Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2159/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60, art. 56 ust. 2, art. 58 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz, Sędzia NSA Andrzej Kuba, Sędzia WSA (del.) Izabella Janson (spr.), Protokolant Szymon Janik, po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 655/19 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 29 października 2019r., sygn. akt III SA/Łd 655/19 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka", "wnioskodawca") na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] czerwca 2019r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Ł. orzekając o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny z którego wynikało, że w ramach konkursu dla naboru nr [...] M. Sp. z o.o. złożyła 18 stycznia 2018r. wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "B." o nr [...] ,w ramach Konkursu zamkniętego dla naboru [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna Działania IV. 1 Odnawialne źródła energii Poddziałania IV. 1.2 Odnawialne źródła energii RPO Województwa Ł. na lata 2014 - 2020.

W wyniku weryfikacji wniosku pismem z dnia 27 marca 2019r. Spółka została poinformowana o negatywnej ocenie formalnej złożonego wniosku o dofinansowanie z uwagi na niespełnienie kryteriów formalnych: Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie, Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi, Kwalifikowalność wydatków, Prawidłowość opracowanego montażu finansowego.

W dniu 25 kwietnia 2019r. do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Ł. na lata 2014 - 2020 (zwanej dalej: "IZ RPO WŁ") został złożony przez M. Sp. z o.o. protest.

Uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2019r., wydaną na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019r. poz. 512), art. 57 i art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U z 2018r. poz. 1431 ze zm., dalej jako: "ustawa wdrożeniowa") Zarząd Województwa Ł. w § 1 nie uwzględnił protestu złożonego przez skarżącą.

W uzasadnieniu uchwały w pierwszej kolejności odwołano się do treści art. 125 ust. 1, ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 2013 nr 347, str. 320; Dz. Urz. UE L 2015 nr 270, poz.1), a także do art. 9 ust.1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 2, art. 37 ust. 2, art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Organ wskazał, że Regulamin Konkursu dla naboru nr [...] został przyjęty uchwałą nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia 30 sierpnia 2017r. i zmieniony uchwałami: nr [...] z 7 listopada 2017r., nr [...] z 17 kwietnia 2018r. oraz nr [...] z dnia 15 stycznia 2019 r. Z regulacji przyjętych w § 6 pkt 1 i pkt 3 Regulaminu Konkursu dla naboru nr [...] wynika, iż ocena projektów dokonywana jest przez Komisję Oceny Projektów (KOP) w oparciu o formalne i merytoryczne kryteria wyboru projektów, stanowiące załącznik nr 3 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2014 - 2020, przyjętego uchwałą nr 103/16 Zarządu Województwa Ł. z 5 lutego 2016r. w sprawie przyjęcia Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO Województwa Ł. na lata 2014 - 2020 oraz stanowiące załącznik nr IV do Regulaminu Konkursu nr [...].

Rozpatrując protest IZ RPO WŁ stwierdziła, że pomimo uwzględnienia dwóch zarzutów, nie uwzględnia protestu z uwagi na niespełnienie kryteriów formalnych: Kwalifikowalność wydatków, Prawidłowość opracowanego montażu finansowego oraz Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi w zakresie poprawnego przygotowania załącznika nr 10.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 37 ust 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej: "ustawa wdrożeniowa") poprzez naruszenie zasad przejrzystości i rzetelności, co ma istotny wpływ na przebieg postępowania;

2. art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że w chwili wydania zaskarżonej uchwały zaistniały przesłanki do negatywnej oceny formalnej projektu, podczas gdy projekt spełnia kryteria oceny formalnej w zakresie przygotowania formularza wniosku o dofinansowanie i załącznika numer 10 zgodnie z obowiązującym wzorem i instrukcjami oraz prawidłowo został opracowany montaż projektu;

3. art. 60 i art. 65 § 1 i 2 k.c. poprzez niezastosowanie zawartych w tych przepisach reguł wykładni oświadczenia woli w stosunku do złożonej umowy użyczenia z 27 marca 2015r.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od Instytucji Zarządzającej RPO Województwa Ł. kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Zarządu Województwa Ł. wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 8 października 2019r. skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do przedłożenia egzemplarza uchwały nr [...], zawierającego podpisy osób przygotowujących uchwałę, który był procedowany na posiedzeniu Zarządu Województwa Ł. w dniu [...] czerwca 2019r. oraz przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność weryfikacji czy w rozpatrzeniu protestu nie brały udziału osoby, które były zaangażowane w ocenę projektu o nazwie "." nr [...], w szczególności pracownicy wchodzący w skład Komisji oceny projektu oraz Dyrektor Departamentu ds. RPO Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ł.

Do pisma procesowego z dnia 16 października 2019r. pełnomocnik organu złączył egzemplarz uchwały Zarządu Województwa Ł. nr [...] zawierający podpisy członków Zarządu oraz podpisy osób przygotowujących uchwałę i wyjaśnił, iż Regulamin Organizacyjny Urzędu wymaga zaparafowania projektów dokumentów na ostatniej stronie przez określone osoby. W ocenie organu, powyższego nie można jednak utożsamiać z podpisem pod dokumentem, o czym pisze strona skarżąca w piśmie z dnia 8 października 2019r. Funkcje podpisu i parafy składanych na dokumentach są bowiem całkowicie odmienne. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 grudnia 1993r., sygn. akt III CZP 146/93: "Trzeba jednak odróżnić pojęcie parafy od skrótu podpisu. Pierwsze w ścisłym tego słowa znaczeniu - jeśli chodzi o formę - oznacza znak ręczny składający się z inicjałów, drugie - skrócony podpis przez pominięcie niektórych liter w celu uczynienia go krótszym. Parafę odróżnia od podpisu przede wszystkim funkcja. Parafa stanowi bowiem sposób sygnowania dokumentu, mający świadczyć o tym, że jest on przygotowany do złożenia podpisu. Nawet wówczas, gdy parafujący zamiast inicjałów zamieści na dokumencie swój pełny podpis, jego znak zachowa jedynie znaczenie przygotowania dokumentu do złożenia na nim podpisu. O merytorycznym znaczeniu znaku bowiem przesądzi w takim wypadku treść dokumentu." Pełnomocnik organu zaznaczył, iż wynikający z Regulaminu Organizacyjnego wymóg zaparafowania ostatniej strony dokumentu przez wymienione w § 40 ust. 6 Regulaminu osoby ma charakter wyłącznie formalny, porządkowy i służy łatwiejszej identyfikacji osób przygotowujących dany dokument. Parafy stawiane na dokumencie przedkładanym do podpisu Zarządowi Województwa Ł. składane są automatycznie przez określone osoby, nie znaczy to jednak, że wszystkie te osoby brały udział w rozpatrywaniu protestu i z tego względu podlegają wyłączeniu, o czym stanowi art. 60 ustawy wdrożeniowej. W szczególności parafy takich osób jak: przełożony pracownika przygotowującego projekt dokumentu, Dyrektor Departamentu ds. RPO. Skarbnik Województwa czy Członek Zarządu Województwa mają charakter czysto techniczny i spowodowane są wymogiem wynikającym z § 40 ust. 6 Regulaminu Organizacyjnego. W przypadku dyrektorów departamentów, jako kierowników komórek organizacyjnych, parafa dyrektora właściwego departamentu którego zakresu działania dotyczy dany dokument, winna znaleźć się na ostatniej stronie projektu dokumentu wnoszonego na posiedzenie zarządu. Nie oznacza to jednak, iż w myśl art. 60 ustawy wdrożeniowej, dyrektor departamentu, w tym przypadku Dyrektor M. R. bierze udział w rozpoznawaniu protestu w jakikolwiek sposób. Organ wskazał, iż wyłącznie ze względów organizacyjnych i porządkowych, także Dyrektor Departamentu ds. RPO zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym zobowiązany jest zaparafować ostatnią stronę każdego dokumentu wnoszonego z jego departamentu na posiedzenie zarządu, w tym także projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia protestu, co nie oznacza, iż brał on udział w rozpatrywaniu protestu ani że miał wpływ na treść przygotowanego projektu uchwały. Parafa dyrektora departamentu nie stanowi oświadczenia woli, takie oświadczenie uprawniony jest złożyć jedynie Zarząd Województwa Ł., który podejmuje uchwałę w sprawie rozpatrzenia protestu w zaproponowanym przez pracownika przygotowującego projekt uchwały kształcie lub innej treści, bowiem to Zarząd Województwa odpowiada za rozstrzygnięcie protestu.

Pełnomocnik organu wskazał przy tym, iż nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2018r., sygn. akt I GSK 153/18, zgodnie z którym każda osoba, która brała udział w przygotowaniu projektu lub jego ocenie podlega wyłączeniu od rozpoznania protestu, przez co należy rozumieć także osobę, która informowała o wynikach oceny czy też o wynikach postępowania odwoławczego. Tak szeroko rozumiany zakres wyłączenia jest zdecydowanie zbyt daleko idący, albowiem podkreślenia wymaga fakt, iż osoba podpisująca pismo informujące o wyniku oceny projektu - w niniejszej sprawie Dyrektor Departamentu ds. RPO, która podpisała pismo z dnia 27 marca 2019r. o negatywnym wyniku oceny formalnej projektu, nie miała jakiegokolwiek wpływu na treść tej informacji, która stanowiła powielenie informacji zawartej w kartach oceny formalnej wniosku o dofinansowanie dokonanej przez ekspertów, a więc inne osoby niż te, które brały udział w rozpoznawaniu protestu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 29 października 2019r., na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Ł.

WSA wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Zasadne okazały się, bowiem zarzuty podniesione w piśmie procesowym złożonym przez skarżącą na rozprawie w dniu 9 października 2019r.

WSA wskazał, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej została poddana informacja skierowana do skarżącej z dnia [...] czerwca 2019r. wraz z załączoną do niej uchwałą Zarządu Województwa Ł. nr [...] z [...] czerwca 2019r. o nieuwzględnieniu protestu złożonego przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od negatywnej oceny formalnej projektu zawartej w piśmie Dyrektora Departamentu ds. Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ł. z dnia [...] marca 2019r.

Według WSA skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno informację z dnia [...] marca 2019r. zawierającą negatywną ocenę projektu, jak również uchwałę z dnia [...] czerwca 2019r. o nieuwzględnieniu protestu, podpisała ta sama osoba. Stanowi to naruszenie art. 60 i art. 67 ustawy wdrożeniowej. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z pierwszym z przywołanych wyżej przepisów, w rozpatrywaniu protestu, w weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2, a także w ponownej ocenie, o której mowa w art. 58 ust. 3, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Przepis art. 24 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Natomiast art. 67 ustawy wdrożeniowej stanowi, że do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu unormowano w art. 24 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej jako "k.p.a."). W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 24 § 4 k.p.a., wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. W ocenie WSA wskazane wyżej przepisy k.p.a. regulujące wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu mają zastosowanie w sprawie dotyczącej oceny wniosków dokonywanej w ramach postępowań konkursowych przeprowadzanych w trybie przepisów ustawy wdrożeniowej. Odpowiednio stosując art. 24 § 1 k.p.a. należy mieć na uwadze, że instytucja wyłączenia pracownika organu dotyczy zasadniczo spraw związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych.

Pomimo tego, że informacja z dnia [...] marca 2019r. o negatywnej ocenie formalnej wniosku skarżącej nie była decyzją administracyjną, to z racji odesłania zawartego w art. 60 i art. 67 ustawy wdrożeniowej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy należało odpowiednio stosować przepisy k.p.a. regulujące instytucję wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie. Instytucję tę należy postrzegać - jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r. sygn. akt P 8/03 (OTK ZU 2005, nr 3/A, poz. 20) - jako służącą realizacji prawa strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy. WSA wyjaśnił, że w judykaturze podnosi się, że regulację, o której mowa w art. 60 ustawy wdrożeniowej, należy rozumieć szeroko, co oznacza, że każda osoba, która na jakimkolwiek etapie postępowania konkursowego i również przed tym postępowaniem, w jakimkolwiek charakterze i zakresie brała udział w przygotowaniu projektu (wniosku) lub jego ocenie (formalnej lub merytorycznej) podlega wyłączeniu od rozpoznawania protestu. Związek danej osoby z projektem nie musi mieć charakteru bezpośredniego. Zakaz, o którym mowa w tym przepisie dotyczy osób, które poczynając od momentu złożenia projektu do konkursu były zaangażowane w jego rozpatrywanie i czynności, których związanie z tym projektem znalazło swój wyraz w treści dotyczącej tego projektu dokumentacji przebiegu procedury konkursowej, w tym osoba, która informowała o wynikach oceny (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013r. sygn. akt II GSK 364/13, z dnia 13 kwietnia 2011r. sygn. akt II GSK 494/11). WSA wskazał, że w wyroku z dnia 6 października 2017r. sygn. akt II GSK 3048/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 60 ustawy wdrożeniowej odnosi się do wszystkich czynności wiążących się z określonym projektem i nie ogranicza się do jego oceny (podobnie NSA w wyrokach z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 125/11 i z dnia 9 grudnia 2010r. sygn. akt II GSK 1367/10). Zdaniem WSA nie można nie dostrzegać, że analizowany przepis stanowi o wszystkich czynnościach związanych z określonym projektem, zaś sama ocena projektu jest tylko jedną z nich. Nie chodzi zatem tylko o ocenę merytoryczną projektu, ale o każdą czynność z projektem związaną, która znajduje odbicie w dokumentacji dotyczącej danego wniosku. Także podpisanie informacji skierowanej do wnioskodawcy o wynikach oceny projektu czy o wynikach postępowania odwoławczego jest czynnością związaną z projektem - w tym przypadku - z oceną projektu. W opinii WSA udział osoby w dokonywaniu tych czynności na jakimkolwiek z etapów rozpatrywania wniosku wyłącza tę osobę od udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym od dokonywania ponownej oceny wniosku po uwzględnieniu protestu. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 60 ustawy wdrożeniowej, bowiem zarówno informację z dnia [...] marca 2019r. o negatywnej ocenie formalnej wniosku skarżącej oraz uchwałę Zarządu Województwa Ł. nr [...] z dnia [...] czerwca 2019r. o nieuwzględnieniu protestu złożonego przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od negatywnej oceny formalnej projektu zawartej w informacji z dnia [...] marca 2019r. podpisała z ramienia instytucji przeprowadzającej postępowanie konkursowe ta sama osoba - Dyrektor Departamentu ds. Regionalnego Programu Operacyjnego – M. R. Udział Dyrektor Departamentu ds. Regionalnego Programu Operacyjnego w czynnościach zawiązanych z projektem na etapie jego formalnej oceny spowodował, że podlegała ona wyłączeniu od udziału w czynnościach związanych z rozpatrzeniem protestu. Mimo to brała jednak w nich udział. Jak bowiem wskazał pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 16 października 2019r. podpisy osób na pierwszej i ostatniej strony uchwały Zarządu Województwa Ł. nr [...] spowodowane są wymogami Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego (§ 40 ust. 6) i służą łatwiejszej identyfikacji osób przygotowujących dany dokument.

Skoro, zatem Dyrektor Departamentu ds. RPO przygotowała, czy też zatwierdziła przygotowany przez podległego jej pracownika projekt uchwały o nieuwzględnieniu protestu złożonego przez skarżącą od negatywnej oceny formalnej projektu, to niewątpliwie brała udział w rozpatrzeniu protestu spółki M. W ocenie WSA, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są rozważania pełnomocnika organu na temat tego, czy pieczęć służbowa złożona wraz z podpisem danej osoby pod uchwałą Zarządu Województwa ma charakter parafy czy też podpisu pod uchwałą. Zarówno, bowiem podpisanie uchwały o nieuwzględnieniu protestu przez osobę nieuprawnioną, jak i parafowanie tej uchwały w sposób mający świadczyć o tym, że jest ona przygotowana do złożenia podpisu przez osobę uprawnioną, potwierdza udział w rozpatrzeniu protestu. Pracownik organu, który wprawdzie formalnie nie przygotowuje projektu uchwały o nieuwzględnieniu protestu, ani nie "podpisuje" tego rozstrzygnięcia w imieniu organu, ale który z uwagi na swoje kompetencje i miejsce w strukturze organizacyjnej urzędu oraz przyjęty sposób organizacji trybu wydawania orzeczeń w imieniu organu, ma decydujący wpływ - zarówno faktycznie, jak i formalnie na wydaną uchwałę i jej ostateczny kształt, musi być także traktowany jako osoba biorąca udział w rozpatrzeniu protestu w rozumieniu art. 60 ustawy wdrożeniowej. Do tej kategorii należy w szczególności zaliczyć pracowników organu, którzy po sporządzeniu projektu uchwały, a przed jej podpisaniem przez organ, muszą wyrazić formalną akceptację dla podjęcia uchwały w określonym kształcie. Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie, za osobę biorącą udział w rozpatrzeniu protestu, winna być zatem, uznana Dyrektor Departamentu ds. Regionalnego Programu Operacyjnego, która m.in. parafowała/podpisała na pierwszej i ostatniej stronie znajdujący się w aktach sprawy (k. 69-82 akt sądowych) egzemplarz uchwały o nieuwzględnieniu protestu skarżącej. Z uwagi na gwarancyjny charakter zakazu przewidzianego w art. 60 ustawy wdrożeniowej WSA uznał, że jego złamanie jest istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik oceny. Sytuacja, w której osoba podlegająca wyłączeniu dokonała czynności na etapie rozpatrzenia protestu, podważa zasadę rzetelności i bezstronności, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa Ł. domagając się w niej uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

a) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 i 67 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 24 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że podpisanie pisma informującego o wyniku oceny projektu przez Dyrektora Departamentu ds. RPO w UMWŁ a następnie parafowanie przez w/w osobę projektu uchwały w przedmiocie nieuwzględnienia protestu stanowi naruszenie zasad wyłączenia pracownika organu w sytuacji, gdy samo podpisanie pisma informującego o wyniku oceny dokonanej przez Komisję Oceny Projektów nie może być uznane za branie udziału w ocenie projektu, ale przede wszystkim nie można uznać, iż braniem udziału w rozpatrywaniu protestu jest parafowanie ostatniej strony uchwały w przedmiocie rozpatrzenia protestu z uwagi na wymogi Regulaminu Organizacyjnego UMWŁ,

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania tj. art. 201 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w wyniku przyjęcia, że w czasie postępowania przed WSA w Łodzi strona skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w związku z czym, zostały zasądzone na rzecz strony skarżącej koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia. Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, w sytuacji, gdy M. Sp. z o. o. nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, lecz przez działającego osobiście prezesa zarządu spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325, powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor stawia Sądowi I instancji zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W ocenie NSA nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 60 i art. 67 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 24 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że podpisanie pisma informującego o wyniku oceny projektu przez Dyrektora Departamentu ds. RPO w UMWŁ a następnie parafowanie przez w/w osobę projektu uchwały w przedmiocie nieuwzględnienia protestu stanowi naruszenie zasad wyłączenia pracownika organu.

Należy stwierdzić, że na gruncie ustawy wdrożeniowej granice sprawy, a przede wszystkim granice kontroli sądowej w przypadku nieuwzględnienia protestu zostały określone w art. 61 ust. 5 w związku z ust. 1 tej ustawy. Skarga kasacyjna nie wskazuje tej podstawy prawnej, a tylko odnosi się do treści art. 60 i 67 tej ustawy w związku z art. 24 § 1 k.p.a. Powyższy mankament nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a NSA ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09 ( ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1).

Należy wskazać, że art. 60 ustawy wdrożeniowej stanowi, iż w rozpatrywaniu protestu, w weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2, a także w ponownej ocenie, o której mowa w art. 58 ust. 3, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Przepis art. 24 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 67 ustawy wdrożeniowej do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasadnie stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 60 ustawy wdrożeniowej, bowiem zarówno informację z dnia [...] marca 2019r. o negatywnej ocenie formalnej wniosku skarżącej oraz uchwałę Zarządu Województwa Ł. nr [...] z dnia [...] czerwca 2019r. o nieuwzględnieniu protestu złożonego przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od negatywnej oceny formalnej projektu zawartej w informacji z dnia [...] marca 2019r. podpisała z ramienia instytucji przeprowadzającej postępowanie konkursowe ta sama osoba - Dyrektor Departamentu ds. Regionalnego Programu Operacyjnego – M. R. Udział Dyrektor Departamentu ds. Regionalnego Programu Operacyjnego w czynnościach zawiązanych z projektem na etapie jego formalnej oceny spowodował jednakże, że podlegała ona wyłączeniu od udziału w czynnościach związanych z rozpatrzeniem protestu. Mimo to brała jednak w nich udział.

Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powołany przepis ma na celu ochronę prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowi efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej, przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa podlega ponownie rozpatrzeniu. Warto w tym kontekście powołać pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 18 lutego 2013r. sygn. akt II GPS 4/12 (publ. ONSAiWSA 2013/4/58), w którym podkreślono, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana, jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniona od modelu postępowania administracyjnego. Każde postępowanie powinno dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy. Pogląd, iż wydanie zaskarżonej decyzji przez upoważnionego pracownika organu administracji, który brał udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w szeregu orzeczeniach (np. wyroki: z dnia 28 marca 2012r. sygn. akt II GSK 267/11; z dnia 6 lipca 2011r. sygn. akt II GSK 743/10; z dnia 8 lipca 2015r. sygn. akt II GSK 1502/14; publ. CBOSA). Zaznaczyć przy tym należy, że wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę kategoryczny zwrot "podlega wyłączeniu". Zatem pracownik, który brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny wniosku nie może rozpoznawać protestu wniesionego od tego rozstrzygnięcia.

Zaznaczyć należy, że sam podpis pod rozstrzygnięciem protestu oznacza, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania rozstrzygnięcia. Wyłączenie wynikające z omawianego przepisu, nie odnosi się przy tym jedynie do osoby, która podpisała decyzję, lecz do osoby, która brała udział w wydaniu decyzji, czyli miała wpływ na jej treść. Podpis pracownika pod decyzją wprost świadczy o tym, że pracownik ten uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał wpływ na jego treść. Tymczasem pracownik taki był wyłączony z mocy prawa od udziału w postępowaniu. Formułując powyższy pogląd, Sąd podziela kierunek wykładni przywołanego przepisu, w świetle którego, "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 marca 2009r. sygn. akt II OPS 2/09; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, wyd. 11, s. 153).

Przedstawiony stan rzeczy powoduje, iż Sąd zobligowany był do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia pełnomocnika organu, że podpisy osób na pierwszej i ostatniej strony uchwały Zarządu Województwa Ł. nr [...] spowodowane są wymogami Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego (§ 40 ust. 6) i służą łatwiejszej identyfikacji osób przygotowujących dany dokument. Zasadnie wskazał WSA, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są rozważania pełnomocnika organu na temat tego, czy pieczęć służbowa złożona wraz z podpisem danej osoby pod uchwałą Zarządu Województwa ma charakter parafy czy też podpisu pod uchwałą. Pracownik organu, który z uwagi na swoje kompetencje i miejsce w strukturze organizacyjnej urzędu oraz przyjęty sposób organizacji trybu wydawania orzeczeń w imieniu organu, ma decydujący wpływ - zarówno faktycznie, jak i formalnie na wydaną uchwałę i jej ostateczny kształt, musi być traktowany, jako osoba biorąca udział w rozpatrzeniu protestu w rozumieniu art. 60 ustawy wdrożeniowej. Do tej kategorii należy w szczególności zaliczyć pracowników organu, którzy po sporządzeniu projektu uchwały, a przed jej podpisaniem przez organ, muszą wyrazić formalną akceptację dla podjęcia uchwały w określonym kształcie. Za osobę biorącą udział w rozpatrzeniu protestu winna być, zatem uznana Dyrektor Departamentu ds. Regionalnego Programu Operacyjnego, która m.in. parafowała/podpisała na pierwszej i ostatniej stronie znajdujący się w aktach sprawy (k. 69-82 akt sądowych) egzemplarz uchwały o nieuwzględnieniu protestu skarżącej. Sytuacja, w której osoba podlegająca wyłączeniu dokonała czynności na etapie rozpatrzenia protestu, podważa zasadę rzetelności i bezstronności, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, w zakresie rozstrzygnięcia o wysokości kosztów postępowania.

W pierwszej kolejności podkreślić wypada, że stosownie do treści art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe (tj. wpis, opłata kancelaryjna oraz zwrot wydatków) oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Sąd I instancji, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Ł. zasadnie orzekł o kosztach postępowania sądowego. WSA prawidłowo zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804) w brzmieniu właściwym na dzień wniesienia skargi do Sądu I instancji. Wpis od skargi wynosił 200 zł., koszty zastępstwa procesowego zaś 480 zł. Suma tych kwot równa jest 680 zł, a więc kwocie, którą zasądził Sąd I instancji. Przekonanie organu o niewłaściwości tej kwoty wynika z błędnego przekonania organu, że w sprawie strona nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, gdy tymczasem w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia 23 sierpnia 2019r. udzielone przez Spółkę radcy prawnemu. Niestawiennictwa zaś pełnomocnika na rozprawie w dniu 9 października 2019r. nie można utożsamiać z brakiem reprezentacji Spółki przez profesjonalnego pełnomocnika w ogóle, lecz jedynie na rozprawie. Braku reprezentacji strony przez profesjonalnego pełnomocnika nie można też wywodzić z okoliczności złożenia pisma przez samą stronę postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.