Uchwała NSA, sygn. akt II GPS 2/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Koszty sądowe
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 239 pkt 1 lit. e), art. 15 par. 1 pkt 2, art. 211 - 213, art. 230, art. 234.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 pkt 1 i 2, art. 29 par. 1, art. 15 par. 1, art. 27 par. 1, art. 1a pkt 11.
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 2, art 83 ust. 1 pkt 3.
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 67 ust. 1, art. 77, art. 68 ust. 1.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 65 - 78, art. 87 ust. 4, art. 93 ust. 1 i 2, art. 94 ust. 1.
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA: Gabriela Jyż (sprawozdawca) Maria Jagielska (współsprawozdawca) Jan Bała Małgorzata Korycińska Cezary Pryca Anna Robotowska Protokolant: Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2016 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej na posiedzeniu jawnym w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...] o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: "1. Czy sprawy ze skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydane w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych wystawianych przez organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zaliczają się do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., i w konsekwencji, czy na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a. – z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych zwolniona jest strona skarżąca w sprawach ze skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydawane w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych wystawianych przez organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego?; 2. Czy do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., zaliczają się sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego?" podjął następującą uchwałę: 1. Sprawy ze skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydawane w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych wystawianych przez organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego należą do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), i w konsekwencji - na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e tej ustawy - z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych zwolniona jest strona skarżąca w sprawach ze skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydawane w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych wystawianych przez organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego; 2. Do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), należą sprawy z ubezpieczenia zdrowotnego.


UZASADNIENIE

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: P.p.s.a.) wystąpił pismem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, a mianowicie: " 1) czy sprawy ze skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydawane w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych wystawianych przez organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zaliczają się do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., i w konsekwencji, czy - na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a. - z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych zwolniona jest strona skarżąca w sprawach ze skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydawane w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych wystawianych przez organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego; 2) czy do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., zaliczają się sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego." [obecnie jest to art.239 § 1 pkt 1 lit. e P.p.s.a. – art. 239 P.p.s.a. został zmieniony przez art. 1 pkt 64 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2015 r., poz. 658, z dniem 15 sierpnia 2015 r.].

W uzasadnieniu wniosku Prezes NSA podał, że zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekle prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.

W ocenie Prezesa NSA, na gruncie powyższego przepisu powstała rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, ponieważ dają się zaobserwować dwa odmienne stanowiska co do zasadności pobierania wpisu sądowego od skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydawane w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych wystawianych przez organy ZUS lub KRUS.

Pierwsze z tych stanowisk formułuje i uzasadnia tezę o prawidłowości praktyki niepobierania wpisu sądowego od skarg na postanowienia wydawane w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym egzekucji należności ZUS lub KRUS na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a.

Zwolennicy drugiego uważają, iż od skarg na postanowienia wydawane w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym egzekucji należności ZUS lub KRUS należy pobierać wpis stały w wysokości 100 zł na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.; dalej: rozporządzenie), ze względu na to, że nie ma tu zastosowania art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a.

Jak podkreślił Wnioskodawca - przedstawiony problem wynika z odmiennego postrzegania przez sądy administracyjne katalogu spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Stanowisko opowiadające się za stosowaniem zwolnienia od kosztów sądowych w sprawach ze skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydawane w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych wystawianych przez organy ZUS lub KRUS opiera się na założeniu, że postępowanie egzekucyjne stanowi kolejny etap postępowania w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych, mający na celu realizację ustawowego obowiązku ściągania składek na fundusz ubezpieczeń społecznych. Brak jakichkolwiek wyróżników ustawowego wyrażenia "z zakresu ubezpieczeń społecznych" (art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a.) wskazuje na to, że zwolnieniem objęto wszystkie sprawy mieszczące się w tej kategorii. Każda sprawa sądowoadministracyjna mająca źródło roszczenia w instytucji ubezpieczeń społecznych kwalifikuje się do ustawowego zwolnienia strony skarżącej od kosztów sądowych. Wskazując to stanowisko Prezes NSA przywołał tezy orzecznicze zawarte w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 226/04; z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt II FZ 344/10; z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II GZ 173/12; z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II GZ 378/12, oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 309/10.

Jak wskazał Wnioskodawca - na temat braku obowiązku uiszczenia wpisu sądowego od skargi na postanowienie organu egzekucyjnego, złożonej przez wierzyciela składek na ubezpieczenie społeczne rolników, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 226/04. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny rozważał to, czy skarżący (tj. KRUS Oddział Regionalny) korzysta z przedmiotowego zwolnienia od kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a. Sąd ten stwierdził, że: "Analiza przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j.: Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.) wskazuje, iż ten akt prawny należy zaliczyć do systemu ubezpieczeń społecznych, o których jest mowa m. in. w ustawie z dnia 18 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) zwłaszcza, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników stosuje się odpowiednio (art. 52 ust. 1) przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. (...) Zauważyć przy tym należy, iż przepisy art. 41 a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników pozwalają na stosowanie ulg w postaci odroczenia terminów płatności składek, rozłożenia ich na raty lub umorzenia w całości lub w części, na wniosek lub z urzędu. Umorzenie należności może nastąpić także wówczas, gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności nie uzyska się kwoty przewyższającej koszty postępowania egzekucyjnego. Nie ulega wątpliwości, że tryb przewidziany w tym przepisie dotyczy spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, a wydane w tym trybie decyzje podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy). Uznać zatem należy, iż w rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne stanowi kolejny etap postępowania z zakresu spraw z ubezpieczeń społecznych, mający na celu realizację ustawowego obowiązku ściągania składek na fundusz ubezpieczeń społecznych rolników. W tej sytuacji wierzyciel dochodzący swych uprawnień w postępowaniu związanym ze ściąganiem należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie ma obowiązku uiszczenia wpisu od skargi".

Z kolei na temat braku obowiązku uiszczenia wpisu sądowego od skargi zobowiązanego na rozstrzygnięcie organu prowadzącego egzekucję zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (zwolnienie przedmiotowe z mocy prawa - art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a.) sąd administracyjny wypowiedział się w następujących orzeczeniach: w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt II FZ 344/10; z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II GZ 173/12; z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II GZ 378/12, oraz w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 4 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 309/10. A także w postanowieniu z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II GZ 378/12.

W sprawie o sygn. akt II FZ 344/10 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał zażalenie na wydane przez Przewodniczącego Wydziału I WSA w P. zarządzenie wzywające skarżącą do uiszczenia na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wpisu stałego od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Naczelny Sąd Administracyjny uznając zażalenie w tej sprawie za uzasadnione stwierdził, że: "Zaskarżone (...) postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej (...) zostało wydane w sprawie dotyczącej egzekucji zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne, a więc sprawy z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych. (...) W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowana w zażaleniu argumentacja skarżącej opierająca się na zarzucie naruszenia przez Przewodniczącego Wydziału obowiązujących przepisów poprzez wezwanie do zapłaty wpisu, mimo przysługującego stronie ustawowego zwolnienia od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych na podstawie (...) art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., zasługuje na aprobatę" (postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt II FZ 344/10).

Jak podniósł Prezes NSA w uzasadnieniu swego wniosku – w postanowieniu z dnia 4 maja 2010 r. (sygn. akt I SA/Bd 309/10), dotyczącym postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących należności z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził: "Brak jakichkolwiek wyróżników ustawowego wyrażenia: <> (art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a.) wskazuje na to, że zwolnieniem objęto wszystkie sprawy mieszczące się w tej kategorii. Wobec tego należy przyjąć, iż każda sprawa sądowoadministracyjna, mająca źródło roszczenia w instytucji ubezpieczeń społecznych kwalifikuje się do ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych po stronie skarżącej".

Prezentując drugie ze stanowisk, opowiadające się za koniecznością pobierania wpisu sądowego w sprawach ze skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydawane w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych wystawianych przez organy ZUS lub KRUS, Prezes NSA podkreślił, że opiera się ono na założeniu, że postępowanie egzekucyjne nie rozstrzyga sprawy administracyjnej z zakresu ubezpieczeń społecznych, lecz dotyczy wykonania obowiązku ustalonego w zakończonym postępowaniu pierwotnym w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym, w związku z czym nie może mieć do niego zastosowania art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a. Fakt, że przedmiotem egzekucji, w której wydano zaskarżone postanowienie, są zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, nie uzasadnia zastosowania art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a. W postępowaniu sądowym jest to zatem sprawa z zakresu postępowania egzekucyjnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. Tytuł wykonawczy nie rozstrzyga sprawy administracyjnej z zakresu ubezpieczeń społecznych. Przepisy o zwolnieniu od kosztów sądowych (art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a.), jako ustanawiające wyjątki od zasady uiszczania kosztów sądowych przez strony inicjujące postępowanie sądowoadministracyjne (art. 214 § 1 P.p.s.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Tezy orzecznicze oddające istotę takiego stanowiska zostały zawarte w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GZ 275/08; z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GZ 361/10; z dnia 11 maja 2011 r., II GZ 241/11; z dnia 28 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 399/12.

Jak wskazał Prezes NSA w uzasadnieniu swego wniosku: "Wystąpienie z wnioskiem ma także na celu uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., zaliczają się sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego." Jak podkreślił Wnioskodawca w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazać można na odmienne interpretacje pojęcia "sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych" (art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a.). Z jednej strony wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym na gruncie art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a. przez sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych należy rozumieć także sprawę z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych. Tak Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w: postanowieniu z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt II FZ 344/10 i 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 481/12. Uznając to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 lipca 2010 r. (sygn. akt II FZ 344/10) podkreślił, iż: "podziela pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2007 r., III UZP 4/06, OSP 2008, z. 4, poz. 309 zgodnie z którym, co prawda ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585) rozróżniająca cztery ryzyka ubezpieczeniowe: emerytalne, rentowe, chorobowe oraz wypadkowe, nie objęła ubezpieczenia zdrowotnego, to jednak należy przyjąć, że ubezpieczenie to [zdrowotne] jest też rodzajem ubezpieczenia społecznego, zaś jego odrębność wynika przede wszystkim z faktu odmiennego przedmiotu ochrony oraz odrębności organizacyjnej, ubezpieczenie zdrowotne, bowiem jest realizowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia."

"Z drugiej strony, wskazuje się na mylne utożsamianie ubezpieczenia społecznego z ubezpieczeniem zdrowotnym i mylne klasyfikowanie spraw z zakresu podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych objętych ustawowym zwolnieniem od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych." Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GZ 74/13 i 23 września 2014 r., sygn. akt II GZ 548/14. Przywołując ten pogląd Prezes NSA w uzasadnieniu swojego wniosku wskazał m.in. na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w postanowieniu z dnia 13 marca 2013 r. (sygn. akt II GZ 74/13): "Zwolnienie od ponoszenia kosztów sądowych (w tym wpisu sądowego) na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest instytucją stosowaną w wyjątkowych przypadkach i stanowi odstępstwo od zasady ponoszenia tych kosztów, wynikającej z art. 230 p.p.s.a. Zwolnienie od kosztów sądowych następuje z mocy ustawy na podstawie art. 239 p.p.s.a. Zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. e tej ustawy nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie lub bezczynność organu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. (...). Z uzasadnienia wniesionego zażalenia wynika, że skarżąca mylnie klasyfikuje podleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych objętych ustawowym zwolnieniem od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych."

Jak zaakcentował Prezes NSA w swoim wniosku: "Wobec istnienia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności, zilustrowanej przywołanymi wyżej przykładami, należy rozstrzygnąć, czy do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., zaliczają się sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Różne i odmienne stanowiska sądów administracyjnych co do wykładni art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a. świadczą o tym, że w judykaturze tych sądów wystąpiła rozbieżność polegająca na niejednolitym postrzeganiu normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Zachowanie obecnego stanu rzeczy może przyczynić się do utrwalenia praktyki utrzymywania pewnego zróżnicowania sytuacji prawnej stron skarżących (stron postępowania) pod względem ponoszenia kosztów sądowych."

Pismem z dnia 1 marca 2016 r., nr [...] prokurator Prokuratury Generalnej RP wniósł o podjęcie uchwały w brzmieniu: "1) sprawy ze skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydawane w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych wystawianych przez organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zaliczają się do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., i w konsekwencji - na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a. - z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych zwolniona jest strona skarżąca w sprawach ze skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydawane w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych wystawianych przez organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego; 2) do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., zaliczają się sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego."

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Przedstawiony wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za uzasadniony. Wymieniony we wniosku o podjęcie uchwały przepis prawa, tj. art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., wywołał bowiem rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych co do zakresu stosowania przewidzianego nim zwolnienia od kosztów sądowych. Rozbieżności te są istotne, ponieważ dotyczą ważnej kwestii proceduralnej – obligatoryjnego zwolnienia od kosztów sądowych z mocy ustawy. Tym samym spełniona została przesłanka określona w art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. warunkująca wyjaśnienie w drodze uchwały podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Rozważania dotyczące kwestii zasadniczych, postawionych we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, trzeba rozpocząć od uwag natury ogólnej. Na wstępie przypomnieć należy, iż kosztami sądowymi w rozumieniu analizowanego przepisu są, zgodnie z art. 211-213 P.p.s.a.: 1) opłaty sądowe, tj. wpis (art. 230 P.p.s.a.) i opłata kancelaryjna (art. 234 P.p.s.a.) oraz zwrot wydatków (art. 213 P.p.s.a.).

Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze ustawodawca ustalając reguły zwolnień od obowiązku uiszczania kosztów sądowych musi mieć na uwadze, iż są one rodzajem danin publicznych. Tego rodzaju ekonomicznie zwolnienie ma ten sam charakter co "darowanie" obywatelowi należności publicznoprawnych. Zakres oraz zasady udzielania zwolnień od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych kształtowane są w taki sposób, aby z jednej strony nie ograniczać nadmiernie dostępu do sądu i nie godzić tym samym w realizację gwarancji konstytucyjnych, a z drugiej – zabezpieczać przed nadużywaniem prawa do sądu i w ten sposób zapewnić niezbędny poziom sprawności oraz efektywności postępowania sądowoadministracyjnego. "Z całą pewnością należy odrzucić bezwzględną dominację interesów Skarbu Państwa nad słusznymi interesami obywateli, ale nie do przyjęcia jest również zasada odwrotna." (E. Ruśkowski: Zwolnienie od wpisu sądowego (koszty procesowe); Glosa 1 do postanowienia SN z 11 stycznia 1995 r., III ARN 75/94, Glosa 1995, nr 7,s. 16). Zachodzi zatem konieczność wyważenia interesu ogółu (Skarbu Państwa) i słusznego interesu jednostki (obywatela). (por.: M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 761 i nast.; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 624 i nast.).

Ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odróżnia dwa rodzaje zwolnień od kosztów sądowych – zwolnienie z mocy ustawy (art. 239 pkt 1-3 P.p.s.a.) oraz zwolnienie przyznawane przez sąd (art. 239 pkt 4 P.p.s.a.). Zwolnienia z mocy ustawy mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Bez względu na przedmiot sprawy nie mają obowiązku uiszczania kosztów sądowych: prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, kurator strony wyznaczony przez sąd orzekający lub przez sąd opiekuńczy dla danej sprawy. Zwolnienia przyznawane przez sąd mają wyłącznie podmiotowy charakter – dotyczą strony, której przyznane zostało prawo do pomocy w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w zakresie określonym w prawomocnym postanowieniu o przyznaniu tego prawa.

Art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a. zawiera zwolnienie przedmiotowe od uiszczania kosztów sądowych. Przepis ten stanowi, iż nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie lub bezczynność organu w sprawach "z zakresu ubezpieczeń społecznych". Analizując regulacje prawne zawarte w cytowanym przepisie prawa z punktu widzenia odpowiedzi na pytania stanowiące treść wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy ustalić znaczenie pojęcia "sprawa z zakresu ubezpieczenia społecznego", a precyzyjniej – czy sprawą "z zakresu ubezpieczenia społecznego" jest tylko sprawa będąca przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego, czy również postępowania egzekucyjnego oraz ustalenie czy do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a. zaliczają się sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego.

Niewątpliwie, odpowiadając na oba spośród tych pytań zawartych we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zauważyć należy, iż w treści art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a. ustawodawca nie dał expressis verbis odpowiedzi na pytanie jakie kategorie spraw w sensie przedmiotowym składają się na pojęcie "spraw z zakresu ubezpieczenia społecznego" oraz czy statuowane tym przepisem zwolnienie procesowe od ponoszenia kosztów sądowych dotyczy działania lub bezczynności organu tylko w ramach postępowania orzekającego (jurysdykcyjnego), czy także postępowania egzekucyjnego w tych sprawach. W literaturze przedmiotu, a także w orzecznictwie sądowym dokonuje się analizy stosunku administracyjnego postępowania egzekucyjnego do innych postępowań. Wniosek jaki płynie z tej analizy sprowadza się do uznania, iż celem postępowania orzekającego, jak i postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji normy prawa materialnego. "O ile jednak w postępowaniu orzekającym chodzi o autorytatywną konkretyzację normy prawa materialnego, to w postępowaniu egzekucyjnym chodzi o wykonanie tej normy zgodnie z tą konkretyzacją. Postępowanie egzekucyjne następuje zatem po postępowaniu orzekającym i jest wobec niego postępowaniem wykonawczym. Odmienna sytuacja występuje wtedy, gdy: a) obowiązki wynikają bezpośrednio z normy prawa materialnego; b) obowiązki wynikają z orzeczenia sądowego. W pierwszym przypadku nie prowadzi się postępowania orzekającego, tylko od razu egzekucyjne, a w przypadku drugim postępowanie orzekające prowadzi sąd, a nie organ administrujący." (B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Warszawa 1997, s. 319 i wskazana tam literatura). Podkreśla się także, że wspólność celu postępowania orzekającego i egzekucyjnego, którym jest realizacja normy materialnej, nie oznacza wspólności przedmiotu, każde z nich ma odrębny przedmiot. (tak: R. Hauser: Ochrona obywatela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Poznań 1988, s. 48 i nast.).

Nie można pominąć faktu, iż w treści art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a. ustawodawca nie użył terminu "w sprawach ubezpieczeń społecznych", ale szerszego terminu "w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych". Racjonalność działania ustawodawcy nakłada obowiązek dokonywania wykładni tego zwrotu przy uwzględnieniu tej właśnie różnicy terminologicznej. Sam ustawodawca, co zasadnie zauważono w dotychczasowym orzecznictwie sądowym (por. postanowienie WSA w B. z dnia 4 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 309/10), nie posłużył się żadnymi wyróżnikami (kwantyfikatorami) dla tego ustawowego wyrażenia "w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych". Sięgając do określenia słownikowego wskazać można, iż wyrażenie "w zakresie" oznacza m.in.: "w granicach występowania jakiegoś faktu, zjawiska", "w granicach zasięgu czegoś", "w dziedzinie", " w sferze objętej tymi granicami" (por: Słownik współczesnego języka polskiego. T. 2. Red. B. Dunaj, Warszawa 1999, s. 610). Zatem należy uznać, iż zgodnie z zasadą wykładni prawa, iż: lege non distinguente non distinguitur, wyrażenie "w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych" obejmuje wszystkie sprawy mieszczące się w tej kategorii. Uzasadniona zatem jest teza prezentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż każda sprawa sądowoadministracyjna, mająca źródło roszczenia w instytucji ubezpieczeń społecznych kwalifikuje się do ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych po stronie skarżącego, który skarży działanie lub bezczynność organu w tych sprawach zarówno na etapie postępowania orzekającego w sprawie "z zakresu ubezpieczeń społecznych", jak i na etapie późniejszym, tzn. na etapie postępowania egzekucyjnego, będącego wobec niego postępowaniem wykonawczym.(por. też postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II GZ 378/12).

Przy dokonywaniu wykładni pojęcia "sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych" użytego przez ustawodawcę w art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można poprzestać tylko na zastosowaniu wykładni językowej. Należy podzielić pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1407/08), iż: "Zastosowanie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej, wykładni celowościowej godzi w wartości demokratycznego państwa prawnego." Stosując w analizowanej sprawie wykładnię celowościową nie można nie zauważyć, iż przyjmując taki, a nie inny katalog ustawowych zwolnień przedmiotowych w art. 239 pkt 1 lit. a-e P.p.s.a. "ustawodawca miał niewątpliwie na uwadze charakter tych spraw, z których większość związana jest z zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych, najczęściej dotyczących trudnych sytuacji życiowych niezawinionych przez stronę, a więc spraw dotyczących sfery o wysokim stopniu wrażliwości społecznej." (tak: S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek: Koszty w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2007, s. 229). W tychże sprawach, w tym także w sprawach "z zakresu ubezpieczeń społecznych", o których mowa jest w art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a. nierzadko zdarza się, iż strona zobowiązana nie ma dostatecznych środków nie tylko pozwalających na prowadzenie postępowania sądowego, ale i na zaspokojenie własnych koniecznych potrzeb życiowych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 stycznia 2011 r. , sygn. akt II GZ 19/11). Nie można przyjąć, iż wskazana sytuacja występować będzie tylko w przypadku skarg na rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniach orzekających "w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych", a nie wystąpi w postępowaniach egzekucyjnych będących wobec nich postępowaniami wykonawczymi.

Uzasadniając dodatkowo stanowisko, że sprawa ze skargi na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym wykonania obowiązku określonego w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej: u.s.u.s.) jest sprawą podlegającą zwolnieniu na podstawie art. 239 pkt 1 lit. "e" P.p.s.a., zwrócić należy uwagę na określony art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) zakres unormowania. Otóż ustawa ta reguluje postępowanie wierzycieli i organów egzekucyjnych wobec uchylania się zobowiązanych od wykonania wymienionych w art. 2 § 1 u.p.e.a. i znajdujących podstawę prawną w przepisach prawa materialnego określonych obowiązków. Wskazany przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jednoznacznie eksponuje wymagający wykonania, określonej przepisem prawa materialnego treści, obowiązek, łącząc go ze sposobami postępowania wierzycieli (pkt1) oraz z postępowaniem egzekucyjnym i zabezpieczającym (pkt 2). Z tego powodu uznać należy, że postępowanie egzekucyjne, w całości znajdując oparcie w niezrealizowanym obowiązku, nie może zaistnieć i toczyć się w sytuacji, gdy taki obowiązek nie istnieje.

Należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne podlegają, na mocy art. 24 ust. 2 u.s.u.s., ściągnięciu w trybie przepisów

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej, co powoduje,

że jako należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw, stanowią podlegający egzekucji obowiązek, o którym mowa w art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Obowiązek ten wraz z podstawą prawną zostaje w postępowaniu egzekucyjnym określony najpierw w kierowanym przez wierzyciela do dłużnika wezwaniu do wykonania obowiązku (art. 15 § 1 u.p.e.a.), a następnie szczegółowo zidentyfikowany w tytule wykonawczym (art. 27 § 1 u.p.e.a.). Powyższe przemawia za tym, że skarga na postanowienia organów egzekucyjnych wydawanych w toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego zawsze będzie inicjowała sprawę z postanowienia organu egzekucyjnego o wykonanie określonego obowiązku – w sprawach objętych wnioskiem o podjęcie uchwały – obowiązku z zakresu ubezpieczeń społecznych. Z tego powodu sprawa ze skargi na postanowienie organu egzekucyjnego podjęte w postępowaniu o wykonanie obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenie społeczne, jest sprawą "z zakresu ubezpieczeń społecznych", o której mowa w art. 239 pkt 1 lit. "e" P.p.s.a., zatem strona skarżąca działanie organu egzekucyjnego mające na celu wykonanie obowiązku z zakresu ubezpieczeń społecznych nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych.

Odnosząc się do drugiej kwestii zawartej we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. do kwestii czy do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., zaliczają się sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, wskazać trzeba, iż w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że: "co prawda ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (...) rozróżniająca cztery ryzyka ubezpieczeniowe: emerytalne, rentowe, chorobowe oraz wypadkowe, nie objęła ubezpieczenia zdrowotnego, to jednak należy przyjąć, że ubezpieczenie zdrowotne jest też rodzajem ubezpieczenia społecznego, zaś jego odrębność wynika przede wszystkim z faktu odmiennego przedmiotu ochrony oraz odrębności organizacyjnej, ubezpieczenie zdrowotne bowiem jest realizowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia" (tak SN w uchwale z dnia 24 stycznia 2007 r. , sygn. akt III UZP 4/06; por. też: I. Jędrasik-Jankowska: Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, t.1, Warszawa 2006, s. 15 i nast.). Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy także w innych orzeczeniach, tj. w: 1) postanowieniu z dnia 18 października 2004 r. (sygn. akt I UZ 35/14), gdzie uznał, iż: "Obowiązku ubezpieczenia społecznego (...) nie można ograniczać do katalogu ubezpieczeń wymienionych w art. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (...). Z uwagi na zakres podmiotowy i przedmiotowy ubezpieczenie zdrowotne ma również charakter ubezpieczenia społecznego."; 2) wyroku z dnia 4 marca 2015 r. (sygn. akt I UK 251/14), w którym podkreślił, że: "Mimo zmian legislacyjnych w orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje stanowisko, że ubezpieczenie zdrowotne ma charakter ubezpieczenia społecznego, niezależnie od jego odrębności organizacyjnej, uzasadnionej odmiennością przedmiotu ochrony (por. wyrok Sądu Najwyższego z 10 czerwca 2014 r., II UK 464/13, LEX nr 1483952) (.....). Ścisły związek obu rodzajów ubezpieczenia wyraża się w podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu z mocy prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostanie stwierdzone, iż określona osoba podlega w określonym czasie obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym, to skutkiem tego jest objęcie tej osoby z mocy prawa obowiązkowo ubezpieczeniem zdrowotnym, co nie wymaga potwierdzenia decyzją dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 1 lipca 2014 r., III AUa 14/14, LEX nr 1493715). Podobnie w wyroku z 29 stycznia 2014 r., II UK 257/13 (LEX nr 1438803)." W wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r. (II UK 464/13; LEX nr 1483952) Sąd Najwyższy nazwał ubezpieczenie zdrowotne "działem ubezpieczeń społecznych", podkreślając, że: "W art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wyłączono ze spraw dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, które (...) należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych."

Wskazuje się także w doktrynie, iż zamiennie z pojęciem "ubezpieczenie społeczne" używane jest pojęcie "zabezpieczenie społeczne", które występuje także w treści art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. "Współcześnie pojęcie to występuje w większości europejskich krajowych regulacji prawnych (social security, securit, socyalnoje obespieczenije), ponadto od dawna jest używane w terminologii międzynarodowych aktów prawnych, w aktach i deklaracjach o charakterze politycznym oraz w piśmiennictwie społecznym i prawniczym. (...). Niemały wpływ na zawężające dookreślenie omawianego pojęcia ma konwencja Międzynarodowej Organizacji Pracy nr 102 z 1952 r. o minimalnej normie zabezpieczenia społecznego [Konwencja przyjęta 28 czerwca 1952 r. na 35 sesji Konferencji Ogólnej MOP], która nie zawiera wprawdzie definicji pojęcia <>, ale która przez wyliczenie ryzyk i określenie podstawowej cechy świadczeń służących ich zabezpieczeniu jaką jest podmiotowy (roszczeniowy) charakter tych świadczeń wyznacza granice omawianego pojęcia. W dziewięciu kolejnych częściach Konwencji wymienione zostały następujące świadczenia: pomoc lecznicza (część II), zasiłki chorobowe (część III), świadczenia w razie bezrobocia (część IV), świadczenia na starość (część V), świadczenia w razie wypadków przy pracy i chorób zawodowych (część VI), świadczenia (zasiłki) rodzinne (część VII), świadczenia w razie macierzyństwa (część VIII), świadczenia w razie inwalidztwa (część IX) oraz świadczenia w razie śmierci żywiciela rodziny (część X). Świadczenia te tradycyjnie zaliczane są do zabezpieczenia społecznego. Znaczenie i ranga omawianej konwencji wzrasta w szczególny sposób w regionie europejskim wobec przyjęcia unormowanych w tym akcie standardów za kryterium wyznaczenia minimalnego poziomu zabezpieczenia społecznego w państwach członkowskich Rady Europy, które ratyfikowały Europejską Kartę Społeczną sporządzoną w Turynie w 1961 r. (...). Ratyfikowanie przez Polskę większości postanowień Europejskiej Karty Społecznej (...), stawia nasz kraj wśród państw regionu europejskiego, których system zabezpieczenia społecznego odpowiada co najmniej minimalnym standardom Konwencji 102. Można zatem przyjąć, że takie właśnie znaczenie ma pojęcie <>, które pojawiło się po raz pierwszy w polskim języku prawnym i to od razu w akcie najwyższej rangi, bo w Konstytucji z 1997 r. [art. 67 i art. 68 Konstytucji]." (T. Buńczycka-Majewska: Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej, Zakamycze 1999).

Pomimo, że kwestie związane z ubezpieczeniem społecznym i zdrowotnym regulowane są dwoma różnymi aktami prawnymi [odpowiednio – ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

(t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.)], to jednak ubezpieczenia te mają wspólny mianownik jakim jest konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego

(art. 67 ust. 1 Konstytucji RP) oraz historycznie ukształtowane rozumienie ubezpieczenia społecznego obejmującego ubezpieczenie zdrowotne.

Odwołując się w pierwszym rzędzie do wykładni historycznej, warto przypomnieć, że utrzymany w mocy na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.) m.in. art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (rozdział 8 Podstawowe prawa i obowiązki obywateli), stanowiąc w ust.1 o prawie obywateli RP do ochrony zdrowia, łączył to prawo z prawem do ochrony w razie choroby lub niezdolności do pracy. Z kolei przepis ust. 2 tego artykułu, jako jedno z zadań służących wykonaniu określonego w ust. 1 celu, określał poza rozwojem organizowanej przez państwo służby zdrowia i bezpłatną pomocą lekarską dla wszystkich ludzi pracy i ich rodzin, rozwój ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby, starości i niezdolności do pracy. Obowiązująca wówczas ustawa zasadnicza nie przewidywała w ogóle ubezpieczenia zdrowotnego, uznając ubezpieczenie społeczne za sposób realizacji prawa obywatela do ochrony zdrowia i pomocy w razie choroby.

W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. nie powtórzono ani samego pojęcia ubezpieczenia społecznego, ani nie posłużono się taką formułą rozumianą jako zadanie, za pomocą którego obywatele RP mogli realizować swoje prawo do ochrony zdrowia i pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy. Obywatelowi przyznano bowiem prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego, odsyłając do ustawy, gdy idzie o zakres i formy zabezpieczenia społecznego.

Z kolei przepisem art. 68 ust. 1 Konstytucji zapewniono prawo każdego obywatela do ochrony zdrowia, nie przewidując instytucji ubezpieczenia zdrowotnego, lecz pozostawiając ustawie określenie warunków i zasad udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Przyjęta ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej (...), poza ścisłym wypełnieniem dyspozycji konstytucyjnej polegającym na określeniu warunków udzielania i zakresu świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, określiła również m.in. zasady podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Jednak zawarte w dziale IV ustawy przepisy (art. 65 - 78 ) w dużej mierze bazują na przepisach oraz rozwiązaniach prawnych przyjętych ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych i przez to ściśle są z nią powiązane, tworząc z nią spójny system (np.: art. 66 ust. 1 – obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego przypisany osobom spełniającym warunki do ubezpieczenia społecznego, art. 69 ust.1 i 2 – terminy powstania i wygaśnięcia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego określone w przepisach o ubezpieczeniach społecznych, art. 72 ust. 1 – powstanie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z osób pobierających emeryturę lub rentę z dniem od którego przysługuje wypłata emerytury lub renty, art. 77 ust.1 – zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego kierowane są do ZUS lub KRUS). Warto też zauważyć, że składki na ubezpieczenie zdrowotne, tak jak składki na ubezpieczenie społeczne, opłacane są i ewidencjonowane w ZUS lub KRUS i w jednym tylko przypadku w centrali Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 87 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Nie dziwi więc, że kontrolę w zakresie realizacji zadań ubezpieczenia zdrowotnego, określonych przepisami ustawy przeprowadza na wniosek ministra właściwego do spraw finansów publicznych, minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w ZUS (dla objętych ubezpieczeniem społecznym) lub KRUS (dla objętych ubezpieczeniem społecznym rolników). Również ZUS (lub KRUS) przeprowadza kontrolę wykonywania obowiązków płatników w zakresie zgłoszenia ubezpieczonych do Funduszu i opłacania składki.

Wreszcie analiza rozdziału ustawy dotyczącego składek

na ubezpieczenie zdrowotne wyraźnie pokazuje niekiedy podobieństwo rozwiązań,

a niekiedy ścisły związek z analogiczną regulacją zawartą w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zasadnicze wszakże znaczenie dla tezy, iż ubezpieczenia społeczne

i ubezpieczenia zdrowotne tworzą jeden zwarty system zabezpieczenia społecznego, mają art. 93 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 94 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...). Zgodnie z treścią pierwszego z tych przepisów, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Stosownie zaś do ust. 2 art. 93 cyt. ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Nienależnie opłacone składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegają zwrotowi, również na zasadach określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 94 ust. 1).

Przywołanie treści art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) nakazuje odwołać się do art. 24 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym składki oraz odsetki

za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie rozdzielają obowiązków powstałych z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne; jak stanowi art. 1a pkt 11 u.p.e.a. ilekroć w ustawie mowa jest o składkach na ubezpieczenie społeczne rozumieć należy przez to również m.in. składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zarówno nieopłacone składki na ubezpieczenie zdrowotne jak też składki na ubezpieczenie społeczne stanowią należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie ustaw, o czym mowa w art. 2 § pkt 5 u.p.e.a. [podlegają egzekucji administracyjnej z mocy art. 24 ust. 2 u.s.u.s – w przypadku składek na ubezpieczenia zdrowotne – w powiązaniu z art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...)].

Ażeby dodatkowo wesprzeć argumentację o składającym się na zabezpieczenie społeczne systemie ubezpieczeń społecznych i ubezpieczeń zdrowotnych można zwrócić uwagę na regulację wspólnotową – rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 166, s. 1 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 05, t. 5, s. 72), którego, jak stanowi art. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...), podstawy instytucjonalno-proceduralne do stosowania określa ta ustawa. Rozporządzenie to odnosząc się do wymienionych w art. 3 działów zabezpieczenia społecznego, zalicza do nich m.in. świadczenia z tytułu choroby, macierzyństwa, inwalidztwa, starości, rent rodzinnych, przy czym wśród świadczeń z tytułu choroby wymienia się świadczenia rzeczowe (art. 17), a te zdefiniowane w art. 1 pkt va (i) odpowiadają przewidzianym w państwie członkowskim świadczeniom opieki zdrowotnej.

Warto w tym miejscu odwołać się do poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny, który przyjął, iż "zabezpieczenie społeczne obejmuje całokształt świadczeń, jakie – ze środków publicznych – są przyznawane obywatelowi, będącemu w potrzebie" (m.in. wyrok TK z dnia 20 listopada 2001 r. o sygn. akt SK 15/01, publik. OTK ZU z 2001 r. nr 8, poz. 252).

Przenosząc te rozważania na grunt zagadnienia stanowiącego istotę drugiego pytania zawartego we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić można, iż właściwym jest ten pogląd wyrażony już do tej pory w części orzeczeń sądów administracyjnych, zgodnie z którym na gruncie art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a. przez sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych należy rozumieć także sprawę z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych (zob. postanowienia NSA z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt II FZ 344/10 i 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 481/12). Dla dodatkowego wzmocnienia tego stanowiska należy podnieść, iż w sprawach dotyczących skarg na decyzje o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, wydawanych w oparciu o regulacje prawne zawarte w art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.), składy orzekające zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie negowały możliwości zwolnienia od kosztów sądowych stron wnoszących skargę w tych sprawach w oparciu o art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., mimo iż w sprawach tych decyzjami organów ZUS-u były także objęte zaległe (nieopłacone) składki na ubezpieczenie zdrowotne. (tak np.: wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1759/14; z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1807/14 oraz np. wyrok WSA w G. z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 608/15, wyrok WSA w Rz. z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 1032/15).

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę jak w sentencji.