Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1295/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 85
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1084/16 w sprawie ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia samorządowej instytucji kultury oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1084/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia samorządowej instytucji kultury, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Przedmiotem kontroli sądu była uchwała Rady Gminy G. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury. Zaskarżając uchwałę Wojewoda L. zarzucił istotne naruszenie przepisów ustawy z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r. poz. 642 ze zm.).

Sąd I instancji stwierdził, że zarówno Wojewoda L., jak i pełnomocnik Gminy G. błędnie przyjęli, że uchwała ta jest aktem kierownictwa wewnętrznego, podczas, gdy stanowi ona akt prawa miejscowego. Zdaniem Sądu, uchwały rady gminy normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych mają rangę prawa miejscowego. Instytucja gminna, w tym gminna instytucja kultury, to taka ogólnie dostępna dla społeczności lokalnej gminna jednostka organizacyjna, której zadaniem jest realizacja wynikających z przepisów prawa kompetencji z dziedziny kultury. Już tylko ta okoliczność przemawia za tym, zdaniem Sądu I instancji, że uchwała rady gminy regulująca powstanie i organizację takiej jednostki ma charakter aktu prawa miejscowego. Adresatami norm ujętych w uchwale o utworzeniu gminnej jednostki kultury nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz potencjalnie każdy podmiot, zwłaszcza członek społeczności gminnej, co czyni z tej uchwały akt o charakterze prawa miejscowego, nie zaś akt wewnętrzny.

Sąd I instancji uznał, że skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718), do którego odsyła art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Bezsporne jest, że uchwała będąca przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie nie została ogłoszona.

Uchwała będąca aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nieprzekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 tej ustawy, gdyż z powodu nieogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.

Zdaniem Sądu I instancji, w tym stanie rzeczy zbędna jest szczegółowa ocena podnoszonych w skardze zarzutów, dotyczących poszczególnych rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale. Ewentualne ich uwzględnienie nie mogłoby bowiem wywołać skutku dalej idącego niż wynikający ze stwierdzonego z urzędu przez sąd istotnego naruszenia prawa poprzez nieopublikowanie zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd I instancji wskazał, że zarzuty te są zasadne. Skoro zaskarżoną uchwałą dokonano połączenia instytucji kultury w Gminie G. i utworzono – w wyniku tego połączenia – nową instytucję kultury, a jedną z instytucji objętych połączeniem była Gminna Biblioteka Publiczna w G. wraz z filiami, należało zachować procedurę określoną w art. 13 ustawy o bibliotekach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 147 § 1 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy G. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), poprzez niezastosowanie zasady praworządności, w myśl której organ administracji państwowej ma obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, co w niniejszej sprawie wiązało się z wydaniem rozstrzygnięcia z naruszeniem i błędną interpretacją przepisów Konstytucji;

2. art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie wyjaśnił w sposób należyty podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 16 lipca 1997 r. (Dz.U. 1997.78.483), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż wszystkie akty uchwalane na danym obszarze uchwalane przez Radę Gminy bezspornie stanowią akty prawa miejscowego;

2. art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016.446), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Gmina istotnie naruszyła prawo, podczas gdy działała w jego granicach i zgodnie z obowiązującymi ją przepisami;

3. art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016.446), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż pomimo upływu terminu na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny może dokonać takiego rozstrzygnięcia;

4. art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016.446), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcia, iż z jego treści wynika okoliczność, iż wszystkie uchwały Rady Gminy mają rangę aktów prawa miejscowego;

Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny, a to z tego względu, że nie miał zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje zasadę ogólną praworządności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym przy załatwianiu spraw indywidualnych, w drodze decyzji administracyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 446). Artykuł 85 ustawy o samorządzie gminnym stanowi: “Nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem" nie był stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym, reguluje bowiem jeden z elementów konstrukcji prawnej nadzoru nad samorządem terytorialnym sprawowany przez organy nadzoru: Prezesa Rady Ministrów i wojewodę, a w zakresie spraw finansowych – regionalną izbę obrachunkową. Nie został zatem naruszony przez Sąd przy rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody L.

Nie został postawiony prawidłowo zarzut naruszenia art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej nie może sam wyprowadzać podstaw kasacyjnych. Artykuł 40 ustawy o samorządzie terytorialnym zawiera szereg jednostek redakcyjnych, które normują różne materie w przedmiocie aktów prawa miejscowego stanowionego przez gminę. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym postawiony zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi podstawę do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego wraz z argumentacją w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o tym, że nie wszystkie akty uchwalane przez Radę Gminy są aktami prawa miejscowego bez powiązania z regulacją w oparciu o którą w zaskarżonym wyroku Sąd wyprowadził podstawę do zakwalifikowania zaskarżonej uchwały do aktu prawa miejscowego, czynią to, że postawione zarzuty nie są zasadne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zaskarżonym wyroku Sąd wyprowadził podstawy zastosowania sankcji nieważności, a w skardze kasacyjnej ich nie zakwestionowano.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.