Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 243/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. D. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia 11 grudnia 2020 r., znak: [...], po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. Nr [...], z dnia 8 października 2020 r., znak: [...], którym organ powiatowy, wstrzymał inwestorowi roboty budowlane – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o wstrzymaniu inwestorowi E. D., prowadzenie robót budowlanych przy budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą, sytuowanych na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości F., gmina K., wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, oraz ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. W podstawie materialnoprawnej postanowienia m.in. powołano art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.1333)

Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

E. D. pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r., z powołaniem się na treść art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – wniosła do Starostwa Powiatowego w K. pismo informujące, cyt: "o rozpoczęciu robót budowlanych dotyczących: "Budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dla osób przebywających na kwarantannie i oczekujących na wyniki testów wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości F. gm. K.", wskazując równocześnie "Termin rozpoczęcia robót: 1.09.2020".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w K. postanowieniem Nr [...] z dnia 8 października 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowił wstrzymać roboty budowlane inwestorowi E. D. prowadzone przy budowie ww. inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że w toku kontroli przeprowadzonej przez PINB przy udziale kierownika budowy K. C. ustalono, że na terenie przedmiotowej działki w pierwszych dniach września 2020 r. rozpoczęto prace przygotowawcze związane z budową trzech budynków jednorodzinnych. Jak wynika z treści tablicy budowy i oświadczenia kierownika budowy, przedmiotowe budynki mieszkalne są realizowane według projektu typowego.

Od powyższego rozstrzygnięcia E. D. wniosła zażalenie, w którym m.in. zarzuciła, że zaskarżone postanowienie nie ma podstaw prawnych, przez co staje się bezzasadne, a to z uwagi na to, że do przedmiotowej budowy nie stosuje się przepisów Prawa budowlanego, a to w związku z treścią art. 12 ust. 1 CovidU i dokonaniem przez inwestora czynności informacyjnej wymaganej treścią art. 12 ust. 3 CovidU.

Działając na skutek zażalenia, Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 11 grudnia 2020 r., którym uchylił w całości postanowienie PINB z dnia 8 października 2020 r. i orzekł o wstrzymaniu prowadzonych robot budowlanych przy budowie przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że zadaniem organu nadzoru budowlanego było w tej sprawie sprawdzenie czy przedmiotowa budowa, w związku z treścią art. 12 CovidU jest wyłączona spod działania przepisów PrBudU. Następnie przywołano treść art. 12 ust. 1-5 CovidU, w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 4 września 2020 r. (zgodnie z art. 36 ust. 1 CovidU art. 12 utracił moc z dniem 5 września 2020 r.). Organ odwoławczy wyjaśnił w tym miejscu, że ww. przepis został skierowany do wszystkich podmiotów, które w związku z zauważoną koniecznością przeciwdziałania COVID-19 są władne do prowadzenia robót budowlanych lub/oraz do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tak więc zgodnie z treścią cytowanego art. 12 ust. 1-5 CovidU, podmiot dysponujący nieruchomością na cele budowlane, po dokonaniu samodzielnej oceny, że dla przeciwdziałania COVID-19 należy wykonać roboty budowlane, bezzwłocznie przystępuje do ich realizacji i niezwłocznie o tym fakcie informuje organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wymagana informacja winna określać rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia.

Dalej zaznaczono, że przepis art. 12 CovidU nie upoważnia organu administracji architektoniczno-budowlanej do weryfikowania zgłaszanej informacji. Kompetencje do sprawdzenia, czy dany obiekt nie powstał/powstaje w ramach tzw. samowoli budowlanej pozostają po stronie organów nadzoru budowlanego. Co do zasady, taka wiążąca ocena winna odbyć się w toku stosownego postępowania administracyjnego. Inwestor, powołując się na art. 12 CovidU. może uwolnić się od zarzutu samowoli budowlanej, o ile wykaże, że spełnił przesłanki prowadzące do zastosowania art. 12 CovidU. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, organ stwierdził, wbrew twierdzeniom żalącej się, że jej pismo z dnia 28 sierpnia 2020 r. nie stanowi wymaganej treścią art. 12 CovidU informacji o realizowanych robotach budowlanych, zawierającej termin ich rozpoczęcia, lecz stanowi pismo informujące o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych. Skoro przepis art. 12 CovidU nie przewiduje instytucji "informacja o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych" to tym samym za udowodnione należy przyjąć, że inwestor przedmiotowe roboty budowlane rozpoczął z nie budzącym wątpliwości naruszeniem treści art. 28 PrBudU. Zatem stwierdzono, że organ I instancji, pomimo dokonania wadliwego w tej kwestii uzasadnienia, słusznie stwierdził, że w sprawie nie zachodzi określona treścią art. 12 CovidU przesłanka do wyłączenia stosowania przepisów PrBudU i jako organ właściwy w dniu 8 października 2020 r. z urzędu wszczął stosowne postępowanie administracyjne.

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie jest bezsporne, iż inwestor rozpoczął budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości F., gmina K.. Brak projektu pozwalającego na określenie, czy obszar oddziaływania budynków mieści się w całości na w/w działkach ewidencyjnych, nie pozwala na jednoznaczne określenie czy przedmiotowa budowa winna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę (por. art. 28 PrBudU), czy też wystarczające było dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 w zw. z art. 29 ust. 1 PrBudU. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma to jednak żadnego wpływu na fakt, że procedura naprawcza dotycząca rozpoczęcia budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych bez pozwolenia lub bez wymaganego zgłoszenia, co do zasady winna być zainicjowana w oparciu o treść art. 48 PrBudU.

Następnie MWINB zaznaczył, że skoro organ I instancji procedurę naprawczą zainicjował w oparciu o treść art. 50 PrBudU (uzasadniając to faktem, że budowa jest na etapie robót przygotowawczych, a procedura oparta o treść art. 48 PrBudU jest dla inwestora bardziej rygorystyczna/niekorzystna), to organ odwoławczy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie MWINB wniesione przez inwestora do organu administracji architektoniczno-budowlanej pismo informujące o rozpoczęciu robót budowlanych co prawda wskazuje na treść art. 12 CovidU, jednak posiada cechy zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a PrBudU. Przy takim, korzystnym dla inwestora założeniu można przyjąć, że przedmiotowe pismo stanowi o wniesieniu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, od którego Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu. Za taką ocenę pisma inwestora z dnia 28 sierpnia 2020 r. dodatkowo przemawia fakt, że do przedmiotowego pisma zostały dołączone, nie wymagane przepisami CovidU, a wymagane przepisami PrBudU, takie przykładowe dokumenty jak: oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika budowy, oświadczenie o sporządzeniu planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem brak zgłoszenia sprzeciwu nie powoduje, że tak rozpoczęta budowa nie może być poddana stosownej weryfikacji. Zgodnie z doktryną, organ nadzoru budowlanego zauważając wadliwość dokonanego zgłoszenia, od którego Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu, ma obowiązek podjąć procedurę naprawczą, która opiera się o treść art. 50 PrBudU. Wadliwość dokonanego zgłoszenia przejawia się przykładowo tak we wprost wskazanej przez Inwestora podstawie prawnej (art. 12 CovidU zamiast art. 30 PrBudU co jest istotne, jako że postępowanie zgłoszeniowe prowadzi się wyłącznie na wniosek, którego treść determinuje zakres postępowania), jak i w braku wymaganego projektu.

Podsumowując tę część uzasadnienia, organ odwoławczy wskazał, że ustalenie, iż inwestor nie wniósł do organu administracji architektoniczno-budowlanej, wymaganej treścią art. 12 CovidU informacji o realizowanych robotach budowlanych, zawierającej termin ich rozpoczęcia, lecz wyłącznie pismo informujące o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych – jest wystarczającą i obiektywnie ustaloną okolicznością formalną przemawiającą za koniecznością władczego zaingerowania przez organ nadzoru budowlanego w proces związany z budową przedmiotowych trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą, który to proces nie został poprzedzony uzyskaniem pozwolenia na budowę lub skutecznie dokonanym, niewadliwym zawiadomieniem. Tym samym w toku powtórnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, w granicach zakreślonych treścią skarżonego postanowienia, w związku z treścią art. 7a k.p.a., pomimo wątpliwości organu odwoławczego co do treści zastosowanej przez PINB normy prawnej (art. 50 zamiast 48 PrBudU), zważywszy na treść art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a., przedmiotowe postanowienie należało oprzeć o tożsamą normę prawną, tj. o art. 50 ust. 1 pkt 1 PrBudU (cyt.: "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia") i art. 50 ust. 2 PrBudU (cyt.: "W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń"). MWINB, zważywszy na udokumentowany protokołem kontroli stan zaawansowania budowy, przychylił się do stanowiska PINB, że nie ma potrzeby wykonywać dodatkowych zabezpieczeń.

Kontynuując argumentację, organ odwoławczy wskazał, że dla stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, iż w związku z dokonaną informacją dana budowa jest objęta przepisami wskazanymi w art. 12 ust. 1 CovidU, niezbędne jest ustalenie czy budowa faktycznie, a nie deklaratywnie jest realizowana w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. W tym zakresie, przy braku orzecznictwa odnoszącego się do treści art. 12 CovudU, MWINB zauważył, że konstrukcja prawna procedury określona powyżej cytowaną treścią art. 12 ust. 1-5 CovidU, jest podobna do znanej przepisom Prawa budowlanego konstrukcji prawnej zawartej w treści art. 70 PrBudU, z tą różnicą, że zgodnie z treścią art. 12 CovidU decyzję o konieczności podjęcia robót budowlanych, poza reglamentacją przepisami PrBudU, podejmuje inwestor, zaś zgodnie z treścią art. 70 PrBudU o konieczności wykonania robót budowlanych naprawczych decyduje osoba wykonująca samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując na wyjątkowość instytucji określonej treścią art. 70 PrBudU, w wyroku sygn. VII SA/Wa 1715/11 z dnia 29 listopada 2011 r. podniósł, że samoistne wykonanie robót budowlanych, do wykonania których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę jest możliwe, dotyczy to jednak tylko sytuacji wystąpienia wskazanych w przepisie zagrożeń i w zakresie pozwalającym na usunięcie stanu zagrożenia. Sąd podniósł, że Ustawodawca upoważnia do wskazanego działania tylko wtedy, gdy stwierdzone uszkodzenia oraz braki mogłyby zagrażać wskazanym, najwyżej chronionym dobrom, a stan tego zagrożenia jest maksymalnie wysoki. Podobnie, w ocenie MWINB, należy czytać/stosować art. 12 CovidU. MWINB zgadza się z wnoszącą zażalenie, że każdy nowo powstały budynek przystosowany do pobytu ludzi, w tym budynek mieszkalny jednorodzinny umożliwia odbycie ewentualnej kwarantanny dla inwestora, członków jego rodziny czy też pracowników (por. treść wniesionego zażalenia). Nawet więcej, z racji swojej funkcji każdy nowo powstały budynek mieszkalny może służyć również za miejsce pobytu w ramach tzw. samoizolacji jak i za miejsce do pracy zdalnej. Wszystkie te funkcje, w sposób oczywisty, mieszczą się w zdefiniowanym treścią art. 2 ust. 2 CovidU pojęciu "przeciwdziałanie COVID-19". Jednak również nie budzi wątpliwości, że ustawodawca treścią art. 12 CovidU, w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 4 września 2020 r., przedmiotowo nie zwolnił od stosowania przepisów PrBudU wszystkich mogących powstać budynków przystosowanych do pobytu ludzi. Pomimo szerokiego zakresu ustawowej definicji pojęcia "przeciwdziałanie COVID-19" (por. art. 2 ust. 2 CovidU), przenosząc powyższy sposób rozumowania na grunt niniejszej sprawy, organ II instancji podniósł, iż nie budzi żadnych wątpliwości, że każda budowa wymaga zaangażowania wielu osób, które z przyczyn oczywistych w toku wykonywania robót budowlanych nie zawsze będą miały techniczne możliwości zachowania między sobą tzw. dystansu społecznego. W konsekwencji należy stwierdzić, że każda budowa powoduje zwiększenie zagrożenia epidemiologicznego dla osób zaangażowanych w proces budowy. Skoro jednak ustawodawca przesądził, że budowa obiektu budowlanego może stanowić o przeciwdziałaniu Covid-19, to przyjąć należy, że będzie to budowa obiektu o spodziewanym i związanym z funkcjonowaniem (użytkowaniem) wybudowanego obiektu budowlanego efektem, nakierowanym na cele określone w art. 1 CovidU, przewyższającym istniejący w toku budowy stan zwiększonego zagrożenia epidemiologicznego. MWINB podkreślił, że taki stan rzeczy należy udokumentować lub w znacznym stopniu uprawdopodobnić. W przedmiotowej sprawie inwestor wskazuje, że jego celem jest zwiększenie stopnia ochrony dla niego, jego rodziny i pracowników, a to poprzez wybudowanie dodatkowych/odrębnych budynków. W ocenie organu odwoławczego, dążenie do zwiększenia stopnia ochrony dla jednej grupy osób, kosztem zwiększenia zagrożenia dla innej grupy/grup osób (osoby wykonujące roboty budowlane) nie stanowi, zdefiniowanego treścią art. 2 ust. 2 CovidU, przeciwdziałania wskazanego treścią art. 12 CovidU. Tak ustalony stan faktyczny, niezależnie od wcześniej wskazanych okoliczności, również stanowi przesłankę przemawiającą za koniecznością stwierdzenia, że nie można wstrzymanych przez PINB robót budowlanych uznać za roboty wykonywane w celu przeciwdziałania COVID-19.

Na koniec zaznaczono, że o ile PINB prawidłowo wstrzymał roboty budowlane, to umknęło jego uwadze, że o ile E. D. pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r. wniosła do Starostwa Powiatowego w K. pismo informujące o planowanym rozpoczęciu inwestycji pod nazwą "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dla osób przebywających na kwarantannie i oczekujących na wyniki testów wraz z infrastruktura techniczna na działce nr [...] w miejscowości F. gm. K.", to faktycznie buduje trzy budynki mieszkalne wg projektu typowego domu jednorodzinnego [...] z siedzibą w W., co dokumentuje tak treść protokołu z przeprowadzonej przez PINB kontroli dniu 2 października 2020 r. jak i treść istniejącej na budowie tablicy budowy. Z uwagi na powyższe stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł co do istoty sprawy.

Pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. E. D., wniosła skargę na powyższe postanowienie Wojewody [...] w K. z dnia 11 grudnia 2020 r. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez: a) błędne stwierdzenie, że pismo złożone przez skarżącą przed rozpoczęciem robót budowlanych nie stanowi wymaganej treścią art. 12 tej ustawy "informacji o realizowanych robotach budowlanych", podczas gdy – wnioskując a maiori ad minus – skoro w świetle tego przepisu dopuszczalne jest poinformowanie organu administracji prowadzonych już robotach budowlanych, to tym bardziej dopuszczalne powinno być poinformowanie o tym na etapie przed ich rozpoczęciem, w konsekwencji zaś błędne ustalenie przez organ odwoławczy, że:" Inwestor nie wniósł do organu, wymaganej treścią art. 12 CovidU informacji o realizowanych robotach budowlanych, zawierającej termin ich rozpoczęcia, lecz wyłącznie pismo o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych" (str. 5 skarżonego postanowienia); b) błędne stwierdzenie, że pismo z dnia 28.08.2020 r. nie stanowi "informacji o realizowanych robotach budowlanych", o której mowa w tym przepisie, bowiem do pisma tego dołączono "nie wymagane przepisami CovidU a wymagane przepisami PrBuU takie przykładowe dokumenty jak: oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika budowy, oświadczenie o sporządzeniu planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia" (str. 5 skarżonego postanowienia), co dodatkowo narusza przepis art. 8 § 1 i 9 k.p.a. bowiem mimo wskazania konkretnej podstawy prawnej złożonego pisma z dnia 28.08.2020 r. (art. 12 Ustawy covidowej) i powtórzenia jej w piśmie z dnia 14.09.2020 r., a więc mimo wyrażenia przez skarżącą woli z jakiej instytucji prawa materialnego zamierza skorzystać, organ II instancji – sprzecznie z tą wolą, działając nielojalnie względem strony, a przez to rażąc nadwyrężając zaufanie do władzy publicznej – zakwalifikował je jako zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowalnych; 2) art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy covidowej poprzez ich błędną, zawężającą wykładnię, sprowadzającą się do stwierdzenia, że za "budowę w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" rozumie się tylko budowę, która faktycznie/realnie może przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i której jedynym i wyłącznym celem jest zwalczanie zakażenia, zapobieganie rozprzestrzenianiu się, profilaktyka oraz zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby COVID-19, podczas gdy wystarczające dla zastosowania art. 12 ust. 1 ww. ustawy jest stwierdzenie jakiegokolwiek, nawet znikomego czy pośredniego, związku prowadzonych przez inwestora robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19, w konsekwencji zaś błędne ustalenie, że wyłączenie z tego przepisu nie obejmuje budowy "budynków mieszkalnych jednorodzinnych dla osób przebywających w kwarantannie i oczekujących na wyniki testów" prowadzonej przez podmiot indywidualny, jakim jest skarżąca; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 7 k.p.a. oraz 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie wykładni przepisów art. 12 oraz art. 2 ust. 2 Ustawy covidowej na niekorzyść skarżącej, w sytuacji, gdy korzystnej dla skarżącej interpretacji tych przepisów nie sprzeciwiały się interesy osób trzecich, przeciwnie zaś, interpretację taką uzasadniał interes społeczny i słuszny interes skarżącej. W konsekwencji zaś powyższych naruszeń zaskarżonemu postanowieniu zarzucono – skutkujące jego nieważnością w całości (art. 156 § 1 pkt 2 in principio w zw. z art. 126 k.p.a.) wydanie go bez podstawy prawnej podczas gdy organ II instancji działając na zasadzie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylając w całości postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8.10.2020 r., znak [...], powinien postępowanie w tej sprawie w całości umorzyć. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji – oraz o umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że tożsame pod względem prawnym kwestie, jak w sprawie niniejszej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozważał w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 72/21. Poglądy zaprezentowane w jego uzasadnieniu Sąd w obecnym składzie w całej rozciągłości podziela.

Przepis art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., zwanej dalej CovidU) – przytoczony in extenso przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – od początku jego obowiązywania przewidziany został jako przepis czasowy. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 CovidU, przepisy art. 3-6 i art. 10-14 tracą moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Od początku zatem wiadomym było, że jest to przepis absolutnie wyjątkowy, uchwalony w pierwszych tygodniach epidemii, czyli w sytuacji, gdy nikt w gruncie rzeczy nie wiedział, jaki będzie jej rozwój i konieczne w związku z tym do podjęcia działania na poziomie lokalnym, ponadlokalnym czy ogólnokrajowym.

Prawo zabudowy nieruchomości zawsze było prawem reglamentowanym – począwszy od Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 z późn. zm.), poprzez ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.), ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) aż po obecną regulację tj. ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.). Wynika i wynikało to zawsze zarówno z konieczności ochrony praw osób trzecich w stosunku do inwestora – w tym także prawa własności, jak i zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, sanitarnego, ochrony zabytków, środowiska, zachowania ładu przestrzennego itp.

Przepis art. 12 covidU wyłączył stosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej – w stosunku do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania. Przepis ten postawił tylko jeden warunek – działania inwestora muszą pozostawać "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". Wszystko to oznacza, że inwestor działający w trybie art. 12 covidU otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to "przeciwdziałanie COVID-19" musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek – również zawężająco.

Zgodnie z art. 2 covidU, przepisy ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej "COVID-19" (ust. 1). Ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Zdaniem Sądu, budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie służy zwalczaniu zakażenia, zapobieganiu jego rozprzestrzeniania się, profilaktyce, jak również nie zwalcza skutków, w tym społeczno-gospodarczych, tej choroby. Jest to normalna, typowa inwestycja. Uzasadnienie dla charakteru planowanej inwestycji (dla osób przebywających na kwarantannie i oczekujących na wyniki testów) przedstawione przez skarżącą jest tego rodzaju, że pozwoliłoby na usprawiedliwienie podjęcia w tym szczególnym trybie każdej inwestycji – od budowy składowiska odpadów, poprzez oczyszczalnię ścieków, hotel, drogę, budynek wielorodzinny czy zespół domów jednorodzinnych. Taka interpretacja – co kolejny raz wymaga podkreślenia – tego szczególnego przepisu pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. Stawiałaby bowiem inwestorów (w tym przypadku – domów jednorodzinnych) w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny.

Sądowa ocena przepisów prawa rozciąga się nie tylko na znaczenie językowe przepisów prawnych i ich treść ujmowaną systemowo oraz funkcjonalnie, lecz także jest podejmowana z uwzględnieniem wartości wywodzonych z pełnego systemu źródeł prawa, z całego porządku prawnego krajowego i unijnego oraz wiążących państwo umów i konwencji międzynarodowych. Orzecznictwo sądu administracyjnego nie jest bowiem ograniczone wyłącznie do ujawniania błędów, niedopatrzeń, uchybień i ułomności w stosowaniu prawa przez poddane kontroli organy administracji publicznej, chociaż jest to ważna jego funkcja, lecz do kształtowania takich wartości systemu prawa, którym ma być podporządkowana działalność administracji publicznej w celu zagwarantowania skutecznej ochrony prawnego interesu jednostkowego oraz interesu publicznego w granicach przedmiotowego porządku prawnego. (B. Adamiak, J. Borkowski, Sądowa wykładnia prawa w kontroli działalności administracji publicznej, [w:] Adamiak Barbara, Borkowski Janusz, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, LEX 2012).

Podsumowując, zdaniem Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem inwestor nie wykazał przesłanki uprawniającej do zastosowania art. 12 covidU tj. przesłanki przeciwdziałania COVID-19 poprzez budowę trzech domów jednorodzinnych. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.