Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 565/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 9, art. 75  par. 1, art. 77  par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. z dnia [...], nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej E. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. M. (zwaną dalej też: "skarżącą"), reprezentowaną przez pełnomocnika – radcę prawnego A. L., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (zwanego dalej też w skrócie: "Kolegium") z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza N. (zwanego dalej też "organem pierwszej instancji") z dnia [...], nr [...], którą odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego z tytułu opieki nad ojcem W. L.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 19 lipca 2021 r. E. M., działając przez pełnomocnika -radcę prawnego A. L., wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznego w N. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem W. L.

Do wniosku skarżąca załączyła m.in.: 1) odpis orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...], nr [...] o zaliczeniu W. L. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że niepełnosprawność oraz ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 30 listopada 2005 r., a orzeczenie wydano na stałe, 2) opis czynności wykonywanych podczas opieki nad osobą niepełnosprawną, w którym podała, że ze względu na stan zdrowia ojca i konieczność sprawowania nad nim opieki zrezygnowała z zatrudnienia, 3) karty informacyjne leczenia szpitalnego W. L. z dnia 10 czerwca i 19 lipca 2021 r., 4) karty informacyjne leczenia szpitalnego B. L. z dnia 1 czerwca i 10 lipca 2021 r. oraz lekarskie potwierdzenie jej konsultacji [...] z dnia 15 lipca 2021 r.

W dniu 10 sierpnia 2021 r. pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznego w T. przeprowadził wywiad środowiskowy, podczas którego ustalił, że W. L. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, ma problemy z poruszaniem się i nie mówi. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną B. L. (lat [...]), która jest osobą schorowaną, cierpi m.in. na [...], [...], przewlekłą [...]. Ma zamiar ubiegać się o stopień niepełnosprawności i z tego powodu nie jest w stanie opiekować się mężem. Córka W. L. – E. M., podczas wakacji przebywała wraz z dziećmi u rodziców i opiekowała się obojgiem. Po rozpoczęciu roku szkolnego będzie codziennie do nich przyjeżdżać. Z powodu choroby rodziców musiała zrezygnować z pracy. W trakcje wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił również, że E. M. jest rzeczywiście obecna w miejscu zamieszkania ojca i sprawuje rzeczywistą opiekę nad W. L., która polega na pomocy w codziennych czynnościach. Jest jedyną osobą, która może świadczyć dla niego tego typu pomoc.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działając z upoważnienia Burmistrza N., odmówił przyznania E. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na ojca W. L.

W decyzji wskazano, że została wydana na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 4aa, art. 24 ust. 4, art. 29 ust. 1, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1111, ze zm.) - zwanej dalej ustawą, art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) - zwanej dalej K.p.a. oraz na podstawie i rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466).

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przedstawił ustalenia faktyczne wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśnił, że w sprawie zaistniała przesłanka negatywna przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, tj. osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, nie został spełniony żaden z warunków przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie, w którym domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania świadczenia zarzuciła wydanej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy poprzez jego zastosowanie pomimo uznania tego przepisu za sprzeczny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W zakresie ustaleń faktycznych Kolegium za bezsporne uznało fakt, że skarżąca nie pozostaje w zatrudnieniu i nie wykonuje innej pracy zarobkowej, a jej ojciec legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Uzasadniając rozstrzygnięcie nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji dotyczącego wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Podkreśliło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W stosunku do opiekunów dorosłych osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż wskazano w omawianym przepisie, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło zatem przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Stosownie do przedstawionego poglądu Kolegium uznało za nieprawidłową odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że strona nie spełnia warunków do jego otrzymania, z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy.

Odnosząc się do przyczyny odmowy z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu pierwszej instancji i uznało, że przepis ten został w sprawie prawidłowo zastosowany. W tej kwestii organ odwoławczy wyjaśnił, że z literalnego brzmienia przywołanego przepisu wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Także uwzględniając regulacje art. 23, art. 60 § 1 i art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego należy przyjąć, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy, tj. np.: w formie świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub finansowania opieki sprawowanej przez inną osobę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak wskazało Kolegium, prezentowane jest jednak również odmienne stanowisko dotyczące wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy. Umożliwia ono uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami.

Stosownie do tego stanowiska judykatury, Kolegium rozważyło, czy na podstawie przedstawionego przez stronę materiału dowodowego można ustalić, że z uzasadnionych przyczyn żona W. L. nie może realizować swojego obowiązku alimentacyjnego i świadczyć wobec niego opieki. W tym zakresie organ odwoławczy ustalił, że matka skarżącej, a żona osoby wymagającej opieki – B. L., jest osobą, która ma [...] lat i nie jest przewlekle chora. Z kart informacyjnych leczenia szpitalnego wynika, że ma problemy z [...] po przebytej infekcji [...] w 2020 r. oraz po leczeniu [...] w maju 2021 r.

Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, nie wynika jednak na jakiej podstawie nie może takiej opieki sprawować.

Uwzględniając wskazane okoliczności Kolegium uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie ukazuje aby żona W. L. nie była zdolna do sprawowania opieki nad małżonkiem. Stosownie też do tego zespół orzekający wskazał, że nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu pierwszej instancji, bowiem nie zostały spełnione przesłanki do przyznania E. M. świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Kolegium podkreśliło związanie wskazanymi przepisami prawa i zaznaczyło, że ustawodawca nie zamieścił w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wcześniej przepisach, nie pozostawił tym samym organom administracyjnym prawa do przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji odwoławczej naruszenie:

- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego, co skutkuje niedostatecznie wyjaśnionym stanem faktycznym;

- art. 7 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony;

- art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy poprzez określenie, że stanowi on przeszkodę do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne winno zostać przyznane osobie, która jest faktycznym opiekunem.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, a także o zwrot kosztów postępowania skarżąca wywodziła, że stanowisko organu uwzględniające jako podstawę odmowy przyznania świadczenia art. 17 ust. 5 pkt 2a jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz nakazem ochrony i opieki nad rodziną. Okoliczność, że żona W. L. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sama w sobie stanowić przeszkody w nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez dokładnego zbadania, kto tak naprawdę opiekuje się niepełnosprawnym członkiem rodziny i czy żona W. L. fizycznie może się opiekować swoim mężem.

Ponadto należy wziąć pod uwagę, że żona niepełnosprawnego posiada przewlekłą [...] z narastającym [...] i obecnie jest diagnozowana pod kątem operacji [...]. Stan ten jest wywołany [...] oraz przebytą chorobą [...]. Poddana została farmakoterapii oraz jest zastosowany wobec niej nadzór lekarski w POZ oraz w poradniach specjalistycznych. Stan zdrowia nie pozwala jej na opiekę nad niepełnosprawnym mężem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wobec stanu epidemii COVID-19 i rygorów z tym związanych, wprowadzonych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) oraz ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1090), na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy, zarządzeniem z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 565/21, Przewodnicząca Wydziału II WSA w Opolu zarządziła rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w dniu 25 stycznia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w tych graniach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Decyzja poddana kontroli Sądu została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.) zwanej nadal ustawą i orzeka o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. a ustawy.

Dokonując oceny w zakresie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia Kolegium dokonało prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy i słusznie uznało za błędne stanowisko organu pierwszej instancji o braku spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki wynikającej z tego przepisu.

W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, uwzględniające wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki.

Wyrok Trybunału wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. w dniu 23 października 2014 r. i mimo, że nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną.

W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Orzecznictwo sądów administracyjnych, aprobujące zaprezentowane stanowisko jest w tym zakresie utrwalone i jednolite (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 34/18, z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 138/18 i z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 127/19; wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 40/20 i z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 984/20, a także powołane w tych wyrokach orzecznictwo dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego Kolegium prawidłowo zatem uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego – jak uznał organ pierwszej instancji, z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy.

W niniejszej sprawie nie jest przy tym sporne to, że skarżąca spełnia warunki przyznania świadczenia określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, albowiem jako córka osoby wymagającej opieki należy do kręgu osób uprawnionych do przyznania świadczenia, a w toku postępowania ustalono, że zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powstały w niniejszej sprawie spór dotyczy natomiast wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy oraz oceny, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniały uzasadnione podstawy do zastosowania tej regulacji i orzeczenia o odmowie przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia z uwagi na to, że jej ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona (matka skarżącej) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Rozstrzygając te dwie kwestie Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji Kolegium uwzględniło prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. W ocenie Sądu organy nie przeprowadziły jednak w sposób prawidłowy takiego postępowania wyjaśniającego, które pozwalałoby na wyrażenie stanowiska o zaktualizowaniu się tej przesłanki jako uzasadniającej odmowę przyznania świadczenia. W konsekwencji tego naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że wprawdzie przeprowadzono postępowanie dowodowe, jednak nie sposób uznać, że wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności, a ustalenia faktyczne zostały dokonane na podstawie wszechstronnie zebranego i rozważonego materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, pomimo spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Odnosząc się do problematyki wykładni wskazanego przepisu prawidłowo w zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, iż zawsze, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało bez względu na jakiekolwiek inne, szczególne okoliczności faktyczne. W orzecznictwie sądowym, jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, nie ma jednak zgodności co do prawidłowości tak ścisłego rozumienia wskazanego przepisu. Istnieje linia orzecznicza, która odwołuje się do konieczności uwzględniania w zakresie stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy także wykładni celowościowej i systemowej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do tych poglądów przyjmując, że cel regulacji dotyczących przyznania świadczenia pieniężnego oraz funkcja pomocy społecznej ma istotne znaczenie w procesie stosowania prawa.

W zakresie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, Sąd podziela tym samym pogląd wyrażany w orzecznictwie, że wskazany przepis, rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji niepełnosprawnego, w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 288/20, wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 998/20).

W tym zakresie trafny jest wywód zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 230/20, że kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest osłabione przez treść art. 17 ust. 1 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi, że osobom wymienionym w pkt 1-3 oraz innym niż tam wymienione osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Racją wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby wymagającej opieki i pozostającej w związku małżeńskim jest przyjęte przez ustawodawcę założenie, że jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki jest osobą zdolną do sprawowania tej opieki, to opieka ta winna być sprawowana przez tego współmałżonka niezależnie od kwestii przysługiwania mu świadczeń rodzinnych z tego tytułu. Ustawodawca wyłącza jednak powyższą przesłankę negatywną w sytuacji, gdy współmałżonek sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod tym względem unormowanie wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy w zakresie przesłanki znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest treściowo zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, jednak pełni inną funkcję, gdyż o ile to ostatnie wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle to pierwsze eliminuje przeszkodę nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez niebędącą współmałżonkiem osobę, na której zgodnie z przepisami k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny.

Z powyższego zestawienia należy wyprowadzić wniosek, że tak jak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może nabyć osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym nad osobą wymagającą opieki, nie tylko taka, która jest dotknięta znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także taka, która nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub od której uzyskanie wymaganego świadczenia jest obiektywnie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (art. 132 k.r.o.), tak pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki, powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy zostaje wyeliminowana.

W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy, w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy).

Przedstawiona wykładnia funkcjonalna i celowościowa znajduje akceptację i potwierdzenie w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1399/20 i z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20). Podkreślenia wymaga jednak, że uwzględniona przez Sąd interpretacja nie może prowadzić do wypaczenia przyjętej przez ustawodawcę reguły, zgodnie z którą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz osoby zobowiązanej do alimentacji jest dopuszczalna jedynie wtedy, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w małżeństwie z osobą, której stan zdrowia uniemożliwia sprawowanie takiej opieki. Ustawodawca formułując przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jako istotny dla jej zaistnienia uznał bowiem, stan zdrowia małżonka, określany orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To oznacza, że dla stwierdzenia tej przesłanki istotne jest to, czy małżonek ze względu na stan zdrowia lub znaczny wiek, który naturalnie wiąże się z jego pogorszeniem, jest w stanie sprostać obowiązkowi opieki.

W sytuacji, gdy stan zdrowia i wiek małżonka nie uniemożliwiają opieki, same ekonomiczne uwarunkowania związane z wykonywaniem przez niego pracy zawodowej, czy też inne okoliczności, nie mogą stanowić takiej obiektywnej przyczyny, która wyłącza przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Uwzględnienie takich uwarunkowań, które nie wynikają z omamianej regulacji, prowadziłoby do nieuprawnionej wykładni, wykraczającej poza kryterium przyjęte przez ustawodawcę.

Mając na uwadze powyższe zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie Kolegium, prawidłowo stosując wykładnię funkcjonalną i celowościową art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, dokonało oceny w zakresie możliwości sprawowania opieki nad ojcem skarżącej przez jego żonę B. L. Ocena ta nie została jednak poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, wobec czego dokonane przez Kolegium ustalenia nie były wystarczające do stwierdzenia, że okoliczności faktyczne wyczerpują znamiona przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy.

Z przedłożonej do akt dokumentacji medycznej B. L. wynika, że ma ona problemy nie tylko z powikłaniami po przebytej chorobie [...] i [...], na co zwróciło uwagę Kolegium, ale jak wskazano w opisie rozpoznania na kartach leczenia szpitalnego ma m.in.: [...] (choroba mająca wpływ na [...]), [...] (może wpływać na [...]), problemy z układem [...] i [...] ([...], [...], [...]),[...] (choroba pogarszająca [...]), zmiany zwyrodnieniowe [...] (co może wpływać na osłabienie [...] i ograniczenie zakresu ruchomości) oraz stan po operacji [...] w 2018 r. Nawet nie mając specjalistycznej wiedzy lekarskiej można stwierdzić, że wszystkie te schorzenia w powiązaniu z wiekiem ([...] lat) mogą mieć, potencjalnie istotny wpływ na funkcjonowanie i ograniczenie aktywności człowieka, w tym wymagającej zwiększonego wysiłku. Mogą więc stanowić obiektywne, niezależne od woli, prawdopodobne przyczyny uniemożliwiające sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną.

Podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że ojciec skarżącej ma [...], jest po [...], a w maju 2021 r. miał [...]. Ma problemy z chodzeniem i nie mówi. Z uwagi na stan zdrowi wymaga pomocy w codziennych czynnościach, a skarżąca jest jedyną osobą, która może świadczyć dla niego pomoc.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, ogólne stwierdzenie Kolegium, że zgromadzony materiał dowody nie wykazuje, aby żona W. L. nie mogła sprawować nad nim opieki, nie jest wystarczające do uznania, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

W zakresie wadliwości dokonanej oceny dostrzec należy, że organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich okoliczności dotyczących stanu zdrowia B. L. Zwrócił uwagę jedynie na jej problem z [...]. W postępowaniu wyjaśniającym nie ustalono też w sposób jednoznaczny i bezsporny całościowej sytuacji zdrowotnej B. L. Nie wyjaśniono, czy jej ogólny stan zdrowia oraz wiek umożliwiają sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym mężem, którego możliwości samodzielnej egzystencji, jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, są znacznie ograniczone i który wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Kolegium nie wskazało na jakiej podstawie przyjęło założenie, że zespół schorzeń i wiek B. L. nie wskazują, aby nie mogła sprawować opieki nad mężem. Zwracając uwagę, że z wywiadu środowiskowego nie wynikają takie okoliczności nie uznało za istotne prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ich ustalenia. W ocenie Sądu taką ocenę organu uznać należy za niewłaściwą i naruszającą przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ustalonym stanie faktycznym należy uwzględnić, że matka skarżącej jest obciążona szeregiem schorzeń, co zostało potwierdzone dokumentacją szpitalną. W tej sytuacji konieczne jest ustalenie, czy jako występujące łącznie mogą one ograniczać istotnie funkcjonowanie i możliwość sprawowania opieki nad mężem zwłaszcza w kontekście informacji uzyskanej podczas wywiadu środowiskowego, że B. L. ma zamiar ubiegać się o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Odstąpienie od dokonania takich ustaleń w ocenie Sądu uznać należy za naruszenie zasad wynikających z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W konsekwencji nie można w niniejszej sprawie uznać, że konieczne do rozpoznania sprawy ustalenia faktyczne zostały dokonane na podstawie wszechstronnie zebranego i rozważonego materiału dowodowego.

Przepis art. 7 K.p.a. statuujący jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę prawdy obiektywnej, wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu obok interesu społecznego także słusznego interesu obywateli. Na podstawie art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie natomiast z art. 86 K.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę.

Wskazać również trzeba, że art. 77 § 1 K.p.a., nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w zakresie postępowania odwoławczego także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w odwołaniu. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, do naruszenia której dochodzi w sytuacji braku ustosunkowania się organu do twierdzeń strony wskazywanych przez nią jako istotne.

W kontekście wskazanych powinności organów administracji publicznej zdaniem Sądu przeprowadzane w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające nie było wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia.

Na podstawie zebranych dowodów, dokonując właściwej wykładni i prawidłowo stosując art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy, organ odwoławczy właściwie ustalił stan faktyczny, dotyczący spełnienia przez skarżącą pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu okoliczności związane z przesłanką negatywną wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, a dotyczącą możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez małżonka, nie zostały jednak przez organy ustalone i ocenienie prawidłowo. Nie można tym samym uznać, że na podstawie zebranych dowodów organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, który potwierdza zaistnienie tej przesłanki.

Podkreślić trzeba, że niewątpliwie strona domagająca się przyznania określonych praw powinna współdziałać z organem w wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia i zobowiązana jest przedstawiać dowody na potwierdzenie swojego uprawnienia. Niemniej jednak, na podstawie ww. przepisów regulujących postępowanie administracyjnej to organ jest dysponentem postępowania wyjaśniającego i do jego obowiązków należy dokładne i wyczerpujące ustalenie okoliczności faktycznych. W tym celu powinien podejmować wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, do których należy m.in. wezwanie strony do przedłożenia stosownych dowodów – w tym przypadku np. odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego i/lub dokumentacji medycznej matki, a także przesłuchanie strony i świadków np. w niniejszej sprawie skarżącej oraz żony osoby niepełnosprawnej.

Zauważyć przyjdzie, że na podstawie art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Określony w art. 9 K.p.a. obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób. Jego realizacja wiąże się zatem z powinnością poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o żądanej przez stronę treści. Jeżeli natomiast przedłożone przez stronę dokumenty są nadal niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ ma wątpliwości co do wynikających z nich okoliczności, to powinien wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie. Może również, według potrzeb przeprowadzić inne konieczne dowody mogące okoliczności te wyjaśnić. Obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. nie wyłącza przy tym fakt reprezentowania strony w postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika, albowiem obowiązkiem organu jest dokładne i wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego.

W niniejszej sprawie skarżąca nie była informowana o konieczności wykazania istotnych okoliczności i nie była wzywana do udowodnienia, że jej matka ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym mężem (ojcem skarżącej). Organ pierwszej instancji nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie z uwagi na przyjęcie błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Organ odwoławczy z kolei nie rozważył całokształtu okoliczności wynikających z przedłożonej dokumentacji medycznej i ustaleń wywiadu. Skutkiem tego zaś nie dostrzegł potrzeby przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu brak takiego postępowania jak już wcześniej wskazano narusza przepisy procedury administracyjnej, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i obciąża oba organy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., w punkcie 1 wyroku Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 2 wyroku Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania, na wysokość których składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych powyżej rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do ustalenia czy w sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Dokonując ustaleń w tym zakresie i podejmując na ich podstawie rozstrzygnięcie organy zobowiązane są uwzględnić wykładnię przepisów prawa materialnego przyjętą przez Sąd w niniejszej sprawie.