Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1859/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART 3, AER201, ART.218, ART 185 UST.2A
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art 138 par 2, art 136, art 7, art15, art 12 par 1, art 77 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [..] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Środowiska decyzją z [...] września 2011 r. – zaskarżoną skargą przez E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2011 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] maja 2011 r. udzielono wymienionej skarżącej pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii z instalacji do spalania paliw o mocy nominalnej ok. 4400 MWt (ok. 2100 MWe), zlokalizowanej w miejscowości R.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż pozwolenie zintegrowane dla instalacji spalania paliw o mocy nominalnej ok. 4400 MWt jest wymagane na podstawie art. 201 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska [(Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz. 150, ze zm.) – dalej w skrócie: u.p.o.ś.] w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055) i ust. 1 załącznika do tego rozporządzenia.

W myśl art. 218 u.p.o.ś., w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia zintegrowanego, organ administracji zapewnia możliwość udziału społeczeństwa na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.) – zwanej dalej: ustawą o udostępnianiu informacji. Do postępowań tych – w myśl art. 185 ust. 2 a u.p.o.ś. – jako postępowań wymagających udziału społeczeństwa ma zastosowanie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji, regulujący m. in. kwestie udziału w tych postępowaniach na prawach stron organizacji ekologicznych. W toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji Fundacja C. w W. wystąpiła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, powołując się na swoje statutowe cele oraz art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji. Prowadzący postępowanie Marszałek Województwa [...] uznał, że ochrona środowiska jest statutowym celem Fundacji. Uwzględniając zatem art. 185 ust. 2 a u.p.o.ś. oraz zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania organ stwierdził, że Fundacja - jako organizacja ekologiczna - ma prawo uczestniczyć w nim na prawach strony. Organ odwoławczy – pomimo przeciwnych twierdzeń wnioskodawcy postępowania - podzielił ten pogląd.

Dalej Minister podał, iż pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska, w tym pozwolenie zintegrowane, które jest jednym z rodzajów pozwoleń emisyjnych wymaganych dla instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, są wydawane na wniosek podmiotu prowadzącego instalację lub - jak w niniejszej sprawie - podmiotu podejmującego realizację nowej instalacji. Zarówno zawartość wniosku o wydanie pozwolenia, jak i zawartość pozwolenia, są szczegółowo określone przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska. W przypadku instalacji lub źródeł objętych standardami emisyjnymi, wielkości dopuszczalnych emisji substancji do powietrza ustala się w pozwoleniu zintegrowanym z uwzględnieniem tych standardów. Wynika to z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, w szczególności art. 3 pkt 33, art. 144 ust. 4, art. 211 ust. 1 oraz art. 224 ust. 2. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że standardy emisyjne są to dopuszczalne wielkości emisji. W pozwoleniu emisyjnym dopuszczalna emisja substancji może być zatem ustalona w wielkości wynikającej ze standardu emisyjnego, przy czym w przypadku substancji, dla których określone są prawnie także standardy jakości powietrza (czyli dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu) wielkość dopuszczalnej emisji powinna gwarantować dotrzymywanie obydwu standardów - emisyjnego i jakości powietrza. Dla instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego w ustawie Prawo ochrony środowiska wprowadzone są także dodatkowe zasady i kryteria, które należy uwzględnić przy wydawaniu pozwolenia. Są to m. in. wymagania niezbędne do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości (art. 211 ust. 3 u.p.o.ś.), jak również wymagania wynikające z najlepszych dostępnych technik (art. 204 ust. 1 u.p.o.ś.), przy określaniu których należy uwzględnić m. in. wymagania, o których mowa w art. 143 u.p.o.ś. oraz dokumenty referencyjne BREF zawierające informacje na temat najlepszych dostępnych technik publikowane przez Komisję Europejską zgodnie z art. 16 ust. 2 dyrektywy 1996/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli. Te dodatkowe zasady i uwarunkowania mogą prowadzić do ustalenia w pozwoleniu zintegrowanym dopuszczalnej emisji substancji na poziomie niższym niż wynikałoby to z przepisów w sprawie standardów emisyjnych z instalacji lub też do określenia w pozwoleniu dopuszczalnej emisji dla innych substancji niż substancje objęte standardami emisyjnymi dla danego rodzaju instalacji.

Wobec powyższego wątpliwości organu odwoławczego wzbudziły ustalenia wielkości emisji z przedmiotowych instalacji. We wniosku o wydanie pozwolenia przedstawiono wyłącznie sposób wyznaczenia emisji i podano wyniki obliczeń, natomiast nie zamieszczono szczegółowych obliczeń tych wielkości. Tymczasem organ przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy powinien dysponować pełnymi obliczeniami w zakresie wielkości emisji, w szczególności z głównych źródeł emisji i instalacji (dla rozważanych następnie wariantów emisji, dla których zobrazowano rozkłady stężeń substancji), co dałoby możliwość prześledzenia toku obliczeń i wyeliminowało wątpliwości co do ich prawidłowości. Możliwości weryfikacji przyjętych do obliczeń danych w zakresie wielkości i parametrów emisji (także w wariancie obejmującym emisje proponowane przez wnioskodawcę jako dopuszczalne), jak również potwierdzenia słuszności wniosków co do stopnia i zasięgu oddziaływania planowanych instalacji na stan powietrza, nie dają także załączniki do wniosku dotyczące analizy rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu.

Dalej zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudził także zakres wykonanej analizy rozprzestrzeniania się substancji wprowadzanych do powietrza z planowanych instalacji oraz sposób zobrazowania wyników wykonanych obliczeń. Organ podkreślił, że w zbyt dużym pomniejszeniu przedstawiono graficznie oddziaływanie instalacji w "skali lokalnej" oraz na mapach rozkładów stężeń zanieczyszczeń, co nie pozwala na ich podstawie jednoznacznie ocenić wartości stężeń poszczególnych substancji na granicy zakładu i w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Dlatego postępowanie winno być uzupełnione o czytelne graficzne przedstawienie wyników wykonanych obliczeń rozkładów stężeń, z zaznaczeniem numerów punktów recepcyjnych położonych na granicy zakładu lub w pobliżu tej granicy. Również wskazane jest zobrazowanie rozkładu stężeń średniorocznych pyłu PM 10 powodowanych eksploatacją wszystkich obiektów planowanego zakładu, jak również samego budynku warsztatowego, z uwzględnieniem punktów recepcyjnych od nr 2716 do nr 5383. Z niezrozumiałych dla organu względów w załączniku nr 3.2-5 przedstawiono rozkład stężeń pyłu całkowitego, a nie pyłu PM10, dla którego określony jest standard jakości powietrza. Zdaniem Ministra w sprawie brakuje także analizy dotyczącej oddziaływania wszystkich instalacji planowanych na terenie przedmiotowego zakładu w zakresie stężeń jednogodzinnych na poziomie ziemi i na wysokości pobliskiej zabudowy, nawet dla substancji, dla których określony jest jednogodzinny poziom dopuszczalny w powietrzu (tj. dla dwutlenku siarki i dwutlenku azotu). Organ odwoławczy miał także uwagi co do parametrów zanieczyszczeń ustalonych w pozwoleniu na podstawie informacji przedstawionych we wniosku. Wniosek zawiera bowiem pewne dane odnoszące się do ilości i jakości ścieków, jednakże brak informacji co do źródła pochodzenia tych danych, a i brak obliczeń uniemożliwia ich weryfikację.

Po przeanalizowaniu sprawy w jej całokształcie organ odwoławczy sformułował również zastrzeżenia względem treści samego pozwolenia zintegrowanego: 1) podstawowy zarzut w tym zakresie dotyczy wydania pozwolenia z naruszeniem art. 224 ust. 2 u.p.o.ś. (z jednoczesnym powołaniem się na treść art. 211 ust. 1, art. 3 pkt 6 u.p.o.ś.), bowiem wielkości dopuszczalnych emisji do powietrza są w nim określone w kilku tabelach (nr 7, 11, 14 - 19) i wyrażone dla wszystkich emitorów uwzględnionych w tych tabelach zarówno jako stężenie substancji w gazach odlotowych, natężenie przepływu masy substancji w kg/h oraz w Mg/rok, a nadto w tabelach 8, 9 i 12 emisje substancji wyrażono także jako wskaźnik - ilość substancji przypadającą na jednostkę masy spalonego paliwa; wielkości dopuszczalnej emisji w tabeli 29 dla kotłowni określanej mianem "awaryjno - rozruchowa", w której planuje się zainstalowanie 3 kotłów olejowych (lub 5 takich kotłów), i w której zgodnie z wnioskiem ma być produkowana para wodna na potrzeby: placu budowy, przeprowadzenia procedur rozruchowych i pierwszych uruchomień bloku energetycznego, uruchamiania elektrowni po postoju obu bloków, awaryjnego zasilania członu ciepłowniczego, produkującego ciepło na potrzeby lokalnego ciepłownictwa, podczas postoju obu bloków. Nazwa tej kotłowni może być myląca, bowiem z wniosku wynika, że będzie ona "awaryjno - rozruchowa" z punktu widzenia warunków eksploatacji bloków energetycznych, ponieważ będzie pracować przede wszystkim w czasie rozruchu i wygaszania kotłów pyłowych typu B. Dla normalnych warunków pracy tej kotłowni wielkości dopuszczalnej emisji substancji objętych standardami emisyjnymi powinny być określone dla każdego kotła i emitora, z uwzględnieniem wymagań w zakresie standardów emisyjnych, jako stężenie wyrażone w mg/mu3 przy zawartości 3 % tlenu w gazach odlotowych;

2) zachodzi potrzeba weryfikacji, uzasadnienia w pozwoleniu informacji o czasie pracy rzeczonych instalacji, jak również precyzyjnego wskazania, jaki jest planowany czas emisji, czyli aktywności poszczególnych źródeł emisji w roku. W tej kwestii organ odwoławczy zwrócił bowiem uwagę na różne dane dotyczące czasu pracy poszczególnych instalacji. W tabeli 1 pozwolenia podano np. że czas pracy każdego z bloków (przy mocy znamionowej) wynosić będzie 6500 h w roku, w tabeli 3 czas pracy emitorów CHI i CH2 ustalono na 8760 h w roku, natomiast w tabeli 5 łączny czas pracy w trzech podokresach wyróżnionych ze względu na współczynnik obciążenia kotłów to 7850 h. Z danych zamieszczonych w tabeli 3.2.-30 wniosku o wydanie pozwolenia wynika natomiast, że emisja roczna dla procesu podstawowego została obliczona przy uwzględnieniu emisji maksymalnej i czasu trwania tego procesu w wymiarze 6500 h.; 3) poważne wątpliwości, wymagające wyjaśnienia i uzasadnienia budzi, czy wszystkie instalacje, dla których określono w decyzji wielkości dopuszczalnej emisji do powietrza wymagają pozwolenia w tym zakresie. Zarówno we wniosku o wydanie pozwolenia, jak i w zaskarżonej decyzji nie zostało bowiem precyzyjnie określone, które z planowanych instalacji (w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.o.ś.), wymagają pozwolenia zintegrowanego, a które zostały w tej decyzji uwzględnione w trybie art. 203 ust. 3 u.p.o.ś., jako instalacje niewymagające pozwolenia zintegrowanego, ale wymagające innego rodzaju pozwoleń emisyjnych, w tym pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Na wniosek podmiotu organ wydający pozwolenie zintegrowane może w nim ustalić warunki wprowadzania substancji do powietrza także z instalacji niewymagającej pozwolenia zintegrowanego, ale takiej, która wymagałaby pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (zgodnie z art. 203 ust. 3 u.p.o.ś.). W zaskarżonej decyzji określono natomiast, zdaniem Ministra, warunki wprowadzania substancji do powietrza z prawie wszystkich instalacji planowanych do zrealizowania w przedmiotowym zakładzie (poza stacją paliw, która w zakresie wprowadzania substancji do powietrza wymaga zgłoszenia, jako instalacja do przeładunku lub magazynowania paliw płynnych). W grupie tzw. "instalacji pomocniczych" jest m. in. budynek warsztatów i magazynów, w którym prowadzone będą procesy toczenia, szlifowania, frezowania, spawania, i in. Uwzględniono go w decyzji bez rozważenia kwestii, czy obiekt ten w ogóle wymaga pozwolenia w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, czy też podlegać będzie np. obowiązkowi zgłoszenia. W ocenie Ministra, gdyby analiza przeprowadzona pod tym kątem - z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. Nr 130, poz. 881) - wykazała, że niektóre z planowanych w przedmiotowym zakładzie rodzajów instalacji nie wymagają ani pozwolenia zintegrowanego, ani pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, lecz w zakresie emisji do powietrza będą np. objęte zgłoszeniem w trybie art. 152 u.p.o.ś., w pozwoleniu nie powinny być dla nich określane wielkości dopuszczalnej emisji do powietrza; 4) nieprecyzyjnie i niezgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi dokonano określenia w pkt VIII decyzji wymagań w zakresie monitoringu, w szczególności w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. Nr 206, poz. 1291);

5) rozstrzygnięcia wymaga także kwestia sposobu i częstotliwości przekazywania odpowiednich informacji i danych zgodnie z art. 188 ust. 3 pkt 7 u.p.o.ś., przy nakładaniu na prowadzącego instalację - w trybie art. 188 ust. 3 pkt 5 u.p.o.ś. - obowiązeku wykonywania dodatkowych pomiarów wielkości emisji w stosunku do zakresu wynikającego z mocy prawa; 6) jednoznacznego ustalenia, mając na uwadze art. 186 pkt 3 u.p.o.ś., wymaga kwestia, czy przedmiotowa instalacja spełni wymagania dotyczące ochrony środowiska przed hałasem. Wątpliwości w tym zakresie nasuwa bowiem zapis zamieszczony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 55), mówiący o prawdopodobieństwie przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (czyli na terenach objętych ustawową ochroną przed hałasem z mocy art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826); 7) przeanalizowania wymagają kwestie dotyczące gospodarki wodno –ściekowej w zakresie: poboru wody, warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, ustalonej zawartość kadmu w ściekach, zawyżonego wskaźnika sumy chlorków i siarczanów, przyjętej wartości dla boru, wskazania miejsca poboru prób ścieków wprowadzanych do W., ustalonego tylko sposobu postępowania w przypadku uszkodzenia urządzeń pomiarowych, bez wskazania sposobu postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności bądź awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia, a także rozmiaru i warunków korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w tych sytuacjach wraz z maksymalnym, dopuszczalnym czasem trwania tych warunków, zapisu obejmującego "Prowadzenie pomiarów jakości wód płynących poniżej i powyżej miejsca zrzutu ścieków"; 8) niewłaściwość zapisu dotyczącego eksploatacji instalacji w warunkach odbiegających od normalnych. Przy tego rodzaju materii jednoznacznego ustalenia wymaga, jaka może być wartość poszczególnych zanieczyszczeń/wskaźników w ściekach wprowadzanych do odbiornika w okresie awarii. Ponadto warunkiem ustalenia podwyższonych wartości nie może też być zgłoszenie awarii do wojewódzkiej inspekcji ochrony środowiska, tak jak to sformułowano w decyzji; 9) brak przeanalizowania czy warunkami odbiegającymi od normy przy eksploatacji instalacji nie jest możliwość potencjalnego uruchomienia przelewu awaryjnego i zrzutu do sieci melioracyjnej, po przekroczeniu pojemności retencyjnej zbiorników ścieków deszczowo - przemysłowych i wody surowej (str. 271 i 384 wniosku); 10) niepełne uregulowanie kwestii eksploatacji instalacji w warunkach odbiegających od normalnych z uwagi na brak określenia maksymalnego dopuszczalnego czasu utrzymywania się uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od normalnych, wymaganego art. 188 ust. 2 pkt 3 u.p.o.ś.; 11) nieprecyzyjność zapisu, w którym określono dla elektrowni "Dodatkowe obowiązki". Z zapisów tych nie wynika np.: w jakim terminie miałyby być składane sprawozdania, o których mowa w pkt IX. 2 i jakich sytuacji odbiegających od normalnych miałyby one dotyczyć, skoro ich wystąpienie ma być uzgadniane zarówno z władzami (jakimi?), jak i lokalną społecznością (w jaki sposób?); o jakim sprawozdaniu jest mowa w pkt IX. 3 decyzji; jaki zakres pomiarów miałby być realizowany w automatycznej stacji pomiarowej, o której mowa w pkt IX. 6; 12) nieuwzględnienie przy formułowaniu warunków pozwolenia faktu, iż dwa planowane bloki energetyczne nie zostaną uruchomione w tym samym czasie. Oznacza to, że część ustaleń decyzji powinna obowiązywać później.

W konkluzji Minister stwierdził, iż z uwagi na fakt, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie, musi zostać ponownie rozpatrzona przez organ pierwszej instancji.

E. Sp. z o. o. w skardze na decyzję Ministra Środowiska z [...] września 2011r. wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) obrazą przepisów o postępowaniu odwoławczym, wyrażającą się:

- w wadliwym ograniczeniu postępowania odwoławczego wyłącznie do kontroli decyzji pierwszej instancji, jak też niezastosowaniem art. 136 K.p.a. i nieprzeprowadzeniem wskazanego tym przepisem uzupełniającego postępowania dowodowego, przy jednoczesnym braku uzasadnienia przyczyn niezastosowania tego przepisu,

- w wadliwym określeniu stanu faktycznego dla potrzeb postępowania odwoławczego, polegającym na postawieniu zarzutu braków dotyczących treści wniosku o wydanie pozwolenia, w sytuacji gdy dane te są wprost zawarte we wniosku lub z niego wynikają albo też wynikają z wyjaśnień skarżącej złożonych w toku postępowania w pierwszej instancji, które zostały pominięte przez organ odwoławczy,

- w konsekwencji uprzedniego zarzutu - w bezprawnym uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej wyłącznie z uwagi na odmienną, w stosunku do organu pierwszej instancji, ocenę materiału dowodowego przez organ odwoławczy, a nadto w sytuacji, kiedy nie doszło do rażącego naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów o postępowaniu, a nawet zarzutu takiego nie postawiono.

Skutkiem powyższego doszło do wadliwego wydania decyzji kasacyjnej i wadliwego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji uzasadniającej co najwyżej wydanie orzeczenia reformacyjnego, tj. częściowe uchylenie decyzji Marszałka Województwa [...] oraz orzeczenie w to miejsce o istocie sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), jak też naruszenie ważnego interesu skarżącego jako strony postępowania, wyrażające się uchyleniem ciągłości uprawnienia przyznanego skarżącemu na mocy wydanego pozwolenia zintegrowanego zaopatrzonego w rygor natychmiastowej wykonalności;

2) naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady dwuinstancyjności, statuowanych w art. 10 i art. 15 K.p.a., wyrażające się ograniczeniem czynności postępowania odwoławczego do kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji, zakończonej sformułowaniem wytyków pod adresem wnioskodawcy oraz organu pierwszej instancji, bez zakomunikowania stronie okoliczności lub dowodów, jakie powinny zostać objęte uzupełniającym postępowaniem dowodowym oraz bez stworzenia stronom możliwości wypowiedzenia się co do wątpliwości, jakie wynikły z oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż za jej zasadnością przemawia nie tylko fakt nieprawidłowego wydania decyzji kasacyjnej, ale także doniosłość, tak dla interesu publicznego jak i dla skarżącej, występowania wydanego pozwolenia zintegrowanego w obrocie prawnym. Posiadanie pozwolenia może być dodatkowym argumentem dla pozytywnej oceny instalacji E. w Krajowym Planie Inwestycyjnym, stanowiącym zasadniczy element wniosku derogacyjnego RP o przydział darmowych uprawnień do emisji dla elektroenergetyki w latach 2013 – 2020. Przyznanie darmowych uprawnień do emisji dwutlenku węgla jest w tym świetle szczególnie istotne ze względu na interes społeczny, który przejawia się chociażby w obniżeniu społecznych kosztów transformacji sektora źródeł wytwórczych energii oraz zapewnieniu powstania instalacji zaawansowanych technologicznie i zaopatrzonych w nowoczesne systemy techniczne zabezpieczenia środowiska i zdrowia ludzi.

Dalej skarżąca podkreśliła, że wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego zawierał wszystkie wymagane prawem informacje niezbędne do wydania pozwolenia. Co więcej, organ odwoławczy sam podkreślił w zaskarżonej decyzji, że wniosek odpowiadał wymogom formalnym określonym przepisami art. 184 i 208 u.p.o.ś. Zarzut organu odwoławczego względem wniosku wynikł z braku konfrontacji określonych danych zamieszczonych w różnych częściach wniosku, w tym w jego wersji elektronicznej (np. we wniosku zobrazowano zgodność z prawem emisji PM 10, jaka będzie miała miejsce z omawianej instalacji) i wyjaśnieniach skarżącego składanych w toku postępowania. Zarzut ten nie znajduje także oparcia w prawie, albowiem przepisy wyraźnie określają wymaganą treść wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego i wniosek powinien zawierać jedynie wartości końcowe emisji, nie jest wymagane poparcie ich szczegółowymi wyliczeniami. We wniosku przedstawiono także wszystkie wartości wyjściowe niezbędne do opracowania bilansu zanieczyszczeń. Skarżąca podkreśliła, iż organ pomimo swoich wątpliwości nie zażądał uzupełnienia materiału sprawy. Dalej skarżąca przyznała, iż z uwagi na obszerność wniosku pokazano w nim tylko oddziaływanie średnioroczne instalacji, zaś obliczone oddziaływania instalacji w zakresie stężeń jednogodzinnych substancji zanieczyszczających mogły zostać dostarczone na każde żądanie organu, gdyby właśnie takie zostało wystosowane do skarżącej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Także, gdyby Minister zgłosił żądanie, to skarżąca opracowałaby np. zestawienie dla wartości stężeń zanieczyszczeń w ściekach technologicznych występujących w zimie, tak jak to uczyniła w tabeli pomocniczej, do której odniósł się Minister, w odniesieniu do wartości występujących latem. W konsekwencji skarżąca uważa, iż wszelkich uzupełnień mogłaby dokonać w postępowaniu odwoławczym, gdyby tylko organ zasygnalizował problemy.

W dalszej części uzasadnienia skargi, w sposób bardzo obszerny, odniesiono się do argumentacji i oceny organu odwoławczego dotyczącej treści pozwolenia zintegrowanego wskazując, iż nie zachodziła przeszkoda uniemożliwiająca swobodne uzupełnienie pozwolenia zintegrowanego decyzją reformatoryjną. Ostatecznie skarżąca wskazała, iż wady postępowania pierwszoinstancyjnego, jeżeli miały miejsce, nie były wystarczającą podstawą do wydania decyzji kasacyjnej.

Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, w kontekście treści zarzutów skargi, wyjaśnił iż nie ograniczył postępowania odwoławczego do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz rozważył wszystkie aspekty istotne sprawy, po przeanalizowaniu obszernych materiałów dowodowych przedstawionych w formie drukowanej oraz zawartych na nośniku elektronicznym. W rezultacie stwierdził, iż decyzja Marszałka Województwa [...] została wydana w warunkach naruszenia prawa procesowego, bowiem organ ten nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego i z tej przyczyny konieczny okazał się zwrot sprawy do tego organu. W ocenie Ministra stan faktyczny sprawy nie został bezspornie ustalony, a jej rozstrzygnięcie wymaga nie tyle przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 K.p.a., lecz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na to rozstrzygnięcie. Wprawdzie organ odwoławczy nie wskazał wprost, w powołaniu na art. 136 K.p.a., że przeprowadzenie przez ten organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego przekraczałoby ramy wyznaczone przez wymieniony przepis, to jednak - w ocenie organu - wynika to z treści decyzji, a uzasadnione jest okolicznościami sprawy w niej przytoczonymi. Uzasadniając motywy swojej decyzji Minister sformułował uwagi i zastrzeżenia zarówno do materiału zebranego w sprawie, jak i do ustaleń decyzji będących efektem oceny tego materiału dokonanej przez organ pierwszej instancji oraz wskazał istotne w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia.

Organ podkreślił, iż w analizowanej sprawie szczególne znaczenie ma potrzeba wyjaśnienia kwestii dotrzymywania standardów jakości środowiska pozą terenem zakładu, w którym planowana jest realizacja instalacji wymagających pozwolenia emisyjnego (ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, czy eksploatacja przedmiotowych instalacji nie spowoduje naruszenia wymagań dotyczących ochrony środowiska przed hałasem, zobrazowania rozkładu stężeń średniorocznych pyłu PM 10 w powietrzu, powodowanych eksploatacją wszystkich obiektów planowanego zakładu, jak również samego budynku warsztatowego, z uwzględnieniem punktów recepcyjnych od nr 2716 do nr 5383 oraz zweryfikowania obliczeń wykonanych w tym zakresie). Wbrew twierdzeniom skarżącej organ dokonał dokładnej analizy wszystkich elementów wniosku, w tym zamieszczonych na płycie CD. Stwierdzenie Ministra co kompletności wniosku, po dokonanych jego uzupełnieniach, nie dotyczyło kwestii merytorycznych, lecz zgodności wniosku z formalnymi wymaganiami określonymi przepisami art. 184 i 208 u.p.o.ś. Konieczne jest odróżnienie bowiem prowadzenia przez organ administracji postępowania dowodowego w sprawie, od czynności zmierzających do usunięcia braków formalnych wniosku. Dopiero po wszczęciu postępowania organ może ocenić wszelkie merytoryczne aspekty sprawy, w tym także stwierdzić o potrzebie uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. W przypadku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego wymagane obliczenia, analizy i oceny są determinowane rodzajem instalacji objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia, rodzajem i zakresem działań prowadzonych w tych instalacjach, jak również prawnie określonymi kryteriami dla oceny oddziaływania tych instalacji na środowisko. Braki postępowania dowodowego dotyczą zakresu analiz, szczegółowych obliczeń, odpowiedniego graficznego odwzorowania wyników, wykonanych obliczeń, czy wskazania źródła pochodzenia niektórych danych, a więc kwestii bardzo istotnych dla dokonania pełnej merytorycznej oceny sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określono znaczenie tych informacji dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestii tych nie można marginalizować. W przypadku instalacji, z których emitowane są do środowiska substancje lub energie, dla których prawnie określone są standardy jakości środowiska, pozwolenie emisyjne nie może być udzielone bez potwierdzenia, że w danych warunkach techniczno-technologicznych i przy określonych wielkościach i warunkach emisji, ani energia emitowana z instalacji objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia, ani żadna z substancji emitowanych z tych instalacji do środowiska, nie spowodują naruszenia standardów jakości środowiska. W odniesieniu do standardów jakości powietrza konkluzja taka może być sformułowana po analizie oddziaływania wszystkich instalacji, które mają być objęte pozwoleniem, w zakresie dotrzymywania poziomów dopuszczalnych substancji określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu, w przypadku dwutlenku siarki i dwutlenku azotu analiza pod kątem dotrzymywania poziomów dopuszczalnych powinna obejmować stężenia jednogodzinne i stężenia średnioroczne, a dla pyłu zawieszonego PM10 - stężenia średnioroczne.

Wielkość emisji z instalacji jest jednym z najważniejszych czynników decydujących o stopniu oddziaływania instalacji na środowisko, a zatem prawidłowość jej obliczenia, w szczególności dla instalacji planowanych, dla których nie jest możliwe wykonanie pomiarów wielkości emisji - ma znaczenie kluczowe przy dokonywaniu oceny oddziaływania instalacji na środowisko. Nadmienić przy tym należy, iż obliczenie wielkości emisji z instalacji planowanych, dla których nie ma możliwości, wykonania odpowiednich pomiarów sprawdzających, jest niezbędnym elementem analizy, której celem jest wykazanie, że instalacje objęte standardami emisyjnymi dotrzymują tych standardów, a więc że nie zachodzi przesłanka do odmowy udzielenia "pozwolenia emisyjnego na podstawie art. 186 pkt 2 ustawy - Poś. W celu sprawdzenia, czy planowana instalacja będzie spełniać wymagania dotyczące standardów emisyjnych w zakresie wprowadzania substancji do powietrza niezbędne jest obliczenie wielkości emisji, wyrażenie tej emisji w odpowiedniej jednostce miary oraz porównanie z prawnie określoną wartością standardu emisyjnego dla poszczególnych substancji. Wszelkie obowiązki nałożone na podmiot prowadzący instalacje objęte pozwoleniem, dotyczące spełniania określonych warunków, podejmowania pewnych czynności lub działań, muszą być w decyzji sformułowane jednoznacznie i precyzyjnie. Słusznym jest więc stanowisko co do potrzeby dokonania jednoznacznych ustaleń oraz precyzyjnego określenia lub uzupełnienia w pozwoleniu szeregu kwestii poruszonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na prowadzącego instalacje obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Zaniechanie należytej staranności w prawidłowym i czytelnym formułowaniu rozstrzygnięcia decyzji może skutkować problemami z oceną intencji organu oraz wątpliwościami co do tego, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na prowadzącego instalacje nałożone i może w istocie rzutować na prawidłowe wypełnianie warunków udzielonego pozwolenia i ewentualne ich egzekwowanie.

Podsumowując powyższe organ podkreślił, iż w świetle poczynionych ustaleń zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, ponieważ w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Minister odniósł się także do kwestii związanej z posiadaniem pozwolenia zintegrowanego przez podmiot prowadzący lub zamierzający prowadzić instalacje do wytwarzania energii elektrycznej, wskazując iż posiadanie pozwolenia nie jest kryterium warunkującym przydział darmowych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, ani w świetle postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z 23 kwietnia 2009 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, w szczególności jej art. 10c, ani też przywołanego w skardze Komunikatu Komisji zawierającego "Wytyczne w zakresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c dyrektywy 2003/87/WE" (201 l/C 99/03). Sprawy wprowadzania do powietrza dwutlenku węgla oraz innych gazów cieplarnianych nie są regulowane w trybie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, w szczególności w ramach pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, określającej zasady funkcjonowania w Polsce systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, podmiot podejmujący realizację instalacji spalania paliw, ubiegający się o zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych, jest zobowiązany jedynie dołączyć do wniosku o wydanie takiego zezwolenia "potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, jeżeli podmiot, o którym mowa w ust. 1, nie posiada tych pozwoleń dla instalacji, której dotyczy wniosek". Uczestnik postępowania Fundacja C.w W. w piśmie procesowym z 31 stycznia 2012r., uzupełnionym pismem z 2 lutego 2012r., przychylił się w całości do stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w odpowiedzi na skargę, uznając argumenty skarżącej za niezasługujące na uwzględnienie.

Skarżąca w piśmie procesowym z 30 stycznia 2012r., będącym odpowiedzią na skargę, podała iż wątpliwości Ministra odnośnie ustaleń poczynionych na etapie postępowania w pierwszej instancji dotyczyły wybranych obszarów stanu faktycznego i nie były one na tyle doniosłe, aby uniemożliwiały rozpoznanie sprawy co najmniej w znacznej części. Mogły zostać z powodzeniem wyjaśnione przez ten organ w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto – zdaniem skarżącej – wątpliwości Ministra nie wynikają z braku ustaleń faktycznych, ale odmiennej oceny dowodów, z którą skarżąca się nie zgadza. Minister mógł również sam skorygować kwestionowane zapisy pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca zauważyła również, iż Minister prezentując swoje stanowisko w odpowiedzi na skargę zmierza zasadniczo do uzupełnienia zaskarżonej decyzji o kwestie, które nie zostały w niej omówione, co nie jest dopuszczalne w świetle orzecznictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Środowiska z [...] września 2011r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą proceduralną tej decyzji, określanej mianem decyzji kasacyjnej, była norma art. 138 § 2 K.p.a. Z uwagi zatem na charakter procesowy zaskarżonej decyzji przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była wyłącznie ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

Zasadnicze znaczenie w świetle zastosowanej przez Ministra normy procesowej ma zmiana dotychczasowego jej brzmienia. W dniu 11 kwietnia 2011r., czyli przed podjęciem zaskarżonej decyzji, które nastąpiło [...] września 2011r., weszła bowiem w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nowelizująca Kodeks postępowania administracyjnego, w tym art. 138 § 2 K.p.a. W związku z tą okolicznością i w tym miejscu wypada zauważyć, iż orzeczenia, na które strony powoływały się w toku postępowania są orzeczeniami, które zapadły na gruncie dotychczasowego brzmienia art. 138 § 2 K.p.a. Orzeczeniami tymi można oczywiście było się posiłkować, niemniej w chwili obecnego stosowania ww normy, należy przede wszystkim trzymać się ściśle jej nowego brzmienia.

I tak artykuł 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011r., dawał organowi odwoławczemu możliwość wydania decyzji kasacyjnej wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Natomiast zgodnie z nowym brzmieniem omawianej normy (w oparciu, o które Minister podjął zaskarżoną decyzję), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nowe brzmienie przepisu nasuwa wątpliwości interpretacyjne, które zapewne będą usuwane w toku praktyki orzeczniczej. Niemniej na obecnym etapie stosowania tego przepisu niewątpliwie należy stwierdzić, że wydanie decyzji kasacyjnej zostało obwarowane nieco innymi i w ocenie Sądu bardziej rygorystycznymi przesłankami, co niewątpliwie świadczy, iż tak jak poprzednio instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 będzie miała charakter wyjątkowy. Zgodnie z nową treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie to z pewnością również będzie budzić wątpliwości w praktyce. Wydaje się jednak, iż chodzi w nim o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie miało istotny wpływ na treść wydanej przez ten organ decyzji (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, publ. Lex/el 2011). W świetle tak znowelizowanego przepisu, aby organ odwoławczy był władny skorzystać z możliwości uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji winien wykazać w uzasadnieniu podjętej decyzji kasacyjnej łączne zaistnienie powyższych przesłanek w sprawie. W pierwszej kolejności konieczne jest wykazanie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W drugiej kolejności, że sprawa nie została wyjaśniona "w całości" i to nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, iż przy obowiązującym brzmieniu art. 138 § 2 K.p.a. przy podejmowaniu decyzji o charakterze kasacyjnym nie wystarczy stwierdzenie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, ale musi zostać wykazane, że to nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu można nawet zaryzykować stwierdzeniem, że przy obecnym brzmieniu art. 138 § 2 K.p.a. nie ma znaczenia w jakim zakresie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (tj. czy w całości czy w znacznej części), ale musi zostać wykazane, że sprawa nie została wyjaśniona w pełnym zakresie dającym podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik.

Wskazana regulacja ma charakter fakultatywny (organ "może") i zasadność jej stosowania należy rozważać w związku z inną regulacją, również o charakterze uznaniowym, mianowicie art. 136 K.p.a. oraz ważąc stosowanie zasad: uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.), wnikliwości i szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.) oraz dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Artykuł 136 K.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Przepis ten może mieć zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji jest niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym w obu tych przypadkach organ odwoławczy winien najpierw ocenić - czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Korzystając zatem z możliwości jakie dają organowi powołane regulacje Minister uznał, iż konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwości jakie daje art. 136 K.p.a. i mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co w ocenie Sądu było uprawnione.

W świetle przytoczonych wyżej regulacji prawnych i rozważań oraz treści zaskarżonej decyzji i zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego należało uznać, iż zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podjęcie takiej treści rozstrzygnięcia – wbrew twierdzeniom skarżącej - nastąpiło z poszanowaniem wyżej wymienionych zasad ogólnych postępowania i bez naruszenia art. 136 K.p.a. Minister wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. miał na względzie przesłanki, od których spełnienia uzależniona jest możliwość zastosowania wymienionej normy. I chociaż przepis ten, w sensie spełnienia pierwszej z wymienionych w nim przesłanek, nie zastosował zastosowany zupełnie prawidłowo, tzn. nie nastąpiło wskazanie na naruszenie konkretnych przepisów postępowania, to bez wątpienia okoliczność ta wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazuje bowiem, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zasady ogólnej, jak i związanego z nią przepisu postępowania dowodowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Oznacza to, iż uchybienie polegające na braku wskazania w zaskarżonej decyzji naruszenia konkretnych przepisów postępowania nie było uchybieniem, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko taki stopień naruszenia przepisu prawa procesowego uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji w świetle art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Niemniej jednak tego rodzaju uchybienia organ administracji publicznej winien eliminować z przyszłej praktyki orzeczniczej. Pomimo tego uchybienia i tak sprawa kwalifikowała się pod dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. Również za uchybienie, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie można uznać braku uzasadnienia co do niemożności zastosowania art. 136 K.p.a., gdyż wyraźnie z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga nie tyle przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, co postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na to rozstrzygnięcie. Z kolei oznacza to, iż zostało także wykazane spełnienie drugiej przesłanki warunkującej zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Rozważając prawidłowość uznania przez Ministra, iż doszło do spełnienia tej przesłanki, należy wyjść od regulacji art. 201 ust. 1 u.p.o.ś. Zgodnie z tą normą pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Zaś w myśl art. 186 pkt 2 i 3 u.p.o.ś. odmawia się wydania pozwolenia zintegrowanego, jeżeli eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie dopuszczalnych standardów emisyjnych i jakości środowiska. Stosownie do art. 3 pkt 33 i 34 u.p.o.ś. przez standardy emisyjne - rozumie się dopuszczalne wielkości emisji, a przez standardy jakości środowiska - rozumie się poziomy dopuszczalne substancji lub energii, które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze. Zatem w przypadku udzielenia pozwolenia zintegrowanego okoliczność powyższa musi być wykluczona i owo wykluczenie nie może nasuwać żadnych wątpliwości. Należy więc zgodzić się z organem odwoławczym, iż prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga szczegółowych analiz i obliczeń wielkości emisji oraz możliwości ich weryfikacji, odpowiedniego graficznego odwzorowania wyników wykonanych obliczeń rozkładów stężeń zanieczyszczeń, w tym rozkładu stężeń pyłu PM 10, wskazania źródła pochodzenia danych, np. dotyczących ilości i jakości ścieków, wyjaśnień w przypadku stężenia boru w odprowadzanych ściekach, a więc kwestii niezwykle istotnych dla dokonania pełnej merytorycznej oceny sprawy. W tym względzie należy również podzielić argument organu, zaprezentowany w odpowiedzi na skargę, iż wymagane zaskarżoną decyzją obliczenia, analizy i oceny są determinowane rodzajem instalacji objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego, rodzajem i zakresem działań prowadzonych w tych instalacjach, jak również prawnie określonymi kryteriami dla oceny oddziaływania tych instalacji na środowisko. Dodatkowo weryfikacji i wyjaśnienia, a więc również uzupełnienia postępowania, w efekcie i dokonania ustaleń, a następnie prawidłowego sformułowania pozwolenia, wymagają kwestie wynikłe z analizy treści pozwolenia zintegrowanego, i tak przykładowo kwestie dotyczące: czasu pracy instalacji, gospodarki wodno – ściekowej, uruchomienia planowanych bloków energetycznych w różnym czasie, ustalenia czy wszystkie instalacje, dla których określono wielkości dopuszczalnych emisji do powietrza, wymagają pozwolenia, ustalenia czy instalacja spełnia wymagania dotyczące ochrony środowiska przed hałasem. Zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jak wynika z rozważań Sądu i zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, dotyczy nie tylko kwestii, które były już przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji, choć dokonanych na niepełnym materiale dowodowym, ale i kwestii, których organ w ogóle nie analizował. Potrzeba zgromadzenia materiału dowodowego sprawy w przedstawionym wyżej zakresie – wbrew twierdzeniom skargi – zrodziła się po dogłębnej analizie przez Ministra materiału zgromadzonego w sprawie, w tym merytorycznej ocenie wniosku i jego uzupełnień (tak w wersji pisanej jaki i elektronicznej) oraz treści pozwolenia zintegrowanego. Jest to potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, której nie można przekładać na ilość, tylko na wagę, w sensie jego znaczenia dla podjęcia zgodnej z prawem decyzji – pozwolenia zintegrowanego – dotyczącej działalności tak znaczącej instalacji jaką jest instalacja będąca przedmiotem niniejszej sprawy. Celem poczynienia ustaleń na okoliczności wyżej wskazane niezbędne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w istotnym zakresie, łącznie z uzyskaniem wyczerpujących, rzetelnych i przekonywujących wyjaśnień od wnioskodawcy i materiałów. Dowodzi to, iż intencją organu odwoławczego było doprowadzenie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie zaś tylko uzupełnienie wniosku, jak to próbowała wykazać skarżąca. W tej sytuacji traci na zasadności argument skargi, jakoby wymagania organu względem wniosku były niezgodne z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska. We wszystkich tych rozważaniach zauważyć także wypada, iż sama skarżąca w wywodach skargi w niektórych kwestiach przyjmuje krytyczny punkt widzenia organu odwoławczego, wywodząc jednak, iż wszystkie wątpliwości winny został wyjaśnione przy zastosowaniu przez Ministra art. 136 K.p.a. Niemniej słuszności prezentowanym w tym przedmiocie argumentom zaprzecza przedstawiona dotychczas przez Sąd argumentacja zmierzająca do wykazania, iż słusznie organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do nieprzeprowadzenia postępowania w pełnym zakresie i okoliczność ta miała istotny wpływ na wynik sprawy. Zaś potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i wyjaśnienia szeregu okoliczności dotyczy na tyle miarodajnych dla sprawy kwestii, że ich rozstrzygnięcie nie mogłoby się odbyć w warunkach pozbawienia skarżącej możliwości ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, czyli zgodnie z zasadą ogólną unormowaną w art. 15 K.p.a. i przy uwzględnieniu nie tylko interesu społecznego, ale i słusznego interesu strony.

Natomiast odnosząc się jeszcze do uwag organu odwoławczego pod adresem treści pozwolenia zintegrowanego, to istotnie można z nich chociażby w części wyprowadzić tezę, iż zauważone uchybienia Minister mógł konwalidować w ramach decyzji reformatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Niemniej w sytuacji, gdy weźmie się pod uwagę, że do wyjaśnienia pozostaje jeszcze istotny zakres sprawy, teza ta traci na znaczeniu. Nadto konieczność pełnego przeprowadzenia postępowania w sprawie, mogącego wpłynąć na poszczególne elementy rozstrzygnięcia, czyni także przedwczesnym wypowiadanie się w ich przedmiocie przez Sąd. Uwagi te winien mieć na względzie organ pierwszej instancji zarówno dokonując czynności związanych z przeprowadzanym postępowaniem wyjaśniającym, jak również przy formułowaniu pozwolenia zintegrowanego.

Powyższe rozważania także dają podstawę do odparcia kolejnego zarzutu skargi, iż Minister w postępowaniu odwoławczym ograniczył się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Na uwzględnienie nie zasługuje i zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Jeżeli organ doszedł do przekonania, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., co z kolei było równoznaczne z brakiem podstawy do zastosowania w sprawie art. 136 K.p.a., to nie był zobowiązany do komunikowania stronie skarżącej o okolicznościach i dowodach, jakie powinny zostać objęte uzupełniającym postępowaniem dowodowym, dając jej tym samym możliwość dokonania uzupełniających wyjaśnień. Sąd nie podzielił również twierdzenia skargi, iż uzupełnienie postępowania należy wiązać jedynie z brakami wniosku, ale z całokształtem dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego sprawy i nie wynika ono wyłącznie z odmiennej oceny tego materiału przez organ odwoławczy. Pozbawiony trafności jest też argument skarżącej, iż Minister za pomocą odpowiedzi na skargę próbował uzupełnić wywody zawarte w zaskarżonej decyzji, bowiem szereg zawartych w niej wyjaśnień stanowiło ustosunkowanie się do argumentacji zawartej w skardze. Na zakończenie odparcia wymaga zarzut związany z możliwością uzyskania przez skarżącą darmowych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych. Zasady funkcjonowania w Polsce systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych określa ustawa z dnia 28 kwietnia 2011r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695). Ustawa ta, aby umożliwić podmiotom podejmującym realizację instalacji, które będą wytwarzały energię elektryczną, uzyskanie nieodpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, wprowadziła możliwość ubiegania się przez te podmioty o zezwolenie na udział w systemie handlu uprawnieniami do emisji na etapie realizacji inwestycji. Zgodnie z art. 50 ust. 5 ww ustawy podmiot podejmujący realizację instalacji spalania paliw, ubiegający się o zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych, do wniosku o zezwolenie dołącza potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, jeżeli podmiot ten nie posiada tych pozwoleń dla instalacji, której dotyczy wniosek. W świetlę jej regulacji nieposiadanie przez skarżącą pozwolenia zintegrowanego dla planowanej instalacji nie jest formalną przeszkodą do uzyskania zezwolenia dotyczącego uprawnień do emisji gazów cieplarnianych z tej instalacji.

W świetle powyższego Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania, w szczególności tych wskazanych w skardze, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, to na mocy art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.