Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 443/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77, 107 PAR 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 7i 20, art. 5 ust 1 pkt 9, art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 166/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta Wejherowski zatwierdził projekt budowlany i wydał Gminie [...] pozwolenie na budowę sieci kanalizacji sanitarnej na działkach wymienionych w decyzji położonych w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. K.– właścicielka elektrowni wodnej w [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda Pomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – zwanej dalej Prawem budowlanym) umorzył postępowanie odwoławcze. Zdaniem organu II instancji odwołująca się z uwagi na brak przepisów prawa materialnego, które w związku z planowaną inwestycją ograniczałyby sposób zagospodarowania jej nieruchomości, nie może zostać uznana za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jak wskazał Wojewoda nieruchomość skarżącej położona jest w odległości 15 m od drogi gminnej, gdzie ma być usytuowana kanalizacja sanitarna. Lokalizacja kanalizacji w odległości co najmniej 15 m od zbiornika nie wprowadza żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania elektrowni wodnej znajdującej się na działce nr [...]. Wszelkie pęknięcia i rysy oraz ubytki w betonie są natomiast spowodowane ruchem samochodów ciężarowych na drodze gminnej, powodującym drgania oraz pracującym sprzętem zagęszczającym drogę. Są to jednak okoliczności faktyczne, a nie prawne i niezwiązane z lokalizacją kanalizacji sanitarnej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła J. K., domagając się jej uchylenia i wskazując na swoje obawy wynikające z negatywnego wpływu wykopów na należącej do niej elektrowni wodnej, której zbiornik jest usytuowany 15 m od drogi gminnej. Nadto skarżąca wskazała na należący do niej budynek gospodarczy, którego zawalenie spowodują planowane do wykonania głębokie wykopy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał ją za zasadną.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skarżąca jest właścicielką nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działkami, na których ma być realizowana planowana inwestycja o charakterze liniowym. Poza sporem pozostaje również fakt, że na działce skarżącej usytuowana jest elektrownia wodna, działająca na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Odwołując się do regulacji art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Powinien przy tym uwzględniać funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Przepisy odrębne, o których mowa w ww. art. 3 to wszystkie przepisy prawa powszechnie obowiązującego inne niż zawarte w Prawie budowlanym, a także przepisy wykonawcze do tej ustawy, wydane w oparciu o art. 7 ust. 2 tej ustawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów i argumentacji odwołania, nie zanalizował prawidłowo przepisów odrębnych i tym samym bezpodstawnie powtórzył tezę o braku wprowadzenia przez planowaną inwestycję jakichkolwiek ograniczeń w stosunku do zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Tymczasem wbrew stanowisku organu odległość 15 m od zbiornika znajdującego się na działce skarżącej do drogi gminnej, na której ma być wybudowana kanalizacja sanitarna, nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Nie ma także znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki mu przysługuje.

W przedmiotowej sprawie podstawą dla uznania skarżącej za stronę postępowania powinno być ustalenie, czy realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z działki nr [...], na której znajduje się elektrownia wodna. Warunki korzystania ze wskazanej nieruchomości wynikają z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. – zwanej dalej Prawem wodnym). Wskazując na art. 9 pkt 19 lit. e, art. 64 ust. 2, art. 65 ust. 1 oraz art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 128 ust. 1 tej ustawy, Sąd podkreślił, że wykonanie i eksploatacja elektrowni wodnej winna odbywać się na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, w którym określa się zasady korzystania z tego urządzenia, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki właściciela urządzenia. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że należąca do niej elektrownia wodna posiada pozwolenie wodnoprawne. Wobec szerokiego zakresu materii, jaka może być w nim uregulowana winno zostać poddane analizie. Organ takiej analizy nie dokonał z punktu widzenia obowiązków nałożonych na właściciela elektrowni wodnej i warunków korzystania z niej. Weryfikując również legitymację procesową skarżącej, organ błędnie pominął przepisy Prawa wodnego, w tym art. 65, które mogą kształtować uwarunkowania inwestycyjne na terenach wokół urządzeń wodnych, np. wokół elektrowni wodnej, a jednocześnie kreować przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji prowadzonej w sąsiedztwie. Tym samym organ, uchybiając przepisom postępowania art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., niedostatecznie wyjaśnił kwestię pozostawania w obszarze oddziaływania inwestycji i przedwcześnie pozbawił skarżącą możliwości uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie rozważył należycie materiału dowodowego i nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, czym naruszył przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Nadto, organ nie dokonał prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i w następstwie tego nie wyjaśnił istotnych w sprawie okoliczności.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Jak wskazał również Sąd pierwszej instancji, rozpoznając ponownie odwołanie Wojewoda winien przeanalizować przepisy Prawa wodnego, w szczególności art. 65 oraz warunki eksploatacji elektrowni wodnej ustalone w aktualnym pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym skarżącej, w aspekcie wpływu planowanej inwestycji na wykonywanie uprawnień i obowiązków przez właścicieli elektrowni wodnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Pomorski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędną ich interpretację i w konsekwencji błędne wskazania prawne, ukierunkowujące dalsze postępowanie w sprawie,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewykazanie, że zarzucane przez Sąd naruszenie przepisu art. 77 K.p.a. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i musiało skutkować koniecznością jej uchylenia,

b. art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów prawa procesowego i zastosował określone w ustawie środki kontroli legalności i w konsekwencji uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2014 r., mimo, nie zaistnienia przesłanki do jej uchylenia.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, organ odwoławczy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji nie zwrócił należytej uwagi na to, że zatwierdzony projekt budowlany zawiera dokumentację geotechniczną dotyczącą badań terenowych i laboratoryjnych gruntów w zakresie inwestycji. Inwestycja po zrealizowaniu z uwagi na swe przeznaczenie nie będzie mogła w żaden sposób oddziaływać na prawa i obowiązki właścicieli sąsiednich nieruchomości. Przedłożona w sprawie dokumentacja wykazuje, iż obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora. Inwestycja nie narusza przepisów techniczno – budowlanych, ochrony środowiska zwłaszcza nie wpływa na pogorszenie stanu środowiska, nie zamyka również drogi publicznej właścicielom sąsiednich działek. Nie ogranicza więc interesu prawnego właścicieli sąsiadujących nieruchomości oraz uzasadnionych interesów osób trzecich. W sprawie nie zachodzi również konieczność szczegółowego badania kwestii ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na wykonywanie uprawnień i obowiązków przez właścicieli elektrowni wodnej w aspekcie Prawa wodnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia "art. 145 § 1 lit. c" P.p.s.a. w związku z art. 77 K.p.a. Przede wszystkim podzielić trzeba ocenę Sądu pierwszej instancji, że obowiązkiem organu odwoławczego było przeprowadzenie wszechstronnej i rzetelnej analizy sytuacji prawnej strony odwołującej się, szczególnie przez pryzmat formułowanych przez stronę niezadowoloną z udzielonej zgody administracyjnej na realizację określonego zamierzenia twierdzeń i zarzutów odwołania. W okolicznościach niniejszej sprawy ma to o tyle istotne znaczenie, że strona składająca odwołanie powoływała się na fakt, że jest właścicielem elektrowni wodnej, działającej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, które jak słusznie eksponował to Sąd pierwszej instancji, nakłada na nią m.in. obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Tym samym, obowiązkiem organu odwoławczego była analiza przepisów Prawa wodnego, jak również warunków eksploatacji elektrowni wodnej ustalonych w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym. Natomiast jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ odwoławczy, umarzając postępowanie odwoławcze, wskazał jedynie na "brak przepisów prawa materialnego, które w związku z planowaną inwestycją ograniczyłyby sposób zagospodarowania". Brak jest w treści decyzji jakiejkolwiek analizy wskazywanych przez Sąd pierwszej instancji zagadnień z zakresu prawa wodnego. Nawiązując do argumentacji skargi kasacyjnej, stwierdzającej, że zatwierdzony projektu budowlany przedmiotowej inwestycji zawiera dokumentacją geotechniczną oraz decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia, a także decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, podkreślić trzeba, że ich analizę winien przeprowadzić nie Sąd pierwszej instancji, ale organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie. Ocena ta winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, podobnie jak wypływające z tej analizy wnioski prawne. Jak stwierdzono powyżej, wydana w sprawie decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. zawiera w tym zakresie znaczące braki, które Sąd pierwszej instancji słusznie uznał za naruszające m.in. normę art. 107 § 3 K.p.a. Odnośnie argumentacji zgłoszonej w rozpoznawanej skardze kasacyjnej dostrzec trzeba i to, że w dokumentacji geotechniczno – rozpoznawczej (wnioski geotechniczne) wskazano na "obniżenie zwierciadła wody", co potwierdza tylko słuszność stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie konieczności badania związków przedmiotowej inwestycji z Prawem wodnym.

Z tych też przyczyn jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził konieczność przeprowadzenia ponownej oceny przymiotu strony wnoszącej odwołanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Nie zasługiwał wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który jak sprecyzował Wojewoda w uzasadnieniu kasacji, polegał na błędnym uznaniu, że oddziaływanie obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy odnosić do inwestycji zakończonej, spełniającej warunki, o których mowa w art. 3 pkt 1. Pojęcie to nie ma natomiast odniesienia do robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Ocena tak przestawionej wykładni napotyka jednak trudności w kontroli kasacyjnej, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie formułował w uzasadnieniu wyroku tezy przeciwnej do powyższej wykładni. Brak w nim jest jednoznacznego stwierdzenia, że Sąd odnosił oddziaływanie obiektu, o którym mowa w ww. przepisach jedynie do robót budowlanych, a nie obiektu budowlanego, chociaż stwierdzenie, że przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, "w szczególności są to przepisy dotyczące wzajemnego sytuowania różnych obiektów", świadczy raczej o zbieżności poglądów Sądu z poglądami skarżącego kasacyjnie organu. Zasadnicza myśl Sądu pierwszej instancji, wskazująca w konkluzjach na niedokonanie przez organ odwoławczy prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, dotyczyła nieprawidłowego ograniczenia oddziaływania inwestycji do ustalenia odległości od granic z zabudową na działce sąsiedniej, "albowiem nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania". W tym zakresie należało podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji.

Odnośnie dalszych wywodów skarżącego kasacyjnie organu, zauważyć należało, że ustawodawca, definiując pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) nie uczynił tego wprost, ale przez odesłanie do przepisów odrębnych. Z pewnością należy zaliczyć do nich art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowiący m.in., że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części należy projektować i budować, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. I choć istotnie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu będą wprowadzały wybudowane już obiekty budowlane, to nie da się arbitralnie przesądzić, że również takie ograniczenia nie wynikną przy realizacji obiektu budowlanego tym bardziej, że poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich ma zostać zapewnione zgodnie z ww. art. 5 ust. 1 pkt 9 także przy "budowaniu".

W tym stanie sprawy, z uwagi na brak usprawiedliwionych zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.