Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 800/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 i 2 , pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 2 ust. 1 pkt 27 lit. a
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1 P.p.s.a., art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152 P.p.s.a., art. 200 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Kopalni Surowców Mineralnych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Kopalni Surowców Mineralnych kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], [...] Burmistrz Miasta i Gminy działając w oparciu o przepis art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) w związku § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku Spółki A. orzekł o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu naturalnego ze złoża "" o pow. [...] zlokalizowanego na terenie nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek: [...].

W pkt I decyzji Burmistrz określił, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie na powierzchniowej eksploatacji pospolitej – naturalnego ze złoża " " o pow. [...] i odbywać się będzie standardowymi metodami stosowanymi powszechnie w górnictwie odkrywkowym, w systemie ścianowym. Planowany zakres robót obejmuje prace odkrywkowe, urobienie kopaliny, przeróbkę, załadunek i wywóz oraz wyprofilowanie skarp. Wydobywana kopalina wykorzystywana będzie do produkcji klasyfikowanych kruszyw budowlanych i drogowych.

Organ wskazał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Następnie w pkt II Burmistrz opisał warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich w zakresie środowiska gruntowo-wodnego, gospodarki odpadami, zminimalizowania emisji zanieczyszczeń pyłowych i gazowych oraz hałasu do środowiska, ochrony przyrody w celu zminimalizowania znaczącego wpływu inwestycji na środowisko przyrodnicze oraz wykorzystania terenu w fazie jej realizacji i eksploatacji oraz ochrony zabytków.

W pkt III organ I instancji ustalił wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wskazując, m.in., że inwestor jest zobowiązany do dokonania oceny stanu technicznego i nośności dróg; dostosowania stopnia załadunku do aktualnie panujących warunków drogowych; uzgodnienia warunków korzystania z dróg publicznych z zarządcami bądź właścicielami pod kątem zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym; przestrzegania zakazu transportu kruszywa nieutwardzonymi drogami gruntowymi polnymi i leśnymi; zapewnienia ciągłości przejezdności dróg publicznych, po których będzie się odbywał transport kruszywa; zachowania odpowiedniego oddalenia ścieżek transportowych i stworzenia wyjazdu technologicznego z kopalni z dala od terenów chronionych akustycznie; wykonania wału ekranującego na części południowej terenu inwestycyjnego łącznej długości ok. i wysokości nie mniejszej niż; zachowania pasa ochronnego o szerokości min. przy granicy z działkami leśnymi i szerokości min. przy granicy z działkami rolnymi nie będącymi jego własnością; uzgodnienia projektu budowlanego pod względem warunków sanitarno-higienicznych; przeprowadzenia rekultywacji powstałego wyrobiska w kierunku ze stworzeniem zbiornika wodnego oraz pozostawienia części terenu dla celów rolniczych.

W pkt IV obejmującym działania dotyczące zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko inwestor został zobowiązany do prowadzenia ciągłej kontroli urządzeń i maszyn wykorzystywanych w pracach inwestycyjnych; ewidencji ilościowo-jakościowej odpadów, monitoringu wpływu inwestycji na klimat akustyczny terenów położonych w bezpośredniej strefie oddziaływania w okresie lat od rozpoczęcia eksploatacji złoża; monitoringu stopnia załadunku pojazdów transportowych; monitoringu hydrologicznego w zakresie stanu

ilościowego i jakościowego wód na terenie inwestycyjnym; monitorowania poziomu wody na terenie użytku ekologicznego ""; monitorowanie stanu zasobów przyrodniczych na terenach cennych przyrodniczo, znajdujących się w strefie oddziaływania inwestycji, tj. na terenie rezerwatu "" oraz na terenie użytku ekologicznego "" przedłożenia jego zakresu do akceptacji Regionalnemu Konserwatorowi Przyrody przed przystąpieniem do prac realizacyjnych.

W pkt V określającym wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii Burmistrz nakazał zabezpieczenie terenu zakładu w niezbędną ilość sorbentów.

Organ stwierdził, że nie zachodzi konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania – pkt VII oraz nie nałożył obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja zakwalifikowana została jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla której zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. W związku z powyższym Burmistrz zwrócił się do odpowiednich organów o wydanie opinii co do zakresu przedmiotowego raportu.

Postanowieniem z dnia [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił zakres raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 66 ust. 1 i ust. 6 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Natomiast Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wnosząc o przedstawienie w nim wpływu planowanego przedsięwzięcia na ludzi, powietrze, wody podziemne w tym uwzględnienie emisji hałasu do środowiska. Uwagi do zakresu raportu wniosło również Nadleśnictwo.

Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz określił zakres raportu o oddziaływaniu na przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

W dniu 5 marca 2012 r. Spółka A. przedłożyły przedmiotowy raport uzupełniony następnie w dniu [...]. Postanowieniem z dnia [...]Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnił warunki realizacji przedmiotowej inwestycji, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia[...].

Burmistrz zapewnił również możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzony został raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, poprzez podanie do publicznej widomości informacji o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko z udziałem społeczeństwa, udostępnienie akt sprawy w tym raportu oraz o możliwości składania uwag i wniosków.

W załączniku nr do decyzji Burmistrza z dnia [...] została opisana charakterystyka przedmiotowego przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor, kwestionując wydaną decyzję w części dotyczącej:

- pkt II.1 pdpkt 4 w brzmieniu : wszelkie naprawy i konserwację sprzętu technicznego wykonywać w wydzielonym i uszczelnionym miejscu, poza obszarem górniczym,

- pkt II.3 pdpkt 1 w brzmieniu : zraszać wodą powierzchnię złoża w szczególności w upalne i wietrzne dni oraz dokonać rekultywacji powierzchni skarp kopalni, na których zakończono roboty górnicze,

- pkt III.4 pdpkt 4 w brzmieniu : należy utworzyć i pozostawić skarpy, które mogą być wykorzystywane przez,

- pkt III pdpkt 1 w brzmieniu : dokonać oceny stanu technicznego i nośności dróg po których przemieszczać się będą pojazdy transportujące wydobytą kopalinę, uwzględniając maksymalną ilość przewidzianych transportów, a w razie konieczności dokonać przebudowy i modernizacji tych dróg w niezbędnym zakresie,

- pkt III pdpkt 5 w brzmieniu : zapewnić ciągłą przejezdność dróg publicznych, po których odbywał się będzie transport oraz utrzymywać je w należytym stanie porządkowym,

- pkt IV pdpkt 7 w brzmieniu : w czasie eksploatacji kopalni należy przewidzieć monitorowanie stanu zasobów przyrodniczych na terenach cennych przyrodniczo, znajdujących się w strefie oddziaływania inwestycji, tj. na terenie "" oraz na terenie użytku "", natomiast zakres przedmiotowego monitoringu przedłożyć do akceptacji Regionalnemu Konserwatorowi Przyrody przed przystąpieniem do prac realizacyjnych.

Nadto skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej ww. pkt III pdpkt 1 i pkt IV pdpkt 7 oraz pkt II pdpkt 5.

W uzasadnieniu Spółka A. podniosła, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia, które z uwagi na ich wstępny charakter nie mogą regulować kwestii szczegółowych dotyczących obsługi komunikacyjnej terenu objętego w przyszłości wydobyciem, a tym bardziej nakładać na nią obowiązku dokonania oceny stanu technicznego i nośności dróg, a w razie konieczności dokonania ich przebudowy i modernizacji w niezbędnym zakresie oraz zapewnienia ciągłej przejezdności. Spółka A. powinna być traktowana jak każdy inny użytkownik dróg i obowiązują ją takie same przepisy. W ocenie Spółki A. nałożenie na nią obowiązku budowy i modernizacji drogi powiatowej jest bezpodstawne.

Decyzja środowiskowa, zdaniem Spółki A., pełni wyłącznie funkcję wstępną względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia. Bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Spółka A. nie uzyska koncesji i nie będzie mogła prowadzić statutowej działalności gospodarczej.

Dalej Spółka A. wywiodła, że z przedstawionego raportu wynika, że projektowana inwestycja nie będzie wywoływała negatywnego wpływu na użytek "" oraz "", a w związku z tym brak jest podstaw aby w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nakładać obowiązek monitorowania zasobów przyrodniczych na tych terenach oraz nakładać obowiązek przeprowadzania kosztownych badań tak dużego obszaru.

Dodatkowo skarżąca wniosła o zmianę pkt II.1 pdpkt 4 w brzmieniu : wszelkie naprawy i konserwacje sprzętu technicznego wykonywać w wydzielonym i uszczelnionym miejscu poza obszarem górniczym, poprzez wykreślenie wyrazów "poza obszarem górniczym", z uwagi na fakt, że cała inwestycja będzie zlokalizowana w granicach obszaru górniczego, a w konsekwencji wykonywanie tych czynności stanie się niemożliwe.

Zdaniem strony skarżącej, uzasadnienia nie znajduje również nałożenie na nią w pkt II.3 pdpkt 1 obowiązku zraszania złoża, ponieważ złoże nie powoduje pylenia.

Równocześnie Spółka A. wniosła o zmianę pkt II.3 pdpkt 2 przez dopuszczenie czasowej pracy w kopalni w godzinach nocnych pod warunkiem dotrzymania norm emisji hałasu oraz pkt III.4 pdpkt 4 na zapis, który w momencie zasiedlenia skarp przez będzie je chronił.

Samorządowe Kolegium decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części określonej w punkcie II.4 pdpkt 4 , w punkcie III pdpkt 1, w punkcie III pdpkt 5 i umorzyło postępowanie organu I instancji w tym zakresie.

Organ odwoławczy wskazał, że w kontekście przepisu § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, realizowana inwestycja zasadnie uznana została za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 173 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczącego nałożenia na skarżącą obowiązku monitorowania stanu zasobów przyrodniczych użytku ekologicznego "" oraz rezerwatu "", Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma charakter dokumentu prywatnego inwestora będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym. Jest on oceniany przez organ wydający decyzję, który winien kierować się warunkami określonymi przez organy uzgadniające, wynikami postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko oraz wnioskami i uwagami zgłoszonymi przez społeczeństwo. I tak z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] wynika, że z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia może zaistnieć obawa odwodnienia terenu użytku ekologicznego "" oraz przesuszenia obszaru rezerwatu "", co uzasadnia potrzebę monitorowania środowiska na tych terenach. Zatem z uwagi na powyższe oraz treść art. 82 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) organ I instancji był umocowany do nałożenia przedmiotowego obowiązku.

Analogiczne wyjaśnienia Kolegium odniosło do kwestionowanych przez skarżącą obowiązków dotyczących zraszania wodą powierzchni złoża, dokonania rekultywacji powierzchni skarp kopalni na których zakończono roboty górnicze oraz ograniczenia prowadzenia prac wydobywczych wyłącznie do pory dziennej. Uzasadniając powyższe wymagania, zdaniem Kolegium, słusznie organ I instancji stwierdził, że w związku z koniecznością prac wydobywczych kopaliny i jej transportu można spodziewać się niezorganizowanej emisji pyłów do powietrza, ponieważ charakter przedsięwzięcia wskazuje na możliwość unoszenia pyłów z powierzchni skarp oraz ze składowisk w czasie suchych dni. Powyższe znajduje potwierdzenie w raporcie przedłożonym przez Spółkę A.

Odnosząc się do obowiązku ograniczenia prowadzenia prac wydobywczych wyłącznie do pory dziennej organ wskazał, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się tereny chronione akustycznie, dla których dopuszczalne poziomy hałasu w porze dziennej wynoszą [...] w porze nocnej. Z uwagi na powyższe przeprowadzono analizę akustyczną tych terenów, jednak z uwagi na to, że została ona przeprowadzona wyłącznie dla pory dziennej, uzasadnione jest dopuszczenie funkcjonowania zakładu wyłącznie w tej porze.

Podsumowując, z uwagi treść art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...) Kolegium uznało, że zakwestionowane obowiązki mieszczą się w dyspozycji normy zawartej w tym przepisie.

Uzasadniając natomiast rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia punktu II.4 pdpkt 4, punktu III pdpkt 1, punktu III pdpkt 5 decyzji organu I instancji Kolegium przytoczyło treść art. 20 ustawy o drogach publicznych wymieniający zadania z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz art. 19 ustanawiający organy odpowiedzialne za wykonywanie ww. obowiązków. Z powyższych regulacji wynika, że przeniesienie w zaskarżonej decyzji tych obowiązków na inwestora jest sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Również nałożony na skarżącą obowiązek pozostawienia skarp, które mogą być wykorzystane przez nie znajduje uzasadnienia w aktach przedmiotowej sprawy. Zarówno bowiem z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jak i uzasadnienia decyzji nie wynika, by ptaki te grupowały się, czy też żerowały na terenie planowanej inwestycji.

Spółka A. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła jej naruszenie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2009 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez ich błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że mimo uwzględnienia przez Kolegium części jej wniosków zawartych w odwołaniu, nie może zaakceptować stanowiska organu dotyczącego braku uchylenia punktu IV pdpkt 7 dotyczącego obowiązku monitorowania stanu zasobów przyrodniczych na terenie "" oraz użytku "" oraz punktu II. 1 pdpkt 4 nakazującego wykonywać wszelkie naprawy i konserwacje sprzętu technicznego w wydzielonym i uszczelnionym miejscu poza obszarem górniczym.

W ocenie Spółki A. zarówno z przeprowadzonego postępowania jak i raportu nie wynika, że zarówno rezerwat jak i użytek ekologiczny znajdują się w strefie oddziaływania inwestycji, wręcz przeciwnie tereny te położone są poza strefą oddziaływania. Zatem brak jest podstaw prawnych do ponoszenia olbrzymich kosztów monitoringu przyrodniczego dla oddalonego od planowanej kopalni o ok. rezerwatu.

Niemożliwe jest również wykonywanie wszelkich napraw i konserwacji sprzętu poza obszarem górniczym, ponieważ cała inwestycja zlokalizowana jest w granicach projektowanego obszaru górniczego i wszelkie naprawy, czy konserwacje będą odbywały się właśnie na tym obszarze.

` W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesienie skargi okazało się skuteczne, aczkolwiek z przyczyn innych, niż zostały w niej podniesione.

Należy wyjaśnić, ze z mocy art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnie 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z poźn. zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.

W niniejszej sprawie zaistniała konieczność wyjścia poza zarzuty skargi, ponieważ kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała istotne, zdaniem sądu, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w świetle którego zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Chodzi mianowicie o treść rozstrzygnięcia decyzji organu odwoławczego. Organ ten po rozpatrzeniu odwołania Spółki A. wniesionego od decyzji organu I instancji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację wskazanego przez tę Spółkę A. przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu naturalnego ze złoża "", uchylił zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] w części określonej w punkcie II.4 pdpkt 4 , w punkcie III pdpkt 1, w punkcie III pdpkt 5 i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji wynika, że rozstrzygniecie to poparte zostało o przepis art.. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję –umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zestawienie treści rozstrzygnięcia z powołanym w podstawie prawnej przepisem zawierającym alternatywę dowodzi, że zostało oparte na art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie Kpa. Takie orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie odnosi się do całości zarówno decyzji organu I instancji jak i do treści odwołania, które kwestionowało w szczególności ustalenia środowiskowe ujęte w : pkt II.1 pdpkt 4, pkt II.3 pdpkt 1, pkt III.4 ppkt 4, pkt III pdpkt 1, pkt III pdpkt 5, pkt IV pdpkt 7, pkt III pdpkt 1, pkt IV pdpkt 7 oraz pkt II pdpkt 5. W tej sytuacji procesowej, z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i z jej podstawy prawnej nie wynika jak organ odwoławczy rozstrzygnął ponownie sprawę rozstrzygniętą decyzja organu i instancji co do pozostałej części kwestionowanej odwołaniem decyzji. W konsekwencji, skarga do sądu została wniesiona w zakresie decyzji organu I instancji, czyli od tej części , której brakuje w orzeczeniu organu odwoławczego. Wprawdzie Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, że nie podziela pozostałych zarzutów odwołania, ale nie zawarło tego w procesowej formie w rozstrzygnięciu decyzji.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja w takim, jak wyżej przedstawiono brzmieniu, narusza art. 138 § 1 Kpa.

Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186). W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, a zatem organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji (por. np. wyrok WSA z dnia 17 grudnia

2010 r., I SA/Wa 1232/10, LEX nr 821181).

W tej sytuacji, brak wyraźnego określenia w art. 138 § 1Kpa , takiego rodzaju rozstrzygnięcia, które odpowiadałoby tylko częściowemu uwzględnieniu odwołania, nie oznacza, że ustawodawca takiej sytuacji nie przewidział. Wszak w art. 138 § 1 pkt 1 Kpa zawarta jest podstawa do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, a przy tym skoro dopuszczalne jest jej uchylenie w określonej części, to również dopuszczalne jest, a nawet konieczne, utrzymanie jej w mocy w pozostałej części, oczywiście o ile taka jest ocena organu co do tej części decyzji pierwszej instancji.

Skutkiem zaskarżonej decyzji jest brak rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej, a zwłaszcza niedopuszczalne byłoby przyjęcie, że w pozostałej (zasadniczej) części nie objętej sentencją zaskarżonej decyzji pozostaje w obrocie prawnym decyzja organu pierwszej instancji, skoro złożone odwołanie dotyczyło całej decyzji organu pierwszej instancji, a zatem spowodowało konieczność zastąpienia całej tej decyzji decyzją organu drugiej instancji. Art. 138 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w kontekście zasady dwuinstancyjności również w zakresie procesowej formy rozstrzygnięcia odwoławczego. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wprawdzie, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części", jednakże nie można go rozpatrywać w oderwaniu od przedmiotu postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna.

W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek zaskarżenia odwołaniem części decyzji pierwszoinstancyjnej, która z materialnoprawnego punktu widzenia mogłaby formalnie stanowić jeden dokument oznaczony jako decyzja administracyjna, lecz zawierający kilka rozstrzygnięć materialnych stanowiących odrębne akty administracyjne ( tak jak to występuje w decyzjach organów Państwowej Inspekcji Pracy). Tylko w tego rodzaju decyzjach, tak wyznaczony przedmiot zaskarżenia w postępowaniu odwoławczym uzasadnia – gdy są ku temu podstawy – uchylenie w części decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie w tym zakresie co do meritum bez podstawy do wyrzekania poza przedmiotem zaskarżenia, tj. co do pozostałej części objętej decyzją pierwszej instancji. W sytuacji jednak, gdy przedmiotem zaskarżenia jest całe rozstrzygnięcie pierwszej instancji, a w konsekwencji przedmiotem rozpoznania jest sprawa administracyjna, w której wydano decyzję pierwszej instancji, konieczne jest orzeczenie co do całego przedmiotu postępowania.

Powyższa interpretacja art. 138 § 1 Kpa nie jest wynikiem jego wykładni językowej i Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że w orzecznictwie formułowane są również poglądy odmienne, których nie podziela.

Podziela natomiast te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którymi rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał - narusza przepis art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA z dnia 22 września 2010 r., IV SA/Po 296/10, LEX nr 758476, wyrok WSA z dnia 17 września 2010 r., VII SA/Wa 1112/10, LEX nr 759847, wyrok WSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 248/12).

W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się zgodnie, że jednym z najistotniejszych elementów decyzji jest jej osnowa, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W osnowie decyzji powinno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie, a zwłaszcza nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Musi być ono wyraźnie stwierdzone w osnowie decyzji. Decyzja nakładająca określone obowiązki nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości chociażby dlatego, że podlega w przyszłości wykonaniu (por. wyrok WSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 248/12 LEX 1138596).

Zdaniem Sądu, w pełni jest przekonywujące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 19/11, którego teza brzmi następująco: "Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, winien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym tylko części decyzji organu pierwszoinstancyjnego , jak również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej części decyzji, nieuchylonej, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji".

Skoro zaskarżona decyzja nie zawiera orzeczenia, co do pozostałej treści decyzji organu I instancji, to takie naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego aktu, bez potrzeby ustosunkowania się Sądu do zarzutów skargi, które w tej sytuacji byłoby przedwczesne. Konieczne jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie wyrażonego w treści osnowy decyzji drugoinstancyjnej.

Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II sentencji oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a, zaś o kosztach (pkt III) Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej samej ustawy.