Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 789/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2 pkt. 22
journal: Dz.U. 2005 nr 76 poz 671
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  rybołówstwie.
article: art. 188, 145 par. 1 lit.a i c., 203 pkt 1 i art.200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 63 ust. 2 i 4, art. 34 pkt 4, art.64
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
article: art. 7, 77, par. 1, 105, 138 par. 2, 139, 162 par. 1 , art.16 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3 art. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 358 poz 59 art. 26
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w  ramach wspólnej polityki rybołówstwa.
article: art.2, 92, 1, art. 190 ust. 1, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 660/12 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz E. T. 4.600 (cztery tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 660/12 oddalił skargę E.T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

W dniach od [...] do [...][...] r. jednostka statku [...] o długości całkowitej większej niż 10 m, którego armatorem była E.T., prowadziła połowy dorsza w podobszarze [...] Morza B.. Z kart dziennika połowowego oraz dokumentu sprzedaży produktów rybnych wynikało, że jednostka złowiła i przywiozła do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej ([...] skrzynek po [...] kg każda), uzyskując nielegalną korzyść w kwocie [...] zł. W związku z tym decyzją z dnia [...] r. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S. wymierzył skarżącej karę w wysokości [...] zł. za naruszenie art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu B. (podobszary [...] wody WE) przez statki pływające pod banderą polską (Dz. U. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r.) w związku z § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz.U. Nr 76, poz.671). Zakaz obowiązywał w okresie od dnia 11 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu powołując się na obowiązujące przepisy prawa organ uznał, w całości za prawidłowe rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji I instancji.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca naruszyła art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 ustanawiającej zakaz połowów dorsza w Morzu B. (podobszar 25-32, wody WE). Jak również, że w sprawie nie istniała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego na okoliczność wyczerpania kwoty połowowej dorsza na 2007 r., albowiem organ I instancji wydając decyzję o nałożeniu kary prawidłowo przyjął za podstawę art. 1 i art. 2 powołanego rozporządzenia. Podkreślił również, że rolą organu nie jest podważanie ważności rozporządzenia, które posiada walor prawa wspólnotowego, cechującego się skutecznością prawną.

W ocenie organu w niniejszej sprawie nie została naruszona ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji, mimo że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - specjalne zezwolenie połowowe nie została w wyniku wydania przez KE rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja ta nie musiała być bowiem wyeliminowana, gdyż nastąpiła częściowa utrata uprawnień w niej określonych z mocy prawa, wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007.

Organ wyjaśnił ponadto, że sankcje administracyjne nie są tożsame z karami przewidzianymi w prawie karnym. Dlatego też zasady nakładania sankcji administracyjnych różnią się od zasad wymiaru kar przewidzianych w kodeksie karnym. Gdy chodzi o zasady wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, to z art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie wynika wprost, że ich nakładanie jest obligatoryjne, a więc kwestia winy nie może mieć w tej sytuacji znaczenia. Ponadto zwrócił uwagę, że kara wymierzona, przez organ I instancji została nałożona w najniższej wysokości przewidzianej w treści art. § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r.

E.T. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił uznając ją za niezasadną.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że rozporządzenie Komisji (WE) Nr 804/2007 stanowi akt prawny z zakresu Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej w rozumieniu art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (por. obowiązujący w 2007 r. art. 26 ust. 4 rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa – Dz.Urz.UE. serii L.02, Nr 358, poz. 59, Nr CELEX 32002R2371; polskie wydanie specjalne Dz.Urz.UE. serii 04, tom 5, poz. 460). Natomiast, w myśl art. 249 zd. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) – o treści obowiązującej w 2007 r., powołane rozporządzenie z dnia 9 lipca 2007 r. wiązało w całości i było bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich Unii Europejskiej, w tym także w Polsce. W ocenie Sądu, więc przedmiotowe rozporządzenie było wiążące w całej swojej treści, w tym również treści zawartej w preambule do tego rozporządzenia.

Stwierdzenie w art. 1 przedmiotowego rozporządzenia, że z dniem jego wejścia w życie połowy dorsza dokonywane w Morzu B. (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r., nie jest sprzeczne z preambułą tego rozporządzenia, ponieważ sformułowanie "wyczerpały część kwoty" należy odnieść do ogólnej kwoty połowów zasobów rybnych i grup zasobów rybnych ustalonych rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. powołanym w pkt 1 preambuły do rozporządzenia Komisji z dnia 9 lipca 2007 r.

Normatywny charakter tych okoliczności polegający na ich umieszczeniu w rozporządzeniu Komisji Europejskiej z dnia 9 lipca 2007 r. wykluczał uwzględnienie przez Sąd w rozpatrywanej sprawie przeprowadzenia - wnioskowanych przez skarżącą - dowodów na okoliczność nieprzekroczenia przez Polskę w 2007 r. przyznanej kwoty połowowej dorsza na 2007 r. Z tych samych przyczyn nie można organom orzekającym zarzucać naruszenia prawa w zaniechaniu przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność, która normatywnie została określona w samym rozporządzeniu Komisji (UE).

Organ odwoławczy prawidłowo przy tym zwrócił uwagę w uzasadnieniu swojej decyzji, że organem właściwym do oceny legalności rozporządzenia Komisji Europejskiej z dnia 9 lipca 2007 r. jest Europejski Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał jednak, że złożona w dniu 3 października 2007 r. skarga do tego Trybunału została wycofana przez Rząd RP.

W związku z powyższym, organy orzekające zobowiązane były do uznania połowów dorsza prowadzonych ze statku rybackiego [...] po dniu 11 lipca 2007 r., którego skarżąca była armatorem, za naruszenie art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574, ze zm.).

Ponadto niesłuszny był zarzut naruszenia § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. z uwagi na wymierzenie kary za jeden połów w sytuacji, gdy zdaniem skarżącej przepis ten przewiduje jedną sankcję za prowadzenie połowów, nie zaś za jeden połów, a w stosunku do skarżącej toczą się inne postępowania dotyczące połowów tego samego rodzaju. W ocenie Sądu wykładania stosownej regulacji zastosowana przez organ, który poszczególne czyny, skutkujące wymierzeniem kary, wiąże z odrębnymi rejsami, jest racjonalna i wpisuje się w ratio legis regulacji dotyczących wymierzania kar administracyjnych. Proponowana przez skarżącą wykładania w ramach której, jedną karę pieniężną należałoby wymierzyć, obejmując czyny z kilku rejsów, podczas których dokonywano połowów, nie jest racjonalna przede wszystkim z tego względu, że prowadziłaby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów. Od dnia wszczęcia postępowania i jego zakończenia uzależniona byłaby od ilość wykroczeń, za które wymierzano by jedną karę, której maksymalna łączna wysokość została określona normatywnie. Tego rodzaju wykładania prowadziłaby do sytuacji, w której kara pieniężna, co do której maksymalną wysokość wskazano w rozporządzeniu mogłaby stanowić sankcję za stosunkowo wiele połowów prowadzonych nawet w różnych latach, o ile ponownie wprowadzono by zakaz połowów w związku z wyczerpaniem ogólnej kwoty połowowej. Oznaczałoby to hipotetycznie również, iż osoba, w stosunku do której prowadzono by postępowanie o wymierzenie kary w maksymalnej wysokości, w czasie jego trwania mogłaby bez groźby dalszych sankcji dokonywać dalszych połowów, gdyż czyny tego samego rodzaju byłyby objęte jedną karą administracyjną. Stąd wykładnia normy zastosowana przez organ, według której sankcję wiążę się z zachowaniami w trakcie poszczególnych rejsów, jest prawidłowa.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie ustalenia sytuacji majątkowej skarżącej jako przesłanek wymiaru kary, gdyż organ wymierzył skarżącej karę w wysokości dolnej granicy, a zatem karę minimalną. Sąd podkreślił przy tym, że przepisy ustawy o rybołówstwie nie przewidują możliwości złagodzenia kary bądź odstąpienia od jej wymierzenia, a zatem sytuacja majątkowa skarżącej nie mogła mieć w tej sytuacji wpływu na rozstrzygnięcie.

Niezasadny był również zarzut naruszenia zasady "reformationis in peius". Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. nie jest decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się – w rozumieniu art. 139 k.p.a. – ponieważ w decyzji tej organ odwoławczy utrzymał jedynie w mocy decyzję organu I instancji. Sytuacja prawna skarżącej ukształtowana decyzją organu I instancji i nie została zatem pogorszona decyzją organu odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.T., która zaskarżyła go w całości zarzucając naruszenie przepisów:

1. postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. Nr 2012 r. poz. 270, ze zm.), w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]r., pomimo iż zaskarżona decyzja narusza art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007,

2. postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 oraz akapitem 3 i 5 preambuły Rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE L 358 z dnia 31 grudnia 2002 r.) w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...]r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia 804/2007 oraz art. 1 i art. 2 tego rozporządzenia w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona,

- względnie, z ostrożności procesowej formułując powyższy zarzut, w następujący sposób:

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia 804/2007 oraz art. 1 i art. 2 tego rozporządzenia w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia 804/2007 oraz art. 1 i art. 2 tego rozporządzenia przesądza erga omnes - w wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach, w tym w postępowaniu dotyczącym pociągnięcia do odpowiedzialności z tytułu naruszenia § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar - o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona,

3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów,

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącej z dokumentów w postaci: prywatnej opinii prof. I. D.-K., pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. wraz z odpowiedzią udzieloną przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy, jako że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia 804/2007 a nie z oceną legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]r.,

Niezależnie od powyższego zarzuciła:

5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden w sposób nie wyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek nie uwzględnienia wyżej wskazanych zarzutów, zarzuciła:

6. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r., w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie od organu administracji - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Niezależnie od powyższego wniosła o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem, od którego zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy:

"Czy § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 76, poz. 671 z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie precyzuje pojęciajest zgodny z art. 2 oraz art. 42 ust. 1 konstytucji?"

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W dniu 17 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu na rozprawie wydał wyrok rozstrzygając powyższą kwestię.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia § 2 pkt 22 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. Podnosząc ten zarzut autor skargi kasacyjnej trafnie wywiódł, że powołany przepis narusza zakres upoważnienia ustawowego w części w jakiej określa dolne granice kary pieniężnej. Wskazany w tym zarzucie problem był uprzednio dostrzeżony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 539/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/),) a został rozstrzygnięty już po wniesieniu skargi kasacyjnej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt K 31/13. W punkcie 4a sentencji wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 2- § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie w zakresie, w jakim określają dolne granice kar pieniężnych są niezgodne z art. 63 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie w związku z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że "Minister Rolnictwa określając w rozporządzeniu z 2005 r. górne granice kar, nie wykroczył poza wysokość określoną w ustawie, to jednak – w części dotyczącej określenia dolnej granicy za dane przekroczenie – zaostrzył reżim przewidziany w ustawie o rybołówstwie. Ustawodawca nie ustanowił dolnej granicy kar, zaś minister, ustalając dolne stawki, spowodował, że w wypadku stwierdzenia określonego naruszenia, organ wymierzający kary (okręgowy inspektor rybołówstwa morskiego) nie może nałożyć kary w wysokości niższej niż przewidziana w rozporządzeniu z 2005 r. W konsekwencji uniemożliwił realne stosowanie kryterium szkodliwości czynu." Trybunał dalej wykazywał, że "gdyby ustawodawca widział konieczność określenia dolnej granicy odpowiedzialności za konkretne naruszenie, to dałby temu wyraz, odpowiednio formułując przepis typizujący dany rodzaj naruszenia, albo skonstruowałby upoważnienie ustawowe zawierające wyraźne wskazania, że minister jest umocowany do określenia górnej i dolnej granicy odpowiedzialności" i w efekcie przyjął, że "wprowadzenie kary minimalnej nie ma dostatecznej podstawy prawnej, nie mieści się w ogólnym upoważnieniu do określenia wysokości kar. Nie ulega wątpliwości, że ustanowienie kary minimalnej ogranicza w istotny sposób możliwość zrealizowania w procesie wymierzenia kar sformułowanej w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie dyrektywy zróżnicowania kar w zależności od rodzaju naruszenia i społecznej jej szkodliwości".

W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Określenie "moc powszechnie obowiązująca" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia. W świetle powołanej treści art.190 ust.1 Konstytucji RP nie powinno budzić wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinien uwzględnić stan niekonstytucyjności istniejący również wówczas, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, zapadło już po wydaniu wyroku przez sąd pierwszej instancji.

Mając na uwadze treść pkt 4a sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że § 2 pkt 22 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. jakkolwiek dalej obowiązuje to na skutek wyroku TK nie może być stosowany w zakresie, w którym określa wysokość dolnej granicy kary. W piśmiennictwie przyjmuje się, że złożoność skutków wyroku takiego jak zapadł w sprawie o sygn. akt K 31/13 polega na tym, że w zakresie, który nie został wskazany w sentencji, kontrolowany przepis nie zostaje uznany za sprzeczny z Konstytucją; skutek taki następuje wyłącznie w odniesieniu do zakresu wskazanego w sentencji orzeczenia (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński: Komentarz, s. 214; L. Garlicki: Uwagi o charakterze prawnym orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, (w:) Studia nad prawem).

Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną podkreślić należy, że na skarżącej – armatora statku rybackiego o długości całkowitej większej niż 10 m- nałożono karę pieniężną w oparciu o przepis § 2 pkt 22 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. Przepis ten stanowi, że wysokość kary za prowadzenie połowów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana wynosi od 20 000 zł do 110 000zł. W dacie wydania decyzji o nałożeniu kary organ nie mógł wymierzyć kary w wysokości niższej niż przewidziana jako dolna jej granica w powołanym przepisie. Ta sytuacja, o czym już była mowa, zmieniła się w związku z omówionym powyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie Trybunału oznacza, że obecnie organ wymierzający karę za określony delikt administracyjny może ją wymierzyć stosując ustawowe kryterium szkodliwości naruszenia, o którym mowa w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie, nie będąc związany dolną granicą wysokości kary.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzi podstawa do zastosowania tego przepisu, gdyż zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do podważenia ustaleń stanu faktycznego jest nieusprawiedliwiony.

W myśl art. 3 ust. 1 lit. e Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (który stanowił podstawę funkcjonowania UE w dacie wydania rozporządzenia nr 804/2007) działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa.

Wspólna polityka rybołówstwa realizowana była między innymi poprzez rozporządzenie nr 2371/2002. Zgodnie z art. 26 tego rozporządzenia Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi (ust. 1). Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (ust. 3). W przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową (ust. 4). Natomiast według art. 20 omawianego rozporządzenia, na wniosek Komisji Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych i/lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy Państwa Członkowskie w taki sposób, żeby zapewnić każdemu Państwu Członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska.

Powołując ostatnio wskazany przepis, Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza B. na 2007 r. Mając na uwadze to rozporządzenie oraz uwzględniając cytowany wyżej art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002, Komisja Europejska rozporządzeniem nr 804/2007 ustanowiła zakaz połowów dorsza w Morzu B. przez statki pływające pod banderą Polski. Rozporządzenie nr 804/2007 w art. 1 stanowi: "Uznaje się, że z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu B. (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r.". Z kolei na mocy art. 2 tego rozporządzenia statkom pływającym pod banderą Polski zakazano połowów dorsza w Morzu B. (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r. W tym okresie zakazano również przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżąca naruszyła zakaz połowów dorszów wprowadzony art. 2 omówionego rozporządzenia. Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, WSA nie uchybił zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż istotne z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych powstania deliktu okoliczności zostały w sprawie ustalone. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że w sytuacji, gdy kwestia wyczerpania kwoty przyznanej Polsce została "przesądzona" przepisem unijnym, brak jest podstaw do kwestionowania tego poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii czy też w oparciu o treść korespondencji prowadzonej pomiędzy ministrem a Komisją Europejską. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. uznać należało za nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał także zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. i w związku z art. 5 ustawy o rybołówstwie . W ocenie skarżącej do naruszenia tych przepisów doszło w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznej decyzji może stanowić działanie "w jakikolwiek sposób naruszający prawo". Skład orzekający w tej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1101/10 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że wadliwe jest założenie, iż specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres, na jaki zostało wydane - aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicę czasową, do jakiej połowy w oparciu o to zezwolenie mogą być wykonywane może stanowić przekroczenie ogólnej kwoty połowowej (art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie), bądź wprowadzenie, znajdującego oparcie w przepisach, zakazu połowów. Okoliczności te, wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nie naruszają zatem praw wynikających z uzyskanego specjalnego zezwolenia połowowego.

Za niezrozumiały w okolicznościach tej sprawy należy uznać zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że w tej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie zaś jak wskazuje skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, czego konsekwencją miało być wymierzenie kary surowszej niż poprzednio. W takim stanie

sprawy nie mogło dojść do naruszenia art. 139 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady reformationis in peius.

Nie jest także zasadny zarzut, że ustalenia dotyczące przełowienia zawarte w rozporządzeniu nr 804/2007 nie są skuteczne erga omnes. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską Komisja uchwala rozporządzenia. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że rozporządzenie nr 804/2007 w całości jest skuteczne erga omnes.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądów autora skargi kasacyjnej, że rozporządzenie nr 804/2007 "nie dotyczy w ogóle rzekomego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej". Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 1941/2006 limity połowowe i przydział tych limitów państwom członkowskim określono w załączniku I do tego rozporządzenia. Załącznik ten - zgodnie z jego tytułem - zawiera limity w rozbiciu według gatunku i obszarów, zatem zgodnie z przytoczoną wyżej definicją terminu "zasób". Załącznik wyszczególnia TAC i kwoty według zasobów oraz przydziały dla poszczególnych państw. Według tabel załącznika, dokonując przydziałów państwom członkowskim na Morzu B. na 2007 r., wskazano gatunek i obszar. Polsce - odnośnie dorsza - przydzielono 10.784 ton tego gatunku z podobszaru 25-32 oraz 3.118 ton z podobszaru 22-24.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zatem odczytywać znaczenia "ogólnej kwoty połowowej" w oderwaniu od limitów połowowych, a te - jak wykazano - dotyczą zasobu rozumianego jako gatunek występujący na określonym obszarze.

Ponieważ usprawiedliwiony okazał się jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego - § 2 pkt 22 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając decyzję organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji biorąc pod uwagę treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt K 31/13 przy wymiarze kary weźmie pod uwagę dyrektywę społecznej szkodliwości naruszenia, o której mowa w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. a także § 18 ust.1 pkt 1 lit. a i § 18 ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 poz. 461) orzekł jak w sentencji.