Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4883/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 911/20 w sprawie ze skargi M. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 27 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 911/20, oddalił skargę M. W. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 27 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka "ważnego interesu służby" uzasadniająca odwołanie skarżącego ze służby, pomimo tego, że nie wskazano konkretnie jaki interes służby został narażony, przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono, nie wykazano bowiem jakie konkretnie negatywne konsekwencje dla jednostki skarżącego zaistniały, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego jego zastosowania;

b) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnie polegającą na przyjęciu, że korzystanie ze świadczeń związanych z rodzicielstwem może być podstawą do zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie ww. artykułu, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

c) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż okresy przebywania na zwolnieniach lekarskich przez aż 6 letnią służbę skarżącego są okresami wystarczającymi, aby w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka naruszenia "ważnego interesu służby", w sytuacji, gdy skarżący na zwolnieniach przebywał w związku z trzema wypadkami przy pracy, ale w dużej mierze także na urlopach rodzicielskich, które nie uprawniają do zastosowania przesłanki odwołania ze służby z ww. artykułu, co skutkowało niewłaściwym jego zastosowaniem;

d) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do stanu faktycznego sprawy, tj. jakoby zachowanie skarżącego mieściło się w kategorii "ważnego interesu służby", kolejno dopuszczającego jego zwolnienie ze służby, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zachowanie skarżącego nie dawało ku temu żadnych podstaw, zwłaszcza w sytuacji, gdy zwolnienie skarżącego nastąpiło, gdy skarżący, po okresie leczenia, od ok. miesiąca pełnił służbę, nie przebywał już na żadnym zwolnieniu, ponadto jednostka Policji, w której pełnił służbę była oddalona od ok. 100 km od miejsca zamieszkania skarżącego. Skarżący ponadto wnioskował o przeniesienie do jednostki płożonej bliżej, bowiem konieczność pokonywania ok. 200 km dziennie podczas dojazdów do miejsca pełnienia służby, również miała wpływ na długość rekonwalescencji po wypadkach na służbie, skarżący po uszkodzeniu kręgosłupa nie był w stanie pokonywać dziennie w obie strony 200 km;

e) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnie polegającą na przyjęciu, iż posługiwanie się "nieostrym" kryterium "ważnego interesu służby", pozwala na dokonanie oceny całokształtu faktów w ramach dowolności, bez uwzględnienia okoliczności wypełniających przesłankę "ważnego interesu służby", czyli merytorycznych, jak też reguły ogólnych postępowania, w tym zasady praworządności, pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wzięcia pod rozwagę interesu organu ale także słusznego interesu strony, bez przekonującego uzasadnienia zajętego stanowiska. Uznanie, iż pojęcie "ważnego interesu służby", które jest pojęciem niezdefiniowanym w ustawie, poprzez ten fakt nie musi być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności kreujących, a także kryteriów dokonanej oceny w aspekcie zarówno obiektywnym, jak i subiektywnym, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego jego zastosowania;

f) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię polegającą na interpretacji wskazanego przepisu w ten sposób, iż dopuszczalne jest zwolnienie policjanta ze służby z powodu jedynie przewidywanych, a nie pewnych zdarzeń, które mogą lecz nie muszą mieć miejsca w przyszłości, w zakresie dalszego korzystania przez skarżącego ze zwolnień lekarskich, tym bardziej, iż przed zwolnieniem skarżącego ze służby pełnił ją od około miesiąca, a jego stan zdrowia uległ znaczącej poprawie i żaden fakt nie wskazywał na to, iż skarżący będzie nadal korzystał ze zwolnień lekarskich;

g) art. 33 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię, polegające na uznaniu za dopuszczalne ustalenie, iż naruszenie "ważnego interesu służby" nastąpiło również w związku z korzystaniem przez skarżącego z urlopu rodzicielskiego, a przepis ten znajduje zastosowanie tylko do pracowników cywilnych, podczas gdy znajduje on zastosowanie również w przypadku pracowników służb w tym Policji, co skutkowało niewłaściwym uznaniem, iż brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w niniejszej sprawie i ustaleniem, iż skarżący w wyniku przebywania na urlopie rodzicielskim naruszył "ważny interes służby";

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono z jakich konkretnie przyczyn skarżący przebywał na urlopach, że doręczeń pism kierowanych do skarżącego dokonywano na nieprawidłowy adres, że teściowa skarżącego, z którą skarżący nie mieszkał złożyła skargę na funkcjonariusza Policji, który usilnie próbował doręczyć jej pismo skierowane do skarżącego, pomimo tego, że nie zamieszkiwał pod jej adresem;

b) art. 3 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że materiał dowodowy stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie został wszechstronnie zgromadzony i oceniony, a organ odwoławczy pominął okoliczność, co było powodem pozostawania skarżącego na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, czy choroby na które cierpiał skarżący powstały w czasie pełnienia służby i się z pełnieniem służby wiązały na co wskazywałoby twierdzenie, iż skarżący w tym czasie otrzymywał 100% należnego mu wynagrodzenia, zgodnie z art. 121b ustawy o Policji, a co ma znacznie dla oceny postępowania organów w kontekście dobra służby, gdyż absencja wynikająca z faktu doznania urazów w służbie podlega innej ocenie niż ta powodowana schorzeniem samoistnym, nie związanych z pełnioną służbą, zaś materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne wypowiedzenie się w tym istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie, co spowodowało nie uwzględnienie słusznego interesu skarżącego, jak również słusznego interesu społecznego, gdyż zwolnienie policjanta spowodowane jego absencją wynikającą z wypadków na służbie z pewnością stoi w sprzeczności z tymi interesami;

c) art. 7 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że wnikliwie i wszechstronnie wyjaśniono stan faktyczny sprawy w sytuacji, gdy zaniechano ustalenia pobudek i motywacji skarżącego, jak również nie poczyniono ustaleń dotyczących przebiegu jego służby i posiadanych kwalifikacji, chęci zdobywania wyższych kwalifikacji, pochwał składanych przez przełożonych;

d) art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art.. 106 § 3 P.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności ustalić okoliczności faktyczne, z powodu których skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich, że nie były to przyczyny zawinione, że niepodejmowanie korespondencji wynikało z przebywania pod innym adresem niż doręczano przesyłki.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik organu nie żądał przeprowadzenia sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 - dalej jako ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13). Jednak w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd I instancji skargi na rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji

Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania – jak słusznie zauważył Sąd I instancji - nie zostały wyłączone spod kontroli sądowej. Jednakże kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę, Sąd zobowiązany jest zatem badać, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru i tym samym oceniać celowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy zatem procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Kontrola dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej. (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego) (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11).

Prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga także wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. Określenia "ważny interes służby" nie zdefiniowano. W powołanym artykule i innych przepisach ustawy o Policji nie zawarto też żadnych wskazówek dotyczących tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389). Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne podstawowych zadań Policji, o których mowa w ustawie (wyrok NSA z dnia 16 marca 1995 r., sygn. akt II SA 1802/94). Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, jednak nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (wyrok NSA z dnia 3 września 1993 r. sygn. akt II SA 1645/93 i z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2629/99 ). W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można rozwiązać stosunek służbowy z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie prawnej określonej w ustawie o Policji.

Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne podstawowych zadań Policji, o których mowa w ustawie. Zgodnie z art.1 ust.1 ustawy o Policji omawiana formacja ma służyć społeczeństwu. Jest ona ponadto przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Obowiązek realizacji takich celów oraz wykonywania zadań wyszczególnionych w ust. 2 art.1 ustawy Policji wymaga, aby organy Policji miały możliwość kształtowania właściwej polityki personalnej i doboru kadry w sposób jak najbardziej odpowiadający potrzebom formacji. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale również pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Policjantowi przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie policjantów wyszczególnił dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzegł jednak także konieczność zapewnienia organom Policji możliwości prowadzenia dla dobra służby racjonalnej polityki kadrowej oraz efektywnego wykorzystania przyznanych etatów i środków. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia policjanta ze służby nawet w przypadkach przez niego niezawinionych, gdy takie są potrzeby formacji. W powyższym celu została między innymi wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczającą możliwość zwolnienia policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Może być ona wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie. W konsekwencji nie tyle sama długotrwała nieobecność policjanta w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że organy administracji publicznej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada modelowi kontroli decyzji uznaniowych, w związku z tym należy zakwalifikować go jako zgodny z prawem. Sąd I instancji zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służbowego, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że zwolnienie skarżącego ze służby na powołanej podstawie było w pełni prawidłowe.

Niewątpliwie liczne i stale powtarzające się nieobecności policjanta w służbie dezorganizowały pracę jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Trudno uznać, że możliwe jest prawidłowe funkcjonowanie jednostki organizacyjnej Policji w sytuacji, gdy policjant przedstawia kolejne zwolnienia lekarskie oraz gdy przełożony nie ma pewności czy oraz kiedy, a także na jaki okres jego podwładny wróci do służby. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie zadania przypisane do poszczególnych struktur Policji muszą być realizowane na bieżąco. Oczywistym również jest, że zadania, które miał wykonywać skarżący, musiały być powierzane innym policjantom, którzy wykonywali je albo dodatkowo albo w wydłużonym czasie służby. Okoliczności te były istotne ze względu na powszechnie znane problemy kadrowe w całej Policji oraz związaną z tym konieczność jak najbardziej efektywnego wykorzystania każdego posiadanego przez tę formację etatu. Trudno mówić o możliwości podejmowania w tym zakresie racjonalnych działań, gdy jeden z etatów jest zajmowany przez policjanta, który z powodu absencji chorobowych faktycznie służby tej nie pełni. Tego rodzaju stan nie może trwać w nieskończoność, nawet w przypadku policjantów, którzy wcześniej cieszyli się nienaganną opinią.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący w okresie od 8 września 2014 r. do 29 listopada 2019 r. był nieobecny w służbie przez 741 dni. W tym okresie korzystał przede wszystkim ze zwolnień lekarskich (łącznie 676 dni). W tym okresie wykorzystał również urlop rodzicielski oraz urlop ojcowski. Absencja skarżącego w pewnym wymiarze spowodowana była leczeniem urazów, jakich skarżący doznał pełniąc służbę. Okoliczności te w sprawie nie budzą również wątpliwości i zostały one dostrzeżone przez organy orzekające w sprawie oraz Sąd I instancji. Tym niepodważalnym faktom nie można przypisywać jednak takiego znaczenia, jak tego oczekiwał skarżący. Przy kwalifikacji określonych zdarzeń do kategorii ważnego interesu służby istotne są przede wszystkim skutki określonego zdarzenia, między innymi jego wpływ na funkcjonowanie struktur policyjnych, a nie - o czym była już mowa - czy są one zawinione przez policjanta. Organy Policji szczegółowo wykazały niekorzystne z punktu widzenia interesów służby uwarunkowania, które występowały w związku z długotrwałą absencją skarżącego. Chodzi tu w szczególności o skutki organizacyjne związane z potrzebą przydzielenia jego zadań innym policjantom, co powoduje również określone skutki w zakresie efektywności wykonania zadań nałożonych na Policję. Wobec powyższego przebywanie skarżącego na długotrwałym zwolnieniu lekarskim oraz jego działania pozostają w sprzeczności z ważnym interesem służby. Taka sytuacja wpływa negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań Policji. Podkreślenia wymaga, że zwolnienie skarżącego ze służby w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest karą za korzystanie z uprawnień, lecz ma zapewnić prawidłowe działanie Policji (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., I OSK 1640/14).

Niewątpliwie przedstawione okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zasadnie uznał, że zastosowanie w sprawie tego przepisu, jako podstawy zwolnienia skarżącego kasacyjnie ze służby w Policji, było w pełni uzasadnione. Wymagał tego bowiem "ważny interes służby". Zatem za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Ponadto należy zauważyć, iż uzasadniając zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w pkt 1. lit. d) i f) skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego kwestionuje ocenę stanu faktycznego przez organ. Zatem skarga kasacyjna poprzez postawienie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego stara się podważyć ustalenia faktyczne sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w drodze zarzutów naruszenia prawa materialnego nie jest dopuszczalne kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie ma bowiem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie art. 33 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, a zatem nie mógł go naruszyć. Ponadto wskazać należy, iż art. 33 Konstytucji RP, stanowiący o równouprawnieniu kobiet i mężczyzn, odnosi się do materii nie mającej żadnego związku z niniejszą sprawą. Odnosząc się z kolei do uzasadnienia tego zarzutu wyjaśnić trzeba, że jakkolwiek korzystanie ze zwolnień lekarskich w okresie choroby, urlopów macierzyńskich, urlopów rodzicielskich i ojcowskich oraz z urlopów wychowawczych samo w sobie nie musi jeszcze przemawiać za koniecznością rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem ze względu na ważny interes służby, to jednak tego rodzaju postępowanie funkcjonariusza Policji nie może zostać niezauważone w aspekcie interesu służby, który – mierzony interesem społecznym – jako ważny, winien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego. Z uwagi na charakter oraz uzasadnienie zarzutów sformułowanych w pkt. 2 lit. a), b) i c) skargi kasacyjnej, który odnosi się do kilku różnych, spornych pomiędzy stronami okoliczności faktycznych i prawnych, należy je pogrupować i rozpoznać łącznie.

Stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej odwołuje się do niewyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy, w tym: z jakich przyczyn skarżący przebywał na urlopach, nieprawidłowości doręczeń pism kierowanych do skarżącego, powodów pozostawania skarżącego na długotrwałych zwolnieniach lekarskich (wynikających z wypadków na służbie), ustaleń dotyczących przebiegu służby skarżącego, posiadanych kwalifikacji oraz pochwał składanych przez przełożonych.

Zauważyć należy, że wynikający z przepisów procedury administracyjnej obowiązek organu administracji publicznej sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. "Ustalenie stanu faktycznego wyznaczone jest w przepisach prawa materialnego, a reguły przeprowadzenia dowodów wyznaczają przepisy k.p.a. (...) O zbędności można orzekać wyłącznie na podstawie przepisu prawa materialnego, z którego będzie wynikało, że określona okoliczność nie podlega ustaleniu jako mająca znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia" (zob. wyrok NSA z 30.04.2020 r. II OSK 1893/19, LEX nr 3034353). Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji), organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w oparciu o wskazaną podstawę prawną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki materiał został w sprawie zgromadzony, a jego analiza przemawiała za zastosowaniem wobec skarżącego art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Organy administracji orzekające w sprawie uzasadniły podjęte rozstrzygnięcia, przeprowadzając ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów. W sprawie zebrany został wystarczający dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy – pozwalający na ocenę zaistnienia przesłanki ważnego interesu służby – i należyte jego rozważenie. Zwrócona została uwaga na skutki długotrwałej nieobecności skarżącego dla jednostki organizacyjnej Policji, w której skarżący pełnił służbę.

W aktach osobowych skarżącego znajduje się szereg dokumentów, w tym m. in. protokoły powypadkowe, orzeczenia komisji lekarskiej stwierdzające zdolność skarżącego do służby, oraz stwierdzające 3 % uszczerbku na zdrowiu w związku z wypadkiem z dnia 15 lipca 2016 r., zaświadczenia oraz orzeczenia lekarskie stwierdzające brak przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy przez skarżącego na zajmowanym stanowisku służbowym. W tym miejscu należy zauważyć, iż mimo stwierdzonych przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy, skarżący przedstawiał kolejne zwolnienia lekarskie. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, organy dostrzegły, że niektóre absencje chorobowe skarżącego były spowodowane wypadkami na służbie. Organy w żaden sposób nie zakwestionowały również zasadności wystawienia zwolnień lekarskich oraz tego, że okres przebywania na zwolnieniach lekarskich był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Organ badał jednak wpływ tych zwolnień oraz związanych z nimi absencji skarżącego w służbie na funkcjonowanie jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby. Ponadto organ nie miał obowiązku badania przyczyn, z jakich skarżący przebywał na urlopach, a w uzasadnieniu decyzji wskazywał jedynie na okresy, w których skarżący z nich korzystał, nie realizując w tym czasie obowiązków służbowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy obu instancji orzekające o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, w świetle okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy prawidłowo uznały, że interes skarżącego, wyrażający się w pozostawieniu go w tej służbie, nie mógł uzyskać przewagi nad interesem i dobrem służby. Wbrew twierdzeniom skargi, organ rozstrzygając sprawę brał pod uwagę słuszny interes strony. Badając przedmiotową kwestię należy odnieść się do działań organu podejmowanych w trakcie całego, wieloletniego okresu licznych absencji skarżącego. W tym czasie organ starał się wyjaśnić przyczyny długotrwałych zwolnień lekarskich. Starał się ustalić jaki jest rzeczywisty stan zdrowia funkcjonariusza i czy umożliwia mu on pełnienie służby. Nie sposób także pominąć tego, iż organ zaakceptował prośbę policjanta o przeniesienie go do innej jednostki organizacyjnej. Był to niewątpliwie wyraz dobrej woli organu, który chciał stworzyć skarżącemu warunki umożliwiające mu pełnienie służby. Tym samym uznać należy, iż organ w swym postępowaniu brał pod uwagę słuszny interes strony.

Z tych względów niezasadne okazał się zarzuty naruszenia art. art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wojewódzki rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności winna być zatem dokonana: po pierwsze - w granicach danej sprawy a po drugie - z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę w tej sprawie niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżonym rozkazem personalnym, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1580/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1560/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób dostrzec którejkolwiek z ww. sytuacji. Natomiast naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można upatrywać w sytuacji zaakceptowania przez sąd oceny materiału dowodowego sprawy, która następnie okazałaby się wadliwą, gdyż powyższy przepis nie reguluje zagadnienia oceny przez sąd administracyjny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego. O naruszeniu powyższego przepisu nie można też mówić w sytuacji ewentualnego zaniechanie odniesienia się przez sąd do zarzutów postawionych w skardze. Tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. uznać wypada za bezzasadny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Powyższy przepis nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; 25 października 2015 r., I OSK 300/14). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko skarżącego kasacyjnie. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.