Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2105/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3 i 5, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61a § 1, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. J. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 135/13 w sprawie ze skarg D. J. i M. Z. na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska starosty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. J. i M. Z. solidarnie na rzecz Powiatu w [...] kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargi D. J. i M. Z. na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska starosty.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu [...] października 2012 r. Rada Powiatu w [...], na podstawie art. 12 pkt 2 i art. 31 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), dalej u.s.p., po zasięgnięciu opinii Komisji Rewizyjnej, podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odwołania M. Z. z funkcji Starosty Powiatu [...].

W dniu [...] listopada 2012 r. M. Z. wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że uchwała godzi w jego interes prawny, oraz że odwołanie go z zajmowanej funkcji jest sprzeczne z prawem. Podniósł, że powołaną uchwałą odwołano osobę nieistniejącą, nie pełniącą funkcji, co stanowi o sprzeczności uchwały z art. 31 u.s.p. Do pełnienia funkcji starosty wybrano bowiem M. Z., natomiast z zajmowanego stanowiska odwołano M. Z.. Zarzucił także, że projekt podjętej uchwały nie był opiniowany przez Zarząd Powiatu [...], co stanowi naruszenie § 29 ust. 3 statutu Powiatu.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniósł również w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. D. J., podnosząc tożsamą argumentację. Wskazał, że przedmiotowa uchwała naruszała prawo poprzez niewskazanie, wbrew § 30 ust. 4 statutu Powiatu [...], organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały, co uniemożliwia jej wykonanie.

Rada Powiatu w [...], pismami z dnia [...] grudnia 2012 r., ustosunkowała się negatywnie do powyższych wezwań. Wskazano, że po analizie dokumentów sygnowanych imieniem i nazwiskiem Starosty [...] M. Z., a także w związku z oświadczeniem złożonym przez J. K. - członka komisji skrutacyjnej, stwierdzono jednoznacznie, że z funkcji Starosty Powiatu odwołano właściwą osobę – M. Z., który tym imieniem i nazwiskiem w latach 2006-2012 reprezentował Powiat [...]. Rada Powiatu, jak i społeczeństwo wiedzieli, że Starostą [...] był M. Z. i odwołano właściwą osobę, co potwierdzają zbiory dokumentów z okresu jego działalności, jak również informacje przekazywane wyborcom o realizacji zadań powiatowych w środkach masowego przekazu.

Na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] października 2012 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli M. Z. i D. J., zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 31 ust. 1-3 u.s.p., przez odwołanie ze stanowiska starosty osoby, która na takie stanowisko nie została wybrana;

2/ § 29 ust. 3 statutu Powiatu [...], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie ustanowienia statutu powiatu, na skutek nieprzedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania przez zarząd powiatu;

3/ interesu prawnego oraz uprawnień skarżących - art. 87 ust. 1 u.s.p., co wyraża się w sprzecznym z prawem odwołaniem z zajmowanej funkcji z jednoczesnym rozwiązaniem stosunku pracy.

Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił przede wszystkim, że skoro skarżącymi są odwołany starosta oraz wicestarosta – członek zarządu powiatu, to bezsprzecznie posiadają oni interes prawny, by domagać się uchylenia uchwały, ponieważ wpływa ona bezpośrednio na ich sytuację prawną. Skarżący spełnili również wymóg formalny wniesienia skargi do sądu poprzez wcześniejsze wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd I instancji wskazał następnie, że z protokołu sesji Rady Powiatu w [...] z dnia [...] października 2012 r. wynika, że w dniu [...] października 2012 r. miało miejsce posiedzenie komisji rewizyjnej, która rozpatrywała wniosek grupy radnych o odwołanie Starosty Powiatu [...] M. Z., złożony na sesji Rady Powiatu w dniu [...] września 2012 r. Następnie odczytano treść wniosku i opinii.

Z ww. protokołu wynika ponadto, że w głosowaniu za odwołaniem starosty wzięło udział 16 radnych - za odwołaniem głosowało 15 osób, a jedna osoba wstrzymała się od głosu. Skoro zaś 15 głosów stanowi ponad 3/5 głosów ustawowego składu rady, to M. Z. został skutecznie odwołany ze stanowiska Starosty [...].

Sąd podał dalej, że w myśl art. 31 ust. 1 u.s.p. rada powiatu może odwołać starostę z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wymaga formy pisemnej i uzasadnienia przyczyny odwołania oraz podlega zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną (ust. 2). Odwołanie starosty następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Głosowanie w sprawie odwołania rada powiatu przeprowadza po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku (ust. 3 zd. 1).

W niniejszej sprawie wniosek o odwołanie wpłynął [...] września 2012 r. na sesji rady. Wniosek został podpisany przez 14 radnych, zawierał uzasadnienie i sporządzono go w formie pisemnej. Zostały zatem spełnione warunki formalne dotyczące odwołania starosty określone w art. 31 ust. 2 ustawy.

Za niezasadny Sąd Wojewódzki uznał zarzut naruszenia § 29 ust. 3 statutu Powiatu [...], w myśl którego projekty uchwał wymagają zaopiniowania pod względem faktycznym i prawnym przez zarząd. Z akt sprawy wynika bowiem, że zaskarżona uchwała została zaopiniowana zgodnie z wymogami stawianymi w powołanym przepisie statutu. Projekty uchwał na sesję, która odbyła się w dniu [...] października 2012 r., zostały przedstawione na posiedzeniu zarządu powiatu w dniu [...] października 2012 r. Zostały one wcześniej zaopiniowane przez radcę prawnego. Taka sama procedura przeprowadzona została wobec projektu uchwały dotyczącej odwołania starosty. Z załączonego protokołu zarządu z dnia [...] października 2012 r. wynika, że w porządku obrad umieszczono punkt dotyczący przyjęcia porządku i materiałów na sesję, z adnotacji do którego z kolei wynika, że wszystkie uchwały dotyczące odwołania starosty i cała procedura powołania starosty i zarządu były przygotowane i zaopiniowane przez radcę prawnego. W protokole tym znajduje się także kluczowe stwierdzenie, zgodnie z którym "Zarząd Powiatu przyjął porządek i zaopiniował materiały na sesję". Akta sprawy (protokoły z posiedzeń zarządu) wskazują, że zarząd powiatu stosował taką procedurę przyjmowania materiałów na sesje.

Ponadto, podczas obrad sesji w dniu [...] października 2012 r. radni zadawali zarządowi pytania, na które odpowiadał wicestarosta, stwierdzając, że wszystkie uchwały i porządek obrad zostały przyjęte i zaopiniowane przez zarząd, zgodnie z § 29 ust. 3 statutu. Żaden z pozostałych członków zarządu obecnych na sali nie zaprzeczył temu faktowi. W protokole obrad XXV sesji jednoznacznie wskazano zatem, że "Zarząd Powiatu przyjął porządek i zaopiniował materiały na sesję".

Zatem materiały na sesję przyjęto zgodnie z § 29 ust. 3 statutu powiatu. Rada przyjęła regulamin głosowania i zatwierdziła wzór karty do głosowania nad odwołaniem Starosty [...] M. Z. bez uwag. W głosowaniu za odwołaniem starosty głosowało 15 radnych, na stan 16 obecnych na sesji. Jedna osoba wstrzymała się od głosu, co potwierdza fakt, że zdecydowana większość członków zarządu powiatu głosowała za odwołaniem starosty. Członkowie zarządu głosując za odwołaniem starosty nie wnieśli zastrzeżeń co do procedury przyjętej na posiedzeniu zarządu, a celem ich było odwołanie starosty M. Z..

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że przepisy statutu, jako przepisy aktu niższego rzędu, nie mogą w żaden sposób ograniczać regulacji ustawowej, tak więc powołane w skardze przepisy statutu rady nie mogą mieć tu istotnego znaczenia przy ocenie prawidłowości przedmiotowej uchwały, skoro art. 30 ust. 2 u.s.p. stanowi, że głosowanie w sprawie odwołania starosty rada powiatu przeprowadza po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej. Zatem zapis statutu, że projekt uchwały winien być zaopiniowany jeszcze dodatkowo przez zarząd, nie jest istotny, tym bardziej że nie przewiduje on żadnego skutku braku takiej opinii.

Odnosząc się do zarzutu, że procedując nad odwołaniem starosty, w sposób sprzeczny ze stanem faktycznym i prawnym, określono osobę odwoływaną jako "M. Z.", czym naruszono art. 31 u.s.p., Sąd wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w czasie pełnienia funkcji Starosty [...] wynika, że M. Z. reprezentował Powiat [...] tym imieniem i nazwiskiem w czasie od 2006 r. do 2012 r. Komisja rewizyjna na posiedzeniu w dniu [...] listopada 2012 r. sprawdziła koperty zawierające karty do głosowania oraz protokół z wyborów starosty z dnia [...] listopada 2010 r. oraz z odwołania starosty z dnia [...] października 2012 r., w wyniku czego stwierdzono, że na kartach do głosowania znajduje się imię i nazwisko M. Z.. W protokole komisji skrutacyjnej także znajduje się zapis: M. Z.. Podobnie analiza kart do głosowania nad odwołaniem starosty z dnia [...] października 2012 r. wykazała, że na kartach do głosowania umieszczono imię i nazwisko M. Z.. Okoliczność, że z uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, że starostą został wybrany M. Z., nie ma żadnego znaczenia w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie. Aktem podstawowym decydującym o wyborze starosty jest bowiem wybór dokonany w głosowaniu tajnym przez oddanie głosów radnych na kandydatów, a następnie ogłoszenie wyników przez komisję skrutacyjną. Uchwała rady stwierdzająca wybór jest wyłącznie uchwałą deklaratoryjną, potwierdzającą fakt wyboru.

Ponadto szereg dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zawiera imię i nazwisko "M. Z.". Analiza ta prowadzi do stwierdzenia, że dokonano zarówno wyboru, jak i odwołania tej samej osoby – M. Z.. Co istotne, radni powiatowi wiedzieli, że Starostą [...] był M. Z., tak więc odwołano właściwą osobę. Również pracownicy, radni i mieszkańcy znali starostę, który reprezentował powiat jako "M. Z.". Także pieczątka, którą posługiwał się w czasie kadencji M. Z., zawierała jedynie jednoczłonowe imię i nazwisko starosty "M. Z.".

Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2013 r. skargę kasacyjną wnieśli M. Z. i D. J.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1/ przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w toku czynności przed Radą Powiatu w [...] został zgromadzony prawidłowo i prawidłowo oceniony,

2/ przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 31 ust. 1, 2 i 3 u.s.p.

Wskazując na powyższe naruszenia autorzy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorzy nie zgodzili się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wybór i odwołanie starosty składa się z dwóch aktów prawnych: pierwszego samego aktu głosowania tajnego - mającego charakter konstytutywny oraz drugiego aktu, uchwały rady powiatu podjętej już w głosowaniu jawnym, mającą mieć charakter deklaratoryjny.

Przepis art. 31 ust. 3 u.s.p. przewiduje jedną uchwałę rady powiatu, wymagając jedynie, by uchwała ta była podjęta w głosowaniu tajnym przy zachowaniu większości 3/5 ustawowego składu rady.

Takie rozumienie art. 31 ust. 3 u.s.p., jakie zaproponował Sąd I instancji w uzasadnieniu swego orzeczenia, jest nie do zaakceptowania nie tylko z uwagi na brzmienie art. 31 ust. 3 ustawy, ale również ze względów praktycznych.

Autorzy skargi kasacyjnej podnieśl, że różnica pomiędzy wyborem a głosowaniem tajnym przy wyborze i odwołaniu starosty jest taka, że sam akt głosowania przy wyborze starosty z 2010 r. nie zastał zaskarżony, choć rodzi się pytanie, czy sam akt głosowania tajnego można zaskarżyć w sytuacji, gdy uchwała rady powiatu - potwierdzająca głosowanie tajne - jest poprawna co do danych osobowych.

Próba legitymizowania błędnie podjętej uchwały o odwołaniu starosty argumentem, że powołanie - głosowanie tajne o powołaniu - dotyczyło też tej samej osoby M. Z., nie może być skutecznym argumentem, ponieważ należałoby tym samym uznać, że danymi osobowymi odróżniającymi jedne osoby od innych można dowolnie się posługiwać, w zależności od sytuacji i potrzeb, a przepisy określające te dane osobowe nie miałyby żadnego prawnego znaczenia.

Drugą kwestią przemawiającą za uznaniem podjętej uchwały o odwołaniu starosty za niezgodną z prawem jest naruszenie art. 31 ust. 2 u.s.p, a mianowicie podjęcie uchwały na podstawie wniosku zawierającego nieprawdzie uzasadnienie, jak również braku uzasadnienia samej uchwały o odwołaniu starosty, którym to kwestiom Sąd I instancji nie poświęcił żadnej uwagi.

Oceniając materiał dowodowy dotyczący procedury odwoławczej Starosty Powiatu [...], Sąd I instancji, oddalając zarzut skarżących w zakresie braku wymaganej opinii Zarządu Powiatu [...] odnośnie do projektu uchwały o odwołaniu Starosty, przyjął, że taka opinia była wyrażona, co ma potwierdzać protokół z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia [...] października 2012 r. Ustalenia Sądu w tym zakresie zostały poczynione tylko na podstawie materiału załączonego do akt sprawy przez Radę Powiatu [...], choć Rada Powiatu nie przedstawiła całego materiału dotyczącego procedury związanej z odwołaniem Starosty. Dowodem są cztery pisma członków Zarządu Powiatu z dnia [...] listopada 2012 r., wskazujące między innymi na brak opinii Zarządu Powiatu [...] co do projektu uchwały o odwołaniu starosty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autorzy skargi kasacyjnej jej zasadność opierają na dwóch argumentach.

Przede wszystkim twierdzi się, że nie zachodzi tożsamość osoby powołanej na stanowisko starosty Powiatu [...] (uchwałą Rady Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 2010 r.) i odwołanej ze stanowiska starosty (zaskarżaną uchwałą Rady Powiatu w [...] z dnia [...] października 2012 r.).

Teza taka jest jednak w sposób oczywisty nieuprawniona. Oparcie skargi kasacyjnej na twierdzeniu, ze skoro na stanowisko starosty powołano M. Z., a odwołano M. Z., w sytuacji, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do tożsamości osoby powołanej na stanowisko starosty i odwołanej z tego stanowiska, nie mogło przynieść oczekiwanego rezultatu. Wątpliwości co do tożsamości osoby powołanej i odwołanej nie mają również sami skarżący. Przejawia się to choćby w samym fakcie kwestionowania uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia [...] października 2012 r. Już składając do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżący wykazywali sprzeczność własnych argumentów. M. Z. najpierw wykazywał, że odwołanie go ze stanowiska starosty godzi w jego interes prawny, by następnie podnosić, ze to nie on został odwołany. Podobnie D. J. (wicestarosta) – twierdził, że skoro na skutek odwołania starosty odwołany jest również cały zarząd powiatu, to jego prawa zostały naruszone, by następnie podkreślać, że uchwała nie odnosi się do osoby starosty. Podobne refleksje nasuwają się po analizie dokumentów złożonych przez skarżących wraz ze skargą do Sądu I instancji, mających jakoby wykazać, że starostą był J. Z., a nie odwołany ze stanowiska M. Z.. Tymczasem na złożonej wraz ze skargą umowie kredytu inwestycyjnego Nr [...] (k. 19-24 akt sądowych) wynika, że w imieniu powiatu występował m.in. starosta M. Z., a podpis pod umową złożył już starosta M. Z.. Podobnie ma się rzecz z innymi dokumentami złożonymi przez samych skarżących – na oświadczeniu o poddaniu się egzekucji kredytobiorcy (k. 25), na deklaracji wekslowej (k. 26), na oświadczeniu o poddaniu się egzekucji wystawcy zabezpieczenia (k. 27), na aneksie nr [...] do umowy o wykup wierzytelności (k. 28-30), czy nawet na piśmie do przewodniczącego Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2012 r. (k. 31) występujący jako starosta M. Z. podpisywał się wyłącznie pierwszym imieniem M.

Naczelny Sąd Administracyjny przytacza te fakty wyłącznie po to, by wykazać, że nawet sami skarżący nie mają wątpliwości, że uchwałą z dnia [...] października 2012 r. odwołano z funkcji starosty osobę funkcję tę pełniącą. Kwestia posługiwania się raz dwoma imionami, a innym razem tylko imieniem pierwszym, nie ma w sprawie żadnego znaczenia, a próba wykorzystania tej okoliczności do wykazania sprzeczności uchwały z prawem nie ma nic wspólnego z argumentacją prawną.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie odniesie się do teoretycznych rozważań co do charakteru uchwały o powołaniu na stanowisko starosty. Po pierwsze rozważania te nie mają znaczenia w kontekście braku wątpliwości co do tożsamości osoby odwołanej z funkcji starosty, a po drugie – rozważania te poczynione były w odniesieniu do uwagi Sądu I instancji o charakterze prawnym wyboru na stanowisko starosty i uchwały stwierdzającej ten wybór, gdy tymczasem w niniejszej sprawie Sąd kontrolował uchwałę w przedmiocie odwołania z funkcji starosty.

Nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu także pozostałe sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, przede wszystkim w odniesieniu do uzasadnienia wniosku o odwołanie starosty.

Stosownie do art. 31 ust. 1 u.s.p., rada powiatu może odwołać starostę z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wymaga formy pisemnej i uzasadnienia przyczyny odwołania oraz podlega zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną (ust. 2). Odwołanie starosty następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Głosowanie w sprawie odwołania rada powiatu przeprowadza po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku. Jeżeli wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek o odwołanie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania (ust. 3). Odwołanie starosty albo złożenie przez niego rezygnacji jest, odpowiednio, równoznaczne z odwołaniem całego zarządu powiatu albo złożeniem rezygnacji przez cały zarząd powiatu (ust. 4). Rada powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (ust. 5).

W ustępie 2 ww. artykułu wskazano jedynie tyle, że wniosek o odwołanie starosty zawierać musi uzasadnienie. Zatem oceniając legalność uchwały o odwołaniu starosty Sąd musiał zbadać jedynie, czy uzasadnienie takie było. Ocena racjonalności i zasadności takiego uzasadnia należy jednak do rady powiatu, która podejmuje stosowną uchwałę. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem odnieść się do treści uzasadnienia wniosku o odwołanie ze stanowiska starosty i oceniać, czy uzasadnienie to miało populistyczny, polityczny, czy też merytoryczny bądź jakikolwiek inny charakter.

Za niezrozumiały należy z kolei uznać zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez brak gruntownego zbadania materiału dowodowego. Przepis art. 106 § 3 umożliwia Sądowi I instancji, o ile uzna to za konieczne, przeprowadzenie z urzędu lub na wniosek stron dowodów uzupełniających z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do skargi kasacyjnej dołączono cztery pisma członków zarządu Powiatu [...], co miało jakoby dowodzić tezy, że Sąd I instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego. Tymczasem pisma te znajdowały się w aktach sprawy (k. 32-35 - zostały złożone ze skargą) i Sąd I instancji niewątpliwie zapoznał się z ich treścią, uznając, że nie uzasadniają one twierdzenia, że zarząd powiatu nie miał okazji do zaopiniowania wniosku o odwołanie starosty, zgodnie z § 29 ust. 3 statutu powiatu. Poza tym Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że dla oceny legalności uchwały nie ma znaczenia, czy przepis § 29 ust. 3 statutu powiatu został zastosowany, bowiem istotne w tej kwestii są jedynie przepisy ustawowe. To stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie zostało w skardze kasacyjnej w jakikolwiek sposób zakwestionowane, co oznacza, że kwestia ta jest przesądzona i nie można jej negować. Z kolei art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Skoro jednak Sąd I instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, to siłą rzeczy przepisy k.p.c. regulujące to postępowanie nie mogły mieć w sprawie zastosowania.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.