Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 490/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art.1 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art.3 par.2 pkt 5, art.147 par.1, art.152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.28, art.14, art.17 pkt 4, art.20,art.15 ust.2 pkt 6
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.91 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art.7 pkt 4, art.31
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 17 marca 2015r., Nr V/33/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 17 marca 2015 roku nr V/33/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych nad jeziorem Wulpińskim w obrębie Unieszewo gmina Gietrzwałd w części dotyczącej § 5 pkt 2 w zakresie sformułowania "przy czym przez powierzchnię całkowitą zabudowy należy rozumieć łączną powierzchnię zabudowy wszystkich budynków na działce budowlanej", § 7 ust. 3 pkt 2, § 8 w zakresie ustaleń dotyczących terenów Upk. 01 i Upk. 02 oraz Upw. 01, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt 1. wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Gietrzwałd, powołując się na art. 20 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 199, dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.), podjęła w dniu 17 marca 2015r. uchwałę nr V/33/2015 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych nad jeziorem Wulpińskim w obrębie Unieszewo, gmina Gietrzwałd.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Warmińsko–Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego – D. G., żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 5 pkt 2 uchwały, w zakresie dotyczącym sformułowania "przy czym przez powierzchnię całkowitą zabudowy należy rozumieć łączna powierzchnię zabudowy wszystkich budynków na działce budowlanej", § 7 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 uchwały oraz § 7 uchwały - w zakresie ujętych w tabeli ustaleń dotyczących terenów Upk.01, Upk.02, Upw.01. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w treści § 5 pkt 2 uchwały Rada zdefiniowała pojęcie "intensywność zabudowy" określając je jako "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej" i precyzując, iż "przez powierzchnię całkowitą zabudowy należy rozumieć łączna powierzchnię zabudowy wszystkich budynków na działce budowlanej". Definicja zawarta w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określa intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Zatem Rada doprecyzowała tę definicję, wskazując jak należy rozumieć pojęcie "powierzchni całkowitej". Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu podano, że rada gminy nie jest uprawniona do regulowania ani doprecyzowywania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu ustalania wskaźnika zabudowy. Podniesiono także, że w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami Upk.01, Upk.02, Upw.01 Rada nie wypełniła dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Na tych terenach Rada dopuściła możliwość sytuowania obiektów budowlanych, jednak wbrew wymogom ustawowym, nie określiła gabarytów planowanych na tym terenie obiektów, w tym przede wszystkim ich maksymalnych wysokości. Dla terenów tych nie ustalono również minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy. Dlatego tez w ocenie Wojewody ustalenia planu dotyczące przedmiotowych terenów winny zostać wyeliminowane. Wyjaśniono ponadto, że z uwagi na upływ 30-dniowego terminu organ nadzoru nie mógł wyeliminować zakwestionowanych zapisów uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę gmina Gietrzwałd wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, ale użyte w ustawie pojęcie powierzchni całkowitej zabudowy jest niejednoznaczne i bez dodatkowego wyjaśnienia powoduje problemy interpretacyjne na etapie projektowania budynków i wydawania pozwolenia na budowę. Zatem brak doprecyzowania o jaką powierzchnię chodzi, czy o sumę powierzchni wszystkich kondygnacji, czy tylko o sumę powierzchni kondygnacji nadziemnych, a być może tylko o sumę powierzchni kondygnacji naziemnych (czyli powierzchnię zabudowy) prowadzi do niepotrzebnych komplikacji w trakcie realizacji planu. Podano, że rozstrzygnięcie znaczenie tych pojęć możliwe i zasadne jest na gruncie teorii urbanistyki, gdzie przyjęto, że intensywność to stosunek powierzchni całkowitej budynku (budynków) do powierzchni kwartału (terenu). W kontekście tych rozważań użycie pojęcia powierzchni całkowitej zabudowy należy uznać za nieprawidłowe. Powołano się również na Polską normę PN-ISO 9836:1997, która określa takie pojęcia jak powierzchnia całkowita kondygnacji, powierzchnia całkowita budynku i powierzchnia zabudowy, którą definiuje jako powierzchnię rzutu zewnętrznych obrysów budynku na teren. Wyjaśniono, że skoro ustalenia planu miejscowego muszą w sposób jednoznaczny określać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, konieczne jest wyjaśnienie tego pojęcia w słowniczku planu. Podano, że do roku 2010 stosowano wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast od roku 2010 nastąpił chaos w formułowaniu ustaleń planu wynikający z niejednoznaczności sformułowania "powierzchnia całkowitej zabudowy". Wskazano, że wcześniejsze rozwiązania były wystarczające, gdyż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu użyty razem z parametrami określającymi wysokość zabudowy i powierzchnię terenu biologicznie czynnego w sposób jednoznaczny ustalał warunki zabudowy na działce. Powołano się także na proponowaną zmianę ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której powierzchnię całkowitej zabudowy rozumie się jako łączną powierzchnię kondygnacji naziemnych (naziemnych nie nadziemnych), co oznacza powrót do pojęcia powierzchni zabudowy określonej w polskiej normie. W odniesieniu do punktu 2 skargi wskazano, że zarzut Wojewody jest całkowicie niezrozumiały i bezpodstawny. Wyjaśniono, że w trakcie procedury opracowywania zmiany planu na podstawie złożonego wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Olsztynie na rysunku planu zostało naniesione stanowisko archeologiczne ujęte w systemie AZP oraz wprowadzono w ustaleniach planu dwa punkty: pkt 1 informuje o występowaniu w granicach planu stanowiska archeologicznego i określa szczegółowo jego lokalizację, a także przedstawia szczegółowe dane w zakresie genezy i chronologii samego stanowiska zgodnie z danymi znajdującymi się w zasobach Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Olsztynie, zaś w pkt 2 zawarto zapis, że w odniesieniu do obszaru stanowiska archeologicznego ujętego w systemie AZP w przypadku realizowania inwestycji na obszarze stanowiska archeologicznego prace ziemne należy poprzedzić weryfikacyjnymi sondażowymi badaniami archeologicznymi, na które należy uzyskać pozwolenie odpowiedniego organu przewidzianego w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podniesiono, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zatem przedmiotowe ustalenia planu spełniają nie tylko wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Respektują bowiem wymogi art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz.U. z 2014r. poz. 1446 ze zm., dalej jako: u.o.z.), który stanowi, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki archeologiczne będące, w szczególności pozostałościami terenowymi pradziejowego i historycznego osadnictwa, co znajduje zastosowanie w analizowanym przypadku, gdyż dotyczy śladu osadnictwa z epoki neolitu. Ponadto wskazano, że art. 31 ust. 1a pkt 2 i ust. 2 u.o.z. stawia określone warunki i ograniczenia. Zakwestionowany przez Wojewodę § 7 ust. 3 uchwały zarówno w pkt 1, jak i w pkt 2 jest w całości zgodny z zapisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie wykracza poza te zapisy. Odnosząc się do zarzutów dotyczących ustaleń dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem Upk. 01 i Upk. 02 - tereny publicznych plaż i kąpielisk stanowiące dostęp do wód publicznych oraz oznaczonych symbolem Upw. 01 - tereny publicznych przystani wodnych stanowiące dostęp do wód publicznych wskazano, że nie są to działki budowlane, dla których możliwe jest ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy. Podano, że zgodnie z zapisami planu ustalono dla tych terenów wskaźniki powierzchni terenu biologicznie czynnego, w związku z czym tereny te w znacznej części pozostaną w dotychczasowym sposobie użytkowania, czyli jako tereny pastwisk. Natomiast dla pozostałej części ustalenia planu dopuszczają jedynie lokalizację parterowych obiektów o konstrukcji drewnianej związanych wyłącznie funkcjonowaniem publicznej przystani wodnej oraz obiektów związanych wyłącznie z funkcjonowaniem plaż i kąpielisk. Niemożliwe jest zatem ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy, gdyż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. wskaźnik taki ustala się w odniesieniu do działki budowlanej, a przedmiotowe tereny nie są działkami budowlanymi i ustalenie takiego wskaźnika nie było możliwe, a z urbanistycznego punktu widzenia nie było wskazane. Natomiast do określenia wysokości budynku użyto pojęcia "parterowy" poprzez analogię do stosowanych w przepisach Prawa budowlanego pojęć "parterowego budynku gospodarczego" oraz "parterowego budynku rekreacji indywidualnej", które to pojęcie wejdzie w życie 28 czerwca 2015r. Jako otwartą także pozostawiono sprawę geometrii dachu, gdyż intencją planu było pozostawienie ostatecznej decyzji architektowi projektującemu budynki i całe zagospodarowanie terenów, który z całym swoim doświadczeniem warsztatowym i poczuciem estetyki jest w stanie zaproponować optymalne rozwiązanie w tak specyficznym terenie. Zatem rozstrzyganie na etapie planu miejscowego o architekturze budynków w sytuacji, gdy w sąsiedztwie nie jest zlokalizowana zabudowa, na podstawie której można ustalić geometrię dachu jest przedwczesne. Podkreślono, że wśród walorów dobrego planu wymienia się operatywność, kompletność i racjonalność. W ocenie Gminy zaskarżony plan posiada te wszystkie cechy, a biorąc pod uwagę fakt, że jest to przestrzeń publiczna stanowiąca własność gminy, wskazano, że Gmina spodziewa się ciekawych rozwiązań z architektonicznego i urbanistycznego punktu widzenia.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu skierowane do skarżącego o uzupełnienie skargi o uzasadnienie żądania stwierdzenia nieważności § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały i ustosunkowanie się do stanowiska Gminy zawartego w odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody w piśmie z dnia 19 czerwca 2015r. wyjaśniła, że zakwestionowanie zapisów dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków dóbr kultury współczesnej było konsekwencją zakwestionowania zapisów dotyczących ustaleń co do terenów Upk.01, Upk. 02 i Upw.01. Z uwagi na fakt, że zapisy § 7 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 uchwały dotyczyły obszaru oznaczonego symbolem Upk. 02 to, w ocenie skarżącego, ewentualne wyeliminowanie z treści uchwały zapisów dotyczących terenów Upk.02, powoduje konieczność wyeliminowania także pozostałych zapisów dotyczących tych terenów. Ponadto pełnomocnik Wojewody sprecyzowała i zmodyfikowała wnioski skargi ostatecznie wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej § 5 pkt 2 uchwały, w takim zakresie jak dotychczas, § 8 uchwały - w zakresie ujętych w tabeli ustaleń dotyczących terenów Upk.01, Upk.02 oraz Upw. 01, § 4 pkt 2 myślnik 1 uchwały ("Upk - tereny publicznych plaż i kąpielisk stanowiące dostęp do dróg publicznych"), § 6 pkt 6 uchwały, § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały, § 4 pkt 1 uchwały w zakresie dotyczącym sformułowania "tereny publicznych plaż i kąpielisk stanowiące dostęp do wód publicznych oznaczone symbolem Upk, § 7 ust. 8 pkt a w zakresie dotyczącym zapisu "Upk i". Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem Gminy co do braku możliwości ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy i co do dopuszczalności określenia wysokości obiektów i budynków poprzez użycie określenia "parterowy". Wskazano, że pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy zostało przez ustawodawcę wyszczególnione jako wymagany obligatoryjnie wskaźnik kształtowania zabudowy. Zatem gmina ma nie tylko prawo, lecz obowiązek określenia m.in. maksymalnej wysokości zabudowy na danym terenie i kompetencję tę gmina realizuje poprzez określenie wysokości zabudowy jednostką metryczną. Powołano się przy tym na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Podniesiono, że z odpowiedzi na skargę wynika, że intencją planu było pozostawienie ostatecznej decyzji architektowi projektującemu budynki i zagospodarowanie terenu, co nie powinno mieć miejsca. Władztwo planistyczne gminy oznacza bowiem między innymi, że to rada może określać zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i nie może scedować swoich uprawnień na inny organ, ani tym bardziej przekazać innym podmiotom kompetencji do określenia zasad planistycznych lub szczegółowych rozwiązań. Co do argumentacji dotyczącej konieczności doprecyzowania pojęcia całkowitej zabudowy wskazano, że na gruncie obowiązujących aktualnie przepisów prawnych interpretacja tego pojęcia nie powinna powodować trudności, na dowód czego dołączono interpretację ministerialną. Ponadto podkreślono, że pojęcie powierzchni całkowitej zabudowy, jako stanowiące termin ustawowy, nie może być dowolnie doprecyzowywane, na potrzeby konkretnego planu, także w kontekście wskazywanych propozycji zmian przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w których powierzchnię całkowitej zabudowy rozumie się jako powierzchnię kondygnacji naziemnych. Sposób ustalania wskaźnika zabudowy musi odpowiadać regulacjom prawa powszechnie obowiązującego w dacie wydawania konkretnych rozstrzygnięć. Natomiast podnoszone przez Gminę komplikacje w trakcie realizacji planu nie mogą uzasadniać wprowadzania własnych definicji, a właściwa interpretacja pojęć ustawowych poddana jest kontroli sadowej co eliminuje ryzyko ewentualnej wadliwej wykładni prawa. Ponadto sposób doprecyzowania pojęcia powierzchni całkowitej zabudowy w przedmiotowej uchwale nadal budzić może wątpliwości, czy intencją Rady było ustalenie sumy wszystkich kondygnacji budynku, czy sumy kondygnacji nadziemnych, czy sumy kondygnacji naziemnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż podniesione w skardze zarzuty częściowo są zasadne.

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 u.p.z.p., że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje zapis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

W ocenie Sądu przy uchwalaniu kontrolowanego planu nie doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Z akt sprawy wynika bowiem, że uchwałą nr XV/140/2011 z dnia 28 grudnia 2011r. Rada Gminy przystąpiła do opracowywania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych nad jeziorem Wulpińskim w obrębie Unieszewo, gmina Gietrzwałd (art. 14 u.p.z.p.). Wyczerpana została także szczegółowa procedura planistyczna określona w art. 17 u.p.z.p., przy czym dochowano kolejności wymaganych czynności. Rozpatrzone zostały wnioski do planu, a uwag nie zgłoszono (art. 17 pkt 4 i art. 20 u.p.z.p.). Plan uchwalony został przez wymagany przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organ tj. radę gminy. Nie doszło także do naruszenia zawartości merytorycznej planu, określonej w tym przepisie (część tekstowa, graficzna i inne załączniki).

Zdaniem Sądu Rada Gminy dopuściła się jednak naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniających stwierdzenie jego nieważności w zakresie niektórych zakwestionowanych przez Wojewodę zapisów.

Jeden z zarzutów skargi dotyczył § 5 pkt 2 uchwały, w zakresie dotyczącym sformułowania "przy czym przez powierzchnię całkowitą zabudowy należy rozumieć łączną powierzchnię zabudowy wszystkich budynków na działce budowlanej". Odnosząc się do tej kwestii podnieść przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004) konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle tych wywodów uznać należy, że brak jest upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do tworzenia definicji lub doprecyzowywania pojęć ustawowych. Ponadto organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 170/10, LEX nr 597353) zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do powołanego rozporządzenia w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że Rada Gminy nie była uprawniona do regulowania, czy też raczej doprecyzowania w § 5 pkt 2 planu, sposobu ustalania wskaźnika intensywności zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisie rangi ustawy. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. intensywność zabudowy stanowi "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Uregulowanie w planie znaczenia omawianego wskaźnika w sposób odmienny od określenia ustawowego - co w § 5 pkt 2 uchwały polegało na dodaniu kwestionowanego przez organ nadzoru sformułowania "przy czym przez powierzchnię całkowitą zabudowy należy rozumieć łączną powierzchnię zabudowy wszystkich budynków na działce budowlanej" - wykraczało poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i naruszało art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 115, § 116, § 118, §136, § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002r. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 2015r., sygn. akt II SA/Wr 143/15, wyrok NSA z 28 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1562/13 oraz wyrok NSA z 16 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 961/10, dostępne w Internecie).

Z wyżej podanych powodów stwierdzeniu nieważności podlega także zapis § 7 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały stanowiący, że "w odniesieniu do obszaru stanowiska archeologicznego ujętego w systemie AZP w przypadku realizowania inwestycji na obszarze stanowiska archeologicznego prace ziemne należy poprzedzić weryfikacyjnymi sondażowymi badaniami archeologicznymi, na które należy uzyskać pozwolenie odpowiedniego organu przewidzianego w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie)". Wyjaśnić bowiem należy, że obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych uregulowany został w art. 31 u.o.z. Zgodnie z art. 31 ust. 1a pkt 2 u.o.z. osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 2 u.o.z. zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Porównując zatem treść § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały i art. 31 u.o.z. stwierdzić należy, że w Rada uregulowała zagadnienie będące przedmiotem regulacji w cytowanym powyżej art. 31 u.o.z. W takiej sytuacji nie ma w ogóle potrzeby konkretyzowania tego obowiązku jeszcze raz w akcie prawa miejscowego. Dostrzec też należy, że powołany zapis uchwały stanowi w istocie streszczenie art. 31 u.o.z., a więc jego modyfikację, co może skutkować niewłaściwą interpretacją przepisu ustawy. Wprowadzanie modyfikacji regulacji zawartych w aktach wyższego rzędu, czy ich inkorporowanie do aktów prawa miejscowego, należy zaś uznać – jak wskazano wyżej - za bezwzględnie niedopuszczalne z punktu widzenia techniki prawodawczej. Zauważyć należy, że art. 7 pkt 4 u.o.z. stanowi, że formami ochrony zabytków są m.in. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle tego przepisu w miejscowym planie można objąć ochroną konserwatorską wyszczególnione w planie nieruchomości gruntowe lub budynkowe, które nie korzystają z tej ochrony z innego tytułu, np. wpisu do rejestru zabytków. Nie oznacza to jednak konieczności powtarzania, czy streszczania przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która ma przecież moc powszechnie obowiązującą.

Zasadnie także zarzuca Wojewoda, że brak określenia minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy oraz brak określenia wysokości zabudowy w jednostkach metrycznych w ustaleniach planu dla terenów oznaczonych Upk.01, Upk.02 oraz Upw.01 stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez Gminę okoliczność, że działki położone na tym terenie nie są typowymi działkami budowlanymi, skoro w ustaleniach dla tych terenów dopuszczono możliwość zabudowy w postaci "parterowych obiektów o konstrukcji drewnianej". Przy czym należy wskazać na niekonsekwencję Rady w podanym w odpowiedzi na skargę uzasadnieniu powodów odstępstwa od ustalenia maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy. Rada bowiem ustaliła minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej (uznając, że jest to wystarczające dla ograniczenia wielkości zabudowy), czyli określiła wskaźnik ustalany – jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – w odniesieniu do powierzchni działki budowalnej, a jednocześnie uznała, że nie może określić maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy dla przedmiotowych terenów, gdyż nie są to działki budowlane. Wskazać także należy, że z powołanego przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy winien określać maksymalną wysokość zabudowy i wysokość ta winna być określona w jednostkach metrycznych. Na poparcie swojej argumentacji w tym zakresie Wojewoda przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2013r. (sygn. akt II SA/Gd 542/12, dostępny w Internecie). Przy czym wskazać należy, ze Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2014r. (sygn. akt II OSK 1562/13) oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku, podzielając stanowisko sądu I instancji i uznając, że gmina ma nie tylko prawo, lecz obowiązek określenia w planie m.in. maksymalnej wysokości zabudowy na danym terenie. Przy czym zwrócić należy uwagę, że w przypadku dopuszczenia możliwości zabudowy na danym terenie Rada ma obowiązek określić wszystkie parametry wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i nie może pozostawić rozwiązań architektonicznych w tym zakresie w gestii inwestorów. Takie działanie organu gminy jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tej kompetencji gmina nie może przenosić na inne podmioty. Zatem także z tego względu kwestionowane zapisy naruszają przepisy prawa. Należy przy tym wyjaśnić, że uchwalając plan miejscowy rada ma obowiązek stosowania się do wymogów określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przede wszystkim wynikających z art. 15 u.p.z.p., nie zaś kierować się zasadami urbanistyki, czy też względami praktycznymi. W związku z tym argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę odnośnie spełnienia przez skarżony plan zasady operatywności, kompletności i racjonalności ma charakter argumentacji pozaprawnej i w żadnym wypadku nie uzasadnia odstępstw od wymogów określonych przepisami prawa. Przy czym wyjaśnić należy, że niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały w tym zakresie, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa. Stąd też ustalenia dotyczące terenów Upk.01, Upk.02 oraz Upw.01 jako niezawierające wszystkich elementów wymaganych w myśl powołanego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. podlegają stwierdzeniu nieważności w całości.

Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody odnośnie konieczności stwierdzenia nieważności innych zapisów planu tylko z tego powodu, że odwołują się do terenów określonych symbolami Upk01, Upk02 oraz Upw. 01. Sąd stwierdził bowiem nieważność planu w tej części wyłącznie w zakresie ustaleń dla tych terenów, nie zaś tych zapisów planu, które określają ich symbole, jak i przeznaczenie przedmiotowych terenów, gdyż wkraczałoby to w zakres władztwa planistycznego gminy. Zatem w ocenie Sądu brak jest podstaw do uwzględnienia skargi Wojewody w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności uchwały Sąd podjął w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.