Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3319/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1880/17 w sprawie ze skargi L.F. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2018r. VII SA/Wa 1880/17, oddalił skargę L.F. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej w skrócie "ustawą Prawo budowlane", nakazał współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w W. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz L.F. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: 1/ zdemontowanie obecnej konstrukcji wraz z siatkami, 2/ montaż nowej siatki na konstrukcji metalowej zabezpieczającej ciągi piesze przed opadaniem tynków z elewacji budynku przy ul. [...]/ [...] w W. odpowiadającej obecnym warunkom technicznym.

Po rozpoznaniu odwołań [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz L.F. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono, iż w wyniku oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 16 września 2016 r. stwierdzono, że "Na elewacjach spornego budynku zamontowane są siatki ochronne na wspornikach mocowanych do elewacji, zamontowane są również siatki ochronne na balkonach. Na siatkach leżą liczne kawałki tynków z elewacji. Elewacje posiadają liczne ubytki tynków, odsłonięte ściany stalowe nadproża otworów okiennych. Konstrukcja oraz siatki zabezpieczające nie zostały wymienione na nowe spełniające warunki techniczne zabezpieczenia ciągów pieszych przy elewacjach".

W wyniku zleconego przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 21 marca 2017r. dokonał oględzin, stwierdzając, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nie został wykonany. Ustalono ponadto, że aktualnie zamontowana konstrukcja nie została wymieniona na nową zapewniającą bezpieczne użytkowanie ciągu pieszego (...). Na siatkach widoczne elementy tynku, konstrukcja od strony ul. [...] powyginana. Balkony zabezpieczone siatką, na elewacjach widoczne liczne ubytki tynku. Od strony ul. [...] jeden wspornik oraz element stężający silnie ugięty". Ponadto ustalono, że zabezpieczenie nie spełnia bezpieczeństwa użytkowania ciągu pieszego ul. [...],[...]. W ocenie organu odwoławczego powyższe ustalenia uprawniały organ nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań mających na celu usunięcie stwierdzonego zagrożenia.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że z załączonego do akt sprawy wydruku z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka o nr ewid. [...] usytuowanej przy ul. [...] w W. wynika, iż właścicielem tej działki jest Miasto [...], działka zabudowana jest budynkiem w którym wyodrębnione są lokale o nr [...] od 1 do 7, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste. Z wydruków tych ksiąg wieczystych wynika, iż na podstawie umowy przeniesienia własności w celu zwolnienia się z części zobowiązania z dnia 30.12.2014 r. w miejsce dotychczasowego współwłaściciela budynku wstąpiła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Natomiast z wydruku z księgi wieczystej [...] wynika, iż drugim współwłaścicielem budynku i jednocześnie właścicielem lokalu nr 3 jest L.F.

Organ wskazał, że przedmiotowy budynek pozostaje własnością tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892), w której istnieje obowiązek ustanowienia zarządu. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w przedmiotowej sprawie podejmował działania mające na celu ustalenie, czy wspólnota mieszkaniowa powołała zarząd, który byłby uprawniony do jej reprezentacji oraz zapewniałby możliwość wykonania nałożonego obowiązku. W tym celu pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r. wezwano Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W. do przedłożenia uchwały o powołaniu zarządu oraz potwierdzenia adresu korespondencyjnego. Korespondencja została zwrócona do Inspektoratu jako niepodjęta w terminie. Następnie pismem z dnia 16 maja 2017 r. wezwano [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika, o przedłożenie uchwały lub innego dokumentu potwierdzającego powołanie zarządu ww. Wspólnoty. Korespondencja została pojęta przez adresata w dniu 22 maja 2017 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Adresat nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. W związku z brakiem możliwości ustalenia, czy wskazana Wspólnota powołała reprezentujący ją zarząd, organ uznał za zasadne utrzymanie w mocy skarżonej decyzji również w zakresie dotyczącym adresata obowiązku z niej wynikającego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł L.F. i zarzucił jej naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 34 § 1 k.p.a., a w konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przy piśmie procesowym z dnia 19 października 2017 r. skarżący przesłał wypis z aktu notarialnego z dnia 2 czerwca 2016 r., zawierający protokół z zebrania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., w którym Wspólnota uchwałą nr 1/2016 przyjęła Regulamin Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. Do pisma dołączono również uchwałę Wspólnoty z dnia 2 czerwca 2016 r. w sprawie wyboru Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 j.t.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że stan techniczny obiektu uzasadniał nałożenie obowiązków naprawczych określonych w art. 66 ustawy Prawo budowlane. Z ustaleń organu wynika, że dotychczasowa konstrukcja zabezpieczająca ciąg pieszy nie pełni właściwie swojej funkcji ochronnej przed spadającym z budynku tynkiem. Stan taki, zdaniem Sądu, jak zasadnie uznały organy nadzoru budowlanego, może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo obiektu z ciągiem pieszym. Skoro dotychczasowa konstrukcja metalowa, z uwagi na swój stan techniczny, nie pełni właściwie swojej funkcji zabezpieczającej, a stan obiektu wskazuje na konieczność dalszego zabezpieczania chodnika, to obowiązki nałożone kontrolowaną decyzją mieszczą się w dyspozycji art. 66 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczono też, że ustalenia organu co do stanu technicznego obiektu nie były w skardze kwestionowane.

Zauważono przede wszystkim, że istota przedmiotowej sprawy sprowadza się natomiast, w kontekście skargi i jej zarzutów, do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy adresatem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, powinna być Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., czy też mogą być właściciele spornego budynku przy [...] w W., tj. skarżący i [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Budynek ten jest budynkiem w którym jeden lokal mieszkalny jest własnością skarżącego, pozostałe zaś 7 lokali użytkowych stanowi własność ww. Spółki.

Przywołując treść art. 61 ustawy Prawo budowlane Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z przepisu tego wynika, że adresatem decyzji w zakresie prawidłowego utrzymania obiektów budowlanych może być jedynie właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca. W przypadku obiektu budowlanego, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892), podmiotem praw i obowiązków w zakresie zarządu nieruchomością wspólną jest wspólnota mieszkaniowa, tworzona przez ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Podkreślono więc, że przepisy ustawy o własności lokali nie wskazują na odrębność interesów prawnych wspólnoty mieszkaniowej oraz właścicieli poszczególnych, wyodrębnionych lokali. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są bowiem wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017r. II OSK 1059/15). Dlatego w okolicznościach tej sprawy adresatem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, mogła być zarówno wskazywana wyżej Wspólnota Mieszkaniowa, jak i właściciele wyodrębnionych lokali tworzący z mocy prawa wspólnotę mieszkaniową.

Jak wynika z księgi wieczystej lokalu skarżącego, wielkość jego udziału w nieruchomości wspólnej, którą stanowi prawo użytkowania wieczystego oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, wynosi 13/1000. W tej części skarżący jest zobowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania części wspólnej obiektu, jak również odpowiada w tej części za prawidłowy stan budynku. Z tych przyczyn nakazanie skarżącemu odpowiednich prac zabezpieczających nie narusza przepisu art. 61 ustawy Prawo budowlane, ponieważ obowiązki te zostały skierowane do niego jako współwłaściciela obiektu.

Skierowanie nakazu do współwłaścicieli budynku jest również uzasadnione specyfiką nałożonych obowiązków, wynikających z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa osobom korzystającym z chodnika przy budynku [...]. Niewątpliwe prace zabezpieczające z uwagi na ich charakter powinny zostać wykonane na tyle szybko by nie doszło do naruszenia zdrowia czy życia ludzi. Skoro organ, dochowując należytej staranności przy prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, z zachowaniem reguł postępowania określonych w art. 7 i 77 k.p.a., nie mógł ustalić prawidłowego adresu zarządu Wspólnoty, przy całkowitej bierności współwłaścicieli obiektu, to zasadnie nałożono przedmiotowy obowiązek na właścicieli budynku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6, art. 20 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali (Dz.U. z 2018 r., poz. 716) poprzez przyjęcie, iż na skarżącego, jako właściciela wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, mogą być nałożone obowiązki wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące nieruchomości wspólnej budynku, w sytuacji gdy zarządcą nieruchomości wspólnej budynku przy ul. [...] w W. jest tzw. duża wspólnota mieszkaniowa, tj. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w W., a z art. 66 ust. 1 pkt 2 zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6, art. 20 ust. 1 oraz art. 21 ust 1 ustawy o własności lokali wynika, iż adresatem określonych tam obowiązków powinna być reprezentowana przez zarząd Wspólnota Mieszkaniowa jako zarządca obiektu przy ul. [...] w W.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie ww. przepisów przez WSA w Warszawie i zaniechanie przez ten Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi i przyjęcie, iż adresatem obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., jest skarżący, podczas gdy adresatem tego obowiązku powinna być Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w W. jako jego zarządca;

b) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie ww. przepisów przez WSA i zaniechanie przez ten Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi i zignorowanie, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co do zebranych przez organ drugiej instancji w postepowaniu odwoławczym dowodów i materiałów w zakresie nowych ustaleń w przedmiocie zarządu Wspólnoty, co skutkowało w rezultacie dojściem do błędnego wniosku, że to skarżący powinien być adresatem nałożonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w sytuacji gdy adresatem przedmiotowego obowiązku powinna być Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w W. posiadająca jednoosobowy zarząd w osobie M.W.;

c) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie ww. przepisów przez WSA i zaniechanie przez ten Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi w związku z przyjęciem, że organy administracji publicznej w toku postępowania podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy i w zakresie niezbędnym do podjęcia decyzji zebrały materiał dowodowy, w sytuacji gdy zarówno organy pierwszej jak i drugiej instancji uchybiły obowiązkowi wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności nie zwróciły się do bazy REGON i wskutek tego nie ustaliły, kto jest zarządcą budynku przy ul. [...] w W.,

d) naruszenie art. 141 § 4 p.p.sa. poprzez nieodniesienie się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 36 k.p.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wniesiono również o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie ww. zarzutów.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z dnia 10 września 2021 r. skierowano przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony nią wyrok odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, co jest niesporne, iż w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że konstrukcja stalowa zabezpieczająca ciągi piesze przed opadaniem tynku z elewacji budynku przy ul. [...] w W. zagraża życiu i zdrowiu ludzi, jak i bezpieczeństwu mienia, albowiem konstrukcje stalowe są powyginane, odkształcone, posiadają ubytki. Siatka stalowa zainstalowana na ww. konstrukcji jest porwana w wielu miejscach, uszkodzona, wygięta, zaś na siatce zalega gruz i elementy konstrukcyjne z balkonów i gzymsów oraz ścian (co potwierdzono oględzinami z dnia: 11 czerwca 2013 r., 28 lutego 2014 r., 9 czerwca 2015 r., 24 lutego 2016 r., 16 września 2016 r. oraz 21 marca 2017 r.). Zatem nie budzi wątpliwości, iż w związku ze złym stanem technicznym elewacji oraz zamontowanej przedmiotowej siatki ochronnej na wspornikach mocowanych do elewacji wskazywanego budynku zaistniała przesłanka do zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym w oparciu o wyżej wymienioną podstawę materialnoprawną nałożono na właścicieli nieruchomości [...] sp. z o.o. oraz L.F. nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez zdemontowanie obecnej konstrukcji wraz z siatkami oraz zamontowanie nowej siatki na konstrukcji metalowej zabezpieczającej ciągi piesze przed opadaniem tynków z elewacji spornego budynku.

Stanowisko to w pełni zaakceptował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Natomiast wniesiony środek odwoławczy kwestionuje je zarzutami naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wszystkie te zarzuty sprowadzają się do wadliwego uznania, że adresatem tej decyzji może być skarżący jako właściciel jednego z wyodrębnionych lokali mieszkalnych w spornym budynku, w sytuacji gdy zarządcą nieruchomości wspólnej budynku przy ul. [...] w W. jest duża wspólnota mieszkaniowa tj. Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w W. Tym samym kwestionowany jest fakt uznania skarżącego adresatem decyzji w tej sprawie. Generalnie, zdaniem skarżącego, tym adresatem winna być Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w W. jako zarządca budynku przy ul. [...] w W.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, albowiem zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Zaznaczyć trzeba, iż przepis stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, tj. art. 66 ustawy Prawo budowlane, umieszczony został w rozdziale 6 tej ustawy dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych. Przepis ten nie tworzy dla właściciela obiektu lub jego zarządcy nowych obowiązków tylko precyzuje ustawowe obowiązki i umożliwia egzekwowanie ich wykonalności. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Natomiast stosownie do treści ust. 2 tej normy prawa materialnego w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.

Z normy art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wynika uprawnienie organu nadzoru budowlanego do nakazania usunięcia ujawnionych nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, niezależnie od tego, czy w odniesieniu do robót budowlanych jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, czy też nie. Należy podzielić pogląd wypracowany w orzecznictwie sądowym, że w decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ administracji nie bada przyczyn, dla których obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Ujawniając stan owego zagrożenia organ nadzoru budowlanego kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 października 2006 r. II OSK 1163/05; z dnia 26 września 2008 r. II OSK 1102/07; z dnia 12 września 2013 r. II OSK 899/12).

Decyzja wydana w oparciu o ww. przepis winna uwzględniać określone okoliczności wynikające z ustalonego przez organ stanu faktycznego, w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego. Takie właściwe prawidłowe postępowanie zostało przeprowadzone w tej sprawie i w toku dokonanych wielokrotnych oględzin (z dnia: 11 czerwca 2013 r., 28 lutego 2014 r., 9 czerwca 2015 r., 24 lutego 2016 r., 16 września 2016 r., 21 marca 2017 r.) organ ustalił co wyżej już wskazano, że konstrukcja stalowa zabezpieczająca ciągi piesze przed opadaniem tynku z elewacji budynku przy ul. [...] / [...] w W. jest w nieodpowiednim stanie zagrażającym życiu i zdrowi ludzi, jak i bezpieczeństwu mienia. Co nie jest przecież kwestionowane w skardze kasacyjnej, a zatem jest to bezsporne, iż konstrukcje stalowe są powyginane, odkształcone, posiadają ubytki. Siatka stalowa zainstalowana na ww. konstrukcji jest porwana w wielu miejscach, uszkodzona – wygięta, zaś na siatce zalega gruz i elementy konstrukcyjne z balkonów i gzymsów oraz ścian. Taki więc stan faktyczny uzasadnia natychmiastową reakcję organów nadzoru budowlanego w celu szybkiego usunięcia istniejącego w szczególności zagrożenia życia i zdrowia ludzi.

Decyzja została skierowana do współwłaścicieli budynku, w tym skarżącego, skoro elementy będące w nieodpowiednim stanie technicznym dotyczą całego budynku, w którym znajdują się lokale należące do skarżącego, jak i [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko organów zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji w zakresie określenia adresata przedmiotowej decyzji jest prawidłowe.

Przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje adresata nałożonych nakazów, lecz jest on konkretyzacją przepisów art. 61 ustawy, który stanowi, że obowiązki związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego obiektu budowlanego spoczywają na jego właścicielu (odpowiednio: na współwłaścicielach). W sytuacji, gdy obiekt budowlany stanowi współwłasność w częściach ułamkowych, to nakazy i zakazy sformułowane w decyzji, wydanej na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, powinny być skierowane do wszystkich współwłaścicieli. Nie ma przy tym znaczenia, jaki jest faktyczny podział budynku do użytkowania (quoad usum), a także czy wykonanie obowiązków leży w interesie innych współwłaścicieli i czy jest zgodne z ich wolą. Organ nadzoru budowlanego nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robót, ale o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego obiektu. Spory dotyczące rozliczenia kosztów poniesionych w związku z wykonaniem robót mogą być rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego. Powyżej zaprezentowane stanowisko znalazło odzwierciedlenie w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych m.in.: w wyroku NSA w Lublinie z dnia 6 czerwca 2000 r. SA/Lu 398/99; w wyroku NSA z dnia 7 lutego 2012 r. II OSK 2233/10; w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2012 r. II SA/Po 838/12; w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 24 maja 2017 r. II SA/Sz 188/17; w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2017 r. II SA/Wr 234/17; w wyroku NSA z dnia 26 października 2017 r. II OSK 309/16).

W sprawie niniejszej ustalono ponad wszelka wątpliwość, iż na nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] usytuowanej przy ul. [...] w W., której właścicielem jest Miasto [...], znajduje się budynek w którym wyodrębniono 7 lokali, których właścicielem jest [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Natomiast właścicielem lokalu nr 3 w ww. budynku jest skarżący. Zatem nie jest sporne, że współwłaścicielami budynku są [...] sp. z o.o. z siedziba w W. oraz skarżący – właściciel lokalu nr 3.

Jest kwestią bezsporną, że ustawowy obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ciąży na właścicielach lub zarządcach tych obiektów (art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Powyższy obowiązek ustawowy jest konkretyzowany

i indywidualizowany za pośrednictwem decyzji administracyjnych, w tym przede wszystkim decyzji wydawanych na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Adresatami powyższych decyzji są właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych. O ile pojęcie właściciela nie budzi wątpliwości, o tyle pojęcie zarządcy obiektu budowlanego nie zostało zdefiniowane w ustawie - Prawo budowlane, co może budzić wątpliwości w zakresie ustalenia jego treści.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie (zob. A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 61 ustawy - Prawo budowlane, LEX 2016), zasadnie zauważa się, że przyjęta przez ustawodawcę kolejność podmiotów, na których ciąży powyższy obowiązek, nie jest przypadkowa (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r. II OSK 1310/06). Uznając, że prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 ustawy Prawo budowlane.

Ustalenie stron postępowania i adresatów decyzji należy do organu prowadzącego postępowanie, w związku z tym organ ten ma prawo żądać przedstawienia dokumentów świadczących o tym, kto jest właścicielem, ewentualnie współwłaścicielem, nieruchomości, gdyż błędne ustalenia w tym zakresie mogą skutkować wznowieniem postępowania lub stwierdzeniem nieważności decyzji. W tej sprawie po dokonaniu prawidłowego ustalenia współwłaścicieli spornego budynku przedmiotowy nakaz nałożono na współwłaścicieli budynku. Taki wybór adresatów decyzji w tej sprawie nie jest wadą pozwalającą na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, skoro jest przecież dopuszczony prawem. To, że jest również zarządca nieruchomości nie oznacza, że wybór ten winien być skierowany wyłącznie do niego, jak wskazuje skarga kasacyjna. W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że organy orzekające podjęły próbę ustalenia czy Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. powołała reprezentujący ją zarząd, lecz nie uzyskała żadnej stosownej odpowiedzi w tym zakresie.

Organy orzekające na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane nie dysponują bowiem swobodą w zakresie wyboru adresata konkretyzowanego obowiązku. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może być zarządca obiektu budowlanego dopiero po bezspornym ustaleniu, że właściciel (współwłaściciele) spornego obiektu z przyczyn prawnych lub faktycznych nie może lub nie powinien nim być. Z kolei skierowanie decyzji do zarządcy wymaga ustalenia podstawy prawnej sprawowania ustawowego lub umownego zarządu (np. przepisu prawa, umowy o powierzeniu zarządu lub administrowania, decyzji administracyjnej). Tylko wtedy istnieje pewność, że wykonanie decyzji będzie w sensie prawnym dopuszczalne, albowiem realizacja obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w obiekcie lub w jego części wymaga wskazania podstawy prawnej dostępu do tego obiektu. Brak uprawnienia do swobodnego dostępu do spornej części obiektu może skutkować niewykonalnością prawną nałożonego obowiązku już w momencie wydania decyzji albo niewykonalnością na etapie egzekucji administracyjnej.

Tym samym, mając powyższe rozważania na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie prawidłowo określono adresatów skarżonej decyzji. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane. Trudno też poszukiwać w motywach zaskarżonego wyroku rozważań wskazujących na błędną wykładnię art. 6, art. 20 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali. Stąd też nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że przedstawił wadliwą wykładnię również i tych przepisów. Nadto, Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, prawidłowo uznał, że organy orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami procedury administracyjnej (przepisami k.p.a.), a w konsekwencji trafnie w tych okolicznościach sprawy uznał zasadność zastosowania podstawy materialnoprawnej art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo zatem w realiach tej sprawy w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego, nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem w realiach niniejszego postępowania nie ujawniono innych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., skoro postępowanie dowodowe przeprowadzono w sposób prawidłowy.

Podobnie nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. W kasacji w tym zakresie zarzucono organowi odwoławczemu, iż ten nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji ostatecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący generalnie miał zapewniony czynny udział w powadzonym postępowaniu w tej sprawie (w szczególności brał osobisty udział w oględzinach), natomiast to, iż nie zawiadomiono strony o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji ostatecznej nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji w kontekście złożonej skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby strona wykazała, że to uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażano pogląd, że niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i w związku z tym pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do tego oraz składania wniosków mogłoby odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie to nie pozwoliło jej na dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA: z dnia 2 lutego 2011 r. I OSK 575/10; z dnia 18 maja 2006 r. II OSK 831/05; z 10 września 2014 r. II OSK 574/13). Skarżący nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, które miałyby istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy, należy dodatkowo informacyjnie zauważyć, że ten organ potwierdził w całości ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji w zakresie stanu użytkowanego obiektu.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 i art. 34 k.p.a. (w skardze kasacyjnej wadliwie wskazano art. 36 k.p.a.) zgłoszonego w skardze. Przede wszystkim w tej sprawie nie mamy do czynienia z wadliwością uzasadnienia zaskarżonego wyroku skutkującą uchyleniem tegoż orzeczenia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności gdy nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia czy też sąd nie przedstawił podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem – patrz: wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r. II OSK 143/16. Zatem z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie zapewnia możliwości kontroli instancyjnej orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia – patrz: wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r. II FSK 2140/15. Z takim jednak przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Nie może przynieść oczekiwanego przez skarżącego skutku zarzut nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 § 1 i art. 34 k.p.a. (w skardze kasacyjnej wadliwie wskazano art. 36 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Nawet wówczas, gdy sąd nie odniesie się do każdego z zarzutów skargi, to dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. niezbędne jest wykazanie wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego zaś skarżący kasacyjnie w tej sprawie nie wykazał. Poza tym brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na uwadze przyjętą ocenę legalności zaskarżonej decyzji w zaskarżonym wyroku, zarzuty naruszenia art. 10 i art. 34 k.p.a. w sposób opisany w skardze jawiły się właśnie jako zarzuty niemające wpływu na wynik sprawy.

Powołany w powiązaniu z innymi przepisami w prawie każdym z zarzutów naruszenia przepisów postępowania przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Poza tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane, został wadliwie skonstruowany, albowiem przywołane w tym zarzucie przepisy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane stanowią przepisy prawa materialnego, a zatem nie można ich wiązać z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz trzeba to uczynić w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., skoro mają odnosić się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Niezależnie jednak od tej wadliwości, wskazany wyżej zarzut w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest usprawiedliwiony.

Generalnie podnieść w tych warunkach należy, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Jedynie informacyjnie zauważyć należy, że nawet zmiana stosunków własnościowych po wydaniu ostatecznej decyzji w tej sprawie nie wpływa na wynik sądowej kontroli zaskarżonego wyroku. Ocena legalności zawsze dokonywana jest według stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy z chwili wydania decyzji ostatecznej. Zmiana stanu prawnego czy też faktycznego po tej dacie nie ma wpływu na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Poza tym nie jest sporne, iż nowy właściciel lokali mieszkalnych wchodzi w prawa i obowiązki sprzedającego, w tym obowiązek wynikający z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było, w ocenie NSA, rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.