Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 517/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 189, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 6 ust. 1, § 8ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2816/16 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]na rzecz R. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2816/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 21 stycznia 2013 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla [...] wpłynęło zgłoszenie R. B. podejrzenia choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. W toku postępowania Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno-Lecznicze w [...], działając jako jednostka orzecznicza I stopnia, wydał w dniu [...] listopada 2013r. orzeczenie nr [...] stwierdzające brak podstaw do rozpoznania u R. B. wskazanej wyżej choroby zawodowej. R. B. wystąpił o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Instytut Medycyny Pracy [...] w [...] wydał w dniu [...] marca 2014r. orzeczenie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u R. B. choroby zawodowej. Orzeczenie to Instytut uzupełnił pismami z dnia [...] maja 2015r., [...] września 2015 r. i [...] kwietnia 2016 r.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nie stwierdził u R. B. choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] – po rozpatrzeniu odwołania R. B. - decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II Instancji odwołał się do orzeczenia jednostki orzeczniczej I stopnia (Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...]) z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], w którym stwierdzono, iż brak jest podstaw laryngologicznych do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu ze względu na stwierdzoną asymetrię słuchu i wielkość stwierdzonego ubytku słuchu w lewym uchu (80 dB – tak głębokie ubytki słuchu nie są wywoływane przez hałas). Następnie organ przywołał orzeczenie jednostki orzeczniczej II stopnia z dnia [...] marca 2014 r. oraz pisma je uzupełniające i wskazał, że Instytut Medycyny Pracy [...] w [...] stwierdził, iż wielkość średniego uszkodzenia słuchu (wyliczona jako średnia arytmetyczna z 1,2,3 kHz z najlepszego audiogramu) wynosi w uchu prawym 43 dB oraz w uchu lewym 68 dB. Organ odwoławczy podniósł, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016r. Instytut odniósł się do różnicy stwierdzonego ubytku słuchu w orzeczeniach z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] marca 2014 r., stwierdzając, że różnica pomiędzy średnimi progami słuchu ustalonymi podczas badań wykonywanych w WOPM CP-L a IMP w [...] w zakresie głębokości ubytku słuchu może wynikać z różnic czasowych pomiędzy badaniami wykonanymi w obydwu jednostkach. Organ odwoławczy zauważył też, że jednostka orzecznicza II stopnia potwierdziła stanowisko Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...], wyjaśniając w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., że uszkodzenie słuchu wywołane hałasem charakteryzuje się symetrycznym uszkodzeniem słuchu, tzn. różnica między stwierdzanymi ubytkami słuchu po stronie lewej jest nie większa niż 20 dB.

R. B. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając: brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez zaniechanie zgromadzenia przez organ wydający decyzję brakujących danych dotyczących badań czynników środowiska pracy u pracodawcy skarżącego, począwszy od 1975 r. do 2008 r. w kabinach elektrowozów i lokomotyw spalinowych oraz elektrycznych pojazdów trakcyjnych przez ustalenie poziomu hałasu w nich występującego, a następnie odniesienie tych warunków do rozpoznawanego przypadku; błędne uznanie, że u skarżącego nie została spełniona główna przesłanka stanowiąca kryterium choroby zawodowej, określonej w pkt 21 wykazu chorób zawodowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły istotnych rozbieżności i niespójności pomiędzy wydanymi orzeczeniami lekarskimi, których treść jest niejasna i wymaga dodatkowej weryfikacji. Naruszyły w ten sposób obowiązujące przepisy postępowania w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy. Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko, że inspektor sanitarny pozbawiony jest zupełnie kompetencji do oceny orzeczenia lekarskiego dotyczącego rozpoznania choroby zawodowej i bezkrytycznie musi zaakceptować zawartą w nim konkluzję, albowiem prowadziłoby to do pozorności sprawowanego władztwa administracyjnego. Organy obu instancji nie przeprowadziły należycie postępowania w celu ustalenia, czy u R. B. występują udokumentowane objawy choroby zawodowej wymienionej w pkt 21 wykazu chorób zawodowych. Sąd zakwestionował twierdzenie organów, że opinie medyczne wydane przez jednostki orzecznicze są spójne i jednoznacznie. Tym samym nie podzielił stanowiska, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowych konsultacji w jednostkach orzeczniczych uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych. Sąd zaznaczył, że podane przez jednostki orzecznicze I i II stopnia powody nierozpoznania choroby zawodowej były zasadniczo różne. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest nader lakoniczne, a w części dotyczącej postępowania diagnostyczno-orzeczniczego ogranicza się do stwierdzenia, że w trakcie tego postępowania nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progiem słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Nie wiadomo zatem, jak organ I instancji ocenił przedstawione przez jednostki orzecznicze opinie sanitarne oraz którą z nich uznał za rzeczową i przekonującą. Z kolei organ odwoławczy bezrefleksyjnie powtórzył fragmenty orzeczeń i pism jednostek orzeczniczych, bez niezbędnej do wydania prawidłowej decyzji analizy ich treści pod kątem rzetelności i spójności. Sąd podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się dwa egzemplarze orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] – jeden na kartach 28-29 akt sprawy, a drugi na kartach 34-35 akt sprawy. Z wyjaśnienia jednostki orzeczniczej I stopnia zawartego w piśmie z dnia 30 września 2014 r. wynika, że wydała ona orzeczenie nr [...], które zostało następnie poprawione, zgodnie z pismem z dnia 29 listopada 2013 r. (brak tego pisma w aktach sprawy), w związku z oczywistymi omyłkami pisarskimi, a treść orzeczenia załączonego do pisma z dnia 29 listopada 2013r., "(...) merytorycznie jest zgodna z pierwotnie wydanym orzeczeniem (...)". Tymczasem jak wynika z podsumowania zawartego na drugiej stronie egzemplarza orzeczenia z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], który znajduje się na kartach 34-35 akt sprawy, jednostka orzecznicza I stopnia wskazała trzy powody braku podstaw laryngologicznych do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu: "(...) 1) stwierdzoną asymetrię niedosłuchu, 2) wielkość stwierdzonego ubytku słuchu w uchu lewym (80 dB – tak głębokie ubytki słuchu nie są wywoływane przez hałas), 3) jak wynika z dochodzenia epidemiologicznego badany pracował w narażeniu na hałas o poziomach od 77.6 do 81.8 dB-A – takie poziomy hałasu nie mogą spowodować tak dużych ubytków słuchu jak u badanego. Według badań naukowych hałas o poziomach 80 dB jest całkowicie bezpieczny dla narządu słuchu – nie powoduje uszkodzeń słuchu [...]". Ostatniego z wyżej wymienionych powodów braku podstaw laryngologicznych do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu nie powołano natomiast w egzemplarzu orzeczenia z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], który znajduje się na kartach 28-29 akt sprawy. Sąd stwierdził, że jakkolwiek konkluzja zawarta w obu egzemplarzach orzeczenia z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] jest taka sama (brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej), to nie są one merytorycznie zgodne. Merytoryczna zawartość opinii jednostek orzeczniczych w ogóle nie została rozważona przez organ I instancji, który ograniczył się do stwierdzenia, że w trakcie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Sąd podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można zaś wnioskować, że organ odwoławczy odwołał się do orzeczenia z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] w wersji znajdującej się na kartach 28-29 akt sprawy, które to orzeczenie, jak należy zakładać, było pierwszą, "niepoprawioną" wersją orzeczenia jednostki orzeczniczej I stopnia. Ta zaś, jak wynika z pisma z dnia 30 września 2014 r., dokonała poprawy orzeczenia, przedkładając poprawioną wersję przy piśmie z dnia 29 listopada 2013 r. W tej wersji (później dołączonej do akt sprawy) rozszerzono listę powodów nierozpoznania choroby zawodowej o przesłankę natury etiologicznej (odnoszącej się do warunków pracy). Organ II instancji takiej przesłanki nie wskazał, powołując się na stanowisko jednostki orzeczniczej I stopnia, a także nie odniósł się w żaden sposób do rozbieżności pomiędzy dwoma dołączonymi do akt sprawy egzemplarzami orzeczenia z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Zdaniem Sądu, z podanych wyżej powodów, nie można uznać, że różnią się one od siebie tylko co do błędów pisarskich, drobnych i nieistotnych nieścisłości, bądź innych oczywistych omyłek. Ponieważ organ odwoławczy odwołał się do wersji orzeczenia z dnia [...] listopada 2013r. nr [...], znajdującej się na kartach 28-29 i nie odniósł się do rozbieżności pomiędzy obiema wersjami, to pominął także niejednoznaczność wynikającą z katalogu powodów nierozpoznania choroby zawodowej, który zawarto w "poprawionej" wersji orzeczenia, znajdującej się na kartach 34-35 akt sprawy. Wskazane rozbieżności i nieścisłości nie zostały przez organ odwoławczy wyjaśnione także w tej części uzasadnienia decyzji, w której odniósł się do opinii jednostki orzeczniczej II stopnia i uzupełniających ją pism. Sąd podkreślił, że w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] marca 2014r. podano całkowicie odmienny od wszystkich powoływanych wcześniej (przez jednostkę orzeczniczą I stopnia), powód nierozpoznania u R. B. choroby zawodowej. Otóż badania skarżącego przeprowadzone w jednostce orzeczniczej II stopnia doprowadziły do ustalenia, że stwierdzony ubytek słuchu (43 dB w uchu prawym i 68 dB w uchu lewym) nie spełnia kryterium normatywnego – co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Ta jedyna, podana w orzeczeniu z dnia [...] marca 2014 r. przyczyna braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, jest całkowicie inna niż przyczyny ustalone przez jednostkę orzeczniczą I stopnia. Stwierdzony ubytek słuchu okazał się tym razem nie "za duży", tylko "za mały". Wbrew temu, co stwierdził organ odwoławczy, to nie obie jednostki orzecznicze stwierdziły brak koniecznej przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej w postaci podwyższenia progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym - do takich ustaleń doszła tylko jednostka orzecznicza II stopnia. Ponadto, po otrzymaniu orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] marca 2014 r., organ I instancji uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną i w piśmie z dnia 4 lipca 2014r. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji. Niemniej jednak, na skutek pism skarżącego z dnia 15 lipca 2014 r., z dnia 29 maja 2015 r., z dnia 14 lipca 2015 r. i z dnia 20 października 2015r. organ ten podejmował działania mające na celu wyjaśnienie zauważonych przez stronę nieścisłości i wątpliwości. Podjęte czynności były nieefektywne i w istocie nie doprowadziły do dokładnego i wyczerpującego wyjaśniania sprawy, w sposób pozwalający na wydanie prawidłowej decyzji. W konsekwencji, w toku postępowania naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podniósł także, że w okolicznościach tej sprawy nieprawidłowe jest zacytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenie Instytutu Medycyny Pracy zawarte w piśmie z dnia [...] września 2015 r., że badania audiometryczne wykonane trzy lata po zakończeniu pracy w narażaniu na hałas (2012 r.), nie mogły mieć wpływu na treść orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Przywołane stanowisko wadliwie wywodzone jest przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, a za nią przez organ odwoławczy, z określonego w wykazie chorób zawodowych dwuletniego okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. W przypadku R. B. badanie słuchu zostało przeprowadzone przez jednostkę orzeczniczą I stopnia w listopadzie 2013r. i doprowadziło do stwierdzenia odbiorczego ubytku słuchu typu czuciowo – nerwowego o średniej wielkości w uchu prawym - 58,3 dB i w uchu lewym – 80 dB. Każda z ustalonych wartości niewątpliwie przekraczała normatyw określony przez prawodawcę w wykazie chorób zawodowych, zaś powody nierozpoznania choroby zawodowej przez jednostkę orzeczniczą I stopnia nie wskazywały na zbyt mały, tylko zbyt duży i niesymetryczny ubytek słuchu (w "poprawionym" orzeczeniu - także na etiologię stwierdzonego ubytku). Nie zgadzając się z orzeczeniem z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący podważył stanowisko jednostki orzeczniczej I stopnia. Chociaż zatem badania przeprowadzone przez jednostkę orzeczniczą II stopnia wykazały, że ubytek słuchu, stwierdzony w uchu lepiej słyszącym, jest niższy od minimum określonego w rozporządzeniu (45 dB), to nic nie stało i nie stoi na przeszkodzie temu, aby w postępowaniu wyjaśniającym uwzględnić dowody powstałe lub przeprowadzone później niż dwa lata od zakończenia zatrudnienia w narażeniu zawodowym. Okoliczność, że badania, których wyniki skarżący przedstawił w celu podważenia stanowiska jednostki orzeczniczej, przeprowadzono po upływie wskazanego okresu, nie oznacza bowiem, że objawy - udokumentowane przecież badaniami przeprowadzonymi przed upływem tego okresu (w listopadzie 2013 r.) - nie były objawami choroby zawodowej. Wyniki nowych, późniejszych badań mogą zatem stanowić uzasadniony powód podjęcia przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego czynności przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Sąd zaznaczył, że zaakceptowanie stanowiska jednostki orzeczniczej II stopnia, co do braku wpływu badań przeprowadzonych po upływie dwóch lat od zakończenia przez R. B. pracy w narażeniu na hałas na treść orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, oznaczałoby, że także badania przeprowadzone przez tę jednostkę – o ile wykazałyby podstawy do rozpoznania choroby zawodowej – nie mogłyby wpłynąć na treść orzeczenia (jego konkluzję). Ze znajdującego się w aktach sprawy świadectwa pracy R. B., a także z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że skarżący pracował do 31 stycznia 2012 r. Orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy wydano natomiast po przeprowadzeniu badań, w marcu 2014 r., zatem po upływie okresu dwóch lat wskazanego w rozporządzeniu. Ustalenie ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym poniżej wartości wymaganej w rozporządzeniu było wyłącznym, a zarazem zasadniczo odmiennym od podanych przez jednostkę orzeczniczą I stopnia, powodem braku podstaw do rozpoznania u R. B. choroby zawodowej, który powołano w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] marca 2014 r. W pismach z dnia [...] maja 2015 r. i z dnia [...] kwietnia 2016 r. jednostka orzecznicza II stopnia wskazała wprawdzie także dwie inne okoliczności, mianowicie brak trwałości oraz asymetrię stwierdzonego ubytku słuchu. Obie te przesłanki nawiązują jednak do wyników pomiarów dokonanych w jednostkach orzeczniczych w listopadzie 2013 r. oraz w marcu 2014 r., co do których zaistniały wskazane wyżej wątpliwości, nierozważone w toku postępowania. Dlatego przed jednoznacznym wyjaśnieniem przyczyn znacznych różnic w wynikach badań w krótkim odstępie czasu oraz ustaleniem, czy w przypadku skarżącego spełniona jest, wykluczona przez jednostkę orzeczniczą II stopnia w orzeczeniu z dnia [...] marca 2014r., przesłanka stwierdzenia choroby zawodowej (podwyższenie progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym), powoływanie się na te okoliczności jest zdaniem Sądu przedwczesne. Z tych samych względów przedwczesne jest odwoływanie się do przesłanek odnoszących się do etiologii podwyższenia progu słuchu. W sytuacji, gdy tak, jak w przedmiotowej sprawie, wydane zostały dwie opinie lekarskie zawierające różne ustalenia, właściwy państwowy inspektor sanitarny zobowiązany jest wyjaśnić stwierdzone sprzeczności w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia. Chociaż organ nie może weryfikować merytorycznej treści orzeczeń lekarskich, to może żądać wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki organizacyjne w celu ujednolicenia stanowisk.

Skargą kasacyjną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego:

1) § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż organ II instancji posiadając opinię uprawnionej jednostki orzeczniczej był uprawniony do podejmowania innych czynności, mających na celu wyjaśnienie sprawy, a nie powinien opierać się na takiej opinii;

2) § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż organ uznał, iż materiał dowodowy nie jest w sprawie wystarczający;

3) § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie;

4) art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ ich nie zastosował.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownej rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia kształtuje się odmienne od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych ( t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1367 ) stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, a zatem nie mógł dopuścić się jego naruszenia w zarzucanej mu formie.

Chybione są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a to z poniższych względów.

Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2016 r., poz. 1053 ze zm. – aktualnie Dz.U. z 2019r., poz.1040), zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Z punktu widzenia skutku w postaci rozpoznania (lub nie) choroby zawodowej istotne jest zatem, aby dane schorzenie było ujęte w wykazie chorób zawodowych oraz było spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem jej wykonywania, co można stwierdzić w sposób bezsporny lub z wysokim prawdopodobieństwem. Na gruncie art. 2351 Kodeksu pracy nie jest zatem wymagane bezsporne wykazanie związku przyczynowego między pracą w warunkach narażenia ("narażeniem zawodowym"), a stwierdzonym schorzeniem.

Uznanie danej choroby za chorobę zawodową zależy zatem od ustalenia wykonywania zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Warunki narażające na powstanie choroby zawodowej nie oznaczają jednak konieczności stwierdzenia wykonywania pracy w styczności z hałasem przekraczającym dopuszczalne normy /NDN/. Dopuszczalne normy hałasu wprowadzają bowiem maksymalny dopuszczalny poziom hałasu, a więc określają takie natężenie hałasu, którego przekroczyć nie można. Nie jest bowiem dopuszczalne wykonywanie zatrudnienia w środowisku pracy, w którym przekroczone są dopuszczalne normy /NDN/. Przekroczenie tych norm wywołuje ten skutek, że pracownik winien być odsunięty od zatrudnienia w takich warunkach z uwagi na zwiększone, niedopuszczalne narażenie na powstanie choroby. Jednocześnie jednak wykonywanie pracy w narażeniu na hałas poniżej dopuszczalnej normy nie oznacza wykonywania zatrudnienia w bezpiecznym środowisku pracy bez narażenia na uszkodzenie narządu słuchu. Wystąpienie szkodliwych czynników nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1994 r., SA 1640/93, ONSA 1995/1/28 ). Okoliczność zatem, iż pracownik nie był narażony na ponadnormatywny hałas nie jest równoznaczne z tym, że nie był narażony na hałas i nie pracował w warunkach stwarzających ryzyko uszkodzenia słuchu. Możliwe jest bowiem uznanie choroby za zawodową, gdy równocześnie obok zatrudnienia w warunkach narażających na powstanie choroby występują inne czynniki chorobotwórcze. Nie wyłącza to wprawdzie możliwości wykazania, że powstanie choroby w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, lecz nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982r., III SA 372/82, ONSA /1982 /1/33 ). Tylko wykazanie, że choroba została spowodowana /wyłącznie/ przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzonymi schorzeniami.

Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 2352 Kodeks pracy).

Podkreślić przy tym należy, że wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych nie jest równoznaczne z rozpoznaniem choroby. Rozpoznanie choroby zawodowej ( art. 2352 Kodeksu pracy ) może nastąpić w późniejszym okresie od zakończenia pracy narażeniu zawodowym, niż okres ustalony w wykazie chorób zawodowych - stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych ( t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1367 ) - pod warunkiem, że w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych wystąpiły objawy chorobowe i objawy te są udokumentowane ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 marca 2015r., sygn. akt II OSK 1872/13; z dnia 26 października 2017, sygn. akt II OSK 1872/13;z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 925/17 - CBOSA).

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367), decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia, lekarz właściwy do orzekania w zakresie chorób zawodowych wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Dodatkowo w świetle § 8 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 2 przywołanego powyżej rozporządzenia.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podważył ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, zgodnie z którym orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej ma charakter opinii, bez której organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Organ jest więc takim orzeczeniem związany i nie ma prawa do dokonania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do zaprzeczenia wynikom badań lub zdiagnozowania odmiennego schorzenia. Zasadnie jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono ocenie, jak każdy dowód w postępowaniu. Jeżeli zatem taki dowód w postaci opinii właściwej jednostki orzeczniczej nie został należycie uzasadniony i zawiera sprzeczne ze sobą informacje, bądź gdy organ dostrzeże, że opinia ta została wydana w stanie faktycznym, który nie został należycie wyjaśniony np. w sytuacji braku wyczerpujących ustaleń co do narażenia zawodowego pracownika, to wówczas powinien zwrócić się do tej jednostki o uzupełnienie wydanej opinii, wskazując, jakie jej elementy budzą wątpliwości, bądź jakie jeszcze elementy stanu faktycznego powinny zostać przez tę jednostkę uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia.

Dokonując w tym kontekście oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd pierwszej instancji doszedł do prawidłowego wniosku, że podane w wydanych w niniejszej sprawie opiniach właściwych jednostek orzeczniczych I i II stopnia powody nierozpoznania choroby zawodowej u R. B. nie były spójne i jednoznaczne, a zawarte w nich zasadniczo odmienne przyczyny stwierdzenia braku podstaw do rozpoznania u pracownika choroby zawodowej uzasadniały potrzebę przeprowadzenia dodatkowych konsultacji w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Słusznie Sąd zwrócił m.in. uwagę na różnice pomiędzy znajdującymi się w aktach sprawy dwoma egzemplarzami orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno-Leczniczego w [...] nr [...], jak i na całkowicie odmienną niż wskazana w tym orzeczeniu przyczynę braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wskazaną w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy [...] w [...] nr [...] wynikającą z zupełnie odmiennych wyników badań wielkości średniego uszkodzenia słuchu u badanego. Wskazać przy tym należy, iż wprawdzie organ zwrócił się do jednostki orzeczniczej II stopnia o wyjaśnienie różnic pomiędzy średnimi progami słuchu ustalonymi podczas badań wykonanych w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno-Leczniczego w [...] i Instytucie Medycyny Pracy [...] w [...], jednak Instytut nie wyjaśnił jednoznacznie przyczyn takiego stanu rzeczy - wskazał jedynie, że różnice te mogą wynikać z różnic czasowych pomiędzy wykonanymi w obu jednostkach badaniami. Podkreślenia wymaga przy tym, że owe różnice czasowe pomiędzy badaniami wynosiły jedynie 4 miesiące, natomiast różnice w wynikach badań przeprowadzonych przez obie jednostki orzecznicze są bardzo znaczne. W orzeczeniu jednostki orzeczniczej I stopnia u R. B. stwierdzono bowiem ubytek słuchu o średniej wielkości w uchu prawym 58,3 dB zaś w uchu lewym 80 dB. W orzeczeniu jednostki orzeczniczej II stopnia ubytek ten stwierdzono natomiast na poziomie 43 dB w uchu prawym oraz 68 dB w uchu lewym. Z przedstawionych powyżej danych wynika, że stwierdzony u R. B. przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno-Leczniczego w [...] średni ubytek słuchu w uchu lepiej słyszącym, znacznie przekraczał określony w poz. 21 wykazu chorób zawodowych próg ubytku słuchu, od którego można stwierdzić chorobę zawodową (co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym przy stwierdzonym ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym na poziomie 58,3 dB). Jednostka ta z niewyjaśnionych do końca przyczyn nie stwierdziła jednak u badanego choroby zawodowej. Wskazała natomiast m.in. - bez jakiegokolwiek fachowego, medycznego wyjaśnienia tej oceny - że tak głębokie ubytki słuchu jak na poziomie 80 dB nie są wywoływane przez hałas. Z orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy [...] w [...] wynika natomiast, że określony, wynikający z rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych próg ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym (minimum 45 dB) nie został przekroczony, bowiem u badanego stwierdzono średni ubytek słuchu na poziomie 43 dB, co z kolei uzasadnia stwierdzenie braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W obu wydanych w sprawie orzeczeniach jednostek orzeczniczych wskazano zatem na skrajnie odmienne przyczyny braku podstaw do stwierdzenia u R. B. choroby zawodowej - według jednostki orzeczniczej I stopnia ubytek słuchu jest za duży, a według jednostki orzeczniczej II stopnia za mały, aby móc stwierdzić u badanego chorobę zawodową z poz. 21 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe okoliczności nie tylko upoważniały, ale obligowały organy inspekcji sanitarnej do szczegółowego wyjaśnienia tych sprzeczności tak jak i etiologii zawodowej stwierdzonego schorzenia. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno-Leczniczego w [...], jako jedną z przyczyn ustalenia braku podstaw laryngologicznych do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu wskazano stwierdzoną asymetrię niedosłuchu, również bez wyjaśnienia przyczyny uznania tej okoliczności za przesłankę uzasadniającą brak podstaw do stwierdzenia zawodowej etiologii choroby u pracownika. Tymczasem z zawartej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych pełnej treści nazwy choroby zawodowej, w kierunku której prowadzono przedmiotowe postępowanie (obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz - poz. 21 wykazu chorób zawodowych), wynika, że przepisy rozporządzenia dopuszczają dysproporcję niedosłuchu między uchem lewym a uchem prawym. Sama asymetria niedosłuchu nie daje zatem podstaw do uznania braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wydana przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno-Lecznicze w [...] opinia nie zawiera zatem wyczerpujących wyjaśnień co do przyczyn nierozpoznania u badanego choroby zawodowej. Konieczne jest zatem w niniejszej sprawie wyjaśnienie, dlaczego stwierdzona u R. B. dysproporcja niedosłuchu nie daje podstaw do stwierdzenia zawodowej etiologii choroby z poz. 21 wykazu chorób zawodowych, jak też dlaczego podstaw takich nie daje stwierdzenie u badanego ubytku słuchu na poziomie 80 dB (przy czym podkreślenia wymaga, że ubytek ten jest ubytkiem w uchu gorzej słyszącym). Ustaleń tych organ może dokonać m.in. poprzez zwrócenie się do jednostek orzeczniczych o uzupełnienie opinii, a także przez zlecenie kolejnych badań, w tym badań przeprowadzonych w warunkach szpitalnych.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, iż brak jest w zebranym w niniejszej sprawie materialne dowodowym - pomimo stwierdzonego u R. B. ubytku słuchu - dostatecznego wyjaśnienia przyczyn niestwierdzenia u niego choroby zawodowej obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Wydanie w przedmiotowej sprawie - w oparciu o § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych - dwóch opinii lekarskich zawierających skrajnie różne ustalenia, obligowało orzekające w sprawie organy do wyjaśnienia stwierdzonych rozbieżności poprzez podjęcie przewidzianych w § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.