Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2238/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 166/22 w sprawie ze sprzeciwu T. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 28 kwietnia 2022 r., nr 80/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania samowolnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 166/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił sprzeciw na zaskarżoną decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Opolu w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania samowolnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji oraz po wydaniu przez WSA w Opolu wyroków z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 68/19, oraz z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 180/21, Opolski WINB wydał zaskarżoną decyzję, którą, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim, zwanego dalej "PINB", z dnia 10 listopada 2020 r., nr 86/20, o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie wykonania przez skarżącą Spółkę samowolnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej w Wierzbniku na działce nr ewid. [...] w zakresie montażu 3 anten sektorowych na wysokości 40 m (sektor 1-LTE, sektor 2-LTE, sektor 3-LTE) wraz z montażem 3 modułów RRU na wysokości 40 m, i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji.

Organ odwoławczy, uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz art. 153 p.p.s.a., a także przepisy Prawa budowanego w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., stwierdził, że PINB wydając decyzję nie dokonał stosownych ustaleń w sprawie, a także uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów prawnych.

W ocenie WINB, przedmiotem postępowania jest budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że zmieniający się na przestrzeni lat stan prawny dotyczący instalowania anten (ustawa – Prawo budowlane w brzmieniu do 28 lipca 2005 r., od 28 lipca 2005 r., od 15 listopada 2008 r., od 7 lipca 2020 r., do 18 września 2020 r.). W ocenie WINB, w roku 2016, czyli w trakcie realizacji przedmiotowych robót, w myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego roboty budowlanych polegające na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Organ, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazał na czym polega "instalowanie" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, na które nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie. Natomiast jeżeli dochodzi do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu czy też użytkowych lub technicznych, to wtedy mamy do czynienia z rozbudową lub przebudową stacji bazowej, a nie montażem urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Zdaniem WINB, roboty budowlane wykonane w roku 2016 nie stanowiły rozbudowy istniejącej wieży telefonii komórkowej. W wyniku tych robót doszło do zmiany parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, a w konsekwencji działanie takie spełnia wymogi zakwalifikowania go jako przebudowy obiektu budowlanego. Doszło do zamiany parametru technicznego obiektu w postaci zasięgu stacji oraz wartości wytwarzanych pól elektromagnetycznych. W konsekwencji dokonanych ustaleń organ II instancji nie zgodził się z rozstrzygnięciem PINB, który przyjął, że wykonane roboty budowlane związane z dołożeniem 3 anten sektorowych (sektor 1-LTE, sektor 2-LTE, sektor 3-LTE) wraz z 3 modułami RRU na wysokości 40 m – nie wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Następnie odniósł się do kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko i przytoczył obowiązujące w tym czasie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) i przytoczył jego § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e, wskazując, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, konieczne będzie ustalenie, czy dla przedmiotowej przebudowy było wymagane przeprowadzenie postępowania środowiskowego, czy też nie. Organ zauważył, że w dniu 11 października 2019 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Przy czym w ramach tej oceny ma znaczenie prawna kwalifikacja przedsięwzięcia, a nie sposób faktycznego użytkowania. Przy tej ocenie ma też znaczenie kwestia kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Zdaniem WINB, organ I instancji w niniejszej sprawie pominął możliwość i zakres stosowania powyższych rozporządzeń, pomimo tego, że powinien był szczegółowo wyjaśnić dlaczego jego zdaniem inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie możliwe lub konieczne powinno być sumowanie mocy poszczególnych anten dla wyznaczenia ich równoważnej mocy promieniowania izotropowego.

W dalszych motywach organ odwoławczy wskazał, że kolejnym elementem podlegającym wyjaśnieniu powinna być, zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, kwestia zgodności przedmiotowej przebudowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Otóż zdaniem organu odwoławczego jest to istotne zagadnienie z punktu widzenia legalności dokonanej przebudowy wieży telefonii komórkowej wyposażonej w anteny, czyli urządzenia zaliczanego do kategorii inwestycji celu publicznego. Organ uznał, że wskazane przez niego kwestie uzasadniały uchylenie decyzji PINB w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Powyższą decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.; art. 105 § 1 K.p.a.; art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego; art. 7 i art. 77 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw Opolski WINB wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 166/22, oddalając sprzeciw, wskazał, że organ odwoławczy trafnie odkodował przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie. Po pierwsze, w sprawie ma znaczenie to jaka faktycznie była kwalifikacja prawna takiej inwestycji, powstałej w wyniku przebudowy dotychczasowej stacji bazowej telefonii komórkowej, czy urządzenia zamieszczone na tego typu obiekcie podlegają regulacji w zakresie ich mocy, a wydana w trakcie postępowania środowiskowego decyzja ma za zadanie określić, w jaki sposób może dana instalacja funkcjonować, tak aby zminimalizować negatywne skutki szkodliwego promieniowania. Po drugie, w sprawie wyjaśnienia wymaga kwestia zgodności przedmiotowej przebudowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to istotne zagadnienie z punktu widzenia legalności dokonanej przebudowy wieży telefonii komórkowej wyposażonej w anteny, czyli urządzenia zaliczanego do kategorii inwestycji celu publicznego. Przy czym organ odwoławczy nie stwierdził kategorycznie, jak odczytuje to strona skarżąca, że – co do istoty – przedmiotowa inwestycja narusza prawo, dostrzegł natomiast potrzebę przeprowadzenia w tym zakresie ustaleń. W konsekwencji braków tych ustaleń stwierdził, że okoliczności te stanowią o naruszeniu przepisów dotyczących postępowania dowodowego, tj. art. 77, art. 80, art. 8, art. 11, art. 7 i art. 75 K.p.a. Wskazane braki zaś odnoszą się do dokonanych ustaleń w sprawie, w tym rzeczowej analizy zebranej dokumentacji, która powinna znaleźć się w decyzji kończącej sprawę. Dalej organ ten uznał, że w uzasadnieniu decyzji powinien zostać przedstawiony w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. Zdaniem Sądu, rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania nie mógł bez jej naruszenia przeprowadzić postępowania dowodowego, które wymaga podjęcia działań mających na celu odtworzenie stanu rzeczywistego badanej inwestycji, w tym etapów prowadzenia prac i – przede wszystkim – ich rozmiaru w odniesieniu do czasu powstania. Przy czym dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego przekreślają możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymaga jedynie uzupełniania, albowiem materiału tego w sprawie brak, co wyrażono obszernie, i prawidłowo, w wywodach zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wszechstronnie wykazał, że organ I instancji procedował w sposób nieprawidłowy i nieodpowiadający prawu. Ponadto Sąd wskazał w związku z art. 153 p.p.s.a na moc wiążącą dwóch ww. wyroków o sygn. akt II SA/Op 68/19 i II SA/Op 180/21, do której w pełni zastosował się organ odwoławczy.

W ocenie Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 K.p.a. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny, ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym.

W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego. Dlatego Sąd zastosował art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalił sprzeciw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedostateczne wyjaśnienie przyczyny rozstrzygnięcia i naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu II instancji.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego przez wadliwą wykładnię w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia,

- art. 7 i art. 77 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej i co do podstaw prawnych decyzji poprzez uznanie, że PINB nie dokonał wystarczająco przekonującej analizy wykonanych robót w zakresie montażu 3 anten sektorowych na wysokości 40 m (sektor 1-LTE, sektor 2-LTE, sektor 3-LTE) wraz z montażem 3 modułów RRU na wysokości 40 m i nie ocenił tym samym rodzaju i charakteru wykonanych robót oraz prac instalacyjnych,

- art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zakresie konstrukcji uzasadniania zaskarżonej decyzji przez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, mając na względzie materiał zgromadzony przez PINB;

- art. 7 i art. 77 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

W odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej należy wskazać, że strona skarżąca nie kwestionuje oceny, zgodnie z którą wykonane roboty budowlane związane z dołożeniem 3 anten sektorowych (sektor 1-LTE, sektor 2-LTE, sektor 3-LTE) wraz z 3 modułami RRU na wysokości 40 m wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast w odniesieniu do podnoszonego w skardze kasacyjnej stanowiska, że kwalifikowanie inwestycji do odpowiedniego rodzaju przedsięwzięć odbywać się powinno w oparciu o zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), należy wskazać na dwie okoliczności. A mianowicie, po pierwsze, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku z 22 grudnia 2017 r. Po drugie, zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia z 2019 r. (które weszło w życie 11 października 2019 r.) do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Decyzje zaś wydane w takcie postępowania legalizacyjnego (art. 48 Prawa budowlanego), czy też naprawczego (art. 50-51 Prawa budowlanego) należy traktować jako te, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy środowiskowej, skoro przepis ten dotyczy także decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, co dotyczy właśnie trybu legalizacji bądź – naprawczego. Wynika z tego, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Oczywiście dokonując oceny w tym zakresie wymagane będzie wzięcie pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ nadzoru budowlanego i tej okoliczności, że w dniu 7 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. akt III OPS 1/22, zgodnie z którą: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten".

Ponadto brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok nie jest zgodny z wiążącą w niniejszej sprawie oceną prawną zawartą w wyroku o sygn. akt II SA/Op 180/21. W wyroku tym dotyczącym oceny legalności poprzednio wydanej decyzji kasatoryjnej z 1 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyłącznie wskazał na uchybienia organu odwoławczego w zakresie zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., m.in. stwierdzając, że w zakresie kwalifikacji robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego WINB nie przedstawił własnej oceny oraz zarzucając PINB wydanie decyzji bez zebrania wystarczającego materiału dowodowego oraz nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie, nie podał konkretnie, jakiego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu brakuje, a także nie wykazał, by nie mógł wykorzystać art. 136 § 1 K.p.a. i że w związku z tym niezbędne było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Ponadto w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Op 180/21 wskazano, że w uprzednio wydanej decyzji kasatoryjnej z 1 lutego 2021 r. WINB przedstawił ocenę prawną i zalecenia Sądu zawarte w wyroku o sygn. akt II SA/Op 68/19, w tym dotyczące koniecznych ustaleń na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, jednak nie zajął stanowiska co do wykonania wyroku przez organ pierwszej instancji, choć ten przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające oraz zgromadził nowe dowody i na tej podstawie wypowiedział się w decyzji w kwestiach kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Natomiast nieprzedstawienie w decyzji pierwszoinstancyjnej wystarczającej oceny prawnej, gdy materiał dowodowy jest kompletny, nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Wynika z tego, że w żadnej mierze wyrok o sygn. akt II SA/Op 180/21 nie przesądzał o kwestiach merytorycznych w sprawie. Dotyczył wyłącznie prawidłowości zastosowania przez WINB art. 138 § 2 K.p.a. Opolski WINB wydając zaś zaskarżoną decyzją, jako kolejną decyzję kasatoryjną, zastosował się do tej oceny Sądu i dokonał, po pierwsze, kwalifikacji robót budowlanych w odniesieniu do art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. W konsekwencji dokonanych ustaleń organ II instancji nie zgodził się z rozstrzygnięciem PINB, który przyjął, że wykonane roboty budowlane związane z dołożeniem 3 anten sektorowych (sektor 1-LTE, sektor 2-LTE, sektor 3-LTE) wraz z 3 modułami RRU na wysokości 40 m – nie wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Tej oceny w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie, skoro strona skarżąca wprost wskazuje w niej, że zgadza, iż przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę. Po drugie, w odniesieniu do kwalifikacji środowiskowej przedmiotowej inwestycji WINB wyjaśnił, że w ramach tej oceny ma znaczenia prawna kwalifikacja przedsięwzięcia, a nie sposób faktycznego użytkowania. Stąd powoływana w skardze kasacyjnej okoliczność wykonania pomiarów promieniowania na etapie użytkowania inwestycji nie ma znaczenia dla dokonanej w niniejszej sprawie konieczności dokonania kwalifikacji środowiskowej inwestycji, jako kwalifikacji prawnej. W tym zakresie w sprawie wzięto pod uwagę, że zainstalowanie przez inwestora obok sześciu istniejących już anten sektorowych (o mocy EIRP równej 2410 W każda) trzech dodatkowych anten sektorowych (o mocy EIRP równej 2461 W każda) spowodowało zmianę parametru technicznego obiektu w postaci zasięgu stacji oraz wartości wytwarzanych pól elektromagnetycznych. Oznacza to, że doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, co nie pozwala przyjąć, że w niniejszej sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Zmiana charakterystycznych parametrów obiektu uniemożliwia zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako "instalowania", lecz w konsekwencji tego rodzaju działania mamy do czynienia z "rozbudową", na co trafnie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, jak i organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Ponadto jeżeli każda z nowych anten ma moc równą 2461 W, to wymagane w sprawie było uwzględnienie treści ww. rozporządzenia z 2010 r. Dlatego WINB niewadliwie stwierdził, że organ I instancji w niniejszej sprawie pominął możliwość i zakres stosowania powyższych rozporządzeń (w tym ww. rozporządzenia z 2010 r.), pomimo tego, iż powinien był szczegółowo wyjaśnić dlaczego jego zdaniem inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co prawda, w omawianym zakresie ocena prawna w niniejszej sprawę będzie musiała zostać skorygowana w zakresie wskazywanego sumowania mocy anten, z uwagi na treść ww. uchwały NSA o sygn. akt III OPS 1/22. Niemniej nie zmienia to faktu, że z uwagi na moc anten przedmiotowa inwestycja będzie i tak wymagała kwalifikacji środowiskowej w odniesieniu do § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e ww. rozporządzenia z 2010 r. w związku z § 4 ww. rozporządzenia z 2019 r. W tym miejscu wskazania wymaga, że poza problematyką dotyczącą kwalifikacji robót budowlanych i kwalifikacji środowiskowej, w okolicznościach niniejszej sprawie wynikło jeszcze jedno zagadnienie prawne na tle zastosowania przez WINB art. 138 § 2 K.p.a. Chodzi o kwestię zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnego zarzutu oraz argumentacji, która mogłaby stanowić podstawę do kwestionowania oceny prawnej w tym zakresie, którą to ocenę także zaakceptował Sąd I instancji.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że Sąd I instancji ma rację stwierdzając, iż w konsekwencji ww. braków zachodziły podstawy do stwierdzenia naruszeniu przepisów dotyczących postępowania dowodowego, tj. art. 77, art. 80, art. 8, art. 11, art. 7 i art. 75 K.p.a., a w uzasadnieniu swojej decyzji PINB powinien przedstawić w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W tych warunkach skoro dla wyniku postępowania nie zostały przez PINB wyjaśnione istotne okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, to Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że w innym wypadku mogłoby dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Tym samym istniały podstawy do stwierdzenia, że organ odwoławczy wszechstronnie wykazał, iż organ I instancji procedował w sposób nieprawidłowy i nieodpowiadający prawu.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, art. 7 i art. 77 K.p.a., art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.; art. 7 i art. 77 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ale także i z tej przyczyny, że wskazanym w ramach tej podstawy skargi kasacyjnej przepisom K.p.a. nie można nadać charakteru przepisów prawa materialnego, ponieważ w odniesieniu do prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przepisy te mają stricte charakter procesowy.

Ponadto zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle przedstawionego powyżej wywodu brak jest podstaw do stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera bowiem wszystkie wymagane elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, które to elementy służyły ocenie legalności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. W tych warunkach skoro Sąd I instancji potwierdził zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., tym samym brak było podstaw do skutecznego czynienia Sądowi I instancji zarzutu jakoby niedostatecznie wyjaśnił przyczyny rozstrzygnięcia i naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W niniejszej sprawie nie mogło też dojść do naruszenia art. 151 p.p.s.a., ponieważ przepis ten w sprawach ze sprzeciwu na decyzję kasatoryjną nie znajduje zastosowania. Podstawę prawną rozstrzygania przez Sąd Administracyjny w tego rodzaju sprawach stanowi natomiast art. 151a p.p.s.a. Jeżeli Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., to prawidłowo Sąd ten zastosował art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalił sprzeciw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.