Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1380/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ: Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1  art. 40 ust. 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska ( spr.) sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2193/05 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej dostaw oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2193/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. z dnia [...] o zmniejszeniu skarżącemu indywidualnej ilości referencyjnej dostaw o [...] kg.

Z ustaleń Sądu I instancji wynika, iż skarżący w roku kwotowym 2004/2005 posiadał indywidualną ilość referencyjną dostaw mleka w wysokości [...] kg. W ciągu tego roku wprowadził do obrotu [...] kg mleka, co stanowiło 58,5 % przyznanego mu limitu. Organy obu instancji uznały, iż w związku z tym, że nie wprowadził on do obrotu w ciągu roku kwotowego co najmniej 70 % przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej, zachodzą przesłanki do zmniejszenia mu tej ilości o [...] kg na podstawie art. 32 ust 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 244, poz. 2081 z późn. zm.).

Sąd I instancji stwierdził, iż wskazywane przez skarżącego okoliczności tj. jego długotrwała choroba, będąca następstwem pobicia i klęska żywiołowa w postaci suszy mogą być uznane za przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. L 270, 21/10/2003, P. 0001-0069). Zdaniem Sądu, nie miały one jednak wpływu na zdolność produkcyjną gospodarstwa skarżącego w tym konkretnym roku kwotowym, skoro do zdarzeń tych doszło w 2002 i 2003 r., czyli w okresie, w którym nie obowiązywały jeszcze w Polsce przepisy rozporządzeń Rady (WE) nr 1788/2003 i 1782/2003, gdyż weszły one w życie dopiero z dniem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej tj. 1 kwietnia 2004 r. Sąd stwierdził bowiem, że skarżący może powoływać się na przepis art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003, o ile przypadki siły wyższej lub inne nadzwyczajne okoliczności miały miejsce w roku kwotowym 2004/2005.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że gdyby jednak przyjąć, że przepisy powołanych rozporządzeń mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed 1 kwietnia 2004 r., to i tak wskazywane przez skarżącego okoliczności nie miały wpływu na zdolność produkcyjną jego gospodarstwa w roku kwotowym 2004/2005. Indywidualna ilość referencyjna w roku kwotowym 2004/2005 została skarżącemu przyznana zgodnie z jego wnioskiem i jej ilość odpowiadała ilości sprzedanego przez niego mleka w poprzednim roku 2003, jak też w roku 2002, a więc w latach, w których miały miejsce pobicie i susza. Skoro przez dwa kolejne lata skarżący sprzedał mleko w tej samej ilości, to niewątpliwe okoliczności te nie miały wpływu na poziom produkcji mleka w tych latach. Jeżeli zatem skarżący wystąpił o indywidualną ilość referencyjną na poziomie sprzedaży mleka w poprzednich dwóch latach, to uzasadniony jest wniosek, że okoliczności te nie miały również wpływu na produkcję mleka w roku 2004/2005, w przeciwnym razie ze względu na stan zdrowia ( uszczerbek na zdrowiu w 10%, będący skutkiem pobicia w 2002 roku) oraz suszę (której skutkiem były niższe plony i zmniejszenie pogłowia bydła) wystąpiłby o taką jej ilość, którą mógłby wykorzystać, jeżeli nie w całości, to co najmniej w wysokości 70 %, aby uchronić się od negatywnych skutków, takich jak zmniejszenie indywidualnej ilości referencyjnej. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż faktyczną przyczyną niewywiązania się przez skarżącego z ilości referencyjnej mleka w roku 2004/2005 było nieuzupełnienie przez niego stada bydła.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku A. S. podniósł następujące zarzuty:

- naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1788/2003 i art. 40 rozporządzenia Rady nr 1782/2003 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 244, poz. 2081 z późn. zm.), polegającą na przyjęciu, iż długotrwała choroba skarżącego oraz susza nie miała wpływu na zdolność produkcyjną jego gospodarstwa w roku kwotowym 2004/2005,

- naruszania przepisów postępowania tj. art. 6 i 7 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik.

Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie wyjaśniły skutków ekonomicznych wskazywanych przez niego zdarzeń losowych, ani związku przyczynowego pomiędzy tymi zdarzeniami a zmniejszeniem produkcji mleka przez skarżącego w roku kwotowym 2004/2005. Organy uznając, że jedynym powodem zmniejszenia produkcji przez skarżącego było zmniejszenie stada krów nie wyjaśniły przyczyn, z jakich to nastąpiło. Skarżący wskazał, iż dotkliwa susza, która wystąpiła w okresie wiosennym 2003 r. odbiła się na plonach we wszystkich uprawach i miała wpływ na stan zapasów w okresie zimowym (w tym przypadku na przełomie 2003 i 2004 r.) oraz wiosennym (2004 r.), co z kolei rzutowało na liczebność stada krów w roku kwotowym 2004/2005.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. Jego zdaniem, ocena wpływu choroby producenta oraz klęski żywiołowej w postaci suszy nie wymagała przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego. Efekty ekonomiczne gospodarowania skarżącego w poprzednich latach, pomimo lekarskich przeciwwskazań do wykonywania pracy w gospodarstwie były dobre, dlatego w późniejszych latach stan zdrowia skarżącego, który nie uległ pogorszeniu nie mógł mieć wpływu na zdolność produkcyjną jego gospodarstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (t. j. Dz. U. Nr 244, poz. 2081 ze zm.) w przypadku wprowadzenia przez producenta do obrotu w roku kwotowym mleka lub przetworów mlecznych w ilości mniejszej niż 70 % przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji zmniejsza, w drodze decyzji, indywidualną ilość referencyjną o jej niewykorzystaną część. Odstąpienie od tego zmniejszenia jest możliwe w przypadkach siły wyższej i w należycie uzasadnionych, i uznanych przez właściwy organ, przypadkach tymczasowo wpływających na zdolność produkcyjną danych producentów (art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. Urz. L 270, P. 0123-0136). Przykładowy katalog przypadków siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności zawiera art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. L 270, 21/10/2003, P. 0001-0069). Są to np.: śmierć rolnika, długookresowa niezdolność rolnika do pracy, poważna klęska żywiołowa w znacznym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa, zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku, epidemia dotykająca część lub cały żywy inwentarz gospodarza.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż skarżący może powoływać się na przypadki siły wyższej lub inne nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniają odstąpienie od zmniejszenia mu indywidualnej ilości referencyjnej w roku kwotowym 2004/2005 na podstawie art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003 tylko w sytuacji, gdy zdarzenia te miały miejsce po wejściu w życie przepisów tego aktu prawnego tj. po 1 kwietnia 2004 r. Ochrona producentów przez zastosowaniem sankcji w postaci zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej w razie wystąpienia przypadków działania siły wyższej lub innych niezależnych od producenta przyczyn przewidziana była od początku obowiązywania w Polsce przepisów dotyczących kwotowania produkcji mleka tj. od dnia 1 stycznia 2002 r. Taka ochronę przewidywał art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o regulacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 129, poz. 1446 z późn. zm.), a następnie art. 32 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych w wersji obowiązującej od 1 kwietnia 2004 r. do 1 kwietnia 2005 r. Przepis ten został później w tej części uchylony w związku z tym, że powtórzono w nim regulację wynikającą bezpośrednio z art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003. Generalną zasadą postępowania administracyjnego jest to, iż organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie jej wydania. W dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...]) obowiązywał już przepis art. 15 ust. 3 rozporządzenia. Z treści tego przepisu nie wynika, iż odstąpienie od zastosowania przez organ sankcji przewidzianej w art. 15 ust. 2 rozporządzenia jest możliwe wyłącznie, jeżeli przypadki siły wyższej lub inne przypadki uzasadniające to odstąpienie miały miejsce w roku kwotowym podlegającym rozliczeniu lub innym wyraźnie określonym okresie. Należy zauważyć, że niektóre z przypadków siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności wymienione przykładowo w art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 mogą trwać przez dłuższy okres czasu np. niezdolność rolnika do pracy. Producent rolny może więc powoływać się na te przypadki również w sytuacji, gdy miały one miejsce w latach poprzedzających rozliczany rok kwotowy, o ile zdoła wykazać, iż wpłynęły one w sposób negatywny na jego zdolność produkcyjną w danym roku kwotowym.

Aby możliwe było odstąpienie od zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej na postawie art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1788/2003 muszą zostać spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze muszą wystąpić zdarzenia, które można uznać za przypadki działania siły wyższej lub inne uzasadnione okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, a po drugie - zdarzenia te muszą mieć bezpośredni wpływ na zdolność produkcyjną danego producenta rolnego w roku kwotowym, który podlega rozliczeniu.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, iż okoliczności wskazywane przez skarżącego nie miały wpływu na zmniejszenie produkcji mleka w jego gospodarstwie w roku kwotowym 2004/2005. Susza, na którą powoływał się skarżący miała miejsce w okresie od kwietnia 2003 r. do 20 czerwca 2003 r., a więc niemal rok wcześniej przed rozpoczęciem roku kwotowego 2004/2005. Z protokołu z oszacowania strat spowodowanych klęską suszy w gminie O. z dnia [...] lipca 2003 r. wynika, iż skarżący otrzymał kredyt obrotowy w celu zrekompensowania poniesionych przez niego strat wywołanych tą klęską. Trudno więc uznać, że konieczność zmniejszenia przez niego stada krów na przełomie 2004 i 2005 r. była konsekwencją tego zdarzenia.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że za zdarzenie mające wpływ na zdolność produkcyjną skarżącego w roku kwotowym 2004/2005 nie można także uznać jego niezdolności do pracy spowodowanej urazem głowy powstałym w wyniku pobicia w dniu [...] maja 2002 r. Skarżący przebywał w szpitalu w okresie od [...] maja 2002 r. do [...] czerwca 2002 r., a więc blisko dwa lata przed rozpoczęciem roku kwotowego 2004/2005. Z opinii sądowo - lekarskiej z dnia [...] grudnia 2004 r. wynika, iż w związku z urazem głowy wystąpił u niego długotrwały uszczerbek na zdrowiu w wysokości 10 %. Z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika natomiast, iż długookresowa niezdolność do pracy, na którą powołuje się skarżący nie spowodowała jednak spadku produkcji mleka w jego gospodarstwie w okresie następującym bezpośrednio po doznaniu przez niego urazu głowy, a więc w roku 2002 i 2003. Brak jest również jakichkolwiek dowodów na to, że w roku kwotowym 2004/2005 nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia skarżącego, powodujące, iż był on w tym czasie trwale niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym.

Zauważyć należy ponadto, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika, aby w okresie następującym bezpośrednio po wskazywanych przez skarżącego zdarzeniach tj. od połowy 2002 r. do początku 2004 r. okoliczności te wywarły znaczny wpływ na zmniejszenie produkcji mleka w jego gospodarstwie. Trudno więc zgodzić się z prezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że spowodowały one zmniejszenie przez niego produkcji mleka w okresie późniejszym tj. od 1 kwietnia 2004 r. do 31 marca 2005 r.

W dniu [...] września 2003 r. skarżący złożył wniosek do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji w P. o przyznanie mu indywidualnej ilości referencyjnej dla dostawcy hurtowego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o regulacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 129, poz. 1446 z późn. zm.) organ przyznawał wtedy kwotę mleczną w wielkości proporcjonalnej do ilości mleka o średniej ważonej ilości tłuszczu w tym mleku, sprzedanego podmiotom skupującym w roku referencyjnym, czyli od 1 kwietnia 2002 r. do 31 marca 2003 r. W związku z tym, że proporcja, o której mowa w tym przepisie została określona na "1" (§ 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie krajowej kwoty mlecznej, krajowej rezerwy krajowej kwoty mlecznej oraz krajowego współczynnika przydziału indywidualnej kwoty mlecznej (Dz. U. Nr 18, poz. 175) skarżący uzyskał wtedy kwotę mleczną w wysokości [...] kg, czyli równą ilości sprzedanego przez niego mleka w roku referencyjnym tj. od 1 kwietnia 2002 r. do 31 marca 2003 r. W toku postępowania skarżący nie kwestionował faktu, iż przyznana mu w lutym 2004 r. kwota mleczna odzwierciedlała pełne możliwości produkcyjne jego gospodarstwa. Oznacza to, że w okresie, w którym znacznie pogorszył się stan zdrowia skarżącego oraz w którym wystąpiła klęska żywiołowa w postaci suszy (druga połowa 2002 r. - 2003 r.) produkcja mleka w jego gospodarstwie nie uległa zmniejszeniu, inaczej skarżący nie wystąpiłby pod koniec 2003 r. o indywidualną ilość referencyjną na poziomie sprzedaży mleka w dwóch latach poprzednich, lecz starałby się o taką jej ilość, którą mógłby wykorzystać. W dniu [...] stycznia 2004 r., czyli ponad pół roku od zakończenia okresu suszy w gminie O. skarżący złożył także wniosek do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji w P. o przyznanie mu dodatkowej ilości referencyjnej dostaw z krajowej rezerwy. Wynika z tego, iż na początku roku 2004 r. pomimo klęski suszy zwiększył on (a nie zmniejszył) produkcję mleka w stosunku do posiadanej indywidualnej ilości referencyjnej.

W związku z powyższym za całkowicie niezasadny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1788/2003 i art. 40 rozporządzenia Rady nr 1782/2003 poprzez przyjęcie, iż długotrwała choroba skarżącego oraz susza nie miały wpływu na zdolność produkcyjną jego gospodarstwa w roku kwotowym 2004/2005. Zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji, dokonując na podstawie zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego oceny wpływu powoływanych przez skarżącego okoliczności na zmniejszenie przez niego produkcji mleka w rozliczanym roku kwotowym, prawidłowo kierowały się zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Ocena tych okoliczności nie wymagała wiadomości specjalnych i przeprowadzania dowodu z opinii biegłego. Tym samym nietrafny jest podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej wskazanych w art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Na marginesie wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 244, poz. 2081 ze zm.) przewidują instytucje, które pozwalają rolnikom zarówno na zmniejszenie, jak i na zwiększenie przysługującej im indywidualnej ilości referencyjnej w trakcie roku kwotowego. Rolnik, który w danym roku kwotowym ma możliwość wprowadzenia do obrotu mleka lub jego przetworów w ilości przewyższającej przysługującą mu indywidualną ilość referencyjną może dodatkowo prawo to nabyć lub wziąć w używanie od innego producenta. Producent, który zwiększył sprzedaż mleka lub jego przetworów w trakcie roku kwotowego może również ubiegać się o przyznanie mu dodatkowej indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy (art. 16 ust. 1 ustawy). Korzystanie przez producenta z możliwości przewidzianych w tych przepisach może pozwolić mu na dostosowanie przyznanej mu kwoty mlecznej do aktualnych możliwości produkcyjnych gospodarstwa i niwelowanie skutków ryzyka gospodarczego ponoszonego przez niego przy prowadzeniu działalności rolniczej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.