Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 147/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 13b, art. 13f, art. 40d ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 4, par. 5, par. 23, par. 137. par. 146, par. 149, par. 156
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oleśnie na uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 23 kwietnia 2008 r., Nr XXIII/139/08 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat oraz sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów w strefie 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 7, § 3 ust. 3, § 6 pkt 1 w zakresie sformułowania: "oraz pojazdów wskazanych w odrębnym zarządzeniu Burmistrza Olesna", § 10 ust. 3 i 4 i Rozdział IV - załącznika nr 2 do tej uchwały, oraz § 7 ust. 2 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2008 r., 2) oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 23 kwietnia 2008 r. Rada Miejska w Oleśnie, powołując się na przepisy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.- dalej jako u.s.g. lub ustawa o samorządzie gminnym) oraz art. 13b ust. 3 i 4, art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086, z późn. zm.- zwana dalej u.d.p. lub ustawa o drogach publicznych), podjęła uchwałę Nr XXIII/139/08 w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, wysokości stawek opłat oraz sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych przy drogach publicznych w strefach płatnego parkowania na terenie miasta Olesna. W paragrafie trzecim uchwały postanowiono, że zasady funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego (SPPN) oraz parkowania pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego Parkowania Niestrzeżonego oraz sposób pobierania opłat, o których mowa w § 2 ust. 1 i 2 określa Regulamin Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego, stanowiący załącznik nr 2 do uchwały (zwany w dalszej części uzasadnienia "Regulaminem"). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Olesna (§ 5 uchwały). Jednocześnie w § 4 tego aktu Rada Miejska uchyliła własną uchwałę Nr XXVII/232/04 z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat oraz sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych przy drogach publicznych w strefach płatnego parkowania na terenie miasta Olesna. Uchwała z dnia 23 kwietnia 2008 r. weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, stosownie do jej § 6, tj. 14 czerwca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2008 r. Nr 37, poz. 1321).

Uchwałą z dnia 4 lipca 2008 r., Nr XXVII/160/08, Rada Miejska w Oleśnie, działając na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 13b ust. 3 i 4, art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wprowadziła zmiany w przyjętym w uchwale Nr XXIII/139/08 Regulaminie SPPN, polegające na tym, że:

- § 7 ust. 2 otrzymał brzmienie: "Opłata za parkowanie pojazdów samochodowych obowiązuje w wyznaczonych miejscach parkowania oznakowanych znakami pionowymi D-44";

- § 7 ust. 3 otrzymał brzmienie: "Niedopełnienie obowiązku określonego w ust. 1 powoduje nałożenie na właściciela pojazdu samochodowego parkującego w SPPN opłaty dodatkowej w wysokości określonej w § 11 Regulaminu SPPN";

- § 11 otrzymał brzmienie: "Za nieopłacenie parkowania w SPPN pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 20 zł".

Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 2008 r. Nr 55, pod poz. 1727 i weszła w życie w dniu 14 sierpnia 2008 r.

W kolejnej uchwale - z dnia 10 czerwca 2009 r., Nr XLI/251/09 - Rada Miejska w Oleśnie wprowadziła dalsze zmiany w Regulaminie SPPN, stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały z dnia 23 kwietnia 2008 r., które polegały na tym, że:

- z treści Regulaminu wykreślono § 2 ust. 2, § 2 ust. 7 lit. c i § 5 ust. 5;

- § 5 ust. 1 pkt 1 otrzymał brzmienie: "jednorazowe - uiszczane niezwłocznie po zaparkowaniu pojazdu poprzez wykupienie biletu parkingowego w automacie parkingowym";

- § 5 ust. 1 pkt 2 otrzymał brzmienie: "miesięczną opłatę abonamentową - kartę abonamentową zakupioną w Urzędzie Miejskim w Oleśnie, której wzór ustala Burmistrz Olesna";

- § 8 ust. 3 otrzymał brzmienie: "opłata abonamentowa za parkowanie pojazdu samochodowego w SPPN wynosi 120 zł miesięcznie";

- § 10 ust. 5 otrzymał brzmienie: "Wzór wezwania do zapłaty opłat dodatkowych ustala Burmistrz Olesna";

- § 11 ust. 2 otrzymał brzmienie: "W przypadku gdy należność, o której mowa w ust. 1 nie została uregulowana w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia przez kontrolera SPPN nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w SPPN, ustala się opłatę dodatkową w wysokości 50 zł";

- § 12 ust. 2 pkt 5 otrzymał brzmienie: "Burmistrz Olesna upoważniony jest do anulowania wystawionych przez kontrolerów SPPN wezwań do zapłaty opłaty dodatkowej i umarzania tych należności w uzasadnionych przypadkach"

Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 2009 r. Nr 48, poz. 827 i weszła w życie w dniu 18 lipca 2009 r.

Pismem z dnia 24 lutego 2015 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Oleśnie, powołując się na art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 3, art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. nr 270, poz. 1599, z późn. zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 23 kwietnia 2008 r., Nr XXIII/139/08. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały w części obejmującej:

1) § 3 ust. 3 Regulaminu SPPN w całości i § 6 tego Regulaminu we fragmencie: "oraz pojazdów wskazanych w odrębnym zarządzeniu Burmistrza Olesna" - z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez upoważnienie organu wykonawczego gminy do decydowania o zaniechaniu poboru opłat w określone dni w sytuacji, gdy u.d.p. takiej kompetencji nie przewidziała nawet dla Rady Miasta oraz poprzez upoważnienie organu wykonawczego gminy do ustalenia podmiotów korzystających z zerowej stawki opłaty parkingowej, choć zgodnie z u.d.p. uprawnionym do tego jest tylko Rada Miasta;

2) § 7 ust. 3 Regulaminu SPPN i jego § 10 ust. 1 z powodu istotnego naruszenia § 156, § 5, § 4 i § 23 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100 poz. 908, z późn. zm. - w skrócie: "ZTP"), polegającego na wadliwym zredagowaniu przepisów poprzez użycie zbędnych powtórzeń i odesłań;

3) tytułu Rozdziału III Regulaminu SPPN oraz § 10 tego Regulaminu z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. w zw. z art. 13f u.d.p. w zw. z § 149 i § 137 w zw. z § 143 ZTP oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez sformułowanie definicji "nieuiszczenia opłaty" mającej odmienne znaczenie niż definicja ustawowa tego pojęcia oraz poprzez niedopuszczalne powtórzenie przepisu ustawy (art. 40d ust. 2 u.d.p.);

4) § 11 ust. 2 Regulaminu SPPN z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. w zw. z art. 13f ust. 2 u.d.p. w zw. z § 5 i § 6 ZTP, poprzez określenie opłaty dodatkowej w wysokości łącznie przekraczającej kwotę ustawowo określoną;

5) § 2 ust. 7 (powinno być: § 2 pkt 7 - dop. Sądu) Regulaminu SPPN z powodu istotnego naruszenia § 146 i § 149 ZTP, poprzez sformułowanie zbędnej i wadliwej definicji "czas parkowania";

6) Rozdziału IV Regulaminu SPPN i § 2 pkt 3 tego Regulaminu z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p., poprzez wprowadzenie do uchwały postanowień o charakterze wewnętrznym i organizacyjnym, dotyczących pracowników strefy parkowania, które nie powinny być przedmiotem regulacji tej uchwały;

7) § 11 Regulaminu SPPN w brzmieniu uchwały obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2008 r. (tj. dnia wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie Nr XXVII/160/08 z dnia 4 lipca 2008 r. zmieniającej uchwałę Nr XXIII/139/08) oraz § 2 ust. 7 lit. c (powinno być: § 2 pkt 7 lit. c - dop. Sądu) Regulaminu w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 lipca 2009 r. (tj. do dnia wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie XLI/251/09 z dnia 10 czerwca 2009 r. zmieniającej uchwałę Nr XXIII/139/08), z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. w zw. art. 13f u.d.p., poprzez wprowadzenie nieprzewidzianej przez ustawę opłaty składającej się z określonej opłaty dodatkowej i kwoty należnej za rzeczywisty czas parkowania pojazdu, która to opłata nadto w pewnych okolicznościach mogła przekroczyć maksymalną wysokość (50 zł), jaką ustawodawca przewidział dla opłaty dodatkowej;

8) § 7 ust. 2 Regulaminu SPPN w brzmieniu uchwały obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2008 r. (tj. do dnia wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie Nr XXVII/160/08 z dnia 4 lipca 2008 r. zmieniającej uchwałę Nr XXIII/139/08), z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. w zw. art. 13b ust. 1 u.d.p., poprzez wadliwe wskazanie, że opłata za parkowanie pojazdów samochodowych obowiązuje w każdym miejscu SPPN, bez względu na zgodność parkowania z przepisami o ruchu drogowym, w sytuacji, gdy zgodnie z ustawą opłatę za parkowanie pobiera się za postój pojazdów samochodowych w wyznaczonym miejscu strefy płatnego parkowania.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wywodził, że zaskarżona uchwała - oprócz wskazanych w zarzutach naruszeń prawa - jest aktem prawnym nieprawidłowo zredagowanym, gdyż regulacja dotycząca utworzenia strefy płatnego parkowania powinna zostać kompleksowo określona w treści uchwały, a nie w jej załączniku - Regulaminie. Zaznaczył także, że w punktach 7 i 8 zarzutów wnosi o stwierdzenie nieważności przepisów uchwały, które aktualnie już nie obowiązują, gdyż jeszcze przed wniesieniem skargi zostały przez organ uchylone. Jednak stwierdzenie ich nieważności jest konieczne, ponieważ przepisy te wywoływały i wywołują skutki prawne do stanów faktycznych, jakie zaistniały w dacie ich obowiązywania. Ponadto Rada w uchwale z dnia 10 czerwca 2009 r. użyła nieprawidłowego zwrotu "wykreśla się", zamiast zwrotu "uchyla się". W dalszej części skargi zostały szczegółowo omówione stawanie zarzuty.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 3 ust. 3 i § 6 Regulaminu SPPN we fragmencie: "oraz pojazdów wskazanych w odrębnym zarządzeniu Burmistrza Olesna", Prokurator wywodził, że organ wykonawczy gminy nie posiada upoważnienia do decydowania o zaniechaniu poboru opłat w określone dni w sytuacji, gdy u.d.p. takiej kompetencji nie przewidziała nawet dla Rady Miasta, jak również upoważnienia do ustalenia podmiotów korzystających z zerowej stawki opłaty parkingowej, gdyż zgodnie z u.d.p. uprawnienie to przysługuje wyłącznie Radzie Miasta. Zdaniem Prokuratora, jeżeli Radzie Miejskiej w Oleśnie zależało na objęciu stawką zerową za parkowanie pojazdów określonych służb lub podmiotów, winna była je wymienić w § 6 załącznika nr 2 do uchwały.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 7 ust. 3 i § 10 ust. 1 Regulaminu SPPN, polegającego na wadliwym zredagowaniu przepisów poprzez użycie zbędnych powtórzeń i odesłań, Prokurator stwierdził, że organ dwukrotnie bezzasadnie uregulował tę samą kwestię dotyczącą nieuiszczenia opłaty za parkowanie w strefie - konieczność poniesienia dodatkowej opłaty. W żadnym z tych przepisów nie uregulował sprawy całościowo, tylko posłużył się odesłaniem do § 11 Regulaminu SPPN. W ocenie Prokuratora, kwestię opłaty dodatkowej należało uregulować kompleksowo albo w § 2 ust. 2 lub ostatecznie w § 11 uchwały.

W zakresie zarzutu dotyczącego tytułu Rozdziału III Regulaminu SPPN oraz § 10 tego Regulaminu, Prokurator stwierdził, że kwestia, za co należy pobierać opłatę dodatkową, została w sposób jasny i jednoznaczny zdefiniowana w ustawie. Ustalenie przez organ własnej definicji pojęcia "nieuiszczenia opłaty za parkowanie" jest niepotrzebne, tym bardziej, że organ wprowadził definicję o odmiennym znaczeniu niż ustawowe. W ocenie Prokuratora, wadliwość § 10 ust. 1 oraz § 10 ust. 3 Regulaminu stanowi niedopuszczalne powtórzenie przepisu art. 40d ust. 2 u.d.p. W konsekwencji powyższego, pozostała regulacja zawarta w § 10 załącznika nr 2 winna zostać przeniesiona w inne, odpowiednie miejsce uchwały, a § 10 usunięty z obrotu prawnego.

Uzasadniając zarzut dotyczący § 11 ust. 2 Regulaminu SPPN, Prokurator akcentował, że ww. przepis został nieprecyzyjnie zredagowany, wskutek czego jest on niezgodny z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., w którym określona została górna granica opłaty dodatkowej - 50 zł. Zdaniem Prokuratora, redakcja przepisu § 11 ust. 2 prowadzi do wniosku, że oprócz opłaty 20 zł (ust. 1 § 11) pobieranej w przypadku jej nieuiszczenia w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia przez kontrolera SPPN nieuiszczenia opłaty za parkowanie, kierowca zostanie dodatkowo zobowiązany do zapłaty 50 zł. Argumentował nadto, że przepis powinien być zredagowany zwięźle i syntetycznie oraz w sposób zrozumiały dla adresatów, co wynika z treści § 5 i § 6 ZTP.

Co do zarzutu dotyczącego § 2 pkt 7 Regulaminu SPPN Prokurator stwierdził, że sformułowanie definicji własnej "czasu parkowania" jako "prawidłowy" i "nieprawidłowy", powoduje poważne wątpliwości interpretacyjne. Ustawa o drogach publicznych nie posługuje się pojęciem "czasu parkowania", nie zobowiązuje również gminy, aby taką kwestię przy ustalaniu strefy płatnego parkowania regulowała. Co więcej, zaskarżona definicja odbiega od powszechnie rozumianego znaczenia "czasu parkowania", który w kontekście przepisów ustawy należałoby ewentualnie odczytywać jako ustalony godzinowo czasookres parkowania pojazdu.

Żądając stwierdzenia nieważności Rozdziału IV Regulaminu SPPN i § 2 pkt 3 Regulaminu z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p., Prokurator stwierdził, że w pojęciu "sposób pobierania opłaty" nie mieści się regulacja "Kontrola czasu postoju pojazdu". Dodał, że zadania i obowiązki kontrolerów strefy płatnego parkowania należą do spraw wyłącznie organizacyjnych, które w żaden sposób nie regulują praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat. Zaskarżony przepis został więc podjęty z przekroczeniem kompetencji organu. Formułując z kolei definicję pojęcia "kontroler SPPN", organ używa tego pojęcia tylko w Rozdziale IV, zatem w przypadku stwierdzenia nieważności ww. Rozdziału zasadne byłoby również usunięcie z obrotu prawnego § 2 ust. 3.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego § 11 Regulaminu w brzmieniu uchwały obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2008 r. oraz § 2 pkt 7 lit. c ww. załącznika w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 lipca 2009 r., Prokurator stwierdził, że w granicach określonych art. 13f u.d.p. organ stanowiący gminy może kształtować sposób i wysokość opłaty sankcyjnej, jaką jest opłata dodatkowa. Nie posiada jednak kompetencji, by ustanawiać jakąś inną opłatę z tego tytułu. Zdaniem Prokuratora, zaskarżone przepisy § 11 przewidują kompilację określonej w pewnej wysokości opłaty dodatkowej plus kwotę należną za rzeczywisty czas parkowania pojazdu, która w pewnych okolicznościach może przekroczyć kwotę 50. Takie zagrożenie wynika np. z ust. 3 § 11, bowiem w sytuacji nieuiszczenia żadnej opłaty za parkowanie, opłata ta wyniesie prawie 56 zł. Domagając się z kolei stwierdzenia nieważności § 2 pkt 7 lit. c, skarżący wywodził, że w przepisie tym sformułowana została definicja pojęcia "czas parkowania przedłużony", użyty w kwestionowanym § 11. Podkreślił, że o wadliwości ww. przepisów uchwały świadczy fakt, że sam organ te przepisy już wcześniej uchylił.

Uzasadniając zarzut dotyczący § 7 ust. 2 Regulaminu SPPN w brzmieniu uchwały obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2008 r., Prokurator stwierdził, że z treści cytowanego przepisu wynika bezsprzecznie, że narusza on art. 13b ust. 1 u.d.p., w którym ustawodawca wskazał, iż opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. pobiera się za postój pojazdów samochodowych tylko w wyznaczonym miejscu strefy płatnego parkowania, a nie w każdym miejscu SPPN. Również w tym przypadku organ uznał komentowany przepis za wadliwy i uchylił go.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Oleśnie wniosła o oddalenie skargi, uznając, że zaskarżona uchwała jest zgodna zarówno z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak też z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej".

Pismem z dnia 12 czerwca 2015 r., ustosunkowując się do wezwana Sądu z dnia 9 czerwca 2015 r., Gmina Olesno poinformowała, że postanowienia uchwały kwestionowane w pkt 7 i 8 skargi nie znalazły praktycznego zastosowania, tj. nie odniosły skutków prawnych w okresie obowiązywania.

Na rozprawie sądowej w dniu 16 czerwca 2015 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu wniósł o odroczenie sprawy celem ustosunkowania się do treści pisma z dnia 12 czerwca 2015 r. Pełnomocnik Gminy nie zgłosił sprzeciwu wobec wniosku o odroczenie i zaznaczył, że brak jest jakichkolwiek śladów w organie, czy w dokumentacji Straży Miejskiej, aby w okresie obowiązywania spornych, uchylonych przepisów wymierzana była na ich podstawie opłata dodatkowa.

W piśmie z dnia 19 czerwca 2015 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu podtrzymał skargę w całości, obejmując żądaniem stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały samorządowej także przepisy wskazane w pkt 7 i 8 skargi. W ocenie Prokuratora, twierdzenie że uchwała w rzeczonym zakresie nie wywołała skutków prawnych nie zmienia konieczności stwierdzenia nieważności wadliwych postanowień aktu prawnego.

Na rozprawie sądowej w dniu 29 września 2015 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu wniósł o uwzględnienie skargi i oświadczył, że nie jest w stanie wyjaśnić matematycznego wyliczenia podanej w zarzucie siódmym kwoty 56 zł. Pełnomocnik organu - żądając oddalenia skargi i podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę - akcentował, że nadzór Wojewody nie zakwestionował legalności uchwały, dopuszczając do jej publikacji. Wywodził, że wskutek nowelizacji uchwały wszystkie jej wady prawne zostały wyeliminowane. Podał, że stanowisko o niewywołaniu skutków prawnych przez uchwałę dotyczyło przypadków pobrania dodatkowej opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej w skrócie "P.p.s.a.", w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm. - w dalszym ciągu zwanej w skrócie: "u.s.g." lub ustawą o samorządzie gminnym), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Dodać należy, że co do zasady, o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli co do zgodności z prawem. W badanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Prokuratora w trybie art. 50 § 1 P.p.s.a. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną.

Przedmiot zaskarżenia stanowi uchwała Nr XXIII/139/08 z dnia 23 kwietnia 2008 r. Rady Miejskiej w Oleśnie w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat oraz sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych przy drogach publicznych gminnych w strefach płatnego parkowania na terenie miasta Olesna. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ustawy o drogach publicznych i jest aktem prawa miejscowego.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w niniejszym przypadku jest u.s.g. Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; z 22 listopada 2005 r., sygn. I OSK 971/05; z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09; z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1191/05; z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13; z 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 636/12 oraz wyrok z 1 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1532/00 z glosą aprobującą: W. Chróścielewskiego i J. P. Tarno, OSP 2002 r. nr 11, poz. 138).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Wywody powyższe odnoszą się do zarzutów Prokuratora dotyczących obecnego brzmienia uchwały z dnia 23 kwietnia 2008 r., Nr XXIII/139/08, jak i brzmienia kwestionowanej uchwały wynikającego z podjętych w dniu 4 lipca 2008 r. i 10 czerwca 2009 r. uchwał zmieniających. Z uwagi na objęcie skargą także przepisów komentowanej uchwały, które już nie obowiązują, wyjaśnić trzeba, że przy ocenie możliwości stwierdzenia ich nieważności zasadniczą kwestią jest to, czy w okresie obowiązywania wywołały lub też w dalszym ciągu mogą wywołać skutki prawne. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W orzeczeniu zaś z 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Pogląd ten jest szeroko uznawany także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10; postanowienie NSA z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1681/14, oba dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Z kolei, w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1574/11) słusznie zauważył, że uchylenie danej uchwały kolejnym chronologicznie aktem organu gminy skutkuje dopiero do stanów faktycznych zaistniałych po dniu wejścia w życie tego kolejnego aktu. Innymi słowy, wywołuje skutki ex nunc. Natomiast pozbawienie skutków prawnych uchwały możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru nad samorządem może uchwałę unieważnić. Unieważnienie uchwały wywołuje skutek ex tunc, czyli już od daty jej wejścia w życie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy prawo do unieważnienia nieobowiązujących przepisów zaskarżonej uchwały posiada tylko sąd administracyjny. W świetle powyższych wywodów Sąd nie podzielił stanowiska Gminy o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na nieobowiązywanie kwestionowanych w pkt 7 i 8 skargi postanowień uchwały, które dodatkowo nie odniosły skutków prawnych. Na rozprawie pełnomocnik Gminy wyjaśnił, że uwaga o niewywołaniu skutków prawnych dotyczyła przypadków pobrania dodatkowej opłaty. W związku z tym, Sąd zważył, że w okresie obowiązywania spornych przepisów, po pierwsze, pobierano na ich podstawie opłaty za parkowanie w SPPN, a po drugie, nie można wykluczyć, że opłaty dodatkowe zostały wniesione przez zobowiązanych dobrowolnie, stąd brak jest śladów ich pobrania. Tak więc, pomimo że skarżone przepisy przestały być elementem systemu prawa, to w dalszym ciągu na ich podstawie mogą być rozstrzygane zdarzenia prawne, które zaszły w czasie ich stosowania. Taki stan rzeczy czyni zasadną kontrolę ich legalności.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że w części została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w zakresie przedstawionym poniżej.

I. Odnośnie pierwszego zarzutu skargi, dotyczącego żądania stwierdzenia nieważności § 3 ust. 3 Regulaminu SPPN w całości i § 6 tego Regulaminu we fragmencie: "oraz pojazdów wskazanych w odrębnym zarządzeniu Burmistrza Olesna", wobec przekroczenia przez Radę Miejską delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Sąd uznał zarzut Prokuratora za zasadny.

Zgodnie z art. 13b ust. 1 u.d.p., opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Stosownie natomiast do ust. 2. art. 13b u.d.p., strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (ust. 3 omawianej regulacji). Ustalając strefę płatnego parkowania, rada gminy( rada miasta):

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (ust. 4 art. 13b u.d.p.).

Z treści ww. przepisów wynika, że art. 13b ust. 1 i 2 u.d.p. przyznaje prawo do pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania - w wyznaczonych dniach, miejscach i czasie oraz na obszarze o określonych w przepisie cechach i z uwagi na podany przez ustawodawcę cel. Jednocześnie regulacja art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. zawiera normę kompetencyjną wyłącznie dla rady gminy do ustalenia takiej strefy, ustalenia wysokości i rodzaju obowiązujących opłat oraz ustalenia zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, a także określenia sposobu pobierania opłat.

Tymczasem w § 3 ust. 3 Regulaminu SPPN dopuszczono możliwość zaniechania poboru opłat w określone dni na podstawie zarządzenia Burmistrza Olesna. Natomiast w § 6 pkt 1 tegoż Regulaminu ustalono zerową stawkę za parkowanie dla pojazdów m.in. wskazanych w odrębnym zarządzeniu Burmistrza Olesna. Porównanie treści ustawy oraz komentowanych regulacji uchwały wyraźnie dowodzi, że Rada - w sposób nieuprawniony - przekazała swoje uprawnienia organowi wykonawczemu. W art. 13 ust. 3 i 5 u.d.p. ustawodawca enumeratywnie wskazał podmioty, które są zwolnione z ponoszenia opłaty określonej w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., a zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. tylko rada gminy jest uprawniona do wprowadzenia zerowych stawek opłat dla jeszcze innych użytkowników dróg publicznych (por. wyrok NSA z 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1418/13 - CBOSA). Dlatego trafnie zarzuca skarżący, że spornych postanowień uchwały nie podjęto w granicach ustawowego upoważnienia. Granice władztwa organów gminy, co również słusznie zauważono w skardze, są określone normami ustawowymi, a tych w rozpatrywanym przypadku niewątpliwie nie dochowano. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W sytuacji gdy organ wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu bądź działa bez upoważnienia, mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji. Oceniając charakter popełnionego naruszenia, odnotować przyjdzie, że stosownie do treści art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Realizując swoje kompetencje, organ stanowiący zobowiązany jest do dokładnego wypełnienia wytycznych zawartych w upoważnieniu. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem prawnym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że ustawa o drogach publicznych nie przewiduje instytucji czasowego wyłączenia z obowiązywania opłat ("zaniechania ich poboru") i nie daje radzie uprawnienia do jej wprowadzenia na terenie gminy. Tym bardziej - w niniejszej sprawie - uprawnienia takiego nie posiadał Burmistrz Olesna. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w omawianym zakresie Rada przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 13b u.d.p., naruszając wskazaną wyżej zasadę z art. 7 Konstytucji RP oraz wynikającą z art. 94 Konstytucji RP zasadę stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

II. Odnośnie naruszenia § 7 ust. 3 i § 10 ust. 1 Regulaminu SPPN z powodu istotnego naruszenia § 156, § 5, § 4 i § 23 ZTP, polegającego na wadliwym zredagowaniu przepisów poprzez użycie zbędnych powtórzeń i odesłań, Prokurator zarzucił Radzie dwukrotne uregulowanie tej samej kwestii dotyczącej konsekwencji nieuiszczenia opłaty za parkowanie w strefie, tj. konieczności poniesienia opłaty dodatkowej. Zdaniem Prokuratora, Rada nie uregulowała sprawy całościowo, tylko posłużyła się odesłaniem do § 11 Regulaminu SPPN, a kwestię tę należało uregulować kompleksowo w jednym przepisie uchwały. W ocenie Sądu, powyższy zarzut nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Przed przedstawieniem szczegółowego uzasadnienia tego stanowiska celowe jest wskazanie, że z istotnym naruszeniem prawa możemy mieć do czynienia m.in. wówczas, gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu, co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Sprzeczność z prawem w rozumieniu u.s.g. to sprzeczność z aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym z rozporządzeniem, a więc również z "Zasadami techniki prawodawczej", które jednak stanowią załącznik do cyt. wyżej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Powyższe oznacza, że w dużej części przypadków naruszenie dyrektyw legislacyjnych zawartych w ZTP będzie miało charakter nieistotnego naruszenia prawa, lecz nie można wykluczyć sytuacji, w których uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie dotyczyło podstawowych kanonów techniki prawodawczej, ujmowanych w postaci konstytucyjnych zasad przyzwoitej legislacji (por. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004/4/36), a wówczas takie naruszenie należy zakwalifikować jako istotnie naruszające prawo. Jeśli więc wraz z naruszeniem ZTP dochodzi do naruszenia norm konstytucyjnych, zaistniała sytuacja skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego lub jego części. Inaczej mówiąc, skoro zasady techniki prawodawczej nie są dyrektywami o charakterze normatywnym, lecz zbiorem reguł wskazujących, jak konstruować akty normatywne, to ich naruszenie może powodować stwierdzenie nieważności aktu tylko w przypadku powiązania zasad techniki z naruszeniem normy konstytucyjnej, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, oraz zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która nakazuje, by materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu.

W zakresie obecnie rozważanego zarzutu skargi, Sąd nie stwierdził, by Rada dopuściła się tak rozumianego istotnego naruszenia prawa. Również skarżący nie wykazał, że kwestionowane przepisy świadczą - oprócz zarzucanych powtórzeń i zbędnych odesłań - o takim poważnym naruszeniu prawa, które jednocześnie narusza zasady konstytucyjne.

W § 7 ust. 3 Regulaminu SPPN Rada Miejska postanowiła, że niedopełnienie obowiązku określonego w ust. 1 (wniesienia opłaty za parkowanie) powoduje nałożenie na właściciela pojazdu samochodowego parkującego w SPPN opłaty dodatkowej w wysokości określonej w § 11 Regulaminu SPPN. Z kolei, w § 10 ust. 1 Regulaminu SPPN Rada postanowiła, że za parkowanie w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego, bez wniesienia opłaty, udokumentowane wezwaniem-raportem, pobiera się opłaty dodatkowe w wysokościach określonych w § 11. Niewątpliwie, częściowo zbieżna jest materia kwestionowanych przepisów. Powyższe powinno przemawiać za zwięzłą i syntetyczną redakcją uchwały, bez zbędnych powtórzeń i niepotrzebnych, kilkukrotnych odesłań (§ 4, § 5 i § 23 ZTP), jednak niedochowanie tych wymogów nie oznacza automatycznie, że Gmina istotnie naruszyła prawo, zwłaszcza że Gmina - co do zasady - korzysta w ramach przysługującego jej władztwa ze swobody stanowienia przepisów prawa miejscowego, choć w granicach wyznaczonych prawem. W niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze i to, że wskazany w skardze przepis § 156 ZTP przewiduje instytucję odesłań, a przyjęte przez Gminę rozwiązania nie powodują, że uchwała stała się nieczytelna. Przede wszystkim jednak uregulowanie opłaty dodatkowej w kilku miejscach nie doprowadziło do wewnętrznej sprzeczności Regulaminu, zaś zapisy poszczególnych paragrafów nie stanowią dosłownego powtórzenia, ponieważ nie dotyczą tylko skutków niewniesienia opłaty. W paragrafie 10 ust. 1 Regulaminu wprowadzono również zapis dotyczący sposobu udokumentowania (wezwaniem-raportem) faktu parkowania bez opłaty. Z tych wszystkich przyczyn brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała jest w komentowanej części nieważna jako podjęta z istotnym naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).

III. Co do żądania stwierdzenia nieważności tytułu Rozdziału III Regulaminu - "Parkowanie bez wniesienia opłaty", a także § 10 tego Rozdziału, Prokurator stwierdził, że w ust. 4 § 10 Rada Miejska w Oleśnie sformułowała definicję pojęcia "parkowania w SPPN bez wniesienia opłaty", które to pojęcie obejmuje sytuację "niewniesienia opłat za parkowanie, zgodnie z zasadami określonymi w Rozdziale II niniejszego regulaminu" oraz "parkowanie ponad czas opłacony". Zdaniem Prokuratora, definicja ta ma odmienne znaczenie od definicji ustawowej określonej w art. 13f ust. 1 u.d.p., zaś § 10 ust. 3 Regulaminu świadczy o niedopuszczalnym powtórzeniu przepisu ustawy, tj. art. 40d ust. 2 u.d.p.

Uzasadniając stawiane zarzuty, trafnie wskazywał skarżący na § 137 ZTP, wedle którego w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Natomiast po myśli § 149 ZTP, w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. W świetle tych przepisów oraz norm konstytucyjnych zawartych głównie w art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawa) i w art. 7 (zasada działania na podstawie i w granicach prawa), wprowadzenie do uchwały zapisów zawierających definicje pojęć uregulowanych już w ustawie albo postanowień stanowiących powtórzenie lub modyfikację regulacji ustawowych, powoduje nieważność uchwały w tej części. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ z uwagi na istnienie ustawowej definicji pojęcia "nieuiszczenia opłaty za parkowanie" zgodzić się trzeba ze stanowiskiem dotyczącym nieuprawnionego określenia w cyt. wyżej § 10 ust. 4 Regulaminu definicji "parkowania bez wniesienia opłaty". Przepis art. 13f ust. 1 u.d.p. przewiduje, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową, zatem słusznie wywodzi Prokurator, że § 10 ust. 4 Regulaminu SPPN zawiera definicję "parkowania bez wniesienia opłaty" sprzeczną z zawartą w art. 13f ust. 1 u.d.p. definicją "nieuiszczenia opłaty". W komentowanej definicji ustawowej jasna i jednoznaczna jest kwestia, za co należy pobierać opłatę dodatkową. Zatem, to ustawodawca zdefiniował obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, wiążąc go ze stanem faktycznym polegającym na nieuiszczeniu opłaty za parkowanie w strefie. W tej sytuacji wprowadzenie przez Gminę własnej definicji pojęcia "parkowanie bez wniesienia opłat", która - odmiennie niż ustawa - przewiduje dwie różne sytuacje zobowiązujące do zapłaty opłaty dodatkowej, należy uznać za zbędne i niedopuszczalne, ponieważ świadczy nie tylko o naruszeniu wskazanych przepisów rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", ale również o przekroczeniu przez Radę upoważnienia ustawowego. Do takiego działania brak jest mianowicie podstaw w art. 13f ust. 2 u.d.p., w którym Radzie przyznano prawo do określenia jedynie wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu jej pobierania. Ponadto zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Prokuratora oraz z przytoczonym w tym zakresie orzecznictwem, które pośrednio można odnieść do rozważanego przypadku (wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1674/13), że również żadna inna delegacja ustawowa (art. 13b ust. 4 pkt 3 ud.p.), nie uprawniała Rady Gminy do definiowania ustawowych pojęć, zwłaszcza tych, z którymi ustawodawca związał pobieranie dodatkowej opłaty, jako świadczenia mającego charakter ustawowej represji za niewykonanie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej.

Badając dalej legalność postanowień § 10 Regulaminu, a to jego ust. 3, odnotować przyjdzie, że zgodnie z art. 40d ust. 2 u.d.p., opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 3, wraz z odsetkami za zwłokę, opłaty, o których mowa w art. 13f ust. 1, oraz kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 12, wraz z odsetkami za zwłokę podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tymczasem we wskazanym przepisie Regulaminu SPPN Rada Miejska postanowiła, że opłata dodatkowa podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dokonując zestawienia treści art. 40d ust. 2 u.d.p. oraz § 10 ust. 3 Regulaminu, zgodzić należało się z Prokuratorem, że Rada powtórzyła przepis ustawy, choć nie w całości. Niewątpliwie, takie działanie istotnie narusza prawo, gdyż modyfikuje przepis wyższej rangi, co może prowadzić do jego odmiennej interpretacji na tle stosowania uchwały. Poza tym, jak sygnalizowano już wyżej, powtarzanie w uchwale uregulowania ustawowego pozostaje także w sprzeczności z cyt. wcześniej § 137 ZTP oraz narusza zasady z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że nie jest dopuszczalne powtórzenie w akcie wydanym przez organy samorządowe regulacji ustawowych, bowiem takie powtórzenie "powoduje ponowne nadanie aktowi ustawowemu klauzuli obowiązywania sytuacji gdy ustawowy akt obowiązuje już na innej podstawie prawnej, zaś organ samorządowy nie posiada uprawnień do stanowienia aktów rangi ustawy". Ponadto komentowane powtórzenie może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (tak: WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 2 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 15/11 i powołane tam orzecznictwo - CBOSA).

IV. Kolejny zarzut skargi dotyczył § 11 ust. 2 Regulaminu SPPN, który wedle Prokuratora został podjęty z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. w zw. z art. 13f ust. 2 u.d.p. w zw. z § 5 i § 6 ZTP. W ocenie skarżącego, wskazany przepis Regulaminu został nieprecyzyjnie zredagowany, wskutek czego górna granica opłaty dodatkowej przekracza wymagane 50 zł.

Zgodnie z art. 13f ust. 2 u.d.p., wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. Natomiast w § 11 Regulaminu Rada postanowiła, że za nieopłacenie parkowania w SPPN pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 20 zł (ust. 1). W przypadku gdy należność, o której mowa w ust. 1, nie została uregulowana w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia przez kontrolera SPPN nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w SPPN ustala się opłatę dodatkową w wysokości 50 zł (ust. 2).

Zdaniem Sądu, przepis § 11 Regulaminu SPPN, czytany w całości, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że reguluje on opłatę dodatkową w dwóch różnych wysokościach, uzależnionych od tego, czy opłata została uiszczona w terminie 14 dni, czy po tym terminie. Wbrew zarzutom Prokuratora, nie można odczytywać postanowień ust. 2 § 11 Regulaminu w ten sposób, że stanowią one o wprowadzeniu kolejnej opłaty dodatkowej wynoszącej 50 zł, która łącznie z opłatą dodatkową w wysokości 20 zł (ust. 1) przekroczy ustawowy limit (art. 13f ust. 2 u.d.p.). Wbrew zarzutom skargi, treść analizowanego przepisu nie daje podstaw do uznania, że Rada ustaliła dwie opłaty dodatkowe, podlegające w pewnych sytuacjach zsumowaniu. Wręcz przeciwnie, w przypadku jednego zdarzenia opłata dodatkowa jest jedna, na co wyraźnie wskazuje redakcja § 11, w którym przewidziano, że za nieopłacenie parkowania w strefie pobiera się "opłatę" dodatkową, a nie "opłaty" dodatkowe. Innymi słowy, kwestionowany przepis reguluje dwie różne sytuacje. Jeśli podmiot zobowiązany uiści opłatę dodatkową w terminie 14 dni, opłata wyniesie 20 zł, a jeśli po tym terminie - 50 zł. Podkreślić także należy, że z przepisów ustawowych nie wynika, aby rada gminy (rada miasta) nie mogła różnicować wysokości opłaty dodatkowej, a więc zastosować ulgi w postaci mniejszej jej wysokości w przypadku uregulowania przez kierowcę ciążącej na nim należności w stosunkowo krótkim czasie.

W konsekwencji Sąd nie stwierdził, by oceniany przepis uchwały był nieprecyzyjny czy niezrozumiały. Nieuprawnione jest ponadto stanowisko, że w rozważanym przypadku doszło do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., nakazującego podejmowanie uchwał w sprawie opłat w granicach określonych ustawą.

W tym miejscu dostrzec trzeba, że brak jest podstaw do wyeliminowania z porządku prawnego tytułu Rozdziału III Regulaminu, o co wnioskowano w skardze. W Rozdziale tym zawarto dwa paragrafy (10 i 11), przy czym Sąd zakwestionował legalność jedynie dwóch ustępów jednego z nich, tj. ust. 3 i 4 § 10.

V. Odnośnie żądania stwierdzenia nieważności § 2 pkt 7 Regulaminu SPPN Sąd zgodził się z zarzutem sformułowania w tym przepisie zbędnej i wadliwej definicji "czasu parkowania". Rada Miejska postanowiła mianowicie, że czas parkowania "prawidłowy" - to udokumentowany biletem parkingowym, opłacony czas parkowania pojazdu samochodowego w SPPN, a "nieprawidłowy" (nieopłacony) - to czas parkowania w SPPN bez wniesienia wymaganej opłaty, udokumentowany wezwaniem-raportem. Wyjaśnić przyjdzie, że ustawa o drogach publicznych nie posługuje się pojęciem "czasu parkowania", nie zobowiązuje też, ani nie uprawnia gminy w cyt. wyżej art. 13b ust. 4 i art. 13f ust. 2 u.d.p., aby taką kwestię regulowała. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że wprowadzona uchwałą definicja odbiega od powszechnie rozumianego znaczenia czasu parkowania, który - także w kontekście przepisów ustawy - należy odczytywać jako ustalony godzinowo czasokres parkowania pojazdu. Skarżący trafnie wywodził, że w okolicznościach sprawy, poza stwierdzonym brakiem podstaw prawnych do wprowadzenia do uchwały przedmiotowej definicji, naruszony został również § 146 ust. 1 ZTP, stosownie do którego w akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli dane określenie jest wieloznaczne; dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe oraz ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. Także zdaniem Sądu nie wystąpiły ww. przesłanki do sformułowania spornej definicji. Sąd miał ponadto na uwadze, że w Regulaminie brak jest przepisów odnoszących się do "prawidłowego" lub "nieprawidłowego" czasu parkowania, co czyni niepotrzebnym takie rozróżnienie, a w efekcie przesądza o zbędności analizowanej definicji. Słusznie też w skardze wywodzono, że uznanie za czas parkowania czasu "prawidłowego" (opłaconego) i "nieprawidłowego" (nieopłaconego) powoduje poważne wątpliwości interpretacyjne przepisów Regulaminu, tj. § 8 ust. 1 i 2, ponieważ Rada używa pojęcia czasu parkowania tylko w aspekcie jego opłacenia. Powyższe skutecznie podważa przydatność przedmiotowej definicji dla wykładni przepisów Regulaminu. Znajdujący oparcie w art. 2 Konstytucji RP postulat przejrzystości prawa należy rozumieć jako dyrektywę takiego tworzenia prawa, by sytuacja jednostki była czytelna i jednoznaczna. Natomiast umieszczanie w akcie stanowiącym prawo miejscowe pustych, zbędnych przepisów nie czyni tego aktu jasnym i czytelnym, a dodatkowo przesądza o naruszeniu zasady przyzwoitej legislacji.

VI. Kolejne żądanie skargi dotyczyło stwierdzenia nieważności Rozdziału IV Regulaminu SPPN i § 2 pkt 3 tego Regulaminu wobec wprowadzenia do uchwały postanowień o charakterze wewnętrznym i organizacyjnym, odnoszących się do pracowników strefy parkowania, które - zdaniem Prokuratora - nie powinny być przedmiotem regulacji tej uchwały.

Odnośnie konieczności stwierdzenia nieważności ww. Rozdziału Regulaminu, Sąd podziela argumentację skargi, bowiem niewątpliwie kwestie kontroli czasu postoju pojazdów przez pracowników nie należą do materii przedmiotowej uchwały. Jak słusznie akcentował Prokurator, pod pojęciem "sposobu pobierania opłaty", o którym mowa w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p., należy rozumieć zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania, a także procedurę weryfikacji w tym zakresie, czy też ustalenie właściwego podmiotu do odbioru opłaty. W pojęciu tym chodzi zwłaszcza o ustanowienie kilku wariantów uiszczania opłaty i pozostawianie osobom korzystającym ze strefy płatnego parkowania wyboru metody regulowania tych opłat oraz ograniczenie nominałów monet, które mogą być wykorzystywane do ich uiszczenia. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że regulacja zawarta w Rozdziale IV załącznika nr 2 do uchwały Nr XXIII/139/08, zatytułowanym "Kontrola czasu postoju pojazdu", wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. Zgodzić należało się z Prokuratorem, że zadania i obowiązki kontrolerów strefy płatnego parkowania są to sprawy wyłącznie organizacyjne, które w żaden sposób nie regulują praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat. Tego rodzaju materia nie ma zatem charakteru zewnętrznego, co jest istotą aktu prawa miejscowego, podejmowanego w omawianym trybie. Adresatem tych norm mogą być wyłącznie podmioty korzystające ze strefy płatnego parkowania, a nie pracownicy takich stref. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone regulacje Rozdziału IV ww. załącznika nr 2 zostały podjęte z przekroczeniem ustawowej delegacji, a naruszenie to miało charakter istotny (art. 91 ust. 1 u.s.g.), stąd też zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie.

Natomiast Sąd nie stwierdził nieważności § 2 pkt 3 Regulaminu SPPN, bowiem skrótem: kontroler SPPN posługuje się uchwałodawca nie tylko w Rozdziale IV Regulaminu, lecz również w jego § 11, który nie został przez Sąd zakwestionowany.

VII. Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących § 11 Regulaminu SPPN w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2008 r. oraz § 2 pkt 7 lit. c tego Regulaminu w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 lipca 2009 r. Zdaniem Prokuratora, przepisy te istotnie naruszają art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. w zw. art. 13f u.d.p., co miało polegać na wprowadzeniu nieprzewidzianej przez ustawę opłaty składającej się z określonej opłaty dodatkowej i kwoty należnej za rzeczywisty czas parkowania pojazdu, a która to opłata w pewnych okolicznościach mogła przekroczyć maksymalną wysokość (50 zł), jaką ustawodawca przewidział dla opłaty dodatkowej. Przypomnieć należy, że w § 11 Regulaminu SPPN, w brzmieniu uchwały obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2008 r., Rada Miejska w Oleśnie uchwaliła następujące wysokości opłaty dodatkowej:

1) w przypadku przekroczenia opłaconego czasu parkowania i przybycia do BSPP w czasie przedłużonym, tj. do godz. 17.00 danego dnia - kwota stanowiąca wartość opłaty za parkowanie, zgodnie z wysokością opłaty liczona od momentu utraty ważności biletu parkingowego do momentu przybycia do BSPP, oraz kwota 10 zł.,

2) w przypadku przekroczenia opłaconego czasu parkowania i przybycia do BSPP w czasie przedłużonym, tj. w terminie 7 dni kalendarzowych od dnia parkowania - kwota stanowiąca wartość opłaty za parkowanie, zgodnie z wysokością opłaty w podstrefie, w której parkował pojazd, liczona od momentu utraty ważności biletu parkingowego do godz. 17.00 tego dnia oraz kwota 20 zł.,

3) w przypadku niedokonania opłaty za parkowanie i przybycia do BSPP do godz. 17.00 w dniu, w którym nie dokonano opłaty kwota 35 zł.

4) w przypadku niedokonania opłaty za parkowanie i nieprzybycia do BSPP kwota 50 zł.

W zakresie powyższego zarzutu Sąd nie zgodził się z poglądem, wedle którego Rada Miejska w Oleśnie ustaliła - oprócz opłaty dodatkowej - jeszcze inną opłatę. O tym, że Regulaminem (w jego brzmieniu obowiązującym do 14 sierpnia 2008 r.) nie wprowadzono "innej opłaty" świadczy wyraźnie zapis: "Ustala się opłaty dodatkowe w następujących wysokościach". Także z postanowień przyjętych w pkt 1-4 § 11 tego Regulaminu wynika, że opłata dodatkowa jest jedna, lecz w pewnych sytuacjach ma dwa składniki (pkt 1 i 2), których wysokość zależy m.in. od określonego w przepisie zachowania się zobowiązanego do uiszczenia opłaty dodatkowej. Zdaniem Sądu, nie ma przeszkód prawnych, by Rada - wypełniając delegację ustawową z art. 13f ust. 2 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2008 r.) i określając wysokość opłaty dodatkowej - wprowadziła w pewnych sytuacjach pewnego rodzaju bonus (ulgę), premiując pożądane przez siebie zachowania kierowców. Sygnalizowano już wcześniej, że z przepisów ustawowych nie wynika, aby rada gminy (rada miasta) nie mogła różnicować wysokości opłaty dodatkowej, np. w zależności od tego, w jakim czasie kierowca uiści opłatę dodatkową. Ustawodawca upoważnił radę do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej według swojego uznania, z jednym ograniczeniem, a mianowicie takim, że opłata ta nie może przekroczyć kwoty 50 zł. W ocenie Sądu, w żadnym z przypadków wyszczególnionych w analizowanym przepisie § 11 nie dojdzie do przekroczenia limitowanej ustawą opłaty dodatkowej, tj. kwoty 50 zł. (art. 13 ust. 2 u.d.p.). Pomimo sformułowania w tym zakresie zarzutu, skarżący nie wskazał, w jaki sposób wyliczył, że w pewnych sytuacjach może dojść do takiego przekroczenia, zaś obecny na rozprawie Prokurator oświadczył, że nie jest w stanie wyjaśnić matematycznego wyliczenia podanej w zarzucie siódmym skargi kwoty 56 zł.

W konsekwencji powyższego, Sąd nie uwzględnił również żądania dotyczącego stwierdzenia nieważności § 2 pkt 7 lit. c Regulaminu w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 lipca 2009 r., które to żądanie zostało uzależnione od stwierdzenia nieważności § 11 Regulaminu SPPN w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2008 r.

VIII. Za zasadne Sąd uznał żądanie stwierdzenia nieważności § 7 ust. 2 załącznika nr 2 do uchwały w jej w brzmieniu do dnia 14 sierpnia 2008 r. W przepisie tym postanowiono, że opłata za parkowanie pojazdów samochodowych obowiązuje w każdym miejscu SPPN, bez względu na zgodność parkowania z przepisami o ruchu drogowym, podczas gdy stosownie do art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2008 r.), opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Sąd podzielił argumentację Prokuratora, że tak sformułowany przepis uchwały bezsprzecznie narusza wskazany przepis ustawy, ponieważ prawodawca wyraźnie ograniczył prawo pobierania opłaty za parkowanie tylko do wyznaczonych miejsc strefy płatnego parkowania. Aby pobierać opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, gmina musi zatem w tej strefie wyznaczyć odpowiednie miejsca. Nie jest zaś dopuszczalne uznanie za wyznaczone miejsce, w rozumieniu ustawy, terenu całej strefy płatnego parkowania, w której przepisy prawa nie zakazują parkowania pojazdów. W tej sytuacji regulacja uchwały przewidująca pobieranie opłaty w każdym miejscu SPPN istotnie narusza prawo, pozostając w sprzeczności z cyt. art. 13b ust. 1 u.d.p. Natomiast przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Oprócz omówionych wyżej zarzutów skargi Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawnym nieprawidłowo zredagowanym, gdyż regulacja dotycząca utworzenia strefy płatnego parkowania powinna zostać kompleksowo określona w treści uchwały, a nie w jej załączniku - Regulaminie. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Z przepisu tego nie wynika, jak ma wyglądać systematyka wewnętrzna takiej uchwały. W szczególności przepis ten nie zakazuje, by uchwała zawierała załączniki stanowiące jej integralną część, tak jak to ma miejsce w niniejszym przypadku. Nadmienić trzeba, że Prokurator nie uzasadnił swojego stanowiska, co uniemożliwia polemikę w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej istotne naruszenia prawa, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 7, § 3 ust. 3, § 6 pkt 1 w zakresie sformułowania: "oraz pojazdów wskazanych w odrębnym zarządzeniu Burmistrza Olesna", § 10 ust. 3 i 4 i Rozdział IV - załącznika do tej uchwały, oraz § 7 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2008 r. W pozostałym zakresie podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, dlatego Sąd częściowo skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.