Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 166/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 8 w zw z  ust. 12
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3 art. 15 art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 42 w zw z  art. 45 ust. 1 i w zw z  art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, , Protokolant Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...], nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Na podstawie 19 ust. 5 i art. art. 40 ust. 12 pkt 1 oraz ust.13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) w związku z § 1 uchwały Nr XX/539/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie ustalania dla dróg publicznych Wrocławia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Doln. z 6 kwietnia 2004 r., Nr 62, poz. 1221) oraz upoważnienia Prezydenta Miasta W. Naczelnik Wydziału Ochrony Dróg w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we W.. Decyzją Nr [...] z dnia [...]. nałożył na "A" Spółka z o.o. we W. karę pieniężną w wysokości [...] zł, za zajęcie pasa drogowego ul. [...] - róg ul. [...] we W. (drogi gminnej) bez zezwolenia zarządcy drogi na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że z uwagi na uchylenie w toku wcześniejszego postępowania administracyjnego związanego ze zgłoszeniem z dnia {...]r. i kolejnymi zgłoszeniami przez "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we W. zajęcia pasa drogowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosownej decyzji zarządcy drogi zezwalającej odwołującej się spółce na zajęcie pasa drogowego ul. [...] - róg ul. [...]i ustalającej opłatę oraz umorzenia postępowania w tym przedmiocie, nie było podstaw do uznania, że strona zajmowała w podanym okresie pas drogowy za zezwoleniem zarządcy drogi. Dlatego też, skoro decyzje z [...]. zezwalające na zajęcie pasa drogowego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, wobec stwierdzenia przez organ II instancji, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa – wydaniem ich z datą wsteczną, organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec spółki w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zawiadomienie o powyższym zostało doręczone spółce w dniu [...] r. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że spółka w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. zajmowała bez zezwolenia zarządu drogi pas drogi gminnej ul. [...] - róg ul. [...]we W. o łącznej powierzchni [...]. Powierzchnię zajętego pasa drogowego oraz okres zajęcia ustalono w oparciu o wyjaśnienia złożone do protokołu w dniu [...] r. przez pełnomocnika Spółki. Podano, że stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wynika z § 1 uchwały Nr XX/539/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie ustalania dla dróg publicznych Wrocławia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz że organ ustalił karę pieniężną stanowiącą dziesięciokrotność opłaty, odpowiadającej iloczynowi metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty rocznej i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Natomiast uwzględniając oświadczenie strony, iż nigdy w obszarze zajętego pasa drogowego nie były prowadzone roboty, organ I instancji zastosował stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na zasadzie wyłączności - zgodnie z § 1 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej z dnia 19 lutego 2004 r.

W odwołaniu spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie strony odwołującej się, nie powinna ona zostać obciążona karą określoną w decyzji. Wskazała, że zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. miało charakter awaryjny i było niezbędne ze względu na konieczność usunięcia skutków huraganu, który miał miejsce w nocy z dnia [...] na dzień [...] r. Zajęcie nastąpiło w celu zabezpieczenia zdrowia i życia ludzi oraz zabezpieczenia przed uszkodzeniem lub zniszczeniem parkujących tam samochodów. Było ono zatem spowodowane przyczyną zewnętrzną, działaniem siły wyższej, na co strona nie miała wpływu. Wskazano też, że awaryjne zamknięcie pasów drogowych zgłoszono do zarządcy drogi. W ocenie strony skoro zajęcie pasa drogowego jest działaniem wynikającym z woli zajmującego, a co za tym idzie działaniem celowym i przewidywalnym, to w przedmiotowym przypadku, wobec niemożności przewidzenia zdarzenia (huraganu), oczywiście bezzasadnym byłoby nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W odwołaniu, powołując się na orzecznictwo sądowo - administracyjne, podkreślono, że kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych powinna być pobierana zasadniczo jedynie w tych przypadkach, gdy sprawcy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia można przypisać kwalifikowany przejaw winy, a ponadto zarządca nie akceptuje tego stanu rzeczy, w szczególności, gdy zajęcie pasa drogowego stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast, gdy zajęcie pasa drogowego przez określony podmiot jest akceptowane przez zarządcę drogi, choć bez wyraźnego zezwolenia, brak byłoby uzasadnienia do pobierania od posiadacza pasa drogowego kary pieniężnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium podkreśliło, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji w przedmiotowej sprawie stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z jego treścią, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Stosownie do art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to może dotyczyć: prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wyżej wymienione.

Organ odwoławczy wskazał, że z powyższych przepisów wynika, że udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następuje na wniosek osoby starającej się o zezwolenie. Ponadto ma ono charakter odpłatny (art. 40 ust. 3 ustawy). Sposób obliczenia opłaty uregulowany został wart. 40 ust. 4 ustawy. Opłatę dla celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy (zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 tego przepisu), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Opłata więc za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy, zależy od okresu, w jakim prace te mają być wykonywane, okres ten zaś zależy od wniosku osoby ubiegającej się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Kolegium stosownie do oświadczenia pełnomocnika strony złożonego do protokołu w dniu [...] r.. ., w dniach od [...] r. do [...] r. "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. zajmowała pas drogowy ul. [...] - róg ul. [...]we W. o powierzchni [...] [...] Zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji - ul. [...] jest drogą publiczną o kategorii drogi gminnej, a zatem przepisy ustawy o drogach publicznych znajdują do niej zastosowanie. W myśl art. 40 ust. 12 in fine ustawy do jej wymierzenia stosuje się zasady określone w ustępie 4-6, z tym, że wynosi ona dziesięciokrotność tak ustalanej opłaty. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji przyjął do obliczenia kary pieniężnej powierzchnię zajętego pasa drogowego ([...]), liczbę dni zajętego pasa drogowego [...] oraz stawkę dzienną za zajęcie pasa drogowego, która została ustalona na podstawie obowiązującego w dniu zajęcia pasa drogowego przepisu § 1 ust. 4 uchwały Nr XX/539/04 Rady Miejskiej Wrocławia. Stawka opłaty za jeden dzień zajmowania 1 m2 pasa drogowego zajętego na prawach wyłączności w celach innych niż określonych w ust. 1-3 uchwały (prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczenia obiektów budowlanych oraz reklam) wynosiła, w przypadku drogi gminnej - 0,30 zł. Wyliczona kara [...] zł za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy, stanowi iloczyn powierzchni zajętego pasa drogowego, dziesięciokrotności stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że ustalenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nie jest uzależnione od uznania organu, lecz wynika wyraźnie z normy prawnej zawartej w art. 40 ust. 12 ustawy ustalającej dla organu obowiązek wymierzenia kary. Organ, podejmując na podstawie wymienionego przepisu decyzję, jest związany jego treścią i w związku z tym pod uwagę może brać tylko okoliczności w nim wymienione. W przypadku stwierdzenia w postępowaniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji publicznej nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, lecz obowiązany jest ją wymierzyć w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 - 6 ustawy. Zdaniem organu II instancji na poziom kary pieniężnej, jak również na samą możliwość jej nałożenia nie mają też wpływu inne względy, w tym podnoszone w odwołaniu spółki istnienie siły wyższej, konieczność zabezpieczenia mienia i ludzi przed zagrożeniem związanym ze złym stanem dachu budynku, czy brak winy strony w zajęciu pasa drogowego. Konieczność usunięcia skutków wywołanych przez zdarzenia nagłe i nieprzewidywalne oraz wynikająca z tego potrzeba zajęcia pasa drogowego nie zwalnia z obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego i uiszczenia z tego tytułu stosownej opłaty.

Uzasadniając decyzję Kolegium nie podzieliło poglądów prezentowanych w uzasadnieniach orzeczeń sądów administracyjnych, przywołanych we wniesionym przez stronę odwołaniu. Za właściwą uznało przeciwstawną linię orzeczniczą, której reprezentatywnym przykładem jest wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. (II GSK 68/08, LEX nr 489107), w którym, m. in., stwierdzono, co następuje: "Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej" (podobnie zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 17 lipca 2008 r. - II S.A./Op 555/07 Lex nr 517979; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r. VI SA/Wa 2111/06, LEX nr 3168053; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r. - VI SA/Wa 1819/05, LEX nr 222269; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r. II SA 1391/00, LEX nr 55337).

Dla porównania, organ odwoławczy wskazał, że z obowiązku uzyskania decyzji zarządcy drogi (o ustaleniu warunków zajęcia pasa drogowego i warunków przywrócenia go do stanu poprzedniego) i uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie zwalnia nawet awaria urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym. Sytuacja taka została przewidziana przez przepisy art. 40 ust. 14 i ust. 14a ustawy. Także i w tym przypadku, w razie niezachowania warunków ustawowych (wejście w pas drogowy bez zawiadomienia zarządcy drogi, przekroczenie ustalonego terminu i powierzchni zajęcia pasa drogowego) przewidziana została sankcja w postaci wymierzenia kary pieniężnej na zasadach określonych w art. 40 ust. 12 ustawy.

Wyjątkowość opisanej w art. 40 ust.14 i ust. 14a ustawy sytuacji oraz przewidziany obowiązek także i w tym przypadku uzyskania decyzji ustalającej warunki odpłatnego zajęcia pasa drogowego potwierdza, iż ustawodawca nie przewidział jakichkolwiek zwolnień z obowiązku uzyskania odpłatnego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celach, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy.

W konsekwencji powyższego w ocenie SKO brak jest uzasadnienia dla odstąpienia od wymierzenia kary z tytułu bezprawnego (bez zezwolenia zarządcy drogi) zajęcia pasa drogi publicznej.

Na końcu swych rozważań w uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło , że z uwagi na uchylenie w toku wcześniejszego postępowania odwoławczego przed Kolegium stosownej decyzji zarządcy drogi zezwalającej odwołującej się spółce na zajęcie pasa drogowego ul. [...] - róg ul. [...]oraz umorzenie postępowania w tym przedmiocie, nie było podstaw do uznania, że odwołująca się strona zajmowała w jakimkolwiek okresie pas drogowy za zezwoleniem zarządcy drogi. Pomijając powody wydania decyzji o umorzeniu postępowania, zdaniem organu ,decyzja zarządcy drogi, jako decyzja organu pierwszej instancji, od której wniesione zostało odwołanie, nie korzystała z waloru ostateczności. Na jej podstawie nie doszło więc do nabycia prawa. Organ II instancji zatem, w niniejszym postępowaniu mającym za przedmiot nałożenie kary pieniężnej, zobligowany był uznać, że "A" spółka z o.o. we W. nie posiadała zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego ul. [...] - róg ul. [...]we W..

"A" spółka z o.o. we W. /dalej strona skarżąca/ wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. , której zarzuciła: - 1/ naruszenie prawa materialnego przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów do stanu faktycznego, 2/ sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, ze skarżąca nie zajmowała w jakimkolwiek okresie pasa drogowego za zezwoleniem zarządcy drogi. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji działającego z upoważnienia Prezydenta Naczelnika Wydziału Ochrony Dróg w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia [...] r. jako naruszających prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Argumentacja przedstawiona przez stronę skarżącą stanowi powtórzenie uzasadnienia wystąpień strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W..

Strona skarżąca wskazała, iż ustawa o drogach publicznych nie określa w sposób precyzyjny przesłanek pobierania przez zarządcę drogi kar pieniężnych z tytułu niedotrzymania przez posiadacza pasa drogowego warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, o których mowa w art. 40 tej ustawy. W szczególności nie definiuje się pojęcia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Stawki kar pieniężnych z tytułu zajęcia pasa drogowego przewidziane w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych stanowią 10-krotność opłat przewidzianych za zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia, a więc są bardzo wysokie.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądowo – administracyjne/ wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2006 r.sygn. VI SA /Wa 187/05, wyrok WSA we W. z dnia 16 grudnia 2009r.sygn.IIISA/Wr519/09 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2007 r. sygn. akt VI S.A./Wa 417/07/ uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 1992 r. sygn. akt III AZP26/92 (OSNC 1993/3/28). podkreślono, że kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych powinna być pobierana zasadniczo jedynie w tych przypadkach gdy sprawcy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia można przypisać kwalifikowany przejaw winy, a ponadto zarządca nie akceptuje tego stanu rzeczy, w szczególności, gdy zajęcie pasa drogowego stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast, gdy zajęcie pasa drogowego przez określony podmiot jest akceptowane przez zarządcę drogi, choć bez wyraźnego zezwolenia, brak byłoby uzasadnienia do pobierania od posiadacza pasa drogowego kary pieniężnej.

W ocenie spółki przedmiotowa sprawa ma charakter szczególny. Dotyczy, bowiem zajęcia pasa drogowego w okresie od [...] r. do [...]r., które miało charakter awaryjny i było niezbędne ze względu na konieczność usunięcia skutków huraganu, który miał miejsce w nocy z [...] na [...] r. i nastąpiło w celu zabezpieczenia zdrowia i życia ludzi oraz zabezpieczenia przed uszkodzeniem lub zniszczeniem parkujących tam samochodów. Spowodowane było przyczyną zewnętrzną, działaniem siły wyższej - huraganu - zdarzenia nagłego i nieprzewidywalnego, na wystąpienie którego strona skarżąca nie miała żadnego wpływu. Strona skarżąca nie ponosi odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, gdyż jego zajęcie nastąpiło niezależnie od jej woli.

Strona skarżąca w swych odwołaniach od decyzji organów konsekwentnie twierdzi, iż brak jest podstaw prawnych do naliczania opłat, a tym bardziej wymierzania kar pieniężnych za awaryjne zajęcie pasów drogowych, gdy oficjalnie nastąpiło ich zgłoszenie do zarządcy drogi przez właścicieli lub zarządców budynków w chwili, gdy awaria następuje, tak jak to miało miejsce w przedmiotowym przypadku. Podkreśliła, iż zarządca drogi nie kwestionował w okresie zajęcia pasa drogowego jego zasadności i prawidłowości. Na każdy okres zajęcia składana była wymagana dokumentacja techniczna. W wyniku huraganu zerwany został dach budynku Wspólnoty Mieszkaniowej we W. przy ul. [...], który należało odbudować. Zajęcie pasa drogowego mało charakter zabezpieczający i w pasie tym nie były prowadzone żadne roboty.

Strona skarżąca zwróciła również uwagę, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. przy rozpoznawaniu spraw dotyczących nakładania opłat z tytułu awaryjnego zajęcia pasa ruchu drogowego w związku z huraganem w nocy z [...] na [...] r., gdy żywioł zerwał bądź uszkodził wiele dachów we W., w kilku przypadkach uchylało zaskarżone decyzje bądź podejmując postępowania z. urzędu stwierdzało ich nieważność jako rażąco naruszających prawo. . Na przykład w sprawach, sygn. akt [...] Kolegium wyraziło pogląd, iż w przedmiotowych sprawach brak jest podstaw do ustalania opłaty na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, utrzymaniem i ochroną dróg. Zajęcie pasa drogowego jest, bowiem działaniem wynikającym z woli zajmującego, a co za tym idzie działaniem celowym i przewidywalnym. Stosownie do treści § 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( Dz.U. Nr 140, poz. 1481), zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa drogowego składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wynika to również, z faktu, że we wniosku określa się m.in. cel zajęcia pasa drogowego, lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy oraz planowany okres zajęcia pasa drogowego. W żaden sposób nie można przyjąć, iż strona w przedmiotowym przypadku zobligowana byłaby do złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego w związku ze zdarzeniem, którego sama nie może przewidzieć (zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od zajmujących pas drogowy). W konsekwencji powyższego, zdaniem SKO oczywiście bezzasadnym byłoby również nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Strona skarżąca zarzuciła również w niniejszej sprawie sprzeczność istotnych ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, że skarżąca nigdy nie zajmowała pasa drogowego za zezwoleniem zarządcy drogi. W ocenie strony skarżącej zarówno z uzasadnienia skarżonej decyzji, jak i wiedzy Kolegium związanej z orzekaniem w sprawach odwoławczych od decyzji wydawanych z upoważnienia Prezydenta przez ZDiUM we W. dotyczących zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego przy ul. [...] skarżącej wynika, że skarżąca zajmowała przedmiotowy pas za wiedzą i niejako zgodą zarządcy drogi. W niniejszej sprawie brak jest więc podstaw do nakładania przez zarządcę drogi kary pieniężnej.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"-"c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a."). W myśl art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, przy czym rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków oraz podstawy prawnej podniesionych w skardze.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że wydanie tego aktu nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania i to w stopniu uzasadniającym jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.

Na wstępie jednak rozważań podnieść należy, że w ocenie Sądu niezasadne jest stanowisko strony skarżącej, że dla nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi konieczne jest wykazanie, iż zajęcie miało charakter samowolny (świadomie bezprawny) i zostało dokonane pomimo wyraźnego sprzeciwu zarządcy drogi. W tym względzie Sąd podziela pogląd w tym zakresie wyrażony w uzasadnieniu organu odwoławczego, jak również wyrażony w uzasadnienie wyroku NSA z [...] r. (sygn. akt [...]), że powyższe stanowisko, prezentowane uprzednio w orzecznictwie sądów administracyjnych, ze względu na zmianę stanu prawnego, straciło aktualność.

Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.) w ustawie o drogach publicznych brak było definicji zajęcia pasa drogowego stanowiącego podstawę nałożenia kary pieniężnej. Art. 40 ust. 4 u.d.p. w ówczesnej treści stanowił, że za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Wobec tego koniecznym było powoływanie się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r., Nr 6, poz. 33 z późn. zm.). Przepis § 11 tego rozporządzenia wyjaśniał, że przez zajęcie pasa drogowego rozumiano: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Wobec tego uzasadnione było odwoływania się do pojęcia "samowolne" rozumianego jako sposób postępowania polegający na kierowaniu się swoją wolą, nie liczenie się z przepisami prawa. Samowolne zajęcie pasa drogowego oznaczało, iż dokonano tego świadomie bezprawnie. W dawnym stanie prawnym do pojęcia samowoli ustawodawca odwoływał się również w art. 36 u.d.p. dotyczącym naruszenia pasa drogowego i obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. Na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. do tekstu ustawy została wprowadzona definicja zajęcia pasa drogowego stanowiącego podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. podlega karze administracyjnej zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Przesłanka samowoli sprawcy zajęcia w ustawie nie występuje. Wobec zawarcia definicji zajęcia pasa drogowego stanowiącego przesłankę nałożenia kary pieniężnej w przepisie rangi ustawowej, brak podstaw do stosowania w tym zakresie regulacji wymienionego rozporządzenia z 24 stycznia 1986 r., mimo, że art. 9 ustawy nowelizującej nie zawiera jednoznacznej normy pozbawiającej mocy prawnej aktu wykonawczego.

W konsekwencji należy uznać, że w obecnym stanie prawnym ustawodawca nie wskazuje "samowoli" jako przesłanki nałożenia kary pieniężnej. Brak jest podstaw do wyprowadzania wniosków co do zależności dopuszczalności nałożenia kary pieniężnej od przesłanek winy (kwalifikowanej) podmiotu zajmującego pas drogowy i wyraźnego braku akceptacji zajmowania pasa przez zarządcę drogi.

Należy także zwrócić uwagę na charakter opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu określonego, o powierzchni większej niż w zezwoleniu zarządcy drogi. Zdaniem Sądu odpowiedzialność przewidziana przez art. 40 ust. 12 pkt 1 - 3 u.d.p. ma charakter kary administracyjnej, tj. kary, której wymierzenie nie łączy się z badaniem przesłanki winy. W tym względzie należy zwrócić uwagę, że w sprawie o sygn. akt P 52/07 Trybunał Konstytucyjny rozpoznawał pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: czy art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, ze zm.) jest zgodny z art. 42 w związku z art. 45 ust. 1 i w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pytanie prawne WSA w Krakowie związane było z wątpliwością, czy "kara" przewidziana w art. 40 ust. 12 u.d.p., którą według WSA w Krakowie należy uznawać za karę w kategoriach prawa karnego, może być wymierzana przez organ administracyjny – a nie przez sąd karny (art. 42 ust. 1 w związku z art. 10 Konstytucji).Aczkolwiek Trybunał w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2008 r. umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wyroku, tym niemniej w uzasadnieniu (część II pkt 3) wskazał, iż odpowiedź na wątpliwości WSA w Krakowie odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie wypowiadał się na temat kar administracyjnych. Z treści przytaczanych przez Trybunał orzeczeń (wyrok z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97; opubl. OTK ZU nr 3/1998, poz. 30, wyrok z 18 kwietnia 2000 r., sygn. K. 23/99; OTK ZU nr 3/2000, poz. 89, pkt 4, wyrok z 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01; OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50, pkt 2, wyrok z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, opubl. OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6, pkt 4, wyrok z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, opubl. OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2, pkt 5 i 6 oraz powołane tam wcześniejsze orzeczenia Trybunału) wynika, że nie można każdej kary pieniężnej utożsamiać z grzywną, a więc instytucją prawa karnego. Kary pieniężne przewidziane zostały bowiem nie tylko w prawie karnym, ale również w innych gałęziach prawa: cywilnym (kary umowne) i administracyjnym. Kary administracyjne są stosowane automatycznie, z mocy ustawy, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne, podczas gdy kara (w znaczeniu prawno – karnym) musi mieć charakter zindywidualizowany. Konsekwencją zaś przyjęcia tezy, że kary administracyjne nie mieszczą się w systemie prawa karnego, jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym nie mogą być one objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej, wyrażonymi w art. 42 Konstytucji. Tylko stwierdzenie, że konkretna sankcja ma wyłącznie charakter sankcji karnej, obligowałoby do zastosowania zasad wyrażonych w art. 42 Konstytucji, w tym zasady domniemania niewinności.

Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych, określające m.in. zasady ustalania kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Odnosząc to do niniejszej sprawy należało więc zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.) Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: Kpa) oraz zgodność tej decyzji z przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Stosownie do powyższego, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, wszczętej z urzędu w [...]r. przez organ pierwszej instancji w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy w związku z uchyleniem decyzji z [...] r. zezwalających stronie skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] r. powinno było nastąpić z zastosowaniem przepisów K.p.a. i uwzględnieniu przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o drogach publicznych Postępowanie dowodowe prowadzone na potrzeby ustawy o drogach publicznych powinno zatem prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz wyczerpującego rozpatrzenia w tym celu całego pozostającego w dyspozycji organu materiału dowodowego, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego.

Dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, organ administracyjny winien dokonać oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), które stanowi integralną część decyzji i ma na celu wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno więc znaleźć się pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, tak aby strona postępowania była zapoznana i przekonana co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego oraz co do zasadności samej treści podjętej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło ponownie postępowanie wyjaśniające w sprawie, do czego zobowiązywały go art.15 K.p.a. i przepisy regulujące postępowanie dowodowe.

Sąd uznał, iż w kontrolowanej sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści art. 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 4 – 6 ustawy o drogach publicznych. – opłatę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala się w zależności od powierzchni zajętego pasa drogowego i czasu trwania – liczby dni zajęcia. Organ uznał te fakty za bezsporne. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o takim ustaleniu faktycznym. Nie może być zdaniem Sądu takim dowodem zgłoszenie skarżącej Spółki, na które powołuje się organ gdyż jest on jedynie oświadczeniem o zajęciu pasa drogowego o określonej powierzchni. Ponadto do akt postępowania administracyjnego nie dołączono zawiadomienia spółki. Nie może też być takim dowodem na okoliczność zajęcia określonej powierzchni i okresu zajęcia pasa drogowego oświadczenie pełnomocnika strony do protokołu z dnia [...], gdyż jest tylko oświadczeniem pełnomocnika, a nie dowodem z zeznań strony, ponadto nie popartym żadnym dokumentem w aktach niniejszej sprawy. Brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w tej kwestii jest zatem naruszeniem obowiązku ciążącego na organie z mocy art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, iż powierzchnia zajętego pasa drogowego była inna, niż przyjął to organ w zaskarżonej decyzji, jak również liczba dni zajęcia pasa, a tym samym – że opłatę za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi należało ustalić w innej wysokości. Brak materiału dowodowego w aktach sprawy na te okoliczności uniemożliwia także Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jest to istotne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i powinno już tylko choćby z tej przyczyny skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem obu decyzji.

Jednakże dalsza analiza akt sprawy prowadzi Sąd także do wniosku, że doszło do naruszenia jeszcze innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca spółka trafnie podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło dowód będący podstawą odwołania, tj. kwestię zgody zarządcy drogi , co zasadnym czyni zarzut naruszenia art. 7 i 80 Kpa.

Strona skarżąca zarzuciła w niniejszej sprawie sprzeczność istotnych ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, że skarżąca nigdy nie zajmowała pasa drogowego za zezwoleniem zarządcy drogi. W ocenie strony skarżącej zarówno z uzasadnienia skarżonej decyzji, jak i wiedzy Kolegium związanej z orzekaniem w sprawach odwoławczych od decyzji wydawanych z upoważnienia Prezydenta przez ZDiUM we W. dotyczących zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego przy ul. [...] skarżącej wynika, że skarżąca zajmowała przedmiotowy pas za wiedzą i zgodą zarządcy drogi. Strona skarżąca stale twierdziła, iż brak jest podstaw prawnych do naliczania kar pieniężnych za awaryjne zajęcie pasów drogowych, gdy oficjalnie nastąpiło ich zgłoszenie do zarządcy drogi przez właścicieli lub zarządców budynków w chwili, gdy awaria nastąpiła, a zarządca drogi nie kwestionował w okresie zajęcia pasa drogowego jego zasadności. Na każdy okres zajęcia składana była wymagana dokumentacja techniczna. W wyniku huraganu zerwany został dach budynku Wspólnoty Mieszkaniowej we W. przy ul. [...], który należało odbudować, a zajęcie pasa drogowego mało charakter zabezpieczający i w pasie tym nie były prowadzone żadne roboty.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji szeroko wyjaśnił na czym polega zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Szczegółowo opisał zasady stosowania kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przytaczając przepisy prawa – ustawy o drogach publicznych, jak i aktualne orzecznictwo Sądów Administracyjnych w tej kwestii. Jednakże poczynione wyjaśnienia nie pociągnęły za sobą przedstawienia oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ ten faktycznie nie rozpatrzył, a w rezultacie nie przeprowadził oceny danych zawartych w materiale dowodowym który przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Stwierdził jedynie autorytatywnie, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji wnikliwie przeanalizował cały materiał dowodowy. i prawidłowo ustalił, że strona skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Podkreślił, że nie było podstaw do uznania, że strona skarżąca zajmowała w jakimkolwiek okresie pas drogowy za zezwoleniem zarządcy drogi. z uwagi na uchylenie w toku wcześniejszego postępowania odwoławczego przed Kolegium stosownej decyzji zarządcy drogi, zezwalającej odwołującej się spółce na zajęcie spornego pasa drogowego ul. [...] – róg ul. [...]. Takiego stanowiska Sąd nie podziela.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje w ocenie sądu podstaw do przyjęcia takiego stanowiska. Podnieść należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa bez zezwolenia zarządcy drogi czy też z naruszeniem określonych warunków w zezwoleniu. Ustalenia o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie wiążą organu ani sądu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ powinien więc w niniejszej sprawie wszczętej z urzędu dokonać szczegółowych ustaleń i oceny stanu faktycznego. Tym bardziej, że strona skarżąca konsekwentnie podnosiła, że od samego początku zaistnienia zdarzenia – huraganu w dniu [...]. informowała organ I instancji o zajęciu pasa w trybie awaryjnym, zerwania części dachu i zagrożenia niebezpieczeństwa spadania dalszej części pokrycia dachowego. Dlatego też zdaniem Sądu zgodzić się należy z zarzutami skargi odnośnie braku przekonywujących ustaleń organów odnoszących się do wyrażenia zgody w kwestii zajęcia spornego pasa drogowego. W tej części zaskarżona decyzja w ocenie sądu nie jest zgodna z ustawowym wzorcem jej uzasadnienia skoro cechuje ją brak wyjaśnienia odnośnie powodów wystąpienia rozbieżności między twierdzeniem strony o istniejącej zgodzie na zajęcie pasa, a organem, który twierdzi że takiej zgody nie było. Zważyć należy, że uchylenie pierwotnych decyzji organu pierwszej instancji wyrażającej zgodę stronie skarżącej na zajęcie spornego pasa drogowego w okresie od [...]r.do [...]r zapadłych. dopiero [...]r. przez Kolegium, nastąpiło z powodu wydania ich w ocenie organu II instancji z rażącym naruszeniem prawa, a to wydania ich z datą wsteczną .Organ pierwszej I instancji stanął na stanowisku, że skoro decyzje o udzieleniu zezwolenia zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a postępowanie zostało umorzone, dopiero w [...]r wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie zajęcia pasa bez zezwolenia, przyjmując z góry, że skarżąca spółka zajmowała spory pas drogowy bez zezwolenia. Strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnego skutku opieszałości organów.

Prowadząc postępowanie rzeczą organu było mieć na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte w przepisach Rozdziału 2 Działu I Kpa, a w szczególności zawarte w przepisach art. 7, 8 i 14 Kpa. Art. 7 Kpa przewiduje konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadząc postępowanie należy pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa).

W tym miejscu zauważyć należy, że w niniejszej sprawie istotne może mieć znaczenie treść przepisów art. 14 § 1 i § 2 K.p.a. Pierwszy z nich statuuje pisemną formę załatwiania spraw, a § 2 wskazuje, że sprawy mogą być załatwione ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

Strona skarżąca podnosiła w skardze (a wcześniej w odwołaniu), że dokonywała zawiadomień o zajęciu spornego pasa po zerwaniu części dachu budynku w celu usunięcia skutków wichury z nocy z [...] na [...] r. i uzgodnień co do dalszego zajęcia pasa, składała za każdym razem dokumentację, która jest w posiadaniu organu - Zarządu Dróg. W toku dalszego postępowania należy więc przede wszystkim ustalić czy fakt taki rzeczywiście miał miejsce. Brak materiału dowodowego i poczynionych ustaleń z akt toczącego się wcześniej postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia uniemożliwia także Sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji.

Działalność organów administracji publicznej musi się cechować pewną lojalnością postępowania w stosunku do partnerów i cechować się współmiernością działań do celów. Administracja publiczna to przede wszystkim administracja stosująca zasady fair play w stosunku do współpracujących podmiotów. Problemy należy rozwiązywać drogą negocjacji a stosowanie sankcji administracyjnej jest ostatecznością. Oczywiście w tym miejscu można się powołać na bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Jest to jednak podejście formalistyczne, które w warunkach tej konkretnej rozpatrywanej sprawy nie znajduje aprobaty Sądu. Z treści skargi (a wcześniej i odwołania) wynika, że strony prowadziły uzgodnienia na temat zajęcia pasa drogowego i spółka kierując się zaufaniem do organów Państwa mogła przypuszczać, że zajmowała pas drogowy za wiedzą i zgodą zarządcy drogi Uzgodnienia niejasne nie powinny być podstawą rygorystycznych sankcji dla skarżącej spółki.

Dopiero dokładne ustalenia faktyczne pozwolą na wydanie nowej decyzji w sprawie. Jeżeli organ nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego, nie mógł też sporządzić uzasadnienia odpowiadającego wymogom wynikającym z art.107 § 3 K.p.a.

Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1230 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dlatego orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy. O kosztach (pkt. 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i koszty zastępstwa prawnego w związku z par.6 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r.w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu.