Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 3/99
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 2001-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 633  Zatrudnienie i sprawy bezrobocia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 23
journal: Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
article: art. 7, art. 9, art. 61 par. 1, art. 76 par. 3, art. 77 par. 1, art. 80, art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Obalenie zgłoszonych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym dowodów z dokumentów z powołaniem się li tylko na treść wyroku sądu powszechnego oddalającego pozew o zapłatę, przy jednoczesnym uznaniu jako środka dowodowego treści ustaleń faktycznych dokonanych przez tenże sąd, stwarza nową lecz niedopuszczalną regułę korzystania ze środków dowodowych. Działanie takie, oznaczające w istocie bezkrytyczne odniesienie się do wyników podjętych przez inny sąd czynności dowodowych, narusza zasadę swobodnej oceny dowodów /art. 80 Kpa/ i powoduje nieuprawnione uwolnienie się organu z obowiązku ustalenia stanu faktycznego przy wykorzystaniu przewidzianych w Kpa środków dowodowych.

TEZY

Obalenie zgłoszonych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym dowodów z dokumentów z powołaniem się li tylko na treść wyroku sądu powszechnego oddalającego pozew o zapłatę, przy jednoczesnym uznaniu jako środka dowodowego treści ustaleń faktycznych dokonanych przez tenże sąd, stwarza nową lecz niedopuszczalną regułę korzystania ze środków dowodowych. Działanie takie, oznaczające w istocie bezkrytyczne odniesienie się do wyników podjętych przez inny sąd czynności dowodowych, narusza zasadę swobodnej oceny dowodów /art. 80 Kpa/ i powoduje nieuprawnione uwolnienie się organu z obowiązku ustalenia stanu faktycznego przy wykorzystaniu przewidzianych w Kpa środków dowodowych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Edwarda K. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. z dnia 2 grudnia 1998 r. (...) w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w G. z dnia 7 października 1998 r. (...).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 lutego 1998 r. Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w G. orzekł o utracie przez Edwarda K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 13 lutego 1998 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, ze w/ wymieniony zarejestrowany był jako osoba bezrobotna od dnia 5 lipca 1995 r. W wyznaczonym terminie, tj. w dniu 13 lutego 1998 r. nie stawił się w Rejonowym Urzędzie Pracy w G. i nie powiadomił w ciągu 5 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. W dalszej części motywów podano, że pozbawienie statusu nastąpiło na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w Urzędzie.

Decyzją z dnia 18 maja 1998 r. Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w G. orzekł o odmowie przyznania Edwardowi K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Kolejną decyzją z dnia 15 lipca 1998 r. Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w G. orzekł o odmowie przyznania Edwardowi K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Na skutek złożonego przez Edwarda K. odwołania decyzją z dnia 28 sierpnia 1998 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. uchylił decyzję organu I instancji z dnia 15 lipca 1998 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zarówno decyzja z dnia 18 maja 1998 r. jak i decyzja z dnia 15 lipca 1998 r. dotyczą tego samego przedmiotu i nie różnią się między sobą.

Postanowieniem z dnia 10 września 1998 r., wydanym na podstawie art. 145 par. 1 pkt 5, art. 149 oraz art. 150 par. 1 Kpa, Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w G. wznowił postępowanie dotyczące odmowy przyznania Edwardowi K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że decyzja z dnia 18 maja 1998 r. uzyskała walor ostateczności, ale pismem z dnia 16 czerwca 1998 r. bezrobotny zwrócił się ponownie o przyznanie mu zasiłku, podając nowe istotne okoliczności. W tej sytuacji pismo to należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania.

Decyzją z dnia 7 października 1998 r., wydaną na podstawie art. 151 par. 1 pkt 1 i art. 150 par. 1 Kpa, Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w G. orzekł o odmowie uchylenia swojej decyzji z dnia 18 maja 1998 r. orzekającej o odmowie przyznania Edwardowi K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że w/ wymieniony, po uprzedniej rejestracji, uzyskał status osoby bezrobotnej od dnia 14 maja 1998 r. Wobec niewniesienia odwołania decyzja ta uzyskała walor ostateczności. W dniu 16 czerwca 1998 r. wpłynął wniosek Edwarda K. o przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na to, że pracował on u Mirosława K. "Usługi malarskie", w okresie od 1 grudnia 1995 r. do 20 czerwca 1996 r. W piśmie tym jego autor przyznał, że faktu podjęcia zatrudnienia nie zgłaszał w Rejonowym Urzędzie Pracy, zaś pracodawca niesłusznie rozwiązał z nim umowę o pracę w trybie art. 52 par. 1 pkt 1 kodeksu pracy. W tych warunkach Edward K. wniósł do Sądu Rejonowego w K. pozew o wydanie mu świadectwa pracy i zmianę trybu rozwiązania umowy o pracę. W wyniku zawartej ugody pozasądowej pracodawca zobowiązał się zmienić tryb rozwiązania umowy o pracę i wydać nowe świadectwo pracy.

Do wniosku o wznowienie postępowania Edward K. załączył zaświadczenie z ZUS o opłacaniu składek za okres od 1 grudnia 1995 r. do 20 czerwca 1996 r. Powyższe okoliczności zdecydowały o konieczności wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 18 maja 1998 r. organ I instancji podniósł dalej, że na podstawie analizy akt spraw sądowych ustalono, że Sąd Rejonowy oddalił powództwo m. in. o. zobowiązanie M. Kucharskiego do rozwiązanie umowy o pracę za trzymiesięcznym wypowiedzeniem oraz o wydanie świadectwa pracy ze stosownym zapisem o trybie rozwiązanie umowy. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że Edward K. zawarł z pracodawcą fikcyjną umowę o pracę w celu uzyskania świadczeń z Rejonowego Urzędu Pracy. Sąd Rejonowy ustalił bowiem, że bezrobotny zobowiązał się do samodzielnego opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Wprawdzie od niekorzystnego dla siebie wyroku E. K. wniósł apelację, ale cofnął ją przed Sądem Wojewódzkim wobec zawarcia pozasądowej ugody z pełnomocnikiem pracodawcy. Jej mocą miała nastąpić zmiana trybu rozwiązania umowy o pracę. Sąd Wojewódzki umorzył postępowanie apelacyjne, co oznacza, że prawomocny stał się wyrok Sądu Rejonowego w K.

W świetle powyższego organ I instancji uznał, że informacja o świadczeniu pracy w okresie od 1 grudnia 1995 r. do 20 czerwca 1996 r. była nieprawdziwa. Nie istnieje przeto przyczyna wznowienia postępowania, a zatem brak jest podstaw do uchylenie ostatecznej decyzji z dnia 18 maja 1998 r.

W złożonym przez siebie odwołaniu Edward K. zakwestionował w pierwszej kolejności postanowienie z dnia 10 września 1998 r. o wznowieniu postępowania. -W jego ocenie błędnie powołano przepis art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa jako podstawę wznowienia postępowania. Wyraził pogląd, że dokumenty, jakie załączył do pisma z dnia 16 czerwca 1998 r. stanowiły podstawę do wydania decyzji o przyznaniu mu zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto sentencja tego postanowienia nie wymienia decyzji, do której postanowienie ma się odnosić. Odnośnie decyzji z dnia 7 października 1998 r., to zdaniem Edwarda K. rozstrzygnięcie to winno odnosić się do decyzji z dnia 15 lipca 1998 r., a nie do decyzji z dnia 18 maja 1998 r. Decyzja z dnia 18 maja 1998 r. była bezprzedmiotowa, ponieważ odwołujący się i tak nie posiadał prawa do zasiłku, natomiast niezgodna z prawem była decyzja z dnia 18 lutego 1998 r. o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej.

Odnosząc się do ustaleń dokonanych przez organ I instancji Edward K. podniósł, że z zaświadczenia z dnia 9 maja 1996 r. podpisanego przez pracodawcę wynika, iż zatrudniał on autora odwołania od 1 grudnia 1995 r., za miesięcznym wynagrodzeniem w kwocie 500 zł.

Decyzją z dnia 2 grudnia 1998 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że w dniu 14 maja 1998 r. Edward K. dokonał rejestracji i z tym dniem został uznany za osobę bezrobotną. Rejestrując się w wymieniony nie przedłożył świadectwa pracy, z którego wynikałoby, iż pozostawał w stosunku pracy. Ponieważ nie spełniał przesłanek wynikających z treści art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, tj. nie udokumentował pozostawania w stosunku pracy łącznie przez okres co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania oraz osiągania wynagrodzenia w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia, zasadnie organ I instancji decyzją z dnia 18 maja 1998 r. odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Zarzut kwestionujący wydanie postanowienia z dnia 10 września 1998 r. o wznowieniu postępowania jest niesłuszny, bowiem pismo Edwarda K. z dnia 16 czerwca 1998 r. w istocie było żądaniem wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 18 maja 1998 r.

Ponieważ umowa o pracę zawarta z Mirosławem K. miała charakter fikcyjny /okoliczność ta wynika z akt Sądu Rejonowego w K. Wydział Pracy/, brak jest podstaw do uznania, że Edward K. spełniał przesłanki z art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Edward K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że dokumenty, jakie załączył do wniosku z dnia 16 czerwca 1998 r. świadczą o tym, iż pozostawał w stosunku pracy od grudnia 1995 r. do 20 czerwca 1996 r. Pominięto i tę ważną okoliczność, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych potwierdził fakt opłacania składki na ubezpieczenie społeczne, fundusz emerytalny i fundusz pracy- składki takiej nie może uiszczać osoba fizyczna nie będąca pracownikiem, tylko pracodawca.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. Filia w P. wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 10 maja 1999 r. Edward K. zarzucił, że decyzja z dnia 18 maja 1998 r. była zbędna, ponieważ z dniem 14 maja 1998 r. z mocy samego prawa ponownie uzyskał status osoby bezrobotnej /utracił ten status w lutym 1998 r. na 90 dni/. W jego ocenie wniosek z dnia 16 czerwca 1998 r. powinien spowodować wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zasiłku za okres od 1 lipca 1996 r., a błędnie został potraktowany jako żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 18 maja 1998 r.

W dniu 31 sierpnia 1999 r. skarżący nadesłał do Sądu świadectwo pracy z dnia 30 sierpnia 1999 r., z treści którego wynika, że był zatrudniony u Mirosława K. od 1 grudnia 1995 r. do 31 stycznia 1996 r. /cały etat/ oraz od 1 lutego 1996 r. do 20 czerwca 1996 r. /1/2 etatu/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sąd administracyjny bada zgodność decyzji administracyjnych i postanowień z prawem. Oznacza to, że zakres orzekania sądu ograniczony jest do granic wyznaczonych przedmiotem rozstrzygnięć i zagadnień procesowych związanych z ich wydaniem. Poza tak zakreślone ramy sąd wyjść nie może.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonych decyzji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszają one przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W dniu 16 czerwca 1998 r. Edward K. złożył w Rejonowym Urzędzie Pracy w G. pismo zawierające wniosek o przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych. Do pisma załączył zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 kwietnia 1997 r., z którego wynika, że w okresie od 1 grudnia 1995 r. do 20 czerwca 1996 r. uiszczane były składki na ubezpieczenie społeczne w związku z zatrudnieniem skarżącego w ramach umowy o pracę w Zakładzie "Usługi Malarskie- K. Mirosław".

Powyższe pismo, za sugestią organu odwoławczego, potraktowane zostało przez organy obu instancji jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w G. z dnia 18 maja 1998 r. o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres poprzedzający bezpośrednio datę 14 maja 1998 r. Takie działanie organu musi budzić uzasadnione wątpliwości.

W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. /I SA 367/90 - ONSA 1990 Nr 2-3 poz. 47/ zawarta została teza, iż "stosownie do treści art. 61 par. 1 Kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji".

Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.

Obowiązkiem organów obu instancji było zatem przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić jaka była rzeczywista wola skarżącego składającego pismo z dnia 16 czerwca 1998 r

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść wniosku Edwarda K. z dnia 16 czerwca 1998 r. rodziła po stronie organów obu instancji obowiązek rozważenia, czy rzeczywiście intencją skarżącego było wzruszenie w trybie nadzwyczajnym decyzji z dnia 18 maja 1998 r., które to rozstrzygnięcie odmawiało mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ nie wykazał, że w okresie 18 miesięcy przed datą 14 maja 1998 r. przez co najmniej 365 dni legitymował się okresem, o którym mowa w art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, czy też może jednak chodziło skarżącemu o przyznanie mu zasiłku za okres dużo wcześniejszy, bo od 1 lipca 1996 r. Zwrócić w tym miejscu należy na treść odwołania Edwarda K. od decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w G. z dnia 7 października 1998 r., gdzie skarżący wprost przyznaje, iż godzi się z ustaleniem, że "w dacie 18 maja 1998 r. i tak nie posiadał prawa do zasiłku". Stwierdzenie to przemawiać przeto musi za słusznością tezy, że składając pismo w dniu 16 czerwca 1998 r. domagał się przyznania mu prawa do zasiłku za okres następujący po dacie 20 czerwca 1996 r., a nie za okres bezpośrednio poprzedzający datę 18 maja 1998 r. Powinność przeprowadzenia przez organ stosownego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie wynika z ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku wzięcia pod uwagę całokształtu przepisów regulujących dane zagadnienie, a także z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne wykazuje naruszenie art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, które nie mogło nie mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Owego naruszenia nie konwaliduje w żaden sposób fakt, że organy administracyjne w sprawie niniejszej rozważały również ewentualną możliwość przyznania skarżącemu zasiłku za okres następujący po dacie 20 czerwca 1996 r.- uznały jednak, że możliwość taka nie występuje, ponieważ umowa zawarta z Mirosławem K. miała charakter fikcyjny. Nie zmienia to faktu, że sprawę wszczęto i prowadzono na skutek żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 18 maja 1998 r., a nie na skutek wniosku o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres, który nie był wcześniej przedmiotem oceny prawnej uprawnionych organów.

Dodatkowo stwierdzić należy, co następuje:

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracyjne zobligowane będą odnieść się do twierdzenia skarżącego, że w okresie od 1 grudnia 1995 r. do 20 czerwca 1996 r. świadczył on pracę w ramach zawartej umowy o pracę. Wezmą również pod uwagę i tę okoliczność, że przyznano skarżącemu zasiłek dla bezrobotnych za okres od lipca 1995 r. do 30 czerwca 1996 r.

Abstrahując w tym miejscu od tego, czy okres od 1 grudnia 1995 r. do 20 czerwca 1996 r. może być uznany za okres uprawniający do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, czy też nie, stwierdzić należy, że odrzucenie a limine twierdzenia skarżącego, iż w powyższym okresie pozostawał on w stosunku pracy /wniosek wywiedziony li tylko na podstawie akt sądowych w sprawie toczącej się przed sądem powszechnym/ budzi wątpliwości.

Postępowanie zmierzające do rozpoznania zgłoszonego przez stronę wniosku, a następnie do wydania oczekiwanego rozstrzygnięcia, powinno być przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Należy do nich przede wszystkim zasada prawdy materialnej, wyrażona w art. 7 Kpa W przepisie tym ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej m. in. obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Ponadto, z mocy art. 77 par. 1 Kpa, wymienione organy są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodami są dokumenty, zeznania świadków, wyjaśnienia stron, opinie biegłych i oględziny.

W rozpoznawanej sprawie Edward K, zgłaszając twierdzenie, że pozostawał w określonym przedziale czasu w stosunku pracy, na powyższą okoliczność przedstawił szereg dowodów, w tym m. in.:

1. zaświadczenie ZUS z 17 kwietnia 1997 r. o uiszczaniu składek na ubezpieczenie społeczne;

2. zaświadczenie z dnia 9 maja 1996 r. wystawione przez Mirosława K., z którego wynika, że Edward K. jest zatrudniony na stanowisku malarza od dnia 1 grudnia 1995 r. z przeciętnym miesięcznym wynagrodzeniem brutto w kwocie 500 zł;

3. umowę o pracę z dnia 1 grudnia 1995 r.;

4. wypowiedzenie umowy o pracę;

5. świadectwo pracy załączone do akt sądowych- organ dowodem tym nie dysponował /złożono do akt 31 sierpnia 1999 r./.

Oczywiście przepis art. 76 par. 3 Kpa nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu, jednakże aby określonemu dowodowi odmówić mocy dowodowej, należy to uczynić przy wykorzystaniu obowiązujących reguł dowodzenia.

Obalenie zgłoszonych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym dowodów z dokumentów z powołaniem się li tylko na treść wyroku sądu powszechnego oddalającego pozew o zapłatę, przy jednoczesnym uznaniu jako środka dowodowego treści ustaleń faktycznych dokonanych przez tenże sąd, stwarza nową lecz niedopuszczalną regułę korzystania ze środków dowodowych. Działanie takie, oznaczające w istocie bezkrytyczne odniesienie się do wyników podjętych przez inny sąd czynności dowodowych, narusza zasadę swobodnej oceny dowodów /art. 80 Kpa/ i powoduje nieuprawnione uwolnienie się organu z obowiązku ustalenia stanu faktycznego przy wykorzystaniu przewidzianych w Kpa środków dowodowych.

Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 29 ustawy o NSA, orzeczono jak w sentencji.