Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 380/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

W związku z wnioskiem J. K. z dnia [...] lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (zwany dalej także "PINB" lub "organem I instancji"), po uprzednim zawiadomieniu, przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2020 r. kontrolę wykonania na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Ś. : "ogrodzenia od strony działki nr [...], kratki wentylacyjnej w ścianie usytuowanej w granicy z działką nr ew. [...], utwardzenia terenu działki, rynien i odprowadzenia wód opadowych z dachu ww. budynku". W protokole sporządzonym z tej czynności PINB odnotował, że na działce nr [...] istnieje budynek mieszkalny wybudowany w latach 50. XX wieku. Nadto, zwrócono uwagę, że ogrodzenie tej działki wykonano z siatki, a istniejące od strony działki nr [...] posiada wysokość 1,50 m i przebieg wzdłuż granicy począwszy od budynku mieszkalnego do granicy ulicy [...]". Stwierdzono, że w ścianie szczytowej budynku usytuowanego w granicy z dz. nr ewid.[...] znajduje się kratka wentylacyjna - kuchnia. W przybudówce zlokalizowana jest łazienka i w ścianie usytuowanej w granicy z dz. nr [...] zlokalizowana jest również kratka wentylacyjna. Zgodnie z oświadczeniem właściciela działki nr [...] (K. M.) kratki wentylacyjne były od początku oddania budynku do użytkowania. Wykonali je poprzedni właściciele, tj. państwo K. . Ustalono także, że działka nr [...] jest częściowo utwardzona kostką brukową, która sięga do ogrodzenia działki, przebiegającego w granicy z działką nr ewid.[...] Dodano, że budynek mieszkalny posiada dach dwuspadowy pokryty blachodachówką, a odprowadzenie wód opadowych odbywa się przy pomocy układu rynien i rur spustowych. Od strony frontowej rynna posiada rurę spustową odprowadzoną do przyłącza kanalizacji deszczowej przebiegającej w ulicy [...]. Z tejże rury spustowej woda opadowa odprowadzona jest częściowo do oczka wodnego. Od strony podwórza woda opadowa z dachu budynku i przybudówki odprowadzona jest rurą spustową do gruntu, do systemu rozsączającego. Stwierdzono, że K. M. wykonała ogrodzenie z płyt prefabrykowanych, przebiegające wzdłuż ogrodzenia z siatki o wys. ok. 2,40 m, na wykonanie którego posiada zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w Ś. z dnia [...] lutego 2020 r. Ogrodzenie zostało pobudowane w kwietniu 2020 r., zlokalizowane jest od strony działki nr ewid.[...] i stanowi ono - zdaniem K. M. - z racji wkopania około 0,5 m w grunt - "tamę" przed ewentualną wodą opadową. PINB zobrazował opisany stan faktyczny dokumentacją fotograficzną wykonaną podczas kontroli.

W dniu [...] września 2020 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie "wykonania robót budowlanych wykonanych na działce nr ew. [...] położonej w. przy ul. [...], a dotyczących: ogrodzenia działki nr ew. [...] od strony działki nr ew. [...], kratki wentylacyjnej w ścianie budynku usytuowanej w granicy z działką nr ew. [...], rynien i odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku oraz utwardzenia terenu działki nr ew. [...]

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. , działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 § 2 k.p.a., umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie "robót budowlanych wykonanych w budynku usytuowanym na działce nr ew. [...], położonej w Ś. przy ul. [...], a dotyczących: ogrodzenia działki nr ew. [...] od strony działki nr ew. [...], kratki wentylacyjnej w ścianie budynku usytuowanej w granicy z działką nr ew. [...], rynien i odprowadzenia wód opadowych z dachu ww. budynku, utwardzenia terenu działki nr ew. [...]".

W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że na przedmiotowej działce zlokalizowany jest parterowy budynek mieszkalny jednorodzinny, częściowo podpiwniczony, z poddaszem użytkowym z dachem stromym dwuspadowym konstrukcji drewnianej, pokryty blachodachówką. Orientacyjny okres budowy budynku to lata 50. XX wieku. Inwestorem byli G. i J. K., a obecnym właścicielem jest K. M.. Działki o nr ewid.[...] i [...] stanowiły jedną całości – działka ta posiadała nr ewid.[...] Natomiast w latach 70. XX w. działka o nr ewid.[...] została podzielona i nowym działom zostały nadane aktualne nr ewid.[...] i [...]. W wyniku podziału budynek usytuowany jest na działce o nr ewid.[...] - w granicy z działką o nr ewid.[...] W dalszej kolejności PINB przedstawił szczegółowy opis stanu faktycznego w oparciu o treści protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2020 r., odnosząc się do wszystkich czterech kwestii podlegających ocenie w zakresie prowadzonego postępowania.

PINB uznał, że budowa ogrodzenia z siatki o wysokości 1,5 m nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Dalej stwierdzono, że skoro nie było jasnego przepisu dotyczącego umieszczania kratek wentylacyjnych w ścianie zewnętrznej budynku w czasie budowy budynku (tj. w latach 50. XX w.), to ich montaż był dozwolony. Uznano, że zastosowanie będą mieć przepisy z czasu budowy budynku, tj. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...] lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, które w swoich postanowieniach nie zawierało regulacji związanych z wykonywaniem i umieszczenia kratek wentylacyjnych w obiektach budowalnych. Dodano, że aktualne usytuowanie budynku mieszkalnego na działce o nr ewid.[...] w granicy z działką o nr ewid.[...] wynikało z podziału działki, które nastąpiło w 1972 r., co nie może mieć wpływu na stosowanie przepisów późniejszych. PINB stwierdził także, że utwardzenie powierzchni gruntu na działce nr ewid.[...] nie narusza przepisów prawa budowlanego, gdyż takie utwardzenie nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. PINB uznał, że układ rynien i rur spustowych odprowadzających wody opadowe do kanalizacji deszczowej i na teren własny działki jest zgodny z przepisami.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. J. K., reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł odwołanie od powyższej decyzji PINB z dnia [...] listopada 2020 r., żądając jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu sformułowano zarzuty naruszenia przepisów postepowania, mających wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie:

1. naruszenie art. 7, art. 11 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie I instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez:

- uznanie, iż ogrodzenie działki nr ew. [...] od strony działki nr ew. [...] oraz utwardzenie terenu kostką brukową zostało zrealizowane zgodnie z przepisami prawa;

- brak zgromadzenia w sprawie dokumentacji projektowej oraz administracyjnej pozwalającej stwierdzić legalność wykonanych robót;

- oparcie swoich ustaleń jedynie na podstawie zeznań świadka A. S. oraz strony postępowania K. M., bez odniesienia ich do innych dowodów, które winny zostać zgromadzone w przedmiotowej sprawie;

- nieuwzględnienie kwestii przebudowy bądź rozbudowy werandy w północnej ścianie zewnętrznej budynku znajdującego się na działce nr ew. [...], podczas gdy ustalenie, czy doszło do zrealizowania samowoli budowlanej w tym zakresie, jest kluczowe dla dalszego ustalenia, jakie warunki techniczne powinny być spełnione w odniesieniu do tego budynku;

- sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny, bez wyjaśnienia podstaw prawnych przyjętych do ustaleń co do legalności wskazanych w zawiadomieniu prac, jak i wydanej decyzji o umorzeniu postępowania w całości;

- brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony - J. K.;

2. naruszenie art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie pełnomocnika strony postępowania o przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka A. S. oraz strony postępowania K. M.;

3. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie terminu zrealizowania robót w zakresie rynien oraz kratek wentylacyjnych;

4. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. mimo nieprzeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego.

Sformułowano także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz. U. z 1939 ., nr 34, poz. 216 ze zm.) poprzez jego zastosowanie, podczas gdy organ I instancji nie ustalił prawidłowo, kiedy doszło do wykonania prac objętych przedmiotową decyzją.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "[...]WINB") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., zwanej dalej także "k.p.a.").

Zwracając uwagę na zakres przedmiotowy toczącego się postępowania [...]WINB zaznaczył w pierwszej kolejności, że do rozpatrzenia sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r.. poz. 1333, zwanej dalej także "pr.b.") w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] września 2020 r. - ze względu na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.).

Odnosząc się do kwestii ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...], na które składa się ogrodzenie o wysokości 1,5 m z siatki stalowej wykonane w granicy działek oraz ogrodzenie z betonowych płyt prefabrykowanych o wysokości około 2.4 m, [...]WINB zauważył, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 pr.b. zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wymaga jedynie budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2.2 m. Toteż, ogrodzenie wykonane z siatki stalowej w granicy działek [...] o wysokości 1,5 m nie podlegało reglamentacji administracyjnej, a nadto z ustaleń organu I instancji oraz dokumentacji fotograficznej nie wynika, że zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 w zw. z art. 51 ust. 7 pr.b. Oceniając budowę drugiego z ogrodzeń, tzn. ogrodzenia o wysokości powyżej 2.2 m (około 2,4 m), wykonanego z prefabrykowanych płyt betonowych w całości na działce nr [...], [...]WINB stwierdził, iż było ono przedmiotem zgłoszenia K. M. z dnia [...] lutego 2020 r., co do którego Starosta Ś. nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji. Stąd, zdaniem [...]WINB, wynikała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Oceniając legalność wykonania kratek wentylacji grawitacyjnej (kuchni i łazienki) w ścianie szczytowej budynku i przybudówki na działce nr [...] w granicy z działką nr [...], [...]WINB stwierdził, że prace związane z ich wykonaniem należało zakwalifikować jako roboty budowlane (art. 3 pkt 7 pr.b.), które nie wymagały ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Oceniając tę sytuację [...]WINB wskazał, iż o ile w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej zwanym także "rozporządzeniem") istnieją przepisy regulujące kwestie odległości budynku od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi (§ 12 rozporządzenia), a także np. przepisy regulujące kwestie odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekle bądź nieskanalizowanych domów ustępowych (§ 36 rozporządzenia), itp., o tyle nie istnieją przepisy regulujące zagadnienie odległości od granic działki w odniesieniu do urządzeń grawitacji wentylacyjnej w budynku mieszkalnym (tzw. kratki wentylacyjne). W efekcie, jak skonkludował [...]WINB, jedyne przepisy prawa, jakie mogą być w tym przypadku naruszone, to przepisy związane z własnością, czyli przepisy prawa cywilnego. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że funkcją postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie jest sprawowanie ochrony właściciela lub współwłaściciela obiektu budowlanego przed wkraczaniem w jego sferę praw cywilnych. Toteż, naruszenie prawa własności nie może być wyłączną przesłanką do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 pr.b. Taka ocena skutkowała uznaniem, że również w tym zakresie postępowanie jest bezprzedmiotowe bez względu na datę wykonania kratek wentylacyjnych (wskazując ubocznie, że istniały one od początku oddania budynku do użytkowania). Dodatkowo, w odniesieniu do treści wniesionego odwołania, [...]WINB wskazał, że dla oceny zagadnienia legalności wykonania kratek wentylacyjnych bez znaczenia pozostają kwestie dotyczące rzekomej rozbudowy przybudówki do budynku mieszkalnego. Co więcej, [...]WINB przywołał treść ostatecznej decyzji [...]WINB z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], gdzie wyjaśniono, iż w aktach sprawy zgromadzona została decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Ś. W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Ś. na działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) i [...] (obecnie działka nr [...]). Obok tej decyzji zgromadzony został także plan podziału tej nieruchomości przygotowany przez uprawnionego geodetę J. T. w dniu [...] lipca 1979 r. Z planu tego - co istotne - wynika, że granica zachodnia pomiędzy obecnymi działkami nr [...] została poprowadzona po licu zewnętrznej ściany budynku mieszkalnego (oznaczonego na planie "m N39") i po licu ściany przybudówki tego budynku istniejącej już w tym czasie od strony północnej. Chociaż na planie tym nie zwymiarowano obiektów budowlanych istniejących wówczas na dzielonej działce, to - mając na uwadze skalę tego opracowania (1:1000, gdzie 1 mm jest równy 1 m) i błędy mogące wynikać z grubości linii na rysunku, należy przyjąć, iż uwidoczniona na nim przybudówka ma wymiary odpowiadające wymiarom obecnym (wynoszącym 2,5 m x 6,3 m) i jest usytuowana w odległości nieco ponad 2 m (nieco ponad 2 mm na rysunku) od granicy z działką nr [...] (obecnie działką nr [...]).

Odnosząc się do zagadnienia istnienia rynien i odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych budynku mieszkalnego (wraz z przybudówką) na teren działki nr [...], [...]WINB podniósł, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2020 r. nie wynika, że w tym przypadku nastąpiła zmiana naturalnego spływu wód opadowych, a co więcej, wody deszczowe są odprowadzane z połaci dachu budynku mieszkalnego w sposób zgodny z regulacją zawartą w § 28 rozporządzenia. Wskazano za tym, że od frontu budynku wody odprowadzone są do przyłącza kanalizacji deszczowej biegnącej w ul. [...] i częściowo do oczka wodnego, zaś od strony podwórza - do gruntu, gdzie następuje rozsączanie po terenie działki. Oznacza to także, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe także w tym zakresie.

Co do utwardzenia powierzchni gruntu części działki nr [...] kostką brukową, [...]WINB wskazał, że roboty budowlane tego typu nie wymagają pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 5 pr.b.), ani nawet zgłoszenia (art. 30 ust. 1 tej ustawy), co skutkowało także uznaniem, że w tym zakresie postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Uzupełniająco dodano, że zgromadzone w sprawie dowody i materiały, w szczególności ustalenia poczynione przez organ I instancji w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2020 r., pozwalały w pełni na jej rozstrzygnięcie i nie było konieczne przeprowadzanie dodatkowych dowodów (np. przesłuchania stron postępowania), tym bardziej, że każdej ze stron umożliwiono czynny udział na każdym etapie postępowania.

Podsumowując [...]WINB stwierdził, że skoro w odniesieniu do każdej z czterech części składających się na cały zakres postępowania administracyjnego, brak był podstaw do formułowania nakazów na podstawie przepisów prawa budowlanego, a ściślej rzecz ujmując nakazów w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 pr.b., to postępowanie w całości stało się bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych (art. 105 § 1 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, [...]WINB zdecydował o utrzymaniu w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) zaskarżonej decyzji PINB z dnia [...] listopada 2020 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. J. K. (zwany dalej także "skarżącym"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję [...]WINB z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB w Ś. nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie:

1) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organach obu instancji obowiązkowi, w zakresie:

- braku zgromadzenia w sprawie dokumentacji projektowej oraz administracyjnej pozwalającej stwierdzić legalność wykonanych robót;

- oparcia swoich ustaleń jedynie na podstawie zeznań świadka A. S. oraz strony postępowania K. M. bez odniesienia ich do innych dowodów, które winny zostać zgromadzone w przedmiotowej sprawie;

- braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony postępowania - J. K. oraz K. M. w toku postępowania administracyjnego;

- braku uwzględnienia wykonania przez K. M. robót budowlanych wewnątrz budynku, prowadzących do powstania kratki wentylacyjnej;

2) art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie pełnomocnika strony postępowania o przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka A. S. i tym samym uniemożliwienie stronie skorzystania z prawa do udziału w przeprowadzeniu dowodu i zadawania pytań świadkowi,

3) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe:

- ustalenie terminu zrealizowania robót w zakresie rynien oraz kratek wentylacyjnych,

- uznanie, iż budynek (w kontekście zrealizowanych kratek wentylacyjnych) stanowiący własność K. M. został pobudowany w latach 50. XX wieku i do dnia wydania decyzji pozostał niezmieniony w swojej formie,

4) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie przez organ I instancji i umorzenie postępowania w całości, podczas gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący;

5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ II instancji i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego - rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...] lutego 1928 r, o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz.U. z 1939 r., nr 34, poz. 216 ze zm.) poprzez jego zastosowanie, podczas gdy organ I instancji nie ustalił prawidłowo, kiedy doszło do wykonania prac objętych przedmiotową decyzją.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Ś. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg sprawy, przypominając ustalenia organów. Podkreślono, odnosząc się do zarzutów formalnoprawnych, że skarżący nie został zawiadomiony o terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka A. S. i tym samym nie miał możliwości zadawania pytań świadkowi ani składania wyjaśnień, czym, zdaniem skarżącego, organ I instancji naruszył art. 79 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie skarżącego, fakt ten jest niezwykle istotne w kontekście oparcia całości ustaleń organów na przedmiotowym dowodzie (w powiązaniu z oświadczeniami K. M. złożonymi w trakcie kontroli). Jak podniesiono, udział pełnomocnika skarżącego w trakcie przesłuchania świadka i ewentualnego przesłuchania K. M. (już w toku postępowania administracyjnego, a nie w ramach czynności kontrolnych) mógłby doprowadzić do dokonania dalszych ustaleń w istotnym dla sprawy. Zdaniem skarżącego, brak umożliwienia udziału w przeprowadzeniu przedmiotowego dowodu stanowił rażące naruszenie prawa strony postępowania i powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. Skarżący podkreślił także, że nie został przesłuchany w charakterze strony w toku przedmiotowego postępowania, co jego zdaniem stanowi o braku zgromadzenia przez organ pełnego materiału dowodowego. W tym kontekście, skarżący zauważył, że nieuzasadnione pozostają twierdzenia organu II instancji, iż strona miała zapewniony udział w sprawie, gdyż, jak podniósł skarżący, nie stanowi o spełnieniu tego wymagania formalne zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący zwrócił także uwagę na to, że nie zgromadzono żadnej dokumentacji projektowej lub wydanej w ramach innych postępowań administracyjnych, która dawałaby możliwość oceny, czy roboty zostały zrealizowane legalnie, nadto kiedy zostały wykonane. Skarżący kwestionował stwierdzony przez organ I instancji rzekomy brak zmian w budynku, od okresu jego posadowienia w latach 50. XX wieku. Dodał, że wykonanie kratki wentylacyjnej stanowiło konsekwencję robót budowlanych wewnątrz budynku zrealizowanych już przez K. M. co, zdaniem skarżącego, zostało całkowicie pominięte w toku rozpoznawania sprawy i potwierdza, iż naruszenie przepisów postępowania miało bezpośredni wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego, organ nie określił nawet jakiego rodzaju roboty zostały przeprowadzone wewnątrz budynku. W zakresie istnienia rynien i odprowadzania wód opadowych, skarżący podniósł, że całkowicie pominięto jego stanowisko dotyczące zalewania jego nieruchomości w związku ze sposobem odprowadzania wód z nieruchomości sąsiedniej, co, zdaniem skarżącego, winno być rozpatrzone niezależnie od instytucji uregulowanej w art. 234 ust. pkt 1 ustawy Prawo wodne. Dodatkowo, brak zgromadzenia dokumentacji projektowej nie daje podstaw do stwierdzenia, iż sposób umiejscowienia rynien jest zgodny z projektem. Powyższe uchybienia skutkowały, zdaniem skarżącego, naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organy nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Nadto, organy dokonały wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Uszczegóławiając zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżący podniósł, że organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutów sformułowanych w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że organ II instancji zastosował przepisy obecnie obowiązującego prawa budowlanego i rozporządzenia technicznego, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a organ I instancji odwołuje się do rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2021 r. [...]WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, oznaczana dalej jako "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r.. utrzymująca a w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] listopada 2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku usytuowanym na działce nr ew. [...], położonej w Ś. przy ul. [...], a dotyczących: ogrodzenia działki nr ew. [...] od strony działki nr ew. [...], kratki wentylacyjnej w ścianie budynku usytuowanej w granicy z działką nr ew. [...], rynien i odprowadzenia wód opadowych z dachu ww. budynku, utwardzenia terenu działki nr ew. [...]

Na wstępie wskazania wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., ogranicza się tylko do granic sprawy, tj. kontroli wykonania na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Ś. : ogrodzenia od strony działki nr [...], kratki wentylacyjnej w ścianie usytuowanej w granicy z działką nr ew. [...], utwardzenia terenu działki, rynien i odprowadzenia wód opadowych z dachu ww. budynku. Pozostałe kwestie dotyczące budynków na wymienionej działce nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawie. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżący, jako właściciel sąsiedniej nieruchomości (dz. nr ewid.[...]) zainicjował postępowania przed organami nadzoru budowlanego, których przedmiotem jest zabudowa i roboty budowlane wykonane na działce nr ew. [...], a postępowania te są w toku (co podano w uzasadnieniach obu decyzji), albo zostały już zakończone i następnie poddane kontroli instancyjnej oraz kontroli tut. Sądu (sprawa o sygn. akt II SA/Po [...]).

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 - dalej "k.p.a."), w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi ww. przepis, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może przyczyn, które można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. Zatem organ uprawniony jest do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Innymi słowy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por: wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. II OSK 686/17, dostępny w CBOSA). W doktrynie (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10 Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2009; str. 390 i nast.) zasadnie podnosi się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji. W takiej sytuacji drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków zamyka, a jednocześnie kończy bieg postępowania w danej instancji, umorzenie postępowania.

Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało zatem przeprowadzenie oceny, czy w odniesieniu do ogrodzenia działki nr ew. [...] od strony działki nr ew. [...], kratki wentylacyjnej w ścianie budynku usytuowanej w granicy z działką nr ew. [...], rynien i odprowadzenia wód opadowych z dachu ww. budynku, utwardzenia terenu działki nr ew. [...], organy nadzoru budowlanego zgromadziły materiał dowodowy wystarczający do zakończenia postępowania oraz, czy swoje rozstrzygnięcia oparły na prawidłowej wykładni przepisów prawa, które miały w tym przypadku zastosowanie, lub których w sprawie nie można zastosować.

Na gruncie prawa budowlanego postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów tej ustawy. Takie ustalenia uprawniają organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że na działce nr [...] istnieje budynek mieszkalny wybudowany w latach 50-tych XX wieku. Od momentu zakończenia budowy, co miało miejsce w latach 50-tych ub. wieku, legalność posadowienia w granicy budynku, ani legalności usytuowania otworów wentylacyjnych w ścianie granicznej, nie budziła zastrzeżeń, także organów nadzoru budowlanego. Organy ustaliły, że inwestor (ówczesny właściciel) otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku. Dokumentacja ta nie ma znaczenia dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, w ramach które ocenie podlega możliwość ingerencji organów nadzoru budowlanego w kwestie kratek wentylacyjnych znajdujących się w ścianie budynku posadowionej w granicy z działką skarżącego. W tym zakresie organy przyjęły, że przedmiotowe kratki wentylacyjne zamontowano na etapie budowy budynku, a ustalenia w tym zakresie oparto na oświadczeniach aktualnego właściciela budynku (K. M.) oraz na zeznaniach świadka (A. S.), złożonych w sprawie dot. legalności rozbudowy budynku. Poczynione w tym zakresie ustalenia i ich ocena, dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz przy zachowaniu określonych reguł tej oceny (art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.), pozwoliły na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Organy zasadnie argumentowały, że skoro zarówno ustawa prawo budowlane, jak i rozporządzenia wykonawcze nie regulowały (i nie regulują) kwestii montażu kratek wentylacyjnych w ścianie budynku, także tej posadowionej w granicy działki, to brak jest podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego w te kwestie. Tym samym zbędnym było przeprowadzanie dodatkowego postępowania dowodowego w tej materii, w ramach którego zeznawać maiłby skarżący. Podkreślenia wymaga, że dowód z przesłuchania świadka ma charakter uzupełniający i jego przeprowadzenie jest zasadne, jeśli w sprawie występują istotne wątpliwości, których nie da się w inny sposób rozstrzygnąć. Tym samym w kwestii kratek wentylacyjnych przesłuchanie świadka było bezcelowe.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego powołania przez organy obu instancji różnych aktów prawnych na okoliczność istnienia spornych kratek wentylacyjnych Sąd ma na uwadze, że organ II instancji powołał się na przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), które w dacie budowy spornego budynku nie obowiązywały, lecz okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla końcowego wyniku sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze, że zarówno przepisy wymienionego rozporządzenia, jak i przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, jak i przepisy rozporządzenia z [...] kwietnia 2002 r., do którego odwołuje się organ I instancji, nie regulują kwestii związanych z umiejscowieniem i zamontowaniem kratek wentylacji (tu grawitacyjnej) w ścianach budynku, nawet gdy budynek ten zlokalizowany jest w granicy z działką sąsiednią. Ponadto należy zauważyć, że działki o nr ewid.[...] i [...] w dacie budowy budynku mieszkalnego stanowiły jedną całości – działkę o nr ewid.[...] Sporny budynek powstał przed jej podziałem, co miało miejsce w 1979 r.

Również ustalenia poczynione przez organ I instancji w zakresie ogrodzenia w granicy z działką nr [...], rynien i odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku oraz utwardzenia terenu działki nr ew. 88 są kompletne i zostały prawidłowo ocenione. W tym zakresie organy stwierdziły brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia w odniesieniu do ogrodzenia z siatki o wysokości nie przekraczającej 150 m., wywiązanie się przez inwestora z obowiązku zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu płotu z płyt betonowych o wysokości przekraczającej 2,0m (zgłoszenia z [...] lutego 2020 r.) i brak wniesienia sprzeciwu przez starostę, odprowadzanie wód opadowych przy pomocy układu rynien i rur spustowych w sposób nie zagrażający naruszeniu stanu wód gruntowych na działce sąsiedniej. W tym zakresie ustalono, że od strony frontowej rynna posiada rurę spustową odprowadzoną do przyłącza kanalizacji deszczowej przebiegającej w ulicy [...]. Z tejże rury spustowej woda opadowa odprowadzona jest częściowo do oczka wodnego. Od strony podwórza woda opadowa z dachu budynku i przybudówki odprowadzona jest rurą spustową do gruntu, do systemu rozsączającego. W odniesieniu się do kwestii utwardzenia terenu działki kostką brukową stwierdzono, że pr.b. nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia na wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej. Ustalono przy tym, że wyżej opisane ogrodzenie z płyt betonowych z racji wkopania około 0,5 m w grunt stanowi zdaniem inwestora "tamę" przed ewentualną wodą opadową. Powyższe zostało odnotowane w protokole kontroli oraz w załączonej do akt dokumentacji zdjęciowej.

W świetle powyższego Sąd podzielił stanowisko [...]WINB, że skoro w odniesieniu do każdej z części składających się na cały zakres postępowania administracyjnego, brak było podstaw do formułowania nakazów na podstawie przepisów prawa budowlanego, to postępowanie w całości stało się bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych (art. 105 § 1 k.p.a.).

W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym organ nie miał podstawy ani do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 Pr.b. ani też nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu dostosowania inwestycji do obowiązujących przepisów prawa (art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.b.). Prawidłowo również w sprawie przyjęto, że do jej rozpatrzenia mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r.. poz. 1333) w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] września 2020 r. - ze względu na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.).

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § , 80 § 1, 105 §1, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak też innych przepisów, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.