Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 93/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 i pkt 14, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52ust. 2 pkt 1 art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 54 pkt 2 lit. a), art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1 i 2, par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 75 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi E. J., P. J., W. J., M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz E. J., P. J., W. J., M. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23), powoływanej dalej jako "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję Zastępcy Prezydenta Miasta K., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K., z dnia [...], nr [...], ustalającej na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w K., warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie miejsc parkingowych oraz drogi wewnętrznej wraz z zagospodarowaniem terenu na działce położonej w K., przy ul. B, o nr ewidencyjnym 563/6 (obręb [...]).

Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z dnia 2 lutego 2016r. A Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie miejsc parkingowych z drogą wewnętrzną na działce położonej w K. przy ul. B, o nr ewidencyjnym 563/6 (obręb [...]).

Decyzją z dnia [...], nr [...], organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez W. J. i M. J. oraz E. J. i P. J., właścicieli sąsiedniej działki, uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem uchylenia decyzji było naruszenie przepisów postępowania: art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia wielkości i wyboru przyjętego obszaru analizowanego, przeprowadzenie niepełnej i niejednoznacznej analizy, niejednoznaczne określenie funkcji planowanej inwestycji, niewykazanie spełnienia przez inwestycję warunku kontynuacji funkcji w zakresie zagospodarowania terenu, niejednoznaczne udokumentowanie warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, ustalenie w decyzji warunków nie wynikających z wniosku o wydanie decyzji oraz z pozostałych materiałów i dokumentów zgromadzonych w sprawie.

Organ I instancji, w wyniku przeprowadzenia ponownego postępowania, decyzją z dnia [...], nr [...], ustalił na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w K., warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja została wydana na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." – oraz art. 104 k.p.a.

Od decyzji tej odwołania wnieśli W. J. i M. J. oraz E. J. i P. J. wnosząc o jej uchylenie w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o uwzględnienie składanych przez nich zastrzeżeń. Odwołujący się zarzucili niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego i naruszenie przepisów : art. 4 ust. 2 pkt 2, 59 ust. 1, 60 ust. 1 i ust. 5, 61 ust. 1 pkt 1 oraz 64 u.p.z.p. oraz brak rzetelnej analizy wynikającej z art. 77 § 1 w związku z art. 8, art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a. W uzasadnieniu odwołań wskazano, że analiza urbanistyczna jest wadliwa, nierzetelna i nieodzwierciedlającą stanu faktycznego, co ma bezpośredni wpływ na analizę prawidłowego określenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Według odwołujących się zasięg inwestycji i stopień jej uciążliwości (budowa miejsc parkingowych - może ciężarowych, może osobowych) oraz zmian w obowiązującym ładzie przestrzennym uprawnia do uwzględnienia ich zastrzeżeń. Podnoszą, że w obrębie obszaru analizowanego nie ma drugiej działki w ten sposób zagospodarowanej o podobnej funkcji i takim natężeniu, które w sposób istotny zmusi ich do zmian sposobu zagospodarowania własnej nieruchomości. Odwołujący zarzucili, że zapisy w decyzji, nie mające odzwierciedlenia w aktach sprawy, mają znamiona przestępstwa, co pozbawiło ich prawa skorzystania z art. 24 § 3 k.p.a., tj. żądania wyłączenia od udziału w postępowaniu ze względu na okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do bezstronności osoby, podejmującej czynności w sprawie. W ich ocenie, niedopuszczalne jest dołączanie do sprawy: notatki służbowej z dnia 20 lipca 2016r. bez podpisu, zdjęcia lotniczego bez opisu (daty wykonania, analizy dotyczącej jego interpretacji) oraz pozwolenia na budowę dla nieistniejącej już nieruchomości (bez opisu). Uważają, że nie jest dowodem w sprawie pozwolenie na budowę dla nieruchomości, która jest inna od tej, która poddana jest analizie urbanistycznej. Podnoszą, iż nowy projekt decyzji w zmienionej formie powinien zostać ponownie poddany uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, oparcie decyzji na podstawie nieostatecznego postanowienia w sprawie zajęcia stanowiska należy traktować jako wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Odwołujący się zarzucili, że organ nie odniósł się do ich zastrzeżeń z pisma z 22 września 2016r., dot. wiążącej roli wniosku inwestora i zmian przez niego dokonanych w trakcie jego rozpatrywania oraz nie wyjaśnił wpływu decyzji inwestora o połączeniu działek 563/4 i 563/6 w jedną nieruchomość. Wskazują, że załącznik nr 3 do decyzji zawiera błędy co do: określenia obszaru wpisanego do gminnej ewidencji zabytków, różnic miedzy opisem w załączniku nr 3, a rzeczywistym wykorzystaniem terenu, różnic między zdjęciem lotniczym a rzeczywistym wykorzystaniem terenu. Nie zgadzają się też na zastosowany opis wyznaczonych w załączniku nr 3 zespołów parkingowych i postojowych opisanych też jako plac parkingowo-manewrowy. Odwołujący się uznali analizę urbanistyczną, sporządzoną w niniejszej sprawie przez architekta jako rażąco naruszającą przepisy prawa. Zarzucają, że wykonanie przedmiotowego parkingu zmodyfikuje zagospodarowanie terenu, dlatego niezbędne w niniejszej sprawie jest ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jako parametru, który może ulec zmianie. Ich zdaniem, próba zagospodarowania przez inwestora działki 563/4 i 563/6 wykracza poza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). W ich ocenie, organ I instancji nie zweryfikował przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także poprawności sporządzonej analizy urbanistycznej. Wskazali, że organ zmienia sposób określenia stron postępowania dla wniosków inwestora, dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki 563/4 i 563/6. Zarzucili brak transparentności działań organu, wobec znanym im obecnie planów spółki komunalnej, która chce zagospodarować teren od południa, budując bloki. Odwołujący uważają, że rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia na ich wniosek postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr 563/4 dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami do parkowania dla samochodów osobowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, ma wpływ na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nadto wskazali, iż pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 563/4 jest nieaktualne, bowiem opiera się na decyzji o warunkach zabudowy dla działki 563/4, która obecnie jest nieruchomością składającą się z dwóch działek 563/4 i 563/6. Podnieśli, że prace budowlane na działce 563/4, prowadzone są bez aktualnego pozwolenia na budowę. Odwołujący się wskazali również, że załącznik nr 3 nie przedstawia aktualnego stanu prawnego, co wyklucza stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja nawiązuje do istniejącego ładu architektonicznego. Zarzucili, że organy administracji publicznej nie uzasadniły przyczyn przemawiających za rozszerzeniem badanego terenu, a działki do niego włączone mogły istotnie zniekształcić analizę istniejącego ładu przestrzennego i intensywności wykorzystania terenu. Ich zdaniem, organ nie podał w uzasadnieniu decyzji szerokości zieleni izolacyjnej wzdłuż wszystkich granic i sposobu jej zagospodarowania. Zamierzenie inwestora narusza art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a inwestor już teraz przekształca cały teren i jego elementy przyrodnicze. Mapa złożona do wniosku inwestora nie spełnia wymagań formalnych, gdyż, w ich ocenie, powinna zawierać obszar obejmujący teren inwestycji wraz z otoczeniem w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowa przedmiotowej działki, nie mniejszy jednak niż 50 m od granic obszaru objętego wnioskiem. Konkludując, odwołujący się zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 54, art. 59, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., oraz przepisy § 3 ust.1 i § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdził, że w trakcie postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego prze organ I instancji ponownie w niniejszej sprawie sporządzono i załączono do akt sprawy dokument pn. "Analiza urbanistyczna funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", sporządzony w formie tekstowej i graficznej. W części tekstowej analizy stwierdzono m.in., że w analizowanym przypadku, z uwagi na to, że dostęp wnioskowanej działki nr 563/6 do drogi publicznej odbywa się poprzez działkę sąsiednią o nr ew. 563/4 (stanowiącą również własność inwestora), do wyznaczenia promienia obszaru analizowanego przyjęto szerokość frontu działki nr 563/4. Szerokość ta od strony ulicy B to 33,0 m, a jego trzykrotna wartość to 99,0 m. W celu ustalenia wymagań dla planowanego zamierzenia wyznaczono obszar o promieniu równym 99,0 m, wykreślonym wokół zespołu obu działek (pozostających między sobą w relacjach służebnych), o nr ew. 563/4 i 563/6. W części tekstowej analizy określono szczegółowo, które działki z obszaru analizowanego brano pod uwagę oraz podano ich nr ewidencyjne. W rezultacie ustalono w treści analizy, że na poszczególnych nieruchomościach położonych w obszarze analizowanym występuje następująca zabudowa i zagospodarowanie terenu: zespół szkolny, zabudowa mieszkaniowa, siedziba komornika sądowego, zespół obsługi samochodów (myjnia, stacja napełniania gazu, odkurzacze, sklep motoryzacyjny), siedziba niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, zakład energetyczny - operator energii elektrycznej, baza transportowa, [...] z XIX w., nieruchomości bez zabudowy i niezabudowane. Bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej działki stanowią: od północy - zabudowania bazy transportowej składowo-magazynowej, od południa - [...] z XIX w., na terenie którego planowany jest zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na 120 mieszkań wraz z miejscami parkingowymi (obecnie budynki wykorzystywane jako hurtownia elektryczna, skład materiałów budowlanych, skup i skład złomu), od wschodu - nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, od zachodu - niezabudowana działka o nr 563/4, dla której ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami do parkowania oraz wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Z przeprowadzonej analizy terenu sąsiedniego wynika, że na terenie działki zakładu energetycznego znajdują się 23 urządzone miejsca do parkowania samochodów z urządzoną zielenią, na terenie zespołu działek z funkcjonującą hurtownią elektryczną, skupem złomu, hurtownią spożywczą, hurtownią budowlaną (całość stanowi [...] z XIX wpisany do Gminnej ewidencji zabytków) znajduje się rozległy teren z nieurządzonymi miejscami do parkowania dla samochodów dostawczych i osobowych oraz maszyn budowlanych. Na terenie poradni medycznych funkcjonuje 8 wydzielonych od frontu miejsc do parkowania. Na terenie zespołu działek, na którym funkcjonuje zespół obsługi samochodów (7 stanowisk myjni bezdotykowej samoobsługowej, 2 stanowiska z odkurzaczem, 1 dystrybutor gazu) - cały ten teren jest utwardzony, w tym pełni funkcje miejsc do parkowania. Na terenie bazy transportowej, garaży, magazynów, stanowisk do tankowania, stacji transformatorowej znajdują się nieurządzone miejsca do parkowania.

W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że w ponownym postępowaniu określono zarówno konkretne granice przyjętego obszaru analizowanego jak i kryteria, jakimi się kierował urbanista, wyznaczając te granice. Organ uzasadnił w sposób logiczny przyjęcie takich, a nie innych granic obszaru analizowanego, wobec czego brak jest podstaw do twierdzenia, że granice tego obszaru zostały w sposób niezasadny rozszerzone. W powołanych okolicznościach Kolegium uznało, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia. Stwierdziło ponadto, że w sporządzonej analizie w sposób szczegółowy, dokładny i wyczerpujący przeprowadzono przegląd zabudowy i zagospodarowania wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym. Na terenie tym znajduje się zróżnicowana zabudowa i funkcjonuje zróżnicowane zagospodarowanie, od zabudowy jednorodzinnej poprzez zabudowę wielorodzinną, zabudowę usługową oraz magazyny i składy. W ramach poszczególnych analizowanych działek lub zespołu działek znajdują się urządzone i nieurządzone miejsca przeznaczone do parkowania samochodów zarówno osobowych, jak i ciężarowych, których natężenie jest również zróżnicowane od kilku do co najmniej kilkudziesięciu. W związku z tym organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja wpisuje się w różne sposoby zagospodarowania działek położonych w ramach wielofunkcyjnego obszaru analizowanego i nie kłóci się z nim.

Kolegium wyjaśniło dalej, że w świetle wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla planowanego parkingu nie ustala się parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (wskaźnika zabudowy), o których mowa w ww. rozporządzeniu. Analiza konieczna w niniejszej sprawie winna dotyczyć zbadania okoliczności w zakresie kontynuacji funkcji planowanej inwestycji z funkcją zagospodarowania poszczególnych działek położonych w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, którego sposób wyboru właściwe uzasadniono. Zdaniem organu odwoławczego, w ponownym postępowaniu organ I instancji prawidłowo zbadał powyższe okoliczności i dał temu wyraz w przeprowadzonej analizie oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Spełnione zostały również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj.: - dostępu do drogi publicznej: od strony drogi publicznej - ulicy A poprzez działkę o nr ew. 563/4 posiadającą bezpośredni postęp do drogi publicznej, stanowiącą własność inwestora (pkt 2); - w zakresie uzbrojenia terenu w decyzji nałożono warunek rozwiązania przez inwestora we

własnym zakresie i na własny koszt w uzgodnieniu z właściwym zarządcą sieci ewentualnych kolizji inwestycji z ukrytym lub uwidocznionym na mapie do celów projektowych uzbrojeniem działek (pkt 3 ); - braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych - teren planowanej inwestycji położony jest w granicach administracyjnych miasta K. i w związku z tym nie wymaga uzyskania wymienionej zgody (pkt 4 ); - zgodności z przepisami odrębnymi - inwestycja planowana jest na terenie zespołu budynków wpisanych do Gminnej ewidencji zabytków miasta K. zlokalizowanych przy ul. C ([...]) oraz budynku wpisanego do rejestru zabytków przy ul. C ( pkt 5) – dla przedmiotowych warunków zabudowy uzyskano uzgodnienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. dokonane postanowieniem z dnia [...], znak: [...].

Odnosząc się do zastrzeżeń i zarzutów przedstawionych w złożonych odwołaniach od decyzji organu I instancji Kolegium wskazało, że nie dopatrzyło się wadliwości, nierzetelności i nie odzwierciedlenia stanu faktycznego w analizie urbanistycznej, wykonanej w trakcie ponownego postępowania, przeprowadzonego przez organ I instancji. W obecnie skarżonej decyzji nie ujęto zapisów niewynikających z wniosku inwestora oraz z materiału dowodowego. Załączona do akt sprawy notatka służbowa, zdjęcie lotnicze oraz pozwolenie na budowę na działce nr 563/4 miały charakter jedynie pomocniczy, a nie kluczowy w sprawie. Nie było również potrzeby ponownego uzgodnienia decyzji z konserwatorem zabytków, ponieważ nie zmienił się rodzaj, charakter i położenie przedmiotowej inwestycji na działce nr 563/6 oraz granice terenu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków, które Konserwatorowi Zabytków również były znane. Dokonane uzgodnienie Konserwatora Zabytków jest ostateczne. W przeprowadzonym postępowaniu oraz w decyzji został wzięty pod uwagę wniosek inwestora.

W ocenie Kolegium, odwołujący się, zarzucając przeprowadzonej analizie rażące naruszenie prawa, nie wskazali jednakże konkretnych przepisów prawa, które ich zdaniem zostały naruszone. Ustalanie w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz określanie szerokości pasa zieleni izolacyjnej wzdłuż granic działki nie jest wymogiem ustawowym. Przedmiotowe postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy działki nr 563/6 i fakt objęcia jedną księgą wieczystą działki nr 563/4 i 563/6, zdaniem składu Kolegium, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Warunki zabudowy dla działki nr 563/4 nie były przedmiotem niniejszego postępowania, a okoliczność toczącego się wznowionego postępowania w tej sprawie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W niniejszym postępowaniu nie rozstrzygano również kwestii związanych z aktualnością decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla działki nr 563/4. Teren przedmiotowej działki jest położony poza zasięgiem obszarów chronionych na podstawie przepisów o ochronie przyrody, leży poza obszarami objętymi przyrodniczą ochroną konserwatorską, wobec czego nie wymaga nałożenia specjalnych warunków realizacji. Mapa dołączona do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która jednocześnie stanowi załącznik nr l do decyzji (graficzny) odpowiada wymaganiom art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jednobrzmiące skargi do sądu administracyjnego wnieśli W. i M. J.(sygn. akt II SA/Łd 94/17) oraz E. i P. J.(sygn. akt II SA/Łd 93/17), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie argumentów skarżących i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Zaskarżonej decyzji dodatkowo zarzucono nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., tj. rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 2 i art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez brak wskazania jednego z adresatów decyzji, mimo że jest to obligatoryjny element każdego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Niezależnie od powyższego, skarżący zarzucili także rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to:

1. naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną interpretację, na skutek niewskazania w zaskarżonej decyzji zasadności odstąpienia od klarownych reguł ustalania wskaźników, określonych w przepisach ww. rozporządzenia i konkretnych okoliczności (przesłanek), które zdaniem skarżących powinny być zastosowane i które uzasadniałyby przyjęcie konkretnych parametrów inwestycji, wymienionych w zaskarżonej decyzji. Powyższy przepis wymaga precyzyjnego określenia konkretnych ustaleń, jakie wynikają z przeprowadzonej analizy oraz wskazania okoliczności uzasadniających każdorazowe odstąpienie od stosowania przepisów ww. rozporządzenia i oparcie się na analizie, przy ustalaniu poszczególnych parametrów inwestycji, wymienionych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

2. naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną interpretację, wskutek nieuzasadnionego pominięcia czytelnych i koniecznych do zastosowania zasad ustalania intensywności wykorzystania terenu (zagospodarowania terenu);

3. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia przesłankę kontynuacji funkcji (miejsca parkingowe), jak również przesłankę w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy ustalone warunki zabudowy pozostają prima facie w sprzeczności z wymienionymi elementami, wyznaczonymi przez sąsiadującą zabudowę, jak również w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu warunków zabudowy;

4. naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuzgodnienie decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków;

5. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia poprzez stosowanie innego nazewnictwa w decyzji w stosunku do oznaczeń graficznych załączonych jako część graficzna;

6. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niezgodne ze stanem faktycznym zastosowanie;

7. naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego nieuwzględnienie, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwą ocena dowodów skutkujących przyjęciem niekompletnego wniosku wnioskodawcy A Sp. z o.o.;

8. naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez jego rozszerzenie, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwą ocena dowodów poprzez błędne określenie terenu, który wskazał we wniosku wnioskodawca A Sp. z o.o.;

9. obrazę art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wymogów formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy;

10. naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez wprowadzenie zmian mających wpływ na korzystanie z nieruchomości w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Zdaniem skarżących nie może być również tak, że jeden właściciel ponad miarę utrudnia innym korzystanie z ich własności.

Skarżący zarzucili ponadto naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 15 i art. 107 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego równego traktowania wobec prawa, nieobiektywną ocenę materiału dowodowego, rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i wybiórcze jego potraktowanie, a nadto nierozpatrzenie przez organ II instancji całości sprawy i kierowanych żądań strony w odwołaniu;

2. naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, a polegające na sprawdzeniu informacji zawartej w analizie urbanistyczno-architektonicznej łącznie z poddaniem jej weryfikacji na podstawie innych materiałów zgromadzonych w sprawie jak i wizji lokalnej;

3. obrazę art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 104 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez dowolne ustalenie stanu faktycznego odnośnie analizy urbanistyczno-architektonicznej i skutkuje przedwczesnym zakończeniem postępowania administracyjnego i uniemożliwia dokonanie właściwej analizy;

4. obrazę art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 w związku z art. 104 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez ich naruszenie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy organ ten nie wyjaśnił dostatecznie okoliczności sprawy oraz przy rozpatrywaniu sprawy nie uwzględnił słusznego interesu strony, polegającego na uwzględnieniu zastrzeżeń; naruszenie art. 11 w zw. z art. 104 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przez organ drugiej instancji zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy i wydawaniu decyzji;

5. naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwą ocenę dowodów poprzez błędne określenie terenu inwestycji;

6. naruszenie art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji poprzez niewyjaśnienie w sposób należyty i wyczerpujący zastrzeżeń wnoszonych przez skarżącego;

7. obrazę art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów skarżącego w sposób należyty i wyczerpujący dający podstawę do uznania ich jako rozpatrzone;

8. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 71, art. 72 k.p.a. dokonując czynności, które nie mają odzwierciedlenia w przepisach prawa polegające na wpinaniu do akt sprawy nie podpisanych i opisanych dokumentów;

9. obrazę art. 6, art. 7, art. 8, art. 71, art. 72 k.p.a. poprzez uznanie wpinania dokumentów bez opisu zgodnego z instrukcja kancelaryjną i podpisu - jako czynności nieistotne dla sprawy;

10. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 61 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie zarzutów skarżącego, że wiosek wnioskodawcy A Sp. z o.o. nie był kompletny, gdyż nie zawierał właściwej mapy, która winna obejmować teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać;

11. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 61 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie zarzutów skarżącego, że decyzja wykracza poza wniosek wnioskodawcy A Sp. z o.o.;

12. naruszanie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez oparcie się tylko na analizie urbanistyczno-architektonicznej, nie dokonując dodatkowych czynności sprawdzających wskazywanych przez skarżących;

13. obrazę art. 6, art. 7, art. 8, art. 71, art. 72 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozpoznanie wszystkich argumentów wskazanych we wnioskach i zastrzeżeniach skarżącego, a w szczególności nie przeprowadzeniu dochodzenia służbowego polegającego na wykryciu osoby zmieniającej poprzednio uchyloną decyzję.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 23 maja 2017r., wydanym na rozprawie orzeczono o połączeniu do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skargi E. J. i P. J. (sygn. akt II SA/Łd 93/17) oraz W. J. i M. J.(sygn. akt II SA/Łd 94/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi okazały się trafne.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, narusza przepisy prawa w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, spełnia wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia. Wykreślony został bowiem w promieniu 99 metrów (front działki przez którą zapewniony jest dostęp do drogi publicznej ma szerokość 33 m) od granic terenu inwestycji i w jego ramach dokonano analizy istniejącej zabudowy pod kątem jej funkcji, cech i zagospodarowania terenu. Zarzuty skargi, związane z jego niewłaściwym wykreśleniem nie znajdują zatem uzasadnienia. Działka nr 563/6 nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Jej szerokość jest natomiast taka sama jak działki 563/4, przez którą odbywać się będzie wjazd na działkę, objętą inwestycją. Wykreślenie obszaru analizowanego z odwołaniem się do szerokości działki "frontowej" nie stanowi przeto uchybienia.

Przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy natomiast opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Choć bowiem z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wymóg, by działka sąsiednia dostępna była z tej samej drogi publicznej, to jednak niespełnienie go nie może być a limie przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczna całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 582/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.listopada 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 1555/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 529569). Tak więc do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy wziąć pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją jak i działki mające dostęp do tej drogi publicznej za pośrednictwem innych dróg (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, Lex nr 331606 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiNSA 2006/2/54).

Sąd orzekający w tej sprawie opowiada się również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące.

Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową czy usługową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jak również wielorodzinnym czy usługowym. A towarzyszyć takim obiektom mogą np. urządzenia rekreacyjne czy parkingi. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Sąd podziela w tym względzie pogląd doktryny, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 501).

Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" oraz "kontynuacji funkcji" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu, oczywiście z uwzględnieniem cech nowej zabudowy określonych szczegółowo w powoływanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile zatem nie budzi wątpliwości, że budowa miejsc postojowych z drogą wewnętrzną na działce nr 563/6 nie koliduje urbanistycznie z istniejącą lub realizowaną w obszarze analizowanym zabudową mieszkaniową (jedno i wielorodzinną) oraz usługową, o tyle całkowitą rezygnację z ustalenia i określenia parametrów projektowanej zabudowy, uznać należy za błędną. W przypadku budowy parkingu wraz z drogą wewnętrzną nie chodzi bowiem jedynie o zmianę zagospodarowania terenu, lecz o wybudowanie budowli w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.). Z oczywistych względów przy tym, w przypadku projektowanej inwestycji (miejsc postojowych wraz z drogą wewnętrzną) nie jest możliwe określenie niektórych parametrów inwestycji (wysokości, szerokości elewacji frontowej czy geometrii dachu z racji jej charakteru lub też linii zabudowy z uwagi na usytuowanie bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej), niezbędne natomiast wydaje się określenie powierzchni zabudowy, co z kolei pozwoli na określenie powierzchni biologicznie czynnej na terenie inwestowanej działki. Faktem jest, że powierzchnia zabudowy zwykle odnoszona jest w orzecznictwie do znaczenia tego pojęcia określonego we właściwej Polskiej Normie (zob. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Po 58/10, w Krakowie z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 774/10, w Poznaniu z dnia 27 października 2011r., sygn. akt IV SA/Po 648/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 675/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem definiując pojęcie "powierzchnia zabudowy" odwołać należy się do Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych".

Przez powierzchnię zabudowy rozumie się zatem, co do zasady, powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Jednakże do powierzchni zabudowy nie wlicza się: - powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; - powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; - powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Oznacza to, że również powierzchnia zabudowy innych niż budynki obiektów budowalnych, stanowi powierzchnię zabudowy w rozumieniu Polskiej Normy o ile nie dotyczy zabudowy znajdującej się pod powierzchnią ziemi lub też elementów drugorzędnych. Przeto budowa miejsc postojowych wraz z drogą wewnętrzną, stanowiąca główny przedmiot inwestycji, winna być ograniczona powierzchnią zabudowy, określoną na podstawie § 5 rozporządzenia (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 marca 2006r., sygn. akt II SA/Lu 815/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odstąpienie od wyznaczenia tego parametru uznać należy zatem za naruszenie przepisu art. 54 pkt 2 lit a w zw. z art. 64 u.p.z.p., które miało wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Trudno bowiem nie zgodzić się ze skarżącymi, że pozostawienie inwestorowi pełnej dowolności w zakresie wspomnianego paramentu pozwoli na zabudowę działki w całości, skoro organ uznał za zbędne również określenie powierzchni biologicznie czynnej. Podkreślenia wymaga natomiast, że jakkolwiek orzecznictwo uznaje określenie tego parametru za niewymagane przepisami prawa, każdorazowo wskazuje na możliwość jego skalkulowania poprzez odniesienie się do ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1579/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2016r., sygn. akt II SA/Łd 1076/15 i w Krakowie z dnia 18 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 759/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Brak wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz nieprzeprowadzenie analizy urbanistycznej pod kątem ustalenia tego parametru, przesądza więc o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że nie są one zasadne, bowiem:

1. wniosek inwestora, doprecyzowany w toku ponownego rozpoznania sprawy spełnia wymogi, określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. W szczególności załączona doń mapa, zaewidencjonowana w państwowym zasobie geodezyjnym, wykonana została w wymaganej wskazanym przepisem skali 1:1000, określając granice terenu objętego wnioskiem oraz obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać;

2. fakt uchylenia poprzednio wydanej decyzji organu I instancji nie skutkuje automatycznie potrzebą ustalania "osób odpowiedzialnych" za jej wydanie, tym bardziej zaś prowadzeniem postępowań karnych czy dyscyplinarnych wobec osoby, decyzję tę sporządzającej. Administracyjny tok instancji służy eliminowaniu wadliwych rozstrzygnięć, wydanych przez organ I instancji (co miało miejsce w niniejszej prawie). Okoliczność natomiast, że uchylane decyzje okazały się wadliwe nie skutkuje automatycznie wyłączeniem pracownika czy organu;

3. dowodem w postępowaniu administracyjnym jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Fakt włączenia do materiału dowodowego zdjęcia lotniczego, sam w sobie nie stanowi naruszenia prawa. Okoliczność, że nie zostało ono należycie opisane, może być natomiast podstawą do kwestionowania poczynionych na jego podstawie ustaleń. W rozpoznawanej sprawie załączona fotografia, na co trafnie wskazuje organ odwoławczy, nie stanowiła dowodu rozstrzygającego o przedmiocie postępowania, a jedynie materiał poglądowy, dołączony do akt sprawy. Skarżący natomiast nie kwestionują merytorycznej zawartości fotografii (wskazując np., że nie odnosi się ona do terenu inwestycji i jego otoczenia) a jedynie brak stosownego opisu. Tenże brak nie pozbawia natomiast wspomnianej fotografii waloru dowodu, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że dokumentacja taka jest dostępna na bieżąco na portalu www.google.pl/maps.

4. notatka urzędowa z dnia 20 lipca 2016r., sporządzona przez D. G. prócz tego, że zawiera zobowiązanie inwestora do przedłożenia dowodów ustanowienia służebności drogowej, nie posiada żadnego charakteru dowodowego. Zarzuty, dotyczące prawidłowości jej sporządzenia, nie mają przeto żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy;

5. okoliczność, że inwestor wydzielił działkę objętą inwestycją jedynie dla potrzeb wyeliminowania skarżących z innego toczącego się postępowania, nie wpływa na ocenę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Znaczenia tego nie posiada również fakt, że działka nr 563/6 objęta jest tą samą księgą wieczystą co działka nr 563/4. Teren inwestycji może bowiem stanowić jedną, geodezyjnie wyodrębnioną działkę budowlaną, niezależnie od tego, czy wchodzi ona w skład większej nieruchomości czy też stanowi odrębną nieruchomość. Również fakt, że w stosunku do innej działki, toczy się postępowanie wznowieniowe, związane z realizacją usytuowanej na niej inwestycji, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej;

6. kwestia braku ponownego uzgodnienia konserwatora zabytków oceniana być musi natomiast w aspekcie tożsamości podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Powyższy przepis znajduje zastosowanie w odniesieniu do planowanej inwestycji, albowiem jest ona zlokalizowana na terenie objętym gminną ewidencją zabytków. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], uzgadniające pozytywnie projekt decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Postanowienie to wydane zostało przed wydaniem przez Prezydenta Miasta K. pierwszej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków dla planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło przywołaną wyżej decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozstrzyganiu w sprawie Prezydent oparł się na tych samych uzgodnieniach konserwatorskich. Rozwiązanie takie podyktowane było niewątpliwie względami ekonomii procesowej, tj. dążnością organu głównego do jak najszybszego zakończenia ponownego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy orzeczeniem merytorycznym. Z powyższego wynikał zamiar organu wykorzystania w nowym postępowaniu tych elementów postępowania poprzedniego, które nie zostały zakwestionowane przez organ odwoławczy, a których ponawianie przyniosłoby taki sam rezultat. Organ I instancji przyjął zatem, iż skoro przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie zmieniły się (bo nie zostały określone) parametry planowanej inwestycji brane pod uwagę przez organy konserwatorskie, to stanowisko konserwatorskie zachowuje swoją aktualność. Co do zasady zabieg tego rodzaju uznać należy za w pełni dopuszczalny. W wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 638/2006, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył (a stanowisko to należy podzielić), iż użyty w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Wynika stąd, iż przedmiotem oceny organu uzgadniającego jest zawsze konkretny projekt decyzji sporządzony przez organ główny (nie zaś ogólnie sama inwestycja). Zbyt daleko idące byłoby jednak wnioskowanie, iż jakakolwiek zmiana tego projektu, wynikająca z ponownego jego sporządzenia na skutek zastosowania przez organ II instancji instytucji kasacji z art. 138 § 2 k.p.a., a zatem nawet taka, która z punktu widzenia przedmiotu uzgodnień jest oczywiście nieistotna, powodowałby obowiązek powtarzania uzgodnień. Taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie, bowiem sporządzona analiza urbanistyczna, prócz określenia funkcji planowanego obiektu, nie określała żadnych paramentów inwestycji. Wprawdzie konkluzją powyższych rozważań jest to, iż Sąd, odmiennie niż proponują skarżący, nie uznaje, aby zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem obowiązku dokonania uzgodnień konserwatorskich, niemniej kwestią zupełnie innej natury jest konieczność ponowienia uzgodnień konserwatorskich przy ponownym orzekaniu w sprawie przez organ I instancji w następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W ocenie Sądu, konieczność ta jest podyktowana wynikającym z niniejszego wyroku zobowiązaniem organu I instancji do uzupełnienia analizy w zakresie istotnego parametru (powierzchni zabudowy) analizowanego obszaru i planowanej inwestycji. W ocenie Sądu uzupełniony materiał dowodowy (wraz z projektem decyzji) musi podlegać ponownej ocenie organów konserwatorskich;

7. podnoszona przez skarżących nieaktualność naniesień budowlanych na działkach, znajdujących się w obszarze analizowanym, winna natomiast być przedmiotem oceny przez organy w toku postępowania. Formułowanie tego rodzaju zarzutów (niepopartych żadnymi dowodami) na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie pozwala bowiem na ich merytoryczną ocenę.

Biorąc wszakże pod uwagę wskazane wyżej uchybienia, związane z nieokreśleniem wymaganego wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wady sporządzonej w tym zakresie analizy urbanistycznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto natomiast na postawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu.

Prowadząc ponownie postępowanie, organy uwzględnią wyrażone powyżej poglądy prawne oraz przeprowadzą postępowanie wyjaśniające, stosując się do zawartych wyżej wskazówek.

ms