Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 946/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 61 par. 3, art. 189d pkt 1, art. 189f par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki ( spr.), , Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 roku sprawy ze skargi K. G. i R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajecie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżących K. G. i R. R. solidarnie kwotę 7417 ( siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r.

o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r. poz. 570) w zw. z art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej jako u.d.p.), po rozpatrzeniu odwołania K. G. oraz R. R. będących wspólnikami spółki cywilnej A s.c. ul. B 28, 91-728 Ł.od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] ([...]) w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 121 590, 00 zł za zajęcie pasa drogowego - drogi powiatowej w dzielnicy [...] o pow. 193,00 m² Al. B (działka nr [...] w obrębie P-29) przy skrzyżowaniu z ul. C celem funkcjonowania obiektu budowlanego - myjni samochodowej, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie od 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 marca 2019 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] [...] nałożył K. G. i R. R., prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej A z siedzibą w Ł., karę pieniężną w wysokości 121.590,00 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu - drogi powiatowej w dzielnicy [...] o powierzchni 193,00m², Al. B (działka nr [...] w obrębie P-29) ul. C pod całoroczny obiekt budowlany - myjnia samochodowa w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 marca 2019 r.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał na prawne i faktyczne motywy podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniając w szczególności, że w dniu 31 grudnia 2018r. upłynął termin obowiązywania ostatniej decyzji nr [...] z dnia [...] zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Al. B (działka nr [...] w obrębie P-29)ul. C pod obiekt budowlany - myjnię samochodową. W przypadku wyrażenia woli uzyskania decyzji na następny okres właściciel obiektu zobowiązany był do złożenia kolejnego wniosku na 30 dni przed upływem terminu określonego decyzją, czego zabrakło w niniejszej sprawie.

Od ww. decyzji organu pierwszej instancji K. G. i R. R..

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na motywy podjętego rozstrzygnięcia w tym w szczególności: niewłaściwą kwalifikację prawną naruszenia oraz brak oceny w zakresie przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Decyzją z dnia [...] nr [...] ([...]) Prezydent Miasta Ł. nałożył K.G. i R. R. karę pieniężną w wysokości 121.590,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi Powiatowej w dzielnicy [...] o powierzchni 193,00 m², ulicy

Al. B (działka nr [...] w obrębie P-29)ul. C celem funkcjonowania obiektu budowlanego- myjni samochodowej w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 marca 2019 r. - z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

Od ww. decyzji K. G. i R. R., reprezentowani przez radcę prawnego złożyli odwołanie zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na naruszenia obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wszechstronny;

2) art. 189f k.p.a.z uwagi na jego niezastosowanie poprzez odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o umorzenie postępowania w sprawie, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, iż przekroczenie terminu do złożenia wniosku dot. kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nastąpiło na skutek zmian na stanowisku osoby zajmującej się m.in. przygotowywaniem tychże wniosków, co doprowadziło do przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego określonego w uprzednio wydanej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Ponadto odwołujący się podnieśli, iż w decyzji z dnia [...] zezwalającej na zajęcie pasa drogowego brak było stosownego pouczenia w zakresie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2, który nie jest tożsamy z przepisem art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy. Dalej odwołujący się wskazali, iż w aktach sprawy, poza zdjęciami obiektu, brak jest jakiegokolwiek dokumentu urzędowego potwierdzającego znajdowanie się obiektu w pasie drogowym. Wreszcie w ocenie odwołujących się została spełniona przesłanka "zaprzestania naruszenia prawa", gdyż strona otrzymała zgodę na zajęcie pasa drogowego i jest "w prawie", a waga naruszenia jest znikoma, więc organ administracji publicznej, w drodze decyzji, winien odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu. Na koniec odwołujący się wskazali, iż z uwagi na niemożność wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego z mocą wsteczną, aby Zarządca drogi nie poniósł żadnej szkody z tytułu zaistniałego po stronie A s.c. błędu, by nie doszło do naruszenia interesu publicznego, tj. uszczuplenia wpływów do budżetu Miasta Ł. należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego, strona w dniu 12 czerwca 2019 r. dokonała na rzecz zarządcy drogi wpłaty wraz z odsetkami za opóźnienie odszkodowania w wysokości nieuiszczonej opłaty za zajmowanie pasa drogowego w łącznej wysokości 12.588, 00 zł.

Przywołaną na wstępie decyzję z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł.

z dnia [...]

Przytaczając treść art. 19 ust. 5, 4 ust. 1, 40 ust. 1, ust. 2, ust. 4-6 oraz ust. 12 u.d.p. Kolegium wskazało, iż poza sporem pozostaje okoliczność, iż odwołujący się wystąpili z wnioskiem z dnia 20 marca 2019 r. o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia obiektu handlowego o powierzchni 193,00 m² w pasie drogi powiatowej w dzielnicy [...] Al. B (działka nr [...] w obrębie P-29) ul. C od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. Bezsporną okolicznością jest również wydanie przez organ pierwszej instancji zarówno decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy obiekt na okres od dnia 1 kwietnia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. (decyzja nr [...] z dnia 1 kwietnia 2019 r.), jak i odmawiającej ww. zezwolenia na okres od dnia 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. (decyzja nr [....] z dnia [...]) Nie budzi również wątpliwości, iż odwołujący się posiadali decyzję zezwalającą na okres do 31 grudnia 2018r. Tym samym w niniejszej sprawie doszło do naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 2 u.p.d.).

W ocenie Kolegium irrelewantna pozostaje podnoszona przez stronę okoliczność dotycząca wewnętrznej organizacji pracy spółki, tj. dotycząca zmiany personalnej skutkującej brakiem złożenia wniosku w terminie, gdyż przedmiotowa kara jest nakładana z tytułu odpowiedzialności obiektywnej, a więc bez względu na winę czy świadomość bezprawności. Zatem poza zakresem koniecznych ustaleń pozostaje kwestia winy podmiotu zajmującego pas drogowy i jej stopnia.

Kolegium stanęło na stanowisku, że brak poinformowania odwołujących się o konsekwencjach wynikających z zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, nie wyłącza odpowiedzialności z ww. tytułu, nie stanowi bowiem o braku pouczenia. Organ odwoławczy przypomniał, iż jednym z obligatoryjnych składników uzasadnienia decyzji, stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a., jest pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie nie zaś "informowanie" o wszelkich negatywnych konsekwencjach dla strony.

Kolegium nie zgodziło się także argumentacją odwołujących się podnoszoną w odwołaniu, a dotyczącą oceny przesłanek określonych art. 189f k.p.a., pomimo zaprzestania bowiem naruszenia prawa i uzyskania stosownego zezwolenia m.in. czasookres- tj. ilość dni przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu (90 dni) nie pozwala na przyjęcie, iż waga naruszenia prawa była znikoma, co potwierdza sposób liczenia przekładający się na wysokość kary. Organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie nie mamy bowiem do czynienia z kilkudniowym przekroczeniem terminu, lecz z kilkumiesięcznym.

Odnosząc się natomiast do okoliczności, które mogłyby w ocenie odwołujących się wskazywać na to, że pas drogowy nie został zajęty przez odwołujących się w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. z uwagi na brak dokumentu urzędowego potwierdzającego znajdowanie się obiektu w pasie drogowym w ww. czasookresie, w sytuacji uzyskania kolejnego zezwolenia (od dnia 1 kwietnia 2019 r.) tożsamego co do miejsca, wielkości zajmowanej powierzchni, jak i przeznaczenia, w ocenie organu odwoławczego, okoliczność powyższa wydaje się być zupełnie nie potwierdzająca stanu faktycznego sprawy. Odwołujący się nie przedstawili bowiem na ww. okoliczność jakichkolwiek dokumentów pozwalających na przyjęcie, że we wskazanym czasookresie pas drogowy nie był zajęty na wskazany cel. Co więcej odwołujący się w treści odwołania wskazali, iż w dniu 12 czerwca 2019 r. dokonali wpłaty (...) na rzecz zarządcy drogi odszkodowania w wysokości nieuiszczonej opłaty za zajmowanie pasa drogowego w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 marca 2019r. wraz z odsetkami za opóźnienie w łącznej wysokości 12588,00 zł, zaś w aktach sprawy znajduje się dokumenty zał. do decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

Nadto Kolegium zauważyło, że kwota, która została niewątpliwie uiszczona przez odwołujących się, została zaliczona zgodnie z opisem zawartym w tytule przelewu, nie zaś jak wskazują odwołujący się "tytułem odszkodowania w wysokości nieuiszczonej opłaty". Organ odwoławczy dostrzegł, iż kwota ta stanowi 1/10 nałożonej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Jak sama nazwa wskazuje pojęcie "kary" nie jest tożsame z pojęciem "opłaty", a więc wysokość ich również musi być różna.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli K.G. i Robert R., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu iż została ona wydana przez organ z naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na naruszenia obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wszechstronny;

2. art. 189f k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie, w następstwie czego nie doszło do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu;

3. art. 8 k.p.a. z uwagi na uwzględnienie przez organ administracji tylko jednego z wchodzących w grę interesów, to jest interesu społecznego, a nie uwzględnienie interesu skarżących.

Skarżący podnieśli, iż nigdy nie kwestionowali, że nastąpiło przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego określonego w uprzednio wydanej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Wskazywali natomiast, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został ustalony w sposób wyczerpujący. W aktach sprawy, poza zdjęciami obiektu, brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu urzędowego potwierdzającego znajdowanie się obiektu w pasie drogowym. W ocenie skarżących argumentacja organu drugiej instancji wskazuje, że to na skarżących spoczywał obowiązek wykazania, że we wskazanym w decyzji organu pierwszej instancji czasookresie, pas drogowy nie był zajęty. Pomija ona jednak całkowicie okoliczność, że to na organie administracji spoczywa obowiązek zebrania materiału dowodowego w sprawie.

Dalej skarżący wskazali, że Centrum Usług Wspólnych zaliczyło wpłatę kwoty 12.588,00 zł na poczet kary, nie odpowiadało rzeczywistemu zamiarowi skarżących, który był od początku wiadomy organowi pierwszej instancji. Kwota ta w żaden sposób nie koresponduje z karą administracyjną, natomiast stanowi dokładnie 1/10 kary administracyjnej powiększonej o odsetki za zwłokę, czyli dokładnie tyle, o ile budżet Miasta Ł. został uszczuplony w wyniku zajmowania pasa drogowego przez okres trzech miesięcy z przekroczeniem terminu i bez decyzji zezwalającej na jego zajęcie. Swój zamiar co do przeznaczenie ww. kwoty skarżący wyraźnie sprecyzowali w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 25 kwietnia 2019 r., a następnie potwierdzili w treści odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] oraz odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...], co organ pierwszej instancji całkowicie pominął, a organ drugiej instancji bezkrytycznie oparł się na wyjaśnieniu organu pierwszej instancji. Skoro skarżący złożyli odwołanie do decyzji kwestionując nałożoną karę administracyjną w całości, natomiast w treści odwołania wskazali cel uiszczonej kwoty i jej wysokość, to takie zachowanie jednoznacznie definiowało ich wolę. W żaden natomiast sposób, w ocenie skarżących, nie można uznać, że ich zamiarem było uiszczenie kary administracyjnej. Ocena organu drugiej instancji, które potraktowała uiszczona kwotę jako zapłaconą na poczet kary administracyjnej, została dokonana w całkowitym oderwaniu od jakichkolwiek zasad logiki i doświadczenia życiowego. Jeśli strona kwestionuje karę pieniężną, w treści odwołania wskazując, że zapłaciła odszkodowanie, załączając potwierdzenie przelewu z dnia 12 czerwca 2019 r. zawierająca w swej treści numer decyzji nakładającej karę tylko dlatego, aby powiązać przelew z przyczyną uiszczenia odszkodowania, która legła u podstaw nałożenia kary, oczywistym jest, że nie zamierzała uiścić jakiejkolwiek kwoty na poczet nałożonej kary. W treści potwierdzenia przelewu nie wskazano, że zapłacona kwota stanowi karę. Decyzja organu pierwszej instancji w tym zakresie miała charakter całkowicie dowolny i oderwany od rzeczywistej i ujawnionej przez skarżących woli w tym zakresie, co całkowicie bezkrytycznie i dowolnie zostało również zaakceptowane przez organ II instancji. Wpłata odszkodowania zmierzała do zrekompensowania straty jaką Miasto Ł. poniosło w następstwie przekroczenia przez stronę terminu zajmowania pasa drogowego wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Mając na uwadze fakt, że za okres od 1 stycznia do 31 marca 2019 r. nie można było wydać już decyzji zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, ponieważ nie może ona obejmować okresu sprzed daty złożonego przez skarżących wniosku w tym zakresie, skarżący podjęli decyzje o zapłacie odszkodowania w równowartości opłaty za zajęcie pasa drogowego należnej za okres zajmowania pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Tym samym skarżący faktycznie naprawili zaistniałą szkodę, usuwając w całości negatywne dla Miasta Ł. skutki zaistniałego naruszenia. W ten sposób nie doszło ich zdaniem do istotnego naruszenia interesu publicznego. Biorąc pod uwagę, że skarżący wpłacili na rzecz Miasta Ł. odszkodowanie stanowiące równowartość opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2019 r., ponosząc w istocie koszt odpowiadający tej opłacie, zdaniem skarżących całkowicie wyklucza istnienie ww. przyczyn nie zastosowania art. 189f k.p.a. Co więcej skarżący nigdy wcześniej i później nie kwestionowali i nie uchylali się od obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a zarządca drogi udzielił mu zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego.

Fakt, że stan naruszenia trwał przez 90 dni, co eksponuje organ drugiej instancji, jako okoliczność uniemożliwiającą uznanie, że naruszenie ma charakter znikomy, nie został również w żadnej mierze skonfrontowany z innymi okolicznościami, przede wszystkim z charakterem działalności prowadzonej przez skarżących na terenie pasa drogowego. Zlokalizowana na tym terenie myjnia samochodowa funkcjonuje w tym miejscu od 2007 r. To, że prowadzi w tym miejscu działalność tak długo oznacza, że istnieje potrzeba i społeczne zapotrzebowanie na jej usługi. Myjnia obsługuje przede wszystkim mieszkańców Ł., w tym instytucje publiczne (m.in. Policja). Zaistniałe przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego, mające charakter przejściowy, rodzaj prowadzonej w tym miejscu działalności, uiszczenie odszkodowania stanowiącego równowartość opłaty za okres 3 miesięcy, samodzielne ujawnienie faktu naruszenia, wydanie przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego od dnia 1 kwietnia 2019 r., wszystkie te okoliczności analizowane razem niewątpliwie wskazują, że w niniejszym stanie faktycznym mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem interesu publicznego. Organ drugiej instancji pominął te okoliczności, naruszając tym samym obowiązek wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, a dokonana przez ten organ ocena w istocie ma charakter dowolny.

Wobec powyższego, mając na względzie, że skarżący zaprzestali naruszenia, organ administracji publicznej winien był odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Kolegium podniosło, że wskazywanie na okoliczność, iż pas drogowy nie został zajęty przez skarżących w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. w sytuacji załączenia przez organ pierwszej instancji zarówno mapy, jak i dokumentacji fotograficznej, a dodatkowo przy uzyskaniu kolejnego zezwolenia (od dnia 1 kwietnia 2019 r.) tożsamego co do miejsca, wielkości zajmowanej powierzchni, jak i przeznaczenia, w ocenie organu jest zupełnie chybione. Kolegium nie zgodziło się także z argumentacją skarżących podnoszoną zarówno w odwołaniu, jak i skardze, a dotyczącą oceny przesłanek określonych art. 189f k.p.a., pomimo zaprzestania bowiem naruszenia prawa i uzyskania stosownego zezwolenia m.in. czasookres, tj. ilość dni przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu (90 dni), nie pozwala na przyjęcie, iż waga naruszenia prawa była znikoma co potwierdza sposób liczenia przekładający się na wysokość kary. Nie mamy bowiem do czynienia z kilkudniowym przekroczeniem terminu lecz z kilkumiesięcznym. Kolegium podkreśliło nadto, iż nie kwestionuje faktu dokonania wpłaty przez skarżących w wysokości 1/10 nałożonej kary za zajęcie pasa drogowego, jednak jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, wpłata powyższa została zarachowana zgodnie z opisem zawartym w tytule przelewu nie zaś "tytułem odszkodowania", jak podnoszą skarżący bowiem taki był jej zamiar. W ocenie organu przyjmując argumentację skarżących należałoby uznać, iż de facto należną "opłatę" można wnieść w każdym terminie powiększając ją o należne odsetki, pomimo braku stosownego zezwolenia, a dodatkowo używając nomenklatury "odszkodowanie", unikając dzięki temu odpowiedzialności w postaci kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz.2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art. 6,7,8 i 61 § K.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w Ł. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o wymierzeniu K. G. i R.R. kary pieniężnej – 121 590 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego Aleja B (działka nr [...]) o powierzchni 193 m2 w okresie od 1 stycznia 2019r. do 31 marca 2019r.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018r. poz.2068 ze zm.), dalej u.d.p.

Zgodnie z treścią art.40 ust.1 wymienionej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

W myśl art.40 ust.2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Zgodnie z treścią art.40 ust.12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w począwszy od dnia 1 stycznia 2019r. K. G. i R. R. samowolnie zajęli pas drogowy drogi powiatowej Aleja B (działka nr [...]) o powierzchni 193 m2. Wskazuje na to analiza całego zebranego materiału dowodowego. Należy zaznaczyć, że zajęcie pasa drogowego przez skarżących dotyczyło działki nr [...] W aktach administracyjnych znajduje się wypis z ewidencji gruntów i budynków z którego wynika, że opis użytku wymienionej działki to "droga". Nadto załączono mapę zasadniczą Zarządu Dróg i Transportu z wykreślonymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy, która wskazuje, że myjnia samochodowa skarżących znajduje się w liniach rozgraniczających pasa drogowego. Do akt załączono także zdjęcia obrazujące usytuowanie myjni na Al. B przy skrzyżowaniu z ulicą C. Nie ulega wątpliwości, że myjnia skarżących znajdowała się w pasie drogowym Alei B

Nie budzi również wątpliwości fakt, że miało miejsce samowolne zajęcie pasa drogowego przez skarżących począwszy od dnia 1 stycznia 2019r. Należy zaznaczyć, że K. G. i R. R. od 2007r. prowadzili myjnię samochodową w tym miejscu uzyskując na to zezwolenie zarządcy drogi. Ostatnie zezwolenie zostało udzielone decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] na okres od 1 stycznia 2018r. do 31 grudnia 2018r. Po 1 stycznia 2019r. myjnia nadal funkcjonowała w tym samym miejscu lecz skarżący wystąpili do zarządcy drogi o udzielenie im zezwolenie na zajęcie pasa drogowego począwszy od dnia 1 stycznia 2019r. do 31 grudnia 2019r. dopiero w dniu 26 marca 2019r. Jak wynika z treści pisma skarżących z dnia 25 kwietnia 2019r. tak późne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa nastąpiło wskutek przeoczenia gdyż w spółce zmieniła się osoba na stanowisku zajmującym się prowadzeniem dokumentacji myjni i nie miała ona praktyki dotyczącej uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W związku z czym ze stosownym wnioskiem wystąpiono dopiero w dniu 26 marca 2019r. W postępowaniu administracyjnym skarżący nie kwestionowali faktu samowolnego zajmowania pasa drogowego po 1 stycznia 2019r. do czasu uzyskania nowego zezwolenia. We wniosku z 26 marca 2019r. sami wnosili o udzielenie im zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres wsteczny tj. od dnia 1 stycznia 2019r. Nie ulega wątpliwości, że nie żądali by tego gdyby nie zajmowali pasa przed 26 marca 2019r. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości fakt, że skarżący w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2019r. zajmowali pas drogowy.

W sytuacji gdy nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez skarżących z przekroczeniem terminu udzielonego im przez zarządcę drogi to uzasadniało to wymierzenie kary pieniężnej.

W ocenie sądu niezasadny jest zarzut skargi, iż organy administracji winny odstąpić od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art.189f § 1 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Należy podkreślić, że zgodnie z poglądami doktryny instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy.

Zdaniem przedstawicieli doktryny ocena czy waga naruszenia jest znikoma, powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., zaś przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestanie niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego, polegającego na działaniu lub zaniechaniu), może być spełniona także po wszczęciu postępowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej.(zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, v.LEX/el.2019 - do art. 189f).

Jak wynika z art. 189 d pkt 1 k.p.a. wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia.

W niniejszej sprawie istniała możliwość odstąpienia przez organ od nałożenia kary na podstawie art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. Nie wystąpiły bowiem okoliczności wymienione w punkcie 2 tego paragrafu ( nałożenie kary pieniężnej przez inny organ, nałożenie kary za wykroczenie albo skazanie za przestępstwo).

Strona zaprzestała naruszenia prawa, zgłaszając w dniu 26 marca 2019 r. wniosek o zezwolenie na zajecie pasa drogowego, uzyskując zezwolenie na mocy decyzji z dnia 1 kwietnia 2019 r. od dnia wydania decyzji. Wobec powyższego organ zobowiązany był rozważyć, czy waga naruszenia przez nią prawa była znikoma.

Skarżący przyczynę odstąpienia od nałożenia kary motywowali następującymi okolicznościami: od 2007r. spółka systematycznie uiszczała opłaty za zajęcie pasa drogowego, opóźnienie w złożeniu kolejnego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wynikło z przeoczenia pracownika spółki, który nie miał jeszcze praktyki dotyczącej procedury uzyskiwania zezwoleń na zajęcie pasa. Nadto w dniu 12 czerwca 2018r. spółka zapłaciła zaległą opłatą za zajęcie pasa drogowego za okres od 1 stycznia do 31 marca 2019r. wraz z odsetkami (12588 zł) wskutek czego Miasto Ł. nie poniosło żadnej szkody.

Żadne z wymienionych okoliczności, w ocenie sądu, nie oznaczają spełnienia przesłanki, że "waga naruszenia jest znikoma" i nie uzasadniają odstąpienia od nałożenia kary.

Dla oceny spełnienia wymienionej przesłanki nie ma znaczenia okoliczność, że skarżący od 2007r. systematycznie uiszczają opłaty za zajęcie pasa drogowego jak również to, że opóźnienie w złożeniu wniosku o zajęcie pasa na kolejny okres nastąpiło wskutek braku doświadczenia nowego pracownika. Skarżący ponoszą odpowiedzialność za dobór pracowników w prowadzonej przez nich spółce jak również za brak zaznajomienia go z nowymi obowiązkami. W sytuacji gdy nowy pracownik nie znał procedury uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i dlatego spóźnił się ze złożeniem wniosku w tym zakresie to odpowiedzialność za jego zaniedbania ponoszą skarżący. Dodać należy, iż w ostaniem zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego (w decyzji z 27 grudnia 2017r.) znajduje się pouczenie, że w razie dalszego zamiaru zajmowania pasa drogowego następny wniosek o zezwolenie należy złożyć 30 dni przez upływem terminu zezwolenia. W decyzji jest także informacja, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymierzona jest kara pieniężna. Skarżący zostali zatem prawidłowo pouczeni o procedurze ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w następnym okresie. Mimo to nie wystąpili w wymaganym terminie z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w następnym okresie.

W ocenie sądu o znikomości naruszenia prawa nie może także świadczyć fakt, że skarżący w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego zapłacili zaległa opłatę wraz z ustawowymi odsetkami (łącznie 12588 zł). Okoliczność ta nie uzasadnia odstąpienia od nałożenia kary. W sytuacji gdyby podzielić odmienny pogląd skarżących w tym zakresie to praktycznie każdy podmiot, który samowolnie zajął pas drogowy mógłby się uchronić od nałożenia kary, o której mowa w art.40 ust.12 u.d.p. bo w razie ujawnienia samowoli przez organ zapłaciłby opłatę za okres wsteczny wraz z odsetkami. W istocie instytucja kary określonej w art.40 ust.12 u.d.p., by nie funkcjonowała i sprzyjałoby to bezprawiu bo można byłoby samowolnie zająć pas drogowy a w razie ewentualnego ujawnienia tej samowoli można by uchronić się od odpowiedzialności uiszczając opłatę wraz z odsetkami. Pogląd taki, w ocenie sądu, jest nie do przyjęcia. W przekonaniu sądu fakt uiszczenia przez skarżących opłaty za zajęcie pasa drogowego za okres wsteczny wraz z odsetkami nie uzasadniał odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art.189 § 1 pkt 1 K.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie podniesiono, iż przeciwko zastosowaniu instytucji, o której mowa w wymienionym przepisie przemawia fakt, że naruszenie prawa nie miało charakteru incydentalnego i krótkotrwałego. Samowolne zajęcie pasa drogowego nie trwało bowiem przez kilka czy nawet kilkanaście dni ale prawie trzy miesiące a więc było dość długie. Nadto powierzchnia zajętego pasa nie była niewielka lecz dość duża bo wyniosła 193 m2. Długi okres samowolnego zajęcia pasa drogowego oraz stosunkowo duża powierzchnia zajętego pasa przemawiają przeciwko uznaniu, że "waga naruszenia prawa była znikoma". Organy administracji słusznie odmówiły odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189 § 1 pkt 1 K.p.a.

Mimo, że nałożenie na skarżących kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego było uzasadnione co do zasady to nie można zaakceptować wymierzenia kary za cały okres wskazany w zaskarżonej decyzji (tzn. za okres od 1 stycznia do 31 marca 2019r.). W tym, zakresie, w przekonaniu sądu, organy administracji8 naruszyły przepis art.6,7,8 i 61 § 3 K.p.a.

Organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowanie zgodnie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.). Z zasady praworządności wynika obowiązek rzetelnego wykonywania przez organy władzy publicznej powierzonych im zadań zgodnie z literą prawa. Artykuł 7 k.p.a. wskazuje zaś na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uwzględniania słusznego interesu społecznego i interesu obywateli. Z zasady wyrażonej w przepisie art. 8 § 1 k.p.a. wynika z kolei przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej.

Zgodnie z treścią art.61 § 1 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym przyjęty jest pogląd, że nie można wydać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres poprzedzający dzień złożenia wniosku w tym przedmiocie. Najwcześniej takie zezwolenie można wydać od daty złożenia wniosku o ile wniosek taki spełnia wymagane przepisami warunki formalne (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 grudnia 2006r. w spr. I SA/Wa 1598/06, wyrok WSA w Łodzi z 6 czerwca 2018r. w spr. III SA/Łd 87/18 i z 9 września 2020r. w spr. III SA/Łd 186/20). W niniejszej sprawie skarżący złożyli wniosek o udzielnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w dniu 26 marca 2019r. Dotyczył on udzielenie zezwolenia w okresie od 1 stycznia 2019r. do 31 grudnia 2019r. W dniu 26 marca 2019r. zostało zatem wszczęte postępowanie o udzielnie zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego przez spółkę A. Wniosek był kompletny zaś organ nie widział przeciwwskazań do udzielenia zezwolenia. W związku z czym decyzją z dnia 1 kwietnia 2019r. udzielono skarżącym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego począwszy od dnia wydania decyzji (tzn. od 1 kwietnia 2019r.) W ocenie sądu organ I instancji błędnie udzielił zezwolenia od dnia wydania decyzji a nie od daty złożenia wniosku. Skoro wniosek z 26 marca 2019r. był kompletny i zdaniem organu nie było przeciwwskazań do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego to takie zezwolenie winno zostać udzielone od dnia złożenia wniosku. Udzielenie zezwolenia od dnia wydania decyzji oznacza, że skarżący zostali obciążeni odpowiedzialnością za czas trwania postępowania w przedmiocie złożonego przez nich wniosku. W przekonaniu sądu strona nie może ponosić konsekwencji przewlekłości postępowania organu administracji w sprawie załatwienia sprawy jej wniosku. Nie ma znaczenia okoliczność, że w niniejszej sprawie decyzję wydano zaledwie 6 dni po złożeniu wniosku przez skarżących. Chodzi bowiem o zasadę, że następstwo takiego opóźnienia (bez względu na to czy wynosi ono 6,16 czy 26 dni) nie może obciążać wnioskodawcy. W ocenie sądu na skarżących nie powinna zostać nałożona kara pieniężna za okres do dnia 26 marca do 31 marca 2019r. gdyż organ uwzględniając wniosek strony winien udzielić zezwolenia od dnia jego złożenia (26 marca 2019r. ) a nie od 1 kwietnia 2019r. Nałożenie na skarżących kary pieniężnej za okres zajmowania pasa drogowego w wymienionym okresie (tj. od 26 marca do 31 marca 2019r.) narusza zasadę praworządności (art.6 kpa), zaufania obywateli do organów Państwa (art.8 kpa) i także art.7 k.p.a. zobowiązujący organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli. Taki sam pogląd wyraził WSA w Łodzi w wyroku z 9 września 2020r. w spr. III SA/Łd 186/20 przy bardzo podobnym stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie sądu na skarżących w sposób nieuzasadniony nałożono karę pieniężną za okres zajmowania pasa drogowego od 26 do 31 marca 2019r. Stanowi to naruszenie art.6,7,8 i 61 § 3 K.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1c.) p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżących solidarnie kwotę 7417 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 5400 zł – wynagrodzenie pełnomocnika skarżących, 2000 zł – wpis sądowy i 17 zł – opłata kancelaryjna.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Organ administracji winien prawidłowo ustalić okres, w którym skarżący winni ponieść odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego.

a.l.