Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 902/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Teza: Ustawodawca - wyznaczając w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236 poz. 2008 ze zm.) zakres materii regulaminowej - pozostawił stosunkowo niewielki obszar dla normowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie szczególnych obowiązków zarządców dróg publicznych. Udzielone radzie gminy  upoważnienie w tym zakresie obejmuje tylko te spośród punktów wymienionych w powołanym przepisie, które odnoszą się wprost do "dróg publicznych" (art. 4 ust. 2 pkt 2) tudzież do "terenów przeznaczonych do użytku publicznego" (art. 4 ust. 2 pkt 3).

TEZY

Ustawodawca - wyznaczając w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236 poz. 2008 ze zm.) zakres materii regulaminowej - pozostawił stosunkowo niewielki obszar dla normowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie szczególnych obowiązków zarządców dróg publicznych. Udzielone radzie gminy  upoważnienie w tym zakresie obejmuje tylko te spośród punktów wymienionych w powołanym przepisie, które odnoszą się wprost do "dróg publicznych" (art. 4 ust. 2 pkt 2) tudzież do "terenów przeznaczonych do użytku publicznego" (art. 4 ust. 2 pkt 3).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu Leszczyńskiego na uchwałę Rady Gminy Włoszakowice z dnia 11 sierpnia 2006 r. nr XXXV/273/2006 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Włoszakowice 1. stwierdza nieważność § 9 zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt 1 sentencji, 3. zasądza od Rady Gminy Włoszakowice na rzecz skarżącego kwotę 300 złotych ( trzysta ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 29 września 2010 r. Zarząd Powiatu Leszczyńskiego (dalej: "Zarząd Powiatu") wystąpił o stwierdzenie nieważności (względnie stwierdzenie podjęcia z naruszeniem prawa) uchwały nr XXXV/273/2006 Rady Gminy Włoszakowice w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Włoszakowice (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z dnia 12 października 2006 r., Nr 158, poz. 3724; dalej: "Regulamin") w części obejmującej postanowienia:

1) § 9 ust. 1 pkt 1 – gdyż nałożony tym przepisem obowiązek szczegółowo określa technologie, jakie zarządca drogi powinien stosować w trakcie zimowego utrzymania dróg, do czego brak ustawowego upoważnienia;

2) § 9 ust. 1 pkt 2 po wyrazach "całoroczne utrzymanie czystości i porządku na drogach publicznych", w części: "...(w tym czystości znaków i urządzeń drogowych), przejściach dla pieszych, parkingach, parkach, zieleńcach, chodnikach i schodach będących w jego administrowaniu oraz stwarzaniu odpowiednich warunków organizacyjno-technicznych do wykonywania powyższego obowiązku" – gdyż przepis ten wskazuje również miejsca, które nie są częściami składowymi dróg, jak parki, zieleńce, schody, a wkraczając w kompetencje zarządcy drogi określa, jakie warunki mają być spełnione do wykonywania obowiązku utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych, do czego brak ustawowego upoważnienia,

3) § 9 ust. 1 pkt 3 w części: "...oczyszczanie przystanków komunikacyjnych..." – jako sprzeczny z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm., dalej jako: "ustawa o utrzymaniu czystości", w skrócie "u.c.p.g.");

4) § 9 ust. 3 – gdyż przepis ten przekracza kompetencje ustawowe dane radzie gminy w art. 5 u.c.p.g.

Zdaniem skarżącego w art. 5 ust. 4 u.c.p.g. enumeratywnie zostały określone obowiązki zarządów dróg w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych, zaś Rada Gminy Włoszakowice (dalej: "Rada Gminy") podejmując zaskarżoną uchwałę określiła dla zarządców dróg powinności wykraczające poza obowiązki określone w powołanym przepisie. Skarżący wskazał ponadto, że pismem z dnia 18 sierpnia 2010 r., doręczonym w dniu 20 sierpnia 2010 r., wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa we wskazanym wyżej zakresie, jednak wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

W piśmie przewodnim dołączonym do przesłanej do Sądu skargi Wójt Gminy Włoszakowice stwierdził, że skarga jest bezzasadna, a skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy. W niniejszej sprawie jej granice wyznacza zarówno charakter zaskarżonego aktu, jak i interes prawny skarżącego - zarządcy dróg publicznych (powiatowych).

Przystępując do tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd ustalił, co następuje:

Jak wynika z części wstępnej uchwały, podstawę prawną jej uchwalenia stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1a u.c.p.g. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."). Sam Regulamin zawiera się w dwudziestu sześciu paragrafach (w wersji pierwotnej, przed publikacją: w dwudziestu sześciu artykułach), usystematyzowanych w trzynaście rozdziałów regulujących następujące zagadnienia: Rozdział I (§ 1-3) – "Postanowienia ogólne"; Rozdział II (§ 4-5) – "Obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości"; Rozdział III (§ 6) – "Inne obowiązki właścicieli nieruchomości"; Rozdział IV (§ 7-8) – "Szczególne obowiązki niektórych osób"; Rozdział V (§ 9) – "Szczególne obowiązki zarządców dróg publicznych"; Rozdział VI (§ 10-13) – "Rodzaje urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz zasady ich rozmieszczania"; Rozdział VII (§ 14) – "Częstotliwość i zasady usuwania odpadów komunalnych z nieruchomości, terenów publicznie dostępnych oraz dróg publicznych"; Rozdział VIII (§ 15) – "Maksymalny poziom odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów"; Rozdział IX (§ 16) – "Odbiór, transport, selektywna zbiórka odpadów komunalnych"; Rozdział X (§ 17) – "Miejsca wywozu odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych"; Rozdział XI (§ 18-22) – "Zasady utrzymania zwierząt gospodarskich i domowych"; Rozdział XII (§ 23) – "Deratyzacja" oraz Rozdział XIII (§ 24-26) – "Postanowienia przejściowe i końcowe".

Zaskarżona uchwała była uprzednio przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 15 września 2006 r. nr PN.Le.II-1.0911-426/06 (k. 21-23 akt adm.), w którym stwierdzono nieważność: art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 4, art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 8, art. 22 pkt 1 oraz art. 23 ust. 6 Regulaminu, a ponadto wskazano, że uchwała została podjęta z nieistotnym naruszeniem prawa, jakim było naruszenie zasad techniki prawodawczej. Wojewoda wyjaśnił, że podstawową jednostką redakcyjną przedmiotowego regulaminu jest artykuł, a zgodnie z zasadami techniki prawodawczej określonymi w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) artykuł jest podstawową jednostką redakcyjną ustawy.

Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż ww. rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 1030/06, oddalił skargę Gminy Włoszakowice.

Przechodząc do rozważań prawnych należy stwierdzić na wstępie, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 12 października 2006 r. Nr 158, poz. 3724 (już ze skorygowanym oznaczeniem jednostek redakcyjnych – "artykuł" został zastąpiony "paragrafem") i weszła w życie z dniem 27 października 2006 r. Godzi się w tym miejscu podkreślić, iż istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów lub czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. W konsekwencji, w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba badania, czy zaskarżona uchwała nadal obowiązuje – kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak się bowiem przyjmuje w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por.: uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, LEX nr 327767).

Podobnie nie stanowi przeszkody w osądzeniu niniejszej sprawy okoliczność, iż zaskarżona uchwała przed jej opublikowaniem była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, zweryfikowanego następnie przez sąd administracyjny. Uprzednie przeprowadzenie takiej kontroli nie pozbawia bowiem zainteresowanych podmiotów prawa skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego w zakresie nie objętym rozstrzygnięciem nadzorczym (tak też wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009 r., II SA/Sz 994/08, LEX nr 557043), a jest poza sporem, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody względem zaskarżonej uchwały nie obejmowało § 9 Regulaminu, kwestionowanego przez skarżącego w niniejszej sprawie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu Wójta Gminy Włoszakowice, iż skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, należy zauważyć, że zgodnie z art.101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniami podjętymi przez organ gminy z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak z powyższego wynika, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.g.n. jest podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, teza 5 do art. 50).

W tym kontekście nie powinna budzić wątpliwości legitymacja Zarządu Powiatu – będącego, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.p."), zarządcą jednej z kategorii dróg publicznych, jaką są drogi powiatowe (art. 2 ust. 1 pkt 3 u.d.p.) – do złożenia skargi na uchwałę, która nakłada obowiązki m.in. na zarządców dróg publicznych. Z akt sprawy nie wynika wprawdzie, jakie konkretnie drogi powiatowe przebiegają przez Gminę Włoszakowice, jednak sam fakt ich przebiegu przez tę gminę można uznać za powszechnie znany, bo znajdujący potwierdzenie m.in. w treści urzędowo opublikowanego załącznika do uchwały Rady Powiatu Leszczyńskiego z dnia 20 września 2005 r. nr XXIII/167/05 w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg powiatowych na terenie Powiatu Leszczyńskiego (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 148, poz. 4094). Właścicielem dróg powiatowych jest właściwy powiat (art. 2a ust. 2 u.d.p.), a ich zarządcą - zarząd powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Zatem w niniejszej sprawie interes prawny Zarządu Powiatu we wniesieniu skargi wyraża się w dochodzeniu zwolnienia z obowiązków nałożonych w Regulaminie na zarządców dróg publicznych, które to obowiązki dotykają interesu prawnego skarżącego.

W art. 4 ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca przesądził expressis verbis, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-94 Konstytucji RP z dnia 02 kwietnia 1997 r.) nie ulega wątpliwości, iż akt prawa miejscowego jest źródłem prawa:

1) powszechnie obowiązującego – a więc jest aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne;

2) o zasięgu lokalnym - tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły;

3) rangi podustawowej;

4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw;

5) wymagającym ogłoszenia

(por. P. Chmielnicki [w:] Komentarz do ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, s. 136).

Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji omawianego regulaminu w doktrynie wskazuje się, iż jest to akt prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, co oznacza, iż dla jego ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej; samo generalne upoważnienie, zawarte np. w art. 40 u.s.g., w tym przypadku nie wystarcza (por. P. Chmielnicki [w:] Komentarz do ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, s. 138).

Wymagane, szczegółowe upoważnienie do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie zawiera art. 4 u.c.p.g, który w ust. 2 wylicza zagadnienia będące przedmiotem dopuszczalnej regulacji regulaminowej. W myśl tego przepisu regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Powyższe wyliczenie ma charakter zamknięty (tak też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09, LEX nr 583199) i - stanowiąc w istocie element normy kompetencyjnej - powinno być interpretowane ściśle.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiego regulaminu w szczególności nie powinny:

a) wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jego wydania;

b) być niezgodne z przepisami wyższej rangi (w tym zwłaszcza z przepisami ustaw);

c) powtarzać regulacji zawartych w innych aktach powszechnie obwiązującego prawa (w tym zwłaszcza w ustawach).

Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia. Tego rodzaju wady legislacyjne, w tym także powtórzenia obowiązujących regulacji ustawowych, są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, LEX nr 597127).

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podzielić generalny wniosek wyłaniający się na tle zarzutów skargi, iż poszczególne postanowienia § 9 zaskarżonej uchwały, lub ich mniejsze fragmenty, są dotknięte którąś ze wskazanych wyżej wad, tj. albo wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, albo powtarzają regulacje ustawowe, albo są z przepisami ustawy sprzeczne – w każdym przypadku oznacza to istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tych postanowień.

Przechodząc do bardziej szczegółowego omówienia poszczególnych wad zaskarżonej regulacji należy przede wszystkim stwierdzić, iż przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważniał Rady Gminy do tak szerokiego i szczegółowego unormowania obowiązków zarządców dróg publicznych, jak zostało to uczynione w § 9 Regulaminu.

Należy bowiem zauważyć, że określone obowiązki zarządców dróg w zakresie utrzymania czystości i porządku zostały uregulowane przede wszystkim przepisami rangi ustawowej oraz rozporządzeń wykonawczych. Wśród tych pierwszych - oprócz wskazywanego w skardze art. 5 ust. 4 u.c.p.g. – można, tytułem przykładu, przywołać także art. 20 pkt 4 i 16 u.d.p. oraz art. 82 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.p."). Przykładem aktu rangi podustawowej kształtującego m.in. obowiązki zarządców dróg w zakresie utrzymania czystości i porządku, jest zaś, wydane na podstawie upoważnienia z art. 20 ust. 3 u.o.p., rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230, poz. 1960; dalej "Rozporządzenie MŚ").

Mając zapewne m.in. na względzie istnienie tych (i dalszych jeszcze), odrębnych regulacji normatywnych kształtujących w sposób szczególny obowiązki zarządców dróg publicznych ustawodawca - wyznaczając w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zakres materii regulaminowej - pozostawił stosunkowo niewielki obszar dla normowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie szczególnych obowiązków zarządców dróg publicznych. W ocenie Sądu udzielone radzie gminy upoważnienie w tym zakresie obejmuje tylko te spośród punktów wymienionych w powołanym przepisie, które odnoszą się wprost do "dróg publicznych" (art. 4 ust. 2 pkt 2) tudzież do "terenów przeznaczonych do użytku publicznego" (art. 4 ust. 2 pkt 3). W tym ostatnim pojęciu mieszczą się bowiem m.in. drogi publiczne i place (por. B. Dziadkiewicz [w:] Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, s. 175).

Taka interpretacja zasadza się na spostrzeżeniu, że w analizowanym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. "drogi publiczne" (pkt 2) oraz "tereny przeznaczone do użytku publicznego" (pkt 3) zostały wymienione expressis verbis obok "nieruchomości", co wskazuje na to, że - przynajmniej na gruncie omawianego przepisu - ustawodawca wyraźnie odróżnia pojęcie "nieruchomości" od pojęcia "drogi publicznej" (oraz, odpowiednio, od pojęcia "terenu przeznaczonego do użytku publicznego") i traktuje oba te pojęcia (a ściślej - pary tych pojęć, tj.: "nieruchomości" i "drogi publicznej" oraz "nieruchomości" i "terenu przeznaczonego do użytku publicznego") jako rozłączne. To z kolei skłania do wniosku, że zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. szczegółowe upoważnienia do uregulowania poszczególnych aspektów utrzymania czystości i porządku, o ile odnoszą się tylko do "nieruchomości", to nie dotyczą "dróg publicznych". Prawidłowości takiej wykładni dowodzi również porównawcza analiza przepisów art. 5 ust. 1 u.c.p.g. oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g., z których pierwszy normuje obowiązki w zakresie utrzymania i czystości porządku dotyczące "nieruchomości", a drugi – analogiczne obowiązki, ale na "drogach publicznych". Gdyby przyjąć, że pojęcie "drogi publicznej" zawiera się, na gruncie tych regulacji, w pojęciu "nieruchomości", to art. 5 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 u.c.p.g. stanowiłby w istotnej części zbędne powtórzenie (superfluum) regulacji art. 5 ust. 1 pkt 1, 3, 3b i 4 u.c.p.g. Wypada w tym miejscu zauważyć, że w nieco innym, szerszym znaczeniu ustawodawca posłużył się terminem "nieruchomość" w art. 1 ust. 1 u.c.p.g., określającym zakres przedmiotowy ustawy. Jednakże ta okoliczność nie stanowi, zdaniem Sądu, argumentu za odrzuceniem przedstawionej wyżej wykładni art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a jedynie dowodzi niekonsekwencji terminologicznej ustawodawcy.

Podsumowując ten fragment rozważań należy stwierdzić, że przyznane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. radzie gminy upoważnienie do określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w odniesieniu do dróg publicznych obejmuje jedynie kwestie, o których mowa w pkt 2 oraz w pkt 3 tego przepisu, tj. dotyczące: rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Kwestie te zostały uregulowane w Rozdziale VI i VII Regulaminu.

To stosunkowo wąskie ujęcie kompetencji rady gminy w omawianym zakresie ma swoje uzasadnienie celowościowe. Zważywszy bowiem, że w pojęciu dróg publicznych mieszczą się nie tylko drogi gminne czy powiatowe, ale także wojewódzkie i krajowe (art. 2 ust. 1 u.d.p.), które mogą przebiegać przez dziesiątki a nawet setki gmin, przyznanie poszczególnym gminom zbyt szerokich uprawnień do kształtowania we własnym zakresie zasad utrzymania porządku i czystości na tych drogach – np. w zakresie terminów lub sposobu czy środków wykonywania poszczególnych obowiązków - mogłoby doprowadzić do znacznego utrudnienia, a w skrajnych przypadkach wręcz paraliżu, bieżącej działalności zarządców poszczególnych dróg, zwłaszcza tych wyższych kategorii. Zarządcy ci zmuszeni byliby bowiem uwzględniać w swej działalności liczne, niewykluczone że skrajnie odmienne, partykularne regulacje gminne, i np. przy przekroczeniu granic danej gminy zmieniać sposób lub standard zimowego utrzymania przejezdności dróg (vide regulacja § 9 ust. 1 pkt 1 Regulaminu).

Odnosząc się, na bazie powyższych uwag, do poszczególnych zarzutów skargi należy stwierdzić, że:

i) przepis § 9 ust. 1 pkt 1 Regulaminu dotyczący zimowego utrzymania przejezdności dróg publicznych w sposób istotny narusza prawo, gdyż, jak trafnie zarzuca skarżący, nie znajduje podstawy w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Ponadto wkracza w materię regulowaną przez art. 82 ust. 2 u.o.p., w myśl którego na drogach publicznych oraz ulicach i placach środki chemiczne powinny być stosowane w sposób najmniej szkodzący terenom zieleni oraz zadrzewieniem, a także przez wydane na podstawie tej ustawy Rozporządzenie MŚ.

ii) przepis § 9 ust. 1 pkt 2 Regulaminu w sposób istotny narusza prawo, gdyż:

• w części zawierającej szczegółowe wyliczenie miejsc, w których zarządca drogi ma obowiązek całorocznie utrzymywać czystość i porządek - z obrazą art. 5 ust. 4 zd. pierwsze u.c.p.g., art. 20 pkt 4 u.d.p. oraz ustawowej definicji "drogi" zawartej w art. 4 pkt 2 u.d.p. obliguje zarządcę drogi publicznej do wykonywania ww. obowiązku także w obiektach nie mieszczących się w pojęciu drogi lub obiektów wymienionych w art. 20 pkt 4 u.d.p. (tj. "drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą");

• w części obligującej do "stwarzania odpowiednich warunków organizacyjno-technicznych do wykonywania powyższego obowiązku" – wykracza także poza upoważnienie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

• w pozostałej części - powtarza ustawową regulację art. 5 ust. 4 zd. pierwsze u.c.p.g.;

iii) przepis § 9 ust. 1 pkt 3 Regulaminu w sposób istotny narusza prawo, gdyż:

• w części dotyczącej obowiązku "oczyszczania przystanków komunikacyjnych" - pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 5 ust. 3 u.c.p.g., który taki obowiązek nakłada na przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej;

• w pozostałej części - w istocie powtarza ustawową regulację art. 5 ust. 4 zd. pierwsze u.c.p.g.;

iv) przepis § 9 ust. 3 Regulaminu dotyczący oczyszczania przez zarządcę drogi ze śmieci rowów przydrożnych i ich koszenia z usunięciem pokosu włącznie w sposób istotny narusza prawo, gdyż nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Ponadto wkracza w materię regulowaną przepisem art. 20 pkt 16 u.d.p., który nakłada na zarządcę drogi obowiązek "utrzymywania zieleni przydrożnej, w tym sadzenia i usuwania drzew oraz krzewów";

Ponadto, wychodząc poza granice zarzutów skargi, Sąd stwierdził, iż narusza prawo w sposób istotny także przepis §9 ust. 2 Regulaminu, jako ze wykracza on poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Wskazane wyżej istotne naruszenia prawa obligowały Sąd do stwierdzenia nieważności wszystkich postanowień § 9 Regulaminu, stąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.