Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1361/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: m. in. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej D. I. kwotę 760/ siedemset sześćdziesiąt / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania D.I. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2012 r., znak [...] , o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn: "Zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego z przeznaczeniem na zakład cukierniczy, z częścią biurową, magazynową i socjalną, na działce nr [...] obr. [...] w K. ".

Orzekając w ten sposób podało, że wniosek w niniejszej sprawie R.M. , działający pod firmą [...]

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji, którą uchyliło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...] przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak [...] , uchyliło uchylił również tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak[...] , ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn: "Zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego z przeznaczeniem na zakład cukierniczy, z częścią biurową, magazynową i socjalną, na działce nr [...] obr.[...] w K".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła, zachowując ustawowy termin, D.I. . Skarżąca podnosi, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 105, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez nie zgromadzenie całości materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej, kwestionowana decyzja narusza ponadto art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji nieruchomości znajdujące się na wskazanych przez niego działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] nie realizują celów produkcyjnych. W konsekwencji przedmiotowa decyzja narusza zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem na obszarze analizowanym nie występuje funkcja produkcyjna. Kwestionowana decyzja narusza także art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz cechach oddziaływania na środowisko. Ponadto, skarżąca kwestionuje poprawność wyznaczenia obszaru analizowanego dla przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, zarzucając naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W opinii skarżącej nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że na aktualności straciły ustalenia organu w zakresie warunków obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji.

W dalszych wywodach Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek inwestora, który powinien zawierać - zgodnie z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 p.z.p. - określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii określonej w przepisach mapy, charakterystykę inwestycji obejmującą określenie zapotrzebowania na poszczególne media, sposobu odprowadzenia lub unieszkodliwiania ścieków, określenie sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów, określenie charakterystycznych parametrów inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Zgodnie z art. 61 ust. 1 p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie którejkolwiek z powołanych przesłanek powoduje konieczność odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. W ramach postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pierwszej kolejności sporządza się analizę architektoniczno-urbanistyczną. Podstawę sporządzenia tej analizy stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, jest określony w § 2-9. Wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej, zawierające część graficzną i opisową, są - w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenie - załącznikiem do decyzji ustalającej warunki zabudowy. W oparciu o ustalenia analizy sporządza się projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (co czyni osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów) ,a następnie wydaje decyzję o warunkach zabudowy.

Zarzut skarżącej sprowadzający się do kwestionowania prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego w sporządzonej analizie urbanistyczno-architektoncznej nie znajduje uzasadnienia. Obszar analizowany został wyznaczony przez architekta A.U. , zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wyznaczenie tego obszaru o kształtach nieregularnych jest dopuszczalne i w przedmiotowym przypadku zostało obszernie uzasadnione. Nie ma wątpliwości, że obszar analizowany musi być zawsze dobrany tak, aby znajdujące się w nim działki były reprezentatywne dla przeprowadzenia analizy. W analizie urbanistyczno-architektonicznej - jako działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. - wskazano działki nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] oraz działkę nr [...] obr. [...].

Odnośnie funkcji istniejącej zabudowy, to na działce nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, a także na działkach nr [...] i nr [...] znajdują się zakłady kamieniarskie zajmujące się produkcją oraz sprzedażą nagrobków, tablic nagrobnych oraz innych wyrobów kamieniarskich. Na działce nr [...] zlokalizowane jest "[...]", w którym znajduje się cukiernia, restauracja oraz sala konferencyjno-bankietowa. Z kolei na działce [...] zlokalizowany jest obiekt pełniący zróżnicowane funkcje, albowiem znajduje się tam zakład kamieniarski, zakład pogrzebowy, zakład samochodowy wraz z myjnią oraz dwa kioski handlowe. Jak wynika z przedstawionej analizy, co zostało jednoznacznie wyartykułowane w jej wynikach stanowiących załącznik nr [...] do kwestionowanej decyzji, w obszarze analizowanym w przeważającej części występują obiekty o funkcji usługowej, produkcyjnej i usługowo-produkcyjnej. Należy zgodzić się z organem pierwszej instancji, że produkcja wyrobów to działalność polegająca na wydobywaniu surowców mineralnych bądź przetwarzaniu surowców i materiałów na wyroby gotowe. Nie budzi zatem wątpliwości, że zakłady kamieniarskie zlokalizowane na wskazanych wyżej działkach pełnią zarówno funkcje produkcyjne, jak i usługowe.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 71 § 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz cechach oddziaływania na środowisko ( zgodnie z którym przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), należy stwierdzić, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 94 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U Nr 2013, poz. 1397), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do produkcji wyrobów cukierniczych lub syropów, o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 50 t na rok. Inwestor w piśmie z dnia 13 maja 2010 r. zadeklarował zdolność produkcyjną do 45 ton na rok. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi zatem obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W świetle powyższych ustaleń należy uznać za dopuszczalną zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego na zakład produkcyjny zakład cukierniczy.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K, z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...] D.I. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca zarzucała :

- obrazę art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności błędne ustalenie w zakresie funkcji zabudowy istniejącej na terenie objętym inwestycją;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że na przedmiotowym terenie zachodzi prawidłowa kontynuacja funkcji zabudowy, - naruszenie art. 71 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz cenach oddziaływania na środowisko poprzez błędne uznanie, iż planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powyższe zarzuty skarżąca rozwijanych w obszernym uzasadnieniu skargi, gdzie wskazywała dodatkowo na niewyjaśnienie w sprawie przesłanki dostatecznego uzbrojenia terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] , znak [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Nie podlegały przez strony zaskarżeniu poprzednie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K . W ramach obecnie przeprowadzanej, w granicach sprawy, kontroli przedmiotowego postępowania należy uznać, że wydanie rozstrzygnięć kasacyjnych było ówcześnie zasadne z przyczyn wskazywanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

Przystępując do szczegółowej kontroli aktów administracyjnych wydanych w toku instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy po raz ostatni należy stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ( dotychczas Salon Ekspozycji Kamieniarskich i Kamienia wraz z zapleczem magazynowo-biurowym ), w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W świetle brzemienia powyższych przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy – względnie dopuścić samą zmianę sposobu użytkowania, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną zabytków, ochroną środowiska, w tym różnych form ochrony przyrody .

Powyższe rozporządzenie wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p., przy czym w stanie faktycznym sprawy istotne znaczenie ma kwestia wyznaczenia obszaru analizowanego.

I tak, stosownie do § 3 rozporządzenia : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego - zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może jednak zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. W tym celu należy poszukiwać czynników zobiektywizowanych, nawiązujących do elementów przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ( wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego; potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien w szczególności wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego - tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, decyduje o rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które ma realizować przede wszystkim wymogi dobrego sąsiedztwa. Stanowi ono też jedną z gwarancji realizacji zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć .

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji ( art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia.

O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić jaki każdy dowód na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Możliwość przeprowadzenia w sprawie właściwej analizy warunkuje złożenie w sprawie wniosku, który co do treści, poza wymogami wynikającymi z K.p.a. ( art. 63 ), winien spełniać dodatkowe , przewidziane w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

Uwzględniając powyższe należy uznać, że w sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz organ pierwszej instancji nie miały powodu by kwestionować sposób określenia obszaru analizowanego ustalony w analizie urbanistyczno-architektonicznej z grudnia 2011 r. W dokumencie tym wyczerpująco i przy użyciu właściwych argumentów wskazano na zasadność poszerzenia obszaru analizowanego w określonych kierunkach ponad minimum przewidziane w rozporządzeniu, mając na uwadze wymagania ładu przestrzennego, walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności inwestora, które doznaje ograniczenia jedynie w normach rangi ustawowej.

Zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać, za bezzasadne, co nie przesądza jednak o prawidłowości samej analizy w tak ustalonym obszarze.

Zważyć należy, że w myśl już powołanych przepisów (§ 3 rozporządzenia), w obszarze analizowanym organy winny przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. To co budzi zastrzeżenia w sprawie niniejszej pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania sprowadza się do dwóch zagadnień - kwestii kontynuacji funkcji ( art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a także uzbrojenie terenu ( art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), które z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p., winno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Odnośnie przesłanki kontynuacji funkcji, zarówno rozważania organów administracji publicznej, jak i opis zwarty w analizie urbanistyczno-architektonicznej z grudnia 2011 r. są zbyt ogólnikowe. Brak w nich bowiem dostatecznych informacji, dotyczących działalności zakładów kamieniarskich znajdujących się w obszarze analizowanym, zaś o ile prowadzona jest w nich produkcja, to na jaką skalę. Te brakujące ustalenia nie są obojętne dla ogólnej oceny dopuszczalności wprowadzenia nowego elementu nawet w sąsiedztwie zabudowy produkcyjnej, skoro ma ona należeć do zupełnie innej branży, zwłaszcza, że planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu zbliża się do skali wymagającej wydania decyzji środowiskowej. W tym zakresie nie wykazano zatem nie tylko podobieństwa, ale nawet braku kolizji w ramach istniejącej w obszarze analizowanym funkcji, z tą która ma zostać wprowadzona. Powyższe ma zaś istotne znaczenia tym bardziej, że jak wynika z opisu zawartego w analizie urbanistyczno-architektonicznej z grudnia 2011 r., w obszarze analizowanym równolegle realizowana jest funkcja mieszkaniowa. W tym zakresie powyższa analiza jest zresztą wewnętrznie sprzeczna, skoro w pkt 1. " Funkcja istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym " ( str. 3 ) wymienia się : zabudowę produkcyjną, zabudowę usługową, cmentarze, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, obiekty infrastruktury technicznej, zaś na str. 1 wskazuje, że " Natomiast po stronie zachodniej działki objętej wnioskiem znajdują się ( bezpośrednio do niej przylegające) dwie niezbudowane obecnie działki ( nr [...] ,[...]), a następnie znajduje się szereg działek położonych po tej samej stronie ul [...], zabudowanych obiektami usługowymi, usługowo-produkcyjnymi ( głównie zakłady kamieniarskie) z ewentualną wydzieloną w niektórych z tych obiektów częścią mieszkalną. Obiekty te stanowią o charakterze zabudowy tej części obszaru tj. północnej pierzei ul. [...] na danym odcinku ". Realizacja funkcji mieszkaniowej, o której nie wspominają w ogóle organy administracji publicznej, nie jest zaś obojętna dla oceny dopuszczalności wprowadzenie w jej sąsiedztwie funkcji produkcyjnej w określonej branży.

W tych warunkach należy uznać, że kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan czyni zasadnym zarzuty procesowe skargi, oraz uniemożliwia ostateczne wypowiedzenie się spełnienie warunku kontynuacji funkcji przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Naruszenia powyższych przepisów proceduralnych w obu instancjach dotyczy także ustalenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., przy czym zaskarżona decyzja została wydana dodatkowo z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem nie zawiera żadnych rozważań w tym zakresie pomimo zarzutów odwołania. Stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii dostatecznego uzbrojenia jest zaś ogólnikowe i dowolne. Nie można bowiem uznać, że w sprawie niniejszej została wykazana przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. , który wśród koniecznych do spełnienia warunków dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy przewiduje, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa "uzbrojeniu terenu" - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis tej ostatniej ustawy za urządzenia infrastruktury technicznej uznaje wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne.

W tym zakresie należy zauważyć, że wbrew wymogom z art. 52 ust. 2 pkt 2 a) u.p.z.p. wniosek inwestora nie zawiera właściwej charakterystyki inwestycji odnośnie określenia zapotrzebowania na wodę, energię, sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, oraz w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Braków tych nie sanuje załączone do wniosku oświadczenie mgr inż. arch. R.S. z 17 lutego 2010 r., który jako autor koncepcji zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego na zakład cukierniczy z częścią biurową i socjalną podał, że zaopatrzenie planowanego zamierzenia w media oparte będzie na obecnym i jest wystarczające na potrzeby planowanej inwestycji. To oświadczenie nie zostało poddane ocenie przez organ pierwszej instancji, który przyjął je bezkrytycznie pomimo zarzutów i wniosków dowodowych skarżącej, które pominął bez wskazania przyczyny tego stanu rzeczy. Ponadto organ pierwszej instancji nie dostrzegł, że także przedłożone przez inwestora ostatecznie dokumenty na okoliczność spełnienia przesłanki odpowiedniego uzbrojenia ternu mogą budzić wątpliwości, które należało wyjaśnić w toku postępowania. I tak pierwsza z umowa o zaopatrzenie w wodę – Nr [...] z 20 grudnia 2007r., jest w zasadzie nie czytelna, natomiast jak się wydaje nie dotyczy obiektu na działce nr [...] lecz - jako podano - obiektu przy ul. [...] . O ile umowa sprzedaży energii elektrycznej wraz z usługą dystrybucji Nr [...] z dnia 2 stycznia 2010 r. wskazuje jako obiekt, którego dotyczy Zakład Cukierniczy przy ul [...], to już w umowie o przyłączenie do sieci gazowej Nr [...] jako miejsce dostawy wskazano budynek usługowy przy ul [...] na działce nr [...], a nie budynek produkcyjny lub produkcyjno-usługowy, względnie zakład w konkretnej branży. W aktach sprawy znajdują też oświadczenie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z dnia 2 lipca 2010 r. o warunkach przyłączenia nieruchomości, wydane dla budynku zakładu cukierniczego z częścią biurową, magazynową i socjalną przy ul.[...] - działka nr [...], nie mniej jednak, jak wynika z warunków dodatkowych zawartych w jego treści, przedmiotowe oświadczenie wydano na podstawie potwierdzenia w dokumentacji przez projektanta, że istniejące przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne, wykonane według dokumentacji L. inst. [...], posiadają właściwe średnice dla dostawy wody i odprowadzania ścieków z projektowanego budynku na działce nr [...] i istniejącego budynku na działce nr [...] oraz w oparciu o zapisy w uzgodnieniu przyłączy wod.-kan.L.dz. [...]z dnia 31 lipca 2000 r. Rzetelność takiego oświadczenia projektanta kwestionowała zaś skarżącą, przedkładając ze swej strony dokumenty, także wytworzone przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. Pozostały one jednak poza oceną organu pierwszej instancji, zaś jak uprzednio już wskazano, organ drugiej instancji co do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. pkt 3 u.p.z.p. nie czynił własnych ustaleń oraz nie odniósł się do zrzutów odwołania.

W powyższym zakresie zarzuty procesowe skargi również są zasadne.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 71 § 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz cechach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz.1227).. W tym zakresie słusznie wskazał organ odwoławczy, że zgodnie z zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 94 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U Nr 2013, poz. 1397), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do produkcji wyrobów cukierniczych lub syropów, o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 50 t na rok. Inwestor w piśmie z dnia 13 maja 2010 r. zadeklarował zdolność produkcyjną do 45 ton na rok, zaś to oświadczenie, będące przejawem do zamiaru inwestora, nie może zostać skutecznie zakwestionowane w niniejszym postępowaniu, także przez prowadzenie przedstawionych w uzasadnieniu skargi obliczeń. Zamiar inwestora będący przedmiotem wniosku i rozstrzygania zakresie planowanej maksymalnej zdolności produkcyjnej zakładu cukierniczego został zaś określony wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Może natomiast budzić zastrzeżenia to, że takiego ograniczenia nie odzwierciedla żadna część decyzji organu pierwszej instancji.

Co do opinii złożonych w sprawie przez jednostki organizacyjne pełniące funkcję pomocniczą przy wydawaniu przez organ decyzji oraz w niej powoływanych należy stwierdzić, że takie opinie winna cechować aktualności, jeżeli nawet nie mają one charakteru przy rozstrzyganiu sprawy. Ten wymóg nie został w sprawie zachowany.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa

( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 )

Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.