Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 231/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 157 par. 1 i  par. 2;  art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 22 ust. 1 pkt 2-3,  ust. 2 pkt 1 i3;  art. 26;  art. 27
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. w Radomiu przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w R. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia rolnego kierunku rekultywacji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] (uzupełnioną postanowieniem z [...]lutego 2019 r. znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "organ", "SKO"), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]maja 2018r., znak: [...], w sprawie:

1) ustalenia rolnego kierunku rekultywacji dla terenu obejmującego nieruchomości gruntowe, oznaczone jako działki nr: [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], położone w miejscowości [...];

2) ustalenia, że do rekultywacji obowiązana jest firma [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...];

3) zastrzeżenia dla Starosty prawa do wykonywania kontroli prac rekultywacyjnych, zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w związku z tym zobowiązania firmy [...]Sp. z o.o. do przedłożenia Staroście [...]projektu rekultywacji w kierunku rolnym;

4) zabronienia wykonywania prac rekultywacyjnych w granicach istniejącego złoża "[...]" zlokalizowanego na części działek [...]i [...].

Decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej.

W dniu [...]listopada 2018r. wpłynął do organu sprzeciw Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...]od decyzji Starosty [...]z dnia [...]maja 2018 r., której zarzucił:

1) rażące naruszenie art. 20 ust. 1, 2, 2a i 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.; dalej: "u.o.g.r.l."), polegające na nałożeniu obowiązku rekultywacji w kierunku rolnym na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy braku jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że podmiot ten może być adresatem praw i obowiązków wynikających z decyzji o rekultywacji w kierunku rolnym, co w rezultacie spowodowało skierowanie decyzji do wskazanego podmiotu w sytuacji, gdy treść powołanych wyżej przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozwalała na nałożenie obowiązku administracyjnoprawnego na Spółkę;

2) rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.o.g.r.l. polegające na określeniu w decyzji kierunku rekultywacji i podmiotu zobowiązanego do rekultywacji bez uprzedniego określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, choć analiza przepisów przywołanej ustawy prowadzi do jednoznacznych wniosków, że warunkiem przeprowadzenia rekultywacji jest ustalenie, że nastąpiła utrata albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów;

3) rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l., gdyż decyzja wbrew treści przywołanego wyżej przepisu nie określa terminu wykonania rekultywacji gruntów;

4) rażące naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ w toku postępowania nie ustalił, czy nastąpiło ograniczenie lub utrata wartości użytkowej gruntów, co stanowi warunek konieczny wydania decyzji w sprawie rekultywacji, a w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił w jakimkolwiek zakresie czy tego rodzaju ograniczenie lub utrata wartości użytkowej gruntu miała miejsce oraz z jakich względów przyjął, że zobowiązana jest do rekultywacji firma [...] Sp. z o.o. i dlaczego określił rolny kierunek rekultywacji;

5) trwałą niewykonalność decyzji istniejącą w dniu jej wydania, bowiem decyzja upoważnia do wykonania prac mających polegać na niwelacji terenu ograniczonych jedynie do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji w sytuacji, gdy nieruchomości przedzielone są nieruchomościami, których decyzja nie dotyczy, a zatem niwelacja terenu jest technicznie niemożliwa;

6) wydanie decyzji w części obejmującej pkt 4 rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, bowiem wskazane w treści decyzji uprawnienia starosty do wykonywania kontroli prac rekultywacyjnych wynikają z przepisu art. 26 u.o.g.r.l.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z [...] stycznia 2019 r. Kolegium podniosło, iż w rozpoznawanej sprawie podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 zdanie drugie k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniło, iż treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. Przesłankami uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, które winny być spełnione kumulatywnie, są:

1) oczywistość naruszenia prawa, polegająca na widocznej prima facie tj. rzucającej się w oczy, sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną;

2) przepis, który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa;

3) skutki, które wywołuje decyzja są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji.

Następnie Kolegium przytoczyło brzmienie art. 20 ust. 1, 2 i 2a u.o.g.r.l. Wskazało, iż z przepisów tych jednoznacznie wynika, że obowiązek przeprowadzenia rekultywacji ciąży na osobie powodującej utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, natomiast rekultywacji na cele rolnicze gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych przez nieustalone osoby, w wyniku klęsk żywiołowych lub ruchów masowych ziemi na właściwym organie wymienionym w art. 5 u.o.g.r.l.

SKO uznało, iż w niniejszej sprawie [...] Sp. z o.o., w żaden sposób nie jest odpowiedzialna za utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Spółka ta jest wyłącznie dzierżawcą omawianej nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...]stycznia 2018r. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość ta obejmuje tereny użytkowane dotychczas rolniczo i nieużytki zdegradowane w wyniku wydobywania kruszywa naturalnego w latach 50, 60 i 70 ubiegłego wieku przez miejscową ludność. Okoliczności te, zdaniem organu, wskazują, że zobowiązaną do rekultywacji nie jest Spółka [...], nawet jeśli to ona złożyła wniosek w sprawie rekultywacji, ale organ o jakim mowa w art. 5 u.o.g.r.l. W żadnym zaś razie niedopuszczalnym było, tak jak przyjął to Starosta [...], aby w razie braku ustalenia osób powodujących utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jako zobowiązanego do rekultywacji na cele rolnicze wskazać ich właściciela.

Kolegium zauważyło, iż w świetle art. 20 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. bez znaczenia pozostaje, kto jest właścicielem gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych podlegających rekultywacji. Istotnym jest kto spowodował utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntu, a w razie braku możliwości ustalenia takich osób, rekultywacji dokonuje właściwy organ, o którym mowa w art. 5 u.o.g.r.l.

W ocenie Kolegium, wyjaśnienia organu pierwszej instancji, że zobowiązanie Spółki [...] do rekultywacji nieruchomości wynika z faktu posiadania gruntu, niezależnie od tego czy jest to posiadanie o charakterze właścicielskim, czy też zależnym, jakim jest posiadanie wynikające z umowy dzierżawy nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Wskazało, iż publicznoprawnego obowiązku rekultywacji i zagospodarowania gruntów nie przenosi cywilnoprawna umowa np. darowizny, sprzedaży lub dzierżawy zdegradowanego albo zdewastowanego gruntu. Innymi słowy ten, kto nabył lub dzierżawi zdegradowane albo zdewastowane grunty, nie staje się przez to "osobą obowiązaną do rekultywacji gruntów" w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Kolegium stwierdziło zatem, Spółka [...] nie może być adresatem obowiązku rekultywacji gruntów, o którym mowa w art. 20 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., a decyzja nakładająca na ww. Spółkę taki obowiązek obarczona jest wadą nieważności nie tylko z powodu rażącego naruszenia prawa, ale również z powodu skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Jednocześnie organ podniósł, iż Starosta [...] wprawdzie powołał dwóch rzeczoznawców w celu wydania opinii określających stopień ograniczenia lub utratę wartości użytkowej gruntów objętych rekultywacją, jednakże w dniu wydania decyzji nie dysponował sporządzonymi przez nich opiniami. Organ pierwszej instancji nie miał więc podstaw do przyjęcia, że miało miejsce ograniczenie lub utrata wartości użytkowej gruntów. Kolegium wyjaśniło, iż określenie w decyzji podmiotu zobowiązanego do rekultywacji gruntów oraz określenie kierunku i terminu rekultywacji jest uzależnione od ustalenia, czy w ogóle grunt podlega rekultywacji, a zatem czy nastąpiło ograniczenie lub utrata jego wartości użytkowej.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wymogu tego nie dopełnił wobec czego decyzja w stopniu rażącym narusza także art. 22 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.o.g.r.l., bowiem nakłada na podmiot obowiązki w zakresie rekultywacji bez uprzedniego ustalenia, czy grunt, którego decyzja dotyczy podlega rekultywacji.

Kolegium zauważyło, iż decyzja w sprawie rekultywacji powinna zawierać wszystkie elementy określone w art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. Wykładnia logiczna i językowa tego przepisu prowadzi do jedynego możliwego wniosku, że określenie osoby obowiązanej do rekultywacji, a także określenie jej kierunku i terminu wykonania zależy od ustalenia czy grunt w ogóle podlega rekultywacji, a to możliwe jest po uprzednim ustaleniu, że nastąpiło ograniczenie lub utrata jego wartości użytkowej. Wydanie decyzji o rekultywacji gruntu, a dopiero później badanie czy nastąpiła utrata jego wartości użytkowej pozbawione jest jakiegokolwiek uzasadnienia.

Organ uznał również, że zaskarżona decyzja narusza w stopniu rażącym przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy istotnie grunty, o których mowa w decyzji podlegają rekultywacji, a także czy ich obecny stan jest wynikiem ich degradacji czy jedynie odłogowania. Ponadto organ wbrew dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. podjętej decyzji właściwe nie uzasadnił. Nie przedstawił bowiem jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej przyczyn, z powodu których przyjął, że grunty objęte decyzją wymagają rekultywacji i z jakich względów przyjął rolny kierunek rekultywacji, w szczególności zważywszy na fakt, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości te nie mają rolnego przeznaczenia.

Kolegium podzieliło stanowisko Prokuratora, że decyzja jest trwale niewykonalna, a niewykonalność ta zachodziła w dacie jej wydania. Projekt rekultywacji terenu obejmował działki stanowiące zwarty obszar, a rekultywacja miała polegać na makroniwelacji, złagodzeniu, wyprofilowaniu oraz wyrównaniu terenu. Decyzja dotyczyła jedynie części nieruchomości, które są poprzedzielane pasami nieruchomości nieobjętych tą decyzją. Ponieważ celem niwelacji jest płaskie ukształtowanie terenu, osiągnięcie tego celu jest niemożliwe w sytuacji gdy teren objęty rekultywacją nie stanowi zwartego obszaru.

W ocenie SKO bezspornym jest zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]maja 2018r., określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca"), wnioskując o jej uchylenie. Autor skargi zarzucił naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. przez błędne przyjęcie, iż skarżąca nie była podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji;

2) art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, iż skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie ustalenia rolniczego kierunku rekultywacji;

3) art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, iż miały one zastosowanie w sprawie podczas, gdy żadna z przesłanek nie wystąpiła;

4) art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób uchybiający zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in, że Kolegium błędnie uznało, iż [...] sp. z o.o. nie można przypisać statusu strony. Podniosła, iż w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...], co do której orzeczono o stwierdzeniu jej nieważności, spółka [...] wyprowadzała swój obowiązek prawny z treści art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. SKO błędnie przyjęło za prawidłowe twierdzenia Starosty, iż zobowiązanie spółki do rekultywacji wynikać miało z faktu posiadania gruntu. Zdaniem skarżącej, obowiązek rekultywacji wymienionych wcześniej nieruchomości wynikał z faktu rozpoczęcia na ich obszarze działalności gospodarczej przez spółkę polegającej na składowaniu i odzysku odpadów. Wbrew zatem ustaleniom SKO, [...] Sp. z o.o. była stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji wadliwy jest także zarzut Kolegium odnośnie naruszenia przez Starostę [...]art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. Decyzja z dnia [...]maja 2018 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie została skierowana do podmiotu, który nie mógł być stroną tego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.

Rozpoznając skargę, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO w [...]z dnia [...]stycznia 2019 r., stwierdzająca nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...]maja 2018 r. w przedmiocie kierunku rekultywacji gruntów. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04).

W orzecznictwie wskazuje się, że termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95).

Oczywistość naruszenia prawa polega natomiast na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się sytuację, gdy istnieje podstawa prawna do wydania aktu, a rozstrzygnięcie zawarte w tymże akcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których akt został wydany, lub które uprawniały organ do wydania rozstrzygnięcia. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść wydanego rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samym akcie od chwili jego wydania, a więc treść decyzji czy postanowienia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 170/10 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy za zasadne należy uznać stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Starosty z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...]jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Zaistniała bowiem przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkująca koniecznością wyeliminowania jej z obrotu.

Materialnoprawną podstawą decyzji Starosty [...]ego z 15 maja 2018 r. stanowiły przepisy art. 22 ust. 1 pkt 2-3, ust. 2 pkt 1 i 3, art. 26 i art. 27 u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. (wedle jego brzmienia obowiązującego w dacie podjęcia decyzji - t.j. opublikowany w Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Treść art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. wskazuje zatem na to, że obowiązek rekultywacji gruntów powiązany jest każdorazowo z działalnością powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Natomiast osobą zobowiązaną do rekultywacji, może być jedynie ten podmiot, który spowodował utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów.

Stosownie do art. 20 ust. 2 u.o.g.r.l., rekultywacji na cele rolnicze gruntów położonych, w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, zdewastowanych lub zdegradowanych przez nieustalone osoby, w wyniku klęsk żywiołowych lub ruchów masowych ziemi, dokonuje właściwy organ wymieniony w art. 5 (tj. w sprawach ochrony gruntów rolnych – starosta oraz w stosunku do gruntów leśnych – dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku), przy wykorzystaniu środków budżetu województwa, o których mowa w art. 22b ust. 1, a rekultywacji gruntów leśnych i gruntów przeznaczonych do zalesienia - przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu państwa, na zasadach określonych w przepisach o lasach.

Z kolei rekultywacji na cele inne niż wymienione w ust. 2 pozostałych gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych przez nieustalone osoby, w wyniku klęsk żywiołowych lub ruchów masowych ziemi, dokonuje właściwy organ wymieniony w art. 5, przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu państwa lub środków osób zainteresowanych prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach (art. 20 ust. 2a u.o.g.r.l.).

Mając na uwadze normy zawarte ww. przepisach organy administracji podejmują decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania, o jakich mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-4 u.o.g.r.l., określając jednocześnie stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów oraz uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Należy podkreślić, że wynikający z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych bezwzględny obowiązek rekultywacji, skonkretyzowany w decyzji administracyjnej, ma charakter publicznoprawny i stanowi realizację zasady bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska wynikającej z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Nawiązując do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należy podnieść, iż uwagi na brzmienie art. 20 ust. 1-2a u.o.g.r.l., istotne jest ustalenie, kto dokonał zdewastowania lub zdegradowania gruntów, natomiast bez znaczenia pozostaje okoliczność, kto jest właścicielem gruntów podlegających rekultywacji. Ponieważ orzekające w sprawie organy ustaliły, że firma [...] sp. z o.o. w żaden sposób nie jest odpowiedzialna za utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów oznaczonych jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]położonych w miejscowości [...], jak również nie zostały ustalone osoby, które spowodowały utratę albo ograniczenie wartości użytkowej przedmiotowych gruntów, brak było podstawy prawnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. decyzji z dnia [...]maja 2018 r. w przedmiocie ustalenia rolnego kierunku rekultywacji ww. nieruchomości i zobowiązania do jego przeprowadzenia [...] Sp. z.o.o.

Sąd zauważa, iż z akt kontrolowanej sprawy wynika, że spółka [...] (skarżąca w niniejszej sprawie) jest wyłącznie dzierżawcą omawianych wyżej nieruchomości, na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...]stycznia 2018r., jak i że nieruchomości te obejmują tereny użytkowane dotychczas rolniczo i nieużytki zdegradowane w wyniku wydobywania kruszywa naturalnego w latach 50, 60 i 70 ubiegłego wieku przez miejscową ludność. Z treści projektu rekultywacji wynika, że ograniczenie o jakim mowa w art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. nastąpiło w wyniku eksploatacji kruszywa przez miejscową ludność. A zatem Spółka [...] nie mogła być adresatem obowiązku rekultywacji gruntów, o którym mowa w art. 20 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Nadto opinie sporządzone na zlecenie Starostwa Powiatowego w [...] przez rzeczoznawców M. Z. w dniu [...]maja 2018 r. oraz A. P. w dniu [...] maja 2018 r. (które zostały dołączone do akt sprawy już po wydaniu decyzji w sprawie rekultywacji) potwierdzają jednomyślnie, że grunty rolne w granicach badanych działek nie są zdegradowane, nie stwierdzono bowiem utraty wartości użytkowej tychże gruntów, co skutkowałoby koniecznością ich rekultywacji. Jak podniesiono bowiem w ww. opiniach, grunty te wskutek zaniechania działalności rolniczej i ich wieloletniego odłogowania, wymagają obecnie przywrócenia do właściwej kultury rolnej. W świetle powyższe, Starosta [...] nie miał podstaw do przyjęcia, że miało miejsce ograniczenie lub utrata wartości użytkowej gruntów zlokalizowanych na ternie miasta [...] na działkach nr: [...], [...], [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

W ocenie Sądu, zasadnie Kolegium uznało, iż wydanie decyzji z [...]maja 2018 r. o rekultywacji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 1 i 2 , art. 22 ust. 1 pkt 1-3 u.o.g.r.l. A zatem w kontrolowanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]maja 2018 r. znak: [...]na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., o czym prawidłowo Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...]postanowiło.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.