Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 779/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 20 i 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Nita, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obrotu alkoholami (akt prawa miejscowego) oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 25 maja 2018 r. Gmina C. wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta C. Nr [...] z [...] r. w sprawie ustalenia ograniczeń w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Miasta C., w części określonej w § 1 ust. 2 tej uchwały jako niezgodnej z art. 12 ust. 4 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2016r. poz. 487 ze zm.), dalej jako "ustawa" oraz z art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. 2017 r. poz. 2168 ze zm.).

Z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że na sesji [...] r. Rada Miasta C. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia ograniczeń w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Miasta C. Jako podstawę podjęcia uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2017r. poz. 1875 ze zm.) oraz art. 12 ust. 4 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Została ona doręczona organowi nadzoru 6 kwietnia 2018 r.

W § 1 ust. 1 uchwały Rada Miasta postanowiła, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Miasta C. jest niedozwolona w godzinach 23.00 do 6.00. Ograniczenie to nie dotyczy sprzedaży tych napojów w placówkach handlu detalicznego zlokalizowanych na stacjach paliw (§1 ust. 2 uchwały).

W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru uznał, iż uchwała jest niezgodna z prawem w części określonej w jej § 1 ust. 2.

Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00.

Przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Akty te wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stanowią one integralną część obowiązującego w państwie systemu prawa (art. 87 ust. Konstytucji). Zgodnie z art. 20 Konstytucji społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi zaś, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

Zdaniem organu nadzoru, Rada Miasta nie była uprawniona do zastosowania wyłączenia wskazanego w § 1 ust. 2 uchwały. Mogła ustalić ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, jednak nie była uprawniona do określenia wyjątków od ustanowionego zakazu, albowiem ustawa takiej możliwości nie przewiduje. Jeżeli rada gminy decyduje się na ograniczenie godzin nocnej sprzedaży alkoholu, to ograniczenie to dotyczyć powinno całej gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy.

Nadto organ nadzoru podniósł, że uznanie za zgodny z prawem przepisu § 1 ust. 2 uchwały kolidowałoby zarówno z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, jak również art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Powyższa regulacja różnicuje bowiem warunki handlu detalicznego ze względu na przedmiot działalności placówki handlu detalicznego lub jej lokalizację (stacja paliw).

W ocenie organu nadzoru, powyżej opisane uchybienia należy zaliczyć do istotnych naruszeń prawa. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż skoro uchwała Rady Miasta C. Nr [...] została podjęta w części z istotnym naruszeniem prawa, to stwierdzenie jej nieważności we wskazanej części jest uzasadnione i konieczne.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę wywiodła Gmina C..

Zarzuciła mu rażące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 12 ust. 4 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniosła, że zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Skarżąca odwołała się także do art. 22 Konstytucji, jak również do ratio legis ustawy o wychowaniu w trzeźwości, którym jest ograniczenie dostępności napojów alkoholowych. Ponadto skarżąca podniosła, że skoro art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości upoważnia radę gminy do ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy, to wnioskując a maiori ad minus uznać należy, że tym bardziej dopuszcza możliwość wprowadzenia takiego ograniczenia tyko w stosunku do niektórych przedsiębiorców. Nadto w samej ustawy wynika, że ograniczenia mogą dotyczyć wybranych jednostek pomocniczych, co również różnicuje przedsiębiorców, w tym przypadku jedynie ze względu na miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Natomiast sama ustawa o wychowaniu w trzeźwości w art. 12 ust. 4 nie wskazuje wytycznych, którymi winien się kierować lokalny prawodawca przy podejmowaniu uchwały. Skarżąca stwierdziła, że wprowadzając te ograniczenia brała pod uwagę interes publiczny, który w świetle art. 22 Konstytucji uzasadnia ograniczenie wolności działalności gospodarczej i zróżnicowanie możliwości jej wykonywania. Rada brała bowiem pod uwagę interes bezpieczeństwa publicznego i fakt, że stacje paliw są zwykle całodobowo monitorowane, co pozwala zapewnić bezpieczeństwo, nie sprzyja gromadzeniu się osób kupujących napoje alkoholowe pod tymi puntami, a przy tym nie eliminuje całkowicie możliwości legalnego nabycia tych napojów poza godzinami wyznaczonymi dla wszystkich przedsiębiorców, przez co przeciwdziała możliwości powstania na terenie gminy nielegalnego handlu napojami alkoholowymi niewiadomego pochodzenia, który z kolei mógłby stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia obywateli. Tak rozumiany interes publiczny pozwala na ochronę dobra wspólnego mieszkańców gminy, jakim jest spokój, porządek i bezpieczeństwo, i nie stanowią dla nich dostatecznej przeciwwagi interesy osób prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych.

Końcowo – powołując się na Konstytucyjną zasadę samodzielności gminy - uznała, że uchwała została podjęta zgodnie z prawem, dlatego stwierdzenie jej nieważności uznała za sprzeczny z prawem przejaw ograniczenia samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru w całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Nr [...] z [...] r., że uchwała Rady Miasta C. jest sprzeczna z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, art. 20 i art. 22 Konstytucji i art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej.

Uzasadniając swoje stanowisko, stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika, że rada gminy nie posiada kompetencji do uchwalenia ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w stosunku tylko do niektórych punktów sprzedaży. Z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika, że wprowadzone przez radę gminy ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00. i mogą zostać wprowadzone wyłącznie dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych. Ograniczenia te mogą mieć mniej intensywny charakter i wyłączać sprzedaż napojów alkoholowych jedynie fragmentarycznie. Fragmentaryczność ta może jednak mieć tylko aspekt przestrzenny. Ustawodawca nie dopuszcza zaś wprowadzenia ograniczeń w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych tylko w stosunku do niektórych przedsiębiorców. Dalej organ podniósł, że w toku prac legislacyjnych ustawodawca zdawał sobie sprawę z problemu sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych na stacjach benzynowych. Podczas posiedzenia Senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej 4 grudnia 2017 r. (tak: zapis stenograficzny posiedzenia Senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej z 4 grudnia 2017 r., s. 6) senator J. R. zadała posłowi S. S. (przedstawicielowi wnioskodawców projektu zmiany ustawy) następujące pytanie: co w takim razie będzie ze sprzedażą alkoholu w godzinach nocnych na stacjach benzynowych? Bo to także jest obręb władztwa gminy, tak więc ten problem musiałby być jednoznacznie określony. W odpowiedzi poseł S. S. stwierdził: "stacja benzynowa będzie traktowana tak jak każdy inny punkt sprzedaży alkoholu. Tak więc, jeżeli samorząd zdecyduje się na wprowadzenie ograniczenia w godzinach nocnych, to to ograniczenie będzie obejmowało również stacje benzynowe." Oznacza to, że w toku prac legislacyjnych świadomie uznano, że ograniczenie w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych może dotyczyć terenu całej gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych. Gdyby ustawodawca miał zamiar umożliwienia gminom wyłączenia zakresu stosowania ograniczeń w stosunku do niektórych kategorii przedsiębiorców, np. do prowadzących stacje benzynowe, to wyraźnie by na to wskazał, szczególnie w sytuacji, w której ten problem dostrzegano przed przyjęciem ustawy. Zamiar ustawodawcy był natomiast zupełnie odmienny od wskazanego przez skarżącą. Otóż stacja benzynowa ma być traktowana tak, jak każdy inny punkt sprzedaży alkoholu, co oznacza, że jeżeli samorząd zdecyduje się na wprowadzenie ograniczenia w godzinach nocnych, to to ograniczenie ma obejmować również stacje benzynowe.

W świetle powyższego Rada Miasta C. nie była uprawniona do zastosowania wyłączenia wskazanego w § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały i określenia wyjątków od ustanowionego zakazu dla przedsiębiorców prowadzących stacje benzynowe, albowiem ustawa takiej możliwości nie przewiduje.

Wobec powyższego podtrzymał ocenę, że podejmując uchwałę w sprawie ustalenia ograniczeń w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Miasta C., Rada Miasta C. naruszyła przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i naruszenie to uznać należy za istotne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), kontrola ta obejmuje akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu zarzuty strony skarżącej, że rozstrzygnięcie nadorze narusza prawo i konstytucyjnie chronioną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego są chybione.

Na wstępie należy dokonać oceny sprawy z punktu widzenia wartości chronionych Konstytucyjnie, a zatem przez pryzmat Konstytucji.

Według art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.

Stosownie do 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Zdaniem Sądu należy stwierdzić, że wprowadzone zróżnicowanie w zakresie dopuszczalności prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie handlu napojami alkoholowymi skutkuje naruszeniem zasad: wolności działalności gospodarczej, dopuszczalności jej ograniczeń i prawa do równego traktowania w życiu gospodarczym, wyrażonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że nie budzi wątpliwości, że wolność gospodarcza gwarantowana w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie ma charakteru bezwzględnego, jednak ograniczenie tej wolności może nastąpić tylko w sytuacjach i w trybie określonym przepisami Konstytucji.

W myśl art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Wynika z powyższego, że podstawę dla uchwalenia aktu prawa miejscowego stanowi ustawa, przy czym przy ustalaniu granic upoważnienia ustawowego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej lub celowościowej. Przepis wykonawczy może tylko rozwijać lub uszczegółowić zapis ustawy i to tylko w takim zakresie, jaki został wskazany w delegacji zawartej samej ustawie. Nie może natomiast regulować kwestii, które przedmiotem ustawy nie były, jako że wówczas traci charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa.

Delegację ustawową dla gminy do wprowadzenia ograniczeń czasowych w zakresie handlu napojami alkoholowymi określa art. 12 ust. 4 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. (t. j. Dz. U. z 2016r., poz. 487 ze zm.).

Zgodnie z powołanym przepisem, rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00.

Z cytowanej regulacji wynika, że ustawodawca zawarł dla organu gminy upoważnienie do wprowadzenia ograniczeń o charakterze obszarowym, tj. odnoszących się do określonego terytorium; nie zawarł natomiast upoważnienia do różnicowania podmiotowego przedsiębiorców prowadzących działalność z zakresie handlu napojami alkoholowym, a takie zróżnicowanie zostało wprowadzone w przypadku badanej uchwały Rady Miasta C.. Różnicuje ona bowiem podmioty prowadzące działalność gospodarczą poprzez odmienne ustalenie godzin, w jakich może być prowadzona sprzedaż tych napojów. W ocenie Sądu wprowadzając takie ograniczenia, Rada Miasta C. nie tylko przekroczyła kompetencje przyznane jej ustawowo w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także naruszyła cytowane wyżej przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co wskazuje, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody znajduje oparcie w przepisach prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dot. omawianej problematyki powszechnie podkreśla się, że delegacje ustawowe zawarte w ustawie o wychowaniu w trzeźwości należy wykładać ściśle, takie też winny być regulacje prawa miejscowego podjęte w oparciu o nie.

Tytułem przykładu można powołać wyroki sądów administracyjnych o sygn. akt:

- VI SA/Wa 2063/15 z 18 marca 2016r.

"Postanowienia aktu prawa miejscowego w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały."

- III SA/Kr 1557/15 z 11 marca 2016 r.

"Art. 12 ust. 1 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w powiązaniu z kolejnymi przepisami tej ustawy nie przewiduje możliwości ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych dla poszczególnych części gminy, w tym dla poszczególnych jednostek pomocniczych tej gminy. Takie działanie rady gminy należy zakwalifikować jako działanie bez podstawy prawnej, a zatem stanowiące naruszenie prawa w stopniu istotnym, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w tej części."

- II GSK 1053/14 z 23 czerwca 2015r.

"Uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie może wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkraczałby w ten sposób w zagadnienie zakazów, o którym mowa w art. 14 pow. ustawy. Nie są również dopuszczalne jakiekolwiek modyfikacje, w tym zawężanie ustawowego katalogu miejsc chronionych. Nadto uchwała, jako akt prawa miejscowego nie powinna zawierać postanowień stanowiących powtórzenie przepisów ustawowych. Stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej i skutkuje stwierdzeniem ich nieważności."

- II SA/Go 554/14 z 3 września 2014r.

"Uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie może określać rodzajów lokali, w jakich możliwe jest prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż takie uregulowanie wykracza poza zakres tego upoważnienia.

Nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w przepisie art. 12 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi możliwość wprowadzenia dodatkowych warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w tym obowiązku uzyskania zgody określonego podmiotu, czy grupy podmiotów. Przepis ten nie przyznaje bowiem radzie kompetencji do doprecyzowania lub zmiany określonych w ustawie warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych."

W niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta przekroczyła ramy delegacji ustawowej, która zawiera dla Rady uprawnienie o charakterze przedmiotowym (wprowadzenie ograniczeń) ograniczonym terytorialnie (na obszarze gminy lub jednostek pomocniczych); nie zawiera natomiast uprawnienia do wprowadzania ograniczeń podmiotowych (dotyczących wszystkich przedsiębiorców poza prowadzącymi stacje benzynowe).

Zauważyć także należy, że kwestionowana regulacja zawarta w uchwale Nr [...] jest ponadto sprzeczna z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.), który stanowi: "podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa". I w tym więc zakresie stanowisko Wojewody okazało się zasadne.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1. tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001 r. z. 1-2, s. 101-102).

Regulacja uchwały, która wprowadza ograniczenia w zasadach prowadzenia działalności gospodarczej jedynie w odniesieniu do części przedsiębiorców nieznajdujące podstawy w przepisach ustawowych niewątpliwie prowadzi do takiego zróżnicowania ich sytuacji prawnej, która nie może być tolerowana w praworządnym państwie. Z tego względu wojewoda zasadnie uznał, że uchwała jest wadliwa w stopniu uzasadniający stwierdzenie nieważności kwestionowanego zapisu.

Skoro zaś uchwała Rady Miasta C. nr [...] z [...]r. podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a Wojewoda jako organ nadzoru stwierdził jej nieważność, to skarga Gminy C., jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.