Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2135/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 9, art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 1 i 4, art. 81 ust. 4, art. 81a ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 299/15 w sprawie ze skargi M. D. i M. W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz M. D. i M. W. solidarnie kwotę 1500 (słownie: jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. D. i M. W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 22 grudnia 2013 r. stwierdzono, że na działce nr [...] położonej w S. przy ulicy [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny parterowy z poddaszem mieszkalnym, nad którym jest dach dwuspadowy pokryty gontem bitumicznym wraz z parterową częścią murowaną, nad którą znajduje się taras z zadaszeniem. Nad częścią budynku wykonany jest taras, nad którym znajduje się dach wielospadowy o konstrukcji drewnianej pokryty gontem bitumicznym, dach ma rynny i posiada obróbkę blacharską. Uczestnicząca w kontroli M. D. oświadczyła, że jest właścicielką przedmiotowej nieruchomości i wspólnie z mężem M. W. są inwestorami robót budowlanych wykonywanych przy budynku. Ponadto podała, że jesienią 2012r. nad istniejącym tarasem zostało wykonane między innymi obecnie istniejące zadaszenie. Na ich wykonanie posiada jedynie dwa zgłoszenia dotyczące zamiaru położeniu płytek podłogowych oraz remontu betonowej barierki na tarasie i balustrady tarasowej.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Starachowicach na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej prawem budowlanym) wstrzymał M. D. i M. W. prowadzenie robót budowlanych przy zadaszeniu nad tarasem budynku mieszkalnego usytuowanego na ww. działce oraz nałożył na nich obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2013 r. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty, tj. decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. o warunkach zabudowy ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa samowolnie wykonanego zadaszenia tarasu przy budynku mieszkalnym nad budynkiem gospodarczym na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w S. ", projekt budowlany "budowy zadaszenia tarasu przy budynku mieszkalnym, nad budynkiem gospodarczym" oraz oświadczenie M. D. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane następnie uzupełnione oświadczeniem M. W.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 49 ust. 3 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów M. D. i M. W. obowiązek usunięcia w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r. nieprawidłowości w przedstawionych dokumentach polegających między innymi na tym, że decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta Starachowice z dnia [...] czerwca 2013 r. winna być w treści rozstrzygnięcia dostosowana do prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego wykonanego zadaszenia nad tarasem budynku mieszkalnego. W odpowiedzi M. D. podniosła, że przedmiotowe zadaszenie nie ma żadnego powiązania z budynkiem mieszkalnym, gdyż nie jest powiązane z dachem budynku mieszkalnego. Pomieszczenie, nad którym znajduje się taras w projekcie budowlanym z 1932 r. istnieje jako komórka, w późniejszych latach wykorzystywane było przez poprzednich właścicieli jako sklep. Nigdy natomiast nie było pomieszczeniem mieszkalnym, posiadało dach i wyjście. Zawsze był tam taras, jak również dach, który ze względu na jego zły stan techniczny musiała usunąć. W kolejnym piśmie inwestorzy wnieśli o wydanie przez biegłego opinii odnośnie charakteru budynku, nad którym znajduje się przedmiotowe zadaszenie.

Pismem z dnia 23 września 2014 r. organ wezwał inwestorów do przedłożenia wszelkich dokumentów geodezyjnych potwierdzających, że zadaszenie nad przedmiotowym tarasem zostało wykonane nad budynkiem gospodarczym, a nie mieszkalnym. W odpowiedzi przedłożono kopie umowy sprzedaży działki nr [...] z dnia 5 czerwca 2007 r. oraz fragmentów projektu technicznego przyłącza i instalacji gazowej budynku mieszkalnego z listopada 1984 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Starachowicach na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorom M. D. i M. W. rozbiórkę samowolnie wykonanego zadaszenia nad tarasem budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], z zastrzeżeniem, że rozbiórce podlegają: wielospadkowy dach konstrukcji drewnianej wraz z pokryciem, obróbkami i orynnowaniem, słupki drewniane 14 x 14 cm podpierające wielospadkowy dach, prowizoryczna instalacja oświetleniowa. Zdaniem organu w wyznaczonym terminie zobowiązani nie wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku, w związku z czym należało orzec o rozbiórce zadaszenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. D. i M. W.

Pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. wezwano odwołujących się do przedłożenia potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii projektu budowlanego z 1932 r., zdjęć wykonanych przed rozbiórką dachu, potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii całego projektu technicznego przyłącza i instalacji gazowej budynku mieszkalnego, potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii wniosku M. D. złożonego do Prezydenta Starachowic, w wyniku którego Prezydent Miasta Starachowice wydał decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2013r., dokumentu potwierdzającego legalność wybudowania pomieszczenia, które wykorzystywane było przez poprzednich właścicieli jako sklep. W odpowiedzi na wezwanie odwołujący się złożyli plik dokumentów.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowe zadaszenie nad tarasem budynku mieszkalnego stanowi rozbudowę części budynku mieszkalnego. Zostało wykonane samowolnie w 2012 r., co wynika z oświadczenia inwestorów oraz ustalenia, że w zasobach archiwalnych brak jest pozwolenia na budowę przedmiotowego zadaszenia. Nie ma również żadnych podstaw, aby tę część budynku, w której był sklep wraz z zapleczem, uznać jako budynek gospodarczy, gdyż ani jego forma, ani funkcja nie odpowiadały dyspozycji § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z kolei poprzedni właściciel dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego o podpiwniczone pomieszczenie pełniące funkcję sklepu i pomieszczenie jego zaplecza, a ta część budynku mieszkalnego została też przed 2007 r. połączona funkcjonalnie z poddaszem budynku mieszkalnego. W podpiwniczeniu tej części budynku jest piec c.o. dla całego budynku mieszkalnego. Część ta została również oznaczona literą "m" co potwierdza charakter tej części obiektu jako budynku mieszkalnego podobnie jak zbiór danych z ewidencji gruntów i budynków.

Nadto organ odwoławczy zważył, że we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy podano, że inwestycja polega na "zadaszeniu istniejącego tarasu ... lekką konstrukcją drewnianą" na "działce zabudowanej budynkiem mieszkalnym i garażem", a tym samym zastanawiające i bezpodstawne było wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa samowolnie wykonanego zadaszenia tarasu przy budynku mieszkalnym, nad budynkiem gospodarczym .... ". Potwierdzeniem bezzasadności nadania takiej nazwy inwestycji jest załączona do tej decyzji mapa, na której część budynku gdzie był sklep i jego zaplecze również oznaczona jest literą "m".

Zdaniem organu II instancji, ponieważ samowolnie wykonane zadaszenie tarasu nad budynkiem mieszkalnym stanowi rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego o tzw. werandę bez wymaganego uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestorzy nie wywiązali się z nałożonego na nich postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. obowiązku, należało orzec o rozbiórce tej części obiektu. Brak było również podstaw do prowadzenia innych niż przeprowadzone dowody, zaś to że w pomieszczeniu znajdował się sklep nie daje żadnych podstaw do uznania go jako budynku gospodarczego, co czyni bezzasadnym wniosek o wydanie przez biegłego opinii odnośnie charakteru budynku. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że orzeczono o rozbiórce prowizorycznej instalacji elektrycznej, a nie przyłącza elektrycznego.

Skargę na powyższą decyzję złożyli M. D. i M. W. wnosząc o uchylenie obu wydanych decyzji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 140 i art. 142 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 123 § 1 K.p.a., art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 pkt 7 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 77 ust. 1 K.p.a. oraz art. 3 pkt 9 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu zaniechania przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego, Sąd pierwszej instancji odwołując się do art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 85 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdził, że ocena charakteru obiektu budowlanego nie stanowi zagadnienia wymagającego wiadomości specjalnych. W konsekwencji, nie było żadnych podstaw do powołania dowodu z opinii biegłego i nie naruszono art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 15 oraz art. 140 K.p.a.

Jako bezzasadne ocenił Sąd również zarzuty dotyczące braku wydania pozytywnego postanowienia dowodowego oraz ustaleń opartych na protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 22 stycznia 2013 r., tj. przed wszczęciem postępowania w sprawie, podobnie jak objęcie kontrolą innych obiektów niż przedmiot kontrolowanej decyzji. Odwołując się do art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaprotokołowane ustalenia poczynione w trakcie takiej kontroli korzystają z mocy dowodowej jak inne dowody w postępowaniu administracyjnym i nie ma znaczenia wykorzystanie wyników takiej kontroli, ani to jaki był planowany zakres takiej kontroli, czy stwierdzone nieprawidłowości dotyczą innych obiektów niż pierwotnie miały podlegać kontroli, a także fakt przeprowadzenia takiej kontroli jeszcze przed wszczęciem postępowania nadzorczego. Taka chronologia jest wręcz wpisana w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego. Na ogół przeprowadzenie takich czynności i dokonane w ich trakcie ustalenia stanowią podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie danego obiektu. Niekwestionowany przez skarżących protokół kontroli przeprowadzonej z ich udziałem był wystarczającą podstawą ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy.

Analizując z kolei zarzut dotyczący decyzji Prezydenta Miasta Starachowice z dnia [...] czerwca 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwalifikacja nielegalność robót budowlanych jako rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego polegająca na samowolnym zadaszeniu tarasu wynika z niewątpliwej zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego budynku, który wskutek wykonania zadaszenia zwiększył swą kubaturę (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Na to, że zadaszona część budynku miała charakter mieszkalny wskazują przywołane przez organ odwoławczy argumenty świadczące o funkcjonalnym i konstrukcyjnym powiązaniu zadaszonej części z pozostałym budynkiem mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...]. Przemawia za tym w szczególności ustalony i niekwestionowany przez skarżących fakt wykonania północno – zachodniej części budynku przed 1984 r. poprzez dobudowanie tylko trzech ścian połączonych konstrukcyjnie z istniejącym wcześniej budynkiem mieszkalnym, istnienie w ścianie szczytowej poddasza starszej części budynku okna z drzwiami balkonowymi prowadzącymi na taras, który obecnie został zadaszony, istnienie połączenia pomiędzy pomieszczeniem sklepu znajdującym się w dobudowanej północno-zachodniej części, a pokojem w budynku mieszkalnym, jak również istnienie pieca c.o. dla obu części budynku znajdującego się na działce nr [...], który to piec znajduje się w podpiwniczeniu. Również sposób zaprojektowania przyłącza i instalacji gazowej budynku mieszkalnego w listopadzie 1984 r., sposób wykorzystywania północno – zachodniej części budynku jako sklepu z zapleczem, a nie jako budynku gospodarczego, oznaczenie tej części budynku literą "m" na mapach ewidencyjnych (w tym załączonej do zgłoszenia M. W. z 28 sierpnia 2008 r.), a także rozliczenie powierzchni zabudowy na działce nr [...] dokonane w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków oraz z aktu notarialnego, którym M. D. nabyła tę nieruchomość, przemawiają zdaniem Sądu za tym, że zadaszona, północno – zachodnia część przedmiotowego budynku stanowiła budynek mieszkalny, a nie gospodarczy. Sąd nie przyznał przy tym racji skarżącym, że ww. decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem wstępnym przesądzającym o gospodarczym charakterze północno – zachodniej części budynku znajdującego się na działce skarżącej. Wydanie tej decyzji było następstwem postępowania legalizacyjnego zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy musi jednak odnosić się do istniejącej zabudowy, która jest przedmiotem legalizacji i w tym sensie ma charakter następczy i wtórny wobec postępowania naprawczego. Jej treść nie może przesądzać o charakterze obiektów budowlanych, które podlegają legalizacji. W okolicznościach sprawy, jak zauważył Sąd, mimo złożenia przez skarżącą wniosku wydano decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. ustalającą warunki zabudowy dla innej niż wnioskowana inwestycji, tj. dla inwestycji pn. "Budowa samowolnie wykonanego zadaszenia tarasu przy budynku mieszkalnym, nad budynkiem gospodarczym na terenie działki nr [...] przy ulicy [...] w S. ". Decyzja ta stała się przy tym ostateczna, ponieważ skarżąca nie złożyła od niej odwołania, mimo sprzeczności tej decyzji z jej wnioskiem, a w tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie uznał, że inwestorzy nie wykonali warunków legalizacji nałożonych postanowieniami z dnia [...] lutego 2013 r. i [...] lutego 2014 r. W związku z tym organ I instancji musiał orzec rozbiórkę rozbudowanej nielegalnie części budynku. Tym samym nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. jak również zarzut, że organ II instancji zaniechał wskazania dowodów, na których oparł wydaną decyzję, bowiem zostały one wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w wystarczający sposób omówione.

Wbrew zarzutowi skargi zasadnie została objęta zakresem rozbiórki również prowizoryczna instalacja oświetleniowa przymocowana do drewnianej konstrukcji zadaszenia, skoro jej odłączenie powoduje, że traci ona cechę części składowej tego budynku. O charakterze danej instalacji jako części składowej budynku świadczy przede wszystkim jej funkcjonalne powiązanie z tym budynkiem, a także to, czy dana instalacja stanowi element wyposażenia budynku jako obiektu budowlanego. Nie ma natomiast znaczenia dla oceny charakteru danej instalacji, hipotetyczna możliwość jej odłączenia od budynku przy obecnych możliwościach technicznych. Prowizoryczna instalacja oświetleniowa służąca do oświetlania zadaszonego tarasu, zasilana przy pomocy istniejącego na działce nr [...] przyłącza elektrycznego, ma ścisłe funkcjonale powiązanie z rozbudowaną częścią tego budynku i stanowi element jego wyposażenia. Nie może być zatem traktowana inaczej niż jako część składowa samowolnej rozbudowy.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. D. i M. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania t.j. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z:

a. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 123 § 1 K.p.a. obligujących organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez niezastosowanie polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargi na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo braku przeprowadzenia jakiejkolwiek czynności dowodowej w czasie prowadzonego postępowania przez organy administracyjne obu instancji, braku wydania jakiegokolwiek pozytywnego postanowienia dowodowego, a oparcie się wyłącznie na ustaleniach organu I instancji wynikających z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Starachowicach w dniu 22 stycznia 2013 r., a więc przed wszczęciem przedmiotowego postępowania z dniem 29 stycznia 2014 r. (dzień zawiadomienia odwołujących się o wszczęciu postępowania z urzędu), która to kontrola obejmowała inny przedmiot niż objęty zaskarżoną decyzją, który to protokół, podobnie jak żaden inny dowód, nie został włączony w poczet dowodów przeprowadzonych w ramach postępowania dowodowego,

b. art. 81 ust. 4 w zw. z art. 81a ust. 2 w zw. z art. 9 K.p.a., poprzez uznanie prawidłowości dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie czynności kontrolnych, których planowanym przedmiotem był inny zakres robót budowlanych od robót budowlanych, których dotyczyło wszczęte następczo postępowanie rozbiórkowe,

c. art. 147 § 1 pkt 7 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi od ostatecznej decyzji rozbiórkowej, pomimo, iż zagadnienie wstępne, dotyczące ustalenia warunków zabudowy, zostało rozstrzygnięte przez uprawniony do tego organ - Prezydenta Miasta Starachowice - odmiennie od oceny wydanej w decyzjach organów administracji publicznej obu instancji;

d. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu rozpoznania podniesionych przez skarżącą w złożonej skardze administracyjnej zarzutów naruszenia przepisu art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) zaniechaniu wskazania dowodów, przeprowadzonych w toku postępowania, na których organ administracyjny oparł się wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie,

b) zaniechaniu wskazania przyczyn, dla których dokumenty i dowody przedłożone przez odwołujących się, a zwłaszcza ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Starachowice o warunkach zabudowy oraz wykonany projekt budowlany, posiadają rzekome nieprawidłowości, które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

2. naruszenia przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z przepisem art. 49 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi administracyjnej od ostatecznej decyzji rozbiórkowej, pomimo, że wykonane roboty budowlane są zgodne z ustaleniami decyzjami Prezydenta Miasta Starachowic o warunkach zabudowy, wydanej w toku postępowania legalizacyjnego;

3. naruszenie przepisu art. 3 p. 9 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę prowizorycznej instalacji oświetleniowej, podczas gdy tego rodzaju instalacja, z uwagi na możliwość odłączenia od budynku nie jest częścią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów wynagrodzenia adwokackiego i opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega wprawdzie uwzględnieniu, aczkolwiek zasadnicza część przedstawionych w niej zarzutów jest niezasadna.

I tak, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 123 § 1 K.p.a. (zarzut 1a). Nie można się zgodzić z twierdzeniami, że w sprawie "nie przeprowadzono jakiejkolwiek czynności dowodowej", zaś zrealizowana kontrola obejmowała inny przedmiot. Przeprowadzona w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego kontrola ma przede wszystkim na celu ocenę legalności wykonanych robót budowlanych i ustalenie, czy koniecznym jest wszczęcie w sprawie i w jakim zakresie postępowania jurysdykcyjnego. Nie jest zatem tak, jak stwierdza strona skarżąca, że zakresy postępowania kontrolnego i wszczętego na jego skutek postępowania administracyjnego muszą być tożsame. Przedmiot postępowania administracyjnego może bowiem odnosić się jedynie do jego fragmentu lub jakiejś części, a co wynika z konkretnych okoliczności danej sprawy i jednocześnie wyklucza zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z 81 ust. 4, art. 81a ust. 2 i art. 9 K.p.a. (zarzut 1b). W postępowaniu administracyjnym zebrany w toku kontroli materiał dowodowy, szczególnie protokół kontroli winien także współtworzyć materiał dowodowy gromadzony w sprawie jak również zostać oceniony w toku postępowania administracyjnego. Fakt, że określona czynność została przeprowadzona poza postępowaniem administracyjnym nie powoduje, że staje się ona później, w jego toku bezwartościowa. Podlega ona natomiast ocenie w toku postępowania z zastosowaniem wszystkich reguł jego prowadzenia tym bardziej, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.), zaś dokonywanie czynności kontrolnych przez organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego zostało im powierzone dla prawidłowego wykonywania obowiązków określonych przepisami Prawa budowlanego (art. 84 § 1 K.p.a.). Strona skarżąca ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego nie wykazała, aby przeprowadzone w sprawie czynności kontrolne były w jakimkolwiek zakresie wadliwe. Nie można z kolei dopatrywać się tej wadliwości w niewydaniu w sprawie pozytywnych postanowień dowodowych. Jak trafnie wskazywał Sąd pierwszej instancji, z konstrukcji art. 77 § 2 K.p.a. nie da się odczytać, aby niewydanie przez organ administracyjny postanowienia dowodowego mogło stanowić podstawę skutecznego zarzutu i tylko z tego względu podważać prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Podstawowa w tym zakresie pozostaje bowiem przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, a więc konieczność podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia (art. 7 K.p.a.).

Nie można było podzielić także zarzutu naruszenia art. "147 par. 1 p. 7" K.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarzut 1c). Sygnalizując jedynie, że art. 147 K.p.a. nie został podzielony na żadne jednostki redakcyjne i nawiązuje do innego trybu niż przedmiotowe postępowanie, to przede wszystkim podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja o warunkach zabudowy w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 48 Prawa budowlanego ma charakter następczy, wtórny. O ile zrealizowane zamierzenie budowlane musi być zgodne z tą decyzją, to jednak decyzja ta odnosi się do obiektu lub części obiektu budowlanego już istniejącego.

Odnośnie jednak samej decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzić trzeba, że może ona stać się postawą do wydania nakazu rozbiórki, gdy wynika z niej, że badany obiekt budowlany nie może zostać zalegalizowany z uwagi na niespełnienie warunków określonych w tej decyzji albo bierność inwestora, który nie wystąpił do organu właściwego o jej wydanie. Podkreślić przy tym trzeba, że wymaga to dbałości w zakresie pełnego i prawidłowego poinformowania strony (art. 9 K.p.a.), co przejawia się przede wszystkim w prawidłowym sformułowaniu postanowienia ustalającego wymagania dotyczące obowiązku przedstawienia określonych dokumentów (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Mówiąc wprost, zastosowanie nakazu rozbiórki wymaga, aby inwestor zastosował się do prawidłowo sformułowanych wezwań o przedstawienie określonych dokumentów. W okolicznościach niniejszej sprawy wezwania te odnoszące się do decyzji o warunkach zabudowy nie spełniają jednak warunku rzetelności. Zauważyć trzeba, że na wezwanie organu sformułowane w postanowieniu z dnia [...] lutego 2013 r. inwestor przedstawił decyzję o warunkach zabudowy jednakże dla inwestycji dotyczącej "samowolnie wykonanego zadaszenia (...) nad budynkiem gospodarczym". W piśmie z dnia 6 grudnia 2013 r. organ nadzoru budowlanego wytknął inwestorom jedynie, że "zadaszenie zostało wykonane nad budynkiem mieszkalnym, a nie budynkiem gospodarczym", nie kwestionując – jak w kontrolowanych w sprawie decyzjach – kwalifikacji prawej wykowanych robót budowlanych jako rozbudowy obiektu mieszkalnego. Podobnie w postanowieniu z dnia 2 października 2014 r., organ wskazując na nieprawidłowości w złożonej przez inwestorów dokumentacji wskazał, że treść rozstrzygnięcia winna być "dostosowana do prowadzonego postępowania administracyjnego dot. wykonanego zadaszenia nad tarasem budynku mieszkalnego". Kwestii tej nie podjął również organ odwoławczy w wezwaniu z dnia 8 stycznia 2015 r., pomijając w nim wątek złożonej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

Z tych też przyczyn wobec braku prawidłowego wezwania inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z przyjętą przez organ kwalifikacją prawną orzeczenie nakazu rozbiórki odnośnie przedmiotowego zadaszenia nad tarasem było przedwczesne. Istotnym jest przy tym to, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dla zrealizowanej inwestycji zaakceptował jej realizację w zakresie zgodności z przepisami planistycznymi, a cały problem sprowadził się w niniejszej sprawie do innego określenia tej części obiektu, nad którym zrealizowano kontrolowaną w niniejszej sprawie inwestycję. Nie bez znaczenia dla oceny zasadności wydania kontrolowanej w sprawie decyzji jest to, że to organy użyły odmiennego nazewnictwa, inwestorzy natomiast w swych wnioskach kierowanych do Prezydenta odpowiedzialnego za wydanie decyzji o warunkach zabudowy użyli określeń wskazywanych przez organ nadzoru budowlanego. W konsekwencji zaistniały między organami t.j. Prezydentem Miasta, a organem nadzoru budowlanego brak zgodności w zdefiniowaniu obiektu nad którym wykonano zabudowę, a co spowodowało negatywne dla inwestorów konsekwencje. Powyższe czyni skutecznym zarzuty naruszenia: częściowo art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 77 § 1 K.p.a. (zarzut 1d) w zakresie w jakim nawiązuje do decyzji o warunkach zabudowy.

Okoliczności wyżej przedstawione stanowią o zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego (zarzut 2).

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 3 pkt 9 w związku z art. 48 Prawa budowlanego (zarzut 3). Podzielić należało w tym zakresie ocenę Sądu pierwszej instancji, że prowizoryczna instalacja oświetleniowa służąca do oświetlania zadaszonego tarasu, zasilana przy pomocy istniejącego na działce nr [...] przyłącza elektrycznego ma ścisłe funkcjonale powiązanie z rozbudowaną częścią tego budynku i stanowi element jego wyposażenia. Nie może być zatem traktowana inaczej niż jako część składowa samowolnej rozbudowy.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na konieczność ponowienia czynności w omówionym wyżej zakresie w postępowaniu administracyjnym i uznając, że na obecnym etapie postępowania stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 tej ustawy.