Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1747/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: § 3, § 5 ust. 1 pkt 5 oraz § 11
journal: Dz.U. 2012 poz 1246
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 133/20 w sprawie ze skargi O. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz O. S. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 10 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 133/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

W zaskarżonym wyroku wskazano, że decyzją z [...] stycznia 2019 r., Nr [...], Prezydent Miasta W. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie klasyfikacyjne wszczęte na wniosek skarżącej dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] ha, położonej na terenie dzielnicy [...] W. Po rozpatrzeniu odwołania O. S. od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] listopada 2019 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówił zatwierdzenia projektu zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] zgodnie z danymi zawartymi w operacie klasyfikacyjnym nr [...] przyjętym do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 3 września 2018 r. Organ odwoławczy podniósł, że w wykazie zmian danych ewidencyjnych przedmiotowej działki upoważniony przez organ I instancji klasyfikator wskazał, że w ewidencji gruntów i budynków w miejsce dotychczas wykazanego użytku "Rlllb" - grunty orne o powierzchni [...] ha należy wykazać użytek "RIVa" - grunty orne o powierzchni [...] ha. Organ prowadzący postępowanie podjął zatem dodatkowe czynności mające na celu weryfikację zasadności zaprojektowanej przez klasyfikatora zmiany klasy gruntu z klasy Illb na klasę IVa. Wykonawca prac klasyfikacyjnych pismem z 7 listopada 2018 r. ustosunkował się do przedstawionych przez organ I instancji rozbieżności w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, ponadto wskazał błędy w obowiązującej klasyfikacji z 1996 r. W ocenie klasyfikatora, zasadne było wprowadzenie zapisu zgodnego z profilem glebowym występującym na badanym obszarze - gleby powstałe z piasków gliniastych lekkich niecałkowite w IVa klasie bonitacyjnej w gruntach ornych. Organ I instancji uznał, że klasyfikator nie wskazał na przedmiotowym terenie zmian mogących ingerować w strukturę gleby i powodować zmiany środowiska glebowego. Przedmiotowa działka była długotrwale odłogowana, tak więc pogorszenie jakości gleby wynika z niekorzystnych działań właściciela gruntów i nie może stanowić przesłanki do zmiany dotychczasowej klasy bonitacyjnej gruntu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, rozpoznając przedmiotową sprawę w postępowaniu odwoławczym, decyzją z [...] marca 2019 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po rozpoznaniu sprzeciwu O. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 886/19, uchylił zaskarżoną decyzję. W ponownym postępowaniu odwoławczym organ II instancji zlecił dr hab. inż. A. S., sporządzenie "Opinii na temat czynności klasyfikacyjnych na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] położonej na terenie dzielnicy [...] W.".

Organ odwoławczy wskazał, na podstawie zgromadzonej dokumentacji, że grunt stanowiący aktualnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], objęty był gleboznawczą klasyfikacją gruntów przeprowadzoną w 1976 r. w postępowaniu klasyfikacyjnym, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 ze zm.). Wyniki gleboznawczej klasyfikacji gruntów zostały zatwierdzone decyzją Urzędu Dzielnicowego W. [...] Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu znak: [...] z [...] lutego 1977 r. Ze szkicu klasyfikacji wynikało, że działka ewidencyjna nr [...] stanowiła część konturu klasyfikacyjnego oznaczonego jako "R-IIIb-3b". Badania gleby podczas prac klasyfikacyjnych wykonanych w latach 90-tych wskazały, że grunt nie utracił cech gleby IIIb gruntu rolnego, co zostało potwierdzone aktualnie obowiązującą decyzją Urzędu Gminy W. [...] znak: [...] z [...] lutego 1996 r. zatwierdzającą gleboznawczą klasyfikację gruntów. Zgodnie z treścią mapy klasyfikacyjnej, przedmiotowy grunt stanowił część konturu klasyfikacyjnego oznaczonego, jako "4R-IIIb-3b". Analiza akt sprawy wykazała, że działka ewidencyjna nr [...] powstała z połączenia projektowanych działek wydzielonych w ramach podziału nieruchomości uregulowanych w księgach wieczystych [...] - dz. [...] - dz. [...] - dz. [...] - dz. [...] - dz. [...] w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta W. z [...] kwietnia 2016 r., Nr [...], z treści której wynika, że zgodność projektu podziału została zaakceptowana w związku z wydaną dla tego gruntu decyzją z [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na realizacji czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami w bryle budynku z elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną. Z treści fotoplanów wykonanych w latach 2012- 2017, wynikało, że grunt od dawna nie jest użytkowany rolniczo. Przedmiotowy obszar gruntu jest długotrwale odłogowany i nie są prowadzone na nim żadne zabiegi agrotechniczne, zaś z powyższych ustaleń wynika, że został on przeznaczony na cele mieszkaniowe. Według operatu klasyfikacyjnego nr P. [...], klasyfikator wskazany przez skarżącą zaliczył cały obszar przedmiotowej działki do użytku gruntowego "RIVa". W ocenie organu odwoławczego, z dokumentacji przedstawiającej wyniki przeprowadzonych czynności klasyfikacyjnych w terenie wynika, że klasyfikator nie wskazał podstaw do obniżenia klasy gruntu na danym obszarze z uwagi na zaistnienie przyczyn obiektywnych, nie będących wynikiem działań właściciela. Z kolei opinia sporządzona przez powołanego przez organ biegłego na potrzeby postępowania odwoławczego wykazała błędy w klasyfikacji przeprowadzonej przez klasyfikatora upoważnionego przez organ I instancji. Z treści tej opinii wynikało, że ustalenie zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji przebiegało w granicach działek, a nie konturu klasyfikacyjnego. Podczas wyznaczenia granic konturu klasyfikacyjnego, granica własności, pomijając przypadki szczególne, nie powinna być uwzględniana. Powyższe wynika z metodologii przeprowadzania prac klasyfikacyjnych. Zgodnie z doktryną obowiązuje pogląd, że ,,klasyfikator porusza się w terenie w taki sposób, aby badaniem swym objąć wszystkie gleby znajdujące się w klasyfikowanej miejscowości. Stosowane są zwykle dwie metody pracy – metoda punktów rozproszonych i metoda siatki ruchomej powiązanej z miedzami. W tym przypadku, analizując operat klasyfikacyjny z 1996 r. dla badanego obrębu zastosowano metodę siatki ruchomej; klasyfikator, poruszając się wzdłuż miedz (widoczne na szkicu klasyfikacyjnym) wyznaczył w charakterystycznym miejscu odkrywkę podstawową, a oprócz nich co 50 m odkrywki pomocnicze. Z uwagi na to, że miedze nie były zbytnio oddalone od siebie, nie wyznaczył dodatkowych linii, wzdłuż których kopie się doły (odkrywki glebowe wykopane do 60 cm i pogłębiane świdrem lub laską gleboznawczą). Zatem, skoro został podniesiony argument niezgodności zapisu w ewidencji z nowym ustaleniem, należałoby dokonać weryfikacji przebiegu granic całego konturu, a nie tylko w granicach określonej działki. Ponadto organ wskazał, że niezrozumiałe jest badanie profili glebowych i ich opis. W operacie klasyfikatora brakuje informacji o sposobie wykonania odkrywek glebowych. Reprezentują one ponadto jedynie daną działkę, a nie kontur klasyfikacyjny. Organ podkreślił, że gleba opisana w odkrywce nr 2 z 1995 r. reprezentującej sporny obszar słusznie, w ocenie organu, została zaliczona do klasy RIIIb, a zasięg tego konturu i przebieg granic linii konturu klasyfikacyjnego potwierdzają odkrywki zasięgowe, wyznaczone metodą siatki ruchomej. W oparciu o opinię sporządzoną na potrzeby postępowania odwoławczego organ wskazał, że przeprowadzone badanie profilu glebowego odnosi się jedynie do konkretnego punktu na działce, a nie konturu glebowego. Zasadnym byłoby wykonanie odkrywek pomocniczych i zasięgowych dla potwierdzenia słuszności przedstawionych ustaleń, pozwalające ustalić zasięg i przebieg konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych. W tej sprawie wprowadzono kontur klasyfikacyjny na granicę własności co jest niedopuszczalne i niezgodne z podstawowymi zasadami wyznaczania granic konturów klasyfikacyjnych podczas czynności klasyfikacyjnych w terenie. Reasumując, organ stwierdził, że klasyfikator nie wykazał zmian na danym obszarze mogących ingerować w strukturę gleby i powodować zmiany środowiska glebowego, a przez to prowadzić do obniżenia klasy gruntu, tak więc wskazania klasyfikatora R. C. dotyczące błędów w aktualnej klasyfikacji nie znalazły uzasadnienia. W ocenie [...] WINGiK, działania skarżącej spowodowane są faktem, iż przedmiotowy obszar gruntu został przeznaczony na cele inne niż rolnicze, a obniżenie klasy gruntu na działce nr [...] ma na celu obniżenie kosztów wysokości opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji, nie było podstaw do aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowym obszarze. Dodatkowo organ podkreślił, że zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji przedmiotowy grunt był długotrwale odłogowany. Organ zaznaczył, że gleba nie jest czynnikiem jednorodnym, zmiennym o ile zmieniają się konkretne uwarunkowania np. stosunki wodne, występująca erozja wodna powierzchniowa, ruchy masowe ziemi. W takich przypadkach istnieją podstawy do aktualizacji obowiązującej dotychczas klasyfikacji. Sam fakt nieużytkowania gruntu rolnego, pozostającego w ewidencji gruntem ornym lub innym użytkiem - np. łąką, czy pastwiskiem lub proponowana zmiana jego funkcji w opracowanym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania bądź uchwalonego dla danego obszaru miejscowego planu, wydania decyzji o warunkach zagospodarowania tereny, nie upoważnia do wystąpienia o przeklasyfikowanie danego gruntu. Ponadto zwrócono uwagę, że zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), grunty rolne podlegają ochronie, a art. 15 tej ustawy nakłada na właściciela obowiązek przeciwdziałania degradacji gleb i nakłada obowiązek rekultywacji gruntów.

Oddalając skargę O. S. na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie regulują przesłanek przeprowadzenia postępowania klasyfikacyjnego na wniosek strony. Uprawnia to do wniosku, że właściciel nieruchomości nie jest ograniczony przesłankami wymienionymi w § 4 rozporządzenia, a jego uprawnienie do żądania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntu może wynikać z innych przyczyn. Powyższe nie oznacza jednak pełnej dowolności i swobody działania właściciela gruntu. W postępowaniu w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów konieczne jest ustalenie zmiany w profilu gleboznawczym. Innymi słowy, skoro klasyfikacji gleby dokonuje się z uwagi na jakość produkcyjną z uwzględnieniem cech genetycznych gleby (art. 2 pkt 12 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), a więc z uwagi na zmiany w jej profilu, to zmiana ta powinna być wykazana niezależnie od trybu wszczęcia postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji gruntu. W przeciwnym razie (niewykazania zmiany profilu) brak jest podstaw do uwidocznienia zmiany w ewidencji. Powinna być to zmiana stosunkowo trwała i mająca charakter zmiany wpływającej na naturalne właściwości gruntu, a zatem, jak wynika z definicji art. 2 pkt 12 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, powinna wpływać na jego jakość produkcyjną. Trwałość tej zmiany nie jest wprawdzie przesłanką normatywną, ale zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego przemawiają za taką interpretacją przepisów o klasyfikacji gleboznawczej, która dopuszcza ewidencjonowanie zmian istotnych dotyczących jakości gleby, trudno odwracalnych, wpływających na naturalny charakter gleby, gdy powrót do poprzedniego stanu (klasy bonitacyjnej) wymaga lat. Zmiany klasyfikacyjne gruntu, jak słusznie zauważył organ, muszą wynikać z przyczyn obiektywnych i nie mogą być spowodowane działaniem bądź zaniechaniem właściciela gruntu. Stosownie do zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – art. 15 – do obowiązków właściciela gruntu stanowiącego użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne należy przeciwdziałanie degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi. Za doprowadzenie przez właściciela gruntu do jego degradacji w art. 28 i nast. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidziane są sankcje. Ma to o tyle znaczenie w sprawie, że jak ustalił organ, działka skarżącej była wiele lat odłogowana i nie stosowano na niej żadnych zabiegów mających zapobiec ewentualnemu pogorszeniu możliwości produkcyjnych. Odczytanie zapisów obu ustaw, ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych wskazuje, że zmiana klasyfikacji gruntu w ewidencji musi wynikać ze zmiany profilu gleby, zmiana ta musi być w miarę trwała oraz wynikać z przyczyn obiektywnych. W każdym innym wypadku, grunty rolne i leśne nie byłyby chronione przed celową dewastacją, a właściciel gruntu uniknąłby z tej przyczyny przewidzianych ustawą opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego obejścia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie Sądu I Instancji trafne jest stanowisko organu, poparte zarówno opinią powołanego klasyfikatora R. C., jak i opinią A. S., że zmiany w klasyfikacji gruntu nie zostały spowodowane przez czynniki obiektywne. Opinia R. C. wskazuje jedynie błędy w poprzednio wykonanej i zatwierdzonej klasyfikacji, nie wskazując przy tym przyczyn projektowanej i wnioskowanej zmiany klasyfikacji. Badania wykonane przez klasyfikatora ograniczyły się do odkrywek gleby w granicach własności gruntu, bez badania całości konturu klasyfikacyjnego typu gleby. Nie wzięto pod uwagę wieloletniego odłogowania gruntu oraz wpływu na ewentualne pogorszenie możliwości produkcyjnych gruntu. Opinia wykonana przez klasyfikatora również z tej przyczyny nie mogła być podstawą do aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntu. W konsekwencji, całokształt powyższych okoliczności uprawnia do zaakceptowania oceny organu odnośnie niewykazania wystąpienia zmian w gruncie od czasu ostatniej klasyfikacji gleboznawczej, która miała miejsce w 1996 r. na podstawie przepisów rozporządzenia z 1956 r. Jej wyniki zachowały zatem ważność z mocy § 12 rozporządzenia z dnia 12 września 2012 r. (aktualnie obowiązującego) oraz nie podlegają zmianie.

Sąd I instancji nie stwierdził również innych uchybień zarzuconych w skardze, w szczególności niewykonania wytycznych z wyroku WSA w Warszawie z 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 886/19. Nie został naruszony przepis art. 84 K.p.a. w związku z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena prawna Sądu może bowiem dotyczyć stanu faktycznego (np. braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego), wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Żaden natomiast przepis prawa nie zabrania organowi dalszego gromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Zdaniem Sadu I instancji, z materiału dowodowego nie wynika, aby doszło do nieodwracalnych i trwałych oraz wywołanych czynnikami obiektywnymi (niezależnymi od działalności człowieka) zmian w gruncie działki nr [...] skutkujących obniżeniem jej klasy bonitacyjnej z RIIIb na RIVa. Tym samym zarzuty skargi uznano za bezpodstawne, wyjaśnienia organów i ustalony przez nich stan faktyczny oraz ocenę prawną za przekonujące, a wydane decyzje za nienaruszające prawa w sposób uzasadniający ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku O. S., jako podstawy kasacyjne wskazała na naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "ppsa", w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na błędnym, niemającym oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym przyjęciu, że działka, której dotyczy postępowanie, była wiele lat odłogowana i nie stosowano na niej żadnych zabiegów mających zapobiec ewentualnemu pogorszeniu możliwości produkcyjnych oraz że aktualna klasa gruntu RIVa nie została spowodowana przez czynniki obiektywne, ale przez rzekome odłogowanie, podczas gdy:

- ani sam fakt odłogowania, ani tym bardziej związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rzekomym odłogowaniem a aktualną klasą gruntu RIVa nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności zaś z powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opinii klasyfikatora R. C. oraz opinii A. S. - w żadnym z powyższych dokumentów nie stwierdzono żadnej z powyższych okoliczności, w szczególności o żadnej z nich nie ma mowy w opinii A. S. uzyskanej przez organ II instancji celem sprawdzenia prawidłowości czynności klasyfikacyjnych klasyfikatora R. C., która to opinia zawiera jedynie ogólne stwierdzenie, że fakt odłogowania gruntu rolnego nie upoważnia do wystąpienia o przeklasyfikowanie gruntu (por. str. 3 opinii), jednak nie stwierdza, że grunt, którego dotyczy sprawa, był odłogowany, ani by klasa gruntu RIVa stanowiła wynik odłogowania,

- z opinii klasyfikatora R. C. oraz z jego wyjaśnień zawartych w piśmie z 7 listopada 2018 r. wynika wprost, że zmiana klasyfikacji jest wynikiem nierzetelności poprzednio wykonanych i zatwierdzonych klasyfikacji, które przypisywały części terenu inne cechy niż w rzeczywistości występujące na gruncie, co wynikało z nieuwzględnienia zmienności glebowej oraz małej ilości wykonanych badań glebowych (kontur IIIb ujawniono na podstawie pojedynczych badań glebowych, a jest to za mała ilość danych, aby można było właściwie określić zasięg gleby o określonych właściwościach dla klasy IIIb; do tego badania wykazały glebę płową piaski gliniaste lekkie pylaste zalegające poniżej 90 cm na piaskach luźnych pylastych, a na głębokości minimalnej 50-70 badania z poprzednich klasyfikacji i co jednoznacznie świadczy o zasadniczych różnicach w jakości gleby i błędnym opisaniu przedmiotowego gruntu jako grunt orny w IIIb klasie bonitacyjnej), zaś prawidłowa klasa całego gruntu, która winna zostać mu przypisana już w poprzednich klasyfikacjach to RIVa, nie zaś błędnie wskazana RIIIb i RIVa,

- zgodnie zaś z zasadami logiki, skoro poprzednie klasyfikacje błędnie, z uwagi na ich nierzetelność, oznaczały klasę gruntu jako RIIIb i RIVa zamiast wyłącznie jako RIVa, to zmiana uwidoczniona w klasyfikacji sporządzonej przez R. C. wykazująca klasę RIVa wynika z czynników obiektywnych,

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowa ocena materiału dowodowego winna doprowadzić Sąd do uznania, że aktualna klasa gruntu RIV wynika z czynników obiektywnych, a w konsekwencji do uznania decyzji organu II instancji za naruszającą przepisy prawa, bowiem organ ten winien był dokonać zmiany klasyfikacji zgodnie z operatem klasyfikacyjnym sporządzonym przez klasyfikatora R. C.,

2) art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na błędnym, niemającym oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym uznaniu, że operat klasyfikacyjny klasyfikatora R. C. nie mógł być podstawą do aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntu, ponieważ nie uwzględnia wieloletniego odłogowania gruntu oraz wpływu na ewentualne pogorszenie możliwości produkcyjnych gruntu, podczas gdy - jak wskazano powyżej - ani fakt odłogowania, ani tym bardziej związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rzekomym odłogowaniem a aktualną klasą gruntu RIVa nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zaś z opinii klasyfikatora R. C. oraz z jego wyjaśnień zawartych w piśmie z 7 listopada 2018 r. wynika wprost, że zmiana klasyfikacji jest wynikiem nierzetelności poprzednio wykonanych i zatwierdzonych klasyfikacji, które przypisywały części terenu inne cechy niż w rzeczywistości występujące na gruncie, a zatem że jest efektem czynników obiektywnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowa ocena materiału dowodowego winna doprowadzić Sąd do uznania, że aktualna klasa gruntu RIV wynika z czynników obiektywnych, zaś operat klasyfikacyjny klasyfikatora R. C. stanowi podstawę do aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntu, a w konsekwencji do uznania decyzji organu II instancji za naruszającą przepisy prawa, bowiem organ ten winien był dokonać zmiany klasyfikacji zgodnie z operatem klasyfikacyjnym klasyfikatora R. C.,

3) art. 141 § 4 ppsa polegające na niezwykle skąpym uzasadnieniu nieuwzględnienia zarzutów skarżącej z punktów 2, 3, 4 (oraz częściowo również z punktu 1) skargi, które to zarzuty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sprowadzającym się do stwierdzenia ich niezasadności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie tylko nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania i argumentacji Sądu i utrudnia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, ale i może świadczyć o braku zbadania i należytego rozważenia powyższych zarzutów, zaś ich dokładana analiza mogła doprowadzić Sąd do ich uwzględnienia, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi,

4) art. 151 ppsa w zw. z art. 84 kpa w zw. z art. 153 ppsa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii biegłego dr. hab. inż. A. S. na temat czynności klasyfikacyjnych przeprowadzonych przez klasyfikatora - geodetę R. C., która została uzyskana przez organ II instancji sprzecznie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 886/19, w którym uznał, że w sprawie przeprowadzono wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, dopełniając wymogów wynikających z przepisów postępowania administracyjnego, ponadto zgromadzono niezbędne dowody i przeprowadzono ich ocenę, pozwalające na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do podważenia zasady sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd oparł zaskarżony wyrok m.in. na powyższej niedopuszczalnej opinii biegłego, stwierdzając na jej podstawie (zresztą błędnie - co zostało podniesione we wcześniejszych zarzutach), że działka skarżącej była wiele lat odłogowana i nie stosowano na niej żadnych zabiegów mających zapobiec ewentualnemu pogorszeniu możliwości produkcyjnych oraz że aktualna klasa gruntu RIVa nie została spowodowana przez czynniki obiektywne, ale przez rzekome odłogowanie oraz że operat klasyfikacyjny klasyfikatora R. C. nie mógł być podstawą do aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntu, ponieważ nie uwzględniał ww. okoliczności,

5) art. 151 ppsa w zw. z art. 84 § 1 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii biegłego dr. hab. inż. A. S. na temat czynności klasyfikacyjnych przeprowadzonych przez klasyfikatora - geodetę R. C., w tym na temat operatu klasyfikacyjnego, który stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, podczas gdy opinia ta została uzyskana przez organ II instancji sprzecznie z art. 84 kpa, ponieważ brak było podstaw do uznania, że czynności klasyfikacyjne przeprowadzone przez uprawnionego geodetę R. C. wymagają oceny czy weryfikacji przez innego biegłego, i w konsekwencji nie powinna stanowić podstawy rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd oparł zaskarżony wyrok m.in. na powyższej niedopuszczalnej opinii biegłego, stwierdzając na jej podstawie (zresztą błędnie - co zostało podniesione we wcześniejszych zarzutach), że działka skarżącej była wiele lat odłogowana i nie stosowano na niej żadnych zabiegów mających zapobiec ewentualnemu pogorszeniu możliwości produkcyjnych oraz że aktualna klasa gruntu RIVa nie została spowodowana przez czynniki obiektywne, ale przez rzekome odłogowanie oraz że operat klasyfikacyjny klasyfikatora R. C. nie mógł być podstawą do aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntu, ponieważ nie uwzględniał ww. okoliczności,

6) art. 151 ppsa w zw. z art. 84 § 1 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie w postaci opinii biegłego dr. hab. inż. A. S., której uzyskanie nastąpiło bezpodstawnie (o czym mowa w zarzutach 4 i 5 powyżej) i której przedmiot był również niedopuszczalny, albowiem oprócz oceny operatu klasyfikacyjnego przedmiotem opinii była również:

- ocena decyzji organu I instancji, tj. decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. oraz,

- wykładnia przepisów prawa, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2010 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów,

- co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem - podobnie jak zostało to wskazane w przypadku zarzutów nr 4) i 5) powyżej - Sąd oparł zaskarżony wyrok m.in. na powyższej opinii biegłego, stwierdzając m.in. na jej podstawie (zresztą błędnie - co zostało podniesione we wcześniejszych zarzutach), że działka skarżącej była wiele lat odłogowana i nie stosowano na niej żadnych zabiegów mających zapobiec ewentualnemu pogorszeniu możliwości produkcyjnych oraz że aktualna klasa gruntu RIVa nie została spowodowana przez czynniki obiektywne, ale przez rzekome odłogowanie oraz że operat klasyfikacyjny klasyfikatora R. C. nie mógł być podstawą do aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntu, ponieważ nie uwzględniał ww. okoliczności,

7) art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 81 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie w postaci opinii biegłego dr. hab. inż. A. S., uzyskanej przez organ II instancji, w stosunku do której skarżąca pismem z 4 listopada 2019 r. podniosła jej nierzetelność i złożyła szereg zastrzeżeń i wniósł o przeprowadzenie przez organ II instancji dowodu z uzupełniającej opinii biegłego, wskazując m.in. na:

- brak przeprowadzenia przez dr. hab. inż. A. S. badań w terenie, co uniemożliwiało rzetelne odniesienie się do treści operatu klasyfikacyjnego i nakazywało uznać twierdzenia dr. hab. inż. A. S. za gołosłowne,

- nieprawidłowe wnioskowanie przez biegłego o nieprawidłowości operatu klasyfikacyjnego w oparciu o rzekomo "lepsze" kwalifikacje autorów poprzedniego operatu klasyfikacyjnego z 1995 r..

- błędną interpretację przez biegłego przepisów rozporządzenia o klasyfikacji gruntów,

- które to zastrzeżenia i wniosek zostały pominięte przez organ II instancji, w szczególności zaś organ II instancji nie przeprowadził dowodu z uzupełniającej opinii biegłego, co nie tylko spowodowało, że stronie nie został zapewniony czynny udział w postępowaniu przed organem II instancji, ale co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkiem tego było niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji oparcie decyzji organu II instancji, a następnie zaskarżonego wyroku na niepełnym i nierzetelnym materiale dowodowym (w zakresie dotyczącym opinii biegłego dr. hab. inż. A. S.).

W skardze kasacyjnej zarzucono również, jako skutek przedstawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 ppsa w zw. z art. art. 20 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy Sąd winien był uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) lub b) uchylić decyzję organu II instancji, jako że decyzja ta naruszała przepisy prawa, w szczególności zaś ponieważ spełnione zostały ustawowe przesłanki do dokonania przez organ II instancji wnioskowanej klasyfikacji gruntu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są zasadne.

Nie są bowiem zasadne zarzuty kwestionujące opinię A. S., w tym jakoby uzyskanie przez organ odwoławczy powołanej opinii było sprzeczne z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania przez organ odwoławczy wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 886/19. O ile w wyroku tym Sąd stwierdził m.in., że: "wbrew sugestiom Organu odwoławczego, w niniejszym postępowaniu nie doszło do naruszenia przez Prezydenta przepisów postępowania (...) Organ I. instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, dopełniając wymogów wynikających z przepisów postępowania administracyjnego. Zgromadził niezbędne dowody w sprawie. Przeprowadził ich ocenę, a następnie, mając na względzie § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów - stwierdził, iż nie było podstaw do prowadzenia tego postępowania kwalifikacyjnego.", o tyle wskazał również, że: "[...] Wojewódzki INGiK nie był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, a zobowiązany do jednoznacznego rozstrzygnięcia tej sprawy. Dokonania oceny czy decyzja umarzająca postępowanie I. instancji była prawidłowa, odnosząc się przy tym do zarzutów odwołania, z rozważeniem zasadności ewentualnego przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a., o ile uznał, że coś jeszcze pozostało niewyjaśnione." Nawet więc w powołanym wyroku Sąd dopuścił możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Pozbawione znaczenia prawnego w sprawie są także oceny formułowane przez klasyfikatora wobec poprzednio wykonanych klasyfikacji. Przedmiotem pracy klasyfikatora jest bowiem przede wszystkim ocena klasy bonitacyjnej w kontekście aktualnego stanu na gruncie. W tym zakresie także Sąd I instancji błędnie poparł stanowisko organu co do uznania opinii A. S. za wystarczającą do podważenia ustaleń klasyfikatora. Tak jak klasyfikator nie był uprawniony do formułowania oceny uprzednio przeprowadzonych klasyfikacji, tak również organ odwoławczy i Sąd I instancji powieliły ten sam błąd w tym przypadku, uznając opinię A. S. o pracy klasyfikatora bez zweryfikowania istoty przedmiotu tej pracy w terenie. Błąd ten jest o tyle istotny dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, że w jego wyniku organ i Sąd I instancji podważyli ustalenia faktyczne mające kluczowe znaczenie w sprawie bez skonkretyzowania przepisów prawa, które w ich ocenie miałyby być naruszone przez klasyfikatora.

Według art. 2 pkt 12 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ilekroć w ustawie jest mowa o gleboznawczej klasyfikacji gruntów - rozumie się przez to podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Dla określenia klasy bonitacyjnej zasadnicze znaczenie mają więc cechy genetyczne gleb, dlatego zarzut organu odwoławczego i Sądu I instancji o długotrwałym niewykonywaniu przez skarżącą zabiegów agrotechnicznych na przedmiotowej działce gruntu, nie ma znaczenia w sprawie. Klasa bonitacyjna nie jest bowiem efektem zabiegów agrotechnicznych, skoro według ustawodawcy o klasie bonitacyjnej rozstrzygają przede wszystkim względy genetyczne gleb, tj. ich pochodzenie. W rozpatrywanej sprawie nie tylko więc nie wykazano w sposób prawem przewidziany istnienia związku pomiędzy niedokonywaniem zabiegów agrotechnicznych a okolicznościami genetycznymi gleby warunkującymi ustalenie dla przedmiotowej działki gruntu klasy bonitacyjnej, ale nie wykazano również braku dokonywania tych zabiegów.

Z powyższych względów także odwoływanie się przez Sąd I instancji do przepisów prawa normujących skutki zaniechania przeciwdziałania degradacji gleb są co najmniej nieporozumieniem. Powoływane przez Sąd I instancji - stosowne w tym zakresie - przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w żaden sposób nie normują materii odnoszonej do oznaczenia klasy bonitacyjnej, dlatego nie mogą stanowić punktu odniesienia dla postępowania klasyfikacyjnego. Przepisy te dotyczą materii w nich uregulowanej i tylko do niej mają zastosowanie. Ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji w żaden sposób nie wykazał wdrożenia wobec skarżącej dyspozycji wynikającej z tych przepisów. Nie mogą więc czynić z tych przepisów punktu odniesienia do oceny zachowań skarżącej, skoro nie zostało wobec niej wszczęte jakiekolwiek postępowanie unormowane w tych przepisach prawa. Ich funkcją jest bowiem przeciwdziałanie dokonywania dalszej degradacji gleby przez stosowanie tych przepisów zgodnie z ich hipotezą i dyspozycją, a nie wyprowadzanie z samego faktu ich istnienia okoliczności w nich nieunormowanych.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie klasy bonitacyjnej dla przedmiotowej działki gruntu. Twierdzenia organu odwoławczego, podtrzymane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, odnośnie do błędnego przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w obrębie granic własności działki nie zostały poparte obowiązującymi przepisami prawa. Wykonywanie klasyfikacji w obszarze konturu klasyfikacyjnego jest oczywiście wymagane w sytuacji, gdy klasyfikacja ta dokonywana jest z urzędu – wtedy bowiem organ nie działa w granicach interesu prawnego którejkolwiek ze stron. Inaczej jednak jest w przypadku, gdy postępowanie klasyfikacyjne jest wszczynane na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji - zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Skoro bowiem jest to postępowanie administracyjne - co potwierdza m.in. § 5 ust. 1 pkt 5 oraz § 11 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów - to w postępowaniu wnioskowym organ jest uprawniony do jego przeprowadzenia w granicach interesu prawnego przysługującego wnioskodawcy (wnioskodawcom).

W niniejszej sprawie wniosek dotyczy działki nr ew. [...], a organ administracji nie rozszerzył z urzędu postępowania – stosownie do § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów – na inne działki gruntu lub nieruchomości sąsiednie. Bez wskazania podstawy prawnej, zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji, nie mogli skutecznie zakwestionować działań klasyfikatora wykonującego swoje czynności w granicach upoważnienia wydanego przez organ I instancji w dniu [...] czerwca 2018 r., Nr [...], w którym wskazano na działkę nr ew. [...]. Za niezrozumiałe, niepoparte właściwymi przepisami prawa, należy zatem uznać twierdzenie organu odwoławczego, że: "Zgodnie z doktryną obowiązuje pogląd, że klasyfikator porusza się w terenie w taki sposób, aby badaniem swym objąć wszystkie gleby znajdujące się w klasyfikowanej miejscowości." Wymaganie od klasyfikatora przestrzegania cytowanej formuły w niniejszym postępowaniu wszczętym na wniosek właściciela jednej działki gruntu i w granicach powołanego wyżej upoważnienia z [...] czerwca 2018 r. do podejmowania czynności klasyfikacyjnych na działce nr [...], z oczywistych względów jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. Ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji nie wskazał podstawy prawnej uprawniającej i zarazem zobowiązującej klasyfikatora w niniejszej sprawie do dokonywania jakichkolwiek czynności na sąsiednich gruntach.

Niezrozumiałe jest także oddalenie skargi przez Sąd I instancji w kontekście sformułowanej przez ten Sąd oceny, że: "W postępowaniu w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów konieczne jest ustalenie zmiany w profilu gleboznawczym.", gdy tymczasem organ odwoławczy stwierdził, że: "Ponadto niezrozumiałe jest badanie profili glebowych i ich opis.". Zestawienie obu ocen pozostaje w sprzeczności, przy czym według § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań. Sąd I instancji nie dokonał więc oceny twierdzeń organu w kontekście powołanego § 7 ust. 1 pkt 3.

Słusznie Sąd I instancji wskazał, że przepisy rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie regulują przesłanek przeprowadzenia postępowania klasyfikacyjnego na wniosek strony, dlatego właściciel nieruchomości nie jest ograniczony przesłankami wymienionymi w § 4 powołanego rozporządzenia, a jego uprawnienie do żądania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntu może wynikać z innych przyczyn. Nie ma więc żadnego znaczenia prawnego, wskazywana przez organ odwoławczy, motywacja zmiany klasy bonitacyjnej, jako powiązana z chęcią zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Rolą organu administracji jest bowiem ocena działań klasyfikatora w kontekście obowiązującego prawa, a rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności rozstrzygnięcia organu administracji z prawem. Liczne zarzuty sformułowane wobec pracy klasyfikacyjnej nie zostały odniesione do konkretnych norm prawnych wynikających z obowiązujących przepisów prawa, co w wystarczający sposób uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i decyzji organu odwoławczego dla dokonania przez ten organ oceny tej pracy przez pryzmat przepisów prawa normujących gleboznawczą klasyfikację gruntu.

Powyższe potwierdza słuszność tych zarzutów kasacyjnych, które dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 ppsa w związku z powołanymi w tych zarzutach przepisami kpa.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 193 ppsa, uchylił decyzję organu odwoławczego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 ppsa.