Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1311/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Anna Falkiewicz – Kluj po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz J. S. kwotę 271 (dwieście siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania J. S. (1), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył J. S. (1).

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość położona w mieście D., w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] pow. [...] ha została przeznaczona pod budowę obwodnicy m. D. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] - [...] - [...] pomiędzy km [...] i km [...] (długości [...] km) wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowlanych.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz J. S. (1) za prawo własności nieruchomości położonej w mieście D., w obrębie [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości ww. nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł, zaś w pkt 3 o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania we wskazanym w decyzji terminie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S. (1) zarzucając organowi rażące zaniżenie wysokości odszkodowania i domagając się zapłaty ceny rynkowej za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową.

Decyzją z [...] maja 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony [...] lipca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. S. (2).

W operacie biegła wskazała, że zgodnie z zapisami studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta D. z [...] października 2002 r., działka nr [...] położona jest w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Wobec faktu, że przeznaczenie nieruchomości z decyzji jest odmienne od przeznaczenia wynikającego ze studium, na potrzeby wyceny rzeczoznawca przeanalizowała lokalny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, obejmujący obszar miasta D. oraz rynek nieruchomości drogowych, obejmujący powiat [...] oraz powiaty o podobnym stopniu urbanizacji i rozwoju ([...],[...],[...],[...],[...]). Monitoringiem objęto okres od stycznia 2017 r. do daty wyceny.

Biegła podniosła, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej na cele dróg publicznych kluczowe znaczenie ma zdefiniowanie nieruchomości podobnych, według których określa się wartość przejmowanej nieruchomości. W tej materii mechanizm wyceny zawarty jest w art. 134 ust. 1- 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65, ze zm.) dalej "ugn", który można określić jako "zasadę korzyści". Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości stanowiących podstawę wyceny, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. Każdorazowo zatem biegły ma obowiązek przeprowadzić badanie rynku nieruchomości, które wskaże, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i tym samym pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie.

Analizując nieruchomości o przeznaczeniu rolnym rzeczoznawca wskazała, że najwyższe ceny uzyskują grunty rolne położone w niewielkiej odległości od zabudowy, z dogodnym dojazdem i o korzystnym ukształtowaniu terenu. Znacznie tańsze natomiast są grunty położone w terenach oddalonych od zabudowań, o niekorzystnym ukształtowaniu terenu i z utrudnionym dojazdem. Biegła stwierdziła, że ceny gruntów w analizowanym przez nią okresie kształtują się w przedziale od 1,00 zł/m2 do 2,23zł/m2, przy cenie średniej 1,44/m2, podczas gdy ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zawierały się w przedziale od 10,00 zł/m2 do 50,00 zł/m2, przy cenie średniej 28,75 zł/m2.

Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku, biegła stwierdziła, że ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne kształtują się na wyższym poziomie w porównaniu do nieruchomości rolnych. Zatem mając na uwadze, że cel wywłaszczenia spowodował zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości, jej wyceny dokonano według alternatywnego sposobu użytkowania nieruchomości, zgodnie z brzmieniem art. 134 ust. 4 ugn w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm.) dalej: ,zwanego "rozporządzeniem".

Wartość rynkową prawa własności gruntu biegła określiła w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, na podstawie cen gruntów nabywanych pod drogi publiczne. Do ostatecznego zbioru nieruchomości porównawczych wybrała 17 transakcji, które pod względem przyjętych cech rynkowych uznała za najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Biegła ustaliła, że dla rynku najważniejsze są następujące atrybuty z odpowiadającymi im wagami: położenie ogólne (waga 40%), otoczenie i sąsiedztwo (waga 30%) oraz sposób użytkowania (waga 30%). Następnie dokonała stosownej korekty, w oparciu o przejęte ceny rynkowe i obliczyła wartość 1m2 szacowanego gruntu na kwotę 30,00 zł. W konsekwencji, wartość działki nr [...] ustaliła na kwotę [...] zł. Znajdujące się na wycenianej działce nasadzenia roślinne oszacowano na kwotę [...] zł. Łączna wartość wycenianej nieruchomości wyniosła [...] zł.

Organ odwoławczy podniósł również, że w związku z wydaniem przedmiotowej nieruchomości do dyspozycji inwestora w ustawowym terminie, prawidłowo organ pierwszej instancji ustaloną kwotę odszkodowania powiększył o 5 % wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym.

Organ odwoławczy wskazał, że oceniając przydatność dowodu w postaci operatu szacunkowego trzeba mieć na względzie art. 134 ust. 3 i 4 ugn oraz § 36 ust. 4 § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia.

W ocenie Ministra, w warunkach rozpatrywanej sprawy za podstawę wyceny rzeczoznawca prawidłowo przyjęła nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, z uwagi na wyższość cen transakcyjnych tego typu transakcji od nieruchomości rolnych. Powyższa metodologia wyceny jest zgodna z regulacjami zawartymi w art. 134 ust. 4 ugn w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Autorka operatu szacunkowego wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia.

Minister podkreślił, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest, więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie operat sporządzono przy poszanowaniu reguł ustanowionych w przepisach ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też rozporządzenia. Poprawność wyceny z punktu widzenia zgodności z prawem zastosowanego podejścia i metody, przyjętych w operacie założeń, niewkraczających w obszar wiedzy specjalistycznej, nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego.

Skoro zatem oceniane opracowanie biegłego nie zawiera żadnych uchybień za niezasadny uznał organ odwoławczy wniosek J. S. o powołanie innego biegłego z zakresu szacowania nieruchomości. Zdaniem Ministra, opracowanie rzeczoznawcy uwzględnia wszelkie elementy, które mogły mieć wpływ na wartość szacowanej nieruchomości. Biegła dostatecznie wyjaśniła założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, a także wskazała wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób umożliwiający zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Wobec powyższego, mógł on stanowić podstawę do określenia wysokości należnego stronie odszkodowania.

Ponadto, w związku z wydaniem przedmiotowej nieruchomości do dyspozycji inwestora w ustawowym terminie, prawidłowo organ pierwszej instancji ustaloną kwotę odszkodowania powiększył o 5 % wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym.

Organ odwoławczy dodał, że jeżeli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości przedmiotowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia. Do takiego działania strona skarżąca była uprawniona na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony. Ponadto, w toku postępowania skarżący nie przedłożył dowodu w postaci kontroperatu, który wskazywałby na zaniżenie kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Minister nie podzielił również zarzutu braku możliwości realizacji planowanych inwestycji w związku z przejęciem przedmiotowej nieruchomości na cele drogowe. Zdaniem organu, obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości nabytego prawa własności lub użytkowania wieczystego. Specustawa drogowa wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Przy tym odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką mógłby ponieść skarżący wskutek utraty nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z [...] maja 2020 r. złożył J. S. (1) zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 w związku z art. 11 i 77 § 1 k.p.a., art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 155 ust. 1 ugn, poprzez błędne ustalenie wysokości odszkodowania, co było konsekwencją sporządzenia wadliwego operatu szacunkowego w sprawie. Skarżący zarzucił również nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zgłoszonego przez niego żądania zamiany działki nr [...],[...] i części działki nr [...] ([...]), przejętej na rzecz Skarbu Państwa za część działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, która nie została wykorzystana pod budowę obwodnicy D.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zabezpieczenie jego roszczenia.

Skarżący wniósł również o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi, w tym opinii rzeczoznawcy majątkowego T. H. z sierpnia 2017 r. na okoliczność wartości nieruchomości w sąsiedztwie nieruchomości szacowanej, a także zlecenie opracowania dla potrzeb niniejszego postępowania opinii rzeczoznawcy majątkowego z listy biegłych sądowych na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości, która została przejęta pod budowę obwodnicy miasta D.

Jednocześnie skarżący wniósł o połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ze sprawami ze skarg na decyzję Ministra Rozwoju z [...] maja 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], oraz na decyzję Ministra Rozwoju z [...] maja 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...].

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano wartość dowodową sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania operatu szacunkowego. Skarżący podniósł, że ustalona przez biegłą wartość nieruchomości nie odpowiada faktycznej jej wartości i stanowi niespełna piątą jej część. Zdaniem skarżącego, biegła nie wskazała mechanizmu ustalania wartości rynkowej nieruchomości, zwłaszcza cech nieruchomości gruntów porównawczych – bazy wyceny oraz popełniła błędy przy samej wycenie w zakresie kwalifikacji gruntów. Skarżący wskazał, że wycenianych gruntów nie można traktować jako typowych gruntów rolnych, gdyż ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D. wynika, że przedmiotowa działka leży w terenach oznaczonych symbolem ,,P" – obszar preferencji lokalnej – usługowej – przemysłu, rzemiosła i przetwórstwa. Biegła nie wzięła powyższego pod uwagę. Zaniechała wskazania, na ile wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości może mieć jej położenie w strefie skrzyżowania dróg lokalnych i zabudowy przemysłowej. W konsekwencji, organy obu instancji dokonały błędnej oceny dowodu z opinii biegłego. Opinia ta nie zawiera bowiem informacji, czy przyjęte przez biegłą do porównania nieruchomości były podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn.

Skarżący podniósł również, że działka sąsiednia nr [...], znajdująca się pomiędzy jego nieruchomościami, stanowi własność Gminy Miejskiej w D. Skoro po podziale powyższej działki tylko jej część została przeznaczona pod budowę obwodnicy D. to skarżący domaga się zamiany swojej działki nr [...],[...] i części działki [...] ([...]), które zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa, za część działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa i niewykorzystanej pod budowę obwodnicy. Zarzucił, że organy obu instancji do powyższej kwestii w ogóle się nie odniosły.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii) wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W pismach z [...] sierpnia 2020 r., [...] kwietnia 2021 r. i [...] czerwca 2021 r. skarżący podtrzymał skargę przedstawiając dodatkową argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rozwoju, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz J. S. za prawo własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy m. D. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] [...] - [...] - [...], powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości, tj. [...] zł oraz zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania we wskazanym w decyzji terminie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, dalej jako "ustawa z 10 kwietnia 2003 r."), ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej jako "u.g.n.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej jako "rozporządzenie z 21 września 2004 r.").

W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n., dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, przybierającej w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. formę operatu szacunkowego.

Z powyższego wynika, że w sprawie o ustalenie odszkodowania operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód. Ma on walor opinii biegłego (art. 84 § 4 k.p.a.) i jak każdy dowód w sprawie powinien zostać zweryfikowany i oceniony przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Przy ocenie operatu szacunkowego organ respektować musi jednak wymagające wiedzy specjalistycznej wnioski rzeczoznawcy, których samodzielne podważanie przez organ administracji (a więc podmiot, który tej wiedzy specjalistycznej nie posiada) nie jest możliwe. Obowiązkiem organu jest zatem przede wszystkim zbadanie zgodności operatu szacunkowego z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego przez rzeczoznawcę podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu). Ponadto, ocena organu powinna obejmować spójność przyjętych przez biegłego założeń, ich logiczność, ewentualne niejasności czy braki.

Z akt sprawy wynika, że choć tego rodzaju oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby przedmiotowego postępowania organy obu instancji dokonały, to jednak przyjęte przez nie wnioski co do zgodności przedmiotowego operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności tego dowodu w sprawie okazały się błędne.

Przede wszystkim organy obu instancji nie dostrzegły, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena przejętych pod inwestycję drogową nieruchomości, w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi, pozostaje wprost w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., w tym § 36 tego rozporządzenia. Wskazane uchybienie organów ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie. Jak bowiem trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r. jest przepisem szczególnym kompleksowo regulującym kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ma on zatem w tym zakresie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212).

Z akt sprawy wynika, że przejęta pod inwestycję drogową działka nr [...] w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D. zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta D. z [...] października 2002 r., położona była w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej (por. zaświadczenie Burmistrza Miasta D. z [...] czerwca 2019 r.). Przeznaczenie nieruchomości (w tym przypadku na cele rolne) jest natomiast jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny, co wynika wprost z treści § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Zgodnie z tym przepisem, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.

Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę spornej działki w oparciu o rynek nieruchomości drogowych biegła, a w ślad za nią organy, odwołała się w operacie szacunkowym do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści. Zgodnie z tą zasadą, w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jednakże, reguła ta w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r., nieprzeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, znajdzie zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości według zasad określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Jest przy tym oczywiste, że przywileje przewidziane w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu z 21 września 2004 r. nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji według zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na cele rolne) to wyklucza to możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem przypadku ustalenie wartości gruntu powinno nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak wyceniany grunt), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. Ustalenie wartości nieruchomości powinno więc nastąpić na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 2430/17, Lex nr 2720335).

W takiej sytuacji nie znajdzie również zastosowania przywoływany w operacie szacunkowym § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r., przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych" (str. 7 operatu szacunkowego). Mógłby on bowiem stanowić podstawę wyceny jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość, na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem, była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 691/17, Lex nr 2639352 oraz powołany wyżej wyrok I OSK 823/15). Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Dyskwalifikuje to zatem opartą na powołanej regulacji, jak również na wprost zastosowanej przez biegłą zasadzie korzyści określonej w art. 134 ust. 4 u.g.n., wycenę przedmiotowej nieruchomości jako miarodajny dowód w sprawie.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju została wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego. Skutkować to musiało uchyleniem tej decyzji, jak również uchyleniem opartej na tym samym dowodzie decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. Naruszenie przepisów prawa materialnego było z kolei wynikiem wadliwej oceny operatu szacunkowego, a tym samym naruszenia art. 80 k.p.a.

Końcowo wskazać trzeba, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze. Zakres okoliczności jaki miałby być za ich pomocą dowodzony nie był bowiem niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do poprawności ustalonego przez organ stanu faktycznego, a część oczekiwanych przez skarżącego czynności jakie miałby podjąć Sąd (zlecenie opracowania opinii rzeczoznawcy majątkowego z listy biegłych sądowych) wykracza poza granice postępowania dowodowego, o jakim mowa w 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd nie mógł również uwzględnić zawartego w skardze wniosku o połączenie niniejszej sprawy ze sprawami zainicjowanymi skargą J. S. na decyzję dotyczącą ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] oraz skargą R. S. na decyzję dotyczącą ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...]. Wyjaśnić trzeba, że każda decyzja administracyjna stanowi odrębny przedmiot zaskarżenia i sprawy przed sądem administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), co uniemożliwia objęcie ww. spraw jedną skargą.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Rozpoznając sprawę ponownie organ zleci wycenę przejętej nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a po jej sporządzeniu umożliwi zapoznanie się z nią stronom postępowania. Na bazie tak poszerzonego materiału dowodowego, ocenionego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, organ podejmie w sprawie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.