Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 228/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] , po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Miasta [...] oraz Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2018 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2000 r. nr [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...](powstałej z podziału działki nr [...] ) z obrębu [...], położonej w [...], wydana został z naruszeniem prawa.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana została w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2000 r., działając na podstawie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) orzekł o przekazaniu nieodpłatnie na własność Powiatu [...] nieruchomości położonej w [...] obr. [...], ozn. jako działki nr nr: [...]. Wedle ustaleń organu wojewódzkiego nieruchomość ta wykorzystywana była przez Międzyszkolny Ośrodek Sportowy w [...], tj. jednostkę, której prowadzenie od 1 stycznia 1999 r. przejął powiat, stosownie do art. 48 ust. 1 ww. ustawy. Działka nr [...] (w jej północno wschodniej części) graniczy z działkę nr [...], na której w latach dziewięćdziesiątych ub. wieku wzniesiony został z przekroczeniem jej granic (wchodząc w obszar działki nr [...]) budynek, obecnie znajdujący się w trwałym zarządzie Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...], a uprzednio Ośrodka Doskonalenia Kadr Służby Więziennej.

Aktem notarialnym z [...] lutego 2005 r. (rep. A nr [...]) Powiat [...]oraz Gmina Miasto [...] zwarły umowę zamiany, na mocy której przeniesiono na rzecz Gminy własność działek nr [...].

Decyzją z [...] października 2009 r. [...] Burmistrz Miasta [...] zatwierdził z kolei podział działki nr [...] (pow. 1,230 ha) na dwie działki oznaczone nr [...] (pow. 1,1848h) oraz nr [...] (pow. 0,0182 ha). Podział ów miał na celu realizacje roszczeń właściciela działki sąsiedniej – nr [...].

Po wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego (do czego asumpt dało wystąpienie Dyrektora Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...]) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ocenił, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2000 r. w zakresie działki nr [...] zabudowanej budynkiem będącym w trwałym zarządzie innego podmiotu wydana został z rażącym naruszeniem art. 64 ustawy Przepisy wprowadzające [...]. Nie mogła bowiem w tych okolicznościach faktycznych służyć wykonywaniu zadań powiatu. Nie została zatem spełniona jedna z koniecznych przesłanek przekazania mienia określona w ww. przepisie. Jednocześnie Minister uznał, że mimo obarczenia decyzji wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można stwierdzić jej nieważności, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., związane z zawarciem umowy cywilnoprawnej przenoszącej własności nieruchomości na rzecz Gminy Miasto [...]. Z tych względów, decyzją z [...] września 2018 r., działając na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. , orzekł, że decyzja Wojewody [...] w zakresie działki nr [...] z obrębu [...]wydana została z naruszeniem prawa.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiło Miasto [...] oraz Dyrektor Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...].

W wyniku ponownie rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzja z [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję, podtrzymując w całości podniesioną w niej argumentację.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w [...] zarzucając jej naruszenie:

1.art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2000 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne wykluczające możliwość stwierdzenia jej nieważności;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, pomimo że wydana została z rażącym naruszeniem prawa i nie wywołała nieodwracalnych skutków.

W przypadku zaś nie uwzględnienia tych zarzutów, zarzucił decyzji naruszenie: art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2018 r., poz. 1916) i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Gmina Miasto [...] przy nabywaniu działki nr [...] , na podstawie umowy zamiany z [...] lutego 2005 r., była chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i nabycie tej działki należało zaliczyć do nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Wojewody [...].

Zdaniem skarżącego umowa zamiany stanowi samodzielną czynność prawną z zakresu prawa cywilnego i ma charakter niezależny od decyzji komunalizacyjnej. W związku z czym nie można przyjmować, że stanowi ona skutek tej decyzji, co z kolei decyduje o bezzasadności odmowy stwierdzenia jej nieważności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

na wstępie wskazać należy, że rozpoznając sprawę Sąd w pierwszym rzędzie zobligowany jest do oceny legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę – w tym wypadku Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...]. Uprawnionym wszak do jej wniesienia jest, poza podmiotami wymienionymi w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej: "p.p.s.a."- wyłącznie ten kto ma w tym interes prawny. Względnie ten, któremu ustawy szczególne przyznają takie prawo (art. 50 § 2 powołanej ustawy). Oparcie legitymacji skargowej na kryterium interesu prawnego oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady – jedynie ten kto wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego własnym interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Ma ono więc charakter materialnoprawny. Tak rozumianego własnego interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2000 r. przekazującej nieodpłatnie na własność Powiatu [...] nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], obejmującą m.in. działkę nr [...] (z której wyodrębniono działkę nr [...]) nie ma Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w [...], gdyż nie przysługuje mu do niej żaden tytuł prawnorzeczowy. Z niespornych ustaleń stanu faktycznego, znajdujących oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentów (w tym m.in. decyzji Starosty [...] z [...] maja 2012 r. nr [...]), wynika bowiem jedynie, że jednostce tej przysługuje trwały zarząd do nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej jako działka nr [...], na której posadowiono z przekroczeniem jej granic (wchodząc niewielkim fragmentem w obszar aktualnej działki nr [...]) budynek mieszczący były Ośrodek Doskonalenia Kadr Służby Więziennej. W konsekwencji powyższego nawet gdyby doszło do eliminacji kontrolowanej przez Ministra w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody [...], nie oddziaływałoby to na sferę praw Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej do gruntu tej nieruchomości. Tych bowiem jednostka ta, ani jednostka, z której przekształcenia ona powstała (Ośrodek Doskonalenia Kadr Służby Więziennej) nigdy nie posiadała.

Powyższe nie oznacza jednak, że w realiach rozpoznawanej sprawy podmiot ów nie mógł skutecznie wnieść skargi. Nie można bowiem przy ocenie jego legitymacji abstrahować od okoliczności jakie towarzyszyły wydaniu zaskarżonej decyzji, w tym przede wszystkim od tego, że to w efekcie środka odwoławczego wniesionego m.in. przez ten podmiot kwestionowana decyzja została wydana. Miało to przy tym miejsce po uprzednim doręczeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydanej w pierwszej instancji decyzji nadzorczej, a więc faktycznym potraktowaniu go jako stronę postępowania. Skoro zatem określony akt władczy został wydany w efekcie rozpoznania m.in. wniosku podmiotu, który organ traktował za stronę, nie można pozbawić go możliwości sądowej weryfikacji tego aktu, tylko z tego względu, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rzeczywistości mu nie przysługiwał. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 sierpnia 2018 r. II OSK 2082/16 (Lex nr 2539766) "interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny umożliwiający mu zakwestionowanie tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego". Pogląd ten sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela.

Dokonując z kolei kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd administracyjny - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie jest związany zarzutami i wnioskami skargami, co oznacza, że zobligowany jest do zbadania jej zgodności z prawem w pełnym zakresie. Nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu przywołanego przepisu będzie zaś każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydaniu zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności. (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r. II OSK 1398/16, Lex nr 2450425).

Rozpoznając w tych uwarunkowaniach sprawę, stwierdzić należy, że Minister oceniając, że kontrolowana przezeń decyzja Wojewody [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 64 ustawy z 1 października 1998 r. Naruszenie to było zaś spowodowane błędną subsumcją prawidłowo zrekonstruowanego stanu faktycznego sprawy pod normy prawne w tych przepisach zawarte. Zważywszy jednak na fakt, że stwierdzając owo naruszenie nie wyeliminował on z obrotu prawnego zakwestionowanej decyzji (z uwagi na stwierdzenie zaistnienia przeszkody opisanej w art. 156 § 2 in fine k.p.a.), podjętemu przezeń rozstrzygnięciu nie można przypisać wady prowadzącej do nieważności decyzji. A to powoduje, że mimo jej wadliwości, ze względu na ustanowiony w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej, jej uchylenie nie jest dopuszczalne.

Przywoływany wyżej art. 64 ustawy Przepisy wprowadzające [...], będący materialnoprawną podstawą kontrolowanej przez Ministra decyzji Wojewody [...], stanowi, że "przekazanie powiatom mienia Skarbu Państwa, oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, innego niż określone w art. 60 ust. 1 i 4, a służącego do wykonywania zadań powiatu może nastąpić na wniosek zarządu powiatu, w drodze decyzji wojewody". Zawarte w tym przepisie sformułowanie "służące do wykonywania zadań powiatu", jest nieostre, co powoduje, że zrekonstruowanie jego normatywnego znaczenia nie jest oczywiste lecz wymaga przeprowadzenia procesu wykładni. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co zwracał uwagę Minister, przyjmuje się, że zwrot ten należy interpretować w ten sposób, że dotyczy ono przypadków, w których dane mienie jest konieczne i niezbędne do prawidłowego wykonywania zadań powiatu (tak np. w wyroku WSA z 7 grudnia 2011 r. I SA/Wa 1310/11, Lex nr 1150695). Jednakże nie oznacza to, że przypisanie mu innego znaczenia (gdzie np. objęto by nim także przypadki, w których mienie Skarbu Państwa będzie wykorzystywanego do realizacji zadań powiatu w sposób pośredni, jako źródła dochodów, z których dane zadanie byłoby współfinansowane), nie jest możliwe, a przynajmniej, że w sposób oczywisty jest wykluczone.

Tymczasem o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony zatem wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2018 r. II OSK 92/17, Lex nr 2597048). Skoro zatem ww. przepis do takich nie należy, a w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy jego naruszenie miałoby wynikać li tylko z samego faktu braku faktycznej możliwości bezpośredniego wykorzystania przez Międzyszkolny Ośrodek Sportowy w [...] - prowadzenie, którego w myśl art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. należy od 1 stycznia 1999 r. do zdań powiatu - niewielkiej części przekazanej Powiatowi [...] nieruchomości, to decyzji Wojewody [...] przekazującej tę nieruchomość (także w części zajętej fragmentem budynku wzniesionego na działce sąsiedniej), zarzutu rażącego naruszenia prawa przypisać nie sposób. Innych kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w badanej decyzji Minister nie stwierdził. Nie dostrzega ich również Sąd. To z kolei powoduje, że nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności (jak chciałby tego skarżący), jak też stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, w sytuacji zaistnienia opisanej w art. 156 § 2 k.p.a. przeszkody jej eliminacji z mocą wsteczną. Wydana zatem w tych okolicznościach przez Ministra, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja nadzorcza, narusza w sposób istotny także te przepisy, poprzez ich zastosowanie w stanie faktycznym nieobjętych hipotezą normy prawnej w nich ujętej.

Rację ma natomiast Minister, że decyzja Wojewody [...] wywołała skutki prawne, które zakwalifikować należy jako nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 in fine k.p.a. Wprawdzie na gruncie rozpoznawanej sprawy kwestia ta, wobec niezaistnienia wady nieważności decyzji traci na znaczeniu. Niemniej ze względu na fakt, że zagadnienie to stanowi zasadniczy przedmiot sporu pomiędzy skarżącym i organem, jak też istotę zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że w świetle dominujących w tej materii poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych – podzielanych przez skład orzekający w niniejszej sprawie - odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu, należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. W konsekwencji zatem dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyroki NSA z: 21.03.2013 r. sygn. akt I OSK 1480/12 Lex nr 1339586, z 8.02.2017 r.; II OSK 1324/15 Lex nr 2254487; z 23.03.2018 r. sygn. akt I OSK 978/16, Lex nr 2482952; z 17.05.2018 r. sygn. akt I OSK 1690/16 Lex nr 2557566). W przypadku decyzji mających za przedmiot nieruchomości, za nieodwracalny skutek prawny nimi wywołany uznaje się cywilnoprawny obrót tymi nieruchomościami. Organ administracji publicznej nie posiada bowiem kompetencji do podważanie skutków prawnych tym obrotem wywołanych. Dla oceny, czy skutek prawny wywołany obrotem cywilnoprawnym prawami do nieruchomości ma charakter nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 in fine k.p.a, nie ma przy tym znaczenia, czy odbywał się on w warunkach działania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, czy nie. Zwłaszcza, że formułowanie w tym aspekcie wiążących ocen prawnych nie należy do organów administracji publicznej, ale sądu powszechnego. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy tego rodzaju obrót prawny miał miejsce na podstawie zawartej [...] lutego 2005 r. w formie aktu notarialnego rep. A nr[...] umowy zamiany nieruchomości między Powiatem [...] a Gminą Miasto [...]. Zawarcie tej umowy było przy tym możliwe w warunkach dysponowania prawem do nieruchomości przez Powiat, które to prawo nabył on w efekcie uzyskania przez decyzję Wojewody [...] waloru ostateczności. W tym kontekście zatem przeniesienie na jej podstawie własności nieruchomości jest skutkiem prawnym nią wywołanym. Skutków prawnych decyzji administracyjnych nie można bowiem utożsamiać – jak chciałby tego skarżący – ze zdarzeniami prawnymi w decyzji wprost przewidzianymi, których realizacja następuje w efekcie jej wykonania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.