Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 756/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par 1,2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 34, art. 35 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. F. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.

z 2020 r., poz. 1333 ze zm., zwanej dalej: "p.b.") oraz na podstawie art. 104 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pn. "[...]" I. Z. (zwanej dalej: "inwestorem") pozwolenia na budowę:

1) budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej wraz z zewnętrznymi instalacjami: wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej z dwoma zbiornikami bezodpływowymi i energii elektrycznej oraz urządzeniami zagospodarowania terenu na działce nr ewid. [...] położonej w P. , obręb P., gmina P.,

2) budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej wraz z zewnętrznymi instalacjami: wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej z dwoma zbiornikami bezodpływowymi i energii elektrycznej oraz urządzeniami zagospodarowania terenu na działce nr ewid. [...], położonej w P. , obręb P., gmina P..

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu 6 listopada 2020 r. wpłynął wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę dla wskazanego wyżej zamierzenia. Zdaniem organu, przedłożony projekt budowlany mieści się w ustaleniach uchwały nr XLV/346/01 Rady Miejskiej w Policach z dnia 20 grudnia 2001 r. w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Police, w części dotyczącej obszaru miejscowości: Pilchowo, Bartoszewo, Żółtew (zwanej dalej: "m.p.z.p."), w zakresie: przeznaczenia terenów, zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagań w zakresie kształtowania przestrzeni publicznych, zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także jest zgodny z wymaganiami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich.

Po doręczeniu powyższej decyzji, pismem z dnia 12 lutego 2021 roku, Zarząd Dróg (dalej powoływany jako: ZZDW lub zarządca drogi), wskazując na otrzymanie zawiadomień dotyczących postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...],[...], [...], [...] w obrębie P. poinformował organ, że poczynione przez inwestora uzgodnienia w zakresie układu komunikacyjnego są w znacznym stopniu niewystarczające, przede wszystkim w aspekcie uzyskania od zarządcy drogi uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu dla inwestycji w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych tj. w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego. Zarządca drogi poinformował też organ, iż wydał decyzję na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] tylko i wyłącznie dla obsługi budynku mieszkalnego na dz. nr [...], jednakże z uwagi na otrzymane odmienne zagospodarowanie terenu oraz inny zakres inwestycji, ponownej analizie winno podlegać uzgodnienie samego włączenia drogi wewnętrznej na dz. nr [...] i [...] do drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. S. ) i określenie warunków technicznych jego bezpiecznego zrealizowania, kierując się naczelną zasadą zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego adekwatnego dla drogi kategorii wojewódzkiej, klasy G. Nadmieniono też, iż ZZDW może odmówić wydania decyzji na zajęcie pasa drogowego w celu budowy zjazdu, albowiem zbyt duża jest rozbieżność w zakresie otrzymanych przez inwestora uzgodnień "drogowych" a zakładanym zamierzeniem inwestycyjnym objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, konsekwencją czego może być brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla budynków mieszkalnych.

Kolejnym pismem z 22 lutego 2021 roku, Zarząd Dróg wyraźnie oświadczył, iż wnosi odwołanie od decyzji z [...] r.

Postanowieniem z [...] roku Wojewoda Z. (dalej: Wojewoda) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez ZZDW wskazując, iż z widniejącego w aktach sprawy urzędowego poświadczenia przedłożenia wynika, że doręczenie decyzji Starosty P. z [...] roku nastąpiło 8 lutego 2021 roku, co oznacza, że ostatni termin do wniesienia odwołania przypadał na dzień 22 lutego 2021 roku, natomiast odwołanie zostało wniesione w dniu 23 lutego 2021 r.

Odwołanie od decyzji Starosty z [...] r. , wniosła także B. F. (zwana dalej: "stroną" lub "skarżącą"), będąca właścicielką nieruchomości nr [...] i nr [...], tj. działek obciążonych służebnością na rzecz nieruchomości inwestycyjnej. Odwołująca zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 10 § 1 k.p.a., bowiem zapoznała się z dokumentacją dopiero 11 lutego 2021 r., czyli po wydaniu przez organ kwestionowanej decyzji,

2. art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 28 ust 2 p.b. w szczególności z uwagi na pominięcie okoliczności zakwestionowania służebności gruntowej przysługującej Inwestorowi z uwagi na wygaśnięcie wskutek niewykonywania przez lat 10,

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

4. art. 5 ust 1 pkt 9 p.b. poprzez wadliwą interpretację, gdyż obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej - co w niniejszej sprawie nie zostało zachowane.

W uzasadnieniu odwołania wskazała, że w Sądzie Rejonowym Szczecin Prawobrzeże i Zachód toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia wskazanej wyżej służebności gruntowej ze względu na jej niewykonywanie przez 10 lat. W związku z tym postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone. Oświadczyła także, że zjazd z działki nr [...] i nr [...] faktycznie nie istnieje i nigdy nie został wybudowany. Nie uwzględniono też faktu, że służebność gruntowa ma szerokość zaledwie 4,5 m, a m.p.z.p. dla tego obszaru (teren 47 MU,U) określa, że droga dojazdowa powinna mieć min. 6 m. Zatem szerokość dojazdu jest niezgodna z ustaleniem planu. Ustanowiona służebność gruntowa nie przewiduje też służebności przesyłu dla mediów. Przywołała również decyzję zarządcy drogi z [...] r., która zezwala na zjazd do jednego budynku, a nie do grupy budynków i wyjaśniła, że organ I instancji powinien dokonać ponownego uzgodnienia zjazdu z drogi nr [...].

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji uznał, że toczące się postępowanie sądowe o zniesienie służebności gruntowej nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Prawo wykonywania służebności nie zostało przez sąd cywilny zawieszone, służebność nadal widnieje w księdze wieczystej, zatem uprawnieni nadal mogą ze służebności korzystać.

W ocenie organu odwoławczego nie można też mówić w sprawie o zjeździe z działek nr [...] i nr [...], jak podnosi strona w odwołaniu, tylko o zjeździe z drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. dr nr [...]) na podane wyżej działki. Budowa zjazdu została przyjęta odrębnym zgłoszeniem budowlanym bez sprzeciwu, zgodnie z widniejącym w aktach sprawy zaświadczeniem wydanym przez Wojewodę z 5 maja 2020 r. Projekt zjazdu został ujęty w projekcie zagospodarowania terenu, obejmuje odcinek krawędzi pasa drogowego, przylegającego do nieruchomości z ustanowioną służebnością.

Według organu II instancji, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie okoliczność, że służebność dotychczas nie była czynnie wykonywana, a w 4,5-metrowym pasie ustanowionej służebności pojawiła się roślinność. Potrzeba wykorzystania ustanowionej służebności nastąpiła wraz z projektowaną inwestycją. W kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej nie leży ocena zjazdu w kontekście bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie dotyczące zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w P. , natomiast sam projekt organizacji ruchu zatwierdza organ zarządzający. W przypadku drogi o kategorii wojewódzkiej (w tym miejscu przebiegu), do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu powinna być dołączona opinia m.in właściwego komendanta Policji.

Jak zaznaczył też organ odwoławczy, planowana inwestycja usytuowana jest w terenie, dla którego obowiązują ustalenia m.p.z.p., w którym w obszarze elementarnym oznaczonym symbolem 47 MJ,U widnieje przeznaczenie - zabudowa mieszkalno -usługowa jednorodzinna. Strona podnosiła, że w ustaleniach komunikacyjnych dla wskazanego terenu określono szerokość dojazdów wewnętrznych na poziomie min. 6 m, podczas gdy pas dojazdu do działek inwestycyjnych ustanowiony służebnością wynosi 4,5 m.

W ocenie organu, postanowienia planu, a służebność gruntowa to dwie odrębne regulacje. Plan określa szerokość dojazdów wewnętrznych, a służebność określa w jakim zakresie właściciel nieruchomości władnącej może korzystać z nieruchomości obciążonej. Służebność na działkach nr [...] i nr [...] w pasie ziemi o szerokości 4,5 m została ustanowiona w celu zapewnienia nieruchomości obecnie inwestycyjnej ([...]) dostępu do drogi publicznej oraz poprowadzenia mediów.

Organ podał brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. oraz wskazał na przepis § 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych"). W ocenie Wojewody ustanowiona na działkach nr [...] i nr [...] służebność gruntowa w pasie ziemi o szerokości 4,5 m odpowiada przepisom określonym w warunkach technicznych. Spełnia ona także wynikający z art. 145 § 2 Kodeksu cywilnego postulat jak najmniejszego obciążenia nieruchomości nr [...] i nr [...]. W okolicznościach sprawy nie należy ustanowionej służebności traktować jako dojazdu wewnętrznego, w rozumieniu postanowień miejscowego planu. Wymagania planu w tym zakresie powinny mieć zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości, które mając bezpośredni dostęp do drogi, nie muszą korzystać z ustanowionej służebności drogi koniecznej.

Wobec zarzutu z art. 10 § 1 k.p.a., organ przyznał skarżącej rację, że miała możliwość zapoznania się z dokumentacją już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał jednak, że strona zapoznała się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie i na tej podstawie w odwołaniu sformułowała szereg zarzutów do decyzji.

W ocenie organu, żaden z zarzutów nie znalazł potwierdzenia w materiale dowodowym, nie wystąpiły zatem przesłanki, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

B. F., zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego

i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 32 - 35 p.b., poprzez uznanie przez organ II instancji, że organ I instancji w sposób prawidłowy ocenił spełnienie przez inwestora wymogów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę, mimo iż projekt budowlany jest sprzeczny z niżej wskazanymi aktami prawnymi oraz postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego;

2) § 3 ust. 1 pkt 48 m.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

a w rezultacie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, mimo rażącej sprzeczności projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że inwestor ma prawo realizować inwestycje zapewniając dojazd wewnętrzny o szerokości 4,5 m, w sytuacji gdy m.p.z.p. w pkt 48 dla terenu 47, MJ,U przewiduje, że dojazdy wewnętrzne mają mieć szerokość min. 6 m;

3) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., poprzez błędne uznanie i zaniechanie wyjaśnienia przez organ II instancji (przez organ I instancji także) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tego, że inwestor ubiegając się do wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę, dysponując służebnością gruntową o szerokości 4,5 ma umożliwiająca prawo przechodu i przejazdu - stosownie do treści służebności ujawnionej w księdze wieczystej o numerze [...] - podczas gdy z przywołanego przepisu wynika, że minimalna szerokość pasa ziemi w postaci budowy ciągu pieszo-jezdnego przez działki o numerach [...] i [...] należących do skarżącej umożliwiająca realizację dostępu do nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja, to co najmniej 5 m;

4) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b. oraz art. 29 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, poprzez błędne ustalenie i zaniechanie wyjaśnienia przez organ II instancji (przez organ I instancji także) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tego, że:

- inwestor posiada oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych, podczas gdy inwestor nie przedłożył takiego oświadczenia, a w uzasadnieniu obu decyzji brak jakiekolwiek wzmianki o takim oświadczeniu, a także

- zaniechania wyjaśnienia dlaczego stosownie do art. 29 ust 3a ustawy o drogach publicznych, o ile inwestor posiadał zezwolenie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 (na budowę lub przebudowę zjazdu), nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę ww. zezwolenia, podczas gdy skarżąca twierdzi, że inwestor takiego zezwolenia nie posiada,

5) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 3 ust. 12 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z § 76a i 77 tego rozporządzenia, poprzez błędne ustalenie i zaniechanie wyjaśnienia przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tego, że inwestor co prawda ubiegał się u zarządcy drogi, to jest w ZZDW o uzgodnienie tzw. zjazdu indywidualnego prowadzącego do jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w rozumieniu § 76a ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, to nie ujawnił jednak w swym wniosku rzeczywistego charakteru i zakresu inwestycji, która de facto polega na budowie łącznie 4 budynków składających się z 8 lub 10 lokali, a przez to wprowadził w błąd zarządcę drogi wojewódzkiej nr [...] co do rzeczywistego natężenia ruchu oraz bezpieczeństwa korzystania z drogi, co jest niezgodne z § 77 wskazanego rozporządzenia, albowiem zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych;

6) art. 10 k.p.a., poprzez brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji mającego wpływ na tok postępowania, poprzez stwierdzenie, że materiał dowodowy nie został zebrany w koniecznym zakresie, a polegające na tym, że skarżącej udostępniono akta sprawy dopiero w dniu 11 lutego 2021 r., podczas gdy decyzja przez organ I instancji została wydana w dniu 2 lutego 2021 r.;

7) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności:

- planu zagospodarowania przestrzennego;

- umowy o ustanowieniu służebności aktu notarialnego z [...] r.

- akt sprawy cywilnej zawisłej w Sądzie Rejonowym Szczecin Prawobrzeże - Zachód I Wydział Cywilny, pod sygnaturą IC 885/20, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia służebności gruntowej opisanej w dziale III księgi wieczystej Kw [...],

na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości opisanej w księdze wieczystej Kw [...], i na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości opisanej w Kw [...] (wobec odłączenia działek [...] i [...] z księgi wieczystej [...] w dniu 26 lutego 2020r.) polegającej na prawie przejazdu i przechodu w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz poprowadzenia mediów, w tym wody, gazu, energii elektrycznej i urządzeń kanalizacyjnych, poprzez działki gruntu nr [...] i [...] - na podstawie art. 293 §1 Kodeksu cywilnego, wskutek jej niewykonywania przez lat 10.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że analiza projektu zagospodarowania terenu, na którym inwestor zamierza zrealizować inwestycję wskazuje, iż organy nie dostrzegły naruszenia przepisów m.p.z.p. Faktyczna szerokość dojazdu wewnętrznego nie jest i nie będzie zachowana, albowiem wynosi ona 4,5 m zamiast obowiązkowej 6 m. Skarżąca wskazała na wykładnię podobnego stanu faktycznego, zaprezentowanego w orzeczeniu WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 799/19, w którym wskazuje się, że ustalenia planu w tej kwestii są jednoznaczne, dotyczą dojazdów wewnętrznych nie zaś dróg wewnętrznych, co oznacza - wbrew twierdzeniom Wojewody, że szerokość dojazdów jest niezgodna z planem. Skoro w planie użyto sformułowania "dojazdy wewnętrzne" to dotyczą one zarówno dojazdów do budynków, jak i dojazdów do konkretnych działek. Pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, w tym w zakresie braku spełnienia parametrów przewidzianych dla dojazdów wewnętrznych.

Skarżąca wskazała też na błędne uznanie i zaniechanie wyjaśnienia przez organ

II instancji tego, że inwestor ubiegając się o wydanie decyzji dysponuje odpowiednią służebnością gruntową o szerokości 4,5 m umożliwiająca prawo przechodu i przejazdu - stosownie do treści służebności ujawnionej w księdze wieczystej, podczas gdy z § 14

ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. wynika, że minimalna szerokość pasa ziemi w postaci budowy ciągu pieszo-jezdnego przez działki skarżącej umożliwiająca realizację dostępu do nieruchomości, dla której ma być prowadzona inwestycja, to co najmniej 5 metrów. W przypadku drogi wewnętrznej z wyodrębnioną częścią jezdną i chodnikiem dla pieszych minimalna dopuszczalna szerokość jezdni powinna wynosić 3 m. Wartość ta nie wyczerpuje wymagań co do szerokości całej drogi, skoro droga ta powinna zapewnić nie tylko dojazd, ale i dojście do działki budowlanej. Przepis § 14 ust 3 rozporządzenia, który dopuszcza możliwość wykorzystywania dojść do budynków i związanych z nimi urządzeń jako dojazdów, odnosi się do komunikacji wewnętrznej na działce, co oznacza, że minimalna szerokość tych dojść (4,5 m) nie określa szerokości drogi wewnętrznej, stanowiącej dojazd do działki budowlanej.

Skarżąca podniosła, że jeżeli zjazd stanowi element szerszej inwestycji, której realizacja wymaga pozwolenia na budowę, to pozwolenie to dotyczy także zjazdu. Taka sytuacja zachodzi wówczas, gdy wnioskowane zamierzenie budowlane polega na budowie budynku wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu i zjazdem z drogi publicznej. O lokalizacji i właściwych parametrach zjazdu rozstrzyga zarządca drogi

w decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, mając na uwadze bezpieczeństwo ruchu drogowego. Inwestor powinien dołączyć zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu do wniosku o pozwolenie na budowę.

Zauważyła, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dostęp do drogi publicznej powinien mieć charakter faktyczny i prawny. Usytuowanie działki przy pasie drogowym drogi publicznej nie jest równoznaczne z dostępem do drogi publicznej ani też - nie gwarantuje możliwości budowy zjazdu z drogi publicznej na tę działkę. Uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu jest niezbędne niezależnie od tego, czy budowa zjazdu w określonym przypadku wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w trybie art. 30 p.b., czy też - nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Dalej skarżąca podniosła, iż co prawda zarządca drogi potwierdził, że istnieje możliwość budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], ale wyłącznie dla dojazdu do jednego budynku mieszkalnego, a nie do 4 budynków mieszkalnych (osiedla) składających się z ok 10 odrębnych lokali. Wydana decyzja powoduje utrudnienia związane nie tylko z dojazdem i zjazdem mijających się samochodów przy wjeździe i zjeździe z lokalnej drogi (4,5 m) w drogę wojewódzką, ale również utrudni poruszanie się służb oczyszczania, czy choćby umieszczenia skrzynek wod-kan, energetyki, czy gazowych przy drodze krajowej (na drodze 4,5 m nie ma takiej możliwości). Z pisma zarządcy drogi z dnia 12 lutego 2021 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika,

że organ I instancji przy wydawaniu decyzji posługiwał się decyzją zarządcy drogi z dnia

[...] r. dotyczącą zjazdu indywidulanego. Organ I instancji przed wydaniem decyzji powinien dokonać ponownego uzgodnienia zjazdu do drogi wojewódzkiej nr [...] z uwagi na fakt, iż działki [...], [...], [...], [...], [...] zostały nabyte w ramach prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej, więc zjazd nie może mieć charakteru indywidualnego, lecz publiczny z uwzględnieniem jednocześnie opisów planu miejscowego (teren elementarny 47 MJ,U). Legitymowanie się przy składaniu wniosku o pozwolenie na budowę jednym wnioskiem tylko dla wykonania zjazdu na działkę [...] mogło wprowadzić w błąd zarządcę drogi, co do faktycznych zamierzeń właściciela działki i jest całkowicie niezgodne z wnioskiem o pozwolenie na budowę, co nietrudno było zauważyć analizując wniosek przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę na pięciu wskazanych działkach, mimo iż zgoda na zjazd dotyczy jednej działki i tylko na jeden budynek mieszkalny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.), w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia stawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r., poz. 137), wykazała, że akt ten, podobnie jak poprzedzająca go decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie ich z obiegu prawnego. Skarga zasługiwała tym samym na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Z., utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. , zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z zewnętrznymi instalacjami: wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej z dwoma zbiornikami bezodpływowymi i energii elektrycznej oraz urządzeniami zagospodarowania terenu. Jeden z powyższych budynków ma być usytuowany na działce oznaczonej nr [...], drugi zaś, na działce nr [...],

Szczegółowe wymagania, jakie powinien spełniać projekt budowlany zostały określone w art. 34 p.b., natomiast szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego określa rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1609).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Organy obu instancji uznały, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a projekt spełnia określone przepisami prawa budowlanego wymagania, z czym nie zgadza się skarżąca.

W badanej sprawie kwestią sporną pozostaje zapewnienie terenowi inwestycyjnemu dostępu do drogi publicznej i zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przedłożonych Sądowi akt postępowania wynika, że inwestycja ma zostać zrealizowana na działkach nr [...] i [...], które zostały wydzielone z działki nr [...]. Działka nr [...] została podzielona z ten sposób, że wydzielono z niej [...] działek o numerach [...] – [...], przy czym działka nr [...], w części przylegającej do działek nr [...] mająca szerokość 6 m, natomiast w części przylegającej do działki nr [...] o szerokość 4,5 została przeznaczona do obsługi komunikacyjnej (dojazdu m.in. do działek inwestycyjnych). Dostęp do drogi publicznej – drogi wojewódzkiej nr [...] ma następować przez działkę nr [...] oraz służebność ustanowioną na działkach nr [...] i [...].

Wbrew wywodom skarżącej brak jest aktualnie podstaw do przyjęcia, że służebność została zniesiona, a tok przed sądem powszechnym postępowania w tym przedmiocie nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawi. Oznacza to, że organy prawidłowo przyjmowały, iż działki objęte postępowaniem posiadają dostęp do drogi publicznej. Odrębną kwestią pozostaje jednak to, czy planowana obsługa komunikacyjna działek inwestycyjnych, których dotyczy zaskarżoną decyzja, jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego.

Z uchwały Rady Miejskiej w Policach z dnia 20 grudnia 2001 r., nr XLV/346/01, w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Police w części dotyczącej obszaru miejscowości: Pilchowo, Bartoszewo, Żółtew wynika, że działka inwestycyjna jest położona na terenie oznaczonym symbolem 47 MJ,U, którego granice przebiegają wzdłuż ulic O. , N. i S. . Teren ten został przeznaczony pod zabudowę mieszkalno – usługową: jednorodzinną. W § 3 m.p.z.p. w pkt 49 dotyczącym tego terenu, w ustaleniach komunikacyjnych przewidziano: parkowanie w granicach własnych działek oraz dojazdy wewnętrzne o szerokości min. 6,0 m.

Z akt postępowania wynika, że organ I instancji, przed wydaniem decyzji zobowiązał inwestora (postanowieniem z dnia [...] r.) do wyjaśnienia, czy działka inwestycyjna ma zapewniony dojazd o wymaganej szerokości. Inwestor przedłożył postanowienie z dnia [...] r., opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości (działki nr [...]). Wskazał, że działka ma dostęp do działki nr [...] o wymaganej szerokości 6 m, natomiast w części zachodniej działka [...] ma szerokość 4,5 m, czyli taką jak ustanowiona służebność. Organ w postanowieniu trafnie powoływał się na wyrok WSA w Szczecinie sygn. II SA/Sz 799/19 (publ. na stronie www.orzecznia.nsa.gov.pl.), który zapadł na gruncie oceny podobnych zapisów tego samego planu miejscowego, choć dotyczących innego obszaru elementarnego.

W ocenie inwestora, zatwierdzenie podziału w opisany wyżej sposób rozstrzygnęło, że wydzielenie dojazdu działek przeznaczonych pod zabudowę jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego.

Organ I instancji uznał powyższe wyjaśnienia za wystarczające i przyjął, że projekt jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p., wskazując jednocześnie w uzasadnieniu decyzji, że ze względu na zwiększoną intensywność planowanej zabudowy, która spowoduje zwiększenie obciążenia wjazdu od strony działek nr [...], [...], [...] i [...], do ul. [...] w P. (dz. nr [...]), uznał zarządcę tej drogi za stronę postępowania administracyjnego.

Z kolei organ odwoławczy dostrzegł, że dojazd do działki inwestycyjnej nie ma wymaganej planem miejscowym szerokości na całej długości, jednak uznał, że skoro część dojazdu stanowi służebność, to zapewnienie dojazdu o szerokości 4,5 m – zgodnej z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jest wystarczające i jednocześnie czyni zadość wynikającej z art. 145 § 2 k.c. zasadzie zapewnienia drogi koniecznej przy jak najmniejszym obciążeniu gruntów, przez jakie droga ta ma być poprowadzona.

W ocenie Sądu są to stanowiska wadliwe. Po pierwsze, przedstawiając swoje stanowisko inwestor dołączył nie decyzję zatwierdzającą podział lecz jedynie postanowienie z [...] roku opiniujące wstępny podział działki nr [...]. Niemniej jednak należy zauważyć, iż w myśl art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.), podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Zatem zatwierdzenie podziału potwierdza, iż dzielone działki posiadają dostęp do drogi publicznej, jednakże taka decyzja nie zwalniała organów administracji architektoniczno-budowlanej od weryfikacji spełnienia przez inwestora zabiegającego o pozwolenie na budowę wymogów przewidzianych w planie miejscowym dla "dojazdów wewnętrznych".

Podkreślić należy, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że jednym z podstawowych warunków umożliwiających wykorzystanie działki na cele budowlane jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy jest to dostęp bezpośredni, czy pośredni. Podobnie bez znaczenia jest w jaki sposób dostęp ten jest zapewniony – czy poprzez np. system dróg wewnętrznych, szlaków pieszo – jezdnych, czy poprzez ustanowienie służebności. Z tego punktu widzenia działki inwestycyjne mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Nie oznacza to automatycznie, że spełnia on warunki określone planem miejscowym, a także czy będzie istniała faktyczna możliwość połączenia działki z drogą publiczną przy zachowaniu parametrów dojazdów określonych w owym planie.

Należy zwrócić uwagę, że uchwałodawca w odniesieniu do terenu elementarnego, na którym położona jest działka inwestycyjna użył sformułowania "dojazdy wewnętrzne", które w ocenie Sądu ma znaczenie szersze aniżeli droga wewnętrzna i obejmuje każdy z możliwych rodzajów dojazdu do nieruchomości, w tym również – wbrew wywodom organu, służebność. Przedstawiona przez organ interpretacja, z której wynika, że służebności nie należy traktować jak "dojazdu wewnętrznego" należy zatem uznać za wadliwą. Skoro bowiem służebność została ustanowiona w celu umożliwienia dojazdu do nieruchomości i połączenia jej w ten sposób z drogą publiczną, to niewątpliwie stanowi ona "dojazd wewnętrzny". To z kolei oznacza, że dojazd ten na całej swojej długości powinien mieć szerokość co najmniej 6 m.

Tymczasem niezbędna do komunikacji działek [...] i [...] z drogą publiczną działka drogowa nr [...], w części zachodniej (tj. na odcinku przylegającym do działki [...]), ma szerokość zaledwie 4,5. Bezspornym jest przy tym, iż ów dojazd, także na dalszym odcinku, przebiegającym przez działki obciążone służebnością (tj. [...] i [...]), ma szerokość zaledwie 4,5 m. Zatem argumentacja organu II instancji dotycząca nieobciążania nieruchomości, na której ustanowiono służebność, ponad rozsądną miarę, czy też uznania, że służebność nie stanowi dojazdu wewnętrznego w rozumieniu planu miejscowego, do tej części dojazdu się nie odnosi. Organ kwestie związane z szerokością opisanego wyżej fragmentu działki drogowej nr [...] w swoich rozważaniach całkowicie pominął, choć jej szerokość nie spełnia wymogów przewidzianych w planie miejscowym dla "dojazdów wewnętrznych".

Skoro w planie miejscowym wyraźnie określono minimalne wymagania dotyczące owych dojazdów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której za zgodne z planem uznaje się takie dojazdy wewnętrzne, które na poszczególnych odcinkach stosownych wymagań nie spełniają.

Niezależnie od powyższego, należy zwrócić uwagę na kwestię dostępu do drogi publicznej w aspekcie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], jakkolwiek można przyznać organowi odwoławczemu rację, że budowa zjazdu jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie budowę zjazdu należy jednak badać nie w kontekście jego parametrów technicznych, ale w kontekście dostępu do drogi publicznej. Dodatkowo, skoro bowiem organ I instancji uznał zarządcę drogi wojewódzkiej za stronę postępowania zważając na przewidywane zwiększenie natężenia ruchu drogowego w związku z zamierzeniami inwestora i zwrócił się o stanowisko w przedmiocie możliwości połączenia działki z drogą, to stanowisko tego organu powinno było zostać wzięte pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Sąd dostrzega, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja Zarząd Dróg z dnia [...] r., zezwalająca na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...]) w obrębie P. na działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] i [...], w celu dojazdu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Jednakże organy w żaden sposób nie odniosły się do zastrzeżeń zgłaszanych przez ZZDW w piśmie z 12 lutego 2021 r., w którym ów organ sygnalizował, że wydał on decyzję na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] tylko i wyłącznie dla obsługi budynku mieszkalnego na dz. nr [...]. Natomiast przedstawione mu odmienne zagospodarowanie terenu oraz inny zakres inwestycji, doprowadził zarządcę drogi do wniosku, że ponownej analizie winno podlegać uzgodnienie samego włączenia drogi wewnętrznej na dz. nr [...] i [...] do drogi wojewódzkiej. ZZDW wskazywał też, że może odmówić wydania decyzji na zajęcie pasa drogowego w celu budowy zjazdu, albowiem zbyt duża jest rozbieżność w zakresie otrzymanych przez inwestora uzgodnień "drogowych", konsekwencją czego może być brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla budynków mieszkalnych.

W powyższym zakresie Sąd zauważa też, że opisana wyżej decyzja dotyczyła działki nr [...] przed podziałem, a nie działki [...], której dotyczyło postępowanie. Z sentencji decyzji wynika bowiem, że wnioskodawca domagał się zezwolenia na wykonanie zjazdu w celu dojazdu do działki nr [...], jednak samo zezwolenie dotyczyło działki nr [...]. Z uwagi na opisany wyżej brak w aktach sprawy decyzji podziałowej, nie ma możliwości stwierdzenia, czy wniosek i sama decyzja zostały wydane przed dokonaniem podziału, czy też po jego dokonaniu.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b. projekt budowlany zawiera w zależności od potrzeb – w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej – oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Jeżeli zatem organ wrócił się do zarządcy drogi wojewódzkiej, to oznacza, że uznał, iż istnieje taka potrzeba, a skoro zarządca wyraził wątpliwości co do możliwości połączenia działki z drogą wojewódzką, zważywszy na zakres planowanych inwestycji budowlanych, to organ powinien dążyć do wyjaśnienia tej kwestii. Konsekwencją stanowiska zarządcy drogi wojewódzkiej może być bowiem pozbawienie działki dostępu do drogi publicznej, a to uczyni niemożliwym realizację zamierzenia inwestycyjnego.

Mając na względzie powyższe uchybienia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 przywołanej ustawy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art., 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Rzeczą organów będzie zatem uzupełnienie materiału dowodowego w sposób wskazany w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie dokonanie jego analizy przy uwzględnieniu przedstawionego wyżej stanowiska Sądu.