Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 871/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 12 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: Art. 91  ust. 1  i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) SWSA Mariusz Kotulski SWSA Ewa Michna po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 sierpnia 2018 r., nr XLVI/622/18 w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy Skawina miejsc sprzedaży, podawania napojów alkoholowych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Skawinie działając na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r. poz.487 z późn. zm.) zwanej dalej jako "u.w.t.p.a." oraz art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994) dalej jako "u.s.g." podjęła w dniu 29 sierpnia 2018 r. uchwałę nr XLVI/622/2018 w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy Skawina miejsc sprzedaży, podawania napojów alkoholowych.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1) art. 12 ust. 3, ust. 5 i ust. 7 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 z związku z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) dalej jako rozporządzenie, polegające na ustaleniu w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy Skawina miejsc sprzedaży napojów alkoholowych o jakich mowa w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. w sposób arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją ww. zapisów rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji. Brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania w myśl art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. - czyniąc opiniowanie to pozornym przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a. m.in. w zakresie obowiązku podejmowania przez Radę Miejską w Skawinie działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych;

20 istotne naruszenie prawa w zakresie obejmującym § 137 w związku z 143 rozporządzenia polegające na niedopuszczalnym powtórzeniu w § 1 ust. 3 i § 2 treści art. 14 ust. 2a i 5 u.w.t.p.a.;

3) istotne naruszenie prawa w zakresie obejmującym art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., a w konsekwencji art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do czego ww. przepis prawa nie upoważnia.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera m.in. art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu ww. kwestii.

Strona skarżąca podniosła także, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały, w istocie nie uzasadnia w sposób rzeczywisty przyjętych rozwiązań i dlatego ma charakter pozorny. Nie wiadomo dlaczego proponowane ww. uchwałą zasady lokalizacji miejsc sprzedaży są odpowiednie i czy wpływają na ograniczenie dotychczasowego poziomu spożycia alkoholu.

Zwrócono uwagę, że organ administracyjny w żaden sposób nie odniósł się do zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2018 – co uniemożliwia kontrolę uchwały pod kątem jej z programem, stosownie do art. 12 ust. 7 ustawy zgodności z celami ustawy.

Następnie podkreślono, że "uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 P.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności" (wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 837/10).

Zasygnalizowano, że w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych ww. uchwałą (protokół nr XLV sesji Rady Miejskiej w Skawinie z 4 lipca 2018 r.)

Podsumowując, zdaniem strony skarżącej, opisane dowolne i bez jakiegokolwiek uzasadnienia ustalenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania alkoholu w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 3, ust. 5 i ust. 7 w związku z art. 1 i 2 u.w.t.p.a.

Treść § 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 zaskarżonej uchwały nie dotyczy kwestii zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych lecz określa – warunki prowadzenia sprzedaży. Na gruncie ustawy odróżnia się zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od warunków sprzedaży napojów alkoholowych, które w przeciwieństwie do zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, należą tylko i wyłącznie do materii ustawowej i nie podlegają kompetencji prawodawcy lokalnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Skawinie pismem z dnia 20 maja 2022 r. wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że podjęcie ww. uchwały poprzedzone było wnikliwą dyskusją popartą badaniami, która legła u podstaw jej uchwalenia. Treść tej uchwały opiera się na celu wynikającym z Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018 i diagnozie lokalnych problemów alkoholowych. Za pismem z dnia 22 maja 218 roku wystąpiono do Rad Sołeckich i Zarządów Osiedli z prośbą o wyrażenie opinii w zakresie propozycji dotyczącej zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że regulacje maksymalnej liczby zezwoleń uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

W uzasadnieniu uchwały zapisano także, że w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018 przyjętym uchwałą XXXVII/519/17 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 20 grudnia 2017 r. w diagnozie lokalnych problemów alkoholowych wskazano problemy mieszkańców mające związek ze spożyciem napojów alkoholowych, wskazano cel programu oraz zadania prowadzące do osiągniecia celów zapisanych w tym Programie. Zauważono również, że wprowadzenie rzeczonej uchwały ma wpływ na ograniczenie dostępności napojów alkoholowych jak i związek z treścią preambuły zawartej w art. 1 i 2 u.w.t.p.a.

W ocenie Rady nie można nadto zgodzić się ze stroną skarżącą o powtórzeniu w § 1 ust. 3 i § 2 uchwały treści art. 14 ust.2 a i 5 u.w.t.p.a. Treści zawarte w § 1 ust. 3 i § 2 uchwały znacząco różnią się od przywołanych przez stronę skarżącą przepisów prawa. Zapisy uchwały wskazują konkretne miejsca, gdzie zakazane jest spożywanie alkoholu, zaś ustawa posługuje się ogólnym stwierdzeniem o miejscach publicznych i imprezach na otwartym powietrzu. Zatem zapisy uchwały doprecyzowują miejsca publiczne szczególnie istotne dla Gminy Skawina, w których obowiązuje zakaz sprzedawania, podawania spożywania napojów alkoholowych równocześnie nie stanowiąc niedopuszczalnej modyfikacji zapisów ustawy.

Treść przywołanych przez stronę skarżącą sformułowań nie jest powtórzeniem norm prawnych zawartych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, bowiem ich treść się zasadniczo różni.

Odnosząc się do zapisu § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XLVI/622/18 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy Skawina miejsc sprzedaży, podawania napojów alkoholowych wskazano, że został on wyeliminowany uchwałą nr XXXV/512/21 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 września 2021 r. w sprawie zmiany uchwały nr XLVI/622/18 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalania zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy Skawina miejsc sprzedaży, podawania napojów alkoholowych.

Odnosząc się zaś do zapisów § 1 ust. 2 to rzeczony zapis jest zasadą usytuowania miejsca sprzedaży alkoholu, zaś oczywistym jest, że jeżeli przedsiębiorca chce sprzedawać alkohol to może ten alkohol sprzedawać ale w miejscu określonym przez uchwałę i w przypadku, jeżeli dysponuje zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Gdyby pozostawiono tylko zapis, że sprzedaż alkoholu może odbywać się na wydzielonym placu, mogłoby to zostać opatrznie zrozumiane przez odbiorców uchwały.

Następnie Rada Miejska w Skawinie za pismem z dnia 8 lipca 2022 r. przedłożyła uchwałę nr XLVI/648/22 z 6 lipca 2022 r. w sprawie ustalenia jednolitej treści uzasadnienia do uchwały nr XLVI/622/18 z 29 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia jednolitej treści uzasadnienia do uchwały nr XLVI/622/18 Rady Miejskiej w Skawinie z 29 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy Skawina miejsc sprzedaży, podawania napojów alkoholowych zmienionej uchwałą nr XXXV/512/21 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 września 2021 r. w sprawie zmiany uchwały nr XLVI/622/18 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy Skawina miejsc sprzedaży, podawania napojów alkoholowych.

W załączniku do ww. uchwały wskazano m.in., że przedstawienie projektu rzeczonej uchwały poprzedzone było również spotkaniami na temat stanu bezpieczeństwa w Gminie Skawina. Temat ten był poruszany również na posiedzeniach Komisji Spraw Obywatelskich Rady Miejskiej w Skawinie. Do udziału w spotkaniach zapraszani byli przedstawiciele Komendy Powiatowej Policji w Krakowie, Komisariatu Policji w Skawinie, Straży Miejskiej w Skawinie waz radni, sołtysi, przewodniczący zarządów osiedli, przedstawiciele władz samorządowych. Tematem powtarzającym się spotkań był problem związany ze spożywaniem alkoholu przez mieszkańców Gminy Skawina.

Analiza zebranych danych, diagnozy lokalnych problemów alkoholowych ujętej w Gminnym Programie i Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018 przyjętym uchwałą nr XXXVII/5I9/17; Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 20 grudnia 2017 r. oraz wnioski ze spotkań w sprawie bezpieczeństwa na terenie Gminy Skawina skutkuje przedstawieniem rozwiązań przyjętych w uchwale.

Odległość minimalna wynosi 50 metrów od ogrodzeń przedszkoli lub szkół i jest mierzona jako najkrótsza droga dojścia od wyjścia z terenu punktów sprzedaży do bram wjazdowych oraz bramek wejściowych w tych ogrodzeniach, a w przypadku obiektów nieogrodzonych odległość minimalna 50 metrów musi zostać zachowana pomiędzy wyjściem z terenu punktu sprzedaży a wejściem do wyżej wymienionego obiektu, z zachowaniem tzw. ciągu komunikacyjnego przez należy rozumieć najkrótszy z możliwych dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotkania przeszkód i narażenia się na naruszenie prawa to odległość od szeroko rozumianych miejsc przebywania dzieci i młodzieży. Z uwagi na zdiagnozowany w gminie problem alkoholowy i powiązaną z tym przestępczość, istotą takiego ograniczenia uchronienie dzieci i młodzieży przed zgubnym wpływem alkoholu poprzez oddalenie miejsc sprzedaży, podania napojów alkoholowych. Uznano, że odległość 50 metrów miejsc sprzedaży, podawania alkoholu od miejsc przebywania dzieci i młodzieży jest wystarczająco dużą odległością, aby dostęp do alkoholu utrudnić i również taka odległość spowoduje, że te miejsca nie będą widoczne.

Zatem podstawową zasadą jaka przyświecała idei ustalenia odległości 50 metrów jest odizolowanie dzieci i młodzieży od bezpośredniego dostępu do miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zarazem wydaje się, iż wybrano najprostszy sposób obliczania tej odległości tak, aby był on dla wszystkich jasny, klarowny i zrozumiały i żeby nie było możliwości nadinterpretowania. Uwzględniono również orzecznictwo sądowoadministracyjne w przedmiocie akceptacji odległości spełniającej wymogi ustawowe. Możliwe było również przyjęcie odległości 100 metrów od obiektów, w których przebywają dzieci i młodzież, a także od obiektów kultu sakralnego, jednakże z uwagi na konieczność wypośrodkowania między ograniczeniem dostępności alkoholu a przedsiębiorczością przyjęto założenie 50 metrów odległości. Zrezygnowano również z określania odległości od obiektów kultu sakralnego a to z uwagi na duża liczbę kapliczek przydomowych oraz w niewielkiej odległości od budynków mieszkalnych , biorąc pod uwagę, że taki zapis eliminowałby nawet symboliczne używanie alkoholu podczas uroczystości rodzinnych.

Wprowadzenie uchwały ma wpływ na ograniczenie dostępności napojów alkoholowych, jak i związek treścią preambuły zawartej w art. 1 i 2 u.w.t.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W literaturze przedmiotu przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń rażących. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1136/17). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określoną normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca podnosi, że § 1 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały dotyczący zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy Skawina miejsc sprzedaży napojów alkoholowych o jakich mowa w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. został ustalony w sposób arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały. Brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania w myśl art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. - czyniąc opiniowanie to pozornym.

Art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. jest przepisem pozostawiającym kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. Nie zawiera on jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad. Oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie ww. przepisu wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1546/18). Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1030/21, wobec braku zarówno ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczności przyjętych w tym zakresie rozwiązań, zgodność z prawem przepisów uchwały wprowadzających minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, oznacza zgodność ze wskazanym przez ustawodawcę celem tej ustawy. Wielkość minimalnej odległości powinna być oceniana przez Sąd z uwzględnieniem aksjologii ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest bowiem ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Dopiero tworzenie takich zasad, które stałyby w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznaczałoby naruszenie prawa. Wprowadzone w przedmiotowej uchwale ograniczenia nie są pozorne i skarżący Prokurator nie wykazał, że są one w oczywistej sprzeczności z celami ustawy lub są nieskuteczne.

W tej sprawie nie poparto żadnymi konkretnymi argumentami zasadności dokonanej oceny w skardze, że wprowadzone przez organ samorządu terytorialnego, w ramach przyznanej mu swobody prawotwórczej, regulacja zmierzająca do realizacji celu ustawy tj. ograniczenia dostępności alkoholu poprzez wprowadzenie minimalnej odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych, wykracza poza zakres przyznanej samorządowi samodzielności. Nie można z góry zakładać, że odległość 50 m jest arbitralnie określona. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyraźnie wskazano, że przyjęta w niej odległość ma służyć fizycznemu ograniczeniu w dostępności do alkoholu. Wprost nawiązaniu do treści Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i wynikających z niego wskazań co do ograniczania dostępności miejsc sprzedaży alkoholu w związku z ochroną życia rodzinnego, ograniczaniem szkód zdrowotnych, ograniczaniem zjawiska picia alkoholu i podejmowania przez pijącą młodzież zachowań ryzykownych.

W ocenie Sądu należy uznać, że przepisy spornej uchwały, określające minimalną odległość na 50 m pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi nie są sprzeczne z celem regulacji wynikającym z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości tj. ograniczeniem spożycia napojów alkoholowych w tej gminie.

Oceniając, czy w niniejszym przypadku Rada Miejska wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu podkreślić należy, że ustawodawca nie precyzuje jak należy rozumieć pojęcie "zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania". Ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami i sposoby ich mierzenia (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 2934/16 oraz wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1440/19).

W orzecznictwie pod pojęciem zasad usytuowania przyjmuje się położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 3190/16). Należy zatem uznać, że już samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej. Wobec braku zarówno ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań, zgodność z prawem przepisów uchwały wprowadzających minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, oznacza zgodność ze wskazanym przez ustawodawcę celem tej regulacji. Wielkość minimalnej odległości powinna być przez sąd oceniana z uwzględnieniem aksjologii ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. I. Niżnik-Dobosz w: I. Niżnik-Dobosz, M. Koszowski, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX 2020, komentarz do art. 12, pkt 27). Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest bowiem ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie takich zasad, które stałyby w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznaczałoby naruszenie prawa.

Sąd dostrzega pewną niewielką niezgodność między treścią uchwały z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr XLVI/622/2018 w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy Skawina miejsc sprzedaży, podawania napojów alkoholowych, a jej § 1 ust. 1 i § 2 określającymi punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy Skawina. Jest to jednak wadliwość nieistotna i to z dwóch powodów. Po pierwsze podstawę prawną do ustalenia przez radę gminy zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowi art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. i ten przepis został wskazany jako podstawa do podjęcia zaskarżonej uchwały. Tym samym podejmując ww. uchwałę Rada Miejska w Skawinie nie działała bez podstawy prawnej. Po drugie, jak już ostało to wskazane, niewątpliwie określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych stanowi jedną z zasad sytuowania tych miejsc na terenie danej gminy. Zasady sprzedaży takich napojów będą dla przedsiębiorców zajmujących się taką działalnością stanowić także warunki prowadzenia ich działalności, tym niemniej w zakresie zaskarżonym ww. uchwałą Sąd nie dopatrzył się takiego określenia zasad sprzedaży napojów alkoholowych, które ingerowałyby w ustawowo gwarantowane warunki dla przedsiębiorców.

W konkluzji należy przede wszystkim podkreślić, że treść uzasadnienia zaskarżonego aktu wraz z analizą dołączonych przez Radę dokumentów (w tym m.in. np. pism jednostek pomocniczych z 22 maja 2018 r., z 4 lutego 2021 r. oraz opinii jednostek pomocniczych) pozwala na zrekonstruowanie motywów Rady w zakresie rozwiązań zawartych w spornej uchwale, które w ocenie WSA nie dają podstaw do ich zakwestionowania z punktu widzenia przesłanek istotnego naruszenia prawa (zarzucanego w skardze naruszenia art. 12 ust. 3, ust. 5 i ust. 7 u.w.t.p.a.).

Odnosząc się do zarzutów prokuratora dotyczących naruszenia norm konstytucyjnych zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, że unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Należy zauważyć, że określone w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. upoważnienie do wydania przez radę gminy uchwały dotyczącej zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 2 lipca 2020 r. w sprawie sygn. akt II GSK 413/20. W orzeczeniu tym NSA podniósł, że ustawodawca nie precyzuje jak należy rozumieć pojęcie "zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania".

Wprawdzie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie akceptowany jest zaś pogląd, że wykładni przepisu prawa należy dokonywać przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowej, systemowej, celowościowo-funkcjonalnej), bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektywy chronologicznie wcześniejszej, w szczególności dyrektywy językowej (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2320/12 wraz z szczegółowym omówieniem zasady omnia sunt interpretanda w nauce prawa oraz jej zastosowania w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego). W wyroku z dnia 9 października 2012 r. sygn. P 27/11, OTK-A 2012/9/104, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że stosowanie prawa przez sądy i inne organy państwowe zakłada stały, nieodłączny aspekt interpretacyjny, który polega na tym, że wykładni przepisu dokonuje się zawsze, nawet w przypadkach pozornie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Sytuacje, w których gramatyczna wykładnia pojedynczego przepisu przyniesie rezultat zadowalający są stosunkowo rzadkie w praktyce, stąd też w nauce prawa trafnie postuluje się zastąpienie zasady clara non sunt interpretanda zasadą omnia sunt interpretanda (zob. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, 3.1.3., Kantor Wydawniczy Zakamycze, 2006). Jednakże analiza skargi upoważnia do tezy, że prokurator przy interpretacji hipotezy art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. tylko przez pryzmat jej celów statuowanych w art. 1 nie tyle preferuje, co zastępuje dyrektywą celowościową wykładnię językową, w istocie rzeczy ją anihilując. Tego rodzaju niekomplementarny sposób interpretacji znamion hipotezy przepisu jest niezwykle niebezpieczny dla stabilności porządku prawnego, może bowiem prowadzić (często tak się dzieje) do wyinterpretowania treści normatywnej wprost nie zwerbalizowanej w normie prawnej.

W ocenie Sądu należy zatem uznać, że przepisy wydanej na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ww. uchwały określające w ramach zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych minimalną odległość 50 metrów pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a wskazanymi w uchwale obiektami chronionymi, nie są sprzeczne z celem regulacji wynikającym z przepisów ww. ustawy, tj. ograniczaniem spożycia napojów alkoholowych w tej gminie. Należy bowiem uznać, że już samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej. Wobec braku zarówno ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań, zgodność z prawem przepisów uchwały wprowadzających minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, oznacza zgodność ze wskazanym przez ustawodawcę celem tej regulacji.

Wreszcie podkreślenia wymaga również, że powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Nadto należy podkreślić, że kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 147 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g.). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por.m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13), co w niniejszej sprawie, z przyczyn powyżej wyłożonych, nie miało miejsca.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.