Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 81/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1090
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 472/15 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 22 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.W. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 472/15 oddalił skargę J.W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 22 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 21 listopada 2014 r. nr [...], na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 4, art. 7 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U z 2014 r., poz. 1090) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), odmówił J.W. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W.S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w [...], pow. [...], woj. [...].

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że pismo pełnomocnika J.W. z dnia 1 lipca 2013 r. (data nadania w dniu 17 lipca 2013 r.), złożone w sprawie o sygn. [...], stanowiące wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, zostało złożone po terminie określonym w art. 5 ust. 1 cyt. ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. po dniu 31 grudnia 2008 r.

Na skutek wniesienia od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Minister Skarbu Państwa, który decyzją z dnia 22 stycznia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podał, że J.W. w piśmie z dnia 4 grudnia 1990 r. wniósł do Urzędu Rejonowego w [...] o przyznanie odszkodowania za majątek pozostawiony przez S.S. z domu K. w [...] przy ul. [...], obejmujący dom mieszkalny wielorodzinny – willę, która zmarła w dniu 12 lutego 1981 r. Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia 31 grudnia 1990 r., sygn. akt [...] stwierdził, że spadek po wyżej wymienionej nabył w całości na podstawie testamentu J.W.

Postanowieniem Starosty [...] z dnia 7 kwietnia 2004 r. nr [...] przedmiotowy wniosek J.W. został przekazany Wojewodzie [...] jako organowi właściwemu do jego rozpoznania (data wpływu dnia 11 września 2006 r.)

Z akt sprawy wynika, że w dniu 1 marca 2007 r. protokołem sporządzonym w [...] Urzędzie Wojewódzkim Oddział w [...] dołączono do akt sprawy dokumenty dotyczące nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej współwłasność S.S., M.K. i O.L., które przez organ prowadzący postępowanie zostały uznane jako rozszerzenie wniosku J.W. z dnia 4 grudnia 1990 r. o wskazane wyżej nieruchomości.

Wojewoda [...] pismem z dnia 3 kwietnia 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 6 ust. 6 cyt. ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku w terminie 6 miesięcy od doręczenia wezwania oraz poinformował o rozdzieleniu sprawy na dwa odrębne postępowania administracyjne.

Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej wynika, że wniosek J.W. z dnia 4 grudnia 1990 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomości pozostawione w [...] został rozdzielony, z uwagi na występowanie w sprawie różnych właścicieli nieruchomości:

- pod sygnaturą [...] było prowadzone postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez M.K., S.S. i O.L. w [...] w postaci parceli budowlanej [...], o pow. 100 sążni kwadratowych, zabudowanej domem mieszkalnym, dwupiętrowym , o pow. zabudowy 207,30 m², kubaturze 2529 m³;

- pod sygnaturą [...] było prowadzone postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez S.S. w [...] w postaci domu mieszkalnego składającego się z 10 pokoi.

Wnioskodawca wykonując powyższe wezwanie przedłożył do sprawy o sygn. akt [...] szereg dokumentów dotyczących nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], będącej współwłasnością M.K., S.S. i O.L., objętych wykazami hipotecznymi: [...], postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po O.L. i M.K.

W związku ze śmiercią J.W. w dniu 24 kwietnia 2008 r., jego następca prawny – J.W., zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. oraz na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J.W., wstąpił w prawa strony po dotychczasowym wnioskodawcy.

W dniu 15 lipca 2008 r. strona przedłożyła w [...] Urzędzie Wojewódzkim dokumenty dotyczące nieruchomości objętej [...] oraz następujące dokumenty :

- oświadczenie ks. G.J. i O.L. w którym w/w pod groźbą odpowiedzialności karnej wskazali, że W.S., jako notariusz w [...] posiadał w 1939 r. w [...] czteropokojowe mieszkanie oraz dwupokojową kancelarię notarialną; własnoręczność podpisu ks. G.J. została potwierdzona notarialnie w dniu 11 lutego 1947 r. przez Z.K., notariusza w Tarnobrzegu, natomiast własnoręczność podpisu O.L. została poświadczona notarialnie w dniu 26 lutego 1947 r. przez A.S., notariusza w [...];

- metrykę urodzenia wydaną w dniu 29 kwietnia 1940 r. przez Urząd Parafialny Św. [...], stwierdzającą, że W.S. i S.A.K. zawarli w dniu 18 sierpnia 1931 r. związek małżeński;

- oświadczenie wnioskodawcy o pierwszym miejscu zamieszkania S.S., M.K. i O.L. po przybyciu na obecne terytorium Polski.

Przy piśmie z dnia 14 stycznia 2009 r. J.W. przedłożył oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, w którym podał, że prawo z tytułu pozostawienia nieruchomości przez w/w osoby nie zostało dotychczas zrealizowane.

Wojewoda [...] pismem z dnia 12 maja 2011 r. znak [...] zwrócił się do J.W., jako następcy prawnego J.W., o doprecyzowanie wniosku z dnia 4 grudnia 1990 r., poprzez podanie rodzaju i powierzchni pozostawionej nieruchomości oraz jej właściciela na dzień opuszczenia byłego terytorium państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.

Wykonując przedmiotowe wezwanie J.W. w piśmie z dnia 18 maja 2011 r. jednoznacznie podał, że ubiega się o rekompensatę za nieruchomości pozostawione przez M.K., O.L. i S.S. w [...] przy ul. [...], w postaci gruntów o pow. 0,8381 ha (2328 sążni kwadratowych) będące własnością M.K. w ½ części oraz S.S. i O.L. po ¼ części, a także budynku mieszkalnego na parceli 1.kat.909/5, będącego własnością M.K.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] wezwał stronę do uzupełnienia wniosku oraz wskazanie, na podstawie jakich dokumentów została ustalona powierzchnia gruntów stanowiących współwłasność w/w osób. W dniu 9 sierpnia 2011 r. J.W. przedłożył oświadczenie o miejscach zamieszkania M.K., O.L. i S.S. po przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wnioskodawca J.W. podczas przesłuchania w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] w dniu 31 stycznia 2013 r., określając szczegółowo nieruchomości, za które ubiega się o rekompensatę, podał m.in. w/w grunty o pow. 0,8381 ha oraz działkę budowlaną 1.kat.909/5, położone w [...] przy ul. [...], będące współwłasnością M.K., S.S. z domu K. oraz O.L. z domu K., a także trzykondygnacyjny budynek mieszkalny, murowany z cegły, podpiwniczony, kryty dachówką na parceli 1.kat.909/5, należący do M.K..

Podczas kolejnego przesłuchania, w dniu 19 lutego 2013 r., J.W. sprostował oświadczenie z dnia 31 stycznia 2013 r. w zakresie liczby kondygnacji przedmiotowego budynku mieszkalnego, wskazując, że był on jednopiętrowy.

Z protokołów przesłuchania J.W. z dnia 31 stycznia oraz 19 lutego 2013 r. nie wynika, aby wskazywał on na jakiekolwiek okoliczności pozostawienia nieruchomości przez W.S. w [...].

W konsekwencji Wojewoda [...] decyzją z dnia 29 listopada 2013 r. [...] potwierdził prawo J.W. m.in. do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. K., S.S. i O.L. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w [...] przy ul. [...] w postaci parceli budowlanej [...] o pow. 3,60 arów (100 sążni kwadratowych), zabudowanej jednopiętrowym domem mieszkalnym, podpiwniczonym o pow. użytkowej 284,59 m².

W toku prowadzenia przez Wojewodę [...] sprawy o sygn. akt [...] pełnomocnik J.W. w piśmie z dnia 1 lipca 2013 r. wniósł o wydzielenie do osobnego rozpoznania m.in. sprawy dotyczącej spadku po W.S. – majątku położonym w [...] oraz wydanie postanowienia w trybie art. 7 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w celu dokonania oszacowania nieruchomości oraz ruchomości będących przedmiotem własności W.S. z [...], zgodnie z dokumentem urzędowym polskim – oświadczeniem notarialnie poświadczonym przez sędziego grodzkiego, p.o. notariusza Z.K. w [...] 11 lutego 1947 r.

Z notatki służbowej wynika, że w dniu 5 listopada 2014 r. z akt sprawy o sygn. [...] wydzielono wyżej wymieniony wniosek do odrębnego postępowania i zarejestrowano pod sygn. [...].

Organ odwoławczy ustalając zakres przedmiotowego wniosku i określenia, za jakie nieruchomości strona domagała się przyznania rekompensaty, wskazał, że J.W. we wniosku z dnia 4 grudnia 1990 r. wniósł o przyznanie odszkodowania za pozostawiony przez S.S. dom mieszkalny wielorodzinny w [...]. Z przedłożonych przez stronę w dniach 1 marca 2007 r. i 15 lipca 2008 r. dokumentów wynika, że współwłaścicielkami pozostawionych w [...] nieruchomości były M.K., O.L. i S.S. Wśród dokumentów przedłożonych w dniu 15 lipca 2008 r. znalazło się oświadczenie ks. G.J. i O.L., w którym podali, że W.S. pozostawił w [...] czteropokojowe mieszkanie oraz dwupokojową kancelarię notarialną. W związku z tym, że przedłożone dokumenty obejmowały większą ilość nieruchomości niż wymieniono we wniosku z dnia 4 grudnia 1990 r., Wojewoda [...] pismem z dnia 12 maja 2011 r. wezwał stronę do sprecyzowania żądania zawartego w tym wniosku.

W ocenie Ministra Skarbu Państwa, żądanie zawarte we wniosku J.W. z dnia 4 grudnia 1990 r. i sprecyzowane przez jego następcę prawnego J.W. w piśmie z dnia 18 maja 2011 r. nie nasuwa wątpliwości i dotyczy wyłącznie przyznania rekompensaty za nieruchomości pozostawione w [...] przy ul. [...]. Wojewoda [...] nie był nie tylko zobowiązany, ale również nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do innych nieruchomości, niż te określone we wniosku, tj. wobec nieruchomości pozostawionych przez W.S. w [...]. Żądania takiego nie podniósł również J.W. podczas przesłuchania w dniach 31 stycznia i 19 lutego 2013 r.

W konsekwencji zgłoszenie żądania w przedmiocie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez W.S. w [...] zostało dokonane przez pełnomocnika J.W. w piśmie z 1 lipca 2013 r. (data nadania 17 lipca 2013 r.), a więc po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., tj. po dniu 31 grudnia 2008 r.

Z tego względu Minister Skarbu Państwa uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił J.W. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W.S. nieruchomości w [...], pow. [...], woj. lwowskie.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

• art. 10 § 1 K.p.a., przez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego;

• art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji;

• art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, przez przyjęcie, że wnioskodawca musi do dnia 31 grudnia 2008 r. precyzyjnie wskazać, jakie konkretnie składniki mienia są objęte wnioskiem, a dokonanie dokładniejszych ustaleń w toku prowadzonego postępowania nie może mieć już wpływu na realizację prawa do rekompensaty;

• art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz 8 K.p.a., przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów państwa,

• art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

• art. 107 § 3 K.p.a., przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, pismach kierowanych do organu, poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji;

• art. 81 K.p.a., przez dokonanie ustaleń faktycznych w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości odniesienia się do przedmiotowych okoliczności;

• art. 89 § 2 K.p.a. w zw. z art. 86 K.p.a., przez brak wyznaczenia rozprawy administracyjnej i przesłuchanie stron celem ustalenia zakresu wniosku;

• art. 80 K.p.a., przez brak dokonania oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz braku jego oceny;

• art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a., przez niedokonanie kompleksowego zebrania i oceny materiału dowodowego, niedopuszczenia jako dowodów wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem i niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładniejszego objaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało poczynieniem błędnych i niepełnych ustaleń odmawiających potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty, prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest wszczynane na wniosek zainteresowanego, przy czym ustawa w art. 5 ust. 1 zakreśliła termin złożenia takiego wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. Niewystąpienie ze stosownym wnioskiem w tym terminie powoduje, że uprawnienie osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa wygasa. Termin określony w powołanym przepisie ma charakter terminu prawa materialnego. Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie i nie nasuwa wątpliwości. Konsekwencją niespełnienia wymogu wniesienia wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. jest wydanie przez wojewodę decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty zgodnie z art. 7 ust. 2 cyt. ustawy.

W rozpoznawanej sprawie J.W. złożył w dniu 4 grudnia 1990 r. do organu wniosek o przyznanie rekompensaty za majątek pozostawiony przez S.S. z domu K. w [...], w tym dom mieszkalny wielorodzinny. Z uwagi na to, że strona w dniach 1 marca 2007 r. i 15 lipca 2008 r. złożyła także dokumenty dotyczące nieruchomości pozostawionych w [...], których współwłaścicielami były M. K., Olga Łuszczyńska i S.S., a także oświadczenie ks. G.J. i O.L. w którym podali, że W.S. pozostawił w [...] czteropokojowe mieszkanie oraz dwupokojową kancelarię notarialną i w istocie obejmowały one większą ilość nieruchomości, niż wymieniono we wniosku z dnia 4 grudnia 1990 r., Wojewoda [...] wezwał stronę do sprecyzowania żądania zawartego w tym wniosku. J.W. w piśmie z 18 maja 2011 r. jednoznacznie wskazał, że ubiega się o rekompensatę za nieruchomości pozostawione w [...] przez wspólwłaścicielki M. K., O.L. i S.S. Fakt tak określonego żądania potwierdził w toku przesłuchania w [...]m Urzędzie Wojewódzkim w dniach 31 stycznia 2013 r. i 19 lutego 2013 r.

Pełnomocnik J.W. w piśmie z dnia 1 lipca 2013 r. zgłosił roszczenie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W.S. majątku położonego w [...], wnosząc o wydzielenie tej sprawy do osobnego rozpoznania. Pismo w tym przedmiocie było pierwszym w sprawie i zostało wniesione po terminie określonym w art. 5 ust. 1 cyt. ustawy, tj. po dniu 31 grudnia 2008 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec przedstawionych wyżej rozważań co do charakteru w/w terminu i skutków jego niedochowania przez stronę, po dniu 31 grudnia 2008 r. uprawnienie J.W. do dochodzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez W.S. w [...] wygasło. Wydanie przez organ decyzji o odmowie potwierdzenia mu prawa do rekompensaty za te nieruchomości prawa nie narusza. Jednocześnie wskazał, że zagadnienie potwierdzenia J.W. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez współwłaścicielki M. K., S.S. i O.L. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w [...] przy ul. [...], która została zgłoszona we wniosku wniesionym przed dniem 31 grudnia 2008 r., zostało przez organ rozstrzygnięte decyzją z dnia 29 listopada 2013 r.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu czyni zarzuty skargi nieuzasadnionymi. Odnosząc się do licznie wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uznał, że organ wyjaśnił sprawę w sposób pozwalający na jej rozstrzygnięcie decyzją o takiej treści, właściwie ocenił materiał dowodowy, a dokonane ustalenia nie są z tym materiałem sprzeczne. Organ nie miał obowiązku wyznaczenia rozprawy administracyjnej celem przesłuchania wnioskodawcy co do zakresu wniosku, skoro wniosek z dnia 4 grudnia 1990 r., sprecyzowany pismem z 18 maja 2011 r., w sposób jasny określał jego zakres. Wynika z niego, że wnioskodawca ubiegał się o rekompensatę za nieruchomości pozostawione w [...].

W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. stwierdził, że skarżący nie wskazał, w czym upatruje naruszenie tego przepisu i jaki mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jako nietrafny ocenił także zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Podał, że organ w uzasadnieniu decyzji nie ma obowiązku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w przypadku, gdy nie mają one wpływu na zgodne z prawem rozpatrzenie sprawy. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w tym przepisie.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.W., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

• art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 151 P.p.s.a., polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że przedmiotowa decyzja naruszała następujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 8, art. 10 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 81, art. 89 § 2 w zw. z art. 86 art. 75 § 1 i art. 80;

• art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo iż decyzja Ministra Skarbu Państwa oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] naruszały następujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 89, art. 90, art. 107 § 3, art. 89 § 2 w zw. z art. 86;

• art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo iż decyzja Ministra Skarbu Państwa oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] naruszały przepisy prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej;

• art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo iż decyzja Ministra Skarbu Państwa oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] naruszały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 10 § 1 K.p.a.;

• art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a., przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;

lI. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskodawca musi do dnia 31 grudnia 2008 r. precyzyjnie wskazać, jakie konkretnie składniki mienia są objęte wnioskiem, a dokonanie dokładniejszych ustaleń w toku prowadzonego postępowania, czy rozszerzenie pierwotnie złożonego wniosku, powoduje utratę prawa do realizacji rekompensaty w rozumieniu powoływanej ustawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w kontekście dokonanej przez organy i zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni tego przepisu.

Istota tego zarzutu zmierza do wykazania, że fakt zakreślenia przez ustawodawcę w treści tego przepisu terminu do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty – do dnia 31 grudnia 2008 r., nie oznacza, że wnioskodawca ma obowiązek precyzyjnego określenia w nim nieruchomości, których on dotyczy. Ustalenie wszystkich nieruchomości następuje bowiem w ciągu całego dalszego postępowania. W związku z tym, uznanie w rozpoznawanej sprawie za nieskuteczny wniosku J.W. z dnia 1 lipca 2013 r. (data nadania 17 lipca 2013 r.) o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W.S. nieruchomości w [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jako złożony po terminie określonym w art. 5 ust. 1 cyt. ustawy, było błędne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 omawianej ustawy jest niezasadny, gdyż dokonana w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia tego przepisu jest prawidłowa.

Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nakłada na wnioskodawcę obowiązek dołączenia do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, dowodów, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Katalog otwarty określający, co jest tymi dowodami, jest zawarty w ust. 4 tego artykułu.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Analiza tego przepisu nie nasuwa wątpliwości. Warunkiem skorzystania z tego uprawnienia jest złożenie przez osobę ubiegającą się wniosku we wskazanym wyżej terminie, który jest terminem prawa materialnego o charakterze prekluzyjnym. Po upływie tego terminu uprawnienie do skutecznego domagania się rekompensaty wygasa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro przepis ustawy określa datę, do której osoby uprawnione mogły złożyć wniosek o przyznanie im prawa do rekompensaty przysługującej z tytułu pozostawienia konkretnych nieruchomości poza obecnymi granicami Polski, to oczywistym jest, że tym terminie muszą one wyrazić nie tylko wolę skorzystania z tego uprawnienia, ale również są zobowiązane wskazać dokładnie nieruchomości, za które żądają przyznania im potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Trafność tego stwierdzenia potwierdza zarówno wykładnia gramatyczna art. 5 ust. 1 tej ustawy, ale również wykładnia systemowa i funkcjonalna. Gdyby intencją ustawodawcy było dopuszczenie, aby żądanie potwierdzenia prawa do rekompensaty mogło być kształtowane w każdym czasie, to dałby temu wyraz w jednoznacznym przepisie prawa. W ustawie o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej brak jest jakichkolwiek przepisów, które pozwalałyby przyjąć, że wnioski, które należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mogły być uzupełniane w dowolnym czasie, w tym po dniu 31 grudnia 2008 r., o kolejne nieruchomości nieujawnione przed tą datą. Omawiana ustawa wprowadza rozwiązania o charakterze szczególnym. Jej przepisy muszą być interpretowane i stosowane w sposób ścisły.

Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że granice roszczeń zgłoszonych do dnia 31 grudnia 2008 r. nie mają żadnego znaczenia prawnego i że w każdym czasie dopuszczalne jest rozszerzenie zgłoszonego żądania o kolejne nieruchomości nieujawnione przed wskazaną datą. Wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, jest wnioskiem o ukształtowanie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia dokładnie określonych co do rodzaju i powierzchni nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Granice tego prawa muszą być ukształtowane w pełni w zakreślonych przez ustawodawcę ramach czasowych. Przyznanie rekompensaty także za nieruchomości, co do których wnioski zostały zgłoszone po dniu 31 grudnia 2008 r., prowadziłoby do obejścia ustawowego nakazu i ponownego nabycia prawa przez stronę, której uprawnienie po upływie zakreślonego terminu wygasło.

W konsekwencji oznacza to, że zarówno modyfikowanie wniosku, jak i jego rozszerzenie, ale również złożenie nowego wniosku w tym przedmiocie o kolejne nieruchomości, mogło być dokonane wyłącznie do dnia 31 grudnia 2008 r. Jak wyżej podano, po tym terminie uprawnienie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty przysługującej z tytułu pozostawienia konkretnych nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wygasło.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w sprawie jest niesporne, że wniosek J.W. z dnia 4 grudnia 1990 r., rozszerzony w dniu 1 marca 2007 r. i sprecyzowany przez J.W. w piśmie z dnia 18 maja 2011 r., dotyczył ubiegania się o rekompensatę za nieruchomość pozostawioną w [...] przy ul. [...] przez M. K., O.L. i S.S.. Fakt tak określonego żądania potwierdził on w toku przesłuchania w dniach 31 stycznia 2013 r. i 19 lutego 2013 r. Zauważyć należy, iż przedmiotowy doprecyzowany wniosek strony zainicjował postępowanie w zakresie określonych w nim nieruchomości, a nie wszystkich nieruchomości należących do osób, których jest ona spadkobiercą. Decyzją Wojewody [...] z dnia 29 listopada 2013 r. nr [...], prawo J.W. do rekompensaty z tego tytułu zostało potwierdzone.

Zgłoszenie przez pełnomocnika J.W. w toku postępowania w sprawie [...] w piśmie z dnia 1 lipca 2013 r. (data nadania 17 lipca 2013 r.), a więc po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, roszczenia o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W.S. nieruchomości położonej w [...], zasadnie uznano za nieskuteczne, gdyż jego uprawnienie w tym przedmiocie wygasło. Rozstrzygnięcie organu odmawiające J.W. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez wyżej wymienionego przedmiotowej nieruchomości prawa nie narusza.

Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafne uznał także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Z uwagi na sposób sformułowania podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 i jej uzasadnienia (art. 176 P.p.s.a.), przypomnieć należy, iż obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Niezależnie od wskazania istoty zarzutu, winien on również przedstawić argumentację wykazującą wpływ tego naruszenia na treść wyroku oraz, że mógł być on istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia tegoż sądu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia:

- art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 151 P.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie, że zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa naruszała art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 8, art. 10 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 81, art. 89 § 2 w zw. z art. 86 art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a.,

- art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa naruszała art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 89, art. 90, art. 107 § 3 i art. 89 § 2 w zw. z art. 86 K.p.a.,

stwierdzić należy, iż są one chybione.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia tego przepisu powinien zatem wskazać, naruszenia jakiego przepisu, niewymienionego w skardze, a mogącego mieć lub mającego wpływ na wynik sprawy. Do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść w przypadku, gdyby sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. To, że strona nie zgadza się z treścią rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia tego przepisu. W związku z powyższym, powiązanie przez autora skargi kasacyjnej tego przepisu ze sposobem rozstrzygnięcia zastosowanym w sprawie – art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – niemającym w niej zastosowania, było nieprawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia – w powiązaniu z w/w przepisami – art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 , art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 89 § 2 w zw. z art. 86, art. 90, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdzić należy, iż sposób ich sformułowania – stworzenie niespójnej zbitki – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, bez podania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, uniemożliwia dokonanie ich merytorycznej oceny (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II FSK 593/10; z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 62/10; z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1383/08; z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 952/08; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 94/09; z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1704/08; z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 685/08; z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1650/07; z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 815/06; z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.)

W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., wskazać należy, iż nie mógł on odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej. Wyjaśnić należy, iż w sytuacji postawienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niezawiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony, gdyż autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby niedopełnienie przez organ omawianego obowiązku rzeczywiście pozbawiło skarżącego możliwości dokonania określonej czynności procesowej, a tym samym, aby takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższa okoliczność nie mogła stanowić również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., a więc naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Z uwagi na omówioną wyżej niezasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego, chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący odzwierciedlenie procesowe koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Powołany przepis jest przepisem proceduralnym, określającym wymogi uzasadnienia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, w którym podano jaki stan faktyczny przyjęto za podstawę orzekania, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego uznano, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo rozważył stanowisko strony skarżącej w zakresie wykładni art. 5 ust 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto wyjaśnić należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego.

Wskazać również należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów skargi i skoncentrowanie się wyłącznie na kwestiach istotnych nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie fakt nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich podanych w skardze jako naruszonych określonych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie miał istotnego wpływu na jej wynik.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).