Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 918/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 211/06 w sprawie ze skarg: 1) A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] 2) S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 211/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...], i S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, uchylił zaskarżone decyzje i zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż skarżący będący współwłaścicielami po ½ zabudowanej nieruchomości o pow.[...] ha położonej w P. – M., umową notarialną z dnia [...] lipca 2002r. sprzedali swoje udziały za łączną kwotę 1200000 zł. W postępowaniu administracyjnym toczącym się od grudnia 2002 r., Prezydent Miasta P., rozpatrując sprawę po raz trzeci, decyzjami z dnia [...], osobno dla skarżącej ( nr. decyzji [...]) i skarżącego ( nr. decyzji [...]), ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w P.-M. przy ul. [...], w wysokości po 86.250 zł. W uzasadnieniu wskazał, że oszacowany w oparciu o wycenę rzeczoznawcy majątkowego przyrost wartości nieruchomości jest wynikiem zmian wprowadzonych uchwałą nr. [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] stycznia 2000r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz P.-M., opublikowaną w Dz. Urz. Województwa W. Nr. [...], poz. [...] z [...] lutego 2001r, dotyczącej m.in. przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Z operatu szacunkowego wynika zaś, że wartość nieruchomości przed zmianą planu wynosiła 1.739.000 zł, a po jego zmianie - 2.314.000 zł, co oznacza wzrost wartości spowodowany zmianą planu o 575.000 zł. Mając to na uwadze, organ I instancji ustalił, iż opłata planistyczna, stanowiąca 30% przyrostu wartości, wynosi od całej nieruchomości 172.500 zł, a za udział wynoszący ½ - 86.250 zł. Organ I instancji wskazał jednocześnie, iż skarżący nie mogą liczyć na pomniejszenie tej kwoty z ogólnym powołaniem się na poniesienie nakładów, gdyż do dnia wydania decyzji nie zostały dostarczone dokumenty potwierdzające fakt i datę ich dokonania.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła, iż operat szacunkowy stanowiący podstawę wydania decyzji jest nierzetelny. Rzeczoznawca opierał się na domniemaniach, a nie na istniejącym stanie rzeczy, gdyż opisał nieruchomość na podstawie planu realizacyjnego i wśród składników ujął nieistniejący w rzeczywistości basen. Zauważyła, iż ujęte w operacie 23.660 m2 stanowią tereny upraw polowych z ograniczoną możliwością zabudowy kubaturowej - R/MU. Podniosła, iż skoro w załączniku nr 6 do operatu biegły wskazał, że "realizacja zabudowy możliwa po zmianie trasy i okablowaniu istniejących sieci energetycznych (...) powierzchnia zabudowy do 40%", a warunek ten nie został dotąd spełniony, to niedopuszczalne było przyjmowanie w wyliczeniu, że są to pełnowartościowe grunty pod zabudowę mieszkaniową. Zarzuciła ponadto, iż biegły posłużył się w operacie szacunkowym "wątpliwym materiałem porównawczym". Wskazała w tym zakresie na brak szczegółowego opisu transakcji przyjętych jako materiał porównawczy oraz nieruchomości o podobnych cechach i zróżnicowaniu, występujących w obrocie. Zauważyła, iż jako transakcje dokonane przed zmianą planu biegły przyjął transakcje z sierpnia 2000 r., lutego 2001 r., marca 2000 r. i października 2000 r., mimo że zmiana planu nastąpiła uchwałą podjętą 25 stycznia 2000 r. Poza tym wskazane w materiale porównawczym wielkości nieruchomości będących przedmiotem transakcji nie były w żaden sposób porównywalne z szacowaną nieruchomością, a powszechnie wiadomo, że cena zmniejsza się dla nieruchomości o dużym obszarze, sprzedawanych jako całość. Opinia nie wskazuje cech cenotwórczych, a o przyjętym wzroście wartości nieruchomości zadecydowały inne niż zmiana planu przyczyny, np. wskaźniki nowoczesności i stanu technicznego. Tymczasem taki stan istniał już przed uchwaleniem planu i za przyczyną właścicieli. Fakt poniesienia przez skarżącego nakładów na przedmiotową nieruchomość jest bowiem bezsporny w świetle sprawy karnej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., za poczynienie tych nakładów. Skarżąca podniosła jednocześnie, że nie może przedstawić dowodów potwierdzających poniesienie nakładów, gdyż są one w posiadaniu organów ścigania. Wskazała również, iż biegły nie uwzględnił też, że zmiana planu zmieniła przeznaczenie jedynie części nieruchomości, zaś reszta nieruchomości nadal pełni dotychczasowe funkcje (rola, las, komunikacja). W konsekwencji, w jej ocenie, wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości odpowiada cenie sprzedaży.

To ostatnie stwierdzenie zawarł w swoim odwołaniu również skarżący. Wskazał ponadto, iż wybudował na nieruchomości transformator wysokiego napięcia wraz z instalacjami umożliwiającymi zasilanie wszystkich działek, studnię głębinową, utwardził drogę dojazdową, uporządkował teren oraz zasadził 20 tysięcy drzew i krzewów, a wartość tych nakładów przekraczała 600.000 zł.

Zaskarżonymi decyzjami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, że skoro podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowią z mocy art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy art. 36 ust. 3, 4 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to skarżący jako właściciele nieruchomości zachowali uprawnienie do odliczenia zrewaloryzowanych nakładów poniesionych po zmianie planu, jednakże nie wykazali oni, aby ponieśli tego rodzaju nakłady.

Organ odwoławczy, odmawiając zasadności zarzutom skarżących kierowanym przeciwko operatowi szacunkowemu, wskazał, iż rzeczoznawca w sposób wyczerpujący ustalił, w jakiej części i w jaki sposób uległo zmianie przeznaczenie poszczególnych części wycenionej nieruchomości. Zauważył, iż w niniejszej sprawie niemożliwe było przyjęcie do porównania działek identycznych lub bardzo zbliżonych do wycenianej nieruchomości, gdyż nieruchomości takie nie występowały w obrocie na lokalnym rynku. Z tych względów rzeczoznawca mógł przyjąć do szacunku jedynie działki podobne, głównie z uwagi na dominujące przeznaczenie w planie, położenie, możliwości zagospodarowania. Odmienność tych działek w zakresie wielkości i warunków uzbrojenia została jednak skorygowana przez przyjęte wskaźniki korygujące, których dobór został w operacie szczegółowo opisany i wyjaśniony.

Zdaniem organu odwoławczego, chybiony jest ponadto zarzut niewłaściwego, co do dat, doboru transakcji. Wartość nieruchomości zarówno według stanu przed zmianą planu, jak i po jego zmianie, wylicza się przecież na dzień zbycia nieruchomości, a nie na dzień zmiany planu. Organ podniósł, iż skarżący nie wykazali poniesienia nakładów powodujących wzrost wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym rzeczoznawca przyjął zatem, iż zarówno przed zmianą planu, jak i po jego zmianie, warunki uzbrojenia były przeciętne i dlatego nie brał pod uwagę tych ewentualnych nakładów przy wyliczaniu wzrostu wartości nieruchomości. Na wzrost wartości nieruchomości nie miała też żadnego wpływu wartość jej składnika budowlanego, gdyż rzeczoznawca uznał, że ta wartość nie wzrosła po zmianie planu. Z tego względu nie ma istotnego znaczenia, czy na nieruchomości znajdował się basen.

Powyższe decyzje stały się przedmiotem skarg wniesionych przez skarżącą w sprawie o sygn. akt II SA/Po 211/06 i przez skarżącego w sprawie o sygn. akt II SA/Po 271/06. Sprawy te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Po 211/06. W złożonych skargach, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, jeszcze raz podkreślając wady operatu szacunkowego. Skarżący podniósł również, iż nieruchomości, które wybrał rzeczoznawca jako materiał porównawczy nie są w żaden sposób porównywalne i nie jest w stanie ich skorygować żaden z przyjętych przez biegłego wskaźników. Skarżący zakwestionował też możliwość przyjęcia aż tak dużego wzrostu wartości nieruchomości, skoro wzrosła o 2,5 ha ilość terenów zielonych. Wskazał także, iż za pełnowartościowe grunty budowlane nie można uznać terenów upraw polowych. W jego ocenie, o nierzetelności rzeczoznawcy świadczy ponadto ujęcie wśród składników basenu. Skarżący nie zgodził się również z odmową uwzględnienia wartości poniesionych nakładów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi skarżącej oraz o odrzucenie, względnie oddalenie, skargi skarżącego, bowiem wskazał on w niej, że zaskarżoną decyzję doręczono jego żonie, a więc wydano w postępowaniu, w którym nie był stroną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone decyzje wskazując, iż skargi okazały się uzasadnione, chociaż nie wszystkie zarzuty w nich podniesione można było uwzględnić. Na wstępie podniósł, iż oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. potwierdziło, iż przedmiotem jego skargi była decyzja skierowana do niego, a zatem dopuszczalne jest jej merytoryczne rozpoznanie.

Sąd wskazał, iż istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w razie wystąpienia dwóch przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) zbycia nieruchomości po dacie wejścia w życie uchwalonego planu.

Zauważył, iż w niniejszej sprawie, organy przyjęły, że do zmiany wartości nieruchomości skarżących doszło w następstwie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz P.-M. (M. [...] - w rejonie ul. [...] - ul. [...]), wprowadzonej uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. (Dz. Urzęd. Województwa W. z 2001 r., Nr [...], poz. [...]). Między uchwaleniem zmiany planu, a wejściem w życie tej zmiany upłynął jednak rok. Zmianę planu uchwalono bowiem w dniu [...] stycznia 2000 r., ogłoszono w Dzienniku Urzędowym z dnia 10 lutego 2001 r., a weszła ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia (§ 24 uchwały). Wskazał, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej przyjąć należy stan nieruchomości nie z dnia uchwalenia, lecz z dnia wejścia w życie zmiany planu miejscowego, a ceny z dnia zbycia nieruchomości [§ 50 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.)]. Tymczasem w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy na stronie 11 w punkcie 4 wyraźnie stwierdził, że nie tylko wartość przedmiotu wyceny oszacował w cenach z daty zbycia nieruchomości – "stan przedmiotu wyceny przyjęto również z daty zbycia nieruchomości". Sąd I instancji podniósł ponadto, iż ustalenie przez rzeczoznawcę stanu nieruchomości, tylko na podstawie "zatwierdzonej do realizacji dokumentacji technicznej", przy rezygnacji z oględzin, uznać należy także za uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, gdyż podważa rzetelność szacunku. Wskazał, iż skarżący wytknęli, że do składników nieruchomości zaliczono w operacie basen, którego faktycznie nie zrealizowano. Rzeczoznawca w pisemnych wyjaśnieniach z dnia 31 sierpnia 2005 r. przyznał natomiast, że uczynił to "za planem realizacyjnym". Wprawdzie, zdaniem Sądu, rzeczoznawca ma rację co do tego, że "składniki budowlane (...) nie uczestniczą w kreowaniu wartości wynikającej ze zmiany planu miejscowego", ale nie oznacza to, że składniki te są nieistotne przy dokonywaniu wyliczenia opłaty planistycznej, skoro są elementem stanu nieruchomości przed zmianą planu. Im bowiem wyższa wartość rynkowa nieruchomości przed uchwaleniem zmiany planu, tym korzystniejszy będzie dla skarżących ostateczny wynik rozliczeń.

Sąd zauważył, iż w operacie rzeczoznawca zaliczył budynki do stanu nieruchomości przed zmianą planu. Skarżący wskazują jednak na konieczność uwzględnienia dalszych części składowych nieruchomości istniejących w tym czasie i ich stanowisko uznał za trafne. Podniósł, iż stosownie do art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, która w dziale IV określa m.in. zasady wyceny nieruchomości. Wskazał, iż w niniejszej sprawie przedmiotem wyceny jest nieruchomość gruntowa. Według definicji zawartych w art. 4 powołanej ustawy, za działkę gruntu uważa się natomiast niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (pkt 3), zaś nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (pkt 1). Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych nie wynika, aby na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się budynki objęte powyższym wyłączeniem. W tej sytuacji wyłączenie z szacunku pozostałych części składowych nieruchomości istniejących przed wejściem w życie zmiany planu nie ma podstawy prawnej. Za taką podstawę nie może być uznany § 50 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., gdyż zdaniem Sądu, przepis ten jest sprzeczny z ustawą, na podstawie której został wydany oraz wykracza poza granice udzielonego przez ustawę upoważnienia. Sąd zauważył jednocześnie, iż także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt I OSK 41/05, wyjaśnił, że nieruchomość to zarówno grunt jak i jego część składowa trwale z gruntem związana, jak budynki, drzewa, rośliny. Mówiąc zatem o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze nie tylko wartość gruntu, ale też i jego części składowych. Części składowe zostały zdefiniowane natomiast w art. 47-50 kc. W warunkach niniejszej sprawy, istnieją zatem wątpliwości, czy przy ustalaniu wartości nieruchomości przed zmianą planu rzeczoznawca uwzględnił wszystkie części składowe nieruchomości, skoro przy wycenie uwzględnił tylko grunt i "składnik budowlany". Tymczasem z opisu stanu zagospodarowania nieruchomości (str. 13 operatu) wynika, że na nieruchomości znajdują się towarzyszące obiekty budowlane, a w szczególności droga wewnętrzna, kort tenisowy ze ścianą, ogrodzenie z siatki stalowej mocowanej do słupów stalowych zabetonowanych w gruncie, ogrodzenie z przęseł stalowych osadzonych na umocowanym cokole i umocowanych do murowanych słupów, ogrodzenie murowane pełne z bramą stalową. Teren wokół budynków jest zagospodarowany i urządzony, z elementami małej architektury oraz nasadzeniami ozdobnymi. Wyjaśnienia wymaga zatem również data powstania części składowych nieruchomości, w szczególności ustalenie, czy istniały już przed zmianą planu. Tylko bowiem wtedy mogą wpłynąć na początkową wartość nieruchomości. Co do nasadzeń, na których dokonanie skarżący powoływali się w toku postępowania także nie ma jasności, kiedy faktycznie zostały zrealizowane. Sąd podkreślił, że wprawdzie postępowanie administracyjne zostało wszczęte w niniejszej sprawie, gdy obowiązywał art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak organy obu instancji wydawały zaskarżone decyzje już po uchyleniu treści ust. 2 dotyczącego możliwości obniżenia opłaty o wartość dokonanych nakładów. Działając na podstawie przepisów prawa obowiązujących w chwili wydania decyzji, powinny zatem uwzględnić uchylenie wskazanego przepisu. Skoro jednak, z korzyścią dla skarżących, przyjęły, że uchylenie określonego w tym przepisie uprawnienia nie może naruszać nabytego już prawa do pomniejszenia opłaty planistycznej, to Sąd w dążeniu do niepogarszania sytuacji prawnej skarżących uwzględnił ten pogląd. Sąd stwierdził jednak, iż w warunkach niniejszej sprawy organom nie można postawić usprawiedliwionego zarzutu nieuwzględnienia w rozpatrywanej sprawie prawa do odliczenia nakładów poczynionych przez skarżących po wejściu w życie zmiany planu, skoro skarżący w toku całego postępowania administracyjnego nie wykazali poczynienia tego rodzaju nakładów w tym okresie.

W dalszej kolejności, Sąd wskazał, iż z przepisów art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wyceny wartości nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu określonego podejścia, którego wybór uwarunkowany jest doborem parametrów w procesie szacowania jej wartości. Wyboru zaś podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy ustawy. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze. Sąd I instancji zauważył jednak, iż podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. Tymczasem w niniejszej sprawie rzeczoznawcy podkreślali brak występowania na rynku lokalnym takiego rodzaju nieruchomości o charakterze rezydencjalnym. Ponadto wobec zgłaszanych w toku postępowania przez skarżących zarzutów, że tego rodzaju nieruchomości nie można, w ramach podejścia porównawczego i przy braku na lokalnym rynku nieruchomości podobnych, zestawiać z nieruchomościami wielokrotnie mniejszymi, wyposażonymi w nieporównywalne składniki budowlane w dodatku często o słabej kondycji technicznej, i wobec ponowienia tych zarzutów w odwołaniu, organ odwoławczy miał obowiązek szczegółowo ustosunkować się do nich. Obowiązku tego nie spełnia ogólne stwierdzenie, że "odmienność tych działek z uwagi na inne cechy, m.in. takie jak wielkość, warunki uzbrojenia została skorygowana przez przyjęte wskaźniki korygujące". Obowiązkiem organu było bowiem wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy zastosowany przez rzeczoznawcę był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z tej metody.

Sąd podniósł jednocześnie, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość oceny prawidłowości wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, której to oceny dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 powołanej ustawy). Dowód z opinii dotyczącej prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie mógł być zatem przeprowadzony na etapie postępowania przed organami administracyjnymi. Organy te bowiem zbierają w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, dokonują jego oceny i wydają na jego podstawie merytoryczne rozstrzygnięcie (art. 77 § 1 kpa).

W konsekwencji, rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien mieć na względzie powyższe uwagi i rozważyć, czy zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy względnie, czy może go uzupełnić na podstawie art. 136 kpa. W pierwszym rzędzie powinno zostać wyjaśnione, czy przyjęta przez rzeczoznawcę data badania stanu nieruchomości miała wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy będzie miał też obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skarg skarżących lub ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jako podstawy skargi kasacyjnej, organ odwoławczy wskazał:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności:

- art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji mimo ich zgodności z prawem,

- art. 36 ust. 3, 4, 5 i 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, iż wyliczenie wzrostu wartości nieruchomości zbytej przez skarżących w drodze operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego nastąpiło niezgodnie z tymi przepisami,

- § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez przyjęcie, iż przepis ten jako sprzeczny z ustawą o gospodarce nieruchomościami pozbawiony jest waloru legalności,

2/ naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez: wydanie wyroku uchylającego decyzje organu odwoławczego w następstwie rozstrzygnięcia o trafności zarzutów skargi, podczas, gdy z akt sprawy, które powinny stanowić podstawę wyroku wynika, iż zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie; niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które jakoby naruszyły zaskarżone decyzje oraz wykazanie, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; zamieszczenie wskazań co do dalszego postępowania niezgodnych z uzasadnieniem wyroku; brak oceny prawnej, która mogłaby wiązać organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ odwoławczy wskazał, iż uchylone decyzje wydane były w oparciu o art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, bez znaczenia było, wskazane przez Sąd I instancji, uchylenie przepisu art. 37 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003r., gdyż organy obu instancji nie stosowały tego przepisu i zobowiązane byłyby pomniejszyć opłatę o zwaloryzowaną wartość nakładów poniesionych przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości w okresie pomiędzy zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dniem zbycia nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości i ich poczynienie w tym okresie zostałoby udowodnione. Z brzmienia przepisu art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika też jednoznacznie, iż stanem nieruchomości jaki powinna uwzględniać wycena jest stan na dzień zbycia nieruchomości, a nie na dzień uchwalenia planu, czy też jego wejścia w życie. W żadnym innym razie nakłady poczynione między uchwaleniem planu, a dniem zbycia nieruchomości nie mogłyby bowiem mieć wpływu na wzrost wartości nieruchomości. Z tego względu organ odwoławczy nie kwestionował wskazanej przez rzeczoznawcę majątkowego daty, z której przyjęto stan przedmiotu wyceny. Daty tej nie kwestionowali również skarżący. W warunkach niniejszej sprawy, brak jest ponadto jakichkolwiek przesłanek do uznania, iż stan nieruchomości w dniu wejścia w życie zmiany planu w lutym 2001 r. różnił się od stanu z dnia zbycia nieruchomości w lipcu 2002 r., co zresztą rzeczoznawca wskazał w operacie szacunkowym i co nie było przedmiotem sporu, a jako okoliczność bezsporna nie wymagało dowodu. Ustalenie natomiast, że stan nieruchomości w dniu zbycia był inny niż w dniu zmiany planu wymagałoby zdaniem organu odwoławczego dowodów, które nie zostały wskazane w postępowaniu przez strony ani też nie zostały uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego. Sąd I instancji całkowicie bezpodstawnie i niezgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym uznał również, iż rzeczoznawca ustalił stan nieruchomości jedynie na podstawie "zatwierdzonej do realizacji dokumentacji technicznej". Źródła informacji o przedmiocie wyceny rzeczoznawca podał bowiem na str. 10 operatu szacunkowego, wymieniając wśród nich m.in. oględziny terenu nieruchomości wycenianej. Oględziny obiektów, w tym budynków, położonych na nieruchomości nie były natomiast niezbędne, gdyż nie miały żadnego znaczenia dla wyników wyceny.

W ocenie organu odwoławczego, bezzasadny jest także zarzut dotyczący braku uwzględnienia przez rzeczoznawcę w wycenie innych niż budynki części składowych nieruchomości. Organ wskazał, iż składniki te zostały uwzględnione w wycenie na str. 17, 20, 23-25 oraz 34. Prawidłowość uwzględnienia tych składników nie była kwestionowana przez strony, ani też oceniona (negatywnie) przez Sąd. Zdaniem organu, wyrażonym w uchylonych decyzjach i nadal podtrzymywanym, wartość składnika budowlanego nie miała żadnego wpływu na wzrost wartości nieruchomości i uwzględnianie tego składnika było zbędne w wycenie. W jego opinii, brak jest również podstaw do uznania przez Sąd niezgodności z ustawą § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., gdyż przepis ten określa jedynie sposoby wyceny nieruchomości i nie zawęża ustawowej definicji nieruchomości, lecz nakazuje pominięcie przy wycenie jej części składowych. Organ odwoławczy zauważyć jednocześnie, iż takie samo rozwiązanie zawiera § 40 ust. 1 tego rozporządzenia, a analogiczne w skutkach § 28. Wskazał również, iż data powstania części składowych nieruchomości nie jest sporna, powstały one przed zmianą planu, podobnie jest także z nasadzeniami (ustalenia w tym zakresie zawarte są w operacie). W ocenie organu odwoławczego, nie ma to żadnego znaczenia dla wyniku wyceny. Niemniej jednak organ ten wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy wartość drzewostanów uwzględnił w wartości jednostkowej gruntu (str. 26 operatu), co także pominął Sąd I instancji.

Odnośnie zarzutów dotyczących prawidłowości zastosowanej metody wyceny, organ odwoławczy podniósł, iż wybór tej metody należy do rzeczoznawcy majątkowego, który uzasadnił go w operacie szacunkowym w sposób nie budzący wątpliwości organu. Zauważył, iż zastosowana metoda jest powszechnie przyjęta w sprawach dotyczących tzw. opłaty planistycznej. Podniósł również, iż rzeczoznawca majątkowy nie wskazywał, wbrew twierdzeniu zawartemu w zaskarżonym wyroku, iż brak jest na rynku lokalnym nieruchomości podobnych, lecz jedynie, że nie występowały transakcje obrotu nieruchomościami tak dużymi i jednocześnie o tak zróżnicowanym przeznaczeniu terenu jak nieruchomość wyceniana. Organ zaznaczył ponadto, iż wycenie nie podlegała "nieruchomość o charakterze rezydencjalnym", gdyż wycena uwzględnia prawne możliwości zagospodarowania nieruchomości przed i po zmianie planu, a nie jej faktyczne zagospodarowanie (nie wycenia się zabudowy). Stąd też do porównań należało przyjąć nieruchomości o podobnym przeznaczeniu do nieruchomości wycenianej tak przed zmianą, jak i po zmianie planu. Nieruchomości te zostały prawidłowo uznane przez rzeczoznawcę majątkowego za podobne, a ich odmienność od działek wycenianych została uwzględniona przez zastosowanie wskaźników korygujących. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał natomiast w uzasadnieniu swoich decyzji, dlaczego stwierdził, że przyjęte do porównań działki można uznać za podobne i także z jakich pozostałych powodów ocenił wycenę za prawidłową. Stąd też twierdzenia Sądu, iż uchylone decyzje zawierają jedynie jedno ogólnikowe stwierdzenie w tym zakresie nie można uznać za trafny i zgodny ze stanem faktycznym. Organ odwoławczy rozważył bowiem i wyjaśnił w swoich decyzjach, dlaczego uznał materiał porównawczy zastosowany przez rzeczoznawcę za odpowiedni i wystarczający.

Zauważył ponadto, iż Sąd I instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale nie wskazał żadnych konkretnych przepisów prawa materialnego ani procesowego, którym uchybił organ odwoławczy, co powinien uczynić zgodnie z art. 141 § 4 powołanej ustawy. Zawarte w wyroku wskazania co do dalszego postępowania są ponadto niezgodne z uzasadnieniem wyroku. Gdyby bowiem uznać, za poglądem Sądu, iż operat szacunkowy zawiera tak poważne uchybienia jak wskazano w uzasadnieniu, to za konieczne należałoby przyjąć uchylenie decyzji organu I instancji i ponowne dokonanie wyceny. Przeczy jednak temu wskazanie Sądu by organ odwoławczy rozważył, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający, czy też wymaga uzupełnienia w trybie przepisu art. 136 kpa. Zauważył, iż okoliczność, czy przyjęta przez rzeczoznawcę data badania stanu nieruchomości miała wpływ na wynik sprawy mogła być ustalona przez Sąd na rozprawie i nie wymagała uchylania w tym celu zaskarżonych decyzji. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym z operatu szacunkowego wynika, iż stan nieruchomości w dacie zmiany planu i dacie zbycia nieruchomości był identyczny. Sąd mógł zatem rozpatrzyć ewentualne zastrzeżenia skarżących w tym zakresie na rozprawie, by stwierdzić, czy data ta może mieć jakiekolwiek znaczenie dla wyniku wyceny, ewentualnie zażądać dodatkowych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu, uznając rozstrzygnięcie Sądu I instancji za prawidłowe, podniosła, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał trafnej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.

W niniejszej sprawie, mając na względzie przepis art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi kasacyjnej, gdyż uznał, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, iż w niniejszej sprawie, na podstawie przytoczonego przepisu, zastosowanie mają nie tylko odpowiednie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), a także obowiązujące wówczas odpowiednie przepisy.

W konsekwencji, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji błędnie przyjął do oceny merytorycznej rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w oparciu o przepisy art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( Dz. U Nr. 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) bowiem postępowanie dotyczące ustalenia opłaty planistycznej w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte w dniu 10 grudnia 2002r, czyli pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym. Pomimo tego uchybienia, podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie uznać należy jednak za prawidłowe.

Wskazać należy, iż w świetle art. 36 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty ustala się na dzień zbycia nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu. Stosownie do ust. 5 wskazanego artykułu opłatę pomniejsza się o zwaloryzowaną wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości w okresie pomiędzy zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dniem zbycia nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości. W art. 36 ust. 14 omawianego przepisu ustalono, iż zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do ustalania tej wartości, określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem sposób określania wartości nieruchomości uregulowany został w przepisach rozdziału 1 działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Na podstawie art. 159 powołanej ustawy, szczegółowe zasady wyceny nieruchomości oraz zasady i tryb sporządzania operatu szacunkowego, określiła Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 27 listopada 2002 r. (Dz. U. Nr 230, poz. 1924).

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest prawidłowość określenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji także i ustalenia opisanej wyżej opłaty, zwanej opłatą planistyczną, oraz jej wysokość.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w świetle § 50 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty planistycznej określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed i po zmianie planu miejscowego. Stan nieruchomości przyjmuje się z dnia zmiany planu miejscowego, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości.

Przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się części składowe tej nieruchomości, gdyż wyłączenie w tym zakresie normodawca wprowadził dopiero w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W warunkach niniejszej sprawy bezcelowe jest tym samym rozważanie, czy § 50 ust. 1 zd. 2 powołanego rozporządzenia, wyłączający możliwość uwzględnienia części składowych nieruchomości przy określaniu jej wartości rynkowej dla ustalenia opłaty planistycznej jest sprzeczny z ustawą o gospodarce nieruchomościami, co podnosi Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a z czym zasadnie nie zgadza się organ odwoławczy w skardze kasacyjnej.

W myśl art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia( sposobu szacowania nieruchomości) oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zatem jednym z czynników, które muszą być brane pod uwagę jest stan zagospodarowania nieruchomości, a więc w przedmiotowej sprawie wskazywana przez skarżących, a następnie przez Sąd I instancji, istniejąca infrastruktura, a w tym między innymi; ogrodzenie nieruchomości, kort tenisowy, utwardzona droga dojazdowa, zagospodarowanie i urządzenie terenu elementami malej architektury oraz nasadzeniami ozdobnymi. Jeżeli elementy te istniały przed zmianą planu niewątpliwie powinny mieć wpływ na początkową wartość nieruchomości. Natomiast w rozpoznawanej sprawie nie wynika jednoznacznie jaki wpływ miały te elementy na ustalenie wartości nieruchomości, których dotyczy opłata planistyczna. Wątpliwości nasuwają się też przy analizie załącznika nr 7 do operatu szacunkowego, dotyczącego zbioru porównawczego transakcji obrotu nieruchomościami gruntowymi przyjętymi do wyceny nieruchomości przed zmianą planu miejscowego, w którym to zbiorze, do porównania przyjęto zieleń urządzoną, tereny rolne, tereny przemysłu, tereny produkcyjno przemysłowe, a nie przyjęto do porównań żadnych terenów zabudowy mieszkaniowej, w sytuacji gdy w załączniku nr. 8 do tego operatu, do zbioru transakcji obrotu nieruchomościami, po zmianie planu miejscowego, przyjęto w 4 pozycjach tereny zabudowy mieszkaniowej. Ponadto mieć należy na uwadze, że celem wyceny było ustalenie wartości rynkowej nieruchomości całej a nie tylko gruntu. Reasumując podkreślić należy, iż operat szacunkowy powinien uwzględniać wszystkie indywidualne cechy szacowanej nieruchomości. Ma wskazywać nie tylko lokalizację, otoczenie ale również dokładny stan oraz sposób użytkowania i zagospodarowania terenu, co jest niezbędne do określenia wartości nieruchomości i oceny czy jej wzrost nastąpił w rezultacie między innymi nakładów właściciela, czy wyłącznie w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze brzmienie przytoczonych przepisów, przyjąć należy, iż dokonując wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględnić jej stan z dnia zmiany planu miejscowego, czyli w istocie z dnia wejścia tej zmiany w życie, gdyż dopiero od tego dnia wywołuje ona skutki prawne. W konsekwencji, mimo niewłaściwego uzasadnienia, stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie uznać należy za prawidłowe.

Mieć też należy na względzie, że opłatę planistyczną, ustaloną w oparciu o wartość nieruchomości, określoną według zasad unormowanych we wskazanych wyżej przepisach, pomniejszyć należy o zwaloryzowaną wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości w okresie pomiędzy zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dniem zbycia nieruchomości, co wynika wyraźnie z przytoczonego wyżej przepisu art. 36 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe nie budzi wątpliwości organu odwoławczego. Sąd I instancji z niewłaściwych powodów, ale uwzględnił jednak stanowisko organu w tym zakresie. Zauważyć jednocześnie należy, iż pomimo użycia w omawianym przepisie określenia "w okresie pomiędzy uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a dniem zbycia nieruchomości", opłata planistyczna powinna być pomniejszona o zwaloryzowaną wartość nakładów poniesionych w okresie pomiędzy dniem wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dniem zbycia nieruchomości, gdyż jak wskazano już wyżej dopiero od dnia wejścia w życie zmiany planu wywołuje ona skutki prawne, w tym w sferze wartości nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że pomimo wskazanego na wstępie uchybienia Sądu I instancji, jego stanowisko dotyczące sposobu określania wartości nieruchomości oraz opłaty planistycznej jest co do zasady słuszne. Błędne stanowisko organów administracji publicznej w tym zakresie uzasadniało tym samym uchylenie zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podjęcie rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy uzasadniane jest z kolei stwierdzonym w toku kontroli legalności naruszeniem przez organ odwoławczy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa.

Zauważyć należy, iż stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa, w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest bowiem funkcją postępowania administracyjnego. Ustalenia te oraz ich ocena powinny mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd administracyjny kontroluje natomiast wyłącznie to, czy opisany proces odbył się zgodnie z prawem. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na konieczność przejęcia przez Sąd prowadzenia, zamiast organu, postępowania wyjaśniającego na rozprawie przed Sądem.

W niniejszej sprawie, wobec przedstawionej wyżej wykładni przepisów prawa materialnego, mających w niej zastosowanie, wyjaśnienia wymaga, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, czy pomiędzy zmianą planu miejscowego, a datą zbycia nieruchomości, doszło do zmiany stanu nieruchomości. Wskazać należy, że w toku postępowania administracyjnego skarżący wielokrotnie podnosili, iż ponieśli znaczne nakłady na nieruchomość, w tym z tytułu nasadzeń drzew i krzewów. W skardze skarżąca podniosła natomiast, iż nasadzeń leśnych i zieleni parkowej dokonano właśnie w okresie między zmianą planu, a datą sprzedaży. Okoliczność ta wymaga zatem szczegółowego wyjaśnienia.

Wobec wątpliwości co do poprawności dokonanej wyceny nieruchomości oraz określonej w niej wartości rynkowej nieruchomości, za zasadne uznać należy ponadto, wskazanie Sądu I instancji w zakresie przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w formie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie wątpliwości te wynikają ze znacznych rozbieżności zarówno pomiędzy ceną, jaką uzyskali skarżący ze sprzedaży nieruchomości, a jej wartością określoną w operacie szacunkowym, jak i pomiędzy wartością określoną w trzech operatach szacunkowych sporządzonych w toku całego postępowania administracyjnego. Według pierwszego szacunku wartość przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu wynosiła 1014632 zł, a po zmianie 1888682 zł. wobec czego opłatę planistyczną ustalono na kwotę 262215 zł ( po 131107,50 zł dla każdego z małżonków). Według drugiego oszacowania, przed zmianą planu wynosiła 1037783 zł, po zmianie planu 1560494 zł, zatem opłatę wyliczono na kwotę 156813, 30 zł ( po 78406,65 zł dla każdego z małżonków), natomiast według ostatniego oszacowania wartość nieruchomości wynosiła przed zmianą planu 1739000 zł, a po zmianie planu 2314000 zł wobec czego opłatę planistyczną wyliczono w wysokości 172500zł czyli po 86250 o każdego z małżonków.

Przedmiotowe wątpliwości pogłębia brak jednoznacznego ustalenia, czy stan nieruchomości określony został wyłącznie w oparciu o zgromadzoną dokumentację, czy także na podstawie jej oględzin. Wprawdzie w operacie szacunkowym, rzeczoznawca majątkowy, wśród źródeł danych o przedmiocie wyceny, wskazał oględziny terenu nieruchomości wycenianej, lecz wobec zaliczenia do składników nieruchomości basenu, który nie został zrealizowany, oświadczenie w tym zakresie nie może być uznane za wiarygodne, a w konsekwencji może być również podważona rzetelność ustaleń co do stanu nieruchomości, w tym jej części składowych, który przyjęto za podstawę wyceny. Uwagi Sądu I instancji w tej kwestii uznać należy tym samym za słuszne.

Wątpliwości w tym zakresie powinny być zatem jednoznacznie rozstrzygnięte w postępowaniu administracyjnym. Kwestie związane z nakładami poniesionymi przez skarżących co do ich rodzaju i daty poniesienia powinny być przez nich zgodnie wyjaśnione. Organ dążąc do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego powinien zażądać od skarżących przedłożenia dokumentów potwierdzających poniesienie nakładów, a jeśli nie są oni w ich posiadaniu, i nie mogą ich uzyskać – od wskazanych przez nich instytucji, będących w posiadaniu tych dokumentów. Przypomnieć jednocześnie należy, iż dla celów pomniejszenia opłaty planistycznej o zwaloryzowaną wartość nakładów istotne znaczenie ma ustalenie nakładów poniesionych w okresie pomiędzy dniem wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dniem zbycia nieruchomości.

Zasadnie też Sąd I instancji stwierdził, iż wobec zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego przez skarżących zarzutów co do wyboru metody wyceny nieruchomości i doboru porównywanych z nią nieruchomości podobnych, organ odwoławczy miał obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do tych zarzutów. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ powinien bowiem przekonująco wyjaśnić skarżącym, dlaczego w jego ocenie materiał porównawczy przyjęty przez rzeczoznawcę był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z wybranej metody oraz dlaczego argumenty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie mogą być uwzględnione.

W konsekwencji, jeśli w wyniku przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej zakresie konieczne okaże się sporządzenie nowego operatu szacunkowego organ ten będzie musiał przekazać niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jeśli jednak po przeprowadzeniu tego postępowania możliwe będzie ustalenie opłaty planistycznej z uwzględnieniem przytoczonych wyżej wskazówek w oparciu o obecny operat szacunkowy, organ ten będzie mógł ponownie rozpoznać niniejszą sprawę.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Nie uwzględniono natomiast wniosku A. Z. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.