Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 137/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust 1-3
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 9 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2016 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A sp. z o.o. z/s w [...] (dalej określanej jako: strona, skarżąca, Spółka) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej w skrócie: Dyrektor OR ARiMR) z 9 marca 2020 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako: "kpa"), w związku z art. 64c § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "ppsa") oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 – dalej jako ustawa o ARiMR), w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2016 r.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem złożonym 15 czerwca 2016 r. Spółka zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, obejmując nim działki rolne o łącznej powierzchni 401,40 ha.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik BP ARiMR w Nysie decyzją z 20 kwietnia 2017 r. przyznał stronie do powierzchni 401,40 ha płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 w łącznej wysokości 310.463,82 zł, Dokonano również zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 4.183,95 zł.

Następnie, postanowieniem z 4 kwietnia 2019 r. Kierownik BP ARiMR w Nysie wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją z 20 kwietnia 2017 r. ze względu na wyjście na jaw nowych okoliczności, nieznanych w dniu jej wydania, a mających według organu istotne znacznie dla sprawy.

W wyniku postępowania wznowieniowego Kierownik BP ARiMR w Nysie decyzją z 17 kwietnia 2019 r. uchylił w całości własną decyzję z 20 kwietnia 2017 r. oraz przyznał stronie płatności na rok 2016 w kwocie 311.482,85 zł.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w odniesieniu do działek ewidencyjnych a, b, c, d, e, f i g areał kwalifikujący się do przyznania płatności jest mniejszy od powierzchni stwierdzonej w pierwotnej decyzji. Ustalenia te poczyniono w oparciu o ortofotomapy istniejące w dniu wydania pierwotnej decyzji, jednakże zaimplementowane do systemu ZSZiK po tej dacie.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez stronę odwołania Dyrektor OR ARiMR w Opolu decyzją z 3 lipca 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, jako wydaną z naruszeniem przepisów proceduralnych. Złożony na w/w decyzję kasacyjną sprzeciw Spółki został oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 3 września 2019 r., sygn. akt I SA/Op 336/19.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik BP w Nysie decyzją z 23 grudnia 2019 r., uchylił w całości decyzję pierwotną z 20 kwietnia 2017 r. oraz przyznał stronie płatności w łącznej kwocie 307.263,56 zł, w tym z tytułu: jednolitej płatności obszarowej 180.711,46 zł, płatności za zazielenienie 121.948,18 zł, płatności redystrybucyjnej 4.603,92 zł. Ponadto dokonano zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 4.139,58 złotych. Płatność przyznano do powierzchni 398,50 ha. Ponieważ Spółka nie wniosła odwołania od powyższej decyzji, stała się ona ostateczna.

Zawiadomieniem z 9 stycznia 2020 r. Kierownik BP ARiMR w Nysie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zakończone wydaniem decyzji z 20 stycznia 2020 r., w której ustalono Spółce nienależnie pobrane płatności w wysokości 3.200,28 zł, jako różnicę pomiędzy sumą płatności naliczonych w pierwotnej decyzji, a kwotą wynikającą z ostatecznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wznowieniowe.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka podniosła zarzuty naruszenia naruszenie art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 227 z 31.7.2014- dalej rozporządzenie Nr 809/2014) oraz art. 7 i 77 § 1 kpa.

Na skutek rozpoznania odwołania, Dyrektor OR ARiMR w Opolu decyzją z 14 lutego 2020 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że nie dopatrzył się uchybień w rozstrzygnięciu organu niższego stopnia, skutkujących koniecznością jego uchylenia, wobec czego decyzja Kierownika BP ARiMR w Nysie z 20 stycznia 2020 r. zasługuje na utrzymanie w mocy.

Decyzja powyższa stała się przedmiotem sprzeciwu, w którym Spółka zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 11 i art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, której uzasadnienie jest sprzeczne z sentencją samej decyzji , przez co nie realizuje ona zasady przekonywania.

Wskazaną na wstępie decyzją z 9 marca 2020r. Dyrektor OR ARiMR w Opolu uwzględnił sprzeciw i działając na podstawie art. 64c § 5 ppsa - uchylił w trybie samokontroli w całości własną decyzję z 14 lutego 2020 r., a w dalszej kolejności rozstrzygając co do istoty - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 23 grudnia 2019 r. ustalającą Spółce kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił stan prawny, przytaczając regulacje art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, art. 3 ust 1-3, art. 8 ust 1 i art. 49 ust 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, dalej w skrócie: "ustawa o płatnościach"), oraz art. 7 ust 1-3 rozporządzenia Nr 809/2014.

Oceniając stan faktyczny sprawy przez pryzmat powyższych regulacji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji prawidłowo rozstrzyga o obowiązku zwrotu przez stronę pobranej nienależnie kwoty płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2016 r. W wyniku bowiem przeprowadzonego postępowania wznowieniowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie decyzją z 23 grudnia 2019 r. przyznał Spółce płatności na rok 2016 w wysokości o 3.200,28 zł niższej, aniżeli miało to miejsce w pierwotnej decyzji z 20 kwietnia 2017 r.

Podstawą tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że areał kwalifikujący się do płatności jest mniejszy od powierzchni stwierdzonej w pierwotnej decyzji, przy czym zmniejszenie powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) było efektem zmiany pola zagospodarowania. Decyzja ta stała się ostateczna, wobec czego kwoty stanowiące różnicę pomiędzy kwotami płatności przekazanymi na rachunek strony na podstawie pierwotnej decyzji Kierownika BP ARiMR w Nysie a kwotami należnymi, stanowią płatności pobrane nienależnie.

Organ nadmienił przy tym, że zmniejszenie powierzchni PEG może co do zasady być spowodowane zmianą pola zagospodarowania lub zmianą granic odniesienia. Gdy zmniejszenie wartości PEG wynika ze zmiany granic odniesienia, uzasadniony jest wniosek, że rolnik nie miał możliwości wykrycia przedmiotowego błędu i dokonać stosownej korekty wniosku, a tym samym mógł zadeklarować w dobrej wierze powierzchnie wskazane w przekazanej wraz z wnioskiem spersonalizowanym w karcie informacyjnej. Jeżeli natomiast zmniejszenie wartości PEG jest efektem zmiany pola zagospodarowania to tego typu zmiany są dla rolnika możliwe do wykrycia, gdyż wiążą się z oceną otaczającej go rzeczywistości (ich przyczyną jest wyłączenie gruntu z użytkowania rolniczego, np. z powodu budowy domu, zbiornika wodnego itd.) i nie są rezultatem zmian w zakresie podziału na ortofotomapie konkretnego wycinka powierzchni ziemi na poszczególne działki ewidencyjne.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek: płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy, a także gdy zaistniały błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika.

Organ odwoławczy stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie zmiana areału wynikała z innego sposobu zagospodarowania terenu w stosunku do lat poprzednich - nie może być mowy o pomyłce ARiMR. Odnosząc się z kolei do argumentów Spółki, że zgłoszony do płatności areał przyjęła ona na podstawie danych przekazanych przez Agencję (wniosek spersonalizowany), organ podkreślił, że postępowanie w sprawie przyznania płatności ma charakter procedury wnioskowej, co oznacza, że za ostateczny kształt deklaracji odpowiada producent rolny i to jego obarcza powinność zgłoszenia do płatności jedynie tych gruntów, które kwalifikują się do płatności. Wniosek spersonalizowany, na który powołuje się strona, ma jedynie charakter poglądowy, jego celem jest ułatwienie zadania wnioskodawcy, w szczególności w sytuacji zgłaszania corocznie tych samych gruntów rolnych. Gdyby przyjąć odmienną koncepcję, zbędnym stałoby się składanie wniosków o płatności, bowiem organy Agencji mogłyby niejako "automatycznie" dokonać naliczenia płatności w oparciu o posiadane dane z poprzednich okresów.

Według organu II instancji, brak jest też podstaw do przyjęcia, by okoliczność rzeczywistego areału kwalifikującego się do płatności nie mogła być w zwykłych okolicznościach ustalona (wykryta) przez stronę. Organ podkreślił, że Spółka jest podmiotem profesjonalnym, w związku z czym jej działaniom w zakresie staranności deklaracji powinno się stawiać wyższe wymogi aniżeli w odniesieniu do producentów –osób fizycznych, traktujących działalność rolniczą jako dodatkowe źródło utrzymania. Poza tym Spółka oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności. Wymóg deklarowania gruntów użytkowanych rolniczo na areale, który jest faktycznie użytkowany to kwestia podstawowa i zasadnicza, w związku z czym nie jest dopuszczalne twierdzenie, iż była ona niemożliwa do ustalenia przez profesjonalistę. Jeśli producent rolny w tym zakresie nie dochował należytej staranności (wskazał do płatności grunty nieużytkowane rolniczo), powinien ponieść konsekwencje tegoż zaniedbania.

W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Nr 809/2014, wyłączające obowiązek zwrotu przez Spółkę nienależnie pobranej płatności. Za bezzasadne organ uznał przy tym zarzuty odwołania, stwierdzając, że podniesione przez stronę kwestie, dotyczące terminu, w którym organ I instancji powziął wiadomość o zaistnieniu przesłanki wznowienia postępowania (co zostało przesądzone w decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe, która to decyzja korzysta z waloru ostateczności), czy też charakteru błędu (w sprawie nie stwierdzono istnienia błędu, skutkującego wyłączeniem obowiązku zwrotu), pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Rozpatrując natomiast możliwość odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, o których mowa w art. 49 ustawy o płatnościach, organ wskazał, iż kwoty z tytułu płatności za zazielenienie oraz JPO przekraczają kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W konsekwencji, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Nr 809/2014 w przypadku dokonania nienależnej płatności, Spółka zobowiązana jest do jej zwrotu. Natomiast jeśli chodzi o płatność redystrybucyjną i z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej różnice pomiędzy kwotą pierwotnie przyznaną a kwotą prawidłową nie przekroczyły równowartości 100 euro, a zatem zachodzą przesłanki do odstąpienia od jej ustalenia jako nienależnej pobranej.

Końcowo, odnosząc się do kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, organ odwoławczy stwierdził, że w badanej sprawie nie doszło do upływu czteroletniego terminu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. ze zm.), liczonego od dnia złożenia wniosku o płatności, tj. 15 czerwca 2016 r.

W skardze na powyższą decyzję reprezentujący stronę pełnomocnik, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez dokonanie kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia organu I instancji zakończonej utrzymaniem w mocy tej decyzji, przy braku dokonania ustaleń, czy stwierdzone rozbieżności w powierzchni działek rolnych były wynikiem zmiany pola zagospodarowania, czy zmiany granic odniesienia, co ma kluczowe znaczenia dla oceny przesłanek zwolnienia strony z obowiązku zwrotu płatności

- art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) NR 809/2014 poprzez jego niezastosowanie wynikające z braków w ustaleniu stanu faktycznego sprawy w zakresie charakteru błędu popełnionego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016.

Uzasadniając powyższe zarzuty pełnomocnik podniósł, że aby móc ocenić, czy błąd, o którym mowa w art. 7 ust 3 rozporządzenia Nr 809/2014, był błędem rolnika, czy też organu i na ile taki błąd mógł być wykryty przez rolnika, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie charakteru tegoż błędu. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ poprzestał jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że zmniejszenie powierzchni uprawnionej do płatności wynikało ze zmiany pola zagospodarowania, bez jednakże bliższego odniesienia się w tym zakresie do konkretnych działek rolnych, czy ewidencyjnych, dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych, czy systemach informatycznych administrowanych przez ARiMR. Zaniechanie to powoduje, że w praktyce nie rozpoznano istoty sprawy, a organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję wydaną przy takich uchybieniach, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Pełnomocnik podniósł następnie, że w omawianym art. 7 ust 3 użyto zwrotów niedookreślonych, takich jak: "pomyłka organu", czy też błąd, który "nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach". Z tego względu konkretną treść tych pojęć ustalać należy z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Według pełnomocnika nietrafny jest wniosek organu, że strona mogła błąd wykryć, gdyż do niej należy właściwe wypełnienie wniosku. Wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie organ, po przesłaniu Spółce materiału graficznego wraz ze wskazaniem maksymalnego obszaru PEG, przyznano jej płatność za rok 2016, po czym w wyniku aktualizacji ortofotomap ustalono, że maksymalny obszar PEG uległ zmniejszeniu w stosunku do materiałów, które były podstawą wydania decyzji o przyznaniu płatności. Według pełnomocnika, nie zostało jednak wyjaśnione, kiedy dokonano ponownej weryfikacji obszaru uprawnionego do płatności i czy organ był w posiadaniu tych danych już w dacie wydania pierwotnej decyzji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że maksymalny obszar PEG nie był znany Spółce w dacie złożenia przez nią wniosku. W ocenie Spółki świadomość i znajomość zasad funkcjonowania systemu przyznawania płatności nie przesądza, że nieprawidłowe zgłoszenie powierzchni jest błędem, który w zwykłych okolicznościach mógł zostać wykryty przez rolnika. Błąd ten musi odnosić się do sfery faktów dotyczących powierzchni, a nie wiedzy na temat funkcjonowania systemu wsparcia. Organ, jako profesjonalna agenda rządowa, sam zauważył błąd dopiero po przyznaniu ww. płatności. Istotnym jest także, czy rozbieżności powierzchni wynikały ze zmiany pola zagospodarowania, czy też granic odniesienia działek, czego nie wyjaśniono, a co ma istotne znaczenie dla oceny postępowania Spółki pod kątem możliwości wykrycia błędu przez rolnika (tak WSA w Szczecinie w wyroku o sygn. I SA/Sz 537/18). Według skarżącej, organ winien wyjaśnić również czy popełniony przez nią błąd jest błędem dotyczącym elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, o którym mówi zdanie drugie art. 7 ust. 3 rozporządzenia Nr 809/2014. Wyjaśnienie tej okoliczność związane jest z kwestią możliwości wszczęcia postępowania o zwrot pobranych płatności. Gdyby bowiem błąd dotyczył stanu faktycznego wszczęcie postępowania o zwrot pobranych płatności musiałoby nastąpić w terminie 12 miesięcy od daty doręczenia decyzji o przyznaniu płatności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego odpowiednich przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Tryb i warunki ustalania oraz odzyskiwania kwot nienależnie pobranych płatności rolnych reguluje ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwy w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2).

Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, na podstawie którego organ ustala - w drodze decyzji administracyjnej - kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Przedmiotem badania w tym postępowaniu jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Celem postępowania prowadzonego na podstawie powyższego przepisu jest zatem zbadanie: 1) czy doszło do ustalenia i wypłaty rolnikowi środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, 2) czy istnieje obowiązek ich zwrotu, 3) czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot. Podkreślenia przy tym wymaga, że sytuacja, w której dochodzi do nienależytego pobrania płatności ma miejsce również wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), po czym decyzja, na podstawie której przyznano pomoc, zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1302/17, dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trzeba też zaznaczyć, że w art. 49 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1312) zawarte zostały przesłanki odstąpienia od ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. W myśl tego przepisu Kierownik BP ARiMR odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, w przypadku określonym w art. 54 ust. 3 lit. a pkt i rozporządzenia nr 1306/2013, tj. w przypadku gdy kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1306/2013.

Z kolei na gruncie prawa unijnego obowiązek zwrotu pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości pomocy wynika z przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, stanowiącego, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.

Zgodnie natomiast z ustępem 3 tego przepisu obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W przypadku płatności finansowanych w całości lub w części ze środków unijnych, przedawnienie obowiązku zwrotu płatności zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, następuje po 4 latach od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości lub najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości uwzględniając przerwanie okresu przedawnienia. Pod pojęciem dopuszczenia się nieprawidłowości należy rozumieć dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności.

W ocenie Sądu, poczynione w sprawie ustalenia dawały organom Agencji wystarczającą podstawę do przyjęcia, że środki otrzymane przez skarżącą w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2016 r. zostały jej wypłacone w zawyżonej o 3.200,28 zł wysokości, wobec czego w tym zakresie były one nienależne i w konsekwencji musiały podlegać zwrotowi w trybie art. 29 ust 1 i 2 ustawy o Agencji.

W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że na podstawie decyzji Kierownika BP ARiMR w Opolu z 20 kwietnia 2017 r. skarżącej wypłacono kwotę 310.463,82 zł tytułem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2016 r. (obejmującą: jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie i płatność redystrybucyjną). Nie budzi także wątpliwości, że w wyniku prowadzonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowania wznowieniowego, decyzją z 23 grudnia 2019 r. organ I instancji uchylił w całości w/w decyzję dotychczasową z 20 kwietnia 2017 r. i przyznał stronie płatności na rok 2016 w niższej wysokości, tj. w kwocie ogółem 307.263,56 zł. Strona nie odwołała się od powyższej decyzji, w związku z czym stała się ona ostateczna w toku instancji.

Stwierdzić zatem należy, że w związku z tak ukształtowanym stanem sprawy, w którym po wznowieniu postępowania organ I instancji dokonał skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego pierwotnej decyzji z 20 kwietnia 2017 r. w sprawie przyznania stronie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2016 r., orzekając jednocześnie w nowej decyzji o obniżeniu wysokości przedmiotowych dopłat – prawidłowo organy Agencji zakwalifikowały różnicę między płatnościami przyznanymi pierwotną decyzją, a decyzją ostateczną jako środki nienależne, a zatem podlegające zwrotowi. Bezsprzecznie więc w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki do wydania decyzji z art. 29 ust.1 i 2 ustawy o Agencji.

Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że w badanej sprawie nie może być weryfikowana ponownie wydana w wyniku postępowania wznowieniowego decyzja ostateczna, rozstrzygająca o zasadności przyznania płatności za 2016 r. w określonej wysokości. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie wniosła odwołania od tej decyzji, przyznającej jej mniejsze kwoty, niż w rozstrzygnięciu pierwotnym, wobec czego stała się ona ostateczna. Skutkiem zaś tego, że decyzja Kierownika BP ARiMR w Opolu z 23 grudnia 2017 r. ma walor ostateczności jest to, że strona nie ma obecnie możliwości kwestionowania wynikających z tej decyzji ustaleń w ramach skargi na decyzję wydaną w trybie art. 29 ustawy o ARiMR. Sąd nie jest bowiem władny badać zasadności podjętego w tamtej sprawie ostatecznego rozstrzygnięcia, ponieważ znajduje się ono poza granicami niniejszej sprawy. Jeżeli strona uważało, że w ramach postępowania wznowieniowego doszło do naruszenia prawa (a na to może wskazywać znaczna cześć zarzutów i argumentacji zawartej w obecnie rozpoznawanej skardze), to miała ona możliwość poddania tej decyzji wznowieniowej kontroli sądowo administracyjnej, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, czego nie uczyniła.

Stąd też obecnie dokonywana sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, wydanej w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, może obejmować jedynie badanie, czy pomiędzy wysokością dopłat przyznanych w pierwotnej decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, a wysokością dopłat przyznanych w decyzji prawomocnej, występuje różnica tego rodzaju, że te pobrane kwoty płatności w wysokości wyższej, niż wynikająca z decyzji prawomocnej, są dopłatami nienależnie pobranymi. Natomiast kwestie dotyczące maksymalnej powierzchni gruntów, kwalifikującej się do płatności, oraz tego, czy organy miały wystarczające podstawy do oceny, że wystąpiły nieprawidłowości skutkujące zmniejszeniem płatności, a także oceny, czy spełnione zostały przesłanki wznowienia postępowania – zostały już ostatecznie przesądzone w toku postępowania wznowieniowego zakończonego decyzją z 23 grudnia 2017 r. Z tego też powodu w ramach obecnie rozpatrywanej sprawy brak jest podstaw prawnych do weryfikacji ustaleń poczynionych w postępowaniu wznowieniowym. Dlatego bez wpływu na wynik sprawy pozostają podnoszone w skardze zarzuty, że nie zostało wyjaśnione, kiedy (w jakim czasie) organy Agencji dokonały wtórnej weryfikacji powierzchni gruntów uprawnionych do płatności i czy w dacie wydania pierwotnej decyzji były w posiadaniu nowych ortofotomap.

Sąd w pełni podziela również stanowisko organów, że w sprawie nie zaistniały żadne przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnych płatności.

Z treści powołanego wyżej art. 7 ust 3 rozporządzenia nr 809/2014 wynika, że obowiązek zwrotu nienależnych płatności jest wyłączony w przypadku, gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz gdy błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. W ocenie Sądu, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił okoliczności faktyczne i prawne, przemawiające za uznaniem, że w/w przepis nie miał w sprawie zastosowania. Zgodzić się należy z organem, że w sprawie nie doszło do pomyłki ze strony organów Agencji. Trudno bowiem mówić o pomyłce organu, jeśli skarżącej wypłacono środki w wysokości zgodnej ze złożonym przez nią wnioskiem. Przeciwnie, to skarżąca dopuściła się pomyłki, deklarując nieprawidłową powierzchnię działek zgłoszonych do płatności. Oceny tej nie mogły podważyć argumenty skarżącej, że wypełniając wniosek kierowała się ona materiałem graficznym wraz ze wskazaniem maksymalnego obszaru powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) przekazanym jej przez Agencję (wniosek spersonalizowany). Nie ulega bowiem wątpliwości, że za rzetelność danych zawartych we wniosku odpowiada rolnik. W szczególności ma on obowiązek, stosownie do art. 17 ust. 5 rozporządzenia nr 809/2014, dokonać zmian w formularzu wniosku, jeżeli informacje dotyczące w szczególności powierzchni, lokalizacji lub granicy działki rolnej nie są poprawne lub są niekompletne. Również wniosek o przyznanie płatności zawiera pouczenie, z którego wynika, że wnioskodawca podaje dane, także co do powierzchni deklarowanej, zgodne ze stanem rzeczywistym, co potwierdza własnoręcznym podpisem. Wypełniając więc wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność i nie może tej odpowiedzialności za wypełnienie takiego wniosku przerzucać na organ administracji publicznej. Zatem, nawet jeśli skarżącej wysłano wstępnie wypełniony wniosek, z którego wynikała nieprawidłowa (w niniejszej sprawie nieaktualna) powierzchnia PEG, nie zwalniało to jej z obowiązku dokonania dokładnej weryfikacji stanu działek zgłaszanych do płatności w danym konkretnym roku, z uwzględnieniem faktycznie istniejącego w nim stanu użytkowania na gruncie. Skarżąca w skardze podnosi wprawdzie, że w dacie składania wniosku nie miała wiedzy o różnicy między ujawnioną dopiero w postępowaniu wznowieniowym (w wyniku aktualizacji ortofotomap) powierzchnią działek uprawnioną do płatności, a powierzchnią zadeklarowaną (do tego, czy różnica ta była obiektywnie możliwa do wykrycia przez stronę Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia), niemniej jednak błędne przeświadczenie skarżącej co do maksymalnej powierzchni działek kwalifikującej się do płatności w żadnej mierze nie daje podstaw do przyjęcia, że to ze strony organów Agencji wystąpiła pomyłka, umożliwiająca odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

W ocenie Sądu trafnie również organy przyjęły, że nienależnie pobrane płatności nie były konsekwencją błędu, który nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Przypomnieć należy, że w decyzji wydanej po wznowieniu postępowania z 23 grudnia 2017 r. wyraźnie stwierdzono, że przyczyną zmniejszenia maksymalnego obszaru kwalifikowanego (MKO) dla działek nr a, b, c, d, e, f, g była zmiana pola zagospodarowania. Okoliczność tą organ powołał także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie doszedł do wniosku, że wypłata skarżącej nienależnie przyznanej płatności nie była wynikiem błędu nie dającego się uniknąć przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jak słusznie zauważył organ już w samej decyzji wznowieniowej, przyczyną zmniejszenie powierzchni PEG może co do zasady być zmiana granic odniesienia lub zmiana pola zagospodarowania. W tym pierwszym przypadku zmiany takie istotnie mogą być trudne do wykrycia przez rolnika, gdyż są skutkiem zmian w zakresie podziału na ortofotomapie konkretnego wycinka powierzchni ziemi na poszczególne; działki ewidencyjne. Odmiennie natomiast sytuacja przedstawia się jeżeli zmniejszenie powierzchni PEG jest spowodowane zmianą pola zagospodarowania (jak ma to miejsce w tej sprawie), albowiem tego rodzaju zmiany są konsekwencją wyłączenia danego terenu z użytkowania rolniczego i co za tym idzie - są one z natury rzeczy możliwe do wykrycia dla producenta, gdyż wiążą się z oceną otaczającej rzeczywistości. Podzielając trafność tej argumentacji Sąd stwierdza, że w wystarczającym stopniu uzasadniała ona stanowisko organu o braku zaistnienia w sprawie błędu, o którym mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014. Skoro bowiem skarżąca prowadzi działalność rolniczą na powierzchni deklarowanej we wniosku, to co do zasady mogła i powinna dostrzec, że na zadeklarowanym przez siebie w danym roku areale doszło do wyłączenia obszarów z użytkowania rolniczego, czy to z przyczyn samoistnych (zadrzewienia, zakrzewienia), czy też z powodów jej własnych działań. Jeszcze raz podkreślić należy, że obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanych rolniczo, zgodnie ze stanem faktycznym w danym roku. Powinien on więc - jako beneficjent - być najlepiej zorientowany co do zakresu w jakim grunt jest użytkowany rolniczo, czy odpowiada on normom kwalifikującym go do przyznania danej płatności. Zgodzić się więc należy z organem, że wymóg deklarowania gruntów użytkowanych rolniczo na areale, który jest faktycznie użytkowany, to kwestia podstawowa i zasadnicza, w związku z czym nie jest dopuszczalne twierdzenie, iż była ona niemożliwa do ustalenia przez profesjonalistę, jakim jest Spółka. To podmiot rzeczywiście gospodarujący na danych gruntach ma (w każdym razie powinien mieć przy dochowaniu należytej staranności|) pełną wiedzę o areale wykorzystywanym w danym roku celach rolniczych, kwalifikujących grunty do odpowiednich płatności.

Nie ma zatem racji skarżąca, zarzucając organom brak ustaleń faktycznych w zakresie charakteru błędu, bez dostatecznego wyjaśnienia, czy stwierdzone rozbieżności w powierzchni działek rolnych były wynikiem zmiany pola zagospodarowania, czy zmiany granic odniesienia i bez bliższego odniesienia się w tym zakresie do konkretnych działek rolnych, czy ewidencyjnych, dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych, czy systemach informatycznych administrowanych przez ARiMR.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ w zaskarżonej decyzji wyraźnie i jednoznacznie stwierdził, że zmniejszenie maksymalnego obszaru kwalifikowanego (MKO) dla działek nr: a, b, c, d, e, f, g spowodowane było zmianą pola zagospodarowania a nie zmianą granic odniesienia. Całkowicie chybione jest więc stawianie mu zarzutu braku wyjaśnienia tej kwestii. Nietrafne jest również stanowisko skarżącej, że organ nie wykazał podstaw faktycznych powyższego wniosku w oparciu o materiał dowodowy (np. dane z systemów informatycznych administrowanych przez organy Agencji), w stosunku do konkretnych powierzchni gruntów. Jak już bowiem wyżej wskazano, celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust 1 i 2 ustawy o Agencji jest zbadanie czy doszło do ustalenia i wypłaty rolnikowi środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy unijnych lub krajowych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, czy istnieje obowiązek ich zwrotu, a także czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot. W rezultacie, jeśli chodzi o ocenę przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu (7 ust 3 rozporządzenia nr 809/2014), postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie sprowadzało się do ustalenia, czy nienależne pobranie płatności stanowiło błąd organu (co zostało wykluczone), czy też błąd strony, oraz czy skarżąca miała obiektywnie możliwość wykrycia tego błędu w zwykłych okolicznościach. W ocenie Sądu, dla prawidłowej oceny tej ostatniej kwestii wystarczające było wyjaśnienie organu, że nienależne pobranie płatności jest konsekwencją zmiany pola zagospodarowania, spowodowanej wyłączeniem części działek z użytkowania rolniczego, co jednocześnie przesądza o tym, że zmiany te mogły zostać przez skarżącą w zwykłych okolicznościach wykryte. Już bowiem sama natura tego błędu - pojmowana w kategoriach obiektywnych - nie może prowadzić do uznania, że był to błąd niemożliwy do wykrycia, skoro wiąże się on ze zmianą otaczającej rzeczywistości. Wbrew temu, co sugeruje skarżąca, w ramach postępowania w niniejszej sprawie organ nie był zobowiązany do czynienia ustaleń, jakie konkretnie różnice wystąpiły na poszczególnych działkach między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią deklarowaną, jakie dokładnie okoliczności leżały u podstaw tych nieprawidłowości i czy dokonane w tym zakresie ustalenia znajdowały oparcie w materiale dowodowym. O czym była bowiem już wyżej mowa, kwestia oceny materiału dowodowego stanowiącego podstawę przyznania stronie mniejszej kwoty dopłat, niż w rozstrzygnięciu pierwotnym była przedmiotem prowadzonego postępowania wznowieniowego i to na tym etapie organy Agencji zobowiązane były do zgromadzenia dowodów potwierdzających zasadność zmniejszenia areału uprawnionego do płatności. Skoro zaś skarżąca ich nie podważała na gruncie tamtej sprawy, to wobec faktu, że decyzja dotycząca płatności stała się ostateczna i prawomocna, jako taka wiąże organy obu instancji, na gruncie przedmiotowej sprawy. Tak więc obecnie nie sposób jej kwestionować.

Na akceptacje zasługuje również stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do całkowitego odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, stosownie do art. 49 ust. 1 ustawy o płatnościach, ponieważ kwota nienależnie pobranych płatności w wysokości ogółem 3.200,28 zł przekracza równowartość 100 euro (431,92 zł), przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyliczenia w tym aspekcie nie budzą zastrzeżeń Sądu i nie są kwestionowane przez skarżącą.

Prawidłowy jest także wniosek organu, że nie doszło do przedawnienia roszczeń z tytułu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z treścią art. 3 ust 1 rozporządzenia Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. nr 312) okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości (...). Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary (...).

W sprawie niniejszej, ponieważ - jak trafnie przyjął organ - okres przedawnienia rozpoczął bieg w dniu złożenia przez stronę wniosku o płatność, tj. 15 czerwca 2016 r., bowiem wówczas zadeklarowano nieprawidłową powierzchnię - w dacie wydania skarżonej decyzji (9 marca 2020 r.) nie doszło jeszcze do upływu czteroletniego terminu, skutkującego przedawnieniem roszczenia.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Nadto dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod powołane w decyzji przepisy i właściwie ustaliły skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. w wysokości 3.200,28 zł. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji oraz stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa, wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania. Z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa uznać należało za bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zarzucanego w skardze art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ppsa.