Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 950/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 106 § 1, 3 i 5, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 § 1, art. 2 § 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Maciej Dybowski (spr.) del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] sp. z. o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 768/12 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] 2012 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 768/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Okręgowy Inspektor Pracy w [...] postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] 2012 r.) utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] (dalej Inspektor Pracy) z [...] 2012 r. nr [...] o nałożeniu na Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżący) grzywny w celu przymuszenia.

W dniach 12, 19, 20 i 21 stycznia 2009 r. Inspektor Pracy przeprowadził kontrolę Zakładu [...], będącej zakładem Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...]. Na podstawie ustaleń dokonanych podczas kontroli Inspektor Pracy wydał dnia [...] 2009 r. nakaz nr [...] (dalej nakaz z , zawierający 12 decyzji odnoszących się do poszczególnych naruszeń prawa pracy i zasad BHP, wraz z terminami ich usunięcia. Kontrola przeprowadzona w dniach 22, 23, 24, 27 i 28 lutego 2012 r. wykazała, że pracodawca nie wykonał następujących decyzji (z terminem wykonania do dnia [...] 2009 r.):

- nr 3 – zapewnić w odlewni na stanowiskach pracy przy obsłudze kraty wibracyjnej do wytrząsania masy formierskiej ze skrzyń taką wymianę powietrza by nie były przekraczane wartości NDS substancji szkodliwych dla zdrowia;

- nr 4 – zapewnić w hali czyszczalni na stanowisku pracy przy obsłudze kraty wibracyjnej do wytrząsania masy formierskiej ze skrzyń (obok śrutownicy) taką wymianę powietrza by nie były przekraczane wartości NDS substancji szkodliwych dla zdrowia;

- nr 5 – zapewnić w hali czyszczalni na stanowiskach pracy przy malowaniu natryskowym odlewów (obok śrutownicy) taką wymianę powietrza by nie były przekraczane wartości NDS substancji szkodliwych dla zdrowia;

- nr 6 – zapewnić w hali czyszczalni na stanowiskach pracy przy ręcznym czyszczeniu-szlifowaniu odlewów taką wymianę powietrza by nie były przekraczane wartości NDS substancji szkodliwych dla zdrowia.

W uzasadnieniu postanowienia z [...] 2012 r. organ podał, że wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, wystawił wobec skarżącego tytuł wykonawczy nr [...] w związku z niewykonaniem decyzji nr [...] z nakazu z [...] 2009 r., mimo doręczonego dnia 5 marca 2012 r. upomnienia. Postanowieniem z [...] 2012 r., wydanym na podstawie art. 119 § 1 ustawy [z dnia 17 czerwca 1966 r.] o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [(j.t. Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej upea)], organ I instancji nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł.

Pismem z 3 sierpnia 2012 r. skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wskazując jako ich podstawę wygaśnięcie obowiązku określonego decyzją nr [...] z nakazu z [...] 2009 r. na skutek likwidacji stanowiska pracy, a nadto częściowe wykonanie obowiązków wynikających z decyzji nr [...] z tego nakazu. Postanowieniem z [...] 2012 r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne w części dotyczącej decyzji nr [...] z nakazu z [...] 2009 r.; w pozostałym zakresie oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego.

Jednocześnie z zarzutami w sprawie prowadzenia egzekucji skarżący wniósł zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny z [...] 2012 r., wskazując te same okoliczności, które podniósł w zarzutach w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu wyjaśniono, że skarżący jest w trakcie realizacji nałożonych obowiązków, jednak wykonanie przedmiotowych decyzji jest kosztowne i czasochłonne, a nadto obowiązki te zbiegły się w czasie z ogólnoświatową recesją w przemyśle.

Utrzymując w mocy postanowienie z [...] 2012 r. organ II instancji wskazał na obowiązek pracodawców dotyczący zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Brak wykonania przez pracodawcę wydanych przez Inspektora Pracy decyzji zmierzających do zapewnienia pracownikom odpowiednich warunków we wskazanym zakresie skutkował wszczęciem postępowania egzekucyjnego, celem doprowadzenia do realizacji nałożonych obowiązków. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia zgodne było z dyspozycją art. 119 § 1 upea, dopuszczającym ten środek prawny w sytuacji, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności.

Uzasadniając wysokość nałożonej grzywny organ stwierdził, że kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka akcentując, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a jedynie dolegliwością mającą przymusić zobowiązanego do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Wzięto również pod uwagę rodzaj egzekwowanego obowiązku i stopień zaawansowania prac zmierzających do jego realizacji. Na dzień orzekania przez organ II instancji inspektor pracy potwierdził wprawdzie zrealizowanie obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z nakazu z [...] 2009 r. (już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego), jednak w dalszym ciągu nie została wykonana decyzja nr 6, co świadczy o braku przesłanek umorzenia nałożonej grzywny na podstawie art. 125 upea.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. wniosło o uchylenie postanowienia z [...] 2012 r., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 119 § 1 w zw. z art. 7 § 2 oraz art. 125 § 1 upea, a także art. 7 i 77 w zw. z art. 144, 140 i 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa.

W uzasadnieniu skarżący wskazał na zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Organ powołał się jedynie na fakt działania w ramach obowiązujących przepisów i nie uzasadnił swego rozstrzygnięcia w zakresie kwoty grzywny, mimo podjęcia prac w celu realizacji nałożonego obowiązku. Nałożenie grzywny nastąpiło w oderwaniu od wielkości i zakresu zobowiązania.

Autor skargi zakwestionował nałożenie w niniejszej sprawie przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119 § 1 upea, podnosząc, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Podjęcie przez skarżącą prac zmierzających do wykonania decyzji oznacza, że nie uchyla się ona od ciążącego na niej obowiązku, a w konsekwencji niecelowe jest jej przymuszanie. Przyznanie przez organ, że pracodawca zrealizował obowiązki wynikające z decyzji nr [...] winno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego co do tych obowiązków.

W uzasadnieniu podniesiono, że pierwotnie kwota 5.000 zł miała służyć przymuszeniu do wykonania czterech decyzji. Wykonanie trzech z czterech decyzji i częściowe wykonanie decyzji nr [...] winno, zdaniem skarżącej, prowadzić do obniżenia nałożonej grzywny. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności orzekania. W niniejszej sprawie organ jedynie zdawkowo uzasadnił swe rozstrzygnięcie bez rzetelnej analizy stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg sprawy wskazując na wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 30 maja i 1 czerwca 2012 r., mającej na celu sprawdzenie, czy decyzje wymienione w upomnieniu zostały wykonane. Odnośnie decyzji nr [...] stwierdzono rozpoczęcie prac modernizacyjnych, a pracodawca nie przedstawił wyników pomiarów zapylenia na stanowisku pracy. Odnośnie decyzji nr [...] pracodawca nie przedstawił wyników pomiarów czynników szkodliwych, przy czym w przypadku decyzji nr [...] nie podjął żadnych działań w celu poprawy warunków na stanowisku pracy. Podczas kontroli dnia 30 sierpnia 2012 r. stwierdzono, że stanowisko pracy, którego dotyczyła decyzja nr [...] zostało zlikwidowane. Decyzje nr [...] uznano za zrealizowane. Odnośnie decyzji nr [...] stwierdzono, że pracodawca nie dokonał żadnych zmian technicznych mających na celu zmniejszenie poziomu oddziaływania czynników szkodliwych.

Organ nie znalazł podstaw do umorzenia grzywny na podstawie art. 125 § 1 upea, gdyż określony w tytule wykonawczym obowiązek został wykonany jedynie w części. Spośród 4 wydanych decyzji w jednym przypadku postępowanie egzekucyjne umorzono, dwie decyzje uznano za wykonane w trakcie postępowania egzekucyjnego, a decyzja nr [...] pozostaje nadal nie wykonana.

Na rozprawie dnia 17 stycznia 2013 r. pełnomocnik organu złożył do akt sprawy decyzję Inspektora Pracy z [...] 2012 r. w sprawie odmowy zmiany terminu wykonania decyzji nr [...] z nakazu z [...] 2009 r. na okoliczność niewykonania decyzji nr [...] z nakazu z [...] 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie okoliczności związane z wydaniem przez Inspektora Pracy nakazu z [...] 2009 r., w którym nakazano skarżącej wykonanie 12 decyzji mających na celu usunięcie naruszeń prawa pracy i zasad BHP, a także fakt niewykonania przez pracodawcę obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] tego nakazu, tj. zapewnienia w hali czyszczalni na stanowiskach pracy przy ręcznym czyszczeniu-szlifowaniu odlewów takiej wymiany powietrza by nie były przekraczane wartości NDS substancji szkodliwych dla zdrowia, mają charakter bezsporny i nie budzą żadnych wątpliwości. Skarżąca konsekwentnie przyznaje, że nałożone na nią obowiązki wykonała jedynie częściowo, jako przyczynę takiego stanu rzeczy wskazując swą złą sytuację ekonomiczną związaną ze światowym kryzysem w przemyśle.

Zdaniem Sądu I instancji również legalność działania organów Państwowej Inspekcji Pracy w związku z wydaniem nakazu i zastosowaniem środka egzekucyjnego nie budzi w niniejszej sprawie żadnych wątpliwości. W razie niewykonania przez pracodawcę obowiązków określonych w nakazach wydanych na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589, dalej upip), podlegają one egzekucji administracyjnej, stosownie do art. 2 § 1 pkt 11 upea, a właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy traktowany jest jako organ egzekucyjny. Ponieważ obowiązki te mają charakter niepieniężny, jednym ze środków egzekucyjnych, który może tu znaleźć zastosowanie, jest grzywna w celu przymuszenia, stosownie do art. 119 § 1 upea. Zgodnie z art. 6 § 1 upea w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel winien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Biorąc pod uwagę wskazane przepisy prowadzenie egzekucji administracyjnej wobec zobowiązanej Spółki przez organy Państwowej Inspekcji Pracy należy uznać za działanie jak najbardziej prawidłowe i uzasadnione.

Skarżąca zakwestionowała wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119 § 1 upea, który jej zdaniem, ma zastosowanie tylko w przypadku uchylania się zobowiązanego od wykonania zobowiązania, nie dotyczy zaś sytuacji, gdy zobowiązany podjął się realizacji nałożonego nań obowiązku i czyni starania w miarę swych możliwości do jego wykonania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Powyższy pogląd zdaniem Sądu I instancji nie zasługuje na akceptację.

Zgodnie z art. 119 § 1 upea, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego m.in. obowiązku wykonania czynności. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że tylko spełnienie obowiązku, nie uzasadnia zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości, a nie samo podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku, które w efekcie mogą nie doprowadzić do wykonania nałożonych zgodnie z prawem obowiązków. Takie działanie zobowiązanego uniemożliwiałoby osiągnięcie celu postępowania egzekucyjnego jakim jest wyegzekwowanie przestrzegania prawa i doprowadzenie do skutecznej realizacji nałożonych na podmiot obowiązków, a tym samym zapewnienia wykonania nakazów i zakazów administracyjnoprawnych. Podjęcie starań mających na celu wykonanie nałożonego obowiązku nie jest więc równoznaczne z jego wykonaniem.

Z akt sprawy, w szczególności z protokołu kontroli z 30 sierpnia 2012 r. wynika, że odnośnie decyzji nr [...] pracodawca nie dokonał żadnych zmian technicznych mających na celu zmniejszenie poziomu oddziaływania czynników szkodliwych na pracowników. Wystawiony przez Inspektora Pracy tytuł wykonawczy niewątpliwie dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym. Skarżąca jako pracodawca obciążona została na mocy tego tytułu obowiązkiem skonkretyzowanym jako "zapewnienie w hali czyszczalni na stanowiskach pracy przy ręcznym czyszczeniu-szlifowaniu odlewów takiej wymiany powietrza aby nie były przekraczane wartości NDS substancji szkodliwych dla zdrowia". Niepodzielna natura tego obowiązku oznacza, że dopóty, zobowiązany nie zapewni na przedmiotowym stanowisku odpowiedniej wymiany powietrza, dopóki obowiązek ten pozostaje niewykonany, nawet w sytuacji podejmowania przez pracodawcę określonych działań w celu jego wykonania.

Brak podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego na tej podstawie, że decyzje nr [...] z nakazu z [...] 2009 r. zostały wykonane po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Obowiązek wskazany w tytule wykonawczym istniał jeszcze w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W takim przypadku zobowiązany może skutecznie żądać odstąpienia od czynności egzekucyjnych okazując dowód wykonania obowiązku (art. 45 § 1 upea). Dopiero wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym po nałożeniu, ale przed uiszczeniem lub ściągnięciem grzywny w celu przymuszenia powoduje, że grzywny te podlegają umorzeniu na podstawie art. 125 § 1 upea (wyrok NSA z: 5.2.2010 r., II OSK 273/09; 30.9.2009 r. II OSK 1462/08).

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących wysokości nałożonej grzywny, Sąd I instancji wskazał , że w art. 121 § 2 upea wprowadzono tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, gdyż organ nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 upea) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 upea). Nie można z treści art. 121 upea wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego (wyrok NSA z 1. 6.2005 r., OSK 1140/04).

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśniono, że ustalając wysokość grzywny organ kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Wziął również pod uwagę rodzaj egzekwowanego obowiązku i fakt zaawansowania prac zmierzających do jego realizacji, akcentując obowiązek pracodawcy zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Uzasadnienie to, jakkolwiek lakoniczne, wskazuje kryteria, którymi kierował się organ nakładając grzywnę w wysokości 1/10 dopuszczalnej granicy grzywny, co czyni bezzasadnym zarzut dowolności w tym zakresie.

Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie ma racji, domagając się miarkowania wysokości grzywny w celu przymuszenia na tej podstawie, że zmniejszeniu uległ zakres zobowiązania, pierwotnie określony w tytule wykonawczym czterema decyzjami. Pozostaje objęta nakazem z [...] 2009 r. decyzja nr [...], której wykonanie określono do 30 grudnia 2009 r., a która nie została wykonana. Nie budzi wątpliwości, że istota nałożonych w nakazie inspektora pracy obowiązków wynika z konieczności zapewnienia pracownikom bezpiecznych dla życia i zdrowia warunków pracy. Dla realizacji zadań w celu ochrony dobra o szczególnej wartości, ważne jest usunięcie w całości stwierdzonych w toku kontroli uchybień, przez wykonanie w całości nałożonych obowiązków, nie ma zaś znaczenia zmniejszenie zakresu zobowiązania. W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (wyrok NSA z: 23.2.2010 r., I OSK 1169/09; 2.2.2010 r., II OSK 235/09; 6.12.2007 r., II OSK 1642/06).

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiodło Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] reprezentowana przez radcę prawnego K. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 6 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 11 upea w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 upip przez błędne przyjęcie, że skarżący uchyla się od spełnienia nałożonego na niego obowiązków określonych w decyzji nr [...];

2. art. 119 § 1 w zw. z art. 7 § 2 upea przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia grzywny w celu przymuszenia;

3. art. 7 i 77 kpa przez nierozpatrzenie sprawy w sposób zgodny z zasadami logiki i doświadczeni życiowego powodujące niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawa przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy, podtrzymując swe dotychczas stanowisko, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Mimo skonstruowania zarzutów jedynie w sposób znamienny dla drugiej podstawy kasacyjnej (s. 2 skargi kasacyjnej), skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że art. 119 upea zawiera normy materialnoprawne – wyrok NSA z 23.2.2010 r., I OSK 1169/09) oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z: 9.3.2005 r., FSK 618/04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120; 21.10.2011 r., II FSK 775/10).

W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że zarzuty skargi kasacyjnej winny być wymierzone przeciwko wyrokowi I instancji. Skarga kasacyjna zawiera zasadnicze wady konstrukcyjne, przez nie przywołanie norm odniesienia; zawiera także błędy mniej istotne - w zakresie oznaczenia Okręgowego Inspektora Pracy "w [...]" [s. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej; winno być "w [...]"] bądź czterokrotne przywołania "Państwowego Powiatowego Inspektora Pracy w [...]" [s. 5-6 uzasadnienia skargi kasacyjnej; winno być "Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]"].

Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania - z zastrzeżeniem wynikającym z art. 174 pkt 2 in fine ppsa - skarżący może poprzestać na wskazaniu naruszenia jedynie norm odniesienia, tj. tych norm, które w toku przeprowadzanego badania zgodności z prawem zastosował lub winien był zastosować sąd administracyjny pierwszej instancji. Taki sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej uzasadniony jest w razie samoistnego naruszenia przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. W rozważanym przypadku można mówić o prostym wariancie wadliwości prawnej, mieszczącym się w kategorii naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa. W sytuacji gdy uchybienie przez organ administracji publicznej przepisom postępowania nie doczekało się prawidłowej kwalifikacji ze strony sądu administracyjnego pierwszej instancji (nie zostało przez ten sąd dostrzeżone), naruszenie jakiejś normy odniesienia jest nierozerwalnie związane z naruszeniem jednej lub więcej norm dopełnienia (cz. III.2 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09). Autor skargi kasacyjnej ani w jej petitum, ani uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wskazuje naruszenia jakiejkolwiek normy odniesienia, a konstruuje zarzuty jedynie powołując normy dopełnienia.

Wskazanie art. 7 i 77 kpa jako norm dopełnienia może być skutecznie podniesione jedynie w przypadku, w którym skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145-151 ppsa (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 378; wyrok NSA z 9.3.2006 r., I OSK 569/05, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 461 uw. 23). Zarzut ten nie został powiązany z żadnym przepisem procedury sądowej. Brak takiego wskazania (podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa) uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku w aspekcie procesowym (wyrok NSA z 4.2.2010 r., II OSK 237/09, Lex nr 592013). W tej sytuacji stan faktyczny, akceptowany przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku (s. 5 uzasadnienia wyroku II SA/Ke 768/12), jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nieusprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 6 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 11 upea w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 upip przez błędne przyjęcie, że skarżący uchyla się od spełnienia nałożonego na niego obowiązków określonych w decyzji nr 6. Z art. 6 § 1 upea należy wywieść normę materialnoprawną, zatem zarzut ten winien mieścić się w pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), gdzie jako normę dopełnienia należałoby wskazać art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił).

Na podstawie art. 6 § 1 upea w doktrynie i w orzecznictwie wywodzi się istnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej. Przyjmuje się, że zasada ta polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek (W. Piątek/A. Skoczylas w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 58, nb 2). Wszczęcie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie nie tylko nie naruszało zasady wskazanej w art. 6 § 1 upea, ale stanowiło jej należyte wypełnienie.

Uzasadniając zarzut stwierdzono w skardze kasacyjnej, że skarżący wykonał zobowiązania z decyzji [...], a decyzja nr [...] jest w trakcie realizacji, która wymaga całkowitej, kompleksowej modernizacji części hali przeznaczonej do oczyszczania odlewów. Trafnie Wojewódzki Sąd przyjął, że za spełnienie obowiązku nałożonego decyzją nr [...] należy uznać jego wykonanie w całości, nie zaś podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku w przyszłości. Argumentacja skarżącego, że wykonał znaczną część nakazu jest nietrafna, ponieważ na gruncie polskiego porządku prawnego, wykonalność aktu administracyjnego obejmuje wszystkie obowiązki określone przez właściwy organ administracyjny (wyrok NSA z 18.11.2009, II OSK 1820/08, cbosa). Adresat decyzji nie jest uprawniony do dzielenia obowiązków na dwie grupy: na te obowiązki, które wykona oraz te, których wykona w późniejszym terminie.

Termin na wykonanie decyzji nr [...] wyznaczono na 30 grudnia 2009 r. Termin ów mógł być zmieniony w ewentualnym postępowaniu odwoławczym od nakazu z [...] 2009 r. Nie sposób przyjąć, że przeciwko nałożeniu grzywny z celu przymuszenia termin wykonania obowiązku określono jako zbyt krótki. Zaznaczyć należy, że 26 października 2009 r. skarżący w odpowiedzi na nakaz decyzji nr [...] wskazał, że planuje modernizację stanowiska ręcznego czyszczenia – szlifowania odlewów z odpowiednią wymianą powietrza (k. 136 akt administracyjnych).

Kontrola wykonania nakazu została przeprowadzona w lutym 2012 r., a więc ponad 3 lata od wydania nakazu. Postanowienie z [...] 2012 r. zapadło po upływie 3 lat i 5 miesięcy od daty wydania nakazu z [...] 2009 r., a zaskarżone postanowienie po upływie 3 lat i 7 miesięcy od dnia wydania nakazu z [...] 2009 r.

Przepis art. 2 § 1 pkt 11 upea zawiera normy o charakterze kompetencyjnym, a autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, w jakim zakresie normy te w kontrolowanym postępowaniu miałyby zostać naruszone. Nie ulega wątpliwości, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy (w zakresie istotnym dla kontrolowanej sprawy – w ostatecznym nakazie z 27 stycznia 2009 r.). Normy wywiedzione z art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 1 upip, były stosowane przez właściwy organ przy wydaniu nakazu z [...] 2009 r., od którego skarżącemu przysługiwało odwołanie w odrębnym postępowaniu.

Zarzut naruszenia art. 119 § 1 w zw. z art. 7 § 2 upea przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia grzywny w celu przymuszenia, stanowi w istocie powtórzenie zarzutu zawartego w skardze do Sądu I instancji (s. 2 pkt 1 skargi z 9 października 2012 r.), bez przywołania w zarzucie normy odniesienia.

Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Wojewódzki Sąd trafnie uznał, że w kontrolowanej sprawie prawidłowo nałożono na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia, bowiem egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie do wykonania orzeczonego nakazu. Rolą jej jest doprowadzenie do wykonania tego obowiązku. W doktrynie wskazuje się, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym odpowiadającym zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 in fine upea), bowiem przepisy prawa przewidują, gdy to przymuszenie będzie skuteczne, obowiązek umorzenia grzywny (art. 125) lub zwrot uiszczonej bądź ściągniętej grzywny w całości lub w części (art. 126; Z. Leoński/ W. Sawczyn w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C. H. Beck 2012, s. 616, nb 10).

To, że skarżący w wyznaczonym terminie nie wykonał wszystkich decyzji zawartych w nakazie z [...] 2009 r. jest bezsporne. Częściowe wykonanie obowiązku nie stanowi przesłanki zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Umorzenie grzywny w celu przymuszenia i ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek. W dacie wydania kontrolowanego postanowienia obowiązek nałożony decyzją nr 6 w całości nie został wykonany, a zapewnienie wykonania 8 stanowisk wyposażonych w instalacje sprężonego powietrza, izolację podłogi i to, że w fazie dostosowania jest instalacja odciągu, było niewystarczające dla uznania, że brak jest podstaw do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, istota nałożonych w nakazie obowiązków wynikała z konieczności zapewnienia pracownikom bezpiecznych dla życia i zdrowia warunków pracy, a więc ważne jest, by skarżący, prowadzący profesjonalnie działalność gospodarczą, wykonał nałożone obowiązki w całości.

Nieskutecznie skarżący kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji "winien uzasadnić swą decyzję, dając wiarę jednej decyzji, pomijając jednocześnie drugą". Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu naruszenia art. 106 § 1, 3 i 5 ppsa (wyrok NSA z 19.3.2009 r., I OSK 561/08, Lex nr 580375). Powołana decyzja z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie, wydana na podstawie art. 155 kpa, zapadła po dwu miesiącach i 23 dniach po wydaniu zaskarżonego postanowienia z [...] 2012 r., w wyniku wniosku skarżącego z 9 listopada 2012 r., uzupełnionego pismem z 22 listopada 2012 r. Sąd Administracyjny kontroluje sprawę według stanu prawnego i faktycznego, istniejącego w dniu wydania kontrolowanego przez siebie aktu (J. P. Tarno – op. cit. s. 294, uw. 9).

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], który decyzją z [...] 2012 r. przychylił się do wniosku skarżącego i zmienił swą decyzję z [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku polegającego na obniżeniu stężenia pyłu całkowitego do obowiązujących na stanowisku pracy zmieniając termin do 30.6.2014 r., orzekał w odrębnym postępowaniu i w ramach swych kompetencji. Należy wskazać, że zaskarżone postanowienie i decyzja z [...] 2012 r., zapadły w dwu odrębnych postępowaniach, co do innego przedmiotu postępowania, na innych podstawach prawnych, przed dwoma odrębnymi organami, o różnych kompetencjach.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, a więc na podstawie art. 184 i 204 pkt 1 ppsa należało orzec jak sentencji wyroku.