Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1009/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, art. 250
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6 pkt 6, art. 11 ust. 2, art. 108 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...], z dnia [...] roku; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat K. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. A. P.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania Z.S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w miesiącu lipcu 2018 roku z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] odmówił Z.S. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w miesiącu lipcu 2018 roku z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 3 ust. 4, art. 8, art. 11, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 oraz art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1769, dalej jako: "u.p.s.").

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł Z.S., który wskazał, iż jest osobą niepełnosprawną, ma 74 lata, otrzymuje zasiłek stały w wysokości 604 zł miesięcznie. Stałe miesięczne opłaty wynoszą 480,26 zł (czynsz, energia elektryczna, woda, gaz, telefon, pakiet socjalny, środki czystości), zatem pozostaje kwota 123 zł, która nie wystarczy na zakup żywności w miesiącu lipcu 2018 roku. Odwołujący odmówił podpisania kontraktu dotyczącego dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego, ponieważ są dla niego niekorzystne "kwotowo". Natomiast w miesiącu sierpniu 2018 roku złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, jednak w przypadku gdy decyzja przyznająca dodatek mieszkaniowy będzie dla niego korzystna to będzie korzystał z tego dodatku, natomiast w przypadku decyzji niekorzystnej zrezygnuje z tego dodatku. Z tych powodów odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji prawnych wskazując następnie, iż z przeprowadzonego w dniu [...] przez organ I instancji wywiadu środowiskowego i z akt sprawy wynika, że Z.S. (lat 74) prowadzi jednoosobowe gospodarstwo. Mieszka w mieszkaniu lokatorskim wyposażonym standardowo składającym się z 2 izb. Odwołujący nie ma bliskich osób zobowiązanych do alimentacji, jest bierny zawodowo w wieku emerytalnym, nie posiada uprawnień do emerytury, renty z ZUS, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności przyznanym na stałe. Wnioskodawca jest objęty stałą opieką ośrodka pomocy społecznej, korzysta z różnego rodzaju form pomocy. Ma przyznany zasiłek stały w wysokości 604 zł miesięcznie. Otrzymuje również co miesiąc pomoc w postaci paczek żywnościowych.

Z akt sprawy wynika, że u wnioskodawcy po raz kolejny zastano w mieszkaniu osoby pochodzenia wschodniego (Ukraińców bądź Białorusinów) 3 osoby – 2 kobiety i 1 mężczyznę. W trakcie przeprowadzania wywiadu w dniu 11 czerwca 2018 roku zastano u wnioskodawcy 2 mężczyzn. Wnioskodawca każdorazowo twierdzi, iż to są jego goście, jednak zdaniem pracownika socjalnego zachodzi podejrzenie, że odwołujący pobiera za te noclegi opłatę. Niezależnie od tego niewątpliwie częste wizyty gości mają wpływ na wysokość opłacanych świadczeń mieszkaniowych tj. opłat za wodę, energię elektryczną i gaz. Przez ich częste wizyty koszty utrzymania odwołującego wzrastają w związku z czym narzeka na brak środków finansowych na żywność.

W dniu 12 lipca 2018 roku Z.S. po raz kolejny raz zwrócił się z wnioskiem o pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup żywności.

W dniu 26 lipca 2018 roku Z.S. pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczył, że odmawia zawarcia kontraktu socjalnego dotyczącego dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego z tego powodu, że podpisanie tego kontraktu zaniżałoby jego zasiłek stały z pomocy społecznej.

Wnioskodawca w lutym 2018 roku zrezygnował z pobierania przyznanego dodatku mieszkaniowego i energetycznego. W miesiącu kwietniu i maju 2018 roku odmówił podpisania kontraktu socjalnego dotyczącego dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego. W konsekwencji organ odmówił przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Powyższa sytuacja miała miejsce także w miesiącu czerwcu 2018 roku. Organ I instancji przyznał wnioskodawcy pomoc w formie zasiłku celowego jako zachętę do podjęcia współpracy w celu rozwiązania jego trudnej sytuacji. Strona nie zmieniła jednakże stanowiska i nadal konsekwentnie odmawia współpracy.

Prezydent Miasta odmówił przyznania odwołującemu zasiłku celowego uwzględniając treść art. 11 ust. 2 u.p.s., który wskazuje, iż m.in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, czy odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W ocenie Kolegium, postawa wnioskodawcy, który po raz kolejny odmawia zawarcia kontraktu socjalnego dotyczącego dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej bowiem art. 11 ust. 2 u.p.s. stanowi samodzielną przesłankę na podstawie, której organ może odmówić przyznania wnioskowanych świadczeń. Sięgając do treści art. 2 ust. 1 u.p.s. Kolegium napisało, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia, a nie biernie czekać na pomoc państwa.

W ocenie Kolegium, wnioskodawca nie wykorzystuje własnych uprawnień i możliwości (nie występuje o obniżkę w opłatach czynszowych oraz dodatek energetyczny), w celu poprawienia sytuacji finansowej.

Z opisanych powodów Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji podkreślając nadto, iż akta sprawy potwierdzają okoliczności opisane w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, co więcej potwierdza je również sama strona w treści odwołania. Bezspornie okoliczności sprawy świadczą o tym, że Z.S. mimo trudnej sytuacji finansowej dobrowolnie zrezygnował z przyznanych mu dodatków, co więcej nie zmienił zdania mimo sugestii pracownika socjalnego. Finalnie odmówił podpisania kontraktu socjalnego, którego przedmiotem byłoby wystąpienie o wskazane dodatki. Okoliczności te w świetle art. 11 ust. 2 u.p.s. mogą stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia.

Wobec tego Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, bowiem jak wynika z akt sprawy strona dobrowolnie rezygnuje z przyznanego jej wsparcia finansowego, występując równocześnie o przyznanie jej innego świadczenia, pomijając przy tym sugestię organu zmierzająca do poprawy sytuacji oraz odmawiając podpisania kontraktu socjalnego. Organy administracji muszą uwzględniać nie tylko potrzeby strony ale i własne możliwości, biorąc pod uwagę ilość osób potrzebujących wsparcia. W tym szczególnie kontekście – tj. w kontekście konieczności ochrony interesu społecznego – trudno zaakceptować, przyznanie świadczeń pieniężnych osobie, która sama, dobrowolnie rezygnuje z przyznanego jej wsparcia finansowego w postaci dodatku mieszkaniowego i energetycznego.

W skardze na powyższą decyzję Z.S. wskazał, iż żaden z organów nie zapoznał się z wszystkimi dokumentami załączonymi do akt, a wydane decyzje naruszają art. 31, art. 32, art. 67 i art. 69 Konstytucji RP oraz art. 231 § 1 i § 2 Kodeksu karnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w miesiącu lipcu 2018 roku z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu żywności. Przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stała się odmowa zawarcia kontraktu socjalnego przez skarżącego. Zdaniem organów, skarżący odmówił zawarcia takiego kontraktu. Tym samym, w ocenie organów, skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję przepisu art. 11 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać, że zgodnie z art. 6 pkt 6 u.p.s., kontrakt socjalny jest pisemną umową zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Przepis art. 108 ust. 1 u.p.s. stanowi natomiast, że kontrakt socjalny zawierany jest w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej.

Stanowiska organów uzasadniającego odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia, w ocenie Sądu, nie sposób jednak podzielić. Z akt sprawy wynika wprawdzie, iż skarżący odmówił podpisania kontraktu socjalnego – dotyczącego jak podał: "ubiegania się o dodatek mieszkaniowy i energetyczny", aczkolwiek Sądowi z urzędu wiadomo, że organy nie wyjaśniły na czym ma polegać zawarcie kontraktu, jakie pociąga za sobą konsekwencje odmowa jego podpisania, a w końcu jaka jest treść rzeczonego kontraktu. Kwestia odmowy podpisania kontraktu ma niewątpliwie kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze tak dalece negatywne dla skarżącego skutki odmowy zawarcia wspomnianego kontraktu, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, bezspornym obowiązkiem organu było udzielić skarżącemu wszechstronnych i wyczerpujących pisemnych informacji w zakresie propozycji zawarcia kontraktu socjalnego z przytoczeniem konkretnych przepisów prawa oraz skutków zawarcia takiego kontraktu i ewentualnej odmowy jego zawarcia. Co więcej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010 roku w sprawie wzoru kontraktu socjalnego (Dz. U. Nr 218, poz. 1439) dokument kontraktu liczy kilkanaście stron formatu A-4, a więc jest dokumentem obszernym, szczegółowym i czytelnie wypełniony winien być doręczony stronie, zaś organ zobowiązany jest wyjaśnić jego treść ze wskazaniem obowiązków każdej ze stron, zwłaszcza w takim przypadku, jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżący jest wszak osobą w podeszłym wieku, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, ukończył 74 lata, a nadto ma umiarkowany stopień niepełnosprawności, a zatem może mieć problemy ze zrozumieniem propozycji przedstawianych przez organ pomocy społecznej. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentu proponowanego skarżącemu kontraktu oraz skierowanego do niego pisma zawierającego wymagane informacje i pouczenia.

Biorąc pod uwagę wynikający z powołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010 roku w sprawie wzoru kontraktu socjalnego wzór kontraktu, zaznaczyć trzeba, że nie można przyjąć, iż jakakolwiek propozycja została skarżącemu złożona. Ponadto, w sytuacji skarżącego, jego wieku, trudno jest mówić o aktywizacji zawodowej. Co również istotne, kontrakt socjalny musi ustanawiać uprawnienia i zobowiązania obu jego stron, w ramach wspólnie podejmowanych działań osoby ubiegającej się o świadczenia i pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej, a nie tylko jednej strony kontraktu. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, jakie zobowiązania w tym zakresie miałby przyjąć na siebie pracownik socjalny, a jakie skarżący.

Wspomniany brak prawidłowego pouczenia strony w zakresie kontraktu socjalnego stanowi uchybienie podstawowym zasadom postępowania ustalonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa, ustalonej w art. 8 K.p.a. i obowiązkowi udzielania informacji faktycznej i prawnej stronie – określonemu w art. 9 K.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Organ pierwszej instancji całkowicie pominął w swojej decyzji kwestię dotyczącą prawidłowego pouczenia skarżącego w omawianym zakresie, zaś organ drugiej instancji okoliczności tej w ogóle nie zauważył. Doprowadziło to, organy administracji do nieuzasadnionego wniosku o braku współdziałania skarżącego z organem na skutek jego odmowy przy podpisaniu kontraktu.

Na kanwie powyższych rozważań należało uznać, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. i przedwcześnie wyraziły stanowisko, że skarżącemu złożono propozycję zawarcia kontaktu socjalnego, a w konsekwencji, że skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s.

Konkludując Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w punkcie drugim wyroku czyniąc to w oparciu o art. 250 P.p.s.a oraz § 21 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1715 ze zm.).

k.ż.