Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1383/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1, ust. 4, art. 10 ust. 1, 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Starszy sekretarz Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi W.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonej uchwały w części objętej załącznikiem numer 2 w zakresie postanowień zawartych w punkcie 4.8 ust. 3 oraz w punkcie 9.5 ust. 2 pkt 3, a także w punkcie 9.6 w zakresie dopuszczenia eksploatacji surowców pospolitych z ograniczeniami określonymi pod literą "b" dotyczącymi powierzchni lub wielkości wydobycia, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala, 4. zasądza od Gminy L. na rzecz skarżącego kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga została wniesiona przez W. Z. (właściciela [...] działek gruntu położonych w C., gmina L.) na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia 9 sierpnia 2011 r. Nr IX/81/2011 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu Miasta i Gminy L.. Wniesienie skargi było poprzedzone wezwaniem Rady Miejskiej w L. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) do usunięcia naruszenia prawa. Na wezwanie Rada udzieliła odpowiedzi uchwałą z [...]., którą nie uwzględniła wezwania, uchwałę doręczono skarżącemu [...]r.

Skargę W. Z. wniósł pierwotnie pismem opatrzonym datą [...]. następnie jednak cofnął ją pismem z dnia [...]r., wnosząc jednocześnie w jej miejsce skargę oznaczoną datą [...]r. W skardze tej domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucono, że uchwała narusza:

- art. 64 ust. 1 i ust. 2 , art. 32 ust. 1,art. 2 i art. 7 Konstytucji P.P.,

- art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej zwanej u.p.z.p. ),

- art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.),

- art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.),

- art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi podano, że zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L. naruszają interes prawny skarżącego poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na jego działkach i wykonywanie prawa własności w zakresie wydobywania złoża kopaliny. Studium jako dokument programowy nie powinno zawierać postanowień zbyt szczegółowych. Tymczasem uchwalone zmiany są nadmiernie szczegółowe oraz niezgodne z prawem, ingerują w kompetencje organów koncesyjnych udzielających zezwoleń na wydobywanie kopalin, ograniczają działalność planistów gminnych. W szczególności zakwestionowano ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy zawarte na s. 35 załącznika nr 2 do uchwały (rozdz. 4.8.3 lit e), odnoszące się do projektowanej kopalni piasku, którymi wprowadzono:

1) ograniczenie głębokości wyrobiska w granicy strefy ochronnej ujęcia wody T. do nieprzekraczalnej warstwy gliny i iłów, która znajduje się na głębokości 2 do 3,5 m od poziomu terenu;

2) obowiązek przeprowadzenia analizy oddziaływania kopalni na środowisko pod kątem utrzymania wysokiej jakości wód głębinowych;

3) zobowiązano właściciela terenu do przekazywania raportów (poziomów geodezyjnych) z głębokości wyrobiska podczas wykonywania robot ziemnych na terenie planowanego przedsięwzięcia w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody;

4) obowiązek uzgodnienia przez właściciela z uwzględnieniem gminy drogi transportu eksploatowanego piasku.

Uchwałą wprowadzono także obowiązek opracowania przed uruchomieniem eksploatacji piasku planu miejscowego dla terenu kopalni wraz ze strefą oddziaływania, zgodnie z wymogami prawa geologicznego i górniczego.

Zdaniem skarżącego trzy pierwsze nakazy wprowadzono z naruszeniem konstytucyjnych zasad państwa prawnego i zasady praworządności, gdyż są one niezgodne z rozporządzeniem nr [...]Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej w D. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2010 r. Nr 205, poz. 3089). Przepisy tego aktu prawa miejscowego nie przewidują bowiem żadnych ograniczeń w eksploatacji złóż kopalin w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej w T., co potwierdził w piśmie z dnia [...]r. Z-ca Dyrektora ds. utrzymania wód RZGW w G.. Z kolei ustalenia nakładające obowiązek uzgodnienia dróg transportu piasku (pkt 4) naruszają art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem z drogi publicznej może bowiem korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, a skoro teren złoża ma dostęp do drogi publicznej (gminnej) to może z niej korzystać każdy. Termin "każdy" oznacza zaś wszystkich bez wyjątku, a zatem osoby korzystające z drogi publicznej nie muszą posiadać specjalnego zezwolenia. Wprowadzone ograniczenie narusza także art. 6 ust. 1 i ust. 2 i art. art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto skoro sama Rada w uchwale odpowiadającej na skierowane do niej wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego wskazała, że zapis ten związany jest z koniecznością ochrony bezpieczeństwa mieszkańców oraz ochroną akustyczną zabudowy mieszkaniowej, to należy stwierdzić, iż tak szczegółowy zapis nie powinien zostać zamieszczony w tak ogólnym akcie planistycznym, jakim jest Studium. Skarżący zwrócił także uwagę na ustalenia zawarte w rozdziale 9.5 pkt 3 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, które w istocie stanowią powtórzenie wskazanych już wyżej stwierdzeń zawartych w rozdz. 4.8.3 lit. e pkt 1- 3 załącznika nr 2. Zgodnie z tymi ustaleniami w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody w T. ustala się ponadto:

a) ograniczenie głębokości wyrobiska kopalni piasku w sołectwie C. do poziomu nieprzepuszczalnej warstwy gliny i iłów, która znajduje się na głębokości [...]m od poziomu terenu;

b) zobowiązanie właściciela terenu do przekazywania raportów geodezyjnych z głębokości wyrobiska podczas wykonywanych robót ziemnych;

c) przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko (podczas wydawania pozwoleń na budowę dla inwestycji "budowa kopalni piasku") pod kątem wysokiej jakości pobieranej wody głębinowej

Skarżący zakwestionował także ustalenia Studium zawarte na s. 51 załącznika nr 2 do uchwały (rozdz. 9.6 pkt 8), mocą których dopuszczono eksploatację surowców pospolitych, takich jak żwiry lub piaski pod warunkiem:

a) wcześniejszego ich udokumentowania;

b) powierzchni eksploatacji nie większej niż [...]ha lub wydobyciu nieprzekraczającym [...]m³;

c) zmiany planu miejscowego.

Wprowadzone warunki oceniono jako naruszające interes prawny Skarżącego poprzez ograniczenie jego praw właściciela nieruchomości obejmujących prawo do wydobywania surowców pospolitych. Zwrócił w szczególności uwagę, że uregulowanie to ogranicza mu wybór organu koncesyjnego ("ogranicza możliwość wydobywania kopalin jedynie do sfery władztwa koncesyjnego starosty"), o jakim mowa w art. 22 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 – dalej zwanej p.g. i g. z 2011 r. ). Pozostaje to zatem w sprzeczności z art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organem koncesyjnym zgodnie z tym zapisem może być tylko właściwy starosta, a nie marszałek województwa. Ograniczenie to nie pozwala także na dostosowanie wielkości produkcji do potrzeb rynkowych oraz powoduje konieczność kilkakrotnego ubiegania się o kolejne koncesje na eksploatację części złoża. Nową koncesję zaś można uzyskać po wygaśnięciu wcześniej wydanej ( art. 22 ust. 3 p.g.i g. z 2011 r.) i po zgromadzeniu niezbędnych dokumentów, co wydłuża okres przedinwestycyjny i zwiększa koszty działalności gospodarczej. W przypadku zaś udokumentowanego złoża piasku ([...]Mg) narzucony przez gminę limit wydobycia doprowadzi do konieczności prowadzenia zakładu górniczego przez minimum 18 lat. Tymczasem stosownie do art. 125 Prawa ochrony środowiska złoże to powinno zostać racjonalnie zagospodarowane, a nie w systemie "szatkowania złoża" na kawałki. Tego rodzaju działania są niedozwolone z punktu widzenia środowisk górniczych.

W ocenie skarżącego niewłaściwie sporządzone zostały także zapisy rozdz. 3.5 pkt 6 cz. 4 zamieszczone w załączniku nr 3 do uchwały (Uzasadnienie zawierające objaśnienie przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu zmiany Studium). Zgodnie z nimi z możliwości innej zabudowy niż związana z eksploatacją surowców wyłączone zostały tylko [...]złoża surowców mineralnych. Natomiast wyłączeniami tymi nie objęto terenów złoża kruszywa naturalnego "[...]" przyjętego w dniu [...]r. przez Marszałka Województwa [...] oraz złoża dolomitu wpisanego do planu miejscowego z [...] r. To drugie złoże zostało opisane w dokumentacji geologicznej z [...] r. w kat. [...]złoża dolomitów triasowych dla hutnictwa "[...]"W", jako kopalina towarzysząca nad złożem rud cynku i ołowiu. Okoliczność tę potwierdza pismo Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia [...]r. Zapisy takie zdaniem skarżącego naruszają przepis art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p., który wymaga aby Studium uwzględniało występowanie udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych. Ten ostatni zarzut zdaniem skarżącego odnieść należy także do części graficznych opracowania:

1) załącznika nr 4 do uchwały, gdzie nie wpisano złóż piasku w C.;

2) części załącznika nr 2 określającej rozmieszczenie złóż surowców mineralnych – brak wpisu złoża C.;

3) załącznika nr 5 na którym nie zostały okonturowane złoża pól B i C – chociaż przeznaczono je do eksploatacji, a pole A okonturowano jako obszar funkcjonalny i zurbanizowany lecz pozostawiono dla niego oznaczenia dla obszarów leśnych.

W odpowiedzi na skargę Gmina L. reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności zauważono, że skarżący nie jest legitymowany do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w całości, bowiem nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do kwestionowania uchwały w zakresie nie dotyczącym jego nieruchomości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Gmina stwierdziła, że uchwała wbrew twierdzeniom skarżącego nie charakteryzuje się nadmierną szczegółowością. Uchwalone Studium nie jest też sprzeczne z rozporządzeniem Dyrektora RZGW w G. z dnia [...]r. Podkreśliła, że stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p. studium musi uwzględniać uwarunkowania wynikające z występowania obszarów chronionych, do których zalicza się ujęcia wody. Zdaniem Gminy nietrafny jest również zarzut dotyczący ograniczenia możliwości wydobywania kopalin pospolitych do sfery władztwa koncesyjnego starosty. Art. 53 ust. 3 z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm. – dalej zwanej - p.g. i g. z 1994 r.) przewidywał bowiem możliwość ograniczenia, a nawet wprowadzenie zakazu wydobywania kopalin poprzez ustanowienie filaru ochronnego w planie miejscowym. Wbrew zarzutom skargi wskazany w niej obszar eksploatacji piasku został uwzględniony w Studium ( s. 34 oraz s. 50 zał. nr 2 ). Przedmiotowe złoże zostało w nim opisane oraz określono zasady jego eksploatacji, a także naniesiono je na załącznik graficzny. Natomiast odnośnie do złoża dolomitu "[...]" to skarżący nie wykazał, że znajduje się ono na terenie Gminy L..

W pismach procesowych z [...]r. oraz z [...]r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi podkreślając, że jest właścicielem działek położonych w C., na których znajdują się udokumentowane i zatwierdzone w dniu [...]r. przez Marszałka Województwa [...] złoża piasku. Zakwestionował stanowisko zajęte przez Gminę, że tylko złoża kopalin podstawowych zatwierdzone decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (organ dawno już nie istniejący) podlegają ochronie prawnej. Natomiast w stosunku do złóż kopalin pospolitych Gmina zmierza jego zdaniem do ograniczenia ich wydobycia ze względu na uwarunkowania przyrodnicze uchwalając niezwykle restrykcyjne i pozbawione dostatecznego uzasadnienia regulacje. Nie wiadomo przy tym czy chodzi o doprowadzenie do możliwości wydobycia tych kopalin w oparciu o jedną koncesję, czy też o wszystkie koncesje, jakie mogłyby jednocześnie pozostawać w mocy. Z niewiadomych przyczyn wprowadzone ograniczenia w wydobyciu surowców nie dotyczą natomiast dolomitu wydobywanego z użyciem materiałów wybuchowych i na znacznie większą skalę. Zdaniem skarżącego Rada Miejska uzurpuje sobie także kompetencje Parlamentu, który w art. 81 ust. 3 Prawa ochrony środowiska odsyła w tej sprawie do ustawy Prawo geologiczne i górnicze i właściwych organów administracji wykonujących zadania określone w tej ustawie. Rada wkroczyła także w kompetencje organu administracji wodnej wprowadzając nie przewidziane przez ten organ zasady wydobycia kruszyw w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody. Organ stanowiący gminy nie powinien także wkraczać w kompetencje organu wykonawczego gminy w kwestiach związanych ze środowiskowymi uwarunkowaniami zgody na realizację przedsięwzięcia związanego z wydobyciem piasku, co rażąco narusza przepisy art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Całkowicie bezzasadny jest także zawarty w Studium nakaz uzgodnienia drogi transportu wydobywanego piasku, bowiem większość dróg w okolicy złoża stanowią drogi powiatowe, a gmina nie ma jakichkolwiek kompetencji do zarządzania na nich ruchem. Z punktu widzenia obowiązującej ustawy Prawo geologiczne i górnicze jak i poprzedniej ustawy całkowicie bezzasadne jest także rozwiązanie przyjęte w Studium nakazujące przed uruchomieniem eksploatacji pasku opracowanie planu miejscowego. Stara ustawa pozwalała bowiem na odstąpienie od tego obowiązku, a nowa odwróciła dotychczasową zasadę przewidując jedynie możliwość opracowania planu miejscowego dla terenu górniczego. Natomiast w piśmie z [...]r. skarżący podniósł dodatkowy argument, wskazując że w dniu [...]r. Rada Miejska podjęła uchwałę [...]w sprawie przyjęcia "Programu ochrony środowiska dla Gminy L. na lata [...]". W uchwale tej wskazane zostało złoże dolomitu triasowego "[...]" zalegające m.in. na działkach skarżącego. Opis tego złoża (pole W) jako kopaliny towarzyszącej nad złożem rud cynku i ołowiu jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym. Tymczasem podejmując uchwałę w sprawie zmiany Studium organ uznał, że w obszarze sołectwa C. złoże to nie występuje.

Wyrokiem z 23 lipca 2012r., sygn. II SA/Gl 243/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej sołectwa C., zaś w pkt 2 wyroku oddalił skargę w pozostałej części, natomiast w pkt 3 zasądził od gminy na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął w pierwszej kolejności, że skarga jest dopuszczalna, jej wniesienie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zachowany został też ustawowy termin określony w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej zwanej p.p.s.a.), liczony od dnia udzielenia przez Radę odpowiedzi na skierowane do niej wezwanie. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że wskazane postanowienia uchwały godzą w sposób bezpośredni w jego interes prawny, jako właściciela znajdującej się w obszarze objętym zmianą studium nieruchomości gruntowej. Część zapisów zaskarżonej uchwały wprowadza bowiem ograniczenia dotyczące wydobywania znajdujących się na tej nieruchomości złóż kopalin, a to udokumentowanego złoża piasku w ilości 369 241 Mg oraz nie przewiduje możliwości eksploatacji części złoża dolomitów triasowych oznaczonego jako "[...]W". Złoża tych kopalin na mocy art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981, ze zm.), jako niewymienione w ust. 1 tego artykułu są objęte prawem własności nieruchomości gruntowej. Na gruncie zaś obowiązującej w dacie podejmowania uchwały ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.), złoża takie stanowiły część składową nieruchomości. Zakwestionowano też ograniczenia zawarte w zapisach dotyczących kierunków zmian w strukturze przestrzennej gmin, zamieszczonych na s. 35 załącznika nr 2 do uchwały (rozdz. 4.8.3 lit e), które odnoszą się do projektowanej kopalni piasku o pow. łącznej [...]ha. Ustalenia te nakładają na właściciela terenu dwa obowiązki, tj. przekazywania raportów z głębokości wyrobiska podczas wykonywania robót ziemnych na terenie planowanego przedsięwzięcia w strefie ochrony pośredniej ujęcia wód TR 3 T. (pkt 3) oraz nakazują uzgodnienie (z uwzględnieniem gminy) drogi transportu eksploatowanego piasku (pkt 4). Postanowienie zobowiązujące właściciela terenu do przekazywania raportów geodezyjnych z głębokości wyrobiska podczas wykonywania robót ziemnych w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody w T. zostało powtórzone następnie na s. 49 omawianego załącznika nr 2 do uchwały (rozdział 9.5.2 pkt 3b). Ponadto na s. 51 załącznika nr 2 (rozdz. 9.6) zamieszczony został zapis dopuszczający (poza obszarami urbanizacji oraz obszarami objętymi ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody) eksploatację surowców pospolitych, takich jak żwiry lub piaski, pod warunkiem m.in. ograniczenia powierzchni eksploatacji do nie większej niż 2,0 ha lub wydobycia nieprzekraczającego [...]m³ rocznie oraz pod warunkiem prowadzenia eksploatacji bez użycia materiałów wybuchowych. Wymienione zapisy w sposób bezpośredni kształtują sytuację prawną skarżącego, jako właściciela nieruchomości, do którego odnosi się wprost część zacytowanych postanowień Studium. Rada Miejska w L. zamieszczając te postanowienia w Studium, stanowiącym akt kierownictwa wewnętrznego, naruszyła zatem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy regulujące zasady i tryb uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie dawały Radzie Miejskiej w L. umocowania do ograniczenia możliwości korzystania z rzeczy przez jej właściciela. Ustalenia studium winny bowiem określać jedynie politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzone ograniczenia prawa właściciela gruntu do wydobywania kruszyw pospolitych zalegających na jego nieruchomości Rada mogła w szczególności wprowadzić przepisami planu miejscowego, a nie przepisami zaskarżonej uchwały. Także w przypadku wprowadzania w planie miejscowym ograniczeń w wydobywaniu kopalin organ stanowiący gminy musi mieć na uwadze przepisy rangi konstytucyjnej, a w szczególności art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Gminny planista ograniczając wynikające z art. 140 kc prawo korzystania przez właściciela z rzeczy obejmujące prawo wydobywania kopalin pospolitych może to uczynić kierując się potrzebą ochrony innych konstytucyjnych wartości. Wziąć należy tutaj także pod uwagę przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, a w szczególności jej art. 125 nakazujący ochronę złóż kopalin polegającą na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym ich wykorzystaniu, w tym także kopalin towarzyszących. Jednakże, szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochroną środowiska określają przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. W toku uchwalania planu miejscowego rada gminy winna zachować zatem dużą ostrożność we wprowadzaniu ograniczeń w sposobach zagospodarowania terenów górniczych, bowiem tereny te podlegają ustawowej ochronie (art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wprawdzie skarżący w dacie uchwalania skarżonej zmiany Studium nie dysponował jeszcze koncesją zezwalającą mu na wydobywanie piasku oraz ewentualnie dolomitu triasowego, a zatem nie doszło jeszcze do wyznaczenia terenu górniczego, który stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. oraz art. 32 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r. wyznacza się w koncesji, tym niemniej gminny planista winien mieć na uwadze regulacje normatywne wynikające z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analizując przewidziany w zaskarżonej zmianie Studium zakaz wydobywania piasków oraz żwirów na powierzchni większej niż 2 ha Sąd wskazał, że podobnego rodzaju zakaz zamieszczony został w obowiązującym planie miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i gminy L. (Dz.Urz. Woj. Śląskiego Nr 140, poz. 3955, ze zm.). Zakaz ten dodatkowo ograniczył także możliwość rocznego wydobycia kopalin do [...]m³. Ustalenia te dotyczyły jednak [...] (por. § 36 ust. 2 pkt 2 lit. r. tekstu planu). Z mapy obszarów chronionych, zamieszczonej w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały, wynika natomiast, że nieruchomość skarżącego jest położona poza obszarem tej strefy oraz innymi terenami chronionymi. Należy zatem uznać zasadność podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego niedopuszczalnego ograniczenia regulacjami zawartymi w Studium, możliwości wydobywania przez niego przedmiotowej kopaliny do granic "władztwa koncesyjnego starosty".

Sąd nadto uznał, że przewidziane w Studium ograniczenia dotyczące eksploatacji surowców pospolitych, takich jak żwiry lub piaski (s. 51 załącznika nr 2), a mianowicie dopuszczające ich wydobywanie pod warunkiem wcześniejszego udokumentowania złoża oraz zmiany planu miejscowego, naruszają przepisy aktualnie obowiązującej ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r. W art. 4 tej ustawy zezwolono bowiem na wydobywanie takich surowców bez konieczności spełnienia obu tych obowiązków w przypadku, gdy wydobycie takie ma służyć zaspokojeniu potrzeb własnych przez osobę fizyczną z nieruchomości stanowiącej przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną.

Przepis art. 53 ust. 6 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. przewidywał z kolei możliwość podjęcia przez radę gminy uchwały o odstąpieniu od sporządzenia planu dla terenu górniczego w sytuacji, jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 40 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz U. Nr 213, poz. 1397), za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uznane zostało wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową z obszaru górniczego o powierzchni większej niż [...]ha lub o wydobyciu większym niż [...]m³. Tym samym nałożenie obowiązku zmiany planu miejscowego dla terenu górniczego przed przystąpieniem do wydobywania piasków lub żwirów bez rozważenia możliwości odstąpienia od tego obowiązku było również niezgodne z unormowaniem rangi ustawowej, obowiązującym w dacie przyjmowania zaskarżonej uchwały. W ówczesnym stanie prawnym plan miejscowy dla terenu górniczego był sporządzany na koszt przedsiębiorcy górniczego ( art. 53 ust. 4 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r.), przez co zapis taki praktycznie mógł przekreślać opłacalność wydobycia omawianych kopalin.

Sąd zakwestionował także nałożenie na właściciela terenu obowiązku sporządzania i przekazywania podczas wykonywania robót ziemnych raportów geodezyjnych dotyczących głębokości wyrobiska, stwierdzając że Rada nie miała podstaw prawnych do ich nałożenia ustaleniami Studium. Nałożenie takiego obowiązku mogło mieć miejsce co najwyżej w planie miejscowym i to w wyniku uzgodnień z Dyrektorem RZGW w G,. Projekt studium w odróżnieniu od projektu planu miejscowego nie podlega też uzgodnieniu z tym organem. Żaden przepis prawa nie zezwalał też Radzie Miejskiej w L. na nałożenie na właściciela przedmiotowej nieruchomości obowiązku uzgodnienia dróg transportu eksploatowanego piasku.

Sąd stanął także na stanowisku, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, z uwagi na niewłaściwą treść jej załączników graficznych, czym Sąd uzasadnił stwierdzenie nieważności w części przekraczającej interes prawny Skarżącego. Stosownie do art. 12 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. W art. 10 ust. 4 tej ustawy minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, wymaganego zakresu projektu studium w części tekstowej i graficznej. Z § 4 ust. 1 pkt 1 wydanego w oparciu o to upoważnienie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) wynika zaś, że projekt studium powinien zawierać część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej. Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. zostały przedstawione w formie tekstowej w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz w formie graficznej w postaci załącznika nr 4. Drugi z tych załączników jest mapą obrazującą istniejące uwarunkowania, sporządzoną w skali 1 : 10 000. W obu tych załącznikach, wbrew wyraźnemu unormowaniu ustawowemu wynikającemu z art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zostały uwzględnione złoża piasku zalegające na nieruchomości skarżącego mimo, że ich dokumentacja została zatwierdzona w [...]r. przez Marszałka Województwa [...]. W obu tych załącznikach nie zostały także uwzględnione złoża dolomitów triasowych stanowiące, jak wynika z pisma Państwowego Instytutu Geologicznego, kopalinę towarzyszącą nad złożem rud cynku i ołowiu "[...]", które zostało udokumentowane w [...] r. jako złoże dolomitów triasowych dla hutnictwa "[...]W". Zarówno na mapie stanowiącej załącznik nr 4, jak i w tekstowym załączniku nr 1 zostało zaś wskazane, że na nieruchomości skarżącego zalega jedynie złoże rud cynku i ołowiu "[...]". Złoże dolomitów triasowych nie zostało wskazane także w załączniku nr 2 stanowiącym część opisową ustaleń określających kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, ani w załączniku nr 5 stanowiącym rysunek przedstawiający zmianę studium kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L.. Z kolei złoże piasków zostało uwzględnione wyłącznie na mapie stanowiącej załącznik nr 5 do uchwały przedstawiającej kierunki zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L.. Błędnie jednak oznaczono na tej mapie złoża pól [...] (nie zostały one okonturowane), a dla zachodniej część złoża (pola [...]) pozostawiono oznaczenie takie, jak dla obszarów leśnych. Tymczasem art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględnić w studium uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin.

Skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska w L., zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1 i 3. Zakwestionowano aby uchwała naruszała prawo w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji. W szczególności zwrócono uwagę, że nie są zasadne zarzuty dotyczące pominięcia w części opisowej (załącznik nr 1 i 4) złóż piasku na działkach Skarżącego, pominięcie złóż dolomitów triasowych "[...]W" położonych jako kopalina towarzysząca, nad złożem cynku i ołowiu "[...]", błędne określenie na mapie złoża piasku [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 maja 2913 r., sygn. II OSK 2675/12 uchylił wyrok Sądu I instancji w zaskarżonym zakresie obejmującym pkt 1 i 3 wyroku WSA w Gliwicach z 23 lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten sąd.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że ocena Sądu pierwszej instancji dotycząca niedopuszczalności określania w uchwale w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zindywidualizowanych rozwiązań ograniczających wykonywanie prawa własności nieruchomości jest prawidłowa. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, z art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jedynie, że w studium określa się w szczególności obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk. Nałożenie w studium obowiązku raportowania o głębokości wyrobiska podczas wykonywania robót ziemnych oraz uzgodnienia drogi transportu eksploatowanego piasku nie mieści się w ustawowym pojęciu "zasady ochrony środowiska i jego zasobów", użytym w cytowanym wyżej przepisie. Wskazane okoliczności nie stanowią bowiem zasad, lecz sposób postępowania dla uzyskania określonej informacji (raportowanie o głębokości wyrobiska), bądź uzyskania akceptacji właściwego organu dla wytyczenia trasy transportu wydobytej kopaliny. Także z § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium (...) wynika, że ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk powinny zawierać w szczególności wytyczne ich określania w planach miejscowych, wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.), obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem studium, a także uzdrowisk, o których mowa w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150, z późn. zm.). Wskazany wyżej sposób sformułowania obowiązków w zaskarżonej uchwale nie ma charakteru wytycznych do planów miejscowych, lecz samodzielnie i wprost określa obowiązki, których miejscem określenia nie może być uchwała w sprawie studium, lecz przy istnieniu ku temu podstawy prawnej, uchwała w sprawie planu miejscowego.

Niezależnie od powyższego NSA stwierdził jednak, że wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób skutkujący naruszeniem także art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ w jego uzasadnieniu Sąd nie wyjaśnił, dlaczego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu całego sołectwa C.. O ile bowiem art. 101 ust 1 u.s.g. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wyklucza stwierdzenia nieważności aktu organu gminy w zakresie przekraczającym naruszenie tym aktem interesu prawnego skarżącego, o tyle Sąd zobowiązany jest w takim przypadku wykazać, iż stwierdzone przez niego naruszenie prawa tym aktem wykracza poza obszar terenu, będącego przedmiotem prawa przysługującego skarżącemu. Z akt sprawy wynika zaś, że teren wskazanego sołectwa obejmuje wiele nieruchomości. Sąd stwierdził nieważność wszystkich postanowień zaskarżonej uchwały, dotyczących sołectwa C., jednakże nie wyjaśnił, które przepisy prawa zostały naruszone tymi ustaleniami przedmiotowej uchwały, i na czym to naruszenie polega. W konsekwencji tych braków, Sąd naruszył zatem także art. 28 ust. 1 u.p.z.p, ponieważ uznał zaskarżoną uchwałę za nieważną w takim zakresie, w jakim nie wykazał, aby wszystkimi swoimi ustaleniami dotyczącymi terenu sołectwa [...] naruszała zasady lub tryb jej sporządzenia. Z powołanego art. 28 ust. 1 wynika bowiem, że naruszenie zasad sporządzania studium lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd nie wykazał, jakie zasady bądź też jakie elementy trybu sporządzenia zaskarżonej uchwały zostały naruszone w odniesieniu do tej części jej ustaleń, które dotyczą sołectwa C., a nie były przedmiotem rozważań Sądu. Zwrócono także uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie mógł formułować oceny prawnej zaskarżonej uchwały przez pryzmat ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981, ze zm.), ponieważ uchwała ta została podjęta przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy. Uchwała ta została bowiem podjęta w dniu 9 sierpnia 2011 r., natomiast powołana ustawa weszła w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2012 r., co wynika z art. 227 tej ustawy. Aktem prawnym adekwatnym do oceny legalności zaskarżonej uchwały jest zatem ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.). Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oznacza bowiem jej nieważność od dnia jej podjęcia, dlatego nie można przyjąć, aby zaskarżona uchwała w zakwestionowanej części przez Sąd pierwszej instancji, miała być nieważna od dnia [...]r. m.in. dlatego, że pozostaje w sprzeczności z niektórymi normami ustawy, która weszła w życie dopiero w dniu [...]r.

W konsekwencji NSA wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie wyjaśnić i ocenić zaskarżoną uchwałę w takiej jej części, która dotyczy interesu prawnego skarżącego – zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – jednocześnie oceniając, czy stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa powodują konieczność orzekania także wobec ustaleń zaskarżonej uchwały w zakresie przekraczającym naruszenie interesu prawnego skarżącego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Skarżący pismami z [...]r. podtrzymał dotychczasowe zarzuty oraz żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Podniósł, że postanowienia limitujące wydobycie kopalin pospolitych wprowadzone w pkt 9.6 Studium dotyczą zarówno działek Skarżącego, jak i dotyczą całego obszaru gminy. Stwierdził, że w Studium przewidziano bez ograniczeń eksploatację dolomitu w zakresie znacznie bardziej uciążliwym dla środowiska niż wydobycie piasku i żwiru, zatem ograniczenia wprowadzone dla wydobycia kopalin pospolitych naruszają zasadę równości i wolności gospodarczej. Ograniczenie w wydobyciu piasku poprzez wprowadzenie alternatywnie limitu powierzchni eksploatacji lub wielkości wydobycia naruszają art. 16 prawa górniczego i geologicznego z 1994 r., który określając właściwość organów koncesyjnych obie te wielkości traktuje łącznie.

Na rozprawie w dniu 27 maja 2013 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w L. zwrócił uwagę, że wyrok NSA wydany w sprawie nie odnosi się do kwestii lokalizacji złoża dolomitów [...] W i podał, że złoże to nie jest zlokalizowane w sołectwie [...], na dowód czego przedłożył pismo Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z [...]r., zgodnie z którym w rejonie miejscowości [...] są obszary perspektywicznego występowania dolomitów (załącznik nr 2 do Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża rud cynku i ołowiu "[...]"), nie ma tam jednak udokumentowanego złoża tej kopaliny, najbliżej położone złoża dolomitów zlokalizowane są w miejscowości C., na południe od miejscowości [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, jaki jest zakres rzeczowy kontroli dokonywanej przez Sąd na obecnym etapie postępowania. Skarżący w skardze domagał się stwierdzenia uchwały w całości. Trzeba zwrócić uwagę, że wyrok WSA w Gliwicach z 23 lipca 2012 r., sygn. II SA/Gl 243/12 stwierdzał nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej sołectwa C., zaś w pkt 2 oddalał skargę w pozostałej części. W zakresie objętym pkt 2 wyrok ten stał się prawomocny, albowiem nie był w tej części objęty skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 maja 2013 r., sygn. II OSK 2675/12 uchylił wyrok sądu I instancji w zaskarżonej części, czyli w zakresie dotyczącym pkt 1 i 3, na co wskazuje postanowienie NSA z 22 lipca 2013r., sygn. II OSK 2675/12 w przedmiocie rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści wyroku NSA z 29 maja 2013 r. Do rozpoznania aktualnie przez Sąd pozostaje wobec tego zaskarżona uchwała w części dotyczącej sołectwa [...]. Żądanie skarżącego stwierdzenia nieważności uchwały w całości należy w tej sytuacji rozumieć jako żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w stosunku do całego sołectwa [...], w zakresie wszystkich postanowień dotyczących tego sołectwa.

Trzeba też zwrócić uwagę, że ze względu na upływ czasu, zmianie uległa kompetencja sądu administracyjnego, jeżeli chodzi o możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części, w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, jakim mowa w art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Ograniczenie to wynika z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie roku od dnia jej wydana, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i została przedłożona Wojewodzie [...], wpłynęła do UW w K. w dniu [...]r. Wobec faktu podjęcia uchwały dniu [...]r., została ona przekazana organowi nadzoru w ustawowym terminie. W dacie orzekania przez Sąd upłynął jednak okres roku od podjęcia uchwały, co wyklucza możliwość stwierdzenia jej nieważności, także w części. Okoliczność ta umożliwia natomiast orzeczenie o niegodności z prawem zaskarżonej uchwały, zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g, który stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 ustawy, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem, uchwała traci wówczas moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu prawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 29 maja 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny jako prawidłową ocenił dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisów regulujących zasady sporządzania studium, skutkującą przyjęciem, że nie jest dopuszczalne w Studium formułowanie obowiązków i nakazów lub ograniczeń kierowanych bezpośrednio do właścicieli nieruchomości, studium winno zawierać wytyczne do planów miejscowych, a nie samodzielnie regulować sprawy należące do zakresu planów miejscowych. Zgodnie art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium służy określeniu polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. W studium z jednej strony uwzględnia się istniejące w gminie uwarunkowania wynikające z istniejącego stanu faktycznego i prawnego, o jakich mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., oraz określa się kierunki zagospodarowania, w tym obszary o jakich mowa w art. 10 ust. 2, kierunki zmian, wskaźniki i zasady dotyczące zagospodarowania. Parametry te, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 maja 2013 r. jednoznacznie stwierdził, że nie podziela stanowiska organu gminy w kwestii interpretacji art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. i przekonania o możliwości zawarcia w studium postanowień o treści zakwestionowanej przez Sąd I instancji.

Skarżący zarzucił, że przyjętym Studium doszło do naruszenia jego interesu prawnego, jako właściciela działek zawierających złoża kopaliny, poprzez nałożenie na niego obowiązków i skonkretyzowanych ograniczeń. W ten sposób na etapie określania kierunków zagospodarowania wiążąco przesądzono o rozwiązaniach jakie będą musiały zostać wprowadzone do planu. Zarzuty dotyczyły określenia obowiązków i ograniczeń związanych z realizacją kopalni piasku (strefa [...] w jednostce strukturalnej [...] [...]) określonych w pkt 4.8 ust.3 pkt 1-4 ustaleń zmiany Studium (załącznik nr 2), polegających na ograniczeniu głębokości wyrobiska w granicy strefy ochronnej, wprowadzeniu obowiązku przeprowadzenia analizy oddziaływania kopalni na środowisko pod kątem utrzymania jakości wód głębinowych, zobowiązaniu właściciela do przekazywania raportów z głębokości wyrobiska podczas wykonywania robót ziemnych, zobowiązaniu właściciela do uzgodnienia drogi transportu eksploatowanego piasku, wprowadzeniu obowiązku opracowania planu miejscowego dla terenu kopalni wraz ze strefą oddziaływania, zgodnie z wymogami prawa geologicznego i górniczego. Zarzucono także ingerencję w wykonywanie prawa własności poprzez wprowadzenie w studium limitów powierzchni lub ilości wydobycia surowców pospolitych.

Zarzuty te Sąd uznał za uzasadnione. Studium, jako iż nie jest aktem prawa miejscowego nie powinno wpływać bezpośrednio na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości gruntowych znajdujących się na obszarze objętym tym studium. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 29 maja 2013 r., art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. stanowi jedynie, że w studium określa się w szczególności obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk. Nałożenie obowiązku raportowania o głębokości wyrobiska oraz uzgodnienia drogi transportu nie mieszczą się w pojęciu zasad ochrony środowiska i jego zasobów, nie stanowią bowiem zasad, lecz określają sposób zachowania. Te postanowienia studium oceniono jako naruszające art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Z tego samego powodu Sąd w niniejszej sprawie zakwestionował postanowienia zawarte w pkt 4.8 ust. 3 pkt 1 i 2 ustaleń zmiany Studium (załącznik nr 2 do uchwały), albowiem mają one również charakter zindywidualizowanych ograniczeń w zakresie głębokości wyrobiska (pkt 1) oraz dotyczą nałożenia konkretnego obowiązku (przeprowadzenia analizy oddziaływania kopalni na środowisko – pkt 2). Ponieważ analogiczne postanowienia zostały zawarte w pkt 9.5.ust. 2 pkt 3 ustaleń zmiany Studium, dotyczącym także zasad ochrony zasobów wód podziemnych i powierzchniowych, Sąd uznał za celowe również w stosunku do tych postanowień Studium stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa. Jednocześnie trzeba stwierdzić, że nie ma podstaw do wprowadzania w studium postanowień wkraczających w zakres regulowany aktami prawa powszechnie obowiązującego, a za taki należy uznać przewidziany w pkt 9.5 ust. 2 pkt 3 lit. c) ustaleń zmiany Studium (załącznik nr 2) obowiązek przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko podczas wydawania pozwoleń na budowę dla kopalni piasku pod kątem utrzymania jakości wody głębinowej. Procedury związane z przeprowadzaniem ocen oddziaływania na środowisko regulowane są ustawowo. Także zwarty w pkt 9.6.(dotyczącym ochrony złóż kopalin) warunek eksploatacji surowców pospolitych określony w lit. b) ustaleń zmiany Studium (załącznik nr 2), polegający na wprowadzeniu limitu powierzchni lub ilości wydobycia dla działalności prowadzonej bez użycia materiałów wybuchowych nie ma charakteru zasady czy kierunku zagospodarowania, lecz zawiera skonkretyzowane ograniczenie dla podmiotu ewentualnie prowadzącego wydobycie. Z podanych względów, mając na uwadze stanowisko zajęte w wyroku NSA z 29 maja 2013 r., Sąd orzekł o wydaniu z naruszeniem prawa zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt 1 niniejszego wyroku. Należy wyjaśnić, że w stosunku do pkt 4.8. ust. 3 ustaleń zmiany Studium zadecydowano o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa całego tego fragmentu dotyczącego strefy [...] (teren eksploatacji powierzchniowej piasku o pow. 6,98 ha) w jednostce strukturalnej J2 [...] z tego powodu, że w przekonaniu Sądu ingerencja w treść Studium w drodze wyroku nie może prowadzić do modyfikacji Studium. To do organów gminy należy ustalenie polityki przestrzennej w gminie i lokalnych zasad zagospodarowania. Pkt 4.8. ustaleń zmiany Studium dotyczy kierunków zmian w zagospodarowaniu strefy rozwoju górnictwa. Usunięcie części postanowień studium związanych z ograniczeniami i pozostawienie jedynie ustaleń dotyczących przeznaczenia, znacząco modyfikuje treść tego fragmentu Studium, wobec czego zasadne jest oddanie gminie kompetencji do ponownego rozważenia kierunków i zasad zagospodarowania tego terenu.

Sąd wyjaśnia również, że o uwzględnieniu skargi w opisywanym zakresie zadecydowało uznanie, iż zakwestionowane postanowienia naruszają interes prawny Skarżącego jako właściciela działek objętych tymi postanowieniami. Działanie w granicach naruszonego interesu nie uzasadnia jednak w przekonaniu Sądu orzekania o wydaniu z naruszeniem prawa zakwestionowanych postanowień jedynie w stosunku do działek Skarżącego. Taka praktyka skutkowałaby zróżnicowaniem statusu prawnego poszczególnych terenów, w zależności czy ich właściciele wnieśli skargę (choć w okolicznościach niniejszej sprawy na podstawie akt można wnosić, że strefa [...]w jednostce [...] ograniczona jest do własności skarżącego, kwestia ta nie została jednak jednoznacznie ustalona).

Ponieważ żądanie Skarżącego dotyczyło stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wszystkich postanowień dotyczących sołectwa [...], Sąd w pkt 2 wyroku oddalił skargę w zakresie wykraczającym poza postanowienia uchwały objęte rozstrzygnięciem w pkt 1 wyroku. Także w tym zakresie Sąd związany jest oceną zawartą w wyroku NSA z 29 maja 2013 r. Uchylając wyrok sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku wyjaśnienia podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wykraczającym poza naruszenie interesu prawnego Skarżącego. Teren sołectwa obejmuje wiele nieruchomości, postanowienia uchwały dotyczące tego sołectwa wykraczają poza przedmiot objęty zarzutami i analizami sądu. Sąd I instancji nie wykazał, jakie naruszenia zasad sporządzania studium lub istotne naruszenia trybu jego sporządzania uzasadniały stwierdzenie nieważności uchwały w stosunku do wszystkich postanowień dotyczących przedmiotowego sołectwa.

Ponieważ w uchylonym wyroku sądu I instancji jako powód do stwierdzenia nieważności w zakresie przekraczającym opisane przez sąd naruszenia przepisów prawa wskazano naruszenie trybu, związane z wadliwością załączników graficznych do uchwały, zaś NSA nie uznał tego za wystarczający argument, przyjąć należy, że NSA stanowiska zaprezentowanego w tej kwestii w uchylonym wyroku nie zaaprobował. Zarzuty podnoszone w stosunku do uchwały w tym zakresie nie mogą zatem zadecydować o uchyleniu zaskarżonej uchwały w części wykraczającej poza zakres interesu prawnego Skarżącego. Natomiast w świetle złożonego pisma Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]z [...]r., zgodnie z którym w rejonie miejscowości [...] są obszary perspektywicznego występowania dolomitów (załącznik nr 2 do Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża rud cynku i ołowiu "[...]"), nie ma tam jednak udokumentowanego złoża tej kopaliny, najbliżej położone złoża dolomitów zlokalizowane są w miejscowości [...], na południe od miejscowości [...], zarzuty dotyczące pominięcia tego złoża w rysunkach studium nie są uzasadnione. Nie znajdując zatem podstaw do stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa pozostałych postanowień uchwały odnoszących się do przedmiotowego sołectwa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w tej części.

Mając na uwadze podane okoliczności i argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O niewykonalności uchwały w tej części do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł oraz

koszty zastępstwa procesowego kwalifikowanego pełnomocnika postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 206 p.p.s.a i miarkowania kosztów, albowiem w przypadku skargi na uchwałę rady gminy, gdy jej skuteczność jest uzależniona od wykazania naruszenia interesu prawnego, oddalenie skargi w części nie naruszającej interesu prawnego skarżącego nie jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że skarga była tylko w części zasadna. Taka okoliczność nie stanowi uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 206 p.p.s.a.