Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1617/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 97 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 42/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gd. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 42/16, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w S., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta S., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. nr [...] zawiesił postępowanie z wniosku S. H. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu położnego przy ul. [...] w S., stanowiącego działkę nr [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą numer [...], w prawo własności.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w dniu 23 stycznia 2015 r. został złożony przez Gminę Miejską S. pozew o rozwiązanie łączącego Gminę Miejską S. oraz S. H. stosunku prawnego użytkowania wieczystego opisanego wyżej gruntu w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Z tych względów organ uznał, że wydanie decyzji w niniejszej sprawie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest przedmiot postępowania w sprawie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.

S.H. wniósł zażalenie na postanowienie, w którym wskazał, że pozew złożony przez Gminę Miejską S. jest bezprzedmiotowy, gdyż brak jest przesłanek mogących stanowić podstawę do wytoczenia powództwa. Zdaniem strony mogło ono zostać wytoczone jedynie przed jego wnioskiem z 2011 r. złożonym w sprawie przekształcenia i to tylko pod warunkiem, że wówczas istniały powody do odstąpienia od umowy o użytkowanie wieczyste.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 144 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr Skórcz, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Kolegium wskazało, że S. H. wystąpił do Burmistrza Miasta S. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr w S.u przy ul. [...] w dniu 29 czerwca 2011 r. W chwili złożenia wniosku o przekształcenie nie istniały zatem żadne przeszkody uniemożliwiające jego rozpatrzenie. Nie zostało wszczęte postępowanie zmierzające do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Za takie wszczęcie nie można natomiast uznać pisma wzywającego użytkownika wieczystego do przedłożenia pisemnej informacji w sprawie terminu zabudowy nieruchomości oraz zamierzeń co do ewentualnego jej zagospodarowania. W ocenie Kolegium formalne uruchomienie trybu zmierzającego do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jednak w sprawie nastąpiło to dopiero w styczniu 2015 r., podczas gdy strona wniosek o przekształcenie wniosła ponad 3,5 roku wcześniej. Okoliczność ta – zdaniem organu - nie może pozostać bez wpływu na ocenę, czy w niniejszym przypadku występuje zagadnienie wstępne rozumiane jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji zainicjowanej wnioskiem strony.

Skargę na powyższe postanowienie wywiódł Prokurator Rejonowy w S. zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie przewiduje żadnego terminu w czasie trwania postępowania administracyjnego, w jakim powinno powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. W szczególności nie jest warunkiem zastosowania tego przepisu powstanie zagadnienia wstępnego już w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego, czy złożenia wniosku o jego wszczęcie. Zagadnienie takie może się pojawić na każdym etapie postępowania, aż do momentu rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny i jeżeli przed rozstrzygnięciem sprawy pojawi się konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego organ jest zobligowany zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania. Strona nie może skutecznie żądać uchylenia prawidłowego postanowienia o zawieszeniu postępowania tylko dlatego, że zagadnienie wstępne powstało po dłuższym czasie od zainicjowania postępowania administracyjnego. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w żaden sposób nie zakwestionowało twierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 u.g.n. stanowi zagadnienie wstępne względem rozpoznania sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 42/16 uwzględnił skargę. Sąd podzielił pogląd i argumentację wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym, zarówno w postanowieniu organu pierwszej instancji, jak i skardze, wyroku z 27 lipca 2011 r. sygn. I OSK 501/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), odnośnie do tego, że dla sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wynik postępowania sądowego o rozwiązanie umowy o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd wyjaśnił, że postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego to dwa odrębne postępowania załatwiane w różnych procedurach, odpowiednio przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym oraz przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym i rozstrzygnięcia w obydwu mają charakter konstytutywny. Ponadto, co istotne organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. W trakcie całego postępowania organ administracji publicznej ma zatem obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, które wymagają zawieszenia postępowania. Z tych przyczyn także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie przewiduje żadnego terminu w czasie trwania postępowania administracyjnego, w jakim powinno powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. W szczególności nie jest warunkiem zastosowania tego przepisu powstanie zagadnienia wstępnego już w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego, czy złożenia wniosku o jego wszczęcie. Zagadnienie takie może się pojawić na każdym etapie postępowania, aż do momentu rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny i jeżeli przed rozstrzygnięciem sprawy pojawi się konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego organ jest zobligowany, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a także art. 6 K.p.a., do zawieszenia postępowania. Z zasady praworządności (legalizmu) wyrażonej w art. 6 K.p.a. wynika bowiem obowiązek organów administracji stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie w momencie złożenia przez skarżącego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości co do zasady nie budził wątpliwości. Jednak złożenie przez Gminę Miejską S. w dniu 23 stycznia 2015 r. do Sądu Rejonowego w S. pozwu o rozwiązanie ze skarżącym umowy użytkowania wieczystego, której przedmiotem jest grunt położny przy ul. [...] w S., stanowiący działkę nr [...], spowodowało, że fakt przysługiwania skarżącemu uprawnień użytkownika wieczystego stał się kwestią sporną. Zauważyć przy tym należy, iż w przypadku wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości, w tym przypadku - istnienie po stronie skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości - powinien być bezsporny. Zagadnienie istnienia prawa użytkowania wieczystego jest bowiem kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest zatem okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić można bowiem jedynie prawo, które istnieje. Co za tym idzie, formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z tej przyczyny właśnie, rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 u.g.n. stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd zauważył, że taki pogląd dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2011 r. sygn. I OSK 501/11, z 2 lutego 2015 r. sygn. I OSK 1170/13 i wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 11 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 488/15, 12 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1035/14, 13 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2246/12, 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1549/05 i 23 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2368/03, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 29 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Sz 930/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podzielił odosobnionego poglądu zaprezentowanego w przywoływanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1915/12. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zagadnienie istnienia prawa użytkowania wieczystego jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Spór, który zaistniał przed sądem, co do prawa użytkowania wieczystego, jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić bowiem można tylko prawo, które istnieje.

W związku z tym Sąd uznał, że postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu przedmiotowego postępowania odpowiadało prawu, a uchylające je postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Z tej też przyczyny Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a", zaskarżone postanowienie uchylił.

Skargę kasacyjną od powołanego powyżej wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., reprezentowane przez radcę prawnego Radosława Kozakiewicza, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 33 ust. 3 u.g.n. i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.) poprzez przyjęcie przez Sąd, że rozstrzygniecie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 u.g.n. stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co doprowadziło do błędnej oceny legalności zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje stanowiska, że przekształcić można tylko istniejące prawo użytkowania wieczystego ani konstytutywnego charakteru ewentualnego orzeczenia sądu rozwiązującego umowę użytkowania wieczystego, to do chwili wydania stosownego orzeczenia przez sąd powszechny prawo użytkowania wieczystego istnieje i znajduje podstawę w ważnej i obowiązującej umowie. Oznacza to, że użytkownik wieczysty może z tego prawa swobodnie korzystać realizując wszelkie związane z nim uprawnienia, w tym wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dodatkowo skarżący kasacyjnie organ wskazał, że stosowanie prawa przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku prowadzi do skutków, które można oceniać w kategoriach nadużycia prawa. W tym kontekście skarżący przywołał wyrok Sądu Najwyższego z 16 maja 2002 r. sygn. akt V CKN 1284/00.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie zgodnie z art. 176 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 534/98; LEX nr 41763). Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Tak jak zauważył to Sąd pierwszej instancji, omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w istocie postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego to dwa odrębne postępowania załatwiane w różnych procedurach, odpowiednio przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym oraz przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym i rozstrzygnięcia w obydwu postępowaniach mają charakter konstytutywny. Autor skargi kasacyjnej wprawdzie zgadza się ze stanowiskiem, że organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania, jednakże wywodzi z niego, odmiennie niż Sąd Wojewódzki, obowiązek zastosowania przez organ administracyjny art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Nie jest kwestionowane stanowisko, że w trakcie postępowania organ administracji publicznej ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, które wymagają zawieszenia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości nie był sporny – nieruchomość była obciążona prawem użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz S. H.. Jednak złożenie przez Burmistrza Gminy Miejskiej S. do Sądu Rejonowego w S. I Wydział Cywilny pozwu z 22 stycznia 2015 r. o rozwiązanie użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości, spowodowało, że fakt przysługiwania S. H. uprawnień użytkownika wieczystego stał się kwestią sporną. Zauważyć należy, że w przypadku wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości, w tym przypadku istnienie po stronie wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, powinno być bezsporne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zanegował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. o braku zagadnienia prawnego w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Prawidłowo również zaaprobował stanowisko organu pierwszej instancji, który uznał, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i wydania decyzji w tym przedmiocie, co uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że zagadnienie istnienia prawa użytkowania wieczystego jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić można bowiem prawo, które istnieje, a formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. oraz art. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i w związku z art. 33 ust. 3 u.g.n. są nieuzasadnione.

Nieuzasadnione jest także stanowisko skarżącego kasacyjnie organu zarzucające Sądowi pierwszej instancji stosowanie prawa, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 3 u.g.n., w taki sposób, który prowadzi do nadużycia prawa. W istocie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 r. sygn. akt V CKN 1284/00 został wyrażony pogląd, że powództwo o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego mogłoby spotkać się z zarzutem nadużycia prawa w sytuacji, gdyby właściciel nieruchomości wystąpił z powództwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego po wniesieniu przez użytkownika wieczystego wniosku o przekształcenie. Jeżeli bowiem – jak dalej wskazano w tym wyroku - zaistniały przesłanki do żądania rozwiązania umowy o użytkowanie wieczyste, to powinnością właściciela było niezwłoczne wystąpienie z takim żądaniem.

Niezależnie od tego, że kwestia ewentualnego nadużycia prawa podlegałaby ocenie w postępowaniu przed sądem powszechnym w ramach sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można jednak uznać, że mamy do czynienia z taką sytuacją. Z akt sprawy wynika, że wprawdzie S. H. wniósł o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (30 czerwca 2011 r.) przed wniesieniem pozwu o rozwiązanie użytkowania wieczystego (22 stycznia 2015 r.), to jednak kwestia korzystania przez niego z nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie była podnoszona przez Burmistrza Miasta S. wcześniej. Pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. wnioskodawca został wezwany do złożenia informacji o przyczynach braku zabudowy przedmiotowej działki oraz wskazania terminu zabudowy nieruchomości ewentualnie zamierzeń co do jej zagospodarowania. W umowie bowiem zawarto warunek, że użytkownik wieczysty przystąpi do budowy domu jednorodzinnego zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym w terminie 2 lat od zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, a zakończy budowę nie później niż w ciągu następnych 3 lat. Równocześnie w umowie użytkownik wieczysty został pouczony o możliwości rozwiązania umowy w razie niedotrzymania powyższych terminów. W odpowiedzi na powyższe pismo S.H. pismem z dnia 29 czerwca 2011 r. poinformował o przyczynach niezagospodarowania działki i załączył do niego wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do przedmiotowego gruntu. Z akt sprawy wynika ponadto, że w kolejnych latach, przed wniesieniem pozwu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, organ występował z propozycją ugodowego załatwienia sprawy.

W tej sytuacji złożenie przez użytkownika wieczystego wniosku o przekształcenie i konieczność jego uwzględnienia wobec spełnienia przesłanek przekształcenia – jak twierdzi skarżący kasacyjnie - w istocie zmuszałby właściciela nieruchomości do akceptowania korzystania przez użytkownika wieczystego z nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie. Jak wskazuje w cytowanym wyroku Sąd Najwyższy, w ten sposób użytkownik wieczysty uzyskiwałby swoistą "premię" w postaci uzyskania własności, mimo tego, iż nie wywiązał się z obowiązków przyjętych w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Takie stosowanie przepisów prawa oznaczałoby akceptację postępowania, które należy zakwalifikować jako nadużycie prawa, jednakże nie wobec użytkownika wieczystego a wobec właściciela nieruchomości.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.