Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1042/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 par. 1 pkt 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 68 par. 1, art. 75, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2763/15 w sprawie ze skargi M. I. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. I. na rzecz Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2763/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.I. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie uprawnień budowlanych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] grudnia 2010 r. został przeprowadzony przez Komisję Egzaminacyjną powołaną przez Okręgową Komisję egzamin na uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń, do którego przystąpiła także M.I.. Z egzaminu sporządzono protokół o nr [...]. Skarżąca wylosowała zestaw nr 48, w którym znajdowały się następujące pytania:

pyt. 1 - Proszę omówić i zilustrować szkicami problemy związane z miejscem gromadzenia odpadów stałych;

pyt. 2 - Proszę rozwiązać, z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych (również niewidomych, niedowidzących i głuchoniemych), holl dworca kolejowego z kasami, ilustrując wypowiedź szkicami rysunkowymi;

pyt. 3 - Proszę określić zakres usług projektowych, jak i wymienić niezbędne dokumenty, będące podstawą do wykonania projektu budowlanego rejonowej przychodni zdrowia o powierzchni użytkowej 1500 m², zlokalizowanego na obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

pyt. 4 - (dot. praktyki projektowej zdającego, pytanie zadane przez członków Komisji) Omówić problem i rozwiązania projektowe przy projekcie zespołu budynków w P.;

pyt. 5 - (dot. praktyki na budowie zdającego, pytanie zadane przez członków Komisji) Opisać procedurę rozpoczęcia (od momentu wejścia na budowę) i realizacji budowy do etapu stanu "surowego" na przykładzie budowy domu w S..

Poza przytoczeniem treści pytań w protokole zapisano, że wobec niepełnej odpowiedzi na pytanie nr 1, 2, 3 skarżącej zadano pytania pomocnicze. W protokole znajduje się adnotacja dot. zadawanych pytań i udzielanych odpowiedzi.

Okręgowa Komisja, na podstawie ustnych odpowiedzi, ustaliła, że skarżąca otrzymała ocenę negatywną. Jak wynika z protokołu czynności egzaminacyjnych odpowiedzi na pytania 1, 2, 3, 4, 5 zostały uznane przez członków Komisji za niepełne, pomimo tego, że członkowie Komisji zadawali pytania pomocnicze.

Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Okręgowa Komisja odmówiła skarżącej nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń oraz ustaliła, że ponowne przystąpienie do części ustnej egzaminu na uprawnienia budowlane będzie możliwe po upływie 6 miesięcy od daty poprzedniego egzaminu. W ocenie Komisji z przebiegu egzaminu wynika, że skarżąca nie wykazała się wiedzą i umiejętnościami pozwalającymi na nadanie jej uprawnień budowlanych.

Decyzją z [...] marca 2011 r. Krajowa Komisja utrzymała w mocy powyższą decyzję. Według organu odwoławczego egzamin w części ustnej został przeprowadzony w sposób prawidłowy, a skarżąca nie udzieliła prawidłowych odpowiedzi na część zadanych jej pytań, w tym pytań z wylosowanego zestawu nr 48, jak również pytań dodatkowych. Z protokołu egzaminacyjnego wynika, że skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na pytania dotyczące praktyki zawodowej, jak również nie potrafiła wymienić niezbędnych dokumentów do uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca nie wykazała się więc wiedzą i umiejętnościami pozwalającymi na pozytywne złożenie egzaminu, a w konsekwencji uzyskanie uprawnień budowlanych. W ocenie organu ilość zadawanych skarżącej pytań pomocniczych świadczy, że odpowiedzi na wylosowane pytania nie były wystarczające, natomiast brak odpowiedzi na temat przebiegu praktyki zawodowej oraz zakresu dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę wskazuje, iż skarżąca w trakcie egzaminu nie posiadała wiedzy i umiejętności niezbędnych do jego zaliczenia.

Wyrokiem z 7 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2358/11, WSA w Warszawie uwzględnił skargę M.I., uchylając zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że protokół z egzaminu ustnego skarżącej nie zawiera uzasadnienia negatywnej oceny poszczególnych odpowiedzi udzielonych przez nią, mimo przeznaczonej do tego rubryki. Poza przytoczeniem treści pytań z zestawu nr 48 wylosowanego przez skarżącą, w protokole zapisano, że wobec niepełnej odpowiedzi na pytanie nr 1, 2, 3 zadano pytania pomocnicze oraz znajduje się lakoniczna adnotacja dotycząca zadawanych pytań i udzielanych odpowiedzi. W ocenie Sądu sformułowanie w protokole, że za negatywnym wynikiem egzaminu "głosowało 7 członków Komisji Egzaminacyjnej przy 6 głosu sprzeciwu, 1 wstrzymującym" oznacza to, że negatywnemu wynikowi egzaminu sprzeciwiło się 6 członków Komisji Egzaminacyjnej, a więc jej większość, co z kolei budzi uzasadnione wątpliwości, za jakim wynikiem tak naprawdę głosowała Komisja Egzaminacyjna. Zdaniem Sądu okoliczności te nie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Sąd odwołał się do art. 107 § 3, art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") i polecił Krajowej Komisji, aby w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zbadała wszystkie podnoszone przez skarżącą zarzuty i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący uzasadniła swoje stanowisko, odnosząc się do poszczególnych pytań i przebiegu egzaminu.

Krajowa Komisja – ponownie rozpoznając sprawę – postanowieniem z [...] maja 2012 r. zwróciła się do Okręgowej Komisji o uzupełnienie materiałów poprzez odpowiedź na pytania wskazane w treści postanowienia.

Decyzją z [...] września 2012 r. Krajowa Komisja utrzymała w mocy decyzję z [...] grudnia 2010 r. Przywołując treść złożonego przez Okręgową Komisję "Uzupełnienie do protokółu z egzaminu na uprawnienia budowlane z dnia [...].12.2010 r.", wskazała, że co prawda skarżąca wykazała się znajomością procesu budowlanego i wiedzą z zakresu prawa budowlanego, lecz była to znajomość i wiedza niepełna – niewystarczająca dla nadania skarżącej uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności architektonicznej bez ograniczeń. Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją.

Wyrokiem z 31 stycznia 2013 r. WSA w Warszawie oddalił skargę M.I. na powyższą decyzję.

Wyrokiem z 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 931/14, NSA uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W ocenie NSA, Sąd I instancji w sposób niewłaściwy zrozumiał zalecenia zawarte wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lutego 2011 r. Za błędne uznano dokonywanie dodatkowych ustaleń faktycznych w formie uzupełnienia protokołu, tym bardziej że sporządzono je po półtora roku od przeprowadzenia egzaminu. NSA podał również w wątpliwości co do tego, czy członek Komisji – A.N. uczestniczył w przeprowadzonym egzaminie, którego wynik neguje skarżąca. Jest to o tyle istotne, że A.N., podpisując się jako członek komisji pod pismem zatytułowanym "Uzupełnienie do protokółu z egzaminu na uprawnienia budowlane z dnia [...].12.2010 r.", poświadczył przebieg egzaminu, który się odbył [...] grudnia 2010 r., mimo że brak jest jego podpisu w protokole z przebiegu tego egzaminu.

Nadto na zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji z [...] września 2012 r. brak jest podpisów wszystkich osób biorących udział w podjęciu tej decyzji; brakuje podpisu Z.K..

Wyrokiem z 22 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3689/14, WSA uchylił decyzję Krajowej Komisji z [...] września 2012 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Krajowa Komisja [...], [...] i [...] czerwca 2015 r. przeprowadziła rozprawę administracyjną, z której sporządzono protokoły. Na rozprawie w charakterze świadków przesłuchano członków Komisji Egzaminacyjnej. We wszystkich posiedzeniach uczestniczyła skarżąca oraz reprezentujący ją pełnomocnik.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. Krajowa Komisja utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji z [...] grudnia 2010 r.

Organ odniósł się do odpowiedzi skarżącej udzielane na pytania egzaminacyjne. Następnie omówił kwestię podpisu A.N. pod dokumentem "Uzupełnienie do protokółu z egzaminu na uprawnienia budowlane z [...].12.2010 r."

Komisja przyjęła za podstawę orzekania zeznania świadka S.S., potwierdzające pismo z [...] stycznia 2011 r. Odmówiła natomiast mocy dowodowej dokumentowi – urwanej kartce będącej "oczekiwaniami" Komisji dotyczącej odpowiedzi na pytanie nr 5 – z praktyki budowlanej, kart egzaminacyjnych członków komisji oraz wyników egzaminu ustnego, w związku z niemożnością ustalenia daty pojawienia się w aktach sprawy. Zdaniem Komisji karty oraz zbiorcze wyniki egzaminu są wyłącznie wewnętrzną dokumentacją Okręgowej Komisji o charakterze pomocniczym. Służą Izbie Architektów RP i jej organom również do celów statystycznych, co wynika z samego charakteru dokumentu. Nie mogą więc stanowić załącznika do protokołu z egzaminu ustnego na uprawnienia budowlane. Na indywidualnych kartach egzaminacyjnych poszczególnych członków Komisji Egzaminacyjnej oraz zbiorczej karcie zawierającej wyniki egzaminu znajdują się wyniki kilkudziesięciu osób egzaminowanych [...] grudnia 2010 r., nie zaś jedynie skarżącej. Nadto nie ww. wewnętrzne dokumenty, a zeznania świadków, stanowią dowód w niniejszej sprawie. W toku postępowania Komisja nie ustaliła, kiedy w treści ww. protokołu dokonano odręcznych adnotacji i zapisków. Wobec zarzutów skarżącej nie wzięła pod uwagę dodatkowych komentarzy przy rozpatrywaniu sprawy o następującej treści: "ad 5 Brak odpowiedzi na pytanie", "ad 4. Nie odpowiedziała na pytania dotyczące praktyki w P. – może świadczyć, że nie uczestniczyła w tych pracach. Ad. 3 Nie potrafiła wymienić niezbędnych dokumentów niezbędnych do projektowania".

Organ wskazał, że istotą przesłuchania świadka jest uzyskanie bezpośrednich informacji, niezbędnych dla ustalenia przebiegu zdarzeń będących przedmiotem postępowania. W myśl zasad postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 75 k.p.a.) organy administracji są zobowiązane do podejmowania wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy i dopuszczania jako dowodów wszystkiego, co do jej wyjaśnienia może się przyczynić. Na indywidualnych kartach egzaminacyjnych widnieją wyłącznie oceny poszczególnych odpowiedzi wyrażone w liczbach. Na podstawie samej oceny (liczby, ilości punktów) świadkowie nie mogliby zeznać w sposób tak szczegółowy co do przebiegu egzaminu, udzielanych przez egzaminowaną odpowiedzi, braku udzielenia przez egzaminowaną odpowiedzi, pytań dodatkowych, ich ilości czy też zachowania i reakcji egzaminowanej. Co do charakteru ww. uzupełnienia protokołu organ jest związany oceną i wskazaniami wyroku WSA z 22 grudnia 2014 r. Ponadto dokument ten nie był okazany żadnemu ze świadków na rozprawie w dniach [...], [...] i [...] czerwca 2015 r.

WSA w Warszawie – wyrokiem z 29 listopada 2016 r. – oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy wyczerpał już wszelkie możliwości uzupełnienia czynionych w niej ustaleń i ocen, w szczególności w zakresie odtworzenia czy interpretacji treści ww. protokołu z egzaminu skarżącej na uprawnienia budowlane z [...] grudnia 2010 r., przy jednoczesnym uznaniu, że protokół ten, postrzegany również w kontekście pozostałych materiałów sprawy, a zwłaszcza zeznań świadków – członków Komisji Egzaminacyjnej przesłuchanych na ww. rozprawie administracyjnej przed organem, sam w sobie (nawet przy pominięciu zakwestionowanych przez skarżącą niektórych jego elementów w postaci ww. odręcznych adnotacji i zapisków, co uczyniła Krajowa Komisja w zaskarżonej decyzji) nie uzasadniał ustalenia pozytywnego wyniku egzaminu.

WSA wskazał, że istotnie przeznaczona na "szczegółowe uzasadnienie negatywnej oceny poszczególnych odpowiedzi" rubryka protokołu nie została wypełniona (umieszczono tam zapisy na temat zadanych pytań pomocniczych), jednak wydrukowany na blankiecie/formularzu tego protokołu zapis "Komisja Egzaminacyjna ustala pozytywny wynik całego egzaminu" jest przekreślony na rzecz pozostawionego zapisu "Komisja Egzaminacyjna ustala negatywny wynik całego egzaminu", za którym to wynikiem głosowało 7 członków Komisji, przy 0 głosach sprzeciwu i 1 wstrzymującym (po wyjaśnieniu w toku sprawy treści tego zapisu wobec oczywistej nielogiczności jego wyjściowej/oryginalnej wersji – por. treść protokołu w aktach administracyjnych sprawy) "a więc ponad połowa członków Komisji Egzaminacyjnej". Zatem uchybienie Komisji w postaci niewypełnienia wskazanej rubryki nie oznacza uzyskania przez skarżącą pozytywnego wyniku egzaminu, skoro przeczy temu pozostała część protokołu, a ponadto wyniku takiego nie potwierdzają ww. świadkowie – członkowie Komisji Egzaminacyjnej słuchani w ramach wzmiankowanej rozprawy administracyjnej i w postępowaniu prokuratorskim; o dopuszczenie dowodu przez Sąd z tych ostatnich zeznań wnioskowała skarżąca. WSA wskazał, że świadkowie w żadnym miejscu zeznań nie podali, że postrzegają egzamin skarżącej w kategoriach wyniku pozytywnego. Zeznania świadków złożone na ww. rozprawie administracyjnej przed organem zostały poddane przez organ w zaskarżonej decyzji wyczerpującej analizie i posłużyły organowi do sformułowania ostatecznych w sprawie wniosków i ocen w zakresie podnoszonych przez skarżącą zarzutów w odniesieniu do poszczególnych pytań. Tym samym organ wyjaśnił, dlaczego – poza odpowiedzią na pytanie nr 1, która została uznana za pełną i wyczerpującą – pozostałe odpowiedzi tego waloru nie posiadały, co uniemożliwiło ustalenie pozytywnego wyniku całego egzaminu.

W ocenie WSA, analiza odpowiedzi skarżącej na zadane pytania egzaminacyjne jest spójna w treści, logiczna pod względem wniosków i ustaleń, do których w jej wyniku doszedł organ, jak również wyczerpująca.

Sąd uznał, że wynik głosowania jest w tej sytuacji wystarczającym elementem ustalenia wyniku egzaminu i przesądzającym ten wynik, nawet przy braku wypełnienia rubryki formularza egzaminacyjnego "szczegółowe uzasadnienie negatywnej oceny poszczególnych odpowiedzi", gdyż uzasadnienie to wyraża się w liczbie głosów za, przeciw i wstrzymujących się.

Sąd uznał, że skoro skarżąca pozytywny wynik egzaminu wywodzi zasadniczo z braku szczegółowego uzasadnienia w protokole negatywnej oceny poszczególnych odpowiedzi, a pozostały materiał dowodowy w sprawie nie wskazuje na wynik tego egzaminu inny niż stwierdzony tym protokołem, to nie ma uzasadnionych podstaw do podważania zaskarżonej decyzji. Wskazany brak nie świadczy bowiem jednocześnie o złożeniu egzaminu z wynikiem pozytywnym; co najwyżej może wskazywać na niedostatki/mankamenty protokołu, jednak nie w stopniu prowadzącym do zmiany stwierdzonego w tym protokole wyniku negatywnego na pozytywny. Nadto protokół ten, tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie organu w świetle pozostałych dowodów, w tym zeznań przesłuchanych przez organ świadków – członków Komisji Egzaminacyjnej. Zeznania te nie są zaś ze sobą sprzeczne (również zeznania tych samych świadków w postępowaniu prokuratorskim); przeciwnie – wzajemnie się uzupełniają i w swojej istocie wyłania się z nich zasadniczo spójny przekaz, który wykluczał możliwość ustalenia przez organ, że skarżąca zdała egzamin. Dodatkowo były składane w warunkach pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Opierały się też na wiedzy/pamięci świadków co do przebiegu egzaminu, a nie na kartach egzaminacyjnych, co zarzuca skarżąca.

Sąd uznał za chybione zarzuty skargi kwestionujące przesłuchanie przez Krajową Komisję ww. świadków, skoro w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy zasadniczo była to jedyna już możliwość dodatkowego wyjaśnienia tego stanu. W tej sprawie ww. rozprawę administracyjną i przeprowadzony na niej dowód z przesłuchania świadków – członków Komisji Egzaminacyjnej – Sąd potraktował jako wywiązanie się organu z obowiązku nałożonego art. 7 k.p.a.

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania, że jedynym dowodem, który mógłby być uwzględniony przez organ jako element stanu faktycznego sprawy, jest ww. protokół z egzaminu na uprawnienia budowlane z [...] grudnia 2010 r., a wobec wyżej szeroko omawianych mankamentów treści tego protokołu nie można było ustalić rzeczywistego przebiegu egzaminu, przy użyciu innych dowodów (tu: z przesłuchania świadków – członków Komisji Egzaminacyjnej). Art. 68 § 1 k.p.a. określa jedynie sposób sporządzenia protokołu oraz jego warunki formalno-materialne odnoszące się do przebiegu danej czynności (tu: egzaminu) i nie wyklucza postępowania dowodowego w obszarze okoliczności objętych treścią tego protokołu, gdy stan faktyczny ustalony w tym dokumencie wywołuje wątpliwości i jest kwestionowany przez stronę postępowania, a zarazem uczestnika czynności, której protokół dotyczy. Przeprowadzając ww. rozprawę administracyjną i przesłuchując w charakterze świadków członków Komisji Egzaminacyjnej, organ podjął czynność niezbędną do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a zatem uczynił zadość obowiązkowi dążenia do prawdy obiektywnej, gdyż wykorzystał dostępne mu w tym względzie środki dowodowe.

Sąd stwierdził, że zeznania świadków w żadnym wypadku nie zastępują spornego protokołu z egzaminu skarżącej na uprawnienia budowlane i nie mogą być też tak traktowane. Służą jedynie wyjaśnieniu i przesądzeniu treści tego protokołu pod kątem wynikającego z niego ustalenia negatywnego wyniku całego egzaminu skarżącej. Nie są też przez organ interpretowane w oderwaniu od treści protokołu, tylko do niego nawiązują. Protokół dalej pozostaje w tej sprawie podstawowym środkiem dowodowym utrwalającym przebieg egzaminu, natomiast zeznania świadków stanowią dopuszczalną formę uzupełnienia materiału dowodowego, tak żeby przy wzmiankowanych mankamentach protokołu można go było odczytać i zinterpretować w zgodzie z rzeczywistym przebiegiem egzaminu i ustalonym przez Komisję Egzaminacyjną jego wynikiem. Wskazana wyżej rozprawa administracyjna przed organem pozwoliła organowi uzupełnić materiał dowodowy w podanym wyżej kierunku ostatecznego wyjaśnienia sprawy. Protokoły tej rozprawy potwierdzają zgodność procedowania organu z przepisami k.p.a. w tej formule postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 138 § 2 k.p.a., art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Krajowej Komisji z [...] lipca 2015 r. narusza art. 75 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie polega na wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o:

- karty egzaminacyjne członków Mazowieckiej Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej,

zbiorcze wyniki egzaminu ustnego, które to dokumenty gdyby faktycznie zostały sporządzone w trakcie egzaminu, to zostałyby dołączone jako załączniki do protokołu z egzaminu z [...] grudnia 2010 r., co nie nastąpiło.

zeznania członków Mazowieckiej Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej z rozprawy administracyjnej opartych na podstawie okazanych kart egzaminacyjnych które to dokumenty nie mogły stanowić dowodów w sprawie albowiem nie przewiduje ich § 8 ust. 2 oraz § 10 ust. 2 pkt 10 Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i tytułu rzeczoznawcy budowlanego stanowiącego załącznik do uchwały 0-37-III-2010 z dnia 27 października 2010 r. w sprawie zmiany regulaminu postępowania kwalifikacyjnego, w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i tytułu rzeczoznawcy budowlanego (dalej "Regulamin");

2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 80 k.p.a. art. 68 § 1 k.p.a. oraz obowiązujących w niniejszej sprawie przepisów § 8 ust. 2 oraz § 10 ust. 2 pkt 10 Regulaminu poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z [...] lipca 2015 r. narusza art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 68 § 1 k.p.a. oraz obowiązujące w niniejszej sprawie przepisy § 8 ust. 2 oraz § 10 ust. 2 pkt 10 Regulaminu, które to naruszenie polega na wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o zeznania świadków członków Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej, gdy tymczasem jedynym odzwierciedleniem przebiegu egzaminu ustnego winien być pisemny prawidłowo wypełniony protokół według wzoru stanowiącego załącznik nr 10 do Regulaminu.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób, w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. Została on oparta jedynie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć należy, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, wnoszący skargę kasacyjną winien wykazać nie tylko, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne postawienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Tymczasem autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wykazuje wpływu uchybienia, jakiego miał dopuścić się Sąd I instancji, na wynik sprawy, co w znaczy sposób ogranicza zakres kontroli instancyjnej i uwzględnienie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Podkreślić jeszcze raz należy, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej – w ramach przytoczenia podstaw kasacyjnych – jest wskazanie konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest zatem ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyroki NSA z: 5 października 2010 r. I GSK125/09; 23 listopada 2010 r. II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r. II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r. I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Sąd nie może zastępować strony i precyzować przytoczone podstawy kasacyjne czy je uzupełniać, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 p.p.s.a.).

Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 75 k.p.a., bez określenia konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, co uniemożliwia kontrolę instancyjną tego zarzutu. Podkreślenia bowiem wymaga, że to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wskazując, które normy prawa zostały naruszone, a sąd kasacyjny nie ma obowiązku, ani też prawa do dokonywania konkretyzacji zarzutów kasacyjnych, wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1130/12; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2029/12). I to nawet w sytuacji, gdy ustalone w sprawie fakty i twierdzenia strony skarżącej wskazują lub też mogą wskazywać, jaki w istocie naruszono przepis prawa, niewskazany wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Również wówczas Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno brać tej okoliczności pod uwagę. Konsekwencją obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym zasady dyspozycyjności jest bowiem to, że skarga kasacyjna powinna być tak skonstruowana i zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I FSK 281/13). Z systemowych relacji art. 176 § 1 i 2 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika więc, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej rzecz ujmując, może podjąć – działając na podstawie i w granicach prawa – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z 13 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 482/12.).

Bez wątpienia skarga kasacyjna jest profesjonalnym i wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym, stąd też przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

W takiej sytuacji zasadniczym aspektem prezentowanym przez skarżącą kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. i wymagającym rozważenia jest to, czy Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok – w oparciu o karty egzaminacyjne, zbiorcze wyniki egzaminu ustnego i zeznania członków Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej – należycie ocenił postępowanie organu odwoławczego w zakresie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowo ustalił, że skarżąca uzyskała negatywny wynik egzaminu ustnego na uprawnienia budowlane z [...] grudnia 2010 r.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej podstawowym środkiem dowodowym w rozpoznawanej sprawie na okoliczność ustalenia negatywnego wyniku egzaminu ustnego jest protokół utrwalający przebieg egzaminu, co wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesądził Sąd I instancji, słusznie stwierdzając, że "zeznania świadków w żadnym wypadku nie zastępują spornego protokołu z egzaminu skarżącej na uprawnienia budowlane" (str. 38 uzasadnienia).

Niewątpliwie protokół z egzaminu ustnego z [...] grudnia 2010 r. nie zawierał szczegółowej negatywnej oceny poszczególnych odpowiedzi skarżącej (rubryka protokołu nie została prawidłowo wypełniona – umieszczono tam zapisy na temat zadanych pytań pomocniczych), co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie już w pierwszym wyroku z 7 lutego 2012 r., nakazując organowi odwoławczemu zbadanie i odniesienie się do zarzutów skarżącej, a także wyczerpujące uzasadnienie negatywnej oceny poszczególnych odpowiedzi udzielanych przez egzaminowaną.

Sąd I instancji, po raz kolejny rozpoznając sprawę, zobowiązany był – stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. – do oceny, czy organ wykonał wskazane wyżej wytyczne, a także do tego, czy organ we właściwy sposób ocenił podstawowy dowód w sprawie, tj. protokół z egzaminu ustnego skarżącej z [...] grudnia 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje pogląd Sądu I instancji, zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ww. protokół, tak jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie; w rozpoznawanej sprawie ocena ta – z uwagi na wskazane wyżej mankamenty protokołu o charakterze nieusuwalnym – powinna być szczegółowo i bardzo wnikliwa, uwzględniająca wydane w sprawie orzeczenia WSA w Warszawie i NSA.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 80 k.p.a. stwierdzić należy, że wbrew temu zarzutowi Sąd I instancji słusznie uznał, że organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przede wszystkim protokołu z egzaminu, uznały, że wynik egzaminu ustnego skarżącej z [...] grudnia 2010 r. jest negatywny. Świadczy o tym suma głosów członków komisji egzaminacyjnej oddanych za negatywnym wynikiem całego egzaminu. To wynik głosowania członków Komisji Egzaminacyjnej ma decydujące znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. do ustalenia, czy zasadnie Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna odmówiła przyznania skarżącej uprawnień budowlanych. Z Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego wynika, że po wyczerpaniu pytań i odpowiedzi zespół egzaminacyjny dokonuje oceny egzaminu ustnego, a w przypadku gdy oceny nie można ustalić większością głosów, decyduje głos przewodniczącego zespołu (§ 10 ust. 2 pkt 7 Regulaminu). Wynik egzaminu ustalany jest zatem w drodze głosowania członków Komisji Egzaminacyjnej. Nie można znaleźć żadnych argumentów za przyjęciem poglądu, że niewypełnienie w formularzu egzaminacyjnym jednej rubryki dotyczącej szczegółowego uzasadnienia negatywnej oceny poszczególnych odpowiedzi prowadzi do podważenia ważności egzaminu ustnego bądź też świadczy o tym, że jego wynik jest inny, pozytywny. Brak jest w tym względzie jakiejkolwiek regulacji prawnej, wskazującej na to, że nie wypełnienie wszystkich elementów formularza egzaminacyjnego powoduje nieważność wyniku egzaminu.

Wbrew stanowisku skarżącej braki w protokole nie dyskwalifikują tego dokumentu jako dowodu w sprawie, a tym bardziej nie świadczą o pozytywnym wyniku egzaminu.

Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak w protokole uzasadnienia negatywnej oceny poszczególnych odpowiedzi nie może skutkować ustaleniem innego wyniku egzaminu niż ten ustalony w wyniku głosowania członków Komisji Egzaminacyjnej. Powyższa sytuacja wymaga od organu podjęcia działań w kierunku dokładnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Temu obowiązkowi sprostał organ odwoławczy, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do wszystkich zarzutów skargi M.I., wskazując jednocześnie na okoliczności, które w pośredni sposób przemawiają przeciwko jej argumentom podważającym wynik egzaminu ustnego z [...] grudnia 2010 r., np. zagadnienie związane z liczbą pytań pomocniczych, podnoszone przez samą skarżącą okoliczności związane z przebiegiem egzaminu ustnego. Wszystkie te okoliczności wskazują na to, że podczas egzaminu ustnego udzielane przez skarżącą odpowiedzi na pytania 2,3, 4 i 5 nie były pełne.

Za bezzasadne należy uznać zarzuty skarżącej kasacyjnie dotyczące wzięcia pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy i ustalaniu wyniku egzaminu przez organ odwoławczy kart egzaminacyjnych członków komisji egzaminacyjnej i zbiorczego zestawienia wyniku egzaminu ustnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wprost uznał, że wskazane wyżej dokumenty mają jedynie charakter pomocniczy, nie stanowią załączników do protokołu z egzaminu. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że karty i zbiorcze zestawienie wyniku egzaminu ustnego, jako dokumenty o charakterze wewnętrznym, nie stanowiły podstawy do dokonywania oceny ważności wyniku egzaminu ustnego z [...] grudnia 2010 r.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 68 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynnościach dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Przepis ten określa elementy formalne i materialne protokołu. Sporny protokół z egzaminu ustnego z [...] grudnia 2010r. wskazane wyżej elementy zawiera.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.