Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 24/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 99
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 153, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 185 par. 1, art. 203, art. 202 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 233. par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o., Skarbu Państwa – Prezydenta m. st. Warszawy i Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1988/06 w sprawie ze skarg S. S. i M. L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza solidarnie od S. S. i M. L. na rzecz Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych oraz na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta m. st. Warszawy kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych – tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 września 2007 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1988/06, uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 1969 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, działając na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31 ze zm.), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa i w zarząd Przedsiębiorstwa [...], części nieruchomości o powierzchni 5 ha 7749 m2 stanowiącej współwłasność W. S. i H. S. z nieruchomości o powierzchni 12 ha 2 ary.

Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, decyzją z [...] marca 1970 r. utrzymała w mocy powyższą decyzję.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2001 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2001 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1969 r. i [...] marca 1970 r. Decyzje Prezesa UMiRM zostały zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Przedsiębiorstwo [...] i [...] Przedsiębiorstwo Kamienia Budowlanego "[...]" w W.

W wyniku czego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 czerwca 2003 r., sygn. I SA 2802/01, uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2001 r. i [...] kwietnia 2001 r. Sąd uznał, że zasadniczą kwestią jest jednoznaczne ustalenie wnioskodawcy wywłaszczenia oraz określenie jego podstawy prawnej.

Podmiot składający w dniu 26 marca 1955 r. wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, to Zjednoczenie Robót Kamieniarskich Budownictwa Miejskiego w W. Jako podstawę wywłaszczenia wskazano przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. i dołączono zezwolenie, o którym mowa w art. 5 tego dekretu. Zezwolenie wydano Zjednoczeniu Robót Kamieniarskich i obejmowało zgodę na nabycie nieruchomości w Warszawie Okęcie o powierzchni 18,7 ha, w tym działkę o powierzchni 5,7749 ha z nieruchomości objętej kw. "[...]".

W dniu 27 czerwca 1967 r. Przedsiębiorstwo [...] – powołując się na wniosek z 1955 r. podało, że wstępuje do postępowania administracyjnego w miejsce podmiotu składającego wniosek o wywłaszczenie. We wniosku wskazano także, do jakich nieruchomości wnosi o umorzenie postępowania i w stosunku do których wnosi o wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Wśród nieruchomości koniecznych do wywłaszczenia wskazano nieruchomość o powierzchni 5,7749 ha pochodzącą z nieruchomości o powierzchni 12 ha 3 ary. Okoliczność tę organ powinien wziąć pod uwagę z urzędu w każdym stadium postępowania. W tej sytuacji konieczne było ustalenie następcy prawnego Zjednoczenia Robót Kamieniarskich Budownictwa Miejskiego W. Zgromadzony materiał nie daje podstawy do jednoznacznego wskazania, że Przedsiębiorstwo [...] jest następcą prawnym Zjednoczenia Robót Kamieniarskich. W świetle przepisów dekretu z 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych, nie było wystarczające dokonanie zmiany samej nazwy ale pociągało to za sobą zmiany majątkowe i strukturalne.

W tym stanie rzeczy powstaje wątpliwość, czy postępowanie wywłaszczeniowe opisane w treści decyzji z [...] lipca 1969 r. było prowadzone w oparciu o wniosek z 26 marca 1955 r. pochodzący od Zjednoczenia Robót Kamieniarskich Budownictwa Miejskiego W., czy też pismo z 27 czerwca 1967 r. Przedsiębiorstwa [...] było nowym wnioskiem uruchamiającym postępowanie wywłaszczeniowe, do którego nie miały zastosowania przepisy dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Ponadto organ administracji nie dokonał oceny skutków prawnych, jakie dla sprawy mogła mieć decyzja z [...] grudnia 1994 r. Wojewody Warszawskiego o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa Produkcji i Eksportu "[...]" z siedzibą w K., poprzednika prawnego Przedsiębiorstwa Kamienia Budowlanego "[...]" z siedzibą w W., nieruchomością położoną w W. przy ul. [...] o powierzchni 9645 m2.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] sierpnia 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1970 r. oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] lipca 1969 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury. W ocenie Ministra Budownictwa decyzja ta jest prawidłowa, a organ ustosunkował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 18 czerwca 2003 r., w szczególności w sposób wyczerpujący zostały ustalone i opisane przekształcenia byłego Zjednoczenia Robót Kamieniarskich Budownictwa Miejskiego. W ocenie organu podstawę prawną wywłaszczenia stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz.31).

Jednocześnie Minister stwierdził, iż postępowanie to przeprowadzono zgodnie z przepisami tego dekretu i nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji.

Skargę od tej decyzji wnieśli S. S. i M. L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Ministra Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sadu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku Sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku. Użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny oprawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej. Zarówno Sąd jak i organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Tylko w razie zmiany przepisów prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną, traci ona charakter wiążący. Powołane przepisy nie przewidują okoliczności wyłączających związanie oceną prawną, dlatego każde niezastosowanie się przez organ do wcześniejszych wskazań Sądu w danej sprawie wymaga szczególnej ostrożności i wnikliwego uzasadnienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające (...). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2003 r. przedstawił, jakie okoliczności powinny podlegać wyjaśnieniu w ponownym postępowaniu. Sąd uznał, że zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest jednoznaczne określenie wnioskodawcy wywłaszczenia oraz określenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poddanego kontroli w ramach postępowania nadzorczego. W ocenie Sądu nie było podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, iż wnioskodawcą wywłaszczenia było Przedsiębiorstwo [...]. Minister Infrastruktury w decyzji z [...] sierpnia 2005 r. przyjął, a Minister Budownictwa pogląd ten podzielił, że Przedsiębiorstwo [...] jest następcą prawnym Zjednoczenia Robót Kamieniarskich Budownictwa Miejskiego, które złożyło wniosek o wywłaszczenie 26 marca 1955 r. To zagadnienie pozostaje otwarte, bowiem wskazanie w decyzji z [...] sierpnia 2005 r. na jakiej podstawie zmieniała się w kolejnych latach od złożenia wniosku nazwa tego podmiotu nie przesądza jeszcze o tym następstwie. W powołanym wyroku wyraźnie mowa o następstwie prawnym, a nie o kolejnych nazwach dawnego Zjednoczenia, co w sposób oczywisty nie przesądza o następstwie prawnym. Zmiana nazwy przedsiębiorstwa nie powoduje sama przez się następstwa prawnego po stronie podmiotu o tej nazwie. Dlatego też stanowisko organów, że zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 23 grudnia 1964 r. skutkowało tym, że Przedsiębiorstwo [...] było następcą podmiotu, który złożył wniosek z 26 marca 1955 r. i jego wniosek z 27 czerwca 1967 r. nie wszczynał nowego postępowania nie jest przekonujące. Bez jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii nie ma możliwości ustalenia, na jakiej podstawie prawnej po dniu 27 czerwca 1967 r. toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe i co za tym idzie jaka powinna być podstawa prawna kwestionowanych decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji badając po raz kolejny to zagadnienie należy ocenić także treść protokółów zdawczo-odbiorczych. Bez jednoznacznego wyjaśnienia w tym zakresie, przedwczesna jest ocena zarzutów skarżących odnoszących się do naruszenia przepisów dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w zaskarżonych decyzjach, także z naruszeniem art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające (...), nie dokonano oceny skutków prawnych, jakie dla rozpatrywanej sprawy mogła wywołać decyzja Wojewody Warszawskiego z [...] grudnia 1994 r. dotycząca uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Produkcji i Eksportu "[...]" nieruchomością położoną w W. przy ul. [...] o pow. 9645 m2. Także ta okoliczność powinna być wyjaśniona w ponownym postępowaniu.

Od wyroku tego skargi kasacyjne wniósł Minister Budownictwa, Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m.st. Warszawy oraz Przedsiębiorstwo [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

Przedsiębiorstwo zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchybienie:

– art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 153 i 145 § 1 pkt 1 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w skrócie P.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez bezzasadne stwierdzenie niezastosowania się organów wydających zaskarżone decyzje do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2003 r. sygn. akt I SA 2802/01 i skutkiem tego uchylenie decyzji wydanych w zgodności z prawem;

– art. 151 P.p.s.a. poprzez brak oddalenia skarg jako niezasługujących na uwzględnienie;

– art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 103 § 5 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego;

– art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. i w związku z art. 244 § 1 K.p.c., poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w przypadku istnienia – zdaniem Sądu – istotnych wątpliwości co do stwierdzenia następstwa prawnego podmiotu składającego wniosek o wywłaszczenie 26 marca 1955 r.;

– art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ogólnikowe oraz sprzeczne wewnętrznie uzasadnienie wyroku uchylającego decyzje administracyjne;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

– art. 7 ust. 1, art. 190 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t.j. Dz. U. z 1960 r. Nr 18, poz. 111) oraz § 6, § 8 ust. 6, § 26 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 1952 r. w sprawie urządzenia i prowadzenia rejestru przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 3, poz. 22) w związku z art. 30 § 1 i § 4 K.p.a., art. 106 § 4 i § 5 P.p.s.a. i art. 233 § 1 K.p.c. oraz art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie związku jaki zachodzi pomiędzy ustalonym stanem faktycznym, a wskazanymi przepisami prawa materialnego, co doprowadziło do uznania braku wykazania następstwa prawnego podmiotu składającego wniosek o wywłaszczenie 26 marca 1955 r.;

– art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż ostateczna decyzja wymaga uchylenia, mimo braku podstaw do stwierdzenia, że wydana została w naruszeniem prawa.

W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji sprzecznie do zgromadzonych w sprawie dowodów oraz dokonanych na ich podstawie przez organ administracji wywodów prawnych, ocenił, iż decyzja Ministra Budownictwa i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury są niezgodne z prawem gdyż organ administracji nie zastosował się do wiążącej go oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2003 r. sygn. akt I SA2802/1. Ocena ta dotyczyła określenia w sposób jednoznaczny wnioskodawcy wywłaszczenia, tj. następcy prawnego Zjednoczenia Robót Kamieniarskich Budownictwa Miejskiego oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia poddanego kontroli w ramach postępowania nadzorczego. Stosując się do obowiązku określonego w art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Minister Infrastruktury ponownie rozpatrując sprawę zebrał materiał dowodowy w postaci odpisów z Rejestru Przedsiębiorstw Państwowych oraz zarządzeń organów założycielskich dotyczących utworzenia przedsiębiorstw i dokonywanych w nim zmian organizacyjnych, w sposób szczegółowy wykazując w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] następstwo prawne po byłym Zjednoczeniu Robót Kamieniarskich Budownictwa Miejskiego.

Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się "wyjaśnienie (...) treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpatrywaną sprawę" (W. Siedlecki, D. Dobrzański i in. Komentarz... s. 637). Jednakże ocena prawna dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (wyrok NSA z 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97, Lex nr 47301). w tym rozumieniu zarzut braku oceny prawnej umotywowany stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zmiana nazwy przedsiębiorstwa nie przesądza jeszcze o następstwie prawnym, może budzić zastrzeżenia w odniesieniu do faktycznej treści decyzji administracyjnej, która kwestie te rozstrzygnęła. Ciągłość bytu prawnego przedsiębiorstwa państwowego potwierdzają dowody w postaci odpisów z Rejestru Przedsiębiorstw Państwowych i zmiany dokonywane w tym Rejestrze na podstawie zgromadzonych w sprawie zarządzeń ministrów (wykazane w dowodzie z odpisu Rejestru).

Zmieniające się nazwy przedsiębiorstwa – jak wykazał organ administracji – to nie dowód następstwa prawnego ale w kontekście całej treści wskazanych zarządzeń ministrów, element pozwalający na identyfikację podmiotu, którego dane zarządzenie dotyczy. Dopiero zestawienie całości przeobrażeń (w tym zmiany nazw) jakie przechodziły w stanie faktycznym sprawy dwa przedsiębiorstwa państwowe: jedno – Zjednoczenie Robót Kamieniarskich Budownictwa Miejskiego (Zarządzenie Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia 31 grudnia 1952 r.) oraz drugie – Zjednoczenie Robót Elewacyjnych Budownictwa Miejskiego (Zarządzenie Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia 18 grudnia 1953 r.) następnie połączone Zarządzeniem Nr [...] Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 27 maja 1961 r. – jak szczegółowo wykazał organ administracji – umożliwia ustalenie następstwa prawnego. Zatem wskazywanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyłącznie na kwestię nazwy przedsiębiorstwa w kontekście następstwa prawnego, dowodzi braku dokonania przez Sąd wnikliwej oceny prawnej, zarówno istniejącego w sprawie stanu faktycznego jak i oprawnego.

Jednocześnie wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje bezpodstawnie przyjmując, iż są ku temu podstawy prawne. Gdyby faktycznie istniały istotne wątpliwości co do ustaleń dokonanych przez organ administracji, to w toku prowadzonego postępowania, Sąd dążąc do utorowania drogi merytorycznej oceny istnienia lub braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, winien doprowadzić do ich wyjaśnienia.

W aktach sprawy znajdują się stosowne dokumenty, których analiza potwierdza prawidłowość ustaleń jakie poczynił organ administracji, tj. Minister Infrastruktury wydając uchyloną decyzję. Wystarczającą podstawą tych ustaleń były istniejące w aktach sprawy dowody zgromadzone przez organ administracji. Ustalenia te stoją jednakże w sprzeczności z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartą w zaskarżonym wyroku, która pomija zgromadzony w aktach materiał dowodowy.

Jeżeli – zdaniem Sądu – zgromadzone przez organ administracji dowody nie są wystarczające na to aby uznać następstwo prawne danego podmiotu, powinny zostać przeprowadzone przez Sąd dowody uzupełniające. Biorąc pod uwagę potrzebę uzupełnienia dowodów, Sąd winien uwzględnić fakt, iż przedmiotowa sprawa toczy się już od 2001 r. i brak wyjaśnienia wszelkich wątpliwości na etapie postępowania sądowego doprowadza do dalszego przewlekania postępowania w tej sprawie. Kolejne uchylenie decyzji – jak już to miało miejsce skutkiem wyroku NSA w tej sprawie – spowoduje bowiem konieczność prowadzenia od początku postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Jednocześnie podniesiono, że przepisy prawa materialnego zawarte w art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych oraz § 6, § 8 ust. 6, § 26 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 1952 r. w sprawie urządzenia i prowadzenia rejestru przedsiębiorstw państwowych, dają podstawę prawną oceny wykazania przez organ następstwa prawnego podmiotu będącego wnioskodawcą wywłaszczenia. Ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy nie zostało wykazane przez Sąd.

Mimo ewidentnych faktów i dowodów w zaskarżonym wyroku Sąd stwierdza, że następstwo prawne nie zostało wykazane. W świetle przytoczonych uwag, stwierdzenie to nie zostało poparte logicznym wywodem, który uwzględniałby całość dowodów z dokumentów pozwalających ustalić stan faktyczny sprawy.

W skardze kasacyjnej Skarbu Państwa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że organy wydające zaskarżone decyzje nie zastosowały się do oceny prawnej zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2003 r. sygn. akt I SA 2802/01, co skutkowało uchyleniem decyzji wydanych zgodnie z prawem;

2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego;

3. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

– art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych oraz § 6, § 8 ust. 6, § 26 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 1952 r. w sprawie urządzania i prowadzenia rejestru przedsiębiorstw państwowych w związku z art. 30 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 106 § 5 P.p.s.a. i art. 233 § 1 K.p.c. oraz art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez pominięcie związku jaki zachodzi pomiędzy ustalonym stanem faktycznym, a wskazanymi przepisami prawa materialnego, co doprowadziło do uznania braku ustalenia następstwa prawnego podmiotu składającego wniosek o wywłaszczenie z dnia 26 marca 1955 r.

W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono również m. in., że Minister Infrastruktury ponownie rozpatrując sprawę zebrał materiał dowodowy w postaci odpisów z Rejestru Przedsiębiorstw Państwowych oraz zarządzeń organów założycielskich dotyczących utworzenia przedsiębiorstw i dokonywanych w nich zmian organizacyjnych, w sposób szczegółowy wykazując w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] następstwo prawne po byłym Zjednoczeniu Robót Kamieniarskich Budownictwa Miejskiego.

Jak potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dowody z dokumentów, wnioskodawca wywłaszczenia – Zjednoczenie Robót Kamieniarskich Budownictwa Miejskiego zostało utworzone Zarządzeniem Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia 31 grudnia 1952 r. i wpisane do Rejestru Przedsiębiorstw Państwowych pod nr [...]. Po kolejno następujących zmianach dotyczących organu założycielskiego, nazwy przedsiębiorstwa, przedmiotu działalności czy siedziby przedsiębiorstwa (co wykazano w odpisie z Rejestru P.P. i zarządzeniach ministrów). Zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych Nr [...] z dnia 27 maja 1961 r. dokonano połączenia przedsiębiorstw państwowych w ten sposób, że Przedsiębiorstwo [...]przejęło majątek Przedsiębiorstwa [...], utworzonego dnia 31 grudnia 1952 r. pod nazwą Zjednoczenie Robót Kamieniarskich Budownictwa Miejskiego, według bilansu sporządzonego na dzień 30 czerwca 1961 r. Istnieje również dowód w postaci Zarządzenie Specjalnego Nr [...] Dyrektora Zarządu Budownictwa "W." z dnia [...] czerwca 1961 r. w sprawie wskazanego połączenia przedsiębiorstw oraz protokół przejęcia – przekazania Przedsiębiorstwa [...] (teczka akt Ministerstwa Budownictwa oznaczona [...]).

Następnie, z rejestru Przedsiębiorstw Państwowych wynika, że podmiot o nazwie Przedsiębiorstwo [...] jest następcą prawnym byłego Zjednoczenia Robót Kamieniarskich Budownictwa Miejskiego, bowiem dla dwóch przedsiębiorstw państwowych (później połączonych) prowadzone były osobne rejestry:

– Zjednoczenie Robót Kamieniarskich Budownictwa Miejskiego utworzone dnia [...] grudnia 1052 r. i zarejestrowane pod numerem [...];

– Zjednoczenie Robót Elewacyjnych Budownictwa Miejskiego utworzone dnia [...]grudnia 1953 r. i zarejestrowane pod numerem [...] (odpisy obu Rejestrów są w aktach sporawy).

W związku z zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych Nr [...] z dnia 27 maja 1961 r. o połączeniu przedsiębiorstw państwowych występujących pod nazwą:

– Przedsiębiorstwo [...] (RPP nr [...]),

– Przedsiębiorstwo [...] (RPP nr [...]).

Rejestry tych przedsiębiorstw zostały połączone. Ponieważ przedsiębiorstwem przejmującym było Przedsiębiorstwo [...], decyzją z dnia [...] października 1961 r. Ministerstwo Finansów Biuro Rejestru Przedsiębiorstw wpisało połączone przedsiębiorstwa do Rejestru w ten sposób, że akta RPP nr [...] dołączono do akt RPP nr [...] i odtąd prowadzono Rejestr pod numerem RPP [...] do RPP nr [...], pod którym, dalej prowadzono Rejestr dla Przedsiębiorstwa [...].

Należy zauważyć, iż ustalenia Ministra Infrastruktury zawarte w uchylonej decyzji pozostają w sprzeczności z oceną Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego zawartą w zaskarżonym wyroku która to ocena pomija zgromadzony w aktach materiał dowodowy.

Jednocześnie podniesiono, że przepisy prawa materialnego zawarte w art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych oraz § 6, § 8 ust. 6, § 26 pkt 12 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 1952 r. w sprawie urządzania i prowadzenia rejestru przedsiębiorstw państwowych, dające podstawę prawną oceny wykazania przez organ następstwa prawnego podmiotu będącego wnioskodawcą wywłaszczenia, w istniejącym stanie faktycznym sprawy nie zostały wzięte pod uwagę Sądu.

Natomiast w skardze kasacyjnej Ministra Budownictwa zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. Art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ww. ustawy, poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu przyczyn nieuwzględnienia ustaleń organu oraz sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnych wskazań, które w świetle zebranego materiału dowodowego będą niemożliwe do wykonania;

2. Art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 l;it. c/ ww. ustawy, poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu.

W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., uwzględniając zebrany materiał dowodowy oraz ograniczone możliwości jego uzupełnienia przez organ przy takim zredagowaniu wskazań Sądu niemożliwym jest ich praktyczne wykonanie. Sąd nie wskazał jednocześnie gdzie tkwi błąd tych ustaleń lub w jakim zakresie i z jakiego powodu ustalenia te są błędne np. w którym miejscu istnieje "luka" w wykazanym w następstwie prawnym. Uzasadnienie Sądu nie wyjaśnia i nie kieruje organu co może uniemożliwić wykonanie wyroku i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ. Uzasadnienie Sądu jest zatem wewnętrznie sprzeczne i niespójne, co uniemożliwia zrozumienie rozstrzygnięcia, a tym samym Sąd naruszył prawo.

Ponadto ustalenia Sądu co do niewystarczającego wyjaśnienia sprawy przez organ, zdaniem organu nie uwzględniają materiału dowodowego w sprawie w tym dokumentów, na których opierał się organ rozstrzygający sprawę. W uzasadnieniu decyzji wskazano przekształcenia nie tylko w zakresie zmiany nazwy, ale również przekształcenia majątkowe np. uwzględniając zarządzenie nr [...]. Ponadto Sąd nie wskazał dlaczego jego zdaniem zmiana nazwy przedsiębiorstwa pociągała za sobą również inne skutki, skoro wskazuje na konieczność ustaleń następstwa prawnego. Zdaniem organu zmiana nazwy nie pociąga innych skutków np. likwidacji, a zatem nie ma mowy o następstwie prawnym. O ile nie nastąpiła wyraźna likwidacja podmiotu to on nadal istnieje tyle, że pod zmienioną nazwą. Nie ma zatem konieczności wskazywania następstwa.

Podobnie zdaniem organu wskazania Sądu co do konieczności oceny skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowych i uwłaszczeniowych, nie wiążą organu, gdyż takie ustalenia są dokonywane jedynie w sytuacji dokonywania oceny możliwości wycofania decyzji z obrotu poprzez stwierdzenie nieważności. W przedmiotowej sprawie organ zmienił wcześniejsze rozstrzygnięcie i odmówił stwierdzenia nieważności, a zatem w ramach takiej oceny organ nie rozstrzygał o skutkach, które nie wpływają na wydanie rozstrzygnięcia. Tej kwestii Sąd również nie wziął pod uwagę dokonując błędnych ustaleń.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W skargach kasacyjnych Skarbu Państwa oraz Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. zostały powołane obie podstawy kasacyjne zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

W związku z tym w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w tych skargach oraz w skardze kasacyjnej Ministra Budownictwa. Bowiem dopiero prawidłowe ustalenia dokonane przez Sąd pierwszej instancji bądź ich nie skuteczne zakwestionowanie pozwalają na ocenę naruszenia prawa materialnego.

W niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż zarzuty zawarte w skargach kasacyjnych, a dotyczące naruszenia art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., zwanej dalej Przepisy wprowadzające...) art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) są zasadne.

Podstawą uchylenia decyzji przez Sąd pierwszej instancji było uznanie, iż organy wydające decyzje w niniejszej sprawie nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2003 r. sygn. akt I SA 2802/01, co skutkowało naruszeniem przepisu art. 99 Przepisów wprowadzających. Niezastosowanie się do tej oceny polegało, zdaniem Sądu pierwszej instancji, na braku jednoznacznych ustaleń co do następstwa prawnego Przedsiębiorstwa [...] oraz nierozważeniu skutków prawnych jakie mogła wywołać decyzja o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa Produkcji i Eksportu "[...]".

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tym przedmiocie, jak to słusznie podniesiono w skargach kasacyjnych, jest całkowicie bezzasadne. Nie budzi wątpliwości, iż zgodnie z powołanym przepisem art. 99 – Przepisy wprowadzające..., który miał zastosowanie w niniejszej sprawie, zarówno organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny były związane oceną prawna wyrażoną w powołanym wyroku NSA. Organ zgodnie z tym dokonał analizy następstwa prawnego i uznał, iż Przedsiębiorstwo [...] jest następcą prawnym Zjednoczenia Robót Kamieniarskich Budownictwa Miejskiego. Wynika to jednoznacznie z uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r., które zostało uznane za prawidłowe po ponownym rozpatrzeniu przez Ministra Budownictwa. W takiej sytuacji błędnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy naruszyły powołany przepis. Sąd winien jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji i nie może się od tej oceny uchylać. W związku z tym zobligowany był skontrolować prawidłowość dokonanej przez organ analizy.

Stosownie do art. 133 §1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W aktach niniejszej sprawy znajdują się stosowne dokumenty, które pozwalają na taką kontrolę. Jednakże Sąd pierwszej instancji nawet nie podjął próby takiej kontroli. Samo stwierdzenie, iż zmiana nazwy przedsiębiorstwa nie przesądza o następstwie prawnym nie świadczy o takiej kontroli w sytuacji, gdy dochodziło do innych przekształceń. Notabene gdyby faktycznie kolejne przekształcenia dotyczyły jedynie zmiany nazwy przedsiębiorstwa, to nie byłoby wątpliwości, że takie następstwo istnieje. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jakie wątpliwości powziął Sąd pierwszej instancji odnosząc się do następstwa prawnego, co jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej spowodowało, że brak jest stosownych wskazań dla organu co do dalszego postępowania. Jeżeli bowiem organ takie ustalenia poczynił, to – jak wskazano wyżej – Sąd pierwszej instancji na podstawie akt sprawy powinien ocenić ich prawidłowość. Dopiero taka kontrola pozwoliłaby na wyrażenie oceny prawnej co do kwestii następstwa prawnego.

Stosowna dokumentacja znajduje się w aktach sprawy, a jeżeli istniałyby jakieś wątpliwości, to zawsze może Sąd skorzystać z uprawnień wynikających z art. 106 § 3 P.p.s.a. i przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentu.

Z uzasadnienia wyroku, co z oczywistych względów narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika bowiem ocena prawna tego zagadnienia, która ma zasadnicze znaczenie w sprawie

Całkowicie chybione i wręcz niezrozumiałe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do naruszenia art. 99 Przepisy wprowadzające... poprzez niedokonanie oceny skutków prawnych jakie dla rozpatrywanej sprawy mogła wywołać decyzja Wojewody Warszawskiego dotycząca uwłaszczenia. Wprawdzie takie wytyczne znalazły się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2003 r., ale odnosiły się do sytuacji, w której stwierdzono nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Chodziło bowiem Sądowi aby w takim przypadku zbadać czy nie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 K.p.a., a więc czy decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Natomiast obecnie zaskarżona decyzja dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wobec braku przesłanek z § 1 art. 156 K.p.a., a więc brak było podstaw do ustalania przesłanek negatywnych.

W związku z tym logicznym jest, że organ nie rozważał kwestii nieodwracalności skutków prawnych i w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji o naruszeniu art. 99 – Przepisy wprowadzające... jest całkowicie bezzasadne.

Natomiast nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego zawarty w skardze kasacyjnej Skarbu Państwa i Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. Powołany przepis Kodeksu postępowania Cywilnego ma zastosowanie tylko do postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd Administracyjny w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Co oznacza, że przeprowadzając dowody uzupełniające z dokumentów Sąd stosuje zasady określone m.in. w art. 233 § 1 K.p.c.

Ponieważ w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji takiego postępowania nie przeprowadzał, nie mógł naruszyć powołanych przepisów. Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego, zawartych w skardze kasacyjnej Skarbu Państwa i Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o., to wobec uchybień w postępowaniu, jakich dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie można się do nich odnieść. Oczywistym jest, iż przy ocenie prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń co do następstwa prawnego, Sąd pierwszej instancji winien stosować obowiązujące ówcześnie odpowiednie przepisy dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 49, poz. 439). Ponieważ badanie kwestii następstwa prawnego dotyczy okresu przeszło 12 lat, to winien uwzględniać stosowne zmiany jakie zostały wprowadzone m.in. ustawą z dnia 16 lutego 1960 r. o zmianie dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 9, poz. 57), a także przepisy m.in. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 1952 r. w sprawie urządzenia i prowadzenia rejestru przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 3, poz. 22) czy też zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 27 stycznia 1951 r. w sprawie łączenia przedsiębiorstw państwowych (M.P. Nr A-16, poz. 222).

Jednakże Sąd pierwszej instancji nie dokonał merytorycznej oceny dokonanych ustaleń w przedmiocie następstwa prawnego i w związku z tym nie stosował przepisów przywołanych aktów prawnych, a więc nie dopuścił się ich naruszenia.

Reasumując stwierdzić należy, iż naruszenia przepisów postępowania, jakich dopuścił się Sąd pierwszej instancji mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sad Administracyjny winien dokonać merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji poczynając od kontroli dokonanych przez organ ustaleń co do następstwa prawnego Przedsiębiorstwa [...].

Z tych wszystkich względów uznając, że skargi kasacyjne mają częściowo uzasadnioną podstawę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 w zw. z art. 202 § 2 P.p.s.a. orzekł jak we sentencji wyroku.