Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3416/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1 pkt 8, par. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 510/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę: 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 510/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej Spółka), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2018r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce o nr ewid. [...] i [...] obręb [...] jedn. ewid. [...]. W decyzji uwzględniono zgodność inwestycji z uchwałą Rady Gminy Krzykosy z dnia 22 lutego 2007 r., nr V/23/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także pismo Wójta Gminy [...] z dnia 11 lipca 2017 r., z treści którego wynika brak konieczności przeprowadzania oceny oddziaływana na środowisko dla tego przedsięwzięcia.

Wojewoda Wielkopolski w toku postępowania odwoławczego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nałożył na Spółkę obowiązek uzupełnienia kwalifikacji przedsięwzięcia o przedstawienie sumarycznej analizy mocy promieniowania izotropowo dla wszystkich systemów nadawczych i anten znajdujących się na jednym poziomie i azymucie oraz przedstawienia kopii mapy zasadniczej przedstawiającej widok poziomy osi głównych wiązek promieniowania poszczególnych anten sektorowych, ze wskazaniem na warunki zabudowy na działkach gruntu, nad którymi wyżej wymienione osie przechodzą z określeniem, czy przy maksymalnym nachyleniu wiązek promieniowania anten jest możliwa zabudowa na działkach, nad którymi zostały przeprowadzone wskazane osie, przy uwzględnieniu warunków zabudowy ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wykonując wezwanie Spółka wskazała, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przedłożona Kwalifikacja Przedsięwzięcia musi zostać uzupełniona. W konsekwencji Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zgodził się ze Spółką, że z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.; dalej rozporządzenie z 2010 r.) nie sposób wywieść obowiązku oceny sumarycznej mocy promieniowania. Przypomniał, że w uzasadnieniu wezwania wskazano, że obszary szkodliwego promieniowania znajdują się na wysokościach powyżej 42,8 m oraz 43,8 m i są to miejsca niedostępne dla ludności, a także powołano § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r. Przyznał rację skarżącej, że przepisy rozporządzenia z 2010 r. powołanego przez Wojewodę w treści wezwania literalnie stanowią o "równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej - dla pojedynczej - anteny".

Sąd zgodził się jednak również ze stanowiskiem Wojewody, że jako organ architektoniczno-budowlany ma on obowiązek badać, czy w przestrzeni w której gęstość mocy osiąga poziom 0,1W/m² znajdują się obszary dostępne dla ludności. Wyjaśnił, że tę kwestię reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003r. nr 192, poz. 1883; dalej jako rozporządzenie z 2003 r.), a brak formalnego obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w żadnym stopniu nie zwalnia go z obowiązku dochowania norm środowiskowych. Zauważył jednak, że kumulacja oddziaływania może mieć miejsce, ale jedynie w kontekście uregulowań rozporządzenia z 2003 r., a nie rozporządzenia z 2010 r.

Sąd powołał następnie § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. i wskazał, że inwestor jest zobowiązany uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w odniesieniu do urządzeń o wskazanej mocy jeżeli miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w odległościach wskazanych w rozporządzeniu, w linii prostej biegnącej od nadajnika w osi jego wiązki. Błędnie więc, w ocenie Sądu, domniemywa się obowiązek sumowania oddziaływania poszczególnych anten w oparciu o przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. Przepisu tego nie stosuje się do inwestycji związanej z budową stacji bazowej telefonii komórkowej, bowiem wykluczają to § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. Zauważył, że z logicznego punktu widzenia nie sposób wyobrazić sobie w jaki sposób mogłoby dojść do kumulacji parametru określonego wyłącznie dla "pojedynczej anteny" i określonego jako odległość od jej środka mierzoną w osi głównej tej właśnie anteny. Parametru takiego nie da się po prostu sumować.

W ocenie Sądu od problematyki dotyczącej kryteriów kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko", odróżnić należy proces badania rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązującą normą jest rozporządzenie z 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Argumentował, że z rozporządzenia tego wynika obowiązek inwestora polegający na udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy ilość anten, na konkretnych azymutach w przestrzeni, powodować będzie przekroczenie dopuszczalnej gęstości mocy pól elektromagnetycznych w obszarach dostępnych dla ludności. Nie może bowiem rodzić wątpliwości fakt, że jeżeli nawet inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to nie oznacza to, że obywatel nie jest chroniony. Ochrona ta wynika właśnie z rozporządzenia z 2003 r.

Mając to na uwadze nie budził wątpliwości Sądu fakt, że inwestor przedstawił Kwalifikację Przedsięwzięcia, która wprost odwołuje się do przepisów rozporządzenia z 2010 r. Natomiast zawarta na s. 13 tego opracowania mapka jakkolwiek dotyczy kwestii uregulowań rozporządzenia z 2003 r., to jest zdawkowa i nie pozwala organowi na właściwą ocenę parametrów charakteryzujących oddziaływanie pól elektroenergetycznych na środowisko. Niesłusznie zatem, zdaniem Sądu, Wojewoda w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2018 r. powołał się na przepisy rozporządzenia z 2010 r. i - wprowadzając w ten sposób Spółkę w błąd - nakazał jej przedstawienie sumarycznej analizy mocy promieniowania izotropowo dla wszystkich systemów nadawczych i anten. Wojewoda odwołał się przy tym do przepisów rozporządzenia z 2010 r., podczas gdy w toku postępowania złożono zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia 11 lipca 2017 r. potwierdzając, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem nie wymaga oceny oddziaływania na środowisko.

Sąd powołując się na przedmiotową Kwalifikację Przedsięwzięcia stwierdził również, że obowiązek zbadania parametrów gęstości mocy z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, w odniesieniu do tej inwestycji nie może rodzić wątpliwości. Wojewoda miał prawo żądać od Spółki uzupełnienia wniosku, w zakresie w jakim za niewystarczające dla zbadania sprawy uznał przedłożone dokumenty w kontekście dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych uregulowanych rozporządzeniem z 2003 r. Sąd stwierdził jednak, że wezwanie z dnia [...] stycznia 2018 r. dotyczyło przedstawienia sumarycznej analizy mocy promieniowania izotropowo dla wszystkich systemów nadawczych i anten, a wskazaną przez Wojewodę podstawę do nałożenia tego obowiązku stanowiły przepisy rozporządzenia z 2010 r. Zaznaczył, że wezwanie do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę musi dawać stronie realną możliwość usunięcia stwierdzonych braków i to w przypadku, gdy w istocie jest to konieczne.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, sposób określenia obowiązku w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2018 r. był wadliwy, a wadliwość tę potęgowało błędne powołanie przepisów rozporządzenia z 2010 r. Zauważył, że inwestor na wezwanie to odpowiedział, wprost powołując się na wskazane przez Wojewodę przepisy. W tak przedstawiających się okolicznościach sprawy zasada prawdy obiektywnej (art. 7), zasada budowania zaufania do władzy publicznej (art. 8), jak i zasada przekonywania (art. 11) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.) zostały naruszone i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podsumowując Sąd stwierdził, że jakkolwiek dostrzega, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że Wojewoda był zobowiązany do oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności kwestii przekraczania standardów wyznaczonych rozporządzeniem z 2003 r., to w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2018 r. nie wskazano, aby nałożony na stronę obowiązek służył ocenie rzeczywistego oddziaływania spornej inwestycji i ustaleniu gęstości mocy promieniowania. Zarówno sposób zdefiniowania nałożonego obowiązku, jak i treść uzasadnienia postanowienia nawiązują wyłącznie do rozporządzenia z 2010 r. Ponieważ ta wada postanowienia przesądziła o treści zaskarżonej decyzji, nie mogła ona, w ocenie Sądu, zostać już skorygowana w uzasadnieniu tej decyzji. Ujemne skutki braku wykonania wadliwie określonego obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. obciążają bowiem inwestora.

Na koniec stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu będzie ponowne dokonanie oceny złożonej przez inwestora dokumentacji z uwzględnieniem wymogów wynikających z rozporządzenia z 2003 r. Jeżeli w następstwie tej oceny organ uzna za zasadne nałożyć na inwestora obowiązek w trybie art. 35 ust. 3 P. b. uczyni to w sposób jednoznaczny z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności rozporządzenia z 2003 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.). naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegającego na niewskazaniu konkretnego przepisu Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, który będzie miał zastosowanie oraz nałożenie na skarżącego bliżej nieokreślonego obowiązku co do dalszego sposobu postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi Spółki poprzez jej oddalenie, ewentualnie jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie, jako niemającej usprawiedliwionych podstaw i oświadczyła, że żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku Spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Zasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pomijając przy tym jego wadliwą konstrukcję (brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. ze wskazanym w zarzucie przepisem rozporządzenia). Z motywów uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1) wynika, że sąd kasacyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut, bez względu na to, że czy jest powiązany z przepisami p.p.s.a., czy też ogranicza się do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może jednocześnie prowadzić do nierozpoznania merytorycznych jej zarzutów.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że z treści przepisów rozporządzenia z 2010 r. nie sposób wywieść dla organu obowiązku oceny sumarycznej mocy promieniowania anten wchodzących w skład projektowanej stacji bazowej.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem w świetle przepisów wydanego na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (uchylonego z dniem 11 października 2019 r.) należy przyjąć, iż ocena osiągnięcia granicznych parametrów równoważnej (efektywnej) mocy izotropowego promieniowania elektromagnetycznego konkretnych instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych (z wyłączeniem radiolinii), emitujących pola elektromagnetyczne o określonych częstotliwościach, powinna uwzględniać zjawisko fizyczne interferencji fal elektromagnetycznych i wynikającą z niego kumulację wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego pojedynczych anten wchodzących w skład instalacji. Przede wszystkim nie jest uprawnione przyjęte przez Sąd pierwszej instancji podejście dokonujące jedynie literalnej i pozbawionej systemowego odniesienia wykładnia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Tego rodzaju schematyczna wykładnia przepisów rozporządzenia opiera się na negowaniu logicznych i merytorycznych związków pomiędzy wskazanym w skardze kasacyjnej przepisami oraz przepisami art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. i art. 1 ust. 2 lit. a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. O ile nie ulega wątpliwości, że § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. wskazując przedsięwzięcia mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w zakresie instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, odwołują się do parametru minimalnej równoważnej mocy promieniowania izotropowego wyznaczonej dla pojedynczej anteny, stanowiąc dodatkowo, że moc tę wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna, o tyle nie można przyjąć, że przepisy te regulują również zagadnienie obliczania globalnej mocy promieniowania elektromagnetycznego dla zespołu anten tworzących określoną instalację, stanowiącą przedsięwzięcie będące przedmiotem oceny. Jest natomiast oczywiste, że zastrzeżenie, iż równoważną moc promieniowania oblicza się dla danej anteny bez uwzględnienia anten wchodzących w skład tej samej lub innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej, jest logicznie uzasadnione, gdyż po pierwsze - niezależnie od sprawy sumowania mocy promieniowania pojedynczych anten wchodzących w skład danej instalacji - najpierw należy ustalić moc tego promieniowania dla pojedynczej anteny, aby móc ustalić globalną moc przedsięwzięcia, po drugie zaś graniczny parametr mocy promieniowania oblicza się co do zasady dla pojedynczej instalacji (pojedynczego przedsięwzięcia). Nie można jednak przy tym wywodzić z powyższej regulacji uproszczonych i pozbawionych szerszego odniesienia wniosków, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji. Jak już bowiem wspomniano, przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. posługują się szerszym znaczeniowo terminem "instalacja", a zgodnie z § 1 tego rozporządzenia każda instalacja jest przedsięwzięciem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 lit. a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.

Z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. oraz będącego jej implementacją przepisu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika bardzo szeroka definicja przedsięwzięcia, która z punktu widzenia kryterium choćby potencjalnego odziaływania na środowisko nakazuje uwzględniać nie tylko wszystkie bezpośrednie i pośrednie skutki oddziaływania środowiskowego planowanej inwestycji (zamierzenia budowlanego lub innej ingerencji w środowisko), lecz także zakazuje dzielenia inwestycji na określone fragmenty, etapy, odcinki lub elementy, jeśli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia. Zasada jedności oceny środowiskowej przedsięwzięć znajduje również potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Trybunał Luksemburski niezmiennie podkreśla, że celu dyrektywy w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko "nie wolno omijać poprzez dzielenie przedsięwzięć, a nieuwzględnienie ich łącznego rezultatu nie może skutkować w praktyce wyłączeniem ich w całości z obowiązku poddania ocenie, podczas gdy rozpatrywane łącznie mogą wywierać znaczące skutki na środowisko naturalne" (por. wyroki Trybunału Sprawiedliwości z dnia 25 lipca 2008 r., C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA v. Ayuntamiento de Madrid, ECR 2008/7B-/I-6097 pkt 28, 29, 36-38, 44, 46; z dnia 10 grudnia 2009 r., C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten v. Kärntner Landesregierung, ECLI:EU:C:2009:767, pkt 53-54, 58; z dnia 21 marca 2013 r., C-244/12, Salzburger Flughafen GmbH v. Umweltsenat, ECLI:EU:C:2013:203, pkt 37).

Rozważana zasada jedności oceny środowiskowej nakazuje zatem przeprowadzenie całościowej i globalnej kwalifikacji przedsięwzięć, która musi wziąć pod rozwagę wszystkie ich powiązania techniczne, użytkowe i funkcjonalne (tak wewnętrzne, jak i zewnętrzne), jeśli bez ich uwzględnienia mogłoby dojść do nieuzasadnionego z punktu widzenia ochrony środowiska wyłączenia obowiązku przeprowadzenia oceny ich oddziaływania. W świetle uregulowań prawa unijnego przepisom § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r. nie można zatem nadawać znaczenia, które byłoby sprzeczne z tym prawem. Już ta przesłanka samoistnie stanowi podstawę do uznania, że kwalifikacja przedsięwzięcia telekomunikacyjnego o cechach i parametrach wskazanych w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. musi uwzględniać wszystkie elementy powyższego przedsięwzięcia (w tym moc anten wchodzących w jego skład) oraz zachodzące pomiędzy nimi związki.

W konsekwencji w odniesieniu do przedsięwzięć stanowiących instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, należy przyjąć, że w przypadku instalacji wieloantenowych kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, musi uwzględniać możliwość kumulacji wartości parametrów minimalnej równoważnej mocy promieniowana izotropowego wyznaczonych dla wszystkich pojedynczych anten wchodzących w skład całej instalacji. Wobec tego - po przeprowadzeniu stosownych ustaleń i obliczeń uwzględniających możliwe kierunki (azymuty) promieniowania oraz pochylenia wiązek promieniowania poszczególnych anten - kwalifikacja przedsięwzięcia będącego wieloantenową instalacją w świetle wymogu przeprowadzenia oceny środowiskowej musi być rezultatem uprzedniej oceny możliwości zaistnienia zjawiska interferencji fal elektromagnetycznych skorelowanych w fazach oraz wynikającej z niego kumulacji wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego ustalonych dla wszystkich pojedynczych anten wchodzących w skład danej instalacji. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu się z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia.

Zaprezentowana powyżej wykładnia, znajduje również bezpośrednie potwierdzenie w treści innych przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Zjawisko sumowania mocy poszczególnych anten lub elementów instalacji antenowych nie jest zatem obce rozporządzeniu. Przykładowo w § 2 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia postanowiono, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych wymienionych w § 3 ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż spowoduje osiągnięcie progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone. Przepis ten wprost zatem wskazuje, że dodanie anten, zmiana ich lokalizacji lub zmiana antenowych parametrów technicznych lub użytkowych w ramach zbiorczo ujętego wieloantenowego przedsięwzięcia może spowodować, że progi mocy promieniowania zostaną osiągnięte, pomimo iż moc niektórych pojedynczych anten wchodzących w skład tego przedsięwzięcia nie osiągnie progów określonych w § 2. Podobne regulacje wynikają również z § 3 ust. 2 pkt 1-2 cyt. rozporządzenia. Jeszcze bardziej oczywiste wnioski można wyprowadzić z powołanego w zarzucie kasacyjnym § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. W przepisie tym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nakazano zaliczyć również te przedsięwzięcia, które nie osiągają progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu zostaną osiągnięte progi określone w ust. 1 tego przepisu. Oznacza to, że nawet jeśli mamy do czynienia z traktowanymi odrębnie planowanymi, realizowanymi lub zrealizowanymi przedsięwzięciami jednorodzajowymi (np. radiokomunikacyjnymi) znajdującymi się w określonej bliskości (jednego zakładu lub obiektu), to powstaje obowiązek zsumowania ich parametrów (np. mocy promieniowania wszystkich anten wchodzących w skład danej instalacji), jeśli po dokonaniu tego zsumowania względem choćby jednego przedsięwzięcia zostaną osiągnięte progi wyznaczone w § 3 ust. 1 (np. w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.). Taki sposób regulacji ma zapobiec niedopuszczalnej separacji kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięć, które już istnieją lub będą istnieć w obrębie jednego zakładu lub obiektu. Dotyczy to wprawdzie odrębnych przedsięwzięć (instalacji) telekomunikacyjnych, które już działają lub mają działać w danym miejscu, jednak sens i cel powyższej regulacji wskazuje, że zakaz separacji kwalifikacyjnej powinien zostać rozciągnięty również na pojedyncze anteny traktowane jako odrębne instalacje telekomunikacyjne, nawet jeśli wchodzą one - z woli inwestora - w skład jednej wieloantenowej instalacji. Tylko taki sposób wykładni przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapewnia zachowanie koniecznej zgodności prawa polskiego z prawem Unii Europejskiej, a jednocześnie pozostaje w zgodności z wynikającymi z tego rozporządzenia celami regulacyjnymi.

Należy przy tym zwrócić również uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń w jaki sposób dana inwestycja wpłynie na środowisko niezbędne jest bowiem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny (por. wyroki NSA z dnia: 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1900/17; 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2338/17; 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2186/19; 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2201/18; 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3281/17; 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3301/17; 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14; 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 801/14; z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15; 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/14; 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2877/17; 29 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1570/18; 22 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 36/18; 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 212/18; 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 271/18; 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 460/18; 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 546/18; 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 559/18; 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1050/18; 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1064/18; 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/18; 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1101/18; 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3053/19; 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2263/20; 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1276/18; 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2799/20; 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2336/20).

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się również na temat parametrów technicznych anten oraz ich pochylenia i uznał, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnych możliwości emisyjnych urządzenia i maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (por. wyroki NSA z dnia: 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 212/18; 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 460/18; 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/18).

Stąd zasadnie Wojewoda wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji (kwalifikacji przedsięwzięcia), w taki sposób aby można zweryfikować, czy planowane przedsięwzięcie (stacja bazowa) nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Nieuzupełnienie przez inwestora dokumentacji uniemożliwiało ocenę projektowanego przedsięwzięcia w zakresie jego zgodności z wymaganiami ochrony środowiska, stąd zasadnie organ odwoławczy odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei skarżąca spółka w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji, podjęła próbę podważenia prawidłowości dominującego i utrwalonego już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska interpretacyjnego z którego wynika, że w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. należy przyjąć, iż ocena osiągnięcia granicznych parametrów równoważnej mocy izotropowego promieniowania elektromagnetycznego instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych (z wyłączeniem radiolinii), emitujących pola elektromagnetyczne o określonych częstotliwościach, powinna uwzględniać zjawisko fizyczne interferencji fal elektromagnetycznych i wynikającą z niego kumulację wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego poszczególnych anten wchodzących w skład danej instalacji.

Niezasadny natomiast okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie, zarzut taki - jako samodzielna podstawa kasacyjna - może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010 r. Nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08 niepubl.). Nie można za pomocą tak sformułowanego zarzutu, tj. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej, kwestionować merytorycznej poprawności stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy i pozwala na jego kontrolę instancyjną.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania sądowego orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.