Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 973/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Monika Kramek, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika graficznego (Arkusz nr 8) w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...], II. zasądza od Gminy S. na rzecz J. K. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

J. K. (Skarżąca) wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy S. z [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla terenu położonego w granicach administracyjnych gminy S. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r. poz. [...]).

Wskazała, że zaskarżona uchwała narusza:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 12 oraz art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164 poz. 1587 ze zm.) w ten sposób że cześć tekstowa planu miejscowego jest sprzeczna z częścią graficzną, albowiem w części graficznej przewidziano teren 1MN-26 (na którym to terenie leży m.in. działka Skarżącej), natomiast w części tekstowej przewidziano wyłącznie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem 1 MN o numerach od 1 do 25;

2. art. 7 Konstytucji RP na skutek uchwalenia przez organy Gminy prawa miejscowego, które jest wewnętrznie sprzeczne - co stanowi naruszenie zasady legalizmu, nakazującej organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do działki nr [...] w miejscowości S., gmina[...], z uwagi na jej rażącą niezgodność z przepisami prawa oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Wskazano, że interes prawny Skarżącej wynika z faktu, że jest ona aktualną właścicielką działki nr [...] w miejscowości S., co do której miejscowy plan wprowadza regulacje sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami prawa. Działka Skarżącej leży na terenie, który według części graficznej planu miejscowego, jest oznaczony jako 1MN-26. Tymczasem w części tekstowej tereny 1 MN występują tylko w pozycjach od 1 do 25. W efekcie Skarżąca nie może zabudować swojej działki - Starosta [...] z uwagi na ww. sprzeczność planu odmawia wydania Skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Strony oczywiste jest, że między częścią tekstową i graficzną planu nie może zachodzić sprzeczność. Obie te części muszą być ze sobą spójne, czego w niniejszej sprawie brak.

Zaskarżony plan narusza prawo gdyż (w części graficznej) teren 1 MN-26, którego nie ma w części tekstowej. Według części tekstowej jest tylko 25 jednostek terenu 1MN.

II.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie.

W kwestii niezgodności ustaleń planu w zakresie dotyczącym działki nr ew. [...] organ podniósł, że całościowo treść skargi zawiera sprzeczność, gdyż w tytule Skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności całej uchwały a dopiero w dalszej części precyzuje, że skarga dotyczy tylko działki nr ew. [...]. Nawet w stosunku do działki nr ew. [...] zdaniem organu nie zachodzi podnoszona sprzeczność w planie pomiędzy częścią graficzną oznaczoną jako 1 MN-26 a częścią tekstową terenu 1 MN w pozycjach od 1 do 25.

Działka Skarżącej nie jest położona w centrum S., tylko na obrzeżach i intencją Rady Gminy było to co konkretnie pozostawiła w swoich ustaleniach. Zgodnie z ustaleniami wynikającymi z planu - § 6 ust. 12 na działce o nr ewid. [...], obręb S., dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń towarzyszących niezbędnych do obsługi obszaru, w tym infrastruktury technicznej, tereny zieleni urządzonej, oraz małej architektury. Natomiast w myśl § 179 ust. 1 lit. b) planu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN):

- minimalna powierzchnia działki w zabudowie wolnostojącej - 700 m2

- minimalna szerokość frontu działki - 18 m

- minimalna powierzchnia działki w zabudowie bliźniaczej na terenie uzbrojonym w sieć wodociągowo-kanalizacyjną 500 m2

- minimalna szerokość frontu działki - 12 m

- minimalna powierzchnia działki w zabudowie szeregowej na terenie uzbrojonym w sieć wodociągowo-kanalizacyjną - 500 m2

Ponadto zgodnie z § 189 ust. 1 pkt 4 planu na terenach mieszkaniowych zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej linię ogrodzeń należy sytuować w odległości minimum 0,5 m od gazociągu.

Nie można więc zdaniem organu mówić o błędzie w planie, gdyż określono jakie obiekty mogą być lokalizowane na ww. terenie.

Powyższy tok rozumowania pod względem urbanistycznym podzielił również Wojewoda [...] jako organ nadzoru, który dokładnie analizował każdy zapis uchwały i w zaskarżonej części przez Skarżącą nie wskazał na naruszenie prawa.

Natomiast co do powołanych przez Skarżącą wyroków sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że z tezami tychże wyroków się zgadza, jednakże nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

III.

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie należy zauważyć, że wprawdzie na mocy art. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) z mocą od 1 czerwca 2017 r. zmieniono brzmienie art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 - dalej jako u.s.g.), jednakże zmiana ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Obecna treść wskazanego przepisu, na skutek wspomnianej nowelizacji, usunęła obowiązek wezwania organu planistycznego do usunięcia naruszenia prawa. W odniesieniu więc do nowych aktów planistycznych, wydanych po 31 maja 2017 r. skargę można wnieść w każdym czasie bez konieczności stosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Niemniej jednak w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem planistycznym wydanym przed wskazaną datą, a zatem wymagane było dopełnienie poprzednio obowiązującej procedury wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co też Skarżąca wykonała - zob. art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. Skarga została poprzedzona złożonym wezwaniem z dnia 21 lutego 2021 r. - k. 56.

IV.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. poza wymaganiami stricte formalnymi, podstawą legitymacji skargowej jest stan naruszenia interesu prawnego danego skarżącego, a nie jedynie sam fakt posiadania owego interesu. W sprawie dotyczącej kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymację uczestnika postępowania kształtuje więc nie tyle sam fakt istnienia jakiegokolwiek interesu prawnego lub uprawnienia, ale równoczesne jego naruszenie. Dopiero bowiem naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera pełną drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Nie chodzi przy tym tylko o naruszenie pewnych uprawnień właścicielskich zapisami planu, ale o rzeczywiste ich ograniczenie, które oceniane być musi w ramach ewentualnego przekroczenia uprawnień do swobodnego planowania gminy na jej terenie (władztwo planistyczne).

Strona wskazująca na naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zobowiązana wyjaśnić, że w tym konkretnym wypadku istnieje ścisły, a nie jedynie potencjalny związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną a nie tylko faktyczną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Uchwała ma zatem naruszać (całkowicie lub częściowo) interes prawny lub uprawnienie (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1501/17).

W ocenie Sądu w sprawie można powiedzieć, że po stronie Skarżącej nie tylko występuje interes prawny, ale że jest on również sporną uchwałą naruszony. Działka Strony o nr ew. [...] leżą na terenie kwestionowanego planu, na obszarze 1 MN-26 i w związku z brakiem uregulowania w części tekstowej tego konkretnie terenu nie mogą zostać zagospodarowane.

Jedynie dla porządku przypomnieć należy, że z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z 11 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 424-426/16).

W niniejszej sprawie taka sytuacja występuje, bowiem plan miejscowy zawierając sprzeczne postanowienia w części tekstowej i graficznej w istocie uniemożliwia ustalenie przeznaczenia nieruchomości Skarżącej i warunków jakie muszą zostać spełnione by ją zagospodarować.

V.

Wbrew stanowisku Rady Gminy w S., w sprawie pozostaje poza sporem to, że nieruchomość Skarżącej znajduje się na terenie, który w zamierzeniu organu planistycznego został oznaczony graficznie jako 1 MN-26 i niewątpliwie miał wejść w zakres określony planem jednakże nie doczekał się tekstowej regulacji, co wyłącza możliwość uznania, że organ dokonał uregulowania statusu tego terenu w planie.

W ocenie Sądu w sprawie zachodzi istotna rozbieżność zapisów części tekstowej uchwały (§ 25) z jej częścią graficzną, które powinny być ze sobą nie tylko niesprzeczne ale przede wszystkim spójne. Rozbieżność ta polega na wymienieniu i zakreśleniu w części graficznej uchwały granic terenu o symbolu 1MN-26, który w ogóle nie występuje w części tekstowej. Powyższa rozbieżność narusza istotnie ustawową zasadę spójności zapisów części tekstowej i graficznej planu, wynikającą z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia. Sytuacja tego rodzaju, jak słusznie podkreśla Strona, prowadzi do tego, że w planie miejscowym, w części graficznej ustanowiono tereny, dla których jednak w ogóle nie określono przeznaczenia, gdyż żaden przepis części tekstowej do tego obszaru się nie odnosi. Stanowi to zatem istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 ust. 1 rozporządzenia uzasadniając twierdzenie o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd podkreśla, że niedopuszczalna jest rozbieżność pomiędzy częścią graficzną i tekstową planu, w wyniku której pewien obszar przewidziany w planie w części graficznej nie jest w ogóle uregulowany co do postanowień tekstowych wymaganych prawem np. co do wielkości możliwej zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, współczynnika intensywności, itp. W razie więc braku ustaleń terenu w części tekstowej i jednoczesnym "zarezerwowaniem" tego terenu jako objętego planem w części graficznej, zachodzi sytuacja braku możliwości ustalenia, jakie jest konkretne przeznaczenie tego terenu i jakie warunki jego zagospodarowania zostały w planie przewidziane, po spełnieniu których możliwa jest np. zabudowa działki wchodzącej w skład tego terenu.

Za oczywiście bezzasadne i wskazujące na brak jakiegokolwiek rozeznania w kwestiach związanych ze stosowaniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy traktować stanowisko Rady Gminy zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, z którego wynika, że organ planistyczny uchwalił taki plan jakie miał w tym względzie zamierzenie.

Rada Gminy wskazuje, że plan zawiera § 6 ust. 12 wskazujący, że na terenach zabudowy oznaczonej na rysunku planu MW, MN, RM dopuszcza się lokalizacje obiektów i urządzeń towarzyszących niezbędnych do obsługi obszaru, w tym infrastruktury technicznej, tereny zieleni urządzonej oraz małej architektury. Nie dostrzega jednak tego, że przepis ten jest przepisem ogólnym, zawartym w rozdziale 2 "Ustalenia szczegółowe" podrozdział "Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego". Przepis ten w żadnym razie nie może stanowić o dopuszczonym i uregulowanym sposobie zagospodarowania terenu 1MN-26, jaki przewidziano w części graficznej, co wynika już chociażby z porównania § 25 planu.

Również § 179 ust. 1 planu nie świadczy o tym, że akt ten reguluje w części tekstowej możliwe zagospodarowanie nieruchomości Skarżącej. Zgodnie z jego treścią dla działek budowlanych ustala się następujące minimalne powierzchnie oraz szerokości frontów działek:

a) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN):

- minimalna powierzchnia działki w zabudowie wolnostojącej - 700m2

- minimalna szerokość frontu działki - 18m

- minimalna powierzchnia działki w zabudowie bliźniaczej na terenie uzbrojonym w sieć wodociągowo-kanalizacyjną- 500m2

- minimalna szerokość frontu działki - 12m

- minimalna powierzchnia działki w zabudowie szeregowej na terenie uzbrojonym w sieć wodociągowo-kanalizacyjną - 500m2

Po pierwsze przepis ten odnosi się wyłącznie do wskaźników jakimi są minimalna powierzchnia działki oraz jej front.

Po drugie, zawarty został w rozdziale 3 "Przepisy szczegółowe" podrozdział "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości" przez co z oczywistych względów nie dotyczy możliwości zabudowy działki Skarżącej a tylko i wyłącznie warunków scalania i podziału nieruchomości.

Wreszcie bez znaczenia dla sprawy pozostaje powoływany przez organ § 189 ust. 1 pkt 4 planu wskazujący, że w zakresie zaopatrzenia w gaz ustala się:

4) na terenach mieszkaniowych zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej linię ogrodzeń należy sytuować w odległości minimum 0,5m od gazociągu.

Przepis ten znajduje się rozdziale 3 "Przepisy szczegółowe" podrozdziale "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej".

Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, że z punktu widzenia niniejszej sprawy istotne jest to, że w Rozdziale 3 planu podrozdziale odnoszącym się do Wsi S. w § 25 ust. 1 ustalono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem 1MN o numerach od 1 do 25. Przepis ten nie reguluje zatem terenu 1MN-26, przez co żadne z jego dalszych postanowień nie mogą znaleźć do niego zastosowania.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten znajduje w sprawie zastosowanie w kontekście relacji § 4 i § 7 rozporządzenia, które zawierają wymagania dotyczące części tekstowej i graficznej planu a które nie są ze sobą spójne. W efekcie Skarżąca słusznie wskazuje, że z jednej strony plan w części graficznej obejmuje jej działkę, z drugiej zaś nie przewiduje żadnych, poza ogólnikowymi, regulacji odnoszących się do tego terenu. Powód takiego stanu jest przy tym bez znaczenia, tak więc to czy taki stan jest wynikiem pomyłki czy świadomego działania nie ma wpływu na orzeczenie sądowe.

Podobnie rzecz się ma do sytuacji kontrolowania planu przez organ nadzoru, który nie stwierdził w podnoszonym zakresie jakichkolwiek uchybień. W tym względzie, z uwagi na przedmiot sprawy to, że plan został oceniony przez organ nadzoru nie wyłącza stwierdzeni nieważności jego postanowień.

W powyższej sytuacji Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1 MN-26 załącznika graficznego stanowiącego Arkusz nr 8, orzekając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Takie orzeczenie powoduje "uwolnienie" działki Skarżącej, ale również i innych działek położonych na terenie wskazanym w części graficznej jako 1 MN-26 spod regulacji planu, przez co stworzone zostaną warunki do ubiegania się przez zainteresowane osoby o uzyskanie możliwości zabudowy w drodze warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jakkolwiek Sąd orzekając w przedmiocie planu czyni to co do zasady w kontekście indywidualnego interesu prawnego danego Skarżącego, to jednak dostrzegając naruszenie skutkujące wadą tego rodzaju jak opisana powyżej, należy w całości wyeliminować sporną regulację, tak aby przywrócić stan zgodności z prawem.

Z uwagi na zakres naruszenia wyeliminowanie z części graficznej terenu 1 MN-26 stanowiło konieczny element rozstrzygnięcia Sądu.

O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składa się uiszczony przez Stronę wpis (300 zł), oraz wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego (480 zł).