Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 244/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2002 nr 113 poz 984
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Ś. na zarządzenie zastępcze Wojewody P. z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta - oddala skargę.-


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych.

W dniu 3 listopada 2008 r. Wójt Gminy Ś. – A. Z., przekazał organowi nadzoru informację, iż w trakcie obecnej kadencji samorządu terytorialnego tj. w okresie od 28 czerwca 2006 r. do dnia 8 lipca 2008 r. pełnił funkcję sekretarza Rady Nadzorczej Spółdzielni Kółek Rolniczych w Ś.

Wobec powyższego w dniu 6 listopada 2008 r. organ nadzoru wystosował pismo do Rady Gminy Ś., informując, że A. Z. naruszył ustawowy zakaz łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji członka rady nadzorczej spółdzielni. Naruszenie tego zakazu zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o organicznemu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. nr 216, poz. 1584) oraz art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. nr 113, poz. 984 ze zm.) powoduje wygaśniecie mandatu. Zachodzi zatem konieczność niezwłocznego podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Obowiązek ten zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy spoczywa na Radzie Gminy.

Z uwagi na fakt, iż Rada Gminy nie podjęła na sesji w dniu 11 grudnia 2008 r. stosownej uchwały, Wojewoda P. pismem z dnia 29 grudnia 2008 r., na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz.1591 ze zm.) wezwał do podjęcia przedmiotowej uchwały w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. W dniu [...] stycznia 2009 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...], zgodnie z którą nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy uznając, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy. O powyższych okolicznościach organ nadzoru powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 9 lutego 2009 r. Następnie zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lutego 2009 r., na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta zarządził o wygaśnięciu mandatu Wójta Gmina Ś. – A. Z. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z wykonywaniem członka rady nadzorczej spółdzielni.

Na powyższe zarządzenie zastępcze Gmina Ś. wywiodła skargę do sądu administracyjnego i zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta polegające na błędnym uznaniu, że zaistniały przesłanki do wygaśnięcia mandatu,

- art. 98 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, polegające na błędnym uznaniu, że jedyną prawnie dopuszczalną treścią uchwały podjętej na podstawie tego przepisu jest stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta gminy oraz że rada ma w myśl tego przepisu obowiązek podjęcia uchwały wygaszającej mandat wójta,

- art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2, art. 6, art. 11 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, poprzez naruszenie zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych, podlegającej ochronie sądowej, polegające na wydaniu zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta,

- art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie zasady sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym wyłącznie z punktu widzenia legalności, polegające na wydaniu zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała Rady Gminy w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta gminy,

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez Wojewodę P. takiej interpretacji przepisów art. 26 ust. l pkt 4 i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 24j ust. l i 3 ustawy o samorządzie gminnym, która narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności i prowadzi do zastosowania sankcji niewspółmiernej do wagi uchybienia,

- art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez przyjęcie, że wydanie zarządzenia zastępczego nie wykracza poza zasadę proporcjonalności kontroli między zakresem interwencji a znaczeniem interesów, które ma chronić,

- naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zw. z art. 98 ustawy o samorządzie gminnym polegające na uniemożliwieniu przez Wojewodę P. Wójtowi Gminy Ś. złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie.

Nadto wniesiono o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności z Konstytucją RP w szczególności z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji oraz art. 169 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, a także zgodności z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego przepisu art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, rozumianego w taki sposób, że każdorazowe naruszenie ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzeniem działalności skutkuje wygaśnięciem mandatu wójta, burmistrza, prezydenta miasta z mocy prawa.

Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i obciążenie Wojewody P. kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wójt Gminy w dacie złożenia przez Wojewodę Podlaskiego wniosku o podjęcie uchwały, nie pełnił już funkcji członka Rady Nadzorczej SKR w Ś. Rezygnację z pełnionej funkcji złożył w dniu 8 lipca 2008 r. a diety które otrzymywał – łącznie w wysokości 517,70 zł zwrócił. Nie istniały zatem okoliczności uzasadniające podjęcie uchwały o wygaśnięciu jego mandatu. Nadto podniesiono, że Rada Gminy podejmując uchwałę nie stwierdzającą wygaśnięcia mandatu Wójta wzięła pod uwagę to, iż wójt zgodnie z art. 24h ust.3 ustawy o samorządzie gminnym przedłożył w roku 2007 i 2008 organowi nadzoru, w ustawowym terminie oświadczenie majątkowe wraz z kopią zeznania podatkowego za rok ubiegły. Wojewoda P. analizując przedłożone oświadczenia nie dopatrzył się w nich żadnych nieprawidłowości, nie wzywał wójta do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień. W związku z tym Rada stanęła na stanowisku, że wojewoda akceptował istniejący stan rzeczy. W ocenie Rady Gminy obowiązek składania przez wójtów, burmistrzów oświadczeń majątkowych został wprowadzony do ustawy o samorządzie gminy w celu zapobieżenia zjawiskom korupcji. Głównymi adresatami tych oświadczeń są wyborcy i cała wspólnota samorządowa, dlatego też istnieje obowiązek jawności tych oświadczeń. W przypadku A. Z. obowiązek ten został spełniony. Nadto podniesiono, że w przypadku małych gmin, jaką z pewnością jest Gmina Ś. zjawiskom korupcji zapobiega powszechna znajomość dotycząca życia poszczególnych członków społeczności. Poza tym fakt zasiadania przez określoną osobę w Radzie Nadzorczej SKR w Ś. należy oceniać raczej w kategoriach poświęcenia czy ofiarnej służby, a nie kategoriach korupcjogennych. SKR w Ś. nie wykonuje żadnych usług dla rolników. Wójt był przekonany o braku prowadzenia działalności gospodarczej. Takie samo przekonanie, odnośnie prowadzenia działalności gospodarczej przez SKR w Ś. posiadają mieszkańcy gminy. Przekonanie było takie, że udostępnienie do korzystania z gruntów czy budynków nie jest działalnością gospodarczą, a tylko takie formy aktywności na rynku przejawia SKR w Ś. Podniesiono, że faktycznie Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta i choć ma ona treść inną od oczekiwanej przez wojewodę, to nie można mówić, że w sprawie wystąpiła przesłanka bezskutecznego upływu terminu zakreślonego wezwaniem wojewody do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta. W ocenie skarżącej Rada Gminy ma możliwości wyboru czy uchwałą tą należy stwierdzić wygaśnięcie mandatu czy też w przypadku, gdy wyjaśnienia wójta zostaną uznane za wystarczające i wynika z nich, że nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu uchwałą, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy można odmówić wygaśnięcia mandatu. Z uwagi na fakt że uchwały rady gminy w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta posiadają w sobie element kształtujący sytuację prawną osoby, której dotyczą oraz, że uchwałom rady gminy przysługuje domniemanie legalności do chwili ich podważenia w trybie kontroli sądowoadministracyjnej, Wojewoda winien był wstrzymać się z wydaniem zarządzenia zastępczego do czasu rozstrzygnięcia prawomocnym wyrokiem Sądu kwestii zgodności z prawem tej uchwały. Zdaniem skarżącej Gminy organ nadzoru przed wydaniem zarządzenia zastępczego powinien umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień. Wskazano również, że uzasadnienie zarówno wezwania do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta gminy, jak i uzasadnienie zarządzenia zastępczego są niezwykle lakoniczne i nie pozwalają na dokonanie merytorycznej oceny zarządzenia zastępczego. Jedynymi powołanymi faktami, uzasadniającymi podjęcie zaskarżonego zarządzenia, jest wskazanie, że Wójt w okresie od 28 czerwca 2006 do 8 lipca 2008 pełnił funkcję sekretarza Rady Nadzorczej SKR w Ś. Nie przeprowadzono postępowania, które mogłoby wyjaśnić, że w okresie pełnienia tej funkcji zarząd nie podejmował żadnych czynności, poza kontynuowaniem umów najmu (dzierżawy) zawartych przed 2000 rokiem. Wskazano, że ustanowienie sankcji w postaci utraty mandatu z uwagi na zasiadanie w radzie nadzorczej maleńkiej spółdzielni narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w Konstytucji. Reakcja ustawodawcy na tego rodzaju uchybienie jest zdecydowanie zbyt gwałtowna. Ustawa o bezpośrednim wyborze wójta burmistrza i prezydenta miasta nie różnicuje sytuacji osoby, która zasiada w spółdzielniach wielkich rozmiarów i olbrzymich obrotach, np. banki oraz sytuacji osoby, która zasiadając we władzach spółdzielni nie osiąga praktycznie żadnych dochodów. Ponadto ustawodawca dopuszcza możliwość bycia przez wójta członkiem rady nadzorczej w olbrzymich spółdzielniach mieszkaniowych, co z całą pewnością przynosi poważne dochody. Jest to swego rodzaju niekonsekwencja ustawodawcy i niesprawiedliwe traktowanie osób podlegających reżimowi tego przepisu. Podniesiono, że kara powinna być proporcjonalna do wykroczenia (do popełnionego czynu). W sprawie niniejszej zaś z jednej strony jest zawinienie w postaci zasiadania w radzie nadzorczej i dochód z tego tytułu w wysokości 517,70 zł, a z drugiej strony sankcja w postaci utraty mandatu. Jest to sankcja automatyczna i bezwzględna. W ocenie skarżącego taką samą wykładnię, jakiej dokonał TK w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt 8/07 stwierdzającym niezgodność art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta z art. 31 ust. 3 Konstytucji, można wywieść w odniesieniu do przepisu art. 26 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Sankcja zawarta w tym przepisie, jako naruszająca zasadę proporcjonalności, jest również niezgodna z konstytucją. Dlatego też w ocenie skarżącej Gminy kwestionowane zarządzenie zastępcze podjęte zostało, na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją, przez co samo Konstytucję narusza.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie od strony skarżącej na jego rzecz kosztów procesu. Odnosząc się od zarzutów skargi podano, że nie są one trafne. Przede wszystkim podniesiono, że okoliczności faktyczne zobowiązywały organ nadzoru do zastosowania przewidzianej prawem procedury skutkującej stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu organu wykonawczego gminy. Nieusprawiedliwione są zatem zarzuty i wnioski sformułowane w skardze odnośnie błędnego uznania przez organ nadzoru, iż zaistniały przesłanki do wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Ś. oraz wskazujące na naruszenie zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych poprzez wydanie zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała Rady Gminy w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta gminy. Zdaniem organu wywodów skarżącej Gminy w tym zakresie nie można pogodzić ze względu na specyficzny charakter instytucji zarządzenia zastępczego. Byłaby ona instytucją zbędną, gdyby przyznać rację stronie skarżącej, gdyż stanowisku organu uchwałodawczemu w tym zakresie nie można przypisywać rozstrzygającego znaczenia. Wskazano, że wygaśnięcie mandatu wójta następuje z mocy prawa, a więc z woli ustawodawcy, nie zaś z woli jakiegokolwiek innego podmiotu. Skutek ten następuje z chwilą zaistnienia okoliczności faktycznej, a w niniejszym przypadku konieczne jest również podjęcie przez radę gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. W przepisie art. 26 ust. 1 o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta ustawy zawarto zamknięty katalog okoliczności faktycznych powodujących wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji. Mieszczą się w nim przypadki o bardzo różnym charakterze: zachowania i czynności wójta oraz inne okoliczności wywołane przez niego, również niezależne od jego woli, takie jak naruszenie ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta, burmistrza czy prezydenta miasta z innymi stanowiskami. Ponadto, przepis art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne stanowi, że skutkiem naruszenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zakazów określonych w tej ustawie jest wygaśnięcie jego mandatu. Istnieje zatem podwójne uregulowanie konsekwencji prawnych tych samych niedozwolonych zachowań. Nieuzasadnione są w świetle powyższego wnioski strony skarżącej dotyczące nie istnienia okoliczności uzasadniających podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta z uwagi na nie spełnienie przez Wójta Gminy Ś. funkcji członka Rady Nadzorczej Spółdzielni Kółek Rolniczych w Ś. w dacie wezwania przez Wojewodę P. do podjęcia przedmiotowej uchwały oraz usprawiedliwiające nieznajomość przepisów prawa przez wójta gminy, z uwagi na to, iż był on przekonany o braku prowadzenia działalności gospodarczej, a także że w okresie pełnienia tej funkcji zarząd "nie podejmował żadnych czynności, poza kontynuowaniem umów najmu (dzierżawy) zawartych przed 2000 rokiem".

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii nieuzasadnionego prawnie wydania zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy rada gminy podjęła uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Ś., a także błędnego uznania przez organ nadzoru, iż jedyną prawnie dopuszczalną treścią uchwały podjętej na podstawie tego przepisu jest stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta gminy, organ podkreślił, iż w toku całego postępowania w niniejszej sprawie organ nadzoru w żaden sposób nie zasygnalizował, a tym bardziej nie przesądzał o konieczności zajęcia przez radę gminy "słusznego" stanowiska. Tym niemniej, "kompetencji wojewody do wydania zarządzenia zastępczego nie może wyłączać lub ograniczać okoliczność, iż rada gminy podjęła w związku z wezwaniem wojewody uchwałę innej treści (np. stwierdziła, że mandat nie wygasł albo odmówiła podjęcia uchwały w tym przedmiocie). Odmienny pogląd prowadziłby do tego, że rada gminy podejmując uchwałę innej treści, niż uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu, blokowałaby dopełnienie przez wojewodę obowiązku wydania zarządzenia zastępczego, wydłużając czas do jego wydania w sytuacji, gdy ustawa przewiduje stwierdzenie wygaśnięcia mandatu najpóźniej w terminie miesiąca do wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Takie stanowisko rady wyraża jedynie opinię rady w tej sprawie, może być podjęte w formie uchwały i brak jest podstaw do unieważnienia takiej uchwały z tego powodu, że rada nie była uprawniona do podjęcia uchwały o takiej treści. Jeżeli wojewoda nie podziela stanowiska (opinii) rady gminy, ma kompetencje do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśniecie mandatu i nie jest potrzebne uprzednie wyeliminowanie uchwały rady wyrażającej jedynie opinie rady co do tego, że jej zdaniem nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez organ nadzoru albo wniesienia skargi przez wojewodę na taką uchwałę do sądu administracyjnego, powodowałoby taki stan, że wojewoda nie mógłby wydać zarządzenia zastępczego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie dotyczącej uchwały rady gminy odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Konsekwencją tego byłoby, wbrew intencjom ustawy szybkiego wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, przedłużenia załatwienia takiej sprawy, która dotyczy przecież sprawowania mandatu przez określoną kadencję. Jednocześnie organ nadzoru nie podzielił poglądu strony skarżącej o konstytutywnym charakterze uchwały podejmowanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta oraz że "uchwała ta rozstrzygała w kwestii istnienia przesłanek do wygaśnięcia mandatu, to do czasu rozstrzygnięcia prawomocnym wyrokiem Sądu kwestii zgodności z prawem tej uchwały, Wojewoda winien był wstrzymać się z wydaniem zarządzenia zastępczego". Wydanie takiego zarządzenia ma charakter obligatoryjny. Od wykonania ustawowego obowiązku, w sytuacji gdy występują przesłanki wygaśnięcia mandatu, wojewoda nie może odstąpić tylko z uwagi na okoliczność, iż rada gminy podjęła uchwałę innej treści, niż uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu. Ustawowa procedura stwierdzenia wygaśnięcia mandatu jest przeprowadzana w razie wystąpienia okoliczności faktycznych powodujących wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przed upływem kadencji z mocy prawa. W ocenie organu nadzoru nie ulega wątpliwości, iż podniesiony w skardze zarzut naruszenia wymogu, określonego w przepisie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta, polegającego na uniemożliwieniu Wójtowi Gminy Ś. przez Wojewodę P. złożenia wyjaśnień przed wydaniem zarządzenia zastępczego jest prawnie nieuzasadniony, gdyż przepis ten nie przewiduje takiego wymogu. Warunkiem skutecznego wydania zarządzenia zastępczego jest uprzednie powiadomienie, przez wojewodę, ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Wymóg ten został spełniony w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu zastosowania przez Wojewodę P. takiej interpretacji przepisów art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta, która narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności i prowadzi do zastosowania sankcji niewspółmiernej do wagi uchybienia, należy zauważyć, iż zarzut ten jest niezasadny, jak również wnioski skarżącego, iż zaskarżone zarządzenie zastępcze podjęte zostało na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją, przez co samo Konstytucję narusza, a także prowadzące do uznania, że zawinienie w postaci zasiadania w radzie nadzorczej jest nieistotnym naruszeniem prawa. Uwzględnienie stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą prowadziłoby do zakwestionowania zasadności określonych przez ustawodawcę konsekwencji w postaci wygaśnięcia mandatu wójta sprawującego funkcje wymienione w art. 4 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, a taka interpretacja byłaby sprzeczna z zasadą racjonalnego ustawodawcy, który wyraźnie określił skutek prawny złamania zakazu członkostwa w zarządach, radach nadzorczych lub komisjach rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych w okresie pełnienia funkcji wójta, jakim jest wygaśnięcie mandatu. Dyspozycja normy prawnej art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, wprost określa sankcję za podjęcie niedozwolonych prawem zachowań przez organ wykonawczy gminy, nie pozostawiając jej adresatom, ani też organom stosującym prawo możliwości subiektywnej interpretacji przyjętych przez ustawodawcę uregulowań w tym zakresie. W uzupełnieniu podano, iż dostrzeżone przez organ nadzoru niezgodne z prawem zasiadanie przez Wójta Gminy Ś. w Radzie Nadzorczej Spółdzielni Kółek Rolniczych w Ś. nie mogą sanować podniesione przez skarżącą stronę kwestie dotyczące sytuacji, w której organ nadzoru analizując przedłożone oświadczenia (majątkowe) nie dopatrzył się w nich żadnych nieprawidłowości, nie wzywał wójta do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień. Takie stanowisko skarżącego jest całkowicie mylne i niemożliwe do zaakceptowania z uwagi na nie ujawnienie przez Wójta Gminy Ś. faktu bycia członkiem Rady Nadzorczej Spółdzielni Kółek Rolniczych w Ś. w przesłanych Wojewodzie P. oświadczeniach majątkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jego legalności.

Niesporny pomiędzy stronami jest fakt, iż Wójt Gminy Ś. – A. Z. w trakcie obecnej kadencji samorządu terytorialnego tj. w okresie od 28.06.2006 r. do dnia 8.07.2008 r. pełnił funkcję sekretarza Rady Nadzorczej Spółdzielni Kółek Rolniczych w Ś. Naruszył w ten sposób dyspozycję przepisu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, zgodnie z którym wójtowie, w okresie pełnienia funkcji nie mogą być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych. Naruszenie ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji członka rady nadzorczej spółdzielni powoduje wygaśnięcie mandatu wójta (art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20.06.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta), stąd osoba wybrana na stanowisko wójta zobowiązana jest do zrzeczenia się funkcji członka rady nadzorczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji w w/w terminie, rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu (art. 26 ust. 4 oraz 5 tejże ustawy).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że wygaśnięcie mandatu wójta (radnego) wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem, określonych w odrębnych przepisach, funkcji lub działalności, następuje z mocy prawa na skutek zaistnienia okoliczności powodującej to wygaśnięcie; stwierdzenie w drodze uchwały rady wygaśnięcia mandatu wójta ma charakter deklaratywny (wyrok NSA z 11.12.2003 r. sygn. akt SA/Rz 925/03, OwSS 2004/4/108; wyrok WSA w Białymstoku z 29.04.2004 r., II SA/Bk 17/04 – LEX nr 173753). W powołanym wyroku WSA w Białymstoku sformułował tezę, iż skoro w toku kadencji rady podjęcie przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu spowodowało wygaśnięcie mandatu, to późniejsze zaprzestanie takiej działalności nie prowadzi do restytucji stanu poprzedniego, albowiem ordynacja wyborcza nie zna instytucji przywrócenia, czy "odrodzenia" mandatu, który zgodnie z prawem wygasł. Teza ta znajduje zastosowanie także w wypadku wygaśnięcia mandatu wójta na skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji.

Odnosząc powyższe konstatacje do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Wójt Gminy Ś. w sposób ewidentny naruszył ustawowy zakaz łączenia funkcji, poprzez sprawowanie funkcji sekretarza rady nadzorczej SKR w Ś., przez okres prawie 2 lat od daty złożenia ślubowania w charakterze wójta. A zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy, zaistniały przesłanki do wygaśnięcia mandatu wójta i fakt tego wygaśnięcia nie może być na skutek późniejszej rezygnacji z funkcji członka rady, czy zwrócenia diet, które z tego tytułu otrzymywał. Zakaz łączenia funkcji wójta z innymi funkcjami, określonymi przepisami ustaw, jest przepisem antykorupcyjnym w tym sensie, iż ma eliminować sytuacje prowadzące do konfliktu interesów. Wygaśnięcie mandatu powoduje samo naruszenie zakazu łączenia funkcji, niezależnie od tego, czy osoba naruszająca zakaz uzyskała jakiekolwiek korzyści majątkowe. Bezprzedmiotowe są również wywody skargi o tym, iż wójt był przekonany o braku prowadzenia działalności gospodarczej przez SKR. Powołane wyżej przepisy łączą skutek w postaci wygaśnięcia mandatu ze złamaniem zakazu łączenia funkcji wójta z funkcją członka organów spółdzielni (z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych) niezależnie od przedmiotu, zakresu i intensywności działalności gospodarczej prowadzonej przez spółdzielnię.

Co się tyczy obowiązku podjęcia przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta, stwierdzić należy, iż z zasady samodzielności gminy wynika reguła, że organy nadzoru nie mogą nakazać radzie gminy podjęcia uchwały określonej treści. Aby uszanować zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w ustawodawstwie samorządowym wprowadzono instytucję zarządzenia zastępczego wydawanego przez wojewodę jako organ nadzoru. Zgodnie z art. 98 "a" ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów ustawy w zakresie wygaśnięcia mandatu wójta, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do jej podjęcia w terminie 30 dni; w razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. A zatem rada gminy ma wynikający z przepisów prawa, obowiązek podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta. Może wszakże tego obowiązku nie wykonać, co uruchamia procedurę wydania zarządzenia zastępczego.

Nie ma wątpliwości, że zarządzenie zastępcze może być podjęte w sytuacji kiedy rada, w zakreślonym przez wojewodę terminie nie podejmuje żadnej uchwały. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy w Ś. podjęła uchwałę następującej treści: "Po wysłuchaniu wyjaśnień A. Z. – Wójta Gminy Ś. stwierdza się nie wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy Ś." (§1 uchwały Nr [...] z dnia [...].01.2009 r.).

Rada Gminy prezentuje stanowisko, że wydanie zarządzenia zastępczego, po podjęciu przez radę powołanej uchwały, narusza zasadę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych, a także jest niezgodne z zasadami sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym. Nie jest zgodne z zasadą legalności działanie organów, wydanie zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała Rady Gminy w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta gminy.

Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Rady Gminy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.04.2005 r. (OSK 1186/04, LEX nr 176126). Teza wyroku stwierdza kategorycznie: " Wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98 "a" ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady podjętej sprzecznie z wezwaniem, w trybie art. 91 ust. 1 tej ustawy". W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdza: "Z treści przepisu art. 98 "a" ust. 2 ustawy jak również z istoty nadzoru sprawowanego przez wojewodę, którego kryterium stanowi zgodność z prawem, wynika, że zarządzenie zastępcze wojewoda wydaje zarówno w przypadku, gdy rada nie podejmuje uchwały, jak i wówczas gdy akt wydany przez radę w wyniku wezwania wojewody nie spełnia żądania organu nadzoru. Wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98 "a" ust. 2 ustawy nie jest przy tym uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały podjętej sprzecznie z wezwaniem w trybie art. 91 ust. 1 powołanej ustawy".

Stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego zasługuje w pełni na aprobatę także z tego względu, iż uzależnienie możliwości stosowania środków prawnych nadzoru (zarządzenie zastępcze) od uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał podejmowanych przez rady gmin w obronie "swojego" wójta, czy "kolegi radnego", (co wymaga dwuinstancyjnego postępowania sądowo-administracyjnego), prowadziłoby do paraliżu instytucji nadzoru nad samorządem terytorialnym.

Zatem wydanie przez organ gminy uchwały niezgodnej w swej treści z wezwaniem organu nadzoru, nie może stanowić przeszkody prawnej do wydania zarządzenia zastępczego, w sytuacji gdy spełnione są pozostałe przesłanki jego wydania. Organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze powinien wszakże podjąć środki prawne mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały niezgodnej z wezwaniem organu nadzoru. Eliminacji wymagają w szczególności uchwały o treści wykraczającej poza kompetencje rady gminy. Rada gminy, po otrzymaniu wezwania do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta, może: nie podjąć żadnej uchwały w zakreślonym terminie, stwierdzić wygaśnięcie mandatu wójta, bądź odmówić stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Rada gminy nie jest kompetentna do podjęcia uchwały, w której " stwierdza się nie wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy Ś". O wygaśnięciu lub nie mandatu orzec może sąd administracyjny.

Kolejne zarzuty skargi dotyczą naruszenia:

1) konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art.31 ust. 3 Konstytucji RP), poprzez przyjęcie przez Wojewodę P. takiej interpretacji przepisów art. 25 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 24j ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym która prowadzi do zastosowania sankcji niewspółmiernej do wagi uchybienia,

2) art. 8 ust.3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego poprzez przyjęcie, że wydanie zarządzenia zastępczego nie wykracza poza zasadę proporcjonalności w kontroli działalności społeczności lokalnych, między zakresem interwencji a znaczeniem interesów, które ma chronić.

Oba zarzuty opierają się na twierdzeniu o naruszeniu zasady proporcjonalności i oba są niewłaściwie zaadresowane. Adresatem tych zarzutów nie powinien być organ nadzoru, a ustawodawca. Interpretacji przepisów antykorupcyjnych dokonanych przez Wojewodę P. nie można postawić żadnych zarzutów. Nie ma charakteru ani zwężającego ani rozszerzającego. Wojewoda po prostu stwierdził fakt naruszenia zakazu łączenia funkcji i zastosował procedury konieczne do wyeliminowania naruszenia prawa. Do zastosowania sankcji wystarczyła najprostsza forma wykładni – gramatyczna (językowa) wykładnia stwierdzająca. Zastosowana sankcja – zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu wójta – nie zostało wyinterpretowane przez organ nadzoru. Organ nadzoru po prostu zastosował jasno określoną sankcję, do czego zobowiązał go przepis ustawy. A zatem zarzut naruszenia zasady proporcjonalności poprzez zastosowanie sankcji niewspółmiernej do wagi uchybienia może być kierowany jedynie pod adresem ustawodawcy, który tę sankcję ustanowił.

Również zarzut naruszenia przepisu art. 8 ust.3 EKST może być adresowany wyłącznie pod adresem ustawodawcy, albowiem Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (Dz. U. 1994 r. Nr 124, poz. 607) jest umową międzynarodową, w której państwa – sygnatariusze Karty zobowiązują się "do uznania poniższych artykułów za wiążące w sposób i w zakresie przewidzianym w art.12 niniejszej Karty" (art. 1 Karty). Wśród tych zobowiązań znajduje się także postanowienie art. 8 ust. 3 karty, że kontrola administracyjna społeczności lokalnej powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma chronić. Zobowiązania podjęte przez państwa – strony realizowane są poprzez ustawodawstwo krajowe, a zatem zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 EKST można postawić jedynie ustawodawcy, a nie organom stosującym prawo krajowe.

O tym, iż właściwym adresatem w/w zarzutów skargi jest ustawodawca, a nie organ nadzoru świadczy wniosek skarżącej Gminy o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności zastosowanych w niniejszej sprawie przepisów z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 169 ust. 3 Konstytucji RP, a także zgodności zastosowanych przepisów z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatruje się w obowiązującej regulacji przepisów antykorupcyjnych, w szczególności w zastosowaniu sankcji wygaśnięcia mandatu wójta w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji, naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, dlatego też nie uwzględnił wniosku skarżącej Gminy. Wyjaśnić należy, iż w kwestii zgodności przepisów prawa z konstytucją prawo złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego przysługuje radzie gminy ( art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP); zainteresowanemu wójtowi przysługuje zaś prawo wniesienia skargi konstytucyjnej (art. 79 Konstytucji RP).

Ostatni z zarzutów skargi dotyczy uniemożliwienia przez Wojewodę Podlaskiego złożenia, przez zainteresowanego wójta, wyjaśnień w toku wydawania zarządzenia zastępczego. I ten zarzut – zdaniem Sądu – uznać należy za bezzasadny. W wyroku z dnia 15.03.2005 r. WSA w Białymstoku ( II SA/Bk 803/04, LEX nr 150127, Wspólnota 2005/14/50) Sąd podkreślił, że instytucja zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta nie przewiduje wymogu wysłuchania wyjaśnień zainteresowanego wójta (burmistrza) przed wydaniem takiego zarządzenia. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu przez radę gminy należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień i wymóg ten został zrealizowany, co potwierdza §1 uchwały podjętej przez radę. Nadto w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo urzędowe Wójta Gminy A. Z. z dnia 3.11.2008 r., adresowane do Wojewody P., w którym Wójt wyjaśnia, "że zaistniała sytuacja jest spowodowana moją nieuwagą, niedbalstwem a przede wszystkim brakiem czasu, który jest spowodowany ogromem pracy". Wojewoda P. wydając zarządzenie zastępcze znał zatem wyjaśnienia zainteresowanego Wójta. Jeśli więc zatem uznać brak formalnych wyjaśnień za naruszenie przepisów postępowania, to jest to naruszenie, które nie miało wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżone zarządzenie zastępcze nie narusza prawa i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2002 nr 153, poz. 1270 ze zm.).