Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 211/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skarg K. L. i B. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargi


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku B. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...].11.2016r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. L. pozwolenia na rozbudowę budynku handlowego (kat. obiektu XVII) wraz z zagospodarowaniem terenu obejmującym budowę zewnętrznej instalacji wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz budowę placu i drogi wewnętrznej na działkach nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...], powiat [...] - stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...].11.2016 r.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że Starosta [...] decyzją z [...].11.2016 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. L. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" K. L., pozwolenia na rozbudowę budynku handlowego (kat. obiektu XVII) wraz z zagospodarowaniem terenu obejmującym budowę zewnętrznej instalacji wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz budowę placu i drogi wewnętrznej na działkach nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...]. Żadna ze stron nie wniosła odwołania i decyzja stała się ostateczna w dniu [...].12.2016 r.

B. L. wniósł o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawca podnosił, że decyzja została wydana bez jego zgody, co spełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Zdaniem Wojewody [...], analiza projektu zagospodarowania terenu w kontekście przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2014 r., poz. 1853) wykazała, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Z kolei zgodnie z § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 60 m - od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego.

Przedmiotowa rozbudowa dotyczy budynku handlowego, który zgodnie z § 3 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zalicza się do budynków użyteczności publicznej.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość ściany północnej budynku do naziemnych zbiorników gazu LPG 2 x 4,8 m3 wynosi 56,78 m i jest mniejsza niż wskazana w § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, tj. 60 m.

Rozbudowa budynku usługowego ewidentnie narusza wskazany przepis rozporządzenia, którego celem jest zapewnienie bezpieczeństwa życia i mienia w razie wybuchu zbiorników na gaz LPG.

Z rysunku rzutu parteru wynika, że w rozbudowywanym budynku handlowym zaprojektowano salę sprzedaży czyli miejsce gdzie będą przebywać ludzie.

Przepisy ust. 2 § 124 ww. rozporządzenia przewidują zmniejszenie o połowę odległości o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, w przypadku zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120, zasłaniającej zbiornik od strony obiektu, z wyjątkiem odległości określonych w ust. 1 pkt 3 i 4 tj. od budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynków użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego.

Ujawnione naruszenie spełnia przesłanki kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa. Przepis jest jednoznaczny, a jego zastosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne. Skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa.

Kierując się bezpieczeństwem ludzi i mienia organ stwierdził rażące naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 124 ust. 1 pkt 4 ww. wskazanego rozporządzenia.

Wojewoda sprawdził również zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi i nie dostrzegł naruszeń w tym zakresie.

Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) zasadą jest sytuowanie budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4,00 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3,00 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że rozbudowywany budynek usługowy został usytuowany w odległości ok. 16 m od granicy z działką o nr ew. [...] oraz w odległości 11 m od granicy z działką o nr ew. [...], a zatem spełnia wymogi § 12 rozporządzenia.

Przedsięwzięcie nie narusza również w sposób rażący wymogów § 13 ww. rozporządzenia dotyczącego przesłaniania obiektów.

[...] do wniosku o pozwolenie na budowę z [...].10.2016 r., dołączył: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania działkami przeznaczonymi pod inwestycję o nr [...] w obrębie [...], gmina [...].

W stosunku do działek nr [...] inwestor wskazał na zgodę współwłaścicieli z dnia [...].02.2016 r.

Ponadto inwestor dysponował decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...].02.2016r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy usługowej na działkach nr [...] położonych w obrębie [...], gmina [...], powiat suwalski.

Inwestycja jest zgodna z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...].02.2016r.,

Stosownie do decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma być zapewniony plac manewrowy oraz parking z min. 7 miejscami parkingowymi.

Z projektu budowlanego wynika, że zostały spełnione wyżej wymienione wymagania.

Ustosunkowując się do zarzutu braku zgody wnioskodawcy na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ wskazał, że pełnomocnictwo udzielone K. L. w dniu 15.11.2015 r. (na okres do 31.12.2016 r.), obejmowało m.in.: upoważnienie do występowania w imieniu mocodawcy we wszelkich sprawach związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę, a w związku z tym do występowania przed wszelkimi urzędami, organami administracji rządowej i samorządowej, osobami fizycznymi i prawnymi, w tym przed właściwym Urzędem Gminy lub Miasta, [...] oraz właściwym Zarządem Dróg, przed organami przedsiębiorstw zajmujących się dostawą mediów oraz prowadzenia dowolnych inwestycji na należących do B. L. nieruchomościach.

Zatem inwestor w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę tj. [...].10.2016 r. posiadał zgodę B. L.,

Reasumując organ stwierdził, że decyzja rażąco naruszyła przepisy art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 124 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie.

K. L. i B. L. wnieśli odwołania od decyzji Wojewody [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), po rozpatrzeniu odwołań K. L. i B. L. od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. - utrzymał zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., Nr [...], w zakresie dotyczącym sześciu miejsc parkingowych usytuowanych w granicy z działką nr ew. [...], a w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., Nr [...], w tej części.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2016 r., poz. 290 wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi.

W przypadku stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. wg stanu na dzień wydania badanej decyzji), odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie.

Analizowany projekt zagospodarowania terenu zakładał usytuowanie na działce nr ew. [...] sześciu miejsc postojowych w granicy z działką budowlaną nr ew. [...].

Projektowane miejsca postojowe na działce [...], nie spełniają wymogów określonych w § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

Tym samym decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., Nr [...], w zakresie dotyczącym sześciu miejsc parkingowych usytuowanych w granicy z działką nr ew. [...], wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

Naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają sfery szczególnie wrażliwej - usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości nieruchomości sąsiednich.

Unormowania regulujące kwestię odległości miejsc parkingowych od granic działki winny być przestrzegane restrykcyjnie. Warunki techniczne regulujące tą kwestię nie są bowiem szczególnie uciążliwe dla inwestorów, zaś ich naruszenie niesie ze sobą większe - wynikające z przepisów prawa - ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego istniała możliwość wydzielenia wymaganych miejsc parkingowych na działce inwestycyjnej zgodnie z przepisami, co tym bardziej czyni powyższe uchybienie niemożliwym do zaakceptowania.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestor - K. L. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami (działki nr ew. [...]) na cele budowlane.

B. L. brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego pozwolenia na budowę i nie zakwestionował prawidłowości przedłożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania ww. nieruchomościami.

Oświadczenie inwestora nie budziło w toku postępowania zwykłego uzasadnionych wątpliwości, co do dysponowania przez inwestora prawem do nieruchomości na cele budowlane.

Inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2016 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy usługowej na działce nr ew. [...], obręb [...], Gmina [...].

Zatem nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., Nr [...], naruszały rażąco ustalenia decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2016 r., o warunkach zabudowy.

W szczególności nie stwierdzono kwalifikowanych naruszeń ustaleń ww. decyzji o warunkach zabudowy co do rodzaju zabudowy; nieprzekraczalnej linii zabudowy; powierzchni biologicznie czynnej - min. 10% (projektowana - 29,42% - zob. Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu str. 46); wielkości powierzchni zabudowy - max. 25% (projektowana - 19,26% - zob. Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - str. 46); szerokości elewacji frontowej, tj. zwróconej w stronę drogi krajowej nr [...] - do 32 m (projektowana - 30,96 m - zob. Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu str. 46); wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej mierzonej od poziomu terenu do okapu dachu - do 4,5 m (projektowana - 4,18 m - zob. Projekt budowlany - Przekrój A-A - Nr rys. A/5.1 - str. 50); geometrii dachu - dwuspadowy, o kącie nachylenia głównych połaci do 14 stopni (projektowana - dach dwuspadowy, o kącie nachylenia głównych połaci do 14 stopni - Projekt budowlany - rzut dachu - nr rys. A/4 - str. 49).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe, uchybiały innym przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

W szczególności nie naruszono § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Elewacja zachodnia budynku handlowego z otworami znajduje się w odległości 10,61 m od granicy z działką nr ew. [...], natomiast elewacja północna budynku handlowego bez otworów znajduje się w odległości ponad 16 m od granicy z działkami nr ew. [...] oraz ponad 25 m od granicy działek nr ew. [...].

Inwestycja nie narusza przepisów § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Zgodnie z § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2014 r., poz. 1853), magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości 60 m - od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego.

Projektowany budynek handlowy zostały usytuowany w odległości 56,78 m od osłoniętych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego naziemnych zbiorników gazu LPG. Z powyższego wynika, że projektowany budynek handlowy nie spełnia warunku określonego w § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r.

Naruszenie prawa ma charakter rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdy jest ono oczywiste, zaś naruszony przepis jest jednoznaczny lecz konieczne jest również, aby stwierdzone naruszenie wywoływało skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki nie zostały spełnione w niniejszej sprawie.

Wprawdzie naruszony przepis § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej skutki tego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania.

Uchybienie jest stosunkowo niewielkie (nieznaczne zbliżenie budynku handlowego na niewielkiej długości elewacji budynku do zbiorników gazu LPG oddzielonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego). Ponadto projekt zagospodarowania terenu został pozytywnie zaopiniowany przez mgr inż. architekta [...] oraz rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. M. J.

W ocenie organu odwoławczego nie wystąpiły niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa i których wystąpienie pozwoliłoby na ocenę opisanego naruszenia jako rażącego.

Zatwierdzony projekt budowlany spornego obiektu handlowego został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

Decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., w zakresie, w którym nie dotyczy budowy 6 miejsc parkingowych, usytuowanych w granicy z działką nr ew. [...], nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W związku z tym GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., w zakresie dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę sześciu miejsc parkingowych usytuowanych w granicy z działką nr ew. [...], a w pozostałej części uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., w tej części.

Dalej GINB wskazał, że zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W tej sprawie, odwołania złożyły strony o sprzecznych interesach, tym samym zakaz reformationis in peius wynikający z art. 139 k.p.a. nie miał zastosowania, bowiem uwzględnienie żądania jednej ze stron - K. L. jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony - B. L. (wyrok WSA w Łodzi z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 188/14; wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 443/07).

K. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. w części w jakiej utrzymała ona w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, niezbadanie odwołania B. L., błędne uznanie, że decyzja Starosty [...] dotyczyła także budowy miejsc parkingowych.

Wnosił o uchylenie decyzji w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że choć B. L. wniósł pismo nazwane odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. to jego treść wskazuje, że zgadza się z decyzją, nie żądając jej uchylenia ani zmiany. Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, że w sprawie nie ma zastosowania zakaz reformationis in peius.

Ponadto błędnie przyjął, że przedmiotem decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r. były wskazane miejsca parkingowe. Pozwolenie dotyczyło rozbudowy budynku handlowego wraz z zagospodarowaniem terenu obejmującym budowę zewnętrznej instalacji wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz budowę placu i drogi wewnętrznej. Nie zawierało rozstrzygnięć dotyczących budowy miejsc parkingowych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie analizy projektu budowlanego doszedł do przeciwnego wniosku. Jednak projekt ten nie dotyczy budowy miejsc parkingowych. W części opisowej nie ma na ten temat żadnej wzmianki.

Na mapie do celów projektowych na działce oznaczonej numerem [...] widoczne są przerywane linie mogące sugerować, że są to potencjalne miejsca parkingowe. Jednak nie ma to odniesienia w legendzie tego opracowania ani w załączonym bilansie inwestycji, gdzie mowa jedynie o powierzchni zabudowy, dróg, chodników i zieleni.

Wskazane oznaczenie na mapie nie powinno się w ogóle tam znaleźć i stanowi przeoczenie projektanta, który zapomniał je usunąć. Miejsca postojowe zostały zlokalizowane obok zaplanowanego miejsca parkingowego osoby niepełnosprawnej wzdłuż powstałego budynku.

W miejscu, gdzie widnieją przerywane linie nie mogłyby być zrealizowane, ponieważ jest tam komunikacja z wjazdem na przedmiotową działkę.

Przepisy Prawa budowlanego nakładają obowiązek zapewnienia określonej liczby miejsc postojowych, ale nie ma obowiązku wskazywania ich lokalizacji na etapie wniosku o pozwolenie na budowę.

Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że doszło do rażącego naruszenia prawa w tym zakresie.

B. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018r., zarzucając, że błędnie ustalono, iż brał on udziału w postępowaniu przed Starostą [...] oraz, że nie przekroczono granic pełnomocnictwa.

Zarzucił wadliwą ocenę, że niedochowanie 60 m odległości zbiorników od zabudowań nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że zagrożenie niebezpieczeństwa przy naruszeniu norm związanych z paliwami jest znacznie istotniejsze niż norm związanych z miejscami parkingowymi.

Domagał się zmiany zaskarżonej decyzji, utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...], tj. uznania decyzji Starosty [...] za nieważną.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. Sąd połączył sprawę ze skargi K. L. o sygnaturze akt VII SA/Wa 211/19, ze skargą B. L. o sygnaturze akt VII SA/Wa 212/19 - do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt VII SA/Wa 211/19.

Skargi okazały się niezasadne.

Przypomnienia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki, które wywołuje decyzja.

O tym, czy naruszenie prawa jest "rażące" decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga.

Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony.

Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2016 r., poz. 290 wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi.

W przypadku stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ powinien nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Natomiast stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

K. L. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane (działki nr ew. [...]).

Inwestor przedłożył pełnomocnictwo udzielone mu przez B. L. w dniu 15.11.2015 r. (na okres do 31.12.2016 r.), które obejmowało m.in.: upoważnienie do występowania w imieniu mocodawcy we wszelkich sprawach związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę, a w związku z tym do występowania przed wszelkimi urzędami, organami administracji rządowej i samorządowej, osobami fizycznymi i prawnymi, w tym przed właściwym Urzędem Gminy lub Miasta, Starostwem oraz właściwym Zarządem Dróg, przed organami przedsiębiorstw zajmujących się dostawą mediów oraz prowadzenia dowolnych inwestycji na należących do B. L. nieruchomościach.

Zatem inwestor w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę tj. [...].10.2016 r. posiadał zgodę B. L., na dysponowanie gruntem na cele budowlane.

Nadto B. L. brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego w niniejszym postępowaniu pozwolenia na budowę i nie zakwestionował prawidłowości przedłożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania ww. nieruchomościami.

Oświadczenie inwestora nie budziło w toku postępowania zwykłego uzasadnionych wątpliwości, co do dysponowania przez inwestora prawem do nieruchomości na cele budowlane.

Zgodnie z treścią § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2014 r., poz. 1853), magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego, powinny być usytuowane w odległości 60 m - od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego.

Projektowana rozbudowa budynku handlowego (obiekt kwalifikowany jako użyteczności publicznej) została usytuowana w odległości 56,78 m od osłoniętych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego naziemnych zbiorników gazu LPG.

Tym samym projektowany budynek handlowy nie spełnia wymogów z § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r.

W słusznej ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego choć doszło do naruszenia prawa, to nie można uznać je za rażące. Wprawdzie naruszony przepis § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, a samo naruszenie jest bezsprzeczne, to skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania.

Stwierdzone uchybienie jest stosunkowo niewielkie, doszło bowiem do nieznacznego zbliżenia rozbudowy budynku handlowego - na niewielkiej długości elewacji - do zbiorników gazu LPG oddzielonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Rozbudowa zaprojektowana została na tyłach istniejących już budynków, a elewacja rozbudowy schowana jest częściowo za tymi budynkami. Ponadto projekt zagospodarowania terenu został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. M. J.

W takiej sytuacji nie wystąpiły niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa i których wystąpienie pozwoliłoby na ocenę opisanego naruszenia jako rażącego.

Sądowi rozpoznającemu sprawę, znane jest również orzecznictwo, które kwestionuje konieczność stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2014 r., poz. 1853) w odniesieniu do innych przedsięwzięć, aniżeli wskazanych w tym rozporządzeniu (wyrok WSA w Warszawie z 3 stycznia 2013r., sygn. VII SA/Wa 1031/12 oraz z dnia 28 stycznia 2014r., sygn. VII SA/Wa 1671/13 - baza orzeczeń nsa).

Jak wyżej wskazano, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany musiał sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2016 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy usługowej na działce nr ew. [...], obręb [...], Gmina [...].

Stosownie do decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji miał być zapewniony plac manewrowy oraz parking z minimum 7 miejscami parkingowymi.

Z projektu budowlanego - projektu zagospodarowania terenu wynika, że na działce nr ew. [...] usytuowano sześć miejsc postojowych w granicy z działką budowlaną nr ew. [...]. Jedno miejsce dla inwalidy zlokalizowano na działce [...].

Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. wg stanu na dzień wydania badanej decyzji), odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie.

Projektowane miejsca postojowe na działce [...], nie spełniają warunków określonych w § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

Tym samym decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., Nr [...], w zakresie dotyczącym sześciu miejsc parkingowych usytuowanych w granicy z działką nr ew. [...] (nie objęta inwestycją), wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

Naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, dotykają sfery szczególnie wrażliwej - usytuowania obiektów budowlanych w bezpośredniej styczności z nieruchomością sąsiednią. Unormowania regulujące kwestię odległości miejsc parkingowych od granic działki winny być przestrzegane restrykcyjnie.

Nadto słusznie organ wskazał, że istniała możliwość wydzielenia wymaganych miejsc parkingowych na działce inwestycyjnej zgodnie z przepisami, co tym bardziej czyni powyższe uchybienie niemożliwym do zaakceptowania.

Wbrew twierdzeniu skarżącego K. L. w projekcie zagospodarowania terenu, na działce nr [...] wyrysowane zostały i oznaczone symbolem P6 miejsca parkingowe tak jak na działce [...] miejsce parkingowe dla inwalidy – oznaczono symbolem P1. Nie są to zatem sugestie projektanta jak wywodzi skarżący, a spełnienie warunku określonego w decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącego minimalnej ilości miejsc parkingowych. Fakt, że w legendzie mapy nie ma o nich wzmianki nie czyni ich niezaprojektowanymi. Przypomnieć bowiem należy, iż decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdzała przedłoży projekt zagospodarowania terenu.

Poza tym naruszeniem, decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., była zgodna z ustaleniami decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2016 r., o warunkach zabudowy.

Nie stwierdzono też, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kwestionowaną decyzją, uchybiały innym przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., w zakresie, w którym nie dotyczy budowy 6 miejsc parkingowych, usytuowanych w granicy z działką nr ew. [...], nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd podzielił ocenę prawną dokonaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do naruszeń jakie wystąpiły w kontrolowanej decyzji, jak i co do ich charakteru, to z kolei wymusiło modyfikację decyzji wydanej przez organ I instancji.

Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że przy rozpoznawaniu przedmiotowych odwołań nie miał zastosowania art. 139 k.p.a. - zakaz reformationis in peius. Wskazać należy, że B. L. w skardze nie kwestionował faktu wniesienia odwołalnie, natomiast rozstrzygnięcie organu II instancji dla skarżącego K. L. było korzystniejsze, niż organu I instancji.

W związku z tym, organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., w zakresie dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę sześciu miejsc parkingowych usytuowanych w granicy z działką nr ew. [...], a w pozostałej części uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., w tej części.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów powoływanych w skargach. Organ II instancji uzasadnił swoje stanowisko przekonująco i zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.