Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1632/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44,  art. 145  par. 1, art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Nowicka sędzia WSA Jerzy Siegień (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi D.Z. i A.S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w N., składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zajętych pod fragment ulicy [...]

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., wskazując na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2003 r.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania D.Z. i A.S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., wydaną po wznowieniu postępowania i odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie stwierdzenia nabycia przez Miasto N. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości, zajętej pod fragment ulicy [...].

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2006 r. organ drugiej instancji stwierdził, że w świetle art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych i każda z tych przesłanek winna być udokumentowana.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami działek nr [...], nr [...] i nr [...] były D.Z. i A.S.

Ulica [...] na podstawie rozporządzenia Nr 12 Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 12, poz. 54, z późn. zm.), została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. W konsekwencji została wydana decyzja z dnia [...] listopada 2003 r.

Wniosek o wznowienie postępowania dotyczył działki nr [...], która według wnioskodawcy tylko w części była zajęta pod drogę publiczną i działki nr [...], która zdaniem wnioskodawcy nie znajduje się w ogóle pod drogą publiczną. Z porównania map znajdujących się w aktach sprawy wynika jednak, że działki wymienione we wniosku w całości znajdują się w liniach rozgraniczających drogi publicznej i w tym zakresie nie ma nowych dowodów, że działki te nie stanowią drogi publicznej.

Z protokołu z wizji w terenie z dnia [...] czerwca 2005 r. nie wynika, że działki te leżą poza drogą publiczną. Nie zostało więc udowodnione, że w dniu [...] listopada 2003 r. (dzień wydania decyzji) zaistniały przesłanki nieznane organowi, który wydał decyzję. Także z danych z ewidencji gruntów zawartych w aktach przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2003 r., a także zebranych w toku późniejszego postępowania wynika, iż działka nr [...] jest drogą (oznaczenie "[...]"), co przeczy tezie odwołującego się, iż działka ta jest położona poza drogą.

Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. złożyły A.S. oraz D.Z. zarzucając, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji całkowicie rozmija się ze stanem faktycznym potwierdzonym dokumentami na które powołuje się Minister Budownictwa. Protokół z wizji lokalnej w terenie z dnia [...] czerwca 2005 r. znajdujący się w aktach sprawy jasno i w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości stwierdza, że: "W wyniku przeprowadzonych oględzin na przedmiotowych nieruchomościach położonych w N. stwierdzono, że wzdłuż zachodniego krawężnika ul. [...] biegnie wyżwirowany pas szerokości [...] m. Pas ten został wyżwirowany przez K.Z. Pas ten biegnie od granicy działki ew. [...] z dz. ew. [...] do skrzyżowania z ulicą [...]. Działka ew. nr [...] oraz [...] są częściowo zajęte przez ten pas. Ustalono także, że część działki nr ew. [...] również jest zajęta pod urządzoną drogę.

W toku przeprowadzonej wizji stwierdzono zatem, że poza jezdnią (czyli poza drogą publiczną) znajduje się pas szerokości [...] m, który jest położony na części przedmiotowych działek. Część powierzchni działek nr ew. [...] oraz [...] znajduje się więc poza drogą publiczną. Przytoczony powyżej protokół bez jakichkolwiek wątpliwości potwierdza niezbity fakt, że zostały przedstawione nowe istotne okoliczności sprawy, które nie zostały uwzględnione w momencie podejmowania rozstrzygnięcia polegającego na odmowie uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego organ drugiej instancji wskazał, że skargę złożono po terminie. Zaskarżona decyzja przesłana do pełnomocnika skarżących została zwrócona przez pocztę z adnotacją, iż pomimo dwukrotnego awizowania, przesyłka nie została odebrana, co w świetle art. 44 k.p.a. należy uznać za skuteczne doręczenie decyzji. Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. została dodatkowo przesłana do pełnomocnika kserokopia decyzji z dnia [...] maja 2006 r., wobec wystąpienia zainteresowanego, co nie stanowi okoliczności wykluczającej art. 44 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozważenia na wstępie wymaga czy skarga została wniesiona w terminie. Istotnie bowiem jak podniósł Minister Budownictwa zaskarżona decyzja przesłana do pełnomocnika skarżących została zwrócona przez pocztę z adnotacją, iż pomimo dwukrotnego awizowania, przesyłka nie została odebrana, co w świetle art. 44 k.p.a. stanowi podstawę do uznania za skuteczne doręczenie decyzji.

Doręczenie unormowane w tym przepisie zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. Aby doręczenie pisma adresatowi w omawianym trybie mogło być uznane za prawnie skuteczne muszą być bezwzględnie spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Ponieważ przepis ten przewiduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia pisma, co może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Zatem o fakcie tym musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. (por. wyrok NSA z 28 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 528/05 lex nr 194352).

W niniejszej sprawie powyższe wymogi zostały spełnione jedynie przy pierwszym awizowaniu przesyłki Zgodnie natomiast z art. 44 § 3 k.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Tymczasem na kopercie znajduje się jedynie pieczątka o dokonaniu powtórnego awizo z datą wskazującą na jego dokonanie jeszcze przed upływem siedmiodniowego terminu (pierwsze awizo 30 maja 2006 r., a adnotacja o powtórnym awizowaniu z dnia 6 czerwca 2006 r.), bez jakiejkolwiek adnotacji lub podpisu doręczyciela. Należało zatem przyjąć, że skuteczne doręczenie zaskarżonej decyzji nastąpiło w dniu 11 września 2006 r., a zatem skargę wniesiono w terminie (nadana w dniu 26 września 2006 r. w placówce pocztowej).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że jest ona nieuzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja ta została wydana, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową. Wznowienie postępowania nie służy usuwaniu wad decyzji administracyjnej, lecz wyłącznie usuwaniu następstw szczególnie ciężkich wadliwości proceduralnych, które mogły wpłynąć na treść decyzji oraz jej skutki prawne, w wypadkach wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a., które uzasadniają wznowienie postępowania.

Z brzmienia przepisu art. 149 § 3 k.p.a. wynika, że właściwy organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia (faza pierwsza), a dopiero po ustaleniu zaistnienia przynajmniej jednej z tych przyczyn przeprowadzić postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (faza druga).

Organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., pomimo iż błędnie zamiast w pierwszej kolejności zbadać czy w sprawie występują przesłanki wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., przeprowadziły postępowanie co do istoty sprawy. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, zasadnie bowiem przyjął w konsekwencji organ drugiej instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania, a tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2003 r.

Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie wymienione w nim przesłanki. Ma to miejsce wtedy, gdy dowód, bądź okoliczność faktyczna:

- są istotne dla sprawy,

- istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej,

- nie były znane organowi, który wydał tę decyzję,

- wyszły na jaw po wydaniu decyzji.

Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2006 r. wizja w terenie oraz protokół z niej nie stanowi dowodu, który istniał w dniu [...] listopada 2003 r., tj. w dniu wydania decyzji Wojewoda [...]. Wizja ta została przeprowadzona po wznowieniu postępowania i jak wykazano powyżej przedwcześnie, bez uprzedniego ustalenia przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania.

Przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) można ponadto uznać jedynie taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Taką okolicznością nie jest stwierdzenie zawarte w powołanym protokole, że poza jezdnią wzdłuż zachodniego krawężnika ul. [...] znajduje się pas szerokości [...] m, który został wyżwirowany przez K.Z.

W rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) pasem drogowym w dniu 31 grudnia 1998 r. był wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (art. 4 ust. 1 pkt 1).

Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do przedstawionych wyżej definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.

O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej.

W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, tj. takich, których proces inwestycyjny zakończył się według odrębnych przepisów i dokumentacji technicznej najpóźniej w dniu 31 grudnia 1998 r., granice zajęcia pod tę drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Pas drogowy ulicy [...] w N. został geodezyjne wydzielony operatem przyjętym do zasobu geodezyjno-kartograficznego w dniu [...] sierpnia 1984 r. nr [...] (kopia z operatu wywłaszczeniowego znajduje się w aktach sprawy). Wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonych pod budowę ulicy dokonywane były w latach 1984-1985. Między innymi wywłaszczone zostały na rzecz Skarbu Państwa działki ewidencyjne [...], [...] i [...] na mocy decyzji Naczelnika Miasta N. z dnia [...] lipca 1985 r., jednak Wojewoda [...] prawomocną decyzją z dnia [...] lipca 1995 r. stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej. Na wywłaszczonych gruntach została zrealizowana jezdnia asfaltowa wraz z chodnikiem i pasem zieleni po stronie wschodniej.

Z obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta N. wynika, że działki [...], [...] i [...] leżały w całości w liniach rozgraniczających ulicy zbiorczej obszarowej o symbolu [...] (wypis i wyrys z planu znajduje się aktach sprawy). Fakt zajęcia w całości przedmiotowych działek pod drogę potwierdza również wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Okolicznością bez znaczenia jest zatem fakt, że wzdłuż zachodniego krawężnika ul. [...] biegnie wyżwirowany przez K.Z. pas o szerokości [...] m.

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.