Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2163/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 60 pkt 7, art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 73 ust. 1, art. 77 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1333/11 w sprawie ze skargi B. J. na czynność Starosty K. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1333/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.J. na czynność Starosty K. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że B.J. wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2011 r. zwrócił się do Starosty K. o zwrot części opłaty pobranej przez organ za wydanie karty pojazdu samochodowego.

Pismem z dnia 2 września 2011 r. Starosta K. poinformował skarżącego, iż zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137 poz. 1310) kwota 500 złotych była opłatą pobraną na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego wówczas prawa i organ powiatu nie ma podstaw do zwrotu części opłaty ani też do swobodnego określenia jej wysokości.

W związku z powyższym skarżący, pismem z dnia 9 września 2011 r., wezwał Starostę K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zwrotu kwoty 425 złotych wraz z odsetkami ustawowymi tytułem nienależnie pobranej części opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przy zarejestrowaniu pojazdu.

Na powyższe wezwanie Starosta K. nie odpowiedział.

Następnie B. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na czynność Starosty Powiatu K. z dnia 2 września 2011 r. odmawiającą zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu objętego wnioskiem oraz zwrotu kwoty 425 złotych tytułem nienależnie pobranej części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Zaskarżonej czynności Starosty K. skarżący zarzucał:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisu art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98. poz. 1071 ze zm.),

II. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji, w której:

(a) powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, publ. OTK-A2006/1/3),

(b) powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 90, akapitem pierwszym, Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, albowiem uiszczona przez skarżącego opłata za wydanie karty pojazdu jest objęta zakazem z powołanego art. 90 akapitu pierwszego TWE , a to od chwili wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, to jest od dnia 1 maja 2004 r.,

2. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit 1 TWE, który należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany (por. postanowienie prejudycjalne Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt C 134/07 Piotr Kawała v. Gmina Miasta Jaworzna),

3. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 10 TWE -proklamującego zasadę lojalności, która obliguje państwo członkowskie do zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z TWE, a w szczególności związanie Państwa Polskiego "acguis communautaire" - w tym wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego, wynikającą z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości,

4. niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego (prawo wspólnotowe pierwotne i wtórne obowiązujące w świetle orzecznictwa ETS), z której wynika, że krajowy organ władzy, stosując prawo, jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową - a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit 1 TWE - przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Wobec powyższego, B. J. wnosił o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz uznanie obowiązku Starosty K. do zwrotu kwoty 425 złotych z tytułu nienależnie pobranej części opłat za wydanie karty pojazdu pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005r., Nr 108, poz. 908 ze zm.).

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty, podnosząc dodatkowo, że orzecznictwo sądów administracyjnych rozpoznaje przedmiotowe zagadnienie jednolicie przyjmując, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej.

Skarżący wskazał ponadto, że konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny oraz za sprzeczny z prawem wspólnotowym w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stronie skarżącej przysługuje więc uprawnienie do zwrotu uiszczonej przez nią kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a na Staroście spoczywa obowiązek zwrotu nadpłaconej kwoty.

Starosta K.w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako spóźnionej, ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu pisma podniósł, że skarga została złożona po upływie 60 dni do jej wniesienia, natomiast usprawiedliwienie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi jest niezawinione.

Uzasadniając stanowisko odnośnie oddalenia skargi organ powołał się na przepisy art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. wskazując, że należność za kartę pojazdu jest dochodem pobieranym przez samorządową jednostkę budżetową na podstawie odrębnych ustaw.

Odnośnie zastosowania przepisów ustawy do wniosku B. J. organ stwierdził, że uzasadnia to treść przepisu art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz to, że wniosek został złożony dnia 31 sierpnia 2011 r. Zdaniem Starosty K., mając na uwadze treść art. 70 § 1 i art. 80 § 1 Ordynacji podatkowej, której przepisy stosuje się w sprawie przedawnienia należności z tytułu opłaty za kartę pojazdu, zobowiązanie, którego płatność nastąpiła 21 października 2005 r. z dniem 1 stycznia 2011 r. przedawniła się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał zasadność skargi.

Sąd wskazał na wstępie, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest czynność Starosty K. polegająca na odmowie zwrotu B. J. kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy - samochodu marki [...] Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu dla ww. pojazdu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), została przez skarżącego uiszczona, natomiast pojazd został zarejestrowany pod numerem [...] na mocy decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], w której potwierdzono wydanie m.in. karty pojazdu.

W pierwszej kolejności Sąd rozważył charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również formę procesową, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie. W tej kwestii Sąd powołał uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 21), w której wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty.

Sąd stwierdził, że w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.).

Następnie Sąd wskazał, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została wydana powyższa uchwała. W odniesieniu do tejże opłaty nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.), stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Treść art. 77 ust. 3 ustawy, jak i pozostałych przepisów normujących tryb rejestracji pojazdu nie uległa istotnym zmianom i obowiązuje również obecnie.

W przekonaniu Sądu prowadzi to do wniosku, że kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych.

Sąd wskazał, że obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), na które powołuje się organ, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto bowiem normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia.

Oceniając dopuszczalność wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd uznał, że skarżący spełnił wymogi formalne, o których mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., bowiem pismo organu zawierające negatywną odpowiedź w zakresie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu organ wysłał do skarżącego w dniu 6 września 2011 r., natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa B. J. złożył w organie osobiście dnia 13 września 2011 r. Następnie - wobec nieudzielania odpowiedzi – skargę wniósł 10 listopada 2011 r. (data stempla pocztowego na kopercie), która wpłynęła do organu w dniu 14 listopada 2011 r., czyli przed upływem 60 dni od dnia wniesienia tego wezwania, albowiem dzień 12 listopada 2011 r., który był ostatnim dniem terminu przypadał w sobotę (art. 83 § 3 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zasadności żądania skarżącego, dotyczącego zwrotu nadpłaconej - jego zdaniem - opłaty za kartę pojazdu, Sąd wskazał, że aktualnie obowiązująca treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy była taka sama w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu dla samochodu marki [...]. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że § 1 ust. 1 cyt. omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Stosownie do powyższego Sąd stwierdził, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł w związku z wydaniem karty pojazdu. Skutkiem takiego stanowiska jest z kolei uznanie, że czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej w odpowiedzi na skargę kwestii znaczenia powyższego orzeczenia Trybunału dla oceny legalności zaskarżonej do sądu czynności w sytuacji, gdy na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP odroczone zostało wejście w życie wyroku Trybunału, Sąd stwierdził, że tak postawiony problem jest nieistotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podstawowego, wynikających z art. 178 ust. 1, atr. 8 i art. 184 Konstytucji RP.

W zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą bowiem odmówić - z tego powodu - jego stosowania.

Sąd wywodził dalej, że konsekwencją uznania przez sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Niezgodność opłaty za kartę pojazdu z prawem wspólnotowym potwierdza dodatkowo stanowisko o konieczności odmowy zastosowania sprzecznego z prawem przepisu.

Konkludując Sąd stwierdził, że odmawiając skarżącemu uwzględnienia roszczenia dotyczącego zwrotu części nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, z jednoczesnym powołaniem się na niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą przepis określający wysokość tej opłaty, organ administracji działał bezprawnie.

W ocenie Sądu, nie można także zaakceptować stanowiska organu, jako mającego znaczenie dla oceny legalności w niniejszej sprawie, dotyczącego przedawnienia roszczenia skarżącego z tytułu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu. Wprawdzie Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7 - 8, poz. 72), jak również na taką alternatywną drogę postępowania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, niemniej jednak sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta K., podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 1 i 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 60 pkt 7, art. 70 §1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych przy zastosowaniu art. 115 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie, iż czynność organu administracji była zgodna z prawem w związku z tym, że należność z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu uległa przedawnieniu na dzień złożenia wniosku o jej zwrot przez uiszczającego opłatę, stąd czynność tą należało uznać za skuteczną skargę zaś oddalić;

2. naruszenie art. 1 i 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 46 § 1 pkt 1, art. 49, art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z 32 p.p.s.a., podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie, iż Starosta K. nie posiada w niniejszym postępowaniu legitymacji do występowania w charakterze strony i wezwać składającego skargę do uzupełnienia braków formalnych w trybie określonym w art. 49 ewentualnie odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego Starosta nie posiada legitymacji biernej do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Rejestracja pojazdu kończy się wydaniem ostatecznej decyzji starosty. Opłaty, jakie wnoszący wniosek o rejestrację pojazdu jest obowiązany uiścić, stanowią dochód powiatu. Wniosek o zwrot części opłaty za kartę pojazdu nie może być rozpatrzony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rejestracji pojazdu, gdyż postępowanie to jest zakończone wydaniem niewzruszonej w żadnym trybie przewidzianym prawem decyzji ostatecznej, tak więc roszczenie nie powinno być skierowane do organu rejestrującego (Starosty), a jeśli już to do jednostki samorządu terytorialnego Powiatu K.. Starosta jest jedynie członkiem zarządu - organu powiatu i jako taki nie może być uznany za stronę w przedmiotowym postępowaniu.

Ponadto Starosta wskazał, że opłatę za kartę pojazdu należy zakwalifikować do niepodatkowych należności budżetowych wskazanych w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie natomiast z treścią art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Przepisy działu III Ordynacji podatkowej zawierają między innymi regulacje dotyczące nadpłaty podatku. Zgodnie z treścią art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej, prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, który zgodnie z art. 70 Ordynacji podatkowej wynosi 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W przedmiotowej sprawie termin przedawnienia upłynął.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjęcie w niniejszej sprawie, iż możliwe jest liczenie terminu przedawnienia od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych nie znajduje uzasadnienia. Ustawodawca nie tyle dokonał zmiany przepisu wprowadzając przedawnienie określonego obowiązku (uprawnienia) ile przesądził, o uznaniu opłaty za wydanie karty pojazdu za niepodatkową należność budżetową, przesądzając tym samym o odpowiednim stosowaniu do kwestii związanych z tymi opłatami, działu III Ordynacji podatkowej. Ustawodawca wprowadził przepis międzyczasowy, wskazując w art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, iż przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej). W niniejszej sprawie ustawodawca przesądził do których spraw winny mieć zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym w kwestii przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaty, a do których spraw przepisy dotychczasowe. Uiszczający opłatę, co najmniej od daty publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. wiedział o przysługującym mu roszczeniu o zwrot nadpłaty za wydaną kartę pojazdu. Każdy od dnia opublikowania ustawy o finansach publicznych (24 września 2009 r.) winien również zdawać sobie sprawę, że dalsza zwłoka w realizacji roszczenia, może prowadzić do jego wygaśnięcia, z uwagi na termin przedawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie oparta została na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a". Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą w istocie dwóch kwestii. Po pierwsze prawidłowości przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie ma zastosowania art.115 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Druga kwestia dotyczy uznania, że Starosta K. jest legitymowany do występowania w charakterze strony postępowania.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art.115 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ( Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) skarżący kasacyjnie prezentował stanowisko, że na mocy tego przepisu oraz art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych istniał obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r. w oparciu o przepisy k.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Jedynie bowiem postępowania o zwrot kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu, wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r. i nie zakończone decyzją ostateczną powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.

Art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych stanowi, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71). W takim przypadku należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby więc do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie - stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine cytowanej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia w/w przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty, jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko pozostaje w zgodzie z jednolitą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to kierunek podziela również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie.

Powyższe stanowisko zaaprobował Sąd Najwyższy stwierdzając, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej ( por. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5).

Konsekwencją przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu (określanego przez Sąd Wojewódzki "czynnością"), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym kontekście nietrafne są także wywody skargi kasacyjnej, zawarte w jej uzasadnieniu, że ocena wyrażona w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. ( sygn. akt I OPS 3/07), nie była wiążąca w niniejszej sprawie z uwagi na zmianę stanu prawnego, spowodowanej wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Nie można również podzielić zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania związanych z uznaniem Starosty K., jako strony biernie legitymowanej. Właściwość organu do podejmowania decyzji w sprawie rejestracji pojazdu, wydawania kart pojazdu i pobierania opłat została określona w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz.U. 2005, Nr 108, poz.908 ze zm.). Z przepisów tej ustawy tj. z art.73 ust.1 wynika, że rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę), wydając dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana, z zastrzeżeniem ust. 2-5. Również kartę pojazdu, po uiszczeniu opłaty, wydaje starosta ( art.77 ust.3 ). Dlatego nie trafny jest zarzut skargi kasacyjnej, że Starosta K. nie ma legitymacji biernej w sprawie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.