Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1984/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: [...]WINGiK, organ II instancji, organ odwoławczy) nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. W. (dalej: odwołujący, skarżący, strona skarżąca) od decyzji Starosty W. (dalej: organ I instancji) Nr [...] z [...] stycznia 2015 r. orzekającej o odmowie zatwierdzenia projektu zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki ewidencyjnej: nr [...] z obrębu [...], przedstawionego na mapie klasyfikacyjnej stanowiącej część operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w dniu [...] listopada 2014 r. oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...].

W decyzji z [...] kwietnia 2015 r. [...]WINGiK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W decyzji organu I instancji odmówiono zatwierdzenia projektu zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], przedstawionego na mapie klasyfikacyjnej stanowiącej część operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2014 r. pod [...] oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu ww. decyzji powołano się na wyniki klasyfikacji gruntów przeprowadzonej w 1963 r. i w 1998 r. oraz wyniki wizji przeprowadzonej na terenie działki w dniu [...] grudnia 2014 r., podczas której stwierdzono, że działka nr [...] nie jest użytkowana jako pastwisko, jak ustalił klasyfikator.

Od decyzji wydanej przez organ I instancji odwołanie złożył właściciel działek, A. W., podnosząc, że w 2012 r. (do września) cały teren działki nr [...] ( obecnie nr [...]) był użytkowany, jako łąka, a od września 2012 r., obszar ten w części wykorzystywany był jako pastwisko i wybieg dla świń wietnamskich, natomiast w 2015 r. planuje przeprowadzić rekultywację i zasiew traw bardziej odpowiednich do warunków glebowych. Na pozostałej części działki od 2014 r. ustalone zostało pastwisko dla hodowli drobiu, a ponadto nasadzono 30 drzewek owocowych. Skarżący podniósł, że w czasie wiosennych deszczy na terenie utrzymuje się woda oraz, że tereny sąsiadujące z działką, zmeliorowane w 1977 r., mają problemy z odprowadzaniem wody, ponieważ system drenarski wykonany został niedbale. W odwołaniu skarżący podniósł, że tereny sąsiadujące z działką [...], zmeliorowane w 1977 r. w większości mają problemy z odprowadzaniem wody z powierzchni ziemi poprzez system drenarski. Odwołujący dołączył dokumentację zdjęciową z poszczególnych lat począwszy od 2005 r. do 2014 r., która jego zdaniem dokumentuje użytkowanie przedmiotowego gruntu na przestrzeni 10 lat.

W decyzji z [...] kwietnia 2015 r. [...]WINGiK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że na terenie wsi B. gleboznawcza klasyfikacja gruntów przeprowadzona została w latach 1963-1964, a w 1998 r. wykonana została ponowna gleboznawcza klasyfikacja gruntów zmeliorowanych. Wyniki gleboznawczej klasyfikacji gruntów zmeliorowanych zatwierdzone w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. nr [...] z [...] października 1998 r. wykazane zostały w ewidencji gruntów i budynków. Według wypisu z rejestru gruntów, na działce nr [...] występują grunty orne klasy lllb o powierzchni [...] ha i klasy IVa o powierzchni [...] ha oraz rowy o powierzchni [...] ha.

Według operatu technicznego klasyfikacji gruntów nr [...], klasyfikator zaliczył większość gruntów stanowiących przedmiotową działkę do użytku gruntowego "pastwisko" ustalając klasę IV na powierzchni [...] ha, w tym [...] ha jako pastwisko zadrzewione i zakrzewione, oraz klasę III na powierzchni [...] ha. W południowo-zachodniej części wykazał rów o powierzchni [...] ha i grunty orne klasy lllb na powierzchni [...] ha.

W ocenie organu II instancji, z dokumentacji przedstawiającej wyniki przeprowadzonych czynności klasyfikacyjnych w terenie wynika, że klasyfikator nie przeprowadził wszystkich wymaganych czynności i ustaleń, wyszczególnionych w § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. 2012 poz. 1246, dalej: rozporządzenie).

Według organu odwoławczego, w sporządzonym protokole przeprowadzenia klasyfikacji i opisach odkrywek brak jest wyników ustaleń w tym zakresie. Wynika z niej natomiast, że grunty zaliczone do konturu klasyfikacyjnego Ps IV w 70% są zachwaszczone, a na gruntach zaliczonych do konturu Ps III jest ok, 50 % chwastów. Z operatu klasyfikacyjnego wynika, że w ramach zleconych prac klasyfikator wykonał dwie odkrywki glebowe, a odległość pomiędzy tymi odkrywkami wynosi ponad 200 m. Zdaniem [...]WINGiK, na podstawie dokumentacji nie można dowiedzieć się na jakiej podstawie klasyfikator ustalił zasięg konturów Ps III i Ps IV. Według organu II instancji, zachwaszczenie gruntów potwierdzają ustalenia dokonane podczas wizji w terenie przedstawione w protokole z oględzin dokonanych w dniu [...] grudnia 2014 r. i udokumentowane zdjęciami. Zdjęcia obrazują stan gruntów odłogowanych, a nie pastwiska trwałego. O tym, że nie jest to pastwisko trwałe świadczą ponadto wyjaśnienia właściciela działki, który we wniosku z 6 sierpnia 2012 r. wskazuje na wieloletnią uprawę łąkami trwałymi, natomiast w odwołaniu podaje, że od 2012 r. do września 2012 r. teren był użytkowany jako łąka, systematycznie koszony, nawożony i pielęgnowany.

W opinii organu II instancji, w tych okolicznościach ustalenia klasyfikatora dokonane [...] listopada 2013 r., że na gruntach działki dominuje użytek gruntowy "Ps" symbolizujący pastwiska trwałe są niewiarygodne i w świetle akt sprawy nieudokumentowane. Zdaniem organu II instancji, akta sprawy świadczą, że faktyczny stan gruntów wynika z wieloletnich zaniedbań właściciela, co nie może być przesłanką do obniżenia ich klasyfikacji. W ocenie organu odwoławczego, załączone do odwołania zdjęcia mające obrazować stan w latach poprzednich nie mogą być uznane jako materiał dowodowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych zdjęcia mogą tylko być materiałem pomocniczym, uzupełniającym ustalenia stanu faktycznego na gruncie.

Organ II instancji uznał, że termin oględzin działki, w dniu [...] grudnia 2014 r., kwestionowany w odwołaniu, nie jest przeszkodą w ustaleniu rodzaju użytku gruntowego, w sytuacji braku pokrywy śnieżnej.

W skardze strona skarżąca zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tego materiału, co mogło mieć wpływ na wadliwe zastosowanie § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie ustaleń upoważnionego klasyfikatora za niewiarygodne i sprzeczne ze stanem faktycznym;

2) naruszenie art. 7, 77 § 1 i 136 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego pomimo stwierdzenia braków w czynnościach klasyfikacyjnych w terenie oraz nieuwzględnienie stanu faktycznego sprawy na chwilę wydania rozstrzygnięcia w II instancji, a w konsekwencji wydanie decyzji pomimo niezebrania i nierozważenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie;

3) naruszenie art. 7 i art. 10 k.p.a. poprzez niewezwanie strony do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji, a w konsekwencji dowolne przyjęcie, że wyjaśnienia właściciela działki świadczą o tym, że działka nie jest pastwiskiem trwałym oraz, że wyjaśnienia te wraz z wynikami wizji w terenie w dniu [...] grudnia 2014 r., pozwalają uznać ustalenia klasyfikatora za niewiarygodne i nieudokumentowane;

4) naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez stronę, tj. dokumentacji zdjęciowej, podczas gdy przedmiotem tego dowodu było wskazanie wieloletniego użytkowania gruntu jako łąka trwała i pastwisko trwale, co w konsekwencji doprowadziło do niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie przez organ, że grunt był użytkowany przez lata jako łąka trwała, a jego obecny stan odłogowy wynika z wieloletnich zaniedbań właściciela;

5) naruszenie art., 8, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, które dowody w aktach sprawy świadczą o wieloletnim zaniedbaniu gruntu przez właściciela oraz niepodanie przyczyn dla których organ odmówił mocy dowodowej zdjęciom złożonym przez stronę, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji w wyniku postępowania

przeprowadzonego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

6) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne i przedwczesne zastosowanie oraz przyjęcie, że zachodzą podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy [...]WINGiK stwierdził braki w dokumentacji przedstawiającej wyniki przeprowadzonych czynności klasyfikacyjnych w terenie, a która to dokumentacja stanowiła jeden z kluczowych dowodów w oparciu, o który wydane zostało rozstrzygniecie obydwu organów.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej o odmowie zatwierdzenia projektu zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], przedstawionego na mapie klasyfikacyjnej stanowiącej część operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w dniu [...] listopada 214 r. W skardze wniesiono również o rozważenie przez Sąd możliwości uchylenia na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) decyzji organu I instancji w części orzekającej o odmowie zatwierdzenia projektu zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], gmina B., przedstawionego na mapie klasyfikacyjnej, stanowiącej dokumentację operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wpisanego do tego zasobu pod nr [...] w dniu [...] listopada 2014 r. Na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że [...]WINGiK wyraźnie wskazał na niewykonanie przez klasyfikatora wszystkich czynności wymaganych przez § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, ale sam też nie podjął żadnych kroków mających na celu dokonanie brakujących ustaleń. Tym samym nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, a jednak utrzymał w mocy decyzję wydaną w oparciu o ww. przepis.

W ocenie skarżącego, brak ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie nie pozwoliło w związku z tym na zbudowanie przez organ rzeczywistego obrazu sprawy i tym samym mogło mieć wpływ na wadliwe zastosowanie § 7 rozporządzenia. Nie mając bowiem w materiale dowodowym z czynności klasyfikacyjnych w terenie, jak wymaga tego przepis § 7 rozporządzenia, ustaleń dotyczących rodzaju zbiorowisk roślinnych oraz rodzaju gęstości zadrzewień i zakrzewień gruntów, a więc nie posiadając wiedzy w tym zakresie, organ jednakże stwierdził, że grunty nie spełniają kryteriów zdefiniowanych dla pastwiska trwałego w załączniku nr 6 do ww. rozporządzenia. Według skarżącego, to na organie spoczywał w prowadzonym postępowaniu obowiązek dokonania oceny, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy w związku z zastosowaniem konkretnego przepisu prawa materialnego, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są konieczne. Skoro przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji obejmuje m.in. przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie (§ 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), a czynności klasyfikacyjne w ternie są określone w katalogu zamkniętym określonym w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to w materiale dowodowym stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia sprawy nie powinno zabraknąć dowodów wskazujących na wykonanie wszystkich tych czynności.

Według skarżącego, zasadnym zatem wydaje się, aby w sytuacji stwierdzenia braków w dokonanych czynnościach klasyfikatora organ odpowiedzialny za przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów podjął w prowadzonym postępowaniu czynności zmierzające do ustalenia elementów niezbędnych do zafasowania § 7 ww. rozporządzenia jako podstawy prawnej wydania decyzji. Organ tego nie uczynił, a zatem nie wywiązał się ze swojego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Wprawdzie organ dokonał pewnych ustaleń w trakcie wizji w terenie w dniu 5 grudnia 2014 r., jednakże wizja ta nie została przeprowadzona przez upoważnionego klasyfikatora, jak wymaga tego przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, a jedynie przez urzędników — pracowników Starostwa. Tym samym dokonane przez nich ustalenia nie mogą być traktowane, jako czynności klasyfikacyjne w terenie, o których mowa w § 5 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia.

Zdaniem skarżącego, organ II instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Skoro organ wskazał braki w czynnościach klasyfikacyjnych w terenie, to nie powinien stwierdzić, że dowód z tych czynności jest niewiarygodny, przyznając jednocześnie prymat czynnościom dokonanym w terenie przez urzędników, lecz powinien w oparciu o art. 136 k.p.a. doprowadzić do pozyskania brakujących ustaleń od upoważnionego niezależnego klasyfikatora.

Dopiero tak zebrany materiał dowodowy: dwie opinie klasyfikatorów oraz protokoły z oględzin gruntu mógłby przekonująco wykazać na rzeczywisty stan rzeczy. W opinii skarżącego, w przedmiotowej sprawie [...]WINGiK w ogóle nie dokonał oceny i ustalenia stanu faktycznego sprawy istniejącego na dzień wydawania decyzji. Swoje rozstrzygnięcie oparł na ustaleniach faktycznych wynikających z protokołu oględzin gruntu przeprowadzonych w okresie zimowym, na 4 miesiące przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Całkowicie pominął przy tym wielokrotnie podnoszony przez stronę argument, że na gruncie jest podwyższony poziom wody gruntowej w okresie wiosennym, a więc de facto w okresie prowadzenia postępowania przez organ II instancji.

W ocenie skarżącego, organ II instancji bezrefleksyjnie przyjął za organem I instancji, że nie stwierdzono podmokłości terenu. Dodatkowo te ustalenia przeciwstawił ustaleniom klasyfikatora i stwierdził, że grunt nie jest pastwiskiem jak ustalił klasyfikator, pomimo że jednocześnie stwierdził, że ustalenia klasyfikatora (a więc sklasyfikowanie gruntu jako pastwisko trwałe) są nieudokumentowane.

W opinii skarżącego, całość rozważań organu II instancji prowadzi do wniosku, że poczynione przez niego ustalenia są niekompletne. Według skarżącego, [...]WINGiK zaniechał obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Skutkowało to jego zdaniem, całkowicie dowolnym i niczym nie popartym ustaleniem, że właściciel od wielu lat uprawiał grunt łąkami trwałymi. To z kolei pozwoliło organowi na przedstawienie ustaleń klasyfikatora jako sprzecznych z wyjaśnieniami właściciela, a przez to niewiarygodnych i niemogących stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze podniesiono także, że [...]WINGiK odmówił mocy dowodowej zdjęciom załączonym przez stronę do odwołania od decyzji organu I instancji. Według skarżącego, dowód strony w postaci dokumentacji zdjęciowej przedstawiającej użytkowanie gruntu na przestrzeni 10 lat miał znaczenie dla ustalenia okoliczności istotnej dla sprawy. Zdaniem skarżącego, zdjęcia te wskazują na użytkowanie gruntu, jako łąki i jako pastwiska oraz świadczą o podmokłości terenu. Rozszerzenie postępowania dowodowego o wskazany przez stronę dowód być może pozwoliłby poczynić organowi inne ustalenia faktyczne niż te, że na gruncie od lat była łąka, a obecny stan gruntu jest wynikiem zaniedbań właściciela. Skarżący podnosi, że organ II instancji nie tylko nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, ale również nie pokusił się o należyte uzasadnienie w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i konfrontacja wyników tej analizy z treścią zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa procesowego, nie pozwoliły Sądowi na uznanie sprawy za wyjaśnioną w należyty sposób.

Zgodnie z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 marca 2013 r. I SA/Wa 1980/12).

Na wstępie należy przypomnieć, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł, że dołączył dokumentację zdjęciową z poszczególnych lat począwszy od 2005 r. do 2014 r., które dokumentują użytkowanie gruntu na przestrzeni 10 lat. W odwołaniu skarżący podniósł, że klasyfikator wskazał podwyższony poziom wody gruntowej nie tylko na przedwiośniu, ale również przy dużych opadach atmosferycznych, co potwierdził także w oświadczeniu Sołtys wsi B. Z odwołania wynika, że tereny sąsiadujące z działką skarżącego w większości mają problemy z odprowadzaniem wody. Zdaniem skarżącego, o istnieniu podmokłości terenu świadczą załączone zdjęcia maszyn, które podczas ulewnych deszczy ugrzęzły głęboko w podmokłym terenie na długi okres czasu. Organ II instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Ponadto, skoro organ wskazał braki w czynnościach klasyfikacyjnych w terenie, to nie powinien stwierdzić, że dowód z tych czynności jest niewiarygodny, przyznając jednocześnie prymat czynnościom dokonanym w terenie przez urzędników, lecz powinien w oparciu o art. 136 k.p.a. doprowadzić do pozyskania brakujących ustaleń od upoważnionego niezależnego klasyfikatora.

Dopiero tak zebrany materiał dowodowy: dwie opinie klasyfikatorów oraz protokoły z oględzin gruntu mógłby przekonująco wykazać na rzeczywisty stan rzeczy. Według Sądu, [...]WINGiK w ogóle nie dokonał oceny i ustalenia stanu faktycznego sprawy istniejącego na dzień wydawania decyzji. Swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł na ustaleniach faktycznych wynikających z protokołu oględzin gruntu przeprowadzonych w okresie zimowym, na 4 miesiące przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, w sytuacji, w której klasyfikator oraz skarżący wskazywał na podmokłość terenu w okresie wiosennym. Tym samym całkowicie pominął przy tym wielokrotnie podnoszony przez stronę skarżącą argument, że na gruncie jest podwyższony poziom wody gruntowej w okresie wiosennym, (w okresie prowadzenia postępowania przez organ II instancji). Organ odwoławczy przyjął wprost za organem I instancji, że nie stwierdzono podmokłości terenu. Dodatkowo te ustalenia przeciwstawił ustaleniom klasyfikatora i stwierdził, że grunt nie jest pastwiskiem jak ustalił klasyfikator, pomimo że jednocześnie stwierdził, że ustalenia klasyfikatora (a więc sklasyfikowanie gruntu jako pastwisko trwałe) są nieudokumentowane.

Organ II instancji odmówił mocy dowodowej zdjęciom załączonym przez stronę skarżącą do odwołania do decyzji organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, zdjęcia mogą tylko być materiałem uzupełniającym ustalenia stanu faktycznego na gruncie. Jednocześnie organ odwoławczy uznał za materiał dowodowy, zdjęcia wykonane podczas wizji w terenie w dniu [...] grudnia 2014 r. Ponadto w ocenie organu II instancji, dowód ten miał kluczowe znaczenie dla ustalenia, że grunt nie jest pastwiskiem trwałym jak ustalił klasyfikator, a zatem niemożliwym jest dokonanie zmiany klasyfikacji gruntu. Argumentacji tej nie sposób uznać.

Należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że dowód w niniejszej sprawie w postaci dokumentacji zdjęciowej przedstawiającej użytkowanie gruntu na przestrzeni 10 lat miał znaczenie dla ustalenia okoliczności istotnej dla sprawy. Przedłożone przez skarżącego zdjęcia wskazują bowiem na użytkowanie gruntu jako łąki i jako pastwiska oraz świadczą o podmokłości terenu. W ocenie Sądu, nie było podstaw do odmowy rozszerzenia postępowania dowodowego o wskazany przez stronę skarżącą dowód.

Nie ulega wątpliwości, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku, organ nie ma również obowiązku poszukiwania dowodów dla obalenia własnych ustaleń.

Wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego. Jeżeli skarżący nie przedstawia żadnych dowodów na wykazanie przesłanek do zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów, samo odwołanie się do tych przesłanek zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie może odnieść zamierzonego skutku.

Jednakże zdaniem Sądu, w sytuacji w której strona już w odwołaniu od decyzji organu I instancji kwestionując dokonane ustalenia stanu faktycznego i ich ocenę w zakresie zaistnienia przesłanek do zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów i wnosi o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z załączonych do odwołania zdjęć mających obrazować stan w latach poprzednich, wadliwym i naruszającym zasady orzekania zawarte w art. 138 k.p.a. jest nieprzeprowadzenie takich dowodów i to bez uprzedniego wyrażenia przez organ stanowiska procesowego w tym zakresie przed wydaniem decyzji, a wskazanie powodów odmowy przeprowadzenia wnioskowanych dowodów dopiero w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej.

Ma to istotne znaczenie w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu I instancji oparte na ustaleniach dokonanych podczas wizji w terenie przedstawione w protokole z oględzin dokonanych w dniu [...] grudnia 2014 r. i udokumentowane zdjęciami - jest kwestionowane przez stronę w odwołaniu w odniesieniu do ustaleń stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

W odwołaniu skarżący podnosi ponadto, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. wystąpił z wnioskiem o dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów z rolnych na łąki trwałe w nieruchomości rolnej będącej jego własnością przedkładając załączniki dokumentujące stan faktyczny uprawy jak i m.in. zaświadczenie Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. (dalej: ARiMR) - [...] z [...] lipca 2012 r., które potwierdzało wieloletnią deklarację użytkowania tej działki jako łąki w ramach dopłat bezpośrednich dla rolnictwa. Skarżący w odwołaniu podniósł, że przedstawiciele ARiMR kontrolowali jego działkę pod względem uprawy i obszaru trzykrotnie na przestrzeni lat 2003-2010.

W niniejszej wskazać należy, że organ uprawniony jest do odmowy przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu jedynie wówczas, gdy przeprowadzenie go nie ma znaczenia dla ustaleń faktycznych sprawy lub przeprowadzenie danego dowodu byłoby sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.).

W sprawie w odniesieniu do wnioskowanych przez skarżącego w odwołaniu dowodów z załączonych zdjęć, żadna z wymienionych okoliczności nie zachodziła. Należy w tym miejscu przypomnieć, że regulacje dotyczące postępowania dowodowego zawarte w k.p.a. nie są oparte na formalnej teorii dowodów, a zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny oraz dokumentacja zdjęciowa. Zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2012 r., sygn. II GSK 1169/11, LEX nr 1233927).

Zasada zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dotyczy wszystkich postępowań jurysdykcyjnych, a więc prowadzonych przez organy obu instancji. Wynika z tego, że organ odwoławczy nie może orzekać wyłącznie na podstawie dostarczonych akt sprawy, ale sam winien podejmować ocenę, czy zgromadzony w I instancji materiał dowodowy jest wystarczający i adekwatny do istniejącego w dniu orzekania stanu prawnego. Nie może także ograniczyć się w tym postępowaniu do rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniu, bo te nie są warunkiem złożenia odwołania. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji, lecz także - jeżeli jest to niezbędne-uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy.

Zdaniem Sądu, gdy strona w odwołaniu przedstawia ogólnikowe bądź lakoniczne środki dowodowe obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, jest jednak wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dlatego też trafnie skarżący zarzucił, że stanowisku organu przypisać można również niekonsekwencję. Organ II instancji nie miał bowiem żadnych wątpliwości co do uznania za materiał dowodowy zdjęć wykonanych podczas wizji w terenie w dniu [...] grudnia 2014 r. przez pracowników Starostwa.

Skoro, bowiem w ocenie organu, to na skarżącym spoczywał obowiązek dowiedzenia okoliczności, z których chciał on wywodzić korzystny dla siebie skutek w postaci zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów, to organ winien był skarżącemu przeprowadzenie tego dowodu co najmniej umożliwić, a dopiero, gdyby czynność ta nie przyniosła zamierzonego przez skarżącego rezultatu - wywieść z tego stosowne wnioski.

Ponadto przypomnieć należy, że postanowienie zawierające rozstrzygnięcie dotyczące wniosków dowodowych jest postanowieniem, o którym stanowi art. 123 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1265/09 - Lex nr 746436). Zatem zastosowanie do niego będzie miało unormowanie art. 141 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydawane w sprawie wniosków dowodowych. Postanowienie to jest więc niezaskarżalne zażaleniem (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1265/09 - Lex nr 746436).

Wydanie takiego postanowienia odmawiającego przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu przed podjęciem decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, stanowi też gwarancje realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), oraz zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).

W związku z tym [...]WINGiK powinien stwierdzić, że postępowanie dowodowe organu I instancji wymaga uzupełnienia bowiem nie zostały ustalone wszystkie istotne mające znaczenie prawne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz że przeprowadzone przez organ I instancji dowody nie dają podstaw do uznania okoliczności faktycznych za udowodnione. Organ II instancji powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

W ocenie Sądu, organ II instancji nie wyjaśnił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny tego materiału w stopniu uniemożliwiającym wydanie decyzji.

Oceniając całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazać należy, że organy obu instancji nie wykazały w sposób przekonujący, dlaczego dały wiarę ustaleniom przedstawionym w protokole z oględzin dokonanych w dniu [...] grudnia 2014 r. i udokumentowane zdjęciami, a nie dokumentacji zdjęciowej przedłożonej w odwołaniu. Realizując zasadę swobodnej oceny organ II instancji nie ocenił dowodów w postaci zdjęć dołączonych do odwołania.

Wskazać należy również, że sporządzony przez klasyfikatora operat techniczny stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a zatem podważenie takiego dowodu generalnie jest możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów, bądź poprzez przedłożenie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponująca stosownymi kwalifikacjami.

W niniejszej sprawie organy nie wskazały w sposób przekonujący argumentów poddających w wątpliwość poprawność sporządzonej opinii, a ponadto wątpliwości organów nie zostały poparte stanowiskiem eksperta w danej dziedzinie - opinią innego klasyfikatora. Zatem podstawą odmowy dokonania zmian w obowiązującej gleboznawczej klasyfikacji gruntów były jedynie oględziny działki nr [...] dokonane w dniu [...] grudnia 2014 r. przez pracowników Starostwa udziałem właściciela, który zakwestionował w odwołaniu wyniki oględzin uzasadniając szczegółowo swoje stanowisko. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodzić należy się ze skarżącym, że w świetle wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego przepis ten został zastosowany przedwcześnie. Wobec stwierdzonych braków w czynności klasyfikacyjnych w terenie, nieustalenia stanu faktycznego w dniu wydania decyzji, nieustalenia czy grunt faktycznie użytkowany był, jako łąka trwała czy jako pastwisko trwałe, niewyjaśnienia w sposób wystarczający przesłanek na podstawie których uznano, że grunt od wielu lat jest w stanie odłogowania, organ powinien sięgnąć do art. 136 k.p.a i przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a dopiero później dokonać oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Organ II instancji powinien zatem ustalić w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości: 1) jakie przyczyny spowodowały faktyczny stan gruntów na terenie nieruchomości skarżącego, 2) czy miało miało miejsce sztuczne oddziaływanie prowadzące do degradacji gruntów, 3) czy miały miejsce zaniedbania właściciela działki lub osoby trzeciej, 4) czy właściciel naruszył obowiązujące przepisy prawa, powodując wystąpienie negatywnych przesłanek do dokonania zmian w klasyfikacji gruntów.

Dopiero po ustaleniu tych okoliczności organ zobowiązany będzie ocenić przesłanki wydania decyzji merytorycznej dotyczącej zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki nr [...].

Efekt przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania a mianowicie: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej, a więc uzasadnienie odpowiadające swojej treści wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., ma zaś podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., mocą której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 6 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 134/97, Lex nr 44166). W literaturze zwrócono uwagę, że "Realizacja zasady przekonywania stwarza jednocześnie poczucie pewności prawnej. Strona nabiera poczucia, że prawa, które nabyła, może realizować w sposób trwały, bez żadnych zakłóceń, albo, że obowiązki, które na nią nałożono, zostały określone w sposób obiektywny i jednoznaczny (...) Element ten służy też realizacji innej zasady procesowej wyrażonej w art. 8 k.p.a. (...) Zasada ta, jak się wydaje, zgodnie z przyjętą w literaturze koncepcją szerokiej interpretacji zasad ogólnych k.p.a. powinna obejmować nie tylko samo «prowadzenie postępowania», ale wszelkie czynności organu administracyjnego, w tym również sporządzenie uzasadnienia decyzji" (zob. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 149-150). W rozpatrywanej sprawie, jak już wyżej wskazano, organ II instancji nie uzasadnił w sposób przekonujący motywów rozstrzygnięcia polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Tym samym zdaniem Sądu organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdza także naruszenia art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. ponieważ organ II instancji nie wyjaśnił w decyzji przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z kolei z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Zasadom tym nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym organ nie odnosi się w decyzji w sposób wyczerpujący i przekonywujący do wszystkich argumentów strony podnoszonych w toku postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić wskazane w niniejszym wyroku uwagi, a w szczególności uzupełnić materiał dowodowy pod kątem zaleceń Sądu przedstawionym w uzasadnieniu wyroku.

Reasumując zdaniem Sądu, w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów i zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego przedwczesnym byłoby odnoszenie się do prawidłowości dokonanej subsumcji tak wadliwie ustalonego stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organ odwoławczy uwzględni oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym sentencji. Zwrot kosztów postępowania od organu Sąd zasądził na podstawie art. 200 p.p.s.a.