Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 584/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 11b ust. 1, art. 11d ust. 1 i 5, art. 11e, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 ust 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 1, art. 93 ust 2a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. F. na decyzję Wojewody z dnia 31 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 lipca 2015 r. Prezydent Miasta G. na podstawie art. 11a ust. 1i 4, art. 11f ust. 1-3, art. 11g ust. 1 pkt 1, art. 11i oraz art.12 ust. 1, ust. 2. Ust. 4 pkt 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.; dalej zwana: "specustawą") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej zwany: Kpa) zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej: "Budowa części ulicy Ż. wraz z przebudową infrastruktury technicznej" na wskazanych działkach. W decyzji tej organ zatwierdził projekt podziału nieruchomości – działek [...] i [...] – w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Sposób podziału został przedstawiony na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Ponadto w decyzji stwierdzono, iż stanowi ona podstawę do dokonania odpowiednich wpisów w księgach wieczystych i katastrze nieruchomości, a także wskazał nowo powstałe działki, które przechodzą na własność Gminy Miasta G. – nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) i [...] (wydzielona z działki nr [...]). Organ I instancji zatwierdził również projekt budowlany inwestycji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji określono również powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury, ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu tej decyzji organ opisał przebieg postępowania w sprawie. W szczególności zaś wskazał na uzyskane przez inwestora pozwolenia, opinie i uzgodnienia projektu budowlanego, w tym na uzyskanie zgody na odstępstwo od warunków technicznych umożliwiające usytuowanie odcinków sieci kanalizacji sanitarnej pod jezdnią ul. Ż.. W konsekwencji organ stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. F. – właściciel działki nr [...] położonej w G. Przedmiotowa działka w wyniku decyzji Prezydenta Miasta G. została podzielona na działki o nr [...] i [...]. Zgodnie z decyzją prawo własności działki nr [...] przeszło na rzecz Gminy Miasta G. Przez jej teren ma przebiegać planowana inwestycja drogowa. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 11 a i d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez wydanie decyzji, mimo iż wniosek nie odpowiadał warunkom przepisów prawa, w tym warunkom rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a w toku postepowania nie rozważono zarzutów skarżącego dotyczących nadmiernej ingerencji w prawo własności, nie rozważono alternatywnego wariantu przebiegu planowanej drogi ani też nie rozważono należycie materiału dowodowego. Nadto zarzucił naruszenie art. 7, 12 i 77 Kpa z art. 11c oraz art. 17 "specustawy" przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem stanowiska i słusznego interesu właścicieli działek, przez które ma przebiegać droga. W szczególności zaś skarżący stwierdził, że wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ nie może ograniczyć się jedynie do badania względów formalnych lecz powinien także zbadać czy wywłaszczenie jest niezbędnie konieczne i czy nie doprowadzi nadmiernej ingerencji w prawo własności. Rozbudowywana droga stanowi dojazd jedynie do kilku gospodarstw i nie ma znaczenia dla poprawy jakości ruchu na terenie gminy. Realizacja inwestycji na działce nr [...] spowoduje, że od krawędzi jezdni do wejścia do budynku skarżącego pozostanie odległość 2,5 m zamiast wymaganych prawem 6 m. Inwestycja spowoduje też konieczność przebudowy studni i infrastruktury. Po przeciwnej stronie drogi znajdują się natomiast działki pozbawione drzew i krzewów, które by można przeznaczyć na poszerzenie drogi.

Wojewoda decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że "specustawa" drogowa ma szczególny charakter z uwagi na cel, któremu służy, wyrażający się w uproszczeniu procedur warunkujących rozpoczęcie budowy dróg publicznych. Organ odwoławczy szczegółowo opisał przebieg postępowania w sprawie. Następnie wskazał na przepisy art. 11 d i art. 11 f "specustawy" określające wymogi wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji wydawanej w takiej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy "specustawy" nie upoważniają organu administracji do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ powołał się w tym zakresie na poglądy orzecznictwa i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 46/07, w którym stwierdzono, że organ nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji ani też zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. W związku z tym, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że kwestia realizacji zamierzenia w sposób bardziej racjonalny niż w przedłożonym projekcie budowlanym nie może podlegać ocenie organów administracji. Stąd też nie jest zasadny zarzut dotyczący przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie planowanego przebiegu drogi. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji, decydując o podziale nieruchomości i ustaleniu linii ograniczających inwestycję działał w sposób możliwie najmniej ingerujący w prawo własności. Zdaniem Wojewody, w tak wyznaczonych liniach rozgraniczających ulicę, pozbawienie prawa własności jest konieczne. Nadto organ wyjaśnił, że przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych określa minimalne odległości w jakich można lokalizować obiekty budowlane względem dróg, nie dotyczy natomiast usytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego. Za niezasadny uznał zarzut dotyczący nierozważenia zgłoszonych przez skarżącego uwag i zastrzeżeń, gdyż z akt administracyjnych nie wynika, aby do sprawy wpływały pisma skarżącego. Stwierdził również, że realizowana droga poprawi jakość i bezpieczeństwo dojazdu do nieruchomości położonych wzdłuż ulicy oraz znacząco poprawi płynność przejazdu pojazdów. Taki cel świadczy o interesie społecznym uzasadniającym nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Nadto zarzucił błędne zastosowanie przepisów "specustawy" drogowej w sytuacji gdy planowana inwestycja dotyczy drogi lokalnej, osiedlowej a nie publicznej. Wskazując na te zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi.

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Wojewoda nie naruszył prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Postępowanie przeprowadzone przez organy orzekające w sprawie nie narusza przepisów ustawy.

Kontrolą legalności objęto w przedmiotowym postępowaniu decyzję Wojewody z dnia 31 sierpnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 14 lipca 2015 r., który działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zezwolił na realizację inwestycji drogowej – budowę części ulicy Ż. wraz z przebudową infrastruktury technicznej, zatwierdzając jednocześnie projekt podziału nieruchomości w celu zajęcia ich pod przedmiotową inwestycję. W szczególności zaś zatwierdzony został podział nieruchomości skarżącego stanowiącej działkę nr [...] położoną w G., na działki o nr [...] i [...], a prawo własności działki nr [...], przez której teren ma przebiegać planowana inwestycja drogowa, przeszło na rzecz Gminy Miasta G.

Kontrolowane postępowanie administracyjne, wszczęte na skutek wniosku Gminy Miasta G. o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową. Ustawa ta ma charakter specjalny, jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, zatem jest inwestycją określonego celu publicznego, jakim jest właśnie droga publiczna. Specyfika uregulowań zawartych w tej ustawie wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej. Skróceniu czasu wydawania rozstrzygnięć dotyczących realizacji dróg publicznych służy przede wszystkim połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu jej na własność publiczną i zatwierdzaniu projektu budowlanego oraz udzielaniu pozwolenia na budowę. Interes społeczny i gospodarczy, który znajduje oparcie w tym akcie prawnym, i który w tym wypadku ma prymat nad słusznym interesem strony, przemawia za szybką i sprawną budową drogi. Z tych przyczyn, z jednej strony ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, natomiast z drugiej zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa, uznając, że regulacja ta mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). A zatem – zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

W myśl art. 11a ust. 1 ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Realizując powyższe uprawnienie Gmina Miasta G. wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2015 r. wystąpiła o zezwolenie na realizację przedmiotowej drogi. Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej spełniał wymagania określone w art. 11d ust. 1 ustawy. Wnioskodawca dołączył do wniosku wymagane z mocy art. 11b ust. 1 wystąpienia o opinie do Urzędu Marszałkowskiego Województwa oraz Prezydenta Miasta G.. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji, stosownie do dyspozycji art. 11d ust. 5 ustawy, prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania na adresy wskazane w katastrze nieruchomości, a także poprzez obwieszczenie. Również prawidłowość doręczenia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i zawiadomienia o jej wydaniu pozostałych stron nie budzi zastrzeżeń. Wydana w sprawie decyzja spełnia wymogi określone w art. 11f ust. 1 pkt 1 – 8 ustawy.

Głównym zarzutem stawianym przez skarżącego jest sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi naruszenie prawa własności poprzez zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości stanowiącej jego własność i zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w kształcie ograniczającym jego uprawnienia właścicielskie i zmniejszającą użyteczność i funkcjonalność tej nieruchomości. Według skarżącego organy rozpoznające sprawę pominęły całkowicie wyrażany przez niego sprzeciw co do planowanego przebiegu inwestycji. Wskazać jednakże należy, że w toku postępowania przed organem I instancji skarżący nie wnosił żadnych zarzutów i nie składał żadnych pism. Swoje stanowisko i sprzeciw wobec inwestycji w takim kształcie skarżący przedstawił dopiero w odwołaniu, podnosząc szereg zarzutów, które następnie podtrzymał w skardze wniesionej do Sądu.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej rolą organu nie jest ingerencja w kształt i przebieg inwestycji drogowej. Orzecznictwo bowiem jest zgodne co do tego, że przepisy ustawy, a w szczególności art. 11e i 11f ustawy nie dają organowi kompetencji do rozstrzygania o racjonalności i słuszności przebiegu planowanej inwestycji, jak również do ingerowania w przebieg planowanej trasy bądź też w zaproponowane przez inwestora rozwiązania techniczne. Z przepisu art. 11d ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy, a także o najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach techniczno – organizacyjnych. Żaden przepis nie nakłada na inwestora obowiązku przedstawienia alternatywnych wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że ocena organu ogranicza się w zasadzie jedynie do zbadania kompletności złożonego wniosku, uzyskania przez inwestora stosownych uzgodnień, opinii i zezwoleń oraz zgodności z prawem wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę. Co więcej, przepis art. 11e tej ustawy wyraźnie stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2416/10, http://orzeczenia.gov.pl). Z tego też powodu zarzuty skargi w zakresie nierozważenia alternatywnego wariantu przebiegu planowanej drogi nie są zasadne.

Wskazany zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, że nie można w niniejszej sprawie organom architektoniczno-budowlanym skutecznie zarzucić naruszenia prawa (w tym przepisów art. 7 i art. 77 Kpa) poprzez odstąpienie od ustalenia zasadności przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również poprzez pominięcie rozważenia alternatywnego przebiegu inwestycji. Prowadziłoby to bowiem do nieuprawnionej przepisami prawa ingerencji w konkretne rozwiązania przewidziane w projekcie – dotyczące szerokości i organizacji ruchu na drodze, w sytuacji gdy rola organu w przedmiotowej sprawie ogranicza się do skontrolowania projektu architektoniczno-budowlanego z punktu widzenia warunków określonych w art. 35 ustawy - Prawo budowlane.

Powyższa argumentacja nie pozwala uznać za zasadny zarzutu nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości, albowiem prawo to nie ma charakteru absolutnego, zaś przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 843) dopuszczają możliwość ingerencji w to prawo (art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji). Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), budowa drogi niewątpliwie zalicza się do kategorii celów publicznych, a ustawodawca, kierując się dyrektywą zawartą w art. 21 ust. 2 Konstytucji przewidział obowiązek wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte pod budowę dróg publicznych (art. 12 ust. 5 ustawy). W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku realizacji celów publicznych niemal zawsze dochodzi do nieuchronnej kolizji interesu publicznego i interesów indywidualnych. Co do zasady w tego rodzaju sytuacji prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu, chyba że zakres planowanej ingerencji w prawo podmiotowe doprowadziłby do naruszenia jego istoty (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r., II SA/Gl 602/13, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu skarżący nie wykazał jednak, aby tego rodzaju zagrożenie wystąpiło w realiach przedmiotowej sprawy w odniesieniu do przysługującego mu prawa własności nieruchomości.

W niniejszej sprawie wywłaszczenie części nieruchomości będącej własnością skarżącego zostało dokonane na podstawie przepisu ustawowego w celu pozyskania nieruchomości pod realizację planowanej inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 ustawy). Przepis art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy stanowi natomiast, iż nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę. Zatem zapisy ustawowe spełniają wymagania przepisów art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd miał na uwadze postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt SK 17/13, w którym wyjaśniono, że ustawa o inwestycjach drogowych zawiera szereg unormowań szczególnych co do przygotowania i prowadzenia inwestycji. Trybunał podkreślił, że podstawowe normy dotyczące wywłaszczeń są nadal zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zasady uzyskiwania nieruchomości określone w tej ustawie dotyczą obszernego katalogu celów publicznych, których podstawowe rodzaje zostały określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Budowa dróg publicznych wszelkich kategorii jest jednym z kilkunastu celów publicznych. Zatem nie budzi wątpliwości, że ustawa o inwestycjach drogowych zawiera odrębne regulacje prawne dotyczące pozyskiwania nieruchomości na realizację jednego z uznanych celów publicznych. Aby zapewnić odpowiednie tempo realizacji inwestycji drogowych, które stanowią istotny element infrastruktury państwa, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie regulacji szczególnych, zawierających rozwiązania odrębne.

Nadto w wyroku z 6 czerwca 2006 r. o sygn. K 23/05 (OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62), Trybunał stwierdził, że ze względu na priorytetowy interes publiczny, jakim jest niewątpliwie poprawa infrastruktury drogowej w Polsce, i konieczność racjonalnego wykorzystania unijnych środków finansowych, możliwe są odstępstwa, a nawet wyłączenia stosowania niektórych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowych. Ustawodawca korzysta w tym zakresie z szerokiej swobody, ograniczonej jedynie zasadami konstytucyjnymi. Istotą ustawy o inwestycjach drogowych w zakresie nabywania nieruchomości jest wykazywanie niezbędności inwestycji drogowej dla realizacji celów publicznych, a nie ocena konieczności wywłaszczenia każdej konkretnej nieruchomości. Jest to jeden z elementów uproszczenia procedury prowadzącej do wydania zezwolenia na budowę drogi.

Z kolei w wyroku z dnia 16 października 2012 r. o sygn. K 4/10 (OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Co więcej, ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał wyjaśnił, że wprowadzenie regulacji prawnej polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że w przepisach zaskarżonych w niniejszej sprawie nie występuje pominięcie ustawodawcze. Skoro bowiem w ustawie o inwestycjach drogowych ustawodawca zrezygnował z określenia materialnoprawnych przesłanek nabywania nieruchomości, to nie można zasadnie twierdzić, że regulacja ta jest niepełna.

Na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego powołał się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 2/14 (http://orzeczenia.gov.pl) odmawiającym podjęcia uchwały dotyczącej zakresu oceny przez organ administracji publicznej wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11a specustawy drogowej). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, za Trybunałem Konstytucyjnym, że drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony – wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję.

Podkreślić nadto należy, że specustawa drogowa jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami i z mocy jej art. 1 samodzielnie reguluje zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym m.in. lokalizację, nabywanie nieruchomości i ich podział oraz określa organy właściwe do orzekania w tych sprawach. Przepisy szczególne należy stosować z wyłączeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Potwierdza to dyspozycja art. 23 ustawy, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (rozdział 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi") stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z powyższego wynika, że do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej zatwierdzenia podziałów nieruchomości nie stosuje się procedury podziałowej wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 93 tej ustawy, albowiem kwestie podziału nieruchomości kompleksowo regulują przepisy art. 12 i następne ustawy.

W tym kontekście wyjaśnić należy, że w toku procedury nabywania nieruchomości pod drogi publiczne w trybie ustawy organ, nie będąc związany przepisami o planowaniu przestrzennym, nie rozważa przesłanki zachowania ładu przestrzennego, kontynuacji funkcji wywłaszczanych nieruchomości, ani nie musi kierować się wymogami stawianymi przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie wielkości działek powstałych po podziale (art. 93 ust. 2a).

Nadto, jak prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) określa odległości przy sytuowaniu obiektów budowlanych przy drogach. Nie ma więc on zastosowania do sytuowania dróg publicznych w trybie specustawy drogowej.

Wbrew twierdzeniom skarżącego w sprawie nie doszło do naruszenia rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.) Wskazać przy tym należy, ze zarówno projektant, jak i sprawdzający projekt, potwierdzili jego zgodność z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Natomiast organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, tak jak i wydający pozwolenie na budowę, nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu. W odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organ prowadzący postępowanie bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Mając na względzie, że oświadczenia takie zostały w przedmiotowej sprawie dołączone do projektu, organy zatwierdziły projekt i prawidłowo udzieliły zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty natury procesowej, albowiem analiza akt postępowania administracyjnego wykazuje, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując powyższe, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.