Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2279/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 112,  art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 190,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a oraz  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Gminy [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] - utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Decyzją z dnia [...] marca 1992 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej w/w decyzji zwrócił się X "Y" w likwidacji wskazując, iż na mocy decyzji Ministra Finansów nr [...] z dnia [...] października 1981 r. m. in. działka nr [...] została przekazana na własność X "Y".

Dnia [...] października 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpiła Gmina [...]. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt. 112 oraz art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt. 3, a także art. 158 § 2 kpa przez błędną ich interpretację i zastosowanie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] podnosząc, iż decyzja Wojewody [...] dotycząca działki oznaczonej nr ewid. [...] wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. opisywana działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegała działaniu przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...).

Nieważność przedmiotowej decyzji Wojewody [...] organ stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2. W uzasadnieniu skarżonej decyzji przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia, wskazując na wadę rażącego naruszenia prawa, jaką obarczona była decyzja Wojewody [...].

Organ wyjaśnił, iż komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) dotyczy jedynie mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom.

Tymczasem decyzją Ministra Finansów z dnia [...] października 1981 r. nr [...] w sprawie przekazania nieruchomości na własność X "Y" w zamian za majątek byłych [...], sporna działka została przekazana na własność X "Y". Stosownie bowiem do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczych Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 194), nieruchomości i pozostały majątek spółdzielni zdrowia zrzeszonych w tej Centrali podlegały odpłatnemu przekazaniu na własność Państwa. Natomiast za przekazany majątek Centrala otrzymywała na własność, jako równowartość, nieruchomości państwowe objęte wykazem uzgodnionym z Ministrem Finansów.

Wspomniana decyzja Ministra Finansów wydana w postępowaniu jednoinstancyjnym jest decyzją ostateczną, od której nie został wniesiony środek zaskarżenia, tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym przedmiotowa działka została wyłączona spod działania przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Przy wydaniu decyzji przez Wojewodę [...] dnia [...] marca 1992 r. doszło więc zdaniem organu do rażącego naruszenia prawa, tj. wspomnianego przepisu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...).

Za nietrafny organ uznał pogląd wnioskodawcy, jakoby decyzja Wojewody [...] powinna zostać uchylona na podstawie art. 156 § 1 pkt 3.

Zgodnie z treścią powyższego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu. Przez ten sam przedmiot w sprawie rozumieć należy interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Wystąpienie w sprawie takich elementów, jak: te same podmioty, ten sam przedmiot, taki sam interes prawny strony, wskazuje na tożsamość sprawy rozstrzygniętej dwoma decyzjami administracyjnymi.

W sytuacji, gdy w sprawie występuje kilka różnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, za podstawę stwierdzenia nieważności należy przyjąć przesłankę najdalej idącą. Porównanie przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i z art. 156 § 1 pkt 3 kpa prowadzi do wniosku, iż dalej idącą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygając wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji winien więc dokonać jej oceny pod kątem istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Organ zaznaczył, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji ocenił skutki prawne orzeczenia Wojewody [...] i uznał, że nie stanowią one przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Zgodnie z zaświadczeniem Starostwa Powiatowego z dnia [...] grudnia 2008 r., na mocy decyzji Wojewody [...], przedmiotowa nieruchomość stanowi własność gminy [...], a jej użytkownikiem wieczystym jest X "Y". O fakcie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste świadczy akt notarialny z dnia [...] czerwca 1994 r. Repertorium [...] Nr [...]. Zdaniem organu osoba trzecia, na której rzecz ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego) - X "Y" w K., jest zarazem stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i na jej wniosek wszczęte zostało postępowanie w tej sprawie. Dlatego też, zdaniem organu, niewłaściwym byłoby uznanie, iż zachodzą przesłanki do uznania nieodwracalności skutków prawnych decyzji Wojewody [...] za przeszkodę do stwierdzenia, iż decyzja ta rażąco naruszyła prawo.

Decyzja Ministra Finansów w sprawie przekazania nieruchomości na własność X "Y" w zamian za majątek byłych [...] była podstawą do ujawnienia w księgach wieczystych własności objętych wykazem nieruchomości stanowiących załącznik do w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. Brak natomiast wpisu prawa własności nabytych przez X "Y" w księdze wieczystej i rejestrze ewidencji gruntów, jak ma to miejsce w opisywanej sprawie, nie powoduje zdaniem organu jego utraty, a w konsekwencji nie prowadzi do komunalizacji tej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...).

Organ podniósł, iż w systemie obowiązującego prawa dokonanie wpisu w księdze wieczystej nie pociąga za sobą samo przez się zmiany stanu prawnego nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece tylko domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jest to domniemanie iuris tantum i jako takie może być obalone przez przeciwstawienie mu dowodu przeciwnego. Nigdzie nie została wyrażona zasada, że dowód przeciwko treści wpisu może być przeprowadzony tylko w postępowaniu o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. można obalić w każdym postępowaniu, w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r. sygn. akt III CKN 179/99).

Ustosunkowując się zatem do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ uznał je za bezpodstawne.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...] zarzucając jej rażące naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię i zastosowanie a w szczególności naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa oraz art. 1 § 1 kapa w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 1 i art. 2 § 1 kpc, poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie i wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie wcześniejszej decyzji nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odpowiednio z dnia [...] stycznia 2010 r. i [...] października 2009 r. w całości i odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], lub uchylenie decyzji nr [...] oraz wcześniejszej decyzji nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. i [...] października 2009 r. w całości i przekazanie sprawy do organu administracji, celem jej ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że o ile ze stanowiskiem organu administracji odnośnie zarzutu z art. 156 § 1 pkt 3 należałoby się zgodzić, o tyle ze stanowiskiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odnośnie jego właściwości do rozstrzygania w sprawie ewentualnego domniemania z art. 3 ustawy o k.w.h., zgodzić się nie można. Przywoływany przez organ administracji wyrok Sądu Najwyższego z 6 grudnia 2000 r. rzeczywiście stwierdza, iż domniemanie z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy o k.w.h. można obalić w każdym postępowaniu i w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe. Jednakże, zdaniem skarżącej, chodzi tu o każde postępowanie przed organem administracji, czy też sądem administracyjnym. Przywołany przez Gminę [...] wyrok NSA W-wa z 21.07.2006 r., I OSK 1116/05, LEX nr 275437, stwierdza to w sposób jednoznaczny. Odmienna interpretacja stanowiłaby, zdaniem skarżącej, naruszenie art. 1 § 1 kpa w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o k.w.h. i art. 1 i art. 2 § 1 kpc.

Ponadto Gmina [...] uważa, iż w świetle argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wobec przedmiotowej decyzji Wojewody [...] nie można mówić o zaistnieniu jakiejkolwiek przesłanki, wskazującej na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zdaniem skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odnosi się do zarzutu i argumentacji wynikającej z art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa.

Gmina [...] ma wątpliwości, czy wnioskodawca X "Y" w likwidacji, ma stosowną legitymację do bycia stroną niniejszego postępowania, wobec utrwalonego orzecznictwa, iż w postępowaniu komunalizacyjnym, stroną postępowania może być jedynie Skarb państwa i Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 376/10 oddalił skargę Gminy [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że X "Y" w likwidacji wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej powołując się na to, że na datę komunalizacji , tj. [...] maja 1990 r. przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, bowiem opisywana działka stała się z mocy decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 1981 r. własnością X "Y". Sąd zauważył, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - zwanej dalej "ustawą", zobowiązuje do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone warunki: 1.) uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia w życie tego przepisu tj. na dzień 27 maja 1990 r.; 2.) mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych; 3.) mienie objęte wnioskiem nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów z ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Zdaniem WSA w Warszawie, wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 1981 r., nr [...], mocą której przeniesiono własność przedmiotowej działki ze Skarbu Państwa na X "Y", nie było podstaw prawnych do komunalizacji tej działki na rzecz Gminy [...]. Nieruchomością tą Skarb Państwa władał jako osoba nieuprawniona, bowiem w rzeczywistości grunt ten był stale cudzą własnością. Nieujawnienie zaś wprawa własności przez X "Y" w księdze wieczystej nie spowodowało jego utraty (tak: NSA w wyroku z dnia 8 listopada 1994 r., sygn. akt I SA 784/94 niepubl.).

W ocenie Sądu, fakt ten stanowił niewątpliwie przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zasadniczym bowiem sensem instytucji stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, a tym samym zniesienie skutków prawnych, które ta decyzja wywołała, chyba że są to skutki nieodwracalne (art. 156 § 2 kpa) - które w niniejszej sprawie nie zachodzą.

Sąd uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Przy czym uzasadnił przekonująco swoje decyzje nie naruszając granic swobodnej oceny dowodów.

Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej Gminy [...], wyrokiem z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 131/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 376/10 i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA uznał, iż w przedmiotowej sprawie niesporna jest okoliczność, że własność działki nr [...] decyzją Ministra Finansów nr [...] z dnia [...] października 1981 r. została przeniesiona na rzecz X Y. Jest zatem rzeczą oczywistą, że w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. nie stanowiła ona mienia ogólnonarodowego (państwowego), aby w sposób niewadliwy stać się własnością gminy [...]. Zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji okoliczność tę oceniły prawidłowo stwierdzając, że wyczerpuje to przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc wydanie decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem prawa.

Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji i WSA w Warszawie nie podjęły się rozważenia okoliczności, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja określona w art. 156 § 2 kpa ograniczając się jedynie do konstatacji, że w tej sprawie nieodwracalne skutki prawne nie zachodzą.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący odrębności prawnej podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, tj. X "Y" w likwidacji i A "B" w K., której Gmina [...] przekazała w drodze umowy w dniu [...] czerwca 1994 r. nieruchomość w wieczyste użytkowanie. Analiza powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze, pozwalałaby WSA w Warszawie przyjąć, iż po komunalizacji doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, która w istocie nie stanowiła własności ogólnonarodowej w dniu 27 maja 1990 r., na rzecz podmiotu innego niż wnioskujący o stwierdzenie nieważności [...]. Obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1981 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) przewidywała oddawanie w użytkowanie wieczyste tylko tych gruntów, które stanowiły własność Państwa lub własność gminy. Również obowiązująca obecnie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także Kodeks cywilny w art. 232 § 1 przewiduje ustanawianie i wykonywanie prawa użytkowania wieczystego tylko w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Szczególną pozycję użytkownika wieczystego dostrzegł ustawodawca nakazując powiadomienie go w sytuacji, gdy w następstwie obrotu cywilnoprawnego między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego następuje przeniesienie własności nieruchomości (art. 32 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Zdaniem NSA w następstwie pobieżnego potraktowania skutków prawnych decyzji w postępowaniu nadzorczym podejmując decyzję eliminującą z obrotu prawnego na podstawie art. 158 § 1 kpa decyzję komunalizacyjną zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym pominięto udział X "Y" w K., której praw dotyczy także postępowanie nadzorcze, zwłaszcza w kontekście oceny skutków, o których stanowi przepis art. 156 § 2 kpa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę winien rozważyć w postępowaniu prowadzonym z udziałem X "Y", czy w sprawie tej nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa i postąpić stosownie do przyjętych ustaleń z uwzględnieniem tego, że skomunalizowana działka pozostaje w użytkowaniu wieczystym X "Y" w K.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów art. 106 § 3 i 4 kpa oraz art. 1 § 1 kpa w zw. z przepisami ustawy o księgach wieczystych i hipotece wobec niewskazania na czym polegało naruszenie tych przepisów przez Sąd, a mianowicie jakich dowodów z urzędu lub na wniosek, Sąd nie przeprowadził lub jakich faktów powszechnie znanych Sąd nie wziął pod uwagę – NSA nie mógł się do nich ustosunkować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyniku skargi kasacyjnej, wyrokiem z 19 października 2011 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W związku z powyższym, w rozpatrywanej ponownie przez Sąd sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji.

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk (w:) H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu będą prowadzone w oparciu o stanowisko sądu wyższej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Należy zaznaczyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo uznał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - zwana dalej ustawą.

Sąd zauważa, że w dacie 27 maja 1990 r., Skarb Państwa pomimo, iż figurował w księdze wieczystej Kw nr [...] jako właściciel działki nr [...], to nie był właścicielem tego gruntu. Jak wynika bowiem z akt sprawy, decyzją z dnia [...] października 1981 r., nr [...] Minister Finansów przekazał m.in. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] na własność X "Y", działając na podstawie § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania majątku [...] zrzeszonym w X "Y" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 194). Nabycie w tym szczególnym trybie własności przedmiotowej nieruchomości było skuteczne, pomimo braku wpisu tego prawa własności do księgi wieczystej. W świetle ówcześnie obowiązującego prawa wpis prawa własności do księgi wieczystej mimo, że miał charakter obowiązkowy (art. 35 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), to jednak będąc wpisem o charakterze deklaratoryjnym, nie stanowił przesłanki nabycia prawa własności nieruchomości. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że decyzja Ministra Finansów [...] weszła do obrotu prawnego, skoro jej odpisem dysponuje X "Y" w likwidacji oraz, że stała się ostateczna, ponieważ nie została zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo Ministerstwa Finansów z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]). Wykaz nieruchomości stanowiący załącznik do decyzji [...] sporządził Zarząd X "Y" (pismo Ministerstwa Finansów z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]). Skoro zatem X "Y" nabył prawo własności działki nr [...], z której pochodzi komunalizowana działka nr [...], to był stroną postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...].

Wobec tego prawidłowe jest, zdaniem Sądu, stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, komunalizując z mocy samego prawa mienie obejmujące prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiące majątek odrębnej od Skarbu Państwa osoby prawnej będącej organizacją spółdzielczą (art. 44 ówczesnego Kodeksu cywilnego) X "Y". Takie samo stanowisko zajął w innej sprawie dotyczącej legalności komunalizacji mienia zainicjowanej przez X "Y" Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 141/11, publik. CBOSA).

W przedmiotowej sprawie zatem istota problemu (na co zwrócił uwagę NSA), sprowadza się do tego, czy kwestionowana decyzja komunalizacyjna wywołała, czy też nie wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Z treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNCP 1992/12/211), wynika, że "Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obciążona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uzasadnienia tej uchwały można wywieść, że jeżeli cofnięcie lub zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to skutek prawny takiej decyzji będzie nieodwracalny. Przy czym nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że występuje totalna niemożność przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji.

Decyzja administracyjna wywołuje wobec tego nieodwracalny skutek prawny wówczas, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku poprzez wydanie decyzji. Tak więc skutek prawny decyzji, który może być odwrócony wyłącznie przez sąd, dla organu administracji publicznej, tylko ze względu na zakres jego kompetencji, będzie nieodwracalny.

Z uzasadnienia uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. OPS 6/97 (ONSA 1998/2/40) wynika, iż kompetencje organów administracyjnych ze względu na nieodwracalność skutków prawnych nie pozwalają na pozbawienie praw tych podmiotów, których prawo własności lokali i użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego (umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż jest bezsporne, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne polegające na ustanowieniu w formie aktu notarialnego na rzecz osoby trzeciej X "Y" w K. prawa użytkowania wieczystego obciążającego grunt oznaczony jako działka nr [...] (obejmującego dawną działkę nr [...]), które podlega rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Z akt sprawy wynika bowiem, że po wydaniu decyzji komunalizacyjnej nastąpił obrót cywilnoprawny zabudowanym gruntem oznaczonym jako działka nr [...] (dawna działka nr [...]) poprzez oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste X "Y" w K. wraz z nieodpłatnym przeniesieniem na rzecz [...] własności budynków wybudowanych ze środków własnych [...] oraz odpłatnym przeniesieniem na [...] znajdujących się na gruncie budynków stanowiących własność Gminy [...] (umowa z dnia [...] czerwca 1994 r., Rep. [...] Nr [...]). Prawo użytkowania wieczystego [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Badanie zatem wystąpienia w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej powinno obejmować sytuację, która istniała w chwili wydania decyzji stwierdzającej jej nieważność. Stan faktyczny sprawy nie pozostawia wątpliwości, iż do momentu wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] pozostawała w obrocie prawnym, a więc ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...] nie naruszało prawa. W konsekwencji uniemożliwia to stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, bowiem do nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa należy zaliczyć zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 739/07; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 187/10; wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1110/10 - opubl. CBOSA). Zasada ta dotyczy także ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

W opinii Sądu w niniejszej sprawie rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie została wyłączona, ponieważ z treści umowy notarialnej z dnia [...] czerwca 1994 r. wynika, że była ona czynnością prawną w ramach której rozliczone zostały wzajemne zobowiązania majątkowe Gminy [...]l i X "Y" w K. W związku z tym należy uznać, że rozporządzenie zawarte w powyższej umowie miało charakter odpłatny, skoro na podstawie tej umowy obie strony osiągnęły określone korzyści majątkowe.

Dlatego też zdaniem Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzając nieważność decyzji komunalizacyjnej w warunkach wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych działał z naruszeniem przepisu prawa materialnego - art. 156 § 2 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Administracji i Cyfryzacji zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, a następnie wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.