Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 275/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4b, ust. 5, art. 18
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 3, art. 128, art. 130, art. 131, art. 134 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36 ust. 1, ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi I. H., J. H., H. H. i K. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania I. H., J. H., H. H. i K. H. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie:

1) ustalenia odszkodowania w wysokości 69.555 zł za nieruchomość oznaczoną nr działki 4305/2 o pow. 0,0837 ha położoną w obrębie K. m. Ł., która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta Ł. a na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znak: [...] oraz zmieniającą nr [...] z dnia [...];

2) zobowiązania Burmistrza Miasta Ł. do wypłaty wierzycielowi hipotecznemu - [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. [...] odszkodowania określonego w pkt 1);

- uchylił decyzję ww. Starosty [...], w pkt 1) sentencji i w tym zakresie orzekł ustaleniu odszkodowania w wysokości 69.555 zł na rzecz J. H., I. H., K. H., H. H., za nieruchomość ozn. nr działki 4305/2 o pow. 0,0837 ha, położoną w obrębie K. m. Ł., która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta Ł., na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, znak: [...] oraz zmieniającą nr [...] z dnia [...] W pozostałym zakresie decyzję organu I instancji utrzymano w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał w pierwszej kolejności, że Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...], zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie drogi ul. A i B. w Ł. ze skrzyżowaniami, chodnikami, ścieżką pieszo-rowerową, zatokami parkingowymi, zjazdami i infrastrukturą techniczną tj. oświetleniem ulicznym, liniami kablowymi średniego i niskiego napięcia, siecią kanalizacji deszczowej wraz z przykanalikami, z wlotem do cieku, separatorem wód deszczowych, siecią kanalizacji sanitarnej tłoczonej i grawitacyjnej, siecią wodociągową i siecią kanalizacji teletechnicznej. W dniu [...] Starosta [...] wszczął postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za działkę nr 4305/2 o pow. 0,0837 ha, objętą ww. decyzją lokalizacyjną.

Dalej wskazano, że wysokość odszkodowania za przedmiotowy grunt ustalona została przez organ I instancji na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. S.. Zgodnie z operatem szacunkowym wartość spornej działki wyniosła 69.555 zł. Starosta [...] zaznaczył, iż operat szacunkowy został wykonany w sposób prawidłowy.

Od ww. decyzji odwołanie złożyli I. H., J. H., H. H. i K. H. Decyzji zarzucono naruszenie zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z mniejszą sprawą; art.11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek przyznania odszkodowania za wywłaszczenie w nieekwiwalentnej wysokości; art. 77 k.p.a. poprzez brak prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr 4305/2 o pow. 0,0837 ha; art. 131 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2014r. poz. 518), powoływanej dalej jako "u.g.n." – poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia przesłanek do jego zastosowania; naruszenie art. 134, 150 i 151 u.g.n., przez błędne ustalenie wartości rynkowej ww. nieruchomości: art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przyznaniu skarżącym odszkodowania w niepełnej, nieekwiwalentnej wysokości; art. 1 Protokołu numer l Konwencji o Prawach Człowieka poprzez ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nieodpowiadającej rzeczywistej wartości nieruchomości. Zarzuty stron dotyczyły również naruszenia obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 114 u.g.n. Strony wystąpiły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, alternatywnie o zmianę decyzji poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości 119.716 zł. Do odwołania załączono operat szacunkowy z określenia wartości nieruchomości położonej na terenie miasta Ł., obręb nr 5 K., działka nr 4305/2, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego G. P. w dniu 18 lipca 2014r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że działka nr 4305/2 powstała w wyniku podziału działki nr 4305. Stosownie do treści księgi wieczystej [...] prawo własności pierwotnej działki posiadali J. H. i I. H. w 1/2 części na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz K. H. i H. H. w 1/2 części na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Wojewoda [...], powołując się na art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 687 ze zm.) – powoływanej także jako: "specustawa" – stwierdził, że podstawę ustalenia przez organ I instancji odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną stanowiła wartość rynkowa określona w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 12 marca 2014r., przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. S. (nr uprawnień [...]). Organ odwoławczy wyjaśnił, że dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego jest obligatoryjnym elementem procedury odszkodowawczej. Co za tym idzie, dokument ten jak każdy dowód, podlega ocenie przez organ administracji, zgodnie z dyspozycją art. 77 k.p.a. Decyzja organu administracyjnego o ustaleniu wysokości odszkodowania ma charakter arbitralny i może nie uwzględnić opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż ustawodawca nie zdecydował się na związanie organu ustaleniami operatu. To czy dany operat może stanowić dowód w sprawie, uzależnione jest od tego, czy został on sporządzony zgodnie z przepisami zawartymi w powołanej ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) powoływanym dalej jako "rozporządzenie". Przytaczając treść § 36 ust. 1-4 rozporządzenia, Wojewoda [...] stwierdził, że z przepisów tych wynika jasno, iż dokonując oszacowania wartości nieruchomości, w pierwszej kolejności należy prawidłowo określić przeznaczenie przedmiotu wyceny. Należy przy tym pamiętać, iż nie uwzględnia się ustaleń poczynionych w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z treścią art. 154 u.g.n. należy sięgnąć do zapisów zawartych w planie miejscowym.

Organ II instancji wskazał, że na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą nr XLIII/268/2005 Rady Miejskiej w Ł. u z dnia 30 czerwca 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łowicza, fragment obszaru urbanistycznego K. w rejonie ulic C – D (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2005r., nr 274, poz. 2675) Zgodnie z jego zapisami działka nr 4305/2, położona w Ł., w obrębie ewid. K., znajduje się w strefie 5.74.KD-Z (ulica przedłużenie B.) o przeznaczeniu - tereny dróg publicznych - ulica zbiorcza oraz zasadach i warunkach zagospodarowania - jezdnia szerokości 7 m.

Według Wojewody, w zaistniałych okolicznościach, zastosowanie ma zatem przepis zawarty w § 36 ust. 4 w sprawie wyceny, nakazujący przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości możliwe będzie przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle treści tego przepisu przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych, co też biegły uczynił. Z treści operatu szacunkowego z dnia 12 marca 2014r. sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania wynika, że przedmiotowa działka przeznaczona pod inwestycję drogową, położona jest w centralnej części miasta i przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na obszarze oznaczonym symbolem [...]. Otoczenie nieruchomości stanowi targowisko miejskie, obiekty sportowe, zabudowa usługowo-handlowa i mieszkaniowa. Działka jest niezabudowana, nieogrodzona i niezadrzewiona. W opinii biegły dokonał analizy lokalnego rynku transakcjami dotyczącymi nieruchomości przejętych pod poszerzenie dróg lub pod drogi na terenie miasta Ł. Z zapisu w operacie wynika, iż na terenie miasta rynek nieruchomości tego rodzaju jest słabo rozwinięty. Ceny tych gruntów w centralnej części miasta kształtują się w przedziale 30,00 zł/m2 - 80 zł/m2. Do analizy przyjęto okres 2012 - 2014r.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że wartość nieruchomości określona została w przedstawionym operacie szacunkowym z dnia 12 marca 2014r. w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat, poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Ponadto przy metodzie porównywania parami, którą rzeczoznawca posłużył się w niniejszym przypadku, oprócz cech nieruchomości wycenianej konieczna jest znajomość cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, ponieważ wartość określa się poprzez korygowanie cen transakcyjnych ze względu właśnie na różnice cen pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że do obliczeń biegły przyjął cztery nieruchomości tj: działkę o pow. 1801 m2, położoną w obrębie [...], działkę o pow. 5082 m2, położoną w obrębie Łowicka Wieś, działkę o pow. 2931 m2, położoną w obrębie [...] oraz działkę o pow. 968 m2, położoną w obrębie [...]. Autor operatu ustalił, iż najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny mają cechy: lokalizacja, powierzchnia, otoczenie, teren przyległy i infrastruktura techniczna w ulicy. W dalszej części operatu biegły dokonał wyliczeń rachunkowych gruntu. Wartość rynkową spornej działki biegły obliczył na kwotę 69.555 zł.

Organ II instancji przypomniał, że w odwołaniu strony zarzuciły, iż określona przez Starostę [...] wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie odpowiada jej rzeczywistej wartości. Ponadto dokonano błędnej wyceny "wskutek pominięcia kwestii szczególnej atrakcyjności inwestycyjnej przedmiotowej działki z uwagi na jej położenie w centrum miasta Ł. (...) rzeczoznawca (...) nie brał pod uwagę charakteru prowadzonej na niej działalności gospodarczej". Jednakże w ocenie Wojewody powyższa kwestia była przedmiotem rozprawy przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...]. Rzeczoznawca majątkowy W. S. wyjaśnił, iż w procesie wyceny wziął pod uwagę grunty przeznaczone pod drogę i skorygował uzyskaną cenę transakcyjną 1 m2 ze względu na cechy: otoczenie i funkcję terenów przyległych do nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy nie wziął pod uwagę funkcji terenu parkingu.

Zdaniem organu odwoławczego, ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim dotyczyłaby wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury dokonana przez organy administracji publicznej ocena rzetelności sporządzonej opinii nie obejmuje wiadomości specjalnych, posiadanych przez biegłych z zakresu szacowania nieruchomości, a takie niewątpliwie są niezbędne na przykład przy doborze cech rynkowych, mających największy wpływ na ceny transakcyjne gruntów zajętych pod drogi. Organ administracji bada jedynie, czy przedstawiona opinia jest zgodna z przepisami prawa oraz czy jest spójna, logiczna i nie zawiera pomyłek. Z przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n. wynika, że rzeczoznawca ma swobodę w wyborze podejścia, metody i techniki szacowania powinien się przy tym kierować rodzajem i położeniem nieruchomości, a także pozostałymi elementami wymienionymi w przepisie, a mającymi wpływ na wartość. W sporządzonym operacie przedstawiono wagi cech takich jak lokalizacja (35 %), powierzchnia (10 %), otoczenie (25 %), teren przyległy (20 %) i infrastruktura techniczna w ulicy (10 %), dla wybranych do porównania gruntów o takim samym przeznaczeniu (pod poszerzenie dróg lub pod drogi). Następnie przedstawiono gradację poszczególnych cech, przedstawiając jednocześnie w formie opisowej nieruchomości przyjęte do porównania z nieruchomością podlegającą wycenie Dokonując wyceny nieruchomości przyjęto, że średnia arytmetyczna wartości 1 m2 działki stanowi sumę wartości wycenionych poszczególnych działek i ustalono jej wartość na kwotę 83,10 zł.

W ocenie organu II instancji, przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 12 marca 2014r. wybór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest jasny, a wytypowane cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej zostały dobrane prawidłowo. Ponieważ przedmiotem wyceny jest nieruchomość przeznaczona pod drogę, przy ocenie jej stanu użytkowego brano pod uwagę następujące walory - cechy: lokalizacja, powierzchnia, otoczenie, teren przyległy i infrastruktura techniczna w ulicy. Biegły w operacie w sposób wyczerpujący scharakteryzował cechy identyfikujące nieruchomości, co pozwoliło na weryfikację dokonanych obliczeń. Przeprowadzona przez organ odwoławczy dalsza analiza operatu szacunkowego nie wykazała żadnych nieprawidłowości, w zakresie dokonanych obliczeń, które dyskwalifikowałyby operat szacunkowy jako dowód w sprawie. Powyższe pozwala stwierdzić, iż wyliczona, poprzez skorygowanie cen transakcyjnych, cena średnia jest poprawna.

Odnosząc się natomiast do przedłożonego w postępowaniu odwoławczym, operatu szacunkowego z dnia 18 lipca 2014r., sporządzonego na zlecenie J. H. i K. H., organ II instancji wyjaśnił, że treść art. 130 ust. 2 u.g.n. należy rozumieć jako zobowiązanie organu orzekającego do zlecenia sporządzenia opinii o wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania. Analiza ww. przepisu uprawnia zatem organ administracji publicznej do ustalenia odszkodowania tylko w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, powołanego przez organ, przed którym postępowanie toczy się. Powołanie w sprawie odszkodowania, ustalanego na podstawie specustawy drogowej, z odpowiednim stosowaniem przepisów u.g.n., biegłego rzeczoznawcy majątkowego stanowi wyraz realizacji przez organ zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i w konsekwencji wynika z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Nie ma możliwości określenia wielkości należnego odszkodowania w oparciu o wycenę sporządzoną na zlecenie strony postępowania, bowiem dokument taki traktowany jest jako wykonany poza postępowaniem odszkodowawczym. Skoro ustalenia odszkodowania dokonuje organ orzekający tzn., że to ten organ powinien uzyskać dowód wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Jeśli zaś operat szacunkowy jest dowodem wartości nieruchomości, to wykonanie czynności dowodowych w tym zakresie należy do postępowania odszkodowawczego, prowadzonego przez organ orzekający. Zatem organ administracji rozpatrujący sprawę obowiązany jest do powołania rzeczoznawcy i nie może korzystać z opinii rzeczoznawcy działającego w ramach zlecenia ze stronami postępowania. Opinia eksperta przedstawiona na zlecenie strony nie jest opinią biegłego, bowiem stosownie do treści art. 84 § 1 k.p.a., to organ administracji, a nie strona, powołuje biegłego. Posłużenie się przez organ orzekający operatem szacunkowym sporządzonym na zlecenie jednej ze stron postępowania podważa prawidłowość prowadzonego postępowania.

Wojewoda [...] zaznaczył jednak, że powyższe nie oznacza, że przy ustaleniu odszkodowania organ nie powinien włączyć w poczet materiału dowodowego opinii o wartości nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie strony postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż do obowiązków organu należy ocena wartości dowodowej takiej opinii. Analizując zatem operat szacunkowy z dnia 18 lipca 2014r. organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż rzeczoznawca majątkowy G. P. prawidłowo powołała się w jego treści na aktualny dokument planistyczny, jednakże dalszą analizę i charakterystykę rynku oparła na innych założeniach, niż wynikające z tego dokumentu. Autorka operatu stwierdziła, iż w badanym czasie, na rynku obejmującym miasto Ł., zanotowano kilka transakcji dotyczących gruntów nabywanych pod drogi publiczne, z reguły w peryferyjnych częściach miasta. Ceny transakcyjne działek niezabudowanych o przeznaczeniu pod drogi publiczne kształtowały się na poziomie od ok. 30 zł/m2 do ok. 80 zł/m2, w zależności od cech rynkowych tych działek. Jednocześnie biegła ustaliła, że zanotowano dużą liczbę transakcji dotyczących gruntów o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym i usługowym. Rzeczoznawca uznała, iż na lokalnym rynku brak jest wystarczającej ilości transakcji dotyczących gruntów nabywanych pod drogi i do dalszych obliczeń przyjęła do porównań transakcje nieruchomościami, położonymi w Ł. o przeznaczeniu - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W ocenie organu odwoławczego, uszło uwadze rzeczoznawcy majątkowego, że zasadą jest, iż proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Przy doborze transakcji w procesie wyceny należy uwzględnić w pierwszej kolejności dane z lokalnego rynku rozumianego jako rynek gminy i powiatu. Biegły powinien zatem rozszerzyć analizę rynku na transakcje zanotowane poza obszarem rynku lokalnego, rozumianego jako granice miasta po stwierdzeniu, że na tym rynku nie występowała wystarczająca ilość aktów sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Konieczność rozszerzenia rynku o transakcje nieruchomościami położonymi w sąsiednich miejscowościach podyktowana jest, sygnalizowanym aktualnie przez sądy administracyjne, problemem specyfiki transakcji drogowych. Z uwagi na sukcesywne zmniejszanie się liczby transakcji nieruchomościami drogowymi, rynek tych nieruchomości jest obecnie w fazie wygasania. Z tego też względu wydaje się zasadny wybór rynku lokalnego, a nawet regionalnego, rozumianego jako obszar całego województwa, w wycenie nieruchomości drogowych, jako wykreowanego rynku nieruchomościami podobnymi do szacowanego gruntu. Powyższe jest podyktowane koniecznością zachowania zasady słusznego odszkodowania. Tymczasem w przedstawionym przez strony operacie szacunkowym z dnia 18 lipca 2014r. biegła nie podjęła próby rozszerzenia rynku, celem dokonania rzetelnej analizy rynku nieruchomościami drogowymi, co stanowi poważne naruszenie zasad ustalenia wartości rynkowej nieruchomości.

Wojewoda wskazał również, że w orzecznictwie przyjęto zasadę, iż jeżeli strona uważa, iż sporządzony operat na zlecenie organu budzi wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.), w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego.

Organ II instancji stwierdził również, że nie mają racji odwołujący się zarzucając organowi I instancji brak rokowań. Wraz z wejściem w życie specustawy nastąpiła bowiem istotna zmiana w sposobie nabywania nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a dotychczasowe negocjacje cenowe zostały zastąpione wydawaniem decyzji administracyjnych, które skutkują przejściem - z mocy prawa - własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Zasadniczym celem uchwalenia specustawy drogowej było uproszczenie procedury związanej z przygotowaniem inwestycji drogowych w stosunku do zasad obowiązujących na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ratio legis komentowanej ustawy sprowadza się zatem do przyspieszenia procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Wojewoda podkreślił, że dokonując wykładni oraz stosując przepisy specustawy drogowej, a w szczególności jej art. 1 ust. 1 w powiązaniu z przepisami ustawy o drogach publicznych, należy pamiętać, że ustawa ta przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracji publicznej przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) dróg publicznych. W konsekwencji omawiana ustawa w istotny sposób wpływa na ograniczenie uprawnień jednostek, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej inwestycji. Wobec tego, skoro jest to regulacja stanowiąca wyjątek od powszechnie obowiązujących procedur gospodarowania nieruchomościami, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej rozciągającej stosowanie uproszczonych zasad i procedur do inwestycji nie będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji, a także z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności podkreślając, że ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje zagadnienia dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości w rozdziale 5 działu III, wyraźnie stanowiąc w art. 128 ust. 1, że wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości wywłaszczanej nieruchomości. Przytoczony przepis w pełni realizuje konstytucyjną zasadę możliwości orzekania o wywłaszczeniu jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

Dalej Wojewoda wskazał na treść art. 134 ust. 1 i 2 art. 154 ust. 1 i 156 ust. 1 u.g.n., a następnie podkreślił, że w przedmiotowej sprawie jedynym właściwym rynkiem nieruchomości, mogącym być przyjętym do porównań w wycenie działki nr 4305/2 wobec faktu, iż na lokalnym rynku miały miejsce transakcje działkami drogowymi, jest rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogę, co też prawidłowo rzeczoznawca majątkowy uczynił. W związku z ustaleniami dokumentu planistycznego, biegły nie mógł przyjąć nieruchomości porównawczych innych niż drogowe. Metoda przyjęta przez biegłego w opinii z dnia 12 marca 2014r., szczegółowo opisana w podstawach metodologicznych, jest prawidłowym sposobem obliczania wartości i nie budzi wątpliwości z punktu przyjętych założeń metodologicznych i zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skoro wartość odszkodowania na rzecz byłych właścicieli została wyliczona zgodnie ze wskazaniami zawartymi w powołanych regulacjach prawnych, brak jest podstaw do przyjęcia, iż odszkodowanie nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości.

W podniesionej przez strony odwołujące kwestii nieruchomości zamiennej Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 131 ust. 1 u.g.n. z jednej strony osobie uprawnionej do odszkodowania nie przysługują roszczenia o nieruchomość zamienną, a nieruchomość taka nie może być przyznana tej osobie bez jej zgody, a z drugiej strony, że przyznanie nieruchomości zamiennej nie jest obligatoryjne. Ustawodawca bowiem wybór w tej mierze pozostawił organowi administracyjnemu. Przepisy ustawy nie zobowiązują również organu do szczegółowego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się przy odmowie przyznania konkretnej nieruchomości zamiennej.

Na koniec organ odwoławczy zauważył, że na dzień wydania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości [...] w dziale IV - Hipoteka, widniał zapis odnośnie hipoteki umownej zwykłej na kwotę 255.000,00 zł, ustanowionej na prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr 4305/1 i 4305/2. Zgodnie z treścią decyzji lokalizacyjnej pod drogę wydzielono działkę nr 4305/2. W wyniku powyższego, ustanowione na przedmiotowej działce ograniczone prawo rzeczowe zgodnie z art. 12 ust. 4c specustawy drogowej wygasło. Z faktem wygaszenia hipoteki związana jest konieczność ustalenia odszkodowania za to prawo zgodnie z art. 18 ust. 1c specustawy drogowej. Wobec powyższego, organ I instancji przyznając odszkodowanie, uwzględnił wysokość wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, na moment orzekania. W punkcie 2 sentencji decyzji Starosty [...] stwierdzono, iż odszkodowanie podlega wypłacie na rzecz wierzyciela hipotecznego - [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w [...]. Jednocześnie w sentencji skarżonej decyzji organ I instancji nie określił stron uprawnionych do otrzymania odszkodowania, a jedynie wskazał, iż ustalona kwota podlega wypłacie na rzecz wierzyciela hipotecznego. W literaturze przedmiotu i doktrynie wskazuje się, iż decyzja administracyjna powinna zawierać takie oznaczenie strony, które pozwoli ją zidentyfikować. Co do zasady oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych osobowych. W ocenie Wojewody, powyższe stanowi jednak uchybienie procesowe, a nie jest wadą uzasadniającą wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, w myśl art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie dopatrzył się natomiast naruszeń w zakresie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, które prowadziłyby do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy i właściwie określił wielkość odszkodowania. Przedstawiony w sprawie operat szacunkowy, który posłużył jako podstawowy element ustalenia należnego stronom odszkodowania, w zakresie jego treści spełnia wymagania zakreślone przepisami rozporządzania w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego wnieśli I. H., J. H., H. H. oraz K. H., zarzucając:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą;

2. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek przyznania odszkodowania za wywłaszczenie w nieekwiwalentnej wysokości;

3. naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oderwaniu od obowiązków wynikających z przywołanego powyżej przepisu;

4. przyjęcie przez organ operatu szacunkowego niezgodnego ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, tj. pkt 5.1 i 5.2 Noty Interpretacyjnej Nr [...] (poz. 4.2.g) i pominięcie takich cech rynkowych jak: dostępność komunikacyjna, przeznaczenie, walory użytkowe, stan i sposób użytkowania;

5. naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę operatu szacunkowego oraz nie przeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii innego rzeczoznawcy i nieskierowanie opinii do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców na okoliczność wartości nieruchomości lub prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego;

6. naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez nieprzeprowadzenie rokowań w niniejszej sprawie;

7. naruszenie art. 131 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia przesłanek do jego zastosowania;

8. naruszenie art. 134, 150 i 151 u.g.n. przez błędne ustalenie wartości rynkowej nieruchomości położonej w Ł. oznaczonej nr działki 4305/2 o powierzchni 0,0837 ha;

9. naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z części peryferyjnych miasta Ł., podczas gdy należało przyjąć ceny transakcyjne gruntów przyległych w centralnej części miasta Ł.;

10. naruszenie § 56 ww. rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że sporządzony w sprawie operat spełnia wymogi wynikające z przepisów mimo jego braków mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

11. naruszenie art. 21 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżący nie otrzymali słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kluczową rolę w ustaleniu wysokości odszkodowania ma do spełnienia organ, który w trakcie postępowania wspierany jest dowodem z opinii powołanego biegłego - rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność ustalenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Powołując się następnie na treść art. 134 ust. 2 – 4 u.g.n. skarżący wskazali, że ustawodawca wyraźnie wprowadza w ww. przepisach zasadę korzyści dla właściciela wywłaszczanej nieruchomości przewidując, iż z tytułu wywłaszczenia określonego prawa do nieruchomości otrzyma on odszkodowanie ustalone na podstawie wartości rynkowej tego prawa ustalonej zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości lub alternatywnym sposobem użytkowania nieruchomości wynikającym z celu wywłaszczenia w zależności od tego, która z oszacowanych wartości będzie wyższa. Ponieważ stan nieruchomości powołany biegły rzeczoznawca winien uwzględnić na określoną przepisem datę wydania decyzji przez organ l instancji to okazuje się, że dla określenia wartości nieruchomości dla celu wywłaszczenia konieczne jest sporządzenia szczegółowego opisu przedmiotu oszacowania w dwóch wariantach różniących się wyłącznie jedną cechą, to jest sposobem użytkowania nieruchomości. W wariancie pierwszym opisu będzie to aktualny sposób użytkowania, w wariancie drugim sposób użytkowania wynikający z celu wywłaszczenia.

W ocenie skarżących, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ rozpatrujący odwołanie nie dopatrzył się uchybień w zakresie szczegółowego opisu przedmiotu oszacowania przez biegłego pomimo istnienia przesłanki do stwierdzenia, że takowe miało miejsce. Oczywistym jest, iż organ l instancji nie wziął pod uwagę sposobu użytkowania nieruchomości przez skarżących, co jednoznacznie wynika z protokołu przeprowadzonej w dniu [...] rozprawy administracyjnej. Zapewne opis uwzględniający obecny charakter użytkowania nieruchomości skutkowałby uzyskaniem wyższego odszkodowania przez skarżących. Ich zdaniem operat, na którym oparł się organ zarówno l jak i II instancji, zawiera braki, bowiem w sporządzonym w sprawie operacie rzeczoznawca majątkowy wskazał wprost, że rynek nieruchomościami tego rodzaju tj. nieruchomości przeznaczonych pod drogi w mieście Ł. jest słabo rozwinięty. Do swoich obliczeń biegły przyjął cztery nieruchomości, które w ocenie skarżących nie powinny być w ogóle brane pod uwagę albowiem większość z nich znajduje się na peryferiach miasta. Nieruchomość skarżących znajduje się w centralnej części miasta, a co za tym idzie jej wartość jest znacznie wyższa. W niniejszej sprawie biegły przy opracowywaniu operatu szacunkowego winien zastosować metodę porównawczą przyjmując przeznaczenie nieruchomości przyległych. Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że operat szacunkowy w oparciu, o który ustalono należne skarżącym odszkodowanie został sporządzony z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Rzeczoznawca ustalając w nim bowiem wartość przejętej nieruchomości nie wykazał w sposób należyty, że wzięte w nim zostały do porównań nieruchomości podobne pod względem ich przeznaczenia do wycenianej nieruchomości. W konsekwencji należało uznać, że oparte na sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym decyzje organów obu instancji zostały wydane także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a to art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Według skarżących, wykonany na ich zlecenie przez biegłą G. P.operat szacunkowy takiej wady nie zawiera. Biegła dokonując wyceny nieruchomości prawidłowo stwierdziła, że do jej sporządzenia brak jest wystarczającej liczby transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi więc zgodnie z rozporządzeniem zastosowała metodę porównywania parami, ale nieruchomości przyległych.

Co do zarzutu naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. skarżący wyjaśnili, że przesłankami materialnoprawnymi warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogę publiczną są: nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Z przepisów ustawy wynika jednoznacznie, że przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Zatem dopiero z tą chwilą po stronie byłego właściciela gruntów powstaje prawo do odszkodowania, po stronie zaś właściwego organu obowiązek jego wypłacenia. Oznacza to, że dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział strony mogą poczynić wiążące ich uzgodnienia w kwestii odszkodowania. Odnosząc się do samego odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. skarżący wskazali, że odszkodowanie takie przysługuje w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Dopiero gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego ustala się i wypłaca odszkodowanie według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten statuuje zatem zasadę, iż odszkodowanie to ma być zawsze uzgadniane między właścicielem a właściwym organem, jakkolwiek nie musi prowadzić do jego uzgodnienia. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Inicjatywa wszczęcia rokowań może pochodzić zarówno od byłego właściciela lub użytkownika wieczystego, jak i właściwego organu. Powyższe wynika wprost z literalnej wykładni przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n., w którym ustawodawca wskazał w pierwszej kolejności na ustalanie odszkodowania w drodze uzgodnień miedzy byłym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a organem wykonawczym odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub starostą reprezentującym Skarb Państwa. Rokowania jako obligatoryjne muszą być zatem prowadzone i dopiero, gdy nie dojdzie do uzgodnienia można zastosować administracyjny tryb ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Organy obu instancji ustalając odszkodowanie za na rzecz skarżących nie dopełniły tego warunku, co winno skutkować nieważnością tegoż postępowania.

Dalej skarżący podnieśli, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość winno spełniać kryterium "słuszności", czyli być świadczeniem ekwiwalentnym w stosunku do jej wartości. Na odszkodowanie takie winno się składać z pewnością: 1. wartość rynkowa nieruchomości (na dzień wypłaty odszkodowania); 2. kwota wynikająca z mogącego nastąpić wzrostu cen, który zaistnieje pomiędzy datą zbycia nieruchomości na cel publiczny, a datą nabycia nieruchomości zamiennej; 3. kwota kompensująca koszt poszukiwania nowej nieruchomości (czas poświęcony na ten cel i koszty z tym związane); 4. koszty nabycia nieruchomości (opłata notarialna, opłaty sądowe, podatki, dokumentacja geodezyjna i inne); 5. inne koszty związane z koniecznością nabycia działki budowlanej o zbliżonych parametrach lokalizacyjnych, technicznych i im podobnych. Tak więc jeśli w chwili ustalania decyzji o lokalizacji drogi publicznej nie myślano o wyszczególnionych wyżej kosztach, które czekają właściciela nieruchomości, to odszkodowanie nie zasługuje na miano słusznego, a takim mowa w art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej ale i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Skarżący zwrócili także uwagę na przeprowadzane na zlecenie organów wyceny nieruchomości w mieście Ł., których wartość ustalana jest w zależności od tego kto musi ponieść koszty związane z wykupem/zapłatą odszkodowania. W niniejszej sprawie do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Burmistrz Miasta Ł. i cena za metr kwadratowy działki mieszczącej się w centrum Miasta ustalona została na kwotę 83 zł. Natomiast gdy sytuacja jest odwrócona, czyli do wykupu nieruchomości zobowiązana jest osoba fizyczna wycena nieruchomości położonej w gorszej lokalizacji (prawie na obrzeżach miasta) jest prawie trzykrotnie wyższa i wynosi 213 zł za metr kwadratowy. Według skarżących powyższa praktyka jest nie tylko, w ich odczuciu bezprawna i niesprawiedliwa, ale stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja, pomimo częściowo wadliwej redakcji, odpowiada prawu.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, którą częściowo zreformowano rozstrzygnięcie organu I instancji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasta Ł., częściowo natomiast utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję tegoż organu. W przypadku wszakże, gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Zawarcie tego rodzaju zbędnego rozstrzygnięcia w sentencji zaskarżonej decyzji, nie dyskwalifikuje jej wszakże, bowiem w istocie reformacja dotyczyła jedynie uchylonej części decyzji organu I instancji. Uchybienie to pozostaje więc bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Przechodząc natomiast do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż wobec faktu, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, materialnoprawne kwestie ustalania wysokości odszkodowania za tą nieruchomość są normowane w szczególności przez art. 12 ust. 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.). Zgodnie z ich brzmieniem wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art.18 ust.1). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się zaś odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 (art.12 ust.5). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości (art.134 ust.1 u.g.n.). Jego ustalenie następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust.2 u.g.n.). Wypłata odszkodowania, w związku z wygaśnięciem ustanowionego na nim ograniczonego prawa rzeczowego (hipoteki) dokonywana jest na rzecz wierzyciela hipotecznego (art. 18 ust. 1d specustawy)

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje zarówno kwestia przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej, jej stanu w dacie wywłaszczenia jak i ustanowionej nań hipoteki umownej zwykłej. Sporna pozostaje kwestia prawidłowości sporządzonej przez biegłego wyceny działki nr 4305/2, położonej w Ł., w obrębie geodezyjnym K., która na podstawie decyzji Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasta Ł. a w konsekwencji wysokość ustalonego na jej podstawie odszkodowania. Skarżący wycenę tę zakwestionowali, przedkładając wraz ze złożonym odwołaniem operat szacunkowy, sporządzony na ich zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż przepis art. 156 ust.1 u.g.n. wymaga jedynie by operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego (osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami zawodowymi). Biegłym jest natomiast tylko taki rzeczoznawca, który został powołany przez organ lub sąd. Nie oznacza to wszakże, że inny rzeczoznawca nie może sporządzić operatu w tej samej sprawie. Dowód taki nie będzie miał jedynie charakteru opinii biegłego, będzie natomiast dowodem o charakterze prywatnym, co oznacza, że organ będzie miał obowiązek ocenić go tak jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Skoro zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że strona, która kwestionuje sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy może złożyć kontroperat, oznacza to, że dowód ten nie może być przez organ pominięty. Innymi słowy celem kontroperatu jest wykazanie nieprawidłowości przy sporządzaniu operatu przez biegłego, przy czym samo sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia innego operatu (art. 157 ust. 2 u.g.n.)

Sąd, tak jak i organ administracji nie mają przy tym kompetencji aby podważać ustalenia operatu szacunkowego, a tym samym podważać jego moc dowodową, o ile dokument ten spełnia wymogi formalne, tzn. pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie formy i metodologii jego sporządzania. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma bowiem charakteru wiążącego; jest opinią która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2014r., sygn. akt I OSK 534/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2013r., sygn. akt II SA/Po 822/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W niniejszej sprawie sporządzony na zlecenie skarżących operat szacunkowy, nie spełnia wymogów prawa. Z treści § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) wynika bowiem, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Natomiast § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia przewiduje, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Na tle tej regulacji wyrażono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, które Sąd w składzie niniejszym akceptuje w całości, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 2065/11 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Rz 610/14, w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013r., sygn. II SA/Po 445/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podzielić należy też stanowisko organu odwoławczego, co do interpretacji art. 36 ust. 4 rozporządzenia w związku z ust. 2 tego artykułu. W przypadku, o którym mowa w art. 36 ust. 4 rozporządzenia, przepis wskazujący na zasięg terytorialny danych uwzględnianych przy wycenie nieruchomości stosować należy odpowiednio. Przepisem tym jest art. 36 ust. 2 rozporządzenia, który wskazuje, że takimi danymi winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego. Wskazany porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca dokonujący wyceny winien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Odszkodowanie powinno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Innymi słowy, biegły powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego a więc gminnego i powiatowego ale także z rynku regionalnego czyli rynku transakcji dokonywanych na terenie województwa, na którym położona jest nieruchomość lub większa jej część. Kwestia te jest aktualnie jednolicie postrzegana w orzecznictwie czego dowodzi m.in. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn. akt I OSK 1642/11. Dlatego uzasadnione jest stanowisko o konieczności kierowania się wytycznymi płynącymi z treści § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia, tym bardziej że prawodawca nakazuje ich odpowiednie stosowanie w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Sposób w jaki należało zastosować w niniejszej sprawie § 36 ust. 2 rozporządzenia nie narusza reguł wykładni odpowiedniego stosowania przepisu, które polegają na zastosowaniu przepisu wprost, zastosowaniu z odpowiednimi modyfikacjami lub na odmowie zastosowania ze względu na określone różnice (patrz. szerz. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002 r., s. 299).

Przedłożony przez skarżących operat szacunkowy wskazuje natomiast, iż rzeczoznawca nie podjął w ogóle próby badania rynku regionalnego, analizę rynku lokalnego ograniczając wyłącznie do miasta Ł. i konkluzji o "słabo rozwiniętym" rynku transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, co w jego ocenie, uzasadniać ma dokonanie wyceny w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Tego rodzaju metodologia, jak wyżej wskazano, sprzeczna jest z obowiązującą regulacją prawną, określającą sposób szacowania wartości nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Trafnie zatem Wojewoda zakwestionował prawidłowość przedłożonego przez strony operatu szacunkowego, uznając, iż nie może on uzasadniać zarzutów odwołujących, związanych z kwestionowaniem operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. Prawidłowo też ocenił wartość dowodową operatu sporządzonego przez biegłego, dokonując analizy poprawności jego sporządzenia. Odnosząc się do zarzutów skarżących w tym zakresie wskazać należy, iż położenie zarówno nieruchomości wycenianej jak i nieruchomości przyjętych do porównania korygowane jest poprzez stosowane w procesie szacowania współczynniki korygujące. Jak wynika zaś ze sporządzonej przez biegłego wyceny wpływ na ustalenie wartości wycenianej działki miały zarówno jej lokalizacja (35%) jak i otoczenie (25%), powierzchnia (10%), teren przyległy (20%) i infrastruktura techniczna (10%). Fakt zatem, że do porównania przyjęto "transakcje z peryferyjnych części miasta" (choć nie do końca prawdziwy, bowiem jedna z nieruchomości położona była w tym samym obrębie geodezyjnym -K.), nie świadczy o wadliwości sporządzonego operatu. Różnice w tym zakresie zostały bowiem zniwelowane poprzez zastosowanie wskazanych wyżej współczynników korygujących.

Zarzut związany z naruszeniem przepisu art. 134 ust. 3 u.g.n jest zaś o tyle niezrozumiały, że pozostaje poza sporem, iż działka przejęta pod drogę jest niezabudowana, nieogrodzona, niezadrzewiona. Zarówno w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (regulującym sposób zagospodarowania w dacie nabywania nieruchomości przez skarżących) jak i w planie obowiązującym obecnie przeznaczona jest pod drogę publiczną. Nie jest zatem jasne jaki, inny niż drogowy, aktualny sposób jej użytkowania winien mieć wpływ na określenie jej wartości. Zasadą jest, że odszkodowanie ma odpowiadać rynkowej wartości wywłaszczonej nieruchomości (art. 134 ust.1 u.g.n.). Przepisy art. 134 ust. 3 i 4 regulują natomiast sytuacje, w której wartość ta ma być ustalana w odniesieniu do nieruchomości, dla której zapisy planu przewidują zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania. (por. G.Bieniek, S.Kalus, Z.Marmaj, E.Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008, str.490 t.4). W sposób oczywisty brak jest zatem podstaw do różnicowania w niniejszej sprawie pomiędzy aktualnym sposobem zagospodarowania działki a jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Formułowane wiec pod adresem opinii biegłego zarzuty związane z brakiem "szczegółowego opisu przedmiotu oszacowania w dwóch wariantach różniących się wyłącznie jedną cechą, tj. sposobem użytkowania nieruchomości" uznać należy za niezasadne.

Nietrafne a przez to nie mogące odnieść zamierzonego rezultatu są również zarzuty związane z nieprzeprowadzeniem negocjacji w przedmiocie uzgodnienia odszkodowania. Jak trafnie podniesiono w motywach zaskarżonej decyzji tryb negocjacyjny w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy nie ma zastosowania. Powoływany przez skarżących przepis art. 98 u.g.n dotyczy przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego działek wydzielonych pod drogi publiczne w wyniku podziału dokonywanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie podział dokonany został na wniosek zarządcy drogi w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, do której powołany przepis nie ma zastosowania. Wskazać również należy, że specyfika postępowania prowadzonego w trybie specustawy, w tym w szczególności przepisy obligujące organ do wydawania rozstrzygnięć (również odszkodowawczych) w określonych terminach, wykluczają możliwość prowadzenia uzgodnień w zakresie wysokości należnego odszkodowania (art.12 ust. 4b specustawy). Odesłanie z art. 12 ust. 5 specustawy zawężone zostało zresztą tylko do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania. Z treści tej regulacji wyraźnie wynika, że dotyczy ona ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania, zatem nie obejmuje sytuacji zrzeczenia się prawa do odszkodowania, rokowań, czy też innych uzgodnień. W pojęciach "ustalenia" i "wypłaty" nie mieszczą się zatem zagadnienia przewidziane w art. 98 ust. 3 u.g.n. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2014r., sygn. akt VIII SA/Wa 46/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przepis art. 131 u.g.n. nie daje z kolei właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości podstawy do zgłoszenia skutecznego roszczenia o przyznanie nieruchomości zamiennej. (por. J.SzachuŁ., M.Krassowska, A.Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2003, str.358 t.1). Ponadto regulacja, zawarta w art. 18 ust. 1d specustawy, obligująca do wypłaty odszkodowania podmiotom, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe za ich wygaśnięcie, wykluczała możliwość przyznania nieruchomości zamiennej.

Nie można również podzielić zarzutów skargi, związanych z naruszeniem przepisów art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 zd.2 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka. Jak trafnie podniesiono w motywach zaskarżonej decyzji ustawowa regulacja, normująca ustalanie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi wykonanie normy konstytucyjnej. Art. 128 u.g.n. przewiduje, iż wywłaszczenie własności nieruchomości lub innego prawa następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości lub wartości tego prawa. Odszkodowanie jest więc immanentnym elementem instytucji wywłaszczenia. Wskazana wyżej dyrektywa konstytucyjna przewidująca wywłaszczenie jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem przesądza natomiast, że odszkodowanie powinno być ekwiwalentne w stosunku do wartości wywłaszczonej nieruchomości, pozwalające na odtworzenie przez właściciela rzeczy przejętej na cele publiczne. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 1990r., sygn..akt K 2/90, OTK 1990/1/3). Ustalenie odszkodowania w wysokości wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości zasadę tę realizuje. Sformułowane w skardze oczekiwania skarżących w tym zakresie (wzrost cen pomiędzy datą wywłaszczenia a datą nabycia nieruchomości zamiennej, kwota kompensująca koszt poszukiwania nowej nieruchomości oraz koszty jej nabycia oraz inne koszty związane z koniecznością nabycia działki budowlanej) dalece wykraczają poza określoną przez Trybunał Konstytucyjny "wartość wywłaszczonej nieruchomości".

W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy, w kontekście słusznego odszkodowania nie można również abstrahować od faktu, iż nabywając nieruchomość, której część przeszła na własność gminy w związku z urządzeniem nań drogi publicznej, skarżący mieli świadomość jej przeznaczenia na ten cel w obowiązującym ówcześnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwała nr XX/132/91 Rady Miejskiej w Łowiczu z dnia 12 listopada 1991r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla działki nr 4305/2 przewidywała przeznaczenie pod tereny ulic lub dróg publicznych – ulicę zbiorczą. Nabywając nieruchomość skarżący wiedzieli zatem o jej wyłączeniu w tej części spod inwestycji innej niż drogowa.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiadaj prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.

ms