Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 282/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w W. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 282/13

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] odmawiającą A Sp. z o.o. z siedzibą w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (antenowa konstrukcja wsporcza, zestaw anten sektorowych oraz anten radioliniowych, urządzenia sterujące, trasy kablowe) o oznaczeniu [...] wraz z zewnętrzną instalacją elektryczną i przyłączem elektrycznym na działce nr ewid. 2997/1 w W.

W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2011 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w W. – zastępowana przez P. P. zwróciła się z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o oznaczeniu [...] wraz z zewnętrzną linią zasilającą WLZ na działce nr ewid. 2997/1 w W. Po jego rozpoznaniu postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. ([...]) Starosta [...] wezwał P. P. (pełnomocnika A Sp. z o.o. z siedzibą w W.) do usunięcia stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym braków i nieprawidłowości w terminie do 20 listopada 2012 r. Organ wskazał na brak dowodu posiadania prawa dostępu do drogi publicznej - drogi powiatowej nr [...] [...] – [...] wskazanego w decyzji Burmistrza [...] znak: [...] z [...] października 2010 r. o warunkach zabudowy, szlakiem drożnym w granicach działek nr ewid. 2997/1, 3001, 3300/37 położonych w W. Zgodnie z wymogami kodeksu cywilnego winien być to dowód posiadania służebności gruntowej w granicach wskazanego szlaku drożnego, uzyskany na podstawie umowy bądź oświadczenia właściciela nieruchomości służebnej w formie aktu notarialnego, orzeczenia sądowego lub wskazanej w ustawie decyzji administracyjnej. Ustanowiony w powyższy sposób szlak drożny winien spełniać wymogi określone w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu nie spełnia m. in. wymagań określonych § 8 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120 poz. 1133 ze zm). Nadto przedłożony projekt budowlany i załączniki nie są uporządkowane w sposób zgodny z ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. Projekt budowlany winien uwzględniać warunki wynikające z racji położenia inwestycji w granicach obszaru Natura 2000 wskazane w pkt. 3 ust. 3 decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W postanowieniu tym wskazano, że nieusunięcie ww. braków w podanym terminie spowoduje wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] Starosta [...] odmówił A Sp. z o.o., zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (antenowa konstrukcja wsporcza, zestaw anten sektorowych oraz anten radioliniowych, urządzenia sterujące, trasy kablowe) o oznaczeniu [...] wraz z zewnętrzną instalacją elektryczną i przyłączem elektrycznym na działce nr ewid. 2997/1 w W.

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że inwestor uzupełnił projekt budowlany o dwa rysunki projektu zagospodarowania terenu w skali 1:500, datowane na dzień [...] października 2012 r. i obejmujące swym zakresem obszar od drogi powiatowej Nr [...] po stronie północnej do działek nr ewid. 2999/1 i 2999/2 znajdujących się po stronie południowej terenu projektowanego obiektu. Na rysunkach tych wskazano dojazd do inwestycji z drogi powiatowej poprzez mienie Gminy [...] składające się z działek nr ewid. 3001 i 3300/37 oraz działkę nr ewid. 2997/1 będącą własnością S. i D. B. Odnośnie uregulowania prawa dostępu do drogi publicznej wnioskodawca podtrzymał swoje stanowisko, że takowe posiada na podstawie oświadczenia z dnia [...] października 2011 r. Kierownika Referatu Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Gminy [...] co do działek nr ewid. 3001 i 3300/37 będących własnością Gminy [...] oraz umowy najmu z dnia [...] lipca 2010 r. zawartej z właścicielami działki nr ewid. 2997/1.

Organ uznał, że inwestor nie usunął naruszeń wskazanych w postanowieniu

z dnia [...] października 2012 r., dlatego też zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwana dalej P.b.), zobligowany był do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka A Sp. z o.o. – zastępowana przez pełnomocnika P. P., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Strona zawnioskowała o zmianę w drodze samokontroli przez organ I instancji zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę, ewentualnie jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy.

Po rozpoznaniu odwołania wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Podał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia naruszeń,

w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu

i udzielenia pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie według przedłożonego projektu budowlanego część działki nr ewid. 2997/1, na której planowana jest zamierzona inwestycja nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, dojazd do terenu inwestycji przewidziany jest z drogi powiatowej nr [...], relacji W. – H., przez istniejący zjazd i szlak drożny na działkach nr ewid. 3001, 3300/37 (działki gminne) oraz teren działki nr ewid. 2997/1.

Organ podał, że ustawową definicję pojęcia dostępu do drogi publicznej zawiera art. 2 ust. 14 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć - w świetle art. 2 pkt 14 tej ustawy - bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pośredni dostęp do terenu inwestycji do drogi publicznej może nastąpić dwoma sposobami, albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką droga wewnętrzną styka się teren inwestycji.

Źródłem powstania służebności gruntowej może być umowa (kodeks cywilny wymaga formy aktu notarialnego dla oświadczenia właściciela nieruchomości służebnej, której ustanawia służebność - art. 245 § 2 K.c.), orzeczenie sądu, nabycie przez upływ czasu (zasiedzenie art. 292 Kc), a także wyjątkowo i wyraźnie w przypadkach w ustawie przewidzianych decyzją administracyjną. Natomiast drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdy do gruntów rolnych

i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego

o nazwie "droga" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego

i kartograficznego symbolem "dr" - rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego

i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. Nr 38 poz. 454).

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby tego terenu nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany, co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. Jednocześnie zauważono, że definicja dostępu do drogi publicznej na użytek postępowania o ustaleniu warunków zabudowy, nie nawiązuje do przepisów techniczno-budowlanych jako wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. Na etapie pozwolenia na budowę podlega badaniu kwestia, czy dostęp do działki budowlanej spełnia wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej i przepisy techniczno-budowlane, które w aktualnym stanie prawnym nie dopuszczają szerokości mniejszej niż 3m.

Wojewoda podał, że w okolicznościach sprawy dojazd do terenu przebiega przez działki tak mienia gminnego, jak i osób fizycznych. W takiej sytuacji zgodnie

z wymogami art. 145 § 1 ustawy Kodeks cywilny inwestor winien przedłożyć dowód posiadania służebności gruntowej w granicach wskazanego szlaku drożnego, uzyskany na podstawie umowy bądź oświadczenia właściciela nieruchomości służebnej w formie aktu notarialnego, orzeczenia sądowego lub wskazanej

w ustawie decyzji administracyjnej. Ponadto szlak drożny winien spełniać wymogi określone w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przedmiotowej sprawie szlak drożny przebiegający przez działkę nr ewid. 2997/1 nie spełnia tego wymogu. Na wysokości budynku gospodarczego własności Państwa B. szerokość tego szlaku wynosi ok. 1,5m.

Za niezasadną została uznana argumentacja inwestora o bezobsługowym charakterze stacji, a tym samym, że dostęp do niej nie będzie się odbywał w sposób stały czy cykliczny. Zarówno budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, jak i jej utrzymanie wymaga dostępu do drogi publicznej o szerokości 3,0 m, co nie jest możliwe w przedstawionej wersji bez naruszenia działki nr ewid. 3000 stanowiącej własności A. N. W opisie do projektu zagospodarowania pkt. 12 (str. 18) wskazano, że odpady na stacji nie będą powstawały w sposób ciągły, a wyłącznie podczas serwisu Stacji i wymiany zużytych elementów. Odpady przewidziane do wytwarzania nie będą magazynowane, będą bezpośrednio odbierane i zagospodarowywane przez uprawnioną firmę zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem organu już z tego faktu wynika, że dostęp do terenu, na którym będzie usytuowana stacja bazowa telefonii komórkowej wymaga dojazdu spełniającego warunki techniczne.

Skargę na opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego

w Rzeszowie złożyła A Sp. z o.o. w W. - reprezentowana przez pełnomocnika adw. A. K., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], jak również o orzeczenie, że decyzja nie podlega wykonaniu oraz o zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1/ naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie;

- art. 6-8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dokonanie ustaleń nie mających potwierdzenia

w zebranym materiale dowodowym, poprzez przyjęcie, że szlak drożny przebiegający przez działkę nr 2997/1 nie spełnia wymogu szerokości min. 3m. Błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że na działkach nr 3001 i 3300/37 nie istnieje droga wewnętrzna. Działki te w istocie stanowią i pełnią funkcję drogi wewnętrznej;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego;

- art. 12 k.p.a. poprzez niedziałanie w sprawie szybko i wnikliwie;

2/ przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 35 ust. 4 w zw. z art. 4 P.b. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b.;

- art. 2 ust. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zastosowanie, w sytuacji gdy do inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Strona skarżąca stwierdziła, że posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działach o nr 3001 i nr 3300/37;

- art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie. Droga zlokalizowana na działkach nr 3001 i nr 3300/37 spełnia wymogi drogi wewnętrznej;

- naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego

i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001r. Nr 38, poz. 454) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że warunkiem uznania części gruntu za drogę wewnętrzną jest oznaczenie jej

w ewidencji gruntów oznaczeniem "dr";

- § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotem inwestycji nie jest budynek, budowla spełniająca funkcje użytkowe budynku czy też urządzenie budowlane.

W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i również powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje;

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2012 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Trzeba też wskazać, że na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten nakłada na sąd administracyjny obowiązek zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nadrzędnym bowiem obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 11.01.2007 r., I OSK 275/06, LEX nr 293171).

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w granicach określonych przepisami ustaw powołanych wyżej, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6, 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W myśl ust. 3 tego przepisu w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, z kolei ust. 4 cyt. przepisu stanowi: "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę".

W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] wezwał inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości wyszczególnionych w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. (pkt 1 – 4) w terminie do dnia [...] listopada 2012 r., a następnie uznając, że nie zostały one uzupełnione odmówił wydania pozwolenia na budowę. Inwestor, działający przez pełnomocnika zarzucił w odwołaniu, iż w uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji brak jest jednoznacznego wskazania, któremu z punktów wezwania zawartego w w/w postanowieniu "Spółka nie zadośćuczyniła", w szczególności organ I instancji nie doniósł się "po kolei do jego punktów w kontekście uzupełnienia albo wyjaśnień [...] w tym względzie"; w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. skarżąca Spółka zawarła wyjaśnienia stanowiące odpowiedź na wezwanie zawarte w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r., dołączając jednocześnie uzupełniony projekt budowlany. Organ odwoławczy, akceptując decyzję Starosty [...], w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadniczo skoncentrował się na kwestii dostępu działki nr 2997/1, na której planowana jest inwestycja do drogi publicznej. Uznał, że część działki nr 2997/1 nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, co – wobec nieusunięcia tej nieprawidłowości w zakreślonym terminie (czyli do [...].11.2012 r.) – prowadzić musiało do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

W myśl przepisu art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w tym przepisie jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Stosownie do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zbadać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów, zgodnie z wymienionym ostatnio przepisem, powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest więc rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale też wszystkie dowody we wzajemnej łączności.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie niniejszej nie wywiązały się dostatecznie z obowiązku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uchybienia zaś postępowania odwoławczego, w którym nie rozważono wszystkich faktów i dowodów mających prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz nie wyjaśniono okoliczności spornych, czynią zaskarżoną decyzję wadliwą z punktu widzenia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Wypada podkreślić, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać m.in., iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 16.03.1998 r., sygn. akt II SA 96/98, Lex nr 41681).

Bez wątpienia okoliczność braku dostępu działki nr 2997/1, na której planowana jest inwestycja do drogi publicznej stanowiła główną podstawę odmowy wydania pozwolenia na budowę. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w postępowaniu – jak wyżej wskazano – dotkniętym uchybieniami proceduralnymi, nie dawał jednakże organom administracji podstaw do tak jednoznacznych, a zarazem krańcowych ocen.

Otóż z treści art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (zob. wyrok z dnia 13.02.2008 r. WSA w Gdańsku, II SA/Gd 514/07, wyrok z dnia 29.11.2009 r. WSA w Warszawie, IV SA/Wa 1433/09, wyrok z dnia 7.04.2009 r. WSA w Opolu, II SA/Op 43/09); Sąd orzekający w sprawie niniejszej przedstawiony powyżej pogląd akceptuje.

Z decyzji lokalizacyjnej Burmistrza [...] z dnia [...] października 2010 r. (pkt 4 Warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej) wynika, że dojazd do terenu inwestycji odbywać się będzie z drogi powiatowej nr [...], relacji [...] – [...], przez istniejący zjazd i szlak drożny na działkach nr 3001, 3330/37 oraz teren przedmiotowej działki (czyli nr 2997/1). W zgodnej ocenie organów obu instancji skoro dojazd do terenu inwestycji przebiega przez działki gminne (nr 3001, 330/37) i osób fizycznych (dz. nr 2997/1), to inwestor powinien dołączyć dowód posiadania służebności gruntowej w granicach wskazanego szlaku drożnego, uzyskany zgodnie z prawem (art. 145 § 1 k.c.), zaś ten szlak drożny spełniać ma wymogi określone w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Inwestor, jak wcześniej wskazano, nie spełnił tych obowiązków, natomiast dostęp poprzez drogę wewnętrzną nie może być rozważany (wg. Organów), gdyż mapa ewidencyjna nie potwierdza istnienia drogi wewnętrznej.

Tymczasem skarżąca Spółka wielokrotnie podnosiła zarzut, iż z działek należących do gminy (nr 3001, 3300/37), poprzez które ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, pełniących faktycznie funkcję drogi wewnętrznej, korzysta również kilku właścicieli nieruchomości (np. dz. 2996, 3000). Rację ma przy tym skarżąca, że powoływanie się przez organy obu instancji na regulacje z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. powołanego wyżej jest chybione, bowiem nie mają tu zastosowania przepisy w/w rozporządzenia, lecz znajdują zastosowanie regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.).

Nieprawidłowe jest stanowisko organów obu instancji interpretujące pojęcie dostępu do drogi publicznej w sposób zawężający, przede wszystkim bez szczegółowego zbadania, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla działki przewidzianej pod inwestycję jest spełniony przez drogę wewnętrzną (faktycznie istniejącą na działkach należących do gminy). Ta istotna okoliczność dla sprawy wymaga wyjaśnienia zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 K.p.a. i przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób określony w art. 75 i nast. K.p.a. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i ustalenie stanu faktycznego; prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Podkreślić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jakiejkolwiek oceny zarzutu odwołania podnoszącego brak odniesienia się organu I instancji do wyjaśniań skarżącej Spółki zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., a więc okoliczności spornych, tj. dotyczących wykonania wezwania zawartego w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. (pkt 2 – 4), co czyni uzasadnienie to wadliwym (art. 107 § 3 K.p.a.).

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a.