Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1468/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 pkrt 2, art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. E. P. sp. jawna z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1156/13 w sprawie ze skargi M. K., I. K. i T. K. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 marca 2013 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1156/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi M. K., I. K. i T. K., zw. dalej skarżącymi, na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zw. dalej WINB, z dnia 29 marca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W motywach wyroku sąd pierwszej instancji powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zaskarżoną decyzją z 29 marca 2013 r. WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z 28 grudnia 2012 r., którą umorzono, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia nr ... w budynku handlowo-usługowo-magazynowym na posesji przy ul. G. ... w C.

W przedmiotowej sprawie wątpliwości Sądu I instancji wzbudził zakres sprawdzeń. Sąd nie zgodził się z tezą organów, że skoro ujawniono fakt zmiany sposobu użytkowania w stosunku do pomieszczenia nr ..., to postępowanie dotyczyło tej części budynku. W ocenie Sądu, zarzuty w niniejszym postępowaniu dotyczyły funkcjonowania całości budynku i cały budynek winien zostać objęty sprawdzeniem. Zdaniem Sądu, nie można pominąć faktu, że zgody udzielono na powstanie i funkcjonowanie obiektu, określono dopuszczalne parametry jego funkcjonowania i wprowadzono limitację oddziaływań, poprzez określenie jego przeznaczenia i parametrów. W ocenie Sądu, materiał sprawy potwierdza, że inwestor podejmował działania nie objęte uzyskanymi zezwoleniami i powodował uciążliwości. Zdaniem Sądu, w szczególności potwierdza to wątek dotyczący kanalizacji i wpływu zakładu na jej funkcjonowanie, a także dokonywanie szlamowania jelit zwierzęcych. W ocenie Sądu I instancji, to na władzy administracyjnej ciąży odpowiedzialność wyegzekwowania, by istnienie obiektu nie naruszało warunków posiadanych przez inwestora zezwoleń.

Sąd argumentował, że bezsporne jest, iż po wszczęciu postępowania, w wyniku pierwszych oględzin, stwierdzono wykonywanie szlamowania jelit, co uznano za zmianę sposobu użytkowania. W październiku 2008 r. informowano o zaprzestaniu takiej działalności, a stwierdzono jej ponownie w marcu 2009 r., jest to, zdaniem Sądu, podstawa do przyjęcia, że inwestor wykorzystuje w tym celu pomieszczenia zakładu. Sąd wskazał, że w trakcie każdych oględzin stwierdzono w zakładzie obecność urządzeń do szlamowania, choć w dniu zapowiadanych uprzednio oględzin były one umyte i nieczynne. W ocenie Sądu, nawet okazjonalne podejmowanie w obiekcie czynności sprzecznych z jego legalnym sposobem użytkowania nie może pozostać bez wpływu na ocenę stanu faktycznego. W ocenie Sądu, w kwestii sposobu użytkowania obiektu nie można sprowadzić do oględzin pomieszczeń i ich stanu w dniu kontroli. W niektórych przypadkach sposób użytkowania uzależniony jest od stałego i trwałego wyposażenia pomieszczeń, wówczas ich kontrola pozwala na stwierdzenie, jaka działalność jest w nich faktycznie prowadzona. Sąd uznał, że w przypadku, gdy sposób użytkowania w istocie jest pochodną użycia określonych maszyn, to sama ich obecność w obiekcie nie pozwala na stwierdzenie, że skoro podczas kontroli nie są one użytkowane, to w obiekcie nie dochodzi do zmiany sposobu użytkowania. Takie podejście czyniłoby bezkarnym proceder doraźnego, ale jednocześnie ponawianego wykorzystywania obiektów dla celów nie objętych legalnym użytkowaniem.

Jednocześnie Sąd zaznaczył, że nie stawia tezy, iż dla potwierdzenia zmiany sposobu użytkowania wystarczająca jest obecność maszyn i urządzeń taką zmianę umożliwiających. Jednak ich obecność, w kontekście innych okoliczności, takich jak potwierdzone fakty ich użytkowania w przeszłości, wymaga jednak uwzględnienia przy ocenie stanu faktycznego i wyklucza przyjęcie braku podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego, bez weryfikowania stanu faktycznego z użyciem innych środków, niż same oględziny. Sąd wskazał, że dla ustalenia jakie czynności prowadzone są w zakładzie pomocne może być np. zbadanie rodzaju kupowanych jelit. Nabywanie jelit nieczyszczonych, a pakowanie i sprzedaż oczyszczonych osłonek, daje podstawę do przyjęcia wniosków, ze w zakładzie musi dochodzić do, choćby okresowego, użytkowania niezgodnego z pozwoleniem. Z tych względów, zdaniem Sądu I instancji, wnioski dotyczące sposobu użytkowania pomieszczeń zakładu wymagają ponownej weryfikacji, choćby z uwzględnieniem danych z ewidencji handlowych.

Zastrzeżenia Sądu wzbudził także sposób uzasadnienia wydanych decyzji. Sąd uznał, że skoro wniosek dotyczącego zmiany sposobu użytkowania zależy od porównania stanu prawnego i faktycznego, to oba te stany winny być precyzyjnie opisane w uzasadnieniu, celem wykazania ich zgodności lub różnic. W niniejszej sprawie pozwolenie na użytkowanie zostało udzielone decyzją z 4 marca 2008 r. i dotyczy budynku handlowo-usługowo-magazynowego (konfekcjonowanie jelit). Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności należy zatem stwierdzić, jakie czynności w poszczególnych pomieszczeniach budynku mogą mieć miejsce. Przeznaczenie części pomieszczeń, określone w projekcie budowlanym, nie jest kontrowersyjne. Dotyczy to w szczególności pomieszczeń określonych jako "nieprodukcyjne" – jadalnia, szatnia, węzły sanitarne, biura itp. Precyzyjnego określenia wymagają natomiast te pomieszczenia określone jako "produkcyjne", które są związane z usługową funkcją obiektu, a nie są określone jako magazyny. Zdaniem Sądu, na podstawie wydanych decyzji nie da się stwierdzić, jakie czynności mające za przedmiot jelita, są zgodne z legalnym użytkowaniem obiektu. Nadto, w ocenie Sądu, to ustalenie winno być nadto uzupełnione opisem, jakie faktycznie czynności są w pomieszczeniach prowadzone. Bez takiego zestawienia, wniosek organu, że pomieszczenia są wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem, nie poddaje się weryfikacji.

Mając na uwadze powyższe argumenty, Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W skardze kasacyjnej H. E. P. sp. jawna, zw. dalej spółką, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1070 ze zm.), zw. dalej k.p.a., polegające na niezasadnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że organy administracji publicznej "nie objęły sprawdzeniem" sposobu użytkowania całego budynku, podczas gdy z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że organy objęły sprawdzeniem cały obiekt budowlany i nie stwierdziły, "aby gdziekolwiek doszło do zmiany sposobu użytkowania", co w konsekwencji skutkowało niezasadnym uwzględnieniem przez Sąd pierwszej instancji skargi w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, która nastąpiła na skutek pominięcia akt sprawy, polegające na przyjęciu, że "w trakcie każdych oględzin stwierdzono (...) obecność w zakładzie urządzeń do szlamowania jelit (...)", podczas gdy z akt sprawy, w sposób jednoznaczny wynika, że w budynku magazynowo handlowym przy ul. G. ... nie jest prowadzony proces szlamowania jelit, zaś linia technologiczna służąca do tego celu została usunięta z obiektu, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym uwzględnieniem skargi w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezasadnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że organy administracji publicznej w sposób należyty nie uzasadniły wydanych decyzji, w zakresie porównania stanu prawnego i faktycznego, a w szczególności, że w decyzjach tych nie wskazano "jakie czynności mające za przedmiot jelita, są w obiekcie zgodne z jego legalnym użytkowaniem" podczas gdy, organy obu instancji uzasadniając ocenę braku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, w sposób szczegółowy wykazały jakie czynności produkcyjne są zgodne z przeznaczeniem budynku w ich zestawieniu z dokumentacją projektową przedmiotowego budynku i uznały, że cały obiekt budowlany jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niezasadnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że organ administracji publicznej II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a organy administracji w sposób zupełny zgromadziły wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody, które jednoznacznie wskazują, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym samym organy prawidłowo umorzyły postępowanie w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało niezasadnym uwzględnieniem przez Sąd I instancji skargi w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z w. z art. 151 p.p.s.a.,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że sama obecność w obiekcie budowlanym urządzeń, których użycie oznaczałoby zmianę sposobu użytkowania obiektu, daje organom administracji publicznej możliwość zastosowania środków prawnych wskazanych w art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów daje podstawę do zastosowania opisywanych środków prawnych tylko w sytuacji stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie zaś w razie oceny o potencjalnej możliwości użytkowania obiektu niezgodnie z jego przeznaczeniem;

2. art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że ustalenie, iż w obiekcie budowlanym czasowo nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania, w sytuacji, gdy w chwili dokonywania kontroli użytkowanie obiektu budowlanego jest zgodne z jego przeznaczeniem, daje organom administracji publicznej możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji zastosowania środków prawnych wskazanych w art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, co organy orzekające w tej sprawie uczyniły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu z przyczyn następujących.

Na wstępie wskazać trzeba, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.

Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej formułując jej zarzuty nie tylko nie wykazał, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższego przepisu a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi. Gdyby zaś do takiej analizy doszło to mogłaby ona tylko potwierdzić, że stawiane zarzuty nie dość, iż są bezzasadne to dokładna analiza poruszonych w skardze kasacyjnej okoliczności i ich możliwego wpływu na treść orzeczenia utwierdzałaby tylko w przekonaniu, iż wyrok jest zasadny.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.; art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 105 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że:

- organy "nie objęły sprawdzeniem" sposobu użytkowania całego budynku i nie stwierdziły, "aby gdziekolwiek doszło do zmiany sposobu użytkowania";

- pominięto akta sprawy i przyjęto, że "w trakcie każdych oględzin stwierdzono (...) obecność w zakładzie urządzeń do szlamowania jelit (...)";

- w sposób należyty nie uzasadniono wydanych decyzji, w zakresie porównania stanu prawnego i faktycznego, a w szczególności, że w decyzjach tych nie wskazano "jakie czynności mające za przedmiot jelita, są w obiekcie zgodne z jego legalnym użytkowaniem";

- organ administracji publicznej II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący,

wskazać należy, że kluczowym zagadnieniem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie czy działalność prowadzona w przedmiotowym budynku ma wpływ na funkcjonowanie tegoż obiektu i czy w wyniku jej prowadzenia uległ zmianie sposób użytkowania budynku.

W związku z tak postawionym pytaniem uznać należy, że sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż organy obu instancji, pomimo zgromadzenia materiałów odnoszących się zarówno do procesów inwestycyjnych związanych z budową a następnie użytkowaniem obiektu, tj. m.in. poczynienia ustaleń odnoszących się do technologii przetwórstwa jelit, nie dokonały właściwej analizy powyższych okoliczności, a miały one kluczowe znaczenie dla oceny sposobu użytkowania tych obiektów.

Analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, iż argumenty sądu I instancji krytycznie odnoszącego się do ocen poczynionych przez organy były całkowicie zasadne. Chociaż w aktach znajdują się trzy protokoły oględzin obiektu, przeprowadzone w różnym czasie, to w istocie nie odpowiadają one standardom wyznaczanym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organy bowiem winny ocenić rzeczywistą procesową wartość oględzin przeprowadzanych bez udziału stron postępowania, na wpuszczenie, których właściciel zakładu nie wyraził zgody "ze względu na tajemnicę technologiczną"(prot. z dnia 18.10.10 r.) a nawet bez bezpośredniego kontaktu z kontrolowanym obiektem organu sporządzającego protokół z dn. 20.03.2009 r., który proces technologiczny oglądał na monitorze, a przecież to właśnie ocena procesów technologicznych prowadzonych w tym zakładzie była kluczowa do stwierdzenia, czy i w jakim zakresie nastąpiła zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania. Tak sporządzone dokumenty winny być oceniane co najmniej krytycznie, gdyż nie odpowiadają one zasadzie prawdy obiektywnej, a także treści art. 68 § 1 k.p.a., z którego wynika, że protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Jest oczywiste, że samo stwierdzenie czynności oględzin procesu technologicznego na monitorze przez organ nie prowadzi do jakiegokolwiek innego wniosku, że organ oglądał to co na monitorze wyświetlono. Nie wynika zaś z tego jaki był rzeczywisty zakres tego procesu.

Nie wpływa na tę ocenę okoliczność, że w ostatnim protokole z dnia 20.08.2012 r. na który powołano się w decyzji, w jednym zdaniu stwierdzono, że dokonano kontroli wszystkich pomieszczeń przedmiotowego budynku i nie stwierdzono, aby gdziekolwiek doszło do zmiany sposobu użytkowania. Takie sformułowanie nie dostarcza żadnej wiedzy na temat tego jakim wzorcem dla organu był początkowy sposób użytkowania, a jaki zastano w rzeczywistości.

Prawidłowość tych ustaleń wymagała co najmniej rzetelnego zapoznania się organu z procesem technologicznym produkcji osłonek wędliniarskich z jelit, porównania opisu projektu technologicznego zawartego w projekcie budowlanym i poprzedzającym go raporcie z października 2013 r., co pozwoliłoby na ustalenia jaki był pierwotny, wynikający z pozwolenia na budowę zakres w którym obiekt miał działać, w tym rozróżnienia pojęcia konfekcjonowania jelit (a więc działań obejmujących jedynie przepakowywanie próżniowe), o którym mowa w raporcie i następnie w pozwoleniu na budowę obejmującym już ewentualność kalibrowania.

Organy nie przeprowadziły oceny opisów technologii znajdujących się w raporcie i opisie technologii w projekcie budowlanym, z których wynika, że obróbka jelit po uboju odbywa się przez rozbiór kompletów jelit, opróżnienie ich z treści pokarmowej, szlamowanie, i płukanie, sortowanie, kalibrowanie i pęczkowanie oraz konserwowanie (utrwalanie) jelit i przechowywanie. Zasadniczo proces ten tworzy całość, przy czym wiadomo, że część z ww. zabiegów musi odbywać się w miejscu uboju, gdyż rozbiór jelit oraz opróżnienie ich z treści pokarmowej powinno być zakończone najpóźniej w ciągu godziny od chwili uboju. Oszlamowane i umyte jelita płucze się w ciepłej wodzie, a potem następuje kalibracja, przy czym jelito cienkie kalibruje się za pomocą wody, a po dokonaniu ww. obróbki, po sortowaniu, zmierzeniu i powiązaniu w pęczki jelita mogą zostać zakonserwowane i mogą być magazynowane.

Organy nie dokonały oceny jakich faz przetwórstwa jelit dotyczyło, po pierwsze opracowanie raportu, po drugie pozwolenie na budowę, po trzecie faktyczne użytkowanie obiektów. Dopiero dokładne ustalenie faz technologii przetwórstwa jelit w tej sprawie i porównanie ich z przeznaczeniem obiektu, o którym była mowa w raporcie a następnie w pozwoleniu na budowę może dać odpowiedź na pytanie, czy doszło do zmiany lub intensyfikacji pozwolenia udzielonego w oparciu o raport. Porównaniu powinny też ulec nie tylko założenia technologiczne ale i założenia produkcyjno ilościowe, w tym dotyczące liczby zatrudnianych przy ww. procesach osób, gdyż może to pozwalać na ocenę czy nastąpiła intensyfikacja użytkowania obiektu. Nie bez znaczenia jest fakt, iż w projekcie budowlanym przewidywano 10 pracowników produkcyjnych, a w opisach procesów technologicznych z lat objętych kontrolami mowa jest o 30 takich pracownikach.

Powyżej przedstawione okoliczności czynią niemożliwym uznanie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych za zasadne.

Art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy te mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stanowi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że organy w sposób prawidłowy prowadziły postępowanie, należycie ustalając stan faktyczny sprawy, wskazując jakie czynności są zgodne z przeznaczeniem budynku, należycie uzasadniając wydane decyzje, nie mniej jednak jak wykazano powyżej w przedmiotowej sprawie organy nie dopełniły ww. obowiązków, wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wskazanych w skardze kasacyjnej uchybień Sądu I instancji polegających na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.; art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 105 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn nie mogą również zostać uwzględnione zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Wobec ustalenia, że dokonana w sprawie przez organy ocena stanu faktycznego była powierzchowna, stwierdzić należało, że zarzuty dotyczące czasowej zmiany sposobu użytkowania obiektu czy też potencjalnej możliwości użytkowania niezgodnego z przeznaczeniem uznać należało za przedwczesne.

Konkludując, w przedmiotowej sprawie zabrakło kluczowych ustaleń, co uniemożliwiło ocenę czy działalność prowadzona w przedmiotowym budynku ma wpływ na funkcjonowanie tegoż obiektu i czy w wyniku jej prowadzenia uległ zmianie sposób użytkowania obiektu, dlatego też nie mogła ostać się decyzja WINB, a co za tym idzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach należało uznać za zgodny z prawem, przy czym organy ponownie rozpoznające sprawę zobowiązane będą do poczynienia ustaleń oceny stanu faktycznego również z uwzględnieniem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

1