Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 648/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, ze ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1; art. 41 ust. 2 pkt 5, 7; art. 53 ust. 1; art. 54 ust. 2 pkt 4; art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 125 ust. 3 lit. a
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Protokolant: Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na rozstrzygnięcie protestu [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; II. przekazuje sprawę [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w [...] do ponownego rozpatrzenia; III. zasądza od [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w [...] na rzecz P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 6 czerwca 2018 r. "P." Spółka z o.o. z siedzibą w L. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Poprawa efektywności energetycznej w firmie P. Sp. z o.o." w odpowiedzi na konkurs nr [...], w ramach 5 Osi Priorytetowej, Działania 5.1 Poprawa efektywności energetycznej przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020.

Złożony wniosek o dofinasowanie pozytywnie przeszedł etap oceny formalnej i został zakwalifikowany do etapu oceny merytorycznej. Pismem z dnia 24 października 2018 r. (nr [...]) Komisja Oceny Projektów (dalej jako: "KOP") poinformowała wnioskodawcę, że projekt po dokonaniu oceny merytorycznej został oceniony negatywnie. Oceniający uznali mianowicie, że nie spełnia on kryterium technicznego oceny merytorycznej: "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa" w zakresie pytania cząstkowego: "Czy w przypadku występowania relacji o charakterze powiązań lub partnerstwa wnioskodawcy z innym przedsiębiorcą/grupą przedsiębiorstw (w rozumieniu Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu), wnioskodawca jest uprawniony do uzyskania wsparcia w ramach Działania, w szczególności czy wnioskodawca wpisuje się w typ beneficjenta danego Działania zgodnie ze "Szczegółowym opisem osi priorytetowych RPO 2014-2020" obowiązującym w dniu zatwierdzenia kryteriów oraz z Regulaminem konkursu?". Komisja Oceny Projektów stwierdziła, że wnioskodawca posiada status dużego przedsiębiorstwa, zaś Działanie 5.1 nie jest adresowane do dużych przedsiębiorstw.

Od negatywnej oceny projektu skarżąca Spółka wniosła dniu 5 listopada 2018 r. protest skierowany do L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. (dalej jako: "LAWP" lub "Agencja"). W proteście zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1) naruszenie postanowienia IV.4.1 Regulaminu konkursu w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z art. 125 ust 3 lit. a) tiret iii Rozporządzenia ogólnego, polegające na wywiedzeniu przez LAWP wniosków niezgodnych z Regulaminem konkursu oraz mającymi zastosowanie przepisami prawa Unii Europejskiej;

2) przyjęcie za podstawę negatywnego rozstrzygnięcia wniosków, które pozostają w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa publicznego;

3) naruszenie art. 1 oraz art. 3 załącznika 1 do rozporządzenia nr 651/2014 oraz art. 2 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że Archidiecezja L. może być uznana za przedsiębiorstwo oraz że Archidiecezja L. jest przedsiębiorstwem powiązanym z wnioskodawcą;

4) naruszenie kryterium "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa", polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że projekt wnioskodawcy nie spełnia objętych nim pytań cząstkowych.

Na skutek rozpoznania protestu zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2018 r. L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w L. protestu nie uwzględniła. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Agencja wyjaśniła przede wszystkim, że Regulamin konkursu, w pkt 4.1 Rozdziału IV, zawiera regulacje dotyczące podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dofinansowanie w ramach Działania 5.1. Do konkursu w ramach Osi Priorytetowej 5 "Efektywność energetyczna i gospodarka niskoemisyjna", Działanie 5.1 "Poprawa efektywności energetycznej przedsiębiorstw RPO WL", mogą przystąpić mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa (zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu nr 651/2014), oraz spółki prawa handlowego, w których większość udziałów lub akcji posiadają jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki. Analogiczne regulacje dotyczące podmiotów uprawnionych do aplikowania w ramach przedmiotowego działania znajdują się w Załączniku nr 2 do uchwały nr [...] Zarządu Województwa L. obejmującej "Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych RPO WL na lata 2014-2020 (SZOOP)". Skarżąca Spółka jako wnioskodawczyni dofinasowania w tabeli A.1.4 sekcji A.l Biznes Planu zadeklarowała, że jest mikroprzedsiębiorcą. W ramach dokumentacji aplikacyjnej przedłożyła akt notarialny z dnia [...] września 2015 r. obejmujący "Akt założycielski spółki z ograniczoną odpowiedzialnością". W akcie tym S. B. działający w imieniu Archidiecezji L. oświadczył, że zawiązuje "P." Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L.. Z informacji zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) wynika, że wspólnikiem tej spółki jest wyłącznie Archidiecezja L., dysponująca całością udziałów w spółce. Wobec tego stwierdziła, że wnioskodawca jest dużym przedsiębiorstwem i w świetle pkt 4.1 Rozdziału IV Regulaminu konkursu – nie jest uprawniony do aplikowania w ramach przedmiotowego działania.

W dalszych rozważaniach Agencja podkreśliła, że przy badaniu statusu przedsiębiorstwa KOP wzięła pod uwagę stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) wyrażone w piśmie z dnia 4 kwietnia 2017 r. (nr [...]). W świetle treści tego pisma zasadnym było uznanie, że spółka "P.", w której całość udziałów znajduje się w posiadaniu Archidiecezji L. – nie może być uznana za przedsiębiorstwo z kategorii MŚP. Pojęcie jednego przedsiębiorstwa w prawie europejskim rozumiane jest bardzo szeroko i obejmuje swoim zakresem wszelkie podmioty prowadzące działalność gospodarczą, niezależnie od ich formy prawnej i źródeł finansowania. Nie ma znaczenia, czy prawo krajowe nadaje danemu podmiotowi status przedsiębiorcy, ani czy są to podmioty nienastawione na zysk (np. organizacje non-profit, czy podmioty działające w sferze użyteczności publicznej). Cytując stanowisko UOKiK, L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości wskazała w kontekście statusu kościelnych osób prawnych, że kościelne osoby prawne, takie jak parafie czy diecezje, mogą być uznawane za przedsiębiorstwa, o ile prowadzą działalność gospodarczą w rozumieniu prawa unijnego. Pojęcie przedsiębiorstwa na gruncie prawa unijnego odnosi się do ekonomicznego pojęcia jednostki gospodarczej. Przedsiębiorstwo w tym rozumieniu to funkcjonalne prowadzenie działalności gospodarczej przez podmiot, bez względu na formę, w jakiej to się odbywa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu protestu, że Agencja dwukrotnie udzielała pomocy publicznej na wsparcie dla W. "G.", stanowiącego wyodrębnioną jednostkę gospodarczą Archidiecezji L., organ podkreślił, że przy ocenie projektu zaaprobował stanowisko wyrażone przez UOKiK, który wypowiedział się w przedmiocie ustalania statusu wnioskodawców takich jak skarżąca spółka. Ponadto zwrócono uwagę, że prawidłowość przeprowadzenia oceny wniosku o dofinansowanie powinna być weryfikowana z punktu widzenia treści dokumentacji konkursowej ogłoszonej przez instytucję organizującą konkurs w ramach danego naboru. Z tego względu nie było żadnych podstaw, aby dla stwierdzenia, czy ocena tego projektu została przeprowadzona prawidłowo, sięgać do oceny innych wniosków o dofinansowanie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozstrzygnięcie protestu L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] listopada 2018 r., skarżąca "P." Spółka z o.o. z siedzibą w L. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1) naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 oraz 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, polegające na przyjęciu przez LAWP za wzorzec oceny protestu oraz projektu wnioskodawcy dokumentu, któremu LAWP przypisała pochodzenie od Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów;

2) naruszenie art. 37 ust. 1 oraz art. 57 ustawy wdrożeniowej, polegające na odstąpieniu od rzetelnego rozpatrzenia szeregu zarzutów protestu, na rzecz wskazania, że zarzuty te nie pozostają zgodne z pismem, któremu LAWP przypisała pochodzenie od Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów;

3) naruszenie art. 125 ust. 3 lit. c) tiret i, ii oraz iii Rozporządzenia 1303/2013, polegające na odstąpieniu od oceny zarzutów protestu, dotyczących dyskryminacyjnej wykładni postanowień regulaminu konkursu; naruszenia tego przepisu wnioskodawca upatruje także w przyjęciu przez LAWP argumentacji, że wnioskodawca winien zaakceptować i przyjąć, że wsparcie w konkursie mogą uzyskać przedsiębiorstwa z sektora MŚP oraz silniejsze od niego duże przedsiębiorstwa kontrolowane przez jednostki samorządu terytorialnego, ale sam wnioskodawca jest wykluczony z możliwości aplikowania o pomoc;

4) naruszenie art. 1 i 3 Załącznika I do Rozporządzenia 651/2014, polegające na bezpodstawnym zastosowaniu do oceny statusu MŚP wnioskodawcy zasad badania potencjału przedsiębiorstw kontrolowanych przez podmioty publiczne Państw Członkowskich; w tym zakresie wnioskodawca sformułował także zarzut naruszenia przez LAWP art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt. 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, ponieważ LAWP odstąpiła od rozpatrzenia zarzutów protestu (str. 7-10) wskazujących na to, że Archidiecezja L. nie jest podmiotem publicznym Państwa Członkowskiego.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła szczegółową argumentację na poparcie podniesionych zarzutów, w oparciu o które wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy LAWP do ponownego rozpatrzenia. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w L. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu. Odnosząc się zarzutów podniesionych w skardze stwierdziła, że są one niezasadne, przez co nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje :

Wbrew stanowisku organu skarga jest usprawiedliwiona, dlatego zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1431, z późn. zm. – dalej jako: "ustawa" lub "ustawa wdrożeniowa").

Przepis art. 53 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. W proteście wnioskodawca jest obowiązany zawrzeć między innymi wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. (art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

Sąd dokonując kontroli legalności negatywnej oceny projektu wydanej w trybie ustawy wdrożeniowej bada zatem, czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L nr 347, s. 320 z dnia 20 grudnia 2013 r., z późn. zm.), zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 (zasada równości mężczyzn i kobiet oraz niedyskryminacji) i art. 8 (zasada zrównoważonego rozwoju).

Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (ustawa wdrożeniowa) stanowi transpozycję powołanego wyżej rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. W konsekwencji przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wprowadza obowiązek przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz obowiązek zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Wskazano już, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej), zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 1303/2013.

Zasady przeprowadzenia konkursu określa regulamin (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), w którym właściwa instytucja ustanawia między innymi kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy). Regulamin konkursu oraz jego zmiany właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy).

Postanowienia konkursu nie stanowią wprawdzie źródła powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, jednakże mają one normatywny charakter i stanowią podstawowe źródło praw i obowiązków wnioskodawców w obowiązującej procedurze konkursowej. Regulamin konkursu i załączniki do niego mają na celu, z jednej strony, dokładne poinformowanie wszystkich uczestników konkursu o jego zasadach, z drugiej zaś – obiektywną ocenę projektów na podstawie jednolitych, jednakowych dla wszystkich i przejrzystych kryteriów. W konsekwencji, reguły dokonywania ocen projektów, w tym w szczególności kryteria wyboru projektów, powinny zostać w sposób jasny i wyczerpujący określone w regulaminie konkursu oraz załącznikach do regulaminu.

Tym samym, ocena projektu opiera się na ocenie swobodnej, nie zaś dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają między innymi zasady przejrzystości reguł oceny i równego traktowania wnioskodawców, które ujęte są w dostępnej publicznie dokumentacji konkursowej. Z tej przyczyny sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia sprowadzała się do zbadania, czy dokonana przez organ ocena projektu nie naruszyła wskazanych wyżej reguł konkursowych.

Biorąc pod uwagę stanowisko organu zawarte w rozstrzygnięciu protestu oraz stanowisko skarżącej Spółki zawarte w skardze, istotę sporu w niniejszej sprawie stanowiło ustalenie, czy skarżąca Spółka mogła w ogóle skorzystać z dofinansowania ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020 w tym konkretnym postępowaniu konkursowym. Spółka złożyła mianowicie wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Poprawa efektywności energetycznej w firmie P. Sp. z o.o." w odpowiedzi na konkurs nr [...], w ramach 5 Osi Priorytetowej, Działania 5.1 Poprawa efektywności energetycznej przedsiębiorstw. L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości rozstrzygając protest powołała się zasadniczo wyłącznie na stanowisko UOKIK wyrażone w piśmie z dnia 4 kwietnia 2017 r. i stwierdziła, że skarżąca Spółka jako podmiot stanowiący własność kościelnej osoby prawnej posiada status dużego przedsiębiorstwa, zaś postępowanie konkursowe objęte Działaniem 5.1 – nie było adresowane do dużych przedsiębiorstw. Według zaś skarżącej Spółki, argumentacja organu dokonującego oceny podniesiona w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu, przydająca decydujące znaczenie "stanowisku UOKIK" nie była zgodna z Regulaminem konkursu.

W ocenie Sądu stwierdzić należy, że badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu wykazało, że jest ono dotknięte wadami, które uzasadniały zawarte w skardze zarzuty sformułowane w pkt 1, 2 i 4 skargi względem negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie spowodowane naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny. Skutkowało to w konsekwencji koniecznością przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z podanym do publicznej wiadomości Regulaminem konkursu określającym zasady jego przeprowadzenia, ocena projektów obejmowała ocenę formalną i merytoryczną. W sprawie niniejszej sądowej kontroli podlegało rozstrzygnięcie polegające na nieuwzględnieniu protestu skarżącej Spółki od negatywnej oceny merytorycznej, chociaż trzeba zwrócić uwagę, że podstawa tej oceny przyjęta przez organ istniała już na etapie formalnej oceny wniosku o dofinansowanie.

Rzeczywiście, krąg podmiotów, które mogły ubiegać się o środki dofinasowania w ramach Działania 5.1 obejmującego Poprawę efektywności energetycznej przedsiębiorstw – był ograniczony. Wbrew zarzutowi skarżącej zawartemu w pkt 3 skargi, kryterium podmiotowe zostało wyraźnie określone w Regulaminie konkursu i nie pozostaje w sprzeczności z art. 125 ust. 3 lit. a i c Rozporządzenia nr 1303/2013. Instytucja zarządzająca jest ustawowo umocowana w ramach nałożonych ustawą wdrożeniową obowiązków do uwzględnienia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, do wydawania aktów dotyczących oceny i wymogów dokumentacji konkursowej odnoszących się do kryteriów dokonywanej oceny wniosków, m.in. w postaci regulaminu konkursu, czy określenia kryteriów wyboru projektów. Takie akty służące realizacji celu ustawowego – sprawnego i rzetelnego przeprowadzania konkursu – uznaje się za zgodne z prawem oraz uzasadniające domaganie się od uczestników konkursu wypełnienia jego warunków. Zgodnie z pkt 4.1 Regulaminu konkursu, do konkursu w ramach Osi Priorytetowej 5 "Efektywność energetyczna i gospodarka niskoemisyjna", Działanie 5.1 "Poprawa efektywności energetycznej przedsiębiorstw RPO WL" – mogły przystąpić:

. mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa (zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu nr 651/2014);

. spółki prawa handlowego, w których większość udziałów lub akcji posiadają jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki.

Postanowienia Regulaminu konkursu jasno zatem określiły, że podmiot, który nie spełnia powyższych warunków, nie może uzyskać dofinansowania projektu. Według art. 2 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L nr 187, s. 1 z dnia 26 czerwca 2014 r.), do celów niniejszego rozporządzenia przyjmuje się następujące definicje:

1) "pomoc" oznacza każdy środek spełniający wszystkie kryteria, o których mowa w art. 107 ust. 1 Traktatu;

2) "małe i średnie przedsiębiorstwa" lub "MŚP" oznaczają przedsiębiorstwa spełniające kryteria, o których mowa w załączniku I;

Według powołanego w art. 2 pkt 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 Załącznika I dotyczącego definicji MŚP, za przedsiębiorstwo uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną. Zalicza się tu w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością, a także spółki lub stowarzyszenia prowadzące regularną działalność gospodarczą (art. 1 Załącznika I).

Według art. 2 tego załącznika, który określa pułapy zatrudnienia oraz pułapy finansowe określające kategorię przedsiębiorstwa, do kategorii mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw ("MŚP") należą przedsiębiorstwa, które zatrudniają mniej niż 250 pracowników i których roczny obrót nie przekracza 50 milionów EUR, lub roczna suma bilansowa nie przekracza 43 milionów EUR (ust. 1). W kategorii MŚP małe przedsiębiorstwo definiuje się jako przedsiębiorstwo, które zatrudnia mniej niż 50 pracowników i którego roczny obrót lub roczna suma bilansowa nie przekracza 10 milionów EUR (ust. 2). W kategorii MŚP mikroprzedsiębiorstwo definiuje się jako przedsiębiorstwo, które zatrudnia mniej niż 10 pracowników i którego roczny obrót lub roczna suma bilansowa nie przekracza 2 milionów EUR (ust. 3).

Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 wskazanego załącznika, "przedsiębiorstwo samodzielne" oznacza każde przedsiębiorstwo, które nie jest zakwalifikowane jako przedsiębiorstwo partnerskie w rozumieniu ust. 2, ani jako przedsiębiorstwo powiązane w rozumieniu ust. 3.

"Przedsiębiorstwa partnerskie" oznaczają wszystkie przedsiębiorstwa, które nie zostały zakwalifikowane jako przedsiębiorstwa powiązane w rozumieniu ust. 3 i między którymi istnieją następujące związki: przedsiębiorstwo (przedsiębiorstwo wyższego szczebla) posiada, samodzielnie lub wspólnie z co najmniej jednym przedsiębiorstwem powiązanym w rozumieniu ust. 3, co najmniej 25% kapitału innego przedsiębiorstwa (przedsiębiorstwa niższego szczebla) lub praw głosu w takim przedsiębiorstwie (art. 3 ust. 2 załącznika I).

Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 załącznika I, "przedsiębiorstwa powiązane" oznaczają przedsiębiorstwa, które pozostają w jednym z poniższych związków:

a) przedsiębiorstwo ma większość praw głosu w innym przedsiębiorstwie w roli udziałowca/akcjonariusza lub członka;

b) przedsiębiorstwo ma prawo wyznaczyć lub odwołać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego innego przedsiębiorstwa;

c) przedsiębiorstwo ma prawo wywierać dominujący wpływ na inne przedsiębiorstwo na podstawie umowy zawartej z tym przedsiębiorstwem lub postanowień w jego statucie lub umowie spółki;

d) przedsiębiorstwo będące udziałowcem/akcjonariuszem lub członkiem innego przedsiębiorstwa kontroluje samodzielnie, na mocy umowy z innymi udziałowcami/akcjonariuszami lub członkami tego przedsiębiorstwa, większość praw głosu udziałowców/akcjonariuszy lub członków w tym przedsiębiorstwie.

Zakłada się, że wpływ dominujący nie istnieje, jeżeli inwestorzy wymienieni w ust. 2 akapit drugi nie angażują się bezpośrednio lub pośrednio w zarządzanie danym przedsiębiorstwem, bez uszczerbku dla ich praw jako udziałowców/ akcjonariuszy.

Przedsiębiorstwa, które pozostają w jednym ze związków opisanych w akapicie pierwszym za pośrednictwem co najmniej jednego przedsiębiorstwa, lub jednego z inwestorów, o których mowa w ust. 2, również uznaje się za powiązane.

Przedsiębiorstwa pozostające w jednym z takich związków za pośrednictwem osoby fizycznej lub grupy osób fizycznych działających wspólnie również uznaje się za przedsiębiorstwa powiązane, jeżeli prowadzą one swoją działalność lub część działalności na tym samym rynku właściwym lub rynkach pokrewnych.

Za "rynek pokrewny" uważa się rynek dla danego produktu lub usługi znajdujący się bezpośrednio na wyższym lub niższym szczeblu rynku w stosunku do rynku właściwego.

Podstawowym wnioskiem wynikającym z Regulaminu konkursu oraz powyższych uregulowań wspólnotowych i krajowych jest to, że ocena statusu podmiotu ubiegającego się w postępowaniu konkursowym o dofinasowanie ma charakter normatywny i nie może opierać się na opiniach, nawet urzędowych, które zostały sformułowane w innego rodzaju postępowaniach, w tym administracyjnych w sprawach indywidualnych. Dlatego wymaga zwrócenia uwagi, że ocena statusu wnioskującej o dofinansowanie "P." Spółki z o.o. winna zostać dokonana według przywołanych wyżej reguł. Istotnym bowiem czynnikiem wpływającym na pozytywną ocenę legalności oceny w postępowaniu o dofinasowanie jest to, by instytucja pośrednicząca stosowała w całym konkursie te same kryteria podmiotowe i przedmiotowe względem wszystkich wnioskodawców, skoro art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wprowadza obowiązek przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Obowiązkom tym w tej sprawie organ nie sprostał. Jak bowiem ustalił, w ramach dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawczyni przedłożyła akt notarialny z dnia [...] września 2015 r. obejmujący akt założycielski spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. W akcie tym S. B. działający w imieniu Archidiecezji L. oświadczył, że zawiązuje spółkę, której firma brzmi "P." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Z informacji zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) wynikało, że jedynym wspólnikiem tej spółki jest Archidiecezja L., dysponująca całością udziałów. Według organu, pomimo braku jakiegokolwiek badania normatywnych podstaw określenia statusu skarżącej (choć odwołano się w rozstrzygnięciu do właściwych przepisów), Spółka ta – z powodu osoby jedynego wspólnika – jest dużym przedsiębiorstwem i w konsekwencji nie jest uprawniona do aplikowania w ramach przedmiotowego działania. LAWP kilkakrotnie podkreśliła przy tym w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu, że przy ustaleniu statusu przedsiębiorstwa brała pod uwagę stanowisko UOKiK zawarte w piśmie z dnia 4 kwietnia 2017 r.

Tymczasem – w ocenie Sądu – takie stanowisko organu jest całkowicie dowolne i nie zostało przez organ przekonująco uzasadnione. Wszystkie przesłanki (cechy) niezbędne do uznania aplikującej o dofinansowanie Spółki za dużego przedsiębiorcę winny zostać ocenione w świetle postanowień Regulaminu konkursu i przepisów w nim powołanych, które znajdują w tej sprawie zastosowanie. Wprawdzie LAWP w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przywołała treść zarówno postanowień Regulaminu konkursu, jak i przepisy rozporządzenia nr 651/2014, to jednak analiza treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia w ogóle nie pozwala na stwierdzenie, która norma prawna spośród wymienionych w rozstrzygnięciu zadecydowała o określeniu statusu skarżącej Spółki jako dużego przedsiębiorstwa. Tymczasem argumentacja organu wskazuje raczej na to, że ustalenie statusu skarżącej nastąpiło na podstawie pozanormatywnej, a mianowicie w oparciu o stanowisko UOKiK zawarte w piśmie z dnia 4 kwietnia 2017 r. Dlatego wymaga w tym miejscu podkreślenia, że sformalizowanie postępowania konkursowego ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców, zachowanie ich wysokiej staranności, tak aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy w związku z koniecznością terminowego rozdysponowania środków finansowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 1091/18, oraz powołana w nim judykatura).

W ocenie Sądu, organ zaniechał wypełnienia obciążających go obowiązków w zakresie sposobu ustalenia statusu skarżącej Spółki w kontekście wymagań przewidzianych w Regulaminie konkursu i niezasadnie ograniczył się do tylko stwierdzenia, że podziela stanowisko wyrażone w piśmie UOKiK z dnia 4 kwietnia 2017 r. Ustalając jedynie na tej podstawie status skarżącej wykroczył tym samym poza normatywne podstawy postępowania konkursowego.

Kolejny raz wymaga zwrócenia uwagi, że prawidłową podstawą do ustalenia statusu przedsiębiorstwa jako wnioskodawcy dofinansowania winny być przesłanki określone w procedurze konkursowej. Organ rozstrzygający protest pomimo próby wskazywania powiązań skarżącej Spółki z innym podmiotem, całkowicie zaniechał oceny tych powiązań w przepisany sposób (art. 3 ust. 3 Załącznika nr I do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r.), podczas gdy dalsze przepisy Załącznika I przewidują, jakie dane należy brać pod uwagę przy określaniu kategorii przedsiębiorstwa (art. 4 i 5), a w przypadku przedsiębiorstw partnerskich i przedsiębiorstw powiązanych uwzględniać należy również dane każdego przedsiębiorstwa, które jest bezpośrednio lub pośrednio powiązane z danym przedsiębiorstwem wnioskującym o dofinansowanie (art. 6). Z powyższej regulacji wynika wprost, że status przedsiębiorstwa ubiegającego się o dofinansowanie projektu należy oceniać łącznie z podmiotem powiązanym. Chodzi bowiem o ustalenie rzeczywistego potencjału gospodarczego przedsiębiorstwa ubiegającego się o dofinansowanie, przy czym nie ma podstaw, by powiązanie przedsiębiorstw rozumieć w sposób pojęcie to zawężający. Nie ma zatem decydującego znaczenia, że rozporządzenie dotyczy przedsiębiorców. Istotna jest w nim definicja podmiotów powiązanych i ta ma zastosowanie do oceny kryterium kwalifikowalności podmiotów składających wnioski o dofinansowanie projektu, także tych, które przedsiębiorcami nie są. Chodzi bowiem o ustalenie rzeczywistego potencjału gospodarczego przedsiębiorstwa ubiegającego się o dofinansowanie. Ponadto, ustalenie statusu przedsiębiorstwa ma istotne znaczenie także na późniejszym etapie oceny projektu, w szczególności przy analizie poziomu dofinasowania, porównania wartości projektu i wkładu własnego. Na konieczność badania powiązań przedsiębiorstw ubiegających się o pomoc wielokrotnie zwracał też uwagę Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej).

Trzeba zaakcentować, że powiązania przez osoby fizyczne pozwalają na wzajemną współpracę przedsiębiorstw, ustalanie wspólnej strategii, wspólnych rynków zbytu, wzajemne udzielanie sobie pożyczek, zawieranie korzystnych dla danego przedsiębiorstwa umów, czy też wspólne korzystanie z nieruchomości lub pomieszczeń niezbędnych do prowadzenia działalności. W przypadku, gdy ta sama osoba jest właścicielem innego przedsiębiorstwa lub wspólnikiem z większościowym udziałem w innych przedsiębiorstwach albo członkiem organów innego przedsiębiorstwa działających na tym samym lub pokrewnym rynku, może niewątpliwie wywierać wpływ na działalność przedsiębiorstwa. Także innego rodzaju (nawet nieformalne) powiązania mogą mieć równorzędne znaczenie, co posiadanie udziałów w innym przedsiębiorstwie. Na temat tego rodzaju powiązań wypowiadał się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Sąd Pierwszej Instancji (por. wyroki w sprawach C-407/08 i C-480/09 i T-137/02). Wiele istotnych wskazówek co do oceny powiązań między przedsiębiorstwami zawartych zostało również w decyzji Komisji z dnia 7 czerwca 2006 r. w sprawie pomocy państwa nr C 8/2005.

Okoliczności tych organ nie brał należycie pod rozwagę, bez uwzględnienia ustalonych faktów, dowolnie i przedwcześnie przyjmując, że skarżąca Spółka jest dużym przedsiębiorstwem. Doszło tym samym podczas rozstrzygania protestu do istotnego naruszenia przez organ przepisów prawa, w postaci art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 3 ust. 3 Załącznika nr I do Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu.

Rozpoznając sprawę ponownie L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości zobowiązana będzie do dokonania ponownej oceny wniosku o dofinansowanie, przy uwzględnieniu powyższych uwag dotyczących sposobu oceny statusu skarżącej Spółki. Oczywiście trzeba uwzględnić, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku, z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Natomiast organ rozpoznający wniosek o dofinansowanie jest odpowiedzialny za jego prawidłową ocenę (zgodną z obowiązującym przepisami prawa oraz zasadami konkursowymi, określającymi kryteria wyboru projektów).

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. "a" ustawy wdrożeniowej – stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny (pkt I sentencji wyroku) oraz przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia (pkt II sentencji wyroku).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) – pkt III sentencji wyroku.