Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 610/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art 156 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1648/19 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 1648/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r. [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], Prezydent [...] orzekł o ustanowieniu (za czynszem symbolicznym) prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. [...] m², położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego dz. ew. nr [...] z obrębu [...], na rzecz: J.B. (w udziale 2/5 części gruntu), A.K. (w udziale 1/5 części gruntu), .H.B (w udziale 1/5 części gruntu) i A.L. (w udziale 1/5 części gruntu). Decyzja ta została wydana w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 13 czerwca 1986r. (sygn. akt [...]), stwierdzające, że spadek po zmarłym w dniu 17 grudnia 1979 r. H.B. nabyli – z mocy testamentu własnoręcznego z dnia 11 lutego 1978 r. – A. K., M.L., H.B., M.P. i J.B., każde po 1/5 części spadku. Następnie jednak, Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia w Warszawie, postanowieniem z dnia 21 września 2012 r. (sygn. akt I Ns [...]), zmienił ww. postanowienie z dnia 13 czerwca 1986 r. w ten sposób, że stwierdził, iż spadek po H. B. nabyły – z mocy ustawy - dzieci: A.K., M.L. i H. A. B. w częściach równych. Z tej przyczyny A.K., akcentując, iż zmiana treści postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po H. B. nastąpiła w związku z uznaniem, że doszło w tym przypadku do sfałszowania testamentu spadkodawcy, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r. Zdaniem bowiem wnioskodawczyni, wspomniana decyzja obarczona była wadą kwalifikowaną (156 § 1 pkt 4 k.p.a.). gdyż została skierowana do J. B., który nie powinien być stroną postępowania, albowiem nie był następcą prawnym H. B..

Rozpatrując powyższy wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], odmówiło jego uwzględnienia, stwierdzając, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przy badaniu wystąpienia jednej z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., uwzględniany jest stan prawny i faktyczny z daty podejmowania takiej decyzji. Kwalifikowana wada decyzji musi zatem istnieć w chwili wydania decyzji. W dniu zaś wydania kontrolowanej decyzji, tj. w dniu [...] maja 2009 r., organ pierwszej instancji uznał J. B. za stronę postępowania, gdyż ustalenia swoje opierał na treści postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 13 czerwca

1986 r.

Ponownie jednak rozpatrując sprawę, na skutek wniosku również wniesionego przez A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – orzekając w ramach związania treścią prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1272/17), uznało, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r. o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. [...] m², położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego dz. ew. nr [...] z obrębu [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże - z uwagi na wywołane przez decyzję nieodwracalne skutki prawne – nie było możliwe stwierdzenia jej nieważności.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ nadzoru podał, że w w/w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził, iż dokonana przez sąd spadku zmiana postanowienia spadkowego skutkowała tym, że M.P. i J.B. nie nabyli - z mocy prawa - spadku z chwilą jego otwarcia, tj. z chwilą śmierci H. B. (11 lutego 1979 r.) bo natura postanowienia zmieniającego z dnia 21 września 2012 r. (sygn. akt I Ns [...]), jest taka, że mimo, iż orzeczenie to zostało wydane po wydaniu kwestionowanej decyzji, to wywierało ono skutki z mocą wsteczną (ex tunc), sięgającą do chwili śmierci H. B. (a więc istniejące także w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 2009 r.). Skoro zatem Prezydent [...] przyznał ww. decyzją J. B., w udziale 2/5 części, prawo użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działka o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m² (stanowiącego część nieruchomości ozn. nr hip. [...]), to decyzja ta - w dacie jej wydania - była obciążana wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. J. B. w dacie wydania tej decyzji nie był bowiem spadkobiercą H. B., a z akt sprawy nie wynikało także, aby był następcą prawnym H. B. pod tytułem szczególnym. W związku z tym kwestionowana decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym niemniej - w ocenie Kolegium – mając na uwadze przesłanki określone w art. 156 § 2 k.p.a. ponieważ w wykonaniu badanej decyzji, aktem notarialnym z dnia 10 września 2010 r. Rep. A nr [...], ustanowiono na rzecz osób w niej wskazanych prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej , a prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej KW nr [...], to - mając na uwadze utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych – należało uznać, że badana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W zaistniałej bowiem sytuacji organ administracji nie ma uprawnień do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia skutków wywołanych poprzez wydanie kontrolowanej decyzji (vide: wyrok NSA z 6 kwietnia 2001r. sygn. akt IV SA 914/99, LEX nr 55762).

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. K. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że była ona niezasadna.

Na wstępie Sąd Wojewódzki przytoczył treść art. 153 p.p.s.a., wyjaśniając, że orzekające obecnie Kolegium było związane treścią wyroku tegoż Sądu z dnia 20 marca 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1272/17), mocą którego zostały uchylone poprzednio wydane w tej sprawie decyzje SKO (odmawiające stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r.). W wyroku tym zaś Sąd stwierdził, iż sporna decyzja - w dacie jej wydania - została skierowana do J. B., który nie był stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. a ponadto (cyt.): "...nakazał organowi wyjaśnienie czy w sprawie występują przeszkody wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności tej decyzji." Zdaniem więc (aktualnie orzekającego) Sądu Wojewódzkiego, (cyt.): "prawidłowo organ nadzoru w zaskarżonej decyzji stwierdził, że kontrolowana decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, co stanowiło rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trafnie także wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiły jednakże nieodwracalne skutki prawne, co ostatecznie wymusza stwierdzenie, że omawiana decyzja Prezydenta [...] została wydana z naruszeniem prawa jednakże z przyczyn wskazanych wyżej należy odmówić stwierdzenia jej nieważności.

W rozpoznawanej sprawie skutkiem prawnym kontrolowanej decyzji było podpisanie w jej wykonaniu umowy w formie aktu notarialnego z dnia 10 września 2010 r. Rep A nr [...] o ustanowieniu na rzecz osób w niej wymienionych prawa użytkowania wieczystego gruntu będącej przedmiotem postępowania nieruchomości [...] oraz ujawnienie powyższego w księdze wieczystej [...]".

W tym miejscu Sąd Wojewódzki wskazał na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia z 28 maja 1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92) oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 7/96), z dnia 9 listopada 1998 r. (sygn. akt OPK 4/98) i z dnia 20 marca 2000 r. (sygn. akt OPS 14/99), podnosząc, że w uchwałach tych wyrażono pogląd, iż nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Z orzeczeń tych zatem wynikało wprost, (cyt.): "że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny".

Jednocześnie Sąd podkreślił, iż (cyt.): "Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny". W związku z tym Sąd Wojewódzki, odwołując się do poglądów orzecznictwa twierdził, iż (cyt.): " od dawna uznany jest pogląd, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, na podstawie której strony zawarły umowę cywilnoprawną, np. wzruszenie ostatecznej decyzji o sprzedaży nieruchomości państwowej lub o ustanowieniu użytkowania wieczystego, nie może być bezpośrednio źródłem nieważności czynności prawnej, chociaż będzie okolicznością mającą znaczenie w ocenie ważności tej czynności przez sąd /uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 25 kwietnia 1964 r., III CO 12/64, OSNCP 1964, z. 12 poz. 244/".

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. W., zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. - przez przyjęcie, iż decyzja nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r. ustanawiająca na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], wywołała nieodwracalne skutki prawne i w konsekwencji odmówienie stwierdzenia jej nieważności.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor kwestionował stanowisko Sądu Wojewódzkiego, akcentując, że w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż w konstrukcji przesłanki negatywnej, przyjętej w art. 156 § 2 k.p.a. chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o nieodwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r (sygn. OPK 47/98) wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. A zatem przyjąć należy, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej - w ramach swoich uprawnień - nie jest w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2454/12, LEX nr 1574638). Nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine k.p.a.) oznacza zatem w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (vide: wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12, LEX nr 1430368).

Ponadto zwracano też uwagę na argumentację, zawartą w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92, OSN nr 12 z 1992 r. poz. 211). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, istotne w niej było bowiem to, że w uchwale tej sformułowano ogólne wskazania co do wykładni pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" oraz, że zastosowano to pojęcie w przyjętym znaczeniu do konkretnej sprawy, której istotne elementy faktyczne są takie same, jak w sprawie obecnie rozpoznawanej. W powołanej uchwale przyjęto bowiem, że jeżeli "obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji".

Wykładnia zaś przyjęta w powołanej wyżej uchwale Sądu Najwyższego jest akceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co wskazywała chociażby treść uzasadnienia uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r. (OPS 6/97, ONSA nr 2 z 1998 r. poz. 40 oraz uzasadnienia wyroków NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 292/11, z dnia 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12 i z dnia 26 sierpnia 2016 r, I OSK 1801/15).

Z tych powodów – zdaniem autora skargi kasacyjnej - istniały więc podstawy do przyjęcia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego uznaje się, iż decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. - jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych a przedstawiona powyżej argumentacja – jak nadmieniał autor skargi kasacyjnej - odnosiła się również oczywiście do nabycia prawa użytkowania wieczystego.

Tymczasem, w zaskarżonej decyzji nie wykazano, aby w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania tak rozumianego pojęcia "nieodwracalne skutki prawne". Wprawdzie bowiem w skutek wydania w dniu [...] maja 2009 r. przez Prezydenta [...] decyzji nr [...] zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na rzecz J.B., A. K., H.B. oraz A.L., zatem wskazana wyżej decyzja była podstawą nabycia przez wymienione osoby prawa rzeczowego, jednakże nie może być mowy o nabyciu tego prawa przez "osoby trzecie" albowiem w/w osoby były stronami postępowania administracyjnego, w którym wydano przedmiotową decyzję.

Ponadto, nabywcy wymienieni we wskazanej decyzji, nie byli chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, gdyż nie byli w dobrej wierze. Co najmniej dwóch, spośród nabywców prawa użytkowania wieczystego tj. H.B. oraz J.B., miało bowiem świadomość, że postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy o stwierdzeniu nabycia spadku po H. B. z dnia 13 czerwca 1986 r. (sygn. akt II Ns [...]) oparte było na sfałszowanym testamencie, gdyż osoby te brały udział w sporządzeniu fałszywego testamentu.

W związku z tym autor skargi kasacyjnej twierdził, że ze wskazanych powyżej powodów decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych a stwierdzenie jej nieważności otworzy skarżącej drogę do eliminacji z obrotu prawnego umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego m. in na rzecz fałszywego spadkobiercy na drodze odpowiedniego postępowania cywilnego i ustanowienie tego prawa na rzecz rzeczywistych spadkobierców.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Została ona oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 156 ust. 2 k.p.a. - przez przyjęcie, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]ustanawiająca na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przyjęcie zaś tego poglądu przez Sąd Wojewódzki skutkowało oddaleniem skargi K. W. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], w której stwierdzono, że w/w decyzja Prezydenta [...] z [...] maja 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże - z uwagi na wywołane przez decyzję nieodwracalne skutki prawne – odmówiono stwierdzenia jej nieważności.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a., jedną z przyczyn, dla których nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jest sytuacja, w której okaże się, że kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W każdym zatem postępowaniu nieważnościowym organ administracji, przed stwierdzeniem nieważności decyzji musi zbadać, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. Nawiązując do powszechnie prezentowanych poglądów doktryny i orzecznictwa należy stwierdzić, że od szeregu lat utrwalony jest pogląd, iż przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć taką sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia - na drodze postępowania administracyjnego - skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu, kontrolowanej w trybie nieważnościowym, decyzji. Skutek nieodwracalny wywoła więc decyzja, po której doszło do zbycia jej przedmiotu w trybie cywilnoprawnym. Dodatkowo przy tym wskazać też trzeba, że orzecznictwo zawęża jeszcze bardziej omawiane pojęcie do sytuacji, w których nabywca jest chroniony jako osoba działająca w dobrej wierze (vide: uchwały: Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93, z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999/1/13, z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49).

Z treści powołanych wyżej uchwał wynika, że dotyczyły one sytuacji, w której po wydaniu odmownej decyzji tzw. "dekretowej" (tj. wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – Dz. U. Nr 50, poz. 279) a której następnie dotyczyło postępowanie nieważnościowe, doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz osoby trzeciej (uchwała NSA sygn. akt OPS 7/96), albo doszło do zawarcia z dotychczasowymi najemcami lokali umów o sprzedaży tych lokali po ich wyodrębnieniu (uchwała NSA sygn. akt OPK 4/98). Zatem w powyższych sytuacjach – co jest istotne - po wydaniu kwestionowanej decyzji miał miejsce obrót prawny składnikami majątkowymi, będącymi przedmiotem takiej decyzji.

Wskazać też trzeba, że w sytuacji, która miała miejsce w stanie faktycznym, w którym została podjęta uchwała z dnia 20 marca 2000 r. (OPS 14/99) skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skład poszerzony zauważył bowiem, że sam fakt, iż nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia jej nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny. Wyrażając powyższy pogląd, skład poszerzony podkreślał przy tym, że orzekał w szczególnych okolicznościach, w których doszło do zbycia osobie trzeciej nieruchomości w trakcie trwania postępowania nieważnościowego a zatem – jak podnoszono w tej sprawie – w warunkach braku ochrony z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Z tych powodów, biorąc pod uwagę wyniki analizy wyżej przywołanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, skład orzekający przyjął, że stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego uznaje się, że decyzja, powodująca nabycie prawa własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego), wywołuje nieodwracalne skutki prawne - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. - jeżeli następnie to prawo było przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie było w przedmiotowej sprawie pozbawione uzasadnienia. W niniejszej sprawie zachodziła bowiem sytuacja szczególna.

Z materiału dowodowego a w szczególności z treści zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Kolegium nie wynikało bowiem by po wydaniu przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] maja 2009 r. [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], mocą której orzeczono o ustanowieniu (za czynszem symbolicznym) prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. [...]m², położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego dz. ew. nr [...] z obrębu [...], na rzecz: J.B. (w udziale 2/5 części gruntu), A. K. (w udziale 1/5 części gruntu), H. B. (w udziale 1/5 części gruntu) i A.L. (w udziale 1/5 części gruntu), doszło do obrotu prawnego prawem użytkowania wieczystego obciążającym tą nieruchomość, albo że doszło do obrotu prawnego poszczególnymi udziałami w tym prawie. Powyższe prowadzi więc do wniosku, że samo stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji nie będzie mogło wprawdzie doprowadzić do uchylenia jej wszystkich skutków prawnych, tym niemniej - bez naruszenia praw osób trzecich - pozwoli stronie skarżącej na podjęcie takich działań na gruncie prawa cywilnego, które te skutki ostatecznie zlikwidują. Skoro bowiem część z osób, będących beneficjentami kwestionowanej decyzji, była zaangażowana w fałszerstwo testamentu H. B., a który to testament był podstawą wydania w dniu 13 czerwca 1986 r. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po w/w spadkodawcy (zmienionego następnie postanowieniem z dnia 21 września 2012 r.), to należało uznać, że osoby te nie działały w dobrej wierze.

Z tych zatem powodów – w realiach rozpoznawanej sprawy – skład orzekający uznał, że zarzut kasacyjny, oparty na art. 156 § 2 k.p.a. zasługiwał jednak na uwzględnienie, a to skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić przy tym także w tym miejscu trzeba, że okoliczność, iż Sąd Wojewódzki w wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1272/17) polecił by w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium wyjaśniło i oceniło, czy w niniejszej sprawie występują przeszkody, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r., nie mogło stanowić w tej sprawie przesądzającej a zatem wiążącej – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. - oceny prawnej co do charakteru skutków prawnych wywołanych przez tę decyzję. Tym bardziej, że w końcowej części uzasadnienia w/w wyroku Sąd wówczas orzekający zawarł wypowiedź (cyt.): " W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie...".

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić wyżej przedstawioną a obowiązującą w tej sprawie wykładnię pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i odnieść ją do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r.

W rezultacie uznając – jak wyżej wspomniano - skargę kasacyjną za usprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. art. 193 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.