Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 285/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 9 , art 59 ust. 10, art. 59 ust. 16
journal: Dz.U. 2019 poz 1292
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - t.j.
article: art. 8 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 3, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi M. K. prowadzącej jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą [...] na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], znak [...], i umarza postępowanie kontrolne, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Syg. II SA/Po 285/21

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. (dalej PPIS lub organ I instancji), działając na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2019r. poz. 59. z późn. zm. dalej uPIS) i art. 59 ust 7 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku Prawo Przedsiębiorców (Dz. U. 2019, poz. 1292 z późn. zm. dalej P.P.) postanowił nie uwzględnić sprzeciwu wniesionego w dniu [...] stycznia 2021 roku przez M. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą S. (dalej jako skarżąca lub strona).

Uzasadniając stanowisko organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2021 roku podjęto próbę przeprowadzenia kontroli w lokalu przedsiębiorcy. Kontrolę przeprowadzono na podstawie art. 4 i art. 25 uPIS w związku z art. 61 § 1 oraz art. 62§ 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 z późn.zm. dalej k.p.a.) oraz w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ( Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 z późn. zm. dalej "rozporządzenie").

W protokole kontroli sanitarnej zapisano, że pracownicy inspekcji sanitarnej w asyście policji przybyli do lokalu gastronomicznego skarżącej, stwierdzając, że wznowiona jest działalność polegająca na przygotowywaniu posiłków i serwowaniu dań z konsumpcją na miejscu i na wynos. Przedsiębiorca nie wpuścił osób kontrolowanych do sali restauracyjnej oraz pomieszczeń kuchennych. Stwierdzono naruszenie rozdziału 3 § 10 ust. 9 rozporządzenia oraz art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2020 poz. 2021 z późn. zm. dalej u.b.ż.)

W dniu [...] stycznia 2021 roku do Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w P. wpłynął sprzeciw kontrolowanej, w którym zarzucono wszczęcie kontroli bez uprzedniego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli zgodnie z art. 48 ust. 1 P.P.

W ocenie PPIS nie ma podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, gdyż kontrolę przeprowadzono na podstawie przepisów art. 48 ust 11 pkt 1 i pkt 4, z których wynika, że zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się w przypadku, gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej oraz gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska.

PPIS wskazał, że kwestionowana kontrola została przeprowadzona na podstawie art. 9 ust 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031; rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz. Urz. L 95 z 07.04.2017, str. 1).

Ponadto kontrola była również przeprowadzona w związku z uzasadnionym podejrzeniem bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia poprzez nieprzestrzeganie przez przedsiębiorcę przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 roku w sprawie określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a w szczególności nieprzestrzeganie przez przedsiębiorcę zakazu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na serwowaniu posiłków i napojów w lokalu restauracji, przewidzianego w § 10 ust. 9 powołanego wyżej rozporządzenia.

Wobec tego organ stwierdził, że istniały przesłanki do przeprowadzenia kontroli bez wcześniejszego zawiadomienia przedsiębiorcy.

Następnie M. K. reprezentowana przez adwokata wniosła zażalenie na ww. postanowienie PPIS z dnia [...] stycznia 2021 r. zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i odstąpienie od czynności kontrolnych. W zażaleniu podniesiono następujące zarzuty:

I. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja") w zw. z art. 22 Konstytucji w zw. z art. 20 Konstytucji w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji w zw. § 10 ust. 9 Rozporządzenia, poprzez zastosowanie przepisu dotyczącego zakazu prowadzenia działalności gastronomicznej w formie "stacjonarnej", który to zakaz, jako ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, narusza istotę tej wolności, tj. poprzez zastosowanie przepisu naruszającego zasadę rangi konstytucyjnej wyrażonej w przepisach art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, a nadto, który to zakaz stosowany jest w braku wprowadzenia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu klęski żywiołowej.

II. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 P.P. w zw. z art. 37 ust. 2 uPIS, poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie choćby próby wyjaśnienia Stronie przesłanek, na których PPIS się oparł, dążąc do przeprowadzenia Kontroli w trybie przepisów art. 48 ust. 11 pkt 1 i 4 PP oraz art. 9 ust. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 (dalej: "Rozporządzenie UE"), ograniczając się de facto jedynie do podania jednostek redakcyjnych wraz zacytowaniem tytułów ustaw, w których ww. normy są zawarte;

III. art. 48 ust. 11 pkt. 1 P.P. w zw. z art. 9 ust. 4 Rozporządzenia UE, poprzez ich niejasne zastosowanie i wskazanie w toku uzasadnienia Postanowienia, że Kontrola miała zostać wszczęta w trybie cyt. przepisów, co miało stanowić niejako "legitymizację" Kontroli poprzez próbę jej oparcia na Rozporządzeniu Unijnym, podczas gdy już na samym początku Postanowienia, Organ I Instancji wskazuje, że Kontrole wszczęto na podstawie przepisów krajowych - art. 4 i art. 25 uPIS w zw. z art. 61 § 1 , 62 § 1 i § 2 KPA w zw. z Rozporządzeniem; na podstawie których to przepisów, wszczęcie Kontroli godzi w poszanowanie podstawowych praw obywatelskich i nie może się ostać;

IV, art. 48 ust. 11 pkt. 4 PP poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w realiach sprawy nie zachodzi jak i nie zachodziło ryzyko bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska;

Uzasadniając stanowisko skarżąca podała, że w jej ocenie zakaz "stacjonarnego" prowadzenia działalności gastronomicznej narusza istotę wolności wyrażonej w przepisie art. 20 Konstytucji. Powoływanie się przez PPIS na Rozporządzenie stanowi jawne pogwałcenie konstytucyjnych zasad jak i praw. Ponadto zaskarżone postanowienie jest niezwykle lakoniczne i krótkie i nie spełnia wymogu wskazanego w art. 11 k.p.a. Zarzuciła również, że organ wszczął kontrolę na podstawie przepisów art. 4 i art. 25 uPIS w zw. z art. 61 § 1 , 62 § 1 i § 2 KPA w zw. z Rozporządzeniem, żeby chwile później oznajmić, że kontrola wszczęta została na podstawie art. 48 ust. 11 pkt. 1 PP w zw. z art. 9 ust. 4 Rozporządzenia UE. W ocenie strony jest to jawna próba "legitymizowania" postępowania, poprzez powołanie się następczo na unijne rozporządzenie.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej tez jako [...]PWIS lub organ II instancji) postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 37 uPIS, art 138 § 1 pkt 2 w zw. z art 144 k.p.a., w zw. z art. 59 ust 7 pkt. 2, art 59 ust 16 P.P., w zw. z art. 9 ust. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 15 marca 2017 r. Nr 2017/625 ze zm.- w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie nr [...] z dnia [...].01.2021 r. wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. postanowił:

1) uchylić zaskarżone postanowienie w całości

2) orzec o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Organ II instancji wskazał, że opis stanu faktycznego i okoliczności przeprowadzenia próby kontroli nie budzą wątpliwości. Dnia [...] stycznia 2021r. Pracownicy PPIS w P. w asyście funkcjonariuszy Policji podjęli próbę przeprowadzenia kontroli sanitarnej w lokalu Przedsiębiorcy Pani M. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą S. . ul. [...] w P.. Po wejściu do lokalu i krótkiej rozmowie z Panem R. K. oraz po poinformowaniu go w jakim celu prowadzona jest kontrola, Pan R. K. potwierdził wznowienie działalności lokalu polegającej na przygotowywaniu posiłków oraz serwowania dań z konsumpcją na miejscu oraz na wynos. Złożono wyjaśnienia i odmówiono przyjęcia kontroli powołując się na przepisy BHP. Ponadto stwierdzono obecność w lokalu gości spożywających posiłki na miejscu.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w zażaleniu [...]PWIS podkreślił, że jako zakres przedmiotowej kontroli wskazano kontrolę przestrzegania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2021r. w sprawie określonych ograniczeń, nakazów, zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ( Dz. U. Z 2020 r. poz. 2316 ze zm.). W podstawie prawnej zawartej w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2021 r. wskazano art. 4 i art. 25 uPIS, art 61 §1, art 62 § 1 i §2 k.p.a., Procedurę urzędowej kontroli żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością. Powołano się również na art. 48 ust. 1 pkt 1, pkt 4 P.P., a także na art. 9 ust. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 2017/625 z dnia 15 marca 2017r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin (dalej rozporządzenie 2017/625). Wskazane podstawy prawne są jednoznaczne i konkretne.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 11 pkt 4 PP zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska. Natomiast zgodnie z art. 9 ust 4 tego rozporządzenia 2017/625 kontrole urzędowe przeprowadza się bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji, w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne, by kontrola urzędowa mogła się odbyć.

Powyższe potwierdza zdaniem organu bezzasadność zarzutu naruszenia art. 48 ust. 11 pkt 1 i pkt 4 PP, a także art. 9 ust 4 Rozporządzenia 2017/625, albowiem przepisy prawa krajowego jak i unijnego dają jednoznaczne podstawy prawne do przeprowadzania kontroli we wskazanych sytuacjach bez uprzedniego zawiadomienia.

W zażaleniu podnoszony jest zarzut naruszenia przez PPIS wskazanych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. [...]PWIS podkreślił, że do organów państwowej inspekcji sanitarnej nie należy dokonywanie oceny zgodności działań organów z Konstytucją. Zadanie to należy do sądów powszechnych. Natomiast orzekanie o zgodności przepisów prawa z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego. Państwowa Inspekcja Sanitarna jako wyspecjalizowana instytucja państwowa, która została powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego ma obowiązek działać na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Podstawy i granice prawne działania państwowej inspekcji sanitarnej określone są w szczególności w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Państwowa Inspekcja Sanitarna odgrywa szczególnie ważną rolę w dobie COVID-19, na podstawie ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i ustaw antycovidowych została ona wyposażona w szereg zadań i uprawnień, które mają pomóc powstrzymać pandemię.

Dalej organ wskazał, że zarzuty dotyczące naruszenia art 11 k.p.a. (zasady przekonywania) w zw. z art 59 ust. 16 P.P. (stosowanie przepisów Kpa) w zw. z art. 37 ust. 2 uPIS (stosowanie przepisów Kpa i ustawy Prawo przedsiębiorców) nie są również uzasadnione.

Organ zwrócił uwagę, że PPIS rozstrzygnął sprzeciw w jego granicach tj. zarzutu naruszenia art 48 ust. 1 P.P. dotyczącego braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jednoznaczna treść art. 48 ust. 11 pkt 1 i pkt 4 P.P. oraz okoliczności faktyczne i przebieg kontroli jak i treść protokołu nie budzą wątpliwości co do przesłanek i podstaw rozstrzygnięcia zawartego w przedmiotowym postanowieniu.

W ocenie [...]PWIS skarżąca w pełni miała rozeznanie i wiedzę co do obowiązujących nakazów i zakazów, w tym treści § 10 ust 9 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020r. w zakresie zakazu polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu podawania. Wobec powyższego również zarzuty wskazane powyżej są całkowicie nieuzasadnione.

Dokonując oceny podstaw prawnych oraz uzasadnienia do postanowienia (które dotyczy rozpatrzenia sprzeciwu w zakresie braku powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli) organ stwierdził, że istnieją merytoryczne podstawy do kontynuowania czynności kontrolnych.

Wprawdzie PPIS w P. w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnął niezgodnie z treścią art. 59 ust. 7 ustawy Prawo przedsiębiorców, jednak w ocenie organu II instancji nie oznacza to jednak braku podstaw do kontynuowania rozpoczętych czynności kontrolnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą S. , reprezentowana przez adwokata podała, że zaskarża pkt II postanowienia [...]PWIS z dnia [...] lutego 2021 r. i podniosła następujące zarzuty:

I. art. 59 ust. 10 P.P. w zw. z art. 59 ust. 9 P.P. w zw. z art. 37 ust. 2 uPIS w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z uchybieniem zakreślonego w PP siedmiodniowego terminu zawitego do jego wydania co powoduje, że postanowienie jest nieważne z mocy prawa oraz poprzez działanie zmierzające do obarczenia Skarżącej negatywnymi konsekwencjami własnych zaniechań,

Z ostrożności procesowej, zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie:

II. art. 59 ust. 9 pkt 2 P.P. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 2 uPIS, poprzez naruszenie podstawowej reguły wykładni prawa - lex specialis derogat legi generali, przejawiające się w wydaniu postanowienia w oparciu o przepisy KPA, zamiast w oparciu o przepis art. 59 ust. 9 PP, tj. poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów i w konsekwencji przyjęcie, że kompetencje orzecznicze PWIS zostały stypizowane w KPA, podczas gdy to PP w sposób enumeratywny wymienia zakres rozstrzygnięć odwoławczych przyznanych PWIS i odsyła do KPA jedynie w zakresie nieuregulowanym,

III art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 22 Konstytucji w zw. z art. 20 Konstytucji w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji w zw. § 10 ust. 9 Rozporządzenia, poprzez orzeczenie o kontynuowaniu kontroli przez PPIS, podczas gdy PPIS wszczął kontrolę przy zastosowaniu przepisu dotyczącego zakazu prowadzenia działalności gastronomicznej w formie "stacjonarnej", który to zakaz, jako ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, narusza istotę tej wolności, tj. poprzez zastosowanie przepisu naruszającego zasadę rangi konstytucyjnej wyrażonej w przepisach art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, a nadto, który to zakaz stosowany jest w braku wprowadzenia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu klęski żywiołowej,

IV. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 P.P. w zw. z art. 37 ust. 2 uPIS, poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie choćby próby wyjaśnienia Stronie przesłanek, na których Organy Sanitarne się oparły, przeprowadzając postępowanie względem Skarżącej (dalej: "Postępowanie Sanitarne") ograniczając się de facto jedynie do podania jednostek redakcyjnych wraz zacytowaniem tytułów ustaw, w których są zawarte normy dot. prowadzenia kontroli względem przedsiębiorców.

Mając na uwadze wyżej wskazane rażące uchybienia skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia w całości co do orzeczenia o kontynuowaniu kontroli względem Skarżącej oraz umorzenie postępowania sanitarnego i uznanie, że zaszła przesłanka stypizowana w art. 59 ust. 10 P.P. - nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych, ewentualnie o uchylenie postanowienia co do pkt. 2) i orzeczenie o odstąpieniu przez Organy Sanitarne od kontynuowaniu kontroli względem skarżącej lub uchylenie postanowienia I i II instancji oraz umorzenie Postępowania Sanitarnego. Skarżąca wniosła o zasądzenie od PWIS na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Wskazać również należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych.

Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, a skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Niezasadny okazał się, podniesiony jako podstawowy, zarzut naruszenia art. 59 ust. 10 P.P. w zw. z art. 59 ust. 9 P.P. w zw. z art. 37 ust. 2 uPIS w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z uchybieniem zakreślonego w PP siedmiodniowego terminu zawitego do jego wydania.

Przepis art. 59 ust. 9 PP m. in. stanowi, że na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia.

Kwestią niezbędną do rozstrzygnięcia zasadności wskazanego zarzutu było zatem stwierdzenie, kiedy rozpoczyna bieg siedmiodniowy termin, o jakim mowa w przywołanej ustawie: czy od momentu otrzymania zażalenia przez organ I instancji, czy od wpływu do organu II instancji. W rozpoznawanej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. omyłkowo nie wysłał za pierwszym razem (4 lutego 2021 r.) zażalenia wraz z dokumentami. Samo zażalenie wpłynęło do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w dniu [...] lutego 2021 r., a rozpoznano je [...] lutego 2021 r. Skarżąca uważa, że wydane w tej sytuacji postanowienie jest z tego powodu nieważne, bo termin do jego wydania powinien być liczony od daty wpływu pierwszej korespondencji, to jest od [...] lutego 2021 r. Z tym twierdzeniem skarżącej Sąd się nie zgodził. W art. 59 ust. 9 u.p.p. wskazano, że termin rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych wynosi 7 dni od dnia jego wniesienia. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 10 nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Art. 59 ust. 16 u.p.p. nakazuje przy tym do postępowań, o których mowa w art. 59 ust. 9, w zakresie nieuregulowanym stosowanie przepisów k.p.a. W związku z tym, dla ustalenia znaczenia zwrotu "wniesienie zażalenia" konieczne jest odwołanie się do treści art. 129 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. Art. 129 § 1 k.p.a. stanowi, iż odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Na mocy odesłania z art. 144 k.p.a. norma ta znajduje odpowiednie zastosowanie do trybu wnoszenia zażalenia. Treść art. 129 § 1 k.p.a. przez powiązanie czasownikowego określenia "wnosi się" z pojęciem organu odwoławczego, przy jednoczesnym użyciu słów: "za pośrednictwem organu, który wydał decyzję", nie pozostawia swobody w interpretacji art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców. Ponieważ wspomniany wcześniej przepis k.p.a. odniósł czynność wniesienia odwołania (zażalenia) do organu odwoławczego, zaznaczając, że organ który wydał zaskarżony akt jedynie pośredniczy w dokonaniu tej czynności, początek biegu terminu przewidzianego dla rozpatrzenia zażalenia należy liczyć od dnia przekazania zażalenia organowi umocowanemu do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie 59 ust. 9 u.p.p. ( tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] czerwca 2021 r. V SA/WA [...])

Stanowisko takie w odniesieniu do analogicznie brzmiącego przepisu art. 84c ust. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168, z późn. zm.) zajmowały sądy administracyjne (por. wyroki NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 1200/10 oraz z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1672/10).

Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych pozwala na postawienie z całą stanowczością tezy, że siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego, tj. wówczas, gdy organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia. (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.01.2021 r. sygn. I GSK 1614/20).

Odnosząc opisaną tezę do omawianej sprawy stwierdzić należy, że organ II instancji rozpoznał zażalenie skarżącej w przewidzianym przepisem art. 59 ust. 9 u.P.p. terminie.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 59 ust. 9 pkt 2 u.P.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 2 uPIS, poprzez naruszenie podstawowej reguły wykładni prawa - lex specialis derogat legi generali, przejawiające się w wydaniu postanowienia w oparciu o przepisy KPA, zamiast w oparciu o przepis art. 59 ust. 9 u.P.p.

Art. 59 ust. 16 u.P.p. stanowi o zastosowaniu wprost przepisów k.p.a. w takim zakresie, w jakim przepis art. 59 ust. 9 u.P.p. nie zawiera regulacji umożliwiających właściwe stosowanie przepisów o środkach zaskarżenia wobec podjęcia i wykonywania czynności kontroli. Oznacza to odwołanie do całego trybu wnoszenia i rozpoznawania zażaleń w postępowaniu administracyjnym. Te kwestie zostały bowiem w Prawie przedsiębiorców pominięte. To właśnie na tej zasadzie, a więc stosownie do art. 129 § 1 w związku z art. 144 k.p.a., zażalenie na postanowienie organu kontroli wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. Równocześnie na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust. 9 u.P.p. znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II k.p.a. Jednakże, jak słusznie zauważyła Skarżąca, Prawo przedsiębiorców enumeratywnie wymienia zakres rozstrzygnięć zarówno organu I instancji, jak odwoławczych i w tym zakresie niewątpliwie stanowi lex specialis wobec uregulowań k.p.a.

Przepis art. 59 u.P.p. w ust. 7 stanowi, że organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o:

1) odstąpieniu od czynności kontrolnych;

2) kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Ustawa zatem innej treści rozstrzygnięcia nie przewiduje. Tymczasem organ I instancji wydał postanowienie, którym nie uwzględnił wniesionego sprzeciwu.

Przywoływany już art. 59 ust. 9 u.P.p. stanowi, że na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o:

1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia;

2)uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.

Należy przypomnieć, że zaskarżonym orzeczeniem organ II instancji postanowił:

1) uchylić zaskarżone postanowienie w całości

2) orzec o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Organ II instancji zauważył, że w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji rozstrzygnął niezgodnie z treścią art. 59 ust. 7 ustawy Prawo przedsiębiorców, jednak w ocenie organu II instancji nie oznacza to braku podstaw do kontynuowania rozpoczętych czynności kontrolnych.

Z taką konstatacją organu nie sposób się zgodzić. Postępowanie toczące się ze sprzeciwu kontrolowanego przedsiębiorcy zostało w art. 59 u.P.p. uregulowane bardzo formalistycznie. Określono terminy i rodzaje rozstrzygnięć odmienne niż w k.p.a., odsyłając do zasad ogólnych, uregulowanych w k.p.a., jedynie w zakresie już wyżej omówionym. W takiej sytuacji organ II instancji nie mógł w zastosowanym przez siebie trybie "naprawić" dostrzeżonego błędu orzeczenia organu I instancji. Orzeczenie przez ten organ o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie ma podstawy prawnej , a poza tym pozbawiłoby stronę możliwości jego kontroli instancyjnej.

W zaistniałej sytuacji należało stwierdzić, że organy obu instancji wydały na skutek sprzeciwu kontrolowanej Strony (I inst.), a następnie jej zażalenia (II inst.), rozstrzygnięcia nieznane ustawie. Prowadzi to do wniosku, że oba orzeczenia wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, zatem zaistniała sytuacja przewidziana przepisem art. 156§1pkt 2 k.p.a.

Przywołany przepis obejmuje dwie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), tj. wydanie decyzji (postanowienia) bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Te przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mają nieostry charakter i mogą się wzajemnie przenikać.

Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny i wskazuje że chodzi o sytuację, w której albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Odnosi się to do sytuacji, gdy decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez odwoływania się do sfery faktu. Mogą jednak o tym przesądzać także braki w sferze faktycznej, gdy opiera się ona na stanie faktycznym skrajnie odmiennym od tego, który warunkuje czynności jurysdykcyjne, a także w razie braku objętej jej hipotezą czynności konwencjonalnej czy oświadczenia potencjalnego adresata decyzji. Pozostałe przypadki istotnego naruszenia podstawy prawnej winny być raczej kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego" LEX/el. 2021, komentarz do art. 156 i powoływane tam poglądy orzecznictwa i doktryny).

Z kolei rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy treść decyzji (postanowienia) pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi jej podstawę i gdy charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść rozstrzygnięcia pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i jednoznaczny. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują przede wszystkim: oczywistość naruszenia prawa oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (postanowienie).

Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Wreszcie skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak też: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r. II SA/Po 55/21)

Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Jedną z takich przesłanek jest między innymi wydanie decyzji (postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie miał wątpliwości, że organ odwoławczy rażąco naruszył prawo, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia. Również orzeczenie organu I instancji z uwagi na rażące naruszenie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo przedsiębiorców dotknięte było nieważnością, co stwierdzono na podstawie art. 135 p.p.s.a.

W tej sytuacji rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi było bezcelowe.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 3 p.p.s.a. sąd umorzył postępowanie kontrolne, wobec jego bezprzedmiotowości uwagi na upływ wszystkich terminów przewidzianych w przywołanych wcześniej przepisach Prawa przedsiębiorców.

O kosztach rozstrzygnięto w zgodzie z art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia [...] listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm.