Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1204/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 46 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 162 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 942/13 w sprawie ze skargi E.B. i A.F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Wa 942/13, oddalił skargę E.B. i A.F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Decyzją tą Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2012 r., nr [...], którą organ I instancji, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] o oddaniu w trwały zarząd nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 879 m², uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] (dawna nieruchomość hipoteczna hip. nr [...]), w części dotyczącej nieruchomości budynkowej (KW nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższe decyzje wydane zostały w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] marca 1966r., odmawiającego przyznania Irenie A.P. primo voto J. prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości, położonej przy ul. [...] w Warszawie, w części dotyczącej gruntu działki ew. nr [...].

Nieruchomość ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, wybudowanym przed 1945r. Stanowiła własność wnioskodawczyni do czasu objęcia dekretem z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, - dalej jako dekret). Z dniem 21 listopada 1945r. grunt tej nieruchomości przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy (na podstawie art. 1 dekretu) a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) nieruchomość stała się z dniem 13 kwietnia 1950 r. własnością Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 5 dekretu budynki znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, którzy, stosownie do art. 7 dekretu, mogli w terminie 6 miesięcy wystąpić z wnioskiem o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy. W myśl art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy wszystkie budynki położone na gruncie przechodziły na własność gminy za odszkodowaniem.

Wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy do zabudowanej nieruchomości położonej przy ulicy [...] został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 7 dekretu. Wobec odmowy przez Prezydium Rady Narodowej ustanowienia tego prawa, nieruchomość budynkowa, z mocy art. 8 dekretu, przeszła na własność Skarbu Państwa. Następnie decyzją z 1979r. teren przy ul. [...] o powierzchni 1735 m2 zabudowany budynkiem mieszkalnym został przekazany w użytkowanie Dowództwu Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych a kolejną decyzją z [...] lipca 1998r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Warszawie orzekł nabycie z mocy prawa przez ten podmiot trwałego zarządu do ww. nieruchomości – stosownie do art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po likwidacji NJW MSWiA decyzją z dnia [...] września 2001r. nieruchomości pozostające w ich trwałym zarządzie przekazane zostały nowoutworzonemu Zarządowi Zasobów Mieszkaniowych MSWiA.

Na skutek decyzji Ministra Infrastruktury stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego co do gruntu działki nr [...], nieruchomość budynkowa położona na tej działce stanowi obecnie własność E.B., J.K. i A.F. Ponownemu rozpatrzeniu podlegał też wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...], czego dochodzili następcy prawni poprzedniej właścicielki.

Decyzją z dnia [...] marca 2011r. Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 879 m2, w określonych udziałach na rzecz E.B., A.F. i J.K. Decyzja ta nie jest ostateczna, gdyż została zaskarżona przez Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSWiA, powołujący się na objęcie nieruchomości trwałym zarządem.

Wnioskiem z dnia 7 maja 2012r. A.F., współwłaściciel nieruchomości budynkowej, wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] lipca 1998 r. w przedmiocie oddania w trwały zarząd opisanej wyżej nieruchomości. Następnie uzupełnił wniosek pismami z dnia 6 sierpnia 2012 r. i z dnia 13 września 2012 r., dzieląc go na dwie części: pierwszą dotyczącą nieruchomości budynkowej – wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] z [...] lipca 1998 r. w części dotyczącej nieruchomości budynkowej (budynek stanowiący odrębną nieruchomość mieszczący się na działce ew. nr [...] z obrębu [...]), stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., z mocy prawa w dniu [...] kwietnia 2005r. i drugą dotyczącą gruntu - wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] w pozostałej części (działki ewidencyjnej nr [...]), stosownie do treści art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na fakt, że z dniem [...] kwietnia 2005 r. wskazana nieruchomość stała się zbędna na cel określony w ww. decyzji a jej niewygaszenie stanowi naruszenie praw osób trzecich.

Decyzją z dnia [...] października 2012r. Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie wnioskowanej decyzji w części dotyczącej nieruchomości budynkowej.

W uzasadnieniu organ opisał szczegółowo losy nieruchomości, w tym ustanowionego na tej nieruchomości trwałego zarządu. Przytoczył treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i ocenił, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z [...] lipca 1998 r. o oddaniu w trwały zarząd nieruchomości w części dotyczącej nieruchomości budynkowej stała się bezprzedmiotowa w związku z tym, że budynek stanowi odrębną nieruchomość i jest własnością następców prawnych dawnej właścicielki nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że w pozostałym zakresie dotyczącym gruntu, decyzja w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu może zostać wydana po uzyskaniu możliwości zagospodarowania tej nieruchomości w ciągu 18 miesięcy od złożenia wniosku. Wyjaśnił także, że będzie to możliwe po zakończeniu postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działki ew. nr [...] z obrębu [...], w trybie przepisów dekretu. Wówczas postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji nr [...] zostanie przeprowadzone na wniosek albo użytkowników wieczystych, albo jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd nieruchomością.

Na skutek odwołania Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, domagającego się umorzenia postępowania, wskazaną na wstępie decyzją kasacyjną Wojewoda Mazowiecki przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu II instancji brak jest podstaw do wygaszenia decyzji w części dotyczącej wyłącznie budynku. Wojewoda przytoczył treść art. 1, art. 5, art. 7 i art. 8 dekretu, podkreślając, że tylko właściciel budynku może w trybie dekretu z 26 października 1945 r. nabyć prawo użytkowania wieczystego gruntu pod tym budynkiem. Wojewoda wskazał także na przepisy art. 47 § 1 i 2 oraz art. 50 k.c. i wyjaśnił, że nie jest możliwe osobne rozporządzanie prawem własności budynku oraz prawami i roszczeniami do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Następnie wyjaśnił, że w sprawie bezspornym jest, iż budynek stanowi odrębną od gruntu współwłasność E.B., J.K. i A.F.. Organ stwierdził, że na dzień wydania decyzji nie jest rozpatrzony wniosek dekretowy, a zatem współwłaściciele budynku nie legitymują się jeszcze prawem rzeczowym do gruntu nieruchomości, który nadal stanowi własność Skarbu Państwa. Prawa współwłaścicieli budynku do gruntu zostaną potwierdzone dopiero ostateczną decyzją o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu oraz wpisem w księdze wieczystej. Zatem do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w kwestii oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] brak jest podstaw prawnych do wygaszenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego Nr [...] z [...] lipca 1998 r. oddającej nieruchomość w trwały zarząd, gdyż nie jest ona bezprzedmiotowa.

Wojewoda podkreślił, że prawo trwałego zarządu nie jest prawem rzeczowym lecz prawną formą umożliwiającą jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej władanie nieruchomością (art. 43 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Ustawa o gospodarce nieruchomościami szczegółowo określa zasady oddania nieruchomości w trwały zarząd, uprawnienia trwałego zarządcy oraz tryb wygaszenia tego prawa.

Organ II instancji stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 czerwca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2236/11) uchylającym decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 października 2011 r. nr 2469/11 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy ustanawiającej - w trybie dekretu z 26 października 1945 r. - prawo użytkowania wieczystego, wskazał na konieczność wygaszenia prawa trwałego zarządu (art. 46 lub art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami), nie zaś na konieczność wygaszenia decyzji administracyjnej ustanawiającej ten zarząd. Ocena prawna wyrażona w wyroku wiąże w indywidualnej sprawie.

Na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2013 r. skargę wnieśli E.B. i A.F., zaskarżając ją w całości. Decyzji tej zarzucili między innymi naruszenie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 5 i 7 dekretu i przepisami innych ustaw, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie wystąpiły jeszcze przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] lipca 1998 r. oraz, że do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w kwestii oddania w użytkowanie wieczyste działki nr [...] brak jest podstaw prawnych do uchylenia tej decyzji, podczas gdy bezprzedmiotowość decyzji powstała już w momencie jej wydania. Zgodnie bowiem z art. 199 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przekształcenie zarządu w trwały zarząd odbywa się z mocy prawa bez konieczności wydania w tym zakresie odrębnych decyzji, druga zaś przesłanka, od której uzależnia się stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wystąpiła w momencie stwierdzenia przez Ministra Infrastruktury nieważności (ze skutkiem ex tunc) orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] marca 1966 r. tj. w dniu [...] kwietnia 2005 r., co spowodowało "odżycie" wniosku dekretowego, który podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności i ma charakter prejudycjalny wobec trwałego zarządu. Stwierdzenie nieważności ww. decyzji spowodowało przywrócenie następcom prawnym dawnej właścicielki, własności posadowionego na nieruchomości budynku, który nie może być w trwałym zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej albowiem stanowi prywatne mienie osób fizycznych, których wpis prawa własności do księgi wieczystej [...] korzysta z domniemań prawnych wynikających z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, na mocy art. 151 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji nie dokonał analizy art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i oceny jego przesłanek w stanie faktycznym sprawy. Powoduje to, że decyzja organu I instancji jest wadliwa. Z kolei rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy "za" organ pierwszoinstancyjny stanowiłoby obejście zasady dwuinstancyjności, o jakiej mowa w art. 15 kpa. Dlatego już tylko z wyżej wskazanych przyczyn, uchylenie w całości przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji Prezydenta m. st. Warszawy było uzasadnione. Wprawdzie Wojewoda na powyższą wadę decyzji wprost nie wskazał, jednakże nie miało to wpływu na prawidłową treść rozstrzygnięcia tego organu. W następnej kolejności Sąd podzielił stanowisko Wojewody, wskazując na przebieg postępowania w sprawie ustanowienia na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego gruntu i stwierdził, że w dacie orzekania przez Sąd postępowanie to nie zostało zakończone W tej sytuacji prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniałym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie można przyjąć, że decyzja oddająca nieruchomość w trwały zarząd jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (pomijając, że nie jest to jedyna przesłanka zastosowania tego przepisu). Sąd I instancji zauważył, że nawet ostateczna decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nie skutkuje automatycznym powstaniem tego prawa. Zgodnie bowiem z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego i wpisu w księdze wieczystej. Wpis prawa wieczystego użytkowania ma charakter konstytutywny. Inaczej mówiąc, prawo to powstaje z chwilą wpisu do księgi wieczystej a w rozpoznawanej sprawie brak takiego wpisu.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących pierwszeństwa wniosku dekretowego i skutków decyzji Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2005 r. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie decyzja ta wywołuje skutki ex tunc i powoduje konieczność ponownego rozpoznania wniosku dekretowego (co miało miejsce w sprawie), jednakże decyzja Ministra nie mogła usunąć z obrotu prawnego innych decyzji dotyczących tej nieruchomości. W stosunku do tych decyzji ewentualnie mogą być podjęte czynności w trybach dla nich właściwych. Dlatego niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 i 7 dekretu. Organ nie kwestionował pierwszeństwa rozpoznania wniosku dekretowego. Jednakże, jak wyżej wskazano, nie skutkuje to jednoczesnym usunięciem z obrotu prawnego innych decyzji.

Za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ponieważ organ nie kwestionował, że skarżący oraz uczestnik J.K. są właścicielami budynku posadowionego na działce nr [...], stanowiącego odrębny przedmiot własności, co wprost wynika z treści księgi wieczystej. Jednakże w ocenie Sądu, wobec niezbadania przez organ I instancji przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylenie w całości decyzji tego organu było konieczne.

Sąd I instancji nie zgodził się także z zarzutem naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 199 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że powyższy przepis dotyczy nabycia przez państwowe osoby prawne prawa własności (ust. 1) i przekształcenia prawa zarządu w trwały zarząd (ust. 2). Przepis ten nie miał więc zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ jej przedmiotem było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, a nie kontrola legalności decyzji z [...] lipca 1998 r. o nabyciu trwałego zarządu. Kwestia legalności tej decyzji pozostaje poza oceną organu i Sądu w niniejszym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E.B., reprezentowana przez radcę prawnego A.F.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 P.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a.,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s..a poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek przyjęcia przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonej decyzji niezgodnie z procedurą administracyjną, a więc niedokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji i zaakceptowanie naruszenia przez organ administracji art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie tego, że:

- wskutek zmiany układu stosunków właścicielskich Skarb Państwa utracił podstawy prawne władztwa (posiadania) nieruchomości budynkowej (KW Nr [...]), przez co decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 1998r. stała się (z dniem zmiany właściciela) bezprzedmiotowa w części dotyczącej nieruchomości budynkowej (przestało istnieć prawo własności do budynku, z którym jest związane uprawnienie władztwa (użytkowania) Skarbu Państwa nad nim),

- organy administracji są związane domniemaniami prawnymi wynikającymi z treści księgi wieczystej KW Nr [...] w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości budynkowej (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece) i przeprowadzony w zaskarżonej decyzji wywód organu w zakresie podstaw i oceny prawnej prawa własności do nieruchomości budynkowej znajdował się poza kompetencjami Wojewody Mazowieckiego,

- prawo własności osób fizycznych do nieruchomości budynkowej jest wystarczającą przesłanką do uznania bezprzedmiotowości, w rozumieniu art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie Nr [...] z dnia [...] lipca 1998r. w części odnoszącej się do tego prawa,

- procedowanie nad rozpoznaniem wniosku dekretowego nie ma wpływu na zmianę układu stosunków właścicielskich w odniesieniu do nieruchomości budynkowej (KW Nr [...]), przez co Skarb Państwa w dalszym ciągu nie jest jej właścicielem ani też nie posiada podstaw prawnych posiadania (władztwa) nad nieruchomością budynkową i decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 1998r. jest w dalszym ciągu bezprzedmiotowa w części dotyczącej nieruchomości budynkowej,

- w interesie społecznym jest wygaszenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 1998r. w odniesieniu do nieruchomości budynkowej, ponieważ jej istnienie w obrocie prawnym stwarza pozory istnienia uprawnień Skarbu Państwa do jej swobodnego dysponowania (użytkowania), co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną ochroną prawa własności (której jednym z elementów składowych jest uprawnienie do użytkowania), wyrażoną w art. 64 Konstytucji RP,

- istnienie w obrocie prawnym (w części dotyczącej nieruchomości budynkowej) decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 1998r pozostaje w sprzeczności z interesem strony wyartykułowanym w pkt. 8 uzasadnienia wniosku z dnia 7 maja 2012r. o wszczęcie postępowania o jej wygaszenie oraz narusza prawa osób trzecich,

- wniosek z dnia 7 maja 2012r. o wszczęcie postępowania o wygaszenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 1998r. w części dotyczącej nieruchomości budynkowej dotyczy "wygaszenia decyzji", a nie "wygaszenia trwałego zarządu" jak wskazywał organ w zaskarżonej decyzji, przez co organy nie są związane orzeczeniami zapadłymi w dalszym toku postępowania, dotyczącymi ewentualnego wygaszania trwałego zarządu,

c) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego, polegające na zastosowaniu przez Sąd I instancji błędnych kryteriów oceny dowodów oraz nieuwzględnieniu wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez pomięcie oceny następujących faktów i dowodów, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- prawo własności nieruchomości budynkowej zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...] przez co oceny prawnej jego istnienia oraz podstaw dokonał sąd powszechny (wydział wieczystoksięgowy) na gruncie przepisów prawa cywilnego i w tym zakresie ocena prawna nie podlega ocenie przez organy administracji publicznej w zakresie posiadanych przez nie kompetencji,

- z faktu, że nieruchomość budynkowa ma urządzoną księgę wieczystą, wynikają domniemania prawne m.in. to, że prawa jawne z księgi wieczystej są wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece) oraz to, że przeciwko domniemaniu prawa własności wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej nie można się powoływać na domniemanie prawa wynikające z posiadania (art. 4 ww. ustawy z dnia 6 lipca 1982r.); powyższe domniemania są wiążące dla organów administracji publicznej,

- z treści księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, że właścicielami nieruchomości budynkowej nie jest ani Skarb Państwa, ani też jednostka samorządu terytorialnego, przez co nie są to podmioty uprawnione do wykonywania prawa własności, obejmującego przyznaną jedynie właścicielom - wyłączność władztwa nad nieruchomością budynkową,

- trwały zarząd oznacza prawną formę władania nieruchomością państwową lub samorządową przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nie mającą osobowości prawnej i wobec braku prawa własności wobec nieruchomości budynkowej decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 1998r. stała się w części do nieruchomości budynkowej bezprzedmiotowa,

- pomimo tego, że toczy się postępowanie o rozpoznanie wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, do czasu jego zakończenia nieruchomość budynkowa, stanowi odrębny przedmiot prawa własności co powoduje, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 1998r. pozostaje w części do nieruchomości budynkowej bezprzedmiotowa,

- postępowanie w zakresie wygaszenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 1998r. w części dotyczącej nieruchomości budynkowej dotyczy "wygaszenia decyzji" a nie "wygaszenia trwałego zarządu",

- w treści wniosku z dnia 7 maja 2012r. o wszczęcie postępowania o wygaszenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 1998r.

(pkt. 8 uzasadnienia) wskazano, że istnienie w obrocie ww. decyzji narusza interes osób trzecich, ujawnionych w treści KW [...], jako właścicieli nieruchomości budynkowej,

- utrzymywanie w obrocie prawnym decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 1998r. w części dotyczącej nieruchomości budynkowej, bez legitymacji prawem własności do tej nieruchomości, pozostaje w sprzeczności z treścią praw ujawnionych w księdze wieczystej , co stanowi naruszenie interesu społecznego przez to, że pozostaje w sprzeczności z porządkiem prawnym polegającym na istnieniu niezgodności pomiędzy stanem prawnym wskazanym w jawnych księgach wieczystych a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym nieruchomości budynkowej,

d) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieustalenie tego, chociaż z akt sprawy wynika, że wniosek z dnia 7 maja 2012r. o wszczęcie postępowania o wygaszenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 1998r. w części dotyczącej nieruchomości budynkowej dotyczy "wygaszenia decyzji" a nie "wygaszenia trwałego zarządu" przez co w sprawie znajduje zastosowanie norma art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. a nie "czynności w trybach dla nich właściwych", na które wskazuje Sąd I instancji,

e) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na tym, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że powinien to uczynić, a w konsekwencji naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, która powinna zostać uwzględniona - w szczególności Sąd I instancji nie dokonał oceny legalności tego, czy procedowanie nad wnioskiem dekretowym wpływa na prawo własności nieruchomości budynkowej oraz nie ocenił legalności tego, że postępowanie dotyczyło "wygaszenia decyzji" a nie "wygaszenia trwałego zarządu" i inne przesłanki, poza wynikającymi z art. 162 § 1 pkt. 1 kpa, nie powinny być badane przez organy administracji w zaskarżonej decyzji,

f) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli, skutkującej oddaleniem skargi, polegającej na uznaniu, że organ I instancji (Prezydent m.st. Warszawy) nie dokonał subsumcji,

g) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

- brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do skutków oświadczenia wnioskodawcy wskazanego w pkt 8 uzasadnienia wniosku z dnia 7 maja 2012r. o wszczęcie postępowania o wygaszenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie Nr [...] z dnia [...] lipca 1998r. w części dotyczącej nieruchomości budynkowej w kontekście interesu strony, w rozumieniu art. 162 § 1 pkt. 1 kpa,

- niewskazanie, które ustalenia organów administracji zostały przyjęte przez Sąd I instancji,

- Sąd I instancji nie określił w zaskarżonym wyroku kierunków dalszego procedowania przez organy administracji,

- niewskazanie przez Sąd I instancji skonkretyzowania, jakie inne przesłanki (oprócz bezprzedmiotowości) z art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. powinny być przedmiotem badania przez organy administracji,

- niewskazanie jakie mogą być podjęte przez organy administracji w stosunku do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie nr [...] z dnia [...] lipca 1998r. "czynności w trybach dla nich właściwych".

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W trakcie rozprawy kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wyjaśnił, że w sprawie dotyczącej użytkowania wieczystego wydana została decyzja przez Wojewodę Mazowieckiego uchylająca decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2015r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt I SA/Wa 1388/14.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy( pkt 2).

W skardze kasacyjnej wskazano na drugą z podstaw kasacyjnych tj. na naruszenie przepisów postępowania. Jednak wszystkie podniesione zarzuty sprowadzają się do kluczowej kwestii, a mianowicie, czy po stwierdzeniu nieważności decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu może dojść na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustanawiającej trwały zarząd - w części dotyczącej nieruchomości budynkowej stanowiącej współwłasność skarżącej kasacyjnie i uczestników postępowania, których prawa ujawnione zostały w księdze wieczystej i korzystają z wynikających z tego domniemań.

Na wstępie trzeba wskazać na specyfikę regulacji prawnych zawartych w dekrecie z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z tymi przepisami wszelkie grunty (nieruchomości gruntowe) na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m.st. Warszawy (art.1), natomiast budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy, pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej (art. 5). Dotychczasowi właściciele gruntu (i inne wskazane podmioty) mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną( art.7 ust.1). W przypadku uwzględnienia wniosku nieruchomość budynkowa pozostawała własnością dotychczasowego właściciela, który dodatkowo uzyskiwał tytuł prawny do gruntu w postaci prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego). Natomiast w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki położone na gruncie przechodziły na własność gminy, za stosownym odszkodowaniem (art. 8).

Z unormowań tych wynika więc, że od chwili wejścia w życie dekretu budynki znajdujące się na nieruchomości stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela W odniesieniu jednak do gruntów zabudowanych stabilizacja statusu prawnorzeczowego wymagała spełnienia się dalszych warunków prawnych tj. objęcia gruntu przez nowego właściciela w posiadanie i upływu terminu sześciu miesięcy na zgłoszenie przez uprawnione osoby wniosku o przyznanie praw do gruntu. Dekret wprowadził zatem czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit. Status prawny utrwalał się w razie uwzględnienia wniosku. Natomiast w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia, budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co następowało z mocy prawa. (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., I OSK 475/09, dostępny na stronie internetowej nsa gov. pl i powołana tam literatura).

W rozpoznawanej sprawie, na skutek decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005r. stwierdzającej nieważność orzeczenia z dnia [...] marca 1966r. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy i wobec skutku ex tunc, jaki wywiera decyzja nieważnościowa, postępowanie wróciło do etapu rozpoznania wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy gruntu (użytkowania wieczystego), a w odniesieniu do budynku nastąpiła reaktywacja prawa własności następców prawnych dotychczasowej właścicielki, co znalazło swoje odzwierciedlenie w ujawnieniu ich praw w księdze wieczystej.

Postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie zostało jeszcze zakończone, co wynika z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2015r., wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1388/14 i oświadczenia pełnomocnika skarżącej kasacyjnie złożonego na rozprawie kasacyjnej.

Zatem na dzień orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w toku pozostają następujące sprawy: postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego oraz - zainicjowane wnioskiem będącym przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie - postępowanie dotyczące trwałego zarządu, rozdzielone na wniosek skarżących na postępowanie prowadzone w trybie art.162 § 1 kpa co do budynku i postępowanie prowadzone w trybie art. w art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o wygaszenie trwałego zarządu co do nieruchomości gruntowej.

Na ocenę stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie wpływ ma wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnego wyroku z dnia 2 marca 2015r. w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, w którym Sąd ten, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013r., (sygn. akt I OSK 2462/12), stwierdził, że rozstrzygnięcie o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego może oddziaływać na istnienie trwałego zarządu, a nie odwrotnie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy pierwszeństwo przed postępowaniem mającym na celu wyeliminowanie trwałego zarządu, powinno mieć postępowanie w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego, z uwagi na skutki prawnorzeczowe wynikające z tego właśnie rozstrzygnięcia. Bowiem w przypadku uwzględnienia wniosku o użytkowanie wieczyste odpadną podstawy do sprawowania trwałego zarządu w stosunku do całej nieruchomości (gruntowej i budynkowej), ale w przypadku odmowy uwzględnienia tego wniosku dojdzie do utraty tytułu własności nieruchomości budynkowej przez dotychczasowych właścicieli i przejścia tego tytułu na rzecz właściciela gruntu. W takiej sytuacji brak będzie podstaw do wygaszenia trwałego zarządu.

Kwestii pierwszeństwa rozpoznania wniosku dekretowego zdają się nie kwestionować także sami skarżący, którzy w skardze wniesionej w niniejszej sprawie, a także w sprawie o sygn. akt I Sa/Wa 1388/14 (co wynika z uzasadnienia wyroku), sami wskazują, że to właśnie postępowanie w sprawie o użytkowanie wieczyste " ma charakter prejudycjalny wobec trwałego zarządu".

Nie znajduje zatem uzasadnienia próba " wyprzedzenia" tego postępowania przez postępowanie dotyczące trwałego zarządu i procedowanie w dwóch odrębnych trybach – w odniesieniu do budynku w oparciu o art. 162 § 1 kpa i w odniesieniu do działki gruntu w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak tego domagali się skarżący we wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę z różnicy w statusie prawnym każdej z tych nieruchomości, wywołanej stwierdzeniem nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania prawa wieczystej dzierżawy, powodującym powstanie niejako "podwójnego tytułu" do szeroko rozumianego władania nieruchomością budynkową, ale, jak to wskazano wyżej, dopiero zakończenie sprawy w przedmiocie prawa użytkowania wieczystego stanowić będzie podstawę do podjęcia działań w odniesieniu do trwałego zarządu w trybie zwykłego postępowania administracyjnego. Zatem przyjąć należy, że na losy całej nieruchomości wpływ podstawowy ma rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, którego pochodną dopiero są postępowania dotyczące trwałego zarządu Trudno zatem przyjąć, jak chcą skarżący, że na obecnym etapie postępowania decyzja oddająca nieruchomość w trwały zarząd jest bezprzedmiotowa w części dotyczącej budynku.

Dopiero po zakończeniu omawianego postępowania organy administracji publicznej będą mogły rozważyć (czego do tej pory nie uczyniły), czy w sytuacji, gdy trwały zarząd dotyczył niepodzielnie całej nieruchomości, istnieją podstawy do prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w dwóch różnych trybach (jak tego chcą skarżący), w odniesieniu do nadal pozostających w obrocie prawnym decyzji dotyczących oddania nieruchomości ( gruntu zabudowanego) w trwały zarząd, Rozważenia przez organ będzie wymagać także wzajemna relacja norm zawartych w art. 162 § 1 pkt 1 kpa i art.46 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Należy także wskazać, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący lub organ z urzędu, po wydaniu decyzji nieważnościowej przez Ministra Infrastruktury, podjęli jakiekolwiek działania w trybach nadzwyczajnych zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, których skutkiem jest istnienie trwałego zarządu na rzecz ZZM MSWiA. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wygaszenie trwałego zarządu, opisane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, może odnosić się wyłącznie do zarządu ustanowionego prawidłowo, natomiast do trwałego zarządu ustanowionego z naruszeniem prawa zastosowanie znajdą odpowiednie tryby nadzwyczajne.

W świetle powyższych rozważań za niezasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie doszło do naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rację ma bowiem Sąd I instancji wywodząc, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa, obok przesłanki bezprzedmiotowości, określa także dodatkowe warunki konieczne do wydania decyzji na tej podstawie prawnej, a uzasadnienie decyzji organu I instancji elementów tych nie zawiera. Terminy nieostre, a za takie należy uznać zarówno określenie "bezprzedmiotowość" jak i " interes społeczny" lub " interes strony", wymagają nadania im treści w okolicznościach konkretnej sprawy, a tego organ I instancji nie uczynił. Przedwczesne było także procedowanie (przed zakończeniem postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego) w stosunku do decyzji dotyczącej trwałego zarządu i ocenę już na tym etapie sprawy, że w odniesieniu do nieruchomości budynkowej decyzja ta jest bezprzedmiotowa.

Wskazać także należy, że zarzut skargi kasacyjnej oparty na naruszeniu art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a więc na przepisach dotyczących zakresu kognicji sądów administracyjnych, nie może być uznany za prawidłowo skonstruowany, ponieważ nie dotyczy zakresu czynności podejmowanych przez sąd administracyjny w toku postępowania.

Zaskarżony wyrok nie narusza także art.106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1Kpc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy rozważył zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonał jego oceny, odnosząc się także do okoliczności podniesionych w skardze. W toku postępowania nie był kwestionowany ani przez organy administracji publicznej, ani przez sąd tytuł prawny obecnych właścicieli nieruchomości budynkowej i ujawnienie tego faktu w księdze wieczystej oraz domniemania z tym związane. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że po stwierdzeniu nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania prawa wieczystej dzierżawy decyzja o trwałym zarządzie w odniesieniu do nieruchomości budynkowej pozostaje w sprzeczności z treścią praw właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej. Ale właśnie aby tę sprzeczność usunąć, w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy, należy zachować opisaną wyżej chronologię postępowań administracyjnych.

Nie są także uzasadnione zarzuty dotyczące zaakceptowania przez Sąd I instancji błędnego określenia przez organ odwoławczy przedmiotu postępowania w postaci "wygaszenia trwałego zarządu" a nie " wygaszenia decyzji". Z akt sprawy jednoznacznie bowiem wynika, że kontroli sądu poddana była decyzja organu odwoławczego wydana po rozpoznaniu odwołania od decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji i do takiego rozstrzygnięcia odnosił się Sąd w zaskarżonym wyroku.

Nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, to właśnie brak oceny przez organ I instancji wystąpienia pozostałych, poza bezprzedmiotowością, przesłanek art. 161§1 pkt 1 kpa był jedną z podstaw oddalenia skargi na kasatoryjną decyzję Wojewody. Niezrozumiały jest natomiast zarzut niewskazania przez Sąd kierunków dalszego procedowania przez organy oraz niewskazania jakie "czynności w trybach dla nich właściwych" mogą te organy podejmować. Przepis art.141 § 4 P.p.s.a. nakazuje zamieszczenie wskazań co do dalszego postępowania jedynie w przypadku, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ, a w niniejszej sprawie skarga nie została uwzględniona.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.