Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3182/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, 31
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu w dniu 07 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K z siedzibą w S od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 642/17 w sprawie ze skargi K z siedzibą w S na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [..] stycznia 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K z siedzibą w S na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę K z siedzibą w S (dalej: K) na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF lub Komisja) z dnia [..] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony .

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że K pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. wystąpiła do KNF z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustanowienia zarządcy komisarycznego w S (dalej: S) prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1910 ze zm.), dalej: u.s.k.o.k.

W uzasadnieniu wniosku K powołując się na przepisy u.s.k.o.k oraz § 3 statutu i podała, że celem jej działalności jest zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonym w niej spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym.

W postępowaniu o ustanowienie zarządcy komisarycznego badane są, jako przesłanki wydania decyzji administracyjnej okoliczności bezpośrednio związane ze stabilnością finansową kasy, a więc okoliczności, które odnoszą się do istoty ustawowych i statutowych zadań K. Ważny interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem jej do postępowania wyraża się w tym, że będzie ona mogła w toku postępowania wskazywać na znane jej okoliczności dotyczące organizacji i działalności S. K dzięki wykonywaniu funkcji kontrolnych nad kasami posiada gromadzoną przez długi czas wiedzę o sytuacji finansowej kas w wielu aspektach.

KNF postanowieniem z dnia 20 lipca 2016 r. odmówiła dopuszczenia Kdo udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego w S.

Komisja podała, że wnioskodawca jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej: k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki, a mianowicie, jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny.

KNF stwierdziła, że w rozpoznawanej sprawie jedynym celem statutowym, który można rozważać w kategoriach powiązania z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli oceny realizacji obowiązku wynikającego z art. 72a u.s.k.o.k., jest cel działalności Kasy zapisany w § 3 statutu, tj. zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonym w niej spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym. Jednak w ocenie organu sformułowania użyte w statucie mają charakter hasłowy. Żadne z postanowień statutu nie wskazuje, by pożądaną formą realizacji ogólnie określonych zadań statutowych było występowanie przed organami administracyjnymi w postępowaniach w sprawach innych osób, przy założeniu, że postępowania te związane są z celem, jakim jest zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonym w Kasie spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym. Brak precyzyjnego określenia w statucie celu działania Kasy musi skutkować niemożnością wykazania związku konkretnego postępowania administracyjnego z zakresem statutowej działalności Kasy.

KNF, odnosząc się do przytoczonego przez Kasę celu jej działalności, tj. zapewnienia stabilności finansowej systemu skok, wskazała, że ustawodawca zapewnił Kasie możliwość podejmowania działań stabilizacyjnych zgodnie z przepisami ustawy o skok. Zatem okoliczności przedstawione przez Kasę dotyczące celu statutowego odnoszą się do własnego, faktycznego interesu Kasy i przemawiają za negatywnym rozpatrzeniem wniosku o dopuszczenie do prowadzonego postępowania. Wynik postępowania będzie miał przełożenie na relacje obu podmiotów sprowadzające się do zakresu pomocy udzielonej S przez Kasę. Istnieje zatem związek o charakterze faktycznym pomiędzy wynikiem prowadzonego postępowania a relacją Kasy i S. Przemawia to za uznaniem, że wniosek Kasy w istocie motywowany jest realizacją jej własnych interesów.

W zakresie interesu społecznego organ stwierdził, że K nie wykazała w jaki konkretny sposób jej uczestnictwo w prowadzonym postępowaniu przyczyniłoby się do realizacji interesu społecznego. Organ administracji nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy ma określony związek z pozycją faktyczną tej organizacji i że zachodzi konieczność kontroli, czy wręcz pomocy organowi nadzoru przy realizacji jego ustawowych obowiązków. K nie jest wyłącznym dysponentem wiedzy w zakresie kas oszczędnościowo-kredytowych.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie. Sąd wyjaśnił, że organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi działać w interesie społecznym w ramach wyznaczonych celów statutowych. Nie może powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że udział w takim postępowaniu będzie służył zaspokajaniu jej własnego interesu. O tym, że w istocie tak właśnie jest, świadczy zarówno uzasadnienie złożonego przez skarżącą wniosku o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustanowienia zarządcy komisarycznego, jak i stanowisko jakie skarżąca prezentowała w całym postępowaniu.

Analiza statutu Kasy prowadzi do wniosku, że jej działalność i cele skupiają się na kasach, członkach Kasy, których interesy ta K reprezentuje m.in. przed organami administracji państwowej, prowadząc działalność na rzecz tych członków. W postępowaniu w którym KNF wszczęła i prowadziła postępowanie w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego, udział Kasy nie jest uzasadniony jej celami statutowymi. Brak precyzyjnie określonego w statucie celu działania Kasy skutkuje niemożnością wykazania związku konkretnego postępowania administracyjnego z zakresem statutowej działalności organizacji. Pomiędzy celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu.

K nie wykazała w jaki sposób, dzięki posiadanym informacjom o funkcjonowaniu S, jej udział w postępowaniu miałby przyczynić się do obiektywnego, wszechstronnego, wnikliwego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest ustanowienie zarządcy komisarycznego. Na podstawie przedstawionego w skardze stanowiska nie sposób wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że skarżąca posiada takie informacje o S, które miałyby istotne znaczenie dla ustalenia powyższych okoliczności.

Skarżąca nie wykazała w jaki konkretnie sposób jej uczestnictwo w prowadzonym postępowaniu przyczyniłoby się do realizacji interesu społecznego. Podstawą prawną postępowania w sprawie, do której wstąpienia na prawach strony oczekiwała skarżąca, jest art. 73 ust. 1 u.s.k.o.k. Zgodnie z tym przepisem w przypadku powstania groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę spółdzielczą lub Kasę lub też jeżeli zarząd kasy spółdzielczej lub Kasy nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b albo gdy realizacja tego programu okaże się nieskuteczna, KNF może podjąć decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. Przepis ten uprawnia skarżącą do podejmowania działań stanowiących element nadzoru nad kasami, jednakże samo powoływanie się na posiadanie przez Kasę wiedzy o aspektach funkcjonowania S nie wyczerpuje przesłanki interesu społecznego w postępowaniu prowadzonym w powyższym przedmiocie. Aby być dopuszczonym do udziału w prowadzonym postępowaniu na prawach strony, skarżąca musiałaby precyzyjnie wskazać, jakie informacje, mogące mieć znaczenie dla kwestii ustanowienia zarządcy komisarycznego, są w jej posiadaniu, czego nie dopełniła.

K zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:

1) Prawa materialnego, tj.:

– art. 44 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.k.ok. przez pominięcie treści tego przepisu z którego wynika wręcz ustawowa kompetencja skarżącej do reprezentowania interesów kas przed organami administracji państwowej, co implikuje prawo skarżącej do dopuszczania jej do udziału jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustanowienia zarządcy komisarycznego w S Unii Lubelskiej,

– art. 31 § 1 k.p.a. przez jego błędną interpretację i nieuchylenie postanowienia organu o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, pomimo że za dopuszczeniem Skarżącej do tego postępowania przemawia interes społeczny oraz jest to uzasadnione celem statutowym skarżącej oraz błędne płożenie, że w postępowaniu do którego skarżąca zamierzała przystąpić reprezentowała interes przeciwstawny do strony tego postępowania,

– art. 28 k.p.a. przez jego błędne niezastosowanie i niezbadanie legalności wydania zaskarżonego postanowienia pod kątem wystąpienia interesu skarżącej, który skutkowałby uznaniem skarżącej za stronę postępowania, skoro wedle oceny organu i Sądu interes, który wykazywała był jej własnym interesem, a nie interesem wynikającym ze statutu oraz interesem społecznym,

2) Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, tj. wzięciu pod uwagę tylko twierdzeń i materiału dowodowego wskazanego przez organ, co spowodowało w konsekwencji, że Sąd nie zweryfikował odmowy dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Sąd nie dokonał oceny legalności odmowy dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu w aspekcie pełnienia przez skarżącą funkcji organu samorządu spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, czym Sąd dopuścił się naruszenia art. 31 § 1 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,

– art. 141 § 4 p.p.s.a przez niedokonanie oceny legalności zaskarżonego postanowienia pod kątem dopuszczenia skarżącej do wnioskowanego postępowania jako strony, czym Sąd dopuścił się naruszenia art. 28 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Kasy jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA niezasadne są zarzuty procesowe podniesione w skardze kasacyjnej, które wskazują na naruszenie przez Sąd I instancji treści art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niezgodny z prawem. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. to przepis określający formalne wymogi poprawnie skonstruowanego uzasadnienia wyroku. Zatem przepis ten wymienia wszystkie te elementy, z których musi się składać uzasadnienie. Uczynienie z niego skutecznej podstawy kasacyjnej byłoby możliwe wtedy, gdy uzasadnienie wyroku objętego skargą kasacyjną nie posiadałoby tych elementów. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje. Analiza treści uzasadnienia jednoznacznie potwierdza, że Sąd I instancji uczynił zadość treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego powodu rozpoznawany zarzut należało uznać za chybiony. Sąd II instancji podkreśla, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być łączona z trafnością prezentowanych przez Sąd I instancji twierdzeń w zakresie oceny zarzutów skargi. Uchybienia w tym obszarze stosowania prawa przez Sąd I instancji mogą być kwestionowane, w ramach poprawnie stawianych zarzutów materialnych lub procesowych, a nie poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem ani zarzut błędnych ustaleń faktycznych, ani zakresu oceny zarzutów skargi nie mogą być podstawą do przyjęcia, że uzasadnienie wyroku narusza treść art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem NSA kontrolowany wyrok Sądu I instancji nie narusza także przepisów, które zostały wskazane jako przepisy materialne. Generalnie w zakresie tych zarzutów wskazać należy, że są one ujęte w sposób formalnie wadliwy. Skarga kasacyjna nie wskazuje przepisów naruszonych przez Sąd I instancji. Bez wątpienia Sąd ten nie mógł naruszyć art. 44 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.k.o.k., także art. 28 czy art. 31 § 4 k.p.a., gdyż tych przepisów Sąd I instancji nie stosował. Natomiast kontrolował ich stosowanie, zatem skarga kasacyjna, jako profesjonalny środek prawny, powinna wskazywać przepisy naruszone przez Sąd I instancji. Brak ten jest wadą skargi kasacyjnej, jednak Sąd II instancji nie może z tego powodu odrzucić skargi kasacyjnej, gdyż związany jest własną uchwałą z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, z treści której wynika, że pomimo takich błędów należy merytorycznie odnieść się do zarzutów kasacyjnych.

Wykonując taki nakaz Sąd II instancji stwierdza, że przepisy prawa materialnego, a w ramach takiej podstawy kasacyjnej strona podnosi naruszenie art. 44 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.k.o.k. i art. 28 oraz art. 31 § 1 k.p.a., to przepisy określające prawa lub obowiązki podmiotu. Trudno za taki przepis uznać art. 44 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.k.o.k., który odnosi się do przedmiotu działania Kasy. Zatem określa zadania takiego podmiotu. Przepisy prawne odnoszące się do zakresu działania lub zadań nie mogą być utożsamiane z prawem materialnym. Wprawdzie są one materią danej regulacji, ale przecież nie prawem materialnym. W teoretycznym ujęciu przynależą do ustrojowego prawa administracyjnego.

Podobnie należy ocenić, co do zasady pozostałe zarzuty stawiane jako naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, z tym tylko, że w nich pojawia się element materialny. Zatem Sąd II instancji odniesie się do niego, pomimo tego, że same zarzuty ujmują wadliwie tę kwestię. Bo jeśli K twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy gdyż nie uchyla postanowienia KNF, to przecież akcentuje procesowy kontekst działania tego przepisu, a nie materialny. Jednak pomimo tego i ze względu na wcześniej wskazaną uchwałę, NSA stwierdza, że trafny jest pogląd Sądu I instancji, w myśl którego K, pomimo że jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., to nie jest taką, która może być dopuszczona do udziału w toczącym się postępowaniu przed KNF. Zdaniem Sądu II instancji jest tak dlatego, że w ramach tego postępowania nie działa ona jak organizacja społeczna, o której stanowi art. 31 § 1 k.pl.a., gdyż nie działa na rzecz innej osoby w ramach celów statutowych ze względu na interes publiczny. Podkreślić należy, że na gruncie rozpoznawanej sprawy K jest udziałowcem podmiotu, co do którego wszczęto postępowanie o ustanowienie zarządcy komisarycznego. Zgodnie z art. 42 u.s.k.k. K jest organem kontroli nad kasami mającym dbać o bezpieczeństwo zgromadzonych w kasach środków (oszczędności) oraz zapewnienie zgodności ich działań z przepisami prawa. Zdaniem NSA tak określony status prawny Kasy wyklucza możność traktowania jej jako organizacji społecznej działającej w interesie społecznym. Skoro do jej zadań jako organu kontrolnego należy dbanie o ten interes, bo przecież bezpieczeństwo oszczędności jest takim interesem, to przyjąć należy, że w takiej formule jest realizowany ten interes, a nie w ramach art. 31 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu II instancji w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 28 k.p.a. NSA zauważa, że przymiot strony w postępowaniu jest inną kategorią procesową niż dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Kontrolowane rozstrzygnięcie odnosiło się tylko do tej drugiej kwestii, zatem nie mogły w nim być rozważane kwestie dotyczące statusu strony postępowania. Gdyby w tym zakresie doszło do naruszenia prawa, to podmiot mający interes prawny objęty tym postępowaniem może korzystać ze środków prawnych zmierzających do jego ochrony, jednak nie w ramach postępowania wpadkowego, jakim jest dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.