Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 910/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 7, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1, art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Koszalin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 1 czerwca 2016 r. nr NK-3.4131.121.2016.AS w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia apelu dotyczącego stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 28 kwietnia 2016 r. Rada Miejska w Koszalinie, powołując się na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446) w związku z § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały Nr XLIX/712/2014 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 30 października 2014 r. poz. 4483) podjęła uchwałę Nr XIX/265/2016 w sprawie przyjęcia apelu dotyczącego stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W § 1 ww. aktu Rada Miejska w Koszalinie postanowiła przyjąć apel w sprawie stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, przedstawiony w jego załączniku w następującym brzmieniu:

"Rada Miejska w Koszalinie wskazuje, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Żaden organ państwa polskiego nie ma prawa oceniać, czy orzeczenie wydane przez Trybunał Konstytucyjny ma moc wiążącą. Rada Miejska zwraca się do Prezydenta oraz wszystkich instytucji mu podległych, aby w swojej działalności, przede wszystkim przy wydawaniu decyzji administracyjnych, uwzględniały wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego".

Powyższa uchwała została doręczona do Urzędu Wojewódzkiego w S. w dniu 4 maja 2016 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 czerwca 2016 r. nr

NK-3.4131.121.2016.AS Wojewoda Zachodniopomorski na podstawie art. 91 ust. 21 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2016 r. poz. 446) stwierdził nieważność ww. uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż w ustawie

o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez stanowienie aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Ustawodawca nie definiuje kategorii obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie

i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące

do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje

w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste

i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 cyt. ustawy).

Dalej organ nadzoru zwrócił uwagę na konieczność przestrzegania przez jednostki samorządu terytorialnego powszechnie obowiązujących zasad ustrojowych określonych przez polskiego prawodawcę. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Normę zawartą w tymże przepisie należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone. Organ administracji publicznej, chcąc skorzystać z danych uprawnień, musi znaleźć normę kompetencyjną wyraźnie zezwalającą na takie działanie. Wyrażona w tej regulacji zasada legalizmu, w powiązaniu z ideą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), wymaga, aby określone formy działań organów administracji publicznej były jasne i czytelne oraz nie budziły wątpliwości odnośnie przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwianiu określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawa, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego.

W kontekście powyższego, brak normy ustawowej konkretnie i wprost upoważniającej radę gminy do określonego działania (w niniejszej sprawie do sformułowania apelu o stosowanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego) prowadzi do konstatacji, że w tej sferze organ stanowiący gminy działał bez umocowania prawnego. W przypadku uchwały Nr XIX/265/2016 nie istnieją regulacje prawne, mogące stanowić podstawę do jej podjęcia, w szczególności nie są nimi przywołane przez Radę Miejską w Koszalinie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a także § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu Miasta, w myśl którego Rada podejmuje uchwały w sprawach apeli zawierających formalnie niewiążące wezwania określonego postępowania, podjęcia inicjatywy czy zadania. Żaden z przywołanych przepisów nie odnosi się bowiem do zagadnienia, które zostało poruszone w kwestionowanej uchwale, czyli do sprawy uznania za wiążące orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i zobowiązania do ich stosowania Prezydenta Miasta i podległe mu instytucje.

Art. 18 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wynika z tego, że ww. norma daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego. W niniejszej sprawie zaś nie sposób wskazać przepisu prawa materialnego odnoszącego się do kwestii stosowania przez władze jednostki samorządu terytorialnego wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

Rozpatrując wątek kompetencji rady gminy do podejmowania określonych działań należy mieć także na uwadze treść przepisów art. 6 ust. 1ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a także art. 7, w którym prawodawca wymienił zadania wykonywane przez samorząd gminny oraz art. 18 ust. 2 tego aktu, zawierającego katalog spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady gminy, wskazujący m.in. w pkt 15 na uprawnienie do stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Zdaniem organu nadzoru analiza przywołanych unormowań prowadzi

do wniosku, że brak jest w nich regulacji, która upoważniałaby Radę Miejską

do podejmowania uchwał dotyczących zagadnienia stosowania norm prawnych powszechnie obowiązujących, czy też dokonywania wykładni prawnej

w procesie stanowienia prawa przez organy samorządu gminy. Uchwała

Nr XIX/265/2016 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie przyjęcia apelu dotyczącego stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w istocie wzywa Prezydenta Miasta oraz wszystkie instytucje mu podległe do określonego zachowania. Tymczasem, organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego nie został upoważniony przez ustawodawcę do udzielania wytycznych organowi wykonawczemu tej jednostki dotyczących działalności urzędów gmin, starostw, urzędów marszałkowskich oraz komunalnych jednostek organizacyjnych,

w tym wytycznych dotyczących wydawania decyzji administracyjnych. Rada Miejska

nie posiada zatem upoważnienia do wydawania zaleceń Prezydentowi Miasta co do sposobu wykonywania przez niego obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym do rozstrzygania, jakie przepisy zastosować w danej sprawie. Dalej organ nadzoru stwierdza, iż analizując charakter prawny załącznika do uchwały Nr XIX/265/2016 należy odmówić mu waloru jedynie niewiążącego apelu. Apel z definicji wyraża wezwanie do określonego postępowania, zgodnego z zapatrywaniem w tym przedmiocie tego podmiotu, który tenże apel formułuje. W sytuacji natomiast, w której adresatem oświadczenia Rady są - jak w sprawie niniejszej - inne organy stosujące prawo (Prezydent Miasta i instytucje mu podległe), nie sposób mówić o zajęciu w tym zakresie przez Radę niewiążącego stanowiska. Jest to w istocie ewidentne wywarcie nacisku na "zależne" jednostki i udzielanie im wytycznych co do określonego sposobu postępowania.

Wobec powyższego Wojewoda uznał, że uchwała Nr XIX/265/2016 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie przyjęcia apelu dotyczącego stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w sposób istotny narusza obowiązujące prawo, w konsekwencji stwierdzenie jej nieważności jest konieczne i w pełni uzasadnione.

Pozostawienie w obrocie prawnym takiej uchwały byłoby sprzeczne

z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego, tj. zasadą praworządności

i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem mogłoby wywoływać w mieszkańcach Gminy Miasto przeświadczenie, że Rada Miejska może rozstrzygać wiążąco o źródłach prawa w Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Rada Miejska, reprezentowana przez radcę prawnego M. H., zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jego uchylenie.

Odnosząc się do zawartej w skarżonym rozstrzygnięciu argumentacji skarżący stwierdza, iż zakwestionowana przez Wojewodę uchwała została podjęta, z powołaniem się na art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu Miasta Koszalina. Z powołanych przepisów wynika, że do kompetencji rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), oraz że Rada Miejska podejmuje uchwały w sprawie apeli zawierających formalnie niewiążące wezwanie określonego postępowania, podjęcia inicjatywy czy zadania (§ 15 ust. 2 pkt 4 Statutu Miasta Koszalina).

Zdaniem strony skarżącej Statut Miasta Koszalina jest aktem prawa miejscowego i ma moc bezwzględnie obowiązującą na terenie Miasta Koszalina. Przepis § 15 ust. 2 pkt 4 tego Statutu stanowi o kompetencji Rady Miejskiej w Koszalinie do podejmowania uchwał w sprawie apeli i dopóty dopóki nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego ma moc obowiązująca na terenie Miasta Koszalina. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Zachodniopomorski nie zarzuca naruszenia tego przepisu, a tylko w takim przypadku istniałaby podstawa do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda Zachodniopomorski kwestionuje treść apelu będącego wyrazem woli Rady Miejskiej w Koszalinie.

Podstawą prawną podjętej uchwały było niewiążące wezwanie, co wynika wprost z przepisu kompetencyjnego. Nie można takiej uchwale przypisywać mocy obowiązującej właściwej dla aktów normatywnych, co próbuje w rozstrzygnięciu nadzorczym wykazać Wojewoda Zachodniopomorski. Skutki uchwały w sprawie apelu wynikają wprost ze Statutu Miasta Koszalina. Aktem normatywnym jest zbiór przepisów prawnych odpowiednio uporządkowanych, wydanych przez uprawniony podmiot, wyrażający normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Aby uznać uchwałę rady gminy za akt normatywny, musi ona spełniać warunki aktu prawa miejscowego, tzn. aktu bezwzględnie obowiązującego na określonym terytorium, o charakterze generalno-abstrakcyjnym, którego warunkiem obowiązywania jest promulgacja. Przedmiotowa uchwała nie spełnia warunków uznania jej za akt normatywny. Podjęto ją na podstawie Statutu Miasta Koszalina, nie ma mocy obowiązującej, gdyż z samego § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu wynika, że ma ona charakter niewiążący, nie ma charakteru generalno - abstrakcyjnego oraz nie została ogłoszona w sposób przewidziany dla aktów normatywnych.

O ile Wojewoda Zachodniopomorski ma prawo kontrolować uchwały pod względem ich zgodności z prawem, to w uchwale dotyczącej apelu nie powinien badać jego treści i powinien się ograniczyć do kontroli, czy Rada Miejska na podstawie przepisu kompetencyjnego była uprawniona do podjęcia uchwały.

Rada Miejska w Koszalinie wielokrotnie podejmowała uchwały w formie apeli, które wyrażały zdanie, wolę lub stanowisko w różnych sprawach, których Wojewoda Zachodniopomorski nigdy nie kwestionował. Dalej skarżąca przedstawiła wykaz takich uchwał i wskazała, iż prawo gminy do wyrażania stanowiska w formie przewidzianej Statutem wywieść należy z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W Rozdziale IV Konstytucji określono podstawy działania samorządu terytorialnego. W art. 169 ust. 4 postanowiono, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy wewnętrzne. Przyznanie, w §15 ust. 2 Statutu Miasta Koszalina, Radzie Miejskiej kompetencji do podejmowania uchwał w sprawach postanowień proceduralnych, deklaracji, oświadczeń i apeli stanowi regulację, o której mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji. Przepis § 15 Statutu Miasta Koszalina, jako akt normatywny, ma bezwzględną moc obowiązującą, i jest elementem wewnętrznego ustroju Gminy Miasto Koszalin. Stosownie do postanowień art. 165 ust. 2 Konstytucji samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, zaś stosownie do postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Opierając się na cytowanych przepisach Konstytucji Wojewoda wadliwie uznał, że zanegowana przez niego Uchwała jest aktem normatywnym podjętym bez podstawy prawnej. Jednocześnie Wojewoda bezpodstawnie pozbawia Gminę Miasto Koszalin prawa do wyrażania woli w formie przewidzianej w §15 ust. 2 Statutu Miasta Koszalina.

W podsumowaniu skargi stwierdzono, że zakwestionowana przez Wojewodę uchwała została podjęta zgodnie z prawem, a Wojewoda niewłaściwie zarzucił Radzie Miejskiej rażące naruszenie prawa. Uchwała została podjęta na podstawie delegacji wynikającej ze Statutu Miasta Koszalina. Treść apelu nie powinna podlegać ocenie organu nadzoru, albowiem nie pozostaje ona

w sprzeczności z porządkiem prawnym. Zakwestionowanie treści apelu stanowi naruszenie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, co podlega ochronie sądowej. Niedopuszczalną ingerencją w samodzielność Gminy Miasto Koszalin będzie ocena treści deklaracji, oświadczeń lub apeli, które wyrażają wolę Rady Miejskiej, jako organu reprezentującego mieszkańców K. Uznanie prawa organu nadzoru do ingerowania w treść stanowisk rady gminy, jeżeli nie mają one charakteru normatywnego, byłoby niedopuszczalnym ograniczeniem organów samorządu terytorialnego w prawie do wyrażania stanowiska, które uznają za istotne.

W postępowaniu nadzorczym Wojewoda powinien kierować się wyłącznie prawem i tylko w takim zakresie badać uchwały organów gminy. Przekonanie organu nadzoru o skutkach uchwały, które dodatkowo nie wynikają z § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu Miasta Koszalina, nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w podjętym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, należy w szczególności mieć na uwadze przepis art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 446) dalej określaną jako "ustawa" lub "u.s.g." stwierdzający, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru

w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przez organ stanowiący gminy.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy).

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę (lub zarządzenie) przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej lub wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż ze sformułowanej

w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności wynika obowiązek organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że wszystkie działania organów administracji muszą mieć podstawę prawną. Organ nadzoru uznał, iż objęta skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miejskiej w Koszalinie w sprawie stanowiska w sprawie stosowania się władz Koszalina do wyroków Trybunału Konstytucyjnego, została podjęta bez podstawy prawnej albowiem powołana w niej podstawa, tj. art. 18 ust. 1 u.s.g., formułuje jedynie ogólną zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej sprawy należące do zakresu działania gminy, zatem nie może on stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni. Także powołany w przedmiotowej uchwale przepis § 15 Statutu Miasta Koszalina nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do przyjęcia uchwały o takiej treści.

Powyższe stanowisko organu nadzoru trudno zakwestionować.

Analizując treść przedmiotowej uchwały, nie sposób stwierdzić, że jest to jedynie niewiążące stanowisko Rady Miejskiej w przedmiocie stosowania się do niepublikowanych wyroków Trybunału Konstrukcyjnego. Pod pojęciem stanowiska rozumie się pewne zapatrywanie, czy też określony stosunek do wycinka pewnej rzeczywistości. Winien to być jedynie pogląd danego podmiotu wyrażony w celu doniesienia go do danej społeczności określonej jednostki samorządowej lub poinformowania o stanowisku czy poglądzie w określonej kwestii innych organów Państwa.

W ocenie Sądu, działanie takie mieściłoby się w ramach uprawnień organów samorządu terytorialnego wyrażonych w art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 w związku

z art. 171 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie jednakże adresatem stanowiska Rady Miejskiej w Koszalinie są także inne organy samorządu stosujące prawo. W takiej sytuacji nie sposób mówić jedynie o zajęciu przez Radę niewiążącego stanowiska. Organ nadzoru trafnie zauważył, iż Rada nie posiada kompetencji do udzielania innym organom wytycznych lub choćby zaleceń interpretacyjnych w kwestii stosowania prawa. W zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale Rada Miejska w Koszalinie w sposób jednoznaczny wskazuje, jakie normy prawa uznaje za wiążącej ą w związku z zaistniałą sytuacją i zaleca taką praktykę organom samorządu stosującym prawo.

W ocenie Sądu rada gminy na podstawie przytoczonych w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepisów, może podjąć działania o charakterze intencyjnym, programowym, oraz przedstawiać stanowisko w sprawach wynikających z zadań gminy, przewidzianych w przepisach prawa (por. m.in. wyrok NSA z 18 marca 2003r., sygn. akt II SA/Wr 2928/02, wyrok WSA w Łodzi z 14 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 472/09, czy wyrok WSA we Wrocławiu z 12 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 656/07). Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest bowiem jedynie przepisem prawa ustrojowego, ogólną kolizyjną normą kompetencyjną, która nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania zarówno w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, jak i w sferę praw obywateli, ani w formie aktu prawa miejscowego, ani w drodze innego prawnego aktu indywidualnego (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 564/08). Poza właściwością uchwałodawczą rady znajdują się również sprawy ogólnokrajowe, jak np. ustrój państwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się również stanowisko, że art. 18 ust. 1 tej ustawy nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym). Te bowiem muszą mieć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe ramy prawne działania organów samorządu terytorialnego oraz treść zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że objęta skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie jest uchwałą intencyjną, która wyraża jedynie stanowisko Rady Miejskiej w Koszalinie w sprawie wyroków Trybunału Konstytucyjnego", ale zawiera wynikające z pozycji ustrojowej rady elementy władcze, zawierające się w wezwaniu organów gminy stosujących prawo do zastosowania się do stanowiska Rady.

W tej sytuacji Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że Rada Miejska nie miała ustawowego upoważnienia do podjęcia samoistnej uchwały w przedmiocie stanowiska dotyczącego stosowania się do nieopublikowanych wyroków TK, a w szczególności do wskazywania innym organom, aby w swojej działalności zachowywały się w sposób zgodny ze stanowiskiem zaprezentowanym w kwestionowanej uchwale.

Uchwała o takiej treści może bowiem stanowić próbę wywarcia wpływu na działania stosujących prawo innych organów władz samorządowych. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, jakimi motywami kierowała się Rada podejmując zakwestionowaną uchwałę. Nawet jeśli jej intencją było jedynie wyrażenie opinii

w danej sprawie, to Rada nie powinna czynić tego w opisanej wyżej formie.

Właściwość rady gminy, a więc organu o charakterze kolegialnym,

"we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" (art. 18 ust. 1 u.s.g.) należy rozumieć przez pryzmat art. 15 ust. 1 tej ustawy, tj. poprzez działalność polegającą na stanowieniu prawa miejscowego i działalność kontrolną, co generalnie nie wyklucza działań niewładczych, o charakterze intencyjnym, pod warunkiem,

że pozostaje to w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa, a takich w rozpoznawanej sprawie nie można się dopatrzyć.

Zaznaczyć też należy, iż uchwały są formami wyrażania woli właściwymi dla organów kolegialnych, a nazwa nadana aktowi przez organ (apel, stanowisko, oświadczenie) nie zmienia oceny charakteru prawnego uchwały jako formy wyrażania woli tego organu.

Każda zatem uchwała rady gminy podlega w tym zakresie nadzorowi wojewody, o którym mowa w art. 91 u.s.g. To czy organ nadzoru skorzysta z przysługujących mu kompetencji w tym zakresie jest jego suwerenną decyzją i wybór, który akt podda tej kontroli, należy wyłącznie do niego. Stanowisko skarżącej, iż tego typu uchwała nie podlega ocenie nadzorczej Wojewody jest zatem nietrafne.

Dodać również należy, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. rada nie może wydawać poleceń dotyczących konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ani ograniczać przyznanych mu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych, określać sposobu załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (por. wyroki: NSA z dnia 19.05.1992r., SA/Wr 438/92; WSA: w Opolu z dnia 26.11.2009r., II SA/Op 356/09; Bydgoszczy z dnia 10.11.2010r., II SA/Bd 1200/10; Łodzi z dnia 30.08.2013 r. sygn. akt II SA/Łd 627/13).

Do kompetencji rady gminy (miasta) jako organu uchwałodawczego nie należy zatem wyrażanie generalnych stanowisk o zakresie stosowania prawa.

Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem kompetencja rady do wskazywania organom administracji, orzekających w sprawach indywidualnych, przepisów prawa, które powinny być w tych sprawach stosowane. Wybór przepisów, które mają być zastosowane w sprawie należy do wyłącznej kompetencji organu rozstrzygającego sprawę. Treść kontrolowanej uchwały stanowi zatem ingerencję

w sferę zastrzeżoną dla procesu stosowania prawa przez organy administracji, do czego Rada Miejska nie była uprawniona. Konsekwencją tej oceny jest uznanie, iż treść kwestionowanej uchwały wykraczając poza kwestie związane

z działalnością samorządu gminnego, zawiera istotne naruszenie prawa, a zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uznać należało za zgodne z prawem.

Dodać należy, iż podobne stanowiska zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Łodzi w wyroku z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. III SA/Łd 555/16 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 732/16.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.