Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 729/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 31 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1055/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wytwórni paliwa stałego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibę w B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1055/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 29 lipca 2011 roku w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wytwórni paliwa stałego.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wójt Gminy Dobre, odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wytwórni paliwa stałego w miejscowości D. przy ul. [...] na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie numerami ewidencyjnymi [...] w obrębie geodezyjnym Dobre I, planowanego do realizacji przez skarżącą [...] Sp. z o.o. w S.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławczego we Włocławku, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Na ostateczną decyzję organu odwoławczego spółka [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi inwestor podniósł, iż istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy technologia produkcji paliwa stałego z odpadów komunalnych wiąże się z koniecznością ich składowania (deponowania) oraz czy sam proces przetwarzania odpadów na paliwo stanowi utylizację (unieszkodliwianie) odpadów w rozumieniu aktualnie obowiązujących przepisów. Odpowiedzi na to pytanie może udzielić jedynie osoba fachowa, posiadająca profesjonalną wiedzę w tym zakresie. Skarżąca podkreśliła, że problem tkwi w ustaleniu funkcjonalnego, a nie prawnego zakresu tego określenia w odniesieniu do praktycznych działań, jakie z przerabianymi odpadami miałaby podjąć Spółka w procesie przerobu odpadów komunalnych na paliwo stałe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie wytwórni paliwa stałego, kwalifikowanego wg przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573; z późn.zm.) jako instalacja związana z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, niewymieniona w § 2 ust. 1 pkt 39-41 -tj. przedsięwzięcie, mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 73 ww. rozporządzenia).

Zdaniem Sądu prawidłowo wskazały organy, że dla terenu, na którym planowana jest ww. inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustanowiony uchwałą Nr XXIX/173/01 Rady Gminy Dobre z dnia 25 października 2001 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2002r., Nr 15, poz. 276).

Obowiązkiem organu było zatem ustalenie zgodności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami ww. planu.

Zdaniem Sądu organy błędnie oceniły, iż w ramach planowanej inwestycji dojdzie do niedopuszczalnego przez przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego składowania odpadów. Zarówno składowanie jak też magazynowanie odpadów polega w istocie na gromadzeniu odpadów w jednym miejscu, jednakże magazynowanie od składowania różni się tym, iż magazynowanie jest gromadzeniem odpadów czasowym i odbywającym się w ramach pewnego zaplanowanego procesu - transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. W przedmiotowej sprawie organy pominęły tą ostatnią okoliczność, tj. to iż w ramach opisanej, planowanej przez skarżącą działalności odpady będą gromadzone dla potrzeb procesu kwalifikowanego jako działanie instalacji związanej z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów (§ 3 ust. 1 pkt 73 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko). Częścią planowanej działalności jest zatem magazynowanie, a nie składowanie odpadów, co wyklucza sprzeczność planowanej działalności z planem zagospodarowania przestrzennego.

Zasadnie natomiast organy przyjęły, iż planowana przez skarżącą działalność należy kwalifikować jako utylizację. Wobec braku zdefiniowania tego pojęcia w przepisach z zakresu ochrony środowiska pojęcie to należy rozumieć tak, jak w języku potocznym. Oznacza to, że każdy proces "wykorzystywania odpadów jako surowców wtórnych do dalszego przerobu" czy "do produkcji czegoś" należy kwalifikować jako "utylizację". W ramach tak rozumianej utyliazacji mieści się zatem planowania przez skarżącą działalność polegającą na produkcji peletów (paliwa stałego) z odpadów. W konsekwencji zasadna jest ocena organów, iż lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. z § 17 ust. 5 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego uchwałą Nr XXIX/173/01 Rady Gminy Dobre z dnia 25 października 2001 r.

Odnośnie ocen zawartych w przedkładanych w toku postępowania opinii urbanistów zarzuty skarżącej Spółki jest słuszny w tym znaczeniu, iż w tym aspekcie organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, jednakże w inny sposób, niż wskazała skarżąca. Należy podkreślić, iż opinie biegłych w postępowaniu administracyjnym zasadniczo służą ustaleniu stanu faktycznego w sytuacji kiedy niezbędne są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 k.p.a.), a nie ustaleniu stanu prawnego. Wspomniane opinie dotyczyły natomiast sposobu odczytania znanych i dostępnych zapisów aktu prawa, jakim jest także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego, a dokonywane były przez urbanistów tj. osoby posiadające wiedzę specjalistyczną z zakresu urbanistyki - nauki o zasadach planowania miast i osiedli (a nie o zasadach stanowienia i odczytywania prawa). Bezzasadnie zatem, naruszając ww. przepis, organy dokonywały oceny wskazanych opinii urbanistów co do ich rzetelności i znaczenia dla sprawy. Organy bowiem są zobowiązane same dokonać wykładni prawa w celu jego zastosowania. Wskazane opinie mogą być co najwyżej traktowane jako stanowiska typu "Amicis curiae" zawierające argumentację, którą organ po rozważeniu może uznać za swoją, jednakże tego typu stanowisk, zawierających ocenę sytuacji prawnej, nie można traktować jako opinii biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie jednakże, pomimo bezzasadnej oceny ww. opinii organ w treści uzasadnienia decyzji zawarł własne rozważania co do wykładni przepisów prawa, w konsekwencji zatem uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w Szczecinie zaskarżając tenże wyrok w całości i wniosła o uchylenie tegoż wyrok w całości. Autor skargi kasacyjnej jako zarzuty skargi kasacyjnej wskazał naruszenie zasad postępowania nie wskazując konkretnych przepisów prawa, które jego zdaniem miałyby być przez Sąd naruszone.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując na błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej.

Pismem procesowym, które wpłynęło do Sądu pierwszej instancji w dniu 5 kwietnia 2012 roku skarżąca kasacyjnie wskazała, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na przepisie art. 174 ustawy "o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" podnosząc jednocześnie, że w istocie zarzucał również naruszenia art. 77 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Stosownie do treści art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna wymogów tych w sposób należyty nie spełniła. Skarga kasacyjna czyni co prawda zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, zawiera oznaczenie zaskarżonego wyroku oraz wskazuje zakres zaskarżenia, a także prawidłowo formułuje żądany sposób rozstrzygnięcia sprawy, jednak w sposób należyty nie przytacza podstaw kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał przepisów postępowania, które jego zdaniem zostały naruszone, co już samo w sobie prowadzi do tego, że skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostały prawidłowo wskazane przepisy procesowe, które Sąd pierwszej instancji naruszył. Dopiero po doręczeniu autorowi skargi kasacyjnej odpowiedzi na tą skargę, do sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącego kasacyjnie, w którym wskazano, że powołując w skardze kasacyjnej przepis "art. 174 ust. 1 ustawy prawo o ......." miał na myśli przepis art. 174 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niemniej jednak, nawet jeśli przyjąć, że skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to także tak wskazana podstawa nie odzwierciedla w sposób prawidłowy treści skargi kasacyjnej. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje bowiem jako podstawę skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wskazując przepisów, których naruszenie zarzuca, w sposób jednoznaczny określił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że chodzi mu o naruszenie przez Sąd pierwszej instancji norm procesowych, a nie materialnych.

Podnieść również należy, że skutkiem określenia w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi terminu do wniesienia skargi kasacyjnej jest między innymi to, że po upływie tego terminu skarżący kasacyjnie składając kolejne pisma procesowe może co najwyżej, rozwinąć czy uzupełnić uzasadnienie postawionych uprzednio zarzutów. Wskazanie natomiast kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej nie może prowadzić do ich rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Tym samym zarzut naruszenia art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, podniesiony przez skarżącego kasacyjnie w piśmie procesowym, które wpłynęło po upływie 30 dniowego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.