Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1981/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi wojewódzkiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa [...] (dalej także jako: "organ" lub "Sejmik"), działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486,1948 i 2260: dalej: "ustawa o samorządzie województwa") w związku z art. 10 ust. 5a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191, dalej: "u.d.p."), podjął w dniu [...] kwietnia 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii niektórych odcinków dróg wojewódzkich i zaliczenia ich do kategorii dróg powiatowych. W § 1 uchwały pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej następujące odcinki dróg wojewódzkich, jednocześnie zaliczając je do kategorii drogi powiatowej: 1) drogę wojewódzką nr [...] na odcinku [...], 2) drogę wojewódzką nr [...] na odcinku [...] – droga wojewódzka nr [...], 3) drogę wojewódzką (dawniej droga krajowa nr [...]) na odcinku przebiegającym na terenie [...] od [...] do granicy [...]. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa [...] (§ 2), jednocześnie stwierdzając, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§ 3).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że po oddaniu do użytkowania trasy [...] ww. odcinki drogowe (dawniej odcinki dróg krajowych nr [...] i [...]) z mocy prawa zostały pozbawione kategorii drogi krajowej i zaliczone do kategorii drogi wojewódzkiej. Podkreślono również, że nowy przebieg drogi krajowej [...] przejął funkcję obsługi ruchu regionalnego i ponadregionalnego, spełniając tym samym warunek zachowania połączeń między miastami. Natomiast dawny przebieg dróg krajowych nr [...] i [...], powiązany układem ulic na terenie [...], pełni funkcję obsługi ruchu o znaczeniu lokalnym. Ponadto podniesiono, że pozbawione kategorii drogi krajowej odcinki drogi zaliczone do kategorii drogi wojewódzkiej nie stwarzają możliwości połączenia tych odcinków drogi z innymi drogami kategorii drogi wojewódzkiej i utworzenia ciągu drogowego. Mając na uwadze powyższe zgodnie z art. 10 ust. 5a u.d.p. należy pozbawić ww. odcinki dróg kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczyć do kategorii drogi powiatowej.

Pismem z dnia 16 maja 2017 r. Powiat [...] (dalej także jako: "Powiat", lub "skarżący") wezwał Sejmik do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostało uwzględnione przez organ, zaś uchwałę w tym przedmiocie doręczono Powiatowi w dniu 25 lipca 2017 r.

W dniu 7 sierpnia 2017 r. Powiat reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako: "Sąd") uchwałę Sejmiku z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej niektórych odcinków dróg wojewódzkich i zaliczenia ich do kategorii dróg powiatowych, w zakresie § 1 pkt 1, 2 i 3.

W skardze zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:

1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 10 ust. 5a w zw. z art 6 ust 1 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie i pozbawienie odcinków dróg wskazanych w uchwale kategorii dróg wojewódzkich, w sytuacji gdy drogi te stanowią część połączenia między miastami oraz mają znaczenie dla województwa;

b) art. 10 ust. 5a w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie i pozbawienie odcinków dróg wskazanych w uchwale kategorii drogi wojewódzkiej w sytuacji gdy drogi te nie spełniają przesłanek zaliczenia do kategorii dróg powiatowych, tj. nie stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin ani siedzib gmin między sobą;

c) art. 10 ust. 5a. u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie i pozbawienie odcinków dróg wskazanych w uchwale kategorii drogi wojewódzkiej bez jakiegokolwiek ustalenia i przedstawienia długości wskazanych odcinków drogi wojewódzkiej do długości wybudowanego odcinka drogi krajowej wskazanego w uzasadnieniu uchwały i ustalenia proporcjonalnej długości obu ww. odcinków.

2) przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej także jako k.p.a.), przez naruszenia zasady prawdy obiektywnej, informowania i przekonywania strony, wyjaśnienia wszelkich okoliczności wymaganych przez przepisy prawa i przedstawienia ich w uzasadnieniu.

Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zmiana kategorii drogi z wojewódzkiej na powiatową oznacza powstanie nowych obciążeń wynikających z konieczności wykonywania obowiązków zarządcy drogi. Podniósł, że Sejmik zobowiązany był do wykazania, iż przekazywane Powiatowi drogi nie spełniają funkcji dróg wojewódzkich, a zachodzą przesłanki dla skategoryzowania ich jako drogi powiatowe. Wskazał, że stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały nie zostały poparte żadnymi argumentami. Z treści uchwały ani z jej uzasadnienia nie wynika, na jakich danych oparł się organ pozbawiając przedmiotowe drogi dotychczasowej ich kategorii. Nie zostały bowiem przedstawione np. analizy ruchu, badające charakter ruchu, który odbywa się tym ciągiem drogowym. Nie wykazano także, czy zostało osiągnięte założenie związane z budową nowego odcinka drogi krajowej, dotyczące wyprowadzenia ruchu tranzytowego z terenów zabudowanych.

Skarżący podniósł, że tylko w oparciu o przeprowadzoną przed podjęciem uchwały wielopłaszczyznową analizę merytoryczną możliwe było stwierdzenie, iż przedmiotowe drogi wojewódzkie rzeczywiście utraciły dotychczasowy charakter. Dotyczy to w szczególności stwierdzenia o przejęciu przez nową trasę ekspresową [...] funkcji obsługi ruchu regionalnego i ponadregionalnego, a także oceny, że dawny przebieg dróg krajowych nr [...] i [...], powiązany układem ulic na terenie [...], pełni funkcję obsługi ruchu o znaczeniu lokalnym. Jednocześnie organ w żaden sposób nie dokonał ustaleń długości poszczególnych odcinków wskazanych w uchwale dróg krajowych i wojewódzkich oraz ich proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł

o jej odrzucenie a w przypadku nie przychylenia się przez Sąd do tego wniosku o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący nie wykazał jaki jest interes prawny Powiatu w skarżeniu uchwały Sejmiku. Nie wskazał również który przepis prawa miejscowego ustanowionego przez Sejmik narusza interes prawny Powiatu. Wskazał, że nie można z tego powodu rozpatrywać w myśl przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a.") skargi Powiatu i jako taka podlega ona – niezależnie od przesłanek przemawiających za jej odrzuceniem - oddaleniu.

Organ podniósł, że skarżący wskazuje na naruszenie interesu prawnego, jednakże nie wskazuje z jakiego przepisu prawa materialnego interes ten wynika, zwłaszcza, że wezwania usunięcia naruszenia prawa dokonał Zarząd Powiatu [...] a nie Powiat. Skarżący nie ma więc interesu prawnego w skarżeniu uchwały Sejmiku, gdyż ewentualne naruszenie interesu prawnego nie odnosi się do naruszenia interesu prawnego Powiatu lecz interesu prawnego Zarządu Powiatu [...]. Powyższe stwierdzenie nie jest bez znaczenia, zwłaszcza wobec stwierdzenia samego skarżącego, że zmiana kategorii drogi z wojewódzkiej na powiatową oznacza w szczególności powstanie nowych obciążeń wynikających z konieczności wykonywania obowiązków zarządcy drogi.

Sejmik zauważył, że stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Powiat nie jest zarządcą drogi. Zarządcą drogi jest zarząd powiatu, który we wskazanych przypadkach w ustawie działa jako organ administracji. Nie można więc uznać, że organ administracji zarówno posiada interes prawny we wniesieniu skargi, jak też, że określony interes tego organu został naruszony. Zarządca drogi - działa bowiem stosownie do przepisów prawa, a nie w myśl interesów prawnych w rozumieniu p.p.s.a. oraz ustawy o samorządzie województwa. Wprawdzie zarządca drogi - w tym przypadku Zarząd Powiatu [...] - jest organem Powiatu, to również i ta okoliczność przemawia za błędnym utożsamieniem organu osoby prawnej i przysługującej temu organowi kompetencji z osobą tej osoby prawnej - Powiatu [...], który to Powiat wnosi skargę. Samo stwierdzenie, że uchwała Sejmiku narusza interes prawny Powiatu i odniesienie tegoż stwierdzenia "do powstania w szczególności nowych obciążeń wynikających z konieczności wykonywania obowiązków zarządcy drogi" również nie uzasadnia naruszenia tegoż interesu prawnego. O ile bowiem zarządca drogi powinien wykonywać zadania zarządcy drogi wskazane w przepisach prawa, to jak wskazano powyżej nie dotyczy to obowiązków Powiatu (jako zarządcy drogi), jak również z drugiej strony oznacza określone uprawnienia tegoż zarządcy drogi. Zarządca drogi może i powinien naliczać opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej, które stanowią dochód budżetu Powiatu (art. 40a ust. 1 u.d.p.). Ponadto, zarządca drogi może powołać zarząd drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 u.d.p., która to jednostka może grunty stanowiące pas drogowy wynajmować, dzierżawić lub udostępniać w sposób wskazany w u.d.p. i z tego tytułu otrzymywać wynagrodzenie, które stosownie do art. 40a ust. 1 u.d.p., stanowi dochód budżetu Powiatu. Stosownie do art. 22 ust. 1 i 2 u.d.p. zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, które to grunty zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Zarząd drogi może pobierać z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. Prawo zarządu gruntami w pasie drogowym jest jednym z praw do gruntu. W przypadku zarządu drogi prawo to ma charakter nieodpłatny a jednocześnie pozwala na mocy samej u.d.p. na pobieranie określonych korzyści, opłat za ich udostępnianie. Nawet gdy jednostka zarządu dróg nie została ustanowiona, to zadania zarządu drogi wykonuje zarządca drogi (art. 21 ust. 1 u.d.p.). Wobec powyższego, z przepisów u.d.p., wynikają również uprawnienia, w tym uprawnienie do pobierania pożytków z gruntów w pasie drogowym jak opłat, które stanowią dochód budżetu Powiatu, które niewątpliwie nie naruszają jego interesów prawnych, lecz zapewniają możliwość otrzymywania dochodów z tytułu wykonywania czynności zarządcy drogi jak i sprawowania prawa zarządu gruntami w pasie drogowym. Nie można więc uznać, że uchwała w całości narusza interes prawny Powiatu, gdyż jak wskazuje się powszechnie w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, ustawowe nieodpłatne prawo zarządu gruntami w pasie drogowym stanowi tytuł prawny do inwestowania - budowania na takich gruntach i udostępniania ich odpłatnie, a tym samym stwarza co najmniej możliwości uzyskiwania dochodów z gruntów w pasie drogowym. Nie można więc twierdzić, że skarżący wykazał, że interes Powiatu został naruszony.

Ponadto Sejmik zauważył, że z treści skargi wynika, iż zaskarżono nie przepis, z zakresu administracji publicznej, lecz całą uchwałę nie wskazując przepisu, który narusza interes prawny z zakresu administracji publicznej. Skarżący w skardze nie wykazał, że określony przepis aktu prawa miejscowego, narusza określony interes prawny Powiatu. Nie można przy tym pominąć wskazania, że § 1 pkt 3 uchwały Sejmiku odnosi się do drogi wojewódzkiej (dawnej drogi krajowej) na odcinku przebiegającym na terenie [...] od [...] do [...]. Skarżący nie wskazał, w jaki sposób uchwała Sejmiku w tym przepisie narusza jego interes prawny, jeżeli droga powiatowa (dawna droga krajowa nr [...]) przebiega przez obszar [...], a nie przez obszar Powiatu [...].

Sejmik odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazanych w skardze stwierdził, że również w tym przypadku są one bezzasadne, podtrzymując w tym zakresie swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały.

W piśmie procesowym z 6 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do zarzutów sformułowanych w odpowiedzi na skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wskazał, że z treści wezwania o usunięcie naruszenia prawa jednoznacznie wynika, iż zostało ono wystosowane przez Powiat, w imieniu którego działa Zarząd Powiatu [...], zaś z jego upoważnienia podpisał pismo członek zarządu. Podkreślił, że działając przez swój organ wykonawczy, jakim jest zarząd oraz przez osobę wskazaną przez zarząd do wykonania jego postanowień, Powiat dokonał prawidłowo wezwania organu. Wyjaśnił, że interesem prawnym zaskarżenia uchwały Sejmiku jest arbitralność działania samorządu województwa wobec Powiatu. Sejmik przekazuje bowiem jednostronnie zadania publiczne do wykonania przez powiat, naruszając zdaniem skarżącego art. 10 ust. 5a w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 u.d.p., co oznacza ponoszenie przez powiat corocznie dodatkowych nakładów na wykonywanie nałożonego nowego zadania publicznego.

Pełnomocnik podniósł również, że droga wojewódzka nr [...] na odcinku [...], wraz z drogą wojewódzką (dawniej droga krajowa nr [...]) na odcinku przebiegającym na terenie [...] od jego granicy do [...] stanowi jeden ponadlokalny ciąg drogowy z istniejącą drogą wojewódzką nr [...]. Pozostały odcinek dotychczasowej drogi nr [...] przebiegający na terenie [...] od [...] do [...] zachowuje bez wątpienia nierozerwalną funkcjonalność z odcinkiem drogi nr [...] i drogą nr [...] znajdującymi się na terenie Powiatu. Sejmik podejmując swoją uchwałę winien też zdawać sobie sprawę z kształtu sieci dróg, który powstanie po wybudowaniu drogi ekspresowej na odcinku od obwodnicy [...] do [...]. Nadto, za wątpliwe pełnomocnik skarżącego uznał pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej wybranego odcinka takiej drogi łączącego niewielkie miejscowości posiadające mniejsze znaczenie dla województwa, bez przeprowadzenia analizy roli, jaką ten odcinek odgrywa w sieci drogowej województwa.

W ocenie skarżącego przedmiotowe drogi powinny zachować dotychczasową kategorię, ponieważ nadal są ważne dla zapewnienia odpowiednich standardów jakości transportu drogowego na terenie województwa oraz są wykorzystywane podobnie, jak przed budową drogi ekspresowej. Przyjęcie założenia, że zamierzonym efektem budowy nowego odcinka drogi krajowej było wyprowadzenie ruchu tranzytowego (ciężarowego) z terenów zabudowanych, nie może stanowić o tym, czy rzeczywiście ruch ponadlokalny, nie tylko ciężarowy, przeniósł się na nowy odcinek drogi krajowej. Zmieniając kategorię dróg wojewódzkich organ nie wykazał, czy tak w istocie się stało.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Skarżący w niniejszej sprawie wniósł skargę do sądu administracyjnego po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Sąd przyjął zaś, że skarżący wykazał, iż jego interes prawny został naruszony przez podjęcie zaskarżonej uchwały. Przekazanie bowiem przez organ zaskarżoną uchwałą nowych zadań publicznych oznacza ponoszenie przez skarżącego corocznie dodatkowych nakładów na ich wykonywanie. Powyższe kształtuje więc obowiązki skarżącego o charakterze publicznoprawnym. Dlatego też Sąd uznał, że istnieją przesłanki aby badać zgodność z prawem zaskarżonej uchwały.

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały prowadzona na podstawie ww. przepisów doprowadziła jednak do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Powyższy przepis pozostaje w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stosownie do którego nieważna jest uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem. Akt ten nie definiuje pojęcia sprzeczności z prawem. Interpretując je należy mieć przede wszystkim na uwadze treść art. 82 ust. 5 wprowadzającego pojęcie nieistotnego naruszenia prawa, które upoważnia organ nadzoru do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Prowadzi to do konkluzji, że tylko istotna sprzeczność z prawem uzasadnia nieważność uchwały. Za istotne naruszenie prawa, czyli takie które skutkuje nieważnością uchwały uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, nie pozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do takich istotnych naruszeń, przemawiających za nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nie zawiera takich istotnych wad, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Wspomniana uchwała dotyczy pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej niektórych odcinków dróg wojewódzkich i zaliczenia ich do kategorii dróg powiatowych.

Podstawą prawną do podjęcia uchwały jest art. 10 ust. 5a u.d.p. Zgodnie z tym przepisem Sejmik województwa może w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Stosownie zaś do ust. 5 ww. artykułu odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii wojewódzkiej.

Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia art. 10 ust. 5a u.d.p. przez podjęcie uchwały o pozbawieniu kategorii drogi wojewódzkiej wskazanych w uchwale odcinków dróg wojewódzkich.

Wyjaśnić należy, że proporcjonalność nie oznacza ścisłej dokładności i tożsamości odcinków dróg obu kategorii. Brak określenia odcinków dróg objętych zmianami w jednostkach miary nie jest istotnym naruszeniem prawa. Proporcjonalność zaś należy powiązać z funkcjonalnością przyjętych rozwiązań komunikacyjnych w województwie, a więc w nawiązaniu do funkcji, jaką pełni droga na jego obszarze. Wybudowanie alternatywnego odcinka drogi dla istniejącego już połączenia komunikacyjnego powoduje, że dotychczasowe połączenie pozostające w zarządzie danego typu drogi traci dotychczasowy status i z mocy ustawy staje się połączeniem objętym kognicją zarządcy dróg niższego szczebla podziału terytorialnego kraju.

Organ w wystarczający i przekonywujący sposób wyjaśnił zasadność podjęcia zaskarżonej uchwały. Wskazał, że po oddaniu do użytkowania trasy [...] wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...] istniejące odcinki drogi krajowej nr [...] i [...] zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p. zostały pozbawione kategorii drogi krajowej i zaliczone do kategorii drogi wojewódzkiej. Niemniej jednak przedmiotowe odcinki dróg nie spełniają ustawowej definicji drogi wojewódzkiej określonej w art. 6 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którą do dróg wojewódzkich zalicza się drogi stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa i drogi o znaczeniu obronnym niezaliczone do dróg krajowych. Nowy przebieg drogi krajowej [...] wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...] przejął funkcję obsługi ruchu regionalnego i ponadregionalnego, spełniając tym samym warunek zachowania połączeń między miastami. Zamierzonym efektem budowy nowego odcinka drogi krajowej było wyprowadzenie ruchu tranzytowego (ciężarowego) z terenów zabudowanych. Natomiast dawny przebieg dróg krajowych nr [...] i [...], powiązany układem ulic na terenie [...], pełni funkcję obsługi ruchu o znaczeniu lokalnym. Ponadto pozbawione kategorii drogi krajowej odcinki drogi zaliczone do kategorii drogi wojewódzkiej nie stwarzają możliwości połączenia tych odcinków drogi z innym drogami kategorii drogi wojewódzkiej i utworzenia ciągu drogowego.

Zgodzić się należy z organem, że wbrew twierdzeniom skarżącego, odcinki dróg wskazane w uchwale nie spełniają definicji drogi wojewódzkiej. Jak wynika z treści uchwały Sejmiku, odcinki drogi pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej nie stanowią odcinków dróg które łączą miasta. Odcinki tych dróg łączą bowiem miasto [...], oraz [...] - droga wojewódzka nr [...]. Są to więc połączenia z miejscowościami, które nie są miastami, a znajdują się w obszarze właściwych terytorialnie gmin. Ponadto jak wynika z uzasadnienia uchwały Sejmiku - nowy przebieg drogi krajowej [...] przejął funkcję obsługi ruchu regionalnego i ponadregionalnego, gdyż dotychczasowa funkcja drogi krajowej ([...]) została w całości przejęta przez nowy przebieg drogi krajowej [...] poprzez wyprowadzenie ruchu tranzytowego (ciężarowego) z terenów zabudowanych. Pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej dotyczyło całego odcinka (odcinków) dawnej drogi krajowej (dróg krajowych), które zostały zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich na skutek art. 10 ust. 5 u.d.p. Przedmiotowe odcinki dróg nie spełniają możliwości połączenia tych odcinków drogi z innymi drogami kategorii dróg wojewódzkich. Jak wynika bowiem z § 1 rozporządzenia Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 27 września 2013 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg krajowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1153) - odcinek drogi krajowej nr [...] - a w tym [...] (od [...] do [...]) w [...] (pkt 3 załącznika do rozporządzenia) - został pozbawiany kategorii drogi krajowej, a jednocześnie na mocy § 1 pkt 20 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] maja 2013 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych (Dz.U. Woj. [...] z 2013 r. poz. [...]) odcinek tej drogi krajowej został zaliczony do kategorii dróg powiatowych.

Wobec powyższego nie można twierdzić, jak wskazuje skarżący, że dotychczasowy przebieg drogi wojewódzkiej na terenie [...] umożliwiał połączenie z drogą wojewódzką, gdyż dawna droga krajowa została pozbawiona tej kategorii i zaliczona do kategorii dróg powiatowych a więc nie tworzy ciągu z drogą wojewódzką. Przeciwnie, zdeterminowanie poprzez inne akty prawa powszechnie obowiązującego i miejscowego, okoliczności uznania dawnej drogi krajowej nr [...] za drogę powiatową determinuje również znaczenie tej drogi w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.p. Oznacza bowiem, że odcinek drogi krajowej, który został zaliczony do kategorii drogi powiatowej stanowi drogę o znaczeniu lokalnym - a więc drogę, która nie spełnia definicji drogi wojewódzkiej. Pozbawione kategorii drogi krajowej odcinki zaliczone do kategorii drogi wojewódzkiej nie stwarzają możliwości połączenia tych odcinków drogi z innymi drogami kategorii drogi wojewódzkiej i utworzenia ciągu drogowego. Wzmiankowana zaś przez skarżącego możliwość wybudowania w przyszłości - nowego fragmentu drogi krajowej nr [...] od obwodnicy [...] do [...] nie może wpływać na ocenę istniejącego stanu faktycznego i prawnego.

W związku z powyższym, uznać należy, że wbrew zarzutowi skarżącego w uzasadnieniu uchwały organ w sposób jasny i przekonujący wykazał dlaczego dawne odcinki drogi krajowej nie spełniają warunków uznania ich za drogę, która spełnia kategorię drogi wojewódzkiej.

Sąd nie dopatrzył się zaś innych naruszeń prawa materialnego i procesowego, w szczególności tych wskazanych w skardze, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.