Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 90/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant referent – stażysta Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi O. K. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2003r. nr [...], 2. zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz O. K. kwotę 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski KP/


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. Dyrektor Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci Niesłyszących w P., na podstawie art. 9b ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r.- Karta Nauczyciela (j.t. Dz. U. 56/97/357, 106/98/668, 162/98/1118, 12/00/136,19/00/239, 22/00/291- dalej KN) w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy- Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 19/00/239- dalej ustawa zmieniająca), nadał O. K., urodzonej [...] września 1973 r. w P., stopień nauczyciela kontraktowego; wskazał, że Zainteresowana ma kwalifikacje- wyższe magisterskie z przygotowaniem pedagogicznym i może być zatrudniona w placówkach kształcenia i wychowania specjalnego dla dzieci niesłyszących. W uzasadnieniu Dyrektor Ośrodka wskazała, że Zainteresowana [ma] wykształcenie wyższe magisterskie- pedagogika specjalna dyplom Uniwersytetu 2000 r.; może uczyć wszystkich przedmiotów w placówkach kształcenia i wychowania specjalnego dla dzieci niesłyszących.

Dyrektor Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci Niesłyszących pismem z dnia 19 listopada 2003 r. zwróciła się do Dyrektora Wydziału Oświaty Urzędu Miasta w P. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] o nadaniu O. K. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, gdyż w dniu nadania stopnia awansu nie posiadała ona wymaganych kwalifikacji.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. [...], na podstawie art. 9b ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. 118/03/1112) i art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia 28 sierpnia 2000 r. o nadaniu O. K. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. W uzasadnieniu podano, że dnia 6 kwietnia 2000 r. Zainteresowana nie posiadała ukończonych studiów wyższych ni kursu kwalifikacyjnego z zakresu surdopedagogiki, przeto nie spełniała warunków uprawniających do uzyskania z mocy prawa stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego zawartych w art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej.

Zainteresowana odwołała się od decyzji Prezydenta Miasta P., zarzucając jej naruszenie art. 107, art. 156 § 1 pkt 2, art. 61 kpa i wnosząc o jej uchylenie. Pracę w Ośrodku podjęła dnia 2 stycznia 1995 r. Dnia 8 kwietnia 2000 r. zdała ostatni egzamin na studiach a dnia 27 września 2000 r. obroniła pracę magisterską. W trakcie pracy w Ośrodku otrzymała szczególnie wyróżniającą ocenę pracy zawodowej i nagrodę Dyrektora Ośrodka. Zgodnie z art. 9a ust. 3 KN nadanie Jej stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego było zasadne. W świetle sformułowań zaskarżonej decyzji trudno ustalić, czy w ocenie organu nastąpiło rażące naruszenie prawa czy brak podstaw prawnych.

Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. [...], na podstawie art. 9h ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. 119/03/1112) i art. 156 § 1 pkt 7 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P.

O. K., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Sądu Administracyjnego, zarzucając decyzji naruszenie art. 6 i 138, art. 6, 7, 8 i 16, art. 107, 139, 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

I. Wykładnia prawa nie ogranicza się jedynie do metody językowej jednego przepisu, lecz zakłada dekodowanie normy prawnej z szeregu przepisów- w tym znajdujących się w aktach prawnych różnej rangi- również innymi metodami wykładni, akceptowanymi przez doktrynę i orzecznictwo ( Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 1998 s. 230; M. Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM Poznań 1972 s. 26 i n.; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. 2002 s. s. 47, 56, 60 i n.)

Postępowanie administracyjne, poza przepisami regulującymi poszczególne detale jego toku, kształtowane jest przede wszystkim przez reguły podniesione do rangi zasad ogólnych. Wśród tych zasad szczególną rolę przypisać należy wyrażonej w art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z tą zasadą, ingerencja w stan prawny będący następstwem wydania decyzji ostatecznej, możliwa jest jedynie w ściśle określonych wypadkach. Do grupy tych sytuacji należy ukształtowana przez art. 156 i nast. kpa instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zasada trwałości decyzji administracyjnej znajduje swój wyraz jednak nie tylko w zakreśleniu katalogu instytucji prawnych, ani też tylko w wyczerpującym wyliczeniu przesłanek ich stosowania. Determinuje ona także sposób wykładni przepisów, nakazując ich każdorazową ścisłą, czy wręcz zawężającą wykładnię. Przytoczone tu uwagi ogólne mają na celu podkreślenie, że działalność organów administracji publicznej, stosujących instytucję stwierdzenia nieważności, odpowiadać musi szczególnym standardom, determinowanym przez konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych.

II. Zasady odnoszące się do uzyskiwania przez nauczycieli stopni awansu zawodowego oraz sposób, w jaki następuje ich zatrudnienie, uregulowane zostały w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. 118/03/1112 ze zm.- dalej KN). Jednakże reforma dokonana na mocy postanowień ustawy zmieniającej w żaden sposób nie może zmieniać oceny prawnej tych sytuacji, w których już wcześniej obowiązujące przepisy prawa z zaistnieniem określonych sytuacji faktycznych wiązały następujące z mocy prawa skutki. Ustawodawca w art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej w szczególności wskazał, że nauczyciele zatrudnieni w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej na podstawie mianowania z tym dniem uzyskują z mocy prawa stopień nauczyciela mianowanego i stają się nauczycielami zatrudnionymi na podstawie mianowania w rozumieniu ustawy zmieniającej. Z systematyki art. 7 ustawy zmieniającej wynika, że dyrektor szkoły w pierwszej kolejności obowiązany jest badać, czy nauczyciel zatrudniony w dniu 6 kwietnia 2000 r. był zatrudniony na podstawie mianowania.

Zakres kognicji organów administracji publicznej wyznacza norma prawa materialnego wskazująca, które z faktów są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wskazał w szczątkowym uzasadnieniu decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarogodności i mocy dowodowej; nie wyjaśnił także podstawy prawnej decyzji, czym naruszył art. 107 § 1 i 3 kpa. W szczególności Dyrektor Ośrodka nie ustalił, że Skarżąca zatrudniona była w Ośrodku już w dniu 2 stycznia 1995 r. Dyrektor Ośrodka nie rozważył owych okoliczności w oparciu o art. 96 ust. 2 bądź 3 KN.

Organ II instancji rozważał fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jedynie na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej. Mimo, że w doktrynie trafnie wskazuje się, że obowiązki organu w postępowaniu administracyjnym są analogiczne jak sądu cywilnego; organ musi- podobnie jak sąd- zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego i uzasadnić jasno i należycie swe zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione ( Z. Janowicz "Kpa- komentarz" W. Pr. PWN 1999 s. 297), organ odwoławczy nie zaprezentował w uzasadnieniu ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; w całości pominął ocenę zebranych dowodów i nie przedstawił aktu subsumcji, czym naruszył art. 107 § 1 i 3 kpa w stopniu, w którym miało to istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie.

III. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie wskazuje się, że uzyskanie przez nauczyciela mianowania z mocy prawa oznaczało, że jego stosunek pracy- po spełnieniu warunków przewidzianych w art. 10 ust. 2 pkt 7 KN (Dz.U. 3/82/19 ze zm.)- przekształcał się w stosunek pracy z mianowania ( uchwała 7 Sędziów SN z 27.5.1993 r.- I PZP 14/93- OSNC 11/93/189 z aprobującą- mimo pewnych zastrzeżeń teoretycznych- glosą B. Wagner- OSP 6/94/119). Uzyskanie mianowania- niezależnie od tego, czy nastąpiło z mocy prawa, czy przez akt nominacyjny- zawsze sprawiało, że nauczyciel stawał się nauczycielem mianowanym. Żadna norma prawna nie powoduje zróżnicowania statusu prawnego nauczyciela mianowanego- bez względu na to, czy uzyskał on mianowanie z mocy aktu nominacyjnego wydanego przez dyrektora szkoły ( art. 11 KN), czy z mocy prawa ( art. 10 ust. 2 pkt 7 zd. 2 KN w pierwotnym brzmieniu). Nawiązanie stosunku pracy było skutkiem mianowania niezależnie od sposobu jego uzyskania ( art. 13 KN).

W orzecznictwie SN i w doktrynie trafnie wskazuje się, że akt mianowania ( art. 13 KN) nie mógł rozstrzygać o dniu uzyskania mianowania z mocy prawa, miał on bowiem jedynie charakter deklaratoryjny. O uzyskaniu mianowania z mocy prawa decydowało jedynie spełnienie przesłanek obiektywnych- w tym sam upływ terminu trzech lat rodził skutek materialnoprawny. Wydanie pisma potwierdzającego fakt uzyskania przez nauczyciela mianowania z mocy prawa oceniane było w owym orzecznictwie i w poglądach doktryny, jako celowe i należące do obowiązków dyrektora szkoły - a to na podstawie art. 29 § 3 kp. Pisemne potwierdzenie owego zdarzenia prawnego, nie było decyzją ni zaświadczeniem w rozumieniu kpa. Niedopełnienie obowiązku wydania owego pisma przez dyrektora szkoły nie pozbawiło zatem strony mianowania, ani też możliwości wykazywania zajścia tego zdarzenia prawnego ex lege przy pomocy wszelkich środków dowodowych, nie będących sprzecznymi z prawem ( art. 75 § 1 kpa).

Do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, utrwalił się pogląd, że odmowa wydania takiego pisma przez dyrektora szkoły winna być oceniana w płaszczyźnie naruszania przezeń obowiązku wynikającego ze stosunku pracy. W tej sytuacji nauczycielowi przysługiwało roszczenie o nakazanie szkole ( nie zaś dyrektorowi) wydania nauczycielowi pisemnego potwierdzenia, że uzyskał on mianowanie z mocy prawa na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 7 KN; roszczenie to podlegało rozpoznaniu przez sądy pracy ( art. 98 ust. 2 KN w brzmieniu pierwotnym; uchwała SN z 25.6.1993 r.- I PZP 26/93- OSNC 1/94/12). W ówczesnym stanie prawnym owe roszczenie mogło być realizowane wyłącznie przed sądem pracy, jako że było sporem ze stosunku pracy ( verba legis- art. 98 ust. 2 KN w brzmieniu pierwotnym; art. 91c ust. 2 KN w obecnym brzmieniu).W orzecznictwie Sądu Najwyższego trafnie wskazywano, że w takiej sytuacji z reguły nieskutecznym było wytaczanie powództwa o ustalenie istnienia stosunku prawnego lub jego treści ( art. 189 kpc), bowiem powód mógł dochodzić świadczenia w wyniku naruszenia jego praw.

IV. Z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, pojawiło się postępowanie odrębne, realizowane w trybie kodeksu postępowania administracyjnego- o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że kwestia nadania stopnia awansu zawodowego nie jest sprawą ze stosunku pracy, aczkolwiek z tym stosunkiem jest związana i może wywoływać dlań pewne następstwa ( wyrok NSA z 9.5.2001- II SA 363/01).

Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanego w wyroku z dnia 26.6.2001- II SA/ Łd 16/01- Pr.Pracy 4/02/39, że sąd administracyjny nie może rozstrzygnąć sporu dotyczącego rodzaju stosunku pracy, będącego podstawą zatrudnienia nauczyciela ( w stanie faktycznym, w którym skarżący domagał się w istocie "ustalenia, że już wcześniej, przed 6.4.2000 r., spełniał warunki do nawiązania stosunku pracy na podstawie mianowania"). Skoro bowiem ustawodawca nakazał badać przesłanki z art. 7 ust. 1 bądź 3 ustawy zmieniającej, to jedynie w sferze ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy w dniu wejścia w życie owej ustawy nauczyciel był zatrudniony na podstawie mianowania, czy tylko na podstawie umowy o pracę. Organ administracji publicznej ( in casu dyrektor Ośrodka) winien był na podstawie wszelkich dowodów nie będących sprzecznymi z prawem ( art. 75 § 1 kpa) ustalić, czy Skarżąca nie była w dniu 6 kwietnia 2000 r. zatrudniona na podstawie mianowania. W tym celu- skoro dyrektor Ośrodka uprzednio nie wydał pisma, potwierdzającego jedynie deklaratoryjnie uprzednie mianowanie z mocy prawa ( art. 10 ust. 2 pkt 7 zd. 2 KN w pierwotnym brzmieniu)- to zajście owego skutku ex lege można badać przesłankowo w postępowaniu administracyjnym, bez odsyłania Strony na drogę procesu przed sądem pracy. Owo pismo, potwierdzające mianowanie z mocy prawa, jest bowiem w istocie jedynie dokumentem prywatnym ( art. 245 kpc) i przy braku legalnej teorii dowodów w polskim prawie procesowym, okoliczność ta może być wykazywana każdym środkiem dowodowym. Wykładnia taka legła u źródeł niepublikowanych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 lipca 2003- sygn. II SA/Po 2104/01, 12 listopada 2002- sygn. II SA/Po 191/01, 1 października 2002- sygn. II SA/Po 10/01; 5.12.2003- sygn. II SA/Po: 2823/01, 2821/01, 2822/01.

Oba postępowania ( o nakazanie szkole wydania nauczycielowi pisemnego potwierdzenia uzyskania mianowania z mocy prawa- toczące się przed sądem pracy) i o nadanie stopnia awansu zawodowego (toczące się przed dyrektorem Ośrodka) są różne (zarówno podmiotowo- odpowiednio- przeciwko Ośrodkowi bądź przed dyrektorem Ośrodka), jak i przedmiotowo. Żadna z tych spraw nie jest prejudycjalną dla drugiej. W tym stanie rzeczy nie było celowym ani możliwym, by Wnioskodawczyni miała dowodzić przed sądem pracy swego mianowania w rozumieniu Karty Nauczyciela i art. 7 ust. 1 u. zm. KN przed rozstrzygnięciem sprawy o stopień awansu zawodowego.

Z podobną konstrukcją strony spotykają się przy ustalaniu długości okresu uprawniającego do emerytury w sprawach o zasiłek przedemerytalny, toczącymi się przed urzędami pracy w oparciu o kpa ( odpowiednio- wyrok SN z 24.5.2001- I PKN 413/00- "Rzeczpospolita" 6.3.02- C4; wyrok NSA z 22.11.2000- II SA 1510/00).

Należy odwołać się do zasady równości wobec prawa ( art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.- Dz.U. 78/97/483, sprost. Dz.U. 28/01/319). Skoro bowiem żaden przepis ustawowy nie wprowadza kryterium dyferencjacji sytuacji prawnej nauczycieli mianowanych z mocy prawa bądź z mocy aktu nominacyjnego wydanego przez dyrektora szkoły (B. Wagner- op.cit. s. 304), to brak jakichkolwiek podstaw, by zmuszać nauczycieli, wobec których dyrektor szkoły nie dopełnił ustawowego obowiązku wydania dokumentu deklaratoryjnego, do wytaczania roszczenia o nakazanie szkole wydania pisemnego potwierdzenia ( OSNC 1/94/12) jedynie dla uzyskania środka dowodowego ( art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej upsa w zw. z art. 245 kpc), którego przydatność dowodowa jest nie większa, niźli innych dowodów, zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym ( w tym akt pracowniczych, którymi dysponuje dyrektor Ośrodka). Taka wykładnia stanowiłaby naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem bez ustanowienia w ustawie i bez koniecznej przyczyny w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zmuszałaby osoby w tej samej sytuacji prawnej, do kłopotliwego i czasochłonnego występowania na drogę procesu przed sądem pracy, gdy inni nauczyciele mianowani, mający ów środek dowodowy w aktach pracowniczych, takiego obowiązku by nie mieli.

W uzasadnieniu powołanej uchwały 7 Sędziów SN trafnie zwrócono uwagę, że celem art. 10 ust. 2 pkt 7 KN w pierwotnym brzmieniu była ochrona interesów nauczyciela spełniającego wymagania przewidziane dla mianowania, jak i swoiste napiętnowanie i zwalczanie zaniedbań szkoły w zakresie realizacji obowiązku opiniowania nauczycieli ( OSNC 11/93/189). Tym bardziej niedopuszczalne byłoby nakładanie dalszych obowiązków na nauczyciela mianowanego ex lege w zakresie kłopotliwego i czasochłonnego dochodzenia swych praw przed sądem pracy, gdy pracodawca nie wykonał kolejnego swego obowiązku, nałożonego nań ustawą ( art. 29 § 3 kp) i nie wydał nauczycielowi deklaratoryjnego dokumentu prywatnego.

V. Takim przepisem był art. 10 ust. 2 KN w brzmieniu nadanym art. 97 pkt 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 95/91/425), obowiązującym w okresie od 2 stycznia 1995 r.- gdy Zainteresowana rozpoczęła pracę w Ośrodku- do dnia 6 sierpnia 1996 r. (z dniem 7 sierpnia 1996 r. weszło w życie nowe brzmienie art. 10 ust. 2 pkt 7, nadane art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela- Dz.U. 87/96/396- dalej nowela z 1996 r.). Zainteresowana rozpoczęła zatem procedurę mianowania pod rządem art. 10 ust. 2 pkt 7 w brzmieniu nadanym art. 97 pkt 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 95/91/425), lecz dnia 7 sierpnia 1996 r. nie miała okresu zatrudnienia co najmniej dwu lat, przeto nie mogła skorzystać z art. 5 ust. 2 noweli z 1996 r.

Jednakże organy obu instancji nie ustaliły, czy Zainteresowana posiadała w tym okresie kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w Ośrodku oraz jaki jest status prawny Ośrodka w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz.U. 98/91/433 ze zm.- dalej rozporządzenie).

Ust. 2 art. 10 KN w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela- Dz.U. 87/96/396 i obowiązującym do dnia 5 kwietnia 2000 r. (j.t. Dz.U. 56/97/357 ze zm.) zawierał przesłanki, przy spełnieniu których nawiązanie stosunku pracy z nauczycielem następowało przez mianowanie. W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, stosunek pracy nawiązywał się przez mianowanie, jeśli nauczyciel spełniał przesłanki z art. 10 ust. 2 pkt 1-6 a nadto bezpośrednio przed mianowaniem wykonywał nieprzerwanie, zgodnie z wymaganymi kwalifikacjami, pracę pedagogiczną szkole w pełnym wymiarze zajęć co najmniej przez 3 lata i w tym okresie uzyskał dwie oceny co najmniej wyróżniające, na zasadach i w trybie określonym w art. 6a lub bezpośrednio przed mianowaniem wykonywał nieprzerwanie, zgodnie z wymaganymi kwalifikacjami, pracę pedagogiczną w szkole w pełnym wymiarze zajęć przez 4 lata pracy i na koniec czwartego roku pracy uzyskał co najmniej ocenę dobrą. W odwołaniu Zainteresowana wskazała, że dnia 6 kwietnia 2000 r. legitymowała się ponad pięcioletnim stażem nauczycielskim, do tego dnia otrzymała szczególnie wyróżniającą ocenę. Organ odwoławczy nie ustalił jednak, czy ocena ta została udzielona na koniec czwartego roku pracy ( art. 10 ust. 2 pkt 7 KN w brzmieniu sprzed 6.4.2000 r.).

W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, by organy w toku postępowania odniosły się do tej kwestii; nie rozważały ewentualnych przesłanek z art. 9a ust. 3 in fine KN. Którakolwiek z tych sytuacji nie może pozostać obojętną dla rozważenia, czy- gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia prawa, naruszenie to było r a ż ą c e ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

VI. Organom rozstrzygającym w obu instancjach zarzucić należy dowolność w posługiwaniu się wymienionymi w art. 156 § 1 kpa podstawami stwierdzenia nieważności. Organ I instancji wskazał jako podstawę decyzji art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bez jakiegokolwiek wskazania, którą z dwu wymienionych w tym przepisie podstaw uznaje za spełnioną ani też na czym to uznanie się opiera. Organ II instancji przytoczył jako podstawę decyzji art. 156 § 1 pkt 7 kpa, w żaden sposób nie wskazując, czym uzasadniona jest zmiana podstawy stwierdzenia nieważności. W szczególności, określenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji II instancji, że czynności dotyczące nadania stopnia awansu zawodowego "zostały podjęte z naruszeniem przepisów art. 9h ust. 2" KN musi budzić zastrzeżenia przy konfrontacji z treścią tego przepisu. To właśnie ów przepis zawiera klauzulę nieważności i nijak wynika z uzasadnienia, w jaki sposób norma prawna przezeń kształtowana została naruszona.

W sprawie konieczne jest udzielenie odpowiedzi na ogólniejsze pytanie dotyczące istoty utrzymania w mocy decyzji przez organ rozpatrujący sprawę w II instancji. Jak wskazuje J. Zimmermann, "Utrzymanie w mocy" decyzji pierwszej instancji jest pewnym skrótem myślowym, że organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ instancji pierwszej." Oczywiście, możliwe jest dojście do identycznego wniosku końcowego, zawartego w osnowie, przy korekcie podstawy prawnej decyzji. W takim wypadku niezbędne jest jednak, zgodnie z zasadą praworządności, pogłębiania zaufania i zasadą przekonywania, precyzyjne wskazanie przesłanek takiego rozstrzygnięcia ( art. 6, 8 i 11 kpa). Organ II instancji podał odmienną podstawę decyzji, jednocześnie utrzymując ją w mocy. Jest to tym bardziej zaskakujące przy dostrzeżeniu, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zawarte zostało sformułowanie jednoznacznie aprobujące ustalenia odnoszące się do stanu faktycznego i prawnego decyzji organu I instancji.

Organ rozstrzygający sprawę w I instancji dopuścił się naruszenia art. 10 kpa. Skarżąca nie została poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawie nieważności (art. 61 § 4 kpa). Jej czynny udział w postępowaniu datuje się dopiero od doręczenia decyzji stwierdzającej nieważność. Stanowi to istotne naruszenie praw strony, tym bardziej, że wydana decyzja dekonstruuje całokształt sytuacji zawodowej Skarżącej. Z szacunku dla praw nabytych Skarżącej, która w oparciu o zakwestionowaną decyzję dokonywała dalszych czynności na drodze doskonalenia zawodowego, organy winny zapewnić jej możliwość aktywnego udziału w postępowaniu i prezentowania swoich racji.

Nie można natomiast przychylić się do zarzutu naruszenia art. 139 kpa. Istota zakazu reformationis in peius sprowadza się bowiem do braku możliwości wydania rozstrzygnięcia, którego treść w porównaniu z treścią wcześniej wydanej decyzji, nie spowoduje pogorszenia się sytuacji prawnej strony odwołującej się (A. Wróbel [:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 817). Porównanie sytuacji prawnej strony w kontekście prowadzi wprawdzie do konkluzji, że przepisy prawa wiążą odmienne skutki z wystąpieniem podstawy stwierdzenia nieważności opisanych w pkt 2 i 7 art. 156 § 1 kpa w zakresie granicznego terminu dopuszczalnego stwierdzenia nieważności (art. 156 § 2 kpa), jednakże różnica ta przemawia na korzyść strony.

W takim stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm., dalej: upsa) orzekł, jak w sentencji. Organy administracji publicznej ponownie rozstrzygając niniejszą sprawę ocenią sytuację Skarżącej przy uwzględnieniu wszystkich przepisów regulujących kwestie jej awansu zawodowego; wynik ustaleń, ocenę dowodów i akt subsumcji zaprezentują w uzasadnieniu spełniającym przesłanki art. 107 § 3 kpa.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 upsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 163/02/1349 ze zm.) a o braku możliwości wykonania decyzji na podstawie art. 152 upsa.

/-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski

KP/