Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1018/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. (dalej: P.), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności nieruchomości położonych w obrębie [...], oznaczonych jako działka ew. nr [...] o pow. [...], uregulowana w księdze wieczystej nr [...] oraz jako działki ew.: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, uregulowane w księdze wieczystej nr [...].

Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "ustawa komunalizacyjna" – stwierdził nabycie nieodpłatnie, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę K. prawa własności opisanych na wstępie nieruchomości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że spełnione zostały przesłanki, określone w art. 5 ust. 1 tej ustawy uzasadniające nabycie nieruchomości z mocy prawa przez gminę i nie zostało stwierdzone, by na rzecz P. – które zgłasza swoje roszczenia do gruntu tej nieruchomości, ustanowione zostało w formie prawem przewidzianej prawo zarządu. Organ wyjaśnił jednocześnie, że Skarb Państwa stał się właścicielem tych nieruchomości na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego z 1953 r. oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.).

Od powyższej decyzji P. wniosły odwołanie, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania, powołując się na przepisy art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. – o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) wskazywano, że do spornego terenu przysługiwało P. prawo zarządu, które powstało ex lege, a tym samym nie było podstaw do komunalizacji tych nieruchomości na rzecz gminy. Odwołujący powołał się przy tym na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku I OSK 1401/09, gdzie Sąd ten wskazał, że bez względu na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wskazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowodnić wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem [...] i wobec tego była w zarządzie P. Fakt ten zaś stanowi przeszkodę do komunalizacji. Ponadto prawo zarządu do gruntu potwierdzają pośrednio, zdaniem spółki, orzeczenia Urzędu Dzielnicowego w K. z [...] października 1987 r. nr [...], z [...] grudnia 1988 r. nr [...] i z [...] października 1988 r. nr [...] o naliczaniu P. opłat rocznych z tytułu zarządu.

W następstwie rozpatrzenia tego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...], utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komisja stwierdziła, że skarżący nie legitymuje tytułem prawnym do nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Organ wyjaśnił jednocześnie, że według obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Komisja podniosła przy tym, iż także obowiązujące uprzednio przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizowania narodowych planów gospodarczych, będących aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. z 1951 r. Nr 4, poz. 31) oraz przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) przewidywały sformalizowany tryb ustanawiania prawa zarządu lub użytkowania.

Odnosząc się zaś do stanowiska odwołującego Komisja zauważyła, że wskazuje ono, iż P. nie widzi potrzeby legitymowania się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Podczas gdy ta indywidualizacja jest niezbędna przy ocenie tego tytułu. Mianowicie musi on w swojej osnowie zawierać wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne.

W dalszej kolejności organ podkreślił, ze skarżący nie powołuje się na żadne inne źródła ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu, poza jego faktycznym władaniem. Skoro zaś P. nie przysługiwał, odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to należała ona, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy praw z dniem 27 maja 1990 r., o czym trafnie orzekł organ wojewódzki.

Komisji podkreśliła przy tym, że przepisy traktatów międzynarodowych, rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 1926 r. oraz żadne przepisy powojenne o ziemiach odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P. konkretnego sformułowanego w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania lub zarządu, które to prawo mogłoby wyłączyć komunalizację z mocy prawa. Na potwierdzenie zaś swojego stanowiska przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosły P. S.A., zarzucając jej

naruszenie prawa materialnego poprzez:

• błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. , poprzez przyjęcie, że przesłanką przejścia tytułu prawnego do [...] w postaci zarządu na P. jest inwentaryzacja i wycena mienia, a nie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo [...]",

• błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej,

- polegające na błędnym uznaniem, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji komunalizacyjnej, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

- polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje tylko w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza, że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacja mienia;

-polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej,

• błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

• błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" P. przedsiębiorstwa państwowego,

• niezastosowanie art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", podczas gdy przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo, że znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

• błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. - o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą o uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie P., podczas gdy przepis ten stanowi generalna normę będącą podstawą przekazania gruntów P., bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu stanowiąc: "mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy";

• błędne zastosowanie art. 80 (pierwotnie art. 87) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. polegające na jego niezastosowaniu, gdyż przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, a tej ewentualnej podstawy nabycia przez P. prawa zarządu z mocy prawa organ w ogóle nie badał.

Ponadto zdaniem strony zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a to:

• art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej – w szczególności zupełne pominięcie dowodu na okoliczność, czy przed wejściem w życie rozporządzenia o P. [...] były w zarządzie Ministerstwa Komunikacji, czy też grunty "pozostawały w dyspozycji" P. w dniu wejścia w życie ustawy o PKP oraz czy były "w jego użytkowaniu" na podstawie art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i zatrzymanie się na analizie przesłanek należenia gruntu do PKP na mocy art. 6 tej ustawy, jak również błędnej wykładni rozporządzenia o P. i ciężarze dowodu (który spoczywa w całości na organie), co doprowadziło do sprzecznego z ustawą wymogu legitymowania się przez P. zindywidualizowanym w postaci decyzji tytułem prawnym, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodu istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania;

• art. 75 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęcie legalnej teorii dowodowej, co do dowodu na okoliczność posiadania przez P. tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, podczas gdy na gruncie ustawy procesowej obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, z której wynika, że daną okoliczność można udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi..

W uzasadnieniu skargi P. wywodziło, że podstawowy błąd organu polega na niezastosowaniu wykładni systemowej. Skarżący podkreślał, że organy traktują przepis art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. jako jedną całość, podczas, gdy każdy z ustępów tego artykułu zawiera odrębne normy prawne. Ustęp 1 stanowi bowiem, że tylko te grunty wydzielone i nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne pozostają w ich zarządzie – ale wydzielenie i nabycie mogło mieć miejsce zarówno w drodze decyzji t.o.a.p. o oddaniu w zarząd na podstawie ust. 2, jak i w przypadku jakiegokolwiek innego nabycia prawa do gruntu, chociażby na podstawie rozporządzenia o PKP z 1926 r. Ponadto strona powołując się na obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 6 września 2010 r. I OSK 1401/09 wywodziła, że bez względu na to czy P. legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może udowodnić wszelkimi środkami, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie P.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty P. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest niezasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, w zakresie wynikającym z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. , poz. 270), nie potwierdziła, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono obowiązującym przepisom postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Organy nie naruszyły również mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

W toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] marca 2012 r. ustalono, że Gmina K. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr nr: [...],[...],[...],[...] i [...], położonych w jednostce ewidencyjnej K., obręb [...]. Nabycie własności opisanej powyższej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "ustawa komunalizacyjna" i wynikało z ustalenia, że stronie skarżącej nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości. W szczególności organy stwierdziły, że P. nie legitymowały się dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Sądu dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa.

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie przez ustawodawcę pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23.02.2010 r. I OSK 593/09 Lex nr 595433, wyrok WSA z 7.12.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10 Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Przede wszystkim nie można wywieść istniejące w dniu 27 maja 1990 r. na rzecz P. prawa zarządu przedmiotowymi nieruchomościami z przedłożonych w toku postępowania decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] października 1987 r., [...] grudnia 1988 r. z [...] października 1988 r. o ustaleniu opłat rocznych z tytułu zarządu obejmującego m.in. sporne działki. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2006 r., I OSK 1259/05 (lex nr 500673), że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. - o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), ani ustawy z 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) nie tworzyło przed dniem 5 grudnia 1990 r. po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania czy zarządu (por. także wyrok NSA z 21.06.2011 r. sygn. akt I OSK 1200/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innych dokumentów potwierdzających prawo zarządu przedsiębiorstwa przedmiotową nieruchomością P. nie przedstawiło. Dokumentów takich nie odnaleziono również w Archiwum Akt Nowych (vide: pismo z [...].10.2010 r. nr [...]), ani w Urzędzie Miasta K. (vide: pisma z [...].06.2010 r. nr [...], z [...].07.2010 r. nr [...]).

Zważyć zaś należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości, czy też posadowienia na niej elementów infrastruktury [...], nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak trafnie podniosła Komisja, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Brak tytułu prawnego P. w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaś zarzut naruszenia przez organy art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez wadliwe uznanie, że działki nr nr [...],[...],[...],[...] i [...] z jednostki ewidencyjnej K. należały w dniu 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji, uznać należy za chybiony.

Nadmienić wypada, że od dłuższego czasu utrwaliła się linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej P. decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy P. legitymuje się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie P. tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tego rodzaju pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach w tym m. in. w wyrokach: z 30.09.2010 r. sygn. akt I OSK 1528/09 (Lex nr 745064), z 18.06.2008 r. sygn. akt I OSK 942/07 (Lex nr 490835), I OSK 940/07 (Lex nr 490137), I OSK 941/07 (Lex nr 490134), z 27.06.2008 r. sygn. akt I OSK 1019/07 (Lex nr 490145), z 18.12.2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06 (Lex nr 939292). W orzeczeniach tych Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07 Lex nr 453385). Nie można zatem prawa zarządu P. wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego P., ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, w tym przywoływane w skardze, jak też na etapie postępowania odwoławczego, rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. – o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Wprawdzie przepisy rozporządzenia z 1926 r. przewidywały, że przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy (art. 4 ust. 1 zd pierwsze) a cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1), to jednak stwierdzenie, że konkretna nieruchomość, w określonych granicach stała się wówczas mocy przywołanych przepisów przedmiotem użytkowania tego przedsiębiorstwa, nie może być oparte na domniemaniu objęcia jej tą regulacją, lecz musiałoby to znaleźć potwierdzenie w przewidzianym w ust. 3 art. 6 ww. rozporządzenia stosownym dokumencie z inwentaryzacji i oszacowania mienia, który pozwoliłby na zindywidualizowanie przejętej nieruchomości. Takiego dokumentu P. jednak nie przedłożyło. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez organy przy rozstrzyganiu sprawy ww. art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie kreuje również prawa do zarządu konkretną nieruchomością przywoływany przez stronę w skardze art. 16 ust. 2 ww. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r., zgodnie, z którym mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności. Z przepisu tego bowiem w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu tego przedsiębiorstwa w stosunku do konkretnych nieruchomości. Tym samym także zarzut naruszenia przez Komisję ww. przepisu uznać należy za chybiony.

Podkreślić jednocześnie należy, że wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, wymóg legitymowania się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu, nie oznacza hołdowaniu przez organy legalnej teorii dowodowej, lecz jest konsekwencją obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepisów, określających tryb ustanawiania zarządu czy użytkowania gruntów, a konkretnie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Z tego też względu podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 75 w zw. z art. 80 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych przyczyn poglądy przedstawiane przez stronę skarżącą, wskazujące na możliwość kreacji zarządu bądź użytkowania ex lege uznać należy za nieuprawnione, a orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, którego obszerne fragmenty przywołane zostały na ich potwierdzenie, za odosobnione. Przy czym wyrażonego w tym orzeczeniu poglądu, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.

Nie można także uznać za zasadny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Tymczasem P. nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało ujęte. Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, poprzez jego niezastosowanie, gdyż te regulacje odnoszą się do innego, niż objęte skarżoną decyzją, mienia Skarbu Państwa. Zaś sam tryb komunalizacji mienia ogólnonarodowego określony w ust. 4 tego artykułu dotyczy przekazywania gminom na ich wniosek mienia związanego z realizacją ich zadań. Nie dotyczy on więc nabywania go przez gminy z mocy prawa.

Odnosząc się zaś do zarzuty niezastosowania w sprawie art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) to zauważyć należy, że przepisy te są obojętne dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości. Weszły one wszak w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, iż grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03).

Także zarzut naruszenia art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy jest o tyle nieuzasadniony, że przepisy te nie mają znaczenia dla ustalenia w niniejszej sprawie istnienia zarządu P. przedmiotową nieruchomością. Przepis ten w ust. 1 dotyczy bowiem państwowych jednostek organizacyjnych, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy (a więc przed 1 sierpnia 1985 r.) legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo użytkowania, czego P., jak już wyżej podniesiono, nie uczyniło. Jeżeli zaś chodzi o ust. 2 tego artykułu, który przewiduje przekazanie w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, ich posiadaczom, którzy nie legitymują się dokumentami o ich przekazaniu w formie prawem przewidzianej, to zauważyć należy, że P. nie dysponuje decyzją o przekazaniu mu w tym trybie gruntu. Nie ma jej też organ prowadzący ewidencję gruntów (tu: Prezydent Miasta K.), mimo że przepisy art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) nakładają na organy i osoby władające gruntem obowiązek zgłoszenia zmiany danych ewidencyjnych, w tym i złożenie ostatecznych decyzji administracyjnych, z których zmiany te wynikają, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Organy bowiem w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowody wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy, a swoje stanowisko w sposób uzasadniły, w sposób spełniający wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.