Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 449/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 1,  art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 22 lutego 2016 r. Stowarzyszenie "A" (dalej Stowarzyszenie), złożyło drogą elektroniczną do Urzędu Miasta w J. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

Po rozpatrzeniu wyżej wymienionego wniosku Prezydent Miasta J. działając podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm. –dalej "u.d.i.p") oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23- dalej "k.p.a."), odmówił udzielenia informacji publicznej w części dotyczącej listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrody pieniężne, a którzy nie posiadają upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezydenta Miasta J. oraz nie pełnią funkcji publicznych.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego im prawa. Przywołując powyższy przepis prawa organ wskazał, że pracodawca zobowiązany jest do ochrony dóbr i innych praw osobistych pracowników, którzy nie posiadają upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezydenta Miasta oraz nie pełnią funkcji publicznych. Zdaniem organu tylko nieliczni pracownicy Urzędu Miejskiego mogą być uznani za osoby publiczne w związku z czym należało uznać, że taki wniosek Stowarzyszenia nie może być rozpatrzony pozytywnie w całości.

Stowarzyszenie w odwołaniu wyraziło niezadowolenie z treści podjętej decyzji zarzucając naruszenie przepisów prawa - tj. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 7, 8, 11 k.p.a. wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stowarzyszenie stwierdziło, że do naruszenia prawa doszło bowiem w lakonicznym uzasadnieniu nie wyjaśniono stanu prawnego sprawy oraz nie wykazano w jaki sposób organ dokonał podziału na pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne i funkcji tych niepełniących. Zdaniem Stowarzyszenia odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji organ nie odniósł się do każdego elementu wniosku z osobna, a tym samym nie przeanalizował w jakim stopniu ujawnienie tych informacji naruszałoby prywatności osób fizycznych.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w sytuacji gdy wnioskodawca przesłał do Urzędu Miejskiego w J. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a organ nosił się z zamiarem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wcześniej powinien był wezwać stronę do uzupełnienie wniosku o podpisy osób uprawnionych do reprezentacji Stowarzyszenia. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej Stowarzyszenie wniosło za pomocą poczty elektronicznej nie używając elektronicznego podpisu bezpiecznego. Z uwagi na odformalizowany sposób udostępnienia informacji publicznej, przyjęcie takiego wniosku byłoby możliwe jedynie gdyby organ w ramach czynności materialno-technicznej udostępnił informację. Zdaniem Kolegium w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego kończonego wydaniem stosownej decyzji należało uprzednio wezwać stronę do uzupełnienia braku formalnego, pod rygorem pozostawienia sprawy bez dalszego jej rozpatrzenia. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, powyższego nie uczynił, a bez uzupełnienia braku formalnego wniosku, wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W dalszej kolejności Kolegium Odwoławcze w swej decyzji wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji także narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 107 § 2 k.p.a. w związku art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p., który obliguje do wskazania w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji: imion, nazwisk oraz funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, a także wymaga oznaczenia podmiotów, że względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast organ pierwszej instancji wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie dopełnił wyżej wskazanych obowiązków. Kolegium wskazało, że powyższe elementy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej należy uznać za obowiązkowe, a ich brak za rażące naruszenie prawa, co stanowi samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji od której wniesiono odwołanie.

Odnosząc się do odwołania Stowarzyszenia, Kolegium wskazało, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych praw konstytucyjnych obywateli państwa demokratycznego. W sytuacji braku wątpliwości, że żądana informacja ma charakter publicznej, to tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może stanowić podstawę do naruszenia ogólnej zasady jawności, poprzez odmowę udostępnienia takiej informacji. Kolegium uznało, że informacja o wysokości wypłaconych nagród pracownikom samorządowym stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jednakże mając na uwadze ograniczenia dostępu do informacji publicznej sformułowane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zadaniem dysponenta informacji publicznej do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji, pozostawało ustalenie które osoby z kręgu objętego wnioskiem o udostępnienie informacji pełnią funkcję publiczną. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Kolegium wskazało, że ten organ ponownie rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien dokonać kategoryzacji pracowników urzędu miejskiego, na tych którzy są funkcjonariuszami publicznymi bądź pełnią funkcję publiczną i na tych którzy zatrudnieni są na stanowiskach wykonujących funkcje pomocnicze. W przypadku tych ostatnich organ winien odebrać od nich oświadczenia czy wyrażają lub nie wyrażają zgody na podanie Stowarzyszeniu informacji o wysokości przyznanych im w 2015 r. nagród. Dalej Kolegium stwierdziło, że skoro wniosek Stowarzyszenia dotyczy wszystkich pracowników, którym wypłacono w 2015 r. nagrody wniosek ten winien podlegać ocenie czy żądana informacja ma dla organu pierwszej instancji charakter informacji prostej, czy też jej ewentualne udostępnienie wymaga uprzedniego jej przetworzenia, a tym samym znacznego zaangażowania określonych zasobów osobowych i materialnych. W przypadku ustalenia przez organ pierwszej instancji, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, zdaniem Kolegium, rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno rozpocząć się od ustalenia czy istnieje szczególnie istotny interes publiczny, aby na wniosek Stowarzyszenia tworzyć zestawienia osób których przyznano w 2015r. nagrody (z uwzględnieniem ich imion, nazwisk, kwot oraz wskazania przesłanek które przemawiały za przyznaniem nagród każdej z tych osób). Nadto Kolegium zauważyło, że wniosek Stowarzyszenia z dnia 22 lutego 2016 r. zawierał także żądanie wskazania "jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika". Tym samym organ pierwszej instancji związany jest zakresem tego wniosku, a to w chwili uznania, że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące pracowników pełniących funkcje publiczna winno prowadzić do wskazania powodów przyznania nagrody, w układzie indywidualnym (a nie jak to uczynił organ w piśmie nr [...] w sposób zbiorczy, gdy wskazano na kryteria przyznawania nagród w Urzędzie Miejskim w J.).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie uznania informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie zbyt szerokiego stosowania przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego do postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że Kolegium rzekomo uznało wnioskowaną przez Stowarzyszenie informację publiczną za przetworzoną. Nadto Stowarzyszenie nie zgodziło się ze stanowiskiem Kolegium, że organ pierwszej instancji winien wezwać wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku o podpis (podpisy) osób uprawnionych do reprezentacji Stowarzyszenia, w sytuacji gdy ten organ nosił się z zamiarem wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i potrzymało w całości swoje twierdzenia zawarte w skarżonej decyzji. Podkreśliło jednocześnie, że nie zawarło w decyzji tak kategorycznego stwierdzenia, że żądana informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium zwróciło organowi pierwszej instancji uwagę na obowiązujące przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i ewentualne obowiązki tego organu gdyby to on uznał, że wniosek Stowarzyszenia dotyczy informacji przetworzonej, czyli takiej którą należy specjalnie wytworzyć na potrzeby udostępnienia informacji publicznej z konkretnego indywidualnego wniosek. Kolegium uznało również za bezzasadny zarzut zbyt szerokiego stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu kończonym wydaniem decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Dalej wyjaśniło, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej Stowarzyszenie wniosło za pomocą poczty elektronicznej, nie używając elektronicznego podpisu bezpiecznego, a w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego kończonego wydaniem decyzji, należało uprzednio wezwać stronę do uzupełnienia braku formalnego, pod rygorem pozostawienia sprawy bez dalszego jej rozpatrzenia. Kolegium na potwierdzenie swego stanowiska w tym zakresie wskazało na poglądy judykatury (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 39/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SAB/GI 148/15). Kolegium podkreśliło, że w sytuacji gdy organ pierwszej instancji wydał swoją decyzję w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a w swej decyzji nie zawarł jej obowiązkowych elementów, wskazanych w art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p., decyzja taka musiała został uchylona, a sprawa z wniosku Stowarzyszenia zostać skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działania organów administracji. Uwzględnienie skargi może nastąpić jedynie w okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy udzielenia Stowarzyszeniu informacji publicznej w części dotyczącej listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrody pieniężne, a którzy nie posiadają upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezydenta Miasta J. oraz nie pełnią funkcji publicznych i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.- zwana dalej "u.d.i.p"), która kształtuje prawo do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim dotyczy władzy publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także procedurę udostępniania informacji publicznej. Kontrolowana sprawa prowadzona była z uwzględnieniem przepisów u.d.i.p., a zasadność stosowania powyższych regulacji nie jest kwestionowana. Prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jest to prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.j W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., a informacja odnosi się do faktów. Przepis art. 4 u.d.i.p. wymienia podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w katalogu, których niewątpliwie mieści organ administracji publicznej.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

W myśl zaś art. 3 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.).

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Kolegium art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie uznania informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie zbyt szerokiego stosowania przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego do postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. jest bezzasadny bowiem w treści zaskarżonej decyzji Kolegium nie zawarło stwierdzenia, że wnioskowana informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji winien na wstępie ocenić czy żądana informacja publiczna ma dla organu pierwszej instancji charakter informacji prostej, czy też jej ewentualne udostępnienie wymaga uprzedniego jej przetworzenia, a tym samym znacznego zaangażowania określonych zasobów osobowych i materialnych.

Należy zauważyć również, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej sprawa inicjowana jest wnioskiem strony. Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi jednak podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a. i nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06 publ. CBOSA). Także czynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, względnie stanowi informację publiczną przetworzoną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy procedury administracyjnej. Również poza procedurą administracyjną następuje załatwienie sprawy załatwienie sprawy, które przybiera następujące formy :

1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Dopiero w sytuacji odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, adresat wniosku zobowiązany jest do wszczęcia z urzędu postępowania jurysdykcyjnego i zakończenia go poprzez wydanie decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji tego, tylko w tych przypadkach, uprawniony jest do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Uzasadnienie niestosowania kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że ewentualne uzupełnianie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. może następować jedynie w sytuacji, gdy zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej organ zmierza bezpośrednio do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania, a więc jest zobligowany do stosowania procedury administracyjnej, a nie jest możliwe wydanie tej decyzji bez uzupełnienia braku formalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, Monitor Prawniczy, 2010/2/67). Podkreślić jednak należy, że dotyczy to wyłącznie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikających z niedopełnienia wymagań ściśle określonych w przepisach prawa np. w postaci braku podpisu osoby składającej wniosek bez którego wniosek ten nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania administracyjnego. Z przytoczonych przyczyn, w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy, zasadne jest stanowisko Kolegium, co do tego, że organ I instancji winien był wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych poprzez podpisanie wniosku pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 1 k.p.a. Z tego też względu zarzut naruszenia art. 16 ust.1 u.d.i.p. jest chybiony.

Zdaniem Sadu w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej nie można pominąć regulacji art. 15 k.p.a. W przepisie tym określona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jest to zasada umocowana konstytucyjnie, w art. 78 Konstytucji RP przyznającemu każdej ze stron postępowania prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji z wyjątkami ustanowionymi w ustawie. Zgodnie z tą zasadą, znajdującą odbicie w procedurze administracyjnej w art. 15, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Generalnie istota tej zasady sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem I instancji, a rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Katalog rozstrzygnięć, jakie mogą zostać podjęte w toku postępowania odwoławczego ulega odpowiedniej modyfikacji w przypadku decyzji, które wydane zostały przez organ I instancji na podstawie art. 16 ust.1 u.d.i.p. W przypadku decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ odwoławczy nie ma bowiem możliwości zmienić merytorycznie decyzji organu I instancji i w to miejsce orzec o udostępnieniu informacji publicznej, gdyż takie rozstrzygnięcie nie znajduje umocowania w przepisach u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej nie wymaga bowiem wydawania jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Tym samym, organ odwoławczy może jedynie utrzymać w mocy decyzję organu I instancji względnie uchylić ją przekazując sprawę do ponownego rozpoznania (art. 138 § 1 pkt 1 w, art. 138 § 2 K.p.a.).

Kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzi do wniosku, że postępowanie poprzedzające jej wydanie było prowadzone w sposób prawidłowy bowiem organ odwoławczy ustalił w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie oraz zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddał ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a także ustosunkował się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym. Zauważyć należy również, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w rozpoznawaniu sprawy, bo byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania. Uprawnienie zatem wynikające z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.- przyznające organowi odwoławczemu możliwość orzekania co do istoty sprawy - nie powoduje, w związku z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. aby organ musiał z mocy ustawy sprawę rozpoznać i orzec o jej istocie w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy zgodnie z przepisami proceduralnymi i istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (która to okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie). Wręcz przeciwnie - w takiej sytuacji organ odwoławczy powinien, zgodnie z istotą zasady dwuinstancyjności, przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Takie stanowisko znajduje aprobatę w utrwalonym już orzecznictwie sądowym.

W zaistniałych okolicznościach skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.