Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1078/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, 1a i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 37 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 462/18 w sprawie ze skargi B. F. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 27 marca 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz B. F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 462/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 27 marca 2017 r.: 1. stwierdził, że przewlekłość organu w rozpatrzeniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł; 3. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 27 marca 2017 r., skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skarżąca wniosła o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708; zwanej dalej "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym"), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. poz. 2270) w przedmiocie ustalenia, że art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega wyłączeniu stosowania wobec niej. Wniosek wpłynął do organu 30 marca 2017 r.

W dniu 7 kwietnia 2017 r. Minister wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW z prośbą o przekazanie informacji, czy zmarły mąż skarżącej miał ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymywał powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia.

Pismem z 5 maja 2017 r. organ, powołując się na art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), zawiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2017 r. Organ wskazał, że wydłużenie terminu załatwienia sprawy wynika z jej złożonego charakteru, a w szczególności z konieczności uzyskania i weryfikacji informacji o przebiegu służby oraz innych informacji i materiałów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Pismem z 15 maja 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSW poinformował Ministra, że skarżąca ma ustalone prawo do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu – emerycie L. J..

Pismem z 20 lipca 2017 r. skarżąca wniosła o przyspieszenie terminu rozpoznania wniosku z 27 marca 2017 r. i wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania.

Pismem z 28 lipca 2017 r. Minister poinformował skarżącą, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku będzie możliwe i nastąpi dopiero po otrzymaniu stosownych informacji z Instytutu Pamięci Narodowej-Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Komendy Głównej Policji.

Pismem z 17 listopada 2017 r., w nawiązaniu do pisma z 7 kwietnia 2017 r., Zakład Emerytalno-Rentowy MSW poinformował, że na podstawie art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w dniu 28 czerwca 2017 r. wydana została skarżącej decyzja o ponownym ustaleniu prawa do renty rodzinnej po zmarłym emerycie L. J.. Powyższa decyzja wraz z otrzymaną informacją z IPN z 16 maja 2017 r. o pełnieniu przez L. J. służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy została dołączona do pisma z 17 listopada 2017 r. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSW poinformował skarżącą.

Pismem z 30 sierpnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., ponownie poinformował skarżącą, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., co wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Równocześnie wyjaśnił, że wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW z zapytaniem, czy obecnie skarżąca pobiera świadczenie rentowe rodzinne oraz jakich okresów służby i w jakich formacjach dotyczy. Ponadto ustalenia wymagało, czy podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wobec potwierdzenia pobierania przez skarżącą renty rodzinnej konieczne było wystąpienie do IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Komendy Głównej Policji. W związku z powyższym rozpoznanie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów. W ocenie organu powinno to nastąpić do 6 kwietnia 2018 r.

Pismami datowanymi z 27 lipca 2017 r. organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji i Prezesa IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji dotyczących L. J.

Pismem z 25 czerwca 2018 r. na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosła o stwierdzenie, że Minister w niniejszej sprawie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła również o zobowiązanie Ministra do rozpoznania jej wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także o wymierzenie Ministrowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu wskazał, że biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny przedmiotowej sprawy, wydłużenie terminu załatwienia jest uzasadnione. Poinformował też, że wpłynęła znaczna ilość spraw - około 3800 wniesionych na podstawie art. 8 a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - oraz że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowanymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

w pierwszej kolejności wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wniesionym przez skarżącą.

Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 149 § 1- § 2 p.p.s.a. Zauważył, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości. W doktrynie podnosi się, że: "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ" polega na niepodejmowaniu przez organ skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). W przypadku przewlekłości postępowania czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła w dniu 27 marca 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu właściwego, o wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyższy przepis wszedł w życie 1 stycznia 2017 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Sąd ten przytoczył art. 12 i 35-38 k.p.a. Wskazał, że zasada szybkości postępowania nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas - stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. - organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Sąd ten podniósł, że chociaż zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do 28 grudnia 2017 r., tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. W tej sytuacji zwłoka, jakiej dopuścił się Minister w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Sąd zauważył, że do dnia wydania w sprawie wyroku organ nadal nie rozpatrzył wniosku skarżącej z 27 marca 2017 r. W ocenie tego Sądu działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia przewlekłości, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami oraz ich pozorność.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotowa skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów). W aktach sprawy znajdują się co prawda zawiadomienia skierowane do strony skarżącej, w których organ informował, że sprawa zostanie załatwiona w późniejszym terminie, jednakże sprawa w kolejnych terminach wskazywanych przez Ministra nie została załatwiona. W ocenie Sądu czynności podjęte po tym terminie świadczą w oczywisty sposób o przewlekłości organu. Sąd zwrócił uwagę, że podejmowane przez Ministra czynności nie zmierzały do szybkiego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd ten podkreślił, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym, nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zarówno dotychczasowy czas trwania postępowania z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Ponadto Sąd ten uznał, że czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny, Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony skarżącej do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. i powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie skarżącego do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. – uwzględnił przedmiotową skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 listopada 2018 r. Nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie, ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2016 r. II GSK 410/15, Legalis numer 1511474);

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 27 marca 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżąca podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżąca pełniła służbę lub jej następcy prawnego z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań 1 obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z 27 marca 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty rodzinnej skarżącej (28 czerwca 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby (15 maja 2017 r.), wydanej decyzji, wysłudze oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (21 listopada 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał 23 października 2017 r., a informację o przebiegu służby w Policji 6 grudnia 2017 r.;

3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art.154 § 6 w związku z art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zarządzeniem z 24 listopada 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 7 grudnia 2021 r. skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Organ nie udzielił odpowiedzi na ww. zarządzenie.

Zarządzeniem z 7 lutego 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Natomiast treść art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia.

Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ustawodawca nie określił stanu przewlekłości posługując się skonkretyzowaną jednostką czasu (np. co najmniej 6 miesięcy). Ustalenie znaczenia tego pojęcia wymaga więc sięgnięcia do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Z orzecznictwa wynika, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jest to sytuacja, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego konkretnej sprawy. Konkludując uznać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy konkretna sprawa ze względu na charakterystyczne dla niej okoliczności prawne i faktyczne mogłaby być załatwiona w terminie krótszym.

Ustawodawca słusznie uznał, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ winna być stopniowalna (zwykła albo kwalifikowana, czyli rażąca), zależnie od okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art.149 § 1a p.p.s.a. jako postać kwalifikowana naruszenia prawa powinno być interpretowane ściśle. Muszą tym samym wystąpić szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiej postaci naruszenia prawa. Samo pojęcie "rażące" oznacza, że chodzi tu o działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Tym samym rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi być to naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku bezczynności chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Każda z tych okoliczności samodzielnie świadczyć może o rażącym naruszeniu prawa. Przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa wyłącza pojawienie się okoliczności ekskulpujących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że do okoliczności ekskulpujących organu nie zaliczają się jego organizacyjne problemy, takie jak obciążenie ilością spraw, czy braki kadrowe z tego względu, że nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (tak wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; wyrok NSA z 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16).

W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności. W związku z tym, że przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa (wskazanych wyżej lub w przepisach szczególnych), to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zarzut pierwszy naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie mógł odnieść tym samym zamierzonego skutku. Przepis ten ma bowiem charakter ogólny oraz kompetencyjny i zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkiem, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji. W tej sprawie taka sytuacja nie występuje. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w przypadku, gdy zarzuca wadliwość kontroli sądowadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normą wynikającą z tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa (w niniejszej sprawie stosowne przepisy k.p.a.). Tymczasem w przedmiotowej sprawie ani zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej oceny bezczynności postępowania nie zawiera takiego powiązania, ani uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia podstaw prawnych uznania przez organ, że nie pozostawał on w bezczynności, a więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy mogło znajdować uzasadnienie w skrupulatnym podejmowaniu przez organ wszelkich czynności zmierzających do jak najszybszego załatwienia sprawy, a przynajmniej nie niweczy stanowiska Sądu o naruszeniu art. 12, art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z tego samego powodu nieskuteczny jest także zarzut drugi naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., w którym podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu, w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro w rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie, na gruncie powołanego w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 35 k.p.a., ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. - w ogóle nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14,12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego zakwestionowano wymierzenie organowi grzywny.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny (jak również przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej) jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać stronie skarżącej sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość zasądzonej od organu grzywny, gdyż Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do zasądzenia tego świadczenia w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania w sprawie oraz w braku merytorycznych argumentów przemawiających za takim sposobem prowadzenia tego postępowania, które, co należy podkreślić, stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących terminy rozpatrzenia spraw przez organ administracji publicznej, ale także konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzenie od organu grzywny w wysokości 500 zł wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy. Należy pamiętać, że skarżąca od dłuższego czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości. Rozpoznawana sprawa w swych ekonomicznych następstwach dotyczy więc podstawowych dochodów skarżącej, z których pokrywa on koszty utrzymania siebie i swojej rodziny. W takich sytuacjach organ winien więc wykazywać się szczególną wrażliwością i troską o jednostkę, dążąc do jak najszybszego załatwienia jej wniosku, który dotyczy fundamentów jej egzystencji. Nie został również naruszony przepis art. 154 § 6 p.p.s.a., gdyż grzywna została ustalona w granicach wyznaczonych tym przepisem.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję o wymierzeniu organowi grzywny i ustalając jej kwotę. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.