Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1076/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prokuratora Krajowego z dnia [...] lutego 2020 r.; 2. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Prokurator Generalny (dalej także: "organ odwoławczy"), w wyniku rozpoznania odwołania Międzyzakładowej [...] (dalej także: "skarżąca organizacja związkowa" lub "strona skarżąca") z dnia [...] lutego 2020 r. od decyzji Prokuratora Krajowego (dalej także: "organ pierwszej instancji") nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. wydanej w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej zawartej w punktach I - IV jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej także: "u.d.i.p.") - utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2020 r.

Zaskarżona decyzja Prokuratora Generalnego wydana została w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa [...], powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Prokuratora Krajowego o udostępnienie następującej informacji publicznej:

I. Informacji o wynagrodzeniach zasadniczych pracowników zatrudnionych w Prokuraturze Krajowej w grupach: asystenci prokuratorów, urzędnicy i inni pracownicy w ujęciu: Pracownik 1 - stanowisko umowa na czas nieokreślony/umowa na czas określony - wymiar czasu pracy - kwota wynagrodzenia brutto w danym miesiącu (...), Pracownik 2 - stanowisko - umowa na czas nieokreślony/umowa na czas określony - wymiar czasu pracy - kwota wynagrodzenia brutto w danym miesiącu (...), tj. w formie zanonimizowanej, bez imion i nazwisk poszczególnych pracowników. Przy stanowiskach pojedynczych - w związku z obowiązkiem anonimizacji udzielanej informacji - prosimy o zastąpienie stanowiska wskazaniem grupy zawodowej, tj. np. urzędnik sądowy, inny pracownik, asystent.

II. Informacji o wypłaconych asystentom prokuratorów, urzędnikom i innym pracownikom zatrudnionym w Prokuraturze Krajowej premiach za trzy pierwsze kwartały roku 2019 z podziałem na ww. grupy pracownicze, kwartały oraz podaniem sumy wypłaconych premii w tych grupach w każdym z kwartałów i ilości pracowników, którym wypłacono premie w każdym z tych kwartałów.

III. Informacji, czy od stycznia do listopada 2019 r. w grupach asystenci prokuratorów, urzędnicy i inni pracownicy - zatrudnieni w Prokuraturze Krajowej - wypłacone były nagrody, a jeżeli tak o informację - odrębnie dla każdej z grup (asystenci prokuratorów, urzędnicy i inni pracownicy) - o ilości osób, którym wypłacono nagrody, sumie wypłaconych nagród, a także minimalnej, średniej i maksymalnej kwocie nagrody.

IV. Informacji o wypłaconych od stycznia do listopada 2019 r w grupach asystenci prokuratorów, urzędnicy i inni pracownicy - zatrudnieni w Prokuraturze Krajowej - dodatkach specjalnych poprzez wskazanie ilości osób, którym wypłacono dodatki specjalne, sumy wypłaconych dodatków specjalnych, oddzielnie dla każdej z grup, a także w ramach tych grup o wysokości minimalnej, średnie i maksymalnej wysokości dodatku specjalnego.

V. Informacji zawierającej zestawienie, ile osób na poszczególnych stanowiskach jest delegowanych do pełnienia obowiązków służbowych w Prokuraturze Krajowej z innych jednostek prokuratury.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Prokurator Krajowy, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej poinformował skarżącą organizację związkową, że wnioskowana informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wskazał, że jej udzielenie może nastąpić jedynie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W konsekwencji, organ pierwszej instancji wezwał stronę skarżącą do wskazania tego interesu - w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma - oraz do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie.

W dniu [...] grudnia 2019 r. do Prokuratury Krajowej wpłynął podpisany przez stronę skarżącą wniosek. Strona skarżąca zarzuciła jednocześnie organowi pierwszemu instancji, że nie udostępniając wnioskowanej informacji, pozostaje on w bezczynności. Jednocześnie, strona skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zwróciła uwagę na wykładnię pojęcia informacji publicznej przetworzonej i w konsekwencji zakwestionowała stanowisko organu w tym zakresie. Strona skarżąca zarzuciła, iż próba zakwalifikowania podstawowych informacji o wynagrodzeniach, jako informacji przetworzonej, zmierza do ominięcia obowiązku udostępniania tego typu danych, a przez to naruszenia prawa organizacji związkowej wnioskującej do ich otrzymanie. Strona skarżąca stwierdziła, że wnioskowane przez nią dane wpisują się w szczególny interes społeczny w związku z ustawowymi kompetencjami i prawami, jakie przysługują organizacji związku zawodowego. W tej sytuacji, strona skarżąca - zwracając uwagę na treść przepisów art. 4, art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 263). Ponadto, strona skarżąca powołała się na art. 19 cyt. ustawy z dnia 23 maja 1991 r., wskazując, że w świetle tego przepisu Międzyzakładowa Organizacja Związkowa [...] należy do grona podmiotów, które mają prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Strona skarżąca zauważyła, że wspomniane kompetencje związków zawodowych dotyczą także procedury tworzenia prawa regulującego zasady wynagradzania, także u podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Prokurator Krajowy, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. - wydał w dniu [...] lutego 2020 r. decyzję nr [...], którą odmówił skarżącej organizacji związkowej udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w punktach I - IV wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem - jak wskazał - Prokuratura Krajowa nie dysponuje "gotową" informacją spełniającą kryteria wniosku.

Organ pierwszej instancji opisał szczegółowo konkretne czynności, jakie musiałby podjąć w celu przygotowania wnioskowanej informacji (vide: wyliczenie zawarte na stronie 5 uzasadnienia decyzji).

Prokurator Krajowy zauważył, że nie posiada wprost wnioskowanej informacji i dla jej wytworzenia specjalnie dla wnioskodawcy musiałby podjąć opisane w uzasadnieniu decyzji pracochłonne działania, wymagające znacznego nakładu środków i zaangażowania pracowników Biura Administracyjno-Finansowego Prokuratury Krajowej.

W tej sytuacji, Prokurator Krajowy stwierdził, że z uwagi na fakt statusu informacji przetworzonej, strona skarżąca zobowiązana będzie wykazać, iż udzielenie jej wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ pierwszej instancji, analizując znaczenie pojęcia szczególnie istotnego interesu publicznego, zauważył, że strona skarżąca, uzasadniając ów interes, posłużyła się jedyne ogólnymi wyliczeniami ustawowych celów związku zawodowego, które określone są w ustawie o związkach zawodowych, a których - zdaniem organu pierwszej instancji - nie powiązała jednak z wnioskowaną informacją publiczną. Zdaniem organu, strona skarżąca nie wskazała, w jaki sposób te konkretne informacje o charakterze przetworzonym wpłynęłyby na realizację określonego celu działalności związkowej strony skarżącej.

W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. strona skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji Prokuratora Krajowego z dnia [...] lutego 2020 r.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia podmiotowi zobowiązanemu, skarżąca organizacja związkowa zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie prawa do informacji przewidzianego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca zakwestionowała przede wszystkim stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie zakwalifikowania wnioskowanej informacji, jako informacji publicznej przetworzonej. Strona skarżąca stwierdziła, że przyjęcie zasadności stanowiska organu pierwszej instancji prowadziłoby do kuriozalnego wniosku, że organ ten nie jest w stanie w prosty sposób określić, na podstawie jakich umów zaciągał zobowiązania w imieniu Skarbu Państwa, a także jakie środki wypłacał, co - zdaniem strony skarżącej - przy dzisiejszym stanie narzędzi informatycznych nie może być uznane za wiarygodne tłumaczenie Prokuratora Krajowego.

Skarżąca organizacja związkowa zauważyła ponadto, że w 2019 r. Prokurator Krajowy wypłacał pracownikom podwyżki, premie, a skarżący związek zawodowy zakładał, że organ czynił to w sposób racjonalny, kierując się istniejącą strukturą zatrudnienia i przy zachowaniu zasad racjonalnej polityki płacowej. Niemniej, jak wskazała strona skarżąca, aby sprawdzić racjonalność owego wydatkowania środków, skarżący związek zawodowy musi być w posiadaniu informacji, które umożliwiają wspomnianą ocenę polityki Prokuratury Krajowej.

Strona skarżąca zarzuciła, iż kwalifikując wnioskowane informacje, jako informację przetworzoną, Prokurator Krajowy zmierza do ominięcia obowiązku udostępnienia tego typu danych.

Odnosząc się z kolei do kwestii wykazania szczególnego interesu społecznego, skarżąca organizacja związkowa podniosła, iż w związku z ustawowymi kompetencjami i prawami, jakie przynależą wnioskodawcy, jako organizacji związkowej, zwrócić należy uwagę na regulacje prawne zawarte w przepisach art. 4, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Strona skarżąca podniosła, że ustawowe kompetencje organizacji związkowej zostały zagwarantowane we wskazanej wyżej ustawie właśnie z tego powodu, że dotyczą szczególnego interesu społecznego, jakim jest wpływ na warunki bytu i wynagradzania osób wykonujących pracę zarobkową. Według strony skarżącej, odmowa udostępnienia tego rodzaju informacji uniemożliwia lub mocno ogranicza skarżącej organizacji związkowej możliwość realizacji obowiązków ustawowych, w tym uniemożliwia przeprowadzenie analizy bieżącej sytuacji dotyczącej zasad wynagradzania.

Strona skarżąca wskazała, że jej działalność prowadzona jest w sposób stały. Skarżąca organizacja związkowa podniosła, że analizowanie potrzebnych danych skutkuje podejmowaniem określonych działań i inicjatyw, włącznie z inicjatywą składania wniosków dotyczących tworzenia aktów prawa regulujących sferę wynagrodzeń w sądach i prokuraturze, a tym samym na rzecz całego społeczeństwa.

Ponadto, strona skarżąca stwierdziła, że Prokurator Krajowy nie ma racji sugerując, że cele skarżącej organizacji związkowej są ograniczane wyłącznie do członków związku, albowiem - zdaniem strony skarżącej - z powszechnie obowiązujących przepisów zbiorowego prawa pracy wynika, że związki zawodowe w swojej działalności reprezentują zbiorowe interesy wszystkich pracowników, a więc zarówno zrzeszonych, jak i niezrzeszonych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Prokurator Generalny - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - wydał decyzję nr [...] z dnia [...] września 2020 r., którą utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Krajowego z dnia [...] lutego 2020 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podtrzymał na wstępie swoje dotychczasowe stanowisko, iż wnioskowana w przedmiotowej sprawie informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem Prokurator Krajowy prawidłowo wykazał, że nie dysponuje on "gotową" informacją, spełniającą kryteria wniosku strony skarżącej z dnia [...] września 2019 r. Prokurator Generalny stwierdził, że przygotowanie wnioskowanej informacji wymagałoby podjęcia przez pracowników Prokuratury Krajowej szeregu różnych, pracochłonnych działań, które wymagałyby znaczącego nakładu środków i zaangażowania pracowników Biura Administracyjno-Finansowego Prokuratury Krajowej.

Organ odwoławczy zauważył, że w celu przygotowania wnioskowanej informacji należałoby z grupy wszystkich zatrudnionych pracowników (obejmującej łącznie z prokuratorami 394 osoby) wygenerować wykazy pomocnicze obejmujące pracowników z grup: asystenci prokuratora, urzędnicy i inni pracownicy, a następnie z każdej z tych grup wyselekcjonować tych pracowników, którzy zatrudnieni są na umowę o pracę. W dalszej kolejności, jak wskazał organ odwoławczy, należałoby ustalić, które z tych osób są zatrudnione na czas określony, a które na czas nieokreślony i sprawdzić dla każdej z tych osób wymiar czasu pracy i wynagrodzenie. Następnie, jak podniósł organ odwoławczy, uzyskane w ten sposób informacje należałoby przetworzyć w arkuszach kalkulacyjnych programu Exel i dostosować je do kryteriów wskazanych we wniosku. Prokurator Generalny wskazał, że podobnie należałoby postępować w celu przygotowania informacji z punktów II - IV wniosku skarżącej organizacji związkowej. Organ odwoławczy zauważył, że wszystkie pomocnicze informacje wymagałyby następnie przetworzenia w programie Exel, uporządkowania i przygotowania odpowiedzi.

W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że Prokurator Krajowy prawidłowo ustalił, że organ ten nie dysponuje "gotową" informacją spełniającą kryteria wniosku oraz że jej przygotowanie wymagałoby podjęcia pracochłonnych działań, wymagających znaczącego nakładu środków i zaangażowania pracowników Biura Administracyjno-Finansowego Prokuratury Krajowej.

Mając powyższe na względzie, Prokurator Generalny uznał, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Organ odwoławczy zauważył wprawdzie, że wszystkie wnioskowane informacje są w posiadaniu organu, niemniej - jak podkreślił - w celu przygotowania ich zgodnie z wnioskiem strony skarżącej należałoby podjąć szereg wymienionych szczegółowo decyzji czynności w systemie płacowo-kadrowym. Prokurator Generalny podniósł, że - wbrew sugestiom strony skarżącej - obowiązujący w Prokuraturze Krajowej system teleinformatyczny nie jest skonstruowany zgodnie z kryteriami wskazanymi przez stronę wnioskującą i nie działa na zasadzie wyszukiwarki internetowej. Organ odwoławczy za nieuprawnione uznał również zarzuty strony skarżącej wskazujące na to, iż organ powinien był w prosty sposób być w stanie określić, na podstawie jakich umów zaciągał zobowiązania w imieniu Skarbu Państwa i jakie środki wypłacał. Takie rozumowanie organ odwoławczy uznał za polegające na zbyt dużym uproszczeniu, niepozostającym w związku z treścią wniosku.

Prokurator Generalny stwierdził, że wprowadzone przez art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ograniczenie w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na czynnościach związanych z przygotowywaniem i udzielaniem informacji publicznej. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że wspomniane ograniczenie dokonane zostało aktem rangi ustawowej, co odpowiada wymogom regulacji art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Prokurator Generalny stwierdził, że ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu konstytucyjnych uprawnień, skoro prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 924/14).

Odnosząc się z kolei do przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", Prokurator Generalny wskazał, że każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej, jest działaniem w interesie publicznym. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13 - podkreślił, że przez użycie słów "szczególnie istotne" ustawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego. Nie wystarczy więc, jak podniósł organ odwoławczy, aby udzielenie informacji było "istotne" z punktu widzenia interesu publicznego, musi być ono "szczególnie istotne". Prokurator Generalny stwierdził, że należy więc przyjąć, że prawo do uzyskania informacji przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który w chwili składania wniosku jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Organ odwoławczy podkreślił, że skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się więc z możliwością wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu.

Prokurator Generalny uznał, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny całokształtu ujawnionych okoliczności, w tym argumentów powołanych przez skarżącą organizację związkową, i w konsekwencji zasadnie nie dopatrzył się zaistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji.

Prokurator Generalny stwierdził, że o ile działalność związkową można uznać za działanie w interesie publicznym, o tyle w przedmiotowej sprawie nie sposób ustalić okoliczności, które wskazywałyby na wystąpienie jego postaci kwalifikowanej. Organ odwoławczy uznał, że ustawowe uprawnienia związku zawodowego same przez się nie uzasadniają zaistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej, jeżeli nie towarzyszy temu wskazanie sposobu wykorzystania informacji do realizacji konkretnego uprawnienia. W przeciwnym razie, jak zauważył organ odwoławczy, prowadziłoby to do błędnego wniosku, że związkowi zawodowemu przysługuje prawo uzyskania każdej informacji publicznej przetworzonej.

Zdaniem organu odwoławczego, wnioskująca organizacja związkowa posłużyła się jedynie ogólnym wyliczeniem ustawowych celów związku zawodowego, których w żaden sposób nie powiązała z wnioskowaną informacją publiczną. Według Prokuratora Generalnego, strona skarżąca nie wskazała bowiem, w jaki sposób te konkretne informacje o charakterze przetworzonym wpłynęłyby na realizację określonego celu działalności związkowej prowadzonej przez stronę skarżącą.

Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że nieuprawniony jest zarzut strony skarżącej, jakoby organ pierwszej instancji w uzasadnieniu spornej decyzji uznał, że przywołane kompetencje, uprawnienia i obowiązki określone w ustawie o związkach zawodowych mają charakter ogólny i nie wskazują na realizację celu działalności wnioskującej. Zdaniem organu odwoławczego, takich sformułowań sporna decyzja nie zawiera.

Prokurator Generalny zauważył, że wnioskowana informacja przetworzona mogłaby być co najwyżej wykorzystania do celów porównawczych i ustalenia, czy w 2019 r. podwyżki, premie, nagrody i dodatki specjalne były wypłacone pracownikom Prokuratury Krajowej zgodnie z zasadami racjonalnej polityki płacowej. Zdaniem organu odwoławczego, cele te ukierunkowane są co najwyżej na podstawowe, a nie na kwalifikowane działanie w interesie publicznym. Organ odwoławczy uznał, że udostępnienie tych konkretnych informacji nie spowoduje bowiem realnego ich wykorzystania dla dobra ogółu. W szczególności, jak wskazał Prokurator Generalny, informacja ta nie będzie miała znaczenia dla ogółu pracowników, a korzyść z jej udostępnienia przypadłaby określonej grupie pracowników sądów i prokuratury, a nie wszystkim zatrudnionym w kraju.

Organ odwoławczy na marginesie podniósł, że statut wnioskującej organizacji związkowej ogranicza realizację celów i zadań wyłącznie do członków związku (§ 6 statutu [...]").

Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że skarżąca organizacja związkowa nie funkcjonuje dotychczas w Prokuraturze Krajowej, gdyż jej działalność nie została zgłoszona pracodawcy, a tym samym wnioskowana informacja nie dotyczy członków związku.

Reasumując, Prokurator Generalny stwierdził, iż sporna informacja publiczna, o udzielnie której wystąpiła skarżąca organizacja związkowa, ma charakter informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednocześnie, wobec niestwierdzenia podstaw do uznania, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej w tym konkretnym przypadku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, Prokurator Generalny uznał za zasadną sporną decyzję Prokuratora Krajowego.

W piśmie z dnia [...] maja 2020 r. skarżąca organizacja związkowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2020 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji Prokuratora Generalnego w całości, a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skarżąca zarzuciła organowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym bezkrytycznego przyjęcia stanowiska Prokuratora Krajowego oraz niewyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie występuje faktyczna konieczność przetworzenia informacji.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istoty wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) naruszenie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez nieuwzględnienie pełnego zakresu wnioskowanych przez stroną skarżącą informacji,

b) naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - poprzez nieudzielenie wnioskowanej informacji w zakresie pkt I, pkt III zdanie pierwsze, pkt IV co do sumy wypłaconych dodatków specjalnych we wniosku,

c) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez zastosowanie błędnego zaliczenia wnioskowanej informacji do informacji przetworzonej oraz nieuwzględnienie wykazanego przez stronę skarżącą faktu szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu skargi analizując zarzut naruszenia przepisów postepowania, strona skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie zweryfikował, jaki nakład pracy potrzebny byłby do udostępnienia żądanych informacji. Strona skarżąca podniosła, że niemożliwe wydaje się, aby organ państwowy wydatkował środki publiczne zarezerwowane w ramach budżetu państwa z przeznaczeniem na wynagrodzenia osobowe pracowników, bez gromadzenia odpowiednich informacji w tym zakresie. Strona skarżąca podniosła, iż jednostki prokuratury, jako jednostki sektora finansów publicznych, podlegają reżimowi prawnemu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, co przy uwzględnieniu art. 44 i następnych przepisów tejże ustawy, wyklucza możliwość rozdysponowania środków publicznych przez Prokuratora Krajowego w sposób dowolny, bez pełnej dokumentacji w tym zakresie. W ocenie strony skarżącej, organ odwoławczy winien w szczególności zweryfikować sposób przepływu i wydatkowania środków publicznych i prowadzenia w tym zakresie odpowiedniej dokumentacji. Tymczasem, jak zauważyła strona skarżąca, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy jedynie przytoczył argumentację organu pierwszej instancji, nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 14 ust. 1 u.d.i.p., strona skarżąca wskazała, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy pominął fakt, że przedstawiona we wniosku tabela była wyłącznie przykładem, w jakiej formie mogą być przedstawione informacje.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisu art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., strona skarżąca podniosła, że w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 386/12, WSA w Warszawie stwierdził, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę prawa do informacji, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Skarżąca organizacja związkowa zauważyła, że ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to, jak wskazała strona skarżąca, iż stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego.

W związku z powyższym, strona skarżąca uznała, że organ odwoławczy nie zastosował się do wytycznych zawartych w orzecznictwie, albowiem nie udzielił wnioskowanej informacji nawet w tak wąskim zakresie, jak: wysokość wypłaconego wynagrodzenia zasadniczego, fakt wypłacenia nagród i sumy ewentualnie wypłaconych nagród, czy też ilości osób, którym wypłacono dodatki specjalne lub sumy wypłaconych dodatków.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., strona skarżąca zauważyła, iż należy uznać, iż w świetle obowiązującego ustawodawstwa organizacja związkowa ma znaczący wpływ na funkcjonowanie życia publicznego.

Strona skarżąca podniosła, iż w pismach kierowanych do organów obu instancji, skarżąca organizacja związkowa podkreślała, że wnioskowane informacje są niezbędne do realizacji obowiązków, jakie nakładają na nią przepisy zbiorowego prawa pracy. Strona skarżąca zauważyła, że organizacja związkowa ma wpływ na kształtowanie polityki pieniężnej państwa w zakresie planowania wysokości środków budżetu państwa przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe pracowników, co wpływa pośrednio na interes wszystkich obywateli. Zdaniem strony skarżącej uznać należy zatem, iż uprawnienia, jakie posiada organizacja związkowa, sprawiają, że organizacja ta ma możliwość uczynienia z informacji publicznej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza tej informacji. Ponadto, strona skarżąca zauważyła, że WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 946/19, potwierdził słuszność stanowiska strony skarżącej, co w konsekwencji oznacza, że w żądanym zakresie ogólnopolska organizacja związkowa winna mieć dostęp do wnioskowanej informacji przetworzonej.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko odnośnie zarówno statusu wnioskowanej informacji, jako przetworzonej, a także odnośnie braku w przedmiotowej sprawie przesłanki działania skarżącej organizacji związkowej w szczególnie istotnym interesie publicznym. Prokurator Generalny zauważył, że o ile działalność związkową można uznać za działalność w interesie publicznym, o tyle w przedmiotowej sprawie nie sposób ustalić okoliczności, które wskazywałyby na wystąpienie kwalifikowanej postaci interesu publicznego, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem organu odwoławczego, nie bez znaczenia dla tej oceny ma fakt, że skarżąca organizacja związkowa nie funkcjonuje w Prokuraturze Krajowej i nie mogła w związku z tym być stroną układu zbiorowego pracy. W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że argument strony skarżącej, jakoby wnioskowane informacje są jej niezbędne do realizacji obowiązków, jakie nakładają na nią przepisy zbiorowego prawa pracy, nie przystaje do realiów przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prokuratora Generalnego nr [...] z dnia [...] marca 2020 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prokuratora Krajowego z dnia [...] lutego 2020 r. odmawiająca skarżącej organizacji związkowej udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w punktach I - IV zawartych w jej wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. - naruszają obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że zarówno Prokurator Generalny, jak i Prokurator Krajowy, wydając obie sporne decyzje, dopuścili się przede wszystkim - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu obu decyzji, dlaczego uznali, że skarżąca Międzyzakładowa Organizacja Związkowa [...] nie wykazała w sposób wystarczający, że udostępnienie jej wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a także z uwagi na brak należytego odniesienia się w zakresie wspomnianej oceny do unormowań prawnych dotyczących zasad funkcjonowania związków zawodowych i istoty ich udziału w stosunkach społeczno-gospodarczych, a tym samym możliwości wpływu na wykorzystywanie uzyskanych informacji publicznych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, w tym m.in. wydatkowania przez te organy publicznych środków finansowych.

Sąd uznał, że w następstwie wskazanego powyżej istotnego uchybienia, zarówno Prokurator Generalny, jak i Prokurator Krajowy - odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonali prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym, Sąd stwierdził, że zarówno Prokurator Generalny, jak i Prokurator Krajowy, wydając sporne decyzje w przedmiocie odmowy udostepnienia skarżącej organizacji związkowej wnioskowanej informacji publicznej - dopuścili się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji Prokuratora Generalnego, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Krajowego z dnia [...] lutego 2020 r.

Przechodząc do oceny legalności spornych rozstrzygnięć zarówno Prokuratora Generalnego, jak i Prokuratora Krajowego, warto zauważyć na wstępie, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi wyraźnie, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (vide: art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Jak wynika z brzmienia przywołanych norm konstytucyjnych, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Uprawnienie to może być w pewnych sytuacjach ograniczone, zawsze wtedy, gdy wspólne interesy społeczności są dobrem podlegającym ochronie w pierwszej kolejności.

Nie ulega wprawdzie jakiejkolwiek wątpliwości to, że prawo do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej, a działania te mają być bardziej transparentne. Niemniej jednak, oczywistym jest również to, że ujawnienie niektórych informacji mogłoby w sposób istotny zagrażać interesom państwa, a także szkodzić jego wiarygodności w kontaktach międzynarodowych (a tym samym zagrażać również interesom wszystkich obywateli).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy o funkcjonowaniu organów władzy publicznej, jak też podmiotów realizujących zadania publiczne, bądź też dysponujących majątkiem publicznym. Ustawa ta, stanowiąc regulację prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też wyraźnie, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie, okolicznością niesporną było to, iż spełniony został zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, zaś wnioskowane przez stronę skarżącą informacje niewątpliwie mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 cyt. ustawy. Na podstawie powyższych regulacji, przyjmuje się zgodnie, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

W tej sytuacji, w toku postępowania nie budziło również sporu to, że wnioskowane przez skarżącą organizację związkową informacje, w tym: informacja o wynagrodzeniach zasadniczych wypłaconych asystentom prokuratorów, urzędnikom i innym pracownikom zatrudnionym w Prokuraturze Krajowej (punkt I wniosku strony skarżącej z dnia 9 grudnia 2019 r.), a także informacja o wypłaconych asystentom prokuratorów, urzędnikom i innym pracownikom zatrudnionym w Prokuraturze Krajowej premiach za trzy pierwsze kwartały roku 2019 (punkt II wniosku strony skarżącej), czy też informacja o wypłaconych asystentom prokuratorów, urzędnikom i innym pracownikom zatrudnionym w Prokuraturze Krajowej nagrodach (punkt III wniosku strony skarżącej), a także informacja o wypłaconych tym osobom zatrudnionym w Prokuraturze Krajowej dodatkach specjalnych (punkt IV wniosku strony skarżącej) - posiadają niewątpliwie przymiot informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 u.d.i.p., co przyznały zresztą również same organy obu instancji, wydając w niniejszej sprawie sporne decyzje administracyjne.

Tak na marginesie, należy zauważyć, że również informacja objęta punktem V wniosku strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2019 r., a więc informacja o osobach delegowanych do pełnienia obowiązków służbowych w Prokuraturze Krajowej z innych jednostek prokuratury, również stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 pkt 1 cyt. ustawy.

Istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy - po pierwsze - organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały sporne informacje do kategorii informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także - po drugie - czy skarżąca Międzyzakładowa Organizacja Związkowa [...] należycie wykazała w niniejszej sprawie, że udostępnienie jej spornej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W związku z powyższym, koniecznym było przede wszystkim dokonanie odkodowania zarówno pojęcia "informacji publicznej przetworzonej", jak i pojęcia "szczególnego interesu publicznego".

W ocenie Sądu, wskazać należy, iż informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. W efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu. Jednocześnie, przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to taka, która - co do zasady - wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych (zob. m.in. prof. dr hab. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i cytowany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 481/05; podobnie: m. in. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 293/15).

W judykaturze przyjmuje się, że przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Proces przetwarzania, którego istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie informacji, musi prowadzić do jakościowo nowej informacji. Mamy tu zatem do czynienia z opracowaniem informacji jednostkowych i wykreowaniem nowego typu informacji, które można określić mianem informacji źródłowych (zob. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05).

Zdaniem Sądu, należy mieć na względzie również to, że informacja publiczna przetworzona to często taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Tego typu zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05). Wskazać należy jednocześnie, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która - co do zasady - wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 112/07, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/07).

Należy zauważyć, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Niemniej, analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia, stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, czy też wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu; przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, że ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 953/13, sygn. akt I OSK 866/13 oraz sygn. akt I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/14, czy też wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją - informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana, jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, czy też wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów - "informacja przetworzona, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 140/14, wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12, LEX nr 1264566, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536, wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, LEX nr 1135982, czy też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

Warto zauważyć w tym miejscu, że w dotychczasowym orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (vide: m. in. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 19/15).

Mając powyższe na względzie, Sąd doszedł do przekonania, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - zarówno Prokurator Krajowy, jak i Prokurator Generalny ORA w [...], wydając w niniejszej sprawie obie sporne decyzje administracyjne, w dostatecznym stopniu wykazali w ich uzasadnieniu, dlaczego wnioskowana przez skarżącą organizację związkową informacja miała charakter informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Sąd uznał bowiem, że organy obu instancji w uzasadnieniu wydanych decyzji administracyjnych nie ograniczyły się jedynie do prawidłowego odkodowania znaczenia pojęcia informacji przetworzonej, ale także - co istotne - przeprowadziły następnie, nawiązując do zakresu żądanej przez stronę skarżącą informacji, szczegółową analizę tego, jakie konkretne czynności musieliby podjąć pracownicy Prokuratury Krajowej, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, w celu przygotowania wnioskowanej informacji (vide: wyliczenie czynności zawarte na stronie 5 uzasadnienia decyzji Prokuratora Krajowego z dnia [...] lutego 2020 r. oraz na stronie 5-7 uzasadnienia decyzji Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2020 r.).

W tej sytuacji, uznać należy, że organy wykazały, jakie ponadprzeciętne czynności musiałaby podjąć, aby udostępnić skarżącej organizacji związkowej wnioskowane informacje (dane) dotyczącego pracowników zatrudnionych w Prokuraturze Krajowej, wskazując przy tym m.in. jakiego rzędu (ilości) spraw mogłoby to dotyczyć, a także przybliżając, jak czasochłonne "czynności intelektualne" mogłyby być związane z działaniami pracowników Biura Administracyjno-Finansowego Prokuratury Krajowej zmierzającymi do udostępnienia żądanych informacji i ich ewentualnego zanonimizowania w zakresie danych osobowych.

Zdaniem Sądu, uznać należy tym samym, że organy wyjaśniły, jak należy rozumieć "czynności mające doprowadzić do powstania spornej informacji", które stanowić miałyby o "przetworzeniu" informacji.

Takie działanie organu w powyższym zakresie należy, w ocenie Sądu, uznać za prawidłowe, a tym samym w konsekwencji stwierdzić trzeba, że Prokurator Krajowy zasadnie przeszedł do następnego etapu, a więc do oceny, czy wnioskodawca prawidłowo wykazał, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż przyjmuje się zgodnie, iż organ może przejść do tego etapu dopiero po jednoznacznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji przyczyn zakwalifikowania wnioskowanej informacji, jako informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Natomiast, jeśli chodzi o kwestię dalszej oceny, a więc analizy tego, czy skarżąca organizacja związkowa wykazała, że działa w zakresie szczególnie istotnym dla interesu publicznego, Sąd uznał, że organy obu instancji dopuściły się istotnych uchybień dających podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych decyzji administracyjnych.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że na szczególny interes społeczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., składają się więc trzy przesłanki:

1) przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; należy w tym miejscu pamiętać, że wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (por. m.in. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35),

2) przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych,

3) przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13; podobnie: /w:/ wyroki NSA: z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 787/10, z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, czy też z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12).

Przyjmuje się bowiem, że wnioskowa powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że zarówno Prokurator Generalny, jak i Prokurator Krajowy, wydając w niniejszej sprawie obie sporne decyzje administracyjne, nie wykazali w sposób prawidłowy, że skarżąca organizacja związkowa nie spełnia wskazanych wyżej przesłanek, a więc nie jest zdolna wykorzystać uzyskanej informacji w szczególnie istotnym interesie społecznym.

Według Sądu, zarówno Prokurator Generalny, jak i wcześniej Prokurator Krajowy w uzasadnieniu obu decyzji ograniczyli się jedynie do w miarę prawidłowego odkodowania znaczenia pojęcia szczególnego interesu społecznego, a następnie - bez jakiejkolwiek szerszej analizy w tym zakresie, w tym bez dokładnej analizy istoty funkcjonowania organizacji związkowych i ich wpływu na możliwość wykorzystania informacji w celu poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, w tym Prokuratury Krajowej - dokonali niezwykle lakonicznej w swej treści oceny argumentacji strony skarżącej, która wykazywała w toku postępowania możliwość działania w szczególnym interesie publicznym.

Warto zauważyć, że w niniejszej sprawie wnioskodawca - skarżąca Międzyzakładowa Organizacja Związkowa [...] wykazała zarówno w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r., jak i w odwołaniu z dnia [...] lutego 2020 r., że wnioskowane informacje (dane dotyczące wypłaconych pracownikom Prokuratury Krajowej świadczenia finansowe pochodzące ze środków publicznych) wpisują się w szczególny interes społeczny w związku z ustawowymi kompetencjami i prawami, jakie przynależą wnioskodawcy, jako organizacji związku zawodowego. Strona skarżąca wskazała jednocześnie, że informacje te są niezbędne do realizacji obowiązków, jakie nakładają na nią przepisy zbiorowego prawa pracy, a także podniosła, że - wbrew pozorom - organizacja związkowa ma istotny wpływ na kształtowanie polityki pieniężnej państwa w zakresie planowania wysokości środków budżetu państwa przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe pracowników instytucji publicznych, co - jak słusznie zauważyła strona skarżąca - pośrednio wpływa również na interes wszystkich obywateli.

W tej sytuacji, nie sposób przyjąć, że skarżąca organizacja związkowa nie wykazała w toku postępowania, że ma realną możliwość uczynienia z uzyskanej informacji publicznej użytek dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza wspomnianej informacji.

Warto wskazać ponadto, że Międzyzakładowa Organizacja Związkowa [...], jako związek zawodowy, jest wyposażona, na podstawie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, w realne uprawnienia, które pozwalają jej na wykorzystanie wnioskowanych informacji (vide: m.in. art. 4 ustawy o związkach zawodowych - reprezentowanie zbiorowych interesów pracowników, art. 6 cyt. ustawy - współuczestniczenie w tworzeniu korzystnych warunków pracy, art. 8 cyt. ustawy - kontrolowanie przestrzegania przepisów dotyczących interesów pracowników, art. 23 cyt. ustawy – kontrola nad przestrzeganiem prawa i możliwość występowania do organów administracji publicznej z wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości związanej z naruszeniem prawa lub zasad sprawiedliwości).

W ocenie Sądu, przyjąć należy jednocześnie, że - wbrew nieuzasadnionym sugestiom organów obu instancji - wnioskodawca, jako organizacja związkowa, nie działa tylko w imieniu wąskiej grupy zawodowej, tj. pracowników, lecz działa ona także w interesie publicznym o charakterze powszechnym.

Sąd uznał bowiem, że - wbrew stanowisku organów - przyjąć trzeba, że Międzyzakładowa Organizacja Związkowa [...] spełnia warunek działania dla szerszej grupy osób.

Po pierwsze, zauważyć trzeba bowiem, że warunek "powszechności reprezentacji" nie musi oznaczać tylko działania o charakterze ogólnym, gdyż może wskazywać na działanie w imieniu znacznej grupy osób, a zatem działanie w imieniu pracowników prokuratury jest działaniem w takim interesie. Ponadto, dodać należy, że zgodnie z art. 4 ustawy o związkach zawodowych, związki te działają nie tylko w imieniu swoich członków, ale wszystkich pracowników. Stąd też uznać należy, że ich znaczenie, gdy chodzi o reprezentowanie dużej liczby osób, oznacza bardzo szeroki zasięg.

Po drugie, stwierdzić należy, że organy obu instancji w ogóle pominęły rolę związków zawodowych w państwie. Tymczasem, warto podkreślić, że ochrona pracowników jest bardzo ważnym elementem funkcjonowania gospodarki rynkowej, ponieważ realizujące ją związki zawodowe wyrównują przewagę pracodawców nad pracobiorcami, niwelując w ten sposób konflikty społeczne.

Związek zawodowy nie jest zatem tylko, jak sugerują organy obu instancji, wąską organizacją reprezentującą wyłącznie swoich członków, ale spełnia ważne funkcje społeczne. Działalność związków zawodowych ma bowiem wpływ na wiele grup społecznych.

W tej sytuacji, organy nie przeprowadziły należytego odniesienia się w zakresie wspomnianej oceny do unormowań prawnych dotyczących zasad funkcjonowania związków zawodowych i istoty ich udziału w stosunkach społeczno-gospodarczych, a tym samym możliwości wpływu na wykorzystywanie uzyskanych informacji publicznych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, w tym m.in. wydatkowania przez te organy publicznych środków finansowych.

Z tego też powodu należy uznać, że przeprowadzając analizę spełniania przez skarżącą organizację związkową przesłanki możliwości działania dla szerszej grupy osób, organy dokonały wadliwego zastosowania przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i w konsekwencji nieuprawnionej odmowy udostepnienia wnioskowanej informacji przetworzonej.

Według Sądu, uznać należy, że nie jest wystarczające takie skonstruowanie uzasadnienia decyzji odmawiającej udostepnienia informacji publicznej, w której organ, uzasadniając ową odmowę, skupia się wyłącznie na ogólnym zdefiniowaniu pojęcia szczególnej istoty dla interesu społecznego, bez jednoczesnego odniesienia tych ustaleń zarówno do konkretnej informacji wnioskowanej przez stronę skarżącą, jak i istoty (profilu) jej działania w sferze publicznej.

Podsumowując, należy stwierdzić, że zarówno Prokurator Krajowy, jak i w instancji odwoławczej Prokurator Generalny, nie przedstawili przekonywujących argumentów, które pozwoliłyby Sądowi w sposób jednoznaczny przyjąć, iż skarżąca organizacja związkowa nie wykazała w toku postępowania, iż jest w stanie wykorzystać wnioskowaną informację w sposób wskazany w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W tej sytuacji, przyjąć trzeba, że przeprowadzona przez te organy ocena była całkowicie arbitralna i nie poddawała się jakiejkolwiek weryfikacji, ani przez stronę skarżącą, ani też przez skład orzekający Sądu.

Nie ulega zatem wątpliwości, że uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik obu spornych rozstrzygnięć, albowiem spowodowało w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zastosowanie powyższych przepisów wymaga jednak zawsze właściwego i bardzo precyzyjnego wyjaśnienia, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a następnie prawidłowego uzasadnienia decyzji, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., czego w niniejszej sprawie ewidentnie zabrakło, a co ma istotne znaczenie, albowiem prowadzi do bezprawnego ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu obywateli do informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od Prokuratora Generalnego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 209 P.p.s.a.