Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2742/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 237, art. 147a ust. 1 pkt 1, art. 115a ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz W.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 523/13 w sprawie ze skarg W.J. oraz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (poprzednio A. sp. z o.o. z siedzibą w W.) zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg W.K. (dalej jako "skarżący") i A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca spółka"), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 5 marca 2002 r. skarżący zwrócił się do Starosty Powiatu Warszawskiego o "dokonanie pomiaru hałasu i wibracji budynku" przy ul. [...] – stanowiącego kompleks [...].

Zawiadomieniem z 13 czerwca 2002 r. Starosta Powiatu Warszawskiego poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji budynku [...]. Następnie Miejskie Laboratorium Chemiczne przy Urzędzie m.st. Warszawy 20 lutego 2004 r. dokonało kontrolnych pomiarów hałasu przenikającego do środowiska z obiektu. Kolejne pomiary przeprowadzono [...] czerwca 2005 r.

Decyzją z [...] września 2006 r. Prezydent m.st. Warszawy zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dotyczącego oddziaływania akustycznego na środowisko.

Skarżąca spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] kwietnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] lutego 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy nałożył na skarżącą spółkę obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego przedstawiającego oddziaływanie akustyczne na środowisko, jednocześnie określając zakres tego przeglądu na obejmujący analizę oddziaływania akustycznego na środowisko instalacji zlokalizowanych na dachu oraz w budynku kompleksu.

Skarżąca spółka złożyła przegląd ekologiczny wraz z pismem z 29 maja 2009 r. Przegląd obejmował analizę oddziaływania akustycznego na środowisko instalacji zlokalizowanych na dachu oraz w budynku. Przegląd został sporządzony na zlecenie skarżącej spółki przez firmę [...].

Decyzją z [...] stycznia 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nałożenia na skarżącą spółkę obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego przedstawiającego oddziaływanie akustyczne na środowisko.

Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Decyzją z [...] lutego 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji kompleksu, stwierdzając że "w wyniku przeprowadzonego postępowania nie ustalono, aby oddziaływanie Kompleksu (...) powodowało przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska". Jako podstawę decyzji organ wskazał art. 115a ust 1 i 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., obecnie Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś.").

Odwołania od tej decyzji wniósł skarżący, a także Spółdzielnia Mieszkaniowa B.

Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji instalacji [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że badania poziomu dźwięku emitowanego do środowiska przez instalację kompleksu, przeprowadzone 25 października 2011 r., spełniają wszystkie zalecenia zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2011 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania nie ustalono, żeby oddziaływanie akustyczne instalacji kompleksu powodowało przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją [...] grudnia 2012 r., uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 115a ust. 1 p.o.ś., ustalającej dopuszczalny poziom hałasu, możliwe jest tylko w razie stwierdzenia przez właściwy organ – na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia – przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, przy czym za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźników hałasu określonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826). Ustalenie, czy w konkretnym przypadku istnieją podstawy do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 115a p.o.ś., możliwe jest jedynie po przeprowadzeniu – w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami – postępowania wyjaśniającego, mającego na celu określenie w pierwszej kolejności, czy dany podmiot w związku ze swoją działalnością emituje poza teren swojej działalności hałas przekraczający dopuszczalny poziom. W ocenie organu odwoławczego, nie można podzielić stanowiska skarżącego, że tylko przegląd ekologiczny, sporządzany, na podstawie art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. na zlecenie prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia, może stanowić jedyny lub "najlepszy" dowód potwierdzający istnienie przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 115a p.o.ś. Ustawodawca na równi z pomiarami dokonanymi przez właściciela urządzenia stawia badania własne organu oraz dokonane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie pomiary hałasu emitowanego przez urządzenia [...] dokonane na zlecenie organu w większości wykazały przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w otoczeniu kompleksu. Jednocześnie jednak na ich podstawie nie jest możliwe dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń, czy kompleks jest źródłem emisji hałasu o poziomie przekraczającym normy. W takim właśnie przypadku może stać się koniecznym wyegzekwowanie od właściciela obiektu sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Skarżąca spółka – właściciel [...], została do przedłożenia takiego przeglądu zobowiązana. W ocenie organu odwoławczego, uzyskanie przeglądu może być konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy, o ile organ pierwszej I instancji nie będzie w stanie dokonać należytego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o inne dowody, czyli wyniki pomiarów poziomu hałasu emitowanego do otoczenia.

Zdaniem organu odwoławczego, nie jest jasne, na jakiej podstawie organ I instancji uznał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania nie ustalono, żeby oddziaływanie akustyczne instalacji kompleksu powodowało przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Organ odwoławczy podkreślił, że wyniki przeprowadzonych badań w najlepszym razie są niejednoznaczne, choć zdają się wskazywać na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w otoczeniu [...].

W ocenie organu odwoławczego, gdyby wyniki postępowania wyjaśniającego dały podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 115a p.o.ś., to wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy uniemożliwiłoby właścicielowi obiektu obronę swoich praw na drodze instancyjnej, co w konsekwencji doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargi na powyższą decyzję wniósł skarżący oraz skarżąca spółka.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. warunki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie zawarł precyzyjnych, jasnych i konkretnych wskazań dla organu I instancji, a tym samym uchybił treści tego przepisu. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie był jednak konsekwentny w tej ocenie – z jednej strony wskazał, że w większości wykonane pomiary hałasu w otoczeniu [...] wykazały przekroczenie norm hałasu, z drugiej, że na ich podstawie nie jest możliwe dokonanie ustaleń czy również obiekt ten jest źródłem emisji hałasu przekraczającym normy dopuszczalne. W ocenie Sądu I instancji, z decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2012 r. wynika, że podstawą umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu były wyniki pomiarów dokonanych 25 października 2011 r. przez Zakład Badań Środowiskowych, posiadający certyfikat nr AB836 Polskiego Centrum Akredytacji. W oparciu o te badania nie ustalono, żeby oddziaływanie akustyczne [...] powodowało przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, że przeprowadzony dowód nie wystarcza do wyjaśnienia sprawy. Organ odwoławczy zasugerował przy tym, że w takim przypadku może stać się koniecznym wyegzekwowanie przeglądu ekologicznego od właściciela obiektu. Zdaniem Sądu I instancji, z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ odwoławczy doszedł do takich wniosków, skoro w ogóle nie wykazał, że dokonał analizy i oceny całego zgromadzonego w od 2002 r. sprawie materiału dowodowego, w tym też ostatniego dokumentu zawierającego wyniki pomiarów badań hałasu z 25 października 2011. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy nie wykazał więc w wystarczający sposób, że zgromadzony na przestrzeni kilku lat materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, oraz że konieczne jest jeszcze przeprowadzenie innego dowodu.

Sąd I instancji wskazał, że organ II instancji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym powinien dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz "dokonać oceny prawidłowości zastosowania, bądź nieodpowiadającej ustalonemu stanowi faktycznemu właściwego przepisu prawa". Zdaniem Sądu I instancji, w przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny określić własne stanowisko w kwestii wszystkich wadliwości postępowania przed organem I instancji. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji uchybił powyższym zasadom, skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał przyczyn dlaczego uznał, że do wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji konieczne jest jeszcze przeprowadzenie innego dowodu. Nie wskazał przy tym jednoznacznie jaki dowód musi jeszcze przeprowadzić organ I instancji, żeby wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniósł skarżący oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

Skarżący w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 237 p.o.ś. w związku z art. 16 § 1 i 110 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżący zarzucił, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii prawnego obowiązku pozyskania dowodu w postaci przeglądu ekologicznego obiektu [...], sporządzonego zgodnie z decyzją organu I instancji z [...] lutego 2009 r. przez podmiot określony w decyzji organu odwoławczego z [...] sierpnia 2011 r.

Po drugie, art. 115a ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 237 p.o.ś., przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie bez prawidłowego przeprowadzenia dowodu w postaci przeglądu ekologicznego obiektu [...] , sporządzonego zgodnie z decyzją organu I instancji z [...] lutego 2009 r.

Po trzecie, art. 115a ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 237 p.o.ś. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że orzeczenie o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska, może nastąpić w sprawie, w której wydana została decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, z pominięciem wniosków wypływających z prawidłowo sporządzonego przeglądu ekologicznego, a tym samym, że w takiej sprawie nie ma obowiązku pozyskania przez organ przeglądu ekologicznego.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie jest dopuszczalne prowadzenie dalszych pomiarów środowiskowych w celu pełnego wyjaśnia stanu faktycznego sprawy, podczas gdy zakres postępowania dowodowego został ściśle określony w decyzji organu I instancji z 25 lutego 2009 r., która do chwili obecnej nie została wykonana. Zdaniem skarżącego, skutkiem tego Sąd I instancji sformułował wytyczne naruszające przepisy procesowe nakazujące organom administracji publicznej ustalenie prawdy materialnej na podstawie prawidłowo zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego.

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a przez niewłaściwe ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, co polegało na pominięciu okoliczności niewykonania przez skarżącą spółkę ostatecznej decyzji organu I instancji z [...] lutego 2009 r. zobowiązującej tę spółkę do sporządzenia przeglądu ekologicznego [...], co zostało stwierdzone w ostatecznym postanowieniem organu odwoławczego z [...] czerwca 2012 r.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak sformułowania jednoznacznych wytycznych dla organu odwoławczego odnośnie dalszego postępowania, a w szczególności poprzez brak wskazania, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest obarczony istotnym brakiem. Zdaniem skarżącego, brak jest tym samym rozstrzygnięcia o obowiązku pozyskania w niniejszej sprawie dowodu w postaci przeglądu ekologicznego [...].

Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 110, art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 147a ust. 1 pkt. 1 i art. 237 p.o.ś. przez sformułowanie sprzecznych z prawem wytycznych dla organu odwoławczego. Zdaniem skarżącego, polegało to na pominięciu konieczności uwzględnienia związania organów administracyjnych w niniejszej sprawie decyzją organu I instancji z [...] lutego 2009 r. oraz decyzją organu odwoławczego z [...] sierpnia 2011 r., które w sposób jednoznaczny określają obowiązek "pozyskania przeglądu ekologicznego" sporządzonego przez odpowiedni podmiot. Tym samym Sąd I instancji nie wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny, a przez to nieprawidłowy i powinien być uzupełniony o dowód w postaci przeglądu ekologicznego [...].

Po piąte, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. przez zawarcie wskazań co do dalszego postępowania naruszających zasadę szybkości postępowania, co polegało na ograniczeniu się przez Sąd I instancji do zbadania braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji i uchybienia obowiązkowi udzielenia wskazówek co do dalszego postępowania, które pozwoliłby organowi odwoławczemu działać w sprawie szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a., przez uznanie, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie szerszym od dopuszczonego przez art. 136 k.p.a. W szczególności konieczne jest pozyskanie opinii, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. oraz umożliwienie wypowiedzenia się co do jej treści stronom postępowania.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w związku z art. 15 k.p.a., przez bezpodstawne uznanie, że możliwe jest wydanie przez organ II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez nieprawidłowe uznanie, że organ odwoławczy naruszył powyższe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, Sąd I instancji nie wskazał, na czym konkretnie naruszenie tych przepisów miałoby polegać, oraz nie wykazał, że ewentualne naruszenie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., polegający na błędnym uznaniu, że uzasadnienie uchylonej decyzji organu odwoławczego nie spełniało wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności nie wyjaśniło "dlaczego jego zdaniem na podstawie pomiarów hałasów z 25 października 2011 r. uważa, że nie jest możliwe dokonanie nie budzących wątpliwości ustaleń, czy [...] jest źródłem hałasu, czy też nie jest" oraz nie wskazało "przyczyn dlaczego uznało, że do wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji konieczne jest jeszcze przeprowadzenie innego dowodu, niż dotychczas zgromadzone dowody w sprawie, przy czym jednoznacznie nie wskazało jaki dowód musi jeszcze przeprowadzić organ I instancji aby wydać rozstrzygnięcie w sprawie, którą organy obu instancji rozpatrują przez okres kilkunastu lat".

Organ odwoławczy podkreślił, że nie kwestionował faktu, że [...] stanowi źródło hałasu, wyjaśnienia natomiast wymagało ustalenia, czy emitowany hałas przekracza dopuszczalne normy. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał jednoznacznie w decyzji, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie innego dowodu i określiło, jakiego rodzaju ma to być dowód.

Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a., polegający na błędnym uznaniu, że pozyskanie opinii, o której mowa wart. 84 § 1 k.p.a., oraz umożliwienie wypowiedzenia się co do jej treści stronom postępowania, może zostać przeprowadzone w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego.

Po szóste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., polegający na uznaniu, że konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części wskazanej w uchylonej decyzji organu odwoławczego, a w szczególności pozyskanie opinii, o której mowa wart. 84 § 1 k.p.a. oraz umożliwienie wypowiedzenia się co do jej treści stronom postępowania, nie obligowało organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Po siódme, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak jakichkolwiek istotnych wskazań co do dalszego toku postępowania, a w szczególności braku wskazania, jakie konkretnie czynności mają zostać podjęte przez organ odwoławczy w celu rozstrzygnięcia sprawy, jak również braku wskazania, w jaki konkretnie sposób możliwe jest dokonanie oceny prawidłowości decyzji organu I instancji w oparciu o zebrany w sprawie, niepełny i nieaktualny już w dacie wydania uchylonej decyzji materiał dowodowy.

Organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od skarżących na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu odwoławczego skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na jego rzecz kosztów procesu za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na obie skargi spółka C. wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych z uwagi na fakt, że zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wniosła także o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, w razie oddalenia skarg kasacyjnych, Spółka wniosła o zawarcie w uzasadnieniu wyroku prawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, tj. wskazania, że organ odwoławczy zobowiązany jest wydać decyzję, w której utrzyma w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2012 r.

Uczestniczący w rozprawie prokurator wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jak i skargi kasacyjnej W.J.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Obie skargi kasacyjne są niezasadne a zaskarżone orzeczenie Sadu I instancji odpowiada prawu pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi' kasacyjnej skarżącego W.J. należy po pierwsze podkreślić, że przegląd ekologiczny nie stanowi "decydującego" dowodu w prawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Sama możliwość negatywnego oddziaływania nie determinuje stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Okoliczność, że przekroczone zostały dopuszczalne "normy hałasowe" ustala się na podstawie pomiarów przeprowadzonych przez właściwe organy (starostę bądź Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie) lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. Nr 206, poz. 1291) jakiegokolwiek podmiotu – w tym przypadku – podmiotu zobowiązanego do sporządzenia przeglądu ekologicznego. Okresowe pomiary hałasu w środowisku prowadzi się wówczas dla zakładu, na którego terenie eksploatowane są instalacje lub urządzenia emitujące hałas, dla którego zostało wydane pozwolenie na emitowanie hałasu do środowiska lub decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu. Poza tym istotną kwestią jest, że pomiary poziomu hałasu do środowiska powinien przeprowadzać podmiot mający odpowiednią akredytację w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935 ze zm. – uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II OPS, ONSAiWSA 2015/2/18).

Po drugie, chybione są zarzuty kasacyjne, które w tej sprawie podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 237 p.o.ś. w związku z art. 16 § 1 i art. 110 k.p.a. jak i art. 115a ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 115a ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. biorąc pod uwagę powyższe przesłanki dotyczące prawidłowego ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu oraz brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Dlatego tez zarzuty kasacyjne skarżącego, które podnoszą naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji, który orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. z powodu braku przeprowadzenia przeglądu ekologicznego są całkowicie chybione. Dotyczy to zarówno braku naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. jak i art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto brak jest także naruszenia z tej przyczyny art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 110 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 147a ust. 1 pkt 1 i art. 237 p.o.ś. Nie jest bowiem prawidłowe stanowisko, w świetle którego należy nałożyć na zakład obowiązek przeprowadzenia przeglądu ekologicznego, ponieważ jest to podstawowy i niezbędny warunek dla ustalenia, czy działalność takiego zakładu powoduje przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu obowiązującego na tym terenie z mocy prawa.

Po trzecie, dyspozycja art. 237 p.o.ś. stanowi tylko, że w przypadku wystąpienia okoliczności, które wskazują nawet potencjalnie na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, właściwy organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć na podmiot prowadzący instalację, który korzysta ze środowiska obowiązek opracowania i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Postępowanie w przedmiocie przeglądu ekologicznego jest wszczynane, co do zasady z urzędu, nie oznacza to jednak, że nie mogą w nim uczestniczyć inne podmioty niż inwestor, pod warunkiem, że wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1772/12, Lex nr 1530666). Ponadto kluczową przesłanką uzasadniającą nałożenie obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego jest wystąpienie w obrocie prawnym instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.o.ś., a jej brak czyni całe postępowanie bezprzedmiotowym. Dlatego też właściwy organ prowadzący postępowania powinien jednoznacznie ustalić, czy w związku z funkcjonowaniem danej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko (wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2018/10, Lex nr 1138043).

Po czwarte, należy zwrócić uwagę – mając na względzie przedmiot sprawy – że przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest stwierdzenie, że konkretna instalacja może negatywnie oddziaływać na środowisko, także poprzez emisję ponadnormatywnego hałasu. Decyzja ta ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności przy wydawaniu decyzji we wskazanym trybie, lecz właściwy organ ma obowiązek przedstawienia w decyzji przesłanek uzasadniających nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Ponadto właściwy organ musi ustalić, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Za takim rozumieniem przepisu art. 237 p.o.ś. dodatkowo przemawia treść art. 238 p.o.ś. Trzeba również zaznaczyć, że przegląd ekologiczny jest bowiem w istocie opinią specjalistyczną, a koszty jego sporządzenia obciążają prowadzącego tę instalację, stąd nie jest obojętnym nałożenie takiego obowiązku, w sytuacji gdy ten sam cel mógłby zostać osiągnięty w drodze innych środków dowodowych, np. pomiarów dokonanych przez właściwe podmioty, czyli nie jest to oczywiście niezbędny warunek do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Po piąte, istotnym zagadnieniem wymagającym podkreślenia jest to, że ustawodawca nie wskazuje na wystąpienie negatywnego oddziaływania, ale na możliwość jego wystąpienia. Jest to o tyle istotne, że do nałożenia powyższego obowiązku określonego w decyzji administracyjnej będzie wystarczała m.in. sama możliwość wystąpienia zagrożenia ponadnormatywnym oddziaływaniem hałasu na środowisko. Ponadto należy podnieść, że skoro z art. 237 p.o.ś. wynika, że wystarczy stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, to właściwy organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę wszystkie dowody, a nie tylko te, które wskazują na brak przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu (wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1568/12, Lex nr 1410752).

Po szóste, wydając decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu w trybie art. 115a p.o.ś. organ nie nakłada na zakład nowych obowiązków, lecz jedynie stwierdza, że zakład w związku ze swoją działalnością emituje hałas, który poza terenem zakładu przekracza dopuszczalny poziom hałasu dla określonego terenu objętego prawną ochroną. Z kolei w art. 3 pkt 48 p.o.ś. ustawodawca wyprowadził legalną definicję zakładu, zgodnie z którą jest to jedna lub kilka instalacji z terenem, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Ponadto właściwy organ w świetle tego przepisu tylko stwierdza określony stan faktyczny i prawny, przyporządkowując konkretnemu zakładowi określone w rozporządzeniu dopuszczalne poziomy hałasu, które muszą zostać spełnione poza zakładem. Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu jest zatem decyzją deklaratoryjną, związaną, a na jej zakres przedmiotowy nie ma wpływu adresat decyzji. W przeciwieństwie zatem do decyzji zobowiązującej prowadzącego instalację do sporządzenia przeglądu ekologicznego powyższa decyzja nie ma charakteru uznaniowego. Organem właściwym do wydania decyzji jest starosta na podstawie art. 378 ust. 1 p.o.ś., po stwierdzeniu na podstawie pomiarów – nawet ewentualnie jednokrotnego – przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

Po siódme, w stanie prawnym i faktycznym w tej sprawie chybione są także zarzuty kasacyjne podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, a dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dotyczy to naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a., a także w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. Wynika to z tego, że wbrew powyższym zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie sformułował precyzyjnych i prawidłowych wskazań dla organu I instancji w zakresie ewentualnych stwierdzonych wszystkich wadliwości postępowania przed organem I instancji. Dotyczy to także konieczności jeszcze przeprowadzenia innego dowodu w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. czyli w istocie opinii biegłego w przedmiocie przeglądu ekologicznego. Należy również podkreślić, że wytyczne organu odwoławczego są wewnętrznie sprzeczne, uzależniają bowiem wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu od przeprowadzenia przeglądu ekologicznego, czego błędnie nie dostrzegł w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji i co stanowiło naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto z naruszeniem dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że pomiary wykonane na zlecenie organu I instancji "w większości wykazały one przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w otoczeniu [...], jednocześnie jednak na ich podstawie nie jest możliwe dokonanie nie budzących wątpliwości ustaleń, czy również wspomniany obiekt jest źródłem emisji hałasu o poziomie przekraczającym owe normy".

Konkludując należy jeszcze raz podkreślić, że dwie powyższe decyzje mają inne podstawy prawne, charakter i są wydane w różnych celach. Nie należy jednak ich łączyć i wiązać ze sobą, chociaż obie związane są z ochroną środowiska przed hałasem i obie są istotne dla efektywnej ochrony środowiska. Oznacza to, że organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie dokonał niewłaściwej oceny w uzasadnieniu swojej decyzji, z naruszeniem dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a., łącząc w ten sposób dwie niezależne od siebie decyzje administracyjne w ramach danego tzw. ciągu działań prawnych i faktycznych.

Dlatego też ponownie rozpatrując tę sprawę organ odwoławczy zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. będzie związany oceną prawną i wskazaniami dotyczącymi dalszego postępowania wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O odstąpieniu od kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.