Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 288/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: § 26 ust. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 512
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 189d
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 46a, art. 46b pkt 2, art. 48a ust. 1 pkt 3, art. 48a ust. 3 pkt 1, art. 48a ust. 4,
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 1, art. 68 ust. 4, art. 233 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 189a § 1, art. 189a § 2 pkt 2, art. 189d
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 3, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 2 pkt 4, § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi D. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą D. K. P.P.H.U. z siedzibą w M. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 6 grudnia 2021 r., nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne w całości, III. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] na rzecz skarżącego kwotę 2217 zł (dwa tysiące dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 lutego 2022 r., [...] Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (zwany dalej "Wojewódzkim Inspektorem"), po rozpatrzeniu odwołania D. K. prowadzącego działalność D. K. P.P.H.U., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 6 grudnia 2021 r., [...] w przedmiocie wymierzenia odwołującemu się kary pieniężnej za niezastosowanie się do obostrzeń związanych z stanem epidemii COVID-19.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach spraw.

W dniu 10 kwietnia 2021 r., przeprowadzono w Restauracji [...] w M. interwencyjną kontrolę sanitarną, podczas której stwierdzono fakt zorganizowania w obiekcie wesela (k. [...] akt administracyjnych).

Pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r., [...] Powiatowy Inspektor zawiadomił D. K. o wszczęciu postępowania w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej w związku ze zorganizowaniem imprezy okolicznościowej – wesela oraz zgromadzenia w dniu 10 kwietnia 2021 r. w Sali bankietowej Restauracji [...] w M. w czasie pandemii COVID-19, co nastąpiło z naruszeniem § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 512 z późn. zm., dalej "r.u.o.n.z.") (k. [...] akt administracyjnych).

Decyzją z dnia 10 maja 2021 r., [...] Powiatowy Inspektor wymierzył D. K. administracyjną karę pieniężną w kwocie [...]zł za zorganizowanie w Restauracji [...] imprezy okolicznościowej – wesela, w której wzięły udział [...] osoby (k. [...] akt administracyjnych).

Od powyższej decyzji odwołał się D. K. (k. [...] akt administracyjnych).

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r., [...] Wojewódzki Inspektor uchylił rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia przesłanek z art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") przy miarkowaniu wysokości kary pieniężnej, czego nie uczyniono (k.[...] akt administracyjnych).

Decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r., [...] Powiatowy Inspektor wymierzył D. K. karę pieniężną w kwocie [...]zł za zorganizowanie imprezy okolicznościowej – wesela, w którym wzięło udział [...] osoby. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm., dalej "u.z.z.z.") w zw. z § 26 ust. 11 r.u.o.n.z. (k. [...] akt administracyjnych).

W odwołaniu od powyższej decyzji D. K. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie umorzenie postępowania w pierwszej instancji. Przedstawił przy tym szereg zarzutów koncentrujących się zwłaszcza na kwestii braku ustawowego umocowania zakazów prowadzenia działalności gospodarczej w związku z wprowadzenie stanu epidemii oraz kwestii wydania decyzji w oparciu o rozporządzenie nie mające wymaganego umocowania w ustawie.

Decyzją z dnia 24 lutego 2022 r., [...] Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności organ zaznaczył, że osobą organizującą imprezę okolicznościową w dniu [...] kwietnia 2021 r. był D. K.. Lokal co prawda wydzierżawiono J. sp. z o.o., jednak wesela faktycznie nie organizował nikt z osób zatrudnionych w spółce.

Dalej Wojewódzki Inspektor powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 listopada 2021 r., II SA/Po 149/21 zaznaczając, że zaistniała sytuacja, wynikająca ze stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w pełni uzasadniała wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten został ustanowiony właśnie na wypadek zaistnienia takich wyjątkowych sytuacji, jak chociażby epidemia zagrażająca zdrowiu i życiu wszystkich osób przebywających na terenie Polski. Organ – przywołując tezy Sądu – stwierdził, że nie podziela stanowiska skarżącego, który odwołał się w swoich zarzutach również do art. 31 ust. 3 Konstytucji. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji).

W skardze D. K. zarzucił Wojewódzkiemu Inspektorowi naruszenie:

1. art. 22 i 233 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez nałożenie na skarżącego

kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją RP nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem, ale również dlatego,

że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje żaden ze stanów nadzwyczajnych;

2. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydanie skarżonej decyzji z pominięciem wymienionego przepisu i zastosowanie r.u.o.n.z. (skarżący omyłkowo powołał rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020 r., podstawą decyzji był akt wykonawczy z 2021 r. – uw. Sądu), bowiem zgodnie z wymienionym artykułem Konstytucji RP:

- ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób;

- treścią rozporządzenia mogą zostać zawarte tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności;

- w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki;

- rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji RP, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania;

3. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydanie skarżonej decyzji w oparciu o r.u.o.n.z., którego zapisy, ograniczenia wolności i praw związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2 zostały uregulowane w rozporządzeniu zamiast w ustawie, co oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa;

4. przepisów r.u.o.n.z., wydanych na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z., gdyż rozporządzenie nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego;

5. art. 46a i art. 46b pkt 2 u.z.z.z., które pozwalają wyłącznie czasowo ograniczyć działalność gospodarczą, a nie jej zakazać;

6. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia sprawy, brak wyczerpującego, rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego;

7. art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 i art. 189d K.p.a. oraz art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a., bowiem organ wymierzając karę pieniężną nie przeanalizował sprawy w kontekście art. 189a K.p.a. – to jest możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej (art. 189a § 2 pkt 2), a także przesłanek przewidzianych w art. 189d K.p.a., (czy skarżący był już karany za ten sam delikt administracyjny, organ nie zbadał warunków osobistych, zawodowych, majątkowych skarżącego, na którego jest nakładana administracyjna kara pieniężna.

Wskazując na powyższe D. K. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, względnie o stwierdzenie ich nieważności, oraz także umorzenie postępowania administracyjnego. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Mając na uwadze podstawę prawną zapadłej w niniejszej sprawie decyzji wskazać należy, iż w świetle zarzutów skargi istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w formie aktu podustawowego, to jest rozporządzenia.

Powyższe zagadnienie jest obecnie szeroko rozpoznane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a judykatura, a konkretnie Naczelny Sąd Administracyjny zajmuje w zasadzie jednolite stanowisko, odmienne od zaprezentowanego przez Wojewódzkiego Inspektora. Można w tym miejscu zauważyć, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 listopada 2021 r., II SA/Po 149/21, który organ odwoławczy powołał na poparcie swej decyzji, został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 16 marca 2022 r., II GSK 157/22), a sąd drugiej instancji także opowiedział się przeciwko stosowaniu administracyjnych kar pieniężnych w sytuacji, gdy nie mają one należytego umocowania ustawowego.

Na wstępie należy podkreślić, że w niniejszej sprawie administracyjna kara pieniężna została nałożona na D. K. po tym, jak Powiatowy Inspektor w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2021 r. stwierdził w lokalu Restauracji [...] w M. fakt organizacji wesela, co stanowiło naruszenie naruszenia rygorów wprowadzonych w związku z epidemią COVID-19.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zostało wydanie na podstawie art. 46a i 46b u.z.z.z.

Z upoważniającego art. 46a u.z.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania r.u.o.n.z., wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b u.z.z.z. – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Art. 46b u.z.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania r.u.o.n.z., stanowił, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a u.z.z.z., można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 u.z.z.z.; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 6) obowiązek poddania się kwarantannie; 7) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

W dniu kontroli lokali skarżącej spółki obowiązywało r.u.o.n.z. Zgodnie z § 26 ust. 11 rozporządzenia do odwołania zakazano organizowania i udziału w innych niż określone w ust. 1 zgromadzeniach, w tym imprezach, spotkaniach i zebraniach niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem: 1) spotkań lub zebrań służbowych i zawodowych; 2) imprez i spotkań do 5 osób, które odbywają się w lokalu lub budynku wskazanym jako adres miejsca zamieszkania lub pobytu osoby, która organizuje imprezę lub spotkanie; do limitu osób nie wlicza się osoby organizującej imprezę lub spotkanie oraz osób wspólnie z nią zamieszkujących lub gospodarujących; 3) zgrupowań, spotkań lub zebrań związanych z realizacją zadań mających na celu zwalczanie lub zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt, w tym zwierząt wolno żyjących (dzikich).

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że konsekwencje zachowań niezgodnych z wyżej wymienionymi obowiązkami określa art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., zgodnie z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa wart. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 u.z.z.z. zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco–dyscyplinującym), wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznacza kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlega penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, to jest przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r., II GSK 1382/21, II GSK 996/21, II GSK 1032/21, II GSK 1206/21, II GSK 1448/21, II GSK 1544/21, II GSK 1545/21, II GSK 1546/21, II GSK 1622/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje, iż w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK ZU 1/1999, poz. 2), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że "w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, to jest przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 1998 r., U 5/97, OTK ZU 4/1998, poz. 46). Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności.

Niewątpliwie zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w art. 6 K.p.a., ale przede wszystkim w art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (art. 92 ust. 2 Konstytucji RP).

Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa powinien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., K 33/00, OTK 2001/7/217).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 u.z.z.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a u.z.z.z. zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 u.z.z.z., a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia ustawowego doprowadzono do sytuacji, w której w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej (poza czasowością) regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do naruszenia zasady określoności delegacji ustawowej.

Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny – w przeciwieństwie do organu administracji publicznej – ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Natomiast wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do nałożenia określonego decyzją obowiązku bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów dotyczących stricte przeprowadzenia postępowania, zebranych w nich dowodów, jak również ich oceny.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał przy tym na uwadze, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Działania takie musiały być podejmowane bezzwłocznie.

Z powyższych względów za słuszne, w szczególności jeżeli pod uwagę weźmiemy art. 68 ust. 1 Konstytucji RP (każdy ma prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji RP (władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych), uznać należy twierdzenie organu, iż biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należało dokonywać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju.

Jednakże powyższe można było uznać za usprawiedliwienie dla odstępstwa od konstytucyjnej zasad wyłączności ustawy na początku epidemii, kiedy to system prawny, z uwagi na fakt nie występowania do tej pory w najnowszej historii Polski tak powszechnego i poważnego zagrożenia epidemicznego, nie był dostosowany do jej skutecznego zwalczania.

Powyższe jednak, mając na uwadze znaczny upływ czasu od dnia 20 marca 2020 r., to jest od wprowadzenia stanu epidemii, do dnia wydania r.u.o.n.z. z 2021 r., nie uzasadnia obecnie ignorowania podstawowych zasad konstytucyjnych.

Należy podkreślić, iż prawodawca we wskazanym wyżej okresie czasu miał możliwość, na co wskazują liczne nowelizacje (około 26 zmian) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), podjąć stosowne działania legislacyjne, aby wprowadzane ograniczenia z jednej strony służyły realizacji nakazów zwalczania chorób epidemicznych i ochrony zdrowia, a z drugiej zaś strony były wprowadzone z poszanowaniem omówionej wyżej zasady wyłączności ustawy.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia 24 lutego 2022 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora z dnia 6 grudnia 2021 r., [...] (punkt I. sentencji wyroku).

Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, którego dotyczyła skarga (punkt II. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz [...] D. K. kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł (wpłaty na k. [...] i [...] akt sądowych) złożyło się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 1800 zł ustalone na podstawie § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (k. [...] akt sądowych).

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. [...] akt sądowych).