Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 288/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2020 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wójt Gminy L. działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1, art. 60, art. 61 w związku z art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507) ustalił L. K. (dalej: skarżący) odpłatność za pobyt babci H. K. w Domu Pomocy Społecznej "A" w L. od dnia umieszczenia tj. od dnia [...] r. w miesięcznej wysokości 324,09 zł. wraz ze wskazaniem, że należność za miesiąc lipiec 2019 r. w wysokości 20,91 zł oraz należność za sierpień 2019 r. w wysokości 324,00 zł winny zostać zapłacone do 30 września 2019r.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. babcia skarżącego została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w L. (dalej "DPS"), gdzie została umieszczona w dniu [...] r. Zgodnie z Obwieszczeniem Starosty [...] z dnia [...] r. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS na rok 2019 r. wynosi 3661,90 zł. Dochód babci skarżącego wynosi 1990,40 zł. miesięcznie. W związku z tym ponoszona przez nią opłata za pobyt w DPS wynosi 1393,28 zł. miesięcznie tj. 70% dochodu (1990,40 x 70%) i nie pokrywa pełnego kosztu jej. Pozostałą część w kwocie 2268,62 zł. miesięcznie wynikającą z różnicy pomiędzy kosztem utrzymania, a opłatą mieszkanki zobowiązana jest w pierwszej kolejności pokryć rodzina. W związku z tym powyższa kwota ulega podziałowi na siedem osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach utrzymania H. K. w DPS.

W oparciu o wywiad środowiskowy organ ustalił, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną oraz synem. Dochód rodziny osiągnięty w miesiącu lipcu 2019 r. wyniósł 10173,22 zł. i przekracza 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie tj. 4752,00 zł. W związku tym organ uznał, że skarżący jest zobowiązany do pokrywania 1/7 kosztów pobytu babci w DPS tj. 324,09 zł. miesięcznie.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyraził niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu odwołania opisał sytuację zdrowotną, materialną i dochodową swojej rodziny; zarzucił niewyjaśnienie wszystkich okoliczności przez organ I instancji. Podniósł, że sytuacja dochodowa jego rodziny jest zmienna, syn kontynuuje naukę od 1 września i jego dochody z tytułu wynagrodzenia za pracę uległy znacznemu zmniejszeniu. Zarzucił także nieścisłość wywiadu środowiskowego, na skutek czego w kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia opłat nie uwzględniono dwoje dzieci z pierwszego małżeństwa brata matki skarżącego. Ich uwzględnienie zmniejszyłoby udział skarżącego z 1/7 do 1/9. Ponadto babcia ma oszczędności, w kwocie około 20.000 zł., którymi dysponuje jej syn. Zadeklarował on, że środki te przekaże na poczet opłaty pobytu babci skarżącego w DPS.

Jednak zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium stwierdziło, ze rozstrzygnięcie organu I instancji nie nosi cech dowolności. Organ ten poczynił bowiem prawidłowe ustalenia faktyczne oraz zastosował właściwe przepisy prawa i odpowiednio uzasadnił swoje stanowisko. Dokonał wnikliwej analizy sytuacji strony. Ponadto odniósł się w tezach uzasadnienia zaskarżonej decyzji do sytuacji dochodowej strony. Kolegium podzieliło słuszność tych ustaleń i uznało działania organu I instancji za wystarczające, przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i prawidłowo udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym. Ustalona odpłatność wynika z ustawowych uregulowań.

Kolegium stwierdziło ponadto, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, albowiem wysokość odpłatności wynika z sytuacji dochodowej rodziny.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie:

- art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w uznaniu, że krąg osób zobowiązanych do subsydiarnego partycypowania w kosztach pobytu babciu skarżącego obejmuje tylko 7 osób, podczas gdy organowi przekazano informację, że D. K. posiada dwoje dzieci z pierwszego małżeństwa, a pomimo tego organ nie przeprowadził żadnych ustaleń w tym zakresie

- art. 8 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,

- art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak stanowiska Kolegium dotyczącego zarzutów podniesionych w odwołaniu,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji, podczas gdy w pierwszej kolejności należało podjąć działania w celu zawarcia umowy ustalającej odpłatność za pobyt w domu opieki społecznej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżący wyjaśnił, że B. K. i S. K. to dzieci D. K., natomiast pozostałe osoby: M. P., K. P. i R. P. to brat i siostry skarżącego. Dodał, że nie została jeszcze ujęta dwójka dzieci D. K. z pierwszego małżeństwa. Podał także, że jego siostra K. P. w odrębnej decyzji została obciążona taką samą kwotą, jednak nie skutek wniesionego odwołania decyzja organu I instancji została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że skarga jest uzasadniona, a w odniesieniu do decyzji organów obu instancji zachodzi konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego ze względu na opisane dalej naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dalej jako: "u.p.s." (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507, t.j. ze zm. wg. stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy)

Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3.

W art. 61 ust. 1, ustawa ta stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Przy tym podmioty określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Przytoczona powyżej regulacja prowadzi do wniosku, że obowiązek podmiotów określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ma charakter akcesoryjny i powstaje dopiero wówczas, gdy mieszkaniec domu nie ponosi pełnej odpłatności.

Ponadto stosownie do brzmienia art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Sporną kwestią w niniejszej sprawie jest krąg zstępnych. Skarżący podnosi, że w kręgu tych osób nie została jeszcze ujęta dwójka dzieci D. K. z pierwszego małżeństwa.

W ocenie Sądu kwestia ta nie została w wystarczającym stopniu wyjaśniona przez organ odwoławczy, a w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ ten wprost nie odniósł się do formułowanego w tym zakresie zarzutu odwołania. Ponadto w żaden sposób organ odwoławczy nie odniósł się do ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ I instancji, czego nie można zaaprobować zwłaszcza z tego powodu, że ani z decyzji organu I instancji, ani ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego znajdującego się w przekazanych tutejszemu Sądowi akt administracyjnych nie wynika, na podstawie jakich dowodów oparł się organ, ustalając krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt babci skarżącego w domu opieki społecznej .

Zaakcentować należy, że organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę, a ustawodawca na organy, w tym również organ II instancji, nałożył obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Motywy rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie dotyczącym kwestii kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie są znane, ponieważ nie znalazły one swojego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji tego organu. Stwierdzenie to jest także aktualne w odniesieniu do decyzji organu I instancji. Nieodniesienie się zaś do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu prowadzi do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącego obligatoryjnej części decyzji jaką jest jej uzasadnienie. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji odnieść się do wypowiedzi zawartych w odwołaniu, a tego na gruncie przedmiotowej sprawy organ zaniechał poprzestając na lakonicznych i ogólnikowy stwierdzaniach dotyczących zgodności z prawem decyzji organu I instancji. Tymczasem brak odniesienia się przez Kolegium do podnoszonych przez stronę zarzutów może stanowić naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własne pogląd wyrażony m.in. w wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 56/18, wedle którego art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawiera zamknięty krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność. O regule kolejności nie można jednak mówić w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Z żadnego przepisu ustawy, ani z innego przepisu funkcjonującego w systemie prawnym nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji bowiem organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana jedynie w odniesieniu do skarżącego. Także tylko skarżący był stroną kontrolowanego postępowania. W aktach sprawy brak też informacji o postępowaniach toczących się wobec pozostałych osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej. W konsekwencji nie można wykluczyć, że organ w sposób arbitralny dokonał wyboru osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat wchodzącej do kręgu zstępnych, a także w ten sam, niedozwolony sposób, ustalił wysokość opłaty.

Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakładają na organy określone standardy postępowania. Naruszenia te mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji. Przemawia za tym konieczność ustalenia zasadniczych dla sprawy okoliczności, a więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego praktycznie od nowa, a także konieczność uwzględnienia prawidłowo wyznaczonego kręgu stron postępowania.

Z tych względów Sąd orzekł wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ przeprowadzi postępowanie dowodowe we wskazanym wyżej zakresie i orzeknie uwzględniając wiążąca ocenę prawną.