Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1487/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...] maja 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO, Kolegium), w oparciu o art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 25; dalej: k.p.a.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, Skarżąca) wniesionego od decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...] orzekającej o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej w wysokości 1503,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) al. [...] w rejonie nr [...], w dniach 10,13 oraz 30 października 2018 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,91 m2, natomiast w dniach 11,12 oraz 14-29 października 2018 r., poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,38 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi - utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Podstawą materialnoprawną ww. decyzji były przepisy art. 40 ust. 1, ust. 10 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470; dalej: "u.d.p.") oraz uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia[...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2015 r. poz. [...]; dalej: uchwała w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze [...] (...)).

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia organu.

W dniu [...] października 2018 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego al. [...] w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym bez wymaganego przepisami u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...] oraz [...] października 2018 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym oraz nośnika, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Zarząd Dróg Miejskich zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie nr [...] z dnia[...] października 2018 r. poinformował Stronę, że przed wydaniem decyzji może - zgodnie z art. 10 k.p.a. - zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.

Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i nie wniosła uwag. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., wymierzył karę pieniężną w wysokości 1 503,00 zł dla [...] Sp. z o.o. za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) al. [...] w rejonie nr [...] w dniach 10,13 oraz 30 października 2018 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,91 m2, natomiast w dniach 1 1,12 oraz 14-29 października 2018 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,38 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. W dniu [...] grudnia 2018 r. [...] Sp. z o.o wniosła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...]. W treści odwołania Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 84 § 1k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. przez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 81a §1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jakoby nośnik znajdował się w pasie drogowym w okresach między kontrolami;

- art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego, a przez to niezapełnienie Stronie czynnego udziału w postępowaniu;

- art. 40 ust.12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] w rejonie [...] nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

- art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. z art. 81a §1 k.p.a. poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, gdyż organ I instancji podjął wszystkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a następnie dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. SKO wskazało, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym.

Organ podkreślił, że Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wypis rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka, na której była usytuowana reklama, stanowi użytek drogowy. W materiale dowodowym znajduje się ponadto wydruk z mapy zasadniczej na którym zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika zatem, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Organ zauważył, że decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej, niezależnie od motywów jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, jego sytuacji osobistej i materialnej oraz od tego czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć stosowne zezwolenie. Odnosząc się przy tym do zarzutów Strony dotyczących czynności kontrolnych przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Zarządu Dróg Miejskich w W., organ wskazał, że kontrola przeprowadzona w dniu [...] października 2018 r. miała miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogła odbyć się bez udziału Strony.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych); mapa do celów prawnych z wrysowanymi przez biegłego geodetę nośnikami; opinia biegłego geodety na okoliczność ustalenia czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p, skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jakoby Skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia w terminie 11,12 października oraz od 14 do 29 października 2018 r., podczas gdy pierwsza kontrola organu miała miejsce w dniu [...] października 2018 r., a kolejne w dniach [...] oraz [...] października 2018 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik był umieszczony w okresie pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącej (lub przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych – oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Spółce czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącej (jej przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni al. [...] w rej. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

- art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 zał. nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze [...] (...) w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Digital, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu tej ustawy, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 zał. nr 3 do ww. uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za okres 11,12 oraz od 14 do 29 października 2018 r. wymierzono bezpodstawnie.

W oparciu o tak postawione zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie decyzji SKO, ponadto o umorzenie postępowania administracyjnego w przypadku uchylenia decyzji przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość postępowania, jak również o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. oraz opinii uzupełniającej z [...] lipca 2020 r.

Zdaniem Skarżącej, organ zaniechał przeprowadzenia dowodów w zakresie niebudzącego wątpliwości i definitywnego ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w obrębie pasa drogowego. W jej ocenie, rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych. Skarżąca wskazała, że zarówno wyrys z Ewidencji Gruntów i Budynków, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Zdaniem Skarżącej, ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Ponadto na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Spółki, wyznaczenie granic powierzchni pasa drogowego nie jest możliwe w następstwie przeprowadzenia kontroli tego pasa przez pracowników ZDM bez dodatkowego udziału biegłego geodety. Spółka podniosła również, że zasadnicza część postępowania dowodowego w niniejszej sprawie została przeprowadzona bez jej udziału. Ponadto organ odwoławczy przed wydaniem decyzji w tej sprawie nie zawiadomił Strony o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi. Skarżąca nie miała zatem żadnej możliwości zapoznania się z tymi dokumentami, ani wypowiedzenia się co do ich treści.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Pismem z dnia 16 listopada 2020 r. SKO – na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) - wniosło o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci opinii geodezyjnej z dnia [...] października 2020 r. dotyczącej usytuowania przedmiotowego nośnika reklamowego elektronicznego skarżącej spółki w ww. pasie drogowym Al. [...], stanowiącym działkę ewid. nr [...] z obrębu [...] zamontowanego na budynku nr [...], położonym na działce ewid. nr [...] z obrębu [...].

Do pisma dołączono wskazaną opinię (por. tę opinię z załącznikami – m.in. z mapą usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym - w aktach sądowych sprawy). Opinię podpisał geodeta uprawniony A. C., stwierdzając we wnioskach w szczególności, że wykonany pomiar oraz obliczenia z wykorzystaniem danych ewidencyjnych jednoznacznie wskazują na zajęcie pasa drogowego ww. nośnikiem reklamowym, którego rzut poziomy "znajduje się w całości w pasie drogowym Al. [...], stanowiącym działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], co obrazuje załączona mapa". Wcześniej w treści opinii wskazał, że elewacja budynku od poziomu gruntu oraz w części, na której posadowiony jest nośnik jest jednolita, płaska; od strony pasa drogowego na budynku nie występują balkony, ani inne elementy wystające (por. stronę 3 pkt 3 opinii -- opis pasa drogowego), jak również, że jak wynika z dokumentacji zdjęciowej nośnik położony jest bezpośrednio na ścianie budynku i jest wysunięty względem budynku w kierunku osi ulicy (por. stronę 4 pkt 4 opinii -- opis nośnika).

Sąd postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. dopuścił dowód z powyższej opinii geodezyjnej z dnia [...] października 2020 r. (na okoliczność usytuowania spornej reklamy), jak również dowód z wnioskowanej przez stronę w skardze do Sądu ww. opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r., w której wskazano m.in., że "analiza i przetwarzanie informacji (...) niezbędnych do właściwego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości lub w bliskiej odległości od tej granicy wymaga w większości przypadków specjalistycznej wiedzy z zakresu geodezji, zatem czynności te powinny być wykonywane przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje w tym zakresie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie niejawnym.

Według art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii

(Dz.U. z 2020 r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020 r. m. st. Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Stan ten utrzymało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2132), w którego § 1 ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego, mając także na uwadze brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron – Sąd rozpoznał tę skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Przywołany przepis nie określa innych warunków nałożenia kary, niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zadaniem organu jest zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie

z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organy udokumentowały wynikami kontroli pasa drogowego (w tym wykonaną dokumentacją zdjęciową) powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego).

Główny zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania ustaleń dotyczących położenia względem jezdni al. [...] nośnika reklamowego. Skarżąca uważa bowiem, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego jej zajęcia pasa drogowego.

Sąd nie podziela tego zarzutu, uznając za zasadne stanowisko zawarte

w zaskarżonej decyzji co do zaistnienia w sprawie stanu faktycznego (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia), czego konsekwencją jest wymierzenie z tego powodu kary pieniężnej. W szczególności prawidłowo w sprawie przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego.

Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.).

Ze wskazanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por.: wyrok NSA z 15 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 444/12 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi.

W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy sporna reklama umieszczona na elewacji budynku, została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega.

Wynika to jednoznacznie nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, obejmujących ujęcia budynku pod kątem umieszczonej na nim spornej reklamy/nośnika, ale również z pozostałych dowodów, tj. z ww. protokołu z kontroli pasa, mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami pasa drogowego Al. [...] w rej. nr [...] oraz zaznaczoną lokalizacją nośnika reklamowego, wypisu z rejestru gruntów. Istotne znaczenie ma też w tym zakresie dowód z dokumentu, dopuszczony – na wniosek SKO – przez Sąd w tej sprawie, w postaci sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. C. ww. opinii geodezyjnej z dnia [...] października 2020 r. dotyczącej usytuowania przedmiotowego nośnika reklamowego elektronicznego skarżącej spółki w ww. pasie drogowym Al. [...] (...) na budynku nr [...] (...). W opinii tej, popartej mapą usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym, stwierdza się, że wykonany pomiar oraz obliczenia z wykorzystaniem danych ewidencyjnych jednoznacznie wskazują na zajęcie pasa drogowego spornym nośnikiem reklamowym, którego rzut poziomy "znajduje się w całości w pasie drogowym Al. [...], stanowiącym działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], co obrazuje załączona mapa". Opinia ta koresponduje z resztą materiału dowodowego w sprawie i go uzupełnia; przy czym oceny dowodów zgromadzonych w sprawie należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy.

Taką rolę w tej sprawie spełnia – zdaniem Sądu - wskazana opinia z dnia [...] października 2020 r. sporządzona przez geodetę uprawnionego. Podważa bowiem zarzut skargi, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego stronie zajęcia pasa drogowego, a zarazem czyni zadość wskazaniu skargi, że rozstrzygnięcie o położeniu reklamy/nośnika wymagało wiadomości specjalnych, zatem materiał dowodowy należało uzupełnić w zakresie opinii biegłego geodety.

Ze wszystkich ww. dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego i umieszczenie w tych granicach spornej reklamy/nośnika. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę. Reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego. Okoliczności te wynikają z ww. dokumentacji geodezyjnej i są potwierdzone zdjęciami obiektu oraz wynikami pomiarów dokonanych w miejscu (w terenie) jego usytuowania, utrwalonych w ww. protokole z kontroli pasa.

Według Skarżącej, na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych.

W ocenie Sądu jest to argumentacja ogólna w treści i w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy pozostaje nieuzasadniona. Z ww. zdjęć obiektu (spornej reklamy/nośnika) nie wynika bowiem, żeby był on umieszczony we wnęce budynku, ani w jakimś załamaniu fasady, czy też żeby poza ten nośnik wychodziły inne stałe i wystające (wchodzące w przestrzeń pasa) elementy konstrukcji budynku. Przeciwnie nośnik położony jest na ścianie budynku, będąc wysunięty względem budynku w kierunku osi ulicy, co potwierdza też wprost ww. opinia uprawnionego geodety z [...] października 2020 r., który wskazał w niej, że elewacja budynku od poziomu gruntu oraz w części, na której posadowiony jest nośnik jest jednolita, płaska, a od strony pasa drogowego na budynku nie występują balkony, ani inne elementy wystające (por. stronę 3 pkt 3 opinii -- opis pasa drogowego). W takiej sytuacji nie może budzić wątpliwości pozostawanie spornego obiektu po wewnętrznej stronie pasa drogowego, którego granicą jest elewacja budynku.

W konsekwencji podnoszenie przez Skarżącą ogólnych zarzutów w kwestii usytuowania reklamy, bez konkretnego przełożenia ich na okoliczności faktyczne tej sprawy, nie mogło wpłynąć na jej wynik, gdyż nie podważyło ustaleń organów I i II instancji, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności Skarżąca, mając możliwość aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym, nie przedstawiła własnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, przykładowo zdjęć budynku, z których wynikałyby wnęki, uskoki i załamania fasady wchodzące w przestrzeń pasa drogowego dalej niż usytuowana tam ww. reklama/nośnik.

Należy bowiem pamiętać, że obowiązki organu w zakresie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 10 października 2007 r. II GSK172/07 wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

Jeżeli chodzi o podniesiony w skardze zarzut braku zawiadomienia strony o czynnościach kontrolnych – oględzinach nośników reklamowych (tu ww. spornego nośnika), a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu, to przypomnieć należy, że w myśl art. 20 pkt 10 u.d.p. - do obowiązków zarządy drogi należy przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg (...) ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wypełnianie tego rodzaju obowiązków nie wyczerpuje pojęcia dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., może się bowiem odbywać bez związku z jakimkolwiek postępowaniem, czy też jeszcze przed jego wszczęciem.

Nie można zatem rozpatrywać tych czynności w kategoriach procesowych, wymagających udziału strony postępowania, które jeszcze się nie toczy, choć rezultat takich czynności może powodować obowiązek wszczęcia postępowania. Kontynuowanie tych czynności w toku postępowania i włączenie powstałych w ich toku dokumentów do akt sprawy prawa nie narusza, skoro w ten sposób organ realizuje dyspozycję art. 20 pkt 10 u.d.p. Ponadto w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w sprawie dopuścić należy wszystko, co nie narusza prawa. Fakt nieobecności Skarżącej w trakcie wskazanych czynności nie pozbawił jej uprawnień, o których mowa w art. 10 k.p.a. Strona w toku postępowania miała ona bowiem dostęp do materiałów sprawy i mogła zająć stanowisko na ich tle.

Nie może być uznany za zasadny także zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawnego przyjęcia, że sporny nośnik znajdował się w pasie drogowym przed pierwszą kontrolą i pomiędzy kontrolami, gdyż pozostaje on w sprzeczności z doświadczeniem życiowym. W sytuacji zdemontowania nośnika każda następna kontrola nie potwierdzałaby jego usytuowania w miejscu montażu, a strona z pewnością poinformowałaby o tym niezwłocznie organ. Udokumentowanie, że reklama/nośnik znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających pasa drogowego na jego spornym odcinku, jak i fakt posadowienia nośnika w spornej lokalizacji we wskazanym w zaskarżonej decyzji okresie, są nieuzasadnione. Zgromadzone i omówione wyżej dowody określają bowiem linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy/nośnika skarżącej z tymi liniami, co pozwalało organom I i II instancji stwierdzić zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach.

W sprawie uwzględniono, że bezspornie reklama wyświetlana była jedynie w dniach kiedy dokumentują to dowody w postaci protokołu z kontroli pasa drogowego, zapisów w karcie kontroli zajęcia pasa drogowego oraz zdjęć wykonanych podczas kontroli pasa drogowego na spornym odcinku. Za każdy dzień wyświetlania reklamy wymierzono stronie karę według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 23 (kol. 2) załącznika nr 3 do ww. uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [..] (...), tj. jak za umieszczenie w pasie drogowym elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową. W sytuacji braku bezpośrednich dowodów na wyświetlanie reklamy na nośniku (przy pozostawaniu nośnika w pasie), organ wymierzył stronie karę za zajęcie pasa drogowego według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 19 (kol. 2) tego załącznika, tj. jak za inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a.

Wysokość kary pieniężnej została zatem w sprawie prawidłowo wyliczona i uzasadniona, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, z uwzględnieniem stawek opłaty wynikających z ww. uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze [...] (...).

Wskazać należy, że ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy). Każde zatem zajęcie pasa drogowego przez reklamę (i inny obiekt), niezależnie od tego w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie stawiany przez skarżącą spółkę zarzut niezasadnego uznania spornego nośnika reklamowego za obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Według definicji obiektu budowlanego - zawartej w pkt 1 art. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333 t.j.) - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Załącznik nr 3 do ww. uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. zatytułowany "Wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy" przewiduje (w formie tabeli) stawki opłat różnicując je w zależności od rodzaju obiektów, przy czym w punktach 1 - 18a tabeli wymienione są rozmaite obiekty, takie jak m.in. kabiny telefoniczne, wszelkiego rodzaju automaty, witryny, gabloty, kioski i pawilony handlowe/usługowe, czy wiaty, altany i przykrycia namiotowe, natomiast w punkcie 19 przewiduje się stawkę za “inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a". Jednak w tym ostatnim przypadku – w ocenie Sądu – nie chodzi o obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawa budowlane, gdyż przeczy temu treść pozostałych punktów/pozycji tabeli (1-18a) wymieniających enumeratywnie rozmaite obiekty, niekoniecznie spełniające definicję obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji punkt 19 tabeli załącznika nr 3 do ww. uchwały stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w punktach 1 - 18a tabeli, nie będące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w punktach 20 - 35 tabeli tego załącznika).

Ponadto art. 3 pkt 1 (w zw. z pkt 3) ustawy Prawo budowlane posługuje się definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika jako "obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to - zdaniem Sądu - jest niezgodne z intencją ustawodawcy wynikającą z ww. przepisów ustawy o drogach publicznych, który bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi (por. wyrok tut. Sądu z 3 września 2020 r. w sprawie VI SA/Wa 41/20). Bezzasadnie również skarga stawia zaskarżonej decyzji zarzut nieuprawnionego doliczenia ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni utrzymując, że uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. W ocenie Sądu także ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, stanowią informację wizualną. Jednocześnie ramki stanowią także element konstrukcyjny i zamocowanie, wypełniając definicję art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się na koniec do wskazanej przez Skarżącą opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] września 2019 r. należy odnotować ogólny jej charakter w kwestiach ustalania granicy nieruchomości/pasa drogowego w sprawach dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio lub w bliskiej odległości od tej granicy. Zdaniem Sądu, treść i wnioski tej opinii nie prowadzą do zmiany oceny rozstrzygnięcia podjętego w sprawie niniejszej przez organ, które odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, wobec wykazania w sprawie, że skarżąca spółka zajęła ww. pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia jej z tego tytułu kary pieniężnej na podstawie ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i uchwały Rady [...] Nr [...]z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] (...).

Z uwagi na powyższe, Sąd nie dostrzegając w tej sprawie takich naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, które mogłoby mieć wpływ na jej wynik, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.