Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6618/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 504
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2104/20 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2104/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury w drodze wyjątku – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezes ZUS decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania J.W. emerytury w drodze wyjątku. W następstwie złożonej przez skarżącego skargi, WSA wyrokiem z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 402/19 uchylił obie decyzje. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezes ZUS nie przedstawił okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy i nie rozważył ich w pełni na gruncie przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 504 z późn. zm. – dalej: "ustawa emerytalna").

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Prezes ZUS ponownie odmówił skarżącemu przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wyjaśnił, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej przesłanki wyklucza możliwość przyznania świadczenia.

Prezes ZUS wskazał, że skarżący ma przyznaną emeryturę w trybie zwykłym w wysokości 256,78 zł brutto, nie zachodzi więc jedna z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ skarżący spełnia warunki do emerytury na zasadach ogólnych. Przepisy ustawy emerytalnej z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia określonego w art. 83 ust. 1, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes ZUS, nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe.

Prezes ZUS nie dopatrzył się również szczególnych okoliczności, które spowodowały niewypracowanie przez skarżącego emerytury w wysokości odpowiadającej kwocie co najmniej najniższej emerytury. Z akt sprawy wynika bowiem, że na przestrzeni 69 lat życia, skarżący udokumentował 8 lat, 11 miesięcy i 10 dni okresów składkowych w Polsce oraz 11 lat okresów składkowych za granicą. Nie udokumentował więc 25 lat okresów składkowych i nieskładkowych. W okresach od 1 stycznia 1983 r. do 31 grudnia 1983 r., od 1 stycznia 1987 r. do 31 października 2010 r. skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. We wskazanych okresach wobec skarżącego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Wspomniane przez skarżącego problemy zdrowotne mogły jedynie ograniczać, ale nie uniemożliwiały mu podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Prezes ZUS podkreślił, że samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie stanowi ani okresu składkowego ani nieskładkowego. Natomiast trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku.

W skardze do WSA na powyższą decyzję skarżący domagał się przyznania emerytury w drodze wyjątku, dla wyrównania jego egzystencji choćby do minimum przetrwania, zwłaszcza, że WSA wyrokiem z dnia 15 listopada 2019 r. pozytywnie uwzględnił okoliczności wyjątkowe zaistniałe w sprawie. Wskazał, że nie mógł przewidzieć, iż nie z własnej woli zostanie odcięty od powrotu do swojego miejsca życiowego poza Polską, pozostawiając tam większość wypracowanych środków zabezpieczenia, a odzyskane częściowo i sprowadzone do Polski mienie przesiedleńcze też utracił wbrew własnej woli i bez niewłaściwych działań własnych.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że Prezes ZUS nie dopuścił się naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a."), albowiem zastosował się w pełni do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 402/19.

WSA podkreślił, że świadczenie będące przedmiotem wniosku skarżącego nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Brak niezbędnych środków utrzymania nie może być wyłączną przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 ustawy emerytalnej. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy można wykazać, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności, nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności.

WSA podzielił stanowisko Prezesa ZUS, że art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie przewiduje zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe. Wobec tego, że skarżący jest uprawniony do emerytury w trybie zwykłym, nie może zostać mu przyznane świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ani dodatkowo ani uzupełniająco. WSA podzielił również ocenę Prezesa ZUS, który nie dopatrzył się szczególnych okoliczności, które spowodowały niewypracowanie w wysokości odpowiadającej kwocie co najmniej najniższej emerytury. WSA podkreślił, że wykonywanie pracy bez ubezpieczenia nie stanowi okoliczności szczególnej, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, jest to bowiem wynik wyboru osoby decydującej się na pracę bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, która winna liczyć się z prawnymi konsekwencjami w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Natomiast jeżeli długość okresów składkowych podczas pracy za granicą była wystarczająca i skarżący znajduje się w wieku odpowiednim do uzyskania świadczenia, to winien w celu poprawy swojej sytuacji materialnej podjąć działania mające na celu pozyskanie świadczenia emerytalnego wypracowanego poza granicami Polski.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej wbrew ocenie prawnej i wskazaniom wynikającym z prawomocnego wyroku z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/WA 402/19,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018, poz. 2096) poprzez zaniechanie ustalenia prawdziwego stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w zakresie w jakim organ pominął okoliczność, iż pomimo posiadanego minimalnego prawa do świadczenia z ubezpieczenia społecznego skarżący w rzeczywistości nie ma możliwości zaspokojenia swoich potrzeb, na równi z brakiem przedmiotowego świadczenia, a brak świadczenia wiąże się z działaniem Państwa Polskiego,

3) art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że świadczenie zwykłe niezaspokajające minimum egzystencji, wyklucza możliwość uzyskania świadczenia wyjątkowego,

4) art. 23 ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w kategoriach prawa do świadczenia wyjątkowego ustawodawca nie nakazuje uwzględnić w ramach wykładni systemowej konieczności podwyższenia świadczenia z ubezpieczenia społecznego do jego wartości minimalnej, aby postrzegać to świadczenie jako miarodajne i pozwalające na zaspokojenie podstawowych potrzeb ubezpieczonego, a w konsekwencji czego, w jakim posiadanie prawa do ubezpieczenia społecznego w wartości poniżej minimalnej wyłącza możliwość uzyskania świadczenia wyjątkowego, a w konsekwencji:

5) art. 67 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę przyznania świadczenia w drodze wyjątku, w sytuacji gdy posiadane uprawnienie do świadczenia w trybie zwykłym w kwocie 256,78 zł brutto nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb socjalnych.

Wobec powyższego skarżący wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a., w razie uznania przez NSA, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej, zmianę zaskarżonego wyroku WSA w całości i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie zgodnie z jej wnioskami, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Merytoryczne odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wymaga uprzedniego przedstawienia uwarunkowań systemowych, w ramach których przyznawane jest świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej.

Stosownie do treści powołanego przepisu ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia o wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Powołane rozwiązanie prawne ma charakter szczególny, albowiem pozwala na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Z treści omawianego przepisu wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tą możliwość - wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2016 r., I OSK 2282/16, z 25 listopada 2015 r., I OSK 2271/15, z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 1205/19, z 12 lipca 2022 r., III OSK 3696/21.

Treść art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej zawiera jednoznaczne zastrzeżenie, że przyznanie na jego podstawie emerytury lub renty jest wykluczone, w sytuacji gdy ubiegający się o to świadczenie spełnia warunki do przyznania go w trybie zwykłym. Powołany przepis jako przesłankę wyjściową do przyznania świadczenia w drodze wyjątku traktuje brak spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności. Świadczenie przyznawane w trybie art. 83 ust. 1 u.e.r. ma charakter wyjątkowy. Jego ekstraordynaryjność należy identyfikować z takimi układami faktycznymi, w których danej osobie nie można przyznać świadczenia w trybie zwykłym i jednocześnie nie ma perspektyw, aby w przyszłości osoba ta mogła skompletować warunki do jego przyznania - brak możliwości podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Wymogiem ostatnim jest niedostatek, ustawa wymaga bowiem, aby wnioskujący nie posiadał niezbędnych środków utrzymania. Przesłanka niedostatku ma przy tym charakter następczy, jej weryfikacji należy dokonać dopiero po ustaleniu, przesłanki wyjściowej, jaką jest brak prawa do świadczenia w trybie zwykłym oraz brak perspektyw do jego otrzymania w przyszłości. Nie ma zatem uzasadnienia dla stanowiska, że o świadczenie w trybie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej może się ubiegać osoba, która spełnia warunki do przyznania emerytury bądź renty w trybie zwykłym z powołaniem się na swoją trudną sytuację życiową i wynikający z niej brak niezbędnych środków utrzymania. Świadczenie przyznawane w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może pozostawać w zbiegu z prawem do emerytury lub renty przyznawanych w trybie zwykłym. Innymi słowy, świadczenie, o jakim mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może stanowić świadczenia dodatkowego, uzupełniającego, emeryturę lub rentę przyznaną w trybie zwykłym. W sprawie jest bezsporne i niekwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, że pobiera własne świadczenie emerytalne.

Należy przy tym odnotować, że kwestia wysokości pobieranej przez skarżącego emerytury nie ma w sprawie znaczenia. Przyznawane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej świadczenie nie ma bowiem charakteru socjalnego. Jego celem nie jest zapewnienie pomocy osobom, których dochód nie przekracza ustawowego progu interwencji socjalnej. Taki cel realizują świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej. Raz jeszcze należy podkreślić, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ma charakter wyjątkowy i dedykowane jest wyłącznie osobom, które wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do emerytury lub renty i pozostają w niedostatku. Sam niedostatek, nie jest przesłanką umożliwiającą skuteczne ubieganie się o świadczenia przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej.

Przedstawione uwarunkowania normatywne uzyskania świadczenia przewidzianego treścią art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie podlegają obaleniu z uwagi na oceny prawne i wskazanie co do dalszego postępowania, wyartykułowane przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 15 listopada 2019 r., II SA/Wa 402/19. W przywołanym orzeczeniu WSA nakazał organom poczynienie pełnych ustaleń faktycznych w sprawie, a następnie dokonanie ich oceny na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Biorąc pod uwagę treść art. 67 ust. 1 Konstytucji RP WSA zobowiązał organy do rozważenia, czy okoliczności, które spowodowały niewypracowanie przez skarżącego emerytury w gwarantowanej minimalnej wysokości można uznać za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. WSA zwrócił uwagę, że celem konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego jest zagwarantowanie godnego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności do zarobkowania wynikającej z podeszłego wieku.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. jest związany oceną prawną i wskazaniami przedstawionymi przez WSA w powołanym wyroku z 15 listopada 2019 r., II SA/Wa 402/19. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja, podobnie jak i kwestionowany skargą kasacyjną wyrok odpowiadają tym wskazaniom i ocenom prawnym. Zarówno organ, jak i Sąd wyeksponowały, że na przestrzeni 69 lat życia, skarżący udokumentował 8 lat, 11 miesięcy i 10 dni okresów składkowych w Polsce oraz 11 lat okresów składkowych za granicą. Nie udokumentował więc 25 lat okresów składkowych i nieskładkowych. W okresach od 1 stycznia 1983 r. do 31 grudnia 1983 r., od 1 stycznia 1987 r. do 31 października 2010 r. skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. We wskazanych okresach wobec skarżącego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Sąd a quo zwrócił uwagę, że podkreślane przez skarżącego problemy zdrowotne mogły jedynie ograniczać, ale nie wyłączać możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Naczelny Sąd Administracyjny z przedmiotową oceną się zgadza. Zarówno organy jak i WSA skonfrontowały poczynione w sprawie ustalenia dotyczące przyczyn niewypracowania przez skarżącego prawa do emerytury w pełnej wysokości z treścią art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej i doszły do prawidłowych wniosków, iż przyczyny te nie miały charakteru "szczególnych okoliczności". Oceny prawne i wytyczne sformułowane przez Sąd w wyroku z 15 listopada 2019 r. zostały więc uwzględnione.

Nie doszło również na naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. Powołany przepis stanowi, że "Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa." Skarżący, jak każdy obywatel, ma prawo do emerytury z zabezpieczenia społecznego na obowiązujących wszystkich zasadach. Skarżący taką emeryturę otrzymał, choć niewątpliwe jej wysokość nie zaspokaja jego podstawowych potrzeb. Niska wysokość emerytury nie wynika jednak z wadliwości regulacji prawnych bądź rozstrzygnięć organów władzy publicznej, lecz z niespełnienia przez skarżącego przesłanek do przyznania jej w pełnym wymiarze. Z konstytucyjnego wzorca statuującego prawo do zabezpieczenia społecznego nie można wywodzić zobowiązania państwa do przyznania emerytury w pełnej wysokości, w razie braku spełnienia przesłanek do jej uzyskania, z powołaniem się wyłącznie na niedostatek. W takim układzie osoba pozostająca w niedostatku może skorzystać z pomocy socjalnej państwa, a nie oczekiwać, że państwo odstąpi od powszechnych reguł przyznawania prawa do emerytury.

W sprawie nie doszło również do naruszenia kodeksowych reguł gromadzenia i oceny dowodów - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. Okoliczności istotne w sprawie wyznacza hipoteza normy pranej stanowiąca podstawę wydanego rozstrzygnięcia, a więc in casu, art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Sąd pierwszej instancji nie wywodził, że przyznana skarżącemu emerytura wystarcza na zaspokojenie jego podstawowych potrzeb. Formułowane w tym zakresie oceny nie były bowiem prawotwórcze w kontekście zastosowania wobec skarżącego art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Ocenie Sądu podlegały wyłącznie te okoliczności, które pozwalały na rozstrzygniecie, czy wobec skarżącego zachodziły szczególne okoliczności, z powodu których nie mógł uzyskać emerytury w pełnej wysokości. Ich negatywna weryfikacja bezprzedmiotowym czyniła ustalenia co do tego, czy skarżący posiada niezbędne środki utrzymania.

Nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 23 ust. 1 ustawy emerytalnej. Powołany przepis wyraża regułę, że w razie braku możliwości ustalenia podstawy wymiaru emerytury lub renty zgodnie z zasadami określonymi w ustawie, emeryturę lub rentę ustala się w wysokości najniższej emerytury lub renty. Podstawę wymiaru emerytury lub renty stanowi przeciętna podstawa wymiaru składki, a więc wysokość wynagrodzenia, od którego się tę składkę odprowadza – art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej. Spór w niniejszej sprawie nie dotyczy kwestii ustalenia podstawy wymiaru przyznanej skarżącemu emerytury, toteż art. 23 ust. 1 ustawy emerytalnej nie mógł zostać naruszony.

Z wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.