Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 79 ust. 1 i 4, art. 82 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Powiatu w Kielcach z dnia 24 września 2018r. nr XLI/97/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg w granicach administracyjnych powiatu i ich parkowanie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w Kielcach uchwałą nr XLI/97/2018 z dnia 24 września 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg w granicach administracyjnych Powiatu Kieleckiego i ich parkowanie, na podstawie art. 12 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 995), dalej "u.s.p.", oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), dalej "p.r.d.", w związku z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2018 r. poz. 802), uchwaliła, co następuje:

§ 1. Ustala się następujące zryczałtowane opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez Starostę:

1. rower lub motorower:

a) za usunięcie - 115 zł

b) za każdą dobę przechowywania - 21 zł

2. motocykl:

a) za usunięcie - 227 zł

b) za każdą dobę przechowywania - 28 zł

3. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t.:

a) za usunięcie - 494 zł

b) za każdą dobę przechowywania - 41 zł

4. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t:

a) za usunięcie - 616 zł

b) za każdą dobę przechowywania - 53 zł

5. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16 t:

a) za usunięcie - 871 zł

b) za każdą dobę przechowywania - 77 zł

6. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t:

a) za usunięcie - 1284 zł

b) za każdą dobę przechowywania - 139 zł

7. pojazd przewożące materiały niebezpieczne:

a) za usunięcie - 1562 zł

b) za każdą dobę przechowywania - 204 zł

§ 2. Ustala się wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdów:

1) w przypadku dojazdu do miejsca zdarzenia w wysokości 30% kwot za usunięcie pojazdów wyszczególnionych w § 1,

2) w przypadku dojazdu do miejsca zdarzenia i podjęcia czynności załadunku pojazdu w wysokości 50% kwot za usunięcie pojazdów wyszczególnionych w § 1.

§ 3. Z dniem 31.12.2018 r. traci moc Uchwała Rady Powiatu Nr XXVII/51/2017 z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg, w granicach administracyjnych Powiatu Kieleckiego.

§ 4. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu w Kielcach.

§ 5. Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

§ 6. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z mocą obowiązującą od 01 stycznia 2018 r.

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że na podstawie art. 130a ust. 6 i 6d p.r.d. rada powiatu uchwala corocznie w drodze uchwały wysokość opłat za usuwanie i parkowanie pojazdów, usuniętych z dróg na terenie Powiatu Kieleckiego, na podstawie komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d., polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego we wskazanym przepisie, poprzez ustalenie w § 1 uchwały wysokości opłat za usunięcie poszczególnych rodzajów pojazdów i przechowywanie poszczególnych rodzajów pojazdów na obszarze powiatu, bez uwzględnienia faktycznych kosztów usuwania i przechowywania poszczególnych rodzajów pojazdów na obszarze danego powiatu, z pominięciem analizy przesłanek zawartych w tym przepisie determinujących sposób zrealizowania powyższej kompetencji i brak uzasadnienia ustalenia wysokości tych stawek.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustalając wysokość opłat, rada powiatu powinna kierować się dwiema przesłankami: koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 tej ustawy oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 p.r.d., nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania oraz przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami. W niniejszej sprawie Rada Powiatu w Kielcach w uzasadnieniu uchwały powołała się jedynie na obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, argumentując, że związku z tym nastąpiła konieczność zmiany dotychczasowych stawek. Z uzasadnienia zaskarżonego aktu prawa miejscowego nie wynika, aby Rada Powiatu, określając stawki opłat, kierowała się ustawowymi przesłankami wskazanymi w cyt. wyżej art. 130a ust. 6 ustawy. Nie wynika również by organ dokonał analizy tych przesłanek. Co więcej, brak jest uzasadnienia dla ustalenia maksymalnych stawek dopuszczalnych. Ustalenie takich stawek powinno zaś zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Rada Powiatu, podejmując ww. uchwałę, nie kierowała się przesłankami materialno-prawnymi, o których mowa w art. 130a ust. 6 ustawy, lecz wyłącznie wysokością stawek określonych w przytoczonym obwieszczeniu. Zdaniem skarżącego analiza treści zaskarżonej uchwały potwierdza brak odpowiedniego uzasadnienia co do zastosowania stawek maksymalnych opłat, co stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d., jak i art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. III SA/Wr 739/17, skarżący stwierdził, że brak umotywowania uchwalenia ww. stawek (opłat i kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

Prokurator podniósł ponadto, że w celu wykonania uchwały została zawarta w dniu 9 października 2018 r. umowa pomiędzy Powiatem Kieleckim

a przedstawicielami Konsorcjum Firm, z treści której wynika, że stawki za usunięcie pojazdów są określone na poziomie znacznie niższym niż ten, który wynika z podjętej w tym przedmiocie uchwały. Tym samym przyjąć należy, że różnica między stawką określoną w uchwale a ceną określoną w umowie z przedsiębiorcą każdorazowo stanowi dochód do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Usuwanie z drogi nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu jest jednym z wielu zdań publicznych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, których koszty pokrywane są z jej budżetu. W tej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw do przerzucania kosztów funkcjonowania administracji publicznej na inne podmioty, nawet wówczas, gdy zadania te są reakcją na naruszenie obowiązującego prawa, jak również uzyskiwania z tego tytułu dochodu. W ocenie skarżącego, przepis art. 130a ust. 6 p.r.d. nie zawiera takiej podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Kielcach wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w zaskarżonym akcie stawki opłat na rok 2019 uchwalono w wysokości maksymalnych stawek ogłoszonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (Monitor Polski z 2018 r. poz. 802). Wbrew jednak stwierdzeniom skarżącego zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem, albowiem ustalenia wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdów z dróg i przechowywanie na parkingu strzeżonym nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Rada Powiatu Kieleckiego chcąc prawidłowo wywiązać się z ciążących na niej w myśl art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym obowiązków w sposób zapewniający sprawną realizację tych zadań powiatu, wybrała metodę realizacji zadań przy wykorzystaniu wyspecjalizowanej firmy zewnętrznej dysponującej odpowiednim sprzętem, ludźmi i miejscem do przechowywania znacznej liczby pojazdów. Firma ta została wyłoniona zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Wykonywanie zadania wynikającego z art. 130a p.r.d. implikuje po stronie Powiatu Kieleckiego koszty związane z:

1) podjęciem uchwały w sprawie stawek opłat (proces przygotowania – szacunki ilościowo- kwotowo-kosztowe, obsługa przygotowania i podjęcia uchwały),

2) organizacją i przeprowadzaniem przetargów na usuwanie i przechowanie pojazdów usuniętych z dróg w sytuacjach określonych w art. 130a p.r.d.,

3) ustalaniem i powiadamianiem właścicieli pojazdów oraz kierujących tymi pojazdami,

4) obowiązkiem odbierania pojazdów z parkingu kontrahenta zewnętrznego, w związku z ich przepadkiem na rzecz Powiatu Kieleckiego - art. 130a ust. 10 i ust. 10a p.r.d. – koszty odbioru, przewozu i likwidacji pojazdu, a w tym:

koszty sądowe wniosku o przepadek pojazdu;

koszty zastępstw prawnych w tych postępowaniach;

koszty biegłych/rzeczoznawców kwalifikujących pojazdy i określających ich ceny, w celu przeprowadzenia likwidacji zgodnie z wymogami ustawowymi;

koszty przechowania pojazdów, których przepadek orzeczono na rzecz Powiatu Kieleckiego;

koszty procedur likwidacji składników majątkowych - pojazdów (ogłoszenia, licytacje, koszty złomowania);

h) koszty postępowań administracyjnych po zakończonym postępowaniu likwidacyjnym w celu dochodzenia kosztów od zobowiązanych.

Wykonanie decyzji rozliczających koszty – art. 130a ust. 10h i ust. 10i z uwzględnieniem zasad jak w ust. 10k i ust. 101 p.r.d. jest utrudnione, a często niewykonalne, gdyż dochodzi do nieudokumentowanych następstw prawnych właścicieli pojazdów, a postępowania często dotyczą osób nie będących obywatelami RP. Dlatego wykonywanie obowiązków wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego (rzetelna identyfikacja stron postępowania), a w ślad za tym idąca skuteczność postępowań i ściągalność środków publicznych jest znacząco utrudniona, a niejednokrotnie niemożliwa.

Ponadto nie ma żadnej możliwości przewidzenia proporcji liczby pojazdów odebranych do liczby pojazdów usuniętych. Jak wskazuje kilkuletnie doświadczenie, liczby i proporcje są zmienne zarówno w poszczególnych latach, jak i w poszczególnych miesiącach, zatem nie jest możliwe wykonanie rzetelnej kalkulacji rzeczywistych kosztów wykonywania zadania nałożonego na powiat.

Plenarne posiedzenie Rady Powiatu poprzedzone jest czynnościami przygotowującymi obrady sesji, jak omówienie sprawy na posiedzeniu zarządu oraz właściwej tematycznie Komisji Rady i to głównie podczas obrad właściwej Komisji omawiane są szczegółowo merytoryczne i formalne aspekty projektów uchwał poddawanych następnie głosowaniu na Radzie Powiatu.

Nie ulega wątpliwości, że nawet uchwalone maksymalne, zgodnie z powołanym obwieszczeniem Ministra Finansów, stawki nie pokrywają wydatków Powiatu Kieleckiego i każdego powiatu rzetelnie realizującego zadania z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, a przecież przyjęte przez Radę Powiatu Kieleckiego w zaskarżonej uchwale stawki nie przekraczają stawek maksymalnych obowiązujących w 2019 roku. Organ powołał się na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2016 r. w sprawie o sygnaturze I OSK 2644/14, gdzie stwierdzono, że ustawodawca ustanowił mechanizm ustalania opłat usunięcia pojazdów nieuzależniony od faktycznej wysokości tych opłat. Ustawodawca przesądził o maksymalnej wysokości opłat, natomiast do uregulowania w drodze uchwały rad powiatu pozostawił określenie konkretnej wysokości tych opłat, w granicach opłat maksymalnych.

Organ podniósł dalej, że podjęcie uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym poprzedzone było przeprowadzeniem postępowania w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych i udzieleniem Konsorcjum "HOL - PARK" zamówienia na usuwanie pojazdów z dróg położonych na terenie Powiatu Kieleckiego oraz ich przechowywanie na parkingu strzeżonym w trybie określonym w art. 130a p.r.d. Wynagrodzenie wykonawcy usługi przechowywania pojazdów nie jest przy tym jedynym kosztem związanym z realizacją zadania nałożonego na powiaty przepisami art. 130a ust. 6-6d ustawy. Organ podkreślił, że ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty i kosztów - przepisy art. 130a ust. 6-6c odnoszą się do opłat, natomiast przepisy art. 130a ust. 2a i 10h odnoszą się do kosztów. W sektorze publicznym opłata stanowi należność za zindywidualizowane i bezpośrednie świadczenie lub konkretną usługę ze strony organów samorządowych. Rada Powiatu uchwalając opłaty za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym powinna, zgodnie z wolą ustawodawcy, brać pod uwagę koszty usuwania pojazdu i jego przechowywania, a także konieczność sprawnej realizacji zadania.

Organ odwołał się do treści art. 167 ust. 1 Konstytucji RP i podkreślił, że niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym wynikające z zaskarżonej i corocznie podejmowanej, analogicznej do zaskarżonej, uchwały stanowią jedyną możliwość i jedyne źródło dochodu samorządu powiatowego mogącego pokryć wydatki związane z realizacją powierzonego samorządowi zadania publicznego wynikającego z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wydatki ponoszone w związku z wykonywaniem przez samorząd (Powiat Kielecki) powierzonych przez Państwo zadań są tak wielorakie i tak nieprzewidywalne, a w sumie tak wysokie, że nawet stawki równe maksymalnym progom wskazanym w powszechnym akcie normatywnym nie pokrywają wydatkowanych środków Powiatu Kieleckiego. Przy określeniu wysokości opłat obowiązujących w 2019 r. dokonano analizy kosztów przychodów i wydatków związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów. Dochód Powiatu Kieleckiego osiągnięty w 2017 r. z tytułu wykonywania zadania określonego w art. 130a ustawy wynosił 32 575,00 zł, a koszty poniesione przez Powiat Kielecki wynikające z realizacji tego zadania wyniosły 123 408,00 zł. Zatem przychody z realizacji zadania w 2017 r., mimo zastosowania maksymalnych stawek opłat, nie pokrywały kosztów z realizacji zadania. Dochody wynikające z realizacji zadania również w roku 2018 i 2019 nie pokryły kosztów realizacji zadania. W roku 2018 dochód z tytułu wykonania zadania wyniósł 29 230,00 zł a koszty - 108 910,00 zł. Na koniec listopada 2019 r. dochody wyniosły 22.816,50 zł, a koszty - 63.605,00 zł. Jak wynika z powyższego, Powiat Kielecki nie uzyskuje dochodu z tytułu opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów. Właśnie z powodu systemowej nieadekwatności środków faktycznie możliwych do uzyskania dla budżetu Powiatu Kieleckiego w stosunku do niezbędnych faktycznych kosztów rzetelnego wykonywania powierzonego Powiatowi Kieleckiemu zadania, Powiat Kielecki podjął się obrony swoich praw przed Sądem Administracyjnym.

Przywołanie systemowej niemożności uzyskiwania corocznie dochodów budżetu przez powiat, odpowiednio do obciążających go kosztów rzetelnego wykonywania nałożonych zadań, w odpowiedzi na skargę zostało spowodowane faktem, że trwa systemowa akcja prowadzona przez właściwe jednostki terenowe Prokuratury kwestionowania drogą powtarzalnych skarg do Sądu Administracyjnego stawek uchwalanych przez wiele powiatów w Polsce.

Wysokość uchwalanych corocznie stawek opłat, w tym w zaskarżonej uchwale, jest wynikiem nie tylko "wzięcia pod uwagę", ale zastosowania wprost ustawowej zasady z art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, że stawki te mają na celu umożliwić "sprawne" oraz rzetelne, kompleksowe wykonywanie powierzonych zadań publicznych. Nie bez znaczenia z punktu społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa jest okoliczność, że przyczyną wydanych dyspozycji usunięcia pojazdów przez uprawniony organ kontroli ruchu drogowego jest naruszenie przepisów Prawa o ruchu drogowym, a w szczególności kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości lub jazda bez uprawnień.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że stawki uchwalone nie przekraczają stawek maksymalnych. Zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań, została przez ustawodawcę pozostawiona swobodnemu uznaniu rady, która ustalając je na wymienionym powyżej poziomie wzięła pod uwagę znajomość specyfiki rynku lokalnego, w tym przebiegające przez powiat drogi krajowe, liczbę pojazdów usuniętych w latach poprzednich, liczbę pojazdów usuniętych i nieodebranych przez właścicieli w latach poprzednich. Organ wykazał zatem, że wyłącznie ustawowe przesłanki wskazane w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym rozumiane kompleksowo, a nie inne dowolne, legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały.

Z ostrożności procesowej organ podniósł, że uchwała jest aktem normatywnym o jednorocznym okresie stosowania. W oparciu o zaskarżoną uchwałę podejmowane są jednostkowe decyzje administracyjne. Ponieważ stwierdzenie nieważności uchwały, zgodnie z dyspozycją art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i żądaniem skargi spowodowałoby brak aktu prawnego niezbędnego do realizacji zadań powiatu, organ wniósł – w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi – wyłącznie

o stwierdzenie, że treść uchwały narusza prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu powiatowego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy (a także powiatu). Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. - odnośnie uchwał organu gminy - wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Przedmiotem skargi jest uchwała podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130a ust. 6 p.r.d., zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Jak wynika z tego przepisu, ustalając wysokość opłat rada powiatu powinna się kierować dwoma przesłankami: koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu, oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, zaś wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1916/16).

Ponieważ uchwała ustalająca wysokość opłat i kosztów jest aktem prawa miejscowego (dotyczy sytuacji powtarzalnych, a jej adresatami są osoby określone generalnie, a nie indywidualnie – objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia określonych nią opłat i kosztów), a ponadto nakłada pewne finansowe obowiązki na właścicieli usuwanych pojazdów, aby było możliwe skontrolowanie jej prawidłowości, niezbędne jest, aby z jej uzasadnienia albo przynajmniej z innych dokumentów (przykładowo protokołu z sesji, na której została ona podjęta) wynikało, że przy jej podejmowaniu organ powiatu (radni) faktycznie kierował się przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Sposób bowiem realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych materialnoprawnych przesłanek ustalenia wysokości tych opłat i kosztów.

Wymóg prawidłowego uzasadnienia aktów administracji publicznej zaliczany jest do standardów dobrej administracji oraz sprawiedliwego procesu.

W orzecznictwie sądowym zawraca się uwagę, że konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i 7 Konstytucji RP, a dodatkowo przy zastosowaniu analogii legis - art. 107 § 3 kpa. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 638/18 za: M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego, jak też jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, w/w wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 638/18).

W sytuacji gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu, właściwy organ winien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań – w realiach niniejszej sprawy wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia w/w stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017r., III SA/Wr 739/17, wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Ke 735/18). Ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno przy tym zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018r., II SA/Sz 1314/17, dostępny w CBOSA).

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w Kielcach powołała się tylko na przepisy p.r.d. o corocznym uchwalaniu wysokości opłat za usuwanie i parkowanie pojazdów oraz "komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". W uchwale ustalono maksymalne stawki opłat wynikające z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2018 r. poz. 802), bez żadnego uzasadnienia czy kalkulacji. Z nadesłanego protokołu z sesji Rady Powiatu, na której zaskarżona uchwała została podjęta, a także protokołu z posiedzenia Komisji Dróg, Komunikacji i Budownictwa z dnia 17 września 2018 r., również nie wynika, by jakakolwiek analiza w tym zakresie została dokonana. Nie powinno budzić wątpliwości, że organ powinien organizacyjnie zadbać o to, aby w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Organ podjął próbę szczegółowego wyjaśnienia powyższych kwestii, ale dopiero w piśmie stanowiącym odpowiedź skargę. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę nie może jednak zastępować uzasadnienia uchwały. Odpowiedź taka jest pismem procesowym strony, które powinno zawierać ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze, nie może zaś ani uzupełniać zaskarżonej uchwały, ani też sanować uchybień zaistniałych na etapie jej podejmowania - w sytuacji gdy argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę nie zostały w żaden sposób wyartykułowane ani w uzasadnieniu uchwały ani w dokumentach pochodzących z czasu jej uchwalenia.

Trzeba również podkreślić, że powyższego stanowiska nie może zmienić okoliczność, że przedmiotowe opłaty stanowią dochód powiatu. Nie jest to bowiem przesłanka, którą stosownie do cytowanego na wstępie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym organ mógłby się kierować przy ustalaniu wysokości opłat (por. przywołany wyżej wyrok NSA w sprawie I OSK 1916/16, w którym wskazano, że odczytanie treści art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jego wadliwą wykładnię).

Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek (por. powołany wyżej wyrok tut. Sądu w sprawie II SA/Ke 735/18). Tego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia. Jej treść oraz lakoniczność jej uzasadnienia wskazują na arbitralność ustalonych przez Radę Powiatu w Kielcach opłat i kosztów oraz na brak dokonania nie tylko rzetelnej ale wręcz jakiejkolwiek analizy kryteriów ustawowych przed jej podjęciem. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Dlatego też należało stwierdzić jej nieważność w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p. Wobec stwierdzenia istotnego naruszenia prawa w przypadku uchwały będącej aktem prawa miejscowego wykluczonym było, o co wnosił organ, poprzestanie na stwierdzeniu, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (por. art. 79 ust. 1 i 4, art. 82 ust. 1 i 2 u.s.p.).

Dodatkowym powodem rozstrzygnięcia Sądu było istotne naruszenie prawa stwierdzone przez Sąd z urzędu, dotyczące § 6 zaskarżonej uchwały, w którym podniesiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018 r. Niezależnie od faktu, że przy takim oznaczeniu tej daty (prawdopodobnie omyłkowym jeśli chodzi o rok) uchwała uzyskiwałaby moc obowiązującą wstecz, podczas gdy w 2018 r. obowiązywała poprzednia uchwała w analogicznym przedmiocie (co wynika z § 3), regulacja zawarta w § 6 zawiera w istocie dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Jakkolwiek zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), dalej "u.o.a.", akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (a do takich należy zaskarżona uchwała), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, co wprost wskazuje, że taki dłuższy termin może być określony, to jednak określenie daty wejścia w życie musi być jednoznaczne. Sposób regulacji zastosowany w niniejszym przypadku powoduje zaś, że w istocie uchwała wprowadziła dwa różne terminy jej wejścia w życie, tj. 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego oraz 1 stycznia 2018 r.

W ocenie Sądu powyższe stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 1 u.o.a. powodujące także konieczność stwierdzenia nieważności uchwały (por. też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Go 370/19).