Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 158/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2721/15 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. N. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda Pomorski na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. sezonowy bar gastronomiczny [...] wraz z instalacjami zewnętrznymi na działce nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa – Starosta Pucki.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Jak wskazał organ odwoławczy, Skarb Państwa – Starosta Pucki swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. wywodzi z faktu bycia właścicielem działki nr ew. [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...]. Jednocześnie z księgi tej wynika, że na ww. nieruchomości zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz M. K. Ponieważ w sprawie wydania użytkownikowi wieczystemu pozwolenia na budowę, nie ma interesu prawnego właściciel nieruchomości, który oddał ją w drodze umowy cywilnoprawnej w użytkowanie wieczyste, to Skarb Państwa – Starosta Pucki nie jest stroną postępowania w sprawie i nie mógł skutecznie złożyć środka odwoławczego od tej decyzji. Bez znaczenia dla sprawy pozostawało toczące się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie postępowanie w sprawie uzgodnienia treści ww. księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ma ono na celu wykreślenie M. K. jako użytkownika wieczystego działki nr ew. [...] oraz wpisanie jako wyłącznych użytkowników wieczystych R. N. w udziale wynoszącym łącznie 3/4 oraz S. N. w udziale wynoszącym łącznie 1/4. Tym samym nadal będzie ustanowione na niej prawo użytkowania wieczystego.

Skargę na powyższą decyzję złożył R. N. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 127, art. 105 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 80 i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

K. K. i M. K. wniosły o oddalenie skargi.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odwołał się do art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i pojęcia "interesu prawnego", a następnie stwierdził, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego wpływa na charakter praw i obowiązków tylko podmiotu wnoszącego odwołanie i tylko ten podmiot ma legitymację do skarżenia takiej decyzji do sądu. Okoliczność, że inne podmioty zostały umieszczone w rozdzielniku decyzji organu odwoławczego i ją otrzymały nie rodzi dla nich prawa do skarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Tym samym Sąd uznał, że skarżący R. N. nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., do wniesienia skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania Skarbu Państwa – Starosty Puckiego. Objęcie kontrolą Sądu decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego stanowiłoby niedopuszczalne "wyjście" poza granice sprawy i naruszenie art. 135 P.p.s.a. Z tych względów Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 50 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny do wniesienia skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania Skarbu Państwa - Starosty Puckiego, gdy skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji, wynikający zarówno z jego statusu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, jak i z przysługującego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której inwestycja miałaby zostać zrealizowana oraz nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy oraz wydania wyroku oddalającego wniesioną przez skarżącego skargę;

2. art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez faktyczne nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do podnoszonych przez skarżącego zarzutów w jakimkolwiek zakresie, co skutkowało nierozpoznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istoty sprawy;

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 16 § 1 K.p.a., art. 131 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu odwoławczym, gdy jest on stroną postępowania administracyjnego oraz pominięcie szeregu uprawnień związanych z posiadanym przez skarżącego statusem strony postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę, składających się na interes prawny skarżącego w zaskarżeniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - w szczególności, że wydanie tej decyzji skutkowało uzyskaniem przez decyzję organu I instancji statusu decyzji ostatecznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czego następstwem było wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę;

4. art. 28 ust. 2 w z w. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a także, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym posiada interes prawny w merytorycznym rozstrzygnięciu odwołania wniesionego przez Skarb Państwa - Starostę Puckiego, a przez to posiada interes prawny do wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję organu II instancji umarzającą postępowanie odwoławcze, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a przez to do wydania wyroku oddalającego wniesioną skargę;

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 233 Kodeksu cywilnego oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy realizacja przedmiotowej inwestycji narusza przysługujące skarżącemu prawo użytkowania wieczystego oraz że jest on użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej inwestycją, gdy realizacja przedmiotowej inwestycji narusza to prawo, a inwestorowi nie przysługuje jakiekolwiek prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym skarżący posiada interes prawny w merytorycznym rozstrzygnięciu odwołania wniesionego przez Skarb Państwa – Starostę Puckiego, a przez to posiada interes prawny do wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję organu II instancji umarzającą postępowanie odwoławcze, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a przez to do wydania wyroku oddalającego wniesioną skargę.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu Sądowi, orzeczenie o zwrocie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Nadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci:

- wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt IV CSK [...] na okoliczność przysługiwania skarżącemu oraz S. N. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej księgą wieczystą o numerze [...], z której została wydzielona działka nr [...], a przez to nieprzysługiwania M. K. prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości;

- informacji z portalu www.ekw.ms.gov.pl odpowiadającej treści zupełnej księgi wieczystej o numerze [...] na okoliczność treści tej księgi wieczystej oraz wydzielenia z nieruchomości objętej księgą wieczystą o numerze [...] działki o numerze ewidencyjnym [...] do księgi wieczystej o numerze [...], w tym daty tego wydzielenia;

- informacji z portalu www.ekw.ms.gov.pl odpowiadającej treści zupełnej księgi wieczystej o numerze [...] na okoliczność treści tej księgi wieczystej oraz wydzielenia z nieruchomości objętej księgą wieczystą o numerze [...] działki o numerze ewidencyjnym [...] do księgi wieczystej o numerze [...], w tym daty tego wydzielenia i założenia księgi wieczystej, a także wpisu stosownych ostrzeżeń w dziale III księgi wieczystej;

- wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. w sprawie VII SA/Wa 2250/15 na okoliczność treści tego rozstrzygnięcia oraz jego motywów, a w szczególności merytorycznego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wniesionej przez skarżącego skargi na analogiczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającą postępowanie odwoławczego z odwołania Skarbu Państwa - Starosty Puckiego w analogicznej sprawie oraz uznania, że skarżącemu przysługuje interes prawny w zaskarżeniu tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

- wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2016 r. w sprawie VII SA/Wa 2272/15 na okoliczność treści tego rozstrzygnięcia oraz jego motywów, a w szczególności merytorycznego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wniesionej przez skarżącego skargi na analogiczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania Skarbu Państwa - Starosty Puckiego w analogicznej sprawie oraz uznania, że skarżącemu przysługuje interes prawny w zaskarżeniu tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem skarżącego przeprowadzenie powyższych dowód nie spowoduje przedłużenia niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniosła o jej oddalenie.

Stanowisko zawarte w ww. odpowiedzi na skargę kasacyjną poparła M. K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Podkreślić należy, że jedyną okolicznością badaną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy skarżący R. N. miał interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję z dnia [...] września 2015 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego z wniosku (odwołania) Skarbu Państwa – Starosty Puckiego od decyzji o pozwoleniu na budowę. I tak nie można zgodzić się z ogólnikowym stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że "inne podmioty" przez które Sąd ten zdaje się również rozumieć skarżącego, skoro to jego interes prawny we wniesieniu skargi podlegał badaniu, zostały umieszczone wprawdzie w rozdzielniku decyzji organu odwoławczego i otrzymały decyzję, ale nie rodzi to dla żadnego z nich prawa do skarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Takie stwierdzenie nie przystaje do okoliczności niniejszej sprawy i sytuacji prawnej strony skarżącej. Lapidarna ocena Sądu pierwszej instancji pomija materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, szczególnie ten dotyczący tego komu przysługuje prawo użytkowania wieczystego zainwestowanej w niniejszej sprawie działki. Z analizy księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] wynika, że została ona założona w konsekwencji zawarcia przez współużytkowników wieczystych R. N. i M. K. w dniu 10 marca 2014 r. umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego o zniesieniu współużytkowania wieczystego nieruchomości i współwłasności budynków. Działka nr [...] została przeniesiona do księgi wieczystej nr [...] z księgi o numerze [...]. Zawarcie powyższej umowy poprzedzone było wyrokiem Sądu Rejonowego w Wejherowie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I C [...] o uzgodnieniu treści księgi wieczystej o numerze [...]. Wniesiona od tego wyroku apelacja została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt III Ca [...], zaś złożoną skargę kasacyjną wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt IV CSK [...] oddalono. W myśl wskazanego wyżej wyroku z księgi wieczystej o numerze [...] wykreślono dotychczasowych współużytkowaników wieczystych R. N. i M. K., zaś wpisano R. N. do udziału wynoszącego ¾ i S. N. do udziału wynoszącego ¼. Istotnym jest też to, iż postanowieniem z dnia 2 czerwca 2015 r. Sąd Rejonowy w Wejherowie w sprawie o sygn. akt I C [...] udzielił zabezpieczenia roszczenia Skarbu Państwa – Starosty Puckiego w ten sposób, że nakazał wpisanie w księdze wieczystej nr [...] ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu z powództwa Skarbu Państwa – Starosty Puckiego przeciwko R. N., S. N. i M. K. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym została wyłączona rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotecznych, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.). Zważywszy na powyższe stwierdzić trzeba, iż R. N. jako współużytkownikowi wieczystemu działki objętej decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. w zakresie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji przysługiwał interes prawny w niniejszym postępowaniu, w tym i w skarżeniu decyzji organu odwoławczego.

Wobec tego, że skarżący zasadnie podważył w rozpoznawanej skardze kasacyjnej ocenę Sądu pierwszej instancji przedstawioną w skarżonym wyroku, to jako trafne należało ocenić wszystkie zarzuty kasacji nawiązujące swoją argumentacją do stwierdzenia, że skarżący posiada interes prawny w skarżeniu decyzji organu odwoławczego z uwagi na przysługujące mu prawo wieczystego użytkowania do nieruchomości, na której ma zostać zrealizowane planowane w sprawie przedsięwzięcie.

Z tych też względów koniecznym jest uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia celem oceny zasadności wniesionej w sprawie skargi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 tej ustawy.