Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 96/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5 w zw. z art. 27 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 165 par. 1, art. 204 pkt. 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 981/12 w sprawie ze skargi Z. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku na rzecz Z. Ż. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 981/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z [...] marca 2012 r. w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach:

Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gąbinie decyzją z [...] grudnia 2011 r. odmówił przyznania Z. Ż. świadczenia w postaci zasiłku celowego w kwocie do 100.000 zł. z tytułu strat poniesionych w wyniku powodzi. Organ stwierdził, iż Z. Ż. nie spełnia wymogów określonych w ustawie o pomocy społecznej gdyż nie utraciła w wyniku powodzi jedynego schronienia. Powołał się przy tym na fakt posiadania przez wnioskodawczynię przed powodzią lokalu mieszkalnego położonego w Płocku przy ul. [...]. Wskazał także, że w okolicznościach dla niej ważnych podawała jako miejsce zamieszkania adres w Płocku. Organ ustalił także, że Z. Ż. otrzymała odszkodowanie z dobrowolnego ubezpieczenia. Powołał się również na cele i zasady pomocy społecznej oraz na swoje możliwości finansowe podając, że w gminie Gąbin w 2010 r. w wyniku powodzi 373 osoby i rodziny utraciły jedyne miejsce zamieszkania, jego wyposażenie i poczucie bezpieczeństwa przed zbliżającą się zimą.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Z. Ż. Wskazała, że przed powodzią w maju i czerwcu 2010 r. mieszkała w Dobrzykowie przy ul. [A] i tam znajdowało się centrum jej życiowej aktywności. Podniosła, że dom w Dobrzykowie stanowi dla niej jedyne schronienie, gdzie zamieszkuje od kilku lat, zajmując się uprawami i ogrodem. Dom był zalany dwukrotnie do wys. 3,30 m, a woda utrzymywała się przez miesiąc. Jednocześnie wyjaśniła, że składając wniosek podała adres w Płocku przy ul. [...], bo tam była zameldowana, jednakże od 31 maja 2010 r. jest tymczasowo zameldowana się w Dobrzykowie przy ul. [A]. W Płocku zameldowana była do 10 grudnia 2010 r. Wyjaśniła również, że po przejściu na emeryturę miała zamiar na stałe zamieszkać w Dobrzykowie. W odwołaniu potwierdziła również, że dom w Dobrzykowie był ubezpieczony, a kwota uzyskana z ubezpieczenia wyniosła 52.758,96 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. Ż. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z [...] marca 2012 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 568/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi Z. Ż. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z [...] stycznia 2011 r. oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Gąbin z [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego przez powódź, wskazując na niewyjaśnienie gdzie znajdowało się centrum życiowe Z. Ż. w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego i jaka jest jej sytuacja finansowa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku uznało, iż okoliczność, że budynek przy ul. [A] stanowił centrum życiowe skarżącej budzi jego wątpliwości. Przywołał przy tym treść oświadczenia strony z dnia 23 czerwca 2010 r., którego wynika, że Z. Ż. dopiero zamierzała przejść na emeryturę i zamieszkać na stałe w Dobrzykowie. Organ wskazał poza tym, że wprawdzie z zeznań świadków M. Ł., R. K., H. W., A. K. oraz B. M. S. wynika, że Z. Ż. mieszkała w Dobrzykowie, bowiem widywali ją o różnych porach, a sołtys wsi stwierdził, że opłacała podatki, to jednak dowodom tym przeczy zeznanie jednego ze świadków, a mianowicie Z. J. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że zeznania świadków w istocie nie potwierdzają w sposób nie budzący wątpliwości, że odwołująca się zamieszkiwała w Dobrzykowie .

SKO podniosło, że adresatem żądanej przez Z. Ż. pomocy jest określony przepisami ustawy krąg osób znajdujących się w trudnych sytuacjach życiowych wynikających ze zdarzeń losowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne zasoby i możliwości. Udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie finansowe ma charakter pomocniczy, szczególnie w sytuacji reglamentacji środków finansowych pochodzących z budżetu państwa, natomiast sytuacja Z. Ż. jest korzystniejsza od sytuacji innych powodzian, którzy utracili cały swój dobytek.

Oceniając sytuację finansową odwołującej się organ stwierdził, że dochód jaki uzyskuje z tytułu zatrudnienia wynosi netto 3.323,37 zł miesięcznie. Dysponuje samochodem marki [...] z 2008 r., który jest współwłasnością jej i córki. Lokal mieszkalny przy ul. [...] w Płocku przekazała w 2011 r. umową darowizny na rzecz córki M., która pracuje zawodowo i uczy się. Ponadto Z. Ż. dysponowała odszkodowaniem z tytułu ubezpieczenia nieruchomości dotkniętej powodzią. Organ stwierdził także, że z racji posiadania mieszkania w Płocku Z. Ż. mogła zaspokajać swoje potrzeby bytowe we własnym lokalu mieszkalnym nie dotkniętym powodzią.

Wskutek wniesionej przez Z. Ż. skargi sprawa stała się przedmiotem kontroli WSA w Warszawie, który podkreślił, że skład orzekający jest związany treścią zapadłego w sprawie wyroku z 8 czerwca 2011 r.. Sąd stwierdził wówczas, że organy nie ustaliły dokładnie gdzie znajdowało się w dacie powodzi centrum życiowe Z. Ż. w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego - w mieszkaniu w Płocku, czy też w domu w Dobrzykowie. Nie przesłuchały na tę okoliczność świadków wnioskowanych przez skarżącą, a to uniemożliwiło wszechstronne wyjaśnienie sprawy. Poza tym Sąd zarzucił, że organy nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżąca jest osobą, której należy się pomoc określona w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, czy też może ona zaspokoić swoje potrzeby wykorzystując własne zasoby i możliwości. Sytuacja majątkowa skarżącej nie została wyjaśniona na skutek odmowy podania przez nią danych co do uzyskiwanych dochodów, nie wyjaśniono też skąd miała pieniądze na usunięcie szkód. Organ odwoławczy stwierdził, że wykonaniu powyższych wytycznych uzupełnione zostało postępowanie dowodowe w wymienionym zakresie, natomiast przeprowadzone dowody nie świadczą o zamieszkiwaniu Z. Ż. w Dobrzykowie mimo ustalenia, że często tam przebywała z uwagi na obowiązki wynikające z opieki nad rodzicami oraz z umowy dożywocia, jak również z uwagi na związek emocjonalny z domem rodzinnym i ponoszenie opłat związanych z jego utrzymaniem. Ostatecznie organy obu instancji wywiodły, iż zalanie budynku mieszkalnego w Dobrzykowie, stanowiącego współwłasność skarżącej, nie spowodowało powstania tak trudnej sytuacji rodziny, której nie mogłaby ona samodzielnie przezwyciężyć.

Sąd I instancji uznał, że pomimo wadliwej oceny zeznań przesłuchanych w sprawie świadków, która nie miała jednak wpływu na trafność rozstrzygnięcia zawartego w treści zaskarżonej decyzji, stanowisko organów obu instancji uznać należy za prawidłowe.

Z uzasadnienia wynikało, że budynek mieszkalny położony w Dobrzykowie, którego współwłaścicielką jest skarżąca, został zalany w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. Pomieszczenia budynku zostały zalane w całości, aż po strych, a w konsekwencji zniszczone. Oprócz wymienionego domu skarżąca w dacie powodzi posiadała mieszkanie położone w Płocku, w którym mieszkała jej córka i gdzie ona sama była zameldowana na stałe.

Ta ostatnia okoliczność miała, w ocenie Sądu I instancji, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dzięki posiadaniu tego lokalu skarżąca nie została bowiem pozbawiona schronienia, mogła w nim zamieszkiwać, miała do niego tytuł prawny. W tej sytuacji drugorzędnego znaczenia nabiera okoliczność, czy skarżąca stale przebywała, czy tylko pomieszkiwała w Dobrzykowie. Bez względu na to, jakim celom służył zalany w wyniku powodzi budynek, skarżąca nie pozostała bez możliwości godnego zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych.

Z. Ż. osiągała ponadto dochody przewyższające średnią krajową, oraz uzyskała znaczące wsparcie finansowe w ramach realizacji posiadanej umowy ubezpieczenia.

Podkreślił Sąd I instancji, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie jest art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Przesłanką warunkującą przyznanie pomocy w ramach zasiłku celowego jest poniesienie przez osobę lub rodzinę straty, która nastąpiła w wyniku zdarzenia losowego bądź klęski żywiołowej. Treści tego przepisu nie można jednak interpretować w oderwaniu od ogólnych reguł przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zawartych w przepisach art. 2 ust. 1 i art. 3. ust.4 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tych przepisów pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne zasoby i możliwości. Jest ponadto świadczona jedynie w takich przypadkach, gdy potrzeby ubiegających się o jej uzyskanie mieszczą się w ramach ustawowych celów pomocy oraz w możliwościach organów pomocowych.

Powyższe oznacza, że nie każdy podmiot, który poniósł szkodę w rozumieniu art. 40 może i musi uzyskać wnioskowane świadczenie. Zainteresowani muszą bowiem w pierwszej kolejności podjąć wszystkie możliwe, aktywne działania w celu zaradzenia własnym problemom, nawet w przypadku wypełnienia wszelkich warunków przewidzianych ustawą o pomocy społecznej ich uprawnienia doznają ograniczenia możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej, które zobowiązane są objąć zakresem swojego działania wszystkich spełniających kryteria objęcia ich tą pomocą.

Sąd I instancji podzielił także pogląd organu II instancji, że zasiłki celowe przyznawanie w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania za szkody. Nie mają na celu zrekompensowania powstałego w majątku wnioskujących uszczerbku majątkowego. Pomoc przyznawana przez organy pomocy społecznej jest z racji ograniczonych środków finansowych kierowana w pierwszej kolejności do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu. Osoby te znalazły się bowiem w trudnej sytuacji życiowej z racji utraty jedynego miejsce zamieszkania, którego nie są w stanie same sobie zapewnić, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości. Zatem samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych w innym lokalu stanowiącym jej własność, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia jej pomocy.

Podkreślił Sąd I instancji, że decyzja administracyjna wydawana w przedmiocie uregulowanym treścią art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, co wpływa na zakres i sposób kontroli dokonywanej przez sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ocenie sądu podlega bowiem jedynie poprawność przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności, czy rozstrzygnięcie podjęte zostało zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Nie podlega natomiast ocenie sądowej samo rozstrzygnięcie.

Niewątpliwie ocena, czy przy podejmowaniu decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego na remont domu zniszczonego w wyniku powodzi doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. W przekonaniu Sądu I instancji organy odmawiając skarżącej przyznania pomocy z budżetu państwa na remont zniszczonego w wyniku powodzi domu nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, organ II instancji zasadnie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ze środków budżetu państwa pomocy na remont udzielać należy udzielać osobom, które doznały strat na skutek powodzi w budynkach lub lokalach mieszkalnych stanowiących ich jedyne miejsca zamieszkania. Takie kryterium jest, zdaniem Sądu, prawnie dopuszczalne i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Nie jest ono dyskryminujące, ani tym bardziej dowolne, ponieważ przyjęto założenie, że pomoc udzielana będzie osobom najbardziej potrzebującym, które na skutek powodzi doznały strat uniemożliwiających, albo znacznie utrudniających zaspokojenie jednej z zasadniczych potrzeb życiowych jaką jest posiadanie miejsca zamieszkania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. Ż. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci.

naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 26 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1a k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że w składzie kolegialnego organu II instancji wydającego zaskarżoną decyzję znajdowała się osoba, która powinna była podlegać wyłączeniu od orzekania,

naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane bez uwzględnienia stanu faktycznego na dzień ich wydawania, to znaczy bez dostrzeżenia, że - poza zatopionym domem - skarżąca żadnego innego mieszkania czy domu w momencie wydawania decyzji przez obydwa organy nie posiadała,

naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, wyrażający się w przyjęciu, że skarżąca nie pozostała bez możliwości samodzielnego i godnego zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych, czego konsekwencją było niezasadne oddalenie skargi i naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi,

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżącej nie przysługuje zasiłek celowy, albowiem ma ona możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych w innym lokalu stanowiącym jej własność, podczas gdy skarżąca w dacie wydawania decyzji zarówno organu I i II instancji żadnej innej nieruchomości nie posiadała i nie posiada, a w konsekwencji nie miała i nie ma możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych własnymi środkami,

naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że organy I i II instancji, działające w ramach uznania administracyjnego, wydały decyzje w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który został oceniony zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, podczas gdy ocena ta dokonana została bez uwzględnienia stanu faktycznego na dzień wydawania decyzji była oceną dowolną, a nie swobodną.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że w składzie orzekającym SKO wydającym obecnie kontrolowaną decyzję występowała osoba, która brała udział w orzekaniu także przy wydaniu decyzji uchylonej przez Sąd I instancji. Stanowi to zdaniem skarżącej kasacyjnie sytuację wypełniającą przesłankę wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wadliwość tę Sąd I instancji winien dostrzec z urzędu, czego nie uczynił zatem wyrok jest wadliwy.

Kwestionując ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji wskazała skarżąca kasacyjnie, że błąd polega na przyjęciu, iż skarżąca posiada możliwość przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej wykorzystując własne zasoby i możliwości. Zarzuciła naruszenie zasady, że organy administracji publicznej orzekają według stanu faktycznego i prawnego ustalonego na dzień wydania decyzji, co wynika z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Tymczasem organy, a także Sąd I instancji pominęły okoliczność, że skarżąca od lutego 2011 r. nie jest właścicielką żadnego innego lokalu poza posesją w Dobrzykowie, która została zniszczona przez powódź. Bezpodstawne są zatem nawiązania organów i Sądu I instancji do okoliczności, że skarżąca kasacyjnie posiadała dach nad głową w postaci mieszkania w Płocku i nie pozostała bez możliwości godnego zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych. Zaaprobowanie tych wadliwych ustaleń przez Sąd I instancji, czego konsekwencją było niezasadne oddalenie skargi, stanowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Uzasadnienie naruszenia prawa materialnego stanowi twierdzenie, że zdarzenie, które wyrządziło szkodę w postaci całkowitego wręcz zalania domu i zniszczenia dobytku skarżącej w Dobrzykowie mieści się w kategorii zdarzeń, o których mowa w aft. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca znalazła się w trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie pokonać wykorzystując własne zasoby, uprawnienia i możliwości. Ewentualna pomoc w postaci zasiłku celowego odpowiada przy tym regule przywołanej przez Sąd I instancji, a wynikającej z art. 3 ust. 4 ustawy: pomoc taka odpowiada celowi i mieści się w możliwościach pomocy społecznej. Przyjęcie, że skarżąca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe było niezasadne, albowiem nie posiada ona innej nieruchomości, która mogłaby - choćby tylko czasowo - stać się jej centrum życiowym. Nie istnieje też żaden przepis ustawy, nakazujący odmowę przyznania zasiłku celowego z uwagi na fakt, że wnioskujący o przyznanie pomocy może na stałe zamieszkać w mieszkaniu dorosłego dziecka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice te sprowadzały się do zarzutów dotyczących zarówno obrazy prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył pominięcia przez Sąd i instancji okoliczności, że w składzie kolegialnego organu II instancji wydającego zaskarżoną decyzję znajdowała się osoba, która powinna była podlegać wyłączeniu od orzekania. W składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku orzekającego w przedmiotowej sprawie znajdowała się bowiem osoba, która na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), podlegała wyłączeniu.

Powyższy zarzut jest uzasadniony. Celem instytucji prawnej wyłączenia organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienia, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 sygn. akt II GPS 2/06, ZN NSA nr 3 (12)/2007, s. 137). Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy więc przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, aby osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materialne dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie na przykład stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie.

Należy tu wspomnieć o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym orzeczono, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza się członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, był niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok został zrealizowany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, ze zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny (por. A. Plucińska - Filipowicz Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011). Taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu.

W przedmiotowej sprawie decyzja SKO w Płocku została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 568/11 i sprawa ponownie trafiła do rozpoznania przez organy. W składzie SKO w Płocku ponowne występowała M. M., a więc doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. Należy więc uznać, że w sprawie wystąpiła przesłanka, która umożliwia uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd I instancji, rozpatrując ponownie sprawę, powinien zatem rozważyć istnienie tej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego.

Wobec wskazania, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd I instancji ponownie dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie jest możliwa ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Ocena ta byłaby przedwczesna z uwagi na stwierdzone wyżej uchybienia Sądu I Instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzi konieczność ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania NSA kasacyjnego rozstrzygnął zgodnie z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.