Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2407/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz punkt I decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2013 roku nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania E. S. (dalej także "skarżącej") od decyzji Starosty Powiatu [...] (dalej także "Starosty") z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], orzekającej o tym, że: (1) nie może nastąpić uchylenie decyzji Naczelnika Miasta W. z dnia [...] listopada 1980 r. Nr [...] w części dotyczącej działki [...], (2) uchyla się decyzję Naczelnika Miasta W. z dnia [...] listopada 1980 r. Nr [...] i odmawia się jej wywłaszczenia w części dotyczącej działki [...], wniesionego przez skarżącą co do części decyzji Starosty, objętego jej pkt 1, utrzymał decyzję Starosty w części objętej pkt 1 w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę [...] zaskarżonej do Sądu decyzji z dnia [...] maja 2015 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] listopada 1980 r. (dalej "decyzją wywłaszczeniową") Naczelnik Miasta W. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewid. nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 455 m2. Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r.) z przeznaczeniem pod poszerzenie ulicy [...] w W. i stanowiła w dniu wywłaszczenia własność S. S.

2. Pismem z dnia 11 marca 2010 r. Z. S., E. S. i H. S. wniosły do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją wywłaszczeniową na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, podnosząc fakt iż ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości nie został powiadomiony o fakcie wydania decyzji oraz nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym.

3. W następstwie wznowienia postępowania, po wcześniejszym kilkukrotnym orzekaniu w sprawie decyzjami: 1) z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...], uchyloną decyzją odwoławczą Wojewody z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], 2) z dnia [...] września 2011 r. nr [...], uchyloną wraz z decyzją odwoławczą Wojewody z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wyrokiem tut. Sądu z dnia 24 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 256/12, 3) z dnia [...] października 2012 r. nr [...], uchyloną decyzją odwoławczą Wojewody z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], Starosta orzekł decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] o tym, że:

(1) nie może nastąpić uchylenie decyzji Naczelnika Miasta W. z dnia [...] listopada 1980 r. Nr [...] w części dotyczącej działki [...],

(2) uchyla się decyzję Naczelnika Miasta W. z dnia [...] listopada 1980 r. Nr [...] i odmawia się jej wywłaszczenia w części dotyczącej działki [...].

4. Pismem z dnia 21 czerwca 2013 r. skarżąca wniosła do Wojewody (za pośrednictwem organu I instancji) odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2013 r. w części objętej pkt 1, tj. dotyczącej działki nr [...].

5. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2013 r. w zaskarżonym zakresie i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

6. Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1554/14, tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2014 r., uznając skorzystanie przez organ odwoławczy z instytucji procesowej, przewidzianej w art.138 § 2 k.p.a., za niezasadne.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda [...] rozpoznał odwołanie skarżącej od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2013 r. w części obejmującej pkt 1 tej decyzji, utrzymując tę decyzję w mocy w części zaskarżonej odwołaniem.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

1. W związku z faktem, że rozpatrywanie obecnie odwołania skarżącej od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2013 r. jest następstwem uchylenia przez Sąd poprzedniej decyzji odwoławczej Wojewody z dnia [...] marca 2014 r., ponownie orzekając w sprawie Wojewoda jest zobowiązany, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., uwzględnić ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w wyroku Sądu z dnia 7 października 2014 r. Odwołanie dotyczyło punktu I decyzji - orzekającego, że nie może nastąpić uchylenie Decyzji Naczelnika Miasta W. z dnia [...] listopada 1980r. Nr [...] w części dotyczącej działki [...], w pozostałym zakresie decyzja nie została zaskarżona i stała się prawomocna. W przywołanym wyroku Sąd stwierdził, że wbrew opinii Wojewody, wyrażonej w poprzedniej decyzji odwoławczej, z decyzji Starosty jednoznacznie wynika, że w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy, który może zostać poddany ocenie. Na podstawie tego materiału dowodowego Starosta ustalił, że okoliczność sprawy przemawiają za tym, że nie ma podstaw do wydania innej decyzji niż decyzja dotychczasowa, a zatem występuje ujemna przesłanka uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i konieczność zastosowania art. 146 § 2 kpa. I w tym zakresie Sąd przyłączył się do stanowiska skarżącej Gminy.

2. Na podstawie dokumentów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym sytuacji pokazanej na mapie zasadniczej miasta W., ustalono, że na działce [...] wchodzącej aktualnie w skład działki [...] usytuowana jest droga kategorii gminnej tj. ulica [...]. Ulica ta jest urządzona od lat (jezdnia asfaltowa z urządzeniami towarzyszącymi w postaci chodnika, kanalizacji deszczowej i innych). Jak wynika ze zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W. uchwalonych uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...].04.2000r. - publik, w Dz. Urz. Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].06.2000, poz. [...] w planie zagospodarowania przestrzennego jest to teren przeznaczony pod ulicę główną oznaczony symbolem [...]. Działka [...] w skład, której wchodzi działka [...] została skomunalizowana na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...]. W wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej.

IV. Pismem z dnia 3 lipca 2015 r. skarżąca wniosła do tut. Sądu (za pośrednictwem organu) skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., zarzucając temu orzeczeniu naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, poprzez błędne zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. oraz 151 § 2 k.p.a.

Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła w szczególności, co następuje:

1. Orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz 151 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji odmawiającej uchylenia decyzji Naczelnika Miasta W. nr [...] z dnia [...] listopada 1980 r. w części dotyczącej działki [...] okoliczności jej wydania z naruszeniem prawa.

2. W sytuacji gdy organ stwierdzi podstawy do wznowienia postępowania (czyli jego kwalifikowaną wadę), ale w wyniku wznowionego i prowadzonego ponownie co do istoty sprawy postępowania zapaść miałaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej, organ nie wydaje rozstrzygnięcia ograniczającego się do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Obowiązany jest on bowiem wydać decyzję, w której stwierdzi wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa oraz wskaże w rozstrzygnięciu okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji). Wydanie decyzji z naruszeniem prawa skutkuje powstaniem roszczeń po stronie osób, których prawo zostało naruszone. Dlatego, zdaniem skarżącej, istotne jest wydanie decyzji zgodnie z art. 151 § 2 k. p. a.

3. Zastosowanie art. 146 § 2 kp.a. może nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oznacza to, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Decyzja Naczelnika Miasta W. nr [...] z dnia [...] listopada 1980 r. w części dotyczącej działki [...] orzekała nie tylko o wywłaszczeniu działki gruntu, ale także o odszkodowaniu. Na marginesie należy pozostawić fakt, że odszkodowanie nigdy nie zostało wypłacone S. S. ani H. S. Jednakże decyzja, wydana na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania po jego wznowieniu, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy, nie mogłaby być decyzją całkowicie pokrywającą się treścią z decyzją uchylaną. Różnica dotyczyć miałaby chociażby wysokości odszkodowania. Organy obu instancji ustalając, iż w sprawie może być wydana decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej, nie odniósł się do tej części decyzji, która stanowi o odszkodowaniu.

W tej sytuacji, w wyniku wznowienia postępowania, ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia co do jej istoty, nie mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej.

V. W odpowiedzi na skargę udzielonej pismem z dnia 5 sierpnia 2018 r. Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2015 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. w całości, podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w części dotyczącej działki ewid. nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 § 1 w związku z art.146 § 2 k.p.a., polegającym na nieprzeprowadzeniu prawidłowej analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem ustalenia, czy w niniejszej sprawie zachodzi przewidziana w art.146 § 2 k.p.a. przeszkoda do uchylenia decyzji Naczelnika Miasta W. Nr [...] z dnia [...] listopada 1980 r. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje (z zastrzeżeniem, że decyzję Starosty tylko w części dotyczącej działki ewid. nr [...]) należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej obecnie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł zaskarżoną decyzją Wojewoda, było przeprowadzenie, stosownie do wskazań art.149 § 2 k.p.a. postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zakończonej ostateczną decyzją wywłaszczeniowo – odszkodowawczą Naczelnika Miasta W. Nr [...] z dnia [...] listopada 1980 r. Orzekające w przedmiocie wznowienia organy obu instancji orzekły, że w niniejszej sprawie zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej działki nr [...], przewidziana w art.146 § 2 k.p.a., mająca polegać na tym, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wniosek taki jest jednakże przedwczesny, albowiem w postępowaniu administracyjnym nie poczyniono prawidłowych wyjaśnień na okoliczność spełnienia się przesłanek wskazanych w art.146 § 2 k.p.a.

2. W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że obecnie zaskarżona decyzja Wojewody została wydana w następstwie ponownego rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., spowodowanego uchyleniem prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 7 października 2014 r. poprzedniej decyzji odwoławczej Wojewody, wydanej w niniejszej sprawie. Z racji tego, że na zasadzie art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, zachodzi w pierwszej kolejności konieczność ustalenia, czy orzekając powtórnie Wojewoda zastosował się do oceny i wskazań zawartych w przywołanym wyroku. Zważywszy na fakt, iż istota przywołanego wyroku sprowadzała się jedynie do zakwestionowania stanowiska poprzedniej decyzji odwoławczej co do istnienia podstaw do stosowania w sprawie instytucji kasacji, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a., stwierdzając w to miejsce spełnienie się warunków do wydania przez Wojewodę decyzji merytorycznej (bez przesądzania jednakże o wyniku sprawy), że obecnie kontrolowana decyzja Wojewody nie została wydaną z obrazą art.153 p.p.s.a. Stosując się bowiem do oceny i wskazań przywołanego wyroku Wojewoda orzekł w sprawie co do meritum, utrzymując w mocy decyzję Starosty w zakresie zaskarżonym w odwołaniu skarżącej (tj. w pkt 1). Ponownie podkreślić należy, że w przedmiotowym wyroku Sąd nie wskazał kierunku merytorycznego rozstrzygnięcia odwołania, nie przesądzając że ocena Starosty co do wystąpienia w sprawie przesłanek z art.146 § 2 k.p.a. jest prawidłowa, a zatem że należy ją na etapie odwoławczym podzielić. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że Sąd przyłącza się do stanowiska skarżącej Gminy, niemniej ocena ta, z racji nieanalizowania przez sąd materiału dowodowego sprawy pod kątem oceny prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej w kontekście art.146 § 2 k.p.a., odnosi się wyłącznie do stanowiska Gminy w przedmiocie braku podstaw do wydawania w sprawie orzeczenia kasatoryjnego.

3. Orzekające w sprawie organy uznały, że w niniejszej sprawie niedopuszczalnym byłoby uchylenie decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej działki [...], a to z powodu wystąpienia okoliczności, o której mowa w art.146 § 2 k.p.a., w myśl którego to przepisu nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organy uznały zatem, że pomimo obciążenia postępowania wywłaszczeniowego wadą procesową, o której mowa w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającą na tym, iż strona tego postępowania bez własnej winy nie brała w nim udziału, istnieje przeszkoda do uchylenia wydanej w tym postępowaniu decyzji wywłaszczeniowej, polegająca na tym, że pomimo wystąpienia wskazanej wyżej wady decyzja wywłaszczeniowa jest prawidłowa, co oznacza, że ponownie orzekając w sprawie (w następstwie uchylenia przedmiotowej decyzji), organ wydałaby decyzję odpowiadająca w swojej istocie decyzji poprzedniej. Przywołana regulacja umożliwia zatem uniknięcie zbędnego, powtórnego orzekania przez organ w tym samym przedmiocie. Stosownie do art.151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (a zatem również na skutek wystąpienia okoliczności, o których mowa w § 2 tego artykułu), organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Jak podkreśla się doktrynie postępowania administracyjnego (por. Małgorzata Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art.146 Kodeksu postępowania administracyjnego" publ. LEX") "Zastosowanie art. 146 § 2 wchodziłoby w grę jedynie wówczas, gdyby nowa decyzja odpowiadała w swej istocie decyzji dotychczasowej; por. wyrok SN z dnia 7 lipca 1994 r., III ARN 26/94, OSNP 1995, nr 11, poz. 127: "1. W myśl art. 146 § 2 k.p.a. - mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. - nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. 2. W sytuacji gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania"; por. też artykuł B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 1997, nr 4, s. 23: "W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego przesłanka ustanowiona w art. 146 § 2 k.p.a. może być uzasadniona tym, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 k.p.a."; glosa J. Borkowskiego do wyroku NSA w Krakowie z dnia 19 listopada 1992 r.,SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, s. 159: "W pojęciu "odpowiadania w swej istocie" dawnej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.) przez tę, która może zapaść w sprawie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, nie mieści się czysto mechaniczne porównanie dwóch rozstrzygnięć, lecz ocena ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków", oraz wyrok tegoż sądu z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, s. 155: "1. Jeżeli podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie), to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może zastosować trybu z art. 146 § 2 k.p.a. 2. Zwrotu "decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" nie można interpretować niezgodnie z zasadą legalności, czyli tak, że jeżeli tylko zasadniczy sens decyzji pozostaje bez zmian, to można zignorować jej wady materialne. W konsekwencji naruszenie prawa, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a., jest tylko naruszeniem prawa procesowego leżącym u podstaw danego postępowania"; zob. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 listopada 1988 r., IV SA 540/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 90: "1. Dla oceny przez sąd administracyjny legalności decyzji nie mają znaczenia jakiekolwiek argumenty pozaprawne lub fakty dokonane, dotyczące przedmiotu decyzji. 2. Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, co oznaczało, że z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie rozważano jej słusznego interesu, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 k.p.a."; por. też wyrok z 25 lutego 2013 r., I SA/Wa 2329/12, LEX nr 1323577: "Przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a. uzasadniona jest tym, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 k.p.a.".".

Wynika stąd, że ewentualne zastosowanie przez organ wznowieniowy art.146 § 2 k.p.a. musi zostać poprzedzone ponownym rozpatrzeniem sprawy zakończonej kwestionowaną przez stronę ostateczną decyzją administracyjną, co oznacza konieczność dokonania ponownej subsumcji norm prawnych, które miały zastosowanie do sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem rozstrzygania kwestionowaną decyzją, do ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego. Wynik tej powtórnej subsumcji musi odpowiadać w swojej istocie treści decyzji kwestionowanej.

4. W odniesieniu do kwestii właściwych przepisów prawa materialnego, które należy stosować przy badaniu przesłanki, o której mowa w art.146 § 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2154/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, co następuje: "Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest postępowaniem, w którym w aspekcie przedmiotowym występują dwa elementy: – po pierwsze, ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna rozstrzygająca sprawę indywidualną było dotknięte ciężką, kwalifikowaną wadą procesową wyliczoną w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, – po drugie, ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jest wyznaczone granicami tożsamości sprawy. Na tożsamość sprawy składa się tożsamość przedmiotowa. Przy tożsamości przedmiotowej nie jest dopuszczalna zmiana przedmiotu rozstrzygnięcia, który wyznacza rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa decyzją ostateczną, na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej i stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej. Ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną to rozpoznać i rozstrzygnąć tożsamą przedmiotową sprawę. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej, a nie rozpoznanie i rozstrzygnięcie nowej sprawy administracyjnej. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną prowadzi się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji ostatecznej, a nie w dniu wydania decyzji po ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w trybie wznowienia postępowania. Ustalenie ciężkiej, kwalifikowanej wadliwości procesowej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną może doprowadzić do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie miało miejsce gdy naruszenie przepisów prawa procesowego doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego nie odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawnej przepisu prawa materialnego.".

5. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przedmiotem decyzji Naczelnika Miasta W. z dnia [...] listopada 1980 r. było: 1) wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 455 m2, polegające na odjęciu prawa własności tej nieruchomości jej dotychczasowym właścicielom z dniem uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu, 2) ustalenie na rzecz byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania z tego tytułu. Orzeczenie to zapadło na podstawie art.1, 2, 3 ust.2, 15 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu) oraz art.7, 8, 15, 22 i 24 (w zakresie ustalenia odszkodowania). Z uzasadnienia decyzji wynika, że według planu ogólnego miasta, zatwierdzonego Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. znak [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. nieruchomość wymieniona w decyzji jest niezbędna na poszerzenie ulicy [...].

Ocena prawidłowości całości rozstrzygnięć tej decyzji (a zatem dotyczących nie tylko wywłaszczenia, ale i odszkodowania), zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, poczynionych na podstawie zebranego w postępowaniu wywłaszczeniowym materiału dowodowego, jak też w zakresie zgodności z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. według stanu obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, winna była być przedmiotem oceny w postępowaniu wznowieniowym. Tymczasem treść wydanych w postępowaniu wznowieniowym decyzji organów obu instancji nie pozwala na przyjęcie, że analiza taka została przeprowadzona. Wprawdzie organy podały argumentację, przemawiającą w ich ocenie za prawidłowością decyzji wywłaszczeniowej, niemniej argumentacja ta abstrahuje całkowicie od stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. od stanu obowiązującego w dniu 5 listopada 1980 r.

Stosownie do powyższego organy wskazały, że:

(-) na podstawie dokumentów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym sytuacji pokazanej na mapie zasadniczej miasta W., ustalono, że na działce [...] wchodzącej aktualnie w skład działki [...] usytuowana jest droga kategorii gminnej tj. ulica [...];

(-) ulica ta jest urządzona od lat (jezdnia asfaltowa z urządzeniami towarzyszącymi w postaci chodnika, kanalizacji deszczowej i innych);

(-) jak wynika ze zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W. uchwalonych uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...].04.2000 r. - publik, w Dz. Urz. Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].06.2000, poz. [...] w planie zagospodarowania przestrzennego jest to teren przeznaczony pod ulicę główną oznaczony symbolem [...],

(-) działka [...] w skład, której wchodzi działka [...] została skomunalizowana na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...].

Z powyższego wynika, że przy ocenie sprawy w kontekście możliwości zastosowania art.146 § 2 k.p.a. organy powołały się wyłącznie na zdarzenia mające miejsce po upływie wielu lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, dodatkowo nie dokonując jakiejkolwiek ich oceny w świetle stanu prawnego, obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej (jak też, jak słusznie wskazano w skardze, pomijając całkowicie kontekst prawidłowości przyznanego decyzją z 1980 r. odszkodowania, niemniej stwierdzić w tym kontekście należy, wbrew sugestii skargi, że prawidłowość tę należy oceniać nie według uregulowań obecnych, a również według uregulowań z daty wydania decyzji wywłaszczeniowej). Tak przeprowadzona ocena jest oczywiście wadliwa.

6. Podkreślenia wymaga, że co do zasady kontrolowane postępowanie wznowieniowe nie może zakończyć się uchyleniem kwestionowanej przez skarżącą decyzji wywłaszczeniowej, co najmniej z racji działania art.146 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że wszystkie przewidziane w tym przepisie terminy upłynęły. Nie znosi to jednakże konieczności badania w sprawie przesłanek z art.146 § 2 k.p.a. Ewentualny zbieg przepisów art. 146 § 1 i 2 ma istotne znaczenie, albowiem ustalenie, iż niezależnie od stwierdzonych naruszeń kwestionowanej decyzji i tak zapadłaby decyzja podobna, może stanowić negatywną przesłankę przy ustalaniu odszkodowania (por. Małgorzata Jaśkowska "Komentarz ..."). Niewątpliwie natomiast ustalenie, że wyłączną przesłanką do odmowy uchylenia kwestionowanej decyzji jest art.146 § 1 k.p.a. (tj. wskazany wyżej upływ terminów), niemniej decyzja ta jest obarczona na tyle istotnymi wadami, dyskwalifikującymi jej legalność, że uniemożliwia to przyjęcie, że ponowne, niewadliwe rozpoznanie tej sprawy w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów (tj. wg przepisów z daty jej wydania), prowadziłoby do wydania decyzji podobnej, oznaczałoby wprawdzie konieczność zastosowania art.151 § 2 k.p.a., niemniej w konsekwencji otwierałoby stronie drogę do roszczeń odszkodowawczych na drodze cywilnoprawnej. Stosownie do art.151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

7. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że zaskarżona do Sądu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., wydane zostały z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego w zakresie dotyczącym działki [...].

8. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Starosta ponownie rozpatrzy sprawę w zakresie działki [...].

Z powyższych względów Sąd orzekł jak na wstępie na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.135 i art.200 p.p.s.a.