Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2691/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt. 7, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 9 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w Gdańsku i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 531/10 w sprawie ze skarg Prokuratora Okręgowego w Gdańsku i A. P. na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Gminy Miejskiej we W. na rzecz skarżącego A. P. kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 531/10, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej we W. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w części dotyczącej przebiegu dróg niepublicznych o symbolach 19 KDW, 20 KDW, 21 KDW, 27 KDW i 29 KDW, a także przebiegu drogi publicznej o symbolu 15 KDD, a w pozostałej części oddalił skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku i A. P. na ww. uchwałę dotyczącą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP-7 obszaru pomiędzy: granicą obrębu R. - od strony zachodniej, przedłużeniem ul. [...] w kierunku zachodnim, oraz granicą rezerwatu "Dolina C." - od strony zachodniej, położonego w miejscowości C.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska we W., uchwałą z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako u.s.g., oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru pomiędzy: granicą obrębu R. od strony zachodniej, przedłużeniem ul. [...] w kierunku zachodnim oraz granicą rezerwatu "Dolina C." od strony wschodniej, położonego w miejscowości C. Równocześnie Rada Miejska potwierdziła zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej we W. z dnia [...] stycznia 2002 r. Ponadto Rada w dniu 24 lutego 2010 r., zgodnie z treścią załącznika nr 2, odrzuciła uwagi A. P. do projektu planu jako nieuzasadnione.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. A. P. skierował do Rady Miasta W. wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wnosząc o usunięcie naruszenia prawa związanego z:

1) uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], odmawiającą uwzględnienia złożonej w dniu 29 stycznia 2010 r. skargi na brak podania przez Burmistrza w zawiadomieniu z dnia 13 stycznia 2010 r. nr [...] przyczyn nie uwzględnienia zgłoszonych przez A. P., w formie pism złożonych w dniach 12 i 30 listopada 2009 r., uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniu 15 października 2009 r.,

2) uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] lutego 2010 r., utrwaloną w protokole sesji tej Rady, o nie uwzględnieniu zgłoszonych przez skarżącego uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaki został wyłożony do publicznego wglądu w dniu 15 października 2009 r., potwierdzoną brzmieniem załącznika nr 2 do uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...],

3) uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP – 7, a w szczególności § 1 stwierdzającego zgodność całego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W.", a także § 9 i związanej z nim części graficznej w zakresie odnoszącym się do karty terenu oznaczonej symbolami: 3.1 UT, 3.2 UT, 3.3 UT, 3.4 UT, 3.5 UT, 3.6 UT, 3.7 UT, 3.8 UT, 3.9 UT, 3.10 UT, 3.11 UT, 3.12 UT, 3.13 UT, 3.14 UT, 3.15 UT, 3.16 UT, w części dotyczącej punktu 8 określającego wysokość zabudowy, a także w części dotyczącej punktu 11 określającego zasady dotyczące systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w zakresie odnoszącym się do przyszłych dróg oznaczonych symbolami: 19 KDW, 20 KDW, 21 KDW, 27 KDW, 29 KDW oraz 15 KDD, w jakim doszło do zatwierdzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność, jeżeli chodzi o działkę o numerze ewidencyjnym [...], współwłasność, a jeżeli chodzi o działkę o numerze [...] byłą własność A. P., to jest dotyczącym działek w powiecie puckim, jednostce ewidencyjnej W., obręb C., o numerach ewidencyjnych:

- [...] w całości w związku z usytuowaniem na niej części przyszłej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 27 KDW lub części przyszłej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 19 KDW (niejasna w tej mierze część graficzna planu),

- wyodrębnionych z byłej działki nr [...] działek o numerach [...] i [...] w całości, w związku z usytuowaniem na nich części przyszłej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 27 KDW,

- [...] w całości, w związku z usytuowaniem na niej części przyszłej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 27 KDW,

- [...] w części, w jakiej doszło do usytuowania na niej części przyszłej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 27 KDW,

- [...] w całości, w związku z usytuowaniem na niej w całości lub w części przyszłej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 19 KDW,

- [...] i [...] w zakresie, w jakim doszło do usytuowania na nich części przyszłej drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 15 KDD, mającej uzyskać status drogi publicznej,

- [...] w całości, w jakiej doszło do usytuowania na niej przyszłych dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami 20 KDW i 21 KDW i części przyszłej drogi dojazdowej o symbolu 15 KDD,

- [...] i [...] w zakresie, w jakim doszło do poszerzenia kosztem tych działek wjazdu z przedłużenia ulicy [...] w kierunku zachodnim na przyszłą drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 21 KDW (położoną na południowej części działki o numerze ew. [...]),

- [...] w zakresie, w jakim nie doszło do przeznaczenia części tej działki pod poszerzenie przedłużenia ulicy [...] w kierunku zachodnim,

- [...] i [...] w zakresie, w jakim doszło do wyodrębnienia kosztem części tych działek oraz działki nr [...] drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 29 KDW, a także w związku z ustaleniem, że znajdują się one na obszarze zagrożonym usuwaniem się gruntu,

- od [...] do [...] oraz od [...] do [...], a także w odniesieniu do działek o numerach [...] i [...] w zakresie, w jakim dopuszcza się na nich w całości, a niekiedy jedynie w części zabudowę do wysokości 8 m, tj. do dwóch kondygnacji naziemnych, w tym użytkowe poddasze.

- do karty terenu oznaczonej symbolem 15, 16 KDD i związanej z nią części graficznej (załącznik nr 1 do tej uchwały ), w zakresie usytuowania przyszłej drogi publicznej oznaczonej symbolem 15 KDD na częściach działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] w miejscach uwidocznionych w części graficznej (załącznik nr 1) zatwierdzonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rada Miejska W. nie uwzględniła w całości wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że nie zawiera ono uzasadnionych przesłanek do jego uwzględnienia.

A. P. pismem z dnia 5 czerwca 2010 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności trzech uchwał Rady Miasta W., uchwały z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], uchwały z dnia [...] lutego 2010 r. (bez numeru) o nie uwzględnieniu zgłoszonych przez skarżącego w dniach 12 i 30 listopada 2009 r. uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o stwierdzenie nieważności części uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP – 7. Skarżący powtórzył niemal w całości argumentację sformułowaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa

Z kolei pismem z dnia 2 czerwca 2010 r. uchwałę z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] zatwierdzającą plan miejscowy zaskarżył Prokurator Okręgowy z Gdańsku, kwestionując zapis § 9 tekstu planu i związaną z nim część graficzną odnoszącą się do karty terenu 3.1 UT, 3.2 UT, 3.3 UT, 3.4 UT, 3.5 UT, 3.6 UT, 3.7 UT, 3.8 UT, 3.9 UT, 3.10 UT, 3.11 UT, 3.12 UT, 3.13 UT, 3.14 UT, 3.15 UT, 3.16 UT dotyczących

1) pkt 8 ograniczającego wysokość zabudowy do 8 m na działkach nr [...] – [...] i [...] – [...],

2) pkt 11 określającego przebieg dróg 19 KDW, 20 KDW, 21 KDW, 27 KDW na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

W przekonaniu Prokuratora Okręgowego kwestionowana uchwała narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 140 K.c. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności w zaskarżonej uchwały w części opisanej w skardze. Prokurator podkreślił, iż ograniczenie wysokości zabudowy jest sprzeczne z żądaniami A. P. i nie znajduje oparcia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. Ponadto Studium dostrzegając problemy komunikacji drogowej w sieci dróg publicznych (pkt 8) nie wyznacza żadnych kierunków i warunków urządzania dróg wewnętrznych. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 19 z 2007 r. poz. 115) ustanowiła w art. 8 ust. 1 dla organu stanowiącego gminy kompetencje do nadania drodze wewnętrznej nazwy, pod warunkiem uzyskania pisemnej zgody właściciela terenu, na którym jest zlokalizowana. Prokurator Okręgowy stanął na stanowisku, że kompetencja do arbitralnego wyznaczania w planie miejscowym dróg wewnętrznych ogranicza się wyłącznie do dróg wewnętrznych zlokalizowanych na terenach należących do gminy. W pozostałym zakresie gmina nie ma podstaw do wykonywania uprawnień właścicielskich innych osób, w tym do urządzania sieci dróg wewnętrznych na nieruchomościach A. P. i sąsiednich bez zgody właścicieli.

Rozpoznając powyższe skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż w części zasługują one na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż obie skargi sprowadzają się do zarzutu naruszenia przez Radę Miejską we W. granic przyznanego jej władztwa planistycznego. Naruszenie tych granic polegało na ograniczeniu wysokości zabudowy, wskazaniu lokalizacji dróg wewnętrznych na działkach nie stanowiących własności Miasta W., a także nieuzasadnionym przez Radę przebiegu drogi gminnej przez stanowiące własność skarżącego działki. W obu skargach wskazano także na naruszenie zasady wyrażonej w art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., iż plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności ze studium. Sąd podkreślił, iż uchwalając plan miejscowy rada jest uprawniona do tego, aby zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg, jednakże dotyczy to jedynie wydzielania gruntów pod drogi publiczne, co na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651) stanowi cel publiczny w rozumieniu tej ustawy. Nie dotyczy to natomiast dróg wewnętrznych. Gmina nie ma podstaw do wykonywania uprawnień właścicielskich innych osób, w tym do urządzania sieci dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatnych właścicieli bez ich zgody. Sąd stwierdził zatem, że Rada Gminy przekroczyła granice władztwa planistycznego wyznaczając przebieg dróg 19 KDW, 20 KDW, 21 KDW, 27 KDW na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wskazując równocześnie, że jakakolwiek zmiana zagospodarowania terenu działek położonych na terenie musi być poprzedzona wydzieleniem drogi wewnętrznej nr 29 KDW. Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego ustalenia przebiegu drogi publicznej 15 KDD przez należące do skarżącego działki [...] i [...] w ten sposób, że działki te zostały pozbawione możliwości zabudowy poprzez zmniejszenie ich wielkości, Sąd stwierdził, iż Rada Miasta W. nie wykazała, aby istniał jakiś interes publiczny na tyle ważny, aby ograniczyć prawo własności skarżącego do przedmiotowych działek. Stanowisko Rady nie wskazuje, zdaniem Sądu, jakie argumenty przemawiają za lokalizacją przedmiotowej drogi na działkach skarżącego – funkcjonalne, gospodarcze, czy estetyczne. Rada nie wykazała także, aby któryś z tych aspektów ładu przestrzennego był na tyle ważny, by ograniczyć prawo własności skarżącego do przedmiotowych działek. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego w części dotyczącej przeznaczenia obszaru oznaczonego D 018-P na teren zabudowy produkcyjnej, oraz planowanej drogi na działce nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w części, którą oddalono skargi A. P. i Prokuratora na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. Prokurator zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie:

1. prawa materialnego art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, polegające na nierównym - wbrew warunkowi określonemu w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta - traktowaniu władającego działkami nr [...] - [...] i [...] - [...] we W. w odniesieniu do Władających sąsiednimi działkami z grupy [...]

2. przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych polegające na

zaniechaniu wyjaśnienia, dlaczego ograniczenie w zaskarżonym akcie prawa miejscowego wysokości zabudowy rekreacyjnej do 8 m jest zgodne z określonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta warunkiem zharmonizowania tej zabudowy z sąsiednimi obiektami rekreacyjnymi o wysokości 10 m,

- art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegające na sprzecznym z aktami sprawy ustaleniu, że ograniczenie w zaskarżonym akcie prawa miejscowego wysokości zabudowy rekreacyjnej do 8 m jest wypełnieniem nakazanego przez art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego obowiązku równego traktowania władającego działkami nr [...]-[...] i [...]-[...] we W. w odniesieniu do władających sąsiednimi działkami z grupy [...], którzy wznieśli obiekty rekreacyjne o wysokości 10 m.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator wskazał, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. nie zezwala na zaprezentowane w zaskarżonej uchwale ograniczenia wysokości nowej zabudowy, a wręcz nakazuje w jej lokalizowaniu harmonizację z zabudową istniejącą, co odpowiada wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadzie dobrego sąsiedztwa i wypełnia konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uzasadnił potrzeby takiej nierówności, czym naruszył prawo wskazane w pkt. II skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wniósł również A. P., zaskarżając wyrok Sądu I instancji w części, w której oddalono skargi Prokuratora Prokuratury w Gdańsku i A. P. Skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku:

1. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 tej ustawy, w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w następstwie nieuwzględnienia zarzutu naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego, a także art. 140 k.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust.2 pkt 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (poza, zarzutem dowolności ustaleń Rady Miejskiej we W. w zakresie usytuowania i przebiegu wymienionych w skardze dróg wewnętrznych i jednej przyszłej drogi publicznej), a w danym wypadku w związku z zaniechaniem dokonania wykładni tych przepisów w sposób uwzględniający treść art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w stopniu rzutującym na wynik sprawy, a tym samym także naruszenie art. 101 ust. 1, ust. 2, ust. 3 oraz art. 101 a ust. 1 oraz art. 102 u. s. g., w wyniku stwierdzenia, że zaskarżone przez A. P. ustalenia danego m.p.z.p., poza ustaleniami dotyczącymi usytuowania i przebiegu określonych dróg, nie naruszają usprawiedliwionych interesów tego skarżącego, a zarazem mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gmin, a tym samym, nie naruszają zasady proporcjonalności, a także zasady równego traktowania wobec prawa.

2. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 tej ustawy, w związku z art. 134 p.p.s.a., w następstwie nieuwzględnienia zarzutu naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa o postępowaniu planistycznym w wyniku ich niewłaściwego zastosowania, w stopniu rzutującym na wynik sprawy, a przede wszystkim zarzutu naruszenia art. 20 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (tu: w związku z art. 63 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 238 § 1 k.p.a.) w wyniku dowolnego ustalenia, że nie przemawia za stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego i uchwały poprzedzającej głosowanie nad danym aktem, a zarazem, że nie stanowi naruszenia procedury planistycznej końcowe głosowanie nad projektem określonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uprzedniego:

a) przedstawienia wnoszącemu uwagi do projektu m.p.z.p., a także radnym, pisemnego uzasadnienia przyczyn braku uwzględnienia danych uwag, a tym samym wobec potraktowania uwag do projektu m.p.z.p. w sposób odmienny ("gorszy") niż skarg, wniosków i petycji w rozumieniu art. 63 Konstytucji RP , mimo że ustalenia m.p.z.p. rzutują bezpośrednio na treść i wykonywanie prawa własności nieruchomości i innych praw podmiotowych do nieruchomości,

b) odrębnego głosowania o zgodności danego projektu z obowiązującym na terenie danej gminy/miasta studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a zarazem w następstwie dowolnego ustalenia, że stwierdzenie takiej zgodności, między projektem planu a ww. studium, może stanowić element struktury uchwały zatwierdzającej projekt określonego planu,

3. naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w następstwie niewłaściwego zastosowania tych przepisów w stopniu rzutującym na wynik sprawy, w wyniku braku wymaganego odniesienia się do znacznej części zarzutów skargi, a w szczególności wobec braku wyraźnego odniesienia się tak w sentencji zaskarżonego wyroku, jak i w jego uzasadnieniu, do tej części wieloelementowej skargi A. P., która dotyczyła także uchwały Rady Miasta W. (Rady Miejskiej we W.) z dnia [...] lutego 2010 r. (bez numeru), utrwalonej w protokole sesji tej Rady z tego dnia, o nie uwzględnieniu zgłoszonych przez A. P., w formie pism złożonych w dniach 12 i 30 listopada 2009 r., uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP - 7, jaki został wyłożony do publicznego wglądu w dniu 15 października 2009 r., potwierdzonej brzmieniem części załącznika nr 2 do uchwały Rady Miasta W. (Rady Miejskiej we W.) z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], w zakresie określonym w tej skardze, a w szczególności wobec braku jakiegokolwiek wyjaśnienia, czy uchwała odmawiająca uwzględnienia uwag zgłoszonych do projektu planu może nie zawierać uzasadnienia, a zarazem wobec poczynienia wzajemnie wykluczających się twierdzeń, że rada gminy nie przedstawiła uzasadnienia dla określonego usytuowania i przebiegu danych (przyszłych) dróg wewnętrznych i jednej drogi publicznej, a tym samym, że powinna była je przedstawić, i to, między innymi, przemawiało za uwzględnieniem części skarg A. P. oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku, a w pozostałym zakresie, gdy Rada Miejska we W. nie uwzględniała także uwag zgłoszonych przez A. P., nie musiała uzasadniać swojego stanowiska,

c) art. 153 i art. 170 p.p.s.a. (tu: w związku z art. 135 tej ustawy), w następstwie braku zastosowania tego przepisu w stopniu rzutującym na wynik sprawy w związku z brakiem właściwej realizacji wytycznych zawartych w postanowieniu NSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r., II OSK 2390/10, którym uchylono w całości postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2010 r., II SA/Gd 533/10 o odrzuceniu skargi A. P. z dnia 5 czerwca 2010 r. na określone uchwały Rady Miasta W. (Rady Miejskiej we W.) z dnia [...] lutego 2010 r. w części obejmującej skargę na uchwałę tej Rady z dnia [...] lutego 2010 r. odmawiającą uwzględnienia zgłoszonych przez A. P., w formie pism złożonych w dniach 12 i 30 listopada 2009 r., uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP - 7, jaki został wyłożony do publicznego wglądu w dniu 15 października 2009 r., oraz część zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Gdańsku z dnia 9 lipca 2010 r. o podzieleniu jednej ww. skargi A. P. z dnia 5 czerwca 2010 r. na trzy odrębne skargi i zarejestrowaniu jej (ich) pod trzema sygnaturami akt: II SA/Gd 532/10, II SA/Gd 533/10, II SA/Gd 534/10 w zakresie, w którym miało to doprowadzić do uniknięcia rozpoznania części skargi A. P. na ww. uchwałę Rady Miejskiej we W. o nieuwzględnieniu uwag A. P. zgłoszonych do projektu danego planu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie jego skargi kasacyjnej oraz skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku, poprzez:

- uchylenie zaskarżonej części wyroku WSA w Gdańsku z dnia 06 czerwca 2011 r., II SA/Gd 531/10 i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania,

- uznanie za stanowiące fragment uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do nieuwzględnionych przez Sąd I instancji zarzutów skargi związanych z naruszeniem przez Radę Miasta W. zasad postępowania planistycznego oraz granic władztwa planistycznego (tu: w kontekście art. 147 § 1 p.p.s.a.) także uzasadnienia skargi wniesionej do WSA w Gdańsku, w zakresie, w jakim wprost nie nawiązuje się do nich w uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej,

- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania związanych z wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej, w tym związanych z udziałem kwalifikowanego pełnomocnika procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że uchwała Rady Miasta W. o nie uwzględnieniu uwag A. P. zgłoszonych do wyłożonego w dniu 15 października 2009 r. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, co uniemożliwia jej zrozumienie, a tym samym także zrozumienie późniejszego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami sprzecznymi z danymi uwagami. Skarżący, nie znając uzasadnienia przyczyn braku uwzględnienia jego uwag zarówno przez Burmistrza Miasta W., jak i później, takich samych lub, być może, innych przyczyn nie uwzględnienia tych uwag przez Radę tego Miasta, został pozbawiony możliwości realnej obrony swojego prawa własności na etapie poprzedzającym przystąpienie do głosowania nad uchwałą która otrzymała numer [...]. Brak uzasadnienia owej uchwały powinien być traktowany, zdaniem skarżącego, jako równoznaczny także z naruszeniem art. 32 ust. 1 i art. 63 Konstytucji RP, albowiem nie do przyjęcia jest ewentualne ustalenie, że do uwag zgłoszonych w trybie art. 18 u.p.z.p. właściwe organy mogą odnosić się zdecydowanie odmiennie (tu: bez uzasadnienia) niż do skarg, wniosków i petycji w rozumieniu art. 63 Konstytucji RP, których ewentualne nie uwzględnienie wymaga od organu właściwego do ich rozpoznania podania na piśmie przyczyn negatywnego załatwienia danej skargi, lub petycji. W tym stanie rzeczy za uzasadniony należy uznać, zdaniem skarżącego, wniosek o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miasta W. (Rady Miejskiej W.) z dnia [...] lutego 2010 r. o nie uwzględnianiu zgłoszonych przez skarżącego uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanek nieważności postępowania o których mowa w § 2 art.183 p.p.s.a.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że jest on skierowany do bliżej nieokreślonej liczby adresatów i tym właśnie różni się od aktu indywidualnego. Podstawą do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego do sądu administracyjnego jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga ta ma charakter skargi indywidualnej, albowiem skarżący może taką skargę wnieść tylko w przypadku gdy kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Tak ukształtowany charakter prawny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brzmienie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym określa zakres kontroli legalności zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny.

Zatem badając zgodność z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku zakwestionowania przez sąd legalności tylko części ustaleń uchwały, wystarczające jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie, ograniczenie orzeczenia do stwierdzenia nieważności tylko zakwestionowanych ustaleń planu. Nie ma bowiem potrzeby odnoszenia się w sentencji orzeczenia do pozostałej części uchwały niekwestionowanej przez sąd, jak to uczyniono w zaskarżonym wyroku. Taka praktyka wywołuje szereg wątpliwości co do zakresu przeprowadzonej przez sąd kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Jednocześnie użycie formuły "w pozostałej części skargę oddala" nie określa praktycznie konsekwencji prawnych takiego rozstrzygnięcia.

Bez wątpienia przedmiotem zaskarżenia w przypadku skargi na miejscowy plan zagospodarowania jest cała uchwała. Jeżeli sąd stwierdzi naruszenia o których mowa w art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do całej uchwały to stwierdza nieważność całej uchwały. Natomiast jeżeli naruszenia z art. 28 ust. 1 w/w ustawy dotyczą tylko części ustaleń planu to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, bez konieczności oddalania skargi w pozostałej części, bez względu na to czy skarżący domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości czy tylko w części. Wskazanie i wyjaśnienie dlaczego sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części powinno znaleźć się w uzasadnieniu wyroku.

W niniejszej sprawie zasadnicze wątpliwości co do zakresu w jakim Sąd I instancji oddalił skargi miał nie tylko sąd II instancji ale nawet sam pełnomocnik skarżącego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz skarg na Uchwałę Rady Miejskiej we W. z [...] lutego 2010 r. prowadzi do wniosku, że "oddalenie skarg w pozostałej części" dotyczyło faktycznie jedynie zarzutów skarg dotyczących wysokości zabudowy rekreacyjnej a nie części uchwały, której nie stwierdzono nieważności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego miejscem w którym ocenia się trafność zarzutów skargi jest uzasadnienie wyroku a nie jego sentencja.

Mimo tych zastrzeżeń co do prawidłowości sformułowania sentencji zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz wyraźnie zakreślony w skargach kasacyjnych zakres zaskarżenia oraz stanowisko pełnomocnika skarżącego na rozprawie, że przedmiotem skargi jest tylko i wyłącznie wyrok w części oddalającej skargi ograniczył zakres kontroli do tej części zaskarżonego wyroku.

Podstawowym zarzutem skarg kasacyjnych jest istotne naruszenie trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego sąd I instancji nie wziął pod uwagę oddalając skargę. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku a także dołączonych akt przez Gminę W. wskazuje na całkowite pominięcie przez sąd I instancji kwestii zachowania zasad i trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakichkolwiek ustaleń czy ocen w tym zakresie. Również dołączone akta nie zawierają materiałów planistycznych, które pozwalałyby na dokonanie oceny dochowania procedury planistycznej określonej w przepisach art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tymi przepisami oraz art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd ma obowiązek skontrolować legalność całej procedury planistycznej, poczynając od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu i jej ogłoszeń w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenia, zawiadomień na piśmie o podjęciu takiej uchwały instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu, prognozy oddziaływania na środowisko, prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, wystąpień o opinie do organów wymienionych w art. 17 pkt. 6a ustawy, uzgodnień projektu planu z właściwymi organami o których mowa w art. 17 pkt. 6b, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne itp.

Brak tych materiałów planistycznych w aktach sprawy oznacza, że sąd I instancji dopuścił się uchybień, które niewątpliwie mogły mieć wpływ i to istotny na wydane orzeczenie albowiem nie zostały wyjaśnione zasadnicze kwestie w zakresie przestrzegania zasad i trybu sporządzania planu. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Zatem przy ponownym rozpoznaniu należy wyjaśnić czy zaskarżony plan został uchwalony z naruszeniem procedury planistycznej czy tylko Gmina W. nie przekazała tych materiałów do sądu a sąd nie wezwał Gminy do ich nadesłania.

To właśnie w tych materiałach planistycznych należy poszukiwać uzasadnienia przyjętych ustaleń w zaskarżonym planie, między innymi kwestii przyjętej wysokości zabudowy rekreacyjnej na działkach skarżącego. Wskazane przez sąd uzasadnienie w tym przedmiocie jest niewystarczające. Prawo gminy do uporządkowania przestrzeni, powstrzymania jej degradacji i ochrona walorów przyrodniczych, nawiązanie zabudowy do cech tradycyjnej architektury regionalnej, czy nawet położenie pomiędzy pasem nadmorskim a rezerwatem przyrody "Dolina C." jak uzasadnia to sąd I instancji nie wyjaśnia w sposób przekonywający dlaczego możliwa jest tylko zabudowa do wysokości 8 metrów a nie 12. Te kwestie powinny być właśnie wyjaśnione w opiniach i uzgodnieniach właściwych organów nie wyłączając Gminy W. W przeciwnym przypadku takie ustalenia mają charakter zupełnie dowolny zwłaszcza w zestawieniu z faktem wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę na realizację budynków o wysokości 12 metrów na sąsiednich działkach. Decyzje takie muszą być przecież zgodne z przepisami odrębnymi. Plan miejscowy może wprowadzać różne ograniczenia w zakresie zagospodarowania działek ale te ograniczenia nie mogą być dowolne lecz muszą być uzasadnione czy to przepisami odrębnymi np. pasa nadmorskiego czy też otuliny rezerwatu przyrody itp. ale w tym właśnie celu gmina ma obowiązek zasięgania opinii i uzgodnień projektu planu z właściwymi organami i instytucjami wymienionymi w art. 17 w/w ustawy oraz przepisach szczególnych. Te właśnie wyspecjalizowane organy i instytucje wskazują na pewne ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu.

W skardze podniesiono również zarzut dotyczący niezasadności ustalenia terenów zagrożonych osuwaniem. Brak jest w aktach sprawy opinii właściwego organu administracji geologicznej – art.17 pkt. 4 w/w ustawy.

Trafny jest również zarzut braku uzasadnienia nieuwzględnionych uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Rzeczywiście przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie formułują wprost obowiązku uzasadnienia uchwał o nieuwzględnieniu wniesionych uwag. Nie oznacza to jednak, że gmina nie ma obowiązku wyjaśnienia właścicielom nieruchomości dlaczego wniesionych uwag nie uwzględniła. Ograniczenie prawa własności a więc prawa chronionego przepisami Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu Cywilnego wymagają przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyny ograniczenia prawa własności niezależnie od tego czy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają wprost taki wymóg czy też nie. Takie uzasadnienie ograniczenia prawa własności nie musi mieć sformalizowanej i rozbudowanej formy ale powinno wystąpić na pewnym etapie procedury planistycznej np. w trakcie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, przy rozpatrywaniu uwag przez wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta a najpóźniej w trakcie sesji na której następuje odrzucenie uwag przez radę i podjęcie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w niniejszej sprawie mimo bardzo obszernej korespondencji organów gminy ze skarżącym i licznych spotkań skarżącego z przedstawicielami gminy, ograniczono się do wykazywania braku obowiązku gminy uzasadnienia nie uwzględnionych uwag, zamiast wyjaśnienia skarżącemu, choćby skrótowo dlaczego przyjęto wysokość zabudowy rekreacyjnej nie więcej niż 8 metrów a nie 12 metrów jak chce skarżący. W szczególności ta kwestia wymagała wyjaśnienia w zestawieniu z przytaczanym przez skarżącego stanowiskiem Dyrekcji Nadmorskiego Parku Krajobrazowego o możliwości realizacji obiektów o wysokości do 12 metrów i liczbie 3 kondygnacji.

Natomiast nietrafne są zarzuty skargi dotyczące braku rozstrzygnięcia sądu co do uchwały o nieuwzględnieniu uwag skarżącego wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Uchwała ta jest etapem procedury planistycznej i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Przepisy nie nakładają też obowiązku uzasadnienia takiej uchwały na piśmie. Podobnie jest z aktem organu wykonawczego gminy o którym mowa w art. 17 pkt. 12 ustawy o rozpatrzeniu uwag wniesionych do projektu planu. Ustawa również nie przewiduje możliwości zaskarżenia takiego aktu ani obowiązku jego uzasadnienia na piśmie, co nie wyklucza podania przyczyn nieuwzględnienia wniesionych uwag, celem przekonania właścicieli nieruchomości o przyjętych w projekcie planu ustaleniach i ich uwarunkowaniach. W mniejszej sprawie Burmistrz W. zajął stanowisko co do wniesionych przez skarżącego uwag. Również Rada podjęła uchwałę o nieuwzględnieniu tych uwag. Tym samym niezasadne są zarzuty skargi w tym zakresie. Z tych względów nietrafne są zarzuty dotyczące braku rozstrzygnięcia sądu co do uchwały nr [...] z [...] lutego 2010 r. odmawiającą uwzględnienia skargi A. P. na brak podania przez Burmistrza W. przyczyn nie uwzględnienia uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Rada Gminy jako organ kolegialny swoje stanowiska wyraża w formie uchwał. Nie oznacza to jednak, że każda uchwała może być do sądu zaskarżona. W tej uchwale organ jedynie wyraził swoje stanowisko o braku obowiązku Burmistrza wynikającego wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniania na piśmie nie uwzględnionych uwag.

Co do zarzutu braku odrębnej uchwały o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania należy wskazać na przepis art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem rada gminy uchwala miejscowy plan po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Redakcja tego przepisu wskazuje na zasadność wcześniejszego stwierdzenia zgodności planu ze studium a następnie uchwalenia planu. Jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli gmina podejmie jedną uchwałę o zgodności planu ze studium i uchwaleniu planu, jak w niniejszej sprawie, to nawet zakładając naruszenie art. 20 ust.1 ustawy, nie stanowi to istotnego naruszenia trybu skutkującego nieważnością uchwalonego planu /wyrok NSA 8.08.2006r. sygn. II OSK 698/06/

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 i 203 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.