Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2484/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 141 § 4, art. 188, art. 151, art. 203 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32, art. 33 § 1, art. 40 § 2 i 4, art. 61 § 1 i 3, art. 9, art. 134, art. 129 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 329/12 w sprawie ze skargi V. H., R. H., O. H. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądzą od V. H., R. H., O. H. solidarnie na rzecz Wojewody [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 329/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi V. H., R. H., O. H. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę I. uchylił zaskarżone postanowienie; II. orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądził od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z [..] 2012 r. nr [...] znak [...] (dalej postanowienie z [..] 2012 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez R. H. reprezentowanego przez pełnomocnika [radcę prawnego] Z. G. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z "[...]" [winno być "[...]"; k. 36 akt administracyjnych] [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia V. H., R. H. i O. H. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń na pomieszczenia usługowe oraz budowę garażu i częściową rozbiórkę na terenie działki nr [...], przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z analizy akt administracyjnych wynika, że od decyzji z [...] 2011 r. odwołania wnieśli: V. H. zastępowana przez adwokata P. K. i radcę prawnego Z. G. (pismo z 11 stycznia 2012 r., uzupełnione pismami z 20 stycznia 2012 r. i 13 lutego 2012 r.); O. H. i R. H., zastępowani przez radcę prawnego Z. G. (pismo z 15 stycznia 2012 r.). Odnośnie odwołania R. H. stwierdzono, że decyzję z [...] 2011 r. skutecznie doręczono mu 28 grudnia 2011 r., gdy decyzję odebrał pełnomocnik R. H. – T. K., wskazany do doręczeń pismem z 5 maja 2011 r. Stwierdzono, że odwołanie R. H. wniesiono 16 stycznia 2012 r. (data nadania w placówce pocztowej). Warunkiem dochowania ustawowego terminu byłoby wniesienie odwołania najpóźniej 11 stycznia 2012 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie z [...] 2012 r. wnieśli R. H., V. H. i O. H. (dalej skarżący bądź wnioskodawcy), zastępowani przez pełnomocnika radcę prawnego Z. G. (dalej Pełnomocnik). W skardze wskazali, że Wojewoda błędnie przyjął, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podkreślili, że organ "na podstawie pretekstu polegającego na wybraniu pełnomocnika ustanowionego wyłącznie do sporządzenia i złożenia dokumentacji kompletnej i wystarczającej do wydania pozwolenia na budowę, wadliwie stwierdził że uchybiono terminowi do złożenia odwołania" (s. 1 skargi). Pełnomocnik skarżących podkreślił, że inż. T. K. był odpowiedzialny za złożenie dokumentacji i odebranie pozwolenia na budowę, a to on (radca prawny Z. G.) od 13 czerwca 2011 r. jest pełnomocnikiem skarżących, o czym zawiadomiono organy orzekające w sprawie. Wskazał, że decyzję z [...] 2011 r. odebrał dnia 2 stycznia 2012 r., a odwołanie wysłał pocztą 16 stycznia 2012 r., na dowód czego dołączył kopię odwołania i potwierdzenia nadania przesyłki (k. 2-4 akt II SA/Wr 329/12).

Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie postanowienia z [...] 2012 r. w całości; stwierdzenie bezprawności działania w obu instancjach noszącego znamiona matactwa urzędniczego; nakazanie przeprowadzenia pełnego postępowania; wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla opisanej na wstępie inwestycji, i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] przywołał merytoryczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i oświadczył, że nie znajduje podstaw do jego uchylenia. Przypomniał, że R. H. pismem z 5 maja 2011 r. wskazał jako pełnomocnika do odbioru korespondencji T. K. i osobie tej decyzję z [...] 2011 r. doręczono dnia 28 grudnia 2011 r. i od tej daty należało liczyć termin do wniesienia odwołania. Wobec tego Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) w zw. § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzję z [...] 2011 r. doręczono skarżącemu R. H. za pośrednictwem jego pełnomocników w następujący sposób: T. K. odebrał ją 28 grudnia 2011 r., a radca pr. Z. G. 2 stycznia 2012 r. – o czym świadczą adnotacje na zwrotnych potwierdzeniach odbioru [k. 43 i 44 akt administracyjnych]. Odwołanie od decyzji z [...] 2011 r., podpisane przez radcę pr. Z. G. w imieniu skarżących, nadano pocztą 16 stycznia 2012 r.

W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] 2011 r. W ocenie Sądu I instancji taka ocena zaistniałych okoliczności faktycznych dokonana przez organ odwoławczy była nieprawidłowa. Organ wydając postanowienie z [...] 2011 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, naruszył art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 40 § 2 i 4 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro w przedmiotowej sprawie skarżący – będący stronami postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji – działali przez pełnomocników, a nadto wskazali pełnomocników do doręczeń, należało badając terminowość wniesionego odwołania sprawdzić, czy odwołanie zostało wniesione w terminie przez osobę do tego uprawnioną.

Organ badając terminowość wniesionego przez r. pr. Z. G. odwołania niezasadnie przyjął, że w stosunku do R. H. decyzja z [...] 2011 r. została doręczona 28 grudnia 2011 r. - w dacie, kiedy odebrał ją T. K. Wojewoda pominął okoliczność, że skarżący R. H. działał w przedmiotowym postępowaniu przez pełnomocnika r. pr. Z. G., któremu decyzję z [...] 2011 r. również doręczono i terminowość podpisanego przez niego odwołania należało badać w związku z datą tego doręczenia, a nie w związku z datą doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony do doręczeń.

Przyjęte w postanowieniu z [...] 2011 r. rozumowanie jest obarczone błędem, ponieważ za datę doręczenia decyzji stronie przyjęto datę jej odebrania przez pełnomocnika do doręczeń, a nie datę odbioru przez pełnomocnika. Tymczasem trzeba wziąć pod uwagę, że w razie ustanowienia pełnomocnika, jedynie skuteczne doręczenie pełnomocnikowi decyzji otwiera termin do wniesienia środka zaskarżenia. W sytuacji gdy strona jest reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego lub też gdy w postępowaniu ustanowiony został pełnomocnik, termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia decyzji przedstawicielowi lub pełnomocnikowi (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 3, Legalis). Zakwestionowane działanie organu II instancji było niewłaściwe, tym bardziej, że organy obu instancji zdają się nie podważać umocowania radcy prawnego Z. G. do działania w imieniu R. H.

Nie ulega wątpliwości, że z redakcji art. 40 kpa wynika prymat pełnomocnika nad pełnomocnikiem do doręczeń. Pełnomocnik do doręczeń ma tylko subsydiarne znaczenie w wypadku nieustanowienia pełnomocnika zamieszkałego w kraju. Art. 40 § 4 kpa nakazuje stronie zamieszkałej za granicą ustanowić w kraju pełnomocnika do doręczeń, o ile strona ta nie ustanowiła wcześniej pełnomocnika do prowadzenia danej sprawy. Trzeba zatem przyjąć, że w sytuacji, gdy decyzję wysłano do pełnomocnika i pełnomocnika do doręczeń, jest ona doręczona stronie, gdy odbierze ją pełnomocnik do prowadzenia danej sprawy, a nie pełnomocnik do doręczeń. Taka wykładnia przytoczonych przepisów umożliwia stronie należytą ochronę interesów w postępowaniu administracyjnym. Pojawia się również wątpliwość, czy zasadnie organ I instancji nakłonił skarżących – zamieszkałych za granicą – do ustanowienia pełnomocników do doręczeń, na co wskazuje treść pisma skarżących z 5 maja 2011 r., skoro strony działy już przez pełnomocników do prowadzenia danej sprawy zamieszkałych w kraju. Uwaga ta pozostaje jednak na marginesie powyższych rozważań.

Jak wynika z przytoczonego stanu faktycznego sprawy i przepisów prawa, Wojewoda badając odwołanie wniesione przez pełnomocnika skarżącego R. H. niezasadnie przyjął, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania przez stronę upłynął w dniu 11 stycznia 2012 r. W konsekwencji wadliwie przyjęto, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skoro pełnomocnik profesjonalny dochował terminu do wniesienia odwołania, to odwołaniu należy nadać bieg i winno zostać rozpatrzone.

Sąd I instancji zaznaczył, że niniejszy wyrok nie przesądza zasadności wniesionego odwołania, ani tym bardziej nie stanowi oceny legalności zakwestionowanej decyzji organu I instancji, bowiem kwestie te na tym etapie nie podlegały rozpatrzeniu przez Sąd. Rozpoznając skargę na postanowienie o uchybieniu terminu, sąd nie jest uprawniony do oceny legalności decyzji wydanych wcześniej w tym samym postępowaniu administracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 27.10.2009 r., II SA/Łd 693/09). Wobec tego żądania skargi idące dalej niż żądanie uchylenia zaskarżonego postanowienia, pozostać musiały bez rozpatrzenia.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiódł Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego Ł. F., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 134, art. 129 § 2, art. 40 § 2 i 4 kpa przez wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej skutkujące nieuzasadnionym uwzględnieniem skargi i uchyleniem postanowienia z [...] 2011 r., mimo braku naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 134, art. 129 § 2, art. 40 § 2 i 4 kpa przez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy i podjęcie błędnych ustaleń co do:

a) charakteru oświadczenia R. H., zawartego w piśmie z 5 maja 2011 r. dotyczącego pełnomocnika T. K.;

b) daty doręczenia decyzji z [...] 2011 r. w stosunku do R. H. i terminu do wniesienia przez niego odwołania od decyzji z [...] 2011 r. i w konsekwencji, nieuzasadnione przyjęcie, że nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez R. H., co stanowiło podstawę uchylenia przez Sąd I instancji postanowienia z [...] 2011 r., podczas gdy zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje na prawidłowość ustaleń organu w tym zakresie i zasadność rozstrzygnięcia w przedmiocie terminowości wniesienia odwołania.

Wskazując na powyższe naruszenia Wojewoda wniósł o uchylenia niniejszego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Mimo, że autor skargi kasacyjnej wskazuje wyłącznie na jedną podstawę kasacyjną - naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), to analiza petitum i uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarży wyrok I instancji także w oparciu o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 ppsa, w zakresie wykładni oświadczeń woli Ryszarda Hołowatego, zawartych w pełnomocnictwach i w piśmie z 5 maja 2011 r. (art. 32, 33 § 1, art. 40 § 2 kpa). Zarzutem naruszenia prawa materialnego jest bowiem zarzut wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy co do charakteru oświadczenia R. H., zawartego w piśmie z 5 maja 2011 r., dotyczącego pełnomocnika T. K. Mimo wady konstrukcyjnej tego zarzutu, nadawał się on do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest wykładnia oświadczeń woli, zawartych w pełnomocnictwach R. H. i w piśmie z 5 maja 2011 r. Naruszenia prawa procesowego były jedynie konsekwencją naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutu prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z dniem doręczenia organowi wniosku z 24 września 2010 r. (art. 61 § 1 i 3 kpa; k. 1 akt administracyjnych). Strona w postępowaniu administracyjnym może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 kpa). Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 kpa). Pełnomocnictwo winno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 kpa). W dacie wszczęcia postępowania obowiązywał art. 40 § 2 kpa w brzmieniu pierwotnym, zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

W kontrolowanej sprawie – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - wnioskodawcy udzielili następujących pełnomocnictw na piśmie z dnia: 1) 16 sierpnia 2010 r., którym V. H., R. H. i O. H. upoważnili T. K. "do działania w naszym imieniu przed organami administracji samorządowej w postępowaniu administracyjnym w sprawie prowadzenia dokumentacji projektowej: Projekt budowlany..." (k. 1a akt administracyjnych); 2) 28 września 2010 r., którym R. H. "upoważnia adwokata P. T....do występowania w imieniu ww przed sądami powszechnymi oraz przed Sądem Najwyższym, przed sądami administracyjnymi, przed organami państwowymi, samorządowymi, w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, przed osobami fizycznymi i prawnymi oraz innymi podmiotami" (k. 4 akt administracyjnych); 3) 24 marca 2011 r., którym V. H. i R. H. upoważnili "Z. G., radcę prawnego...do reprezentowania mnie/nas w sądach, przed organami administracji i egzekucji oraz do ustępstwa przed NSA i Sądem Najwyższym" (k. 2 akt administracyjnych).

W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w sprawach nie uregulowanych w kpa, sięgać należy do osiągnięć kultury prawnej – w szczególności wypracowanej na tle kpc i kc (wyrok NTA z 14.11.1927 r., l. rej. 2818/25, Zb. Nr 1302; J. Pokrzywniki, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1948 s. 81; odpowiednio – Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 148-150 uw. 1, 3, 6; s. 215 uw. 1 c; s. 219-220 uw. 2b; s. 226 uw. 5; s. 297 uw. 7d). Wbrew stanowisku skargi z 30 kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, pełnomocnictwo z 16 sierpnia 2010 r. (nazwane przez autora skargi "pełnomocnictwem pierwotnym"; k. 2v akt II SA/Wr 329/12), było pełnomocnictwem szczególnym procesowym do reprezentowania wnioskodawców w postępowaniu przed organami administracji samorządowej w postępowaniu administracyjnym w sprawie z wniosku o pozwolenie na budowę, nie zaś do niektórych tylko czynności (tak wprost Z. Janowicz – op. cit. s. 148, uw. 2; odpowiednio – art. 88 kpc; J. Gudowski w: red. T. Ereciński, Kodeks postepowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2012, t. I, s. 451-452, uw. 2-5). Szczególny charakter pełnomocnictwa z 16 sierpnia 2010 r. co do zastępowania go przez pełnomocnika T. K. w całym postępowaniu z wniosku o pozwolenie na budowę przed organami administracji publicznej, potwierdził R. H. w piśmie z 5 maja 2011 r. (k. 1a, 4 akt administracyjnych).

Ustawodawca przepisem art. 1 pkt 9) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011 r., nr 6, poz. 18, dalej ustawa grudniowa), w art. 40: a) nadał nowe brzmienie § 2:

"§ 2. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.",

b) dodał § 4 i 5 w brzmieniu:

"§ 4. Strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń.

§ 5. W razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Stronę należy o tym pouczyć przy pierwszym doręczeniu. Strona powinna być również pouczona o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem.".

Pismem z 5 maja 2011 r. V. H. i R. H., "w związku z otrzymaniem tel. informacji od Pana I. J. na temat możliwości informowania przez tutejszy Urząd" [Urząd Miasta [...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Budownictwa] "tylko jednego pełnomocnika w sprawie otrzymywania korespondencji ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie działki nr [...] przy ul. [...]", "jako troje [współ]właścicieli" dokonali ustalenia pełnomocników:

V. H. - pełnomocnik adwokat Z. G.;

O. H. - pełnomocnik adwokat P. T.

R. H. - pełnomocnik arch. T. K.

V. H. i R. H. jednoznacznie wskazali "Prosimy o szczegółowe informowanie ustalonych przez nas pełnomocników o każdym stopniu tego postępowania na ich adresy korespondencyjny" [winno być "korespondencyjne"] (k. 4 akt administracyjnych).

Trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi brak prawidłowej kontroli należytej wykładni oświadczeń woli, zawartych powołanych pełnomocnictwach i piśmie z 5 maja 2011 r.

Wykładni podlegają oświadczenia woli, zawarte w pismach składanych przez strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 65 kc oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r., III CZP 66/95, OSNC 1995/12/168, dalej uchwała III CZP 66/95), wskazując, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Ma ona na celu ustalenie właściwej treści regulacji zawartej w oświadczeniu woli. Ogólne reguły interpretacyjne, prowadzące do osiągnięcia tego celu, określone zostały w art. 65 kc. W myśl § 1 art. 65 kc, oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje; § 2 stanowi natomiast, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu.

Na tle art. 65 kc należy przyjąć kombinowaną metodę wykładni, opartą na kryteriach subiektywnym i obiektywnym. Zgodnie z kombinowaną metodą wykładni, priorytetową regułę interpretacyjną oświadczeń woli, składanych indywidualnym adresatom, stanowi rzeczywista wola stron. Zastosowanie tej reguły wymaga wyjaśnienia jak strony rzeczywiście zrozumiały złożone oświadczenie woli, a w szczególności, jaki sens łączyły z użytym w oświadczeniu woli zwrotem lub wyrażeniem. W razie ustalenia, że były to te same treści myślowe, pojmowany zgodnie sens oświadczenia woli trzeba uznać za wiążący.

Jeżeli chodzi o oświadczenia woli ujęte w formie pisemnej, czyli wyrażone w dokumencie, to sens tych oświadczeń ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień.

W procesie wykładni zawartych w dokumencie oświadczeń woli składanych indywidualnie adresatom dopuszczalne jest sięgnięcie do takich okoliczności towarzyszących złożeniu oświadczenia woli, które mogą być stwierdzone za pomocą pozadokumentowych środków dowodowych. Interpretacja oświadczenia woli w takim wypadku przebiega według ogólnych zasad kombinowanej metody wykładni. Wiążący prawnie sens oświadczenia woli ustala się więc mając w pierwszej kolejności na uwadze rzeczywistą wolę stron, a dopiero wtedy gdy nie da się jej ustalić, sens ten ustala się na podstawie przypisania normatywnego (uchwała III CZP 66/95, akceptowana przez S. Rudnickiego w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Część ogólna, s. 588-591 uw. 5 i M. Safjana w: red. K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, C. H. Beck 2011 t. I s. 369-370, 374-376 nb 1, 11-20).

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni oświadczeń woli, zawartych w pełnomocnictwach z dnia: 16 sierpnia 2010 r., 28 września 2010 r., 24 marca 2011 r. Każde z tych oświadczeń woli zawierało prawidłowe i skuteczne pełnomocnictwa procesowe udzielone – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - przez R. H. – odpowiednio – pełnomocnikom procesowym: T. K. (w ramach pełnomocnictwa szczególnego), adwokatowi P. T. i radcy prawnemu Z. G. (obu w ramach pełnomocnictw ogólnych). Żadne z tych pełnomocnictw nie wygasło ani nie zostało odwołane. Każdy z tych trzech pełnomocników mógł skutecznie reprezentować R. H. w kontrolowanym postępowaniu o pozwolenie na budowę przed organami administracji publicznej.

Czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy (art. 56 kc). Skutek oświadczenia woli, zawarty w piśmie z 5 maja 2011 r., należy rozpatrywać w świetle znowelizowanego art. 40 § 2 bądź 4 kpa. Ustawodawca odróżnia wskazanie na podstawie art. 40 § 2 kpa (w brzmieniu nadanym ustawą grudniową) jednego spośród kilku ustanowionych pełnomocników procesowych, od wskazania pełnomocnika do doręczeń w rozumieniu art. 40 § 4 kpa. Wbrew ocenie Sądu I instancji, pismem z 5 maja 2011 r. R. H. nie wskazał T. K. jako pełnomocnika do doręczeń w rozumieniu art. 40 § 4 kpa.

Za taką wykładnię oświadczenia woli R. H., zawartego w piśmie z 5 maja 2011 r., przemawia w szczególności wskazanie w tym piśmie, że zarówno V. H., jak i R. H., dokonali tej czynności procesowej w związku z otrzymaniem telefonicznej informacji od I. J. o możliwości informowania przez Urząd tylko jednego pełnomocnika w sprawie, o otrzymywaniu korespondencji. I. J. (urzędnik Urzędu Miasta [...]) nie wzywał zatem żadnego ze skarżących o wskazanie w kraju pełnomocnika do doręczeń w rozumieniu art. 40 § 4 kpa, a jedynie informował o możliwości wskazania pełnomocnika procesowego spośród kilku ustanowionych pełnomocników procesowych (art. 9 w zw. z art. 40 § 2 kpa). Na żadnym etapie postępowania organy obu instancji nie stosowały art. 40 § 4 kpa (będącego – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - normatywnym odpowiednikiem art. 11355 kpc; A. Wróbel w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 366-367, uw. 8; J. Ciszewski w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Międzynarodowe postępowanie cywilne, LexisNexis 2012, t. V, s. 479-480, uw. 6, 7) i w okolicznościach kontrolowanej sprawy, nie miały obowiązku go stosować.

Błędnie Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy pominął to, że R. H. działał w przedmiotowym postępowaniu przez pełnomocnika r. pr. Z. G. W istocie R. H. działał w kontrolowanym postępowaniu przez trzech ustanowionych przez siebie prawidłowo pełnomocników procesowych: T. K., adwokata P. T. i radcę pr. Z. G. Wobec skutecznego wskazania przez R. H. pismem z 5 maja 2011 r., spośród trzech ustanowionych przez siebie pełnomocników procesowych, jednego pełnomocnika procesowego (T. K.; k. 4 akt administracyjnych), organy miały obowiązek, począwszy od dnia 5 maja 2011 r., doręczać pisma w postępowaniu kierowane do R. H., wyłącznie wskazanemu pełnomocnikowi procesowemu T. K. (art. 40 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014, s. 263, nb 4; A. Wróbel – op. cit., s. 364-365, uw. 3). Tym samym Sąd I instancji błędnie uznał, że termin do wniesienia odwołania przez R. H. od decyzji z [...] 2011 r., nie zaczął biec dla R. H. od dnia 28 grudnia 2011 r. - daty skutecznego doręczenia T. K. - pełnomocnikowi procesowemu R. H., skutecznie wskazanemu jako pełnomocnik procesowy, któremu organy winny były doręczać pisma (art. 32, 33 § 1 i 2 w zw. z art. 40 § 2 kpa).

Wojewoda nie wydał zaskarżonego postanowienia z uwagi na brak należytego umocowania pełnomocnika procesowego radcy pr. Z. G., a jedynie dlatego, że odwołanie przez tego pełnomocnika procesowego podpisane, w stosunku do R. H., zostało wniesione po terminie (art. 134 w zw. z art. 129 § 2 kpa).

Z tych samych względów prawidłowo organy obu instancji respektowały skuteczne wskazanie pismem z 5 maja 2011 r. przez V. H. pismem z 5 maja 2011 r., spośród trzech ustanowionych przez wnioskodawczynię pełnomocników procesowych (T. K., adwokata P. K. i radcy pr. Z. G.; k. 2, 4 akt administracyjnych), jednego pełnomocnika procesowego, któremu organy miały doręczać pisma w postępowaniu (radcę pr. Z. G.; k. 2 akt administracyjnych). Dlatego Wojewoda przyjął do rozpoznania odwołanie z 11 stycznia 2012 r., podpisane przez adw. P. K., wobec skutecznego doręczenia dnia 2 stycznia 2012 r. do rąk pełnomocnika procesowego radcy pr. Z. G. decyzji z [...] 2011 r. Trafnie też Wojewoda uznał, że odwołanie z 15 stycznia 2012 r., złożone w imieniu V. H. przez radcę pr. Z. G., było w istocie uzupełnieniem jej odwołania z 11 stycznia 2012 r.

Wniesienie w terminie odwołań przez V. H. i O. H., skutkowało rozpoznaniem tych odwołań także w zakresie zarzutów podniesionych przez r. pr. Z. G. w imieniu R. H.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 134, art. 129 § 2, art. 40 § 2 i 4 kpa, jednakże naruszenie to było jedynie skutkiem naruszenia prawa materialnego (art. 32, 33 § 1, art. 40 § 2 kpa w zw. z art. 56 i 65 § 1 i 2 kc) i nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 188 ppsa.

Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie uznać należało za prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.