Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1584/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. par. 12 ust. 4, par 272 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z/s w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 136/08 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z/s w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 136/08, w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 2007 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy uchylenia - w wyniku wznowienia postępowania - ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Prezydent Miasta Poznania, decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w P. pozwolenia na budowę budynku handlowo-biurowego na terenie działki numer ewid. 46/5 położonej w P. przy ul. [...], przy czym południowa część projektowanego budynku zlokalizowana została w granicy z działką o numerze ewid. 46/3. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; dopuszczała ona bowiem realizację budynku o wysokości dwóch kondygnacji.

Decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2006 r. Prezydent Miasta Poznania, na podstawie art.36a ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 163 K.p.a., zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2004 r. o tyle, że zatwierdził projekt budowlany zamienny autorstwa M. S. i R. S. w zakresie nadbudowy południowej części budynku w granicy z działką 46/3.

Decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2007 r., Prezydent Miasta Poznania, na podstawie art. 36a ust.1 Prawa budowlanego, zmienił po raz kolejny decyzję własną o pozwoleniu na budowę z dnia 28 lipca 2004 r., w tej sposób, że zatwierdził projekt budowlany zamienny w zakresie układu ścianek działowych, konstrukcji i pokrycia dachu, elewacji budynku oraz likwidacji śmietnika i wprowadzenia szybu windowego.

W obu wymienionych wyżej decyzjach zmieniających pozwolenie na budowę powołano się na zgodność projektów z decyzją o warunkach zabudowy z [...] maja 2003 r.

Pismem z dnia 6 czerwca 2007 r. "[...] " Poznańska Spółdzielnia [...] z siedzibą w P. zwróciła się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania o udzielenie informacji, czy wydano pozwolenie na budowę budynku w granicy działki nr 46/3, położonej w P. przy ul. [...]. Spółdzielnia wyjaśniła, że w dniu 4 czerwca 2007 r. członkowie Zarządu Spółdzielni, podczas wizytacji jej placówek, ujawnili fakt wzniesienia budynku w granicy z budynkiem Spółdzielni. Spółdzielnia "[...]" nie brała udziału w żadnym z postępowań administracyjnych dotyczących lokalizacji czy też budowy tego obiektu, a od marca 2003 r. jest wpisanym w księdze wieczystej użytkownikiem wieczystym działki o numerze 46/3 i właścicielem wzniesionego na niej budynku. Spółdzielnia zaznaczyła, iż jej pismo należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, o ile taka decyzja została w przeszłości wydana.

Prezydent Miasta Poznania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 147 i 149 § 1 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]. Następnie, decyzją z dnia 20 września 2007 r., wskazując na art. 151 §1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 146 § 2 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 28 lipca 2004 r. udzielającej pozwolenia na budowę, uznając, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W motywach rozstrzygnięcia Prezydent wyjaśnił, iż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę brał udział Zarząd Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej GEOPOZ. Natomiast nie były ujawnione dane dotyczące użytkownika wieczystego działki nr 46/3. Wnioskodawca był stroną postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę i bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Zapewniono mu natomiast czynny udział w postępowaniu wznowieniowym. W dalszej kolejności organ podał, że lokalizacja budynku handlowo-biurowego jest zgodna z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zważywszy więc na treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego brak jest możliwości zakwestionowania rozstrzygnięć zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Prezydent Miasta doszedł do przekonania, że budynek może oddziaływać na działkę sąsiednią, jednakże oddziaływanie to nie przekracza przewidzianych prawem norm, a zatem nie można stwierdzić naruszenia interesu prawnego PSS "[...]". Zdaniem organu, o poprawności budowy dodatkowo świadczy fakt udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Odwołanie od decyzji wniosła "[...]" Poznańska Spółdzielnia [...] z siedzibą w P.. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zakwestionowała stanowisko organu co do braku naruszenia w sprawie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem Spółdzielni przepis ten zezwala na budowę w granicy działki obiektu, którego ściana przylega do ściany już istniejącej. Tymczasem, choć wzniesiony w granicy budynek Spółdzielni jest parterowy, zezwolono na budowę obiektu piętrowego. Ściana wybudowana powyżej poziomu parteru nie przylega zatem do ściany istniejącej. Powołując się na ten fakt Spółdzielnia podniosła, że zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny - ogranicza możliwości zagospodarowania nieruchomości, a nadto obniża jej wartość.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., na podstawie art.138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał, że Prezydent słusznie wznowił postępowanie, bowiem zaistniały przesłanki przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił jednak faktu występowania w obrocie prawnym decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 8 maja 2006 r. i z 15 stycznia 2007 r. Oznacza to, że w obrocie pozostaje to rozstrzygnięcie jako jedno pozwolenie na budowę. Zdaniem Wojewody w sprawie należało ocenić również, czy istotnie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja co do istoty odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Wskazał, że organ pierwszej instancji badając ponownie sprawę zobowiązany jest uwzględnić ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, które między innymi nakładały na organ wydający pozwolenie na budowę obowiązek zlokalizowania budynku zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi - może się bowiem okazać, iż podwyższenie ściany budynku przy granicy do wysokości pierwszego pietra, przy istniejącym na działce sąsiedniej budynku parterowym, spowoduje naruszenie zasady wzajemności określonej w § 12 ust. 4 pkt 2 warunków technicznych.

Skargę od decyzji Wojewody wniosło Stowarzyszenie [...]. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 7, 8 i 12 K.p.a. i § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi podano, że chybiony jest argument organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji nie uwzględnił dwóch decyzji zmieniających decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego nietrafnie także organ odwoławczy sugeruje, że usytuowanie piętra przedmiotowego budynku w granicy z istniejącym budynkiem parterowym narusza § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, skoro z przepisu tego nie wynika zakaz sytuowania w granicy nieruchomości budynków o różnej wysokości. W dalszej kolejności skarżące Stowarzyszenie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosło, że PSS "[...]" nie było stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Podmiot ten bowiem nie wskazał podstawy prawnej, z której miałyby wynikać ograniczenia w korzystaniu z użytkowanej nieruchomości. Wreszcie skarżący zarzucił, iż dysponuje decyzją udzielającą pozwolenie na użytkowanie wybudowanego obiektu wydaną w dniu 17 kwietnia 2007 r. Tymczasem PSS "[...]", od daty wydania pierwotnego pozwolenia na budowę tj. od 28 lipca 2004 r. do dnia 17 kwietnia 2007 r. nie uczyniło nic, aby chronić swoje interesy. W ocenie skarżącego "[...]" zwlekało z podjęciem działalności, kierując się chęcią zaszkodzenia skarżącemu. Trudno więc dać wiarę twierdzeniu, że przez okres niemal 3 lat i prowadzenia w tym czasie prac budowlanych, użytkownik wieczysty nie powziął wiadomości o realizowaniu przez skarżącego przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Przypomniał, że pozwolenie na budowę udzielone decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. przewidywało, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, budowę w granicy obiektu budowlanego zharmonizowanego z wysokością obiektu istniejącego na działce sąsiedniej. Decyzją o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2006 r. Prezydent Miasta zezwolił na nadbudowę piętra (będącego w budowie budynku) przy istniejącym przy granicy budynku parterowym. Ponieważ w sprawach tych pominięto władającego działka nr 46/3, istniały podstawy do wznowienia postępowania.

Uchylając decyzje obu instancji wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 136/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy słusznie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wydał decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 K.p.a.). Ponieważ jednak motywy, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji okazały się częściowo nietrafne oraz niepełne i to w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na dalszy tok postępowania w sprawie, a tym samy, na jej wynik, to zaistniały warunki do uwzględnienia skargi przewidziane w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania Spółdzielnia "[...]" dochowała terminu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Równocześnie do kwestii tej nie nawiązał organ odwoławczy. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne - przy założeniu zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 146 § 2 K.p.a. - narusza również art. 151 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji wskutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Takich warunków nie spełnia decyzja Prezydenta, która nadto wskazuje jako podstawę rozstrzygnięcia art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., a więc przepis mający zastosowanie tylko wtedy, gdy nie zachodzi żadna z przesłanej wznowieniowych.

Sąd zaznaczył również, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2003 r. utraciła swoją ważność z dniem 31 maja 2004 r. Oznacza to, że inwestor, składając w dniu 13 marca 2006 r. pierwszy wniosek o zmianę pozwolenia na budowę, a także kolejny w dniu 4 grudnia 2006 r. nie legitymował się ważną decyzją o warunkach zabudowy. Tymczasem organ odwoławczy okoliczność tę pominął. Zdaniem Sądu Wojewoda trafnie przyjął, iż postępowaniem wznowieniowym należało objąć nie tylko sprawę zakończoną decyzją ostateczną - pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] - ale sprawy zakończone trzema decyzjami, tj. z dnia [...] lipca 2004 r., z dnia [...] maja 2006 r. i z dnia [...] stycznia 2007 r. - bowiem dopiero łącznie decyzje te określają warunki realizacji obiektu, kształtując ostateczną treść pozwolenia na budowę.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego Stowarzyszenia, że Poznańskiej Spółdzielni [...] "[...]" nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniach zakończonych wymienionymi wyżej decyzjami. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest to teren usytuowany w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Przepisy takie znajdują się w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd zaznaczył, że § 12 ust. 4 pkt 2 tego rozporządzenia dopuszcza wzniesienie budynku w granicy z sąsiednią działką, pod warunkiem, że bezpośrednio przy granicy już istnieje budynek (bez otworów drzwiowych i okiennych) albo wydano pozwolenie na budowę tak usytuowanego budynku. Jednocześnie jednak ustawodawca nałożył na inwestora obowiązek wzniesienia ściany zlokalizowanej w granicy, jako ściany przylegającej do ściany już istniejącej. Ponadto, stosownie do przepisów dotyczących sytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (rozdział 7 rozporządzenia) ściany budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy muszą spełniać określone warunki dotyczące odporności ogniowej (por. § 272 ust. 3 rozporządzenia). Wskazując na te przepisy Sąd doszedł do przekonania, że Spółdzielnia "[...]" miała legitymację do występowania w charakterze strony w sprawie pozwolenia na budowę budynku skarżącego Stowarzyszenia oraz w sprawie zmiany tego pozwolenia, jako użytkownik wieczysty działki i właściciel budynku znajdującego się w obszarze oddziaływania obiektu inwestora.

Sąd stwierdził też, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób pozwalający na jej stanowcze rozstrzygnięcie. Podkreślił, że zastosowanie przesłanki z art. 146 § 2 K.p.a. może nastąpić tylko w sytuacji, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ, w oparciu o przepisy prawa materialnego dojdzie do wniosku, że treść nowego rozstrzygnięcia będzie się pokrywać w całości z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji dotychczasowej. Wyrażona w decyzji pierwszoinstancyjnej ocena zgodności lokalizacji obiektu skarżącego z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, uchyla się spod kontroli już choćby z tego względu, że nie jest wiadomym, czy organ odniósł ją do pozwolenia na budowę w wersji pierwotnej - dotyczącej budynku parterowego od strony południowej, czy do wersji zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2006 r. przewidującej jego nadbudowę o jedną kondygnację. Ponadto, nawiązując do stanowiska wyrażonego w decyzji organu odwoławczego należy wyjaśnić, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę polegająca na nadbudowie obiektu budowlanego inwestor musi legitymować się wiążącą w sprawie decyzją o warunkach zabudowy, jeżeli na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy. Ponieważ wskazana przez organ odwoławczy decyzja o warunkach zabudowy utraciła swoją ważność 31 maja 2004 r. to nie mogła być ona podstawą wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2006 r. W ocenie Sądu już tylko z tych powodów w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. organ nie mógłby twierdzić, że wydałby tej samej treści decyzję, co decyzja dotychczasowa. Oznacza to, że Prezydent Miasta Poznania naruszył przepisy postępowania (art. 7, 77 § 1, 146 § 2, 151 § 1 pkt 1, 151 §2 K.p.a.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w Poznaniu wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź ewentualnie jego zmianę (przez wydanie orzeczenia o uchyleniu wyłącznie decyzji Wojewody Wielkopolskiego). Zaskarżonemu wyrokowi Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

– art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Poznańska Spółdzielnia Spożywców "[...]" z siedzibą w Poznaniu jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i przysługuje jej prawo żądania wznowienia postępowania w trybie 145 § 1 pkt 4 K.p.a.;

– art. 139 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej;

– art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przekroczenie zakresu zastosowania tego przepisu.

W motywach skargi kasacyjnej Stowarzyszenie [...] podkreśliło, że interpretacja art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego prowadzi do przekonania, że w tej sprawie stroną postępowania o pozwolenie na budowę był wyłącznie inwestor. W tego rodzaju postępowaniu obok inwestora mogą bowiem brać udział tylko te podmioty, które doznają ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości, a zatem tylko te, których interes prawny będzie naruszony przez budowę nowego obiektu. Stowarzyszenie wskazało dalej, że w sytuacji, gdy inwestor buduje zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, wówczas - zgodnie z prawem budowlanym - nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji - PSS "[...]" nie było stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a tym bardziej - stroną uprawnioną do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Dodatkowo Stowarzyszenie [...] zaznaczyło, że użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową powinni wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie obiektu budowlanego. Tymczasem PSS "[...]" nie wskazało podstawy prawnej, z której miałoby wynikać ograniczenie w korzystaniu z użytkowanej nieruchomości.

Abstrahując od powyższego skarżące Stowarzyszenie wskazało na fakt, że PSS "[...]" ten zachowało terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, a w każdym razie nie wskazało okoliczności, które świadczyłyby o jego dotrzymaniu. W tym kontekście Stowarzyszenia [...] powołało się na przepisy ustawy Prawo Spółdzielcze z dnia 16 września 1982 r., z których wynika, że "każda spółdzielnia obowiązana jest przynajmniej raz na trzy lata, a w okresie pozostawania w stanie likwidacji corocznie, poddać się lustracyjnemu badaniu legalności, gospodarności i rzetelności całości jej działania. Lustracja obejmuje okres od poprzedniej lustracji". Już chociażby sam fakt przeprowadzenia tego typu lustracji poddaje pod wątpliwość stwierdzenia PSS "[...]", iżby nie powzięło wiadomości o wydaniu pozwolenia na budowę budynku na działce sąsiedniej.

Stowarzyszenie [...] zarzuciło też, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 139 K.p.a. Stwierdziło, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, stwarza dla skarżącego sytuację niekorzystną, wprowadzającą stan niepewności prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W świetle art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stowarzyszenie [...] skoncentrowało się w skardze kasacyjnej na wykazaniu, że Poznańska Spółdzielnia Spożywców "[...]" nie posiadała legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, w której wydano na rzecz skarżącego decyzję o pozwoleniu na budowę budynku handlowo-biurowego na terenie działki numer ewid. 46/4 położonej w P. przy ul. [...]. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia nie można było bowiem uznać, iżby nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym PSS "[...]" (działka numer ewid. 46/3) znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W konsekwencji PSS "[...]" nie mogło być uznane za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Stanowiska Stowarzyszenia [...] nie można podzielić. Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przyznanie danej osobie statutu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę uzależnione jest od zidentyfikowania przepisu odrębnego, który wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję o zasięgu obejmującym jej nieruchomość. Jak trafnie zauważa T. Asman (W. Asman [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, s. 86) chodzi o takie regulacje prawne, które dotyczą obiektów budowlanych oraz wskazują na wiążące się z tymi obiektami budowlanymi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego obiekt. Zdaniem autora są to przepisy przyjmujące postać nakazów i zakazów, których najczytelniejszym przykładem są warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W tej sprawie pozwolenie na budowę wydane przez Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], następnie zmienione decyzjami z dnia [...] maja 2006 r. oraz z [...] stycznia 2007 r., dotyczyło obiektu znajdującego się na działce nr ewid. 46/5 i zlokalizowanego - co jest okolicznością niekwestionowaną - w granicy z działką nr ewid. 46/3. Taka lokalizacja obiektu budowlanego powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki sąsiedniej (nr ewid. 46/3). Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, przepisy dotyczące lokalizacji obiektu względem granicy należy odczytywać nie tylko jako regulację kształtującą zakres uprawnień inwestora, ale także jako źródło ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej powstających dla jej właściciela, użytkownika wieczystego czy zarządcy. Ograniczenie takie wynika przede wszystkim z faktu, że ewentualne, przyszłe obiekty na działce sąsiedniej - jeżeli miałyby być lokalizowane w granicy - będą musiałby znaleźć się w takim położeniu, by ich ściana przylegała do ściany istniejącej (§ 12 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 - w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonych decyzji). Co więcej, właściciel, użytkownik wieczysty czy zarządca działki sąsiadującej z działką, na której znajduje się budynek położony w granicy, obowiązany będzie - przy projektowaniu własnych przedsięwzięć - uwzględnić wymagania związane z bezpieczeństwem przeciwpożarowym. Ściana przylegająca powinna być bowiem przewidziana jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego o odpowiedniej klasie odporności ogniowej (§ 272 ust. 3 rozporządzenia). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wymagania powstające dla władającego działką sąsiednią, dają wystarczającą podstawę by mógł być on uznany za stronę w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Kolejny zarzut Stowarzyszenia [...] dotyczył orzekania przez Sąd na niekorzyść strony - z naruszeniem zakazu reformationis in peius. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Po pierwsze podnieść należy, że Sąd nie orzeka w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stąd nie mógł naruszyć art. 139 tej ustawy jako podstawy rozstrzygnięcia. O ewentualnym naruszeniu art. 139 K.p.a. przez Sąd administracyjny można mówić jedynie wtedy, gdy Sąd ten - wadliwie dokonując oceny legalności decyzji nie dostrzega takiego naruszenia i oddala skargę, bądź uchyla decyzję, lecz zawiera w uzasadnieniu wyroku wskazówki prowadzące do rozstrzygnięcia na niekorzyść strony. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku odniósł się do wielu aspektów postępowania i zawarł w tym zakresie odpowiednie wskazania co dalszego załatwienia sprawy. Wskazania te w żadnym przypadku nie prowadzą jednak do rozstrzygnięcia na niekorzyść Stowarzyszenia [...]. Nie może bowiem ujść z pola widzenia fakt, że przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie nie była decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty a decyzja kasacyjna. W postępowaniu ze skargi na tego rodzaju rozstrzygnięcie Sąd bada przede wszystkim prawidłowość rozstrzygnięcia odwoławczego w świetle przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., a więc sprawdza czy zachodziła potrzeba ponownego rozpoznania sprawy oraz czy stanowisko zajęte przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, a jego motywy wyczerpująco wyjaśnione. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego co do konieczności powtórzenia postępowania. Dostrzegł jednak istotne braki w samym rozstrzygnięciu odwoławczym, dlatego - korzystając z uprawnienia zawartego w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zdecydował o uchyleniu decyzji obu instancji, jako że było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma też podstaw do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice określone w art. 134 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego Stowarzyszenia, w wyroku wcale nie przesądzono o konieczności uchylenia decyzji zapadłych w innym, niż zaskarżone, postępowaniu. Co więcej, wszystkie okoliczności prawne i faktyczne - na jakie zwrócono uwagę w uzasadnieniu - są okolicznościami relewantnymi z punktu widzenia rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że obszerne i szczegółowe uzasadnienie Sądu wynika z konieczności ustosunkowania się do zarzutów postawionych w skardze właśnie przez Stowarzyszenie [...].

Mając na względzie powyższe, skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.