Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3026/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1597/14 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1597/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w punkcie pierwszym - oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego, w punkcie drugim orzeczenia - przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] odmówił M. S. przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka sam, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 30 września 2014 r. Dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku, tj. w marcu 2014 r. wynosił 542 zł. W skład dochodu wliczono kwotę czynszu 232,91 zł, uiszczaną przez żonę skarżącego za lokal, w którym zamieszkuje oraz zasiłek stały w kwocie 309,09 zł. Dochód skarżącego przekroczył zatem kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej przewidziane w ustawie o pomocy społecznej, a wynoszące 542 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. zarzucił błędne ustalenie jego dochodu, podnosząc, iż w marcu 2014 r. jedynym dochodem był zasiłek stały w wysokości 259,09 zł, gdyż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej bezprawnie co miesiąc potrąca 50 zł. W ocenie skarżącego, naliczanie czynszu okresowo regulowanego przez jego żonę nie powinno być zaliczane w całości do jego dochodu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając m.in. na podstawie art. 8 i art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013, poz. 182 ze zm., dalej jako u.p.s.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że w marcu 2014 r. dochód skarżącego wyniósł 542 zł. Na kwotę tę składał się zasiłek stały w wysokości 309,09 zł oraz opłata za czynsz dokonana przez żonę skarżącego w kwocie – 232,91 zł. Zdaniem organu odwoławczego, kwota czynszu uregulowana przez żonę skarżącego podlegała doliczeniu do dochodu skarżącego, gdyż w świetle art. 8 u.p.s., brak jest podstaw do twierdzenia, że kwota ta nie powinna zostać doliczona. Uzyskany dochód jest równy kryterium dochodowemu osoby gospodarującej samotnie, które wynosi 542 zł, a tym samym organ I instancji zasadnie orzekł o odmowie przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku okresowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego M. S. powtórzył zarzuty i argumentację podniesioną w odwołaniu, w szczególności podkreślił, że wysokość jego dochodu została przez organy niewłaściwie obliczona w oparciu o "wirtualny" zasiłek stały w wysokości 259,09 zł. Ponadto wskazał, że zaliczenie w całości do dochodu kwoty czynszu opłacanego przez jego żonę za mieszkanie stanowiące współwłasność małżeńską, budzi wątpliwości w zakresie zobowiązań małżonków wobec Spółdzielni Mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego stwierdził, że przy obliczeniu dochodu należało uwzględnić połowę kwoty czynszu płaconego przez żonę skarżącego, ponieważ żona jest współwłaścicielem mieszkania zajmowanego przez skarżącego. Na pytania Sądu skarżący oświadczył, że został mu przyznany zasiłek stały w kwocie 309,09 zł, jednak z zasiłku tego jest potrącana co miesiąc kwota 50 zł na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2012r. nr [...]. Faktycznie skarżący otrzymuje zasiłek stały w kwocie 259,09 zł i w takiej kwocie powinien – zdaniem skarżącego – zostać uwzględniony w obliczeniach dochodu skarżącego. Ponadto skarżący oświadczył, że jest w trakcie sprawy rozwodowej, sąd nie zabezpieczył alimentów od żony i żona płacąc czynsz za mieszkanie dobrowolnie uiszcza alimenty na jego rzecz; od kwoty tej nie odprowadza podatku dochodowego. Mieszkanie, które zajmuje nadal stanowi współwłasność małżeńską.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd przytoczył treść art. 38 ust. 1 u.p.s. regulującego świadczenie w postaci zasiłku okresowego. Wskazał, że kwota kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, zgodnie z art. 8 ust.1 pkt 1 u.p.s., wynosi 542 zł. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wysokości obliczonego przez organy orzekające dochodu uzyskanego przez skarżącego w miesiącu marcu 2014 r. Jak wynika z akt sprawy dochód skarżącego w badanym okresie składał się z zasiłku stałego oraz czynszu zapłaconego przez żonę skarżącego za lokal samodzielnie zajmowany przez skarżącego. Zasiłek stały został skarżącemu przyznany w wysokości 309,09 zł i jego wysokość nie jest kwestionowana przez skarżącego. W związku z tym, że na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] zobowiązano skarżącego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń i orzeczono o potrącaniu z bieżących świadczeń co miesiąc kwoty 50 zł, faktycznie skarżący otrzymuje kwotę 259,09 zł. Sąd uznał, że do obliczenia dochodu należało przyjąć kwotę przyznanego zasiłku, bez uwzględnienia dokonanych z tego świadczenia potrąceń, w tym z tytułu nienależnie pobranych świadczeń (czy np. z tytułu zaciągniętych kredytów). Takie stanowisko jest zgodne z art. 8 ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.s., który szczegółowo określa, o jakie kwoty należy dochód pomniejszyć (ust. 3) i co do dochodu się nie wlicza (ust. 4). Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie dopuszczają możliwości "pomniejszenia" dochodu o kwoty potrącane z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organy orzekające zasadnie przyjęły do obliczenia dochodu skarżącego w miesiącu marcu 2014 r. zasiłek stały w kwocie przyznanej tj. 309,09 zł.

Drugim składnikiem dochodu w badanym okresie był czynsz płacony przez żonę skarżącego w wysokości 232,91 zł. W zaskarżonej decyzji organ całą tę kwotę doliczył do dochodu skarżącego. Zdaniem skarżącego, powyższa kwota stanowiła zaś "dobrowolne alimenty" na jego rzecz, a ponieważ mieszkanie stanowi współwłasność małżeńską, do dochodu należało doliczyć jedynie połowę tej kwoty, a nadto od kwoty tak obliczonego dochodu należało odjąć kwotę podatku dochodowego. Powyższe stanowisko skarżącego Sąd uznał za nieprawidłowe. WSA wskazał, że uiszczana przez żonę skarżącego kwota czynszu nie może być uznana za " dobrowolne alimenty". Alimenty stanowią pojęcie prawne i nie każde świadczenie jednego z małżonków na rzecz drugiego może być w sposób dowolny uznane za alimenty. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. skarżący oświadczył, że jest w trakcie rozprawy rozwodowej i sąd nie zabezpieczył na jego rzecz alimentów. Skarżący nie wskazał na żadne dowody świadczące o tym, że wpłacane przez żonę kwoty czynszu stanowią alimenty. W konsekwencji, Sąd uznał, iż kwotę czynszu uiszczoną za miesiąc marzec 2014 r. należało doliczyć do dochodu skarżącego. Powyższego stanowiska nie mogła zmienić argumentacja skargi dotycząca uznania tej kwoty za "dobrowolne alimenty", choćby wynikająca z przekonania, czy przeświadczenia skarżącego. Za nieuzasadnioną Sąd uznał również argumentację skarżącego, że od kwoty "dobrowolnych alimentów" należało odjąć kwotę podatku dochodowego , gdyż skarżący – jak oświadczył na rozprawie – nie odprowadzał podatku dochodowego od tych kwot. Stanowisko skarżącego co do charakteru prawnego kwot uiszczanych przez żonę z tytułu czynszu nie jest ani spójne, ani konsekwentne; jeśli były to alimenty, to należało uiścić podatek dochodowy, czego skarżący nie zrobił. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że do jego dochodu należało doliczyć jedynie połowę kwoty uiszczanej przez żonę. W dacie wydania zaskarżonej decyzji małżeństwo skarżącego nie zostało prawomocnie rozwiązane, a zatem – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie istnieje współwłasność po ½ w lokalu zajmowanym przez skarżącego. Wspólność ustawowa małżeńska jest bezudziałowa, dlatego nie można przyjąć, że do dochodu należy doliczyć tylko ½ płaconego przez żonę czynszu. Z uwagi na istnienie pomiędzy małżonkami współwłasności ustawowej małżeńskiej, małżonkowie odpowiadają solidarnie za zobowiązania. Skoro czynsz reguluje żona, a lokal skarżący zajmuje samodzielnie – kwota ta stanowi dochód skarżącego. Reasumując, Sąd stwierdził, że organy prawidłowo obliczyły dochód skarżącego w miesiącu marcu 2014 r., na który składały się: kwota zasiłku stałego 309,09 zł oraz kwota czynszu uiszczonego przez żonę 232,91 zł. Suma tych kwot wynosi 542 zł i jest równa kwocie odpowiadającej ustalonemu kryterium dochodowemu. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s. zasiłek okresowy ustala się, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, stąd organy zasadnie odmówiły przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Z opisanych wyżej względów WSA w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. S. Zaskarżając orzeczenie w zakresie punktu pierwszego wniósł o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie, na zasadzie art. 193 i art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodu z dokumentu - decyzji SKO w K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], na okoliczność, że w tej decyzji Kolegium określiło, iż jedynie połowa czynszu płaconego przez żonę skarżącego stanowi dochód w rozumieniu art. 8 u.p.s. Wobec zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie sformułował następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w wydanych w tej sprawie decyzjach organy ustaliły, iż w skład dochodu skarżącego wchodzi cała kwota 232,91 zł czynszu płaconego przez żonę tytułem opłat za mieszkanie. Sąd I instancji przychylił się do tego twierdzenia. Tymczasem inna decyzja administracyjna, ale dotycząca takich samych okoliczności - decyzja SKO w K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] - określa, że w skład dochodu skarżącego należy zaliczyć połowę kwoty czynszu płaconego przez żonę tytułem opłat za mieszkanie. W konsekwencji dochód skarżącego, o którym mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s., w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku - ustalonym błędnie na 542 zł nie przekroczy kryterium dochodowego 542 zł, bowiem będzie wynosić 425,55 zł. Zaskarżony wyrok wydano przed wskazaną wyżej decyzją SKO z dnia [...] marca 2015 r., niemniej skarżący już w toku postępowania sądowego twierdził, że czynszu nie można w całości wliczać do dochodu. Naruszenie art. 8 K.p.a. polega więc na nieuwzględnieniu tych twierdzeń skarżącego, czego następstwem jest istnienie w obrocie prawnym dwóch decyzji administracyjnych dotyczących takiej samej materii, ale zawierających zupełnie różne sposoby obliczania dochodu. Naruszona jest w stanie sprawy zasada zaufania do działania organów administracji.

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 u.p.s. polegające na tym, że w stanie sprawy do dochodu skarżącego należy wliczyć połowę a nie cały czynsz płacony przez jego żonę. Połowa bowiem czynszu jest płacona tytułem wkładu jaki G. S. ponosi w celu ochrony posiadanego przez siebie prawa własności lokalu, a co za tym idzie tylko druga połowa stanowi dochód skarżącego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie nie wziął pod uwagę tej okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem postępowania administracyjnego poddanego kontroli Sądu Wojewódzkiego była kwestia przyznania zasiłku okresowego, który jest jedną z form pomocy społecznej. Jak słusznie przyjęły organy administracji oraz WSA w Krakowie przyznanie tego świadczenia uzależnione jest m.in. od spełnienia kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012, poz. 823). Niespełnienie tej przesłanki wyłącza możliwość przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. Ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie określił w art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. zasady ustalania dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Ogólna definicja dochodu dla celów pomocy społecznej ujęta została w art. 8 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony jedynie o obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne oraz kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Warunkiem uznania środków pieniężnych za dochód jest przychód, czyli określone przysporzenie finansowe. Ustawodawca nie definiuje przychodu, nie łączy go z działalnością zarobkową, wręcz przeciwnie - traktuje go bardzo szeroko niezależnie od źródła i tytułu jego otrzymania. Takie ujęcie pozwala zaliczyć do dochodu różne przysporzenia, które na podstawie odrębnych przepisów nie są kwalifikowane jako dochód. Przykładowo można wymienić zwrot nadpłaconego podatku, przyznanie kredytu czy odszkodowanie z tytułu wypadku (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna, Komentarz, LEX 2014). Podobnie należy ocenić uzyskanie przysporzenia w postaci opłaconego czynszu za mieszkanie. W sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowa nieruchomość stanowi majątek objęty wspólnością ustawową małżeńską. Majątek wspólny małżonków, w skład którego wchodzi również zajmowane przez skarżącego mieszkanie, pozostaje wspólny i niepodzielny do momentu rozwodu. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji wspólność ustawowa małżeńska jest bezudziałowa. Wydatki i ciężary związane z rzeczą wspólną (podatki, czynsz, opłaty eksploatacyjne) małżonkowie ponoszą w takim samym stosunku (są to zobowiązania solidarne). Opłacenie czynszu za mieszkanie przez jednego z małżonków zwalnia drugiego z tego obowiązku i w tym sensie całość tej kwoty stanowi jego przychód. W analizowanym przypadku nie można również pominąć, że kwota opłaconego czynszu stanowiła korzyść realnie osiągniętą przez skarżącego. Przedmiotowe mieszkanie zajmuje on bowiem samodzielnie i środki te służyły przede wszystkim zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Także i z tego punktu widzenia całość uiszczonej kwoty czynszu musiała więc zostać uwzględniona przy ustalaniu sytuacji dochodowej skarżącego. Mając powyższe na uwadze jako nieuzasadniony należało ocenić zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 u.p.s.

Zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. skarżący kasacyjnie uzasadnia natomiast odmiennym rozstrzygnięciem tego samego organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. przyjęło, że w skład dochodu skarżącego należy zaliczyć jedynie połowę kwoty czynszu opłaconego przez jego żonę. Z pewnością tego rodzaju zmienność stanowiska organu w podejmowaniu decyzji, w niezmienionym stanie faktycznym, nie może być postrzegana, jako budząca zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, o czym stanowi art. 8 K.p.a. Jednakże takie działanie organu nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy, skoro w zaskarżonej decyzji, będącej przedmiotem kontroli Sądu I instancji, organ ten orzekł prawidłowo. Należy również podkreślić, że Sąd nie jest związany interpretacją wyrażoną przez organ w późniejszych decyzjach podjętych w innych sprawach skarżącego.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.