Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 185/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 185/15

Uzasadnienie

Wójt Gminy T.P. decyzją z dnia [...].07.2014r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) po rozpatrzeniu wniosku S.W. (zwanego dalej skarżącym) z dnia 13.08.2013r. po stwierdzeniu, że teren i rodzaj inwestycji nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków biurowych na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości S. , gmina T.P. .

W uzasadnieniu wskazano, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należało ustalić drogą decyzji o warunkach zabudowy.

Wyjaśniono, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1) teren ma dostęp do drogi publicznej;

2) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

3) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

2) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wskazano, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do nowej zabudowy, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Brak zrealizowania którejkolwiek przesłanki musi skutkować odmową wydania warunków zabudowy.

Po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego przedmiotowej inwestycji ustalono, iż zostały spełnione wszystkie warunki art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i przepisów odrębnych. Na tej podstawie sporządzono projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Następnie zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji został przesłany do uzgodnień ze stosownymi organami.

Wójt Gminy T.P. dnia [...].10.2013r. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, zgodnie z wykonaną wcześniej analizą. Odwołanie od ww. decyzji w wymaganym czasie złożył S.W. .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w w/w decyzji zwróciło uwagę na fakt, że organ I instancji jest związany wnioskiem zarówno co do zakresu jak i charakteru planowanej inwestycji i nie ma kompetencji ani obowiązku do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Nie może również domniemywać zamiaru inwestora, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie wymagają wyjaśnienia. Mając na uwadze treść art. 61 § 1 i 2 k.p.a. stwierdzono, że w postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu (bez uzyskania zgody strony w tym zakresie) określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem. Inwestor we wniosku określił parametry planowanej zabudowy. W przypadku gdy wyniki sporządzonej analizy funkcji i cech zagospodarowania obszaru analizowanego uzasadniają nową zabudowę, lecz o parametrach innych niż wnioskowane, organ zobowiązany jest uzyskać zgodę Inwestora na inny charakter zabudowy. A w przypadku braku takiej zgody winien odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W związku z powyższym Wójt Gminy T.P. przystąpił do ponownego rozpatrzenia wniosku S.W. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopiach sześciu map zasadniczych w skali 1:1000 stanowiących część graficzną niniejszej analizy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowego terenu, nie mniejszej jednak niż 50,0 m, tj. 360,0 m, zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem). Za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren (zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż stanowi spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zgodnie z przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy, teren objęty wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie terenów zabudowy magazynowo-usługowej. Budynki zlokalizowane są w odległości ok. 5,0 - 88,0 m od linii rozgraniczającej drogę. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi ok. 20,4%. Na jego podstawie wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla przedmiotowych działek, zgodnie z §5 ust. 1 rozporządzenia.

Teren ma dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia. Zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. 2013 poz. 1205) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne - inwestycja będzie realizowana na gruntach RIVb i RV. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W dniu 28 kwietnia 2014 roku wnioskodawcę wezwano na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 148 k.p.a. i zgodnie z zaleceniami SKO do pisemnego wyrażenia swojego stanowiska (zgody lub braku zgody) w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wynikami przedstawionymi w projekcie decyzji o warunkach zabudowy oraz w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu 2 czerwca 2014 roku wnioskodawca złożył pismo, w którym nie wyraził zgody na wydanie decyzji o warunkach zabudowy zawierającej wartości wynikające z przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z czym w dniu 20 czerwca 2014 roku został wykonany nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy i nowe wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w których odniesiono się do wniosku z dnia 13 sierpnia 2013 roku i w/w pisma z 2 czerwca 2014 roku.

Zgodnie z §5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (§5 ust. 2 ww. rozporządzenia).

Zgodnie z ww. analizą, średnia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla obszaru analizowanego wynosi ok. 20,4%. Projektowana zabudowa, zgodnie z wnioskiem miałaby zająć do 70% powierzchni przedmiotowego terenu. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowego terenu przekroczyłby zatem znacznie średnią tego wskaźnika w obszarze analizowanym, a także nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym.

Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie wymaga uzgodnienia. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie decyzji ustalających warunki zabudowy, to jest decyzji pozytywnych. Prawodawca posłużył się pojęciem decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wykładnia językowa przemawia więc za wąskim rozumieniem zakresu obowiązków uzgodnień. Za takim jego rozumieniem przemawiają także względy wykładni celowościowej. Tylko w przypadku decyzji pozytywnej organ uzgadniający może dokonać oceny czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, które organ uzgadniający w ramach przyznanych mu uprawnień ma chronić. Bowiem tylko decyzja pozytywna ingeruje w zastany stan rzeczy. Jeśli właściwy organ administracji odmawia ustalenia warunków zabudowy, to organ uzgadniający nie ma czego oceniać, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 7 sierpnia 2007 r., IV SA/Wa 538/07, podobnie wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2010r., IV SA/Wa 1515/09).

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł S.W. wnosząc o jej uchylenie w całości.

Odwołujący wyjaśnił, że projektowana zabudowa zgodnie z wnioskiem miałaby zająć do 70 % powierzchni przedmiotowego terenu. W jego ocenie odmowa wydania pozytywnej decyzji z powołaniem na wnioskowany 70% zabudowy jest bezpodstawna tym bardziej iż w 2012 roku Wójt Gminy T.P. wydał pozytywne decyzje o warunkach zabudowy :

1. Dla działki o numerze ewidencyjnym [...] - która na podstawie decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...].09.2012 została połączona razem z działkami o numerach [...] , [...] i [...] w jedną działkę o numerze [...] , która następnie została podzielona na działki [...] i [...] - została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr. [...] z dnia [...].09.2012 r. i to z powierzchnią zabudowy 70 %.

2. Dla działki [...] , która na podstawie decyzji Starosty P. nr. [...] z dnia [...].09.2012 została połączona razem z działkami o numerach [...] , [...] i [...] w jedną działkę o numerze [...] , która następnie została podzielona na działki [...] i [...] - została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].08.2012 r. z powierzchnią zabudowy 70%.

3. Dla działki [...] , która na podstawie decyzji Starosty P. nr. [...] z dnia [...].09.2012 została połączona razem z działkami o numerach [...] , [...] i [...] w jedną działkę o numerze [...] , która następnie została podzielona na działki [...] i [...] - została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].08.2012 r. z powierzchnią zabudowy 70%.

4. Dla działki sąsiedniej [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].08.2012 r. z powierzchnią zabudowy 70%.

5. Dla działki sąsiedniej [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].01.2013 r. z powierzchnią zabudowy 70%.

6. Dla działki sąsiedniej [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].09.2012 r. z powierzchnią zabudowy 70%.

7. Dla działki sąsiedniej [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].12.2012 r. z powierzchnią zabudowy 70%.

8. Dla działki sąsiedniej [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].12.2012 r. z powierzchnią zabudowy 70%.

9. Dla działek sąsiednich [...] , [...] , [...] , [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].11.2012 r. z powierzchnią zabudowy 70%.

Odwołujący zarzucił Wójtowi uznaniowość przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, skoro dla tych samych numerów działek raz wydaje on decyzję zabudowy z powierzchnią zabudowy 70 % a drugi raz twierdzi iż procent zabudowy może być tylko ok. 20,4% mimo iż od roku 2012 z którego pochodzą powyższe przykłady warunki do analizy pozostały niezmienne.

Podniósł też - powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 roku, sygn. akt K17/08 - że wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść właściciela działki, który powinien mieć możliwość korzystania z niej w zakresie przysługującego mu prawa własności. Wójt postąpił odwrotnie, tj. wszelkie wątpliwości rozstrzygnął na niekorzyść strony, mimo iż przedmiotowe działki [...] i [...] położone w S. spełniają wszystkie wymienione przez Wójta warunki zgodnie z art.61 ust.1 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].11.2014r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania.

Wyjaśniono, że w myśl przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego lub w sytuacji gdy na danym terenie obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 roku, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art.61 u.p.z.p. Podkreślono, że powołany przepis określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia.

Z analizy akt wynika, że inwestycja kontynuowałaby występującą w obszarze analizowanym funkcję usługową. Ze wskazań art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Z akt sprawy wynika, iż teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej.

Wnioskodawca, określając we wniosku zapotrzebowanie na media wskazał, że inwestycja będzie wymagała zaopatrzenia w energię, gaz i wodę. Znajdująca się w aktach opinia operatora sieci elektrycznej - E.O. Sp. z o.o., Rejon Dystrybucji S. nr [...] z dnia [...].04.2013 roku, o możliwości zapewnienia dostaw energii elektrycznej na teren inwestycji była ważna w okresie 12 miesięcy od daty wystawienia. Ponadto brak jest opinii właściwego gestora sieci gazowej. Jednak wobec nie spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. naruszenia tego nie można uznać za mające wpływ na wynik dokonanego rozstrzygnięcia.

Przedmiotowa działka nie wymaga również zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., albowiem inwestycja realizowana byłaby na gruntach klasy IV.

Spełnienie warunku zgodności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z przepisami odrębnymi uzależnione będzie niewątpliwie od rodzaju inwestycji i miejsca jej położenia. Oczywistym jest, że mówiąc o przepisach odrębnych należy rozumieć powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy jednakże przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada .2007 r. sygn. akt II OSK 1552/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 488/08).

Cechy nowej zabudowy zostały określone w wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z uregulowaniami § 3 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych art. 61 u.p.z.p. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki - mapę zasadniczą w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jak i część graficzną oraz tekstową analizy funkcji i cech zabudowy działek.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Obszar analizowany w przedmiotowej sprawie wyznaczony został zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia na prawidłowej mapie we właściwej skali, przy czym za front działki przyjęto tę jej część z której Inwestor planuje wjazd. Z część graficznej analizy dołączonej do zaskarżonej decyzji wynika, iż obszar analizowany został wyznaczony wokół działki objętej zamiarem inwestycyjnym. Nadto zarówno sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, wynikają zarówno ze sporządzonej dnia 20 czerwca 2014 roku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji o odmowie ustaleniu warunków zabudowy.

Analiza została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wymienione w rozporządzeniu elementy. W analizie naniesione zostały dane dotyczące cech i parametrów istniejącej zabudowy, które są wystarczające i na tyle szczegółowe, że mogły stanowić podstawę do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie.

Wyjasniono, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Z analizy urbanistycznej wynika, że przy ustalaniu tego wskaźnika prawidłowo uwzględniono wszelką zabudowę obszaru analizowanego. Ze sporządzonej analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi ok. 20,4%. Przy czym największy wskaźnik zabudowy dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr 53. Projektowana zabudowa miałaby natomiast zająć do 70% powierzchni przedmiotowego terenu. Zatem wskaźnik ten przekroczyłby znacznie średnią tego wskaźnika w obszarze analizowanym co nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym.

W ocenie organu odwoławczego zasadnie organ I instancji - w sytuacji gdy wyniki sporządzonej analizy funkcji i cech zagospodarowania obszaru analizowanego uzasadniały nową zabudowę, lecz o parametrach innych niż wnioskowane - pismem z dnia 20 maja 2014 roku wezwał Inwestora do wyrażenia swojego stanowiska w tym zakresie, co do ewentualnej zgody Odwołującego na inny charakter zabudowy. Wobec braku zgody Inwestora na zabudowę o innych, niż wnioskowane, lecz wynikające z przeprowadzonej analizy, parametry, organ I instancji słusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości S.

Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego wydania warunków zabudowy dla terenu inwestycji z ustaleniem 70% zabudowy, wskazać należy, że ocenie organu odwoławczego podlega konkretna sprawa administracyjna, rozpoznawana wcześniej przez organ I instancji. Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji bez znaczenia pozostaje okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla innych działek, o innych wielkościach jak i o innych parametrach inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S.W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej decyzji Wójta Gminy T.P. z dnia [...] lipca 2014 roku znak [...] , a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 23.04.2015r. uzupełniono skargę zarzucając naruszenie art. 53 ust 3 u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a.

Wyjaśniono, że w sprawie zakończonej zaskarżonymi decyzjami organów administracji publicznej nie wzięto pod uwagę wcześniejszego rozstrzygnięcia Wójta Gminy T.P. wyrażonego w decyzji z dnia [...] września 2012 r. ([...]) i decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2012 r. ([...] ) - zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. i decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2012 r. ([...] ) - zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. oraz w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla dz. [...] - gdzie w każdej decyzji zezwolono na powierzchnię zabudowy do 70% powierzchni zabudowy działki. Zauważono, że w związku ze zmianami gruntowymi w wyniku połączenia i podziału działek nastąpiła zmiana numerów działek i wnioskowana aktualnie zabudowa na dz. [...] i [...] odpowiada tej samej powierzchni terenu o wcześniejszych numerach działek [...] -10 (dla którego to terenu wydano wskazane decyzje o warunkach zabudowy z maksymalną powierzchnią zabudowy do 70%).

W stosunku do wymienionych powyżej decyzji planowana inwestycja różni się tylko funkcją zabudowy - wcześniej organ zezwolił na budowę hal magazynowo-biurowych. zaś obecnie wnioskowana jest zabudowa biurowa.

Zwrócono uwagę, że aktualna inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącą w obszarze analizowanym przewidzianym dla inwestycji, zaś sam wniosek o wydanie warunków zabudowy jako dopuszczalną powierzchnię zabudowy przewidywał powierzchnię ustalaną przez organ wykonawczy gminy we wcześniejszych rozstrzygnięciach.

Podkreślono, że zostały wydane przez ten sam organ administracji publicznej (Wójta Gminy T.P. ) decyzje ustalające warunki zabudowy dla inwestycji o konkretnej powierzchni zabudowy. Wskazane wcześniej decyzje są decyzjami istniejącymi i nie zostały wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że na ich podstawie inwestor jest uprawniony do ubiegania się pozwolenie na budowę dla inwestycji o powierzchni zabudowy 70%, nie powinien wobec powyższego w sytuacji identycznej otrzymać rozstrzygnięcia odmiennego.

W rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji negatywnej godzi w słuszny interes strony, który nie pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Inwestor jest w posiadaniu decyzji ustalających warunki zabudowy pozwalających na zlokalizowanie inwestycji o wnioskowanej powierzchni zabudowy, zaś sama zmiana dotyczy tylko funkcji zabudowy, która jest dopuszczalna na terenie objętym planowaną inwestycją.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Podkreślono, że wskaźnik wielkości zabudowy na poziomie 70%, znacznie przekroczyłby średnią tego wskaźnika w obszarze analizowanym, co nie znajdowało odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym. Nadto ocenie organu odwoławczego podlega konkretna sprawa administracyjna, rozpoznawana wcześniej przez organ I instancji. Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji bez znaczenia pozostaje okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla innych działek, o innych wielkościach, jak i o innych parametrach inwestycji. Dodatkowo trudno przesądzić, czy decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w myśl zamiarów Skarżącego, wydane były zgodnie z prawem. Ustalenie to wymagałoby dokładnego zbadania, wykraczającego poza ramy prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania.

W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ ocenia spełnienie wymogów nowej zabudowy według istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Przyszłe zmiany zagospodarowania sąsiedniej działki czy też nawet planowane zmiany dotyczące tego samego terenu, nie mogą mieć znaczenia prawnego przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 7 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1130/07, publ. Lex nr 529345). Na treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie może mieć wpływu sama okoliczność wydania innej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla innej, choćby podobnej inwestycji. Organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokonuje oceny możliwości wydania takiej decyzji dla zamierzenia inwestycyjnego przedstawionego przez inwestora. Ocena taka dokonywana jest indywidualnie dla każdego przypadku i powoływanie się na treść innej decyzji o warunkach zabudowy, nie może odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej przez Odwołującego decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiadała prawu.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego, który działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy T.P. z dnia [...] lipca 2014r. Nr [...] [...].07.2014r. nr [...] odmawiającą S.W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków biurowych na terenie działek o nr ewid [...] i [...] położonych w miejscowości S. , gmina T.P .

Wydanie decyzji odmownej nastąpiło z uwagi na fakt, że skarżący pismem z dnia 02 czerwca 2014r. nie zgodził się - z opartym na sporządzonej analizie urbanistycznej - projektem decyzji ustalajacej warunki zabudowy w zakresie wskazanych w tym projekcie procentów powierzchni zabudowy. Wnioskodawca we wniosku wnosił o przyjęcie dla inwestycji na działkach [...] i [...] 70% powierzchni zabudowy, natomiast w projekcie decyzji wskazano nie więcej niż 13% powierzchni przedmiotowego terenu.

Sam fakt brania udziału w wydaniu decyzji kasacyjnej z [...] lutego 2014r. podjętej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, nie rodzi na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., obowiązku wyłączenia z mocy prawa członków samorządowego kolegium odwoławczego przy kolejnym rozpoznawaniu odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji wydanej na skutek wcześniejszej decyzji kasacyjnej. Norma art. 24 § 1 k.p.a. zawiera enumeratywnie wymienione podstawy wyłączenia pracownika, które dotyczą również członków samorządowego kolegium odwoławczego zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a. Taka podstawa wyłączenia pracownika (członka SKO) zawarta w przepisach o cechach enumeracji wyczerpującej nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej, nawet wówczas gdy chodzi o zachowanie należytego stopnia obiektywizmu i bezstronności w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych ( tak NSA w wyroku z 4 listopada 2014r., II OSK 1736/13). Skład kolegium przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie był więc niezgodny z przepisami.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę do przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy stanowi wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p., który w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio). We wniosku tym inwestor powinien określić:

- granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać,

- charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, następnie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wreszcie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 ustawy).

Z regulacji tej wynika, że to inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna.

W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu niezbędne jest sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera zasadniczy wpływ na końcowy wynik sprawy.

Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników tak przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu.

Organ administracji związany jest także wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Jak już wspomniano wyników przyszłej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie sposób precyzyjnie przewidzieć na etapie opracowania wniosku. Podejmując próbę określenia granicy związania organu wnioskiem inwestora organ winien mieć przede wszystkim na uwadze przeznaczenie projektowanego zamierzenia. Może się okazać, że po przeprowadzeniu analizy organ dojdzie do wniosku, że występują niewielkie różnice między parametrami inwestycji przedstawionymi we wniosku i wynikającymi z analizy, np. w odniesieniu do wysokości i liczby kondygnacji, szerokości obiektu, bryły architektonicznej i tak określone parametry nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego. Nieco odmienne niż wynikające z wniosku parametry inwestycji mogą więc zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06 (http//orzeczenia.nsa.gov.pl) w przypadku, gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy co do gabarytów obiektu nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami.

W konsekwencji podzielić należy pogląd, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. II OSK 1827/10). W takiej sytuacji zobowiązany jest więc wydać decyzję odmowną.

W przedmiotowej sprawie w złożonym wniosku skarżący domagał się wskazania powierzchni zabudowy do 70 %. Tymczasem z analizy urbanistycznej przeprowadzonej po wydaniu przez SKO w P. decyzji z [...] lutego 2014r. wynika, że średnia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla obszaru analizowanego wynosi ok. 20,4 %. Powyższe prowadzi do wniosku, że określenie warunków zabudowy nie byłoby zmodyfikowaniem, czy doprecyzowaniem parametrów wskazanych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Z tych względów przy uznaniu braku możliwości wskazania powierzchni zabudowy w wielkości wskazanej we wniosku zasadne było wydanie decyzji odmownej.

Kolejną kwestią wymagającą rozważenia było więc ustalenie, czy w analizowanej sprawie organ zasadnie uznał brak możliwości wskazania powierzchni zabudowy w wymiarze 70 % powierzchni terenu inwestycji.

Średni wskaźnik powierzchni zabudowy oznacza intensywność zabudowy na danym terenie, która, jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest jednym z elementów ładu przestrzennego na obszarze analizowanym i stanowi przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa. Przyjąć zatem należy, że tylko taką propozycję nowej zabudowy można uznać za nie godzącą w istniejący na obszarze analizowanym ład przestrzenny, jeżeli odpowiadający jej wskaźnik zabudowy nie będzie odbiegał od średniego wskaźnika obowiązującego na tym obszarze.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie wyznaczenie obszaru analizowanego nie było sporne.

Za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren (zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż stanowi spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zgodnie z przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy, teren objęty wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie terenów zabudowy magazynowo-usługowej. Budynki zlokalizowane są w odległości ok. 5,0 - 88,0 m od linii rozgraniczającej drogę. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi ok. 20,4%. Na jego podstawie wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla przedmiotowych działek, zgodnie z §5 ust. 1 rozporządzenia.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z ust. 2 § 5 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

W przedmiotowej sprawie jak wynika z analizy urbanistycznej wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi ok. 20,4 %. Najwyższy wskaźnik dla działki nr [...] z zabudową mieszkaniową jednorodzinną o pow. 0,11 ha wynosi 60,6 %, najniższy dla działki nr [...] z zabudową usługową o powierzchni 1,34 ha wynosi 2 %. Jak wynika z wniosku Inwestora inwestycja w postaci budowy dwóch budynków biurowych do 4 kondygnacji ma znajdować się na terenie dwóch działek o nr geodezyjnych [...] i [...] . Ze znajdującego się w aktach organu informacji z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] ma [...] ha, a działka nr [...] ma powierzchnię [...]. Łącznie teren inwestycji wynosi więc [...] ha. W obszarze analizowanym, jak wynika z analizy urbanistycznej, nie ma działki o zbliżonej wielkości. Największa działka w tym obszarze nr [...] ma pow. [...] ha. Druga co do wielkości działka nr [...] ma pow. [...] ha. Wspomniane działki mają powierzchnię zabudowy odpowiednio 12, 9 % i 2%. Wszystkie pozostałe działki maja powierzchnię w granicach ok.01-0,2 ha.

Jak wskazano w obu decyzjach, co wynikało z załączonych do decyzji organu I instancji wyników analizy urbanistycznej, projektowana zabudowa miałaby zająć 70% powierzchni przedmiotowego terenu . Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowego terenu przekroczyłby zatem znacznie średnią tego wskaźnika w obszarze analizowanym, co nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym. Organy obu instancji, jak wynikało z decyzji miały na uwadze treść § 5 ust. 2 rozporządzenia. Nie znalazły jednak podstaw do jego zastosowania.

W ocenie Sądu stanowisko organów w tym zakresie zgodne było w w/w przepisami i wynikało z uzasadnienia decyzji a także załączonych do decyzji organu I instancji wyników analizy urbanistycznej. Odstępstwo od przyjęcia średniego wskaźnika zabudowy w analizowanym terenie, a w niniejszej sprawie tak znaczna intensywność zabudowy w porównaniu do istniejącej, musiałoby wynikać z analizy urbanistycznej, co miejsca w przedmiotowej sprawie nie miało. Jak już wyżej wskazano wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie może jedynie opierać się na wniosku a zobligowany jest rozpoznać wniosek w oparciu a przeprowadzoną analizę, uwzględniając ład przestrzenny.

Skarżący najpierw w odwołaniu a następnie w skardze zarzucał organom, że w sytuacji identycznej w zakresie podobnych projektów inwestycyjnych otrzymuje dwa przeciwstawne rozstrzygnięcia. Podał, że organy nie uwzględniły stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, gdyż nie wzięły pod uwagę, że dla tego samego terenu w 2012r. wydano decyzję o warunkach zabudowy dla podobnej inwestycji i decyzje te są decyzjami istniejącymi i nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ II instancji ustosunkowując się do tych zarzutów podał, że kontroli podlega konkretna sprawa administracyjna. Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji bez znaczenia pozostaje okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla innych działek, o innych wielkościach, jak i o innych parametrach inwestycji.

W ocenie Sądu stanowisko organu II instancji ustosunkowujące się do zarzutów Skarżącego jest lakoniczne. Fakt ten nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Rację ma bowiem organ uznając, że przedmiotem niniejszej sprawy był konkretny wniosek dotyczący danej inwestycji, a nie zasadność wydania warunków zabudowy dotyczących innych inwestycji. Organ prowadzący sprawę w przedmiocie warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności z prawem innych decyzji dotyczących warunków zabudowy, a już w szczególności wydanych dla innych działek, o innych wielkościach, jak i o innych parametrach inwestycji. Jak już wyżej wskazano każdorazowo w sprawie o ustalenie warunków zabudowy istnieje wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera wpływ na końcowy wynik sprawy. Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników tak przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia i nie można oczekiwać, że w przypadku inwestycji o innych parametrach wszystkie elementy decyzji o warunkach zabudowy będą identyczne. W przedmiotowej sprawie, jak wyżej wskazano wyniki analizy urbanistycznej nie umożliwiają odstępstwa od zaS. wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Tak znaczne przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w tym obszarze.

Nie ma racji skarżący wskazując, że decyzje ustalające warunki zabudowy z 2012r., w których wskazano powierzchnię zabudowy 70% dotyczą tych samych działek o tej samej powierzchni i podobnych inwestycji. Jak wynika ze złożonych przez skarżącego dokumentów w 2012r. T.W. otrzymał pozytywne decyzje o warunkach zabudowy dla budowy hali magazynowo – biurowej, a więc inwestycji o innych parametrach niż przedmiotowa inwestycja, obszar analizowany miał inną powierzchnię. Decyzje te dotyczyły poszczególnych działek o nr ewid. nr [...] , [...] , [...] i [...] (poszczególne tereny inwestycji mieściły się w granicach każdej z tych działek osobno a nie łącznie), przedmiotowa inwestycja dotyczy zaś terenu obejmującego dwie działki nr [...] i [...] obejmującego obszar dawnych działek o nr ewid. nr [...] , [...] , [...] i [...]. Jak wynika bowiem z wyciągu z wykazu zmian gruntowych działki [...] , [...] , [...] i [...] zostały połączone w jedną działkę oznaczoną numerem [...] , która została podzielona na działki nr [...] i [...] . Teren przedmiotowej inwestycji wprawdzie pokrywa się ze wskazanymi wyżej działkami, na które wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy. Jednak należy podkreślić, co istotne, że poszczególne tereny inwestycji mieściły się w granicach każdej z tych działek (tj. działek nr [...] , [...] , [...] i [...]) osobno, a nie łącznie. Nie można więc uznać, że organy co do tożsamej inwestycji na tym samym terenie wydały decyzje przeciwstawne, czym naruszyły zaufanie obywateli do organów państwa. Analizowanie niezabudowanych działek sąsiednich pod kątem parametrów wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy również nie jest uzasadnione. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 czerwca 2007r. (IV SA/Wa 744/07), które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela " Pojęcie "działki sąsiedniej" oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane. Nie oznacza to jednakże, iż będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o wyznaczenie pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającego organowi dokonać jak najpełniejszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. Zatem pojęcie "działki sąsiedniej" należy odnieść do nieruchomości położonych w pobliżu, względem działki przeznaczonej pod zainwestowanie, znajdujących się w obszarze analizowanym". Nawet przy przyjęciu, że na równi z działką zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie można uznać, że dotyczy to również działek, dla których zostały wydane decyzję o warunkach zabudowy, które nie umożliwiają jeszcze rozpoczęcia budowy. Przy dokonywaniu analizy urbanistycznej w niniejszej sprawie i rozpoznaniu sprawy przez organy nie było więc podstaw, by uwzględniać dopuszczenie powierzchni zabudowy w wydanych warunkach zabudowy, co do inwestycji, które nie zostały zrealizowane.

Reasumując, Sąd w składzie orzekającym w niniejszym postępowaniu uznał, że zaskarżona decyzja również w części dotyczącej ustosunkowania się do zarzutów skarżącego nie narusza postępowania w stopniu mających wpływ na rozstrzygnięcie. Nie ma w niniejszej sprawie miejsca sytuacja, gdzie wątpliwości nie zostały rozstrzygnięte na korzyść Inwestora. Nie występują tu bowiem wątpliwości, a znaczne odstępstwo od średniej w zakresie powierzchni zabudowy nie znajdujące uzasadnienia w analizie urbanistycznej sporządzonej w sprawie i będącej podstawa wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.