Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 918/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Statutu Sołectwa D. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 8 i § 40 Statutu w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności", - § 11 ust. 2 pkt 1 Statutu w zakresie dotyczącym kompetencji zebrania wiejskiego do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, - § 21 Statutu w zakresie użytego w nim wyrażenia "wiejskim zgodnie z § 15 pkt 2", - § 22 ust. 1 Statutu, - Rozdział VII Statutu, 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy L. , działając na podstawie art. 35 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. poz. 142. poz. 1591 ze zm.; dalej: "u.s.g.") w dniu [...] czerwca 2010 r. przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa D. .

Prokurator Rejonowy w S. , działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektu statutu społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa;

2. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. przez użycie określenia "w szczególności" przy określaniu zadań sołectwa i sołtysa w § 8 i § 40 zaskarżonej uchwały;

3. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 11 ust. 2 pkt 1 i § 32 zaskarżonej uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej;

4. art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 15 i § 21 zaskarżonej uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla ważności zebrania wiejskiego w ogóle oraz dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/10 uprawnionych do udziału w zebraniu mieszkańców sołectwa oraz wprowadzenie konieczności przeprowadzenia drugiego głosowania;

5. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. przez przyznanie Wójtowi Gminy w § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały uprawnienia do określania liczby uprawnionych do głosowania;

6. art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. przez niezrealizowanie w pełni w § 47 zaskarżonej uchwały treści upoważnienia ustawowego.

W oparciu o opisane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały, jako naruszającej w sposób istotny wymienione w skardze przepisy rangi ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej uwzględnienie w części i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie: wyrażenia "w szczególności" we wprowadzeniach do wyliczenia w § 8 i § 40; wyrażenia "wiejskim zgodnie z § 15 pkt 2"; § 22 ust. 1, § 32 w zakresie słów "przez zebranie wiejskie"; § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 47 ust. 2 z uwagi na obecnie obowiązujące orzecznictwo w tego rodzaju sprawach. Natomiast nie zgodził się z zarzutem niewypełnienia obowiązku poddania projektu statutu konsultacjom wskazując, że Rada Gminy L. uchwałą z dnia [...] czerwca 2005 r. określiła zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy (Uchwała Nr [...]; Dz. U. Woj. Wlkp. Z 2005 r. Nr [...], poz. 3705) a nadto na stronie internetowej BIP Gminy L. znajdują się protokoły zebrań, na których przeprowadzano konsultacje. W kolejnym piśmie Wójt wskazał, że z uwagi na nieokreślony okres archiwizacji Urząd nie jest w posiadaniu oryginałów dokumentacji dotyczącej konsultacji statutów. Wyjaśnił, że przed każdymi konsultacjami w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy zostały wywieszone ogłoszenia wraz z projektem statutu na tablicy ogłoszeń w poszczególnych sołectwach. Do pisma dołączył: Zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami D. , protokół z przeprowadzonej konsultacji w dniu [...] kwietnia 2010 r. z mieszkańcami miejscowości D. oraz wydruk z archiwalnej strony bip wraz ze wskazaniem daty publikacji.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyroki: NSA z [...] lutego 1998 r., II SA/Wr [...]; WSA w Warszawie z [...] września 2005 r., IV SA/Wa [...] - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pierwszej kolejności, mając na uwadze zarzuty skargi, Sąd był zobowiązany zweryfikować czy projekt zaskarżonej uchwały został poddany konsultacjom społecznym (zarzut nr 1). Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle art. 5a ust. 1 powołanego aktu, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zgodnie zaś z art. 5a ust. 2 u.s.g., zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z [...] września 2018 r., III SA/Kr [...] i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z [...] października 2012 r., II SA/Gd [...]; wyrok WSA w Krakowie z [...] października 2013 r., III SA/Kr [...] i wyrok NSA z [...] września 2013 r., II OSK [...] - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero, następnie, faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z [...] lutego 2019 r., III SA/Kr [...]). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że Rada Gminy, podejmując uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie świadczy to jednak o braku przeprowadzenia tych konsultacji. Z § 48 uchwały wynika, że projekt statutu został skonsultowany z mieszkańcami Sołectwa. Z przedłożonej przez organ dokumentacji wynika, że Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Rada Gminy L. uchwaliła zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy L.. Z uchwały tej wynika m. in., że konsultacje z mieszkańcami Gminy przeprowadza się w przypadkach, gdy wymagają tego przepisy powszechne obowiązującego prawa (tak jak w przypadku poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały) a o ich przeprowadzeniu decyduje Wójt w formie zarządzenia (§ 1 i § 6 uchwały). Zarządzenie takie o Nr [...] wydał Wójt Gminy L. w dniu [...] marca 2010 r., wyznaczając odbycie konsultacji na zebraniu z mieszkańcami miejscowości D. w budynku wiejskim w D. od godz. 13.00 do godz. 15.00. W protokole z przeprowadzonych [...] kwietnia 2010 r. konsultacji zaznaczono, że liczba mieszkańców uprawnionych do brania udziału w konsultacjach wynosiła 142 osoby, ale udział w nich brało 15 osób. Zdaniem Sądu powyższe dokumenty w pełni potwierdzają, że wymagane przepisami prawa konsultacje z mieszkańcami miejscowości D. się odbyły, zatem najdalej idący zarzut skargi okazał się bezzasadny.

Natomiast częściowo zasadne okazały się pozostałe zarzuty skargi, doprowadzając tym samym do stwierdzenia nieważności poszczególnych postanowień zaskarżonej uchwały a zatem do częściowego stwierdzenia jej nieważności. Odniesienie się do tych zarzutów należy poprzedzić przypomnieniem, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z ust. 1, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zarzutem nr 2 Prokurator zakwestionował użycie w § 8 i § 40 zaskarżonej uchwały zwrotu "w szczególności" przy określaniu zadań Sołectwa i Sołtysa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, jak również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa oraz jego organów. Wynika to wprost z przywołanego powyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa, jak i z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g., w którym wskazał na konieczność uregulowania w statucie zakresu zadań przekazanych sołectwu przez gminę i sposobów ich realizacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie sołectwu, czy organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem zawartym w powyższych regulacjach (wyroki WSA: we W. z [...] czerwca 2012 r., III SA/Wr [...]; w O. z [...] września 2015 r., II SA/Ol [...]; w K. z [...] kwietnia 2018 r., III SA/Kr [...]; w Łodzi z [...] marca 2019 r., III SA/Łd [...]).

Przez użycie zwrotu "w szczególności" zadania sołectwa, czy jego organów, nie zostają określone w sposób wyczerpujący, przez co istnieje prawna możliwość powierzenia im zadań przekraczających statutowe i ustawowe kompetencje (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z [...] lutego 2020 r., IV SA/Po [...]; wyroki WSA w Kielcach z: [...] października 2019 r., II SA/Ke [...]; [...] grudnia 2019 r., II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...]; [...] lutego 2020 r., II SA/Ke [...]; [...] lutego 2020 r., II SA/Ke [...]; [...] lutego 2020 r., II SA/Ke [...]). Uwag tych nie sposób już jednak odnieść do rady sołeckiej, która nie stanowi organu sołectwa, ergo nie dotyczy jej delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (m.in. wyroki WSA w Kielcach z: [...] grudnia 2019 r., II SA/Ke [...], [...] lutego 2020 r., II SA/Ke [...] i II SA/Ke [...]; [...] lutego 2020 r., II SA/Ke [...]). Mając powyższe na względzie, Sąd uznając zasadność ww. zarzutu, stwierdził nieważność § 8 i § 40 w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności".

Za częściowo zasadny Sąd uznał zarzut (nr 3) w zakresie dotyczącym niezgodności z prawem § 11 ust. 2 pkt 1 i § 32 zaskarżonej uchwały przez nadanie organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej. Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powyższego wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Nie można zatem przyjąć, że zebranie wiejskie jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA: w O. z [...] września 2009 r., II SA/Op [...] i z [...] stycznia 2007 r., II SA/Op [...]; w O. z [...] lutego 2017 r., II SA/Ol [...]; w Gorzowie Wlkp. z [...] kwietnia 2019 r., II SA/Go [...] i z [...] maja 2019 r., II SA/Go [...]). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

Natomiast niezasadny jest powyższy zarzut w zakresie, w którym ww. przepisy stanowią, że Sołtys i Rady Sołecka mogą być odwołani przez zebranie wiejskie. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie można przyjąć, że skoro przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się bowiem zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z [...] kwietnia 2019 r., II OSK [...]), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania Sołtysa lub Rady Sołeckiej, w sposób istotny narusza prawo.

Za częściowo zasadny Sąd uznał zarzut (nr 4) naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g., polegający na wprowadzeniu w § 15 i § 21 zaskarżonej uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla ważności zebrania wiejskiego dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/10 uprawnionych do udziału w zebraniu mieszkańców sołectwa oraz wprowadzenie konieczności drugiego głosowania. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. nadaje prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Jak już wyżej wyjaśniono, brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Należy też podkreślić, że dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z powołanego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g.. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 13419 z zm.) zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy, na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet – jak wskazuje się w doktrynie – powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, W. 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, W. 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (zob. wyrok NSA z [...] czerwca 2020 r., II OSK [...] oraz wyroki WSA: w P. z [...] lutego 2018 r., IV SA/Po [...]; w Gorzowie Wlkp. z [...] lipca 2019 r., II SA/Go [...]).

Niemniej jednak § 15 Statutu dotyczy zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego a nie elekcyjnego. Zdaniem Sądu wprowadzenie do Statutu Sołectwa D. wymogu istnienia określonego kworum dla "ważności" zebrania wiejskiego jest, co do zasady, dopuszczalne. Według rozważanego w doktrynie realistycznego podejścia określenia "ogółu mieszkańców" uznaje się, że wystarczy, aby w zebraniu wiejskim uczestniczyła reprezentatywna liczbowo grupa stałych mieszkańców sołectwa. Oczekiwanie udziału w zebraniu wiejskim wszystkich mieszkańców wydaje się zgoła nierealistyczne, dlatego też (według B. Jaworskiej – Dębskiej [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013, UW. 2 do art. 36) w statucie sołectwa powinna być określona minimalna liczba stałych mieszkańców sołectwa, stanowiących zebranie wiejskie, po to, aby następnie można było ocenić, czy w konkretnym przypadku uchwała została podjęta przez organ uchwałodawczy sołectwa, czy też przez podmiot, który takiego statusu nie ma.

Z tych względów skarga w części zarzucającej wadliwość § 21 zaskarżonej uchwały i logicznie z nim powiązanego § 15 pkt 2 podlegała oddaleniu, z wyjątkiem użytego w § 21 Statutu wyrażenia "wiejskim zgodnie z § 15 pkt 2", co do którego Sąd stwierdził nieważność.

Trafnie Prokurator zakwestionował § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały, przyznający Wójtowi Gminy uprawnienie do określania liczby stałych mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zatem prawo wyboru sołtysa i rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Skoro zatem prawo do głosowania mają wszyscy stali mieszkańcy Sołectwa D. , to Wójt może jedynie sporządzić listę uprawnionych do głosowania, czyli wskazać te osoby w oparciu o dane z rejestru wyborców. Nie ma natomiast prawa do określania liczby osób uprawnionych do głosowania.

Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut (nr 6) naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. przez niezrealizowanie w pełni w § 47 zaskarżonej uchwały treści upoważnienia ustawowego. W zaskarżonej uchwale zamieszczono Rozdział VII "Nadzór nad działalnością Sołectwa", w którym zawarto jedynie § 47. Przepis ten ogranicza się do stwierdzenia, że nadzór nad działalnością sołectwa sprawowany jest na podstawie kryteriów zgodności z prawem, celowości i rzetelności, organem nadzoru jest Rada Gminy i ma ona prawo żądać niezbędnych informacji, danych i wyjaśnień dotyczących funkcjonowania Sołectwa oraz uczestniczenia w posiedzeniach tych organów, bez określenia szczegółów zakresu i formy tego nadzoru oraz z całkowitym pominięciem zakresu i form kontroli. Żaden inny rozdział Statutu, ani jakikolwiek inny jego przepis nie regulują kwestii kontroli. Tymczasem, zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W myśl art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Należy podkreślić, że w doktrynie podnosi się, iż po nowelizacji art. 35, uprawnienia kontrolne i nadzorcze przysługują obu organom gminy: radzie i wójtowi. Co się tyczy zakresu kontroli, to może ona obejmować działalność organów jednostek pomocniczych pod względem legalności, celowości, rzetelności i gospodarności ich działań. Przy redagowaniu statutu jednostki pomocniczej należy pamiętać o ustawowych kompetencjach kontrolnych, jakie w tym zakresie przysługują komisji rewizyjnej rady gminy (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Przy formułowaniu zapisów odnoszących się do nadzoru należy jak najściślej wzorować się na przepisach rozdziału 10 u.s.g. (zob. A. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012). Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że pominięcie przez radę gminy, któregoś z wymienionych elementów statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Wobec tego zarzut Prokuratora niezrealizowania w pełni w Rozdziale VI zaskarżonej uchwały treści upoważnienia ustawowego należało uznać za zasady, co skutkowało stwierdzeniem nieważności całego Rozdziału VI zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Nadzór nad działalnością Sołectwa".

Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, uznając skargę za częściowo uzasadnioną w zakresie, o jakim była mowa wyżej. W pozostałej części, tj. określonej przedstawionymi w treści uzasadnienia zarzutami, które nie zasługiwały na uwzględnienie, Sąd w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.