Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SAB/Lu 20/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość prowadzonego postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 8; art. 12; art. 35 § 1, 2, 3, 5; art. 36 § 1 ; art. 37 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 18
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 109 ust.  1, 2, 4; art. 114
journal: Dz.U. 2016 poz 1990
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie WSA Jerzy Drwal WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi G. S. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę L. postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda L. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Wojewody L. na rzecz G. S. kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

G. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa - art. 7, 8, 12 k.p.a. oraz art. 35 i art. 36 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie bez żadnych racjonalnych powodów i nieprzeprowadzenie w istocie żadnego postępowania wyjaśniającego czy dowodowego przez okres ponad roku.

Powołując się na powyższy zarzut, skarżący wniósł o:

- stwierdzenie, że Wojewoda przewlekle prowadzi postępowanie;

- stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie [...]zł;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący G. S. wskazał, że w dniu [...] lipca 2017 r. złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na wykonywanie w Polsce pracy na rzecz podmiotu "[...] E. Ł.". Skarżący podniósł, że od czasu złożenia wniosku organ nie podejmował czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym skarżący w dniu [...] stycznia 2018 r. wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. uznał ponaglenie za nieuzasadnione

Nie zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym w ostatnio wskazanym postanowieniu, skarżący wskazał, że sprawa nie jest trudna ani nie wymaga przeprowadzenia nadmiernie rozbudowanego postępowania dowodowego. Jest to sprawa typowa, w której cudzoziemiec chcący znaleźć zatrudnienie ubiega się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na wykonywanie w Polsce pracy. W sprawie nie zachodzą żadne względy specjalne ani też żadne nadzwyczajne okoliczności, które wymagałyby jakiegokolwiek szczególnego wyjaśnienia.

Zatem organ nie miał żadnej rzeczywistej przyczyny, dla której aż 8 razy zmienił termin załatwienia sprawy. Natomiast skutkiem tego bezpodstawnego działania organu jest zablokowanie skarżącemu możliwości podjęcia zatrudnienia w Polsce.

Skarżący podniósł, że przedłużenie postępowania nie może być uzasadniane koniecznością uzyskania dodatkowej dokumentacji od skarżącego czy stanowiska innych organów. Organ nie poinformował należycie skarżącego o konieczności dołączenia do wniosku konkretnych dokumentów ponad te, których obowiązek wynika wprost z przepisów prawa. Jednocześnie nie było przeszkód, by organ w jednym piśmie wezwał do nadesłania wszystkich niezbędnych dokumentów. Natomiast organ przez ponad rok zwracał się do strony postępowania kolejno, w dużych odstępach czasu, o nadesłanie pojedynczych dokumentów i wyjaśnień, po uzyskaniu których nie podejmował działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy.

Skarżący zauważył ponadto, że od dnia wydania postanowienia przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie nadal nie są podejmowane żadne czynności, poza wzywaniem strony postępowania do uzupełnienia rzekomych braków wniosku i informowaniu o nowych terminach załatwienia sprawy. Organ przerzuca na stronę postępowania ciężar poszukiwania dowodów, nie wskazując przy tym, jakie okoliczności mają być udowodnione.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak wyczerpania środków zaskarżenia, ewentualnie o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

W ocenie organu zarzuty skargi są bezzasadne, gdyż sprawa nie jest sprawą typową, ale ma skomplikowany charakter, w związku z czym organ podejmował szereg działań w celu ustalenia stanu faktycznego. Sprawa wymaga dokładnego rozpatrzenia, konsultacji z różnymi instytucjami oraz przeprowadzenia czynności wyjaśniających. Wystosowywane do stron postępowania wezwania miały na celu określenie stanu faktycznego oraz uzyskanie materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Reasumując Wojewoda stwierdził, że w żadnym momencie postępowania nie pozostawał w stanie bezczynności, zaś zarzuty skargi są nieuzasadnione.

W oparciu o akta kontrolowanego postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalił, że w dniu [...] lipca 2017 r. skarżący G. S. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący złożył także wymienione we wniosku załączniki.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ wezwał skarżącego, działającego poprzez pełnomocnika, do przedstawienia do wglądu oryginału dokumentu podróży, którego kopia została dołączona do wniosku oraz wezwał do osobistego stawienia się skarżącego w siedzibie organu. Organ wyjaśnił, że powyższe obowiązki wynikają z art. 106 ust. 2 i art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Po stawieniu się skarżącego w siedzibie organu w dniu [...] sierpnia 2017 r., organ pismem z tej samej daty zwrócił się do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w L., Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w C. i L. Wojewódzkiego Komendanta Policji w L. o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium kraju mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, zaznaczając, że nieprzekazanie informacji w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku spowoduje uznanie wymogu uzyskania informacji za spełniony.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ zawiadomił o wszczęciu w dniu [...] lipca 2017 r. postępowania o udzielenie G. S. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wykonywaniem pracy na rzecz pracodawcy – "[...] E. Ł." w K.. Organ jednocześnie zawiadomił, że ze względu na szczególne okoliczności, które wystąpiły po złożeniu wniosku (uzupełnienie braków formalnych w dniu [...] sierpnia 2017 r.) i z uwagi na tryb postępowania wynikający z art. 109 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, rozpatrzenie sprawy nie może nastąpić w terminie 1 miesiąca, a decyzja powinna być wydana przez Wojewodę do dnia [...] października 2017 r.

Pismem z dnia [...] września 2017 r. organ poinformował Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o toczących się postępowaniach w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy z wniosków wielu osób, w tym z wniosku skarżącego, wymienionego pod pozycją [...] pisma. Wymienieni w piśmie cudzoziemcy jako miejsce swojego aktualnego pobytu wskazali adres ul. [...] K.. Organ w oparciu o art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach wniósł o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i sprawdzenie lokalu w celu ustalenia, czy wskazane osoby zamieszkują pod tym adresem.

Po uzyskaniu informacji z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w postaci notatki służbowej oraz sprawozdań z dnia [...] października 2017 r., Wojewoda pismem z dnia [...] października 2017 r. poinformował strony postępowania, że sprawa nie może być załatwiona w terminie do dnia [...] października 2017 r. z uwagi na trwające postępowanie wyjaśniające i wskazał na nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2017 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ wezwał strony do stawienia się w dniu [...] grudnia 2017 r. w Oddziale ds. Cudzoziemców Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców L. Urzędu Wojewódzkiego w L. w celu zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ poinformował, że z notatki służbowej funkcjonariuszy Straży Granicznej wynika, iż pod adresem przy ul [...] w K. nie mieszkają cudzoziemcy. Jednocześnie organ powiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2017 r.

W dniu [...] grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami sprawy. Do akt zostało też złożone pismo pełnomocnika E. Ł. z dnia [...] grudnia 2017 r. wraz z kopiami umów najmu lokali.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącego do przedstawienia oświadczenia o zmianie danych we wniosku ,wskazującego miejsce aktualnego i rzeczywistego pobytu na terytorium kraju, złożenia pisemnych wyjaśnień w zakresie liczby godzin pracy w tygodniu oraz proponowanej wysokości miesięcznego wynagrodzenia brutto lub stawki godzinowej brutto, w postaci wypełnionego oświadczenia dołączonego do wezwania, podpisanego przez podmiot powierzający cudzoziemcowi wykonywanie pracy. Organ zobowiązał również skarżącego do złożenia dokumentu, w formie aneksu do umowy lub aktualnej umowy zlecenia, precyzującego warunki w zakresie wysokości wynagrodzenia oraz liczby godzin w tygodniu oraz dokumentów potwierdzających posiadanie przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi środków finansowych albo źródeł dochodu niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy cudzoziemcowi.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o kolejne dokumenty, potwierdzające wymagania uprawniające do podjęcia pracy w zawodzie oraz potwierdzające posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego w dniu [...] stycznia 2018 r. złożył plik dokumentów.

Jednocześnie skarżący wniósł ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a.

W dniu [...] lutego 2018 r. ponaglenie wniósł także pełnomocnik E. Ł. – K. Ł..

W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2018 r., pełnomocnik skarżącego odpowiedział na wezwanie z dnia [...] stycznia 2018 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. organ poinformował, że na dzień [...] marca 2018 r. upoważniony przedstawiciel "[...] E. Ł." został wezwany do siedziby organu w celu złożenia zeznań w charakterze strony. Jednocześnie organ poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy – do dnia [...] kwietnia 2018 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., po rozpatrzeniu ponagleń wniesionych przez G. S. oraz przez E. Ł., w imieniu której działał pełnomocnik K. Ł., Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenia za nieuzasadnione.

W dniu [...] marca 2018 r. w kontrolowanym postępowaniu dokonano przesłuchania K. Ł., jako przedstawiciela "[...] E. Ł." oraz trzech innych podmiotów powierzających wykonywanie pracy cudzoziemcom.

Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ powiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy – do dnia [...] czerwca 2018 r.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r., skierowanym do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w C., organ poinformował o toczących się postępowaniach administracyjnych w sprawach udzielenia zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, wszczętych na skutek wniosków wymienionych w tym piśmie 156 cudzoziemców, w tym na wniosek skarżącego (poz. 9) oraz wniósł o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego dotyczącego współpracy określonych w piśmie podmiotów gospodarczych w zakresie zatrudniania cudzoziemców.

Z kolei pismem z dnia [...] maja 2018 r. organ zwrócił się do [...] K. S.A. o udzielenie informacji dotyczących podpisanych umów o współpracy z podmiotami gospodarczymi wymienionymi w tym piśmie oraz informacji na temat cudzoziemców objętych tymi umowami.

Po uzyskaniu informacji z dnia [...] maja 2018 r. z przeprowadzonego przez funkcjonariuszy Straży Granicznej wywiadu środowiskowego, który nie potwierdził zamieszkiwania skarżącego pod podanym we wniosku adresem w hotelu pracowniczym [...] przy ul. [...] w K., organ pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy – do dnia [...] lipca 2018 r.

Do akt sprawy zostały dołączone informacje pochodzące od różnych firm, dotyczące współpracy z podmiotami gospodarczymi deklarującymi zatrudnienie cudzoziemców, w tym między innymi E. Ł.. Informacje te wpłynęły do organu w dniach od 5 do [...] czerwca 2018 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. organ poinformował, że do sprawy nie zostały dołączone dokumenty potwierdzające wymagania stawiane kandydatom przez podmiot powierzający wykonywanie pracy zawarte w informacji starosty, dokumenty potwierdzające posiadanie przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi środków finansowych albo źródeł dochodu niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy cudzoziemcowi, a organ został wprowadzony w błąd w wyniku przedstawienia nieprawdziwych informacji. Ponadto organ wskazał, że dołączona do wniosku polisa ubezpieczeniowa wygasła w dniu [...] listopada 2017 r. Organ wezwał strony postępowania do zapoznania się z aktami sprawy w dniu [...] września 2018 r. oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] września 2019 r.

Skarżący zapoznał się z aktami sprawy w dniu [...] września 2018 r., a w dniu [...] września 2018 r. z aktami sprawy zapoznał się pełnomocnik E. Ł. – K. Ł..

W dniu [...] września 2018 r. G. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia [...] lipca 2017 r.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. organ poinformował strony postępowania, że w dniu [...] września 2018 r. wpłynęła informacja z [...] Oddziału Straży Granicznej dotycząca naruszania przez K. Ł. przepisów prawa w zakresie zatrudniania cudzoziemców. Organ wskazał na możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy w terminie 7 dni oraz wezwał do dokonania aktualizacji załącznika nr [...] do wniosku w zakresie karalności K. Ł., jako osoby zarządzającej podmiotem powierzającym cudzoziemcowi wykonywanie pracy. Organ określił nowy termin zakończenia postępowania – do dnia [...] listopada 2018 r.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. skarżący poinformował o zmianie pracodawcy i złożył zaktualizowany załącznik nr [...] do wniosku oraz zaświadczenie o zatrudnieniu od nowego pracodawcy – T. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w L., umowę użyczenia lokalu i umowę ubezpieczenia.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. organ zawiadomił skarżącego oraz wskazanego w zmienionym wniosku nowego pracodawcę T. T. o wszczęciu postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Kolejnym pismem z dnia [...] października 2018 r. organ poinformował G. S. i "[...] E. Ł.", że dotychczasowy pracodawca nie jest już stroną postępowania administracyjnego.

Ponadto organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku przez dostarczenie dokumentu potwierdzającego podstawę wykonywania pracy w postaci umowy zlecenia.

Z kolei pismem skierowanym do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej organ zwrócił się o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia czy skarżący zamieszkuje pod wskazanym adresem przy ul. [...] w L., wskazanym w zmienionym wniosku

Pismem z dnia [...] października 2018 r. organ wezwał T. T. do uzupełnienia dokumentów potwierdzających posiadanie przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi środków finansowych albo źródeł dochodu niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy cudzoziemcowi. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] listopada 2018 r. T. T. wniósł o przedłużenie terminu na uzupełnienie dokumentów.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. organ poinformował strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy – do dnia [...] stycznia 2019 r.

Po uzupełnieniu wskazanych wyżej dokumentów, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. organ wezwał skarżącego do złożenia oświadczenia dotyczącego zmiany informacji zawartych we wniosku, sprecyzowania terminu obowiązywania umowy o podwykonawstwo zawartej w dniu [...] września 2018 r. oraz złożenia dokumentów potwierdzających posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego.

W dniu [...] grudnia 2018 r. zostały dołączone żądane dokumenty.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Wojewoda udzielił G. S. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od dnia [...] grudnia 2018 r. do dnia [...] października 2021 w celu wykonywania pracy na rzecz [...] w L..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje więc w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Według art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli skarga dotyczy – tak jak w niniejszej sprawie – przewlekłości organu administracji, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie ponaglenia w trybie przewidzianym w art. 37 k.p.a. Przy tym okoliczność nieuwzględnienia ponaglenia nie ma wpływu na rozpoznanie skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Istotny jest fakt wyczerpania przysługującego skarżącemu środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga również, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określają jedynie terminy do wniesienia skargi w związku z zaskarżeniem określonych aktów i czynności (art. 53 § 1 i § 2 p.p.s.a.), łącząc je z aktem lub czynnością, które strona zaskarża do sądu. Przewlekłość postępowania organu stwarza zaś stan, w którym wniesienie skargi nie jest ograniczone terminem. Jedynym warunkiem niezbędnym wniesienia skargi jest zaś uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 857/11, Lex nr 1081061).

W przedmiotowej sprawie skarżący spełnił formalne warunki wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych (k. [...]), pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. uznał za nieuzasadnione ponaglenie skarżącego, a także ponaglenie wniesione w dniu [...] lutego 2018 r. przez K. Ł., działającego jako pełnomocnik pracodawcy E. Ł., prowadzącej działalność pod firmą "[...] E. Ł.". Jednakże zajęcie negatywnego stanowiska przez organ nie warunkuje dopuszczalności wniesienia skargi. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, dla skuteczności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wystarczające jest samo zgłoszenie organowi zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie, do którego organ winien się ustosunkować (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 857/11, Lex nr 1081061; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/17). Podkreślić należy bowiem, że celem instytucji ponaglenia unormowanej w art. 37 k.p.a. jest likwidacja bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji w trybie postępowania administracyjnego. Jeżeli działanie to nie przyniesie zamierzonego przez stronę skutku, to strona może wnieść skargę na bezczynność czy przewlekłość w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Dlatego dla oceny dopuszczalności skargi nie ma znaczenia fakt, że została wniesiona po upływie sześciu miesięcy od rozpatrzenia ponaglenia, czy też okoliczność, że strona nie wniosła kolejnego ponaglenia na niezałatwienie sprawy.

W związku z powyższym, wobec spełnienia wymogów formalnych, skarga wniesiona przez G. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

Jednocześnie podnieść należy, że wydanie przez organ w dniu [...] grudnia 2018 r. decyzji (nr [...]) o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od [...] grudnia 2018 r. do [...] października 2021 r. nie ogranicza Sądu w zakresie orzekania ze skargi na przewlekłość postępowania. Wydanie przez organ decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez sąd nie czyni bowiem bezprzedmiotowym badania, czy przewlekłość miała miejsce. Natomiast unormowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nakazuje sądowi, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ, stwierdzenie przewlekłości w orzeczeniu sądu.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Pojęcie przewlekłości zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej jako k.p.a. i obejmuje sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W takim przypadku stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia lub organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a.). Pojęcie przewlekłości zostało wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), dalej jako ustawa zmieniająca. Zmiany te weszły w życie od dnia 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej), a więc obowiązywały już w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zatem przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie można mu zarzucić niezachowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie albo prowadzenie czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12 oraz z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. II OSK 3274/14). Ponadto do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnie usprawiedliwionych okolicznościach sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2016 r., sygn. III SAB/Łd 6/16). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje również przypadki prowadzenia przez organ czynności w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. III SAB/Gd 75/18; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II SAB/Ol 109/18).

Stwierdzenie, że postępowanie organu można zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 549/13 oraz z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II OSK 34/13).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże w ocenie Sądu przewlekłość nie miała charakteru rażącego.

Podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącego stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (zwanej dalej u.o.c.). W dacie złożenia wniosku obowiązywał tekst jednolity ustawy ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 2016 r., poz. 1990 z późn. zm. Natomiast w dacie rozpoznania przez organ wniosku obowiązywał tekst jednolity ustawy ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 2018 r., poz. 2094. Zmiany w ustawie o cudzoziemcach zostały wprowadzone ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1543). Zgodnie z art. 114 u.o.c., w brzmieniu obowiązującym po wprowadzeniu zmian, zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udziela się, gdy celem pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy oraz spełnione są łącznie następujące warunki:

1) cudzoziemiec posiada:

a) ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

b) źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu;

2) cudzoziemiec ma zapewnione na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miejsce zamieszkania;

3) podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy;

4) wynagrodzenie, które jest wskazane przez podmiot powierzający wykonywanie pracy w załączniku do wniosku o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 106 ust. 1a, nie jest niższe niż wynagrodzenie pracowników wykonujących w tym samym wymiarze czasu pracy pracę porównywalnego rodzaju lub na porównywalnym stanowisku;

5) wysokość miesięcznego wynagrodzenia, o którym mowa w pkt 4, nie jest niższa niż wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Przepisy ustawy o cudzoziemcach, w brzmieniu obowiązującym w dacie składania przez skarżącego wniosku, jak również w obecnym brzmieniu, nie wskazują terminów załatwienia sprawy o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skutkuje to tym, że w omawianym zakresie należy odwołać się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 109 u.o.c. Art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jednocześnie, stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Istotne jest również, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.).

Mając na względzie powyższe uznać należy, że przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw powinny być przestrzegane przez organ orzekający w przedmiotowej sprawie. Przyjmując, że sprawa ta miała charakter sprawy szczególnie skomplikowanej, organ miał obowiązek załatwienia sprawy w terminie najwyżej dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania w sprawie, z uwzględnieniem przy tym normy art. 35 § 5 k.p.a.

W ocenie Sądu, przy rozstrzyganiu o przewlekłości postępowania organu kluczową kwestią jest odtworzenie, na podstawie akt administracyjnych, przebiegu czynności podejmowanych przez organ i stronę postępowania.

Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z załącznikami skarżący złożył w organie w dniu [...] lipca 2017 r. Pierwszą czynność w sprawie, polegającą na wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych, organ podjął w dniu [...] sierpnia 2017 r., a więc dopiero po upływie dwóch tygodni od wpływu wniosku. Następnie organ po upływie 10 dni od dnia uzupełnienia przez skarżącego braków formalnych (w dniu [...] sierpnia 2018 r.), pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wszczął postępowanie administracyjne, wyznaczając datę jego zakończenia na [...] października 2017 r. Jednocześnie poinformował, że sprawa nie może być załatwiona w terminie jednego miesiąca z uwagi na tryb postępowania wynikający z art. 109 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Powołany przepis zobowiązuje bowiem wojewodę, przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, do zwrócenia się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wymienione organy mają obowiązek przekazania informacji w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, a w przypadku, gdy organ obowiązany do przekazania informacji nie udzieli w tym terminie odpowiedzi, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 u.o.c.).

Wezwanie w trybie art. 109 ust. 1 i 2 u.o.c. Wojewoda skierował w dniu [...] sierpnia 2017 r. do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w L., Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w C. oraz L. Wojewódzkiego Komendanta Policji w [...].

Natomiast dopiero w dniu [...] września 2017 r., w piśmie dotyczącym spraw 38 cudzoziemców, wszczętych na skutek wniosków złożonych w czerwcu, lipcu, sierpniu i wrześniu 2017 r., w których cudzoziemcy wskazali miejsce swojego aktualnego pobytu w K. przy ul. [...], w tym sprawy skarżącego G. S., Wojewoda w oparciu o art. 11 ust. 1 i 2 u.o.c. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zatem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym pomiędzy wydaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a wnioskiem organu o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego minęło kolejne 28 dni. Była to więc nieuzasadniona zwłoka w działaniu organu.

Z uwagi na wymagające dalszego postępowania wyjaśniającego nowe okoliczności sprawy dotyczące miejsca pobytu skarżącego, przedstawione w sprawozdaniach i notatce służbowej funkcjonariuszy Straży Granicznej z dnia [...] października 2017 r., z których wynikało, że warunki lokalowe w budynku przy ul. [...] w K. nie pozwalają na kwaterowanie osób, a umowa użyczenia lokalu pod tym adresem została zawarta wyłącznie na potrzeby przedstawienia go we wniosku do Wojewody, organ pismem z dnia [...] października 2017 r. powiadomił pełnomocnika skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2017 r. Jednakże zauważyć należy, że kolejną czynność w sprawie, polegającą na wezwaniu do stawienia się w siedzibie organu w dniu [...] grudnia 2017 r. w celu zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, organ podjął dopiero w dniu [...] listopada 2017 r., a więc w dniu który był wyznaczony jako dzień ostatecznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. organ przesunął termin załatwienia sprawy na dzień [...] grudnia 2017 r. Zdaniem Sądu, jakkolwiek kolejne przesunięcie terminu załatwienia sprawy było usprawiedliwione koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, to jednak nie można zaaprobować, ani usprawiedliwić tak długiej (ponad 40-dniowej) bezczynności w podejmowaniu działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego.

O kolejnym przesunięciu terminu załatwienia sprawy na dzień [...] lutego 2018 r., pełnomocnik strony został powiadomiony pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Przesunięcie to było uzasadnione potrzebą rozpatrzenia nowych dokumentów dostarczonych przez stronę w dniu [...] grudnia 2017 r. i koniecznością złożenia oświadczenia o zmianie danych we wniosku wskazującego miejsce aktualnego i rzeczywistego pobytu skarżącego. Ponadto w związku z nowelizacją ustawy o cudzoziemcach w zakresie minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz minimalnej stawki godzinowej, dokonaną wspomnianą ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw, organ był zobowiązany do zażądania wyjaśnień w zakresie liczby godzin pracy w tygodniu oraz proponowanej wysokości miesięcznego wynagrodzenia brutto lub stawki godzinowej brutto w postaci wypełnionego oświadczenia podpisanego przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi i dokumentów precyzujących warunki wynagrodzenia i liczbę godzin pracy w tygodniu. Uzasadnione było również wezwanie do złożenia dokumentów potwierdzających posiadanie przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi środków finansowych albo źródeł dochodów niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy cudzoziemcowi.

Kolejne wezwanie do przedstawienia dokumentów potwierdzających wymagania stawiane kandydatom przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi oraz dokumentów potwierdzających posiadanie przez cudzoziemca ubezpieczenia zdrowotnego skierowano do pełnomocnika skarżącego w dniu [...] stycznia 2018 r. Stwierdzić zaś należy, że działanie organu, w którym kilkukrotnie i, co istotne, w znacznych odstępach czasu (27 grudnia 2017 r. oraz [...] stycznia 2018 r.) wzywa się stronę do uzupełnienia materiału dowodowego, w sytuacji gdy można było to uczynić za pomocą jednego wezwania, sprzeciwia się zasadzie szybkości postępowania, określonej art. 12 k.p.a., w oczywisty bowiem sposób wydłuża trwanie postępowania. Pełnomocnik skarżącego musiał bowiem dwukrotnie (w dniach [...] stycznia 2018 r. i [...] lutego 2018 r.) ustosunkować się do treści wezwań, w odpowiednich odstępach czasowych po ich otrzymaniu, co wpływało na łączny okres prowadzenia postępowania.

Dalsze przesunięcie terminu załatwienia sprawy – do dnia [...] kwietnia 2018 r. – o czym zawiadomiono pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., było spowodowane koniecznością przesłuchania w charakterze strony przedstawiciela firmy "[...] E. Ł.". Termin przesłuchania wyznaczono na dzień [...] marca 2018 r.

Po przeprowadzeniu w dniu [...] marca 2018 r. czynności przesłuchania, która to czynność dotyczyła wielu spraw z wniosków pracowników czterech różnych firm, których przedstawicielem był K. Ł., organ w dniu [...] kwietnia 2017 r. zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień [...] czerwca 2018 r. z uwagi na trwające postępowanie wyjaśniające, przy czym w zawiadomieniu nie wskazano rodzaju czynności tego postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że czynności wyjaśniające, polegające na wysłaniu do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej pisma z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w podmiotach gospodarczych współpracujących między innymi z firmą E. Ł., podjęto dopiero w dniu [...] maja 2018 r., a więc po upływie 37 dni od dnia ostatniej czynności organu w postępowaniu dowodowym oraz 23 dni od daty sporządzenia pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. wyznaczającego nowy termin załatwienia sprawy. Nieuzasadniona, trwająca 37 dni przerwa, spowodowała więc dalszą zwłokę w działaniach organu.

W dniu [...] maja 2018 r. zostało sporządzone przez Straż Graniczną sprawozdanie z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] maja 2018 r. na terenie hotelu pracowniczego [...] K. S.A., mieszczącego się przy ul. [...] w K.. W wyniku wywiadu uzyskano informacje, które nie potwierdzały zamieszkiwania przez skarżącego w przedmiotowym hotelu, wskazanym w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2018 r. jako miejsce zamieszkania cudzoziemca.

Trzeba przy tym zauważyć, że wskazane oświadczenie zostało złożone w organie przy piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. Zatem adres w hotelu przy ul. [...] w K., jako podany we wniosku adres zamieszkania skarżącego cudzoziemca, był znany organowi na trzy i pół miesiąca przed przeprowadzeniem pod tym adresem wywiadu środowiskowego. Tak znaczny odstęp czasu nie świadczy pozytywnie o sprawności postępowania i dążeniu organu do koncentracji materiału dowodowego oraz podejmowaniu wszelkich czynności w celu szybkiego rozpatrzenia sprawy.

W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. organ wezwał [...] K. S.A. do udzielenia informacji dotyczących współpracy z podmiotami gospodarczymi deklarującymi zatrudnienie cudzoziemców, w tym między innymi E. Ł..

Informacje od różnych firm dotyczące współpracy z podmiotami gospodarczymi deklarującymi zatrudnienie cudzoziemców, w tym między innymi E. Ł., wpłynęły do organu w dniach od 5 do [...] czerwca 2018 r., co skłoniło organ do kolejnego przesunięcia terminu załatwienia sprawy na dzień [...] lipca 2018 r., o czym w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. zawiadomiono pełnomocnika strony, nie wskazując przy tym czynności postępowania wyjaśniającego.

Zauważyć jednocześnie należy, że po tej dacie wystąpiła kolejna długa przerwa w działaniach organu, który dopiero pismem z dnia [...] lipca 2018 r., tj. po upływie 41 dni od wpłynięcia ostatniej ze wskazanych wyżej informacji i 33 dni od zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy podjął dalsze czynności w sprawie, polegające na wezwaniu stron do stawienia się w siedzibie organu w dniu [...] września 2018 r. w celu zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. Tym samym pismem powiadomiono o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] września 2018 r. W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. organ wskazał, że do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie zostały dołączone dokumenty potwierdzające wymagania stawiane kandydatom przez podmiot powierzający wykonywanie pracy zawarte w informacji starosty, dokumenty potwierdzające posiadanie przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi środków finansowych oraz źródeł dochodu niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy cudzoziemcowi, ponadto organ został wprowadzony w błąd w wyniku przedstawienia nieprawdziwych informacji.

Skarżący oraz pełnomocnik E. Ł. zapoznali się z aktami sprawy – odpowiednio – w dniach 7 i [...] września 2018 r.

W dniu [...] września 2018 r. do organu wpłynęła informacja z [...] Oddziału Straży Granicznej o naruszaniu przepisów prawa w zakresie zatrudniania cudzoziemców przez K. Ł. – pełnomocnika firmy "[...] E. Ł.". W związku z powyższym organ w piśmie z dnia [...] września 2018 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z nowym materiałem dowodowym oraz o konieczności aktualizacji załącznika Nr [...] do wniosku w zakresie karalności K. Ł., a także o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2018 r.

W dacie wniesienia przez G. S. skargi na przewlekle prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, to jest w dniu [...] września 2018 r., wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r.nie został jeszcze rozpoznany. W związku ze zmianą pracodawcy skarżącego, o czym skarżący poinformował organ w dniu [...] października 2018 r., pismem z dnia [...] października 2018 r. wszczęto w tej sprawie postępowanie wyjaśniające. Po uzupełnieniu braków formalnych zmienionego wniosku oraz zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego, w tym po uzupełnieniu w dniu [...] grudnia 2018 r. dokumentów dotyczących posiadania źródła dochodu, wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. został rozstrzygnięty pozytywnie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. udzielającą skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w okresie od dnia [...] grudnia 2018 r. do [...] października 2021 r.

Z powyższego opisu wynika, że załatwianie wniosku skarżącego trwało ponad siedemnaście miesięcy (od dnia [...] lipca 2017 r. do [...] grudnia 2018 r.), co stanowi wielokrotność terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. W tym czasie organ aż dziewięciokrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy. Wydłużenie postępowania administracyjnego przekraczało zatem rozsądne granice. W działaniach organu należy zauważyć opisane powyżej przestoje, nieusprawiedliwione okresy przerw, które w ocenie Sądu dają podstawę do zarzucenia mu przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Art. 35 § 1 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady szybkości postępowania, zobowiązując organy do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Należy zatem podzielić stanowisko skarżącego, że prowadzenie przez organ postępowania w sposób opieszały doprowadziło do przekroczenia norm regulujących czas trwania postępowania administracyjnego i zaistnienia zwłoki w rozpoznaniu wniosku, co stanowi o naruszeniu wymienionych zasad ogólnych. Wielokrotne, nieusprawiedliwione przerwy w podejmowaniu czynności, niepodejmowanie natychmiastowych działań po uzyskaniu żądanych informacji lub dokumentów, wzywanie do przedstawienia poszczególnych dokumentów w znacznym odstępie czasu, doprowadziły do nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Tym samym organ również naruszył zasadę zawartą w art. 8 k.p.a., nakazującą prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Z tych względów oraz działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku stwierdzając, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

W ocenie Sądu nie można natomiast przewlekłości postępowania organu przypisać charakteru rażącego. Kwalifikacja naruszenia prawa jako "rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, a więc oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym. Rażące naruszenie prawa ma miejsce w razie oczywistego niestosowania przepisów prawa, czy jawnego lekceważenia i braku woli organu do załatwienia sprawy objętej wnioskiem. W przedmiotowej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie było wynikiem lekceważenia obowiązków nałożonych przepisami regulującymi problematykę udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt i pracę na terytorium RP. Należało uwzględnić złożony stan faktyczny sprawy, związany między innymi ze wskazaniem we wniosku danych co do zamieszkania skarżącego niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym, co zostało przyznane przez pełnomocnika podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, konieczność uzyskania informacji od innych organów przed wydaniem decyzji, jak również wynikającą z nowelizacji ustawy o cudzoziemcach zmianę przepisów prawa, co mogło utrudnić merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w ustawowym terminie. Ponadto, chociaż czynności organu niejednokrotnie były podejmowane w sposób opieszały, to jednak świadczyły, że celem organu było przeprowadzenie i zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie II wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Orzekając w punkcie III wyroku o oddaleniu skargi w pozostałej części, to jest w zakresie wniosku o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie [...]zł, Sąd miał na uwadze kompensacyjny charakter rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd stronie skarżącej sumy pieniężnej od organu dopuszczającego się bezczynności lub przewlekłości postępowania, stanowi bowiem formę zadośćuczynienia za doznaną szkodę. Wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej nie został jednak w ogóle uzasadniony, a skarżący nie wykazał, że na skutek przewlekłości w załatwieniu jego wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. poniósł jakąkolwiek szkodę. Ponadto w ocenie Sądu przyznanie sumy pieniężnej, jako środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, powinno być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach, gdy działania organu noszą znamiona rażącego naruszenia prawa, np. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Wobec uwzględnienia skargi w opisanej wyżej części, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).