Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 110/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia zintegrowanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej E. S.A. z siedzibą w O. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., o odmowie zmiany, na zasadzie art. 155 K.p.a., pozwolenia zintegrowanego dla E. S.A. (zwanej dalej Spółką) udzielonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. (zmieniane następnie wymienionymi decyzjami, w tym z dnia [...] czerwca 2010 r.).

W uzasadnieniu wskazano, iż ze stosownym wnioskiem Spółka wystąpiła w dniu 25 listopada 2009 r. Uprzednie orzeczeniu organu I. instancji w tym przedmiocie (z dnia [...] lutego 2010 r.) zostało chylone decyzją z dnia [...] maja 2010 r.

Uzasadniając przyczyny nie uwzględnienia wniosku o zmianę pozwolenia przywołano następujące okoliczności.

Wnioskodawca ubiegał się o zmianę pozwolenia, co do szeregu warunków. W ocenie organu administracji nie istniała możliwość uwzględnienia wniosku w całości. Stąd pismem z dnia 3 sierpnia organ I. instancji zwrócił się do wnioskodawcy o zgodę na zmianę pozwolenia jedynie w określonym zakresie. W odpowiedzi na to Spółka (pismem z dnia 18 sierpnia 2010 r.) podtrzymała wniosek o zmianę pozwolenia także w pozostałym zakresie, objętym żądaniem z dnia 25 listopada 2009 r. Wobec braku możliwości uwzględnienia wniosku Spółki w całości, zasadna była odmowa zmiany pozwolenia, w związku z treścią art. 155 § 1 K.p.a.). Wyjaśniając przyczyny braku przesłanek do zmiany decyzji, co do niektórych warunków pozwolenia, organ wskazał, iż nie jest możliwe określenie wielkości emisji w warunkach odbiegających od normalnych gdyż w toku postępowania wyjaśniającego przed organem I. instancji (w tym, przedkładane na wezwanie, dodatkowe informacje) nie pozwalały na ich określenie. Wskazano, iż warunki emisji powinny być wskazane w pozwoleniu w sposób precyzyjny przez określenie kryteriów i parametrów decydujących o tym, kiedy lub jakie warunki eksploatacji danej instalacji są uznawane za normalne a które za odbiegające od normalnych, w szczególności rozruch i zatrzymanie w myśl art. 188 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Rolą organu nie jest wyłącznie akceptacja danych i informacji zawartych we wniosku, lecz ich sprawdzenie i zweryfikowanie. Nie każdy wskazywany oraz wnioskodawcę okres eksploatacji instalacji w warunkach odbiegających od normalnych powinien być za taki uznany. Organ I. instancji podjął próbę ustalenia i prawidłowego zakwalifikowania różnych warunków eksploatacji kotła WP-120 dla wskazania, które z nich są warunkami normalnej eksploatacji, a które odbiegającymi od normalnych. Ma to istotne znaczenie skoro Strona wskazuje na dwukrotny wzrost czasu trwania warunków odbiegających od normalnych w stosunku do uwzględnionych w obecnym pozwoleniu. Organ I. instancji ma także wątpliwości, co do słuszności twierdzenia Strony, iż w tych sytuacjach wielkość emisji nie jest większa niż w warunkach normalnych. Wątpliwości tego organu budzi także algorytm rozpoznawania stanów pracy kotła w systemie do prowadzenia stałego pomiaru emisji (w związku z informacjami od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska). W ocenie organu nie wszystkie założenia do kwalifikacji określonych warunków eksploatacji instalacji do warunków odbiegających od normalnych są prawidłowe. Intencją organu I. instancji nie było wyłącznie ograniczenie do stanów odbiegających od normalnych rozruchu i zatrzymania, lecz dążenie do precyzyjnego zaliczenia i nazwania tych stanów i nadania im odpowiedniego statusu. Jest to istotne z punktu widzenia późniejszej prawidłowej oceny spełniania warunków pozwolenia. Pomimo podjętych przez organ I. instancji prób dokładnego wyjaśnienia tej kwestii nie udało się usunąć wszystkich wątpliwości.

Zasadnie także uznał organ I. instancji, iż ścieki z miejsc magazynowania żużli (odpadów) należą do kategorii przemysłowych, w świetle art. 9 ust. 1 pkt 14 lit c i d oraz art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Z definicji wód odciekowych ze składowisk odpadów i z miejsc ich magazynowania nie wynika, aby zakwalifikowanie do tego rodzaju ścieków było uzależnione od sposobu, w jaki powstają (uwodnienie odpadu bądź opady atmosferyczne). Przy ustalaniu ilości wód obiektowych ze składowisk odpadów uwzględnia się także średnią wielkość opadów. Wody odciekowe z miejsca magazynowania żużli, powstających w związku z prowadzoną działalnością, stanowią ścieki przemysłowe w myśl art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy - Prawo wodne. Zwrócono uwagę, iż co do kwestii prawidłowej kwalifikacji odcieków nastąpiła zmiana stanowiska Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i obecnie jest ono tożsame do wyrażonego w uzasadnieniu niniejszej decyzji (uprzednie było błędne z uwagi na pominięcie faktu, iż żużel stanowi odpad). Bez znaczenia jest z kolei okoliczność, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej akceptowały rozwiązania polegające na odprowadzaniu wód odciekowych do kanalizacji deszczowej (po podczyszczeniu). Organy te bowiem nie są kompetentne, co do spraw pozostających w gestii organów ochrony środowiska.

Organ wyjaśnił, iż odmowa udzielenia pozwolenia (tak samo jego zmiany) może mieć miejsce, w myśl art. 186 ustawy – Prawo ochrony środowiska także w innych przypadkach niż wskazane w tej regulacji (przytoczono w tym zakresie poglądy doktryny).

Przeszkodą dla zmiany decyzji jest również treść art. 155 K.p.a. w zakresie, w jakim wskazano w nim, iż niezbędną przesłanką jest interes społeczny. Interes ten sprzeciwia się zmianie, gdyż wyraża się on w realizacji zasady dbałości o stan środowiska i jego ochrony. Organ I. instancji ustalił, iż względy ochrony środowiska nie pozwalają na zmianę pozwolenia.

W skardze na decyzję Ministra Środowiska oraz dodatkowym piśmie procesowym (k. 45-50) Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym, zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania:

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się Stronie, co do zebranego materiału dowodowego – wskazano, iż Spółki nie poinformowano o zmianie stanowiska KZGW i nie mogła się do niego ustosunkować; miało to wpływ na wynik sprawy gdyż rozumienie definicji wód odciekowych jest wadliwe – sprzeczne z prezentowanym na stornach internetowych organu, gdzie wskazano, iż w przypadku odpadów stałych, odcieki powstają głównie w wyniku ługowania substancji rozpuszczalnych przez wody opadowe infiltrujące do bryły składowiska; mając na uwadze znaczenie pojęcia ługowanie i ekstrakcja skonstatowano, iż odcieki powstają w procesie wymywania określonych składników z ciała stałego poprzez rozpuszczenie ich z wykorzystaniem rozpuszczalników natomiast żużel ani żaden z jego składników nie rozpuszcza się w wodzie,

- art. 15, 127 K.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia sprawy ponownie – zwrócono uwagę, iż organ odwoławczy przytoczył wyłącznie stawisko organu I. instancji, natomiast, co do meritum nie zajął stanowiska, co do argumentacji Strony skarżącej,

- art. 7 i 77 w zw. z art. 80 K.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz dowolną nie zaś swobodną jego ocenę – wskazano, iż Strona wyjaśniła zasadność zmiany ilości stanów eksploatacji odbiegających od normalnych w przypadku rozruchu kotła WP-120 (wzrost do 24 razy i 48 godzin w ciągu roku); możliwe jest jedynie uzasadnienia faktyczne takiej potrzeby (zostało to dokonane w piśmie z 30 czerwca 2010 r.); pominięto iż wyróżnienie okresu pierwszego rozpalania kotła w sezonie grzewczym oraz zwiększenie rozruchów kotła do stanu gorącego nie jest związane tylko ze zmianą funkcjonowania instalacji (nie można więc uzasadnić jej względami technologicznymi) a wynika z analizy zapisów monitoringu ciągłego; organy obu instancji powinny uwzględnić powszechnie znany fakt dotyczący funkcjonowania Spółki w nieustannie zmieniającym się otoczeniu, co powoduje potrzebę dostosowania pozwolenia; aby instalacje mogły być utrzymane w gotowości dla sprostaniu obowiązkowi zaopatrzenia odbiorców w ciepło, musza one być wykorzystywane w sposób optymalny, kocioł WP 120 nie może pracować przez cały rok w sposób ciągły, włączany jest tylko czasowo, gdy zapotrzebowanie na energię przekracza 80 MW, gdy zapotrzebowanie spada kocił jest wygaszany a potem ponownie rozpalany, zmiana zapotrzebowania na ciepło jest następstwem m.in. realizacji przedsięwzięć termoizolacyjnych,

- art. 155 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego nie wystąpiły przesłanki do zmiany decyzji w świetle kryteriów interesu społecznego – wywodzono, iż żaden przepis prawa materialnego nie stał na przeszkodzie dokonania takiej zmiany, zwracając uwagę, iż np. w interesie społecznym leży by kocioł WP-120 był wygaszany, gdy jest on zbyteczny; podniesiono także, iż brak było przeszkód dla częściowego uwzględnienia wniosku Spółki - w zakresie, gdzie organ nie zakwestionował zasadności zmiany – zwrócono uwagę, iż tego rodzaju częściowe uwzględnienie wniosku Strony (co do innych warunków) miało wcześniej miejsce (decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.),

- art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez nie wskazanie podstawy prawnej i przepisów prawa materialnego, na których oparł się organ administracji odmawiając wydania decyzji, nie przywołano także przepisu prawa materialnego, który mógłby być przeszkoda uwzględnienia wniosku.

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 186 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez odmowę zmiany pozwolenia, w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki wskazane w tym przepisie – wywodzono, iż odmowa w innych przypadkach niż wskazane w art. 186 może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy wskazany zostanie przepis, z którym zmiana pozwolenia byłaby w sprzeczności,

- art. 9 ust. 1 pkt 14 lit c i d oraz art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy - Prawo wodne przez błędne przyjęcie, iż ścieki pochodzące ze skanalizowanego boksu żużlowego przy instalacji CC są ściekami przemysłowymi.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów ustawy - Prawo wodne przywołano następujące uwarunkowania faktyczne i prawne:

- zdaniem RZGW (pismo z dnia 5 października 2010 r.) ściekami przemysłowymi są ścieki powstałe m.in. związku z prowadzoną działalnością przemysłową w tym składową – Spółka zaś nie prowadzi działalności w zakresie świadczenia usług składowania; analogiczne stanowisko, powołując się na tą opinię, zajęła jednostka organizacyjna Ministerstwa Infrastruktury (pismo z dnia 14 października 2010 r.), Strona nie mogła się wypowiedzieć, co do zrewidowanego stanowiska RZGW z dnia 5 listopada 2010 r., które jest błędne,

- na teren magazynowania żużla nie wprowadza się wody użytej w procesie odżużlania a tym samym nie powstają odcieki, które mogą być uznane za ścieki przemysłowe; jedyne wody, jaki są odprowadzane z placu magazynowego żużla to wody deszczowe,

- odprowadzanie wód do miejskiej kanalizacji deszczowej za pośrednictwem zakładowej (po podczyszczeniu) zostało uwzględnione w projekcie zatwierdzonym pozwoleniem na budowę oraz zaaprobowane w pozwoleniu na użytkowanie (zgłoszenie zakończenia budowy zostało dokonane do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska),

- ścieki stanowiące wody opadowe z boksu żużlowego o powierzchni 156 m2 powstają całkowicie niezależnie od bieżącej działalności Spółki a moment ich powstania i obfitość zależy wyłącznie od stanu pogody; nie powstają one wobec tego w związku z działalnością przemysłową w tym składową – definicja art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy - Prawo wodne zakłada możliwość kwalifikacji, jako ścieki przemysłowe jedynie tych ścieków, których powstanie wiąże się stricte z działalnością składową, transportową, usługową itp.; działalność Spółki jest niezależna od opadów,

- zanieczyszczone wody opadowe w przedmiotowej sprawie odpowiadają definicji ścieków opadowych, które po przeniknięciu przez warstwę zmagazynowanego żużla docierają do drenaży a następnie, przez urządzenia podczyszczające (osadnik i separator) do kanalizacji deszczowej,

- organy obu instancji nie uwzględniły, iż w świetle bogatych danych literaturowych, skład chemiczny żużla nie zawiera związków w ilościach szkodliwych dla środowiska, potwierdza to okoliczność, iż żużel może być wykorzystany dla celów ulepszania powierzchni ziemi, utwardzania lub wypełniania wyrobisk – patrz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. Nr 49, poz. 356),

- przeprowadzone w lipcu 2010 roku przez Spółkę badania potwierdziły brak uzasadnienia do kwalifikacji ścieków ze składowiska, jako przemysłowych – pomimo ich przedłożenia do kwestii tej nie odniósł się organ orzekający w sprawie,

- formułując stanowisko, iż odcieki ze składowiska są ściekami przemysłowymi, bo są zanieczyszczone organ pominął okoliczność, iż pojecie wód opadowych ze swej natury zakłada, iż chodzi o wody zanieczyszczone, gdyż o ile takie by nie były, nie stanowiłyby w ogóle ścieków,

- interpretacja organu skutkowałaby koniecznością przyjęcia, iż o ile wody opadowe padają na żużel wykorzystywany gospodarczo (np. do utwardzenia dróg) tylekroć powstają u danego przedsiębiorcy ścieki przemysłowe.

Skarżąca Spółka wniosła o zwrot kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż orzekając w sprawie w pełni podzielił poglądy organu I. instancji zreferowane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne, Organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć wpływ na jej wynik.

Organ odwoławczy jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy. Przesłanki orzekania powinny zostać wskazane w treści uzasadnienia, które w przypadku orzeczenia organu odwoławczego jest sporządzane obligatoryjnie (art. 107 § 4 K.p.a.). Wyczerpujące uzasadnienie stanowi element kluczowy z punktu widzenia możliwości skutecznej kontroli legalności działania organów administracji. Brak ustosunkowania się co do meritum w istotnych w spawie kwestiach nie pozwala domniemywać, iż zostały one wnikliwie rozważone w procesie decyzyjnym, którego wynikiem jest wydanie orzeczenia administracyjnego w sprawie indywidualnej. W takiej sytuacji sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonania oceny przedmiotu sprawy, co do meritum, gdyż prowadziłoby to faktycznie do zniweczenia konstytucyjnej zasady rozpoznawania sprawy w dwu instancjach administracyjnych oraz prawa do kontroli sądowej legalności orzeczeń (także w dwu instancjach).

W rozpoznawanej sprawie, gdzie przedmiotem orzekania jest rozpatrzenie wniosku o zmianę ostatecznej decyzji, którą udzielono pozwolenia zintegrowanego, oznacza to, iż z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia winno wynikać, jaka była treść wniosku strony, jak był on motywowany oraz przyczyn, z jakich organ administracji uznał, jak w sprawie niniejszej, iż nie może zostać on uwzględniony. Bez znaczenia jest równocześnie sposób, w jaki organ administracji zajmie stanowisko w tych kwestiach – poprzez zreferowanie okoliczności sprawy z własnej perspektywy lub też organu I. instancji ze wskazaniem, iż podziela poglądy prezentowane przez inny organ. Kluczowe jest bowiem wskazanie przesłanek orzekania, a drugorzędne znaczenie ma sama forma narracji. W rozpoznawanej sprawie, choć nie wyrażono tego expressis verbis z zasad logicznego rozumowania wnosić można z treści uzasadnienia, iż organ odwoławczy podzielił stanowisko (w tym ocenę organu I instancji). Sama potrzeba poszukiwania w drodze odkodowania przesłanek rozstrzygnięcia, uchybia wymaganiom ogólnym w zakresie podnoszenia kultury prawnej obywateli czy zasady przekonywania (art. 8 i 11 K.p.a.), jednak wadliwość tego rodzaju nie może stanowić samodzielnie o naruszaniu przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednak merytoryczna analiza przytoczonej w zaskarżonej decyzji argumentacji prowadzi do wniosku, iż nie czyni ona zadość wskazanemu wyżej postulatowi prawidłowego uzasadnienia orzeczenia, gdy chodzi o kwestię odmowy zmiany decyzji w kontekście warunków emisji w przypadkach eksploatacji instalacji odbiegających od normalnych.

Trafnie organ administracji zauważa, iż istotne znaczenie ma kwestia, aby warunki emisji w myśl art. 188 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska zostały określone w sposób precyzyjny tak, aby było możliwe jednoznacznie ustalenie, czy na dany moment ruch instalacji odbywa się w warunkach normalnych, czy odbiegających od nich a więc, jakie aktualnie obowiązują warunki emisji oraz czy czas warunków odbiegających od normalnych, o ile zostanie określony poprzez ilość przypadków, czy okres ich trwania liczny np. w skali roku, nie został przekroczony. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazano jednak nawet wprowadzenia, jakich konkretnie warunków emisji domagała się Strona skarżąca oraz dlaczego określenie ich w takiej formie byłoby nie do zaakceptowania. Z treści decyzji nie wynika również, jaka była argumentacja Strony skarżącej, gdy chodzi o żądanie określenia konkretnych warunków emisji i dlaczego nie podzielił jej organ administracji. W końcu nie jest możliwe ustalenie z treści uzasadnienia, jakie istotne wątpliwości pozostały do wyjaśnienia, w jakiej formie (którym pismem) wezwano stronę na etapie postępowania odwoławczego do zajęcia w tym przedmiocie stanowisko oraz, jakie były tego następstwa faktyczne (brak odpowiedzi, odpowiedz niezadowalająca, i z jakiej przyczyny) oraz jakie z tego stanu rzeczy organ wywiódł konkluzje.

Wymaganiu wyjaśnienia tych kwestii nie czyni zadość zawarty w uzasadnieniu ogólny opis czynności organu I. instancji ze wskazaniem, iż istotnych kwestii nie udało się wyjaśnić bez sprecyzowania konkretnie, w jakich sprawach stanowiska są rozbieżne oraz jakie czynności podjął z kolei organ odwoławczy, aby, uwzględniając zasadę art. 7 (działania m.in. w interesie strony), wyjaśnić te kwestie. W kontekście kwestii spornych nie jest jasne, czy organ administracji kwestionuje wzrost ilości sytuacji, gdy eksploatacja instalacji odbywa się w stanach odbiegających od normalnych (wskazano w uzasadnieniu jedynie na istotny wzrost tej ilości), ewentualnie, z jakich przyczyn, wobec twierdzeń Spółki, iż jest to następstwem potrzeby częstszego wyłączania i włączania do eksploatacji kotła WP-120, wobec zwiększającego się zróżnicowania potrzeb ciepła w skali roku w stosunku do sytuacji wydania pozwolenia (np. w związku z inwestycjami termoizolacyjnymi), czy też przeszkodą dla uwzględnienia wniosku Strony są inne konkretne względy np., co do zdefiniowania i precyzyjnego opisu, co należy uznać za etap rozpalania czy wygaszania kotła bądź też, czy istnieje spór na ile określone warunki eksploatacji pieca inne niż rozpalanie lub wygaszanie można uznać za odbiegające od normalnych w myśl art. 188 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska (w uzasadnieniu wskazuje się na wątpliwości w tym zakresie, jednak bez określenia, na czym miałyby one polegać, z podkreśleniem, iż organ nie przesądza jakoby za stany takie można było uznawać wyłącznie rozruch lub wygaszanie pieca). Nie wyjaśnia wskazanych wątpliwości powołanie się na informacje od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska bez opisu, jakie wątpliwości, co do algorytmu stanów pracy kotła stąd wynikają w kontekście możliwości uwzględnienia wniosku.

Brak wskazania w uzasadnieniu orzeczenia konkretnych przesłanek, jakie miał na względzie organ odwoławczy orzekając w przedmiocie wniosku Strony, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji, czyni zasadnym zarzut naruszenia przez niego przepisów w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, poprzez ocenę dowodów niemającą charakteru dowolnego oraz właściwe uzasadnienie decyzji, gdy chodzi o kwestie zmiany warunków emisji w warunkach odbiegających od normalnych (art. 7, 15, 77 §. 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 127 K.p.a.).

Ponieważ wskazane wadliwości (nie przytoczenie przesłanek orzekania, co do meritum) nie pozwalają uznać, iż sprawa została w sposób właściwy wyjaśniona, w tym kontekście naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć w tym zakresie istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie przez Sąd zaskarżonego orzeczenia.

Zasadnie również Strona skarżąca wskazuje, iż w sytuacji, gdy wnioskodawca wyraża aprobatę dla częściowej zmiany decyzji w przedmiocie pozwolenia, choć podtrzymuje wniosek zmian dalej idących, organ administracji winien wyjaśnić, czy jest możliwa zmiana częściowa tzn. czy konkretne warunki pozwolenia (podlegające zmianie i niepodlegające) nie pozostają w takim realnym związku, iż zmiana w wyniku uwzględnienia części żądań strony pozostałaby w faktycznej sprzeczności z odmowa zmian w innym zakresie (np. zgoda na zmianę sposobu oczyszczania bez zmiany warunków emisji, gdy wobec zastosowania innej technologii utrzymanie tych warunków nie byłoby możliwe). Nie stoi w sprzeczności z treścią art. 155 K.p.a., uwzględnienie wyłącznie części postulatów, z równoczesną odmową zmian dalej idących, o ile wniosek o zmianę pozwolenia dotyczy kwestii nie pozostających ze sobą w realnej zależności. Bowiem wniosek o dokonanie szeregu zmian (niezwiązanych bezpośrednio) stanowi w istocie, z punktu widzenia materialnego, szereg wniosków podlegających jedynie formalnie (jako objętych jednym podaniem) rozpatrzeniu łącznie i łącznemu orzeczeniu w związku z zasadą ekonomii postępowania (art. 12 K.p.a.). Strona podnosi zresztą, iż tego rodzaju praktyka (uwzględnienie wniosku w części) była zastosowana przez organ, czego następstwem było wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.

O ile z kolei organ miał wątpliwości, czy w świetle stanowiska Strony wyrażonego w piśmie z 18 sierpnia 2010 r. uwzględnienie wniosku w części z równoczesną możliwością poddania orzeczenia organu w części gdzie nie uwzględniono nim wniosku kontroli instancyjnej czy sądowej, jest zgodne z jej wolą, winien tę kwestię wyjaśnić, zgodnie z zasadą art. 7 i 9 K.p.a.

Brak precyzyjnego ustalenia stawiska Strony stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro jak wynika z treści skargi, była ona zainteresowana zakończeniem postępowania w przedmiocie części postulatów dotyczących zmiany pozwolenia a w ocenie organu nie było ku temu przeszkód, co do meritum. W tej sytuacji kontynuowanie postępowania w tym przedmiocie stanowi również o naruszeniu art. 12 K.p.a. (zasada ekonomii postępowania).

Natomiast niezasadne są zarzuty skargi, co do nieprawidłowej kwalifikacji wód odciekowych ze składowiska żużlu, jako ścieku przemysłowego.

Trafnie wskazuje organ administracji, iż wody odciekowe z miejsc magazynowania odpadów stanowią szczególną kategorie ścieków (art. 9 ust. 1 pkt 14 lit d ustawy - Prawo wodne), w stosunku do pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych wód opadowych (art. 9 ust. 1 pkt 14 lit c ustawy). Generalnie wody odciekowe z miejsc magazynowania odpadów, zawierają również wody opadowe, przy czym odnośnie do odpadów obojętnych, w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), powinny one zawierać z zasady głównie tego rodzaju wody. Jednak wszelkie odcieki z miejsc magazynowania (nie wyłączając odpadów obojętnych) prawodawca uznał za stanowiące potencjalnie znaczne zagrożenie dla środowiska na tle innych zanieczyszczonych wód opadowych, skoro wymienia je, jako odrębną kategorie ścieków, przy tym wskazano także, iż wody te stanowią zawsze ścieki (brak w tym przypadku znacznika "pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych" jak w pkt 14 lit c). W takiej sytuacji, o ile określone wody z punktu widzenia użytych w definicjach pojęć można kwalifikować do obu kategorii ścieków (lit. c i d) definicje oznaczoną, jako lit. d należy potraktować jako lex specialis w stosunku do przypadków wymienionych pod lit. c.

Mając na uwadze powyższe uwarunkowanie formalne należy uznać, iż o ile chodzi o odcieki z miejsc magazynowania odpadów (nawet obojętnych) nie mogą być one kwalifikowane, jako wody opadowe lub roztopowe, co wyłączałoby ich kwalifikowanie, jako ścieków przemysłowych, w myśl definicji zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy - Prawo wodne. Bowiem pojęcie wód opadowych i roztopowych użyte w tej definicji odpowiada stricte znaczeniu nadanemu w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c wskazanej ustawy. Nie do pogodzenia z zasadami racjonalnego wykładania znaczenia norm prawnych jest z kolei koncepcja, która ległą u podstaw przywoływanej przez Stronę skarżącą wykładani pojęcia ścieków przemysłowych zawartej w piśmie RZGW z dnia 5 października 2010 r., powtórzonej w opinii jednostki organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury z dnia 14 października 2010 r., jakoby istotne znaczenie przy klasyfikacji zanieczyszczonych wód pochodzących z działalności przesyłowej o charakterze składowym mogła być okoliczność, czy czynności z tym związane stanowią podstawowy przedmiot działalności przedsiębiorcy. Kwestia bowiem, co formalnie jest przedmiotem działalności przedsiębiorcy (nie zaś, jakie operacje są dokonywane faktycznie z punktu widzenia potencjalnych zagrożeń, które mogą powodować ścieki) nie może mieć żadnego znaczenia. Stąd trudno zakładać, aby racjonalny prawodawca oparł kryterium klasyfikacji ścieków wykorzystywanej następnie do dla określenia zasad z nimi postępowania, o taką przesłankę.

Nie trafne są wywody skargi (uzupełnione pismem procesowym k. 45-50) jakoby błędne było uznanie zbieranych do systemu kanalizacyjnego z odwodnionego drenażem placu składowania odpadów wód opadowych, jako odcieki we właściwym znaczeniu tego słowa. Oczywistym jest, iż odcieki z miejsc magazynowania odpadów, również obojętnych, mogą zwierać drobne ich frakcje np. spłukiwane pyły (powstałe m.in. w wyniku przesypywania odpadów, ich ścierania itp.). Frakcje te skutkują zanieczyszczeniem wód, przy czym prawodawca nie dopuszcza ich kwalifikowania, jako wody opadowe z zanieczyszczonych powierzchni (co wskazano wyżej). Wywody Strony, iż źródłem zanieczyszczeń, gdy chodzi o wody odciekowe mogą być wyłącznie substancje powstające w wyniku procesów ługowania i, co za tym idzie, ekstrakcji a takowe reakcje nie zachodzą w przypadku przenikania wód opadowych przez żużel jest o tyle chybiony, iż z samej przytoczonej w piśmie skarżącej definicji wynika, wskazanie w niej zanieczyszczeń występujących najczęściej (użycie pojęcia "głównie"). Założenie, iż nie wystąpienie zanieczyszczeń powstałych w wyniku tego procesu wyklucza kwalifikację zanieczyszczony wód powstałych w wyniku penetracji składowiska odpadów przez wody opadowe, jako odcieki, w konfrontacji z brzmieniem przytoczonej definicji ma charakter całkowicie dowolny.

Wobec wskazanych uwarunkowań, jedynie na marginesie można wskazać na brak znaczenia podnoszonej kwestii, iż w ocenie Spółki gromadzone odpady należą do kategorii obojętnych. Należy jednak odnotować, iż teza o ich traktowaniu, jako potencjalnie nie groźnych dla środowiska przez prawodawcę jest zbyt daleko idąca. Bowiem wykorzystywanie żużli poddane jest istotnemu ograniczeniu polegającemu na możliwości go używania do utwardzania powierzchni, w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą (patrz np. wers 29 w tabeli stanowiącej zał. do rozporządzenia w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku) natomiast dla celu wypełniania zagłębień także po spełnieniu szeregu warunków szczegółowych (patrz kolumna 4 tabeli w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami). Potwierdza to tezę, iż także żużel może być źródłem zanieczyszczenia wód pochodzących z opadów, w miejscu jego magazynowania, w wyniku wypłukiwania frakcji pyłu.

Dla niniejszej oceny nie mogą mieć istotnego znaczenia także inne argumenty podniesione w skardze z następujących przyczyn:

- bez znaczenia jest kwestia, iż do ścieków z miejsca składowania odpadów nie dostają się ścieki z odżużlania – jak wskazano, już same odcieki z miejsca magazynowania stanowią ścieki przemysłowe,

- legalizacja dotychczasowego sposobu odprowadzania ścieków przemysłowych w ramach rozwiązań technicznych aprobowanych innymi decyzjami czy dokonanie stosownych zgłoszeń, nie mają znaczenia dla oceny legalności niniejszego orzeczenia skoro, jak wskazano, wykładania regulacji normatywnych dokonana przez organ jest prawidłowa; z kolei sam fakt, iż pewne rozwiązania były "pośrednio aprobowane" nie pozwala na uznanie kwestii kwalifikacji ścieków z miejsca magazynowania żużla, jako wód opadowych, jako przesądzonej inną prawomocną decyzją, co miałoby znaczenie w kontekście treści normatywnej art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.; zagadnienie, co jest przedmiotem orzekania w danej sprawie administracyjnej nie może być interpretowana w sposób rozszerzający; w razie, gdy podmiot w wyniku zmiany pozwolenia będzie obowiązany do modyfikacji sposobu odprowadzania ścieków (do kanalizacja ogólnospławnej bądź sanitarnej) może to rodzić konieczność dokonania pewnych zmian w ramach stosownych procedur wymaganych prawem budowlanym,

- wody z miejsca magazynowania odpadów powstają istotnie w następstwie opadów atmosferycznych i jest to niezależne od Spółki; jednak to, iż na danym terenie powstają odcieki w wyniku magazynowania odpadów na terenie skanalizowanym jest związane z wykonywaniem określonych czynności przez Stronę (magazynowanie odpadów w ramach procesów technologicznych),

- bez znaczenia jest kwestia faktycznych parametrów odprowadzanych ścieków (załączone wyniki pomiarów) – prawodawca klasyfikuje ścieki według kryterium okoliczności i sposobu ich powstania, nie zaś faktycznej jakości; istotne znaczenie mógłby mieć wyłącznie brak wystąpienia jakichkolwiek zanieczyszczeń w odprowadzanych wodach, bowiem jako wody niezanieczyszczone nie spełniałaby kryteriów wskazanych dla ścieków – jednak także Spółka w toku postępowania administracyjnego (a także w skardze) nie kwestionowała faktu zanieczyszczenia odprowadzanych w wód,

- argumentacji, iż przyjęta interpretacja jest błędna, gdyż prowadziłaby do zbyt szerokiego obejmowania odprowadzanych wód opadowych pojęciem ścieków przemysłowych jest nie trafna z tego powodu, iż przykładowo wymieniane gospodarczo wykorzystane żużle nie będą już objęte pojęciem magazynowania w rozumieniu ustawy o odpadach a więc również definicji art. 9 ust. 1 pkt 14 lit c ustawy – Prawo wodne; z kolei brak zaliczenia przez prawodawcę wód odpadowych z gospodarczo wykorzystanych odpadów do kategorii ścieków przemysłowych można uzasadniać tym, iż ich wykorzystanie z zachowaniem wymaganych prawem warunków winno, co do zasady minimalizować możliwość zawarcia w odciekach większych ilości zanieczyszczeń (wskazane warunki np. obowiązek scalania itp.).

Nie zasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., co Strona upatruje w braku możliwości wypowiedzenia się, co do faktu zmiany opinii RZGW, gdy chodzi o kwalifikację ścieków z miejsca magazynowania, jako przemysłowych. Obowiązek wskazany w art. 10 K.p.a. dotyczy umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. W ocenie Sądu można go odnosić jedynie do dokumentów istotnych z punktu widzenia uwarunkowań faktycznych lub formalnych sprawy. Obowiązek umożliwienia wypowiedzenia, co do opinii RZGW istniałby, gdyby stawisko to miało dla organu orzekającego w sprawie charakter wiążący. Jedynie w takim przypadku miałaby ono wpływ na wynik sprawy z punktu widzenia meritum rozstrzygnięcia. W pozostałych przypadkach sama opinia, co do określonej wykładni przepisów, choć naturalnie powinna być udostępniana stronie na etapie zapoznawania się z aktami, nie ma charakteru istotnego materiału czy dowodu w sprawie. Organ administracji, wydając decyzję dokonuje na gruncie konkretnych uwarunkowań faktycznych procesu wykładni określonych regulacji. Wykładnia przepisów uznawana przez organ za adekwatną dla znaczenia treści norm prawnych nie musi być, co do zasady komunikowana z wyprzedzeniem stronie (w przeciwieństwie do np. informacji o zgromadzonych dowodach – art. 81 K.p.a.). Prawidłowość dokonanej wykładni w procesie decyzyjnym podlega ocenie na etapie wniesienia środków odwoławczych a w końcu badania legalności orzeczenia przez sąd administracyjny. Należy podkreślić, iż w sprawie nie było sporu, co do okoliczności faktycznych (odprowadzanie wód zbieranych drenażem do systemu kanalizacyjnego z odwodnienia placu, gdzie magazynowane są odpady – żużel). Jednocześnie podnoszone przez Spółkę okoliczności faktyczne (iż żużel nie stanowi odpadu uciążliwego, co potwierdzają dane literaturowe i przeprowadzone pomiary) nie miały istnego znaczenia z punktu widzenia właściwego stosowania prawa (okoliczności istotne z uwagi na uwarunkowania formalnoprawne).

W tym kontekście jedynie na marginesie wypada odnotować, iż chybiona jest teza jakoby domniemane naruszenie obowiązku zapewnienia Stronie udziału w sprawie mogło mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy skoro, jak wskazano wyżej, dokonana przez organ administracji wykładnia przepisów jest prawidłowa.

Uchybieniem natomiast, na które Sąd zwraca uwagę z urzędu jest ograniczenie treści uzasadnienia orzeczenia do kwestii właściwej kwalifikacji ścieków z miejsca magazynowania żużli. Z orzeczenia organu odwoławczego nie wynika jednocześnie w sposób precyzyjny, jakie było żądanie Strony skarżącej, co do zmiany warunku pozwolenia zintegrowanego i dlaczego żądaniu temu nie można uczynić zadość z uwagi na problem prawidłowej klasyfikacji wód z miejsca magazynowania żużla. Kwestię tę omówi wyczerpująco organ, ponownie orzekając w sprawie, mając jednocześnie na uwadze ocenę prawną wyrażoną wyżej.

Trafnie w skardze podniesiono, iż powołując się na brak możliwości zmiany warunków pozwolenia w pewnym zakresie (kwestie warunków emisji i odprowadzania ścieków) organ nie przywołał regulacji materialnoprawnej, która mogłaby stanowić przesłankę odmowy.

Uchybienie to, co do właściwego uzasadnienia decyzji (wskazanie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisu – art. 107 § 3 K.p.a.) nie mogło jednak mieć wpływu na wynik sprawy, w sytuacji, gdy stosowna regulacja w systemie prawnym w istocie istnieje. Mogłaby ona stanowić podstawę orzekania o odmowie uwzględnienia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, o ile właściwie wyjaśnionoby kwestie faktyczne (rzeczywistego wystąpienia okoliczności powoływanych przez organ).

W świetle art. 186 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska odmowa wydania pozwolenia jest uzasadniona m.in. nie spełnieniem wymagań ochrony środowiska, wynikających z najlepszych dostępnych technik (w zw. z art. 204 ust. 1 ustawy). Pojęcie to definiowane w art. 3 pkt 10 ustawy obejmuje najbardziej efektywny oraz zaawansowany poziom rozwoju technologii i metod prowadzenia danej działalności (wykorzystywany także, jako podstawa ustalania granicznych wielkości emisyjnych) mających na celu eliminowanie emisji lub, jeżeli nie jest to praktycznie możliwe, ograniczanie emisji i wpływu na środowisko, jako całość. W tym kontekście, odmowa zmiany pozwolenia, o ile prowadziłoby to faktycznie do dopuszczenia emisji na poziomach zbędnych z punktu widzenia prawidłowo prowadzonych procesów technologicznych, czy też odprowadzanie ścieków przemysłowych do kanalizacji deszczowej (a więc bez gwarancji poddania ich procesowi oczyszczenia przed wprowadzeniem do odbiornika) należy traktować, jako niespełniające kryteriów wskazanych w opisanej regulacji. Dla ustalenia, co należy rozumieć pod pojęciem najlepszych dostępnych technik należy uwzględnić techniki o takim stopniu rozwoju, który umożliwia ich praktyczne zastosowanie w danej dziedzinie przemysłu (art. 3 pkt 10 lit b ustawy – Prawo ochrony środowiska), przy czym bierze się pod uwagę m.in. rachunek kosztów i korzyści, czy publikowane w tym zakresie informacje przez Komisje Europejska (art. 207 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy). Nie do przyjęcia byłoby wykładania pojęcia najlepszych dostępnych technik, w myśl której wymaganie stosowania najlepszych dostępnych techniki, gdy chodzi o ograniczenia zanieczyszczeń może być uznane za spełnione, nawet, gdy nie są dotrzymane choćby minimalne wymagania ochronne, wynikające z regulacji normatywnych takich jak art. 142 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska lub art. 9 ust. 1 ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858), w zw. z art. 2 pkt 10 tej ustawy i art. 8 ust. 1 pkt 17 ustawy - Prawo wodne.

W tym świetle nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 186 ustawy – Prawo ochrony środowiska, o ile odmówiono zmiany pozwolenia w związku z potrzebą zapewnienia prawidłowej gospodarki ściekami przemysłowymi, natomiast, gdy chodzi o kwestie zmiany warunków emisji w przypadkach eksploatacji instalacji odbiegających od normalnych odniesie się do tego zarzutu przez Sąd byłoby przedwczesne, z uwagi na brak właściwego wyjaśnienia sprawy w toku postępowania administracyjnego.

Trafnie z kolei wywodził organ administracji, iż przesłanką odmowy zmiany decyzji na zasadzie art. 155 K.p.a. może być sprzeczność z normatywnymi wymaganiami w zakresie ochrony środowiska, natomiast celnie Strona zarzuca, iż stosowne regulacje normatywne nie zostały precyzyjnie przytoczone, co jednak nie stanowiło o wadliwości, która mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji. Orzekając w punkcie II wyroku o zwrocie kosztów Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ustawy zasądzono na rzecz skarżącej Spółki koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi – 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego skarżącą – 240 zł. Wysokość wynagrodzenia dla pełnomocnika ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Sąd nie uwzględnił wniosku Strony o zasądzenie zwrotu kosztów w kwocie wyższej niż minimalne wynagrodzenie dla pełnomocnika, bowiem nie został on w żadnym zakresie uzasadniony (zawiłością sprawy, nakładem czasu pełnomocnika itp.).

Orzekając ponownie w sprawie, organ odwoławczy będzie miał na uwadze ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.