Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1309/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 201/10 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 201/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (pkt I), orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt II) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok ten został wydany w następującym, przytoczonym przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) po rozpatrzeniu wniosku T.O. z dnia [...] września 2006 r. (korekta wniosku z dnia 25 września 2006 r.), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budynek mieszkalno-handlowo-usługowo-biurowy z wjazdami, drogami wewnętrznymi, parkingami oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...],[...],[...],[...], obręb [...] przy ul. M. i ul. R. w K.".

Integralną część decyzji stanowią załączniki dotyczące warunków zabudowy (nr 1), linii rozgraniczających teren inwestycji (nr 2) oraz część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (nr 3).

Na skutek wniesionego odwołania przez D.M. i A.B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Motywując swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał na przepis art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podniósł, że w niniejszej sprawie nie dopatrzono się naruszenia przepisu odrębnego, zatem odmowa ustalenia warunków zabudowy jest niedopuszczalna. Zdaniem organu w przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego, w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego, brak jest także naruszenia obowiązujących przepisów prawa proceduralnego. Kolegium poddało zatem weryfikacji prawidłowość ustalenia warunków zabudowy i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W ocenie organu analiza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na przyjęcie, iż poszczególne parametry tzw. dobrego sąsiedztwa należy ustalać dla nowej zabudowy wraz z uwzględnieniem działek sąsiednich, a innym razem obszaru analizowanego. Tym samym linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winna być "odwzorowana" z zabudowy działek sąsiednich, natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu winny być odwzorowane z zabudowy na obszarze analizowanym. Przepis dopuszcza przy tym ustalenie warunków odstępujących od powyższych zasad, jednakże winny być one szczegółowo wyjaśnione i uzasadnione (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia) i wynikać z przeprowadzonej analizy.

W sprawie ustalono istnienie działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej - ul. R. i M. w K., pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jako takie wskazano działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. Na działkach tych znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany (zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia). Linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia), przy czym jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3), oraz dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W omawianej sprawie wyznaczono obowiązującą linię zabudowy od strony ul. R. i ul. M. jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich, a zatem zgodnie z powołanym wyżej przepisem, ze wskazaniem, iż przebiega ona równolegle do krawędzi jezdni.

Nadto organ wyjaśnił, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W analizie wskazano, iż wskaźnik ustalono na zasadzie § 1 cytowanego przepisu ustalając go na poziomie do 70%. Omawiany wskaźnik zabudowy to wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu (§ 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia), nie jest zatem zasadne wyliczanie wskaźnika zabudowy uwzględniającego ewentualną zabudowę podziemną (piwnice, garaże), wskaźnik bowiem dotyczy powierzchni działki lub terenu zabudowy. Zaś szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się na podstawie § 6 ust. 2 wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W omawianej sprawie ustalono tę wielkość do szerokości przedmiotowej działki, co wynika, zgodnie z uzasadnieniem zawartym w sporządzonej analizie, z charakteru wykształconego układu urbanistycznego w całym obszarze analizowanym, w szczególności w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, gdzie zdecydowanie przeważa zabudowa pierzejowa, konsekwentnie obudowując zarówno główne arterie komunikacyjne [...], ul. G., ul. K., jak i ulice o charakterze bardziej lokalnym – C., P., M. Cechą dominującą nie tylko działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, lecz zabudowy pierzejowej w zdecydowanie przeważającej części obszaru analizowanego jest wykształcenie szerokości elewacji frontowych zgodnych z szerokością działek lub terenów inwestycji na których występuje ten rodzaj zabudowy. Nie ma on natomiast związku z metrycznym określaniem szerokości elewacji poszczególnych budynków, lecz stanowi w sensie ogólnym o charakterze występującej zabudowy, która ze względów ładu przestrzennego winna być kontynuowana, zatem dla zachowania zasady kontynuacji odstąpiono od matematycznego przeliczania szerokości elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym i określono je na podstawie § 6 ust. 2. Dodatkowe ograniczenia wynikać natomiast będą z przepisów regulujących odległość nowej zabudowy od granic z innymi nieruchomościami na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Organ wskazał także, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Przy czym jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, przebiega na działkach sąsiednich tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3) oraz dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4 analizowanego przepisu). Jak wynika z przeprowadzonej analizy narożnikowe usytuowanie terenu inwestycji uzasadnia konieczność jego szczególnego kształtowania, zaś kształtująca pierzeje istniejąca zabudowa jest zróżnicowana pod względem wysokości i przebiega uskokowo. Ustalenie zatem wysokości dla wnioskowanej inwestycji winno opierać się o kontynuację wysokości budynków pierzei ulic M. i R. Kolegium podzieliło w tym zakresie stanowisko organu l instancji, iż dopuszczenie zwiększania miejscowego wysokości zabudowy w narożniku ul. M. i R. w nawiązaniu do budynku nr [...] przy zachowaniu skali otoczenia w sąsiedztwie stosunkowo niskiej zabudowy ul. C. i P. w pełni wynika ze sporządzonej analizy i znajduje odzwierciedlenie w istniejącym w obszarze analizowanym ładzie architektonicznym. Ustalenie ilości kondygnacji naziemnych do dziewięciu w narożniku ul. M. i R., znajduje w pełni oparcie w sporządzonej w sprawie analizie terenu, na którym znajduje się zarówno budynek dziewięciokondygnacyjny, jak i budynki pięciokondygnacyjne.

Zdaniem organu celem przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wraz z wymogami ładu przestrzennego jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy w terenie zainwestowanym, jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Analiza architektoniczno-urbanistyczna spełnia w tym kontekście funkcję zastępczą w stosunku do planu zagospodarowania przestrzennego i winna wskazywać niejako a priori rodzaj zabudowy dopuszczonej na danej nieruchomości, w oderwaniu w zasadzie od treści wniosku inwestora i planowanej przez niego zabudowy.

Analiza sporządzona w przedmiotowej sprawie była dwukrotnie uzupełniana obszernymi aneksami z dnia 2 lipca 2008 r., którym wprowadzone zostały zapisy wyjaśniające i uzupełniające w celu doprecyzowania parametrów zabudowy i w celu ograniczenia możliwości błędnej interpretacji zapisów analizy, których konsekwencją mogłoby być przekroczenie lokalnego parametru stanowiącego podstawę do kontynuacji dla wnioskowanej zabudowy. Rozszerzenie i doprecyzowanie zapisów analizy miało miejsce między innymi w celu naprawienia uchybień wskazanych w wyroku Sądu, na który wskazuje A.B. w swoim odwołaniu podjętym w sprawie planowanej zabudowy na przedmiotowej działce z wniosku innego inwestora. Przy tym organ wskazał na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." i podniósł, że ww. wyrok załączony do odwołania A.B. dotyczył innej niż niniejsza sprawy administracyjnej, nie pokrywającej się w zakresie wniosków, granic inwestycji i tożsamości wnioskodawców.

Nadto zdaniem organu na etapie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii technicznych planowanej inwestycji, w tym szczegółowych parametrów technicznych zarówno inwestycji kubaturowej, jak dostępu światła do mieszkań czy emisji spalin. Te kwestie będą natomiast badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył A.B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie pominęły niemalże zupełnym milczeniem fakt, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w sprawie niniejszej był tożsamy z terenem jaki był objęty wnioskiem firmy [...] S.A. z siedzibą w K. i w co dopiero wspomnianej sprawie orzeczenia organów (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...]) ustalające warunki zabudowy poddane zostały kontroli sądowej w wyniku której orzeczenia te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 1033/06), a skarga kasacyjna Spółki z o.o. [...] z siedzibą w W. (uczestnika niniejszego postępowania) została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1129/08. Różnica polegała na tym, że poprzednie postępowanie toczyło się na wniosek [...] S.A. z siedzibą w K. i dotyczyło zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalno-handlowo-usługowego na działkach nr [...],[...], obręb [...] przy ul. M. w K.". Zaś obecnie kontrolowane postępowanie toczy się z wniosku T.O. i dotyczy zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budynek mieszkalno-handlowo-usługowo-biurowy z wjazdami, drogami wewnętrznymi, parkingami oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...],[...],[...], [...], obr. [...] przy ul. M. i ul. R. w K.". Nadto Sąd wyjaśnił, że dz. ewid. nr [...],[...] to ulice, do których będą prowadziły zjazdy (wjazdy) z terenu inwestycji którym są dz. ewid. [...],[...]. W obu postępowaniach zapadłe decyzje oparto o analizę architektoniczno-budowlaną wykonaną przez uprawnionego urbanistę A.P.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że organ l instancji w ogóle nie wspomina o tym, że już w sprawie tego terenu orzekał i to jego orzeczenie poddane zostało kontroli sądowej wykazującej naruszenia prawa. Kolegium zaś o poprzednim orzeczeniu wspomina enigmatycznie jednym zdaniem – "rozszerzenie i doprecyzowanie zapisów analizy miało miejsce między innymi w celu naprawienia uchybień wskazanych w wyroku Sądu, na który wskazuje p. A.B. w swoim odwołaniu podjętym w sprawie planowanej zabudowy na przedmiotowej działce z wniosku innego inwestora. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast wyrok załączony do odwołania p. A.B. dotyczył innej niż niniejsza sprawy administracyjnej, nie pokrywającej się w zakresie wniosków, granic inwestycji i tożsamości wnioskodawców". Zdaniem Sądu oczywiste jest, że art. 153 P.p.s.a. nie będzie miał w sprawie zastosowania, ale jest też oczywiste, że ten sam stan faktyczny i te same dowody winny być poddane takiej samej ocenie jak w poprzedniej sprawie. Natomiast nie wiadomo co Kolegium miało na myśli mówiąc o rozszerzeniu i doprecyzowaniu zapisów analizy.

Wskazano także, że w drugiej sprawie analiza urbanistyczna wykonana została przez A.P. W sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1033/06 w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2008 r. wyliczono wady analizy wskazując, że:

- w analizie nie uwzględniono całości prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, faktycznie zawężając obszar analizy w sposób arbitralny do najbliższego sąsiedztwa wnioskowanych do zabudowy działek ewidencyjnych nr [...] i [...], naruszając poprzez to dyspozycję z § 3 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia,

- w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, natomiast w niniejszej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu ustalony dla przedmiotowej inwestycji ustalony "w wysokości do 70%", jak wynika z przedłożonej w aktach administracyjnych analizy urbanistyczno-architektonicznej został wyznaczony z uwzględnieniem powierzchni zabudowy na dwunastu działkach, jakkolwiek w wyznaczonym obszarze analizy znajduje się znacznie więcej działek (około 100).

Sąd podkreślił również, że w decyzji nie wskazano dlaczego uwzględniono dwanaście działek, a nie np. 20 czy 30, znajdujących się w pobliżu terenu inwestycji.

Nadto wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę kasacyjną w uzasadnieniu swego wyroku z dnia 9 lipca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1129/08) potwierdził te wady analizy.

W ocenie Sądu w dalszym ciągu nie wyjaśniono, dlaczego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznaczono przy uwzględnieniu dwunastu działek, oraz nie wyjaśniono zapisów analizy dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

W dalszej części uzasadnienia Sąd zauważył, że w aktach sprawy (nieuporządkowanych) znajdują się trzy analizy urbanistyczno-architektoniczne wykonane przez urbanistę A.P. Jedna z daty 24 kwietnia 2007 r., dwie z daty 2 lipca 2008 r., z tym że te dwie różnią się treścią. Jedna z nich zawiera uzupełnienie z dnia 31 października 2008 r. Nie wiadomo która z nich stała się podstawą decyzji. Podniesiono także, że - jak to już wielokrotnie sądy administracyjne zwracały uwagę - analiza jak każdy dowód podlega ocenie. Zdaniem Sądu żaden z orzekających organów nie wskazał dlaczego i którą analizę uznaje za prawidłową i która jest podstawą ustaleń. Nie wiadomo też która z tych analiz została rozszerzona i doprecyzowana w celu naprawienia uchybień wskazanych w wyroku Sądu.

W ocenie Sądu jest to o tyle niezrozumiałe, że w obu analizach z dnia 2 lipca 2008 r. znajduje się zapis jej autora, że: "Przychylając się do wniosku projektantów zabudowy, na podstawie przeprowadzonej poszerzonej analizy wyjaśniającej, oraz przedstawionych wniosków zawartych w powyższym aneksie, w projekcie WZ wprowadza się zapisy uzupełniające, które będą stanowić doprecyzowanie ustalonych parametrów, ograniczając tym samym możliwość błędnej interpretacji zapisów, których konsekwencją może być przekroczenie lokalnego parametru stanowiącego podstawę do kontynuacji dla wnioskowanej inwestycji". A w analizie z tej samej daty, tyle że umieszczonej na k. 260 akt administracyjnych widnieje dodatkowy zapis: "(7.11.08) Po zapoznaniu się z kolejnym pismem wnioskodawcy z dnia 14.08.2008 i w oparciu o nowy materiał dowodowy wprowadzono zmiany w formie zapisów w projekcie Warunków zabudowy". Z tego można wyprowadzić wniosek, że autor analizy uwzględniał wnioski projektantów, a nie wnioski skarżącego.

Mając na uwadze powyższe Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy muszą dokonać ustaleń na podstawie prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, muszą tę analizę ocenić i prawidłowo uzasadnić dlaczego uznają, że dana analiza może stać się podstawą wydania decyzji. Zaś rozstrzygając te kwestie muszą wziąć pod uwagę wyżej poczynione uwagi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Jednocześnie skargę tę oparto na naruszeniu następujących przepisów prawa postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.):

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez wydanie wyroku uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia

2009 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2009 r. pomimo istnienia przesłanek do oddalenia skargi na podstawie art. 151 powyższej ustawy,

b) art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy na podstawie akt sprawy,

c) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez rezygnację z przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia stanowisk pozostałych stron postępowania oraz wskazania naruszeń prawa, których stwierdzenie spowodowało konieczność uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej,

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazano, że oceniając prawidłowość wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2010 r. należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że Sąd za skarżącym A.B. podkreślił, że organ pominął milczeniem fakt, że dla tego samego terenu inwestycji wydana już została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, która została skutecznie usunięta z obrotu prawnego. Dalsza część uzasadnienia wskazuje, że organ nie wziął pod uwagę wyroków zapadłych przed sądami administracyjnymi dotyczących postępowania wszczętego i prowadzonego na wniosek [...] S.A. Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie założył istnienie łączności pomiędzy postępowaniami dotyczącymi ustalenia warunków zabudowy prowadzonymi na wniosek różnych inwestorów. W szczególności, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można wyciągać negatywnych konsekwencji w stosunku do decyzji organów planistycznych z tego względu, że nie uwzględniają faktu, iż dla tego samego terenu inwestycji wydana już została decyzja o warunkach zabudowy, i to bez względu na to, czy decyzja ta stała się ostateczna czy została usunięta z obrotu prawnego. W świetle obowiązujących przepisów prawa możliwe jest bowiem wydanie wielu decyzji ustalających warunki zabudowy dla tego samego terenu, jeżeli tylko poszczególne wnioski inwestora dotyczyć będą różnych zamierzeń inwestycyjnych lub wnioski o ustalenie warunków zabudowy pochodzić będą od różnych inwestorów. Na poparcie przedstawionego wyżej poglądu przytoczono orzecznictwo sądów administracyjnych.

Nie można również, zdaniem Spółki, zgodzić się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego polegającą na uznaniu, że wskutek pominięcia milczeniem przez organy faktu istnienia innej decyzji ustalającej warunki zabudowy doszło do naruszenia art. 8 K.p.a. Wyrażona powyższym przepisem zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa nie nakazuje organom informowania stron postępowania i uwzględniania w toku prowadzonego postępowania, że dla tego samego terenu inwestycji wydana już została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Przedstawione przez Sąd stanowisko w tej sprawie byłoby zasadne tylko, jeśli przepisy regulujące problematykę planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidywałyby możliwość wydania wyłącznie jednej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co oznaczałoby, że wydanie jednej decyzji konsumowałoby możliwość skutecznego wystąpienia z kolejnym wnioskiem. Przyjęcie odmiennego stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prowadzi zatem do wniosku, że Sąd przeprowadził błędną wykładnię i w sposób niewłaściwy zastosował art. 8 K.p.a.

Nadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, analizując treść uzasadnienia skarżonego wyroku należy podnieść, że Sąd I instancji właściwie nie wskazał poszczególnych naruszeń prawa administracyjnego materialnego i procesowego, a następnie nie wykazał, że naruszenia te stanowią realizację przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 K.p.a. uzasadniających uchylenie decyzji administracyjnych. Sąd skupił się natomiast na wykazaniu podobieństwa pomiędzy podlegającym ocenie Sądu postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy, a postępowaniem prowadzonym na wniosek [...] S.A. W szczególności wskazując na ewentualne naruszenia prawa podniesiono po raz kolejny, że obie analizy urbanistyczno-architektoniczne sporządzone zostały przez tego samego urbanistę i zacytowano fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2008 r. (sygn. II SA/Kr 1033/06). Sąd nie wskazał jednak, że znajdująca się w aktach niniejszej sprawy analiza urbanistyczno-architektoniczna zawiera te same błędy, które zawierała analiza podlegająca ocenie w postępowaniu sądowym zakończonym wskazanym wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. W dalszej części uzasadnienia wskazano jedynie, że "w dalszym ciągu nie wyjaśniono" kwestii sposobu ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz zapisów analizy dotyczących wysokości projektowanego obiektu. W ocenie Spółki wydanie wyroku uchylającego decyzję administracyjną wiąże się z koniecznością przedstawienia zarzutów naruszenia prawa przez organy administracji publicznej i jednocześnie wykazaniu, że waga tych zarzutów przesądza o konieczności usunięcia ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Zaniechania w tym zakresie utrudniają lub nawet uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli prawidłowości orzeczenia w toku postępowania wywołanego wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej, ponieważ z treści uzasadnienia nie wynika w sposób jednoznaczny, co Sąd wziął pod uwagę dokonując oceny stanu sprawy i uchylając decyzje organów planistycznych.

Jednocześnie opisane powyżej zaniechanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie doprowadziło do przeprowadzenia postępowania kontrolnego w sposób niedokładny, z jednoczesnym całkowitym pominięciem stanowiska reprezentowanej strony wyrażonym w odpowiedzi na skargę z dnia 5 sierpnia 2010 r., co oznacza, że nie zostały w istocie zrealizowane cele postępowania sądowego.

Pismem z dnia 20 maja 2011 r. D.M. wskazała, że wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.B. poinformował Naczelny Sąd Administracyjny, że to już czwarte postępowanie dotyczące ustalenia warunków zagospodarowania i zabudowy przedmiotowego terenu, a każda kolejna planowana inwestycja jest coraz bardziej niekorzystna dla mieszkańców.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności nie zaistniała, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy ocenić zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które w okolicznościach tej konkretnej sprawy okazały się usprawiedliwione.

Podstawowe znaczenie ma zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Norma zawarta w tym artykule stanowi, że "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania.". Powyższe wskazuje zatem elementy, jakie winno zawierać poprawnie skonstruowane uzasadnienie. Wprawdzie czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod kątem legalności jej działania rzeczywiście miała miejsce, i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej i jej wyjaśnienie. Wskazanie argumentów, które legły u podstaw danego rozstrzygnięcia pozwala zarówno stronom, jak i ewentualnie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej, na skontrolowanie, czy na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego sprawy nie został popełniony błąd w rozumowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma skarżący kasacyjnie, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji uchybił ww. przepisowi, albowiem nie przytoczył konkretnych naruszeń prawa, których dopuściły się organy orzekające w sprawie. Lektura uzasadnienia zakwestionowanego wyroku prowadzi bowiem do wniosku, że Sąd I instancji nie wchodząc w indywidualną ocenę prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej skupił się na wyliczeniu wadliwości, które zostały dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w innej analogicznej sprawie (sygn. akt II SA/Kr 1033/06) i zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na skutek wniesionej od powyższego wyroku skargi kasacyjnej (sygn. akt II OSK 1129/08), a na skutek których decyzje organów obydwu instancji kontrolowane w opisywanej sprawie zakończonej ww. wyrokiem NSA, podjęte w przedmiocie warunków zabudowy – decyzja organu I instancji ustalała warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalno-handlowo-usługowego na działkach nr [...],[...] obr. [...] przy ul. M. w K.", a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy – zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a następnie ograniczył się do sprawdzenia, czy wady te zostały usunięte.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa nie jest kontynuacją sprawy zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1129/08, albowiem w sprawie tej sądy administracyjne dokonywały kontroli decyzji wydanych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem [...] S.A. z/s w K. Natomiast kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana na skutek wniosku T.O. Zatem są to sprawy odrębne (inny jest podmiot inicjujący postępowanie) i nie ma przy tym znaczenia, że sprawy te dotyczą tego samego przedmiotu – określenia warunków zabudowy dla inwestycji, która miałby powstać na tych samym działkach, a analizę w obydwu postępowaniach wykonywała ta sama osoba. Przedmiotowa sprawa została zainicjowana odrębnym wnioskiem, a zatem decyzje wydane na skutek rozpatrzenia tego wniosku winny zostać ocenione indywidualnie. Powyższe skutkuje tym, że Sąd I instancji winien zaskarżoną decyzję oraz ewentualnie decyzję ją poprzedzającą ocenić pod kątem zgodności z przepisami niejako od początku, a nie - jak uczyniono to w tej sprawie - ograniczyć się tylko do sprawdzenia, czy uchybienia, bądź wątpliwości dostrzeżone w sprawie z wniosku [...] S.A. z/s w K. zostały przez organy skorygowane, bądź wyjaśnione. Sąd I instancji przecież, co zresztą sam podkreślił w motywach zaskarżonego wyroku, nie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przytoczonych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych, albowiem w tej sprawie przepis art. 153 P.p.s.a. nie miał zastosowania. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny winien dokonać kompleksowej oceny legalności zakwestionowanej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji, co winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie taka całościowa ocena zgodności z prawem wydanych przez organy decyzji, przez pryzmat zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie miała miejsca, zatem jest to wadliwość która z pewnością mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a która skutkowała uchyleniem zakwestionowanego wyroku.

Nadto z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przesłanką uchylenia zaskarżonego wyroku była także kwestia sporządzenia trzech analiz urbanistyczno – architektonicznych, w tym dwóch różniących się treścią aneksów z tej samej daty i niewskazanie, który z nich stał się podstawą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Jednakże przyczyną wyeliminowania z obrotu przedmiotowych decyzji nie mogła być wskazywana przez Sąd I instancji kwestia istnienia w aktach sprawy trzech analiz urbanistyczno-architektonicznych sporządzonych przez urbanistę A.P., a konkretnie analizy głównej i dwóch aneksów do niej, albowiem sam fakt istnienia tych aneksów o nieco odmiennej treści, a z tej samej daty, sam przez się nie powoduje, że nie wiadomo – jak twierdzi Sąd – która analiza stała się podstawą decyzji. W pierwszej kolejności bowiem Sąd I instancji winien sprawdzić, które z tych dokumentów stanowią załącznik do wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i dopiero wówczas, gdy w dalszym ciągu nasuwają się wątpliwości, wyrazić ocenę w tym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji powołując się na różnice w treści opracowanych aneksów nie wskazał powodów, dla których uznał je za rozbieżne w treści, a jeżeli nawet różnice takie występują nie dokonał oceny czy są to takie różnice, które powodują, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać należy je za istotne. A poza tym Sąd I instancji wskazując na takie uchybienie nie powołał konkretnych przepisów, z którymi należy wiązać wykazywane naruszenie prawa w tym postępowaniu administracyjnym. Generalnie w tym zakresie Sąd I instancji nie uzasadnił konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej to rozstrzygnięcie, co także wskazuje na naruszenie powołanego wyżej przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

W tej sytuacji jako zasadny jawi się także zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., albowiem nie dokonując, co już wyżej wskazano, prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej, Sąd I instancji przedwcześnie uznał, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji organy naruszyły generalną zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników i konsekwentnie przedwcześnie stwierdził, że zaszła podstawa do uchylenia tych decyzji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadny jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Naruszenia tego skarżąca kasacyjnie Spółka upatruje w nieprawidłowym wykonywaniu wymiaru sprawiedliwości polegającym na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wielokrotnie zwracano już uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych mógłby zostać naruszony przez Sąd I instancji w sposób samodzielny, ale tylko wówczas gdyby Sąd I instancji pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych nie rozpoznał skargi w ogóle, bądź rozpoznał ją, ale z uwzględnieniem innych kryteriów, niż kryterium legalności. W pozostałych przypadkach wymagane jest powiązanie tego przepisu z konkretną normą prawa postępowania (porównaj wyrok NSA z dn. 27 września 2012r., sygn. akt II OSK 1362/12 i powołane tam orzecznictwo).

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, co już wyżej wskazano, że Sąd I instancji nie dokonał w zasadzie w ogóle kontroli legalności decyzji będących przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, zatem i ten zarzut także okazał się uzasadniony.

Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji kompleksowo i w sposób indywidualny, przez pryzmat właściwych przepisów. Zaś proces decyzyjny Sądu w sposób pełny winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., albowiem uznano, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony, aby odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od A.B., gdyż skarżący przed Sądem I instancji przy wzięciu pod uwagę okoliczności uwzględnienia skargi kasacyjnej, nie może ponosić negatywnych konsekwencji skorzystania z prawa do sądu.