Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 708/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 33, art. 39, art. 61 ust. 2, art. 66 ust. 1 pkt 3a,  4, 5 i 8, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 79 ust. 1 art. 82, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. Z. z siedzibą w P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Przedsiębiorstwo Metali Nieżelaznych B. spółka jawna K. i P. K., B. K. z siedzibą w miejscowości B. złożyło wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącej hali produkcyjno - magazynowej na odlewnię aluminium położoną w P. przy ul. [...] nr [...]. Do wniosku o wydanie decyzji dołączono m.in. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z grudnia 2014r., uzupełniony o mapy ewidencyjne i wypisy z ewidencji gruntów.

Pismem z dnia 28 stycznia 2015r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wystąpił po stosowne opinie i uzgodnienia.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. (dalej PINS) opinią sanitarną z dnia [...] marca 2015r. znak [...] zaopiniował pozytywnie przedłożoną dokumentację w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych z zastrzeżeniem nieprzekraczania standardów jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. (dalej RDOŚ) po kilkukrotnym uzupełnieniu raportu, w dniu [...] sierpnia 2015r. wydał postanowienie znak [...], którym uzgodnił i określił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia. RDOŚ nie stwierdził konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 1235 ze zm. - dalej ustawa) .

W dniu 8 września 2015 r. inwestor, na wezwanie organu I instancji, przedłożył uzupełnienie raportu w zakresie gospodarki odpadami, przekazane również do PPIS i RDOŚ.

Obwieszczeniem z dnia 10 września 2015r. organ I instancji poinformował społeczeństwo o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organach właściwych i możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz złożenia uwag i wniosków wyznaczając termin 21 dni.

W dniach 17 września - 2 października 2015 r. do organu wpłynęły liczne maile i pisma ze sprzeciwami wobec inwestycji oraz uwagami. W dniu 22 września 2015r. wpłynął również głos aprobaty dla planowanego przedsięwzięcia. W dniu 24 września 2015 r. z raportem zapoznały się dwie osoby. W dniu 29 września 2015r. do organu przesłano oświadczenie zarządu inwestora oraz pisma referencyjne.

W dniu 2 października 2015r. do organu I instancji wpłynął wniosek S. M. o dopuszczenie do postępowania na prawach strony wraz z uwagami związanymi z Raportem oddziaływania na środowisko. Wpłynęły również pisma z uwagami po terminie wyznaczonym na składanie uwag. W dniu 28 października 2015r. odbyła się rozprawa administracyjna otwarta dla społeczeństwa. Po tej dacie do organu I instancji wpływały kolejne sprzeciwy wobec inwestycji.

Postanowieniem z dnia 30 października 2015r. Prezydent Miasta P. dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony S. M..

Organ I instancji pismem z dnia 26 listopada 2015r. wezwał inwestora do kolejnych wyjaśnień w sprawie. Uzupełnienie raportu na wezwanie organu, będące w istocie wyjaśnieniami, zostało przedłożone w dniu 15 grudnia 2015r.

Uzupełnienie to zostało przekazane RDOŚ i PPIS w P., którzy nie wnieśli żadnych zastrzeżeń ani zmian do wcześniej wydanej opinii i uzgodnienia.

Zawiadomieniem z dnia 21 grudnia 2015r. organ I instancji poinformował strony postępowania o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak również o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lutego 2016r. znak: [...] działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy, §2 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 71 – dalej rozporządzenie), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.– dalej k.p.a.), określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji planowanego przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącej hali produkcyjno-magazynowej na odlewnię aluminium przy ul. [...] nr [...] w P..

W decyzji organ określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia; warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1. pkt 1 – 14 ustawy w szczególności w projekcie budowlanym. W punktach decyzji dotyczących wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i wymogów w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko organ wskazał, że kwestie te nie dotyczą przedmiotowej inwestycji. Organ nie stwierdził konieczności wykonania kompensacji przyrodniczej oraz zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie stwierdził również konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

W wydanej decyzji organ nie nałożył obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ani przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji stwierdzono konieczność dokonania analizy porealizacyjnej na emitorach E-1 i E-2 w zakresie pomiarów gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza oraz pomiarów hałasu na najbliższych terenach objętych ochroną akustyczną, wskazując ich warunki oraz terminy. Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Informacja o wydaniu decyzji i o możliwości zapoznania się z jej treścią oraz zgromadzoną dokumentacją została obwieszczona w dniu 15.02.2016r.

Odwołanie od ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach złożyły S. Z. i S. M..

S. Z. zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów art. 59 w zw. z art. 66 ust. 1 lit. b ustawy poprzez wydanie decyzji w oparciu o raport nie zawierający dokładnego opisu planowanego przedsięwzięcia; nie zawierający określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko w przypadku wystąpienia awarii przemysłowej, nie zawierający pełnego opisu przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie oraz kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez brak przesłuchania przedstawicieli niemieckiego koncernu motoryzacyjnego Grupy V. AG i brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych sądowych z zakresu ochrony środowiska, w sytuacji gdy nie ustalono wszystkich istotnych dla rozpoznania sprawy okoliczności - nie uzasadniając jednak szerzej swoich zarzutów oraz nie wskazując na konkretne braki i niespójności oraz konkretne okoliczności, które nie zostały w jego opinii nieudowodnione.

S. M. zarzuciło wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na nie podjęciu wszelkich niezbędnych działań koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, bowiem organ oparł się wyłącznie na materiałach inwestora i nie powołał żadnego niezależnego eksperta od procesów metalurgicznych oraz od pomiarów hałasu, niepowołaniu niezależnych świadków; niedostatecznym rozpoznaniu i uwzględnieniu problemu bliskości szpitala HCP i budynku Instytutu Lingwistyki UAM. W odwołaniu wskazano nadto, iż: organ nie wyjaśnił skąd będzie pochodziło złomowane aluminium; posługuje się nieprawidłowo i niespójnie systemem miar i wag (np. w przypadku wydajności linii produkcyjnych co wpływa na pomiary hałasu); nie podał jak będzie przebiegać i kto będzie wykonywać ręczną segregację odpadów oraz jak organ będzie kontrolować podaną wartość maksymalną. Zdaniem odwołującego organ nie podał jakie systemy wentylacyjne są przewidziane w kontekście produkcji w hali przy zamkniętych otworach zewnętrznych. Zdaniem odwołującego niejasne są również zapisy o analizie porealizacyjnej, bowiem wykonać ma ją sam inwestor a nie organ. Zarzucono decyzji brak stwierdzenia konieczności zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i nieokreślenia mechanizmów kontrolnych. Odwołujący podniósł również, że organ nie sprecyzował którędy i w jakim natężeniu odbywał się będzie wjazd/wyjazd pojazdów ze złomem i z gotowym produktem z zakładu, nie uwzględniono w decyzji związanej z tym generacji hałasu; oraz to że organ w sposób nieprawidłowy i niedostateczny odniósł się do wniosków składanych przez społeczeństwo. Zdaniem wnoszącego odwołanie organ nie uwzględnił również żadnej uwagi ani wniosku w tym o sporządzenie niezależnych opinii i ekspertyz; oraz pominął kumulację szkodliwych inwestycji i ruchu pojazdów oraz nieprawidłowo określił krąg stron.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że odwołania złożone zostały z zachowaniem terminu. Odnośnie odwołania S. Z. stwierdzono, że stosownie do art. 44 ust. 2 ustawy, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Mając na uwadze statut Stowarzyszenia Kolegium uznało, iż ma do czynienia z organizacją ekologiczną uprawnioną do złożenia odwołania.

Kolegium wskazało, że trudno zgodzić się z zarzutami S. M., iż organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych działań koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy szczególnie, iż Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko podlegał aż 8 razy uzupełnieniom i wyjaśnieniom. W opinii Kolegium organ I instancji dokonał analizy zagadnień przedstawionych w Raporcie i dopiero po rozwianiu wszelkich wątpliwości wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Również wbrew zarzutowi S. Z. w uzupełnionym raporcie w pełni opisany jest proces technologiczny niezbędny do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Kolegium przedłożony raport wraz z uzupełnieniami zawiera dokładny opis planowanego przedsięwzięcia, odnosi się też do kwestii wystąpienia awarii przemysłowej, oraz działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie oraz kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko. Jak wskazano w tym względzie przestrzeganie wymogów ochrony środowiska oraz reżimów technologicznych opisanych w raporcie i jego uzupełnieniach, w tym z lipca 2015 r. w pełni zabezpieczy stan środowiska a z uwagi na położenie planowanej inwestycji stwierdzono, iż nie wymaga ono dodatkowych form ochrony środowiska poprzez zapobieganie, zmniejszanie lub kompensowanie oddziaływań na środowisko w zakresie fauny i flory, powietrza, środowiska akustycznego, gospodarki wodno- ściekowej, gospodarki odpadami i wpływu na krajobraz - co doprecyzowano w opracowaniu.

Odnosząc się do zarzutów S. Z. wskazano, że nie sprecyzowano w jaki sposób organ naruszył przepisy postępowania i jakie znaczenie dla sprawy - w szczególności w kontekście postawienia przez ustawodawcę raportu jako najistotniejszego dowodu i zasady pisemności- ma brak przesłuchania przedstawicieli niemieckiego koncernu motoryzacyjnego Grupy [...] AG, jak i brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych sądowych z zakresu ochrony środowiska (i na jakie okoliczności organ miałaby przeprowadzać te dowody z urzędu). Organ odwoławczy wskazał również, że skarżący nie precyzuje ponadto, jakich to istotnych dla rozpoznania sprawy okoliczności nie ustalono. Podobnie ma się rzecz z zarzutem S. M. o niepowołaniu żadnego niezależnego eksperta od procesów metalurgicznych oraz od pomiarów hałasu, niepowołaniu niezależnych świadków. Do tych zarzutów organ odwoławczy odniósł wywody odnośnie roli raportu jako dowodu w sprawie, roli organu i możliwościach stron postępowania w zakresie przedstawiania dowodów własnych.

Zdaniem Kolegium niezrozumiały jest zarzut polegający na niedostatecznym rozpoznaniu i uwzględnieniu problemu bliskości szpitala HCP i budynku Instytutu Lingwistyki UAM, bowiem organ I instancji brał pod uwagę wpływ przedsięwzięcia na całe otoczenie i te obiekty również były uwzględniane. Krąg stron postępowania ustalono zaś na podstawie analizy zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oraz wypisów z rejestru gruntów obejmujących przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmujące obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, jak również kopie map ewidencyjnych obejmujące przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujące obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, jak również mapy akustyczne wyznaczające zasięg oddziaływania akustycznego. Jednakże nawet ewentualny brak dokonywania doręczeń w sposób przewidziany dla stron nie ma wpływu na ostatecznie wydaną decyzję, a postępowanie z udziałem społeczeństwa gwarantowało i dawało możliwości uczestniczenia w toku całego postępowania zarówno szpitalowi HCP jak i Uniwersytetowi im. A. M., które to podmioty nie zgłaszały uwag ani zastrzeżeń, czy też wniosków, w tym o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze stron.

Organ odwoławczy wskazał również, że analiza skumulowanego oddziaływania z innymi przedsięwzięciami została przedstawiona w uzupełnieniach do raportu, w tym w kwietniu 2015 r. Jak podano w uzupełnieniu do raportu np. z kwietnia i lipca 2015 r. w obliczeniach brano pod uwagę wentylatory emitorów E1 i E2 jako punktowe źródła hałasu. Odlewnia stopów w gąski jest rozwiązaniem jedynie awaryjnym w przypadku braku zleceń na ciekły metal i konieczności konfekcjonowania ciekłego metalu będącego w kadziach odstojowych - nie jest też prawidłowy zarzut, iż nie została ona poddana analizie w raporcie, bowiem w raporcie jego uzupełnieniach, opiniach od samego początku jest o niej mowa i jest brana pod uwagę również przez organ wydający decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w pełni rozpoznano również zagadnienie gospodarowania odpadami, poświęcono temu problemowi odrębne uzupełnienia raportu, a zarzuty Stowarzyszenia stawiane w tym temacie nie mają wpływu na wydaną decyzję. Organ i inwestor wypowiadali się również w kwestii propagacji hałasu przez pojazdy - znajduje się tam informacja, iż pomiary hałasu oparte są o ruch na terenie inwestycji, opisane jest również natężenie ruchu pojazdów. Złom aluminiowy będzie przyjmowany z zakładu macierzystego w B. i P. oraz od kwalifikowanych dostawców, określono również rodzaj złomu i sposób postępowania z nim m.in. w uzupełnieniu raportu z grudnia 2015r. Nadto zauważono, iż przy tego typu działalności inwestor zobowiązany jest również przestrzegać wymagań określonych w pozwoleniu zintegrowanym dla instalacji. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że ustaleń wskazanych przez inwestora w raporcie nie może podważyć subiektywne przekonanie odwołujących się o zasadności odmiennego od wskazanego przez inwestora stanowiska bez przedstawienia wyników ekspertyz, które by o tym świadczyły.

W ocenie organu odwoławczego przedłożony w przedmiotowym postępowaniu raport został sporządzony prawidłowo i odniósł się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia. Charakteryzuje planowane przedsięwzięcie i zawiera wymagane ustawowe elementy, uwzględniające jego specyfikę a postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo.

Kolegium nie podzieliło zatem stanowiska odwołujących się i uznało, że decyzja nie narusza prawa. Zwrócono przy tym uwagę, iż sprzeciw społeczeństwa (społeczności lokalnej) lub części stron postępowania wobec planowanej inwestycji nie może stanowić wyłącznej przesłanki odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a sama ustawa wskazuje konkretne przypadki, w których wydaje się decyzję odmowną w sprawie środowiskowych uwarunkowań.

S. Z. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze wskazano na naruszenie art. 12 k.p.a. polegające na braku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji i ograniczeniu się jedynie do skontrolowania decyzji organu I instancji przez pryzmat podniesionych zarzutów, podczas gdy postępowanie administracyjne powinno być dwuinstancyjne i opierać się na dwukrotnym pełnym zbadaniu sprawy polegającym na przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącego organy naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na przerzuceniu ciężaru dowodowego w sprawie na skarżącą i uznaniu, że to na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania nieprawidłowości przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko i przygotowanego raportu oddziaływania na środowisko, podczas gdy w postępowaniu odwoławczym to organ II instancji zobowiązany jest z urzędu podjąć czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jak również poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem interesu społecznego wielokrotnie prezentowanego w toku sprawy. Zdaniem skarżącego naruszono również art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia oceny dowodu w postaci raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w świetle całokształtu materiału dowodowego, z uwagi na nieprzeprowadzenie dowodów z opinii biegłego i przesłuchania osobowych źródeł dowodowych, podczas gdy swobodna ocena dowodów nie może sprowadzać się jedynie do bezkrytycznego przyjęcia twierdzeń inwestora podniesionych w raporcie oddziaływania na środowisko. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 66 ustawy polegające na zaniechaniu oceny raportu przedłożonego przez inwestora pod kątem wszystkich ustawowych wymagań co do formy i treści, ze szczególnym uwzględnieniem art. 66 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, którego naruszenie polega na niewłaściwym zastosowaniu przez zaniechanie zbadania racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, pozwalających na weryfikację sprawy z uwzględnieniem interesu publicznego oraz jednostkowych interesów stron i uczestników postępowania. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

S. Z. w uzupełnieniu skargi złożonym do protokołu rozprawy podtrzymało zarzuty podniesione w skardze oraz powtórzyło zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 88 ustawy polegające na niestwierdzeniu konieczności przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i naruszenie art. 66 ust. 8 ustawy polegające na zaniechaniu dokonania oceny skumulowanego oddziaływania na środowisko w związku z pobliska odlewnią aluminium [...] Sp. z o.o. przy ul. [...] w P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2016 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącej hali produkcyjno - magazynowej na odlewnię aluminium położoną w P. przy ul. [...] nr [...].

Podstawę prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji środowiskowej stanowią przepisy ustawy oraz rozporządzenia. Planowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć, o których mowa w §2 ust. 1 pkt 14 ww. rozporządzenia, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, w tym sporządzenie raportu, jest wymagane, a co za tym idzie zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta P., zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w tym postępowaniu.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Według art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy, przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu (art. 62 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy, jeżeli wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji organ właściwy uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z RDOŚ oraz zasięga opinii właściwego organu PPIS. Nadto, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy).

O prawidłowym przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko nie można więc mówić, gdy organ poprzestał na ocenie sporządzanego raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz dokonaniu konsultacji z innymi organami. Niezbędnym warunkiem jego poprawności jest także przeprowadzenie całej procedury postępowania z udziałem społeczeństwa. Ustawa nakłada bowiem na organy obowiązek informowania społeczeństwa o toczącym się postępowaniu, a społeczeństwo jest uprawnione do wyrażania swoich komentarzy i opinii w szczególności zanim sprawa zostanie przez organ rozstrzygnięta. Co więcej wskazane opinie i komentarze winny stać się przedmiotem dogłębnej analizy organów, której wyniki winny zostać wskazane w decyzji kończącej postępowanie.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że powyższy warunek nie został spełniony. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów gwarantujących udział społeczeństwa w postępowaniu. Organ II instancji nie zauważył, że postępowanie jest obarczone tak istotną wadą. Stwierdzone w tym zakresie uchybienia są tego rodzaju, że uzasadniają uchylenie decyzji obydwu instancji.

Jedną z fundamentalnych zasad polskiego prawa ochrony środowiska wyrażoną w art. 4 ustawy jest powszechność dostępu do informacji o stanie i ochronie środowiska. Z zasadą tą wiąże się możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniach, które mogą wywrzeć skutek na stan otaczającego środowiska. Art. 5 stanowi bowiem, że każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Oczywiście zasada ta, jak wynika z treści przepisu ją statuującego, wymaga konkretyzacji w szczegółowych rozwiązaniach prawnych. Taki charakter mają postanowienia zawarte w art. 29-43 ustawy. Katalog instrumentów prawnych gwarantujących społeczeństwu udział w postępowaniu dotyczącym oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko określa art. 33 ust. 1 ustawy. W szczególności w myśl tego przepisu obligatoryjnym obowiązkiem organu jest między innymi podanie do publicznej wiadomości informacji o: wszczęciu postępowania, przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przedmiocie decyzji, która ma być wydana i organie właściwym do jej wydania, możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu, możliwości składania uwag i wniosków oraz sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 21-dniowy termin ich składania, organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków, a także terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, o której mowa w art. 36, jeżeli ma być ona przeprowadzona. W art. 39 nałożono na organ obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią.

Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy przez podanie do publicznej wiadomości rozumie się udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej organu właściwego w sprawie; ogłoszenie informacji w sposób zwyczajowo przyjęty w siedzibie organu właściwego w sprawie; ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa - w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu; w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania. Należy podkreślić, że uzyskiwanie informacji o wydawaniu decyzji wymagającej udziału społeczeństwa ma charakter wieloetapowy, zgodnie bowiem z cytowanymi postanowieniami art. 33 ust. 1 ustawy organ prowadzący postępowanie powinien oddzielnie powiadomić o podjęciu każdej wskazanej w tym przepisie czynności procesowej.

Z uwagi na obligatoryjny charakter tych czynności ich nieprawidłowa realizacja powoduje wadliwość przeprowadzonego postępowania, nawet wówczas, gdy wydane rozstrzygnięcie cech wadliwości nie zawiera.

Z akt sprawy nie wynika, aby organ zapewnił udział społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu w sposób zgodny z art. 33 ust. 1 ustawy. Z akt wynika bowiem, że nie podano do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania, wystąpienia w piśmie z dnia 28 stycznia 2015 r. do organów o uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia, oraz złożeniu przez inwestora uzupełnieniu raportu w grudniu 2015r., które zostało przekazane RDOŚ i PPIS w P. (organy te nie wniosły żadnych zastrzeżeń ani zmian do wcześniej wydanej opinii i uzgodnienia). W decyzji organów I i II instancji wskazano co prawda, że zapewniono społeczeństwu udział na każdym etapie postępowania w opiniowaniu przedmiotowej inwestycji, informując o prowadzonym postępowaniu. Jednakże twierdzenia nie znajdują potwierdzenia w przedłożonej dokumentacji. Z akt wynika bowiem, że do publicznej wiadomości podano wyłącznie informację o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko (vide obwieszczenie z dnia 10 września 2015r. k. 913 akt), informację o rozprawie administracyjnej (vide obwieszczenie z dnia 2 października 2015r. k. 632 akt) oraz obwieszczenia o decyzjach wydanych przez organ I i II instancji (zob. obwieszczenia z dnia 12 lutego 2016r. i z dnia 19 sierpnia 2016r. – vide k. 1223 akt organu I instancji i k. 85 akt organu II instancji). Nie zmienia tego fakt, że planowane przedsięwzięcie spotkało się z szerokim protestem okolicznych mieszkańców.

Konkludując tą część uzasadnienia należy wskazać, że w toku przeprowadzonego postępowania nie zapewniono czynnego udziału społeczeństwa, naruszając tym samym art. 5, art. 33, art. 39 i art. 79 ust. 1 ustawy. Wskazane uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ winien zastosować się do wymogów wskazanych wyżej przepisów, a w wydanej decyzji podać w jaki sposób uwagi i wnioski społeczeństwa zostały przy jej wydaniu uwzględnione.

Należy w tym miejscu wskazać, że uchylając z powyższego powodu decyzje, sąd nie był zobligowany do dokonywania merytorycznej oceny wszystkich zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organ, ze względu na fakt, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania. Zatem "przesądzenie" wszystkich kwestii na obecnym etapie postępowania czyniłoby prowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa postępowaniem pozornym.

Mimo takiego stanowiska, w ocenie Sądu konieczne jest jednak wskazanie, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien wnikliwiej rozważyć pewne kwestie, tak aby uniknąć powielania błędów popełnionych w ramach kontrolowanego postępowania.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż jak wynika z art. 80 ust. 1 ustawy, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Ustawodawca określił precyzyjnie katalog okoliczności uzasadniających odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia. Mianowicie organ może odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jedynie w razie:

1. niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. odmowy uzgodnienia warunków realizacji bądź wydania negatywnej opinii, przez organy o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy,

3. braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 ustawy),

4. gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 ustawy),

Z powyższego wynika, iż podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, która obejmuje weryfikację raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, uzyskanie i uwzględnienie uzgodnień i opinii, zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu, w tym rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu (por. art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy).

Należy wskazać, że raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich możliwych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach.

W tym miejscu zauważyć należy, że Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe (por. wyroki NSA: z dnia 1 marca 2013 r., sygn. II OSK 2105/11,; z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. II OSK 639/13, LEX, z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 495/13 – dostępne w CBOSA). Sąd administracyjny kontroluje bowiem ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy w trakcie postępowania administracyjnego, sam zaś nie dokonuje takich ustaleń.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 602/14 (dostępny w CBOSA) raport, chociaż jest dokumentem prywatnym oraz opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne, musi być jednak kompleksowy, spójny i rzetelny. Oznacza to, że raport powinien uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle przepisu art. 66 ustawy, ponieważ jest także kluczowym dowodem w tym postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (pkt 4) oraz opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5), nadto należy określić przewidywane oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy). Z kolei przepis art. 81 ust. 1 ustawy wskazuje, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, to organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.

W świetle art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane (tzw. wariant "zerowy"). Wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Ze wskazanych przepisów wyraźnie wynika, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie warunków dla szerszego wyboru niż tylko wyboru pomiędzy realizowaniem przedsięwzięcia, a jego zaniechaniem. Chodzi o wybór pomiędzy wariantami oddziałującymi na środowisko w różny sposób. Inaczej ustawodawca nie nakazywałby w art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy określania przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, albowiem wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie oddziałuje na środowisko. Należy także zaznaczyć, iż wariantowość przedstawionych rozwiązań nie może mieć charakteru pozornego (sytuacja taka mogłaby wystąpić przy wariantach przedsięwzięcia, zakładających jego realizację w tym samym miejscu i z technicznego punktu widzenia niewiele różniących się od siebie).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważy należy, że w przedłożonym raporcie oddziaływania na środowisko nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego. Autorzy raportu wskazali jedynie na wariant proponowany przez inwestora oraz wariant "zerowy". Uzasadniając w raporcie brak przedstawienia wariantu alternatywnego wskazano na okoliczność, że inwestor posiada odpowiednie warunki lokalizacyjne i techniczne do realizacji tej inwestycji, a budowa odlewni stworzy lepsze warunki pracy nie zwiększając przy tym uciążliwości z tytułu prowadzania działalności. Dalej wskazano, że zastosowane rozwiązania na terenie odlewni aluminium ograniczą negatywne oddziaływanie na środowisko (zespół filtra odpylającego, wymiennik ciepła, topienie złomu w zamkniętej hali). Ponadto planowana inwestycja mieścić się będzie w niewielkiej odległości od głównego odbiorcy [...] P. Sp. z o.o. Detal w postaci ciekłego metalu trafiał będzie bezpośrednio do odlewni Odbiorcy, w której będzie formatowany do postaci odlewów w potrzebnym asortymencie.

Inwestor w odpowiedzi na pismo RDOŚ z dnia 19.03.2015r. nr [...], w uzupełnieniu raportu podtrzymał podnoszone w raporcie stanowisko, iż brak jest innego racjonalnego wariantu dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższa argumentacja wynikająca ze stanowiska zgodnego z interesem inwestora, nie jest wystarczająca do odstąpienia od przygotowania wariantu alternatywnego. W tym miejscu należy wskazać, aby wariant przedsięwzięcia mógł zostać uznany za alternatywny musi posiadać cechy wyraźnie odróżniające go od wariantu zaproponowanego przez inwestora. Dotyczy to zarówno istotnej w danych warunkach zmiany lokalizacji przedsięwzięcia, zmiany planowanych rozwiązań technologicznych, zmiany procesu produkcji, czy też zmiany zakresu (wielkości) planowanego przedsięwzięcia. Wariant przedsięwzięcia różniący się istotnie przynajmniej w jednym z tych zakresów można uznać za alternatywny. Wariant ten musi być także racjonalny z uwagi na realną w danych warunkach możliwość jego realizacji zarówno pod względem organizacyjnym, technologicznym czy finansowym.

Takiego, bez wątpienia alternatywnego wariantu nie zawiera przygotowany raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ani żadne z pism go uzupełniających. Stąd też zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż raport nie posiada obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. Powyższy brak stanowi naruszenie przepisów postępowania, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, uniemożliwił bowiem organowi ocenę czy nie istnieje zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż wskazany przez inwestora (art. 81 ust. 1 ustawy).

Sąd zauważył nadto, iż na dzień wydania decyzji przez organy I i II instancji, sporządzony w sprawie raport nie spełniał wymogu określonego w art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy, zgodne z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane. Obowiązek zamieszczania w raporcie opisu krajobrazu został wprowadzony do ustawy przez art. 10 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774). Przepis ten zaczął obowiązywać od dnia 11 września 2015r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż ustawie nowelizującej z dnia 24 kwietnia 2015r. nie można z powodu braku przepisów przejściowych postawić zarzutu retroaktywności, to jest działania prawa w stosunku do zdarzeń zaistniałych i zakończonych przed wejściem w życie danej regulacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (tak uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów (tak wyrok TK z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124). Sposób skonstruowania ustawy nowelizującej z dnia 24 kwietnia 2015 r. pozwala zatem na stwierdzenie, iż miała ona charakter retrospektywny, a nie retroaktywny bowiem zakresem swego obowiązywania objęła te wszystkie postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, które na dzień jej wejścia w życie nie były zakończone decyzją ostateczną

Stwierdzić należy zatem, iż gdyby ustawodawca chciał aby do raportów sporządzonych i przedstawionych przez inwestora organowi przed dniem 11 września 2015r., a wykorzystywanych w toku postępowań niezakończonych przed wejściem ustawy nowelizującej z dnia 24 kwietnia 2015r., nie stosował się wymóg określony w dodanym do art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy, to dałby temu wyraz wprowadzając stosowne przepisy przejściowe. Ich brak, w ocenie Sądu, nakłada na organy administracji prowadzące, niezakończone w chwili wejścia w życie nowych przepisów, postępowanie administracyjne obowiązek wezwania inwestora do uzupełnienia raportu o wymagany nowym przepisem element. Brak tego elementu raportu podważa kompletność dokonanej przed wydaniem decyzji środowiskowej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko co może rzutować na wynik sprawy. Zauważyć należy, iż przepis art. 66 ustawy wskazuje obligatoryjne elementy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Od obowiązku sporządzenia niektórych elementów raportu może zwolnić jedynie organ nakładający postanowieniem obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – art. 68 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 63 ust. 4 ustawy. Przepis art. 68 ust. 2 pkt 1 ustawy uniemożliwia jednak odstąpienie od wymogu zawarcia w raporcie opisu krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane.

Brak dotyczy również faktycznego pominięcia przez autora Raportu zagadnień związanych z wymogami art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy, w zakresie dotyczącym skumulowanego oddziaływania z innymi podmiotami. W tym miejscu należy wskazać, że w piśmie z dnia 9 kwietnia 2015r. nr [...] zwrócono się do wnioskodawcy o uzupełnienie raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko. W zakresie ochrony powietrza i ochrony klimatu akustycznego zwrócono się m.in. o wyjaśnienie czy może dojść do oddziaływania skumulowanego z innymi podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą w okolicach planowanego przedsięwzięcia. W zakresie ochrony powietrza zwrócono się również dodatkowo o analizę rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu przy uwzględnieniu źródła emisji innych podmiotów gospodarczych. W uzupełnieniu do raportu o oddziaływaniu na środowisko z kwietnia 2015r. w zakresie oceny skumulowanego oddziaływania wskazano, że planowana odlewnia aluminium będzie znajdowała się na terenie przemysłowym zakładów "[...] S.A., na którym eksploatowany jest szereg instalacji. Na podstawie pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów przez firmę [...] S.A., stwierdzono, że stężenia gazów i pyłów tworzonych przez emisje substancji z instalacji są niższe od wartości odniesienia. Powołując się na obliczenia stwierdzono, że żadna z substancji emitowanych z planowanej odlewni aluminium, nie spowoduje przekroczeń wartości odniesienia, określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010r. w sprawie wartości odniesienia niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 16, poz. 87), ani poziomów dopuszczalnych określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012r. poz. 1031). Ponadto emisja pyłu zawieszonego PM10, tlenku węgla, dwutlenku siarki, fluoru, węglowodorów alifatycznych oraz węglowodorów aromatycznych nie spowoduje przekroczenia 10% wartości odniesienia tych substancji w powietrzu. W zakresie ochrony klimatu akustycznego oceniając oddziaływanie skumulowane z innymi zakładami na podstawie informacji uzyskanych z [...] S.A. stwierdzono, że emisja hałasu z tego zakładu nie przekracza wartości dopuszczalnych dla strefy śródmiejskiej, a poziom tła akustycznego dla Zakładów C. nie pozwala na wyznaczenie poziomu emisji hałasu (różnica pomiędzy średnimi poziomami dźwięku dla zakładu i tła nie przekracza 3 db). Na tej podstawie oraz w oparciu o przeprowadzoną analizę rozprzestrzeniania się hałasu z terenu wnioskowanej inwestycji wyrażono pogląd, że nie zostaną przekroczone dopuszczalne poziomy dźwięku dla terenów podlegających ochronie akustycznej.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w przedłożonym organowi raporcie, wraz z jego uzupełnieniem wspomniano jedynie o terenie przemysłowym zakładów "[...] S.A. i przeanalizowano skumulowany wpływ w zakresie ochrony powietrza i ochrony klimatu akustycznego, wynikający z funkcjonowania planowanej odlewni aluminium w sąsiedztwie zakładów "[...] S.A. Opisane w uzupełnieniu raportu oddziaływanie skumulowane pomija zatem fakt funkcjonowania w okolicy planowanej odlewni aluminium, inwestycji o podobnym profilu t.j. odlewni aluminium należącej do [...] P. Sp. z o.o. Powyższe ma doniosłe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście zgłoszonych w uzupełnieniu skargi zarzutów oraz całokształtu okoliczności sprawy.

Nie zmienia tej oceny fakt, że PPIS i RDOŚ wyraziły pozytywne stanowisko względem planowanej inwestycji. Stanowisko organów współdziałających w wydaniu decyzji, jak i samego inwestora nie mogło bowiem zostać bezkrytycznie przyjęte przez organ II instancji. Kwestia oddziaływania skumulowanego i ochrony akustycznej wynikającej z sąsiedztwa planowanej inwestycji z funkcjonującą już odlewnią aluminium była bowiem podnoszona w trakcie postępowania prowadzonego z udziałem społeczeństwa (vide np. pismo z dnia 2.10.2015r. k. 881-883 akt sprawy). O położeniu planowanej inwestycji w strefie produkcyjno – magazynowej, w której znajduje się m.in. odlewnia aluminium [...] P. S.A. mowa jest również w samym raporcie o oddziaływaniu na środowisko w części dotyczącej kompensowania oddziaływań na środowisko w stosunku do fauny i flory. Inwestor pominął jednak położenie planowanej inwestycji w sąsiedztwie funkcjonującej już odlewni aluminium, a wiec inwestycji o tym samym profilu w uzupełnieniu raportu dotyczącym skumulowanego oddziaływania na środowisko.

W tym miejscu należy wskazać, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, z którego wynika, że wydane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia ("uzgodnienie"), o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy, wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje; konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla przy tym merytoryczny charakter takiego postanowienia, rozstrzygającego faktycznie sprawę, co do istoty; postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne ze względu na treść 77 ust. 7 powołanej ustawy, a co wynika z wyłączenia stosowania art. 106 § 5 k.p.a. Nie może to jednak oznaczać, że tego rodzaju postanowienie będzie w ogóle wyłączone z kontroli instancyjnej, bowiem możliwość kwestionowania takiego postanowienia będzie dostępna dla stron tego postępowania w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.). W konsekwencji, jakkolwiek decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego jej treść postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, to jednak powinno ono podlegać wnikliwej kontroli organu odwoławczego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ wydający w pierwszej instancji rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym, jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 549/14, LEX nr 1548189). Z kolei opinia organu inspekcji sanitarnej, o której mowa w art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy, w ogóle nie korzysta z przymiotu rozstrzygnięcia wiążącego organ w sprawie głównej.

Wobec tego uzgodnienie RDOŚ i pozytywna opinia PPIS dotyczące ocenianego przedsięwzięcia nie mogły pozostać bez oceny organu II instancji, tym bardziej, że inwestor, PPIS, RDOŚ oraz organy I i II instancji niewątpliwie posiadali wiedzę o położeniu planowanej inwestycji w sąsiedztwie odlewni aluminium [...] P. S.A. Jest to bowiem fakt powszechnie znany o czym świadczy m.in. znajdująca się w aktach sprawy kopia artykułu z Głosu W. z dnia 24 września 2015r. (vide k. 917 akt).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasada przezorności, jak i kierowanie się potrzebą wyboru korzystniejszego (optymalnego) dla środowiska wariantu inwestycji, co wynika z treści art. 80 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 ustawy, stanowiły w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodę do oparcia się na raporcie inwestora i wyrażanym przez niego stanowisku oraz stanowisku organów współdziałających w wydaniu decyzji. Skoro sam inwestor sygnalizował położenie planowanej odlewni aluminium w sąsiedztwie podobnej inwestycji to późniejsze w zasadzie całkowite pominięcie tego zagadnienia przez inwestora w uzupełnieniu raportu, jak i przez obydwa organy współdziałające w wydaniu decyzji, nie mogło pozostać poza przedmiotem rozważań organów rozstrzygających sprawę co do istoty. W szczególności organ II instancji powinien był szczególnie wyjaśnić tą kwestią, nawet jeżeli organ I instancji był związany stanowiskiem RDOŚ, a kwestia ta nie była podnoszona w złożonych odwołaniach.

W tych warunkach poprzestanie przez organy obydwu instancji jedynie na zaakceptowaniu stanowiska inwestora wyrażonego w uzupełnieniu raportu dotyczącym skumulowanego wpływu na środowisko ze wskazaniem funkcjonowania planowanej odlewni aluminium w sąsiedztwie samych zakładów "[...] S.A., bez jakiejkolwiek próby weryfikacji takiego stanowiska, budzi uzasadnione wątpliwości. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że organy administracji obu instancji nie dokonały prawidłowej weryfikacji raportu złożonego do akt przedmiotowej sprawy.

Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd uznał zatem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło również przepisy prawa procesowego przez niedokonanie oceny merytorycznej całości sprawy i wadliwe sporządzenie uzasadnienia. Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało na mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa, opisało przebieg postępowania i podsumowało, że rozpatrując sprawę nie dopatrzyło się naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, ani też naruszeń prawa materialnego skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło też, że badana decyzja uwzględnia wymagane przepisami ustawy środowiskowej elementy, a ponadto organ pierwszej instancji dokonał wymaganych uzgodnień. Organ odwoławczy nie stwierdził również, aby raport oddziaływania na środowisko wymagał sprostowania, dodatkowego uzupełnienia lub wyjaśnień.

W ocenie Sądu, tak sporządzone uzasadnienie decyzji nie świadczy o ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Porównanie treści przywołanych wcześniej przepisów z treścią Raportu znajdującego się w aktach sprawy, wraz z jego uzupełnieniami, pozwala na stwierdzenie, że Raport ten nie zawiera wszystkich istotnych dla jego treści elementów wskazanych przez ustawodawcę i mających zarazem znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Pomijając brak tych elementów w raporcie i przechodząc nad tymi brakami bez większych refleksji, właściwe organy naruszyły obowiązki wynikające z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że pozostawienie rozważań wynikających z braku elementów konstatujących Raport przeniosło się na niekompletność uzasadnienia decyzji organów obu instancji, w tym na naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego przeprowadzenia postępowania zapewniającego społeczeństwu pełny, zgodny z prawem udział w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 85 ust. 2 ustawy oraz art. 107 § 3 k.p.a.