Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2353/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 1,2,10
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E. T., K. T., M. O., M. T., J. D. i W. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, dalej również jako "organ" utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1957 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], ujawnionej w księdze wieczystej [...] – [...], tom X, wkl. [...] o pow. 1252 m. kw, stanowiącej działki nr [...] i 533/33 będące współwłasnością tabularną E.Z. i K.Z.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Orzeczeniem z [...] października 1957 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. orzeczono w pkt 2 o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], ujawnionej w księdze wieczystej [...] –[...], tom X, wkl 244 o pow. 1252 m. kw, stanowiącej działki nr [...] i [...] będące współwłasnością tabularną E. Z. i K. Z.

Pismem z 18 kwietnia 2005 r. E.Z., K.T., M.T., M.O., J.D. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww orzeczenia podnosząc, że została przy jego wydawaniu naruszona zasada kolegialności działania organu, wymóg zaproponowania właścicielom dobrowolnego jej odstąpienia, brak konieczności wywłaszczenia dla realizacji narodowych planów gospodarczych, brak zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww orzeczenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, dalej zwanego MTBiGM, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. i umorzył postępowanie uznając, że postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe gdyż Minister Infrastruktury - poprzednik prawny Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej był organem niewłaściwym do rozstrzygnięcia wniosku.

W wyniku skargi do WSA tenże, wyrokiem z 23 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 896/12 uchylił zaskarżoną decyzję.

NSA wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1151/13, oddalił skargę kasacyjną MTBiGM. Pozostał zatem do rozpoznania wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, złożony przez E.Z. i K.T., M.T., M.O., J.D.

Dokonując ponownej oceny, organ II instancji ustalił, że przedmiotowe działki wchodzą obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] i [...]. Wnioskodawcy są spadkobiercami dawnych właścicieli co wynika z przedłożonych i powołanych w decyzji postanowień spadkowych.

Kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (D.U.1952, Nr 4, poz. 31), dalej zwanego "dekretem". Weszło do obrotu prawnego i stało się ostateczne. Orzeczenie zostało wydane przez Prezydium Rady Narodowej [...]., który był właściwy do orzekania w przedmiocie wywłaszczenia – zgodnie z art. 10 dekretu. Orzeczenie nie zostało wydane bez podstawy prawnej gdyż istniał przedmiot wywłaszczenia i został przez uprawniony podmiot złożony wniosek o wywłaszczenie tj. Dyrekcję [...] w [...], która była wykonawcą narodowych planów gospodarczych. Celem wywłaszczenia była budowa Osiedla [...] – art. 2 dekretu. Uprawniony podmiot tj. Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił, w trybie art. 5 dekretu, zgody na nabycie nieruchomości – zezwolenie z dnia [...] października 1953 r., nr [...]. Zostało ono poprzedzone opinią Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] – Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] sierpnia 1953 r, nr I dz.[...] – wydaną w trybie art. 5 ust. 2 dekretu, stwierdzającą że nieruchomość jest niezbędna dla Dyrekcji [...] w [...] jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych w celu budowy domów mieszkalnych. Wniosek z dnia 19 października 1953 r. o wydanie zezwolenia spełniał wymagania z art. 7 dekretu. W związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 5 dekretu, ponieważ zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Potwierdzało że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Nie doszło także do naruszenia art. 8 dekretu zobowiązującego do przeprowadzenia pertraktacji i właścicielem poprzez jego wezwanie do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę co nastąpiło pismem z listopada 1953 r (bez dnia), znak [...] Dyrekcji [...]. Co prawda wezwanie nie wskazywało konkretnej ceny to jednak uchybienie to nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa (uchwala NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAi WSA 2008/5/76). Przedmiotowe wezwanie było wywieszone na tablicy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] od 10 do 28 grudnia 1953 r., Taka forma informowania stron była zgodna zobowiązującym dekretem. Zgodnie z treścią zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] października 1953 r. wnioskodawca wywłaszczenia posiadał zezwolenie na dokonanie zbiorowego wezwania właścicieli nieruchomości do jej odstąpienia. W terminie 14 dni od daty ogłoszenia – zgodnie z art. 8 ust. 4 dekretu –nie została zawarta dobrowolna umowa sprzedaży, co otwierało drogę do złożenia wniosku o wywłaszczenie. Wniosek ten został złożony 23 lipca 1954 r., znak [...] i spełniał wymagania o jakich mowa w art. 17 dekretu tj. wskazywał nieruchomość podlegającej wywłaszczeniu, jej parametry, właścicieli, cel wywłaszczenia oraz zawierał wszystkie niezbędne załączniki. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 1954 r. wywieszone było na tablicy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] od 17 sierpnia do 6 września 1954 r. Taka forma wszczęcia postępowania była zgodna z art. 18 § 2 dekretu ponieważ wywłaszczenie dotyczyło większej liczby właścicieli nieruchomości wywłaszczanej.

Wydane orzeczenie zawierało wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 21 dekretu. Została wskazana jego podstawa prawna tj. art. 1,10, 21 dekretu. Organ uznał, że w świetle art. 156 K.p.a. brak jest również podstaw do stwierdzenia, że kwestionowane orzeczenie rozstrzygało sprawę już uprzednio rozstrzygniętą inną decyzją lub aby zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Także wykonalność tego orzeczenia nie budzi wątpliwości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ nie stwierdził aby orzeczenie było wydane z naruszeniem zasady kolegialności organu. Zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 maja 1952 r. (D.U, 1952, Nr 23, poz. 151) orzeczenie podpisywał przewodniczący składu orzekającego. Podpisanie kwestionowanego orzeczenia przez przewodniczącego było więc prawidłowe.

W tych okolicznościach organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli E.Z., K.T., M.T., M.O., J.D., W.D. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r., oraz decyzji ją poprzedzającej a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 1, 2, 8, 10 ust. 1, 18 ust. 1 i 2 i 21 ust. 1 dekretu w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (D.U. 1950, Nr 14, poz. 130) w zw. z § 24 uchwały Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. – Instrukcja nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych (M.P. 1950, Nr A-57, poz. 654) w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 maja 1952 r. w sprawie składu, organizacji i trybu postępowania odwoławczego komisji wywłaszczeniowych (D.U. 1952, Nr 23, poz. 151).,

-rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a.;

-rażące naruszenie art. 6,8, 11, 107 § 3 i 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 in fine K.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na zmienność poglądów organu co do kwestii organu właściwego i prawidłowości podpisu pod orzeczeniem. Wskazali, że powołane przez organ rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 3 maja 1952 r. dotyczy wyłącznie składu, organizacji i trybu postępowania odwoławczych komisji wywłaszczeniowych co wynika z tytułu aktu. Wydane przez Ministra w trybie nadzwyczajnym orzeczenie nie zostało wydane przed odwoławczą komisję wywłaszczeniową i wydane być nie mogło, ponieważ nie była ona organem I instancji w przedmiocie wywłaszczenia.

Nawet gdyby uznać możliwości powołania się na to rozporządzenie jako znajdującego zastosowanie w przedmiotowej sprawie to i tak wymagało ono dla swego zastosowania podjęcia uchwały w przedmiocie wywłaszczenia przez organ kolegialny w postaci odwoławczej komisji wywłaszczeniowej której orzeczenia zapadają większością głosów (§ 7 ust. 1 rozporządzenia) – w aktach sprawy nie ma takiej uchwały.

Ponadto orzeczenie podpisał zastępca przewodniczącego Prezydium E.B. a nie Przewodniczący - co jest sprzeczne z § 7 ust. 2 tego rozporządzenia a w aktach brak upoważnienia od Przewodniczącego do podpisania orzeczenia przez jego zastępcę.

Skarżący wskazali na wewnętrzną sprzeczność ustaleń faktycznych i prawnych polegające na stwierdzeniu, że orzeczenie zostało wydane przez Prezydium Rady Narodowej przy jednoczesnym uznaniu, że to przewodniczący tego Prezydium wydawał samodzielnie decyzje administracyjne (str. 5 decyzji), co wskazuje, że organ raz twierdził, że podmiotem właściwym był organ kolegialny a raz że organ monokratyczny (przewodniczący). Ta jurydyczna i logiczna sprzeczność prowadzi do rażącej wady prawnej rozstrzygnięcia.

Gdyby nawet te sprzeczności pominąć to i tak, zdaniem skarżących, właściwym do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego był organ kolegialny – art. 21 ust. 1 dekretu, Prezydium Rady Narodowej, który działa kolegialnie – art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. W świetle tego stanu prawnego żadne przepisy wykonawcze ani instrukcje (tu Instrukcja nr 2) nie upoważniał organu wykonawczego do wprowadzenia jakichkolwiek zmian co do kompetencji organów administracji publicznej w tym prezydium rad narodowych. Dekret przesądzał, że organem właściwym jest organ kolegialny Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej a zatem żaden akt niższego rzędu, tu uchwała Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r.) nie mogła tego zmienić.

Gdyby nawet przyjąć, co nie ma podstaw prawnych, kompetencję do wydania orzeczenia przez organ monokratyczny, to i tak orzeczenie jest sprzeczne z prawem ponieważ należałoby uznać, że takie orzeczenie mógłyby podpisać wyłącznie przewodniczący a nie jego zastępca, tym bardziej że na orzeczeniu brak jest informacji, że działał on z upoważnienia przewodniczącego. Takiego upoważnienia nie można domniemywać. Organ zresztą nie zbadał czy osoba ta w ogóle posiadał takie upoważnienie. W związku z tym skarżący stwierdzili, że orzeczenie mogło być wydane przez kolegialny organ i w związku z tym dla swej skuteczności wymagało podpisu wszystkich jego członków. Powołali w tym zakresie orzecznictwo sądowoadminsitracyjne wywodząc że brak tych podpisów stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (str. 9 i 10 skargi).

W dalszej części uzasadnienia skarżący wykazali na rażące uchybienia odnośnie informowania stron o poszczególnych etapach postępowania wywłaszczeniowego. Powołując art. 18 ust. 1 i 2 dekretu wywodzili, że dekret przewidywał dwa konkurencyjne względem siebie tryby zawiadamiania: indywidualne i przez ogłoszenia. Wybór i prawidłowe zastosowanie danego trybu decydowało o prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania a błędy w tym zakresie rzutowały na wadliwość orzeczenia.

Zdaniem skarżących nie doszło do prawidłowego i skutecznego przeprowadzenia postępowania zmierzającego do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości – art. 8 dekretu. Znajdujące się w aktach 3 dokumenty z listopada 1953 r, wyrażające gotowość zawarcia umowy sprzedaży nie mogą zostać potraktowane jako stanowiące wezwanie dokonywane w trybie obwieszczenia publicznego w rozumieniu art. 8 ust. 3-4 dekretu z uwagi na konieczność wezwania indywidualnego - czego nie uczyniono. Poza tym "wezwanie" nie zawierało ceny nabycia – co stanowi przesłankę do uznania o rażącym naruszeniu prawa.

Nie wyznaczono obligatoryjnej rozprawy administracyjnej - art. 20 ust. 1 dekretu, co dyskwalifikuje orzeczenie.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skarżący wskazali na brak rzetelnego i pełnego zebrania materiału dowodowego, które to braki zastępował przypuszczeniami lub domniemaniami, nie ustalenie czy Prezydium faktycznie podjęło uchwałę w przedmiocie wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie, którą następnie mógłby podpisać zastępca przewodniczącego Prezydium, nie wykazanie że E. B. posiadał upoważnienie do podpisywania orzeczeń w imieniu Przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej miasta [...], wskazując jednocześnie na kompletne akta wywłaszczeniowe i brak takiego upoważnienia – nie wyjaśnił zatem organ jaki był stan faktyczny – co narusza art. 7 K.p.a. a w dalszej konsekwencji art. 77 K.p.a. w zakresie zebrania, rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego oceny. Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu stronie zasadności przesłanek jakimi się kierował, co stanowi o naruszeniu art. 11 i 107 § 3 K.p.a. Wskazali także na zmienność poglądów Ministra co do legitymacji do wydania orzeczenia i powołanie w 2 decyzjach dwu różnych aktów prawnych (Instrukcja nr 2 i Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 3 maja 1952 r.) i nie wyjaśnienie przyczyn zmiany stanowiska.

Poza tym, zdaniem skarżących, organ dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wyłącznie w przypadku naruszenia zasad postępowania administracyjnego (prawa procesowego), podczas gdy w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się że rażące naruszenie prawa może dotyczyć także prawa materialnego.

Skarżący są zdania, że wykazali wadliwość wydania decyzji przez organ I instancji, co w świetle art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. powinno skutkować jego uchyleniem a nie utrzymaniem w mocy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30 marca 2004 r. IVSA 3763/03 Lex 156952). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Oceniając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera wad uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności (art. 145 P.p.s.a.). Organ w sposób wnikliwy zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił. Wyniki tej oceny znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu, które spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Orzeczenie zostało wydane na podstawie art., 1, 2, 10, 21 Dekretu z 26 kwietnia 1949 o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych.

Stosownie do art. 2 ww. dekretu prawo do przejmowania nieruchomości służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych a w szczególności władzom i urzędom państwowym, zakładom i instytucjom państwowym, centralom spółdzielni itp. Art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1952 r. w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (Dz.U. 1953 nr. 52 poz. 340) określał pojęcie wykonawcy co oznaczało tego na czyj wniosek wszczynano postępowanie wywłaszczeniowe. W niniejszej sprawie wywłaszczenie prowadzone było na wniosek Dyrekcji [...] a więc podmiotu uprawnionego w świetle zapisów dekretu o wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie jako podmiotu będącego wykonawcą narodowych planów gospodarczych.

Zgodnie z art. 5 dekretu, zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy Narodowych Planów Gospodarczych na podstawie opinii Prezydium właściwej Wojewódzkiej Rady Narodowej, jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane będą środki na jej nabycie. W niniejszej sprawie takie zezwolenie zostało wydane w dniu [...] października 1953 r. a poprzedzone opinią Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. Wniosek spełniał wymagania art. 7 dekretu, zawierał stosowne załączniki i zaświadczenia. Zezwolenie potwierdzało więc, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna na cele budowy osiedla a więc na potrzeby realizacji narodowych planów gospodarczych.

Podstawowe zarzuty skargi dotyczą przede wszystkim kwestii właściwości organu. Do orzekania w sprawie wywłaszczenia – zgodnie z art. 10 dekretu – powołane było prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej według położenia przedmiotowej nieruchomości. Nie ulega więc wątpliwości, że organ kolegialny. Wywody skarżących na temat tego czy orzeczenie wydał organ kolegialny czy nie pozbawione są w związku z tym jakiegokolwiek umocowania w świetle przepisów dekretu skoro unormowanie art. 10 w tym zakresie nie budzi wątpliwości. Mają co prawda rację skarżący, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 maja 1952 r. dotyczy wyłącznie składu, organizacji i trybu postępowania odwoławczego i nie miało zastosowania w niniejszej sprawie, to jednak ta wadliwość pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu. Zgodnie z art. 10 w zw. z art. 21 ust. 1 dekretu w związku z § 24 uchwały Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. po pierwsze organem właściwym był organ kolegialny – Prezydium, po drugie rozstrzygnięcia w zakresie kolegialnej właściwości prezydium podpisywali upoważniony członek prezydium (przewodniczący, zastępca, sekretarz, członek prezydium). W tym wypadku podpisał zastępca przewodniczącego a więc osoba upoważniona. Skarżący nie wykazali przy tym aby nie pełnił on tej funkcji – co po upływie tak znacznego czasu od daty wydania rozstrzygnięcia – nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że nie legitymował się tym upoważnieniem czy nie sprawował tej funkcji. Jak się wskazuje w orzecznictwie wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji a więc gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 K.p.a. przyznaje cech trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98.

Wbrew wywodom skargi nie zasługują na uwzględnienie argumenty o tym, że uchwała Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. zmieniała ustawowe ukształtowanie charakteru organu administracji publicznej poprzez przyznanie mu kompetencji do rozstrzygania konkretnych spraw administracyjnych (str. 8 skargi). Rozporządzenie precyzowało pod względem formalnym, to co nie zostało sprecyzowanie w dekrecie a mianowicie określało sposób podpisywania dokumentów wydawanych przez organ kolegialny a więc określało sposób funkcjonowania Prezydiów od strony formalnej. Powołane przez skarżących orzecznictwo sądowo administracyjne na temat mocy prawnej orzeczeń wydanych przez organ kolegialny nie znajduje odniesienia do aktów z lat 50 tych. Wyrok NSA z 27 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 455/02 dotyczył obecnego stanu prawnego a wyrok NSA z 12 marca 1997 r, sygn.. akt SA/Gd 2939/95 dotyczył sytuacji w której orzeczenie w ogóle podpisu nie zawierało. Nie są więc one adekwatne do stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

Analiza kwestionowanego orzeczenia wskazuje, że zostało ono wydane przez organ kolegialny – prezydium – o czym świadczy choćby pieczęć w nagłówku i wskazana podstawa prawna a podpisana została przez osobę uprawnioną - § 24 rozporządzenia. Jeszcze raz pokreślić należy, że wbrew wywodom skargi (str. 8) nie wprowadziło żadnych nowych kompetencji do działania w ramach wywłaszczenia Przewodniczącego Prezydium czy jego zastępcy. Wyłącznie właściwym było w tym wypadku Prezydium, w imieniu którego decyzję, zgodnie z rozporządzeniem podpisywały osoby wymienione w § 24.

Kolejne zarzuty skargi dotyczą postępowania wywłaszczeniowego – jego przebiegu, w tym braku skutecznie przeprowadzonych rokowań w szczególności braku wskazania ceny.

Co do kwestii rokowań wskazać należy, że samo niezaproponowanie ceny nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Art. 8 dekretu był interpretowany różnorodnie. W niektórych orzeczeniach uważano, że brak ten stanowi o rażącym naruszeniu prawa (orzeczenia powołane przez skarżących) a w innych, że nie (I OSK 840/09, uchwała 7(NSA) z 21 kwietnia 2008 r, I OPS 2/08). Sąd podziela ocenę NSA, że generalnie art. 8 dekretu nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek złożenia oferty zakupu a więc generalnie, jak w każdej tego rodzaju sytuacji, oferta taka powinna zawierać cenę. Nie wystarczyło samo odwołanie się do art. 28 dekretu. Jednakże brak ten, nie jest w rozumieniu art. 156 K.p.a. równoznaczny ze stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa. Różna wykładnia prawa na gruncie art. 8 w zw. z art. 28 dekretu nie pozwala na uznanie, że przepisy te były klarowne a ich wykładnia za każdym razem taka sama. Jak wskazał NSA w przytoczonym wyżej wyroku istotne jest także i to, że sam dekret mimo, że precyzował, iż złożenie wniosku o wszczęcie postępowania musiało być poprzedzone rokowaniami z właścicielami to jednak nie wywodził z tego faktu negatywnych skutków, przesłanki negatywnej do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Okoliczność, że wykonawca narodowych planów gospodarczych na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu był obowiązany do zaproponowania ceny a tego nie uczynił a jedynie odwołał się do art. 28 – nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzja z tego powodu narusza prawo w sposób rażący. W związku z tym należy przyjąć, że wobec tej różnorodności wykładni nie można uznać, że stan prawny w tym aspekcie był jasny i nie budzący wątpliwości, bo tylko w takiej sytuacji możnaby mówić o oczywistości naruszenia przepisu prawa jako jednego z elementu do stwierdzenia nieważności aktu. Sąd w tym składzie stoi na stanowisku, że sam brak ceny nie uzasadnia, w świetle art. 156 K.p.a. podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 6, 7, 8, 11 i 77 § 1, 138 § 1 w zw z art. 127 § 3 in fine K.p.a. organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i niewadliwej oceny prawnej, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji. Rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie prawne w powołanych przez niego przepisach prawa materialnego i procesowego (za wyjątkiem błędu co do możliwości zastosowania rozporządzenia Rady Ministrów z 3 maja 1952r.). Na marginesie wskazać można, że skarżący w istocie nie wskazali na czym miało polegać błędne ustalenie stanu faktycznego i wadliwe zebranie materiału dowodowego a wprost przeciwnie twierdził, że akta sprawy są kompletne. Nie znajduje uzasadnienia teza o sprzeczności ustaleń faktycznych co do podmiotu wydającego rozstrzygnięcie. Organ w żadnym miejscu nie wskazywał aby orzeczenie zostało wydane przez podmiot inny niż Prezydium – wywody skargi na okoliczność, że orzeczenie wydał podmiot monokratyczny stanowią nieuzasadnioną polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu co do podmiotu wydającego orzeczenie wywłaszczeniowe.

Nie znajduje uzasadnienia, w kontekście podstaw do stwierdzenia nieważności, zarzut nieinformowania stron postępowania o poszczególnych etapach postępowania wywłaszczeniowego. Wybór trybu publicznych ogłoszeń uprawniał organ do informowania stron o podejmowanych czynnościach w taki właśnie sposób i znajdował uzasadnienie w art. 18 ust. 2 dekretu, gdyż postępowanie dotyczyło większej liczby właścicieli. Tryb ten, z mocy art. 20 ust, 3 i 24 ust. 1 dekretu, był dopuszczalny ponieważ ww przepisy odsyłały do uregulowania art. 18 ust. 2. W związku z tym zarówno co do wszczęcia postępowania jak i zawiadamiania o rozprawie i doręczania odpisu orzeczenia obowiązywały te same zasady. Trafnie zatem organ wywodził, że w toku postępowania wywłaszczeniowego organ mógł zastosować tryb indywidualnych doręczeń – co powinno być regułą a w przypadku spełnienia przesłanek wymienionych w art. 18 ust 2 (większa liczba uczestników) lub gdy właściciel nie był znany z miejsca zamieszkania – tryb obwieszczeniowy. Organ posiadał zezwolenie zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] października 1953 r. na zastosowanie tego trybu. Zastosowanie tego drugiego z trybów "zwalniało" organ od doręczenia indywidualnego – co czyni niezasadnymi zarzuty skargi co do braku prawidłowego i skutecznego przeprowadzenia postępowania zmierzającego do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości.

Istotnie, zgodnie z art. 20 ust. 1 dekretu organ miał obowiązek wyznaczenia rozprawy, to jednak w przypadku gdy nie złożono sprzeciwów lub wniosków, organ mógł wydać roztrzygnięcie bez przeprowadzenia rozprawy. – art. 21 ust. 3 dekretu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Z akt nie wynika aby wnioski lub sprzeciwy zostały zgłoszone przez uprawnione podmioty. Zaniechanie przeprowadzenia rozprawy nie stanowi zatem podstawy do stwierdzenia wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie stwierdził aby doszło do naruszenia przez organ art. 11 K.p.a. Zasada przekonywania wyrażona w tym przepisie nakłada na organ obowiązek wskazania jakimi przesłankami kierował się organ wydając dany akt administracyjny. W żadnym razie nie oznacza, że organ ma przekonać stronę do swych racji. Zaprezentowana przez organ ocena materiału dowodowego jest w normatywnym aspekcie przekonująca, logiczna i znajduje umocowania w powołanych przez organ przepisach prawa.

Sąd nie znalazł w decyzji stwierdzeń, które prowadziłby do wniosku, że organ jest zdania, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wyłącznie w przypadku naruszenia zasad postępowania – co jest oczywiście poglądem błędnym. Wprost przeciwnie z uzasadnienia decyzji wynika, że organ badał sprawę pod kątem przepisów prawa materialnego – dekretu, który zawierał oczywiście unormowania procesowe pozwalające na zgodne z prawem przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego.

W tych okolicznościach brak było podstaw z art. 138 § 1 K.p.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji skoro nie narusza ona prawa.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.