Wyrok NSA, sygn. akt II SA 2580/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona danych osobowych
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 73
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Strona postępowania nie może żądać aby kserokopie znajdujących się w aktach sprawy wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Nie ma on takiego obowiązku, gdyż sporządzanie notatek, czy odpisów z akt postępowania przepis art. 73 par. 1 Kpa pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Tym samym wyraźnie zostały rozgraniczone obowiązki organu administracji /umożliwienie przeglądania akt i sporządzania z nich notatek i odpisów/ i uprawnienia strony /do przeglądania akt oraz sporządzania notatek i odpisów/.

Skoro problematykę sporządzania kserokopii, rozpatrywać należy w kontekście techniki wykonywania notatek i odpisów z akt sprawy postępowania administracyjnego to nieuzasadnione jest stanowisko o nieprzysługiwaniu zażalenia na postanowienie organu administracji w przedmiocie odmowy wydawania kserokopii dokumentów z akt sprawy, a w konsekwencji o jego niezaskarżalności do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

TEZY

Strona postępowania nie może żądać aby kserokopie znajdujących się w aktach sprawy wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Nie ma on takiego obowiązku, gdyż sporządzanie notatek, czy odpisów z akt postępowania przepis art. 73 par. 1 Kpa pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Tym samym wyraźnie zostały rozgraniczone obowiązki organu administracji /umożliwienie przeglądania akt i sporządzania z nich notatek i odpisów/ i uprawnienia strony /do przeglądania akt oraz sporządzania notatek i odpisów/.

Skoro problematykę sporządzania kserokopii, rozpatrywać należy w kontekście techniki wykonywania notatek i odpisów z akt sprawy postępowania administracyjnego to nieuzasadnione jest stanowisko o nieprzysługiwaniu zażalenia na postanowienie organu administracji w przedmiocie odmowy wydawania kserokopii dokumentów z akt sprawy, a w konsekwencji o jego niezaskarżalności do Naczelnego Sądu Administracyjnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Lucjana K. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia 26 września 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy postępowania administracyjnego - stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia.


UZASADNIENIE

Lucjan K. wystąpił do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych /zwanego dalej Generalnym Inspektorem/, z żądaniem nakazania Związkowi Banków Polskich wstrzymania przetwarzania jego danych osobowych oraz usunięcia ich z bankowego rejestru.

W toku wszczętego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego Lucjan K. wniósł najpierw o umożliwienie mu sporządzenia kserokopii dokumentów z akt sprawy (...), a następnie "o wydanie uwierzytelnionych odpisów wszystkich dokumentów /art. 73 par. 2 Kpa/, lub wykonanie kserokopii (...)", zgodnie z wcześniejszą prośbą (...).

W piśmie z dnia 9 sierpnia 2000 r. (...) ponowił ten wniosek oświadczając, że "dla właściwego zajęcia stanowiska w sprawie, konieczne są dla mnie kopie dokumentów, o czym pisałem też w odwołaniu". W piśmie natomiast z dnia 11 sierpnia 2000 r. (...), domagając się wydania postanowienia "w związku z dwukrotną odmową wydania kserokopii dokumentów (...)" podał, że "żądanie wydania z akt sprawy uwierzytelnionych kserokopii /lub odpisów/ opieram na przepisach: art. 73 par. 2 Kpa oraz art. 74 Kpa, który dopuszcza możliwość odmowy wydania odpisów /kserokopii tylko ze względu na ważny interes państwowy".

Wyjaśnił też, że ma ważny interes "w uzyskaniu odpisów /kserokopii/" bowiem posiadanie tych dokumentów w formie i treści brzmiącej bezbłędnie, jest niezbędne dla wykazania braku zasadności wniosków wysuwanych przez stronę przeciwną.

Postanowieniem z dnia 6 września 2000 r. (...) wydanym na podstawie przepisów art. 74 par. 2 i art. 126 Kpa Generalny Inspektor oddalił wniosek Lucjana K. w tej sprawie z uwagi na niewykazanie przezeń ani ważnego interesu w uzyskaniu żądanych dokumentów /czego wymaga art. 73 par. 2 Kpa/, ani też niemożności skorzystania z prawa przeglądania akt.

Według Generalnego Inspektora miał on bowiem możliwość zapoznania się ze wszystkimi dowodami zgromadzonymi w sprawie i z możliwości tej skorzystał. Natomiast przepis art. 73 par. 1 Kpa nie przewiduje możliwości wydania dokumentów z akt sprawy, lecz umożliwia stronie sporządzenie notatek i odpisów, co Lucjan K. miał zapewnione w każdym czasie.

Generalny Inspektor nie podzielił też argumentacji wniosku Lucjana K. o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym domagając się kserokopii dokumentów, akcentował on niemożliwość poprawnego opracowania odwołania od decyzji tylko na podstawie notatek, bądź ręcznych odpisów i postanowieniem z dnia 26 września 2000 r. (...), na podstawie przepisów: art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych /Dz.U. nr 133 poz. 883 ze zm./ oraz art. 123 i art. 127 par. 3 Kpa, ponownie oddalił jego wniosek w tej sprawie.

Powtórzył pogląd, że art. 73 par. 1 Kpa nie przewiduje możliwości wydania dokumentów z akt sprawy, a jedynie sporządzanie notatek i odpisów.

Art. 73 par. 2 Kpa dotyczy zaś uwierzytelniania sporządzonych przez strone odpisów /a nie wydania kserokopii dokumentów/, o co Lucjan K. nie występował.

Zdaniem Generalnego Inspektora dotychczasowe wnioski nie wskazywały wprost, czy domaga się on uwierzytelnionych kopii dokumentów, czy tylko kserokopii bez ich uwierzytelniania. W pierwszym postanowieniu Generalny Inspektor uznał, że żąda uwierzytelnionych kopii. Jednak w przedmiotowym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Lucjan K. wyraźnie wskazuje, że domaga się tylko kserokopii.

Obowiązku sporządzania przez organ administracyjny kserokopii akt postępowania lub ich odpisu i doręczenia ich stronie nie przewiduje według Generalnego Inspektora art. 73 par. 1 i 2 Kpa.

Generalny Inspektor wskazał też, iż postanowienie to jest ostateczne i nie służy na nie zażalenie.

Lucjan K. zaskarżył powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując jako podstawę skargi art. 16 pkt 1 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w zw. z art. 73 par. 2 i art. 74 par. 2 Kpa i wniósł o jego uchylenie. Wniósł również o "nakazanie wydania kserokopii dokumentów w sprawie, o które wystąpił (...),w czasie postępowania (...)" i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreślił jedynie, iż ma ważny interes w tym, żeby wejść w posiadanie wiernych kopii dokumentów, które są mu potrzebne do uzasadnienia stanowiska w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi.

Powołując się na przepisy art. 141 par. 1 Kpa i ww. art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wyraził stanowisko o nieprzysługiwaniu zażalenia na postanowienie o odmowie wydania kserokopii, jak również o jego niezaskarżalności do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie kończy ono bowiem postępowania "ad meritum" i nie zamyka drogi do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

W opinii Generalnego Inspektora art. 73 par. 1 Kpa nie przewiduje możliwości wydania dokumentów z akt, lecz umożliwia stronie sporządzanie przez organ administracyjny kserokopii akt postępowania lub ich odpisu i doręczenia stronie, a z takim żądaniem według Generalnego Inspektora wystąpił skarżący w toku postępowania. Powoływanie się przezeń na art. 73 par. 2 Kpa nie jest prawidłowe, gdyż dotyczy on uwierzytelnienia sporządzonych przez stronę odpisów, a nie wydawania kserokopii dokumentów. Skarżący nie żądał uwierzytelnienia dokonanych przez siebie odpisów notatek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W zakresie udostępniania stronie akt postępowania administracyjnego - z którym to zagadnieniem wiąże się ściśle przedmiot skargi - obowiązujące przepisy art. 73 Kpa przewidują dwa odrębne stany faktyczno-prawne i związane z nimi obowiązki organu administracji publicznej oraz odpowiednie uprawnienia strony.

Zgodnie z par. 1 tego artykułu organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie w każdym stadium postępowania przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich notatek i odpisów. W myśl natomiast par. 2 strona może żądać uwierzytelnienia sporządzanych przez siebie odpisów i akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

W ocenie Sądu, mającego na uwadze zmienne w treści wystąpienia skarżącego w zakresie żądań objętych sporem w tej sprawie, do końca nie jest jasne, czy swoje żądania wywodzi on z par. 1 czy par. 2 tego artykułu, aczkolwiek treść odwołania i skargi może wskazywać na żądanie wydania jedynie kserokopii w trybie par. 1.

Generalny Inspektor zamiast wezwać skarżącego do jednoznacznego w treści określenia wskazania podstawy prawnej żądania, poprzestawał na interpretacji kolejnych jego pism a tym względzie, co skutkowało ostatecznie rozpatrywaniem tej sprawy w pierwszym postanowieniu z dnia 6 września 2000 r. w kontekście żądania uwierzytelnionych kopii dokumentów, a w drugim zaś - z dnia 26 września 2000 r. - jako wniosku o kserokopie bez uwierzytelnienia.

Podnosząc wzmiankowaną wyżej zasadniczą różnicę obu omawianych unormowań, Sąd akcentuje jedynie, że przepis art. 73 par. 1 Kpa przyznający stronom, obok możliwości przeglądania akt, także prawo sporządzania z nich notatek i odpisów, pozostawia im te uprawnienia do własnej realizacji. Rola organu administracji kończy się tu na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek wiadomości /materiałów/ zawartych w aktach przez ich notowanie, wykonywanie odpisów /obrysów/. W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń.

Sprawą otwartą natomiast jest kwestia stosowanej techniki w tym względzie. W ocenie Sądu, skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia tychże pism za pomocą kserokopiarki /jak i innych nowoczesnych urządzeń/ służących do powielania i gromadzenia materiałów oraz informacji/.

W myśl powyższego, strona postępowania nie może jednak żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Innymi słowy nie ma on takiego obowiązku, gdyż sporządzanie notatek, czy odpisów z akt postępowania ww. przepis pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Tym samym wyraźnie zostały rozgraniczone obowiązki organu administracji /umożliwienie przeglądania akt i sporzą dania z nich notatek i odpisów/ i uprawnienia strony /do przeglądania akt oraz sporządzania notatek i odpisów/.

Strona postępowania może natomiast domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie /w różny sposób nie wyłączając nowoczesnych środków techniki/ odpisów /w tym kserokopii/ z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem.

Kontrola organu administracyjnego w zakresie uwierzytelniania odpisów lub wydawania takowych z akt sprawy wynika z tego, że w ten sposób powstają nowe dokumenty, które mogą być wykorzystane poza prowadzonym postępowaniem.

W tym stanie rzeczy, skoro w świetle poczynionych wywodów problematykę sporządzania kserokopii, rozpatrywać należy w kontekście techniki wykonywania notatek i odpisów z akt sprawy postępowania administracyjnego, nieuzasadnione jest stanowisko Generalnego Inspektora o nieprzysługiwaniu zażalenia na postanowienie organu administracji w przedmiocie odmowy wydawania kserokopii dokumentów z akt sprawy, a w konsekwencji o jego niezaskarżalności do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Prawo wniesienia zażalenia na takie postanowienie wynika z przepisu art. 74 par. 2 Kpa /w zw. z art. 141 Kpa/. Stanowi on, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd ten orzeka m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Aczkolwiek w okolicznościach faktycznych tej sprawy należy podzielić stanowisko Generalnego Inspektora w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych kopii dokumentów, z uwagi na niewykazanie przez skarżącego ważnego interesu w tym względzie, jak również odmowy sporządzenia i doręczenia stronie wyłącznie ich kserokopii, wobec braku takiego obowiązku, to jednak zaskarżone postanowienie nie może się ostać. Skutkiem uchybień proceduralnych dotknięte jest bowiem wadą nieważności.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 września 2000 r. "po rozpatrzeniu wniosku Lucjana K. (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy wydania kserokopii zebranych dokumentów (...)" Generalny Inspektor oddalił wniosek strony w tej sprawie.

Tymczasem zgodnie z treścią przepisu art. 138 par. 1 Kpa, który w świetle przepisu art. 144 Kpa stosuje się odpowiednio do zażaleń "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1/ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2/ uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w czyści i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3/ umarza postępowanie odwoławcze (...)"

Generalny Inspektor ponownie rozpatrując sprawę /zgodnie z art. 127 par. 3 Kpa od decyzji wydanej w I instancji przez ministra (...) nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji/, działał w myśl powyższego jak organ odwoławczy przy rozpatrywaniu odwołania. Winien więc zastosować środki prawne z katalogu środków przewidzianych w ww. przepisie art. 138 par. 1 Kpa. Przepis ten nie przewiduje natomiast oddalenie /ponownego/ wniosku strony, który był przedmiotem zaskarżonego postanowienia. W tej sytuacji, oddalając wniosek Generalny Inspektor zastosował środek pozaprawny, nieprzewidziany w obowiązujących w tym względzie przepisach, czym naruszył w sposób rażący przepis art. 138 par. 1 w zw. z art. 144 i art. 127 par. 3 Kpa.

Zgodnie zatem z treścią przepisu art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd ustalając wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa stwierdził jego nieważność, orzekając jak w sentencji wyroku.