Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 891/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 710/16 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Łd 710/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi K. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w [...] z [...] lipca 2016r. nr [...]/2016, w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: 1) art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a) nakazaniu inwestorowi sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji braku ku temu podstaw albowiem w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 48-49 i 49 b Prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie nakazania sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, która nie odpowiada prawu;

b) uznaniu dopuszczalności wydania decyzji w przedmiocie nakazania sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy nie przeprowadzono analizy prawidłowości realizowanej inwestycji tak w zakresie już zrealizowanym, jak i planowanym i jej oddziaływania na interesy osób trzecich, a nadto na bezpieczeństwo planowanych robót oraz ich wpływ na nieruchomość sąsiednią, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że budowa jest realizowana niezgodnie z projektem, bez poszanowania przepisów prawa i stanowi realne zagrożenie dla interesów osób trzecich - również w zakresie wykraczającym poza zakres przedmiotowy decyzji, co nie zostało w jej treści uwzględnione;

c) nakazaniu inwestorowi sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji braku ku temu podstaw, albowiem doprowadzenie robót budowlanych w ramach istniejącej inwestycji do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe;

2) art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki jego zastosowania, albowiem błędnie nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy nie ma możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co powinno skutkować zastosowaniem w tym przypadku przepisów dotyczących postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, włącznie z nakazaniem rozbiórki obiektu lub jego części;

3) art. 48-49 i 49b Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie w sytuacji gdy powinny one znaleźć zastosowanie, albowiem błędnie nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w sytuacji gdy nie ma możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co powinno skutkować zastosowaniem w tym przypadku przepisów dotyczących postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, włącznie z nakazaniem rozbiórki obiektu lub jego części;

4) § 12 ust. 1-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego niezastosowanie wskutek pominięcia okoliczności, iż garaż wzniesiony ponad powierzchnię gruntu stanowi zabudowę i nie spełnia warunków odnoszących się do minimalnej odległości od działki należącej do Skarżącej i zlokalizowanego na tej działce budynku mieszkalnego, a przywrócenie stanu zgodnego z prawem jest w tym zakresie niewykonalne;

5) § 36 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego niezastosowanie wskutek pominięcia okoliczności, iż lokalizacja wylotu wentylacji nowopowstałego budynku została wykonana w sposób niezapewniający minimalnej odległości od granicy nieruchomości i okien sąsiedniego budynku.

II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj:.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie skargi podczas gdy skarga ta zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy wskutek dokonania błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz niezastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 48- 49 i 49b Prawa budowlanego oraz niezastosowania przepisów § 12 i 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 ust. 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- p.p.s.a. poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa materialnego i proceduralnego popełnione w sprawie przez Organy administracyjne;

3) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego przez sąd oraz brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie odniesienie się do części zarzutów skargi;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonym rozstrzygnięciu całokształtu okoliczności sprawy, które miało istotny wpływ na wynik, w szczególności brak pogłębionej analizy ze strony Sądu, czy w niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia samowoli budowlanej i czy zachodzi konieczność zastosowania przepisów art. 48-49 i art. 49 b Prawa budowlanego;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie skargi podczas gdy skarga ta zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenia ww. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne pominięcie okoliczności, że:

a) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 922/15 uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]/2015 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta w L. z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] września 2014 r., udzielającej Przedsiębiorstwu [...] "Z." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę oraz odmawiającą uchylenia tej decyzji ze względu na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a wyrok ten został zaskarżony przez inwestora do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie;

b) oprócz samowolnie dokonanej zmiany ściany zabezpieczającej wykop z ścianki szczelnej typu Larsena na ściankę berlińską przez inwestora, jak również zmiany kubatury budynku przez podwyższenie rzędnej poziomu posadowienia posadzki o 0,91 m w porównaniu do zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, dokonano dodatkowo szeregu innych naruszeń, jak wykonanie wylotu wentylacji budynku oraz garażu w sposób niezapewniający minimalnej odległości od granicy nieruchomości sąsiadującej, budynku, który się na niej znajduje oraz jego okien, jak również prac budowlanych na działce nieobjętej pozwoleniem na budowę w sytuacji, gdy posiadacz działki wyraził sprzeciw wobec planowanych robót;

c) Organy obu instancji uchyliły się od podjęcia wszelkich uzasadnionych stanem sprawy kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora po wydaniu postanowienia z dnia 11 marca 2015 roku przez Sąd Rejonowy dla Łodzi- Śródmieścia w Łodzi II Wydział Cywilny sygn. akt: II C 198/15 w przedmiocie zabezpieczenia roszczenia powódki poprzez nakazanie pozwanemu Przedsiębiorstwu [...] "Z." Sp. z o.o. wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości położonej w L. przy ulicy L. [...] w postaci prowadzenia wykopów od strony nieruchomości położonej w L. przy ulicy L. [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania,

d) Organy obu instancji dokonały wadliwej i dowolnej oceny zebranego, niekompletnego, materiału dowodowego;

e) Organy obu instancji wydały decyzję bez wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w oderwaniu od faktycznej oceny możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem wskutek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego zgodnego z prawem oraz bez uwzględnienia istnienia takich czynności, które będą mogły taki stan przywrócić;

f) Organy obu instancji wydały decyzję z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w treści zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z których innym dowodowym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku. Wskazała, m.in., że poza sporem pozostaje okoliczność, iż inwestor odstąpił w sposób istotny od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę. Tym niemniej jednak wskazać należy, że nadal toczy się postępowanie w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 922/15 uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]/2015 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta w L. z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji tego Organu z dnia [...] września 2014 r., udzielającej Przedsiębiorstwu Inżynieryjno - Budowlanemu "Z." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę oraz odmawiającą uchylenia tej decyzji ze względu na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. w szczególności z uwagi na naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy w związku z zauważoną niezgodnością decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy oraz niekompletnością projektu budowlanego. Tym niemniej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]/2016 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznały za zasadne ocenianie odstępstw w procesie budowy budynku wielorodzinnego wraz z garażem w oparciu o decyzję, której wydanie uznano za dokonane z naruszeniem prawa i mimo, że nadal toczy się postępowanie dotyczące legalności wydania tej decyzji, co w przypadku jej całkowitego wyeliminowania z obrotu prawnego czyni bezprzedmiotowym jakiekolwiek rozważania co do odstępstw albowiem brak byłoby pierwotnego projektu budowlanego. Sąd rozpoznając skargę w niniejszej sprawie, w ogóle się do tej kwestii nie odniósł. Bezsprzecznie zdaniem skarżącej kasacyjnie stanowi to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. jak również art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę na decyzję w całości podzielił ustalenia dokonane w toku postępowania przez organy administracyjne mimo, że ustalenia organów nie są dokonane w sposób wyczerpujący i prawidłowy, albowiem poprzestały one praktycznie na stwierdzeniu samowolnego podwyższenia rzędnej budynku o 91 cm, bez szczegółowej analizy innych odstępstw dokonanych w procesie inwestycyjnym wychodząc najprawdopodobniej z założenia, że istniejące inne wady, których istnienie winno zostać rozważone na etapie tego postępowania będą stanowić wyłączny przedmiot uwagi projektanta, który sporządzi projekt zamienny. Podnieść należy, że organ przeprowadzając rozważania w tym zakresie ograniczył się tylko do przywołania sporządzonych wpisów w dzienniku budowy - nie wchodząc w ich merytoryczną analizę. Taką analizę zdaniem skarżącej przeprowadzić można zaś wyłącznie poprzez odwołanie do opinii niezależnego specjalisty — biegłego. Stwierdzenie więc, że wykonanie ścianki berlińskiej jest równoważne ze ścianką Larsena powinno być poparte opinią biegłego, a nie osób zainteresowanych dokończeniem budowy. Tym bardziej, że jak wynika z dat umieszczonych we wpisach w dzienniku budowy zmianę ścianki zabezpieczającej wprowadzono niecałe dwa miesiące po tym jak stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, co zdaniem skarżącej może wskazywać na to, że inwestor liczył się z tym, że pierwotnie takie rozwiązanie mogłoby nie zostać zatwierdzone przez organ I instancji na etapie wydawania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę. Pominięto także okoliczność, że garaż, który miał być podziemny, wystaje ponad powierzchnię gruntu. Został on umieszczony tuż obok budynku mieszkalnego skarżącej, położonego przy ul. L. [...] w L.. Spowodowało to powstanie niecki zalewowej, w której gromadzi się woda, która następnie spływa w kierunku tego budynku. W sposób oczywisty pociąga to za sobą zagrożenie dla budynku skarżącej, który narażony na tego typu oddziaływania, może doznać wraz z upływem czasu uszkodzenia. Okoliczności te zostały spostrzeżone przez biegłego sądowego Rzeczoznawcy Budowlanego C. D. w w/w opinii (w aktach sprawy). Inwestor naruszył zatem art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Dodatkowo wskazać należy zdaniem skarżącej, że uwadze organu odwoławczego oraz Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi uszło to, że inwestor dokłada mniej lub bardziej udanych starań zakamuflowania ściany garażu przez zasypywanie jej ziemią, najprawdopodobniej w celu pozornego zmniejszenia różnicy pomiędzy dozwoloną i zatwierdzoną rzędną budynku a rzędną, którą osiągnięto w procesie realizacji inwestycji. Jest wysoce wątpliwe zdaniem skarżącej, iż starania inwestora stanowią "czynności mające na celu przywrócenie stanu budowy zgodnego z prawem", o których stanowi zaskarżona decyzja, co nie zmienia faktu, że powodują, iż niecka zalewowa stwarza dla skarżącej jeszcze większe zagrożenie niż dotychczas, gdyż uległa pogłębieniu. Nadmienić przy tym należy, że zdjęcia zasypywania ścian garażu znajdują się również w aktach sprawy i stanowią załącznik do pisma Skarżącej z dnia 7 listopada 2016 roku skierowanego do Prezydenta Miasta L. - wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Podkreślić należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Skarżąca upatruje naruszenia tego przepisu w "nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez sąd oraz brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie odniesienie się do części zarzutów skargi". Należy podnieść, że sąd nie ustala stanu faktycznego czynią to organy orzekające w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty. Dlatego powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Nie można także skutecznie zarzucić sądowi I instancji naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. (skarżąca kasacyjnie wskazuje na ust. 1 tego przepisu prawdopodobnie omyłkowo), bowiem jest to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może go naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Zupełnie niezrozumiałe są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135.p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie były przez sąd wojewódzki stosowane zatem nie mogły zostać naruszone. Niezrozumiałym jest także, na tle niniejszej sprawy, przywoływanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Przy czym podkreślić należy, że strona nie wyjaśniła, poza jego wskazaniem, w czym upatruje, mając na uwadze dyspozycję ww. przepisu, jego naruszenia w niniejszej sprawie.

Skarżąca kasacyjnie wadliwie także wskazuje na naruszenie art. 135 p.p.s.a. Ww. przepis stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z powyższego wynika nic innego niż obowiązek sądu zastosowania dyspozycji tego przepisu w sytuacji ustalenia, że poza zaskarżonym aktem lub czynnością konieczne jest jeszcze wzruszenie innych aktów (czynności) organów administracji. Skarżąca nie wskazuje natomiast na konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji bądź innego aktu podjętego w granicach sprawy, a tylko w takiej ewentualnie sytuacji, zasadne byłoby powoływanie się na naruszenie przepisu art. 135 p.p.s.a. Nie można zgodzić się też z zarzutami skargi, że organy nadzoru budowlanego obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Sprawa zastała została należycie wyjaśniona, stan faktyczny prawidłowo ustalony. Jak wskazała K. R. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "poza sporem pozostaje okoliczność, iż inwestor odstąpił w sposób istotny od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę (...)". Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, również są one niezasadne i co ważne wadliwie skonstruowane. Skarżąca mimo, że jak sama podała, bezsporne jest odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazuje, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 48-49 i 49 b prawa budowlanego. Po pierwsze przepisy te wykluczają się wzajemnie, po drugie art. 48 składa się z 5 ustępów, ust. 1, 2 i 3 z punktów 1) i 2), a ust. 2 pkt 1) z lit. a) i b). Art. 49 i 49 b również podzielony jest na mniejsze jednostki redakcyjne. Przypomnieć należy, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej (profesjonalnego pełnomocnika) jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie według najmniejszej jednostki redakcyjnej, które dokładnie przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11; z dnia 22 lutego 2012 r,. sygn. akt II GSK 20/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć należy, że art. 48 prawa budowlanego reguluje kwestię tzw. samowoli budowlanej i skutków prawnych wybudowania lub budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, art. 49 jest kontynuacją zastosowanego wstrzymania robót budowlanych i sprawdzenia obowiązków nałożonych na inwestora oraz stanowi także o opłacie legalizacyjnej, art. 49 b dotyczy skutków prawnych wybudowania lub budowy obiektu bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu. Wszystkie te przepisy nie mają w sprawie zastosowania gdyż inwestor rozpoczął prace budowlane w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2014 roku, nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Przedsiębiorstwu [...] "Z." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacji zewnętrznych: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektrycznej oraz oświetlenia terenu, śmietnika, ukształtowania terenu i zieleni, układu komunikacji wewnętrznej oraz zjazdu publicznego z ul. L. [...], przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej przy ul. L. [...] w L., na działkach nr ewid. [...],[...],[...]/5 i fragmencie działki o nr ewid. [...]/4, w obrębie ewidencyjnym [...]. Niekwestionowane jest, że inwestor odstąpił w sposób istotny od tego projektu bowiem dokonał zmiany rzędnej budynku w efekcie czego doszło do podwyższenia budynku, czyli zmiany jego charakterystycznych parametrów. Tak więc zastosowanie trybu naprawczego z art. 50 – 51 jest prawidłowe Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela równocześnie zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (takim niewątpliwie jest realizacja niezgodnie z projektem podwyższenie rzędnej budynku o 0,91 m) – właściwy organ, w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W tej sytuacji prawidłowo nakazano Przedsiębiorstwu [...] "Z." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Argumentacja skarżącej na poparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jest co najmniej przedwczesna. Stwierdzenie, czy możliwe będzie przeprowadzenie skutecznego postępowania naprawczego polegającego na zalegalizowaniu robót, w tym jak twierdzi strona, również nieprawidłowego wykonania garażu, bezprawnej realizacji przyłącza kanalizacji ściekowej oraz wadliwej lokalizacji wylotu wentylacji budynku czy odprowadzenia wód opadowych zależy od oceny przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Projekt ten będzie podlegał sprawdzeniu przez organ w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a więc w zakresie m.in. jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego), wymaganiami ochrony środowiska, a także w zakresie kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.