Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 848/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz M. K. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Wojewoda L.utrzymał w mocy decyzję Starosty Ś. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], odmawiającą zwrotu na rzecz M. K. części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Ś. w obrębie

[...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia część działki nr ewid. [...], aktualnie zaś oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o powierzchni 0,1874 ha.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda L. przedstawił następująco stan fatyczny i prawny sprawy:

W dniu 10 maja 2010 r. do Starosty Ś. wpłynął wniosek S. G. o zwrot działki nr ewid. [...] w Ś., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa jako część dawnej działki nr ewid. [...] o powierzchni 17.831 m2. Wnioskodawca stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem nie została na niej zrealizowana żadna z inwestycji przewidzianych w decyzji wywłaszczeniowej, tj. nie doszło w jej obrębie do poszerzenia ulicy, ani do budowy osiedla mieszkaniowego. Zbędność żądanej do zwrotu działki na cel wywałszczenia, w ocenie wnioskodawcy, potwierdza treść decyzji Zarządu Miasta Ś. z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...], którą rozwiązano zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1977r., Rep. A Nr [...], umowę o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. w użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego własność Gminy Miejskiej Ś., objętego księgą wieczystą KW Nr [...], w części dotyczącej działki [...] położonej w Ś. przy ul. K. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono bowiem, iż działka nr [...] została związana z działalnością Urzędu Miasta Ś., a nie z budownictwem mieszkaniowym. Zdaniem wnioskodawcy powyższe oznacza, że przedmiotowy grunt został zwrócony Gminie Miejskiej Ś. ze względu na jego wykorzystanie niezgodne z celem wywłaszczenia, tj. w sposób niezwiązany z budownictwem mieszkaniowym.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że żądana do zwrotu część dawnej działki nr [...] została wywłaszczona na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na wniosek Powiatowego Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Powiatowego w L. z dnia [...] lutego 1975 r., w związku z decyzją z dnia [...] czerwca 1972 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu spółdzielczego osiedla mieszkaniowego w Ś. Celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. oraz poszerzenie ulic. W decyzji wywłaszczeniowej ustalono na rzecz dotychczasowego właściciela S. G. odszkodowanie w wysokości 947.559,00 zł.

Na podstawie decyzji Wojewody L. z dnia [...] września 1996 r., nr [...] nieruchomość oznaczoną jako działka nr ewid. [...] o łącznej powierzchni 2.703 m2, z dniem [...] maja 1990 r. nabyła nieodpłatnie z mocy prawa Gmina - Miasto Ś. Następnie Burmistrz Miasta Ś. decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] zatwierdził projekt podziału tej działki na działki: nr ewid. [...] o pow. 829 m2 i [...] o pow. 1874 m2.

Na podstawie przeprowadzonych w dniu 29 października 2010 r. oględzin organ I instancji ustalił, że wnioskowany do zwrotu grunt jest utwardzony nawierzchnią asfaltową, częściowo zaś pokrywa go trawnik i drzewa. Teren ten wykorzystywany jest jako parking ogólnodostępny oraz jako drogi prowadzące do przyległych obiektów. W granicach działki znajdują się urządzenia branżowe (np. sieć elektryczna).

W trakcie przeprowadzonej w dniu 5 stycznia 2011 r. rozprawy administracyjnej przedstawicielka Burmistrza Miasta Ś. stwierdziła, że cel wywłaszczenia na przedmiotowym terenie został zrealizowany. Utworzony tam parking został bowiem wybudowany jako nierozłączna część osiedla mieszkaniowego, ze środków własnych Spółdzielni Mieszkaniowej i jest niezbędny do obsługi Spółdzielczego Ośrodka Kultury oraz instytucji i firm funkcjonujących w tym samym budynku. Stanowiska tego nie podzielił pełnomocnik wnioskodawcy, który stwierdził, że parking wybudowany na działce nr [...] nie został zrealizowany zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania terenu, ponieważ plan ten zakładał wybudowanie 44 miejsc parkingowych na całej powierzchni tej działki, także w miejscu w którym obecnie stoi dom. Kształt parkingu oraz jego usytuowanie – zdaniem pełnomocnika strony – dowodzą jednoznacznie, iż stanowi on dojazd do budynku użytkowanego w latach 80-tych jako Urząd Stanu Cywilnego i PZU S.A. Ponadto strona ponownie podkreśliła, że w dniu 19 listopada 1997 r. Zarząd Miasta Ś. zarządził odebranie całej działki nr [...] uznając, że została ona związana z działalnością Urzędu Miasta Ś., a nie z budownictwem mieszkaniowym.

W dniu 20 stycznia 2011 r. Starosta otrzymał od Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. pismo obrazujące historię zagospodarowania działki nr ewid. [...]. W piśmie tym Prezes Spółdzielni wyjaśnił, że prace "drogowo-chodnikowe" oraz prace związane z urządzeniem zieleni osiedlowej na przedmiotowej działce były realizowane w ramach budowy pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego przy ul. Kruczkowskiego 6a, na koszt Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. Pawilon ten wybudowany został na potrzeby mieszkańców osiedla "R." oraz mieszkańców terenów przyległych, zapewniając im podstawowe usługi handlowe, rzemieślnicze, gastronomiczne, społeczno-wychowawcze i kulturalne. Prezes Spółdzielni podkreślił, że rozpoczęcie prac związanych z budową pawilonu handlowo-usługowego wraz z jego otoczeniem (drogami, chodnikami, zielenią osiedlową) miało miejsce w 1976 r. lub 1977 r., zaś ich zakończenie - w 1978 r., co potwierdza protokół odbioru z dnia 30 czerwca 1978 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta Ś., w związku z pozyskaniem informacji o śmierci w dniu [...] stycznia 2011 r. S. G., zawiesił postepowania administracyjne w niniejszej sprawie. Następnie, w wyniku ustalenia, iż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z siedzibą w Ś. z dnia [...] marca 2012 r. sygn. akt [...], spadek po zmarłym S. G. nabyła w całości M.K., organ I instancji postanowieniem [...] kwietnia 2012 r. podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie, z udziałem następczyni prawnej wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Starosta Ś. odmówił M. K. zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1874 ha.

Organ I instancji stanął na stanowisku, że cel wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu działki został zrealizowany. Stwierdził, że modyfikacje wynikające z przyjęcia aneksu do ZTE II-go zadania inwestycyjnego na osiedlu mieszkaniowym "R." tj. zaprojektowanie parkingu na 30 stanowisk, a nie na 40, nie wpływają na fakt zrealizowania zaplanowanej inwestycji na przedmiotowym terenie. Pawilon handlowy, jak i związany z nim parking, są bowiem przestrzennie powiązane z zespołem budynków osiedla mieszkaniowego i obsługują jego mieszkańców oraz mieszkańców terenów przyległych do niego.

Starosta podkreślił, że podstawą oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jest kwestia realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można natomiast wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można więc mówić o zbędności na cel wywłaszczenia w sytuacji, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie lub zaprzestano jej wykorzystywania zgodnie z pierwotnym celem.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. zarzuciła organowi I instancji wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wskazała, że o niezrealizowaniu na żądanej do zwrotu nieruchomości celu wywłaszczenia świadczą chociażby następujące dokumenty:

- decyzja Zarządu Miasta Ś. z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...], w uzasadnieniu której jako powód rozwiązania umowy z dnia [...] marca 1977 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. działki nr [...] o pow. 2.073 m2, podano "związanie działki z działalnością Urzędu Miasta Ś. a nie z budownictwem mieszkaniowym".

- pismo Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. z dnia 20 stycznia 2011 r., znak: [...], z którego wypływa wniosek, że gdyby działka nr [...] została faktycznie zagospodarowana na cel wywłaszczenia, tj. na budowę pawilonu handlowego i jego otoczenia w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego, to nie byłoby w 1997 r. możliwe rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, ani też nie byłoby możliwe, by Starosta Ś. wydał decyzję zwrotową dotyczącą działki nr [...], a tak się jednak stało;

- notatka służbowa z dnia 13 maja 1975 r., z której wynika, że pomimo wywłaszczenia S. G. nie dotrzymywał terminu opuszczenia budynku mieszkalnego, prowadząc czynną działalność produkcyjno-rolną, a budynek ten, wbrew założeniom decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r., nr [...] o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, nigdy nie został rozebrany, "gdyż po realizacji pawilonu handlowego wraz z obsługą komunikacyjną, rozbiórka była już niecelowa";

- aneks do projektu realizacyjnego i załącznika graficznego "Plansza bezkolizyjności", z której wynika, że na działkach nr [...] i [...] miał być zrealizowany parking z 30. miejscami parkingowymi zajmujący obszar, na którym stoi budynek mieszkalny oraz obszar wnioskowany obecnie do zwrotu, natomiast wjazd do pawilonu handlowego zaprojektowany był od Al. P. (obecnej Al. L.), a nie od strony ww. działek. Zrealizowane na żądanej do zwrotu działce miejsca parkingowe mają jednak obecnie inny układ, nakierowany na obsługę budynku mieszkalnego, a nie pawilonu. W ocenie strony wynika to z faktu, iż wskutek braku możliwości rozbiórki budynku mieszkalnego S. G., nie zrealizowano w ogóle parkingu obsługującego pawilon handlowy w wersji przewidzianej aneksem. Ponadto pawilon ten pełnił funkcję ogólnomiejską, a nie osiedlową. Zdaniem strony powyższe okoliczności potwierdzają tezę, że w dacie budowy pawilonu handlowego istniała przeszkoda w jego realizacji zgodnie z planem w postaci wykorzystywania budynku S. G. na cele mieszkaniowe, a potem na cele Miasta Ś., i te okoliczności były przyczyną odstąpienia od realizacji na tym terenie celu wywłaszczenia.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda L. nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż celem dokonanego decyzją Naczelnika Powiatu w L. z dnia [...] lutego 1975 r. nr [...] wywłaszczenia nieruchomości będącej wówczas własnością S. G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 17.831 m2, była budowa osiedla mieszkaniowego dla Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. oraz poszerzenie ulic. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu spółdzielczego osiedla mieszkaniowego w Ś. z dnia [...] czerwca 1972 r., nr [...], uwzględnionego w zatwierdzonych planach gospodarczych. Decyzją Kierownika Powiatowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. Z kolei decyzją Naczelnika Powiatu w L. z dnia [...] marca 1975 r. zatwierdzony został m.in. plan szczegółowy zagospodarowania terenu pawilonu wielofunkcyjnego w Ś. na osiedlu mieszkaniowym "R.". Obiekt ten miał być zrealizowany w latach 1975 - 1976 i miał służyć mieszkańcom tego osiedla i terenów przyległych pełniąc funkcję handlową, rzemieślniczą, gastronomiczną, społeczno- wychowawczą i kulturalną. Przed pawilonem od strony północnej zaprojektowano parking na 30 stanowisk. W związku z tym, że po wywłaszczeniu nieruchomości S. G., nie dokonano rozbiórki usytuowanego na niej domu mieszkalnego, zaplanowaną lokalizację pawilonu przesunięto (w granicach wywłaszczonego terenu) w kierunku południowym na miejsce wcześniej zaplanowanego w tym miejscu budynku mieszkalnego.

W ocenie Wojewody z wyjaśnień i dokumentów przekazanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową w Ś. wynika, że budowa pawilonu handlowo-usługowego wraz z drogami i chodnikami realizowana była na części działki nr [...] dla potrzeb mieszkańców osiedla "R." oraz terenów przyległych. Prace wykonywane były na zlecenie i koszt Spółdzielni Mieszkaniowej i w ramach budowy osiedla "R." od 1976 lub 1977 roku. Budowa pawilonu wraz z otoczeniem została zakończona w 1978 r. Z pisma Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], wynika ponadto, że na działce będącej przedmiotem postępowania, został zaplanowany i wybudowany parking jako nierozłączna część osiedla mieszkaniowego.

Zdaniem organu II instancji powyższe ustalenia jednoznacznie świadczą o tym, że na wnioskowanej do zwrotu działce cel wywłaszczenia, określony w sposób ogólny w decyzji wywłaszczeniowej, a następnie sprecyzowany w decyzji Kierownika Powiatowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. o oddaniu wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. oraz w decyzji Naczelnika Powiatu o zatwierdzeniu planu szczegółowego zagospodarowania terenu pawilonu wielofunkcyjnego [...], został zrealizowany. Na działce tej, zgodnie z pierwotnym zamierzeniem, powstał bowiem parking. Bez znaczenia zaś pozostaje jego wielkość i kształt techniczny. Istotnym jest natomiast – jak podkreślił organ odwoławczy – że przedmiotowy parking został wybudowany w ciągu 3 lat od chwili wywłaszczenia spornej nieruchomości.

W ocenie Wojewody nie jest przesłanką zbędności w rozpatrywanej sprawie fakt, że parking zrealizowany w obrębie dawnej działki nr [...] w okresie późniejszym był również wykorzystywany do obsługi instytucji miejskich, tj. Urzędu Stanu Cywilnego, Straży Miejskiej, czy też PZU S.A., mieszczących się w nierozebranym budynku mieszkalnym wywłaszczonego właściciela nieruchomości S. G. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia.

Na zasadność odmowy zwrotu nie wpływa również – zdaniem organu odwoławczego – interpretacja powodu (motywu) rozwiązania umowy o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. w użytkowanie wieczyste żądanej do zwrotu nieruchomości tj. związanie tej działki z działalnością urzędu miejskiego, a nie z budownictwem mieszkaniowym. Wojewoda podniósł, że w decyzji tej jest mowa o zbędności działki nr [...] na cele budownictwa mieszkaniowego z uwagi na znajdujący się na niej budynek zaadaptowany na potrzeby USC Urzędu Miejskiego w Ś. W takiej też części, tj. części uniemożliwiającej budownictwo mieszkaniowe, działka ta została zwrócona poprzedniemu właścicielowi jako wydzielona jej część w postaci działki nr [...] wraz z usytuowanym na niej budynkiem pełniącym od lat 80-tych XX w. funkcje miejskie. W pozostałej zaś części, oznaczonej nr [...], działka będąca do 1997 r. przedmiotem użytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej, była i nadal jest wykorzystywana jako parking, do lat 80-tych jako osiedlowy funkcjonalnie związany z pawilonem usługowo-handlowym zrealizowanym w ramach osiedla mieszkaniowego "Racławickie", a później jako ogólnodostępny, służący ogółowi mieszkańców.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. K. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Ś. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zwłaszcza niewystarczające zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego;

- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego wyłącznie w oparciu o oświadczenie jednej ze stron postępowania, z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z dokumentów archiwalnych zgromadzonych w postępowaniu prowadzonym przez Starostę Ś.:

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające odniesienie się do dowodów przytaczanych w odwołaniu skierowanym do Wojewody L., a także całkowite zignorowanie części wskazanych przez wnioskodawczynię dokumentów oraz niewskazanie logicznej przyczyny, dla której pominięto je przy ocenie istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

- art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i oparcie się wyłącznie na nieistotnych przesłankach, z pominięciem przesłanek kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 12 § 1 k.p.a. poprzez wyciąganie przez Wojewodę L. z zebranego materiału dowodowego wniosków nieuprawnionych z punktu widzenia logiki;

- art 76 § 1 k.p.a. poprzez zakwestionowanie treści najważniejszego w sprawie dowodu z dokumentu pomimo przeciwdowodu co do jego treści;

- art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Ś. odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo jej zbędności na cel wywłaszczenia.

W ocenie skarżącej zasadniczym obowiązkiem organów administracji w niniejszej sprawie było ustalenie w sposób bezsporny kiedy na żądanej do zwrotu działce nr [...] został wybudowany parking oraz, czy został on zrealizowany w ramach osiedla mieszkaniowego, czy jako parking obsługujący przyległy pawilon handlowy, czy też jako parking obsługujący stojący na działce nr [...] budynek mieszkalny zaadaptowany w latach 1981-82 na cele Urzędu Miejskiego w Ś. (USC). Ponadto, w ocenie strony, koniecznym było ustalenie, czy pawilon handlowy wraz z obsługującymi go parkingami i dojazdami stanowił realizację celu wywłaszczenia, tj. budowy osiedla mieszkaniowego. W tym zakresie Starosta powinien był odszukać projekt budowlany wykonawczy pawilonu handlowego wraz z projektem zagospodarowania przyległego terenu oraz projekt wykonawczy adaptacji budynku mieszkalnego na USC wraz z projektem zagospodarowania terenu, a także pozwolenia na budowę ww. obiektów i protokoły ich odbiorów. Zarówno organ I, jak i II instancji nie podjął jednak – zdaniem M. K. – wszystkich czynności zmierzających do odnalezienia tych dokumentów (pomimo, że inwestorem zastępczym przy budowie pawilonu handlowego była firma I. istniejąca do dziś), nie wystąpił także do żadnych innych organów lub firm o projekt adaptacji na cele USC budynku mieszkalnego stanowiącego byłą własność S. G., pomimo tego, że jest to okoliczność mogąca wprost wyjaśnić czy w dacie adaptacji (tj. w latach 1981/1982) parking na działce [...] już istniał. Przyjęcie prymatu dowodu z oświadczeń podmiotów biorących udział w postępowaniu nad dowodami z dokumentów archiwalnych strona uznała za wadliwe z punktu widzenia zasad rządzących postępowaniem dowodowym. Jeżeli jednak Wojewoda podjął już decyzję w oparciu o materiał dowodowy składający się w dużej mierze z oświadczeń stron, to winien wziąć pod uwagę również oświadczenia wnioskodaczyni, tym bardziej, że w oświadczeniu Burmistrza Miasta Ś. nie powołano się na żadne dokumenty, z których wynikałoby, że parking na działce nr [...] został faktycznie wybudowany w ramach budowy osiedla. Oświadczenie Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. stanowi natomiast – w ocenie skarżącej – nadużycie, bowiem z powołanego w tym piśmie protokołu odbioru budynku pawilonu wraz z otoczeniem w żaden sposób nie wynika, czy rzeczony parking na działce [...] wykonano w ramach tegoż otoczenia, czy też nie.

Skarżąca podtrzymała zatem swoje dotychczasowe stanowisko, iż żądana do zwrotu działka nr [...] została zagospodarowana na cele Urzędu Miasta Ś., zaś nie była wykorzystana na cele mieszkaniowe określone w decyzji wywłaszczeniowej jako cel wywłaszczenia. Stwierdziła, że organy administracji pominęły w tym zakresie najistotniejszy dowód w postaci decyzji Zarządu Miasta Ś. z dnia [...] listopada 1997 r. o rozwiązaniu umowy o oddaniu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. Strona wskazała ponadto na brak w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, który uzasadniałby przekonanie organów, że budowa parkingu na przedmiotowej działce miała miejsce w latach 1975-1978. Zdaniem skarżącej już samo określenie tej daty w sposób ramowy świadczy o tym, że konkretna data realizacji tej inwestycji nie jest znana.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku S. G.z dnia 10 maja 2010 r., w którym zwrócił się on do Starosty Ś. z żądaniem zwrotu jego dawnej nieruchomości, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa jako część działki o numerze ewid. [...] i pow. 1,7831 ha, położonej w Ś., obecnie zaś stanowiącej działkę nr ewid. [...] o powierzchni 0,1874 ha. Jak wynika z akt sprawy, S. G. zmarł w dniu [...] stycznia 2011 r., zaś w jego miejsce do postępowania wstąpiła jego spadkobierczyni M. K., która w całości podtrzymała przedmiotowe żądanie. Następstwo prawne skarżącej potwierdzone zostało postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt [...], na mocy którego w całości nabyła ona spadek po zmarłym S. G.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) dalej jako "u.g.n.", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że grunt objęty żądaniem strony skarżącej w chwili wywłaszczenia wchodził w skład działki o dawnym nr [...], stanowiącej własność S. G. Podstawę wywłaszczenia tej działki na rzecz Skarbu Państwa stanowiła decyzja Naczelnika Powiatu w L. z dnia [...] lutego 1975 r., nr [...], wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Jak wynika z treści uzasadnienia tej decyzji, wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości związane było z budową osiedla mieszkaniowego dla Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. oraz poszerzeniem ulic. Z niewadliwych ustaleń organów administracji wynika, że w ramach tak określonego celu wywłaszczenia, na przedmiotowym terenie zaplanowano budowę pawilonu handlowego wraz z otoczeniem, w tym z zaprojektowanym od strony północnej pawilonu parkingiem na 30 stanowisk. Ustalenia te potwierdza opis techniczny aneksu do projektu technicznego pawilonu wielofunkcyjnego [...] w Ś., zatwierdzonego decyzją Naczelnika Powiatu L. z dnia [...] marca 1975 r. (k. 80 akt adm.). Fakt przeznaczenia spornego terenu na realizację zaplecza handlowo-usługowego osiedla mieszkaniowego potwierdza ponadto treść decyzji Kierownika Powiatowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] kwietnia 1975 r. (k.83 akt adm.). Podkreślić w tym miejscu należy, że niewątpliwie realizacja infrastruktury w postaci, na przykład, budynków handlowych czy usługowych, mieści się w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego. Obiekty takie są bowiem niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, LEX nr 383797).

W świetle powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości, iż celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...] była w istocie budowa pawilonu handlowego wraz z parkingiem, które funkcjonalnie miały stanowić element tego osiedla. Okoliczność ta nie była przez strony kwestionowana. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia, czy powyższy cel został zrealizowany w obrębie żądanej do zwrotu działki nr [...] oraz, czy jego realizacja odbyła się z zachowaniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że po wywłaszczeniu dawnej działki nr [...], w jej obrębie utworzona została działka nr [...]o pow. 0,2703 ha, która następnie – na mocy decyzji Wojewody L. z dnia [...] września 1996 r., nr [...] została podzielona na działkę nr [...] o pow. 0,0829 ha oraz właśnie objętą przedmiotem żądania strony działkę nr [...] o pow. 0,1874 ha.

Z przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] października 2010 r. oględzin wynika, że działka nr [...] jest w przeważającej części utwardzona powierzchnią asfaltową i użytkowana jako "parking ogólnodostępny oraz drogi prowadzące do przyległych obiektów". Ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana na parking mogłoby wskazywać, że cel jej wywłaszczenia został zrealizowany. Okoliczność ta jest jednak kwestionowana przez skarżącą, która stoi na stanowisku, że parking w obrębie działki nr [...] nie stanowi celu, o którym mowa było w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 21 lutego 1975 r., bowiem został zrealizowany w późniejszym czasie i nie na potrzeby osiedla mieszkaniowego, lecz budynku mieszkaniowego zaadaptowanego w latach 1981-1982 na cele Urzędu Miejskiego w Ś. Jego funkcja – zdaniem skarżącej – ma zatem charakter ogólnomiejski, a nie jedynie osiedlowy.

W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z twierdzeniem M. K., iż o braku realizacji w obrębie działki [...] celu wywłaszczenia świadczy okoliczność, iż utworzony na tej działce parking różni się pod względem kształtu i ilości miejsc parkingowych z parkingiem tam pierwotnie zaplanowanym. Istotna w tym zakresie jest bowiem przede wszystkim zgodność charakteru powstałego obiektu z obiektem zaplanowanym, a nie jego ostateczny kształt techniczny, który mógł ulec przekształceniom w toku procesu inwestycyjnego. Przekształcenia takie, o ile nie zmieniają istoty pierwotnie zaplanowanego obiektu, w tym jego podstawowych cech funkcjonalnych, nie mogą samoistnie stanowić o braku zgodności zrealizowanej inwestycji z celem wywłaszczenia.

Zastrzeżenia Sądu budzą jednak przede wszystkim ustalenia organów co do terminu realizacji spornego parkingu. Należy bowiem zauważyć, że stanowisko, jakoby budowa tego obiekt rozpoczęła się w 1976 lub w 1977 r., zaś zakończyła w 1978 r., organy oparły w zasadzie jedynie na wyjaśnieniach Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej z Ś., zawartych w piśmie z dnia 20 stycznia 2011 r. Z pisma tego wynika natomiast jedynie, iż w 1978 r. została zakończona budowa "pawilonu wraz z otoczeniem (drogi chodniki, zieleń)". Jego treść nie wyjaśnia zatem, czy roboty ukończone w 1978 r. obejmowały również budowę parkingu przy pawilonie, obejmującego obecnie działkę nr [...]. W ocenie Sądu, celem ustalenia tej kwestii w sposób niebudzący wątpliwości organy winny w pierwszym rzędzie dokonać analizy treści powołanego w powyższym piśmie Prezesa Spółdzielni protokołu odbioru z dnia 30 czerwca 1978 r. Ponadto, jak słusznie podnosi skarżąca, zasadnym wydaje się pozyskanie od inwestora zastępczego przedmiotowego obiektu, tj. od firmy "I.", dokumentacji technicznej związanej z jego realizacją. Dopiero bowiem na podstawie uzupełnionego w tym zakresie materiału dowodowego będzie możliwe ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości terminu realizacji parkingu na działce nr [...], co z kolei determinuje również ustalenie w zakresie tego, czy przedmiotowy obiekt został zrealizowany wraz z pawilonem handlowym jako cześć osiedla mieszkaniowego, tj. w ramach przyjętego w decyzji Naczelnika Powiatu w L. z dnia [...] lutego 1975 r. celu wywłaszczenia, czy też w związku z przeszkodą w postaci braku możliwości rozbiórki domu mieszkalnego S. G. cel wywłaszczenia nie został w tej części zrealizowany, a przedmiotowy parking powstał dopiero w późniejszym okresie, na wyłączne potrzeby budynku Urzędu Stanu Cywilnego, w oderwaniu od infrastruktury osiedla. Jakkolwiek bowiem powoływana przez stronę skarżącą decyzja Zarządu Miasta Ś. z dnia [...] listopada 1997 r. o rozwiązaniu umowy o oddaniu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. poświadcza, iż działka ta "została związana z działalnością urzędu, a nie z budownictwem mieszkaniowym", to jednak nie sposób wykluczyć, iż stwierdzenie to dotyczy jedynie stanu aktualnego na dzień wydania tegoż rozstrzygnięcia i nie oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nigdy od momentu jej wywłaszczenia, nie stanowiła funkcjonalnej części osiedla. Należy natomiast zgodzić się ze stanowiskiem przyjętym przez NSA w wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1138/08, LEX nr 552276), iż zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie można wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu tego celu.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, w tym nierzetelnie zgromadziły materiał dowodowy, co z kolei uzasadnia wątpliwości co do ustalonego w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego i jednocześnie świadczy o tym, że decyzja ta narusza normy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustalenia organów administracji dodatkowo pomijają inną istotną dla sprawy okoliczność. Należy bowiem zauważyć, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Starosty Ś. z dnia [...] września 2000 r., nr [...] (k. 7-9), którą organ ten, po rozpatrzeniu wniosku S. G. o zwrot nieruchomości o pow. 1,7831 ha (co powierzchniowo odpowiada dawnej działce nr [...]), odmówił zwrotu nieruchomości o powierzchni 7 arów, stanowiącej część działki nr [...], zaś co do pozostałej części wniosku postępowanie umorzył. Koniecznym było zatem wyjaśnienie, czy decyzja ta ostała się w obrocie prawnym oraz, której dokładnie części działki nr [...] dotyczy jej merytoryczna część tj. czy objęta nią 7-arowa część działki [...] nie znalazła się w późniejszym czasie w jakiejkolwiek części w obrębie działki nr [...]. Ustalenie tych kwestii jest o tyle istotne, że w świetle powyższej decyzji nie można wykluczyć, iż obecnie prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...] częściowo dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni wnioski zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i przed podjęciem właściwego rozstrzygnięcia precyzyjnie ustali termin realizacji parkingu na żądanej do zwrotu działce nr [...] oraz pierwotny charakter tego obiektu, tj. czy został on zrealizowany w ramach budowy osiedla mieszkaniowego i na jego potrzeby, czy też ramach inwestycji funkcjonalnie z osiedlem niezwiązanej. Celowe może okazać się dołączenie do akt sprawy decyzji Starosty Ś. z dnia [...] kwietnia 2007 r. (opisanej w piśmie pełnomocnika skarżącej na k. 132 akt adm.) o zwrocie na rzecz S. G. działki nr [...] wraz z usytuowanym na niej budynkiem, co pozwoli być może na zapoznanie się z poczynionymi wówczas ustaleniami organu odnośnie wykorzystania całej wywłaszczonej nieruchomości S. G. Organ ustali również, czy w jakimkolwiek zakresie, istotnym dla niniejszej sprawy, kwestia zwrotu dawnej działki nr [...] została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną, mając na uwadze fakt wydania dołączonej do akt sprawy decyzji Starosty Ś. z dnia [...] września 2000 r., nr [...].