Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1187/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A z siedzibą w K. , Spółki B. z siedzibą w W. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania administracyjnego 1.uchyla zaskarżoną decyzją; 2. zasadza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego na rzecz skarżącej Spółki A. z siedzibą w K. kwotę [...]zł ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasadza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego na rzecz skarżącego Spółki B. z siedzibą w W. kwotę [...]zł ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Spółka A z siedzibą w W. (dalej: Spółka A) oraz Spółka B. w W. (dalej: Spółka B) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciwy od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z [...] maja 2020 r. nr [...] uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB) z [...] lutego 2020 r. nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciwy wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A. D. [...] października 2019 r. zawiadomił PINB o nieprawidłowościach dotyczących wykonanych robót budowlanych i wadliwościach wydawanych przez organy decyzji, wnosząc o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej na dz. nr [...] w C. w postaci przyłącza (przecisku) przez Spółkę B bez posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nakazanie Spółce B rozbiórki wykonanego bez zgody właściciela dz. nr [...] przyłącza, podjęcie działań zmierzających do zmiany/uchylenia/stwierdzenia nieważności lub innego wyeliminowania z obrotu decyzji Starosty W. z [...].10.2109 r. nr [...], wstrzymanie wykonania tej decyzji, w tym wstrzymanie wykonanie robót budowlanych.

PINB postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oraz wydania decyzji na rozbiórkę przyłącza na działce nr [...].

Wskutek zażalenia A. D., WWINB postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W związku z powyższym PINB [...] stycznia 2020 r. wszczął postępowanie w sprawie budowy przyłącza kanalizacyjnego na dz. nr [...] w C..

Staroście W. przekazał zaś wniosek A. D. obejmujący żądanie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z [...] października 2019 r. udzielające Spółce A pozwolenia na budowę sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej w m. C. na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W odpowiedzi Starosta przesłał do PINB decyzję Wojewody W. z [...] lutego 2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...].

Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] PINB umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na dz. nr [...] w C. dot. robót budowlanych w postaci przyłącza (przecisku) przez Spółkę B, bez posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nakazania Spółce B rozbiórki robót wykonanych bez zgody właściciela tej działki, podjęcia działań celem zmiany/uchylenia/stwierdzenia nieważności lub innego wyeliminowania z obrotu decyzji Starosty W. z [...].10.2019 r. oraz wstrzymania tej decyzji i robót budowlanych.

Po wydaniu tej decyzji, PINB otrzymał od A. D. dokumentację zawierającą m.in. pismo z [...] października 2019 r. informujące o wykonaniu przez Spółkę B odcinka przyłącza kanalizacyjnego oraz projekt budowlany przyłącza.

Od ww. decyzji odwołanie wniósł A. D. zarzucając jej niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym stwierdzenie, że wykonany odcinek sieci kanalizacyjnej nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, a także oparcie decyzji na nieprawomocnej decyzji Wojewody W. z [...] lutego 2020 r.

WWINB wydając zakwestionowaną sprzeciwami Spółki A i Spółki B (wymienioną na wstępie decyzję uchylającą decyzję PINB z [...] lutego 2020 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji) wskazał, że organ I instancji uznał, iż w stosunku do przyłączy kanalizacyjnych brak jest konieczności uzyskania w świetle art. 29 ust. 1 pkt 20 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: P.b.) pozwolenia na budowę, a tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z wyjaśnień inwestora - Spółka B wynika, iż "wybudowany odcinek przewodu na dz. nr [...] w C. stanowi przyłącze kanalizacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r . o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2009 r. poz. 1437 ze zm., dalej: u.z.z.w.). Organ odwoławczy powołał ów przepis, by następnie stwierdzić, że wedle definicji określonej w wyroku Sądu Najwyższego z [...] czerwca 2017 r. sygn III SZP [...] "przyłączem kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.z.z.w. jest przewód łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną zakończoną studzienką w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną na odcinku od studzienki do sieci kanalizacyjnej". Biorąc pod uwagę, że P.b. nie zawiera definicji "przyłącza", PINB w zaskarżonej decyzji uznał definicję przyłącza przytoczoną w powołanym orzeczeniu SN. Uwzględnił też wyjaśnienia Spółki B, zgodnie z którymi: "do przyłącza zlokalizowanego na działce nr [...] docelowo zostanie zainstalowana studzienka kanalizacyjna, do której będzie biec przyłącze kanalizacyjne. Zatem odcinek przewodu od studzienki kanalizacyjnej, od której biec będzie urządzenie znajdujące się na dz. nr [...] w C. stanowić będzie, zgodnie z wykładnią SN, przyłącze kanalizacyjne". Zdaniem WWINB, w związku z tym, że z wyjaśnień inwestora wynikało, iż roboty budowlane są w trakcie realizacji, nie można zgodzić się z zarzutami odwołania w zakresie niewłaściwej interpretacji przyłącza.

Organ II instancji podał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b. budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych nie wymaga pozwolenia na budowę. Przyłącza te mogą być realizowane w trzech formach: na podstawie pozwolenia na budowę (gdy przyłącze jest tylko częścią większej inwestycji budowlanej np. osiedla mieszkaniowego, na podstawie zgłoszenia lub też bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia, do czego upoważnia pod określonymi warunkami art. 29a P.b. Inwestor, w zależności od swojej woli, może wybudować określone w art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b. przyłącza bez obowiązku zgłoszenia, o ile spełni wymogi określone w art. 29a P.b., tj. o ile przedłoży plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wyłącznie na etapie poprzedzającym rozpoczęcie robót przy planowanym przyłączu inwestor decyduje, którą z procedur w konkretnym przypadku wdroży. W piśmiennictwie przyjmuje się, że do planu sytuacyjnego mają zastosowanie przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: P.g.k.). Zgodnie z art. 27 ust. 1 P.g.k. geodezyjna ewidencja sieci uzbrojenia terenu obejmuje informacje o projektowanych, znajdujących się w trakcie budowy oraz istniejących sieciach uzbrojenia terenu, ich usytuowaniu, przeznaczenie oraz podstawowych parametrach technicznych, a także o podmiotach, które władają tymi sieciami. Sytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu na obszarach miast oraz w pasach drogowych na terenie istniejącej lub projektowanej zwartej zabudowy obszarów wiejskich uzgadnia się na naradach koordynacyjnych organizowanych przez starostę (art. 28b ust. 1), przy czym, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, przepisu nie stosuje się do przyłączy oraz sieci uzbrojenia terenu usytuowanych wyłącznie w granicach działki budowlanej.

W świetle powyższego WWINB uznał, że organ I instancji ustalił, że inwestor na wykonanie przyłącza nie posiadał pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, lecz winien zweryfikować, czy inwestor skorzystał z art. 29a P.b., który umożliwia inwestorowi realizację przyłączy bez potrzeby zgłaszania lub uzyskania pozwolenia na budowę, pod warunkiem sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii odpowiedniej mapy. Zdaniem organu II instancji brak jest dowodów na potwierdzenie spełnienia przez inwestora tych warunków. PINB nie przeprowadził w tym zakresie czynności wyjaśniających, a nawet kontroli obiektu celem potwierdzenia rodzaju wykonanych prac. Jego postępowanie dowodowe ograniczyło się do uzyskania pisemnych wyjaśnień od inwestora, co było sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Uchybienia te powodują, że WWINB nie znalazł podstaw do uznania, że w sprawie nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Konieczne stało się więc uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem zweryfikowania przez PINB wszystkich okoliczności wynikających z ww. przepisów. WWINB zaznaczył, że kierował się również tym, że PINB - pomimo wytycznych organu odwoławczego zawartych w postanowieniu z [...] stycznia 2020 r. - nie przedstawił uzasadnienia prawnego decyzji. Oparł rozstrzygnięcie na przepisie art. 105 § 1 K.p.a. i przedstawił stan faktyczny sprawy, nie sporządzając uzasadnienia prawnego decyzji. Nie wyjaśnił stronom zasadności zastosowania tego przepisu, a nawet nie przedstawił jego treści w uzasadnieniu decyzji, naruszając tym samym art. 107 § 3 K.p.a. Powinien zaś wszechstronnie wyjaśnić podstawę prawną i faktyczną decyzji, czyli wytłumaczyć, dlaczego zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie dlaczego daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną.

WWINB wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB winien uwzględnić wymogi decyzji, zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne, opisać ciąg zdarzeń skutkujących wydaniem rozstrzygnięcia oraz określić, na jakim przepisie opiera rozstrzygnięcie. Dodał, że po postanowieniu z [...] stycznia 2020 r., PINB wszczął postępowanie w sprawie budowy przyłącza kanalizacyjnego na działce nr [...] w m. C., a zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegające na wykonaniu na dz. nr [...] robót budowlanych w postaci przyłącza (przecisku) przez Spółkę B bez posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nakazania Spółce B rozbiórki wykonanych bez zgody właściciela nieruchomości nr [...] robót w postaci przyłącza, podjęcie działań zmierzających do zmiany/uchylenia/stwierdzenia nieważności lub innego wyeliminowania z obrotu decyzji Starosty W. z [...].10.2019 r., wstrzymania wykonania tej decyzji, w tym wstrzymania wykonania robót budowlanych w całości jako bezprzedmiotowe. Zgodnie zaś z art. 61 § 1 K.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. W sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości, rodzaj sprawy i jej przedmiot określa treść zgłoszonego żądania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Owo żądanie strony wyznacza granice sprawy administracyjnej. Dlatego, zdaniem WWINB, wszczęcie postępowania administracyjnego powinno odpowiadać treści wniosku odwołującego (co nie nastąpiło), a wydana decyzja zawierać odniesienie się do każdego elementu wniosku.

Odnosząc się do kwestii oparcia się przez PINB na nieprawomocnej decyzji Wojewody W. z [...] lutego 2020 r. wskazano, że PINB jedynie przytoczył ustalenia dokonane przez Wojewodę, nie przedstawiając żadnego związku przyczynowo-skutkowego z dokonanymi ustaleniami, a treścią zaskarżonej decyzji.

Spółka B we wniesionym do tutejszego Sądu sprzeciwie zarzuciło organowi II instancji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., wskazując, że decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Podniosła, że inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji - poza wymienionymi w art. 138 § 2 K.p.a. - nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. WWINB zaś z jednej strony wskazał, że organ I instancji dokonał szczegółowej i wszechstronnej, a więc wystarczającej oceny materiału dowodowego (s. 3), a z drugiej zarzucił organowi I instancji, że działał w sposób sprzeczny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem Spółki B nie można stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, bowiem PINB ustalił, czy wybudowane przez Spółkę B przyłącze kanalizacji sanitarnej stanowi samowolę budowlaną. Organ ten uznał, że podstawie art. 29 ust. 1 pkt 20 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. budowa przyłącza kanalizacji sanitarnej nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, wobec czego stwierdził, że nie stanowi samowoli budowlanej i nie można nakazać jego rozbiórki. Zebrany materiał w sprawie dawał PINB wystarczającą podstawę do wydania decyzji umarzającej postępowanie, a niespójna argumentacja WWINB w zaskarżonej decyzji nie pozwalała na wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji.

Spółka B podniosła również, że nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania, które rzutowałyby na prawidłowość rozstrzygnięcia PINB lub wymagałyby przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego. Stwierdzony przez WWINB brak kontroli obiektu nie dawał podstaw do uznania, że w sprawie nie było wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, albowiem P.b. nie wymaga bezwzględnie, by budowa odcinka przewodu stanowiącego przyłącze kanalizacyjne prowadzona była w takich reżimach. Kontrola obiektu przyłącza nie była więc istotna w świetle przepisów P.b. Co do zaś budowy przyłącza na zasadach określonych w art. 29a P.b. Spółka B wskazało, że naniosło na plan sytuacyjny sporządzony na kopii aktualnej mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przecisk sterowany będący przyłączem, który uzgodniono w Powiatowym Zarządzie Dróg w W. [...] sierpnia 2017 r., wywiązując się z obowiązku wynikającego z art. 29a ust. 1 P.b.

W drugim sprzeciwie Spółka A zarzuciła WWINB podniosła naruszenie, że nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., gdyż sprawa została wyjaśniona w sposób wystarczający, umożliwiający jej rozstrzygnięcie. Spółka wniosła o uchylenie decyzji WWINB, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Spółka A podkreśliła, że wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Jej zdaniem nie sposób uznać rzekomych nieprawidłowości wskazanych w decyzji WWINB (niewystarczające przeprowadzenie postępowania dowodowego, niewystarczające uzasadnienie decyzji, wydanie decyzji, której zakres przedmiotowy nie odpowiada treści wniosku, na podstawie którego wszczęto postępowanie) za wady pozwalające na uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Naruszenia te nie dotyczą bowiem przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające.

Zdaniem spółki organ II instancji formułując zarzut uchybień w postępowaniu dowodowym przez brak kontroli obiektu oraz brak weryfikacji, czy inwestor dopełnił obowiązków pozwalających na zrealizowanie inwestycji bez dokonywania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, nie wskazał, jakie przepisy PINB naruszył. WWINB nie wziął też pod uwagę, że organ I instancji zwrócił się do Spółki B o zajęcie stanowiska w sprawie i uzyskał informację, że inwestycja polegała na budowie przyłączy, które w świetle art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b. nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Potwierdzono również, że roboty wykonane przez Spółkę B dotyczyły przyłącza kanalizacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.z.z.w.

W kontekście zarzutu A. D. jakoby budowę prowadzono w warunkach samowoli budowlanej Spółka A wyjaśniła, że w świetle art. 48 P.b. samowolą jest budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a P.b., albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Skoro zaś budowa przyłączy do sieci kanalizacyjnej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, nie można uznać, że stanowi samowolę budowlaną. Kwestia zaś braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy do sfery cywilnoprawnej i powinna zostać rozstrzygnięta przez sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej. Słusznie zatem PINB umorzył postępowanie.

Odnosząc się do zarzutu WWINB, iż organ I instancji nie zbadał, czy Spółka B dopełniło obowiązku sporządzenia planu sytuacyjnego, o którym mowa w art. 29a P.b., Spółka A wskazała, że nawet brak takiego planu (co nie miało miejsca) nie oznacza, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Również prowadzenie kontroli wykonania przyłącza byłoby bezcelowe, gdyż nie budził wątpliwości fakt wykonania robót budowlanych oraz ich charakter. Dokonanie przez PINB kontroli obiektu nie wpłynęłoby na sformułowane przez organ wnioski. Gdyby nawet PINB miał zweryfikować plan sytuacyjny sporządzony przez Spółkę B w toku postępowania, nie zaszły podstawy do wydania przez WWINB decyzji kasacyjnej. Jeśli organ ten uznał, że jest to niezbędne, mógł skorzystać z art. 136 K.p.a. i sam przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające. WWINB zaś uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i oceny zgromadzonych dowodów. Spółka A zwróciła uwagę, że plan sytuacyjny, o którym mowa w art. 29a ust. 1 P.b. został przedłożony jako załącznik do odwołania A. D. od decyzji PINB. Trudno więc uznać, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, skoro materiały, na które wskazuje WWINB zgromadzono i nie wskazują one na budowę w warunkach samowoli budowlanej.

Spółka A za błędne uznała również stanowisko organu II instancji co do uchybień w zakresie uzasadnienia decyzji organu I instancji, albowiem PINB opatrzył decyzję uzasadnieniem i wyjaśnił, dlaczego zdecydował o umorzeniu postępowania. Gdyby nawet uznać, że uzasadnienie decyzji jest niepełne, nie oznacza to konieczności wydania decyzji kasacyjnej. Można je bowiem skorygować na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.

Zdaniem Spółki A nie ma też znaczenia zarzut wykroczenia przez PINB poza zakres wniosku A. D., gdyż dotyczy jedynie nazewnictwa postępowania i nie zmienia zakresu rozstrzygnięcia w sprawie. To bowiem odpowiadało wnioskowi A. D.. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie prowadzono w odniesieniu do rzekomej samowoli budowlanej obejmującej budowę przyłącza kanalizacyjnego. Ponadto badanie samowoli budowlanej w trybie art. 48 P.b. następuje w postępowaniu wszczynanym z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 K.p.a., choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej. Zatem i w tym wypadku brak było podstaw do zastosowania przez WWINB art. 138 § 2 K.p.a.

WWINB przekazując sprzeciwy Spółki B i Spółki A podtrzymało stanowisko wyrażone w swej decyzji z [...] maja 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wymaga krótkiego wyjaśnienia, dlaczego oba sprzeciwy Spółki A i Spółki B Sąd rozpatrzył i rozpoznał łącznie. Stosownie do przepisu art. 111 § 1 P.p.s.a., stosownym do sprzeciwu odpowiednio na podstawie art. 64b § 1 P.p.s.a., sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Z racji tej, że przedmiotem obu sprzeciwów (Spółki A i Spółki B) pozostaje ta sama decyzja WINB z [...] maja 2020 r. należało sprawy na podstawie ww. przepisów połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, w przeciwnym bowiem razie doszłoby do niedopuszczalnego dwukrotnego wydawania rozstrzygnięć odnośnie tej samej decyzji.

Sąd uznał, że sprzeciwy Spółki B i Spółki A zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ organ II instancji wydając decyzję z [...] maja 2020 r. dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.

Rozstrzygnięcie Sądu wydane w niniejszej sprawie wymaga na wstępie kilku ogólnych uwag dotyczących instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki:

- organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i

- uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Sąd wyjaśnia, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z [...] lutego 2017 r., sygn. akt II OSK [...] – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe koreluje z treścią art. 136 ust. 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Innymi słowy, kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK [...], dostępny j.w.).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. WWINB bezpodstawnie uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Pierwsze, co należało stwierdzić to fakt niewyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, dlaczego, w przypadku dostrzeżonych uchybień procesowych organu I instancji, organ odwoławczy uchylił się od konwalidowania na podstawie art. 136 K.p.a. - jak twierdzi - wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jednocześnie art. 136 § 2 K.p.a. określa, że jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

Na gruncie powołanych przepisów w judykaturze przyjmuje się, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) [por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] października 2020 r., sygn. II OSK [...] oraz z [...] października 2020 r., sygn. II OSK [...]; wszystkie powołane orzeczenia dostępne również na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji (por. wyrok NSA z [...] października 2020 r., sygn. II [...]). W jednym z wyroków NSA trafnie wskazał, że w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższa norma uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (por. wyrok NSA z [...] listopada 2019 r., sygn. I OSK [...]).

Tymczasem wydając kwestionowaną sprzeciwami decyzję WWINB stwierdził, że "z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ I instancji po dokonaniu szczegółowej i wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznał, że w stosunku do przyłączy kanalizacyjnych - brak konieczności uzyskania w świetle art. 29 ust. 1 pkt 20 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 (P.b.) pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia - postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe." Takim sformułowaniem organ II instancji dał wyraz uznaniu, że po pierwsze organ I instancji należycie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia z jaką inwestycją ma do czynienia w niniejszej sprawie (przyłącze kanalizacyjne), a po wtóre, jakie wymogi P.b. dotyczą budowy przyłącza kanalizacyjnego. Następnie WWINB zaakceptował stanowisko Spółki B, iż wybudowany w przedmiotowej sprawie odcinek przewodu na działce nr [...] w C. stanowi przyłącze kanalizacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.z.z.w., którego definicję wyjaśnia Sąd Najwyższy w wyroku z [...] czerwca 2017 r. sygn. III SZP [...]. WWINB podkreślił, że nawet z powodu dotychczasowego braku zakończenia przyłącza kanalizacyjnego studzienką, z uwagi na wyjaśnienia Spółki B, iż do przyłącza (...) docelowo zostanie zainstalowana studzienka kanalizacyjna, do której biec będzie przyłącze kanalizacyjne", nie można było podzielić zarzutów odwołującego, że inwestycja nie stanowi przyłącza.

Z powyżej zaprezentowanego stanowiska WWINB należy wnioskować, że przynajmniej w tym zakresie organ nie podważył ustaleń PINB.

Jak można stwierdzić, zasadniczym powodem wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie było stwierdzenie przez WWINB - po analizie prawnej prowadzącej do uznania, że przyłącze kanalizacyjne można realizować nie tylko na podstawie pozwolenia na budowę (gdy jest częścią większej inwestycji), dokonania zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych - art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b.), ale i po sporządzeniu planu sytuacyjnego na kopii stosownej mapy i spełnieniu wymogów u.z.z.w. (art. 29a P.b.) - braku dowodów na potwierdzenie spełnienia przez inwestora warunków wynikających z art. 29a P.b. Organ odwoławczy zarzucił PINB, że ten nie przeprowadził żadnych czynności wyjaśniających (jak można przypuszczać - w tym zakresie) i co najważniejsze nie przeprowadził nawet kontroli obiektu budowlanego celem potwierdzenia rodzaju wykonanych prac. WWINB nie zaakceptował, że postępowanie wyjaśniające organu I instancji oparło się w głównej mierze na wyjaśnieniach inwestora.

Odnosząc się do powyższego, Sąd podziela zarzuty sprzeciwów Spółki A i Spółki B iż organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego we własnym zakresie nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 K.p.a.) w zakresie odnoszącym się do potwierdzenia wykonania przez Spółkę B przedmiotowego przyłącza na działce nr [...] w C. w trybie określonym art. 29a P.b. WWINB nie mając wątpliwości, że ma do czynienia z budową przyłącza (przecisku) w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.z.z.w. przyjął, że inwestor może je realizować w reżimie art. 29a P.b., lecz nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem istnieją podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zważywszy, że przedmiotowe postępowanie administracyjne obejmowało legalność budowy przyłącza na działce nr [...] w C., organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że przepis art. 48 P.b. stosuje się jedynie (ust. 1) do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Skoro zaś budowa przyłącza kanalizacyjnego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, a jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na odpowiedniej mapie, trudno uznać, by mogła stanowić samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 P.b., oczywiście pod warunkiem, że ustalenia, że inwestor skorzystał z trybu określonego w art. 29a P.b.

W takiej więc sytuacji, choć WWINB trafnie stwierdził, że organ I instancji nie zbadał, czy inwestor dopełnił obowiązku sporządzenia planu sytuacyjnego na odpowiedniej mapie, co pozwalałoby na realizację przyłącza bez obowiązku zgłaszania zamiaru wykonania robót organowi architektoniczno-budowlanemu, to nie wyjaśnił równocześnie przyczyn, dla których sam - na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. - nie uzupełnił zebranych dowodów w tym zakresie. Organ II instancji nie odniósł się też do załączonych do odwołania (jak i podania z [...].10.2019 r.) A. D. dokumentów pochodzących od inwestora (pisma Spółki B w W. z [...].10.2019 r. nr [...] wraz z projektem budowlanym, mapą i uzgodnieniami). W szczególności nie wyjaśnił samodzielnie, czy nie stanowią one w rzeczywistości planu sytuacyjnego, o którym mowa w art. 29a ust. 1 P.b.

Ponadto, zdaniem Sądu organ odwoławczy nie przedstawił argumentacji przemawiającej za koniecznością przeprowadzenia kontroli przedmiotowego przyłącza, w szczególności zważywszy na fakt, że zaaprobował charakter inwestycji właśnie jako przyłącza w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.z.z.w. i możności jego realizacji na podstawie art. 29a P.b. Nie podał też, jakie czynności wyjaśniające - poza przedstawieniem sporządzonego planu sytuacyjnego zgodnie z art. 29a ust. 1 P.b. zgłoszonego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - miałby przeprowadzić organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z pewnością zaś nie mogło mieścić się w zakresie wymaganych przez WWINB czynności wyjaśniających zobowiązanie do ustalenia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji bowiem, gdy budowa przyłącza została zrealizowana według procedury przewidzianej w art. 29a ust. 1 P.b., kwestia uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozstrzygana jest w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego oraz przepisy u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Poznaniu z [...] maja 2012 r., sygn. II SA/Po [...]).

W ocenie Sądu powodem wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogły być również stwierdzone przez WWINB wady uzasadnienia decyzji organu I instancji polegające na niesporządzeniu uzasadnienia prawnego (naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.). Nawet, gdyby uznać, że uzasadnienie prawne decyzji PINB było wadliwe, gdyż nie zawierało wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, to organ odwoławczy mógł albo uchybienie to samodzielnie naprawić, albo - ale tylko gdyby uznał jednocześnie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.) - mógł wydać decyzję kasacyjną. Organ II instancji - jak już Sąd wyżej wyjaśnił - nie podał przyczyn, dla których samodzielnie na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów o plan sytuacyjny sporządzony na podstawie art. 29a ust. 1 P.b.

Nie uprawniało również organu odwoławczego do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stwierdzenie niespójności w zakresie ustalenia przedmiotu zawisłej przed organami nadzoru budowlanego sprawy administracyjnej. WWINB wykazał rozbieżność pomiędzy przedmiotowym zakresem podania A. D. z [...] października 2019 r., a przyjętym przedmiotem przez organ I instancji w decyzji z [...] lutego 2020 r. Organ II instancji nie wziął jednak pod uwagę, że W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowanie z urzędu nawet wówczas, gdy "sygnał" dotyczący konieczności zbadania legalności wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych pochodzi od określonej osoby (fizycznej lub prawnej) [por. postanowienia NSA z dnia [...] kwietnia 1981 r., sygn. akt SA [...] - ONSA [...]/34: z dnia 21maja 1981 r., sygn. akt II SA [...] - ONSA [...]/42, z dnia [...] kwietnia 1981 r., SA [...] - ONSA [...]/33, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck W. 1996, s. 312]. Tym samym to nie ów "sygnalizator", lecz organ nadzoru budowlanego wszczynając postępowanie administracyjne z urzędu wyznacza jego zakres, bez względu na istnienie bądź nie interesu prawnego tegoż podmiotu. W świetle powyższego nie sposób podzielić stanowisko organu odwoławczego, jakoby odmienne określenie przez organ I instancji względem podania A. D. przedmiotu postępowania stanowiło naruszenie art. 61 § 1 K.p.a., a tym bardziej by było kolejnym powodem wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Reasumując Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., w związku z czym na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylono decyzję, od której wniesiono sprzeciwy.

Ponownie rozpoznając sprawę WWINB, kierując się treścią art. 153 w zw. z 64b § 1 P.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku, a także rozpoznać sprawę co do meritum. Sąd, jako że badał jedynie, czy organ II instancji dopuścił się przy wydaniu decyzji z [...] maja 2020 r. naruszył art. 138 § 2 K.p.a., nie wypowiedział się, jakim rozstrzygnięciem powinna zakończyć się niniejsza sprawa administracyjna. Przesądza jedynie, że niedopuszczalnym było wydanie decyzji kasacyjnej.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) stosowanych do sprzeciwu odpowiednio na podstawie art. 64b § 1 P.p.s.a., Sąd w pkt 2. i 3. sentencji wyroku zasądził od organu na rzecz wnoszących sprzeciwy Spółki A i Spółki B odpowiednio po [...] zł jako sum uiszczonych wpisów ([...] zł), stawki wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł).