Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 838/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi T. B., S.B., J. B., M. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości Oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 4 listopada 2019 r. T. B., S. B., J. B. oraz M. B. (dalej zwani "skarżącymi"), zwrócili się do Prezydenta Miasta C. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości położone w C., stanowiące działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 (obręb [...]). We wniosku wskazano, że nieruchomości te zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa od ich poprzedników prawnych bez odszkodowania. Zatem w świetle art. 21 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami organ winien wydać decyzję ustalającą odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Do wniosku dołączono również odpisy dokumentów spadkowych, potwierdzających następstwo prawne po byłych właścicielach przejętych nieruchomości. Zgłoszono również żądanie wyłączenia Prezydenta Miasta C. od udziału w sprawie i wyznaczenie do jej rozpatrzenia innego organu, przy czym w odpowiedzi na to ostatnie żądanie Wojewoda Śląski pismem z dnia [...] r. poinformował o braku podstaw prawnych do wyłączenia Prezydenta.

Prezydent Miasta C. decyzją z [...] r. nr [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za część gruntu oznaczonego jako działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 (obręb [...]). Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz.65), dalej w skrócie u.g.n.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż przedmiotowe nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 31 poz. 138) dalej: "ustawa z 22 maja 1958 r.". Podstawę prawną tego przejęcia stanowił art. 11 ww. ustawy, zgodnie z którym z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Organ I instancji stwierdził brak podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania, gdyż brak takiej rekompensaty nie wynikał z naruszenia przepisów prawa, lecz był oparty o obowiązujące wówczas normy prawne.

Skarżący nie zgodzili się z decyzją organu I instancji. W odwołaniu zarzucili naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do przejęcia nieruchomości bez odszkodowania z mocy prawa, podczas gdy przepis ten został sformułowany w sposób szeroki w celu realizacji art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a także naruszenie art. 112 u.g.n. w związku z art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach przez przyjęcie, że wydana w stosunku do spadkobierców skarżących decyzja o podziale nieruchomości nie stanowi decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu. Zarzucono także naruszenie art. 128 u.g.n. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach poprzez przyjęcie, że w razie pozbawienia prawa własności w trybie tej ostatnio wymienionej ustawy nie zachodzą podstawy do odpowiedniego zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami celem ustalenia oraz wypłaty odszkodowania. Ponadto uznanie za dopuszczalne pozbawienia osoby fizycznej prawa własności bez stosownego odszkodowania narusza art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Powyższe odwołanie nie przyniosło jednak skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2020 r., poz. 256, dalej jako: k.p.a) w związku z art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda najpierw nakreślił przebieg dotychczasowego postępowania, w tym przybliżył treść decyzji organu I instancji oraz istotę zarzutów podniesionych w odwołaniu od niej.

Wojewoda przytaczając treść art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. zaakcentował, że przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie stanowi przez to samodzielnej podstawy do ustalenia odszkodowania. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi zatem wynikać z odrębnej podstawy prawnej. Celem bowiem regulacji art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. jest umożliwienie otrzymania odszkodowania w przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy przepisy przewidują bądź przewidywały jego ustalenie, co organ poparł odwołaniem się do poglądów doktryny, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych.

Według ustaleń Wojewody z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzją z [...] r, znak [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. - działając na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczaniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych (Dz. U z 1959 r, Nr 1, poz. 1) - wszczęło na wniosek J. B. i S. B. postępowanie podziałowe dotyczące stanowiących ich własność nieruchomości położonych w C. przy ul [...] i ul. [...]. Następnie, decyzją z [...] r., znak: [...] zatwierdzony został plan podziału ww. nieruchomości, a decyzją tego organu z [...] r. nr [...] podział uznano za zakończony i wprowadzono nowy stan własności. W treści podjętej decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach część dzielonych gruntów przechodzi na własność Państwa, bez odszkodowania, jako działki budowlane na cele prowadzenia właściwej gospodarki terenami

Wyjaśnił przy tym Wojewoda, że w świetle przepisów ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach prezydia rad narodowych, w drodze uchwał powziętych w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego, wyznaczały tereny budownictwa jednorodzinnego, które powinny być wyposażone w sieć ulic oraz sieć elektryczną i wodociągową (art. 2 i art. 3). Z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodziło na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczność publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami (art 11 ustawy z 22 maja 1958 r.) Podział przeprowadzał właściwy organ administracji prezydium powiatowej rady narodowej, który w szczególności wydawał decyzję o wszczęciu podziału, zlecał opracowania projektów podziałów, ogłaszał o sporządzeniu projektów podziału, zatwierdzał projekt podziału oraz wydawał decyzję o zakończeniu podziału i wprowadzeniu nowego stanu własności na obszarach objętych podziałem. Przejście tych gruntów na własność Państwa następowało w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału (tj. w niniejszej sprawie w dniu [...] r.).

Z powyższych względów Wojewoda uznał, że przejęcie na własność Państwa bez odszkodowania części przedmiotowej nieruchomości było dokonane w oparciu o przepis, który dawał podstawę do takich działań. Brak odszkodowania za przejęty od poprzedników prawnych skarżących grunt wynikał wprost z obowiązujących ówcześnie przepisów. Skoro więc, zarówno w dacie przejmowania spornych gruntów, jak i obecnie, brak jest regulacji prawnej dającej podstawę do ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia ww. nieruchomości, to przesłanki z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zostały spełnione. Zaakcentował przy tym Wojewoda, że wszelkie działania (czynności, akty) podejmowane przez organy administracji w przeszłości oraz ich skutki, mogą być oceniane jedynie w świetle przepisów obowiązujących w czasie ich podejmowania. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy obecnie obowiązujące przepisy łączą z takimi zdarzeniami z przeszłości określone, nowe skutki prawne. Każdorazowo wymaga to jednak uchwalenia, przez współczesnego ustawodawcę, przepisów prawnych regulujących takie kwestie.

Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przywołał wyroki tutejszego Sądu z 23 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Gl 895/18 i z 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 773/19, cytując nawet fragment tego ostatniego) a ponadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucili naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 128 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez przyjęcie, że brak jest materialnoprawnej podstawy dla orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczenie dokonane w trybie art. 11 ustawy wywłaszczeniowej, podczas gdy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy czytać jako odwołujący się właśnie do art. 128 u.g.n., na co wskazuje układ tych przepisów w u.g.n., umiejscowienie ich w tym samym Rozdziale 5 ustawy, a także uzasadnienie do ustawy oraz zasady subsumpcji, a co za tym idzie właśnie w oparciu o art. 128 u.g.n. i nast. powinno zostać ustalone odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie;

2. art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. ( Dz. U. z 1995 r. nr 26, poz. 175; dalej jako: KOPCIM) w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, w związku z art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa, w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania na skutek błędnego przyjęcia, że wykładnia powszechnie obowiązujących przepisów pozwala na wniosek, że dopuszczalnym jest pozbawienie osoby fizycznej prawa własności bez wypłaty stosownego odszkodowania oraz, że brak jest przepisów uzasadniających wypłatę odszkodowania;

3. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że aktualnie nie ma regulacji prawnej dającej podstawę do ustalenia odszkodowania, podczas gdy taka regulacja jest i ma charakter nadrzędny w systemie prawnym RP.

Ponadto w skardze został zawarty wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domagają się uchylenia decyzji Wojewody oraz decyzji organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że w sprawie doszło do wywłaszczenia. Przemawia za tym szerokie rozumienie pojęcia wywłaszczenia, potwierdzone orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Istnieje również podstawa prawna do wypłaty odszkodowania w razie wywłaszczania. Obligują bowiem to tego przepisy Konstytucji RP oraz Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Pełnomocnik skarżących odwołał się także do uzasadnienia do ustawy, na podstawie której do art. 129 u.g.n. dodano ust. 5. Powołując się na intencje ustawodawcy podniósł, że w sprawie powinny znajdować zastosowanie przepisy art. 128 u.g.n. i następne. Stosowanie tych przepisów powinno się odbywać na zasadzie analogii, którą w ramach wyjątku należy dopuścić w niniejszej sprawie.

Pełnomocnik zakwestionował stanowisko organu, że brak jest obecnie przepisu nakazującego wypłatę odszkodowania w razie wywłaszczenia 33% nieruchomości przy okazji podziału nieruchomości. Takim przepisem jest bowiem art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto taka wykładnia przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n. prowadzi do wyłączenia celu, w którym ten przepis został uchwalony.

W uzasadnieniu skargi krytycznie odniesiono się również do wyroku tutejszego Sądu w sprawie sygn. akt. II SA/Gl 773/19, a przywołanego przez organ odwoławczy. Pełnomocnik skarżących podważa tezę postawioną w tym wyroku, wedle której przejęcie 33 % nieruchomości stanowiło swego rodzaju ekwiwalent dla społeczności lokalnej. Nie zgadza się z tym, że wszystkie koszty i ryzyka związane z nieruchomością ma ponosić właściciel, a beneficjentem mają być osoby nie mająca w tym udziału.

W ocenie skarżących wywłaszczenie zawsze musi wiązać się z odszkodowaniem, a jego wypłata na podstawie art. 128 i nast. u.g.n., dopuszczona zresztą w niektórych wyrokach sądów administracyjnych odpowiada prawu i poczuciu sprawiedliwości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W dodatkowym piśmie z dnia 11 wrzenia 2020 r. pełnomocnik skarżących podniósł, że wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt. II SA/Gl 895/18, na który organ powoływał się w toku postępowania, a wydruk tego wyroku załączył do pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

W rozpoznawanej sprawie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. uchwałą z dnia [...] r. nr [...] (karta 18 akt organu II instancji) wyznaczyło tereny o powierzchni 28,8 ha, w tym tereny przy ul. [...] o pow. 3,0 ha pod budownictwo domów jednorodzinnych na terenie Miasta C. Uchwała ta została podjęta m.in. na podstawie art. 4 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. Następne uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. zatwierdziło plan szczegółowy zagospodarowania terenów budownictwa jednorodzinnego w C. przy ul. [...]. W punkcie 2 tej uchwały ustalono końcowy termin zabudowy działek położonych w granicach obszaru oznaczonego na planszy podstawowej na dzień [...] r. Natomiast w punkcie 3 zobowiązano Zarząd Gospodarki Terenami do wykupienia terenów znajdujących się w omawianym obszarze celem przeznaczenia ich dla budownictwa spółdzielczego.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. działając na wniosek S. B. i J. B. wszczęło postępowanie w sprawie podziału nieruchomości położonych w C. przy ul. [...] i ul. [...] tj. przestrzeni ograniczonej od południa i wschodu ww. ulicami, a od północy i zachodu granicami działek budowlanych różnych właścicieli, o powierzchni około 3ha. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że uchwałą z [...] r. tereny nazwane ogólnie "przy ul. [...]", w skład których wchodzą opisane nieruchomości, wyznaczone zostały pod budownictwo jednorodzinne, zaś szczegółowy plan zagospodarowania został zatwierdzony przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. uchwałą z dnia [...] r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. zatwierdziło plan podziału nieruchomości położonych w C. przy ul. [...] w granicach od wschodu – projektowane przedłużenie ul. [...], od południa ul. [...], od zachodu i północy istniejące działki zabudowane i niezabudowane stanowiące własność prywatnych właścicieli. Natomiast decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydium uznało za zakończony podział przedmiotowych nieruchomości wskazując ich powierzchnię ogólną wynoszącą 3 ha 0335 m2 oraz wprowadziło nowy stan własności na wskazanym powyżej obszarze. W tej ostatniej decyzji wskazano, że zgodnie z art. 11 ustawy z 22 maja 1958 r. działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 z przeznaczeniem na działki budowlane przechodzą własność Państwa na cele prowadzenia właściwej gospodarki terenami, a działki nr 8, 9, 10, 11 przechodzą na własność Państwa na cele użyteczności publicznej pod urządzenie ulic. Łączną powierzchnię działek przechodzących na własność Państwa wskazano na 1 ha 0310 m2.

W wyniku powyższego podziału S. B. otrzymał na własność działki budowlane nr 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 i 31 tj. o łącznej powierzchni 2,2258 ha. J. B. otrzymał zaś na własność działki budowlane nr 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44 o łącznej powierzchni 0,7767 ha.

W konsekwencji na własność Skarbu Państwa przeszły działki nr 1, 2 (stanowiące wcześniej własność J. B.) oraz działki nr 3, 4, 5, 6 i 7 stanowiące wcześniej własność S. B., a odszkodowanie za te działki stanowiło przedmiot wniosku skarżących z dnia 04 listopada 2019 r.

Skarżący: T. B., S. B., J. B. są spadkobiercami J. B., a skarżąca M. B. jest spadkobiercą S. B. w części wynoszącej 2/3.

Podstawą prawną wydzielenia 33% nieruchomości podlegającej podziałowi był przepis art. 11 ustawy z 22 maja 1985 r., który stanowił, że z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następowało w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowiła podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych.

Zaprezentowany dotychczas stan faktyczny został, w ocenie Sądu, prawidłowo ustalony przez organ, przy czym ustalenia te nie stanowią przedmiotu sporu w rozpoznawanej sprawie. Sporna jest natomiast ocena prawna tego stanu faktycznego. Jedyne uchybienie, którego dopuścił się organ I instancji polega na tym, że w uzasadnieniu decyzji nieprawidłowo podsumował wielkość powierzchni działek przejęttch na cele prowadzenia właściwej gospodarki terenami od każdego z właścicieli. Niemniej uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Istota sporu sprowadza się zaś do wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm., w skrócie jak dotychczas "u.g.n."). W świetle tego przepisu kwestią sporną jest możliwość orzekania o odszkodowaniu za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa w trybie i na zasadach ustawy z dnia 22 maja 1958 r., przy czym chodzi o nieruchomości przejęte bez odszkodowana na podstawie art. 11 tej ustawy na cele prowadzenia właściwej gospodarki terenami tj. na działki, które w obecnej nomenklaturze należałoby nazwać działkami budowlanymi.

W kontekście tak zarysowanej osi sporu zaakcentować należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się dwie linie orzecznicze, w ramach których w okolicznościach faktycznych podobnych do realiów rozpoznawanej sprawy zajmowane są dwa rozbieżne stanowiska odnośnie do możliwości ustalania i przyznawania odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości.

Według pierwszej z nich, obowiązujące aktualnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. (tak np: wyroki NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 624/11; sygn. I OSK 2724/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2753/13).

Według zaś drugiej linii orzeczniczej przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu Konstytucji oraz prawa międzynarodowego (tak wyroki NSA: z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt I OSK 90/14; z dnia 19 listopada 2014 r. sygn akt I OSK 713/13; z dnia 25 maja 2017 r. sygn akt I OSK 2263/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r., sygn akt IV SA/Po 598/16; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 231/18).

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w pierwszej ze wskazanych linii orzeczniczych.

Skład orzekający podziela wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie u.g.n. Dotyczy to stanów faktycznych, w których doszło do odjęcia, przejęcia lub ograniczenia prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Stanowisko takie zostało przyjęte m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 lipca 2019 r. sygn. I OSK 2472/17, 16 kwietnia 2015 r. sygn. I OSK 2035/13, 26 sierpnia 2014 r. sygn. I OSK 147/13, 6 marca 2012 r. sygn. I OSK 397/11, 12 maja 2009 r. sygn. I OSK 710/08, 27 kwietnia 2009 r. sygn. I OSK 650/08, a także wielu wyrokach sądów wojewódzkich, np. WSA w Krakowie z 15 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Kr 513/11.

Zaznaczyć jednocześnie należy, że w świetle art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. możliwość ustalenia odszkodowania zależy od spełnienia, i to łącznie, dwóch wynikających wprost z tego przepisu przesłanek.

Pierwsza przesłanka polega na tym, że do pozbawienia prawa do nieruchomości musiało dojść bez ustalenia odszkodowania.

Natomiast druga przesłanka polega na tym, że obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. W konsekwencji ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy przewidują lub przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W kontekście tej drugiej przesłanki w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że przepis art. art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter blankietowy (Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2019 r. sygn. I OSK 2472/17, 10 września 2020 r. sygn. I OSK 251/20 oraz II SA/Gd 357/20 z 10 czerwca 2020 r. ). Blankietowy charakter tego przepisu wymaga każdorazowo identyfikacji obowiązujących przepisów przewidujących odszkodowanie za określoną formę pozbawienia (ograniczenia) praw do nieruchomości. Oznacza to, że koniecznym jest wskazanie innej normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Sam zaś art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może stanowić wystarczającej podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania.

Odnosząc przedstawione powyżej przesłanki do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że została spełniona wyłącznie pierwsza z nich tj. odjęcie własności części nieruchomości podlegającej podziałowi nastąpiło bez odszkodowania. Nie została natomiast spełniona druga przesłanka.

Poszukując podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym nie można pomijać, że art. 11 ustawy z 1958 r. wyraźnie stanowił, że przejęcie nieruchomości następuje bez odszkodowania. Pozbawienie prawa do odszkodowania odbyło się zatem zgodnie z obowiązującym poprzednio porządkiem prawnym. W konsekwencji, aby w obecnym stanie prawnym możliwym było ustalenie prawa do odszkodowania koniecznym byłoby wskazanie aktualnie obowiązującej normy prawnej, z której wyraźnie takie prawo wynika. Bez wątpienia ustawodawca może odwrócić wcześniej obowiązującą zasadę i stany faktyczne objęte w przeszłości normą, przewidującą przejęcie nieruchomości bez odszkodowania, objąć obecnie odszkodowaniem. Niemniej ze względu na to odwrócenie zasady wymaga to wprowadzenia do aktualnie obowiązującego stanu prawnego przepisu, z którego taka nowa norma prawna będzie wprost i wyraźnie wynikać. Tymczasem takiego przepisu brak.

Takim przepisem nie może być powołany w skardze art. 128 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Sąd w składzie orzekającym podziela przy tym stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2020 r. sygn. I OSK 2184/18, według którego przepis ten jednak z racji daty wejścia w życie ustawy, w której się znajduje - dotyczy tylko stanów faktycznych zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie ww. ustawy). Powyższe oznacza więc, że aby można było wydać decyzję o wywłaszczeniu i przyznać z tego tytułu odszkodowanie, decyzja ta musiałaby być wydana w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami . Ponadto gdyby intencją ustawodawcy było, aby przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. miał być traktowany jako "obowiązujące przepisy" przewidujące ustalenie w drodze odrębnej decyzji (odrębnej od decyzji wywłaszczeniowej) odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n., to dałby temu wyraz poprzez wyraźne odesłanie właśnie do tego przepisu.

Na marginesie wskazać należy, że jako przepis, do którego odsyła art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. nie może być także traktowany art. 98 ust. 3 u.g.n. Przemawia za tym treść art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. odwołująca się wprost do art. 98 ust. 3 u.g.n. Sąd orzekający podziela przy tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w wyroku z 10 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Gd 357/20, wedle którego orzeczenie o odszkodowaniu z powołaniem się na art. 98 ust. 3 u.g.n. byłoby możliwe gdyby aktualny prawodawca wprost taką możliwość przewidział, a z regulacji ustawowej powinna wprost wynikać możliwość zastosowania tego przepisu do odszkodowania za grunt odjęty na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. Z tych też względów nie jest dopuszczalne stosowanie art. 98 ust. 3 u.g.n. do stanów, o których mowa w art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Przyjąć należy zatem, że z woli ustawodawcy przepis o prawie do odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust 3 u.g.n., nie odnosi się do sytuacji wymienionych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 2472/17). Dostrzec przy tym należy przeciwny pogląd wyrażony w wyroku NSA z 25 maja 2017 r. (sygn. akt I OSK 2263/15) jak i w przywołanym przez skarżącego wyroku NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 2031/19. Przede wszystkim jednak w realiach rozpoznawanej sprawy żądanie odszkodowania nie dotyczy działek przejętych pod drogi. Wskazane bowiem we wniosku działki zostały przejęte na cele prowadzenia właściwej gospodarki terenami poprzez przeznaczenie ich na cele budowlane, pod zabudowę jednorodzinną. W innym celu zostały natomiast przejęte działki nr 8, 9, 10, 11, które przeszły na własność Skarbu Państwa na cele użyteczności publicznej pod urządzenie ulic. Jednak tych działek nie dotyczy zawarte we wniosku z dnia 4 listopada 2019 r. żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Z tych też powodów, przywoływany przez skarżących wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 2031/19 ze względu na odmienny stan faktyczny nie może stanowić argumentu przemawiającego za zasadnością skargi.

Analiza pozostałych, obecnie obowiązujących, przepisów prawa administracyjnego materialnego nie prowadzi do wskazania żadnego innego przepisu prawa, który w stanie faktycznym niniejszej sprawy mógłby stanowić podstawę prawną przyznania wnioskującym żądanego przez nich odszkodowania.

Wbrew zarzutom skargi takim przepisem nie może być tutaj art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Nie sposób bowiem przyjąć, że przepis u.g.n. jako ustawy zwykłej, mający - przy zachowaniu hierarchii źródeł prawa - urzeczywistniać zasady konstytucyjne i wypełniać ramy wyznaczone przez ustrojodawcę w poszczególnych normach wynikających z ustawy zasadniczej, na powrót miałby odsyłać do przepisu Konstytucji RP.

W rozważanym tutaj kontekście zaakcentować należy, że sąd administracyjny nie może zastępować prawodawcy i "uzupełniać" obowiązującej regulacji prawnej poprzez dokonywanie wykładni prawotwórczej, co stanowi naturalną konsekwencję rozróżnienia pomiędzy stosowaniem prawa a jego tworzeniem.

Przeciwko stosowaniu przywołanych powyżej, obecnie obowiązujących przepisów o odszkodowaniu, przemawia także i to, że w aktualnym stanie prawnym w wyniku podziału nieruchomości istnieje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, jeżeli nastąpi wzrost wartości nieruchomości, na co zasadnie zwrócił uwagę tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z 19 września 2019 r. sygn. II SA/Gl 773/19. Podział nieruchomości w trybie ustawy z 1958 r. umożliwiał właścicielowi budownictwo domów jednorodzinnych. Realizacja budowy nie byłaby możliwa bez powstania dróg i infrastruktury na terenach ogólnodostępnych, czyli stanowiących własność Państwa i bez nakładów na tego rodzaju inwestycje. Nie można zatem ówczesnych realiów odnosić do obecnych standardów wywłaszczania nieruchomości. Celem podziałów w trybie ustawy z 1958 r. nie była realizacja celów publicznych, lecz budownictwo jednorodzinne, wobec których rolę służebną pełniły drogi i infrastruktura, wymieniona w art. 3 ustawy, do wybudowania której zobowiązane były organy rad narodowych. Stąd też zdaniem składu orzekającego, brak podstaw do odwoływania się do zasad Konstytucji z art. 21 ust. 2. Jedynie wyraźne uregulowanie tej kwestii, a mianowicie przyznanie prawa do odszkodowania za grunty przejęte na rzecz Państwa w trybie art. 11 ustawy z 1958 r., stwarzałoby podstawę prawną do ustalenia odszkodowania. Przepis ten jednoznacznie stanowił bowiem o przyjęciu 33% powierzchni gruntów bez odszkodowania, lecz z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz na działki budowlane umożliwiające prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Wbrew wywodom skarg rozwiązanie to stanowiło swoisty ekwiwalent dla społeczności lokalnej, do ponoszenia którego zobowiązany był właściciel dzielonej nieruchomości. Mógł on też zbywać wydzielone działki (vide: wyrok tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 895/18, Lex nr 2625331).

W kontekście zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności Sąd orzekający podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Gd 357/20 wedle którego, nie można ówczesnych realiów odnosić do obecnych standardów wywłaszczania nieruchomości. Ponadto przepisy, na podstawie których doszło do wywłaszczenia, zostały przyjęte wiele lat przed przyjęciem Konstytucji RP z 1997 r., art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175). Przepisy uchwalone w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych ubiegłego wieku z natury rzeczy nie mogły odpowiadać standardom zawartym w tych aktach.

Mając na względzie powyższe rozważania, żaden z zarzutów skargi nie mógł zostać uznany za uzasadniony, przy czym skład orzekający nie podzielił odmiennych poglądów, prezentowanych w przywołanym w skardze orzecznictwie, z których zresztą część nie dotyczy okoliczności niniejszej sprawy.

Nie stwierdzając zatem naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.