Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1413/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1383
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S. i M. S. reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1363/18 w sprawie ze skargi O. S. i M. S. reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1363/18 oddalił skargę małoletnich O. S. i M. S. reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.", i art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa emerytalna", decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania O. i M. A. po ojcu P. A. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Decyzja skierowana została do M. A., przedstawicielki ustawowej małoletnich.

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przyznanie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 83 ustawy emerytalnej. Przepis ten przewiduje zaś przyznanie świadczenia w drodze wyjątku ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ podkreślił, że niespełnienie nawet jednego z warunków wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W związku z tym, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę.

Organ uznał, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dzieci nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ uznał przy tym, że wnioskodawczyni nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności, na które ojciec dzieci nie miał wpływu.

W toku postępowania administracyjnego organ ustalił, że wnioskodawczyni udowodniła 2 lata, 6 miesięcy i 15 dni okresów składkowych i nieskładkowych ojca dzieci, który zmarł w wieku 35 lat. Organ wyjaśnił, że wprawdzie świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, jednak staż ten nie może pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w wyżej wymienionym przepisie. Okres ubezpieczenia powinien być odpowiedni do wieku ojca dzieci, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Tym samym organ przyjął, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Tymczasem w okresie 10 lat przed dniem śmierci ojca dzieci - zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wnioskodawczyni nie udowodniła żadnego z tych okresów. Od [...] grudnia 2000 r. do [...] listopada 2015 r., tj. do dnia śmierci, ojciec dzieci nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Z przeprowadzonej analizy akt sprawy nie wynika, aby w wykazanym okresie ojciec dzieci nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, nie wykazano też, że była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. W okresie tym zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia ojca dzieci lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od jego woli, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec.

Organ wskazał, że ojciec dzieci podejmował prace dorywcze, bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego. W ocenie organu świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, że osoba, która podejmie takie zatrudnienie, świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji z zakresu przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Fakt ten nie może zostać uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od woli ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Odnosząc się do podnoszonej okoliczności zarejestrowania ojca dzieci w charakterze osoby bezrobotnej organ wyjaśnił, że ojciec dzieci nie był zarejestrowany w urzędzie pracy przez cały okres pozostawania bez zatrudnienia. Nie można poza tym przyjąć, że sama rejestracja w urzędzie pracy w charakterze osoby bezrobotnej może stanowić w każdym przypadku okoliczność szczególną, ponieważ w takiej sytuacji świadczenia w drodze wyjątku stałyby się świadczeniami powszechnymi, co byłoby sprzeczne z charakterem i celem funkcjonowania art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej.

Organ podał, że ocenie podlegała również sytuacja materialna w jakiej znajdują się dzieci, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku.

O. S. i M. S., reprezentowani przez przedstawiciela ustawowego M. S., wnieśli skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2018 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej w konsekwencji wadliwego uznania, że skarżący O. S. i M. S. nie spełniają przesłanek do uzyskania renty rodzinnej w drodze wyjątku;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wnikliwy i wszechstronny oraz bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dostatecznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami K.p.a., a ustalenia organu odnośnie do braku spełnienia łącznie wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku było prawidłowe. Sąd przyjął, że stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej pozwala na uzyskanie świadczenia w drodze wyjątku przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i które spełniają łącznie wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Sąd zaznaczył przy tym, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w pierwszej kolejności ocenie podlega zatem spełnienie tych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawców. Sąd podkreślił, że decyzja wydawana w trybie art. 83 ustawy emerytalnej jest decyzją uznaniową, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, wyłącznie do organu należy decyzja, czy przyzna świadczenie. Sąd uznał, że taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie występuje, ponieważ organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły nabycie przez ojca dzieci uprawnień w trybie zwykłym. Ocena organu w tym zakresie jest prawidłowa i została należycie uzasadniona, a tym samym ocena materiału dowodowego nie była dowolna. Organ nie naruszył przy tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2176/13 wskazał, że za szczególne okoliczności w sprawach z zakresu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uznaje się jakieś konkretne zdarzenie lub trwały stan, które mogą powodować niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty, czyli wykluczać aktywność zawodową osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Sama trudna sytuacja materialna nie może stanowić wyłącznej przyczyny uzasadniającej przyznanie świadczenia. Świadczenie, o którym mowa w ww. przepisie nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców.

Sąd przyjął jako bezsporne w odniesieniu do ojca dzieci, który zmarł w wieku 35 lat, okoliczności udokumentowania 2 lat, 6 miesięcy i 15 dni okresów składkowych i nieskładkowych oraz nieudokumentowania w ostatnim 10-leciu żadnego okresu składkowego i nieskładkowego. Sąd podzielił ustalenia organu, że ojciec dzieci nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi od [...] grudnia 2000 r. do [...] listopada 2015 r., tj. do dnia śmierci, a także, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, które nie pozwoliły mu na kontynuowanie zatrudnienia. Sąd podzielił też stanowisko organu, że prace dorywcze bez ubezpieczenia nie stanowią okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania dowodowego i nienależytego wyjaśnienia sprawy w tym zakresie Sąd uznał, że w sprawie nie było podstaw do tego, aby organ zwrócił się do wnioskodawczyni z dodatkowym wezwaniem do wykazania szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia przez ojca dzieci ani do tego, aby organ miał obowiązek przesłuchania świadków. Sąd wskazał, że wnioskodawczyni nie podała żadnych informacji pozwalających na podjęcie przez organ jakichkolwiek dodatkowych działań wyjaśniających. Wyjaśnił, że w sprawach o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, to na stronie spoczywa obowiązek wykazania szczególnych okoliczności. Nie jest przy tym rolą organu poszukiwanie dowodów mających potwierdzać spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki szczególnych okoliczności. Zwłaszcza, że wnioskodawczyni nie powołuje żadnego faktu, który pozwalałby przyjąć, że w odniesieniu do ojca dzieci istniała przeszkoda faktycznie uniemożliwiająca podjęcie zatrudnienia. Brak pracy, na który się powołała, nie jest okolicznością szczególną, tak jak podejmowanie zatrudnienia bez opłacania składek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się nadto, że także okres formalnej rejestracji jako osoby bezrobotnej w urzędzie pracy nie stanowi okoliczności szczególnej na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00, 5 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA 3741/01, 3 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1396/14, 3 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1396/14, 24 lipca 2001 sygn. akt 444/01, czy 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 517/13). Sąd przyjął zatem, że za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ustawy emerytalnej przyjmuje się wyłącznie obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenia bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Tym samym, w ocenie Sądu, Prezes ZUS trafnie uznał, że z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawczyni przedłożyła jakiekolwiek dowody potwierdzające, że ojciec dzieci poszukiwał legalnego zatrudnienia, jednakże pracodawcy odmawiali przyjęcia go do pracy. Nie zostało zatem udokumentowane, że wnioskodawca nie mógł znaleźć pracy z przyczyn obiektywnych i nie do przezwyciężenia.

Sąd zgodził się też z organem, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Brak niezbędnych środków utrzymania nie może być wyłączną przesłanką do uzyskania tego świadczenia.

Reasumując Sąd uznał, że przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy istnieją podstawy do przyjęcia, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Okoliczności takie, jak prawidłowo stwierdził Prezes ZUS, nie zaszły w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli O. S. i M. S., reprezentowani przez adwokata M. P., zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucili mu naruszenie:

1) prawa materialnego przez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej wynikające z wadliwego uznania, że skarżący O. S. i M. S. nie spełniają przesłanek do uzyskania renty rodzinnej w drodze wyjątku;

b) błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej polegającą na nietrafnym przyjęciu, że nieodprowadzenie składek na ubezpieczenie społeczne w wyniku działania w warunkach przymusu ekonomicznego i organizacyjnego, jakie było udziałem ojca skarżących, nie jest okolicznością szczególną, o której mowa w tym przepisie;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenia prawa procesowego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej, polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób pełny i wyczerpujący, przez brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a także przez nieuprawnione przerzucenie ciężaru dowodu na skarżących.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący kasacyjnie wnieśli ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, a także w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej o zastosowanie art. 207 § 2 P.p.s.a. i nieobciążanie skarżących kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W pismach z [...] lipca 2020 r. skarżący kasacyjnie i organ, odpowiadając na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875)

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podstawą oddalenia skargi było uznanie przez Sąd, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej prawidłowo ustalił, iż nie zaistniała przesłanka szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dzieci nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, gdyż wnioskodawczyni - matka skarżących M. S., nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności, na które ojciec dzieci nie miał wpływu. W szczególności Sąd wskazał, że świadome podejmowanie prac dorywczych, bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek, oznacza godzenie się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczeń ubezpieczeniowych, a fakt ten nie może być uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od woli ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. W ocenie Skarżących kasacyjnie stanowisko to nie opiera się na prawidłowej wykładni i właściwym zastosowaniu adekwatnego dla sprawy przepisu prawa materialnego, a także znajdujących zastosowanie w sprawie norm proceduralnych regulujących postępowanie dowodowe. Sąd pierwszej instancji bowiem błędnie zaakceptował stan faktyczny przyjęty za podstawę obu decyzji uznając, że materiał dowodowy w sprawie został wyczerpująco zebrany i wszechstronnie rozważony. Tymczasem w ocenie Skarżących rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest co najmniej przedwczesne, gdyż zostało oparte na niepełnym materiale dowodowym.

W skardze kasacyjnej wskazano dalej, że obie kategorie podniesionych zarzutów są w sprawie w sposób istotny ściśle ze sobą powiązane w tym sensie, że uznanie braku zaistnienia szczególnych okoliczności, a więc aspekt materialnoprawny, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, jest wynikiem wadliwe przeprowadzonego postępowania dowodowego, a więc niezgodnie z przepisami proceduralnymi określonymi w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa bowiem na organie i nie może być przerzucony na stronę, a jeśli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić, we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody.

W ocenie skarżących, w sprawie przyznania renty rodzinnej na rzecz O. S. i M. S. ich matka w swoich pismach do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powoływała się na istotną i ważną okoliczność przymusu organizacyjnego jaki wywierali na jej mężu pracodawcy, aby pracował poza systemem ubezpieczenia społecznego, jednak mimo tych wyraźnych sygnałów Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie podjął starania, aby okoliczności te w jakikolwiek sposób zweryfikować przez np. wezwanie Wnioskodawczyni do podania danych nieformalnych pracodawców swego męża. Organ ograniczył się jedynie do wyciągnięcia negatywnych skutków dla ubiegających się o świadczenie Skarżących, co w ocenie skarżących jest zachowaniem daleko odbiegającym od standardów rzetelnie prowadzonego postępowania administracyjnego.

Skarżący podnieśli również, że zarówno Sądowi orzekającemu w sprawie, jak i organowi umknęło, że przy stosowaniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ocenie podlega nie fakt, ale przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Jeśli Sąd pierwszej instancji podnosi w uzasadnieniu wyroku, że przeszkodą do przyznania świadczenia synom P. A. jest świadome podejmowanie przez niego zatrudnienia poza systemem ubezpieczeń społecznych, to powinno to znaleźć potwierdzenie w szczegółowym, wnikliwym i wszechstronnym wykazaniu przez organ rentowy, że rzeczywiście do takiego świadomego podjęcia doszło. Samo oparcie się na ogólnych sformułowaniach nie może zostać uznane za wystarczające. Prezes ZUS-u nie przesłuchał w sprawie jakiegokolwiek świadka, choćby pracownika którejś z firm budowlanych, w których świadczył pracę P. A., aby zanegować lub przynajmniej zweryfikować okoliczność przymusowego i pozostającego poza jego wolą, a więc zewnętrznego oferowania pracy bez formalnego opłacania składek na ubezpieczenie społeczne warunkujące uzyskanie świadczeń w postaci emerytury lub renty. Prezes ZUS-u nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i dowodowego w celu ustalenia czy P. A. miał rzeczywisty wpływ na to, że pozostawał w zatrudnieniu, które nie wiązało się z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Organ nie zbadał w jakim stopniu P. A. mógł z własnej woli i świadomie zapobiec temu, aby pracodawcy unikali zatrudniania go poza systemem ubezpieczeń społecznych. Organ nie ustosunkował się do okoliczności podnoszonych przez matkę wnioskodawców, że wielu pracodawców obiecywało jej mężowi zatrudnienie związane z opłacaniem składek, ale ostatecznie z obietnicy tej nie wywiązywali się. Twierdzenia matki skarżących są wysoce prawdopodobne, jeśli zważy się, że branża, w której P. A. poszukiwał zatrudnienia, to branża budowlana, która powszechnie kojarzona jest z dorywczym zatrudnianiem bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i przymusową alternatywą: albo praca bez składek albo brak zatrudnienia w ogóle.

W ocenie Skarżących kasacyjnie przytoczone okoliczności wskazują, że nie zaistniała podstawa do odmowy przyznania renty rodzinnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obu podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże – jak prawidłowo zauważa to autor skargi kasacyjnej - zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Podstawę materialnoprawą zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowi art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia - odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu - przez osoby, które nie spełniają warunków do jego uzyskania w zwykłym trybie. Świadczenia z ww. przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, są bowiem finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie.

Z powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Omawiane świadczenie, co podkreślił Sąd pierwszej instancji, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej wynika, że przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "zwykłego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności.

Ocena, czy w sprawie zaistniały szczególne okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do organu, który musi ustalić i zbadać stan faktyczny danej sprawy, czyniąc zadość regułom postępowania dowodowego, określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Tak jak wskazuje autor skargi kasacyjnej organ administracyjny, jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a). Ma też obowiązek jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Ocena zaś czy dana okoliczność została udowodniona, musi opierać się na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Zachowanie powyższych reguł postępowania powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., który wskazuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Nałożone na organ powyższe obowiązki nie zwalniają jednak podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania w sprawie z wykazania wszelkich okoliczności wiążących się z dochodzonym świadczeniem. Postępowanie organu zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku.

Nie można tym samym zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji powinien za wadliwe uznać działania organu odnośnie do konieczności pełniejszego zebrania materiału dowodowego, a to z uwagi na podnoszoną przez stronę skarżącą okoliczność niemożności znalezienia przez ich ojca legalnego zatrudnienia. Przede wszystkim skarżący dowodów takich nie okazali, ograniczając się jedynie do wskazania faktu świadczenia pracy przez P. A. poza systemem ubezpieczenia społecznego oraz zarejestrowania jako osoba bezrobotna. Natomiast żadnych dowodów na udokumentowanie tezy, że ojciec małoletnich nie mógł znaleźć pracy z przyczyn obiektywnych i nie do przezwyciężenia w aktach sprawy nie ma.

Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie, w którym autor skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że organ w sposób nieuprawniony przerzucił ciężaru dowodu na skarżących, a Sąd pierwszej instancji to zaaprobował. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu przede wszystkim podnieść trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach dotyczących świadczenia przyznawanego w trybie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej wskazuje się, że jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, które podnosi strona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 2/06, ONSAiWSA 2007/2/44). Nie budzi przecież wątpliwości, że w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku to podmiot wnoszący o jego wszczęcie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem (por. wyroki NSA z: 19 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1282/10, 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2399/15, 12 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3667/18 i 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 4415/18,www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Jeśli zatem strona skarżąca domagała się uznania jakichś dodatkowych dowodów wskazujących na rzeczywiste szczególne okoliczności uniemożliwiające podjęcie pracy przez P. A., powinna dowody te okazać, by organ mógł je zweryfikować. Organ nie miał obowiązku poszukiwania dodatkowych dowodów, w tym prowadzenia dowodu z przesłuchania pracowników firm, w których świadczył pracę P. A., a które to firmy uchylały się od odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, ani też dowodu w celu ustalenia czy P. A. mógł z własnej woli i świadomie zapobiec temu, aby pracodawcy unikali zatrudnienia go poza systemem ubezpieczeń społecznych. Rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że wnioskodawczyni nie podała żadnych informacji dotyczących pracodawców wykorzystujących przymus ekonomiczny i organizacyjny, które pozwoliłyby na podjęcie przez organ dodatkowych działań wyjaśniających.

Nie można zatem skutecznie zarzucić organowi rozpatrującemu sprawę, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., którego to naruszenia Sąd pierwszej instancji, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie dostrzegł.

Przechodząc do zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego wskazać trzeba, że autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej zarówno przez błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Obie te formy naruszenia prawa materialnego nie wykluczają się wzajemnie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (postanowienie Sądu Najwyższego z 15 października 2001 r. sygn. akt I CKN 102/99, Lex Polonica; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, WP LexisNexis, Warszawa 2006, s. 367).

Zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej przez jego błędną wykładnię, nie jest zasadny. Przepis ten umożliwia przyznanie odpowiedniego świadczenia decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pod warunkiem jednak, że istnieją szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Tej właśnie okoliczności w sprawie dotyczył spór. Strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi bowiem, że wadliwa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że nieodprowadzenie składek na ubezpieczenie społeczne w wyniku działania w warunkach przymusu ekonomicznego i organizacyjnego nie jest okolicznością szczególną, która udaremniła ojcu skarżących możliwość uzyskania świadczenia rentowego w zwykłym trybie.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2987/19 kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń powinno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym powyżej wyroku zwrócił uwagę, że w odniesieniu do tak sformułowanej przesłanki nie jest uprawnione stawianie zarzutu błędnej wykładni. Ustawodawca w tym zakresie posłużył się klauzulą generalną, bo taki charakter ma użyty w tekście przepisu zwrot "szczególne okoliczności". Cechą klauzul generalnych jest to, że stanowią one skierowany do stosującego prawo nakaz dokonania oceny określonych stanów, wskazując kryteria takiej oceny. Posłużenie się wyrażeniem o cechach klauzuli generalnej pozwala ustawodawcy nadać regulacji pewną dozę elastyczności, konieczną w tych przypadkach, gdy kazuistyczne wymienienie przesłanek nie jest celowe lub możliwe, np. ze względu na nieprzewidywalne zróżnicowanie stanów faktycznych. Ciężar dokonania oceny i zakwalifikowania stanu faktycznego jako spełniającego przesłankę ustawową leży w tych przypadkach na podmiocie stosującym prawo. Kwalifikacja ta nie jest jednak pochodną wykładni, zwrot o charakterze ocennym nie poddaje się bowiem działaniom interpretacyjnym. To nie na drodze czynności interpretacyjnych, poprzez zastosowanie dyrektyw wykładni, możliwe jest ustalenie, czy w sprawie zaistniała okoliczność szczególna. Także w skardze kasacyjnej nie powołano naruszonych przez Sąd I instancji dyrektyw interpretacyjnych. Wskazanie, że okoliczność nieodprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne w wyniku działania w warunkach przymusu ekonomicznego i organizacyjnego, jakie było udziałem ojca małoletnich i skutki tej okoliczności, powinny zostać zakwalifikowane jako szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania, związana jest bowiem z kwalifikacją prawną ustalonego stanu faktycznego. Odmowa określonym okolicznościom cechy "szczególności" będzie wadliwa, jeżeli przykładowo ma charakter arbitralny, nie podano uwzględnionych kryteriów lub pominięto kryterium istotne, ich dobór był sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego czy wiedzą specjalistyczną. Ta wadliwość postawionego zarzutu wyraźnie jest widoczna przy kwestionowaniu w skardze kasacyjnej głównie tego, że wymiar okresu składkowego w okolicznościach sprawy jest okresem stosunkowo krótkim ze względu na niemożność podjęcia zatrudnienia w ramach systemu ubezpieczenia społecznego. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie zawiera przesłanki odnoszącej się do czasu opłacania składek na ubezpieczenie i w konsekwencji nie można dokonywać wykładni takiej przesłanki. Kryterium to pojawia się w orzecznictwie w odniesieniu do okoliczności poszczególnych spraw, stosowane dla oceny, czy zachodzące w niej okoliczności mają charakter szczególny. Sąd pierwszej instancji odniósł się także do okresu faktycznego opłacania składek, podważanie zatem jego stanowiska powinno być połączone z kwestionowaniem przeprowadzonej oceny okoliczności faktycznych, co w skardze kasacyjnej uczyniono, jednakże nieskutecznie.

Nie było w sprawie również podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej przez niewłaściwe zastosowanie, skoro powodem, dla których zmarły nie spełniał warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty nie były okoliczności, które miałyby charakter szczególny. Generalnie należy wskazać, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważają skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a czynią to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Przypomnieć zatem trzeba, że nie zakwestionowano, że zmarły nie był niezdolny do pracy ze względu na ogólny stan zdrowia. Nie wykazano, że brak pracy ani podejmowanie zatrudnienia bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w ustalonym i nie podważonym stanie faktycznym sprawy, nie stanowią okoliczności szczególnych uzasadniających przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Ustalone okoliczności faktyczne nie wskazują, aby przeszkody w nabyciu stażu ubezpieczenia miały charakter wyjątkowy, zmarły nie mógł go nabyć ze względów obiektywnych. Przywołane zdarzenia nie miały charakteru zewnętrznego, obiektywnego i niezależnego od woli skarżącego kasacyjnie. Sama trudna sytuacja zdrowotna i materialna małoletnich, którą dostrzegł Sąd pierwszej instancji, nie może być uznana za okoliczność, o której mowa w art. 83 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy.

W świetle powyższych rozważań, wobec niespełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" uzasadniających niedopełnienie przez skarżącego wymagań, od których uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia w trybie zwykłym, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, a organ nie miał podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy na zasadzie art. 83 ust. 1 ww. ustawy.

Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.