Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 365/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 3b, art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 40 ust. 3c
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 2, art. 11 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 4
journal: Dz.U. 1988 nr 27 poz 195
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 13 lipca 1988 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i R. P. wspólników spółki cywilnej "Usługi Geodezyjno – Kartograficzne M.P., R. P." od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 812/12 w sprawie ze skargi M. P. i R. P. wspólników spółki cywilnej "Usługi Geodezyjno – Kartograficzne M.P., R. P." na zarządzenie Starosty Legionowskiego z dnia 28 września 2009 r. nr 18/09 w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt. IV SA/Wa 812/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. P. i R. P. wspólników spółki cywilnej Usługi Geodezyjno - Kartograficzne M. P., R. P. na zarządzenie Starosty Legionowskiego z dnia 28 września 2009 r. nr 18/09 w sprawie ustalenia cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że jednym pismem procesowym, na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, pełnomocnik skarżących M. P. i R. P. wniósł skargę na siedem zarządzeń Starosty Legionowskiego, w tym na zarządzenie nr 18/09 z dnia 28 września 2009r. w sprawie ustalenia cen umownych stosowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Legionowie.

Zaskarżonym zarządzeniom zarzucono naruszenie: art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 2, art. 11 ust. 1 i 3 oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 26 lutego 1982r. o cenach (Dz. U. z 1988r., Nr 27, poz. 195 ze zm.) oraz pkt. 9.12 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 oraz pkt. 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004r., Nr 37, poz. 333).

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności wymienionych zarządzeń na zasadzie art. 147 P.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są geodetami prowadzącymi działalność w zakresie usług geodezyjnych i kartograficznych i dokonują zgłaszania prac geodezyjnych m.in. Staroście Legionowskiemu. Poza opłatami nałożonymi przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (...) wykonawca dodatkowo jest obowiązany uiścić opłaty za sporządzenie kopii materiałów i aktualizację mapy zasadniczej, które od 1999 r. są ustalane i pobierane na podstawie zarządzeń Starosty Legionowskiego. Wskazane zarządzenia zostały wydane bez delegacji ustawowej dla starosty, a zatem nie mogą stanowić podstawy nakładania obowiązków cywilnoprawnych. Skarżący, od których w latach 2000-2011 pobierano opłaty na podstawie kwestionowanych zarządzeń mają interes prawny w złożeniu skargi.

W ocenie skarżących, z przepisów Prawa geodezyjnego tj. art. 40 ust. 3 i 3b, jak i obowiązującego od dnia 7 czerwca 2010 r. ustępu 3c w zw. z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) wynika, że wyłącznie właściwym do stanowienia opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest Minister właściwy do spraw administracji publicznej (wcześniej Minister właściwy do spraw architektury i budownictwa). Delegacja zawarta w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) nie zawiera uprawnienia do cedowania przez ministra przedmiotowych kompetencji na inny organ. Na podstawie tego przepisu zostały wydane trzy, kolejno obowiązujące rozporządzenia - z dnia 5 sierpnia 1998r., z dnia 14 listopada 2000r. oraz z dnia 19 lutego 2004r., w których określona została wysokość opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatów ewidencyjnych. Mimo, że załączniki te wskazywały, że nie zawierają kosztów sporządzenia kopii, to właściwy minister nie skorzystał z prawa wydania rozporządzenia, w którym te opłaty by określił.

Skarżący podnieśli, że akty prawa miejscowego mogą być stanowione jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienie takie musi być wyraźnie sformułowane w ustawie. Jedynie przepis rangi ustawowej mógłby przesądzać o odpłatnym charakterze czynności związanych ze sporządzeniem kopii materiałów geodezyjnych i aktualizacją mapy zasadniczej. Żaden przepis prawa geodezyjnego nie stanowi, jakoby sporządzanie kopii było czynnością odpłatną, a do ustalania takich opłat uprawniony byłby starosta.

Starosta Legionowski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podniesiono, że zarządzenie starosty nie jest aktem prawa miejscowego, a określone w nim opłaty zostały ustalone w celu stosowania jednolitych cen w stosunku do wszystkich podmiotów. Akt ten nie narusza interesu prawnego skarżących i skarżący nie mają legitymacji do wniesienia skargi, gdyż żadne przepisy prawa nie określają innych cen ani opłat za te usługi. Nie określają także, że usługi te są nieodpłatne. Każdy klient może zakwestionować zasadność ustalania opłat na podstawie przepisów antymonopolowych. Zgodnie z pkt. 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333) opłaty określone w tabelach nie obejmują kosztów sporządzania kopii, co nie oznacza, że sporządzanie kopii jest nieodpłatne.

Zdaniem organu kompetencje Starosty do wydawania takich zarządzeń wynikają z art. 7d pkt 7, art. 40 ust. 3 pkt 3 i ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.)

W uzasadnieniu postanowienia zaznaczono, że kwestią istotną jest, że starosta pełni rolę z jednej strony organu administracji publicznej z zakresu geodezji i kartografii, co wynika z brzmienia obowiązującego w dacie wydania spornego zarządzenia art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), który wyszczególniał kompetencje starosty, z drugiej zaś strony jest osobą stojącą na czele organu samorządu terytorialnego jakim jest zarząd powiatu.

Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), która generalnie weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na równi z uchwałą orzecznictwo traktuje zarządzenie starosty powiatu, mające charakter generalny (vide wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2001r., sygn. akt II SA/Kr 1797/99). Powołany przepis został wskazany w skardze jako podstawa prawna żądania skarżących.

Następnie podniesiono, że zaskarżone zarządzenie ustala ceny za sporządzenie kopii dokumentów znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Sąd uznał, że treść tego zarządzenia zawiera ustalenie cennika za wykonanie określonej usługi i wbrew wywodom skargi zaskarżone zarządzenie nie odnosi się do kwestii opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Kompetencja w tym zakresie bowiem należała wyłącznie do Ministra Infrastruktury, który w oparciu o upoważnienie ustawowe wydał stosowne rozporządzenie. Takim przepisem był i jest nadal art. 40 ust. 5 pkt 1b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rozporządzenie w sprawie ustalenia opłat za czynności geodezyjne zostało wydane w dniu 19 lutego 2004r. o tytule: rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). W sposób wyczerpujący regulowało jakie opłaty i za jakie czynności mogły zostać pobrane przez organ geodezyjny. Rola zatem starosty, a dokładnie pracowników urzędu ograniczała się do stosowania wskazanego wyżej rozporządzenia i naliczania opłat oraz ich pobierania za wykonane czynności. Sąd podzielił pogląd skarżących, iż poprzez ustalanie nowych opłat, nie objętych zarządzeniem ministra, starosta wkroczyłby w kompetencję należącą do innego organu.

Podkreślenia, zdaniem Sądu I instancji, wymaga konieczność rozróżnienia przewidzianych przez wskazane rozporządzenie Ministra Infrastruktury opłat za czynności z zakresu geodezji i kartografii oraz cen za usługi świadczone przez urząd starosty, wymienione w załączniku nr 1 do spornego zarządzenia, a polegające na wykonywaniu odbitek z mapy, na kartowaniu mapy oraz wymienionych urządzeń oraz innych czynności.

Art. 41 ust. 1 ustawy stanowił, że tworzy się Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, zwany dalej "Funduszem", składający się z funduszy centralnego, wojewódzkich i powiatowych. Natomiast ust. 3a stanowił, że przychodami funduszy powiatowych są wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, a także inne wpływy. Dalej - środki Funduszu są przeznaczone na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń niezbędnych do prowadzenia tego zasobu. Przepis ten rozróżniał wpływy ze sprzedaży kopii określonych dokumentów oraz wpływy z opłat pobieranych za czynności geodezyjne.

Zdaniem Sądu, nie można podzielić poglądu, że zaskarżone zarządzenie starosty stanowi akt prawa miejscowego.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Aby jednak możliwe było zakwalifikowanie danego aktu jako prawa miejscowego należy wpierw zbadać, czy dany organ ma uprawnienie do stanowienia norm prawnych.

Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym. O zastrzeżonych kompetencjach rady stanowi natomiast art. 12 cytowanej ustawy, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m.in. stanowienie aktów prawa miejscowego.

Rada powiatu jest najważniejszym organem powiatu, pełniącym dwie podstawowe funkcje. Jest ona (poza referendum) najwyższym organem stanowiącym powiatu oraz jest organem kontrolnym. Art. 12 cytowanej ustawy wskazuje na zakres wyłącznej właściwości rady powiatu, co oznacza, że kompetencji tych rada nie może przekazać innemu organowi. Szczegółowo kwestie stanowienia prawa miejscowego przez powiat reguluje art. 40 i następne powołanej wyżej ustawy. Analiza tych przepisów wskazuje, że ze względu na treść podjętego zarządzenia oraz organ, który podjął to zarządzenie, zaskarżony w niniejszej sprawie akt nie jest aktem prawa miejscowego. Wobec powyższego starosta nie posiada kompetencji do stanowienia prawa miejscowego, a tym samym zaskarżone zarządzenie nie stanowi takiego prawa.

Sąd wskazał na potrzebę rozróżnienia kompetencji starosty do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, co wynika z art. 38 ust. 1 tej ustawy. Zarządzenie to bowiem ma charakter generalny, skierowany do nieograniczonej liczby podmiotów. Z tych powodów Sąd doszedł do wniosku, że jedyną ewentualną podstawą zaskarżenia owego zarządzenia starosty byłby przywołany art. 3 § 2 pkt 6) P.p.s.a. Nie został jednak spełniony warunek, aby zarządzenie zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Sąd wskazał, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego (vide postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10). Ponadto, uprawnienie do działania, w tym wypadku w formie zarządzenia, musiałoby znaleźć umocowanie w przepisach prawa materialnego administracyjnego. Tymczasem z przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wynika, aby starosta był władny wydawać jakiekolwiek zarządzenie w kwestii ustalenia ceny sprzedaży kopii materiałów geodezyjnych. Te przepisy, które zostały wskazane w treści samego rozporządzenia oraz powołane w odpowiedzi na skargę nie stanowią podstawy prawnej do działania starosty w kwestii ustalania cen. Mają charakter ogólny i nie przyznają kompetencji temu organowi, aby w trybie aktu z zakresu administracji publicznej rozstrzygał o kwestiach, które regulowane są prawem cywilnym.

Z przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego natomiast wynika, że wpływy ze sprzedaży kopii określonych dokumentów stanowią dochody powiatu.

Przepis ten należy powiązać z treścią obowiązującego w chwili wydania spornego zarządzenia art. 56 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie powiatowym tj. dochodami powiatu mogą być inne wpływy uzyskiwane na podstawie odrębnych przepisów. Takimi dochodami zatem mogą być również dochody z tytuły uzyskiwania ceny za kopiowanie dokumentów i podobne czynności.

W ocenie Sądu stanowią te czynności usługę wykonywaną na rzecz klienta powiatowego zasobu, nie zaś opłatę administracyjną, bowiem do jej ustanowienia powołany jest właściwy minister, nie zaś starosta. Nabywanie zaś przez klienta usług następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli M. P. i R. P. wspólnicy spółki cywilnej Usługi Geodezyjno - Kartograficzne M. P., R. P., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:

- art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998 r., Nr 91, poz. 579 ze zm.) w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżone zarządzenie Starosty Legionowskiego z dnia 28 września 2009 r., nr 18/09, w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie stanowi aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy wniesienie skargi było dopuszczalne;

- ponadto, z ostrożności procesowej podniesiono zarzut naruszenia art. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zarządzenie Starosty Legionowskiego z dnia 28 września 2009 r., nr 18/09, w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz nie zawiera elementów władztwa administracyjnego, a w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy wniesienie skargi było dopuszczalne.

Wskazując na powyższe naruszenia prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od Starosty Legionowskiego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowe motywy dotyczące poszczególnych zarzutów. Stwierdzono, że Starosta Legionowski wydał akt będący odpowiednikiem uchwały z materialnego punktu widzenia.

Tymczasem mimo, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji przywołał ugruntowane stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym zarządzenia starosty o charakterze generalnym stanowią odpowiednik uchwał rady powiatu, w dalszej części uzasadnienia stwierdził, że skoro starosta nie ma kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego, wydane przez niego zarządzenie nie może stanowić prawa miejscowego. Sąd tym samym pozostawił zaskarżone zarządzenie poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej. Taka konstrukcja uzasadnienia zawiera wewnętrzną sprzeczność.

Podniesiono m.in., że zdaniem skarżących, analiza przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym prowadzi do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, więc złożona w sprawie skarga była dopuszczalna. Podkreślono, że akt ten został wydany bez delegacji ustawowej.

Ponadto, zdaniem skarżących, jeśli uznać za uzasadnione stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż jedyną ewentualną podstawą do zaskarżenia zarządzenia Starosty Legionowskiego z dnia 28 września 2009 r., nr 18/09, mógłby być art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to w świetle art. 134 § 1 ww. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był zobowiązany uznać skargę za dopuszczalną. Nie jest bowiem prawdą, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek, aby zarządzenie zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, a w zaskarżonym zarządzeniu występował jakikolwiek element władztwa administracyjnego.

Podnosząc, że w niniejszej sprawie pozycja skarżących i Starosty nie jest równorzędna, podkreślono, że wykonawca pracy geodezyjnej jest zobligowany stosować się do ustaleń Ośrodka, wszystkie czynności związane ze zgłoszeniem prac geodezyjnych wykonywane są w ramach stosunku administracyjnego. Ponadto, również Starosta Legionowski wydając zaskarżone zarządzenie, jako podstawę swego działania powołał art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 1989 r., Nr 30, poz. 163 ze zm.) oraz §10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. z dnia 31 maja 1999 r.). Skoro sam organ, wydając zaskarżone zarządzenie, powołał się na przepisy wskazujące, iż działa on jako organ administracji publicznej, nie można twierdzić, iż działania te mają charakter cywilnoprawny.

Stwierdzono, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu narusza konstytucyjnie zagwarantowane prawo do sądu (art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP).

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Starosta Legionowski, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że prawidłowo Sąd I instancji ustalił, że zaskarżone zarządzenie nie stanowi prawa miejscowego i w konsekwencji, że skarżącym nie przysługiwała skarga do sądu na podstawie art. 87 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zarządzenie nie ustala dla skarżących, ani dla innych osób, praw i obowiązków, nie uzależniało także wykonania usług na rzecz geodetów od wniesienia opłat określonych zarządzeniem. Zdaniem Starosty Legionowskiego, zaskarżone zarządzenie nie zostało także podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, dotyczy nalezności cywilnoprawnej powiatu.

Zarządzenie Starosty wydane zostało na podstawie ogólnych przepisów kompetencyjnych. Powszechnie praktykowane jest, że organy wydają zarządzenia kierowane do podwładnych pracowników, co nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i naruszenia tego przepisu w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP uznać należało za usprawiedliwiony.

Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzenie Starosty Legionowskiego z dnia 28 września 2009 r. Nr 18/09 w sprawie ustalenia opłat za wykonywanie czynności związanych z obsługą zasobu geodezyjnego i kartograficznego stosowanych w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Legionowie wydane zostało na podstawie art. 7d i art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz pkt 9.12 Postanowień dodatkowych do Załącznika nr 1 i pkt 8 Załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333).

W § 1 tego aktu Starosta ustalił opłaty za wykonywanie czynności związanych z obsługą zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z załącznikiem do zarządzenia, postanawiając, że traci moc zarządzenie nr 15/08 Starosty Legionowskiego z dnia 25 kwietnia 2008 r. (zarządzenie w sprawie ustalenia cen umownych stosowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Legionowie).

Rozpoznając sprawę ze skargi wniesionej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym to przepisem: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego", Sąd I instancji, chociaż wskazał, że na równi z uchwałą orzecznictwo traktuje zarządzenie starosty powiatu mające charakter generalny, ocenił, że zaskarżone zarządzenie Starosty nie stanowi aktu prawa miejscowego podlegającego kontroli sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Sąd stwierdził, że Starosta nie posiada kompetencji do stanowienia prawa miejscowego, a tym samym uznał, że zaskarżone zarządzenie nie stanowi takiego prawa. Zdaniem Sądu, podstawy zaskarżenia zarządzenia nie mógł też stanowić art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., bowiem nie został spełniony warunek, aby zarządzenie zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Sąd I instancji ocenił, że treść zaskarżonego zarządzenia stanowi ustalenie cennika za wykonanie określonej usługi na rzecz klienta powiatowego zasobu geodezyjnego, która to usługa jest wykonywana w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy.

Przedstawione rozważania doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wniosku, że skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Powyższe stanowisko zostało słusznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

Przede wszystkim należy podnieść, że udostępnianie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest wykonywaniem usług o charakterze publicznym, a nie prywatnym, toteż nadanie zaskarżonemu zarządzeniu charakteru cywilnego nie ma uzasadnienia prawnego.

Chociaż przepisy powołane jako podstawa prawna zaskarżonego zarządzenia nie wskazują wprost na charakter prawny tego aktu, to jednak generalny i abstrakcyjny charakter norm zawartych w zarządzeniu, jego treść, która reguluje prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych, korzystających z danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym, nakładając w sposób władczy opłaty o charakterze publicznym wskazują, że akt ten ma charakter aktu prawa miejscowego. W świetle podstaw prawnych zarządzenia miarodajne dla oceny charakteru prawnego tego aktu Starosty Legionowskiego pozostaje to, że został on podjęty w ramach realizacji zadania z zakresu administracji publicznej, a nie - jak wskazuje organ i co zaakceptował Sąd I instancji - w ramach wyznaczonych zasadą swobody obrotu, w tym swobody ustalania cen.

Powyższy wniosek znajduje potwierdzenie w treści zarządzenia, które jednostronnie, w sposób władczy określa dla jego adresatów "opłaty" za wykonanie czynności wyszczególnionych w załączniku. Uwzględniając treść art. 40 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, powołanego w podstawie prawnej zarządzenia przyjąć należy, że adresatami zarządzenia są podmioty, którym przysługuje prawo korzystania z powiatowego zasobu. W myśl art. 40 ust. 1 powołanej ustawy państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, nauce, kulturze i potrzebom obywateli. Z prawem do korzystania z zasobu w zakresie określonym w załączniku zarządzenie łączy obowiązek uiszczenia ustalonej za poszczególne czynności opłaty.

Z powyższych ustaleń wynika, że zarządzenie zawiera normy generalne (jeśli chodzi o adresatów) i abstrakcyjne (jeśli chodzi o określenie obowiązku dokonania we wskazanej wysokości opłaty (uiszczenia "ceny"). Nie jest zatem aktem wewnętrznym, co próbował wykazać organ. Okoliczność, że w § 2 zarządzenia jego wykonanie powierza się Kierownikowi Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, nie jest wystarczającym argumentem, by uznać, że zarządzenie jest aktem wewnętrznym. Kierownik Ośrodka nie jest bowiem adresatem norm, stanowiących ratio legis zarządzenia, tzn. tych, które określają obowiązek uiszczenia opłaty ("ceny umownej") za wymienione w załączniku czynności. Adresatami tych norm są podmioty zewnętrzne, które są zainteresowane otrzymaniem usług polegających na wykonaniu wymienionych czynności. Podmioty te nie podlegają ani organizacyjnie, ani służbowo organowi administracji publicznej, świadczącemu usługi o charakterze publicznym.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie treść zarządzenia, tj. regulowanie spraw z zakresu administracji publicznej oraz generalny i abstrakcyjny charakter norm w nim zawartych przesądzają o kwalifikacji tego aktu jako aktu prawa miejscowego.

Skoro przedmiotowe zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, to podlega kognicji sądu administracyjnego. Zatem, Sąd I instancji, odrzucając skargę, naruszył art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a, w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a także konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), a pośrednio również zasadę państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzając nieprawidłową kontrolę działalności administracji publicznej.

W świetle przedstawionej wyżej argumentacji prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł uchylić się od merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, po uprzednim stwierdzeniu, że skarżący legitymują się interesem prawnym do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz że zostały spełnione pozostałe warunki formalne do rozpoznania skargi. Po spełnieniu tych warunków Sąd powinien ocenić zgodność z prawem zaskarżonego aktu zarówno w świetle norm ustawowych, jak i konstytucyjnych.

Okoliczność, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało przez starostę powiatu nie wyklucza możliwości jego kontroli sądowoadministracyjnej w omawianym wyżej trybie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko, że zarządzenie starosty stanowiące akt o charakterze generalnym powszechnie obowiązującym, może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2001 r., II SA/Kr 1797/99, ONSA 2002, nr 3, poz. 121, a także Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod redakcją P. Chmielnickiego, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 483).

Przedmiotowe zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, określającym opłaty obowiązujące na określonym terenie (lokalne w rozumieniu konstytucyjnym). Winno być zatem przeanalizowane, czy ma oparcie w ustawie, gdyż zgodnie z art. 168 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Oparcie takie może być przy tym wywiedzione nie wprost z jednego przepisu, a na podstawie wykładni systemowej, gdyż podstawa prawna do wydania aktu prawa miejscowego nie musi spełniać tak rygorystycznych wymagań jak np. rozporządzenie (zob. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2013, nr 3). Pod tym kątem Sąd i instancji powinien więc przeanalizować przywołane przez Starostę Legionowskiego przepisy do wydania zarządzenia. Nie zawsze bowiem norma prawna wynika z jednego przepisu, a przeciwnie - należy ją wywodzić z całokształtu aktu z uwzględnieniem norm Konstytucji RP (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. o sygn. akt II OPS 1/11, publ. ONSAiWSA 2012/2/17, Prok. i Pr. - wkł. 2013/1/47, LEX nr 1052733). W tym aspekcie, znaczenie dla oceny przedmiotowego zarządzenia może mieć też okoliczność, że w dniu 25 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (sygn. akt K 30/12).

Wobec uwzględnienia zarzutu dotyczącego niewłaściwej kwalifikacji przez Sąd I instancji zaskarżonego zarządzenia polegającej na odmowie uznania tego aktu za akt prawa miejscowego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niecelowe odrębne odniesienie się do podniesionego "z ostrożności procesowej" zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Mając na względzie podniesioną wyżej argumentację należało, uwzględniając skargę kasacyjną, postanowić o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy do merytorycznego rozpoznania Sądowi I instancji.

W dalszym postępowaniu Sąd winien uwzględnić przedstawioną w niniejszym postanowieniu wykładnię prawa i przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowiono jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, mimo zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku w tym przedmiocie, o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2005 r., II OSK 702/05, zgodnie z którym: "W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia postanowienia sądu pierwszej instancji przepis art. 203 p.p.s.a. nie ma zastosowania".

Podstawy do rozstrzygnięciu o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie nie mogą stanowić przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które zwrot kosztów postępowania kasacyjnej wiążą wyraźnie z zaskarżeniem wyroku. Zwrot tych kosztów będzie skarżącemu przysługiwał, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy sąd uwzględni skargę (na podstawie art. 200 p.p.s.a.) lub w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 ustawy (na podstawie art. 201).