Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 468/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 3  ust. 13 i 31, art. 184 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 80, art. 107  par. 3,  art. 156  par. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A S.A w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz A S.A w O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta Powiatowy w B. decyzją z dnia 30 czerwca 2003r., Nr [...], działając na podstawie art. 151, art. 180 pkt 1, art. 181 ust. 1 pkt 2, art. 183 ust. 1, art. 184 ust. 1, art. 188 ust. 1 i 2, art. 193 ust. 4, art. 220 ust. 1, art. 224 ust. 1 i 2, art. 376 pkt 2, art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) udzielił A S.A. w O. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji Ciepłowni Rejonowej [...] w B. położonej przy ulicy [...] oraz ustalił czas niniejszego pozwolenia na dzień do 31 grudnia 2005r. W punkcie III decyzji określił rodzaj i parametry instalacji istotne z punktu widzenia przeciwdziałania zanieczyszczeniom, w punkcie IV ustanowił obowiązek dokonywania pomiarów stężeń substancji zanieczyszczających w gazach, zaś w punkcie V ustanowił obowiązek uzyskania ponownie pozwolenia w przypadku zmiany ilości rodzaju i sposobu wprowadzania zanieczyszczeń do powietrza. Decyzja uprawomocniła się.

Starosta Powiatowy w B., pismem z dnia 19 grudnia 2005r., złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji własnej z dnia 30 czerwca 2003r. Jako podstawę wniosku wskazał art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 oraz art. 157 § 1 i § 2 K.p.a. W uzasadnieniu wniosku podał, iż na jaw wyszły nowe okoliczności oraz nowe dowody istniejące w dacie wydawania przez Starostę pozwolenia na wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza, z których wynika, że wnioskodawca nie był posiadaczem instalacji ciepłowniczej w B. i nie posiadał tytułu prawnego do niej w chwili wydawania decyzji z dnia 30 czerwca 2003r., a zatem istnieją w jego ocenie podstawy do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. pismem z dnia 25 kwietnia 2006r. zawiadomiło A S.A. w O., Burmistrza Miasta [...] oraz Starostę [...] o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2003r., Nr [...].

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2003r., Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż A S.A. w O., zwana dalej A, w dniu 1 maja 1998r. zawarła z Gminą [...] umowę o świadczenie usług ciepłowniczych na terenie Gminy [...] i o nieodpłatny zarząd mieniem ciepłowniczym. Umowa ta uznana został w wyrokach sądów powszechnych z dnia 06.09.2004r. oraz z dnia 22 czerwca 2005r. za umowę użyczenia. Paragraf 18 umowy przewidywał możliwość złożenia w terminie nie późniejszym niż do 30 września ostatniego pięcioletniego okresu oświadczenia o zamiarze nie przedłużania niniejszej umowy. Pismem z dnia 24 września 2002r. Burmistrz Miasta [...] poinformował Spółkę, że w dniu 20 września 2002r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę o utworzeniu gminnej jednostki, której powierzone będą zadania w zakresie dostaw ciepła i stąd też na podstawie § 18 umowy nie zostanie ona przedłużona na kolejny 5-letni okres. Miedzy stronami ujawniła się różnica zdań, co do skutków oświadczenia z dnia 24 września 2002r. Spór w tym zakresie rozstrzygnął wyrok sądu. Przy tak ustalonym stanie faktycznym Kolegium przytaczając brzmienie art. 156 § 1 K.p.a. oraz wskazując na brzmienie art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska stwierdziło, że każda decyzja wydana z naruszeniem art. 11 w/w ustawy jest nieważna, przy czym naruszenie przepisów nie musi mieć rażącego charakteru. Przepis ten nie wprowadza żadnej gradacji naruszeń i stąd też jego treścią objęte jest każde naruszenie norm zaliczanych do źródeł prawa ochrony środowiska. Dalej uzasadniał organ I instancji, że art. 180 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przewiduje możliwość wprowadzania gazów i pyłów do środowiska po uzyskaniu pozwolenia udzielonego przez właściwy organ na wniosek prowadzącego instalację. A, stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 31 w/w ustawy, nie była w dacie wydania decyzji Starosty brzeskiego podmiotem prowadzącym instalację, co znalazło odzwierciedlenie w treści wyroków sądowych, a które to wyroki potwierdziły skuteczność oświadczenia z dnia 24 września 2002r. Burmistrza Miasta [...]. Wskazując na powyższe organ wskazał, iż w sprawie wystąpiły przesłanki, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a w zw. z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Z treścią tej decyzji nie zgodziła się A S.A. w O., zwana dalej A. W złożonym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wadliwe przyjęcie, że A nie posiadała tytułu prawnego do instalacji, a zatem nie mogła być w ogóle adresatem pozwolenia emisyjnego, a także naruszenie art. 184 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nie wskazanie na czym dokładnie polegało naruszenie tego przepisu oraz jaki podmiot dokonał jego naruszenia, niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w zw. z art. 11 POŚ, poprzez przyjęcie, że naruszenie każdego przepisu ustawy POŚ wywołuje skutek nieważności wydanej na jego podstawie decyzji, naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w zw. z art. 11 POŚ. Odwołujący się zauważył, że żaden przepis POŚ, poza art. 184 ust. 2 pkt 3, nie uzależnia dopuszczalności wydania pozwolenia na emisję od posiadania tytułu prawnego. Zauważył, w związku z tym, że posiadał tytuł prawny do instalacji, jak tego wymagała ustawa w momencie składania wniosku, a także i to, że właściciel instalacji pomimo powstałego sporu, co do skuteczności złożenia oświadczenia o nieprzedłużaniu umowy nie kwestionował udzielenia A zezwolenia na emisję. Wskazywał także, iż organ I instancji nie rozważył w ogóle, jaki wpływ na istnienie stosunku zobowiązaniowego pomiędzy odwołującym, a Gminą [...] miał wyrok Sądu Okręgowego w O., a następnie wyrok Sądu Apelacyjnego we W. Zwracał uwagę odwołujący, iż dysponował przez tez cały czas instalacją, emitował zgodnie z decyzją zanieczyszczenia oraz uiszczał stosowne opłaty. Wskazywał także, że stosownie do art. 189 ustawy POŚ posiadanie tytułu prawnego do instalacji nie jest warunkiem koniecznym do uzyskania pozwolenia emisyjnego. Dowodził nadto, że nie każde naruszenie przepisów ustawy POŚ wywołuje skutej w postaci nieważności decyzji. Zdaniem odwołującego, gdyby tak było to przepis art. 11 ustawy miałby inne brzmienie. W ocenie odwołującego kwestia spornego tytułu prawnego do instalacji ciepłowniczej w B., rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego we W. z dnia 22 czerwca 2005r., nie miała wpływu na realne działania w zakresie ochrony środowiska, a tym samym i pozwolenie z dnia 30 czerwca 2003r. Stąd też decyzja ta nie jest decyzją wadliwą, bowiem przez cały okres sporu A było posiadaczem instalacji. Wreszcie odwołujący się podniósł, że wydanie decyzji stwierdzającej nieważność po jej wygaśnięciu, w sytuacji, gdy Spółka lojalnie dokładała wszelkiej staranności w przestrzeganiu określonych w tym pozwoleniu obowiązków, stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. działając na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji przytoczono stan faktyczny oraz podniesiono, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi jeden z elementów systemów nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych. Katalog ten obejmuje istotne wady decyzji, do których zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. należy nieważność decyzji z mocy prawa. Klauzulę taką wprowadza art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska tekst jednolity z 2006r. Wskazywał również organ, iż ocena stanu faktycznego oraz sformułowane wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługują na aprobatę. A S.A. z upływem terminu obowiązywania umowy utraciła tytuł prawny do nieruchomości, a zatem w chwili wydawania decyzji utraciła przymiot prowadzącego instalację. Tym samym wydanie decyzji nastąpiło na rzecz podmiotu, który nie był uprawniony, ani zobowiązany do uzyskania pozwolenia na emisję pyłów ani gazów do atmosfery, co skutkować musiało uznaniem, że doszło do naruszenia art. 184 ust. 1 POŚ. Odnosząc się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy SKO stwierdziło, iż są one chybione, gdyż Spółka nie wykazała w żaden sposób by po utracie tytułu prawnego do instalacji, była zainteresowana w rozumieniu art. 189 w zw. z art. 191 POŚ, nabyciem instalacji, a także, iż procedura zmierzająca do udzielania pozwoleń emisyjnych oraz treść przepisu art. 1, art. 3 pkt 13 i art. 11 POŚ stwarzają uzasadnione przekonanie, że art. 184 jest przepisem dotyczącym ochrony środowiska.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się A S.A. w O., która w złożonej skardze zarzuciła naruszenie art. 6 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe stosowanie prawa, a także sporządzenie niepełnego uzasadnienia prawnego decyzji, art. 7 K.p.a. poprzez niezastosowanie zasady prawdy obiektywnej i pominięcie niektórych okoliczności faktycznych, art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a poprzez niedochowanie maksymalnego miesięcznego terminu do ponownego rozpatrzenia sprawy, art. 36 § 1 K.p.a. poprzez brak powiadomienia strony o ponad 5-miesięcznej zwłoce, jako zaistniała pomiędzy wydaniem decyzji, a datą jej doręczenia, art. 8 K.p.a. poprzez niezastosowanie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 184 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z dnia 30.06. 2003r. wydana została z naruszeniem tego przepisu, art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a w zw. z art. 11 POŚ poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty [...] wydana został z naruszeniem przepisów ochrony środowiska. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi dowodził, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak wykładni art. 184 ust. 1 POŚ ustalającej prawidłowe znaczenie normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Zarzucał także wadliwe uznanie przez organy, iż skarżący w chwili wydania decyzji nie był stroną postępowania o pozwolenie emisyjne, a także pominiecie kwestii braku kontrasygnaty skarbnika na oświadczeniu Gminy i rozstrzygniecie tego sporu, dotyczącego tytułu prawnego A S.A. do instalacji dopiero w czerwcu 2005r. i wpływu tego faktu na ocenę legalności decyzji Starosty [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo SKO podniosło, że podniesione zarzuty w skardze nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym i nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270; zwanej dalej P.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2003r., Nr [...].

Przeprowadzana kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że wydane zostały one z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w związku z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2001, Nr 62, poz. 627 ze zm. Dz.U. z 2003, Nr 80, poz. 721) oraz art. 184 ust. 1 tej ustawy, zwanej dalej POŚ oraz przepisami postępowania.

Na wstępie zauważyć należy, iż decyzja administracyjna obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071) jest aktem administracyjnym istniejącym w obrocie prawnym do momentu, gdy nastąpi jej eliminacja z niego w trybie i na zasadach określonych w K.p.a. Organ administracji publicznej w sprawie, w której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a taka sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, a nie w tej samej, która zakończona została już decyzją ostateczną. W tym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności wskazanej i konkretnie oznaczonej decyzji nie orzeka on, co do istoty sprawy rozstrzygniętej w tej "wadliwej" decyzji, lecz rozstrzyga wyłącznie, co do nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem. Organ w tym nowym postępowaniu (działając w trybie nadzoru) nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy, co do istoty, lecz jedynie może stwierdzić nieważność wadliwej decyzji lub odmówić stwierdzenia jej nieważności jeśli nie występują przesłanki o których stanowi przepis art. 156 § 1 K.pa. Organ nie jest bowiem władny rozstrzygać w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o kwestiach dotyczących istoty sprawy. Orzecznictwo sądowe w tym zakresie jest ugruntowane patrz wyrok NSA z dnia 14.08.1987r., IV S.A. 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1; wyrok SN z dnia 7.03.1996r., III ARN 70.95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258)

Art. 156 K.p.a stanowi w § 1 pkt 7, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przytoczony przepis jednoznacznie wskazuje na wadę decyzji, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, a mianowicie nieważność z mocy prawa, przesłankę której upatruje organ w art. 11 POŚ .Zaakcentować należy również, iż nieważność decyzji musi istnieć w dacie orzekania (ex tunc).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego postępowania stwierdzić należy, iż przedmiot postępowania administracyjnego stanowiło postępowanie wszczęte z urzędu, po wpłynięciu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., pisma Starosty [...] z dnia 19 grudnia 2005r., o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2003r., Nr [...], w sprawie udzielenia zezwolenia na emisję zanieczyszczeń. Ocena legalności decyzji w niniejszej sprawie winna być zatem dokonana na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu 30 czerwca 2003r. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przez Starostę [...] oceniano na stan prawny z 2006r. (v. K. 3 uzasadnienia).

Jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji starosty [...] organy wskazały art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a w zw. z art. 11 POŚ.

Niezbędnym, zatem dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy było dokonanie wykładni oraz zakresu stosowania art. 11 POŚ, a także danie temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób pobieżny odniosło się do wykładni i zakresu zastosowania art. 11 POŚ oraz zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, stwierdzając jedynie, że: "Z całą pewnością procedura określająca zasady udzielania pozwolenia zmierza do zapewnienia by pozwolenia emisyjne trafiły do podmiotów, które spełniają określone warunki i gwarantują realnie realizacje obowiązków w zakresie ochrony środowiska. Powyższe w zestawieniu z art. 1, art. 3 pkt 13 i art. 11 ustawy stwarzają uzasadnione przekonanie, że art. 184 jest przepisem dotyczącym ochrony środowiska."

Art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 ze zm), zwana dalej POŚ stanowi, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. W świetle takiego brzmienia przepisu brak jest podstaw do uznania, iż każde naruszenie przepisów zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska skutkować winno uznaniem, że zapadła decyzja jest nieważna z mocy prawa. Nieważna, bowiem jest tylko i wyłącznie decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska i stąd też istotne jest dokonanie wykładni tego przepisu i wskazanie stronom postępowania w sposób jednoznaczny, które przepisy są uznawane za dotyczące ochrony środowiska. Zauważyć przy tym należy, iż przepis art. 184 POŚ ma w istocie charakter procesowy. Ustawodawca określił, bowiem w jego treści ustawowe wymogi jakim musi odpowiadać wniosek o wydanie pozwolenia oraz jakimi dokumentami winien legitymować się wnioskodawca.

Zgodnie z art. 184 ust. 1 w dacie wydawania decyzji przez Starostę [...] brzmiał, iż pozwolenie wydaje się, z zastrzeżeniem art. 189, na wniosek prowadzącego instalację. Wniosek o wydanie pozwolenia, stosownie do ust. 2, powinien zawierać:

1) oznaczenie prowadzącego instalację, jego adres zamieszkania lub siedziby,

2) adres zakładu, na którego terenie prowadzona jest eksploatacja instalacji,

3) informację o tytule prawnym do instalacji,

4) informacje o rodzaju instalacji, stosowanych urządzeniach i technologiach oraz charakterystykę techniczną źródeł powstawania i miejsc emisji,

5) ocenę stanu technicznego instalacji.

6) informację o rodzaju prowadzonej działalności,

7) opis możliwych wariantów funkcjonowania instalacji,

8) bilans masowy i rodzaje wykorzystywanych materiałów, surowców i paliw, wraz ze schematem technologicznym,

9) informację o energii wykorzystywanej lub wytwarzanej przez instalację,

10) wielkość i źródła powstawania albo miejsca emisji - aktualnych i proponowanych - w trakcie normalnej eksploatacji instalacji oraz w warunkach odbiegających od normalnych, w szczególności takich jak: rozruch, awaria, wyłączenia,

11) informację o planowanych okresach funkcjonowania instalacji w warunkach odbiegających od normalnych,

12) informację o istniejącym lub przewidywanym oddziaływaniu emisji na środowisko,

13) wyniki pomiarów wielkości emisji z istniejącej instalacji,

14) zmiany wielkości emisji, jakie nastąpiły po wydaniu ostatniego pozwolenia dla istniejącej instalacji,

15) planowane działania, w tym przewidywane środki techniczne mające na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji,

16) proponowane procedury monitorowania procesów technologicznych, w szczególności pomiaru lub ewidencjonowania wielkości emisji,

17) przewidywany sposób zakończenia eksploatacji instalacji niestwarzający zagrożenia dla środowiska,

18) czas, na jaki wydane ma być pozwolenie.

Z powyższej regulacji wynika jednoznacznie, że w tym cytowanym przepisie ustawodawca określił warunki formalne, jakie zobowiązany jest spełnić podmiot ubiegający się o uzyskanie pozwolenia na emisję zanieczyszczeń. Zauważyć należy również, iż rozwiązania zawarte w art. 184 ustawy mają charakter procesowy i stanowią modyfikację wymagań wynikających z art. 64 K.p.a. Przypomnieć wypada, zatem w tym miejscu, iż wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia na emisję gazów i pyłów odpowiadał w chwili jego składania, to jest w dniu 18 grudnia 2002r., wymogom formalnym, na co wskazują organy. Skoro przepis art. 184 ust. 1 i 2 POŚ określa warunki formalne związane z wnioskiem o wydanie pozwolenia na emisję zanieczyszczeń to brak jest w uzasadnieniu zapadłych w sprawie decyzji logicznego wyjaśnienia w oparciu o jaką podstawę prawną organy uznały, iż naruszenie przepisu regulującego wymogi formalne wniosku oraz określającego podmioty, które mogą ubiegać się o uzyskanie pozwolenia naruszają przepisy dotyczące ochrony środowiska. Wady i braki wniosku powstałe po stronie wnioskodawcy po jego złożeniu nie mogą być uznane za naruszenie norm zaliczanych do źródeł prawa ochrony środowiska. Do kategorii wad skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji powinny zostać zaliczone wszystkie te, które w jakiś sposób są związane z problematyką ochrony środowiska, a kryterium przesądzającym o zaliczeniu bądź nie do konkretnej grupy jest wpływ konkretnie naruszonego przepisu, w danym postępowaniu stanowiącego podstawę orzekania, na stan środowiska. Nie każde, bowiem naruszenie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem tych przepisów.

Art. 3 ust. 13 POŚ określa, iż za ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Ochrona ta polega w szczególności na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego. Jedynie, zatem rażące naruszenie przez decyzję administracyjną norm prawnych regulujących zagadnienie racjonalnego kształtowania środowiska, gospodarowania jego zasobami, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, przeciwdziałania zanieczyszczeniom oraz problematyką przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, stanowić będzie wadę skutkującą nieważnością takiej decyzji z mocy art. 11 ustawy z 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Zauważyć należy także, iż przy ustalaniu, jakie wady będą mogły stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na jej sprzeczność z przepisami o ochronie środowiska, powinna być zachowana proporcjonalność pomiędzy dobrem chronionym, jakim jest środowisko, a skutkami prawnymi, jak i faktycznymi, jakie może wywołać stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji ( por . Gruszecki Krzysztof, Sygit Bogusław; Prokuratura i Prawo 2005/9/99; artykuł Nieważność decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem przepisów ustawy z 2001 r. - Prawo ochrony środowiska). Organy obu instancji nie rozważyły w ogóle tego zagadnienia, jak również i faktu, że skarżący przez cały okres ważności decyzji faktycznie władał sporną instalacją (posiadał ją, zarządzał nią i przy jej pomocy wykonywał usługi na rzecz właściciela), a także i tego czy w związku z decyzją Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2003r. nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 K.p.a). Okoliczności te nabierają istotnego znaczenia, jeśli się zważy, iż pozwolenie emisyjne było ograniczone terminem w trakcie biegu, którego skarżący realizował warunki określone w decyzji Starosty [...], przestrzegając wymagań zawartych w tej decyzji. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie zawiera nadto rozważań dotyczących wpływu, jaki na istnienie stosunku zobowiązaniowego pomiędzy A S.A. w O., a Gminą [...] miał fakt zaistnienia sporu, co do dysponowania bądź nie przez skarżącego po 30 kwietnia 2003r. prawem do instalacji ciepłowniczej w B., który to spór został dopiero rozstrzygnięty ostatecznie prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego we W. z dnia 22 czerwca 2005r., a także faktu posiadania i zarządzania instalacją przez skarżącego przez prawie cały okres ważności decyzji. Wyjaśnienie zatem, w świetle takiego stanu faktycznego, wymagało sformułowanie, zawarte w ust. 1 art. 184 POŚ, a to "na wniosek prowadzącego instalację". Za podmiot prowadzący instalację ustawodawca uznał właściciela instalacji lub zakładu albo podmiot, który włada instalacją lub zakładem na podstawie innego tytułu prawnego (art. 3 pkt 31). Stąd też organy winny rozważyć i ocenić, czy skarżący do momentu rozstrzygnięcia sporu, co do prawa dysponowania instalacja ciepłowniczą w B. w istocie nie dysponował innym tytułem prawnym w postaci chociażby posiadania w chwili wydawania decyzji Starosty [...].

Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie samoistne - może wchodzić w grę nie tylko w sytuacji, gdy posiadacz jest przekonany o swoich uprawnieniach właściciela, lecz także wówczas gdy wie, że nie jest właścicielem. Kwestia ta, bowiem rzutuje jedynie na dobrą lub złą wiarę posiadania i wykonywania przez posiadacza czynności faktycznych wskazujących na samodzielny, rzeczywisty, niezależny od woli innej osoby stan władztwa.

Zauważyć należy również, iż wyrazem prawidłowo przeprowadzonego procesu dedukcyjnego przez organy jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a, winno wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają, którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie oraz ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Okoliczności na które wskazano powyższej nie zostały należycie rozważone przez organ I i II instancji, co skutkować musi uznaniem, że organy obu instancji naruszyły art. 80 K.p.a, który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Reasumując stwierdzić należy, iż przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonych decyzji wykazała, iż dotknięte są one wadą skutkującą ich uchyleniem. Brak jakiegokolwiek dookreślenia w art. 11 POŚ wad skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej czyni trudnym jego stosowanie w praktyce i stąd też tak istotnym jest, aby organy stosujące przepisy ustawy w uzasadnieniach decyzji w sposób jasny i wyraźny określały przesłanki pozwalające stwierdzić nieważność decyzji oraz rozważały je w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, występującego w sprawie.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.

Z powodów wskazanych wyżej należało uchylić zaskarżoną decyzję, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Orzeczenie o niewykonywaniu postanowienia oparto o art. 152 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.