Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 136/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 85,  art. 54 w związku z  art. 59
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 42
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 24  ust. 4 i 5,  art. 32
journal: Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 158
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 4  pkt 1,  art. 5  pkt 5,  art. 27
journal: Dz.U. 1962 nr 10 poz 48
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury.
article: art. 3 pkt 1 art. 7 pkt 1 art. 6 pkt 3 art. 18 ust. 1 art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7 art. 11
journal: Dz.U. 2001 nr 3 poz 21
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody.
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2001 r. B.M. złożył w Urzędzie Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej w [...]. Wnioskodawca wskazał, że na terenie tym chce wybudować siedlisko rolnicze składające się z budynku gospodarczego, magazynowego, stodoły i budynku mieszkalnego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 39, 40, 41 ust 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą nr [...]Rady Gminy z dnia [...] czerwca 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 19, poz. 110) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej działki.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że proponowany sposób zagospodarowania terenu byłby sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa działka przewidywana jest bowiem w tym planie pod uprawy rolne.

Po rozpoznaniu odwołania B.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] maja 2003 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

SKO podkreśliło, że zgodnie z orzecznictwem NSA "zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne, nie jest sprzeczne z tym planem w rozumieniu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 10 ust 1 pkt 8 ustawy, jeżeli plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy."

Z dołączonego do akt sprawy wypisu z miejscowego planu nie wynika zaś, jakie jest przeznaczenie terenu w planie. Przeznaczenie rolne wynika jedynie z wyrysu planu.

Organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę winien zatem zbadać jakie jest przeznaczenie terenu w planie oraz ustalić, czy na przedmiotowym terenie istnieje zakaz budowy.

W dniu [...] listopada 2003 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 1 ust 2, art. 39, art. 40, 41 ust 1, art. 42 i art. 46 ust 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 1993 r. ( Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 19, poz. 110) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] w [...].

Organ wskazał, że przedmiotowa działka jest położona na terenach użytków rolnych. Jest to teren nadbrzeżny Zatoki [...], położony w obrębie [...] Parku Krajobrazowego, znajdujący się pod ochroną ekologiczną Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody oraz pod ochroną archeologiczną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w planowanej strefie rezerwatów kulturowych, w strefie ochronnej klifu morskiego. Ponadto organ powołał § 3 rozporządzenia Wojewody Nr 5/94 (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 27 z 1994 r., poz. 139) zakazujący lokalizacji na terenach [...] Parku Krajobrazowego określonych inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania B.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w dniu [...] maja 2004 r. uchyliło powyższą decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy .

SKO wyjaśniło, że z dniem 1 stycznia 2004 r. stracił moc obowiązujący poprzednio na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego Kolegium nie mogło ocenić czy planowana inwestycja jest zgodna z planem. Organ odwoławczy wskazał, że Wójt powinien ponownie rozpoznać wniosek B.M., stosując do jego rozpatrzenia przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. regulujące tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Wójt Gminy, na podstawie art. art. 1 ust 2, art. 39 ust 1, art. 40 ust 1-3, art. 42, 44 ust 1 i 2 oraz art. 46 ust 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) w związku z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówił B.M. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...], położonej w [...], dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolnego składającego się z budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, stodoły i magazynu.

Organ administracji wskazał, że proponowany sposób zagospodarowania terenu jest sprzeczny z przepisami obowiązującego prawa. Teren działki nr [...] położonej w miejscowości [...], znajduje się na terenie otuliny [...] Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązują przepisy rozporządzenia Nr 11/98 Wojewody z dnia 3 września 1998 r. (Dz.Urz. Woj. Pom. Nr 59, poz.294) zmieniającego rozporządzenie Nr 5/94 Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. (Dz.Urz. Woj. Gd. Nr 27, poz.139), w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń. §3 ust.1 pkt.7 lit.e) w/w rozporządzenia zabrania lokalizowania nowych budynków i budowli w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu. Teren działki nr [...] w całości znajduje się w strefie 200-metrowej od krawędzi klifu. Ponadto § 4 ust. 2 rozporządzenia nakłada obowiązek na organy administracji publicznej do dążenia do koncentracji nowej zabudowy w obrębie istniejących wsi. Wnioskowany teren pod zainwestowanie zlokalizowany jest w znacznej odległości od istniejącej zabudowy wsi [...], wobec tego lokalizacja zabudowy na tym terenie naruszyłaby przepisy rozporządzenia.

Ponadto przedmiotowa inwestycja naruszyłaby przepisy art. 47a ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw, który zabrania wznoszenia w pobliżu morza, jezior i innych zbiorników wodnych, krajobrazowych punktów widokowych lub na terenach o szczególnych walorach krajobrazowych obiektów budowlanych, naruszających te walory oraz określa, że walory krajobrazowe podlegają ochronie bez względu na to, czy są objęte szczególnymi formami ochrony przyrody. Teren działki znajduje się w obszarze ochrony archeologicznej, gdzie znajduje się cmentarzysko grobów skrzynkowych wpisane do rejestru zabytków. Organ powołał się także na szereg negatywnych opinii dotyczących przedmiotowej inwestycji wydanych przez różne instytucje. Ponadto Wójt Gminy wskazał, że z pisma Urzędu Morskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. wynika, że zabudowa na brzegach klifowych jest ograniczona z uwagi na zachowanie walorów przyrodniczych, oraz że działka nr [...] znajduje się w całości w nadmorskim pasie technicznym i przylega do górnej krawędzi klifu, który podlega ochronie prawnej.

B.M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym domagał się jej zmiany lub uchylenia oraz ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] w [...] w sposób wskazany w jego wniosku z dnia [...] października 2001 r.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku planu dla terenu, na którym leży działka wnioskodawcy organ winien był wykazać dlaczego planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami prawa. Dokonane przez organ uzasadnienie prawne narusza, w ocenie odwołującego się, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz zasady ogóle postępowania administracyjnego - art. 6 (zasady praworządności), art. 8 (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) oraz art. 9 (zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej).

Odwołujący się zarzucił, że w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powołane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Rozporządzenie Wojewody już nie obowiązywało. Natomiast zgodnie z art. 26a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16.10.1991 o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. 2001 Nr 99, poz. 1079 ze zm.) w parku krajobrazowym oraz na obszarze chronionego krajobrazu zabrania się lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Siedlisko rolne do takich obiektów nie należy. Taki stan prawny zaś obowiązuje od dnia 1.10.2001 roku i winien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie pomimo uchylenia ustawy z dnia 16.10.1991 o ochronie przyrody z dniem 1.05.2004 roku, albowiem zgodnie z art. 158 ustawy z dnia 16.04.2004 o ochronie przyrody (Dz. U. 2004 Nr 92, poz. 880 z późniejszymi zmianami) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

Podkreślono, iż to, czy siedlisko rolne będzie naruszało walory krajobrazowe powinno być rozstrzygnięte dopiero na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Przewidziana w art. 42 ustawy z dnia 7.07.1994 o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity 1999 Nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzja ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji.

Skarżący wywodził, że skoro zatem organ I instancji nie wskazał skutecznie żadnego przepisu prawa, w niezgodności z którym pozostawałoby ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...], położonej w [...], dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolnego składającego się z budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, stodoły i magazynu, to bez obrazy art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł odmówić ustalenia takich warunków.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w dniu [...] listopada 2007 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Wskazano, że co prawda organ pierwszej instancji powołał nieobowiązujące już w dacie wydania decyzji rozporządzenie Wojewody, jednakże nie miało to istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Analogiczne przepisy znalazły się bowiem w rozporządzeniu Wojewody Nr 55/2006 z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 58, poz. 1192). Organ podzielił również zarzuty odwołania dotyczące kwestii błędnego wskazania przez organ pierwszej instancji naruszeń prawa, które były podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a które mogłyby być ewentualna podstawą rozpatrywania w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę. SKO uznało jednak, że i te naruszenia nie miały istotnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Kolegium podkreśliło także, że organy administracji zobowiązane są uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji.

B.M. wniósł skargę do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając, naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. polegające na braku ustosunkowania się w części dotyczącej uzasadnienia prawnego do zarzutów związanych z wygaśnięciem mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego w postaci Rozporządzenia Wojewody nr 11/98 z dnia 3 września 1998 z dniem 1 lutego 2001 roku oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. 2004 Nr 92, poz. 880 z późniejszymi zmianami) polegające na zastosowaniu wbrew wyraźnej dyspozycji tego przepisu do sprawy wszczętej na skutek wniosku z dnia [...] października 2001 nowych przepisów dotyczących ochrony przyrody, obowiązujących na mocy Rozporządzenia Wojewody nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 roku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja jest nietrafna, albowiem dokonuje oceny zasadności wniosku skarżącego w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa, podczas gdy ocena ta powinna być dokonana w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego złożenia.

Skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...], położonej w miejscowości [...], dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego składającego się z budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, stodoły i magazynu w dniu [...] października 2001 r. Zatem do oceny zasadności wniosku skarżącego powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr92, poz. 880 ze zm.) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponawiając argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał ponadto, że podstawą prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r., o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony pod rządem tych przepisów, a art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 85 cyt. wyżej ustawy reguluje kwestie proceduralne normowane w dotychczasowej i nowej ustawie o planowaniu przestrzennym, a nie w innych aktach prawnych. Nie można wywodzić, iż celem ustawodawcy było to, aby kończenie rozpoczętych postępowań odbywało się na podstawie całokształtu obowiązującego wówczas prawa, lecz jedynie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Podejmując rozstrzygnięcie organy administracyjne są związane stanem prawnym obowiązującym w dacie orzekania. Organy administracyjne działają w oparciu o prawo obowiązujące w dacie wydania rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja, pomimo niepełnego uzasadnienia, prawa nie narusza.

Na wstępie wskazać należy, iż podstawowym zagadnieniem prawnym wyeksponowanym w skardze jest kwestia, jakie przepisy prawa mają być podstawą rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, gdy pomiędzy datą wszczęcia postępowania, a datą wydania zaskarżonej decyzji uległ zmianie stan prawny.

Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż organ powinien był wydać decyzję w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku, tj. w dniu [...] października 2001 r.

Jedną z podstawowych zasad prawa administracyjnego jest bowiem to, iż organ rozpatrując wniosek określonego podmiotu o wydanie decyzji administracyjnej, która ma ukształtować sytuacje prawną tego podmiotu opiera swoje rozstrzygnięcie na podstawie ustaleń faktycznych oraz stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania.

Celem postępowania administracyjnego nie jest bowiem badanie, czy w przeszłości, w określonym dniu była możliwość wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lecz wyłącznie to, czy inwestor ubiegający się o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy może, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zrealizować to zamierzenie.

Oczywiste jest, że rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest uwzględnić przepisy przejściowe, które regulują tą kwestię. Oznacza to w szczególności, że przy ponownym rozpatrywaniu wniosku złożonego w październiku 2001 r. należało mieć na uwadze przepis art. 85 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe i takie też przepisy organy administracji obydwu instancji przyjęły jako podstawę prawną zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie NSA dominujący jest pogląd, iż "1. Pod pojęciem przepisów dotychczasowych, o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Nie mogą być one rozumiane jako całokształt regulacji prawa materialnego obowiązujących przed wejściem w życie ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2. Z treści art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) wynika, że ma on zastosowanie do rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach i nie można go stosować w odniesieniu do aktów prawa powszechnie obowiązującego, tj. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego."(por. wyrok NSA W-wa z dnia 25.05.2007, sygn. akt II OSK 164/07,

LEX nr 334281).

Ponadto, odnosząc się do zarzutów skarżącego, iż przepisy rozporządzenia Wojewody nr 11/98 z 1998 r. utraciły moc na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody wyjaśnić należy, iż sądy administracyjne wyrażały pogląd, że "Przepis art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 21) należy rozumieć jako przepis szczególny i w stosunku do form ochrony przyrody, o których mowa w tym przepisie, tj. parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu, pomników przyrody, nie ma zastosowania klauzula intertemporalna, zawarta w art. 11 tej ustawy"(por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.08.2006, sygn. akt IV SA/Wa 667/06, LEX nr 281923).

W tym miejscu wskazać należy również, że obowiązująca w dacie złożenia wniosku ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.) w art. 42 jednoznacznie stanowiła, że oprócz innych wymagań decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna jednoznacznie określać warunki wynikające z przepisów szczególnych. Tymi przepisami były między innymi regulacje dotyczące ochrony zabytków, ochrony przyrody oraz ustanowienia [...] Parku Krajobrazowego i Otulin, ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (jedn. tekst Dz.U. z 1999, Nr 98, poz. 1150 ze zm.) – stosownie do art. 4 pkt 1 tej ustawy ochronie prawnej, przewidzianej w przepisach ustawy, podlegają następujące dobra kultury, zwane w ustawie "zabytkami" wpisane do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 5 pkt 5 ustawy pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w szczególności obiekty archeologiczne i paleontologiczne, jak ślady terenowe pierwotnego osadnictwa i działalności człowieka, jaskinie, kopalnie pradziejowe, grodziska, cmentarzyska, kurhany oraz wszelkie wytwory dawnych kultur. Art. 27 ust 1 stanowił, że bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian.

Ze stanowiska zajętego przez muzeum archeologiczne w piśmie z dnia [...] lipca 2003 r. jednoznacznie wynika, że teren, na którym położone są działki nr [...] i [...] położone [...] jest objęty bezwzględną strefą ochrony archeologicznej, co zostało partycypowane do miejscowego planu zagospodarowania Gminy obowiązującego od roku 1993. Znajdujące się na tym terenie cmentarzysko grobów skrzynkowych zostało wpisane do rejestru zabytków decyzją z [...] listopada 1984 r. Stanowisko to zlokalizowane w okresie międzywojennym (1937) przez odkrycie grobu skrzynkowego z popielnicami zweryfikowano w 1981 r. Na obszarze tym mogą wystąpić dalsze groby skrzynkowe, zasięg stanowiska został określony na podstawie miejsc odkrycia grobu.

W dacie wszczęcia postępowania obowiązywało również wspomniane wyżej rozporządzenie nr 11/98 Wojewody z dnia 3 września 1998 r. zmieniające rozporządzenie nr 5/94 w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń – wydane na podstawie art. 24 ust 4 i 5 oraz art. 32 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody – które dla przedmiotowego terenu ustanawiało zakaz lokalizowania nowych budynków w oderwaniu od zwartej zabudowy wsi – z wyjątkiem dobudowy pojedynczych siedlisk do już istniejących, w uzgodnieniu z właściwym dyrektorem parku oraz zakaz lokalizowania nowych budynków w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu morskiego.

Również aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w art. 54, w związku z art. 59 wymaga, w przypadku braku planu miejscowego, wydania decyzji o warunkach zabudowy, która także musi spełniać wymagania wszystkich przepisów szczególnych. Takimi przepisami są ustawa z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w przepisach art. 3 pkt 1 wskazująca, że zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Stosownie do art. 7 pkt 1 formami ochrony zabytków są wpis do rejestru zabytków; natomiast art. 6 pkt 3 ppkt b ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki archeologiczne będące, w szczególności cmentarzyskami. Ponadto stosownie do art. 18 ust 1 ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu i aktualizacji koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego powiatu, strategii rozwoju gmin, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Art. 36 ust 1 ustawy stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru; wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.

Przepisem szczególnym, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, jest również obowiązujące dziś rozporządzenie Nr 55/06 Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, które określiło w § 2 ust 1 pkt 1 i 7 szczególne cele ochrony Parku jako zachowanie naturalnego charakteru brzegów morskich i ujściowych odcinków rzek oraz specyfiki form mierzejowych ochrona charakterystycznych krajobrazów wybrzeży otwartego morza (wydmowych i klifowych) oraz wybrzeży nadzatokowych (wydmowych, wysoczyznowych i niskich), w tym charakterystycznych równin organogeniczno-mineralnych na Półwyspie Helskim, eksponowanych widokowo wierzchowin i stref krawędziowych kęp wysoczyznowych, oraz rozległych krajobrazów równin nadmorskich i den pradolin.

W § 3 wprowadzono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej; lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

Wszystkie wskazane wyżej ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych potwierdzone zostały stanowiskami zajętymi w sprawie w toku postępowania przez właściwe organy administracji, tj. Dyrektora Muzeum Archeologicznego, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Dyrektora Urzędu Morskiego, Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, Dyrektora Parku Krajobrazowego.

Z powyższego wynika jednoznacznie, iż na terenie, na którym położona jest przedmiotowa działka w żadnym przypadku nie może zostać zrealizowana jakakolwiek zabudowa. Jakkolwiek problem uzgodnień z opisanymi wyżej organami dotyczyłby bardziej kwestii udzielenia pozwolenia na budowę, to nie można przyjąć, iż organ powinien wydać promesę takiego pozwolenia, jaką w istocie jest decyzja o warunkach zabudowy, w przypadku, gdy pozwolenia na budowę nie mogłoby zostać wydane dla tego terenu. Przedmiotowa działka jest bowiem miejscem, chronionym przez szereg przepisów szczególnych przed jakąkolwiek możliwością zabudowy lub zmiany przeznaczenia i to nie tylko w zakresie możliwości prowadzenia robót budowlanych, ale również chronionego krajobrazu.

W toku postępowania w niniejszej sprawie organy administracji dopuściły się naruszenia przepisu art. 106 k.p.a., dotyczącego konieczności i formy uzgadniania decyzji z innymi organami administracji poprzez wyrażenie opinii lub zgody, co powinno nastąpić w drodze postanowienia bądź decyzji, od której przysługuje stronom prawo wniesienia odwołania. To naruszenie przepisów postępowania nie ma jednak żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanej decyzji, skoro działka inwestora znajduje się w całości w 200 m pasie ochronnym klifu morskiego, którego jakąkolwiek zabudowę wykluczają wskazane wyżej przepisy.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.