Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 306/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2008-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 5,
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 151, art. 147 par.1,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 87 ust. 2, art. 163, art. 164, art. 68
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2008r. sprawy ze skargi I. P. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 21 grudnia 2007r. nr XVI/437/07 w przedmiocie połączenia Szpitala Miejskiego im. św. Karola Boromeusza w Szczecinie - Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej z Samodzielnym Publicznym Specjalistycznym Zakładem Opieki Zdrowotnej "ZDROJE" w Szczecinie oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 21.12.2007r. Rada Miasta Szczecin podjęła uchwałę Nr XVI/437/07

w sprawie połączenia Szpitala Miejskiego im. św. Karola Boromeusza w Szczecinie Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej z Samodzielnym Publicznym Specjalistycznym Zakładem Opieki Zdrowotnej "ZDROJE" w Szczecinie. W uchwale tej wyrażono zgodę na połączenie Szpitala Miejskiego im. św. Karola Boromeusza

w Szczecinie - Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej z Samodzielnym Publicznym Specjalistycznym Zakładem Opieki Zdrowotnej "ZDROJE" w Szczecinie w drodze porozumienia, którego projekt stanowił załącznik do rzeczonej uchwały,

a wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Szczecin. § 4 tejże uchwały stanowił, że wchodzi ona życie po upływie czternastu dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego.

Pismem z dnia [...] skarżąca I. P. wezwała Radę Miasta do uznania, że powyższa uchwała oraz stanowiące jej integralną część porozumienie w istocie ma charakter formalny, gdyż stanowić będzie początek procesu likwidacji Szpitala Miejskiego, a tym samym stoi w sprzeczności z zadaniami gminy

w przedmiocie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w dziedzinie ochrony zdrowia oraz stanowi naruszenie w zakresie dostępu do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych.

W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miasta Szczecin podjęła w dniu [...]. uchwałę Nr [...], w której odmówiła uwzględnienia wniosku skarżącej w sprawie wezwania do usunięcia naruszeń uprawnień w zakresie dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez uchwałę Nr XVI/437/07 Rady Miasta Szczecin z dnia 21.12.2007r.

W uzasadnieniu swojej uchwały Rada Miasta stwierdziła, iż Porozumienie

w § 11 zapewnia osobom korzystającym dotąd ze świadczeń zdrowotnych Szpitala Miejskiego dalsze nieprzerwane ich udzielanie, bez istotnego ograniczenia dostępności, warunków udzielania i jakości świadczenia w dotychczasowym zakresie.

Rada Miasta wskazała również, że zadania gminy w zakresie ochrony zdrowia określone w ustawie o samorządzie gminnym mają charakter ogólny. Z przepisów tej ustawy, jak i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie wynika dla gminy obowiązek prowadzenia zakładu opieki zdrowotnej. Gmina może ten obowiązek w zakresie ochrony zdrowia zrealizować w różnych formach, które nie wykluczają różnych zmian organizacyjnych podmiotów wykonujących świadczenia zdrowotne, w tym ich połączenia, co ma miejsce w tym przypadku. Połączenie dwóch podmiotów świadczących usługi medyczne nie oznacza zaniechania realizacji tegoż obowiązku, gdyż odbywa się zgodnie z dyspozycją art. 43 h ust 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Zdaniem Rady Miasta połączenie szpitali zapewnia utrzymanie miejsc na oddziałach szpitalnych, przede wszystkim dla mieszkańców gminy, na jej terenie,

w warunkach zapewniających długotrwałe utrzymanie tych miejsc w standardzie zgodnym z obowiązującymi przepisami oraz zakłada pomoc finansową gminy w celu zapewnienia właściwego poziomu świadczeń zdrowotnych dla swoich mieszkańców. Przewidziane uchwałą zmiany organizacyjne dotyczące Szpitala Miejskiego

i Samodzielnego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "ZDROJE" mają zatem na celu kontynuowanie działalności w zakresie ochrony zdrowia, a nie jej likwidację.

W dniu 18.01.2008r. Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym Nr NKA.MN.0911/8/08 stwierdził nieważność § 4 uchwały Rada Miasta Szczecin Nr XVI/437/07 w sprawie połączenia Szpitala Miejskiego im. św. Karola Boromeusza w Szczecinie - Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej

z Samodzielnym Publicznym Specjalistycznym Zakładem Opieki Zdrowotnej "ZDROJE" w Szczecinie.

W ocenie organu nadzoru uchwała w tej materii nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie

z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Badana uchwała Rady Miasta Szczecin nie wprowadza bowiem ogólnych norm postępowania, które oddziaływałyby na sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy. Reguluje jedynie kwestię połączenia jednostek organizacyjnych Gminy Miasta Szczecin.

Powszechność obowiązywania aktów prawa miejscowego na obszarze gminy jest ich cechą konstytucyjną (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Oznacza to, że akty te winny być adresowane do wszystkich podmiotów tworzących wspólnotę. samorządową i bezpośrednio rozstrzygać o ich prawach i obowiązkach. Przyjąć zatem należy, że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego.

W dniu 26.02.2008r. Rada Miasta Szczecin podjęła uchwałę Nr XIX/508/08 zmieniającą uchwalę w sprawie połączenia Szpitala Miejskiego im. Św. Karola Boromeusza w Szczecinie - Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej

z Samodzielnym Publicznym Specjalistycznym Zakładem Opieki Zdrowotnej "ZDROJE" w Szczecinie w ten sposób, że § 4 uchwały otrzymał brzmienie "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

W dniu [...] I. P. złożyła skargę na uchwałę Rady Miasta Szczecin Nr XVI/437/07, wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, iż zaskarżona uchwała ograniczając jej dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej ze świadczeń publicznych narusza prawo, a w szczególności art. 163 i art. 164 oraz art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r.

o samorządzie gminnym oraz § 9 ust. 1 pkt 5 i § 10 Statutu Miasta Szczecina.

Ponadto zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała została podjęta bez zasięgania opinii organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy

z dnia 6 lipca 2006r. o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych

i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, czym naruszono art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych.

Skarżąca wskazała ponadto, iż treść uchwały do dnia wniesienia skargi nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, czym naruszono art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W ocenie skarżącej zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały gmina Miasto Szczecin przestaje realizować zapisane w Konstytucji, ustawie

o samorządzie gminy oraz statucie obowiązki władzy publicznej w przedmiocie zaspakajania zbiorowych potrzeb swojej wspólnoty w dziedzinie ochrony zdrowia.

Sprawy należące do zakresu działania gminy mają mieć publiczny charakter i lokalne znaczenie. Zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych

w tym znaczeniu, że służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wypadku zadań własnych, czy zorganizowanego społeczeństwa, jak

w wypadku zadań zleconych. O publicznym charakterze działania gminy przesądza zatem cel działania zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, leżących w jednostkowym interesie poszczególnych osób fizycznych lub prawnych.

Jak podnosi skarżąca, najważniejsze z tych zadań w przypadku gminy wymienia art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Należą do nich, miedzy innymi, sprawy ochrony zdrowia (art. 7 ust. 1 pkt 5). Art. 68 Konstytucji nadaje każdemu obywatelowi prawo do ochrony zdrowia. Temu uprawnieniu obywatela odpowiada obowiązek władzy publicznej do zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Gmina jest podmiotem o szerokich kompetencjach w zakresie ochrony zdrowia. Zdania z tym związane należą do zadań własnych gminy, gdyż służą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Co więcej na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), samorząd terytorialny stał się organem założycielskim dla samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Jako organ założycielski ma kompetencje i obowiązki wynikające z ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. 91, poz. 408 ze zm.). Natomiast zadania własne gminy

w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej określa ustawa z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.). Ponadto szereg obowiązków gminy związanych z ochroną zdrowia (przeciwdziałanie alkoholizmowi

i zapobieganie narkomanii) wynika także z innych ustaw.

W kontekście powyższych uregulowań prawnych zaskarżona uchwała prowadzi w swej istocie do całkowitego zaniechania wypełniania przez Miasto Gminę Szczecin swoich obowiązków konstytucyjnych, ustawowych i statutowych wobec tworzącej ją wspólnoty mieszkańców w zakresie ochrony zdrowia. Skarżąca podkreśla, iż połączenie obu placówek przyjmuje jedynie charakter i wymiar formalny, gdyż w istocie w związku z pozbawieniem Zakładu mienia w postaci prawa do gruntów i budynków, budowli i obiektów stanowiących podstawę jego dotychczasowej działalności, rozpoczęcie procesu wdrożenia postanowień projektu uchwały będzie w rzeczywistości rozpoczęciem procesu likwidacji Szpitala Miejskiego w Szczecinie. Natomiast zgodnie z postanowieniami art. 43h ust. 10 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej połączenie nie stanowi likwidacji zakładu.

Mając powyższe na względzie uchwała wraz z porozumieniem stanowiącym do niej załącznik jest oczywistym przypadkiem nadużycia prawa w celu osiągnięcia celu z nim sprzecznego.

Zdaniem skarżącej niewątpliwym jest, iż uchwała nr XVI/437/07 Rady Miasta Szczecin należy do grupy aktów prawnych dokonujących regulacji w zakresie objętym działaniem związków zawodowych. Natomiast do dnia jej uchwalenia, tj. do 21.12.2007r., Rada Miasta Szczecina nie przedłożyła projektu zaskarżonej uchwały do zaopiniowania organizacjom związkowym reprezentatywnym w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2006r. o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego.

Zaskarżona Uchwała to w opinii skarżącej akt prawa miejscowego, dotyczący publicznego zakładu opieki zdrowotnej i tym samym wprost odnosi się do działalności związków zawodowych.

Zważywszy na to, iż udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest uregulowany ustawowo, przypadek, w którym pominięto w opiniowaniu projektu uchwały rady gminy związki zawodowe, nie może być traktowany inaczej jak tylko istotne naruszenie prawa, a więc dające podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały.

Nadto wobec przyjętego w orzecznictwie administracyjnym poglądu,

a przedstawionego wyżej, akty prawne dotyczące tworzenia, przekształcenia

i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego są aktami normatywnymi (aktami prawa miejscowego).

Z tej przyczyny dla ich skutecznego wejścia w życie, uzyskania mocy obowiązującej, konieczne jest opublikowanie ich treści w dziennikach urzędowych. Nie mniej jednak mimo, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to do dnia wniesienia niniejszej skargi w związku z decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego podjętą w trybie nadzoru i nie zakwestionowaną przez Radę Miasta Szczecina, nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Mimo jednak tegoż fundamentalnego uchybienia osoby wchodzące w skład organów samorządu terytorialnego uprawnione do reprezentowania ich na zewnątrz zawarły porozumienie, którego treść jest integralną częścią zaskarżonej uchwały. Przedmiotowe porozumienie stanowi natomiast podstawę legitymizującą jego strony do podjęcia działań faktycznych zmierzających do wykonania zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, gdyż skarżąca nie wykazała interesu prawnego we wniesieniu przedmiotowej skargi,

a zatem wniesienie skargi należy uznać za nie dopuszczalne w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisami art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 § 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Skarżąca nie wskazała, jaki jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez tę uchwałę. W szczególności skarżąca nie wskazała żadnego przepisu, który gwarantuje jej udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Szpital Miejski im. św. Karola Boromeusza.

Zdaniem organu twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi, a dotyczące rzekomego obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkańców w zakresie ochrony zdrowia, wymienionego wart. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, co miałoby się przejawiać obowiązkiem prowadzenia szpitala, nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Powołany przepis art. 7 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym wymienia katalog spraw należących do zadań własnych gminy, jednakże o tym, które z tych zadań i w jakim zakresie mają charakter obowiązkowy, zgodnie z § 2 tego przepisu, określają ustawy. Żaden z przepisów ustawy nie nakłada na Gminę Miasto Szczecin obowiązku prowadzenia szpitala miejskiego.

Poza tym organ zauważył, że Szpital Miejski nie zaspokajał i nie był

w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb mieszkańców miasta w zakresie ochrony zdrowia. Po połączeniu Szpitala Miejskiego ze szpitalem w Zdrojach nie zmniejszy się zakres świadczeń z zakresu opieki zdrowotnej udzielanej przez szpital miejski ani ich dostępność - zmieni się jedynie miejsce wykonywania tych świadczeń i podmiot, który będzie je wykonywał. Niewątpliwie po połączeniu szpitali poprawią się warunki udzielania tych świadczeń z korzyścią dla potencjalnych pacjentów.

Również wbrew twierdzeniu skarżącej uchwała nie wymagała zasięgnięcia opinii organizacji związkowych, ani też nie wymagała ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, gdyż uchwała w sprawie połączenia zakładów opieki zdrowotnej nie jest uchwałą stanowiącą prawo miejscowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Z kolei przepis § 2 tego artykułu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 2 pkt 5 ww. art. 3) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6 ww. art. 3).

W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego

w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa wart. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) przewiduje możliwość ingerencji w samodzielność gminy w postaci dwu instytucji prawnych tj. nadzoru nad legalnością działania gminy oraz skargi każdego podmiotu na działania organów gminy naruszające jego interes prawny lub uprawnienie.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do Sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez Sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne. W sprawie niniejszej tymi wymogami było:

1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej,

2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa,

3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie może budzić wątpliwości, że uchwała w sprawie połączenia Szpitala Miejskiego im. św. Karola Boromeusza w Szczecinie - Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej z Samodzielnym Publicznym Specjalistycznym Zakładem Opieki Zdrowotnej "ZDROJE" w Szczecinie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej, ponieważ przez sprawy

z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane

z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu więc o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych.

Skarżąca dopełniła również wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowała termin do wniesienia skargi.

Tym samym wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlegała kognicji Sądu administracyjnego.

W następnej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Ustawa o samorządzie gminnym opiera legitymację do zaskarżenia uchwał organów gminy na ochronie interesu publicznego, przyznając ją organom nadzoru oraz na ochronie naruszonego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Ustawa ta tworzy zatem, w zakresie ochrony zgodności z prawem, system podmiotów wyposażonych w prawo do zaskarżenia uchwały, różnicując legitymację tych podmiotów z uwagi na ochronę określonych wartości. Dla ochrony interesu publicznego, legitymację przyznano organom nadzoru a dla ochrony naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia, każdemu czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Niezbędnym warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest przy tym nie tylko wykazanie przez stronę skarżącą interesu prawnego, lecz także faktu, iż interes ten został naruszony poprzez wydanie zaskarżonej uchwał co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia jego własnych uprawnień. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Ze sformułowania przepisu art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Uprawnienia przysługujące w tym zakresie obywatelowi nie sięgają tak daleko, jak uprawnienia organu nadzoru nad działalnością gminną, czy prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym.

Inaczej mówiąc interes prawny (uprawnienie) to interes chroniony przepisami prawa. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje, że jednostka ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje jej legitymacji do zaskarżenia uchwały organów gminy. Zbudowanie systemu zaskarżalności uchwał gminy na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, że nie można wykładni art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości,

a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie).

O istnieniu interesu prawnego stanowią przepisy prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Z takich przepisów mogą wynikać konkretne prawa podmiotowe obywatela, podlegające uściśleniu w drodze rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby".

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna

albo też jednostkowa i konkretna. Do rozważenia pozostaje, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym, aby móc zaskarżyć przedmiotową uchwałę.

Skarżąca wyprowadza swój interes prawny z faktu, iż jej zdaniem zaskarżona uchwała ogranicza dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej ze świadczeń publicznych i prowadzi w swej istocie do całkowitego zaniechania wypełniania przez Miasto Gminę Szczecin swoich obowiązków konstytucyjnych, ustawowych i statutowych wobec tworzącej ją wspólnoty mieszkańców w zakresie ochrony zdrowia.

Artykuł 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, iż każdy ma prawo do ochrony zdrowia (ust. 1). Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa (ust. 2).

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawa materialnego. Zawarte natomiast w ustawie o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, jak np. w zakresie ochrony, nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania uchwał w takich sprawach.

Artykuł 7 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym reguluje zakres zadań gminy. Norma ustrojowa, a taką jest art. 7 ust. 1, nie daje podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki. Również z rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) nie można wyprowadzić interesu prawnego jednostki co do form wykonywania zadań ochrony zdrowia przez gminę. Podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego nie dają też przepisy ustaw regulujących zasady finansowania świadczeń zdrowotnych, które regulują prawo do finansowania świadczeń ze środków publicznych podmiotowo - zakresem podmiotów, którym to prawo przysługuje, a nie uzależnia od formy organizacyjnej podmiotów świadczących usługi.

Interes prawny (uprawnienie) to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa przyznały ochronę prawną. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, jak i obowiązujące przepisy prawa ustrojowego, materialnego, procesowego nie przyznają jednostce chronionego interesu prawnego co do formy wykonywania zadań przez organy gminy w zakresie ochrony zdrowia.

Zaskarżona uchwała jest uchwałą, której przedmiotem jest regulacja organizacyjna, która nie kształtuje praw i obowiązków skarżącej, jak i nie pozbawia jej uprawnień.

Ewentualne utrudnienie, wskutek podjęcia przedmiotowej uchwały, korzystania ze świadczeń zdrowotnych dotyczy jedynie interesu faktycznego skarżącej. Istnienie jednakże wyłącznie interesu faktycznego po stronie skarżącej powoduje, iż skarżąca nie ma wymaganej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Na marginesie należy też wskazać, że przesłanką skargi jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, a nie naruszenie interesu ogólnego, społecznego, którego rzecznikiem chciałaby być skarżąca.

Tym samym wyrażona przez skarżącą troska o dostępność świadczeń zdrowotnych dla mieszkańców gminy może być zakwalifikowana jedynie jako actio popularis. Skarżąca bowiem żąda bowiem dalszego funkcjonowania Szpitala Miejskiego także w interesie gminnej społeczności. Takie zaś działanie może co najwyżej zostać zakwalifikowane jako obrona interesu ogólnego, społecznego.

Z tego też powodu nie może podlegać ochronie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym.

Reasumując należy więc przyjąć, że skoro brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącej, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym jej interes prawny w omawianym względzie nie istnieje. W konsekwencji nie może ona żądać wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego (stwierdzenia jej nieważności).

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ppsa należało orzec jak na wstępie.