Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 198/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 61
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi W. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [....], nr [....], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287), [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty [....] z dnia [....] nr [....] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów miasta R. odnośnie nieruchomości położonej w R. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami działek: 88/1, 88/2, 88/3 oraz 197 w obrębie [...].

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny:

W. L. pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. zwrócił się do Starosty [....] o dokonanie z urzędu zmiany danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków miasta R., tj. grupy użytków gruntowych dla nieruchomości położonej w R. przy ulicy A, stanowiącej działki ewidencyjne nr 88 (obecnie nr 88/1, nr 88/3 i nr 88/2) oraz nr 197, obręb [...]. Wskazał, iż powyższe działki określone są w ww. ewidencji, w całości jako grunty orne, natomiast zgodnie z Uchwałą Nr LXIII/476/10 Rady Miejskiej w R. z dnia 30 września 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., przedmiotowe użytki gruntowe nie stanowią jedynie użytków rolnych, lecz znajdują się w większości na terenach zabudowanych, stanowiąc w znacznej części grunty zabudowane.

Starosta [...] pismem z dnia 1 października 2010 r. poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11.

Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z:

prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych,

opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,

3) dokumentacji architektoniczno – budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,

4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Starosta poinformował, że przedstawione Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. nie stanowi podstawy do dokonania zmian w określeniu klaso-użytków i w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wobec czego, w związku z § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zażądał od wnioskodawcy dostarczenia dokumentu, który byłby podstawą do wprowadzenia wnioskowanych zmian.

Pismem z dnia 8 października 2012 r. W. L. wniósł o:

- dokonanie na podstawie § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zmiany z urzędu danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków miasta R., tj. grupy użytków gruntowych dla nieruchomości położonej w R. przy ulicy A, stanowiącej działki ewidencyjne nr 88 (obecnie nr 8/1, nr 88/3 i nr 88/2) oraz nr 197, obręb [...], z uwagi na fakt, iż powyższe działki ewidencyjne określone są w ww. ewidencji, jako w całości grunty orne, natomiast zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R.- będącej aktem prawa miejscowego - przedmiotowe użytki gruntowe nie stanowią jedynie użytków rolnych, lecz znajdują się w większości na terenach zabudowanych, stanowiąc w większości grunty zabudowane

- w oparciu o art. 61 § 1 k.p.a. oraz o § 47 ust. 3 w związku z § [...] ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i § 45 ust. 1 - 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jako strona o wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. o zawiadomienie strony o wszczęciu ww. postępowania;

- zwrócenie się przez Starostę Powiatowego w R. do Prezydenta Miasta R., bądź Rady Miejskiej w R. o udostępnienie w charakterze dowodu Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...]w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R .wraz z załącznikami (nr 1, 2, 3, 4) stanowiącymi jej integralną część oraz uzyskanie innych niezbędnych wyjaśnień.

Wniósł ponadto, o dopuszczenie dowodu z odpisu wypisu i wyrysu ze zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. zatwierdzonej Uchwałą Nr LXIII/476/10 Rady Miejskiej w R. z dnia 30 września 2010 r. wydanego przez zastępcę Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...], jak również wydruku z oficjalnej strony internetowej Urzędu Miasta R, zakładka: Prawo miejscowe - zagospodarowanie przestrzenne, ww. Uchwały Nr LXIII/476/10 z załącznikiem nr 1.

W obszernym uzasadnieniu pisma, wnioskodawca wskazał m.in., że powołana Uchwała Nr LXIII/476/10 wraz z załącznikami jest aktem prawa miejscowego stanowiąc tym samym akt normatywny wymieniony w § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podniósł również, że żądanie Starosty zawarte w piśmie z dnia 1 października 2012 r. o dostarczenie dokumentów, które byłyby podstawą wnioskowanych zmian, nie znajduje podstaw prawnych, bowiem w sprawie tej nie ma zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z uwagi na fakt, iż wnioskodawca od dnia 6 kwietnia 2011 r. nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, jak również jej władającym.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [....] nr [...] odmówił W. L. wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów miasta R. odnośnie nieruchomości położonej w R. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami działek: 88/1, 88/2, 88/3 oraz 197 w obrębie [...].

W uzasadnieniu organ powołał brzmienie § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wskazał, że na podstawie prowadzonej ewidencji gruntów i budynków objęte wnioskiem działki oznaczone numerami: 88/1, 88/3 oraz 197 w obrębie [...], o łącznej powierzchni 1,1010 ha, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Radomsku z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I Ns 591/10, stanowią własność J. S. Nabycie własności nastąpiło przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 2005 r. Natomiast działka nr 88/2 obręb [...] o powierzchni 0,0391 ha, na podstawie decyzji Starosty [....] z dnia [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi własność Miasta R.

Organ wskazał przy tym, że w Sądzie Rejonowym w Radomsku prowadzone jest postępowanie z wniosku W. L. pod sygn. akt I Ns 648/11 o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem z dnia 15 marca 2011 r. wydanym w sprawie I Ns 591/10.

Zdaniem organu, wnioskodawca jako osoba nielegitymująca się na chwilę obecną dokumentem uprawniającym do ujawnienia go w operacie ewidencyjnym jako właściciela objętych wnioskiem gruntów, nie mógł być uznany za stronę postępowania o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów, w zakresie aktualizacji użytków gruntowych.

Na powyższe postanowienie Starosty [....] W. L. wniósł zażalenie, zarzucając naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. w zakresie braku wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, bądź art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 221 § 3 k.p.a. w zakresie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z interesu publicznego lub ewentualnie art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w zakresie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku strony. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez wszczęcie przedmiotowego postępowania administracyjnego i wprowadzenie z urzędu wnioskowanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta R. lub ewentualnie o uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie skarżącego, postanowienie Starosty jest bezpodstawne, bowiem we wstępnym wniosku z dnia 31 sierpnia 2012 r. zwrócił się o zmianę z urzędu danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków tj. grupy użytków gruntowych dla przedmiotowej nieruchomości. Podobnie brzmiał ponowny wniosek w tym zakresie wymieniony w punkcie 1 pisma z dnia 8 października 2012 r. Skarżący podkreślił, ze wniósł o dokonanie zmian (aktualizacji) w niniejszej sprawie z urzędu. Natomiast, wniosek z dnia [...], złożony na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. oraz § 47 ust. 3 w związku z § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i § 45 ust. 1-2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie miał jedynie charakter pomocniczy, celem uzyskania niezbędnych wyjaśnień oraz uzyskania dodatkowych dowodów. W tym uzyskanie przez Starostę od Prezydenta Miasta R., bądź Rady Miejskiej w R. w charakterze dowodu Uchwały nr [...]. Wniosek ten skarżący złożył zgodnie z brzmieniem art. 61 § 1 k.p.a. w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, celem wprowadzenia wnioskowanych zmian przez organ administracji publicznej z urzędu.

Uwzględniając natomiast interes prawny wynikający z postępowania przed Sądem Rejonowym w R. sygn. akt I Ns 648/11, w ocenie skarżącego uzasadnione jest uznać go za uprawnionego do statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ewentualnie, w sytuacji nie uznania jego argumentów, zwrócił się o podjęcie wskazanego postępowania administracyjnego w interesie publicznym w oparciu o art. 221 § 3 k.p.a.

Zdaniem W. L., Starosta pomijając w całości obowiązek dokonania przedmiotowych zmian w operacie ewidencyjnym z urzędu oraz wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 61 § 1 k.p.a. oraz § 47 ust. 3 w związku z § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt l i § 45 ust. 1-2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, bądź w interesie publicznym, wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w powołanym zakresie na wniosek skarżącego.

W uzasadnieniu postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powołał brzmienie art. 61 § 1 k.p.a. Wskazał, że organ administracji publicznej nie ma dowolności we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę, co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony. Od tej reguły, wypływającej z rozwiązań przyjętych w przepisach prawa materialnego kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza wyjątek. W art. 61 § 2 przewiduje możliwość odstąpienia od regulacji co do inicjatywy wszczęcia postępowania na wniosek, zawartej w przepisie prawa materialnego, jeżeli wystąpi przesłanka szczególnie ważnego interesu strony. Dopuszczalność prowadzenia postępowania wszczętego z odstąpieniem od zasady skargowości ograniczona jest warunkiem - uzyskania zgody strony.

Organ powołał brzmienie art. 28 k.p.a., definiujący pojęcie strony postępowania administracyjnego i interesu prawnego strony. Przechodząc na grunt przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stwierdził, że zgodnie z § 46 ust. 1 w związku z § 10 i § 11 ww. rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych:

- właścicieli nieruchomości, a w przypadku braku danych dotyczących właścicieli - osób i jednostek organizacyjnych, które władają tymi nieruchomościami; użytkowników wieczystych;

- jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami;

- państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych;

- organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości;

- użytkowników gruntów państwowych i samorządowych;

- osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zwanych dalej "dzierżawcami", zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 7, póz. 25 ze zm.).

Z powyższego wykazu wynika, zdaniem organu, iż z wnioskiem o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków może wystąpić właściciel bądź władający nieruchomością, której dotyczy wniosek - im, bowiem przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący, nie będąc tymczasem ani właścicielem, ani władającym działek nr 88/1, nr 88/3, nr 88/2 oraz nr 197 nie może skutecznie składać wniosku o dokonanie takich zmian.

Organ stwierdził przy tym, że wprawdzie przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego inicjatywę wszczęcia postępowania mogą przyznawać innym podmiotom, to jednakże ani przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ani rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie wskazują takich innych podmiotów uprawnionych do żądania wszczęcia postępowania niż właściciel i władający nieruchomościami. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił, że postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Co do zasady nie ma trzeciej - mieszanej, czy pośredniej formy wszczęcia postępowania "na wniosek z urzędu". Wyjątki od tego to: prawo organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania (art. 31 § 1 k.p.a.), prawo prokuratora do żądania wszczęcia postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182) oraz prawo Rzecznika Praw Obywatelskich na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.). Wszczęcie postępowania następuje wówczas z urzędu. Skarżący nie będąc żadnym z ww. podmiotów nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania z urzędu.

Zdaniem organu, podstawą wszczęcia postępowania nie może być również powoływany przez skarżącego przepis art. 221 § 3 k.p.a., bowiem przepis ten nie dotyczy postępowania jurysdykcyjnego uregulowanego w Dziale II k.p.a. lecz postępowania w sprawie skarg i wniosków, które ma tylko pewne cechy postępowania administracyjnego uproszczonego uregulowanego w Dziale VIII k.p.a. zatytułowanym "Skargi i wnioski".

Na powyższe postanowienie W. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:

1/ art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. lub art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w związku z brakiem rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu przez organ administracji publicznej pierwszego stopnia w niniejszej sprawie,

2/ art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, tj. uznanie braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w niniejszej sprawie, bądź

3/ art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 221 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, tj. uznanie braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego z interesu publicznego w niniejszej sprawie, lub ewentualnie art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, tj. uznanie braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony w niniejszej sprawie.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez nakazanie wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego z urzędu lub w interesie publicznym i wprowadzenie z urzędu wnioskowanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta R., ewentualnie o uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Podkreślił, że postanowienie organu administracji publicznej pierwszego stopnia nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu.

Skarżący podkreślił, że jego prawo do statusu strony wynika z faktu uczestnictwa, jako wnioskodawca, w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w Radomsku sygn. akt I Ns 648/11 o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości prawomocnym postanowieniem tego Sądu z dnia 15 marca 2011 r. w sprawie o sygn. akt I Ns 591/10.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie powtarzając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przesłanki określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

W myśl reguły zawartej w art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści.

Zatem istotą niniejszej sprawy jest okoliczność, czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów miasta R. odnośnie nieruchomości położonej w R. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami działek: 88/1, 88/2, 88/3 oraz 197 w obrębie [...].

Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu zaś interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu (por. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97LEX nr 43262).

Tak więc warunkiem wszczęcia, jak i dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest stwierdzenie, iż ma on interes prawny w sprawie. Innymi słowy, pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.

Kluczowe są zatem w rozpatrywanej sprawie przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm.).

I tak, zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w ewidencji wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zamieszczony w Rozdziale 10 ustawy zawierającym przepisy przejściowe i końcowe, art. 51 stanowi nadto, że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6. poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego.

Nośnikiem zaś informacji o gruntach, budynkach i lokalach, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów.

Zawarty w Rozdziale 3 powołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, regulującym prowadzenie ewidencji gruntów i budynków i wymianę danych ewidencyjnych, przepis § 46 ust. 1 stanowi, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek, osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11.

Oznacza, to że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób. Jest to regulacja zgodna z art. 20 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, która w odniesieniu do podmiotów ewidencji (a więc podmiotów, o których rejestruje się dane), ogranicza się tylko do właścicieli, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - także do informacji o osobach fizycznych i prawnych, które władają tymi gruntami państwowymi i samorządowymi.

Wzajemna relacja powołanych przepisów art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy i przepisów § [...] ust 1, § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 prowadzi do wniosku, iż wskazanie kręgu podmiotów na wniosek, których możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji, zarazem wyznacza krąg podmiotów, które mogą mieć interes prawny uczestnictwa w postępowaniu ewidencyjnym.

W wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r., I OSK 666/07 (Lex 505243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Okoliczność dopuszczenia przez organ administracji publicznej danej osoby do udziału w postępowaniu, czy nawet tylko doręczenia wydanej w sprawie decyzji, nie czyni jej automatycznie stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dane ewidencyjne mające charakter informacyjno - technicznymi odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp. ). Organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości.

Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1327/08 (LEX nr 595080), zgodnie z którym; "Legitymacja do wystąpienia z żądaniem dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków przysługuje jedynie właścicielowi względnie organom i jednostkom organizacyjnym, o których mowa w § 10 i § 11 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).".

W świetle powyższego stwierdzić należy, że dla osób nie będących właścicielami lub innymi podmiotami wymienionymi w § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, inicjowanie (wszczynanie), a tym samym uczestniczenie w postępowaniu dotyczącym zmiany danych ewidencyjnych jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, iż posiada taki interes prawny. Niesporne jest bowiem w sprawie, że nie jest właścicielem nieruchomości położonej w R. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami działek: 88/1, 88/2, 88/3 oraz 197 w obrębie [...], o której zmianę wpisu w ewidencji gruntów wystąpił. Właścicielem działek oznaczonych numerami 88/1, 88/3 oraz 197 w obrębie [...] miasta R., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Radomsku z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I Ns 591/10, jest J. S.. Nabycie własności nastąpiło przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 2005 r. Natomiast działka nr 88/2 obręb [...] o powierzchni 0,0391 ha, stanowi własność Miasta R. Okoliczności te są niesporne i skarżący nie kwestionował ich w toku postępowania ani w skardze do sądu. Odnosząc powyższe do przytoczonej regulacji dotyczącej podmiotów uprawnionych do składania wniosku o zmianę danych w ewidencyjnych, wynikającej z § 46 w zw. z § 10 i § 11 rozporządzenia uznać trzeba, że skarżący nie należy do kręgu osób uprawnionych do żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków odnoszących się do nieruchomości położonej w R. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami działek: 88/1, 88/2, 88/3 oraz 197 w obrębie [...] - sformułowanych w piśmie z dnia 31 sierpnia 2012 r.

Taki stan rzeczy uzasadnia – jak trafnie przyjęły organy - istnienia po stronie skarżącego jedynie interesu faktycznego, a nie interesu prawnego z punktu widzenia przepisów procedury administracyjnej oraz ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wraz z w/w rozporządzeniem. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że źródłem interesu prawnego jest przepis prawa powszechnie obowiązującego, który kształtuje sytuację określonego podmiotu w zakresie stanu prawnego regulowanego tym przepisem. O istnieniu interesu prawnego nie decyduje jedynie wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu. Nie chodzi tu bowiem wyłącznie o interes faktyczny nie poparty żadnymi przepisami mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. Interes prawny musi być indywidualny i konkretny. Jego istotną cechą jest także realność (aktualność). Nie może być on zatem udowadniany zamiarem i okolicznościami, które mogą dopiero wystąpić w przyszłości (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 1038/07, publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też skarżący nie może wywodzić swojego interesu prawnego w sprawie zmian w ewidencji gruntów odnośnie wskazanych wyżej działek z faktu uczestnictwa, jako wnioskodawca, w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w R. - sygn. akt I Ns 648/11, o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości prawomocnym postanowieniem tego Sądu z dnia 15 marca 2011 r. Okoliczność, iż kwestionuje on postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia nieruchomości przez aktualnego właściciela nie powoduje bowiem, że przechodzą na niego automatycznie prawa i obowiązki związane z przedmiotowymi działkami. Dopiero prawomocne orzeczenie sądu przyznające skarżącemu prawo własności przedmiotowych działek, skutkowałoby możliwością uznania go za stronę postępowania w sprawie aktualizacji danych dotyczących tych nieruchomości.

W świetle powyższego organy administracji prawidłowo ustaliły, że skarżący nie posiada legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Rozważenia wymaga, jaką formę powinno mieć rozstrzygnięcie organu w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od osoby nie mającej legitymacji do żądania prowadzenia postępowania administracyjnego.

Niesporne jest w sprawie, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. nastąpiła nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18 ze zm.), w ramach której dodano w tej ustawie m.in. art. 61a w brzmieniu: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania" (§ 1); "Na postanowienie, o którym mowa w § 1 służy zażalenie" (§ 2). Wobec tego organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Jeżeli w sposób oczywisty, bez przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego, można ustalić brak interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego podanie, jak i w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania opierane jest na poczuciu sprawiedliwości społecznej czy ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, należy zastosować regulację z art. 61a § 1 k.p.a. W takiej sytuacji brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, a następnie zakończenia go decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak/J. Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 61a § 1 k.p.a., Nb 4-7).

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zobligowany był zatem zbadać, czy skarżący w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania miał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jego żądanie mogło doprowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian (aktualizacji) w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do nieruchomości podanych we wniosku. W ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy organ odwoławczy, zasadnie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, z uwzględnieniem obowiązującego (aktualnego) w chwili orzekania stanu prawnego i faktycznego.

Powyższa ocena będąca wynikiem sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia nie oznacza oczywiście, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zapisach ewidencyjnych, organ prowadzący ewidencję nie może dokonać jej "sprostowania" z urzędu, w sytuacji, gdy będzie to zgodne z zasadą aktualności, oraz będzie miało podstawę w przepisach § 12 i § 46 ust. 2 rozporządzenia. Skarżący nie może jednak domagać się od organu ewidencyjnego wszczęcia takiego postępowania z urzędu "na jego wniosek". Pismo skarżącego, żądające wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie, w której nie przysługują mu uprawnienia strony, nie może być traktowane jako wszczynające automatycznie postępowanie, zmierzające do wydania aktu administracyjnego, stanowiącego merytoryczne rozpoznanie tego wniosku. Postępowanie może być bowiem prowadzone w trybie wnioskowym, jedynie wtedy, kiedy wynika to z przepisów prawa – kiedy wprost ustawa tak stanowi, bądź jeśli przedmiotem sprawy administracyjnej jest przyznanie określonych uprawnień. W pozostałych przypadkach postępowanie administracyjne (w szczególności jeśli dotyczy ono nałożenia określonych obowiązków) toczy się z urzędu. W takiej sytuacji wniosek osoby zainteresowanej o wszczęcie postępowania z urzędu nie wiąże organu i nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. W szczególności sytuacja taka nie zobowiązuje organu do zareagowania w formie procesowej na wniosek jednostki niebędącej stroną w sprawie, w której domaga się ona wszczęcia postępowania. Rację ma [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują, aby organ miał obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy wnioskuje o to podmiot, który nie posiada przymiotu strony w takim postępowaniu. Nawet ewentualne uznanie przez organ w przyszłości, że zasadnym jest wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wprowadzenia zmian ewidencyjnych dotyczących nieruchomości położonej w R. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami działek: 88/1, 88/2, 88/3 oraz 197 w obrębie [...], nie spowoduje, że skarżącemu będzie przysługiwało prawo strony w takim postępowaniu. Skoro bowiem nie będzie legitymował się tytułem prawnym do przedmiotowych działek, to nie będzie mógł uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu dotyczącym aktualizacji danych tych nieruchomości, niezależnie od formy wszczęcia przez organ ewidencyjny postępowania administracyjnego.

Działania organów administracji w niniejszej sprawie nie wskazują zatem na naruszenie art. 61 § 1, art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 28, art. 123 § 1 i 221 § 3 k.p.a. Podstawą wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie mógł być w szczególności, powoływany przez skarżącego przepis art. 221 § 3 k.p.a., bowiem przepis ten nie dotyczy jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które winno zakończyć się decyzją, postanowieniem lub aktem bądź czynnością z zakresu administracji publicznej dot. uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga złożona w tym trybie stanowi tzw. skargę powszechną, która jest rozpoznawana stosownie do przepisów Działu VIII (art. 221-256) Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura skargowa unormowana w tym dziale stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo składania skarg, wniosków i petycji. Skarga powszechna jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Skargi te załatwiane są w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu, kończącym się czynnością faktyczną - zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W związku z tym ocena prawidłowości prowadzenia tego postępowania w ogóle nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a dokonana przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, nie wykazała, by postanowienie to, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego, w myśl art. 151 powołanej wyżej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku.

ms