Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2060/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących M. M. i J. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. i J. M. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] ustalającej dla M. i J. M. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Dzielnicy W. przy ul. [...], oznaczonej w ewid. gruntów jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], na skutek jej podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2009 r. - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

2. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent W. zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości w ten sposób, że w wyniku podziału powstały nowe działki nr [...]; ponadto w decyzji stwierdzono, że należy ustanowić służebność gruntową przejścia i przejazdu pasem gruntu o szerokości 5,0 metrów, położonym wzdłuż północno-zachodniej granicy działki nr [...].

Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 14 kwietnia 2009 r., natomiast pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu, w wyniku podziału na wniosek właściciela, wartości nieruchomości.

3. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że w celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zarówno przed jak i po podziale powołany został biegły - rzeczoznawca majątkowy.

Po dokonaniu analizy operatu szacunkowego wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wzbudziła przyjęta przez biegłą ocena każdej z działek pod względem cech rynkowych, a co za tym idzie obliczony zakres współczynników korygujących.

Organ podniósł, że: (1) przy wycenie działki nr [...] biegła uznała, że pod względem cechy "powierzchni i kształt działki" jej pozycja na rynku jest przeciętna. Tymczasem z tabeli zamieszczonej na str. 11 operatu wynika, że cech "powierzchni i kształt działki" opisana została w trójstopniowej skali: niekorzystna - działka o niekorzystnym stosunku boków niezależnie od powierzchni lub pow. 1000 m²; przeciętna - powierzchnia 5000 - 10000 m², kształt odpowiedni do zabudowy; korzystna - powierzchnia 2000 - 5100 m², regularny kształt, stosunek boków umożliwiający budowę intensywną; biorąc pod uwagę, że działka nr [...] i została scharakteryzowana przez biegłą jako działka o kształcie prostokąta i przeciętnym stosunku boków, a także fakt wydania dla niej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, z powodzeniem można było również przypisać jej ocenę "korzystną"; ponadto, w operacie szacunkowym brak jest uzasadnienia dla dokonanej przez biegłą oceny tej cechy; oraz, że (2) przy wycenie działki nr [...] biegła uznała, że pod względem cechy "dostępność do sklepów i obiektów użyteczności publicznej, stan dróg, dojazd, możliwości parkowania" jej pozycja na rynku jest pośrednia pomiędzy przeciętną (rozumianą jako "najbliższy przystanek autobusowy w odległości około 200-500 m. Podstawowe obiekty usługowo-handlowe w zasięgu dojścia pieszego. Przyległa ulica o nawierzchni asfaltowej, z chodnikami po obu stronach, oświetlona") i niekorzystną (rozumianą jako "najbliższy przystanek autobusowy i mały sklep w odległości powyżej 500 m. Podstawowe obiekty handlowe, usługi, szkoła powyżej 1000 m -dojście piesze trudne. Przyległa ulica o nawierzchni gruntowej, bez chodników, oświetlona"). Tymczasem, zdaniem organu, przy ocenie działek nr [...] pod względem tej samej [cechy] przypisano im pozycję przeciętną, chociaż z charakterystyk zamieszczonych w tabelach na stronach 11 i 19 wynika, że pod tym względem niczym się one nie różnią.

Organ uznał, że operat ten nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, co oznacza konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ pierwszej instancji, bowiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w drugiej instancji.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i J. M.; zarzucając naruszenie:(1) art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy, (2) art. 138 § 2 kpa na skutek niezastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zakresie w jakim zaskarżona decyzja SKO w W. nie rozstrzyga o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, a przekazuje bezprzedmiotową sprawę do ponownego rozpoznania, (3) nierozpoznanie przez organ drugiej instancji istoty sprawy oraz nieustosunkowanie się do istoty zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżących - wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej.

2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. ustalającą dla M. i J. M. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości szczegółowo opisanej w osnowie zaskarżonej decyzji na skutek jej podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2009 r. - i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z powodów podniesionych w skardze, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.

3. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że po dokonaniu analizy operatu szacunkowego wątpliwości wzbudziła przyjęta przez biegłą ocena każdej z działek pod względem cech rynkowych, a co za tym idzie - obliczony zakres współczynników korygujących, i wskazał dwie wątpliwości: (1) dotyczącą braku uzasadnienia przez biegłą dla dokonanej oceny określonej cechy nieruchomości, oraz (2), że "przy ocenie działek nr [...] pod względem tej samej przypisano im pozycję przeciętną, chociaż z charakterystyk zamieszczonych w tabelach na stronach 11 i 19 wynika, że pod tym względem niczym się one nie różnią."

Z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Nie budzi wątpliwości, że operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego, który dysponuje wiedzą specjalistyczną w zakresie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest zaś jednym z dowodów w sprawie, i jako taki podlega ocenie przez organ prowadzący sprawę, zgodnie bowiem z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W przypadku wątpliwości, organ, stosownie do art. 89 § 2 kpa, powinien przeprowadzić rozprawę, gdy jest to konieczne do wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych. Rezultaty tego wyjaśnienia powinny zostać wykazane w uzasadnieniu decyzji. Podkreślić równocześnie należy, iż oba wskazane wyżej przepisy dotyczą zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji. Skoro bowiem, jak wskazano w art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, to mając również na uwadze oba wskazane wyżej przepisy kpa, uznać należy, że zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest obowiązkiem zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji.

Podkreślenia jednakże wymaga, że stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skoro zaś ust. 2 art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, to przede wszystkim wskazać należy, że w niniejszej sprawie innej wyceny tej samej nieruchomości nie sporządzono. Zdaniem Sądu oba te przepisy wyraźnie wskazują, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych - a nie organ administracji publicznej, a ponadto, że kolejny operat szacunkowy nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzonego operatu, czy też kwestionowania wartości takiego operatu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., odnosząc się do sporządzonego operatu szacunkowego podniosło, że wątpliwości wzbudziła przyjęta przez biegłą ocena każdej z działek pod względem cech rynkowych, a co za tym idzie - obliczony zakres współczynników korygujących, i wskazał dwie wątpliwości. To, że organ ma wątpliwości dotyczące operatu szacunkowego, nie oznacza, że organ operat ten kwestionuje, czy też podważa jego wartość dowodową, lecz, że ma wątpliwości, które mogą być wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego w prawie przewidzianej formie. Wątpliwości organu odnośnie operatu szacunkowego nie świadczą o wadliwości operatu, zwłaszcza, że jak wcześniej wskazano, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a nie organ. Skoro zatem wątpliwości organu odnośnie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dysponującego wiedzą specjalistyczną nie świadczą o wadliwości tego operatu, to tym bardziej nie wyczerpują przesłanek z art. 138 § 2 kpa, zwłaszcza, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ drugiej instancji nie podjął żadnych prób wyjaśnienia tych wątpliwości w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. Organ drugiej instancji - czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wykazało, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wątpliwości organu drugiej instancji odnośnie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego nie oznaczają bowiem naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, jak również tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, czego wymaga art. 138 § 2 kpa.

4. Stwierdzić również należy, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 kpa - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, natomiast niezasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji - zdaniem Sądu - zasadę tę narusza.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wykazało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem decyzja organu drugiej instancji musiała zostać uchylona.

Wobec powyższego przedwczesne byłoby badanie ewentualnych naruszeń przepisów prawa materialnego.

5. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.