Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1565/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3670/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3670/15 oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej – "Minister" lub "organ") z dnia [...] września 2015 r., nr [...] (dalej – "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku skarżącego M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2015 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...], Wydziału Społeczno - Administracyjnego z [...] kwietnia 1953 r. nr [...] w części orzekającej o odjęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w osiedlu [...] w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...]. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² z bloku nr [...], określonej w ww. orzeczeniu jako własność nieustalonej osoby oraz stwierdzającą nieważność orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1961 r. nr [...] prostującego powyższego orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1953 r. w zakresie ogólnej powierzchni przejętych nieruchomości stwierdzającego, iż w miejsce [...] ha [...]m² winno być [...] ha [...]m²:

- utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...]. Wydziału Społeczno - Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...] oraz

- uchylił ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. w części stwierdzającej nieważność orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1961 r. nr [...] o sprostowaniu i umarzył postępowanie nadzorcze w ww. części.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że orzeczeniem z [...] kwietnia 1953 r. wydanym w następstwie rozpatrzenia wniosku Dyrekcji Rozbudowy [...] Węzła Kolejowego w W. z dnia [...] maja 1949 r., Prezydium Rady Narodowej w [...] przejęło na własność Państwa, z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej, m. in. nieruchomość położoną w osiedlu [...], w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m² z bloku nr [...]. W powyższym orzeczeniu przedmiotowa nieruchomość została określona jako własność nieustalonej osoby.

Orzeczeniem z dnia [...] maja 1961 r. Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...], działając na podstawie art. 81 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 341) dokonał sprostowania powyższego orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1953 r. w zakresie wskazanej w nim ogólnej powierzchni przejętych nieruchomości stwierdzając, iż w miejsce [...] ha [...]m² winno być [...] ha [...] m². Powyższe sprostowanie było skutkiem błędu matematycznego polegającego na wadliwym zsumowaniu powierzchni poszczególnych nieruchomości objętych ww. orzeczeniem z [...] kwietnia 1953 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r. w części dot. przejęcia na własność Państwa m. in. działki nr [...] o pow. [...] m² z bloku nr [...] wystąpił skarżący wskazując, iż jest następcą prawnym Z. S., który był z kolei właścicielem nieruchomości przejętych na własność Państwa i zlokalizowanych we wsi [...]. Skarżący wskazał na wydanie powołanego wyżej orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa (wniosek skarżącego wraz z pismami uszczegóławiającymi ten wniosek znajdują się w tomie 4/5 akt administracyjnych).

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] Wydziału Społeczno - Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...] (dalej również "orzeczenie wywłaszczeniowe") w części orzekającej o odjęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w osiedlu [...] w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² z bloku nr [...] określonej w ww. orzeczeniu jako własność nieustalonej osoby oraz stwierdził nieważność orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1961 r. nr [...] prostującego powyższego orzeczenie wywłaszczeniowe w zakresie ogólnej powierzchni przejętych nieruchomości stwierdzającego, iż w miejsce [...] ha [...] m² winno być [...] ha [...] m². W uzasadnieniu swej decyzji Minister wskazał, że będąca przedmiotem wywłaszczenia nieruchomość działka nr [...] o pow. [...] m² z bloku nr [...], została zajęta w latach 1939-45 na cele komunikacji kolejowej i rozbudowy infrastruktury kolejowej - [...], realizowanej przez przedsiębiorstwo państwowe X - Dyrekcję Odbudowy Węzła Kolejowego w W. Fakt zajęcia wywłaszczonej nieruchomości ustalono na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego - Rejestru Pomiarowego części gruntów nieruchomości [...] i [...] w gm. [...] powiecie i województwie [...] z dnia [...] kwietnia 1949 r. nr [...], szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację [...] w powiecie i województwie [...] z 1948 r. oraz w oparciu o uzyskane z Centralnego Archiwum Wojskowego w W. zdjęcia lotnicze wykonane w 1945 r.

W decyzji wskazano ponadto, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała zajęta na cele kolejowe również w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. (Dz. U. z 1948 r., Nr 20, poz. 138 ze zm. - dalej "dekret z 1948 r.") oraz w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego, zatem spełnione zostały przesłanki wskazanie w art. 2 dekretu z 1948 r. Ponadto organ stwierdził, iż dochowane zostały również formalne przesłanki złożenia wniosku, gdyż wniosek wywłaszczeniowy odpowiadał wymaganiom stawianym w art. 3 dekretu wywłaszczeniowego, zaś postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów art. 4 dekretu oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. R.P. Nr 86, poz. 776) w brzmieniu ustawy z 30 marca 1939 r. (Dz. U. R.P. Nr 31, poz. 205 – dalej "rozporządzenie wywłaszczeniowe"). W toku postępowania ustalono, że były właściciel (posiadający prawa rzeczowe w dacie przejścia nieruchomości na własność Państwa, tj. w dniu [...] maja 1945 r.) uzyskał prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości na podstawie wyroku Sądu Polubownego w W. z [...] sierpnia 1942 r., który dotyczył podziału w naturze części terenów nieruchomości [...]. W wyniku powyższego wyroku Z. S. syn B. uzyskał na indywidualną własność m. in. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m² z bloku nr [...]. Wykonalność powyższego wyroku z 18 sierpnia 1942 r. została stwierdzona postanowieniem Sądu Okręgowego w W. z [...] listopada 1942 r. Następnie ustalono, iż ww. Z. S. zmarł w dniu [...] lipca 1948 r., zaś postępowanie spadkowe po nim wszczęto dopiero w 1998 r. i zakończono postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] grudnia 1999 r. (sygn. akt [...]).

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając ww. decyzji z [...] maja 2015 r. naruszenie m. in. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. oraz przepisów dekretu z 1948 oraz rozporządzenia wywłaszczeniowego poprzez błędne przyjęcie, iż orzeczenie wywłaszczeniowe nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej do Sądu decyzji z [...] września 2015 r. wskazał, że rozstrzygniecie w niniejszej sprawie oparł na materiałach archiwalnych uzyskanych w wyniku analizy materiału dowodowego pozyskanego w szczególności w: Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowym [...], Urzędzie [...].[...] Urzędzie Wojewódzkim, Starostwie Powiatu [...], Instytucie Pamięci Narodowej, X Spółce Akcyjnej z siedzibą w W. oraz przy wykorzystaniu zdjęć lotniczych z 1945 r. uzyskanych z Centralnego Archiwum Wojskowego w W. W wyniku ww. czynności zebrano wszelki możliwy do odnalezienia, po upływie ponad [...] lat od dnia wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, materiał dowodowy, który umożliwia dokonanie oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego. Przedmiotową nieruchomość wywłaszczono w oparciu przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. Nr 20 poz. 138 ze zm.), dlatego w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania organ dokonał oceny kwestionowanego orzeczenia. Minister Infrastruktury i Rozwoju nie stwierdził przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a., które obligowałyby organ naczelny do wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia wywłaszczeniowego. W sprawie brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa. Ponadto za brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. W rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić, aby orzeczenie wywłaszczeniowe w kontrolowanej części zostało wydane bez podstawy prawnej przez Prezydium Rady Narodowej [...], bowiem omawiane orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 1 dekretu z 1948 r. w związku z art. 22 § 1 rozporządzenia wywłaszczeniowego. Należy stwierdzić, iż w dniu 31 stycznia 1952 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, która jednak w art. 6 przewidywała, iż postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945, po wejściu w życie jej przepisów miało być nadal prowadzone w dotychczasowym trybie, tj. na podstawie przepisów dekretu z 7 kwietnia 1948 r., aż do wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu, z tym, że odwołania miały być rozpatrywane przez odwoławcze komisje wywłaszczeniowe. Rażące naruszenie prawa, zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami, stanowi oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest również pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przedmiotem rozstrzygania w trybie dekretu z 1948 r. było, jak wynika z treści art. 1 ust. 1 odjęcie prawa własności nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu (tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r.) we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

W myśl art. 2 dekretu wywłaszczeniowego odjęcie prawa własności przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć mogło tylko tych nieruchomości, które:

1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej oraz

2) były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów były przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał ustalenia zawarte w kontrolowanej decyzji wskazując, że ze zgromadzonych w sprawie akt jednoznacznie wynika fakt, iż m. in. nieruchomość "[...]" położona w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m² z bloku nr [...], została zajęta w okresie wojny w latach 1939 - 1945 na cele komunikacji kolejowej i rozbudowę infrastruktury kolejowej - stacji rozrządowej [...], realizowane następnie przez przedsiębiorstwo państwowe X.

Powyższa okoliczność została udowodniona na podstawie Rejestru Pomiarowego części gruntów nieruchomości [...] i [...] w gm. [...] powiecie i województwie [...] z [...] kwietnia 1949 r. nr [...], sporządzonego przez Dział Pomiarowy Dyrekcji Odbudowy Węzła [...], w którym wnioskodawczym - Dyrekcja Odbudowy Węzła [...] wyszczególniła katalog nieruchomości zajętych na cele kolejowe w latach 1939 - 1945, szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...] w powiecie i województwie [...], z którego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie terenów zajętych w latach 1939-45 i użytkowanych przez X. Dokonane na Rejestrze Pomiarowym odręczne notatki nie dyskwalifikują go jako dowodu. Należy bowiem wskazać, że bezspornie rejestr obejmujący m.in. przedmiotowe działki został sporządzony w dniu [...] kwietnia 1949 r. - na co wskazuje umieszczona na nim data wraz z pieczęcią i nazwiskiem autora. Dopiski odręczne, których istnienie spowodowało wątpliwości skarżącego, mogły zostać sporządzone po wywłaszczeniu, bowiem zostały umieszczone w rubryce "uwagi" i dotyczyły wyniku postępowania wywłaszczeniowego, którym były objęte działki, przy czym fakt niewypełnienia powyższej rubryki w całości (a tylko w nieznacznej części) nie ma znaczenia dla oceny wiarygodności dokumentu. Fakt zajęcia nieruchomości, działki nr [...], potwierdzają również zdjęcia lotnicze pochodzące z 1945 r. uzyskane z Centralnego Archiwum Wojskowego w W., z których - wbrew twierdzeniom skarżącego - wynika, że w dacie ich wykonania (tj. w 1945 r.) na ww. działce nr [...] znajdowały się grunty bezpośrednio przylegające do istniejących już torów kolejowych, które były przygotowywane pod dalszą rozbudowę stacji rozrządowej [...]. Powyższe okoliczności potwierdzają również zdjęcia lotnicze uzyskane z geoportal.edu.pl. wykonane przez Luftwaffe w dniu [...] lipca 1944 r., które wskazują, iż przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod stację rozrządową [...] już w połowie 1944 r. Odnosząc się zaś do zarzutu braku dostępności strony internetowej, na której umieszczone były zdjęcia Luftwaffe należy wskazać, iż zdjęcia te zostały wydrukowane w czasie, gdy były dostępne i dołączone do akt postępowania wraz z notatką służbową. Były zatem dostępne dla stron postępowania. Fakt wygaśnięcia strony internetowej, nie może skutkować usunięciem wcześniej pozyskanego dowodu, tym bardziej, że został on powołany jedynie dodatkowo w celu wykazania istnienia urządzeń infrastruktury w okresie 1939-1945. Potwierdzeniem stanu faktycznego (zajęcia nieruchomości) działki nr [...] jest również pismo P. J. W. z dnia [...] stycznia 1958 r., w którym wskazano na fakt zajęcia przez władze okupacyjne nieruchomości w gminie [...], na cele rozbudowy węzła kolejowego, już w lipcu 1942 r. Ww. okoliczność znajduje potwierdzenie w zaświadczeniu Komitetu Blokowego nr [...] Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1958 r. Obecny kształt stacji rozrządowej [...] ([...]) potwierdza, iż przedmiotowa nieruchomość została w pełni przeznaczona na cele komunikacji kolejowej - budowę stacji rozrządowej i związanej z nią infrastruktury kolejowej, bowiem bezpośrednio na wszystkich przejętych działkach znajdują się tory kolejowe. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż ustalone okoliczności faktyczne w sposób bezsporny potwierdzają, że nieruchomość obejmującą przedmiotową działkę nr [...] z bloku nr [...] zajęto na cel użyteczności publicznej wskazany w art. 2 ust. 1 pkt a dekretu z 1948 r., czyli na cel budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej w czasie trwania II wojny światowej. Tym samym brak podstaw do stwierdzenia, aby nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 2 pkt 1 lit. a dekretu. Również zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (Rejestr Pomiarowy części gruntów nieruchomości [...] i [...] w gm. [...] powiecie i województwie [...], protokół z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] listopada 1951 r. w siedzibie [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. oraz wniosek X z dnia [...] maja 1949 r. Nr [...]), potwierdza dalsze ustalenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości na ww. cele w dacie wejścia w życie dekretu wywłaszczeniowego. Powyższe dokumenty potwierdzają bowiem, że w dniu [...] kwietnia 1948 r. nieruchomość położona w [...] oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z bloku nr [...], pozostawała we władaniu X. Przedmiotowa dokumentacja potwierdza ponadto fakt. iż przedmiotowa nieruchomość w dalszym ciągu była i jest nadal wykorzystywana na cele komunikacji kolejowej (istniejące na nieruchomości tory kolejowe) oraz rozbudowę Stacji Rozrządowej [...] (obecnej stacji [...]). Zgodnie z pierwotnym brzmieniem dekretu z 7 kwietnia 1948 r. ubiegający się o wywłaszczenie winien zgłosić wniosek do właściwego wojewody do dnia 31 grudnia 1949 r. W wyniku nowelizacji ustawą z dnia 30 grudnia 1949 r. o zmianie niektórych przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. z 1949 r., nr 65, poz. 527), przedłużono termin składania wniosków do właściwego wojewody do dnia [...] grudnia 1950 r. Minister ustalił, że pismem z dnia [...] maja 1949 r. Nr [...] Dyrekcja Odbudowy Węzła Kolejowego - X w W. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania rn.in. w stosunku do nieruchomości położonych w os. [...] o pow. ogólnej [...] ha [...] m², oznaczonych na załączonym szkicu kolorem różowym, które zostały zajęte przez okupanta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele rozwoju urządzeń komunikacyjnych i w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. były przewidziane na budowę powyższych urządzeń. Z treści wniosku wynika, że dołączono do niego 10 załączników, w tym rejestr pomiarowy oraz szkic gruntów planowanych do wywłaszczenia. Jak wynika powyższych dokumentów, ww. wnioskiem objęto również przedmiotową działkę nr [...] o pow. [...] m² z bloku nr [...].

Wbrew twierdzeniom skarżącego, odnaleziony "Szkic gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...]" jest szkicem stanowiącym załącznik do wniosku wywłaszczeniowego. Jak wynika z pierwszego zdania wniosku z dnia [...] maja 1949 r. X - Dyrekcja Odbudowy [...] Węzła Kolejowego przedkłada w załączeniu szkic gruntów nr [...]r. Przedstawiony powyżej numer istotnie znajduje się na odnalezionym szkicu wraz z datą jego sporządzenia - 1948 r. oraz autorami szkicu (vide: tabela opracowania znajdująca się w prawym dolnym rogu szkicu). Dopisany zaś dodatkowo przy tytule numer nr [...]jest tożsamy ze sporządzonym później (tj. [...] kwietnia 1949 r.) rejestrem i stanowi uzupełnienie, tym bardziej potwierdzające jednolitość materiału dowodowego. Przedmiotowy wniosek został zgodnie art. 3 ust. 2 dekretu z 1948 r. zatwierdzony przez Ministra Komunikacji w dniu 19 lipca 1949 r. Prezentata zamieszczona na piśmie z [...] sierpnia 1949 r. Nr [...] Dyrekcji Odbudowy Węzła Kolejowego [...] wskazuje, iż dochowany został termin złożenia wniosku wywłaszczeniowego, bowiem przedmiotowy wniosek wpłynął do organu wywłaszczeniowego w dniu [...] sierpnia 1949 r. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z 1948 r., do wywłaszczenia na podstawie powyższego dekretu stosowano odpowiednio przepisy rozporządzenia wywłaszczeniowego, z tą m. in. zmianą, iż zawiadomienie i doręczenie do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia zastępowano ogłoszeniem w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego. W myśl art. 14 § 1 ww. rozporządzenia, obwieszczenie o wszczęciu postępowania polegało na podaniu do publicznej wiadomości, w sposób przyjęty w danej miejscowości informacji na czyją rzecz i na jaki cel wywłaszczenie miało być dokonane, na czym wywłaszczenie miało polegać według zamierzeń wnioskodawcy, przybliżoną ogólną powierzchnię gruntów ze wskazaniem miejsca, gdzie te grunty się znajdowały z wyszczególnieniem właścicieli gruntów. Jednocześnie w § 2 art. 14 rozporządzenia wskazano, iż obwieszczeniu należało podać do wiadomości, że plan sytuacyjny i inne załączniki zostały wyłożone w lokalu zarządu gminy do przejrzenia w okresie 14 dni oraz ogłosić, iż w powyższym terminie każdy zainteresowany może zgłosić wnioski lub sprzeciwy. Ogłoszeniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. Nr [...] poinformowano strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie odjęcia prawa własności m. in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, wymieniono znanych organowi właścicieli nieruchomości, dokonano ogólnego opisu nieruchomości, wskazano, iż wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek Dyrekcji Odbudowy Węzła Kolejowego - [...], który został zatwierdzony przez właściwego ministra, zaś wywłaszczenie polegać miało na odjęciu prawa własności na rzecz Państwa z dniem [...] maja 1945 r. Wojewoda [...] poinformował również zainteresowanych o możliwości przeglądania akt sprawy w lokalu Zarządu gm. [...] i składania wniosków lub sprzeciwów, w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia. Ogłoszenie organu wojewódzkiego zostało obwieszczone na tablicach ogłoszeń Starostwa Powiatowego [...] w dniach [...] stycznia 1950 r. – [...] stycznia 1950 r., Zarządu Gminy w J. gm. [...] w dniach [...] stycznia 1950 r. – [...] marca 1950 r. oraz Urzędu Gminy [...] w C. w dniach [...] stycznia 1950 r. – [...] lutego 1950 r. oraz w [...] Dzienniku Urzędowym nr [...]. W związku z powyższym, skoro powyższy tryb dokonywania publicznych ogłoszeń był zgodny z treścią art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z 1948 r. oraz z treścią art. 14 § 1 rozporządzenia wywłaszczeniowego, i dawał wszystkim stronom postępowania możliwość uzyskania informacji o prowadzonym postępowaniu, a także jego skutkach, to brak podstaw do stwierdzenia, aby w ww. zakresie rażąco naruszono prawo. Z akt sprawy wynika, iż w niniejszej sprawie, w ustawowym terminie, nie zostały złożone żadne wnioski lub sprzeciwy. Zgodnie z art. 21 rozporządzenia wywłaszczeniowego wojewoda (a po wejściu w życie przepisów ustawy z 20 maja 1950 r. właściwe prezydium wojewódzkiej rady narodowej), wyznaczając rozprawę co do wywłaszczenia, zawiadamiało o miejscu i terminie rozprawy co najmniej na 14 dni wcześniej. Zgodnie z treścią ww. art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu wywłaszczeniowego ogłoszenie o rozprawie następowało poprzez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu tej decyzji w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego. Obwieszczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1951 r. Nr [...] poinformowano strony postępowania o wyznaczeniu na dzień [...] października 1951 r. rozprawy wywłaszczeniowej w lokalu Prezydium Gminnej Rady Narodowej w J., które następnie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Gminnej Rady Narodowej w J. w dniach [...] października 1951 r. - [...] października 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] - z uwagi na brak znaków granicznych i niemożność rozgraniczenia części terenów należących do osób fizycznych - odroczyło rozprawę w przedmiocie wywłaszczenia (protokół z oględzin nieruchomości, spisany w dniu [...] października 1951 r.), a następnie wyznaczyło jej nowy termin obwieszczeniem z dnia [...] października 1951 r. Nr [...]. na dzień [...] listopada 1951 r. Przedmiotowe obwieszczenie z [...] października 1951 r. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Gminnej Rady Narodowej w J. w dniach [...] listopada 1951 r. – [...]listopada 1951 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, przedmiotem rozprawy w dniu [...] października 1951 r. były wszystkie nieruchomości objęte postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie tylko nieruchomość S. B.. o czym świadczy następujące zdanie: "Na zapytanie przewodniczącego Ob. K. czy nie udało się ustalić nazwisk właścicieli gruntów, którzy w rejestrach pomiarowych figurują jako właściciele o nieustalonych nazwiskach - przedstawiciel Dyrekcji odpowiedzieli: że nie udało się ustalić, ponieważ teren ten obejmuje dawne grunty parcelacyjne [...] a nabywcy działek nie są ujawnieni w hipotece".

W świetle ww. okoliczności nie można postawić organowi wywłaszczeniowemu zarzutu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w ww. zakresie. Ze znajdującego się w sprawie protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej w wyznaczonym dniu, tj. [...] listopada 1951 r. wynika, iż odbyła się z udziałem przedstawiciela Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej, Prezydium [...] Powiatowej Rady Narodowej w [...] oraz przedstawiciela wnioskodawcy wywłaszczenia - Dyrekcji Rozbudowy [...] Węzła Kolejowego. Jak zauważono w skarżonym rozstrzygnięciu organu naczelnego, mimo prawidłowego obwieszczenia o jej terminie, na rozprawę, nie stawił się natomiast właściciel przedmiotowej nieruchomości. Z protokołu rozprawy wynika, iż w jej toku potwierdzone zostało zaistnienie przesłanek dopuszczalności przejęcia nieruchomości określonych w art. 1 i 2 dekretu z 1948 r. W uzasadnieniu orzeczenia wywłaszczeniowego wyjaśniono, iż zajęcie nieruchomości przez okupanta nastąpiło w okresie wojny 1939 - 1945 na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, a posiadanie i jej użytkowanie przez P. w dniu [...] kwietnia 1948 r. wypełniało przesłanki dopuszczalności przejęcia nieruchomości określone w dekrecie z 1948r. Orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wywieszone na tablicy ogłoszeniowej w dniach [...] maja 1953 r. – [...] maja 1953 r. Minister podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko, że bezskuteczny wynik czynności mających na celu odnalezienie potwierdzających fakt opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkującym wyeliminowaniem z obrotu prawnego ww. orzeczenia.

Organ prowadzący postępowanie nadzorcze wskazał, iż w przedmiotowej sprawie za wystarczającą należy uznać publikację w dzienniku urzędowym samego obwieszczenia o wszczęciu postępowania, gdyż informowało ono właścicieli nieruchomości o wszczęciu procedury w przedmiocie przejęcia nieruchomości i umożliwiało stronom wzięcie czynnego udziału w postępowaniu. Brak publikacji orzeczenia wywłaszczeniowego w dzienniku urzędowym, jednocześnie przy podaniu go do publicznej informacji w drodze obwieszczenia w formie zwyczajowo przyjętej, w ocenie organu, nie spowodowało negatywnych skutków dla stron postępowania, w postaci pozbawienia ich możliwości uzyskania informacji o odjęciu prawa własności nieruchomości, a tym samym nie powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Minister podniósł również, że z uwagi na odformalizowany tryb wywłaszczenia regulowanego przepisami dekretu z 1948 r. (art. 4 dekretu), nie można stawiać organowi wywłaszczeniowemu zarzutu rażącego naruszenia prawa w kontekście braku wskazania właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Sytuacja zaistniała w powojennej Polsce, w szczególności zaś konieczność uregulowania stanów prawnych nieruchomości zajętych w okresie wojny II wojny światowej i po jej zakończeniu, wykorzystywanych przez podmioty państwowe na istotne dla kraju i jego obywateli cele (cele użyteczności publicznej określone w art. 2 pkt 1 lit. a - f, których właściciele byli często nieznani z uwagi na skutki działań wojennych i stanu okupacji) wymagała odformalizowanego postępowania, które znalazło swój wyraz w przepisach dekretu z 1948 r. W świetle powyższych okoliczności zasadnicze znaczenie przy ówczesnym stosowaniu przepisów dekretu z 1948 r. miało ustalenie, czy w stosunku do konkretnej nieruchomości zaistniały przesłanki wskazane w powołanych art. 1 i 2 dekretu, a także oznaczenie przejmowanych gruntów, w miarę ówczesnych możliwości wnioskodawcy przejęcia (art. 4 ust. 1 pkt 2 dekretu).

Podkreślić jednoczenie należy, że w procesie odejmowania prawa własności nieruchomości prawodawca skupił się przede wszystkim na kwestii prawidłowego określenia nieruchomości, natomiast nawet ewentualne wskazanie osoby jako właściciela hipotecznego nie oznaczało, iż orzeczenie było do niej kierowane. Z powyższego zaś wynikało, że organ wywłaszczający ustalał właściciela nieruchomości jedynie na podstawie ksiąg wieczystych o ile był w ich posiadaniu, określenie zaś właściciela w orzeczeniach wydanych na podstawie dekretu było jedynie elementem opisu nieruchomości. Zdaniem organu, skoro przedmiotowa nieruchomość została dokładnie oznaczona przez podanie numerów poszczególnych działek i ich powierzchni, numerów bloków oraz położenie (wskazano na nieruchomości oznaczone jako "[...]" położone w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...] i załączono szkic z naniesionymi granicami nieruchomości), co umożliwiało każdoczesnemu właścicielowi identyfikację nieruchomości, to brak jest podstaw, aby stwierdzić, iż wskazanie w kwestionowanym orzeczeniu, że właściciel przedmiotowej nieruchomości był nieznany, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Niewątpliwie wpływ na taką ocenę ma brak ujawnienia właściciela w odpowiednich rejestrach hipotecznych.

Minister podkreślił, że dekret z 1948 r. miał charakter nacjonalizacyjny, który należy odróżnić od instytucji wywłaszczenia pomijając w konsekwencji, że określenie właściciela (istotne przy wywłaszczeniu) nie stanowi kluczowego elementu decyzji o charakterze nacjonalizacyjnym. W myśl przepisów dekretu z 1948 r. (art. 1 ust. 3) odjęcie prawa własności następowało z dniem 9 maja 1945 r., a nie z dniem uzyskania ostateczności orzeczenia administracyjnego. Minister przypomniał również, pozytywne potwierdzenie zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 1 i 2 dekretu z 1948 r. skutkowało odjęciem prawa własności nieruchomości z konkretnie określoną datą wsteczną, tj. z dniem 9 maja 1945 r., a nie z datą wydania, czy uzyskania przez orzeczenie waloru ostateczności. Wymaga podkreślenia, że odjęcie prawa własności nieruchomości z dniem 9 maja 1945 r. następowało bez względu na osobę właściciela (często zaginionego w związku z działaniami wojennymi lub okupacją). Powyższe okoliczności wskazują również, że nie było - wbrew twierdzeniom skarżącego - konieczności występowania do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Podkreślenia ponadto wymaga, że były właściciel nieruchomości - Z.S. zmarł w dniu [...] lipca 1948 r., zaś następstwo prawne po zmarłym zostało ustalone dopiero w 1999 r. - postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] grudnia 1999 r. sygn. akt [...]. Z powyższych okoliczności wynika, że organ nacjonalizacyjny nie mógł ustalić faktycznych właścicieli nieruchomości w dacie orzekania, bowiem w okresie jego prowadzenia nie zostało przeprowadzone odpowiednie postępowanie spadkowe, a postanowienie Sądu Polubownego w W. z [...] sierpnia 1942 r., nie zostało zgłoszone do księgi hipotecznej. Organ zauważył również, że spadkobiercy właścicieli przedmiotowej nieruchomości (A. S. zm. [...] stycznia 1977 r., H. S. zm. [...] lipca 1966 r., T.S. zm. [...] sierpnia 1998 r.) żyli zarówno w dacie wszczęcia postępowania, tj. [...] stycznia 1950 r., jak i dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. [...] kwietnia 1953 r. oraz zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² z bloku nr [...] nieruchomości ,. [...]", jak również o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, a zatem mieli możliwość uzyskania informacji o toczącym się postępowaniu i podejmowanych czynnościach oraz zgłoszenia swojego udziału w postępowaniu i obrony przysługujących im praw. Jednak nie wskazali organowi faktycznych właścicieli nieruchomości oraz nie poinformowali o zgonie Z. S. Jednocześnie należy podkreślić, iż Z. S. syna B. wymieniono w treści przedmiotowego orzeczenia jako hipotecznego właściciela innej przejmowanej nieruchomości o pow. [...] ha [...] m² "[...]". Zatem spadkobiercy zmarłego Z.S. mogli się z łatwością dowiedzieć, iż przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe dotyczy również innych nieruchomości stanowiących własność ich poprzednika prawnego. Należy również stwierdzić, że okoliczność braku wskazania ówczesnych właścicieli nieruchomości, tj. Z. S., a po jego śmierci wskazania A.S., T. S. oraz H. S. jako właścicieli w miejsce "osoby nieznanej" obciąża ww. osoby, gdyż pomimo nabycia przedmiotowej nieruchomości w 1942 r. Z. S., a następnie jego spadkobiercy nie ujawnili swoich praw w księdze wieczystej. Minister stwierdził również, że ewentualny brak udziału (pomimo zawiadomienia) w postępowaniu wywłaszczeniowym ówczesnych właścicieli mógł być kwalifikowany jako przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, a nie stwierdzenia nieważności art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jeżeli chodzi o uchylenie decyzji w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1961 r. nr [...] prostującego orzeczenie wywłaszczeniowe, to Minister wskazał, że ostateczną decyzją z [...] dnia sierpnia 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z [...] lutego 2015 r. nr [...] stwierdzającą nieważność wskazanego wyżej orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1961 r. W świetle powyższego Minister winien uchylić skarżoną decyzję z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1961 r. nr [...] o sprostowaniu, bowiem rozstrzyganie w ww. zakresie powodowałoby, że przedmiotowa decyzja obarczona byłaby wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i umorzyć w tej część postępowanie bezprzedmiotowe.

Ze wskazaną na wstępie decyzją Ministra nie zgodził się skarżący. W skardze na tą decyzję wniósł o jej uchylenie (w części dotyczącej rozstrzygnięcia o orzeczeniu wywłaszczeniowym) i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2015 r. (również w tej części), a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż orzeczenie wywłaszczeniowe, w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości "[...]" plac nr [...] z bloku nr [...], wydane na podstawie art. 6 ustawy z 29 grudnia 1951 r. o zmianie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 25) oraz art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 4 dekretu z 1948 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, iż:

1) przedmiotowa nieruchomość w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. nie została zajęta na cele, o których mowa w art. 2 pkt 1 dekretu z 1948 r., a w dniu wejścia w życie Dekretu nie znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych, ani nie była nadal użytkowana na cele, o których mowa w art. 2 pkt 1 tego dekretu,

2) przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wnioskodawca tego postępowania nie podjął pertraktacji z właścicielem przedmiotowej nieruchomości w celu dobrowolnego nabycia tej nieruchomości zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu z 1948 r. w zw. z art. 10 § 2 pkt 5 rozporządzenia wywłaszczeniowego;

3) zawiadomienia o rozprawach co do wywłaszczenia z dnia [...] października 1951 r. i z [...] listopada 1951 r. oraz orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1953 r. nie zostały ogłoszone zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z 1948 r. w zw. z art. 21 § 1 i 2 oraz art. 25 § 1 rozporządzenia wywłaszczeniowego;

4) w obwieszczeniu o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1950 r. ani w orzeczeniu z [...] kwietnia 1953 r. nie został podany konkretny cel wywłaszczenia zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu z 1948 r. w zw. z art. 14 § 1 pkt 1 oraz art. 22 § 2 pkt 2 rozporządzenia wywłaszczeniowego,

5) Prezydium Rady Narodowej [...] nie ustaliło właściciela przedmiotowej nieruchomości zgodnie art. 4 ust. 1 dekretu z 1948 r. w zw. z art. 4 rozporządzenia wywłaszczeniowego oraz art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 22 marca 1928 r. "o postępowaniu administracyjnem" (Dz. U. z 1928 r. Nr 36 poz. 341 ze. zm.);

6) orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1953 r., w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, nie zostało skierowane do jej właściciela co doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącej naruszenie wyżej wskazanych przepisów, jak również art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

b) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do większości zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że Minister pominął dowody, z których wynikają okoliczności przeciwne. Skarżący powołał się tu m. in. na orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1961r., protokół z oględzin z [...] października 1951 r. oraz akt notarialny z [...] grudnia 1947 r. rep. nr [...]. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano również zdjęcia lotnicze zalegające w aktach sprawy oraz opinię geodety uprawnionego E. R. (formułując zarzut braku bezstronności tej osoby jako byłego Dyrektora Departamentu Orzecznictwa w Ministerstwie Budownictwa i Ministerstwie Infrastruktury). Skarżący wskazał także, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pismo J. W.z dnia [...] stycznia 1958 r. i zaświadczenie Komitetu Blokowego nr [...] Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1958 r. nie dotyczą przedmiotowej nieruchomości, wobec czego nie stanowią dowodu na okoliczność spełniania przez tą nieruchomość przesłanek wywłaszczenia na podstawie dekretu z 1948 r. Zdaniem skarżącego, wszystkie powyższe dowody, oceniane całościowo, prowadzą do wniosku, iż przedmiotowa nieruchomość nie spełniała przesłanek wywłaszczenia na podstawie dekretu z 1948 r., a w związku z tym jej wywłaszczenie zostało dokonane z rażącym naruszeniem przepisów dekretu. Niezależnie od powyższego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister nie odniósł się do większości powyższych zarzutów, które zostały podniesione przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono między innymi, że według art. 10 § 2 pkt 5 rozporządzenia wywłaszczeniowego, we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy wymienić cenę żądaną przez właściciela i ofiarowaną mu w wyniku pertraktacji, prowadzonych w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości. Dekret nie wprowadzał w tym zakresie żadnych zmian. Powołane przepisy wskazują, iż także w postępowaniu prowadzonym na podstawie dekretu z 1948 r., warunkiem prawidłowości postępowania było podjęcie pertraktacji z właścicielem nieruchomości w celu jej dobrowolnego nabycia. Nawet w przypadku nieustalenia przez wnioskodawcę wywłaszczenia danych właściciela nieruchomości, wnioskodawca nie był pozbawiony możliwości wystąpienia z wnioskiem o dobrowolną sprzedaż nieruchomości, w drodze ogłoszenia w tym przedmiocie, wzywającego do zgłoszenia się uprawnionego. Wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...] maja 1949 r. nie spełniał powyższego wymogu. Stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego jest również uzasadnione w świetle niedokonania ogłoszeń zawiadomień o rozprawach co do wywłaszczenia z [...] października 1951 r. i z [...] listopada 1951 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1953 r. w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Skoro obowiązek dokonywania takich ogłoszeń zastępował obowiązek zawiadomień i doręczeń do rąk właściciela nieruchomości w toku postępowania, dopełnienie obowiązku dokonania wszystkich wymaganych przepisami ogłoszeń miało charakter gwarancyjny i stanowiło warunek przyjęcia, iż w toku postępowania zapewniono stronom możliwość obrony ich praw, a każde naruszenie tego obowiązku ma charakter rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącego powodem stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego jest okoliczność, że w obwieszczeniu o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości mowa jedynie o wywłaszczeniu na cele [...], bez wskazania konkretnego celu, jak np. budowy stacji [...]. Podobnie, w orzeczeniu wywłaszczeniowym jest mowa wyłącznie o przeznaczeniu na cele użyteczności publicznej, bez podania konkretnego celu, a także bez określenia rodzaju projektowanych robót. Skarżący wskazał również, że organ orzekający nie złożył wniosku o wpisanie ostrzeżenia (adnotacji) o postępowaniu wywłaszczeniowym w księdze hipotecznej. Zdaniem skarżącego, nie jest prawidłowy także pogląd Ministra, iż wskazanie właściciela nieruchomości w decyzji wywłaszczeniowej ma na celu jedynie identyfikację nieruchomości, a nie oznacza skierowania takiej decyzji do tej osoby. Podzielenie takiego poglądu prowadzi do przyjęcia, iż nie jest rażącym naruszeniem prawa wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez udziału właściciela nieruchomości. Jednym z elementów konstytuujących decyzję administracyjną, jako akt administracyjny kształtujący prawa i obowiązki, jest określenie jej adresata. Adresatem orzeczenia w przedmiocie przejęcia własności rzeczy musi być jej właściciel, a nie tylko podmiot, na rzecz którego następuje przejęcie. Ponadto brak skierowania decyzji wywłaszczeniowej do właściciela rzeczy stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności, ponieważ uniemożliwia mu skorzystanie ze środków odwoławczych. Powyższa argumentacja dotyczy także decyzji nacjonalizacyjnych, ponieważ tego rodzaju decyzje również stanowią orzeczenia w przedmiocie przejęcia własności rzeczy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Minister wskazał, że powołane w skardze orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1961 r. nr [...] nie było przedmiotem procedowania przed organem naczelnym, zaś poczynione ustalenia odnośnie nieruchomości wskazanych ww. orzeczeniu nie są relewantne w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej do sądu decyzji, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu przytoczonego orzeczenia z dnia [...] grudnia 1961 r. Również pozostałe wskazane w skardze dokumenty nie dotyczyły działki nr [...] z bloku nr [...]. Minister wskazał, że prawidłowość ustaleń zawartych w opinii geodety uprawnionego potwierdza notatka z dnia [...] grudnia 2015 r. (nr [...]) sporządzona przez geodetę uprawnionego A. G. Jednocześnie organ dołączył do odpowiedzi na skargę kolorową kopię powoływanego wielokrotnie szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację [...].

Na rozprawie 19 lutego 2016 r. Sąd postanowił z urzędu dopuścić dowód z dokumentu w postaci kolorowej fotokopii fragmentu szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację [...], który to dokument został dołączony do odpowiedzi na skargę (k. 26-29). Na szkic ten powołał się Minister w zaskarżonej decyzji jako na jeden z dowodów zajęcia nieruchomości w okresie okupacji na cele publiczne oraz użytkowania tych terenów przez P., z tym że w aktach administracyjnych znajdowała się dotychczas tylko czarnobiała kopia.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że spór między organem i skarżącym ogniskuje się wokół kwestii, czy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...], Wydziału Społeczno - Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1953 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości wskazanych w zaskarżonej decyzji, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przy czym zarzuty skarżącego można ująć w dwie grupy zagadnień. Pierwsza dotyczy braku w aktach sprawy dowodów na spełnienie przesłanek materialnoprawnych do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, a przewidzianych w dekrecie z 1948 r. Druga grupa zarzutów skargi koncentruje się na kwestiach ewentualnych uchybień proceduralnych popełnionych w trakcie postępowania wywłaszczeniowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym i podkreślił, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 K.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. I SA/Wa 2131/14, CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej (zwłaszcza w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma laty), co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., I SA/Wa 3148/13, CBOSA oraz wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., I OSK 214/07, CBOSA). Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyrok z 12 lutego 2013 r., I OSK 1717/11, CBOSA i cyt. tam orzeczenia).

Wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) wskazano, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Warto podnieść, że Trybunał w powołanym wyroku z 12 maja 2015 r. wskazał na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. To stanowisko Trybunału w pełni koresponduje z omówionym w punkcie IV.4.1. poglądami sądów administracyjnych dotyczącymi aspektów postępowania dowodowego prowadzonego w trybach nadzwyczajnych.

`O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., CBOSA oraz cyt. tam liczne orzeczenia NSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyrok NSA z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz wyrok NSA z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, teza 5 do art. 156; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2015, 16 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w niniejszej sprawie orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. Przesłanki materialnoprawne zastosowania dekretu zostały ujęte przede wszystkim w jego art. 1 i 2. Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z 1948 r., dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) i znajdujących się w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu (czyli w dniu 16 kwietnia 1948 r.) we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. W myśl zaś art. 1 ust. 2 dekretu z 1948 r., dopuszczalne jest także wywłaszczenie nieruchomości, zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i przewidzianych w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa. Z kolei w art. 3 ust. 1 tegoż dekretu przewidziano, że wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. Z kolei w art. 2 dekretu przewidziano, że wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które:

1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej,

2) są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Dekret wymagał również (art. 3 ust. 1), aby wniosek o wywłaszczenie został złożony do dnia 31 grudnia 1949 r. (następnie termin ten przedłużono do dnia 31 grudnia 1950 r.).

Sąd pierwszej instancji podzielil - wnikliwie uzasadniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - pogląd Ministra, że z zebranych w aktach materiałów wynika, że wskazane wyżej przesłanki wywłaszczenia zostały spełnione. To stanowisko Ministra znajduje potwierdzenie przede wszystkim w następujących dokumentach (zalegających w szczególności w tomie 1/5 akt administracyjnych):

a) wniosku do Ministerstwa Komunikacji z dnia [...] maja 1949 r., gdzie grunty w os. [...]wskazuje się jako zajęte w okresie wojny przez okupanta i będące w użytkowaniu P. w dniu wejścia w życie dekretu (grunty te na załączonym szkicu zostały oznaczone kolorem różowym);

b) wniosku wywłaszczeniowym do Wojewody [...] z dnia [...] maja 1949 r.

c) szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...] (kolorowa kopia tego szkicu znajduje się w aktach sądowych k. 29-29),

d) rejestru pomiarowego części gruntów nieruchomości [...] zajętych w latach 1939-1945,

e) protokołu z rozprawy z dnia [...] listopada 1951 r.

f) zdjęć lotniczych wykonanych w 1944 i 1945 r.,

g) opinii geodety uprawnionego E.R. z dnia [...] lutego 2012 r. wraz z załącznikami.

W świetle tych dowodów, zdaniem Sądu, nieruchomość wskazana w zaskarżonej decyzji (tj. działka nr [...] o pow. [...] m² z bloku nr [...] w osiedlu [...]) spełniała wymagania określone w art. 1 i 2 dekretu z 1948 r., a wniosek wywłaszczeniowy został złożony w terminie. Zarzuty skargi w żadnym razie nie podważają skutecznie mocy dowodowej wskazanych dokumentów. Również zarzuty co do opinii geodety uprawnionego E. R. sprowadzają się do bezzasadnego kwestionowania obiektywizmu tej osoby, a nie do ewentualnych wad merytorycznych sporządzonej opinii. Opinia ta potwierdza przy tym tylko to, co wynika już z innych wskazanych wyżej dokumentów. Co więcej, na rozprawie w dniu [...] marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie kwestionuje położenia spornej nieruchomości określonego w tej opinii. Ubocznie warto zauważyć, że zarzutów merytorycznych skarżący nie sformułował również wobec sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. G. notatki z dnia [...] grudnia 2015 r. (we wnioskach zgodnej z opinią E. R.), a ograniczył się jedynie do wskazania, że dokument ten powstał już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Z kolei kolorowa kopia szkicu potwierdza ponad wszelką wątpliwość, że działka nr [...] o pow. [...] m² z bloku nr [...] oznaczona jest kolorem różowym jako "grunty zajęte w latach 1939-1945 użytkowane przez P.". Warto dodać, że szkic ten został uznany za istotny dowodów w sprawie w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12 lutego 2013 r., I OSK 1717/11. Bezzasadne są także zarzuty dotyczące zdjęć lotniczych – sprowadzają się one w istocie do podważania źródeł ich pochodzenia bez wskazywania jednak rzeczowych argumentów przeciwko ich wiarygodności. W aktach sprawy znajduje się w szczególności pismo Centralnego Archiwum Wojskowego z dnia [...] września 2011 r. oraz notatka służbowa pracownika Ministerstwa z dnia [...] września 2011 r. dotyczące tych zdjęć. Wbrew twierdzeniom skargi, w aktach administracyjnych znajduje się również płyta DVD. Są to dokumenty sporządzone przez funkcjonariuszy publicznych i strona - bez rzeczowego wykazania podstaw takich twierdzeń - nie może podważać wiarygodności oświadczeń zawartych w tych dokumentach. Godzi się przypomnieć, że funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność karną za poświadczenie nieprawdy w dokumencie (art. 271 k.k.). W świetle wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym korzystają również z domniemania dobrej wiary (praesumptio boni viri), a w każdym razie niedopuszczalne jest konstruowanie swoistego domniemania wadliwości działania tych organów. Powołanych wyżej dowodów nie podważa również decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1961 r., tym bardziej, że dotyczy ona innych nieruchomości niż ta objęta zaskarżoną decyzją. To samo dotyczy w szczególności aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1947 r. rep. nr [...] oraz protokołu oględzin z dnia [...] października 1951 r. (mającego bardzo ogólny charakter i nie opisującego wprost przedmiotowej działki). Zdaniem Sądu, ustalenia faktyczne Ministra mają oparcie we wskazanych wyżej dowodach i zostały poczynione w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Raz jeszcze wypada przypomnieć, że rażącego naruszenia prawa się nie domniemywa, a wątpliwości co do ewentualnych uchybień należy rozstrzygać na rzecz zasady trwałości decyzji ostatecznej.

Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące aspektów proceduralnych, to Sąd wskazał, że dekret z 1948 r. zawierał część własnych regulacji w tej kwestii, a w pozostałych aspektach odsyłał do rozporządzenia wywłaszczeniowego (art. 4 dekretu). Godzi się przy tym podkreślić, że odesłanie do rozporządzenia wywłaszczeniowego następowało odpowiednio (art. 4 ust. 1 in principio). Odpowiednie stosowanie prawa polega na stosowaniu przepisów regulujących jeden zakres odniesienia do drugiego zakresu odniesienia, jednak z uwzględnieniem specyfiki tego drugiego zakresu, co powoduje, że przepisy regulujące pierwszy zakres odniesienia są stosowane wobec drugiego zakresu odniesienia wprost (bez modyfikacji) bądź ze zmianami albo też nie są stosowane w ogóle. Interpretator, ustalając, o którą z tych sytuacji chodzi, powinien posłużyć się wykładnią systemową, celowościową i funkcjonalną. Warto podkreślić, że odpowiednie stosowanie przepisów nie może w żaden sposób zmienić charakteru postępowania w którym zawarte jest odesłania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. uzasadnienie uchwały NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77 i cyt. tam piśmiennictwo). Specyfika postępowania przewidzianego w dekrecie z 1948 r. była przedmiotem analizy m.in. w wyroku NSA z 11 czerwca 2014 r., I OSK 2680/12 (wydanym w odniesieniu do tego samego orzeczenia wywłaszczeniowego, ale w zakresie innej nieruchomości, tj. [...]). W wyroku tym NSA stwierdził m. in., że orzeczenia wydane na podstawie dekretu z 1948 r. miały charakter deklaratoryjny, gdyż nieruchomość przechodziła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem 9 maja 1945 r. Ponadto, przepisy te miały nacjonalizacyjny charakter, a akty administracyjne wydawane na podstawie tego dekretu były aktami rzeczowymi, które regulowały sytuację prawną rzeczy (nieruchomości). Regulatywne oddziaływanie takiego aktu rozciąga się na każdoczesnego właściciela, czy posiadacza nieruchomości. NSA podniósł również, że taki właśnie charakter miało orzeczenie wywłaszczeniowe, które wskazywało także nieruchomości, których właścicieli nie dało się ustalić. Obecnie obowiązują inne standardy w prawie materialnym i procesowym, lecz przypomnieć należy, że ocena dokonywana jest na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela te oceny prawne NSA. Oceny te są szczególnie istotne, albowiem skarżący zdaje się nie dostrzegać specyfiki dekretu i uchodzi jego uwadze okoliczność tylko odpowiedniego stosowania rozporządzenia wywłaszczeniowego.

Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące niepodjęcia pertraktacji w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości. Po pierwsze, w świetle deklaratoryjnego charakteru orzeczenia instytucja dobrowolnego nabycia nieruchomości w ogóle nie miał zastosowania do postępowania na podstawie dekretu z 1948 r. (odjęcie prawa własności następowała z dniem 9 maja 1945 r.). Po drugie, skoro co do działek wskazanych w zaskarżonej decyzji nie ustalono właściciela, to rozważanie o dobrowolnym nabyciu nieruchomości jest bezprzedmiotowe. Po trzecie, ewentualne nieprzeprowadzenie negocjacji może być uznane za uchybienie procesowe, ale do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej koniecznym byłoby jeszcze ustalenie, że uchybienie to przesądziło o treści decyzji (tj. odjęciu prawa własności).

Nietrafny jest także zarzut dotyczący braku dowodów o dokonaniu ogłoszeń (poza ogłoszeniem o wszczęciu postępowania) w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Są to bowiem kwestie związane z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, a więc okoliczności mogące ewentualnie stanowić podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Pośrednio przyznano to zresztą w skardze, gdzie na s. 10 zarzut ten wiąże się z zapewnieniem stronom możności obrony ich praw. Ubocznie warto podkreślić, że w sprawie dalszych ogłoszeń dokonywano w siedzibie właściwego zarządu gminnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, bezzasadny jest również zarzut rzekomego niewskazania konkretnego celu wywłaszczenia w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania oraz w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Po pierwsze, w obwieszczeniu wskazano, że wywłaszczenie następuje na "cele [...]" (tekst obwieszczenia dostępny jest tomie 1/5 akt administracyjnych). Po drugie, w orzeczeniu wywłaszczeniowym wskazano, że wywłaszczenie następuje na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej. Po trzecie, uchodzi uwadze skarżącego konieczność odpowiedniego stosowania przepisów rozporządzenia wywłaszczeniowego do postępowania na gruncie dekretu z 1948 r. W szczególności nie ma podstaw do kreowania obowiązku wskazania w orzeczeniu wydawanym na gruncie tego dekretu "rodzaju projektowanych robót". Po czwarte, dla ewentualnego stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego kluczowe znaczenie ma to, czy cel wywłaszczenia rzeczywiście istniał, a nie to, czy był wskazany w decyzji. Ta druga sytuacja może być kwalifikowana jako uchybienie procesowe, ale nie determinujące rażącego naruszenia prawa w aspekcie materialnym (jeżeli w realiach danej sprawy cel taki faktycznie występował, a taka sytuacja ma właśnie miejsce w niniejszej sprawie).

Bezzasadny jest zarzut dotyczący niewskazania właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Po pierwsze, w świetle materiałów, którymi dysponował organ w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, takie ustalenie było prawidłowe (zob. też protokół z rozprawy z [...] listopada 1951 r., gdzie kwestia ta była wyjaśniana – tom 1/5 akt administracyjnych). Po drugie, odwołać się tu należy po raz kolejny do wyroku NSA z dnia11 czerwca 2014 r., I OSK 2680/12, gdzie wskazano na nacjonalizacyjny charakter dekretu i deklaratoryjność wydawanego na jego podstawie orzeczenia. Innymi słowy, w świetle dekretu wydanie orzeczenia wobec nieruchomości należących do nieustalonych osób było zgodne z prawem. Bezzasadne jest w tym aspekcie odwoływanie się przez skarżącego w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. do wyroku NSA z 29 października 2015 r. (I OSK 1905/15), albowiem orzeczenie to wydane zostało w innym stanie prawnym i faktycznym.

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. Organ w zaskarżonej decyzji odniósł się wnikliwie do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. Zarzut ten zresztą został sformułowany w skardze bardzo ogólnie, a konkretnie został on powiązany jedynie z prezentacją przez skarżącego własnej oceny zebranego materiału (s. 11 skargi). Zasada przekonywania jest niewątpliwie istotną gwarancją procesową, ale dla uwzględnienia skargi na jej podstawie konieczne jest wykazanie wpływu ewentualnego naruszenia na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2012 r., I SA/WA 1565/11, CBOSA). Jeżeli chodzi o ocenę materiału dowodowego przez organ, to zdaniem Sądu nie narusza ona standardów wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Również motywy rozstrzygnięcia podane zostały w sposób zgodny z art. 107 § 3 K.p.a. Pamiętać przy tym należy o omawianej wyżej specyfice postępowania dowodowego prowadzonego w ramach trybów nadzwyczajnych, w tym zwłaszcza trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadniczo organ winien wówczas ustalić, czy w świetle zebranego materiału dowodowego (w tym przede wszystkim materiału, którym dysponował organ wydając orzeczenie w trybie zwykłym), kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister ten obowiązek wykonał – w ocenie Sądu – należycie. Podnoszone w skardze okoliczności nie podważały ustaleń poczynionych przez organ m. in. w oparciu o dokumenty wskazane wyżej. Raz jeszcze wypada przypomnieć, że rażącego naruszenia prawa się nie domniemywa, a wątpliwości co do ewentualnych uchybień należy rozstrzygać na rzecz zasady trwałości decyzji ostatecznej.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł M. K. zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnegotj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z:

a) art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20 poz. 138 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 dekretu,

b) art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu w zw, z art. 21 § 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. z 1934 r. Nr 86 poz. 776 z późn. zm., zwanego daiej “Rozporządzeniem z 1934 r.") w zw. z art. 25 § 1 Rozporządzenia z 1934 r.,

c) art. 4 ust. 1 dekretu w zw. z art. 14 § 1 pkt 1 Rozporządzenia z 1934 r. w zw. z art. 22 § 2 pkt 2 tego rozporządzenia,

d) art. 4 ust. 1 dekretu w zw. z art. 4 Rozporządzenia z 1934 r. w zw. z art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. Nr 36 poz. 341 z późn. zm., zwanego dalej “Rozporządzeniem z 1928 r."),

e) art. 28 K.p.a. przez jego niezastosowanie, polegające na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. znak sprawy: [...], o utrzymaniu w mocy decyzji tego organu z dnia [...] maja 2015 r. znak sprawy: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr: [...] (zwanego dalej Orzeczeniem), w części dotyczącej nieruchomości "[...]" plac nr [...] z bloku nr [...] (zwanej dalej Nieruchomością), w przedmiocie wywłaszczenia Nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 dekretu, pominął okoliczność, iż orzeczenie, w części dotyczącej Nieruchomości, jest obarczone wadą nieważności, ponieważ:

a) nieruchomość nie spełniała przesłanek wywłaszczenia wymienionych w dekrecie, wobec czego wywłaszczenie Nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 dekretu w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 dekretu,

b) w toku postępowania wywłaszczeniowego obwieszczenia o rozprawach co do wywłaszczenia z dnia [...] października 1951 r. i z dnia [...] listopada 1951 r., ani orzeczenie nie zostały ogłoszone w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, co stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu w zw. z art. 21 § 1 i 2 Rozporządzenia z 1934 r. w zw. z art. 25 § 1 tego rozporządzenia,

c) w obwieszczeniu o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1950 r., ani w orzeczeniu nie został szczegółowo określony cel wywłaszczenia, co stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 14 § 1 pkt 1 Rozporządzenia z 1934 r. w zw. z art. 22 § 2 pkt 2 tego rozporządzenia,

d) w toku postępowania wywłaszczeniowego organ wywłaszczeniowy nie ustalił właściciela nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 dekretu w zw. z art. 4 Rozporządzenia z 1934 r. w zw. z art. 44 Rozporządzenia z 1928 r.,

e) orzeczenie, w części dotyczącej Nieruchomości, nie zostało skierowane do właściciela Nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie art. 28 K.p.a.

2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., przez jego błędną wykładnię,

polegającą na rozróżnieniu stopnia naruszenia prawa w zależności od tego, czy miało miejsce przy wydaniu decyzji o charakterze rzeczowym, czy przy wydaniu decyzji o charakterze osobowym, pomimo braku podstawy prawnej dla takiego rozróżnienia, co prowadziło do przyjęcia, iż nie jest rażącym naruszeniem prawa brak skierowania decyzji wywłaszczeniowej do właściciela rzeczy.

II. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wynikają odmienne, szczególne zasady prowadzenia postępowania dowodowego i oceny stanu faktycznego na podstawie zebranych dowodów, a także domniemanie spełnienia przesłanek wywłaszczenia przez wywłaszczoną nieruchomość i domniemanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą wydania decyzji wywłaszczeniowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, iż nie zostało wykazane, iż Orzeczenie, w części dotyczącej Nieruchomości, jest obarczone wadą nieważności, co z kolei skutkowało uznaniem, iż decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. znak sprawy: [...] jest zgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi.

W oparciu o wskazane podstawy skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację mającą przemawiac za uwzglednieniem zarzutów skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie podniósł m. In., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął wadliwą i niezgodną z przepisami metodę oceny dokonanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju ustaleń, opartą na przyjęciu domniemania, iż w przypadku Nieruchomości wymienione w dekrecie przesłanki wywłaszczenia zostały spełnione, a w toku postępowania sądowoadministracyjnego należy ograniczyć się do oceny, czy istnieją dowody obalające to domniemanie. Inaczej rzecz ujmując Sąd pierwszej Instancji nie oceniał, czy organ prawidłowo ustalił, czy w przypadku Nieruchomości zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia, a tylko czy zostało udowodnione, iż przesłanki te z pewnością nie zaistniały. Rozumowanie, iż skoro nie ma jednoznacznych dokumentów świadczących o tym, iż nie zostały spełnione przesłanki wywłaszczania wymienione w dekrecie, to wynika z tego, iż przesłanki te zostały spełnione, jest niedopuszczalne (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt: I SA/Wa 1396/10, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt: I OSK 1717/11, wydanym w sprawie stwierdzenia nieważności Orzeczenia w zakresie innych nieruchomości z kompleksu "[...]"). Oczywiście, z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wynika, iż dopóki we właściwym trybie decyzja taka nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona nieważność decyzji, wiąże ona i pozostaje w obrocie. Z zasady tej nie wynika jednak, by przy dokonywaniu oceny legalności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązywały jakieś odmienne, szczególne zasady prowadzenia postępowania dowodowego i oceny stanu faktycznego na podstawie zebranych dowodów. Z zasady trwałości ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej nie wynika także domniemanie spełnienia przesłanek wywłaszczenia przez wywłaszczoną nieruchomość, ani domniemanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą wydania takiej decyzji. Wydanie decyzji wywłaszczeniowej jest uprawnione jedynie w przypadku, jeżeli w toku postępowania wywłaszczeniowego zostanie udowodnione (w sensie pozytywnym) spełnienie wszystkich przesłanek wywłaszczenia. Do wydania takiej decyzji nie jest wystarczające odwołanie się do tego, iż nie został udowodniony brak spełnienia przesłanek wywłaszczenia (w sensie negatywnym). Reguły postępowania nadzorczego także nie są w tym zakresie odmienne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt: I OSK 178/07).

Organ nadzorczy dokonujący oceny decyzji wywłaszczeniowej nie może poprzestać na ocenianiu dowodów wykluczających możliwość wywłaszczenia, ale musi także ocenić, czy w toku postępowania wywłaszczeniowego zebrano materiał dowodowy, pozwalający na dokonanie ustaleń uzasadniających wywłaszczenie. W przypadku ustalenia, iż w toku postępowania wywłaszczeniowego lub w samej decyzji wywłaszczeniowej przepisy zostały naruszone, organ nadzorczy musi jeszcze ocenić, czy naruszenie to jest rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dokonując takiej oceny, organ nadzorczy stosuje przepisy obowiązujące w czasie wydawania decyzji podlegającej ocenie, ale przy zastosowaniu wykładni tych przepisów, przyjmowanej w czasie prowadzenia postępowania nadzorczego. Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem decyzji nadzorczej na takich samych zasadach. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, iż wywłaszczenie stanowi i stanowiło także w czasie wydawania orzeczenia odstępstwo od zasady ochrony prawa własności (nawet jeżeli znaczenie i ranga ochrony prawa własności w tamtym czasie były rozumiane inaczej niż obecnie) i w związku z tym stosowanie instytucji wywłaszczenia (pozbawienia uprawnionego prawa własności) uzasadnione było jedynie w przypadkach prawem przewidzianych i jedynie wówczas, jeżeli spełnienie przesłanek wywłaszczenia zostało wykazane. Wydanie decyzji wywłaszczeniowej pomimo niewykazania w toku postępowania wywłaszczeniowego spełnienia przesłanek wywłaszczenia niewątpliwie stanowi rażące naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Prawidłowa ocena dowodów zebranych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w postępowaniu administracyjnym, w tym dowodów pominiętych przez organ przy wydaniu decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności Orzeczenia, prowadzi do wniosku, iż Nieruchomość nie spełniała przesłanek wywłaszczenia wymienionych w Dekrecie. Nieruchomość nie została zajęta w okresie wojny w latach 1939 - 1945 na cele wskazane w art. 2 pkt 1 Dekretu, w dniu wejścia w życie Dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., nie pozostawała we władaniu Państwa ani przedsiębiorstw państwowych, ani nie była w dalszym ciągu użytkowana na cele wskazane w art. 2 pkt 1 Dekretu.

Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr: [...] zostało wydane na wniosek Dyrekcji Odbudowy [...] z dnia [...] maja 1949 r. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1961 r. nr: [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] oddaliło ten wniosek w części dotyczącej m. in. nieruchomości "[...] część bloku nr [...] i [...]". Zgodnie z tym drugim orzeczeniem, wymienione w nim nieruchomości nie spełniały żadnej z przesłanek wywłaszczenia zawartych w dekrecie. Pismem z dnia [...] stycznia 1962 r. Dyrekcja Okręgowa [...] w W. (następca prawny Dyrekcji Odbudowy [...]) złożyła odwołanie od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. Według tego odwołania, na nieruchomościach objętych wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1949 r. okupant wybudował olbrzymią stację [...], którą jeszcze przed [...] zdewastował i rozebrał tak, iż teren był opustoszały.

Wobec powyższego jest oczywiste, iż jeżeli Nieruchomość została zajęta w okresie wojny na cele [...] przez okupanta, to jeszcze przed wyzwoleniem przestała spełniać przesłankę zajęcia na cele wskazane w art. 2 pkt 1 dekretu, co wyklucza jej wywłaszczenie na podstawie przepisów dekretu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt: I OSK 1717/11, wydanym w sprawie stwierdzenia nieważności Orzeczenia w zakresie innych nieruchomości z kompleksu "[...]"). Ponadto jest oczywiste, iż jeżeli Nieruchomość jeszcze przed wyzwoleniem przestała spełniać przesłankę zajęcia na cele wskazane w Dekrecie, to nie mogła spełniać przesłanki dalszego użytkowania na te cele w dniu wejścia w życie Dekretu,

Zgodnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1949 r., nieruchomości "[...]" stanowiły place budowlane. Według obwieszczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1950 r., ulegające wywłaszczeniu nieruchomości stanowiły grunty warzywno - ogrodnicze, place budowlane i grunty orne. Zgodnie z protokołem oględzin z dnia [...] października 1951 r., w tym dniu na terenie nieruchomości "[...]" znajdowały się nieużytki, wykopy, nasypy i odłogi. Według aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1947 r. rep. nr [...], W. i J.J. kupili nieruchomość "[...] blok nr [...] plac nr [...]", będącą nieruchomością budowlaną, od W. D., który nabył tą nieruchomość w dniu [...] października 1946 r. od J.D., a W. i J. J. nieruchomość tą osobiście obejrzeli, przekonali się o jej stanie, granicach i powierzchni. Zgodnie z protokołem rozprawy odszkodowawczej z dnia [...] sierpnia 1965 r. i pismem Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1965 r., W. i J. J. kupili tą nieruchomość w celu budowy domu jednorodzinnego. Według pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1966 r., nieruchomość ta znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową indywidualną. Zgodnie z podaniem z dnia [...] grudnia 1961 r., zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w W. i decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. z dnia [...] marca 1951 r. nr: [...], F. C., noszący wówczas nazwisko K., w dniu [...] października 1948 r. otrzymał nieruchomość "[...]blok nr [...] plac nr [...]", będącą nieruchomością budowlaną, od W. S. Powyższe okoliczności jednoznacznie wykluczają spełnianie przez Nieruchomość przesłanek wywłaszczenia wymienionych w dekrecie. Jeżeli nieruchomość budowlana zostałaby zajęta pod infrastrukturę kolejową, to utraciłaby charakter budowlany. Brak utraty charakteru budowlanego przez nieruchomości "[...]" niewątpliwie potwierdza, iż nie zostały one zajęte pod infrastrukturę [...]. Ponadto nieruchomości, na których znajdują się nieużytki, wykopy, nasypy i odłogi, nie mogły być zajęte pod infrastrukturę [...] (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt: I SA/Wa 1396/10, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r, sygn, akt: I OSK 1717/11, wydanym w sprawie stwierdzenia nieważności Orzeczenia w zakresie innych nieruchomości z kompleksu "[...]"). Działka "[...]blok nr [...] plac nr [...]" znajdowała się w pobliżu Nieruchomości, a działka "[...] blok nr [...] plac nr [...]" bezpośrednio sąsiadowała z Nieruchomością. Jest oczywiste, iż nieruchomość budowlana, położona w pobliżu działki będącej przedmiotem kupna w celu budowy domu jednorodzinnego, nie mogła być zajęta przez infrastrukturę [...], podobnie jak sama działka zakupioną pod budowę domu.

Część dowodów zebranych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w postępowaniu administracyjnym jest pozbawiona wiarygodności i mocy dowodowej. Pismem z dnia [...] września 2011 r. "[...]" S. A, przesłały Ministrowi Infrastruktury kserokopie dokumentów dotyczących nieruchomości z kompleksu "[...]". Pismo to zostało złożone w sprawie stwierdzenia nieważności Orzeczenia w zakresie innych nieruchomości z tego kompleksu, jednak dokumenty te zostały wykorzystane także w postępowaniu dotyczącym Nieruchomości (w celu usprawnienia postępowania skarżący załącza do skargi kasacyjnej kopię tego pisma). "Szkic gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...] w powiecie i województwie [...] położonych" nie został wymieniony w tym piśmie. Wobec tego nie wiadomo, skąd ten dokument pochodzi. Ponadto ze "szkicu gruntów" nie wynika przez kogo i na jaki cel zostały zajęte nieruchomości, zaznaczone na nim jako zajęte w latach 1939 - 1945. Jeżeli na "szkicu" zaznaczono nieruchomości zajęte w latach 1939 - 1945 przez P. na cele [...], to dokument ten zawiera informacje sprzeczne z orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. nr: [...]. Na "szkicu" jako grunty zajęte w latach 1939 - 1945 i użytkowane przez P. zaznaczone są nieruchomości "[...]" całość "bloku nr [...]" i część "bloku nr [...]", pomimo iż zgodnie z orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. części "bloków nr [...]" i "nr [...]" nie zostały zajęte w latach 1939 - 1945 na cele [...]. Nadto ze "szkicu" nie wynika, iż Nieruchomość w dniu wejścia w życie Dekretu pozostawała we władaniu P. i w dalszym ciągu była wykorzystywana na cele kolejowe.Jednak przede wszystkim z opisu "szkicu gruntów", dokonanego w wymienieniu załączników w piśmie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., sporządzonym w sprawie stwierdzenia nieważności Orzeczenia w zakresie innych nieruchomości z kompleksu "[...]" wynika, iż granice terenów zajętych przez P. zostały naniesione na "szkic" przez p. E.R. Nie wiadomo, na jakiej podstawie osoba ta poczyniła takie ustalenia. Jak wynika z pisma Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r, znak sprawy: [...] i z pism Ministerstwa Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. znak sprawy: [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2009 r, znak sprawy: [...] i znak sprawy: [...], p. E. R. była dyrektorem Departamentu Orzecznictwa w Ministerstwie Budownictwa i Ministerstwie Infrastruktury oraz brała udział w postępowaniach w sprawach stwierdzenia nieważności Orzeczenia w zakresie nieruchomości z kompleksu "[...]". Wobec tego uznać należy, iż osoba ta spełnia przesłanki wyłączenia od udziału w postępowaniu na podstawie art. 84 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a., a co najmniej w zw. z art. 24 § 3 K.p.a., wobec czego sporządzone przez nią dokumenty nie powinny stanowić dowodu.

Powyższe okoliczności mają szczególnie istotne znaczenie. Jest prawdą, iż na rozprawie w dniu [...] marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż nie kwestionuje położenia Nieruchomości określonej w opinii p. E. R., a także iż nie sformułował merytorycznych zarzutów wobec notatki p. A. G. Pełnomocnik skarżącego uczynił tak dlatego, iż skarżący nie kwestionuje położenia Nieruchomości. Istota zarzutu skarżącego dotyczącego "szkicu gruntów" sprowadza się do tego, iż naniesienie granic terenów zajętych przez P. na "szkic", a więc okoliczność dotycząca spełniania przez Nieruchomość przesłanek wywłaszczenia wymienionych w Dekrecie, zostało dokonane nie w postępowaniu wywłaszczeniowym, ale dopiero na etapie postępowania nadzorczego, wobec czego nie wiadomo, na jakiej podstawie naniesienie to zostało dokonane. Biorąc pod uwagę, iż dodatkowo naniesienie to zostało dokonane przez osobę, która z racji udziału w analogicznych sprawach jako pracownik organu, nie powinna brać udziału w postępowaniu dotyczącym Nieruchomości w charakterze biegłego, a także iż nie wiadomo skąd pochodzi "szkic gruntów", uznać należy, iż dokument ten jest całkowicie pozbawiony wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto w powołanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt: I OSK 1717/11 za istotny dowód w sprawie został uznany "szkic gruntów" sporządzony w postępowaniu wywłaszczeniowym, a nie dokument niewiadomego pochodzenia znajdujący się w aktach sprawy administracyjnej. Z "rejestru pomiarowego części gruntów nieruchomości [...] i [...] w gminie [...] powiecie i województwie [...]" nie wynika przez kogo i na jaki cel zostały zajęte nieruchomości, wymienione w nim jako zajęte w iatach 1939 - 1945. Jeżeli w "rejestrze" wymieniono nieruchomości zajęte w latach 1939 - 1945 przez P. na cele kolejowe, to także ten dokument zawiera informacje sprzeczne z orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. nr: [...]. W "rejestrze" wymienione są nieruchomości "[...]" części "bloków nr [...]" i "nr [...]" oraz nieruchomość "stanowiąca własność A. S. o powierzchni [...] m2", które zgodnie z orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. nie zostały zajęte w latach 1939 - 1945 na cele [...]. Ponadto "rejestr" wymienia cztery ulice, w tym ulicę [...], które nie mogły zostać zajęte na cele [...]. Nadto z "rejestru" nie wynika, iż Nieruchomość w dniu wejścia w życie Dekretu pozostawała we władaniu P. i w dalszym ciągu była wykorzystywana na cele kolejowe. Niezależnie od powyższego z pisma Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. wynika, iż same P. określiły "rejestr pomiarowy" jako nieaktualny. Ponadto Prezydium Rady Narodowej w [...], które wydało orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr: [...], wydało także orzeczenie z dnia [...] grudnia 1961 r. nr: [...], którym oddaliło wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1949r. w zakresie niektórych nieruchomości wymienionych w "rejestrze". Wobec powyższego uznać należy, iż nawet w ocenie Prezydium Rady Narodowej w [...] "rejestr" nie był dowodem na spełnianie przez objęte nim nieruchomości przesłanek wywłaszczenia wymienionych w Dekrecie.

Zdjęcia nazwane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju "zdjęciami z 1945 r." nie są w opisane w sposób umożliwiający stwierdzenie, której części Warszawy dotyczą. Są one nieczytelne, zwłaszcza w zakresie gruntów, które w ocenie Organu były przygotowywane pod dalszą rozbudowę stacji rozrządowej Odolany. Minister Infrastruktury i Rozwoju nie wyjaśnił, jakie obiekty widoczne na zdjęciach uzasadniają takie ustalenia, co świadczy o ich dowolności. Nadto nie wiadomo, w jakiej dacie zdjęcia te zostały wykonane. Istotne znaczenie dla oceny spełniania przez Nieruchomości przesłanki zajęcia na cele kolejowe mogą mieć jedynie zdjęcia z okresu hitlerowskiej okupacji [...], tj. do dnia [...] stycznia 1945 r. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt: I OSK 1717/11, wydanym w sprawie stwierdzenia nieważności Orzeczenia w zakresie innych nieruchomości z kompleksu "[...]"). Na "zdjęciach z 1945 r." nie widać śniegu ani zniszczeń wojennych, wobec czego zdjęcia te nie mogły zostać wykonane w 1945 r. do dnia [...] stycznia tego roku.

Zdjęcia nazwane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju "zdjęciami z 1944 r." nie są opisane w sposób umożliwiający stwierdzenie, z jakiego źródła pochodzą. Nie ma pewności z jakiego dokładnie okresu zdjęcia te pochodzą, ani co przedstawiają. Ponadto są one nieczytelne, zwłaszcza w zakresie gruntów, które w ocenie Organu były przygotowywane pod dalszą rozbudowę stacji rozrządowej [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju nie wyjaśnił, na jakiej podstawie poczynił takie ustalenia, co świadczy o ich dowolności. Natomiast jeżeli zdjęcia te, jak twierdzi Organ, rzeczywiście przedstawiają Nieruchomość w dniu [...] lipca 1944 r. i widać na nich stację rozrządową [...], to korespondują z twierdzeniem Dyrekcji Okręgowej [...], zawartym w odwołaniu z dnia [...] stycznia 1962 r., zgodnie z którym m. in. na Nieruchomości okupant wybudował olbrzymią [...], którą jeszcze przed wyzwoleniem [...] zdewastował i rozebrał tak, iż teren był opustoszały. Pozostałe dowody zebrane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w postępowaniu administracyjnym, w postaci wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1949 r. i protokołu rozprawy co do wywłaszczenia z dnia [...] listopada 1951 r., także są pozbawione wiarygodności i mocy dowodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż brak dokonania ogłoszeń w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym jest kwestią związaną z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, a więc okolicznością mogącą stanowić podstawę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. W toku postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem orzeczenia obwieszczenia o rozprawach co do wywłaszczenia z dnia [...] października 1951 r. i z dnia [...] listopada 1951 r., ani orzeczenie nie zostały ogłoszone w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Brak dokonania tych ogłoszeń stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu w zw. z art. 21 § 1 i 2 Rozporządzenia z 1934 r. w zw. z art. 25 § 1 tego rozporządzenia. Zaniechanie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią jednoznacznego przepisu procedury, której celem było zagwarantowanie właścicielowi nieruchomości możliwości podjęcia obrony swoich praw w postępowaniu wywłaszczeniowym. Procedura ta została znacznie uproszczona w porównaniu z przepisami Rozporządzenia z 1934 r., a jej naruszenie w praktyce uniemożliwiało właścicielowi nieruchomości podjęcie obrony swoich praw. Wobec tego uznać należy, iż brak dokonania tych ogłoszeń doprowadził do rażącego naruszenia prawa własności, które było wartością konstytucyjną także w czasie wydania Orzeczenia, wobec czego nie może być akceptowane w państwie prawa.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie dekretu nie znajdowały zastosowania przepisy Rozporządzenia z 1934 r., dotyczące szczegółowego określenia celu wywłaszczenia w obwieszczeniu o wywłaszczeniu i w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Ocena dokonana przez Sąd I Instancji w tym zakresie jest nieprawidłowa. Przede wszystkim zgodnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1949 r., wywłaszczenie miało zostać dokonane pod rozbudowę stacji rozrządowej "[...]", wobec czego było możliwe wskazanie w orzeczeniu rodzaju projektowanych robót. Zgodnie z art. 14 § 1 pkt 1 Rozporządzenia z 1934 r., obwieszczenie o wywłaszczeniu polega na podaniu do publicznej wiadomości na czyją rzecz i na jaki cel ma być dokonane wywłaszczenie. Według art. 22 § 2 pkt 2 Rozporządzenia z 1934 r., orzeczenie o wywłaszczeniu powinno zawierać cel wywłaszczenia z określeniem rodzaju projektowanych robót. Dekret nie wprowadzał w tym zakresie żadnych zmian. Pomimo tego w obwieszczeniu o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1950 r. mowa jedynie o wywłaszczeniu na cele [...], bez wskazania konkretnego celu, jak np. budowy stacji rozrządowej [...]. Podobnie w Orzeczeniu mowa wyłącznie o przeznaczeniu na cele użyteczności publicznej, bez podania konkretnego celu, a także bez określenia rodzaju projektowanych robót.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął okoliczność, iż w toku postępowania wywłaszczeniowego organ wywłaszczeniowy nie ustalił właściciela Nieruchomości. Jest oczywiste, iż do okoliczności mających być podstawą rozstrzygnięcia należy także ustalenie stron postępowania, a zatem organ prowadzący postępowanie na podstawie Dekretu winien był zarządzić przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych, potrzebnych dla należytego ustalenia stanu sprawy także i w tym zakresie. W postępowaniu zakończonym wydaniem orzeczenia żadne takie zarządzenia nie zostały wydane, a kwestia ustalenia stron postępowania ograniczyła się do odnotowania w protokole rozprawy co do wywłaszczenia z dnia [...] listopada 1951 r., iż przedstawiciele wnioskodawcy wywłaszczenia oświadczyli, iż nie udało im się ustalić nazwisk właścicieli gruntów, ponieważ obejmują one dawne grunty parcelacyjne S., a nabywcy działek nie są ujawnieni w hipotece. W toku postępowania nie przedstawiono żadnych zaświadczeń z ksiąg hipotecznych, które potwierdzałyby to oświadczenie, pomimo iż z wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1949 r. wynikało, iż grunty "[...]" są gruntami hipotecznymi, a zatem ustalenie stanu własności tych gruntów nie powinno stanowić trudności.

Ponadto zgodnie z art. 12 § 2 Rozporządzenia z 1934 r., "równocześnie z wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wojewoda prześle władzy hipotecznej pisemny wniosek o wpisanie ostrzeżenia (adnotacji) o postępowaniu wywłaszczeniowem we właściwej księdze hipotecznej'. Jak wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] w W. z dnia [...] listopada 2005 r. I. dz. [...], taki wniosek nie został złożony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt: I OSK 2680/12, uznał, iż orzeczenie o wywłaszczeniu wydane na podstawie przepisów dekretu było decyzją o charakterze rzeczowym. Gdyby orzeczenie o wywłaszczeniu wydane na podstawie przepisów dekretu było decyzją o charakterze wyłącznie rzeczowym, zbędne byłoby szczegółowe regulowanie w dekrecie aspektu osobowego wywłaszczenia. Tymczasem dekret zawiera przepisy wpływające na prawa i obowiązki właściciela wywłaszczanej rzeczy: art. 4 ust. 1 pkt 2 dekretu (obowiązek wnioskodawcy wywłaszczenia przedstawienia organowi wywłaszczeniowemu wykazu właścicieli wywłaszczanych gruntów), art. 4 ust. 1 pkt 4 Dekretu (obowiązek organu wywłaszczeniowego dokonania ogłoszeń w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, jako surogatu zawiadomień i doręczeń do rąk właściciela nieruchomości) i art. 4 ust. 1 pkt 6 dekretu (dotyczący ustalenia odszkodowania na wniosek właściciela). Ponadto przepisy te stanowią rozwinięcie art. 4 ust. 1 in principio dekretu, dotyczącego sposobu zastosowania przepisów Rozporządzenia z 1934 r. w postępowaniu prowadzonym na podstawie dekretu. W ocenie skarżącego kasacyjnego, jedynym właściwym sposobem odpowiedniego stosowania tych przepisów Rozporządzenia z 1934 r., których celem była ochrona prawa własności, w postępowaniu prowadzonym na podstawie dekretu, było zastosowanie tych przepisów wprost. Przepisami takimi były także, powołane w punktach od VI do VIII powyżej, przepisy dotyczące obowiązku dokonania ogłoszeń (art. 21 § 1 i 2 Rozporządzenia z 1934 r, w zw. z art. 25 § 1 tego rozporządzenia), szczegółowego określenia celu wywłaszczenia (art. 14 § 1 pkt 1 Rozporządzenia z 1934 r. w zw. z art. 22 § 2 pkt 2 tego rozporządzenia) i ustalenia właściciela nieruchomości (art. 4 Rozporządzenia z 1934 r. w zw. z art. 44 Rozporządzenia z 1928 r., przy czym w postępowaniu prowadzonym na podstawie dekretu przepisy Rozporządzenia z 1928 r. powinny zostać faktycznie zastosowane z tych samych przyczyn, co przepisy Rozporządzenie z 1934 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

Należy w niniejszej sprawie na wstępie zauważyć, że powołany w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1396/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1717/11, wydane względem innych działek gruntów wywłaszczonych w obszarze "[...]" pod rozbudowę [...], nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczą odrębnej sprawy, w której zarzucono w szczególności istotne braki dowodowe.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. Zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 16 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jest nieuzasadniony. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjne Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zebrany w sprawie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju materiał dowodowy i ustalił, że w przypadku wskazanej wyżej nieruchomości zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego.

Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 K.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 K.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, orzeczenie dostępne na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem. W myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób, podmioty te zobowiązane są dążyć do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednak ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa w szczególności na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności. Nie pomniejsza to oczywiście obowiązków organu nadzoru wynikających z przepisów K.p.a., regulujących zasady postępowania dowodowego. Wskazać należy, że aby strona wnosząca o stwierdzenie nieważności orzeczenia mogła osiągnąć pożądany przez siebie skutek, to przede wszystkim ona musi dążyć do wykazania, że kwestionowane orzeczenie jest obciążone wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej (zwłaszcza w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma latami), co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Wobec tego tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07, CBOSA).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) podniesiono, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji przytoczył tylko pogląd Trybunału zawarty w uzasadnieniu tego wyroku. Sąd nie przyjął, że wskazany wyrok Trybunału ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyrok ten jako dotyczący niezgodności z Konstytucją RP art. 156 § 2 K.p.a., nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Zatem wywody autora skargi kasacyjnej na ten temat, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym, obowiązują częściowo odmienne zasady prowadzenia postępowania dowodowego niż w postępowaniu zwykłym. Nie można bowiem oczekiwać żeby w postępowaniu nieważnościowym sprawdzano ponownie, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania podlegającego kontroli orzeczenia, w tym czy zachowane zostały wszystkie wymogi proceduralne, lecz czy orzeczenie nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa określającymi te przesłanki, bądź też, czy jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a.

Minister wydający zaskarżoną decyzję przeprowadził prawidłowe postępowanie dowodowe, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo je ocenił i zaakceptował. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymienił szereg dowodów, na których oparł się Minister i oceniając je, doszedł do słusznego wniosku, że pozwalają one na dokonanie ustaleń uzasadniających wywłaszczenie na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie i przedstawioną na jego poparcie argumentację.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał na następujące dowody:

a) wniosek do Ministerstwa Komunikacji z dnia [...] maja 1949 r., gdzie grunty w os. [...] wskazuje się jako zajęte w okresie wojny przez okupanta i będące w użytkowaniu P. w dniu wejścia w życie dekretu (grunty te na załączonym szkicu zostały oznaczone kolorem różowym);

b) wniosek wywłaszczeniowym do Wojewody [...] z dnia [...] maja 1949 r.

c) szkic gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...] (kolorowa kopia tego szkicu znajduje się w aktach sądowych k. 29-29),

d) rejestru pomiarowego części gruntów nieruchomości [...]zajętych w latach 1939-1945,

e) protokół z rozprawy z dnia [...] listopada 1951 r.

f) zdjęcia lotnicze wykonane w 1944 i 1945 r.,

g) opinię geodety uprawnionego E.R. z dnia [...] lutego 2012 r. wraz z załącznikami.

Prawidłowe jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w świetle tych dowodów nie budzi wątpliwości, iż nieruchomości wskazana w zaskarżonej decyzji tj. działka nr [...] o powierzchni [...]m² z bloku nr [...] spełniała wymagania określone w art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 i 2 dekretu z 1948 r.

Prawidłowości tych ustaleń nie podważa orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. i stanowisko zawarte w odwołaniu od tego orzeczenia wniesionym przez [...]. Orzeczenie to dotyczyło części działek objętych wnioskiem P. z dnia [...] maja 1949 r., znajdujących się na terenie bloków nr [...] i [...]. Tymczasem działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się na obszarze bloku nr [...]. Zatem nie sposób przyjąć, że stan tych działek był taki sam.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika bowiem, że działka nr [...] o powierzchni [...]m² z bloku nr [...], została zajęta w okresie wojny w latach 1939-1945 na cele [...], realizowane następnie przez przedsiębiorstwo państwowe P.– [...] w W.

Z rejestru pomiarowego części gruntów nieruchomości [...] z dnia [...] kwietnia 1949 r. wynika, że nieruchomość, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, znajduje się w pasie terenów zajętych w latach 1939 – 1945 i użytkowanych przez P. Potwierdzenie zajęcia przedmiotowych działek przez władze okupacyjne na cele [...] już w lipcu 1942 r. wywiedziono również z pisma J.W. z dnia [...] stycznia 1958 r. i oceny obecnego kształtu stacji rozrządowej [...]. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że wobec zbliżającej się klęski okupanta niemieckiego na terenie Polski, wycofując się z terenu okupowanej Polski zdemontował on infrastrukturę [...], a ta która pozostała, uległa dewastacji i zniszczeniu. Ta okoliczność, wymuszone działaniami wojennymi postępowanie niemieckich władz okupacyjnych, nie świadczy o trwałym zamierzonym zlikwidowaniu stacji rozrządowej [...] i przeznaczeniu zajętych pod tą stację gruntów na inny cel. Na okoliczność ustaleń stanu faktycznego istniejącego w 1945 r. posłużono się także zdjęciami lotniczymi z Centralnego Archiwum Wojskowego w Warszawie mającymi obrazować ten stan na wskazaną datę. Ponadto wskazano na odnalezienie Szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...], który stanowił załącznik do wniosku wywłaszczeniowego i potwierdzał zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod rozbudowę stacji rozrządowej [...]. Odwołano się również do samego wniosku P. Dyrekcji Odbudowy [...] z dnia [...] maja 1949 r., w którym podano, że przedmiotowe nieruchomości zostały zajęte przez okupanta w okresie wojny 1939-1945 na cele budowy i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, zaś w dniu wejścia w życie dekretu z 1948 r. znajdowały się we władaniu P. Tą okoliczność potwierdza protokół z oględzin z dnia [...] października 1951 r., w którym stwierdzono, że ulegające wywłaszczeniu grunty stanowiły nasypy, wykopy, nieużytki i odłogi. Przy czym należy tu zauważyć, że przeprowadzający te oględziny zaznaczyli, że nie znali granic wywłaszczanych nieruchomości w terenie. Ustaleń Ministra nie podważa też treść obwieszczenia o wywłaszczeniu, z którego wynika, że wywłaszczone nieruchomości opisano według ich stanu formalnego sprzed przejęcia ich przez niemieckie władze okupacyjne a nie według ich stanu rzeczywistego na gruncie.

Za nieskuteczne należy też uznać podważanie przez skarżącego przydatności zdjęć lotniczych wykonanych w 1944 r. i w 1945 r. Zostały one pozyskane w postępowaniu nadzorczym z geoportal.edu.pl i z Centralnego Archiwum Wojskowego. Na tą okoliczność zostały sporządzone notatki służbowe przez pracowników Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wykonujących wydruki tych zdjęć. Okres wykonania tych zdjęć, wynikający częściowo z zamieszczonej na nich informacji oraz z informacji Centralnego Archiwum Wojskowego, koreluje z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu wywłaszczeniowym i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób wiarygodny potwierdza istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Prawidłowość ustaleń Ministra potwierdziła także opinia geodety uprawnionego E. R. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwraca się uwagę na występujące przesłanki do wyłączenia E. R. od udziału w niniejszym postępowaniu. W skardze kasacyjnej nie postawiono jednak zarzutu naruszenia przepisów dotyczących wyłączenia biegłego tj. art. 84 § 2 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. Zatem kwestia wyłączenia tej osoby nie może być objęta kontrolą kasacyjną.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że zarzut ten polega według autora skargi kasacyjnej, na niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 1 dekretu, art. 14 § 1 pkt 1, art. 21 § 1 i 2, art. 22 § 2 pkt 2, art. 25 § 1 rozporządzenia prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem i art. 44 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem oraz art. 28 K.p.a. Należy zatem przyjąć, że w tym zarzucie nie podważa się przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni tych przepisów. Uwaga ta jest o tyle istotna, że pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. wskazał na rozbieżność w orzecznictwie, co do wykładni art. 1 ust. 1 i 2 dekretu. Kwestia ta nie mieści się jednak w zarzutach sformułowanych w skardze kasacyjnej, a jako podniesiona po terminie z art. 177 § 1 P.p.s.a., nie podlegała rozpoznaniu przez Sąd kasacyjny. Wobec tego, już tylko z tego powodu, brak było podstaw do wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny do składu poszerzonego, o podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie wątpliwości co do wykładni art. 1 ust. 1 i 2 dekretu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny oparł się także na niepodważonym w skardze kasacyjnej, jak to wykazano wyżej, stanie faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące działki nr [...] i orzeczenie wywłaszczeniowe w części dotyczącej tej działki , nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W sprawie nie jest kwestionowane, że obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zostało stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 ogłoszone w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i wywieszone na tablicach ogłoszeń właściwych urzędów. Natomiast ogłoszenia o rozprawach administracyjnych i wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego, zostały wywieszone tylko na tablicach ogłoszeń, m.in. Gminnej Rady Narodowej w J.

Odnosząc się do tego uchybienia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 K.p.a). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyrok NSA z 28 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 899/15, CBOSA oraz wyrok NSA z 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 843/05, CBOSA; J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, teza 5 do art. 156; K. Glibowski, w: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2015, 16 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). W konsekwencji wskazane uchybienia organu polegające na niezamieszczeniu ogłoszeń o rozprawach i wydaniu orzeczenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, tj. związane z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, są uchybieniami mogącymi ewentualnie stanowić podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Należy wskazać, że analiza unormowań dekretu z 1948 r., wykazuje, że w dekrecie określono odformalizowaną procedurę odjęcia prawa własności w realiach powojennych, w których ustalenie katalogu stron postępowania mogło być z istoty rzeczy utrudnione, a istniała konieczność zagospodarowania nieruchomości. Okoliczności tych nie można pomijać przy ocenie kwestii rażącego naruszenia prawa w zakresie stosowania przepisów dekretu. Wprowadzając odstępstwa od uregulowań zawartych w rozporządzeniu Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem, określił między innymi uproszczony sposób zawiadamiania właścicieli lub posiadaczy wywłaszczanych nieruchomości oraz ustanawiając obowiązek przedstawienia danych dotyczących właścicieli wywłaszczanych nieruchomości i ich adresów, "tylko o tyle, o ile wnioskodawca był w ich posiadaniu" (art. 4 ust. 1 pkt 2 i 4 dekretu z 7 kwietnia 1948 r.). Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej wynika, że organ podjął próbę wyjaśnienia kto jest właścicielami wywłaszczanych nieruchomości. Przedstawiciele wnioskodawcy wskazali, że część nieruchomości podanych w dołączonym do wniosku rejestrze pomiarowym jest własnością nieustalonych osób, bo ich nazwisk "nie udało się ustalić, ponieważ teren ten obejmuje dawne grunty parcelacyjne S. a nabywcy działek nie są ujawnieni w hipotece". Przeto z zapisu protokołu wynikało, iż wnioskodawca wywłaszczenia i organ wiedzieli, że S. po rozparcelowaniu swoich nieruchomości, zbyli je, skutkiem tego była nieaktualność zapisów ksiąg hipotecznych dotyczących tych nieruchomości. Zatem niemożliwe było ustalenie właściciela działki nr [...]. Ustalenie właściciela nastąpiło dopiero w toku postępowania nadzorczego. Zatem nieustalenie w toku postępowania wywłaszczeniowego właściciela działki nr [...], nie było naruszeniem art. 4 ust. 1 dekretu w zw. z art. 4 rozporządzenia wywłaszczeniowego i art. 44 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez to, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie zostało skierowane do właściciela działek nr [...] i [...] (pkt 1 f petitum skargi kasacyjnej), co stanowi jego zdaniem rażące naruszenie art. 28 K.p.a. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, należy stwierdzić, że art. 28 K.p.a. nie obowiązywał w czasie postępowania wywłaszczeniowego, dlatego nie mógł zostać naruszony przez organy prowadzące to postępowanie. W uzupełnieniu można tu dodać że, organ nadzoru ustalając, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ustala czy doszło do naruszenia przepisów obowiązujących w czasie trwania postępowania wywłaszczeniowego a nie przepisów obowiązujących obecnie a jedynie skutki ewentualnego naruszenia przepisów mających zastosowanie w toku prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, ocenia w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W konsekwencji zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wynikające z art. 4 ust. 1 dekretu odpowiednie stosowanie przepisów rozporządzenia Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem, skutkuje brakiem obowiązku wynikającego z art. 10 § 2 pkt 5 tego rozporządzenia, tj. przeprowadzenia w postępowaniu wywłaszczeniowym pertraktacji w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości - ponieważ jej właściciel nie został ustalony. Ponadto także w świetle deklaratoryjnego charakteru orzeczenia wywłaszczeniowego wydanego na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. dobrowolne nabycie nieruchomości nie mogło mieć miejsca, ponieważ odjęcie prawa własności nieruchomości, stosownie do treści art. 1 ust. 3 tego dekretu, następowało z dniem 9 maja 1945 r. W rezultacie nie można uznać, że doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 dekretu w zw. z art. 10 § 2 pkt 5 rozporządzenia wywłaszczeniowego.

Nie można zgodzić się też z tym, że w obwieszczeniu o wywłaszczeniu i orzeczeniu wywłaszczeniowym nie został szczegółowo określony cel wywłaszczenia. Jak to trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, w obwieszczeniu wskazano, że wywłaszczenie następuje na "cele [...]" a w orzeczeniu wywłaszczeniowym podano, że wywłaszczenie następuje na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej. Ponadto dla ewentualnego stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego kluczowe znaczenie ma to, czy cel wywłaszczenia rzeczywiście istniał, a nie to, czy był wskazany w orzeczeniu. Ta druga sytuacja może być kwalifikowana jako uchybienie procesowe, ale niedeterminujące rażące naruszenie prawa w aspekcie materialnym (skoro w realiach niniejszej sprawy cel taki faktycznie występował). W tej sytuacji nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 4 ust 1 dekretu w zw. z art. 14 § 1 pkt 1 w zw. z art. 22 § 2 rozporządzenia wywłaszczeniowego.

W kontekście tego co już wskazano wyżej, za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. Powiązanie naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z naruszeniem przepisu art. 28 K.p.a. nieobowiązującego w czasie trwania postępowania wywłaszczeniowego, czyni ten zarzut niezasadnym. Zatem zbędne jest dla oceny tego zarzutu, zajmowanie przez Sąd kasacyjny stanowiska w kwestii charakteru (rzeczowego, osobowego, osobowo - rzeczowego) orzeczenia wywłaszczeniowego wydanego na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r.

Mając powyższe wywody na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.