Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1780/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 2 pkt. 14, art. 15 ust. 2 pkt. 10
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4 pkt. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. i S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 154/16 w sprawie ze skargi K. M., S. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 154/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. M., S. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2015 roku nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta B. – obszaru ograniczonego ulicami: C., L. i A.W.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

K. M., S. M. i M. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na wskazaną uchwałę, kwestionując § 34 ust. 1 pkt 6 części tekstowej i D2MN(u) załącznika nr 2h części graficznej w zakresie, w jakim przepisy te nie przewidują obsługi komunikacyjnej do działki nr ewid. [...] obręb [...] poprzez projektowaną drogę oraz załącznik nr 4 w zakresie, w jakim oddalono uwagi złożone przez skarżących. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: art. 140 K.c., art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) – dalej powoływanej jako "u.p.z.p.", poprzez ograniczenie korzystania z nieruchomości będących ich własnością wskutek niezaprojektowania obsługi komunikacyjnej działek; art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do dysponowania i korzystania z nieruchomości poprzez niezapewnienie dojazdu do nieruchomości; zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587) – dalej powoływanego jako "rozporządzenie", poprzez nieokreślenie w kwestionowanym planie układu komunikacyjnego oraz jego powiązań z układem zewnętrznym w zakresie działki nr [...]; art. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie ładu przestrzennego; art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy wskazali, że brak zaplanowania w uchwale drogi dojazdowej uniemożliwia swobodny dojazd także innym właścicielom nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki nr [...] i w tym zakresie składane były uwagi do projektu planu. Autorzy skargi wyjaśnili, iż w dacie uzyskiwania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego z częścią produkcyjną tj. [...] lipca 1990 r. na działce nr [...] bezspornym było, że działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez opisaną w planie realizacji inwestycji i projektowaną ul. C.. W ocenie skarżących, przyjęte w planie zapisy ograniczają konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania z nieruchomości poprzez niezagwarantowanie dojazdu do nieruchomości, a z uwagi na fakt, iż budowa ul. C. była planowana już w 1977 r. i do tej pory nie została zrealizowana.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie. Rada Miejska wskazała, że w 1984 r. ówczesna właścicielka dokonała podziału działki nr [...] na działki o nr [...] – obecnie działka nr [...], [...] – obecnie działka nr [...], [...] – obecnie działka nr [...], [...] – obecnie działka nr [...], [...] – obecnie działka nr [...], przy czym nie określono sposobu obsługi komunikacyjnej poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Skarżący stali się współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy darowizny z grudnia 2007 r. Organ zauważył, że w aktach notarialnych darowizn ww. działek z roku 1984 i 1989 również nie opisano sposobu obsługi komunikacyjnej przedmiotowych działek. Wydane w lipcu 1990 r. pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego z częścią produkcyjną na działce nr [...] (obecnie nr [...]), o którym mowa w skardze, dotyczy budowy budynku, a nie realizacji ulicy C.. Organ przyznał, że w 1977 r. ówczesne władze opracowały plan realizacyjny obszaru, gdzie znajdowały się przedmiotowe działki i w ramach tego opracowania przewidziano przebieg ulicy C.. Na podstawie planu realizacyjnego zostały wykonane podziały geodezyjne, ale nigdy nie nastąpił wykup terenów pod pas drogowy tej ulicy i nie zostały opracowane projekty drogowe dla takiej inwestycji, co za tym idzie, nie uzyskano pozwolenia na budowę ulicy C..

Rada Miejska dodała, że ówcześni właściciele działki oznaczonej obecnie nr [...] E. i S. M., występując z wnioskiem o wydanie zezwolenia na rozpoczęcie budowy domu jednorodzinnego wskazali, że budowa będzie się odbywać w B., przy ul. P.. W decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1990 r. wskazano, że inwestycja ta będzie się odbywać na działce położonej w B., przy ulicy P. nr [...] Organ podkreślił jednocześnie, że w żadnym z obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta nie była ustalona realizacja kwestionowanej drogi. Działki gruntu wydzielone pod realizację planowanych w 1977 r. dróg zostały w większości zabudowane budynkami i zagospodarowane jako teren działek budowlanych – zgodnie z wnioskami właścicieli tych działek.

Rada Miejska wskazała, że cały obszar objęty przedmiotowym planem jest zainwestowany zabudową o bardzo wysokiej intensywności. Wydzielenie w przedmiotowym planie dróg publicznych dla bezpośredniej obsługi komunikacyjnej wszystkich działek budowlanych nie jest możliwe ze względu na aspekty ekonomiczne, bowiem urządzenie dróg publicznych spowodowałoby konieczność wykupu całych działek budowlanych wraz z zabudowaniami, naruszając prawo własności innych właścicieli działek poprzez wywłaszczenie zabudowanych terenów pod pas drogowy. Jak dalej wywiódł organ, z powyższych względów w przedmiotowym planie, oprócz bezpośredniego dostępu do dróg publicznych, skorzystano z ustawowej możliwości zapewnienia dojazdów i dojść do poszczególnych działek z wykorzystaniem dróg wewnętrznych, niewyznaczonych na rysunku planu lub służebności gruntowych. Taki zapis znalazł się w przedmiotowym planie miejscowym w § 30 ust. 1 pkt 8 – w ustaleniach dotyczących ogólnych zasad obsługi komunikacyjnej poszczególnych terenów. Oprócz tego, w § 34 ust. 1 przedmiotowej uchwały – dotyczącym ustaleń szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem D2MN(u), w którym to terenie położone są przedmiotowe działki, w punkcie 2 lit. a zapisano możliwość realizacji dróg obsługujących działki.

Następnie organ uchwałodawczy wskazał, że w wyniku analizy możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej poszczególnych działek stwierdzono, że na przedmiotowym terenie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie mają działki: nr [...] – będąca własnością: M. M. (udział: [...]), K. M. (udział: [...]), S. M. (udział: [...]); nr [...], [...] – będąca własnością M. M. (udział [...]) oraz M. M. (udział [...]). Obsługa komunikacyjna działek, o których mowa powyżej, odbywa się w następujący sposób: działka nr [...] – dojście poprzez działkę nr [...] i nr [...], dojście i dojazd przez działki nr [...], [...]; działki: nr [...], [...] – dojście poprzez działkę nr [...], dojście i dojazd przez działkę nr [...]. Na ww. działkach właściciele utworzyli drogę wewnętrzną. Organ zaznaczył, że dojścia i dojazdy od zawsze odbywały się po utwardzonym terenie z wykorzystaniem wjazdu od strony ulicy P. i taki stan zagospodarowania działek podlegał darowiźnie na rzecz skarżących w 2007 r. Ponadto wskazał, że docelowo dla obsługi komunikacyjnej działek, o których mowa wyżej, ustalenia przedmiotowego planu dopuszczają możliwość zarówno realizacji wewnętrznych dróg obsługujących, jak i wykorzystania służebności gruntowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w tej sprawie, uznając, iż na skutek uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do ukształtowania odmiennego sposobu wykonywania prawa własności działki należącej do skarżących, a zatem nie miało miejsce jakiekolwiek pozbawienie czy ograniczenie możliwości swobodnego korzystania z tejże nieruchomości. Przedmiotowa działka nie zmieniła przeznaczenia w stosunku do faktycznego jej wykorzystywania. Nadal jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową.

Jeśli chodzi o podnoszony w skardze zarzut nieuwzględnienia w zaskarżonym planie miejscowym ulicy C. jako drogi dojazdowej do nieruchomości nr [...] Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż budowę ulicy C. przewidywał plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego z 1977 r., lecz nigdy nie doszło do jej wykonania. W tym zakresie wskazać należy, że nie nastąpił nawet wykup terenów pod pas drogowy tej ulicy, jak również nie zostały opracowane żadne projekty drogowe tej inwestycji, a co za tym idzie nie wydano żadnego pozwolenia na budowę rzeczonej ulicy. Wbrew temu co twierdzą skarżący w skardze, z treści pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z częścią produkcyjną na działce nr [...] (obecnie nr [...]) nie wynika, iż obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki zapewniona została ulicą C.. E. i S. M. we wniosku o wydanie pozwolenia na rozpoczęcie budowy domu jednorodzinnego wskazali, że budowa będzie się odbywać w B. przy ulicy P. [...]. Również w samej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1990 r. wskazano, że inwestycja będzie się odbywać na działce położonej w B., przy ulicy P. nr [...].

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych; określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym; wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (§ 4 pkt 9 rozporządzenia). W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała czyni zadość powyższym regulacjom, ustalając szczegółowe zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji w treści § 30 ust. 1. Na obszarze objętym planem ustala się dostępność komunikacyjną z dróg publicznych bezpośrednio, poprzez zjazdy, albo z wykorzystaniem służebności gruntowych, a także przez system dróg wewnętrznych – obsługujących (dojazdów), niewyodrębnionych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu. W postanowieniach szczegółowych dotyczących terenu D2MN(u), na którym położona jest działka skarżących, określono obsługę komunikacyjną z ulic: 2KDD, 4KDD, 5KDD (bezpośrednio oraz poprzez teren 2KX), 6KDD – bezpośrednio oraz poprzez drogi obsługujące, niewyznaczone ustaleniami planu (§ 34 ust. 1 pkt 6 lit. g uchwały). Stwierdzić należy, że na terenie działki nr [...] utrzymana została dotychczasowa obsługa komunikacyjna do powyżej wskazanych dróg publicznych poprzez dojścia i dojazdy przez sąsiednie działki, jak również dopuszczono możliwość połączenia z drogą publiczną poprzez wewnętrzne drogi obsługujące lub wykorzystanie służebności gruntowych. Zatem uznać trzeba, że interes sprawy skarżących wynikający z prawa własności działki nr [...] nie został naruszony przez nieuwzględnienie w zapisach zaskarżonego planu miejscowego ulicy C..

Zaznaczyć również należy, że stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy zatem rozumieć szeroko, również jako dostęp pośredni. Podkreślić trzeba jednocześnie, że żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku gminy zapewnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej każdej działce, na której dopuszczalna jest zabudowa. Tak więc, w przypadku gdy gmina z określonych względów nie może zapewnić nieruchomości objętej planem, na której dopuszczono zabudowę bezpośredniego lub ewentualnie nawet pośredniego dostępu do drogi publicznej, właściciel tej nieruchomości musi we własnym zakresie podjąć starania o zapewnienie sobie dojazdu do tej działki, korzystając z prawnie dopuszczalnych form, zarówno administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych. Zatem, stanowiąc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Rada Miejska w B. nie miała obowiązku zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej każdej działce przeznaczonej pod zabudowę. W granicach władztwa planistycznego uprawniona była ustalić układ komunikacyjny odpowiadający przede wszystkim względom bezpieczeństwa i ekonomiki zagospodarowania terenów oraz zasadzie poszanowania prawa własności poszczególnych właścicieli nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. w sprawie II SA/Łd 589/15 tutejszy Sąd oddalił skargę M. M. na uchwałę będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, zatem, rozpoznając skargę w niniejszej sprawie, Sąd zwolniony jest z oceny legalności trybu jej podjęcia. Kwestia ta bowiem będąc wspólną obu postępowaniom została już prawomocnie rozstrzygnięta i tutejszy Sąd nie doszukał się naruszeń prawa w powyższym zakresie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli M. M. i S. M., zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i przyjęcie, że nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 788) zwaną dalej u.p.z.p poprzez przekroczenie tzw. władztwa planistycznego gminy;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.), art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy skarga powinna być uwzględniona;

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być uwzględniona;

4) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn.zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi z naruszeniem kryterium legalności, co zostało spowodowane błędną wykładnią art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 140 k.c., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i przyjęcie, że nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie tzw. władztwa planistycznego gminy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie poprzez przyjęcie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie naruszył prawa własności skarżących;

2) art. 140 k.c. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała powoduje istotne i bezsporne ograniczenie prawa własności skarżących, nieuzasadnione względami interesu publicznego;

3) art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie poprzez przyjęcie, iż niezaprojektowanie obsługi komunikacyjnej dla działki skarżących nie spowodowało ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości będącej ich własnością;

4) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji ich niezastosowanie poprzez przyjęcie, iż uchwalenie kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego nie ograniczyło skarżącym prawa do dysponowania i korzystania z nieruchomości poprzez niezapewnienie mi dojazdu do nieruchomości;

5) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż organ planistyczny nie dopuścił się przekroczenia granic władztwa planistycznego;

6) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji ich niezastosowanie poprzez przyjęcie, iż brak jest obowiązku zapewnienia przez organ planistyczny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w dacie budowy budynku na działce [...] obsługa komunikacyjna miała odbywać się planowaną ul. C., a nie jak błędnie przyjął Sąd - ulicą P.. Biorąc pod uwagę fakt, iż organ planistyczny w chwili obecnej ostatecznie zrezygnował z planu budowy ul. C. i dostęp do działki skarżących będzie zawsze pośredni, uznać należy, iż plan pogorszył obsługę komunikacyjną działki [...]. Powstanie, od lat planowanej ulicy C. gwarantowałoby skarżącym bezpośredni dostęp do drogi publicznej i nieograniczone możliwości korzystania z należącej do nich działki. W chwili obecnej możliwości korzystania z niej zostały w sposób nieuprawniony ograniczone, a skarżący zmuszeni są do zapewnienia sobie obsługi komunikacyjnej poprzez działki sąsiednie, co jest w dużym stopniu problematyczne.

W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2016 r. skarżacy kasacyjnie uzupełnili uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę. Organ podkreślił, że nadużyciem władztwa planistycznego przez gminę byłoby właśnie zapewnienie skarżącym bezpośredniego dostępu do drogi publicznej kosztem wywłaszczenia innych zabudowanych nieruchomosci.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego sprowadzają się do dwóch kwestii, a mianowicie niezapewniając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości skarżących (działka nr [...]) bezpośredniego dostępu do drogi publicznej gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.) oraz spowodowała ograniczenie prawa własności skarżących (art. 1 ust. 2 pkt. 7, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada więc samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów tzw. władztwo planistyczne. Władztwo to nie jest jednak nieograniczone, gdyż jako jednostka samorządu terytorialnego gmina wykonuje zadania publiczne, zatem musi działać na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalenia w tym zakresie powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych; określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym; wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Wbrew twierdzeniom skarżących, z przepisów tych nie wynika obowiązek gminy zapewnienia każdej działce budowlanej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przedmiotowym planie w § 30 ust. 1 pkt 8 ustalono dla wszystkich terenów objętych planem dostępność komunikacyjną z dróg publicznych: a) bezpośrednio poprzez zjazdy do działek lub terenów - z zastosowaniem przepisów szczególnych, b) z wykorzystaniem służebności gruntowych, c) poprzez system dróg wewnętrznych. W § 34 ust. 1 pkt 2 lit. a przedmiotowej uchwały dotyczącym ustaleń szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem D2MN(u), w którym to terenie położona jest działka skarżących, zapisano możliwość realizacji dróg obsługujących działki w przedmiotowym terenie. W kwestionowanym w skardze § 34 ust. 1 pkt 6 lit. g uchwały określono warunki i zasady, dotyczące obsługi komunikacyjnej terenu oznaczonego symbolem D2MN(u) z ulic: 2KDD, 4KDD, 5KDD (bezpośrednio oraz poprzez teren 2KX), 6KDD - bezpośrednio oraz poprzez drogi obsługujące, niewyznaczone ustaleniami planu. W przypadku nieruchomości skarżących jest to dojazd poprzez drogę 6KDD (ul. P.) bezpośrednio oraz poprzez drogi obsługujące, niewyznaczone ustaleniami planu.

W kontekście niezapewnienia nieruchomości skarżących bezpośredniego dostępu do drogi publicznej racjonalna jest argumentacja organu, iż cały obszar objęty przedmiotowym planem jest zainwestowany zabudową o bardzo wysokiej intensywności i wydzielenie w planie dróg publicznych dla bezpośredniej obsługi komunikacyjnej wszystkich działek budowlanych nie jest możliwe ze względu na aspekty ekonomiczne związane z wykupem całych działek budowlanych od innych właścicieli wraz z zabudowaniami. Argumenty te korespondują z treścią art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi organ musi uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory ekonomiczne przestrzeni. Decydując o przeznaczeniu danego terenu, organ musi wziąć pod uwagę przede wszystkim istniejący stan zagospodarowania tego terenu, w tym wypadku jest to teren zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności i teren szkoły. Zlokalizowanie na tym terenie drogi publicznej (nawet o minimalnej szerokości 10 m), która zapewniałaby dostęp działce skarżących do ul. L. jest bardzo utrudnione. Wymagałoby to zajęcia części zabudowanych nieruchomości sąsiednich lub części terenu szkoły.

Ponadto - jak wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną - bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie mają działki: nr [...] – będąca współwłasnością: M. M. i S. M.; nr [...], [...] – będąca współwłasnością M. M. oraz M. M.. Obsługa komunikacyjna działek, o których mowa powyżej, odbywa się w następujący sposób: działka nr [...] – dojście poprzez działkę nr [...] i nr [...], dojście i dojazd przez działki nr [...], [...]; działki: nr [...], [...] – dojście poprzez działkę nr [...], dojście i dojazd przez działkę nr [...]. Organ zaznaczył, że dojścia i dojazdy od zawsze odbywały się po utwardzonym terenie działki nr [...] z wykorzystaniem wjazdu od strony ulicy P. i taki stan zagospodarowania działek podlegał darowiźnie na rzecz skarżących w 2007 r. Taki stan zagospodarowania terenu organ pozostawił w planie, dopuszczając możliwość realizacji przez skarżących drogi wewnętrznej obsługującej ich działki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie gmina nie nadużyła władztwa planistycznego, pozostawiając w planie obsługę komunikacyjną działki skarżących nr [...] bez zmian, zgodnie ze stanem istniejącym na tym terenie od kilkudziesięciu lat. W związku z powyższym za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Nie zmienia tej oceny fakt, iż w latach siedemdziesiątych Miasto planowało budowę ulicy C. na tym terenie, lecz tej inwestycji nie zrealizowano. Ulicy ten nie było w 1984 r., kiedy ówczesna właściciela działki nr [...] (z której powstała następnie działka nr [...]) dokonała podziału tej działki na mniejszych 5 działek, nie wydzielając drogi wewnętrznej zapewniającej obsługę komunikacyjną tych działek. Nie było jej również w dacie uzyskania przez E. i S. M. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego, tj. [...] lipca 1990 r. Wbrew twierdzeniom skarżących, z decyzji tej nie wynika, że działce nr [...] przy ul. P. [...] zapewniony został bezpośredni dojazd do ul. C.. Fakt, iż blisko 40 lat temu planowana była budowa drogi publicznej, do której działka skarżących miała mieć zapewniony bezpośredni dostęp nie oznacza, że gmina ma obecnie obowiązek realizacji tej inwestycji na tym terenie.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności skarżących podkreślić należy, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezapewnienie działce nr [...] bezpośredniego dostępu do drogi publicznej było uzasadnione z uwagi na istniejący stan zagospodarowania tego terenu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Gmina ma obowiązek uwzględnić prawo własności, ale nie tylko właścicieli jednej działki, lecz właścicieli wszystkich działek na terenie objętym planem. W 1984 r. przy podziale działki nr [...] (z której powstała działka nr [...]) nie wydzielono drogi wewnętrznej zapewniającej obsługę komunikacyjną powstałych w wyniku podziału działek. Również w okresie późniejszym przez ponad 30 lat współwłaściciele działek powstałych po podziale nie uregulowali we własnym zakresie kwestii obsługi komunikacyjnej działek niemających bezpośredniego dostępu do ul. P.. Trudno jest teraz wymagać od gminy, aby zapewniła działce nr [...] dostęp do ul. L. kosztem właścicieli sąsiednich nieruchomości poprzez wywłaszczenie zabudowanych terenów pod drogę. Słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że to właśnie takie działanie gminy byłoby nadużyciem władztwa planistycznego i naruszeniem prawa własności innych właścicieli. W związku z powyższym za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 pkt. 7, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

W konsekwencji braku usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej w oparciu o zarzuty naruszenia prawa materialnego, brak jest również podstaw do uwzględnienia powiązanych z nimi zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a także art. 140 k.c., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.