Wyrok NSA, sygn. akt OSK 656/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Aby w statucie miasta, jako miasta na prawach powiatu, mogło być zawarte upoważnienie dla Rady Miejskiej do uchwalenia Statutu jednostek organizacyjnych, powoływanych na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./ dla realizacji przez miasto zadań należących do powiatu, musiałoby być w tym względzie ustawowe upoważnienie. Takiego upoważnienia nie zawierała ani ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ - regulująca organizowanie i prowadzenie placówek opiekuńczo-wychowawczych - ani ustawa o samorządzie powiatowym.

TEZY

Aby w statucie miasta, jako miasta na prawach powiatu, mogło być zawarte upoważnienie dla Rady Miejskiej do uchwalenia Statutu jednostek organizacyjnych, powoływanych na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./ dla realizacji przez miasto zadań należących do powiatu, musiałoby być w tym względzie ustawowe upoważnienie. Takiego upoważnienia nie zawierała ani ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ - regulująca organizowanie i prowadzenie placówek opiekuńczo-wychowawczych - ani ustawa o samorządzie powiatowym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz /spr./, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn. akt 3 II SA/Ka 2467/03 w sprawie ze skargi Gminy Gliwice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 18 sierpnia 2003 r. Nr PN-N-0911/364/R/03 w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie zmiany zakresu działania jednostki budżetowej gminy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 stycznia 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Ka 2467/03 oddalił skargę Gminy Gliwice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 18 sierpnia 2003 r. Nr PN-N-0911/364/R/03 w sprawie nieważności uchwały organu gminy dotyczącej zmiany zakresu działania jednostki budżetowej gminy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w dniu 10.VII.2003 r. Rada Miejska w Gliwicach na wniosek Prezydenta Miasta Gliwice podjęła uchwałę Nr X/169/2003 w sprawie zmiany zakresu działania jednostki budżetowej – Domu Dziecka Nr 2 w Gliwicach oraz zmian w statucie. W dniu 18 sierpnia 2003 r. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym Nr PN-N 0911/364/R/03 wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8.III.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność powyższej uchwały w części określonej w pkt 2 i 3, jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP.

Wojewoda wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska postanowiła rozszerzyć zakres działania Domu Dziecka Nr 2 w Gliwicach o wykonywanie placówki wsparcia dziennego. Zapisem pkt 2 uchwały dokonano zmiany w Statucie Domu Dziecka zgodnie z załącznikiem Nr 1 do tej uchwały. Natomiast załącznik Nr 2 do uchwały stanowi tekst jednolity tegoż Statutu (pkt 3 uchwały).

Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 10a pkt 7 ustawy z 29.XI.1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) do zadań z zakresu pomocy społecznej realizowanych przez powiat należy prowadzenie i organizowanie placówek opiekuńczo-wychowawczych. Z treści § 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 1.IX.2000 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz.U. Nr 80, poz.900) wynika, że szczegółowe zadania i organizację placówki, a także specyfikę i zakres sprawowanej opieki określa regulamin opracowany przez dyrektora placówki w porozumieniu z powiatowym centrum pomocy rodzinie. Natomiast według art. 92 ust. 2 ustawy z 5.VI.1998 r. o samorządzie powiatowym, Miasto Gliwice, jako miasta na prawach powiatu, jest gminą wykonującą zadania powiatu określone w tajże ustawie. Jednakże ani przywołana ustawa, ani żaden inny obowiązujący akt prawny nie zawiera przepisu upoważniającego radę miasta na prawach powiatu do nadania statutu placówce opiekuńczo-wychowawczej. Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zapis pkt 2 uchwały, a wraz z nim statut stanowiący załącznik do uchwały przyjęte zostały mimo braku podstawy prawnej do ich uchwalenia, a wskazaną wadą prawną obciążony został również tekst jednolity Statutu przyjęty zapisem pkt 3 uchwały. Według organu nadzoru powyższe naruszenia prawa stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanej części.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wniosła Gmina Gliwice.

Skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, a w szczególności art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8.III.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.), art. 10a ust. 7 ustawy z 29.XI.1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 66, poz. 414 z późn. zm.) i naruszenie aktu prawa miejscowego - § 11 Statutu Miasta Gliwice. Strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem rozstrzygnięcia nadzorczego, że Uchwała Rady Miejskiej w Gliwicach została podjęta bez podstawy prawnej, czyli że rada miasta nie ma korespondencji do nadania statutu tworzonej przez miasto na prawach powiatu placówki opiekuńczo-wychowawczej, albowiem placówki opiekuńczo-wychowawcze są jednostkami organizacyjnymi powiatu (miasta na prawach powiatu) nie posiadającymi osobowości prawnej, wchodzącymi w skład systemu pomocy społecznej. Zadanie powiatu (miasta na prawach powiatu) jakim jest prowadzenie tych placówek wynika z art. 10a pkt 7 oraz art. 33m pkt 1 i art. 33n ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Podniesiono, iż na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136 z późn. zm.) istniejące w dniu wejścia w życie ustawy tj. 23.II.2000 r. publiczne domy dziecka stały się placówkami opiekuńczo-wychowawczymi w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej i tak też było w przypadku Domu Dziecka Nr 2 w Gliwicach. Miasto na prawach powiatu, jak stanowi art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym, jest gmina wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym, przy czym ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu określa ustawa o samorządzie gminnym.

Zatem podstawą prawną tworzenia przez miasta na prawach powiatu jednostek organizacyjnych, w tym także placówek opiekuńczo-wychowawczych jest także art. 9 ust. 1 ustawy z 8.III.1990 r. o samorządzie gminnym stanowiący, iż w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. Natomiast kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia gminnych jednostek organizacyjnych wynika z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym. Zatem zdaniem strony skarżącej, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek.

Uprawnienie Rady Miejskiej w Gliwicach do nadania Statutu placówce opiekuńczo-wychowawczej Dom Dziecka Nr 2 wynika z w/w przepisów prawnych, a w szczególności z art. 10a pkt 7 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym. Nadto uprawnienie Rady Miejskiej w Gliwicach do nadawania statutów utworzonym przez Miasto jednostkom organizacyjnym, a więc i Statutu Domu Dziecka Nr 2 wynika ze Statutu Miasta Gliwice - § 11 Statutu.

Statut Miasta reguluje jego wewnętrzny ustrój, a uchwalany jest na podstawie między innymi art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego regulujące wewnętrzny ustrój gminy oraz jednostek pomocniczych, a w tym organizacje urzędów i instytucji gminnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski podniósł, że Miasto Gliwice posiada status miasta na prawach powiatu, a zatem zgodnie z postanowieniami przepisu art. 92 ust. 2 ustawy z 5.VI.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. Stosując wykładnię językową art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzić należy, iż miasto na prawach powiatu będzie co prawda gminą jednakże w przypadku wykonywania zadań przypisanych przez ustawy powiatowi, będzie je wykonywać na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi.

Sąd podkreślił, że Miasto Gliwice posiada status miasta na prawach powiatu. Zgodnie zatem z postanowieniami przepisu art. 92 ust. 2 ustawy z 5.VII.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. Trafnie więc – zdaniem Sądu – organ nadzoru wskazał, że stosując wykładnię językową art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzić należy, że miasto na prawach powiatu będzie co prawda gminą, jednakże w przypadku wykonywania zadań przypisanych przez ustawy powiatowi będzie je wykonywać na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym .

W świetle tego przepisu oraz mając na uwadze zapis art. 10a pkt 7 ustawy z dnia 29.XI.190 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) zgodnie z którym prowadzenie i organizowanie placówek opiekuńczo-wychowawczych należy do zadań z zakresu pomocy społecznej realizowanych przez powiat przyjąć należy, iż miasto na prawach powiatu będzie prowadziło i organizowało placówki opiekuńczo-wychowawcze na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym, a nie na zasadach określonych w innych przepisach, w tym ustawie o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu, przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie zawierają upoważnienia do nadania statutu placówce opiekuńczo-wychowawczej, a jak wykazano nie można w tym zakresie stosować także ustawy o samorządzie gminnym. Brak materialnoprawnej podstawy do podjęcia przez radę uchwały w sprawie nadania statuty Domu Dziecka, który jest placówką opiekuńczo-wychowawczą oznacza, iż taka uchwała jako podjęta z naruszeniem zapisu art. 7 Konstytucji RP jest sprzeczna z prawem. Przepis art. 7 Konstytucji RP stanowi bowiem, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Brak upoważnienia dla rady do nadania placówce opiekuńczo-wychowawczej statutu oznacza, iż na gruncie obowiązujących przepisów prawa istnieje wyłącznie możliwość określenia zadań i organizacji danej placówki, jej specyfiki i zakresu sprawowanej opieki w regulaminie opracowanym przez dyrektora placówki w porozumieniu z powiatowym centrum pomocy rodzinie (§ 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 1.IX.2000 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych – Dz.U. Nr 80, poz.900). Sąd wskazał, że dla oceny zgodności z prawem zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego nie ma znaczenia okoliczność, iż poprzednio Rada Miejska podejmowała identycznej (podobnej) treści uchwały, które nie były kwestionowane przez organ nadzoru. Co zaś do podnoszonych w skardze różnic między aktami prawnymi, regulaminem a statutem, należy wskazać, że kwestia ta nie dotyczy meritum sprawy, a w przypadku – jak rozpatrywany - gdy przepisy prawa nie przewidują dla organu możliwości nadania statutu danej jednostce, organ w akcie prawnym powołującym taką jednostkę może zawrzeć w tym akcie fundamentalne kwestie tyczące organizacji i formy działalności finansowej danej jednostki.

W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, o którym mowa, skargę kasacyjną w imieniu Miasta Gliwice wniosła radca prawny A. G. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, w szczególności art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, oraz art. 10a ust. 7 ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenie aktu prawa miejscowego - § 11 Statutu Miasta Gliwice i wnoszono o: 1 uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że nie zgadza się z zaskarżonym wyrokiem zaznaczył przy tym, że Sąd nie odniósł się w ogóle do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez Wojewodę Śląskiego aktu prawa miejscowego jakim jest § 11 Statutu Miasta Gliwice. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwała Rady Miejskiej w Gliwicach, do której odnosi się rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego została podjęta bez podstawy prawnej co oznaczać miało, że Rada Miejska nie ma kompetencji do nadania Statutu placówce, która jest jednostką organizacyjną powiatu (miasta na prawach powiatu). Placówki opiekuńczo-wychowawcze są jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, wchodzącymi w skład systemu pomocy społecznej. Zadanie powiatu (miasta na prawach powiatu) jakim jest prowadzenie tych placówek wynika z art. 10a pkt 7 ustawy o pomocy społecznej. Podstawę prawną tworzenia przez miasto na prawach powiatu tych jednostek stanowią m.in.: art. 10a pkt 7, art. 33m pkt 1 i art. 33n ust. 1 ustawy z 29.XI.1990 r. o pomocy społecznej, a także art. 9 ust. 1 ustawy z 8.III.1990 r. o samorządzie gminnym stanowiący, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. Kompetencja organu stanowiącego gminy do tworzenia gminnych jednostek organizacyjnych wynika z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. ustawy o samorządzie gminnym. Do wyłącznej kompetencji rady gminy należy zatem tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek.

Aktem prawnym określającym zakres działania, strukturę wewnętrzną jest właśnie statut nadawany przez organ stanowiący.

Skarżący zaznaczył, że podstawa prawna dla tworzenia jednostek organizacyjnych przez gminę jak i powiat jest podobna. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym ma swój odpowiednik w art. 12 pkt 8 lit. i ustawy o samorządzie powiatowym.

Także art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma swój odpowiednik w art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu. Według skarżącego brak wyraźnego przepisu zarówno w ustawie o samorządzie powiatowym jak i o samorządzie gminnym nie przesądza jeszcze o braku kompetencji rady do nadania statutu placówce opiekuńczo-wychowawczej. Uprawnienie to wynika bowiem z szeregu innych przepisów, na które wyżej powołał się skarżący. Przede wszystkim jednak uprawnienie do nadania statutu jednostce organizacyjnej miasta należy wywieść z aktu prawnego regulującego wewnętrzny ustrój skarżącego – to jest, że Statutu Miasta. W statucie Miasta Gliwice w § 11 określono, że "Statut jednostki organizacyjnej uchwala Rada Miejska o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zatem na tej podstawie prawnej nadano Statut Domowi Dziecka Nr 2 w Gliwicach uchwałą Nr XXXVII/864/2002 z 25.IV.2002 r. w sprawie nadania Statutu placówce opiekuńczo-wychowawczej Dom Dziecka Nr 2 w Gliwicach.

Odnośnie Statutu Miasta należy stwierdzić, że reguluje on ustrój wewnętrzny Miasta Gliwice, które jest miastem na prawach powiatu. Przywołany § 11 Statutu stanowi zatem podstawę prawną zarówno do tworzenia przez miasto jednostek organizacyjnych wykonujących zadania przypisane gminie, jak i przypisane powiatowi. Na tej też podstawie prawnej Rada Miejska nadaje statuty innym tworzonym przez siebie jednostkom organizacyjnym .

Podniósł też skarżący, że podstawą prawną podjętej w dniu 10.VII.2003 r. uchwały był § 7 ust. 2 Statutu Domu Dziecka Nr 2 w Gliwicach nadanego uchwałą Nr XXXVII/864/2002 Rady Miejskiej w Gliwicach z 25.IV.2002 r.

Zgodnie z tym Statutem zmian w Statucie dokonuje się w trybie przewidzianym do nadania Statutu.

Powyższa uchwała o nadaniu Statutu Domowi Dziecka Nr 2 w Gliwicach nie została przez organ nadzoru zakwestionowana co oznacza, że w dacie podejmowania przez Radę Miejską w Gliwicach uchwały Nr X/169/2003 tj. w dniu 10 lipca 2003 r. obowiązywał dotychczasowy Statut tej placówki i wynikające z niego uprawnienie rady do dokonania zmian w Statucie. Podkreślił skarżący, że regulaminy obowiązujące w placówkach opiekuńczo-wychowawczych, zgodnie z § 7 rozporządzenia w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, ustalane są przez dyrektora placówki w porozumieniu z kierownikiem powiatowego centrum pomocy w rodzinie (w miastach na prawach powiatu jest to ośrodek pomocy społecznej). Regulamin jest aktem opracowywanym przez dyrektora placówki, a nie przez podmiot uprawniony do utworzenia danej jednostki.

Regulamin do tego określa wyłącznie szczegółowe zadania i organizację placówki, a także specyfikę i zakres sprawowanej opieki. Nie jest jednak według skarżącego jedynym aktem regulującym wewnętrzny ustrój i zadania jednostki. Statut natomiast jest aktem prawnym określającym fundamentalne kwestie dla jednostki organizacyjnej, jak np. formy działalności finansowej zakład lub jednostka budżetowa. Według skarżącego brak wyraźnego przepisu w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o pomocy społecznej, nie może być interpretowany jako brak podstaw prawnych do nadania statutu jednostce organizacyjnej jaką jest placówka społeczno-wychowawcza. Z faktu obowiązywania w tych placówkach regulaminów, nie można także wywieźć braku uprawnienia do nadania im statutu. Uznanie zatem przez Są, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP jest nieuzasadnione.

Wojewoda Śląski złożył odpowiedź na skargę kasacyjną. Podniósł w niej, że w skardze kasacyjnej wskazano, że wyrok NSA wydany został m.in. z naruszeniem postanowień § 11 Statutu Miasta Gliwice, zarzucając przy tym, że Sąd nie zajął stanowiska w kwestii naruszenia przez organ nadzoru przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego przywołanego wyżej przepisu Statutu. Wojewoda podkreślił, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie NSA jak i SN przyjęty został pogląd, wynikający z treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, iż akty prawa miejscowego, a taki charakter posiada statut gminy, obowiązują wyłącznie na obszarze działania organu, który akt taki ustanowił i są one wiążące dla podmiotów, do których został skierowany oraz organów jednostki samorządu terytorialnego, na terenie którego obowiązuje.

Zarówno organ nadzoru, jak i sąd badając zgodność z prawem uchwały jednostki samorządu terytorialnego, sprawdza czy jest ona zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym również statutu gminy.

Jednakże nie jest związany postanowieniami statutu z uwagi na ograniczony zakres jego obowiązywania.

Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie Sąd zajął stanowisko w kwestii ewentualnego naruszenia przez organ nadzoru § 11 Statutu Miasta Gliwice stwierdzając, iż kwestia ta nie należy do meritum sprawy. Sąd stwierdził również, że wspomniany przepis Statutu stanowi upoważnienie dla Rady Miasta Gliwice do nadawania statutów jednostkom organizacyjnym przez nią tworzonych w przypadku, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Tymczasem z treści § 7 pkt 1 i 2 w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 1.IX.2000 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych wynika, że to strona skarżąca dopuściła się podjęcia uchwały niezgodnej z § 11 Statutu. W § 1 pkt 1 rozporządzenia prawodawca wyraźnie wskazał, że akt ten reguluje typy, zasady działania i organizację placówek opiekuńczo-wychowawczych. Z kolei § 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia stanowi wyraźnie, że szczegółowe zadania i organizację placówki, a także specyfikę i zakres sprawowanej opieki określa regulamin opracowywany przez dyrektora placówki w porozumieniu z powiatowym centrum pomocy rodzinie. Zatem ani w zakresie ogólnym, ani szczegółowym Rada Miejska w Gliwicach nie była władna do określenia organizacji i zakresu działania Domu Dziecka Nr 2 w Gliwicach i to niezależnie czy gmina działałaby tu w oparciu o przepis ustawy o samorządzie powiatowym, czy też – jak błędnie twierdzi wnoszący skargę kasacyjną, na podstawie ustawy gminnej. Zdaniem Wojewody Sąd nie dopuścił się błędnej wykładni przepisów art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd bowiem wskazał, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że organizowanie i prowadzenie placówek opiekuńczo-wychowawczych należy do zadań powiatu na co wskazuje treść art. 10a ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Zatem podstawa do nadania statutu placówce społeczno-wychowawczej będącej w istocie powiatową jednostką organizacyjną musiałaby wynikać z ustawy o samorządzie powiatowym lub ustawy o pomocy społecznej, ale z nich nie wynika.

Podnoszony w skardze kasacyjnej argument finansowych konsekwencji związanych z interpretacją przepisów przyjętą przez organ nadzoru i WSA jest argumentem pozaprawnym. WSA w uzasadnieniu wyroku słusznie wskazał, iż kwestie fundamentalne, dotyczące formy działalności finansowej placówki opiekuńczo-wychowawczej mogą być określone w akcie powołującym taką placówkę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi określone w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżone orzeczenie.

W niniejszej sprawie wnoszące skargę kasacyjna Miasto Gliwice w podstawie kasacyjnej zarzuciło naruszenie przez Sąd w zaskarżonym wyroku przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię zaznaczając, że w szczególności dotyczy to określonych przepisów, które zostały wskazane. Tak sformułowana podstawa skargi kasacyjnej mogłaby sugerować, że skarżący domagał się od Naczelnego Sądu Administracyjnego kontroli zaskarżonego wyroku w odniesieniu do jeszcze innych bliżej nie sprecyzowanych przepisów prawa materialnego, które ewentualnie mogłyby mieć w sprawie zastosowanie. Otóż pogląd taki byłby nieuzasadniony ponieważ – jak zaznaczono w podstawie kasacji – zarzut naruszenia prawa musi być postawiony w odniesieniu do konkretnej normy prawnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny będąc w rozpoznaniu sprawy ograniczony granicami skargi kasacyjnej, odniósł się tylko do postawionych w skardze tej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w podstawie skargi kasacyjnej, przepisów prawa. Uchwała Nr X/169/2003 Rady Miejskiej w Gliwicach z 10 lipca 2003 r. w sprawie zmiany zakresu działania jednostki budżetowej Domu Dziecka Nr 2 w Gliwicach oraz zmian w statucie, której dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 18 sierpnia 2003 r. związana była z funkcjonowaniem placówki opiekuńczo-wychowawczej. Według treści art. 10a pkt 7 ustawy z 29 listopada 1990 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) prowadzenie i organizowanie placówek opiekuńczo-wychowawczych należy do zadań z zakresu pomocy społecznej realizowanych przez powiat. Gliwice są miastem, któremu zgodnie z art. 91 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) przysługują prawa powiatu. Miasto na prawach powiatu – jak stanowi art. 92 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym – jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Organy tego miasta to jest rada miasta i prezydent miasta pełnią jednocześnie funkcje organów powiatu w zakresie realizacji zadań należących do właściwości powiatu. Oznacza to, że organu miasta mającego status miasta na prawach powiatu przy wykonywaniu zadań przypisanych powiatowi, realizują zadania te na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatu, wykonując odpowiednio funkcje rady powiatu i starosty.

Jak zaznaczono, prowadzenie placówek opiekuńczo-wychowawczych należy do zadań z zakresu pomocy społecznej przypisanych powiatowi. Wyznacza to przepisy prawa, na podstawie których zadania te mogą być realizowane. Są to przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz przepisy wykonawcze do niej regulujące kwestie organizowania i prowadzenia placówek opiekuńczo-wychowawczych, a także postanowienia ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ponieważ ustawa ta wyraźnie zastrzegła w cyt. art. 92 ust. 2, że gmina będąca miastem na prawach powiatu obowiązana jest wykonywać zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Prawidłowe jest zatem stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że w sprawie dotyczącej zmiany zakresu działania placówki opiekuńczo-wychowawczej jaką jest Dom Dziecka Nr 2 w Gliwicach oraz zmian w statucie tej jednostki, nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy z 8.III.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa o samorządzie powiatowym ani ustawa o pomocy społecznej nie zawierają przepisów mogących stanowić podstawę prawną do nadania placówce opiekuńczo-wychowawczej przez miasto na prawach powiatu statutu i dokonywania w nim zmian. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uprawnień takich nie dawał Radzie Miejskiej w Gliwicach § 11 Statutu Miasta Gliwice w odniesieniu do jednostki organizacyjnej stopnia powiatowego.

Z przepisów tego statutu wynika, że istnieje współzależność między przepisem § 11 – stanowiącym o uchwaleniu statutu jednostki organizacyjnej przez Radę Miejską – a poprzedzającym go § 1- stanowiącym o tworzeniu przez miasto miejskich jednostek organizacyjnych. Natomiast placówki opiekuńczo-wychowawcze są jednostkami organizacyjnymi o charakterze powiatowym. Ustawa o samorządzie powiatowym w zakresie stanowienia prawa miejscowego – a takim jest statut określający ustrój jednostki samorządu terytorialnego – stwierdza w art. 40 ust. 1, że akty prawa miejscowego stanowi rada powiatu (miasta na prawach powiatu) na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Według ust. 2 pkt 1 cyt. art. 41 akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach wymagających uregulowania w statucie. Wynika z tego wyraźnie, że w sprawach, których dotyczy ustawa o samorządzie powiatowym mogą być wydawane akty prawa miejscowego ale wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego.

Odnosi się to również do statutu jako aktu prawa miejscowego, którego uregulowania muszą mieć umocowanie w ustawie. Zatem aby w statucie miasta Gliwice jako miasta na prawach powiatu mogło być zawarte upoważnienie dla Rady Miejskiej w Gliwicach do uchwalenia Statutu jednostek organizacyjnych powoływanych na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym dla realizacji przez miasto zadań należących do powiatu, musiałoby być w tym względzie ustawowe upoważnienie. Takiego upoważnienia nie zawierała ani ustawa o pomocy społecznej – regulująca organizowanie i prowadzenie placówek opiekuńczo-wychowawczych – ani ustawa o samorządzie powiatowym.

Prowadzi to do wniosku, że skarga kasacyjna Miasta Gliwice nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tego względu w oparciu o art. 184 ustawy z 30.VIII.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę tę należało oddalić.