Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 617/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1; art. 149 § 2; art. 151
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Jerzy Drwal WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 30 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2019 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L., odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej znak: [...] z [...] maja 2018 r. w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] na okres od [...] maja 2018 r. do [...] września 2018 r. w związku z realizacją projektu "M. ", wydanego na wniosek C. L..

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ponownie przeanalizował przesłanki wznowienia postępowania wskazane jako podstawę wznowienia przez organ pierwszej instancji, tj. art.145 § 1 pkt 1, 5 oraz 6 k.p.a., a więc odpowiednio okoliczność, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1); ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję (pkt 5); a także okoliczność, iż decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (pkt 6).

Odnośnie do pierwszej ze wskazanych przesłanek wznowienia postępowania organ II instancji wskazał, iż wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.) jest możliwe dopiero po stwierdzeniu ich fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Odstąpienie od wymagania wcześniejszego stwierdzenia fałszerstwa dowodów orzeczeniem sądu lub innego organu jest możliwe wyłącznie jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie na żadnym etapie postępowania nie pojawiły przesłanki wskazujące na potencjalne fałszerstwo dowodów.

Odnośnie do drugiej z powoływanych przesłanek wznowieniowych organ wyjaśnił, iż przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: 1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe, 2) nowe okoliczności faktyczne lub dowody istnieją w dniu wydania decyzji ostatecznej oraz 3) nowe okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz będą stanowić podstawę wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Nowe okoliczności i nowe dowody muszą być jednakże również istotne dla sprawy, tzn. muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz posiadać znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie przedmiotem analizy w trakcie postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, był wniosek, w którym przedstawiona została koncepcja wnioskodawcy. Zezwolenie udzielone zostało zgodnie z wnioskiem. Ewentualne uzgodnienia pomiędzy podmiotem występującym o zajęcie pasa drogowego a jego zleceniobiorcami, pozostają poza istotą sprawy. Jednocześnie organ wskazał, iż zajęcie pasa drogowego w sposób odmienny od wydanego miało miejsce po dacie wydania decyzji pierwotnej, jak bowiem wynika z dokumentacji akt sprawy, zajęcie pasa nastąpiło w terminie wskazanym w zezwoleniu, zaś nieprawidłowości stwierdzono [...] maja 2018 roku.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie doszło również do spełnienia przesłanki wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Brak jest bowiem przepisu prawa, który zobowiązywałby zarządcę drogi do uzyskania opinii innego organu, tym samym nie jest możliwe wystąpienie omawianej przesłanki.

Na decyzję organu II instancji C. L. (dalej: "skarżący") złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów celowe jest przytoczenie podstawowych zarzutów in extenso. Skarżący zarzucił:

1) "wadliwe wywiedzenie w uzasadnieniu decyzji wniosków co do możliwości uwzględnienia i odmowy uwzględnienia przepisów art. 145 § 1 k.p.a. co do możliwości wznowienia z urzędu postępowania, w którym wydane zostało postanowienie o numerze [...] i odmowy uwzględnienia tych samym przepisów co do możliwości uchylenia decyzji wskazanej w odwołaniu";

2) "sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiającym możliwość jej analizy i zaskarżenia, w szczególności poprzez podjęcie analizy dwóch odmiennych instytucji postępowania administracyjnego: wznowienia postępowania i uchylenia decyzji, a także znaczenie przesłanek obu tych instytucji i dowodów jakie służą ustaleniu, że doszło do możliwości zaistnienia tych instytucji",

3) "wadliwe uznanie przesłanek art 145 § 1 k.p.a. jako skutkujących za stanowiskiem organu oraz przeciw temu stanowisku co do podjętych przez organ rozstrzygnięć";

Ponadto skarżący zarzucił :

4) naruszenie art. 12 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny i rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie oceny stanowisk i żądań skarżącego;

5) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., poprzez niezasadne odstąpienie od zasady prawdy obiektywnej, w szczególności poprzez wyprowadzenie wadliwych wniosków odnośnie do faktycznego zakresu żądania skarżącego.

Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny sądu jest decyzja organu II instancji wydana w postępowaniu przeprowadzonym po wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej.

Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.

Wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Można także żądać wznowienia postępowania w przypadkach określonych w art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.

Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, z tym zastrzeżeniem, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Wznowienie postępowania z urzędu może być wynikiem własnej inicjatywy organu administracji w związku z pozyskaniem przezeń wiedzy o okolicznościach stanowiących przyczynę wznowienia. Z uwagi na zasadę praworządności (art. 7) oraz kategoryczne brzmienie art. 145 § 1 przyjmuje się, że jeżeli organ administracji pozyska tę wiedzę, ma obowiązek wznowić postępowanie.

Wyodrębnia się dwa stadia tego postępowania. W pierwszym, zwanym wstępnym lub wyjaśniającym, bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. W przypadku stwierdzenia dopuszczalności wznowienia, ten etap postępowania kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.).

W myśl przepisu art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stanowi ono konsekwencję stwierdzenia przesłanek formalnych uruchomienia trybu nadzwyczajnego. Wznowienie postepowania nie jest poprzedzone badaniem przyczyn, od których zależy wzruszenie decyzji ostatecznej oraz możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zatem nie przesądza jeszcze o ich istnieniu. W świetle § 2 art. 149 k.p.a. nie ulega wątpliwości, że postępowanie co do występowania przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy ma miejsce dopiero po wznowieniu postępowania.

Postanowienie o wznowieniu postępowania wszczyna zatem postępowanie zmierzające do ustalenia, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją. Treść postanowienia o wznowieniu poza wskazaniem przesłanek wznowienia, czyli wskazaniem przyczyn wznowienia wymienionych w art. 145 § 1, art. 145 "a" § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a., nie może zawierać ich oceny. Na tym pierwszym etapie postępowania, zakończonym wydaniem postanowienia o wznowieniu, nie można bowiem rozstrzygać, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją.

Dopiero po wznowieniu postępowania rozpoczyna się drugi etap postępowania, zwany też właściwym lub rozpoznawczym. Stosownie do przepisu art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Na tym etapie postępowania bada się istnienie podstaw wznowienia, a w razie ich stwierdzenia przeprowadza się postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest tylko aktem procesowym, nierozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie. Bezpodstawne są zatem zarzuty skarżącego, o ile tak odczytać można niejasne sformułowania zarzutów skargi przytoczone na wstępie, że organ odwoławczy analizował te same przesłanki jako podstawę wznowienia postępowania i jako podstawę odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Na tym polega właśnie istota unormowania dotyczącego wznowienia postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. Niedopuszczalne jest badanie istnienia przesłanek wznowieniowych przed wznowieniem postępowania. W tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 999/16, wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne.

Z przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że w przypadku ustalenia, że nie zachodzi żadna z przyczyn wznowienia postępowania, czyli decyzja ostateczna nie była dotkniętą żadną z wadliwości wskazanych w przepisach art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a., organ nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Ma wówczas obowiązek wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie w takim przypadku decyzji umarzającej postępowanie. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny przesądza, że w takich przypadkach organ może wydać jedynie decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej.

Dodać należy, że wszczęcie postępowania z urzędu w wyniku działania organu właściwego do wznowienia postępowania powinno być poprzedzone czynnościami wewnętrznymi, ustalającymi dopuszczalność wznowienia postępowania. W razie negatywnego wyniku tych czynności, organ nie wszczyna postępowania (nie wydaje postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.), a w razie gdy w wyniku wadliwej oceny wszczął jednak postępowanie, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Tylko zatem w razie wszczęcia postępowania w wyniku wadliwej oceny jego dopuszczalności, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Dotyczy to oczywiście tylko braku podstaw do wszczęcia postępowania, np. wszczęcia postępowania w sprawie cywilnej. Decyzja o umorzeniu nie może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania co do wad określonych w art. 145 § 1. Decyzje podjęte w wyniku tego etapu postępowania reguluje art. 151 k.p.a. Na niedopuszczalność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. po wznowieniu postępowania zwrócił także uwagę organ odwoławczy w decyzji z [...] maja 2019 r., nr [...], uchylając decyzję organu I instancji umarzającą wznowione postępowanie administracyjne.

O dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie niniejszej wypowiedział się organ II instancji w decyzji ostatecznej z [...] lipca 2019 r., nr [...] Decyzja ta nie została wzruszona w żadnym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych i nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Uchylając decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2018 r. organ II instancji wskazał, że w sprawie istniały podstawy do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., natomiast zbadanie, czy przesłanki wznowienia rzeczywiście istniały nastąpić może tylko na kolejnym etapie postępowania, zakończonym jedną z decyzji określonych w art. 151 k.p.a.

Stanowisko organu należy podzielić. Nie ulega bowiem wątpliwości, że istniały formalne przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania (wznowienie dotyczyło sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną), a jako podstawy wznowienia wskazał organ ustawowe przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a. Należy również zauważyć, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ uzyskał informację o zmianie koncepcji zajęcia pasa drogowego w związku z organizacją M. . Jak wynika z akt sprawy, do pisma z [...] maja 2018 r. (k. 6) skarżący dołączył tę samą mapę (zdjęcie terenu wykonane ze znacznej wysokości), która dołączona była do wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i stanowiła podstawę decyzji z [...] maja 2018 r., lecz na mapie tej w inny sposób rozmieszczono usytuowanie poszczególnych obiektów (k. 7). Ponadto organ dokonał w dniu [...] maja 2018 r. kontroli zajęcia pasa drogowego, która potwierdziła inne usytuowanie obiektów, co mogło wskazywać, że decyzję wydano na podstawie nieaktualnej mapy, dołączonej przez skarżącego do wniosku. Należy również zauważyć, że organ wystosował do skarżącego pismo, wzywające do przedłożenia dodatkowych dokumentów (uzgodnienia z konserwatorem zabytków oraz zgłoszenia dokonanego właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu). Niezależnie od oceny zasadności tego wezwania stwierdzić należy, że organ podjął przed wznowieniem postępowania czynności wyjaśniające, które pozwoliły na ocenę dopuszczalności wznowienia i wskazywały na potencjalne istnienie przesłanek wznowienia postępowania, określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a. Na tym wstępnym etapie postępowania organ nie był jednak uprawniony do oceny istnienia poszczególnych przesłanek. Wymagało to przeprowadzenia postępowania po wznowieniu postępowania, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie to nie potwierdziło występowania w sprawie niniejszej przesłanek wznowienia postępowania, określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a.

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b.

Wskazany w powołanym przepisie brak podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy po wznowieniu postępowania organ stwierdził, że przesłanka lub przesłanki stanowiące podstawę do wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiły.

Odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej z [...] maja 2018 r. organ I instancji stwierdził, że wydając decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, kierował się wnioskiem strony i zaakceptowanym układem sceny i punktu gastronomicznego z lat poprzednich. Tymczasem skarżący zmienił w 2018 r. koncepcję zajęcia pasa drogowego, bez uprzedniego uzgodnienia z zarządcą. Organ uznał jednak, że zaistniałe nieprawidłowości nie dają podstaw do uchylenia decyzji i wydania jednocześnie decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest ogólnikowe i nie odnosi się do poszczególnych przesłanek wznowienia postępowania wskazanych w postanowieniu o wznowieniu. Uchybienie to zostało naprawione przez organ II instancji, który szczegółowo i w sposób usystematyzowany dokonał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny poszczególnych przesłanek.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że w wyniku wniesienia odwołania organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania całej sprawy. Rola organu odwoławczego nie może ograniczać się jedynie do formalnej weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Właściwa realizacja zasady dwuinstancyjności wymaga, by każdy z organów ocenił dowody oraz przeanalizował wszystkie argumenty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, z 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1852/09, z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1147/10, z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2123/11).

Organ odwoławczy zobowiązany jest do oceny, czy zebrany w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy jest pełny i czy stan faktyczny ustalony został prawidłowo. Organ odwoławczy zobowiązany jest zatem podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Należy zauważyć, że w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania organ odwoławczy dwukrotnie uchylał decyzje organu I instancji, wskazując każdorazowo jakich nieprawidłowości dopuścił się organ I instancji i jakie okoliczności powinien wyjaśnić rozpoznając sprawę ponownie. Zebrany w wyniku trzykrotnego rozpoznania sprawy przez organ I instancji materiał materiał dowodowy jest obszerny i dawał organowi odwoławczemu wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia. Nie zachodziła potrzeba jego uzupełniania.

Organ II instancji ponownie przeanalizował przesłanki wznowienia postępowania wskazane jako podstawa wznowienia przez organ pierwszej instancji, tj. art.145 § 1 pkt 1, 5 oraz 6 k.p.a.

Odnośnie do pierwszej ze wskazanych przesłanek wznowienia postępowania organ II instancji organ prawidłowo wskazał, iż wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.) jest możliwe dopiero po stwierdzeniu fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Wyjątek od tej zasady, przewidziany w art. 145 § 2 k.p.a. zachodzi tylko wówczas, gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Obie przesłanki, tj. oczywistość fałszu dowodu i niezbędność wznowienia postępowania dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, muszą wystąpić łącznie.

Słusznie uznał organ odwoławczy, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Fałszerstwo dowodów nie zostało stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Nie ustalono także okoliczności wskazujących na oczywistość sfałszowania jakichkolwiek dowodów, które były podstawą ustaleń w postępowaniu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Z akt sprawy wynika, że decyzja z [...] maja 2018 r. wydana została na podstawie bardzo lakonicznego i nieprecyzyjnie sformułowanego wniosku skarżącego złożonego [...] kwietnia 2018 r. oraz dołączonej do wniosku mapy z naniesionymi obiektami, które miałyby być usytuowane w pasie drogowym. Okoliczność, że po wydaniu decyzji skarżący przedłożył kolejną mapę, z innym usytuowaniem obiektów nie daje podstaw do uznania sfałszowania dowodów. Nie ustalono także w toku postępowania, by doszło do sfałszowania jakichkolwiek innych dokumentów lub dowodów, na podstawie których organ podjął decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Organ odwoławczy ustalił ponadto, że postępowanie w sprawie przekroczenia uprawnień poprzez przyjęcie korzyści majątkowej, osobistej lub ich obietnicy przez osoby pełniące funkcje publiczne w związku z projektem "M. K." zostało umorzone postanowieniem prokuratora Prokuratury Rejonowej L. w L. z dnia [...] grudnia 2018 roku.

Odnośnie do drugiej z powołanych przesłanek wznowieniowych organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił w pierwszej kolejności, że przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe, okoliczności te lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Organ II instancji podkreślił, że najistotniejszym warunkiem jest istnienie wskazanych wyżej okoliczności lub dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia. Nowe okoliczności lub nowe dowody muszą być również istotne dla sprawy, tzn. muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na treść decyzji. Uwzględnienie tych nowych okoliczności lub dowodów powinno prowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego od pierwotnie zapadłego.

Podzielić należy stanowisko organu, że w niniejszej sprawie okoliczności, które były analizowane w trakcie postępowania o udzielenie zezwolenia, ograniczały się do przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji. Słusznie zwraca także uwagę organ odwoławczy, że ewentualne inne zarówno wcześniejsze, jak i późniejsze uzgodnienia pomiędzy podmiotem występującym o zajęcie pasa drogowego a jego zleceniobiorcami, w szczególności podmiotem prowadzącym punkt gastronomiczny, pozostają poza istotą sprawy. Organ wydający zezwolenie jest bowiem związany treścią wniosku. W rozpoznawanej sprawie organ uwzględnił wniosek skarżącego i w decyzji z [...] maja 2018 r. zawarł postanowienia zgodne ze złożonym [...] kwietnia 2018 r. wnioskiem. W toku postępowania wznowieniowego nie wykazano w żaden sposób, że dołączona do akt korespondencja dotycząca punktu gastronomicznego, prowadzonego przez odrębny podmiot stanowić może nową okoliczność, nieznaną organowi, która mogła mieć zasadnicze znaczenie w sprawie o wydanie zezwolenia, a w konsekwencji wpłynąć na treść decyzji. Podkreślić należy, że wprawdzie z korespondencji tej wysnuć można wniosek, że podmiot prowadzący punkt gastronomiczny przedstawiał skarżącemu projekt nowej koncepcji zagospodarowania przestrzeni, jednak podmiotem występującym o zezwolenie był skarżący, który nie zdecydował się ostatecznie na złożenie wniosku uwzględniającego te zmiany. Trudno powiedzieć, czy było to wynikiem niedopatrzenia czy też było to działanie świadome. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia, ponieważ to do skarżącego, jako ubiegającego się o zezwolenie należała decyzja co do treści wniosku. Słusznie zwraca również uwagę organ II instancji, że zajęcie pasa drogowego w sposób odmienny od wydanego zezwolenia nastąpiło po wydaniu decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, że zajęcie pasa nastąpiło w terminie wskazanym w zezwoleniu, zaś nieprawidłowości stwierdzono w dniu [...] maja 2018 r. Z tych względów brak podstaw do uznania, że spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.pa.

Prawidłowe jest też stanowisko organu co do nieistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Przyczyną wznowienia postępowania na tej podstawie jest nieuzyskanie przed wydaniem decyzji wymaganego prawem stanowiska innego organu. Tryb uzgodnienia określa art. 106 k.p.a. Trafnie stwierdza organ, że w niniejszej sprawie brak jest przepisu prawa, który zobowiązywałby zarządcę drogi do uzyskania opinii innego organu, tym samym nie jest możliwe wystąpienie omawianej przesłanki.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 12 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 7, art. 80 i art. 81 k.p.a.. Prawidłowo rozważył bowiem i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny sprawy. Nie naruszył zasady szybkości i prostoty postępowania, wyrażonej w art. 12 k.p.a. Zarzuty skarżącego są zresztą ogólnikowe i nie wskazują, na czym konkretnie uchybienia organu miałyby polegać. Ogólnikowe stwierdzenie, że organ nie uwzględnił żądań i stanowisk skarżącego nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Dodać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., a argumentacja prawna przedstawiona jest w sposób zrozumiały i wbrew zarzutom skargi pozwala na ocenę stanowiska organu.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).

Sprawa niniejsza rozpoznana została w postępowaniu uproszczonym na podstawie przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W piśmie z [...] maja 2020 r. (k. 37 akt sądowych), którego odpis doręczony został skarżącemu [...] czerwca 2020 r., organ zgłosił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący nie złożył w terminie czternastu dni wniosku o przeprowadzenie rozprawy.