Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2155/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4 i 5 powiązanych z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. – kuratora spadku po A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1154/18 w sprawie ze skarg E.S. i Z.C., M.P. i J.P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1154/18, po rozpoznaniu na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] sprawy ze skarg E.S. i Z.C. oraz M.P. i J.P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] września 2018 r. [...] w przedmiocie ewidencji gruntów, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądzono od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie na rzecz skarżących koszty postępowania sądowego.

Wyrok ten wydany został w przedstawionym poniżej stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu poprzedzonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 461/16. W wyroku tym uznano, że organ prowadził postępowanie przy udziale co najmniej jednej nieżyjącej osoby, czego nie zmienia fakt doręczania decyzji adresowanej do osoby nieżyjącej do rąk kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu. Kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu ustala się bowiem dla osoby żyjącej, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw. W związku z powyższym, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zalecił przy tym, by w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji podjęły rozstrzygnięcie w oparciu o stan prawny i stan faktyczny istniejący w momencie orzekania, w pierwszej jednak kolejności ustaliwszy aktualny na dzień podjęcia decyzji katalog stron postępowania.

Postępowanie ponowne, zakończone zaskarżoną decyzją, prowadzone było przy udziale kuratora spadku ustanowionego postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2017 r. sygn. akt [...]. dla zmarłego w dniu [...] października 1983 r., A.A., współwłaściciela dawnej parceli budowlanej [...]. Decyzją tą Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej MWINGiK) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o aktualizacji danych ewidencyjnych zawartych w operacie gruntów i budynków - jednostka ewidencyjna M. [...] - obręb [...]. Aktualizacja polegała na wprowadzeniu zmiany wynikającej z wydzielenia z działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0.0798 ha działki ewidencyjnej o nr [...] odpowiadającej nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] składającej się z parceli budowalnej [...] i działki ewidencyjnej o nr [...] odpowiadającej nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] składającej się z parceli budowalnej [...]. Przyczyną dokonanej zmiany była niejednorodność pod względem prawnym działki ewidencyjnej nr [...], co pozostawało w sprzeczności z treścią § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034) – dalej rozporządzenie.

Od decyzji MWINGiK zostały wniesione skargi przez E.S. i Z.C. (do sprawy sygn. akt III SA/Kr 1154/18) i M.P. i J.P. (do sprawy do sygn. akt III SA/Kr 1155/18), a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania. W obu skargach wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji kwestionując zasadność dokonanej aktualizacji ewidencji gruntów. W drugiej ze skarg podniesiono nadto zarzut niewłaściwej reprezentacji uczestnika postępowania A.A. W jednobrzmiącej odpowiedzi na obie skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm) dalej "P.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ze względu na zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.

Sąd uznał, że w sprawie pojawiły się nowe okoliczności, które nie zostały zbadane przez organy w toku prowadzonego postępowania. Z pisma skarżących wynikało bowiem, że A.A. zmarł w L. pozostawiając testament, w którym jako wykonawców ostatniej woli wskazał określone osoby (P.F., który był jego zięciem i D.K. – prawnika prowadzącego kancelarię, co jak zauważył Sąd wynika ze stron internetowych). Jako testamentowi spadkobiercy A.A. wskazani zostali jego syn M.A., jego córka H.S. oraz jego żona E.A. (w testamencie widnieją również adresy zamieszkania spadkobierców). Tymczasem organy nie próbowały odszukać następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania, mimo że nie powinno być problemów skontaktowanie się z kancelarią wykonawcy ostatniej woli. Zdaniem Sądu I instancji organy prowadzące postępowanie miały możliwość skontaktowania się również z Wydziałem Konsularnym Ambasady Polskiej w L. w celu ustalenia obecnych adresów dzieci zmarłego A.A.

Odnosząc się do użytego w art. 30 § 5 K.p.a. pojęcia "spadek nieobjęty" Sąd odwołał się do orzecznictwa Sądu Najwyższego i zgodnie z wyrażonym tam stanowiskiem stwierdził, że jest to spadek, którego spadkobierca lub spadkobiercy nie objęli w faktyczne przechowanie, zarząd lub użytkowanie, a więc taką sytuację, gdy spadkobierca lub spadkobiercy nie będą mogli wykonywać czy to czynności zwykłego zarządu, czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu czy też czynności zachowawczych. Sąd zauważył przy tym, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują sytuację, w której do objęcia spadku wystarczy, by nastąpiło ono przez jednego ze spadkobierców, nawet jeśli jest ich wielu, i było to tylko częściowe przyjęcie spadku.

Zdaniem Sądu organy nie zbadały czy spadek został faktycznie nieobjęty i czy działanie kuratora spadku było celowe i zasadne. Biorąc pod uwagę dokumenty zebrane w aktach sprawy Sąd uznał za wątpliwe, by spadek po zmarłym A.A. można traktować jako nieobjęty, skoro po pierwsze istnieją spadkobiercy, a po drugie nikt nie próbował się z nimi skontaktować.

Z tej przyczyny Sąd podzielił stanowisko skarżących co do tego, że braku prawidłowej reprezentacji uczestnika postępowania A.A. w całym postępowaniu administracyjnym, gdyż nie uczestniczyli w nim jego następcy prawni, imiennie wskazani.

Dodatkowo Sąd zauważył, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wyjaśnił, że przez "nową istotną okoliczność" dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Sąd zalecił w ponownie prowadzonym postępowaniu zwrócenie się do Sądu Rejonowego w Nowym Sączu o uchylenie kurateli dla spadku nieobjętego po uczestniku postępowania A.A., podjęcie czynności mających na celu skontaktowanie się ze wskazanymi następcami prawnymi lub też wykonawcą testamentu, aby mogli oni wstąpić do toczącego się postępowania.

W przedstawionym stanie sprawy, jako przedwczesne i niecelowe uznane zostało odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika kuratora spadku po A.A. zaskarżono wyrok Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Na podstawie w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 28 w zw. z art. 30 § 5 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym posiadają hipotetyczni spadkobiercy zmarłego A.A., których prawa do spadku nie zostały stwierdzone prawomocnym postanowieniem sądu polskiego lub notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia, a nie ustanowiony przez sąd powszechny kurator spadku.

Wskazano także na uchybienia procesowe, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji organu I i II instancji w sytuacji, mimo że nie zaszły przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie posiadają hipotetyczni spadkobiercy zmarłego A.A., których prawa do spadku nie zostały stwierdzone prawomocnym postanowieniem sądu lub notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia;

2. art. 151 P.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i uwzględnieniu skarg E.S. i Z.C. oraz M.P. i J.P., pomimo braku podstaw dla wydania takiego rozstrzygnięcia;

3. art. 133 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego na podstawie akt sprawy administracyjnej, wedle którego: "W realiach niniejszej sprawy organy nie zbadały czy spadek został faktycznie nieobjęty".

Uzasadniając przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie kurator stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy zaistniała sytuacja opisana w dyspozycji art. 30 § 5 K.p.a. W toku postępowania okazało się bowiem, że strona zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania, a organ nie posiadał wiedzy na temat istnienia spadkobierców lub nie zostali oni ustaleni i w sprawie nie działała osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej. Z tej przyczyny organ uprawniony był wystąpić do sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku. Ustanowiony przez sąd powszechny kurator spadku występował w postępowaniu administracyjnym, jako strona w rozumieniu procesowym i materialnoprawnym, we własnym imieniu, na rzecz nieustalonych jeszcze spadkobierców, co zgodne było z ustaloną linią orzecznictwa wskazaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1021/17.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej ujawnienie istnienia testamentu wskazującego spadkobierców nie zmienia sytuacji, gdyż zgodnie z art. 11102 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. art. 83 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie jurysdykcji, prawa właściwego, uznawania i wykonywania orzeczeń, przyjmowania i wykonywania dokumentów urzędowych dotyczących dziedziczenia oraz w sprawie ustanowienia europejskiego poświadczenia spadkowego, sądem wyłącznie właściwym w sprawach spadkowych, dotyczących nieruchomości położonych w Polsce, w zakresie spadków otwartych przed dniem 17 sierpnia 2015 r., jest sąd polski, który władny jest wydać postanowienie o stwierdzenie nabycia spadku. Postanowienia takiego nie wydano.

Wskazując na stanowisko przedstawione w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 1956 r., sygn. akt III CR 566/56 skarżący kasacyjnie stwierdził, że spadek po A.A. nie został przez spadkobierców objęty i żaden ze spadkobierców nie sprawuje nad nim faktycznej pieczy.

Autor skargi kasacyjnej zakwestionował stanowisko Sądu I instancji co do tego, by znajdujący się w aktach sprawy testament A.A. przesądzał, że wskazane w nim osoby rzeczywiście są spadkobiercami uczestnika i powinny zostać przez organ wezwane do udziału w postępowaniu. Mimo, że spadkobranie następuje z chwilą otwarcia spadku, to jednak w myśl art. 1027 K.c. względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych, zatem w sprawach o zwrot nieruchomości organ administracji publicznej nie może w żadnym przypadku sam ustalać kręgu spadkobierców zmarłej strony.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa skarżący kasacyjnie stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym organ musi opierać się albo na postanowieniu sądu spadku o stwierdzeniu nabycia praw spadkowych, albo na akcie poświadczenia dziedziczenia. Natomiast, w sytuacji, w której prawa spadkowe zostały już prawomocnie stwierdzone przez sąd lub potwierdzone przez notariusza, organ ma obowiązek odszukać ustalonych już spadkobierców i wezwać ich do udziału w toczącym się postępowaniu w charakterze strony.

Z przywołanych względów skarżący kasacyjnie uznał, że w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego w postaci braku udziału strony w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), gdyż do czasu wydania przez sąd powszechny postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzenia notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po A.A., jako strona postępowania winien występować kurator spadku. Nie zaistniała również przesłanka wznowienia postępowania w postaci wyjścia na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), ponieważ samo ujawnienie na etapie postępowania przed sądem administracyjnym faktu istnienia testamentu uczestnika (nawet wskazującego personalnie jego następców), w którego miejsce działa kurator spadku, nie stanowi okoliczności istotnej, bowiem sam testament nie jest wystarczający do uznania, że osoby w nim wskazane są faktycznymi spadkobiercami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek, a zatem Sąd drugiej instancji upoważniony był do kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w obszarze wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, a w ich ramach wskazanymi zarzutami.

Skarżący kasacyjnie kurator spadku skorzystał z obu podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., a naruszenie prawa materialnego upatrywał w jego błędnej wykładni. Nie wszystkie z przedstawionych zarzutów okazały się zasadne.

Jako trafne Naczelny Sąd Administracyjny traktuje wskazanie jako naruszonych art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. powiązanych z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Sąd I instancji, w stanie faktycznym sprawy przyjął, że "w całym postępowaniu administracyjnym miała miejsce nieprawidłowa reprezentacja uczestnika postępowania A.A."

Umknął jednak uwagi Sądu I instancji istotny fakt, jakim jest prawomocne postanowienie wydane przez Sąd Rejonowy w [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. sygn.. akt [...]. Postanowieniem tym ustanowiono kuratora spadku po zmarłym A.A.

Jak wynika z uzasadnienia ww. postanowienia, Sąd Rejonowy uznał za bezsporne, że majątek po zmarłym nie został faktycznie objęty w zarząd przez jego spadkobierców. W tym stanie rzeczy, w świetle art. 666 K.p.c. potraktował wniosek Starosty Powiatowego o ustanowienie kuratora spadku za uzasadniony, albowiem konieczne było, do czasu objęcia spadku przez spadkobiercę, zapewnienie ochrony potencjalnych spadkobierców w zawisłym przed organem postępowaniu. Postanowienie to stało się prawomocne i funkcjonowało w obrocie prawnym także w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do brzmienia art. 365 § 1 K.p.c. postanowienie to wiąże nie tylko sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Od chwili prawomocności wskazanego postanowienia, to nie Starosta Powiatowy lecz sąd cywilny przesądzał o zagadnieniach związanych z dziedziczeniem oraz prawami rzeczowymi do chwili jego objęcia przez któregokolwiek ze spadkobierców.

Natomiast ustanowiony kurator spadku, pozostający pod nadzorem sądu spadku, występował w postępowaniu administracyjnym jako strona, w rozumieniu procesowym i materialnoprawnym, we własnym imieniu, na rzecz dotychczas nieustalonych jeszcze spadkobierców (por uchwała SN z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 78/10, OSNC 2011/6/61), przy czym zobligowany był do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nabycia spadku (art. 1025 § 1 k.c.), i ustalenie kręgu spadkobierców, które to działania stanowią jedną z podstawowych czynności kuratora spadku (art. 667 § 1 K.p.c.). Natomiast za ewentualne nadużycia (w tym zaniechania), kurator spadku może ponieść odpowiedzialność wynikającą z niewłaściwego wykonywania swoich obowiązków, o czym stanowi art. 938 K.p.c. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2012 r. III CSK 159/11, LEX nr 1131126).

Odnosząc się natomiast do wskazań Sądu I instancji dla organu, by wystąpił do Sądu Rejonowego o uchylenie kurateli dla spadku nieobjętego po uczestniku postępowania i sam "poczynił ustalenia i kroki faktyczne celem skontaktowania się ze wskazanymi następcami prawnymi, lub też wykonawcą testamentu, aby mogli oni wstąpić do toczącego się postępowania" zwrócić należy uwagę, że dopiero ustalenie spadkobierców powołanych do spadku, (co jest rolą sądu spadku i kuratora spadku) i wydanie im majątku spadkowego, zamyka okres zarządu sprawowanego przez kuratora spadku. Przepisy o zarządzie spadku nieobjętego (art. 666-668 K.p.c.) nie zawierają podstawy prawnej zezwalającej na uchylenie postanowienia Sądu w okresie, gdy spadek nadal pozostaje nieobjęty (por. postanowienie SN z dnia 14 grudnia 1998 r. sygn.. akt III CKN 917/98, LEX nr 1215098).

W tym stanie rzeczy trudno jest przyjąć za słuszne twierdzenie Sądu I instancji o nieprawidłowej reprezentacji zmarłego uczestnika postępowania odpowiadającej przesłance, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega także, by w stanie faktycznym i prawnym kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy wystąpiła przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia postępowania administracyjnego ujęta w treści art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Zauważyć trzeba, że legitymacja procesowa kuratora spadku wynika z praw i obowiązków przysługujących nie jemu, lecz wszystkim spadkobiercom, przy czym nie jest on wyznaczany jako kurator dla określonej osoby albo grupy osób. Kurator występujący w tej sprawie jest zatem kuratorem określonej masy majątkowej, nad którą sprawuje zarząd i nadzór. W konsekwencji tego, możliwość ujawnienia nowych potencjalnych spadkobierców, do czasu faktycznego przez nich objęcia spadku, nie ma wpływu na legitymację kuratora w zakresie czynności zmierzających do zachowania substancji spadku w celu jego późniejszego przekazania uprawnionym podmiotom (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2012 r. III CSK 159/11, LEX nr 1131126).

Z tej przyczyny, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nawet imienne wskazanie spadkobierców testamentowych po zmarłym uczestniku, do czasu objęcia w zarząd chociażby przez jednego z nich masy spadkowej, nie ma wpływu na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie.

Uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku ze stwierdzeniem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wiążące się z ujawnieniem nowych okoliczności lub dowodów, musi być poprzedzone oceną ich przydatności dla potrzeb postępowania prowadzonego przez organ administracyjny po uchyleniu decyzji przez sąd i uzupełnione wyjaśnieniem, dlaczego sąd uważa te ujawnione okoliczności za istotne, a zatem w jaki sposób zapoznanie się z nimi przez organ może wpłynąć na wydanie odmiennego rozstrzygnięcia. Ten wpływ sąd administracyjny powinien wykazać w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (por. przykładowo wyroki NSA z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1533/15, czy z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 767/20 i szereg innych publ. CBOSA ).

Sąd I instancji ograniczył swoje wywody w powyższym zakresie do wyjaśnienia co należy rozumieć generalnie przez "nową istotną okoliczność" dla sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - podsumowując, że "takie okoliczności w przedmiotowej sprawie bez wątpienia wystąpiły".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy sąd spadku uznał za spełnioną przesłankę w postaci spadku nieobjętego i do dnia wydania zaskarżonej decyzji w imieniu tej masy spadkowej działał legitymowany prawnie kurator spadku, który do dnia wyrokowania przed Sądem I instancji nie zakończył swojej roli wyznaczonej przepisami art. 666-668 K.p.c., brak jest podstaw prawnych do kwestionowania roli tego kuratora, jako strony chroniącej należycie prawa wszystkich potencjalnych spadkobierców zmarłego uczestnika w postępowaniu zakończonym kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją.

Natomiast, jako nową okoliczność istotną dla sprawy w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., traktować można byłoby tylko fakt zakończenia kurateli wynikający z objęcia spadku, powodujący, że w sprawie występowałyby imiennie określone strony i przy ich udziale zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Nie zostało to jednak przez Sąd instancji w najmniejszym stopniu wykazane.

Przechodząc do analizy pozostałych zarzutów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że samodzielnie wskazany jako naruszony art. 151 P.p.s.a. nie mógł stanowić podstawy efektywnego zarzutu. Przepis ten ma bowiem charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2586/14, CBOSA).

Dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. wymagane byłoby powiązanie tego przepisu ze stosownymi przepisami postępowania administracyjnego. Dopiero wtedy możliwe jest wykazanie, że Sąd I instancji oddalając skargę, naruszył art. 151 P.p.s.a., mimo że zaskarżona decyzja naruszała określone przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16, CBOSA).

Z oczywistych względów nie może być uznać za trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 133 § 1 K.p.a. Przepis ten odnosi się wprost do obowiązków organów administracji publicznej I instancji, nakazując przesłanie akt sprawy wraz z odwołaniem organowi odwoławczemu.

Opis tego zarzutu pozwala przyjąć, że odwołanie się do przepisów procedury administracyjnej stanowi oczywistą pomyłkę. Jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przypisanie Sądowi I instancji uchybienia przepisowi art. 133 § 1 P.p.s.a. również nie jest możliwe w stanie faktycznym sprawy.

Zawarty w przepisie tym nakaz obliguje sądy administracyjne do kontroli działania organów administracji na podstawie akt sprawy.

Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza niemożność wyjścia przez sąd poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach. Zarzucając naruszenie wskazanego przepisu należałoby wykazać, że sąd przedstawił stan sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi przy pominięciu istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcie orzeczenia o własne ustalenia sądu nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, ani też nie znajdujące umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2277/17, z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II GSK 686/17 czy z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2438/17publ. CBOSA).

Sąd I instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy, nie ustalał też samodzielnie stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody i fakty, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję administracyjną, co mogłoby stanowić naruszenie art. 133 P.p.s.a. Nie prowadził własnego postępowania dowodowego, a jedynie dokonał jego weryfikacji w kontekście stosowanych w postępowaniu przed organem przepisów. Uznał, że przedstawiony przez stronę skarżącą materiał dowodowy, jako nie znany organowi a istniejący w chwili wydawania kontrolowanej decyzji, dowodzi z obiektywnego punktu widzenia o naruszeniu prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., brak jest takiego wywodu, który dowodziłby jego zasadności. Z cytowanych w skardze kasacyjnej fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że jej autor przy pomocy zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., podjął próbę zakwestionowania oceny ustalonego w sprawie stanu prawnego i faktycznego dokonanego przez Sąd I instancji. Taka argumentacja nakazuje traktować ten zarzut jako nieskuteczny.

Skarżący kasacyjnie kurator spadku, korzystając z podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a zarzucił naruszenia prawa materialnego w postaci jego błędnej wykładni.

Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić, jako nadanie mylnego znaczenia treści zastosowanego przepisu. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu i jednocześnie wskazać, jak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Skarżący kasacyjnie wymaganiom tym nie sprostał. "Uznanie, że przymiot strony posiadają hipotetyczni spadkobiercy zmarłego (...) a nie ustanowiony kurator spadku", jak został przedstawiony analizowany zarzut, mogłoby co najwyżej świadczyć o nieprawidłowości uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie norm prawnych zawartych we wskazanych, jako naruszone, przepisach prawa. Jednak zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Każde z tych naruszeń wymaga postawienia odrębnego zarzutu i transparentnego jego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.), a z tych względów nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności.

Z tej przyczyny kontrola zaskarżonego wyroku możliwa była wyłącznie w obszarze wyznaczonym zarzutem naruszenia prawa materialnego w kształcie przedstawionym przez autora skargi kasacyjnej. Jednak ani w treści tego zarzutu przedstawionego w petitum skargi kasacyjnej ani też w jej uzasadnieniu brak konkretnych wskazań na czym polegać miało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji art. 28 i 30 § 5 K.p.a. i jak w istocie przepis te należy odczytywać.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast, by Sąd I instancji dokonywał samodzielnej wykładni art. 30 § 5 K.p.a. Interpretując pojęcie "spadek nieobjęty" odwołał się wyłącznie do stanowiska orzecznictwa Sądu Najwyższego, z którym Naczelny Sąd Administracyjny w pełni się zgadza, nota bene przywołując w tym zakresie tożsamą tezę co skarżący kasacyjnie.

Odnosząc się natomiast do treści art. 28 K.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że "stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowią źródło interesu prawnego właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 28 K.p.a. wyposażając ich w legitymację do występowania z wnioskiem o aktualizacje informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jak i do uczestnictwa w tego rodzaju postępowaniach wszczętych z urzędu bądź na wniosek innych legitymowanych osób".

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje taką wykładnię art. 28 K.p.a. za w pełni trafną.

W takim stanie rzeczy przedstawiony przez kuratora spadku zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł wywołać zamierzonego skutku.

Skoro skarga kasacyjna okazała się skuteczna z względu na omówione powyżej zarzuty procesowe, orzeczono na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości wydania wyroku na posiedzeniu niejawnymi, na co zezwala art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy a organ, w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

W ponownym postępowaniu rolą Sądu I instancji będzie odnieść się do merytorycznych zarzutów skarg i dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., ze względu na wskazane wyżej przyczyny uwzględnienia skargi kasacyjnej.