Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 677/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości w P. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja wywołuje skutki prawne do chwili uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości w P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Podaniem z (...) r. spółka U. I. S.A. z siedzibą w P. (dalej jako: "Wnioskodawca" lub "Inwestor") wniosła o wydanie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi przy ul. M. w P. (działki nr (...) i (...), ark.(...)).

Decyzją z (...) r., nr (...), Prezydent Miasta P. (dalej jako: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wnioskodawcy pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi przy ul. M. w P. (działki nr(...), (...), ark.(...), obręb Ż.), kategoria obiektu: XIII. W sentencji wskazał m.in., że obszar oddziaływania obiektu(-ów), o którym mowa w art. 28 ust. 2 pr.bud., obejmuje nieruchomości: dz. nr (...), (...), (...), (...), i (...) (ark. (...), obr. Ż.).

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzja jest zgodna z wnioskiem Inwestora, projekt budowlany jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego R. B w P. (uchwała Rady Miasta P. nr (...) z (...) r.; Dz. Urz. Woj. Wielk. z (...); dalej w skrócie: "m.p.z.p."), a Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, jest kompletny oraz załączono doń niezbędne uzgodnienia, opinie, zaświadczenia, sprawdzenia i oświadczenia.

Prezydent Miasta zaznaczył, że w toku postępowania jego strony brały w nim udział, zapoznając się ze składanymi dokumentami oraz projektami budowlanymi. Ponadto Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. M. (...) wniosła uwagi dotyczące zagospodarowania terenu inwestycji, a w szczególności odstąpienia od lokalizowania na terenie oznaczonym w m.p.z.p. jako "7ZP" drogi dojazdowej do planowanych budynków i miejsc parkingowych oraz przedstawienia analizy przesłaniania i nasłonecznienia budynków na działkach sąsiednich, a także uwagi odnośnie do: niezgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie miejsc postojowych i dojazdu do stanowisk postojowych; zacieniania placu zabaw znajdującego się na nieruchomości ww. wspólnoty; lokalizacji śmietnika; formy budynku (kształtu dachu); oznaczenia zieleni adaptowanej i usuwanej oraz, ponownie, do zacienienia budynków sąsiednich. Pod wpływem ww. uwag Inwestor w dniu (...) r. zmienił wniosek – poprzez złożenie zmienionego projektu budowlanego – a następnie w dniu (...) r. skorygował złożony projekt oraz załączoną analizę nasłonecznienia.

Prezydent Miasta, odnosząc się do wniesionych uwag, stwierdził, że zgodnie ze złożonym projektem budowlanym – po zmianach – zawierającym analizę nasłonecznienia, planowane budynki zacieniają częściowo istniejące budynki i plac zabaw na działce sąsiedniej do godziny 10.30, stąd należało uznać, że spełnione są wymagania dotyczące nasłonecznienia. Planowane budynki nie przesłaniają budynków istniejących, gdyż różnica wysokości terenu przy budynkach istniejących a maksymalnym poziomem elewacji już wynosi 19,5 m (wysokość przesłaniania jest jeszcze mniejsza) i jest mniejsza od najmniejszej odległości między budynkami, wynoszącej według obmiaru z mapy min. 22 m. Ponadto projektant i sprawdzający złożyli oświadczenia o zaprojektowaniu całej inwestycji, w tym miejsc parkingowych i dojazdu do nich, zgodnie z obowiązującymi przepisami i wiedzą techniczną, co jest pokazane w projekcie budowlanym. Dodatkowo, odnośnie do przyjętego sposobu parkowania w garażu, organ I instancji zaznaczył, że w projekcie przedstawiono planowane rozwiązania funkcjonalne i techniczne (w tym co do stanowisk dwupoziomowych), natomiast prawidłowość ich zastosowania (m.in. dobór urządzeń i sposób ich zamontowania) w budynku i jego otoczeniu będzie weryfikowana podczas kontroli właściwych organów przed oddaniem inwestycji do użytkowania. Pozostałe zaś kwestie podnoszone przez ww. wspólnotę zostały, zdaniem organu, wyczerpująco wyjaśnione w pismach sukcesywnie składanych przez Inwestora.

W konkluzji Prezydent Miasta podkreślił, że w toku postępowania wniesione uwagi i zastrzeżenia zostały poddane analizie, a tam, gdzie wzbudziły wątpliwości odnośnie do rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, zostały uwzględnione m.in. poprzez dwie zmiany tego projektu. Ponadto organ I instancji wskazał, że w toku postępowania stwierdził, iż [inwestycja] przedstawiona w projekcie budowlanym w żaden sposób nie ogranicza sposobu zagospodarowania terenów i obiektów należących do stron, jak i nie generuje tam ponadnormatywnych lub istotnych a uciążliwych oddziaływań.

Odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta Miasta wniosła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. M. (...) (dalej jako: "Wspólnota" lub "Skarżąca"). Z powołanie się na zarzuty naruszenia: (a) art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. – poprzez brak rzetelnego zbadania, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., a także wymaganiami ochrony środowiska; (b) art. 35 ust. 4 pr.bud. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, mimo niespełnienia przez Inwestora wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 pr.bud.; (c) art. 107 § 1 i 3 oraz art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez niewskazanie prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani faktów, które organ I instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przede wszystkim nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i nieodniesienie się do zarzutów i wniosków Skarżącego sformułowanych w toku postępowania, w szczególności zaś tych odnoszących się do niespełniania przez planowaną inwestycję przewidzianych prawem wymagań w zakresie zapewnienia minimalnej liczby niezależnych miejsc postojowych; (d) art. 7 k.p.a. – poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności zaś brak rzetelnego zbadania, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., a także wymaganiami ochrony środowiska; (e) art. 8 k.p.a. – poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej – Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, albowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Decyzją z (...) r., nr (...), Wojewoda (...) (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w badanej sprawie organ I instancji ustalił, iż obszar oddziaływania przedsięwzięcia obejmuje działki objęte inwestycją, tj. dz. nr ewid. (...) i (...), oraz działki sąsiednie zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w tym: działkę nr ewid. (...) należącą do spółki Z. T. sp. z o.o., działkę nr ewid. (...) należąca do skarżącej Wspólnoty oraz działkę nr ewid. (...) należąca do Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. I. (...). Powyższe podmioty zostały uznane za strony i uczestniczyły w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji na każdym jego etapie, o czym świadczą zgromadzone w aktach sprawy pisma i zawiadomienia. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda odniósł się obszernie do zarzutów odwołania dotyczących m.in. przyjętych przez Inwestora rozwiązań w zakresie miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji, w tym co do ich zgodności z ustaleniami m.p.z.p., stwierdzając, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, gdyż przyjęte rozwiązania nie naruszają obowiązujących przepisów.

W skardze na opisaną decyzję Wojewody, Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. M. (...) zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta, podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa – w szczególności: art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., poprzez brak rzetelnego zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. i wymaganiami ochrony środowiska, oraz art. 35 ust. 4 pr.bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji mimo niespełnienia przez Inwestora wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 pr.bud. – i jako taka winna zostać zmieniona przez organ II instancji. W związku z tym Skarżąca wniosła o: (1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta; (2) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych oraz (3) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono m.in., że nieprawdą jest, iż wymagana prawem minimalna liczba miejsc postojowych została zagwarantowana w projekcie budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją. To, że część stanowisk postojowych przewidziana została do realizacji na platformach parkingowych, jest, zdaniem Skarżącej, kwestią w niniejszej sprawie kluczową. Nie sposób bowiem uznać, że wymóg zapewnienia określonej planem minimalnej liczby miejsc parkingowych zostaje spełniony poprzez wprowadzenie rozwiązań z zastosowaniem systemów "zależnych" miejsc parkingowych. Jeżeli korzystanie z miejsc zlokalizowanych na górnych poziomach platform jest istotnie ograniczone i uzależnione od dobrej woli i zgody właścicieli miejsc postojowych oraz faktycznego parkowania, bądź nie, pojazdów na parterach (dolnych poziomach) platform parkingowych – a tego faktu Inwestor nie kwestionował i nie kwestionuje – to oczywistym jest, w ocenie Skarżącej, że spełnianie wymogów przewidzianych przepisami m.p.z.p. jest jedynie iluzoryczne, pozorne. Planowana inwestycja winna być zgodna z obowiązującymi przepisami w zakresie minimalnej liczby niezależnych miejsc postojowych, i to miejsc niezależnych faktycznie, a nie takich, które będą niezależne przy poczynieniu pewnego rodzaju założeń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z (...) r. Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, r.pr. M.S., obszernie odniósł się do wniosku Skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie, a w przypadku uwzględnienia wniosku – o wydanie postanowienia o ustaleniu kaucji, w kwocie (...) zł, na zabezpieczenie roszczeń Inwestora.

Postanowieniem z 15 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 677/15, tut. Sąd uzależnił wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji od złożenia przez Wspólnotę, w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia, kaucji w wysokości (...) zł na zabezpieczenie roszczeń Inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji.

Postanowieniem z 06 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 677/15, tut. Sąd umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wobec cofnięcia tego wniosku przez Skarżącą.

W piśmie procesowym z (...) r. Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, r.pr. K. M. Z., wniósł o oddalenie skargi w całości, z tego powodu, że skarga nie pochodzi od strony postępowania – gdyż nieruchomość skarżącej Wspólnoty nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji – a ponadto zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta odpowiadają prawu.

W kolejnym piśmie procesowym – z (...) r. – Inwestor, reprezentowany przez r.pr. M. S., poszerzył argumentację dotyczącą występowania ww. powodów uzasadniających oddalenie skargi.

Pismem z (...) r. U. I. Spółka Akcyjna M. Spółka Komandytowa, reprezentowana przez pełnomocników, r.pr. K. M. Z. i r.pr. A. L., zgłosiła udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika na prawach strony – w związku z przeniesieniem na tę spółkę przedmiotowego pozwolenia na budowę mocą decyzji Prezydenta Miasta (...) r., znak: (...)– i na tej podstawie wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując w całej rozciągłości i przyjmując za swoje wszelkie wnioski i twierdzenia zawarte w piśmie procesowym Inwestora z (...) r. W uzasadnieniu autorzy tego pisma stwierdzili, że w orzecznictwie za ugruntowany należy uznać pogląd, iż przeniesienie na inny podmiot praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie oznacza, że podmiot, na który prawa te zostały przeniesione, powinien być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., bez składania przez ten podmiot wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w oparciu o art. 33 § 2 p.p.s.a.

W piśmie procesowym z (...) r. skarżąca Wspólnota podtrzymała skargę, oceniając oba podniesione przez Inwestora zarzuty mające przemawiać za jej oddaleniem jako chybione. Uzasadniając swą legitymację procesową Wspólnota podkreśliła, że jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek, przewidzianego przepisami szczególnymi, oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które, zdaniem organów, jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. A zatem osoby te winny mieć przymiot strony postępowania. Oddziaływanie to może np. polegać na zacienianiu sąsiedniej działki budowlanej. Organ administracji w żadnym wypadku nie może, stosując zawężającą wykładnię przepisu art. 28 ust. 2 pr.bud., dążyć do ograniczenia kręgu stron postępowania administracyjnego, utrudniając właścicielom nieruchomości dochodzenie ich praw właścicielskich. Źródłem interesu prawnego może być norma prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale należąca do każdej gałęzi prawa, w tym do prawa cywilnego, jak art. 140 Kodeksu cywilnego.

Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. Sąd poinformował obecnych o wstąpieniu przez U. I. Spółka Akcyjna M. Spółka Komandytowa, z mocy prawa, do postępowania sądowoadministracyjnego, w związku z przeniesieniem na tę spółkę przedmiotowego pozwolenia na budowę. Skarżąca i obecni na rozprawie uczestnicy postępowania podtrzymali swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody, Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, gdyż organ II instancji nie wyjaśnił w sposób należyty, czy skarżącej Wspólnocie – która jako jedyna wniosła w tej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji – przysługiwał przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud., a więc czy była ona legitymowana do wniesienia tego odwołania.

W świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na tej podstawie ustalić i ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.). Ustalenia organu winny przy tym znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym oraz w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Powyższe wymagania dotyczą organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji (zob. art. 15 i art. 140 k.p.a.).

W ramach ww. czynności wyjaśniających jednym z podstawowych obowiązków organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania już na wstępnym jego etapie – co wynika jasno m.in. z art. 61 § 4 k.p.a. ("O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.") i art. 10 § 1 ab initio k.p.a. ("Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania [...].") – oraz weryfikacja prawidłowości tych ustaleń na kolejnych etapach postępowania. Obowiązek ten spoczywa także na organie odwoławczym, który w szczególności winien zawsze zbadać, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu przysługuje status strony postępowania. Należy przy tym podkreślić, że taki status nie może wynikać wyłącznie z faktycznego traktowania jakiegoś podmiotu jako strony przez organ na określonym etapie (etapach) postępowania.

Zgodnie z ogólną regułą wysłowioną w art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę – o ile toczy się ono, tak jak w rozpoznawanej sprawie, bez udziału społeczeństwa (por. art. 28 ust. 4 pr.bud.) – ta ogólna reguła doznaje istotnego ograniczenia, wynikającego z art. 28 ust. 2 pr.bud., zgodnie z którym stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu" (art. 3 pkt 20 pr.bud.). W konsekwencji – inaczej niż twierdzi Skarżąca – stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nie wszystkich nieruchomości sąsiednich, na które projektowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób, lecz tylko takich, w odniesieniu do których oddziaływanie to przybierze postać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, mających swe źródło w przepisach odrębnych wprowadzających takie ograniczenia w związku z realizacją inwestycji (obiektu) danego rodzaju.

Jak z powyższego wynika, ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę łączy się nierozerwalnie z ustaleniem "obszaru oddziaływania inwestycji" w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud. Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że przy wyznaczeniu tego obszaru należy uwzględnić funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Organ powinien więc każdorazowo ustalić przepisy odrębne, które przewidują w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Od razu należy wyjaśnić, że przepisem takim nie jest art. 140 Kodeksu cywilnego – wskazany przez Skarżącą w piśmie procesowym z (...) r. – który to przepis "definiując" prawo własności, sam w sobie żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu przedmiotu tego prawa nie wprowadza, a jedynie możliwość ich wprowadzania przez prawodawcę przewiduje.

Podstawę do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa – tylko wówczas bowiem mamy do czynienia z istnieniem interesu prawnego w świetle art. 28 ust. 2 pr.bud. Ograniczenia, które nie są wynikiem obowiązywania przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę takiego postępowania, ponieważ istnieje wówczas wyłącznie interes faktyczny (por. wyroki NSA: z 04.07.2013 r., II OSK 583/12; z 09.10.2007 r., II OSK 1321/06 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Wypada podkreślić, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej (z tym, że w stanie prawnym obowiązującym od 28 czerwca 2015 r. – który jedna, z uwagi na brzmienie przepisów przejściowych, nie znajdował jeszcze zastosowania w rozpoznawanej sprawie – informacja o obszarze oddziaływania obiektu musi być zawarta już w projekcie budowlanym), który to organ powinien w uzasadnieniu podjętej decyzji wskazać przepisy odrębne przewidujące ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (tak trafnie W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 22 do art. 3. s. 70).

W rozpoznawanej sprawie organy temu obowiązkowi nie uczyniły zadość, co trafnie zarzucono w pismach procesowych składanych w imieniu Inwestora na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W sentencji decyzji nr (...) Miorgan I instancji wymienił wprawdzie nieruchomości znajdujące się, jego zdaniem, w obszarze oddziaływania obiektu, ale w żaden sposób nie wyjaśnił, na jakiej podstawie te ustalenia poczynił. W szczególności nie wskazał przepisów, z których wynikałyby konkretne ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości, związane z realizacją projektowanej inwestycji. Co więcej, uzasadnienie decyzji organu I instancji jest w analizowanej kwestii wewnętrznie sprzeczne. Organ przyjął w nim bowiem, że dysponenci ww. nieruchomości (nie wskazując notabene, którzy konkretnie i w oparciu o jakie tytuły prawne, ani nie dokumentując w aktach sprawy istnienia tych tytułów) są stronami postępowania. Zarazem jednak w końcowej części uzasadnienia stwierdził, że inwestycja "przedstawiona w projekcie budowlanym w żaden sposób nie ogranicza sposobu zagospodarowania terenów i obiektów należących do stron" – co w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. nakazywałoby raczej uznać, że podmioty określone przez organ I instancji w cytowanej wypowiedzi jako "strony" (a wśród nich Skarżąca) w istocie jednak stronami postępowania nie są, skoro projektowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu należących do nich nieruchomości.

Tej sprzeczności nie wyjaśnił, ani nie usunął organ II instancji, który ograniczył się tylko do bezkrytycznego przytoczenia ustaleń organu I instancji co do tego, jakie nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Jedyne zaś uzupełnienie tych ustaleń polegało na wyraźnym "przypisaniu" przez organ II instancji wymienionych nieruchomości określonym podmiotom ("stronom"), do których te nieruchomości "należą" (nadal jednak bez skonkretyzowania tytułów prawnych przysługujących tym podmiotom do nieruchomości oraz bez udokumentowania tych tytułów stosownymi wypisami z ksiąg wieczystych).

W ocenie Sądu wskazane uchybienia proceduralne – stanowiące naruszenie przepisów art. 7 i art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud. i art. 140 k.p.a. – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a.: "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Z cytowanego przepisu jasno wynika, że prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten w pierwszej kolejności powinien je zbadać pod względem formalnoprawnym: czy mianowicie zostało ono wniesione prawidłowo, a w szczególności, czy zostało wniesione przez uprawniony podmiot, tj. stronę postępowania (tu: w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud.). Jeśli zaś organ po analizie dojdzie do przekonania, że odwołanie nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot (stronę), winien postępowanie odwoławcze umorzyć (por. uchwała NSA z 05.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony powoduje bowiem prawną bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest (przy braku innych odwołań, pochodzących od osób uprawnionych) uzyskanie przez decyzję organu pierwszej instancji przymiotu decyzji ostatecznej, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Dlatego rozpatrzenie przez organ odwoławczy środka zaskarżenia wniesionego przez nieuprawniony podmiot stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., gdyż w istocie oznacza dokonanie niedopuszczalnej w świetle art. 16 ust. 1 k.p.a. weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 15.05.2012 r., I OSK 708/11, CBOSA).

W związku z powyższym nieprzeprowadzenie w rozpoznawanej sprawie przez organ II instancji własnej analizy i niewyrażenie własnego, jednoznacznego i należycie umotywowanego stanowiska w kwestii posiadania (bądź nie) przez Skarżącą interesu prawnego legitymującego do udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w tym do skutecznego wniesienia odwołania – i to w sytuacji, gdy legitymacja ta została de facto poddana w wątpliwość w uzasadnieniu decyzji organu I instancji – skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody. Sąd administracyjny, będąc powołany zasadniczo tylko do kontroli działalności organów administracji publicznej, nie może zastępować tych organów w merytorycznym rozpoznaniu i załatwieniu sprawy administracyjnej – w tym przypadku: w dokonaniu jednoznacznej oceny, czy skarżąca Wspólnota była legitymowana do udziału w postępowaniu w charakterze strony i do skutecznego wniesienia odwołania. Kwestia ta w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymagała pogłębionej analizy – uwzględniającej m.in. zmiany wprowadzone w projekcie budowlanym przez Inwestora w toku postępowania – której organ II instancji (a wcześniej także organ I instancji) niezasadnie zaniechał, uniemożliwiając tym samym Sądowi merytoryczną kontrolę i wyrażenie wiążącego poglądu w tej kwestii, gdyż na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne, wobec braku jednoznacznego, należycie umotywowanego stanowiska organu administracji.

Z tych samych względów nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek pełnomocników Inwestora, aby z uwagi na zarzucany brak interesu prawnego Skarżącej, wniesioną skargę oddalić.

Jednocześnie należy podkreślić, że z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, na obecnym etapie byłoby przedwczesnym badanie przez Sąd zasadności zarzutów skargi – które odnoszą się do treści udzielonego pozwolenia na budowę – skoro nie zostało dostatecznie wyjaśnione przez organy, czy Skarżąca była w ogóle legitymowana do zaskarżenia tego pozwolenia.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (pkt 1 sentencji wyroku).

Zważywszy, że wyłączną przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było niezbadanie przez organ II instancji, czy odwołanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot (stronę), Sąd na mocy art. 152 § 1 p.p.s.a. uznał, że decyzja ta powinna wywoływać skutki prawne do chwili uprawomocnienia się wyroku (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (500 zł).

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne, a przede wszystkim należycie wyjaśni i rozstrzygnie w sposób spójny i jednoznaczny, czy nieruchomość Skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (projektowanej inwestycji) w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, organ rozpozna merytorycznie odwołanie Skarżącej i ustosunkuje się do podniesionych w nim zarzutów; w razie zaś odpowiedzi negatywnej – umorzy postępowanie odwoławcze. W każdym przypadku podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadni, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.