Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 788/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 947
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 66/18 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 66/18 oddalił skargę M. W. (dalej: skarżący) na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] (dalej: PWIS) w przedmiocie nałożenia grzywny na skarżącego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniej córki A.W. obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Sąd I instancji stwierdził, że badając zaskarżone postanowienia miał w szczególności na uwadze to, iż uwzględnienie zarzutów skargi podważających istnienie obowiązku szczepień ochronnych, czy też wskazujących na niewykonalność obowiązku szczepień, nie było możliwe w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia grzywny w celu przymuszenia z formalnego punktu widzenia. Tego rodzaju zarzuty mogły być skutecznie rozważane wyłącznie jako odrębna instytucja "zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym". Mając zaś na uwadze zarzuty naruszenia art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: Kpa) oraz art. 124 § 2 Kpa, wady nieważności zaskarżonego postanowienia oraz art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej: upea), Sąd zauważył, że dotyczą one w istocie rozumienia treści art. 17 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.; dalej: uzzz). Tym samym o podjętym rozstrzygnięciu zdecydowała ocena zaistniałej zgodności zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w szczególności z przepisami art. 119 – 126 upea.

Obowiązku szczepienia dziecka nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. Poza sporem pozostaje zaś, że skarżący sprawuje opiekę nad małoletnią córką A. – ur. [...] sierpnia [...] r., a więc spoczywa na nim odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 uzzz. Obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 poz. 186 ze zm.). Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 uzzz). Oznacza to, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 338/13 i z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13).

Podkreślono, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 uzzz. Na gruncie niniejszej sprawy nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się rodziców wraz z małoletnią córką – A na badanie kwalifikacyjne i szczepienie w podmiocie leczniczym. Skarżący nie dostarczył zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego. Skarżący, podkreślił przy tym kategorycznie, że odmówił wykonania szczepień u dziecka. Nie można zatem stwierdzić, że skarżący miał zamiar wykonania obowiązkowych szczepień u córki. Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny. Skarżący nie dostarczył lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji powyższych szczepień u dziecka.

W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do córki skarżącego – A. W., stał się wymagalny. Tym samym, w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (poprzez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Zdaniem Sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 upea, a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa) poprzez błędną ocenę naruszenia przepisów o właściwości określonych w art. 20 upea, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez sąd na mocy art. 134 Ppsa w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako wydanego w postępowaniu wszczętym z naruszeniem przepisów o właściwości określonych w art. 20 § 1 upea, a wobec czego postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 26 i art. 119 upea;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez sąd na mocy art. 134 Ppsa w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

a) art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 uzzz i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 uzzz oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

b) art. 17 § 1 uzzz w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło trzeci rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19 roku życia (poliomyelltis),

c) art. 17 ust. 1 i 2 uzzz, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,

d) art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;

3) art. 119 § 1 upea poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 29 ust. 1 upea, polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology.

Nadto skarżący wniósł o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 uzzz w zw. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, skarżący wniósł o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji.

Z uwagi na fakt, że powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny wniesiono o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny albo Europejski Trybunał Praw Człowieka.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

4.2. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko co do wykładni i zastosowania powołanych w skardze kasacyjnej przepisów w sytuacji nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym wyrażone w utrwalonym orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 1318/19, z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 459/19, z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 400/19, z 27 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3772/18, z 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1704/18).

4.3. Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut dotyczący nieważności postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, w odniesieniu do ponoszonej kwestii braku właściwości Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: PPWIS) do wydania zaskarżonego do sądu wojewódzkiego postanowienia. Niemniej jednak oceniając kwestię właściwości PPWIS w tej sprawie wyjaśnić należy, że organ ten wykonywał zadania w imieniu wojewody, co wynikało z charakteru porozumienia dotyczącego powierzenia przez wojewodę zadań w trybie art. 20 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.). W konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej pozostaje zatem całkowicie nieusprawiedliwiony.

4.4. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że powołany (w pkt 2) przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, został podany błędnie. Z kolei norma art. 134 Ppsa jest przepisem, który ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną, dzieli się bowiem na niższe jednostki redakcyjne, składając się z dwóch paragrafów. Każdy z nich reguluje inną kwestię. Art. 134 § 1 Ppsa stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi, natomiast § 2 zawiera zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. W niniejszej sprawie zarzut dotyczy art. 134 § 1 Ppsa, na co też wskazuje uzasadnienie podstawy kasacyjnej, że sąd wojewódzki nie uwzględnił wszystkich naruszeń przepisów prawa materialnego. Twierdzenie to jest bezzasadne.

4.5. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 uzzz i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 uzzz oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. z Nr 237 poz. 2018; dalej: rozporządzenie z 19 grudnia 2002 r.) przez przyjęcie, że przepisy te nakładają obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1b uzzz, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W myśl zaś art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 uzzz, minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia wydał "rozporządzenie w sprawie wykazu", w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym – jeśli chodzi o dzieci – w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z przepisów tych można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1494/08). Podsumowując, należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie wywodząc, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej nałożenia obowiązku szczepień.

Poza tym dodatkowo wskazać należy w ramach oceny przedmiotowego zarzutu skargi kasacyjnej, iż zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 uzzz oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 uzzz powiązano z § 1 i 4 rozporządzenia z 19 grudnia 2002 r., natomiast to ostatnie rozporządzenie nie obowiązywało w chwili rozstrzygania w tej sprawie. Niesporne jest, że rozporządzenie z 19 grudnia 2002 r., na które wadliwie powołano się w skardze kasacyjnej, utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych na podstawie art. 68 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. Nr 234, poz. 1570, z 2009 r. Nr 76, poz. 641 oraz z 2010 r. Nr 107, poz. 679 i Nr 257, poz. 1723), a więc z dniem 1 października 2011 r. Poza tym przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 uzzz dotyczy zaniechania wykonywania prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażeń lub choroby zakaźnej i tak naprawdę Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, który nie był przecież stosowany, lecz przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b omawianej ustawy.

4.6. W odniesieniu do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 17 ust. 1 uzzz w zw. z § 3 pkt 1-3, 5 i 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (z 2011 r. - przypomnienie NSA), wskazać należy, że w art. 17 ust. 10 uzzz została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia, jak wyżej już wskazano, wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział czasu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po jego upływie obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z 2011 r., który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 uzzz. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 uzzz, konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 uzzz). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2547/18, LEX nr 2611262). Ponadto w art. 17 ust. 11 ww. ustawy ustawodawca zawarł delegację ustawową dla Głównego Inspektora Sanitarnego do ogłoszenia w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, który powinien zawierać szczegółowe wskazania dotyczące stosowania poszczególnych szczepionek. Jednak ogłoszenie tego Komunikatu nie ma wpływu na istnienie obowiązku wynikającego z mocy prawa. W Komunikacie wskazuje się jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby. Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku osób zobowiązanych do zaszczepienia w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2011 r. w sprawie obowiązkowych sczepień ochronnych przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie zaś obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy w tymże akcie określone nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanej prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej – jak to błędnie postrzega skarżący – jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Podzielenie poglądu skarżącego całkowicie niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle kalendarzowego wieku córki skarżącego obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule chorobom.

4.7. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 uzzz poprzez jego błędną wykładnię. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy, jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (zob. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3322/17; II OSK 43/18). Zatem poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem poddania się obowiązkowi szczepienia ochronnego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku szczepienia ochronnego. Nie ma również podstaw do wywodzenia naruszenia art. 2 Konstytucji wskazywanego w motywach kasacji, który stanowi o zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. To z tej zasady wynika obowiązek ustawowej regulacji ochrony zdrowia publicznego, który na zasadzie sprawiedliwości społecznej obejmuje całe społeczeństwo.

4.8. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej obrazy art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, jak i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Niewątpliwie w tej sprawie konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyroki NSA z 10 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 1622/18 czy z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 739/19). Nadto, w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego wymierzenia grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone.

4.9. Nie doszło także do obrazy przepisu art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, albowiem przy jego wykładni nie można pominąć art. 8 ust. 2 Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego, art. 8 ust. 2 Konwencji wyznacza granice przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Zasadnie Sąd I instancji przywołał wyroku Wielkiej Izby ETPCz z 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał ten wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób.

4.10. Niewątpliwie podstawą oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia był art. 119 § 1 upea, zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Przepis art. 3 § 1 upea reguluje zakres aktów ustanawiających obowiązki podlegające (w razie gdy nie zostaną wykonane dobrowolnie) wykonaniu przymusowemu w trybie egzekucji administracyjnej. W myśl art. 3 § 1 upea egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo z zakresu administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Według art. 2 § 1 pkt 10 upea, egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa, jak już wyżej wskazano. Niewykonanie tego obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowania środka egzekucyjnego. Jak wynika z § 4 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, od poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym są zwolnione osoby, które wcześniej poddały się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w zakresie wymaganym rozporządzeniem i posiadają potwierdzającą to dokumentację (...). Lecz z takim przypadkiem, o jakim mowa w § 4 ww. rozporządzenia nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W sprawie tej nie doszło do naruszenia art. 119 § 1 upea. Sąd I instancji dokonał właściwej oceny legalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. Przedstawione wyżej rozważania jednoznacznie wskazują, iż zarzut naruszenia art. 119 § 1 w związku z art. 29 § 1 upea nie jest usprawiedliwiony. Z kolei w ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu w wyżej określonym przedmiocie weryfikacji nie podlegały, jak to podniesiono w skardze kasacyjnej, dopuszczalność samej egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tym samym Sąd I instancji trafnie uznał, iż należy w sprawie zastosować konstrukcję prawną z art. 151 Ppsa, stąd też prawidłowo zaskarżonym wyrokiem oddalono wniesioną w tej sprawie skargę. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie mógł wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień, gdyż te odpowiadają w pełni prawu.

4.10. Odnośnie wniosku skarżącego o skierowanie pytania prawnego do TK, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2547/18).

4.11. Podobnie, z uwagi na powyższe, brak jest podstaw do zwrócenia się do ETPCz o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji.

4.12. Brak było również podstaw do przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę skarżącą. Zawarty w art. 106 § 3 Ppsa zwrot "dowody uzupełniające" wskazuje, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Jak wskazano wyżej, taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

4.13 Z tych względów, wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.