Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1096/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 1 pkt 12
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, ar.t 184 w zw. z art. 182 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 741/15 w sprawie ze skargi E. S. i J. S. na decyzję Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy pożarowe oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 741/15 oddalił skargę E. S. i J. S. na decyzję Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Łódzki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1340 z późn. zm., dalej jako "p.s.p.") po rozpatrzeniu odwołania E. i J. S. od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], w sprawie nakazania Wspólnocie Mieszkaniowej ul. S. [...] w Ł. wykonania w terminie do dnia 31 maja 2015 r., obowiązku dotyczącego usunięcia ze strychu (w części wschodniej poddasza), który stanowi część wspólną nieruchomości, pudeł kartonowych, drewnianych skrzynek, drewnianych i drewnopochodnych (laminowana płyta wiórowa) mebli i innych materiałów palnych w budynku usytuowanym w Ł. przy ul. S. [...] – uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin jego wykonania do dnia 30 września 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Zarządca Nieruchomości przy ul. S. [...] w Ł. poinformował Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi o składowaniu materiałów palnych przez jednego z lokatorów zarządzanej nieruchomości na nieużytkowym poddaszu oraz złożył wniosek o przeprowadzenie czynności kontrolno-rozpoznawczych w przedmiotowym budynku. W związku z przedłożonym pismem, organ I instancji przeprowadził w dniu [...] lutego 2015 r. czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie ochrony przeciwpożarowej, w wyniku których stwierdzono składowanie materiałów palnych w części wschodniej poddasza, która według ustaleń stanowi poddasze nieużytkowe. Na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wobec braku wniosków członków Wspólnoty Mieszkaniowej będącej stroną postępowania, organ I instancji wydał ww. decyzję z dnia [...] marca 2015 r.

W odwołaniu E. i J. S. zaskarżonej decyzji organu I instancji zarzucili naruszenie § 4 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów i terenów (t.j. Dz.U. Nr 109, poz. 719 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie") poprzez niewłaściwe zastosowanie pojęcia "nieużytkowe poddasze".

Rozpatrując odwołanie Łódzki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi stwierdził, że zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu nie są niezasadne. Co prawda w toku postępowania dopuszczono się kilku uchybień proceduralnych, niemniej jednak nie miały one, zdaniem Komendanta, na wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie pojęcia "nieużytkowe poddasze" organ odwoławczy stwierdził, że bez wątpienia pudła kartonowe, drewniane skrzynki, drewniane i drewnopochodne (laminowana płyta wiórowa) meble i tym podobne materiały, które według ustaleń znajdują się w części wschodniej poddasza przedmiotowego budynku, należało zakwalifikować jako materiały palne. Wskazał, że nawet bez prowadzenia badań można stwierdzić, iż materiały składowane w części wschodniej poddasza w środowisku pożarowym ulegną gwałtownemu rozkładowi na palne produkty spalania z wydzieleniem dużych ilości ciepła. Stąd też zgodnie z wolą ustawodawcy oraz w oparciu o doświadczenie z działań ratowniczo-gaśniczych, zabrania się składowania materiałów palnych na nieużytkowych poddaszach i strychach. Materiały palne składowane w miejscach wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia stanowią zagrożenie w przypadku powstania ewentualnego pożaru nawet w innych częściach budynku, mogą bowiem doprowadzić do rozprzestrzenienia się pożaru.

Organ II instancji wskazał ponadto, że ze względu na brak definicji legalnej poddasza nieużytkowego i użytkowego, klasyfikację tą należy oprzeć na definicjach zawartych w § 4 i 5 przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z § 5 ust. 1 przepisów techniczno-budowlanych nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby. Jak wynikało z ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych przedmiotowe poddasze wykorzystywane jest przez lokatorów do składowania materiałów, co w świetle obecnie obowiązującego stanu prawnego nie jest więc klasyfikowane jako przeznaczone na pobyt ludzi. Organ zaznaczył, że wprowadzenie przez ustawodawcę zakazu składowania materiałów palnych na nieużytkowych poddaszach i strychach należy interpretować jako działanie zmierzające do zapobiegania powstaniu ewentualnego pożaru w obrębie przestrzeni niekontrolowanych stale przez użytkowników, a przez to trudnego do zauważenia w pierwszej fazie jego trwania i rodzącego skutki w postaci gwałtownego rozprzestrzeniania się nie tylko na pozostałe kondygnacje, ale również sąsiednie budynki. Tym samym organ odwoławczy uznał za trafne zakwalifikowanie przez organ I instancji przedmiotowego poddasza jako nieużytkowego. Podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, iż pierwotnym założeniem projektowym budynku było przeznaczenie poddasza jako użytkowe. Stwierdził, że aby uznać poddasze nieużytkowe jako użytkowe nie wystarczy wola użytkowników, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu zmianę sposobu użytkowania, które wiąże się m.in. z koniecznością zabezpieczenia palnej konstrukcji i palnego przekrycia dachu elementami o odpowiedniej klasie odporności ogniowej w myśl art. 219 ust. 2 przepisów techniczno-budowlanych, co może spowodować koszty finansowe niewspółmierne do osiągniętych korzyści.

Organ II instancji dokonał zmiany terminu wykonania obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji bowiem termin w niej określony upłynął w toku postępowania odwoławczego. Pozostawienie wskazanego terminu bez zmiany powodowałoby wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., a więc niewykonalność decyzji w dniu jej wydania. Stąd też organ dokonał przesunięcia terminu wykonania obowiązku, uwzględniając jego wyłącznie porządkowy charakter, niewymagający podjęcia dodatkowych czynności, bądź poniesienia przez stronę nakładów finansowych.

E. S. i J. S. (dalej jako Skarżący) zaskarżyli decyzję Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzucili niewłaściwą interpretację przeznaczenia i sposobu użytkowania pomieszczeń poddasza, co miało wpływ na wynik sprawy. Przedstawili argumentację, która ich zdaniem przemawia za uznaniem przedmiotowego poddasza za pomieszczenie użytkowe (w ramach posiadanych udziałów w nieruchomości wspólnej swobodnie korzystają z niego wszyscy członkowie Wspólnoty, przechowują tam różne użyteczne przedmioty, pomieszczenia stanowią kondygnację budynku, powierzchnia pomieszczeń wliczana jest do ogólnej powierzchni użytkowej budynku, pomieszczenie spełnia warunki umożliwiające przystosowanie go do celów mieszkalnych czego przykładem jest ich mieszkanie na tej kondygnacji).

Zdaniem skarżących niespójny i swobodny w interpretacji jest również przyjmowany do oceny w decyzji charakter pomieszczenia, raz jako do składowania materiałów, a za chwilę wg czasu przebywania ludzi, lecz wciąż w kategorii pomieszczeń nieużytkowych. Skarżący zaznaczyli, że z uwagi na fakt zamieszkiwania na tej kondygnacji, praktycznie codziennie mają bezpośredni wgląd na bezpieczeństwo pomieszczenia strychu tak samo jak na własne mieszkanie. Ponadto we własnym zakresie skarżący wyposażyli to pomieszczenie w sprzęt przeciwpożarowy. Złożyli również Wspólnocie Mieszkaniowej ofertę wykupienia poddasza i zagospodarowania na własne potrzeby mieszkaniowe.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 741/15 Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako P.p.s.a.). oddalił skargę bowiem uznał, że nie zawiera ona uzasadnionych podstaw.

Sąd wskazał podstawy prawne kontrolowanych decyzji organów i stwierdził, że podstawowy spór w sprawie dotyczy zdefiniowania pomieszczenia, z którego organ nakazał usuniecie przedmiotów palnych. Skarżący twierdzą, iż przechowują szafy ubraniowe na ogólnie dostępnym, użytkowym poddaszu, które służy do przechowywania rzeczy wszystkim lokatorom. O użytkowym charakterze tego pomieszczenia świadczy też fakt, że znajduje się on na tej samej kondygnacji, co ich mieszkanie. Wobec tego, w ich ocenie, sporne pomieszczenie nie jest poddaszem nieużytkowym, którego mogą dotyczyć nakazy wymienione w § 4 ust.1 pkt 12 rozporządzenia MSWiA.

Sąd zakwestionował powyższe stanowisko. Zwrócił uwagę, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku, ani też przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2015.1422) nie zawierają definicji strychu nieużytkowego. Co prawda rozporządzenie to powołuje się wielokrotnie na zwrot "poddasze użytkowe i nieużytkowe" – tym samym rozróżnia te pojęcia – to jednak nie zawiera definicji legalnej "poddasza użytkowego" lub "nieużytkowego". W związku z powyższym należało odwołać się do znaczenia potocznego. Należało też rozróżnić pojęcie "użytkowe" od "użytkowane". Pierwsze oznacza przystosowane od strony technicznej i prawnej do użytkowania. Natomiast użytkowanie oznacza stan faktyczny, faktyczne wykorzystywanie pomieszczenia w określonym celu, w oderwaniu od jego prawnego statusu. Sąd wywiódł, że można użytkować pomieszczenie w określony sposób, nawet gdy nie jest ono pomieszczeniem użytkowym. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem jak wynikało z akt sprawy sporne pomieszczenie wykorzystywane jest jedynie na zasadzie consensusu mieszkańców do przechowywania różnych przedmiotów.

Sąd wskazał, że mamy w sprawie do czynienia z wykorzystaniem pomieszczenia, użytkowaniem spornego poddasza. Jednakże samo faktyczne użytkowanie w sposób opisany powyżej nie czyni jeszcze z tego pomieszczenia poddasza użytkowego, czyli spełniającego pewne warunki techniczno-budowlane - w tym właśnie warunki bezpieczeństwa pożarowego. Sąd zauważył, że z ustaleń organu, których nie kwestionowali skarżący w toku postępowania, ani w skardze wynikało, iż z dokumentacji budynku nie wynikało, aby sporne pomieszczenie przeznaczone było do celów użytkowych.

Wbrew opinii skarżących nie jest istotna okoliczność, że mieszkanie, którego właścicielami są skarżący znajduje się na tej samej kondygnacji, co poddasze. Kondygnacja bowiem nie ma znaczenia przesądzającego o charakterze lokalu. Również bez znaczenia dla obecnych wymagań bezpieczeństwa pożarowego pozostaje okoliczność, czy pomieszczenie spełnia warunki do przystosowania go do celów mieszkalnych. Niesporne jest bowiem, że nie doszło do legalnej zmiany sposobu użytkowania tej części poddasza, którą kontrolowali strażacy. Sąd uznał za trafne stanowisko organu, że dopiero wypełnienie wymogów art. 71 ustawy Prawo budowlane stanowi podstawę rozważań o zmianie sposobu użytkowania. Samo użytkowanie nie ma znaczenia przesądzającego o charakterze pomieszczenia.

W ocenie Sądu nie było błędem odwołanie się organu, w celu oceny charakteru pomieszczenia, do regulacji § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych (...), określającej pomieszczenia nieprzeznaczone na pobyt ludzi. Zgodnie z nim pomieszczeniami nieprzeznaczonymi na pobyt ludzi są m.in. takie, w których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby. Sąd przyjął, że powołanie się organu na to unormowanie stanowiło argument pomocniczy.

Sąd zauważył również, że skarżący wykonali część skierowanych do nich nakazów i opróżnili poddasze ze wszystkich przedmiotów poza dwiema szafami. Niezrozumiałym dla Sądu było dlaczego wybiórczo potraktowali nałożone na nich obowiązki, skoro wszystkie były następstwem uznania przez organ, że kontrolowane pomieszczenie jest poddaszem/strychem nieużytkowym.

Sąd podzielił stanowisko organu, że wszystkie działania zmierzały do przywrócenia stanu bezpieczeństwa pożarowego w spornym pomieszczeniu. Skoro podmiotem uprawnionym do oceny zachowania przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej jest Komendant Państwowej Straży Pożarnej, to uznanie przez ten organ, że określone pomieszczenie nie spełnia warunków bezpieczeństwa pożarowego dla jego użytkowania w określony sposób, rodzi po stronie użytkowników określone obowiązki. Skoro tak, to organ miał prawo nałożyć na osoby korzystające z pomieszczenia określone obowiązki polegające na usunięciu z poddasza nieużytkowego (a nie nieużytkowanego) materiałów palnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art.174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu skargi, mimo że organy administracji zaniechały podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebrały w sposób wyczerpujący całego materiału w sprawie, co skutkowało uznaniem, iż poddasze nieruchomości położonej przy ul. S. [...] w Ł. ma charakter nieużytkowy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w zw. art. 80 K.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu skargi, mimo że organy administracji dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, co skutkowało uznaniem, iż poddasze nieruchomości położonej przy ul. S. [...] w Ł. ma charakter nieużytkowy, mimo iż okoliczność ta nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

3. art. 133 § 1 P.p.s.a. polegającego na ustaleniu nieużytkowego charakteru poddasza w oparciu o okoliczności, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organy administracyjne, tj. w oparciu o okoliczność, że skarżący usunęli z poddasza, część przedmiotów, których dotyczyły decyzje, co skutkowało uznaniem, iż skarżący uznali nieużytkowy charakter poddasza.

Stwierdzono, że uchybienia te bezsprzecznie miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż przyjęcie, iż poddasze ma charakter nieużytkowy czyniło prawidłowym zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia.

W oparciu o tak formułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy i wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżący mając na uwadze treść § 4 ust. 1 pkt rozporządzenia stwierdzili, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - nie jest możliwe zakwalifikowanie przedmiotowego poddasza, jako nieużytkowego. Zakwestionowali argumentację organów administracyjnych oraz Sądu przyjętą dla uzasadnienia poprawności zakwalifikowania przedmiotowego poddasza jako nieużytkowe. Ich zdaniem skoro w toku postępowania nie ustalono, iż uprzednio poddasze miało charakter nieużytkowy, twierdzenie o braku legalnej zmiany charakteru poddasza nie może świadczyć o tym, że jest ono poddaszem nieużytkowym.

Zarzucono, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego na okoliczność charakteru pomieszczenia (tj. użytkowego, bądź też nie), uzasadniając swą decyzję konstrukcją dachu. Skarżący wskazali, że skoro poddasze znajduje się na tej samej kondygnacji, co lokale mieszkalne (w tym lokal skarżących), to z uwagi na brak wykazania różnic w konstrukcji dachu w lokalu mieszkalnym na poddaszu i w przedmiotowym poddaszu, stosując wykładnię organu I instancji, można uznać, że lokale mieszkalne stanowią w istocie poddasze nieużytkowe. Fakt, że część poddasza stanowią lokale mieszkalne musi wpływać na kwalifikację poddasza pod względem jego użytkowości (chociażby przez możliwość jego uznania za pomieszczenie pomocnicze lub gospodarcze oraz z uwagi na jego konstrukcję architektoniczną).

Skarżący dowodzą, że uznanie, iż dane pomieszczenie nie jest przeznaczone na pobyt ludzi nie świadczy automatycznie o jego nieużytkowym charakterze. Wskazali na szerszy zakres pojęciowy pojęcia "użytkowy" w stosunku do pojęcia "pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi", które zawiera się w tym pierwszym. Pojęcie "pomieszczenia użytkowego", oprócz pomieszczenia przystosowanego do przebywania w nim ludzi - obejmuje również m. in. pomieszczenie gospodarcze czy pomieszczenie pomocnicze. Utożsamianie pomieszczenia użytkowego z pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi skutkowałoby uznaniem, iż m. in. garaże, ubikacje, piwnice czy spiżarnie stanowią pomieszczenia nie przeznaczone do użytkowania.

O uznaniu poddasza za nieużytkowe nie decyduje, zdaniem skarżących, także wskazywany przez organy cel wprowadzenia regulacji jakim było zapobieganie pożarów w obrębie przestrzeni nie kontrolowanych stale przez użytkowników. Stoją na stanowisku, że skoro ich mieszkanie znajduje się na tej samej kondygnacji - w sąsiedztwie spornego pomieszczenia, to nie sposób uznać, iż pomieszczenia te znajdują się poza kontrolą użytkowników.

W ocenie skarżących organy zobligowane do prowadzenia postępowania zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w trakcie postępowania w niniejszej sprawie powinny ustalić czy przedmiotowe poddasze ma charakter użytkowy czy też nie. Jednak żaden z przeprowadzonych w sprawie dowodów nie pozwala, zdaniem Skarżących, na zakwalifikowanie poddasza jako nieużytkowego. Uznanie poddasza za nieużytkowe w oparciu o okoliczności wskazane w skardze uznać należy za dowolne i nieuzasadnione. Zatem stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony w wyniku błędnie prowadzonego postępowania przez organy administracyjne.

Skoro Sąd nie dopatrzył się w ramach prowadzonej kontroli tych uchybień i nie uchylił wydanych w sprawie decyzji, według skarżących, dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.

Zarzucając naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. stwierdzono, że Sąd w treści uzasadnienia wskazał, iż skarżący wykonali część nakazu usuwając część ze znajdujących się na poddaszu przedmiotów. To stanowisko Sądu, w ocenie Skarżących, świadczy o tym, że Sąd uznał, iż podważone zostało ich twierdzenie o użytkowym charakterze poddasza. Przywołanie okoliczności wykonania części nakazu przez Sąd ma świadczyć o tym, że Sąd naruszył obowiązek orzekania według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w czasie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej od zaskarżonego wyroku nastąpiło zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a na posiedzeniu niejawnym albowiem strona skarżąca w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia im skargi kasacyjnej nie zażądały rozpoznania tejże skargi na rozprawie.

Z akt sprawy wynika, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi po przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2015 r. kontroli w zakresie ochrony przeciwpożarowej, decyzją z dnia [...] marca 2015r., znak: [...], nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej ul. S. [...] w Ł. wykonanie w terminie do dnia 31 maja 2015 r., usunięcie ze strychu (w części wschodniej poddasza), który stanowi część wspólną nieruchomości, pudeł kartonowych, drewnianych skrzynek, drewnianych i drewnopochodnych (laminowana płyta wiórowa) mebli i innych materiałów palnych w budynku usytuowanym w Ł. przy ul. S. [...]. Od decyzji tej odwołali się E. i J. S., którzy uznali, że poddasze, którego powyższy obowiązek dotyczy nie ma charakteru nieużytkowego zatem § 4 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719) nie ma zastosowania w sprawie. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołali liczne argumenty, które w oczach organu odwoławczego a następnie Sądu nie znalazły akceptacji.

Nie ulega wątpliwości, że Komendant Powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej w ramach swoich kompetencji ustawowych wynikających z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 z późn. zm.) w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do:

1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie;

2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru.

Regulacje w zakresie ochrony przeciwpożarowej zawarte zostały między innymi w rozporządzeniu MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia zostały wymienione czynności, których wykonywanie jest zabronione w obiektach oraz na terenach przyległych do nich z uwagi na to, że czynności te mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji. Według pkt 12 tego przepisu zabronione jest składowanie materiałów palnych w pomieszczeniach technicznych, na nieużytkowych poddaszach i strychach oraz na drogach komunikacji ogólnej w piwnicach.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że uprawnione organy Straży Pożarnej mogą w ramach kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych wydawać decyzje nakazujące ich adresatom przedsięwzięcie wymienionych w tych decyzjach czynności, które doprowadzą do usunięcia stwierdzonego uchybienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Tak więc za zgodną z prawem należy uznać decyzję Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej w Łodzi z dnia [...] marca 2015 r., którą w związku z wynikami kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych z dnia [...] lutego 2015 r. przeprowadzonej na poddaszu budynku należącego do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. S. [...] w Ł. stwierdzającej występowanie na poddaszu tego budynku określonych materiałów palnych, nakazano ich usunięcie w terminie tam wskazanym.

W niniejszej sprawie sporne jest to, czy poddasze, którego dotyczą zaskarżone decyzje organów I i II instancji mogło być uznane za nieużytkowe i wobec tego § 4 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia został zastosowany prawidłowo.

Skarżący twierdzą, że takiego charakteru nie można mu przypisać bowiem po pierwsze znajduje się na tej samej kondygnacji co mieszkanie Skarżących, które jest lokalem użytkowym. Po drugie służy do przechowywania rzeczy należących do mieszkańców budynku tworzących wspólnotę mieszkaniową, którzy korzystają z niego w swobodny sposób w zakresie przysługujących im udziałów w nieruchomości wspólnej. Pełni zatem funkcję pomieszczenia gospodarczego lub pomocniczego w stosunku do lokali mieszkalnych. Poddasze wliczane jest w powierzchnię użytkową budynku dla celów opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Poddasze jest regularnie użytkowane przez mieszkańców zatem spełnia określoną pożyteczną funkcję. Ponadto pomieszczenie to z uwagi na bliskie położenie względem mieszkania Skarżących jest pod nadzorem i ewentualne zagrożenie pożarem będzie szybko zauważone. Z tych powodów nie było podstaw do uznania go za nieużytkowe i zastosowania § 4 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia w konsekwencji wydania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji zasadnie uznał, że w stanie faktycznym sprawy przedmiotowe poddasze organy prawidłowo zakwalifikowały jako nieużytkowe. Sąd wprost zwrócił uwagę, że co prawda nie ma legalnej definicji poddasza nieużytkowego w przepisach ustawy Prawo budowlane ani w przepisach techniczno-budowlanych lecz w takiej sytuacji sięgnąć należy do znaczenia potocznego pojęcia "użytkowe". Sąd dokonał rozróżnienia pomiędzy terminem "użytkowe" i "użytkowane". Pierwsze oznacza przystosowane do użytkowania od strony prawnej i technicznej. Użytkowanie zaś to stan faktyczny, faktyczne wykorzystywanie pomieszczenia w określonym celu, w oderwaniu od jego statusu prawnego. Sąd wskazał, że samo faktyczne użytkowanie poddasza do przechowywania określonych przedmiotów nie czyni jeszcze z tego pomieszczenia poddasza użytkowego, czy spełniającego pewne warunki techniczno-budowlane - w tym warunki bezpieczeństwa pożarowego. Sąd I instancji zaznaczył, że ani w skardze, ani z dokumentacji budynku nie wskazano, aby sporne pomieszczenie było przeznaczone do celów użytkowych. NSA w pełni podziela powyższe stanowisko.

Przepis § 4 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia nie odnosi się do poddasza nieużytkowego rozumianego jako poddasze, które nie jest użytkowane (wykorzystywane) w określony sposób przez daną osobę lecz do poddasza, które z uwagi na swój status prawny powiązany ściśle ze stanem technicznym tego pomieszczenia (spełnianie określonych przepisami wymogów, w tym norm przeciwpożarowych) nie może być i nie jest uznawane za dopuszczone do użytku. Dopiero wypełnienie określonych przepisami prawa wymogów powoduje, że pomieszczenie nieużytkowe uzyskuje status użytkowego. Tytułem przykładu wydzielone ścianami pomieszczenie, które pozbawione jest m.in. instalacji umożliwiających jego bezpieczne i zgodne z przepisami użytkowanie (zamieszkiwanie) nie staje się lokalem mieszkalnym dlatego, że ktoś w nim przebywa. Dopiero stwierdzenie przez uprawniony do tego organ, iż spełnienia ono określone przepisami wymogi powoduje, że uzyskuje ono status użytkowego tj. dopuszczonego do użytku zgodnie z celem w jakim zostało wybudowane.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że faktyczne wykorzystywanie poddasza przez mieszkańców budynku, położenie na kondygnacji tej samej co mieszkanie skarżących, czy nawet odprowadzanie podatku od nieruchomości od tej części budynku zaliczanej do powierzchni użytkowej całej nieruchomości nie przesądza, wbrew temu co twierdzą skarżący, o użytkowym charakterze tego pomieszczenia. Dopiero przeprowadzenie postępowania opartego o art. 71 ustawy Prawo budowlane będzie podstawą do uznania przedmiotowego poddasza za pomieszczenie użytkowe, bowiem w tym postępowaniu organy zweryfikują czy pomieszczenie to spełnia wszelkie przewidziane przepisami wymogi dla dopuszczenia go do użytkowania. Skoro w niniejszej sprawie brak było informacji o dopuszczeniu poddasza do użytkowania czy też użytkowym charakterze tego poddasza wynikającym z projektu budowlanego, to nie można zarzucić organom Straży Pożarnej, że uznały przedmiotowe poddasza za nieużytkowe.

Zarzuty skarżących o zawężaniu przez organy i Sąd pojęcia "pomieszczenie nieużytkowe" do pomieszczenia nieprzeznaczonego na pobyt ludzi, o którym mówi § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, są chybione. Organy odwołały się do tego określenia by wzmocnić swoją argumentację przemawiającą za uznaniem poddasza za nieużytkowe. Skoro bowiem przedmiotowe poddasze obiektywnie rzecz biorąc nie spełnia warunków by uznać je za pomieszczenie przystosowane do pobytu ludzi, to pośrednio świadczy to o jego nieużytkowym charakterze. Właśnie w tym kontekście został przywołany ww. przepis.

Skarżący kasacyjnie zarzucają, że Sąd I instancji nie uwzględnił ich skargi w sytuacji kiedy organy wbrew przepisom K.p.a. przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sprawie i wadliwie ustaliły stan faktyczny, co pozwoliło im zastosować § 4 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia. Mając na uwadze wcześniejsze rozważania w zakresie słuszności przyjętego przez organy rozumienia pojęcia poddasze nieużytkowe stwierdzić należy, że organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wbrew temu co zarzucają skarżący organy dołożyły starań by wyjaśnić stan faktyczny sprawy i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wydać rozstrzygnięcie. Nie można też zarzucić organom dowolności w ocenie dowodów bowiem przy przyjętej prawidłowo wykładni pojęcia "poddasze nieużytkowe" i zastosowaniu go do ustalonego stanu faktycznego, nie sposób było uznać, że przedmiotowe poddasze należało uznać za użytkowe. Także skarżący nie przedstawili żadnych dowodów świadczących o zmianie statusu prawnego tego poddasza. Ich twierdzenia bazowały na subiektywnym przekonaniu o słuszności wysuwanych tez. Faktyczne korzystanie z poddasza przez mieszkańców Wspólnoty nie mogło stanowić podstaw do zmiany rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Oczywiste nieprzestrzeganie przepisów przeciwpożarowych mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa budynku na wypadek pożaru nie mogło być uzależnione od niepopartego dowodami uznania poddasza za pomieszczenie użytkowe.

W tym stanie rzeczy twierdzenie, że Sąd postąpił niezgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. ponieważ nie uchylił zaskarżonej decyzji, jest chybione. Sąd dopiero gdy stwierdzi naruszenie przepisów prawa procesowego, które jednocześnie miało wpływ na wynik sprawy uchyla zaskarżoną decyzję. Skoro Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organów uchybień natury proceduralnej, to nie mógł zastosować powyższego przepisu.

Wbrew temu co zdają się sugerować skarżący w skardze kasacyjnej nie został także naruszony art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Sąd wydając wyrok nie dokonywał samodzielnych ustaleń stanu faktycznego, na podstawie dowodów i faktów, które miały miejsce po dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie przez Sąd o tym, że skarżący spełnili obowiązek opróżnienia poddasza w części zamiast w całości nie świadczyło o dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego przez Sąd po wydaniu zaskarżonej decyzji. Miało to jedynie walor informacji, że skarżący wykonali w części nałożony na nich obowiązek z czego można by wnosić o uznaniu prawidłowości wydanej decyzji, która uznała poddasze za nieużytkowe.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.