Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 739/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 119/21 w sprawie ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy B. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 119/21 oddalił skargę Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej.

Gmina B. wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Sądowi I instancji zarzuciła w trybie:

1) art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., wynikające z naruszenia art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r., poz. 2215 ze zm., dalej: KN), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, które skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji gdy występowały w sprawie przedstawione poniżej podstawy do uwzględnienia skargi,

2) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., wynikające z naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) polegające na niezastosowaniu tego przepisu, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

3) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu ze względu na bezpodstawne "odwołanie się" do wykładni systemowej przy pominięciu dlaczego właśnie tego rodzaju wykładnia - z wyłączeniem gramatycznej - ma być decydująca w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną RIO w Poznaniu wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej wszystkie zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

W tej sprawie kluczowe znaczenie miał zarzut odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 53 ust. 2 KN. Wykładnia tego przepisu wymaga jednak przywołania treści art. 53 KN.

Zgodnie zatem z art. 53 ust. 1 KN dla nauczycieli dokonuje się corocznie odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych w wysokości ustalanej jako iloczyn planowanej, przeciętnej w danym roku kalendarzowym, liczby nauczycieli zatrudnionych w pełnym i niepełnym wymiarze zajęć (po przeliczeniu na pełny wymiar zajęć) skorygowanej w końcu roku do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych nauczycieli (po przeliczeniu na pełny wymiar zajęć) i 110% kwoty bazowej, o której mowa w art. 30 ust. 3, obowiązującej w dniu 1 stycznia danego roku.

W myśl postanowień art. 53 ust. 1a KN na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, o którym mowa w ust. 1, wypłacane jest nauczycielowi do końca sierpnia każdego roku świadczenie urlopowe w wysokości odpisu podstawowego, o którym mowa w przepisach o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, ustalonego proporcjonalnie do wymiaru czasu pracy i okresu zatrudnienia nauczyciela w danym roku szkolnym.

Natomiast zgodnie z art. 52 ust 2 KN dla nauczycieli będących emerytami, rencistami lub nauczycielami pobierającymi nauczycielskie świadczenie kompensacyjne dokonuje się odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych w wysokości 5% pobieranych przez nich emerytur, rent oraz nauczycielskich świadczeń kompensacyjnych.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 KN odpisy, o których mowa w ust. 1 i 2, łącznie z naliczonymi odpisami podstawowymi na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych na pozostałych pracowników oraz emerytów, rencistów i nauczycieli pobierających nauczycielskie świadczenie kompensacyjne - byłych pracowników, stanowią jeden fundusz w szkole.

Wreszcie zgodnie z art. 53 ust. 5 KN w sprawach nieuregulowanych w ust. 1-4 stosuje się przepisy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych.

Według autora skargi kasacyjnej dla nauczycieli będących emerytami, rencistami lub nauczycielami pobierającymi nauczycielskie świadczenie kompensacyjne odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych w wysokości 5% dokonuje się od pobieranych przez nich emerytur, rent oraz nauczycielskich świadczeń kompensacyjnych w skali miesięcznej. Natomiast według Sądu I instancji podstawą do dokonania takiego odpisu są emerytury w wymiarze rocznym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku.

Dokonując wykładni art. 53 ust 3 KN Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do postanowień § 55 ust. 4 załącznika do rozporządzenia Prezesa rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"(z.t.p.). Zgodnie z tą regulacją ustępy można wydzielić także wówczas, gdy treść można podzielić na zdania wyrażające samodzielne myśli, ale między tymi myślami występują powiązania treściowe, a żadna z tych myśli nie jest na tyle istotna, aby wydzielić ją w odrębny artykuł.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w nauce przyjęto, iż postanowienia § 55 z.t.p. stanowią generalną dyrektywę dotyczącą sposobu redagowania podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy - artykułu, natomiast poszczególne ustępy tego przepisu uszczegółowiają tę dyrektywę. Prawodawca, redagując tekst ustawy, nie może tracić z pola widzenia funkcji komunikatywności tworzonego prawa dla jego adresatów. Postanowienia § 55 z.t.p. mają umożliwić osiąganie celów stanowienia prawa przy zachowaniu wymogów poprawnej, tzn. także czytelnej, regulacji prawnej (P. Bielski, w: Bąkowski Tomasz i in., Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Opublikowano: ABC 2003. LEX).

Powyższe spostrzeżenie oznacza, że wydzielenie ustępów, zarówno na podstawie § 55 ust. 3, jak i ust. 4 z.t.p. wymaga funkcjonalnego powiązania treści wydzielanych do ustępów. Podkreślenia wymaga, że poszczególne ustępy artykułu jako jednostki redakcyjne dotyczą tego samego przedmiotu regulacji. Są rozwinięciem, uszczegółowieniem tego, co jest zawarte w ust. 1, wobec czego pomiędzy poszczególnymi ustępami w ramach jednego artykułu zachodzić musi związek wynikający z ich treści (uchwała NSA w Warszawie z 10.04.2006 r., I OPS 1/2006).

Trafnie zatem dostrzegł Sąd I instancji, że w art. 53 ust. 2 KN, względem ust. 1 tego artykułu, prawodawca w sposób szczególny unormował wyłącznie problematykę wysokości odpisu na ZFŚS wobec ujętych w tym przepisie nauczycieli będących emerytami, rencistami lub nauczycielami pobierającymi nauczycielskie świadczenie kompensacyjne, stanowiąc, że odpisu tego dokonuje się w wysokości: "5% pobieranych przez nich emerytur, rent oraz nauczycielskich świadczeń kompensacyjnych".

Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał, że na gruncie analizowanych przepisów Karty Nauczyciela odróżnić trzeba sprecyzowanie przez prawodawcę okresu czasu, na jaki dokonuje się odpisu na ZFŚS, co nastąpiło poprzez wskazanie, że odpisu tego "dokonuje się corocznie", od wysokości tak dokonywanego odpisu. Inaczej rzecz ujmując o ile w tej pierwszej kwestii w art. 53 ust. 2 KN nie przewidziano żadnych odstępstw, co prowadzi do wniosku, że także przewidziane w tym przepisie odpisy dla nauczycieli będących emerytami, rencistami lub nauczycielami pobierającymi nauczycielskie świadczenie kompensacyjne dokonuje się corocznie, o tyle w drugiej z tych kwestii prawodawca w sposób szczególny unormował wysokość dokonywanego odpisu.

Z zestawienia postanowień art. 53 ust. 1 i 2 wynika że w odniesieniu do nauczycieli będących emerytami, rencistami lub nauczycielami pobierającymi nauczycielskie świadczenie kompensacyjne odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dokonuje się corocznie, a jego wysokość wynosi 5% pobieranych przez nich emerytur, rent oraz nauczycielskich świadczeń kompensacyjnych. Skoro ustawodawca nie zastrzegł wprost, że podstawę dokonywania odpisów stanowi wysokość świadczenia miesięcznego, natomiast odniósł fakt corocznego dokonywania odpisów ogólnie do pobieranych emerytur, rent oraz nauczycielskich świadczeń kompensacyjnych należy dojść do wniosku, że mowa tu o wysokości pobieranych emerytur, rent oraz nauczycielskich świadczeń kompensacyjnych w skali roku.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że podstawę odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli będących emerytami, rencistami lub nauczycielami pobierającymi nauczycielskie świadczenie kompensacyjne, dokonywanego zgodnie z art. 53 ust. 2 KN, stanowią świadczenia otrzymywane w wymiarze rocznym.

Niezasadny okazał się również zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej związany z naruszeniem art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Niezasadność tego zarzutu jest prostą konsekwencją niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 53 ust. 2 KN. Skoro w tej sprawie organ nadzoru miał wszelkie podstawy do stwierdzenia naruszenia art. 53 ust. 2 KN w związku ze stanowieniem prawa przez organ stanowiący gminy, to konsekwencją tego była konieczność orzeczenia o nieważności aktu prawa miejscowego (uchwały nr XVIII/212/20 rady Gminy B. z 30 września 2020 r.) na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 151 p.p.s.a.

Również niezasadne okazały się zarzuty zawarte w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej.

W szczególności odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który uzasadniono tym, że uzasadnienie wyroku bezpodstawnie odwołuje się do wykładni systemowej z wyłączeniem wykładni gramatycznej wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony w sytuacji, gdy zaskarżony wyrok nie zawiera któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie bądź wywód przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji poprowadzony jest w sposób, który powoduje, że wyrok nie poddaje się w ogóle kontroli instancyjnej, co jednak w tej sprawie nie zachodzi. Zarzut uchybienia wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Najistotniejsze jest zatem to, aby z treści uzasadnienia wyroku wynikało, dlaczego sąd uznał, że w sprawie nie doszło lub doszło do naruszenia prawa i dlaczego skarga została uwzględniona lub oddalona. Kwestia natomiast, czy wywody sądu są prawidłowe, czy też nie są prawidłowe pozostaje poza zasięgiem art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można zatem zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skutecznie kwestionować sposobu przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).