Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1840/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182 § 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 128 ust. 1 i 4, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1/19 w sprawie ze sprzeciwu P. S.A. w K. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 marca 2019 r., II SA/Rz 1/19, oddalił sprzeciw P. S.A. w K. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem kontroli Sądu pozostaje decyzja Wojewody Podkarpackiego z [...] czerwca 2018 r., uchylająca w całości decyzję Starosty R. z [...] lutego 2018 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz E. K. za posadowienie na nieruchomości położonej w obr. R. oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] linii elektroenergetycznej w trybie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.; dalej jako: "ustawa z 1958 r.").

W niniejszej sprawie NSA wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18, uchylił wcześniejszy wyrok tut. Sądu z 24 lipca 2018 r., II SA/Rz 764/18, oddalający sprzeciw P. S.A. w K. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest związany zawartymi w tym wyroku wytycznymi. Oceniając ponownie ww. decyzję kasacyjną Wojewody, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] sierpnia 1983 r. zezwalającego na posadowienie linii energetycznej 400kV stanowił art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy – a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ponadto, stosownie do ust. 2 tego artykułu, osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Z regulacją przewidzianą w art. 35 pozostawał w związku art. 36 ustawy z 1958 r. Zgodnie z jego ust. 1, odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia, a w razie sporu jego wysokość ustalał na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Ust. 2 tego artykułu wskazywał przy tym, że odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie; roszczenie o takie odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że odszkodowanie o jakim mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie ograniczało się wyłącznie do strat w zasiewach, uprawach i plonach, a wyodrębnienie dokonane w ust. 2 podyktowane było zamiarem oddzielnego uregulowania kwestii ustalenia odszkodowania i przedawnienia roszczenia wyłącznie tej kategorii szkód. Prowadzi to do wniosku, że odszkodowanie o jakim mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. odnosiło się do wszelkich strat związanych z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń wymienionych w art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r., włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości na których zostały posadowione. Stanowisko to znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 1 kwietnia 2016 r., I ACa 1233/15, zgodnie z którym wszelkie szkody związane z ograniczeniem własności na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. mieszczą się w odszkodowaniu zakreślonym przez jej art. 36. Regulując w ust. 1 tego artykułu odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości objęto nim więc wszelkie straty związane z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o czym mowa w art. 35 ustawy z 1958 r., włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości. Pojęcie "straty", o którym mowa w art. 36 ustawy z 1958 r., powinno być przy tym interpretowane przez pryzmat art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego, co oznacza m.in. zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem jednego z jego aktywów. Tym samym strata rozumiana jako zmniejszenie aktywów może polegać także na pogorszeniu nieruchomości, w szczególności na zmniejszeniu jej wartości (por. uchwała Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, LEX nr 537076). Skoro zatem na mocy przepisu szczegółowego tylko roszczenie o odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach podlegało przedawnieniu – które de facto zostało właścicielowi nieruchomości wypłacone – należy uznać, że dochodzenie odszkodowania w pozostałej części na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie zostało ograniczone w czasie (zgodnie z ust. 3 tego artykułu, odszkodowanie to nie przysługiwało jedynie w przypadku, jeżeli właściciel pomimo ograniczenia nie poniósł szkody). Ponieważ jednak ustawa z 1958 r. utraciła moc z dniem 1 sierpnia 1985 r. a wniosek o odszkodowanie został złożony w czasie obowiązywania aktualnej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), należało zatem ustalić, czy jej przepisy stwarzają materialnoprawną podstawę do uwzględnienia jej żądania.

W u.g.n. kwestie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu zakładania i przeprowadzania na nich ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, uregulowane są w art. 124 ust. 1 i 4 u.g.n., które nakazują też odpowiednie stosowanie art. 128 ust. 4 u.g.n. w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n. "odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". Analiza tych przepisów wskazuje na analogiczne uregulowanie kwestii odszkodowawczych za ograniczenie własności nieruchomości jak w ustawie z 1958 r. Sytuacja, w której nastąpiło ograniczenie własności nieruchomości z przyczyn wskazanych w art. 124 u.g.n., bez odszkodowania przewidzianego w art. 128 ust. 4, wypełnia hipotezę art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Stanowi on, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie; zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowym, przepis ten dotyczy również sytuacji, w których doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości bez ustalenia należnego odszkodowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 listopada 2012 r. II SA/Gl 582/12, wyrok WSA w Olsztynie z 24 listopada 2015 r. II SA/Ol 1005/15). Tym samym, skoro odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętej pod budowę gazociągu nie zostało dotychczas w pełnym wymiarze przyznane, brak jest przeszkód, aby mimo stosownego wniosku, nadal nie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Zgodnie z pierwotną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, art. 129 ust. 5 u.g.n. znajdował zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami tej ustawy lub takich, w których sprawa odszkodowania została wszczęta i niezakończona przed wejściem jej w życie (art. 233 u.g.n.). Podkreślano brak przepisów przejściowych pozwalających rozszerzyć stosowanie tej regulacji i jej zasad na przypadki wywłaszczeń (ograniczeń) dokonywanych w przeszłości na podstawie innych aktów prawnych, o ile sprawa odszkodowania nie została wszczęta przed wejściem u.g.n. w życie. Zgodnie jednak z prezentowanym w aktualnym orzecznictwie sądowym stanowiskiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego właścicielowi odszkodowania, które nie ulega przedawnieniu. Skoro bowiem zarówno ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa przewidują odszkodowanie z tego tytułu, to niepodobna bronić poglądu o jego nieprzysługiwaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 września 2015 r., I OSK 90/14, z 16 kwietnia 2015 r., I OSK 2035/13, z 19 listopada 2014 r., I OSK 713/13, z 26 sierpnia 2014 r., I OSK 147/13 i z 6 marca 2012 r., I OSK 397/11; wyroki: WSA w Gliwicach z 7 listopada 2014 r., II SA/Gl 484/14, z 17 stycznia 2013 r., II SA/Gl 938/12 i z 19 listopada 2012 r., II SA/Gl 582/12, WSA w Gdańsku z 23 marca 2016 r., II SA/Gd 648/15 i z 25 lutego 2015 r., II SA/Gd 659/14, WSA w Krakowie z 15 czerwca 2011 r., II SA/Kr 513/11). Skoro zaś przysługujące na gruncie ustawy z 1958 r. uprawnienie do odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nie zostało w pełni zrealizowane a przepisy u.g.n. przewidują analogiczne uprawnienie, brak jest przeszkód do skorzystania z jej przepisów i ich zastosowania do stanu faktycznego zaistniałego przed jej wejściem w życie. Przyjęcie odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji) oraz wyrażoną w jej art. 21 ust. 2 zasadą gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia.

Bez znaczenia w sprawie pozostaje upływ czasu od wydania decyzji z [...] sierpnia 1983 r. Zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądami, stosunek prawny odszkodowania nie ma charakteru stosunku administracyjnoprawnego, lecz cywilnoprawny (por. postanowienia SN z 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97 i z 10 marca 1999 r., II CKN 34/98, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r., SK 12/99, wyrok NSA z 15 czerwca 1993 r., IV SA 1667/92, wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 194/13). Konsekwencją cywilnoprawnego charakteru roszczenia odszkodowawczego jest możliwość jego przedawnienia na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego (zgodnie z art. 118 K.c., roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia przedawnia się z upływem 10 lat; bieg przedawnienia – stosownie do art. 120 § 1 K.c. – rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne). Podkreślić jednak wyraźnie należy, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. Prawo administracyjne generalnie nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym. Przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to przewidują. Odmiennie zatem niż w przypadku przewidzianym w art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r., brak jest podstaw do wywodzenia przedawnienia roszczenia wynikającego z ust. 1 tego artykułu, o ile tylko nie doszło do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W konsekwencji, skoro prawo do odszkodowania przewidzianego w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie ulega przedawnieniu i może być skutecznie dochodzone nawet w znacznej odległości czasowej od powstania roszczenia, brak jest również uzasadnionych podstaw, aby uprawnienie do jego dochodzenia – zgodnie z treścią tego przepisu oraz art. 128 ust. 1 u.g.n. – wiązać wyłącznie z osobą właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego), których ograniczono w korzystaniu z ich nieruchomości. Odmienne uznanie stanowiłoby w istocie dodatkową barierę ograniczającą możliwość ubiegania się o wypłatę należnego odszkodowania, którą trudno byłoby pogodzić z powołanym wyżej art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i szczególnie trudno zaakceptować w sytuacji, w której – niezależnie od zmiany stanu prawnego regulującego kwestię odszkodowania – z przyczyn losowych dochodziłoby do przejścia prawa własności na następców prawnych. Istota roszczenia odszkodowawczego nie może zatem niweczyć prawa następców prawnych poprzedniego właściciela nieruchomości do skutecznego ubiegania się o jego przyznanie, analogicznie jak ma to miejsce w przypadku ubiegania się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości przez spadkobierców osoby wywłaszczonej, którym obowiązujące obecnie przepisy u.g.n. (art. 136) wprost dają takie uprawnienie. Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Krakowie z 15 czerwca 2011 r., II SA/Kr 513/11, zgodnie z którym jeśli odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną w 1951 r. nie zostało przyznane osobom uprawnionym, tj. właścicielom lub ich następcom prawnym, to nic nie stoi na przeszkodzie aby w oparciu o art. 129 ust. 5 ust 3 u.g.n. odszkodowanie takie zostało przyznane.

W kwestii podmiotów którym przysługują roszczenia odszkodowawcze za wywłaszczoną nieruchomość wypowiedział się również WSA w Poznaniu w wyroku z 6 sierpnia 2014 r., IV SA/Po 551/14: "zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n., roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone. Zaspokojenie tych osób wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Jeżeli jednak roszczenia nie zostały dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta na rzecz kogoś innego, to następca prawny może zgłosić takie roszczenie". W kontekście powyższego, wyłącznie zaspokojenie właścicieli nieruchomości których prawa podlegają ograniczeniu, wyklucza dopuszczalność zgłoszenia w przyszłości roszczenia o odszkodowanie przez następców prawnych. Jeżeli jednak roszczenia te nie zostały dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta na rzecz kogoś innego, to następca prawny może zgłosić takie roszczenie. E. K. była zatem uprawniona do ubiegania się o przyznanie odszkodowania w zakresie, w jakim nie zostało ono ustalone i wypłacone stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z powyższym, w aktualnym stanie sprawy niemożliwe jest przesądzenie, czy i w jakiej wysokości E. K. przysługuje prawo do wnioskowanego odszkodowania za utratę wartości nieruchomości. Okoliczności z tym związane nie zostały dostatecznie wyjaśnione, przede wszystkim w związku z uchybieniami, jakie stanowiły podstawę uchylenia przez Wojewodę zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r. decyzji Starosty z [...] lutego 2018 r. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, prawidłowe i niebudzące wątpliwości wyjaśnienie powyższych kwestii, których ponowne przytaczanie w tym miejscu Sąd uznaje za zbędne, będzie mogło stanowić podstawę do właściwego ustosunkowania się organu I instancji do złożonego wniosku i wydania stosownej decyzji. Z uwagi na opisane wyżej okoliczności spełnione zostały wymogi do wydania przez Wojewodę Podkarpackiego decyzji kasacyjnej, w związku z czym podniesione względem niej w sprzeciwie zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły P. S.A. w K., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie a w razie uznania, że podstawa naruszenia przepisów postępowania nie zachodzi lub jest nieuzasadniona, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jest także spadkobierca osoby wywłaszczonej (podmiotu będącego stroną decyzji wywłaszczeniowej), w sytuacji gdy przywołany przepis wyraźnie stanowi o "osobie wywłaszczonej";

2) art. 922 k.c. w związku z art. 1 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawo do odszkodowania jako prawo o charakterze publicznoprawnym wchodzi w skład spadku po osobie wywłaszczonej na podstawie kodeksowych przepisów o dziedziczeniu, w sytuacji, gdy kodeks cywilny znajduje zastosowanie jedynie do stosunków cywilnoprawnych (praw o charakterze cywilnym);

3) art. 118 k.c. w związku z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skoro art. 36 ust. 1 ww. ustawy nie przewiduje terminu przedawnienia dla odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości, to wskazane roszczenie majątkowe nie podlega przedawnieniu, sytuacji gdy w stosunku do wskazanego roszczenia zastosowanie znajduje ogólny termin przedawnienia przewidziany w art. 118 k.c.; a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

4) art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi naruszenie przepisów postępowania oraz konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego pozwalała na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może stanowić samodzielnej podstawy materialnoprawnej roszczenia o odszkodowanie i musi on być odczytywany łącznie z art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na wyrok WSA w Krakowie z 13 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 290/11, w którym Sąd wskazał: "że zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przytoczony powyżej art. 128 ust. 4 w zw. z ust. 1 u.g.n. nie pozwala na przyjęcie, jak twierdzą skarżący, iż uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za czasowe ograniczenie prawa własności nieruchomości są każdocześni właściciele tej nieruchomości, a zatem także osoby, które na podstawie tytułu szczególnego nabyły nieruchomość od wywłaszczanego właściciela. Z analizy przytoczonej normy prawnej wynika jednoznacznie, że podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie jest tylko i wyłącznie "osoba wywłaszczona", w stosunku do której nastąpiło ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości, a nie każdy późniejszy właściciel nieruchomości, który nabył i korzystał z nieruchomości w stanie, w jakim znajdowała się ona już po ograniczeniu prawa do korzystania z niej". Należy zwrócić uwagę na systematykę samej u.g.n. i pojęcia jakimi posługuje się ustawodawca w poszczególnych przepisach: "wywłaszczony", "poprzedni właściciel", "spadkobierca". WSA w Rzeszowie w wyroku z 29 sierpnia 2017 r., II SA/Rz 499/17, wskazał: "(...) Warto w powyższym kontekście zauważyć, że o ile w art. 128 u.g.n. jest mowa o uprawnieniach wywłaszczonego, o tyle w art. 136 u.g.n. stwierdza się już wyraźnie o prawach przysługujących poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Co ciekawe, ustawodawca nie posługuje się nawet pojęciem następcy prawnego, co oznacza, że sukcesja syngularna jako źródło przejścia roszczeń zwrotowych została wykluczona. Obecne brzmienie art. 136 u.g.n. nie jest oczywiście przypadkowe, gdyż do czasu wejścia w życie ustawy nowelizującej z 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługiwały poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu. Jak więc widać, to ustawodawca zdecydował suwerennie i na tle określonej regulacji o możliwości i zakresie dochodzenia roszczeń majątkowych na drodze administracyjnej. Treść art. 128 u.g.n. powinna być natomiast odczytywana jako wyraz woli prawodawczej, aby roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie jako związane z aktem jednostkowej i zindywidualizowanej ingerencji w prawo własności jednostki ograniczyć podmiotowo jedynie do bezpośredniego adresata tego rodzaju aktu (podmiotu wywłaszczonego) (...)". Skoro zatem w art. 128 ust. 1 u.g.n. ustawodawca wskazał jedynie osobę wywłaszczoną pomijając spadkobiercę, (a więc inaczej niż uczynił to w art. 136 u.g.n.), to uczestniczka jako właścicielka nieruchomości na podstawie umowy o dział spadku, a uprzednio jako spadkobierca osoby wywłaszczonej (H. K.) nie jest osobą uprawnioną do żądania ustalenia odszkodowania.

Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych roszczenie o odszkodowanie z tytułu ograniczenia własności nieruchomości dokonanego w trybie art. 124 u.g.n. ma charakter stricte administracyjny (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 29 sierpnia 2017 r., II SA/Rz 499/17, wyrok WSA w Rzeszowie w wyroku z 4 października 2017 r., II SA/Rz 799/17, wyrok WSA w Poznaniu z 5 maja 2017 r., IV SA/Po 1041/16, wyrok WSA w Łodzi z 25 października 2016 r., II SA/Łd 471/16). Na publicznoprawny charakter roszczenia zwrócił uwagę także Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2018 r., I OSK 352/17. W kontekście powyższego należy rozstrzygnąć kwestię podstawową, tj. ustalić, czy prawa o charakterze publicznoprawnym wchodzą w skład spadku po osobie uprawnionej, w tym wypadku osobie wywłaszczonej. W tej kwestii przesądzająca jest treść art. 1 k.c. Zgodnie z treścią art. 1 k.c. "Kodeks niniejszy reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi". Mając na uwadze, że roszczenie o odszkodowanie nie ma charakteru cywilnego, w sprawie nie znajdą do niego zastosowania przepisy kodeksu cywilnego, w tym przepisy "Księgi czwartej. Spadki". Nawiązując do powyższego należy wskazać, że spadkobranie w zakresie praw o charakterze publicznoprawnym wymaga wyraźnej podstawy prawnej. W przepisach u.g.n. brak podstawy prawnej, aby przyjmować, że publicznoprawne roszczenie o odszkodowanie przechodzi na spadkobierców. W treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd przyjmuje, że roszczenie o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości ma charakter cywilnoprawny. Pogląd taki w świetle przywołanych powyżej orzeczeń jawi się jako nieuzasadniony. Nawet gdyby jednak przyjmować, że roszczenie o odszkodowania ma charakter cywilnoprawny, to należy wskazać, że uległo ono przedawnieniu. Roszczenie o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości jest roszczeniem majątkowym. Brak jest podstaw, aby roszczenie to traktować jako prawo kształtujące. Powszechnie, prawo kształtujące definiuje się bowiem jako prawo podmiotowe, którego treścią jest uprawnienie do jednostronnego nawiązania, zmiany lub zniweczenia określonego stosunku prawnego bez względu na wolę drugiej strony. Istotą praw kształtujących jest to, że ich realizacja następuje wyłącznie w oparciu o oświadczenie woli osoby uprawnionej, bez udziału sądu lub właściwego organu. Typowymi przykładami praw kształtujących są: prawo odstąpienia od umowy, prawo wypowiedzenia umowy, przyjęcie oferty przez oblata itp. Dochodzenie prawa na drodze sądowej lub przed innym organem (może to być organ administracji publicznej) jest typowe dla roszczeń majątkowych. Zgodnie z art. 117 z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. Wyjątki muszą być wyraźnie określone w przepisach prawa, np. art. 223 k.c. (brak przedawnienia roszczenia windykacyjnego i negatoryjnego dotyczącego nieruchomości). Zgodnie z art. 118 k.c. w brzmieniu nadanym mu ustawą z 13 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018, poz. 1104), jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi sześć lat, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej – trzy lata. Jednakże koniec terminu przedawnienia przypada na ostatni dzień roku kalendarzowego, chyba że termin przedawnienia jest krótszy niż dwa lata. Konstrukcja art. 118 k.c. jest taka, że przewidziany w nim termin przedawnienia ma charakter ogólny, a terminy inne niż określone w tym przepisie mogą wynikać z odrębnych regulacji. Zatem jeżeli dla danego roszczenia majątkowego ustawodawca: nie przewidział szczególnego terminu przedawnienia, to roszczenie to przedawnia się w terminie wskazanym w art. 118 k.c.; przewidział szczególny termin przedawnienia, to roszczenie przedawnia się z upływem tego szczególnego terminu. W kontekście powyższego należy wskazać, że roszczenie o odszkodowanie, o jakim mowa w treści art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. przedawnia się w "ogólnym" terminie przedawnienia, tj. wskazanym w art. 118 k.c. Natomiast roszczenie o odszkodowanie za szkody w siewach i plonach wskazane w art. 36 ust. 2 ww. ustawy przedawnia się z upływem 3 lat, tj. w "szczególnym" terminie przedawnienia wskazanym w tym przepisie. Sam tryb dochodzenia roszczeń majątkowych (droga sądowa lub droga administracyjna) nie ma żadnego znaczenia dla terminów przedawnienia. Pośrednio na powyższe wskazuje art. 123 § 1 pkt 1 k.c. Zgodnie z przywołanym przepisem, bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia. W przepisie tym mowa jest o "innym organie powołanym do rozpoznawania spraw" oraz o "czynności podjętej bezpośrednio w celu ustalenia". Przedstawiona powyżej analiza materialnoprawnej podstawy oceny przesłanek uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. pozwala na postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przedmiotowego przepisu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjmując bowiem, że roszczenie o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości może być dochodzone jedynie przez osobę wywłaszczoną (zgodnie z art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.), a nadto wobec okoliczności, że roszczenie to wobec publicznoprawnego charakteru nie przechodzi na spadkobierców, E. K. nie jest legitymowana do żądania ustalenia ww. odszkodowania. Gdyby natomiast przyjmować, że przedmiotowe roszczenie ma charakter cywilnoprawny, to jako roszczenie majątkowe (przy braku podstaw do traktowania go jako prawa kształtującego) uległo przedawnieniu w terminie wskazanym w treści art. 118 k.c. Tym samym w okolicznościach sprawy należy podnieść, że organ I instancji nie dopuścił się naruszeń przepisów postępowania wskazanych przez Wojewodę, a jednocześnie nie ma potrzeby dokonywania dodatkowych ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że zaskarżony wyrok wydany został w szczególnym trybie postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek wniesienia przez P. S.A. w K. sprzeciwu od decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Jak zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), instytucja sprzeciwu ma służyć skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka ma mieć charakter formalny, a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183). Wyrazem tego założenia ustawodawcy jest brzmienie art. 64e p.p.s.a. Sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do zgodności decyzji kasatoryjnej z przesłankami wskazanymi w art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem, ocena Sądu I instancji powinna sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku naruszyłby art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 26 września 2017 r., II OSK 902/17, że: "wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy. Ustalenie praw i obowiązków podmiotu, który złożył odwołanie, nastąpi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji".

Istota sporu sprowadzała się de facto do odpowiedzi na pytanie, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. oraz art. 128 ust. 4 u.g.n., może być aktualny (każdoczesny) właściciel nieruchomości, czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa.

W przedmiotowej sprawie ograniczenie korzystania z nieruchomości nastąpiło w oparciu o decyzję z [...] sierpnia 1983 r. wydaną na podstawie art. 35 nieobowiązującej już ustawy z 1958 r. Zgodnie z treścią ww. przepisu oraz art. 36 ustawy z 1958 r. termin przedawnienia roszczeń wynoszący 3 lata został ustanowiony jedynie w odniesieniu do odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Nie budzi wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia (zob. wyroki NSA: z 18 czerwca 2008 r., I OSK 954/07 i z 27 października 2017 r., I OSK 3158/15). Zaś kwestie odszkodowania za wywłaszczenie i ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości regulują obecnie przepisy rozdziału 5 (art. 128-135) u.g.n. Przy czym podkreślenia wymaga, że przepisy te mają zastosowanie także do stanów faktycznych, które miały miejsce przed wejściem w życie u.g.n. – w oparciu o uchwałę z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, w której stwierdzono, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., I OSK 908/16, wyrok NSA z 17 września 2015 r., I OSK 90/14).

Podkreślić należy, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 120 i art. 124 – 126 u.g.n., a odszkodowanie, o jakim w nim mowa wynikać może zarówno z art. 128 ust. 1 u.g.n. w sytuacji pozbawienia prawa, jak i z art. 128 ust. 4 u.g.n. w razie jego ograniczenia (vide: wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., I OSK 147/13; wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r., I OSK 2306/14). Z kolei stosownie do art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. nie ulega wątpliwości, że odszkodowanie przysługuje osobie wywłaszczonej, a wiec takiej która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej lub decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości. W orzecznictwie sądowadministracyjnym nie budzi także zastrzeżeń pogląd, że prawo takie przysługuje również spadkobiercom osoby wywłaszczonej. W niniejszej sprawie skarżąca nie była wprawdzie osobą wywłaszczoną, gdyż nie była właścicielem nieruchomości w dacie orzekania o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości, jednakże jest ona spadkobiercą takiej osoby (H. K.), albowiem nabyła przedmiotową nieruchomość w drodze dziedziczenia – umowa o dział spadku zawarta w formie aktu notarialnego z [...] lutego 2017 r. W związku z tym, rację ma Sąd I instancji twierdząc, że skarżąca jest uprawniona do żądania odszkodowania, albowiem wstąpiła w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n. roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone. Zaspokojenie tych osób wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Jeżeli jednak roszczenia nie zostały dotychczas zgłoszone, a właścicielem nieruchomości w drodze sukcesji uniwersalnej został następca prawny to może on zgłosić takie roszczenie. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, które znajduje oparcie w orzecznictwie, że żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej (por. m.in. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2018 r., I OSK 1735/17 i z 31 stycznia 2019 r., I OSK 972/17). Zatem E. K. jest uprawniona do ubiegania się o przyznanie odszkodowania w zakresie, w jakim nie zostało ono ustalone ani wypłacone stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. jej poprzedniczce prawnej – matce H. K. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jest także spadkobierca osoby wywłaszczonej (podmiotu będącego stroną decyzji wywłaszczeniowej), w sytuacji gdy przywołany przepis wyraźnie stanowi o "osobie wywłaszczonej" nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Również zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi naruszenie przepisów postępowania oraz konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego pozwalała na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji jest bezzasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie oddalił sprzeciw P. S.A. w K. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] czerwca 2018 r. nr [...] uchylającej w całości zaskarżoną decyzję Starosty R. z [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Wojewoda zasadnie wskazał bowiem, że postępowanie organu I instancji obarczone było istotnymi błędami uzasadniającymi przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (w szczególności naruszając art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 i art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 u.g.n.). Jak wynika bowiem z akt administracyjnych przekazany przez Spółkę Elaborat nr [...] p.t. "Elaborat szacunkowy szkód w składnikach roślinnych zniszczonych w trakcie budowy linii energetycznej m.in. we wsi R., Gm. S." przedstawia jedynie ustalenie wysokości odszkodowania na rzecz H. K. za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Brak jest natomiast w aktach dowodu potwierdzającego w sposób bezsprzeczny, że na rzecz H. K. ustalono i wypłacono odszkodowanie za straty w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, czyli odszkodowanie wykraczające poza zakres strat określonych w art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. Stwierdzenie organu I instancji, że przedłożony elaborat pozwala na przyjęcie "z dużym prawdopodobieństwem", że na rzecz H. K. wypłacone zostało stosowne odszkodowanie jest niedopuszczalne, a organ I instancji błędnie zinterpretował zebrany materiał dowodowy wskazując, że E. K. nie przysługuje roszczenie o odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości dokonane w 1983 r., kiedy to osobą wywłaszczoną była jej matka H. K. Wnioskodawczyni nabyła bowiem prawo własności nieruchomości w drodze dziedziczenia i wstąpiła w ogół praw oraz obowiązków pierwotnego właściciela. Tym samym prawo do żądania odszkodowania za ograniczenie prawa własności pod budowę linii energetycznej zostało przeniesione na wnioskodawcę w drodze sukcesji uniwersalnej. Skierowanie decyzji z [...] sierpnia 1983 r. do ówczesnej właścicielki przedmiotowej nieruchomości spowodowało, że to jej prawo zostało ograniczone tą decyzją. Skutek tej decyzji w postaci ograniczenia prawa należy odnieść do podmiotu tego prawa ustalonego w czasie wydania tej decyzji. Współczesne regulacje dotyczące administracyjnoprawnego trybu ustalania odszkodowania za skutki decyzji powodującej ograniczenie prawa przysługującego do nieruchomości poprzez założenie na niej określonych urządzeń infrastruktury technicznej (np. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n.) stosuje się właśnie wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości doznał takiego ograniczenia z decyzji wydanej wobec tego podmiotu. Okoliczność, że skarżąca nie jest podmiotem w stosunku do którego skierowano decyzję z 1983 r. co do zasady wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie współczesnych przepisów u.g.n. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ale z uwagi na fakt, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak dowodów świadczących o wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz H. K., której spadkobierczynią jest wnioskodawczyni – E. K. oraz ustaleń, czy takie odszkodowanie zostało wypłacone i czy H. K. wystąpiła przed dniem 1 stycznia 1998 r., a więc przed wejściem w życie u.g.n., o wypłatę takiego odszkodowanie w związku z ograniczeniem prawa własności, wynikającym z realizacji decyzji z 1983 r., stwierdzić należało, że w tym stanie faktycznym Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 124 u.g.n.

Skarżąca, powstanie szkód z tytułu których domagała się odszkodowania, wiązała z decyzją z [...] sierpnia 1983 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W tym miejscu podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie podniósł, że "w świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej". W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r. jak również w obecnie obowiązującej – u.g.n. takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (to jest przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. W tym miejscu uzupełniająco wyjaśnić trzeba, że zawarty w art. 36 ust 2 ustawy z 1958 r., przewidywał wprawdzie 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w: zasiewach, uprawach i polonach. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie. Tym samym również zarzut naruszenia art. 118 k.c. w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. okazał się bezzasadny.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.