Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 188/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 9 K.p.a.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. P., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 października 2016 r., nr [...], uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy Polska Cerekiew z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...] (w sprawie odmowy przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego i zasiłku celowego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania") i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2016 r. J. P., zwany dalej skarżącym, zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (OPS) w Polskiej Cerekwi o udzielenie pomocy finansowej na zakup leków, środków czystości, opłat za mieszkanie, prądu, gazu, żywności, remont mieszkania (pomalowanie pokoju, przedpokoju i łazienki), wymianę dwóch okien i zakup pralki automatycznej.

Decyzją z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...], Wójt Gminy Polska Cerekiew, działając na podstawie art. 107 ust. 4a i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), odmówił przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2016 r. oraz zasiłku celowego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", wskazując jako przyczynę odmowy - uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji opisał przebieg wizyty u skarżącego oraz wyjaśnił, że podczas próby przeprowadzenia wywiadu wnioskodawca wykazywał postawę roszczeniową, awanturniczą, żądając pieniędzy na zaspokojenie wszystkich swoich potrzeb. Każda próba uspokojenia wnioskodawcę potęgowała w nim agresję. W związku z powyższym, pracownicy organu opuścili miejsce zamieszania wnioskodawcy uznając, że zaistniałe warunki uniemożliwiły poprawne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Odwołując się do treści przepisu art. 107 ust. 5 ustawy, organ wyjaśnił, że pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, natomiast odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. W ocenie organu, zachowanie wnioskodawcy uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, stanowiło bowiem o niewyrażeniu zgody na dokonanie powyższej czynności. Przez brak wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego rozumieć należy nie tylko odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, lecz także uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu. Skoro wnioskodawca swoim zachowaniem nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu oraz odmówił złożenia oświadczenia o stanie majątkowym i oświadczenia o dochodach, to należało odmówić przyznania wnioskowanych świadczeń.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że podczas wywiadu w dniu 15 czerwca doszło tylko do dyskusji, gdyż przy udzielaniu mu pomocy nie uwzględniono faktycznie poniesionych przez niego kosztów zakupu leków i dojazdu na rehabilitację. W dalszej kolejności podał jaką pomoc otrzymał, w tym z tytułu dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zasiłków celowych i specjalnych celowych. Podniósł też, że kwestionariusz wywiadu środowiskowego podpisał, a pracownik socjalny jedynie okazał mu oświadczenie. Zarzucił ponadto, że organ nie podaje do publicznej wiadomości, jaką kwotę przeznacza na wszystkich podopiecznych. Akcentował, że nie ma środków na chleb, natomiast ustawodawca nałożył na gminy obowiązek zaspokojenia podstawowych potrzeb.

W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 28 października 2016 r., uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 106 ust. 4 ustawy, decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczeń, wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Stąd w świetle art. 107 ust. 1 i ust. 2 ustawy, rola wywiadu środowiskowego w sprawach o udzielenie pomocy jest niezwykle ważna. Jest on bowiem sposobem zbierania informacji, swoistym trybem postępowania dowodowego, które opiera się na oświadczeniach strony, w mniejszym natomiast zakresie na dokumentach urzędowych. Zatem wywiad stanowi dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w drodze decyzji administracyjnych i poddawanych prawnej ocenie w kontekście przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia. Kolegium wyjaśniło również, odwołując się do art. 9 K.p.a., że organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tej materii Kolegium przyjęło, iż z materiału dowodowego nie wynika, że wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego. Analiza akt sprawy natomiast poświadcza, że skarżący podpisał druk aktualizacji wywiadu środowiskowego, jednak nie podpisał oświadczenia o dochodach oraz o stanie majątkowym. Jednakże nie z tego powodu organ odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy, lecz ze względu na uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Kolegium dostrzegło, że materiał dokumentacyjny także nie poświadcza, aby strona został poinformowana przez organ o skutkach prawnych uniemożliwienia pracownikowi organu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, w tym w szczególności, iż musi to skutkować odmową udzielenia wnioskowanej pomocy. Zdaniem Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji wydana została również z naruszeniem art. 62 K.p.a., albowiem jedną decyzją orzeczono o dwóch sprawach (dwóch zasiłkach), których "podstawę rozstrzygnięcia stanowi inna podstawa prawna." Powyższe uchybienia, skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Formułując wiążące wskazania dla organu pierwszej instancji, Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji ustali ze stroną termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pouczając jednocześnie o skutkach uniemożliwienia jego przeprowadzenia. W sytuacji, gdy w wyznaczonym terminie strona się nie stawi lub odmówi podpisania wywiadu lub złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, oceni czy zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 107 ust. 4a i ust. 5 ustawy, a swoje rozstrzygnięcie wyda w dwóch odrębnych decyzjach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, sprecyzowanej w piśmie procesowym z dnia 9 maja 2017 r., skarżący wskazał, iż skarga jego dotyczy decyzji OPS z dnia 23 czerwca 2016 r., jak również decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 października 2016 r. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności podnoszonych w odwołaniu, ograniczając się jedynie do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Przywołał też inne decyzje zapadłe w latach 2015 - 2016, którymi odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku celowego, z uwagi na przekroczone kryterium dochodowego.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie sądowej skarżący podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Wskazał, iż kwestionuje działania organu pierwszej instancji, jako niezgodne z prawem. Dodał ponadto, że pracownicy nękają go i wymagają obowiązków, które należą do urzędników. Podkreślił również, iż nie jest osobą roszczeniową, a jedynie domaga się swoich praw. Jest chory i nie może pracować, a gmina pomimo, iż posiada pieniądze, to przeznacza je na inne cele.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie została ona wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 października 2016 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą uchylono w całości decyzję Wójta Gminy Polska Cerekiew z dnia 23 czerwca 2016 r. (w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2016 r. i zasiłku celowego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", ze względu na nieumożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego) i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Od razu też podkreślić należy, że z uwagi na zakres zaskarżonej decyzji, przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym załatwieniem sprawy, tj. z przyznaniem skarżącemu wnioskowanych zasiłków celowych, lecz zagadnienie dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej. Tym samym, ocena Sądu sprowadzała się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. bowiem wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dostrzec należy, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). Przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie - art. 136 K.p.a. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Zatem treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). Dlatego też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517).

Podnieść również trzeba, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny.

Uwzględniając poczynione wyżej rozważania stwierdzić przyjdzie, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy potwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a., z uwagi na niewyjaśnianie przez organ okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm. - zwanej nadal ustawą), zawiera definicję pomocy społecznej, z której wynika, iż pomoc ta ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej. Udzielane (przyznawane) świadczenia mają być adekwatne do sytuacji podmiotów korzystających z pomocy. Przy czym - co należy podkreślić - od korzystających z pomocy społecznej oraz wnioskujących o taką pomoc, wymaga się współdziałania, o jakim mowa w treści art. 4 ustawy. Powyższy przepis nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, będący następstwem zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Brak natomiast współdziałania osoby wnioskującej o pomoc z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, o czym stanowi art. 11 ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 11 ust. 2 ustawy określa między innymi skutki braku chęci współpracy osoby ubiegającej się o świadczenie w ramach pomocy społecznej. Skutkiem takim jest odmowa przyznania świadczenia. Jedną z postaci braku takiej współpracy, co nie budzi wątpliwości w świetle ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, jest uniemożliwienie przeprowadzenia organowi pomocy społecznej rodzinnego wywiadu środowiskowego (por. wyroki NSA: z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt I OSK 37/08; z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 561/08; z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 554/09; z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 59/11 oraz z dnia 6 września 2011 r., sygn. I OSK 572/11 - dostępne na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, zgodnie art. 106 ust. 4 ustawy, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (...) wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie do regulacji art. 107 ust. 1 ustawy wywiad ten przeprowadzany jest m.in. w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób, o których mowa w art. 103 tej ustawy. Na podstawie aktualnie przeprowadzonego wywiadu, pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji majątkowej oraz rodzinnej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, jak również formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy. Z kolei, nawiązując do postanowienia art. 107 ust. 4a ustawy, niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Jednocześnie w tym miejscu dodać trzeba, iż zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek informowania, o którym mowa w art. 9 K.p.a., nie może być ograniczony jedynie do pouczenia strony o ogólnych zasadach przyznawania pomocy społecznej, bowiem ma charakter bardzo szczegółowy, odnoszący się do całości praw i obowiązków stron postępowania, a zatem odnosi się do indywidualnego beneficjenta świadczeń. Podmiot, ubiegając się o wsparcie ze środków publicznych, powinien mieć świadomość nie tylko, że pomoc społeczna nie jest bezwzględnym uprawnieniem przysługującym każdemu kto o nią wystąpi, ale także i przede wszystkim o konsekwencjach i skutkach podejmowanych działań czy ich braku. Skoro spośród wielu potrzebujących, wybór najbardziej legitymowanych do pomocy ze środków budżetowych należy do organu, a decydujące znaczenie ma stan faktyczny indywidualnej sprawy, w tym także możliwości własne wnioskodawcy i jego zasoby, to należy stronę o tym poinformować. Dlatego istotnym jest, aby strona miała wiedzę o obowiązku współdziałania z organami oraz o prawnych konsekwencjach niewywiązania się z niego, w rozumieniu i z konsekwencjami unormowanymi w art. 11 ust. 2 ustawy. Tym bardziej jeżeli z tego zachowania organ wywodzi negatywny dla strony skutek prawny, jak miało to miejsce w objętej skargą sprawie.

W świetle dokonanych powyżej uwag, zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego w przedmiocie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 9 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy bowiem nie wynika, aby skarżący był w jakikolwiek sposób informowany o skutkach prawnych uniemożliwienia pracownikowi organu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a tym samym, że wiąże się to z odmową udzielenia wnioskowanej pomocy społecznej. Lektura akt administracyjnych potwierdza, że informacji takiej nie zawiera ani kwestionariusz wywiadu środowiskowego, jak również notatka służbowa z dnia 15 czerwca 2016 r. sporządzona przez pracownika socjalnego N. J. Ponadto, jak słusznie akcentował organ odwoławczy, w niniejszej sprawie odmowa przyznania świadczenia wynika nie z faktu niemożności przeprowadzenia wywiadu, albowiem skarżący podpisał kwestionariusz aktualizacji wywiadu środowiskowego, ale z faktu braku podpisania oświadczeń o dochodach oraz o stanie majątkowym.

Jednakże przyjdzie dostrzec, że skarżący nie ułatwił organowi zebrania informacji na temat swojej sytuacji materialnej, ale powyższe nie pozwala na przyjęcie stanowiska braku współdziałania, tym bardziej, że podpisał on wywiad środowiskowy, wskazując jednocześnie jakiej pomocy oczekuje. Pracownicy organu, kierując się wiedzą i doświadczeniem zawodowym, winni dołożyć takiej staranności w zakresie prowadzonego wywiadu i robić to w taki sposób, aby wnioskujący o pomoc społeczną nabrał do pracownika zaufania, a nade wszystko miał świadomość skutków swojego zachowania i prezentowanej w toku postępowania postawy. Ponadto, za nieuprawnione Sąd uznał przyjęcie przez organ odwoławczy, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 107 ust. 4a ustawy. Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy administracyjnej.

Zauważyć przyjdzie, iż organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny zebranego materiału dowodowego, w tym oceny postawy strony pod kątem istnienia woli współdziałania, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Dla każdego postępowania pomocowego kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Dla wykazania faktu braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym, nie jest wystarczające ogólne stwierdzenie organu. Pamiętać trzeba, że obowiązek współdziałania musi być dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby. Zatem okoliczność braku współpracy poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, musi mieć potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu winno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy.

Przywołane wyżej nieprawidłowości, a zwłaszcza brak pouczenia strony o skutkach prawnych nieprzeprowadzenia w niezbędnym zakresie rodzinnego wywiadu środowiskowego - z powodu braku współpracy - wskazują, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, stwierdzić należy, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie był wystarczający do podjęcia w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia na podstawie art. 107 ust. 4a i 5 ustawy, a ustalenia tego organu charakteryzują się znacznym stopniem dowolności i zostały dokonane z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie dokonać powyższych istotnych ustaleń, gdyż spowodowałyby to pozbawienie strony prawa do oceny sprawy przez dwie instancje, tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP).

Z tego też powodu za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego, co do konieczności ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji rodzinnego wywiadu środowiskowego, po uprzednim pouczeniu skarżącego o skutkach prawnych odmowy współpracy z organem.

Wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez skarżącego.

Jednocześnie Sąd zauważa, iż nie był uprawniony do badania legalności decyzji opisanych w skardze, albowiem dotyczyły one świadczeń pomocowych przyznanych skarżącemu innymi decyzjami w latach 2015-2016, a tym samym nie dotyczyły postępowania w przedmiotowym zakresie.

Na marginesie jedynie odnotować można, że kwestia możliwości rozstrzygania w jednej decyzji administracyjnych o rożnych rodzajach świadczeń z pomocy społecznej (art. 64 K.p.a.), w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest sporna. W wyroku z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2550/15, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w jednym postępowaniu można prowadzić kilka spraw dotyczących tego samego wnioskodawcy, gdy wnioski zmierzają do uzyskania przez wnioskodawcę różnych świadczeń z pomocy społecznej, gdy prawa strony wynikają z tego samego stanu faktycznego i właściwy jest ten sam organ. W takiej sytuacji wskazane jest nawet przeprowadzenie jednego postępowania ustalającego stan majątkowy i osobisty wnioskodawcy oraz jego potrzeb, a także możliwość ich zaspokojenia w ramach podstaw prawnych wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Poczynienie ustaleń odnoszących się do różnych świadczeń umożliwia charakter i zakres podstawowego dowodu w sprawach wszystkich świadczeń z zakresu pomocy. Podobne stanowisko wyraził również NSA w wyrokach z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1155/10 i z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 3517/15 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Mając powyższe rozważania na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.

-----------------------

10