Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 197/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12, 35, 36
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2018 r. sygn. akt VII SAB/Wa 80/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie wygaśnięcie decyzji w części 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt VII SAB/Wa 80/18, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie wygaśnięcie decyzji w części, w punkcie I umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do wydania aktu, w punkcie II stwierdził, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III wymierzył Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 1000 zł, w punkcie IV zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a w punkcie V oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta [...]. Zaskarżając go w części obejmującej punkty II-IV wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, w takim stopniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 §1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i przyjęcie, że doszło do naruszenia terminów wskazanych w art. 35 § 1 K.p.a. (bezczynność), która nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

- naruszenie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 35 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz że były podstawy do wymierzenia organowi grzywny;

- naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarga powinna zostać oddalona, bowiem organ nie dopuścił się bezczynności;

2) w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 12 § 1 i art. 35, art. 36 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie dotknięte było bezczynnością organu I instancji - Prezydenta Miasta [...] i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w przedmiotowej sprawie, akta zostały zwrócone organowi pierwszej instancji przez organ drugiej instancji w dniu 3 lipca 2018 r. Zatem to ta data stanowi datę wszczęcia postępowania w sprawie. Z tych względów Sąd Wojewódzki błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, przyjmując że w okresie od 3 stycznia do 3 lipca 2018 r. organ pozostawał w bezczynności, podczas gdy z akt sprawy wynika, że w tym okresie akta sprawy pozostawały w organie drugiej instancji, zatem postępowanie przed organem pierwszej instancji nie zostało wszczęte. Organ pierwszej instancji nie miał wiedzy na temat tego, jakie działania podejmuje organ drugiej instancji, czy prowadzi jakieś postępowanie, czy wpłynęła skarga do WSA i przesłano akta do sądu. To na organie drugiej instancji spoczywa obowiązek terminowego przekazania akt wraz z decyzją kasacyjną i nie można tego obowiązku przenosić na organ pierwszej instancji. Nadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że powodem podjęcia działań przez organ pierwszej instancji, po upływie kilku miesięcy od wydania decyzji kasacyjnej, było przetrzymanie akt sprawy w organie drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i kosztów znaczków pocztowych. Zdaniem Spółdzielni wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej oparte są na błędnym przekonaniu, że przebywanie akt w organie drugiej instancji zwalnia organ pierwszej instancji z odpowiedzialności, a tym samym uznać je należy za nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosi zasadniczo zarzut błędnego uznania przez Sąd Wojewódzki, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz że były podstawy do wymierzenia organowi grzywny.

Istota skargi na bezczynność polega więc na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Co istotne, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (dostępne, [w:] CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia bezczynności przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Obecnie pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 P.p.s.a. sprowadza się, więc do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych, czyli niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna bezczynności wprowadzona do k.p.a., z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zaznaczyć należy, że w przypadkach skarg na bezczynność, kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ogranicza się do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżane, jako bezczynność, nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. W tym zakresie kwestia bezczynności zdeterminowana jest określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, a także terminami załatwienia spraw określonymi w przepisach art. 35 § 3 i § 4 k.p.a., w tym instytucją zawiadamiania stron o przypadkach niezałatwienia sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego przepisu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Strona skarżąca podnosi, że powodem podjęcia działań przez organ pierwszej instancji, po upływie kilku miesięcy od wydania decyzji kasacyjnej, było przetrzymanie akt sprawy w organie drugiej instancji. Z motywów skargi kasacyjnej wynika, że przebywanie akt u organu II instancji jest dla organu I instancji okolicznością uzasadniającą jego bezczynność w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Bezczynność lub zwłoka jednego z ogniw struktury organów administracji publicznej rozstrzygających sprawę, przyczyniająca się do niezałatwienia sprawy w terminie ustalonym w przepisach prawa, w tym zwłoka w przesłaniu akt sprawy, nie może być zakwalifikowana jako przyczyna niezależna od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 1995 r., sygn. IV SAB 53/95, Legalis nr 39822). W wyroku z dnia 8 grudnia 1999 r. o sygn. I SAB 155/99 (LEX nr 47244) NSA podkreślił, że: "brak akt sprawy i skompletowania materiału dowodowego spowodowane nieporozumieniami organów pozostających w strukturze działania administracji publicznej, czy też raczej niedociągnięciami organizacyjnymi - nie może uzasadniać postawienia tezy, iż jest to okoliczność usprawiedliwiająca zwłokę właściwego organu w załatwieniu sprawy w terminie". W przypadku przekazania akt sprawy w związku z innym toczącym się postępowaniem, organ administracji publicznej powinien – wobec faktu długotrwałego (wieloletniego) prowadzenia postępowania – rozważyć zasadność utworzenia akt zastępczych, właśnie w związku z "ruchem" akt podstawowych, ewentualnie wykazać aktywność zmierzającą do odzyskania tych akt po to, aby nie narazić się na zarzut bezczynności. Trzeba mieć na uwadze, że ratio legis normy art. 35 § 5 k.p.a. jest wyłączenie odpowiedzialności organu za opóźnienia w rozpoznawaniu sprawy w sytuacji, gdy organ odpowiedzialności nie ponosi, (czyli że opóźnienia były nie do uniknięcia i organ nie mógł opóźnienia zniwelować). Tymczasem w przedmiotowej sprawie bezczynność była tylko i wyłącznie skutkiem braku działań administracji publicznej w sytuacji, gdy działania te powinny być przez organy podejmowane. Organy prowadzące postępowanie nie mogą "przerzucać" pomiędzy sobą odpowiedzialności, albowiem pozbawiałoby to stronę postępowania faktycznej ochrony przed bezczynnością, którą gwarantuje jej art. 35 k.p.a.

Analiza materiału aktowego wskazuje, że organ I instancji pierwszą czynność w tej sprawie podjął w dniu 3 lipca 2018 r., tj. po upływie 6 miesięcy od doręczenia mu decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r., kierując do stron zawiadomienie o toczącym się postępowaniu. Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, na podstawie akt i przebiegu postępowania, że dopiero zażalenie skarżącej Spółdzielni na bezczynność organu I instancji, spowodowało podjęcie przez ten organ czynności zmierzających do rozpatrzenia sprawy. Przez ponad 6 miesięcy organ I instancji nie podjął żadnych czynności, w tym mających na celu przekazanie mu przez organ II instancji akt administracyjnych niniejszej sprawy. Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że organ I instancji nie może "zasłaniać się" brakiem dokumentów, skoro będąc zobligowany do załatwienia sprawy a jednocześnie nie posiadając akt administracyjnych, nie podjął żadnego działania (żadnej aktywności), aby ten stan zmienić.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte są na błędnym przekonaniu, że przebywanie akt u organu II instancji zwalnia organ I instancji z odpowiedzialności, to w równym stopniu zarzuty te uznać należy za nieuzasadnione. Sąd Wojewódzki prawidłowo wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy (zwłaszcza całkowity brak inicjatywy organu) i słusznie ustalił, że organ I instancji dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. "Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13, dostępne, [w:] CBOSA). W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił opóźnienie organu w wydaniu aktu, jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze czas pozostawania organu w zwłoce po wydaniu decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę tj. [...] grudnia 2017 r. - nie znajdujący żadnego uzasadnienia, oczywisty brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności przez okres trwający ponad 6 miesięcy, w tym – tych stanowiących realizację obowiązku uregulowanego w art. 36 k.p.a., ale też długość trwania całego postępowania w niniejszej sprawie, zainicjowanej wnioskiem skarżącej z 2015 r., Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej oceny charakteru bezczynności organu. Trzeba mieć też na uwadze, że skarżona bezczynność dotyczy rozpatrzenia po raz trzeci, przez organ I instancji, wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r., bo dwie poprzednie decyzje tego organu zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, pierwsza – wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 844/16, a kolejna – decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. Sąd Wojewódzki trafnie przy tym zwrócił uwagę, że kierunek postępowania, czy sposób wykładni przepisów na potrzeby niniejszej sprawy, został określony w ww. prawomocnym wyroku. Wyrok ten jako wiążący podlegał więc wykonaniu, a tym samym zakres postępowania i kwestie podlegające zbadaniu nie powinny budzić wątpliwości dla organu I instancji, w efekcie – wpływać na "długość" rozpatrywania żądania. Uzasadniało to też nałożenie na organ grzywny - zwłaszcza mając na uwadze fakt, że całe postępowanie toczy się już przeszło 3,5 roku. Uznając, że bezczynność miała rażący charakter, Sąd miał na względzie cel skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tego stanu i doprowadzenie postępowania do jego zakończenia. Istotna jest przy tym funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności w postępowaniu.

Nie można też podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że skoro grzywnę na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wymierzyć można tylko w sytuacji, gdy w wyroku dochodzi do uwzględnienia skargi na bezczynność, a w niniejszej sprawie doszło do częściowego umorzenia postępowania, to Sąd nie miał możliwości w sprawie grzywny wymierzyć. Do umorzenia doszło jedynie w zakresie nałożenia na organ obowiązku wydania decyzji (pkt I wyroku), a Sąd Wojewódzki uwzględnił skargę w zakresie zarzutu bezczynności (pkt II sentencji). Miał na uwadze, że rozpoznawana skarga została wniesiona w dniu [...] lipca 2018 r., a organ I instancji, w dniu [...] października 2018 r., wydał decyzję odmawiającą, na wniosek skarżącej, stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Okoliczność ta nie mogła jednak skutkować przyjęciem, że rozpoznawana skarga jest niezasadna, skoro organ wydał to rozstrzygnięcie po wniesieniu skargi, a przez wiele miesięcy pozostawał w bezczynności, koncentrując czynności procesowe dopiero w ostatnich dwóch/trzech miesiącach poprzedzających wydanie ww. aktu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.