Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 443/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1468
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań  związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w  związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 284 poz 22 art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 4
law: Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki  wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)  w związku z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]kwietnia 2019 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego K.P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. P. (dalej: skarżący, strona, beneficjent, wnioskodawca, producent) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ odwoławczy) z [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ I instancji) nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. (dalej: Dyrektor OT ARR) nr [...]) z [...] lipca 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy:

W dniu [...] listopada 2015 r. wnioskodawca złożył do Dyrektora OT ARR Powiadomienie dotyczące [...] (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) Dow III" o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (Dow III)". W formularzu zaznaczył, że wniosek składany jest przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, ponieważ w tej dacie beneficjent był członkiem organizacji producentów owoców i warzyw "[...]" Spółka z o.o.

z siedzibą w W. Ł. [...], gmina [...]. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] (sygn. akt. [...]) od [...] grudnia 2015 r. członkowie spółki "[...]" (w tym także skarżący) zostali członkami i współudziałowcami uznanej organizacji producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. Ł. [...], gmina [...].

Na podstawie złożonego powiadomienia producent przeprowadził operację wycofania jabłek z rynku w dniach: [...] listopada 2015 r., [...] listopada 2015 r., [...] listopada 2015 r., [...] grudnia 2015 r. oraz [...] stycznia 2016 r. i [...] stycznia 2016 r.

Następnie [...] lutego 2016 r. strona złożyła wniosek o przyznanie wsparcia

w ramach mechanizmu Dow III, załączając wymagane dokumenty, potwierdzające przeprowadzenie operacji oraz potwierdzające status strony jako producenta owoców

i warzyw, niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. Wniosek ten obejmował wycofanie z rynku na bezpłatną dystrybucję [...] kg jabłek

z powierzchni [...]ha.

Decyzją nr [...] z [...] lipca 2016 r. Dyrektor OT ARR przyznał stronie wsparcie w wysokości [...] EUR, tj. [...] zł za operację wycofania z rynku jabłek (dalej również jako: decyzja ostateczna z 2016 r.). Płatność na rzecz strony została zrealizowana [...] sierpnia 2016 r.

Jednocześnie w przedmiotowym mechanizmie embargo DOW III brała udział "[...]" Sp. z o.o., na rzecz której Dyrektor OT ARR wydał dwie decyzje w sprawie udzielenia wsparcia: jedną [...] września 2016 r. nr [...] na kwotę [...] EUR ([...] zł), a drugą [...] września 2016 r. nr [...] na kwotę [...] EUR ([...] zł). Kwoty wsparcia z obu decyzji zostały wypłacone "[...]" Sp. z o. o. [...] września 2016 r.

Pismem z [...] lutego 2019 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) zwrócił się do Prezesa ARiMR o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r. z uwagi na przyznanie płatności skarżącemu, pomimo że był on członkiem uznanej organizacji producentów "[...]" Sp. z o.o., która także otrzymała środki finansowe w ramach tego samego wsparcia, tj. mechanizmu embargo DOW III, co powoduje, że orzeczenie w tym zakresie zostało wydane na rzez strony z rażącym naruszeniem prawa.

Prezes ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137 ze zm., dalej: ustawa o Agencji) oraz art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 284 z 30.09.2014 r., str. 22 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1031/2014) w związku

z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r.

w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1468 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 2014 r.), stwierdził nieważność decyzji Dyrektora OT ARR nr [...] z [...] lipca 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia w części dotyczącej wycofania

w dniach [...] i [...] stycznia 2016 r. ilości [...] kg jabłek w zakresie przyznania wsparcia finansowego w kwocie [...] EUR.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że producent, realizując do [...] grudnia 2015 r. cztery pierwsze dostawy jabłek w ilości [...] kg, nie był członkiem uznanej organizacji producentów, ponieważ "[...]" Sp. z o.o. nie brała udziału

w przedmiotowym mechanizmie wsparcia. Jednak poczynając od [...] grudnia 2015 r. beneficjent, przeprowadzając w terminach: [...] stycznia 2016 r. i [...] stycznia 2016 r. operacje wycofania z rynku jabłek w celu bezpłatnej dystrybucji w ilości [...] kg, deklarując swój udział jako producent indywidualny, niebędący członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, działał niezgodnie ze złożonymi do ARR dokumentami i oświadczeniami. W ww. termiach wycofywania produktów z rynku oraz w dniu składania wniosku, tj. [...] lutego 2016 r., był już bowiem członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o. (a tym samym jej udziałowcem), biorącej udział w mechanizmie wsparcia.

W związku z powyższym organ I instancji uznał, że dokonane przez skarżącego operacje wycofania z rynku jabłek w dniach: [...] stycznia 2016 r. i [...] stycznia 2016 r. pochodzą od podmiotu nieuprawnionego. Producent stracił więc prawo do otrzymania wsparcia przyznawanego na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1031/2014, bowiem kluczową datą istotną do weryfikacji uprawnień beneficjenta jest data przeprowadzenia operacji wycofania produktu. Ponadto wypłata z tytułu przedmiotowego wsparcia zarówno dla skarżącego, jak i dla spółki "[...]" nosi znamiona podwójnego finansowania dla ilości [...] kg jabłek w kwocie [...] EUR (tj. [...] zł), na co wskazuje art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014.

Tym samym skarżącemu zostało przyznane wsparcie nieprawidłowo w zakresie ww. kwoty, co stanowi wadę prawną, polegającą na rażącym naruszeniu przepisów: art. 5 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Wysokość przyznanego stronie wsparcia z tytułu mechanizmu DOW III powinna uwzględniać tylko cztery zrealizowane dostawy produktów za okres od [...] listopada 2015 r. do [...] grudnia 2015 r., gdyż tylko te dostawy zostały zrealizowane przed datą wydania postanowienia z [...] grudnia 2015 r.

o połączeniu spółek "[...]" i "[...]".

Decyzją z [...] listopada 2019 r. znak: [...] Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 139 k.p.a.

w związku z art. 5 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., po rozpoznaniu odwołania strony, utrzymał

w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister, po powołaniu treści przepisów prawnych, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, przedstawił stan faktyczny tożsamy

z ustaleniami Prezesa ARiMR.

Organ odwoławczy uznał, że w przepisach unijnych ani krajowych nie przewidziano obligatoryjnego wymogu zrealizowania zaplanowanej operacji w ilości wskazanej w powiadomieniu, a rozporządzenie RM z 2014 r. nie przewiduje zmiany statusu podmiotu w trakcie realizacji mechanizmu. Oznacza to, że status podmiotu rozpoczynającego działania w ramach tego mechanizmu musi pozostać taki sam na każdym etapie postępowania w tym przedmiocie (składania powiadomienia, przeprowadzenia operacji i wnioskowania o wsparcie). Tym samym skarżący nie mógł we wniosku o przyznanie wsparcia zaznaczyć, że jest producentem indywidualnym, bowiem już od [...] grudnia 2015 r. był członkiem i udziałowcem organizacji producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o. realizującej program operacyjny. Przyznanie pomocy organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny jednocześnie z przyznaniem pomocy członkowi takiej organizacji w ramach tego samego mechanizmu wsparcia jest naruszeniem zarówno przepisów krajowych, jak i UE.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r. w całości (a nie jedynie w części, jak to orzekł organ

I instancji). Przepisy te mogą być stosowane w bezpośrednim rozumieniu i nie wymagają wykładni prawa. Analiza skutków podjętego rozstrzygnięcia oraz ewentualnych naruszeń w sferze gospodarczej czy społecznej pozwoliła Ministrowi na stwierdzenie, że decyzja ostateczna z 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów. Pomoc finansowa trafiła bowiem do podmiotu nieuprawnionego, który tego wsparcia nie powinien otrzymać. Wypłata wsparcia finansowego ze środków budżetowych podmiotowi nieuprawnionemu nie jest możliwa do zaakceptowania

z punktu widzenia wymagań praworządności.

Jednocześnie Minister nie stwierdził innych naruszeń prawa objętych przepisem art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Ministra skarżący, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie powinien otrzymać żadnego wsparcia za wycofanie owoców z rynku na bezpłatną dystrybucję. Jednak stosownie do art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR organ odwoławczy nie stwierdził występowania ww. naruszeń.

Od decyzji Ministra skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo że wskazane

w zaskarżonej decyzji uchybienia nie stanowią rażącego naruszenia prawa, ponieważ skarżący był podmiotem uprawnionym do otrzymania wsparcia od dnia złożenia powiadomienia do dnia wydania decyzji ostatecznej z 2016 r.

Wynika to z pominiętych przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy następujących przepisów: art. 29 w związku z art. 78 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.Urz.UE.L 157/1, dalej: rozporządzenie nr 543/2011), art. 494 § 1, 2 i 4 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 505, dalej: k.s.h.), § 5 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 5 i 7 rozporządzenia nr 1031/2014.

W konsekwencji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

W uzasadnieniu skargi jej autor nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skarżący otrzymał wsparcie finansowe jako podmiot nieuprawniony. Zdaniem strony Minister nie przeanalizował skutków prawnych połączenia spółek, przyjmując ad hoc, że sukcesja generalna rozciąga się na uprawnienia wszelkich podmiotów, a także na uprawnienia wspólników - członków organizacji producentów. Brak oceny w powyższym zakresie powoduje uchybienia w zaskarżonej decyzji, które winny skutkować jej uchyleniem.

Skarżący w skardze podniósł, że art. 494 k.s.h. wprowadza ogólną zasadę sukcesji uniwersalnej, polegającej na przejęciu wszelkich praw i obowiązków spółki przejmowanej przez spółkę przejmującą. We wskazanym przepisie została również uregulowana sukcesja administracyjnoprawna, zgodnie z którą na spółkę przejmującą przechodzą wszelkie prawa i obowiązki administracyjnoprawne spółki przejmowanej, chyba że z decyzji lub z wyraźnego przepisu ustawy wynikają inne skutki. Nadto ustawodawca wprost w przepisie ustawowym uregulował kwestie statusu prawnego wspólników spółki przejmowanej, którzy wraz z wpisem połączenia w rejestrze stają się wspólnikami spółki przejmującej, niezależnie od swojej woli i podjęcia jakichkolwiek czynności w tym zakresie.

Nie ulega więc żadnej wątpliwości, że skarżący z dniem [...] grudnia 2015 r. stał się wspólnikiem "[...]" Sp. z o.o. i jednocześnie jako producent owoców również członkiem tej samej organizacji producentów owoców i warzyw. Jednakże nie oznacza to, że wraz z wpisem połączenia do rejestru skutki prawne połączenia również rozciągają się automatycznie na uprawnienia wszelkich podmiotów, mających jakikolwiek związek z łączącymi się spółkami. Połączenie przez przejęcie przede wszystkim wpływa na sytuację prawną spółki przejmującej, która nabywa wraz

z połączeniem wszelkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej, jednakże sukcesja uniwersalna nie dotyczy uprawnień i obowiązków innych osób, nawet wspólników spółki przejmowanej, którzy wskutek połączenia stają się wspólnikami spółki przejmującej. Nie ulega żadnej wątpliwości, iż połączenie spółek w stosunku do wspólnika spółki przejmowanej dotyczy jedynie jego praw i obowiązków związanych z udziałami

w spółce, a nie wszelkich praw i obowiązków jako podmiotu indywidualnego. Nie istnieje przepis, z którego by wynikało, że wraz z wpisem połączenia do rejestru członek organizacji przejmowanej nabywa prawa i obowiązki członka organizacji przejmującej w pełnym zakresie.

Prawidłowa wykładnia art. 29 rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011

w okolicznościach przedmiotowej sprawy powinna brać pod uwagę, że skutki prawne wynikające z realizacji programu operacyjnego nie mogą automatycznie przechodzić wraz z połączeniem na członków organizacji przejmowanej, ponieważ do przejścia tych skutków niezbędna jest zmiana programu operacyjnego, która następuje decyzją właściwego organu. Po połączeniu organizacji producentów należy przyjmować fikcję prawną, że powstała po połączeniu organizacja składa się z dwóch bytów, tj. części organizacji realizującej program i części przejętej nierealizującej programu operacyjnego. W przedmiotowej sprawie zmiana programu operacyjnego organizacji "[...]" Sp. z o.o. nastąpiła [...] października 2016 r., a więc po dokonaniu operacji wycofania z rynku owoców przez skarżącego. Na tej podstawie nie można przyjmować w stosunku do skarżącego, że organizacja producentów, której jest członkiem, realizowała program operacyjny na dzień dokonywania operacji wycofania z rynku.

Poza tym skarżący wskazał, że status prawny producenta indywidualnego należy oceniać na dzień złożenia powiadomienia, a nie na dzień składania wniosku

o przyznanie wsparcia. Należy zauważyć, że w treści powiadomienia wskazane zostały wszelkie informacje dotyczące samego producenta, jak również przedmiotu powiadomienia.

Niezasadne jest również stwierdzenie, że wypłata środków finansowych dla skarżącego oraz dla spółki "[...]" nosi znamiona podwójnego finansowania,

o którym mowa w art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014. Grunty oraz produkty skarżącego były zgłoszone do wsparcia tylko przez niego, a nie przez spółkę "[...]". Zdaniem skarżącego nie jest prawidłowa interpretacja organów, że utracił on prawo do otrzymania wsparcia na bezpłatną dystrybucję z powodu uzyskania członkostwa

w spółce "[...]". Pozbawia ona bowiem prawa do uczestniczenia w mechanizmie pomocowym, pomimo wypełnienia przesłanek do jego uczestnictwa z powodu przyszłego irrelewantnego zdarzenia, na które skarżący nie mógł mieć wpływu.

Jeśli przepisy regulujące mechanizm pomocowy nie przewidują sytuacji zmiany statusu skarżącego w trakcie postępowania, to należy uznać, że istnieje swoista luka prawna w tym zakresie, która nie może skutkować konsekwencjami dla skarżącego. Należy więc przyjąć, że oba postępowania w niniejszej sprawie, tj. postępowanie zainicjowane powiadomieniem strony i postępowanie zainicjowane powiadomieniem organizacji "[...]" Sp. z o.o., toczyły się oddzielnie, aż do wydania decyzji o udzieleniu wsparcia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z 6 sierpnia 2020 r. w sprawie VIII SA/Wa 45/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Na skutek skargi kasacyjnej organu odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 lutego 2021 r. w sprawie I GSK 1758/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie uznając, że zawarte w uzasadnieniu wyroku

I instancji konstatacje są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Sąd podzielił stanowisko organów, że doszło do naruszenia prawa, gdyż przyznano wsparcie osobie będącej członkiem organizacji producentów "[...]" Sp. z o.o. w dacie wydania decyzji, tj. [...] lipca 2016 r., a więc pozostawało ocenić, czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Z drugiej strony Sąd stwierdził, że z zaskarżonej decyzji nie wynika

w sposób jednoznaczny, że w niniejszej sprawie faktycznie doszło do podwójnego finansowania (...). Organy nie wykazały tego faktu, nie przedstawiono żadnych wyliczeń i argumentów potwierdzających powyższe, zaś w takiej sytuacji nie można uznać, że pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego.

Zdaniem Sądu II instancji taka sytuacja nie pozwala na poddanie wyroku kontroli instancyjnej i uniemożliwia merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem Sądu, jak również wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy zająć jednoznaczne stanowisko w powyższym zakresie, zwłaszcza odnośnie do realizacji przesłanek z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. normującego podmiotowe kryterium wypłaty pomocy. Brak jest elementarnych,

a zarazem prawidłowych ustaleń w kwestii ww. naruszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze art. 190 zdanie 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny decyzji w zakresie zgodności

z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania

w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym.

Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, wszystkie publ. cbosa).

Należy przy tym zaznaczyć, że przy ocenie przesłanki rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny

i niedwuznaczny. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna

i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., II GSK 190/12, publ. Lex 1337107).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki – z racji ich wyczerpującego wyliczenia – nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Poza tym do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej (oczywiste i wyraźne "na pierwszy rzut oka").

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wprawdzie organy nadzoru miały na uwadze w.cyt. orzecznictwo sądowe w zakresie interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa", jednak - zdaniem Sądu - nie wyciągnęły prawidłowych wniosków z oceny decyzji ostatecznej z 2016 r. pod kątem spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W postępowaniu dotyczącym wniosku strony o przyznanie wsparcia [...] (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) DOW III zastosowanie miały przepisy rozporządzenia RM z 2014 r. oraz rozporządzenia nr 1031/2014 - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji ostatecznej z 2016 r.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1031/2014 w niniejszym rozporządzeniu ustanowiono przepisy dotyczące tymczasowych nadzwyczajnych unijnych środków wsparcia, które mają być przyznane organizacjom producentów w sektorze owoców

i warzyw, uznanym zgodnie z art. 154 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, oraz producentom, którzy nie są członkami takich organizacji. Te tymczasowe nadzwyczajne unijne środki wsparcia obejmują operacje wycofania z rynku, niezbierania plonów

i zielonych zbiorów. Pomoc finansową Unii przyznaje się producentom owoców

i warzyw, którzy nie są członkami uznanej organizacji producentów, zgodnie

z niniejszym artykułem m.in. na operacje wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji, o których mowa w art. 34 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 (art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1031/2014).

Z przepisu art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 wynika z kolei, że do wniosku o wypłatę pomocy finansowej dołącza się pisemne oświadczenie, że w odniesieniu do operacji kwalifikujących się do otrzymania pomocy finansowej Unii na mocy niniejszego rozporządzenia wnioskodawca nie otrzymał i nie otrzyma żadnego podwójnego finansowania unijnego lub krajowego ani odszkodowania w ramach polisy ubezpieczeniowej.

Stosownie zaś do § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. wsparcie przysługuje:

1) organizacji producentów owoców i warzyw, uznanej na podstawie odrębnych przepisów i realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347, z 20.12.2013, str. 671 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1308/2013);

2) producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów, o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, który:

a) posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha, w którym prowadzi uprawę owoców lub warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej

w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, na której prowadzi dana uprawę, wynosi co najmniej 0,1 ha, lub

b) prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Należy zatem uznać, że w aspekcie podmiotowym w mechanizmie mogą brać udział jako beneficjenci tylko uznane organizacje producentów, które realizują program operacyjny i których uznanie nie zostało zawieszone, oraz producenci indywidualni, którzy nie są członkami takich organizacji producentów, a którzy spełniają wymogi przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r.

Wyłącznie te dwie kategorie podmiotów mogą zgłosić akces do mechanizmu embargo DOW III poprzez złożenie do dyrektora oddziału terenowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę powiadomienia o zamiarze dokonania operacji, nie później niż na 7 dni przed dniem planowanego przeprowadzenia operacji (§ 4 ust. 3 rozporządzenia RM z 2014 r.). Powiadomienie jest pierwszym etapem realizacji przedmiotowego mechanizmu. Operacja wycofania produktów z rynku na bezpłatną dystrybucję, zgodnie z § 6 rozporządzenia RM z 2014 r., jest drugim etapem tego mechanizmu. Natomiast wsparcie (trzeci etap) udzielane jest na wniosek podmiotu,

o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r., w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwego dyrektora oddziału terenowego Agencji (§ 7 rozporządzenia RM z 2014 r.).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dacie składania powiadomienia

([...] listopada 2015 r.) oraz w czasie realizacji czterech pierwszych dostaw jabłek

w ramach wycofania z rynku na bezpłatną dystrybucję ([...] listopada 2015 r., [...] listopada 2015 r., [...] listopada 2015 r. i [...] grudnia 2015 r.) beneficjent był członkiem organizacji producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o., która nie brała udziału

w przedmiotowym mechanizmie. Miał więc prawo złożyć powiadomienie o zamiarze dokonania operacji jako indywidualny producent i w tym charakterze w powyższych datach wycofywać owoce z rynku. W trakcie trwania drugiego etapu mechanizmu

(w datach: [...] stycznia 2016 r. i [...] stycznia 2016 r.) skarżący był już członkiem uznanej grupy producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o., bowiem [...] grudnia 2015 r. doszło do prawnego połączenia spółki "[...]" ze spółką "[...]", wskutek czego wszyscy członkowie spółki "[...]" (w tym i skarżący) stali się członkami uznanej organizacji owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o., która z kolei brała udział w mechanizmie embargo DOW III. Tak więc zarówno dwukrotne wycofanie z rynku owoców na bezpłatną dystrybucję, jak i złożenie wniosku [...] lutego 2016 r., nastąpiło w sytuacji, kiedy skarżący nie miał już statusu indywidualnego producenta.

W związku z powyższym organy orzekły, że przy wydaniu decyzji ostatecznej

z 2016 r. na rzecz skarżącego doszło do rażącego naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Jednak nie były zgodne co do wskazania, która data jest kluczowa i istotna podczas weryfikacji uprawnień beneficjenta. Organ I instancji uznał, że istotna w tym zakresie jest data wycofania produktu z rynku. Tak więc strona, począwszy od [...] grudnia 2015 r., przeprowadzając operacje wycofania jabłek z rynku w dniach: [...] stycznia 2016 r. i [...] stycznia 2016 r. oraz składając wniosek [...] lutego 2016 r. jako indywidualny producent, działała niezgodnie ze złożonymi dokumentami i oświadczeniami. Stąd organ I instancji stwierdził nieważność decyzji ostatecznej z 2016 r. jedynie w tej części.

Natomiast Minister uznał, że wsparcie przysługuje, jeśli na każdym etapie realizacji mechanizmu podmiot pozostawał albo organizacją producentów owoców i warzyw realizującą program operacyjny, albo indywidualnym producentem niebędącym członkiem takiej organizacji, dlatego należało stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej w całości (por. strona 14 i 20 zaskarżonej decyzji).

W ocenie Sądu wprawdzie powiadomienie nie wszczyna postępowania administracyjnego i nie pociąga za sobą obowiązku złożenia wniosku o wsparcie, to jednak jest ono koniecznym warunkiem ubiegania się o to wsparcie. Bez realizacji tego etapu beneficjent nie mógłby wycofać produktu z rynku i złożyć wniosku o wsparcie. Poza tym należy zauważyć, że wraz z wpisem w KRS połączenia spółek "[...]"

i "[...]" wspólnicy spółki przejmowanej stają się wspólnikami spółki przejmującej niezależnie od swojej woli i podjęcia jakichkolwiek czynności w tym zakresie (por. art. 494 § 4 k.s.h.).

W sytuacji więc zmiany statusu strony w trakcie trwania mechanizmu pomocowego w okolicznościach badania przesłanek stwierdzenia nieważności, w szczególności rażącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., odnośnie do wydanej decyzji ostatecznej z 2016 r. organy orzekające w tej sprawie nie przedstawiły jednoznacznego i przekonującego uzasadnienia przesłanki "rażącego" naruszenia prawa. Jak już wyżej wskazano, "rażące" naruszenie to oczywiste, jasne, jednoznaczne

i niewymagające wykładni przekroczenie przepisów prawa.

Zdaniem Sądu wskazane w zaskarżonej decyzji uchybienia przepisom rozporządzenia RM z 2014 r. i rozporządzenia nr 1031/2014 podczas wydawania decyzji ostatecznej z 2016 r. nie stanowią rażącego naruszenia prawa w powyższym rozumieniu. Oczywistość naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. winna być wykazana niewątpliwie, a skarżący nie był przecież podmiotem nieuprawnionym w dacie powiadomienia, które jest niezbędną czynnością do uzyskania decyzji o wsparciu

w ramach omawianego mechanizmu. Nie był również podmiotem nieuprawnionym do uzyskania wsparcia w datach czterokrotnego wycofania jabłek z rynku na bezpłatną dystrybucję.

Rację ma organ odwoławczy, że procedura wycofania produktów z rynku rozłożona jest w czasie - od momentu złożenia powiadomienia do udzielenia wsparcia może upłynąć kilka miesięcy. W tym okresie może zmienić się status podmiotu biorącego udział

w procedurze. Ale w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym nie wystarczy stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Konieczne jest wykazanie "rażącego" naruszenia prawa w wyżej wskazanym rozumieniu. Tymczasem przepisy dotyczące wsparcia nie są jednoznaczne w sytuacji zmiany statusu producenta między powiadomieniem a wycofaniem owoców z rynku i wnioskiem o wsparcie w kontekście uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Należy więc uznać, że naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. nie jest oczywiste w okolicznościach niniejszej sprawy, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zresztą same organy orzekające nie są zgodne w tym zakresie; organ I instancji dopatrzył się rażącego naruszenia prawa dopiero od daty połączenia spółek, tj. [...] grudnia 2015 r.

Niejednoznaczne i nieoczywiste jest również naruszenie przepisów dotyczące podwójnego finansowania (art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014). Organy orzekające w tym zakresie oparły się jedynie na formalnym wskazaniu, że wsparcie finansowe

w ramach mechanizmu wsparcia DOW III w 2015 r. otrzymał skarżący oraz "[...]" Sp.

z o.o., której jest on członkiem od [...] grudnia 2015 r.

Jednak z wyjaśnień skarżącego wynika, że w dacie składania przez niego powiadomienia ([...] listopada 2015 r.) organizacja producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o. nie mogła złożyć powiadomienia uwzględniającego powierzchnię działek rolnych strony. Poza tym działki skarżącego były wyłączone z obszaru pomocowego, jaki wskazała "[...]" Sp. z o.o., ze względu na fakt, że był on nowym członkiem tej organizacji (vide: odwołanie, 2 opinie prawne z [...] czerwca 2017 r. i [...] maja 2017 r. – k. 12 akt administracyjnych, pismo wyjaśniające strony z [...] marca 2019 r. z załącznikami – k. 14 akt administracyjnych, pismo skarżącego z [...] maja 2017 r. – k. 32 akt administracyjnych).

Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy nie podziela więc stanowiska organów co do rażącego naruszenia w decyzji ostatecznej z 2016 r. art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014. Tym samym nie znajduje również należytego uzasadnienia ocena organów, że wypłata skarżącemu wsparcia finansowego ze środków budżetowych nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją).

Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosku zawartego w skardze o dopuszczenie dowodu z decyzji Dyrektora OT ARR z [...] października 2016 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmian programu operacyjnego (załącznik do skargi) na okoliczność ustalenia, że na dzień wycofania przez stronę owoców i złożenia przez niego wniosku o udzielenie wsparcia spółka "[...]" realizowała oddzielnie program operacyjny. W tym zakresie w ocenie Sądu bezsporne jest, że producent stał się członkiem "[...]" Sp. z o.o. z datą wpisu do KRS ([...] grudnia 2015 r.), a nie z datą zatwierdzenia programu operacyjnego ([...] października 2016 r.). Decyzja w sprawie zatwierdzenia zmian programu operacyjnego nie konstytuuje bowiem członkostwa poszczególnych członków organizacji.

W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, a nie prawa materialnego, a organy nadzoru nie wykazały dostatecznie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czym naruszyły ten przepis w związku

z art. 16 k.p.a. (zasada trwałości decyzji), art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)

w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Do kosztów tych zalicza się wpis w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony (wraz

z opłatą od pełnomocnictwa) w wysokości [...] zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru będą zobowiązane uwzględnić wywody zawarte w niniejszym uzasadnieniu Sądu odnoszące się do wykładni "rażącego" naruszenia prawa w sytuacji zmiany statusu producenta w trakcie trwania programu operacyjnego.