Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 766/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 183 § 1, art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), art. 52 ust. 1 i 3, art. 85 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środo
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. T. oraz I. i C. małżonków P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 1005-1006/06 w sprawie ze skarg W. T. oraz I. i C. małżonków P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 1005 -1006/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi W. T. oraz I. i C. małżonków P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. postanowieniem z dnia [...]r. uzgodnił w zakresie wymagań higienicznych i sanitarnych realizację przedsięwzięcia w zakresie rozbudowy obory na [...]w systemie hodowli bezściółkowej oraz budowie otwartego zbiornika na gnojowicę o poj. [...] m3 w miejscowości Z., gm. P. (działki nr [...]).

Na skutek zażalenia W. T., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując, że przedłożony do uzgodnienia materiał dowodowy wymaga uzupełnienia w znacznej części. Brak jest poświadczonej kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został uchwalony, a przedłożony raport o oddziaływaniu na środowisko dla inwestycji wymaga uzupełnienia w zakresie wskazanym w art. 52 ust. 1 i 3 ustawy -Prawo ochrony środowiska.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., postanowieniem z dnia [...], nr [...], uzgodnił w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki realizacji powyższego przedsięwzięcia. Organ określił uwarunkowania środowiskowe, które muszą zostać zachowane w trakcie realizacji przedsięwzięcia oraz jego eksploatacji: 1) poprzez zachowanie niezbędnych odległości od sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej oraz budynków gospodarczych, 2) konieczności dokonania nasadzeń wzdłuż granic działki [...] pasem zieleni izolującej średniej i wysokopiennej, 3) konieczności zachowania wartości dla amoniaku i siarkowodoru na granicy działki inwestora oraz 4) nawożenie gruntów rolnych gnojowicą w sposób nie powodujący zagrożeń dla zdrowia ludzi i zwierząt oraz dla środowiska, zgodnie z ustawą z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli I. i C. P. oraz W. T.. I. i C. P. zakwestionowali pkt 2 uwarunkowań środowiskowych w trakcie realizacji przedsięwzięcia podając, iż Burmistrz P. oraz Inspektor Sanitarny dokonując analizy raportu oddziaływania na środowisko nie poruszyli problemu mieszania odchodów w oborze, która ma się znajdować w bliższej odległości niż [...] mb od sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej - z tego procesu będzie się wydostawał nieprzyjemny zapach.

W. T. zarzucił, że postanowienie zostało wydane tylko w oparciu o materiały i twierdzenia podane przez inwestora oraz producenta otwartego zbiornika na gnojowicę, co w jego ocenie jest krzywdzące i rażąco narusza przepisy prawa, gdyż nie uwzględnia negatywnych skutków stałej emisji uciążliwych zapachów na zdrowie osób zamieszkujących w sąsiedztwie. Podkreślił, iż rozporządzenie z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie określa minimalne odległości, które muszą być zachowane od budynków mieszkalnych. Z § 1 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia wynika, że muszą być uwzględnione także interesy osób trzecich. Nie rozważono wpływu codziennego przepompowywania nieczystości z obory do zbiornika na gnojowicę na powietrze atmosferyczne. Organ pominął także program Natura 2000.

Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uzgadniana inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla której raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany, co potwierdza postanowienie z dnia [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., w którym został określony zakres tego raportu. Wprawdzie w postanowieniu tym organ zwolnił inwestora W. P. z obowiązku zawarcia w raporcie danych określonych w art. 52 ust. 1 pkt 4, 5 i 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska i pierwotnie raport nie zawierał wszystkich enumeratywnie wskazanych danych, lecz na skutek wystąpienia o jego uzupełnienie dostarczony Aneks do raportu potwierdził, iż planowana inwestycja nie spowoduje ponadnormatywnych zagrożeń w zakresie oddziaływania na klimat areosanitarny i akustyczny. Prognozowany rozkład stężeń amoniaku i siarkowodoru dla fermy i zbiornika na gnojowicę nie przekroczy standardów jakości powietrza na terenie i poza terenem gospodarstwa. Oddziaływanie na klimat akustyczny otoczenia gospodarstwa nie ulegnie zmianie, gdyż źródłem hałasu będzie jedynie cysterna na mleko (tak jak dotychczas), zaś opróżnianie zbiornika na gnojowicę będzie następowało 2 razy w roku. Wyjaśniono, iż dodatkowo projektowany zbiornik na gnojowicę zmniejszy uciążliwość dotychczasowej hodowli, gdyż zastosowana w nim technologia skutecznie zabezpieczy środowisko przed uciążliwymi zapachami i florą bakteryjną.

Lokalizacja zbiornika na gnojowicę od budynku W. T. nie budzi zastrzeżeń sanitarno-higienicznych, jest zgodna z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, a także z postanowieniem tego organu z dnia [...]. Nr [...], w którym uzgodniono lokalizację tego zbiornika.

Poziom zoli mikrobiologicznych na terenie gospodarstwa nie będzie większy niż dotychczas, gdyż gospodarstwo nie zwiększa obsady bydła mlecznego, lecz tylko modernizuje i unowocześnia jego hodowlę. Organ wyjaśnił, iż w zakresie uciążliwości zapachowej brak jest uregulowań prawnych, dlatego za kryterium oceny w tym zakresie przyjmuje się standardowo stężenia amoniaku i siarkowodoru, które w tej sprawie nie przekraczają granic gospodarstwa rolnego. Ponadto hodowla krów w liczbie [...] szt. nie stanowi dużej fermy, a jej uciążliwość jest znacznie mniejsza niż hodowla trzody chlewnej, czy drobiu. Organ wyjaśnił, że istniejąca ferma położona jest na obszarze Natury 2000-Puszczy P., Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...] lecz do jego kompetencji nie należy badanie oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na przyrodę.

W skardze na powyższe postanowienie W. T. oraz I. P. i C. P. wnieśli o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 pkt 1 i art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 85 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Podnieśli, iż wydane postanowienie jest dla nich, bezpośrednich sąsiadów wnioskodawcy, krzywdzące i narusza przepisy prawa. Podali, iż w toku postępowania wskazywali inne sposoby rozwiązania najbardziej dla nich dogodne, tj. prowadzenie obory ściółkowej oraz przykrytego zbiornika na gnojowicę. Zarzucili, że sporządzony raport oddziaływania na środowisko jest niekompletny, nierzetelny i nie może stanowić podstawy do wydania postanowienia. Wskazali, iż art. 85 ustawy - Prawo ochrony środowiska przewiduje ochronę powietrza, która polega na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości poprzez utrzymanie poziomów substancji poniżej dopuszczalnych poziomów lub co najmniej na tych samych poziomach.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż raport wraz z aneksem został sporządzony w pełnym zakresie, o którym mowa w art. 52 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Nadto zapis art. 52 ust. 1 pkt 5 tej ustawy odnosi się generalnie do nowo projektowanych inwestycji, natomiast w niniejszej sprawie uzgodnienie dotyczy rozbudowy istniejącej obory funkcjonującej w określonej technologii. Planowana rozbudowa obory, funkcjonującej w technologii bezściółkowej, nie zwiększa obsady zwierząt, a zatem brak jest podstaw prawnych do żądania zmiany hodowli w technologii ściółkowej. Obowiązek stosowania zamkniętych zbiorników na gnojowicę nie dotyczy podmiotów, które prowadzą tak mały chów, gdyż dotyczy on jedynie hodowli przekraczającej 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg lub 40.000 stanowisk drobiu.

W odpowiedzi na skargę inwestor W. P. wniósł o jej oddalenie. Podał, iż Burmistrz P. decyzją z dnia [...]. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej obory bezściółkowej oraz budowy otwartego zbiornika na gnojowicę, w której określone zostały szczegółowe wymagania dotyczące odległości od budynków mieszkalnych. Decyzja była uzgodniona z inspekcją sanitarną, stała się prawomocna i ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargi za nieuzasadnione.

Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] Burmistrz P. zobowiązał inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który wraz z aneksem został załączony do akt.

Sąd wyjaśnił, iż okoliczność zakresu raportu oddziaływania na środowisko w wersji pierwotnej nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy, gdyż organy inspekcji sanitarnej uznały za konieczne wezwanie inwestora do uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, który został uzupełniony o brakujące elementy przedstawione przez autorów raportu w jego aneksie. W związku z powyższym za chybiony Sąd uznał zarzut skarżących, że przedłożony raport jest niekompletny i nierzetelny, bowiem raport pierwotnie zawierał wszystkie elementy określone w postanowieniu Burmistrza P. z dnia [...], a następnie został uzupełniony o brakujące elementy. W momencie oceny przez inspekcję sanitarną w ramach procedury uzgodnieniowej raport zawierał wszelkie elementy, o których mowa w art. 52 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2006 r. Nr 122, poz. 851, ze zm.). Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska właściwym organem w zakresie uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., ponieważ planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Sąd podniósł, iż w skargach brak jest uzasadnienia wskazującego na naruszenie art. 1 pkt 1 i art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851, ze zm.) i art. 85 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska.

Art. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi określenie generalnej kompetencji organów inspekcji sanitarnej do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska, przy czym warunki te wynikają z odrębnych aktów prawnych oraz przepisów wykonawczych wydawanych na podstawie delegacji ustawowych zawartych w tych aktach prawnych. Skarżący nie wskazali w jaki sposób zakwestionowane postanowienie narusza ten przepis prawa materialnego, zaś Sąd z urzędu nie stwierdził naruszenia tego przepisu prawa.

Art. 3 pkt 2 a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi natomiast, iż do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych. Ta norma prawa nie może mieć w ogóle zastosowania do procedury uzgodnieniowej w sprawie, gdyż obecna procedura uzgodnieniowa dotyczy postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest etapem poprzedzającym możliwość wystąpienie o pozwolenie na budowę.

Sąd podkreślił, iż zarzut naruszenia art. 85 ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika z niezrozumienia roli i funkcji toczącego się postępowania uzgodnieniowego. Skarżący podnoszą okoliczność dotyczącą, w ich ocenie, istniejącej aktualnie uciążliwości wynikającej z opróżniania obory z gnojowicy przy użyciu beczkowozu - nieprzyjemny zapach. Jednak procedura uzgodnieniowa nie dotyczy istniejącej obecnie "ewentualnej uciążliwości zapachowej", lecz możliwości rozbudowy obory przy jednoczesnym rozwiązaniu problemu nieprzyjemnego zapachu poprzez składowanie gnojowicy w zbiorniku na gnojowicę z zastosowaniem określonej technologii, która ograniczy te zapachy. Sąd wskazał, że mimo wynikającego z art. 85 ustawy - Prawo ochrony środowiska generalnego obowiązku ochrony powietrza ustawodawca nie przewidział możliwości ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu. Zapach nie stanowi substancji, jak również na gruncie polskiego prawa nie istnieje norma prawa określająca dopuszczalny poziom zapachu oraz kategorii pozwalającej na określenie, co stanowi zapach uciążliwy. Mimo braku normy prawnej określającej dopuszczalny poziom zapachów ustawodawca w sposób pośredni określił dopuszczalność lokalizowania budowli rolniczych od obiektów służących zamieszkaniu i w niniejszej sprawie organ uzgadniający w skarżonym postanowieniu wymogi te uwzględnił. Z § 1 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877, ze zm.) wynika, iż określone tym rozporządzeniem warunki, przy zachowaniu przepisów prawa budowlanego oraz odrębnych przepisów, zapewniają ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Zastosowanie określonych rozporządzeniem wymogów zapewnia ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich przy lokalizowaniu nowych obiektów rolniczych. W § 6 rozporządzenia przewidziano wymogi zachowania odległości dla zamkniętych i otwartych zbiorników na płynne odchody zwierzęce, przy czym odległość od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich w przypadku otwartych zbiorników na odchody o pojemności do 200 m3 powinna wynosić co najmniej 30 m, zaś w przypadku większych zbiorników odległość od granicy działki sąsiedniej określa się indywidualnie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w uzgodnieniu z właściwym inspektorem sanitarnym. W rozpoznawanej sprawie taka odległość została określona w postanowieniu Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...]. Nr [...]- wymóg zachowania odległości wynoszącej [...] m od najbliższej sąsiadującej zabudowy mieszkalnej na działce nr [...]. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie lokalizacji zbiornika na gnojowicę wymóg ten został zachowany.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności. Z akt sprawy wynika bowiem, że wszystkie wymagane art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska dokumenty zostały dołączone do wniosku o dokonanie uzgodnienia w trybie art. 48 ust. 2 ustawy. Skarżący nie wskazali natomiast jakie inne czynności w ramach prowadzonego postępowania winny być przeprowadzone, skoro kwestionowane postanowienie uwzględnia wszelkie aspekty dotyczące wymagań higienicznych i zdrowotnych przy realizacji przedsięwzięcia.

Sąd wskazał, iż żądania skarżących dotyczące zastosowania innej technologii prowadzonej hodowli bydła mlecznego - w systemie ściółkowym - jak również żądanie budowy zamkniętego zbiornika na gnojowicę nie znajdują podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Z art. 11 b ust. 1 w związku z art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991, ze zm.) wynika bowiem, że budowa zamkniętych zbiorników na gnojowicę dotyczy tylko hodowli drobiu powyżej 40.000 stanowisk lub hodowli świń powyżej 2.000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg lub 750 stanowisk dla macior. Zatem, każda znacznie mniejsza hodowla nie wymaga lokalizowania zamkniętych zbiorników na gnojowicę. Nadto planowana do realizacji inwestycja ma na celu usunięcie dotychczasowej niedogodności polegającej na wywożeniu beczkowozami gnojowicy od posiadanych w gospodarstwie krów, których liczba nie ulegnie zmianie po rozbudowie istniejącej obory, gdyż zostaną w niej umieszczone wszystkie zwierzęta, które aktualnie przetrzymywane są w innym pomieszczeniu gospodarczym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. T. oraz C. i I. małżonkowie P., reprezentowani przez radcę prawnego E. C.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

- naruszenie art. 141 § 4, art. 151 w związku z art. 145 § 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym wynikającym z akt sprawy oraz sprzeczność ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału przez przyjęcie, że Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera konieczną treść wynikającą z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), że projektowane przedsięwzięcie zmniejszy uciążliwości odorowe, art. 134 § 1 p.p.s.a. przez ograniczenie się tylko do wskazywania bezpodstawności zarzutów skargi;

- naruszenie art. 145 § 1 lit a p.p.s.a., art. 1 ustawy z dnia 13 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz.851), art. 3 pkt 11 i art. 85 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902) przez uznanie, że brak norm prawnych określających zapachy nieprzyjemne, czy też szkodliwe eliminuje ingerencję organów inspekcji sanitarnej w tym zakresie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne W. T. oraz C. i I. małżonkowie P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ określając zakres raportu odstąpił od elementów koniecznych raportu, tj. od wymagań określonych w art. 52 ust. 1 pkt 4, 5 i 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Pominięcie elementów koniecznych raportu w przedmiotowej sprawie spowodowało nierzetelność opinii organów inspekcji sanitarnej. Świadczy o tym też fakt, że określone w postanowieniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego odległości (minimalne) od najbliżej zabudowy sąsiedniej i granic działek skarżących są odległościami faktycznymi, a nie minimalnymi. Podano, że z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie wynika, że w przypadku otwartych zbiorników na płynne odchody zwierzęce o pojemności do 200m3 minimalna odległość od najbliższej, sąsiedniej zabudowy mieszkalnej powinna wynosić co najmniej 30m. W przypadku otwartych zbiorników o pojemności powyżej 200m3 odległości te ustala indywidualnie organ właściwy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w porozumieniu z wojewódzkim inspektorem sanitarnym. W rozpatrywanej sprawie postanowieniem z dnia [...]. Państwowego Inspektora Sanitarnego w O. podano również faktycznie istniejące odległości uznając to za ich określenie jako minimalne.

W ocenie skarżących, opis planowanego przedsięwzięcia jest niezgodny z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Raport wskazuje jedynie, że gnojowica będzie płynęła kolektorami, przy czym nie podaje, że na ukształtowanym terenie nie ma możliwości samoczynnego spływania, lecz konieczne jest zastosowanie pomp i mieszadeł. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla skarżących, gdyż zastosowane rozwiązanie znacznie zwiększy uciążliwość odorową na sąsiednich działkach. Wprawdzie w prawie polskim brak jest uregulowań prawnych dotyczących norm odorowych, to w krajach Unii Europejskiej odchodzi się od odkrytych zbiorników na gnojownicę i hodowli bezściółkowych. Ciągła emisja odorów jest uciążliwa i szkodliwa dla skarżących. C. P. jest po przebytym zawale serca, a W. T. jest inwalidą I grupy i mieszka wraz ze schorowanymi rodzicami najbliżej planowanego zamierzenia. Załączone w aneksie do raportu dokumenty wskazują na niekorzystne oddziaływanie wynikające z tzw. róży wiatrów inwestycji na posesję skarżących - okoliczność ta jest pomijana przez organy inspekcji sanitarnej. Organy inspekcji sanitarnej nie dostrzegają również ewentualnych zagrożeń inwestycji dla istniejących, licznych studni w pobliżu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego.

Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega zarówno na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709).

Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

Charakter orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, iż sądy te nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach i obowiązkach indywidualnych podmiotów. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu zatem wskazanej ustawy, podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 331-332).

Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżących nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Nie można podzielić stanowiska W. T. oraz C. i I. małżonków P., że Sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny niezgodnie ze stanem rzeczywistym sprawy.

Przepis art. 52 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2006 r. Nr 122, poz. 851, ze zm.) określa niezbędne elementy, które powinien zawierać raport oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sporządzony w niniejszej sprawie Raport oddziaływania na środowisko wraz z Aneksem – wbrew zarzutom strony - zawiera wszystkie konieczne elementy wynikające z art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w tym przewidziane w art. 52 ust. 1 pkt 4, 5 i 8 tej ustawy. W szczególności Raport oddziaływania na środowisko wraz z Aneksem zawiera opis oddziaływania na środowisko tak jak wymaga tego art. 52 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jak również opis analizowanych wariantów przedsięwzięcia, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem wyboru wybranego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko – zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 3 i 5. Wskazano, iż planowana inwestycja położona jest na obszarze, podlegającym ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - specjalnej ochrony ptaków [...] (kod - [...]); rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 229, poz. 2313). Miejsce inwestycji - wieś Z. - zlokalizowane jest w południowej części tego obszaru - [...] i posiada charakter rolniczej enklawy w zwartym kompleksie leśnym. Planowana inwestycja (budowa zbiornika do magazynowania płynnych odchodów zwierzęcych) jest budowlą pro – ekologiczną, mającą na celu ochronę środowiska przed zanieczyszczeniami, w tym wód gruntowych i powierzchniowych. Wybór technologii bezściółkowej zapewni możliwość utrzymania większej czystości i higieny w pomieszczeniach dla zwierząt, na terenie wybiegów i w otoczeniu budynków inwentarskich. Inwestor wybrał wariant najkorzystniejszy dla środowiska - ograniczający emisję do środowiska m. in. przez wybór szczelnego zbiornika na gnojowicę, który zapewnia ograniczenie negatywnego wpływu na środowisko przez utworzenie podczas eksploatacji naturalnego przykrycia zbiornika w formie kożucha - tworzenie się kożucha zapewnia częściowe oczyszczanie mechaniczne gnojowicy. Kożuch ten jest szczelnym i pływającym dachem, zabezpieczającym środowisko przed uciążliwymi zapachami i florą bakteryjną, przy czym należy przestrzegać zasady, by gnojowica była wprowadzana do zbiornika pod kożuch - najlepiej na dno zbiornika. Wówczas w miarę napełniania zbiornika pływający, szczelny i suchy, naturalny dach unosi się w górę. Poziom zoli mikrobiologicznych na terenie gospodarstwa nie będzie większy niż dotychczas, gdyż gospodarstwo nie zwiększa obsady bydła, lecz modernizuje i unowocześnia chów bydła mlecznego.

W tej sytuacji zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Raport oddziaływania na środowisko wraz z Aneksem zawiera wszystkie konieczne elementy wynikające z art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego.

Zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wydał po rozpoznaniu skarg na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...]. Uzasadnienie wyroku jednoznacznie wskazuje, iż Sąd nie ograniczył się do wskazania bezpodstawności zarzutów skargi, lecz rozważył wnikliwie niniejszą sprawę.

Nie można także podzielić pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a., art. 1 ustawy z dnia 13 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz.851), art. 3 pkt 11 i art. 85 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz.902). Naruszenia tych przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w przyjęciu przez Sąd, że brak norm prawnych określających zapachy nieprzyjemne, czy też szkodliwe eliminuje ingerencję organów inspekcji sanitarnej w tym zakresie.

Jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji przepis art. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985 r. (t. j. Dz. U z 2006 r., Nr 122, poz. 851) stanowiący, iż Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych jest ogólną normą kompetencyjną. Natomiast przepis art. 3 pkt 11 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U z 2006 r., Nr 129, poz. 902) jedynie zaznacza, że przez oddziaływanie na środowisko rozumie się również oddziaływanie na zdrowie ludzi.

Wprawdzie art. 85 ustawy - Prawo ochrony środowiska przewiduje, że ochrona powietrza polega na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości, w szczególności przez utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych poziomów lub co najmniej na tych poziomach oraz zmniejszenie poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane, lecz – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - mimo wynikającego z art. 85 ustawy - Prawo ochrony środowiska obowiązku ochrony powietrza ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu. Zapach, czy odór jest substancją niemierzalną. Zapachy, pomimo, iż mogą być uciążliwe nie mogą być badane, bowiem w polskim systemie prawnym nie istnieją normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. W takiej sytuacji za kryterium oceny w tym zakresie przyjmuje się średnioroczne i godzinowe stężenia amoniaku i siarkowodoru. W polskim systemie prawnym rodzaje substancji wprowadzanych do powietrza i ich dopuszczalne poziomy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz. U. Nr 87, poz. 796) oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 1, poz. 12).

Stosownie do zał. nr 1 rozporządzenia z dnia 5 grudnia 2002 r. wartość odniesienia w mikrogramach na metr sześcienny (µg/m3) uśredniona dla okresu 1 godziny i roku kalendarzowego wynosi odpowiednio: dla amoniaku - 400 µg/m3 i 50 µg/m3, zaś dla siarkowodoru - 20 µg/m3 i 5 µg/m3. W postanowieniu z dnia [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. określił konieczność zachowania wartości dla amoniaku i siarkowodoru na granicy działki inwestora, które nie przekraczają wartości określonych w tym rozporządzeniu.

A zatem, skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją tzw. normy odorowe oraz brak jest metodyki pomiaru zapachu, to organy inspekcji sanitarnej nie mają możliwości podejmowania decyzji w zakresie ograniczania emisji substancji zapachowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zasadnie zważył, że chociaż brak jest przepisów dopuszczających poziom zapachów, to ustawodawca określił dopuszczalność lokalizowania budowli rolniczych od obiektów służących zamieszkaniu.

Zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877) minimalna odległość otwartych zbiorników na płynne odchody zwierzęce o pojemności do 200 m3 oraz płyt gnojowych powinna wynosić 30 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich. Stosownie zaś do § 6 ust. 6 rozporządzenia w przypadku zbiorników o pojemności większej niż 200 m3 odległość od granicy działki sąsiedniej określa się indywidualnie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w uzgodnieniu z właściwym inspektorem sanitarnym. W niniejszej sprawie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. w postanowieniu z dnia [...]. określił wymóg zachowania odległości [...] m od najbliższej sąsiadującej zabudowy mieszkalnej na działce nr [...]. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie lokalizacji zbiornika o wielkości [...] m3 na gnojowicę wymóg ten został zachowany.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.