Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 743/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.21 ust.3 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity
article: art.90 ust.4, art. 91 ust.1 zd.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (sprawozdawca), Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 9 lipca 2009 r. Nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3927 z późn. zm.) w części obejmującej § 6 ust. 1 pkt 1 i 3, § 22 ust. 2 pkt 2 oraz § 27 ust. 2;

Zaskarżonej uchwale organ zarzucił:

1. istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) poprzez ustalenie w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu jeżeli:

- wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie - naruszenie prawa dotyczy obszaru, w jakim przepis odnosi się do innych osób, aniżeli wnioskodawca;

- w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania dokonali zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, a także, gdy osoby te rozporządziły pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części;

2. istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy poprzez wprowadzenie w § 22 ust. 2 uchwały warunków mieszkaniowych innych osób, niż wnioskodawca, jako kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku;

3. istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 1-7 ww. ustawy poprzez wprowadzenie w § 27 ust. 2 uchwały wykraczającego poza ramy delegacji ustawowej negatywnego następstwa dla wnioskodawców zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, polegającego na możliwości skreślenia ich z listy w przypadku nieprzyjęcia przez nich żadnego z dwóch proponowanych lokali oraz wyłącznie jednokrotnej możliwości przesunięcia takiej osoby na koniec listy, co prowadzi do nieuzasadnionego pozbawienia prawa do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych dotkniętego tego rodzaju sankcją członka wspólnoty samorządowej, pomimo spełnienia przez niego ustawowego kryterium uzyskania lokalu socjalnego i braku po stronie Rady [...] kompetencji do ustalenia wskazanego wyżej pozaustawowego ograniczenia.

Organ wniósł więc o:

1. stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w części, tj. słów "jego małżonek, osoba pozostająca we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania";

2. stwierdzenie nieważności § 22 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały;

3. stwierdzenie nieważności § 27 ust. 2 zaskarżonej uchwały w części, tj. słów "albo o skreśleniu jej z listy, przy czym przesunięcia na koniec listy można dokonać nie więcej niż jeden raz";

W uzasadnieniu organ podniósł, że przepisy art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 określają w sposób ogólny kryteria, jakie winny być brane pod uwagę przy ustalaniu kręgu osób, które mogą ubiegać się o zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Są to:

- wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

- warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy.

W granicach upoważnienia ustawowego leży doprecyzowanie wskazanych powyżej kryteriów, nie zaś tworzenie nowych. Wprawdzie zdaniem skarżącego ustawodawca w ustępie 3 artykułu 21 ustawy posłużył się określeniem, że uchwalone przez radę gminy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład jej zasobu mieszkaniowego "powinny określać w szczególności ...", niemniej, jeżeli ustawodawca wymienia dalej w tymże przepisie w sposób ogólny kryteria, których spełnienie pozwala na ubieganie się o zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład zasobów gminy, to oznacza, że w granicach kompetencji rady pozostaje jedynie ich uściślenie. Przyjęcie, że gmina może tworzyć dalsze, inne kryteria pozbawiałby sensu wyraźne wskazywanie ich przez ustawodawcę, zaś niedopuszczalne jest traktowanie poszczególnych przepisów, czy sformułowań użytych w ustawie jako zbędnych. Ta ogólna dyrektywa interpretacyjna ma tym większe znaczenie, gdy chodzi o kwestię zakresu praw obywateli. Uprawnienia nadane w ustawie nie mogą być na mocy uchwały rady gminy odjęte. Wynika stąd, że nie jest dopuszczalne dyskwalifikowanie wniosków pochodzących od osób spełniających doprecyzowane w uchwale Rady Gminy wskazane powyżej kryteria poprzez wprowadzanie kryteriów rodzajowo innych.

W konsekwencji skarżący uznał, że przy ocenie warunków zamieszkania bierze się pod uwagę jedynie warunki zamieszkania wnioskodawcy, a nie innych osób, chociażby zgłosił je we wniosku do wspólnego zamieszkania. Nie jest dopuszczalne również dyskwalifikowanie wniosków ze względu na zachowania wnioskodawcy z okresu ostatnich pięciu lat od chwili złożenia wniosku.

Co się tyczy innych osób niż wnioskodawca dopuszczalne jest według organu jedynie branie pod uwagę wysokości dochodu, nie zaś innych okoliczności odnoszących się do stanu majątkowego - np. bycie współwłaścicielem domu jednorodzinnego. Brak również podstawy prawnej do eliminowania z listy oczekujących osób, które odmówiły przyjęcia dwóch kolejnych propozycji zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Skoro określonego rodzaju warunki przewidziane w ustawie upoważniają do ubiegania się o zawarcie umowy najmu z gminą, to pozbawienie takiej możliwości musiałoby również znajdować swoje oparcie w ustawie, tymczasem ustawodawca nie przewidział możliwości skreślania kogokolwiek z list oczekujących z innych względów, aniżeli odnoszące się do kwestii spełnienia wskazanych wyżej kryteriów.

Działający w imieniu Miasta [...] - Rady [...] pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi.

Wskazał, ze zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Z kolei zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady przy rozpatrywaniu wniosków osób, o których mowa w ust. 1, należy poddać wnikliwej analizie zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela.

W myśl zaś art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. 2014 r., poz. 150 ze zm.), dalej "ustawa", tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokalne przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Z cytowanych powyżej przepisów wynika, w ocenie organu, że ustawodawca określił, co w szczególności winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę gminy zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Rada gminy może zatem zamieścić w uchwale dodatkowe zagadnienia związane z najmem, jednak nie może dowolnie określać dodatkowych kryteriów, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. W orzecznictwie podkreśla się dodatkowo, że zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 536/14).

A zatem według organu, postanowienia art. 21 ust. 3 ustawy należy traktować jako swoistą wytyczną dla rady gminy co do tego jakie elementy powinny zostać uregulowane w uchwale o zasadach wynajmu (w tym miejscu powołał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Opolu (wyrok z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 330/07), który stwierdził, że ustawodawca, precyzując zakres tych zasad, dokonał tego w sposób otwarty, poprzez użycie zwrotu "w szczególności" co oznacza to, że w uchwale winny znaleźć się, co najmniej uregulowania dotyczące kwestii wymienionych w tym przepisie, które zostały przez ustawodawcę uznane za najistotniejsze).

Z uwagi na takie sformułowanie omawianego przepisu, w uchwale mogą być uregulowane również inne kwestie dotyczące zasad wynajmowania lokali należących do mieszkaniowego zasobu gminy, jednak kwestie wskazane przez ustawodawcę muszą być uregulowane uchwałą podjętą w oparciu o tę delegację ustawową.

Za prawidłowy zatem uznał pogląd skarżącego zgodnie, z którym ustawodawca określił w sposób ogólny kryteria jakie winny być brane pod uwagę przy ustalaniu kręgu osób, które mogą ubiegać się o zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Są to wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego i warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Szczegółowe zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy uchwala rada gminy (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Zdaniem organu, wprowadzając przepis § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 22 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady nie dokonano modyfikacji ogólnych, ustawowych kryteriów uprawniających do najmu lokalu komunalnego, a jedynie doprecyzowano te kryteria. Ponieważ kryterium "warunków zamieszkiwania" jest bardzo ogólne, a istnieje potrzeba jednolitego interpretowania tego kryterium przez 18 dzielnic [...], Rada [...] uznała za celowe jego bliższe określenie.

Nadto zwrócił uwagę na treść art. 6801 kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, że małżonkowie są najemcami lokalu bez względu na istniejące między nimi stosunki majątkowe, jeżeli nawiązanie stosunku najmu lokalu mającego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych założonej przez nich rodziny nastąpiło w czasie trwania małżeństwa. Ustanie wspólności majątkowej w czasie trwania małżeństwa nie powoduje ustania wspólności najmu lokalu mającego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rodziny. Sąd może z ważnych powodów na żądanie jednego z małżonków znieść wspólność najmu lokalu. A zatem uwzględnienie wniosku o najem lokalu komunalnego jednego z małżonków skutkuje automatycznie uzyskaniem tytułu do tego lokalu przez drugiego z małżonków. Dlatego według organu zasadnym jest badanie warunków mieszkaniowych uprawniających do ich poprawy obojga małżonków, nawet gdy wnioskodawcą jest tylko jeden z małżonków. Analogiczne zasady są stosowane do osób pozostających we wspólnym pożyciu i tworzących razem gospodarstwo domowe. Również wówczas badane są ich wspólne dochody i wspólne warunki zamieszkiwania, gdyż są to podstawowe warunki udzielenia im pomocy mieszkaniowej.

Reasumując - organ uznał, że jeżeli gospodarstwo domowe ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to kwestią drugorzędną jest, który z członków gospodarstwa posiada tytuł prawny do lokalu lub nieruchomości zaspokających potrzeby mieszkaniowe tego gospodarstwa. Istotnym jest, że potrzeby mieszkaniowe gospodarstwa domowego są zaspokojone. W takim przypadku nie będzie spełniona jedna z dwóch podstawowych przesłanek udzielenia pomocy mieszkaniowej przez gminę.

Dodatkowo organ podkreślił, że takie stanowisko zdaje się znajdować uzasadnienie w ogólnoprzyjętych zasadach sprawiedliwości społecznej. Nie można bowiem pomijać okoliczności, że osób oczekujących na poprawę swoich warunków mieszkaniowych jest zdecydowanie więcej aniżeli możliwości ich zaspokojenia ze strony [...]. Dlatego należy dążyć do zaspokojenia potrzeb tych gospodarstw domowych, które faktycznie nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a nie tych, których faktycznie potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone, a jedynie niektórzy członkowie gospodarstwa nie dysponują tytułem do zajmowanego lokalu (nieruchomości).

Odnosząc się do kolejnego przepisu zakwestionowanego przez skarżącego, tj. przepisu § 27 ust. 2 uchwały Rady zgodnie, z którym "w przypadku nieprzyjęcia przez wnioskodawcę żadnej z dwóch propozycji wskazanych w ust. 1, zarząd dzielnicy, po zasięgnięciu opinii Komisji, może postanowić o przesunięciu takiej osoby na koniec listy albo o skreśleniu jej z listy, przy czym przesunięcia na koniec listy można dokonać nie więcej niż jeden raz" to, w ocenie organu, powyższe stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis § 27 ust. 1 i 2 uchwały Rady reguluje procedurę składania ofert zawarcia umów najmu konkretnego lokalu. Należy w tym miejscu zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 21 ust. 3 ustawy istotnie nie zawarł wymogu uregulowania w uchwale rady gminy procedury składania ofert najmu lokali osobom zakwalifikowanym do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W przepisie art. 21 ust. 1 pkt 5 ustawy został zawarty jedynie wymóg zawarcia w uchwale Rady trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. W ocenie organu takie ukształtowanie przepisów przez ustawodawcę oznacza, że rady gminy nie mają obowiązku regulowania procedury składania ofert najmu lokali, w szczególności określania ilości złożonych ofert najmu. W konsekwencji należy uznać, że złożenie jednej oferty najmu odpowiedniego lokalu powoduje wywiązanie się gminy z obowiązku realizacji, uwzględnionego uprzednio, wniosku o najem lokalu komunalnego. Przepisy prawa nie nakładają na gminę obowiązku złożenia niezliczonej liczby ofert najmu lokali, aż do uzyskania aprobaty najemcy. Czynność złożenia oferty najmu pierwszego lokalu - w ocenie organu - kończy procedurę najmu lokalu komunalnego ze strony gminy. Podpisanie umowy leży w gestii najemcy, natomiast gmina nie dysponuje żadnymi narzędziami pozwalającymi jej na przymuszenie najemcy do podpisania umowy najmu lokalu. Taka interpretacja według organu znajduje uzasadnienie zarówno w literalnym brzmieniu przepisów ustawy, jak i celu najmu lokali komunalnych, którym jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych najuboższych członków wspólnoty samorządowej. Osoby te nie mogą liczyć na to, że zaoferowane mieszkanie spełni ich wszelkie oczekiwania, a jedynie te obiektywnie uzasadnione. Dlatego - w ocenie organu - złożenie wnioskodawcy jednej oferty najmu obiektywnie odpowiedniego lokalu powoduje zakończenie procedury udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez najem lokalu komunalnego i w przypadku braku uregulowań korzystniejszych zawartych w uchwale rady gminy powoduje wykreślenie wnioskodawcy z listy osób oczekujących na najem lokalu komunalnego.

Na poparcie powyższego stanowiska przytoczono wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2012 r. (sygn. akt I CSK 292/12, Lex nr 1274945) obowiązek gminy, o jakim mowa w art. 18 ust. 5 ustawy z 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy polega na złożeniu oferty wynajęcia lokalu socjalnego spełniającego wymagania określone w art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy osobie, której służy uprawnienie będące korelatem tego obowiązku. Przewidziany w art. 18 ust. 5 powołanej ustawy obowiązek gminy dostarczenia lokalu socjalnego uprawnionej osobie gaśnie z upływem terminu związania gminy skutecznie złożoną ofertą zawarcia z uprawnionym umowy najmu lokalu socjalnego.

Rada [...] uznała nadto, że z uwagi na potrzebę ochrony uzasadnionych interesów przyszłych najemców zasadnym jest złożenie im dwóch ofert najmu lokali odpowiednich dla struktury gospodarstwa domowego wnioskodawcy, z uwzględnieniem jego specyficznych, uzasadnionych potrzeb, w szczególności takich jak niepełnosprawność lub podeszły wiek. Zaznaczono też, że odrzucenie dwóch ofert lokali nie powoduje automatycznego skreślenia wnioskodawcy z listy lub przesunięcia go na koniec listy. W przepisie § 27 ust. 2 uchwały Rady użyty został bowiem zwrot "może". Oznacza to, że organ po odrzuceniu dwóch ofert może, ale nie musi, skreślić wnioskodawcę z listy lub przesunąć go na jej koniec. Decyzja w tym względzie ma charakter uznaniowy i zależy od zasadności powodów odrzucenia ofert oraz możliwości i zasadności zaoferowania wnioskodawcy przez dzielnicę lokalu, który spełnia jego oczekiwania. Przepis ten jest więc przywilejem wobec osób oczekujących na złożenie oferty najmu lokalu komunalnego w stosunku do uregulowań ustawowych, bowiem co do zasady wnioskodawca otrzymuje nie jedną ofertę, a co najmniej dwie oferty najmu lokalu.

Organ wyjaśnił dalej, że z dotychczasowej praktyki [...] wynika, że za nieuzasadnione Urząd uznawał odrzucenie oferty najmu lokalu z powodu zbyt małej powierzchni balkonu (osoba pełnosprawna), lokalu nie gwarantującego każdemu z domowników oddzielnego pokoju, lokalu jednopokojowego dla gospodarstwa jednosobowego z powodu braku oddzielnej sypialni, lokalu położonego zbyt blisko restauracji, której sąsiedztwo wnioskodawca uznawał za zbyt niebezpieczne. Części z ww. osób nie zostaną złożone satysfakcjonujące ich oferty najmu lokali, gdyż np. co do zasady gospodarstwom jednosobowym oferowane są do najmu lokale jednopokojowe. Odstępstwo od tej zasady jest możliwe jedynie w uzasadnionych przypadkach, np. w przypadku kobiet oczekujących dziecka lub niepełnosprawności wnioskodawcy uzasadniającej wynajem lokalu o większej powierzchni.

Organ uwypuklił również, iż paradoksalnie zdarzają się też odmowy najmu lokali w nowowybudowanych budynkach komunalnych, które reprezentują najwyższy standard spośród lokali znajdujących się w zasobie [...]. Odmowy te motywowane są nie prowadzeniem sprzedaży lokali na rzecz najemców w nowowybudowanych budynkach. Podobna motywacja skłania wnioskodawców do odmowy przyjęcia ofert najmu lokali mieszczących się w budynkach posadowionych na gruncie, do którego zostały zgłoszone roszczenia byłych właścicieli lub ich spadkobierców.

Zaznaczył, że nawet obiektywnie uzasadnione oczekiwania wnioskodawców mogą być uznane za niemożliwe do spełnienia. Niewątpliwie oczekiwanie przez najemcę, że lokal będzie posiadał centralne ogrzewanie jest w dzisiejszych czasach uzasadnione. Niestety zasób mieszkaniowy niektórych dzielnic (np. [...],[...]) jest taki, że lokale z centralnym ogrzewaniem stanowią znikomy procent zasobu dzielnicy. Dlatego, jeśli wiadomo, że dzielnica nie posiada wolnych lokali z centralnym ogrzewaniem, zaś wnioskodawca odmawia przyjęcia oferty najmu lokalu z powodu braku tego rodzaju ogrzewania, to zasadnym jest skreślenie go z listy, gdyż oczekiwany lokal nie będzie mógł zostać mu zaoferowany. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy szczególne względy przemawiają za uwzględnieniem tej potrzeby wnioskodawcy.

Zauważył, że przepisy § 27 ust. 1 i 2 uchwały Rady sprzyjają racjonalnemu gospodarowaniu zasobem lokalowym. Po pierwsze usuwają z listy osób oczekujących na najem lokalu komunalnego osoby, których oczekiwania wobec lokalu komunalnego są wygórowane i jednocześnie z obiektywnych względów oczekiwania te nie zasługują na uwzględnienie. Po drugie usprawniają procedurę składania ofert kolejnym osobom z listy, które oczekują na lokal. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że za osobą wybierającą lokal na liście oczekują kolejne osoby, którym zostanie zaoferowany lokal, z którego zrezygnuje poprzednik. Dlatego też Rada ograniczyła ten wybór do dwóch lokali, aby nie blokować większej ilości lokali i przyśpieszyć proces zajmowania lokali przez osoby potrzebujące pomocy mieszkaniowej, a zarazem umożliwić zaoferowanie kolejnych lokali pozostałym osobom z listy.

Organ dodał, że nie można w tym wypadku mówić o wykluczeniu osoby z udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez skreślenie jej z listy osób oczekujących na najem, bowiem taka osoba nie traci uprawnienia do ponownego złożenia wniosku o najem lokalu komunalnego na zasadach ogólnych, tak jak wszyscy mieszkańcy gminy. Dlatego wbrew twierdzeniu Skarżącego, Rada nie wyłączyła realizacji ustawowo określonego obowiązku gminy polegającego na zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach, ponieważ zasady najmu lokalu z zasobów mieszkaniowych gminy są takie same dla wszystkich mieszkańców i wszyscy mieszkańcy gminy na tych samych zasadach mogą dokonać wyboru spośród zaoferowanych im lokali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnych.

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04.2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26.07.2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.

Rozpoznając niniejszą sprawę tutejszy Sąd doszedł do wniosku, iż kwestionowane w skardze zapisy uchwały Rady Miasta [...] z 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 nie wykraczają poza ramy upoważnienia zawartego w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266).

Odnosząc się do pkt 1 wniosku zawartego w przedmiotowej skardze, tj. do żądania stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 pkt 1 spornej uchwały w części słów "jego małżonek, osoba pozostająca we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania" wskazać należało, iż w art. 21 ust. 3 pkt 2 wyżej cyt. ustawy użyto sformułowania – "w szczególności". W myśl zasad "prawidłowej legislacji" posłużenie się takim zwrotem jest równoznaczne z tym, ze katalog wymieniony w przepisie ma charakter otwarty. Katalog taki nie zawiera więc wyczerpującego określenia zasad wynajmowania lokali a jedynie przykładowy – odzwierciedlający wolę ustawodawcy co do określenia kryteriów charakteru omawianych zasad wynajmowania lokali. Jak wynika z pełnej (nie wyrywkowej jak czyni to skarżący) treści ust. 3 omawianego przepisu charakter kryteriów określających zasady wynajmowania lokali, wiąże się w sposób ścisły z materią zapewnienia lokali osobom najbardziej potrzebującym. W szczególności chodzi tu o takie osoby, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych.

Patrząc przez ten pryzmat na treść kwestionowanego w skardze § 6 ust. 1 pkt 1 nie sposób doparzyć się w nim sprzeczności z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Powyższy przepis uchwały, wbrew twierdzeniom skargi, nie zawiera nowego kryterium, nieznanego omawianej ustawie. Stanowi jedynie doprecyzowanie ustawowych przesłanek.

Omawiając przedmiotową problematykę należy także mieć na uwadze to, że zasoby mieszkaniowe miasta [...] są znacznie mniejsze od potrzeb osób uprawnionych. To zaś przemawia za tym, aby zasobami tymi gospodarować w sposób jak najracjonalniejszy, tj. tak, by zabezpieczyć w pierwszej kolejności potrzeby osób niezdolnych samodzielnie zaspokoić swych potrzeb mieszkaniowych. Chodzi tu więc o takie osoby, których np. stan majątkowy uniemożliwia wynajem lokalu na zasadach rynkowych. Chodzi również o te osoby, których najbliższa rodzina, czy też szerzej rzecz ujmując, osoby najbliższe, nie posiadają np. nieruchomości umożliwiających wspólne zamieszkanie.

Omawiany § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały sprawia więc, ze miasto ma obowiązek zabezpieczyć potrzeby mieszkaniowe osób, które bezwzględnie takiej pomocy potrzebują. Przepis ten zabezpiecza bowiem miasto przed ryzykiem przydzielania lokali osobom, których osoby najbliższe są w stanie zapewnić im pomoc taką, a nie czynią tego np. ze względów finansowych – czerpiąc dochód z wynajmu własnej nieruchomości.

Odnosząc się do pkt 2 wniosku zawartego w przedmiotowej skardze, tj. do żądania stwierdzenia nieważności § 22 ust. 2 pkt 2 spornej uchwały należy odwołać się do argumentacji przedstawionej odnośnie pierwszego zarzutu skargi. Dodatkowo wspomnienia wymaga to, że na materię zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie sposób patrzeć z pominięciem problematyki tego, czy wnioskodawca jest osobą samotną, czy też prowadzi gospodarstwo domowe z inną lub innymi osobami. Skoro bowiem wniosek o przydział lokalu dotyczy też innych osób niż wnioskodawca, to oczywistym dla Sądu jest, ze sytuacja mieszkaniowa tych innych osób także powinna być brana pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosku. W przeciwnym wypadku mogłoby bowiem dochodzić do wynaturzeń w zasadach opieki gminy nad osobami opieki tej potrzebującymi, tj. np. do sytuacji, gdy lokal byłby przydzielany wnioskodawcy, mimo posiadania przez inną osobę zgłoszoną do wspólnego zamieszkiwania, lokalu zdatnego do użytku. Dopuszczenie do takiej sytuacji prowadziłoby więc do pokrzywdzenia osób samotnych, lub też tych, które samodzielnie, lub przy pomocy osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkiwania, nie byłyby w stanie zaspokoić własnych potrzeb mieszkaniowych.

Stąd więc, w ocenie tutejszego Sądu, omawiany przepis uchwały, nie narusza art. 21 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Określa bowiem zasady wynajmowania lokali, uwzględniając zasady sprawiedliwości i równych szans osób czyniących starania o uzyskanie lokalu mieszkalnego z zasobu gminnego.

Odnosząc się do pkt 3 wniosku zawartego w przedmiotowej skardze, tj. do żądania stwierdzenia nieważności § 27 ust. 2 spornej uchwały w części słów: "albo o skreśleniu jej z listy, przy czym przesunięcia na koniec listy można dokonać nie więcej niż jeden raz", tutejszy Sąd nie dopatrzył się niezgodności przywołanego zapisu ze wskazanym w skardze przepisem art. 21 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Przede wszystkim należało podnieść, iż ww. zarzut pozostawał w oderwaniu od stanu prawnego. Wskazany w skardze przepis w ustępie 1 nie posiada bowiem aż 7 punktów, a jedynie 2, stąd postawiony zarzut jawił się jako niejasny.

Dodatkowo wskazać należało, że wbrew twierdzeniom skarżącego, omawiany przepis uchwały nie wyłączył realizacji ustawowo określonego obowiązku gminy polegającego na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Taki zapis służy racjonalnemu gospodarowaniu gminnym zasobem lokalowym. Usprawnia procedurę składania ofert najmu lokali kolejnym osobom z listy. Ograniczenie wyboru do dwóch lokali sprawia, że nie dochodzi do blokowania większej ilości lokali i pozwala na przyspieszenie procesu zajmowania lokali przez potrzebujących .

Nadto przepis art. 21 omawianej ustawy nie nakłada na gminę obowiązku składania wnioskodawcom nieograniczonej ilości ofert najmu lokali. Co do zasady więc, złożenie już jednej oferty najmu odpowiedniego lokalu powoduje wywiązanie się przez gminę z obowiązku realizacji wniosku strony. Stąd zapis omawianego paragrafu uchwały uznać należało za przyznający wnioskodawcom szersze od minimalnych-ustawowych przywilejów. Dopuszcza bowiem możliwość przedłożenia wnioskodawcom aż dwóch ofert najmu.

Nadto należy mieć na względzie to, że odrzucenie przez wnioskodawcę dwóch ofert najmu lokalu, nie powoduje automatycznego skreślenia danej osoby z listy, lub przesunięcia jej na koniec listy. W paragrafie 27 ust. 2 uchwały prawodawca posłużył się zwrotem "może". Oznacza to więc, iż organ, po odrzuceniu dwóch ofert, może, lecz nie musi skreślać wnioskodawcy z listy czy przesuwać go na koniec. Decyzja ta ma charakter uznaniowy i zależy od zasadności powodów odrzucenia ofert.

Dla wzmocnienia powyższej argumentacji zasadnym jawi się przywołanie tezy wyroku Sądu Najwyższego z 23 listopada 2012 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I CSK 292/12, w myśl której obowiązek gminy, o jakim mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, polega na złożeniu oferty wynajęcie lokalu socjalnego spełniającego wymagania określone w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy osobie, której służy uprawnienie, a przewidziany w art. 18 ust. 5 ustawy obowiązek gminy dostarczenia lokalu socjalnego uprawnionej osobie, gaśnie z upływem terminu związania gminy skutecznie złożoną ofertą zawarcia z uprawnionym umowy najmu.

Na marginesie uwypuklenia wymaga okoliczność, iż nawet skreślenie wnioskodawcy z listy, z powodu odrzucenia składanych ofert, nie pozbawia go prawa do lokalu. Dana osoba ma bowiem możliwość złożenia kolejnego – tożsamego wniosku.

Reasumując, tutejszy Sąd nie podzielił argumentów zawartych w złożonej skardze. Zarzuty w niej podniesione jawiły się jako wywiedzione z wyrywkowej analizy całokształtu ustawy o ochronie praw lokatorów i kwestionowanej uchwały, z pominięciem zasadniczego celu ustawy i uchwały, jakimi jest umożliwienie jak najbardziej racjonalnego i sprawiedliwego podziału deficytowego dobra jakim jest prawo do lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, pomiędzy osoby najbardziej potrzebujące pomocy.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).