Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1749/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
article: art. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia WSA del. Małgorzata Miron /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "A" Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 119/07 w sprawie ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w D. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1749/07

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/GI 119/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę "A" Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w D. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

"A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższą uchwałę w zakresie, w jakim wyłącza realizację inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wykonanie raportu oddziaływania na środowisko jest obowiązkowe, ustala zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej oraz określa rozwój telekomunikacji w oparciu o istniejącą sieć "B" S.A.

Sąd podniósł, iż stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości w ocenie Sądu, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej. Skarżąca Spółka dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wniosła skargę do sądu administracyjnego w ustawowym terminie.

Skarga podlegała jednak oddaleniu, zdaniem Sądu I instancji, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.) z uwagi na brak legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, której zbadanie również winno było poprzedzać merytoryczną kontrolę zaskarżonego aktu.

Skarżący musi bowiem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Przede wszystkim strona skarżąca nie wykazała, aby na terenie objętym zaskarżoną uchwałą była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, zatem zaskarżona uchwała wprost nie reguluje sytuacji prawnej skarżącej spółki. Z zarzutów Spółki wynika natomiast, że naruszenia swojego interesu dopatruje się w braku możliwości realizacji swoich zamierzeń inwestycyjnych na przyszłość.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, jakoby interes prawny wynikał z przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis ten stanowi zatem również o ochronie interesu prawnego, który to interes z wyżej naprowadzonych powodów nie został naruszony.

Skoro skarżąca Spółka nie wykazała, że nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie jej interesu prawnego, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości (interes faktyczny), to skarga nie mogła odnieść oczekiwanego przez nią skutku z powodu braku legitymacji skargowej (art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej), a to z kolei musiało skutkować oddaleniem skargi na zasadzie powołanego już wyżej art. 151 ustawy P.p.s.a.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła "A" Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, innemu Sądowi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1.naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a.) poprzez:

- pominięcie art. 22 Konstytucji RP, który stanowi, iż ograniczenie wolności

działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko

ze względu na ważny interes publiczny, co oznacza, że ograniczenia wprowadzone

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią o naruszeniu

interesu prawnego skarżącego,

- wadliwą wykładnię art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717)

w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu, podczas gdy z uwagi na skutki wynikające z uchwały, skutki prawne, wyłączona jest możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego na terenie objętym planem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż celem skarżącego jest wybudowanie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na terenie miasta D. G. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości zbudowania i użytkowania nowej stacji w planowanych przez inwestora miejscach. Stosownie do § 6 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu, dla terenów oznaczonych symbolami od [...] do [...] z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z nieuciążliwymi usługami jako funkcją uzupełniającą ustala się zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Natomiast zgodnie z § 20 ust. 1, na obszarze objętym planem ustala się zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest lub może być wymagane sporządzenie raportu o ich oddziaływaniu na środowisko, z wyjątkiem inwestycji liniowych celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej. Dopuszcza się odstępstwo od tego zakazu na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] i [...], [...], [...] i [...] pod warunkiem, że oddziaływanie na środowisko planowanego przedsięwzięcia nie przekroczy granic tych terenów. Miejscowy plan wprowadza również nieuzasadnione zróżnicowanie jednego operatora. Przepis § 36 pkt 1 i 2 miejscowego planu stanowią, że w zakresie łączności telekomunikacyjnej ustala się: 1) rozwój telekomunikacji w oparciu o istniejącą sieć "B" S.A., dopuszczając możliwość obsługi przez innych uprawnionych operatorów sieci, 2) realizację obiektów telekomunikacyjnych w ilości odpowiadającej potrzebom planowanych inwestycji.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poprzez zakazy wynikające z miejscowego planu, nie jest możliwe prowadzenie działalności gospodarczej. Uchwała wyłącza rozwój usług telefonii bezprzewodowej, w szczególności telefonii komórkowej GSM i nowej generacji telefonii UMTS, szerokopasmowego Internetu, publicznych Hot-Spotów, a także telewizji cyfrowej.

Mając na względzie treść miejscowego planu nie jest dopuszczalne wybudowanie na terenie objętym miejscowym planem stacji bazowej telefonii komórkowej i korzystanie z sieci przez jej użytkowników, pomimo że budowa stacji bazowej zaliczana jest do inwestycji celu publicznego. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników, dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej. Służy zatem zaspokojeniu potrzeby powszechnej - łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto, skarżący legitymuje się koncesją na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie telefonii bezprzewodowej, z której wynika obowiązek pokrycia terytorium Polski siecią telefonii. Treść miejscowego planu wyłącza realizację tego obowiązku.

W konsekwencji, w ocenie skarżącego uchwała w sprawie miejscowego planu jest nieważna w zakresie, w jakim wprowadza zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego.

Powołując się na orzecznictwo i doktrynę skarżący wskazał, iż eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej.

Skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały z uwagi na wynikające dla niego z tej uchwały skutki prawne. Źródłem interesu prawnego jest art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uprawnienie "A" Sp. z o.o. w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej jest wyłączone skutkiem uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie ma możliwości ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów objętych planem.

Okoliczność, że skarżący nie posiada na terenie objętym miejscowym planem nieruchomości będących przedmiotem jej własności (prawa wieczystego użytkowania), czy też prawa podmiotowego o charakterze względnym, nie oznacza, że nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie miejscowego planu. Nadmienić należy, że jeśli obowiązuje plan miejscowy, skarżący nie może wystąpić o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla nabywania przez skarżącego nieruchomości na terenie objętym planem po to, aby wykazać istnienie interesu prawnego. Taka nieruchomość byłaby nieprzydatna z gospodarczego punktu widzenia, ponieważ nie mogłaby zostać na niej zrealizowana żadna inwestycja. Nabycie nieruchomości pozbawione byłoby uzasadnienia ekonomicznego, ponieważ pociągałoby za sobą nieracjonalne wydatki.

Skarżący nie może prowadzić działalności gospodarczej obecnie, ponieważ w miejscowym planie istnieje zakaz lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Skarżący posiadał interes prawny w chwili wniesienia skargi do sądu. W tym zakresie skarżący wykazał naruszenie jego interesu prawnego w związku z zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną.

Sąd, zdaniem strony skarżącej, nie odniósł się do kwestii wyłączenia prowadzenia działalności gospodarczej w miejscowym planie. Przepis art. 22 Konstytucji RP przewiduje, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Powołana norma formułuje przesłanki, od których spełnienia zależy dopuszczalność tego ograniczenia. Pierwsza okoliczność, to zastosowanie drogi ustawowej, czyli tylko przedstawicielstwo narodu realizujące władzę ustawodawczą może decydować o wprowadzeniu ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Nie można zatem ograniczeń tego rodzaju wprowadzać innym aktem prawnym niż ustawa, inaczej mówiąc nie może ich wprowadzać władza wykonawcza, czy to w drodze aktów prawnych Rady Ministrów czy ministrów. Drugie ograniczenie, podobnie jak w przypadku wywłaszczenia, polega na tym, że jest ono dopuszczalne tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nie ma więc żadnych innych uwarunkowań, które by pozwalały na wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącego Rada Miejska nie jest upoważniona do wprowadzania ograniczeń do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ ustawodawca nie dał jej takiego uprawnienia.

Konkludując strona skarżąca podniosła, iż stwierdzenie Sądu I instancji, że zarzuty i wnioski skargi nie są uzasadnione nie stanowi wystarczającej podstawy do oddalenia skargi. Skoro sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), to obowiązkiem sądu jest zbadanie z urzędu, czy nie istnieją powody wzruszenia zaskarżonego aktu lub czynności, które zostały pominięte w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Krąg podmiotów legitymowanych do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), przyznając to prawo każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten ma charakter bezpośredni, konkretny i realny, a nie przyszły i potencjalny. Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż skarżąca spółka "A" Sp. z o.o. w W. nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały Rady Miejskiej w D. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. G. dla terenów położonych w S. - rejon osiedli [...] - [...].

Skarżąca kwestionuje m. in. zapisy uchwały, dla terenów oznaczonych symbolami od [...] do [...], w którym przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z nieuciążliwymi usługami jako funkcja uzupełniająca, w której ustalono jednocześnie zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych, zapisy dotyczące zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest lub może być wymagane sporządzenie raportu o ich oddziaływaniu na środowisko, z wyjątkiem inwestycji liniowych celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej, a także wskazuje na nieuzasadnione zróżnicowanie jednego operatora.

Skarżąca nie wykazała jednak, aby przysługiwało jej konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone tym zakazem. W szczególności skarżąca nie wykazała, aby przysługiwało jej jakiekolwiek prawo o charakterze rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości położonej na terenie objętym planem, na której miałaby powstać planowana stacja telefonii komórkowej, a wręcz przyznała, że do żadnej nieruchomości na tym terenie nie przysługuje jej jakiekolwiek prawo rzeczowe. Spółka nie wykazała również, aby na tym obszarze znajdowała się należąca do niej stacja bazowa telefonii komórkowej lub inny nadajnik, którego rozbudowa byłaby niemożliwa ze względu na wprowadzone w planie zakazy.

W skardze kasacyjnej nietrafnie podniesiono, iż interes prawny spółki w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego wywieść można z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), który stanowi, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy nie jest przepisem prawa materialnego, kształtującym sytuację prawną skarżącej spółki, nie przyznaje on jej bowiem żadnych konkretnych uprawnień, które mogłyby zostać naruszone na skutek uchwalenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten konstytuuje ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zasada ta dotyczy zwłaszcza naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jej realizację zapewniają m. in. przepisy 63 ust. 3 i art. 58 ust. 2 ustawy, które przewidują odpowiednie stosowanie art. 36 i 37 w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy lub decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uniemożliwia lub istotnie utrudnia dotychczasowe korzystanie z nieruchomości przez osobę trzecią lub obniża jej wartość ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 66). Osoba, która domaga się ochrony swojego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych powinna jednak również w pierwszej kolejności wykazać istnienie po swojej stronie konkretnego interesu prawnego, który ma podlegać tej ochronie.

Nietrafny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji RP, który stanowi, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Przepis ten nie przyznaje skarżącej spółce konkretnego uprawnienia, którego mogłoby stanowić źródło interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego podmiotu, który dopiero zamierza podjąć taką działalność na terenie objętym planem w zaskarżeniu uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż taki interes miałby charakter bardzo ogólny i potencjalny. Interes oparty wyłącznie na tej zasadzie dawałby każdej osobie zainteresowanej dopiero w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze dowolnej gminy.

Strona skarżąca podniosła, iż wprowadzenie ograniczeń wolności działalności gospodarczej możliwe jest wyłącznie w drodze ustawy. Wskazać należy, iż rozważanie czy na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wprowadzenie ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej oraz czy w danej uchwale zasadnie wprowadzono takie ograniczenia stanowi ocenę zgodności zaskarżonej uchwały z obiektywnym porządkiem prawnym. Dokonanie przez sąd takiej merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały jest możliwe jednak dopiero po ustaleniu, iż skarżącemu przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro skarżącej w niniejszej sprawie taka legitymacja nie przysługuje nie jest możliwe rozpoznawanie jej zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Na marginesie wskazać tylko można, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Czasem wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonych zasad zagospodarowania konkretnych nieruchomości na terenie objętym planem może pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez właściciela lub inną osobę uprawnioną do danej nieruchomości. Wprowadzając takie ograniczenia aktem prawa miejscowego, gmina realizuje jednak wynikające z powołanych powyżej przepisów ustawy uprawnienie do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności przez inne osoby (tzw. władztwo planistyczne). Należy więc podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 748/07, (niepubl.), iż skoro ograniczenia wprowadzone zapisami planu miejscowego w zakresie wykorzystania nieruchomości na dany cel mają umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to stanowią też ograniczenia ustawowe w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.