Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 30/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1966 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] działka [...],[...],[...], o pow. [...] m2.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret". Jak wynika z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. z dnia 16 listopada 1948 r. stanowiła ona własność M. P.

W dniu 5 kwietnia 1949 r. była właścicielka wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1966 r. odmówiło byłej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości i wskazało, że działka przeznaczona została pod użyteczność publiczną w związku z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. dla Zarządu [...].

Kierownik Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowego Rady Narodowej W. decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1966 r. nr [...] określił lokalizację budowy [...] na terenie parku [...] przy ul. [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] października 1966 r. Kierownik Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej w W. przekazał teren inwestycji [...] Zakładowi [...].

T. P. (następca prawny byłej właścicielki) wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2001 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1966 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymało tę decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 159/11 uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. oraz z dnia [...] listopada 2010 r. wskazując, że nie można było uznać za prawidłową odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1966 r. w sytuacji, gdy organ nadzoru nie ustalił, czy Ogólny plan W. – [...] zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r. był uchwalony zgodnie z prawem, a tym samym czy obowiązywał w dacie wydawania kontrolowanego orzeczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2011 r. ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1966 r. uznając, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod park w Planie ogólnym zabudowania W. z dnia [...] kwietnia 1930 r. zatwierdzonym przez Ministra Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., nie dawało podstaw do zwrotu nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Podobnie sposób wykorzystania nieruchomości ustalał następnie plan zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. przez Prezydium Rady Narodowej W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., po rozpoznaniu wniosku T. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało decyzję z dnia [...] września 2011 r. w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ dekretowy w chwili orzekania związany był przepisem art. 7 ust. 2 dekretu, zgodnie z którym miał obowiązek przyznać prawo własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi, jeśli mógł on korzystać z gruntu nieruchomości zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość położona przy ul. [...] w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia objęta była Ogólnym planem zabudowania W. z dnia [...] sierpnia 1931 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu znajdowała się ona na terenie przeznaczonym pod parki projektowane. Przeznaczenie takie, w ocenie organu, mieści się natomiast w pojęciu "użyteczność publiczna", a więc nieruchomość mogła być wykorzystana na cele publiczne. Skoro zatem odmowa przyznania prawa własności czasowej nastąpiła z uwagi na przejęcie pod użyteczność publiczną, a obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego potwierdza to przeznaczenie, to nie można uznać, że zaskarżone w trybie nadzoru orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1966 r. rażąco narusza prawo.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. P., wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji, zarzucając im naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] września 2011 r. w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia w całości i stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1966 r.;

b) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że brak było przesłanek do stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając powyższą skargę za zasadną, wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1071/12 uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. i [...] marca 2012 r. Sąd wskazał, że skoro w planie z 1931 r. skonkretyzowano przeznaczenie przedmiotowego gruntu, obowiązkiem organu nadzorczego było wyjaśnienie, czy ówcześnie obowiązujące przepisy prawa zabraniały osobom fizycznym, prowadzenia i posiadania parków. Z przepisów obowiązującego wówczas dekretu o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju z 1946 r. nie wynikało bowiem wprost, że cele użyteczności publicznej mogły być realizowane tylko przez podmioty publiczne. Zdaniem Sądu, organ nadzoru, biorąc pod uwagę powyższą regulację prawną, winien był wyjaśnić dlaczego wnioskodawca nie mógł realizować celu użyteczności publicznej skonkretyzowanego w planie jako projektowane parki. Sąd podał, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 (publ. ONSA/WSA z 2008 r. Nr 2, poz. 18), że nie można przyjąć, iż przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej "automatycznie" przesądzało o wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej i zwalniało od obowiązku czynienia ustaleń w sprawie. W każdym zatem wypadku powoływania się na przeszkodę w ustanowieniu prawa własności czasowej z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną, konieczne jest wykazanie, dlaczego dany "rodzaj" użyteczności wyłącza przyznanie własności czasowej. Skoro organ nadzoru nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa, to ocena nie była dokonana właściwie, a tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., uchylił wyrok z dnia 21 listopada 2012 r. Na wstępie wskazał, że wprawdzie wydanym wcześniej wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 159/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwestionował obowiązywanie planu zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] stycznia 1961 r. i zalecił organowi ustalenie przeznaczenia przedmiotowego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, który został wprowadzony do obrotu prawnego zgodnie z przepisami, to jednak obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że ww. plan obowiązywał. W zaskarżonym wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. błędnie przyjęto natomiast, że badając przesłanki zawarte w art. 7 ust. 2 dekretu należy je odnieść do planu z 1931 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał następnie, że przy dokonywaniu ustaleń, czy przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej uniemożliwia przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej (dzierżawy wieczystej lub użytkowania wieczystego) należy brać pod uwagę fakt, czy osoba, która złożyła wniosek dekretowy będzie mogła wykorzystywać grunt na cele tej użyteczności. Z uwagi na brak definicji tego pojęcia należy uznać, że użyteczność publiczna jest integralnie związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa na poziomie powszechnej dostępności. Zgodnie natomiast z art. 1 obowiązującego do dnia 14 sierpnia 1961 r. dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu powinny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania przestrzennego. Art. 5 ust. 2 tego dekretu stanowił, że parki, skwery, ogrody, place sportowe i inne podobne urządzenia miały ustalać plany miejscowe. Takim planem był Perspektywiczny plan ogólny Warszawy, zatwierdzony [...] stycznia 1961 r. uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. Plan ten uwzględniał przeznaczenie spornej nieruchomości, jako parku, a częściowo pod poszerzenie ulicy [...]. Wobec powyższego koniecznym stało się rozważenie, jaki status prawny na dzień orzekania o wniosku dekretowym miała przedmiotowa nieruchomość, a więc na czym polegał szczególny charakter użyteczności publicznej tego gruntu, jako cel, na który grunt został w wyżej wymienionym planie przeznaczony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że tereny miejskie przeznaczone w planie miejscowym pod ogólnodostępny park i od wielu lat taką funkcję spełniające, stanowiły wówczas i stanowią do dzisiaj element środowiska naturalnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. środowisko naturalne stanowiło tzw. dobro ogólnonarodowe, zaś zgodnie z ust. 1 art. 8 tej Konstytucji, który to przepis przykładowo wymieniał składniki tzw. mienia ogólnonarodowego, należało uznać, że również elementy środowiska naturalnego są jednym ze składników mienia ogólnonarodowego. Powołana Konstytucja nie tylko zatem w sposób istotny zakreśliła wymóg ogólnej dostępności mienia ogólnonarodowego, ale przede wszystkim nakazała w art. 40 terenowym organizacjom władzy wykorzystywanie wszelkich "możliwości terenu dla jego wszechstronnego rozwoju gospodarczego i kulturalnego, dla coraz lepszego zaspokajania potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia i usług oraz dla rozbudowy instytucji i urządzeń komunalnych, oświatowych, kulturalnych, sanitarnych i sportowych". Z powyższego wynika, że organy administracji zostały zobowiązane przepisem rangi konstytucyjnej do nie podejmowania działań, które byłyby sprzeczne z już istniejącym, lub zaplanowanym przeznaczeniem gruntów na cele ogólnospołeczne. W ocenie Sądu, nie ulega przy tym wątpliwości, iż pojęcie "cel ogólnospołeczny" jest w omawianym zakresie tożsame z pojęciem "cel użyteczności publicznej".

Przechodząc do ustalenia, czy możliwe było korzystanie z ww. gruntu przez osobę fizyczną, Sąd podał, że pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego oznaczało przyznanie byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa rzeczowego w postaci własności czasowej, dzierżawy wieczystej lub (jak w sprawie niniejszej) użytkowania wieczystego, a więc prawa zbliżonego do prawa własności, ze wszelkimi atrybutami tego prawa, a więc uprawnieniem do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, a ponadto rozporządzania rzeczą (zgodnie z art. 28 obowiązującego wówczas dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.)). Sąd podał, że prawo wieczystej dzierżawy (emfiteuza) było przy tym zbywalnym prawem rzeczowym, które podobnie jak prawo własności polegało na uprawnieniu do korzystania z gruntu, pobieraniu pożytków i korzystało z ochrony podobnej do własności. Zasada ta przyjęta następnie została w obowiązującym od dnia 1 stycznia 1965 r. Kodeksie cywilnym, który w art. 233 określał uprawnienia, wynikające z prawa użytkowania wieczystego. Powołane przepisy zakładały więc uprawnienie do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób. Istotą z kolei własności ogólnonarodowej dotyczącej mienia nieruchomego było zapewnienie obywatelom pełnej swobody dostępu. W takim wypadku przyznanie byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, mającej stanowić ogólnodostępny park i (lub) w części drogę publiczną nie dałoby się pogodzić z realizacją celu publicznego, wynikającego z charakteru własności ogólnonarodowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania o wniosku dekretowym, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że orzeczenie o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego do spornego gruntu mogłoby w jakikolwiek sposób wyżej wymienione uprawnienia wyłączyć, gdyż stanowiły one element konieczny tego prawa rzeczowego. Brak zaś możliwości prawnej pozbawienia użytkownika wieczystego uprawnienia do korzystanie z gruntu z wyłączeniem innych osób powodował, że przyznanie takiego prawa – zwłaszcza w wypadku takiej nieruchomości, jak ogólnodostępny co do zasady park – nie byłoby zgodne z istotą własności ogólnonarodowej, a jednocześnie z ww. przyczyn wykluczałoby zapewnienie realizacji celu użyteczności publicznej, prowadząc w efekcie do możliwości faktycznego ograniczenia przez użytkownika wieczystego ogólnej dostępności do gruntu, co stanowiłoby naruszenie nie tylko art. 8, ale i art. 40 Konstytucji z 1952 r. Pozbawienie zaś wieczystego użytkownika praw, przyznanych mu ustawą i stanowiących istotę tego konkretnego rzeczowego prawa byłoby natomiast czynnością sprzeczną z obowiązującym prawem.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zważyć przy tym należy, że stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając sprawę w ramach wyżej przedstawionych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie administracyjne objęte zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1966 r., wydane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, rażąco naruszało prawo.

Stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu, gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (...). W dniu wydania kontrolowanego w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego obowiązywał Perspektywiczny plan ogólny W., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r. nr [...]. Plan ten uwzględniał przeznaczenie spornej nieruchomości w większości pod parki, zieleńce, skwery, jak również pod poszerzenie ulicy [...] i pod wody (kanał). Organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 159/11, powołały się wprawdzie na Plan ogólny zabudowania W. zatwierdzony przez Ministra Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., nie zaś na ww. plan z 1961 r., jednak nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem również we wcześniejszym planie przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym pod parki.

Mając powyższe na uwadze koniecznym stało się rozważenie, czy po pierwsze wskazane przeznaczenie przedmiotowego gruntu mieści się w pojęciu "użyteczności publicznej", a po drugie, czy korzystanie z tego gruntu przez dotychczasowego właściciela, bądź jego następców prawnych dało się pogodzić z tym przeznaczeniem.

Odnośnie do pierwszego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 598/13 wskazał, z którym to stanowiskiem należy się zgodzić, że tereny miejskie przeznaczone w planie miejscowym pod ogólnodostępny park i od wielu lat taką funkcję spełniające, stanowiły w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia i stanowią do dnia dzisiejszego element środowiska naturalnego. Stosownie natomiast do treści art. 8 ust. 2 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. środowisko naturalne stanowiło tzw. dobro ogólnonarodowe, zaś zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. Konstytucji, który to przepis wymieniał składniki tzw. mienia ogólnonarodowego, należało uznać, że również elementy środowiska naturalnego są jednym ze składników mienia ogólnonarodowego. Przyznanie przez ustawę zasadniczą prawa do mienia ogólnonarodowego ogółowi, nie tylko wyjaśnia na czym prawnie polegała publiczna dostępność określonego mienia (spełnianie przez nie celu publicznego), ale również implikuje określone konsekwencje prawne. Konstytucja z 1952 r. nie tylko w sposób istotny zakreśliła wymóg ogólnej dostępności mienia ogólnonarodowego, ale przede wszystkim nakazała w art. 40 terenowym organizacjom władzy wykorzystywanie wszelkich "możliwości terenu dla jego wszechstronnego rozwoju gospodarczego i kulturalnego, dla coraz lepszego zaspokajania potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia i usług oraz dla rozbudowy instytucji i urządzeń komunalnych, oświatowych, kulturalnych, sanitarnych i sportowych". Z dyspozycji tego przepisu można zatem wyprowadzić wniosek, że organy administracji zostały zobowiązane przepisem rangi konstytucyjnej do nie podejmowania działań, które byłyby sprzeczne z już istniejącym, lub zaplanowanym przeznaczeniem gruntów na cele ogólnospołeczne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że nie ulega wątpliwości, iż pojęcie "cel ogólnospołeczny" jest w omawianym zakresie tożsame z pojęciem "cel użyteczności publicznej". Organ orzekający o wniosku dekretowym, działając na podstawie ówcześnie obowiązującego prawa, zobowiązany był zatem uwzględnić nie tylko fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] stycznia 1961 r. przeznaczał przedmiotową nieruchomość na cele użyteczności publicznej (park ogólnodostępny), ale również i to, że grunt ten był mieniem ogólnonarodowym. Niewątpliwie więc można w niniejszej sprawie stwierdzić, że przedmiotowy grunt był przeznaczony pod cele użyteczności publicznej i to użyteczności wynikającej z przepisu rangi konstytucyjnej.

Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku przeznaczenia części przedmiotowej nieruchomości pod poszerzenie ul. [...], bowiem Konstytucja z 1952 r. w art. 8 ust. 1 również drogi wymieniała jako mienie ogólnonarodowe. Zgodnie przy tym z art. 1 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90), obowiązującej w dniu wydania orzeczenia dekretowego, drogą publiczną jest droga, z której mogą korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem wszyscy na równych prawach.

Mając zatem na uwadze fakt, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod użyteczność publiczną, koniecznym stało się ustalenie, czy wykonywanie przez osobę fizyczną, tj. byłego właściciela lub jego następców, władztwa nad rzeczą w postaci prawa użytkowania wieczystego (wcześniej własności czasowej, czy dzierżawy wieczystej), było w takiej sytuacji możliwe prawnie i faktycznie.

W tym miejscu wskazać należy, że pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego, co wynika z art. 7 ust. 2 dekretu, oznaczało przyznanie byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania wieczystego (wcześniej prawa własności czasowej, czy dzierżawy wieczystej), a więc prawa, zbliżonego do prawa własności, ze wszelkimi atrybutami tego prawa, a więc uprawnieniem (w granicach przez ustawy określonych) do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób oraz rozporządzania nią, o czym wprost stanowił, obowiązujący w dniu rozpoznawania wniosku dekretowego, przepis art. 28 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe. Zasada ta przyjęta została również w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93), w której ustawodawca określił uprawnienia wynikające z prawa użytkowania wieczystego. I tak zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania o wniosku dekretowym art. 233 Kodeksu cywilnego "W granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z terenu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać". Z powyższego wynika, że treść omawianego prawa zakładała uprawnienie do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób.

Istotą natomiast własności ogólnonarodowej dotyczącej mienia nieruchomego, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2014 r., było zapewnienie obywatelom pełnej swobody dostępu. W tej sytuacji przyznanie byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości mającej stanowić ogólnodostępny park, a w części drogę publiczną, nie dałoby się pogodzić z realizacją celu publicznego, wynikającego z charakteru własności ogólnonarodowej. Biorąc więc pod uwagę przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania o wniosku dekretowym, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że orzeczenie o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego do spornego gruntu mogłoby w jakikolwiek sposób ww. uprawnienia wyłączyć, gdyż stanowiły one element konieczny tego prawa rzeczowego. Brak zaś możliwości prawnej pozbawienia użytkownika wieczystego uprawnienia do korzystanie z gruntu z wyłączeniem innych osób powodował, że przyznanie takiego prawa – zwłaszcza w wypadku nieruchomości, takiej jak ogólnodostępny park, czy droga publiczna – nie byłoby zgodne z istotą własności ogólnonarodowej, a jednocześnie z ww. przyczyn wykluczałoby realizację celu użyteczności publicznej, prowadząc w efekcie do możliwości faktycznego ograniczenia przez użytkownika wieczystego ogólnej dostępności do gruntu, co stanowiłoby naruszenie art. 8 i art. 40 Konstytucji z 1952 r. Pozbawienie zaś wieczystego użytkownika praw przyznanych mu ustawą i stanowiących istotę tego prawa, byłoby czynnością sprzeczną z przepisami.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko jest w pełni zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08, zgodnie z którą przy dokonywaniu ustaleń, czy przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej uniemożliwia przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej (dzierżawy wieczystej lub użytkowania wieczystego) należy brać pod uwagę fakt, czy osoba, która złożyła wniosek dekretowy będzie mogła wykorzystywać grunt na cele tejże użyteczności publicznej. Takiej możliwości natomiast w niniejszej sprawie nie ma. Choć bowiem, jak wskazuje w skarżąca w swojej skardze, trudno doszukać się w dacie rozpoznawania wniosku dekretowego przepisów wprost zakazujących prowadzenia parków przez osoby fizyczne (przy czym powoływana przez nią ustawa z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180), dotyczy określonych form ochrony, a nie parku miejskiego, natomiast dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju w dniu rozpoznania wniosku dekretowego już nie obowiązywał), to jednak, z przyczyn wskazanych powyżej, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przeznaczonej pod park ogólnodostępny i częściowo pod drogę, uniemożliwiałoby korzystanie z tej nieruchomości w sposób, o którym mowa w art. 28 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe, jak również obowiązującego w dniu rozpoznawania wniosku dekretowego art. 233 Kodeksu cywilnego.

W ocenie Sądu, nie bez znaczenia jest również fakt, że Park [...], na terenie którego znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem dekretowym, powstał już w latach [...] i był z upływem lat stopniowo powiększany. Obecnie jest [...] zabytkowym parkiem w [...]. Już zatem w okresie przedwojennym stanowił on mienie ogólnonarodowe, stąd ustanowienie na części tej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela, bądź jego następców prawnych, uniemożliwiłoby im korzystanie z gruntu zgodnie z treścią tego prawa.

Konkludując stwierdzić należy, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo dokonało oceny legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1966 r. i uznało, że nie narusza ona prawa w sposób rażący, wobec czego odmówiło stwierdzenia jego nieważności. Organ wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył przy tym stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.