Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1566/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy: article: Art. 18, art. 27 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Teza: art. 135 p.p.s.a. określa obowiązek sądu administracyjnego zastosowania przewidzianych tą ustawą środków, celem usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Obowiązek ten nie stanowi uprawnienia procesowego skarżącego do żądania objęcia zakresem orzekania aktów lub czynności podjętych w granicach tej samej sprawy.

TEZY

art. 135 p.p.s.a. określa obowiązek sądu administracyjnego zastosowania przewidzianych tą ustawą środków, celem usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Obowiązek ten nie stanowi uprawnienia procesowego skarżącego do żądania objęcia zakresem orzekania aktów lub czynności podjętych w granicach tej samej sprawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1018/15 w sprawie ze skargi T. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną w zakresie pkt I zaskarżonego wyroku, 2. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie pkt II oraz zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, 4. nakazuje zwrócić skarżącemu ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1018/15 (dalej wyrok z 3 lutego 2016 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA albo sąd I instancji) w pkt I uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB albo organ II instancji) z dnia [...] września 2015 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] września 2015 r.) wydane w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zaś w pkt II wyroku zasądził od WWINB na rzecz skarżącego kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2015 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej Inspektor Powiatowy albo PINB), działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), nakazał właścicielowi budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na przebudowie ww. budynku, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. Inspektor Powiatowy wezwał zobowiązanego do wykonania powyżej wskazanego obowiązku. W odpowiedzi, pismem z 4 maja 2015 r. zobowiązany poinformował, że w budynku tym wykonuje jednie prace zabezpieczające, w związku z pęknięciem i odchyleniem ściany poddasza lewej oficyny spowodowanej przez odciąg masztu telefonii komórkowej.

W dniu 16 czerwca 2015 r. PINB doręczył zobowiązanemu tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2015 r., o nr [...].

Pismem datowanym na 22 czerwca 2015 r. zobowiązany wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej ww. tytułu.

Strona podniosła, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej u.p.e.a.), organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, zaś o tym czy egzekucja jest dopuszczalna przesądza przepis prawa materialnego. Tymczasem już samo formalne zbadanie decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy, pozwalało na ustalenie, że tytuł wykonawczy dotyczy obowiązków nałożonych w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Tego rodzaju postępowanie jest specyficznym postępowaniem zmierzającym do uregulowania sytuacji na budowie, a obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w ogóle nie powinien podlegać egzekucji.

Dodatkowo strona podniosła zarzut wygaśnięcia albo nieistnienia obowiązku z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Postępowanie egzekucyjne, w którym wystawiono kwestionowany tytuł wykonawczy odnosi się do obowiązku zaniechania. Tymczasem według stanu na dzień [...] czerwca 2015 r. prace w obiekcie przy ul. [...] w P. nie były wykonywane. Nie ma zatem podstaw do kierowania do egzekucji obowiązku "zaniechania".

Postanowieniem nr [...], znak [...] (dalej postanowienie nr [...]), bez oznaczonej daty wydania doręczonym zobowiązanemu w dniu 2 lipca 2015 r., PINB oddalił zarzuty.

W ocenie organu, obowiązek wynikający z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud., obowiązek zaniechania robót budowlanych podlega egzekucji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutu nieistnienia lub wygaśnięcia egzekwowanego obowiązku organ wskazał, że w dniu 25 czerwca 2015 r. (a więc po dniu [...] czerwca 2015 r. - deklarowana przez zobowiązanego w treści zarzutów data zaniechania robót w budynku) inspektorzy PINB przeprowadzili czynności kontrolne w spornym budynku i stwierdzili, że pomimo obowiązku zaniechania prac związanych z przebudową nadal są one realizowane. Potwierdza to dołączona do akt postępowania egzekucyjnego notatka służbowa z dnia 25 czerwca 2015 r.

Zobowiązany wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, podnosząc że zaskarżone orzeczenie nie ma daty wydania, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Dalej podniesiono, że zobowiązany nie prowadzi robót budowlanych, a jedynie prace zabezpieczające. Twierdzenia, że wykonywane są roboty budowlane nie są poparte żadnymi argumentami. Jest to tylko stwierdzenie faktu bez żadnego uzasadnienia opartego na przepisach prawa.

Postanowieniem z [...] września 2015 r., WWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podstawa zarzutu wymieniona w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. łączy w sobie cztery różne przesłanki mające charakter zarówno faktyczny, jak i prawny. Wszystkie jednak te przesłanki mają charakter merytoryczny, gdyż przy ich rozpatrywaniu organ egzekucyjny powinien zająć się badaniem zobowiązań co do ich istoty, mimo zakazu wynikającego z art. 29 § 1 u.p.e.a. Prawne obowiązki o charakterze niepieniężnym nałożone pr.bud. podlegają egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 3 u.p.e.a. jedynie wówczas, gdy wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów, oraz - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa. Do obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z pr.bud., które mają charakter obowiązków publicznoprawnych, należy obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych, na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Zatem zarzut zobowiązanego oparty na przesłance z art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. jest nieuzasadniony.

WWINB wskazał, że podczas kontroli w dniu 25 czerwca 2015 r. ustalono, że roboty w budynku frontowym przy ul. [...] w P. są wykonywane, nieuzasadniony jest zatem również zarzut oparty na przesłance art. 33 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a. Organ II instancji uznał, że uzasadniony jest zarzut braku daty zaskarżonego postanowienia, niemniej data wydania postanowienia pełni funkcję informacyjną, gdyż skutki procesowe dla strony związane są dopiero z datą doręczenia postanowienia. Brak tego elementu jest nieistotny w zakresie skutków prawnych aktu i nie stanowi przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia PINB.

Zobowiązany wniósł skargę do WSA podnosząc, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych brak daty wydania decyzji administracyjnej (postanowienia) uzasadnia konieczność wyeliminowania tak wydanej decyzji z obrotu prawnego. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą.

Powtórzono za zażaleniem, że twierdzenia organu, że zobowiązany wykonuje roboty budowlane nie są poparte żadnymi argumentami. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie postanowienia WWINB nie spełnia wymogów określonych w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odpowiadając na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Uchylając postanowienie z [...] września 2015 r. sąd I instancji wskazał, że nałożony w decyzji z [...] stycznia 2015 r. obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. dotyczy przypadku prowadzenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować. Jeżeli w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez właściwy organ okaże się, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, organ jest zobowiązany zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. i wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze i powinna zostać wykonana przez stronę, a w przypadku jej niewykonania - organ będący wierzycielem obowiązku, zobowiązany jest do podjęcia działań zmierzających do przymusowego wykonania tej decyzji, co oznacza zainicjowanie postępowania egzekucyjnego.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że na dzień wystawienia tytułu wykonawczego ([...] czerwca 2015 r.) w budynku przy ul. [...] w P. wykonywane były jakiekolwiek roboty budowlane objęte zakazem wynikającym z ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. W aktach sprawy znajduje się bowiem jedynie notatka służbowa z dnia 21 kwietnia 2015 r., w której jej autorka podała, że na polecenie PINB prosi o nadanie numeru akt postępowania egzekucyjnego sprawy zakończonej decyzją ostateczną z [...] stycznia 2015 r., jednakże bez wskazania okoliczności uzasadniających zainicjowanie postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy nie wynika także, czy - a jeśli tak to jakie roboty budowlane wykonywane były przy budynku na dzień rozpatrywania przez PINB zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego w piśmie z dnia 22 czerwca 2015 r.

Analiza treści notatki z 25 czerwca 2015 r. i notatki z 30 czerwca 2015 r. pozwala, w ocenie WSA, jedynie na stwierdzenie, że uprawdopodabnia ona fakt, że w dniu 25 czerwca 2015 r. na nieruchomości skarżącego przeprowadzona była kontrola, jednakże w odrębnej sprawie administracyjnej, to jest w ramach postępowania w przedmiocie istotnego odstępstwa od pozwolenia z dnia [...] marca 2005 r. na rozbudowę i nadbudowę lewej oficyny budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w P. W notatkach tych wskazano na prowadzenie jakichś robót budowlanych w tym budynku, jednakże nie wskazano na czym roboty polegały i w której części budynku były prowadzone. Do notatek tych nie dołączono protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 25 czerwca 2015 r., jak również brak w nich wskazania, by protokół taki był w ogóle sporządzony i jakie zawierał ustalenia dotyczące prac związanych z przebudową budynku.

W przedłożonych aktach postępowania egzekucyjnego brak także jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o przeprowadzeniu przez organy egzekucyjne w toku tego postępowania dowodów z akt innych postępowań administracyjnych potwierdzających wykonywanie przez zobowiązanego na dzień zainicjowania postępowania egzekucyjnego robot budowlanych przy przebudowie budynku przy ul. [...] w P.

Co za tym idzie, wbrew sugestiom zawartym zarówno w samych notatkach, jak i w zaskarżonym postanowieniu i utrzymanym przez nie w mocy postanowieniu organu I instancji nie można uznać by notatka służbowa z dnia 25 czerwca 2015 r. samodzielnie stanowiła dowód potwierdzający prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie budynku po wydaniu decyzji nakazującej zaniechanie takich prac.

WSA stwierdził ponadto, że w kontekście konsekwentnie podnoszonych przez skarżącego zarzutów, w tym w szczególności faktu, że w dniu zainicjowania postępowania egzekucyjnego i później roboty budowlane w obiekcie przy ul. [...] w P. nie były wykonywane i co za tym idzie nie ma podstaw do kierowania do egzekucji obowiązku zaniechania prowadzenia tych robót, za stanowiące naruszenie przepisów postępowania uznać należy ograniczenie się przez organy w toku rozpoznawania zarzutów strony jedynie do sporządzania notatek służbowych.

Kluczowa w kontekście prowadzenia postępowania egzekucyjnego kwestia jaką jest prowadzenie przez zobowiązanego robót budowlanych przy przebudowie budynku powinna być udokumentowana w formie protokołu kontroli lub protokołu oględzin. Protokoły te powinny precyzyjnie określać fakty stwierdzone przez organ, tj. jakie konkretnie roboty budowlane, w jakiej części budynku i kiedy były one realizowane.

Brak w aktach sprawy dowodu pozwalającego na ustalenie wskazanych wyżej okoliczności sprawia, że zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli sądowej, albowiem nie sposób zweryfikować zarówno zasadności wszczęcia w sprawie postępowania egzekucyjnego, jak i rozstrzygnąć, czy prawidłowe jest stanowisko organu, że podczas kontroli w dniu 25 czerwca 2015 r. ustalono, że roboty w budynku frontowym przy ul. [...] w P. są wykonywane, czy też stanowisko skarżącego, że w budynku tym nie były realizowane roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 pr.bud., lecz jedynie inne bliżej nieokreślone prace o charakterze zabezpieczającym, które nie stanowiły robót budowlanych.

Formułując wskazania dla organu WSA podkreślił, że WWINB powinien uzupełnić materiał dowodowy sprawy, poprzez formalne przeprowadzenie dowodów z akt innych prowadzonych postępowań, w toku których ujawniono prowadzenie przez zobowiązanego robót budowlanych przy przebudowie spornego budynku, wbrew nakazowi nałożonemu ostateczną decyzją PINB, a następnie w oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy dokonać jednoznacznych ustaleń czy, a jeśli tak to jakie i kiedy, roboty były wykonywane w tym budynku oraz czy prace te stanowiły roboty budowlane w rozumieniu przepisów pr.bud. i czy były objęte zakazem wynikającym z ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r.

O kosztach WSA orzekł w pkt II wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).

Skargę kasacyjną pismem z 17 marca 2016 r., nr [...], wniósł WWINB zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok z 3 lutego 2016 r. w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez bezpodstawny zarzut dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych przez WWINB w postanowieniu z [...] września 2015 r., co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń przez WSA, tj., że "WWINB winien uzupełnić materiał dowodowy sprawy poprzez formalne przeprowadzenie dowodów z akt innych prowadzonych postępowań, w toku których ujawniono prowadzenie przez T. J. robót budowlanych przy przebudowie budynku przy ul. [...] w P. wbrew nakazowi nałożonemu ostateczną decyzją PINB, a następnie w oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy poczynić jednoznaczne ustalenia faktyczne, czy a jeśli tak to jakie i kiedy roboty były wykonywane w przedmiotowym budynku oraz czy prace te stanowiły roboty budowlane w rozumieniu pr.bud. i czy były objęte zakazem wynikającym z ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2015 r.", gdyż "w przedłożonych sądowi aktach postępowania egzekucyjnego brak także jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie przez organy egzekucyjne w toku tegoż postępowania dowodów z akt innych postępowań administracyjnych potwierdzających wykonywanie przez T. J. na dzień zainicjowania postępowania egzekucyjnego robót budowlanych przy przebudowie budynku przy ul. [...] w P.",

2) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 67 § 1, art. 72 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do sformułowania oceny prawnej, że ustalenie przez nadzór budowlany, że zobowiązany nie realizuje decyzji administracyjnej powinno odbyć się wyłącznie przez spisanie protokołu, a nie notatki służbowej i że notatka służbowa na okoliczność niezrealizowania decyzji administracyjnej jest prawnie niedopuszczalna,

3) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy i nie uchylenie oprócz wymienionego w pkt I sentencji wyroku postanowienia WWINB z [...] września 2015 r. także postanowienia PINB nr [...],

4) ustalenia wysokości zasądzonych kosztów postępowania od organu na rzecz strony przez niezastosowanie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193).

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie z [...] września 2015 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Pismem z 15 kwietnia 2016 r. zobowiązany reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna częściowo zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. był związany zamieszczonymi w złożonym środku odwoławczym podstawami kasacyjnymi, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności procesu sądowoadministracyjnego.

Skarżący kasacyjnie sformułował cztery zarzuty naruszenia przepisów postępowania, z których tylko ostatni, dotyczący uchybienia przepisom o kosztach postępowania okazał się uzasadniony.

Przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez WSA było postanowienie WWINB z [...] września 2015 r. utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie PINB nr [...] o oddaleniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym zmierzającym do realizacji obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku położonego w P. przy ul. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek podlegający na zaniechaniu podjęcia pewnej czynności od wielu lat zaliczany jest do jednej z postaci obowiązków o charakterze niepieniężnym, które można egzekwować w trybie administracyjnym (szerzej zob. Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968, s. 31). W takim wypadku istotnego znaczenia nabiera zarówno precyzyjne określenie czynności, której zaniechać powinien dany podmiot oraz aktywności będącej zaprzeczeniem tego obowiązku, która zrodziła konieczność wszczęcia administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Obowiązek podlegający egzekucji powinien zostać w sposób jednoznaczny oraz precyzyjny wymieniony w tytule wykonawczym, o czym stanowi art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Mając na uwadze represyjny charakter tego postępowania, zaistnienie obu warunków nie powinno wzbudzać wątpliwości dzięki dokonanym w tym zakresie ustaleniom faktycznym. Stosowanie względem jednostki środków przymusu dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że wykroczyła ona poza obręb nakazanego prawem zaniechania.

Jak trafnie przyjął sąd I instancji, z akt sprawy nie wynika, czy w ogóle, a jeżeli tak, to jakie dokładnie roboty budowlane wykonywane były przez zobowiązanego w budynku położonym przy ul. [...] w P. na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, a następnie rozpatrywania zgłoszonych zarzutów. Mając na uwadze, że na zobowiązanego nałożony został obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych, polegających na przebudowie budynku powyżej wskazanego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem sformułowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakoby w ten sposób zobowiązany nie mógł podejmować w tym budynku jakichkolwiek robót budowlanych. W sprzeczności z tym poglądem pozostaje zarówno wzgląd na konieczność precyzyjnego formułowania nakładanych na jednostkę obowiązków, jak i regulacja pr.bud., stosownie do której przebudowa jest tylko jedną z postaci robót budowlanych (art. 3 pkt 7 i 7a pr.bud.).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd sądu I instancji, zgodnie z którym kluczowa w kontekście prowadzonego postępowania egzekucyjnego kwestia, jaką było prowadzenie przez zobowiązanego robót budowlanych przy przebudowie budynku powinna być udokumentowana w formie protokołu kontroli lub protokołu oględzin. WSA formułując ten pogląd stwierdził jednocześnie, że protokół powinien precyzyjnie określać stwierdzenia organu - jakie konkretnie roboty budowlane, w jakiej części budynku i kiedy te roboty były prowadzone. Zachowanie tych wymagań gwarantuje sporządzenie protokołu, a nie samej notatki urzędowej. Wyznaczony przez ustawodawcę standard sporządzenia protokołu (art. 68-69 k.p.a.) daje gwarancję wypełnienia powyżej wymienionych wymagań dla ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Spisanie przez pracownika organu notatki urzędowej tych standardów nie realizuje, czego dowodem jest treść notatki z 25 czerwca 2015 r.

Za niezasadny należało także ocenić zarzut poprzestania przez sąd I instancji na uchyleniu jedynie postanowienia z [...] września 2015 r. oraz pozostawienia w obrocie prawnym postanowienia nr [...]. Skarżący kasacyjnie formułując ten zarzut nie zwrócił uwagi, że art. 135 p.p.s.a. określa obowiązek sądu administracyjnego zastosowania przewidzianych tą ustawą środków, celem usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Obowiązek ten nie stanowi uprawnienia procesowego skarżącego do żądania objęcia zakresem orzekania aktów lub czynności podjętych w granicach tej samej sprawy (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, "Państwo i Prawo" 2007, z. 4, s. 37-38). Poprzestanie przez sąd I instancji na uchyleniu postanowienia z 9 września 2015 r. wynikało z dokonanej przez ten sąd oceny niezbędności przywrócenia stanu zgodności z prawem, który nie powoduje za każdym razem automatyzmu uchylenia rozstrzygnięć zapadłych przed organami obu instancji.

Uzasadniony okazał się natomiast ostatni zarzut kasacyjny, dotyczący rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Skarżący kasacyjnie zasadnie zwrócił uwagę na to, że stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wpis od skargi wynosił w niniejszej sprawie 100 zł, a nie 500 zł. Uwzględniając skargę sąd I instancji powinien był zasądzić od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 357 zł, na którą składało się 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika procesowego oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w pkt I wyroku oddalił skargę kasacyjną odnośnie rozstrzygnięcia co do meritum sprawy sądowoadministracyjnej, zamieszczonego w pkt I zaskarżonego wyroku, uwzględniając środek odwoławczy w odniesieniu do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Dlatego w pkt II wyroku, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt II wyroku z 3 lutego 2016 r., zasądzając zgodnie z art. 200 p.p.s.a. od WWINB na rzecz skarżącego 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W pkt III wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na częściowe jedynie uwzględnienie skargi kasacyjnej, na podstawie art. 206 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W pkt IV wyroku, na podstawie art. 225 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał zwrócić skarżącemu ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 400 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.