Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 756/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 plt 4 w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1362/19 w sprawie ze skargi S. N. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 29 listopada 2019 r. sygn. VII SA/Wa 1362/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawa oddalił skargę S. N. na decyzję Wojewody M. z [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Decyzja ta została wydana w sprawie dotyczącej odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, ostatecznej decyzji Starosty Ż. nr [...] z [...] lipca 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Z. G. (dalej jako: inwestor) pozwolenia na budowę budynku do chowu trzody chlewnej o obsadzie do 2000 w systemie rusztowym, kategoria obiektu II, wraz z obiektami towarzyszącymi (cztery silosy paszowe zlokalizowane na płytach betonowych, szczelny zbiornik na ścieki bytowe, płyta pod konfiskator sztuk padłych) na działce o nr. ew. [...], położonej w M., gmina L..

Skargę kasacyjną od ww. wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. N., zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: P.b. poprzez uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu z uwagi na to, iż planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na sposób zagospodarowania jego nieruchomości, pomimo że interes ten został w sposób należyty przez niego wykazany, a zgodnie z wyżej przywołanym artykułem sam tytuł prawny do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu legitymuje do występowania w postępowaniu w charakterze strony;

2) art. 3 ust. 20 P.b. poprzez błędne uznanie, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, podczas gdy prawidłowa i wszechstronna analiza okoliczności sprawy wskazuje, iż będzie ona oddziaływać na nieruchomości położone dalej niż w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której planowana jest jej realizacja.

W odniesieniu do ww. podstaw kasacyjnych skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że nieruchomość będąca jego własnością znajduje się w odległości ok. 340 m. od obiektu objętego postępowaniem - budynku przeznaczonego do prowadzenia hodowli 2000 sztuk trzody chlewnej wraz z budynkami towarzyszącymi. Zdaniem strony, tego rodzaju inwestycja będzie oddziaływać w znacznym stopniu na sąsiednie nieruchomości nie tylko poprzez ulatniający się odór i inne substancje, ale również poprzez możliwość zanieczyszczania wody. W ocenie strony, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w obszarze oddziaływania obiektu są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, zaś kwestia ustalenia ewentualnego rzeczywistego negatywnego oddziaływania stanowi element postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach toczącego się postępowania zwykłego. Skarżący wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie produkcji żywności w odległości nieprzekraczającej 400 m od planowanej inwestycji i istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo, że odpady pochodzące od zwierząt będą rozprzestrzeniać się poza granicami działek inwestora. Podniósł, że organ nieprawidłowo skupił się na ustaleniu, czy planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości, pomimo tego, że o posiadaniu interesu prawnego przez skarżącego przesądza sam fakt, że jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wyznaczając strefę wokół projektowanego obiektu budowlanego (obszar oddziaływania obiektu), organ powinien bowiem każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego - tj. jego wielkości, formy, konstrukcji, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 1 grudnia 2022 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na mocy którego strony zostały równocześnie poinformowane o możliwości zajęcia dodatkowego stanowiska w sprawie, z którego to uprawnienia jednak nie skorzystały.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarzuty kasacyjne obejmują wyłącznie zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b., zaś przedmiot sporu w tej sprawie sprowadza się do kwestii legitymacji procesowej skarżącego kasacyjnie S. N. w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym opisanej na wstępie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku do chowu trzody chlewnej. Nie jest przy tym sporne, że powołane powyżej przepisy prawa powinny znajdować zastosowanie przy ocenie sytuacji prawnej skarżącego jako podmiotu, który podnosi zarzut pominięcia go w charakterze strony w postępowaniu, w którym zostało wydane pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 P.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu i brak jest podstaw, aby oceniając zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. status strony w sposób odmienny ustalać w mającym charakter weryfikacyjno – merytoryczny postępowaniu wznowieniowym w sprawie pozwolenia na budowę. Zauważyć jednakże trzeba, że pomimo wskazania przez skarżącego kasacyjnie, że naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. upatruje on w niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, przywołaniu ww. przepisu jako pierwszej z podstaw kasacyjnych towarzyszy stwierdzenie, że "zgodnie z wyżej przywołanym artykułem sam tytuł prawny do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu legitymuje do występowania w postępowaniu w charakterze strony", co wskazuje, że skarżący zarzuca Sądowi I instancji także dokonanie błędnej wykładni ww. przepisu. Powyższe stanowisko skarżącego kasacyjnie jest jednak wadliwe, skoro nie może budzić wątpliwości, że krąg stron w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wznowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ustala się w oparciu o normę wynikającą z art. 28 ust. 2 P.b. stosowaną w łączności z normą wynikającą z art. 3 pkt 20 tej ustawy. W związku z tym skuteczność zainicjowania administracyjnego postępowania weryfikacyjnego, w ramach którego podmiot poszukujący ochrony prawnej chce kwestionować decyzję udzielającą pozwolenia na budowę jako wydaną z pominięciem jego udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) uzależniona jest od wykazania, że wnioskodawca ma tytuł prawny do nieruchomości, która położona jest na obszarze, na który sporna inwestycja może oddziaływać (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.). Nie chodzi tu jednak o oddziaływania jakiekolwiek, lecz sprowadzające się do wprowadzenia z mocy przepisów odrębnych związanych z obiektem będącym przedmiotem inwestycji ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu wyznaczonego w otoczeniu tego obiektu (art. 3 pkt 20 P.b.). Ustawodawca wyraźnie zatem wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Zawarta w powołanych przepisach koncepcja strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stanowi zatem odstępstwo od szerokiego ujęcia strony postępowania administracyjnego wynikającego z art. 28 k.p.a. W związku z tym, jako unormowanie szczególne, powołane przepisy nie powinny być stosowane rozszerzająco. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w świetle art. 3 pkt 20 P.b., prawidłowe stosowanie przez organ tego przepisu na potrzeby ustalenia kręgu stron postępowania zakłada każdorazowo ustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Wyznaczenie takiego obszaru następuje z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej (bądź kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym) inwestycji budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż nie inaczej kwestię tę postrzega skarżący kasacyjnie, skoro w uzasadnieniu rozpoznawanego środka odwoławczego, uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 P.b. podnosi, że "(...) określone obiekty mogą oddziaływać na nieruchomości położone dalej niż w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której planowana jest realizacja obiektu (...)", jak i że "wyznaczając strefę wokół projektowanego obiektu budowlanego /obszar oddziaływania obiektu/ organ powinien każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego (...)". Skarżący kasacyjnie niewadliwie też podnosi, że stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, ale również takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z P.b. i przepisów odrębnych. Rzecz jednak w tym, że powyższe stanowisko strony skarżącej nie łączy się ze wskazaniem w podstawach kasacyjnych jakiegokolwiek przepisu odrębnego, w oparciu o który w odniesieniu do cech planowanej inwestycji należałoby przyjąć, że należąca do skarżącego nieruchomość położona jest na obszarze, na który sporna inwestycja może oddziaływać. Zarzuty kasacyjne nie cechują się zatem wymaganą precyzją i kompletnością niezbędną do obalenia twierdzenia Sądu I instancji, który w ślad za organem przyjął, że nieruchomość skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji wyznaczonym, m. in. przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Skarga kasacyjna pozbawiona jest zarzutu, który w ramach podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podważyłby tę ocenę prawną Sądu I instancji, powziętą na bazie niekwestionowanych skargą kasacyjną ustaleń, że działka skarżącego (nr ew. [...]) nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora, położona jest w odległości ok. 280 metrów od działki nr ew. [...] (przy czym projektowany budynek znajduje się ponad 340 m od zakładu piekarniczo-cukierniczego skarżącego), na której jest zlokalizowana przedmiotowa inwestycja i jest oddzielona jest od działki inwestycyjnej czterema innymi nieruchomościami. W zaskarżonym wyroku Sąd podkreślił, że skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby naruszenie jego własnego skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego ograniczającego lub utrudniającego możliwość korzystania z jego nieruchomości z uwagi na realizację kwestionowanej inwestycji. Przepisu takiego skarżący nie wskazał również, jak stwierdzono powyżej, w podstawach kasacyjnych rozpoznawanej skargi kasacyjnej, także chociażby w odniesieniu do stanowiska Sądu I instancji o braku odpowiednich aktów prawnych regulujących możliwości oceny uciążliwości odorowej planowanej inwestycji. W tych warunkach, argumentacji skargi kasacyjnej odnoszącej się do szkodliwości planowanej inwestycji z uwagi na potencjalne immisje oraz znaczące oddziaływanie na środowisko, podniesionej przez stronę bez odwołania się do przepisu (przepisów) prawa, które stanowiłoby adekwatny wzorzec kontroli dla sądu kasacyjnego, nie sposób uznać za merytoryczną polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji.

Z powyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.