Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 307/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po stwierdzeniu wykonania przez M. i S. J. obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na wznowienie robót budowlanych dotyczących rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego w B. przy ul. [...]. Organ ustalił, iż M. i S. J. wykonali w dniu 31 grudnia 2004 r. obowiązek przedłożenia wykonanego przez uprawnione osoby projektu zamiennego przebudowywanego budynku. Projekt ten został następnie uzupełniony w dniu 24 stycznia 2005 r. W wyniku zgłoszenia przez K. i M. D. uwag do tegoż projektu przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, które doprowadziło organ do wniosku, iż rozbudowa i nadbudowa budynku objętego postępowaniem w oparciu o dostarczony przez inwestorów projekt nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Plan ten dopuszcza wprowadzenie zmian gabarytowych istniejącej zabudowy na działce nr A bez przekraczania dwóch nadziemnych kondygnacji z użytkowym poddaszem, z zaleceniem stosowania dachów o nachyleniu połaci 38-45º w formie symetrycznej oraz ustala zasady ochrony środowiska kulturowego i kształtowania zabudowy poprzez zachowanie zasadniczych elementów historycznego układu przestrzennego, zabytkowych obiektów architektury oraz odtworzenie zdegradowanych elementów tego układu, w tym zachowanie kształtu , gabarytów i wystroju zewnętrznego obiektów i ich elementów przy zastosowaniu tradycyjnych materiałów budowlanych. W ocenie organu, rozbudowa budynku nie wprowadza zmian co do geometrii frontowej połaci dachu (kształt, wymiar oraz rodzaj pokrycia pozostają bez zmian), w związku z czym zachowano zasadniczy wystrój zewnętrzny obiektu. Dach obiektu jest wielopołaciowy o wyraźnym rysunku dachu stromego, zaś połacie o mniejszym nachyleniu stanowią połacie uzupełniające. Ponadto z dołączonych przez inwestorów dokumentów wynika, że wszystkie elementy konstrukcyjne znajdują się w dobrym stanie technicznym, natomiast obiekt jest realizowany zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną. Na koniec, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] przypomniał, iż przedmiotowy dom mieszkalny znajduje się w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, lecz Konserwator Zabytków nie może opiniować jego rozbudowy, gdyż opinia wydawana na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie robót zamierzonych (tak: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2004 r.)

Od powyższej decyzji odwołały się K. C. i K. D., zarzucając, iż sprawę rozstrzygnięto z naruszeniem prawa. Skarżące przypomniały, iż organy prowadzą od sześciu lat postępowanie, w trakcie którego zapadła w dniu 3 sierpnia 1999 r. decyzja o rozbiórce części budynku, której prawidłowość potwierdził NSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 listopada 2003 r. (sygn. akt II SA/Wr 2270/2000). Sąd wyraźnie stwierdził, że dyspozycja art. 48 Prawa budowlanego pozwala na orzeczenie rozbiórki części budynku wybudowanego bez pozwolenia na budowę, a więc tej części, która została zrealizowana poza zakresem udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę. Mimo takiego wskazania Sądu, organy administracji prowadzą postępowanie w innym trybie, z naruszeniem art. 48 Prawa budowlanego. Kolejnym błędem organu było wszczęcie postępowania na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., po wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2003 r. (sygn. akt II SA/Wr 544/02), którym Sąd nakazał wznowienie postępowania. W dalszej części odwołania skarżące zarzuciły:

błędne przyjęcie, że dokumentacja projektowa została przedstawiona w terminie, a co za tym idzie, doszło do naruszenia przepisu art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Skarżące zostały poinformowane w dniu 13 stycznia 2005 r. przez "osobę prowadzącą sekretariat" Inspektoratu, że dokumentacja projektowa nie została jeszcze złożona. Tymczasem podczas kolejnej wizyty, przy przeglądaniu dziennika podawczego okazało się, że pod pozycją [...] - ostatnia pozycja w dzienniku z dnia 31 grudnia 2004r. - znajduje się wpis o przyjęciu dokumentacji budowlanej od M. i S. J. Poza tym, dokumentacja z pieczęcią wpływu w dniu 31 grudnia 2004 r., to jedynie inwentaryzacja budynku i nie może być ona traktowana jako spełnienie obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, który wpłynął dopiero z datą 24 stycznia 2005 r. Wezwanie inwestorów do uzupełnienia braków z 10 stycznia 2005 r. narusza przepis 64 § 2 k.p.a.;

wadliwe przyjęcie, że projekt zamienny jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem zarówno kąt nachylenia dachu, jak i zastosowany do jego pokrycia materiał nie odpowiada ustaleniom planu. Ponadto projekt narusza także zabytkowy charakter zabudowy;

- akceptowanie przez nadzór budowlany sytuacji naruszającej uzasadnione interesy stron (obniżenie wartości budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w B., uszkodzenie tego budynku na skutek wykonanych robót, naruszenie prawa własności poprzez zatwierdzenie robót dotyczących tego budynku - np. nadbudowa komina);

- nierzetelność projektu budowlanego, czego potwierdzeniem ma być wypowiedź projektanta, że ściana w poziomie piwnic ma przynajmniej 25 cm grubości (najprawdopodobniej 38cm), a w poziomie parteru 25 cm. Odwołujący twierdzą, że ściana ta ma 12cm, co ustalono podczas przebijania ściany na potrzeby montażu instalacji gazowej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał w dniu [...] decyzję (nr [...]), którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę przy realizacji inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w B. wydana została 24 sierpnia 2004 r., po wcześniejszym wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] o nałożeniu na Państwo M. i S. J. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego w terminie dwóch miesięcy od uprawomocnienią się decyzji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia 14 października 2004 r.

Zaskarżona decyzja stanowi kolejny etap realizacji procedury określonej przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego a w ramach obecnie prowadzonego postępowania bada się jedynie wykonanie nałożonego na stronę obowiązku oraz wydaje się decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót oraz nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu inwestycji (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Przedmiotem tego postępowania nie są już zatem istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, co jest wcześniej rozstrzygane decyzją wydawaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego nietrafny jest pogląd dotyczący stosowania w badanej sprawie przepisów art. 48 Prawa budowlanego, co wyjaśniono w postępowaniu odwoławczym, którego przedmiotem było nałożenie na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. Tytułem przypomnienia wskazano, że przepisy art. 48 Prawa budowlanego stosuje się do obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W badanej sprawie inwestorzy uzyskali pozwolenie na remont i rozbudowę budynku (pozwolenie na budowę z 10 września 1996 r., nr [...]). Roboty budowlane prowadzono jednak niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia, dokonując istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stąd uzasadniona była ingerencja właściwych organów administracji publicznej (wstrzymanie prowadzenia robót, uchylenie pozwolenia na budowę i nakaz przedstawienia projektu zamiennego). W przypadkach dokonania istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje procedura art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do dalszych zarzutów, organ odwoławczy podniósł, że:

- spóźnione jest zarzucanie organowi pierwszej instancji zwłoki w podjęciu postępowania po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2003 r. Zarzut ten był aktualny przed wydaniem przez PINB w powiecie [...] decyzji z 18 maja 2004 r.;

- decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z 24 sierpnia 2004 r. określa, że obowiązek nią nałożony należy wykonać w terminie dwóch miesięcy od uprawomocnienia się decyzji, natomiast decyzja w sprawie projektu zamiennego, wobec jej zaskarżenia do Sądu, nie uzyskała jeszcze przymiotu prawomocności, zatem nie upłynął termin na realizację obowiązku;

- zarzuty odnośnie zaniedbań w obowiązkach kancelaryjnych w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. winny być rozpatrzone przez kierownika tej jednostki jako skarga na pracownika, i nie mogą mieć wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji;

- za zgodność projektu zamiennego z przepisami prawa - w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - odpowiada autor projektu, który musi być osobą posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Po zbadaniu dokumentacji projektowej opracowanej i sprawdzonej przez: mgr inż. arch. J. B., mgr inż. arch. M. G., inż. M. P., mgr inż. arch. B. S., mgr inż. T. K., a przedłożonej 31 grudnia 2004r. i 24 stycznia 2005 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B., należy podzielić stanowisko organu pierwszej instancji, że przedmiotowa dokumentacja spełnia wymogi projektu zamiennego określone w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z 24 sierpnia 2004 r. Połać dachu od strony frontowej nie jest zmieniona, a połać wschodnia jest wykonana analogicznie jak połać dachu wcześniej istniejącego. Wprowadzenie w części elewacji południowej połaci uzupełniającej o mniejszym kącie nachylenia dachu nie wpływa na ogólną charakterystykę budynku. Niewielki kąt nachylenia przedmiotowej połaci uzupełniającej powoduje, że jest ona niewidoczna dla przechodniów, stąd bez znaczenia dla wizerunku budynku pozostaje materiał pokrycia tej części dachu. Bryła budynku na skutek dokonanej rozbudowy nie utraciła cech charakterystycznych dla otaczającej zabudowy. Ustaleń w powyższym zakresie dokonano opierając się na oświadczeniach projektantów posiadających wiedzę specjalistyczną w zakresie budownictwa (w tym architektury) oraz bezpośrednich spostrzeżeń organu, poczynionych w związku z innymi sprawami dotyczącymi budynków przy ul. [...] w B. Ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania, jako ingerujące w prawo własności, winny być interpretowane na korzyść inwestora (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Mniejszy kąt nachylenia połaci uzupełniającej dachu w części południowej, przy zachowaniu ogólnej dotychczasowej charakterystyki budynku (pozostałe połacie mają wymagany spadek), nie może dyskwalifikować inwestycji M. i S. J.;

- zatwierdzenie projektu przewidującego roboty, które należy wykonać na nieruchomości sąsiedniej (budynek przy ul. [...] w B.) - np. nadbudowa komina, nie narusza prawa własności, bowiem wykonanie tych robót jest niezbędne aby po przebudowie oba budynki w zabudowie bliźniaczej spełniały warunki bezpiecznej ich eksploatacji, określone m.in. przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Rozwiązanie to nie oznacza jednak prawa inwestorów do dysponowania cudzą własnością. W niniejszym przypadku, prawo do wykonania robót budowlanych na budynku sąsiednim inwestorzy będą musieli uzyskać na drodze cywilnej;

- zarzut nierzetelnego wykonania projektu zamiennego - w ocenie organu odwoławczego - nie znajduje uzasadnienia, gdyż dokumentacja projektowa spełnia standardy przyjęte w branży dla tego typu opracowań. Osoby sporządzające projekt dysponują wiedzą specjalistyczną i ręczą swoimi uprawnieniami za pewność rozwiązań konstrukcyjnych projektu. Organ nadzoru budowlanego, przed zatwierdzeniem projektu budowlanego musi sprawdzić, czy autorzy posiadają stosowne uprawnienia zawodowe. Nie ma natomiast podstaw do kwestionowania pomiarów, czy wyliczeń dokonanych przez projektantów;

- większość uciążliwości na jakie wskazano w odwołaniu (spadające dachówki, rozchwiana konstrukcja dachu, pogorszenie estetyki budynku) nie są skutkiem przebudowy, tylko efektem trwającego już dłuższy czas wstrzymania wykonywania robót budowlanych. Niedogodności te zostaną wyeliminowane poprzez zastąpienie obecnych, prowizorycznych zabezpieczeń budynku rozwiązaniami docelowymi określonymi w zatwierdzonym projekcie zastępczym.

Podsumowując swoje wywody, organ odwoławczy stwierdził, iż inwestorzy wykonali należycie nałożone na nich obowiązki. Tym samym, jak najbardziej uzasadnione było wydanie decyzji umożliwiającej im dokończenie modernizacji i rozbudowy budynku przy ul. [...] w B.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wniosły K. C. i K. D., przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, postanowieniem z dnia 9 stycznia 2006 r. odrzucił skargę K. D., wobec jej nieopłacenia.

Skarżąca – K. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, iż w toczącym się od 1999 r. postępowaniu dotyczącym rozbudowy budynku należącego do M. J. organy nadzoru budowlanego nie były bezstronne i wielokrotnie łamały prawo, czego potwierdzeniem jest chociażby wyrok sądu karnego, uznający Powiatowego Inspektora winnym popełnienia umyślnego przestępstwa w sprawie ściśle związanej z niniejszym postępowaniem administracyjnym, a także wyrok karny uznający M. J. za winną popełnienia przestępstwa z art. 90 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego. Dalej, skarżąca powtórzyła zarzuty przedstawione w postępowaniu odwoławczym dotyczące: nieuwzględnienia wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, zawartych w wyroku z dnia 7 listopada 2003 r.; braku konsekwencji w działaniach organów nadzoru budowlanego, które poprzednio wypowiadały się w sprawie rozbiórki części budynku, wybudowanej niezgodnie z projektem i pozwoleniem budowlanym; bezprawności działań zmierzających do zalegalizowania samowoli i działanie ze szkodą dla sąsiadów inwestycji, w tym naruszenie ich własności; nieuwzględnienia faktu niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], m.in. w zakresie kąta nachylenia dachu i zachowania symetrii zabudowy; fałszowania zapisów dziennika podawczego co do daty przedłożenia przez inwestorów wymaganej dokumentacji a także składnia fałszywych oświadczeń odnośnie złożenia przez M. J. aneksu do projektu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wraz z jego argumentacją, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że nieprawidłowości jakich dopuścili się pracownicy Inspektoratu w B. na przestrzeni lat (od 1999 r. do 2000 r.), nie miały wpływu na toczące się obecnie postępowanie i wydane w sprawie decyzje, które oparto na nowych przepisach i aktualnym materiale dowodowym.

W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2005 r., podpisanym przez skarżącą – K. C. oraz uczestniczkę postępowania – K. D. oraz jej pełnomocnika - M D., wskazano, iż w prowadzonym przez Wojewodę [...] postępowaniu okazało się, że brak jest dowodu na to, że inwestor dysponuje prawem upoważniającym do wykonywania robót na sąsiednim budynku. Ponadto, projektant oświadczył, że nie sprawdzał grubości ściany działowej, na której oparto ścianę nośną nadbudowanego piętra i w konsekwencji przyjął wadliwe dane co do grubości istniejącej ściany działowej, której grubość wynosi 12, a nie 20 cm. Ten błąd projektanta może doprowadzić do katastrofy budowlanej. Dalsze wady projektu zamiennego to: brak uzyskania zgody właścicieli na wybudowanie ściany na ich własności, brak wskazania granic pomiędzy nieruchomościami, nakazanie nadbudowy komina, który nie jest własnością inwestora. Te i inne wady projektu powodują, że nie można było oprzeć na nim zaskarżonej decyzji. Wnoszący pismo zwrócili się do Sądu o nakazanie rozbiórki wybudowanej na ich własności ściany oraz doprowadzenia dachu do stanu poprzedniego.

Przeprowadzone przez Sąd postępowanie wyjaśniające ujawniło, że skarżąca K. C. umową darowizny przekazała D. D. swoje udziały we współwłasności budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego w B. przy ul. [...], zastrzegając jednocześnie dożywotnie i nieodpłatne prawo użytkowania części budynku. Od dnia 24 marca 2004r. współwłaścicielami tej nieruchomości są K. D. – w 1/4 części, i D. D. – w 3/4 częściach (patrz: odpis księgi wieczystej nr Kw [...], znajdujący się w aktach sądowych).

W trakcie rozprawy sądowej zarówno pełnomocnik uczestniczki postępowania, jak i sama uczestniczka – K. D., poparli skargę i stanowisko w niej zawarte, akcentując konieczność prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego oraz podnosząc fakt dewastacji oraz oszpecenia budynku sąsiadującego z inwestycją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. dokonują kontroli przestrzegania prawa przez organy wykonujące administrację publiczną. Ponieważ jednak, postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sądy administracyjne obowiązane są do zbadania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego skargę. Określając krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, ustawodawca nie przewidział bowiem podejmowania z urzędu przez sądy administracyjne kontroli legalności działalności administracji publicznej. W myśl zasady skargowości, postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie uprawnionego podmiotu.

Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi. W myśl wskazanego przepisu, uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przyznane zostało, po pierwsze, podmiotom posiadającym własny, konkretny interes prawny, po drugie, podmiotom działającym w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium własnego interesu prawnego oznacza, że zaskarżony akt lub czynność organu wykonującego administrację publiczną musi dotyczyć interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, w oparciu o którą w postępowaniu administracyjnym, w określonym stanie faktycznym, organ administracji publicznej może dokonać konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, bądź podjąć określone czynności. Stwierdzenie zatem interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, który polega na tym, że akt stosowania tej normy, może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, w zakresie jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego. Tak rozumiane pojęcie interesu prawnego koresponduje również z treścią art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie wykładni tego przepisu wskazuje się bowiem, iż "stroną w rozumieniu art. 28 będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 lub w przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji" (tak J. Borkowski [w:] B. Adamiak i J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H.Beck, Warszawa 2004 r., s. 233). O tym czy interes ma charakter prawny przesądza zatem treść przepisów prawa materialnego, przy czym chodzi o takie przepisy, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny istnieje więc wtedy, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (tak w wyroku NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97, System Informacji Prawnej Lex nr 43262).

Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który nie daje legitymacji do bycia stroną tak postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Występuje on wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego stanowiącego o prawach i obowiązkach tego podmiotu. W przypadku interesu faktycznego, żądanie podjęcia stosownych działań nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego chroniących sferę interesów podmiotu występującego z żądaniem.

Mając na uwadze powyższe wskazać przyjdzie, iż na gruncie art. 50 Prawa o postępowaniu (...) legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym zawierać musi w sobie dwa elementy. Jak trafnie zauważono w doktrynie, skarżący "musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego (lub procesowego w odniesieniu do postanowień), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie, oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania" (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", wyd. LexisNexis,

Warszawa 2005 r., s. 214).

W niniejszej sprawie, badając legitymację skargową K. C. uznać należało, iż wnosząca skargę nie miała interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, w ramach którego wydana została zaskarżona decyzja, jak i nie posiada go w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przysługujące K. C. prawo własności do 3/4 części nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] ( nr działki B) stanowiło przedmiot darowizny na rzecz D. D., która dokonana została na podstawie umowy z dnia 24 marca 2004 r. Na skutek zawarcia umowy darowizny K. C. utraciła zatem, z dniem kiedy umowa doszła do skutku, prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym, w związku z utratą uprawnień właścicielskich, utraciła również przymiot strony w toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym. W związku z zawartym w umowie darowizny zobowiązaniem, na rzecz K. C. ustanowione zostało jedynie prawo dożywotniego nieodpłatnego użytkowania z ograniczonym wykonywaniem do 3/4 nieruchomości przysługującej D. D. Zauważyć jednak przyjdzie, iż prawo do użytkowania części nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, nie daje podstaw do uznania podmiotu legitymującego się takim prawem za stronę prowadzonego postępowania. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej Prawo budowlane, dotyczy bowiem - w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - wyłącznie sfery stosunków prawnych właściciela nieruchomości, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości. Stosownie do ostatnio wskazanego przepisu, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa, nie do przyjęcia jest zatem pogląd, według którego każdy podmiot legitymujący się umową obligacyjną w odniesieniu do konkretnej nieruchomości jest również stroną postępowania administracyjnego dotyczącego tejże nieruchomości. Ponadto, jak już wcześniej wspomniano, w prawie publicznym interes prawny musi być oparty o normę prawa materialnego, z której można wywieść ten interes. Umowa dożywocia niewątpliwie jest stosunkiem zobowiązaniowym i nie znajdują do niej zastosowania normy prawa materialnego, upoważniające do występowania w obrocie publicznym. Co więcej, nie daje ona podstaw do kształtowania przez organy administracji publicznej uprawnień i obowiązków wynikających z Prawa budowlanego.

Z tych też względów uznać należało, iż K. C. nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego. W stosunku do wnoszącej skargę można jedynie mówić o istnieniu interesu faktycznego, który jednak - jako pozbawiony ochrony prawnej w omawianym zakresie - nie stanowi o legitymacji do wniesienia skargi.

W tym miejscu wskazać również przyjdzie, iż bez znaczenia dla dokonanej oceny pozostaje fakt, że K. C. uznana została za stronę postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej, choć przekazała D. D. - jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji - przysługujące jej prawo własności do części nieruchomości sąsiadującej z inwestycją. Sąd administracyjny nie jest bowiem związany oceną prawną wyrażoną przez organ. Wręcz przeciwnie, jak już podniesiono wcześniej, Sąd zobowiązany był dokonać własnej oceny, czy skarżąca miała w postępowaniu administracyjnym przymiot strony i w konsekwencji, czy przysługiwało jej uprawnienie do wniesienia skargi. Jak słusznie zauważono w wyroku NSA z dnia 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 511/00 (publ. System Informacji Prawnej Lex nr 54725) "Dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny".

Ponieważ brak legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego skargę skutkuje jej oddaleniem, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu (...) - orzekł jak w sentencji.