Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 177/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA del. Iwona Tomaszewska Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 652/10 w sprawie ze skargi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 652/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia (...) czerwca 2010 r., nr (...) oraz decyzję Prezydenta Miasta Starogard Gdański z dnia (...)2010 r., nr (...)w sprawie ze skargi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent Miasta Starogard Gdański decyzją z dnia 19 maja 2010 r., wydaną na podstawie art. 293 § 2 pkt 3 w związku z § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w dniu 8 lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, kto uiszcza podatki dotyczące działki nr (...) w obrębie ewidencyjnym nr (...) w Starogardzie Gdańskim. Wniosek został złożony w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr (...).

Organ wskazał na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast z przepisu art. 293 § 2 pkt 3 związku z § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa wynika, że dane zawarte w aktach postępowania podatkowego objęte są tajemnicą skarbową. Należało zatem odmówić udostępnienia informacji publicznej, ponieważ informacje, których domaga się wnioskodawca są objęte tajemnicą skarbową.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim w odwołaniu od tej decyzji wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że informacje, których udzielenia domaga się skarżący, tj. dane osób opłacających podatek od nieruchomości, mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Stanowią bowiem informację o treści aktów administracyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej). Nie każda jednak informacja publiczna podlega udostępnieniu. Wynika to z treści art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jedną z takich tajemnic jest tajemnica skarbowa. Zgodnie z art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Informacje objęte tajemnicą skarbową podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w Ordynacji podatkowej. Ustawa o dostępie informacji publicznej nie może znaleźć zastosowania do ich udzielenia. Stąd w ocenie organu odwoławczego stanowisko organu I instancji było zasadne. Wymóg respektowania obowiązującego prawa nie pozwala na udostępnienie tego rodzaju informacji nawet w przypadku uzasadnionym względami podanymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim wniósł o uchylenie powyższej decyzji.

Skarżący wskazał na przyczyny wystąpienia do organu I instancji, wynikające z trudności w ustaleniu stanu własnościowego, znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym budynku, położonego przy ul. (...) w Starogardzie Gdańskim, w odniesieniu do którego zachodzi konieczność podjęcia działań w celu usunięcia zagrożenia zdrowia i życia ludzi. Informacja o osobie uiszczającej podatki od przedmiotowej nieruchomości umożliwi ustalenie właściciela, zarządcy bądź spadkobierców budynku będącego przedmiotem prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania.

Prezydent Miasta Starogard Gdański potraktował wniosek z dnia 8 lutego 2010 r. jako wniosek o udzielenie informacji publicznej. Skarżący stwierdził, że w złożonym wniosku nie powoływał się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek złożył natomiast w ramach współdziałania z innymi organami administracji publicznej przy wykonywaniu kompetencji określonych w Prawie budowlanym, czyniąc tym samym zadość zasadzie uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażonej art. 7 K.p.a. Skarżący zarzucił jednakże naruszenie przez organ I instancji przepisów ustawy o dostępie do informacji o terminach. Nadto podniósł, że we wniosku nie wskazał na sposób i formę udostępnienia informacji, a organ pomimo zakwalifikowania wniosku jako dotyczącego informacji publicznej nie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych.

Skarżący stwierdził, że wniosek z dnia 8 lutego 2010 r. nie dotyczył i nie był składany w celu upublicznienia danych dotyczących podatków lecz na potrzeby prowadzonego postępowania. Stąd zachodzą wątpliwości czy taka wymiana informacji pomiędzy organami administracji publicznej podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do uzasadnienia organu odwoławczego dotyczącego tajemnicy skarbowej skarżący wskazał, że art. 298 pkt 7 Ordynacji podatkowej zawiera delegację do udostępnienia informacji zawartych w aktach spraw podatkowych innym organom w przypadkach i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Kompetencje organów nadzoru budowlanego określają przepisy ustawy Prawo budowlane. Wskazując na przepisy tej ustawy oraz K.p.a. skarżący stwierdził, że udostępnienie danych osobowych podatnika na potrzeby prowadzonego postępowania prowadzonego w trybie ustawy – Prawo budowlane zgodnie z art. 298 pkt 7 Ordynacji podatkowej jest zasadne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że przy rozpoznawaniu sprawy zasadnie zastosowano przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako że informacja o osobie podatnika jest informacją publiczną podlegającą ochronie jako tajemnica skarbowa.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wbrew stanowisku organów wniosek skarżącego z dnia 8 lutego 2010 r. nie stanowił żądania udostępnienia informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący jako organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie administracyjne, na potrzeby tego postępowania, wystąpił do innego organu administracji o udzielenie informacji z akt tegoż organu. Skarżący chciał w ten sposób wyjaśnić kwestię istotną dla prowadzonego przez niego postępowania. Oczywiste jest w tej sytuacji, że nie chodziło w tym przypadku o informację publiczną w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. To zaś powoduje, że przyjęty przez organy tryb postępowania nie był prawidłowy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek – obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Zdaniem tego Sądu w niniejszej sprawie organy administracji nie podjęły jednak żadnych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie treści żądania strony, zaś przyjęty tryb załatwiania sprawy nie był właściwy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego – art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 293 § 1 i § 2 oraz art. 298 Ordynacji podatkowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów i przyjęcie, że wniosek o udostępnienie danych osobowych osób opłacających podatek od nieruchomości nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej objętej tajemnicą ustawowo chronioną,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a poprzez uchylenie wydanych w sprawie decyzji z uwagi na błędne przyjęcie, że organy administracji nie podjęły działań zmierzających do ustalenia treści żądania strony oraz przyjęły niewłaściwy tryb postępowania.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż informacja, której udostępnienia domagał się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stanowi informację publiczną, ponieważ dane na temat tego, kto uiszcza podatki są zawarte w treści aktów administracyjnych. Tego rodzaju informacja podlega równocześnie, ze względu na swój szczególny charakter, ochronie przewidzianej przez Ordynację podatkową. Jak wynika z treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. I tak zgodnie z art. 293 Ordynacji indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów jaka również dane zawarte w aktach postępowania podatkowego, objęte są tajemnicą skarbową. W świetle tych przepisów, dane na temat tego, kto opłaca podatek od nieruchomości, o których udostępnienie zwrócił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stanowią tajemnicę skarbową, która niewątpliwie stanowi tajemnicę ustawowo chronioną, na którą wskazuje ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Informacje objęte tajemnicą skarbową podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w Ordynacji podatkowej. W myśl jej przepisów dostęp do informacji stanowiących tajemnicę skarbową, mają tylko strony lub podmioty enumeratywnie wymienione w art. 298 tej ustawy. Wśród tych podmiotów nie został wymieniony Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a w związku z tym nie posiada legitymacji do uzyskania informacji, których się domaga.

Skarżące kasacyjnie Kolegium zwróciło uwagę na stanowisko Sądu, zgodnie z którymi skarżący jako organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie administracyjne, na potrzeby tego postępowania, wystąpił do innego organu administracji o udzielenie informacji z akt tego organu. Skarżący podnosił, że informacja powinna zostać udzielona w ramach współdziałania z innymi organami administracji publicznej przy wykonywaniu kompetencji określonych w Prawie budowlanym. Ten punkt widzenia zaaprobowany został także przez Sąd. W ocenie Kolegium powyższe stanowisko pomija niezwykle istotną okoliczność, że celem ustawodawcy, który konstruował w określony sposób przepisy dotyczące procedury udzielania informacji publicznej i objęcia tajemnicą skarbową danych podatników, było ograniczenie dostępu do nich do przypadków, które uznał on za niezbędne. Sąd zbagatelizował ustanowione ww. przepisami wymogi, sugerując, że dane objęte tajemnicą skarbową mogą być przekazywane między organami administracji poza procedurą określającą sposób ich udostępniania. Sąd wskazał bowiem, że skarżący, zwracając się do organu I instancji, chciał wyjaśnić kwestię istotną dla prowadzonego przez niego postępowania, nie chodziło mu więc w tym przypadku o informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Zdaniem Kolegium rozumowanie Sądu pierwszej instancji jest wadliwe z tego powodu, że każdy organ administracji wykonuje działania polegające na prowadzeniu różnego rodzaju postępowań w ramach których gromadzi różnego rodzaju informacje. A jednak dane dotyczące osoby podatnika ustawodawca potraktował w sposób szczególny wskazując w art. 298 Ordynacji jaki podmiot może je uzyskać. Sąd do przepisu tego się nie odniósł i pominął w swoich rozważaniach kwestię związaną z wynikającą z niego ochroną.

Ponadto, odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego działania organów poprzez niezwrócenie się do skarżącego o sprecyzowanie swojego wniosku, Kolegium wyjaśniło, że zarówno po stronie organu I jak i II instancji brak było wątpliwości co do treści tego żądania. Wnioskodawca wyraźnie wniósł o udostępnienie informacji, kto opłaca podatku od przedmiotowej nieruchomości, znajdującej się na terenie Gminy Miejskiej Starogard Gdański, umożliwiającej mu ustalenie właściciela, zarządcy bądź spadkobierców budynku, będącego przedmiotem prowadzonego przez niego postępowania. Skoro wnioskodawca nie posiadał legitymacji do skutecznego złożenia wniosku z uwagi na treść art. 298 Ordynacji, organy ów wniosek rozpoznały w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Kolegiom nie może być w tym stanie rzeczy mowy o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) w związku z art. 293 § 1 i § 2 oraz art. 298 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, bowiem trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek skarżącego nie stanowił żądania udostępnienia informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do uzyskania takiej informacji jest jednym z podstawowych praw gwarantowanych normami konstytucyjnymi, a dodatkowo ustawa o dostępie do informacji publicznej rozszerza zakres podmiotów uprawnionych stanowiąc w art. 2 ust. 1, że każdemu z zastrzeżeniem art. 5 przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej.

Jednak organy administracji wykonując zadania publiczne wymagające współdziałania z innymi organami nie powinny w zasadzie wniosków o przesłanie określonych informacji opierać o przepisy ww. ustawy. Obowiązek współdziałania administracji przy realizacji zadań publicznych wpisany jest w zasady państwa prawnego i funkcjonowania "dobrej administracji". W tej konkretnej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zamierzał ustalić (pomimo iż znani mu byli właściciele nieruchomości) osoby odpowiedzialne za stan techniczny budynku i taka była intencja wniosku. Tak jak stwierdził Sąd skarżący prowadząc postępowanie administracyjne wystąpił do innego organu o przekazanie informacji potrzebnych w tym postępowaniu. Nie oznacza to wcale, że w sprawach, w których podstawą rozpoznania wniosku nie są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przestaje funkcjonować ochrona związana z tajemnicą skarbową. Adresat wniosku bez względu na podstawę żądania jest bowiem związany treścią art. 293 Ordynacji podatkowej, jednak podstawą odmowy udzielenia informacji chronionej tajemnicą skarbową nie może być art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należy za nieuzasadniony. Tym samym nietrafny jest też zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, bowiem trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy w sprawie niniejszej przyjęły niewłaściwy tryb rozpoznania wniosku.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak sentencji.