Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2470/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6230 System oceny zgodności, certyfikacja
Skarżony organ: Komisja Akredytacyjna
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. W. na orzeczenie Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia akredytacji 1. uchyla zaskarżone orzeczenie i utrzymaną nim w mocy decyzję Polskiego Centrum Akredytacji z dnia [...] lipca 2016 r.; 2. zasądza od Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji na rzecz skarżącej D. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. W. (dalej też jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji (dalej też jako "Komitet Odwoławczy" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] września 2016 r. nr [...].

Jako podstawę prawną swojego działania Komitet Odwoławczy przy Polskim Centrum Akredytacji powołał przepis art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 roku o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2016 r. poz. 542 ze zm.), a także Regulamin Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji, stanowiący załącznik do Uchwały nr [...] Komitetu Odwoławczego z dnia 29 lipca 2016 r.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem Komitet Odwoławczy przy Polskim Centrum Akredytacji utrzymał w mocy decyzję Polskiego Centrum Akredytacji (dalej też jako "PCA" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] lipca 2016 roku nr [...] odmawiającą udzielenia akredytacji w związku z przerwaniem procesu akredytacji zainicjowanego wnioskiem skarżącej o udzielenie akredytacji z zakresu organizatora badań biegłości, zgodnie z wymaganiami ogólnymi normy PN-EN ISO/IEC 17043:2011 oraz szczegółowymi zawartymi w dokumencie DAPT-01.

Jako powód odmowy udzielenia akredytacji PCA wskazało brak wykonania przez wnioskodawcę działań korygujących w odniesieniu do niezgodności sformułowanych podczas przeglądu dokumentacji w procesie akredytacji oraz uznanie ich za bezzasadne. Ponadto w uzasadnieniu podkreślono brak możliwości przeprowadzenia przez PCA oceny na miejscu (w laboratorium) w procesie akredytacji z uwagi na zakwestionowanie przez wnioskodawcę proponowanego przez PCA składu zespołu oceniającego powołanego do oceny na miejscu oraz kompetencji auditorów PCA i wskazania własnych kryteriów kompetencyjnych dla auditorów PCA, a nadto brak zgody wnioskodawcy na pokrycie skalkulowanych przez PCA kosztów oceny, brak przyjęcia przez wnioskodawcę propozycji PCA i warunków zaangażowania do przeprowadzenia oceny eksperta zagranicznego, brak zgody na proponowany termin oceny oraz dwuznaczność przy określaniu własnej woli poprzez brak zgody, aby PCA kontynuowało proces akredytacji jak również, aby go przerwało. PCA, podniosło, że podjęło szereg działań w stosunku do objętego wnioskiem laboratorium celem spełnienia części zgłaszanych wniosków.

Skarżąca zakwestionowała powyższą decyzję, zarzucając, że przyczynami braku kontynuacji procesu akredytacji 2062-PT-2014 jest:

- brak potwierdzonych kompetencji PCA, w zakresie oceny organizatorów badań biegłości,

- brak dowodów potwierdzających kompetencje zaproponowanego do oceny zespołu auditorów,

- zawyżanie kosztów oceny,

- odmowa PCA na skorzystanie z usług innej jednostki akredytacyjnej na terenie UE z powodów możliwości PCA,

- przeciąganie w czasie procesu, gdyż zgodnie z przepisami prawa PCA ma 12 miesięcy na zamknięcie procesu a w tym przypadku przez ponad rok nic nie zrobiono.

Komitet Odwoławczy przy Polskim Centrum Akredytacji orzeczeniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Polskiego Centrum Akredytacji z dnia [...] lipca 2016 roku nr [...]. Komitet Odwoławczy nie podzielił zarzutów strony. Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia wnioskodawcy przez PCA w błąd odnośnie posiadania przez PCA kompetencji potwierdzonych przez EA w zakresie oceny organizatorów badań biegłości Komitet Odwoławczy zaznaczył, że zakres podpisanych przez PCA wielostronnych porozumień był i jest publicznie dostępny na stronie internetowej PCA, w którym brak jest informacji nt. podpisania porozumienia w obszarze akredytacji organizatorów badań biegłości. Wobec kwestionowania ustanowionych przez PCA kryteriów kompetencyjnych dla auditorów/ekspertów, PCA poinformowało wnioskodawcę, że aktualnie obowiązująca w PCA procedura "Zarządzanie auditorami I ekspertami" wraz z wymaganiami kompetencyjnymi dla auditorów/ekspertów została pozytywnie oceniona podczas ewaluacji EA MLA, co jest dowodem na identyczny sposób podejścia PCA do kwestii wyboru kompetentnych auditorów do oceny CAB, co w innych jednostkach akredytujących w Europie. Dlatego też organ odwoławczy uznał za zasadne powołanie się na pozytywne oceny PCA przeprowadzone przez European co-operation for Accreditation (EA) jako dowód kompetencji samego PCA i jego personelu. Takie domniemanie zgodności dla krajowej jednostki akredytującej wynika bezpośrednio z art. 11 ust 1 rozporządzenia nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93, gdzie wskazano, że w przypadku krajowych jednostek akredytujących, które wykazują zgodność z kryteriami określonymi w odpowiedniej normie zharmonizowanej, do której odniesienie opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, poprzez odbycie pomyślnej oceny wzajemnej na podstawie art. 10, istnieje domniemanie, że spełniają one wymagania określone w art. 8.

Komitet Odwoławczy podkreślił, że PCA wyznaczyło zespół kompetentnych auditorów/ekspertów do przeglądu dokumentacji (pierwszego etapu procesu akredytacji), który został zaakceptowany przez wnioskodawcę. Kolejne etapy procesu akredytacji w ostateczności nie doszły do skutku ze względu na kwestionowanie przez wnioskodawcę kompetencji auditorów/ekspertów powołanych do oceny na miejscu. Organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawca kwestionując kompetencje auditorów/ekspertów powołanych do oceny na miejscu w procesie akredytacji przedstawił ustalone przez siebie wymagania dotyczące kompetencji auditorów/ekspertów żądając od PCA potwierdzenia spełnienia tych wymagań przez członków zespołu oceniającego. Tymczasem, jak uważa Komitet Odwoławczy, w systemie akredytacji zgodnym z wymaganiami normy ISO/IEC 17011 jest niedopuszczalne, aby podmioty wnioskujące o akredytację ustalały własne wymagania kompetencyjne dla auditorów jednostki akredytującej oraz żądały od jednostki akredytującej przedstawienia dowodów spełnienia takich wymagań.

Za bezzasadną Komitet Odwoławczy uznał nadto argumentację odnośnie zawyżania kosztów oceny, zaznaczając, że PCA wyszło naprzeciw oczekiwaniom podmiotu wnioskującego i obniżyło koszt oceny, zmniejszając czas oceny na miejscu dla 3 członków zespołu oceniającego. Również wobec przedstawionego przez skarżącą wniosku o zaangażowanie przez PCA zagranicznego auditora oceniającego obszar programów PT z dziedziny mikrobiologii, PCA uruchomiło proces pozyskania auditora z innych europejskich jednostek akredytujących. Jedynym auditorem spełniającym kryteria dla auditorów PCA oraz dyspozycyjnym w drugim kwartale był auditor techniczny z holenderskiej jednostki akredytującej RvA- Pan H. S. Koszt oceny auditora zagranicznego został skalkulowany indywidualnie, wg zasad określonych w Cenniku opłat za czynności związane z akredytacją DA-04 wydanie 11, pkt. 3.6 (auditor wskazał koszt wynagrodzenia, zgodny z cennikiem RvA). Mając przy tym na uwadze rzetelność tłumaczenia, PCA zaproponowało zatrudnienie tłumacza będącego członkiem International Association of Conférence Interpreters (AIIC), którego jakość pracy została pozytywnie oceniona podczas symultanicznego tłumaczenia szkolenia w PCA prowadzonego przez przedstawicieli brytyjskiego organizatora badań biegłości, LGC Standard. Wobec braku zgody wnioskodawcy na zaproponowany koszt oceny na miejscu, w tym koszt zatrudnienia tłumacza, PCA przychyliło się do wniosku skarżącej i zaproponowało skierowanie do oceny pracownika PCA w celu obsługi językowej auditora zagranicznego, bez uwzględniania jego uczestnictwa w kosztach oceny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego odmowy PCA na skorzystanie z usług innej jednostki akredytacyjnej na terenie UE organ odwoławczy przywołał Rozporządzenie 765/2008 ustanawiające akredytację jako ostatni poziom kontroli w systemie oceny zgodności. Dla zapewnienia tego celu przewidziana została w rozporządzeniu zasada niekonkurowania oraz zasada niekomercyjnego charakteru działalności jednostek akredytujących.

Organ odwoławczy przyznał, że istotnie proces akredytacji nie został zakończony w ustawowym terminie 12 miesięcy od dnia złożenia kompletnego wniosku o czym mowa w art. 23 ust. 5 ustawy. Jednakże, zdaniem Komitetu odwoławczego, przyczyny przeciągania w czasie procesu oceny leżą po stronie wnioskującego z uwagi na brak jednoznacznej akceptacji proponowanych warunków oceny, w tym składu zespołu oceniającego.

Zdaniem organu odwoławczego wszelkie zarzuty wniesione przez skarżącą podniesione w odwołaniu od decyzji o przerwaniu procesu akredytacji nie znajdują potwierdzenia w faktach oraz w procedowaniu przez PCA procesu akredytacji.

Na powyższe orzeczenie Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] D. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U z 2016 r. poz. 23 – dalej też jako "K.p.a.") w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędną interpretację oświadczenia wnioskodawcy o tym, iż nie wyraża zgody na kontynuację procesu akredytacji w danym kształcie polegającą na uznaniu, że rezygnuje on z usługi akredytacji, podczas gdy wnioskodawca miał na myśli jedynie sprzeciw wobec braku udokumentowania przez PCA kompetencji zespołu oceniającego w zakresie organizacji badań biegłości,

2. art. 8 k.p.a. ustanawiającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli poprzez niezachowanie zasady bezstronności przejawiające się m.in. w nieuzasadnionym, rozbieżnym potraktowaniu przez PCA wnioskodawcy względem innych laboratoriów i wprowadzeniu w stosunku do niego wymogu polegającego na de facto dwukrotnym sprawdzaniu pożywek, co jest sprzeczne z dotychczasową praktyką oraz obowiązującymi przepisami, a sposób postępowania wnioskodawcy w tym zakresie został zatwierdzony przez poprzednich auditorów technicznych, a poprawność działań potwierdziły także informacje przekazane na szkoleniach dla auditorów PCA oraz stawianiem nadmiernych oraz nieugruntowanych w przepisach prawa wymagań, co w sposób rażący narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli;

3. art. 8 k.p.a. poprzez konsekwentne nieudzielanie informacji przez PCA na temat kompetencji audytorów, wskazania kiedy i dla kogo audytorzy/eksperci byli organizatorami badań oraz poprzez niewskazanie, jaka jednostka potwierdziła kompetencje za zgodność z PN EN ISO/IEC 17043, w sytuacji, w której wnioskodawca, jako strona postępowania, a także klient płacący PCA wynagrodzenie - zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do obywateli - ma prawo znać kompetencje oraz doświadczenie oceniającej go jednostki, która to powołuje się kompetencje swoich audytorów/ekspertów, a następnie tych kompetencji z niewiadomych przyczyn nie ujawnia;

4. art. 8 k.p.a. poprzez błędną interpretację oświadczenia wnioskodawcy o tym, że nie wyraża zgody na kontynuację procesu akredytacji w danym kształcie polegającą na uznaniu, że rezygnuje on z usług akredytacji i zwrócenie się do Komitetu Technicznego ds. Akredytacji w celu dokonania wykładni pisma wnioskodawcy z dnia 11 maja 2015 r. zamiast zwrócenia bezpośrednio do wnioskodawcy, który to pismo sporządził i który jako jedyny był upoważniony do interpretacji swoich własnych oświadczeń woli,

5. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, pozbawiającym go cech sprawozdawczości, w szczególności poprzez brak lub lakoniczne odniesienie się do postawionych decyzji PCA zarzutów, brak wskazania, na jakich organ oparł się dowodach, także brak właściwego przedstawienia tak ustalonego stanu faktycznego, jak i podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

6. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ od sporządzenia uzasadnienia prawnego, mimo ciążącego na nim obowiązku prawnego obligującego organy do wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;

7. art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U.2014.1645) poprzez celowe przeciąganie przez PCA w czasie procesu oceny jednostki, co doprowadziło do prawie dwukrotnego przekroczenia terminu 12 miesięcy zakreślonego w ustawie o systemie oceny zgodności na udzielenie informacji jednostce oceniającej zgodność o odmowie albo udzielenia akredytacji, a powyższe uchybienie jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa i nieważnością zaskarżonego orzeczenia;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 127 ust. 1 w zw. z art. 133 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2016 r. poz. 542) poprzez jego niezastosowanie, a przepis ten o charakterze intertemporalnym stanowi, iż do spraw z zakresu akredytacji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a okoliczność, że ww. ustawa weszła w życie w dniu 20 kwietnia 2016 r. powoduje, że wszystkie postępowania wszczęte przed tą datą i niezakończone winny być rozpatrywane według przepisów dotychczasowych,

2. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności poprzez oddalenie odwołania zamiast stwierdzenie zasadności odwołania i przekazania sprawy do organu I instancji do ponownego rozpoznania i nieuwzględnienie dowodów przedłożonych przez wnioskodawcę na podjęcie działań korygujących w stosunku do zarzucanych przez PCA niezgodności,

3. art. 8 pkt 1, 2, 3 oraz 10 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiające wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (dalej również jako "Rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie i niezachowanie przez PCA zasady bezstronności oraz niezależności i przeprowadzanie badań przez niekompetentnych oraz wykwalifikowanych auditorów/ekspertów,

4. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 8 Rozporządzenia poprzez uznanie, że domniemanie zawarte w art. 11 ust. Rozporządzenia ma charakter niewzruszalny, podczas gdy przedmiotowe domniemanie jest wzruszalne, PCA nie uzyskała od EA oceny w zakresie akredytacji organizatorów badań biegłości, a wnioskodawca przedstawił szereg argumentów świadczących o niewystarczających kompetencjach auditorów/ekspertów, co powinno - zgodnie z art. 8 K.p.a. oraz 10 K.p.a. skutkować odpowiedzeniem na pytania wnioskodawcy związane z doświadczeniem oraz kompetencjami auditorów, za których usługi PCA pobierało od wnioskodawcy wynagrodzenie.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji, jako że zostało wydane w oparciu o ustawę z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2016 r. poz. 542), podczas gdy w przedmiotowej sprawie właściwe było procedowanie oraz wydanie decyzji w oparciu o ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U.2014.1645) co sprawia, że zarówno postępowanie przed Komitetem Odwoławczym przy Polskim Centrum Akredytacji oraz zaskarżone orzeczenie obarczone są wadą nieważności. Ewentualnie, w przypadku nie uwzględnienia przez Sąd zarzutu nieważności, wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komitet Odwoławczy przy Polskim Centrum Akredytacji wniósł o jej oddalenie, podkreślając między innymi, że w postępowaniu zakończonym zaskarżonym orzeczeniem nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2016 roku, poz. 718, ze zm.; zwaną dalej "p.p.s.a.").

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyń określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona uzasadniona, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddane zostało orzeczenie Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji z dnia [...] września 2016 r. nr [...], oddalające odwołanie skarżącej od decyzji Polskiego Centrum Akredytacji z dnia [...] lipca 2016 roku nr [...], odmawiającej udzielenia akredytacji w związku z przerwaniem procesu akredytacji zainicjowanego wnioskiem skarżącej o udzielenie akredytacji z zakresu organizatora badań biegłości, zgodnie z wymaganiami ogólnymi normy PN-EN ISO/IEC 17043:2011 oraz szczegółowymi zawartymi w dokumencie DAPT-01.

Mając na uwadze charakter podniesionych w skardze zarzutów, skupiających się w znacznej mierze na naruszeniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w kontekście stanowiska Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji, negującego zasadność ich stosowania w toku procedury udzielania akredytacji, w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy Komitet Odwoławczy przy Polskim Centrum Akredytacji, jak też Polskie Centrum Akredytacji, w postępowaniu zakończonym skarżonym rozstrzygnięciem, zobligowane były do działania w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ stoi na stanowisku, że oparcie stosunku prawnego pomiędzy PCA a jednostką akredytowaną ma w istocie charakter zobowiązaniowy, a żaden przepis nie obliguje ani PCA, ani Komitetu Odwoławczego do stosowania przepisów k.p.a.

Zdaniem Sądu, z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Pamiętać bowiem należy, że w myśl art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, znajduje on zastosowanie w postępowaniu przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one z mocy prawa lub na mocy porozumień powołane do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Przepisy kodeksu nie wyjaśniają spornego w doktrynie i orzecznictwie sądowym pojęcia innego organu państwowego. Należy przyjąć, że pojęcie innego organu państwowego w rozumieniu art. 1 pkt 2 oznacza inny niż organ administracji publicznej w podanym wyżej znaczeniu organ państwowy, który definiuje się jako wyodrębnioną kompetencyjnie i organizacyjnie część aparatu państwowego (jednostkę organizacyjną) powołaną do wykonywania oznaczonych przez prawo zadań państwowych (np. E. Ochendowski, Centralne organy administracji (w:) System prawa administracyjnego, t. 2, System prawa administracyjnego, red. J. Jendrośka, Ossolineum 1977, s. 6; zob. M. Stahl, Zagadnienia ogólne (w:) System prawa administracyjnego, t. 6, Podmioty administrujące, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2011, s. 64-92).

Tymczasem zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku Polskie Centrum Akredytacji jest krajową jednostką akredytującą. Centrum jest państwową osobą prawną (art. 38 ust. 2), przy czym nadzór nad nim sprawuje minister właściwy do spraw gospodarki (art. 38 ust. 3). Centrum działa na podstawie ustawy oraz statutu, nadawanego mu, w drodze zarządzenia, przez właściwego ministra.

Z kolei art. 39 ust. 1 cyt. ustawy zakreśla katalog zadań PCA, do których należy:

1) akredytowanie jednostek oceniających zgodność;

2) sprawowanie nadzoru nad akredytowanymi jednostkami oceniającymi zgodność, w zakresie spełniania przez nie wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 4 i art. 24 ust. 3;

3) prowadzenie wykazu akredytowanych jednostek oceniających zgodność;

4) prowadzenie działań popularyzujących i promujących zagadnienia akredytacji, w tym organizowanie szkoleń i prowadzenie działalności wydawniczej, przy czym działania te nie mogą mieć charakteru komercyjnych usług doradczych;

5) współpraca międzynarodowa w zakresie akredytacji, w szczególności w ramach członkostwa w jednostce, o której mowa w art. 14 rozporządzenia (WE) nr 765/2008.

Skoro PCA, jako państwowa osoba prawna, podejmuje rozstrzygnięcia w indywidulanych sprawach dotyczących przyznania, bądź odmowy przyznania akredytacji, ewidentnie w tym zakresie, do postępowania przed nią, znajdą zastosowanie przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, z uwagi na brzmienie art. 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, poddać ocenie należy najdalej idący zarzut skargi, tj. nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwagi na zastosowanie niewłaściwych przepisów, jako podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia. Istotnie błędnym było powołanie jako podstawy prawnej orzeczenia Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 roku o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku. Powyższa ustawa weszła w życie z dniem 20 kwietnia 2016 roku. Jednocześnie cyt. ustawa w art. 127 wprowadziła zasadę, że do spraw z zakresu akredytacji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymczasem wniosek skarżącej inicjujący postępowanie w sprawie udzielenia akredytacji złożony został w dniu 7 listopada 2014 roku. W dacie złożenia powyższego wniosku kwestię trybu postepowania w sprawie udzielania akredytacji regulowały przepisy Rozdziału 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2014 r. poz. 1645 i 1662 oraz z 2015 r. poz. 1223 i 1918), zatytułowanego "Akredytacja, autoryzacja oraz notyfikacja".

I tak w myśl art. 15 ust. 1 ww. przepisów (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez skarżącą) akredytacja jest udzielana, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1 lit. b i c rozporządzenia (WE) nr 765/2008, przez Polskie Centrum Akredytacji, na wniosek jednostki oceniającej zgodność. W przypadku odmowy udzielenia, cofnięcia, zawieszenia lub ograniczenia zakresu akredytacji jednostce oceniającej zgodność przysługuje odwołanie, które wnosi się do Komitetu Odwoławczego (art. 17 ust. 1 i 2 ww. ustawy). Z kolei art. 18 ustawy o systemie oceny zgodności przewidywał, że po rozpatrzeniu odwołania Komitet Odwoławczy bądź stwierdza zasadność odwołania i przekazuje sprawę Centrum Akredytacji do ponownego rozpoznania, bądź oddala odwołanie. W tym ostatnim przypadku jednostce oceniającej zgodność przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Powyższe przepisy ustawy o systemie zgodności (tj. art. 15, 16, 17 i 18) uchylone zostały na mocy art. 102 pkt 3 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, jednakże z uwagi na wprowadzoną w art. 127 zasadę stosowania dotychczasowych przepisów do spraw z zakresu akredytacji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowią one niewątpliwie podstawę prawną do działania organów obu instancji w niniejszej sprawie.

Nie można zatem mówić o braku podstawy prawnej skarżonego orzeczenia. Czym innym jest bowiem brak podstawy prawnej, a czym innym powołanie złej podstawy w danym rozstrzygnięciu, z którym to przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 1983 r. sygn.. akt I SA 1294/82 (ONSA 1983, nr 1, poz. 5), fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. Niewątpliwie przywołany jako podstawa prawna orzeczenia Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji, przepis art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 roku o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. Jednakże upoważnienie dla organów obu instancji dla podjęcia rozstrzygnięć w sprawie z wniosku skarżącej wynika w sposób bezsprzeczny z przepisów Rozdziału 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności. Brak tym samym podstaw dla uwzględnienia zarzutu skarżącej co do nieważności zaskarżonego orzeczenia Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji.

Natomiast, zdaniem Sądu, podzielić należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Komitet Odwoławczy przy Polskim Centrum Akredytacji oraz Polskie Centrum Akredytacji, przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a.

I tak, art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z kolei według art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, z zachowaniem jednocześnie zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasady prawdy materialnej w postępowaniu dowodowym (art. 81 k.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. Z kolei art. 107 § 1 k.p.a. wskazuje elementy, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, a istotnymi co do meritum są rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Przepis § 3 zawiera warunki, jakim uzasadnienie powinno odpowiadać.

W przedmiotowej sprawie Polskie Centrum Akredytacji decyzją z dnia [...] lipca 2016 roku nr [...] odmówiło udzielenia akredytacji na wniosek skarżącej, podając jako powód przerwanie procesu akredytacji. W uzasadnieniu ww. decyzji podkreślono z kolei, że wnioskodawca nie wykonał działań korygujących w odniesieniu do niezgodności sformułowanych podczas przeglądu dokumentacji w procesie akredytacji uznając je za bezzasadne. Nadto wskazano na niemożność przeprowadzenia przez PCA oceny na miejscu (w laboratorium) w procesie akredytacji z uwagi na zakwestionowanie przez wnioskodawcę proponowanego przez PCA składu zespołu oceniającego powołanego do oceny na miejscu oraz kompetencji auditorów PCA i wskazania własnych kryteriów kompetencyjnych dla auditorów PCA, a nadto brak zgody wnioskodawcy na pokrycie skalkulowanych przez PCA kosztów oceny, brak przyjęcia przez wnioskodawcę propozycji PCA i warunków zaangażowania do przeprowadzenia oceny eksperta zagranicznego, brak zgody na proponowany termin oceny oraz dwuznaczność przy określaniu własnej woli poprzez brak zgody, aby PCA kontynuowało proces akredytacji jak również, aby go przerwało.

Komitet Odwoławczy przy Polskim Centrum Akredytacji orzeczeniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Polskiego Centrum Akredytacji z dnia [...] lipca 2016 roku nr [...]. Komitet Odwoławczy zwrócił uwagę, że wobec kwestionowania ustanowionych przez PCA kryteriów kompetencyjnych dla auditorów/ekspertów, wnioskodawca został poinformowany, że aktualnie obowiązująca w PCA procedura "Zarządzanie auditorami I ekspertami" wraz z wymaganiami kompetencyjnymi dla auditorów/ekspertów została pozytywnie oceniona podczas ewaluacji EA MLA, co jest dowodem na identyczny sposób podejścia PCA do kwestii wyboru kompetentnych auditorów do oceny CAB, co w innych jednostkach akredytujących w Europie. Organ odwoławczy przypomniał także wynikające z art. 11 ust 1 rozporządzenia nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93, domniemanie zgodności dla krajowej jednostki akredytującej. Zdaniem Komitetu Odwoławczego, w systemie akredytacji zgodnym z wymaganiami normy ISO/IEC 17011 jest niedopuszczalne, aby podmioty wnioskujące o akredytację ustalały własne wymagania kompetencyjne dla auditorów jednostki akredytującej oraz żądały od jednostki akredytującej przedstawienia dowodów spełnienia takich wymagań.

Zdaniem Sądu, organowi odwoławczemu jak i organowi pierwszej instancji umknęło jednak, że skarżąca w istocie nie wprowadza własnych wymagań dla auditorów, lecz konsekwentnie domaga się informacji o ich kwalifikacjach. Podnosi przy tym merytoryczne argumenty odnośnie konieczności posiadania przez nich wiedzy z zakresu oceny statystycznej w kontekście dołączenia do składu eksperta statystyka, co skarżąca uznaje za zbędny koszt. Tymczasem organy w żaden sposób nie ustosunkowały się na etapie zarówno rozstrzygnięcia w pierwszej, jak i w drugiej instancji do zarzutów strony, przyjmując a priori założenie, że już samo wyznaczenie przez PCA składu auditorów przesądza o jego prawidłowości i nie może podlegać w żaden sposób kontroli. Jest to o tyle niezrozumiałe, że samo PCA stawia kandydatom na auditorów określone wymagania, natomiast stronie odmawia udzielenia jakichkolwiek informacji na temat kompetencji konkretnych osób.

Co więcej, również organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkowuje się w tym zakresie do podnoszonych w odwołaniu zarzutów. W konsekwencji uzasadnienie zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, w omawianym obszarze, nie poddaje się w istocie ocenie Sądu.

Jednocześnie, nie można doszukać się usprawiedliwienia dla tezy o niemożności podania informacji o kwalifikacjach zespołu auditorów w przywołanym przez organ odwoławczy brzmieniu Artykułu 11 rozporządzenia nr 765/2008, zgodnie z którym, w przypadku krajowych jednostek akredytujących, istnieje domniemanie, że spełniają one wymagania określone w art. 8. Wśród statuowanych w art. 8 cyt. rozporządzenia wymagań dla krajowych jednostek akredytujących widnieją co prawda, między innymi, niezbędne procedury w celu zapewnienia sprawnego zarządzania i właściwej kontroli wewnętrznej, jak też obowiązek dysponowania wystarczającą liczbą kompetentnych pracowników do wykonywania swoich zadań. Jednakże na krajowej jednostce akredytującej ciąży jednocześnie obowiązek prowadzenia dokumentacji w zakresie obowiązków, zakresu odpowiedzialności i uprawnień personelu, który może mieć wpływ na jakość oceny i poświadczenia kompetencji, a nadto ustanawiania, wdrażania i utrzymywania procedury w zakresie monitorowania wydajności i kompetencji zaangażowanego personelu. Zatem uwzględnić należy, z jednej strony, samą istotę domniemania spełniania określonych wymagań przez jednostkę akredytującą, a więc nie wyłączającą z samej swej istoty możliwości zaistnienia przesłanek podważających wypełnianie tych wymagań. Z drugiej strony, należy mieć na uwadze wskazane powyżej obowiązki jednostki akredytującej co do właściwej formy prowadzenia dokumentacji potwierdzającej uprawnienia i odpowiedzialność personelu.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, brak jest przeciwwskazań do poinformowania strony przez organ o tym, że konkretne osoby powołane w skład zespołu auditorów, spełniają wymagania określone przez samo PCA. W oczywisty sposób działanie takie nie jest dostosowywaniem się organów do kryteriów strony ubiegającej się o akredytację, lecz jedynie wykazaniem spójności wypełniania wprowadzonych przez samo PCA wymagań co do kwalifikacji personelu z doświadczeniem i kompetencjami konkretnych auditorów.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie można przychylić się także do argumentacji organów, że powodem odmowy udzielenia akredytacji skarżącej był brak propozycji przyjęcia warunków zaangażowania eksperta zagranicznego. Intencją skarżącej, jaka wynika z pisma z 12 listopada 2015r. było nie wyrażenie "zgody na podrażanie kosztów oceny" – zawarta we wniosku o zweryfikowanie zaproponowanego kosztu oceny (pkt 1 pisma) oraz wyraźnie sformułowany w pkt 2 pisma wniosek o przedstawienie propozycji "kosztu oceny w przypadku skorzystania z audytora w zakresie mikrobiologii spoza Polski".

Innymi słowy, była to próba uzyskania informacji o wysokości kosztów przeprowadzenia badań przez eksperta zagranicznego, w celu ewentualnego skorzystania z tej ścieżki. W konsekwencji, to nadinterpretacja organów odnośnie ww. wniosków skarżącej skutkowała wprowadzeniem do przesłanek odmowy udzielenia akredytacji podstawy, która nie znajduje odzwierciedlania w materiale dowodowym. Na marginesie należy zauważyć, że skarżąca w toku dotychczasowego postępowania negocjowała z organem, z pozytywnym dla siebie skutkiem, obniżenie niektórych kosztów.

Natomiast wskazany w decyzji jako podstawa odmowy, brak wykonania stosownych działań korygujących przez wnioskodawcę, umyka w istocie możliwości dokonania oceny, gdyż nie wskazuje, jakich to konkretnych nieprawidłowości skarżąca nie skorygowała i jaki był ich wpływ na możliwość udzielenia akredytacji. Korelacja ta jest istotna, gdyż jednostka akredytująca, zgodnie z art. 8 pkt 10 ww. rozporządzenia 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. sprawdza, czy oceny zgodności przeprowadzane są w odpowiedni sposób, co oznacza, że na przedsiębiorstwa nie nakłada się zbędnych obciążeń oraz że w odpowiednim stopniu uwzględnia się wielkość przedsiębiorstwa, sektor, w którym ono działa, strukturę tego przedsiębiorstwa, stopień złożoności technologii danego produktu oraz masowy bądź seryjny charakter procesu produkcji.

Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie powoduje, że rozstrzygnięcia obu instancji naruszają przepisy postępowania, tj. art. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym oczywisty wpływ na wynik sprawy. Organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a. W konsekwencji uzasadnienie wydanej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Istotnym jest, że Sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę. Dlatego za niezbędne Sąd uznał uchylenie obydwu rozstrzygnięć. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni wyrażone powyżej stanowisko Sądu.

Rozpoznając ponownie sprawę, PCA zobowiązana będzie w szczególności do rozpoznania wniosku skarżącej w zakresie poinformowania o stosownych kompetencjach zaproponowanych auditorów; wyjaśnienia stronie – wobec obowiązku nie nakładania na przedsiębiorcę zbędnych obciążeń – na jakiej podstawie prawnej wyznacza trzech a nie dwóch auditorów (wobec kwestionowania obecności auditora statystyka); uzyskania od strony jednoznacznego stanowiska, co do ostatecznie wybranej drogi badania (przez krajowego czy zagranicznego eksperta) oraz wyczerpującego określenia wypełnienia, bądź nie, przez skarżącą, konkretnych stawianych jej wymagań i ich wpływu na możliwość udzielenia akredytacji lub jej odmowy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Ponadto, stosownie do wyniku postępowania sądowego, należało orzec o kosztach tego postępowania, zasądzając od organu na rzecz skarżącej ich zwrot na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).