Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 393/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SA/SZ 933/16 w sprawie ze skargi S. [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. [...] kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 933/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi S. [...] na "decyzję" Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Postanowieniem z [...] maja 2016 r., znak [...], SKO w [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 31 § 2 zdanie drugie w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie SKO w [...] z [...] lutego 2016 r., znak: [...].

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zaskarżone postanowienie Kolegium wydane zostało na podstawie przepisów art. 31 § 2 k.p.a. W części wstępnej kwestionowanego postanowienia Kolegium uznało, że wniosek Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2007 r. Nr "[...]/2007", z powodu rażącego naruszenia prawa - przepisów ustawy z dnia 3 lutego 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.) - nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przedmiotowa decyzja organu I instancji nie została wydana na podstawie wskazanej u.u.i.ś. Decyzja ta została wydana na podstawie obowiązujących w dacie jej wydania przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.). Przepisy przejściowe zawarte w art. 153 u.u.i.ś. określały jednoznacznie, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy p.o.ś., a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.u.i.ś., stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawy p.o.ś.

Odnosząc się do zapisów § 7 i § 8 Statutu Stowarzyszenia, w części dotyczącej celów działania i sposobów ich realizacji, Kolegium wskazało, że celami Stowarzyszenia jest sfera zadań publicznych, uznana za działalność pożytku publicznego, obejmująca działania na rzecz ekologii, ochrony dziedzictwa przyrodniczego i zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego obywateli, w tym wspieranie i koordynowanie inicjatyw obywatelskich, zmierzających do realizacji konstytucyjnej zasady zrównoważonego ekorozwoju, poszukiwanie rozwiązań systemowych itp. Cele te realizowane są poprzez działalność wydawniczą, szkoleniową i instruktażową, inicjowanie i popieranie działań obywatelskich do stosowania nowoczesnych technik ochrony środowiska, gromadzenie informacji z zakresu ochrony środowiska i bezpieczeństwa ekologicznego obywateli itp. Kolegium stwierdziło, że ww. zapisy Statutu Stowarzyszenia są ogólnikowe i nasuwają uzasadnione wątpliwości co do powiązania działalności Stowarzyszenia z przedmiotem żądania tj. wszczęcia z urzędu postępowania "nieważnościowego" (nadzwyczajnego), z celami statutowymi. Stowarzyszenie żądając wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego nie wykazało zatem interesu społecznego, gdyż wskazało tylko na ogólną ochronę walorów dziedzictwa przyrodniczego i zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego obywateli, nie wskazując zarazem: jakie to walory uznaje się za godne ochrony oraz które obiekty przyrodnicze są zagrożone planowaną inwestycją; jakie mogą być realne źródła tych zagrożeń; z jakich powodów zagrożony jest interes ogólny mieszkańców regionu, którego dotyczy planowana inwestycja z punktu widzenia zagadnień ochrony środowiska i ekologii.

W ocenie Kolegium, Stowarzyszenie w swoim wniosku nie uprawdopodobniło, że za wszczęciem z urzędu postępowania "nieważnościowego" w żądanej sprawie przemawia interes społeczny, gdyż: nie wykazało, że realizacja przedmiotowych elektrowni wiatrowych może zagrażać środowisku; nie przedłożyło żadnego dowodu wskazującego na istnienie zagrożenia dla środowiska w związku z realizacją tych elektrowni; nie wykazało konkretnego zagrożenia interesu społecznego, który zamierza chronić, żądając wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy, czyli brak było podstaw do wszczęcia postępowania "nieważnościowego" z urzędu.

W piśmie z 1 lipca 2016 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie art. 6-10 k.p.a. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, ww. przedsięwzięcie w skumulowany sposób oddziaływuje na środowisko, co wynika z danych Ministerstwa Ochrony Zdrowia oraz badań Państwowego Instytutu Zdrowia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 19 października 2016 r., sygn. II SA/Sz 933/16, wskazał, że jakkolwiek analiza dotycząca możliwości wszczęcia postępowania dotyczy celów statutowych i interesu społecznego to Stowarzyszenie zostało wpisane do KRS 25 marca 2014 r. Nadto wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Stowarzyszenie uzasadniło naruszeniem przez organ wydający decyzję przepisów u.u.i.ś. oraz przepisów art. 9 i 10 ustawy p.o.ś. Przechodząc do analizy postanowień statutu Stowarzyszenia, które dotyczą celów działalności, organy rozstrzygające właściwie uznały, zdaniem Sądu I instancji, że są one zbyt ogólnikowe. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 7 statutu, celami działania Stowarzyszenia jest sfera zadań publicznych, uznana za działalność pożytku publicznego, obejmująca działania na rzecz ekologii, ochrony dziedzictwa przyrodniczego i zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego obywateli, w tym m.in. wspieranie i koordynowanie inicjatyw obywatelskich zmierzających do realizacji konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju – ekorozwoju, poszukiwanie rozwiązań systemowych itp. W § 8 statutu określono, że cele powyższe Stowarzyszenie realizuje poprzez działalność wydawniczą, szkoleniową, instruktażową, inicjowanie i popieranie działań obywatelskich do stosowania nowoczesnych technik ochrony środowiska, gromadzenie informacji z zakresu ochrony środowiska i bezpieczeństwa ekologicznego obywateli.

Zdaniem Sądu I instancji, określona w Statucie Stowarzyszenia działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej nie są tak ściśle uregulowane aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się bezpośrednio z przedmiotem sprawy. Jakkolwiek Stowarzyszenie wywodzi działanie w interesie społecznym z tych postanowień statutu, które mówią o ochronie walorów dziedzictwa przyrodniczego i zapewnieniu bezpieczeństwa ekologicznego obywateli, to w ocenie Sądu I instancji, nie wykazało w sposób przekonujący powiązania konkretnych zagrożeń z planowaną inwestycją. Według Sądu I instancji, samo odwoływanie się do celów statutowych Stowarzyszenia nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Zdaniem Sądu I instancji, interes społeczny został zbadany w sprawie z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i prawidłowo uzasadniono jego brak w niniejszej sprawie. W opinii Sądu I instancji, organizacja społeczna, która nie brała udziału we wcześniejszym postępowaniu może złożyć wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności. W przedmiotowej sprawie analiza przesłanek opisanych w art. 31 § 1 k.p.a., a także kontekst zdarzeń umiejscowionych w określonym czasie (data wydania decyzji środowiskowej i data powstania Stowarzyszenia) doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że organy prawidłowo rozstrzygnęły sprawę i uzasadniły postanowienia.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez adw. M. S. zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego (tj. podstawę skargi kasacyjnej wskazaną na gruncie "art. 174 ust. 1 pkt 1" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) a mianowicie:

1) art. 31 § 1 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a, w zw. z art. 134, w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, wyrażające się w:

a) dokonaniu przez Sąd I instancji na etapie przeprowadzonej kontroli legalności oraz prawidłowości materialnoprawnej ostatecznej "decyzji SKO w [...] z [...] maja 2016 r." (w ramach zakresu kognicji określonej na kanwie art. 134 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) błędnej, zawężającej wykładni wyrażonego na kanwie przywołanej w petitum zarzutu regulacji art. 31 § 1 k.p.a. pojęcia "interes społeczny realizowany przez organizację społeczną", a także: kategorii "uprawdopodobnienie interesu społecznego (która to kategoria nie jest wprawdzie użyta w treści wspomnianej regulacji art. 31 § 1 k.p.a. lecz może zostać dekodowana z przywołanej regulacji materialnoprawnej) w związku z:

- Uznaniem przez Sąd I instancji, prawidłowości stanowiska wyrażonego w ostatecznej "Decyzji SKO w [...] z [...] maja 2016 r." stanowiącego, że:

- Kategoria interesu społecznego realizowanego przez organizację społeczną tożsama jest z treścią zapisów zawartych w statucie danej organizacji społecznej, określających katalog zadań rzeczonej organizacji zaś:

- Uprawdopodobnienie interesu społecznego organizacji społecznej tożsame jest z wykazaniem przez organizację społeczną, iż z zapisów zawartych w jej statucie wynika działanie na rzecz interesów określonych osób trzecich lub interesu społecznego, która to zawężająca wykładnia wyszczególnionych powyżej kategorii, skutkowała na kanwie przedmiotowej sprawy:

- Uznaniem przez Sąd I instancji w treści objętego zaskarżeniem wyroku materialnoprawnej prawidłowości stanowiska sformułowanego w ostatecznej "Decyzji SKO w [...] z [...] maja 2016 r.", uznającej, że:

- S. [...] nie przysługuje legitymacja do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] o uwarunkowaniach środowiskowych realizacji inwestycji nr [...]/2007, albowiem:

- Z zapisów zawartych w Statucie Stowarzyszenia (§ 7 oraz § 8) nie wynika przesłanka w postaci konieczności działania Stowarzyszenia w interesie społecznym, a finalnie:

- Stanowiska zawartego w ostatecznej "Decyzji z [...] maja 2016 r.", że Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło przesłanki w postaci interesu społecznego, w sytuacji gdy:

Zgodnie z powszechnie obowiązującymi tezami doktryny:

- Ocena zagadnienia interesu społecznego organizacji w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. nie może być ograniczona jedynie do zapisów statutowych (które to zapisy stanowią kryterium zasadnicze jedynie do oceny pierwszej z kumulatywnych przesłanek wskazanych na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. tj. przesłanki w postaci celów statutowych), lecz:

- Obejmować winna szczegółową analizę, czy konkretne działanie danej organizacji społecznej zmierzające do zagwarantowania lepszego wypełniania przez dane postępowanie administracyjnego jego zasadniczych materialnoprawnych celów, w szczególności:

- Zagwarantowania, że w toku postępowania sytuacja prawna osób fizycznych mających przymiot stron będzie należycie zabezpieczona a także:

-Zagwarantowania, że w toku postępowania uwzględnione zostaną wartości wspólne dla większej liczby podmiotów, takie jak np. ochrona życia i zdrowia mieszkańców, poprawa warunków bezpieczeństwa na danym terenie itp. zaś:

- Uprawdopodobnienie przesłanki interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. tożsame jest z wykazaniem przez organizację społeczna, jakie posiada kwalifikacje do występowania w danej konkretnej sprawie w kontekście działania na rzecz wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów, lub osób fizycznych mających interes prawny w danym postępowaniu.

Finalnie Sąd I instancji w ramach przeprowadzonej kontroli materialnoprawnej prawidłowości ostatecznej "Decyzji SKO w [...] z [...] maja 2016 r.", w następstwie błędnej zawężającej wykładni materialnoprawnej pojęcia interes społeczny uznał prawidłowość dokonanej przez SKO w [...] oceny braku istnienia po stronie Stowarzyszenia kumulatywnej przesłanki sine qua non kształtującej legitymację Stowarzyszenia do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta nr [...]/2007 w postaci działania w interesie społecznym, przede wszystkim:

- Uznał dopuszczalność dokonania oceny w zakresie braku wystąpienia rzeczonej przesłanki w oparciu jedynie o zapisy statutu Stowarzyszenia, którą to ocenę zastosował SKO w [...] w ostatecznej "Decyzji z [...] maja 2016 r.".

a także:

- Uznał, brak wystąpienia wyszczególnionej przesłanki bez szczegółowego zbadania rzeczywistego charakteru działalności Stowarzyszenia w kontekście istoty oraz materialnoprawnego celu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizacje Inwestycji, nie ma charakteru contra legem.

w sytuacji gdy:

- Ocena zagadnienia istnienia po stronie S. [...] przesłanki w postaci realizacji interesu społecznego, warunkującej legitymację do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr "[...]/2007" dokonana przy zastosowaniu prawidłowej interpretacji pojęcia "interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.", w tym zastosowaniu prawidłowych kryteriów ocennych wskazywanych w tezach doktryny (nieograniczonych jedynie do analizy zapisów statutu) prowadzi do konkluzji, iż:

- In casu przedmiotowej sprawy wskazana kumulatywna przesłanka warunkująca legitymację Stowarzyszenia do wszczęcia postępowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. w opozycji do stanowiska Sądu I Instancji, oraz stanowiska zawartego w poddanej przez Sąd I instancji ostatecznej "Decyzji SKO w [...]" w rzeczywistości zaistniała albowiem:

- S. [...] formułując wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Wójta Gminy [...] nr "[...]/2007" działało wspólnie oraz na rzecz osób fizycznych mających interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych Wójta Gminy [...], w szczególności:

- Mającymi status właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działek na których realizowane miały być inwestycje objęte zakresem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zagrożonymi bezpośrednim oddziaływaniem inwestycji objętych zakresem wspomnianej decyzji Wójta Gminy [...].

S. [...] formułując wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności wspomnianej Decyzji Wójta Gminy [...] nr "[...]/2007" działało w zamiarze pomocy osobom fizycznym mającym interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji nr "[...]/2007" w realizacji zasadniczego celu zainicjowanego postępowania jaki stanowiło wyeliminowanie Decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych z obiegu prawnego i ochrony wspomnianych osób przez ujemnymi skutkami in facti oraz in iure jakie zaistniały w następstwie wydania wspomnianej decyzji i realizacji w oparciu o wspomnianą decyzję procesu inwestycyjno-budowlanego.

S. [...] formułując wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Wójta Gminy [...] nr [...]/2007 działało w zamiarze ochrony wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów, takich jak np. ochrona życia i zdrowia mieszkańców, zagrożonych w następstwie uchwalenia Decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nr [...]/2007, której to ochronie służyć miało wyeliminowanie wspomnianej decyzji z obiegu prawnego w następstwie stwierdzenia jej nieważności.

S. [...] formułując wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Wójta Gminy [...] nr [...]/2007 wykazało swoje kompetencje i kwalifikacje do występowania w niniejszej sprawie, determinowane posiadany doświadczeniem w zakresie działania na rzecz ochrony środowiska.

Finalnie Sąd I instancji uznał materialnoprawną prawidłowość ostatecznej "Decyzji SKO w [...]" w sytuacji gdy w związku z zaistniałym errores in ius, jakim dotknięta była rzeczona decyzja, wyrażającego się w błędnej, zawężającej wykładni przesłanki interesu społecznego, zachodziła podstawa do zastosowania instytucji uchylenia przedmiotowej decyzji w oparciu o regulację art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

b) Dokonaniu przez Sąd I instancji na etapie przeprowadzonej kontroli legalności oraz prawidłowości materialnoprawnej ostatecznej "Decyzji SKO w [...] z [...] maja 2016 r." (w ramach zakresu kognicji określonej na kanwie art. 134 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) błędnej zawężającej wykładni dekodowanego z przywołanej w petitum zarzutu regulacji art. 31 § 1 k.p.a. pojęcia "związek pomiędzy celami statutowymi organizacji społecznej oraz przedmiotem postępowania" w związku z :

- Uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości stanowiska zawartego w ostatecznej "Decyzji SKO w [...]", stanowiącego, że:

- Przesłankę warunkującą stwierdzenie istnienia związku między celami statutowymi organizacji społecznej oraz przedmiotem postępowania, stanowi:

- Bezpośredniość celów statutowych organizacji społecznej w świetle materii postępowania relacją pomiędzy celami organizacji społecznej oraz specjalizacja działania danej organizacji społecznej, która to sformułowana ocena merytoryczna:

- Determinowała stanowisko Sądu I instancji uznające prawidłowość oceny zawartej w ostatecznej "Decyzji z [...] maja 2016 r.",

a finalnie:

- Eliminuje możliwość uznania, że zaistniała kumulatywna przesłanka statuowana na kanwie art. 31 § 1 k.p.a., warunkująca legitymację Stowarzyszenia do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Decyzji, w sytuacji gdy:

- Zgodnie z poglądami doktryny i judykatury, żaden z przepisów nie wymaga przy tym aby istniało powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami i specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym ma być uzasadniony jej celami statutowymi. Ustawodawca w żaden sposób nie hierarchizuje tych celów, a w szczególności nie wymaga, żeby był to cel bezpośredni, jak też nie wymaga wykazywania związku między tym celem oraz osiągnięciami i specjalizacją działania organizacji społecznej. Zasadniczym warunkiem jest, aby organizacja społeczna cel ten w sposób niebudzący wątpliwości sformułowała w swoim statucie lub regulaminie. Bez znaczenia jest w takim przypadku skomplikowanie postępowania, jak również wymagana dla jego przeprowadzania wiedza specjalistyczna, bowiem art. 31 k.p.a. nie uzależnia udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym od spełnienia takich warunków.

Finalnie fakt, że cele statutowe S. [...] mają charakter szerszy niż przedmiot postępowania zainicjowanego przez Stowarzyszenie nie wyłącza (zgodnie z prawidłowa wykładnią zaprezentowaną w tezach doktryny i judykatury) istnienia przesłanki warunkującej legitymację Stowarzyszenia do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "Decyzji nr [...]/2007", w postaci zwyczajnego związku prawnego pomiędzy celami statutowymi postępowania oraz przedmiotem postępowania, albowiem:

- Wskazane w statucie cele Stowarzyszenia, obejmujące ochronę dziedzictwa kulturowego oraz ochrony przyrody mieszczą się w granicach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych realizacji budowy farm wiatrowych, albowiem:

- Cel rzeczonego postępowania obejmuje wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych i ochrona lokalnej społeczności przed ujemnymi dla życia, zdrowia ludzi oraz lokalnego środowiska (w tym gatunków ptaków i zwierząt objętych ochroną), jakie zaistniały w następstwie wydania wspomnianej decyzji i rozpoczęcia procesu inwestycyjno-budowlanego farm wiatrowych.

Finalnie Sąd I instancji utrzymał w następstwie przeprowadzonej kontroli w mocy "Decyzję ostateczną SKO w [...]" w sytuacji gdy:

- W związku z zaistniałym naruszeniem prawa materialnego, obejmującym dokonanie błędnej wykładni pojęcia "związek pomiędzy celami statutowymi organizacji społecznej oraz przedmiotem postępowania", wpływającym na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej, zachodziła podstawa do zastosowania instytucji statuowanej na kanwie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

c) Uznaniu przez Sąd I instancji w ramach przeprowadzonej kontroli legalności oraz materialnoprawnej prawidłowości ostatecznej "Decyzji SKO w [...] z [...] maja 2016 r.", że :

- Okoliczność rejestracji S. [...] w 2014 r., a więc w późniejszej dacie niż data wydania decyzji Wójta Gminy [...] nr [...]/2007 stanowi w oparciu o regulację art. 31 § 1 k.p.a. ujemną przesłankę do uznania legitymacji Stowarzyszenia do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr "[...]/2007", która to przeprowadzona przez Sąd I instancji ocena, stanowiła podstawę kierunku rozstrzygnięcia zawartego w objętym zaskarżeniem wyroku Sądu I instancji, a mianowicie:

- Rozstrzygnięcia w przedmiocie oddalenia złożonej na ostateczną Decyzję SKO w [...] skargi w sytuacji gdy:

- Wskazana przez Sąd I instancji. wyszczególniona powyżej okoliczność nie jest w żadnym wypadku objęta hipotezą materialno-prawnej regulacji w postaci art. 31 § 1 k.p.a., która to regulacja jako wyłączne oraz enumeratywne kryteria oceny legitymacji organizacji społecznej wskazuje, omówione w poprzedzających zarzutach niniejszej skargi kasacyjnej przesłanki, a mianowicie:

- Związek między celem statutowym organizacji społecznej oraz przedmiotem postępowania.

- Realizacja przez Stowarzyszenie interesu społecznego.

Sąd I instancji uznał zatem prawidłowość stanowiska SKO w [...], zawartego w "Decyzji ostatecznej z [...] maja 2016 r.", opierając się na nie mającej jakiejkolwiek materialnoprawnej podstawy prawnej przesłance, że legitymacja Stowarzyszenia determinowana jest wcześniejszą lub równoległą data powstania Stowarzyszenia względem daty wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, opierając na powyższej ocenie rozstrzygnięcie w sprawie, w szczególności:

- Przesłance, która w żadnym wypadku nie wynika z dokonanej propter legem wykładni regulacji art. 31 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji oparł zawarte w wyroku rozstrzygnięcie na nieistniejącej przesłance, której to nie mającej podstawy prawnej przesłanki zastosowanie stanowiło bezpośrednie następstwo błędnej, naruszającej zasadę niedokonywania rozszerzającej wykładni interpretacji wyszczególnionej regulacji art. 31 k.p.a.

II Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, (tj. podstawę kasacyjną określoną na kanwie art. 174 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a mianowicie:

1. Naruszenie art. 145 § 1 pkt c w zw. z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 157 § 2, w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. polegające na:

a) Pominięciu zbadania przez Sąd I instancji (w ramach szerokiego zakresu kognicji dekodowanego z regulacji art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), istotnej kwestii prawnej, która ujawniła się na kanwie niniejszej sprawy (niezależnie od zagadnienia istnienia przesłanek warunkujących legitymację S. [...] do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji z 26 lutego 2007 r. w oparciu o regulację art. 31 § 1 k.p.a.), a mianowicie:

- Kwestii, czy SKO w [...] na etapie wydawania objętej zakresem badania przez Sąd I instancji ostatecznej "Decyzji z [...] maja 2016 r." przeprowadziła pełne oraz kompleksowe badanie (w ramach posiadanych kompetencji proceduralnych określonych na gruncie art. 157 § 2 k.p.a.):

- Wystąpienia wskazywanych we wniosku o stwierdzenie nieważności z 9 października 2015 r. (sporządzonego także przez osoby fizyczne mające interes prawny w związku z tytułem prawnym do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości na których zlokalizowane miały zostać Inwestycje objęte przedmiotem Decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych) rażących naruszeń prawa obejmujących regulacje ustawy Prawo ochrony środowiska (tj. ustawę stanowiącą właściwą podstawę prawną wydania objętej badaniem w kierunku nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2007 r.), przede wszystkim:

- Wskazanych we wniosku rażących naruszeń prawa obejmujących art. 9 oraz 10 ustawy Prawo ochrony środowiska (mających moc obowiązującą w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy [...]), stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji.

Do którego to kompleksowego badania SKO w [...] było obowiązane w świetle kumulatywnej wykładni regulacji art. 157 § 2 oraz art. 31 § 1 oraz § 2 k.p.a.

Sąd I instancji na etapie przeprowadzonej kontroli legalności oraz materialnoprawnej prawidłowości ostatecznej "Decyzji SKO w [...] z [...] maja 2016 r." odniósł się jedynie do kwestii istnienia po stronie S. [...] legitymacji w zakresie żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2007 r. w warunkach:

- Pominięcia zbadania, mimo szerokiego zakresu kognicji, którym dysponował Sąd I instancji z mocy regulacji art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (obejmującego prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze), czy SKO w [...] zasadnie odmówiło zastosowania instrumentu wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności Decyzji z urzędu, dekodowanej z art. 157 § 2 k.p.a., przede wszystkim:

- Czy SKO w [...] zasadnie ograniczyło się jedynie do analizy problematyki legitymacji Stowarzyszenia wynikającej z art. 31 § 1 k.p.a. do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, pomijając zbadanie ex officio w trybie art. 157 § 2 k.p.a., czy in casu przedmiotowej sprawy zaistniały rażące naruszenia stanowiące przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2007 r. a także:

- Czy SKO w [...] zasadnie pominęło zbadanie interesu prawnego do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji "[...]/2007" osób fizycznych wskazanych we wniosku

W konsekwencji Sąd I instancji a priori uznał prawidłowość materialnoprawną "Decyzji ostatecznej SKO z [...] maja 2016 r." nie przeprowadzając badania, czy wystąpiła podstawa do zastosowania instytucji art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, determinowana brakiem zbadania przez SKO w [...] istoty sprawy.

b) Nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji na etapie badania materialnoprawnej prawidłowości "Decyzji SKO w [...] z [...] maja 2016 r.", że SKO w [...] zawęził zakres badania wniosku Stowarzyszenia, odnosząc się w poddanej kontroli ostatecznej "Decyzji z [...] maja 2016 r.", jedynie do problematyki zbadania legitymacji Stowarzyszenia do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2007 r., podczas gdy:

- Sformułowany przez Stowarzyszenie wspólnie z osobami fizycznymi mającymi legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wniosek, obejmował swoim zakresem stwierdzenie nieważności nie tylko wskazanej decyzji nr [...]/2007, lecz również decyzji Wójta Gminy Darłowo z [...] marca 2009 r., nr [...]/2009.

Finalnie Sąd I instancji dokonał oceny w zakresie materialnoprawnej prawidłowości decyzji SKO w [...] w warunkach:

- Pominięcia (w ramach szerokiego zakresu kognicji dekodowanej z regulacji art. 134 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) istotnego naruszenia jakie zaistniało na etapie postępowania przed SKO w [...] zakończonego wydaną "Decyzją ostateczną z [...] maja 2016 r.", a które obejmowało:

- Zawężający niezgodny ze złożonym wnioskiem zakres przedmiotowy objęty badaniem SKO w [...], obejmujący pominięcie drugiej ze wskazanych we wniosku Decyzji mimo jej transparentnego oznaczenia.

Finalnie Sąd I instancji uznał materialnoprawną prawidłowość "Decyzji ostatecznej SKO w [...]", w sytuacji gdy zaistniałe uchybienie obejmujące zawężający zakres analizy zawarty w ostatecznej "Decyzji z [...] maja 2016 r.", względem zakresu wskazanego we wniosku o stwierdzenie nieważności, kreował podstawę do zastosowania przez Sąd I instancji względem zaskarżonej decyzji instytucji statuowanej na kanwie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając na uwadze sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty oparte na obydwu podstawach uregulowanych w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. zarówno wskazane naruszenia regulacji in ius oraz in procedendo) wniesiono o uchylenie na podstawie art. 185 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi objętego zaskarżeniem wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, wywołanego złożeniem niniejszej skargi kasacyjnej w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w niniejszym postępowaniu wedle norm przepisanych (tj. przy uwzględnieniu stawek określonych w regulacji "art. 18 ust. 1 pkt 2a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Nadto na podstawie art. "176 ust. 2" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej w warunkach rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumentację przedstawioną w opisie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, lecz nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 p.p.s.a.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne odniesienie się do redakcji podniesionych zarzutów, albowiem nie do końca zostały one skonstruowane w sposób należyty. Zostały one postawione w sposób niestaranny oraz wadliwie sformułowane. Ponadto, wielokrotnie złożona powtarzająca się argumentacja uzasadnienia zarzutów utrudniała ich ocenę w postępowaniu kasacyjnym. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa, a wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru jego konkretnej jednostki redakcyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucając w skardze kasacyjnej rażące naruszenie art. 9 i 10 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (str. 12 skargi kasacyjnej) nie wskazał stanu prawnego i dziennika ustaw jej publikacji, który uważa za prawidłowy zarzucając rażące naruszenie przepisów ww. ustawy. Wskazać należy, że art. 9, 10 p.o.ś. zostały uchylone przez art. 144 pkt 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199 poz.1227) z dniem 15 listopada 2008 r.

Odnosząc się do sposobu sformułowania podstaw skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że w art. 174 p.p.s.a. ustawodawca nie wyodrębnił jednostek redakcyjnych w postaci ustępów.

Rolą autora skargi kasacyjnej, którym z mocy prawa powinien być profesjonalny pełnomocnik, jest poprawne sformułowanie zarzutów kasacyjnych, poprzez wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które naruszył Sąd I instancji, a następnie rzetelne ich uzasadnienie, polegające na wyjaśnieniu na czym - jego zdaniem - polegało w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Nie jest rolą NSA konkretyzowanie zarzutów kasacyjnych, ich uściślanie, korygowanie, uzupełnianie, czy też poszukiwanie rzeczywistej intencji strony składającej skargę kasacyjną.

Wskazać należy również, że bardzo rozbudowana forma opisania zrzutów skargi kasacyjnej z wykorzystaniem wielokrotnie złożonych zdań i powtórzona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodatkowo utrudniała ich identyfikację.

Prawidłowo sformułowana skarga to taka, która wskazuje konkretne przepisy, które zdaniem jej autora, zostały naruszone wraz z podaniem jednostek redakcyjnych, jeśli przepis takie posiada. Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 134 p.p.s.a., nie wskazał, której jednostki redakcyjnej tego przepisu dotyczy zarzut. Art. 134 składa się bowiem z dwóch paragrafów. Autor skargi kasacyjnej wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie błędnie wskazując jako podstawę prawną tego żądania – "art. 176 ust. 2" p.p.s.a.

Omawiany środek odwoławczy musi być tak sformułowany, aby nie stwarzał wątpliwości interpretacyjnych. Takich wymogów skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Zwrócić także należy uwagę na niedokładność w sporządzeniu skargi kasacyjnej w zakresie sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz ich uzasadnienia.

Niedokładność w sporządzeniu skargi kasacyjnej nie mogłaby zatem prowadzić do braku rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie.

W realiach niniejszej sprawy istniały bowiem podstawy do rekonstrukcji zarzutów na podstawie całej treści skargi kasacyjnej, w której podważono stanowisko Sądu I instancji w kwestii braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Pomimo sformułowania w skardze kasacyjnej szeregu zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę postępowania w sprawie ze skargi Stowarzyszenia na postanowienie SKO w [...] z [...] maja 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. W sentencji wyroku Sądu I instancji z 19 października 2016 r., sygn. II SA/Sz 933/16, błędnie oznaczono orzeczenie SKO w [...] z [...] maja 2016 r., znak: [...] jako "decyzję" w sytuacji, gdy Sąd I instancji kontrolował postanowienie SKO w [...] z [...] maja 2016 r., znak [...]. Powyższa omyłka została powtórzona także na str. 2 wyroku.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów dotyczących innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 p.p.s.a. Artykuł art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów, a w skardze kasacyjnej nie wskazano, której jednostki redakcyjnej art. 134 p.p.s.a. dotyczy zarzut.

Zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie wskazał przepisów k.p.a., które zostały naruszone przez SKO w [...].

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. wskazać należy, że na podstawie tego przepisu sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą uchylenia postanowienia może być więc brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w braku przekonującego uzasadnienia decyzji. Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu Sąd nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie. Przy czym istotny wpływ na wynik sprawy oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłoby postanowienie o innej treści. Zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie.

Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, który na str. 5 uzasadnienia wyroku stwierdził, że SKO trafnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] lutego 2007 r. ustalającej środowisko uwarunkowania realizacji dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 5 siłowni wiatrowych.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 31 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.). Odnosząc się do tego zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, trzeba stwierdzić, że skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. bez przywołania, który z punktów tego artykułu stanowi przedmiot zarzutu.

Przepisy art. 31 § 1–4 k.p.a. mają podwójny charakter – nie są to tylko przepisy procesowe, ale mają także elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dotyczącej innego podmiotu (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2007 r., sygn. II GSK 20/07, LEX nr 338613).

Z opisu zawartego w tym zarzucie skargi kasacyjnej wynika jednoznacznie, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu, że skarżący kasacyjnie nie wykazał istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2007 r., nr [...]. Powyższy zarzut jest oparty na usprawiedliwionych podstawach. Z przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Należy na wstępie podkreślić, że rozstrzygając w tej kwestii organ każdorazowo ocenia, czy udział organizacji społecznej w sprawie leży w interesie społecznym. Nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi (jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne. Jest oczywiste, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne. W takiej sprawie interes indywidualny strony (stron) może kolidować z interesem określonej zbiorowości społecznej i dlatego, poza stronami, udział w postępowaniu powinien mieć również zapewniony reprezentant interesu ogólnego, społecznego. Takim reprezentantem jest w świetle procedury administracyjnej organizacja społeczna, jeżeli do udziału w postępowaniu nie motywują ją jej własne interesy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowisko Sądu I instancji, że Stowarzyszenie nie wyjaśniło, że kieruje się interesem społecznym. Stowarzyszenie wykazało, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji, której zarzuca się wadę nieważności wywołuje skutki niedające się pogodzić z interesem społecznym.

We wniosku z 9 października 2015 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] lutego 2007 r. Stowarzyszenie to wymaganie spełniło. Z uzasadnienia tego wniosku wynika, że realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 5-ciu siłowni wiatrowych typu NORDEX N80 o mocy 2,5 MW każda – łącznej mocy 12,5 MW zlokalizowanego w miejscowościach: obręb [...] gm. [...] na działkach nr ew. [...],[...],[...]/1, [...]/4, obręb [...] gm. [...] na działce [...] dotkniętej wskazanymi przez Stowarzyszenie wadami prawnymi szkodzi interesowi społecznemu.

Powyższe okoliczności nie wskazują na zasadność stanowiska Sądu I instancji, przedstawione bowiem uzasadnienie wniosku jest wystarczające dla wykazania istnienia po stronie skarżącego kasacyjnie interesu społecznego. Tak sformułowany wniosek może być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. i nie może prowadzić do uznania, że Stowarzyszenie nie wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie postępowania nieważnościowego. Podane przez skarżącego kasacyjnie okoliczności nie mają ogólnego charakteru. Podkreślić należy, że przez skonkretyzowanie interesu społecznego i odniesienie go do poszczególnej, indywidualnej sprawy, organizacja społeczna może skutecznie skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że interes społeczny został zbadany w sprawie z urzędu przez SKO i prawidłowo uzasadniono jego brak w niniejszej sprawie. Należy stwierdzić, że intencją ustawodawcy było dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze reprezentanta interesu społecznego niezależnie od tego, jaki jest jej stosunek do sprawy. Organizacja społeczna może zatem również popierać żądanie, jeżeli uzna za możliwe pogodzenie interesu jednostkowego stron postępowania z interesem społecznym. Z treści art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wynikają bowiem żadne prerogatywy dla interesu społecznego, który, ze względu na udział organizacji społecznej w postępowaniu powinien uzyskać pierwszeństwo przed interesem strony i odwrotnie - ze względu na pierwszeństwo interesu indywidualnego należy ograniczać udział organizacji społecznej w postępowaniu do przypadków wyjątkowych.

Sprawa administracyjna dotyczy postępowania nadzwyczajnego w stosunku do ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji objętej wnioskiem. Niewątpliwie przedmiot postępowania ma związek z takimi celami statutowej działalności Stowarzyszenia, jak: realizacja konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju, czy zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego (§ 7 pkt 1, 3 statutu Stowarzyszenia). Także cel polegający na "podejmowaniu działań zmierzających do poprawy stanu prawnego w zakresie ochrony środowiska, bezpieczeństwa ekologicznego obywateli i realizacji zasady zrównoważonego rozwoju" może uzasadniać związek takiego celu z przedmiotem postępowania, w tym przypadku ze względu na konkretność sformułowania celów działalności Stowarzyszenia.

Podstawowe normy konstytucyjne dotyczące zasad ochrony środowiska są zawarte w art. 5, 74 i 86 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Artykuł 74 Konstytucji RP mówi o zasadzie zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego. Bezpieczeństwo to obejmuje działania nakierowane na wiele dziedzin życia społecznego, gospodarczego i politycznego, które mogą mieć wpływ na środowisko. Bezpieczeństwo ekologiczne jest stanem, w którym podczas normalnej eksploatacji zasobów środowiska nie mogą zostać przekroczone ustalone w przepisach prawnych poziomy zanieczyszczeń. Celem bezpieczeństwa ekologicznego jest określenie optymalnych warunków zdrowia ludzi przez: 1) ocenę narażenia ludzi na szkodliwe działanie przedsięwzięć; 2) opracowanie zasad zapobiegania skutkom zanieczyszczeń biologicznych, chemicznych oraz fizycznych w środowisku. Zasada bezpieczeństwa ekologicznego według art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, obejmuje działanie lub zaniechanie pozwalające zachować lub przywrócić równowagę przyrodniczą niezbędną do zapewnienia współczesnemu pokoleniu i przyszłym pokoleniom odpowiednich warunków życia oraz realizacji prawa do korzystania z zasobów środowiska i zachowania jego wartości. Bezpieczeństwo ekologiczne ma zapewnić polityka realizowana przez administrację publiczną. Zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego ma istotne znaczenie dla utrzymania stanu równowagi w korzystaniu z zasobów środowiska oraz różnorodności biologicznej. Bezpieczeństwo ekologiczne oznacza stan stabilnego i niezakłóconego współistnienia człowieka i środowiska, związany z realizacją jego podstawowych potrzeb życiowych, stan, który daje gwarancję poszanowania jego praw podmiotowych wynikających z prawa do środowiska. Prawo do bezpieczeństwa ekologicznego wiąże się z szeroką rozumianą problematyką praw jednostki w sferze ochrony środowiska.

Skoro w Statucie określono konkretnie, na osiągnięcie jakich celów mają być ukierunkowane działania na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego obywateli. Przyjęte w nim rozwiązania pozwalają zatem na ustalenie związku tak określonego zakresu działalności z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego. Sposób określenia w Statucie celu działania Stowarzyszenie nie może rodzić negatywnego skutku, w postaci braku możliwości wykazania związku konkretnego postępowania administracyjnego z zakresem statutowej działalności organizacji. Wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji cel działania organizacji społecznej domagającej się wszczęcia postępowania został odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi, a postępowaniem którego wszczęcia organizacja oczekuje.

W konsekwencji nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że Stowarzyszenie nie wykazało w sposób przekonujący powiązania konkretnych zagrożeń z planowaną inwestycją. Stowarzyszenie powołuje się w Statucie na realizację zasady zrównoważonego rozwoju.

Wskazać należy, że zasada ta wyznacza koncepcję programową całego systemu przepisów prawa ochrony środowiska. W literaturze występuje bardzo wiele definicji zrównoważonego rozwoju. Z. Bukowski pojęcie zrównoważonego rozwoju widzi bardziej jako "cel do osiągnięcia w kategoriach politycznych niż w sensie normatywnym" (Z. Bukowski, Bezpieczeństwo ekologiczne jako kryterium koniecznych działań na rzecz zrównoważonego rozwoju, [w:] A. Papuziński (red.), Zrównoważony rozwój. Od utopii do praw człowieka, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz 2005, s. 117–118). Zdaniem tego autora, zrównoważony rozwój jest jedną z globalnych koncepcji odnoszących się do dalszej ewolucji życia ludzkiego na Ziemi (zob. Z. Bukowski, Zrównoważony rozwój w systemie prawa, Wydawnictwo "Dom Organizatora" Toruń 2009, s. 37). Uważa on, że zasadę zrównoważonego rozwoju należy zaliczyć do zasad prawnych w znaczeniu dyrektywalnym o wiążącym prawnie charakterze. Należy zwrócić uwagę, że stosowanie zasady zrównoważonego rozwoju w wykładni sądowej jest zabiegiem złożonym polegającym na przyjęciu dodatkowych przesłanek wynikających z prawa ochrony środowiska oraz innych zasad ogólnych.

Istnienie interesu społecznego okolicznościach niniejszej sprawy we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego jest niewątpliwe i leży w takim interesie. Wskazać należy jednocześnie, że kryterium interesu społecznego nie ma charakteru deskryptywnego, ale ocenny. Jako przykład klauzuli generalnej, wymaga każdorazowo, w indywidualnie rozstrzyganym przypadku, wyważenia różnych wartości istotnych z punktu widzenia społecznego. Sąd I instancji nie dokonał w sposób wszechstronny takiego ważenia, uwzględniając zarówno ograniczenia wynikające z norm służących ochronie stałości decyzji ostatecznych, jak i z przepisów prawa materialnego, i na tej podstawie wyprowadził błędny wniosek, że wskazanie na usunięcie z obrotu prawnego decyzji, nie jest wystarczającym argumentem służącym wykazaniu interesu społecznego we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego. W rezultacie ten zarzut skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się uzasadniony.

Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie uwzględniając wyrażone wyżej stanowisko.

Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, a uznając, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił postanowienia organu wydane w obu instancjach. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.