Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 169/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145§ 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 53 ust. 1 i 3, art. 54
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi J.R. i K.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J.R. i K.R. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017r. Wójt Gminy ustalił lokalizację celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] Sp. z o.o. [...] składającą się z wieży kratowej stalowej o wysokości 76m n.p.t. z systemem anten, w tym anteny sektorowe (rozsiewcze) i radioliniowe (paraboliczne), szafy telekomunikacyjne, infrastruktura techniczna i zagospodarowanie terenu na działce nr [...].

Organ I instancji podał, iż ww. nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji wykazała, że obszar dla którego wystąpiono o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może zostać przeznaczony na taki cel. Wójt Gminy stwierdził również, że parametry techniczne anten planowanych do zainstalowania i maksymalne nachylenia głównej wiązki promieniowania tych anten wskazują, ze że analizowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko , w związku z czym jego realizacja nie wymaga decyzji środowiskowej. Jednocześnie Wójt poinformował, iż ustalił, że zasięg osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] Sp. z o.o. [...] wychodząc na działki sąsiednie nr [...] (zabudowanej budynkiem mieszkalnym – posesja ul. [...]) nie występuje w miejscach dostępnych dla ludzi.

Podstawę prawną wydanej przez organ I instancji decyzji stanowiły przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej także "k.p.a." oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2017r. poz. 1073), zwanej dalej także "u.p.z.p."

Od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie w ustawowym terminie złożyli J.R. oraz K.R., którzy wnieśli o zmianę wydanej decyzji i zakaz takiej inwestycji w tej okolicy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018r. ([...]), na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015r., poz. 1659), art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017r. poz. 1073) , art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że przy ustaleniu zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na działki sąsiednie, wzięło pod uwagę znajdujący się w aktach sprawy dokument pt. "Charakterystyka zabudowy i zagospodarowania [...]" oraz dokument pt."Kwalifikacja przedsięwzięcia". K. i J.R. są właścicielami działki nr [...], z akt sprawy wynika, że zasięg oddziaływania wnioskowanej inwestycji będzie rozciągał się na będące własnością odwołujących nieruchomości. Wobec powyższego organ uznał, iż odwołujący posiadają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Kwestionowana decyzja dotyczy bowiem ich uprawnień i dlatego mają oni legitymację do wniesienia odwołania od tej decyzji.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mające zastosowanie w sprawie dotyczące inwestycji celu publicznego. SKO podało, iż przedmiotowy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego spełnia wymogi wskazane w powołanych przez organ przepisach. Inwestor wraz z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przedłożył dokument pt. "Charakterystyka zabudowy i zagospodarowania [...]", a także dokument pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia". W powyższych dokumentach znalazły się informacje określające charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zdaniem Kolegium przy wyznaczaniu zasięgu oddziaływania na działki sąsiednie (odległości środka elektrycznego anteny od miejsc dostępnych dla ludności) należało uwzględnić zarówno kierunek głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie. Określając w ten sposób oddziaływanie anten sektorowych na działki sąsiednie organ odwoławczy stwierdził, że zasięg osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] Sp. z o.o. [...] wychodzi na działki sąsiednie: nr [...] (zabudowanej budynkiem mieszkalnym- posesja ul. [...]) nie występuje w miejscach dostępnych dla ludzi.

Kolegium przytoczyło przepis art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016r., poz. 353 ze zm.) decyzji środowiskowej wymagają przedsięwzięcia zaliczone do mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz. U. z 2016 i\, poz. 71).

Organ odwoławczy stwierdził, iż parametry techniczne anten planowanych do zainstalowania i maksymalne nachylenia głównej wiązki promieniowania tych anten wskazują, że analizowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku, z czym jego realizacja nie wymaga decyzji środowiskowej. Zgodnie z w/w rozporządzeniem, dla anten o mocy większej niż 1000 W i mniejszej niż 2000 W, pod względem miejsc dostępnych dla ludności - analizie podlega odległość do 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Z załączonej do wniosku dokumenty pt. "Charakterystyka zabudowy i zagospodarowania [...]" i dokumentu pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" wynika, że w skład planowanej inwestycji - stacji bazowej wejdą m.in. anteny sektorowe i anteny radiolinii zamocowane na wieży stalowej o wysokości 76,00 m n.p.t.

SKO podało, iż zgodnie z zapisami rozporządzenia urządzenia radiolinii nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Analizie podlegają tylko anteny sektorowe, które są źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowanej do otoczenia, i które mogą stanowić potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi.

W ramach budowy stacji planuje się na wieży zamocowanie 3 szt. anten sektorowych typu AS26_3 na wysokości 76,00m. Anteny charakteryzują się mocą promieniowania EIRP dla danego pasma 1983,0 W.

Znajdujące się w aktach sprawy rysunki odnośnie konfiguracji anten sektorowych, usytuowania wieży oraz podane parametry dla poszczególnych anten i równoważne moce promieniowania izotopowego w paśmie 900 i 1800 o podanych azymutach 80°, 190° i 300° pozwoliły stwierdzić, iż w odległości 70 m od środka elektrycznego anten w osi wiązki promieniowania danej anteny brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności. W odległości 70 m od środka elektrycznego anteny sektorowej wiązka promieniowania na azymucie 80° przy tilcie 0° przebiega na wysokości 74,Om, a przy tilcie 10° przebiega na wysokości 61,6 m, na azymucie 190° przy tilcie 0° przebiega na wysokości 69,5m, a przy tilcie 10° przebiega na wysokości 57,1 m, na azymucie 300° przy tilcie 0° przebiega na wysokości 70,5m, a przy tilcie 10°przebiega na wysokości 58,1 m.

Oznacza to w ocenie Kolegium, że stacja bazowa telefonii komórkowej o określonych we wniosku parametrach technicznych nie jest zaliczana do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Budowa stacji nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymagających decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).

Przypomnieć należy, iż w myśl art. 124 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony łub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Tym samym, miejscem dostępnym dla ludności będzie m.in. obszar, który nie został przez obowiązujące regulacje wykluczony z zabudowy o funkcji mieszkaniowej.

Kolegium podzieliło pogląd orzecznictwa, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów to stanowisko. W takiej sytuacji Kolegium podkreśliło że, w odległości 70 m od planowanej inwestycji nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał, iż znajdująca się w aktach sprawy mapa, z której wynika, iż w kierunku od środka elektrycznego anten w osi wiązki promieniowania danej anteny działki nie są zabudowane. Dodatkowo podał trzeba, iż obszar, na którym zamierza się zrealizować inwestycję charakteryzuje się typową zabudową mieszkaniową jednorodzinną wraz z zabudową towarzyszącą tj. np. budynkami gospodarczymi oraz wokół działki objętej wnioskiem znajdują się tereny użytków rolnych. W związku z powyższym uzasadnione jest twierdzenie, że jedynym źródłem energii elektromagnetycznej wy promieniowanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi są anteny nadawacze (sektorowe) stacji bazowej, których promieniowanie występuje w odległości 70 m od stacji bazowej na minimalnej wysokości tj. 57,1 m n.p.t.

W opinii Kolegium należało także ocenić, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym wypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne było odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich, mogącej potencjalnie powstać zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Zdaniem Kolegium, opierając się o analizę terenu wokół działki nr [...] oraz posiłkując się danymi na www.geoportal.gov.pl trzeba stwierdzić, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego tj. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] Sp. z o.o. [...] składającej się z wieży kratowej stalowej o wysokości 76m n.p.t. z systemem anten, w tym anteny sektorowe (rozsiewcze) i radioliniowe (paraboliczne), szafy telekomunikacyjne, infrastruktura techniczna i zagospodarowanie terenu na działce nr [...], nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, bowiem na terenie obejmującym użytki rolne oraz w sąsiedztwie terenów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z zabudową towarzyszącą, posadowienie budynku o wysokości minimalnej 57,1 m n.p.t. jest praktycznie niemożliwe. Dla wskazanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego realizacja zabudowy na tym terenie możliwa jest wyłącznie w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe oznacza, że jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku polegającego na istnieniu co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, możliwa byłaby taka inwestycja. Na podstawie akt sprawy Kolegium nie stwierdziło istnienia takiej zabudowy.

Kolegium podało, ze w niniejszej sprawie organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania przez doręczenie zawiadomień, a także w drodze obwieszczenia, bowiem pismem znak [...] z dnia [...].07.20i7r. powiadomiono strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie poprzez obwieszczenia, zamieszczone: na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, na tablicy ogłoszeń Sołectwa, na tablicy ogłoszeń Sołectwa oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy.

Odnosząc się z kolei do zarzutów podnoszonych w odwołaniach SKO stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak [...] z dnia [...].01.2018 roku utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy znak [...] z dnia [...].09,2017 roku ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na działce nr [...] złożyli K.R. i J.R..

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. Art. 64 ust 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy prawo ochrony środowiska albowiem obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych nie został ustalony ponieważ brak jest danych technicznych anten. Załącznik graficzny nie odpowiada projektowi decyzji jaki przygotowała uprawniona osoba [architekt) - brak wskazanych granic oddziaływania obszaru inwestycji.

2. Art 53. ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak informacji o zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W aktach sprawy w żaden sposób nie zostało udowodnione [potwierdzone w wiarygodny sposób), że obwieszczenia były wywieszane na tablicy ogłoszeń sołectwa i wisiały przez nakazany czas. Jest tylko potwierdzenie, że obwieszczenia były przekazane sołtysowi.

3. W uzasadnieniach decyzji organów i i II instancji nie ma informacji i odniesienia się do sprzeciwów mieszkańców [...], w tym naszego. Wójt Gminy jak i SKO pominęli fakt złożonego protestu bardzo licznej grupy osób.

4. Art. 54 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wskazanie w decyzji mocy wszystkich anten sektorowych oraz radioliniowych.

5. Nie podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta.

6. Nie określenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej,

7. Nie dokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów,

8. Art 7,8,107 § 1,107 § 3 kpa poprzez sporządzenie decyzji w sposób nie możliwy do odkodowania z uwagi na:

a) Brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny.

b) Nie wskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym przyjęciem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach nie możliwych do zabudowy.

c) Brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi.

d) Brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu.

e) Brak podania czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód.

f) Brak konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia z dnia 9.11.2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. z 2010r. Nr 213, poz. 1397) i jej merytorycznego uzasadnienia.

g) Brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Poddawszy zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ocenie legalności w zakresie wyznaczonym przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd doszedł do przekonania, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia prawa.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w razie jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poza sporem pozostaje, że realizacja inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., przez wyrażenie "inwestycja celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (aktualny t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm., dalej "u.g.n."). Nie ulega wątpliwości, że w rozumieniu art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18 u.g.n. celem publicznym jest wykonywanie robót budowlanych w zakresie łączności publicznej i sygnalizacji, do których zaliczana jest stacja bazowa telefonii komórkowej (vide wyroki NSA z: 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 989/07; 23 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 1829/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Budowa takiego obiektu służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Ponadto zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

To, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla danej inwestycji jest wymagana, zależy od rodzaju inwestycji. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie zatem z przepisem § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016.71), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna;

Z kolei po myśli § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Jednocześnie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 (§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia).

Podkreślić również trzeba, że podstawowym przepisem, określającym standardy jakości środowiska dotyczące ochrony przed polami elektromagnetycznymi jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Zostało ono wydane zgodnie z upoważnieniem zawartym w artykule 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.). Określono w nim, między innymi, dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych o częstotliwościach powyżej 300 MHz, a więc o częstotliwościach wykorzystywanych w telefonii komórkowej. Standard jakości środowiska określony jako dopuszczalny poziom składowej elektrycznej pola elektromagnetycznego o częstotliwości powyżej 300 MHz w miejscach środowiska dostępnych dla ludności wynosi 7 V/m. Dla pól elektromagnetycznych o takich częstotliwościach można jako standardu jakości środowiska używać także gęstości mocy pola. Dopuszczalny poziom gęstości mocy wynosi w Polsce 0,1 W/m2.

Z akt sprawy nie wynika czy przedsięwzięcie przekracza ww. gęstość mocy.

Wyjaśnienia również wymaga, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Zasadne jest przytoczenie poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 323/14, który sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni popiera. NSA stwierdził, że skoro, zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem (m.in.) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, to organ wydający takie decyzje ma obowiązek sprawdzić, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji nie jest bowiem właściwy do rozstrzygnięcia kwestii unormowanych w Dziale V – "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000" ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i nie może wkraczać w kompetencje przysługujące organom właściwym w tych sprawach.

Tym samym należy sobie odpowiedzieć na pytanie, czy ustalony w sprawie stan faktyczny dawał organom podstawę do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego przedmiotowej stacji bazowej nie powinno zostać poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie przewidywał budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] Sp. z o.o. [...] składającą się z wieży kratowej stalowej o wysokości 76m n.p.t. z systemem anten, w tym anteny sektorowe (rozsiewcze) i radioliniowe (paraboliczne), szafy telekomunikacyjne, infrastruktura techniczna i zagospodarowanie terenu na działce nr [...].

Do wniosku zostało dołączone opracowanie zatytułowane "Charakterystyka zabudowy i zagospodarowania" oraz "Kwalifikacja przedsięwzięcia wykonana zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczono oddziaływać na środowisko". Podkreślić trzeba, że ani z przedmiotowego wniosku, ani z ww. kwalifikacji przedsięwzięcia nie wynika ilu anten dotyczy wniosek. Dopiero z charakterystyki zabudowy i to nie z części opisowej, a z tabel wynika że przedsięwzięcie obejmuje 3 anteny sektorowe oraz 4 anteny radioliniowe.

Organy korzystając z ww. dokumentów prywatnych, którymi bezsprzecznie są Kwalifikacja przedsięwzięcia, a także Charakterystyka zabudowy i zagospodarowania, nie dokonały żadnej oceny tych dokumentów. Zdaniem sądu, niewystarczające było przyjęcie danych wynikających z przedłożonych przez inwestora opracowań, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie wiemy jakimi autor opracowania dysponuje uprawnieniami. Dokumenty te zawierają obliczenia mocy i zakresu promieniowania anten sektorowych wnioskowanej stacji bazowej i oceniają, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w mniejszym lub większym zakresie ustalenia i wnioski zawarte w tych dokumentach jedynie bezrefleksyjnie powtórzył, nie przedstawiając stanowiska własnego. A przecież organy administracyjne prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie miały obowiązek oceny przedstawionych przez wnioskodawcę danych i ich zweryfikowania w świetle obowiązujących przepisów prawa, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych. W przypadku wątpliwości, bowiem inwestycje polegające na budowie stacji bazowych telefonii komórkowej stanowią materię wymagającą wiedzy wysoce specjalistycznej i technicznej, organ ma możliwość np. powołania biegłego z zakresu elektroniki, radiokomunikacji i telekomunikacji.

Z dokumentów dostarczonych przez inwestora wynika, że równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) wynosi dla poszczególnej anteny 1983 W. Jest to moc, która mieści się w normie określonej w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d rozporządzenia z 2010r., która określa przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jeśli miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Z kolei przy mocy nie mniejszej niż 2000 W - miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 2 ust. 1 pkt 7 lit. e). Jest to jednocześnie moc (1983 W) bardzo zbliżona do normy określonej w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. e rozporządzenia i dlatego należałoby zweryfikować dane określone w kwalifikacji przedsięwzięcia.

Przed wydaniem decyzji organ winien więc poddać wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną przez inwestora dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów, nie sposób bowiem rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji, jej realnym wpływie na środowisko. Przede wszystkim obowiązkiem organu było porównanie mocy każdej z planowanych anten oraz ich odległości od miejsc dostępnych dla ludzi. Należy przy tym pamiętać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na kanwie problematyki dotyczącej budowy stacji bazowych telefonii komórkowych przyjmuje się, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jako obowiązujący porządek prawny wskazuje się zarówno obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, jak również istniejące w obrocie prawnym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13, z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1421/12, z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1485/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy więc wyjaśnić czy w odległości zależnej od mocy EIRP od terenu planowanej inwestycji zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, zagospodarowania terenu lub pozwolenia na budowę, a także czy obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a więc czy istnieją warunki do sytuowania budynków mieszkalnych powyżej minimalnej wysokości osi głównej wiązki promieniowania, biorąc również pod uwagę ukształtowanie terenu planowanego przedsięwzięcia (z map wynika, że inwestycja planowana jest w dolinie) oraz bliskość istniejących zabudowań mieszkalnych.

Uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie pozwalają przyjąć, że organy dokonały oceny przedmiotowej przedsięwzięcia w omawianym zakresie. Nie przesądzając o ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku inwestora podnieść należy, że w ocenie Sądu organy wydały decyzje przedwcześnie, bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czego wymaga ogólna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wydając decyzję, organy administracji są zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 1 u.p.z.p. należy wskazać, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że organy nie wywiązały się prawidłowo z nałożonego w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. obowiązku, albowiem na obwieszczeniu o wydaniu decyzji z dnia [...] września 2017r. przez Wójta Gminy umieszczono zapis, że wywieszono je na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i sołtysów wsi w dniach [...] (lub [...] bo liczba była poprawiana) września 2017r. do [...] września 2017r., czyli tak naprawdę nie wiadomo w jakich dniach wywieszone było to obwieszczenie. Ponadto przesyłka skierowana przez Wójta (data nadania 15 września 2017r.) do sołtysa z prośbą o wywieszenie ww. ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w Sołectwie od dnia otrzymania do 2 października 2017r. nie została przez sołtysa podjęta, nie została też ponownie podjęta próba jej doręczenia.

Powyższe uchybienie musi być jednak rozpatrywane w kategoriach wadliwości doręczenia, jednak jakakolwiek wadliwość doręczenia decyzji, czy też równoważnej temu doręczeniu formy (obwieszczenia, powiadomienia w sposób zwyczajowy) skutkuje co najwyżej zaistnieniem wady wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do strony, której wadliwość ta dotyczy i nie może stanowić podstawy skutecznego zarzutu innych stron postępowania.

Z kolei protest społeczności lokalnej lub jednej ze stron postępowania wobec planowanego przedsięwzięcia, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ wydający decyzję ma bowiem obowiązek orzekania na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Zakres społecznych protestów winien jednak skłonić organ do rozpatrzenia ze szczególną wnikliwością wszystkich podnoszonych zastrzeżeń, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły.

Ponownie prowadząc postępowanie obowiązkiem organów będzie dokonanie wnikliwej analizy parametrów technicznych i użytkowych planowanego przedsięwzięcia i na podstawie tych ustaleń dokonanie oceny, co do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W szczególności analizie należy poddać wszystkie działki położone wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten stacji bazowej [...] pod kątem co tam faktycznie może być legalnie pobudowane, a tym same co może być legalnie dostępne dla ludzi.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł).