Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1056/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 133, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1941/13 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia 26 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

﻿ Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt: II SA/Wa 1941/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.L. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [..] sierpnia 2013 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej decyzją z dnia[..] sierpnia 2013 r., nr [..] działając na podstawie art. 127 § 1 i § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), a także w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze z dnia [..] czerwca 2013 r., nr [..] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:

Pismem z dnia 6 grudnia 2012 r., przesłanym drogą elektroniczną i opatrzonym bezpiecznym podpisem elektronicznym, A.L. wystąpił do Dyrektora UKS w Zielonej Górze, o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten nie wpłynął jednak na skrzynką pocztową UKS w Zielonej Górze, natomiast wezwanie do realizacji tego wniosku z dnia 5 kwietnia 2013 r., system elektroniczny odrzucił, błędnie kwalifikując je jako spam. Następnie w dniu 8 maja 2013 r., w wyniku telefonicznego wezwania do zrealizowania wniosku, organ podjął wiadomość o wpływie tego wniosku do urzędu w dniu 5 kwietnia 2013 r. Wniosek zawierał żądanie udzielenia informacji publicznej poprzez odpowiedzi na pytania w ilu przypadkach wszczęte przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania karne skarbowe spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego).

Wnioskodawca wniósł o udostępnienie ww. informacji w odniesieniu do postępowań karnych skarbowych wszczętych w latach 2009 i 2010, w przedmiocie deliktów skarbowych, polegających na narażeniu na uszczuplenie bądź uszczupleniu zobowiązań podatkowych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych, podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego.

Nadto wnioskodawca sprecyzował, że wnosi o wskazanie tylko takich przypadków, które kumulatywnie spełniają obie przesłanki zawarte w zapytaniu, tj.:

- w momencie wszczęcia postępowania karnego skarbowego termin przedawnienia zobowiązania podatkowego był w trakcie jego biegu, to znaczy nie był zawieszony na skutek zaistnienia innych przesłanek zawieszenia, określonych w art. 70 Ordynacji podatkowej (np. w wyniku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego);

- zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości (nie zostało wykonane, albo zostało wykonane w części) przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tego zobowiązania.

Wnioskodawca wskazał jednocześnie, że wnosi o udzielenie odpowiedzi drogą elektroniczną.

W uzasadnieniu wniosku, powołując się na odpowiedź Ministra Finansów z dnia 29 lutego 2012 r. skierowaną do Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych "L.", wnioskodawca wywiódł, że organy podatkowe oraz organy kontroli skarbowej są w posiadaniu żądanych informacji, co powoduje, że nie zachodzi konieczność ich wytworzenia, a jedynie ich zwykłego przekazania, co przesądza o prostym charakterze żądanej informacji.

Dyrektor UKS w Zielonej Górze pismem z dnia 14 maja 2013 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanej informacji przetworzonej.

W odpowiedzi z dnia 31 maja 2013 r. A.L. podtrzymał stanowisko zaprezentowane we wniosku, że żądana informacja jest informacją o charakterze prostym. Niezależnie od powyższego, przedstawił argumentację celem wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Dyrektor UKS w Zielonej Górze decyzją z dnia [..] czerwca 2013 r., nr [..] wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.L. zarzucił Dyrektorowi UKS w Zielonej Górze naruszenie przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej, w tym art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, tj. w okolicznościach faktycznych, które nie dają podstawy do wydania decyzji odmawiającej dostępu do żądanej informacji publicznej, a także naruszenie art. 14 ust. 2 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach zobowiązujących organ do jego zastosowania. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, tj. udzielenia żądanej informacji.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że Dyrektor UKS w Zielonej Górze błędnie ocenił, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną. Zakres żądanych informacji pokrywa się bowiem znacznie z zakresem informacji przekazanych przez organ do Ministerstwa Finansów, w celu udzielenia odpowiedzi na "C.L.B.", przygotowaną przez PKPP "L.". Powyższe oznacza, że organ posiada żądane informacje, a co się z tym wiąże, nie zachodzi potrzeba ich dodatkowego przetwarzania. Nawet zaś, gdyby uznać, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, to zdaniem strony, organ błędnie ocenił, że w sprawie nie został wykazany istotny interes publiczny w uzyskaniu żądanej informacji. Uzasadniając powyższy zarzut, odwołujący się wskazał, iż żąda udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w celu weryfikacji podejrzeń co do instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej przez organy podatkowe, tj. wszczynania postępowań karnych skarbowych tylko w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. A.L. zaznaczył, że brał udział przy przygotowaniu raportu w przedmiocie stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej. Autorzy raportu chcieliby uzyskać dane, które pozwoliłyby na potwierdzenie tez zawartych w raporcie. W interesie publicznym leży bowiem wyjaśnienie istniejących wątpliwości co do instrumentalnego stosowania przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy administracji skarbowej. Biorąc zatem pod uwagę wyniki przedmiotowego raportu oraz treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt: P 30/11 orzekającego o niezgodności art. 70 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z Konstytucją opinia publiczna, a w szczególności podatnicy zasługują na rzetelną i precyzyjną informację na temat skali występującego problemu.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej decyzją z dnia [..] sierpnia 2013 r., nr [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze.

W ocenie organu odwoławczego żądana we wniosku z dnia 6 grudnia 2012 r. informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną. Wprawdzie UKS w Zielonej Górze prowadzi w formie elektronicznej ewidencji postępowań kontrolnych, jednakże stosowany program nie umożliwia wykonania raportów pozwalających na wyselekcjonowanie żądanej przez wnioskodawcę informacji, zwłaszcza w powiązaniu z informacją o postępowaniach karnych skarbowych. Natomiast ewidencja postępowań karnych skarbowych prowadzona jest w formie papierowej i nie zawiera danych niezbędnych do realizacji wniosku. Żądana zaś informacja o ilości przypadków niewykonania zobowiązań oraz zawieszeniu biegu terminu przedawnienia na skutek innych przesłanek wymagałaby podjęcia dodatkowych czynności polegających na przeglądaniu akt poszczególnych postępowań i zebraniu informacji o postępowaniach podatkowych i wykonaniu zobowiązań.

Organ wskazał, że objęta wnioskiem informacja musiałaby zostać przygotowana wyłącznie dla wnioskodawcy, gdyż organ nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga wykonania wielu dodatkowych czynności. Celem powstania nowej jakościowo informacji, w oparciu o kryteria wskazane przez stronę, organ musiałby przejrzeć akta z prowadzonych postępowań kontrolnych oraz postępowań karnych skarbowych za lata 2009-2010, powiązać akta postępowań kontrolnych z aktami spraw karnych skarbowych, wyselekcjonować potrzebne dane, dokonać segregacji poszczególnych danych, zsumowania, a następnie kwalifikacji ww. danych w odniesieniu do poszczególnych podatków.

Na poparcie powyższego stanowiska organ drugiej instancji przywołał poglądy, wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do pojęcia informacji publicznej przetworzonej, stwierdzając w konkluzji, iż nie znajduje potwierdzenia zarzut, że Dyrektor UKS w Zielonej Górze błędnie uznał, że żądane informacje nie są informacją prostą. Odnosząc się natomiast do argumentacji strony, że nie zachodni konieczność przetworzenia wnioskowanej informacji, ponieważ z wyjaśnień Ministerstwa Finansów przekazanego PKPP "L." wynika, że organy posiadają dane, których wniosek dotyczy, organ odwoławczy podniósł, że do Ministerstwa Finansów przekazana została tylko ogólna liczba spraw, w których nastąpiło zawieszenie zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, nie zaś dane dotyczące liczby tych spraw skutkujących niewykonaniem w całości zobowiązania podatkowego przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego). Strona pomija fakt, iż są to dwie różne informacje. Brak tożsamości pomiędzy informacją przekazaną do Ministerstwa Finansów, a informacją żądaną przez skarżącego powoduje, że powoływanie się przez niego na brak konieczności przetwarzania żądanych danych nie znajduje uzasadnienia.

Zdaniem organu odwoławczego, skoro przedmiotem żądania wnioskodawcy była informacja przetworzona, to Dyrektor UKS w Zielonej Górze miał prawo żądać wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz zasadnie uznał i uzasadnił w zaskarżonej decyzji brak istnienia ww. przesłanki ustawowej. Nie można bowiem uznać, że w sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego, będąca podstawą do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

W ocenie organu bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność, że jest on autorem raportu, przygotowanego w lipcu 2012 r. na zlecenie PKPP "L.", na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej, w których zostały wykazane nieprawidłowości w stosowaniu tego przepisu. Strona jako osoba fizyczna nie wykonuje takich zadań jak PKPP "L.". Nie ma też realnego wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji państwa. Subiektywna ocena wnioskodawcy, że w sprawie występuje szczególny interes publiczny, ponieważ żądane dane zostaną wykorzystane do zweryfikowania przywołanego powyżej raportu, czy też sporządzenia nowego raportu, który miałby na celu wyjaśnienie, czy powyższy przepis w praktyce jego stosowania nie jest przez organy nadużywany, jak również, że tylko poprzez upublicznienie wnioskowanych informacji organy będą mogły oczyścić się z powyższych zarzutów, nie oznacza, iż na organie ciąży obowiązek sporządzenia i przekazania żądanych informacji.

Zdaniem organu, z okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawca nie kieruje się szczególnie istotnym interesem publicznym, lecz chce uzyskać informacje istotne z punktu jej indywidualnych interesów.

W ocenie organu odwoławczego, nie uzasadnia wystąpienia w sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego również powoływany przez wnioskodawcę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt: P 30/11. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie bowiem zaznaczył, że NSA w swoim zapytaniu nie zakwestionował konstytucyjności zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego co do zasady, lecz jedynie fakt, że skutek ten następuje w momencie, w którym podatnik nie ma wiedzy o jego zaistnieniu.

Trybunał zajął również stanowisko, że organy skarbowe w trakcie 5-letniego okresu przedawnienia mają prawo wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe, co skutkować będzie, zgodnie z zakwestionowanym przepisem, zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Jednakże z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku z wszczęciem postępowania karnoskarbowego. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, żeby podatnik wiedział, czy jego zobowiązanie podatkowe przedawniło się, czy nie. W gestii ustawodawcy pozostaje natomiast wybór instrumentów, które to zapewnią. Realizacja celów postępowania podatkowego musi jednak odbywać się bez naruszania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zatem wbrew stanowisku strony, Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, iż uprawdopodobnione zostały nieprawidłowości w stosowaniu przez organy art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a jedynie, że z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku ze wszczęciem postępowania karnoskarbowego.

Podsumowując, organ drugiej instancji stwierdził, iż strona nie wykazała, że żądana informacja jest szczególnie ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a także, iż uzyskanie informacji stwarza realną możliwość jej wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji skarbowej i lepszej ochrony interesu publicznego.

Decyzja Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [..] sierpnia 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona skarżąca zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej w okolicznościach zobowiązujących organ do jej udostępnienia. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej niewłaściwe przeanalizował przedstawioną przez stronę argumentację, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ dokonał też błędnej interpretacji stanu faktycznego zaistniałego w sprawie w odniesieniu do istnienia interesu publicznego po stronie skarżącego.

Odnosząc się do pojęcia szczególnie istotnego interesu publicznego A.L. wskazał na szerokie znaczenie tego pojęcia. W jego ocenie, w niniejszej sprawie interes taki występuje, co wynika z treści raportu przygotowanego w lipcu 2012 r. na zlecenie Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych "L.". W szczególności wskazał tu na fakty, iż: blisko 50% postępowań karnych skarbowych, które skutkują zawieszeniem biegu terminu przedawnienia wszczynanych jest w ostatnim kwartale roku (przede wszystkim w grudniu), w którym upływa ustawowy termin przedawnienia zobowiązania podatkowego; w 25,81% przypadków wszczęć postępowań karnych skarbowych w ostatnim kwartale roku, w którym upływał termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, postępowanie karne zostało wszczęte jeszcze przed wydaniem decyzji I instancji w postępowaniu podatkowym, a więc w sytuacji, w której organ nie miał jeszcze podstaw prawnych by stwierdzić, że podatnik nie wywiązuje się w sposób prawidłowy z obowiązku obliczenia podatku; w wielu przypadkach postępowanie karno skarbowe pozostawało w fazie in rem w momencie upływu biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Skarżący wskazał, iż raport opracowany był w oparciu o analizy wyroków sądów administracyjnych i poszerzenie tej wiedzy o dane z Urzędów Kontroli Skarbowej byłoby cenne dla podniesienia poziomu rzetelności funkcjonowania tych organów. Zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy niewłaściwie przeanalizował jej argumentację, iż uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podał, iż żądał udostępnienia informacji w celu zweryfikowania oskarżeń kierowanych pod adresem organów skarbowych (w szczególności urzędów kontroli skarbowej i urzędów skarbowych), dotyczących instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, tj. wszczynania postępowań karnych skarbowych tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Jego żądanie uzasadnione było zatem nie tylko wolą przekazania opinii publicznej rzetelnych danych pozyskanych bezpośrednio od organów skarbowych, ale także chęcią rozwiania niewątpliwie szkodliwych podejrzeń co do instrumentalnego wykorzystywania ww. przepisu przez publiczne organy administracji skarbowej.

W ocenie skarżącego, szczególnie istotny interes publiczny w niniejszej sprawie to rzetelność i sprawność działania administracji publicznej. Jest to wartość konstytucyjna (wymieniona w preambule Konstytucji RP), posiada więc najwyższą rangę w krajowym porządku prawnym. Jako wartość prakseologiczna należy zatem do aksjologii prawa administracyjnego.

W szczególnym interesie publicznym niewątpliwie leży rzetelne i sprawne działanie organów administracji publicznej. Przenosząc te wartości na grunt przedmiotowej sprawy, rzetelne działanie organów podatkowych oznacza m.in. stosowanie przepisów obowiązującego prawa zgodnie z ich ratio legis. Zatem wszczęcie postępowania karnego skarbowego powinno być poparte uzasadnionym podejrzeniem popełnienia danego przestępstwa lub wykroczenia i w celu ukarania sprawcy. Nie jest zgodne z intencją ustawodawcy działanie, polegające na wszczynaniu postępowania karnego skarbowego w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, o co podejrzewane są organy skarbowe. Konsekwencją ujawnienia takiej praktyki działania organów musiałaby być konieczność jej zmiany. Udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądanym przez skarżącego przyczyniłoby się zatem do podniesienia poziomu rzetelności funkcjonowania organów administracji skarbowej.

Strona skarżącą podniosła też, iż potwierdzeniem szczególnej istotności interesu publicznego, polegającego na sprawnym i rzetelnym działaniu organów władzy publicznej, jest fakt, iż ustawodawca surowo penalizuje działania mogące zmierzać do jego naruszenia. Potwierdzeniem tej tezy jest art. 231 § 1 Kodeksu karnego, zgodnie z którym "funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3".

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podał, że brak jest podstaw do uznania, iż w sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego, będąca podstawą udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Tym bardziej, że wnioskodawca zamierza wykorzystać pozyskane informacje do indywidualnych interesów, tj. skarżący działa we własnym interesie związanym z wypełnianiem obowiązków kontraktowych z PKPP "L." i nie wykonuje takich zadań jak wskazany podmiot.

W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2014 r. skarżący podtrzymał wszystkie wioski i twierdzenia zawarte w skardze, podniósł, że współpracując z PKPP "L." przy tworzeniu raportu, działał wprawdzie na zlecenie tej organizacji, była to jednak działalność pro bono, za którą nie otrzymał żadnego wynagrodzenia. Wskazał również, że obecnie nie już jest związany umową zlecenia z żadnym podmiotem, a dane zbiera wyłącznie z własnej inicjatywy i na własny rachunek. Do pisma załączył szereg załączników, w tym wspomniany raport.

W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2014 r. organ wskazał, że z załączonego do pisma strony skarżącej raportu wynika, że jego autorem jest GWW L., C. i Wspólnicy Spółka Komandytowa z siedzibą w W., której skarżący jest komplementariuszem, a także pełni funkcję wspólnika zarządzającego, jest również upoważniony do jej reprezentowania. Nadto wskazał, że powyższy raport został przygotowany na zlecenie PKPP "L.", zaś podstawą zlecenia był umowa z dnia [..] września 2011 r. zawarta pomiędzy PKPP "L." a ww. Spółką. Dalej organ podał, że skarżący nie kierował się szczególnie interesem publicznym, lecz chciał uzyskać informacje istotne z punktu widzenia jego indywidualnych (prywatnych) interesów, tj. współautora powołanego wyżej raportu oraz komandytariusza i wspólnika zarządzającego GWW T., zgłasza, że na stronie 3 powołanego raportu wskazano, że podstawą do jego sporządzenia były obserwacje autorów dotyczące postępowań kontrolnych, w których reprezentowali interesy swoich klientów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Na wstępie rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacji tego prawa dokonuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wskazując w art. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zaś realizacja tego prawa spoczywa na podmiotach określonych w art. 4 ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie budzi wątpliwości biorąc pod uwagę treść art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, że zarówno Dyrektor UKS w Zielonej Górze, jak i Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej są obowiązani do udzielenia informacji publicznej, jako organy administracji publicznej.

Wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem, w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt: I OSK 123/06, Lex nr 291357).

Skarżący wystąpił do Dyrektora UKS w Zielonej Górze z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na pytanie: w ilu przypadkach wszczęte przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania karne skarbowe spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego). Skarżący wniósł o udostępnienie ww. informacji w odniesieniu do postępowań karnych skarbowych wszczętych w latach 2009 i 2010, w przedmiocie deliktów skarbowych, polegających na narażeniu na uszczuplenie bądź uszczupleniu zobowiązań podatkowych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych, podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego. W udzielonej odpowiedzi wnosił o wskazanie tylko takich przypadków, które kumulatywnie spełniają obie przesłanki zawarte w zapytaniu, tj.:

- w momencie wszczęcia postępowania karnego skarbowego termin przedawnienia zobowiązania podatkowego był w trakcie jego biegu, to znaczy nie był zawieszony na skutek zaistnienia innych przesłanek zawieszenia, określonych w art. 70 Ordynacji podatkowej (np. w wyniku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego);

- zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości (nie zostało wykonane, albo zostało wykonane w części) przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tego zobowiązania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że odpowiedź na postawione pytania stanowi informację publiczną, albowiem dotyczy efektów działalności władzy, w tym przypadku administracji kontroli skarbowej.

Wskazano, że w wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej. Taka sytuacja będzie miała miejsce m.in. wtedy, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Stosownie bowiem do postanowień art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych - np. przygotowania pracy naukowej (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 85-86).

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt: I OSK 1477/12 (publ.: CBOSA; www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Natomiast w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt: I OSK 1347/05 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu (publ.: CBOSA; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo uznały, że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Z tego mianowicie powodu, że chociaż organ, co jest oczywiste, prowadzi szereg rejestrów i ewidencji, to jednak nie posiadał przedmiotowych danych w postaci żądanej przez skarżącego i musiałby je specjalnie wytworzyć na jego potrzeby. Polegałoby to na analizie posiadanych ewidencji dotyczących postępowań kontrolnych i postępowań karnych za lata 2009-2010 oraz na zestawieniu akt spraw karnych skarbowych w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych. To powoduje, że bez szczegółowej analizy akt postępowań kontrolnych nie można było udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącego. Co więcej, wytworzenie żądanych we wniosku informacji wymagałoby powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu bardzo szczegółowej analizy wszystkich akt postępowań kontrolnych, ich selekcji oraz sporządzenia na ich podstawie zestawień różnego rodzaju danych, a powyższe działania łączą się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Powyższe działania polegałyby zatem na przetwarzaniu posiadanych przez organ danych według kryteriów (przesłanek) wskazywanych przez skarżącego, a zatem nie było tu mowy o informacji prostej.

Sąd wskazał, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje, m.in. uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej, ale tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dlatego też wnioskodawca, domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej, powinien wskazać w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Wyjaśnienie takie jest niezbędne dla wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Do uzyskania informacji publicznej przetworzonej niezbędne jest wykazanie przez podmiot, nie tyle "interesu publicznego", ale kwalifikowanej jego formy, a mianowicie szczególnie istotnego interesu publicznego.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, organy zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Co do zasady ujawnienie każdej informacji o działaniach podejmowanych przez władzę publiczną leży w kręgu zainteresowania obywatela, czy też szeroko rozumianej opinii publicznej. Jednakże ustawodawca nie uzależnił udzielenia informacji publicznej przetworzonej od wykazania po stronie żądającego interesu publicznego, ale wykazania, że uzyskanie przedmiotowej informacji będzie szczególnie istotne dla tego interesu. Ustawodawca kładzie tu szczególny nacisk na kwalifikowaną formą interesu publicznego – poprzez sformułowanie "szczególnie istotne". Szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że uzyskanie informacji powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa działań i że uzyskana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt: I OSK 1347/05, Lex nr 281369 oraz z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt: I OSK 1870/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Gd 149/12).

Skarżący twierdząc, iż spełnia powyżej wskazany warunek do uzyskania żądanej informacji wskazał na potrzebę uzupełnienia sporządzonego na zlecenie PKPP "L." raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, lub stworzenia nowego raportu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczność, że skarżący był autorem raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, jak też, że uzyskaną informację publiczną zamierza upowszechnić w formie kolejnego raportu, nie przemawia za uznaniem, że w niniejszej sprawie otrzymanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przeciwnie, wskazuje raczej na indywidualny charakter podejmowanych działań, zmierzających do należytego wywiązania się z zobowiązań umownych, choćby nieodpłatnych. Oczywiście cel prywatny określonych działań, czy też ich komercyjny charakter może pokrywać się z interesem publicznym i często tak się dzieje. Jednakże w niniejszej sprawie skarżący nie ma obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii. Natomiast sam zamiar udostępnienia uzyskanej informacji poprzez publikację na stronach internetowych publikatorów branżowych nie uzasadnia istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego.

Skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej. W sprawie nie wykazano w jaki sposób żądane informacje przyczynią się do lepszej pracy organów skarbowych. Skarżący nie ma bowiem obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii.

W ocenie Sądu organ dokonał właściwej analizy całości sprawy i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji odnosi się do wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, a motywy przytoczone przez organ administracji uzasadniają w dostateczny sposób podjęte rozstrzygnięcie. Zarzuty skargi nie są więc zasadne.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt: II SA/Wa 1941/13 wniósł do Naczelnego Sadu Administracyjnego A.L. zaskarżając ten wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającego na niewyjaśnieniu w należyty sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia - niedostatecznym odniesieniu do zarzutów skargi oraz argumentów zawartych w piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2014 r., w zakresie wykazania przez skarżącego, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia art. 133 § 1 zdanie 1 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na przyjęciu, że działania podejmowane przez skarżącego zmierzają do należytego wykonania zobowiązań umownych choćby o nieodpłatnym charakterze, mimo że powyższe stwierdzenie nie znajduje oparcia w aktach sprawy na podstawie których orzekał Sąd pierwszej instancji, co oznacza, że Sąd wykroczył w tym zakresie poza akta sprawy.

3) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), przez jego:

- błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy rozumieć w ten sposób, że wnioskodawca musi mieć również obiektywną możliwość spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy administracji publicznej, podczas gdy wspomnianą przesłankę należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli;

- niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżący nie wykazał, że uzyskanie przez niego dostępu do informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania podano, że art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakłada obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Należy przez to rozumieć nie tylko wskazanie przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także wyjaśnienie, dlaczego w konkretnej sytuacji mają zastosowanie przywołane przepisy (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2006 r., sygn. akt: II OSK 970/05). W ramach wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia sąd jest także obowiązany odnieść się do zarzutów skargi mających istotne znaczenie dla sprawy (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt: I FSK 403/05, wyrok NSA z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt: I FSK 102/05).

Tymczasem WSA w Warszawie nie odniósł się wyczerpująco do większości zarzutów skargi oraz pisma procesowego z dnia 7 stycznia 2014 r., szczególnie do argumentów dotyczących posiadania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji.

Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do następujących argumentów skarżącego uzasadniających posiadanie przez niego szczególnie istotnego interesu publicznego:

- wskazujących na panujące w społeczeństwie i doktrynie poglądy dotyczące instrumentalnego wykorzystania art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749) przez organy administracji skarbowej, wykazujących, że jest to problem postrzegany przez różne środowiska, nie tylko przez skarżącego;

- danych zaprezentowanych w piśmie procesowym z 7 stycznia 2014 r. uzyskanych przez skarżącego drogą dostępu do informacji publicznej oraz danych zaprezentowanych w tzw. "raporcie GWW T." które uprawdopodobniają instrumentalne wykorzystanie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej;

- oparcia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w wartościach rangi konstytucyjnej (rzetelność i sprawność działania administracji publicznej), popartych przykładem szczególnej ochrony tych wartości, jaka wyrażona jest w art. 231 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 1997 r. Nr 88 poz. 553 ze zm.);

Podniesiono, że wskazane wyżej uchybienie ogranicza możliwość oceny przesłanek rozstrzygnięcia, podjęcie przez skarżącego skutecznej kontrargumentacji, jak również ocenę zasadności czy też niezasadności przytoczonych argumentów, które powinny zostać wzięte pod uwagę przy kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W istocie - wobec takiej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - skarżący dopiero od Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie miał szanse uzyskać odniesienie się do jego racji. Jest to jednak trudne do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego. Dlatego też powyższe uchybienie zdaniem skarżącego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt: FSK 1506/04; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt: FSK 602/04).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 zdanie 1 oraz art. 141 § 4 zdanie 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący kasacyjnie wskazał, że WSA w Warszawie zaaprobował stanowisko przedstawione przez organy obu instancji, które przyjęły, iż skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazał ponadto iż "Okoliczność, że Skarżący był autorem raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, jak też, że uzyskaną informację publiczną zamierza upublicznić w formie kolejnego raportu, nie przemawia za uznaniem, że w niniejszej sprawie otrzymanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przeciwnie, wskazuje raczej na indywidualny charakter podejmowanych działań, zmierzających do należytego wywiązania się ze zobowiązań umownych, choćby nieodpłatnych". Sąd pierwszej instancji wskazał także, iż "(...) sam zamiar udostępnienia uzyskanej informacji poprzez publikację na stronach internetowych publikatorów branżowych nie uzasadnia istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego".

Niezależnie od kwestii prawidłowości wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżący kasacyjnie nie podzielił tej oceny.

Wyjaśniono, że obecnie skarżący nie jest związany żadną umową z Konfederacją L., i działa tylko i wyłącznie z własnej inicjatywy i na własny rachunek. Skarżący nie powoływał się we wniosku z dnia 6 grudnia 2013 r. na okoliczność zawarcia jakiejkolwiek umowy zobowiązującej do uzyskania żądanych informacji. Co więcej, skarżący w piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2014 r. wyraźnie zaznaczył, że: "nie jest już związany umową zlecenia z żadnym podmiotem. Zbiera dane wyłącznie z własnej inicjatywy i na własny rachunek. Zatem twierdzenia Organu o rzekomym "interesie prywatnym" Skarżącego są całkowicie bezpodstawne".

Sąd pierwszej instancji przywołał treść wspomnianego pisma procesowego, jednakże w dalszych wywodach pominął je, formułując pogląd o indywidualnym charakterze działań skarżącego zmierzających do należytego wywiązania się przez niego ze zobowiązań umownych. Powyższe stanowisko nie znajduje oparcia w aktach sprawy, tymczasem zgodnie z art. 133 zdanie 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ i - ewentualnie wyjątkowo - przez sąd.

Z powyższego wynika więc, że twierdzenie Sądu pierwszej instancji, jakoby działania skarżącego zmierzały do wywiązania się ze "zobowiązań umownych, choćby nieodpłatnych" wiążących go z jakimkolwiek podmiotem w tej sprawie jest niezgodne ze stanem faktycznym przedstawionym w aktach sprawy i jako takie nie może stanowić należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, o czym mowa w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię, jak i poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że prezentując przyjętą przez siebie wykładnię przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że "szczególny interes publiczny powinny być rozumiany w ten sposób, że uzyskanie informacji powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa działań i że uzyskana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców". W dalszej części uzasadnienia wskazał jednak: "Jednakże w niniejszej sprawie skarżący nie ma obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii.", a także: "W sprawie nie wykazano, w jaki sposób żądane informacje przyczynią się do lepszej pracy organów skarbowych".

Większa część powyższych wywodów została objęta zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. W kontekście jednak wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na uwagę zasługuje dokonana przez Sąd wykładnia pojęcia "szczególnie istotnego interesu publicznego" - wprowadza ona bowiem dodatkowy warunek do treści tej przesłanki, a mianowicie warunek posiadania wpływu - obiektywnej możliwości zmiany praktyki organów administracji publicznej, czemu miałaby służyć żądana informacja publiczna.

W ocenie skarżącego kasacyjnie warunek ten nie wynika z treści analizowanej przesłanki, nawet przy uwzględnieniu niedookreślonego charakteru "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Gdyby przyjąć interpretację Sądu pierwszej instancji, informację przetworzoną mogłyby uzyskać jedynie osoby, które mają realny wpływ na funkcjonowanie organów administracji publicznej, czyli np. członkowie organów nadzoru, takich jak Najwyższa Izba Kontroli, politycy niemający prawa do uzyskania tej informacji na innej podstawie prawnej, itp.

W ocenie skarżącego kasacyjnie interpretacja taka jest niedopuszczalna, bo nieznajdująca podstaw ani w Konstytucji RP, ani w przepisach rangi ustawowej. Przepisy o dostępie do informacji publicznej nie powstały w celu umożliwienia przedstawicielom administracji państwowej bądź członkom państwowych organów ustawodawczych (a więc również przedstawicielom Państwa), które to podmioty rzeczywiście posiadają "realny wpływ na funkcjonowanie organów administracji publicznej", skorzystania z nich w ramach wykonywania przezeń zadań publicznych. Przepisy te są - jak wielokrotnie podkreślał skarżący - instrumentem, dzięki któremu podmiot prywatny (obywatel jako osoba fizyczna, ale też przedsiębiorca czy organizacja społeczna) stojący na pozycji słabszej wobec Państwa i jego omnipotencji, może - w ułamku choćby - uzyskać wiedzę (informację) co do tego Państwa działań. Osoby posiadające ten realny wpływ na funkcjonowanie administracji - z samego faktu posiadania tego wpływu posiadają również - w ramach swoich ustawowych uprawnień - odpowiednie instrumentarium, aby te uprawnienia realizować.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie takie rozumienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" jest zbyt wąskie i rygorystyczne, prowadzi bowiem do wniosku, że osoba fizyczna niepełniąca żadnej z wyżej wskazanych (lub innych) funkcji publicznych nie ma szans na uzyskanie przetworzonej informacji publicznej. Oznaczałoby to, że przepisy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania do "zwykłych" obywateli. Ciężko bowiem wyobrazić sobie, by "zwykły" obywatel posiadał realną - w rozumieniu WSA - możliwość wpływu na poprawę funkcjonowania administracji publicznej.

Wskazano, że jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, to właśnie obywatelowi a nie jedynie posłom, Konstytucja umożliwia uzyskiwanie informacji o działalności organów władzy oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ustawodawca w art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczył prawo do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Wspomniany katalog ograniczeń ma zatem jedynie charakter przedmiotowy. Stosowanie jakichkolwiek ograniczeń o charakterze podmiotowym powinno być zatem podparte wyraźnym zapisem w ustawie, którego brak w obecnym stanie prawnym.

Podkreślono ponadto, że celem wprowadzenia w życie przepisów o dostępie do informacji publicznej było urzeczywistnienie prawa obywateli do informacji o funkcjonowaniu państwa, samorządów i instytucji publicznych w zakresie ich działalności, zagwarantowanego na poziomie ustawy zasadniczej w art. 61 Konstytucji RP. Ma ono służyć zachowaniu transparentności i zgodnie z poglądami doktryny: "Stanowi ono podstawę do powstania w Polsce obyczaju kontrolowania funkcjonowania organów władzy publicznej przez obywateli. Obowiązek administracji do informowania o sprawach publicznych i wykonywanie przez jednostki przysługującego im prawa do informacji wpłynie na pogłębienie zaufania obywateli do instytucji demokratycznego państwa".

Zdaniem ustawodawcy (wyrażonym w uzasadnieniu do projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej), w wymiarze gospodarczym urzeczywistnienie regulacji ustawy będzie wspierało stabilność życia gospodarczego sprzyjając działaniom tych wszystkich podmiotów pragnących, aby respektowanie standardów etycznych było nieodłącznym elementem życia gospodarczego, co na styku służby interesu publicznego z prywatnym jest stanem pożądanym, choćby ze względu na walkę z korupcją. Wskazano też, iż środki przewidziane w przepisach o dostępie do informacji publicznej to najczęściej jedyna, łatwo dostępna dla przeciętnego obywatela, forma kontroli państwa i funkcjonowania administracji publicznej.

Rozumienie prawa dostępu do informacji publicznej przyjęte przez Sąd pierwszej instancji wykluczałoby w zasadzie możliwość uzyskania informacji przetworzonej przez obywateli. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nieakceptowalna jest bowiem sytuacja, w której obywatel mający świadomość przekraczania uprawnień przez organy administracji publicznej, nie może tych informacji zweryfikować, ani doprowadzić do ich upublicznienia i ewentualnej zmiany. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że występując z wnioskiem do organów administracji publicznej o udostępnienie informacji publicznej, czyni to w roli obywatela i podatnika, wobec którego może zostać zastosowany art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej jako powszechnie obowiązujący przepis prawa. Jeżeli więc założyć, że jest on niezgodny z Konstytucją, oznacza to, że ta niekonstytucyjność dotyka wszystkich obywateli. Nie można zatem uznać, iż w takiej sytuacji zwykły obywatel jest bezradny i pozbawiony jakiejkolwiek możliwości działania w celu zmiany. Jak zostało wyżej wspomniane, przepisy o dostępie do informacji publicznej, są narzędziem służącym obywatelom do sprawdzania i kontroli organów administracji, szczególnie w sytuacji, w której wiele głosów przemawia za koniecznością takiej kontroli, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie należy także zapominać, że ewentualne uchylenie przepisu niezgodnego z Konstytucją stanowi szczególnie istotny interes publiczny, bo niedopuszczalna jest sytuacja, w której obywateli obowiązuje prawo niezgodne z zasadami wyrażonymi w ustawie zasadniczej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa jest wykładnia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt: I OSK 1505/11 (LEX nr 1134288), w którym Sąd ten przyjął, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego", określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku zauważył też, że informacja publiczna, to zgodnie z definicją ustawy "każda informacja o sprawach publicznych". Jest to więc szeroko rozumiana informacja, która ze swej natury odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa, jego organów i innych ciał publicznych. W każdym przypadku żądania jej udzielenia można dopatrzeć się przesłanki "poprawy funkcjonowania państwa i możliwości usprawnienia działania jego organów", ponieważ sam fakt udostępnienia informacji o działaniach organów władzy (wnioskodawcy, a za jego pośrednictwem mniejszemu lub większemu kręgowi obywateli) może przyczynić się do poprawy ich funkcjonowania. W konsekwencji rozumienie interesu publicznego zaprezentowane przez skarżący organ jest niewystarczające dla wydania decyzji odmownej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej".

Skarżący podzielił przytoczone stanowisko zwracając uwagę, że w sprawie, w której zapadł cytowany wyrok NSA, organ administracji również powoływał się na to, że udzielenie stronie wnioskowanej informacji byłoby uzasadnione interesem publicznym tylko wówczas, gdyby mogło mieć realne przełożenie na funkcjonowanie Urzędu m.st. Warszawy, bądź organów administracji publicznej w ogólności. Jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA, Sąd ten odrzucił to stanowisko i w konsekwencji uznał za bezzasadny podniesiony przez organ zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z kolei niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegało na dokonaniu błędnej analizy argumentacji przytoczonej przez skarżącego, która to analiza doprowadziła WSA w Warszawie do wniosku, że skarżący nie posiada szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej wnioskiem informacji publicznej.

Podkreślono, że celem działania skarżącego kasacyjnie jest doprowadzenie do zbadania zgodności art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej z Konstytucją (w jego pełnym brzmieniu - częściowo bowiem został on uznany za niezgodny z Konstytucją - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt P30/11) i co najmniej do zmiany praktyki jego stosowania przez organy skarbowe, a nawet ewentualnego wyeliminowania (w przypadku stwierdzenia jego niezgodności) tego przepisu z obrotu prawnego. Od dawna bowiem istnieją w doktrynie, orzecznictwie oraz wśród praktyków zajmujących się problematyką prawno-podatkową wątpliwości co do konstytucyjności tego przepisu oraz jego stosowania przez organy skarbowe.

Istnieje zatem możliwość, że w obrocie prawnym funkcjonuje i jest stosowany wobec obywateli przepis prawny niezgodny z wartościami wyrażonymi w ustawie zasadniczej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisu, który jest niezgodny z konstytucją niewątpliwie leży w szczególnym interesie publicznym i wpłynie na poprawę funkcjonowania administracji publicznej w ten sposób, że organy te przestaną stosować normę prawną, która może być niekonstytucyjna.

Oprócz ewentualnej niekonstytucyjności kwestionowanego artykułu, istotnym problemem jest sposób korzystania z tego przepisu przez organy skarbowe. Problem instrumentalnego wykorzystania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej został zauważony m.in. przez Trybunał Konstytucyjny, a także jest szeroko komentowany w doktrynie oraz w środowisku przedsiębiorców. Świadczy o tym, m.in. przytoczony w skardze fragment wyroku TK (sygn. P30/11): "tego rodzaju obawy [co do instrumentalnego wykorzystania - przyp. aut.] mogą rodzić wątpliwości co do zgodności art 70 § 6 pkt 1 OP z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa." Trybunał Konstytucyjny powołał się również na głosy pojawiające się w doktrynie: "(...) w doktrynie pojawiły się głosy wskazujące, że jedynym celem wszczynania przez organy skarbowe postępowania karnego skarbowego tuż przed upływem 5-letniego terminu przedawnienia, jest zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Wskazuje się, że "nowa regulacja z art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej spowodowała wzmożone zainteresowanie organów podatkowych postępowaniami karnymi skarbowymi z perspektywy zapobiegania przedawnieniu zobowiązań podatkowych" (G. Łabuda, Zawieszenie postępowania karnego skarbowego ze względu na prejudykat, "Prokuratora i Prawo" nr 3/2011, s. 82) oraz że "Utożsamianie zawieszenia terminu przedawnienia z wszczęciem postępowania karnego skarbowego w sprawie (art. 303 k.p.k.), a nie z wszczęciem postępowania karnego przeciwko osobie (art. 313 k.p.k.) mogłoby skutkować wystąpieniem takich praktyk organów podatkowych nieakceptowanych w demokratycznym państwie prawa (...). W efekcie w każdym przypadku organ podatkowy mógłby właściwie w dowolnym czasie zawiesić bieg przedawnienia zobowiązań podatkowych będących przedmiotem prowadzonego postępowania podatkowego" (B. Brzeziński, A. Olesińska, Zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego z uwagi na wszczęcie postępowania karnego skarbowego (art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej), "Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" nr 1/2011, s. 14).

W odniesieniu do powyższego argumentu, ewentualne twierdzenia zaprzeczające konieczności poddania kontroli konstytucyjnej art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej należy uznać za niezasadne. Skarżący kasacyjnie wskazał, że ma świadomość, że Trybunał Konstytucyjny dwukrotnie zajmował się problematyką zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego i nie zakwestionował uprawnień organów skarbowych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe w trakcie 5-letniego okresu przedawnienia. Jednocześnie skarżący kasacyjnie przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 1997, nr 102, poz. 643 ze zm.) "(...) orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi". W dwóch w/w przypadkach badania zgodności z Konstytucją "uprawnienia organów do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe", zakres wniosku/skargi konstytucyjnej nie obejmował żądania zbadania istoty tego uprawnienia. Wnioski inicjujące konstytucyjną kontrolę w w/w sprawach dotyczyły kwestii powiązanych z tym uprawnieniem organów, nie miały jednak na celu zbadania samego uprawnienia sensu stricto pod kątem jego zgodności z ustawą zasadniczą. W związku z powyższym, Trybunał Konstytucyjny nie mógł orzec o niezgodności z konstytucją art. 70 § 6 pkt 1 w jego pełnym brzmieniu.

Podniesiono, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej został wprowadzony do 1 stycznia 2003 r. Wcześniej w Ordynacji podatkowej występowały tylko dwie przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia, tj. wydanie przez organ podatkowy decyzji o odroczeniu terminu płatności podatku lub decyzji o rozłożeniu na raty zapłaty podatku lub zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę oraz nabycie prawa do ulgi podatkowej. Późniejsze zmiany tego przepisu w 2005 r. i 2010 r. miały na celu zawężenie zakresu jego stosowania, jednak nie modyfikowały podstawowej zasady, że skutkiem wszczęcia postępowania karnoskarbowego jest zawieszenie biegu terminu przedawnienia. To rozwiązanie było każdorazowo krytycznie oceniane w toku procesu legislacyjnego (szerzej: Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 lipca 2012 r., sygn. P 30/11, pkt 2.2.).

Ze względu na to, że art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest przepisem materialnego prawa podatkowego, mógł być stosowany dopiero do zobowiązań podatkowych powstałych w 2003 r. Termin przedawnienia tych zobowiązań upływał z końcem 2008 r. (VAT od stycznia do listopada) oraz z końcem 2009 r. (VAT za grudzień 2003 r. oraz CIT i PIT). To wyjaśnia, skąd wzięło się wzmożone zainteresowanie tą regulacją prawną w organach podatkowych. Skutkiem tego - pojawiły się orzeczenia sądów administracyjnych i wielokrotnie cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Jak to było wielokrotnie podkreślane w toku postępowania, skarżący kasacyjnie dąży do weryfikacji obaw o instrumentalnym stosowaniu tego przepisu. Jego postępowanie stanowi przejaw kontroli społecznej administracji skarbowej przy wykorzystaniu mechanizmu publicznego prawa podmiotowego. Kontrola administracji nie jest jednak możliwa bez pozyskania informacji posiadanych przez nią samą, a równocześnie organy administracji mają pełną świadomość, że są przedmiotem kontroli oraz zostaną poddane ocenie. Mogą też działać według swojego uznania. Jak wyjaśnił E. Modliński, pojęcie interesu publicznego, często przez ustawodawstwo cytowane, łączy się przede wszystkim z uprawnieniem władzy do większej lub mniejszej swobody działania według własnego uznania." (E. Modliński, Pojęcie interesu publicznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1932, s. 33).

Żeby jednak ustalić, czy organy administracji skarbowej nadużywają kompetencji do wszczęcia postępowania karnoskarbowego, konieczne jest pozyskanie wiedzy o praktyce działania tych organów. Znalazło to dodatkowe uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn.: SK 40/12, który stwierdził niekonstytucyjność art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej w dawnym brzmieniu (obecnie jest to art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej). Trybunał wskazał, że "...wpływ zaskarżonej regulacji na czas kontroli podatkowej i dożywotniej egzekucji należności podatkowych nie jest jednoznacznie pozytywny, ponieważ może budzić zastrzeżenia z punktu widzenia nakazu sprawnego działania instytucji publicznych (por. preambuła do Konstytucji) oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. art. 2 Konstytucji). Wprawdzie sama możliwość nadużycia kompetencji przez organ państwa (np. wykorzystania hipoteki przymusowej dla uniknięcia skutków przewlekłości kontroli podatkowej) nie jest wystarczającą podstawą uznania przepisu za niekonstytucyjny, to jednak tego rodzaju obawy mogą rodzić wątpliwości co do zgodności art. 70 § 6 ordynacji podatkowej z ustawą zasadniczą". (s. 37).

O tym, że badanie praktyki działania organów administracji skarbowej jest konieczne, przekonują wypowiedzi inspektorów kontroli skarbowej. Skarżący kasacyjnie przytoczył przede wszystkim wypowiedź inspektora kontroli skarbowej z Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie, utrwaloną w protokole kontroli tego Urzędu przez Najwyższą Izbę Kontroli (protokół jest dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej tego Urzędu). Wyjaśniając powody wszczęcia postępowania karnoskarbowego, inspektor wskazuje: "W listopadzie 2010 r. insp. (...) przekazał protokół badania ksiąg z [..] października 2010 r. w tym też czasie przełożony insp. (...) poinformował mnie, że termin wydania decyzji po ponownym rozpatrzeniu w związku z częstymi zmianami miejsca pobytu może ulec znacznemu opóźnieniu i z tego powodu wskazane byłoby podjęcie czynności zmierzających do przerwania biegu przedawnienia. Mając to na względzie [..] listopada 2010 r. wydałem postanowienie o wszczęciu dochodzenia w sprawie" (s. 10 protokołu). Inny inspektor wyjaśnia szerzej praktykę tego organu kontroli skarbowej: "... kontrolowany jest w kręgu zainteresowania Prokuratury, z uwagi na co w okresie sierpień-wrzesień podjęto próbę kontaktu z prokuratorem, jednak z uwagi na okres wakacyjny bezskuteczną. Trwa analiza materiałów. Ponadto w ostatnim kwartale każdego roku priorytetem są sprawy "zagrożone przedawnieniem", w przedmiotowej zaś sprawie ustalenia dotyczą roku 2009 i nie są zagrożone przedawnieniem." (s. 13).

Kwestia instrumentalnego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej została także zauważona przez sądy administracyjne, przykładowo WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 28 sierpnia 2013 r. (sygn. I SA/Bk 242/13) stwierdził: "(...) Instytucja zawieszenia biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego z uwagi na wszczęcie postępowania karnego (o przestępstwo lub wykroczenie) wprowadzona została do Ordynacji podatkowej mocą nowelizacji tej ustawy z dnia 12 września 2002 r. (ustawa o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa i niektórych innych ustaw - Dz.U. Nr 169, poz. 1387). Na tle tego przepisu ukształtowała się praktyka organów podatkowych sprowadzająca się do tego, że w sytuacji kiedy zbliżający się upływ terminu przedawnienia uniemożliwiał skuteczne jego przerwanie, wydawane było postanowienie o wszczęciu postępowania o przestępstwo lub wykroczenie".

Powyższe znajduje potwierdzenie w danych uzyskanych z Urzędu Kontroli Skarbowej w Warszawie. Wynika z nich, że we wszystkich przypadkach, w których wszczęto postępowanie karne skarbowe w toku postępowania podatkowego, postępowanie podatkowe dotyczyło zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływał z końcem roku, w którym wszczęto postępowanie karne skarbowe. W latach 2008-2011 ponad 85%, a w roku 2012 ok. 70% postępowań karnych skarbowych, o których mowa powyżej zostało wszczętych w ostatnim kwartale roku, w którym upływał termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, którego uszczuplenie bądź narażenia na uszczuplenie było powodem wszczęcia postępowania karnego. W 98% przypadków wszczęcia postępowania karnego w trakcie toczącego się postępowania podatkowego, wszczęcie miało miejsce bądź przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji w postępowaniu podatkowym bądź na etapie postępowania odwoławczego. Ponad 80% wszystkich postępowań karnych skarbowych wszczętych w latach 2008-2012 zostało zawieszonych w toku postępowania (większość na podstawie art. 114a kodeksu karnego skarbowego). Spośród 252 postępowań karnych skarbowych wszczętych w latach 2008-2012, o których mowa powyżej, tylko 17 zakończyło się wydaniem przez sąd wyroku skazującego (wg stanu na sierpień 2013 r.).

Przechodząc w tym kontekście do wykazania, że skarżący kasacyjnie posiada jednak szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu żądanej informacji, wskazano, że problem instrumentalnego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej dotyczy wszystkich podatników, płatników i inkasentów. Bez wątpienia jest to problem dotyczący ogółu społeczeństwa. Wobec każdego podatnika, płatnika, inkasenta może zostać wszczęte postępowanie karnoskarbowe, a powodem nie będzie podejrzenie popełnienia czynu zabronionego, lecz dążenie do zawieszenia biegu terminu przedawnienia.

Skarżący wskazał, że postanowił pozyskać żądaną informację publiczną za pośrednictwem osoby, która - jak wymaga tego Naczelny Sąd Administracyjny, w przytoczonej wyżej sprawie - ma niewątpliwie "rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów", czyli posła na Sejm RP, a więc przedstawiciela Narodu, w tym i skarżącego. W odpowiedzi na pismo posła w trybie ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze (dalej UKS w Zielonej Górze), udostępnił jedynie szczątkowe informacje nieodpowiadające pełnemu zakresowi zgłoszonego żądania. Co więcej, UKS w Zielonej Górze wyjaśnił, iż "Z przepisów ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie wynika obowiązek opracowania informacji i materiałów w sposób wskazany przez posła lub senatora". Nie wchodząc w szczegółowe rozważania na temat zasadności przytoczonego stanowiska UKS w Zielonej Górze, skarżący kasacyjnie nie wyobraża sobie sytuacji, w której informacja przetworzona w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji publicznej byłaby niedostępna dla posła w trybie ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Art. 19 ust. 1 tejże ustawy mówi o "(...) uzyskiwaniu informacji i materiałów", co zdaniem skarżącego kasacyjnie nie wyklucza obowiązku jej specjalnego przygotowania przez zobowiązany ustawowo podmiot na potrzeby żądania zgłoszonego przez posła. Takie działanie organów skarbowych, które w dowolny sposób interpretują obowiązujące przepisy prawa prowadzą do powstania przypuszczeń intencjonalnego uchylania się od obowiązku udostępnienia żądanych danych. Tym samym, nawet osoba - w myśl stanowiska Sądu pierwszej instancji - mogąca mieć wpływ na działanie administracji skarbowej nie uzyskała żądanych informacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzyskanie przez skarżącego kasacyjnie informacji publicznej przyczyni się do realizacji zasady rzetelności i sprawności działania administracji publicznej (jako istotnego elementu sprawności instytucji publicznych). Jest to wartość konstytucyjna (wymieniona w preambule Konstytucji RP), posiada więc najwyższą rangę w krajowym porządku prawnym. Jako wartość prakseologiczna należy zatem do aksjologii prawa administracyjnego. W szczególnym interesie publicznym, niewątpliwie leży rzetelne i sprawne działanie organów administracji publicznej. Przenosząc te wartości na grunt przedmiotowej sprawy, rzetelne działanie organów podatkowych oznacza m.in. stosowanie przepisów obowiązującego prawa zgodnie z ich ratio legis. Zatem wszczęcie postępowania karnego skarbowego powinno być poparte uzasadnionym podejrzeniem popełnienia danego przestępstwa lub wykroczenia i w celu ukarania sprawcy. Nie jest zgodne z intencją ustawodawcy działanie polegające na wszczynaniu postępowania karnego skarbowego w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, o co podejrzewane są organy skarbowe. Konsekwencją ujawnienia takiej praktyki działania organów musiałaby być konieczność jej zmiany. Trudno bowiem nazywać demokratycznym państwem prawnym państwo, którego organy uruchamiają przeciwko obywatelom aparat ścigania z powodów innych, niż rzeczywiste podejrzenie popełnienia przestępstwa. Udostępnienie informacji publicznej żądanej przez skarżącego przyczyniłoby się zatem do podniesienia poziomu rzetelności funkcjonowania organów administracji skarbowej.

Nierozerwalnie powiązana z zasadą rzetelności jest zasada "sprawności działania instytucji publicznych". Zgodne z zasadą sprawności byłoby takie prowadzenie postępowania podatkowego przez organ, które prowadziłoby do rozstrzygnięcia merytorycznego danej sprawy w możliwie jak najkrótszym okresie czasu. Instrumentalne zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych również stoi w sprzeczności z tą zasadą. Powoduje ono, że organ nie czuje się zobowiązany do sprawnego i szybkiego działania, gdyż jest świadomy, iż istnieje skuteczne "narzędzie" służące do zapobieżenia skutkom tej "opieszałości". W ten sposób niejako przerzuca na podatnika negatywne konsekwencje przewlekłego procedowania.

Potwierdzeniem szczególnej istotności interesu publicznego polegającego na sprawnym i rzetelnym działaniu organów władzy publicznej, jest fakt, iż ustawodawca surowo penalizuje działania mogące zmierzać do jego naruszenia. Potwierdzeniem tej tezy jest art. 231 § 1 kodeksu karnego, zgodnie z którym: "Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3". Wszczynanie postępowań karnych skarbowych przez organy skarbowe bez właściwej podstawy prawnej, w sposób instrumentalny i w celu innym niż ustawowo przewidziany mieści się w definicji przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego. Należy zauważyć, że rzetelne działanie organów administracji publicznej jest szczególnie chronione przez ustawodawcę karnego, który zdecydował nie tylko o penalizacji takiego działania, ale również przewidział wysoką karę za popełnienie takiego czynu. Interes publiczny, nieposiadający znamion szczególnego interesu publicznego, nie korzysta z aż tak szeroko zakrojonej ochrony. Za działanie polegające na jego naruszeniu ustawodawca przewiduje w wielu przypadkach jedynie odpowiedzialność dyscyplinarną lub w ogóle nie przewiduje żadnych negatywnych konsekwencji. Umiejscowienie w systemie prawa (kodeks karny) i takie sformułowanie art. 231 § 1 kodeksu karnego przemawia za potwierdzeniem tezy, iż chroni on szczególnie istotny interes publiczny polegający na rzetelnym i sprawnym funkcjonowaniu organów administracji publicznej.

Nawiązując do zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r. (I OSK 1347/05) i z dnia 27 stycznia 2011 r. (I OSK 1870/10), w których wskazano, że dla uzyskania informacji przetworzonej istotne jest nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów, oraz podsumowując powyższe wywody, strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że: 1) w interesie publicznym leży niewątpliwie funkcjonowanie państwa i jego organów w zgodzie z normami i wartościami zakotwiczonymi zarówno w prawie podatkowym, karnym, jak i - przede wszystkim - w Konstytucji RP. Na te normy i wartości skarżący konsekwentnie wskazuje już w skardze do sądu pierwszej instancji. Dodatkowych argumentów w tej mierze dostarcza wyżej przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., 2) weryfikacja praktyki stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej pozwoli jednoznacznie i publicznie odpowiedzieć na pytanie, czy działanie administracji skarbowej jest zgodne z prawem, czy stanowi jego nadużycie; 3) w przypadku ustalenia, że działania administracji skarbowej stanowią nadużycie prawa, upublicznienie tego w postaci raportu (tak jak raportu przygotowanego na zlecenie Konfederacji L.) stwarza realną możliwości wykorzystania tych danych do podjęcia przez uprawniony podmiot inicjatywy ustawodawczej nakierowanej na wyeliminowanie nadużyć; 4) niezależnie od powyższego, uprawniony podmiot może także złożyć wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej; 5) możliwe jest również wykorzystanie zebranych danych przez organy nadzoru i kontroli przestrzegania prawa, tj. Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, Ministra Finansów, Najwyższą Izbę Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Prokuraturę, które w ramach posiadanych kompetencji: zapewnią wyższą sprawność administracji skarbowej (nie będzie konieczne wszczynanie postępowania karnoskarbowego, by zawiesić bieg terminu przedawnienia i zyskać czas na wydanie decyzji), sprawią, że działanie administracji skarbowej będzie rzetelne (postępowanie karnoskarbowe będzie wszczynane w sytuacji rzeczywistego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego, a nie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia), wyciągną konsekwencje wobec urzędników nadużywających uprawnień (zostaną wszczęte postępowania dyscyplinarne i karne), przywrócą stan zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa (obywatele będą ufać, że wszczęcie postępowania karnoskarbowego jest poprzedzone merytoryczną analizą, a nie doraźną potrzebą).

Podsumowując poczynione uwagi, podkreślono, że sprawność i rzetelność instytucji publicznych, zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz praworządność, to wartości o charakterze fundamentalnym dla demokratycznego państwa prawnego. Nakierowane na nie działania skarżącego kasacyjnie leżą w interesie publicznym, a biorąc pod uwagę przytoczone fakty i dane, pozyskanie wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Równocześnie z faktu osiągnięcia przez skarżącego sukcesu i wysokiej pozycji zawodowej nie można wnioskować, że działa w bliżej nieokreślonych interesach indywidualnych, a nie na rzecz dobra publicznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ podał, że z uwagi na fakt, że skarżący kasacyjnie uzasadniając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w przeważającej części przedstawił podnoszoną już wcześniej argumentację, tj. na etapie postępowania odwoławczego oraz w skardze wniesionej do WSA w Warszawie, Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej podtrzymuje swoje stanowisko oraz wszystkie argumenty zawarte w decyzji z dnia [..] sierpnia 2013 r., a także w odpowiedzi na skargę z dnia 10 października 2013 r., że żądana przez stronę informacja ma charakter informacji przetworzonej, a także, że w toku postępowania przed organem zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a organy takiego interesu nie dostrzegły.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej przede wszystkim zauważa, że zgodnie z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Treść przywołanego powyżej przepisu reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy, i ma sprawozdawczy charakter - streszcza przebieg przeprowadzonego przed sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko sądu zajęte w sporze zaistniałym pomiędzy stronami. Do naruszenia cytowanego powyżej przepisu może dojść w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

W ocenie Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej żadna z wymienionych powyżej sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił stan sprawy w sposób nienasuwający zastrzeżeń i znajdujący odzwierciedlenie w aktach sprawy, a co się z tym wiąże w sposób pełny i prawidłowy dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że w niniejszej sprawie oczywiste i bezsporne jest, że zarówno Dyrektor UKS w Poznaniu, jak i Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej są obowiązani do udzielenia informacji publicznej jako organy administracji publicznej. Wyjaśnił też, dlaczego uznał, że organy prawidłowo oceniły, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, a także, że wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. To, że Sąd przedstawił zwięzłe uzasadnienie nie oznacza, że Sąd w sposób nienależyty wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W związku z argumentacją strony skarżącej kasacyjnie zwrócono uwagę, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (np. wyroki NSA: z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt: I FSK 795/05, oraz z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt: II FSK 1448/06. Wskazano, że strona na każdym etapie postępowania przedstawiała bardzo obszerne pisma procesowe, jednakże w zasadzie powielając te same argumenty.

W świetle powyższego Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony, nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pokreślono, że w przedmiotowej sprawie strona skarżąca (osoba fizyczna), uzasadniając istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, powoływała się przede wszystkim na okoliczność, że jest jednym z współautorów raportu przygotowanego w lipcu 2012 r. przez GWW T., działającą na zlecenie PKPP L., na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej, w którym zostały wykazane nieprawidłowości w stosowaniu tego przepisu oraz uprawdopodobnione podejrzenie o jego instrumentalnym wykorzystywaniu przez ww. organy, a także, iż żądane dane zostaną wykorzystane do zweryfikowania przywołanego powyżej raportu, czy też sporządzenia nowego raportu, który miałby na celu wyjaśnienie, czy ww. przepis w praktyce jego stosowania nie jest przez organy nadużywany.

Zauważono, że z ww. raportu wprost wynika, że autorem tego raportu jest GWW L., C. i Wspólnicy Spółka Komandytowa z siedzibą w W., której A.L. jest komplementariuszem, a także pełni funkcję wspólnika zarządzającego. Nadto jest również upoważniony do jej reprezentowania. Raport ten został przygotowany na zlecenie PKPP L.. Zaś podstawą zlecenia była umowa z dnia [..] września 2011 r. zawarta pomiędzy PKPP Lewiatan a ww. Spółką.

Powyższe pozostaje w sprzeczności z zawartymi w skardze stwierdzeniami strony, że ww. raport został przygotowany przez skarżącego jedynie w celu przedstawienia opinii publicznej skali nadużywania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy skarbowe.

Z informacji posiadanych przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z urzędu, wynika, że w celu pozyskania danych niezbędnych do wywiązania się z ww. zlecenia - A.L. (osoba fizyczna), będący jednocześnie komplementariuszem ww. Spółki, skierował w dniu 11 kwietnia 2012 r., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpienia do organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej, o przekazanie danych, które miały zostać wykorzystane do sporządzenia raportu przez Spółkę, czego potwierdzeniem jest zdanie pierwsze zamieszczone w pkt 3 raportu zatytułowanym "Ograniczenia w pozyskaniu danych niezbędnych do badania". Wobec odmowy udostępnienia wnioskowanych danych - stanowiących w ocenie większości organów kontroli skarbowej informację przetworzoną, a także wobec nie wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego zostały wydane decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej, utrzymane następnie w mocy przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, które nie zostały następnie zaskarżone do WSA - ww. raport został przygotowany wyłącznie w oparciu o dane pochodzące z wyroków sądowych. W dniu 17 lipca 2012 r. zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 30/11, w którym Trybunał orzekł, że art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 58 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 169, poz. 1387 oraz z 2007 r. Nr 221, poz. 1650), w zakresie, w jakim wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym to postępowaniu podatnik nie został poinformowany najpóźniej z upływem terminu wskazanego w art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, jest niezgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Po tym wyroku do dyrektorów urzędów kontroli skarbowej (w tym do Dyrektora UKS w Poznaniu) zostały skierowane przez A.L., jako osobę fizyczną, kolejne wnioski o udostępnienie informacji publicznej (których treść została nieznacznie zmieniona w stosunku do wcześniejszych wniosków z dnia 11 kwietnia 2013 r.), w uzupełnieniu których wnioskodawca (wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego) wyraźnie zaznaczył, że dane te miałyby zostać wykorzystane w celu potwierdzenia tez zawartych w raporcie, ewentualnie w celu sporządzenia nowego raportu.

Również w przedmiotowej sprawie w piśmie z dnia 31 maja 2013 r., stanowiącym uzupełnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wnioskodawca wskazał, że żądane dane miałyby zostać wykorzystane w celu potwierdzenia tez zawartych w raporcie.

Powyższe miało wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji przetworzonej. Stąd zarówno w decyzji Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, jak i w odpowiedzi na skargę do WSA, wskazano, że okoliczności sprawy wskazują, że A.L. nie kierował się szczególnie istotnym interesem publicznym, lecz chciał uzyskać informacje istotne z punktu jego indywidualnych (prywatnych) interesów, tj. współautora przywołanego powyżej raportu oraz komandytariusza i wspólnika zarządzającego GWW T., zwłaszcza, że na str. 3 powołanego wcześniej raportu wskazano, że podstawą do jego sporządzenia były obserwacje autorów dotyczące postępowań kontrolnych, w których reprezentowali interesy swoich klientów. Podkreślenia w tym miejscu też wymaga, że pod marką GWW T. prowadzona jest praktyka podatkowa GWW L., C. i Wspólnicy Spółka Komandytowa.

Powyższej oceny nie może również zmienić podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że obecnie skarżący kasacyjnie nie jest związany żadną umową z Konfederacją L. i działa tylko i wyłącznie z własnej inicjatywy i na własny rachunek. Również powoływanie się przez stronę na argumenty, że upublicznienie uzyskanych danych w postaci raportu (tak jak raportu przygotowanego na zlecenie Konfederacji L.) stworzy realną możliwość wykorzystania tych danych do podjęcia przez uprawniony podmiot inicjatywy ustawodawczej, czy też możliwe będzie ich wykorzystanie przez organy nadzoru i kontroli przestrzegania prawa, które w ramach posiadanych kompetencji mogą m.in. zapewnić wyższą sprawność administracji skarbowej - nie ma znaczenia dla oceny występowania szczególnie istotnego interesu publicznego. Należy bowiem mieć na względzie, że organ dokonuje oceny czy w sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny na dzień wydawania decyzji.

Podniesiono także, że wskazanie przez skarżącego kasacyjnie stwierdzeń zawartych w wyroku z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt: I SA/Bk 242/13, że "ukształtowała się praktyka organów podatkowych sprowadzających się do tego, że w sytuacji kiedy zbliżający się upływ terminu przedawnienia uniemożliwiał skuteczne jego przerwanie, wydawane było postanowienie o wszczęciu postępowania o przestępstwo lub wykroczenia", nie oznacza, iż uprawdopodobnione zostały nieprawidłowości instrumentalnego wykorzystywania przez organy administracji skarbowej przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Również indywidualne przekonanie wnioskodawcy, że przepis ten jest przez organy nadużywany, nie może zostać uznane jako potwierdzające instrumentalne jego wykorzystywanie, a tym samym występowanie w sprawie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

Organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w przywołanym przez skarżącego wyroku z dnia 17 lipca 2012 r. wyroku zajął również stanowisko, że uznanie, iż ww. przepis Ordynacji podatkowej narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa w zakresie, o którym mowa powyżej, jego zdaniem nie oznacza, że postępowanie w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe powinno być jawne dla podatnika, a w szczególności, że powinien on być zawiadamiany o wszczęciu postępowania in rem. Byłoby to sprzeczne z zasadą tajności tej fazy postępowania przygotowawczego, która ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady prawdy materialnej. Gdyby bowiem podatnik wiedział, że w dotyczącej go sprawie toczy się postępowanie karne skarbowe, mógłby podjąć działania utrudniające lub uniemożliwiające zebranie niezbędnego materiału dowodowego. Naruszenie zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa nie polega więc na tym, że podatnik nie jest informowany o wszczęciu postępowania w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe. Co więcej, organy skarbowe w trakcie 5-letniego okresu przedawnienia mają prawo wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe, co skutkować będzie, zgodnie z zakwestionowanym przepisem, zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Jednakże z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku z wszczęciem postępowania karnoskarbowego. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, żeby podatnik wiedział, czy jego zobowiązanie podatkowe przedawniło się, czy nie. W gestii ustawodawcy pozostaje natomiast wybór instrumentów, które to zapewnią. Realizacja celów postępowania podatkowego musi jednak odbywać się bez naruszania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W świetle powyższego niezrozumiałe jest przyjmowanie przez stronę skarżącą kasacyjnie, że cały przepis art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest niezgodny z Konstytucją, tym bardziej, że Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, w jakim zakresie przepis ten został uznany za niekonstytucyjny. Podkreślono, że w związku z ww. orzeczeniem podjęte zostały działania w celu nowelizacji tego przepisu.

W ocenie Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej nie uzasadnia wystąpienia w sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego również powoływany przez skarżącego kasacyjnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt: SK 40/12, w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. Przepis ten dotyczy bowiem wyłączenia przedawnienia zobowiązania podatkowego zabezpieczonego hipoteką przymusową (od wejścia w życie nowelizacji Ordynacji podatkowej z 2002 r. - także zastawem skarbowym - art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej), a zatem pozostaje bez związku z przedmiotem żądania wnioskodawcy.

W świetle powyższego Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokonana przez Sąd wykładnia tego przepisu jest zgodna z ukształtowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą "szczególną istotność dla interesu publicznego" należy rozumieć w ten sposób, że wnioskodawca musi mieć obiektywną możliwość spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy administracji publicznej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 zdanie pierwsze w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż działania podejmowane przez skarżącego zmierzają do należytego wykonania zobowiązań umownych choćby o nieodpłatnym charakterze, mimo że stwierdzenie to nie znajduje oparcia w aktach sprawy na podstawie których orzekał Sąd pierwszej instancji, GIKS zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że strona twierdząc, iż spełniła warunek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania żądanej informacji publicznej wskazywała na potrzebę uzupełnienia sporządzonego na zlecenie PKPP L. raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, lub stworzenia nowego raportu. Sąd uznał, że cyt: "(...) okoliczność, iż skarżący był autorem raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, jak też, że uzyskaną informację publiczną zamierza upowszechnić w formie kolejnego raportu, nie przemawia za uznaniem, że w niniejszej sprawie otrzymanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przeciwnie, wskazuje raczej (podkreśl. GIKS) na indywidualny charakter podejmowanych działań, zmierzających do należytego wywiązania się z zobowiązań umownych, choćby nieodpłatnych. Oczywiście cel prywatny określonych działań, czy też ich komercyjny charakter może pokrywa się z interesem publicznym i często tak się dzieje. Jednakże w mniejszej sprawie skarżący nie ma obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii. Natomiast sam zamiar udostępnienia uzyskanej informacji poprzez publikację na stronach internetowych publikatorów branżowych nie uzasadnia istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego".

Organ podniósł, że powyższe stanowisko sądu zostało podjęte na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Strona skarżąca w toku postępowania, zarówno przez organem pierwszej, jak i drugiej instancji, uzasadniając istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, powoływała się przede wszystkim na okoliczność, że była jednym ze współautorów raportu przygotowanego w lipcu 2012 r. przez GWW T., działającą na zlecenie PKPP L., na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, w którym zostały wykazane nieprawidłowości w stosowaniu tego przepisu oraz uprawdopodobnione podejrzenie o jego instrumentalnym wykorzystywaniu przez organy.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej podkreślił, że autorem powoływanego przez stronę raportu jest GWW L., C. i Wspólnicy Spółka Komandytowa zs. w W., a także, że raport ten został przygotowany (nieodpłatnie) na zlecenie PKPP L., a podstawą zlecenia była umowa z dnia [..] września 2011 r. zawarta pomiędzy PKPP L. a ww. Spółką, co zresztą jest sprzeczne z zawartymi w skardze do WSA w Warszawie stwierdzeniami strony, że raport ten został przygotowany przez skarżącego, jedynie w celu przedstawienia opinii publicznej skali nadużywania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy skarbowe. W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena, że powoływane przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczności wskazują na indywidualny charakter podejmowanych działań, zmierzających do należytego wywiązania się z zobowiązań umownych, choćby nieodpłatnych, nie znajduje oparcia w aktach sprawy, a co się z tym wiąże, że w sprawie doszło do naruszenia art. 133 § 1 zdanie pierwsze w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dodatkowo wskazano, że w analogicznej sprawie NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt: I OSK 2111/13). Podobnie WSA w Warszawie, w tożsamych sprawach, wydał wyroki oddalające skargi na decyzje Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej w sprawach o sygn. akt: II SA/Wa 729/13, II SA/Wa 777/13, II SA/Wa 790/13, II SA/Wa 829/13, II SA/Wa 1283/13. Również w sprawach dotyczących takiego samego zakresu żądania, wyrokami z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Wa 924/13, oraz z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt: II SA/Wa 923/13, i z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt: II SA/Wa 1942/13, Sąd oddalił skargi GWW L., C. i Wspólnicy Spółka Komandytowa na decyzje Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej wydane w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznych.

W tym stanie rzeczy Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, ponieważ WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie naruszył wskazanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego jako przesłanki uzyskania informacji publicznej przetworzonej i opartego na jej podstawie wniosku, że okoliczności wskazane w zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [..] sierpnia 2013 r., nr [..] uzasadniały odmowę udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem A.L. z dnia 6 grudnia 2012 r.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Informacja przetworzona podlega zatem udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym "informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego" (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

Gdy zatem uwzględni się istotę informacji publicznej przetworzonej jako rezultatu określonego działania zmierzającego do jej przygotowania, to należy przyjąć, że przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia scharakteryzowanych wyżej działań przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12 podnosząc, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne i podkreślając jednocześnie, że nie chodzi o to, "by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12).

Okoliczności wyżej wskazane determinują sposób wykładni "szczególnej istotności" dla interesu publicznego przygotowania informacji publicznej w celu jej udostępnienia.

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100).

Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Nie chodzi przy tym o jakieś indywidualne cechy określonego podmiotu, zwłaszcza takie, na które nie ma on żadnego wpływu, a o możliwość realnego i efektywnego zaangażowania się przez ten podmiot w wykorzystanie dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Oczywiście kwestia czy uzyskana informacja publiczna przetworzona zostanie następnie wykorzystana we wskazanym wyżej celu, czy też podmiot, który ją uzyskał odstąpi od skorzystania ze swojego prawa – czego nie można mu zabronić - nie jest okolicznością możliwą do zbadania na etapie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej i nie może mieć wpływu na wykładnię przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o jakiej stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, "wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów - J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk 6 czerwca 2006 r." (cytowany wyżej wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). Do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego zaliczyć można także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców – jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną np. grantem (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).

Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania takiej informacji innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty nie pełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych. Nie jest zatem trafne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że wskazane wyżej rozumienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" prowadzi do wniosku, że przepisy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania do "zwykłych" obywateli. Taki zarzut zbyt wąskiego i rygorystycznego przyjętego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" mógłby zasługiwać na uwzględnienie, gdyby dostęp ogółu obywateli do uzyskiwania sygnalizowanych wyżej funkcji czy ról procesowych był ograniczony, a ograniczenie to nie znajdowałoby podstaw w porządku prawnym. Tak jednak nie jest. Prawa wyborcze, prawo do nauki i badań naukowych, czy prawo uczestnictwa w postępowaniach przed organami Państwa przysługują każdemu, kto chce z nich skorzystać i spełnia wymagania określone w przepisach prawa.

Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenia prawa do uzyskiwania informacji jest dopuszczalne, z tym, że może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z istoty ograniczenia wynika, że prawo ograniczane – w zależności od przyjętych kryteriów – może nie być dostępne dla wszystkich obywateli w równym stopniu. Niewątpliwie ograniczenie podmiotowe dostępu do informacji publicznej przetworzonej znajduje swoją ustawową podstawę w 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i uzasadnienie w potrzebie ochrony porządku publicznego, który w doktrynie prawa konstytucyjnego rozumiany jest jako "stan, który umożliwia normalne funkcjonowanie państwa i społeczeństwa. Przesłanka porządku publicznego powinna uzasadniać ograniczenia praw człowieka wyłącznie dla ochrony ważnych interesów jednostki, które nie mieszczą się w przesłance "wolności i praw innych osób", oraz tych interesów społecznych, które odpowiadają ogólnemu kryterium zapewnienia właściwego funkcjonowania instytucji publicznych w demokratycznym państwie i ochrony tych instytucji przed zachowaniami prowadzącymi do zakłócenia ich działalności. Porządek publiczny w państwie demokratycznym obejmuje w szczególności pewne minimum sprawności funkcjonowania instytucji państwowych" (zob. K. Wojtyczek: Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP", Zakamycze 1999 r., s. 189-190). Porządek publiczny i jego ochrona są zadaniami władzy publicznej (por. np. wyrok TK z dnia 16 kwietnia 2002 r., SK 23/01, OTK-A 2002, nr 3, poz. 26). Ochrona tak rozumianego porządku publicznego byłaby iluzoryczna, gdyby każde subiektywne przekonanie o niezgodności z Konstytucją określonych przepisów obowiązującego prawa bądź o nieprawidłowościach w działalności i funkcjonowaniu organów administracji publicznej uzasadniało angażowanie tych organów do aktywności w zakresie przygotowania informacji publicznej przetworzonej kosztem realizowania przez te organy ich podstawowych kompetencji i zadań. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, obywatel, który dostrzega powyższe nieprawidłowości nie jest bezradny, gdyż może korzystać z instrumentów kontroli społecznej i sygnalizować swoje stanowisko określonym podmiotom mogącym z racji sprawowanej funkcji podejmować skuteczne działania zmierzające do wyeliminowania tych nieprawidłowości. Takie mechanizmy ochrony są adekwatne do sytuacji, w których twierdzenia o niezgodności z Konstytucją określonych przepisów obowiązującego prawa bądź o nieprawidłowościach w działalności i funkcjonowaniu organów administracji publicznej oparte są jedynie na przypuszczeniach lub – jak w niniejszej sprawie – wątpliwościach co do konstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej i prawidłowości jego stosowania przez organy skarbowe. Prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej po to, aby na ich podstawie każda zainteresowana osoba mogła przygotować dokumentację przeznaczoną do wykorzystania przez wymieniane w skardze kasacyjnej "organy nadzoru i kontroli przestrzegania prawa, tj. Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, Ministra Finansów, Najwyższą Izbę Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Prokuraturę, które w ramach posiadanych kompetencji zapewnią wyższą sprawność administracji skarbowej (...), sprawią, że działanie administracji skarbowej będzie rzetelne (...), wyciągną konsekwencje wobec urzędników nadużywających uprawnień (...), przywrócą stan zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa", skoro organy te ze względu na swoje kompetencje mają możliwość uzyskania dostępu do tego rodzaju informacji.

Należy też mieć na uwadze, że zasadniczo kompetencje organów administracji publicznej pozostają w nierozerwalnym związku z prawami obywateli do szybkiego i sprawnego załatwiania ich spraw. Niemożliwość szybkiego i sprawnego realizowania tych kompetencji w związku z koniecznością zaangażowania sił i środków w celu przygotowania informacji przetworzonej również powinna być brana pod uwagę w ocenie ustawowej przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" jako przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej przetworzonej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być zatem odczytywany jako instrument ochrony podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, lecz jako wyraz ochrony ustawowej praw i interesów prawnych podmiotów, których sprawy rozstrzygane są w ramach podstawowych kompetencji i zadań organów.

Uzyskanie informacji przetworzonej jest zatem możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej). W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek, z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Chodzi jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku. Zaprezentowana interpretacja przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" nie prowadzi zatem do pozbawienia podmiotów publicznego prawa podmiotowego do uzyskania informacji publicznej przetworzonej roszczenia o uzyskanie takiej informacji, a jedynie wskazuje na zakres ustawowego ograniczenia w realizowaniu tego roszczenia. Nie uderza zatem w istotę tego prawa podmiotowego.

Przedstawione wyżej rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie kreuje – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nowej przesłanki dostępu do informacji publicznej przetworzonej, która nie jest znana ustawie. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego zostało ukształtowane przez ustawodawcę, a odczytanie użytego w cytowanym przepisie znaczenia pojęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" jest rezultatem wykładni językowej, celowościowej i systemowej tego zwrotu, przy czym wykładnia celowościowa i systemowa nie przełamuje w tym przypadku rezultatu wykładni językowej, lecz ją potwierdza. W istocie to stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, która nie wskazuje czytelnej granicy pomiędzy wymogiem realizowania interesu publicznego a kategorią "szczególnej istotności dla interesu publicznego", a wręcz kategorie te utożsamia może być odczytywane jako tworzące nową przesłankę dostępu do informacji publicznej przetworzonej, która nie jest znana ustawie. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej przysługuje bowiem w takim zakresie, w jakim jest to uzasadnione interesem publicznym, a nie kwalifikowaną formą tego interesu, co jest sprzeczne z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższych uwag nieuprawnione jest twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmując, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy rozumieć w ten sposób, że wnioskodawca musi mieć obiektywną możliwość spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy administracji publicznej, oraz że niewłaściwie zastosował ten przepis w konsekwencji przyjęcia, że skarżący nie wykazał, że uzyskanie przez niego dostępu do informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności, że był on współautorem raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a także, że uzyskaną informację publiczną zamierza upowszechnić nie przemawiają za uznaniem, że w niniejszej sprawie otrzymanie przez niego żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, skoro skarżący nie ma obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii. Należy podkreślić, że zarówno w toku postępowania poprzedzającego zaskarżoną decyzję (już po wezwaniu skarżącego do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), jak i w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący wskazywał ogólnie, że "w interesie publicznym leży rozwianie istniejących wątpliwości, co do instrumentalnego wykorzystywania przez organy administracji podatkowej przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ niewyobrażalna jest sytuacja, w której pod adresem publicznych organów administracji kierowane są takie podejrzenia", "najbardziej rzetelnym sposobem na oczyszczenie organów z powyższych zarzutów byłoby upublicznienie budzących te kontrowersje danych", "uchylanie się organów od udzielenia informacji publicznej na ten temat wzbudza tylko podejrzenia co do treści tych informacji, a także obiektywności i transparentności ich działań", a także że uzyskane informacje posłużą do przygotowania raportu, który "rzetelnie wyjaśni, czy art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest w praktyce jego stosowania nadużywany", "celem działania skarżącego jest doprowadzenie do zbadania zgodności pełnego brzmienia art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej z Konstytucją i co najmniej do zmiany praktyki jego stosowania przez organy skarbowe, a nawet ewentualnego wyeliminowania (w przypadku stwierdzenia jego niezgodności) tego przepisu z obrotu prawnego. Od dawna bowiem istnieją w doktrynie, orzecznictwie oraz wśród praktyków zajmujących się problematyką prawno-podatkową wątpliwości co do konstytucyjności tego przepisu oraz jego stosowania przez organy skarbowe. (...) Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisu, który jest niezgodny z konstytucją niewątpliwie leży w szczególnym interesie publicznym i wpłynie na poprawę funkcjonowania administracji publicznej w ten sposób, że organy te przestaną stosować normę prawną, która może być niekonstytucyjna". Skarżący kasacyjnie wskazuje też, że w interesie publicznym leży rozwianie istniejących wątpliwości, co do instrumentalnego wykorzystywania przez organy administracji podatkowej przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a zatem dążenia skarżącego zmierzają "do weryfikacji obaw o instrumentalnym stosowaniu tego przepisu". Uzyskanie przez skarżącego kasacyjnie informacji publicznej w założeniu ma przyczynić się do realizacji zasady rzetelności i sprawności działania administracji publicznej (jako istotnego elementu sprawności instytucji publicznych) – "w szczególnym interesie publicznym, niewątpliwie leży rzetelne i sprawne działanie organów administracji publicznej (...), rzetelne działanie organów podatkowych oznacza m.in. stosowanie przepisów obowiązującego prawa zgodnie z ich ratio legis". W ocenie skarżącego kasacyjnie potwierdzeniem szczególnej istotności interesu publicznego polegającego na sprawnym i rzetelnym działaniu organów władzy publicznej, jest fakt, iż ustawodawca surowo penalizuje działania mogące zmierzać do jego naruszenia. Wreszcie skarżący kasacyjnie podkreśla, że "w przypadku ustalenia, że działania administracji skarbowej stanowią nadużycie prawa, upublicznienie tego w postaci raportu (tak jak raportu przygotowanego na zlecenie Konfederacji L.) stwarza realną możliwość wykorzystania tych danych do podjęcia przez uprawniony podmiot inicjatywy ustawodawczej nakierowanej na wyeliminowanie nadużyć", daje możliwość złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a także umożliwia wykorzystanie zebranych danych przez organy nadzoru i kontroli przestrzegania prawa. Wszystko to przyczyni się do ochrony rzetelności i sprawności działania administracji publicznej, jako wartości konstytucyjnej wymienionej w preambule Konstytucji RP, a w szczególnym interesie publicznym leży rzetelne i sprawne działanie organów administracji publicznej. W istocie zatem skarżący powołuje się na niekwestionowany w sprawie interes publiczny uzasadniający co do zasady udostępnianie informacji publicznej, a nie na szczególną istotność tego interesu, jak tego wymaga art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zmierza bowiem do ujawnienia rzeczywistego sposobu stosowania przepisu prawa o szczególnym znaczeniu z punktu widzenia podatników, w sytuacji, gdy istnieją uprawdopodobnione przez wnoszącego wniosek o informację publiczną przypuszczenia, że może dochodzić do wykorzystania przepisu niekoniecznie zgodnie z celem, jaki przyświecał ustawodawcy przy jego ustanawianiu. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko, zgodnie z którym "zamiar publikowania informacji o działalności organu administracji publicznej szerszemu gronu obywateli nie może uzasadniać żądania wytworzenia nowej jakościowo informacji w stosunku do już istniejącej" (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy z kolei uzasadnienia zaskarżonego wyroku i naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie w należyty sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niedostatecznym odniesieniu się do zarzutów skargi oraz argumentów zawartych w piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2014 r. w zakresie wykazania przez skarżącego, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjął Sąd pierwszej instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).

Naruszenia art. 133 § 1 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 141 § 4 tej ustawy strona skarżąca kasacyjnie upatruje w stanowisku Sądu pierwszej instancji o tym, że "działania podejmowane przez skarżącego zmierzają do należytego wykonania zobowiązań umownych choćby o nieodpłatnym charakterze", mimo że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powyższe stwierdzenie nie znajduje oparcia w aktach sprawy, na podstawie których orzekał Sąd pierwszej instancji. Powyższy zarzut dotyczy zatem w istocie nieprawidłowego zrozumienia i nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji intencji skarżącego występującego z wnioskiem o udostępnienie mu informacji publicznej odkodowanych z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy.

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049).

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może służyć kwestionowaniu oceny dokumentacji zgromadzonej w sprawie, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, tj. wniosek o udostępnienie informacji publicznej i pismo procesowe z dnia 7 stycznia 2014 r., nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.