Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1333/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 135, art. 145, art. 190, art. 250
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 3, art. 11, art. 36, art. 39
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: Art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Barbara Pasternak Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz adwokata M. L. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej E. R. świadczenia w formie zasiłku celowego na: środki czystości - 40 zł, na majtki, na biustonosz, na letnią odzież, na buty oraz na rajstopy - w wysokości 250 zł miesięcznie.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104, art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej powoływany jako k.p.a.) oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.; dalej powoływanej jako "ustawa") oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823).

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że dniu 7 maja 2013 r. skarżąca zgłosiła wniosek o pomoc finansową w formie zasiłku celowego na środki czystości 40 zł, zasiłku celowego na majtki, na biustonosz, na letnią odzież, na buty oraz na rajstopy. W trakcie składania wniosku nie wskazała miejsca swojego pobytu. Podała jedynie, że jest osobą bezdomną i przebywa wszędzie, a śpi w miejscach, o których nie może powiedzieć. Stąd też w tym samym dniu wezwano ją do nawiązania w terminie do 20 dni kontaktu z pracownikiem socjalnym Działu Pomocy Bezdomnym, celem wskazania aktualnego miejsca pobytu oraz ustalenia terminu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Pismo zostało wysłane na podany we wniosku o pomoc adres. Wezwanie skarżąca odebrała osobiście w dniu 13 maja 2013 r. W dniu 27 maja 2013 r. zgłosiła się do organu i pomimo prób nawiązania rozmowy, która pozwoliłaby na ustalenie faktycznej sytuacji mieszkaniowej i ustalenia terminu wywiadu, było to niemożliwe. Kolejny raz oświadczyła, że przebywa wszędzie, a miejsca noclegu nie poda. Ponadto pozostawiła na dzienniku podawczym pismo, z którego treści nie jest możliwe określenie, gdzie faktycznie przebywa.

W dniu 29 maja 2013 r. wystosowano kolejne wezwanie celem określenia miejsca i terminu wywiadu środowiskowego. Na wezwanie to skarżąca odpowiedziała kolejnym pismem złożonym w siedzibie Ośrodka w dniu 5 czerwca 2013 r., z którego treści nie można określić miejsca pobytu.

W związku z niewskazaniem przez skarżącą miejsca aktualnego noclegu lub pobytu, do czego była pisemnie wzywana, brak było możliwości sporządzenia wywiadu środowiskowego, będącego zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy podstawą do ustalenia bieżącej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że skarżąca nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, do czego zobowiązuje ustawa. Złożyła wniosek o pomoc, a następnie zgłosiła się do pracownika socjalnego i stosując groźby wobec niego próbowała wymóc przyznanie pomocy. Tym samym postawę skarżącej organ potraktował jako bierną, a nawet roszczeniową. Skarżąca w trakcie składania wniosku nie wskazała miejsca swojego pobytu. Podała jedynie, że jest osobą bezdomną i przebywa wszędzie, a śpi w miejscach, o których nie może powiedzieć.

Skarżąca wniosła od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem, opisując swoją trudną sytuację materialno-bytową. Wskazała, że została pokrzywdzona przez J. M. i komornika sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 września 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji - na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 8, art. 11 w zw. z art. 39 ustawy i § 1 rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej w ustawie o pomocy społecznej. Organ odwoławczy podkreślił, iż obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych.

W ocenie organu, wobec prezentowanej przez skarżącą postawy, nie można ustalić jej aktualnej sytuacji materialno-bytowej. Organ podkreślił, że pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego. Ustawa zakłada, że celem pomocy społecznej nie jest trwałe wyręczanie beneficjenta w zaspokajaniu jego potrzeb bytowych, ale udzielanie wsparcia po to, aby jak najszybciej był on w stanie samodzielnie zaspokajać swe potrzeby. Pomoc ma charakter przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Ponadto osoba, która żąda pomocy, zobowiązana jest do współpracy z organami jej udzielającymi.

Specyfika postępowania wyjaśniającego w sprawie o świadczenia z pomocy społecznej wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy, którego rolą jest wprowadzenie pracownika w swoją trudną sytuację życiową. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego może w ocenie organu stanowić podstawę skutecznego zarzutu wobec wnioskodawcy, że nie współdziała w przezwyciężeniu własnej, trudnej sytuacji życiowej i w konsekwencji prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Osoba wnosząca o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej ma obowiązek udzielania wszelkich informacji dotyczących jej sytuacji osobistej i majątkowej.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc m.in. że bezprawnie pozbawiono ją emerytury i dokonano eksmisji z mieszkania. Podkreśliła swoją trudną sytuację życiową oraz fakt, że jest bezdomna. W ocenie skarżącej eksmisja jej z lokalu była niezasadna. Podkreśliła, iż to pracownik socjalny nie chciał z nią współpracować a nie ona z nim.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko uzasadnione w kwestionowanej przez skarżącą decyzji.

Wyrokiem z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1480/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie I oddalił skargę E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2013 r. w przedmiocie zasiłku celowego, w punkcie II przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. Ż. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt 1 wywiodła E. R. wnosząc o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3060/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie wyznaczonym zastosowaną w sprawie normą zawartą w art. 11 ust. 2 u.p.s. zasługują na uwzględnienie, choć stwierdzić należy nie w pełni prawidłowe ich ujęcie; brakuje bowiem wskazania przepisów prawa, stosowanych przez Sąd.

NSA podniósł, że koncentrując się na podstawowym problemie w niniejszej sprawie, tj. obowiązku współdziałania strony z organem udzielającym świadczeń z pomocy społecznej, stwierdzić należy, że w orzecznictwie powszechnie przyjmowano, iż uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uzasadnia odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej (m. in. w wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 59/11, LEX nr 785846). Równocześnie podkreślano, iż powyższe stanowisko judykatury nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Uwzględnić przy tym należy, że analiza przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. prowadzi do wniosku, iż ma on zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy u podstaw zachowania osoby ubiegającej się o pomoc leży jego zła wola (patrz m. in. wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 775/14; LEX nr 1646272). Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy, co nie znalazło wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jak z powyższego wynika, dla wykazania faktu braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym nie jest wystarczające samo stwierdzenie organu. Obowiązek współdziałania musi być bowiem dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby. Zatem powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy. Tych standardów nie spełnia ani postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie obu decyzji, ani ich uzasadnienie, czego nie zauważył Sąd I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji pochopnie uznał, że organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena nie pozwalają na wniosek, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono i oceniono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego z uwagi na brak jej współdziałania z organem pomocy społecznej. Przede wszystkim na podstawie zebranego materiału nie można stwierdzić, że skarżąca "nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego", które to zachowanie kwalifikowałoby się do oceny w świetle normy zawartej w art. 107 ust. 4 a ustawy obowiązującej w porządku prawnym od dnia 11 maja 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 509 – art. 1).

Organ odwoławczy podkreślił bowiem, że z akt sprawy wynika, co znajduje wyraz w obu decyzjach, że skarżąca jest osobą bezdomną. Już w 2009 r. była pod opieką MOPS – Dział Pomocy Bezdomnym (pismo z dnia 22 czerwca 2009 r. w/s przyznania schronienia). Z akt sprawy wynika także, że skarżąca w kolejnych wywiadach środowiskowych podawała różne adresy czasowego pobytu, np. w wywiadzie z dnia 20 maja 2005 r. – K, ul. K; w wywiadzie z dnia 6 października 2009 r. – ul. P; w wywiadzie z 11 sierpnia 2011 r. – Os. C, wskazując na adres do korespondencji: ul. B. Od 2012 r. w wywiadach skarżąca wskazywała jako miejsce czasowego pobytu: Dworzec "K" (wywiad z dnia 21 lutego 2012 r.). Z notatek służbowych z dnia 13 kwietnia i z 16 kwietnia 2012 r. wynika, że w dniu 23 marca 2012 r. przeprowadzono ze skarżącą wywiad środowiskowy na Dworcu "K". Powyższy fakt nie wpłynął negatywnie na decyzję przyznającą skarżącej świadczenia z pomocy społecznej (m. in. decyzja z dnia [...] 2012 r.). Kolejny wywiad środowiskowy na Dworcu "K" przeprowadzono w dniu 13 kwietnia 2012 r. (notatka z dnia 9 maja 2012 r.). Jak wynika z podjętej na jego podstawie decyzji (decyzja z dnia [...] 2012 r.), podstawą odmowy przyznania świadczenia nie był "brak współdziałania" z pracownikiem socjalnym. Również w dniu 6 listopada 2012 r. przeprowadzono ze skarżącą wywiad środowiskowy na Dworcu, co także nie było przeszkodą w podjęciu pozytywnej decyzji w sprawie zasiłku celowego (decyzja z dnia [...] 2012 r.). To samo dotyczy wywiadu z dnia 22 stycznia 2013 r. i decyzji z [...] 2013 r.

NSA podkreślił, iż inny przebieg miało postępowanie wszczęte na podstawie wniosku strony z dnia 7 maja 2013 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie doszło z uwagi na brak wskazania przez stronę miejsca jej pobytu.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż organy pominęły uznany przecież fakt, że skarżąca jest osobą bezdomną. Z niewiadomej przyczyny organy kwestionują wiarygodność skarżącej w zakresie oświadczenia, że śpi wszędzie i przebywa na ulicy. Organy pomijają też fakty, że skarżąca odbiera pisma z MOP-su i stawia się na wezwania do Ośrodka albo odpowiada pismem, co prima facie nie wskazuje na złą wolę skarżącej w zakresie współdziałania z organem pomocy społecznej. Nie można też abstrahować od faktu, że skarżąca jest podopieczną MOPS od 2001r., a także to, że w ostatnich kilku latach, tj., od kiedy jest bezdomną, przeprowadzano z nią wywiad środowiskowy na Dworcu PKP. Wówczas organy nie widziały przeciwwskazań do przeprowadzenia takiego wywiadu, ani nie uznały, że brak wskazania przez stronę adresu pobytu uniemożliwia organowi prawidłowe ustalenie rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej skarżącej. Tych uchybień organów nie zauważył Sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, iż sprawa była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślenia wymaga, że z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednak ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA oraz gdy po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 930; zwanej dalej ustawą), określającej rodzaje pomocy społecznej ze środków publicznych oraz zasady i tryb jej udzielania.

Istotą sporu w sprawie będącej przedmiotem badania Sądu jest odmowa organów administracji udzielenia pomocy finansowej skarżącej w formie zasiłku celowego na środki czystości - 40 zł, na majtki, na biustonosz, na letnią odzież, na buty oraz na rajstopy, zasiłku celowego w wysokości 250 zł miesięcznie, z powodu nieuzasadnionej odmowy współdziałania skarżącej z organami pomocowymi przy przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego.

W ocenie organów pomocy społecznej, skarżąca świadomie uchylała się od współpracy z pracownikiem socjalnym w zakresie próby przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Z kolei zdaniem skarżącej, to pracownik socjalny nie chciał z nią współpracować, a nie ona z nim.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt c ustawy świadczeniem z pomocy społecznej jest świadczenia pieniężne w formie zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Rozstrzygnięcie oparte o powyższe przepisy wydawane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, a Sąd badał, czy zakres uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty uzasadniono orzeczenia o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego.

O tym, że decyzja wydana w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 ustawy ma charakter uznaniowy, przesądza użyte w tym przepisie słowo "może" co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania zasiłku celowego nie każda osoba musi go otrzymać. Samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności, a organ związany jest przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwienie sprawy, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Doprecyzowaniem tej zasady jest przepis art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którymi pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz art. 3 ust. 4 ustawy stanowiący, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Podnieść należy, że stosownie do przepisów ustawy o pomocy społecznej, organ przy udzielaniu wnioskowanej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy, dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3).

Ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Podkreślenia wymaga, że pomoc przyznawana na podstawie omawianej ustawy – bez względu na jej rodzaj – ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej.

W niniejszym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji zgromadziły materiał dowodowy świadczący - w ich ocenie - o tym, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 135) w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Obowiązek współdziałania w każdym przypadku należy indywidualizować w odniesieniu do osoby wnioskującej, czy korzystającej z pomocy społecznej i sytuacji, w jakiej się znajduje.

Sąd nie podziela stanowiska organów co do braku współpracy skarżącej z pracownikami pomocy społecznej. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejsza sprawę, organy pominęły fakt, że skarżąca jest osobą bezdomną. Skarżąca od 2001 r. była pod opieką MOPS – Dział Pomocy Bezdomnym.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca w kolejnych wywiadach środowiskowych podawała różne adresy czasowego pobytu, np. w wywiadzie z dnia 20 maja 2005 r. – K, ul. K; w wywiadzie z dnia 6 października 2009 r. – ul. P; w wywiadzie z 11 sierpnia 2011 r. – Os. C, wskazując na adres do korespondencji: ul. B. Od 2012 r. w wywiadach skarżąca wskazywała jako miejsce czasowego pobytu: Dworzec "K" (wywiad z dnia 21 lutego 2012 r.). Z notatek służbowych z dnia 13 kwietnia i z 16 kwietnia 2012 r. wynika, że w dniu 23 marca 2012 r. przeprowadzono ze skarżącą wywiad środowiskowy na Dworcu "K". Powyższy fakt nie wpłynął negatywnie na decyzję przyznającą skarżącej świadczenia z pomocy społecznej. Kolejny wywiad środowiskowy na Dworcu "K" przeprowadzono w dniu 13 kwietnia 2012 r. Jak wynika z podjętej na jego podstawie decyzji z dnia 10 maja 2012 r., podstawą odmowy przyznania świadczenia nie był "brak współdziałania" z pracownikiem socjalnym. Również w dniu 6 listopada 2012 r. przeprowadzono ze skarżącą wywiad środowiskowy na w/w Dworcu, co także nie było przeszkodą w podjęciu pozytywnej decyzji w sprawie zasiłku celowego (decyzja z dnia [...] 2012 r.). To samo dotyczy wywiadu z dnia 22 stycznia 2013 r. i decyzji z [...] 2013 r.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie doszło z uwagi na brak wskazania przez skarżącą miejsca jej pobytu. Organ wskazał, iż skarżąca w odpowiedzi na próby ustalenia jej miejsca pobytu oświadczyła, iż jest osobą bezdomną - śpi wszędzie i przebywa na ulicy. Podjęte próby ustalenia miejsca pobytu skarżącej celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego okazały się zdaniem organu, bezskuteczne. Organy stwierdziły, iż wobec prezentowanej przez skarżącą postawy, nie można ustalić aktualnej sytuacji materialno-bytowej. Organy oceniły, że skarżąca nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, do czego jest zobowiązana przepisami ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie sądu organy nie wykazały dlaczego kwestionują wiarygodność skarżącej w zakresie oświadczenia, że "śpi wszędzie i przebywa na ulicy", co jest przecież istotą bezdomności. Skarżąca odbiera pisma z MOPS i stawia się na wezwania do Ośrodka, odpowiada na pisma, co nie wskazuje na złą wolę skarżącej w zakresie współdziałania z organem pomocy społecznej. Podkreślić należy, iż od kiedy jest bezdomną, przeprowadzano z nią wywiad środowiskowy na Dworcu PKP. Nie sposób uznać, że brak wskazania przez skarżącą adresu pobytu uniemożliwia organowi prawidłowe ustalenie jej rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej. Gdyby przyjąć, iż brak podania adresu uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, z możliwości korzystania z pomocy społecznej wykluczone byłyby osoby bezdomne, które to przede wszystkim powinny być jej beneficjentami.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r., mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O wynagrodzeniu wyznaczonego dla skarżącej adwokata orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z art. 29 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 615 ze zm.), określając ich wysokość na podstawie § 21 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1801).