Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 468/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2a
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 1  ust. 1,  art.
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi E. K. i H. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 14 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 14 sierpnia 2015 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 16 czerwca 2015 r., nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę drogi dojazdowej KDD.6 – odcinek I (km lokalny [...] do [...]) w [...] przy ul. [...], na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami a, b.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 23 marca 2015 r. E. i H. K. wnieśli o wydanie pozwolenia na budowę drogi dojazdowej KDD.6 - odcinek I (km lokalny [...] do [...]) w [...] przy ul. [...], na działkach nr a, b.

Do wniosku dołączyli cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Równocześnie do projektu inwestorzy dołączyli pismo Gminy [...] z dnia 8 listopada 2013 r. informujące, że budowa drogi o długości mniejszej niż 1 km nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) i w związku z tym nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wobec niekompletności wniosku, pismem z dnia 30 marca 2015 r., Starosta Strzelecki wezwał inwestorów o jego uzupełnienie oraz o wniesienie stosownej opłaty skarbowej za pozwolenie na budowę. Wniosek uzupełniono 20 kwietnia 2015 r., dostarczając kompletne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dowód wniesienia opłaty skarbowej.

Organ pierwszej instancji ustalił, że obszar oddziaływania projektowanej drogi (obiekt liniowy) obejmuje działki nr: a, b, obręb ewid. [...], na których zlokalizowana jest inwestycja. W związku z tym, podał, że stronami postępowania są inwestorzy i właściciel działki nr b oraz stwierdził, po zapoznaniu się z przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym i po analizie ustaleń zawartych w uchwale dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...], ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego nr [...] poz. [...] z dnia [...]), że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania, z powodu zaprojektowania odcinka drogi dojazdowej, prywatnej, na terenie przeznaczonym w ww. planie pod budowę drogi publicznej, oznaczonej symbolem KDD.6, o szerokości w liniach rozgraniczających 10 metrów.

Organ zauważył, że zgodnie z ustaleniami ww. uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działki nr a i b, położone są na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową zagrodową i/lub mieszkaniową jednorodzinną, oznaczoną symbolami RM35 i RM1, na których przewidziano drogę oznaczoną symbolem KDD.6 - teren drogi, dla której ustala się przeznaczenie podstawowe - droga publiczna, a ponadto na tym terenie występuje droga oznaczona jako KDW.32 - teren drogi wewnętrznej, dla której ustala się przeznaczenie podstawowe: droga wewnętrzna, KDp.4 - teren ciągu pieszo-jezdnego, dla którego ustala się przeznaczenie podstawowe: ciąg pieszo-jezdny.

Zaznaczył organ, że dla obsługi komunikacyjnej działek położonych na terenach RM1, RM35, jak również na sąsiednich terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: MN8, MN12, MN13, MN14, MU8, MN15, przewidziano w planie miejscowym drogę publiczną KDD.6 klasy "D" dojazdową, o szerokości 10 metrów w liniach rozgraniczających, mającą połączenie z istniejącą drogą powiatową - ul. [...]: od strony północnej poprzez bezpośrednie włączenie do tej drogi, a od strony południowej - poprzez istniejący ciąg pieszo-jezdny KDp.4.

Starosta Strzelecki wyjaśnił, że drogą publiczną jest, w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.) droga, zaliczona na podstawie tej ustawy, do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawa ta dzieli drogi ze względu na funkcje w sieci drogowej na kategorie dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Droga staje się drogą publiczną poprzez zaliczenie do określonej kategorii przez właściwy organ, co powoduje objęcie jej regulacją ustawy o drogach publicznych ze wszelkimi tego konsekwencjami prawnymi. Określoną kategorię drogi nadaje się po jej wybudowaniu, kiedy wydzielona działka pod drogę jest własnością zarządcy drogi. Zarządca drogi przyjmuje na siebie obowiązek utrzymania drogi, chodników, obiektów inżynierskich i innych urządzeń związanych z drogą. Ponieważ droga podlegająca zaliczeniu do określonej kategorii musi stanowić własność Skarbu Państwa (drogi krajowe) lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne) - stąd już w toku przygotowania i lokalizacji inwestycji drogowej przewiduje się nabycie bądź wywłaszczanie działek wydzielonych pod drogi publiczne. Wskazał, że do realizacji celu publicznego, jakim jest budowa drogi publicznej, służy ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zmianami). Regulacja ta stanowi narzędzie prawne uproszczenia procedur tworzenia i rozbudowy dróg publicznych w miejscach, gdzie istnieje społeczne oczekiwanie ich budowy lub rozbudowy. I tak w przepisie art. 1 ustawy szczegółowej określono zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. Organ wywodził, że ww. ustawę należy stosować do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status dróg publicznych. Przywołana ustawa dotyczy więc dróg, które jeszcze nie powstały, lecz już przewidziano ich publiczny charakter. Podkreślił, że istotne jest określenie funkcji w sieci drogowej, jaką dana droga ma pełnić, tak aby ustalić czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna, czy publiczna.

Przypomniał, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gmina określiła, m.in., tereny przeznaczone pod drogi publiczne (§ 5 pkt 21), jako układ komunikacyjny zapewniający obsługę terenów w szczególności przeznaczonych pod różnego rodzaju zabudowę, w tym przedmiotową drogę klasy dojazdowej KDD.6. W ww. planie wyodrębniono liniami rozgraniczającymi teren pod drogę publiczną, jako dopuszczalny sposób zagospodarowania, wyznaczając inwestycyjne możliwości zagospodarowania. Wyznaczenie takich linii w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skutkuje przejęciem własności całego terenu zawartego w tych liniach na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Zwrócił uwagę organ, że w przedmiotowej sprawie inwestorzy złożyli wniosek o budowę drogi dojazdowej, nie określając jej jako publicznej, lecz oznaczając ją jako KDD.6, tj. symbolem występującym w planie miejscowym odnoszącym się do przewidzianej drogi publicznej, podczas gdy w § 17 pkt i) ww. planu przewidziano następujące ustalenia "w zakresie komunikacji: 1) szerokość w liniach rozgraniczających dla ulic oznaczonych na rysunku planu symbolem KDD.6 - drogi klasy "D" dojazdowe – 10 m".

Równocześnie, dokonując analizy projektu zagospodarowania, na którym naniesiono liniami przerywanymi rozgraniczenie terenu przeznaczonego w planie miejscowym pod drogę: "KDD.6 o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m, zaprojektowana droga w ramach dyspozycji terenem, o długości odcinka 136,87 m, z jezdnią o szerokości 4,5 m, obustronnymi poboczami ziemnymi, ulepszonymi, o szerokości 1 m, (lokalnie min. 0,75m), wraz z obustronnym wyrównaniem terenu, o zmiennej szerokości" organ stwierdził, że nie spełnia on parametru drogi określonej planem miejscowym.

Starosta Strzelecki argumentował, że zgodnie z nowelą do ww. ustawy drogowej z 10 kwietnia 2003 r., od dnia 10 września 2008 r., podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o budowę drogi publicznej, realizowanej w oparciu o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) - jest właściwy zarządca drogi. Ponieważ projektowana droga ma charakter inwestycji celu publicznego organem właściwym do wystąpienia z wnioskiem o budowę publicznej drogi gminnej jest - zgodnie z art. 11b ww. ustawy - Wójt Gminy [...]. Przyszły zarządca drogi może wystąpić o budowę drogi publicznej w miejscu wcześnie wyznaczonym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo też w odmiennej lokalizacji, gdyż takie prawo daje mu ww. ustawa drogowa, wyłączając wówczas stosowanie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

Szerokość drogi w liniach rozgraniczających, o budowę której występuje przyszły zarządca drogi w trybie ustawy drogowej, nie musi odpowiadać wcześniej ustalonej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który w tym momencie nie obowiązuje, natomiast zawsze istnieje możliwość etapowania inwestycji i budowania drogi odcinkami, w zakresie jej długości.

Podkreślono w decyzji organu I instancji, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. jest rozwiązaniem szczególnym wobec przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz.1409, ze zm.) i zgodnie z zasadą "lex specialis derogat legi generalis" należy stosować przepisy tej ustawy.

Organ zaakcentował, że w przedmiotowej sprawie zaprojektowanie drogi w miejscu przewidzianym pod drogę publiczną, pomimo nazwania jej drogą dojazdową KDD.6, bez podania klasy drogi, jest właściwie zaprojektowaniem drogi wewnętrznej na części terenu, należącego do osób fizycznych, nie wydzielonym geodezyjnie pod budowę drogi. Zgodnie z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach zabudowy zagrodowej i/lub mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się jako obiekty towarzyszące budowę dróg wewnętrznych, można też utwardzać teren, jednak można to robić z wykluczeniem lokalizacji przewidzianej pod budowę drogi publicznej, gdyż taki właśnie projekt budowlany drogi niepublicznej, zaprojektowanej w miejscu zarezerwowanym pod drogę publiczną, przeznaczoną do obsługi przyległych do tej drogi działek, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i mieszkaniowo usługowe (MN, RM. MU) - jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższa niezgodność, w ocenie organu, administracji architektoniczno-budowlanej stanowiła przyczynę odmowy pozwolenia na budowę.

Jednocześnie organ ten odstąpił od nałożenia obowiązku uzupełnienie projektu budowlanego poprzez dostosowanie projektu do ustaleń tego planu, gdyż z podanych przyczyn byłoby to niewykonalne - wymagałoby co najmniej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zmiany przeznaczenia terenu na drogę o charakterze niepublicznym. Ponadto organ nie dokonał sprawdzenia parametrów przedmiotowej drogi zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43 poz. 430, z późn. zm.), gdyż zaprojektowano drogę niepubliczną i warunki te jej nie dotyczą.

Organ przytoczył przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, po czym w konkluzji zaznaczył, że inwestorzy dołączyli do wniosku, wymagane zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego dokumenty; inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach; inwestorzy spełnili wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, tj. w zakresie sporządzenia i sprawdzenia projektu budowlanego przez osoby do tego uprawnione. Równocześnie stwierdził, że projekt budowy drogi dojazdowej, niepublicznej, w śladzie drogi oznaczonej wg. zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] symbolem KDD.6, której przeznaczeniem jest droga publiczna klasy "D", o szerokości w liniach rozgraniczających drogę 10 metrów, jest niezgodny z ustaleniami ww. planu i tym samym nie został spełniony warunek art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skoro stwierdzono, że nie został spełniony warunek określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, postanowiono odmówić pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia 15 lipca 2015 r., odwołali się inwestorzy, wnosząc o uchylenie decyzji Starosty Strzeleckiego nr [...], z dnia 15 czerwca 2015 r.

Odnieśli się do kwestii zgodności projektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, naruszenia przez organ I instancji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, polegającego na nienałożeniu, stosownym postanowieniem, na wnioskodawców, obowiązku usunięcia wskazanych przez organ nieprawidłowości, jak również naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegającego na niesprawdzeniu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Opisaną na wstępie decyzją, Wojewoda Opolski nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania.

Przyjmując ustaleniami stanu faktycznego za swoje, wywodził, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ww. ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może skorzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawa ta dzieli drogi publiczne ze względu na funkcję w sieci drogowej na kategorię dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Droga staje się drogą publiczną poprzez zaliczenie jej do określonej kategorii osób przez właściwy organ. Drogi publiczne zgodnie z art. 2a ww. ustawy stanowią własność Skarbu Państwa (drogi krajowe) lub właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne).

Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, że inwestycja polegająca na budowie drogi dojazdowej KDD.6 – odcinek I (km lokalny [...] do [...]) w [...] przy ul. [...], na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami: a, b, niemogącej mieć statusu drogi publicznej, w miejscu przeznaczonym planem pod budowę drogi publicznej, zakwalifikowanej ze względów funkcjonalno-technicznych do klasy drogi dojazdowej, będzie sprzeczna z zapisami uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (Dz. Urz. Wojewody Opolskiego z [...], nr [...], poz. [...]). Dodał, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.) określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Dowodził, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. należy rozumieć w ten sposób, iż ustawę tę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych.

Z uwagi na brzmienie art. 1 szczególnej ustawy drogowej, określającego zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wojewoda uznał, że dla realizacji planowanej inwestycji koniecznym będzie uzyskanie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych, wedle przepisów przywołanej ustawy.

W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy stwierdził, że Starosta Strzelecki właściwie przyjął, iż inwestycja polegająca na budowie drogi publicznej winna być realizowana w trybie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Oznacza to, że inwestorem w tym zakresie może być tylko przyszły zarządca drogi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wyjaśnił, że Starosta Strzelecki nie naruszył zasad postępowania, w tym art. 7 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, prawidłowo ustalając stan faktyczny i kwalifikując projektowaną inwestycję jako niezgodną z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaakcentował, że plan ten przewiduje w miejscu planowanej inwestycji drogę publiczną o klasie drogi dojazdowej "D", a projektowane zamierzenie budowy wykonywane przez indywidualnych inwestorów statusu drogi publicznej uzyskać nie może. Nie zgodził się również z zarzutem odwołania dotyczącym naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, polegającego na niesprawdzeniu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (tj. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), bowiem w ustalonym stanie faktycznym niemożliwe byłoby usunięcie ewentualnych nieprawidłowości. Ponownie zaznaczył, że realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie jest możliwa na wskazanym terenie z uwagi na oczywiste zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a oczywistość ta wynika już z samego porównania projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki z zapisami planu miejscowego obowiązującego dla danego terenu, na którym zaplanowano realizację przedmiotowej inwestycji.

Nałożenie obowiązku usunięcia nieprawidłowości oznaczałoby w praktyce obowiązek usunięcia niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem, co w świetle przedstawionych przez Wojewodę wywodów, byłoby niemożliwe. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 554/12).

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze E. i H. K., domagali się uchylenia decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 14 sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 16 czerwca 2015 r., nr [...].

Podnieśli zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, polegającego na niesprawdzeniu przez Wojewodę Opolskiego zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Uznali, że nie dokonano sprawdzenia zgodności projektu budowy drogi dojazdowej klasy KDD.6" w miejscowości [...] z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r.

W ich ocenie, Wojewoda nie wskazał żadnego konkretnego przepisu planu miejscowego, który narusza wnioskowana inwestycja. Ocena dokonana przez organ ma charakter pozornego działania, bowiem ograniczała się do: "skontrolowania: poprzez informacje zawarte w dokumentacji projektowej (tj. wypisów z ewidencji gruntów rolnych działek nr a b) stanu formalnoprawnego nieruchomości, podlegających, zgodnie z zakresem sporządzonej mapy dla celów projektowych - zainwestowaniu, polegającym na budowie odcinka drogi dojazdowej w części wskazanych działek, przeznaczonych w planie miejscowym jako teren drogi dojazdowej klasy "D" - drogi publicznej". W kontekście powyższego zarzutu, skarżący przedstawili "definicję branżową projektu budowlanego". Podnieśli, że w skarżonej decyzji został popełniony błąd subsumpcji, polegający na błędnej wykładni § 17 pkt 1 lit i przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania wsi [...]. Spowodowało to niezastosowanie się przez organ do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Nie godzili się z poglądem, że inwestor prywatny nie może wykonać inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej. Wywodzili, że takie stanowisko organów obu instancji nie znajduje oparcia w przepisach, a nadto organy dokonały wykładni rozszerzającej Prawa budowlanego. W przekonaniu skarżących, przywołane w obszernych fragmentach orzecznictwo sądowoadministracyjne, potwierdza słuszność i trafność ich wywodów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.

Na rozprawie w dniu 12 stycznia skarżący ponowili argumentację przedstawioną w odwołaniu oraz skardze.

Uczestnik postępowania – P. K. przychylił się do stanowiska skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Oznacza to, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie, analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji publicznej ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, skutkującego uwzględnieniem skargi.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę drogi dojazdowej KDD.6 – odcinek I (km lokalny [...] do [...]) w [...] przy ul. [...], na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami: a i b.

Jako przyczynę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym wnioskowanego pozwolenia na budowę organy obu instancji wskazały na brak zgodności projektu budowlanego z postanowieniami obowiązującego na obszarze, na którym sporna inwestycja została zaplanowana, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istota sporu w przedmiotowym postępowaniu sprowadza się zatem do oceny prawidłowości tego ustalenia.

Wyjaśnić należy, że obowiązek weryfikacji zgodności projektu budowlanego z obowiązującym w obrębie inwestowanego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego został nałożony na organy architektoniczno-budowlane w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej jako Prawo. budowlane.). W myśl bowiem tego przepisu właściwy organ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdza, m.in., zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z treści wyżej wymienionego przepisu jednoznacznie wynika, że jeżeli na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy, to na organie rozpatrującym taki wniosek spoczywa obowiązek sprawdzenia rozwiązań i założeń przedstawionego projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym więc, z przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub też gdy obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazuje lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

Oznacza to, że w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami tego planu. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i polegać powinno na dokładnej analizie postanowień obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ nakłada na inwestora w drodze postanowienia obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.).

W świetle powyższych uregulowań uznać zatem należy, że organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę każdorazowo, gdy tylko projekt budowlany nie jest zgodny z treścią planu miejscowego, a inwestor niezgodności tej w wyznaczonym przez ten organ terminie nie usunie. Podkreślić w tym miejscu wypada, że ustawodawca określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można zatem w tym zakresie stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że oznaczone w złożonym przez skarżących projekcie budowlanym, jako teren inwestycji działki o nr ewid. a i nr b w miejscowości [...], objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...], nr [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego nr [...], pod poz. [...]. Na mocy tej uchwały przedmiotowe działki zostały zaliczone do terenów oznaczonym w miejscowym planie symbolem RM1 i RM35. Są to tereny zabudowy zagrodowej i/lub mieszkaniowej jednorodzinnej. Równocześnie plan na wskazanych terenach przewiduje drogę oznaczoną symbolem KDD.6 - teren dróg, dla których ustala się przeznaczenie podstawowe drogi publiczne (§ 5 pkt 21). Przedmiotowy plan wskazuje również, że zgodnie z zapisem objętym § 17 ust. 1 pkt 1, droga publiczna oznaczona symbolem KDD.6, ma mieć status klasy dróg - "D" dojazdowej - mieszczącej się w liniach rozgraniczających teren o szerokości 10 m.

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych projektu budowlanego wynika, że droga dojazdowa KDD.6 – odcinek I (km lokalny [...] do [...]), którą zamierzają zrealizować skarżący, zlokalizowana została na terenie przewidzianym pod drogę publiczną, oznaczonym w miejscowym planie tym samym symbolem KDD.6.

W konsekwencji, projektowaną drogę zlokalizowano w liniach rozgraniczających przewidzianych pod budowę drogi publicznej.

Zauważyć przyjdzie, że okoliczności tej nie kwestionują sami skarżący.

W ocenie organów obu instancji, zważywszy na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wybudowanie przez inwestorów (skarżących) drogi dojazdowej zlokalizowanej na terenie oznaczonym symbolem KDD.6, przewidzianym pod drogę publiczną nie może mieć miejsca.

Ze stwierdzeniem tym, w realiach niniejszej sprawy, należy się zgodzić.

Trafnie wywodziły organy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 19990 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 460) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ww. ustawie lub innych przepisach szczególnych. Wedle przywołanej regulacji poza kategorią dróg publicznych pozostają drogi wewnętrzne, tj. w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe (art. 8 ustawy o drogach publicznych).

Zauważyć przyjdzie, że zarówno ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz.199), jak i ustawa o drogach publicznych posługuje się pojęciem drogi publicznej. W obu więc ustawach: o zagospodarowaniu przestrzennym i o drogach publicznych użyto tej samej nazwy "droga publiczna", choć jest oczywiste, że w pierwszej określenie to dotyczy nie tylko dróg istniejących, ale także dopiero planowanych. Opisana i ustalona co do przebiegu w planie zagospodarowania przestrzennego, ale jeszcze nieistniejąca droga publiczna, jest planowaną drogą publiczną, a nie drogą, której publiczny charakter zostanie określony odpowiednim aktem przewidzianym ustawą o drogach publicznych.

W planowaniu przestrzennym więc określenie "droga publiczna" spełnia inną funkcję niż w gospodarowaniu i zarządzaniu drogami publicznymi. W pierwszym przypadku służy określeniu zamierzenia planistycznego, w drugim skatalogowaniu istniejących zasobów podlegających określonym regułom administrowania.

Z tego właśnie powodu, zgodzić się przyjdzie ze skarżącymi, że nie jest możliwe proste posługiwanie się regulacjami ustawy o drogach publicznych do odczytywania zapisów planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie planowanych dróg, a zwłaszcza w sytuacji, kiedy w planie zagospodarowania ustalono przebieg drogi, ale nie nazwano jej wprost ani publiczną, ani gminną, ani też wewnętrzną. Ustawa o drogach publicznych poza katalogiem dróg publicznych umieszcza drogi wewnętrzne, ale na tle jej przepisów czynnik wyróżniający jest oczywisty: zawsze jest to odpowiedni akt prawny zaliczający drogę do odpowiedniej kategorii. Takiego czynnika wyróżniającego na etapie planowania przestrzennego nie ma. Dla jednoznacznego więc określenia charakteru planowanej drogi konieczne są: analiza zapisów całego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie funkcji jaką dana droga wedle zapisów planu ma spełniać i wreszcie rozszyfrowanie rzeczywistego znaczenia użytej w planie nazwy kategorii drogi i symbolu ją określającego.

Jednakże w analizowanym przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...], teren objętym planowaną inwestycją wyraźnie został określony jako teren dróg, dla których ustala się przeznaczenie podstawowe – drogi publiczne (§ 5 pkt 21). Stąd wynika, że plan posługuje się nazewnictwem obowiązującej równolegle ustawy o drogach publicznych. Skoro więc wymienione w planie symbole (KDG.1; KDG.2; KDZ.1 - KDZ.5; KDL.1 -KDL.11 i KDD.1 – KDD.88) określają przeznaczenie podstawowe – drogi publiczne klasy dróg gminnych, to faktu przypisania przez organ planistyczny przedmiotowej drodze symbolu "KDD.6", jako dojazdowej, nie można odczytywać jako intencji nadania tejże drodze innego niż publiczny charakter.

Reasumując, w przekonaniu Sądu, powyższe zapisy planu nie pozwalają na przyjęcie prezentowanej przez skarżących tezy o niepublicznym charakterze planowanej drogi.

W tym miejscu warto przywołać pogląd Sądu Najwyższego zaprezentowany na tle art. 2a ustawy o drogach publicznych, a wyrażony w postanowieniu z dnia 24 czerwca 2010 r. (OSNC 2011/2/13), stwierdzający, że nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W tym kontekście dostrzec należy, że nawet sprzedaż działki gruntu stanowiącej drogę publiczną osobie fizycznej nie pozbawia jej charakteru drogi publicznej, a jedynie umowa sprzedaży może zawierać wadę nieważności (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 233/13, Lex nr 1647905). Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną, jak i mające uzyskać taki charakter wedle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mogą stanowić wyłącznie własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Obecnie obowiązujący wymóg prawny (art. 2a ustawy o drogach publicznych), by do kategorii dróg publicznych, dróg gminnych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy odnosi się do dróg nowo powstających, kiedy to uchwałą właściwej rady gminy do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę (por. Wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., II OSK 2441/10 – Lex nr 1138163), co powoduje, że zamiar inwestycyjny skarżących, jako inwestorów prywatnych drogi publicznej, nie mógł zostać oceniony jako zgodny z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Opisane wyżej nieprawidłowości złożonego przez skarżących projektu budowlanego w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zostały zatem prawidłowo dostrzeżone przez organy architektoniczno-budowlane.

Konstatując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia 16 czerwca 2015 r. orzekająca o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym wnioskowanego pozwolenia na budowę, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podkreślić przy tym należy, że zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przez organy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Natomiast stosownie do ust. 3 przywołanego przepisu, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Reguły te odnoszą się do sytuacji, gdy możliwe jest usunięcie wskazanych nieprawidłowości. Nie zawsze jednak jest to możliwe. Wymaga podkreślenia, że istnieją stany faktyczne, takie jak w niniejszej sprawie, w których zamierzenie inwestycyjne oczywiście nie jest możliwe do realizacji na danym terenie planu, a ta oczywistość wynika już z samego porównania projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki z zapisami planu miejscowego obowiązującego dla terenu inwestycji. Stanowisko takie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Op 554/12, (Lex nr 1311215) i z poglądem tym w pełni identyfikuje się skład orzekający w niniejszej sprawie.

Z tych wszystkich względów, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.