Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 382/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody O. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie wyznaczenia kierunku działania burmistrza stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Pismem z 14 czerwca 2021 r., Wojewoda O., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (test jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) zwanej dalej także: u.s.g. i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: P.p.s.a., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, za pośrednictwem Rady Miejskiej w B., skargę na jej uchwałę z dnia [...] Nr [...] w sprawie wyznaczenia przez Radę Miejską B. kierunku działania Burmistrza Miasta w sprawie dotyczącej rozbudowy krytej pływalni oraz budowy otwartego kąpieliska w B. przy ul. [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa.

Argumentując organ nadzoru wskazał, że w dniu [...] Rada Miejska B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyznaczenia przez Radę Miejską B. kierunku działania Burmistrza Miasta w sprawie dotyczącej rozbudowy krytej pływalni oraz budowy otwartego kąpieliska w B. przy ul. [...] (dalej także Rada, organ stanowiący). Zaznaczył, że zgodnie z § 1 tego aktu Rada obliguje Burmistrza Miasta do podjęcia działań zmierzających do rozbudowy krytej pływalni o dużą nieckę pływacką oraz budowy otwartego basenu wraz z odpowiednimi urządzeniami, jako profesjonalnego kompleksu basenowego przy ul. [...].

Równocześnie – jak zaznaczył Wojewoda – Rada zobligowała Burmistrza do realizacji uchwały z dnia [...] Nr [...] w sprawie stanowiska Rady Miejskiej dotyczącego lokalizacji na terenie gminy otwartego kąpieliska miejskiego (§ 2) oraz z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu Gminy B. na rok 2021, w której są zabezpieczone środki na wykonanie projektu w ww. sprawie (§ 3). W § 4 zaskarżonego aktu Rada zobowiązała Burmistrza Miasta do dokonania zmiany zakresu przedmiotu wydatku majątkowego objętego wnioskiem o dofinansowanie z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych pn. "Budowa wielopokoleniowej strefy aktywizacji społecznej w postaci: 3 otwartych niecek basenowych wraz z budynkami zaplecza sanitarnego, szatniowego, technicznego, socjalnego, parkingu i drogi dojazdowej oraz przebudowa budynku tzw. [...]". Następnie Wojewoda podniósł, że w § 5 uchwały unormowano "utworzenie wielopokoleniowej strefy aktywizacji społecznej i bezpiecznego wypoczynku na obiekcie rekreacyjnym przy ul. [...], polegającej na przebudowie budynku tzw. [...] oraz budowie elementów małej architektury, siłowni plenerowej, placu zabaw, ścianki wspinaczkowej, parku linowego, boisk do piłki koszykowej i nożnej, parkingu dla rowerów oraz budowę zaplecza sanitarnego, bez 3 otwartych niecek basenowych".

Ponadto – jak zaznaczył organ nadzoru – Rada zobowiązała również Burmistrza do poinformowania Prezesa Rady Ministrów za pośrednictwem Wojewody O. o zmianie przedmiotu wydatku majątkowego, o którym mowa w § 4 i § 5 uchwały, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany (§ 6). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi (§ 7) i postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§ 8). Zwrócił przy tym Wojewoda uwagę na niejasną treść § 5 – uznając – że wskazany paragraf zawiera błąd techniczny. Z projektu uchwały wynika bowiem, że pierwotnie przepis ten miał brzmieć następująco: § 5 Zmieniony przedmiot wydatku majątkowego, o którym mowa w § 4 niniejszej uchwały będzie polegał na realizacji zadania pn. "Rozbudowa krytej pływalni w B. przy ul. [...] oraz utworzenie wielopokoleniowej strefy aktywizacji społecznej i bezpiecznego wypoczynku na obiekcie rekreacyjnym przy ul. [...], poprzez budowę elementów małej architektury, siłowni plenerowej, placu zabaw, ścianki wspinaczkowej, parku linowego, boisk do piłki koszykowej i nożnej, parkingu dla rowerów oraz budowę zaplecza sanitarnego". Natomiast z autopoprawki do projektu uchwały – która została przegłosowana i przyjęta na sesji (por. wyciąg z protokołu sesji) – wynika, że pierwotnie planowany zapis w § 5 "Rozbudowa krytej pływalni w B. przy ul. [...] (...)" został zmieniony na zapis: "utworzenie wielopokoleniowej strefy aktywizacji społecznej i bezpiecznego wypoczynku na obiekcie rekreacyjnym przy ul. [...], polegającej na przebudowie budynku tzw. [...] oraz budowie elementów małej architektury, siłowni plenerowej, placu zabaw, ścianki wspinaczkowej, parku linowego, boisk do piłki koszykowej i nożnej, parkingu dla rowerów oraz budowę zaplecza sanitarnego, bez 3 otwartych niecek basenowych". Zdaniem organu nadzoru prawidłowo zredagowany § 5 uchwały powinien brzmieć następująco: "Zmieniony przedmiot wydatku majątkowego, o którym mowa w § 4 niniejszej uchwały będzie polegał na realizacji zadania pn. "Utworzenie wielopokoleniowej strefy aktywizacji społecznej i bezpiecznego wypoczynku na obiekcie rekreacyjnym przy ul. [...], polegającej na przebudowie budynku tzw. [...] oraz budowie elementów małej architektury, siłowni plenerowej, placu zabaw, ścianki wspinaczkowej, parku linowego, boisk do piłki koszykowej i nożnej, parkingu dla rowerów oraz budowę zaplecza sanitarnego, bez 3 otwartych niecek basenowych". W dalszych motywach zaznaczył organ nadzoru, że przedmiotowa uchwała wpłynęła do niego 11 maja 2021 r. w formie papierowej, a 6 maja 2021 r. w formie elektronicznej. W sprawie nie wydano rozstrzygnięcia nadzorczego.

W ocenie organu nadzoru kwestionowany akt narusza art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Uchwała kierunkowa, podejmowana na podstawie ww. przepisu, ma walor aktu wewnętrznego o charakterze programowym (intencyjnym) i może wskazywać jedynie cele oraz priorytety działania wójta, a jednocześnie nie może przesądzać w jaki sposób i w jakich formach to działanie ma zostać przez wójta zrealizowane. Innymi słowy, kierunki działania organu wykonawczego powinny stanowić wytyczne, rekomendacje dla określonych działań, ale nie powinny przesądzać o ostatecznej treści działań organu wykonawczego. Uchwały kierunkowe mogą zatem określać ogólnie strategię działania wójta, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy. Na poparcie prezentowanego stanowiska przytoczył Wojewoda wyroku sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd zbieżny z prezentowanym w skardze, tak NSA w wyrokach z 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2061/16 oraz z 19 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15 (wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).

Odnotował nadto organ nadzoru, że w określeniu kierunków działania wójta, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., nie mieści się wydawanie poleceń organowi wykonawczemu gminy, co do sposobu załatwienia określonej sprawy (por. wyrok WSA w Opolu z 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Op 356/09).

W ocenie organu nadzoru zaskarżony akt nie spełnia określonych wyżej kryteriów uchwały kierunkowej, a Rada Miejska B. przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, wynikający z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. W tym kontekście zwrócił uwagę, że uchwała Nr [...] – z uwagi na sposób jej redakcji, treść merytoryczną i użyte zwroty "obliguje" i "zobowiązuje" – określa w zasadzie sposób wykonania uchwał z [...] Nr [...] oraz z [...] Nr [...] i sprowadza się do nakazania Burmistrzowi podjęcia konkretnych działań i realizacji konkretnej inwestycji w ściśle oznaczonej lokalizacji, w tym poprzez zmianę zakresu przedmiotu wydatku majątkowego objętego wnioskiem o dofinansowanie z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych (§ 4 zaskarżonej uchwały). Zwrócił przy tym uwagę Wojewoda, że z uzasadnienia do projektu przedmiotowej uchwały wynika, iż 22 grudnia 2020 r. Burmistrz złożył wniosek do ww. funduszu o przyznanie środków m.in. na budowę wielopokoleniowej strefy aktywizacji społecznej przy ul. [...].

W ocenie organu nadzoru kwestionowana uchwała niewątpliwie nie stanowi wytycznych, nie wyznacza kierunków działania ani nie określa ogólnych celów i zadań organu wykonawczego gminy. Stanowi natomiast polecenie (zobowiązanie) do realizacji konkretnej inwestycji, w oparciu o uprzednią uchwałę Rady zawierającą jej stanowisko w tym przedmiocie. W szczególności – na co zwrócił uwagę – uwidacznia to treść § 4 zaskarżonej uchwały, w którym zobligowano Burmistrza do podjęcia szczególnych czynności, tj. zmiany zakresu przedmiotu wydatku majątkowego objętego wnioskiem o dofinansowanie z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych pn. "Budowa wielopokoleniowej strefy aktywizacji społecznej w postaci: 3 otwartych niecek basenowych wraz z budynkami zaplecza sanitarnego, szatniowego, technicznego, socjalnego, parkingu i drogi dojazdowej oraz przebudowa budynku tzw. [...]".

Zdaniem organu nadzoru z treści całej uchwały wynika, że została ona podjęta w celu wiążącego zobowiązania Burmistrza do dokonania konkretnej inwestycji (tj. wykonania w konkretny sposób uchwał z [...] Nr [...] oraz z [...] Nr [...], a nie w celu określenia wytycznych czy kierunków jego działań. Tym samym – w jego opinii – Rada w sposób nieuprawniony wkroczyła w sferę ustawowych uprawnień organu wykonawczego. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.g. do zadań wójta należy określanie sposobu wykonywania uchwał i wykonywanie budżetu. Należy przy tym zwrócić uwagę na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady obejmować może wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. A zatem do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Przypomniał także Wojewoda, że uchwała z [...] Nr [...] zawiera jedynie stanowisko Rady w konkretnej sprawie, a zatem jej wykonanie może polegać co najwyżej na przyjęciu przez Burmistrza tego stanowiska do wiadomości i rozważeniu go w kontekście realizowanych inwestycji. Brak jest natomiast podstaw do tego, by Rada w sposób wiążący obligowała organ wykonawczy do realizacji jej stanowiska w danej sprawie poprzez określenie konkretnych czynności, które organ ten ma wykonać. Rada nie jest również uprawniona do tego, by – w celu zobowiązania Burmistrza do realizacji uchwały z [...] Nr [...] – nakazywać mu dokonanie konkretnych czynności, skoro to do jego kompetencji należy wykonywanie budżetu.

W opinii organu nadzoru treść zaskarżonej uchwały, przyjmując postać polecenia wykonania określonego zadania, istotnie narusza ustawowo ukształtowane relacje między organem stanowiącym a wykonawczym w gminie i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, określonej w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Gmina B., reprezentowana przez ustawowo powołany organ, tj. Burmistrza, zgodziła się z jej argumentami i wnioskami. Organ ten wskazał, że objęta skargą uchwała była negatywnie zaopiniowania przez niego oraz radców prawnych obsługujących Urząd Miasta w B. Oświadczył, że podziela stanowisko wyrażone przez Wojewodę. Do skargi dołączył wniosek o podjęcie czynności nadzorczych. Równocześnie wyraził stanowisko, że w sprawie występuje konflikt interesów pomiędzy organami Gminy B., tj. Burmistrzem Miasta i Radą Miejską w B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje;

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

W tym miejscu podkreślić należy także, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa. Z kolei stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo, w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Chodzi zatem o istotne naruszenia prawa aby móc zastosować ten radykalny środek nadzoru. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób nie budzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa.

Stosownie natomiast do artykuł 94 Konstytucji RP stanowiącego, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca zatem po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej, którą jest ustawa o samorządzie gminnym.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że problem zdolności procesowej w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy był dyskusyjny a orzecznictwo sądowe było niejednolite. Przepisy P.p.s.a. i przepisy ustaw ustrojowych dawały podstawę do różnych interpretacji. W drugiej zaś kolejności, że o właściwej wykładni przesądziła dopiero uchwała siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (publ. ONSAiWSA 2013/2/21). W przytoczonej uchwale wskazano, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową zgodnie z art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W niniejszej sprawie nie może być wątpliwości co do tego, że skargę na uchwałę wniósł Wojewoda, korzystając z przysługującego mu prawa jako organowi nadzoru na uchwałę podjętą na podstawie ar. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g, tj. wyznaczającą organowi wykonawczemu kierunki jego działania. Tym samym dla oceny interesu prawnego wzięto pod uwagę walor prawny podjętej uchwały, która nie ma mocy wiążącej prawnie, jest to uchwała kierunkowa, intencja, prawnie nawet nie zobowiązująca, a li tylko – jak wskazano powyżej – kierunkowa, zawierająca – co do istoty – uwagi de lege lata i wnioski de lege ferenda. Jak zasadnie wskazano w przywołanej powyżej uchwale siedmiu sędziów NSA "ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dualizmu w reprezentowaniu gminy, reprezentację tę wprost powierza organowi wykonawczemu gminy i nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń ani wyłączeń. Wójt reprezentuje gminę, której system organizacyjny składa się z dwóch organów. Jednemu z nich – wójtowi - jako organowi wykonawczemu ustawa powierza funkcje reprezentanta gminy, a zatem także w postępowaniach sądowych, które mają taki właśnie, zewnętrzny charakter. Kompetencyjne i organizacyjne oddzielenie organu stanowiąco-kontrolnego od organu wykonawczego nie oznacza ich odrębności wymagającej odrębnej reprezentacji. Wręcz przeciwnie, jeśli zastosować wykładnię systemową, na którą powołują się zwolennicy pierwszego stanowiska, to należy podkreślić, że ustawa o samorządzie gminnym w bardzo wielu przepisach wprost wskazuje na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji (przykładowo art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 40, art.43, art. 51, art. 64, art. 84), to gmina ma osobowość prawną, posiada mienie i dysponuje majątkiem, to samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to gmina prowadzi gospodarkę finansową, to gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, a gminę - jako osobę prawną – reprezentuje wójt. Ze sposobu określenia środków nadzoru nad gminą, z których niektóre dotyczą aktów podejmowanych przez radę gminy i jej działań, a niektóre aktów i działań wójta, nie można wyprowadzać (co przyznają także zwolennicy omawianego stanowiska) umocowania dla przewodniczącego rady do jej reprezentowania w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Umocowanie to wymagałoby specjalnego upoważnienia przewodniczącego w uchwale o zaskarżeniu aktu nadzoru, podczas gdy: 1/ gminę, której samodzielność jest chroniona głównie poprzez skargi na akty nadzoru reprezentuje wójt; 2/ to wójt jest organem wykonawczym i to on wykonuje uchwały rady, niezależnie od ich przedmiotu; 3/ skoro to nie rada reprezentuje gminę to nie może ona kompetencji w tym zakresie – nieposiadanych - przekazać na rzecz innego podmiotu. Radzie gminy służy domniemanie kompetencji, ale tylko w sytuacjach, gdy ustawy nie stanowią inaczej. W odniesieniu do reprezentowania gminy, ustawa właśniei podejmowanie uchwały upoważniającej przewodniczącego rady do działania na(poza ustawowym zakresem jego, bardzo wąskich, kompetencji) naruszałoby przepis art. 18 ust. 1 i art. 31 u.s.g., oznaczałoby przekroczenie przez radę jej kompetencji. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami".

Podkreślić należy, że z uchwały tej wynika, iż w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Takie jednak okoliczności szczególne w niniejszej sprawie nie występują. W przedmiotowej sprawie problem ten zdaje się w ogóle nie występuje bo skargę wywiódł Wojewoda, a jej stroną jest Gmina B.

Jak wskazał NSA w powyższej uchwale – co wymaga podkreślenia – zdolność sądowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym przysługuje gminie, a nie jej organom. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. Zdolność sądowa właściwego organu gminy, w tym rady reprezentowanej przez przewodniczącego, nie jest determinowana jego zadaniami, skoro zadania te przyznane są gminie jako takiej, gminę zaś reprezentuje wójt (art. 31 u.s.g.).

Organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) – art. 11a ust. 1 u.s.g. Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym – art. 15 ust. 1 u.s.g., natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym – art. 26 ust. 1 u.s.g. Realizacja zadań gminy należy do wójta, o czym przesądza art. 30 ust. 1 u.s.g. Powołany przepis przesądza również, że wójt wykonuje uchwały rady gminy. Natomiast art. 31 u.s.g. stanowi, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Z treści tych przepisów wynika zatem, że to wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest uprawniony do dokonywania w imieniu gminy czynności procesowych w postępowaniu sądowym (w tym też do udzielenia pełnomocnictwa upoważniającego do działania w imieniu gminy). Na marginesie podnieść należy, że rada nie dysponuje własnymi środkami ani własną obsługą organizacyjną i prawną – zapewnia jej je urząd gminy, którym kieruje wójt, i to on odpowiada za gospodarkę finansową gminy.

W przedmiotowej sprawie, co wymaga również zaznaczenia, skarga nie dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego, a co za tym idzie nie kształtuje praw i obowiązków organu ją podejmującego w zakresie jego zaskarżenia, nie sposób również uznać ażeby w przedmiotowej sprawie zachodził korzystający z ochrony sądowej konflikt interesów prawnych Rady i Burmistrza, a nadto z jej przedmiotu nie wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego Burmistrza. Skargę wywiódł – w ramach swoich kompetencji prawnych – Wojewoda, uzyskując nadany mu prawem przymiot – strony skarżącej, czyniąc nią jednocześnie Gminę B., a nie jej organy – jako podmiot skarżony. Gmina, jak wskazano powyżej, z mocy ustawowych regulacji reprezentowana jest przez jej organ wykonawczy, o czym szerzej powyżej. Ten krąg podmiotowy wyznacza z kolei ustawa P.p.s.a. Interes prawny nie może być utożsamiany z interesem faktycznym, a ewentualny konflikt prawny z konfliktem faktycznym, który pozostaje prawnie obojętny w aspekcie ochrony sądowoadministracyjnej.

Przypomnienia przy tym wymaga, że skargą objęto uchwałę podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy – co ma znaczenie dla przedmiotu sprawy – m.in. stanowienie o kierunkach jego działania.

Tym samym podkreślenia wymaga także, że przedmiotowa uchwała leżąca w sferze wewnętrznej, czyli uchwała intencyjna, kierunkowa nie wywołuje skutków w sferze zewnętrznej, nie dotyczy, nie obejmuje, interesu prawnego rady gminy ją podejmującej.

Równocześnie nie można tracić z pola widzenia, że radzie (tu Radzie Gminy B.) jako organowi stanowiąco-kontrolnemu gminy przysługują inne narzędzia i instrumenty prawne do oceny czy kontroli działań organu wykonawczego. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje dla rady gminy chociażby ustanowione ustawowo drogi odwołania organu wykonawczego. Pierwsza to art. 28a u.s.g. w związku z nieudzielaniem absolutorium. Rada po 14 dniach od pojęcia uchwały o nieudzielaniu absolutorium podejmuje drugą uchwałę w sprawie referendum o odwołanie organu wykonawczego. Warto podkreślić, że rada gminy ocenia wykonanie budżetu z pomocą komisji rewizyjnej, która formułuje wniosek o udzielenie bądź nieudzielanie absolutorium. Druga, formalnie przewidziana droga odwołania organu wykonawczego na wniosek organu stanowiącego to art. 28b u.s.g., czyli referendum w sprawie odwołania organu wykonawczego bez związku z absolutorium (referendum arbitrażowe). Nadto rada posiada narzędzia unormowane w art. 28aa u.s.g. Regulowany tym przepisem instrument wotum zaufania, przez przyznanie radzie gminy dodatkowej funkcji kontrolnej sprawowanej nad działalnością organu wykonawczego, bez wątpienia, wzmacnia de facto pozycję prawną organu stanowiącego. Ponadto to Rada gminy korzysta przy podejmowaniu uchwał, także tych przygotowanych i przedstawionych jej przez organ wykonawczy, z zasobu posiadanej większości w radzie. Posiadanie większości w radzie nie tylko może być wykorzystywane do odrzucania uchwał proponowanych przez władzę wykonawczą, ale także do pojmowania uchwały, odnoszących się do jej interesu prawnego. Taką uchwałą jest na przykład stanowienie wynagrodzenia. Ważnym prawnym narzędziem, jakim dysponuje większość w radzie, jest możliwość panowania nad dyskusją na sesjach poprzez funkcję przewodniczącego rady. Innym także prawnym mechanizm wykorzystywanym przez większość w organie stanowiącym gminy jest możliwość nakierowywania komisji rewizyjnej do określonych działań. Takiej mocy prawnej – w aspekcie interesu prawnego – nie mają ze swej istoty uchwały kierunkowe, intencyjne, czyli te leżące w sferze wewnętrznej – jak niniejsza uchwała.

Sąd zauważa przy tym, co znalazło wyraz we wskazanej powyżej uchwale 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady, przy czym wymaga to zaistnienia szczególnej sytuacji. Z akt sprawy nie wynika, aby zachodziły okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia prawa do ochrony sądowej czy to Gminy, czy też jej Rady.

Strona skarżąca także takowych nie wskazała. Co istotne, w niniejszej sprawie Gmina reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, któremu upoważnienia do reprezentowania Gminy przed sądem administracyjnym udzielił Burmistrz. Uwzględniając treść ww. uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, Sąd uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy stroną postępowania przed Sądem jest Gmina reprezentowana przez organ wyposażony w ustawowe kompetencje reprezentacji jej na zewnątrz, czyli Burmistrza.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z 19 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15, że art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. jest samodzielną podstawą prawną i upoważnia radę gminy do wydawania uchwał w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Podejmowane na tej podstawie prawnej uchwały nie mogą wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo organowi wykonawczemu. W przeciwnym przypadku doszłoby do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy organami.

W przedmiotowej sprawie sporna nie jest kwestia wykonania przez Burmistrza uchwał wskazanych w niej a kwestia zakresu upoważnienia ustawowego przyznanego organowi stanowiącemu do stanowienia o kierunkach jego działania.

Regulacja prawna art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. – będąc samodzielną podstawą do działania rady gminy – upoważnia ją do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego – na co wskazały sądy administracyjne w przytoczonych powyżej i poniżej wyrokach. Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. "uchwała kierunkowa" może wskazywać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały, zawierać wytyczne dla tego organu, a nie zobowiązania do określonego w nich działania. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może nakazywać organowi wykonawczemu – jak już wyżej wspomniano – ani stosowania konkretnych rozwiązań prawnych, ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy czy rozbudowy krytej pływalni o dużą nieckę pływacką oraz budowy otwartego basenu wraz z odpowiednimi urządzeniami, jako profesjonalnego kompleksu basenowego przy ul. [...]. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu podejmowania określonych, konkretnych działań. Powinny mieć one charakter programowy (intencyjny) i wewnętrzny, a zatem powinny zawierać wyłącznie wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. O ile organ stanowiący - kontrolny może kierunkować działania organu wykonawczego zalecając, dostrzegając – w przedmiotowej sprawie – potrzebę rozbudowy danej strefy rekreacji, odpoczynku czy aktywności sportowej, to już nie może wskazywać organowi wykonawczemu, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., ani sposobu wykonania, ani tym bardziej zobowiązywać go do realizacji powinności ukształtowanej normą prawną.

Wskazania przy tym wymaga, że powszechnie tak w doktrynie, jak i judykaturze przyjmuje się, iż wytyczne nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy – tak: wyroki WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 504/06, WSA w Opolu z 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Op 356/09. Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy (porównaj P. Chmielnicki (w:) red. P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, str. 217-218). W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się zatem nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. W takim zakresie uchwała wykracza poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15, orzekł, iż "art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. upoważnia radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określania form działania. Przepis ten zezwala radzie gminy jedynie na, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta podejmowane. Stanowienie na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą one określać strategię działania, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy. Podejmowane przez radę gminy na podstawia art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwały nie mogą wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy".

Tymczasem w przedmiotowej uchwale Rada wyznaczyła konkretne kierunki działania Burmistrza, przydając im charakter obowiązku unormowanego prawnie. Ujmując o obligatoryjnych działaniach w zakażonej uchwale przydała im w sposób nieuprawniony zobowiązanie, które można mylnie odczytać jako obowiązek o charakterze prawnym (określony w normie prawnej zawartej w uchwale). Otóż w poszczególnych jednostkach redakcyjnych zaskarżonej uchwały prawodawca lokalny używając sformułowań: "obliguje" – tak w: §1, §2 i §3, czy "zobowiązuje" – tak w: §4 i §6, jak zdaje się ukształtował prawnie, w sposób nieuprawniony, powinność określonego zachowania organu wykonawczego, w sytuacji gdy ustawodawca upoważnił organ stanowiący gminy wyłącznie do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określania form, sposobu, działania, jak uczynił to w zaskarżonej uchwale. Użyte przez prawodawcę lokalnego w zaskarżonej uchwale kategoryczne – jak wynika z treści – sformułowania: "obliguje", "zobowiązuje" Burmistrza do podjęcia działań, w ocenie Sądu, mogą czynić nieczytelną treść im nadaną co do mocy prawnej, ale i mogą być odczytane jako mające znaczenie prawne, nakładające na organ wykonawczy określone w nich obowiązki. Przez co w swym kształcie nie stanowią o kierunkach jego działania, wyznaczają nie tylko cel ale przede wszystkim wskazują sposób jego realizacji. Treść uchwały przyjmująca postać polecenia wykonania określonego zadania narusza ustawowo ukształtowane relacje między organem stanowiącym a wykonawczym w gminie. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwały rady gminy, co obejmuje m.in. wskazanie środków finansowych, rzeczowych niezbędnych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15).

W ocenie Sądu w przedmiotowej uchwale, jak wskazano powyżej, określono nie kierunki i zalecenia rozwoju ale sposób i formę jej wykonania, wszak zobligowano Burmistrza do:

po pierwsze – podjęcia działań zmierzających nie do rozbudowy krytej pływalni ale jej rozbudowy o dużą nieckę pływacką oraz

po drugie – nie do budowy otwartego basenu ale jego budowy wraz z odpowiednimi urządzeniami, jako profesjonalnego kompleksu basenowego przy ul. [...],

po trzecie – nie tylko utworzenia wielopokoleniowej strefy aktywizacji społecznej i bezpiecznego wypoczynku na obiekcie rekreacyjnym przy ul. [...], ale takie jej utworzenie, które będzie polegało na przebudowie budynku tzw. [...] oraz budowie elementów małej architektury, siłowni plenerowej, placu zabaw, ścianki wspinaczkowej, parku linowego, boisk do piłki koszykowej i nożnej, parkingu dla rowerów oraz budowę zaplecza sanitarnego, bez 3 otwartych niecek basenowych.

Nadto zobowiązano Burmistrza do realizacji uchwały Nr [...] z dnia [...] w sprawie stanowiska Rady Miejskiej dotyczącej lokalizacji na terenie gminy otwartego kąpieliska miejskiego, a także realizacji uchwały Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia budżetu Gminy B. na rok 2021, w której są zabezpieczone środki na wykonanie projektu w przedmiotowej sprawie. Tymczasem, jak wskazano powyżej, w sytuacji bierności organu wykonawczego w realizacji powierzonych mu do wykonania uchwał, rada ma narzędzia i instrumenty prawne przysługujące i służące wyłącznie jej jako organowi kontroli. Zobowiązanie do wykonania uchwał, co nie powinno budzić wątpliwości, nie stanowi o kierunku jego działania, stosowanie do art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.

W ocenie składu orzekającego w ramach uprawnień ustanowionych w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., nie mieści się też zobowiązanie Burmistrza Miasta do dokonania i zmiany zakresu przedmiotu wydatku majątkowego objętego wnioskiem o dofinansowanie z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych pn. "Budowa wielopokoleniowej strefy aktywizacji społecznej w postaci: 3 otwartych niecek basenowych wraz z budynkami zaplecza sanitarnego, szatniowego, technicznego, socjalnego, parkingu i drogi dojazdowej oraz przebudowa budynku tzw. [...]", albowiem dyspozycja ta pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku złożonego do Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych, ocenionego w danym kształcie, i na podstawie którego Kancelaria Prezesa Rady Ministrów udzieliła Gminie dofinansowania. Cel tam wskazany i realizacja wydatkowanych, a przekazanych Gminie, środków podlega określonym reżimom prawnym, i to różnych jego gałęzi (cywilnego, administracyjnego i karnego).

Zaskarżona uchwała wkroczyła zatem w kompetencje organu wykonawczego, czym rażąco naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził jej nieważność.