Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1999/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153,145 par. 1 pkt 1, 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 1, 53 ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 2,21,31 ust. 3,64,45 ust. 1,78,193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 13
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 809/17 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 809/17, oddalił skargę A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z [...] grudnia 2014 r. A.B. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] maja 2011 r., mocą której ustalono na wniosek E. Spółki z o.o. z siedzibą w B. lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym, polegającej na budowie farmy wiatrakowej z maksymalnie 23 turbinami wiatrowymi o mocy maksymalnej do 2,5 MW każda z podłączeniem do sieci średniego napięcia wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacją, zlokalizowanej na terenie wskazanych działek w obrębie P., N. i S. Jej zdaniem decyzja rażąco narusza prawo, ponieważ budowa elektrowni wiatrowej nie stanowi inwestycji celu publicznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] lutego 2016 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją z [...] października 2016 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 707/16, uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. wskazując, że w decyzji z [...] maja 2011 r. bezzasadnie przyjęto, że inwestycja polegająca na budowie farmy wiatrakowej stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla elektrowni wiatrowych rażąco narusza prawo. Sąd stwierdził, że podczas ponownego rozpoznawania sprawy organ winien zastosować art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i odpowiednio art. 158 § 2 k.p.a.

Decyzją z 30 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., na podstawie art. 158 § 2, art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), stwierdziło wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Po rozpoznaniu wniosku A.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] października 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 158 § 2 k.p.a. i art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej w skrócie "u.p.z.p."), utrzymało w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2017 r.

W skardze do Sądu wojewódzkiego A.B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc zarzut naruszenia art. 53 ust. 7 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] października 2017 r. jak i poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z [...] czerwca 2017 r. odpowiadają prawu. Są one zgodne z oceną prawną i realizują wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 1 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Gd 707/16, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z oceną wyrażoną w tym wyroku Kolegium uznało, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] maja 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż z treści art. 6 u.g.n. oraz zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, inwestycja polegająca na budowie farmy wiatrakowej nie stanowi realizacji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Również zgodnie z oceną wyrażoną przez WSA w Gdańsku w przywołanym wyroku Kolegium ponownie rozpoznając wniosek skarżącej z [...] grudnia 2014 r. zastosowało w sprawie art. 53 ust. 7 u.p.z.p. i art. 158 § 2 k.p.a.

W wyroku z 1 lutego 2017 r. Sąd zwrócił bowiem uwagę, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie nie budzi wątpliwości, iż nawet w przypadku, gdy w świetle przepisu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, ale zastosowano wobec wniosku inwestora tryb lokalizacji inwestycji celu publicznego, to w przypadku badania zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, zastosowanie znajduje przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Skoro więc kwestionowana decyzja została wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym, jako decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to niezależnie od jej wad i tego, że w tym stanie faktycznym i prawnym nie powinna być wydana, miały do niej zastosowanie wszystkie inne przepisy dotyczące takich decyzji w tym również art. 53 ust. 7 u.p.z.p., który stanowi lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowych i w związku z tym ma pierwszeństwo w odpowiednim stosowaniu.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p., a więc, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego upłynęło 12 miesięcy. Organ prawidłowo ustalił, że decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] maja 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego doręczono stronom postępowania: E.E. Spółka z o.o. w B., E.K. Spółka z o.o. w B., E.W. Spółka z o.o. w B. oraz E.P. Spółka z o.o. w B. [...] maja 2011 r. Jednocześnie, organ orzekający prawidłowo przyjął, że jakakolwiek wadliwość doręczenia decyzji, czy też równoważnej temu doręczeniu formy (obwieszczenia, powiadomienia w sposób zwyczajowy) skutkuje co najwyżej zaistnieniem wady wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do strony, której wadliwość ta dotyczy. Nie powoduje natomiast wstrzymania biegu terminów ustanowionych "od dnia doręczenia decyzji". Bieg tych terminów, w tym przewidzianych w art. 158 § 2 k.p.a. i analogicznie w art. 53 ust. 7 u.p.z.p., jak również wymienionych w innych przepisach nie jest uzależniony od prawidłowego doręczenia decyzji wszystkim stronom prowadzonego postępowania. Uznanie, że tak jest uniemożliwiałoby uostatecznienie się decyzji administracyjnej, a tym samym jej wejście do obrotu prawnego, co prowadziłoby do podważenia zasady trwałości decyzji administracyjnej ustanowionej w treści art. 16 k.p.a. Termin 12 miesięcy wyłączający dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, określony w art. 53 ust. 7 tej ustawy, rozpoczyna bieg bez względu na prawidłowość zawiadomienia wszystkich stron o jej wydaniu. Jednocześnie Sąd wojewódzki zauważył, że zgodnie z oceną wyrażoną w wyroku z 1 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 707/16 Kolegium, po ustaleniu wystąpienia okoliczności określonej w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. prawidłowo wydało decyzję, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., stwierdzając że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] maja 2011 r. wydana została z naruszeniem prawa, wskazując okoliczności, z powodu których nie stwierdziło jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.B. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] października 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 i 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną interpretację, polegającą na uznaniu, że termin z art. 53 ust. 7 obowiązuje nawet w sytuacji, gdy decyzja z [...] maja 2011 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego w rzeczywistości nie dotyczyła inwestycji celu publicznego mimo, że interpretacja ta, narusza wyrażoną w art. 21 i art. 64 Konstytucji zasadę ochrony własności;

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 53 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 78 w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że termin z art. 53 ust. 7 obowiązuje mimo, że tak krótki termin, na ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którego bieg rozpoczyna się mimo braku efektywnego powiadomienia stron, narusza konstytucyjne prawo dostępu do Sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), konstytucyjne prawo do dwuinstancyjnego postępowania (art. 78 Konstytucji) oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji);

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1 w zw. 53 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej Protokół 1 do EKPCz) poprzez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że termin z art. 53 ust. 7 obowiązuje nawet w sytuacji, gdy decyzja z [...] maja 2011 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego w rzeczywistości nie dotyczyła inwestycji celu publicznego mimo, że interpretacja ta narusza prawo do poszanowania mienia wyrażone w art. 1 Protokołu 1 do EKPCz);

4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 53 ust. 1 w zw. art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: EKPCz) w zw. z art. 1 Protokołu 1 do EKPCz poprzez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że termin z art. 53 ust. 7 obowiązuje mimo, iż w sytuacji braku ogłoszenia decyzji z [...] maja 2011 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze obwieszczenia lub w sposób zwyczajowo przyjęty interpretacja taka pozbawia skarżącą skutecznego środka odwoławczego w związku z naruszeniem jej prawa do poszanowania mienia;

5. naruszenie prawa procesowego w postaci art. 193 Konstytucji poprzez zaniechanie zwrócenia się przez Sąd I instancji z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność art. 53 ust. 1 i 53 ust. 7 u.p.z.p. z powołanymi w zarzutach 1-4 normami konstytucyjnymi i umowami międzynarodowymi;

6. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 153 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, w sytuacji, gdy wątpliwości konstytucyjne co do zgodności art. 53 ust. 1 i 53 ust. 7 u.p.z.p. powinny prowadzić do zbadania zgodności wyżej wymienionych przepisów z Konstytucją, co z kolei mogłoby doprowadzić do zmiany stanu prawnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.;

7. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wystąpienia powołanych wyżej naruszeń prawa.

Autor skargi kasacyjnej wniósł ponadto o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem w trybie art. 193 Konstytucji o zbadanie zgodności art. 53 ust. 1 i art. 53 ust. 7 u.p.z.p. z art. 2, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 78 oraz przepisami umowy międzynarodowej art. 1 Protokołu 1 do EKPCz i art. 13 EKPCz w zw. z art. 1 Protokołu 1 do EKPCz.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania E.P. Sp. z o.o. w B. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stwierdzić trzeba, iż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji poprzez zaniechanie zwrócenia się przez Sąd I instancji z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność art. 53 ust. 1 i art. 53 ust. 7 u.p.z.p. z powołanymi w zarzutach 1-4 normami konstytucyjnymi i umowami międzynarodowymi nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Podkreślić trzeba, że uprawnienie, o którym stanowi art. 193 Konstytucji RP, a nie obowiązek, wystąpienia z pytaniem prawnym do TK jest zastrzeżone wyłącznie dla Sądu, gdy poweźmie on uzasadnione wątpliwości co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Skarżący w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie może zatem skutecznie domagać się od Sądu przedłożenia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. O skierowaniu pytania prawnego mają bowiem decydować uzasadnione wątpliwości składu orzekającego Sądu, a nie skarżącego kasacyjnie.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie przez Sąd I instancji. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania. Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie, organy oby instancji, Sąd I instancji kontrolujący legalność decyzji wydanych w następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania nadzwyczajnego, a także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną, zobligowane były uwzględnić oceną prawną zaprezentowaną przez WSA w prawomocnym wyroku z 1 lutego 2017 r. II SA/Gd 707/16. Rzeczonym wyrokiem Sąd wojewódzki usunął z obrotu prawnego decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego stojąc na stanowisku, że w decyzji z [...] maja 2011 r., bezzasadnie przyjęto, że inwestycja polegającą na budowie farmy wiatrakowej stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym, w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w rezultacie czego doszło do rażącego naruszenia art. 50 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zastosowanie trybu przewidzianego dla ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do inwestycji nie spełniającej tego wymogu. Jednocześnie podkreślił, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić tylko w ciągu 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Zatem po upływie tego terminu nie można stwierdzić nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, bez względu na rodzaj uchybień wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Po upływie tego terminu, w sytuacji gdy wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji stanowiło decyzję o lokalizacji celu publicznego, zastosowanie ma art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w konsekwencji odpowiednio art. 158 § 2 k.p.a. przewidujący stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności. Przepis ten nie stanowi więc podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, jak błędnie stwierdziło Kolegium w wydanych decyzjach, a także uczestnicy postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien zastosować art. 53 ust. 7 u.p.z.p. i odpowiednio art. 158 § 2 k.p.a.

Analiza akt sprawy dowodzi, że stan faktyczny i prawny sprawy nie uległy zmianie. Tym samym nie wystąpiły przesłanki, które czyniłyby zaprezentowaną wyżej ocenę prawną nieaktualną. Zgodzić się więc trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż organ nadzoru stosując się do wskazówek wynikających z przywołanego wyroku prawidłowo zastosował art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. uznając, że decyzja z [...] maja 2011 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie mniej jednak, z uwagi na fakt, że od dnia doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, co w świetle art. 53 ust. 7 u.p.z.p. wyklucza prawną możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, Kolegium prawidłowo orzekło, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. została wydana z naruszeniem prawa. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że skarżąca kasacyjnie nie skorzystała z prawnej możliwości zaskarżenia wyroku WSA z 1 lutego 2017 r. skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec czego wyrok uprawomocnił się. W rezultacie jakakolwiek próba podważania tej oceny prawnej w skardze kasacyjnej czy też polemika, na obecnym etapie postępowanie jest prawnie niedopuszczalna. Dodać nadto trzeba, że przesłanką negatywną do zastosowania przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. nie mogą być obawy skarżącego co do zgodności art. 53 ust. 1 i art. 53 ust. 7 z Konstytucją RP, ani też związana z tym hipotetyczna zmiana stanu prawnego.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozważany przepis składa się z trzech mniejszych jednostek redakcyjnych, natomiast autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na której z nich opiera swój zarzut. Nadto przepis ten ma charakter wynikowy i normuje sytuacje, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie, w zależności od stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa może zostać uwzględniona. Stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., strona skarżąca powinna powiązać ten przepis z naruszeniem innych, konkretnych przepisów prawa materialnego, prawa procesowego bądź przepisów prawa stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez organ administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powiązano w uzasadnieniu skargi z innymi przepisami, poprzez stwierdzenie, że jest on dopełnieniem i konsekwencją pozostałych zarzutów stawianych w niniejszej skardze kasacyjnej. Wadliwe sformułowanie zarzutu kasacyjnego jak i brak jego uzasadnienia uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego merytoryczną ocenę.

Przechodząc następnie do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić trzeba, że nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Niezasadne są zarzuty błędnej wykładni art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 i art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 53 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 7 zw. z art. 1 Protokołu Dodatkowego do ETPCz. Podkreślić trzeba, że skarżący kasacyjnie nie sprecyzował bliżej jednostek redakcyjnych art. 21 i art. 64 Konstytucji, rzekomo naruszonych przez Sąd I instancji w procesie wykładni art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Nie wyjaśnił także jaką wykładnię norm konstytucyjnych oraz Protokołu Dodatkowego do ETPCz zastosował Sąd I instancji, z jakich powodów jest ona wadliwa oraz jak winna wyglądać ich prawidłowa wykładnia w powiązaniu z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Jednocześnie stwierdzić przyjdzie, że w kontrolowanym wyroku Sąd I instancji uwzględniając ocenę prawną wynikającą z wydanego uprzednio wyroku WSA z 1 lutego 2017 r. prawidłowo odkodował znaczenia normatywne art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Rację ma bowiem Sąd I instancji twierdząc, że skoro decyzja z [...] maja 2011 r. została wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym jako decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to niezależnie od jej wad i tego, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie powinna być wydana (bo nie dotyczyła inwestycji celu publicznego), miały do niej zastosowanie inne przepisy dotyczące takich decyzji w tym również art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Przepis ten stanowi lex specialis wobec regulacji kodeksowych i w związku z tym ma pierwszeństwo w odpowiednim stosowaniu. Stwierdzić trzeba także, że pogląd Sądu I instancji, nie jest odosobniony i ma oparcie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego doskonałym przykładem są chociażby wyroki przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Pozbawione doniosłości prawnej są nadto zarzuty błędnej wykładni art. 53 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 78 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka w zw. z art. 1 Protokołu 1 do ETPCz. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, wywiedziony w ślad za organem orzekającym, że jakakolwiek wadliwość doręczenia decyzji, czy też równoważnej temu doręczeniu formy (obwieszczenia, powiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty) skutkuje co najwyżej zaistnieniem przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Bieg terminu przewidzianego w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie jest uzależniony od prawidłowego doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, niewątpliwie zgodnego z zapatrywaniem skarżącej kasacyjnie, uniemożliwiałoby wejście takiej decyzji do obrotu prawnego i podważało zasadę trwałości decyzji ostatecznych unormowaną w art. 16 k.p.a. W sytuacji, gdy upłynął termin 12 miesięcy, o którym stanowi art. 53 ust. 7 u.p.z.p. i organ stwierdził, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa, strona może dochodzić ewentualnych roszczeń odszkodowawczych w procesie cywilnym w trybie art. 417 i 4171 Kodeksu cywilnego przed sądem powszechnym. Ratio legis unormowania zawartego w powołanych przepisach zmierza do zwiększenia stabilności takich decyzji. Należy tu dodać, że decyzja ostateczna podlega szczególnej ochronie zgodnie z art. 16 k.p.a., który stanowi ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tym bardziej że ochrona ta została jeszcze silniej ugruntowana w prawie materialnym tj. dyspozycją przepisu art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Z zasady praworządności wynika ciążący na organach administracji obowiązek poszanowania ostatecznych i prawomocnych decyzji tworzących prawo, nawet w sytuacji ich sprzeczności z prawem. Zaś takie ujęcie zasady praworządności zdaje się korespondować z zasadą ochrony praw nabytych przez wnioskodawcę. W przedmiotowym przypadku należy mieć też na uwadze ochronę praw inwestora nabytych w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej. Wydaje się, że w tym celu ustawodawca ustanowił regulację zawartą w art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p. (np. wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r. II OSK 2669/13 – Lex nr 1780525).

Z uwagi na brak wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zgodności art. 53 ust. 1 i art. 53 ust. 7 u.p.z.p. z art. 2, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 78 oraz przepisami umowy międzynarodowej art. 1 Protokołu 1 do EKPCz i art. 13 EKPCz w zw. z art. 1 Protokołu 1 do EKPCz, wniosek autora skargi kasacyjnej o skierowanie pytania prawnego tej treści do Trybunału Konstytucyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Na uwzględnienie nie zasługiwał wniosek organu o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Co prawda organ z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną, jednakże w świetle akt sprawy brak jest podstaw do uznania, że organ w toku postępowania kasacyjnego był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził i wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną. Samo zaś Kolegium nie wskazało jakie koszty wiążą się z jego udziałem w sprawie. W świetle uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 38) art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.