeniem art 138 § 2 K.p.a. Akcentował pełnomocnik, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. powinna się sprowadzać do tego, iż w sytuacji wystąpienia określonych w tym przepisie przesłanek organ odwoławczy zobligowany jest wydać rozstrzygnięcie kasacyjne, czym w żaden sposób nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. ani zakazu reformationis in peius, czyli zasady zawartej w art. 139 K.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy redaguje wytyczne niekorzystne dla strony, sugerując sposób ponownego rozpoznania sprawy, to wykracza poza ramy art. 138 § 2 K.p.a. Jako niedopuszczalne - w trybie art. 138 § 2 K.p.a. - uznał pełnomocnik skarżącej, bezpośrednie ingerowanie przez organ odwoławczy w proces stosowania prawa przez organ administracji publicznej pierwszej instancji poprzez formułowanie przez organ odwoławczy jakichkolwiek wskazań lub zaleceń, co do sposobu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji sprawy administracyjnej. Zdaniem pełnomocnika, przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy bez sugerowania sposobu rozstrzygnięcia. Wybór decyzji kasacyjnej jest wyborem wyjątku, który - zgodnie z ogólnymi regułami wykładni - powinien być interpretowany ścieśniająco. Organ korzystający z tego wyboru powinien zatem przedstawić dokładną analizę własnych możliwości dowodowych w sprawie i dopiero na jej podstawie ocenić i pokazać, dlaczego uznał, że postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w całości.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej jako P.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony.

W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanego K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy, co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/19 - wszystkie publikowane w CBOSA).

Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności oraz zasady prawdy materialnej (związanej z rozłożeniem ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym) jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a. ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co rozpatrzyć merytorycznie całość sprawy. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W tym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Z art. 136 § 1 K.p.a. wynika bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał trafną decyzję. Organ pierwszej instancji naruszył bowiem przepisy postępowania w sposób uniemożliwiający sanowanie tych wad w ramach uzupełniającego postępowania przez organ odwoławczy.

W związku z powyższym przypomnieć należy, iż materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy cyt. powyżej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - zwanej nadal ustawą.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. Osobą uprawnioną w rozumieniu ustawy jest zaś osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna, (art. 2 pkt 11). Z kolei, w myśl art. 2 pkt 7 ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części (lit. a), przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia (lit.b), wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia (lit.c), wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28. zaległe łub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów (lit. d), wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję (lit. i), wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 4b (lit. g). Natomiast art. 23 ust. 1 ustawy stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami.

Przywołane przepisy ustanawiają zakaz jednoczesnego pobierania przez osobę uprawnioną świadczeń alimentacyjnych z budżetu państwa (funduszu alimentacyjnego) oraz od dłużnika. Treść art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy wyraźnie przy tym stanowi, że dla uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane bez znaczenia pozostaje okres, za jaki strona otrzymała alimenty. Istotny jest sam fakt, że strona w okresie, w którym otrzymuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego otrzymuje także alimenty, bez względu na to, czy są one wypłacane za miesiące bieżące, czy poprzednie. Osoba pobierająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego ma obowiązek powstrzymania się od bezpośredniego pobierania alimentów od dłużnika alimentacyjnego lub pobierania ich za pośrednictwem komornika sądowego. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z treści art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy i dotyczy zarówno alimentów zaległych, jak i bieżących. Pobierając świadczenia z funduszu alimentacyjnego wierzyciel alimentacyjny nie ma możliwości zaliczenia na poczet zaległości alimentacyjnych jakichkolwiek kwot uiszczonych dobrowolnie przez dłużnika. Kolejność zaspokajania roszczeń z kwot uzyskanych od dłużnika alimentacyjnego normuje bowiem ustawa o pomocy osobom uprawionym do alimentów, która przewiduje, że środki te w pierwszej kolejności przekazywane są na poczet zobowiązania dłużnika istniejącego z tytułu wypłaconych zastępczo świadczeń z funduszu, zaliczek alimentacyjnych, a dopiero w dalszej kolejności z tytułu należności wierzyciela.

Stosownie natomiast do art. 29 ust. 3 ustawy w przypadku, gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona - w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne - pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio.

Z akt administracyjnych wynika, że M. P. decyzją Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Pomocy Alimentacyjnej MOPS w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 21 września 2016 r., nr [...], zostało przyznane świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. w wysokości 500 zł miesięcznie. Niesprzecznie zatem skarżąca została przez właściwy organ uznana za osobę uprawnioną, co zresztą musiało wynikać z dokumentacji załączonej do wniosku o przyznanie świadczenia. W nawiązaniu do dokumentacji dotyczącej postępowania związanego z przyznaniem świadczenia odnotować należy, że wnioskodawczyni we wniosku z dnia 24 sierpnia 2016 r. podpisując się pod pouczeniem, zobowiązała się do niezwłocznego poinformowania organu właściwego wierzyciela w przypadku wystąpienia zmian, w tym m.in. otrzymania alimentów. Nadto zaznaczyć przyjdzie, że decyzja z dnia 21 września 2016 r. zawierała pouczenie o skutkach niepoinformowania organu wypłacającego świadczenie z funduszu alimentacyjnego o wystąpieniu zmian w liczbie członków rodziny, uzyskaniu lub utraty dochodu, otrzymaniu alimentów niegodnie z kolejnością określoną w art. 28 ustawy, a także innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń. Wobec powyższego, z treści decyzji przyznającej skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego wywodzić należy, nie tylko uprawnienie strony do pobierania świadczeń, ale również przyjęcie przez nią obowiązków konkretnego zachowania, a więc niepobierania alimentów zarówno od komornika, jak i osoby zobowiązanej. W realiach niniejszej sprawy bezsporne jest, że skarżąca otrzymywała świadczenie z funduszu alimentacyjnego oraz otrzymała środki przekazane jej osobiście przekazem pocztowym przez dłużnika alimentacyjnego - ojca K. P. Ziściły się zatem okoliczności, które zgodnie z podpisanym oświadczeniem i pouczeniem miały wpływ na uprawnienia wynikające z decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Co istotne również, skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego, czy sądowego, nie kwestionowała faktu przyjęcia środków od jej ojca, co zostało potwierdzone przez organ w zebranym materiale dowodowym sprawy. Z akt sprawy wynika również, że wyrokiem z dnia 4 stycznia 2018 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] uchylił obowiązek alimentacyjny K. P. wobec M. P. począwszy od 1 sierpnia 2017 r.

Powyższe okoliczności stanowiły postawę wszczęcia przez organ w dniu 3 czerwca 2020 r. z urzędu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń w funduszu alimentacyjnego za okres od dnia 1 października 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ sprecyzował zarówno przedmiot sprawy, jak też okres dochodzonych nienależnie pobranych świadczeń. W decyzji zaś odnotował, że skarżąca otrzymała od dłużnika alimentacyjnego wpłaty w miesiącach listopada - grudzień 2016 r., styczeń - maj 2017 r. i lipiec 2017 r. i mając na uwadze art. 2 pkt 7 lit. d) uznał świadczenia wypłacone skarżącej w tych okresach z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane. Z kolei w odniesieniu do miesięcy sierpień 2017 r. i wrzesień 2017 r., organ stwierdził, że zaistniała przesłanka z art. 2 pkt 7 lit. a ustawy - a to wobec uchylenia przez sąd powszechny obowiązku alimentacyjnego dłużnika alimentacyjnego wobec skarżącej. Tymczasem, jak prawidłowo akcentował organ odwoławczy, ustalając okresy, w których skarżąca pobierała świadczenia bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na nią obowiązku zwrotu wypłaconych świadczeń, organ pierwszej instancji przyjął za wiarygodne tylko oświadczenie skarżącej, nie dokonując samodzielnej oceny materiału dowodowego. Z materiałów dokumentacyjnych znajdujących się w aktach sprawy wynika natomiast, że dłużnik alimentacyjnych dokonał wpłat alimentów w okresie od października 2016 r. do sierpnia 2017 r., tj. 25 października 2016 r. (za miesiąc październik 2016 r. - w kwocie 800 zł); 24 listopada 2016 r. (za miesiąc listopad 2016 r. - w kwocie 600 zł); 23 grudnia 2016 r. (za miesiąc grudzień 2016 r.- w kwocie 800 zł); 30 stycznia 2017 r. (za miesiąc styczeń 2017 r. - w kwocie 800 zł); 28 lutego 2017 r. (za miesiąc luty 2017 r. - w kwocie 600 zł); 30 marca 2017 r. (za miesiąc marzec 2017 r. - w kwocie 800 zł); 27 kwietnia 2017 r. (za miesiąc kwiecień 2017 r. - w kwocie 500 zł); 26 maja 2017 r. (za miesiąc maj 2017 r. - w kwocie 600 zł); 19 lipca 2017 r. (za miesiąc czerwiec 2017 r. - w kwocie 500 zł); 19 lipca 2017 r. (za miesiąc lipiec 2017 r. - w kwocie 500 zł) i 28 sierpnia 2017 r. (za miesiąc sierpień - w kwocie 600 zł). W aktach sprawy brak jest natomiast dokumentu potwierdzającego dokonanie wpłaty alimentów przez dłużnika alimentacyjnego za miesiąc wrzesień 2017 r. Stąd stwierdzenie Kolegium, że doszło do błędnego ustalenia okresu jednocześnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz wpłat dokonywanych przez dłużnika alimentacyjnego tytułem alimentów - w szczególności co do miesiąca październik, 2016 r., jest prawidłowe. Odnośnie świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego za miesiąc sierpień 2017 r. i wrzesień 2017 r. zgodzić należało się z Kolegium, że wobec uchylenia przez Sąd Rejonowy w [...] obowiązku alimentacyjnego dłużnika alimentacyjnego – K. P. wobec córki z dniem 1 sierpnia 2017 r., zastosowanie w sprawie znajduje art. 29 ust. 3 ustawy jako przepis szczególny. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona - w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne - pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio. Niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało ustalone w sposób bezsprzeczny, w jakich okresach i w jakiej wysokości skarżąca pobierała z dwóch źródeł (tj. z funduszu alimentacyjnego oraz dłużnika alimentacyjnego) tożsame świadczenia za ten sam okres, a tylko prawidłowe ustalenie tych okoliczności będzie stanowiło podstawę nałożenia na stronę obowiązku zwrotu nienależenia pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Dodać również należy, iż decyzja mająca za przedmiot obowiązek zwrotu konkretnych kwot, winna wskazywać w swej treści nie tylko wysokość należności głównych, którymi są wartości pobranych nienależnie świadczeń w poszczególnych miesiącach, lecz również co najmniej okres za jaki powinny być naliczone odsetki ustawowe za opóźnienie, które zgodnie z art. 23 ust. 7 ustawy naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Strona zobowiązana do zwrotu określonych w decyzji kwot, zapoznając się z treścią rozstrzygnięcia, powinna zatem uzyskać informacje pozwalające jej na zapoznanie się z argumentacją organu popartą przywołaniem określonych okoliczności i dowodów stwierdzających ich istnienie wraz ze wskazaniem przepisów prawa nakazujących organowi przyjęcie takiego a nie innego stanowiska.

Z tego względu organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję, która w ocenie Sądu jest prawidłowa. Organ odwoławczy nie może bowiem zastąpić organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia, określonej w art. 15 K.p.a., zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a więc prawa strony do ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

Przedstawione naruszenia przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji również prawa procesowego powodują, że w tych okolicznościach przeprowadzenie postępowania dowodowego i rozpoznanie sprawy przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 § 1 K.p.a. było niedopuszczalne. Przekraczałoby bowiem zakres uzupełniającego postępowania dowodowego i prowadziłoby do naruszenia zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż sprawa administracyjna w istocie byłaby rozpatrzona w pełnym zakresie tylko raz i tylko przez organ drugiej instancji.

Powyższa ocena Sądu odnosi się jedynie do oceny zasadności wydania przez organ odwoławczy na tym etapie postępowania i w tym stanie sprawy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.