Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2202/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący s. WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie s. WSA Małgorzata Miron (spr.), as. WSA Marta Laskowska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r. sprawy ze skargi E. K. i Stowarzyszenia "N." z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...) w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. - skargę oddala -


UZASADNIENIE

IV ŚA/Wa 2202/06

UZASADNIENIE

Dnia (...) lipca 2006 r. Rada Miejska w P. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: E. K., A. B., P. L., A. P., M. W. oraz Stowarzyszenie N. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Po ostatecznym sprecyzowaniu skargi, Stowarzyszenie wskazało, iż występuje także w imieniu K. N., J. M., S. D., M. S., E. A., M. B., J. i D. D., A. W., A.W., L. W., A. W. oraz S. M., jako mieszkańców wsi G.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy tj.

art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) poprzez niezastosowanie podstawowych zasad gospodarki przestrzennej,

art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wskazania do wyłączenia z prac planistycznych granic kolejowych terenów zamkniętych będących poza władztwem planistycznym gminy,

art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez pominięcie w części "Uwarunkowania" zapisów dotyczących przeznaczenia terenu zgodnego z dokumentami: planem zagospodarowania przestrzennego, decyzjami o warunkach zabudowy,

art. 11 pkt 10 powołanej ustawy poprzez wyłożenie tylko części opracowania studium,

art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w szczególności poprzez wprowadzenie zmian do projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu i debacie publicznej niebędących następstwem zgłoszonych uwag, co uniemożliwiło ustosunkowanie się do zasadności ich wprowadzenia przez zainteresowanych mieszkańców,

art. 11 ustawy poprzez powtórzenie uzgodnień po uwzględnieniu uwag przez Burmistrza a nie powtórzenie wyłożenia,

IV SA/Wa 2202/06

- art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie

merytorycznych zmian w uchwalonym studium bez ponowienia procedury ich

uchwalania,

.art. 12 ust. 1 ustawy poprzez brak rozstrzygnięcia uwagi M. S. przez

Radę,

* art. 5 ust. 2. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zamieszczenie w Studium rozstrzygnięć zastrzeżonych dla planów zagospodarowania przestrzennego,

* art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

* art. 72 ustawy Prawo ochrony środowiska

* art. 25 prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez pominięcie zapisów ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż interes prawny wnioskodawców wynika z naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący są mieszkańcami Gminy P. i właścicielami nieruchomości objętych ustaleniami Studium. Nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania planowanych ośrodków produkcyjno-składowo-magazynowych, których rozmiary uniemożliwiają spełnienie wymogu ograniczenia uciążliwości do granic działki przy tego typu działalności gospodarczej. Studium kształtuje sytuację prawną właścicieli nieruchomości na terenie objętym jego ustaleniami. Możliwość ochrony naruszanych ustaleniami praw właścicielskich zapewnia wymóg zapoznania właścicieli z projektem Studium poprzez wyłożenie, debatę publiczną i rozpatrzenie wniesionych uwag. Zatem prawo do ochrony interesu prawnego w zakresie ustaleń Studium można skutecznie realizować wyłącznie na tym etapie procedury planistycznej.

Skarżący nie zgadzają się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu uchwały odrzucającej wezwanie do usunięcia naruszenia, że studium ma charakter nienormatywny. Rada uchwalając zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dokonała niekorzystnych zmian zagospodarowania nieruchomości będących własnością poszczególnych skarżących. Ustalenia Studium mają wpływ na prawo dysponowania ich własnością i prawa te ograniczają.

Przekształcenie terenów zabudowy zagrodowej w strefę przeznaczoną na produkcję przemysłową w centrum wsi w celu realizacji interesu jednostki

IV SA/Wa 2202/06

umożliwiająca realizacje m.in. ubojni, wytwórni mas bitumicznych, spalarni odpadów w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych pozostaje w sprzeczności z dopuszczalnym prawem zakresem władztwa planistycznego, sprzeczne jest z racjonalnie rozumianymi wymaganiami ładu przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska zasadami ochrony interesu prawnego właścicieli nieruchomości przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób.

Powyższe zastrzeżenia są naruszeniem art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co jest wystarczającym do uznania naruszenia interesu prawnego a tym samym legitymacji do złożenia skargi na uchwały Rady Gminy.

Dalej w skardze podniesiono następujące zarzuty:

Naruszenia zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju stanowiące podstawę gospodarki przestrzennej i wprowadzenie chaosu przestrzennego poprzez przemieszanie terenów o różnych przeznaczeniach, w szczególności porozrzucanie małych obszarów przemysłowych na terenach o dominującej funkcji mieszkaniowej -art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

Naruszenia zasady wykorzystania walorów ekonomicznych przestrzeni poprzez brak spójności funkcjonalnej terenów, utratę synergii funkcjonalnej wymieszanych terenów przemysłowych jak i mieszkaniowych - art. 1 pkt. 2 pkt. 6 ustawy,

Naruszenia zasady uwzględniania interesu publicznego poprzez realizację jednostkowych interesów i podniesienie np. w G. wartości dwóch nieruchomości rolnych umożliwiające właścicielom korzystne ich zbycie i zagospodarowanie na cele przemysłowe kosztem wartości nieruchomości sąsiednich - art. 1 pkt. 2 pkt. 9 ustawy,

Tworząc niewielkie porozrzucane w terenie mieszkaniowym enklawy przemysłu naruszono zasady urbanistyki i architektury, w myśl których należy planować od ogółu do szczegółu, wiązać funkcję z terenem a nie inwestorem, nie tworzyć konfliktów przestrzennych, itd. - art. 1 pkt. 2 pkt. 1. W odczuciu skarżących zapisami Studium urząd gminy chce przeforsować oprotestowaną przez mieszkańców i aktualnie zawieszoną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zakładu przetwórstwa mięsnego,

Uchwała narusza przepisy ustawy - prawo ochrony środowiska (art. 71 i art. 72). Brak wykluczenia inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej lub jakiegokolwiek wymogu

IV SA/Wa 2202/06

izolacji tychże terenów. Pominięto podstawową metodę minimalizacji negatywnych dla środowiska skutków istnienia terenów przemysłowych, jaką jest skupianie ich w spójne obszary. Prawa geometrii dowodzą, że w przypadku rozdrobnienia terenów przemysłowych większe obszary będą narażone na negatywne oddziaływanie, co jest sprzeczne z zasadą racjonalnej gospodarki przestrzenią,

6. Zgodnie z art. 11 pkt 12 ustawy Burmistrz przedstawia Radzie Gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Zgłoszona przez M. S. uwaga dotycząca przeznaczenia terenów pod zabudowę modułową w strefie B we wsi G. znajduje się na liście uwag uwzględnionych. Pozostaje to w sprzeczności z załącznikiem graficznym studium, gdzie tereny te oznaczono oznaczeniem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej. Burmistrz nie przedłożył Radzie Gminy powyższej uwagi jako nieuwzględnionej naruszając tym samym cytowany wyżej przepis,

7. Naniesienie w części "Uwarunkowania" obiektów nieistniejących jako istniejących (np. droga w G.),

8. W części przedstawiającej tereny odrolnione na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powołano się na plany nie mające mocy prawnej gdyż nie doszło do ich ogłoszenia (np. uchwała nr [...] z dn. [...] grudnia 1994 roku), na plany, które nie zostały uchwalone (plan ośrodka obsługi rolnictwa we wsi G.) a także na aktualizowane studium, które nie ma takiej mocy. Co do nieopublikowanego planu uchwalonego uchwałą (...), urząd wskazał w uzasadnieniu uchwały odrzucającej wezwanie do usunięcia naruszenia, że plan w trybie uproszczonym nie wymagał publikacji. Strona skarżąca wskazała na art. 2 ustawy z 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103 poz. 446 z 1991 roku),

9. W części dotyczącej aktualnego zainwestowania przemysłowego na terenie wsi G. powołano się na zapisy nie uchwalonego projektu planu zagospodarowania, pomijając zapisy ewidencji gruntowi i budynków oraz poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania,

10.W czasie wyłożenia studium plansza budząca najwięcej kontrowersji -komunikacja była udostępniana na żądanie - także podczas debaty publicznej, co nie jest równoznaczne z jej wyłożeniem. Jednocześnie udzielano informacji, że Studium nie zawiera dróg,

IV SA/Wa 2202/06

11 .W czasie trwania sesji zatwierdzającej studium robiono przerwy w celu zbierania uwag i rozpatrywania ich przez Burmistrza naruszając art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu,

12. Po zakończeniu rozpatrywania uwag nanoszono zmiany w formie autopoprawek

będące zmianami merytorycznymi naruszając art. 27 ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu,

13. Uchwałę wysłano do Wojewody w celu zbadania legalności przed jej

zatwierdzeniem. Ponadto jeszcze w czasie sesji robiono poprawki,

14. Jeśli zarzut z pkt. powyżej nie znalazłby uzasadnienia w dacie faktycznego wysłania uchwały do Wojewody (data ta nie jest nam znana skarżącym) to strona skarżąca wniosła dodatkowo zarzut posługiwania się manipulacją w postaci podawania nieprawdziwych informacji Radzie w celu wpłynięcia na rozstrzygnięcie,

15. Powtórzenie głosowania nad rozstrzygnięciem uwagi D. M. z B., w celu zmiany rozstrzygnięcia,

16.Pominięto przy inwentaryzacji urbanistycznej zapisy ewidencji gruntów i budynków, czym naruszono art. 21 pkt 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717),

Przy wykazywaniu terenów "odrolnionych" oparto się na poprzednim Studium a nie na planach zagospodarowania, czym naruszono ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

Ustalanie przeznaczenia terenów w studium. Ma to miejsce, gdy dla pojedynczej niewielkiej działki ustala się funkcję wiodącą inną niż dla działek ją otaczających a także gdy stopień szczegółowości obejmuje zakres przedmiotowy przewidziany dla planów zagospodarowania przestrzennego - art. 9. ustawy, jedna działka w B.,

W tomie "Kierunki zagospodarowania" pominięto istotne zasady tworzenia oraz zagospodarowania stref ochronnych (aktualnie nazwanych obszarami ograniczonego użytkowania) dla zakładów przemysłowych zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym,

Po wyłożeniu wprowadzono na kolejnych pojedynczych działkach (w tym na obszarze W.) wśród zabudowy mieszkaniowej przeznaczenie produkcyjno-składowe (Z., G., B.), lub usługowo-produkcyjne (R. Park Krajobrazowy) nie umożliwiając okolicznym mieszkańcom wypowiedzenia się w formie uwag,

»

IV SA/Wa 2202/06

21. Kierunki są sformułowane nielogicznie: np: dla strefy B obszarom oznaczonym na planszy kierunków PS-produkcyjno-składowe (klasyfikowanych na planszy jako przemysłowe) oraz PU-usługowo-produkcyjnych (klasyfikowanych jaki usługowych) w tekście przypisano dokładnie takie same zasady zagospodarowania. Tereny UP i PU oznaczono tym samym kolorem (W., G.),

22. Tekst jest wewnętrznie sprzeczny. Np. w dwóch miejscach tekstu "Kierunków" wskazywano, jakoby liczba mieszkańców wsi G. spadała. Po naszych uwagach na ten temat poprawiono tekst, ale tylko w jednym z dwóch miejsc pozostawiając drugą fałszywą informację,

23. Poważnym naruszeniem jest brak na planszy i w tomie drugim kierunków rozwoju, które to powinny stanowić zasadniczą część opracowania. Tymczasem w tekście przeważają powtórzenia części "Uwarunkowania". Dodatkowo po wyłożeniu "Uwarunkowania" rozbudowano i pozmieniano, co częściowo wyeliminowało błędy braku oparcia inwentaryzacji urbanistycznej na ewidencji gruntów i dokumentach decyzyjnych, ale też posłużyło do przedstawienia propozycji w kierunkach jako faktów dokonanych w uwarunkowaniach,

24. Na planszy kierunki występują tereny użytkowane rolniczo przeznaczone pod funkcje mieszkalne. Jednakże nie są one objęte planami, projektami planów, ani przewidziane do objęcia planami w przyszłości, co uniemożliwia ustalenie jaki jest zamiar co do ich wykorzystania w przyszłości,

25. Nie uwzględniono uwagi Starosty o braku w Studium rozwiązania problemu gospodarki odpadami. Jako jedyne rozwiązanie podano wywóz śmieci na wysypisko L. II w gminie G., które nie wiadomo czy powstanie. Jako lokalizację Gminnego Punktu Selektywnego Gromadzenia Odpadów wskazano tereny zalewowe rzeki G.,

26. Za podstawę do rozstrzygnięć planistycznych w studium przyjęto fałszywe przesłanki w postaci zafałszowania uwarunkowań przedstawiając je niezgodnie ze stanem faktycznym, informacji, że studium było wykładane dwukrotnie, informacji, że studium nie zawiera dróg.

Dalej strona skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Naruszenie powyżej wskazanych regulacji prawnych

IV SA/Wa 2202/06

ma istotne znaczenie dla wzywających do usunięcia naruszenia właścicieli terenów. Wszystkie niekorzystne konsekwencje wynikające z zafałszowania uwarunkowań i braku wymaganych prawem uregulowań w kierunkach rozwoju będą dotyczyć ich bezpośrednio. Z doświadczenia życiowego wiadomo, że uciążliwości jakże potrzebnych zakładów przemysłowych (np. przetwórstwa mięsnego) często praktycznie uniemożliwiają zamieszkiwanie w ich pobliżu. Ustawodawca dając Radzie Gminy władztwo planistyczne nałożył jednocześnie obowiązek ścisłego przestrzegania ustawowych zasad i trybu procedury planowania, które służyć mają prawidłowej, możliwie najbardziej efektywnej realizacji celów planowania przestrzennego. Rażące naruszenie zasad zawartych w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu ma istotne znaczenie dla ogółu mieszkańców Gminy. Studium opracowane z pominięciem podstawowych wymaganych prawem zasad nie spełnia podstawowego celu jakiemu ma służyć, a jedynie poprzez stworzenie faktów dokonanych ma niejako zmusić przyszłą Radę do podjęcia konkretnych rozstrzygnięć planistycznych w przyszłości i odebrać mieszkańcom możliwość wpływu na decyzje planistyczne.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej odrzucenie.

Odnosząc się do zgłoszonych w skardze zarzutów stwierdziła, co następuje. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, w studium uwzględnia się między innymi uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania, stanu ładu przestrzennego. Przeznaczenie terenów w studium wynika z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz obowiązujących przepisów, ustaw i analiz. Ustalenia zatwierdzonego studium uwzględniają w/w uwarunkowania. Zasada ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju została zachowana poprzez zharmonizowanie procesu urbanistycznego z zasobami przyrodniczymi. Drogi lokalne nie są przedmiotem ustaleń studium jest to ustalenie zastrzeżone dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu wyłożenia studium w niepełnym zakresie, wskazano, że studium było wyłożone w pełnym zakresie z tym, że część plansz wyeksponowana była na sztalugach, część leżała na stołach bądź była oparta o ściany, a w każdym razie dostępna w urzędzie gminy do publicznego wglądu, co potwierdzają skarżący w

IV SA/Wa 2202/06

II części skargi w pkt. 10 potwierdzając, że plansza komunikacji była udostępniana na życzenie (co, jest równoznaczne z jej wyłożeniem). Odnosząc się do zarzutu, że po wyłożeniu wprowadzono na kolejnych pojedynczych działkach przeznaczenie produkcyjno składowe (Z., G.) Rada podniosła, że są to zmiany powstałe w wyniku uwzględnienia uwag dotyczące między innymi terenów zainwestowanych istniejącymi obiektami produkcyjnymi. Ustawa nie przewiduje powtórzenia czynności proceduralnych określonych w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w razie zmiany projektu studium w wyniku uwzględnienia uwag. Na planszy występują tereny użytkowane rolniczo przeznaczone pod funkcje mieszkalne, są to między innymi tereny objęte uchwałami o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tereny wskazane do objęcia planami w wyłożonym projekcie studium znajdowały się na planszy VI studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego". Uwaga M. S. została uwzględniona i wobec tego nie została skierowana do rozstrzygnięcia przez Radę. Odnosząc się natomiast do terenów zamkniętych Rada podniosła, iż status terenów zamkniętych otrzymały tereny kolei (...) decyzją Ministra infrastruktury z dnia (...) września 2005 r. nr (...).

Wobec tego, iż skarga A. B., A. P., M. W. oraz P. L. nie została przez skarżących opłacona została przez Sąd odrzucona, odpowiednio postanowieniami z dnia 13 kwietnia 2007 r., 16 kwietnia 2007 r., 17 kwietnia 2007 r. i 18 kwietnia 2007 r.

Na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2007 r. Sąd uchylił własne postanowienie z dnia 12 kwietnia 2007 r. odrzucające skargę Stowarzyszenia N. jako nieopłaconą bowiem wbrew wcześniejszym ustaleniom, należny wpis sądowym został prawidłowo opłacony. Pełnomocnik Stowarzyszenia N. wskazał na rozprawie, iż Stowarzyszenie broni interesów mieszkańców G. i kwestionuje zapis uchwały pkt VI.2.1 co do terenów jedynie usługowo -produkcyjnych określonych symbolem PU. Nadto kwestionuje całe uwarunkowania w zakresie miejscowości G.

Pełnomocnik organu oświadczył, iż Stowarzyszenie nie wykazało swojego interesu prawnego w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r. strony podtrzymały prezentowane wcześniej stanowiska.

IV SA/Wa 2202/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Wobec odrzucenia przez Sąd skargi A. B., A. P., M. W. oraz P. L., do rozpoznania pozostała skarga Stowarzyszenia N. wniesiona w imieniu własnym oraz w imieniu grupy mieszkańców G., którzy wyrazili na to pisemną zgodę oraz skarga E. K.

Przede wszystkim wskazać należy, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części jeżeli jest ona sprzeczna z prawem, o czym stanowi art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przedmiotem skargi, w niniejszej sprawie, jest uchwała Nr (...) Rady Miejskiej w P. z dnia (...) lipca 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. w zakresie dotyczącym wsi G.

IV SA/Wa 2202/06

Skarżący wezwali Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą i wnieśli w przewidzianym terminie skargę do sądu administracyjnego.

Rozważyć zatem należy czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących, stosownie do treści powołanego art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Spełnienia powyższych kryteriów należy upatrywać w charakterze prawnym tej uchwały i sposobie jej oddziaływania na prawa lub uprawnienia skarżących.

Mianowicie, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym, stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się cały szereg uwarunkowań i kierunków mających znaczenie w gospodarowaniu przestrzenią.

Wskazać należy, iż w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wiążący charakter ustaleń studium wobec treści planu miejscowego znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu opracowującego projekt planu miejscowego, poprzez dokonywanie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a następnie sporządzania projektu planu miejscowego uwzględniającego ustalenia studium (art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zważywszy zatem na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i

IV SA/Wa 2202/06

kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233),

ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych

skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości.

Mimo więc swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy,

studium określa również prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w

planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący,

oddziaływuje na wykonywanie prawa własności, w przypadku, gdy po uchwaleniu

studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w

planie miejscowym.

Przedstawiony sposób oddziaływania ustaleń studium na wykonywanie prawa

własności nieruchomości nakazuje uznać je za akt z zakresu administracji

publicznej, skoro akt ten jest wyrazem wykonywania przez gminę władczych

uprawnień w zakresie i w interesie publicznym, oddziaływujących na uprawnienia

innych osób. Nakazuje to również rozważać posiadanie interesu prawnego przez

skarżących już na etapie uchwalenia studium.

Jak wynika z akt sprawy Stowarzyszenie N. wniosło skargę do

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w imieniu własnym oraz w imieniu grupy

mieszkańców wsi G. Taką możliwość przewiduje art. 101 ust. 2a ustawy o

samorządzie gminnym. W obydwu przypadkach jednak przesłanką legitymacji

skargowej jest naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego

Oeżeli skargę wnosi się w imieniu własnym) lub naruszenie własnego interesu grupy

mieszkańców reprezentowanych przez skarżącego. W doktrynie i orzecznictwie

sądowym Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż o istnieniu interesu

prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania

rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią

prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Zaskarżeniu

w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, podlega uchwała organu gminy

niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego -

wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia

czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu

skargi przesądza zatem wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu

prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. A.

Kisielewicz: Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu

IV SA/Wa 2202/06

Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 136 i n. oraz powołane tam orzecznictwo i literaturę). Legitymacji skargowej nie można więc wywieść z postanowień statutu stowarzyszenia czy też z ogólnych przepisów różnych ustawy lub z zasad Konstytucji RP. Innymi słowy - przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, Stowarzyszenie N. nie ma własnego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Stowarzyszenie nie wykazało bowiem, aby przysługiwało mu konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą. W szczególności skarżący nie wykazał, aby przysługiwało mu jakiekolwiek prawo o charakterze rzeczowym (własności, użytkowania wieczystego lub innego ograniczonego prawa rzeczowego) do nieruchomości położonej na terenie miejscowości G., bo tej części uchwały dotyczy skarga. Brak jest też przepisu, z którego wynikałby jego interes prawny. Stowarzyszenie działa przede wszystkim dla dobra ogólnospołecznego. Ma interes faktyczny w reagowaniu we właściwym trybie na wszelkie nieprawidłowości. Realizując cele statutowe nie ma jednak legitymacji skargowej do kwestionowania ustaleń Studium uchwalonego na podstawie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Odnosząc się natomiast do legitymacji skargowej grupy mieszkańców reprezentowanych przez Stowarzyszenie, jak również legitymacji skargowej skarżącej E. K. podnieść należy, iż mają oni interes prawny w

IV SA/Wa 2202/06

kwestionowaniu zapisów przedmiotowego Studium bowiem są właścicielami działek położonych na terenie wsi G.

W opinii Sądu ich interes nie został jednak naruszony przez uchwałę z dnia (...) lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. w części dotyczącej wsi G.

Mieszkańcy G., jak również E. K. kwestionują m. in. pkt Vl.2.1 zaskarżonej uchwały co do terenów usługowo - produkcyjnych wskazując na liczne uciążliwości. Wskazują na naruszenie zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju poprzez przemieszanie terenów o różnych przeznaczeniach, zasady wykorzystywania walorów ekonomicznych poprzez brak spójności funkcjonalnej terenów czy też zasady urbanistyki i architektury poprzez tworzenie niewielkich porozrzucanych w terenie mieszkaniowym enklaw przemysłu (m. in. zarzuty określone w skardze jako nr 1 - 5, 9,19).

Podnieść jednakże należy, iż z zapisów studium (pkt Vl.2.2.c.) jednoznacznie wynika, że dla terenów produkcyjno - magazynowych i usługowo - produkcyjnych, nakazuje się ograniczenie uciążliwości do granic własnej działki, jednocześnie wyklucza się lokalizację instalacji stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii oraz mogących znacząco oddziaływać na środowisko w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Uchwałodawca zapewnił zatem ochronę terenów określonych jako mieszkaniowe poprzez ograniczenie oddziaływania na terenach usługowo -produkcyjnych do własnej działki. W tej sytuacji usytuowanie terenów usługowo -produkcyjnych w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych, nie można poczytać jako naruszające interes prawny mieszkańców G.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, że Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) listopada 2007r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia (...).09.2007r. nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, iż nie ma podstaw do formułowania w planie odrębnych definicji, wg których przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport oddziaływania na środowisko może być wymagany zaliczane byłyby do usług nieuciążliwych. Powyższe potwierdza jedynie okoliczność, że zapis uchwały w sprawie zmiany studium co do położenia terenów usługowo - produkcyjnych nie narusza interesu

IV SA/Wa 2202/06

prawnego skarżących albowiem nawet przy przyjęciu, że Gmina uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego powtórzy ten zapis (będąc związana ustaleniami studium) - związana będzie postanowieniem, że oddziaływanie inwestycji nie może wykraczać poza granice działki, na której jest ona realizowana.

Wobec tego, iż skarżący: Stowarzyszenie N., mieszkańcy wsi G. reprezentowani przez Stowarzyszenie tj.: K. N., J. M., S. D., M. S., E. A., M. B., J. i D. D., A. W., A.W., L. W., A. M. i S. M., jak również E. K., odpowiednio nie mają interesu prawnego bądź ich interes prawny nie został naruszony, tracą na znaczeniu te wszystkie zarzuty, które dotyczą naruszenia przepisów procedury planistycznej (w skardze nr 7, 8, 10, 11, 14 - 17, 20, 22 -26), jako, że mogą one podlegać ocenie dopiero wówczas, kiedy Sąd stwierdzi naruszenie interesu prawnego którejś ze stron.

Należy w tym miejscu podnieść, że naruszenia interesu prawnego jako warunku

dopuszczalności skargi nie można też upatrywać w naruszeniu przepisów

procedury planistycznej.

Na marginesie jedynie podnieść należy, iż nawet gdyby Sąd

dopatrzył się naruszenia interesu prawnego któregoś ze skarżących, to, w opinii

Sądu, Rada Miejska w P. nie dopuściła się istotnych naruszeń procedury

planistycznej w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym. Tylko bowiem istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub

planu miejscowego, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Podkreślić należy, że odnośnie zarzutu dotyczącego zgłoszonej przez M. S., uwagi do projektu studium, wskazać należy, iż Sąd nie mógł ustosunkować się do powołanej argumentacji bowiem M. S. nie występuje w niniejszej sprawie jako skarżący, jak również nie wyraził pisemnej zgody na reprezentowanie go przez Stowarzyszenie N. Ponad wszystko, M. S. nie jest mieszkańcem G. a zatem nie miałby legitymacji skargowej w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi nr 18, 12 i 13 Sąd wskazuje, iż nie dotyczą one G. ale innych miejscowości w gminie P., stąd też nie jest możliwe wypowiedzenie się przez Sąd w tej kwestii.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje również to, że Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że zaskarżona uchwała jest częściowo niezgodna

IV SA/Wa 2202/06

z prawem. Uchybienia wskazane wszak w rozstrzygnięciu nie dotyczą miejscowości G.

Reasumując - żaden z zarzutów przedstawionych w skardze dotyczących naruszenia przepisów procedury nie mógłby prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej miejscowości G. Nawet gdyby uznać za zasadny zarzut nieprawidłowego sformułowania uchwały zarówno w części "Kierunki" jak i w części "Uwarunkowania" nie jest to istotne naruszenie zasad sporządzania studium ani tym więcej procedury jej uchwalania aby miało to skutkować koniecznością zastosowania sankcji z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd nie stwierdził natomiast naruszenia przepisów procedury w sposobie wyłożenia poszczególnych części projektu uchwały do wglądu. Wyłożenie poszczególnych plansz "na żądanie" zainteresowanego nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., skargę oddalił.