Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 7/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1509/21 w sprawie ze skargi P. I. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 maja 2021 r., znak DOA-ZPPOHII.612.27.2021.KP w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1509/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.I. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 maja 2021 r., znak DOA-ZPPOHII.612.27.2021.KP w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I) i zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Skarżącego P.I. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Uchylonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy N. o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkaniowego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego, tj.:

1) § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Nr 24 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 91, poz. 2456, ze zm., dalej: "Rozporządzenie"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do zastosowania zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych konieczne jest poczynienie przez organ uzgadniający ustaleń, że umiejscowienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej będzie związane ze zniszczeniem drzew, a sama potencjalna możliwość wycięcia drzew nie powoduje konieczności odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy;

2) § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na arbitralnym przyjęciu, że rolą Organu odwoławczego jest ustalenie, czy możliwa jest realizacja inwestycji polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej bez konieczności wycięcia drzew, chociaż przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera żadnej koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu, a jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, polegające na uwzględnieniu skargi poprzez przyjęcie przez Sąd, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy w rzeczywistości takie naruszenie prawa materialnego nie miało miejsca;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), polegające na przyjęciu przez Sąd, że zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez Organ II instancji, w sytuacji gdy w rzeczywistości postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo i Organ II instancji swoim postanowieniem nie naruszył tych przepisów, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia;

3) art. 135 p.p.s.a., poprzez zastosowanie środków przewidzianych w p.p.s.a. w celu usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji gdy w rzeczywistości naruszenie prawa nie miało miejsca;

4) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę i wskutek tego nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na uznanie, że nie ma jednoznacznych dowodów na naruszenie zakazów określonych w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, chociaż projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazują, że uzgodnienie ww. projektu decyzji w takim kształcie, w jakim został przedłożony, jest niemożliwe bez kolizji z obowiązującymi na terenie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazami.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik Skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez strony, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię. Wbrew temu co twierdzi Skarżący, Sąd I instancji nie przyjął "że do zastosowania zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych konieczne jest poczynienie przez organ uzgadniający ustaleń, że umiejscowienie budynku (...) będzie związane ze zniszczeniem drzew..." W zaskarżonym wyroku wskazano jedynie, że Rozporządzenie: "nie wprowadza zakazu zabudowy na terenie, na którym istnieją zadrzewienia śródpolne, ale zakazuje likwidowania i niszczenia tych zadrzewień" oraz że: "Odmowa uzgodnienia projektu decyzji może być uzasadniona, jeżeli organy wykażą, że przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy przesądza o konieczności likwidacji zadrzewień śródpolnych porastających obszar planowanej inwestycji." (s. 10 uzasadnienia).

Sąd I instancji słusznie przyjął, że z treści Rozporządzenia nie wynika zakaz zabudowy. To zaś, że na działce znajdują się drzewa nie oznacza jeszcze, iż realizacja planowanego zamierzenia wymaga zlikwidowania zadrzewień śródpolnych.

Ponadto, w zaskarżonym wyroku nie było mowy o tym, że: "sama potencjalna możliwość wycięcia drzew nie powoduje konieczności odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy". Sąd jedynie zauważył, że Organ oceniając, czy przestawiony do uzgodnienia projekt jest zgodny z Rozporządzeniem, "wskazał na potencjalne zagrożenie naruszenia zakazu niszczenia zadrzewienia" (s. 10 uzasadnienia).

Nie jest też trafny zarzut błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, polegającej "na arbitralnym przyjęciu, że rolą Organu odwoławczego jest ustalenie, czy możliwa jest realizacja inwestycji (...) bez konieczności wycięcia drzew, chociaż przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera żadnej koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu, a jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy."

Po pierwsze, sformułowany przez Skarżącego zarzut nie odnosi się do wykładni treści § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia.

Po drugie, zgodnie z ukształtowaną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce (por. m.in. wyroki NSA z: dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06, LEX nr 466373; dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14, LEX nr 2111144; dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1205/17, LEX nr 2650582; dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2158/17, LEX nr 2723987; dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18, LEX nr 2777992). Zatem brak szczegółowych danych na temat docelowej lokalizacji planowanej zabudowy sprawia, że Organ uzgadniający powinien wziąć pod uwagę cały teren działki i z tej perspektywy orzec, czy zabudowa ta będzie możliwa do realizacji w świetle kryteriów, według których dokonuje oceny zgodnie z posiadaną właściwością.

Po trzecie, literaturze prawniczej zwraca się uwagę na to, że zajęcie stanowiska organu uzgadniającego może przybrać postać warunkową. Innymi słowy możliwa jest akceptacja projektu decyzji z uwagami (por. Uzgodnienia w procesie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w świetle art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, T. Gawroński, komentarz praktyczny ABC, System Informacji Prawnej Lex). Również orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na możliwość dokonywania uzgodnień pod określonymi warunkami (zob. m.in. wyroki NSA z: dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 638/06, LEX nr 322325; dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2416/14, LEX nr 2459027).

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zostały one bowiem merytorycznie powiązane z naruszeniami prawa materialnego, które jak wyżej wskazano, nie zawierały usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.