Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 576/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 art. 13 art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P.z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] października 2017 r. P. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Domu Pomocy Społecznej, przy ul. [...] w W. (dalej także: "Dyrektor DPS" lub "podmiot zobowiązany") w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W piśmie z dnia [...] września 2017 r. skarżąca P., reprezentowana przez Przewodniczącego, wniosła do Dyrektora Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] w W. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przekazanie:

1. kopii nagrania na nośniku CD oraz protokołu, (jeżeli został sporządzony) z zebrania z dnia [...] września 2017 r. z pracownikami Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...],

2. kopii innych nagrań i/lub protokołów z zebrań, jakie miały miejsce w miesiącach sierpień - wrzesień 2017 r.

W odpowiedzi na powyższy wniosek strony skarżącej, Dyrektor Domu Pomocy Społecznej w piśmie z dnia [...] października 2017 r., ustosunkowując się do wniosku strony skarżącego, poinformował, że informacje wskazane w przedmiotowym wniosku nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.") i nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w tejże ustawie.

Pomimo powyższych wyjaśnień podmiotu zobowiązanego, skarżąca P., reprezentowana przez Przewodniczącego w piśmie z dnia [...] października 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W petitum skargi strona skarżąca, w związku z brakiem odpowiedzi, zarzuciła Dyrektorowi Domu Pomocy Społecznej naruszenie art. 4, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji, strona skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie, że doszło do bezczynności,

2) zobowiązanie Dyrektora Domu Pomocy Społecznej do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej,

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że - wbrew stanowisku Dyrektora DPS - treść wniosku z dnia [...] września 2017 r. jednoznacznie obejmuje żądanie udzielenia informacji w sprawach publicznych, w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 oraz art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Strona skarżąca podniosła, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera zamkniętej definicji informacji publicznej. W tej sytuacji, strona skarżąca wskazała, że zgodnie z cyt. ustawą, informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych", zaś wskazówką przy definiowaniu pojęcia informacji publicznej jest art. 6 oraz art. 7 cytowanej ustawy. Oznacza to, w ocenie strony skarżącej, że informacją publiczną są m.in. zasady funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (por. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i c u.d.i.p.).

Strona skarżąca podniosła ponadto, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., udzielanie informacji publicznych następuje w drodze udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., a więc w przypadku złożonego wniosku z dnia [...] września 2017 r. wnioskowana informacja dotyczy oficjalnego zebrania pracowników zatrudnionych w jednostce samorządu terytorialnego, tj. w Domu Pomocy Społecznej. Skarżąca podniosła, że o obowiązku udostępnienia informacji publicznej przez jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, mówi przepis art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p.

Strona skarżąca powołała się ponadto na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 30 września 2015 r., w sprawie sygn. akt I OSK 2313/14, w którym to NSA stwierdził, że: "w orzecznictwie słusznie wskazuje się, że konstytucyjne prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle (vide: por. wyrok NSA z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02). Z tych względów, jeśli organ obowiązany do udzielenia informacji publicznej znajduje się w posiadaniu informacji, niezależnie od formy, w jakiej została ona utrwalona, winien ją udostępnić na warunkach określonych w tej ustawie".

Skarżąca zauważyła, iż każdemu przysługuje na mocy art. 2 ust. 1 u.d.i.p., z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej".

Skarżąca P. zarzuciła, że Dyrektor Domu Pomocy Społecznej w piśmie z dnia [...] października 2017 r., odmawiając udzielenia informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku z dnia [...] września 2017 r., nie wskazał żadnego konkretnego powodu odmowy udzielenia tej informacji, a także nie wskazał żadnej podstawy prawnej odmowy.

Jednocześnie, strona skarżąca, powołując się na przepis art. 13 ust 1 u.d.i.p., wskazała, iż udzielnie informacji publicznej winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, gdy tymczasem, jak uznała skarżąca, Dyrektor Domu Pomocy Społecznej we wskazanym terminie 14 dni nie podjęła żadnych dodatkowych kroków, a ostatniego dnia, w którym przypadał termin odpowiedzi, wystosowała pismo informujące jedynie o braku zasadności podania informacji.

Tym samym, w ocenie P., Dyrektor DPS nie wydał decyzji administracyjnej, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odstępie do informacji publicznej.

P. wskazała, że dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Skarżąca podniosła, że ustawodawca, w katalogu ograniczeń związanych z prawem dostępu do informacji publicznej, nie wprowadził wyjątków, które stanowiłby dla organu samorządu terytorialnego podstawę do odmowy udostępnienia materiałów audio oraz protokołów z przebiegu oficjalnego zebrania pracowników w nim zatrudnionych.

Mając powyższe na względzie, P. podniosła, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wskazana we wniosku informacja nie ma charakteru informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Domu Pomocy Społecznej, wniósł o jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, Dyrektor Domu Pomocy Społecznej wskazał w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że organ, po stwierdzeniu, że żądane przez P. informacje nie mają charakteru informacji publicznej, poinformował o tym stronę skarżącą, co oznacza, że nie pozostawał w bezczynności, z uwagi na podjęte czynności w tej sprawie, będące zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

W konsekwencji, Dyrektor DPS uznał, że sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W ocenie podmiotu zobowiązanego, oznacza to, że informacje odnoszące się do zebrania pracowników Domu Pomocy Społecznej, mającego charakter wewnętrzny, w żaden sposób niezwiązane są z wykonywaniem władzy publicznej, czy też gospodarowaniem mieniem publicznym, co oznacza, że nie mają, zatem charakteru informacji publicznej.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Dyrektor DPS powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia z 18 sierpnia 2010 r., sprawa o sygn. akt I OSK, 851/ 10 w którym to orzeczeniu NSA wskazał, że "dokument wewnętrzny, który służy wyłącznie usprawnianiu działalności danego podmiotu, ochronie jego prawnie usprawiedliwionych interesów, czy też ma zapobiegać sprzecznym z przepisami prawa działaniom innych osób, a ujawnienie treści, którego mogłoby to zapobieganie czynić nieskutecznym, nie musi być ujawniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej". Ponadto, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, a także w wyroku z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12 oraz w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/12, w których to NSA stwierdzi, że: "Dokumentami wewnętrznymi, a więc niemającymi charakteru informacji publicznej, są też, między innymi, korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne ze współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych, czy też pisemne wyjaśnienia złożone przez pracowników organu, które mają charakter porządkowy i dotyczą sposobu wykonywania obowiązków służbowych". Jednocześnie, Dyrektor DPS wskazał na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12 (Dz.U. poz. 1435, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122), w którym to Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji". Podmiot zobowiązany, odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia z 30 lipca 2013 r., sprawa sygn. akt I OSK 1004/13 oraz w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r., sprawa sygn. akt I OSK 907/13, w których to NSA wskazał, że: "Informację publiczną zawierają, więc dokumenty świadczące o sprawności działania organu, terminowości podejmowanych przez niego czynności, języku komunikacji z obywatelem, jakim posługuje się organ w pismach urzędowych, a więc co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie o informacji publicznej, stanowi informację publiczną". Wskazując z kolei na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 875/06, Dyrektor DPS zauważył, że: "Nie stanowi jednak informacji o zasadach funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia treść polecenia służbowego (a więc także informacji dotyczącej działań podejmowanych przez podmiot, jako pracodawca), stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, jest bowiem narzędziem pracodawcy w zakresie kierowania wykonywaniem pracy przez pracownika i wynika z zasady jego podporządkowania".

Powołując się na wskazane w odpowiedzi na skargę orzecznictwo, Dyrektor DPS stwierdził, że nie powinno budzić wątpliwości to, iż kopia nagrania na nośniku CD oraz protokołu, (jeżeli został sporządzony) z zebrania z dnia [...] września 2017 r. z pracownikami Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] oraz kopia innych nagrań i/lub protokołów z zebrań, jakie miały miejsce w miesiącach sierpień - wrzesień 2017 r., nie stanowią informacji publicznej i tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto, Dyrektor DPS stwierdził, że ewentualne udostępnienie żądanych informacji musiałoby zostać poprzedzone analizą przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, bowiem nie budzi wątpliwości, że udostępnienie nagrań (protokołów) z zebrania pracowników stanowiłoby naruszenie przepisów przywołanej wyżej ustawy.

Dyrektor DPS uznał również, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - nie doszło do jego bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] września 2017 r.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10, Dyrektor DPS wskazał, że: "Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej musi przede wszystkim ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej W przypadku, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną nie stosuje się przepisów ustawy, wobec czego adresat wniosku powinien o tym zawiadomić wnioskodawcę. Nie wchodzi wówczas grę możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16".

Wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 77/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SAB/Bd 40/07, Dyrektor DPS stwierdził, że: "W sytuacji, zatem gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku, do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ zawiadamia jedynie, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej, nie ma natomiast obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji".

Powołując się z kolei na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 listopada 2012 r., wydany w sprawie sygn. akt I OSK 2592/12, Dyrektor DPS wskazał, że: "Jeżeli więc żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej".

Dyrektor DPS zauważył ponadto, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja, o jaką ubiega się zainteresowany, nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Dyrektora DPS, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie spełnił.

Dyrektor DPS stwierdził, że w przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych.

Mając powyższe na względzie, Dyrektor DPS uznał, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić zatem należy, że żądane przez skarżącą informacje nie mają charakteru informacji publicznej, a tym samym czynności podjęte w sprawie przez Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w W. przy ul. [...] były zgodne z obowiązującymi w tej materii regulacjami prawnymi.

W tej sytuacji, Dyrektor DPS wniósł o oddalenie skargi, jako oczywiście bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.).

Z kolei, jak stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca P. sformułowała wobec Dyrektora Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] w W. zarzut bezczynności w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym strona skarżąca żądał przekazania:

1. kopii nagrania na nośniku CD oraz protokołu, (jeżeli został sporządzony) z zebrania z dnia [...] września 2017 r. z pracownikami Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...],

2. kopii innych nagrań i /lub protokołów z zebrań, jakie miały miejsce w miesiącach sierpień - wrzesień 2017 r.

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, należy ewidentnie zaliczyć Dyrektora Domu Pomocy Społecznej, przy ul. [...] w W. do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Dom Pomocy Społecznej, jako jednostka organizacyjna pomocy społecznej, w rozumieniu 6 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), należy niewątpliwie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, albowiem ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Z powyższego przepisu wynika ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (tak również m.in. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04, Legalis). W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16, Legalis).

Ponadto, wskazać należy, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że Informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią, więc informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13).

W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.

Sąd pragnie zauważyć, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne, to podlegałyby one - co do zasady - przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku analizy akt sprawy oraz stanowiska obu stron sporu sądowego - uznał, że Dyrektor Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] w W. w analizowanym zakresie nie pozostawał w bezczynności, albowiem informacje objęte wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] września 2017 r. nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym podmiot zobowiązany prawidłowo poinformował skarżącą w swoich pisemnych informacjach z dnia [...] października 2017 r.

W ocenie Sądu, stwierdzić należy, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Dyrektor Domu Pomocy Społecznej, wyjaśniając swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] października 2017 r., zasadnie stwierdził, że żądane wnioskiem informacje nie stanowią zakresu informacji publicznej, w związki, z czym, organ nie mógł udzielić na nie odpowiedzi. Sąd uznał, że nagrania, czy też protokoły z zebrań, jakie Dyrektor DPS przeprowadzał z pracownikami tej jednostki organizacyjnej, nie mogą być zakwalifikowane jako informacje wytworzone przez podmiot zobowiązany w ramach wykonywania przez ten podmiot zadań publicznych, lecz dotyczą wyłącznie sfery stosunków wewnętrznych, z zakresu pracy i relacji pracodawca - pracownik.

W ocenie Sądu, mając na względzie konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania szerokiej kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, trzeba jednocześnie wziąć pod uwagę to, iż każdy podmiot publiczny powinien jednak dysponować pewną sferą wolną od permanentnie sprawowanej kontroli, która w przypadku u.d.i.p. przybiera postać kontroli społecznej.

W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Domu Pomocy Społecznej, przy ul. [...] w W. wykonał swój obowiązek w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia [...] września 2017 r., bez zbędnej zwłoki, nie później, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (vide: art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, czy też udzielenie informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, a także wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16). W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją.

W ocenie Sądu, uznać należy, że udzielając stronie skarżącej w ustawowym terminie stosownej informacji, Dyrektor Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] w W. nie popadł w stan bezczynności. Tym samym, na dzień wniesienia skargi, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej rozpoznał już w sposób należyty wniosek strony skarżącej z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, uznać trzeba również, że - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - Dyrektor DPS w piśmie z dnia [...] października 2017 r., uwzględniając zakres swojej właściwości i posiadany zasób danych, odpowiedział stronie skarżącej w sposób jednoznaczny, który nie powinien budzić jakichkolwiek wątpliwości wnioskodawcy.

Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Dyrektor Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] w W. nie naruszył art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem udzielić odpowiedniej informacji w zakreślonym w tym przepisie terminie, jak też dochował innych formalnych czynności wskazanych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, które w konsekwencji świadczą o wykonaniu obowiązku informacyjnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do zobowiązania Dyrektor DPS do rozpoznania wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej.

Jednocześnie, z uwagi na fakt, iż Dyrektor DPS nie pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności, Sąd nie był w żaden sposób obowiązany rozważyć, czy owa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.