Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 175/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.) Joanna Kabat - Rembelska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. F. S. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Łd 1657/06 w sprawie ze skargi Ł. F. S. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu województwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Ł. F. S. w Ł. kwotę 2800 (dwa tysiące osiemset) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Łd 1657/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę Ł. F. S. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], wydaną w powołaniu w szczególności na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "w związku" z art. 93a ust. 1 "w związku" z art. 129a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), dalej ustawa o finansach publicznych - utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], którą określono w stosunku do wyżej wymienionej Federacji kwotę dotacji przypadającej do zwrotu z tytułu wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem ([...] zł wraz z odsetkami).

W uzasadnieniu zaskarżono wyroku zwrócono na wstępie uwagę, iż wcześniej wydanym w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 369/05 uchylono poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy pierwszą decyzję Marszałka Województwa Ł. (z dnia [...] września 2004 r.) również ustalającą do zwrotu wskazaną już kwotę - z tytułu niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji otrzymanej z budżetu Województwa Ł. na realizację zadań określonych w umowie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., zawartą pomiędzy Województwem Ł. a W. F. Z. S. w Ł. (poprzednik Ł. F. S. w Ł.).

Wskazano następnie, iż wydając wyrok z dnia 28 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. podniósł decydujące w sprawie znaczenie ustalenia treści umowy łączącej stronę dotowaną z dotującą, a w szczególności - na ile precyzowała ona zadania i kwoty na realizację tych zadań. W treści umowy cel udzielenia dotacji określono w sposób bardzo ogólnikowy. Częścią umowy był także aneks i dwa załączniki. Sporna w sprawie była treść załącznika nr 1.

W aktach sprawy znajduje się kserokopia spornego załącznika potwierdzona za zgodność z oryginałem przez "dyrektora departamentu H. W.". Załącznik ten to tabela, w której wskazano "nazwę okręgowych związków i klubów oraz realizację kalendarzy imprez wraz z przeznaczonymi dla nich kwotami". Oprócz tego zamieszczono cztery punkty, z których pierwszy stanowił o załączeniu rocznego wykazu imprez z podziałem na miesiące i nazwy zadań. W oparciu właśnie o ten wykaz orzekające w sprawie organy stwierdziły niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji. Omawianą wersję załącznika nr 1 podpisał ze strony dotowanej jedynie "dyrektor Z. Ś.".

Z kolei do protokołu kontroli poprzedzającej wydanie decyzji dołączono wersję załącznika nr 1 podpisaną przez "prezesa i dyrektora", w której nie było wskazanych wyżej czterech punktów. Dopiero zatem po wyjaśnieniu jaka była faktyczna treść załącznika nr 1 stwierdzić będzie można, czy dotacja wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem.

W wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 369/05 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia 14 października 2005 r. uchyliło powyższą decyzję Marszałka Województwa Ł. (z dnia [...] września 2004 r.).

Ponownie orzekając w sprawie (decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r.), Marszałek Województwa Ł. podtrzymując poprzednio zajęte w sprawie stanowisko, stwierdził, iż sporny załącznik do umowy o dotację zawierał też 4 punkty, których brak zarzucała strona skarżąca. Uwzględnić zatem należało "preliminarz kosztów realizacji z zakresu kultury fizycznej na 2003 r., zawierający podział kwoty dotacji na poszczególne imprezy sportowe". O tym, że preliminarz jest częścią umowy świadczy pkt 1 w treści (spornego) załącznika. Do akt sprawy załączono potwierdzoną za zgodność z oryginałem "kopię umowy i załącznika". Podkreślono także, że podpisanie tego załącznika przez "Dyrektora Biura WFZS" świadczy o tym, że jest to dokument "pochodzący od Federacji i przez nią sporządzony". Kserokopia "tego dokumentu" bez czterech punktów w końcowej jego części, przedstawiona przez stronę dotowaną, "nie może być dowodem w sprawie", gdyż "jest to projekt roboczy, powstały na etapie przygotowań do zawarcia umowy". Świadczy o tym brak numeru umowy w tytule na stronie 2. Przesądzającego znaczenia nie można przywiązywać do podpisania spornego załącznika w wersji przyjętej przez organ tylko przez "Dyrektora Biura WFZS". Istotne jest bowiem, że umowa została podpisana przez osoby upoważnione do reprezentowania Federacji na zewnątrz.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło w szczególności wagę czynności notarialnej dokonanej w sprawie.

Oddalając wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. skargę Ł. F. S. na powołaną już decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (skarga zarzucała zaskarżonej decyzji obrazę art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę stanu faktycznego i przyjęcie za udowodnione treści załącznika nr 1 kwestionowanej przez stronę skarżącą, art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa, błędną interpretację umowy zawartej w przedmiocie dotacji i przyjęcie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. podkreślił na wstępie, iż w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Cytując następnie treść art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd I instancji stwierdził, iż jego zadaniem było zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod kątem zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, a nie przejęcie sprawy administracyjnej do jej "końcowego załatwienia".

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji podkreślił, iż przedmiotem "toczącego się postępowania" było ustalenie treści zawartej między stronami umowy wraz z aneksem, a w szczególności co było treścią jej załącznika.

Podał przy tym, że w toku uzupełniającego postępowania "organy wykazały, iż istotnie w sprawie istnieją dwa załączniki do umowy z dnia [...] kwietnia 2003 r. - obydwa oznaczone nr 1". Różnią się one co do treści. Załącznik podpisany przez prezesa Federacji i dyrektora" nie zawiera dodatkowych postanowień wymienionych w czterech punktach, "które widnieją na drugim z załączników (podpisanym tylko przez dyrektora Federacji)". Wśród tych postanowień widnieje zapis, iż do umowy załącza się roczny wykaz imprez z podziałem na miesiące, nazwę zadania (imprezy) i wysokością planowanych kosztów oraz wykaz miesięczny poszczególnych zadań z planowanymi kosztami zadania - preliminarz. Oryginał tego dokumentu znajduje się w posiadaniu "Departamentu Finansów Urzędu Marszałkowskiego w Ł.", czego potwierdzeniem jest dołączona do akt sprawy kopia tego dokumentu uwierzytelniona przez notariusza. W "Urzędzie Marszałkowskim" brak jest dokumentu o takiej treści, jaką według strony skarżącej miał załącznik. "Skoro tak, to trudno przyjąć, by strony były związane załącznikiem innej treści niż tym, który jest w posiadaniu Urzędu Marszałkowskiego".

Wskazując następnie, że systematykę wydatków budżetowych, w tym dotacji, określa art. 69 ustawy o finansach publicznych, który na mocy art. 111 ust. 3 obowiązuje też jednostki samorządu terytorialnego, Sąd I instancji podał podział dotacji dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych na:

1) dotacje podmiotowe,

2) dotacje przedmiotowe,

3) dotacje celowe, w tym na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji.

Ostatni z wymienionych rodzajów dotacji może być - jak podniesiono - przeznaczony na finansowanie konkretnego zadania bądź też na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. podkreślił przy tym - powołując się na treść art. 71 ustawy o finansach publicznych - znaczenie umów zawieranych w przedmiocie dotacji przez podmioty wymienione w tym przepisie z dysponentem budżetu oraz skutki wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (konieczność zwrotu takiej części dotacji wraz z odsetkami oraz niemożność ubiegania się o przyznanie dotacji przez kolejne trzy lata - art. 93 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 118 ust. 2 pkt 1 i 129a ustawy o finansach publicznych).

W związku z przedstawionymi wywodami co do stanu prawnego, Sąd I instancji stwierdził, iż dla oceny, czy dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem istotne znaczenie "ma treść umowy zawartej między dysponentem a jednostką otrzymującą dotację, w której powinno się w sposób szczegółowy określić zadania i termin do ich wykonania".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. "za logiczne wydaje się" uznanie preliminarza znajdującego się w załączniku do umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. o tytule "Organizacja szkolenia młodzieży uzdolnionej sportowo - realizacja kalendarzy imprez, udział reprezentacji w Ogólnopolskiej Olimpiadzie Młodzieży, szkolenie wojewódzkiej kadry młodzika, udział i organizacja imprez regionalnych, ogólnopolskich, międzynarodowych, obsługa zadania" za nierozerwalną część umowy.

Co więcej, już z samego tytułu załącznika zawierającego słowa "kalendarz imprez" wnioskować można, iż powinien on zawierać preliminarz. Kwestionowany preliminarz to zestawienie planowanych wydatków instytucji. Jest elementem planu finansowego. Obejmuje planowanie przewidywanych wydatków gotówkowych w odpowiednich przedziałach czasowych. "Stanowi istotny dowód w przypadku kontroli sposobu wydatkowania przydzielonych środków".

Tak więc - jak wywodzi Sąd I instancji - kwestionowany preliminarz jest kalendarzem imprez wraz z kwotami określonymi na ich realizację. Przyjęcie, że częścią aneksu i umowy było wskazanie tylko jednostki organizacyjnej i przydzielonej jej kwoty, oznaczałoby dopatrywanie się cech dotacji podmiotowej a nie celowej, która występowała w niniejszej sprawie.

Za istotny w spawie Sąd I instancji uznał też dokument opracowany przez W. F. Z. S. w Ł. pod tytułem "Opis budowy wniosku W. F. oraz druki i procedury obowiązujące w biurze W. F. Z. S. w Ł.". Z treści tego dokumentu (a zwłaszcza zapisu "po uzyskaniu wszystkich informacji Federacja buduje załącznik do Wniosku, w którym umieszczone są wszystkie wyżej wymienione pozycje z przewidywanymi kosztami. Tak przygotowany wniosek wraz z załącznikami zostaje złożony do dnia 31 sierpnia w odpowiednim Departamencie na zadania roku następnego. Po uzyskaniu wszystkich szczegółowych informacji, dane te są wprowadzane do bazy danych Federacji i na tej podstawie budowany jest właściwy załącznik do Umowy z podziałem na miesiące i kwartały z wykazem imprez i kosztami poszczególnych zadań. Należy przyjąć, że tak zbudowany załącznik jest planem na dany rok") wynika bowiem, że nierozerwalną częścią umowy zawieranej przez dotowanego powinien być załącznik do niej, w którym strona szczegółowo określa wykazy imprez wraz z kosztami poszczególnych zadań z podziałem na miesiące i kwartały.

Odnosząc się do kwestii zwrotu przedmiotowej dotacji, Sąd I instancji zważył dalej, iż organ słusznie uznał, że z umowy z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] wynika, iż dotacja udzielona Federacji w kwocie [...] zł została przeznaczona na dofinansowanie:

a) realizacji kalendarzy imprez Okręgowych Związków Sportowych i innych stowarzyszeń kultury fizycznej;

b) szkolenia wojewódzkiej kadry młodzika;

c) przygotowanie i udział reprezentacji Województwa w Ogólnopolskiej Olimpiadzie Młodzieży;

d) udziału i organizacji imprez o charakterze regionalnym, ogólnopolskim i międzynarodowym;

e) kosztów obsługi zadania.

Następnie jednak aneksem nr 1 z dnia [...] października 2003 r. zmieniono brzmienie § 1 umowy, zwiększając kwotę dotacji do [...] zł z przeznaczeniem dodatkowych środków na zadania wymienione w pkt a) i d). W § 3 aneksu postanowiono, że załącznik do umowy otrzymuje nr 1 i dodaje się załącznik nr 2 w brzmieniu określonym w załączniku do aneksu. Także w załączniku nr 2 wyszczególniono zadania do realizacji i ich koszty.

Z powyższego wynika, iż przeznaczenie dotacji zostało określone w samej umowie i w załącznikach do umowy, oznaczonych jako nr 1 i 2, które zawierają szczegółowe opisy poszczególnych zadań i kwotę dotacji na ich realizację, zgodnie z wymogami ustawowymi.

Na zakończenie Sąd I instancji, biorąc pod uwagę treść prawidłowo ustalonej przez rozstrzygające w sprawie organy umowy łączącej dotowanego z dotującym, zaakceptował też sposób rozliczenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.

W skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie Ł. F. S. w Ł. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Łd 1657/06 w całości i w tym zakresie wniosła o jego uchylenie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, domagając się też zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wskazując na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Ł. F. S. w Ł. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 1 u.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie przez sąd, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został przez organy orzekające oceniony zgodnie z przepisami postępowania, w szczególności poprzez bezpodstawne przyjęcie przez sąd, że zostały wyjaśnione okoliczności w zakresie treści zawartej między stronami umowy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o udzielenie dotacji, co spowodowało oddalenie skargi przez sąd, która powinna być uwzględniona przy prawidłowym ustalaniu stanu faktycznego, ze względu na wykorzystanie przez skarżącą dotacji zgodnie z treścią zawartej w sprawie umowy o udzielenie dotacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że od początku strona kwestionowała istnienie w załączniku nr 1 czterech punktów.

Podniesiono przy tym błędność ustalenia, że załącznikiem wiążącym strony był ten, którego kopia została uwierzytelniona przez notariusza, a "Urząd Marszałkowski" nie był w posiadaniu innej wersji załącznika.

Skoro w toku postępowania stwierdzono, że "organy wskazały, iż istotnie istnieją dwa załączniki do umowy z dnia [...] kwietnia 2003 r. - obydwa oznaczone numerem 1. Jednak różnią się one co do treści (...)" (k. 11 uzasadnienia), to Sąd I instancji nie wskazał na jakiej podstawie ustalono, że do uwierzytelnienia został przedstawiony ten "właściwy".

Wadliwe według skargi kasacyjnej było wywodzenie o istnieniu preliminarza z tytułu załącznika zawierającego sformułowanie "kalendarz imprez". Co do zawartości załącznika, istnieje bowiem właśnie spór pomiędzy stronami i tytuł załącznika nie przesądza jaki stan zaistniał w sprawie w rzeczywistości. Ponadto strona skarżąca zwróciła uwagę na fakt braku choćby parafowania spornego załącznika w obu wersjach przez przedstawicieli Województwa Ł., co spowodowało trudności dowodowe, które nie zostały "rozwiane" w toku postępowania sądowego.

W odniesieniu do stwierdzenia Sądu I instancji, że "kwestionowany preliminarz jest kalendarzem imprez z określonymi kwotami na ich realizację", bo inaczej w sprawie należałoby przyjąć udzielenie dotacji podmiotowej, a nie celowej - skarga kasacyjna zwróciła uwagę na potrzebę uwzględniania stanu faktycznego, a nie "idealnego". Nie przeprowadzono zaś żadnych dowodów potwierdzających stan rzeczy przyjęty przez Sąd I instancji.

Według skargi kasacyjnej nie można też uznać argumentów Sądu I instancji wywodzonych z treści dokumentu opracowanego przez stronę skarżącą "Opis budowy wniosku W. F. oraz druki i procedury obowiązujące w biurze W. F. Z. S. w Ł.". Uwagę zwraca bowiem fakt, że dokument został sporządzony w sierpniu 2002 r., podczas gdy umowę podpisano w kwietniu 2003 r. Jak wyjaśniono, wstępny plan na środki finansowe przeznaczone w roku następnym składany był do listopada roku poprzedniego. Ze względu na to skarżąca do końca sierpnia zbierała zapotrzebowanie na środki od poszczególnych członków, sporządzając wstępny kosztorys. Jednakże nie zawsze rubryka "koszty na poszczególne zadania" była wypełniana, wobec tego, że część członków nie posiadała jeszcze informacji o poszczególnych imprezach sportowych, skoro kalendarze imprez są ustalane przez międzynarodowe federacje i polskie związki sportowe. Ostateczne wykazy imprez są podawane do wiadomości w różnych terminach (również po dacie podpisania umowy o dotację) i podlegają zmianom. Dlatego też nie było możliwe zamieszczenie w spornym załączniku przez skarżącą konkretnych dat i miejsc zadań. Udostępniony w trakcie kontroli (rok po zakończeniu realizacji umowy) przedstawicielom organu załącznik nr 1 miał wprawdzie wpisane dane na temat zadań, ale zostało to dopisane dopiero w trakcie realizacji umowy.

"Robocze" rozpisanie poszczególnych zadań było potrzebne, aby wiedzieć o jakie kwoty występować w danym miesiącu.

Zagadnieniem istotnym jest też - wedle wywodów skargi kasacyjnej - podniesienie, że realizacja umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. była na bieżąco monitorowana. Co kwartał zwłaszcza prawidłowe wykonanie umowy było potwierdzane w formie akceptacji przez skarbnika, który weryfikował rozliczenie dotacji. Gdyby rzeczywiście w wiążącym strony załączniku były kwestionowane punkty, to niewłaściwe wykorzystanie dotacji zostałoby stwierdzone już wówczas.

Nie został jednak udowodniony fakt obowiązywania załącznika zawierającego cztery punkty, na podstawie których oceniono nieprawidłowe wydatkowanie dotacji. Istniejące w tym względzie wątpliwości nie zostały wyjaśnione.

Akceptacja zaś takiego stanu przez Sąd I instancji oznaczała naruszenie art. 1 u.s.a. w związku z art. 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji z niżej podanych względów.

Na wstępie stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu.

Odnosząc się natomiast do treści skargi kasacyjnej dostrzec wypada, że jakkolwiek przedmiotowy środek zaskarżenia nie został być może sformułowany w sposób doskonały, to jednak spełnia warunki formalne określone w art. 175 i 176 p.p.s.a., a ujęcia zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie można dyskwalifikować i przyjąć należy, iż w ostatecznym rozrachunku wystarczająco w konkretnej sprawie wyznacza on granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zajmując takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, iż zawarty w art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej Konstytucja RP, standard dwuinstancyjnego postępowania sądowego odnosi się również do postępowania przed sądami administracyjnymi i obejmuje on zapewnienie realnego dostępu do środka odwoławczego. Ten cel wynikający z normy konstytucyjnej byłby zaś zaprzepaszczony w razie przyjmowania zbyt daleko idących wymagań co do kształtu skargi kasacyjnej.

Jest prawdą, że w dotychczasowym orzecznictwie prezentowany był pogląd zakładający, iż sformułowanie zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga nawiązania do obrazy przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym (p.p.s.a.) i nie jest wystarczające - w ramach omawianej podstawy - wyłącznie stawianie zarzutu naruszenia samych przepisów regulujących postępowanie administracyjne.

Odnotowania też wymagało wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeń prezentujących pogląd kwestionujący co do zasady możliwość wykorzystywania art. 1 u.s.a. przy konstruowaniu zarzutów skargi kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt I FSK 311/05, Lex nr 187459, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 467/05, Lex nr 187539, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 163/05, Lex nr 260945 czy też wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 544/05, Lex nr 187549).

Oceniając jednak sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, nie można było pominąć rozumienia podstaw kasacyjnych (zwłaszcza zaś tej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przedstawionego w wyroku 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05 ONSAiWSA 2006/2/39. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż termin "naruszenie przepisów postępowania" użyty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej.

Znaczenie tego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest istotne, skoro właśnie wskazanie na przedstawione w nim rozumienie podstaw kasacyjnych zostało przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok TK z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt SK 63/05) wykorzystane przy prezentowaniu poglądu o zgodności art. 174 p.p.s.a. i art. 183 § 1 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 oraz 176 § 1 Konstytucji RP.

Niezależnie od powyższego wypada zaznaczyć, iż ujęcie zarzutu w przedmiotowej skardze kasacyjnej, pomimo braku odwołania się wprost do naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, wyraźnie choć w sposób opisowy akcentuje zastrzeżenia co do braku poprawności w działaniu Sądu I instancji, przeciwko którego wyrokowi kierowana jest ze swej istoty skarga kasacyjna.

Powołując się bowiem na naruszenie przez zaskarżony wyrok art. 1 u.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. skarga kasacyjna precyzuje, że jej zastrzeżenia wiązały się z "błędnym ustaleniem przez Sąd, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został przez orzekające organy oceniony zgodnie z przepisami, w szczególności poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że zostały wyjaśnione okoliczności w zakresie treści zawartej pomiędzy stronami umowy [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. o udzielenie dotacji, co spowodowało oddalenie skargi przez Sąd, która powinna zostać uwzględniona...".

W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, normatywną podstawę (łącznik) do przeprowadzenia krytyki wyroku Sądu I instancji mógł stanowić już sam art. 1 u.s.a.

W świetle jego zapisów przyjąć bowiem trzeba, że powierzona sądowi administracyjnemu kontrola działania administracji publicznej (realizowana co do zasady pod względem zgodności z prawem) jest formą sprawowania przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości.

Za naruszające zatem ten przepis traktować należy dokonywanie przez sąd administracyjny powierzonej mu kontroli w sposób niedostatecznie wnikliwy i bez pełnego rozważenia zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę skarżącą. Stwierdzenie bowiem wystąpienia takiego stanu zaprzeczałoby, że w sprawie dokonano wymiaru sprawiedliwości, do którego sprawowania powołane są sądy administracyjne (obok innych sądów) z mocy także normy konstytucyjnej (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna podniosła zaś wadliwe dokonanie kontroli przez Sąd I instancji legalności zastosowania przez orzekające organy administracji publicznej art. 80 k.p.a.

Dodać też trzeba, że umiejscowienie omawianego przepisu wśród norm ustrojowych (u.s.a.) nie stanowi przeszkody do powoływania się na jego naruszenie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skoro na potrzeby sprawowania wymiaru sprawiedliwości wprowadzono tylko dychotomiczny podział na normy prawa materialnego i procesowego, przy czym te ostatnie rozumiane winny być jako obejmujące także normy ustrojowe (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2005 r. sygn. akt GSK 1365/04, Lex nr 187156).

Ustosunkowując się merytorycznie do zasadności przedmiotowej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela jej zarzuty w tym zakresie, w jakim podnoszą one brak wystarczającego rozważenia przez Sąd I instancji w toku przeprowadzanej kontroli legalności postępowania orzekających w sprawie organów administracji publicznej, w świetle wymogów art. 80 k.p.a., podniesionych przez stronę skarżącą wątpliwości co do kluczowego w sprawie zagadnienia - tj. ukształtowania treści umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. (a ściślej możliwości uznania za jej integralną część wersji spornego załącznika wskazanej przez rozstrzygające w sprawie organy).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przedwcześnie zaakceptował stanowisko w omawianej kwestii wyrażone przez rozstrzygające w postępowaniu administracyjnym organy (co oczywiście nie przesądza jaki będzie w przyszłości ostateczny wynik sprawy).

Podkreślenia wymaga, że punktem wyjścia do oceny wskazanego zagadnienia winno być zwrócenie uwagi, iż o istnieniu danego ukształtowania umowy może być mowa tylko w razie uzyskania pewności co do uzewnętrznienia przez dane podmioty obrotu prawnego zgodnej woli związania ich określonymi postanowieniami, łączącymi się z ich prawami i obowiązkami.

Rzeczą pierwszoplanową winno być zatem ukierunkowanie ustaleń za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, na to jaki stan w niniejszej sprawie w rzeczywistości zaistniał.

Skarga kasacyjna słusznie podkreślała, że istotne winno być dokonywanie ustaleń - jak rzeczywiście było, a nie "powinno być" z punktu widzenia różnych postulatów. Nie można bowiem wnioskować, jak wywiedziono w oparciu o zakładany stan "idealny", a nie faktyczny.

Zgadzając się z taką tezą wypada stwierdzić, iż podstawowe znaczenie w sprawie przywiązać należy do weryfikacji - czy w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy zezwalający na ustalenie, że strony umowy z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], zawierając ją w wyniku działania upoważnionych do ich reprezentowania osób, uzewnętrzniły zgodną wolę objęcia treścią umowy także spornego załącznika w takim kształcie, jaki to przyjęły orzekające w sprawie organy administracji publicznej.

Oczywiście warunkiem wstępnym dla oceny w tym zakresie przez strony umowy musiałoby być upewnienie się, czy sporny załącznik w pełnym kształcie uwzględnionym potem przez rozstrzygające w postępowaniu administracyjnym organy istniał już w momencie zawierania postanowień umownych - wtedy tylko bowiem wchodziłoby w rachubę uznanie, że na skutek oceny jego treści strony zadecydowały uczynieniu go składnikiem umowy.

Ponadto, skoro to zgodna wola stron mogła dopiero uczynić określony - załączony "materiał" składnikiem umowy, to nie może mieć decydującego znaczenia eksponowanie tylko, że "materiał" ten "pochodzi" od jednej ze stron umowy.

Strona skarżąca w niniejszej sprawie w toku całego postępowania konsekwentnie zaprzeczała, aby składnikiem umowy o dotację łączącą ją z Województwem Ł. był sporny załącznik w kształcie wziętym pod uwagę przez rozstrzygające w sprawie organy administracji publicznej, wskazując - po pierwsze, że jest zaopatrzony jedynie podpisem Dyrektora Biura Ł. F. S., a nie osób upoważnionych do działania w jej imieniu, które podpisały umowę.

Skarga kasacyjna zaakcentowała ponadto, że na spornym załączniku w kształcie wziętym pod uwagę przez rozstrzygające w sprawie organy administracji publicznej nie ma też żadnego śladu akceptacji ze strony Województwa Ł. (podpisania lub parafowania).

Istotne jest zatem ponowne rozważenie, czy w świetle dotychczas zgromadzonego w aktach sprawy materiału przeprowadzono w postępowaniu administracyjnym wystarczające dowody nakierowane wprost na ustalenie, że strony umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. uzewnętrzniły dostatecznie wolę uczynienia składnikiem tej umowy spornego załącznika w takim kształcie, jak to wzięto pod uwagę przy rozstrzyganiu w postępowaniu administracyjnym.

Zagadnienie to nie zostało dotąd wystarczająco ocenione przez Sąd I instancji.

Rzeczą Sądu I instancji będzie oczywiście rozważenie, czy nie zachodziła potrzeba zgromadzenia w postępowaniu administracyjnym dodatkowego materiału dowodowego (np. poprzez dokonanie ustaleń na podstawie wyjaśnień wszystkich osób podpisujących umowę a w razie potrzeby także z nimi współpracujących).

Sąd I instancji nie rozważał też istotnej wątpliwości zgłoszonej przez stronę skarżącą, która łączy się z zaakcentowaniem faktu braku zastrzeżeń Województwa Ł. przy kwartalnym (§ 2 umowy) dokonywaniu przez stronę rozliczeń pod względem rzeczowym i finansowym z realizacji zadań i przy uwzględnieniu, że warunkiem przekazania kolejnej transzy dotacji było przedstawienie i przyjęcie rozliczenia poprzednich okresów.

Strona skarżąca akcentuje, że zakwestionowanie rozliczeń z dotacji nastąpiło dopiero w czasie kontroli, która nastąpiła dopiero znacznie później (od zakończenia realizacji umowy), podnosząc też, że dopiero wtedy udostępniony został przez nią, uzupełniany sukcesywnie już w toku realizacji umowy "roboczy" preliminarz imprez, wzięty jednak błędnie pod uwagę jako składnik umowy przez rozstrzygające w sprawie organy.

Z tego też względu podnosi brak znaczenia samego posiadania przez "Urząd Marszałkowski" kopii spornego załącznika z tym preliminarzem, który następnie został objęty dokonaną w sprawie czynnością notarialną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszone przez stronę skarżącą wątpliwości winny skłonić Sąd I instancji do pogłębienia oceny, czy zastosowanie przez rozstrzygające w sprawie organy administracji publicznej było legalne w świetle art. 80 k.p.a., który (podobnie jak i art. 191 Ordynacji podatkowej) umożliwia zaakceptowanie przynależnej organowi administracji publicznej oceny udowodnienia danej okoliczności tylko na podstawie kompletnego, rozpatrzonego wszechstronnie materiału dowodowego (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r. sygn. akt III ARN 55/94 OSNAPiUS) i gdy ocena nie budzi żadnych zastrzeżeń z punktu widzenia logiki i doświadczenia życiowego (por. np. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2000 r. sygn. akt 1342/99).

Tylko bowiem przy zachowaniu wskazanych warunków można mówić o swobodnej, a nie dowolnej ocenie dowodów.

Na gruncie niniejszej sprawy kwestie te miały tym większe znaczenie, że Marszałek Województwa Ł. występował w niej w podwójnej roli, tzn. najpierw podpisywał (między innymi) umowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w imieniu Województwa Ł., a później - wprawdzie z woli ustawodawcy - stał się organem (pierwszej instancji) rozstrzygającym związane z oceną jej treści zagadnienia.

Na marginesie - wobec posługiwania się w sprawie dla określenia spornego załącznika terminem "załącznik nr 1" oraz zakresu przedmiotowego branego pod uwagę przy rozstrzyganiu w postępowaniu administracyjnym załącznika - celowe byłoby, aby Sąd I instnacji rozważył czy w tym zakresie zachodzi zgodność z zapisami umowy (tj. ściśle § 1 ust. 1 pkt e umowy i § 1 ust. 1 pkt e aneksu do umowy wiążących załączniki do umowy wprost tylko z kosztami obsługi zadania).

Ponadto wyjaśnić należałoby sens § 3 aneksu do umowy, który nadał "załącznikowi do umowy" (?) nr 1, w sytuacji gdy z mocy wcześniejszych postanowień umownych wprowadzono już termin "załącznik nr 1" i nie posługiwano się określeniem "załącznik do umowy".

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).