Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 163/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi Miasta L. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącego Miasta L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie przez gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości objętej księgą wieczystą KW Nr [...] położonej w L. przy ul. K. [...] (zaplecze) i [...] (zaplecze), ul. B. [...], ul. B. b. nr., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji Wojewody [...] wystąpiła Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w W. Filia w L. wskazując, że decyzją z dnia [...] października 1998 r. znak: [...] przedmiotową nieruchomość przekazano do zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa a zatem, że w obrocie występują dwie wykluczające się decyzje tj. decyzja komunalizacyjna na rzecz Miasta L. i opisana wyżej decyzja o przekazaniu nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej jako organ) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. Nr 267 – dalej jako kpa), stwierdził nieważność ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r. uznając, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) a zaskarżoną do tut. Sądu decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. Minister Administracji i Cyfryzacji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy ww decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] maja 2013r.

Organ podkreślił, iż istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa i wskazał, że przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej muszą bezpośrednio z niej wynikać, być oczywiste, zamykać się w wyczerpująco określonych ramach powołanego już wcześniej art. 156 § 1 kpa oraz mieć charakter rażący. W tym kontekście organ podał, że według danych z akt sprawy - na mocy decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] lipca 1987 r. znak; [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została wyłączona z zasobów Państwowego Funduszu Ziemi i jednocześnie została przekazana w użytkowanie Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w W.. Podstawę ww. decyzji stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1986 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolniczej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach (Dz. U. Nr 17, poz. 90). Organ wyjaśnił, że podstawową przesłanką umożliwiającą komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest to, aby mienie podlegające komunalizacji było mieniem ogólnonarodowym (państwowym) a sporna nieruchomość w ocenie organu nie mogła być zakwalifikowana jako mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W tym zakresie wskazał, że pojęcie "należenia mienia" wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ( ... ), zgodnie z którą - terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Podniósł, że skoro w dniu 21 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w W. to jako trwale rozdysponowana na rzecz tego podmiotu nie należała do organów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. a wobec tego decyzja komunalizacyjna z 2001r. rażąco narusza prawo, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności.

Uzasadniając swoje stanowisko i odnosząc się do zarzutu braku przymiotu strony po stronie Agencji Nieruchomości Rolnych organ przywołał decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1998 r. znak: [...] mocą której przedmiotową nieruchomość przekazano do zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Podniósł, że Agencja Nieruchomości Rolnych powstała z przekształcenia Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na mocy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu systemu rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 z późń. zm.) i ww decyzja z dnia 16 października 1998 r. daje Agencji przymiot strony.

Skargę na powyższą decyzję w imieniu gminy Miasto L. złożył Prezydent Miasta L. (dalej jako skarżący) zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w W. nie była państwową osobą prawną a zatem w dniu 27 maja 1990 r. sporne grunty należały do byłych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przywołał w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt: I SA/Wa 849/10 (LEX nr 750964), wskazujący na to, że w dacie 27 maja 1990 r. do mienia ogólnonarodowego miał zastosowanie art. 128 kc znowelizowany przepisem art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 3 poz. 11). Stanowił on, że własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe) nabyły własność tej części mienia ogólnonarodowego, którym stosownie do art. 128 § 2 kc sprzed nowelizacji zarządzały i wykonywały w stosunku do niego w imieniu własnym uprawnienia płynące z własności państwowej. Pozostała część mienia ogólnonarodowego stanowiła własność Skarbu Państwa; a zarządzały nim państwowe jednostki organizacyjne (stationes fisci). Podobnie jak organ choć w innym kontekście, skarżący zwrócił też uwagę na obowiązujący w dniu 21 maja 1990 r. przepis art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego wynikało, iż grunty państwowe (...) są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Dalej skarżący zarzucił, że decyzja Naczelnika Gminy w B. z dnia [...].07.1987 r., znak: [...], została podjęta na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 kwietnia 1986 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolniczej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach (Dz. U. Nr 17, poz. 90), które wynikały z ówczesnych art. 276 i 283 § 2 kc. W ocenie skarżącego rzeczone grunty należały do byłych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika też z § 3 ww rozporządzenia. Stanowił on, że "przekazanie nieruchomości następuje na podstawie decyzji wydanej na wniosek zainteresowanej jednostki przez właściwy ze względu na położenie nieruchomości terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego". Dodatkowym argumentem według skarżącego jest okoliczność, że po dniu 27.05.1990 r., ww gruntami zadysponował b. Kierownik Urzędu Rejonowego w L., który decyzją z dnia [...].10.1998 r. orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej. Zarzucił, że gdyby Spółdzielnia rolnicza była państwową osobą prawną, to na mocy art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jej prawo użytkowania przekształciłoby się w prawo zarządu i nieruchomość podlegałaby uwłaszczeniu.

Gmina Miasto L. podtrzymała też stanowisko o braku przymiotu strony Agencji Nieruchomości Rolnych w postępowaniach komunalizacyjnych, wskazując że w/w instytucja została powołana po dniu 27.05.1990 r., a zatem nabycie mienia, z mocy prawa (w tym dniu), przez samorząd terytorialny, nie dotyczy jej interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako ppsa) uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga ma uzasadnione podstawy. Kwestionowana w nadzwyczajnym trybie postępowania decyzja "komunalizacyjna" została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – zwanej dalej ustawą), zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia jej w życie tj. z dniem 27 maja 1990 r. Decyzja komunalizacja potwierdza przejście z mocy samego prawa prawa własności danego składnika mienia Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma zatem charakter deklaratoryjny. Dla skutecznego skomunalizowania mienia, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww ustawy z dnia 10 maja 1990 r. istotny jest stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia w życie ustawy, mienie to winno było stanowić wówczas własność państwową, należeć do jednej z jednostek w tym artykule wymienionych, i nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1998 r. III RN 16/98, OSNAP 1999/3 poz. 79).

W sprawie pozostaje sporne, czy objęta decyzją komunalizacyjną nieruchomość spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy czy też rażąco ww przepis naruszała. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom. Pojęcie "należenia" mienia jest przy tym pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). W myśl tego przepisu terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. W zakresie pojęcia "mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" wypowiedział się też Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9.12.1992 r. W13/91 KKU stwierdzając, że obejmowało ono prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Gdy mowa o art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości to jego jasna i stanowcza treść nie budziła wątpliwości. Skoro zatem, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany "państwowej osobie prawnej" w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., I OSK 254/2012, LexPolonica nr 7517636

http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy też podkreślić, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 27 maja 1990 r. - na mocy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 3 poz. 132 ze zm.) - istniał utworzony tym dekretem Państwowy Fundusz Ziemi. W skład Państwowego Funduszu Ziemi wchodziły z mocy samego prawa państwowe nieruchomości rolne (w tym zabudowane) nie tylko pochodzące z reformy rolnej, ale także uzyskiwane przez Skarb Państwa z innych tytułów. Grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, nawet przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie związane z gospodarką rolną lub leśną mogły przejść z tego Funduszu do zasobu gruntów państwowych dopiero na podstawie decyzji właściwego terenowego organu administracji państwowej (art. 92 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. 1989 r. Nr 14 poz. 74 w brzmieniu wówczas obowiązującym).

Mocą art. 1 pkt 86 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1990 r. Nr 79 poz. 464), zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym od dnia 5 grudnia 1990 r., ustawodawca skreślił art. 92, co spowodowało zniesienie obowiązku wydawania decyzji przy przekazywaniu gruntów Państwowego Funduszu Ziemi do zasobów gruntów państwowych. Powyższe dowodzi, że w dacie 27 maja 1990 r. przy przekazywaniu gruntów Państwowego Funduszu Ziemi do zasobów gruntów państwowych istniał obowiązek wydawania decyzji terenowego organu administracji państwowej. Zasoby gruntów państwowych nie były wyłączone z komunalizacji. Natomiast z mocy ustawy z komunalizacji były wyłączone składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) należące do Państwowego Funduszu Ziemi (art. 11 ust. 1 pkt. 3 ustawy).

Nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną, której organ w kontrolowanym postępowaniu stwierdził nieważność w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, nie służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej; nie należała do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowymi i nie podlegała wyłączeniu na podstawie art. 11 ust. 1 (w tym pkt. 3 ) ustawy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że decyzją z dnia [...] lipca 1987 r. przedmiotowa nieruchomość została wyłączona z zasobów Państwowego Funduszu Ziemi. Jednocześnie nieruchomość ta została przekazana w użytkowanie Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w W., która nie była państwową osobą prawną. Owo przekazanie gruntów Spółdzielni w użytkowanie nie wyłączało (co oczywiste) ani własności Skarbu Państwa ani sprawowanego z mocy przepisu ustawy zarządu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nieruchomość ta należała zatem do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje okoliczność, że nieruchomość ta była wówczas niezabudowana i miała charakter rolny skoro osobną decyzją została wyłączona z Państwowego Zasobu Ziemi. Sporna nieruchomość podlegała zatem komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Trzeba przy tym podkreślić, że art. 5 ust. 1 ustawy nie odwołuje się do zadań wymienionych w nim organów, jak ma to miejsce w przypadku art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy a zatem zawartego w ww przepisie sformułowania "należeć do" nie należy odnosić wprost do wykonywania zadań właściwych dla rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Uwzględniając powyższe Sąd odszedł do przekonania, że stwierdzając nieważność decyzji komunalizacyjnej z 2001r. organ naruszył art. 156 § 1 pkt. 2 kpa gdyż w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi wskazujących na brak interesu prawnego a w konsekwencji przymiotu strony po stronie Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu jest bowiem nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r. I OSK 1819/2007, LexPolonica nr 2020147). Oczywiste jest zatem, że Agencja, jako podmiot posiadający do gruntu określone prawa – ma jednocześnie interes prawny w sprawie dotyczącej stanu prawnego ww nieruchomości.

Nie był też skuteczny zarzut dotyczący wydania decyzji przez niewłaściwie oznaczony organ choć pierwsza strona decyzji rzeczywiście zawiera błąd. Uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a wobec uchylenia zaskarżonej decyzji kwestia ta pozostaje bezprzedmiotowa.

Wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, jednocześnie w oparciu o treść art. 152 ppsa Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490). Rozstrzygając ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.