Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2662/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 1973 nr 48 poz 282
law: Ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.Ł. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 287/15 w sprawie ze skargi P.Ł. i A.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Naczelnik Dzielnicy Kraków - Śródmieście orzeczeniem (określonym przez organy decyzją) z 29 listopada 1974 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonych w Krakowie, przy ulicy D. w gm. kat. G., w tym wymienionej w punkcie 10 nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna Lkat. [...], o pow. [...] m 2, objętej księgą wieczystą Lwh [...], będącej własnością M.M. w ½ cz. i E.M. w ½ cz. (zam. Kraków, ul. G.).

M.M. i E.M. wnioskiem z [...] lipca 2009 r., ostatecznie ograniczonym wnioskiem z [...] listopada 2010 r., zażądały stwierdzenia nieważności "decyzji" Naczelnika Dzielnicy Kraków - Śródmieście z 29 listopada 1974 r. w odniesieniu do wywłaszczonej działki Lkat. [...] w takim zakresie w jakim orzeczenie to nie dotyczy aktualnej działki [...] zabudowanej budynkiem wielomieszkaniowym przy ul. Daszyńskiego w Krakowie.

Wojewoda Małopolski decyzją z [...] grudnia 2011 r. stwierdził nieważność "decyzji" Naczelnika Dzielnicy Kraków - Śródmieście z [...] listopada 1974 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w Krakowie, przy ulicy D. w gm. kat. G. w części dotyczącej nieruchomości wymienionej w punkcie [...] decyzji, oznaczonej jako parcela katastralna Lkat [...] o pow. [...] m 2 objętej Lwh [...] w zakresie w jakim wyżej wymieniona nieruchomość odpowiada częściom działek ewidencyjnych nr: [...], obr. [...], jedn. ewid. Śródmieście.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wobec treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1974 r. prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1974 r. o wywłaszczeniu parceli Lkat. [...], b. gm. kat. G. w zakresie w jakim odpowiada ona częściom działek nr: [...]. Na podstawie dokumentacji sprawy Wojewoda ustalił, iż stronami postępowania nieważnościowego są: [...]. Dalej Wojewoda Małopolski dokonał oceny prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego oraz punktu 10 decyzji z 1974 r. w świetle wówczas obowiązujących przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64, ze zm.) – zwanej dalej: "ustawą z 1958 r."] i ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(Dz. U. Nr 48, poz. 282) – zwanej dalej: "ustawą zmieniającą"]. "Decyzja" z 1974 r. została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych [(Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) – zwanego dalej: "dekretem z 1949 r."]. Organ podał, że podstawową kwestią dla oceny legalności kwestionowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków Śródmieście z 29 listopada 1974 r. było ustalenie, czy prawidłowe było orzeczenie o wywłaszczeniu parceli katastralnej Lkat. [...], b. gm. kat. G. w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z 1958 r., którego treść przytoczył. Wśród zgromadzonych akt archiwalnych odnaleziono obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 17 marca 1950 r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego wyszczególnionych nieruchomości położonych w gm. kat. k., przy ulicy [...] na rzecz Dyrekcji Zakładu Osiedli Robotniczych w Krakowie dla budowy domów mieszkalnych dla pracowników państwowych, przedsiębiorstw państwowych i spółdzielczych, w tym nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna [...], jak również zawiadomienie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Wydział Społeczno - Administracyjny ze stycznia 1955 r. dotyczące wyżej wymienionej parceli. Z uwagi zatem na powyższe bezsporne byłoby zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Niemniej w dacie wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście, tj. w dniu 29 listopada 1974 r. obowiązywała już ustawa zmieniająca, która weszła w życie w dniu 28 listopada 1973 r. W wyżej wymienionej ustawie pojawił się nowy przepis przejściowy - art. 3 ust. 2, zgodnie z którym "sprawy wszczęte, lecz nie zakończone ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na nowo na podstawie jej przepisów przy wykorzystaniu zebranego materiału". Walenty Ramus (Prawo wywłaszczeniowe, Wydawnictwo Prawnicze - Warszawa 1975) komentując przepis art. 48 ustawy z 1958 r. odniósł się do art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stwierdzając jednoznacznie, iż sprawy wywłaszczeniowe wszczęte, lecz nie zakończone ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie wyżej wymienionej drugiej noweli z 1973 r., tj. przed dniem 28 listopada 1973 r. "prowadzi się na nowo na podstawie jej przepisów – przy wykorzystaniu zebranego materiału, a więc bez względu na to, czy nie zakończone dotąd postępowanie wszczęte było przed dniem 1 lipca 1956 r." W świetle tej regulacji niedopuszczalne było orzeczenie przez Naczelnika Dzielnicy Kraków – Śródmieście o wywłaszczeniu nieruchomości w dniu 29 listopada 1974 r. na podstawie przepisów dekretu z 1949 r. Naczelnik Dzielnicy Kraków - Śródmieście orzekając o wywłaszczeniu nieruchomości w trybie dekretu z 1949 r. naruszył tym samym szereg przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. określających przebieg postępowania wywłaszczeniowego. Na podstawie zgromadzonych akt archiwalnych ustalono, iż Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwoleniem z dnia 28 stycznia 1950 r. zezwolił Zakładowi Osiedli Robotniczych - Dyrekcji Okręgowej w Krakowie jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie pod budowę osiedla mieszkaniowego nieruchomości położonych w Krakowie, przy ulicy Daszyńskiego. Wojewoda Krakowski orzeczeniem z 24 marca 1950 r. zezwolił Zakładowi Osiedli Robotniczych w Krakowie na objęcie na podstawie art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nieruchomości zapisanej pod Lwh [...], w skład której wchodziła parcela oznaczona jako Lkat. [...] o pow. [...] m2 stanowiąca własność M.M. i E.M. Jak wynika z karty inwentaryzacyjnej budynku, przy ulicy D., sporządzonej w dniu 18 marca 1960 r., przedmiotowy budynek powstał już w 1951 r. W konsekwencji w dacie wydania Naczelnika D. z dnia 29 listopada 1974 r. cel wywłaszczenia w rozumieniu ustawy z 1958 r. był już zrealizowany. Natomiast art. 47 wyżej wymienionej ustawy stanowiący samoistną podstawę do wywłaszczenia gruntów wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości mógł mieć zastosowanie do dnia 31 grudnia 1964 r. Zdaniem Wojewody Małopolskiego naruszony został również art. 7 ustawy z 1958 r., zgodnie z którym "wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem". Przepis ten wyrażał podstawową zasadę instytucji wywłaszczenia w trybie ustawy z 1958 r. – odpłatność odszkodowania; art. 23, który jako jeden z zasadniczych elementów, jakie powinna zawierać decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wymieniał "ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania". W treści decyzji nie został natomiast przywołany art. 23 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy, który dopuszczał możliwość odroczenia ustalenia i odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania. Natomiast w decyzji z 1974 r. Naczelnik Dzielnicy Kraków - Śródmieście stwierdził, iż ustalenie odszkodowania nastąpi na wniosek jednej ze stron w oddzielnym orzeczeniu. Taki sposób ustalania odszkodowania określał art. 33 wyżej wymienionego dekretu. Ponadto w decyzji z dnia 29 listopada 1974 r. Naczelnik Dzielnicy Kraków – Śródmieście stwierdził, iż wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu właścicielom nieruchomości prawa własności z dniem zgłoszenia wniosku wywłaszczeniowego przez Zakład Osiedli Robotniczych Dyrekcję Okręgową w Krakowie tj. z dniem [...] lutego 1950 r. Zgodnie z art. 40 dekretu z 1949 r. orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości przenosiło prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Natomiast stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przejście prawa własności nieruchomości następowało z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda Małopolski stwierdził, że decyzja z 1974 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej omówionych przepisów, tj. art. 7, art. 23, art. 30 i art. 47 ustawy z 1958 r. i brak w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych.

Minister Infrastruktury i Rozwoju – po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez J.K. i A.K. oraz Prezydenta Miasta Krakowa od decyzji Wojewody Małopolskiego z 2 grudnia 2011 r. – decyzją z [...] sierpnia 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1974 r. w części dotyczącej nieruchomości wymienionej w punkcie 10 decyzji, oznaczonej jako parcela katastralna L.kat. [...] w zakresie w jakim wyżej wymieniona nieruchomość odpowiada częściom działek ewidencyjnych nr [...] jedn, ewid. Śródmieście.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postępowanie odwoławcze było zawieszone do momentu otrzymania dokumentu potwierdzającego nabycie praw do spadku po E.M. Dalej zostało stwierdzone, że wywłaszczenia nieruchomości decyzją z 1974 r. dokonano na podstawie dekretu z 1949 r. w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z 1958 r. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z 1958 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone, było prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostawały w mocy, a odszkodowanie ustalało się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r. a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustalało się według przepisów dotychczasowych. Z dokumentów archiwalnych sprawy wynika, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło obwieszczeniem Prezydenta m. Krakowa z 17 marca 1950 r., ponowione zawiadomieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 24 stycznia 1955 r. na podstawie przepisów dekretu z 1949 r. Zatem przepisy tego dekretu, a nie ustawy z 1958 r. miały zastosowanie. Przepis art. 1 dekretu stanowił, że nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami tego dekretu. Natomiast z przepisu art. 2 pkt 2 dekretu wynikało, że prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie niniejszego dekretu służy wykonawcom narodowych planów gospodarczych, a w szczególności m.in. zakładom i instytucjom państwowym. W sprawie z wnioskiem nr [...] z 16 listopada 1949 r. wystąpiono o nabycie przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem dla realizacji narodowych planów gospodarczych (budowę domów mieszkalnych dla pracowników państwowych, przedsiębiorstw państwowych i spółdzielczych), wobec braku odpowiednich terenów stanowiących własność Państwa bądź innych osób prawnych wymienionych w art. 2 dekretu i wystąpił Zakład Osiedli Robotniczych Dyrekcja Okręgowa w Krakowie, jako wykonawca narodowych planów gospodarczych wskazany w art. 2 pkt 2 dekretu do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w Warszawie za pośrednictwem Ministerstwa Budownictwa. Zgodnie z art. 5 dekretu, koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego było uzyskanie zezwolenia na nabycie nieruchomości, którego udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zezwoleniem z 28 stycznia 1950 r. Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wyraził zgodę na nabycie, w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, nieruchomości położonych w Krakowie przy ul. Daszyńskiego oznaczonych na załączonym planie literami A, BI, Cl, D, E, F, G, oraz H, I, K, L, Ł, M, N, O, P, R, S, T, U, Ul, PI, Ol, Wl, X, Y, Z o powierzchni 13 475 m2, w obrębie których znajdowała się nieruchomość M.M. i E.M. Tym samym przesłanka art. 5 dekretu została spełniona. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 dekretu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 1952r., wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie przewidziane w art. 5, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę. Archiwalne akta wywłaszczeniowe są szczątkowe, brak jest w nich oferty skierowanej do współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości, niemniej jednak z zaskarżonego orzeczenia wynika, że staranie o nabycie zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy kupna nie przyniosły rezultatu, co zostało także wskazane we wniosku wywłaszczeniowym. Ponadto brak akt nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności (wyrok Wojewódzkiego Sądu w Warszawie z 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym brak i podstaw do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 dekretu. Zgodnie z kolei z art. 13 ust. 1 dekretu z 1949 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, składany do wojewody, art. 13 ust. 2 dekretu wskazywał na konieczne elementy, jakie powinien zawierać wniosek. Wnioskiem z 18 lutego 1950 r. Dyrekcja Okręgowa Zakładu Osiedli Robotniczych w Krakowie wystąpiła do Wojewody Krakowskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości położonych w [...], uwidocznione na planach sytuacyjnych dołączonych do wniosku. Pod pozycją [...] znajdowała się nieruchomość [...]. We wniosku wywłaszczeniowym wystąpiono o zezwolenie na niezwłoczne objęcie wnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości w związku z koniecznością realizacji inwestycji w ramach narodowego planu gospodarczego. W uzasadnieniu powołano się na konieczność terminowego wykonania planu inwestycyjnego na rok 1950. Zatem przesłanki art. 13 dekretu zostały wypełnione. Z kolei zgodnie z art. 17 dekretu obwieszeniem z 17 marca 1950 r. Prezydent m. Krakowa poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Obwieszczenie było wywieszone na tablicy urzędowej w Zarządzie Miejskim w Krakowie w dniach od 17.03.1950 r. do 30.03.1950 r. Jednocześnie poinformowano o prawie przeglądania wniosku wywłaszczeniowego wraz z załącznikami oraz zgłaszania wniosków i sprzeciwów w Zarządzie Miejskim w Krakowie w terminie 17 - 30.03.1950 r. Zatem i obowiązki nałożone przepisem art. 17 dekretu zostały spełnione. Dalej, zgodnie z art. 15 dekretu, na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie wojewoda zezwalał mu na objęcie nieruchomości, co do której wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, niezwłocznie po dokonaniu ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania. Orzeczeniem z 24 marca 1950 r. Wojewoda Krakowski zezwolił Dyrekcji Zakładu Osiedli Robotniczych w Krakowie na objęcie nieruchomości położonych w gminie katastralnej Kraków – G., w tym pod pozycją 19 została wymieniona nieruchomość E.M. i M.M. We wskazanym orzeczeniu Zakład Osiedli Robotniczych został zobowiązany do dostarczenia mieszkań zastępczych dla rodzin, których budynki miały zostać wyburzone, jednocześnie wskazano, że odszkodowanie zostanie ustalone w trybie dalszego postępowania zgodnie z art. 28 dekretu. Zezwoleniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wydanie zezwolenia na objęcie nieruchomości, musiało być poprzedzone dokonaniem oględzin niezbędnych dla ustalenia odszkodowania. Termin oględzin przypadł na dzień 16 marca 1950 r. W aktach brak jest protokołu z przeprowadzonych oględzin, jednakże dokumenty archiwalne potwierdzają, iż oględziny zostały przeprowadzone, na co wskazują znajdujące się w aktach orzeczenia o odszkodowaniu za naniesienia, jak również orzeczenia o nadaniu nieruchomości zamiennych właścicielom nieruchomości położonych przy Al. Daszyńskiego. Pismem z 24 września 1953 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Krakowie ponownie wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie, nawiązując do wniosku wywłaszczeniowego z prośbą o przyspieszenie załatwienia sprawy. W piśmie powołano się na złożony 3 lata wcześniej wniosek wywłaszczeniowy, brak wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto wskazano, że teren został przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w Krakowie zabudowany na podstawie orzeczeń o czasowym zajęciu, a właściciele zajętych nieruchomości interweniują w przedmiocie uregulowania stosunków własnościowych o wypłaty odszkodowania. Zawiadomieniem z 24 stycznia 1955 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie ponownie zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w stosunku do nieruchomości położonych przy Al. Daszyńskiego, w tym w pkt 10 w stosunku do nieruchomości stanowiącej współwłasność M.M. oraz E.M. Pismem z 10 sierpnia 1963 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Krakowie wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie przedstawiając stan nieruchomości położonych przy ul. Daszyńskiego, w tym odnośnie poz. 19 wskazano, że nieruchomość M.M. i E.M. została zajęta w całości. Organ wskazał, że zajęcie nieruchomości nie jest tożsame z realizacją celu. W niniejszej sprawie część nieruchomości stanowiąca własność M.M. i E.M., która została zabudowana zgodnie z celem wywłaszczenia budynkiem wielomieszkaniowym, obecnie stanowiąca działkę nr [...], została wyłączona z zakresu orzekania przez pełnomocnika wnioskodawców. Nie można jednak celu wywłaszczenia ustalać wybiórczo lub ustaleń tych dokonywać odrębnie dla każdej działki mając na uwadze wykonanie wywłaszczenia lub późniejsze inne wykorzystanie części nieruchomości. Pełnomocnik byłych właścicielek ograniczył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z 1974 r. w odniesieniu do części, która nie została zabudowana budynkiem mieszkalnym, lecz niewątpliwie miała bezpośredni związek z realizacją celu wywłaszczenia i była niezbędna dla jego zrealizowania. Tym samym organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda Małopolski niezasadnie stwierdził, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, bowiem na części nieruchomości objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie znajduje się blok mieszkalny, tylko garaże, wybudowane po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Zrealizowanie jednak innej inwestycji już po wywłaszczeniu nie może mieć wpływu na ocenę wcześniej wydanej decyzji. Wobec powyższego – zdaniem organu - należało uznać, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, bowiem zostało ono przeprowadzone zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, że błędnie organ I instancji ocenił, że w przedmiotowej sprawie niedopuszczalne było orzekanie na podstawie przepisów dekretu z 1949 r., bowiem zdaniem Wojewody Małopolskiego wobec przepisu przejściowego - art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej zastosowanie miała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. Decyzja z 1974 r. została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 1958 r., który nie został przez ustawę zmieniającą skreślony ani zmieniony. Nadal do postępowań wywłaszczeniowych wszczętych po wyzwoleniu i niezakończonych w dniu wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. należało stosować przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. skoro postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed 1 lipca 1956 r. Natomiast przedmiotowy art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej z 1973 r. odnosił się do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. a nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy z 1973 r. ostateczną decyzją o odszkodowaniu. Zatem niezasadnie Wojewoda Małopolski stwierdził w zaskarżonej decyzji, iż doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r., które to przepisy w niniejszej sprawie nie miały zastosowania. Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska Wojewody Małopolskiego w kwestii oceny nieodwracalnych skutków prawnych i wskazał, że cytowane przez organ wojewódzki orzecznictwo zostało wypracowane na gruncie spraw tzw. dekretu warszawskiego, które mają odmienną specyfikę nieprzystającą do niniejszej sprawy. Mając jednak na uwadze, że ostatecznie odmawia się stwierdzenia nieważności nieaktualna i zbędna jest ocena skutków prawnych kontrolowanej decyzji.

A.K. i P.Ł. w skardze, uzupełnionej w piśmie z [...] października 2014 r., na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2014 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Minister Infrastruktury i Rozwoju – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r. o sygn. akt IV SA/Wa 287/15 oddalił skargę.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 20 sierpnia 2014 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skargi naruszeń art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mających wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 20 sierpnia 2014 r. została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym. Przedmiotem przeprowadzonego postępowania nieważnościowego było orzeczenie (nazywane przez organ "decyzją") Naczelnika Dzielnicy Kraków – Śródmieście z 29 listopada 1974 r. w części dotyczącej nieruchomości wymienionej w punkcie 10 decyzji, oznaczonej jako parcela katastralna Lkat [...], w zakresie w jakim wyżej wymieniona nieruchomość odpowiada częściom działek ewidencyjnych nr: [...] jedn. ewid. Śródmieście, korzystające z przymiotu ostateczności (zwane dalej: "orzeczeniem z 1974 r."). W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał – wbrew twierdzeniom skarżących – że brak podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1974 r. Zatem, jak już wcześniej wskazano, za bezzasadny uznał zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w dalszej części rozważań odeprzeć argumentację skargi przemawiającą – zdaniem skarżących – za nieważnością orzeczenia z 1974 r. opartą na przesłance z pkt 2 § 1 art. 156 K.p.a., czyli wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, spór wokół orzeczenia z 1974 r. przede wszystkim dotyczył podstaw prawnych jego wydania, których zastosowanie wiązało się z zachowaniem określonej procedury wywłaszczeniowej. I tak orzeczenie z 1974 r. zostało wydane na podstawie art. 1, art. 10 i art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych [(Dz.U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) – zwanego dalej: "dekretem z 1949 r."] i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) – zwanej dalej: "ustawą z 1958 r."]. Skarżący stanęli na stanowisku, że ówcześnie w postępowaniu i wydaniu orzeczenia z 1974 r. winna znaleźć zastosowanie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) – zwana dalej: "ustawą z 1958 r."] w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(Dz.U. z 1973 r., Nr 48, poz. 282) – zwana dalej: "ustawą zmieniającą"], w konsekwencji i tryb wywłaszczenia z niej wynikający. Przedstawione stanowisko skarżących podzielił organ I instancji i stwierdził nieważność orzeczenia z 1974 r. Uznał, że niedopuszczalne było orzeczenie przez Naczelnika Dzielnicy Kraków – Śródmieście o wywłaszczeniu nieruchomości w dniu 29 listopada 1974 r. na podstawie dekretu z 1949 r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia szeregu przepisów ustawy z 1958 r. określających przebieg postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem Wojewody Małopolskiego wobec przepisu przejściowego ustawy zmieniającej – art. 3 ust. 2 ustawy z 1958 r. zastosowanie winna mieć ustawa z 1958 r. Z kolei organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z 1974 r. i orzekł co do istoty, tj. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1974 r. Organ ten, po analizie materiału archiwalnego sprawy, doszedł do przekonania, że prowadzenie ówczesnego postępowania wywłaszczeniowego i wydanie orzeczenia z 1974 r. na podstawie dekretu z 1949 r. było prawidłowe. Stanowisko to w pełni podzielił Sąd orzekający w sprawie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wywłaszczenia nieruchomości orzeczeniem z 1974 r. dokonano na podstawie dekretu 1949 r. (art. 1, art. 10 i art. 21) w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z 1958 r. I tak zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy 1958 r. – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym orzeczenia - postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone, było prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostawały w mocy, a odszkodowanie ustalało się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r. a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustalało się według przepisów dotychczasowych. Z materiału sprawy wynika, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło obwieszczeniem Prezydenta m. Krakowa z 17 marca 1950 r., ponowione zawiadomieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 24 stycznia 1955 r. na podstawie przepisów dekretu z 1949 r., a zakończenie orzeczeniem z 29 listopada 1974 r., z kolei ustawa z 1958 r. weszła w życie 5 kwietnia 1958 r. W sytuacji, gdy przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone w dniu wejścia w życie ustawy z 1958 r., to prawidłowo było prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów, czyli dekretu z 1949 r., konsekwentnie będącego podstawą prawną orzeczenia z 1974 r. I chociaż w dacie wydania orzeczenia, tj. w dniu 29 listopada 1974 r. obowiązywała już ustawa zmieniająca (weszła w życie 28 listopada 1973 r.) i w ustawie tej znalazła się norma art. 3 ust. 2 stanowiąca, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na nowo na podstawie jej przepisów przy wykorzystaniu zebranego materiału, to nie można było w ocenie Sądu pierwszej instancji przyjąć, że zastosowanie winna mieć ustawa z 1958 r. Jak wyjaśnił, przepis art. 48 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie został uchylony ani zmieniony ustawą zmieniającą, innymi słowy zachował dotychczasowe brzmienie nadane ustawą z 1958 r., co by oznaczało, że nadal do postępowań wywłaszczeniowych wszczętych po wyzwoleniu i niezakończonych w dniu wejścia w życie ustawy z 1958 r. należało stosować przepisy dekretu z 1949 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej odnosił się do spraw wszczętych wywłaszczeniowych na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 1958 r., lecz nie zakończonych ostateczną decyzją o odszkodowaniu (art. 23 ust. 2 ustawy z 1958 r.) przed dniem 28 listopada 1983 r. Dodatkowo zauważył, że wszczęte na wniosek postępowanie wywłaszczeniowe (art. 17 ust. 1 i art. 21 ust. 1 i 2 dekretu z 1949 r.) i wszczęte na wniosek postępowanie o ustalenie odszkodowania (art. 33 ust. 1 i ust. 2 dekretu z 1949 r.), czyli oparte na dekrecie z 1949 r., kończyły się odpowiednio wydaniem orzeczenia, a nie decyzji, jak stanowi art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził także kwalifikowanych naruszeń przy zastosowaniu przepisów dekretu z 1949 r. w procedurze wywłaszczeniowej, co oznacza że postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Sąd oparł się na kilku okolicznościach. Po pierwsze wnioskiem z 16 listopada 1949 r. Zakład Osiedli Robotniczych Dyrekcja Okręgowa w Krakowie, jako wykonawca narodowych planów gospodarczych wskazany w art. 2 pkt 2 dekretu z 1949 r. wystąpił do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w Warszawie - za pośrednictwem Ministerstwa Budownictwa - o nabycie przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem dla realizacji narodowych planów gospodarczych (budowę domów mieszkalnych dla pracowników państwowych, przedsiębiorstw państwowych i spółdzielczych), wobec braku odpowiednich terenów stanowiących własność Państwa bądź innych osób prawnych wymienionych w art. 2 dekretu z 1949 r. Po drugie zezwoleniem z 28 stycznia 1950r. Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wyraził zgodę na nabycie w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, nieruchomości położonych w Krakowie przy ul. D. o powierzchni [...]m2, w obrębie których znajdowała się nieruchomość M.M. i E.M. Po trzecie z treści orzeczenia z 1974 r. wynika, że starania Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Krakowie o nabycie nieruchomości nim objętych w drodze dobrowolnej umowy kupna nie przyniosły rezultatu, co także zostało wskazane we wniosku wywłaszczeniowym. Po czwarte Dyrekcja Okręgowa Zakładu Osiedli Robotniczych w Krakowie wnioskiem z 18 lutego 1950 r. wystąpiła do Wojewody Krakowskiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości położonych w Krakowie gminie katastralnej Kraków XIX G. obejmujących ulice [...]. Pod pozycją 56 znajdowała się nieruchomość M.M. i E.M. o pow. [...] zapisana w [...]. Po piąte obwieszeniem z 17 marca 1950 r. Prezydent m. Krakowa - działając na podstawie zarządzenia Wojewody Krakowskiego z 27 lutego 1950 r. - poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych przy ulicy [...]. Obwieszczenie było wywieszone na tablicy urzędowej w Zarządzie Miejskim w Krakowie w dniach od 17 marca 1950 r. do 30 marca 1950 r. Poinformowano o prawie przeglądania wniosku wywłaszczeniowego wraz z załącznikami oraz zgłaszania wniosków i sprzeciwów w Zarządzie Miejskim w Krakowie w powyższym terminie. Zaś 24 stycznia 1955 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie ponownie zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w stosunku do nieruchomości położonych przy Al. [...], w tym w pkt 10 w stosunku do nieruchomości stanowiącej współwłasność M.M. i E.M.. Po szóste orzeczeniem z 24 marca 1950 r. Wojewoda Krakowski zezwolił Dyrekcji Zakładu Osiedli Robotniczych w Krakowie na objęcie nieruchomości położonych w gminie katastralnej Kraków – Grzegórzki, w tym pod pozycją 19 została wymieniona nieruchomość E.M. i M.M. Po siódme Wojewoda Krakowski pismem z 27 lutego 1950 r. wyznaczył dochodzenie komisyjne z udziałem znawców i stron w celu dokonania ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania i dla nieruchomości położonych przy Al. Daszyńskiego w tym nieruchomości E.M. i M.M. (poz. 56). Termin oględzin przypadł na dzień 16.03.1950 r. i przeprowadzono oględziny na co wskazują znajdujące się w aktach orzeczenia o odszkodowaniu za naniesienia, jak również orzeczenia o nadaniu nieruchomości zamiennych właścicielom nieruchomości położonych przy Al. D.. Po ósme w dniu 29 listopada 1974 r. orzeczono o wywłaszczeniu opisanej wyżej nieruchomości. Powyższe dowodziło zdaniem Sądu pierwszej instancji, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów dekretu z 1949 r., w szczególności art. 1, art. 2, art. 5, art. 7 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 15, art. 17 i art. 20.

Dalej w kontekście twierdzeń skarżących WSA w Warszawie zauważył, że organ odwoławczy trafnie podkreślił, że część nieruchomości stanowiąca własność M.M. i E.M. i zabudowana zgodnie z celem wywłaszczenia budynkiem wielomieszkaniowym, a obecnie stanowiąca działkę nr [...] - została wyłączona z zakresu wniosku nieważnościowego. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1974 r. został ograniczony do części wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zabudowana budynkiem mieszkalnym, odpowiadającej obecnie częściom działek ewidencyjnych o nr [...] i [...], co nie oznacza, że nie miała związku z realizacją celu wywłaszczenia i nie była niezbędna dla jego zrealizowania. Celu wywłaszczenia nie można, jak wskazał Sąd, ustalać wybiórczo, ustaleń tych dokonywać odrębnie dla każdej działki mając na uwadze wykonanie wywłaszczenia lub późniejsze inne wykorzystanie części nieruchomości. Minister prawidłowo więc, zdaniem WSA w Warszawie, stwierdził, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, bowiem na części nieruchomości objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie znajduje się blok mieszkalny, tylko garaże, wybudowane po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Zrealizowanie innej inwestycji już po wywłaszczeniu nie może mieć wpływu na ocenę wcześniej wydanego orzeczenia. Wszystkie zarzuty skargi, w których zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieuznanie, że przy wydawaniu orzeczenia z 1974 r. doszło do rażącego naruszenia poszczególnych przepisów ustawy z 1958 r. należało wobec tego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, odeprzeć, a to wobec uznania, że kontrolowane postępowanie wywłaszczeniowe i orzeczenie wydane po jego przeprowadzeniu w kwestionowanej części prawidłowo zostało oparte na regulacjach dekretu z 1949 r. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wnieśli P.Ł. i A.K., reprezentowani przez adw. K.L. Postawili mu osiem zarzutów.

Po pierwsze, naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 roku o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1973 Nr 48 poz. 282 z późn. zm.), dalej jako "nowela z 1973 r." oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64], dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.", prowadzącej Sąd I instancji do nieuzasadnionego uznania, że przepis art. 3 ust. 2 noweli z 1973 r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z tego powodu, iż dotyczy wyłącznie spraw wszczętych na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., który to błąd miał wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadził Sąd I instancji do błędnego uznania, że dopuszczalne było orzekanie w poddawanym weryfikacji postępowaniu wywłaszczeniowym w oparciu o przepisy dekretu z dnia; 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (dalej jako "dekret z 1949 r."), podczas gdy zgodnie ze wskazanym art. 3 ust. 2 noweli z 1973 r. w przedmiotowej sprawie winna znaleźć zastosowanie ustawa wywłaszczeniowa z 1958 w brzmieniu ustalonym nowelą z 1973 r.

Po drugie, naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonego zarówno w skardze, jak i na etapie postępowania przed organem administracji zarzutu o bezprzedmiotowości przepisu zawartego w art. 48 ustawy z 1958 r., sformułowanego przez komentatora ustawy wywłaszczeniowej W.R. tuż po wejściu w życie noweli z 1973 r., wskutek czego weryfikacja dokonanego przez Sąd I instancji procesu kontroli decyzji administracyjnej zakończonego wydaniem zaskarżonego wyroku nie jest w pełni możliwa.

Po trzecie, naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt. 1) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. polegające na wadliwej ocenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 sierpnia 2014 r. jako takiej, która w postępowaniu nieważnościowym prawidłowo zweryfikowała przebieg postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji, gdy ocena ta została oparta na całkowicie błędnym ustaleniu poczynionym najpierw przez organ administracji, a potem bez żadnej refleksji przez Sąd I instancji, że cel wywłaszczeniowy budowy osiedla mieszkaniowego nie został zrealizowany przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy w niniejszej sprawie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia w 1951 r. a do wywłaszczenia dopiero w 1974 r., co już samo w sobie świadczy o dopuszczeniu się przez organ wywłaszczeniowy rażącego naruszenia prawa, i to niezależnie od tego, na podstawie których przepisów to postępowanie oceniać, czy dekretu z 1949 r. (art. 1 dekretu), czy też ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy), albowiem na gruncie każdego z tych dwóch aktów prawnych istotą wywłaszczenia jest odjęcie własności dla zrealizowania uzasadnionego z punktu widzenia interesów społecznych celu, a odwrócenie tej sytuacji polegające na pozbawieniu własności w 24 lata po realizacji celu wywłaszczenia należy ocenić jako rażące wypaczenie instytucji wywłaszczenia.

Po czwarte, naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. polegające na wadliwej ocenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 sierpnia 2014 r. jako takiej, która w postępowaniu nieważnościowym prawidłowo zweryfikowała przebieg postępowania wywłaszczeniowego, mimo rażącego naruszenia przez organ orzekający o wywłaszczeniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. 1952 Nr 4, poz. 31) polegającego na braku niezbędnego wniosku o wywłaszczenie ze strony właściwego organu administracji, o którym mowa w tym przepisie, ponieważ wniosek nr 649 z dnia 16 listopada 1949 r. znak [...] Zakładu Osiedli Robotniczych Dyrekcji Okręgowej w Krakowie nie był w świetle tego przepisu wystarczający do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Po piąte, naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. polegające na wadliwej ocenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 sierpnia 2014 r. jako takiej, która w postępowaniu nieważnościowym prawidłowo zweryfikowała przebieg postępowania wywłaszczeniowego, mimo rażącego naruszenia przez organ orzekający o wywłaszczeniu przepisów art. 7 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 roku poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało wydaniem orzeczenia zarówno bez ustalenia odszkodowania jak i bez przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji gdy oba powyższe były obligatoryjnymi elementami składowymi postępowania.

Po szóste, naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1) p.p.s.a. w zw, z art. 156 § 1 pkt. 2} k.p.a. polegające na wadliwej ocenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 sierpnia 2014 r. jako takiej, która w postępowaniu nieważnościowym prawidłowo zweryfikowała przebieg postępowania wywłaszczeniowego, mimo rażącego naruszenia przez organ orzekający o wywłaszczeniu przepisów art. 29 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z art. 110 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 listopada 1974 roku poprzez ich błędne zastosowanie oraz art. 12 i 13 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej poprzez ich niezastosowanie, skutkujące nadaniem skutku wstecznego decyzji z dnia 29 listopada 1974 roku i tym samym pozbawieniem ówczesnych właścicieli możliwości złożenia środka odwoławczego, który na mocy wskazanych przepisów im przysługiwał;

Po siódme, naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. polegające na wadliwej ocenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 sierpnia 2014 r. jako takiej, która w postępowaniu nieważnościowym prawidłowo zweryfikowała przebieg postępowania wywłaszczeniowego, mimo rażącego naruszenia przez organ orzekający o wywłaszczeniu przepisu art. 47 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 roku poprzez dokonanie wywłaszczenia pomimo zrealizowania celu wywłaszczenia (wybudowanie osiedla) w sytuacji, w której powyższy przepis nie mógł być zastosowany z uwagi na upływ przewidzianego w nim terminu obowiązywania tj. do dnia 31 grudnia 1964 roku;

Po ósme, naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) kp.a. polegające na wadliwej ocenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 sierpnia 2014 r. jako takiej, która w postępowaniu nieważnościowym prawidłowo zweryfikowała przebieg postępowania wywłaszczeniowego, mimo naruszenia przez organ orzekający o wywłaszczeniu przepisów art. 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 listopada 1974 roku, poprzez ich niezastosowanie, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, co skutkowało naruszeniem wiążących organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego - prawdy materialnej oraz pogłębiania zaufania obywateli.

Na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę kasacyjną, wywodząc m.in., że celem nowelizacji z lat 70-tych było wzmocnienie ochrony prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej stwierdził należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 roku o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1973 Nr 48 poz. 282 z późn. zm.) oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64]. Prawidłowe jest bowiem zapatrywanie, że przepis art. 3 ust. 2 noweli z 1973 r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wbrew ocenie skarżących kasacyjnie dopuszczalne było zatem orzekanie w poddawanym weryfikacji postępowaniu wywłaszczeniowym w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Powyższe zapatrywanie jest konsekwencją brzmienia art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stanowi on bowiem, że "sprawy wszczęte, lecz nie zakończone ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na nowo na podstawie jej przepisów przy wykorzystaniu zebranego materiału." Przepis ten – co niedostatecznie zaakcentował Sąd pierwszej instancji – w swojej treści wprost odnosi się tylko do postępowań w przedmiocie wydania decyzji o odszkodowaniu, a w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją z 29 listopada 1974 r. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonych w [...], nie zaś z decyzją o odszkodowaniu za to wywłaszczenie. Z tych względów, wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, norma art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie znajdowała zastosowania w analizowanej sprawie. Prawidłowy był w rezultacie pogląd, uzasadniony przez Sąd pierwszej instancji, że możliwe było orzekanie przez organ administracji decyzją z [...] listopada 1974 r. w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywody Sądu pierwszej instancji w tym zakresie podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie. Przesądza to o bezzasadności drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszak wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro zaś Sąd wykazał dopuszczalność stosowania art. 48 ust. 1 ww. ustawy, to tym samym świadczyło to, iż uwagi skarżących o bezprzedmiotowości stosowania tego przepisu były niezasadne. Dokonana zaś przez Naczelny Sąd Administracyjny powyżej analiza świadczy, że kontrola kasacyjna rozumowania Sądu pierwszej instancji w tym zakresie była możliwa. Nadto niezasadność pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej przemawia za niezasadności czwartego jej zarzutu, albowiem byłby on tylko zasadny – co zaznaczono także w samej skardze kasacyjnej przez wskazanie, że jest on "konsekwencją założenia, że przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe winno było zostać przeprowadzone w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. a nie dekretu z 1949 r." – tylko przy przyjęcie, że przepisy dekretu z 1949 r. nie znajdowały zastosowania w sprawie.

Niezasadny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się również trzeci zarzut skargi kasacyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.), gdyż cel wywłaszczeniowy budowy osiedla mieszkaniowego nie został zrealizowany przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. W orzecznictwie zaznacza się, że analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13), w tym od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych, które nie ograniczają się tylko do wzniesienia budynków, ale obejmują także budowę pozostałej infrastruktury życia codziennego na osiedlu mieszkaniowym, w tym parkingów, placów sportowych czy zieleni towarzyszącej (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13), do czego też można zaliczyć garaże, wybudowane na przedmiotowej nieruchomości po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto godzi się zauważyć, że Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, iż należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 2625/16). Organ i Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem oceniły niewystępowanie stanu odpowiadającego wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł doprowadzić również piąty zarzut skargi kasacyjnej. Nie doszło bowiem w sprawie do naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. poprzez ich niezastosowanie, co miało skutkować wydaniem orzeczenia zarówno bez ustalenia odszkodowania, jak i bez przeprowadzenia rozprawy. Jest to również konsekwencja niezasadności pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej. Godzi się bowiem wskazać, że skoro w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy dekretu z 1949 r., to również jego art. 27, zgodnie z którym "Obowiązek odszkodowania ciąży na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie". Świadczy to, że kwestia odszkodowania stanowiła odrębną sprawę od kwestii wywłaszczenia. O zasadności tego świadczy również art. 48 ust. 1 zdanie drugie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., który stanowi "Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych.". Godzi się przy tym zauważyć, że istota omawianego zarzutu koncentruje się na zaniechaniu przez organ ustalenia odszkodowania, co nie stanowi wady wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa, która mogłaby podlegać ocenie w świetle art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a., lecz kwestię dochowania przez organ powinnych obowiązków. Co zaś się tyczy kwestii rozprawy, to organ nie mógł naruszyć art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., gdyż ustawa ta nie stanowiła wzorca weryfikacji decyzji co do okoliczności wydania z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie od tego zaznaczyć należy, że brak rozprawy nie stanowiłby uchybienia "decyzji", lecz wadę postępowania.

Niezasadny okazał się też szósty zarzut skargi kasacyjnej. art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w. zw. z art. 29 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z art. 110 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 listopada 1974 roku poprzez ich błędne zastosowanie oraz art. 12 i 13 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej poprzez ich niezastosowanie. Jak wyjaśniono, organ nie mógł naruszyć art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., gdyż analizowana decyzja zapadła w oparciu o przepisy dekretu z 1949 r., zatem wskazany przepis ustawy z 1958 r. nie znajdował zastosowania. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby nie istniała możliwość wniesienia odwołania od orzeczenia, zgodnie z art. 110 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Odróżnić należy też skutek prawny decyzji ex tunc od tego, kiedy skutek ten wynika z prawomocnej decyzji. Niezrozumiałe w tym świetle są wywody, że w okresie od 18 lutego 1950 r. do 29 listopada 1974 r. skarżący byli pozbawieni własności bez możliwości odwołania się od decyzji. Skutek ten, z mocą wsteczną, nastąpił bowiem dopiero po wydaniu orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 listopada 1974 r., od którego skarżący mogli wnieść środek zaskarżenia.

Nie był usprawiedliwiony wreszcie siódmy zarzut skargi kasacyjnej, albowiem art. 47 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie znajdował zastosowania w sprawie poddawanej kontroli w postępowaniu nieważnościowym, co wynika z niezasadności pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, a zatem nie mógł być zostać naruszony i prowadzić do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Nie doszło też do naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) kp.a. przez niedostrzeżenie naruszenia przez organ orzekający o wywłaszczeniu przepisów art. 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 listopada 1974 r. Należy bowiem wskazać, że kwestie wadliwości postępowania wyjaśniającego czy pogłębienia zaufania obywateli nie stanowią wzorców, przez pryzmat których weryfikuje organ decyzję ostateczną w postępowaniu nieważnościowym w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż okoliczności te odnoszą się do wad postępowania, a nie wad decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2017 r., I OSK 1624/15).

Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.