Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 549/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 2, art. 152, art. 3 § 2 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 ust. 1 i 2, art. 14, art. 15
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XXXVIII/254/2009 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. § 2 ust. 1, 2, 3, 4, § 5, § 6, § 7, § 8, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części wskazanej w pkt I wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Miejska, na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst. jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), podjęła uchwałę z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr XXXVIII/254/2009 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy. W § 1 rada ustaliła dla terenu gminy liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie: 1) szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych, 2) ośrodków kultu religijnego, 3) zakładów pracy, 4) stadionów. W ust. 2 i 3 § 2 uchwały rada określiła, iż punkt sprzedaży napojów alkoholowych winien odpowiadać odpowiednim wymogom określonym prawem budowlanym i przepisom sanitarnym dla obiektów handlowych, a sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczona do spożycia w miejscu sprzedaży może odbywać się w lokalach gastronomicznych, w których znajduje się toaleta dostępna dla klientów. W myśl przepisu § 2 ust. 4 ww. uchwały, przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w punktach sprzedaży zlokalizowanych w odległości nie mniejszej niż 30 m od obiektów wymienionych w § 2 ust. 1 mogą otrzymać zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych po uzyskaniu opinii właścicieli, administratorów lub zarządców tych obiektów. Przy czym, zgodnie z ust. 5 § 2, pomiaru odległości dokonuje się wzdłuż ciągów komunikacyjnych od drzwi wejściowych miejsc określonych w ust. 4 do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych.

W przepisie § 5 ust. 1 Rada Miejska dopuściła możliwość funkcjonowania tzw. "ogródków piwnych" na wolnym powietrzu ze sprzedażą i podawaniem napojów alkoholowych do 4,5% alkoholu oraz piwa, które mogą być usytuowane przy lokalach gastronomicznych. W ust. 2 § 5 rada zdefiniowała, iż pod pojęciem "ogródka piwnego" należy rozumieć wydzielone miejsce na zewnątrz istniejącego lokalu gastronomicznego, które: znajduje się w jego bezpośrednim sąsiedztwie, oddzielone trwałymi lub przenośnymi elementami małej architektury (pergole, parkany itp. wyposażone w stoliki, krzesła, parasole itp.) lub którego granice są wyznaczone w sposób niebudzący wątpliwości np. poprzez zaznaczenie jego narożników. Natomiast w § 5 ust. 3 określone zostały warunki prowadzenia "ogródka piwnego": 1) posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości na której będzie usytuowany "ogródek piwny" wraz z podaniem jego powierzchni, 2) lokalizacja "ogródka piwnego" musi spełniać wymogi w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i swobody ruchu pieszego na ciągach komunikacyjnych, 3) do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć szkic sytuacyjny "ogródka piwnego", 4) należy dołączyć zobowiązanie przedsiębiorcy do utrzymania czystości i porządku na terenie "ogródka piwnego" oraz terenie wokół niego, 5) lokalizacja "ogródka piwnego" nie może zakłócać ciszy i spokoju mieszkańców sąsiednich posesji, 6) stworzenie elementarnych warunków sanitarnych w postaci standardowych toalet dla konsumentów, 7) ustawienie przy "ogródku piwnym" koszy na odpadki, 8) posiadanie co najmniej 2 stolików konsumpcyjnych wraz z odpowiednią ilością miejsc siedzących, 9) posiadanie decyzji właściwego państwowego inspektora sanitarnego, który potwierdzi spełnienie warunków sanitarnych "ogródka piwnego".

W § 6 uchwały rada uchwaliła, iż burmistrz może wyrazić zgodę na jednorazową zmianę miejsca podawania i spożywania napojów alkoholowych bez zachowania wymagań określonych w § 2 ust. 3 dla imprez o charakterze społecznym lub charytatywnym. Zgodnie z § 7 uchwały, wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu, w czasie organizowanych imprez odbywających się na wolnym powietrzu następuje po rozpatrzeniu wniosku, do którego wnioskodawca winien dołączyć zgodę organizatora imprezy. Ponadto wnioskodawca składa oświadczenie o zapewnieniu utrzymania porządku, ładu i bezpieczeństwa publicznego przy sprzedaży napojów alkoholowych w trakcie organizowanej imprezy. Z kolei w § 8 rada określiła, iż zezwolenia wydane w oparciu o akty prawa miejscowego obowiązujące przed wejściem w życie niniejszej uchwały zachowują swoją ważność do końca okresu, na który zostały wydane.

Uchwała zgodnie z jej § 11 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2009 r. Nr 101, poz. 1346 i weszła w życie 3 października 2009 r.

Pismem z dnia [...] maja 2010 r. Prokurator Rejonowy, działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze. zaskarżył przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w części co do § 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 (pkt 1 skargi – k. 4, sprecyzowany na rozprawie w dniu 26 sierpnia 20010 r. – k. 43 i wniosek skargi str. 3 tiret pierwsze – k.5), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności we wskazanej części. Prokurator zarzucił podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem prawa tj. przepisu art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn.zm.) poprzez:

1) ustalenie w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały z dnia [...] sierpnia 2009 r. zakazu sprzedaży podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów placówek oświatowo - wychowawczych, opiekuńczych, ośrodków kultu religijnego zakładów pracy, stadionów, podczas gdy przepis art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - stanowiący podstawę podjęcia przez Radę Miejską kwestionowanej uchwały nie przewiduje kompetencji do ustanawiania miejsc, w których zabroniona jest sprzedaż, podawanie oraz spożywanie napojów alkoholowych, zaś innej podstawy prawnej do uregulowania tych kwestii w uchwale nie wskazano, a nadto regulacja ta zdaniem skarżącego - z uwagi na częściowe powielenie zapisów ustawowych pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki legislacyjnej i może wpływać na błędną wykładnię przepisów w niej zawartych.

2) ustalenie w § 2 ust. 2, 3 oraz § 5 i § 6 uchwały warunków technicznych i sanitarnych, które winny być spełnione przez przedsiębiorcę prowadzącego sprzedaż lub podawanie napojów alkoholowych, podczas gdy ww. delegacja ustawowa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do uregulowania tych kwestii.

3) ustalenie w § 2 ust. 4 uchwały obowiązku uzyskania zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w punktach sprzedaży zlokalizowanych w odległości nie mniejszej niż 30 m od obiektów wskazanych w § 2 ust. 1 uchwały, podczas gdy żaden przepis prawa nie przyznaje radzie uprawnienia do ustalenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych, z uzależnieniem wydania stosownego zezwolenia od uzyskania zgody określonych podmiotów.

4) ustalenie w przepisie § 8 reguł intertemporalnych dotyczących obowiązywania wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących uchwał Rady Miejskiej zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, podczas gdy kompetencja do uregulowania tych kwestii na rzecz Rady Miejskiej nie została przewidziana w będącej podstawą podjęcia kwestionowanej uchwały delegacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej oświadczył, iż Rada uwzględnia w całości skargę Prokuratora i nie wnosi zastrzeżeń co do jej zakresu i podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Należy zaznaczyć, iż Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwalę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a.

W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak,

że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Przechodząc do sądowej kontroli uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr XXXVIII/254/2009, w zaskarżonej części tj.: § 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz §§ 5 – 8 stwierdzić należy, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, bowiem powołana podstawa prawna - art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), w kontekście przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie stanowi dostatecznej podstawy do ustanowienia przez Radę Miejską norm, jakie zostały sformułowane w wymienionym akcie prawa miejscowego.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium.

Art. 7 Konstytucji RP określa zasadę legalności działań organów władzy publicznej co oznacza, iż organy te działają na podstawie i w granicach prawa. Gminny samorząd terytorialny, będąc zatem pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, jest legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Również z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994r., Nr 124, poz. 607, z późn.zm.) wynika, że społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1058/07, LEX nr 341327).

Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej,

w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki

i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, iż rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania.

Upoważnienie ustawowe dla Rady Miejskiej w zakresie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad usytuowania tych miejsc oraz miejsc podawania napojów alkoholowych zawiera art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Stosownie do tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się ta część uchwały, która dotyczy kwestii uregulowanych w art. 12 ust. 2 ustawy, czyli zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Mając powyższe na uwadze, zgodzić trzeba się z Prokuratorem, że Rada Miejska podejmując przedmiotowy akt prawa miejscowego wykroczyła poza granice upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Odnośnie do zakresu delegacji wynikającej z tego przepisu dla organu stanowiącego gminy, wypowiadały się już niejednokrotnie sądy administracyjne, podkreślając, iż pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, inne placówki oświatowo-wychowacze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego itp. Nie mieści się natomiast w ramach upoważnienia zawartego w cytowanym unormowaniu uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów, ani tym bardziej warunków budowy takich punktów (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2824/93 (niepublikowany), z dnia 18 marca 1994 r. SA/Gd 2818/93, OwSS 1994/2/73).

Żaden też przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w brzemieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu normatywnego, nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W wyroku z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 81/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zawarte w art. 12 ust. 2 ww. ustawy upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej. Tak więc, usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007); umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2007)" opubl. Systemie Informacji Prawniczej "Lex" nr 361571). Stanowisko to podziela Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę.

Niezależnie od powyższego zaakcentować trzeba, iż katalog miejsc chronionych został zawarty w art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i jest to katalog zamknięty, co oznacza, iż rada gminy nie może na podstawie art. 12 ust. 2 tej ustawy dokonać jego rozszerzenia. Może natomiast na podstawie art. 14 ust. 6 wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, lecz jest to odmienna regulacja.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż regulacje ustawowe nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane przez przepisy prawa miejscowego (por. wyroki z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn. akt SA/Ka 508/02 i z dnia 14 października 1999 r. II SA/Wr 1179/98).

W ocenie Sądu, zasadnie Prokurator zarzuca, iż przepis § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały wkracza w materię ustawową dotyczącą bezwzględnego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, uregulowaną wprost w samej ustawie (art. 14 ust. 1-5) z odstępstwami określonymi w rozporządzeniach wykonawczych (art. 14 ust. 7 i 8), a jednocześnie nie dotyczy sytuacji określonej w art. 14 ust. 6 ustawy. Materia ta nie może być regulowana w uchwale rady gminy wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 tej ustawy, dotyczącego określania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Treść i zakres zawartego w art. 12 ust. 2 ww. ustawy upoważnienia rady gminy do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży

i podawania napojów alkoholowych wskazuje, że upoważnienie to dotyczy miejsc nie objętych zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Uchwała rady gminy wydana na podstawie tego upoważnienia nie może więc wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkroczyłaby w ten sposób w zagadnienia zakazów,

o których mowa w art. 14 tej ustawy. Nadto jakiekolwiek modyfikacje, w tym zawężenie ustawowego katalogu miejsc chronionych mogłyby rodzić, wśród adresatów aktu prawa miejscowego, wątpliwości co do ewentualnego "wyłączenia" stosowania na terenie gminy zakazów ustawowych – niewymienionych w uchwale rady gminy. W wyroku z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/98 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku stanął na stanowisku, iż: "uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy" (OSS 2000/1/17). Z kolei w wyroku z dnia 21 grudnia 1993 r. w sprawie SA/Wr 1739/93 NSA podkreślił, że: "Przeniesienie do uchwały rady gminy w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przepisów ustawowych o warunkach wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, cofania i wygasania tych zezwoleń oraz zakazów sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych i nadanie tym przepisom charakteru bezpośredniej regulacji rady gminy wykracza poza zakres delegacji do stanowienia przepisu gminnego wykonawczego, przewidzianej w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru. (opubl. OwSS 1995/4/142).

Powyższe odnosi się także do treści § 5 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Miejska ustaliła zasady tworzenia tzw. "ogródków piwnych" przy lokalach gastronomicznych. Jak już bowiem wskazano, akty prawa miejscowego mogą być wydane tylko na podstawie upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej. W konsekwencji należy stwierdzić, iż rada gminy w uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 powołanej ustawy nie może ustalać zasad tworzenia "ogródków piwnych", określać warunków i wymogów ich prowadzenia, wykraczających poza ich usytuowanie, czyli położenie, umiejscowienie względem innych chronionych miejsc, obiektów, czy punktów.

Równie zasadne są wywody strony skarżącej co do podjęcia pozostałych objętych skargą norm zaskarżonej uchwały z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 powołanej wyżej ustawy oraz objęcia uchwałą rady gminy materii będącej przedmiotem regulacji w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązującego hierarchicznie wyższej rangi. Ocena ta odnosi się do zapisów § 2 ust. 2, ust. 3, ust. 4 oraz § 6, § 7 i § 8 dotyczących wymogów sanitarno-higienicznych, budowlanych punktów sprzedaży napojów alkoholowych, dodatkowych warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (w tym obowiązku uzyskania opinii innych podmiotów, składania oświadczeń), ważności udzielonych wcześniej zezwoleń. Takie powtórzenie regulacji ustawowej bądź jej modyfikacje i uzupełnienie przez przepisy gminne jest, także niezgodne z zasadami legislacji (wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2761/95). Zważyć przyjdzie, iż uchwalenie przez Radę Miejską uregulowań w powyższym zakresie nie znajduje podstawy prawnej w przedmiotowej delegacji ustawowej, ani też w innych powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W szczególności wskazać należy, iż ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych rada gminy (miejska) nie może uzależniać lokalizacji takiego miejsca od zgody określonego podmiotu czy grupy podmiotów, ponieważ tego typu ograniczenia nie przewiduje omawiany przepis art. 12 ust. 2 ustawy. Ograniczeń takich nie zawierają także art. 14 i 15 tej ustawy, ustanawiające zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II SA//Rz 307/08) .

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w zaskarżonej części tj.: § 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4, § 5, § 6, § 7 i § 8. Na podstawie art. 152 P.p.s.a Sąd określił, iż zaskarżona uchwała, we wskazanej wyżej części, nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku.