Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 221/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 127, art. 139
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 370/17 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji orzekającej o częściowym umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz K.K. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. (sygn. akt II SA/Bk 370/17), oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r.,

nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji orzekającej o częściowym umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], Prezydent Miasta B. umorzył w części, tj. za okres od dnia 19 lutego 2007 r. do dnia 14 października 2011 r. postępowanie w sprawie ustalenia opłaty K.K. za pobyt matki A.P. w Domu Pomocy Społecznej w B. - Filia w B. (pkt 1 decyzji) oraz ustalił stronie opłatę za pobyt matki w w/w Ośrodku od dnia 15 października 2011 r. w rozliczeniu miesięcznym i we wskazanych wysokościach. Stwierdzono ponadto, że skarżący powyższą opłatę za okres do dnia 31 grudnia 2016 r. w łącznej wysokości [...] zł winien uiścić na rachunek bankowy organu pierwszej instancji w dniu następującym po dniu w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, natomiast obliczoną opłatę od dnia 1 stycznia 2017 r. winien wnosić w terminie do 20 dnia miesiąca kalendarzowego za dany miesiąc, w wysokości [...] zł miesięcznie (pkt 2 decyzji).

Od powyższej decyzji, w części dotyczącej jej punktu 2, to jest w części odnoszącej się do ustalenia opłaty za pobyt matki w domu opieki społecznej, K. K. wniósł odwołanie, w którym m. in. podkreślił, że nie wnosi odwołania w zakresie umorzenia postępowania, albowiem jest ono w tym zakresie dla niego korzystne i satysfakcjonujące, choć zupełnie niezrozumiałe.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] marca 2017 r., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne, które mogły mieć wpływ na jej wynik. Przede wszystkim z akt sprawy nie wynikało bowiem, aby wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w matki skarżącego w dps poprzedzone było czynnościami zmierzającymi do zawarcia z nim umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm. – dalej "u.p.s."). Nadto Kolegium stwierdziło, że nie ustalono również prawidłowo poziomu dochodów i możliwości partycypacji w kosztach utrzymania matki przez zobowiązanego.

W związku z tym Kolegium nakazało by organ I instancji ustalił warunki finansowo-majątkowe odwołującego się na podstawie przeprowadzonego z nim wywiadu środowiskowego, choć zauważyło jednocześnie, że w toku postępowania odwołujący się wprawdzie wielokrotnie domagał się informacji, dotyczących sposobu przeprowadzenia wywiadu, jego treści i trybu, jednakże przez cały czas uniemożliwiał jego przeprowadzenie, nie podając swojego miejsca zamieszkania. Kolegium, nie kwestionując więc prawa strony do informacji, podkreśliło, że wskazanie miejsca zamieszkania, jak też współpraca z organem w zakresie przedstawienia swojej sytuacji życiowej i materialnej jest obowiązkiem strony postępowania, która nie może narzucać organowi własnych warunków przeprowadzenia czynności, które reguluje ustawodawca.

Konkludując, Kolegium stwierdziło, że w ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem strony będzie wskazanie adresu miejsca zamieszkania, a obowiązkiem organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania odwołującego się. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że niezasadnie odwołujący się kwestionował fakt, iż w 2004 r. nie brał udziału w żadnym wywiadzie środowiskowym, ani nie składał żadnego podpisu pod jakimkolwiek dokumentem z tym związanym. Wskazano, że akta sprawy zawierają kopię części II wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 19 kwietnia 2004 r. z A. K., w którym K. K. brał udział, a informacje tam zawarte potwierdził własnoręcznie złożonym podpisem. Natomiast w dniu 15 października 2011 r. odwołujący (również własnoręcznie złożonym podpisem) potwierdził odebranie pisma z organu I instancji, dotyczącego obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania matki w dps, zasad wnoszenia odpłatności oraz wezwania do udziału w czynnościach wyjaśniających mających na celu ustalenie sytuacji strony. Słusznie więc organ I instancji uznał, że nie można stwierdzić, iż po tej dacie strona nie miała świadomości ciążących na niej obowiązków. Kolegium za niesłuszny uznało również zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., bowiem o wszczęciu postępowania zawiadomiono strony w dniu 28 maja 2015 r.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego, Kolegium w zasadzie przyjęło, że ich rozstrzyganie - na obecnym etapie sprawy - byłoby przedwczesne, jednakże uznało za potrzebne zajęcie stanowiska co do zarzutu niedopuszczalności objęcia decyzją o ustaleniu opłat za pobyt matki strony w dps okresu wstecznego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy stwierdził, że podziela pogląd iż kwestia, jaki skutek: ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Nadto Kolegium wskazało, że w orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, iż kwestia ewentualnego zwolnienia zobowiązanego z należnych opłat może być oceniana dopiero po przesądzeniu ich należnej wysokości. Stąd też wniosek strony, zawarty w odwołaniu, o zwolnienie jej z ponoszonej opłaty organ uznał za przedwczesny, chociaż Kolegium nie podzieliło w tym zakresie stanowiska odwołującego się, że już takie zwolnienie zastosowano w okresie pomiędzy lutym 2007 r. a październikiem 2011 r., wskazując, iż w rozstrzygnięciu organu I instancji uznano jedynie, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty stronie za pobyt jego matki w okresie od 19 lutego 2007 r. do 14 października 2011 r. należało uznać za bezprzedmiotowe z powodu braku pisemnych dowodów na posiadanie przez stronę informacji o obowiązku i zasadach ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r. K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 59 ust. 1, art. 60 – 62 i art. 64 u.p.s. a także art. 8, art. 61 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art.127 w zw. z art. 139, art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 107 u.p.s.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, ze brak było podstaw do jej uwzględniania. Powołując się na treść art. 60, art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 3 oraz art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, jaki zakreślił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. Potwierdzeniem zasadności dokonanej przez Kolegium oceny decyzji pierwszoinstancyjnej były także zarzuty zawarte w odwołaniu, które organ ten uznał za trafne, bo znajdujące odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Z zarzutów tych wynikało zaś, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny nie dawał podstawy do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia wysokości odpłatności za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej. Sytuacja finansowa skarżącego, na podstawie której ustalono wysokość odpłatności, została bowiem określona przez organ I instancji wyłącznie na podstawie dokumentów finansowych pochodzących z urzędu skarbowego. Dokumenty te dotyczyły tylko skarżącego, który nie był jednak osobą samotnie gospodarującą. Sąd podkreślił przy tym, że choć bezspornym pozostaje fakt nie przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji rodzinnego wywiadu środowiskowego, to jednak należało zwrócić uwagę na specyficzne zachowanie skarżącego, które mogło świadczyć o tym, że faktycznie nie wyrażał on zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu, bowiem konsekwentnie unikał wskazania swojego miejsca zamieszkania. Skoro zaś skarżący kwestionował wysokość obliczonej, należnej opłaty za pobyt matki w dps a w dalszej kolejności domagał się zwolnienia z tej odpłatności, to właściwie w jego interesie leżało prawidłowe dokonanie ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ostatecznie, Sąd Wojewódzki stwierdził, że słusznie organ odwoławczy

w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazał stronie wskazanie adresu miejsca zamieszkania, a organowi wyznaczenie terminu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego i jego przeprowadzenie, podkreślając, że bez uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie nie będzie możliwe wydanie decyzji ustalającej odpłatność za pobyt matki w dps, przypadającej w określonej części na osobę zobowiązaną przepisem art. 61 u.p.s. Jednocześnie, z uwagi na powyższe uchybienie procesowe, Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się w kwestii zasadności zarzutów merytorycznych.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. K., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie:

I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1. art. 1 § 1 i 2, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 2, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 138 § 2, art. 139 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - polegające na oddaleniu skargi podczas, gdy powinna ona zostać uwzględniona

w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pominął w ocenie prawnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji z odwołania i poprzez oddalenie skargi, zaakceptował decyzję SKO uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta B. - Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podczas gdy Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta B. - Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. jedynie w części dotyczącej punktu 2,

2. art. 1 § 1 i 2, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi przez WSA w Białymstoku podczas, gdy powinna ona zostać uwzględniona w zakresie, w jakim zarzucała zaskarżonej decyzji SKO w B. nieuwzględnienie w okolicznościach, jakie organ I instancji powinien ponownie wziąć pod uwagę, aspektu czasu za jaki organ może ustalić Skarżącemu opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej albowiem Sąd I instancji, w ślad za Kolegium, całkowicie pominął w zaskarżonym wyroku aspekt czasu za jaki organ może ustalić Skarżącemu opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej dla czasu, w jakim organ może w ogóle wydać decyzję ustalającą opłatę, jaką winni wnosić zstępni za pobyt ich wstępnych w domu pomocy społecznej,

3. art. 1 § 1 i 2, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw z art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi podczas, gdy powinna ona zostać uwzględniona w zakresie, w jakim zarzucała zaskarżonej decyzji nieuwzględnienie w okolicznościach, jakie organ I instancji powinien ponownie wziąć pod uwagę aspektu czasu za jaki organ może ustalić Skarżącemu opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej i związanego z tym przedawnienia, albowiem WSA w Białymstoku całkowicie pominął w zaskarżonym wyroku, aspekt czasu za jaki organ może ustalić Skarżącemu opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej i związanego z tym przedawnienia dla czasu, w jakim organ może w ogóle wydać decyzję ustalającą opłatę, jaką winni wnosić zstępni za pobyt ich wstępnych w domu pomocy społecznej,

4. art. 1 § 1 i 2, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi podczas, gdy powinna ona zostać uwzględniona w zakresie, w jakim zarzucała zaskarżonej decyzji przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem podstawowej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych, w szczególności poprzez nieudzielenie wyjaśnień, o które Skarżący prosił w pismach z dnia 9 listopada

i 9 grudnia 2016r. albowiem WSA w Białymstoku, w ślad za SKO w B., błędnie uznał, że taki ciężar spoczywa na odwołującym, w szczególności w sytuacji braku precyzyjnego wskazania co do tego jakich dokumentów, jakich okoliczności i za jaki okres Skarżący winien przedstawić i udzielić wyjaśnień lub dowodów, w tym w trakcie wywiadu środowiskowego,

5. art. 1 § 1 i 2, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 w zw. z art. 107 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi podczas, gdy powinna ona zostać uwzględniona w zakresie, w jakim zarzucała zaskarżonej decyzji zaniechanie uwzględnienia w ocenie prawnej oraz okolicznościach jakie organ I instancji winien ponownie wziąć pod uwagę, zagadnienia obowiązku spoczywającego na organie administracji wyjaśnienia i wskazania Skarżącemu jakie dokumenty, okoliczności oraz twierdzenia będą brane pod uwagę przy dokonywaniu wywiadu środowiskowego,

6. art. 1 § 1 i 2, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c

w związku z art. 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi podczas, gdy powinna ona zostać uwzględniona, przy pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny prawnej w odniesieniu do wskazania chwili w której wydanie decyzji ustalającej wysokość opłat winno nastąpić, w szczególności czy jest to możliwe w każdym czasie bez względu na chwilę przyjęcia osoby objętej opieką do domu pomocy społecznej,

7. art. 1 § 1 i 2, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi podczas, gdy powinna ona zostać uwzględniona, przy nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, że organ I instancji poinformował Skarżącego o obowiązku uiszczania opłat w dniu 14 października 2011r. a ponadto, że organ I instancji podjął jakąkolwiek próbę zawarcia umowy ze skarżącym:

II. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie to jest: art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1, 2 i ust. 3 u.p.s. - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest wydanie wobec zstępnego decyzji ustalającej obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt wstępnej w Domu Pomocy Społecznej z mocą wsteczną obejmującą okres sprzed wydania decyzji przez organ I instancji tj. od dnia [...] października 2011 r., podczas gdy wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie na przyszłość, począwszy jedynie od chwili wydania decyzji przez organ I instancji i dopiero po ustaleniu przez organ niemożności zwarcia umowy,

2. art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie wobec zstępnych decyzji ustalającej wysokość opłat za pobyt w domu pomocy społecznej jest możliwe w każdym czasie bez względu na chwilę przyjęcia osoby objętej opieką do domu pomocy społecznej,

3. art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie wobec zstępnych decyzji ustalającej wysokość opłat jest możliwe w każdym czasie bez względu na to czy organ podjął jakąkolwiek próbę zawarcia umowy z zstępnymi osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej,

4. art. 64 u.p.s. - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zwolnienie Skarżącego z opłat za pobyt zstępnej w domu pomocy społecznej jest możliwe jedynie w odrębnej decyzji, podczas gdy w ocenie skarżącego jest to możliwe wraz z decyzją ustalającą wysokość opłat, o co wielokrotnie wnosił skarżący.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie w/w wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO w B., względnie jej uchylenie – wraz z zasądzeniem zwrotku kosztów postępowania.

Ponadto na wypadek nieuwzględnienia powyższych wniosków skarżący wnosił o przedstawienie – na zasadzie art. 187 § 1 p.p.s.a. - przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego będącego przedmiotem niniejszej skargi do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, w oparciu o motywy szczegółowo opisane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a wobec tego jako pierwsze rozpoznaniu podlegały zarzuty dotyczące istotnego naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do tego rodzaju zarzutów, stwierdzić trzeba, że wprawdzie niezrozumiały w ogóle okazał się zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki "art. 1 § 1 2 p.p.s.a.", gdyż art. 1 p.p.s.a. nie zawiera żadnych, wyodrębnionych jednostek redakcyjnych (paragrafów), stanowiąc jedynie, iż prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne), jednakże zasadne okazały się zarzuty naruszania art. 151 w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. Słusznie bowiem podnosi skarżący, że Sąd Wojewódzki, dokonując oceny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r. pominął, iż organ odwoławczy wyszedł w tym przypadku poza zakres zaskarżenia decyzji organu

I instancji (decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r.), a co oczywiście miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu bowiem trzeba, że zgodnie z treścią art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Uruchomienie postępowania odwoławczego, stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a., następuje zaś na skutek wniesienia przez stronę odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Z istoty postępowania odwoławczego wynika więc, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym, organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Co prawda art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania co oznacza, że to strona, wnosząc odwołanie, określa zakres rozpoznawania sprawy przez organ II instancji i tym samym decyduje, czy rozpoznane będzie odwołanie od całości czy od części decyzji. Wprawdzie powyższe jest możliwe tylko wtedy, gdy decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, ale jeśli taka sytuacja zachodzi, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ ten (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 139 k.p.a.) nie może w takiej sytuacji dokonać kontroli niezaskarżonej części decyzji, bowiem oznaczałoby to poddanie weryfikacji tej części rozstrzygnięcia, która uzyskała walor ostateczności, jak też działanie organu z urzędu (por. np. wyroki NSA z dnia 25.04.2007r., sygn. akt I OSK 1198/06, z 21.05.2007r., sygn. akt I OSK 556/06; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że wydana w pierwszej instancji decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia

[...] grudnia 2016 r. niewątpliwie zawierała dwa odrębne rozstrzygnięcia merytoryczne. W pkt 1 decyzji organ umorzył w części postępowanie w sprawie ustalenia skarżącemu opłaty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej za okres od 19 lutego 2007 r. do 14 października 2011 r., zaś w pkt 2 decyzji - ustalił stronie opłatę za pobyt matki w dps od dnia 15 października 2011 r. Wnosząc odwołanie, skarżący wyraźnie zaś wskazał, że zaskarża tylko pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta B., czyli dotyczący ustalenia opłaty, co dodatkowo rozwinął w uzasadnieniu odwołania.

Z tych powodów decyzja organu I instancji, w zakresie w jakim strona nie wniosła odwołania, stała się ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Tymczasem organ odwoławczy – wbrew treści odwołania – przyjął, że jego zakresem skarżący objął również pkt 1 decyzji (dotyczący umorzenia postępowania za dany okres), czego wyrazem było uchylenie, na podstawie art.138 § 2 k.p.a., decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Takie działanie organu II instancji uznać należało za całkowicie błędne. Uchybienia tego nie dostrzegł natomiast Sąd I instancji, który pomimo postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez Kolegium art.127 w zw. z art. 139 k.p.a. (wyjście poza granice zaskarżenia i dopuszczenie prowadzenia postępowania w zakresie, w którym nie wniesiono odwołania) nie odniósł się w ogóle do tej kwestii. Wskazał zaś na prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego, w świetle poczynionych wyżej uwag odnośnie związania organu odwoławczego zakresem zaskarżenia, Sąd Wojewódzki winien przede wszystkim zbadać formalną legalność zaskarżonej decyzji, to jest ocenić ją w kontekście podniesionego przez skarżącego zarzutu wyjścia organu odwoławczego poza granice zaskarżenia i ustalić, w jakim zakresie dostrzeżona wada decyzji drugoinstancyjnej miała wpływ na wynik przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Dokonując tej oceny Sąd weźmie też pod uwagę, że wprawdzie zaskarżona decyzja miała charakter kasacyjny, ale Kolegium co do dwóch zagadnień materialnoprawnych zajęło już stanowisko. Dotyczyło to dopuszczalności objęcia decyzją o ustaleniu opłat za pobyt matki strony w domu pomocy społecznej okresu wstecznego i momentu orzekania o ewentualnym zwolnieniu skarżącego z należnych opłat. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd – w zależności od przyjętego rozstrzygnięcia – winien rozważyć, czy w takiej sytuacji ze względu na ekonomię procesową byłaby możliwość, aby do tych kwestii się odnieść.

Co do pozostałych zarzutów kasacyjnych – na tym etapie postępowania, z uwagi na stwierdzony zakres uchybień – Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zająć stanowiska, gdyż godziłoby to zarówno w zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego jak i kognicję sądu administracyjnego, który jedynie bada legalność decyzji wydawanej w danej sprawie przez organ, ale sam jej nie wydaje.

Z tych samych powodów nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącego złożony w oparciu o art. 187 § 1 p.p.s.a.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.