Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 371/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.18 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 145 par.1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie Jan Bała NSA Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt III SA/Gl 809/08 w sprawie ze skargi A. P., A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz odmowy wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt III SA/GL 809/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. na skutek skargi A. P. i A. J. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta T. G. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] oraz stwierdził, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził na rzecz strony skarżącej koszty postępowania.

Referując stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania A. P. i A. J. od decyzji Burmistrza Miasta T. G. z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie uchylenia zezwolenia Nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz na piwo, zezwolenia Nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu oraz zezwolenia Nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu w sklepie wielobranżowym w T. G. przy ul. [...] oraz odmawiającej wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz na piwo, o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu oraz o zawartości powyżej 18% alkoholu w sklepie wielobranżowym w T. G. przy ul. [...] – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. Burmistrz Miasta T. G. wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostatecznymi decyzjami z dnia [...] grudnia 2006 r., to jest zezwoleniami na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości: do 4,5% alkoholu oraz piwo, powyżej 4,5% do 18% alkoholu oraz powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do sprzedaży w sklepie wielobranżowym w T. G. przy ul. [...]. Jako podstawę wznowienia wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który decyzję wydał. Za takie okoliczności organ I instancji uznał otrzymaną informację od Pani K. Z. o nieprawnym zajęciu ww. lokalu oraz o braku zgody współwłaścicieli tego lokalu na jego użytkowanie przez J. T. W konsekwencji więc decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Burmistrz Miasta T. G. uchylił ww. zezwolenia i odmówił A. P. oraz A.J. wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz na piwo, o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu oraz o zawartości powyżej 18% alkoholu w sklepie wielobranżowym w T. G. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podniósł, że nie była mu znana okoliczność, iż nieruchomość położona w T. G. przy ul. [...] (dalej: nieruchomość) jest przedmiotem współwłasności. Ustalono, iż współwłaściciele nie dokonali podziału nieruchomości lub jej części do użytkowania na podstawie art. 206 k.c. (podział quod usum). Współwłaściciele nieruchomości nie zawarli także umowy dotyczącej korzystania przez poszczególnych współwłaścicieli na zasadach wyłączności z poszczególnych części nieruchomości. Organ podkreślił, że J. T. nie uzyskał zgody pozostałych współwłaścicieli na wynajem lokalu.

Rozpatrując odwołanie A. P. i A. J., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że sporną przesłanką w rozpatrywanej sprawie był wymóg posiadania tytułu prawnego do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Przedsiębiorcy – A. P. oraz A. J. - załączyli do wniosku o wydanie zezwolenia umowę najmu zawartą w dniu [...] października 2006 r. z J. T., który w treści umowy oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości położonej w T. G. przy ul. [...]. W trakcie zaś przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że nieruchomość ta jest współwłasnością K. J., K. Z., M. Z., M. P.-P., J. T., P. O., A.O., M.P., A. Z. oraz I. K. - zgodnie z odpisem z Księgi Wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T. G., sporządzonym w dniu [...] listopada 2007 r. Natomiast umowę najmu zawarł wyłącznie jeden ze współwłaścicieli, nie występując uprzednio o zgodę pozostałych współwłaścicieli na dokonanie takiej czynności prawnej. Zawarcie zaś takiej umowy należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c). Dlatego też - zdaniem Kolegium - brak zgody współwłaścicieli na dokonanie wskazanej czynności oznaczał, że zawarcie umowy było działaniem nieskutecznym.

Dodatkowo mając na względzie podniesioną przez odwołujących się okoliczność istnienia podziału ww. nieruchomości quod usum Kolegium rozważając zasadność takiego twierdzenia wskazało na ustalenia poczynione przez organ I instancji w trakcie dwóch przeprowadzonych rozpraw administracyjnych (w dniu [...] grudnia 2007 r. oraz w dniu [...] stycznia 2008 r.), z których wynikało, że współwłaściciele nie dokonali takiego podziału nieruchomości, ani żadna umowa podziałowa quod usum nie została zawarta w jakikolwiek sposób, także ustny.

W rezultacie przyjęto, że tytuł prawny przedstawiony przez przedsiębiorców do wniosku o wydanie zezwolenia (w postaci umowy najmu zawartej z jednym współwłaścicielem, który w tym zakresie działał bez zgody pozostałych współwłaścicieli oraz nie korzystał z lokalu w ramach podziału quod usum) był tytułem wadliwym, co powinno skutkować odmową wydania zezwolenia. Zatem w ocenie Kolegium, w sprawie zaistniała podstawa wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznych zezwoleń. Ujawnione okoliczności faktyczne były istotne dla sprawy oraz spełniały wymiar nowych okoliczności, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wbrew twierdzeniom odwołujących się, Kolegium przyjęło, że okoliczność sporności stosunków cywilnoprawnych w zakresie ww. lokalu nie była znana organowi, który wydał decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylając zaskarżone decyzje podkreślił, że podstawą, na której organy obu instancji oparły swe rozstrzygnięcia, była przesłanka z art. 145 § 1 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli m.in. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (pkt 5).

Sąd wywiódł, że w myśl art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j: Dz. U. 2007 r. Nr 70, poz. 473) do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć m.in. dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Zatem kwestia legitymowania się przez wnioskodawcę stosownym tytułem prawnym do dysponowania lokalem na cele prowadzenia obrotu alkoholami stanowi jeden z podstawowych dokumentów warunkujących dopuszczalność uzyskania zezwolenia na ten rodzaj działalności.

W rozpatrywanej sprawie zarówno istnienie umowy najmu, którą zawarł wyłącznie jeden ze współwłaścicieli bez uprzedniej zgody pozostałych, jak i nieistnienie podziału ww. nieruchomości quod usum oraz spór w zakresie stosunków cywilnoprawnych przedmiotowej nieruchomości – wypełniały, zdaniem Sądu, warunek istotności w sprawie.

Pojawienie się tych dowodów, okoliczności faktycznych ma podstawowe znaczenie dla wznowienia postępowania. Sąd dodał jednak, że ujawnione istotne okoliczności i dowody muszą równocześnie być nowe, co oznacza, że zostały one po raz pierwszy zgłoszone przez stronę lub zostały odkryte przez organ administracyjny już po wydaniu decyzji ostatecznej w pierwotnym postępowaniu. Nie ma przy tym znaczenia, czy wcześniejsze nieujawnienie tych okoliczności czy dowodów wynikało z niewłaściwie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, czy też z zamierzonego nieujawnienia ich przez stronę.

W aktach administracyjnych znajdują się m.in. pisma K. Z. - Administratora Budynku Mieszkalnego przy ul. [...], skierowane m.in. do A. P., informujące o braku zgody współwłaścicieli na wynajem lokalu handlowego przez J. T. Przede wszystkim zaś z akt wynika, że K. Z. w dniu [...] czerwca 2006 r. poinformowała Urząd Miasta odrębnym pismem o braku zgody współwłaścicieli na wynajem przez J. T. spornego lokalu skarżącym. Tej treści pisma zostały też skierowane do Burmistrza T.G. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Sąd stwierdził, że kwestia sporu współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości w zakresie jej użytkowania i wykorzystywania była wielokrotnie sygnalizowana Urzędowi Miasta począwszy od 2000 r. Mimo jednak tych okoliczności, w dniu [...] października 2006 r. J. T. spisał umowę najmu ze skarżącymi, którą następnie załączono do wniosku o wydanie zezwoleń na obrót alkoholami i w konsekwencji w dniu [...] grudnia 2006 r. organ wydał skarżącym wnioskowane zezwolenia. W kontekście powyższego nie można przyjąć, że kwestia sporności stosunków cywilnoprawnych przedmiotowej nieruchomości oraz istnienia umowy najmu spornego lokalu, podpisanej przez J. T. bez zgody pozostałych współwłaścicieli, nie były organowi znane w dacie wydawania skarżącym zezwoleń. Pominięcie wspomnianych pism przez organ I instancji w postępowaniu wyjaśniającym, którego przedmiotem był wniosek o wydanie żądanych przez skarżących zezwoleń na obrót alkoholami, nie zmienia faktu istnienia tych dowodów w dacie wydawania uchylonych następnie w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzji oraz znajomości stosunków cywilnoprawnych przedmiotowej nieruchomości przez Burmistrza Miasta T. G. Decyzje obu instancji należało zatem uznać za nieuzasadnione. Natomiast fakt legitymowania się przez skarżących wadliwą umową najmu (podpisaną wyłącznie przez jednego ze współwłaścicieli bez uprzedniej zgody pozostałych) oraz brak podziału nieruchomości quod usum, który upoważniałby J. T. do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu z pominięciem pozostałych współwłaścicieli, może stanowić przesłankę do ewentualnego wzruszenia zezwoleń w odrębnym nadzwyczajnym trybie, tj. stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze kasacyjnej uczestnik postępowania, M. P.-P., zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to

a) art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że udowodnione zostało, iż okoliczność braku tytułu prawnego skarżących do lokalu użytkowego znajdującego się w T. G. przy ul. [...] była wiadoma organowi administracji publicznej pierwszej instancji - Burmistrzowi Miasta T.G. w dniu wydania decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącym zezwolenia nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz na piwo, zezwolenia nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu oraz zezwolenia nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ administracyjny pierwszej instancji Burmistrz Miasta T. G., wznawiając postępowanie administracyjne naruszył jego procedurę, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w następstwie czego uchylona została przedmiotowa decyzja;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez niezastosowanie w ocenie zgodności z prawem działań organów administracyjnych pierwszej jak i drugiej instancji.

Jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G., a w razie niestwierdzenia naruszeń postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, przy stwierdzeniu istnienia naruszeń prawa materialnego – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a. Ponadto strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz od przeciwnika skargi kasacyjnej poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że oceniając zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy trudno wysunąć wniosek, że Burmistrzowi Miasta T. G. znana była okoliczność, iż skarżący A. P. i A.J. nie dysponują ważnym tytułem prawnym do lokalu przy ul. [...] w T. G. Szczątkowe informacje dotyczące stanu faktycznego i prawnego związanego z nieruchomością, jakie posiadał organ pierwszej instancji przed wydaniem zezwoleń, nie były bowiem wystarczające, by organ pierwszej instancji mógł uznać, iż wnioskujący o wydanie zezwolenia nie dysponują tytułem prawnym do lokalu.

Wnioskujący o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, powinien do wniosku o wydanie zezwolenia załączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu i taki dokument został złożony wraz z wnioskiem. Ponieważ w przedmiotowej sprawie wnioskujący przedstawili organowi pierwszej instancji umowę najmu, organ pierwszej instancji uznał, iż dokument ten stanowi ważny tytuł prawny do ww. lokalu. W dniu wydania zezwolenia organ pierwszej instancji nie miał podstaw by sądzić, iż przedłożony tytuł prawny - umowa najmu - jest nieważna, skoro to w interesie ubiegających się o zezwolenie na sprzedaż alkoholu leżało załączenie do wniosku o udzielenie zezwolenia kompletu ważnych dokumentów wymaganych przepisami ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wychowaniu w trzeźwości.

O braku wiedzy organu pierwszej instancji na temat ważności tytułu prawnego do lokalu świadczy chociażby fakt, iż w toku wznowionego postępowania, organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie administracyjne postanowieniem Burmistrza Miasta T. G. z dnia [...] marca 2007 r., celem wyjaśnienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. okoliczności związanych z ważnością umowy najmu spornego lokalu. Takie działanie wskazuje, iż organ administracyjny pierwszej instancji nie miał wiedzy, jak przedstawia się prawo własności przedmiotowego lokalu oraz stosunki cywilnoprawne współwłaścicieli.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że przy wznowieniu postępowania administracyjnego w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań (np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego), czy z innych powodów.

Strona podniosła ponadto, że powoływany przez WSA w G. spór pomiędzy J. T. a pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości, który miał jakoby miejsce w 2000 r., nie był związany z przedmiotową sprawą. Dotyczył bowiem sposobu wykorzystywania przedmiotowego lokalu przez J. T. osobiście, nie miał zaś powiązania z wydaniem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych A. J. i A. P.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. i A. J. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 1 marca 2010 r. wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony wynika z art. 199 k.c. Decyzje o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa przez to, że umowa najmu stanowiąca jeden z warunków wydania zezwolenia (art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) nie została zawarta m.in. ze skarżącą, co narusza jej indywidualny interes prawny jako współwłaścicielki. Skoro przepis art. 199 k.c. wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli dla ww. czynności prawnej, to już brak zgody uczestnika – skarżącej przesądza o jej wadliwości i odwrotnie – zgoda ta była wymagana dla ważności umowy, a co z tym związane uprawnionego wydania przedmiotowych decyzji.

Skarżący A. P. i A.J. w piśmie procesowym z dnia 17 marca 2010 r. wnosili o odrzucenie skargi kasacyjnej wobec braku posiadania przez M. P.-P. interesu prawnego w niniejszej sprawie, bowiem decyzja w przedmiocie wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych lub decyzja o uchyleniu tych zezwoleń nie ma wpływu na jej sferę prawną jako współwłaścicielki nieruchomości, w której znajduje się lokal będący przedmiotem umowy najmu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 (opubl. ONSAiWSA 2005 r. Nr 4, poz. 62) przyjęto, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać czy skarga ta została wniesiona przez stronę. Jak wynika z uzasadnienia tej uchwały, interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować oparcie w przepisie prawa materialnego powszechnie obowiązującego, może także mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną swój interes prawny wywodzi z praw właścicielskich.

Regulacja uprawnień właścicielskich przewidziana w art. 140 k.c. wskazuje na dwa typy tych uprawnień; prawo do korzystania z rzeczy oraz prawo do rozporządzania rzeczą. Zgodnie z art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Jest to wspólne uprawnienie, bo żadnemu współwłaścicielowi nie przysługuje z tytułu udziału we współwłasności prawo do wyłącznego korzystania (posiadania) z jakiejś określonej części rzeczy. Natomiast w myśl art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Powyższe wskazuje, że współwłaściciel, który nie wyrażał zgody na zawarcie umowy najmu lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, usytuowanego w tzw. części wspólnej (przy braku podziału quod usum) ma interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie uchylenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych po wznowieniu postępowania. Współwłaściciel taki, kwestionując prawo wnioskodawców do legitymowania się dokumentem, o jakim mowa w art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, kwestionuje sposób wykorzystania części nieruchomości wspólnej, co do której inny współwłaściciel dokonał rozporządzenia niezgodnie z art. 199 zd. 1 k.c., czym naruszył uprawnienia współwłaścicieli. Tym samym przyjąć należało, że wnosząca skargę kasacyjną wykazała posiadanie interesu prawnego jako strona w rozumieniu art. 173 § 2 w zw. z art. 50 i art. 32 p.p.s.a.

Dokonując oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie są one usprawiedliwione.

Na wstępie wymaga podkreślenia, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają precyzyjnie sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. i uzasadnione w treści skargi. Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania (określonymi w art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji.

W punkcie 1a petitum skargi kasacyjnej został sformułowany zarzut naruszenia art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że udowodnione zostało, iż okoliczność braku tytułu prawnego skarżących do lokalu użytkowego była wiadoma organowi I instancji w dniu wydania decyzji o udzieleniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. To oznacza, że kontrolą sądu administracyjnego objęte są kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwie interpretował i nie naruszył zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Innymi słowy sąd administracyjny nie dokonuje ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym przed organem administracyjnym wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tego rodzaju kontroli legalności zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny kontroli tej nie dokonuje przy zastosowaniu reguły zawartej w art. 233 k.p.c. dotyczącej swobodnej oceny dowodów. Jak wynika bowiem z art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei przepis § 3 art. 106 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z regulacji tej wynika, że od zasady, iż sąd administracyjny nie dokonuje ustalenia stanu faktycznego sprawy istnieje wyjątek. Przed sądem administracyjnym możliwe jest uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Wówczas, gdy sąd administracyjny przeprowadza tego rodzaju postępowanie dowodowe, do tegoż jedynie postępowania dowodowego stosuje się odpowiednio przepisy zawarte w art. 227–257 k.p.c. Tak to wynika z treści art. 106 § 5 p.p.s.a. Wówczas można jedynie mówić też o stosowaniu art. 233 k.p.c.

Zatem zarzut naruszenia art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a strona skarżąca wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne.

W stanie sprawy Sąd I instancji nie prowadził żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, dlatego też za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. powiązał także z art. 77 k.p.a. Przepis art. 77 k.p.a reguluje kwestie w nim wskazane w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ administracji publicznej. Sąd administracyjny w zakresie prowadzonego ewentualnie uzupełniającego postępowania dowodowego przepisu art. 77 k.p.a. nie stosuje.

Przyjmując, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. odnosi się do niewłaściwej oceny przez Sąd I instancji zastosowania przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej tego przepisu, nie można uznać go za skuteczny. Należy zauważyć, że przepis art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów, z których każdy reguluje określoną zasadę postępowania administracyjnego. Sformułowanie zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. w sposób ogólny nie pozwala ocenić w jakim zakresie w ocenie kasatora przepis ten został naruszony i jaki wpływ naruszenie to miało na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Dodać należy, że prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, czyli wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, zbiór Lex nr 146732). Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów ani uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Działanie takie byłoby nieuprawnione, a nawet mogłoby być niezgodne z intencją i interesem strony skarżącej.

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut sformułowany w punkcie 1a petitum skargi kasacyjnej należało uznać za chybiony.

Następnie autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż organ I instancji wznawiając postępowanie administracyjne naruszył jego procedurę, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w następstwie czego uchylona została przedmiotowa decyzja (pkt 1b petitum skargi kasacyjnej).

Z zarzutem tym bezpośrednio koresponduje zarzut naruszenia art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 1 § 2 u.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez niezastosowanie w ocenie zgodności z prawem działań organów administracji I i II instancji (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), który wymaga łącznego rozpoznania z poprzednio wskazanym zarzutem.

Istota obu zarzutów sprowadza się do tego, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji błędnie uznał, iż organowi I instancji w chwili wydania ww. zezwoleń znana była okoliczność braku tytułu prawnego do lokalu jakim powinien dysponować ubiegający się o wydanie zezwoleń, tj. A. P. oraz A.J. W konsekwencji – zdaniem kasatora – Sąd I instancji błędnie uznał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Stanowisko to należy uznać za błędne, skutkiem czego oceniane zarzuty są chybione.

W myśl art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych.

Wobec takiej treści przywołanej normy prawnej organ administracji publicznej w toczącym się postępowaniu administracyjnym zobowiązany jest rozstrzygnąć w oparciu o przedłożone dokumenty, czy danemu podmiotowi przysługuje określony tytuł prawny do korzystania z lokalu, który ma stanowić punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Złożone zatem przez wnioskodawcę dokumenty wskazujące na legitymowanie się tytułem prawnym do lokalu w rozumieniu art. 18 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy, powinny być ocenione przez organy administracyjne przy uwzględnieniu reguł postępowania dowodowego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a zatem przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego.

Przepis art. 18 ust. 6 pkt 2 omawianej ustawy nie wskazuje jakim dokumentem należy się legitymować ubiegając się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użycie przez ustawodawcę w art. 18 ust. 6 pkt 2 powołanej ustawy pojęcia "tytuł prawny" do lokalu oznacza, że może to być zarówno tytuł o charakterze prawno-rzeczowym, jak i tytuł o charakterze obligacyjnym wynikającym z zawartej przez wnioskodawcę umowy. Istotnym jednakże jest to, aby tytuł prawny do lokalu, o jakim mowa w art. 18 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy był skuteczny wobec osób trzecich, w szczególności wobec właściciela lokalu i organów administracji publicznej. Skoro bowiem celem omawianej regulacji jest, aby podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych posiadał uprawnienie do korzystania z lokalu, w którym ma prowadzić określoną reglamentowaną działalność, to oczywistym winno być, że tytuł prawny do takiego lokalu powinien być skuteczny erga omnes. W związku z tym należy zauważyć, że w sytuacji gdy podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wywodzi tytuł prawny do lokalu ze stosunku zobowiązaniowego najmu, to istotnym dla oceny skuteczności tego tytułu jest okoliczność odnosząca się do tego jak kształtują się stosunki własnościowe nieruchomości, w której lokal taki jest położony. Nie bez znaczenia dla oceny skutków umowy najmu są takie okoliczności jak to, czy został dokonany podział quod usum nieruchomości, czy współwłaściciel, który zawarł umowę najmu dokonał tej czynności bez uzyskania uprzedniej zgody pozostałych współwłaścicieli, czy pomiędzy współwłaścicielami występuje spór co do sposobu rozporządzania nieruchomością wspólną. Oczywiście z uwagi na treść art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli może podejmować samodzielnie pewne czynności w stosunku do tych części rzeczy wspólnej, z których samodzielnie korzysta. W przypadku lokalu dopuszczalne jest zawarcie umowy najmu przez korzystającego z niego współwłaściciela z osobą trzecią. Jednakże skutki tej umowy ograniczają się wyłącznie do jej stron i nie odnoszą skutku w stosunku do pozostałych współwłaścicieli. Tym samym nie odnoszą skutku wobec osób trzecich, a zatem i wobec organu administracji publicznej. W sytuacji gdy inny współwłaściciel nieruchomości nie wyraża zgody na zawarcie przez jednego ze współwłaścicieli umowy najmu lokalu położonego we wspólnej nieruchomości, to taka umowa najmu ma wadę prawną, co oznacza, że to uprawnienie najemcy nie może być skuteczne erga omnes. Stosunek zobowiązaniowy, kształtowany umową najmu, jest źródłem praw podmiotowych o charakterze względnym – roszczenia wierzyciela są skuteczne jedynie względem drugiej strony – dłużnika, który zobowiązany jest do spełnienia świadczenia. Umowa o charakterze zobowiązaniowym rodzi zobowiązania jedynie między jej stronami.

Skoro podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przedstawia jako tytuł prawy do lokalu umowę najmu, to obowiązkiem organów administracyjnych jest, dokonując pewnych ocen ze sfery prawa cywilnego, rozstrzygnąć w oparciu o przedłożone dokumenty i materiał dowodowy zgromadzony w sprawie czy podmiot ten legitymuje się tytułem prawnym do lokalu w rozumieniu art. 18 ust. 6 pkt 2 powołanej ustawy.

Trafnie w tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że w świetle brzmienia art. 18 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy istotną w sprawie okolicznością było istnienie umowy najmu, którą zawarł wyłącznie jeden ze współwłaścicieli bez uprzedniej zgody pozostałych, jak i nieistnienie podziału tej nieruchomości quod usum oraz spór w zakresie stosunków cywilnoprawnych tej nieruchomości.

Wbrew zarzutom sformułowanym w skardze kasacyjnej prawidłowo także uznał Sąd I instancji, że okoliczności powyższe istotne dla rozstrzygnięcia o tytule prawnym do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych były znane organowi I instancji w dniu wydania decyzji w przedmiocie udzielenia wnioskodawcom zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzję.

Przez pojęcie "wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody" (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) należy rozumieć okoliczności faktyczne lub dowody nowo odkryte w sprawie, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Okoliczności faktyczne lub dowody nowo odkryte w sprawie to nieznane zarówno organowi orzekającemu w I i II instancji, jak i stronie. Natomiast po raz pierwszy zgłoszone przez stronę to okoliczności, które były znane stronie ale nie przedstawione przez nią organowi orzekającemu. Zawarta w aktach sprawy okoliczność faktyczna, jak i dowód pozbawia ich znaczenia prawnego "nowej okoliczności faktycznej", "nowego dowodu" w sprawie (por. B. Adamiak "Glosa do wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2000 r., sygn. III SA 1454/99, opubl. OSP 2001/2/21).

Uwzględniając powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie uznał Sąd w zaskarżonym wyroku, iż w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy znajdują się pisma K. Z., Administratorki przedmiotowej nieruchomości, które dowodzą jednoznacznie, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a dotyczące sporności stosunków cywilnoprawnych tejże nieruchomości, braku współdziałania współwłaścicieli co do sposobu rozporządzenia nieruchomością wspólną, a w szczególności braku zgody współwłaścicieli na wynajem spornego lokalu przez J. T. skarżącym, były znane organowi I instancji w dniu wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Wskazuje na powyższe przede wszystkim treść pisma z dnia [...] czerwca 2006 r., do którego dołączona została kopia odpisu z księgi wieczystej KW nr [...]. Ponadto wnioskodawcy pismem z dnia [...]maja 2006 r. zostali poinformowaniu o współwłasności przedmiotowej nieruchomości i braku zgody na wynajem spornego lokalu.

Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej, także informacje zawarte w pismach kierowanych do organu począwszy od 2000 r. wskazywały na istnienie wieloletniego sporu pomiędzy współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, co do sposobu korzystania z niej, które to okoliczności powinien organ uwzględnić rozstrzygając w oparciu o przedłożoną umowę najmu, czy skarżącym przysługuje skuteczny wobec osób trzecich, w tym wobec organu administracji publicznej, tytuł prawny do korzystania z lokalu, który ma stanowić punkt sprzedaży napojów alkoholowych.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, wobec czego orzeczono na mocy art. 184 p.p.s.a.