Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1367/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.), Sędziowie NSA Edward Janeczko, Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 2262/2001 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń byłej kotłowni z przeznaczeniem na sklep spożywczy 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2) zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Z. K. kwotę 640 zł (sześćset czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 czerwca 2004 r.(sygn.akt II SA/Wr 2262/2001) po rozpoznaniu sprawy Z. K. ze skargi na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 sierpnia 2001 r.(nr [...]) w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń byłej kotłowni z przeznaczeniem na sklep ogólno-spożywczy – oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyjaśnił ,że organ I instancji, po spełnieniu przez inwestora nałożonych (postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie byłej kotłowni na sklep ogólno-spożywczy prowadzone było od maja 2001 r.)obowiązków, w dniu 20 kwietnia 2001 r. na miejscu inwestycji przeprowadził wizję lokalną spisując protokół, w którym stwierdzono ,że przedłożona dokumentacja powykonawcza została wykonana prawidłowo, obejmuje pełny zakres wykonanych robót i potwierdza stan istniejący a teren został uporządkowany.W efekcie tych czynności Prezydent Wrocławia decyzją nr [...] z dnia 11 maja 2001,na podstawie akt sprawy ,udzielił pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń byłej kotłowni z przeznaczeniem na sklep ogólno-spożywczy ,zlokalizowany we frontowej części budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na osiedlu [...] przy ul.[...] we Wrocławiu.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu(II SA/Wr 1965/99)którym została oddalona skarga Z.K. na decyzję nr [...] Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 1999 r. utrzymującą w mocy decyzję nr 79-IV/99 z dnia 25 września 1999 r.,nakładającą na Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową obowiązek doprowadzenia robót budowlanych związanych ze zmiana sposobu użytkowania obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez dostarczenie określonych dokumentów. Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że inwestor spełnił wymagania określone w art.56,57 i 59 Prawa budowlanego i decyzja z dnia 11 maja 2001 r. zgodna jest z przepisami Prawa budowlanego i k.p.a. Odnosząc się do zarzutu odwołania iż "przebudowa jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego " wyjaśniono, że opinia w tym zakresie wydana została przez Zastępcę Dyrektora Wydziału ds. Polityki Przestrzennej Urzędu Miejskiego Wrocławia w piśmie z dnia 23 listopada 2000 r. i zawiera wypis i wyrys z ustaleń planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] we Wrocławiu i nie potwierdza zarzutu odwołania.

W skardze na decyzję Wojewody Dolnośląskiego Z. K. wskazał na naruszenie art.5 Prawa budowlanego, wskazywał że przebudowa kotłowni powinna być poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a takiej w sprawie nie wydano, kończąc ją decyzją zezwalającą na użytkowanie sklepu wydaną w sierpniu 2001 r. mimo że sklep rozpoczął działalność w kwietniu 2001 r. Taką decyzją ,zdaniem skarżącego, było pismo Architekta Wrocławia z 5 października 1995 r. pomijane w postępowaniu. Z.K. podnosił także, że bezpodstawnie dopuszczono do udziału w postępowaniu J. S., który dopuszczał się wobec niego czynów karalnych, że organom władzy wydaje się jedynie że działają na podstawie przepisów prawa a do tej pory nikt się nie ustosunkował do jego zarzutów o nieprawidłowościach postępowania w sprawie, o niechlujstwie i ignorancji urzędniczej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, wyjaśniając że inwestycja została wykonana bez wymaganych pozwoleń, wobec czego była rozpatrywana w oparciu o przepisy Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane sankcjonujące przypadki samowoli budowlanej i wniosek inwestora rozpatrywano w oparciu o przepis art.55 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając oddalenie skargi wskazał że zaskarżona decyzja prawa nie narusza .Sąd wyjaśnił ,że decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 1999 r. nakazująca inwestorowi przedłożenie określonych dokumentów stała się prawomocna, po oddaleniu skargi Z.K.. Skoro zatem w obrocie prawnym pozostaje decyzja rozpoczynająca legalizację samowoli budowlanej polegającej na samowolnej zmianie sposobu użytkowania to wiąże ona organy. Konsekwencją tej decyzji jest nakaz określony w art.55 ust.1 pkt 3 ustawy a więc potrzeba uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Takie pozwolenie wydaje się po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy:1/zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,2/uporządkowania terenu budowy. Ocenie organu podlegają wyłącznie kwestie techniczno-budowlane, stanowiące o zdatności w tym zakresie wybudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego do należytego użytkowania. Zdaniem Sądu, organy architektoniczno-budowlane nie mogą w przypadku legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania badać zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania i z pozwoleniem na budowę gdyż takie decyzje nie zostały wydane. Jak wynika z akt sprawy podstawę przekazania obiektu do użytkowania stanowiło dostarczenie wymaganych dokumentów , które potwierdziły zgodność wykonanych prac z przepisami, zasadami wiedzy technicznej, uporządkowanie terenu wokół sklepu. W aktach jest także ekspertyza z 26 września 2000 r., potwierdzająca przydatność spornego obiektu do użytkowania. Sąd stwierdził także , że z akt wynika naruszenie prawa poprzez niezawiadomienie strony o terminie oględzin obiektu ale z uwagi na to, że z akt ustalenia te wynikają a Z.K. ich nie kwestionuje, to naruszenie prawa nie miało wpływu na wynik sprawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art.5 Prawa budowlanego Sąd przyjął, że zarzuty podnoszone przez skarżącego dotyczące utrudnień, związanych z inwestycją-hałasu,dostaw towarów,wzmożonego ruchu pojazdów i zachowań klientów dotyczą interesów faktycznych a nie prawnych.

Z. K. zaskarżył powyższy wyrok i wnosił o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o uchylenie wyroku i rozstrzygniecie sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.59,art.51 ust.1 pkt 2, art.71 i art.32,art.5 ust.1 pkt 6 Prawa budowlanego oraz art.39 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu Przestrzennym przez zaniechanie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przebudowę kotłowni bez zgody skarżącego. Drugim zarzutem skargi kasacyjnej był zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy : art.104 k.p.a. przez wydanie opinii o zgodności przebudowy i zmiany sposobu użytkowania z planem zamiast decyzji o warunkach zabudowy, zlekceważenie zasady z art.8 k.p.a. oraz obrazę art.141 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nieustosunkowanie się do zarzutów skargi oraz nieważność postępowania ,które już zostało rozstrzygnięte decyzją Architekta m.Wrocławia z dnia 5 października 1995 r.

W uzasadnieniu skargi Z.K. powołał się m.in. na to, że Spółdzielnia już w 1995 r. starała się o zgodę na przebudowę ale Architekt m.Wrocławia pismem z dnia 5 października 1995 r. odmówił zgody z uwagi na to, że lokalizacja sklepu nie spełnia warunków technicznych związanych z odległościami od sąsiednich działek a ponadto teren ten w planie miejscowym jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową.W obszernym uzasadnieniu skarżący podnosił , że z uzasadnienia wyroku wynika że to on ma ponosić utrudnienia związane z przebudową prowadzącą do zmniejszenia wartości jego nieruchomości, chociaż zyski osiąga spółdzielnia. Spółdzielnia dokonała przebudowy w drodze przestępstwa potwierdzonego wyrokiem Sądu Rejonowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek wiele z zarzutów skargi nie może być uznane za usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli tylko w granicach skargi kasacyjnej i z tego względu jasne i prawidłowe określenie tych granic ma istotne znaczenie. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez obrazę art.104 k.p.a. i art.8 k.p.a. nie są zasadne , bo Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie stosował. W skardze kasacyjnej można podnosić tylko zarzuty dotyczące naruszeń prawa jakich dopuścił się Sad, wydający zaskarżony wyrok a nie zarzuty dotyczące postępowania organów administracji publicznej. Zarzut nieważności nieokreślonego bliżej postępowania( chyba administracyjnego bo związanego z zarzutem rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej , zdaniem skarżącego, decyzją z dnia 5 października 1995 r. przez Architekta m.Wrocławia) również nie może być uznany za zasadny ani prawidłowy. Nie wskazano w nim jakie to przepisy zostały naruszone a argument iż postępowanie, w niniejszej sprawie prowadzone w zakresie pozwolenia na użytkowanie, jest tym postępowaniem w którym wydano "decyzję w sprawie zabudowy i zagospodarowania Architekta m.Wrocławia" jest niezrozumiałe , zarzut ten dotyczy także postępowania administracyjnego i to jego ewentualnego wcześniejszego etapu. Podnieść wreszcie trzeba, że wiele z zarzutów skargi a także skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia ma charakter skargi powszechnej , w trybie k.p.a., a tego typu zarzuty nie podlegają kontroli sądowej ( art.3 § 2 i 3 oraz art.4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz.1270).Za zasadny w tym kontekście należy jednak uznać zarzut naruszenia art. 141(choć i tu nie wskazano właściwego paragrafu) pow.ustawy. Zarzut ten ,choć ogólny, może być uznany za zasadny w odniesieniu do § 4 pow.artykułu z uwagi na brak odniesienia do niektórych zarzutów skargi( niezależnie od ich zasadności i charakteru). Za taki zarzut należy uznać zarzut dotyczący powoływanego już pisma Architekta m.Wrocławia z dnia 5 października 1995 r.,uznawanego przez skarżącego za "decyzję odmowną w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania kotłowni i przeznaczenia jej na sklep ogólnospożywczy". Pismo to znajduje się w aktach sprawy i jego znaczenie w rozpatrywanej sprawie powinno być wyjaśnione w kontekście zarzutu dotyczącego zarówno res iudicata jak i zgodności przebudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sytuacja w której w aktach sprawy znajdują się dwa pisma, opinie o odmiennej treści, wymaga szczególnej rozważenia i oceny, zważywszy że to jeden z zarzutów skargi.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące spraw już przesądzonych na etapie postępowania wcześniejszego, prowadzącego do legalizacji samowoli budowlanej , zakończonego prawomocnym wyrokiem sądowym z dnia 19 października 2000 r.(II SA/Wr 1965/99).Zarzuty skargi kasacyjnej nie tylko muszą odpowiadać wymogom określonym w przepisie art.174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ale przede wszystkim muszą odnosić się do sprawy zakończonej konkretnym wyrokiem. Zarzuty naruszenia prawa materialnego – przepisów art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego i art.71 i 32 Prawa budowlanego oraz przepisu § 12 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez pominięcie zgody skarżącego , których Sąd w tej konkretnej sprawie nie stosował a tym samym nie dokonywał ich wykładni , są nieusprawiedliwione i niezasadne. Okoliczność , że Sąd zasadnie przypomniał o istnieniu w obrocie prawnym prawomocnej decyzji wydanej w oparciu o przepis art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie oznacza że Sąd powołany przepis błędnie zastosował.

Również zarzut naruszenia art.5 Prawa budowlanego należy go uznać za niezasadny. Naruszenie interesów osób trzecich jako zarzut prawny rozumiane być musi jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Takich norm skarżący nie wskazał, nie dopatrzył się ich także Wojewódzki Sąd Administracyjny, podnosząc że ,z uwagi na uzyskane przez inwestora wymagane uzgodnienia i opinie ,zarzuty skargi dotyczą w istocie interesów faktycznych skarżącego.

Zarzut naruszenia art.59 Prawa budowlanego ( wprawdzie nie poprzez wydanie decyzji pozwalającej na użytkowanie mimo niespełnienia warunków określonych w tym przepisie bo takowej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wydawał a tylko kontrolował)może być uznany za zasadny w kontekście zarzutu wcześniejszego odnoszącego się do istnienia w aktach sprawy opinii o niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. W myśl art.59 ust.1 Prawa budowlanego( w dacie orzekania Dz.U. z 2000 r.,Nr 106,poz.1126 ze zm.)właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy:1/zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,2/uporządkowania terenu budowy. Nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że na tym etapie bada się wyłącznie kwestie techniczno-budowlane. Należy zgodzić się natomiast ze stanowiskiem , że w wyniku kontynuacji postępowania legalizacyjnego przepis art.59 ust.1 należy stosować odpowiednio. W sytuacji jednak gdy podnoszony jest zarzut niezgodności z planem miejscowym i związany z nim zarzut istnienia wcześniejszej odmowy ustalenia warunków zabudowy to - w stanie faktycznym tej konkretnej sprawy – w wyroku do kwestii tej , w nawiązaniu do punktu 1 powołanego przepisu , należało się ustosunkować.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art.185 i art.203 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,orzeczono jak w sentencji.