Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 293/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 17 pkt 4, 5, 13, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 października 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" Spółka z o.o. w B. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień dotyczących obszaru oznaczonego symbolem 1.2US,ZP,WS w części opisowej i graficznej, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w punkcie 1 sentencji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Przedsiębiorstwo Budowlane [...] Sp. z o.o. w B. zaskarżyło w trybie art. 101 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 czerwca 2008 r. nr XXIX/332/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. w Białymstoku (odcinek od ulicy A. do torów kolejowych) opublikowanej w Dz. Urz. Wojewody Podlaskiego z dnia 08 lipca 2008 r. (Nr 159, poz. 1551). Zarzucono podjęcie uchwały z naruszeniem następujących przepisów:

1. art. 17 pkt 10 w zw. z art. 17 pkt 7 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez nieuprawnione naruszenie procedury planistycznej w zakresie związanym z ogłoszeniem o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu;

2. art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego – poprzez zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości i prawa użytkowania wieczystego skarżącego, uwarunkowane przyjęciem pasa przestrzeni publicznej na gruncie "prywatnym" oraz ustalenie wyłącznie jako jedynego przeznaczenia gruntu na cele sportu i rekreacji bez alternatywnego przeznaczenia terenu objętego symbolem 1.2 US, ZP, WS oraz

3. naruszenie zasady równości tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego – poprzez ustalenie tylko jednego sposobu przeznaczenia terenu, podczas gdy na gruncie oznaczonym symbolem 4.1 ZD i 4.2 ZD/U, sąsiadującym z gruntem należącym do skarżącej Spółki, ustalono przeznaczenie gruntu w sposób alternatywny zachowując dotychczasowe przeznaczenie i wprowadzając dodatkowe przeznaczenie terenu na cele sakralne.

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały w całości lub w części dotyczącej obszaru objętego oznaczeniem 1.2 US, ZP, WS. Powołując się na tytuł prawny do nieruchomości położonej w granicach obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego – w tym prawo własności – dowodził, że na skutek uchwalenia spornej uchwały jego prawo właścicielskie zostanie ograniczone przez niedopuszczalność zabudowy. W § 7 ust. 1, 2 i 3 planu miejscowego przyjęto bowiem rozwiązania wprowadzające m.in.:

a. przeznaczenie terenu objętego symbolem 1.2 US, ZP, WS wyłącznie na usługi z zakresu sportu i rekreacji, bez uwzględnienia alternatywnego przeznaczenia na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z usługami towarzyszącymi i parkingami oraz publiczną zieleń urządzoną,

b. zagospodarowanie terenu w sposób umożliwiający stworzenie przestrzeni ogólnodostępnych będących miejscem rekreacji i wypoczynku, tzw. przestrzeni publicznej,

c. lokalizację ścieżki rowerowej i ciągu pieszego wzdłuż rzeki B.,

d. całkowity zakaz lokalizacji innych obiektów budowlanych niezwiązanych z funkcją terenu.

Skarżący zarzucił przekroczenie prawa gminy do ustalania sposobu zagospodarowania terenu wskazując na, jego zdaniem, dowolność w przyjętych rozwiązaniach. Zarzucił naruszenie procedury uchwalania planu polegające na wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu przed uzyskaniem zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Projekt planu wyłożony był do dnia 09 czerwca 2008 r., a wówczas jeszcze wskazanego "uzgodnienia" nie było. Kwestia ta, jak podniesiono w skardze, nie pozostawała bez znaczenia dla skorzystania przez skarżącego z jego uprawnień w postaci możliwości wniesienia uwag do wyłożonego projektu planu.

Odnosząc się do ustaleń miejscowego planu uchwalonego przez Radę Miejską B. w kontekście naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego – poprzez ustalenie tylko jednego ze sposobów przeznaczenia terenu, podczas gdy na gruncie oznaczonym symbolem 4.1 ZD, i 4.2 ZD/U, sąsiadującym z gruntem należącym do skarżącej Spółki, ustalono przeznaczenie gruntu w sposób alternatywny, zachowując dotychczasowe przeznaczenie i wprowadzając dodatkowe przeznaczenie terenu na cele sakralne – podkreślono treść art. 32 Konstytucji RP stanowiącego o równości wobec prawa i konieczności równego traktowania przez władze publiczne. Jak podniesiono - w ramach ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale grunty skarżącej Spółki, zlokalizowane na terenie objętym symbolem 1.2 US, ZP, WS posiadały jako dotychczasowe przeznaczenie (według ewidencji gruntów i budynków) status gruntów rolnych i terenów rekreacyjnych, identycznie jak grunty położone na terenie objętym symbolem 4.1 ZD i 4.2 ZD/U ("ogródki działkowe"). Natomiast w zaskarżonej uchwale przyjęto ograniczone rozwiązania dla terenu o symbolu 1.2 US, ZP, WS, zachowując jedynie dotychczasowe przeznaczenie terenu, zaś dla terenu o symbolu 4.1 ZD i 4.2 ZD/U pozostawiono dotychczasowe przeznaczenie z jednoczesnym alternatywnym przeznaczeniem na cele budowlane. Podniesiono, że wprawdzie są to cele sakralne, niemniej ogólnie istnieje jakakolwiek możliwość zabudowy tego terenu, gdyż nie wprowadzono tam zakazu, takiego jak w § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. reprezentujący Gminę B. wnosił o jej oddalenie. Zdaniem organu planistycznego procedura uchwalania planu miejscowego przewidziana w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została zachowana. Nieistotnym odstępstwem było uzyskanie pisemnej zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w dniu 10 czerwca 2008 r. (dla obszaru o pow. 1, 8498 ha), podczas gdy po wyłożeniu projektu planu wyznaczono termin do składania uwag do dnia 09 czerwca 2008 r. Sytuacja taka zaistniała z powodu konieczności dokonania poprawek we wniosku o zgodę na wyłączenie gruntów oraz z powodu zapewnienia realizacji terminów przyjętych w procedurze planistycznej, jak też z powodu zainicjowanego postępowania o ustalenie warunków zabudowy na działkach nr 172/12, 172/14, 172/15 i 172/16 położonych na terenie objętym planem, przeznaczonym w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." pod usługi sportu i rekreacji. Jak wskazano - pierwotna uchwała intencyjna z dnia 06 grudnia 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. w B. (odcinek od ul. A. do torów kolejowych) została uchylona i podjęta ponownie ze zmienionymi granicami dnia 26 lutego 2007 r. Powodem było wydanie w 2006 r. przez Prezydenta B. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wysokiej wraz z usługami na terenie sąsiednim, leżącym poza granicami planu, obejmującym działki nr 172/10, 172/9, 172/8, 172/13, 172/11, 172/15, 172/5, 173, 203/2, 208/2, 207/2, 205/2, 204. Realizacja zabudowy na tych terenach nie byłaby zgodna z prowadzoną od wielu lat polityką przestrzenną miasta i ustaleniami Studium, zgodnie z którym przedmiotowy teren jest położony na obszarze współtworzącym podstawowy system przyrodniczy miasta i terenach aktywnych biologicznie, w ramach których wyodrębniono obszar terenów sportowo – rekreacyjnych. Podkreślono, że zgodnie z art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wyłożeniu do publicznego wglądu podlega projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, zaś inna dokumentacja prac planistycznych nie podlega wyłożeniu do publicznego wglądu i nie może być przedmiotem uwag. W związku z tym informacja dotycząca treści opinii, uzgodnień lub innych elementów procedury nie miałaby wpływu na zagadnienia, które stanowią uwagi do planu. Wyłożono prawidłowo projekt i prognozy oddziaływania na środowisko. Skarżąca Spółka miała możność zapoznania się z nimi i z prawa tego skorzystała, nadto na działkach o nr geod. 172/6, 172/7, 172/14, 172/11, 17212, 172/16 obręb 3 położonych przy ul. A. i ul. Ś., będących własnością Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] Sp. z o.o., nie występowały grunty stanowiące użytki rolne III klasy, ani żadne inne wymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Na przedmiotowym terenie położone były grunty oznaczone symbolami: Bz – tereny rekreacyjno – wypoczynkowe i Bi – inne tereny zabudowane (występujące na obszarze lokalizacji hali sportowej). Te okoliczności, w ocenie organu, usprawiedliwiały nieistotne odstępstwa od kolejności czynności planistycznych. Nieistotne odstępstwa, jak uznano, nie skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi podniesiono element zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazano, że to właśnie przeznaczenie terenu w studium przesądziło o treści § 7 uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego.

W kwestii alternatywnych rozwiązań dla terenów sąsiadujących z nieruchomościami skarżącego wyłożono, że teren oznaczony w planie symbolem 4.1 ZD przeznaczony jest pod ogrody działkowe i nie ma przeznaczenia równorzędnego.

Teren o symbolu 4.2 ZD/U stanowi obszar istniejących ogrodów działkowych, który tymczasowo przeznacza się do zachowania w dotychczasowym użytkowaniu, z docelową zmianą przeznaczenia pod zabudowę usługową z możliwością wprowadzenia zabudowy usługowej z zakresu użyteczności publicznej w tym obiektu kultu religijnego. Podano, że plan miejscowy może ustalić tymczasowe zagospodarowanie terenów. Podział obszaru ogrodów działkowych przez projektowane ulice Ś. i S. spowodował, że teren oznaczony symbolem 4.2 ZD/U został oddzielony od zwartego kompleksu ogrodów działkowych. Znalazł się on przy głównej drodze w dobrej ekspozycji i predestynuje do lokalizacji usług wskazanych w uchwale, w tym również sakralnych.

W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2009 r. (k. 57) skarżąca Spółka podtrzymała w całości argumentację podaną w skardze oraz rozbudowała uzasadnienie dwóch zarzutów oznaczonych w skardze jako nr 1 i 2. Podniosła dwa nowe zarzuty. Pierwszy dotyczył naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego poprzez niewłaściwe i lakoniczne rozpatrzenie zgłoszonych przez skarżącą uwag do planu. Jej zdaniem uchwała Rady Miejskiej z dnia 08 września 2008 r., jak i zarządzenie Prezydenta B. z dnia [...] czerwca 2008 r. nie wskazują przyczyn nieuwzględnienia uwag, pomimo że w orzecznictwie zwraca się uwagę na konieczność rozpatrywania uwag indywidualnie, a nie w formie wykazu. W ocenie skarżącej organ, znając z urzędu stan faktyczny zagospodarowania terenu, jak też stan prawny go dotyczący, w sposób wadliwy wykonał załącznik graficzny do planu nie uwzględniając granicy terenu projektowanego i przeprowadzając tę granicę przez działkę nr 172/15, na której w oparciu o ostateczne pozwolenia budowlane zrealizowano wielorodzinny budynek mieszkalny.

Skarżąca zakwestionowała również prawo występowania Prezydenta w imieniu Gminy B. jako przeciwnej strony postępowania. Podniosła, że organem występującym w imieniu Gminy B. jako strony powinna być Rada Gminy w oparciu o treść art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak stwierdzono w piśmie uzupełniającym skargę organem jest Rada Gminy, "bez stosownej uchwały nie może jej reprezentować jednoosobowo jej przewodniczący, jak też Rady Gminy nie może reprezentować Prezydent Miasta" (k. 61). Zwróciła uwagę na odmienność reprezentacji w postępowaniu przed sądem administracyjnym i w procesie cywilnym.

Gmina B. reprezentowana przez Prezydenta Miasta nie uznała także zasadności nowych zarzutów. W piśmie procesowym wyłożono zasady rozpoznania uwag i zarzutów złożonych przez Spółkę [...] wskazując zachowanie wymogów art. 17 pkt 12 i pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej reprezentacji powołano się na orzecznictwo NSA w tym przedmiocie mające stanowić potwierdzenie bezzasadności zarzutu skarżącego.

Na rozprawie przed WSA pełnomocnik skarżącego podniósł kolejne zarzuty do zaskarżonej uchwały:

- naruszenia art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 4 i 5 oraz art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- niezgodności treści zaskarżonej uchwały z treścią Studium dla strefy nr 8 polegający na ustaleniu w Studium jako podstawowego przeznaczenia terenu pod mieszkalnictwo i usługi, a jako uzupełniającego pod sport i rekreację, podczas gdy dla tej jednostki strukturalnej w uchwale z 19 czerwca 2008 r. ustalono wyłącznie funkcję rekreacyjną.

Wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej B. z dnia 19 czerwca 2008 r. w całości.

Pełnomocnicy Gminy B. wnosili o oddalenie także nowozgłoszonych zarzutów wskazując, że jednostka obszarowa nr 8 obejmuje duży teren, w ramach którego znajdują się różne elementy zagospodarowania, w tym pozostawiono na przeważającej jego części funkcję mieszkaniową przeznaczając jedynie fragment – objęty planem – na sport i rekreację. Dlatego, ich zdaniem, podnoszone przez skarżącego jako nieprawidłowe zróżnicowanie funkcji jednostki strukturalnej nr 8 pozostaje w zgodności ze Studium. Odnośnie zarzutów naruszenia art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pełnomocnicy organu wskazali, że art. 19 ust. 1 tej ustawy nie ma w sprawie zastosowania, bowiem odnosi się do zupełnie innego etapu procedury planistycznej.

Wyrokiem z dnia [...].06.2009 tut. Sąd oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że skarga była dopuszczalna, jednakże nie została oparta na uzasadnionych zarzutach, bowiem zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnoszone przez stronę skarżącą argumenty takie, jak niezgodność uchwalonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, utworzenie na terenie, do którego skarżąca ma prawa, pasa przestrzeni publicznej ograniczając jej prawo własności, brak ustalenia przeznaczenia alternatywnego i zastrzeżenie tylko jednego rodzaju zagospodarowania terenu, co stanowi zakaz innego rodzaju zainwestowania, lokalizację ścieżki rowerowej i ciągu pieszego wzdłuż rzeki B., naruszenie procedury planistycznej /wyłożenie projektu planu przed uzyskaniem stanowiska Ministra Rolnictwa/, lakoniczne i niewłaściwe rozpatrzenie zgłoszonych uwag, niezgodność z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu, nie mogą być uwzględnione. W ocenie Sądu pierwszej instancji studium dany teren przeznacza pod mieszkalnictwo, sport i rekreację a zatem kwestionowane ustalenia planu, że na spornym terenie mają być realizowane zadania z zakresu sportu i rekreacji są w zgodzie ze studium. Nie ma też obowiązku ustalania w planie alternatywnego przeznaczenia terenu, niezależnie od tego, że w niektórych przypadkach takie ustalenie przeznaczenia występuje, co jednak nie ma związku z naruszeniem zasady równości wobec prawa. Ustawowo zagwarantowane gminie prawo władztwa planistycznego uprawnia do podjęcia takiej uchwały, która jednocześnie może ograniczać prawa podmiotów, do których należą grunty objęte planem. Zarzucane naruszenie procedury planistycznej wprawdzie miało miejsce, bowiem przed uzyskaniem stanowiska Ministra Rolnictwa do projektu planu został on wyłożony, jednakże nie wpłynęło to w istotny sposób na podjęcie uchwały, skoro w dacie jej podjęcia Gmina już dysponowała stanowiskiem Ministra a poza tym, nie dotyczyło ono kwestionowanego terenu. Nie ma miejsca również w zakresie zaskarżonym /obszaru, którego dotyczy skarga/ sytuacja, aby obszar ten nie był objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu. W uzasadnieniu wskazano, że wprawdzie skarżący w październiku 2006 r. uzyskał pozwolenie na budowę określonej inwestycji, jednakże w dniu 26 lutego 2007 r. doszło do zmiany pierwotnej uchwały intencyjnej z 6 grudnia 2004 r. Na wstępnym etapie procesu planistycznego organy uwzględniały zamierzenia skarżącej spółki, starając się "dostosować" granice planu do aktualnych wówczas i ujawnionych zamierzeń inwestycyjnych, niezależnie od jednoznacznych postanowień studium, mając na uwadze, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy opiera się na analizie sąsiedztwa i nie musi być zgodna ze studium. Skarżąca Spółka pomimo zaawansowanego już w 2008 roku procesu planistycznego, zadecydowała o kontynuacji i rozwinięciu inwestycji na terenie objętym tym procesem uzyskując 2 maja 2008 r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na kolejnych 11 budynków mieszkalnych wielorodzinnych na określonych działkach oraz zgłaszając zamiar budowy parkingów i je wykonuje, co uprawnia do wniosku o działania "metodą faktów dokonanych" celem zmiany ustalonego w studium przeznaczenia terenu, zaś taka sytuacja według Sądu nie może znaleźć akceptacji. Analiza czynności planistycznych i działań gminy nie może prowadzić do wniosku, by władztwo planistyczne gmina realizowała wyłącznie autorytatywnie i odgórnie, bez liczenia się z potrzebami właścicieli terenów objętych planem i z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz równości. Prawidłowo kierowano się przeznaczeniem terenu w studium. Tereny na których znajdują się działki strony to obszar współtworzący podstawowy system przyrodniczy miasta i terenów przewietrzania miasta i korytarzy ekologicznych w strukturze funkcjonalno-przestrzennej co wyklucza zabudowę kubaturową mieszkaniową, zamierzoną przez skarżącą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo Budowlane [...] Spółka z o.o. w B. zarzucając:

1/ naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a/ art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 §1 i art. 151 ppsa w zw. z art. 2 pkt 5, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 17 ust. 4, art. 17 pkt 7, 8 i 13, art. 19, ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym,

b/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./,

2/ naruszenie przepisów materialnych przez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 Kc w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 3 listopada 1950 r. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono naruszające prawo oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona uchwała godzi w prawa właścicielskie skarżącej, nadmiernie w nie ingerując, "dopasowuje" postanowienia zaskarżonego planu do ustaleń studium, została podjęta pomimo naruszeń procedury planistycznej, wprowadzenie przestrzeni publicznej na terenie prywatnym, naruszenie zasad proporcjonalności i zasady równości podmiotów w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach wyroku wskazano, że nie zasługują na uwzględnienie takie argumenty podniesione przez stronę, że w żadnym razie gmina nie może w miejscowym planie zagospodarowania, jako prawie obowiązującym na określonym terenie danej gminy, ściśle wskazanych terenów przeznaczyć pod realizację celów publicznych. Takie stanowisko nie znajduje oparcia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też w Konstytucji RP a nawet we wskazanych przepisach prawa międzynarodowego. Jeżeli zatem w akcie polityki przestrzennej gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określony obszar został przeznaczony pod realizację wskazanych celów, w niniejszej sprawie pod budownictwo mieszkaniowe, sport i rekreację, to z uwagi na zamierzenia właściciela nieruchomości realizacji zabudowy związanej z mieszkalnictwem, w jego ocenie tylko taki rodzaj przeznaczenia może być ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pogląd taki nie może być zaakceptowany, jak to słusznie wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Gmina ma bowiem pełne prawo do ustalenia w planie na przedmiotowym terenie wszystkich sposobów jego wykorzystania, stosownie do możliwości, jakie daje jej alternatywne postanowienie studium. Odpowiednia regulacja planu, uwzględniająca warunki przestrzenne terenu, nie może być skutecznie kontestowana. Właściciel terenu, który w związku z tym nie będzie miał możliwości korzystania z niego w zamierzony sposób, ma uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do dążenia do usunięcia występujących kolizji. Nie jest też zasadne kwestionowanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną wyłożenia projektu planu do publicznej wiadomości przed uzyskaniem stanowiska właściwego organu w sprawie zgody na przeznaczenie terenu leśnego na inne cele, bowiem ten problem nie dotyczy terenu, co do którego strona legitymuje się interesem prawnym. Stąd nie może ona twierdzić, że jej interes prawny został zaskarżoną uchwałą naruszony, zaś ta przesłanka warunkuje możliwość uwzględnienia skargi. Nie można się również dopatrzyć w podnoszonych pod adresem zaskarżonego wyroku naruszenia zasady równości i proporcjonalności. Jako słuszny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny potraktował zarzut sprowadzający się w istocie do przedwczesnego oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod względem oceny legalności zaskarżonej uchwały w sytuacji konsekwentnego podnoszenia przez stronę zarzutu jej niezgodności z uchwałą intencyjną - o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwłaszcza w tym zakresie strona wykazała się istotną aktywnością, w tym w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przedstawiając przy braku w aktach jednoznacznych dokumentów potwierdzających stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie dodatkową dokumentację i składając oświadczenia do protokołu z rozpraw, na które natomiast, pomimo prawidłowego powiadomienia, nie stawiał się przedstawiciel ani też pełnomocnik gminy. Okoliczność podnoszona przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną ma szczególnie istotne znaczenie. Nie powinno budzić wątpliwości, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako bezwzględnie poprzedzająca wszelkie prace planistyczne związane już konkretnie z trybem postępowania w sprawie planu, powinna ściśle określać obszar gminy, który tym planem będzie z woli rady gminy, jako jej organu stanowiącego, objęty. Jeżeli więc wnosząca skargę kasacyjną strona konsekwentnie podnosi, że obszar objęty zaskarżoną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odpowiada obszarowi ujętemu w uchwale intencyjnej - jest od niego większy i dotyczy to nieruchomości należącej do strony, to okoliczność ta powinna być przez Sąd pierwszej instancji odpowiednio wnikliwie zbadana i oceniona zwłaszcza poprzez zażądanie od gminy przedłożenia stosownej dokumentacji. Na rozprawach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Gmina nie była reprezentowana, a jedynie stawiła się strona skarżąca, co uniemożliwiło przedstawienie przez obie strony /organ gminy i skarżącą spółkę/ na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego, rzeczywistej sytuacji faktycznej w omawianym zakresie. Wydaje się oczywiste, że gdyby w toku ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji okazało się, wbrew deklarowanemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzeniu, nie popartemu jednoznacznym materiałem dowodowym, zgromadzonym w aktach sprawy w dniu wydania tego wyroku, iż uchwała w sprawie planu wykracza i to w istotnym zakresie, obszarowo poza teren objęty uchwałą intencyjną, to w takiej sytuacji mogłoby dojść do stwierdzenia, że w odniesieniu do części obszaru gminy nie doszło do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, co skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu planistycznego, jako nie poprzedzonego w odpowiednim zakresie bezwzględnie wymaganą ustawą uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzenia. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w myśl ust. 2 integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Tenże artykuł w ust. 6 przewiduje, że przed podjęciem uchwały organ wykonawczy gminy /wójt, burmistrz, prezydent miasta, wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Dopiero w następnej kolejności wskazanej w art. 15 ust. 1 ww. ustawy organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego. Wprawdzie w przepisie tym nie ma wyraźnie mowy o tym, że projekt planu miejscowego musi być zgodny z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania tego planu, jednakże funkcjonalna wykładnia art. 14 i 15 jednoznacznie wskazuje na to, że zasadą sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przygotowanie planu miejscowego natomiast jego uchwalenie wbrew postanowieniom rady gminy wyrażonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu powoduje rażące naruszenie określonych w tych przepisach zasad postępowania planistycznego. Dorozumiana wola rady gminy wynikająca już z samego projektu planu miejscowego, o objęciu tym planem innego, niż określony w uchwale, o której mowa w art. 14, to jest o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, obszaru, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 28 czerwca 2010 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi. Sprecyzował, że działka 172/15 nie była objęta uchwałą intencyjną a jest ujęta w rysunku planu. Natomiast odnośnie działki 172/07 na rozprawie ostatecznie sprecyzowano, że działka 172/7 była ujęta w uchwale intencyjnej i jest również ujęta na rysunku planu będącego przedmiotem skargi. Zdaniem pełnomocników skarżącej sprzeczność z prawem odnośnie działki numer 172/7 polega na tym, że Spółka uzyskała na tę działkę zgłoszenie na budowę 30 miejsc parkingowych a w planie jej przeznaczenie przypisane jest symbolowi 1.1.US. Parkingi zastały wybudowane przed uchwaleniem planu. Na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. pełnomocnicy Skarżącej podtrzymali stanowisko co do niezgodności uchwały intencyjnej z uchwalonym planem odnośnie działek 172/15 i 172/7. Pełnomocnicy Gminy B. wyjaśnili, że nie kwestionują niezgodności pomiędzy uchwałą intencyjną a planem miejscowym w odniesieniu do działki 172/7.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż eliminacja aktu normatywnego z obrotu prawnego może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie aktu nastąpiło w wyniku naruszenia prawa które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z brzmienia art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej "p.p.s.a." W zakresie tak określonej kognicji, w ocenie Sąd, zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sprawa była przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Zatem tut. Sąd, jest związany stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku [...].

Skarga w sprawie niniejszej została oparta na podstawie art. 101 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako u.s.g. Zgodnie z treścią powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia przed sądem uchwały organu gminy są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (które w sprawie niniejszej zostało skutecznie dokonane, a skarga została wniesiona z zachowaniem terminu) oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny (vide wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1627/06, Lex nr 315977, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 706/07, Lex nr 437515). Naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Ten powstaje wówczas, gdy naruszenie prawa lub interesu prawnego jest jednocześnie związane z naruszeniem przepisu prawa materialnego (vide wyrok NSA z 26 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1765/07, Lex nr 437511 i WSA w Gdańsku z dnia 29 października 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 799/07).

Jak zostało to już przesądzone skarżąca Spółka wykazała posiadanie legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Ustalenia zawarte w § 7 zaskarżonej uchwały co do przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1.2 US, ZP, WS ("usługi z zakresu sportu i rekreacji wraz z urządzeniami towarzyszącymi i parkingami oraz publiczną zielenią urządzoną wraz z rzeką Białą") - przy dotychczasowym ich geodezyjnym oznakowaniu jako tereny rolne – ograniczą właścicielskie prawa skarżącej Spółki w zakresie możliwości zabudowy. Ustalone w § 7 ust. 2 zasady zagospodarowania danego terenu wraz z wprowadzonymi w § 7 ust. 3 zakazami bezsprzecznie wpływają w sposób ograniczający na sposób gospodarowania gruntami wchodzącymi do terenu oznaczonego wskazanym symbolem. Nie ulega wątpliwości, że skoro skarżąca miała zamiar wykorzystać sporny teren pod zabudowę i urealniła ten zamiar już do części tego terenu i jest przedsiębiorstwem o profilu budowlanym, to zakazy zabudowy wprowadzone w § 7 ust. 3 przedmiotowej uchwały uniemożliwiają mu planowane wykorzystanie swego prawa. Dlatego uznać należało, że uchwała z dnia 19 czerwca 2008 r., jako naruszająca prawo skarżącej, legitymuje ją materialnie do wniesienia skargi.

Naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa tj. obowiązującej w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego. W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide wyrok NSA z 09 czerwca 1995 r. w sprawie sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Jednocześnie nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p. Władztwo to obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198, powoływany już wyrok NSA z 26 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 02 października 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 342/08, Lex 463507).

Jak wskazał NSA niezasadne są zarzuty odnoszące się do naruszenia zasad procedury planistycznej - wyłożenia projektu planu do publicznej wiadomości przed uzyskaniem stanowiska właściwego organu w sprawie zgody na przeznaczenie terenu leśnego na inne cele, bowiem ten problem nie dotyczy terenu, co do którego strona legitymuje się interesem prawnym. Stąd nie może ona twierdzić, że jej interes prawny został zaskarżoną uchwałą naruszony, zaś ta przesłanka warunkuje możliwość uwzględnienia skargi.

Kolejny procesowy zarzut, sformułowany w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 13 stycznia 2009 r. (k. 59), obejmował naruszenie, według skarżącej, zasad sporządzania planu przyjmujące postać niewłaściwego i lakonicznego rozpatrzenia uwag do planu przez Radę Miasta oraz organ planistyczny – Prezydenta Miasta, polegające na niewskazaniu przyczyn nieuwzględnienia uwag. W zarządzeniu Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], w załączniku - w poszczególnych jego punktach - odniesiono się do uwag nieuwzględnionych i wyłożono powody stanowiska organu planistycznego. Wskazano skarżącej Spółce, że proponowane przez nią zmiany w projekcie planu byłyby sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem wskazane w uwagach nieruchomości położone są na obszarze współtworzącym podstawowy system przyrodniczy miasta i terenów aktywnych biologicznie, w ramach których wyodrębniono obszar terenów sportowo – rekreacyjnych. Podobnie rzecz się ma ze zgłoszonymi do projektu planu uwagami. Formą prawną rozpatrzenia uwag jest zarządzenie. Nie ma przeszkód do wydawania zarządzenia zbiorczego, w sprawie uwag uwzględnionych oraz zarządzenia zawierającego listę uwag nieuwzględnionych, które zostają przedstawione radzie gminy (art. 17 pkt 14, art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt planu nie wymagają uzasadnienia, jednak organ jest zobowiązany do zachowania wniesionych uwag dla celów dokumentacji procesu planistycznego. Przekazaniu wojewodzie w trybie art. 20 ust. 2 u.p.z.p. podlega wykaz wniesionych uwag (vide Z. Niewiadomski " Planowanie i zagospodarowanie ...", s. 176, 178). Wymogi ustawowe rozpoznania uwag skarżącej Spółki z dnia 06 czerwca 2008 r. zostały spełnione, a powody ich nieuwzględnienia pozostają czytelne i jasne. Uwag nie uwzględniono ze względu na treść regulacji studium, z którym były sprzeczne.

Chybiony jest także zarzut niezgodności treści planu ze studium dotyczący strefy nr 8 polegający na tym, że w studium jako podstawowe przeznaczenie terenu przewidziano mieszkalnictwo i usługi, zaś sport i rekreacja miały przyznaną funkcję uzupełniającą, natomiast według regulacji planu dla danej strefy przewidziano jako podstawową funkcję sportu i rekreacji, a nie mieszkalnictwa, bowiem strefa nr 8 w studium z zapisem: "Funkcja podstawowa: mieszkalnictwo, usługi, funkcja uzupełniająca: sport i rekreacja" dotyczy dużego terenu, znacznie przekraczającego granice spornego planu zagospodarowania przestrzennego, co uwidaczniają załączniki do studium (k. 127-129) przedłożonego na żądanie sądu.

Na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu 02 czerwca 2009 r. pełnomocnik skarżącej nadto zgłosił zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. prezentując stanowisko, że w sytuacji uwzględnienia uwag Kurii Metropolitalnej do projektu planu polegających na zwiększeniu wskaźnika zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 1.7M i zmniejszenia ilości miejsc postojowych, winien być zastosowany w procedurze planistycznej tryb z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., a nie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Należy stwierdzić, że uwag Kurii Metropolitalnej objętych § 1 zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu planu ani pozostałych uwzględnionych uwag w tymże § 1 nie można zaliczyć do uwag o ogólnym charakterze, wprowadzających zmiany generalne, mogących naruszać interesy innych właścicieli terenów, czyli uwag wymagających powtórzenia procedury. Z rysunku planu jednoznacznie bowiem wynika, że oznaczony symbolem 1.7M teren obejmuje niewielką część planu, z zaznaczoną bryłą budynku kościoła i nie wpływa na inne tereny, w tym teren skarżącego ani tereny innych podmiotów. Położony jest za rzeką, stanowi odrębny kompleks i uwzględnione dla danego terenu uwagi dotyczące dopuszczenia zabudowy czy liczby miejsc postojowych w żaden sposób nie oddziaływują na realizację uprawnień właścicielskich innych podmiotów.

Niezasadny pozostaje również zgłoszony na rozprawie w dniu 02 czerwca 2009 r. zarzut naruszenia procedury planistycznej w postaci niewykonania obowiązku z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niesporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu. Zauważyć należy, że prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do projektu planu wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, a przedkładana jest radzie gminy przy zwracaniu się o uchwalenie danego planu. Pełni ona funkcję analizy ekonomicznej. "Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dotyczącej rzeki B. w B. (odcinek od ul. A. do torów kolejowych)" była sporządzona, co jednoznacznie wynika z kierowanego do Rady uzasadnienia podjęcia uchwały w przedmiocie spornego planu (wniosek Prezydenta Miasta B. k. 38, strona 13 tego wniosku). Podano kwotę bilansu 74.124.748 zł.

W wiążącym tut. Sąd wyroku nie podzielono także zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kc i naruszenia zasady równości – art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p.

Jako zasadny należało natomiast ocenić zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w postaci niezgodności załącznika graficznego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XXIX/332/08 z załącznikiem graficznym do uchwały intencyjnej. Niezgodność ta polega na tym, że część działki nr 172/15 została objęta planem a nie była objęta granicami przyszłego planu w uchwale intencyjnej z dnia [...] lutego 2007 r. Taki sam zarzut dodano też w stosunku do działki nr 172/07, na której, jak podano, wykonano parkingi z zachowaniem formalności wynikających z przepisów prawa budowlanego a więc legalnie, czego plan nie uwzględnia. Z przedłożonych przez Gminę na żądanie tut. Sądu map (akta sądowe, karty 403 , 404) wynika jednoznacznie, że działka o numerze geodezyjnym 172/15, według kopii mapy stanowiącej powiększenie mapy będącej załącznikiem do uchwały intencyjnej, znajduje się poza granicami obszaru objętego postanowieniami uchwały intencyjnej. Z kolei według mapy, części rysunkowej planu, działka o numerze geodezyjnym 172/15 w znacznej części znajduje się w granicach obszaru objętego postanowieniami miejscowego planu zagospodaorwania przestrzennego. Na marginesie należy też zauważyć, że z analizy rysunku planu wynika, iż zakres postanowień planu obejmuje również pas gruntu pomiędzy działką 172/15 a budynkiem oznaczonym na rysunku planu symbolem 1419, według tego planu o szerokości około 0,8 cm. Z przedłożonej Sądowi kopii mapy uchwały intencyjnej wynika , że ten pas gruntu jest poza obszarem określonym w załączniku mapy intencyjnej. W odniesieniu do tego obszaru Sąd nie wyraża oceny prawnej gdyż skarga tego obszaru nie dotyczy. Powyższe ustalenia Sądu obligowały do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały, bowiem jak stwierdził NSA w wyroku [...], którym tut. Sąd jest związany funkcjonalna wykładnia art. 14 i 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje na to, że zasadą sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przygotowanie planu miejscowego natomiast jego uchwalenie wbrew postanowieniom rady gminy wyrażonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu powoduje rażące naruszenie określonych w tych przepisach zasad postępowania planistycznego. Dorozumiana wola rady gminy wynikająca już z samego projektu planu miejscowego, o objęciu tym planem innego, niż określony w uchwale, o której mowa w art. 14, to jest o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, obszaru, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego. Sąd doszedł do przekonania, iż nie zachodzi konieczności stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości, gdyż zakres naruszeń prawa nie odnosi się do całego aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania lecz do jego części a wadliwość sprowadza się do objęcia postanowieniami planu działki Skarżącej nie objętej postanowieniami tzw. uchwały intencyjnej. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność kwestionowanej uchwały w odniesieniu do jednego symbolu tego planu 1.2US, ZP, WS, który obejmuje swoimi postanowieniami część obszaru działki o numerze 172/15. Sąd rozważał też stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w zakresie postanowień planu dotyczących tylko działki numer 172 /15, w części opisowej i graficznej. Jednakże w ocenie Sądu niemożliwe było stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały tylko w tym zakresie gdyż Sąd nie dysponuje i nie mógł dysponować wiedzą co do powierzchni części działki 172/15, która bezpodstawnie została objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie jaka powierzchnia została bezpodstawnie objęta postanowieniami planu wymagało przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety do czego wojewódzki sąd administracyjny nie ma upoważnienia, gdyż w świetle art. 106 § 3 ppsa sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowód z opinii biegłego nie jest dowodem z dokumentu dlatego też tut. Sąd nie mógł takiego dowodu dopuścić. Ponadto precyzyjne opisanie w jakiej części działka o numerze 172/15 została objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagałoby wskazania na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część wyroku, obszaru tej działki do czego sąd administracyjny w przeciwieństwie do sądu powszechnego na przykład w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości, nie ma prerogatyw. Należy też podkreślić, że wyrok stwierdzający nieważność aktu prawa miejscowego w części nie może powodować niepewności w sferze obowiązywania prawa miejscowego sprowadzającej się do tego, że podmioty po wydaniu wyroku nie będą miały pewności, w jakim zakresie określony akt prawa miejscowego obowiązuje. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że wadliwy akty prawa miejscowego należy unieważnić tylko w takim zakresie, w jakim jest on nieważny, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji – co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności kwestionowanego planu w odniesieniu do części działki o numerze 172/15 tę niepewność by powodowało, gdyż uczestnicy obrotu prawnego mieliby wątpliwość w jakiej części odnoszącej się do obszaru oznaczonego w części graficznej planu symbolem 1.2US, ZP, WS, postanowienia tego planu nie obowiązują. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność kwestionowanej uchwały w odniesieniu do symbolu1.2US, ZP, WS, który obejmuje swoimi postanowieniami część powierzchni działki numer 172/15.

Rację należy przyznać pełnomocnikowi Gminy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa skali mapy w jakiej rada gminy ma sprecyzować w uchwale intencyjnej obszar objęty uchwałą intencyjną. Musi być jednak oczywiste to, że skala mapy musi być dostosowana do potrzeb procedury planistycznej. Innymi słowy brak regulacji w tej mierze nie zwalnia organu stanowiącego z obowiązku jednoznacznego i precyzyjnego określenia obszaru objętego opracowaniem. Dlatego też ten argument nie usprawiedliwia organu stanowiącego. Zwrócić też należy uwagę, że nieprecyzyjność w zakresie wskazania granic obszaru objętego postanowieniami kwestionowanego planu sprowadza się również do tego, że granica obszaru objętego planem jest oznaczona dwiema liniami: linią ciągłą oraz kilkakrotnie grubszą linią przerywaną. Między tymi liniami, według map planu dołączonych do akt, istnieje obszar o szerokości około 0, 35 mm. Z legendy do części graficznej jak i postanowień części opisowej planu nie wynika, która z tych linii - ciągła cienka czy kilkakrotnie grubsza przerywana - rozgranicza teren objęty planem od terenu pozostającego poza opracowaniem. Z dołączonych map wynika jednoznacznie, że obie w/w linie przebiegają w zasadzie przez środek działki 172/15 (karty 404, 405 akt sądowych). Nie znalazły natomiast potwierdzenia w materiale dowodowym zarzuty Skarżącej odnośnie działki 172/7 (obecnie działka 172/26) Z dołączonych map wynika (karty 403 i 404 akt sądowych), że w/w działka i według mapy uchwały intencyjnej i według mapy do planu miejscowego znajdowała się w graniach obszaru objętego obiema uchwałami

Mając powyższe na uwadze, uznając podniesione w skardze zarzuty za częściowo zasadne na podstawie art. 147 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej uchwały w części. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.-