Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2381/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 26/17 w sprawie ze skargi M. Z. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 26/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.Z. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania I. umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Prezydenta [...] do rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...] , obręb [...] , położoną przy al. [...] w W.; II. stwierdził, że rozpoznając sprawę wskazaną w pkt I sentencji Prezydent [...] pozostawał w bezczynności; III. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznał skarżącej M.Z. od Prezydenta [...] sumę pieniężną w wysokości 200 zł; V. oddalił skargę w pozostałym zakresie; VI. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej M.Z. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

M.Z. (dalej skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej Prezydent bądź organ) w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy Al. [...] , [...] , stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] , obręb [...] (dalej nieruchomość).

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej kpa).

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania administracyjnego, wszczętego z urzędu 23 lutego 2009 r. Skarżąca wskazała, że decyzją z [...] czerwca 2015 r. Prezydent Miasta ustalił odszkodowanie za nieruchomość. Decyzja ta na skutek odwołania Prezydenta, została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. Skargę Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z [...] grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił postanowieniem z 20 kwietnia 2016 r. IV SA/Wa 313/16.

Pismem z 14 czerwca 2016 r. Prezydent poinformował skarżącą, że z uwagi na konieczność uzyskania akt administracyjnych i sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową przejętej nieruchomości, sprawa zostanie rozpoznana najpóźniej do 31 października 2016 r.

Prezydent pismem z 10 października 2016 r. zawiadomił skarżącą o zebraniu materiału dowodowego, jednak do 21 grudnia 2016 r. (data sporządzenia skargi do Sądu na bezczynność organu) nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.

W konsekwencji skarżąca wniosła o: 1. wyznaczenie organowi miesięcznego terminu do wydania decyzji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania; 2. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł; 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem; 4. wymierzenie organowi grzywny, w razie niewywiązania się przez organ z obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w terminie 30 dni.

Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę podniósł, że zarzuty skargi M.Z. są niezasadne.

Organ wskazał, że 2 września 2016 r. Wojewoda zwrócił akta sprawy, a 7 września 2016 r. zlecono wykonanie nowego operatu szacunkowego. Operat wykonano 30 września 2016 r. i 6 października 2016 r. włączono do akt sprawy. Pismem z 10 października 2016 r. zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się na piśmie co do zebranych dowodów i materiałów oraz ewentualnie zgłoszonych żądań. Z powyższego uprawnienia skorzystał Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych w [...] (dalej ZMID), który dnia 19 października 2016 r. złożył wyjaśnienia dotyczące odtworzenia przez wykonawcę robót, na koszt inwestora, przyłącza wodociągowego i energetycznego, wybudowania nowego szamba. ZMID wskazał, że wysokość odszkodowania za nieruchomość nie powinna uwzględniać wartości ww. przyłączy i wartości szamba. Spowodowało to konieczność dokonania ponownej analizy zgromadzonego materiału w sprawie.

Przygotowany projekt decyzji [...] grudnia 2016 r. przekazano Zarządowi Miejskich Inwestycji Drogowych w [...] - podmiotowi obowiązanemu do realizacji wypłaty ustalonego odszkodowania - w celu kontrasygnaty środków na wypłatę tego odszkodowania. Pismem z 28 grudnia 2016 r. ZMID poinformował organ, że kontrasygnata będzie możliwa po 1 stycznia 2017 r., gdyż środki finansowe na wypłatę odszkodowania zostały zabezpieczone w planie wydatków bieżących na rok 2017 - zgodnie z uchwałą Rady [...] nr [...] z [...] grudnia 2016 r.

Kontrasygnata projektu decyzji nastąpiła dnia 2 stycznia 2017 r., a decyzją [...] stycznia 2017 r. Prezydent [...] ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6, art. 200 i 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 ppsa). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ppsa).

Stosownie do treści art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). W przypadku uwzględnienia skargi, Sąd, w myśl art. 149 § 2 ppsa, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 ppsa została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wynagrodzenie to - zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z 9 lutego 2017 r. (M.P. z 2017 r., poz. 183) - aktualnie wynosi kwotę 4. 047,21 zł.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga M.Z. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy Al. [...] , [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] , obręb [...], zasługuje na uwzględnienie.

Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 § 1 kpa). Rozwinięciem zasady szybkości postępowania stanowią przepisy określające terminy załatwienia sprawy. Artykuł 35 § 1 kpa nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 kpa).

Niezałatwienie sprawy, wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 kpa daje podstawy do czynienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny bądź że przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne. W tym celu do polskiego systemu prawa, na mocy art. 149 ppsa wprowadzono instytucję skargi na bezczynność, która gwarantuje uprawnionemu podmiotowi prawo do załatwienia jego sprawy administracyjnej przez właściwy organ. Skarga ta stanowi narzędzie, przymuszające organ do podjęcia działania przewidzianego przepisami prawa procesowego i materialnego. Ma zapewnić stronom postępowania możliwość doprowadzenia do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenia, czy bezczynność organu – w przypadku, gdy miała ona miejsce - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dacie orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej.

Ocenę charakteru bezczynności pozostawiono uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie określa kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności.

Przenosząc powyższe rozważania na kanwę rozpoznawanej skargi obejmującej postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, Sąd I instancji w oparciu o przedstawione przez organ akta sprawy ustalił, że postępowanie zostało wszczęte 23 lutego 2009 r. w związku z decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie drugiej jezdni drogi powiatowej Al. [...] na odcinku ul. [...], budowie chodników, ścieżki rowerowej, kanalizacji deszczowej, oświetlenia, ekranów akustycznych, przepustu nad Potokiem [...] i kolidującej infrastruktury podziemnej, projektowanej m.in. na nieruchomości będącej współwłasnością G. S., M. Z. i A. S.

W toku postępowania zawarto porozumienie w przedmiocie warunków ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość pomiędzy m. [...] a M. Z., J. S., G. S. i A. S.

Z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowy [...] postępowanie w sprawie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w okresie od 3 kwietnia 2009 r. do 28 stycznia 2011 r. było zawieszone.

Organ dwukrotnie przeprowadził rozprawę administracyjną: 9 maja 2011 r. i 28 czerwca 2011 r. Na ostatniej z nich, G. S. odrzucił możliwość zawarcia ugody administracyjnej.

Decyzją z [...] września 2011 r. Prezydent [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość. Decyzja ta była trzykrotnie uchylana przez Wojewodę [...] i przekazywana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tj. decyzją z [...] kwietnia 2012 r., która została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2013 r. I SA/Wa 1100/12; decyzją z [...] lipca 2013 r., która została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2013 r. I SA/Wa 2064/13 i decyzją z [...] listopada 2014 r. Prezydent w okresach od 21 grudnia 2012 r. do 10 kwietnia 2014 r. i od 4 października 2013 r. do 19 stycznia 2015 r. zawieszał postępowanie w sprawie.

Prezydent, po sporządzeniu nowego operatu szacunkowego przez biegłego i zapewnieniu stronom możliwości zapoznania się z aktami sprawy, decyzją z [...] czerwca 2015 r. ustalił odszkodowanie za nieruchomość i przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz poprzednich właścicieli.

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 kwietnia 2016 r. IV SA/Wa 313/16 odrzucił skargę Miasta [...] na decyzję z [...] grudnia 2015 r.

Prezydent dnia 2 września 2016 r. otrzymał akta sprawy. Pismem z 7 września 2016 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy sporządzono 30 września 2016 r., a jego oceny formalno-prawnej dokonano 6 października 2016 r. Następnie zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym nowym operatem szacunkowym i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i materiałów oraz ewentualnie zgłoszonych żądań. Uwagi do operatu szacunkowego zgłosił, pismem z 19 października 2016 r., Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych w [...].

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Prezydent [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość. Czynnościami poprzedzającymi wydanie decyzji było uzyskanie kontrasygnaty projektu decyzji przez inwestora - Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych w [...], o które organ zwracał się w pismach z 7 grudnia 2016 r. i 29 grudnia 2016 r.

W świetle powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone przed Prezydentem [...] w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zostało zakończone, bowiem organ [...] stycznia 2017 r. wydał decyzję w sprawie. W związku z tym brak podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w terminie określonym przez skarżącą. Dlatego Sąd w punkcie I wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania sprawy.

Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy Sąd I instancji uznał, że przed wydaniem decyzji Prezydent pozostawał w bezczynności, uznając jednocześnie, że do bezczynności nie doszło z rażącym naruszeniem przepisów regulujących kwestię terminów rozpoznawania spraw administracyjnych. Dlatego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa, orzeczono jak w punkcie II i III wyroku.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość toczy się od 2009 r. Od tego czasu do chwili wydania wyroku w przedmiocie bezczynności, Prezydent trzykrotnie wydawał decyzję: [...] września 2011 r., [...] czerwca 2015 r. i [...] stycznia 2017 r. Dwie spośród tych decyzji został uchylone na skutek kontroli instancyjnej. We wszystkich okresach, w których Prezydent miał działać, a w szczególności w okresie od 2 września 2016 r. (data przekazania akt sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy) do dnia wydania decyzji z [...] stycznia 2017 r. - w ocenie Sądu I instancji - organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Prezydent po przesłaniu stronom postępowania zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, przez okres blisko 3 miesięcy tj. aż do [...] stycznia 2017 r. kiedy to merytorycznie rozpoznał sprawę, nie podejmował jakichkolwiek czynności procesowych. Zdaniem Sądu, oczekiwanie na kontrasygnatę projektu decyzji z uwagi na konieczność zabezpieczenia środków w budżecie inwestora na wypłatę odszkodowania, nie stanowi czynności, która wskazywałaby, że organ nie jest bezczynny. Czynność ta ma charakter wewnętrznych czynności organu, które w żadnej mierze nie mogą być uznane za czynność procesową. W akt sprawy brak informacji by w tym czasie Prezydent zawiadamiał strony o kolejnych terminach jej rozpoznania oraz podawał przyczyny zwłoki. Takie zachowanie organu nosi znamiona bezczynności w rozpatrzeniu sprawy. Tym samym nie można przyjąć, że Prezydent Miasta działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco prowadził sprawę.

Zdaniem Sądu, zaniechanie organu doprowadziło do przekroczenia terminu na rozpoznania sprawy, wskazanego w art. 35 § 3 kpa, a nadto organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 kpa. Okres w jakim organ podjął działanie w sprawie nie wskazują, by organ miał na względzie zasadę określoną w art. 12 kpa. W konsekwencji za trafne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 12, 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 kpa.

Sąd uznał, że naruszenie owych przepisów przez Prezydenta nie było rażące. Faktem jest, że okresy prowadzenia postępowania przez ten organ, zwłaszcza okres od 2 września 2016 r. do dnia wydania decyzji były dłuższe, niż terminy przewidziane w art. 35 § 3 kpa, jednak zwłoka w wydaniu decyzji – na co wskazał Prezydent w odpowiedzi na skargę - wynikała z konieczności zapewnienia środków finansowych na wypłatę ustalonego odszkodowania. Zdaniem Sądu zarówno okres milczenia - niepełne 3 miesiące - jak i przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie, uprawnia do stwierdzenia, że naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie była rażąca. Biorąc pod uwagę fakt, że organ dopełnił obowiązku przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi w tym zakresie.

W punkcie IV wyroku Sąd przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 200 zł. Oceniając całokształt działań organu i określając wysokość tej sumy Sąd doszedł do przekonania, że owa kwota będzie rekompensowała ewentualną szkodę skarżącej w związku z zawinionym działania organu w ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość. Zdaniem Sądu, suma pieniężna w wysokości 200 zł nie przekracza 1% dopuszczalnej jej wysokości, ustalonej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 "kpa" [winno być "ppsa"]. Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przyznana suma będzie adekwatna do stopnia bezczynności organu i jako środek o charakterze prewencyjnym, spełni swoją funkcję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193); koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Stan faktyczny ustalony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie został przez skarżącego kasacyjnie zakwestionowany, przeto jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa okazał się być nieusprawiedliwiony.

Norma prawna zawarta w art. 149 § 1, podobnie jak norma prawna zawarta w art. 154 § 1 ppsa, mimo że zawarte w ustawie procesowej, są normami materialnoprawnymi (odpowiednio – wyrok NSA z: 26.4.2006 r., II GSK 25/06, Lex nr 209715; 4.3.2010 r., II OSK 489/09, Lex nr 597633). Zarzut ten winien być zgłoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

Ustawodawca wprowadził zasadę załatwiania bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i 2 kpa; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 154). Zgodnie z art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 kpa. W przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej. Art. 37 § 1 kpa stanowi zaś, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami kpa, służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ, do którego wpłynęło takie zażalenie, jeśli uzna je za zasadne, wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (§ 2). Po wyczerpaniu środków przewidzianych w owym przepisie strona może wnieść, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Art. 149 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie (jak to było według stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 kwietnia 2011 r.), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Przesłanki zawarte w art. 149 § 1 ppsa nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie bezczynności i stwierdzenia rażącego charakteru bezczynności.

Zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 kpa (art. 6 kpa). Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Urzeczywistnienie praworządności wiąże się zwykle z szybkością postępowania (Z. Janowicz - op. cit., uw. 1 do art. 12 kpa).

Pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa, np. art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie (G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 115, 116 i podana tam literatura przedmiotu).

W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (wyrok NSA z 14.6.1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24).

W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa, ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z 20.7.1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000/6/87). Ocena prawna NSA wyrażona w tym orzeczeniu zasługiwała na aprobatę do czasu nowelizacji kpa z 3 grudnia 2010 r., ponieważ literalna wykładnia omawianych przepisów nie znajdowała wówczas uzasadnienia na gruncie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie ulega wątpliwości, że organ administracyjny, do którego wpłynie podanie ma określone przepisami kodeksowymi obowiązki wobec wnoszącego. Wobec tego zasadnym był wniosek, że winny mieć w stosunku do niego zastosowanie instytucje procesowe mające na celu przeciwdziałanie bezczynności organu.

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowe postępowanie toczyło się od 2009 r., a Prezydent trzykrotnie wydawał decyzje o ustaleniu odszkodowania. Po przesłaniu stronom zawiadomienia z 10 października 2016 r. na podstawie art. 10 § 1 kpa, Prezydent błędnie nie podejmował żadnych czynności procesowych. Słusznie Sąd I instancji uznał, że oczekiwanie na kontrasygnatę projektu decyzji z uwagi na konieczność zabezpieczenia środków w budżecie inwestora na wypłatę odszkodowania (będąca ze swej istoty czynnością wewnętrzną organu), nie stanowi czynności procesowej, która pozwalałaby uznać, że organ nie jest bezczynny w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 ppsa. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadzi do podważenia tej oceny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa, orzekł jak w sentencji.