Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 764/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20 , art 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. K., A. K., K. S. i R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania E. S. (zwanej dalej: "inwestorem") uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] października 2016 r. nr [...], znak:

[...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę małego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ewid. [...] i [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w [...] oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora z [...] września 2016 r., decyzją z [...] października 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę małego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (do sześciu mieszkań) na działkach nr ewid. [...] i [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w [...].

Decyzja organu została wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej "pr.bud.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a.").

Wskutek niewniesienia odwołania decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i wykonalna z dniem [...] listopada 2016 r.

3. Dnia [...] kwietnia 2017 r. A. i A. K. oraz R. i K. S., zwani dalej "skarżącymi", złożyli wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania.

Skarżący wskazali, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na wydaniu jej na podstawie wadliwych uchwał Rady Miasta [...]: o numerze [...] z dnia [...] lutego 2011 r. (w sprawie uchwalenia zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla określonych terenów) oraz o numerze [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. (w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych między innymi ul. [...]).

W ocenie skarżących działki o nr ewid. [...] i [...] nie posiadają ani pośredniego, ani bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Skarżący podkreślają, że pomimo że uchwała Rady Miasta [...] o numerze [...]z dnia [...] czerwca 2001 r. przyznała ul. [...] status drogi gminnej, to stało się to bez spełnienia kryterium, jakim jest legitymowanie się przez gminę posiadaniem prawa własności do gruntów, po których droga przebiega. Skarżący wskazują, że jako właściciele nieruchomości przez które przebiega ciąg komunikacyjny powinni zostać powiadomieni o wszczętych postępowaniach w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i uzyskać w nich status strony.

Skarżący podnoszą także, że zawiadomienia o toczącym się postępowaniu administracyjnym zostały sporządzone przez organ wadliwie, ponieważ ich analiza błędnie doprowadziła do wniosku, że przedmiotem zainicjowanego postępowania jest budowa jednego budynku w trzech etapach, a nie wzniesienie zespołu trzech budynków. Skarżący zgłaszają również zastrzeżenia do projektu budowlanego podkreślając, że uniemożliwia on przeprowadzenie inwestycji zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami normatywnymi. Skarżący wskazują w szczególności, że analiza projektu prowadzi do wniosku, że istnieje możliwość wyodrębnienia ośmiu lokali zamiast zaprojektowanych sześciu oraz, że niedookreślenie wymiaru balkonów może mieć znaczenie w kontekście realizacji restrykcyjnych przepisów przeciwpożarowych.

4. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. stwierdził nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Decyzja została wydana na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) oraz art. 82 ust. 3 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.).

W ocenie Wojewody [...] wymóg zapewnienia dojść i dojazdów, wynikający z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: "rozporządzenie o warunkach technicznych"), nie został spełniony, co w konsekwencji oznacza, że działki nr ewid. [...] i [...], na których zlokalizowana jest planowana inwestycja nie posiadają wymaganego dostępu do drogi publicznej – ul. [...]. Wobec tego nie można ich uznać za działki budowlane, a brak dostępu działki do drogi publicznej wyłącza ją z możliwości zabudowy.

Wojewoda [...] uzasadniając swoją decyzję wskazał również, że pozostawienie w obrocie prawnym przedmiotowej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skutkować będzie wzrostem natężenia ruchu pojazdów technicznych w czasie realizacji planowanego zamierzenia, jak i innych pojazdów mechanicznych w trakcie użytkowania budynków przez mieszkańców na terenie nie zapewniającym rzeczywistej możliwości dojścia i dojazdu do inwestycji. Natomiast piesi zmuszeni będą poruszać się po drodze dojazdowej o szerokości 3 metry, nieposiadającej pobocza umożliwiającego bezpieczny ruch pieszy, co mogłoby stanowić zagrożenie dla ich zdrowia i życia.

W konkluzji organ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana mimo braku faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej, co oznacza wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. w związku z § 14 rozporządzenia o warunkach technicznych.

5. W dniu [...] grudnia 2017 r. odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] złożył inwestor, wnosząc o uchylenie jej w całości.

Inwestor zarzucił decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, § 14 i § 16 rozporządzenia o warunkach technicznych poprzez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący.

Inwestor wskazał, że projekt zakładał dostęp do drogi publicznej po działkach będących własnością gminy miasta [...] i leżących w pasie drogowym ciągów komunikacyjnych wyznaczonych w planie zagospodarowania oznaczonych symbolami [...] i [...]. Ponadto, inwestor wskazał, że parcela pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] posiada minimalną szerokość (tj. 3 metry), co pozwala na przeprowadzenie po niej dojazdu do działek objętych inwestycją zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych. Natomiast ruch pieszy może być realizowany po parceli nr [...] (pomiędzy parcelami [...] a [...] oraz [...] i [...] – od strony północno zachodniej), gdzie minimalna szerokość działki wynosi 2 metry.

Inwestor stwierdził, że przedstawiony podział funkcji dojść i dojazdu do terenu inwestycji jest zgodny z obowiązującymi przepisami i nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

6. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 pr.bud., który jako przepis szczególny ogranicza pojęcie strony do następujących osób: inwestora i właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził też, że analiza akt sprawy wykazała, że skarżący wywodzą swój interes prawny z tytułu posiadania prawa własności działek graniczących bezpośrednio z działką inwestycyjną. Projektowany budynek został usytuowany w odległości 9,14 m od granicy działki nr ewid. [...] (należącej do skarżących K. i R. S.) i ok. 18 m od granicy działki nr ewid. [...] (należącej do skarżących A. i A. K.). Natomiast 8 miejsc parkingowych zaplanowano w odległości około 32 m od granicy działki nr ewid. [...] i w odległości około 32 m od granicy działki nr ewid. [...].

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności GINB uznał, że działki należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działek skarżących. GINB podkreślił, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu wyznaczonym na podstawie § 12 (dotyczącego odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 (dotyczącego odległości miejsc postojowych), ani § 13 (dotyczącego przesłaniania) rozporządzenia o warunkach technicznych.

Organ odwoławczy podkreślił również, że realizacja inwestycji nie pozbawi nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej, dostępu do szeroko rozumianych mediów, nie wpłynie na warunki ochrony przeciwpożarowej, jak również nie przyniesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń. Organ stwierdził także, że położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu.

W konkluzji GINB stwierdził, że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu, a zatem zaistniała prawna przeszkoda do prowadzenia postępowania, tj. brak elementu podmiotowego. Z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty skarżących dotyczące niezgodności inwestycji z rozporządzeniem o warunkach technicznych nie mogły zostać poddane ocenie merytorycznej.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżący złożyli w dniu [...] marca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję GINB w całości.

Skarżący zarzucili decyzji organu drugiej instancji naruszenie art. 28 ust. 2 pr.bud. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego skarżących w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powinno toczyć się na podstawie art. 28 k.p.a. Z ostrożności procesowej skarżący wskazali również na naruszenie art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nieruchomości należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Doprowadziło to bezpośrednio do pozbawienia skarżących statusu strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wskazali że przepis art. 28 pr.bud. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest takim postępowaniem. Skarżący podkreślili, że może dojść do sytuacji, że rażące naruszenie prawa wynikać będzie z faktu, że określone postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę ingerować będą w prawa podmiotów, które w żaden sposób nie zmieszczą się w kategorii określonej przy użyciu art. 28 ust. 2 pr.bud.

Budowa nieruchomości wielorodzinnych w okolicy domów jednorodzinnych ma charakter wzniesienia nadmiernej budowli, co niesie również ograniczenie skarżących dostępu do widoku i światła.

Na wypadek uznania przez Sąd, że w sprawie zachodzi podstawa do zastosowania art. 28 ust. 2 pr.bud., skarżący wskazali, że ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz że organ powinien wziąć pod uwagę także właścicielskie uprawnienia skarżących wynikające z prawa cywilnego, które należą do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud., w szczególności art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego.

8. Odpowiadając w dniu [...] marca 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt sprawy, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

GINB stwierdził ponadto, że z przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności (art. 140 i 144 k.c.) można wywodzić przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 pr.bud., tylko wówczas, gdy wykonywanie prawa własności jest zagrożone poprzez ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości. Powołane przez skarżących w skardze okoliczności faktyczne mogą jedynie powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości, nie powodują zaś ograniczeń w jej zagospodarowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

9. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. Kwestiami, do których Sąd zobowiązany był odnieść się w rozpatrywanej sprawie były ustalenia i opinie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w zaskarżonej decyzji. Należy bowiem mieć na uwadze, że organ odwoławczy nie rozpatrywał spornych kwestii charakteru drogi oraz możliwości dojazdu i dostępu (pieszego i jezdnego) do działek inwestycyjnych o nr ewid. [...] i [...]. Organ skupił się natomiast na braku interesu prawnego skarżących, gdyż wykazanie takiej okoliczności powoduje, że merytoryczne rozstrzygnięcie Wojewody [...] w przedmiocie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę musi być uznane za wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Oceniając interes prawny skarżących – A.K. i A. K. oraz K. i R. S., GINB uznał, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem inwestycji. Obszar oddziaływania musi być przy tym rozumiany zgodnie z art. 3 pkt 20 pr.bud. Rozstrzygnięcie GINB wynika z faktu, że nie stwierdził on ograniczeń w korzystaniu przez skarżących z prawa własności należących do nich działek.

Po przeprowadzeniu szczegółowej analizy materiałów dowodowych zebranych w sprawie oraz stanowisk przyjętych przez strony w rozpatrywanej sprawie, Sąd w pełni podzielił opinię organu odwoławczego.

Po pierwsze, Sąd uznaje za właściwy pogląd, że w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, interes prawny osób żądających udziału w sprawie należy ustalać na tej samej podstawie prawnej co w postępowaniu zwykłym. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego krąg stron postępowania należy ustalać zgodnie z art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud.

Wykładnia językowa, a także wykładnia celowościowa art. 28 ust. 2 pr.bud. wskazują wyraźnie, że przepis ten został celowo wprowadzony do porządku prawnego, aby ograniczyć krąg uczestników postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Racją uzasadniającą potrzebę ograniczenia liczby stron uczestniczących w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest potrzeba sprawnego prowadzenia tego postępowania. Dopuszczenie szerokiego kręgu stron do udziału w takim postępowaniu powodowałoby niewątpliwie przedłużanie postępowania. To dlatego wprowadzono powoływany art. 28 ust. 2 pr.bud., jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. Wykazanie bowiem posiadania jakiegokolwiek interesu prawnego zgodnie z art. 28 k.p.a. jest zdecydowanie łatwiejsze niż udowodnienie, że określony podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem inwestycji. Przez obszar oddziaływania nie należy rozumieć przy tym jakiegokolwiek faktycznego oddziaływania (pojmowanego w znaczeniu potocznym). Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 20 pr.bud. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego (niekoniecznie nawet w sąsiedztwie), w granicach którego występują ograniczenia w zagospodarowaniu danej nieruchomości, w tym zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych. Wyjaśniając powołane przepisy możliwie prostym językiem należy wskazać, że podmiot domagający się udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę musi nie tyle udowodnić, że jego nieruchomość spotyka się z zewnętrznym oddziaływaniem (wpływem, immisjami itp.), ale zobowiązany jest wykazać, że w konkretnym przypadku na własnej nieruchomości nie może ze względu na obowiązujące przepisy prawa realizować praw właścicielskich polegających na zagospodarowaniu, np. zabudowie nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że występujące zacienianie nieruchomości do nich należących powinno być uznane za ograniczenie praw właściciela w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia o warunkach technicznych, a także § 60 ust. 2, zacienianie nieruchomości odnoszone jest wyłącznie do budynków, a nie do nieruchomości gruntowej (działki) sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną. W związku z powyższym w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie można mówić ani o naruszeniu przepisów ww. rozporządzenia, ani też o immisji w rozumieniu art. 144 k.c. Warto przy tym zauważyć, że przez immisje przepisy Kodeksu cywilnego nakazują rozumieć działania, którego zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazali ani owej "przeciętnej miary", ani jej przekroczenia.

Zdaniem Sądu nie można zatem ani wprost, ani "z ostrożności procesowej" twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie prawo skarżących do udziału w postępowaniu wynikało z art. 28 k.p.a. Skoro bowiem uznajemy 28 ust. 2 pr.bud. jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., to konsekwentnie należy zastosować regułę kolizyjną porządku treściowego, a mianowicie, że przepis szczególny uchyla przepis ogólny (lex specialis derogat legi generali). Oznacza to – innymi słowy – że w przypadku, który jest regulowany przez przepis szczególny (wyjątek od reguły) nie stosujemy przepisu ogólnego. Reguła ta jest przy tym konkluzywna, tzn. ma być stosowana bezwzględnie, a nie w mniejszym lub większym stopniu, zależnie od życzenia interpretatora.

Jak wskazano wyżej, w opinii Sądu powyższa, bardziej restryktywna formuła ustalania kręgu stron postępowania ma zastosowanie zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym, np. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 467/14, LEX nr 1987281, stwierdził, że "nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę". Stanowisko takie potwierdzają też inne orzeczenia sądów administracyjnych wydane w ostatnich latach (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1234/13, z 17 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1387/07, z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 i z 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 447/16 oraz z 5 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2608/14).

Powracając na koniec do wspomnianych wyżej przepisów Kodeksu cywilnego mających chronić właściciela i jego prawo do niezakłóconego korzystania z rzeczy, będącej przedmiotem jego własności, Sąd zauważa, że art. 140 i 144 k.c., powoływane przez skarżących, obejmują kilka tzw. klauzul generalnych, tzn. wyrażeń celowo nieostrych semantycznie i ocennych (w sensie wymagających indywidualnego wartościowania w kontekście konkretnego stanu faktycznego), a wprowadzonych przez prawodawcę do treści ustawy. Jedną z takich klauzul generalnych jest standard korzystania z nieruchomości ponad miarę wynikającą ze społecznego gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Takiego wyrażenia nie można wszakże uznawać za językowy ozdobnik. Jeśli bowiem organ architektoniczno-budowlany (Prezydent Miasta [...]) dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie dopatrzył się naruszenia postanowień planu, to znaczy, że przedmiotowy projekt budowlany został zaprojektowany zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nie tylko konkretnych nieruchomości należących do skarżących, ale przede wszystkim ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem określonego terenu pozostającego w granicach Miasta [...]. To jest przecież istota uchwały o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od przedstawionych zasad Sąd badając materiał dowodowy zebrany w rozpatrywanej sprawie uznaje również za zasadne ustalenia faktyczne przyjęte przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z tego względu Sąd odrzuca zarówno zarzut niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego i nie dość wyczerpującego rozpatrzenia tego materiału, a przez to naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

11. Uznając stanowisko organu odwoławczego za w pełni zasadne, Sąd podkreśla również, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie inwestora od decyzji Wojewody [...] nie był związany ani ustaleniami organu pierwszej instancji, ani również ustaleniami Prezydenta Miasta [...]przyjętymi w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Nawet zatem jeśli skarżący byli we wcześniejszym postępowaniu uznani za stronę, to takie procesowe rozstrzygnięcie organu nie wiąże organu odwoławczego (organu drugiej instancji). Przeciwnie, organ odwoławczy ma obowiązek samodzielnie ustalić krąg stron postępowania, które prowadzi. Taki właśnie ma sens zasada dwuinstancyjności postępowania: w sytuacji wątpliwości co do prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, druga instancja ma niejako przemyśleć sprawę ponownie, od początku do końca.

12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.