Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2798/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 130/12 w sprawie ze skargi R. S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 130/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 10 sierpnia 2011 r. S. J. (dalej skarżący) wniósł do Wójta Gminy [...] (dalej Wójt bądź organ I instancji) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Decyzją z [...] 2011 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, wskazując że na terenie inwestycji, jak i na działkach sąsiednich, leżących po tej samej stronie drogi nie znajduje się żadna zabudowa. Teren inwestycji znajduje się w korytarzu ekologicznym, ciągnącym się wzdłuż rzeki [...], a więc realizacja inwestycji uniemożliwiłaby zachowanie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a zabudowa na terenie znajdującym się w korytarzu ekologicznym nie tworzy harmonijnego ukształtowania przestrzeni, narusza uwarunkowania środowiska przyrodniczego, społeczno–gospodarczego i jest sprzeczna z interesem publicznym. Dopuszczenie zabudowy na terenie inwestycji przyczyniłoby się do naruszenia równowagi środowiskowej i trwałości podstawowych procesów przyrodniczych. Teren inwestycji oraz wszystkie działki znajdujące się po tej samej stronie drogi, zgodnie z opracowanym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Studium dla obszarów nieowałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, jest obszarem narażonym na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych dla rzeki [...] i ujęty został jako obszar zagrożony powodzią. Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], są to obszary wyłączone spod zabudowy; realizacja zabudowy na terenie korytarza ekologicznego i zagrożenia powodziowego byłaby sprzeczna z prawem.

Odwołanie od decyzji z [...] 2011 r. wniósł skarżący.

Decyzją z [...] 2011 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź organ II instancji) na podstawie art. 104, 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję z [...] 2011 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp dopuszczalność zrealizowania nowo planowanej inwestycji jest uzależniona od tego, że któraś z działek sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji, a zatem działek do tego terenu przyległych (Kolegium odwołało się do wykładni terminu "sąsiedni" dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14.7.2011 r., II OSK 693/11, Lex nr 950524) i dostępnych z tej samej strony drogi publicznej, jest zabudowana. Z niekwestionowanego przez skarżącego stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Wójta wynika, że żadna z działek przyległych do terenu inwestycji, nie jest zabudowana. Warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie został spełniony.

Realizacja planowanej inwestycji jest niedopuszczalna w świetle przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp, tj. art. 88l ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne [tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., dalej pw] (zakaz wznoszenia obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią).

Skargę na powyższe rozstrzygniecie wywiódł skarżący zarzucając naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że odmowa Wójta jest wynikiem niekompetencji, złej woli i nierównego traktowania obywateli przez organ. Według skarżącego sposób działania organu może stwarzać podejrzenie istnienie praktyk korupcyjnych.

Konieczności zapewnienia ochrony korytarza ekologicznego jest niewiarygodna w sytuacji, w której w obszarze, który Wójt zakwalifikował jako tego rodzaju korytarz, organ dokonał w przeszłości podziału działek o nr [...], mających taki sam charakter jak teren planowanej inwestycji. W wyniku wspomnianego podziału wyodrębniono jedenaście działek budowlanych i trzy drogi wewnętrzne. Nie zasługuje na uwzględnienie ocena organów obu instancji, że realizacja planowanej inwestycji jest niedopuszczalna z racji zagrożenia powodziowego. Bezpodstawnie organy łączą ryzyko wystąpienia powodzi z istnieniem niewielkiego cieku wodnego; wzdłuż tego cieku ciągnie się zabudowa mieszkalna i zabudowa gospodarska. Wydano pozwolenie na wybudowanie na nieruchomości znajdującej się w korytarzu ekologicznym, na którego istnienie powołuje się organ oraz w pobliżu cieku wodnego, hangaru przeznaczonego do przechowywania awionetek. Na dalszych terenach wybudowano lotnisko. Wbrew ocenie Kolegium, skarżący sąsiaduje z terenem zabudowanym, tj. z działką nr [...], dostępną z tej samej drogi publicznej. W niedalekim sąsiedztwie terenu inwestycji Wójt dokonał podziału działek budowlanych o numerach [...] , a także o numerach [...].

Skarżący podtrzymał swe stanowisko w piśmie procesowym z 4 lutego 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę, uznając że decyzja z [...] 2011 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji orzekające w przedmiocie wniosku skarżącego były obowiązane dokonać oceny, czy realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna w świetle kryteriów określonych przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 upzp.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wydanie decyzji pozytywnej możliwe jest gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W niniejszym przepisie zawiera się zasada dobrego sąsiedztwa, nakładająca obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Reguła ta ogranicza uprawnienia właściciela teren inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycji, jakie mógłby w stosunku do tego terenu posiadać, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia.

Jako trafne Sąd I instancji uznał zarzuty skarżącego, że rozważania organów odnośnie sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, dotyczącymi ochrony przeciwpowodziowej i ochrony przyrody nie można uznać za dostatecznie szczegółowe. W ocenie Wojewódzkiego Sądu można mówić o uchybieniu przez organy art. 107 § 3 kpa, które nie miało wpływu na wynik sprawy z racji wskazanego wystąpienia obligatoryjnej przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł R. S. J. reprezentowany przez adwokata M. Ł. (na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez radcę pr. M. Ł., w substytucji adw. P. R.) , zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wniosek skarżącego dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci "miniosiedla" (7 wolnostojących budynków mieszkalnych), niewystępującej na obszarze analizowanym, a zatem niespełniającej wymogów określonych we wskazanym przepisie, w sytuacji, gdy na obszarze analizowanym znajduje się skupiona zabudowa jednorodzinna – 4 budynków mieszkalnych na działkach nr [...] (do której to zabudowy również można użyć potocznego określenia "miniosiedle");

2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo stwierdzenia uchybień przepisom prawa materialnego i przepisom postępowania administracyjnego, wskutek błędnego uznania, że nie miały one wpływu na wynik sprawy (wniosek wyrażony in fine uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości skargi. Nadto wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych i jednocześnie oświadczył, że te koszty nie zostały uiszczone w żadnej części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. , dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1., poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednakże podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutu procesowego.

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez błędną jego wykładnię.

W orzecznictwie i literaturze prawniczej przyjmuje się, że "działka sąsiednia" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, to działka położona w obrębie obszaru analizowanego, na którym znajduje się działka inwestora, która nie musi mieć z tą działką wspólnej granicy (A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el 2011 cz. II; red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2013 s. 508-511 nb 2; wyrok NSA z: 14.9.2010 r., II OSK 1368/09; 7.5.2008 r., II OSK 518/07; 18.4.2007 r., II OSK 657/06, Lex 322451). Tym samym błędnym było porównywanie sposobu zagospodarowania działki nr [...], z sąsiadującymi bezpośrednio działkami nr [...], i wyłącznie z innymi działkami położonymi po tej samej stronie drogi.

Należy wskazać w szczególności na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 22.2.2006 r., II OSK 551/05, w którym przyjęto, że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Zatem pojęcie działki sąsiedniej winno być interpretowane funkcjonalnie, na potrzeby ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Odmienne rozumienie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp prowadziłaby do nadmiernego rygoryzmu odnośnie możliwości zagospodarowania terenów pozbawionych planu miejscowego i uniemożliwiałoby zagospodarowanie znacznej liczby terenów. Wykładnia pojęcia ochrony ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia zabudowy tam gdzie nie ma planów zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwiać realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane wprost w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp - prawo do zabudowy działki.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze prawniczej podkreśla się, że w zakresie kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w tym przepisie, mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Kontynuacja zabudowy oznacza, że planowana inwestycja musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

Z niewadliwych ustaleń organów administracji publicznej wynika, że na analizowanym terenie, występuje funkcja mieszkaniowa – zabudowa jednorodzinna i zagrodowa. Badanie mapy, stanowiącej część graficzną analizy, wskazuje, że w szczególności budynkami mieszkalnymi, dostępnymi z tej samej drogi publicznej (verba legis - art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp), zabudowane są działki nr: [...] (w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...] – oddzielona jedynie drogą); [...], a w większej odległości – po drugiej stronie rzeki [...], lecz także dostępne z tej samej drogi – działki nr [...] (k. 21 akt administracyjnych). Wskazywana w skardze kasacyjnej działka nr [...], zabudowana budynkami mieszkalnymi, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...], także dostępna z tej samej drogi publicznej, lecz znajdująca się już poza obszarem analizowanym.

Z prawnego punktu widzenia nie ma znaczenia, czy działki gruntu, zabudowane budynkami mieszkalnymi bądź gospodarczymi, znajdują się z tej samej strony drogi publicznej, czy po przeciwnej stronie drogi, bowiem ustawodawca takiego rozróżnienia nie wprowadza, wymagając jedynie, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działki nr: [...], spełniają wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

W sposób dowolny organy obu instancji przyjęły, że skarżący wniósł o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "miniosiedla" – w istocie wniosek z 3 sierpnia 2011 r. (prezentata Urzędu Gminy [...] 10 sierpnia 2011 r.) wskazuje, że inwestor planuje "budowę 7 budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infr.[strukturą] techn.[iczną] i zagospodarowania terenu" (k. 46-46v akt administracyjnych). Zagadnienie to może być przedmiotem oceny z uwagi na intensywność wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine upzp). Z faktu, że dokonano podziału działki [...] na działki nr: [...] (o cechach odpowiadających działkom budowlanym) i nr: [...] (o cechach odpowiadających drogom wewnętrznym) wnosić można, że na obszarze analizowanym Wójt aprobuje wzrost intensywności wykorzystania terenu.

Z załączonego do skargi kasacyjnej odpisu ostatecznej i prawomocnej decyzji z [...] 2011 r. nr [...] Starosty [...] (dalej Starosta) wynika, że Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe i studni na działce nr [...] w miejscowości [...] (k. 104-105 akt IV SA/Wa130/12). Z decyzji tej należy wnosić, że Wójt wydał inwestorowi P. J. ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] (położonej dokładnie po przeciwnej stronie drogi w stosunku do działki nr [...]; art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 244 i 231 kpc).

W decyzji z [...] 2011 r. Wójt nie powołał art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a jedynie art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z art. 88l ust. 1 pw. Na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 upzp wskazało w zaskarżonej decyzji z [...] 2011 r. Kolegium, posługując się jednak błędną wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, z uwagi na błędne rozumienie pojęcia "działka sąsiednia", podnosząc, że "żadna z przyległych działek nie jest zabudowana" (k. 17-18, 1-1a akt administracyjnych).

Przedwczesne jest uznanie organów obu instancji, że przepisy odrębne (art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp) przeciwią się udzieleniu skarżącemu warunków zabudowy. W aktach kontrolowanej sprawy brak jakichkolwiek dokumentów, wskazujących na rzeczywisty przebieg i szerokość korytarza ekologicznego wzdłuż rzeki [...]. Nie wiadomo, czy i kiedy taki korytarz ekologiczny został wytyczony, bowiem budynki mieszkalne na działkach nr: [...] (w obszarze analizowanym) i nr [...] (bezpośrednio przyległa do obszaru analizowanego – po przeciwnej stronie drogi publicznej, oddzielającej działkę nr [...] od działek nr: [...]), znajdują się nie dalej od rzeki [...] niż część działki nr [...] (k. 21 akt administracyjnych).

Dostrzegłszy, że rozważania organów obu instancji odnośnie sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, dotyczącymi ochrony przeciwpowodziowej i ochrony przyrody nie były dostatecznie szczegółowe, Sąd I instancji jedynie z uwagi na wystąpienie obligatoryjnej przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy (przy błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp), uznał, że organy uchybiły art. 107 § 3 kpa, które to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Pogląd Sądu I instancji okazał się w tej części błędny.

Utrwalonym jest pogląd, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mogą stać na przeszkodzie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ studium nie jest prawem (red. Z. Niewiadomski – op. cit., s. 89, nb 14). Skoro organy obu instancji przywoływały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] jako dodatkowy argument przeciwko udzieleniu warunków zabudowy, to obowiązane były stosowny wyciąg z tego Studium załączyć do akt administracyjnych, bez względu na to, czy uważały, że argumenty wywiedzione z tego Studium mogły wpływać na akt subsumcji.

W aktach administracyjnych brak także Studium dla obszarów nieowałowanych, opracowanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], w zakresie istotnym dla rzeki [...] i miejscowości [...], jak i mapy zagrożenia powodziowego i informacji, pod rządem jakich przepisów owo Studium i mapa zagrożenia powodziowego, powstały. Brak jakichkolwiek rzędnych działki nr [...].

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji (... 2011 r.), decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 88d ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W aktach sprawy brak dowodu przedłożenia właściwemu Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej do uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr [...], jak i postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu takiej decyzji.

Zgodnie z art. 79 ust. 2 pw (w brzmieniu obowiązującym przed uchyleniem artykułu 79 przepisem art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Dz. U. nr 32, poz. 159), dla potrzeb planowania ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządzał studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią, w którym, w zależności od sposobu zagospodarowania terenu oraz ukształtowania tarasów zalewowych, terenów depresyjnych i bezodpływowych, dokonuje podziału obszarów na:

1) obszary wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową;

2) obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych, zwane dalej "obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią";

3) obszary potencjalnego zagrożenia powodzią.

Obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią obejmowały:

1) tereny między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska;

2) obszar pasa nadbrzeżnego w rozumieniu ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej;

3) strefę przepływów wezbrań powodziowych określoną w planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie studium, o którym mowa w art. 79 ust. 2 (art. 82 ust. 1 pw).

Zgodnie z art. 88l ust. 1 pw, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym:

1) wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych;

2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk;

3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie.

Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi (art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 pw – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.).

Zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo stwierdzenia uchybień przepisom prawa materialnego i przepisom postępowania administracyjnego, wskutek błędnego uznania, że nie miały one wpływu na wynik sprawy, stanowił jedynie konsekwencję naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 upzp Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości, zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy [...], związany wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku (art. 188 w zw. z art. 153 ppsa) starannie uzupełni materiał dowodowy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności o wskazane w uzasadnieniu brakujące dokumenty, w tym znajdujące się w aktach postępowań zakończonych decyzjami, wskazanymi przez skarżącego. Należycie opracowany projekt decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, Wójt przedłoży do uzgodnienia właściwemu Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, uwzględniwszy stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie opracowania nowego projektu decyzji (art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 upzp – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a następnie istniejący w dacie wydania ponownej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego (k. 25-27 akt II OSK 2798/12) winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.