Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 150/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta Opola, z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz A Sp. z o.o. w W. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 16 marca 2009 r. A Spółka z ograniczona odpowiedzialnością w W. wystąpiła do Prezydenta Miasta Opola o pozwolenie na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej A Sp. z o.o. [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w O., na działce o numerze ewidencyjnym A, wskazując, że planowana inwestycja obejmuje: budowę wieży kratowej o wysokości ok. 40,0 m oraz montaż na wieży sytemu anten GSM/DCS, UMTS i MW, wykonanie linii zasilającej oraz posadowienie kontenera teletechnicznego u podnóża wieży. Po uzupełnieniu przez inwestora wniosku, na wezwanie organu, poprzez przedłożenie oświadczenia projektanta oraz analizy na planowaną stację bazową, z których wynikało, że inwestycja ta nie zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko i nie jest przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji określonej we wniosku. Decyzja ta została skierowana do inwestora oraz do J., B., M., D. i J. K., S. i I. S., M. i R. G., a także do Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Opole. Na skutek odwołania, wniesionego przez M. i R. G., Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, wskazując, że z uwagi na brak w projekcie danych dotyczących promieniowania z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania nie można zakwalifikować zamierzenia do odpowiedniego przedsięwzięcia zgodnego z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2005 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Nie ma też możliwości dokonania oceny projektu pod kątem zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego dzielnicy Grudzice-Południe w Opolu, zatwierdzonego uchwałą Nr XXV/369/00 Rady Miasta Opola z dnia 25 maja 2000 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 41, poz. 222), który uzależnia zlokalizowanie inwestycji także od tego czy nie powoduje ona konfliktów sąsiedztwa. Skutkiem tych braków jest niemożliwość stwierdzenia, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji uznał właścicieli sąsiednich nieruchomości za strony postępowania. Ta kasacyjna decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez inwestora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 315/10, oddalił skargę. W uzasadnieniu, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. i podzielając w pełni stanowisko organu odwoławczego, Sąd podkreślił, że dane dotyczące promieniowania są istotną okolicznością w sprawie i nie zostały w projekcie przedstawione w sposób wystarczający. Uniemożliwia to zakwalifikowanie zamierzenia zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. oraz dokonania oceny w aspekcie uciążliwości działalności i jej granic. Niemożliwa jest również ocena w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności zgodności z zapisami § 3 ust. 7 planu, przewidującymi warunek niepowodowania negatywnego oddziaływania (ponadnormatywnych zanieczyszczeń i zakłóceń środowiska oraz konfliktów sąsiedztwa). Ponadto Sąd wskazał, że przedłożony projekt zawiera braki w świetle § 11 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), przy czym ustalenia w przedmiocie obszaru oddziaływania obiektu, w postaci wiązki promieniowania przy pełnej mocy anten, są istotne dla wyznaczenia - stosownie do treści art. 3 pkt 20 oraz 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - stron postępowania, które w postępowaniu zostały ustalone w sposób dowolny, gdyż nie można w przedmiotowej sprawie stwierdzić, w jaki sposób organ pierwszej instancji wyznaczył obszar oddziaływania obiektu i w jaki sposób ustalił krąg stron postępowania. W toku ponownie prowadzonego postępowania, przed wydaniem powyższego wyroku, Prezydent Miasta Opola postanowieniem z dnia [...], nr [...], nałożył na inwestora, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), obowiązek usunięcia, w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia, braków wniosku poprzez: podanie w projekcie danych dotyczących promieniowania z podaniem parametrów i zasięgu ich rozprzestrzeniania się w celu oceny zgodności z ustaleniami planu miejscowego oraz właściwej kwalifikacji przedsięwzięcia zgodnego z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...), poprzez przedstawienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w razie kwalifikacji przedsięwzięcia do mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz poprzez odniesienie się w części opisowej projektu do zapisu planu w zakresie niepowodowania negatywnego oddziaływania na sąsiednią funkcję mieszkaniową, w tym konflikty sąsiedztwa. Pismem z dnia 27 lipca 2009 r. inwestor wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na niemożliwość uzupełnienia braków w zakreślonym terminie, w wyniku czego Prezydent Miasta Opola postanowieniem z dnia 29 lipca 2009 r. odmówił zawieszenia postępowania, natomiast Wojewoda Opolski utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia 10 września 2009 r. Następną czynnością organu pierwszej instancji było wydanie decyzji z dnia 4 sierpnia 2009 r., opartej o przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, którą odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tożsamo brzmiącą decyzję, na podstawie tego samego przepisu, organ ponownie wydał w dniu 18 sierpnia 2009 r. Obydwie te decyzje, doręczone wyłącznie inwestorowi, zostały przez Wojewodę Opolskiego uchylone po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez pełnomocnika A Sp. z o.o. w W., decyzjami z dnia 28 października 2010 r. oraz z dnia 29 października 2010 r. Organ odwoławczy pierwszej z nich zarzucił pominięcie stron postępowania, natomiast drugiej - rozstrzygnięcie tej samej sprawy, rozstrzygniętej już decyzją z dnia 4 sierpnia 2009 r. Pismem z dnia 23 listopada 2010 r. Prezydent Miasta Opola zawiadomił wszystkie dotychczasowe strony o ponownym podjęciu postępowania w sprawie z wniosku A Sp. z o.o. w W. z dnia 16 marca 2009 r., a następnie decyzją z dnia [...], nr [...], po raz kolejny na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej położonej na działce A k.m. [...] obręb [...] przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu, wskazując na postanowienie z dnia [...] zobowiązujące do usunięcia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, organ wywiódł, że działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego dzielnicy [...] w O., zatwierdzonym uchwałą Nr XXV/369/00 Rady Miasta Opola z dnia 25 maja 2000 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 41, poz. 222), symbolem S, który - zgodnie z § 4 ust. 9 planu - stanowi tereny baz i składów oraz składów (przeznaczenie podstawowe); przy czym ustalono obowiązek ograniczanie uciążliwości wynikających z prowadzonej działalności do granic własności oraz dopuszczono zmianę dotychczasowej funkcji podstawowej na usługową nieuciążliwą. W opisie planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Opola dzielnica Grudzice-Południe brak jest definicji usług nieuciążliwych, zdefiniowano jedynie pojęcie usług. Zgodnie z § 3 ust. 7 przez usługi należy rozumieć funkcje terenów i obiektów: handlu, gastronomii, rzemiosła, kultury, rozrywki, instytucji finansowych, ubezpieczeniowych, siedzib partii politycznych, związków zawodowych, izb zawodowych i gospodarczych, stowarzyszeń, jednostek projektowych i consultingowych, instytucji gospodarczych, środków masowej komunikacji i łączności oraz innych, których powyższe grupy nie dotyczą bezpośrednio lub pośrednio, a mających charakter usługi, obsługi ośrodków dyspozycji pod warunkiem niepowodowania negatywnego oddziaływania (ponadnormatywnych zanieczyszczeń i zakłóceń środowiska oraz konfliktów sąsiedztwa). Dalej, powołując się na wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek wyjaśnienia i ustalenia czy projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami tego planu, organ stwierdził, że w trakcie prowadzonego postępowania strony złożyły sprzeciw do planowanej inwestycji i na tej podstawie wywiódł, że fakt ten nie może potwierdzać bezkonfliktowości planowanego przedsięwzięcia, skoro założeniem planu jest niepowodowanie konfliktów sąsiedzkich. W konkluzji stwierdził organ, że odmowa zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę uzasadniona była faktem niewykazania braku uciążliwości na tereny sąsiednie, a w tym powodowanie konfliktów. Decyzja ta została skierowana do inwestora oraz do J., B., M., D. i J. K., S. i I. S., M. i R. G., a także do Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Opole. Z decyzją tą nie zgodził się inwestor - A Sp. z o.o. w W., który we wniesionym odwołaniu wywiódł, że projekt nie pozostaje sprzeczności z treścią planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując, że plan nie definiuje, jakie inwestycje są uciążliwe, zakwestionował posługiwanie się przez organ w tym zakresie pojęciami niedookreślonymi. Podkreślił, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a protesty wniesione przez mieszkańców nie przesądzają o niedopuszczalności realizacji inwestycji. Zaakcentował, że obowiązkiem organu jest wskazanie, w jakim zakresie dojdzie do naruszenia interesu prawnego stron postępowania i wywiódł, że w tej mierze organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w całości, natomiast obowiązek ten nie może być przerzucany na stronę. Poza tym podniósł, że dokonana przez organ interpretacja planu w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się przeznaczeniu podstawowemu, których wyraźnie nie zabroniono jest sprzeczna z podstawową zasadę planowania przestrzennego, tj. dopuszczalności wszystkiego, co nie jest sprzeczne z postanowieniami planu. Twierdzenia w tym zakresie poparł orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Ponadto wskazał, że przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zastrzegają niedopuszczalność ustanawiania w planie miejscowym zakazów i ograniczeń uniemożliwiających lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, gwarantują dopuszczalność lokalizacji tego rodzaju inwestycji nawet jeśli nie są umieszczone w planie - pod warunkiem niesprzeczności z przeznaczeniem terenu i nienaruszania ustanowionych w nim zakazów oraz ograniczeń - a także precyzują, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją tych inwestycji, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Końcowo zarzucił niespełnienie wymogów z art. 107 K.p.a., wskazując, że dla prawidłowości uzasadnienia nie jest wystarczające samo zacytowanie przepisów ale konieczne jest ich odniesienie do wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy zrelacjonował szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, podkreślając wynikający z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek organu sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej, zacytowawszy treść § 3 pkt 7 planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego dzielnicy Grudzice-Południe w Opolu stwierdził, że zapisy te należy odnieść do rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, w którym jednak brak jest danych technicznych obiektu budowlanego charakteryzujących jego wpływ na środowisko i jego wykorzystanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem promieniowania, w szczególności jonizującego, pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się wynikających z § 11 pkt 10 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Zdaniem organu, uniemożliwiło to również sprawdzenie, czy zamierzenie inwestora jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z obowiązującym w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...). Wskazał też organ, że w projekcie brak jest odniesienia się do zapisu planu w zakresie niepowodowania negatywnego oddziaływania na sąsiednią funkcje mieszkaniowa oraz konfliktów sąsiedzkich. Zauważył, że słusznie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] wezwał inwestora do uzupełnienia projektu, jednak obowiązek ten nie został wykonany. Dodał, że konieczność uzupełnienia danych wskazanych w w/w postanowieniu podkreślono również w wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r. Niespełnienie powyższego obowiązku uzasadniało wydanie decyzji odmownej przez organ pierwszej instancji. Niezależnie od tego, organ odwoławczy przychylił się do poglądu, że wniesienie przez właścicieli nieruchomości sąsiednich zastrzeżeń do budowy stacji bazowej świadczy o tym, że zamierzenie to powoduje konflikty sąsiedzkie, co oznacza jego niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie wskazywanych w odwołaniu przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, Wojewoda wywiódł, że mają one na celu rozwiązanie kontrowersyjnych zagadnień zabezpieczenia potrzeb rozwoju telekomunikacji w kontekście planów miejscowych, w tym stanowią punkt oparcia dla weryfikacji tych planów oraz ustanawiają regułę dopuszczalności realizacji każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, choćby plan wyraźnie jej nie przewidywał ani nie określał dla niej przeznaczenia terenu. Z kolei organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o pozwolenie na budowę stosuje przepis art. 35 ustawy Prawo budowlane, sprawdzając zgodność z ustaleniami planu. Końcowo organ odwoławczy wskazał na swe uprawnienie do samodzielnego uzupełnienia braków w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. A Sp. z o.o. w W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia kosztów procesu. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że postanowienia § 4 ust. 9, § 3 pkt 7 planu zagospodarowania stanowią o niedopuszczalności realizacji inwestycji, a także naruszenie § 11 pkt 10 lit. d rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy obiektu budowlanego, poprzez uznanie, że w przedłożonym projekcie brak jest danych dotyczących promieniowania z podaniem tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W uzasadnieniu powtórzono i rozwinięto argumentację podnoszoną wcześniej w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej odnośnie zasad planowania przestrzennego, rozumienia zgodności z planem i wadliwej interpretacji przez organy zapisów obowiązującego planu, który posługuje się pojęciami niedookreślonymi, jak również wywody odnośnie braku decydującego wpływu protestów mieszkańców na niedopuszczalność przedsięwzięcia. Wskazano ponadto na pogląd, że nawet zaliczenie inwestycji do mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza, że jest ona szczególnie szkodliwa dla środowiska lub może pogorszyć jego stan. Dodatkowo wywiedziono, że w świetle art. 2 pkt 13 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bezobsługowa stacja bazowej telefonii komórkowej należy do urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym § 9 pkt 6 planu w zakresie sieci telekomunikacji do czasu realizacji telefonii kablowej dopuszcza użytkowanie sieci napowietrznej. Wskazano też, że skoro przedsięwzięcie nie kwalifikuje się jako wymagające sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, to analiza jego parametrów winna wskazywać na zachowanie wymogów określonych w § 11 pkt 10 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. i - dysponując wnioskiem o pozwolenie oraz informacją odnośnie charakterystyki przedsięwzięcia - organy były w stanie ustalić, czy dopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, tymczasem z naruszeniem art. 77 K.p.a., organ pominął złożoną przez inwestora informację odnośnie kierunków i parametrów nadawanych sygnałów anten.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, jednak z innych przyczyn niż w niej wywiedzione. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest zatem wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ w toku rozpoznawania sprawy procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Nie podlega natomiast kontroli i ocenie sądu, czy rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów; może zatem uwzględnić skargę z uwagi na okoliczności, które nie zostały wskazane w skardze.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, objęta oceną Sądu z mocy art. 135 P.p.s.a., dotknięte są wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania ich z porządku prawnego. Przedstawiając przyczyny, jakie legły u podstaw takiego stanowiska Sądu, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wydane zostały w wyniku rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę, złożonego w dniu 16 marca 2009 r. Materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., a od dnia 23 grudnia 2010 r. - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Na gruncie tej ustawy obowiązuje wynikająca z art. 28 ust. 1 zasada, że roboty budowlane oraz inne prace budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które – stosownie do art. 3 pkt 12 tej ustawy – jest wydawane w formie decyzji administracyjnej. W przepisie art. 33 ust. 2 ustawodawca określił precyzyjnie wymagania, jakim powinien odpowiadać wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. budowlanego. W szczególności w pkt. 1 tego przepisu wskazał dokumenty, jakie należy przedłożyć wraz z projektem budowlanym, do których należą opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi. Ponadto, w myśl art. 32 ust. 1 pkt 1 pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z powyższego wynika, że złożenie wniosku o pozwolenie na budowę stanowi formę zainicjowania postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie przepisy proceduralne zawarte w ustawie Prawo budowlane, a w zakresie uzupełniającym - ogólne przepisy procedury administracyjnej określonej w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Podstawową powinnością organu administracji architektoniczno-budowlanej, jest kompleksowe sprawdzenie wniosku -traktowanego jako podanie - pod względem formalnoprawnym oraz merytorycznym, pod kątem wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2); kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3) oraz wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4). W razie stwierdzenia naruszeń w którymkolwiek z tych zakresów, organ jest uprawniony, na zasadzie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, do nałożenia w drodze postanowienia obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, po którego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaznaczyć należy, że postanowienie wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest postanowieniem niezaskarżalnym, gdyż w ustawie brak jest przepisu dotyczącego możliwości wniesienia odrębnego zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie. Zatem na zasadach ogólnych, tj. na podstawie art. 142 K.p.a., omawiane postanowienie może być zaskarżone dopiero w odwołaniu. Z uwagi na skutki związane z nieusunięciem nieprawidłowości, nie ulega wątpliwości, że wezwanie to powinno być sformułowane w sposób precyzyjny, umożliwiający jego wykonanie. Natomiast termin powinien zostać zakreślony w taki sposób, by inwestor mógł zadośćuczynić wezwaniu i skutecznie wskazane nieprawidłowości usunąć. Określenie terminu ustawodawca pozostawił uznaniu organów, co było zabiegiem celowym, zważywszy na różnorodność możliwych braków projektu skutkującą koniecznością ich uzupełnienia. Ustalając zatem termin, organ powinien mieć na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 K.p.a.) oraz zasadę udzielania informacji (art. 9 K.p.a.). Należy uznać przy tym, że termin ten ma charakter zawity w stosunku do strony, dla której został ustanowiony, natomiast dla organu, który go wyznaczył jest terminem instrukcyjnym, w związku z czym może zostać przez ten organ wydłużony w sytuacji, gdy strona z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie go zachować. Ponadto, usunięcie nieprawidłowości nie musi nastąpić wyłącznie w formie nakazanej przez organ. Jak słusznie wywiedziono w orzecznictwie i w doktrynie, obowiązek określony w postanowieniu może być realizowany przez inwestora w każdej formie, która powoduje eliminację naruszeń wymogów określonych w ust. 1 i 2 tego przepisu, w tym również poprzez wskazanie organowi, że naruszenie wymogów nie występuje. W szczególności omyłkowe nałożenie przez organ administracyjny na inwestora obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie pozbawia tego organu prawa odstąpienia od ich egzekwowania w sytuacji wykazania wadliwości zajętego wcześniej stanowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1250/04, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 422). W związku z powyższym należy dojść do wniosku, że w sytuacji, gdy inwestor kwestionuje zawarte w postanowieniu stanowisko organu odnośnie braków wniosku o pozwolenie na budowę, przedstawiając w tym zakresie szczegółową argumentację, wówczas organ, przed wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, powinien dokładnie wyjaśnić zgłoszone zarzuty, a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. Tylko takie działanie zapewni stronie możliwość racjonalnego kwestionowania w odwołaniu obowiązków nałożonych postanowieniem.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji wydał w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowienie w dniu [...], nr [...]. Odnotować trzeba, że postanowienie to obejmowało następujące obowiązki: 1) podanie w projekcie danych dotyczących promieniowania z podaniem parametrów i zasięgu ich rozprzestrzeniania się 2) przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w razie jego kwalifikacji do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, 3) odniesienie się w części opisowej projektu do zapisu planu w zakresie niepowodowania negatywnego oddziaływania na sąsiednią funkcję mieszkaniową, w tym konflikty sąsiedztwa. Na wykonanie tych obowiązków organ zakreślił inwestorowi termin 7 dni.

Ocena prawidłowości powyższego postanowienia musi nastąpić w niniejszym postępowaniu, gdyż z oczywistych względów nie była przedmiotem kontroli w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 315/10. Wprawdzie ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu tego wyroku, a także wytyczne co do dalszego postępowania są - zgodnie z art. 153 P.p.s.a. - wiążące dla organów ponownie rozpatrujących sprawę, jak i dla Sądu w następnym postępowaniu, jednak dotyczą one wyłącznie oceny prawnej, której logiczną konsekwencją było rozstrzygnięcie i która zdeterminowała stanowisko sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie. Na gruncie wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r. ocena ta obejmuje zatem zasadność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. z przyczyn wskazanych i zaaprobowanych przez Sąd. Przepis art. 153 P.p.s.a ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza obowiązek konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do oceny prawnej i wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zasada ta jest wyłączona w razie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej. W obecnym postępowaniu przedmiotem rozpoznania jest natomiast decyzja, oparta o przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w której argumentacja sprowadza się do niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...]. Zaskarżona decyzja wydana została po kolejnym uchyleniu decyzji w toku instancji i po ponownym rozstrzygnięciu sprawy przez organ pierwszej instancji. Koncentrując się na treści powyższego postanowienia, należy krytycznie ocenić obowiązek zakreślony w punkcie 2, w którym wymóg przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia został nałożony pod warunkiem zakwalifikowania do inwestycji do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tak precyzując powyższy obowiązek, organ w istocie wyposażył stronę w kompetencję do oceny inwestycji, co stanowiło asumpt do formułowania przez nią w toku całego późniejszego postępowania twierdzeń, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Sądu, przyjęta redakcja punktu 2 postanowienia powodowała niemożliwość zrealizowania tak ogólnie sformułowanego obowiązku. Nie można wszak z całą pewnością wykluczyć, że tego rodzaju inwestycja, jak stacja bazowa telefonii komórkowej, ze względu na swój charakter oraz nie do końca zbadane negatywne oddziaływanie, uzasadnia zakwalifikowanie jej do jednej z dwóch grup przedsięwzięć określonych w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Ocena w zakresie, czy jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko czy też mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przeprowadzana jest - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ostatnio powołanej ustawy - w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Na zasadzie art. 63 ust. 1 i 2 tej ustawy, obowiązek lub brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia zaliczonego do grupy II stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w kontekście przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), a obecnie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Skoro jednak w rozpoznawanej sprawie inwestor do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę nie dołączył ani takiego postanowienia ani decyzji, to organ architektoniczno-budowlany, będący wprawdzie w niniejszej sprawie jednocześnie organem ochrony środowiska, mógł w ramach oceny wniosku nałożyć wyłącznie obowiązek ich przedłożenia. W tym zakresie podzielić należy słuszny pogląd, utrwalony w orzecznictwie sądowadministracyjnym, że ocena uwarunkowań środowiskowych jest konieczna, i to nie tylko w aspekcie takim, jak tego dokonuje samodzielnie organ architektoniczno-budowlany na podstawie art. 35 ustawy Prawo budowlane, lecz przede wszystkim w decyzji środowiskowej przez organ właściwy do jej wydania. Pomimo tożsamości organu architektoniczno-budowlanego w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę i w sprawie wydania decyzji środowiskowej, to jednak obydwa postępowania muszą się toczyć na podstawie odrębnych wniosków inwestora i zakończyć odrębnymi decyzjami administracyjnymi, przy czym decyzja środowiskowa musi poprzedzać rozstrzygnięcie sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1915/09, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W świetle powyższego, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ administracji nie może zatem poprzestać na zapewnieniu inwestora lub projektanta, że z uwagi na parametry stacja bazowa nr [...] nie zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie jest przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w świetle § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., czy też z poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. W tym kontekście za niezasadne należy też uznać stanowisko skarżącego, że w niniejszym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany, nawet wtedy, gdy jest również właściwy do wydania decyzji środowiskowej, powinien ograniczyć się do zapoznania z przedstawioną przez inwestora dokumentacją i oprzeć rozstrzygnięcie na materiale dowodowym, który w niniejszej sprawie strona przedstawia jako odpowiadającym nawet formalnym wymogom dla raportu o oddziaływaniu na środowisko, bez potrzeby wystąpienia przez nią z wnioskiem o rozstrzygnięcie odrębnej sprawy dotyczącej środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Dodatkowo odnotować należy, że bezpośrednio po złożeniu wniosku, organ pierwszej instancji za pismem z dnia 30 marca 2009 r. wezwał inwestora w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do jego uzupełnienia, poprzez m.in. przedstawienie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oceny oddziaływania inwestycji na środowisko lub przedstawienie uzasadnienia wraz określeniem parametrów technicznych anten jako nie wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi inwestor za pismem z dnia 7 kwietnia 2009 r. przedłożył oświadczenie projektanta, że stacja bazowa nie zalicza się do inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko wraz z tabelarycznymi zestawieniami kierunków i parametrów nadawanych sygnałów anten sektorowych oraz parabolicznych. Jednak to postanowienie, wydane w innym trybie i pod innym rygorem niż wynikający z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie mogło stanowić podstawy odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tym bardziej, że nałożony obowiązek został przez inwestora wykonany. Natomiast kwestia potrzeby uzupełnienia projektu budowlanego zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) była przedmiotem rozważań Sądu w wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 315/10, przy czym Sąd ocenił dane zawarte w projekcie budowlanym za niewystarczające. Ocena ta obejmuje zatem również złożoną wcześniej przez inwestora informację odnośnie kierunków i parametrów nadawanych sygnałów anten. W tym miejscu dostrzec należy brak konsekwencji inwestora, który złożył wniosek wraz z projektem budowlanym, zawierającym na str. 10, w punkcie 10 lit. d zapis "wg raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jedynym czynnikiem emitowanym jest promieniowanie niejonizujące. Zasięgi stref promieniowania występują na głównych kierunkach anten. Ich wielkość oraz rozkład w płaszczyznach pionowej oraz poziomej podano w osobnym opracowaniu – "Raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko"". Skoro raport, o którym mowa, ani żaden wypis z tego dokumentu nie został dołączony do wniosku, zatem nie może być mowy o kompletności opracowania. Powyższe rozważania, dotyczące kompetencji organu rozpatrującego wniosek o pozwolenie na budowę, odnieść należy również do oceny obowiązków określonych w punkcie 1 postanowienia z dnia [...]. Można bowiem zasadnie przyjąć, że nakładając obowiązek podania w projekcie danych dotyczących promieniowania z podaniem parametrów i zasięgu ich rozprzestrzeniania, organ pierwszej instancji zamierzał dokonać oceny wniosku m.in. z punktu widzenia konieczności (bądź jej braku) przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wskazał bowiem wprost na konieczność właściwej kwalifikacji przedsięwzięcia zgodnego z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Jak wywiedziono jednak wyżej, oceny w tym zakresie nie mógł przeprowadzić w postępowaniu prowadzonym w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na rozłączność tego postępowania w stosunku do postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Analizując nadal postanowienie z dnia [...], równie krytycznie należy ocenić określony w punkcie 3 obowiązek odniesienia się w części opisowej projektu do zapisu planu w zakresie niepowodowania negatywnego oddziaływania na sąsiednią funkcję mieszkaniową, w tym konflikty sąsiedztwa. Pomijając ogólny charakter takiego zobowiązania, należy stwierdzić, że w części opisowej projektu (na str. 132) wskazano, iż "w obrębie planowanej stacji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwalający na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej". Natomiast treść nałożonego nakazu w istocie przerzuca w sposób nieuprawniony na stronę postępowania obowiązek organu, określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dotyczący weryfikacji zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego to sprawdzenia organ winien dokonać samodzielnie . Reasumując, niedopuszczalne jest kształtowanie nakazów, zmierzających do usunięcia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w sposób uniemożliwiający ich prawidłową realizację. Wobec treści obowiązków sformułowanych w postanowieniu z dnia [...], nie można następnie skutecznie stawiać zarzutu stronie, że nie spełniła niedokładnie sprecyzowanych przez organ wymagań i wywodzić negatywnych konsekwencji w postaci odmowy pozwolenia na budowę. Takie działanie jest niedopuszczalne i sprzeczne z zasadami ogólnymi K.p.a., gdyż nieczytelna redakcja nakazów otwierałaby organowi dalszą możliwość kwestionowania ewentualnie uzupełnionego projektu, a taka sytuacja jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Tym samym, decyzja wydana na tej podstawie musi zostać oceniona również jako naruszająca art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Z kolei odnośnie terminu, zakreślonego w postanowieniu z dnia [...], stwierdzić przyjdzie, że po otrzymaniu tego postanowienia inwestor, powołując się na niemożliwość uzupełnienia braków w zakreślonym 7-dniowym terminie, wszczął procedurę zmierzającą do zawieszenia postępowania, zakończoną postanowieniem organu odwoławczego z dnia 10 września 2009 r. Jak wskazano już wyżej, z uwagi na fakt, że postanowienie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty, stanowiąc jedynie element postępowania wyjaśniającego, organ mógł termin ten przedłużyć z urzędu. W toku postępowania organ jest również uprawniony do weryfikowania jego treści przed wydaniem decyzji opartej o przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie wydawane w trybie tego przepisu ma umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji, tym samym, poprzez zakreślenie nierealnego terminu, organ administracji nie może z niego uczynić instrumentu wykorzystywanego przeciwko inwestorowi. Przechodząc do oceny wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, stwierdzić przyjdzie, że uzasadniając rozstrzygnięcie podjęte w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ pierwszej instancji skoncentrował się na kwestii lokalizacji stacji bazowej w świetle zapisu § 4 ust. 2 w związku z § 3 pkt 7 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego dzielnicy Grudzice-Południe w Opolu, określających dopuszczalność lokalizacji na terenie oznaczonym symbolem S (tereny baz i składów oraz składów), na którym dopuszczono usługi nieuciążliwe, czyli niepowodujące negatywnego oddziaływania (w tym konfliktów sąsiedztwa) z innymi funkcjami. Rozważania w zakresie zgodności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać za przedwczesne, zważywszy, że zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego na organie ciążył obowiązek wskazania konkretnych nieprawidłowości - co nie obejmuje wykazania przez inwestora spełnienia wymagań określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - które inwestor powinien usunąć i dopiero nieusunięcie tak określonych nieprawidłowości dawało podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, ocena dokonywana przez organ na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane winna dotyczyć kompletnego wniosku, po wyczerpaniu procedury określonej w art. 35 ust. 3 tej ustawy. W pierwszym rzędzie inwestor powinien uzupełnić wniosek o materiał określony w postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2011 r., II OSK 945/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższe zwalniało Sąd od dokonywania w niniejszym postępowaniu oceny prawidłowości stanowiska organu odnośnie zgodności z planem, jak również obszernych zarzutów skargi w tym zakresie, gdyż ta ocena prawna nie byłaby wiążąca w dalszym toku postępowania. Zauważyć należy, że powyższa przesłanka była jedynie uzupełniającym kryterium, jakim posłużył się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Opierając swe rozstrzygnięcie o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu, eksponując jednak przesłankę wynikającą z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, tj. niewykonanie postanowienia z dnia [...], które dotknięte było jednak wadami szczegółowo omówionymi przez Sąd. W tych okolicznościach, niedostrzeżenie przez organ odwoławczy powyższych uchybień i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, jest również obarczone wyżej wskazanymi wadliwościami. Ponadto dodać należy, że z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., organy obu instancji nie doprowadziły do usunięcia naruszeń wskazywanych w wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r., przez co nie doprowadziły do realizacji zaleceń Sądu. Dotyczy to precyzyjnego ustalenia kręgu stron postępowania. Nadal w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, w jaki sposób organy obu instancji wyznaczyły krąg stron postępowania, który zarówno w decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, jak i w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zostały ustalone w sposób tożsamy, jak miało to miejsce w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010r. W tym zakresie nastąpił zatem powrót do punktu wyjścia, jednak przyczyny tej sytuacji nie wynikają z uzasadnienia decyzji organów. Przypomnieć należy, że w omawianym zakresie, podzielając stanowisko organu odwoławczego, w wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r. Sąd wskazywał na konieczność wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu w kontekście uregulowań art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Akcentując, że oddziaływanie pól elektromagnetycznych emitowanych przez planowaną inwestycję może być jedną z przyczyn utrudniających korzystanie z nieruchomości, Sąd wywiódł, iż dopiero prawidłowe ustalenie w tym zakresie, dokonane przy wykorzystaniu dozwolonych prawem środków dowodowych przy jednoczesnym uwzględnieniu danych teletechnicznych poszczególnych anten sektorowych, w tym przede wszystkim mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej wzdłuż osi głównej promieniowania każdej z anten pozwoli w sposób wiarygodny ocenić charakter wpływu zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko oraz w sposób obiektywny rozważyć ograniczenia, jakie może stworzyć zamierzona inwestycja w zagospodarowaniu terenów znajdujących się w obszarze jej oddziaływania, a poprzez to w realizowaniu uprawnień wynikających z prawa własności przysługującego innym podmiotom. Dodać trzeba, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Osoby legitymujące się tytułem prawnym do tych nieruchomości są stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. W tym zakresie przywołać należy słuszny pogląd, wyrażony w orzecznictwie sadowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 348/07 - opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że nawet przyjęcie, iż inwestycja nie oddziałuje znacząco na środowisko i że zasięg zagrożeń powodowanych przez emisję fal elektromagnetycznych nie będzie na środowisko oddziaływał negatywnie, nie oznacza, że zagrożenia takie w ogóle nie występują, w szczególności na nieruchomościach sąsiadujących z terenem inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. O obszarze oddziaływania obiektu za każdym razem będą decydowały indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi jedynie o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz także o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Zapewnienie wszystkim stronom możliwości udziału w postępowaniu jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego (art. 10 K.p.a.), a co za tym idzie, podlega szczególnej ochronie. Ten obowiązek ten nie może być uzależniony od wyniku postępowania – czy będzie dla tych stron korzystny, czy też nie. Okoliczność, że jakaś strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i jednocześnie, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., naruszenie to stanowi samodzielną podstawę uchylenia decyzji administracyjnej dotkniętej taką wadą, bez konieczności wykazywania, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich powodów należało dojść do wniosku, że zarówno rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, wydane zostały przedwcześnie, bez wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, przy wadliwym zastosowaniu procedury przewidzianej w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz z naruszeniem wskazanych wyżej podstawowych zasad postępowania administracyjnego z art. 7, 8 i 9 K.p.a., jak również przepisów art. 77 § 1 K.p.a. oraz 107 § 1 i 3 K.p.a. Naruszenia te są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym doszło do naruszenia normy materialnoprawnej zawartej w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Nie dostrzegając i nie korygując uchybień, jakie miały miejsce w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, organ odwoławczy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, naruszył przy tym dodatkowo przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu od skargi. Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd oceny prawnej oraz prawidłowego zastosowania trybu przewidzianego w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ weźmie pod uwagę konieczność ustalenia w sposób jednoznaczny parametrów technicznych planowanej inwestycji, a to z uwagi na wymóg precyzyjnego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego, a także ewentualną potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.