Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 112/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2022 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 27 października 2021 r. nr SKO.II/426/3178/102/2021 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 14 lipca 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy Burmistrz C. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku: [...] : A. Sp. z o.o. z siedzibą w C. w sprawie wydania warunków zabudowy ustalił warunki zabudowy działek nr [...] (obręb ew. [...]) przy ul. [...] w C. dla inwestycji p.n. "zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń trzech budynków magazynowych chemii gospodarczej na pomieszczenia produkcyjno-magazynowe produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych.

W ramach warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono: zmianę sposobu użytkowania polegającą na przekształceniu pomieszczeń trzech istniejących budynków dawnego magazynu chemii gospodarczej na pomieszczenia produkcyjno-magazynowe – produkcja wyrobów z tworzyw sztucznych: 1.1 Budynek magazynowy o jednej kondygnacji nadziemnej, niepodpiwniczony, o powierzchni zabudowy ok. 2332 m2 i powierzchni użytkowej ok. 2200 m2, wysokości ok. 12,9 m, kryty dachem dwuspadowym: powierzchnia użytkowa podlegająca zmianie sposobu użytkowania ok. 2200 m2 (całość powierzchni użytkowej budynku), 1.2 Budynek magazynowy o dwóch kondygnacjach nadziemnych, bez podpiwniczenia o powierzchni zabudowy ok. 924 m2 i powierzchni użytkowej 687 m2, wysokości ok. 7,0 m kryty dachem płaskim: powierzchnia użytkowa podlegająca zmianie sposobu użytkowania ok. 687 m2 (całość powierzchni użytkowej budynku), 1.3 Budynek magazynowy o jednej kondygnacji nadziemnej, bez podpiwniczenia, o powierzchni zabudowy ok. 940 m2 i powierzchni użytkowej ok. 771 m2, wysokości ok. 5,9 m, kryty dachem jednospadowym: powierzchnia użytkowa podlegająca zmianie sposobu użytkowania ok. 771 m2 (całość powierzchni użytkowej budynku), 1.4 Gabaryty zewnętrzne budynku, kubatura i powierzchnia zabudowy pozostają bez zmian.

W zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wskazał, iż do w/w inwestycji Inwestor uzyskał ostateczną decyzję nr [...] z dnia 16 listopada 2020 r. wydaną przez Burmistrza C., określającą środowiskowe uwarunkowania dla w/w przedsięwzięcia i ustalającą konieczne do spełnienia warunki dla planowanego przedsięwzięcia. W treści uzasadnienia organ przywołał treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a następnie ustalił, iż:

1. Wnioskowane przedsięwzięcie dotyczy inwestycji zlokalizowanej na terenie przeznaczonym na ten cel w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. (zatwierdzonym uchwałą [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r., Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., Nr [...] poz., [...]),

2. Działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] i istniejące dwa zjazdy

3. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. Działki nr [...] (obręb ew. [...]) posiada użytek: "Ba" – tereny przemysłowe i "B" – tereny mieszkaniowe,

5. Ustalenia decyzji są zgodne z przepisami odrębnymi.

W związku z powyższym organ stwierdził łączne spełnienie przesłanek określonych w w/w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podał również, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r. W dniu 24 maja 2021 r. do organu wpłynęło pismo strony postępowania B.K. - użytkownika wieczystego działek nr [...], która w swoim piśmie zwróciła uwagę na uciążliwości dotyczące hałasu emitowanego przez odbywającą się na działkach inwestycyjnych działalność gospodarczą oraz "żrące i nieprzyjemne zapachy", nadto wskazała na niezgodność prowadzonej działalności gospodarczej z przeznaczeniem terenu oraz niezgodność inwestycji z zapisami Studium. W odpowiedzi Inwestor zapewnił o swoich staraniach mających na celu minimalizację negatywnego wpływu inwestycji na działki sąsiednie m.in. planowaną budowę ekranu akustycznego i zwrócił uwagę, że działki inwestycyjne wraz z terenami sąsiednimi znajdują się na terenie przemysłowym.

W kolejnym piśmie strona postępowania ponownie opisała, że jej zdaniem prowadzona w budynkach, znajdujących się na działkach inwestycyjnych, działalność gospodarcza jest niezgodna z ich przeznaczeniem, zgłosiła zapytania odnośnie planowanego ruchu taboru samochodowego obsługującego planowaną inwestycję, ilości osób zatrudnionych, ustalenia powierzchni biologicznie czynnej, wydanej decyzji środowiskowej oraz zgłosiła inne zapytania i żądania działań nie należące do kompetencji organu lub nie mające znaczenia dla prowadzonego postępowania administracyjnego. Na w/w uwagi Inwestor nie udzielił odpowiedzi.

Odnosząc się do wskazanych uwag organ stwierdził, iż przy ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanej zmiany sposobu użytkowania organ nie ustalił minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, ponieważ powierzchnia zabudowy i pozostałe gabaryty budynku pozostają bez zmian. Przy ustaleniu warunków zabudowy nie bada się, tak szczegółowych kwestii jak ilość samochodów dostawczych wjeżdżających na teren projektowanego zakładu. Szczegółowe kwestie dotyczące zabudowy i rozwiązań projektowych ustala się na etapie pozwolenia na budowę. Ponadto wyjaśnił, że organ nie rozstrzyga kwestii związanych z decyzją środowiskową, natomiast zapisów Studium nie stosuje się przy ustalaniu warunków zabudowy. Kwestie dotyczące ochrony osób trzecich są zapisane w pkt. II lit. D przygotowywanego projektu decyzji. Z kolei zgodnie z wyjaśnieniami Inwestora, planowana zmiana sposobu użytkowania nie zwiększy zatrudnienia w zakładzie.

Następnie organ wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stwierdza tylko dopuszczalność określonego zamierzenia budowlanego, nie przesądza natomiast o możliwości realizacji inwestycji. Jest decyzją tzw. związaną, co oznacza, że organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej ustalone zostało, iż spełnione zostały łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wnioskowane przedsięwzięcie przed wydaniem decyzji nie wymagało uzgodnień (zgodnie z art. 53 u.p.z.p.).

Od opisanej w/w decyzji odwołanie wniosła B.K. podnosząc zarzuty:

1. mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czego dotyczy postępowanie,

2. mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania - art. 75 i art. 86 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie wszelkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego do załatwienia sprawy,

3. naruszenia prawa materialnego, a to art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie spełniania przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz wydania jej zamiast decyzji legalizacyjnej samowolną zmianę sposobu użytkowania budowli przez wnioskodawcę,

4. naruszenia prawa materialnego, a to art. 61 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację, a także zastosowanie pomimo braku podstaw prawnych,

5. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych m.in. w zakresie kwalifikacji terenów w analizie urbanistycznej i przyjęcie, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] stanowią teren zabudowy usługowej, a nie tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej,

6. naruszenia prawa materialnego, a to przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw prawnych,

wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Odwołująca zauważyła, że decyzja nie określa precyzyjnie przedmiotu postępowania, a wątpliwości te potwierdza zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sytuacji, gdy rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej wskazała, iż wnioskodawca prowadzi w przedmiotowych budynkach magazynowych działalność produkcyjną już od dłuższego czasu, bez uprzedniego uzyskania warunków dla zmiany sposobu użytkowania, co może potwierdzić przesłuchanie Odwołującej, zeznania świadków (np. pana L.G.) oraz wykaz interwencji policji, które miały miejsce w związku z hałasem spowodowanym prowadzeniem przez wnioskodawcę działalności produkcyjnej.

Podniosła, że zmiana sposobu użytkowania bez uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz jej zgłoszenia to samowola budowlana a na właścicielu oraz Inwestorze spoczywa obowiązek jej legalizacji. Zdaniem Odwołującej organ winien orzekać w sprawie legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z odniesieniem się do sposobu użytkowania obecnie istniejącego, a nie mającego dopiero nastąpić w przyszłości, skoro zmiana ta już nastąpiła i przeprowadzić w tym zakresie odpowiednie postępowanie dowodowe, w tym oględziny. Nadto organ powinien z urzędu zawiadomić organ nadzoru budowlanego o samowoli budowlanej. Zgodnie z wiedzą Odwołującej na w/w terenie zostały przeprowadzone prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Prowadzenie produkcji było natomiast organowi znane, bowiem Odwołująca informowała organ o wydzielających się toksycznych oparach z produkcji.

Odwołująca wskazała również, iż organ I instancji błędnie zastosował przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p. opierając się o dane z ewidencji gruntów i budynków, które nie mogą być i nie są wyznacznikiem decydującym o przeznaczeniu gruntu. Z dołączonej analizy urbanistycznej nie wynika aby grunty oznaczone symbolem A2.2P były terenem inwestycji produkcyjnych. Na w/w terenie zawsze znajdowały się powierzchnie magazynowe, nigdy nie było działalności produkcyjnej.

Zdaniem Odwołującej w sprawie nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Organ błędnie określił kwalifikację terenów także w części graficznej analizy urbanistycznej i całkowicie bezzasadnie przyjął, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] stanowią teren zabudowy usługowej, w sytuacji, gdy są to tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Organ mimo posiadania z urzędu wiedzy, że wnioskodawca złożył również wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla hali produkcyjnej o kubaturze ok. 30.000 m3 nie przewidział zapisu, który gwarantowałby zapewnienie przynajmniej minimalnej ochrony nieruchomości sąsiednich.

Odwołująca podała również, że uniemożliwiono jej wypowiedzenie się, ponieważ pismo organu z dnia 12 lipca 2021 r. nadano równocześnie z decyzją. Nadto organ przedwcześnie stwierdził brak udzielenia odpowiedzi przez Inwestora na pismo z dnia 7 lipca 2021 r. wydając decyzję w siódmym dniu po sporządzeniu tego pisma. Wskazała również na zaistnienie przesłanek wznowienia z urzędu postępowania dotyczącego decyzji środowiskowej.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją nr SKO.II/426/3178/102/2021 z dnia 27 października 2021 r., działając na podstawie art. 17, art., 18 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 163, poz. 1589) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że dla terenu inwestycyjnego objętego postępowaniem brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren nie jest objęty obowiązkiem sporządzenia takiego planu, nie zgłoszono przystąpienia do jego sporządzenia, zatem warunki jego zabudowy są określone poprzez rozstrzygnięcie decyzyjne. Przywołał przy tym treść art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz zauważył, że wnioskowane przedsięwzięcie nie wymagało uzgodnień zgodnie z art. 53 u.p.z.p.

Następnie wyjaśnił, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek zainteresowanego – inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p.). Organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmienić. Skoro zatem przedmiotowa inwestycja zgodnie z wnioskiem dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynków, to taki wniosek rozpatruje organ prowadzący postępowania w sprawie warunków zabudowy i to właśnie dla takiej inwestycji organ ma obowiązek prowadzić postępowanie i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Natomiast osoba zainteresowana ma prawo złożyć stosowne wnioski do organu nadzoru budowlanego, jeżeli uzna je za uzasadnione.

Odnosząc się do odwołania stwierdził, że z treści zaskarżonej decyzji, jak i materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowa inwestycja dotyczy zmiany sposobu zagospodarowania istniejących budynków, a określenie "nowa" zabudowa użyte w art. 61 u.p.z.p. czy w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury oznaczają wyłącznie fakt, iż przedmiotowe budynki będą pełniły nową funkcję.

Dalej wyjaśnił, że przepisów ust. 1 pkt 1 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, a wnioskowane przedsięwzięcie dotyczy inwestycji zlokalizowanej na terenie przeznaczonym na ten cel w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C.(działki inwestycyjne oznaczone były symbolem "A2.2P – W.). Niemniej jednak organ I instancji wyznaczył obszar analizy urbanistycznej przyjmując do analizy obszar o promieniu 50m wokół terenu inwestycji, co organ odwoławczy podzielił. W tak wyznaczonym terenie zlokalizowane są m.in. tereny: produkcyjno-usługowe, usługowe i usługi oświaty, obiekty zamieszkania zbiorowego, które dały podstawy do stwierdzenia spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podzielił również ocenę dokonaną przez organ I instancji w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował obowiązujące w przedmiotowym zakresie przepisy i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na konieczność oddzielenia decyzji ustalającej warunki zabudowy od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p), nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, a jej charakter powoduje, iż zakres ochrony osób trzecich ulega konkretyzacji, ale przede wszystkim uwzględnieniu i szczegółowej weryfikacji, na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu odwoławczego interesy osób trzecich zostały należycie zabezpieczone, co odzwierciedla zapis punktu II.D zaskarżonej decyzji.

W kolejnej kwestii organ wskazał, że na dzień wydania decyzji w obiegu prawnym nadal pozostawała decyzja środowiskowa Burmistrza C. nr [...] z dnia 16 listopada 2020 r.

Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania.

Z rozstrzygnięciem nie zgodził się P.S. (dalej: "Skarżący") następca prawny B.K. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, względem decyzji organu odwoławczego sformułował następujące zarzuty:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydanej decyzji środowiskowej, bowiem rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ,

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 75 w zw. z art. 81, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez nieustalenie w sposób niebudzący wątpliwości czego dotyczy postępowanie.

3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego ustawowych przesłanek, z pominięciem zarzutów strony, do których organ II instancji w większości w ogóle się nie odniósł lub uczynił to zdawkowo, bez merytorycznego uzasadnienia,

4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 75 i art. 86 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności przesłuchania B.K., zeznań świadka L.G., zwrócenia się o wykaz interwencji Policji na okoliczność prowadzenia już przez inwestora działalności objętej wnioskiem,

5. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, m.in. w zakresie kwalifikacji terenów w analizie urbanistycznej przez organ I instancji i przyjęcie, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] stanowią tereny zabudowy usługowej, a nie tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz, że są to tereny przeznaczone na produkcję w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., co Kolegium zaaprobowało,

6. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a to art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie spełnienia przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz wydania jej zamiast decyzji legalizacyjnej samowolną zmianę sposobu użytkowania przez wnioskodawcę.

7. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację, a także zastosowanie pomimo braku podstaw prawnych,

8. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a to przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 61 u.p.z.p. – poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że przepisy te stosuje się do istniejącej już zabudowy/sposobu zagospodarowania, pomimo, że zgodnie z treścią w/w przepisów dotyczą one nowej zabudowy.

Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podtrzymał argumentację prezentowaną na etapie wniesionego odwołania. Zaakcentował ponownie, że decyzja organu I instancji nie określa precyzyjnie przedmiotu postępowania. Podkreślił, iż Inwestor prowadzi w przedmiotowych pomieszczeniach trzech budynków magazynowych działalność produkcyjną już od dłuższego czasu, bez uprzedniego uzyskania warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania w/w obiektów budowlanych. Organ odwoławczy nie przeprowadził natomiast wnioskowanych przez stronę dowodów na wskazaną okoliczność, czym naruszył również art. 75 i 86 k.p.a. jak też nie odniósł się do powyższego w uzasadnieniu decyzji, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

Dalej zauważył, że w tym zakresie art. 61 k.p.a. pozwala na wszczęcie postępowania przez organ także z urzędu, co dotyczy samowoli wnioskodawcy, natomiast organ I i II instancji pozostają w tym zakresie całkowicie bezczynne. Skarżący nie zgodził się z argumentacją Kolegium, że organy nie mają możliwości wyjścia poza wniosek, ponieważ całkowicie zapominają o możliwości wszczęcia postępowania z urzędu oraz odmowy ustalenia warunków wobec zagospodarowania już w sposób objęty wnioskiem.

Ponownie podkreślił obowiązek spoczywający na inwestorze przeprowadzenia postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, a także obowiązek organu administracji w tym zakresie, jeżeli organ ten poweźmie o niej wiadomość, do którego to zarzutu organ odwoławczy się nie odniósł. Zdaniem Skarżącego wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie mógł zostać uwzględniony, skoro nie odnosi się do zmiany zagospodarowania w przyszłości, lecz legalizacji zmian już dokonanych w przeszłości. W ocenie Skarżącego organy błędnie zastosowały w sprawie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Teren objęty wnioskiem nie jest terenem inwestycji produkcyjnej. Nadto badanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa powinno zostać przeprowadzone w każdym przypadku, czego organy w niniejszej sprawie zaniechały. Zdaniem Skarżącego zapisu Planu Ogólnego z 1992 r. nie sposób utożsamiać z przeznaczeniem terenów pod działalność produkcyjną, w szczególności baza zakładów transportowych wyklucza działalność produkcyjną. Organ odwoławczy wbrew treści art. 107 § 3 k.p.a. nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie. Nie odniósł się także do zarzutu dotyczącego odpowiedzi na pismo z dnia 27 lipca 2021 r.

Obowiązkiem organu w ocenie Skarżącego było również zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydanej decyzji środowiskowej. Treść zaskarżonej decyzji jest wprost uzależniona od treści i ustaleń decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, ma ona zatem istotny wpływ na wynik sprawy, a odmowa zawieszenia postępowania narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej w złożonej odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 16 marca 2022 r. w sprawie o sygn. akt SA/Gl 112//22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy w dniu 22 lipca 2022 r. pełnomocnik Uczestnika A. Sp. z o.o. z siedzibą w C. wniósł o oddalenie skargi, jednocześnie poddał, że "działalność ta jest już prowadzona" (protokół rozprawy z dnia 22 lipca 2022 r., akta sądowe).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym jej uchylenie.

Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 27 października 2021 r. nr SKO.II/426/3178/102/2021 utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia 14 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności regulacje dotyczące postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona inwestycja na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania, jest w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna.

Jak wynika z akt administracyjnych na terenie objętym wnioskiem brak planu miejscowego.

Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stosownie natomiast do ust. 2 art. 61 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

`Na gruncie niniejszej sprawy kluczowa pozostaje formalna dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem dopiero pozytywny wynik tej weryfikacji umożliwia w dalszej kolejności badanie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Na wstępie wymaga podkreślenia, iż decyzja o warunkach zabudowy powinna, co do zasady, odnosić się do inwestycji planowanej. Nie budzi wątpliwości, że decyzja ta została tak ukształtowana, że dotyczy sytuacji zmiany sposobu zagospodarowania wiążącej się z projektowaną dopiero inwestycją budowlaną (A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, Lex el. 2018).

Powyższe można wyprowadzić z treści przywołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jak również z treści art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o o warunkach zabudowy dokonuje analizy: stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Celem przedmiotowej decyzji pozostaje rozstrzyganie o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu objętego konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r. VII SA/Wa 2426/18).

Nie bez znaczenia pozostaje zatem czy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji planowanej czy zrealizowanej.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. II OSK 1890/12, w ramach którego wyjaśniono, iż w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru. Jednocześnie zauważenia wymaga, że art. 63 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie wprowadza zakazu ustalania warunków zabudowy nawet w przypadku, gdy dany obiekt budowlany został wybudowany, ale wnioskodawca zamierza uzyskać warunki zabudowy dla przyszłego użytkowania lub przyszłych robót budowlanych dotyczących danego obiektu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r. II OSK 793/18). W rezultacie regułą pozostaje, że ustalenie warunków zabudowy następuje względem przedsięwzięcia dopiero planowanego, a nie realizowanego bądź zrealizowanego. Wyjątkiem będzie natomiast sytuacja, gdy warunki zabudowy ustalane są w celu legalizacji zrealizowanego już przedsięwzięcia. Takie postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest ściśle związane ze stanowiącym przyczynę i uzasadnienie dla jego wszczęcia, postępowaniem legalizacyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 maja 2021 r. II SA/Ke 304/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2019 r. IV SA/Po 317/19). W konsekwencji, w sposób wyraźny musi wynikać z decyzji o warunkach zabudowy, czy oraz w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczne jest także wykazanie w jakim ewentualnie trybie organ ustalił warunki zabudowy co do rozpoczętej inwestycji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r. II OSK 1890/12).

Powyższe przekonuje o wadze ustaleń co do rzeczywistego stanu istniejącego na nieruchomości objętej przedmiotowym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. W toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie poczynił jednak żadnych dodatkowych ustaleń w tym przedmiocie. Nadto w żadnej mierze nie odniósł się do wskazanych okoliczności, mających - jak wskazano wyżej - istotne znaczenie w aspekcie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Takie działanie organu odwoławczego przekonuje o jego wadliwości.

Z akt sprawy nie wynika, żeby organ nadzoru budowlanego wezwał inwestora o przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy, a jednocześnie w sprawie nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości czy inwestycja zmiany sposobu użytkowania budynków wskazanych w treści wniosku bądź ich części jest inwestycją realizowaną bądź też zrealizowaną. Organy dysponowały pismem Odwołującej z dnia 24 maja 2021 r. (karta nr 11 akt administracyjnych) oraz z dnia 5 lipca 2021 r. (karta nr 16 akt administracyjnych), w których podniesiono wątpliwości w zakresie obecnie prowadzonej działalności na nieruchomości objętej wnioskiem. Podobnie w ramach odwołania sformułowano zarzuty w tym przedmiocie. Sąd dostrzega, że nie były to zatem okoliczności nowe, czy też nieznane organowi odwoławczemu, mimo to zaniechano ich wyjaśnienia, a nawet jakiegokolwiek ustosunkowania się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W żadnym razie nie może, w ocenie Sądu, zostać uznane za wyczerpujące odniesienie się przez organ I instancji do pism strony postępowania zawierające się jedynie w lakonicznym zdaniu "organ nie posiada informacji jakoby budynki położone na działkach inwestycyjnych były użytkowane niezgodnie ze swym przeznaczeniem" (pismo z dnia 12 lipca 2021 r., karta nr 19 akt administracyjnych).

Zdaniem Sądu omawiane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem wyczerpujących ustaleń oraz rzetelnej analizy, i jako taka, nie przesądzając rozstrzygnięcia, jest co najmniej przedwczesna.

W ramach dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. obowiązkiem spoczywającym na organie odwoławczym pozostaje natomiast samodzielne dokonanie ustaleń faktycznych, a następnie przeprowadzenie oceny prawnej, zatem nie tylko weryfikacji wydanej przez organ I instancji decyzji, lecz również ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy administracyjnej.

Sąd w tym miejscu zwraca również uwagę, w kontekście art. 61 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że termin "inwestycje produkcyjne" na gruncie u.p.z.p. nie posiada definicji legalnej, a zatem jest tzw. terminem nieostrym. Termin ten musi być więc każdorazowo definiowany przez organ administracji publicznej z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2019 r. II SA/Po 797/18), stąd też ustalenia organu w tym zakresie winny poddawać się weryfikacji, zatem nie tylko ograniczać się do przywołania w uzasadnieniu decyzji zapisu planu miejscowego, lecz przedłożone do akt sprawy akta administracyjne winny zawierać rysunki planu oraz tekst planu, o których mowa w § 1 ust. 2 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r., stanowiące Załączniki do tej Uchwały, a które powinny stanowić podstawę do wskazanych ustaleń organu orzekającego w sprawie.

W takich okolicznościach sprawy organ miał obowiązek bardziej wnikliwie zbadać stan faktyczny i prawny oraz odnieść się do zarzutów odwołania, uwzględniając konieczność analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zaniechanie tego musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez tut. Sąd.

W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w aspekcie podstawy materialnoprawnej określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozostaje zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu, w tym pominął główny zarzut odnoszący się do zrealizowania inwestycji objętej wnioskiem o jej wydanie. W wyżej opisanym zakresie zasadne pozostawały zarzuty skargi.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydanej decyzji środowiskowej, w obrocie pozostawała bowiem ostateczna decyzja Burmistrza C. z dnia 16 listopada 2020 r. nr [...]. Wniosek o wznowienie postępowania jawi się natomiast jako środek zaskarżenia o charakterze nadzwyczajnym (zob. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2019). Nie bez znaczenia pozostaje, iż jak wynika z akt administracyjnych postanowieniem z dnia 5 listopada 2021 r. nr [...] Burmistrz C. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza C. nr [...] z dnia 16 listopada 2020 r. (karta bez numeru akt administracyjnych, tom I).

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, w szczególności podejmie takie czynności wyjaśniające, które doprowadzą do konkretnych ustaleń istotnych w kontekście przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym ustali czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (wraz z informacjami uzupełniającymi z dnia 2 lutego 2021 r., z dnia 10 lutego 2021 r. oraz z dnia 11 marca 2021 r., karta nr 2, 4 i 6 akt administracyjnych) obejmował ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania, która miała być wykonywana dopiero w przyszłości, rozważy uzupełnienie akt celem ustalenia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, a następnie stosownie do wyników tych ustaleń przeprowadzi analizę pozostałych przesłanek warunkujących wydanie wnioskowanej decyzji. Organ winien również odnieść się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 997 zł, na które składa się wpis sądowy w wysokości 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika, tj. kwota 480 zł ustalone na postawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.