Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 169/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7.
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] – na podstawie art. 57 ust. 7, w związku z art. 54 i 55 oraz art. 59f i art. 59g ustawy z dnia [...]. - Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. wymierzył U. M. w L. karę w wysokości [...] zł z tytułu stwierdzenia nielegalnego użytkowania pomieszczeń części budynku C. P. U. M. w L., zlokalizowanego przy ul. [...] w L., obejmującego pomieszczenia o numerach: 2.56, 2.57, 2.58, 2.59,2.60, i 2.61.

W zażaleniu na powyższe postanowienie U. M. w L. reprezentowany przez radcę prawnego zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa budowlanego oraz wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. znak: [...] Nr [...], nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Ponadto podniósł, iż nie ubiegał się o wydanie pozwolenia na użytkowanie, lecz zawiadomił o zakończeniu budowy. Zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia [...]., zgłoszone zostało na wspólnym druku: "zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie". Wbrew zawartemu na druku objaśnieniu, inwestor omyłkowo nie skreślił żadnego z żądań wymienionych w nagłówku. W ocenie strony, to na organie administracji spoczywał obowiązek prawidłowego ustalenia żądania strony, w szczególności w odniesieniu do treści decyzji o pozwoleniu na budowę, załączonej w kserokopii do złożonego wniosku, bądź zwracając się do strony o wyjaśnienie.

L. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. po rozpatrzeniu powyższego odwołania postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia [...] r. Prawo budowlane uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Prezydent Miasta L. - decyzją z dnia [...]. znak: [...] Nr [...] - zatwierdził projekt budowlany i udzielił U. M. w L. pozwolenia na budowę w zakresie rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku C. P. U. M. w L., wraz z wewnętrznymi instalacjami na działkach nr [...], położonych przy ul. [...] w L.. Decyzja ta była dwukrotnie zmieniana: decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...]., znak: [...] 6740.[...] Nr [...], w zakresie zmiany projektu zagospodarowania tj. odstąpienia od konieczności niwelacji terenu przy budynku, zmiany wysokości pomieszczeń przyziemia oraz w zakresie zmiany charakterystyki przeciwpożarowej, polegającej na obudowie centralnej klatki schodowej pomiędzy I i II piętrem budynku oraz decyzją z dnia [...]. znak: [...] Nr [...], w zakresie zmiany projektu zagospodarowania terenu w zakresie lokalizacji od strony zachodniej budynku wymianu żelbetowego, zmiany lokalizacji agregatu prądotwórczego oraz lokalizacji schodów terenowych w obrębie patio, zmiany charakterystyki przeciwpożarowej, polegającej na zmianie ewakuacji I pietra nadbudowy, likwidacja klap dymowych w korytarzu nadbudowy, przeniesienia ścianek oddzielenia pożarowego między dachem nadbudowy a istniejącym dachem przedmiotowego budynku.

W dniu [...]. inwestor złożył w siedzibie organu I instancji wypełniony druk - "Zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie". Na druku tym widnieje adnotacja "niewłaściwe skreślić". Inwestor nie dokonał wymaganego skreślenia, przez co na podstawie złożonego zawiadomienia nie można jednoznacznie stwierdzić, czy inwestor zawiadamia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji, czy też zawiadamia o zakończeniu budowy i wnosi o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. PINB m. L. zawiadomienie w takim kształcie przyjął.

W dniu [...]. PINB m. L. przeprowadził, stosownie do art. 59a Prawa budowlanego kontrolę obowiązkową zakończonej budowy przedmiotowego obiektu. Pismem z dnia [...]. U. M. w L. zwrócił się z prośbą do PINB m. L. o wstrzymanie rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie do czasu dostarczenia pozytywnego stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w L.. Tym samym – w ocenie organu odwoławczego - wolą inwestora było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a nie zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania.

Wskutek złożonego pisma z dnia [...]. inwestor odebrał w siedzibie PINB m. L., złożoną wraz z wnioskiem z dnia [...]. dokumentację. W związku z powyższym, PINB m. L. decyzją z dnia [...]. znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku C. P. U. M. w L., jako bezprzedmiotowe.

Podczas wszczętego, zawiadomieniem z dnia [...]., postępowania administracyjnego organ I instancji przeprowadził w dniu [...]. oględziny budynku C. P. U. M. w L. i stwierdził, że niektóre pomieszczenia powstałe w wyniku rozbudowy ww. budynku, to znaczy pomieszczenia pracowni o nr [...] i 2.61 są użytkowane przez personel UM w L.. Pomieszczenia te były umeblowane, wyposażone w urządzenia pomiarowe i analityczne. Na potwierdzenie powyższego sporządzono dokumentację fotograficzną. Mając na uwadze dokonane ustalenia, zaskarżonym postanowieniem wymierzono U. M. w L. karę z tytułu stwierdzenia nielegalnego użytkowania ww. pomieszczeń części budynku C. P. U. M. w L..

Rozpatrując niniejszą sprawę organ II instancji podzielił stanowisko PINB m. L., iż przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa budynku objęta być musi obowiązkiem uzyskania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż z treści decyzji o pozwoleniu na budowę taki obowiązek nie wynika. Należy podkreślić, że obowiązki inwestora związane z przystąpieniem do użytkowania, należy wywodzić wprost z przepisów prawa, tj. art. 54 lub art. 55 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie ze stanem prawnym, wprowadzonym ustawą z dnia [...]. o zmianie ustawy - Prawo budowlane elementy decyzji o pozwoleniu na budowę odnoszące się do tych obowiązków mają jedynie charakter informacyjny i w żadnym wypadku nie mogą mieć pierwszeństwa przed ustawą.

Wobec tego – w ocenie organu - jeśli z przepisów prawa budowlanego wynika obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (nawet jeśli w decyzji o pozwoleniu na budowę znajduje się informacja o zawiadomieniu o zakończeniu budowy bądź brak jest jakiejkolwiek informacji o obowiązkach związanych z przystąpieniem do użytkowania), inwestor ma obowiązek złożyć odpowiedni wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast dokonanie w tym przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy powinno skutkować wniesieniem sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego. Jednocześnie organ I instancji powinien pouczyć inwestora o konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Również – jak wskazuje organ odwoławczy - niedopuszczalne jest przystąpienie do użytkowania obiektu bez zachowania wynikającej z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit.a Prawa budowlanego procedury. W omawianym przypadku na przedmiotową rozbudowę, nadbudowę i przebudowę wymagane było pozwolenie na budowę, a ponadto ww. obiekt należy zaliczyć, zdaniem tut. organu, do kategorii IX jako budynek kultury, nauki i oświaty, jak: teatry, opery, kina, muzea, galerie sztuki, biblioteki, archiwa, domy kultury, budynki szkolne i przedszkolne, żłobki, kluby dziecięce, internaty, bursy i domy studenckie, laboratoria i placówki badawcze, stacje meteorologiczne i hydrologiczne, obserwatoria, budynki ogrodów zoologicznych i botanicznych.

Poza tym podniesiono, że kwestię zasadniczą w omawianej sprawie stanowiła ocena, czy miał miejsce fakt przystąpienia do użytkowania części przedmiotowego obiektu budowlanego oraz czy materiał dowodowy zebrany w sprawie przez organ I instancji pozwala na stwierdzenie, że U. M. w L. przystąpił bez wymaganego prawem pozwolenia do użytkowania wymienionych w sentencji postanowienia organu I instancji pomieszczeń.

Organ odwoławczy mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych oraz ustalenia faktyczne dokonane w sprawie uznał, że z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym organu I instancji nie można przyjąć jednoznacznie, iż U. M. przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej rozbudowy istniejącego budynku uczelni wyższej rozpoczął w nim prowadzenie działalności dydaktycznej, naukowej i badawczej, co oznaczałoby, że rozpoczął jej nielegalne użytkowanie. Odpowiedzi na powyższe nie daje treść protokołu kontroli/oględzin z dnia [...]. W świetle powyższego zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

U. M. w L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. wniósł o uchylenie ww. postanowienia, zarzucając naruszenie art. 16 K.p.a., art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że obowiązki U. M. w L. jako inwestora w procesie budowlanym rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku C. P. na działkach [...] przy ul. [...] w L. określiła ostateczna decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. sygn. [...].[...]. i jest to fakt niesporny. W ocenie strony skarżącej zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. Prawo budowlane, w ust. 5 sentencji ww. decyzji określony został obowiązek Inwestora dokonania zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Przewidziany w art. 54 ustawy Prawo budowlane obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy jest rozłączny z wynikającym z art. 55 obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwersor nie był więc zobowiązany do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania. Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest ostateczne i wiąże, zarówno adresata decyzji, którym jest U. M., jak i inne organy administracji publicznej, w tym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L..

Decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. sygn. [...].[...] stała się ostateczna dnia [...]. i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w żaden z przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego sposobów. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji stwierdził, że "zgodnie ze stanem prawnym, wprowadzonym ustawa z dnia [...]. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, elementy decyzji o pozwoleniu na budowę odnoszące się do tych obowiązków mają jedynie charakter informacyjny i w żadnym wypadku nie mogą mieć pierwszeństwa przed ustawą." W ocenie skarżącego nie sposób przeanalizować prawidłowości rozumowania organu odwoławczego w procesie stosowania prawa. Organ II instancji nie przytoczył przepisu prawa budowlanego, na który powołuje się w uzasadnieniu postanowienia, ani nie go wyjaśnił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, że Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] r. w przedmiocie wymierzenia U. M. w L. karę w wysokości [...] zł z tytułu stwierdzenia nielegalnego użytkowania pomieszczeń części budynku C. P. U. M. w L., zlokalizowanego przy ul. [...] w L., obejmującego pomieszczenia o numerach: 2.56, 2.57, 2.58, 2.59, 2.60 i 2.61. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem Sądu, wbrew wywodom i argumentom skargi, zaskarżone postanowienie, jest prawidłowe. Błędy organu I instancji w nim podniesione znajdują bowiem odzwierciedlenie w aktach sprawy, a z uwagi na ich charakter i skutki, nie mogły być one konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Stąd też za w pełni uzasadnione Sąd uznał zastosowanie w sprawie na etapie II instancji, art. 138 § 2 k.p.a., z przyczyn podniesionych przez organ odwoławczy.

Stosownie do art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej ustawy, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W ocenie Sądu słusznie organ odwoławczy uznał, że zebrany materiał dowodowy w sprawie przez organy nadzoru budowlanego nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że miał miejsce fakt przystąpienia do użytkowania wskazanych w postanowieniu pomieszczeń obiektu budowlanego i że w przypadku nieprzystąpienia do użytkowania uregulowanego w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie mogłaby zostać wymierzona.

Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego ograniczył postępowanie dowodowe do ogólnych oględzin z dnia [...] r. i niedokładnej dokumentacji fotograficznej.

Organ nie przeprowadził dodatkowych dowodów, które wyjaśniłyby wszelkie ww. wątpliwości.

Treść znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli obiektu zawiera jedynie ogólne stwierdzenia, które pomieszczenia w czasie kontroli były użytkowane (nr [...] i [...]), które nie, poprzez wskazanie m.in. że te użytkowane - "były użytkowane przez personel UM, były umeblowane i wyposażone w sprzęt/urządzenia pomiarowe, analityczne". W ocenie Sądu tak ogólne stwierdzenia jeszcze o niczym nie przesądzają, zwłaszcza, że opisane okoliczności nie zostały poparte żadnymi konkretnymi dowodami. Stanowiące bowiem załącznik do protokołu zdjęcia nie zostały dokładnie popodpisywane i nie wynika z nim dokładnie, których konkretnie pomieszczeń dotyczą. Ubocznie należy wskazać, że protokół ten nie został podpisany przez M. P.-G. – kierownika działu technicznego UM.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że aby móc uznać, iż dany obiekt jest nielegalnie użytkowany, użytkowanie to musi mieć charakter trwały. Zdaniem Sądu z ustaleń organu nadzoru nie wynika w sposób jednoznaczny, czy inwestor przystąpił do użytkowania wskazanych przez organ pomieszczeń w sposób trwały. Sformułowanie "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane należy bowiem interpretować jako działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Nałożenie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga zatem ustalenia w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że przystąpiono do korzystania z tego obiektu w sposób trwały. Tylko taki charakter użytkowania obiektu może bowiem uzasadniać nałożenie przedmiotowej kary (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. akt II OSK 156/10, Lex nr 952962).

Dodatkowo należy mieć na uwadze, że o użytkowaniu w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie stanowi samo stwierdzenie, że w danym lokalu znajdują się określone rzeczy, gdyż może to być dowodem jedynie tylko umieszczenia tych rzeczy, a nie faktu przystąpienia do użytkowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Sz 783/09, Lex nr 573872).

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika zatem, że organ I instancji nie ustalił jednoznacznie, czy wskazane w postanowieniu pomieszczenia są użytkowane i nie wskazał na czym polega ich użytkowanie i czy rzeczywiście prowadzone są tam np. badania, a ze zgromadzonego materiału trudno wywieść bezsporny fakt ich rzeczywistego użytkowania. Takiej pewności nie daje również dołączona do protokołu kontroli nieopisana dokumentacja fotograficzna, która jedynie pokazuje pomieszczenia w różnym stanie zagospodarowania. Wobec powyższego uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że organ I instancji nierzetelnie rozpatrzył sprawę, bowiem w niewystarczający sposób zebrał materiał dowodowy co skutkuje tym, że naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a.).

Ponadto ustalenie powyższych okoliczności może mieć istotny wpływ ewentualnie na wysokość wymierzonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania pomieszczeń. W sytuacji bowiem, gdy obiekt składa się z kilku części, karę pieniężną ustala się z uwzględnieniem poszczególnych części i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. akt II OSK 1159/06, Lex nr 394407). Nakładając karę z tytułu nielegalnego użytkowania organy są zatem zobowiązane do dokładnego ustalenia w jakiej części obiektu budowlanego doszło przystąpienia do użytkowania. Wielkość użytkowanej części obiektu budowlanego determinuje bowiem wybór współczynnika wielkości obiektu, który bezpośrednio wpływa na wysokość nałożonej kary. Wynika to z faktu, iż karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oblicza się jako iloczyn dziesięciokrotności stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 Pr. bud.).

Konkludując, stwierdzić należy, że powyższy zakres niezbędnego do uzupełnienia materiału dowodowego, uniemożliwił wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Działanie takie godziłoby bowiem w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego o której mowa w art. 15 k.p.a. i w efekcie stanowiło o naruszeniu art. 138 k.p.a.

Z tych wszystkich względów - na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...]. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - skargę należało oddalić.