Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 168/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 12, art. 35 par. 1 i par. 4.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 42 d ust. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. C. na przewlekłość postępowania administracyjnego Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 lipca 2018 r. S. C. (dalej także: strona, wnioskodawca, skarżący) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia Śląski Oddział w Katowicach (dalej także: NZF, organ lub ŚOW NFZ), zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, 12, 35 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa), a także art. 42d ust 15 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1793 z późn. zm., dalej także: ustawa lub ustawa o świadczeniach).

Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o:

1) zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi;

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;

3) orzeczenie w oparciu o art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu wskazał, że w dniu 23 czerwca 2017 r. skarżący złożył wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej na podstawie art. 42b ustawy o świadczeniach. Wniosek, jak uznał, został złożony prawidłowo i zawierał wszystkie ustawowo wymagane dane, a wszelkie jego braki zostały uzupełnione we wskazanym do tego terminie. Zgodnie z art. 35 § 1 Kpa, którym kierował się wnioskodawca, organ administracji publicznej obowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, a w przypadku gdy sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, gdzie datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi żądania, na co wskazuje art. 61 § 3 Kpa, czyli w przedmiotowej sprawie najpóźniej dzień 23 sierpnia 2017 r. Nawet, jak podkreślił, przy założeniu, że sprawa wymagała udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zgodnie z art. 42d ust 15 ustawy, który zawiera regulację szczególną w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego "zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. W postępowaniu wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy". Powołując się na treść przytoczonego przepisu stwierdził, że niezależnie od wszystkiego, po upływie sześciu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania organ ma obowiązek wydać decyzję o zwrocie, bądź też o odmowie zwrotu wnioskowanych przez stronę kosztów leczenia. W przypadku kiedy z jakichś powodów nie był w stanie ustalić wysokości przysługującego świadczeniobiorcy zwrotu, wypłaca go w najbardziej prawdopodobnej wysokości. Zaakcentował, że organ nie rozpoznał sprawy w ustawowo przewidzianym terminie, oraz nie dokonywał czynności zmierzających do zakończenia sprawy w sposób sprawny, skarżący skorzystała z przysługującego mu uprawnienia i powołując się na treść art. 37 § 1 pkt 2 Kpa pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. wniósł do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia, jako do organu II instancji, ponaglenie na przewlekłe prowadzenie sprawy, które do dnia dzisiejszego nie zostało rozpoznane.

W dalszych motywach podniósł, że w niniejszej sprawie organ nie poczynił żadnych czynności prawnych, a stan ten utrzymuje się już od roku, co w ocenie skarżącego uzasadnia wniosek o stwierdzenie, że przewłoka miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której organ po otrzymania wszczynającego postępowanie wniosku strony przyjmuje bierną postawę dokonując jedynie czynności pozornych w postaci wysyłania pism zawiadamiających o niemożności rozpoznania sprawy w terminie, powołując się jedynie jej charakter. Brak wskazania konkretnych przesłanek uzasadniających przedłużenie przez organ terminu rozpatrzenia sprawy stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a także poziom jej skomplikowania oraz fakt, że organ dopuścił się dziewięciomiesięcznej zwłoki, stwierdził, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa, o którym możemy mówić w przypadku naruszenia przepisu, którego treść można ustalić w sposób bezpośredni, bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a za takie - w jego ocenie - bez wątpienia można uznać zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw. Co za tym idzie, każdorazowo w sytuacji oczywistego niezastosowania tego typu przepisów bądź też ich nieprawidłowego zastosowania możemy mówić o ich rażącym naruszeniu.

Na zakończenie wskazał, iż niezależnie od treści postanowienia, już samo złożenie zażalenia daje stronie możliwość skierowania sprawy na drogę sądową, co potwierdza postanowienia NSA z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1024/13, w którym przyjęto, że skoro warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność jest samo złożenie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 Kpa, to skarga ta jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie zostanie rozpatrzone oraz niezależnie od stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia w razie rozpatrzenia tego zażalenia. Dla dopuszczalności skargi wystarczy więc, aby zachowana była następująca kolejność czynności: najpierw wnosi się zażalenie na podstawie art. 37 § 1 Kpa, a następnie wnosi się skargę do sądu administracyjnego. Nie ma wymogu, aby przed wniesieniem skargi upłynął ustawowy termin do załatwienia zażalenia przez organ wyższego stopnia. Podkreślił przy tym, iż Narodowy Fundusz Zdrowia Śląski Wojewódzki Oddział w Katowicach do dnia wniesienia skargi nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że od dnia złożenia wniosku, tj. 23 czerwca 2017 r.do chwili obecnej sprawa nie została rozpoznana. Tym samym organ naruszył art. 35 § 1 i 4 Kpa, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 Kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 Kpa. Jednocześnie autor skargi zaznaczył, że skarżący podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w ponagleniu z dnia 10 kwietnia 2018 r., gdzie podniósł, iż postępowanie toczy się z uchybieniem terminów, a organ nie poczynił żadnych kroków mających na celu doprowadzenie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie podważając prawa organu do występowania z żądaniem przedłożenia dokumentów uzupełniających wniosek o zwrot kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, a także nie kwestionując decyzji organu o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, utrzymuje iż stopień skomplikowania sprawy ani pod względem medycznym ani prawnym w żaden sposób nie usprawiedliwia nierozpoznania sprawy aż do dnia dzisiejszego. Biorąc pod uwagę zakres postępowania i czynności wykonywane przez organ w trakcie jego trwania, stwierdzić należy iż przedmiotowa decyzji powinna była zostać wydana w ubiegłym roku kalendarzowym, zważywszy choćby na najdłuższy termin przewidziany w art. 42 d pkt 15 ustawy. W jego opinii domaganie się przez organ w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego przedłożenia dodatkowych dokumentów jest zrozumiałe, natomiast w niniejszej sprawie niektóre wezwania nie miały charakteru merytorycznego. Nie wnosiły niczego nowego do sprawy, co więcej nie stanowiąc elementu koniecznego wniosku nie były niezbędne dla jej rozstrzygnięcia. W związku z tym, zakreślanie kolejnych terminów do rozpoznania przedmiotowego wniosku powołując się na "charakter sprawy" - jak stwierdził - ewidentnie narusza prawo strony do załatwienia jej sprawy w ustawowo przewidzianym terminie. Odwołując się na zakończenie do przewlekłości postępowania zacytował wyrok NSA z 13 lutego 2018 r. sygn. akt I FSK 809/16, w którym stwierdzono, iż "przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwienie sprawy; przewlekłość postępowania zachodzi w szczególności, gdy w danym postępowaniu czynności są wykonywane w dużym odstępie czasu, wykonywane są czynności pozorne, wskazujące jedynie formalnie na działanie organu, gdy organ mnoży czynności dowodowe ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, którą to postępowanie obejmuje", wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA .

W ocenie strony skarżącej sprawa nie jest na tyle skomplikowana, aby przekroczyć wszelkie przewidziane przez ustawę terminy, a biorąc pod uwagę fakt, iż niniejsza sprawa toczy się już od roku, w ciągu którego organ nie podjął praktycznie żadnych czynności mających na celu doprowadzenie do jej merytorycznego zakończenia, zasadne będzie stwierdzenie, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie na rzecz strony skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie. Argumentując przedstawił chronologie zdarzeń od dnia wpływu wniosku, eksponując przy tym skomplikowany charakter sprawy i podejmowane przez organ czynności. Tym samym wnosząc o oddalenie skargi wskazał zarówno na specyfikę postępowania związanego z rozpatrywaniem wniosków o zwrot kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, które wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak i konieczność przestrzegania procedur przy wydatkowaniu środków publicznych, z zachowaniem ich transparentności. Podniósł, że w 2017 r. do Śląskiego Oddziału NFZ wpłynęło 5762 wniosków o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju, w oparciu o powołane wyżej przepisy. W konsekwencji wydano 5714 decyzji administracyjnych (stan na listopad 2017 r.). Z zakresu świadczeń stomatologicznych udzielonych osobom niepełnosprawnym wpłynęło 517 wniosków, opiewających na kwotę 1.685 296,92 zł. Nadto, od początku 2018 r. do Śląskiego Oddziału NFZ wpłynęło 3085 wniosków o zwrot kosztów świadczeń, z czego 195 wniosków dotyczyło świadczeń stomatologicznych. Wnioski te dotyczyły świadczeń udzielonych w znieczuleniu ogólnym, osobom niepełnosprawnym, najczęściej zamieszkującym w domach pomocy społecznej, osobom ubezwłasnowolnionym częściowo lub całkowicie. Wskazał także, iż na etapie procedowania tych spraw pojawiły się także wątpliwości w zakresie zasadności udzielania świadczeń w znieczuleniu ogólnym. Organ w toku rozpatrywania wniosków badał bowiem czy udzielanie świadczenia ogólnostomatologicznego w znieczuleniu ogólnym wynikało ze wskazań medycznych oraz jakie były to wskazania. Powyższe działania organu, jakkolwiek wpłynęły na wydłużenie prowadzonego postępowania miały istotne znaczenie dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Podkreślił, iż najwięcej trudności wynikających z procedowania tych wniosków dotyczy tego, iż:

- świadczenia zostały udzielone przez lekarzy niemających prawa do wykonywania zawodu na terenie [...];

- wnioski podpisywane były przez osoby ubezwłasnowolnione;

- wnioski składane były po śmierci wnioskodawców;

- wnioski zostały złożone przez osoby, którym nie udzielono świadczeń;

- braku jednoznacznego określenia posiadacza rachunku bankowego oraz braków w dokumentacji.

Zaznaczył, iż na etapie procedowania spraw z zakresu stomatologii pojawił się także szereg innych wątpliwości, które spowodowały konieczność bardzo szczegółowego analizowania później składanych wniosków. W toku procedowania wniosku okazywało się, iż np. udzielone świadczenia zostało wykonane na zębie, który wcześniej usunięto, czy też rozliczano procedury na zębach które zostały usunięte tego samego dnia. Wątpliwości organu przy procedowaniu tych wniosków budziły także: wskazywania konta świadczeniodawcy jako odpowiedniego do zwrotu kosztów udzielonych świadczeń, rozbieżności w danych adresowych wnioskodawców wymagające wyjaśnienia, skierowania wystawione w polskich placówkach przez lekarzy udzielających świadczeń za granicą, wadliwe pełnomocnictwa, trudności w ustaleniu czy faktury zostały opłacone.

Wobec powstałych powyżej wątpliwości organ pismem z dnia 3 października 2016 r. złożył zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa określonego w art. 286 § 1 kodeksu karanego oraz art. 270 kodeksu karnego. W zawiadomieniu wskazano w szczególności, iż powodem jego złożenia były wątpliwości czy świadczenia zostały dzielone na terytorium [...] (czy miał miejsce element transgraniczny, co jest warunkiem ubiegania się o zwrot kosztów), oraz to czy pacjenci ponoszą koszty udzielonych świadczeń (czy też ma miejsce próba rozliczania tych kosztów bezpośrednio z Narodowym Funduszem Zdrowia).

Wszystkie powyższe okoliczności powodowały, że wpływanie kolejnych wniosków o zwrot poniesionych kosztów świadczeń - w szczególności świadczeń stomatologicznych udzielonych osobom niepełnosprawnym w znieczuleniu ogólnym poprzedzone było dogłębną analizą każdej indywidualnej sprawy.

W dalszych motywach wyjaśnił, iż od chwili złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie organ prowadził wyjaśnienia w celu uzupełnienia dokumentacji dołączonej do wniosku oraz dokładnego wskazania świadczeń udzielonych skarżącemu.

Powyższe nie wynika z działań pracowników organu lub z zaniechań przez nich poczynionych, lecz z charakteru sprawy administracyjnej jakim jest postępowanie o zwrot kosztów. Sprawa o zwrot kosztów, o mowa w art. 42b ustawy o świadczeniach charakteryzuje się bowiem tym, iż Narodowy Fundusz Zdrowia dokonuje kwalifikacji świadczenia, będącego przedmiotem wniosku o zwrot kosztów, mając do dyspozycji jedynie dokumentację medyczną przedstawioną przez stronę oraz fakturę. Podkreślił także, że w przedmiotowej sprawie były podejmowane wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, w które w ocenie pełnomocnika strony skarżącej mogą wydawać się bez wpływu na rozstrzygnięcie. Jednak sprawa o zwrot kosztów, o którym mowa w art. 42b ustawy o świadczenia charakteryzuje się tym, iż Narodowy Fundusz Zdrowia na podstawie przedstawionej przez stronę dokumentacji medycznej ustala świadczenia najbardziej zbliżone pod względem medycznym do świadczeń udzielonych w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej spośród świadczeń finansowanych przez organ na terenie kraju. Jednak na terenie kraju to świadczeniodawca udzielający świadczenia wskazuje procedury, które należy dobrać do udzielonych przez niego świadczeń. W przypadku zwrotu kosztów, o którym mowa w art. 42 b ustawy o świadczeniach, Narodowy Fundusz Zdrowia dokonuje podobnej kwalifikacji świadczenia, będącego przedmiotowej wniosku o zwrot kosztów, mając do dyspozycji jedynie dokumentację medyczną przedstawiona przez stronę. Stąd też, na co zwrócił uwagę, organ niejednokrotnie wzywa wnioskodawcę do dostarczenia dokumentacji, która zawiera szczegóły, mogące nie mieć w ocenie wnioskodawcy znaczenia dla rozstrzygnięcia jednak w rzeczywistości umożliwiają one organowi ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W odniesieniu do świadczeń stomatologicznych mogą to być m.in. takie informacje jak: status zębowy, diagram, opis stanu higieny jamy ustnej, postawione rozpoznania, numery leczonych zębów.

Podsumowując wskazał, iż sprawy o analogicznym stanie faktycznym, dotyczące wniosków o zwrot kosztów świadczeń, które były przedmiotem skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania były już procedowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W większości przypadków Sąd podzielił stanowisko organu, iż wątpliwości pojawiające się w toku procesowania wniosków jak również fakt, iż organ stale przeprowadzał czynności wyjaśniające stan faktyczny prowadzą do wniosku, iż nie można mu zarzucić bezczynności, na poparcie wyrażonego stanowiska przytoczył sygnatury tych spraw, jak: IV SAB/Gl 164/17, IV SAB/Gl 163/17, IV SAB/Gl 160/17, IV SAB/Gl 159/17, IV SAB/Gl 166/17, IV SAB/Gl 165/17, IV SAB/Gl 155/17, IV SAB/Gl 156/17, IV SAB/Gl 153/17, IV SAB/Gl 154/17, IV SAB/Gl 161/17, IV SAB/G1161/17, IV SAB/Gl 162/17, 159/17, IV SAB/Gl 160/17.

Na zakończenie wyeksponował także, iż w przedmiotowej sprawie Dyrektor Śląskiego OW NFZ stale podejmował czynności zmierzające do jej załatwienia. Na każdym etapie postępowania, w terminie uprzednio wyznaczonym strona była informowana o konieczności wydłużenia terminu załatwienia sprawy z uwagi na jej zawiły charakter. Szereg wątpliwości pojawiających się na etapie procedowania sprawy nakładały na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i przeanalizowania złożonych dokumentów. Jednocześnie wyjaśnił, że zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju dotyczy środków publicznych, które muszą być wydatkowane w sposób transparentny ale przede wszystkim zgodny z przepisami prawa. Mając na uwadze fakt, iż Narodowy Fundusz Zdrowia jest instytucją publiczną, jakiekolwiek wątpliwości w zakresie prawidłowości wypłaconych środków związane są z odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Dlatego też każda decyzja będąca podstawą wypłaty środków publicznych musi być poprzedzona dogłębną analizą każdej indywidualnej sprawy. Ponadto podniósł, że w sprawie w dniu [...] r. została wydana decyzja administracyjna orzekająca zwrot poniesionych kosztów świadczeń opieki zdrowotnej do kwoty refundowanej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Jednocześnie wyżej wymieniona kontrola, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub w pkt 4a. Mocą art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i skarżącego. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania w tej części uzasadnienia. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest wyłącznie ocena, czy organ przewlekle prowadził postępowanie w załatwieniu wniosku strony skarżącej z dnia z 26 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu). Uwaga ta jest o tyle istotna, gdyż – jak już wskazano powyżej – strona w analogicznym do przedmiotowego zakresie złożyła skargę na bezczynność organu w załatwieniu jej wniosku, która zawisła w tut. Sądzie za sygn. akt IV SAB/Gl 167/18. W sprawie tej, o sygn. akt IV SAB/Gl 167/18, Sąd wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r., skargę oddalił.

Tymczasem w objętym skargą niniejszym postępowaniu skarżący wskazuje na przewlekłość postępowania w rozpoznaniu jego wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych na terytorium innego niż RP państwa członkowskiego UE, na podstawie art. 42 b ustawy o świadczeniach, które to de facto zostało zakończone decyzją z dnia [...] r. orzekającą zwrot poniesionych kosztów świadczeń opieki zdrowotnej do kwoty refundowanej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Toteż spór, co do zasady, koncentruje się wokół ustalenia czy w sprawie wystąpiła przewlekłość – jak wywodzi strona skarżąca, czy też nie – jak twierdzi organ.

Przystępując zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd wskazuje na ustalone – w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych aktach administracyjnych oraz w aktach sądowych istotne okoliczności, notabene niesporne, dla jej rozstrzygnięcia:

po pierwsze - w dniu 26 czerwca 2017 r. wpłynął do siedziby organu wniosek strony o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, związanych z leczeniem stomatologicznym, udzielonych w [...];

po drugie - pismami z dnia 19 lipca 2017 r. oraz 11 sierpnia 2017 r. organ wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku o oryginał orzeczenia o stopniu niepełnosprawności bądź jego uwierzytelniony odpis. Następnie pismami z 13 listopada 2017 r. i z 15 grudnia 2017 r. organ wezwał J. N. do przedłożenia postanowienia o całkowitym ubezwłasnowolnieniu strony oraz o ustanowieniu dla niego opiekuna prawnego. W tym miejscu wskazania wymaga, że w piśmie z dnia 19 stycznia 2018 r. nadesłanym od spółki A poinformowano organ, że w dniu podpisania wniosku strona nie była osobą ubezwłasnowolnioną. Uwaga ta, na tle rozpoznawanej sprawy, jawi się jako istotna albowiem organ wezwał do przedłożenia określonych dokumentów, dotyczących strony w tym odnoszących się do jej legitymowania czy zastępowania, a nie ustalenia jej umocowania prawnego podczas składania wniosku objętego rozpoznaniem. Następnie,

po trzecie - pismami z dnia: 01 lutego 2018 r., 09 marca 2018 r. oraz 09 maja 2018 r. organ wezwał J. N. do uzupełnienia wniosku o:

1) podpis osoby upoważnionej do złożenia wyjaśnień, a także

2) przesłanie informacji od świadczeniodawcy, czy udzielenie świadczenia wynikało ze wskazań medycznych oraz informacji umożliwiających zidentyfikowanie procedur ICD-9 zastosowanych u świadczeniodawcy w związku ze znieczuleniem ogólnym.

Tym samym – prima vista – z uwagi na zarzuty zawarte w skardze i przytoczone na ich poparcie argumenty, podkreślenia wymaga, że pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże w orzecznictwie uważa się konsekwentnie, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki NSA z dnia: 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 422/13, 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, a także postanowienia NSA z dnia: 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 i 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1247/12 - opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym pojęcie przewlekłości postępowania będzie obejmować opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy prowadzące do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Wnioski stąd wynikające powinny być jednak każdorazowo korygowane przez charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, a także doniosłość sprawy dla strony skarżącej.

Tymczasem, jak wskazano powyżej, przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, polegające na nierozpoznaniu w ustawowym terminie wniosku strony skarżącej o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą.

Materialnoprawną podstawę działania stanowią, jak przytoczono powyżej, przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z jej art. 42a pkt 1 Fundusz finansuje koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju na zasadzie zwrotu kosztów, o którym mowa w art. 42b. Następnie art. 42b ust. 1 ustawy stanowi, że świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zwanego dalej "zwrotem kosztów". Natomiast według art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu leczenia stomatologicznego. Ponadto art. 42d ust. 1 ustawy mówi, że decyzję administracyjną w sprawie zwrotu kosztów wydaje, na wniosek świadczeniobiorcy lub jego przedstawiciela ustawowego, zwany dalej "wnioskiem o zwrot kosztów", dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie zgodnie z art. 42d ust. 12 - ust. 17 oraz ust. 19 ustawy wniosek o zwrot kosztów składa się w terminie 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku za świadczenie opieki zdrowotnej, którego dotyczy ten wniosek. W przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję, o której mowa w ust. 1 albo 2, wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jednakże w razie gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast w razie gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: 1) od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; 2) od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji. Ponadto w razie gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. W postępowaniu wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy. Rozpoczęcie rozpatrywania wniosków o zwrot kosztów następuje zgodnie z kolejnością wpływu do właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Zwrot kosztów następuje w terminie 7 dni od dnia powzięcia przez oddział wojewódzki Funduszu wiadomości o tym, że decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna, z zastrzeżeniem art. 42h ust. 1. Natomiast od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, tok i zakres podejmowanych czynności, a wskazanych szczegółowo powyżej. Tym samym w ocenie Sądu zasadnym jest uznanie, że organ nie pozostając bezczynny podejmował działania, w sposób ciągły, i wręcz systematyczny zapoznając się z dokumentacją strony widział potrzebę jej uzupełnienia. Działanie to było ze wszech miar usprawiedliwione, wszak w jego wyniku miało dojść do rozdysponowania środków publicznych. Za prawidłowość przekazania tych środków odpowiada bowiem w różnych obszarach prawa. Zatem trudno zarzucić organowi opieszałość czy niezasadność podejmowanych działań, jeżeli oceni się wespół z całokształtem okoliczności towarzyszących złożonemu wnioskowi, jego treści i załączonych doń dokumentów.

Jednocześnie należy wskazać, iż Sądowi jest wiadome z urzędu, na podstawie oświadczenia pełnomocnika organu złożonego do protokołu rozprawy w sprawie o sygn. akt IV SAB/Gl 59/17, że z uwagi na wątpliwości wynikające ze złożonych wniosków, przykładowo wniosek dotyczył osoby nieżyjącej, organ złożył pół roku temu doniesienie do prokuratury jednakże do chwili obecnej nie zapadło rozstrzygnięcie. Ponadto pełnomocnik stwierdziła, iż w większości usługi medyczne dotyczyły osób ubezwłasnowolnionych, względnie o znacznym stopniu niepełnosprawności, praktycznie wszystkich mieszkańcy domów pomocy społecznej z terenu południa kraju.

Mając zatem na uwadze specyfikę postępowania, jego podmiotowość i przedmiot, Sąd stwierdza, że organ podjął wszelkie możliwe czynności w celu wyjaśnienia zasadności i poprawności wydatkowania środków publicznych oraz dążył do załatwienia sprawy przeprowadzając prawidłowe postępowanie dowodowe. Oceniając przedmiotowe postępowanie nie sposób nie zauważyć i nie zaakceptować podnoszonych przez organ argumentów związanych z ilością tożsamych postępowań, ich wielowątkowości odnośnie podmiotu, jego cech i przedmiotu, wespół z przeprowadzonym leczeniem i jego sposobem, czy metodologią wykonania. Jak bowiem podniósł organ w toku rozpatrywania wniosków badał bowiem czy udzielanie świadczenia ogólnostomatologicznego w znieczuleniu ogólnym wynikało ze wskazań medycznych oraz jakie były to wskazania. Ponadto nie można niejako "tracić z pola widzenia", że w 2017 r. do organu wpłynęło 5762 wniosków o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju, w oparciu o powołane wyżej przepisy. W konsekwencji wydano 5714 decyzji administracyjnych (stan - jak podał organ - na listopad 2017 r.). Z zakresu świadczeń stomatologicznych udzielonych osobom niepełnosprawnym wpłynęło 517 wniosków, opiewających na kwotę 1.685.296,92 zł. Nadto, co także eksponował organ, od początku 2018 r. do organu wpłynęło 3085 wniosków o zwrot kosztów świadczeń, z czego 195 wniosków dotyczyło świadczeń stomatologicznych. Wnioski te dotyczyły świadczeń udzielonych w znieczuleniu ogólnym, osobom niepełnosprawnym, najczęściej zamieszkującym w domach pomocy społecznej, osobom ubezwłasnowolnionym częściowo lub całkowicie.

Powtórzenia wymaga, iż ujawnione wątpliwości w zakresie zasadności udzielania świadczeń w znieczuleniu ogólnym wymagało od organu podjęcia działań zmierzających do prawidłowego jego zakończenia, co w konsekwencji nastąpiło wydaniem w dniu [...] r. decyzji orzekającej zwrot poniesionych kosztów świadczeń opieki zdrowotnej do kwoty refundowanej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Sądu działania organu zmierzały do uzupełnienia dokumentacji medycznej strony skarżącej, ustalenia faktycznego przebiegu jej leczenia stomatologicznego oraz wyjaśnienia powstałych wątpliwości i rozbieżności, które organ miał obowiązek usunąć, przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą. Jednocześnie organ informował stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia wniosku. Tym samym w ocenie Sądu pomimo, iż organ wykonywał niektóre czynności w dużym odstępie czasu to nie można jednak uznać, że czynności te miały charakter pozorny i nie wynikały z istoty sprawy. Ponadto w ocenie Sądu fakt, że do organu wpłynęła aż taka duża ilość wniosków o zwrot kosztów leczenia, z racjonalnego punktu widzenia, musiała mieć wpływ na szybkość ich rozpoznawania albowiem mogła prowadzić do dezorganizacji pracy organu. Wobec tego, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie prowadził postępowania w sprawie rozpoznania wniosku strony skarżącej w sposób przewlekły, a zatem jego działania nie można uznać za opieszałe, niesprawne i nieskuteczne natomiast przedłużanie terminu załatwienia sprawy było uzasadnione.

Mając na względzie powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.