Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1278/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1116/21 w sprawie ze skargi Z. w S. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. Sp. z o.o. w S. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych kwotę 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), wyrokiem z 2 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1116/21 oddalił skargę Z. Sp. z o.o. w S. (dalej: skarżąca, strona skarżąca, spółka) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: GIJHARS, organ) z [...] listopada 2020 r. nr [...]w przedmiocie kary pieniężnej za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli planowej w zakresie jakości handlowej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Lubuski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: WIJHARS) zaplanował na [...] czerwca 2020 r. rozpoczęcie kontroli w zakresie jakości handlowej przetworów mięsnych w Z. Sp. z o.o. w S., która na mocy art. 9 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, 9WE0 nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) nr 2016/429 i (UE) nr 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz.U.UE.L.2017.95.1, dalej: rozporządzenie nr 2017/625), była kontrolą niezapowiedzianą. Kontrola nie odbyła się z uwagi na niewpuszczenie inspektora na teren zakładu. Organ pierwszej instancji, na podstawie art. 40a ust. 4 w związku z art. 40a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2178 ze zm., dalej: ustawa o jakości handlowej) wydał [...] sierpnia 2020 r. decyzję, na podstawie której wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 15.000 zł w związku z uniemożliwieniem organowi Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych przeprowadzenia kontroli planowej w zakresie jakości handlowej przetworów mięsnych.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, decyzją z 30 listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , rozpoznając skargę wniesioną przez Z. Sp. z o.o. w S. uznał, że organy prawidłowo uznały, że Spółka uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli przez upoważnionego inspektora. W ocenie WSA w sprawie było bezsporne, że nie doszło do wejścia inspektora do budynku, w którym prowadzona była produkcja objęta kontrolą. Za irrelewantne Sąd uznał argumenty Spółki, która tłumaczyła swoje postępowanie prowadzące do uniemożliwienia kontroli troską o stan zdrowia pracowników Spółki z uwagi na trwającą pandemię COVID-19. Sąd zwrócił uwagę na to, że obowiązujące przepisy prawa - zarówno krajowego, jak i wspólnotowego - nie zawiesiły obowiązku wykonywania urzędowych kontroli żywności w związku z ogłoszonym stanem epidemii.

Z. Sp. z o.o. w S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia, rozpoznania skargi i zmiany zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie w całości decyzji o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Spółka wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 176 § 1 pkt 2 zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 48 ust. 1, 2 i 10 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tj. Dz.U. 2018 poz. 646) w związku z art. 27a ustawy o jakości handlowej poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych bez wcześniejszego zawiadomienia skarżącej o zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz bez należytego uzasadnienia przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli,

- art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 2017/625, poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych bez wcześniejszego uprzedzenia skarżącej pomimo, iż wobec nadzwyczajnych okoliczności w jakich - z uwagi na epidemię koronawirusa SARS-CoV-2 - zmuszone było funkcjonować przedsiębiorstwo skarżącej oraz instytucje państwa i samorządu, a także wdrożone w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się choroby środki ostrożności należy uznać, że uprzednie zawiadomienie było uzasadnione oraz konieczne,

- art. 9 ust. 5 rozporządzenia nr 2017/625, poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych bez uwzględnienia nadzwyczajnych okoliczności w jakich - z uwagi na epidemię koronawirusa SARS-CoV-2 - zmuszone było funkcjonować przedsiębiorstwo skarżącej oraz wdrożone w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się choroby środki ostrożności, a tym samym z pominięciem obowiązku przeprowadzania kontroli w sposób pozwalający na zmniejszenie do niezbędnego minimum zakłóceń w działalności kontrolowanego podmiotu,

- art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1, dalej: rozporządzenie nr 178/2002), poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych bez przeprowadzenia i uwzględnienia analizy ryzyka będącego skutkiem nadzwyczajnych okoliczności spowodowanych epidemią koronawirusa SARSCoV-2 oraz wdrożonych w przedsiębiorstwie skarżącej w celu ograniczenia rozprzestrzeniania choroby środków ostrożności, a która to analiza powinna poprzedzać decyzję o przeprowadzeniu kontroli zwłaszcza, że kontrola miała odbyć się bez wcześniejszego uprzedzenia skarżącej,

- art. 40 a ust. 1 pkt. 1 ustawa o jakości handlowej poprzez wymierzenie wobec skarżącej kary pieniężnej w związku z uniemożliwieniem organowi Inspekcji przeprowadzenia kontroli pomimo, iż w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki przeprowadzenia czynności kontrolnych bez uprzedniego powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, a ponadto skarżąca nie uniemożliwiła przeprowadzenia kontroli, ale jedynie wystosowała prośbę o zmianę terminu jej przeprowadzenia, ponadto wobec nadzwyczajnych okoliczności w jakich z uwagi na epidemię koronawirusa SARS-CoV-2 zmuszone było funkcjonować przedsiębiorstwo skarżącej oraz instytucje państwa i samorządu, a także wdrożone w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się choroby środki ostrożności należy uznać, że działanie skarżącej nie było zawinione,

- art. 40 a ust. 5 oraz ust. 5c ustawa o jakości handlowej poprzez brak uznania, że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej pomimo, iż w postępowaniu administracyjnym, w toku którego doszło do wydania rzeczonej decyzji doszło do naruszenia:

a) art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności oświadczenia kontrolerów WIJHARS o nieprzeprowadzeniu badań w kierunku stwierdzenia Covid-19 oraz pisma D. W. z [...] czerwca 2020 r., a także znanych organowi z urzędu informacji dotyczących rozprzestrzeniania się koronowirusa oraz skutków stwierdzenia ogniska zakażenia w miejscu pracy dla sytuacji finansowej takiego przedsiębiorstwa, co skutkowało błędnym ustaleniem, że:

- skarżąca nie miała uzasadnionych podstaw do tego by nie wpuścić dnia 1 czerwca 2020 r. pracownika Inspekcji na teren zakładu,

- w toku kontroli doszło do zamierzonego naruszenia prawa przez odwołującego,

- działanie odwołującego cechowało się wysokim stopniem społecznej szkodliwości,

b) art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji z naruszeniem zasady proporcjonalności działań organów bez należytego wyjaśnienia odwołującemu zasadności oraz słuszności wydanej decyzji administracyjnej.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, w rozpoznawanej sprawie skarżąca, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, zaś GIJHARS, w terminie określonym w art. 182 § 2 p.p.s.a. nie żądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a., oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że do autora skargi kasacyjnej należy wykazanie i uzasadnienie, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wyjaśnieniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej. W tym przypadku autor skargi kasacyjnej musi podać dlaczego konkretny przepis prawa materialnego nie miał (lub miał) zastosowania w sprawie (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15;).

Mimo że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczność należytego uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznacza, że autor skargi kasacyjnej obowiązany jest wskazać przepis prawa, który w jego ocenie został naruszony, a także uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być zatem sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które wnoszący skargę kasacyjną uznaje za naruszone.

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, czy zarzucane naruszenia prawa materialnego polegały na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów. Formułując zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1, 2 i 10 Prawa przedsiębiorców w związku z art. 27a o jakości handlowej, art. 9 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 2017/625 strona skarżąca wskazała, że nastąpiło to "poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych". Z kolei naruszenie art. 40a ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej "poprzez wymierzenie wobec skarżącej kary pieniężnej", zaś art. 40a ust. 5 i 5c "poprzez brak uznania, że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej". Konwencja językowa przyjęta przez autora skargi kasacyjnej, w zakresie wskazania form naruszenia, nie odpowiada wymogom jakie powinien spełniać zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W rezultacie ani zarzuty podniesione w petitum skargi kasacyjnej, ani jej uzasadnienie nie pozwalają na ustalenie, czy naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie.

Podkreślenia także wymaga, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Podniesione w niej zarzuty powinny zostać skierowane pod adresem wojewódzkiego sądu administracyjnego i wykazywać uchybienia w jego argumentacji odnoszącej się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, bądź błędnego przeprowadzenie kontroli postępowania przez organy, których działanie lub zaniechania było przedmiotem zaskarżenia. W przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17),

W rozpoznawanej sprawie sposób zredagowania zarzutów naruszenia prawa materialnego prowadzi do wniosku, że odnoszą się one wprost do działań organu. Skarżąca kwestionując zaskarżony wyrok zarzuciła bowiem naruszenie, wymienionych w petitum skargi kasacyjnej, przepisów prawa materialnego "poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych", "poprzez wymierzenie wobec skarżącej kary pieniężnej" oraz "poprzez brak uznania, że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej". Trzeba także podkreślić, że zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej były już podnoszone przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i skardze, a ich redakcja nie uległa zmianie.

Na marginesie należy zauważyć, że przedmiotem postępowania było wymierzenie kary pieniężnej za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, a wobec tego podnoszenie zarzutów odnoszących się do "przeprowadzenia czynności kontrolnych", niezależnie od ich wadliwego sformułowania, było chybione.

Z podanych przyczyn podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły przynieść oczekiwanego przez skarżącą skutku.

W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca podniosła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 8 § 1 w związku z art. 11 k.p.a. Wymienione zarzuty nie zostały skonstruowane prawidłowo, gdyż w żadnym z nich skarżąca w ogóle nie wykazała wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, w szczególności, że podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na ten wynik. Jak już wspomniano wykazanie wspomnianego wpływu stanowi istotny element zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a jego brak powoduje, że podniesione uchybienie już tylko z tej przyczyny nie może być uznane za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku gdy sąd pierwszej instancji dopuści się naruszenia przepisów postępowania to naruszenia te, o ile nie zostanie wykazane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie przynoszą oczekiwanego przez stronę rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie mógł stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej także z tego powodu, że skarżąca nie przedstawiła jego uzasadnienia. Analiza argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej prowadzi do stwierdzenia, że skarżąca nawet nie podjęła próby wykazania słuszności tego zarzutu. Odstąpienie od uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej sprawia, że nie spełnia on warunków wymienionych w art. 176 p.p.s.a., a tym samym nie jest możliwa jego merytoryczna ocena.

Niezależnie od przedstawionych wyżej wad skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że istota sporu sprowadza się do kwestii zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji, że działania skarżącej uniemożliwiły przeprowadzenie kontroli przez upoważnionego inspektora Wojewódzkiej Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w Zielonej Górze.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji stanowił art. 40a ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej. W myśl powołanego przepisu "Kto uniemożliwia organowi Inspekcji przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający rok nałożenia kary."

Kontrola, która miała być przeprowadzona u skarżącej, mieściła się w określonym w art. 17 ust. 1 ustawy o jakości handlowej katalogu zadań Inspekcji. W ramach sprawowanego nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno – spożywczych Inspekcja przeprowadza kontrolę jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych w produkcji i obrocie (art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o jakości handlowej. W badanej sprawie bezpośrednim impulsem do podjęcia czynności kontrolnych, były nieprawidłowości dotyczące jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wyprodukowanych przez skarżącą, które stwierdzono w ostatnich 24 miesiącach poprzedzających kontrolę. Zakres zamierzonej kontroli odpowiadał więc wymienionym wcześniej zadaniom wykonywanym w ramach nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno – spożywczych.

Zgodnie z art. 24 ustawy o jakości handlowej Główny Inspektor, wojewódzcy inspektorzy oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji, realizując zadania określone w ustawie oraz w odrębnych przepisach, uprawnieni są między innymi do: 1) wstępu na teren oraz do obiektów i pomieszczeń kontrolowanych jednostek oraz poruszania się na tym terenie i w tych obiektach i pomieszczeniach; 1a) wstępu do środków transportu kontrolowanych jednostek i przeprowadzania ich oględzin; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli; 3) żądania okazywania dokumentów związanych z przedmiotem kontroli oraz sporządzania z nich odpisów, kopii, notatek i wydruków, których zgodność z oryginałami potwierdza kierownik jednostki kontrolowanej lub osoba przez niego upoważniona; 4) pobierania nieodpłatnie próbek do badań, w tym próbek do kontroli oznakowania. Wymienionym uprawnieniom odpowiadają obowiązki kontrolowanej jednostki sprowadzające się do stworzenia warunków umożliwiających realizację tych uprawnień (art. 24a ustawy o jakości handlowej).

W związku z tym zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało to, czy w przyjętym przez organy i zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym sprawy skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli.

Mając na uwadze konsekwencje wynikające z uniemożliwienia przez kontrolowaną jednostkę przeprowadzenia kontroli stwierdzić należy, że każdorazowo, w okolicznościach konkretnej sprawy należy oceniać, czy jednostka ta w rzeczywistości skutecznie uniemożliwiła swym zachowaniem dokonanie kontroli. Tym samym, to organ Inspekcji, aby mógł zastosować sankcję przewidzianą w art. 40a ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej, musi wykazać w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że dana jednostka uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli. Zaznaczyć trzeba, że uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli może odnieść się do wszelkiego rodzaju czynności kontrolnych.

Użyte w art. 40a ust. 1 pkt 1 sformułowanie "uniemożliwia" należy rozumieć jako "czyni coś niemożliwym, nie dającym się urzeczywistnić" (por. Popularny słownik języka polskiego, PWN 2003, s.1075). Uniemożliwienie w sposób skuteczny przeprowadzenia czynności kontrolnych musi być wynikiem zachowań jednostki kontrolowanej (osób upoważnionych do działania w jej imieniu), będących skutkiem działań zależnych wyłącznie od niej. W sytuacji gdy wykonanie pewnych czynności kontrolnych nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych, niezależnych od kontrolowanej jednostki, to jest brak podstaw do uznania, że skutecznie uniemożliwia ona przeprowadzenie kontroli.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu sprawy należy zauważyć, że działania skarżącej, które uniemożliwiły przeprowadzenie kontroli zostały ustalone prawidłowo, co trafnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu, który prowadziłby do skutecznego podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez WSA za podstawę zaskarżonego wyroku. Skarżąca wbrew poprawnym ustaleniom organów, utrzymuje, że do kontroli nie doszło ze względu na nadzwyczajne okoliczności związane ze stanem epidemii COVID-19 i stosowane w zakładzie zaostrzone procedury. Upoważniony inspektor podjął próbę przeprowadzenia kontroli 1 czerwca 2020 r., a więc w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Mimo wprowadzonych obostrzeń w różnych dziedzinach życia, prawodawca nie zawiesił obowiązku przeprowadzania kontroli urzędowych w zakresie jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Na pracowników Inspekcji nie nałożono szczególnych obowiązków sanitarnych, w szczególności nie byli oni zobowiązywani do legitymowania się, przed rozpoczęciem czynności kontrolnych, aktualnym wynikiem badań w kierunku wirusa SARS-CoV-2. Ponadto upoważniony pracownik Inspekcji, który podjął próbę przeprowadzenia kontroli u skarżącej, zadeklarował gotowość poddania się procedurom sanitarnym obowiązującym na terenie zakładu. W związku z tym stanowisko przedstawiciela skarżącej, że umożliwi przeprowadzenie kontroli, jeżeli inspektor przedstawi aktualne badania w kierunku wirusa SARS-CoV-2 nie miało podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Wskazywany przez przedstawiciela skarżącej powód odmowy wpuszczenia upoważnionego inspektora na teren zakładu tj. obawa o zdrowie pracowników i ich rodzin, a także zmniejszenie mocy produkcyjnych w przypadku wystąpienia w zakładzie przypadku COVID-19 słusznie nie został uznany za wyłączający odpowiedzialność skarżącej za delikt administracyjny opisany w art. 40a ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej. Zauważyć bowiem należy, że na żądanie przedstawiciela skarżącej WIJHARS udzielił, w czasie rozmowy telefonicznej, która odbyła się 1 czerwca 2020 r., informacji i wyjaśnień odnośnie do możliwości przeprowadzania kontroli, wyposażenia inspektora w środki ochrony osobistej, niestwierdzenia w Inspekcji przypadku zarażenia koronawirusem oraz konsekwencji prawnych w przypadku uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli. Podtrzymując stanowisko o odmowie wpuszczenia upoważnionego inspektora na teren zakładu, mimo braku istnienia ku temu uzasadnionych podstaw, skarżąca świadomie uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli urzędowej, a w związku z tym kara pieniężna została nałożona zasadnie. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w pierwszej instancji.