Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 650/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody z dnia 25 maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 650/21

Uzasadnienie

Wojewoda decyzją z 25 maja 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Prezydenta Miasta , działającego w imieniu Gminy K. od decyzji Starosty z 30 sierpnia 2017 r., orzekającej o zwrocie na rzecz W. M. nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów m. K., obręb [...], jako działka nr 630/5 o pow. 0,0385 ha, ujawnionej w prowadzonej przez Sąd Rejonowy księdze wieczystej [...], jako własność Gminy K., na podstawie art. 9a w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie odmówił zwrotu części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów m. K., obręb [...], jako działka nr 630/5 o pow. 0,0385 ha, odpowiadającej działce hip. nr 8/2/3 o pow. 0.0231 ha, uwidocznionej na mapie zaewidencjonowanej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym 20 kwietnia 1995 r. pod nr [...], stanowiącej zgodnie z prowadzoną przez Sąd Rejonowy księgą wieczystą [...], własność Gminy K., będącą częścią nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep A Nr [...] z 27 października 1965 r., w którym oznaczona była jako plac o pow. 440 m2, stanowiący część działki nr 8 o pow. 660 m2.

Powyższa sprawa była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i Naczelnego Sądu Administracyjnego. WSA w Kielcach wyrokiem z 1 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 44/18 oddalił skargę W. M. na decyzję Wojewody z 24 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną W. M. wyrokiem z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2254/18 uchylił powyższy wyrok WSA w Kielcach oraz decyzję Wojewody z 24 listopada 2017 r.

W ocenie NSA zasadny był podniesiony w skardze kasacyjny zarzut niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że organ II instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., przy czym nie cała argumentacja w zakresie tego zarzutu zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku zobowiązano Wojewodę do analizy i oceny decyzji Zarządu Miasta z 10 maja 1995 r. w zestawieniu z pozostałymi dokumentami zebranymi w niniejszej sprawie. Dokonanie rozważań w powyższym zakresie NSA uznał za istotne w odniesieniu do rozstrzygnięcia kwestii, czy na spornej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. M. od decyzji Starosty z 30 sierpnia 2017 r., orzekającej o zwrocie na jego rzecz nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów m. K., obręb [...], jako działka nr 630/5 o pow. 0,0385 ha, Wojewoda uwzględniając całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, odmiennie niż organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, co uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Przytaczając brzmienie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., - o gospodarce nieruchomościami organ wskazał, że przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej ustala się w oparciu o przepis art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2).

Prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda ustalił, co następuje:

Aktem notarialnym zawartym w dniu 27.10.1965 r. Rep A Nr [...], W. M. sprzedał Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w K. przy ul. W. (obecnie Ż.), opisaną jako plac o pow. 440 m2, stanowiący część działki nr 8 o pow. 660 m2. Zgodnie z treścią w/w aktu, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "C.". Z Projektu Koncepcyjnego Osiedla "C.", stanowiącego załącznik graficzny do zaświadczenia lokalizacyjnego z dnia 20.10.1964r. Nr [...] wynika, że objęta wnioskiem część wywłaszczonej nieruchomości, znalazła się w całości w granicach projektowanego osiedla mieszkaniowego "C.", w obszarze oznaczonym literami ...0’P’R’S’T’U’W’.... Na obszarze, na którym usytuowana była dawna działka hip. nr 8/2/3 o pow. 231 m2 zaprojektowano takie elementy osiedla mieszkaniowego jak: zieleń osiedlową, drzewa lub krzewy, plac przed wybudowaną już wówczas halą widowiskowo-sportową, ciągi komunikacyjne oraz pas zieleni ochronnej wzdłuż obecnej ul. Ż . Kolejne plany zagospodarowania przestrzennego miasta K., które obowiązywały w latach (1966 - 2003) potwierdzają, że przedmiotowa część wywłaszczonej nieruchomości, znajdowała się w terenie związanym z osiedlem mieszkaniowym. W planie obowiązującym w latach 1966-1977 teren ten oznaczony był symbolem J2UK - projektowana usługa kulturalna, ewentualnie Młodzieżowy Dom Kultury, teren w pełni uzbrojony, natomiast w następnych latach, aż do roku 2003, był to symbol terenu MW - jako mieszkalnictwo wielorodzinne, stanowiąc zwarty kompleks terenów osiedlowych, ograniczony ulicami: Ż. (W.), N., K. i Ż .

Przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 8.12.2014 r., przy udziale stron postępowania oględziny nieruchomości wykazały, że część nieruchomości, odnośnie której złożono wniosek o zwrot, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 630/5 o pow. 0,0385 ha, zajęta została pod pawilony handlowe, rosną na niej drzewa, żywopłot i usytuowany jest ciąg pieszy częściowo zadaszony przebiegający w poprzek działki, dochodzący do ul. Ż .

Jak wskazał organ, w oparciu o decyzję z 15.09.1966 r. Nr.[...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej przekazało Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w wieczyste użytkowanie na 99 lat, na cele spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego pod osiedle "C.", teren o powierzchni 7.157 m2 wraz z częściami składowymi, położony w K. pomiędzy ul. K. i W. (obecnie Ż.), w tym m.in. działkę nr 8/2 o pow. 440 m2, przedstawiony na planie zaewidencjonowanym za Nr 10/65 w dniu 28.01.65r. Decyzją tą ustalono również opłatę roczną za przekazany teren w wysokości 9518,80 zł i zobowiązano do jej uiszczania oraz pouczono o konsekwencjach w przypadku jej nie uiszczania.

Umowę użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w formie aktu notarialnego sporządzono 18.02.1967 r. Rep. A, Nr 1459/67. Nie było w niej zapisów ani zobowiązań dotyczących sposobu zagospodarowania przekazywanej nieruchomości, a jedynie Spółdzielnia została zobowiązana do przeprowadzenia prac związanych z usuwaniem części składowych nieruchomości i dokonaniem w tym zakresie rozliczeń.

Decyzją Zarządu Miasta K. z 10.05.1995 r znak: Or.lV-00432/14/115/95 rozwiązano umowę zawartą 18.02.1967 r. pomiędzy Skarbem Państwa a Robotniczą Spółdzielnią Mieszkaniową "A." , o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, w części dotyczącej działki o pow. 231 m2 oznaczonej nr 8/2/3 (część działki hip. Nr 8/2) oraz w części dotyczącej działki o pow. 154 m2 oznaczonej nr 9/1/3 (część działki hip. Nr 9/1) stanowiących część działki ewidencyjnej nr 630/5 o pow. 385 m2, uwidocznionej na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 20.04.1995 r. pod nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego, w ww. decyzji bezpodstawne jest stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w umowie notarialnej z 18.02.1967. W umowie tej cel przekazania w użytkowanie wieczyste nie został bowiem w ogóle wskazany. Nie zawarto w niej również żadnych zapisów, ani zobowiązań dotyczących sposobu zagospodarowania przekazywanej nieruchomości. Taki stan potwierdza opinia radcy pr. M. G. z 22 marca 1995 r., wydana w sprawie dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, wskazująca, że "Nawet gdyby akty notarialne zawierały klauzulę, że działki są oddane w użytkowanie wieczyste pod budownictwo wielorodzinne, nie można przyjąć, że zachodzą przesłanki z art. 240 kc. Zieleńce, parkingi, pawilony usługowo- handlowe są elementami związanymi z budownictwem wielorodzinnym". Według organu, jakkolwiek opinia ta jest dowodem pośrednim w sprawie, to potwierdza zagospodarowanie terenu pod budownictwo wielorodzinne, a nie brak takiego zagospodarowania. O bezpodstawności zapisu o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia świadczy również treść wniosku RSM "A." z 6.06.1988 r. o rozwiązanie użytkowania wieczystego, w którym Prezes Zarządu Spółdzielni zwrócił się do Urzędu Miejskiego z prośbą o wyłączenie z należącego do Spółdzielni terenu położonego przy ul. W., czterech działek o ogólnej pow. 1651 m2, w tym m.in. działki nr 8/2 o pow. 440 m2 z tego powodu, że na przedmiotowym terenie postawiono bez zgody Spółdzielni kioski: "Ruchu", "Toto-lotka", Spółdzielni Ogrodniczo Pszczelarskiej oraz prywatny kiosk z kwiatami, a użytkownicy tych obiektów wnoszą opłaty za wskazany teren do Urzędu Miejskiego, z pominięciem Spółdzielni.

Również drugi z powodów rozwiązania umowy, o jakim mowa w decyzji z dnia 10.05.1995r. tj. nie ponoszenie opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, organ uznał za gołosłowny, zwłaszcza w zestawieniu z uzasadnieniem wniosku Spółdzielni o rozwiązanie umowy wskazującym na wysokie koszty związane z użytkowanym terenem. W opinii Wojewody, organ odwoławczy nie jest jednakże uprawniony do badania prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w wyniku którego wydana została decyzja z dnia 10.05.1995r. rozwiązująca umowę w części dotyczącej 385 m2, z obszaru 7.157 m2.

W świetle ustaleń organu odwoławczego, fakt zagospodarowania przedmiotowego terenu przez Spółdzielnię w latach 1966-1986, w sposób zgodny z celem wywłaszczenia potwierdzają zdjęcia lotnicze wykonane w 1977 r. i w 1982 r. oraz kopie map ewidencyjnych i zasadniczych z lat osiemdziesiątych i z dziewięćdziesiątych, które zachowały się w aktach sprawy dotyczącej dzierżawy gruntów przy ul. Ż. pod obiekty handlowo-usługowe, a które zostały wykorzystane jako podkłady mapowe przy projektowaniu nowych obiektów handlowych i przy wydawaniu decyzji architektoniczno- budowlanych. Dodatkowo z informacji Kierownika Referatu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta z 31.03.2021 r. dotyczącej działek nr 630/5 i 631/13 wynika, że, ciągi piesze zostały pomierzone i wniesione na mapę zasadniczą pomiędzy rokiem 1977 i 1986. Natomiast budynki usługowe zainwentaryzowano i naniesiono na mapę zasadniczą w 1994 r. na zlecenie Komitetu Budowy Pawilonów.

Porównując mapy zawarte w operatach geodezyjnych, sporządzonych przed datą wywłaszczenia nieruchomości (nr ewid.: [...]) ze zdjęciami lotniczymi z 1977 r. i z 1982 r. oraz mapami sporządzonymi w latach 1977 – 1994 r. Wojewoda stwierdził, że po 1965 r. tj. po wywłaszczeniu, na przedmiotowym terenie nastąpiły zmiany w sposobie zagospodarowania ściśle związane z realizacją osiedla mieszkaniowego. Spółdzielnia, będąca użytkownikiem wieczystym gruntu, zagospodarowała teren obejmujący przedmiotową działkę poprzez utworzenie sieci ciągów pieszych, zieleni niskiej i wysokiej, oświetlenia terenu, ściśle powiązanych i zapewniających dostępność komunikacyjną do sąsiadujących obiektów tj. wielorodzinnego budynku mieszkalnego, hali widowiskowo sportowej, ulicy, czy terenów zielonych. Z kopii mapy zasadniczej znajdującej się wśród dokumentów dotyczących dzierżawy gruntu, na której sporządzono wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonych nr 630 i 631/10 w dniu 12.04.1994 r., odczytać można w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że w obszarze usytuowania przedmiotowej działki znajdowała się zieleń urządzona, z okalającymi ją żywopłotami, poprzedzielana ciągami pieszymi prowadzącymi do hali widowiskowo-sportowej, do XI - to kondygnacyjnego budynku wielorodzinnego oraz do ulicy, przy której usytuowane były przystanki i pawilony handlowe. Na terenach zielonych znajdowały się pojedyncze drzewa, latarnie, a na środku skweru fontanna. Również znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze są wystarczająco wyraźne, aby stwierdzić, że układ widocznych na nich ciągów pieszych powstał w sposób planowy i współgrający z zagospodarowaniem osiedla. Infrastruktura ta była i jest nadal elementem osiedla. Widoczna na zdjęciach zieleń (szczególnie wyraźna na zdjęciu z 1977 r.), jej regularne i dostosowane do ciągów pieszych rozmieszczenie, świadczy bezspornie o podjętych po wywłaszczeniu czynnościach związanych z jej urządzeniem. Powyższe dokumenty świadczą o zrealizowaniu zieleni osiedlowej wraz z ciągami komunikacyjnymi, stanowiącymi element osiedla mieszkaniowego.

Zdaniem Wojewody, usytuowanie pod koniec lat 80-tych ubiegłego wieku, bez zgody użytkownika wieczystego, kilku kiosków handlowych, w miejscu w którym, w latach 90-tych wybudowano tymczasowe pawilony handlowe, nie stanowi o niezrealizowanym wcześniej celu wywłaszczenia, stało się natomiast przyczyną rezygnacji spółdzielni z prawa użytkowania wieczystego do tej części gruntu. Realizacja pawilonów handlowych nastąpiła poprzez wkomponowanie ich w istniejącą infrastrukturę, bez naruszania jej dotychczasowej funkcji. Wszystkie ciągi zostały zachowane i służą nadal mieszkańcom osiedla. Zmniejszona została jedynie nieznacznie powierzchnia terenów zielonych. Z kolei fakt pozostawienia przejścia dla mieszkańców, jako zadaszonego elementu konstrukcyjnego zespołu pawilonów świadczy dodatkowo, iż przy budowie uwzględniono pierwotną, zgodną z celem wywłaszczenia, funkcję terenu.

Reasumując, w ocenie Wojewody cel przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa, którym była budowa osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany, poprzez utworzenie na przedmiotowym terenie zieleni osiedlowej, ciągów pieszych i placów, a następnie, wybudowanie pawilonów handlowo-usługowych, które również są elementami infrastruktury osiedla mieszkaniowego i służą jego mieszkańcom, tworząc pewnego rodzaju mikroorganizm urbanizacyjny. Uznać więc należy, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zbędna w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., na cel określony w umowie notarialnej, którą Skarb Państwa nabył nieruchomość oraz, że cel ten został zrealizowany, a jego realizacja nastąpiła przed dniem 22.09.2004r.

Uwzględniając dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych organ wskazał, że w pojęciu wywłaszczenia z przeznaczeniem na cel budownictwa mieszkaniowego, mieszczą się nie tylko obiekty mieszkalne, ale także związana z nimi infrastruktura jak: szkoły, boiska sportowe, przedszkola, przychodnie lekarskie, garaże, kina, zieleń osiedlową, parki, ciągi komunikacyjne, a także wszelkie instalacje podziemne. Wobec tego okoliczność, iż np. z terenu zielonego znajdującego się na nieruchomości, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia, korzystają nie tylko mieszkańcy osiedla mieszkaniowego, w żaden sposób nie podważa ustalenia, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany. W uchwale z dnia 27 stycznia 1988r. III AZP 11/87 Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że "należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam".

Mając na uwadze ukształtowane w przedstawionej powyżej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych i wypowiedzi Sądu Najwyższego organ przyjął, że zrealizowanie zieleni osiedlowej i ciągów pieszych, a w późniejszym okresie usytuowanie na nieznacznej części terenu pawilonów handlowo-usługowych, zrealizowanych poprzez wkomponowanie ich w istniejącą infrastrukturę osiedla, nie doprowadziło do zmiany jakościowej celu wywłaszczenia tj. budowy osiedla mieszkaniowego i nie zmieniło celu wywłaszczenia, ale świadczy o jego zrealizowaniu.

Niezależnie od powyższej oceny organ stwierdził również istotne naruszenie przez organ I instancji reguł postępowania, w tym art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. skutkujące koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody W. M. wniósł o uchylenie jej w całości zarzucając podjętemu rozstrzygnięciu:

Naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym w szczególności:

a) art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Starosty z dnia 30.08.2017 r. znak: [...] w całości i orzeczenie o odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów m. K., obr. [...] jako działka nr 630/5 o pow. 0,0385 ha, odpowiadającej działce hip. Nr 8/2/3 o pow. 0.0231 ha uwidocznionej na mapie zaewidencjonowanej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w dniu 20.04.1995 r. pod nr [...] stanowiącej zgodnie z prowadzoną przez Sąd Rejonowy księgą wieczystą [...], własność Gminy K., będącą częścią nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 27.10.1965 r., w którym oznaczona była jako plac o pow. 440 m2, stanowiący część działki nr 8 o pow. 660 m2;

b) art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa w związku z art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób należyty okoliczności sprawy w tym w zakresie zgodnym z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i nieuzasadnione przyjęcie w niniejszej sprawie że cel na jaki sporna nieruchomość została wywłaszczona, został zrealizowany przed 22.09.2004 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że:

- Organ nie wykazał, że te konkretne 231 m2 powierzchni było objęte zielenią urządzoną a nie inną, zaś istnienie drzew czy zieleni, widocznej na zdjęciach lotniczych nie dowodzi, że były to nasadzenia czy urządzenia spółdzielni. Ta zieleń i drzewostan mogły istnieć na działkach, które zostały wywłaszczone w 1965 r.;

- Decyzja z 10.05.1995 r., którą to decyzją rozwiązano umowę zawartą pomiędzy Skarbem Państwa a Robotniczą Spółdzielnią Mieszkaniową " A." o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości m.in. w części obejmującej sporną powierzchnię - w uzasadnieniu wskazywała jednoznacznie że: "w toku postępowania administracyjnego stwierdzono, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w umowach notarialnych. Ponadto Spółdzielnia nie ponosi opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntu";

- Stwierdzenie takie zostało zawarte w dokumencie urzędowym tj. decyzji administracyjnej, która nie była kwestionowana w tym przez Spółdzielnię "A." - co oznacza, że taka właśnie była przyczyna rozwiązania umowy o oddanie w wieczyste użytkowanie m.in. powierzchni, której dotyczy niniejsza sprawa;

- Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji cel oddania w wieczyste użytkowanie przez Skarb Państwa na rzecz Spółdzielni "A." działek w tym powierzchni gruntu, której dotyczy niniejsza sprawa był określony w akcie notarialnym zawierającym umowę wieczystego użytkowania z 18.02.1967 r. Umowa wieczystego użytkowania zawierała m.in. odesłanie do decyzji z 15 września 1966 r. znak: [...], zgodnie z którą określone w niej działki zostały przekazane w wieczyste użytkowane Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A.’ na cele spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego pod osiedle "C.";

- Powyższy cel przekazania w użytkowanie wieczyste przez Skarb Państwa na rzecz Spółdzielni "A." pozostawał tożsamy z celem wywłaszczenia spornej nieruchomości, wskazanym w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 27 października 1965 r., Repertorium A nr [...] pomiędzy W. M. a Skarbem Państwa. W treści wskazanego aktu notarialnego jednoznacznie wskazano, iż nieruchomość będąca przedmiotem sprzedaży "przeznaczona jest pod budowę osiedla mieszkaniowego "C.".

- Organ z jednej strony twierdzi, że: "w umowie notarialnej z 18.02.1967 r. cel przekazania w użytkowanie wieczyste nie został w ogóle wskazany" (str.9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) - co jak wynika z powyższego nie jest zgodne z prawdą, a drugiej strony wskazuje, że rozwiązanie użytkowania wieczystego nastąpiło nie z powodu niezrealizowania celu wywłaszczenia (str. 11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) co stanowi ewidentną niekonsekwencję w twierdzeniach Organu;

- Decyzja z 10.05.1995 r. była wynikiem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, którego podstawowym celem było ustalenie, czy jest realizowany cel użytkowania wieczystego (tożsamy z celem wywłaszczenia). Użytkownik wieczysty, czyli RSM "A." nie kwestionował decyzji rozwiązującej użytkowanie wieczyste, godził się z nią, a co za tym idzie podzielił stanowisko organu (będącego jednocześnie właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste), że cel użytkowania wieczystego (tożsamy z celem wywłaszczenia) nie został zrealizowany;

- Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pismo Spółdzielni "A." poprzedzające wydanie decyzji z 10.05.1995 r., w którym Spółdzielnia zwraca się "o wyłączenie z należącego do Spółdzielni terenu przy ul. W. 4 działek o ogólnej powierzchni 1651m2 w tym m.in. działki nr 8/2 o pow. 440 m2 z powodów wskazanych w tym piśmie - potwierdza, że tereny które następnie decyzją z 10.05.1995 r. zostały wyłączone z użytkowania wieczystego nie były w dyspozycji/posiadaniu Spółdzielni "A.". Spółdzielnia dopuściła i nie kwestionowała tego, że na terenach tych za przyzwoleniem Urzędu Miejskiego, do którego uiszczano opłaty - wzniesiono obiekty typu kioski "Ruchu", Toto-lotek, Spółdzielni Pszczelarskiej oraz kwiaciarni. Gdyby faktycznie Spółdzielnia poniosła określone nakłady na urządzenie spornego terenu i była w jego posiadaniu nie pozwoliłaby na to, aby podmioty/osoby trzecie dokonywały tam dowolnego i trwałego zagospodarowania. Powyższe potwierdza, że teren sporny leżący na granicy powierzchni zajętej pod osiedle "C." oraz ciągu pieszego przy ul. Ż. od początku nie był wykorzystywany przez Spółdzielnię a przez Urząd Miejski, który czerpał z tego korzyści pobierając opłaty od osób trzecich. Potwierdza to również ponowne wykorzystanie tych terenów w latach 90- tych, kiedy ponownie wzniesiono bardziej zaawansowane pod względem zabudowania - pawilony.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący stwierdził, że Wojewoda ponownie wydając decyzję w niniejszej sprawie w sposób nieprawidłowy tj. sprzeczny z materiałem dowodowym poczynił ustalenia w zakresie faktycznego wykorzystania spornej powierzchni gruntu dla celów, dla których grunt ten został wywłaszczony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wobec dyspozycji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 ze zm.), dalej P.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej jak i tut. Sąd, związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku NSA z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2254/18.

Zgodnie z wytycznymi NSA, rozpoznając ponownie sprawę organ był zobligowany do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez włączenie decyzji Zarządu Miasta z 10 maja 1995 r. oraz dokonanie jej analizy również w zestawieniu z pozostałymi dokumentami zebranymi w sprawie.

Sąd jako niezakwestionowane ustalenie przyjął, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na budowę osiedla mieszkalnego "C.", jak również, że z załącznika graficznego Projektu Koncepcyjnego Osiedla "C." wynika, że zaprojektowano na niej: zieleń osiedlową, ciągi komunikacyjne oraz pas zieleni chronionej wzdłuż ul. Ż..

W uzasadnieniu podniesiono, że podstawą wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości stanowiło wydanie przez Zarząd Miasta decyzji z 10 maja 1995 r., znak [...], którą to rozwiązano zawartą 18 lutego 1967 r. umowę między Skarbem Państwa a Robotniczą Spółdzielnią Mieszkaniową "A." o oddanie w użytkowanie wieczyste m in. przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem NSA, odstępując od poszukiwania tej decyzji Wojewoda wadliwie uznał, że nie może ona mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, bowiem rozwiązanie prawa użytkowania - nastąpiło nie z powodu niezrealizowania celu wywłaszczenia, ale z powodu niezagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem określonym w umowie notarialnej oraz z uwagi na nieponoszenie przez spółdzielnię opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Akcentując różnorodność przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości i przesłanek dopuszczających rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, NSA w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdził, że nie można pominąć przyczyn przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jak i jego rozwiązana, czyli braku zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem określonym w umowie notarialnej o użytkowaniu wieczystym. Mogą one mieć wpływ na ocenę, czy na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał ustalenie Wojewody , że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został zrealizowany w latach 70-tych, a zatem w okresie kiedy użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości niewątpliwie była Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zgodnie natomiast z decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 15 września 1966 r. - sporna nieruchomość została przekazana Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej na cele spółdzielczego budownictwa mieszkalnego pod osiedle "C.". Z tego względu organ dążąc do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy organ powinien, przy wydawaniu rozstrzygnięcia, dokonać oceny decyzji Zarządu Miasta z 10 maja 1995 r. Okoliczność, że z decyzji tej wynika, iż Spółdzielnia nie zagospodarowała przedmiotowej nieruchomości w sposób jaki został wskazany w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego nasuwa uzasadnione wątpliwości, czy w ogóle został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. czy teren został zagospodarowany na zieleń osiedlową, ciągi komunikacyjne oraz pas zieleni chronionej wzdłuż ul. Ż.. Skoro to Spółdzielnia użytkowała nieruchomość w latach 70-tych, to tym samym to ona ją zagospodarowywała. Stwierdzenie zatem w ww. decyzji, że to zagospodarowanie nie zostało zrealizowane zgodnie z aktem notarialnym (użytkowanie na jej rzecz było niewątpliwie związane z realizacją budownictwa mieszkalnego pod osiedle "C."), budzi zastrzeżenia do ustaleń Wojewody o zrealizowaniu ww. celu wywłaszczenia. Organ winien więc dokonać analizy ww. decyzji w zestawieniu z pozostałymi dokumentami zebranymi w niniejszej sprawie i dokonać rozważań w ww. zakresie. Pomimo bowiem, iż znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia potwierdzają, że w latach 70-tych na spornej nieruchomości znajdowała się zieleń, to nie jest to jeszcze jednoznaczne ze zrealizowaniem celu wywłaszczenia. Z uwagi na wydanie przez Zarząd Miasta decyzji z 10 maja 1995 r., nie można bowiem wykluczyć, że stanowiła ona niezagaspodarowaną zieleń. Znajdowanie się tam natomiast jakiejkolwiek zieleni nie świadczy o tym, iż była to zieleń osiedlowa wraz z ciągami komunikacyjnymi. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, np. nieużytki i wolno rosnąca roślinność nie mieści się w określeniu zieleń miejska (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1622/14).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wydając zaskarżoną decyzję, Wojewoda wykonał zalecenia w zakresie wskazanym w wyroku NSA z 9 grudnia 2020 r. W świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego wnikliwej oceny, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona.

Skarżący wystąpił o zwrot części przejętej na rzecz Państwa nieruchomości o pow. 231 m2, która to część oznaczona została na mapie z 20 kwietnia 1995 r. jako działka hip. Nr 8/2/3. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej (RSM) A. nastąpiło w oparciu o decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej , aktem notarialnym z dnia 18.02.1967 r. Rep A nr [...].

NSA w wyroku sygn. akt I OSK 2254/18 wiążąco przesądził, że przedmiotowa nieruchomość, którą W. M. aktem notarialnym z dnia 27.10.1965 r. Rep A Nr [...] sprzedał Skarbowi Państwa, została wywłaszczona na budowę osiedla mieszkalnego "C.", jak również, że z załącznika graficznego Projektu Koncepcyjnego Osiedla "C." wynika, że zaprojektowano na niej: zieleń osiedlową, ciągi komunikacyjne oraz pas zieleni chronionej wzdłuż ul. Ż.. Kierując się wytycznymi zawartymi w ww. wyroku, w analizowanej sprawie spór dotyczy ustalenia czy został zrealizowany cel wywłaszczenia a w konsekwencji, czy istnieją przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, stosownie do treści art. 137 u.g.n.

Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można przyjąć, że zawarte w decyzji Zarządu Miasta z 10 maja 1995 r., którą rozwiązano Spółdzielni RSM prawo użytkowania wieczystego m.in. do objętej wnioskiem nieruchomości - stwierdzenie, że nieruchomość ta "nie została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w umowach notarialnych", w sposób jednoznaczny świadczy o tym, że taka właśnie była przyczyna rozwiązania umowy z 18.02.1967 r.

Po pierwsze dokumentacja dotycząca umowy użytkowania wieczystego z 18.02.1967 r. wskazuje, że zarówno Spółdzielnia RSM jak i Zarząd Miasta były zainteresowane jej rozwiązaniem. Spółdzielnia, gdyż uiszczała opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, a nie otrzymywała opłat od użytkowników 4 kiosków posadowionych na tym gruncie – opłaty za ww. teren wpływały do Urzędu Miejskiego z pominięciem Spółdzielni. Z kolei Zarząd Miasta, czerpiący z tego tytułu korzyści poszukiwał podstaw do wcześniejszego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, które określał art. 26 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z opinii prawnej z 22.03.1995 r. wynikało, że nie jest możliwe rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego na podstawie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 240 kc, przewidującego możliwość rozwiązania tej umowy, gdy użytkownik wieczysty korzysta z terenu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem, określonym w umowie. W opinii podkreślono, że zieleńce, pawilony usługowo-handlowe są elementami związanymi z budownictwem wielorodzinnym. Jednocześnie wyrażono pogląd o możliwości rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w trybie dobrowolnej umowy między stronami.

Zatem na datę złożenia wniosku przez prezesa Spółdzielni "A." (6.06.1988 r.) nie budzi wątpliwości, że pawilony usługowo-handlowe (kioski) były zlokalizowane na spornym gruncie. W tym zakresie prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że powyższy stan należy uznać za zagospodarowanie terenu pod budownictwo wielorodzinne, a nie brak takiego zagospodarowania. Bez znaczenia pozostaje zarzut skarżącego wskazujący, że tereny wyłączone z użytkowania wieczystego nie były w dyspozycji Spółdzielni, skoro Spółdzielnia ponosiła opłaty z tytułu użytkowania tego gruntu, a nadto sposób zagospodarowania był związany z budownictwem mieszkaniowym. Pogląd, zgodnie z którym w pojęciu wywłaszczenia z przeznaczeniem na cel budownictwa mieszkaniowego, mieszczą się nie tylko obiekty mieszkalne, ale także związana z nimi infrastruktura jak: szkoły, boiska sportowe, przedszkola, przychodnie lekarskie, garaże, kina, zieleń osiedlową, parki, ciągi komunikacyjne, a także wszelkie instalacje podziemne – jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych i sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, publ. LEX nr 745074, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 648/07, publ. LEX nr 365373, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, publ. LEX nr 383797).

Za przyjęciem innych przyczyn, niż te, które zostały podane w decyzji z 10 maja 1995 r. jako uzasadnienie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego co do części wywłaszczonej nieruchomości tj., że Spółdzielnia nie uiszcza opłat za użytkowanie wieczyste, świadczy treść wniosku Prezesa tej Spółdzielni jednoznacznie wskazująca, że to właśnie niemożność korzystania z terenu z którym związane były wysokie opłaty z tego tytułu skłoniły Spółdzielnię do zwrócenia się do właściciela o wyłączenie z terenu będącego w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, gruntu zajętego bez jej zgody przez właścicieli – użytkowników kiosków.

Z powyższych względów jako nieuprawnione należy uznać stwierdzenie w decyzji Zarządu Miasta z 10 maja 1995 r. o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego z powodu niezrealizowania celu wywłaszczenia.

W ocenie Sądu dokonana przez organ II instancji analiza decyzji Zarządu Miasta z 10 maja 1995 r. w zestawieniu z pozostałymi dokumentami zebranymi w sprawie także potwierdza fakt zagospodarowania przedmiotowego terenu przez Spółdzielnię w latach 1966-1986, w sposób zgodny z celem wywłaszczenia. Nie budzi zastrzeżeń Sądu ustalenie, że znajdująca się na tym obszarze zieleń miała charakter zieleni urządzonej. Dokumentacja w postaci zdjęć lotniczych wykonanych w 1977 r. i w 1982 r., kopie map ewidencyjnych i zasadniczych z lat osiemdziesiątych i z dziewięćdziesiątych, które zachowały się w aktach sprawy dotyczącej dzierżawy gruntów przy ul. Ż. pod obiekty handlowo-usługowe, a które zostały wykorzystane jako podkłady mapowe przy projektowaniu nowych obiektów handlowych i przy wydawaniu decyzji architektoniczno-budowlanych, informacja Kierownika Referatu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta z 31.03.2021 r. dotycząca działek nr 630/5 i 631/13 z której wynika, że ciągi piesze zostały pomierzone i wniesione na mapę zasadniczą pomiędzy rokiem 1977 i 1986, natomiast budynki usługowe zainwentaryzowano i naniesiono na mapę zasadniczą w 1994 r. na zlecenie Komitetu Budowy Pawilonów – stanowią dowód, że w obszarze usytuowania przedmiotowej działki znajdowała się zieleń urządzona, z okalającymi ją żywopłotami, poprzedzielana ciągami pieszymi prowadzącymi do hali widowiskowo-sportowej, do XI - to kondygnacyjnego budynku wielorodzinnego oraz do ulicy, przy której usytuowane były przystanki i pawilony handlowe. Na terenach zielonych znajdowały się pojedyncze drzewa, latarnie, a na środku skweru fontanna. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody, że zdjęcia lotnicze są wystarczająco wyraźne, aby stwierdzić, że układ widocznych na nich ciągów pieszych powstał w sposób planowy i współgrający z zagospodarowaniem osiedla. Infrastruktura ta była i jest nadal elementem osiedla. Widoczna na zdjęciach zieleń (szczególnie wyraźna na zdjęciu z 1977 r.), jej regularne i dostosowane do ciągów pieszych rozmieszczenie, świadczy bezspornie o podjętych po wywłaszczeniu czynnościach związanych z jej urządzeniem.

Reasumując, w ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy w niniejszej sprawie ustalił, że cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, został zrealizowany jeszcze w latach 70-tych ubiegłego wieku, a więc przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku tym zasadne jest stanowisko Wojewody, że zwłaszcza w świetle przywołanego przez ten organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 (orzekającego, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), brak jest podstaw do zastosowania art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.