Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1299/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Mariusz Kotulski (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. D. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 18 kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargę oddala


UZASADNIENIE

Na podstawie uchwał Rady Gminy [...] z dnia [...] 2000r., Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] przystąpiono do sporządzania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla sołectw: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

M.D. (zwana dalej skarżącą) złożyła w dniu [...] .2001 r. wniosek o zmianę przeznaczenia jej działek nr [...] i [...] na cele związane z budownictwem mieszkaniowym Wniosek ten potraktowany jako zarzut został uwzględniony uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] 2003r, nr [...]

Projekt wskazanego wyżej planu tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] 2002 r. do dnia [...] 2002 r. Dodatkowo projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla części sołectwa [...] w zakresie nie obejmującym działki skarżącej wyłożono do publicznego wglądu w dniach od [...] 2003r. do dnia [...] 2003r,r a w zakresie obejmującym działkę skarżącej w dniach od [...] 2004r. do [...] 2004r. O wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu zawiadomiono pisemnie M. D.

Zarzut do w/w projektu złożyła pismem z dnia [...].2005r. M. D. podnosząc, iż przeznaczenie jej nieruchomości (działki nr [...] i [...]) w projekcie miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego uległo zmianie na jej niekorzyść. Dlatego też wniosła o pozostawienie jej działek w dotychczasowym "wykorzystaniu, z przysługującym rolnikowi prawem do budowy infrastruktury technicznej na terenach stanowiących gospodarstwo rolne (droga, wodociąg lub kopanie studni) oraz budowy (rozbudowy) zagrody siedliskowej. Jestem rolnikiem zatem wprowadzenie proponowanych w zapisach miejscowego planu zakazów dot. gruntów rolnych jest poważnym naruszeniem mojego interesu prawnego, zmuszona będę ograniczyć swoją działalność rolniczą, ponieważ korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Wartość nieruchomości ulega znacznemu obniżeniu."

Rada Gminy [...] uchwałą z dnia 18 kwietnia 2005r. [...]odrzuciła powyższy zarzut M. D.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż zarzut wniesiony przez M. D.został szczegółowo zbadany w oparciu o materiał dowodowy, który obejmuje dokumenty związane ze sporządzeniem projektu planu, takie jak: uchwała Rady Gminy o przystąpieniu do sporządzania planu, komunikaty, obwieszczenia i zawiadomienia Dowodowy materiał merytoryczny stanowią także: inwentaryzacja urbanistyczna wnioski do planu zgłoszone przez właścicieli gruntów, wnioski organów i instytucji wielokrotne opinie i uzgodnienia projektu planu, dokumenty świadczące o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, wykaz protestów i zarzutów, w tym zarzut złożony przez M. D. wraz ze sposobem ich rozpatrzenia przez Wójta i Rade Gminy, uchwały Rady o pozytywnym rozpatrzeniu zarzutu, dokumenty wznowienia procedury, tj. skorygowany projekt planu, ponowne uzgodnienia i dokumenty poświadczające ponowne wyłożenie fragmentów planu, zebrane zarzuty i protesty, w tym zarzut złożony przez skarżącą. Wskazano także, że materiałami dowodowymi przy rozpatrywaniu zarzutu były ponadto: projekt planu, prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko, materiały mapowe i opisowe poświadczające stan własności gruntów (wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów), obowiązujący do dnia 31.12.2003r. miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], plan zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego oraz opracowania specjalistyczne, w tym projekt planu ochrony Zespołu Parków Krajobrazowych.

W części obejmującej uzasadnienie faktyczne w pierwszej kolejności wskazano, że działki nr [...] i [...] położone są w obszarze Parku Krajobrazowego, w cennym kompleksie zieleni. W stanie obecnym działki nie są zainwestowane, nie są też intensywnie użytkowane rolniczo. Teren, na którym są położone posiada wyjątkowe wartości przyrodnicze, krajobrazowe i florystyczne. Częściowo w obrębie działek nr [...] i [...] znajduje się Skała, "która ma charakter skalnego bastionu o dwudziestometrowej wysokości". W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek po stronie północnej (działki nr [...],[...],[...]) znajduje się kompleks ostańców - Skały (pomnik przyrody 103 nr rej. [...]) wraz z bogatą murawą naskalną i stanowiskami roślin chronionych; po stronie południowej znajduje się grupa skałek tzw. [...] (na działkach nr [...],[...],[...],[...] - pomnik przyrody 104 nr rej. [...] również z bogatą murawą naskalną. Działki przylegają do drogi polnej. Są znacznie oddalone od istniejących i projektowanych terenów budowlanych.

Zaznaczono, że w dotychczasowych opracowaniach planistycznych teren działek nr [...] i [...] był terenem niebudowlanym. Ustalenia o przeznaczeniu tego terenu na cele zieleni o szczególnym znaczeniu przyrodniczym oraz ustalenie takiego kierunku zagospodarowania tych terenów określały lub nadal określają: obowiązujący do [...] .2003r. plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].1993r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego nr 6, poz.301) wraz ze zmianą tego planu (bez wsi [...]) w zakresie terenów mieszkalnych i infrastruktury technicznej uchwalona uchwałą nr [...] z [...] .1997r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego nr 20, poz. 117); studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalone uchwałą nr [...] z dnia [...].1999r. Podniesiono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy ustala pozostawienie dotychczasowego niebudowlanego przeznaczenia przedmiotowego terenu, w celu ochrony jego szczególnych walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Obszar ten leżąc w granicach Parków Krajobrazowych ustanowionych rozporządzeniem nr 6 Wojewody z dnia [...] 1997r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego nr 18) ze względu na wyjątkowe walory krajobrazowe i florystyczne podlega ochronie. Studium ustala podstawowe funkcje Gminy, którymi obok rolnictwa, są turystyka i rekreacja budowana właśnie na bazie zasobów krajobrazowych i przyrodniczych tego terenu.

Projekt planu włącza przedmiotową działkę w obszary zieleni nieurządzonej, o szczególnym znaczeniu przyrodniczym, pełniące ważną rolę połączeń w systemie węzłów i korytarzy ekologicznych, z zakazem wprowadzania zabudowy, na rysunku planu są one oznaczone symbolem ZN, Skarżąca nie wyraża na to zgody podnosząc, że takie przeznaczenie nie tylko ogranicza prowadzenie działalności rolniczej, ale narusza jej interes prawny i powoduje spadek wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu uchwały przedstawiono też przebieg procesu planistycznego podnosząc, że na sposób rozpatrzenia przedmiotowego zarzutu miały wpływ wyniki przeprowadzonych uzgodnień i opinii do projektu planu. Ze względu na położenie działek w obszarze objętym ochroną (park krajobrazowy) Rada Gminy zbadała stanowiska wyrażone w trakcie sporządzania planu przez organy właściwe w sprawach parku krajobrazowego tj. Wojewodę jako organ tworzący parki oraz Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych działającego w imieniu Wojewody w sprawach krajobrazowych. Wskazano, że już na etapie początkowym planu, w przekazywanym wniosku - postulacie, Wojewoda nakazał przestrzeganie przepisów odrębnych przy sporządzaniu planu, w szczególności ustaw o ochronie przyrody i Prawo o ochronie środowiska. W trakcie procedury opiniowania i uzgadniania projektu planu Wojewoda w piśmie z dnia [...] 2002r., zwrócił uwagę na konieczność uzyskania stanowiska Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych. Opinia taka została wydana z data [...] 2002r., a jej zalecenia wprowadzono do projektu planu. Następnie po zakończeniu pierwszego wyłożenia projektu do publicznego wglądu Zarząd Gminy mając na celu rzetelne rozpatrzenie złożonych zarzutów (kierując się wymienionym wcześniej zaleceniem Wojewody) wystąpił do Dyrektora ZJPK o zaopiniowanie możliwości ewentualnych zmian w projekcie planu wynikających ze złożonych zarzutów. W piśmie z dnia [...] 2002r. Dyrekcja ZJPK zajęła stanowisko do poszczególnych spraw objętych zarzutami. W stosunku do przeznaczenia działek nr [...] i [...] w [...] pod zabudowę Dyrektor ZJPK wyraził stanowisko negatywne, co oznaczało konieczność uwzględnienia przez Zarząd Gminy opinii jednostki działającej z upoważnienia Wojewody, a tym samym negatywnego rozpatrzenia szeregu zarzutów, wśród nich zarzutu złożonego przez M. D., której sprawę negatywnie zaopiniowała DZJPK. Z kolei Rada Gminy rozpatrując zarzut uznała, że stanowisko DZJPK jest opinią, a nie negatywnym uzgodnieniem w rozumieniu przepisów (brakiem uzgodnienia) i nie przyjęła projektu uchwały o odrzuceniu zarzutu, podobnie jak i w sprawie innych zarzutów podobnych rodzajowo do zarzutu M. D.. W związku z tym, ze propozycje odrzucenia zarzutu nie zostały przyjęte przez Radę Gminy, która podjęła uchwałę o pozytywnym ich rozpatrzeniu, tym samym wyraziła zamiar pozytywnego rozstrzygnięcia dla właścicieli gruntów (autorów zarzutów) -skorygowany został projekt planu poprzez objęcie terenami budowlanymi działek będących przedmiotem zarzutów, w tym zarzutu (wniosku) wniesionego przez M. D. Po dokonanej korekcie projektu planu została powtórzona procedura planistyczna w niezbędnym zakresie, to jest uzgodnienia skorygowanego projektu z DZJPK, uwzględnienia w projekcie stanowiska zajętego przez DZJPK (z dokonaniem, w razie potrzeby korekt) a następnie ponownego wyłożenia projektu planu w zakresie terenowym obejmującym działki, których właściciele uprzednio złożyli zarzuty, z uwzględnieniem wyników uzgodnienia. Realizując powyższe ponowienie procedury Wójt Gminy zwrócił się pismem z dnia [...] 2004r. do Dyrekcji Zespołu Parków Krajobrazowych o ponowne uzgodnienie projektu planu w zakresie złożonych zarzutów, w tym zarzutu M. D.. Dyrektor ZJPK działający z upoważnienia Wojewody pismem z dnia [...] 2004r. wydał postanowienie w oparciu o art.23 ust.5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz.880), w którym zajął stanowisko w odniesieniu do poszczególnych spraw. Do skorygowanego projektu planu w zakresie przeznaczenia działek nr [...] i [...] stanowiących własność M. D. DZJPK dokonał uzgodnienia negatywnego. W sytuacji tej ponownie wyłożony do publicznego wglądu projekt planu w zakresie terenowym j. w. został zmieniony w wyniku negatywnego uzgodnienia przez DZJPK poprzez włączenie przedmiotowej działek do terenów zieleni nieurządzonej i terenów leśnych zgodnie z obecnym ich użytkowaniem. Po zapoznaniu się z wyłożonym ponownie projektem M. D. złożyła zarzut przeciw ustaleniom projektu planu ograniczającym możliwość zagospodarowania działki zgodnie z wolą właściciela, przez co jego interes prawny został naruszony. Zarzut ten nie został uwzględniony przez Wójta i w związku z tym wymagał rozstrzygnięcia przez Radę Gminy.

W uzasadnieniu prawnym uchwały wskazano, że ze stwierdzonym stanem faktycznym i zgromadzonym materiałem dowodowym ścisły związek wykazują przepisy:

1. ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, która stanowi, że zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, ochrony środowiska i ochrony przyrody (art.7 ust.1 pkt 11),

2. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, określającej cele, zasady i formy ochrony przyrody i stanowiącej m.in., że celem ochrony przyrody jest zachowanie dziedzictwa geologicznego i paleontologicznego (art.2 ust.1 pkt 3), ochrona walorów krajobrazowych polegająca na zachowaniu cech charakterystycznych danego krajobrazu, w tym rzeźby terenu (art.2 ust.2 pkt 5 w zw. z art.3 pkt 8 i 23), cele ochrony przyrody realizowane są przez uwzględnienie wymagań ochrony przyrody m.in. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art.3 pkt 8), a jedną z form ochrony przyrody są parki krajobrazowe (art.6 ust.1 pkt 3), projekty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z wojewodą (art.16 ust.7),

3. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska nakazującej zapewnienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ochrony walorów krajobrazowych (art.71 ust.3 i art.72 ust.1 pkt 5), a także dopuszczającej ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w celu ochrony zasobów środowiska na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art.130 ust.2),

4. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowi m.in. w art.10 ust.1, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymogi ładu przestrzennego walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, prawo własności oraz inne wymogi określone w art.1 ust.2 pkt 1-6; ustawa stanowi również, że w planie miejscowym, w zależności od potrzeb ustala się zakaz zabudowy wynikający z potrzeb ochrony środowiska, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody (art.10 ust.1 pkt 8),

5. rozporządzenia nr 6 Wojewody Karkowskiego z dnia 16 maja 1997r., w sprawie ochrony Zespołu Parków Krajobrazowych (Dz. Urz. Woje. Krakowskiego nr 18, z 5.06.1997r,), w którym ustalony został obszar parku krajobrazowego, jego otulina i przepisy obowiązujące na jego obszarze.

W części uzasadnienia zatytułowanej: "rozpatrzenie zarzutu, przesłanki rozstrzygnięcia" podniesiono, że Rada Gminy [...] rozważyła na tle zebranego materiału dowodowego, opisu poszczególnych działań proceduralnych dot. zarzutów do projektu planu oraz przepisów wykazujących związek z rozpatrywaną sytuacją faktyczną. Rada stwierdziła, ze za uwzględnieniem zarzutu przemawiają uprawnienia zainteresowanej wynikające z prawa własności nieruchomości. Mając na względzie prawo własności i interes prawny właściciela, organy Gminy (Zarząd, Wójt oraz Rada Gminy) podjęły proceduralne działania mające na celu uzyskanie możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia zarzutu. W związku ostatecznie negatywnym stanowiskiem zawartym w postanowieniu z [...] .2004r. Dyrektora JPK - nie ma możliwości pozytywnego rozpatrzenia zarzutu wniesionego przez M. D., a Gmina musi uwzględnić wynik uzgodnienia z organem właściwym na mocy ustawy w sprawach zagospodarowania terenów leżących w parku krajobrazowym. Organ ten, jak wykazuje zebrany materiał dowodowy konsekwentnie kilkakrotnie wyrażał i podtrzymywał negatywne stanowisko w sprawie działek nr [...] i [...] ze względu na ich położenie w terenach o szczególnych walorach krajobrazowych. W związku z tym Rada Gminy przyjmując za w/w organem konieczność ochrony walorów krajobrazowych, jako dziedzictwa przyrodniczego i dobra w tym konkretnie przypadku nadrzędnego w stosunku do prawa własności - zadecydowała o odrzuceniu zarzutu M. D..

Wskazano, ze generalną podstawą prawną rozstrzygnięcia złożonego zarzutu jest przepis art.24 ust.3 ustawy z 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne." Na podstawie rozpoznanego szczegółowo stanu faktycznego oraz przepisów prawa materialnego pozostających w związku z opisanym stanem faktycznym Rada Gminy [...] uznała, że decyzją właściwą jest odrzucenie zarzutu. Organ planistyczny zaznaczył, że ma świadomość, iż takie rozstrzygnięcie powoduje naruszenie interesu prawnego właściciela, ale wobec tego, że zostało ono podjęte po wnikliwym i wszechstronnym rozpoznaniu wszelkich okoliczności sprawy - a ponadto Rada Gminy, jak i Zarząd, a następnie Wójt podejmowali starania o pozytywne dla właścicieli rozstrzygnięcia, uchwała o odrzuceniu zarzutu jest uchwałą prawidłową nie naruszającą porządku prawnego.

Wyjaśniono także, że przepis art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje radę gminy do rozpatrzenia zarzutu, nie obliguje natomiast rady do jego uwzględnienia. Rada gminy ma więc prawo do odrzucenia zarzutu, a tym samym naruszenia w przypadkach uznanych za konieczne interesu prawnego zainteresowanej osoby, jeżeli takim rozstrzygnięciem nie narusza prawa. Projekt planu podtrzymuje niebudowlane przeznaczenie terenu na części przedmiotowego obszaru, nie tworzy dodatkowych nowych ograniczeń w zakresie sposobu wykonywania prawa własności (w stosunku do stanu przed jego wejściem w życie, gdyż w chwili obecnej jest to "teren bez planu miejscowego"). Podkreślono, iż "plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości" (art.33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) - może więc wprowadzać ograniczenia w tym zakresie, jeżeli tak jak w rozpatrywanym przypadku stwierdza niesprzeczność takich rozstrzygnięć z Konstytucją RP, kodeksem cywilnym oraz innymi ustawami. Poprzez opis stanu faktycznego i stanu prawnego oraz związków między nimi wykazano, że ograniczenia dla sposobu zagospodarowania działki wynikające z odrzucenia przedmiotowego zarzutu, chociaż naruszają interes prawny właściciela, nie powodują stanu naruszenia prawa, mogą zatem być skutecznie wprowadzone do ustaleń planu. W ocenie organu planistycznego z należytą starannością rozpoznano i zważono okoliczności faktyczne oraz przepisy prawa wiążące się ze stwierdzonym stanem faktycznym. Rada w tej indywidualnie rozpatrywanej sprawie uznała, że uwzględnienie wymogów ochrony niezaprzeczalnych walorów krajobrazowych i dziedzictwa geologicznego winno mieć pierwszeństwo przed uprawnieniami wynikającymi z prawa własności nieruchomości. Zakres uznaniowości rozstrzygnięcia, które wynika z ustawowego umocowania władztwa planistycznego gminy, został zminimalizowany, poprzez wnikliwe ustalenie stanu faktycznego oraz przepisów, które nakładają na Gminę ściśle określone zadania w zakresie przeznaczania terenów i ustalania zasad ich zagospodarowania i dają gminie instrument przygotowania realizacji tych zadań w formie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym odrzucenie zarzutu mieści się w granicach "władztwa planistycznego gminy" wynikającego z postanowień art.4 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i jest pozbawione elementu dowolności, mimo naruszenia interesu prawnego właściciela - co w efekcie upoważniło Radę Gminy do przyjęcia zaskarżonej uchwały.

Skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z 18 kwietnia 2005 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. D., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż zaskarżona uchwała narusza art.18 ust.2 pkt 4 i art.25 ustawy z dnia 7.07.1994r, o zagospodarowaniu przestrzennym; art.1 ust.2 pkt 1, 2, 3, i 5 oraz art.3 pkt 1 i 2 cyt. wyżej ustawy oraz art.7 Konstytucji RP. Nadto skarżącą zarzuciła nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, które stało się przyczyną wydania wadliwego rozstrzygnięcia, gdyż treścią zarzutu nigdy nie była zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na budowlane, a jedynie kwestionowała wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy siedliskowej na gruntach rolnych. Nieprawdą jest także, iż jej grunty rolne nie są zainwestowane. Podniosła, że procedura planistyczna zgodnie z art.18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obejmuje szereg czynności, które powinny być, podejmowane kolejno. W żadnym przypadku nie jest możliwe odstąpienie od ustalonych w tym przepisie zasad postępowania (por. wyrok NSA z dnia 10.01.1997, sygn. II SA/Łd 1681/96, OSS 2001/1/12). W przedmiotowej sprawie zachodzą takie uchybienia. Uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody winne być dokonywane z Wojewodą. "Uzgodnienia tego dokonał (a raczej odmówił) Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych działający w imieniu Wojewody. Naruszenie prawa w tym zakresie przejawia się w fakcie, iż Wojewoda nie mógł upoważnić Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych do uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nie posiadał do tego podstawy prawnej. Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu planistycznym nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. A zatem upoważnienie to nie mogło opierać się o treść art.268a kpa. Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych nie jest pracownikiem urzędu wojewódzkiego. Podstawą upoważnienia nie mógł być zatem art.32 ustawy o administracji rządowej w województwie. Po drugie uzgodnienie zostało dokonane w niewłaściwej formie prawnej. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, który w stanie na chwilę dokonywania uzgodnienia zezwalałby na dokonywanie uzgodnienia w formie postanowienia. Instytucja taka jest znana ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tymczasem przedmiotowa procedura jest prowadzona na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Po trzecie, zgodnie z wywodem uzasadnienia Rada Gminy [...] odrzuciła zarzut m.in. na podstawie przepisów rozporządzenia nr 6 Wojewody Krakowskiego z dnia 16 kwietnia 1997 roku w sprawie ochrony Zespołu Parków Krajobrazowych w województwie krakowskim. Rozporządzenie to utraciło moc na podzastawie art.11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z przywołanym przepisem dotychczasowe akty wykonawcze zachowały moc przez okres nie dłuższy niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. A zatem rozporządzenie Wojewody bezpowrotnie przestało obowiązywać najpóźniej w dniu 2 sierpnia 2001 roku. Skarżąca podniosła również, ze skarga dotycząca odrzucenia zarzutu odnosi się w istocie do projektu planu, a nie do interesu prawnego wynikającego z treści uchwały odrzucającej zarzut. Legitymacja do składania zarzutu i wnoszenia skargi oparta jest wyłącznie o potencjalne zagrożenie interesu danego podmiotu, a nie faktyczne naruszenie tego interesu. Zatem Sąd winien zbadać, czy sam projekt planu nie narusza przepisów powszechnie obowiązujących i prawnych interesów indywidualnych. W tym kontekście zarzuca ona, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego potencjalnie narusza jej prawo własności poprzez ingerencję sprzeczną z zasadą proporcjonalności wyrażona w art.31 ust.3, a także art,7 Konstytucji RP oraz poprzez naruszenie art.1 ust.2 pkt 1, 2, 3 i 5 oraz art.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. "Żaden z przywołanych przepisów nie uzasadnia bowiem wprowadzenia na gruntach rolnych objętych parkiem krajobrazowym całkowitego zakazu zabudowy w tym zagrody siedliskowej i to w sytuacji, gdy zabudowa taka jest już faktycznie realizowana."

W odpowiedzi na skargę złożonej przez Wójta Gminy [...] podano, że uzasadnienie swojego stanowiska w przedmiotowej sprawie Gmina przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie w dniu 30.06.2006r. pełnomocnik Wójta Gminy [...] potwierdził, że skarżąca w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu z 2004r. na budowę jest w trakcie realizacji inwestycji na działkach objętych skargą

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozważań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut. Projekt planu nie jest jeszcze powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego i jako taki nie może ingerować w prawo własności. Zarzuty naruszenia (ograniczenia) prawa własności skarżącego ustaleniami planu są zatem nieuzasadnione. Zaskarżona uchwała stanowi bowiem jedynie swego rodzaju "odpowiedź" rady gminy na wniesiony zarzut, w ramach prawem określonej procedury planistycznej. Uchwała ta sama w sobie nie zawiera żadnych regulacji normatywnych, a więc i nie stanowi prawa miejscowego Dopiero postanowienia uchwalonego przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wejdą w życie i będą obowiązywać na terenie gminy są prawem lokalnym - wprowadzonym na podstawie aktu prawa miejscowego. Zatem to uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwała o odrzuceniu zarzutu, może zawierać postanowienia normy prawne) ograniczające zakres korzystania z prawa własności określonych nieruchomości. Te zagadnienia nie podlegają badaniu w przedmiotowej sprawie, której granice określa zaskarżona uchwała, prawidłowość jej podjęcia i zawartego w w niej uzasadnienia (faktycznego i prawnego).

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej. Na gruncie spraw ze skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że sąd administracyjny ma jedynie kompetencje do zbadania, czy zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, pozwalające stwierdzić brak dowolności w działaniach organów planistycznych oraz ustalić prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Podkreślić przy tym należy, że ze względu na powyższą zasadę określoną w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz mając na uwadze treść art.134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie uchwała o odrzuceniu zarzutów do projektu planu, a nie całość procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kontrola przez Sąd jednego z etapów procesu planistycznego - prawidłowości rozpatrzenia konkretnego zarzutu przez radę gminy - nie może rozciągać się na całość dotychczasowych działań planistycznych podejmowanych przez właściwe organy. Wiązałoby się to bowiem z przekroczeniem przedmiotu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, którym jest wyłącznie uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu, a ewentualna ocena Sądu wyrażona odnośnie zachowania procedury planistycznej przez właściwe organy odnosiłaby się tylko do jej części a nie do całości, a nadto wiązałaby organy nadzoru i Sąd w przypadku późniejszej oceny (w trybie nadzoru, czy też skargi do sądu administracyjnego) uchwały zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stąd też zarzuty odnoszące się do prawidłowości zachowania zasad procedowania (np. odpowiedniej kolejności poszczególnych czynności, dokonywania uzgodnień przez uprawnione podmioty) w procesie planistycznym przez właściwe organy pozostają nie mogą być skutecznie podnoszone w tej sprawie sądowoadministracyjnej odnoszącej się wyłącznie do uchwały o odrzuceniu zarzutu przez radę gminy. Podnoszone w tym względzie przez skarżącą zarzuty będą mogły być skutecznie podnoszone na etapie dokonywania przez Sąd kontroli uchwały zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w wyniku skargi organu nadzoru bądź, skargi innego podmiotu w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym). Wtedy bowiem przedmiotem kontroli Będzie akt prawa miejscowego oraz całość procedury planistycznej, jej prawidłowość, w tym właściwe zachowanie kolejności poszczególnych etapów procedowania, właściwość organów itp., a nie tylko jeden z jej etapów - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej.

Oczywistym jest, na co wskazuje skarżąca w swojej skardze, iż rozpoznanie przez sąd skargi na odrzucenie zarzutu przez radę gminy nie ogranicza się wyłącznie do kontroli tej uchwały pod względem formalnym np. tylko do stwierdzenia czy zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozpoznanie takiej sprawy sądowoadministracyjnej wiąże się również z merytoryczną oceną zawartej w uzasadnieniu uchwały argumentacji rady gminy. Wiąże się to zatem z kontrolą czy postępowanie rady gminy polegające na odrzuceniu zarzutu, w odniesieniu do potencjalnego interesu indywidualnego skarżącej i ewentualnego interesu publicznego jest uzasadnione, a tym samym czy zawarte w uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutu argumenty są zasadne, spójne, logiczne, przekonywujące i nie naruszają prawa powszechnie obowiązującego. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego. Nie chodzi zatem w tym wypadku o ocenę prawidłowości trybu postępowania poprzedzającego uchwalenie planu, która ma miejsce dopiero na etapie kontroli uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze skutkami przewidzianymi w art. 27 ust. 1 ustawy, lecz o ocenę prawidłowość odpowiedzi na złożony zarzut. Odpowiedź ta nie może być dowolna i musi nawiązywać do treści projektu planu, a tym samym również do elementów mających na tę treść wpływ.

Samo potencjalne zagrożenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej taką uchwałą nie musi wiązać się z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Taka sytuacja ma np. miejsce w przedmiotowej sprawie. Zagrożenie interesu prawnego skarżącej polegające na odrzuceniu jej zarzutu, i związana z tym potencjalna możliwość uchwalenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla niej niekorzystnych nie oznacza w sposób automatyczny naruszenia obowiązującego porządku prawnego.

Biorąc pod uwagę powyższe założenia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził; ze zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Uchwała ta zawiera prawidłowe uzasadnienie - odpowiadające wskazanym wyżej wymogom - z którego wynika, że organ planistyczny rozważał okoliczności podniesione w zarzucie, zbadał indywidualną sytuacje podmiotu wnoszącego zarzut oraz przedstawił argumentacje faktyczną i prawną na uzasadnienie projektowanego rozwiązania planistycznego. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, ze nie ma ona charakteru dowolnego, a ingerencja w prawo własności skarżącego nie przekracza granic uzasadnionych koniecznością realizacji interesu publicznego. Brak podstaw do przekwalifikowania w, terenu obejmującego działki nr [...] i [...] położone w [...] na teren przeznaczony pod budownictwo wyjaśniono odwołując się do argumentów zarówno prawnych związanych z charakterem prawnym i uwarunkowaniami tzw. władztwa planistycznego gminy oraz obowiązkiem realizacji przez gminę zadań publicznych, Dotyczących zwłaszcza gospodarki terenami i ochrony środowiska oraz zapewnienia ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju, a także poszanowania w granicach przewidzianych prawem prawa własności - z powołaniem się na odpowiednie przepisy prawa, jak i do argumentów związanych z faktycznymi uwarunkowaniami przedmiotowej nieruchomości z zaakcentowaniem jej położenia w obszarze Parku Krajobrazowego, w terenach otwartych i eksponowanych o wyjątkowych walorach przyrodniczych i krajobrazowych. Częściowo w obrębie działek nr [...] i [...] znajduje się Skała, "która ma charakter skalnego bastionu o dwudziestometrowej wysokości" (cytat za opracowaniem prof. dr. hab. Stefana Aleksandrowicza Pt. Waloryzacja geologiczna i geomorfologiczna projektowanych zespołów przyrodniczo-krajobrazowych "). W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek po stronie północnej (na działkach nr [...],[...],[...]) znajduje się kompleks ostańców - Skały [...] pomnik przyrody 103 nr rej. [...]) wraz z bogatą murawą naskalną i stanowiskami roślin chronionych; po stronie południowej znajduje się grupa skałek tzw. [...] tną dz. nr [...],[...],[...],[...] - pomnik przyrody 104 nr rej. [...]) również z bogatą murawa naskalną. Działki przylegają do drogi polnej i są znacznie oddalone od istniejących i projektowanych terenów budowlanych. Tym samym uzasadniono potrzebę zachowania przedmiotowych terenów jako niebudowlanych. Argumentacja uzasadnienia zaskarżonej uchwały wskazuje przy tym, że na etapie projektowania rozwiązań planu kierowano się w równym stopniu wskazanymi wyżej wymogami ustawowymi, jak i uwarunkowaniami o charakterze faktycznym, biorąc łącznie pod uwagę obie grupy okoliczności.

Stanowisko organu planistycznego zostało dokładnie uzasadnione i wsparte stanowiskiem zawartym w wiążącym organ planistyczny postanowieniu z [...].2004r., znak: [...] w którym negatywnie uzgodniono pozostawienie działek nr [...] i [...] położonych w [...] w dotychczasowym użytkowaniu z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej zgodnie z żądaniem M. D, a także stanowiskiem Wojewody zawartym w piśmie z dnia [...].2004r. znak[...]. Poprawności odpowiedzi na złożony zarzut nie dyskwalifikują zarzuty skarżącej, że treścią jej zarzutu nie było żądanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na budowlane, a tylko kwestionowała wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy siedliskowej na gruntach rolnych oraz że jej nieruchomości nie są zainwestowane. Kwestionowanie przez skarżącą wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy siedliskowej na gruntach rolnych wiąże się bowiem de facto z dopuszczeniem zabudowy na tych terenach, a więc z wprowadzeniem możliwości realizacji obiektów budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, szczególnie z twierdzeń M.D., a także przedstawiciela strony przeciwnej sama skarżąca realizuje na przedmiotowych działkach inwestycję w formie zabudowy siedliskowej w oparciu o prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę z 2004r. Trudno zatem zgodzić się z argumentacją skarżącej, iż projektowane zapisy planu, które w przyszłości wejdą w życie i będą obowiązywać dla tego obszaru (obejmującego działki nr [...] i [...] ) a potencjalnie wprowadzające na nim całkowity zakaz zabudowy, pozbawią ją możliwości realizacji zabudowy siedliskowej, gdyż taką właśnie inwestycję na tych działkach prowadzi. Poza tym ewentualne wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na przedmiotowym obszarze będzie skutkowało w stosunku na przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i w żaden sposób nie wpływa na możliwość realizacji, kontynuowania oraz zakończenia inwestycji skarżącej, która prowadzona jest na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam zaś fakt, iż zabudowa siedliskowa jest realizowana przez na działkach nr [...] i [...] nie oznacza, iż organ planistyczny nie może na tym obszarze wprowadzić całkowitego zakazu zabudowy na przeszłość, a całokształt okoliczności faktycznych przedmiotowego terenu został uwzględniony przez organ planistyczny. Podkreślić należy, że fakt rezygnacji przez organ planistyczny z przeznaczenia terenu na określony cel, o ile mieści się to w granicach należycie realizowanego i uzasadnionego władztwa planistycznego – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - nie może być traktowany jako okoliczność podważająca legalność działań tego organu.

Analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego w świetle zagadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że zaskarżonej uchwale nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem, a organowi planistycznemu zarzucić, iż nie uwzględnił występujących w tej sprawie okoliczności, jako że istotą instytucji zarzutów do projektu planu było zagwarantowanie - w granicach wyznaczonych przez prawo - poszanowania interesów prawnych poszczególnych pomiotów, zwłaszcza interesów opartych na prawie własności. W niniejszej sprawie Rada Gminy [...] nie nadużyła swojego "władztwa planistycznego".

Przeanalizowana przez Sąd argumentacja przedstawiona przez skarżącą w jej skardze nie daje podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z ; prawem. Warto wskazać w kontekście zarzutów podnoszonych przez stronę ikrzącą w skardze do sądu administracyjnego na ugruntowany już w judykaturze pogląd (prezentowany m.in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.06.2003r, sygn. akt II SA/Kr 2676/02) zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przygotowywany na podstawie wspomnianego władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma (m.in. dość szeroką swobodę wyboru konkretnych rozwiązań, które muszą godzić ze ;sobą różne interesy i uwzględniać interes publiczny, wymagania ochrony środowiska, ,kwestie gospodarcze i ekonomiczne itp. W przedmiotowej sprawie stanowisko strony skarżącej uzasadnione jest wyłącznie jej indywidualnym interesem, podczas gdy organ planistyczny uwzględnił wszystkie zbiegające się w sprawie interesy, dając tętnu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i wykazując tym samym, że nie ma ona charakteru dowolnego.

Na koniec uznać należy za nieuzasadniony zarzut skarżącej, iż Rada Gminy [...] odrzuciła zarzut m.in. na podstawie rozporządzenia nr 6 Wojewody Krakowskiego z dnia 16.05.1997r. w sprawie ochrony Zespołu Parków Krajobrazowych w województwie krakowskim (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z 506.1997r., nr 18, poz.209), w sytuacji gdy owo rozporządzenie utraciło moc na podstawie art.11 ustawy z dnia 7.12.2000r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, zgodnie bowiem z przywołanym przepisem dotychczasowe akty wykonawcze zachowywały moc obowiązująca wyłącznie przez okres nie dłuższy niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie, a więc powołane rozporządzenie przesłało obowiązywać najpóźniej w dniu 2.08.2001 r.

Otóż Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 809.2004r., sygn. akt IV SA 1731/03, iż trudno przyjąć, że z założenia racjonalny prawodawca w art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21) wyraża wolę utraty mocy obowiązującej wszystkich aktów podstawowych (np. rozporządzeń wojewody) powołujących do życia dotychczas funkcjonujące parki narodowe, parki krajobrazowe obszary chronionego krajobrazu i pomniki przyrody, skoro w art. 3 i art.7 powołanej ustawy potwierdził. że są one parkami narodowymi, parki krajobrazowymi obszarami chronionego krajobrazu i pomnikami przyrody w rozumieniu przedmiotowej ustawy ustawą. Przyznając, że treść art. 11 jest co najmniej niezrozumiała to jej prawidłowa nie może obyć się bez przyjęcia argumentów wykładni celowościowej, istotnie bowiem, gdyby analizować przepis art. 11 w oderwaniu od treści pozostałych zawartych w tej ustawie i poddać ten przepis jedynie wykładni gramatycznej, to mogłoby to doprowadzić do wniosków, jakie sformułowała skarżąca. Akty normatywne tworzące parki narodowe, parki krajobrazowe obszary chronionego krajobrazu i pomniki przyrody, w postaci rozporządzeń Rady Ministrów wojewodów itp. niezmienione po 6 miesiącach od wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody są obowiązującymi aktami prawnymi. Takim właśnie aktem wykonawczym jest rozporządzenie nr 6 Wojewody z dnia [...].1997r w sprawie ochrony Zespołu Parków krajobrazowych w województwie (wbrew niefortunnemu tytułowi nie jest to akt podustawowy określający plan ochrony Zespołu Parków Krajobrazowych, lecz akt tworzący wskazane w nim parki krajobrazowe m in Park Krajobrazowy [...] obejmujący także gminę [...]). W konsekwencji zatem Rada Gminy [...] mogła w uzasadnieniu swojej uchwały powołać się na w/w rozporządzenie Wojewody .

Z tych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) należało oddalić.