Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1015/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4,12
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 18,40,42
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy skwerowi stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w B. wydała w dniu [...] uchwałę Nr [...] w sprawie nadania nazwy “skwer podkomisarza T. B.".

Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j . Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.) w związku z art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 260 ze zm.) oraz art. 4 ust.1, art. 8 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011r.Nr 197 poz. 1172 ze zm.).

W jej § 1 określono, że skwerowi położonemu w B. na części działki nr [...] pomiędzy ulicami księdza F. N., P. W. i J. K. (obręb[...]) nadaje się nazwę "skwer podkomisarza T. B.", a szczegółowe położenie przedmiotowego skweru przedstawia mapa sytuacyjna stanowiąca załącznik do uchwały.

Zgodnie z brzmieniem jej § 3 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

W dołączonym do uchwały uzasadnieniu przedstawiono przyczyny, dla których uznano za stosowne nazwać imieniem podkomisarza T. B. skwer położony w obrębie geodezyjnym B. Wyjaśniono nadto, że jest to działka stanowiąca własność Gminy B., nie ma na niej żadnych posesji, które wymagałyby zmiany adresu w wyniku nadania nazwy, a więc wejście w życie uchwały nie spowoduje kosztów.

Projekt uchwały przekazano do konsultacji społecznych. Z protokołu z przeprowadzonych konsultacji wynikało, że w wyznaczonym terminie do Wydziału Geodezji nie wpłynęły uwagi, opinie czy inne istotne informacje dotyczące projektu uchwały.

W skardze skierowanej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej uchwały jako niezgodnej z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym.

Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru odniósł się do wskazanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 260), a także wznoszenia pomników". Podniósł, że powyższy przepis uprawnia radę do podjęcia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w sprawie nadania nazwy placowi lecz jedynie w sytuacji, gdy stanowi on drogę publiczną. Tymczasem skwer, któremu nadano nazwę przedmiotową uchwałą, nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Z tych przyczyn przywołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym nie może mieć zastosowania. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że w § 3 uchwały Rada Miejska postanowiła o wejściu w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa[...], co oznacza, że intencją Rady było nadanie przedmiotowej uchwale rangi aktu prawa miejscowego. Natomiast, w ocenie organu nadzoru, kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego regulacja zawarta w § 3 tej uchwały, przewidująca jej wejście w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa[...], narusza przepis art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przedmiotowa uchwała nie należy bowiem do żadnej z kategorii aktów wymienionych w tym przepisie, podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, ani też aktu, który na mocy przepisów szczególnych podlegałby publikacji.

Zdaniem organu nadzoru uznanie aktu normatywnego za akt powszechnie obowiązujący wymaga spełnienia określonych przesłanek (warunków), w szczególności akt taki powinien być wydany przez kompetentny organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, a ponadto w swej treści musi zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata). Upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego dla organu stanowiącego powinno być wyraźne i konkretne, wskazując jednoznacznie, a nie w sposób dorozumiany, że organowi temu została przekazana do unormowania określona sfera prawna i został on wyposażony w kompetencje do uchwalenia aktu o charakterze prawodawczym, a więc wyznaczającym adresatom pewien sposób zachowania się w formie nakazów, zakazów lub uprawnień.

Reasumując Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w B. w sprawie nadania nazwy skwerowi, który nie stanowi drogi publicznej, została nieprawidłowo zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego. Gmina, będąca właścicielem terenu, na którym położony jest przedmiotowy skwer, może mu nadać nazwę, korzystając ze swych uprawnień właścicielskich, jednakże w takim przypadku uchwała rady gminy nie stanowi aktu prawa miejscowego. Postanawiając w § 3 przedmiotowej uchwały, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Rada Miejska uczyniła to w sposób niedopuszczalny dla uchwały nie mającej charakteru aktu prawa miejscowego. Natomiast prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak również i formalnym. Treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. Jednym z formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały jest prawidłowe określenie wejścia jej w życie.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa (wyrok WSA w Opolu z dnia 21 kwietnia 2009r sygn. akt: II SA/Op 58/09; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2012r. sygn. akt II SA/Gl 851/12 publ. CBOSA) organ nadzoru stwierdził, że nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały, między innymi poprzez uzależnienie jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością aktu w całości. Samo stwierdzenie nieważności § 3 uchwały spowodowałoby bowiem, że data jej wejścia w życie stałaby się niepewna. Taka uchwala nie czyniłaby zadość wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zasadom określoności prawa oraz zaufania obywateli do organów państwa i do stanowionego przez nie prawa.

Zdaniem organu nadzoru z uwagi na wyżej wskazane nieprawidłowości w zakresie określenia daty wejścia w życie przedmiotowej uchwały oraz wyznaczenia obowiązku jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], uchwała Nr [...] z dnia [...] w sprawie nadania nazwy "skwer podkomisarza T. B." została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę zastosowania odpowiedniego środka nadzorczego.

Do skargi załączono pismo z dnia 4 sierpnia 2014r. kierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydział Nadzoru Prawnego w K. stanowiące odpowiedź na pytanie organu nadzoru czy obszar, któremu nadano nazwę w uchwale Nr [...] z dnia [...] stanowi drogę publiczną lub drogę wewnętrzną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 260 ze zm.). W piśmie tym wskazano, że skwer im. podkomisarza T. B. nie należy do dróg publicznych i leży w całości na działce gruntu o oznaczeniu "Bz" poza pasem drogowym dróg gminnych, a zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w całości zaliczony został do terenów zieleni urządzonej, nieprzynależącej do drogi publicznej.

Z wypisu z rejestru gruntów przedstawionego w aktach sprawy wynikało natomiast, że działka nr [...] nazwana skwerem podkomisarza T. B. stanowi tereny rekreacyjno-wypoczynkowe.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie.

W jego ocenie, uchwała stanowi akt prawa miejscowego z tej racji, że nadaje nazwę placowi stanowiącemu własność Gminy B., mającemu charakter miejsca publicznego, dostępnego ogółowi mieszkańców. Z uwagi na nieograniczony krąg jej adresatów, jest aktem o charakterze generalnym. Adresatami tej uchwały są wszyscy, którzy muszą posługiwać się ta nazwą i może skutkować zmianą charakteru użytku bądź położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Zdaniem Prezydenta, brak jest związku przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a regulacjami zawartymi w ustawie o drogach publicznych, które regulują zasady korzystania z dróg oraz kwestie o charakterze technicznym odnoszące się do dróg, Nie regulują natomiast kwestii nadawania im nazw. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia tezy, że "plac publiczny", o którym mowa w art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym musi spełniać prawne kryteria drogi publicznej. Pomiędzy ustawą o samorządzie gminnym i ustawa o drogach publicznych nie ma związku normatywnego, w szczególności w postaci stosownego odesłania.

Podtrzymano stanowisko co do tego, że uchwały tego rodzaju należy uznać za akty prawa miejscowego, gdyż przemawiają za tym spełniane przez nazwę funkcje publicznoprawne, a nadto dlatego, że tworzą nowe normy i choć dotyczą indywidualnie oznaczonego obszaru (ulicy, placu) jednak krąg ich adresatów jest nieograniczony. Powołano się tu na pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu (M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości ZNSA 2006, nr 6, s. 19.) i w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie uznano, że nazwy nadawane na podstawie art. 18 ust 2 pkt 13 u.s.g. są "(...) elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą (wyrok NSA II OSK 633/11). Uuchwały w sprawie herbu gminy oraz nazw ulic i placów publicznych podejmowane na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., mają zatem charakter "przepisów gminnych".

Z powołaniem na stanowisko judykatury stwierdzono nadto, że pominięcie tego rodzaju aktów w art. 40 ust. 2 u.s.g. jest mankamentem legislacyjnym sprawiającym, że wyliczenie spraw mogących stanowić przedmiot regulacji prawotwórczej jest niepełne. Zauważono, że w obecnym stanie prawnym brak jest w ustawie szczególnej podstawy prawnej do nadania przez radę gminy nazw ulic, jednak istniejąca w tym zakresie luka konstytucyjna nie może przesądzać o braku możliwości nadania uchwale rady gminy w tym zakresie waloru aktu prawa miejscowego.

Powołując się na stanowisko wyrażone w wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 października 2007 r., II SA/Go 630/07, LEX nr 398987, oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 sierpnia 2009 r., II SA/Ol 176/09 i wyrok NSA z dnia 13 września 2005r., sygn. akt OSK 879/05 publ. LEX nr 565729 wskazano, że uchwała o nadaniu nazwy konkretnemu placowi ma, z uwagi na nieograniczony krąg jej adresatów, charakter aktu generalnego. Jest także aktem abstrakcyjnym, nie odnosi się bowiem do jednego konkretnego przypadku, ale do sytuacji powtarzalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Treść art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustaw z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), upoważnia sądy te do kontroli zgodności z prawem aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zainicjowanych skargą właściwego organu, a w tym również wojewodę.

W art. 86 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 91 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, a uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70).

Nie znajdując przeto formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi i przechodząc do merytorycznych rozważań Sąd zwrócił uwagę na treść art. 147 § 1 p.p.s.a zezwalający, uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu, na stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza przeto konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek złożonej przez organ nadzoru skargi, był zatem zobligowany rozstrzygnąć czy w istocie zaskarżony akt narusza prawo, a jeśli tak, to czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całego zaskarżonego aktu, względnie jego części.

Na wstępie swoich rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za słuszne odnieść się do przepisów wskazanych w podstawie prawnej zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały.

Po myśli wskazanego w uchwale art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy zastrzeżono podejmowanie uchwał w sprawach - herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych a także wznoszenia pomników. Należy zatem przyznać rację organowi nadzoru, że skwer, któremu nadano nazwę w treści zaskarżonej uchwały nie mieścił się w wymienionym w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym katalogu. Z przedstawionych wraz ze skargą dokumentów, nie zakwestionowanych zresztą przez Gminę, wynika bowiem jednoznacznie, że nie został zaliczony do dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

W konsekwencji powyższego wskazany w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym przywołano błędnie.

Należało zatem rozważyć, czy istnieje podstawa prawna, która pozwalała Radzie Miejskiej w B. na podjęcie zaskarżonego aktu, gdyż w przeciwnym wypadku zostałby podjęty bez podstawy prawnej.

Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 w/w ustawy). Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera natomiast domniemanie kompetencji rady gminy. Warunkiem przyjęcia tego domniemania jest ogólny wymóg, by dana sprawa pozostawała w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W rozpatrywanym przypadku nie ma uregulowań ustawowych niweczących to domniemanie, natomiast art. 7 ust. 1 pkt 10 cyt. ustawy wyraźnie zalicza do zadań własnych gminy sprawy z zakresu kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. Jak wynika z przedstawionego Sądowi w aktach sprawy wypisu z rejestr gruntów skwer im. podkomisarza T. B. stanowi tereny rekreacyjno – wypoczynkowe. W tej sytuacji gmina ma nie tylko prawo ale i obowiązek wykonywania wszelkich działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu takich terenów, których jest właścicielem. W tym zakresie obowiązuje zaś tylko takie ograniczenie, by nie były to działania sprzeczne z prawem. Tymczasem żaden przepis prawa nie zabrania nadawania nazw terenom rekreacyjno-wypoczynkowym i nie ma racjonalnych argumentów przemawiających za pozbawieniem gmin takiej możliwości. Nie narusza to zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji, skoro mieści się w granicach zadań powierzonych gminom w art. 7 ustawy samorządowej. Stosownie do art. 18 ust. 1 tej ustawy kompetencje w tym względzie należą do rady gminy. Niewymienienie tej kompetencji w ustępie 2 tego artykułu oznacza jedynie, że nie jest to wyłączna kompetencja rady.

Z przedstawionych przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru co do konieczności stwierdzenia nieważności regulacji zawartej w § 1 i 2 zaskarżonego aktu, gdyż błędne powołanie jego podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje ona w rzeczywistości, nie stanowi istotnego naruszenia prawa w przypadku uchwały nie mającej charakteru aktu normatywnego. Taki bowiem charakter należy przypisać kontrolowanemu aktowi wbrew twierdzeniom uchwałodawcy. Podobny pogląd wyraził tut Sąd w wyrokach sygn. akt IV SA/GL 562/04, 1002/14 i 1016/14.

Uchwałą Rady Miejskiej nadająca nazwę skwerowi położonemu w B. uznana została przez uchwałodawcę za akt prawa miejscowego, o czym świadczy treść jej § 3 i powołanie w podstawie prawnej przepisów art. 4 ust. 1, art. 8 i art. 13 pkt ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Jednak przywołanie w postawie prawnej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych nie czyni zadość obowiązkowi rady gminy w przypadku uchwalania aktów prawa miejscowego, gdyż ich stanowienie wymaga wskazania właściwej podstawy materialnoprawnej prawnej w przepisie rangi ustawowej. Postanowienia art. 18 ustawy o samorządzie gminnym określają jedynie właściwość przedmiotową rady gminy. Należy zatem przyznać rację organowi nadzoru co do braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do wydania tego rodzaju aktu prawa miejscowego, czego wymaga art. 94 Konstytucji RP. To pozostaje, wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, poza sporem. Prezydent Miasta B. nie wykazał istnienia upoważnienia ustawowego do nadawania nazw placom publicznym (poza tymi, które mają status dróg publicznych) w drodze aktów prawa miejscowego. Oczywiście, można zgodzić się z nim co do tego, że nie zawsze upoważnienie ustawowe sformułowane jest precyzyjnie, ale przynajmniej powinno być możliwe dokonanie jego rekonstrukcji na podstawie przepisów ustawy. W tym przypadku nie ma wystarczających podstaw, aby w drodze wykładni poszukiwać normy upoważniającej radę gminy do nadawania nazw placom publicznym w drodze aktu prawa miejscowego.

Sąd nie zgadza się także z twierdzeniami Gminy, co do tego, że kontrolowana uchwała ma charakter aktu powszechnie obowiązującego. W sensie merytorycznym uchwała nie spełnia bowiem wymogów odnoszonych do aktów powszechnie obowiązujących z tej racji, że nie zawiera w swojej treści norm generalnych i abstrakcyjnych (nawet jednej normy spełniającej te wymogi).

Bezspornie zatem nie można nadawać jej waloru aktu prawa miejscowego, nakazując ogłoszenie jej w trybie przewidzianym dla tego rodzaju aktów, czego konsekwencją było także określenie zasad (terminu) wejścia jej w życie (po upływie 14 dni od ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym).

Wada ta nie uzasadnia, zdaniem Sądu, konieczności unieważnienia uchwały w całości. Trzeba rozróżnić sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym od sytuacji, gdzie rada "sztucznie" (bezpodstawnie) nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale nie spełniającej wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju (np. akt wewnętrzny).

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, wystarczającym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w tej części, która wskazuje na jej prawotwórczy charakter tj. § 3 stanowiącego, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa[...]". W pozostałym zakresie brak jest podstaw, aby postanowienia uchwały kwestionować z tym zastrzeżeniem, iż po wyeliminowaniu § 3 staje się ona aktem wewnętrznym, do wydania którego wystarczające jest upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 1 u.s.g.

W związku z powyższym, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części skargę oddalił.