Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 184/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność par. 5 ust. 7, par. 6 i par. 10 zaskarżonej uchwały; oddalono skargę co do par. 4 zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 52 par. 4, art. 53 par. 2, art. 54 par. 1, art. 61 par. 3, art. 134 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 3 pkt 1, pkt 13, art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 5, art. 67a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2001 nr 61 poz 624
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół
journal: Dz.U. 2002 nr 51 poz 458
law: Rozporządzenie MInistra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego  oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi D. P., W. P. na § 4, § 5 ust. 7, § 6 i § 10 uchwały Rady Miasta A z dnia 29 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasad i trybu korzystania z przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Miejską A I. stwierdza nieważność § 5 ust. 7, § 6 i § 10 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę co do § 4 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2011r.

W dniu 29 czerwca 2006r. Rada Miasta A podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Miejską A. Została ona podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 5a ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

W dniu 15 września 2010r. do Urzędu Miejskiego w A wpłynęło pismo D. P. i W. P., w którym wezwali Radę Miasta A do usunięcia naruszenia prawa, tj. uchwały z dnia 29 czerwca 2006r. Nr [...] w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Miejską A. Stwierdzili, że uchwała ta narusza ich interes prawny i ekonomiczny, gdyż ich syn uczęszcza do Miejskiego Przedszkola Nr [...] w A. D. i W. P. wskazali, iż zakładanie i prowadzenie przedszkoli stanowi jedno z zadań własnych gminy, przy czym, jako jednostka samorządu terytorialnego, może ona prowadzić je tylko w formie przedszkola publicznego. Jednym z uprawnień związanych z wykonywaniem tego zadania jest ustalanie przez radę gminy, na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 246, poz. 2572 z późn. zm.), odpłatności za pobyt w przedszkolu, które gmina prowadzi. Zgodnie z tym przepisem rada musi jednocześnie uwzględnić treść art. 6 pkt 1. Zdaniem D. i W. P., do kompetencji rady gminy nie należy ustalanie czasu zajęć wychowawczo-dydaktycznych przeznaczonych na realizacje podstawy programowej. Artykuł 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty stawia wymaganie, by przedszkole publiczne prowadziło bezpłatne nauczanie i wychowanie co najmniej w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, która obecnie jest określona w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r. nr 4, poz. 17). W opinii D. i W. P., oznacza to, że w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego gminy nie są uprawnione do pobierania opłat, a wszystkie zajęcia mieszczące się w tej podstawie powinny być nieodpłatne. Przewidziana w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty kompetencja rady gminy ogranicza się bowiem jedynie do ustalania opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową. Ustawodawca nie przewidział pojęcia opłaty o charakterze "stałym", rada gminy nie może ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. D. i W. P. uważają również, iż w sytuacji, gdy minimum programowe wychowania przedszkolnego zostaje przekroczone, kierując się zasadą ekwiwalentności świadczeń, powinno się ponosić opłatę za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową. Należy jednak wówczas szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana, co się na opłacane świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, racjonalny i uzasadniony. D. i W. P. stwierdzili, iż nieprawidłowym jest także pozbawienie możliwości zwrotu opłaty w przypadku faktycznego nieskorzystania przez dziecko z danego rodzaju świadczeń. Przedmiotowa uchwała w obecnym kształcie pozbawia możliwości zwrotu opłaty w przypadku np. nieobecności dziecka w przedszkolu spowodowanej chorobą. W związku z powyższym D. i W. P. wnieśli o usunięcie wad prawnych i zmianę przepisów przedmiotowej uchwały w opisanym zakresie.

W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miasta A przesłał pismo z dnia 28 września 2010r., w którym poinformował, iż poruszona przez D. i W. P. w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa sprawa odpłatności rodziców za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne uregulowana została ustawą z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z dnia 13 sierpnia 2010r. nr 148. poz. 991). Nowelizacja ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie 1 września 2010r. miała na celu doprecyzowanie przepisów oraz rozwianie wątpliwości co do ich stosowania. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne ponad czas realizacji podstawy programowej określonej w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r. nr 4, poz. 17). Przewodniczący Rady Miasta A zaznaczył przy tym, iż ustawodawca wyznaczył organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego termin do 31 sierpnia 2011r. na podjęcie uchwał na podstawie zmienionego przepisu art. 14. ust. 5 ustawy, a do tego czasu dotychczasowe uchwały zachowują moc obowiązującą. Przewodniczący Rady Miasta A stwierdził również, iż podjęte przez rady gmin uchwały w sprawie odpłatności za usługi świadczone przez przedszkola przed nowelizacją ustawy o systemie oświaty nie będą już uchylane przez wojewodów lub wojewódzkie sądy administracyjne. Wskazał także, iż Rada Miasta A w terminie wyznaczonym przez ustawodawcę podejmie stosowną uchwałę w sprawie opłat za świadczenia przekraczające bezpłatne podstawy programowe przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Miejską A.

Pismem z dnia 25 października 2010r. D. i W. P. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta A z dnia 29 czerwca 2006r. Nr [...] w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Miejską A, domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie ustalania i ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu – § 4, § 5 ust. 7, § 6 i § 10. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie art. 14 ust. 5 i art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, polegające na niezgodnym z prawem ustaleniu odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę Miejską A. Skarżący wyjaśnili, iż posiadają interes prawny i ekonomiczny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż ich dziecko korzysta z usług przedszkola publicznego prowadzonego przez Gminę Miejską A. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli te same argumenty co w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta A wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ponieważ zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Miasta A z dnia [...] 2011r. Nr [...], w której uwzględniono obecne brzmienie przepisów ustawy o systemie oświaty, a tym samym zniwelowano wszelkie wadliwości stawiane poprzedniej uchwale przez skarżących. Rada Miasta A stwierdziła, iż uchylając zaskarżoną uchwałę działała w wykonaniu art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991). Tym samym, zdaniem Rady, odpadła podstawowa przesłanka postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego, jaką jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego aktu prawa miejscowego.

Ponadto Rada Miasta A podniosła, iż określiła już wymagane przez skarżących elementy. Zostały wskazane przypadki, w których następuje odpłatne udzielanie świadczeń przez przedszkola publiczne przy świadczeniach wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, wyraźnie wskazano rodzaje tych świadczeń, jak również ustalono za nie opłatę w stopniu umożliwiającym oznaczenie ich ekwiwalentności i ekonomicznego uzasadnienia, wskazano także możliwości zwrotu opłaty za powyższe świadczenia. Zdaniem Rady, uchwała z dnia [...] 2011r. Nr [...] zastąpi zaskarżoną uchwałę z dnia 29 czerwca 2006r. Nr [...] co również uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Niezależnie od powyższego Rada Miasta A podkreśliła, że sądy administracyjne sprawują kontrolę nad administracją publiczną pod kątem legalności. W dacie podjęcia wymaganej uchwały, tj. 29 czerwca 2006r. realizowała ona wymagania stawiane przed podobnymi aktami prawa miejscowego wskazywane w przepisach ustawy o systemie oświaty i precyzowane w orzecznictwie sądowym. Zdaniem Rady, powiązana wykładnia wskazywanych przez skarżących przepisów art. 14 ust. 5 i art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty pozwala uznać, że w zakresie wymaganym przepisami prawa jedynym obowiązkiem ciążącym na organie gminy ustalającym wysokość opłat za świadczenia przedszkoli publicznych w czerwcu 2006r. był wybór tych świadczeń jako tych, które przekraczają podstawę programową, bowiem zajęcia w niej się mieszczące z mocy ustawy pozostawały bezpłatne. Organ gminy zachował także wymagania wskazane ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa poprzez określenie stawek opłat za świadczenia realizowane w wymiarze przekraczającym podstawę programową (określone czasowo) przy zróżnicowaniu tych stawek i określeniu ich związku przyczynowego ze świadczeniem (§ 4 i § 6 zaskarżonej uchwały). Rada Miasta wskazała, iż kwestionowana przez orzecznictwo sądowe i skarżących kategoria "opłaty stałej" nie była elementem uchwały z 2006r., a jedynie, jak przyznają sami skarżący, umowy w zakresie korzystania z usług przedszkoli. Ponadto Rada nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że nie był dopuszczalny zwrot opłaty, bowiem brak wyraźnego oznaczenia możliwości zwrotu nie wyklucza dokonania tego w razie zaistnienia takiej konieczności na zasadach ogólnych.

Rada Miasta A nadmieniła także, iż przedstawione przez skarżących zasady ustalania wysokości opłaty i jej zwrotu są prawidłowe dla założenia, ze jest ona traktowania jako rodzaj ceny a nie świadczenie publicznoprawne. Tymczasem w dacie podejmowania tej uchwały w orzecznictwie sądowym istniały nie tylko (obecnie już rozstrzygnięte) rozbieżności co do tego, czy opłata ta ma charakter publicznoprawny, ale również, czy uchwała je nakładająca jest aktem prawa miejscowego. Rada Miasta A powołała się przy tym na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992r., sygn. akt III AZP 30/92, w której stwierdzono, że uchwała gminy nakładająca na organ przedszkola obowiązek pobierania opłaty pozwalającej na prowadzenie działalności wykraczającej poza minimum programowe nauczania i wychowania będzie aktem kierownictwa wewnętrznego wobec zakładu administracyjnego.

Odpowiadając na pytanie Sądu, czy w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały podtrzymują swoją skargę, D. i W. P. oświadczyli w piśmie z dnia 25 marca 2011r., iż podtrzymują skargę. Ich zdaniem podjęcie przez Radę Miasta A w dniu [...] 2011r. uchwały Nr [...], którą uchylono zaskarżoną uchwałę nie kończy sprawy. Stwierdzili, iż do chwili obecnej ponoszą ciężar kosztów związanych z opłatami za korzystanie dziecka z przedszkola na zasadach określonych w zaskarżonej uchwale. Skarżący podnieśli, iż samo uchylenie aktu prawa miejscowego przez organ, który go wydał nie niweluje skutków jakie wywołał on w trakcie obowiązywania.

Z kolei Rada Miasta A odpowiadając na zapytanie Sądu odnośnie wywołanych przez zaskarżoną uchwałę skutków prawnych, wyjaśniła w piśmie z dnia 5 kwietnia 2011r., iż przedmiotowa uchwała obowiązywała przez 4 lata i w tym okresie pobierano na jej podstawie opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, sąd ma na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W niniejszej sprawie pozostawało poza sporem, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała zatem skarga D. i W. P., wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.), w związku z art. 52 § 4, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 101 u.s.g. przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie ze skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zastosowanie znajduje reguła zawarta w art. 53 § 2 p.p.s.a., który przewiduje, że skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia (uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07). Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga D. i W. P. została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona z zachowaniem wskazanego powyżej trybu i terminu wniesienia skargi, przez podmioty do tego legitymowane. W niniejszej sprawie zachowany został wymóg poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, przewidzianym w art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem pismem z dnia 15 września 2010r. skarżący zwrócili się do organu z wezwaniem o usunięcie naruszenia, w dniu 28 września 2010r. uzyskali odpowiedź na to wezwanie, a skargę wnieśli w dniu 25 października 2010r. D. i W. P. są także podmiotami mającymi legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., słusznie wywodząc uprawnienie do wniesienia skargi w niniejszej sprawie z tego, że ich dzieci uczęszczają do przedszkola na terenie gminy A i ponoszą z tego tytułu opłaty wprowadzone zaskarżoną uchwałą, przez co narusza ona ich interes prawny.

Należy też zaznaczyć, że wbrew stanowisku organu, wejście w życie w dniu orzekania przez sąd ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, która w art. 2 stanowi, iż dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 tej ustawy, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011r., nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia, a stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała wywiera skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że dany akt jest nieważny od samego początku.

W ocenie sądu zaskarżona w niniejszej sprawie część przedmiotowej uchwały w zakresie zaskarżonych § 5 ust. 7, § 6 i § 10, wydana została z istotnym naruszeniem prawa.

Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 w związku z art. 5 i art. 5a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego w przedszkolach publicznych jest bezpłatne (jest to jedna z cech przedszkola o charakterze publicznym, czyli przedszkola, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach). Dodatkowo, zgodnie z zapisem § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określa m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Obowiązujące przepisy wprowadzają zatem zasadę, że świadczenia nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego są bezpłatne. Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione były w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały w załączniku nr 1 do wykonawczego do ustawy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. nr 51, poz. 458 z późn. zm.). Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte poprzez realizację podstawy programowej. We wspomnianym załączniku do rozporządzenia mówi się o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Podstawa programowa jest bezpłatna, natomiast za świadczenia ponad podstawę programową, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy, mogą być pobierane opłaty.

W ocenie Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie przepisy uchwały Rady Miasta A Nr [...] w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkoli samorządowych zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie prezentuje stanowisko, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2010r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 1386/10, K 457/10, z dnia 16 marca 2010r., I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy więc szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała winna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. Niezbędne jest precyzyjne określenie zajęć wychowawczych przekraczających podstawy programowe. Winny być one określone w uchwale w sposób bezpośredni i poddający się weryfikacji, bowiem tylko za tak skonkretyzowane świadczenia mogą być pobierane opłaty (por. uzasadnienie powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1646/09).

Zaskarżona część uchwały, tj. § 5 ust. 7, § 6 i § 10 nie odpowiadają wskazanym wyżej wymogom, gdyż generalizują one zakres ponadprogramowych zajęć przez wprowadzenie opłaty stałej, pobieranej od poszczególnych rodziców na podstawie zawieranej z nimi umowy (§ 5 ust. 7). Rada Miasta A uchwalając opłatę stałą w § 6 i 10, nie uzależniła kosztów ponoszonych przez rodziców lub opiekunów od zakresu świadczeń przedszkola przekraczających podstawę programową z jakich konkretne dziecko korzysta, tj. od czasu przekraczającego podstawę programową, w którym dziecko korzysta z zajęć opiekuńczo-wychowawczym oraz od zajęć dodatkowych z których dziecko korzysta. Uchwała nie wskazuje, co składa się na tę opłatę stałą, nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Wysokość opłaty stałej za pobyt dziecka w przedszkolu jest jednakowa dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzysta podczas swojego pobytu w przedszkolu. Brak też powiązania wysokości opłaty stałej za świadczenia ponad podstawę programową z ich realnym kosztem. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwia zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w ponoszonej opłacie za przedszkole mieszczą się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz jakie są ich rzeczywiste koszty. Przyjęta w zaskarżonej uchwale konstrukcja opłaty stałej nie dostarcza także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwe uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczalne wydatków. Słusznie wskazują na to skarżący, podnosząc wątpliwości co do rzeczywistego zakresu opłaty stałej i jej zgodności z ustawą o systemie oświaty.

Niezachowanie w zaskarżonej uchwale wskazanych powyżej zasad ustalania opłat za przedszkola skutkowało przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 oraz art. 67a ustawy o systemie oświaty. Należało więc uznać, iż zaskarżone części uchwały, tj. § 5 ust. 7, § 6 i § 10, wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, co skutkować musiało stwierdzeniem ich nieważności. Zakres derogacji przyjęto uwzględniając fakt, że skarga obejmowała jedynie część uchwały dotyczącą opłat, a nie całą uchwałę. Wobec obowiązującej w naszym systemie prawnym zasady skargowości, wyeliminowaniu w porządku prawnego poprzez stwierdzenie nieważności podlegać mogła zatem jedynie zaskarżona część uchwały, uznana przez sąd za niezgodną z prawem.

Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi dotyczących wadliwości §4 zaskarżonej uchwały. W przepisie tym Rada Miasta A przewidując, że dzienny czas pracy przedszkola określa jego statut oraz że czas zajęć wychowawczo-dydaktycznych przeznaczonych na realizację podstawy programowej wynosi 5 godzin dziennie i jest określony w arkuszu organizacji pracy przedszkola, w istocie powtórzyła jedynie obowiązującą treść aktów wykonawczych do ustawy o systemie oświaty, tj. §10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, Dz. U. nr 61, poz. 624, gdzie przewidziano, że statut przedszkola określać ma między innymi dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. W ocenie Sądu treść § 4 zaskarżonej uchwały jest zatem zgodna z prawem, z tego powodu w tej części, tj. odnośnie §4 uchwały, skarga została oddalona.

Ponieważ przedmiotem zaskarżenia był obowiązujący już akt prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania uchylonych przepisów na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi bowiem na stanowisku, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego, nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia a nie akty stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu, o jakim mowa w art. 152 cytowanej ustawy, lecz obowiązują (por. poglądy wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134). Przyjętą przez Sąd interpretację art. 152 potwierdza zresztą wyraźnie ustawodawca przewidując w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że instytucji wstrzymania wykonania aktu nie stosuje się do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.