Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 43/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a, art. 64b par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2, art. 156 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu W. K. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach na rzecz W. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z [...], zaktualizował na wniosek [...] informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków w obrębie 0012 S., w zakresie:

1. ustalenia przez geodetę uprawnionego przebiegu granicy pomiędzy:

- działką nr [...]/3, a działką sąsiednią nr [...]/11;

- działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...] (południowa część rzeki);

- działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...] (południowa część rzeki);

- działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...] (część południowa rzeki);

- działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...] (część południowa rzeki),

na podstawie zgodnych wskazań właścicieli i władających na zasadach posiadania samoistnego, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, spisanym 29 grudnia 2017 r.;

2. ustalenia przez geodetę uprawnionego przebiegu granicy pomiędzy:

- działką nr [...]/3, a działką sąsiednią nr [...];

- działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...];

- działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...];

- działką nr [...]/3, a działką sąsiednią nr [...] (północna część rzeki);

- działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...] (północna część rzeki),

po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków, zgodnie z protokołem ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, spisanym 29 grudnia 2017 r.;

3. zmiany powierzchni działki nr [...]/3 z powierzchni 1.8000 ha na powierzchnię 1.7782 ha, zmiany powierzchni działki nr [...] z powierzchni 0.3800 ha na powierzchnię 0.3319 ha oraz zmiany powierzchni działki nr [...] z powierzchni 1.3100 ha na powierzchnię 1.3817 ha,

na podstawie operatu geodezyjnego, przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr ewid. [...] w dniu 24 kwietnia 2018 r.

Odwołanie od punktu drugiego powyższej decyzji wniósł W.S., który zarzucił, że uprawniony geodeta od pierwszego spotkania zachowywał się stronniczo. Geodeta ten będąc w jego mieszkaniu poinformował go, że celem wizyty jest ustalenie granicy jaka jest obecnie, oświadczył, że wiarygodnymi dokumentami w działaniu geodetów są wyłącznie mapy oraz przekonywał, że składanie odwołania bez posiadania map mija się z celem, gdyż stanowisko geodety będzie zawsze ważniejsze od innych dokumentów.

Dalej autor odwołania podał, że położenie punktu nr 12-767 zostało ustalone niezgodnie z prawdą. W roku 1966 żyli jeszcze jego rodzice. Powierzchnia gruntu według dokumentów wynosiła 1,12 ha i była identyczna jak uwidoczniono w rejestrze gospodarstw rolnych i wymiaru podatku gruntowego na 1950 r. Granica wówczas biegła po wschodniej ścianie budynku i nie było żadnych słupów.

Wnoszący odwołanie zaznaczył, że w czasie trwania czynności podjętych w celu ustalenia przebiegu granicy, prawo wypowiedzi miał tylko zlecający pracę. Kiedy on próbował wyjaśnić dlaczego nie zgadza się na położenie punktów 12-767 usłyszał, że "jeżeli chce się pan wypowiadać niech pan zorganizuje sobie spotkanie, teraz ja będę mówił", mowa ta dotyczyła jakości sprzętu, który był w użyciu.

Ponadto geodeta uprawniony nie wyjaśnił również, dlaczego pod budowę domów E.S. oraz W.K. przyjęto szerokość działki równą 32 m. Zdaniem odwołującego w przypadku rzeczywistego braku dokumentacji geodezyjnej z okresu przed 1968 r., jedynym prawnym dowodem będzie powierzchnia działek jaką dysponowali S. Z. i S. F. Powierzchnie te można uzyskać w Archiwum Państwowym. Mając kształt działek w postaci prostokąta, długość jest określona i stała (granica od północy z pasem drogowym, od południa z Lasami Państwowymi), można łatwo określić punkt położenia granicy bez konieczności odwoływania się do słupów, których w rzeczywistości nigdy nie było. Punkt ten winien znajdować się na 96 metrze od strony zachodniej lub 32 metrze od strony wschodniej.

Autor odwołania także stwierdził, że uprawniony geodeta otrzymał od niego informację, że w projekcie budynku istnieje zgoda jego ojca na posadowienie budynku bezpośrednio przy granicy. Jednak geodeta stwierdził wówczas, że taki dokument nie ma znaczenia w sprawie i został całkowicie pominięty.

Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 24 kwietnia 2018 r., pod identyfikatorem ewidencyjnym [...], do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, została przyjęta dokumentacja dotycząca ustalenia przebiegu granic, przyjęcia granic oraz zmiany powierzchni w odniesieniu do działek o numerach: [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...] i [...], wykonana w wyniku pracy geodezyjnej. Dokumentacja ta stanowiła podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Przedmiotem tego opracowania było przede wszystkim ustalenie przebiegu granic powyższych działek z działkami sąsiednimi. Jak wynika ze sprawozdania technicznego, zamieszczonego w tej dokumentacji, udostępnione wykonawcy materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego niezbędne do wykonania zgłoszonej pracy, dotyczące założenia ewidencji gruntów oraz podziału działki nr [...], nie pozwalały na odtworzenie z zadowalającą dokładnością przebiegu granic wskazanych działek i dlatego wykonawca zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zmianami), dalej zwanym "rozporządzeniem z 29 marca 2001 r." przystąpił do czynności związanych z ustaleniem przebiegu ich granic.

Inspektor Wojewódzki podniósł, że 29 grudnia 2017 r. wykonawca powyższej dokumentacji spisał "Protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych" dotyczący przebiegu granic działek nr: [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...] i [...] z działkami sąsiednimi, przebiegu granic działek nr: [...]/3, [...] i [...] z działkami nr: [...], [...] i [...]. Jak wynikało ze szkicu granicznego sporządzonego 29 grudnia 2017 r., stanowiącego integralna część powyższego protokołu, przebieg granic działek nr: [...]/3, [...] i [...] z działkami nr [...], [...] i [...] wyznaczają punkty nr: 12-767, 12-5163, 12-5185, 12-5186, 12-5132, 12-5450 i 12-5167, przy czym: punkt nr 12-767 stanowi punkt styczny granic działek nr: [...]/11, [...]/3 i [...], punkt nr 12-5185 stanowi punkt styczny granic działek nr: [...]/3, [...] i [...], punkt nr 12-5186 stanowa punkt styczny granic działek nr: [...], [...] i [...], punkt nr 12-5432 stanowi punkt styczny granic działek nr: [...], [...] i [...], punkt nr 12-5450 stanowi punkt styczny granic działek nr: [...], [...] i [...], punkt nr 12-5167 stanowi punkt styczny granic działek nr: [...], [...] i 2030.

W powyższym protokole punkt graniczny nr 12-767 został opisany pod pozycją Lp. 6 i pod pozycją Lp. 13. Z zapisu dokonanego pod pozycją Lp. 6 wynika, że ustalenie położenia punktu granicznego nr 12-767 zostało dokonane w sposób określony w § 39 ust. 1 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. W świetle tego przepisu do ustalenia położenia punktu granicznego nr 12-767, jako puntu stycznego granic działek nr: [...]/11, [...]/3 i [...], na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, nie mogło skutecznie dojść bez udziału właściciela działki nr [...]. Jak wynika z zapisów dokonanych pod pozycją Lp. 6 właściciel działki nr [...] od samego początku kwestionował położenie tego punktu granicznego i odmówił podpisania protokołu.

Inspektor dodał, że nie jest możliwe ustalenie położenia punktu granicznego jednocześnie w sposób określony w § 39 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Zdaniem organu odwoławczego "Dodatkowe wyjaśnienia" złożone przez wykonawcę dokumentacji w trakcie postępowania, z których wynika, że wykonawca raz traktował punkt nr 12-767 jako punkt graniczny wyłącznie pomiędzy działką nr [...]/3 a działką nr [...]/11, a drugi raz jako punkt graniczny pomiędzy działką nr [...]/3 a działką nr [...] są nie do przyjęcia i stoją w sprzeczności z § 39 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Organ II instancji wskazał, że w niniejszym przypadku istnieje tylko jeden punkt nr 12-767 wyznaczający jednocześnie przebieg granic działek nr: [...]/11, [...]/3 i [...]. Ponadto czytając zapis dokonany pod pozycją Lp. 13 w kolumnie 7, dotyczącej sposobu ustalenia położenia punktu granicznego, pojawia się wątpliwość czy w ogóle doszło do ustalenia położenia punktu granicznego nr 12-767, w oparciu o § 39, bowiem jak wynika z treści tego zapisu, wykonawca wyznaczył i przyjął położenie tego punktu na podstawie szkiców granicznych rozgraniczenia obrębów S. i T. z 1966 r., a nie na podstawie zgodnych wskazań właścicieli działek. Na szkicu granicznym sporządzonym 29 grudnia 2017 r. został wpisany kolorem czarnym, co według opisu zamieszczonego na tym szkicu oznacza, że punkt ten został przyjęty po analizie z bazy ewidencji gruntów i budynków. Doszło więc do wyznaczenia położenia tego punktu na podstawie danych pozyskanych przez wykonawcę, w celu wykonania zgłoszonej pracy geodezyjnej, z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków. Wykonanie czynności polegającej na wyznaczeniu punktu granicznego ujawnionego uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, odbywa się na podstawie art. 39 Praw geodezyjnego i kartograficznego.

Organ odwoławczy podał, że wyznaczenie położenia punktu granicznego na podstawie danych ewidencji gruntów i budynków, nie jest tożsame z ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym ustaleniem położenia wyznaczających je punktów granicznych. Są to dwie różne czynności wykonywane w ramach prac geodezyjnych. Różny jest też sposób ich dokumentowania.

Podobną wadę jak w odniesieniu do ustalenia położenia punku granicznego nr 12-767 zawiera ustalenie położenia punktów granicznych nr: 12-5432 i 12-5450. Ustalenia położenia punktów granicznych nr: 12-5432 i 12-5450 dotyczy opis zawarty pod pozycją Lp. 10 "Protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych", zgodnie z którym ustalenie położenia tych punktów zostało dokonane w sposób określony w § 39 ust. 1 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. W pozycji Lp. 10 wymieniono jedynie działki nr: [...], [...] i [...], natomiast punkty graniczne nr: 12-5432 i 12-5450 są punktami wyznaczającymi również przebieg granic działek nr: [...] i [...]. Ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr: [...] i [...] a działką nr [...] dotyczy opis zawarty pod pozycją Lp. 7 tego protokołu. Biorąc pod uwagę, że punkt nr 12-5432 stanowi punkt styczny granic działek nr: [...], [...] i [...], a punkt nr 12-5450 stanowi punkt styczny granic działek nr: [...], [...] i [...] opis zawarty pod pozycją Lp. 7 także dotyczy tych punktów. Zgodnie z opisem zawartym pod pozycją Lp. 7 ustalenie położenia tych punktów granicznych zostało dokonane w sposób określony w § 39 ust. 1 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Jednak w pozycji Lp. 6 dokonano opisu ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr: [...]/3, [...], [...] a działkami nr: [...], [...], [...], którego elementem są także punkty graniczne nr: 12-5432 i 12-5450, przy czym zgodnie z zapisem dokonanym pod pozycją Lp. 6 powyższego protokołu ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami nr: [...]/3, [...], [...] a działkami nr: [...], [...], [...] w tym położenia punktów granicznych nr: 12-5432 i 12-5450 zostało dokonane w sposób określony w § 39 ust. 3 rozporządzenia z 29 marca 2001 r.

Kierując się zapisami dokonanymi w pozycjach Lp.10. Lp.6, Lp.7, organ II instancji stwierdził, że ustalenie położenia punktów granicznych nr: 12-5432 i 12-5450 zostało dokonane jednocześnie w sposób określony w § 39 ust. 1 i w § 39 ust. 3 rozporządzenia z 29 marca 2001 r., co nie jest możliwe w myśl § 39 tego rozporządzenia.

Inspektor Wojewódzki stwierdził, że ze szkicu granicznego sporządzonego w 29 grudnia 2017 r. wynika, że przebieg granic działek nr: [...]/3, [...] i [...] z działkami nr: [...], [...] i [...] wyznacza także punkt graniczny nr 12-5167, stanowiący punkt styczny granic działek nr: [...], [...] i 2030.

Z zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że dotyczy ona ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. Nie można ustalić przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i [...] bez ustalenia położenia punkt nr 12-5167, który wyznacza również przebieg granicy działki nr 2030 położonej w obrębie T., będącej w zarządzie Przedsiębiorstwa Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z.

Ustalenie położenia punktu granicznego nr 12-5167 zostało opisane w pozycji Lp.14 "Protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych". Do ustalenia położenia tego punktu odnosi się również opis zamieszczony w pozycji Lp.6 dotyczącej między innymi ustalenia przebiegu pomiędzy działkami nr [...] i nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji pominięto działkę nr 2030, a ponadto Starosta pominął również Przedsiębiorstwo Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. jako stronę tego postępowania.

Organ II instancji dalej zauważył, że szkic graniczny sporządzony 29 grudnia 2017 r. stanowiący integralną część "Protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych" z 29 grudnia 2017 r., nie spełnia wymogów określonych w § 39 ust. 6 pkt 4 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Z protokołu tego wynika bowiem, że w czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek nr: [...]/3, [...] i [...] wzięli udział miedzy innymi współwłaściciele tych działek, jednak na szkicu brak ich podpisów. Szkic zawiera jedynie wzmiankę o odmowie jego podpisania przez W.S. oraz podpis osoby reprezentującej Przedsiębiorstwo Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z.

Inspektor Wojewódzki wskazał, że pismem z 24 marca 2018 r., W.S., [...] wnieśli o wydanie "decyzji zatwierdzającej ustalony przebieg granic" nieruchomości położonej w miejscowości S. oznaczonej jako działki nr:[...]/3, [...] i [...]. Działki nr: [...]/3, [...] i [...] graniczą z działkami nr: [...]/11, [...]/2, [...]/1, [...], [...] i [...] położonymi obrębie S. oraz z działką nr 2030 położoną w obrębie T. Dokumentacja o identyfikatorze ewidencyjnym [...]dotyczy ustalenia przebiegu granic działek nr: [...]/3, [...] i [...] ze wszystkimi powyższymi działkami a także ustalenia przebiegu granic działek nr: [...]/2, [...]/1.

Ostateczną decyzją z [...] Starosta orzekł w zakresie:

1. ustalenia przez geodetę uprawnionego przebiegu granicy pomiędzy:

- działką nr [...]/3, a działkami sąsiednimi nr: [...]/1, [...]/2, [...] i [...]/11;

- działką nr [...]/1, a działkami sąsiednimi nr: [...]/2, [...]. [...]/11;

- działką nr [...]/2, a działką sąsiednią nr [...]/11;

- działką nr [...], a działkami sąsiednimi nr:[...] (południowa część rzeki), [...];

- działką nr [...], a działkami sąsiednimi nr: [...] (południowa część rzeki), [...];

- działką nr [...] (część), a działką sąsiednią nr [...] (część);

- działką nr [...] (część), a działką sąsiednią nr [...] (część),

na podstawie zgodnych wskazań właścicieli i władających na zasadach posiadania samoistnego, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, spisanym 29 grudnia 2017 r.;

2. ustalenia przez geodetę uprawnionego przebiegu granicy pomiędzy:

- działką nr [...]/3, a działką sąsiednią nr [...] (północna część rzeki);

- działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...] (północna część rzeki);

- działką nr [...], a działką nr [...],

po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków, zgodnie z protokołem ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, spisanym 29 grudnia 2017 r.;

3. zmiany powierzchni [...]/1 z powierzchni 0.1000 ha na powierzchnię 0.1042 ha, oraz zmiany powierzchni działki nr [...]/2 z powierzchni 0,1000 ha na powierzchnię 0.1028 ha na podstawie operatu geodezyjnego, przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr ewid. [...] w dniu 24.04.2018 r.

Porównując treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z [...], Inspektor Wojewódzki zwrócił uwagę, że o ustaleniu przebiegu granicy pomiędzy: działką nr [...]/3, a działką sąsiednią nr [...]/11, działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...] (południowa część rzeki), działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...] (południowa część rzeki), działką nr [...]/3, a działką sąsiednią nr [...] (północna część rzeki), działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...] (północna część rzeki), rozstrzygnął Starosta decyzją ostateczną z [...].

W zaskarżonej decyzji organ I instancji ponownie rozstrzygnął w tej samej sprawie. W konsekwencji decyzja ta w części dotyczącej ustalenia, przebiegu granicy pomiędzy: działką nr [...]/3, a działką sąsiednią nr [...]/11, działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...] (południowa część rzeki), działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...] (południowa część rzeki), działką nr [...]/3, a działką sąsiednią nr [...] (północna część rzeki), działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...] (północna część rzeki), jest obarczona wadą, będącą podstawą do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 kpa).

Organ II instancji zauważył, że ostateczną decyzją z [...] Starosta rozstrzygnął między innymi o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...]/3, a działką sąsiednią nr [...]/11, której elementem jest punkt graniczny 12-767, wyznaczający również przebieg granicy działki nr [...]. Jednak organ nie uwzględnił tego faktu i pominął W.S. jako stronę postępowania zakończonego decyzją z [...]Oznacza to, że Starosta prowadząc postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji z [...]uznał "Dodatkowe wyjaśnienia" złożone przez wykonawcę dokumentacji o identyfikatorze ewidencyjnym [...], za prawidłowe i wydając decyzję z [...]traktował punkt nr 12-767 jako punkt graniczny wyłącznie pomiędzy działką nr [...]/3 i działką nr [...]/11, a wydając decyzję z [...] jako punkt graniczny pomiędzy działką nr [...]/3 i działką nr [...]. Takie stanowisko organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie § 39 rozporządzenia z 29 marca 2001 r.

Następnie cytując treść § 45 ust. 1 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. organ odwoławczy uznał, że z regulacji tej wynika, że każda zmiana wprowadzana do bazy danych ewidencyjnych winna być należycie udokumentowana. Dodał, że w świetle orzecznictwa niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy prowadzi do wydania wadliwej decyzji.

Organ II instancji także podkreślił, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja z [...],zostały wydane w oparciu o tę samą dokumentację techniczną. Wyłączenie do odrębnego postępowania kwestii dotyczącej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu 0012 S. w zakresie ustalenia przebiegu granic działek nr: [...]/3, [...] i [...] z działkami nr: [...], [...] i [...] doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji obarczonej opisaną wyżej wadą będącą podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, nie sposób bowiem dokonać aktualizacji jedynie w odniesieniu do przebiegu części granic działek nr: [...]/3, [...] i [...] bez odniesienia się do przebiegu pozostałej części granic tych działek. Zwłaszcza, że efektem ustalenia granic działek była zmiana ich powierzchni. Organ dodał, że powierzchnia działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic. W celu określenie nowej powierzchni działki ewidencyjnej na skutek ustalenia przebiegu granic istnieje konieczność ustalenia przebiegu wszystkich granic tej działki.

Decyzją z [...] Starosta orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu 0012 S. w zakresie ustalenia przebiegu jedynie części granic działek nr: [...]/3, [...] i [...], natomiast zaskarżoną decyzją w zakresie pozostałej części przebiegu granic tych działek rozstrzygając jednocześnie o zmianie ich powierzchni. Zmiana powierzchni działek nr: [...]/3, [...] i [...], wynika zatem z obu wymienionych powyżej decyzji. Istnieje więc nierozerwalny związek pomiędzy tymi decyzjami. W niniejszym przypadku mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną dotyczącą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu 0012 S. w zakresie ustalenia przebiegu granic działek nr: [...]/3. [...] i [...] i zmiany ich powierzchni. Zgodnie z przepisami kpa obowiązuje zasada: jedna sprawa - jedna decyzja. Brak podstaw do prowadzenia dwóch postępowań w jednej sprawie.

Kończąc organ odwoławczy wskazał, że opisanych wad, nie można wyeliminować w postępowaniu odwoławczym. Rozpatrując ponownie sprawę Starosta powinien podjąć działania w celu rozpatrzenia tej sprawy w jednym postępowaniu administracyjnym, właściwie określić strony postępowania oraz ocenić przydatność przedłożonego opracowania geodezyjnego jako materiału dowodowego będącego podstawą do wyprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji, W.K. zarzuciła naruszenie:

a. art. 7 kpa,77 § 1 kpa i 107 kpa poprzez błędne uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy organ I instancji w sposób prawidłowy i rzetelny przeprowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji aktualizującej informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków;

b. art. 16 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy w treści odwołania wynika, że uczestnik zaskarżył decyzję jedynie w zakresie punktu 2, w konsekwencji czego w pozostałej części decyzja organu I Instancji stała się ostateczna z chwilą upływu terminu do jej zaskarżenia przez pozostałe strony;

c. art. 28 kpa poprzez błędne uznanie, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. winny być stroną niniejszego postępowania, podczas gdy granica pomiędzy działką [...] a działką [...] nie podlega aktualizacji i ustaleniu (granica ta jest już ustalona);

d. art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pomimo że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie wymaga uzupełnienia postępowania w znacznej części;

d. art. 7 kpa,8 § 1 kpa i 12 kpa poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania, konieczności uwzględniania słusznego interesu wnioskodawców oraz zaufania obywateli do organów państwa;

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. § 37 ust. 1 w związku z § 36 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że granica pomiędzy działkami nr [...] a nr [...], stanowiącą własność Przedsiębiorstwa Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z., winna zostać ustalona, podczas gdy ona jest już ustalona i nie podlega aktualizacji;

b. § 39 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. poprzez ich błędną interpretację i bezpodstawne przyjęcie, że nie jest dopuszczalne ustalenie przebiegu granic, w tym położenia punktów granicznych jednocześnie w sposób określony w § 39 ust. 1 i ust. 3, podczas gdy regulacja ta dotyczy ustalenia przebiegu granic, a nie punktów granicznych oraz w niniejszej sprawie nie ustalono przebiegu granic jednocześnie na podstawie dyspozycji § 39 ust 1 i ust. 3.

Zważywszy na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Starosty w punkcie 1 i 3 oraz uchylenie decyzji w części uchylającej decyzję Starosty w punkcie 2, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu wnosząca sprzeciw stwierdziła, że niezrozumiałym jest na jakiej podstawie organ II Instancji dokonuje w niniejszym postępowaniu oceny prawidłowości kwestii wyłączenia do odrębnego postępowania niniejszej sprawy oraz poprawności postępowania zakończonego decyzją z [...],która stała się ostateczna [...], zaś niniejsze postępowanie dotyczy decyzji z [...].

Zdaniem autorki sprzeciwu zarzucane przez organ naruszenia przepisów prawa procesowego nie miały żadnego wpływu na treść uchylonej decyzji. Istota problemu nie dotyczy bowiem prawidłowości samego określenia przebiegu granic, a sposobu i procedur zastosowanych przy ustalaniu ich przebiegu. Brak określonego jednoznacznie przebiegu granic uniemożliwia przyjęcie granic i w rezultacie dokonanie podziału nieruchomości.

Skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że ustalenie przebiegu granic w trybie przepisów rozporządzenia z 29 marca 2001 r. nie może naruszać przebiegu linii granicznych, które zostały ustalone wcześniej, w szczególności w innych trybach, w tym linii granicznych wynikających jednoznacznie ze stanu prawnego lub zatwierdzonych decyzją administracyjną. W związku z tym, stronami postępowania związanego z ustaleniem przebiegu granic są właściciele i władający tylko tymi nieruchomościami, pomiędzy którymi ustala się przebieg linii granicznych. Nie będą zaś stronami tego postępowania właściciele działek, których przebieg granic nie może być zmieniany, choćby nawet zachodziła konieczność dodania na liniach granicznych nowych punktów. Bezpodstawne jest przyjęcie, że dodanie dodatkowych punktów granicznych na jednoznacznie określonych liniach granicznych, jest ustaleniem przebiegu tych linii granicznych.

W dalszej części sprzeciwu jego autorka odniosła się do twierdzenia organu, że nie jest dopuszczalne ustalenie przebiegu granic, w tym położenia punktów granicznych jednocześnie w sposób określony w § 39 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. uznając, że dokonana przez organ wykładnia tych przepisów prowadzi do wypaczenia ich sensu.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle art. 64e P.p.s.a. za utrwalone już uznać należy stanowisko, zgodnie z którym sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (przykładowo wyrok NSA z 18 października 2018 r. sygn. I OSK 3632/18 - LEX). Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., w którym wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (wyrok z 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18 – LEX).

Mając powyższe na uwadze na wstępie podkreślenia wymaga to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek współwłaścicieli działek [...]/3, [...] i [...] o wydanie decyzji zatwierdzającej ustalony przebieg granic na postawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za numerem [...], a więc na podstawie dokumentacji o identyfikatorze ewidencyjnym [...]. Z akt administracyjnych wynika, że wnioskodawcy wnieśli o rozpoznanie wniosku w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych: osobno co do ustalenia tych granic, które nie były sporne i osobno co do granic z działkami [...], [...] i [...] stanowiącymi własność W.S. W przesłanych aktach administracyjnych nie ma decyzji, którą opisał organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, a mianowicie decyzji Starosty z [...]. Jak jednak wynika z zaskarżonej decyzji, a także informacji uzyskanej od organu II i I instancji, decyzja ta jest nadal ostateczna (k.29 i 35 akt sądowych). Brak jest też jakichkolwiek dowodów, z których wynikałoby, że toczy się jakieś postępowanie zmierzające do jej wyeliminowana z obrotu prawnego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że:

- decyzja ostateczna z [...] wydana została na podstawie tej samej dokumentacji, na podstawie której w niniejszej sprawie organ I instancji dokonując aktualizacji ewidencji gruntów ustalił przebieg granic powołując się na § 37 ust. 1, § 38 i § 39 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 29 marca 2001r.,

- obie decyzje: z [...] oraz uchylona decyzja organu I instancji z [...] ustalają częściowo przebieg tych samych granic (działka nr [...]/3 z działką [...]/11, działki [...] z działką [...] - południowa strona rzeki, działki [...] z działką [...] - południowa strona rzeki, działki [...]/3 z działką [...] - północna strona rzeki, działki [...] z działką [...] - północna część rzeki), w związku z czym zdaniem organu odwoławczego zachodzi nieważność decyzji w tej części, o jakiej mowa w art. 156 § 3 kpa.

Ponadto, w uzasadnieniu swojej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy kilkakrotnie ocenił, że operat, na podstawie którego została przez Starostę dokonana aktualizacja, jest jego zdaniem wadliwy, a organ I instancji uznając za prawidłowe dodatkowe wyjaśnienia złożone przez wykonawcę dokumentacji naruszył, i to rażąco § 39 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Dalej organ odwoławczy powołał się także na wyrok WSA w Krakowie sprawie III SA/Kr 711/09, w którym wskazano, że fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmian. Powyższe świadczy jednoznacznie o tym, że zdaniem tego organu nie jest możliwe wprowadzenie zmian w oparciu o tę dokumentację, na podstawie której wnioskodawcy domagali się ustalenia przebiegu granic.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, wskazane przez organ odwoławczy powody zastosowania art. 138 § 2 kpa są nieuzasadnione w tym sensie, że faktycznie nie dawały one podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazanie, aby organ I instancji ponownie ocenił przydatność przedłożonego opracowania geodezyjnego jako materiału dowodowego nie wyczerpuje jednej z dwóch przesłanek wymienionych w tym przepisie, a mianowicie, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Poza tym stwierdzając, że decyzja, od której wniósł odwołanie W.S. w części jest nieważna z uwagi na to, że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną także nie może uzasadniać zastosowania do tej części art. 138 § 2 kpa. Gdyby bowiem organ I instancji ponownie rozpoznał sprawę i to odnośnie wszystkich granic objętych ostateczną decyzją z 26 czerwca 2018 r. naraziłby się na zarzut nieważności.

Zastosowania art. 138 § 2 kpa nie uzasadnia także w realiach tej sprawy i przy zajętym przez organ odwoławczy stanowisku odnośnie wadliwości dokumentacji geodezyjnej wskazanie, że w postępowaniu powinno brać udział Przedsiębiorstwo Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. jako strona postępowania, skoro ustalenie przebiegu granicy między działkami wnioskodawców (a konkretnie działki [...]), a działką [...] nie była przedmiotem postępowania – jak wynika ze sprawozdania technicznego geodeta wskazał, że "odtworzenie granicy jest możliwe na podstawie dokumentacji w zasobie".

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa i dlatego podlega ona uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151a P.p.s.a.

W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 151a P.p.s.a. Sąd rozpoznając sprawę ze sprzeciwu od decyzji może jedynie uchylić decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa albo oddalić sprzeciw. Dlatego też nie mogło zostać uwzględnione, zawarte w skardze żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części, w jakiej decyzją tą została uchylona decyzja organu I instancji w zakresie, w jakim nie została zaskarżona przez W.S.

Również w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalne odniesienie się przez Sąd do zawartego w sprzeciwie zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów rozporządzenia z 29 marca 2001 r. - § 37 ust. 1 w zw. z § 36 oraz § 39. Wiązałoby się to bowiem z koniecznością dokonania przez Sąd oceny prawidłowości sporządzonej dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której organ I instancji wprowadził zmiany do ewidencji, a którą organ II instancji uznał za wadliwą.

Ponownie podkreślenia wymaga to, że stosowni do art. 64e P.p.s.a. ocena sądu w sprawie ze sprzeciwu na decyzję sprowadza się wyłącznie do skontrolowania zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do art. 64b § 3 P.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji nie stosuje się art. 33. Oznacza to, że jedynymi stronami tego postępowania są skarżący oraz organ. W sytuacji gdy pomiędzy wnoszącą sprzeciw (i pozostałymi wnioskodawcami z jednej strony) a W. S. istnieje spór co do prawidłowości sporządzonej przez geodetę dokumentacji geodezyjnej, rozstrzygnięcie tego sporu w postępowaniu, w którym W.S. nie bierze udziału, spowodowałoby pozbawienie go możliwości obrony jego praw.