Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 933/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 par. 1 pkt 9, art. 72 par. 1 i 2, art. 74 par. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 3, par. 13
journal: Dz.U. 2005 nr 258 poz 2169
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.  w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2190/12 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. K. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. VS


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2190/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] zawierającą odmowę wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. aplikant notarialny M. K. wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w W. o wydanie zaświadczenia o odbyciu przez nią aplikacji notarialnej, na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2000 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.).

Rada Izby Notarialnej w W. uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a.") oraz art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, odmówiła M. K. wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Organ samorządu zawodowego wyjaśnił, że odbycie aplikacji - wykonanie przez aplikantów obowiązków objętych programem o którym mowa w Uchwale Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 z dnia 19 listopada 2011 r. oznacza nie tylko odbycie szkolenia teoretycznego, praktycznego, praktyk sądowych, lecz również opanowanie na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, że aplikant wnioskujący o wydanie zaświadczenia zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza. Stąd, zdaniem organu wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej obejmować musi sprawdzenie i potwierdzenie przez Radę Izby Notarialnej, że wszystkie te trzy elementy zostały wykonane w sposób zgodny z przepisami ustawy – Prawo o notariacie, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 75 ustawy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) oraz treści uchwał organów samorządu notarialnego, podjętych w oparciu i na podstawie ustawy Prawo o notariacie i rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.

Oznacza to, że dopiero złożenie z wynikiem pozytywnym wszystkich kolokwiów przeprowadzonych w czasie aplikacji pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie. Kolokwia w czasie aplikacji organizowane były przez Radę Izby Notarialnej w W. w oparciu o § 13 rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej oraz na podstawie ww. uchwały KRN.

Konsekwencją uzyskania oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów czy sprawdzianów, przy uwzględnieniu trybu poprawkowego, względnie nieprzystąpienie do nich, oznacza niewykonanie przez aplikanta wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji notarialnej i uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

M. K. złożyła zażalenie na powyższą uchwałę.

Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę.

W uzasadnieniu Krajowa Rada Notarialna podkreśliła, że punkt odniesienia dla uporządkowania sfery zadań nałożonych na samorządy zawodowe (w tym samorząd zawodowy notariuszy) stanowi art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Analiza tego przepisu pozwala wyodrębnić dwie podstawowe sfery funkcjonowania samorządów zawodowych. Po pierwsze, jest to reprezentowanie wobec władzy państwowej i ogółu społeczeństwa członków korporacji oraz zarządzanie jej sprawami przez samych zainteresowanych. Po drugie, celem samorządów zawodowych jest sprawowanie "pieczy" nad wykonywaniem "zawodów zaufania publicznego", przy czym Konstytucja wyraźnie doprecyzowuje, iż służyć to ma zapewnieniu "należytego" poziomu ich wykonywania. Organy samorządu zawodowego muszą więc wywierać realny wpływ na wysoki poziom merytoryczny osób wykonujących zawód.

Organ stwierdził następnie, że organizacja aplikacji notarialnej, jako podstawowy element procesu przygotowania do zawodu notariusza, jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza. Oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzonych zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy. Powyższe wynika również z § 13 rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, który mówi o organizowaniu przez rady izb notarialnych kolokwiów i sprawdzianów, których celem jest sprawdzenie stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Również ustawa - Prawo o notariacie wyraźnie przewiduje w art. 40 § 1 pkt 9, że do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej należy ustalenie programu aplikacji notarialnej. O tej kompetencji Krajowej Rady Notarialnej mowa jest także w art. 73 in fine tej ustawy.

Organ samorządu zawodowego zauważył, że art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, stanowi, iż do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu. Ukończenie aplikacji oznacza, zdaniem organu, wywiązanie się z wymaganych obowiązków, np. zdanie egzaminów. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej rada właściwej izby notarialnej wydać może tylko i wyłącznie aplikantowi, który, co wynika wyraźnie z art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, odbył aplikację notarialną. Aplikacja, zgodnie z art. 72 § 1 ustawy, polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Ściśle związany z tym unormowaniem jest przepis § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia, w myśl którego aplikant notarialny obowiązany jest stale podnosić poziom swojej wiedzy zawodowej, jak również pkt 2, ustanawiający obowiązek uczestnictwa w zajęciach szkoleniowych. Przeprowadzając szkolenie i nadzorując postępy w podnoszeniu poziomu wiedzy aplikantów, organy samorządu zawodowego zapewniają tym samym odpowiedni poziom merytoryczny osób, które będą się później ubiegać o powołanie na stanowisko asesora, a następnie notariusza.

W ocenie Krajowej Rady Notarialnej, treść § 13 przywołanego rozporządzenia, który stanowi, że rada właściwej izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z którego prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany, implikuje wniosek, że uzyskanie z kolokwiów i sprawdzianów pozytywnych wyników jest potwierdzeniem spełniania przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. W konsekwencji, aplikant, który podczas aplikacji notarialnej nie złożył któregokolwiek z dwóch kolokwiów, tym samym nie wykonał swoich obowiązków i jako taki nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Organ podkreślił, że osoba, która mimo posiadania statusu aplikanta notarialnego (tj. mimo faktu bycia wpisanym na listę aplikantów) swoich obowiązków nie wykonuje i nie posiada wiedzy merytorycznej określonej w programie szkolenia, nie może zostać uznana za osobę, która odbyła aplikację notarialną. Odbywanie aplikacji to bowiem nie tylko posiadanie określonego statusu formalnego, ale także czynne uczestniczenie w procesie zdobywania wiedzy i podwyższania kwalifikacji do przyszłego wykonywania zawodu zaufania publicznego. Prawnie przypisanym środkiem sprawdzania stopnia wykonywania obowiązków aplikanta jest przeprowadzanie kolokwiów i sprawdzianów. Osoba, która przy pomocy tych środków zostaje zweryfikowana jako niewywiązująca się z obowiązków aplikanta i niezaznajamiająca się skutecznie z całokształtem pracy notariusza w konsekwencji nie może zostać uznana za odbywającą aplikację notarialną.

Na uchwałę M. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały i uchwały ją poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Uchwale z dnia [...] lipca 2012 r. Rady Izby Notarialnej w W. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 72 § 1 i § 2 w zw. z art. 73 oraz art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, a ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu istotnie wpływającym na rozstrzygniecie sprawy tj. art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 72 § 1 i § 2 Prawa o notariacie i w związku z art. 6 i 7 k.p.a.

Natomiast uchwale nr [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. zarzuciła naruszenie przepisów wskazanych w jej podstawie prawnej, a ponadto przepisów art. 72 § 1 i § 2 w związku z art. 73 oraz art. 74 § 2 Prawa o notariacie i art. 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że żądanie wydania zaświadczenia oparte jest o art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a. a nie o art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a., zatem organ samorządu miał ustawowy obowiązek jego wydania. W żądaniu Skarżącej chodziło o urzędowe potwierdzenie faktów, których kompletny wykaz zawiera art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, a nie chodziło o urzędowe potwierdzanie stanu prawnego, czego w skarżonych uchwałach w ogóle nie dostrzeżono. Skarżąca nie wykazywała przed radą izby notarialnej swojego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, zaś rada izby notarialnej nie domagała się wykazania tego interesu.

Skarżąca podkreśliła, że ani ustawa, ani rozporządzenie, nie przewidują skutku w postaci odmowy wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. wskutek uznania niezakończenia aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwium czy sprawdzianu. Roszczenia w tej sprawie zgłoszone w treści uzasadnienia skarżonych uchwał nie mają żadnego oparcia w prawie obowiązującym, którego organy winny przestrzegać.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie.

Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stosownie do treści art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Zgodnie z § 2 tego przepisu aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.

Krajowa Rada Notarialna w dniu 18 września 2009 r. w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9) ustawy – Prawo o notariacie wydała uchwałę nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej. Z przepisu § 6.1. tej uchwały wynika, że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. I tak; pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji (§ 6.2.), natomiast drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium (§ 6.3). W razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy, przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej (§ 6.16.).

W ocenie Sądu I instancji, przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie mają charakter enueratywny, co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Po drugie zaś z interpretacji art. 72 ustawy nie wynika, aby przesłanką wydania zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia.

Krajowa Rada Notarialna, wprowadzając w uchwale nr 48, wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie, do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów", de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej - Prawo o notariacie oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości, a zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Sąd zwrócił uwagę, że o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomienia się" aplikanta z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla aplikanta notarialnego za brak zaliczenia kolokwium.

Zdaniem Sądu I instancji, zarówno z przepisów ustawy - Prawo o notariacie, jak i cyt. rozporządzenia wynika, że "odbycie aplikacji notarialnej" to odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 ustawy. Natomiast wprowadzenie dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej nieznanego ustawie, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, prowadzi do wniosku, że organy samorządu notarialnego wykroczyły poza ustawowe przyznane im kompetencje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stanął na stanowisku, że istotą aplikacji notarialnej, jest przygotowanie do egzaminu notarialnego, natomiast weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego.

Sąd podkreślił, że skarżąca spełniła wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia, czyli odbyła wymagane ustawą – Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patrona i sędziów, zaś aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej powinna wydać skarżącej zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.

Krajowa Rada Notarialna zaskarżyła wyrok WSA w W. z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2190/12 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 72 § 1 Prawa o notariacie, poprzez faktyczne zaprzeczenie, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz art. 72 § 2 Prawa o notariacie poprzez uznanie, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i w konsekwencji nie odbył aplikacji notarialnej.

Ponadto Krajowa Rada Notarialna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Rady Izby Notarialnej w W. co do dalszego postępowania w sprawie oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w W.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że z jednej strony Sąd I instancji uznał, zgodnie z brzmieniem art. 72 § 1 i 2 ustawy – Prawo o notariacie, iż aplikację odbył tylko ten, kto spełnił obowiązki określone w tym przepisie, ale z drugiej strony odmówił tym przepisom jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Skoro bowiem ustawodawca wymaga od aplikanta notarialnego spełnienia określonych obowiązków, to w konsekwencji należy uznać, że spełnienie tych obowiązków powinno zostać w jakiś sposób zweryfikowane. WSA w W. uznaje więc, że zaświadczenie powinien otrzymać aplikant, który spełnił obowiązki o których mowa w art. 72 § 1 i 2 ustawy, jednocześnie twierdząc de facto, że spełnienia tych obowiązków nie można w żaden sposób stwierdzić.

Krajowa Rada Notarialna podniosła, że skoro ustawodawca wyraźnie wskazał w przepisach ustawy obowiązki, których spełnienie jest jednoznaczne z odbyciem aplikacji notarialnej, to organ mający wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej musi mieć możliwość stwierdzenia, czy obowiązki te rzeczywiście zostały przez aplikanta dopełnione. Stwierdziła, że posiada ustawową kompetencję do ustalenia programu aplikacji notarialnej i sprawowania nadzoru nad szkoleniem aplikantów, wyraźnie przewidzianą w art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie. Działając w ramach tej kompetencji, organ ustala program aplikacji notarialnej, w którym może określić sposoby weryfikowania przez organy samorządu zawodowego wyników szkolenia oraz stopnia zaznajomienia się poszczególnych aplikantów z całokształtem pracy notariusza. Uznanie kolokwiów za środek weryfikacji spełnienia przesłanki zaznajomienia się przez aplikanta z całokształtem pracy notariusza wynika wręcz także z wymienionej kompetencji Krajowej Rady Notarialnej.

Organ podkreślił, że czym innym jest egzamin notarialny, a czym innym konieczność zweryfikowania, czy aplikant notarialny zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomił się z czynnościami sądów. Rada właściwej izby notarialnej, biorąc pod uwagę wyniki kolokwiów i sprawdzianów przy wydawaniu zaświadczenia nie zmierza bowiem do zastąpienia w ten sposób egzaminu notarialnego, ale do weryfikacji spełnienia przez aplikanta przesłanek odbycia aplikacji notarialnej, o których mowa w art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie.

Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, konsekwencją zastosowania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie jest faktyczny brak możliwości stwierdzenia, czy dana osoba wnosząca o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej rzeczywiście spełnia przesłanki odbycia aplikacji notarialnej i w konsekwencji, czy właściwy organ powinien jej takie zaświadczenie wydać. W niniejszej sprawie Rada Izby Notarialnej w W. uznała, że adekwatnym środkiem do sprawdzenia, czy aplikant notarialny spełnił wymagania określone w art. 72 § 1 ustawy jest ustalenie, czy złożył wymagane programem szkolenia kolokwia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w żaden sposób nie uargumentował, dlaczego ten środek dowodowy uznaje za niedopuszczalny.

Krajowa Rada Notarialna podkreśliła, że nie traktuje złożenia kolokwium jako osobnej przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, a jedynie jako środek dowodowy, służący do stwierdzenia, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomił się z czynnościami sądów.

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podał, jakie fakty świadczyć mają o spełnianiu przez skarżącą przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie. W szczególności, zdaniem Krajowej Rady Notarialnej w ramach wskazań, o których mowa w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., WSA w W. powinien był wyraźnie podkreślić, które fakty i dowody świadczą o tym, że M. K. zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomiła się z czynnościami sądów. Takiego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje. Tym samym organ I instancji jest na mocy tego wyroku zobowiązany do wydania zaświadczenia, a zarazem nie zna powodów, dla których sąd uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem i stanem faktycznym w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jej zdaniem zaznajamianie aplikanta z całokształtem pracy notariusza jest obowiązkiem organizatora procesu kształcenia. Aplikant notarialny jest zaś uprawniony do zapoznania go z całokształtem pracy notariusza. Obowiązkiem aplikanta w ramach procesu kształcenia jest natomiast zaznajomienie się z czynnościami sądów cywilnych, gospodarczych i wieczystokięgowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Ocena zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga w pierwszej kolejności rozważenia kwestii rozumienia określenia "odbycie aplikacji notarialnej". Sąd I instancji, podejmując próbę jego wyjaśnienia, odwołał się do treści art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie. Przepis ten stanowi, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. W ocenie Sądu I instancji, pojęcie "zaznajomienie się z całokształtem pracy notariusza" sprowadza się do "zaznajomienia się z czynnościami notariusza" i z czynnościami wskazanych sądów. Sąd wsparł się przy tym przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, które dotyczą szkolenia aplikanta pod kierownictwem wyznaczonego notariusza i szkolenia w sądach (§ 1 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1, § 6 i § 9 ust. 1).

Warto jednak zwrócić uwagę, że aplikacja notarialna jest rodzajem kształcenia zawodowego, nie zaś tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do uczestniczenia w szkoleniach, o których mówi Sąd I instancji. W § 2 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72c ustawy, stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy:

1) sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona;

2) uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach;

3) samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza.

Formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w § 11 rozporządzenia, obejmujące program nauczania przewidziany w § 12 tego aktu prawnego. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych jest więc niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką samą wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Ta teza znajduje również potwierdzenie w treści art. 74 § 3 ustawy określającym cel egzaminu notarialnego. Egzamin ten polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu określonych dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się takim przygotowaniem prawniczym, powinien zatem je zdobyć podczas odbywania tej aplikacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o odbyciu aplikacji notarialnej polegającym na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza, co wynika z art. 72 § 1 ustawy, można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, według którego odbycie aplikacji to nic innego, jak spełnienie wymagań określonych w § 1 art. 72 ustawy, a więc zamknięcie aplikacji w ustalonym ustawą okresie czasu i zaznajomienie się w ramach szkolenia z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów.

Obowiązujący w czasie podejmowania przez KRN uchwał o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. stanowił, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Dopuszczał więc możliwość weryfikowania postępów aplikantów w zakresie wypełniania obowiązku określonego w § 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Jednak przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają również umocowanie ustawowe. Zgodnie bowiem z art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie, do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Nadzór nad szkoleniem aplikantów to niewątpliwie również nadzór nad szkolącymi się aplikantami. Pod pojęciem nadzoru kryją się zaś, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany, w celu korygowania jego postępowania. Już więc sam przepis art. 40 § 1 pkt 9 ustawy stwarza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada

2011 r., sygn. akt II GSK 990/13 (publ. LEX nr 1415154), "kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Na ten temat wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca

2008 r., sygn. K 4/07).

Interpretacja art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza." Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela.

Warto zauważyć, że zaakceptowanie poglądu o dopuszczalności sprawdzania, w drodze kolokwium, wiedzy aplikanta stoi w sprzeczności z tezą, że odbycie aplikacji polega jedynie na uczestniczeniu w szkoleniach objętych programem aplikacji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że żaden przepis prawa nie daje podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji w razie niezaliczenia kolokwium (kolokwiów), nie wyjaśnił przy tym, czemu zatem służą te kolokwia i jaki ma sens zobowiązanie aplikanta do powtarzania kolokwium w sytuacji, gdy negatywny wynik kolokwium nie ma żadnego znaczenia. Nie jest żadną przeszkodą dla ukończenia aplikacji, bo pomimo takiego wyniku aplikantowi należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za miarę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 ustawy) nie można przyjmować samego uczestniczenia w szkoleniach objętych programem aplikacji.

Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli więc określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawą odmowy wydania takiego zaświadczenia będzie zarówno art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie, jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. A więc to nie tylko względy słusznościowe, ale przede wszystkim przepisy ustawowe stoją za odmową wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia kolokwium przewidzianego w programie szkolenia.

Przedstawione wywody znajdują wsparcie w wyroku Sądu Najwyższego z 8 maja 2013 r., sygn. III ZS 5/13, którym SN utrzymał w mocy zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr VIII/196/2012 w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie. W § 1 ust. 2 ostatnie zdanie tej uchwały KRN postanowiła, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Uchwała przewiduje również możliwość przeprowadzania sprawdzianów wiedzy aplikanta (§ 6) i kolokwiów na zasadach przez Radę ustalonych (§ 7). W tym wyroku SN odparł zarzut Ministra, że KRN bezpodstawnie wprowadziła w § 1 ust. 2 ostatnie zdanie warunek uzależniający wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wypełnienia przez aplikanta obowiązków objętych programem. Według SN w konsekwencji jest uzasadniona odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli te warunki (obowiązki) nie zostaną spełnione. Sąd Najwyższy zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów, podkreślając że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej", czyli wypełniania przez aplikantów obowiązku określonego w § 2 pkt 3 rozporządzenia MS w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Zastrzegł jednak, że kontrolowana uchwała KRN nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku kolokwium lub sprawdzianu. SN dopuszczając w ogóle możliwość odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie wypowiedział się szerzej co do podstaw takiej odmowy, jako że kwestia ta wykraczała poza zakres oceny zaskarżonej uchwały KRN.

Uchwała KRN Nr VIII/196/2012 zastąpiła uchwałę Nr VII//48/2009 z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, obowiązującą w chwili podjęcia uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w rozpatrywanej sprawie. Postanowienia nowej uchwały stanowią w dużej mierze powtórzenie postanowień uchwały z 2009 r., w szczególności dotyczy to § 1 ust. 2. Dlatego wypowiedzi Sądu Najwyższego na temat legalności postanowień uchwały Nr VIII/196/2012 można odnieść do postanowień uchwały Nr VII//48/2009.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.

W świetle tego, co wyżej powiedziano, należy przyznać rację Krajowej Radzie Notarialnej, która w skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie. Przede wszystkim uzasadnione jest stanowisko KRN co do tego, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Krajowa Rada Notarialna słusznie zauważa, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nie przewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 188, art. 151 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z

2013 r., poz. 461), orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

sędziego NSA Małgorzaty Korycińskiej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 933/13.

W rozpoznawanej, w granicach skargi kasacyjnej, sprawie istota problemu, w mojej ocenie, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w wiążącym stanie prawnym istniały podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej z powodu niezłożenia z wynikiem pozytywnym kolokwium, o którym mowa

w § 13 rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.; dalej: rozporządzenie), jak i w § 6 wówczas obowiązującej uchwały VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (dalej: uchwała nr 48).

W świetle uzasadnienia wyroku, do którego zgłosiłam zdanie odrębne, za niesporne uznać należy, że przepisy ustawowe w brzmieniu wówczas obowiązującym, za wyjątkiem art. 72 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm.; dalej: Prawo o notariacie), nie regulowały przesłanek wydania zaświadczenia (odmowy jego wydania), jak i obowiązków aplikanta notarialnego. Dokonując wykładni rozumienia "odbycia aplikacji notarialnej" przez pryzmat obowiązków aplikanta notarialnego, NSA w uzasadnieniu wyroku odwołuje się wszak do § 2 pkt 3 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości oraz do normy kompetencyjnej (art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie), w oparciu o którą podjęto uchwałę nr 48. Z tego wywieść należy, że to na uregulowaniach zawartych

w rozporządzeniu i uchwale nr 48 NSA buduje pogląd o istnieniu określonych obowiązków nałożonych prawem na aplikanta notarialnego i wyprowadza "sankcję" za ich naruszenie w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Oczywiście dostrzegam to, że w uzasadnieniu wyroku powołano nadto art. 72c omawianej ustawy, dla wykazania, że "jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72c ustawy, stanowiący, że do obowiązków aplikanta należy (...)", jednakże w mojej ocenie posłużenie się tym argumentem jest nieuzasadnione i to nie tylko dlatego, że przepis ten wówczas nie obowiązywał, ale przede wszystkim dlatego, że jego wprowadzenie do Prawa o notariacie związane było z tzw. deregulacją zawodów zaufania publicznego.

Przepis art. 72c został bowiem dodany art. 6 pkt 22 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. 2013, poz. 829). Przepisem art. 6 tej ustawy wprowadzono szereg zmian w dotychczasowym brzmieniu Prawa o notariacie. W zakresie istotnym dla rozważanego problemu zmieniła się treść art. 1 tej ustawy. W dotychczasowym stanie prawnym, a co wymaga wyraźnego podkreślenia – wiążącym w tej sprawie – § 1 tego przepisu brzmiał: "notariusz jest powołany do dokonywania czynności, którym strony są obowiązane lub pragną nadać formę notarialną (czynności notarialne). W myśl natomiast § 2,

w wypadkach określonych w ustawie czynności notarialnych może dokonywać również asesor notarialny zatrudniony w kancelarii notarialnej. Natomiast od dnia wejścia

w życie zmian wprowadzonych ustawą deregulacyjną – 23 sierpnia 2013 r. – art. 1 § 2 Prawa o notariacie stanowi, że w wypadkach określonych w ustawie czynności notarialnych mogą dokonywać również zastępca notarialny lub aplikant notarialny. Stosownie do przyjętego rozwiązania, w odniesieniu do aplikantów notarialnych dopiero mocą tej zmiany uprawnionych do dokonywania czynności notarialnych, ustawodawca wprowadził cały szereg rozwiązań mających na celu weryfikację kwalifikacji prawnych aplikanta notarialnego, znanych zresztą uprzednio z ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 635) i ustawy z dnia 6 lipca

1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 637). W tym właśnie celu w ustawie nałożono na aplikanta obowiązki, o których mowa w art. 72c i, ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu, "sankcję" za ich niewykonanie polegającą na skreśleniu aplikanta notarialnego z listy aplikantów – art. 78 pkt 1 Prawa o notariacie. W myśl tego przepisu aplikant notarialny odpowiada dyscyplinarnie również za niewypełnianie ustawowych obowiązków aplikanta notarialnego, o których mowa w art. 72c, a zgodnie z art. 78 pkt 2 karami dyscyplinarnymi są:

a) upomnienie,

b) nagana,

c) kara pieniężna do wysokości określonej w art. 51 § 1 pkt 3,

d) skreślenie z wykazu zastępców notarialnych,

e) skreślenie z listy aplikantów notarialnych.

Podkreślenia zatem wymaga, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym aplikant notarialny, mimo, że posiada uprawnienia do dokonywania czynności notarialnych, a jego obowiązki określa w sposób jednoznaczny przepis ustawy, za brak postępów w pogłębianiu wiedzy prawniczej (art. 72c pkt 3) potwierdzony negatywnym wynikiem kolokwium, może zostać ukarany dyscyplinarnie jedną z kar wymienionych

w art. 78 pkt 2 Prawa o notariacie (np. karą upomnienia).

Natomiast w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, mimo braku takiej regulacji, w wyroku, do którego zgłosiłam zdanie odrębne w drodze, w mojej ocenie, nieuprawnionej wykładni, w istocie przyjęto, że dostateczny brak wiedzy prawnej objętej tematyką aplikacji potwierdzony negatywnym wynikiem kolokwium uprawnia do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, co rodzi wszak takie same konsekwencje jak skreślenie z listy aplikantów notarialnych, bo zamyka drogę do przystąpienia do egzaminu notarialnego.

Odrzucając z przedstawionych powodów argumenty wywodzone z art. 72c Prawa o notariacie, zauważam, że możliwość przeprowadzenia sprawdzianów

i kolokwiów przewidywał wówczas obowiązujący § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Rozporządzenie to określa obowiązki, zarówno aplikanta notarialnego, jak i rad izb notarialnych oraz notariuszy, u których aplikant odbywa aplikacje (§ 1 – 12 rozporządzenia). Natomiast § 13 tego rozporządzenia odnosi się do uprawnienia, a nie obowiązku organu korporacyjnego, stanowiąc, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Powołany przepis uprawnia zatem radę izby notarialnej do przeprowadzenia kolokwiów

i sprawdzianów pozostawiając jej uznaniu ("może") czy z tego uprawnienia skorzysta.

W mojej ocenie inaczej kształtowałaby się sytuacja prawna aplikantów notarialnych, gdyby przepis ten nakładał obowiązek weryfikacji stopnia opanowania wiedzy z dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie i powiązał ten obowiązek z obowiązkami aplikanta określonymi w § 2 pkt 3 rozporządzenia. Prawodawca tego jednak nie uczynił, a zważywszy na to, że jest to organ sprawujący nadzór nad działalnością notariuszy i organami samorządu notarialnego (42 § 1 Prawa o notariacie) nie sposób nie zauważyć działań podjętych przez Ministra Sprawiedliwości związanych z odmową wydawania zaświadczeń o odbyciu aplikacji notarialnej z powodu negatywnego wyniku kolokwium.

I tak Minister Sprawiedliwości występujący w tym wypadku w roli prawodawcy rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej uchylił § 13 rozporządzenia. Autor zdania odrębnego zgłoszonego w sprawie o sygn. akt II GSK 990/13 oceniając to działanie wskazał, że "intencją prawodawcy nie było - wbrew przywołanemu powyżej założeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - uzależnienie odbycia szkolenia na aplikacji notarialnej

i wydania zaświadczenia o jej ukończeniu, od pozytywnego rezultatu weryfikacji wiedzy aplikanta, przeprowadzanej w czasie jej trwania w formie kolokwiów i sprawdzianów. Wskazaną interwencję prawodawcy, którą derogowany został § 13 rozporządzenia

z dnia 22 grudnia 2005 r. uznać należy za sprzeciw wobec, niezgodnej z jego wolą, opisanej praktyki rad izb notarialnych, a tym samym za akt o walorze bliskim wykładni autentycznej. Wymienione działanie prawodawcy ocenić należałoby również przez pryzmat tego elementu procesu racjonalnego tworzenia prawa, którym jest przewidywanie społecznych skutków jego tworzenia i obowiązywania, tj. innymi słowy przez pryzmat instrumentu oceny skutków regulacji. W świetle przedstawionych argumentów za oczywiste uznać należy, że wskazana praktyka rad izb notarialnych - która jak powszechnie wiadomo nie była również jednolita, co nie pozostawało bez wpływu na ocenę realizacji standardu równego traktowania - uznana została przez prawodawcę za tzw. skutek uboczny regulacji zawartej w § 13 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2005 r., tj. innymi słowy za skutek nieprzewidziany, niezamierzony

i nieakceptowany przez samego prawodawcę. Jego eliminacja, nastąpiła więc poprzez derogowanie wymienionego przepisu rozporządzenia. Przedstawione argumenty, znajdują swoje potwierdzenie w treści uzasadnienia do projektu rozporządzenia

z 2012 r. Potrzeba uchylenia § 13 uzasadniona została wykorzystywaniem tego przepisu do blokowania dostępu do zawodu, poprzez to, że niezależnie od wprowadzonej nim możliwości przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów, organy samorządu notarialnego, uzależniały fakt odbycia aplikacji i uzyskania stosownego zaświadczenia od uprzedniego zaliczenia kolokwiów przeprowadzanych w toku aplikacji".

W pełni podzielam argumentację przedstawioną w zacytowanym fragmencie uzasadnienia zdania odrębnego zgłoszonego do wyroku z dnia 4 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 990/13.

Nadto w ramach kompetencji nadzorczych Minister Sprawiedliwości zainicjował postępowanie przed Sadem Najwyższym zaskarżając uchwałę, która zastąpiła uchwałę nr 48 (uchwała nr 196/12), przy czym w istocie nie uległa zmianie regulacja dotycząca obowiązku złożenia przez aplikanta dwóch kolokwiów. Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III ZS 5/13 utrzymał zaskarżoną uchwałę w mocy. Uzasadnienie tego wyroku odczytuję jednak inaczej niż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, do którego zgłosiłam zdanie odrębne.

W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, że "uchwała Krajowej Rady Notarialnej nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej po negatywnym sprawdzianie lub kolokwium. Nieprawidłowa praktyka w tej kwestii, wskazana w skardze Ministra Sprawiedliwości, nie wynika jednak z brzmienia omawianego przepisu uchwały. Kwestie te należą bowiem do domeny organizacji aplikacji notarialnej i zgodnie z art. 75 Prawa o notariacie reguluje je rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości. Przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że może stanowić on przyczynę odmowy wydawania zaświadczeń o odbyciu aplikacji".

Dodać nadto należy, że organ nadzoru zaskarżając określone przepisy uchwały zarzucił im naruszenie zarówno przepisów Konstytucji – art. 7 i art. 17, jak i naruszenie przepisów Prawa o notariacie, w tym art. 72 poprzez "przekroczenie upoważnienia ustawowego do uchwalania programu aplikacji notarialnej przez wprowadzenie nowych obowiązków dla aplikantów notarialnych oraz nieznanej ustawie determinanty uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej".

Z tych względów uważam, że z uprawnienia do przeprowadzenia kolokwiów

i sprawdzianów, o którym mowa w § 13 rozporządzenia, nie sposób wywieść obowiązku pozytywnego zaliczenia tych kolokwiów czy sprawdzianów skutkującego, w przypadku jego niewypełnienia, uznaniem, że aplikant nie odbył aplikacji notarialnej.

Zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały nr 48 w czasie odbycia odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Zdanie drugie tego przepisu jest powtórzeniem dalszej części § 13 rozporządzenia i stanowi, że kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych szkoleniem. W myśl § 6 ust. 2 i 3 uchwały nr 48 pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji, a drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i po zaliczeniu,

z pozytywnym wynikiem, pierwszego kolokwium. Istotna dla dalszych rozważań jest treść § 6 pkt 16, zgodnie z którą, w razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania zgodności uchwał abstrakcyjnych organów samorządu korporacyjnego z prawem, rozważania w przedmiocie regulacji zawartej w przepisach uchwały nr 48 należy ograniczyć do stwierdzenia, że uchwała ta wprowadza obowiązek złożenia z wynikiem pozytywnych dwóch kolokwiów i ustanawia zasadę jednokrotnego powtarzania kolokwium w razie jego negatywnego wyniku. Podkreślenia jednak wymaga także, że uchwała ta nie określa konsekwencji niezłożenia kolokwiów z wynikiem pozytywnym. Na ten aspekt zwrócił uwagę Sąd Najwyższy

w powołanym wcześniej wyroku, aczkolwiek w odniesieniu do uchwały, która ją zastąpiła.

Z regulacji zawartej w uchwale nr 48 wynika wprost, że do drugiego kolokwium może przystąpić aplikant, który złożył z wynikiem pozytywnym pierwsze kolokwium. I tu rodzi się pytanie, jaki jest status aplikanta, którego pierwsze kolokwium ocenione zostało negatywnie i taki samym wynik uzyskał z kolokwium poprawkowego. Aplikant taki w toku aplikacji (pierwsze kolokwium po pierwszym roku i nie więcej niż 6 miesięcy na jego poprawienie) w dalszym ciągu, w świetle przepisów prawa, ma status aplikanta notarialnego, mimo że jak pokazuje rozpoznawana sprawa, nie uzyska w przyszłości zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Dalej zatem odbywa aplikację notarialną. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że w stanie prawnym wiążącym w tej sprawie ustawodawca nie przewidywał w takiej sytuacji skreślenia aplikanta z listy aplikantów, a tym samym, pozbawienie go statusu aplikanta.

Z art. 73 Prawa o notariacie, jak i art. 71 § 1, § 2, § 3 oraz § 4 tej ustawy wynika, że osoby które spełniły warunki przewidziane w ustawie powinny być wpisane na listę aplikantów. Z kolei wpis taki zapewnia uzyskanie statusu aplikanta z wszystkimi powiązanymi z tym statusem upoważnieniami i obowiązkami, wśród których na pierwszym planie jest odbycie aplikacji (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt K 4/07).

Wydaje się oczywiste, że w sytuacji, w której w toku aplikacji aplikant nie wywiązał się z nałożonych na niego, nawet przez przepisy organów korporacyjnych obowiązków, powinien istnieć instrument prawny umożliwiający pozbawienie go tego statusu. Tymczasem takich regulacji brak było w Prawie o notariacie w brzmieniu wiążącym w sprawie, mimo że wówczas takie rozwiązania istniały w Prawie

o adwokaturze i ustawie o radcach prawnych.

Zaniechanie przyjęcia takiego rozwiązania w Prawie o notariacie było, w mojej ocenie, konsekwencją nieprzyznania aplikantom notarialnym takich uprawnień, jakie mieli aplikanci pozostałych zawodów prawniczych. Zgodnie bowiem z art. 77 ust. 1 Prawa o adwokaturze, po sześciu miesiącach aplikacji adwokackiej, aplikant adwokacki może zastępować adwokata przed sądami, organami ścigania, organami państwowymi, samorządowymi i innymi instytucjami, z wyjątkiem Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (tożsame rozwiązanie jest w ustawie o radcach prawnych). Przyznanie aplikantom adwokackim

i radcowskim uprawnień do zastępowania adwokata czy radcy prawnego w sposób oczywisty wymogło przyjęcie rozwiązań umożliwiających "monitorowanie" jego wiedzy zawodowej uprawniającej do wykonywania zawodu i w przypadku stwierdzenia nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu, skreślenia go z listy aplikantów. Znamienne jest to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że dla oceny nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu adwokata nie jest wystarczającą przesłanką negatywny wynik kolokwium, lecz ocena oparta na wszelkich okolicznościach dotyczących przebiegu aplikacji (wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II GSK 939/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2112/11). W wyroku z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II GSK 938/10 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że "negatywny wynik kolokwium rocznego, może być podstawą do stwierdzenia nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu

w rozumieniu art. 79 ust. 2 ustawy z 1982 r. Prawo o adwokaturze, co nie oznacza, że negatywny wynik kolokwium rocznego jest obligatoryjną przesłanką do skreślenia aplikanta z listy aplikantów adwokackich. Nie może być mowy o związaniu organu samorządu negatywnym wynikiem kolokwium w ten sposób, że ten wynik kolokwium automatycznie powoduje skutek w postaci skreślenia z listy aplikantów adwokackich".

Powołane orzeczenia zapadły w odniesieniu do aplikantów, którzy stosownie do powołanych ustaw korporacyjnych, w toku aplikacji, mogą zastępować adwokata czy radcę prawnego w jego czynnościach przed określonymi w odpowiednich przepisach sądami lub organami. Tymczasem aplikant notarialny nie mógł zastępować notariusza w dokonywaniu czynności notarialnych. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że inaczej niż w wypadku zawodu adwokata czy radcy prawnego, nawet złożenie egzaminu końcowego nie uprawniało do bezzwłocznego wykonywania zawodu notariusza. Konieczne było bowiem uzyskanie nominacji Ministra Sprawiedliwości na stanowisko asesora notarialnego i wymagana praca w tym charakterze przez ustawowo określony okres trzech lat (art. 76 § 1 oraz art. 11 pkt 6 Prawa o notariacie). Dopiero po spełnieniu tego wymagania asesor notarialny mógł ubiegać się o nominację na stanowisko notariusza (art. 10 § 1 Prawa o notariacie w brzmieniu wiążącym w tej sprawie).

Nie mogę się zgodzić zatem z tym, że wówczas, gdy obowiązywał stan prawny, w którym aplikanci notarialni, co do zasady, nie mogli wykonywać żadnych czynności notarialnych, konsekwencją wyprowadzonego w drodze wykładni obowiązku pozytywnego zdania kolokwium, czy inaczej rzecz ujmując, również niewynikającego wprost z przepisów, obowiązku stałego podnoszenia kwalifikacji zawodowych, jest odmowa wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej uniemożliwiająca przystąpienie do egzaminu, weryfikującego poziom tej wiedzy i umiejętności. Natomiast w obecnie obowiązującym stanie prawnym, w którym ustawą nałożono obowiązek pogłębiania wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza, konsekwencje jego naruszenia mogą, ale nie muszą być tożsame w skutkach. Skreślenie aplikanta z listy aplikantów notarialnych jest bowiem jedną z kar dyscyplinarnych, która może być nałożona za naruszenie tego obowiązku.

Zauważam także, że niezależnie od tego jak Naczelny Sąd Administracyjny określił istotę sporu (kwestia rozumienia określenia "odbycie aplikacji notarialnej") to

w efekcie zaaprobował pogląd, że negatywny wynik kolokwium stanowi dostateczną

i wystarczającą przesłankę do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Jednocześnie jednak NSA nie rozważył konsekwencji prawnych takiej odmowy. Ustawa Prawo o notariacie, jak i przepisy wykonawcze do niej, w tym wydane na jej podstawie akty (uchwały) organów korporacyjnych nie przewidują "powtarzania" aplikacji. Wydaje się, że jedyną drogą do osiągnięcia zamierzonego celu jest powtórne zdanie z wynikiem pozytywnym egzaminu wstępnego i odbycie aplikacji. Jednakże po pozytywnym zdaniu egzaminu wstępnego, o czym już była mowa, aplikant notarialny zostaje wpisany na listę aplikantów notarialnych w trybie określonym w art. 71 § 3 i 71a § 1 Prawa o notariacie. Aplikacja notarialna trwa przez ściśle określony ustawą okres. Po jego upływie, przy założeniu, że nie zachodzą sytuacje związane z dopuszczalnymi przez prawo przerwami w jej odbywaniu, nie sposób mówić o odbywaniu aplikacji notarialnej, a tym samym byciu aplikantem notarialnym.

Odmowa wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej rodzi, w mojej ocenie, konsekwencje w postaci utraty przymiotu aplikanta notarialnego, czego prostą konsekwencją powinno być skreślenie z listy aplikantów. W wiążącym stanie prawnym skreślenie z listy aplikantów notarialnych było jedną z kar dyscyplinarnych, które wówczas nie odnosiły się do niewywiązania się z obowiązku podnoszenia kwalifikacji zawodowych. Przepis art. 78 Prawa o notariacie stanowił, że do aplikantów stosuje się przepisy art. 18 i 19 oraz przepisy o odpowiedzialności dyscyplinarnej notariuszy. Oczywiście odpowiedzialności dyscyplinarnej może podlegać jedynie aplikant, a zatem osoba wpisana na listę aplikantów notarialnych. W sytuacji odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej wątpliwe wydaje się, aby w dalszym ciągu, w sposób uprawniony, można było traktować osobę, której odmówiono wydania zaświadczenia, jako aplikanta. Z drugiej jednak strony, brak jest możliwości, z przyczyn wyżej wskazanych, aby były prawne podstawy do skreślenia jej z listy aplikantów. Rodzi się zatem pytanie, na które brak odpowiedzi w wyroku, do którego zgłosiłam zdanie odrębne, jaka zachodzi relacja pomiędzy ustawowo określonym czasem trwania aplikacji z zachowaniem pozostałych wymogów określonych w art. 72 § 1 Prawa

o notariacie, a odmową potwierdzenia jej odbycia. W szczególności, czy taka osoba dalej może kontynuować aplikację, a jedynie nie może przystąpić do egzaminu, aż do czasu pozytywnego zdania kolokwium (które można poprawić tylko raz), czy też, że na skutek odmowy wydania zaświadczenia traci przymiot aplikanta i powinna być skreślona z listy aplikantów. Przyjęcie jednego z tych dwóch rozwiązań, w mojej ocenie, nie znajduje dostatecznego umocowania w przepisach prawa.

W objętym skargą kasacyjną wyroku, Sąd I instancji wyraził pogląd, że negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 72 § 2 Prawa o notariacie. Pogląd ten,

z przyczyn powyżej podanych, w pełni podzielam.

W tej sytuacji uznałam złożenie zdania odrębnego za uzasadnione i konieczne.