Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1849/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 1 art. 26 art. 27 art. 31
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 141 par. 1 i art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Sułkowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1474/13 w sprawie ze skargi L. P. i W. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 10 maja 2001 r. nr XXXV/225/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Biertowice, Krzywaczka i Miasta Sułkowice 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skargi L.P. i W.P. na uchwałę Nr XXXV/225/2001 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 10 maja 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Biertowice, Krzywaczka i Miasta Sułkowice, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; w pkt II. zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z motywów powyższego wyroku, w dniu 10 maja 2001 r. Rada Miejska w Sułkowicach podjęła uchwałę nr XXXV/225/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Biertowice, Krzywaczka i Miasta Sułkowice. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 29 czerwca 2001 r., pod poz. 1079 (dalej MPZP, plan lub zaskarżona uchwała).

Pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. L.P. i W.P. wezwali Radę Miejską w Sułkowicach do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego, spowodowanego uchwaleniem MPZP. W uzasadnieniu wezwania podano, że wzywający są właścicielami nieruchomości utworzonej z działki nr [...] położonej w obrębie Biertowice, która została objęta zaskarżoną uchwałą (obszar objęty konturem oznaczonym symbolem MN). W ocenie wzywających w wyniku przyjęcia zaskarżonej uchwały w istotny sposób została ograniczona możliwość zlokalizowania na przedmiotowej nieruchomości zabudowy usługowej. Z treści planu wynika, że zabudowa usługowa nie może przekraczać 20% powierzchni użytkowania podstawowego całego obszaru objętego ustaleniem MN, a na przedmiotowym terenie można jedynie lokalizować pojedyncze obiekty usługowe. Zdaniem wzywających, takie ograniczenie jest niczym nieuzasadnione, bowiem tereny MN znajdują się w bliskim sąsiedztwie z terenami o przeznaczeniu usługowym (np. 5U, 5MU), co może wskazywać na to, że zwiększenie intensywności zabudowy usługowej na terenach MN nie zaburzy ładu przestrzennego.

W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 27 września 2013 r., organ stanowiący gminy wskazał, że zaskarżona uchwała weszła w życie zgodnie z obowiązującymi przepisami, a także, iż nie została w żaden sposób zakwestionowana przez organ nadzoru.

W dniu 11 października 2013 r. L. i W.P. złożyli do WSA w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 10 maja 2001 r. nr XXXV/225/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Biertowice, Krzywaczka i Miasta Sułkowice, żądając stwierdzenia nieważności tego aktu w całości, ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] jedn. ewid. [...], obręb Biertowice.

W uzasadnieniu skarżący wskazali na naruszenie następujących przepisów:

- art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej Uzp), poprzez brak wyznaczenia na rysunku planu miejscowego linii zabudowy dla wszystkich terenów, dla których było to wymagane,

- art. 10 ust. 1 pkt 6 Uzp, poprzez brak wyznaczenia dla wszystkich terenów, dla których było to konieczne, maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a także minimalnej wysokości obiektów budowlanych,

- art. 10 ust. 1 pkt 10 Uzp, poprzez brak wyznaczenia, pomimo takiej potrzeby, tymczasowego sposobu zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu,

- art. 10 ust. 3 Uzp, poprzez brak ustalenia dla wszystkich terenów, dla których było to konieczne, stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, w związku z dokonaną zmianą przeznaczenia terenu,

- art. 8 ust. 1 Uzp, poprzez sporządzenie załącznika graficznego w formie, która nie zapewnia jego czytelności, w szczególności poprzez sporządzenie rysunku planu w zbyt dużej skali,

- art. 10 Uzp, poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego przejawiającego się zawarciem w treści planu miejscowego definicji pojęć zdefiniowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego,

- art. 1 ust. 2 pkt 1 - 5 Uzp, poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań określonych w przedmiotowym przepisie, w szczególności wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska, a także walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności,

- art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej K.c.) polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właściciela nieruchomości w możliwości korzystania z posiadanych przez niego nieruchomości.

W ocenie skarżących ustalenia MPZP w sposób rażący naruszają ich interes prawny poprzez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do nich nieruchomości. Na tym terenie w istotny sposób została ograniczona możliwość lokalizowania w ramach przeznaczenia dopuszczalnego zabudowy usługowej. Brak ma być w MPZP jego obligatoryjnych elementów przewidzianych przepisami Uzp. Na rysunku planu nie zostały wyznaczone linie zabudowy. Brak jest maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, nie określono także minimalnej wysokości obiektów budowlanych, nie określono stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty dla części terenów przeznaczonych pod zabudowę. Użyto także w planie definicję zabudowy jednorodzinnej, co w kontekście ustawy – Prawo budowlane budzi wątpliwości, rysunek planu jest nieczytelny z uwagi na skalę.

W odpowiedzi na skargę, organ gminy wniósł o jej oddalenie podnosząc m. in., że określenie wszystkich elementów planu z art. 10 ust. 1 pkt 6 Uzp nie jest wymogiem bezwzględnym, a kwestia tego, czy i w jakim zakresie będą objęte ustaleniami planu zostało przez ustawodawcę pozostawione do kompetencji gminy, w zależności od lokalnych potrzeb. Na rysunku planu na działkach będących przedmiotem skargi zaznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, gdyż przylegają one do drogi publicznej. Na nielicznych obszarach objętych zaskarżonym planem nie było potrzeby ustalania tymczasowego sposobu zagospodarowania, albowiem MPZP odzwierciedlał istniejące zagospodarowanie. Wbrew zarzutom skargi ustalono stawkę opłaty procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wobec uchwalenia MPZP. Ponadto zastosowano skalę rysunku planu wystarczającą dla jego czytelności. Nie jest trafny zarzut użycia w planie definicji zabudowy jednorodzinnej wbrew ustaleniom Prawa budowlanego, gdzie zdefiniowano wyłącznie pojęcie budynku jednorodzinnego, która to definicja została wprowadzona do tekstu cyt. ustawy w dwa lata po uchwaleniu zaskarżonego planu. Nie są także trafne zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp), skoro ustawa ta nie obowiązywała w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę wskazano ponadto, że skarżący nie składali żadnych wniosków, zarzutów ani protestów do planu, którym zmieniono przeznaczenie nieruchomości do nich należących z rolnego na tereny zabudowy mieszkaniowej. Zauważono ponadto, że w dniu sporządzenia skargi skarżący nie byli już właścicielami działki nr [...], bowiem od 30 stycznia 2013 r. jej właścicielem jest [...] z siedzibą w Kostrzynie, skarżący są zaś właścicielami działki nr [...] w [...]. Skarżący uprzednio złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dla działki nr [...], a inwestycja ta już została zrealizowana.

Obecny na rozprawie przed WSA w Krakowie w dniu 28 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżących wnosząc i wywodząc jak w skardze, dodał ponadto, że wojewoda uzgodnił projekt kwestionowanego planu miejscowego pod pewnymi warunkami i niektóre z nich w jego przekonaniu nie zostały uwzględnione, a także projekt planu nie był przedłożony przez właściwy organ do ponownych uzgodnień. Podobne zjawisko w jego przekonaniu ma miejsce w odniesieniu do uzgodnień innych organów w sprawie projektu planu. Ponadto pełnomocnik skarżących zakwestionował treść § 5 części opisowej planu i w celu uargumentowaniu swoich zarzutów wobec wskazanych postanowień planu powołał wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r., IV SA 96/2001.

Zdaniem WSA w Krakowie część z argumentów przywołanych w skardze okazała się zasadna. Sąd I instancji wpierw zrekapitulował podstawy prawne rozpoznawania skarg na uchwałę rady gminy wnoszoną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej Usg), wskazując iż wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem przez skarżących organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że skarżący legitymują się własnym interesem prawnym do wniesienia skargi, skoro posiadają od 30 stycznia 2013 r. prawo własności do nieruchomości składającej się z działki nr [...]/1, która zlokalizowana jest na terenie określonym w MPZP konturem MN, jako tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego. Przywołując ustalenia dla tego konturu zawarte w § 9 MPZP, gdzie występuje ograniczenie użytkowania dopuszczalnego obok podstawowego nie więcej niż 20% powierzchni użytkowania podstawowego, sąd wojewódzki stwierdził, że te postanowienia naruszają interes prawny skarżących wynikający z prawa własności nieruchomości. Jednak w przekonaniu tego sądu, naruszenie interesu prawnego nastąpiło w granicach władztwa planistycznego gminy (s. 13 uzasadnienia wyroku).

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Krakowie po przeanalizowaniu zarzutów skarżących, w tym odnoszących się do całości kwestionowanego planu stwierdził, że zarzut podnoszący istotne naruszenie prawa przez § 5 ust. 2-4 części opisowej planu zasługiwał na uwzględnienie, a co więcej konsekwencje tego istotnego naruszenia prawa w powiązaniu z jej nierozerwalnym związkiem z ustaleniami części graficznej rysunku planu prowadziły do powinności stwierdzenia przez tenże sąd nieważności kontrolowanego planu w całości. Miało to miejsce z uwagi na "dezintegrację części graficznej planu", czyli rysunku planu, wynikającą z brzmienia § 5 ust. 2-4, w stopniu umożliwiającym jego stosowanie. Analizując pojęcie linii rozgraniczających sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że doprowadzono w planie do sytuacji, w której zmiana sposobu przeznaczenia terenu może mieć miejsce bez zmiany planu miejscowego w trybie przewidzianym Uzp, co stanowi istotne naruszenie przepisów art. 26, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 31 cyt. ustawy. W ocenie składu orzekającego sądu I instancji przez nieuzasadnione prawnie posłużenie się pojęciem linii orientacyjnych prawodawca lokalny wprowadził do planu zupełnie nowe pojęcie, którego ustawodawca nie przewiduje w rozwiązaniach Uzp, a to w aspekcie dopuszczalnej tolerancji do uściślenia linii rozgraniczających na etapie realizacji inwestycji, w szczególności w odniesieniu do skrzyżowań. Użycie w planie pojęcia pasa rozgraniczającego, bezprawne przeniesienie na inne organy kompetencji w przedmiocie ustalania przeznaczenia terenu, umożliwienie zmiany postanowień planu bez zachowania ustalonego trybu dla uchwalania planu – spowodowało stwierdzenie nieważności całej uchwały, a to z uwagi na posłużenie się pojęciem linii rozgraniczających orientacyjnych w całym rysunku planu i brakiem technicznych możliwości przez sąd a quo wyodrębnienia terenów wydzielonych prawidłowo, jako nie podlegających sankcji stwierdzenia nieważności. W tym aspekcie powołano się na wyrok II OSK 1864/10 wydany pod rządami Upzp.

Sąd I instancji przychylił się do argumentacji pełnomocnika skarżących podnoszącej, że treść § 5 ust. 2-4 części opisowej kontrolowanego planu stanowi istotne naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 26, art. 31, art. 27 Uzp i w powiązaniu z rysunkiem planu wskazane istotne naruszenie prawa skutkuje powinnością stwierdzenia nieważności planu w całości. Podobna sytuacja miała miejsce − w ocenie sądu I instancji − w treści § 25 ust. 3 części opisowej kontrolowanej uchwały.

Samodzielnym argumentem przemawiającym za stwierdzeniem nieważności MPZP ma być także brak ponowienia przez zarząd gminy etapu uzgodnień projektu planu z Wojewodą Małopolskim. Zdaniem orzekającego sądu kwestia prawidłowości realizacji zaleceń wydanych w ramach wymaganych uzgodnień wymagała ponownej weryfikacji przez organ dokonujący tych uzgodnień.

Sąd I instancji podzielił też zarzut skarżących podnoszących naruszenie przez § 4 ust. 8 kwestionowanego planu postanowień art. 10 Uzp, a to przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego przejawiające się zawarciem w treści planu miejscowego definicji pojęć zdefiniowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego, w tym pojęcia zabudowy jednorodzinnej. Pojęcie to zostało zdefiniowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46 ze zm., dalej rozp. MGPiB z 1994). W kontekście konstytucyjnych umocowań odnośnie podejmowania aktów prawa lokalnego oraz Uzp wyrażono pogląd, wedle którego cyt. ustawa nie upoważniła do definiowania pojęć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazana podstawa prawna, tzn. art. 10 Uzp, jak i pozostałe przepisy tej ustawy nie zawierają bowiem upoważnienia ustawowego dla rady gminy do formułowania definicji pojęć w celu nadania im innego znaczenia dla potrzeb miejscowego planu niż to, które egzystuje w powszechnie obowiązującym prawie. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku II OSK 619/11 uznano, że brak jest podstaw do tego, aby w planie miejscowym definiować sposób obliczania wysokości obiektów zabudowy. Zagadnienie to zostało określone w akcie prawnym wyższego rzędu – rozp. MGPiB z 1994.

Przywołując treść art. 10 Uzp oraz doktrynalne uwagi odnośnie elementów planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanego w trybie cyt. ustawy zarzuty "skarżącego" (s. 24) dotyczące braku wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy dla wszystkich terenów, dla których jest to wymagane, brak wyznaczenia maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a także minimalnej wysokości zabudowy, brak wyznaczenia tymczasowego sposobu zagospodarowania oraz użytkowania terenu – uznano za nie pociągające za sobą nakazu stwierdzenia nieważności planu z tych względów. Z rysunku planu, jak i z wyjaśnień pełnomocnika gminy wynika, że na działce "będącej przyczyną i przedmiotem skargi co do zagospodarowania" zaznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, tym samym plan spełnia wymogi ustawy w tym zakresie i tam gdzie są potrzebne. Nie podzielono także zarzutów, gdy idzie o nieczytelność skali rysunku planu. Nie podzielono także tych zarzutów, które odnosiły się do naruszenie przepisów Uzp, gdy chodzi o brak ustalenia dla tych terenów, dla których to było konieczne – stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą ich przeznaczenia terenu.

Gmina Sułkowice, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła w całości ww. wyrok, a sądowi I instancji w petitum skargi kasacyjnej zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 133 § 1 Ppsa. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jak wynika z części graficznej planu, działka skarżących od drogi publicznej jest oddzielona linią ciągłą, a zatem w myśl § 5 zaskarżonej uchwały jest to linia rozgraniczająca obowiązująca, której zastosowanie jest całkowicie nie kontrowersyjne i jednoznacznie ustalone. Powyższe – w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną gminy − stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 Ppsa. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie sąd I instancji wydał wyrok na podstawie ewidentnie sprzecznych z aktami sprawy (co wynika z części graficznej planu) ustaleń w zakresie rodzaju linii rozgraniczającej pomiędzy działką skarżących, a drogą publiczną, gdy idzie o działkę skarżących. W motywach kwestionowanego wyroku wyraźnie wskazano, że ustalenia sądu a quo w przedmiocie linii rozgraniczających mają znaczenie. Ustalenie to kształtowało podjęty wyrok.

Z ostrożności procesowej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego wywodząc, że sąd wojewódzki analizując zaskarżony plan i jego obligatoryjne elementy, w istocie nie dostrzegł, że art. 10 Uzp wskazując te elementy posługiwał się sformułowaniem "stosownie do potrzeb", zaś w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp) posłużono się bardziej rygorystycznym zwrotem – "określa się obowiązkowo". Przytoczone przez WSA w Krakowie stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2010 r., "I OSK 1864/10" (oczywista omyłka, w istocie chodzi o wyrok w sprawie II OSK 1864/10), które dotyczyło stanu prawnego innego niż obowiązujący w chwili uchwalenia MPZP. Mniejsze wymogi dla treści planów miejscowych przewidywano w poprzedniej ustawie, gdzie równocześnie przewidziano doprecyzowanie w decyzjach o warunkach zabudowy ustaleń obecnie rezerwowanych wyłącznie do kompetencji rady gminy uchwalającej plan miejscowy. Nie ma podstaw do tego, aby w drodze analogii – co miał w ocenie skarżącej kasacyjnie gminy uczynić sąd wojewódzki – aby tak ściśle wykładać "zapisy" poprzednio obowiązującej Uzp.

Nie jest trafny wyrok przyjmujący, że wyznaczone w MPZP "linie orientacyjne" wiążą "orientacyjnie" i prowadzą do swoistej "niepewności" przeznaczenia pasa terenu rozgraniczającego, Uzp nie zawierała zakazu mieszanego przeznaczenia terenu. Dopuszczalne planem przesunięcie linii rozgraniczających prowadzi do – oprócz podstawowego przeznaczenia, także przeznaczenie pod drogi publicznej. Rozważania te nie dotyczą zresztą własności skarżących, skoro teren ten wyznaczony jest liniami rozgraniczającymi ciągłymi i jednoznacznie nieprzekraczalną linią zabudowy, co wynika z rysunku planu.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie eksponując brak ponowienia uzgodnień w odniesieniu do części uchwały uznał to za dodatkowy, samodzielny argument przemawiający za stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, co stanowić ma ewidentne naruszenie art. 27 ust. 1 Uzp. Stanowi to także o naruszeniu art. 141 § 4 Ppsa, skoro sąd ten wytknął uchybienie skutkujące ewentualnym stwierdzeniem nieważności uchwały w części, a drugiej strony użył to jako argumentu za stwierdzeniem nieważności całego MPZP. Zarzut braku dopełnienia uzgodnień jest bezzasadny, a to wobec dokumentacji projektowej, z której wynika, że wojewoda sprawdził tę dokumentację i opublikował plan. Wszelkie opinie i uzgodnienia zostały doń wprowadzone, na dowód czego dołączono kopię uzgodnienia projektu planu.

Gdy idzie o wprowadzenie do planu niedopuszczalnych definicji oznaczonych pojęć, to podtrzymując stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę wskazano, że nawet przyjmując za trafne stanowisko wyrażone w zaskarżonym kasacyjnie wyroku, nie uzasadniało to stwierdzenia nieważności całego planu.

W konkluzji wskazano, że MPZP obowiązujące jedynie na części terenów gminy, gdyż uchwalono nowe plany, jego obowiązywanie w odniesieniu do działek skarżących ma charakter enklawy (skarżący mieli piętrzyć trudności w toku uchwalania nowych planów, z tych przyczyn ich nieruchomość wyłączono spod zasięgu ich obowiązywania). Plan ten obowiązywał w dacie nabycia nieruchomości przez skarżących, jego treść była im znana. Wyrok WSA w Krakowie Gmina Sułkowice odbiera jako niesprawiedliwy, zwłaszcza wobec tych właścicieli działek, których grunty rolne zostały na jego podstawie przekształcone w grunty budowlane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentowanych przez pełnomocnika − L.P. i W.P., wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że sąd I instancji słusznie uznał, że zastosowane w niniejszej sprawie regulacje w zakresie linii rozgraniczających stanowią istotne naruszenie art. 26, art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 31 Uzp. Przedmiotowe zapisy planu doprowadzają bowiem do sytuacji, w której zmiana sposobu przeznaczenia terenu może mieć miejsce bez zmiany planu miejscowego w trybie przewidzianym w Uzp.

W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2016 r. Gmina Sułkowice raz jeszcze podtrzymała zarzuty i wywody zawarte skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Wprawdzie w petitum skargi kasacyjnej ograniczono się do wskazania jako mającego być naruszonym przepisu art. 133 § 1 Ppsa, ale w uzasadnieniu środka zaskarżenia sformułowano wyraźnie także zarzuty naruszenia przepisów art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 27 ust. 1 Uzp, co – przy uwzględnieniu zasady falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą odmowy jej rozpatrzenia – nie może zostać zignorowane. Źródłem do takiego działania jest zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada sprawiedliwości proceduralnej (por. motywy uprzednio przywołanej uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 10/09). Z tych przyczyn, choć skarga kasacyjna nie została formalnie precyzyjnie skonstruowana, Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując wyrok w sprawie II SA/Kr 1474/13 nie może pominąć także i tych podstaw kasacyjnych, skoro w sposób dostatecznie zrozumiały i zaopatrzony w warstwę argumentacyjną zostały one sformułowane przez Autora skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można powiedzieć, aby skarga kasacyjna nie była pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07).

A. Przedmiotem kontroli WSA w Krakowie poddana została uchwała Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 10 maja 2001 r. Nr XXXVI/225/2001 (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2001 r., Nr 69, poz. 1079) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (plan, uchwała planistyczna, MPZP). Plan ten został uchwalony pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Uzp), która stanowiła w art. 7, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, zaś z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy wynikało, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy, integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy, rysunek ten obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Art. 27 ust. 1 Uzp określał, że "Naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części".

Uzasadniony jest zarzut skarżącej kasacyjnie Gminy Sułkowice, gdy idzie o naruszenie art. 141 § 4 i art. 133 § 1 Ppsa. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z kolei art. 133 § 1 Ppsa w zd. 1 określa, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

B. WSA w Krakowie przyjął w uzasadnieniu swego wyroku, że działka skarżących nr [...] graniczy z drogą publiczną, w odniesieniu do której prawodawca lokalny skorzystał z "linii rozgraniczających orientacyjnych", w związku z czym te ustalenia sądu a quo "mają znaczenie dla w/w działki skarżących" (s. 13-14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zdaniem tegoż sądu treść § 5 ust. 2-4 "części opisowej kontrolowanego planu" stanowi istotne naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 26, art. 27 oraz 31 Uzp, a w powiązaniu z rysunkiem planu skutkuje powinnością stwierdzenia nieważności planu w całości (s. 18), ma to bowiem miejsce z uwagi na "dezintegrację części graficznej planu w stopniu umożliwiającym jego stosowanie" (s. 14). Jak wynika jednak z rysunku planu (zał. Nr 3 do MPZP) droga publiczna, do której przylega działka skarżących (nr [...]/1) została na tym odcinku oznaczona na rysunku planu linią ciągłą. Z tego względu przyjęte przez sąd I instancji ustalenie faktyczne nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Cały obszerny wywód sądu a quo odnośnie niedopuszczalności zastosowania w planie "linii rozgraniczających orientacyjnych" nie może odnosić się do drogi przylegającej do działki skarżących. Jak wynika dalej z wywodów sądu wojewódzkiego stanowisko odnośnie niedopuszczalności stosowania "orientacyjnych linii rozgraniczających" dróg wiązało się z akceptacją poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., II OSK 1864/10 podjętego na gruncie Upzp. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach kontrolowanej sprawy to stanowisko jest co najmniej przedwczesne, nadto narusza przepisy art. 133 § 1 i art. 144 § 4 Ppsa w zw. z art. 27 ust. 1 Uzp.

C. Zauważyć wypadnie, że art. 27 ust. 1 Uzp w dacie podejmowania zaskarżonej do WSA w Krakowie uchwały planistycznej określał, iż "Naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Cyt. przepis był m. in. podstawą orzekania przez sąd I instancji, który co prawda w uzasadnieniu powoływał się ogólnie na art. 27 Uzp, nie dostrzegając, że dzieli się on na dwa ustępy, przy czym ust. 2 cyt. art. 27 Uzp nie miał w sprawie w istocie zastosowania (odnosił się on do orzeczenia organu nadzoru stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W redakcji art. 27 ust. 1 Uzp posłużono się skalą oceny zakresu wadliwości planistycznej uchwały rady gminy. W konsekwencji wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. W przywołanym przez WSA w Krakowie przepisie art. 147 § 1 Ppsa określającym kompetencję sądu administracyjnego rozpoznającego skargę m. in. na uchwałę mającą walor aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa) – a taki bezspornie walor miał zaskarżony MPZP – analogicznie wskazano, że sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że skoro z treści art. 147 § 1 Ppsa wynika, że sąd jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, dlatego w każdym przypadku stosowania tego przepisu obowiązkiem sądu jest wskazanie pełnej argumentacji uzasadniającej rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2013 r., II OSK 2329/12, LEX nr 1361624).

D. Analogiczne co do przepisu art. 27 ust. 1 Uzp rozwiązanie odnośnie skutków wadliwości uchwały planistycznej gminy znajduje się w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 − Upzp), której art. 28 ust. 1 określa, że "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Na gruncie konstrukcji wywodzonej z powyższego przepisu orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Te reguły winny mieć w pełni zastosowanie w odniesieniu do reguł orzekania przez sąd administracyjny wobec uchwały planistycznej podjętej pod rządami Uzp.

E. Przepis art. 147 § 1 Ppsa, regulując stosowanie sankcji nieważności uchwały, nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania, w razie wyrokowania wobec uchwały planistycznej podjętej w trybie przepisów Uzp nie można potraktować treści jej art. 27 ust. 1 zbyt pobieżnie, gdy przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej był plan miejscowy. Przeciwnie, obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na plan miejscowy jest rozważenie, czy doszło do naruszeń prawa określonych w cyt. art. 27 ust. 1 Upzp oraz w jakim zakresie. W skarżonym wyroku nie wskazano jednak − w ocenie Sądu − przekonywująco, z jakich to względów sąd wojewódzki, wobec dopatrzenia się w § 5 ust. 2-4 "części opisowej" planu istotnego naruszenia prawa, zdecydował się na stwierdzenie nieważności MPZP w całości, nie zaś tylko w części. Zdaniem Sądu w tym składzie, prawidłowego uzasadnienia wyroku odnośnie jego pkt. I sprowadzającego się do stwierdzenia nieważności MPZP w całości nie czyni lakoniczne stwierdzenie o nierozerwalnym powiązaniu powyższej części planu z ustaleniami części graficznej oraz wobec jej "dezintegracji w stopniu umożliwiającym jego stosowanie" (tj. MPZP – uwaga Sądu – por. s. 14 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1474/13), a następnie stwierdzenia, że sąd nie posiada technicznych możliwości wyodrębnienia terenów, wydzielonych prawidłowo jako nie podlegających sankcji stwierdzenia nieważności (s. 19). Sąd I instancji dopuszcza zatem, kwestionując co do reguły dopuszczalność posłużenia się w MPZP określeniem "orientacyjnej linii rozgraniczającej", że w zaskarżonym planie znajdują się tereny wydzielone poprawnie, zastosowanie w takim przypadku sankcji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości uchybia przepisowi art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 27 ust. 1 Uzp.

Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu I instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352). Obowiązek sądu I instancji wszechstronnego rozważenia kierunku orzeczenia (stwierdzenia nieważności planu w całości lub w części) tym bardziej był uzasadniony, gdy w odpowiedzi na skargę podnoszono, że plan ten został "skonsumowany" przez skarżących, który mieli uzyskać na jego podstawie pozwolenie na budowę. Ponadto, jak wynika z lokalnego dziennika promulgacyjnego, zaskarżony do WSA w Krakowie MPZP został w znacznym stopniu w odniesieniu do obszaru wsi Biertowice, na terenie której skarżący posiadają nieruchomość, uchylony (por. § 43 uchwały Rady Miejskiej w Sułkowicach Nr XXXIV/136/12 z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Sułkowice dla obszaru wsi Biertowice - w jej granicach administracyjnych z wyłączeniem terenu określonego w Uchwale Rady Miejskiej w Sułkowicach Nr XVII/85/12 z dnia 26 stycznia 2012 rok – Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2012 r., poz. 4454). Oczywiście same zmiany zaskarżonego planu nie dezawuują prawa sądu administracyjnego do rozpoznania skargi, wymagają jednak pewnej rozwagi i powściągliwości w stosowaniu konstrukcji z art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 27 ust. 1 Uzp, pamiętając o skutkach takiego wyrokowania (art. 147 § 2 Ppsa).

F. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak to zasadnie co do reguły w argumentacji skargi kasacyjnej wyłuszczono, nietrafnie z kolei przyjęto, że droga publiczna do której przylega działka skarżących jest oddzielona "orientacyjną linią rozgraniczającą". Sąd w tym składzie podziela pogląd, wedle którego aby możliwe było stwierdzenie przez sąd administracyjny, że akt prawa miejscowego wydany został z naruszeniem prawa, niezbędne jest dokładne ustalenie stanu faktycznego, do którego przepisy tego aktu mają się odnosić. W przeciwieństwie do spraw, w których kontrolowane są decyzje administracyjne, gdzie ustaleń stanu faktycznego dokonują organy administracji, a sąd administracyjny w zasadzie ocenia tylko prawidłowość poczynionych przez organy administracji ustaleń, w przypadku skarg na akty prawa miejscowego, to sąd administracyjny przed wydaniem rozstrzygnięcia dokonuje ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r., II OSK 909/11, LEX nr 1083706). Z tej racji, że sąd wojewódzki przyjął zasadnicze dla punktu wyjścia swych wywodów odnośnie niedopuszczalności posłużenia się "orientacyjnymi liniami rozgraniczającymi" ustalenie faktyczne nie mające odzwierciedlenia w aktach sprawy (gdy chodzi o linie rozgraniczające drogi, do której przylega nieruchomość skarżących), dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 Ppsa. Nie wskazując następnie w sposób poddający się kontroli, z jakich powodów orzeczono o stwierdzeniu nieważności powyższego planu w całości, uchybiono przepisowi art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 27 ust. 1 Uzp. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd wojewódzki podejmując zakwestionowane orzeczenie.

G. Te same okoliczności, które wskazano w pkt. E uzasadnienia niniejszego wyroku, a które w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego czynią usprawiedliwionymi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Ppsa, odnoszą się do tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym sąd wojewódzki wywodzi, że "dodatkowym, samodzielnym argumentem przemawiającym za stwierdzeniem nieważności kontrolowanego planu w całości jest brak powtórzenia – przez organ przygotowujący projekt planu (zarząd gminy) – etapu uzgodnień projektu planu z Wojewodą Małopolskim". W motywach swego wyroku WSA w Krakowie wskazuje na przepis art. "18 ust. 1 pkt Uzp" (s. 19). Tak nieprecyzyjnie w uzasadnieniu wyroku ujęty przepis cyt. ustawy – jeśli założyć, iż sądowi wojewódzkiemu chodziło o art. 18 ust. 1 Uzp – sprowadzał się wyłącznie do tego, że określano w nim, iż "Organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarząd gminy". Wskazano dalej w uzasadnieniu wyroku II SA/Kr 1474/13, że uznanie przez organ przygotowujący projekt i organ prawotwórczy, że wymogi uzgodnień z wojewodą zostały wprowadzone do projektu planu i zrealizowane w całości, prowadzi do wniosku, iż doszło do "przejęcia w związku z tym pewnego zakresu kompetencji Wojewody Małopolskiego", przy braku ponowienia uzgodnienia dokumentacji planistycznej, "po wprowadzeniu do niej zmian generowanych ustaleniami w/w organu uzgadniającego", to zaś prowadziło do wniosku o konieczności zastosowania normy art. 27 ust. 1 Uzp w odniesieniu do całości uchwały.

Trafnie w skardze kasacyjnej Gminy Sułkowice wskazuje się, że z uzasadnienia kwestionowanego wyroku nie da się wyprowadzić wniosku, iż ewentualna przesłanka do stwierdzenia nieważności MPZP w części, gdyby zaakceptować wywód sądu a quo odnośnie konieczności powtórzenia procedury uzgodnieniowej ze strony wojewody, prowadzić miała do stwierdzenia nieważności planu w całości. Ten brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w kierunku stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej w całości, a przez to naruszenie art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 27 ust. 1 Uzp, jest tym bardziej dobitny, iż – jak zauważono w skardze kasacyjnej – MPZP został przedstawiony Wojewodzie Małopolskiemu, ten zaś nie kwestionował jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz jako organ uzgodnieniowy w procedurze planistycznej trybu tych prac planistycznych. Dodatkowo, jak wynikać to ma z dokumentacji organu (pismo Wojewody Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie uzgodnienia projektu planu oraz pisma Pracowni Urbanistyczno-Atrchitektonicznej "AstaPlan") uzgodnienia wojewody zostały uwzględnione w całości w projekcie planu, czego nie rozważył sąd wojewódzki orzekając, jak w pkt. I kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku.

Na marginesie tych stwierdzeń wypadnie zauważyć, że kwestia ponowienia czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 Uzp, a zatem także uzgodnienia projektu planu z wojewodą (art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. b Uzp) była regulowana przepisem art. 25 Uzp, stanowiącym, że "Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian". W kontrolowanym wyroku do cyt. art. 25 Uzp nie odniesiono się.

H. Te same uwagi, które odnoszą się do przyjęcia usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa wobec naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, jak to ujęto w pkt. E uzasadnienia niniejszego wyroku, należy odnieść do kwestii niedopuszczalnego posłużenia się w MPZP w jego § 4 ust. 8 oraz § 7 ust. 3 i 7 definicjami pojęć określonych już w aktach prawnych wyższego rzędu niż akt prawa miejscowego. Trafnie co do zasady WSA w Krakowie uznał, że w tym zakresie prawotwórczy organ planistyczny nie miał podstaw do definiowania wskazanych w uchwale pojęć, a to "zabudowy jednorodzinnej" oraz sposobu obliczania wysokości budynków. Podzielić należy prezentowany w judykaturze pogląd, wedle którego ustawa z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie umocowała do definiowania pojęć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zakres przedmiotowy materii uregulowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczał art. 10 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przekroczenie granic upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 699/10, LEX nr 597786).

I. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Krakowie weźmie pod uwagę ocenę prezentowaną w niniejszym wyroku i rozważy dopuszczalność stwierdzenia nieważności MPZP w części, stosownie do treści art. 27 ust. 1 Uzp w zw. z art. 147 § 1 Ppsa.

J. Jak to już uprzednio podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zasadnicze motywy dla których uznano w nim, iż doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 Uzp, związane były z akceptacją poglądów wyrażonych pod rządami Upzp w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., II OSK 1864/10 odnośnie niedopuszczalności posłużenia się w planie zagospodarowania przestrzennego konstrukcją "orientacyjnych linii rozgraniczających" (s. 19 wyroku II SA/Kr 1474/13). Zważyć jednak powinien WSA w Krakowie ponownie rozpoznający skargę, czy istotnie stan faktyczny i prawny w sprawie poddanej ocenie w powyższym wyroku, z uwagi na treść kontrolowanego przezeń MPZP, daje podstawę do takiej analogicznej oceny zastosowanych w sprawie przepisów Uzp, jak to w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowano.

Godzi się dostrzec na tym tle także inną linię orzeczniczą na gruncie przepisów Upzp, wedle której nie jest zakazane zastosowanie dla linii rozgraniczających kilku oznaczeń. Brakuje przeciwwskazań ustawowych dla ustalania orientacyjnych linii rozgraniczających przy niebudzącym wątpliwości wymogu rozgraniczania w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu. Ewentualne przesunięcie linii rozgraniczającej w zakresie ustalonym planem w żadnym razie nie może być traktowane jak zmiana obowiązującego planu miejscowego, ponieważ działanie takie następuje w ramach zawartego w treści tego planu dopuszczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK 1863/10, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 2011, Nr 1, s. 77-82 oraz z dnia 24 czerwca 2015 r., II OSK 2985/13, LEX nr 1796265).

K. Z tych wszystkich względów oraz działając na podstawie art. 185 § 1 orzeczono jak w sentencji wyroku. Na zasadzie art. 207 § 2 Ppsa postanowiono odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.