Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 426/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi G. S., A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących G. i A. S. kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na rzecz B. i T. P. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2013 r. B. i T. P. (zwani dalej również jako "wnioskodawcy") zwrócili się do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego obejmującego [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Burmistrz [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej jako "k.p.a.", art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647) zwanej dalej jako "u.p.z.p." odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Na podstawie ustalonego stanu faktycznego organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Teren objęty wnioskiem wymaga bowiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Na podstawie informacji zawartych w wypisie z ewidencji gruntów i budynków organ ustalił, że obszar projektowany to grunty klasy RIIIa, ŁIV i W-ŁIV. Tym samym organ uznał, że teren ten wymaga uzyskania zgody o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205) zwanej dalej jako u.o.g.r.l. Wskazał również, że inwestycja planowana jest poza granicami administracyjnymi miasta, wobec czego nie znajduje zastosowania przepis art. 5b ww. ustawy. Ponadto organ wskazał, że teren objęty wnioskiem nie został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ I instancji dodał również, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. dokonał on uzgodnienia projektu decyzji ze Starostą [...] i [...] Drogowym Urzędu Miejskiego [...].

Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji złożyli wnioskodawcy. Podnieśli, że stanowisko organu I instancji w zakresie braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskanej przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jest niezgodne ze stanowiskiem przedstawionym w piśmie Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w którym wskazuje się, że działki [...] zgodnie z nieobowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą [...] przeznaczone zostały w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej oznaczone symbolem M oraz w części pod teren łąk i pastwisk oznaczone symbolem RZ.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. uchyliło zaskarżoną decyzje oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że postępowanie organu I instancji prowadzone było w sprzeczności z przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowani terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1558) zwanego dalej jako "rozporządzenie". W ocenie organu odwoławczego wniosek o ustalenie warunków zabudowy był niekompletny. W art. 52 ust. 2 u.p.z.p. określono elementy jakie winien zawierać taki wniosek. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie mapa załączona do wniosku jest zbyt mała, bowiem swym zasięgiem nie obejmuje obszaru stanowiącego trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto do wniosku nie dołączono charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawionych w formie graficznej. We wniosku zdaniem Kolegium nie określono również zjazdu z drogi, z której ma się odbywać wjazd na działkę objętą wnioskiem, a także nie przedłożono uzgodnień dotyczących uzbrojenia terenu. Powyższe powinno skutkować wezwaniem wnioskodawców do usunięcia ww. braków.

Kolegium oceniło również, że sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu przygotowana została niezgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu. Obszar analizy ustalony został w sposób niezgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, mapa dołączona do decyzji nie pozwala na prawidłowe wyrysowanie obszaru analizowanego w kierunku północnym. Ponadto w części graficznej analizy nie naniesiono wszystkich parametrów o których mowa w rozporządzeniu tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy działek przyjętych do analizy oraz obowiązującej na terenie analizowanym linii zabudowy. Również część pisemna analizy nie zawiera wszystkich wymaganych informacji, jest niepełna i ogólnikowa. Organ I instancji w formie tabelki dokonał porównania działek znajdujących się w obszarze przyjętym do analizy , jednak nie wynikają z niej średnie wielkości powierzchni zabudowy , czy też szerokości elewacji frontowych.

Ponadto w ocenie Kolegium w aktach sprawy brak jest zaświadczenia potwierdzającego przynależność autora projektu decyzji do stosownego samorządu zawodowego.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób precyzyjny kwestii uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Starosta [...] w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r. uzgodnił projekt decyzji, pod warunkiem uzupełnienia decyzji o informacje czy teren inwestycji objęty był zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnienie powyższej kwestii ma znaczenie w świetle informacji zawartej w piśmie Burmistrza z dnia [...] listopada 2013 r.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli G. i A. S. (dalej również jako "skarżący") zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a. Wskazali, że są współwłaścicielami działki o nr [...], a przed Sądem Rejonowym [...] toczy się postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności ww. nieruchomości. Ponadto wskazali, że na terenie przedmiotowej nieruchomości posadowione są urządzenia melioracyjne, których funkcją jest odprowadzanie nadmiaru wód z terenu wsi [...] i których zniszczenie lub uszkodzenie może spowodować zalanie wsi [...] w przypadku wystąpienia znacznych opadów atmosferycznych, na potwierdzenie czego załączyli kserokopię pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu oraz pismo Rady Sołeckiej [...]. Podnieśli, że na istniejącym rurociągu nie dopuszcza się wykonywania inwestycji budowlanych, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzje nie wzięło pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu stron oraz ewentualnych negatywnych jej skutków, gdyż może ona doprowadzić do zalania i zniszczenia terenów położonych w sąsiedztwie działki.

Wskazali również, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest bezzasadny, bowiem aktualnie teren objęty wnioskiem stanowi współwłasność łączną i nie została ona podzielona fizycznie, a wnioskodawcy nie są posiadaczami nieruchomości i nigdy jej nie użytkowali, zatem nie mają prawa samodzielnie dysponować jakąkolwiek częścią nieruchomości, bez zgody pozostałych jej właścicieli.

Zdaniem skarżących zasadnie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy, bowiem teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona żadnych uprawnień ani obowiązków i stanowi jedynie promesę do uzyskania pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 15 maja 2014 r. uczestnicy postepowania T. i B. P. wnieśli o oddalenie skargi, wskazując że zmierza ona jedynie nieuzasadnionej zwłoki w ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. Podzielili stanowisko Kolegium zawarte w odpowiedzi na skargę dodając, że organ I instancji nie ustalił czy teren planowanej inwestycji objęty był zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz 270) zwanej dalej jako "p.p.s.a." sąd uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013. Nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia

W pierwszej kolejności zaznaczyć, że Sąd w niniejszej sprawie, co do zasady podziela stanowisko zajęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji przemawiające za uchyleniem decyzji organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. B. i T. P. zwrócili się do Burmistrz [...] o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego obejmującego [...]. Organ I instancji uznając, iż w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, następnie uchyloną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Na wstępie dalszych rozważań należy zauważyć, iż zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja ma charakter kasacyjny, w związku z tym w pierwszej kolejności należy dokonać weryfikacji, czy pozostaje w zgodzie z postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a., który przewiduje, iż "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. By naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1330/10 dostępny na http://orzeczenia.nas.gov.pl).

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało oparte na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, którego uchybienia nie były możliwe do usunięcia przez organ odwoławczy w ramach postępowania uzupełniającego z art. 136 k.p.a. Zakres sprawy niezbędny do wyjaśnienia uzasadniał zastosowanie przez organ II instancji uprawnień kasacyjnych i uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W świetle przepisów u.p.z.p. zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie do treści art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

Wniosek taki powinien więc zawierać m.in. cześć opisową i graficzną. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, na co prawidłowo zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że organ I instancji wydał merytoryczne rozstrzygnięcie nie dysponując kompletnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w świetle przywołanego powyżej art. 52 u.p.z.p. Wniosek ten zawierał bowiem istotne braki, a organ I instancji nie wezwał wnioskodawcy do ich uzupełnienia. O ile bowiem wnioskodawcy określili planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu w formie opisowej, to jednak nie dołączyli do wniosku załącznika w formie graficznej w tym zakresie. Kolejnym dostrzeżonym przez Kolegium był brak stosownych uzgodnień dotyczących uzbrojenia terenu. Wprawdzie wniosek określał zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, to jednak nie załączono do niego dokumentu potwierdzającego czy wnioskodawcy uzyskali tzw. warunki przyłączy infrastruktury technicznej. Wskazane przez organ odwoławczy braki w powyższym zakresie, stanowią brak formalny , podlegający uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek zawierający braki formalne nie mógł prowadzić do wydania merytorycznej decyzji organu I instancji. W razie jakichkolwiek wątpliwości i niespełnienia ustawowych wymogów wniosku na organie ciąży obowiązek podjęcia z urzędu czynności zmierzających do ich wyjaśnienia i uzupełnienia wniosku, nie może on bowiem rozpoznać sprawy, gdy wniosek nie spełnia określonych wymagań ustawowych. Pomimo wskazanego braku organ I instancji nie podjął działań zmierzających do uzupełnienia wniosku i rozpoznał sprawę. W sytuacji, gdy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wydał merytoryczną decyzję nie dysponując kompletnym wnioskiem w świetle wymogów przepisu art. 52 ust. 2 u.p.z.p., zobligowane ono było do uchylenia decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu zasadnie Kolegium uznało, że organ I instancji winien dokonać ponownej analizy wniosku i wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków. Powyższe uchybienie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu uzasadniającym wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Nie można natomiast podzielić stanowiska Kolegium, iż to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wskazania drogi publicznej, z której odbywać się będzie zjazd na teren nieruchomości objętej wnioskiem. Określenie obsługi w zakresie komunikacji jest rolną organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy, po uprzednim uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Sąd nie podziela również stanowiska Kolegium, iż mapa załączona do wniosku swym zasięgiem obejmować powinna obszar stanowiący trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Powyższe nie wynika bowiem z przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w którym wskazano jedynie by wniosek zawierał określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Zasadnicze znaczenie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy ma ustalenie przez organ czy spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wszystkich wskazany w nim przesłanek:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ I instancji ustalił, iż teren objęty wnioskiem stanowi grunty rolne klasy RIIIa oraz ŁIV i W-ŁIV. Teren ten zdaniem organu I instancji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nie został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Kwestia ta, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie została w należyty sposób ustalona przez organ I instancji.

Ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p uzależnił możliwość ustalenia warunków zabudowy w zakresie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze od spełnienia dwóch niezależnych od siebie przesłanek. Spełnienie choćby jednej z nich powoduje, iż spełniony jest warunek o którym mowa w tym przepisie, na co jednoznacznie wskazuje użycie przez ustawodawcę sformułowania "albo".

Pierwszą z przesłanek jest brak konieczności uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tereny, które wymagają uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne określa art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. wskazując m.in., że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Ponadto zaznaczyć wypada, że w myśl art. 7 ust. 1 ww. ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezsprzecznym w przedmiotowej sprawie jest iż, teren objęty wnioskiem stanowi grunty rolne oznaczone w ewidencji gruntów jako RIIIa oraz ŁIV i W-ŁIV. Powyższe stanowi negatywną przesłankę dla ustalenia warunków zabudowy. Co do zasady nie jest bowiem możliwe ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego grunty rolne klasy I-III. Jak bowiem wynika z ww. przepisu, zmiany przeznaczenia takich gruntów na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Niemniej jednak, jak już Sąd wskazał powyżej, ustawodawca dopuścił możliwość ustalenia warunków zabudowy w przypadku gdy teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wymaga zgody o której mowa w art. 7 ww. ustawy, w sytuacji gdy zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych została uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Każdorazowo więc organ badający spełnienie przesłanki o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. obowiązany jest do ustalenia czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, albo też czy zgoda taka została uzyskania przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wystarczającym dla spełnienia warunku o którym mowa w art. 62 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p jest spełnienie choćby jednej z powyżej omówionych przesłanek.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, iż teren objęty wnioskiem wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze oraz, że nie został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Tymczasem z załączonego do odwołania od decyzji organu I instancji pisma Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wynika jednoznacznie, że działki o nr ewid. [...] zgodnie z nieobowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą [...] przeznaczone zostały w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej oznaczone symbolem M oraz w części pod teren łąk i pastwisk oznaczone symbolem RZ. Powyższe wskazuje w ocenie Sądu, iż stanowisko o niespełnieniu warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. zostało zajęte przez organ I instancji przedwcześnie. W świetle informacji przedstawionych w piśmie Burmistrza z dnia [...] listopada 2013 r. niezbędnym było ustalenie czy przedmiotowe nieruchomości zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze. Wprawdzie organ I instancji w podjętej decyzji wskazał, iż taką zgoda nie zostały one objęte, to jednak w ocenie Sądu stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Na konieczność dokonania ustaleń w tym zakresie wskazał również Starosta [...] jako organ uzgadniający właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Starosta wprawdzie uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, to jednak uzgodnienia dokonał warunkowo, wskazując na konieczność uzupełnienia decyzji o informację czy wnioskowany teren nie został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 30 marca 1992 r., który na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 35,00 ha gruntów rolnych w gminie Śrem. Nie dokonując jednak niezbędnych ustaleń w omawianym zakresie organ I instancji uznał, iż zgoda taka nie została uzyskana. W świetle informacji zawartych ww. piśmie z 12 listopada 2013 r. niezbędnym będzie ustalenie w sposób jednoznaczny przez organ I instancji w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, czy przy sporządzaniu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą [...] nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęta została zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Powyższe pozwala uznać, iż organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadzając rzetelnego postępowania dowodowego, czym naruszył przepisy art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Odnosząc się z kolei do dostrzeżonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybień w zakresie nieprawidłowo dokonanej analizy, wskazać należy, że o ile są one trafne, to w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy pozostają one bez znaczenia dla rozstrzygnięcia organu I instancji. W sytuacji bowiem, gdy organ I instancji uznał, iż nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie było potrzeby sporządzenia analizy w zakresie funkcji i cech zabudowy, nie byłoby bowiem celowe badanie czy planowany obiekt kontynuuje funkcję, cechy, wskaźniki i parametry w stosunku do zastanej zabudowy, skoro organ uznał, że nie wystąpiły wszystkie niezbędne przesłanki ustalenia warunków zabudowy, a teren wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Pomimo poczynionych powyżej uwag dotyczących dostrzeżonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybień decyzji I instancji, decyzja organu odwoławczego podlega uchyleniu. Kolegium rozpoznając sprawę jako organ II instancji całkowicie pominęło, mogącą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, okoliczność, iż na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zlokalizowane są urządzenia melioracyjne. Jak już Sąd wskazał powyżej, ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym m.in. zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5), do jakich niewątpliwie zalicza się ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145). Ponadto przepis art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p wymaga uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej(lit. a), obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 Prawa wodnego w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (lit. b), a więc obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego, obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów obejmujących tereny narażone na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwsztormowego. Z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p. bezpośrednio związany jest przepis art. 88f ust. 5 Prawa wodnego, w którym wskazano, że przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego granice obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2, uwzględnia się m.in. w decyzji o warunkach zabudowy. Konieczność uzgodnienia z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej decyzji o warunkach zabudowy istnieje tylko dla powyżej wskazanych kategorii obszarów. W aktach sprawy znajduje się pismo Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych [...] z którego wynika, że na działce o [...] znajdują się takie urządzenia melioracyjne jak studnia drenarska typu S-1, rurociąg betonowy odprowadzający wody drenarskie do rowu otwartego [...]. Z pisma tego wynika ponadto, że na istniejącym rurociągu nie dopuszcza się wykonywania inwestycji budowlanych mogących w sposób trwały uszkodzić przewód rurowy i trwale podtopić wyżej położone grunty. Ponadto uszkodzenie – zgniecenie przewodu betonowego spowoduje odwrotne wystąpienie podtopień – zalania użytków rolnych i istniejących zabudowań. Na podstawie akt sprawy nie można natomiast ustalić, czy wskazany obszar należy do kategorii podlegającej konieczności uzgodnienia. Powyższa okoliczność została jednak całkowicie pominięta tak przez organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Rolą organu I instancji będzie wiec ustalenie, czy objęte wnioskiem przedsięwzięcie należy do wskazanych w art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p. i czy ewentualna decyzja winna być uzgodniona z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a nadto czy nie będzie naruszać przepisów ustawy Prawo wodne. W sytuacji ewentualnego pozytywnego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji określającej warunki zabudowy, pominięcie powyższej okoliczności może mieć zasadnicze znaczenie dla wykonalności takiej decyzji. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego braku prawa do samodzielnego dysponowania przez wnioskodawców nieruchomością objęta wnioskiem wskazać należy, iż żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga, ażeby wnioskodawca legitymował się takim prawem. Prawo do dysponowania nieruchomością jest wymagane dopiero na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto wskazać należy skarżącym, że w myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy może więc zgłosić każdy, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości. Wynika to z charakteru decyzji o warunkach zabudowy, która służy udzieleniu wnioskodawcy informacji, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie objętym wnioskiem o wydanie takiej decyzji. Zarzut ten uznać należało więc za niezasadny.

Tym samym uznając, iż decyzja organu I instancji jak i decyzja organu odwoławczego wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynika postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 ppsa.