Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3015/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 i art. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1240/11 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] ; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz S. P. kwotę 674 (sześćset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1240/11 oddalił skargę S. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

S.P. wnioskiem z dnia 6 listopada 2008 r. wystąpiła do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez M.K. poza obecnymi granicami państwa polskiego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty. Organ wskazał, że M.K. powrócił do Polski w 1957 r. w ramach akcji repatriacyjnej, której podstawą była umowa międzynarodowa z dnia 25 marca 1957 r. zawarta pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222). Umowa ta nie została objęta dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418). W związku z tym, w sprawie można rozważać zastosowanie wyłącznie przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Powołany przepis nie precyzuje pojęcia "zmuszenie". Przymus ten mógł mieć różny charakter, jednakże musiał on pozostawać w bezpośrednim związku przyczynowo – skutkowym z wojną rozpoczętą w 1939 r. Przymusowe opuszczenie byłego terytorium RP przez właściciela nieruchomości musiało być następstwem działań wojennych i różnych zdarzeń im towarzyszących. M.K. opuścił natomiast byłe terytorium Polski dobrowolnie. Ponadto nieruchomości oraz zabudowania należące do M.K. objęte były kolektywizacją. Zatem poprzednik wnioskodawczyni, powracając w 1957 r. do Polski z Kresów Wschodnich, nie dysponował już prawem własności do swych nieruchomości. W konsekwencji należy przyjąć, że nie została spełniona podstawowa przesłanka "pozostawienia mienia", o której mowa w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji S.P. stwierdziła, że kolektywizacja mienia M.K. odbyła się wbrew jego woli, a ponadto właściciel nieruchomości zdecydował się na wyjazd z Polski w obawie przed zesłaniem na Syberię i innymi szykanami władz [...].

Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania S.P., decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnym granicami Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje jedynie właścicielom lub spadkobiercom właścicieli, którzy na dzień opuszczenia wskazanych terytoriów posiadali prawo własności do pozostawionej nieruchomości. Składniki mienia objęte kolektywizacją przed datą repatriacji nie kwalifikują się zatem do "nieruchomości pozostawionych" w rozumieniu art. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty.

Organ odwoławczy zauważył nadto, że w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. enumeratywnie wyliczono umowy międzynarodowe, tzw. "układy republikańskie", na podstawie których następowała repatriacja obywateli polskich. Natomiast w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy rozszerzono krąg osób uprawnionych do rekompensaty, obejmując nim osoby, które pozostawiły nieruchomości w związku z umową z dnia 15 lutego 1951 r. oraz osoby, które zmuszone były opuścić byłe terytorium RP i pozostawiły swoje nieruchomości z innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. We wskazanym przepisie nie wymieniono umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej między Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji ze ZSRR. Skoro przepis art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wyraźnie wylicza okoliczności, w związku z którymi miało miejsce opuszczenie byłego terytorium RP i nastąpiła utrata prawa własności nieruchomości, to wolą ustawodawcy było, ażeby uprawnienie do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przysługiwało wyłącznie osobom, które repatriowały się do Polski na podstawie jednego z czterech układów republikańskich lub które wskutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. zmuszone były opuścić byłe terytorium RP. Oznacza to, że osoby przybyłe do Polski na podstawie umowy z 1957 r. nie należą do kręgu osób uprawnionych do rekompensaty w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., jeżeli nie wykażą przymusu opuszczenia byłego terytorium Polski. W sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że M.K. do chwili opuszczenia byłego terytorium RP był represjonowany przez władze państwa obcego albo że był karany, względnie aresztowany lub w jakikolwiek inny sposób został pozbawiony możliwości wcześniejszego opuszczenia byłego terytorium RP, a tym samym powrotu do Polski w trybie układów międzynarodowych wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W ocenie organu ze złożonych do sprawy oświadczeń i dokumentów nie wynika, aby właściciel mienia pozostawionego został zmuszony do opuszczenia byłego terytorium RP. Ma to istotne w sprawie znaczenie, gdyż prawo do rekompensaty na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie przysługuje wszystkim osobom, które utraciły prawo własności nieruchomości w związku z wybuchem II wojny światowej. Prawo to służy wyłącznie osobom, które pozostawiły nieruchomości na skutek okoliczności wymienionych w art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. M.K. nie skorzystał z możliwości repatriacji przewidzianej w tzw. "układach republikańskich". Fakt, że wstrzymywał swoją repatriację i powrócił do Polski dopiero w 1957 r., było jego osobistym wyborem. Późniejsze opuszczenie przez właściciela mienia byłego terytorium RP nie pozostaje więc w związku przyczynowym z okolicznościami wynikającymi bezpośrednio z wojny rozpoczętej w 1939 r., gdyż decyzja o wyjeździe podjęta została dopiero po utracie własności nieruchomości. Należy odróżnić zdarzenia będące bezpośrednimi skutkami wojny, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r., od tych, na które wojna miała jedynie pośredni wpływ.

Decyzję Ministra Skarbu Państwa S.P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) błędną wykładnię art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że M.K. nie należy do kręgu osób określonych we wskazanym przepisie; 2) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności zmierzających do ustalenia, że M.K. wyjechał wraz z rodziną do Polski z przyczyn narodowościowych i ekonomicznych oraz szykan ze strony władz i obywateli rosyjskich.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a.") skargę S.P. oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w sprawie kluczowe znaczenie ma interpretacja art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. stanowiącego, że przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., zostały zmuszone opuścić byłe terytorium RP. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego słowo "zmusić" czy "zmuszać" oznacza "skłonić, wywierając nacisk, presję, stosując przymus". Pod pojęciem natomiast "represjonować" rozumieć należy "stosować represje, surowe środki odwetu, zwłaszcza wobec przeciwników politycznych, prześladować, szykanować lub pozbawiać społecznej aprobaty" (vide: Mały Słownik Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1995 r.). Pojęcie zatem represjonowania odnosi się do przypadków skrajnych, wręcz drastycznych i mieści się w pojęciu "zmuszanie". Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. nie wyjaśnia pojęcia "zmuszanie", a zatem trzeba uznać, że przymus, pod którego wpływem działali obywatele polscy opuszczający terytorium byłej RP mógł mieć różny charakter, np. przymus bezpośredni, ekonomiczny, uzasadniona obawa o własne lub najbliższych zdrowie i życie itp.

Należy również zwrócić uwagę, że umowa z dnia 25 marca 1957 r. w art. 8 przewidywała, że osoby wyjeżdżające ze Związku Radzieckiego mogły wywieźć, należące do nich mienie osobistego użytku i przedmioty niezbędne do wykonywania zawodu. Mogły też rozporządzić mieniem wg swego uznania. Zatem umowa ta stwarzała formalnie repatriantom możliwość rozporządzenia mieniem i nie zawierała zobowiązania Państwa Polskiego do wypłaty im ekwiwalentu. Dlatego też nie została ona objęta dyspozycją art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

Przy ocenie przesłanki przewidzianej w art.1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. organy wzięły pod uwagę wszystkie dokumenty przedstawione przez stronę. Organ z urzędu uzyskał również informacje z [...] Centralnego Państwowego Archiwum w [...]. Na tej podstawie inaczej niż skarżąca organy oceniły, czy wyjazd M.K. z miejscowości Z. był dokonany pod przymusem, który miał związek z wojną rozpoczętą w 1939 r. Przymus taki musi pozostawać w bezpośrednim i adekwatnym związku przyczynowo-skutkowym z wojną rozpoczętą w 1939 r. Przyczyna, skutkująca przymusowym opuszczeniem byłego terytorium RP przez właściciela nieruchomości, powinna powstać jako następstwo działań wojennych i różnych zdarzeń im towarzyszących, jak np. deportacje, aresztowania, czy pobór do wojska. Oznacza to, że nie wszystkie repatriacje, w tym mające miejsce po zakończeniu II wojny światowej, zgodnie z wolą ustawodawcy mieszczą się w dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Należy odróżnić zdarzenia będące bezpośrednimi skutkami wojny, których dotyczy art. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., od tych zdarzeń, na które wojna miała wpływ jedynie pośredni.

M.K. z miejscowości Z. wyjechał przede wszystkim ze względu na zabranie mu gospodarstwa rolnego, które stanowiło źródło utrzymania jego rodziny. Jeżeli brak jest bezpośredniego związku między ewentualną przyczyną a jej skutkiem, należy uznać, że przymus ekonomiczny w postaci przejęcia większości gospodarstwa nie ma bezpośredniego związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., a wynika jedynie z istoty rozwiązań prawnoustrojowych na terenie [...] Socjalistycznej Republiki Rad. Sytuacja taka była udziałem wszystkich, którzy wbrew swojej woli zostali pozbawieni mienia. Przypadek spadkodawcy skarżącej nie był więc odosobniony, ani ze względu na osobę M.K., ani na jego narodowość. Wojna rozpoczęta w 1939 r. nie była bezpośrednim powodem powrotu do Polski rodziny skarżącej, lecz ustrój panujący na terenie ZSRR. Taki przypadek nie jest jednak objęty zakresem art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2011 r. złożyła S.P., wnosząc o uchylenie tego orzeczenia w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Domagała się ponadto zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

• art. 3 §1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez niewłaściwe dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji i przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie rzeczywistymi okolicznościami sprawy, a także bezkrytyczne przyjęcie, że opuszczenie przez M.K. byłego terytorium polskiego w 1957 r. musiało być bezpośrednim następstwem wojny z 1939 r.;

• art. 3 §1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 1 §1 i § ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 80 k.p.a., gdyż Minister Skarbu Państwa i Wojewoda [...] dokonali błędnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do ustalenia, że opuszczenie przez M.K. byłego terytorium polskiego w 1957 r. nie miało charakteru przymusowego, pomimo że doszło do niego na podstawie umowy międzynarodowej z dnia 25 marca 1957 r. zawartej pomiędzy Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222);

• w przypadku uznania, że fakt repatriacji M.K. w trybie umowy z dnia 25 marca 1957 r. wymaga dodatkowo wykazania, iż repatriacja ta musiała mieć charakter przymusowy, skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 1 §1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji naruszenia, którego dopuścili się Minister Skarbu Państwa i Wojewoda [...], poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność przymusowego opuszczenia przez M.K. byłego terytorium RP, chociażby poprzez wezwanie skarżącej do wyjaśnienia, czy repatriacja miała charakter przymusowy oraz przedstawienia stosownych dowodów na tę okoliczność, co spowodowało ustalenie wadliwego, bo niepełnego stanu faktycznego, co powinno z kolei skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji a nie oddaleniem skargi; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o konieczności wykazania, że repatriacja jej ojca miała charakter przymusowy;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 77 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji charakteru oraz skutków kolektywizacji majątku pozostawionego przez M.K. poza terytorium byłej RP przed jego opuszczeniem, jak również charakteru wyodrębnienia M. K. przyzagrodowej działki ziemi o wielkości 0,15 ha wraz z zabudowaniami na podstawie zawiadomienia wydanego przez Wiejską Radę i Prezesa Kołchozu z dnia 23 kwietnia 1954 r., co doprowadziło do błędnej oceny materiału dowodowego i ustalenia, że M.K. nie był właścicielem nieruchomości w miejscowości Z.;

• art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu dotyczącego konieczności wyjaśnienia charakteru i skutków kolektywizacji majątku pozostawionego przez M.K. poza terytorium byłej RP przed jego opuszczeniem, jak również charakteru wyodrębnienia M. K. przyzagrodowej działki ziemi o wielkości 0,15 ha wraz z zabudowaniami na podstawie zawiadomienia wydanego przez Wiejską Radę i Prezesa Kołchozu w dniu 23 kwietnia 1954 r.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• błędną wykładnię art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP poprzez błędne uznanie, że fakt repatriacji M.K. w trybie umowy międzynarodowej z dnia 25 marca 1957 r. nie stanowi o przymusowości opuszczenia byłego terytorium Polski, podczas gdy repatriacja miała charakter przymusowy pozostający w bezpośrednim i adekwatnym związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.;

• niezastosowanie art. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez niedokonanie analizy prawnej charakteru i skutków kolektywizacji majątku pozostawionego przez M.K. poza terytorium byłej RP przed jego opuszczeniem, jak również charakteru wyodrębnienia M. K. przyzagrodowej działki o wielkości 0,15 ha wraz z zabudowaniami, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że M.K. nie pozostawił na terytorium byłej RP nieruchomości stanowiących jego własność.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustaliły, że M.K. wraz z rodziną był repatriowany z terytorium byłej RP na podstawie umowy międzynarodowej z dnia 25 marca 1957 r., a następnie przystąpiły do analizy czy repatriacja ta spełnia przesłankę przymusowego opuszczenia byłego terytorium RP na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., stosownie od art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt: I OSK 182/09, przepis art. 1 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. jest wyraźny i nie zawiera żadnych innych warunków, które powinien spełnić właściciel pozostawionego mienia lub jego spadkobierca, poza zawartymi w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że fakt repatriowania w trybie umowy z dnia 25 marca 1957 r. mieści się w zakresie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt: I OSK 1252/06 nakazał równe traktowanie repatriantów, którzy opuścili terytorium byłej RP na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. z osobami, które powróciły do kraju na podstawie układów republikańskich z 1944 r., gdyż umowa z 1957 r. o dalszej repatriacji stanowi w istocie przedłużenie poprzednich umów, tj. układów republikańskich. Zatem brak jest podstaw do badania w przypadku repatriacji M.K. czy miała ona charakter przymusu pozostającym w bezpośrednim i adekwatnym związku z drugą wojną światową. Fakt repatriacji w trybie umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawiera w sobie przesłankę przymusu, który powinien być pojmowany w sposób szeroki. Sam fakt repatriacji M.K. w trybie umowy z dnia 25 marca 1957 r. pozwala więc stwierdzić, że spełniona została przesłanka określona w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., bez konieczności badana czy stanowiło ono bezpośrednie następstwo wojny z 1939 r. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, powinien zatem uwzględnić wskazane naruszenie oraz uchylić te rozstrzygnięcia.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła ponadto, że organy administracji nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego na okoliczność istnienia przymusu opuszczenia przez M.K. terytorium byłej RP. W toku postępowania administracyjnego skarżąca nie była informowana o konieczności wykazania przymusu opuszczenia przez jej ojca byłego terytorium Polski w 1957 r. Organy administracji naruszyły więc art. 9 k.p.a. polegający na obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych oraz prawnych, co mogło mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Organy administracji nie podjęły również żadnej inicjatywy dowodowej mającej na celu wyjaśnienie czy repatriacja M.K. miała charakter przymusowy i na czym ten przymus polegał oraz czy jej powodem było jedynie przejęcie jego gospodarstwa. Żaden z organów nie dokonał analizy regulacji prawnych, na podstawie których została dokonana kolektywizacja, a w szczególności, jakie wywołała skutki prawne w stosunku do nieruchomości stanowiących własność M.K.. Nie wyjaśniły charakteru istoty tej instytucji oraz nie rozważyły czy włączenie gospodarstwa do kołchozu skutkowało jego przejęciem na własność władz radzieckich, a ponadto nie odniosły się do regulacji prawnych, na podstawie których kołchozy zostały wprowadzone w [...] Socjalistycznej Republiki Rad, jak również jaka jest różnica pomiędzy kołchozem a sowchozem. Włączenie nieruchomości M.K. do kołchozu nie pozbawiło go tytułu własności do tych nieruchomości. Oznacza to, że M.K. w dacie opuszczenia byłego terytorium RP był właścicielem pozostawionych nieruchomości.

Wobec spełnienia przez M.K. pierwszej przesłanki do uzyskania potwierdzenia rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, wynikającej z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był zatem dokonać analizy istnienia drugiej przesłanki wynikającej z art. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., tj. pozostawienia na byłym terytorium Polski nieruchomości, stanowiących jego własność. Niepodjęcie tego działania spowodowało naruszenie art. 2 zdanie pierwsze poprzez jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna S.P. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżony wyrok jak i decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę zapadłych w sprawie rozstrzygnięć.

Odmowa potwierdzenia S. P. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej ojca nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego nastąpiła z tego powodu, że M.K. nie został – zdaniem Sądu I instancji oraz organów – zmuszony do przesiedlenia się, lecz dobrowolnie opuścił dawne terytorium RP, a ponadto w dacie repatriacji nie posiadał on tytułu własności do nieruchomości, co wykluczało możliwość skutecznego ubiegania się przez jego córkę prawa do rekompensaty. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

Należy przede wszystkim zauważyć, że w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ustawodawca, realizując zalecenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (wyrok z dnia 22 czerwca 2004 r.), nie tylko zmienił charakter świadczeń przyznawanych z tytułu pozostawienia mienia poza obecną wschodnią granicą Polski, ale także znacznie poszerzył krąg osób uprawnionych do otrzymania takich świadczeń. Powołana ustawa w art. 1 ust. 1 i ust. 1a wymienia expressis verbis akty i umowy, na podstawie których nastąpiło wypędzenie obywateli polskich z byłego obszaru Rzeczpospolitej Polskiej albo opuszczenia przez nich tych terenów w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. czy też w związku ze zmianą terytoriów dokonaną w dniu 15 lutego 1951 r. Zgodnie z ust. 2 art. 1 powołanej ustawy regulacje zawarte w ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium RP. W orzecznictwie dość powszechnie przyjmuje się, że do tej ostatniej kategorii osób uprawnionych należy zaliczyć między innymi osoby, które - tak jak M.K. - repatriowały do Polski na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej między Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznego Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej. Oczywistym jest, że na skutek zmian granic państwa polskiego obywatele narodowości polskiej opuszczali byłe terytorium RP nie tylko w pierwszych latach po zakończeniu wojny, lecz również w okresie późniejszym. Takie przesiedlenie miała im umożliwić między innymi wspomniana umowa w dnia 25 marca 1957 r., która przewidywała właśnie dalszą repatriację osób narodowości polskiej. Nie może zatem budzić wątpliwości, że stanowiła ona w istocie "przedłużenie" poprzednich porozumień ewakuacyjnych w tym zakresie, to jest układów republikańskich. Za taką kwalifikacją umowy z dnia 25 marca 1957 r. przemawia zarówno jej tytuł, jak też treść preambuły oraz postanowienia i cel umowy. Wynika z nich wyraźnie, że chodziło tu o "dalszą repatriację" osób narodowości polskiej, a mianowicie tych, którzy z różnych przyczyn nie skorzystali z prawa do przesiedlenia się na podstawie poprzednio zawartych umów polsko-radzieckich. Z tych względów osoby repatriowane na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. powinno się traktować na równi z osobami, które powróciły do kraju na mocy układów republikańskich z 1944 r. Nie ma uzasadnionych podstaw, by różnicować uprawnienia obywateli polskich do świadczeń przewidzianych w ustawie z 2005 r. w zależności od tego, czy przesiedliły się one do Polski w powojennych jej granicach na podstawie aktów wymienionych w art. 1 ust. 1 i ust. 1a, czy też ich repatriacja odbyła się dopiero w oparciu o umowę z dnia 25 marca 1957 r. W każdym z tych przypadków obywatele polscy znaleźli się poza granicami obecnego państwa polskiego z przyczyn od siebie niezależnych, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Nie posiadali oni dotychczasowych nieruchomości. Ich sytuacja prawna w istocie była taka sama, bowiem bezspornie była ona wynikiem wojny rozpoczętej w 1939 r. Innymi słowy osoby, które powróciły do Polski w nowych jej granicach na podstawie umowy z 1957 r. powinny być traktowane tak samo jak osoby, które repatriowały na podstawie układów republikańskich (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1388/11, z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1252/06 i z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1813/11 - publik. Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych - oraz z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 341/09 Lex 582473).

Z powyższych względów w sprawach dotyczących rekompensaty istotne powinno być to, czy spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. a nie na podstawie, jakiej umowy właściciel nieruchomości zmuszony był przesiedlić się do Polski w nowych, powojennych jej granicach. Jeżeli repatriacja odbyła się na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r., to pojęcia osób zmuszonych do opuszczenia byłego terytorium RP, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., nie można ograniczać tylko do właścicieli nieruchomości, w stosunku do których władze radzieckie stosowały takie represje i prześladowania jak: deportacja, aresztowania, pobór do wojska czy zesłanie na Syberię. Przymus, pod którego wpływem działali obywatele opuszczający terytorium byłej RP, niewątpliwie może mieć różny charakter, także ekonomiczny. W pojęciu tym - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji i organów administracji - może mieścić się również kolektywizacja mienia osób narodowości polskiej prowadząca do pozbawienia tych właścicieli (członków ich rodzin) dotychczasowych środków utrzymania. Nie ma przy tym znaczenia, że w podobnej sytuacji znaleźli się wszyscy, którzy wbrew swojej woli zostali pozbawieni mienia. Istotne bowiem jest to, że takie okoliczności, w jakich znaleźli się obywatele narodowości polskiej, wprost łączyły się ze skutkami wywołanymi II wojną światową. Gdyby nie ta wojna to osoby te nie znalazłyby się poza granicami państwa polskiego i nie zostałyby pozbawione mienia na skutek działań państwa obcego.

Za element przymusu w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. może być także uznany fakt zmiany granic państwowych. Obywatele narodowości polskiej, którzy wyłącznie na skutek wojny znaleźli się poza granicami państwa polskiego, i którzy nie chcieli – niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy – nadal przebywać na obszarze państwa obcego, zmuszeni byli opuścić takie terytoria, by móc mieszkać i żyć w Polsce w obecnych jej granicach.

Dlatego też – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie – obywateli narodowości polskiej, którzy przesiedlili się na terytorium Polski w jej powojennych granicach na podstawie umowy repatriacyjnej z dnia 25 marca 1957 r., należy zaliczyć do osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zatem jeżeli spełnione zostały także przesłanki wyliczone w art. 2 tej ustawy, osobom tym lub ich spadkobiercom przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej.

Dodać należy, że powyższy pogląd znajduje potwierdzenie także w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 11/13 (publik. CBOIS). Przyjęto tam, bowiem, że repatriacja dokonywana w oparciu o umowę 1957 r. może być traktowana jako "inna okoliczność związana z wojną rozpoczętą w 1939 r.", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Repatriacja ta stanowiła bowiem bezpośrednią konsekwencję zmiany granic, a ta niezaprzeczalnie była następstwem II wojny światowej.

Powołana uchwała z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 11/13 ma także istotne znaczenie z uwagi na prezentowane przez organy i niezakwestionowane przez Sąd I instancji stanowisko, że włączenie nieruchomości do kołchozu samo przez się wyklucza dopuszczalność przyznania rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP. Tymczasem w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny, przyjął, że: "Włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1318 ze zm.) samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy".

W uzasadnieniu uchwały skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że obowiązujące na obszarze byłych republik radzieckich zasady funkcjonowania kołchozów były uregulowane w art. 5, 7 i 8 Konstytucji ZSRR z 1936 r. i w tzw. Wzorcowym Statucie Artelu Rolnego (Kołchozu) z dnia 18 lutego 1935 r. W odróżnieniu od sowchozu, którego cały majątek stanowił własność państwową, ziemia, którą dysponował kołchoz, oddawana była do niego nie na własność, lecz "do użytkowania bezpłatnego i bezterminowego, czyli na wieczne czasy" (art. 8 Konstytucji ZSRR). Poza tym, zgodnie z art. 7 zd. 2 Konstytucji ZSRR, każda zagroda kołchozowa miała "w osobistym użytkowaniu" tzw. przyzagrodową działkę ziemi, zaś "na własność osobistą" – gospodarstwo pomocnicze, położone na działce przyzagrodowej i dom mieszkalny. Analogiczne przepisy były zawarte w konstytucjach poszczególnych republik radzieckich. Włączenie nieruchomości do kołchozu nie pozbawiało zatem dotychczasowego właściciela wszystkich praw do takiej nieruchomości. Członek kołchozu stawał się stroną kilku stosunków prawnych – pozostawał właścicielem gruntu, choć grunt ten był obciążony swoistym, bezterminowym i przymusowym prawem "użytkowania" na rzecz kołchozu. Oznacza to, że pogląd, iż włączenie nieruchomości zabużańskiej do kołchozu skutkowało pozbawieniem własności w stosunku do całego mienia, co w konsekwencji wykluczało możliwość przyznania rekompensaty, jest oczywiście nieuzasadniony.

W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. stanowiąc o nieruchomościach "pozostawionych" nie zawiera warunku, aby były to nieruchomości "stanowiące własność repatriantów w chwili ich pozostawienia". Ponadto, biorąc pod uwagę treść umów republikańskich z 1944 r., z których wywodzi się dzisiejsze prawo do rekompensaty, należy przyjąć, iż podstawowym ich celem było udzielenie pomocy repatriantom, tak by mogli oni zagospodarować się w nowym miejscu, w którym przyjdzie im się osiedlić. Przyznawane świadczenie zawierało pewien element odszkodowania z powodu utraty mienia, ale miał on charakter wtórny w stosunku do elementu socjalnego. Zasadnicze znaczenie miała bowiem konieczność udzielenia repatriantom pomocy. Dopiero określając wielkość udzielanej pomocy, opierano się na wartości pozostawionego mienia, stosując tzw. oceny ubezpieczeniowe. Skoro celem ustawy o realizacji prawa do rekompensaty jest wywiązanie się przez państwo polskie z zobowiązania dotyczącego zrekompensowania obywatelom strat w mieniu nieruchomym, poniesionych na skutek przemieszczeń związanych ze zmianą polskiej granicy wschodniej, to wykładnia przepisów tej ustawy musi być zgodna z założeniami, jakie leżały u podstaw układów republikańskich. Zobowiązanie zawarte w tych układach sprowadzało się zaś do zapewnienia Zabużanom pomocy – niezależnie od tego, czy w dacie repatriacji byli oni jeszcze właścicielami pozostawionego majątku. Nawet, gdy nie posiadali oni ziemi w chwili ewakuacji, na życzenie mieli otrzymać "przydział ziemi na zasadach ogólnych".

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podkreślił także, że rekompensata zabużańska jest prawem majątkowym i w konsekwencji jest objęta ochroną konstytucyjną. Wykładnia art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty musi więc uwzględniać zasady konstytucyjne, takie jak zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz zasada równej ochrony praw majątkowych (art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji). Zatem brak jest powodu, uzasadnionego koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, by wykładnię art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty zawężać w sposób niekorzystny dla jednostki – przyjmując, że pod pojęciem "nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP" mieszczą się wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których repatriantowi przysługiwało, w momencie ich pozostawiania, prawo własności. Za przyjęciem prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty przemawia zasada równej ochrony praw majątkowych. Nacjonalizacja gruntów, którą wprowadził ZSRR, rozpoczęła się już w momencie zajęcia Kresów Wschodnich i początkowo obejmowała większych posiadaczy ziemskich i osadników polskich. Osoby te z reguły już w czasie wojny nie mogły legitymować się tytułem własności nieruchomości. Ponadto, właściciele nieruchomości nie mieli żadnego wpływu na moment włączania ich majątków do kołchozów lub sowchozów, ani też dokonywania nacjonalizacji ich mienia na innej zasadzie. Skutkiem wykładni zwężającej stosowanie wskazanego przepisu ustawy do osób, którym w momencie ewakuowania przysługiwał tytuł własności do pozostawianego mienia, byłoby to, że o prawie do rekompensaty decydowałby przypadek. Zaakceptowanie takiej wykładni stałoby zaś w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł ponadto, że argumentem powoływanym niekiedy na rzecz zwężającej wykładni art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty jest fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04, w którym Trybunał stwierdził, że trudno uznać składniki mienia objęte nacjonalizacją lub komunalizacją przed momentem repatriacji za "nieruchomości pozostawione". Ustosunkowując się do powyższego argumentu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przede wszystkim, że wykładnia zawarta w uzasadnieniach orzeczeń TK nie jest wiążąca dla sądów (zob. uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10), zwłaszcza gdy dotyczy ustawy już nieobowiązującej. Ponadto, w tym samym wyroku Trybunał stwierdził, że "naturalnym warunkiem" dla powstania uprawnień dla Zabużan było przysługiwanie im nie tylko praw własności, lecz również "innych praw majątkowych (...) w odniesieniu do mienia pozostawianego poza powojennymi granicami Polski". Zatem – jak wskazał skład powiększony NSA – z treści przedstawionej wyżej wypowiedzi Trybunału nie wynika teza, jakoby warunkiem uznania nieruchomości za "pozostawioną" było legitymowanie się w stosunku do niej wyłącznie tytułem własności. Trybunał wiązał uprawnienia zabużańskie przede wszystkim z faktem przemieszczenia się ludności.

Kolejną kwestią, do której odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale, jest stanowisko – oparte również na orzecznictwie TK – że zakres ograniczeń prawa podmiotowego (w tym przypadku prawa do rekompensaty) nie może powodować zniweczenia podstawowych składników prawa podmiotowego i przekształcenia go w "pozór prawa". W sytuacji, gdy część Zabużan, bez własnej winy, z powodu działań władzy radzieckiej, nie mogła wylegitymować się w dacie repatriacji tytułem własności do pozostawianego mienia, twierdzenie, że rekompensata osobom takim nie przysługuje, byłoby sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Zasady te wymagają bowiem, by uprawnienie przysługujące jednostce było przyznawane na jednakowych, zobiektywizowanych i opartych na z góry ustalonych kryteriach. O powstaniu uprawnienia nie może przesądzać przypadek, powodując zróżnicowanie danej grupy obywateli w sposób całkowicie nieuzasadniony.

Prawo do rekompensaty powinno wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II wojny światowej jego własność, który to majątek, w związku z wojną, obywatel polski zmuszony był opuścić. Wymaganie, by przedwojenny właściciel nieruchomości położonej na Kresach w celu otrzymania rekompensaty legitymował się w stosunku do niej tytułem własności, w dacie repatriacji, stanowi niczym nieuzasadnioną nadinterpretację przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty.

W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że sformułowane w skardze kasacyjnej S.P. zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty są usprawiedliwione.

Skoro w badanej sprawie doszło przede wszystkim do naruszenia prawa materialnego, gdyż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, to uzasadnione stało się wydanie wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną, uznał, że wyrok Sądu I instancji powinien zostać uchylony, a skarga powinna być uwzględniona przez uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o odmowie potwierdzenia S. P. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe decyzje zostały bowiem oparte na błędnej wykładni art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego i przedwczesnego uznania, że nie zostały spełnione podstawowe przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.