Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1955/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1; art. 133 par 1; art. 141 par 4; art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zrzeszenia [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 240/10 w sprawie ze skargi Zrzeszenia [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Zrzeszenia [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Kr 240/10, skargę oddalił.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku Firmy A, decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 z późn. zm. – zwanej dalej ustawą p.z.p.) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu budynków handlowo - usługowo - mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną garażami podziemnymi na działkach nr [...] (przed podziałem działka [...]),[...] obr. [...] wraz z wjazdem głównym do zespołu na działach [...] obr. [...] przy ul. J./K.i w K.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Zrzeszenia [...] w K., decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ wskazał, iż stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p. sporządzono szczegółową analizę wskaźników i cech zabudowy i zagospodarowania na otaczającym planowaną inwestycję obszarze w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588 – zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu). W analizie stwierdzono, iż działki stanowiące teren inwestycji położone są w obszarze zabudowy miejskiej, o wysokiej intensywności, osiedla mieszkaniowego [...] oraz osiedla mieszkaniowego [...], w sąsiedztwie skrzyżowania ul. J. (droga publiczna, powiatowa) i ul. K. (nie będącej drogą publiczną). W obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, nielicznie występuje funkcja usługowa, przeważnie zlokalizowana na parterze budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Natomiast w północno-wschodniej części obszaru analizowanego przeważa zabudowa jednorodzinna. W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samem drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Jako działki sąsiednie przyjęto działki nr [...]. Linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 4 wymienionego rozporządzenia w odległości 9,0 m, w nawiązaniu do usytuowania zabudowy na działkach nr [...]. Na działkach tych usytuowany jest budynek, który z projektowanym budynkiem tworzy wspólnie linię zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu został wyznaczony w wysokości do 30%, na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Z przeprowadzonej analizy wynika, że również kolejny parametr, tj. szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy wyznaczono na postawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym, a więc na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia. W analizie wskazano, iż średnia szerokość elewacji frontowej wynosi około 22 m.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż przedmiotowy parametr nie został wyznaczony w sposób jednoznaczny, gdyż dopuszczono tolerancję do 20% Kolegium wskazało, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono do okapu połaci dachowych na poziomie 12 m, wysokość głównej kalenicy dachu - na poziomie 15 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - na poziomie 13,5 m, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Powołany przepis daje podstawę do wyznaczenia ww. parametru w innej wysokości niż jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie wyraźnie podkreślono, iż lokalizacja planowanego obiektu w pierwszej linii zabudowy, jako obudowy ul. J., stanowi kontynuację przestrzenną istniejącego w sąsiedztwie budynku, usytuowanego na działkach nr [...], dlatego też wskazane jest wyznaczenie wysokości dla projektowanej zabudowy w oparciu wysokość ww. budynku, budującego pierzeję ul. J..

Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki kryte dachami płaskimi oraz budynki kryte dachami stromymi dwuspadowymi lub wielopołaciowymi o kącie nachylenia od 15° do 45°. Wysokość głównej kalenicy w przypadku zabudowy wielorodzinnej wynosi od około 15 m do około 22 m, a kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki jest zróżnicowany.

Mając na uwadze wyżej przywołane ustalenia Kolegium stwierdziło, że ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mieszczą się w parametrach i wielkościach istniejącej już w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej. Granice obszaru analizowanego zostały oznaczone w załączniku nr 4 do zaskarżonej decyzji, dlatego nie mógł zostać uwzględniony zarzut odwołania dotyczący braku oznaczenia granic obszaru analizowanego. Natomiast odnosząc się do zarzutu odwołania, iż przyjęcie jako działek sąsiednich działek nr [...] nie daje podstaw do określenia wymagań nowej zabudowy Kolegium stwierdziło, iż jedynie linia zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna być "odwzorowana" z działek sąsiednich, natomiast pozostałe parametry - z całego obszaru analizowanego. Z przeprowadzonej analizy wynika, że przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu uwzględniono działki nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2009 r. wniosło Zrzeszenie [...]. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, iż organ I instancji błędnie zinterpretował § 6 ust. 1 rozporządzenia, który mówi o warunkach ustalania dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej. Określenie tego parametru na "22 m z tolerancją 20%" pozwala inwestorowi na dowolne zwiększenie szerokości elewacji frontowej aż do 26,40 m co w ocenie strony skarżącej jest rażącym naruszeniem ustaleń zawartych w poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla tej samej inwestycji. W jej ocenie sformułowanie "z tolerancją do 20%" oznacza dopuszczalność wyznaczenia tego parametru w wielkości innej niż średnia szerokość elewacji istniejącej zabudowy, z wyraźnym zastrzeżeniem, że odchylenie to nie może przekroczyć 20-tu % tej średniej. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi "mini plan" dla danego terenu i powinna być tak skonstruowana, by nie pozostawiać wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia oraz praw lub obowiązków z niej wynikających.

Skarżący zarzucił również, iż organ administracji nie uwzględnił zarzutu błędnego wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Przepisem który powinien być zastosowany w przedmiotowej sprawie jest § 7 ust. 3 rozporządzenia z uwagi na fakt, że budynki przy ul. Z. na działkach o nr [...], bezpośrednio sąsiadujące z terenem przyszłej inwestycji usytuowane są poniżej poziomu przyszłej inwestycji. Zachodzą więc warunki uzasadniające zastosowanie § 7 ust. 3 i ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej według średniej wielkości występującej na całym obszarze analizowanym a nie na podstawie wysokości budynku budującego pierzeję ul. J., usytuowanego na działkach nr [...]. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z pominięciem wymienionych okoliczności oznacza zdaniem skarżącego, że realizowanie ładu urbanistycznego od strony ul. J. będzie powodować szkodę u mieszkańców zabudowy od strony południowej (ul. Z.) z racji położenia budynków nr 7 i 11 poniżej dwóch kondygnacji planowanej inwestycji. Skarżący zarzucił również, że organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawionego zarzutu i nie uzasadnił przyczyn braku zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia.

Ponadto, w skardze zarzucono naruszenie § 8 rozporządzenia, przez niezgodne z prawem ustalenie geometrii dachu. Z części tekstowej analizy wynika, iż formą przeważającą na obszarze analizowanym są dachy strome dwu lub wielospadowe. W ocenie skarżącego stanowisko Kolegium utrzymujące w mocy ustaloną geometrię dachu jest sprzeczne nie tylko z § 8 rozporządzenia ale również z ustaleniami analizy. Zarzucono, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu niekonkretnego wyznaczenia geometrii dachu, co daje inwestorowi zbyt dużą dowolność w kształtowaniu projektu inwestycji. Brak jest również uzasadnienia dla wyznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji w taki sposób, iż obejmuje on część działek stanowiących własność Spółdzielni (nr [...]). Nie zachodzi bowiem ani konieczność zapewnienia dostępności do drogi publicznej ani podłączenia nowej inwestycji do istniejących na działce mediów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Kr 240/10 skargę wskazał, iż strona skarżąca oparła swoje zarzuty w stosunku do zaskarżonych rozstrzygnięć na nieprawidłowościach postępowania – zarówno procesowych jak i materialnych. Wadą procesową jest w jej ocenie nie uwzględnienie wniosków strony w trakcie postępowania, zaś materialną - błędna wykładnia przepisów prawa. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, iż organ I instancji naruszył § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez nieprawidłową jego wykładnię oraz błędne zastosowanie i w konsekwencji wadliwe ustalenie szerokość elewacji frontowej. Podkreślił, że § 6 ust. 1 stanowi, iż szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Używając wykładni językowej, która posiada pierwszeństwo przed wykładnią systemową, bądź funkcjonalną, należało przyjąć, że ratio legis powyższego zwrotu jest przekazanie podmiotowi ubiegającemu się o warunki zabudowy, pewnej swobody inwestycyjnej, z której będzie mógł skorzystać na późniejszych etapach postępowania – w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji zauważył, że parametr ten jest całkowicie zgodny z treścią § 6 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia. Nie może być uznane za nieprawidłowe wyznaczenie parametru przyszłej zabudowy w sposób odzwierciedlający wiernie zapis przepisu prawa regulującego sposób wyznaczenia owego parametru. Wielkością natomiast konkretyzującą sposób wyznaczenia tego parametru w okolicznościach sprawy będącej przedmiotem kontroli, jest średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym, wynikająca z przeprowadzonej analizy i wskazana w jej wynikach, tj. 22 metry. Ponadto, Sąd nie będąc związany granicami skargi, wskazał, że § 6 ust. 2 rozporządzenia przyznaje zwiększoną moc sprawczą konkretnej analizie co oznacza, że ustalenia zawarte w analizie mogą być odmienne niż ustalenia poczynione w myśl ust. 1. Nie zgodził się również z argumentacją skarżącego, że skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi swego rodzaju "mini plan", to nie jest dopuszczalne wyznaczenie tego parametru w taki sposób, jak nastąpiło to w zaskarżonej decyzji i stwierdził, że tak wyznaczony parametr nie pozostawia wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia i wyznaczony jest w sposób konkretny. Wyznaczenie go w granicach tolerancji "od-do" jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie – na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego – konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy, mających odniesienie w specyfice konkretnego obszaru analizowanego. Prezentowane przez skarżącego stanowisko i argumentacja są sprzeczne z treścią § 6 rozporządzenia, a także z charakterem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której zamierzenie inwestycyjne przybiera konkretny kształt i wielkość na etapie sporządzania projektu budowlanego i jego zatwierdzania. Celem decyzji o warunkach zabudowy i przedmiotem postępowania zmierzającego do jej wydania nie jest ustalanie konkretnych wymiarów budynku, czy też innego obiektu budowlanego, lecz wskazanie koniecznych warunków przyszłej zabudowy w sposób uwzględniających zarówno zasadę ustanowioną w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy p.z.p., zasadę "dobrego sąsiedztwa" wynikającą z konieczności zachowania ładu przestrzennego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, tj. naruszenia § 7 ust. 3 rozporządzenia normującego sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przypadku, gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył, że w analizie urbanistyczno – architektonicznej z dnia 9 grudnia 2008 r. jako działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, według których ustala się warunki zabudowy, wskazano działki nr [...]. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w powyższych działkach sąsiednich nie tworzy uskoku, dlatego w tym przypadku nie może znaleźć zastosowania przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia z powodu braku wystąpienia odpowiednich przesłanek. Organ administracji publicznej wyznaczył dany parametr zgodnie z prawem, działając na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, który pozwala na wyznaczenie innych wartości parametru jeśli taka konieczność jest wskazana w analizie. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została więc wyznaczona w sposób prawidłowy, biorąc pod uwagę wyniki sporządzonej w sprawie analizy. Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że § 8 rozporządzenia stanowi, iż geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z części tekstowej analizy urbanistyczno – architektonicznej z dnia 9 grudnia 2008 r. można wyczytać, że geometria dachów na obszarze analizowanym jest zróżnicowana. Istotnym jest stwierdzenie, że z uwagi na usytuowanie planowanej inwestycji po północnej stronie ulicy J., gdzie przeważa forma dachów stromych, dwu lub wielospadowych, zaleca się kontynuację wyżej wymienionych form dachów. Decyzja ustala więc dla planowanego zamierzenia warunki zabudowy, które nie naruszają istniejącego ładu przestrzennego, zaś sam parametr zabudowy został wyznaczony zgodnie z § 8 rozporządzenia. Sąd podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza w całości o ostatecznym kształcie budynków, ani rozwiązań technicznych, na co zasadnie wskazały organy rozpatrujące sprawę. Decyzja ta określa wyłącznie ogólne parametry inwestycji oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. Ponadto, na późniejszym etapie – pozwolenia na budowę – zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co stanowi gwarancję, że wskazane powyżej podmioty będą miały realny wpływ na kształt powstającej zabudowy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie znalazł również uzasadnienia zarzut skargi dotyczący wyznaczenia linii rozgraniczającej teren inwestycji, a to wobec treści art. 63 ust. 2 p.z.p., zgodnie z którym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu, co zauważa zresztą sam skarżący zarzut taki formułując.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Spółdzielcze Zrzeszenie Budowy Domów "ZGODA" w Krakowie.

Skargę kasacyjną oparto o zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne uznanie przez Sąd, ze prawidłowo zostały zastosowane przepisy § 6 ust. 1, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu a także, że nie doszło do naruszenia przepisu § 7 ust. 3 tego rozporządzenia;

2) przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenia art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez niepełne i zbyt ogólnikowe uzasadnienie wyroku oraz brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną Zrzeszenie [...] w K. wskazało, iż rozpoznając skargę w zakresie dotyczącym elewacji frontowej Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że sposób wyznaczania tego parametru i ustalenie go w wielkości "22 m z tolerancją 20%" jest zgodne z § 6 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną szerokość elewacji frontowej winna być wyznaczona jednoznacznie, a ten wymóg przy ustaleniu "22 m z tolerancją 20%" - nie został zachowany. Strona postępowania, której interesu dotyka decyzja o warunkach zabudowy już na etapie jej wydawania - musi mieć pewność co do faktycznej szerokości elewacji nowego budynku, obowiązującej następnie w projekcie budowlanym.

Nadto, strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła, że interpretacja § 6 ust. 1 rozporządzenia dokonana przez Sąd nie jest wystarczająca dla oddalenia zarzutu podniesionego w skardze, że użyte w tym przepisie określenie "z tolerancją do 20%" oznacza tylko tyle, iż przepis ten dopuszcza możliwość wyznaczenia tego parametru w wielkości innej niż średnia szerokość elewacji istniejącej zabudowy i że odchylenie od tak ustalonej wartości nie może przekroczyć 20% tej wartości. Tak ustalona zasada daje organowi określającemu wymagania dla nowej zabudowy prawo do przekroczenia tej wartości w granicach ustalonych przepisem, nie zwalnia go jednak z obowiązku ustalenia konkretnej wartości przedmiotowego parametru.

Wnoszący skargę kasacyjną uznał za wadliwe powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na § 6 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w sprawie a także dlatego, że parametr wyznaczony na jego podstawie również musiałby być określony w konkretnej i jednoznacznej wartości wynikającej z analizy obszaru analizowanego.

Argumentując skargę kasacyjną Zrzeszenie [...] w K. stwierdziło także, że uzasadnienie wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. w części dotyczącej zarzutu związanego z wyznaczeniem górnej krawędzi elewacji frontowej jest ogólnikowe. Sąd nie rozważył okoliczności, iż działkami bezpośrednio sąsiadującymi z nową zabudową są również działki nr [...] zabudowane dwoma budynkami mieszkalnymi (ul. Z. 7 i 11), usytuowane poniżej skarpy, na której miałyby być realizowane nowe budynki, co oznacza, ze aż dwie kondygnacje nowej zabudowy będą powyżej zabudowy istniejącej na tychże działkach. Bez rozważenia tej okoliczności, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd nie miął podstaw do przyjęcia, iż nie może znaleźć zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia, nakazujący ustalenie wysokości górnej elewacji jako średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym. Kontynuacja ładu przestrzennego od strony południowej, tj. od ul. J. nie może być realizowana kosztem ładu od strony południowej budynków usytuowanych przy ul. Z., położonych poniżej skarpy.

W części dotyczącej zarzutu co do nieprawidłowości ustalenia geometrii dachu, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że rozpoznając ten zarzut Sąd nie ustosunkował się do jego twierdzenia iż dachy strome dwu lub wielospadowe występują przede wszystkim w najbliższym otoczeniu zamierzonej inwestycji, tj. przy ul. Z., K. i K. i że okoliczność ta została pominięta w części tekstowej analizy. Sąd nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, choć ma to istotne znaczenie. Z uwagi choćby na tę okoliczność - dopuszczenie zastosowania dachów płaskich nad częściami projektowanych budynków jest niezgodne z § 8 rozporządzenia, a chęć wzbogacenia formy planowanej zabudowy - jak to określono w Części tekstowej analizy - nie może stanowić uzasadnienia dla odstępstwa od normy określonej w tym przepisie.

Brak wyjaśnienia przez Sąd w tym zakresie i niezbadanie wszystkich przesłanek służących do ustalenia geometrii dachu, daje wnoszącemu skargę kasacyjną prawo do twierdzenia, ze Sąd nie miał zasadnej podstawy do przyjęcia oceny, że zasada ustalona w § 8 została zachowana oraz że nie został naruszony istniejący ład przestrzenny, a zatem - nie miał podstaw do nieuwzględnienia ww. zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują całkowicie zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone. Z tego powodu istnieje wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej oparł zarzuty skargi kasacyjnej na obu wymienionych wyżej podstawach. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, jeżeli nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 306/08, Lex nr 510714).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania poprzez niepełne i zbyt ogólnikowe uzasadnienie wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. oraz brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie mógł zostać uwzględniony, gdyż zarzut ten nie został przez wnoszącego skargę kasacyjną w ogóle uzasadniony. Poza ogólnym uzasadnieniem tego zarzutu w osnowie skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji art. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. i czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Mając na uwadze taką konstrukcję zarzutu, warto, zatem przypomnieć, że w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał na konieczność prawidłowego formułowania podstaw kasacyjnych.

Nieodzownym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest nie tylko sformułowanie podstaw kasacyjnych, ale również ich uzasadnienie. Istotą wnoszonego środka zaskarżenia jest podniesienie zarzutów w stosunku do orzeczenia zapadłego w toku postępowania przed sądem administracyjnym (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/2007, Lex nr 477267). Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. polega na określeniu przez autora skargi kasacyjnej konkretnych przepisów prawa materialnego ze wskazaniem czy sąd pierwszej instancji dopuścił się ich naruszenia przez niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię, lub norm postępowania wraz z uzasadnieniem, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Poprawnie sporządzona skarga kasacyjna powinna również zawierać uzasadnienie podniesionych w jej treści zarzutów, co z kolei wynika z art. 176 p.p.s.a. określającego podstawy konstrukcyjne skargi kasacyjnej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1226/2007, publ. www.nsa.gov.pl). Naruszone przepisy powinny być w skardze kasacyjnej - zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - wskazane, jako podstawy kasacyjne, co oznacza obowiązek nie tylko ich literalnego wyliczenia, ale i określenia, na czym polegało ich naruszenie w ramach obu podstaw kasacyjnych, a w zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazanie, że ich uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na czym ono polegało (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt FSK 1467/2004, Lex nr 798546).

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, to nie jest uprawniony do uzupełniania lub poprawiania jej podstaw, czy nawet domyślania się intencji autora. Oznacza to również, że skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt FSK 209/04, Lex nr 106673; wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt GSK 10/04, Lex nr 103145).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1, § 7 ust. 3 i ust. 4 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, Naczelny Sąd stwierdza, że zarzuty te są chybione.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Przy ocenie tego zapisu należało – jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji - użyć wykładni językowej, która posiada pierwszeństwo przed wykładnią systemową, bądź funkcjonalną i przyjąć, że ratio legis tego zwrotu jest przekazanie podmiotowi ubiegającemu się o warunki zabudowy, pewnej swobody inwestycyjnej, z której będzie mógł skorzystać na późniejszych etapach postępowania – w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.

Parametr szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki ustalony przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie jest całkowicie zgodny z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia. Nie może być uznane za nieprawidłowe wyznaczenie parametru przyszłej zabudowy w sposób odzwierciedlający wiernie zapis przepisu prawa regulującego sposób wyznaczenia owego parametru. Wielkością natomiast konkretyzującą sposób wyznaczenia tego parametru w okolicznościach przedmiotowej sprawy, była średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym, wynikająca z przeprowadzonej analizy i wskazana w jej wynikach, tj. 22 metry.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji, prawidłowo wskazał, iż § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przyznaje zwiększoną moc sprawczą konkretnej analizie co oznacza, że ustalenia zawarte w analizie mogą być odmienne niż ustalenia poczynione w myśl ust. 1. Dopuszczalne zatem było wyznaczenie tego parametru w taki sposób, jak nastąpiło to w zaskarżonej decyzji, i tak wyznaczony parametr nie pozostawia wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia i wyznaczony jest w sposób konkretny. Wyznaczenie go w granicach tolerancji "od - do" jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie – na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego – konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy, mających odniesienie w specyfice konkretnego obszaru analizowanego. Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji uznał, że prezentowane przez skarżącego stanowisko i argumentacja są sprzeczne z treścią § 6 rozporządzenia, a także z charakterem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której zamierzenie inwestycyjne przybiera konkretny kształt i wielkość na etapie sporządzania projektu budowlanego i jego zatwierdzania. Celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przedmiotem postępowania zmierzającego do jej wydania nie jest ustalanie konkretnych wymiarów budynku, czy też innego obiektu budowlanego, lecz wskazanie koniecznych warunków przyszłej zabudowy w sposób uwzględniających zasadę ustanowioną w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zasadę "dobrego sąsiedztwa" wynikającą z konieczności zachowania ładu przestrzennego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej stanowiącego o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu § 7 ust. 3 rozporządzenia, który normuje sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przypadku, gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że także ten zarzut jest chybiony. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zauważył, że w analizie urbanistyczno – architektonicznej z dnia 9 grudnia 2008 r. jako działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, według których ustala się warunki zabudowy, wskazano działki nr [...]. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na powyższych działkach sąsiednich nie tworzy uskoku, dlatego w tym przypadku nie mógł znaleźć zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia z powodu braku wystąpienia odpowiednich przesłanek. Organ administracji publicznej wyznaczył dany parametr zgodnie z prawem, działając na podstawie przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia, który pozwala na wyznaczenie innych wartości parametru jeśli taka konieczność jest wskazana w analizie. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została więc wyznaczona w sposób prawidłowy, biorąc pod uwagę wyniki sporządzonej w sprawie analizy.

Rozpatrując zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd odwoławczy wskazuje, że również i ten zarzut nie znajduje usprawiedliwionej podstawy.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji z części tekstowej analizy urbanistyczno – architektonicznej z dnia 9 grudnia 2008 r. można wyczytać, że geometria dachów na obszarze analizowanym jest zróżnicowana. Istotnym jest stwierdzenie, że z uwagi na usytuowanie planowanej inwestycji po północnej stronie ulicy J., gdzie przeważa forma dachów stromych, dwu lub wielospadowych, zaleca się kontynuację wyżej wymienionych form dachów. Kontrolowana decyzja ustalała więc dla planowanego zamierzenia warunki zabudowy, które nie naruszają istniejącego ładu przestrzennego, zaś sam parametr zabudowy został wyznaczony zgodnie z § 8 rozporządzenia.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza w całości o ostatecznym kształcie budynków, ani rozwiązań technicznych lecz określa wyłącznie ogólne parametry inwestycji oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. Ponadto zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem wskazane powyżej podmioty będą miały realny wpływ na kształt powstającej zabudowy.

W tym stanie rzeczy, należało uznać skargę kasacyjną za niezasadną i na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec o jej oddaleniu.