Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 46/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82a ust. 1-3 i ust. 6, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 58/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w T. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 4 marca 2020 r. na drodze krajowej nr [...] inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki D. o nr rej. [...]oraz naczepy marki W. o nr rej.[..]. Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie protokołu kontroli, wydał [...] czerwca 2020 r. decyzję nakładającą na A. Sp. z o.o. w T. (dalej: Spółka) karę pieniężną w wysokości 10.250 zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm., dalej: ustawa o odpadach) oraz za przekroczenie maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania, wydał [...] października 2020 r. decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, rozpoznając skargę Spółki na decyzję GITD zauważył, że analiza treści uzasadnienia decyzji na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego oraz treści wskazanych przepisów prawa nie dawała podstaw do zakwestionowania legalności skarżonej decyzji w tym zakresie. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki, zgodnie z którym w sprawie nie zostało wykazane, aby stwierdzone naruszenia przepisów regulujących przewóz drogowy zaistniały wskutek zdarzeń niemożliwych do przewidzenia przez przewoźnika, co za tym idzie, nie ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm., dalej: u.t.d.). Ponadto, Sąd uznał, że twierdzenie Spółki, iż kierowcy wydane zostało przez przedstawiciela Spółki polecenie zaopatrzenia pojazdu w tablice informacyjne określone szczegółowo przepisami prawa, któremu to obowiązkowi kierowca świadomie uchybił, nie uzasadnia tezy o dokonaniu przez przedsiębiorcę wszystkich możliwych zabiegów mających na celu zapobieżenie stwierdzonym naruszeniom. Również odebranie od kierowców oświadczeń o znajomości obowiązków nie zwalnia przedsiębiorcy od obowiązku dbania o ich wykonywanie, chociażby poprzez kontrole pojazdów wyjeżdżających w trasy czy też poprzez telefoniczne kontrole kierowców na trasach. Sąd podkreślił, że przesłanki egzoneracyjne określone w art. 92c ust. 1 u.t.d. odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Co więcej, stwierdzone naruszenie dotyczące braku oznaczenia pojazdu przewożącego odpady jest naruszeniem obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o odpadach, określającej ponadstandardową odpowiedzialność przedsiębiorcy.

Spółka wniosła skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z:

1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.). w związku z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

2) art. 11 k.p.a. w związku z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne, wybiórcze i jednostronne uzasadnienie swojego stanowiska przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a tym samym niezrealizowanie zasady przekonywania i powiązanej z nią zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegający na niezałatwieniu sprawy zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, gwarantującymi należytą ochronę słusznych interesów Spółki;

3) art. 9 oraz 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w kwocie 10 250,00 zł;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji w stosunku do Spółki;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 w związku z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obciążenie Spółki karą pieniężną w kwocie 10 250,00 zł, podczas, gdy prawidłowe ustalenia powinny prowadzić do wniosku, iż okoliczności sprawy i dowody wskazują, iż Spółka nie miała wpływu na powstałe naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których Spółka nie mogła przewidzieć.

Spółka wniosła, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu II instancji w całości, zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości decyzji organu I instancji, ewentualnie w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia pierwszego żądania, na podstawie art. 145a p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania decyzji rozkładającej nałożoną karę pieniężną w wysokości 10 250,00 zł na 10 równych rat po 1025,00 zł. Ponadto, Spółka wniosła w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Spółka wniosła również o przeprowadzenie sprawy w trybie uproszczonym

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia sądowi pierwszej instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie, utrzymującą w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środków transportu oraz przekroczenie maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że zgodnie z tym przepisem naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., II GSK 2103/12, wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., II GSK 1933/12).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji, która stanowiłaby podstawę do przyjęcia, że kasator wykazał na czym polegało naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przywołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania jak również nie zawiera wyjaśnienia czy i jaki istniał związek przyczynowy między naruszeniem wskazanych przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

W tym miejscu należy także zauważyć, że zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu ze szczegółowo wymienionymi przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, jej autor upatruje w nieuwzględnieniu okoliczności wykazujących na dołożenie przez przedsiębiorcę należytej staranności przy wykonywaniu transportu drogowego oraz nie uwzględnieniu trudnej sytuacji finansowej przedsiębiorcy uzasadniającej rozłożenie nałożonej kary pieniężnej na stosowne raty. Natomiast sposób określenia naruszeń przepisów k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej wskazuje na skierowanie tych zarzutów pod adresem organów orzekających w sprawie. Przypomnieć więc należy, że sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To w oparciu o przepisy tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie k.p.a.

Bezskuteczność zarzutów opartych na podstawie wynikającej z przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stanem faktycznym przyjętym za podstawę wydania zaskarżonego wyroku.

Materialnoprawną podstawę ustalenia odpowiedzialności skarżącego stanowił art. 92a ust. 1 i ust.6 u.t.d. w związku z punktem Ip. 4.8 i Ip. 5.4.1 załącznika numer 3 do tej ustawy.

Zgodnie z treścią tego przepisu podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Na zasadzie art. 92a ust. 3 u.t.d. suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych.

Odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. ma charakter obiektywny, co oznacza, że nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Jej istotą jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Nakładana jest niezależnie od winy kierowcy oraz jego ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z innych przepisów prawa. Ustawodawca określił bowiem odrębnie odpowiedzialność zarówno dla kierowcy - na podstawie art. 92 u.t.d., jak i dla podmiotu wykonującego przewóz drogowy - stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d., czy też dla zarządzającego transportem - na zasadzie art. 92a ust. 2 u.t.d.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, iż podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 4 marca 2020 roku organ kontrolujący stwierdził, że poddanym kontroli pojazdem wykonywany był przewóz drogowy odpadów (mieszanka popiołowo żużlowa) na rzecz przedsiębiorcy A. Sp. z o.o. Kontrolowany podmiot okazał zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Przewoźnik posiadał uprawnienia do przewozu odpadów. Ciągnik samochody wraz z naczepą nie posiadał wymaganego przez przepisy prawa oznakowania tablicą z napisem "ODPADY". Ponadto analiza danych zawartych na karcie kierowcy wykazała, że doszło przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu.

W związku z powyższym podkreślić należy, że na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów z dnia 7 października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1742).

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, środki transportu odpadów stanowiące pojazd albo zespół pojazdów w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oznacza się tablicą:1) koloru białego o wymiarach 400 mm szerokości i 300 mm wysokości; 2) na której umieszcza się napis "ODPADY" naniesiony wielkimi literami koloru czarnego o wysokości minimum 100 mm i szerokości linii minimum 15 mm.

Konsekwencją powyższych przepisów jest treść lp. 4.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach karą pieniężną w wysokości 10.000 złotych. Z kolei naruszenie ujęte w Ip. 5.4.1 załącznika nr 3 ustawy, czyli przekroczenie maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu o 58 minut ,sankcjonowane jest karą 250 zł.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie nie znajduje zastosowania regulacja prawna, o której mowa w art.92c ust.1 pkt 1 u.t.d.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że okolicznościami, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z tym należy wskazać, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. wyroki NSA: z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.