Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 519/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone decyzje II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 18
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 11 ust. 4
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt III SA/Po 346/17 w sprawie ze skargi H. P. na decyzje Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], nr [...] w przedmiocie płatności rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone decyzje; 3. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu na rzecz H. P. 1540 (tysiąc pięćset czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 września 2017 r., sygn. akt III SA/Po 346/17, oddalił skargę H. P. (dalej: skarżąca) na decyzje Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z [...] lutego 2017 r., nr [...] i [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 oraz odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 13 czerwca 2015 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie na rok 2015 jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności na zazielenienie, płatności do bydła oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). We wniosku zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr [...], położoną w województwie wielkopolskim, powiat w., gmina W., obręb W..

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wolsztynie decyzjami z [...] lipca 2016 r. odmówił skarżącej przyznania płatności ONW i płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, utrzymując w mocy obie decyzje organu I instancji wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, iż nie można uznać skarżącej za samodzielnie prowadzącą działalność rolniczą, posiadającą autonomię w zakresie zarządzania swoim gospodarstwem. Skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej samodzielnie, a jej gospodarstwo zostało zarejestrowane w systemie ewidencji producentów jedynie celem sztucznego podziału gruntów oraz zwierząt będących w faktycznym posiadaniu [A], to jest jednostki, której zarząd w rzeczywistości decydował zarówno o pracach wykonywanych na wskazanych obszarach, jak i o osobach, które miały wykonywać określone czynności na wydzierżawionych gruntach. Ponadto, [A] ponosiła koszty związane z funkcjonowaniem gospodarstwa, utrzymaniem gruntów, ale i ze zwierzętami rzekomo sprzedanymi, lecz przebywającymi w jednej siedzibie.

Organ odwoławczy podał, że weryfikacja wniosku skarżącego, a także pozostałych wskazanych przez ten organ wnioskodawców, wykazała istnienie ścisłych powiązań nie tylko osobowych, ale przede wszystkim ekonomiczno-technicznych z [A] i ze spółdzielnią [B]. W ocenie organu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał stwierdzić, że zarówno grunty rolne deklarowane do płatności, jak i zwierzęta wykazane do przyznania dofinansowania – przez skarżącą i pozostałych wnioskodawców – administrowane były przez tę samą jednostkę, to jest [A]. Ponadto, analiza powiązań 52 osób fizycznych i jednostki [A], a także [B] Spółdzielnia wykazała, że to [A] prowadziła działalność zarobkową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. To wspomniana jednostka ponosiła wydatki związane z działalnością rolną, a więc była posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez podmioty zarejestrowane w ewidencji producentów, jako odrębni producenci rolni.

Zdaniem organu II instancji, skarżąca nie był zatem odrębnym, samodzielnym i samorządnym producentem rolnym, nie posiadała własnego sprzętu oraz nie ponosiła kosztów związanych z deklarowanymi działkami, jak i hodowlą zwierząt. Strona była jedynie jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne oraz zwierzęta, będące częścią jednostki produkcyjnej o nazwie [A]. Skarżąca, w ocenie organu ARiMR, zarejestrowała się w ewidencji producentów i wnioskowała o płatności z dwóch powodów: aby zmaksymalizować wysokość otrzymanych płatności, których w normalnych warunkach wskazana powyżej jednostka by nie otrzymała oraz aby uzyskać płatności do zwierząt, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana [A] z uwagi na przekroczenie limitu zwierząt. Jest to sprzeczne z celami prawa wspólnotowego i ma za zadanie jego ominięcie. Zasadniczym celem płatności do gruntów rolnych finansowanych przez Unię Europejską jest wspieranie rolników, a więc osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu podniósł, że kreowanie sztucznych warunków przez podmioty ujęte w powyższych rozważaniach nastąpiło w celu uzyskania maksymalnych kwot dofinansowania w ramach bezpośrednich, płatności ONW, jak i płatności związanej do zwierząt gatunku bydło domowe. Działanie to powodowało uniknięcie zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ONW, limitów powierzchniowych, a także limitu zwierząt, do których można uzyskać płatność. Jak wynika natomiast z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), w przypadku stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami ustanowionymi w sektorowym prawodawstwie rolnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z tego prawodawstwa. Kwestie związane ze stwierdzeniem stworzenia sztucznych warunków odnośnie przyznania jednolitej płatności obszarowej uszczegółowione zostały z kolei w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20.12.2013 r. str. 608; dalej: rozporządzenie nr 1307/2013), z którego wynikają także systemowe cele JPO, to jest przydzielenie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów (motyw 13 preambuły). Organ stwierdził jednak, że kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej, po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń dla [A], stanowiłaby kwotę poniżej progu wynikającego z art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013. W związku z powyższym, w ocenie organu, wszelkie płatności, o które ubiegał się odwołujący uznać trzeba za korzyści uzyskane w wyniku tworzenia sztucznych warunków, stąd konieczność ich odmówienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargi, wskazał, że istota sporu, do jakiego doszło w ramach kontrolowanych spraw, sprowadza się do stwierdzenia, czy skarżąca wespół ze wskazanymi przez organ ARiMR podmiotami, w tym [A], sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Zdaniem Sądu I instancji nie budziło żadnych wątpliwości wyczerpanie przez skarżącą, działającą wraz z podmiotami wskazanymi przez organ, przesłanek z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 względem płatności ONW i płatności bezpośrednich. Chociaż skarżąca, ubiegając się o te płatności, formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, okoliczności te zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami wynikającymi z rozporządzeń unijnych.

Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo uznał, że chociaż skarżąca – oraz pozostałe wymienione przez ten organ podmioty – formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy, to jednak gospodarstwa te pozostawały ze sobą ściśle powiązane. Wszystkie wydarzenia, które miały miejsce w roku 2015, to jest w roku, w którym skarżąca ubiegała się o płatności, w postaci wydzielenia przez [A] gruntów oraz ich wydzierżawienia, a także sprzedaży przez tę jednostkę zwierząt na rzecz podanych przez organ osób fizycznych, w tym na rzecz skarżącej, a w dalszej kolejności utworzenia przez te osoby spółdzielni [B], stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Podmioty te pomimo istnienia pomiędzy nimi ścisłych, wykazanych przez organ, powiązań, zwłaszcza o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym, wystąpiły do ARiMR z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2015, działając formalnie jako samodzielni rolnicy.

Sąd wskazał, że sztuczne stworzenie warunków w ramach rozpatrywanego przypadku wynika bezpośrednio ze sztucznego podziału gruntów oraz zwierząt [A], przez zawarcie przez tę jednostkę ze wskazanymi przez organ osobami fizycznymi, w tym ze skarżącą, pozornych umów dzierżawy gruntów oraz sprzedaży zwierząt. W procederze tym uczestniczyły zarówno osoby fizyczne, które zarządzały [A], jak i te, które znajdowały się w zależności służbowej czy powiązanych rodzinnie lub towarzysko, co nie jest zresztą przez skarżącą kwestionowane. Zarówno [A], jak i [B] posiadały siedzibę mieszczącą się we W., przy ul. [...]. Umowy dzierżawy gruntów oraz sprzedaży zwierząt zawierane były w tych samych dniach. Z kilku działek ewidencyjnych [A] doszło do wydzielenia gruntów o średniej powierzchni 2,30 ha. Natomiast sprzedaż zwierząt obejmowała po ok. 30 sztuk bydła lub 30 sztuk krów. Co jednakże w tym względzie najistotniejsze, pomimo zawarcia rzeczonych umów, to [A] nadal wykonywała całość czynności fizycznych na wydzielonych gruntach oraz przy sprzedanych zwierzętach, pozostających w jej władaniu. Na wszystkich działkach deklarowanych do płatności zarówno przez [A], jak i wskazane osoby fizyczne, stwierdzono ten sam rodzaj uprawy (łąki), brak naturalnych granic pomiędzy obszarami oraz wspólne ich ogrodzenie. Wszystkie sprzedane zwierzęta przebywały w tej samej siedzibie, co zwierzęta [A], a siedziba ta pomimo sprzedaży zwierząt nie ulegała zmianie. Zwierzęta przebywały w kojcach należących do [A], były wspólnie wypasane, a opiekę nad nimi sprawowali pracownicy ostatnio podanej jednostki. [A] zapewniała także opiekę weterynaryjną tych zwierząt. Wreszcie, ich dalsza odsprzedaż następowała po osiągnięciu przez poszczególne sztuki określonego wieku, a za wyszukanie kontrahentów i negocjacje odpowiedzialna była osoba pełniąca m.in. funkcję prezesa zarządu [A]. Koszty za powyższe czynności ponosiła [A], chociaż formalnie były one przerzucane na poszczególne osoby fizyczne. Dalsze ekonomiczne powiązania wynikały ze wspomnianych już umów dzierżawy gruntów oraz sprzedaży zwierząt. Zdaniem Sądu, organ słusznie przy tym zwrócił uwagę na charakterystyczne długie terminy płatności i zastrzeżenie dokonania zapłaty po otrzymaniu wsparcia z ARiMR.

Powyższe okoliczności faktyczne w sposób jednoznaczny potwierdzają stworzenie sztucznych warunków pomiędzy wskazanymi w nich podmiotami. Okoliczności te wynikają z całości zgromadzonego przez organ ARiMR materiału dowodowego, w tym zeznań przesłuchanych przez ten organ świadków, a skarżący w toku postępowania przed organem skutecznie ich nie zakwestionował. Skarżący swoje czynności procesowe i dowodowe ograniczył w istocie wyłącznie do przedstawienia dokumentów oraz złożenia wyjaśnień tworzących ów sztuczne warunki, to jest mających dowodzić formalne spełnienie przez skarżącego wymogów do uzyskania płatności, w tym także do zaprezentowania własnej oceny tych dokumentów, identycznej zresztą w przypadku każdego z podmiotów zaangażowanych w tworzenie sztucznych warunków.

W zawiązku z powyższym, Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 czy art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.). Zdaniem Sądu, organ ARiMR nie dopuścił się także naruszenia art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, właściwie stosując ten przepis wobec zaistnienia wszelkich wynikających z niego przesłanek w sytuacji dochodzenia przez skarżącego w roku 2015 płatności ONW i płatności bezpośrednich. Organ zasadnie także powoływał się na art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013. Przepis ten w ust. 4 wskazuje, że w przypadku stworzenia sztucznych warunków nie uzyskuje się korzyści w postaci uniknięcia zmniejszenia płatności. Skoro organy poczyniły ustalenia o sztuczne stworzonych warunkach w zakresie regulacji art. 60 rozporządzenia nr 1307/2013 na potrzeby obejścia prawa, które ograniczają wysokość płatności, to trafnie uznały, że w takiej sytuacji aktualna pozostaje jedynie sankcja wykluczenia z systemu płatności na dany roku. W takiej sytuacji nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące umniejszenia wysokości płatności.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie decyzji organu II instancji jak i poprzedzających je decyzji organu I instancji ewentualnie jego uchylenia w całości przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.):

I. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

- zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 z pominięciem wykładni TSUE oraz NSA, tj. pomimo nieudowodnienia zaistnienia okoliczności, które organ winien wykazać: okoliczności, że jedynym celem Skarżącego było uzyskanie dopłat w ramach systemu wsparcia z ominięciem limitów dopłat;

- zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pomimo okoliczności, że działania Skarżącego są zgodne z celami prawodawstwa unijnego w rozumieniu tego artykułu, a uzyskane przez niego płatności zasilą i pozwolą na rozwój jego indywidualnej działalności rolniczej.

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów:

- niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w przypadku, gdy celem skarżącego nie było uzyskanie korzyści z systemu wsparcia, a w każdym razie nie był to jedyny jego cel, co wyłącza zastosowanie klauzuli "sztucznych warunków" w świetle orzecznictwa TSUE oraz NSA;

- niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w przypadku, gdy beneficjentem wnioskowanych korzyści miał być wyłącznie skarżący, a nie, jak sugerował Organ II Instancji – [A], a korzyść taka nie byłaby sprzeczna z celami systemu wsparcia;

- niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w przypadku, gdy wnioskowane przez skarżącego płatności nie doprowadzi do ominięcia limitów płatności wnioskowanych z systemu wsparcia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skarg oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, iż decyzje te wydane zostały bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem zarówno w uzasadnieniu decyzji jak i uzasadnieniu wyroku, na jakich dowodach oparto ustalenia faktyczne w sprawie, a także dowolnej, powierzchownej ocenie materiału dowodowego, wyrażającej się zwłaszcza w:

- błędnym ustaleniu, że działania skarżącego były nakierowane na "uzyskanie maksymalnego wnioskowanego dofinansowania";

- błędnym ustaleniu, że doszło do zawarcia "pozornej umowy dzierżawy gruntów oraz sprzedaży zwierząt", a zwierzęta przebywały "w tej samej siedzibie co zwierzęta [A], a siedziba ta pomimo sprzedaży zwierząt nie uległa zmianie";

- błędnym przyjęciu, że skarżąca nie prowadzi działalności rolniczej samodzielnie i na własny rachunek;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż organy oparły się na ogólnych, powierzchownych ustaleniach i nie wykazały w sposób staranny, wszechstronny i przekonujący, nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że w przypadku skarżącego miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.b.w. (ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego – Dz. U. z 2015 r. poz. 308 ze zm.) polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż organy nie wyjaśniły, w jaki sposób wnioskowanie o jednolitą płatność obszarową oraz płatności za zazielenienie jest sprzeczne z celami systemu wsparcia, skoro nie prowadzi do przekroczenia limitów takich płatności, co stało się podstawą uchylenia analogicznej decyzji przez WSA w Poznaniu w postępowaniu o sygn. III SA/Po 231/17 (wyrok z 28 czerwca 2017 r.);

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego zawartych w skargach oraz dalszych pismach Skarżącego, pomimo, iż dowody te świadczyły o dalszym rozwoju i funkcjonowaniu gospodarstwa Skarżącego, braku "pozorności" prowadzonej przez niego działalności, i rzeczywistym celu rozpoczęcia tej działalności, a dotyczyły okoliczności faktycznych z w chwili wydawania decyzji w II instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z 10 września 2020 r. skarżąca przedstawiła nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych oraz na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. zawnioskowała o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.:

- 7 decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wolsztynie;

- opinii prawnej dr hab. Elżbiety Chojny-Duch z 9 marca 2020 r. w przedmiocie oceny prawidłowości decyzji odmawiającej przyznania płatności i zastosowania sankcji określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013) oraz naruszenie wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. był więc zobowiązany do uzasadnienia tych zarzutów. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego powinien był wykazać na czym polega błąd w rozumowaniu Sądu I instancji (organu), albo dlaczego uważa, że wskazany przepis został niewłaściwie zastosowany. Natomiast podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, powinien był wykazać istotności tego naruszenia, a więc to, że gdyby do tego nie doszło, to Sąd I instancji podjąłby rozstrzygnięcie o innej treści. Wyraźne rozdzielenie przez ustawodawcę podstaw kasacyjnych na materialną i procesową powoduje, że skarżący kasacyjnie powinien był również powołać w podstawach kasacyjnych (na zasadzie wyłączności) odpowiednie normy (materialną lub procesową) wraz z przedstawieniem właściwej argumentacji. Za pośrednictwem zarzutu materialnego nie można bowiem dążyć do zweryfikowania ustaleń faktycznych sprawy przyjętych za podstawę orzekania przez sąd I instancji, i na odwrót – za pośrednictwem zarzutu procesowego nie można dążyć do kwestionowania błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. W związku z tym, że co do zasady podstawą oceny zarzutu materialnego przez sąd odwoławczy może być stan faktyczny utrwalony w zaskarżonym orzeczeniu, a nie stan faktyczny kreowany przez skarżącego kasacyjnie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest też pogląd, iż sąd odwoławczy powinien w pierwszej kolejności rozpoznać zarzut procesowy, a następnie – zarzut materialny.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom, niemniej jednak jest zasadna.

W stanie sprawy przedmiotem postępowania była odmowa przyznania płatności bezpośrednich i ONW na rok 2015. W myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 (mającego zastosowanie do płatności bezpośrednich) bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym, ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Natomiast art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 (mający zastosowanie do płatności ONW) stanowi, że nie zapewnia się korzyści polegającej na uniknięciu zmniejszenia płatności rolnikom, w przypadku których stwierdzono, że w sztuczny sposób stworzyli – po dniu 18 października 2011 r. – warunki, które pozwalają im uniknąć skutków wynikających z niniejszego artykułu. Oznacza to, że organ był zobowiązany wykazać okoliczności, które potwierdzałyby: po pierwsze, uzyskanie szeroko rozumianych korzyści rolnych przez rolnika, po drugie, stworzenie przez niego (wespół z innymi podmiotami) sztucznych warunków do ich uzyskania i po trzecie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z WPR. Obowiązek ten nie został w pełni zrealizowany przez organ, a co za tym idzie – dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji nie odpowiada prawu.

Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.b.w. (pkt II.2. – 4. petitum skargi kasacyjnej), w którym wnoszący skargę kasacyjną podniósł niepełne zgromadzenie materiału dowodowego oraz nieprawidłową jego ocenę, a także – niewykazanie przez organ stworzenia przez niego sztucznych warunków do otrzymania płatności oraz tego, że otrzymanie płatności bezpośredniej i ONW byłoby sprzeczne z celami WPR. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia.

Z treści zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonych decyzji wynika, że mamy do czynienia z sytuacją, w której wiele podmiotów podjęło czynności prawne i faktyczne bezpośrednio nieobjęte zakazem prawnym. Według organu oraz Sądu I instancji działania te zmierzały w istocie do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności rolnych. Takie działania niewątpliwie nie mogą być objęte ochroną prawną i mogą być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52-53). Analiza treści zaskarżonego wyroku oraz akt administracyjnych sprawy prowadzi jednak do wniosku, że organ nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia przez skarżącego przesłanek normatywnych pozwalających na pozbawienie jego płatności z tytułu stworzenia sztucznych warunków. Organ nie wykazał, zgodnie z obowiązującymi regułami postępowania i przy zastosowaniu prawa materialnego regulującego przedmiotowe płatności, że wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków było otrzymanie wnioskowanych płatności, niezgodnie z celami i zasadami WPR. Organ, badając czy rolnik spełnia wymogi do uzyskania wnioskowanych płatności, powinien był przede wszystkim ocenić, czy prowadzone przez niego gospodarstwo rolne spełnia wymogi gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów krajowych i unijnych, a więc czy stanowi oddzielną jednostkę pod względem technicznym i ekonomicznym, posiadającą oddzielne kierownictwo, która prowadzi hodowlę zwierząt lub produkuje produkty rolne, utrzymuje grunty do celów produkcyjnych według zasad dobrej kultury rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. W tym celu powinien był zbadać jak przebiegała współpraca z pozostałymi rolnikami, którym [A] sprzedała bydło i wydzierżawiła grunty, a także zbadać na czym polega współpraca gospodarcza z [A] oraz [B]. W świetle regulacji odnoszących się do płatności bezpośrednich i ONW, aby zostać beneficjentem pomocy nie wystarczy bowiem mieć w posiadaniu działki rolne (TUZ), ale też należy je rolniczo użytkować według ściśle określonych wymogów. Podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności jest bowiem tylko ten posiadacz gruntów rolnych, który faktycznie je użytkuje, prowadzi na tych gruntach działalność rolniczą, co wiąże się z kolei z wykonywaniem szeregu czynności (np. agrotechnicznych związanych z uprawą gruntu) oraz podejmowaniem w tym przedmiocie decyzji. Podobnie, w przypadku hodowli bydła. Przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów WPR. Z tego względu działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów powiązanych (organizacyjnie, technicznie czy osobowo), posiadanie gruntów rolnych czy też powierzenie prac rolnych innemu podmiotowi, choć są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

TSUE w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12, dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, regulującego w sposób podobny omawianą kwestię, orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zatem, w ponownym postępowaniu organ, w celu załatwienia sprawy, powinien rozważyć konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, którego zadaniem będzie usunięcie wątpliwości w kwestii stworzenia (bądź nie) przez wnoszącego skargę kasacyjną (wraz z innymi podmiotami) sztucznych warunków otrzymania płatności bezpośrednich i ONW na rok 2015. W tym postępowaniu obowiązujący w postępowaniach płatnościowych rozkład ciężaru dowodzenia doznaje jednak pewnych ograniczeń. Podstawą odmowy przyznania płatności jest wykazanie rolnikowi stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania, a skoro tak, to obowiązkiem organu wywodzącego z tego faktu skutki prawne w postaci odmowy przyznania płatności jest wykazanie tych okoliczności. Nie zwalnia to jednak strony z obowiązku współpracy z organem w celu zgromadzenia w sposób kompletny i wszechstronny materiału dowodowego oraz z udzielania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. W tym przypadku współpraca strony z organem ma szczególne znaczenie. Wiele okoliczności wskazuje bowiem, że mogło dojść do stworzenia sztucznych warunków po to, aby [A] nie straciła przychodu z tytułu płatności ze względu na wprowadzone na poziomie unijnym i krajowym limity. Stąd obowiązkiem strony jest wykazanie okoliczności, które zaprzeczą temu stanowi rzeczy i potwierdzą, że oprócz celu w postaci uzyskania płatności rolnik realizuje jeszcze inne cele, które wynikają z okoliczności faktycznych sprawy i są zgodne z WPR.

Organ powinien jeszcze raz rozważyć, czy posiadane przez wnoszącego skargę kasacyjną gospodarstwo odpowiada pojęciu gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 2 pkt 3 u.s.b.w. i art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013 ("gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego), czy jest on rolnikiem, w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.s.b.w. i art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013 ("rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE), a także czy prowadzi działalność rolniczą, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1307/2013 ((i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; (ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub (iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy).

Dokonane w tym zakresie ustalenia powinny stanowić punkt wyjścia do dalszych ustaleń na okoliczność, czy prowadzona przez rolnika działalność jest ukierunkowana na zbyt, czyli na cele zarobkowe, co jednak nie może być jedynie pozorowane, czy rolnik pozostaje w rolniczej aktywności zawodowej co do dzierżawionych gruntów i hodowli zakupionego bydła. Nie można bowiem zapominać, że przyznanie płatności wiąże się z faktycznym władztwem i użytkowaniem rolniczym danego gospodarstwa rolnego przez stronę wnioskującą, niezależnie od posiadania przez nią określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach wnioskowanych płatności nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działalności rolniczej, co do której jest kierowane wsparcie unijne, a więc może ona dotyczyć tylko takich rolników, którzy decydują o profilu upraw i dokonują swobodnie zabiegów agrotechnicznych, a także prowadzą hodowlę zwierząt.

Przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego nie definiują posiadania. Zatem celowe jest odwołanie się do znaczenia, jakie temu pojęciu nadało prawo cywilne. W świetle art. 336 Kodeksu cywilnego dla przyjęcia posiadania rzeczy przez posiadacza wystarczające jest ustalenie faktycznego władztwa nad rzeczą, rozumianego jako sama możność władania, a więc także korzystania z rzeczy (corpus) z zamiarem władania (animus) dla siebie jak właściciel (posiadacz samoistny), bądź wola władania w zakresie odpowiadającym prawu podmiotowemu innemu niż własność (posiadacz zależny). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na treść art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.b.w. odwołanie się do terminologii cywilistycznej w zakresie rozróżnienia posiadania samoistnego i posiadania zależnego jest uzasadnione jedynie w sytuacji, gdy o płatności do tych samych działek występują jednocześnie właściciel i użytkownik. W stanie sprawy mamy jednak do czynienia z inną sytuacją. Grunt należący do [A] został wydzierżawiony 52 osobom, które zarejestrowały się jako producenci rolni. Jak ustalił organ grunt ten nie został fizycznie podzielony na działki, a dzierżawiący je rolnicy użytkują je wspólnie, wypasając na nich bydło. Wobec tego organ powinien rozważyć, czy ta forma korzystania z gruntu spełnia wymogi ustawowe dla uzyskania płatności. Faktycznie bowiem rolnicy korzystają z gruntu na zasadzie współposiadania, ponieważ jedną rzeczą lub jej częścią włada więcej niż jedna osoba. Powstaje więc pytanie, co w rezultacie tworzy gospodarstwo rolne i czy w związku z tym jest konieczne współdziałanie współposiadaczy w ramach dysponowania i korzystania z gruntów. Współposiadanie może bowiem występować niezależnie od tego, czy jest to posiadanie samoistne, czy jak w tym przypadku – zależne. W każdym jednak przypadku tytułem uprawniający do uzyskania płatności jest posiadanie przez rolnika gruntów, które musi być rozumiane jako faktyczne prowadzenie na określonych gruntach działalności rolniczej, a w przypadku współposiadania działek rolnych tytułem uprawniającym do uzyskania płatności bezpośrednich jest posiadanie przez rolnika gruntów objętych obszarem zatwierdzonym w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności (art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ust. 1 pkt 2 u.s.b.w.) oraz stosownie do art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.b.w. uzyskanie zgody innych współposiadaczy.

Niezależnie od powyższego organ powinien zbadać, jak kształtowała się współpraca między wnoszącym skargę kasacyjną a pozostałymi rolnikami, a także między nim a [B] i [A]. Jaki tytuł prawny posiadała [A] do prowadzenia szeroko rozumianej obsługi gospodarstwa rolnego strony i dokonywania rozliczeń finansowych (np. w formie zryczałtowanej, np. za usługi weterynaryjne), czy też dokonywania zakupu paszy na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną i innych rolników, udostępnienie pomieszczeń gospodarczych dla sprzedanego bydła oraz sprawowanie nad nim opieki, łącznie z dokonaniem dalszej odsprzedaży. Uzyskane w tym zakresie informacje organ powinien ocenić wespół z pozostałymi informacjami (dowodami), jakie zgromadził w toku przeprowadzonego postępowania. W szczególności powinien ocenić jak stworzony system współpracy, składający się formalnie z wielu podmiotów, wpływa na ich samodzielność i niezależność w prowadzeniu indywidualnej działalności gospodarczej. Jakie znaczenie dla oceny, czy zostały stworzone sztuczne warunki uzyskania płatności, ma fakt zależności służbowej niektórych osób, czy też powiązań rodzinnych lub towarzyskich. Poza tym należałoby wyjaśnić również posiadanie tego samego adresu siedziby zarówno [A], jak i [B].

Organ powinien także przeanalizować okoliczności faktyczne podnoszone przez wnoszącą skargę kasacyjną, a dotyczące m.in. sytuacji wydzierżawiającego i sprzedawcy bydła, tj. [A]. Jak wskazuje skarżąca, podmiot ten z powodu trudnej sytuacji ekonomicznej związanej ze wzrostem kosztów prowadzonej działalności oraz powtarzającymi się suszami od 2011 r. stopniowo ograniczał prowadzoną działalność, decydując się m.in. na likwidację stada trzody chlewnej i wydzierżawienie posiadanych gruntów. To z kolei pozwoliło wnoszącej skargę kasacyjną na dokonanie zakupu w 2015 r. od tej firmy bydła oraz wydzierżawienie gruntów, a następnie podjęcie decyzji o założeniu własnego indywidualnego gospodarstwa rolnego i rozpoczęcie działalności rolniczej w postaci hodowli bydła. Dokonując oceny materiału dowodowego, organ powinien również uwzględnić fakt, że podobną decyzję (przy różnych motywacjach) podjęło jeszcze 51 innych osób. Część z nich była członkami [A] (14 z 52 osób) i znała szczegóły procesu hodowli bydła, inni zaś polegali na zapewnieniu znajomych, że wobec ograniczania działalności [A] oferowane przez nią warunki zakupu bydła i dzierżawy gruntów stanowią szansę na rozpoczęcie działalności rolniczej, która w przyszłości po dokonaniu pewnych inwestycji, może przynieść realny dochód. Organ powinien ocenić również jaką rolę w związku z zaistniałymi zmianami organizacyjnymi na lokalnym rynku rolnym odegrało utworzenie [B], której podstawowym celem, zgodnym z art. 138 Prawo Spółdzielcze, powinno być wspomaganie zrzeszonych członków w rozpoczęciu działalności rolniczej.

Podsumowując, za zasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt. II.2.-4 petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał natomiast za zasadne pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. (pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej) należy wskazać, że tak sformułowany zarzut wymagał wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, o których mowa w tym przepisie, tj. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsce. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie niezbędne elementy. Jako podstawę orzeczenia Sąd I instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organ, a co za tym idzie uznał go za prawidłowy. Wnoszący skargę kasacyjną mylnie utożsamia poprawność sporządzenia uzasadnienia, według ustawowego wzorca, z trafnością wyrażonych przez Sąd poglądów. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień nie było stworzenie dodatkowej podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia (ustaleń faktycznych sprawy), lecz umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd odwoławczy z motywami sądu I instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia tego rozstrzygnięcia. Tak więc, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym wprowadzonym art. 141 § 4 p.p.s.a., a co za tym idzie umożliwia zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania Sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a dalej – sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, co miało miejsce w tej sprawie, to nie można uznać za trafny zarzut naruszenia tego przepisu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (pkt II.5. petitum skargi kasacyjnej) należy stwierdzić, że również nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga też to, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji – co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego – nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. W stanie sprawy, zgodnie z twierdzeniami podniesionymi w skardze kasacyjnej, które Naczelny Sąd Administracyjny podziela, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wymagał uzupełnienia w stopniu znacznym, co powinno było skłonić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi, a nie prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W tym kontekście stanowisko Sądu I instancji, odmawiające zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a., należało uznać za prawidłowe.

Podsumowując, zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać w części za zasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej) należy stwierdzić, że zarzut ten nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Nie wystarczy bowiem wskazać, jak zdaniem strony należy interpretować daną normę, ale trzeba również wykazać, na czym polegał błąd w rozumowaniu Sądu, czego w skardze kasacyjnej brak. Sam sposób sformułowania tego zarzutu wskazuje, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło raczej o niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Choć i w tym przypadku zarzut ten został sformułowany wadliwie. Okoliczności potwierdzające/ zaprzeczające istnieniu przesłanek – obiektywnej i subiektywnej – stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych należą do elementów stanu faktycznego, co oznacza, że dokonane w tym zakresie ustalenia podlegają kontroli wyłącznie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a nie – w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc za przedwczesne wypowiadanie się co do zastosowania w sprawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, ponieważ przeprowadzenie oceny czy doszło do niewłaściwego zastosowania tej normy wymaga definitywnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co na tym etapie postępowania nie zachodzi.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w piśmie procesowym należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny, związany na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej, nie prowadzi co do zasady postępowania dowodowego. Przeprowadzenie nowych dowodów na tym etapie postępowania implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, co w świetle powołanego wcześniej przepisu jest niemożliwe. Również z treści art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. należy wnioskować, że przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym stosuje się odpowiednio do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, tylko wówczas, gdy nie ma szczególnych przepisów postępowania przed tym Sądem, takich jak np. art. 183 § 1 p.p.s.a.

Wypada też wskazać, że przeprowadzenie dowodu z dokumentów jest możliwe jedynie na okoliczności, które dotyczą bezpośrednio rozpoznawanej sprawy. Zatem brak jest podstaw prawnych do włączenia dowodów zgromadzonych w innych sprawach (tu: dotyczących płatności rolnych za lata 2016-2018). Na podstawie rozstrzygnięć podjętych w innych sprawach Sąd nie może bowiem dokonywać oceny decyzji będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Samo to, że w latach następnych organ nie stwierdził stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych, nie oznacza jeszcze, że w 2015 r. również nie doszło do stworzenia sztucznych warunków. Każdy rok płatności rolnych podlega odrębnej ocenie. Można jedynie zauważyć, w nawiązaniu do powołanego w podstawie kasacyjnej art. 8 k.p.a., że organ rozpoznając ponownie sprawę powinien rozważyć, czy stan faktyczny i prawny spraw za lata 2015 i następne pozwalał na podjęcie rozstrzygnięć o odmiennej treści.

Poza tym, w orzecznictwie sądów administracyjnych przedkładane przez strony opinie są utożsamiane ze stanowiskiem samej stron. Wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do przedłożonej w sprawie opinii w tych właśnie kategoriach. W tym miejscu można jedynie zauważyć, że wnioski, jakie wypływają z tej opinii nie odnoszą się w pełni do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, bowiem przedmiotem rozpoznania były decyzje odmawiające przyznania płatności dla indywidualnego producenta rolnego a nie dla grupy producentów rolnych. Nadto wypada wskazać, że organ nie kwestionuje samego faktu przynależności do Spółdzielni, której podstawową funkcją jest zaspakajanie potrzeb jej członków. Również ograniczeń, jakie wynikają z przepisów regulujących poszczególne płatności, nie można kwalifikować jako nadmierną ingerencję władzy wykonawczej w prawo zrzeszania się. Unia Europejska nie dopuszcza przyznawania pomocy finansowej rolnikom w sposób sprzeczny z celami Unii. Państwa członkowskie UE są więc zobowiązane do nieprzyznawania lub odzyskiwania nieprawidłowo wydatkowanych funduszy UE. Artykuł 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wprowadza generalną klauzulę pozwalającą organom administracyjnym państw członkowskich podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, choć nie wszystkie zarzuty okazały się skuteczne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz poprzedzające go decyzje organu odwoławczego.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) tego rozporządzenia