Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1661/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 § 1, art. 15, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego -uchyla zaskarżoną decyzję-


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu P. K. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] października 2021 r. nr [...], uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] września 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem M. K.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji podał art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 26 ust. 1, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, art. 6 ust. 2a, art. 16 ust. 6b, art. 18 ust. 5a, art. 22 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 66 ust. 1 pkt 28, art. 73 pkt 10, art. 75 ust. 11, art. 79 ust. 2, art. 81 ust. 8 pkt 9, art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz art. 104, art. 107, art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 31 sierpnia 2021 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem M. K.

W ocenie organu I instancji pomimo, że skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia, zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego, przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest norma prawna zawarta w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia osiemnastego roku życia, ewentualnie w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia dwudziestego piątego roku życia.

Organ I instancji podał, że z dołączonego do wniosku orzeczenia z dnia 18 czerwca 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki datuje się od 31 maja 2019 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Organ podkreślił, że data powstania niepełnosprawności powinna być zawarta w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie takie, zawarte w stosownym orzeczeniu właściwego organu (powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja; wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja) jest konieczne do ubiegania się o przyznanie wnioskowanego prawa. Organ rozpoznający wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest kompetentny do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związany jest - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę. Stąd też organy administracji orzekające w sprawie, nie są upoważnione do przedsięwzięcia ustaleń co do daty powstania stopnia niepełnosprawności.

W rozpoznawanej sprawie przedłożone przez skarżącego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jego ojca nie zawiera informacji dotyczącej daty powstania niepełnosprawności. Organ I instancji uznał więc, że nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. wskazanie w orzeczeniu właściwej jednostki, że niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ stwierdził, że stosowne orzeczenie nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani tym bardziej domniemaniem, że niepełnosprawność mogła powstać w okresie o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ustawodawca wymaga bowiem, by w orzeczeniu właściwej jednostki - powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności lub wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, że niepełnosprawność powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału kryterium wieku zastosowane w tym przepisie ma charakter dyskryminujący, bo niezasadnie różnicuje uprawnienia podmiotów podobnych - opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Organ stwierdził jednak, że pomimo stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP omawianego przepisu brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego. Trybunał bowiem w uzasadnieniu swojego wyroku jednoznacznie zaznaczył, że: "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki".

Tym samym biorąc pod uwagę treść uzasadnienia powołanego wyroku organ I instancji uznał, że nie zmienia on sytuacji prawnej osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, jeśli warunek o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie jest spełniony. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2926/14.

Organ I instancji podał, że w dniu 2 września 2021 r. zwrócił się z wnioskiem do Ośrodka Pomocy Społecznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu dokonania aktualnej i rzeczywistej oceny sytuacji rodzinnej i bytowej osoby wymagającej opieki oraz zakresu opieki koniecznej, osób faktycznie sprawujących opiekę nad niepełnosprawną osobą. Wywiad przeprowadzono dnia 10 września 2021 r., ustalając, że skarżący od 1 sierpnia 2021 r. zrezygnował z prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego, z powodu konieczności zapewnienia niepełnosprawnemu ojcu stałej opieki. Skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Osoba wymagająca opieki – M. K. jest żonaty, jego żona M. K. również jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji – zgodnie z orzeczeniem KRUS z dnia 26 maja 2020 r. Rodzice M. K. nie żyją. Opieka sprawowana przez skarżącego nad niepełnosprawnym ojcem polega na pomaganiu w myciu się, kąpieli, ubieraniu się, przygotowaniu posiłków, dbaniu o czystość i porządek w mieszkaniu oraz odpowiednią temperaturę, umawianiu wizyt lekarskich, dowożeniu na nie, odwiedzaniu ojca w szpitalu, wykupywaniu leków i podawaniu ich, robieniu zakupów, załatwianiu spraw urzędowych. Skarżący zamieszkuje wspólnie z rodzicami i zapewnia ojcu wymaganą stałą opiekę. W ocenie pracownika socjalnego skarżący prawidłowo opiekuje się ojcem, zaspokajając jego potrzeby socjalno-bytowe, zdrowotne i higieniczne.

Organ I instancji podał, że skarżący nie ma ustalonego prawa do takich świadczeń jak: prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z oświadczenia złożonego przez skarżącego, na osobę wymagającą opieki inna osoba nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury, osoba wymagająca opieki nie została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, na osobę wymagającą opieki nie jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, na osobę wymagającą opieki nie ma ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawa do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, na osobę wymagającą opieki inna osoba nie jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Organ I instancji przyznał, że skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, nie podejmuje zatrudnienia, zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie posiada też prawa do renty, renty, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie ma prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, to jednak w ocenie organu przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest norma prawna zawarta w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ zauważył, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że winny dokonać oceny i podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, a art. 17 ust. 1b u.ś.r. w obecnym brzmieniu nie daje możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której niepełnosprawność powstała w okresie późniejszym niż wskazany w tym artykule.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.ś.r.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. wskazuje pozytywne przesłanki nabycia uprawnień do świadczeń wyznaczając jednocześnie krąg podmiotów legitymowanych do ich nabycia. Do pozytywnych przesłanek nabycia prawa należy m. in. okoliczność rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się m. in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Celem tej formy świadczeniowej jest zrekompensowanie osobie, która świadomie i z wyboru rezygnuje z aktywności zawodowej w związku z potrzebą sprawowania opieki nad członkiem rodziny, utraconego lub potencjalnego zarobku. Warunkiem bezwzględnym uzyskania prawa jest zatem brak aktywności wynikający z świadomego wyboru, którego znamiona w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego podlegają ocenie organu administracji publicznej, a nie przyczyny natury obiektywnej, np. braku propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub rozwiązania stosunku pracy w związku z likwidacją pracodawcy.

Biorąc pod uwagę wyartykułowane przez organ I instancji przyczyny braku prawa do świadczenia, organ odwoławczy stwierdził, że nie mają one oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w zakresie, w jakim przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1221/17, WSA we Wrocławiu z dnia 3 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 741/17.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności art. 7 k.p.a., który stanowi, po pierwsze, że organ stoi na straży praworządności, a zatem czuwa nad zgodnością z prawem zarówno podejmowanych czynności procesowych, jak procesu subsumpcji stanu faktycznego po stosowaną normę prawną, po drugie załatwia sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W konsekwencji działanie na podstawie prawa obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie: ustalenie przez organ administracji publicznej właściwości do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego przy jej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, mając na względzie interes strony postępowania. Na gruncie postępowania w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne proces stosowania prawa sprowadza się do stwierdzenia faktów prawotwórczych i związania z tym skutków prawnych w sferze uprawnień do świadczeń. Przesądza o tym nie tylko art. 7 k.p.a., lecz również 104 § 2 k.p.a., który zobowiązuje organ do rozstrzygania w sprawie, a zatem określenia skutków prawnych normy prawnej, w warunkach stwierdzonego stanu faktycznego. Świadczenia należne są bowiem osobom uprawnionym w ustawowo określonym wymiarze w razie spełnienia ustawowo przewidzianych przesłanek. Wszystkie te okoliczności są z góry ustalone i zobiektywizowane oraz rozstrzygają o powstaniu, treści uprawnień i obowiązków. Instytucja pomocy społecznej jest w swych decyzjach ściśle związana prawem, nie dysponuje żadną sferą uznania. W konsekwencji zastosowanie przepisu prawa w warunkach braku podstaw do jego zastosowania w znaczeniu, jakie nadaje mu organ, zwłaszcza wobec utrwalonej linii orzeczniczej co do zasad i warunków stosowania prawa przy ustalaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jak również norm procesowych wyznaczających warunki procedowania organu na drodze zmierzającej do wykazania dowodowego faktów prawotwórczych w sprawie, stanowi naruszenie prawa, w tym norm postępowania administracyjnego art. 7 k.p.a. i 104 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że wobec faktu nie ustalenia okoliczności faktycznych - przesądzających o prawie do przyznania świadczenia, tj. faktycznego sprawowania opieki nad ojcem, rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania celem sprawowania opieki nad ojcem, nie może orzec merytorycznie w sprawie, ponieważ naruszono przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy nakazał, aby rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji dokonał analizy stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Kolegium, w tym przeprowadzając środek dowodowy w postaci wywiadu środowiskowego. Następnie organ I instancji powinien ustalić, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne prawa do świadczenia i nie zachodzą inne przesłanki negatywne prawa, poza wyłączonymi z zastosowania, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja zawiera błędne informacje. W szczególności w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy błędnie wskazał datę decyzji odmownej ([...] marca 2021 r.), podczas gdy w rzeczywistości decyzja została wydana w dniu [...] września 2021 r. Dodatkowo organ odwoławczy błędnie stwierdził, że organ I instancji powinien zlecić przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia faktu sprawowania opieki nad ojcem oraz rezygnacji z zatrudnienia bądź jego nie podejmowania celem sprawowania opieki nad ojcem. W ocenie skarżącego powyższe wskazania wywołują wątpliwość, czy uzasadnienie dotyczy przedmiotowej sprawy. Składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący złożył bowiem oświadczenie, że od 1 sierpnia 2021 r. zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym, jak również, że nie jest zatrudniony i nie wykonuje innej pracy zarobkowej, co potwierdzone dodatkowo zostało w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym przez pracownika socjalnego w dniu 10 września 2021 r. Wywiad ten potwierdził również fakt sprawowania opieki nad rodzicami.

Ponadto skarżący stwierdził, że skoro w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. został wyłączony z zastosowania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a to było przyczyną odmówienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i według skarżącego wszystkie okoliczności przesądzające o prawie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione, organ odwoławczy powinien wydać decyzję o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponowne przekazanie sprawy organowi I instancji spowoduje wydłużenie postępowania co wpłynie negatywnie na sytuację finansową skarżącego, która jest trudna w związku z zaprzestaniem pracy w celu sprawowania opieki nad rodzicami.

Ponadto skarżący opisał sytuację zdrowotną swoich rodziców.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw jako oczywiście uzasadniony został uwzględniony przez uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2a w zw. z art. 64a p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja organu odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. uchylająca decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2021 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, należy stwierdzić, że organ ten naruszył w sposób bezpośredni przesłanki z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a.

Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie zawiera racjonalnego wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Tymczasem wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

Sąd stwierdza również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., co jak wyżej wskazano, jest warunkiem niezbędnym do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu Sąd zauważa, że uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie koreluje z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, na co słusznie wskazał skarżący w sprzeciwie. Organ odwoławczy nakazał bowiem organowi I instancji przeprowadzić środek dowodowy w postaci wywiadu środowiskowego, pomimo tego, że organ I instancji w toku postępowania taki dowód już przeprowadził. Może to świadczyć o niezapoznaniu się przez organ odwoławczy z aktami sprawami, lub też o posłużeniu się fragmentem uzasadnienia dotyczącym stanu faktycznego z innej sprawy rozpoznawanej przez ten organ. Niezależnie jednak od przyczyn takiego stanu rzeczy, brak jest podstaw do przyjęcia, tak jak to uczynił organ odwoławczy, że konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uzasadnia wydanie przez ten organ decyzji kasatoryjnej. Gdyby bowiem nawet faktycznie zaistniała taka konieczność, podjęcie takiej czynności przez organ odwoławczy samodzielnie lub za pośrednictwem organu I instancji (w trybie zlecenia, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.) wpłynęłoby korzystnie na poziom ochrony uzasadnionego interesu prawnego skarżącego, pozwalając na ostateczne i merytoryczne załatwienie sprawy w rozsądnym terminie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi w kontekście ewentualnej konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o oświadczenie skarżącego złożone w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r. Sąd podkreśla, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. Dlatego też uzupełnienie materiału dowodowego w sposób wyżej opisany, nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na koniec Sąd wyjaśnia, że aprobuje i podziela ocenę prawną organu odwoławczego co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.