Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 361/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 1-9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 marca 2011 r. sprawy ze skargi D. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy punkt 9 decyzji organu I instancji oraz stwierdza nieważność punktu 9 decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].02.2010 r. nr [...], 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. stwierdza, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu w zakresie wymienionym w punkcie 1 wyroku do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 kpa, art. 52 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, parterowego z poddaszem użytkowym mieszkalnym i wbudowanym garażem na działce nr 30/24 położonej w rejonie ul. L. w B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną z ul. L. przez działki nr geod. 30/22, 30/23 i 30/28 w części, w jakiej ustala szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte na wniosek R. i E. Ł. B. Organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji i określił warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie: ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji oraz na podstawie art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił 30% stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: R. i E. Ł. B. oraz D. i T. G. R. i E. Ł. B. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia szerokości elewacji frontowej a także wyznaczenia frontu działki. Podnieśli, że określenie frontu działki spowoduje konieczność usytuowania budynku frontem wzdłuż granicy z działką nr 30/22, co będzie utrudniało korzystanie m. in. z garażu wbudowanego w budynek. Wskazali, że przy składaniu wniosku nie zostali poinformowani o skutku wynikającym z faktu podania szerokości elewacji frontowej, polegającym na wskazaniu wymiaru budynku, który będzie musiał być usytuowany wzdłuż granicy równoległej do ul. L. Nadto podkreślili, że działka dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy nie przylega bezpośrednio do ul. Logarytmicznej, a wjazd na tę działkę odbywać się będzie z drogi służebnej biegnącej przez całą działkę nr 30/24. Zatem zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, budynek winien być usytuowany frontem do drogi służebnej, tym bardziej, że zgodnie z decyzją nr 672/2007 o warunkach zabudowy, w przyszłości ma tam powstać droga dojazdowa do działek wydzielonych z działki nr 30/3, w tym do działki nr 30/24. Końcowo podali, że w decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne wyznaczanie frontu działki, a jedynie szerokość elewacji frontowej. Z kolei, D. i T. G. zarzucili, że nie wszystkie osoby będące stronami brały udział w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ l instancji nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości (działki nr 30/25) – R. T. Podnieśli też, że w aktach sprawy brak jest załącznika graficznego o planowanym zagospodarowaniu terenu przez wnioskodawców, co narusza przepisy art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy. W ich ocenie, wybudowanie linii energetycznej zasilającej inwestycję, zgodnie z warunkami technicznymi Zakładu Energetycznego spowoduje, że pas dojścia i dojazdu będzie węższy niż 5 m, co jest niezgodne z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Kolejny zarzut dotyczy podejmowania czynności przez organ l instancji przed uprawomocnieniem się postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r., o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie. Nadto wskazano na "brak wpisania w działkę Nr 30/24 służebności dla działki 30/25 zgodnie z akt. Not. Rep. [...]". Zarzucono również, że w decyzji nie wyznaczono linii zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem odwołujących się organ l instancji naruszył też przepisy kpa, niezawiadamiając wszystkich stron o postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], co uniemożliwiło stronom zajęcie stanowiska. Zarzut naruszenia przepisów kpa sformułowano również w stosunku do organu odwoławczego, poprzez nakazanie organowi l instancji wydania decyzji. Stwierdzono, że organ wyższego stopnia nie może swoimi decyzjami zastępować stanowiska tego organu, któremu ustawa to uprawnienie przyznaje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższych odwołań stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszarze poddanym analizie znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Działka nr 30/24 ma dostęp do drogi publicznej, zaś istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie pozostaje też w kolizji z przepisami odrębnymi. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie Kolegium, również samo postępowanie, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie jest obarczone wadami, które skutkowałyby jej uchyleniem. Odnośnie zarzut niezawinionego braku udziału wszystkich stron w postępowaniu, organ podał, że istotnie organ l instancji nie zawiadomił właściciela sąsiedniej nieruchomości (działki nr 30/25) – R. T., o wszczęciu postępowania w sprawie, o wydawanych postanowieniach w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz o wyznaczeniu nowych terminów załatwienia sprawy. Wskazane uchybienie, w ocenie organu odwoławczego, nie może jednak stanowić samoistnej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. W trakcie postępowania, organ nie przeprowadzał bowiem dowodów, w których przeprowadzaniu strona ma prawo brać udział (np. dowodu ze świadków, biegłych czy oględzin). Z kolei, R. T. miał możliwość zapoznania się, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, z całością materiałów i dowodów zgromadzonych w aktach sprawy oraz wypowiedzenia się co do nich oraz co do żądań zgłoszonych w trakcie postępowania. Otrzymał bowiem zawiadomienie organu, z dnia 28 stycznia 2010 r., o zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz o wyznaczeniu terminu do skorzystania z przysługujących stronie uprawnień procesowych. Za chybiony uznano zarzut dotyczący braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wskazano, że we wniosku określono, w formie opisowej, planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanego obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, dla przedmiotowej inwestycji jest to wystarczające, albowiem polega ona wyłącznie na budowie jednego obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego z wbudowanym garażem. Przedstawienie w sposób graficzny sposobu zagospodarowania sprowadzałoby się do wskazania miejsca posadowienia budynku na działce, co dla niniejszego postępowania jest okolicznością nieistotną. Kwestia szczegółowego usytuowania budynku nie jest bowiem rozstrzygana na etapie ustalania warunków zabudowy, ale w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji. Za obojętny dla oceny zaskarżonej decyzji uznano również zarzut dotyczący tego, że decyzja pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepisy techniczno-budowlane nie są bowiem przepisami odrębnymi w rozumieniu ustawy, a więc kwestia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z tymi przepisami jest obojętna dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom D. i T. G., nie można też uznać za niezgodne z prawem, prowadzenie przez organ l instancji postępowania, po wydaniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r., o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie. O żądaniu skarżących o zawieszenie postępowania, organ rozstrzygnął w prawem przewidzianej formie i nie było żadnych podstaw, aby do czasu ewentualnego złożenia przez nich zażalenia na to postanowienie, pozostawać w bezczynności, tym bardziej, że zgodnie z art. 143 kpa, nawet wniesienie zażalenia, nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia. Podniesiono przy tym, że postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu l instancji. Wbrew stanowisku D. i T. G., za wadę zaskarżonej decyzji nie można też uznać niewpisania w niej, iż na działce nr 30/24 jest ustanowiona służebność dla działki nr 30/25. Z przepisu art. 54 ustawy, który wskazuje, co winna określać decyzja o warunkach zabudowy, nie wynika, aby w decyzji o warunkach zabudowy należało wskazywać służebności, którymi obciążona jest nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Również niewyznaczenie przez organ l instancji linii zabudowy nie może być uznane za wadę zaskarżonej decyzji. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w zrozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdujących się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Tymczasem działka, dla której ustalono warunki zabudowy nie przylega do żadnej drogi. Za chybiony uznano również zarzut dotyczący tego, że organ l instancji nie zawiadomił wszystkich stron o postanowieniu organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] o wyznaczeniu organowi l instancji dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Postanowienie to zostało wydane na skutek wniesienia przez inwestorów, zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i jego adresatami były wyłącznie osoby wnoszące zażalenie oraz organ, którego bezczynność zaskarżono. Z tego względu, również organ II instancji nie doręczył go innym stronom w sprawie. Tym bardziej, obowiązku zawiadamiania o jego wydaniu nie miał organ l instancji, który obligowany terminem wyznaczonym przez Kolegium, musiał niezwłocznie załatwić sprawę. Za nieistotny dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia uznano zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisów kpa, poprzez wyznaczenie organowi l instancji dodatkowego terminu załatwienia sprawy i wyjaśniono, że wbrew stanowisku skarżących, wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r., organ odwoławczy nie zastępował organu l instancji w wykonywaniu jego zadań, a jedynie stwierdziwszy zasadność wniesionego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, zgodnie z art. 37 § 2 kpa, wyznaczył organowi l instancji dodatkowy termin jej załatwienia.

Za zasadny natomiast uznano zarzut dotyczący braku podstaw do wyznaczenia w zaskarżonej decyzji szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy. Wskazano, że stosownie do regulacji § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że elewacja frontowa, to ta elewacja budynku, która znajduje się od frontu działki. Z kolei § 2 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z akt sprawy wynika, że działka nr 30/24 nie przylega do żadnej drogi. Dostęp do tej działki z drogi publicznej zapewnia ustanowiona na sąsiedniej nieruchomości służebność przejazdu. Skoro działka ta nie posiada frontu, w rozumieniu § 2 pkt 1 rozporządzenia, to nie można ustalić dla planowanego na niej obiektu budowlanego szerokości elewacji frontowej. Z tego względu, zaskarżoną decyzję, w części w jakiej ustala ten wymóg dla nowej zabudowy uchylono i umorzono postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie.

Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego złożyli D. i T. G. i podnieśli, że w dniu [...] kwietnia 2010 r. Wojewódzki Administracyjny w B. uchylił w całości decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2007 r. o warunkach zabudowy na działce nr 30/3 położonej w B. przy ul. L., co oznacza, że podział działki nr 30/3, którego dokonano na podstawie tej decyzji, jest z mocy prawa nieważny. Zatem działka nr 30/24 powstała w wyniku podziału działki nr 30/3 zgodnie z prawem nie istnieje. Nadto skarżący podnieśli, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zarzucili, że:

- nie wszystkie osoby będące stronami brały udział w postępowaniu, gdyż organ I instancji nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości (działki nr 30/25) – R. T.,

- w aktach sprawy brak jest załącznika graficznego o planowanym zagospodarowaniu terenu przez wnioskodawców, co narusza przepis art. 64 w zw. z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- niezrozumiała jest decyzja organu odwoławczego, że działka nie posiada frontu i nie można ustalić dla planowanego obiektu budowlanego szerokości elewacji frontowej, gdyż front działki został wyznaczony w decyzji w sposób wynikający z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588)– część działki oznaczona na załączniku graficznym literami A - B przylega do drogi z której odbywa się wjazd o którym mowa w/w przepisie,

- w decyzji nie wyznaczono linii zabudowy co jest niezgodne z przepisami § 1 pkt 1 rozporządzenia,

- wybudowanie linii energetycznej zasilającej inwestycję zgodnie z warunkami technicznymi Zakładu Energetycznego spowoduje, że pas dojścia i dojazdu będzie węższy niż 5m, co jest niezgodne z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.,

- organ I instancji podejmował czynności w sprawie przed uprawomocnieniem się postanowienia z dnia [...] stycznia 2007 r. o odmowie zawieszenia postępowania,

- organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów kpa, poprzez nakazanie organowi I instancji wydania decyzji, podczas gdy organ wyższego stopnia nie może swoimi decyzjami zastępować stanowiska tego organu, któremu ustawa to uprawnienie przyznaje,

- organ I instancji odmówił uwzględnienia ich wniosku o wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika urzędu miejskiego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutów podniesionych dopiero w skardze podano, że nadal w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2007 r. o warunkach zabudowy na działce nr 30/3 położonej w B. przy ul. L. Podano, że uchylona przywołanym przez skarżących wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymywała w mocy nie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] o warunkach zabudowy na działce nr 30/3 położonej B. przy ul. L., ale własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta B. Odnośnie zarzutu dotyczącego nieuwzlgędnienia przez organ I instancji wniosku skarżących o wyłączenie pracownika Kolegium podzieliło stanowisko tego organu wyrażone w postanowieniu z dnia [...] lipca 2009 r. o braku podstawa do wyłączenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Zarzuty skargi są nieuzasadnione, albowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja poprzedzająca jej wydanie nie naruszają przepisów postępowania, ani przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w sposób mogący mieć wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja na podstawie której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, parterowego z poddaszem użytkowym mieszkalnym i wbudowanym garażem na działce nr 30/24 położonej w rejonie ul. L. w B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną z ul. L. przez działki nr geod. 30/22, 30/23 i 30/28.

W myśl przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku planu miejscowego, zmiana sposobu zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami wskazanymi w przepisie art. 53 ust. 4 (art. 60 ust. 1 ustawy). Stosownie do przepisu art. 64 ustawy, do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 ustawy, dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skoro treść decyzji ustalającej warunki zabudowy determinują przepisy prawa, to stwierdzić należy, iż decyzja tego rodzaju nie ma charakteru uznaniowego. Zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem – decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi – ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej – art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, Wyd. 2, str. 453).

Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), wydanym na postawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. Stosownie do przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Treść decyzji o warunkach zabudowy powinna zawierać elementy określone w mającym odpowiednie zastosowanie przepisie art. 54 ustawy, czyli powinna określać: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

W rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy przeprowadzone zostało zgodnie z powołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego. Przed wydaniem decyzji organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Analiza ta wykazała, że na przedmiotowym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Dlatego też stwierdzić należy, że realizacja wnioskowanej inwestycji mieści się w funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Prawidłowo także, po przeanalizowaniu średnich wskaźników obliczonych na podstawie zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, określono szczegółowe parametry i cechy nowej zabudowy - § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten w sprawie niniejszej został spełniony poprzez ustanowienie na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr 30/24 i 30/25 służebności drogi koniecznej polegającej na prawie przejścia i przejazdu oraz służebności przeprowadzania mediów w szerokim pojęciu po całej działce nr 30/22 i po działce nr 30/23 pasem gruntu o szerokości 3 m biegnącym od działki nr 30/22 wzdłuż granicy z działką nr 30/28 do działki nr 30/24 oraz współwłasnością działki nr 30/28, co w sumie daje pas dojścia i dojazdu szerokości 5 m (akt notarialny z dnia [...] maja 2009 r. repertorium A nr [...]). Szerokość tej drogi spełnia zatem wymogi określone w §14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Dla planowanego zamierzenia istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej (dowód: przedłożone przez inwestorów warunki przyłączenia urządzeń elektrycznych do sieci elektroenergetycznej z dnia 23 lipca 2009 r. oraz pismo Wodociągów B. z dnia 10 lipca 2009 r. z którego wynika, ze na terenie objętym inwestycją brak jest miejskiej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej). Dlatego też prawidłowo kwestionowaną decyzją ustalono możliwość tymczasowego korzystania ze studni i zbiornika szczelnego - § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zasadnie odstąpiono od uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi, gdyż funkcję organu uzgadniającego i wydającego decyzję pełni ten sam organ. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie pozostaje też w kolizji z przepisami odrębnymi.

W ocenie Sąd zgodne z prawem było też określenie w decyzji organu I instancji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wnioskowanego do 30 %. Z dołączonej do akt analizy terenu, z dnia 25.06.2009 r., wynika, że średni wskaźnik istniejącej zabudowy wynosi 30 %. Zatem wskazanie w decyzji organu I instancji, iż wskaźnik ten nie może przekraczać 30%, nie narusza przepisów prawa.

Łączne spełnienie powyższych przesłanek, przy jednoczesnym braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obligowało organ w przedmiotowej sprawie do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Legalności kwestionowanej decyzji nie podważają zarzuty wymienione w petitum skargi, albowiem dotyczą naruszeń, które w ocenie Sądu nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd w pełni podziela w tym zakresie argumentację organu odwoławczego.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podnieść należy, że w realiach przedmiotowej sprawy, niewyznaczenie linii zabudowy nie stanowi naruszenia § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z tą regulacją w zw. z § 4 linia zabudowy (linia regulacyjna) określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdujących się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jako, że działka dla której ustalono warunki zabudowy nie przylega do żadnej drogi brak było podstaw do określenia na tej działce linii zabudowy. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, a sam budynek może pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy (por. wyrok NSA z 8 lipca 2008 r., II OSK 779/07 oraz wyrok NSA z 8 lipca 2008 r., II OSK 789/07, publ. http:///orzeczenia.nsa.gov.pl). Poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach, które w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę, przesadzają o tym, iż linia zabudowy może być wyznaczona wyłącznie od strony istniejącego pasa drogowego. Zasadnie też z uwagi na brak przylegania działki do drogi, organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do wyznaczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy, szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z regulacji tej wynika, że elewacja frontowa, to ta elewacja budynku, która znajduje się od frontu działki. Pod pojęciem frontu działki zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia należy zaś rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zatem analogicznie jak w przypadku odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy z powodu nieprzylegania działki bezpośrednio do drogi organ odwoławczy zgodnie z prawem stwierdził brak podstawy do wyznaczania szerokości elewacji frontowej.

Brak zawiadomienia właściciela sąsiedniej nieruchomości (działki nr 30/25) – R. T. o wszczęciu postępowania, o wydawanych postanowieniach w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz o wyznaczeniu nowych terminów załatwienia sprawy, w ocenie Sądu, nie jest uchybieniem procesowym mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że uchybienie to zostało konawlidowane, albowiem R. T. miał możliwość zapoznania się, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, z całością materiałów i dowodów zgromadzonych w aktach sprawy oraz wypowiedzenia się co do nich oraz co do żądań zgłoszonych w trakcie postępowania (zawiadomienie organu z dnia 28 stycznia 2010 r.). W sprawie zaś nie było przeprowadzane postępowanie dowodowe z takich środków dowodowych w których strona postępowania ma zagwarantowany udział. Słusznie również organ odwoławczy uznał, że brak przedstawienia we wniosku graficznego zagospodarowania terenu nie stanowi uchybienia mającego wpływ na wynik postępowania. Inwestycja bowiem polega wyłącznie na budowie jednego obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego z wbudowanym garażem, dlatego też jej określenie w formie opisowej, gdzie wskazano planowany sposób zagospodarowania terenu, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanego obiektu budowlanego jest wystarczające z punktu widzenia regulacji zawartej w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu bezzasadny jest również zarzut nieprawidłowego podejmowania przez organ I instancji czynności przed uprawomocnieniem się postanowienia z dnia [...] stycznia 2007 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 143 kpa wniesienia zażalenia, nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia. Przy czym wskazać należy, że postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu l instancji Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisów kpa, poprzez nakazanie organowi I instancji wydania decyzji. Zdaniem skarżących w wyniku takiego zachowania organ odwoławczy zastąpił organu l instancji w wykonywaniu jego zadań. Wskazać należy, że postanowieniem z dnia 8 lutego 2010 r. Kolegium wyznaczyło organowi l instancji jedynie dodatkowy termin załatwienia sprawy. Wydając to postanowienie organ odwoławczy nie zastępował organu l instancji w wykonywaniu jego zadań, a jedynie stwierdził zasadność wniesionego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i zgodnie z art. 37 § 2 kpa, wyznaczył organowi l instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu zasadnie w sprawie przyjęto, że brak było podstaw do wyłączenia wnioskowanego przez skarżących pracownika. Jako podstawę wyłączenia wskazano przepis art. 24 § 1 pkt 5 i art. 24 § 3 kpa a w uzasadnieniu podano, że w prowadzonym przez tego pracownika postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją nr 672/2007 wystąpiły rażące naruszenia przepisów zawartych w kpa. W związku z tym skarżący mają prawo domniemywać, że pracownik ten nie będzie bezstronny w wydaniu kolejnej decyzji, w której są oni stroną. Słusznie w postanowieniu z dnia [...] lipca 2009 r. wywiedziono, że wnioskodawcy nie wskazali jakie to rażące naruszenie prawa miało miejsce oraz nie uprawdopodobnili, iż wskazane we wniosku okoliczności rażącego naruszenia prawa mają wpływ na prowadzenie sprawy niniejszej. Sprawa, w której według wnioskodawców nastąpiło rażące naruszenie przepisów kpa nie była badana w trybie odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (jako organ II instancji), nie była też przedmiotem postępowań prowadzonych w trybie nadzorczym, które ewentualnie mogłyby wskazać nieprawidłowości w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. Brak było zatem podstaw do wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 3 kpa. Również przesłanka z art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie mogła stanowić postawy do wyłączenia wnioskowanego pracownika, albowiem jest on pracownikiem organu I instancji, co oznacza, że nie mógł zatem brać udziału w jeszcze niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty dotyczące tego, że ustalono warunki zabudowy na działce która faktycznie nie istnieje, albowiem podział w wyniku którego działka ta powstała był nieważny. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] SKO w B. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nr 30/3 z której powstała przedmiotowa działka. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. sygn. akt [...] WSA w Białymstoku odrzucił skargę od tej decyzji.

Chybiony jest również zarzut , w którym Skarżący podnoszą, że wybudowanie linii energetycznej zasilającej inwestycję zgodnie z warunkami technicznymi Zakładu Energetycznego spowoduje, że pas dojścia i dojazdu będzie węższy niż 5 m, co jest niezgodne z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wskazać przede wszystkim należy, iż na etapie prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organy nie są upoważnione do oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlanego, gdyż ta materia, zgodnie z przepisami o właściwości organów, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto w myśl § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. W ocenie Sądu, skoro szerokość pasa wynosi 5 m , to ewentualne wybudowanie linii energetycznej nie powinno spowodować aby szerokość jezdni była mniejsza niż 3 m.

Decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. podlega eliminacji z obrotu prawnego w zakresie określenia stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 % - jako wydana bez podstawy prawnej. Orzeczenie o ustaleniu stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy, do poniesienia której to opłaty zobowiązany byłby właściciel działki w przypadku jej zbycia, nie znajduje podstawy prawnej. Jako podstawa prawna ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy procentowej stawki tzw. opłaty planistycznej, został wskazany art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego dający organowi wykonawczemu gminy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawę do określenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności nie stanowi takiej podstawy przepis art. 36 ust. 4 w/w ustawy, stosowany odpowiednio w związku z odwołaniem zawartym w art. 63 ust. 3 ustawy. W art. 36 ust. 4, a przede wszystkim w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca przewidział określenie procentowej stawki opłaty planistycznej w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wskazał, iż chodzi o ustalenie stawki opłaty planistycznej w akcie stanowiącym przepisy prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego, skierowanego do abstrakcyjnych podmiotów, ustalającego równą (jedną) stawkę procentową opłaty dla wszystkich na terenie gminy. Decyzja administracyjna (tu o warunkach zabudowy) rodzi skutki prawne tylko w stosunku do jej adresata i nie może oddziaływać na sytuację prawną innych podmiotów, ani w jakikolwiek sposób wpływać na wysokość stawek procentowych od wzrostu wartości innych nieruchomości. Zauważyć też należy, iż rada gminy ustalając stawkę opłaty planistycznej w planie czyni to w sposób równy dla wszystkich, których plan dotyczy, natomiast decyzja o warunkach zabudowy ustala stawkę wyłącznie dla podmiotu, którego dotyczy decyzja i nie jest wykluczone, ze dla innego podmiotu w innej decyzji, stawka zostałaby ustalona w innej wysokości, co także bezzasadnie różnicowałoby pozycję porównywanych podmiotów. Przeciwko dopuszczalności ustalania stawki procentowej opłaty planistycznej w decyzjach indywidualnych o warunkach zabudowy przemawia też charakter decyzji, która nie wywołuje takich skutków jak plan zagospodarowania przestrzennego tj. nie zmienia sytuacji prawnej nieruchomości. Przede wszystkim decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutku w postaci trwałego przeznaczenia określonego terenu pod określony cel. Inwestor może zaniechać realizacji inwestycji i w ogóle nie wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Prezentując powyższy pogląd sąd podziela tę wykładnię spornych przepisów, zgodnie z którą w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani rada gminy w odrębnej uchwale, ani organ wykonawczy gminy w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie są uprawnieni do ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (vide: wyrok NSA z 6.03.2008r. sygn. II OSK 1887/07., Lex nr 464945, wyrok WSA w Bydgoszczy z 23.07.2008r. sygn. IISA/Bd 265/08, wyrok WSA w Gliwicach z 4.02.2009r. sygn. IISA/GL 952/08, wyrok WSA w Opolu z 23.07.2007r sygn. II SA/Op 329/07, wyroki) WSA w Białymstoku z 9.04.2009r. sygn. IISA/Bk 15/09 i 16/09 ). Tym samym sąd uznał, iż zaskarżona decyzja w części orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie zawierającym ustalenie wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie decyzji, była podjęta bez podstawy prawnej.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 a także art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji w części stało się zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 ustawy.-