Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 303/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 106, art. 145 par. 1 pkt 6 i 4, art. 136
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skarg E.R. i K.R. oraz M.S. i R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E.R. i K.R. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M.S. i R.S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E.R. i K.R., uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] w sprawie ustalenia na rzecz E.P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania istniejącej stodoły wraz z przebudową i rozbudową z przeznaczeniem na obiekt inwentarski o obsadzie do 280 szt. tuczników (poniżej 40 DJP), budowie zbiornika na gnojowicę o pojemności do 25 m3, ustawieniu 2 silosów stalowych o pojemności 2 x 40 m3, przeznaczonych do magazynowania zboża wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - realizacja w zabudowie zagrodowej MR, przewidzianej do lokalizacji na części działek o nr ewid. gruntu [...] i [...]położonych we wsi P., gmina J. i orzekło w ten sposób, że:

1. umorzyło z urzędu postępowanie pierwszej instancji w części ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zbiornika na gnojowicę o pojemności do 25 m3 z uwagi na fakt, że budowla ta już powstała na podstawie stosownego zgłoszenia z dnia 20 kwietnia 2012 r. w Starostwie Powiatowym i inwestor wyeliminował tę inwestycję z zakresu całego przedsięwzięcia w skorygowanym wniosku o ustalenie warunków zabudowy;

2. ustaliło warunki zabudowy na rzecz E.P. dla istniejącej inwestycji pod nazwą: "zmiana sposobu użytkowania istniejącej stodoły wraz z przebudową i rozbudową z przeznaczeniem na obiekt inwentarski o obsadzie do 280 szt. tuczników (poniżej 39,2 DJP), lokalizacja istniejącego 1 silosu stalowego o pojemności do 60 ton (ewentualnie 40 m3) przeznaczonego do magazynowania zboża oraz dla planowanej inwestycji polegającej na montażu 1 silosa stalowego o pojemności do 60 ton (ewentualnie 40 m3) przeznaczonego do magazynowania zboża wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - realizacja w zabudowie zagrodowej na: części działek o nr ewid. gruntu [...]i [...], położonych we wsi P. , gmina J. ". Zakres istniejącej inwestycji związany jest z postępowaniem legalizacyjnym zrealizowanych obiektów, tj.: zmianą sposobu użytkowania istniejącej stodoły wraz z przebudową i rozbudową z przeznaczeniem na obiekt inwentarski o obsadzie do 280 szt. tuczników (poniżej 40 DJP), ustawieniem 1 silosa stalowego o pojemności do 60 ton (ewentualnie 40 m3) przeznaczonego do magazynowania zboża wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zamiarem wnioskodawcy wybudowania drugiego silosa o takich samych parametrach, jak ten istniejący, na części działek o nr ewid. gruntu [...] i [...], położonych we wsi P., gmina J. Kolegium dla ww. inwestycji ustaliło następujące warunki zabudowy:

I. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

1.1 Warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie zasad kształtowania zabudowy:

a) linia zabudowy - bez zmian, wyznaczona dotychczasową linią zabudowy wyznaczoną przez istniejący na terenie inwestycji, budynek mieszkalny, w odległości ok. 10 m od krawędzi jezdni;

b) szerokość elewacji frontowej budynku objętego zmianą sposobu użytkowania, bez zmiany stanu istniejącego - 30,08 m. Wymiary zewnętrzne tego budynku wynoszą: 30,08 x 12,10 m. Wymiary zewnętrzne dobudówki zrealizowanej od strony elewacji tylnej, wzdłuż ww. budynku: 10 m x 7m;

c) wysokość krawędzi okapowej elewacji frontowej budynku objętego zmianą sposobu użytkowania wynosi 3,0 m; wysokość krawędzi okapowej dobudowy wynosi 2,9 m;

d) dach budynku objętego zmianą sposobu użytkowania - dwuspadowy, o kalenicy

prostopadłej do granic sąsiednich nieruchomości o nachyleniu od 25o do 30o i wysokości wynoszącej 7,0 m, dach budynku przybudówki - jednospadowy, wysokość do kalenicy - 4,40 m;

e) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - od 0,20 do 0,22 (powierzchnia istniejącej i projektowanej zabudowy terenu w liniach rozgraniczających nie może przekroczyć 704 m2);

f) lokalizacja silosów poza częścią frontową nieruchomości na zapleczu działki inwestora na wysokości istniejących obiektów gospodarczych; wysokość silosów - 8 m, bez zadaszenia - 6 m, średnica - 4,5 m;

g) określenie funkcji obiektów: zmiana sposobu użytkowania istniejącej stodoły wraz z przebudową i rozbudową z przeznaczeniem na obiekt inwentarski o obsadzie do 280 szt. tuczników (poniżej 39,2 DJP).

Określono zachowanie co najmniej 10% powierzchni działki budowlanej jako powierzchni biologicznej czynnej, rozumianej jako grunt pokryty roślinnością oraz wodę powierzchniową na działce budowlanej.

Obornik powstały z funkcjonowania przedsięwzięcia przechowywany będzie na płycie obornikowej przylegającej do budynku od strony południowo-zachodniej o wielkości 7 m x 10 m.

Gnojówka będzie przechowywana w szczelnym zbiorniku o pojemności 20 m3. Zarówno płyta obornikowa, jak i zbiornik na gnojówkę wykonane zostały na podstawie stosownego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym.

Wnioskowana inwestycja nie może naruszać zasad wiedzy technicznej, obowiązujących Polskich Norm i przepisów, w szczególności z uwzględnieniem wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r." i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 472), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 18 kwietnia 2013 r." a także innych przepisów szczególnych, wynikających ze specyfiki projektowanej inwestycji i jej usytuowania.

Przedmiotowa decyzja dotyczy m. in. już istniejącego budynku inwentarskiego wraz z przybudówką jako całości funkcjonalno-użytkowej i architektonicznej, z przeznaczeniem na hodowlę tuczników w ilości do 280 sztuk, w związku z tym w odniesieniu do tych obiektów określono konkretne parametry wynikające ze stanu faktycznego na gruncie.

Kształtowanie zabudowy i zagospodarowanie działki - w tym gabaryty i forma architektoniczna - są zharmonizowane z krajobrazem i otaczającą najbliższą zabudową, a także nawiązują do cech regionalnych.

Zakres programowy zamierzenia inwestycyjnego, szczegółowe usytuowanie projektowanych obiektów winno być rozstrzygnięte na etapie postępowania administracyjnego zmierzającego do udzielenia pozwolenia na budowę w dostosowaniu do dostępności terenowej, przy uwzględnieniu przepisów szczególnych, w tym techniczno - budowlanych, Polskich Norm, a także zgodnie z zasadami wiedzy technicznej w sposób gwarantujący spełnienie wymogów określonych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), zwanej dalej "P.b.".

Lokalizacja wnioskowanej inwestycji winna zawierać się w granicach terenu objętego liniami rozgraniczającymi oznaczonymi literami ABCDEFGHA - określonymi w załączniku nr 1 do decyzji.

2. Ochrona środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

Przedmiotowa inwestycja nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 283), zwanej dalej "u.i.ś.o." wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r.". Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 102 tego rozporządzenia, chów lub hodowla zwierząt w liczbie minimum 40 DJP zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co skutkuje koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor przewiduje obsadę w ilości do 39,2 DJP czyli w wielkości mniejszej niż wymagana przeprowadzeniem procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W fazie realizacji i funkcjonowania inwestycji należy zachować warunki wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) zwanej dalej "u.p.ś.", które m.in. zobowiązują inwestora do oszczędnego korzystania z terenu i do ochrony gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych - art. 75 ust. 1 u.p.ś. według którego nowo zbudowany obiekt budowlany nie może być oddany do użytku, jeżeli nie spełnia wymagań ochrony środowiska, którymi są zgodnie z ust. 2 ww. artykułu: 1) wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko, 2) zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji, 3) uzyskanie wymaganych decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska.

Zgodnie z art. 222 u.p.ś. w razie braku standardów emisyjnych i dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu ilości gazów lub pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza, dla projektowanej inwestycji ustala się je na poziomie niepowodującym przekroczeń: wartości odniesienia substancji w powietrzu, wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu. Spełnienie ww. okoliczności wynikających z art. 222 u.p.ś. gwarantujących możliwość wykorzystania działki budowlanej (terenu objętego liniami rozgraniczającymi) winno być udokumentowane przez inwestora na etapie legalizacji obiektów i powinno odzwierciedlać stan faktyczny i prawny. W niezbędnej do tego celu dokumentacji winna być wykonana stosowna szczegółowa analiza tego zagadnienia, uwzględniająca lokalne uwarunkowania związane m.in. z lokalizacją istniejącej zabudowy mieszkaniowej na działkach sąsiednich.

W celu zminimalizowania uciążliwości związanych z prowadzeniem działalności hodowlanej (zapachowych, akustycznych) w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na działkach sąsiednich przy docelowym zagospodarowaniu organ wskazał, że należy przewidzieć realizację rozwiązań zapobiegających i ograniczających emisję odorów. Należy również przewidzieć możliwość zastosowania barier technicznych ograniczających rozprzestrzenianie substancji zapachowych takich jak np. nasadzenia roślinności, kształtowanie krajobrazu poprzez sadzenie drzew, roślinności średnio i wysokopiennej, która spowoduje zachowanie norm określonych przepisami prawa, w przypadku ich przekroczenia.

Na etapie eksploatacji organ zalecił wdrożenie działań organizacyjnych takich jak: unikanie prowadzenia działalności uciążliwej zapachowo w porze wieczorowej i w dni wolne od pracy, a nawet wtedy, gdy kierunek wiatru jest niekorzystny dla otoczenia (zabudowa mieszkaniowa), celem minimalizacji potencjalnej uciążliwości przedsięwzięcia.

Ponadto Kolegium zaleciło zastosowanie działań technicznych skutkujących ograniczeniem emisji substancji złowonnych do środowiska wskazanych w Kodeksie przeciwdziałania uciążliwości zapachowej, wydanym przez Departament Ochrony Powietrza i Klimatu w 2016 r. Wskazane w ww. opracowaniu metody ograniczania emisji to: żywienie zwierząt - optymalizacja składu pasz poprzez: obniżenie poziomu białka ogólnego w mieszankach, stosowanie żywienia fazowego, optymalizacja stosunku białka i aminokwasów do energii, poprawa jakości białka (dobór komponentów mieszanek, białko idealne), stosowanie dodatków czystych aminokwasów (uzupełnienie niedoborów), preparowanie pasz (poprawa strawności i higieny pasz), stosowanie dodatków paszowych; techniczne - optymalizacja mikroklimatu pomieszczeń inwentarskich, poprawa jakości ściółki zastosowanej w budynku, promieniowanie ultrafioletowe, ozonowanie powietrza, zastosowanie lamp kwarcowo-rtęciowych, jonizacja powietrza, stosowanie wentylacji mechanicznej z recyrkulacją, która umożliwia wewnętrzny (zamknięty) obieg powietrza i zmniejsza wyrzut zanieczyszczeń powietrza do środowiska zewnętrznego, stosowanie biofiltrów, stosowanie kurtyn wodnych przy wentylacji budynków inwentarskich; metody zoohigieniczne - zabiegi mające utrzymać ściółkę w stanie względnie suchym, dodawanie do ściółki preparatów chemicznych, mineralnych lub mikrobiologicznych, które wiążą amoniak w trwałe połączenia chemiczne, osuszają oraz zmniejszają pH ściółki, organizowanie stref izolacyjnych i ochronnych, z uwzględnieniem zasady stosowania gatunków rodzimych w krajobrazie otwartym.

Ewentualna ponadnormatywna uciążliwość całego przedsięwzięcia winna zamykać się w granicach posiadanego terenu.

W przypadku kolizji istniejących drzew i krzewów z projektowaną inwestycją, jeśli na ich wycięcie lub przesadzenie wymagane jest oddzielne zezwolenie - zgodnie z wymogami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.) zwana dalej "u.o.p." - z wnioskiem w tej sprawie należy wystąpić do właściwego organu.

Osoby prowadzące roboty budowlane i ziemne w razie ujawnienia przedmiotu, który posiada cechy zabytku, obowiązane są niezwłocznie zawiadomić o tym Burmistrza oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jednocześnie obowiązane są zabezpieczyć odkryty przedmiot i wstrzymać wszelkie roboty mogące go uszkodzić lub zniszczyć do czasu wydania przez Wojewódzkiego Konserwatora stosownych zarządzeń.

Przyjęte rozwiązania projektowe winny gwarantować pełną ochronę gleby, wód podziemnych i atmosfery przed przedostawaniem się zanieczyszczeń powstających w trakcie realizacji i eksploatacji obiektu. Projektowane przedsięwzięcie nie może stwarzać zagrożenia dla zdrowia ludzi, a także oddziaływać niekorzystnie na chronione obiekty dziedzictwa kulturowego.

1.3 Obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

a) zasilanie w energię elektryczną - pobór z istniejącej sieci na dotychczasowych warunkach w oparciu o istniejące przyłącze energetyczne;

b) zaopatrzenie w wodę - w oparciu o istniejącą sieć na działce inwestora;

c) odprowadzenie gnojowicy do istniejącego szczelnego zbiornika na gnojowicę zrealizowanego na działce inwestora na podstawie zgłoszenia; składowanie obornika wyłącznie na płycie obornikowej zrealizowanej na działce inwestora na podstawie zgłoszenia;

d) obsługa komunikacyjna na zasadach dotychczasowych, w oparciu o drogę powiatową przebiegającą przez wieś P. poprzez istniejący zjazd i drogę wewnętrzna.

1.4 Warunki obejmujące wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich:

Projektowane przedsięwzięcie inwestycyjne wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy zaprojektować w sposób pozwalający na poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich - art. 5 ust. 1 P.b., tj. zapewniając ochronę przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zalewie. nie wodami opadowymi terenów sąsiednich, ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby.

Ochrona interesów osób trzecich, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest rozważana jedynie w granicach określonych przepisami związanymi z planowaniem przestrzennym.

1.5 Warunki obejmujące ochronę obiektów budowlanych na terenach górniczych:

Nieruchomość objęta decyzją jest zlokalizowana poza terenem górniczym. W związku z tym, realizacja przedsięwzięcia inwestycyjnego nie podlega wymogom i uwarunkowaniom określonym w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 868 ze zm.).

1.6 Warunki wynikające z przepisów odrębnych:

Wnioskowana inwestycja ma odpowiadać zasadom wiedzy technicznej, obowiązującym Polskim Normom i przepisom, z uwzględnieniem wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), a także być zgodna z innymi przepisami szczególnymi wynikającymi ze specyfiki projektowanej inwestycji i jej usytuowania.

Projekt budowlany winien spełniać warunki określone w: ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r. Poz. 1333 ze zm.), ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.), ustawie z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz.310 ze zm.), ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020r., poz.797 ze zm.), ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020r., poz. 1219), ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.), ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz.282 ze zm.), ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), a także w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016, poz. 124 ze zm.).

Forma projektu budowlanego powinna być zgodna z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2021 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt ten winien posiadać komplet opinii i uzgodnień wymaganych dla tego rodzaju inwestycji wynikających z przepisów szczególnych.

W celu zminimalizowania uciążliwości związanych z prowadzeniem działalności hodowlanej (zapachowych, akustycznych) w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na działkach sąsiednich, przy docelowym zagospodarowaniu należy przewidzieć realizacje takich rozwiązań, urządzeń, zieleni izolacyjnej itp., które spowodują zachowanie norm określonych przepisami prawa.

Dowody na spełnienie wymienionych wymagań w odniesieniu do projektowanego zamierzenia inwestycyjnego winny być przedstawione i jednoznacznie rozstrzygnięte w późniejszym etapie inwestycyjnym, tj. na etapie starania się o pozwolenie na budowę, poprzez uzyskanie stosownych opinii, uzgodnień czy decyzji wymaganych odrębnymi przepisami, uwzględniając specyfikę zamierzenia inwestycyjnego.

Natomiast dowody na spełnienie wymagań prawnych w odniesieniu do istniejącego zakresu przedsięwzięcia objętego postępowaniem naprawczym winny zostać przedstawione w dokumentacji budowlanej powykonawczej, wskazanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie.

II. Linie rozgraniczające teren inwestycji:

Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne przedstawione zostały na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji. Lokalizacja wnioskowanej inwestycji zawiera się w granicach terenu objętego liniami rozgraniczającymi ABCDEFGH-A, określonymi na załączniku nr 1 ww. decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że sprawa ustalenia na wniosek E.P. warunków zabudowy dla ww. inwestycji była już kilkakrotnie przedmiotem postępowania organów obu instancji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, a następnie organ szczegółowo przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie.

Następnie Kolegium powołało treść art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając, że analiza stanu prawnego i faktycznego niniejszej sprawy wykazała, że zakres inwestycji objęty uzupełnianym wielokrotnie w toku postępowania wnioskiem jest w części objęty postępowaniem naprawczym i legalizacyjnym, jakie prowadzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB), w związku z którym wymagane jest przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy zważył przy tym, że w znacznej części wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczy już istniejącej inwestycji. Zmiana sposobu użytkowania istniejącej stodoły na obiekt inwentarski już nastąpiła, podobnie rozbudowa z przeznaczeniem na obiekt inwentarski dotyczy już istniejącej "przybudówki" o wymiarach 10 m x 7 m. Jeden z silosów na zboże został już zamontowany, płyta obornikowa ze zbiornikiem na gnojówkę istnieje, wykonana na podstawie stosownego zgłoszenia. Ta część wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy przedsięwzięcia została już zrealizowana, wniosek w tej części związany jest z legalizacją obiektów w porządku prawnym wynikającym z przepisów ustawy - Prawo budowlane. Kolegium nadmieniło, że inwestor pismem z dnia 1 lipca 2019 r. w kwestii użytkowania budynku z przybudówką, wyjaśnił, że inwestycja dotyczy obsady do 280 szt. tuczników w cyklu otwartym metodą pusto-pełno, tj. zakup warchlaków następuje do pustego budynku, następuje odchów i sprzedaż w całości obsady, poszczególne partie zwierząt nie nakładają się na siebie.

Jak wskazał organ odwoławczy, w zgromadzonych aktach sprawy znajdują się dokumenty poświadczające istnienie stodoły i nielegalnej zmiany sposobu jej użytkowania na obiekt hodowlany oraz istnienie przybudówki i 1 silosa zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Potwierdza to wnioskodawczyni oraz PINB, który w procesie legalizacyjnym dotyczącym zmiany sposobu użytkowania stodoły oraz zrealizowanej przybudówki nakazał inwestorowi przedłożenie, w sytuacji braku planu miejscowego, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji.

Kolegium oceniło jednak, że decyzja Burmistrza Miasta Jędrzejowa z dnia 4 sierpnia 2020 r. nadal narusza przepisy postępowania w sposób istotny, ponieważ organ pierwszej instancji nie wykonał w pełnym zakresie dyspozycji Kolegium zawartych w poprzedniej decyzji z dnia 6 grudnia 2019 r., a ustalenia zawarte w tej decyzji nadal nie odpowiadają ustaleniom zawartym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, nadto część parametrów istniejącej zabudowy została ustalona w sposób nieprawidłowy, a mianowicie organ pierwszej instancji:

1. nie przeprowadził analizy prawnej i faktycznej terenu inwestycji w wystarczającym zakresie, czym naruszył art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p..;

2. nie ustalił i nie wskazał wymiarów zewnętrznych budynku stodoły przeznaczonej na budynek inwentarski oraz zrealizowanej w późniejszym okresie czasu dobudówki, nie określił: istniejącej linii zabudowy wyznaczonej istniejącą zabudową mieszkalną; szerokości elewacji frontowej spornego obiektu wraz z przybudówką, co stanowi naruszenie art. 54 pkt 1 u.p.z.p.;

3. nie zauważył, że zmienił się zakres przedmiotowego przedsięwzięcia, ponieważ nie powinien on obejmować zbiornika na gnojowicę i 1 silosa, ponieważ te zostały już wykonane; zatem zakres przedsięwzięcia jest nieadekwatny do stanu aktualnego faktycznego i prawnego przedsięwzięcia;

4. teren inwestycji określony w załącznikach graficznych do decyzji liniami rozgraniczającymi nie jest adekwatny do tego wskazanego w załączniku graficznym projektu decyzji o warunkach zabudowy, poddanemu stosownym uzgodnieniom;

5. ustalono - dach budynku dwuspadowy o kalenicy równoległej lub prostopadłej do granic nieruchomości o nachyleniu od 25o do 30o i wysokości od 6,80 m do 7,20 m, ale tak ustalony parametr nie wskazuje parametrów dobudowy, nadto ustalając w ten sposób położenie kalenicy dachu budynku inwentarskiego (poprzednio stodoły) organ umożliwia inwestorowi zmianę konstrukcji dachu co nie znajduje żadnego oparcia w aktach sprawy. Jak wynika bowiem z zebranego materiału, ustalenie warunków zabudowy ma służyć postępowaniu naprawczemu toczącemu się przed PINB, a jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor nie zamierza zmieniać konstrukcji dachu na obiekcie inwentarskim.

Zdaniem Kolegium, powyższe stanowi naruszenie zasad postępowania poprzez nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego wszystkie sporne kwestie w sprawie, zaś tak wydana decyzja jest wadliwa i nie może się ostać w porządku prawnym, ponieważ istotnie narusza przepisy postępowania.

W związku z powyższym Kolegium, mając na uwadze treść przepisu art. 138

§ 1 pkt 2 k.p.a. oraz wniosek stron odwołujących się o wydanie decyzji merytorycznej kończącej to postępowanie, przeprowadziło postępowanie uzupełniająco-dowodowe, w wyniku którego ustalono, że tryb i zasady ustalania warunków zabudowy w obecnym stanie prawnym regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla terenu inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji zgodnie z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia na wniosek inwestora w drodze decyzji warunków zabudowy. Dalej Kolegium powołało się na przepisy art. 52 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy i wskazało, że E.P. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wielokrotnie zmieniany i modyfikowany w trakcie postępowania, dla istniejącej inwestycji, w którym wyjaśniła, że planowany chów zwierząt o wielkości do 280 szt. (do 39,2 DJP) będzie prowadzony w dotychczasowej stodole o wymiarach: 30,10 m x 12,00 m i wysokości 7 m wraz z przybudówką o wymiarach w rzucie 7 m x 10 m. Pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. E.P. poinformowała, że rozbudowa będzie polegała na legalizacji istniejącego budynku dobudowanego do stodoły, przy czym nie nastąpi zwiększenie obsady tuczników. Obsada dla stodoły wraz z przybudówką wyniesie do 280 szt. tuczników, poniżej 40 DJP. Parametry przybudówki: długość - 10 m, szerokość 6,93 (w zaokrągleniu 7 m). Następnie podała, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla tej inwestycji. Wyjaśniła, że ponieważ nie zwiększy się obsada zwierząt, to nie zwiększy się zapotrzebowanie na media. Do ww. pisma załączono umowy z gestorami. Obszar oddziaływania zamknie się w granicach terenu objętego wnioskiem. Planowana inwestycja nie będzie generować żadnych oddziaływań.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że inwestycja wymieniona we wniosku stanowi zabudowę zagrodową i w związku z tym warunki zabudowy winny zostać ustalone na zasadzie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Tym bardziej, że działka, na której została zrealizowana inwestycja stanowi jednocześnie siedlisko w ujęciu tradycyjnym, tj. miejsce zamieszkania inwestora, który prowadzi działalność rolniczą w ramach tego samego podwórza i tzw. obejścia. Uzasadnione było zatem odstąpienie od spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) z uwagi na spełnienie przesłanek uprzywilejowania zabudowy zagrodowej wynikających z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W związku z powyższym Kolegium, powołując się na art. 56 u.p.z.p., wskazało, że określenie ww. parametrów w rozstrzygnięciu decyzji tego organu nastąpiło zgodnie z wnioskiem inwestora, na podstawie akt sprawy. Inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spełnia łącznie warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do wymagań określonych art. 54 pkt 1-3 ww. ustawy, decyzja ta określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji.

Po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki stanowią załącznik nr 2 do decyzji, stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), określono zasady kształtowania zabudowy w niezbędnym zakresie. Nadto teren posiada dostęp do drogi publicznej oraz istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze, stosownie do wymagań ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, zaś takie ustalenie warunków zabudowy odpowiada prawu.

Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie zakres przedsięwzięcia objętego postępowaniem w sprawie ustalenia zabudowy uległ zmianie, z zakresu inwestycji wyeliminowany został zbiornik na gnojówkę o pojemności do 25 m3. Planowany dotychczas zbiornik na gnojówkę został już zrealizowany. W tym zakresie skorygowany został także wniosek inwestora. Kolegium oceniło, że brak jest zatem podstaw prawnych do ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Zdaniem Kolegium, zasadnym było umorzenie wszczętego i toczącego się postępowania organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zbiornika na ww. gnojówkę z uwagi na fakt, że budowla ta już powstała na podstawie stosownego zgłoszenia z dnia 20 kwietnia 2012 r. w Starostwie Powiatowym.

Odnośnie wielokrotnie podnoszonej w postępowaniu odwoławczym kwestii dotyczącej róży wiatrów Kolegium wyjaśniło, że przedłożone w sprawie ekspertyza i opinia specjalistów nie dały jednoznacznej odpowiedzi, czy i ewentualnie, w jakim zakresie, wnioskowane przedsięwzięcie jest szkodliwe dla środowiska, ponieważ opracowane zostały w sytuacji, gdy kwestionowany obiekt nie był użytkowany. Dokonane obliczenia oddziaływania przedsięwzięcia na stan powietrza przeprowadzone zostały zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2019 r. poz. 87 ze zm.) określającym referencyjne metodyki modelowania poziomów substancji w powietrzu wykazały, że oddziaływanie to nie będzie szkodliwe, ponieważ wyniki stężenia amoniaku są 10-krotnie niższe od dopuszczalnych.

Kolegium uznało, że niewielki zakres przedsięwzięcia powoduje brak jego prawnej kwalifikacji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co w konsekwencji powoduje, że nie ma instrumentu prawnego do wymogu uzyskania przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji. Mając na uwadze podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące oddziaływania hodowli, w zaskarżonej decyzji zawarto zalecenia dla inwestora mające na celu zmniejszenie tego oddziaływania.

Odnosząc się do zarzutów nadmiernego oddziaływania złowonnego hodowli, Kolegium wyjaśniło nadto, że Sąd Rejonowy w Jędrzejowie I Wydział Cywilny wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt IC 50/11 umorzył postępowanie z powództwa K.R. i R.S. przeciwko E. P. o zaniechanie naruszeń w części dotyczącej żądania rozbiórki budynku o wymiarach 10 m x 7 m położonego na działce nr [...]w P., a w pozostałej części, tj. o zaniechanie naruszeń (oddziaływanie złowonne z hodowli) oddalił powództwo. Apelacja K.R. i R.S. od ww. wyroku została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 25 sierpnia 2015r. sygn. akt II Ca 692/15.

Kolegium, ustalając w treści zaskarżonej decyzji warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, uznało więc, że nie ma podstaw prawnych do odmowy ich ustalenia dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E.R. i K.R. zarzucili powyższej decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie z dnia 7 października 1997 r.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy ponieśli, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie wykonały wyroku NSA dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2844/12, który zapadł w podobnej sprawie oraz wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 648/12, a w szczególności nie dokonały właściwego ustalenia stron postępowania. Skarżący podnieśli, że nie zostali poinformowani o przeprowadzonej przez biegłego w dniu 8 sierpnia 2012 r. wizji lokalnej na działkach nr ewid. [...]i[...] w P., co narusza art. 28 i art. 79 k.p.a. Zdaniem skarżących, ekspertyza wykonana jest pobieżnie i nie wnosi nic do sprawy, gdyż nie ustalono zasięgu oddziaływania chlewni na nieruchomości sąsiednie oraz stopnia uciążliwości dla tych nieruchomości. W celu oceny oddziaływania planowanej inwestycji chlewni na stan powietrza atmosferycznego niezbędna jest znajomość warunków meteorologicznych panujących na danym obszarze, zaś do obliczenia emisji amoniaku w ekspertyzie błędnie przyjęto różę wiatrów dla stacji meteorologicznej Kielce, która jest oddalona o 50 km od miejscowości P. Skarżący załączyli do skargi różę wiatrów wykonaną dla P (wieloletnią), która w zasadniczy sposób różni się od róży wiatrów dla Kielc.

Nadto skarżący podnieśli, że z posiadanych przez nich informacji wynika, iż inwestor nie planuje żadnych robót budowlanych w stodole przerobionej na chlewnię, gdyż takie zostały już wykonane. Podkreślili, że do przekroczenia 40 DJP brakuje tylko 0,8 DJP, więc do inwestycji potencjalnie znacząco oddziałującej na środowisko brakuje tylko 6 sztuk tuczników, przy odległościach do 100 m od domów mieszkalnych, gdzie ta odległość jest znacznie mniejsza. Zdaniem skarżących, hodowla świń prowadzona na działce nr [...] w P. oddziałuje znacząco na środowisko i zostały przekroczone dopuszczalne normy stężenia poszczególnych gazów i pyłów, które oddziałują na sąsiednie domy.

Dalej skarżący powołali się na opinię biegłego z zakresu budownictwa ogólnego i instalacji sanitarnej sporządzoną na potrzeby sprawy cywilnej, z której wynika, że położenie omawianych obiektów hodowlanych na działce nr ewid. [...] nie jest zgodne z obowiązującymi zasadami prawnymi, a bezpośrednia odległość między źródłem powstania odoru w tym przypadku, a domami mieszkalnymi powinna wynosić około 250 - 300 m, podczas gdy nie przekracza 50 m.

W ocenie skarżących, kwestią konieczną jest wyjaśnienie lokalizacji róży wiatrów, z uwagi na oddziaływanie odorowe wnioskowanego przedsięwzięcia, ustalenia jego obszaru i natężenia okresu jego trwania. Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i prawidłowe orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wnieśli również M. S. i R.S. , zarzucając jej rażące naruszenie prawa, w szczególności:

- prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p polegające na niezastosowaniu zasady dobrego sąsiedztwa w przypadku stwierdzenia możliwości prowadzenia działalności uciążliwej zapachowo przez inwestora;

- przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz art. 80 k.p.a. jako konsekwencji błędów popełnionych w trakcie postępowania, pomijającego kwestie oddziaływania ww. inwestycji na środowisko, co przekłada się na wadliwą ocenę dowodów;

- naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że sprawa nie została należycie rozpatrzona, a sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o pobieżnej analizie materiału dowodowego. W ocenie skarżących, wnioskowana inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, mimo że faktyczna obsada zwierząt w gospodarstwie rolnym inwestorów przekroczy 40 DJP jest błędne. Planowana inwestycja do 40 DJP pozostaje w sprzeczności z powierzchnią planowanej zabudowy, co w ocenie skarżących świadczy o znacznie większej ilości hodowanych zwierząt. Zdaniem skarżących, organ powinien ustalić, czy w ramach gospodarstwa inwestorów prowadzona jest już hodowla zwierząt i czy przekracza 40 DJP, czego konsekwencją byłoby zakwalifikowanie inwestycji jako mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Skarżący wyjaśnili, że zdają sobie sprawę, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Niewątpliwie jednak organ, ustalając warunki zabudowy, powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy. W tym powinien precyzyjnie ustalić, jakie działania techniczne winny zostać zastosowane, aby skutkować ograniczeniem emisji substancji złowonnych. Dodatkowo winien określić skonkretyzowane wytyczne wskazujące inwestorowi, w jaki sposób ewentualna ponadnormatywna uciążliwość przedsięwzięcia winna zamykać się w granicach planowanej inwestycji. W celu ograniczenia emisji odorantów, w tym amoniaku, na inwestora winien zostać nałożony szereg obowiązków, a budynek planowanego przedsięwzięcia winien zostać usytuowany w większej odległości od innych budynków mieszkalnych, aniżeli obecnie funkcjonująca już chlewnia. Brak nałożenia obowiązków, a jedynie sformułowanie zaleceń nie jest wystarczające dla spełnienia warunków ustawowych.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji obu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Pismem procesowym z dnia 19 marca 2021 r. E.R. i K.R. przedstawili opinię biegłego sądowego z zakresu budownictwa ogólnego i instalacji sanitarnej, wykonaną na potrzeby postępowania cywilnego przed Sądem Rejonowym w Jędrzejowie I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt I C 50/11, na którą powoływali się w treści skargi.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 180 ze zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID-19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargi w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia decyzji organu odwoławczego.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja była niemal identyczna z decyzją SKO w Kielcach z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] zaskarżoną w sprawie o sygnaturze II SA/Ke 304/21 skargami tych samych skarżących, co w niniejszej sprawie. Różnica między obiema sprawami dotyczyła tego, że z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla takiej samej inwestycji przewidzianej do lokalizacji na tych samych działkach, w niniejszej sprawie wystąpiła E.P., a w tej drugiej sprawie jej mąż i współinwestor – M.P. Ponieważ natomiast zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich – nie mogło być wątpliwości, że rozstrzygnięcia, jakie zapadły w sprawie administracyjnej zakończonej decyzją kontrolowaną w sprawie II SA/Ke 304/21, jak również rozstrzygnięcie zapadłe w tamtej sprawie sądowoadministracyjnej, nie miało wpływu na wynik niniejszego postępowania.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że wydana decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa. Dlatego też po przeprowadzeniu postępowania uzupełniająco-dowodowego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."), Kolegium ustaliło warunki zabudowy na rzecz E.P. dla opisanej w sentencji tej decyzji inwestycji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i judykaturze przyjmuje się uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2017 r., II SA/Po 760/17, lex nr 239901 i tam: wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., II OSK 2198/15, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał że problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji - pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego - we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w całokształcie sprawy, tj. w oparciu o ten sam materiał dowodowy z wyjątkiem, jaki przewiduje art. 136 k.p.a. Na legalność administracyjnego toku instancji nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Rzecz w tym, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach. (...) Z charakteru unormowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, że wydanie takiej decyzji musiało być poprzedzone powołaniem urbanisty, który sporządzić ma projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p.) oraz stosownej analizy urbanistycznej (art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzenia). Nie istnieje bowiem przepis prawa, z którego miałaby wynikać "super" norma prawna zakazująca takiego procederu organowi odwoławczemu.

Zatem co do zasady organ drugiej instancji może wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, choć pod określonymi warunkami. Wśród takich istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania w drugiej instancji z zachowaniem wymogów określonych zarówno w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 136 w zw. z art. 138 k.p.a. i art. 15 k.p.a.), ale również ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To oznacza – co zresztą dostrzegało Kolegium – konieczność sporządzenia stosownej analizy urbanistycznej i projektu decyzji dla aktualnego zakresu planowanego przedsięwzięcia przez osobę wymienioną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., a następnie uzgodnienia takiego projektu decyzji o warunkach zabudowy ze wszystkimi ustawowo wymaganymi organami.

W niniejszej sprawie Kolegium zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (pismo z dnia 28 września 2020 r. – k. 837 akt adm.), w tym przygotowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla aktualnego zakresu planowanego przedsięwzięcia i uaktualnionego stanu prawnego i faktycznego terenu inwestycji, a także uzgodnienie takiego projektu decyzji z wszystkimi ustawowo wymaganymi organami.

Organ pierwszej instancji po otrzymaniu ww. zobowiązania organu odwoławczego uzupełnił materiał dowodowy i zlecił przygotowanie projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Następnie przy piśmie z dnia 27 listopada 2020 r. Burmistrz Miasta zwrócił się do właściwych organów o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. skorygowanego projektu decyzji dotyczącego zamierzenia inwestycyjnego E.P. polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącej stodoły wraz z przebudową i rozbudową z przeznaczeniem na obiekt inwentarski o obsadzie do 280 szt. tuczników, ustawienia 2 silosów stalowych o pojemności do 60 ton przeznaczonych do magazynowania zboża wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Niewątpliwie w świetle art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p., projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym wraz załącznikami stanowiącymi integralną jej część ( zob. wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 140/06 i wyrok NSA z 12 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 125/11).

Tymczasem wnikliwa analiza treści projektu decyzji o warunkach zabudowy przesłanego przez organ pierwszej instancji do organów uzgadniających w konfrontacji z treścią zaskarżonej decyzji wskazała, że nie doszło do uzgodnienia z wymaganymi ustawowo organami projektu decyzji o warunkach zabudowy w jej ostatecznej wersji, a więc uwzględniającej aktualny zakres planowanego przedsięwzięcia. Otóż przede wszystkim w zaskarżonej decyzji Kolegium ustaliło warunki zabudowy dla innego zakresu przedsięwzięcia niż przewidywał to projekt uzgodniony przez organ pierwszej instancji, precyzując chociażby ten zakres w taki sposób, że inwestycja nie obejmuje zbiornika na gnojowicę oraz będzie polegać na lokalizacji istniejącego silosa stalowego i montażu drugiego silosa stalowego przeznaczonego do magazynowania zboża, a nadto, co istotne, w uzgodnionym projekcie decyzji o warunkach zabudowy – w odróżnieniu do treści decyzji ostatecznej wydanej przez Kolegium – brak jest ustaleń warunków zabudowy dla istniejącej dobudówki do budynku stodoły. Kolegium w toku postępowania administracyjnego niejednokrotnie zwracało organowi pierwszej instancji uwagę na brak uwzględnienia aktualnego stanu prawnego i faktycznego terenu inwestycji, nie uwzględniającego przy ustalaniu warunków zabudowy tego, na czym polegać ma przebudowa budynku stodoły, że na terenie inwestycji istnieje już dobudówka do budynku stodoły, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie było – jak podkreślało Kolegium - uwzględnienie tej okoliczności przy ustalaniu warunków zabudowy. Na stronie 12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wskazuje na wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, które spowodowały jej uchylenie w całości, eksponując potrzebę uwzględnienia wybudowanej dobudówki przy ustalaniu warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło bowiem, że ustalenie warunków zabudowy ma służyć postępowaniu naprawczemu toczącemu się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie. Jednakże, pomimo tego, że dostrzeżone wady decyzji w istotnej części nie zostały w całości wyeliminowane w projekcie decyzji o warunkach zabudowy przesłanym do uzgodnień przy piśmie z dnia 28 września 2020 r., Kolegium zaaprobowało uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakwestionowanej wcześniej wersji. Dopiero w zaskarżonej decyzji Kolegium wyeliminowało stwierdzone w decyzji organu pierwszej instancji nieprawidłowości, już jednak nie ponawiając procedury uzgodnieniowej odnośnie ostatecznej – tej wydanej przez Kolegium – treści decyzji o warunkach zabudowy. Finalnie organy właściwe do dokonania uzgodnienia nie zapoznały się z ostateczną wersją decyzji o warunkach zabudowy, co spowodowało naruszenie przepisów prawa - wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. i musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skoro zaś również decyzja organu pierwszej instancji - wyeliminowana z obrotu prawnego przez Kolegium – nie uwzględnia aktualnego zagospodarowania terenu inwestycji, nie precyzuje właściwie zakresu przedsięwzięcia i nie ustala warunków zabudowy dla całej inwestycji zważywszy na treść sprecyzowanego wniosku E.P. i konieczność uwzględnienia istniejącej na terenie inwestycji dobudówki do budynku stodoły, w której ma być również prowadzona hodowla tuczników, to niezbędne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego także decyzji organu pierwszej instancji.

W dalszej kolejności trzeba podnieść, że co do zasady warunki zabudowy można ustalić stosowną decyzją dla przedsięwzięcia dopiero planowanego, a nie już realizowanego bądź zrealizowanego. Powyższa reguła doznaje jednak istotnego wyjątku w sytuacji, gdy warunki zabudowy ustalane są w celu legalizacji zrealizowanego już przedsięwzięcia. Takie postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest ściśle, wręcz instrumentalnie, związane ze stanowiącym przyczynę i uzasadnienie dla jego wszczęcia, postępowaniem legalizacyjnym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lipca 2019 r., IV SA/Po 317/19, lex nr 2724048). W ogóle możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej jedynie w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych (por. wyroki NSA: z dnia 23 sierpnia 2018 r., II OSK 2084/16; z dnia 28 lutego 2018 r., II OSK 1161/16; z dnia 30 czerwca 2017 r., II OSK 2729/15, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności oznacza to, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 pr.bud. (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Słusznie zatem w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego Kolegium zmierzało do ustalenia, czy i w jakim zakresie przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie legalizacyjne związane z przedmiotowym przedsięwzięciem, co do którego E.P. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy w piśmie z dnia 9 września 2020r. zlecił organowi pierwszej instancji pozyskanie ostatecznego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji celem umożliwienia legalizacji samowoli budowlanej na działkach nr [...]i[...]położonych we wsi P. Burmistrz Miasta uzupełnił materiał dowodowy o szereg dokumentów związanych z postępowaniami legalizacyjnymi prowadzonymi na ww. działkach wobec E.P. i M. P. . Wśród tych dowodów jest postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia [...] kwietnia 2015 r. nakładające na E.P. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta J. o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 858 akt adm. I inst.), przy czym z sentencji tego postanowienia wynika, że obowiązek ten został na E.P. nałożony w związku z dobudową budynku inwentarskiego o wym. 10.00m x 7.00 m do budynku stodoły zlokalizowanego na działce położonej w miejscowości P. 38. Brak jest w aktach administracyjnych dowodu, że E.P. została zobowiązana do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku stodoły o wymiarach ok. 30.08 m x 12.10 m zlokalizowanej w miejscowości P. . W aktach sprawy (k. 68 akt adm. I inst.) znajduje się decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku stodoły. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] nałożył na E.P. obowiązek przedstawienia m.in. zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania stodoły. Trudno jednak w oparciu o dokumenty zawarte w aktach administracyjnych ustalić w sposób niewątpliwy (co zresztą dostrzegło Kolegium o czym świadczy treść pkt 3 pisma z dnia 28 września 2020 r. – k. 837 akt. adm. I inst.), czy toczy się postępowanie legalizacyjne odnośnie inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania stodoły i czy w obiegu prawnym pozostaje jakikolwiek akt wydany przez organ nadzoru budowlanego nakładający na E.P. obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji związanej ze zmianą sposobu użytkowania stodoły, a której to inwestycji także dotyczy obecnie kontrolowana decyzja Kolegium. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ poczynił w tym zakresie wyczerpujące ustalenia.

Odnosząc się do zarzutów skarg należy wskazać, że ich ocena jest zasadniczo przedwczesna, skoro nie jest wiadome, czy i jak zostaną ustalone warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jeśli postępowanie administracyjne zostanie przeprowadzone ponownie, zwłaszcza z zachowaniem wymogów uzgodnienia ostatecznej wersji projektu decyzji z właściwymi organami. Trzeba zauważyć, że zdecydowana większość tych zarzutów skupia się na kwestiach, które będą rozstrzygane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Aktualnie możliwe jest odniesienie się do zgłoszonych zarzutów w następującym zakresie.

Nie może być sporu co do tego, że przeznaczenie terenów, na których ma być prowadzone przedmiotowe przedsięwzięcie, nie sprzeciwia się prowadzeniu hodowli tuczników. Wnioskowany przez E.P. zakres tej hodowli ma nie przekraczać 40 DJP, a wtedy dla inwestycji nie będzie wymagane przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uwzględniając jednak zakres tej hodowli, Kolegium ustaliło dla przedmiotowej inwestycji cały szereg szczegółowych warunków zabudowy, których spełnienie przez inwestora ma zabezpieczyć nieruchomości sąsiednie przed negatywnym oddziaływaniem inwestycji. Organy administracji architektoniczno-budowlanej czy nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym są zobowiązane uwzględnić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, oceniając zgodność inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Należy przy tym też przypomnieć, że mimo tego, że w związku z zobowiązaniem inwestora do przedstawienia wnioskowanych do uzyskania w niniejszej sprawie warunków zabudowy w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie przepisów prawa budowlanego, przedmiotowe zamierzenie już w znacznej części zostało zrealizowane, przedmiotem niniejszej sprawy nie jest kwestia oceny legalności tego przedsięwzięcia, w tym i rzeczywistej ilości hodowanych sztuk trzody chlewnej, czy tym bardziej zamierzeń inwestora co do tej ilości, ale ustalenie i przesądzenie na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, jakie warunki muszą być spełnione, aby przedsięwzięcie w kształcie wnioskowanym przez inwestora mogło być zrealizowane. Zarzuty skargi M. i R. S. dotyczące wielkości prowadzonej obecnie przez inwestora hodowli i jego domniemanych zamierzeń w tym zakresie, nie mogły być w związku z tym uwzględnione.

Dodatkowo trzeba wyjaśnić, że miały rację organy obu instancji wywodząc, że w sprawie, z mocy art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie miał zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymagający respektowania przy ustalaniu warunków zabudowy tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Nie było bowiem kwestionowane ustalenie, że wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie J. , a działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, stanowi siedlisko tego gospodarstwa w ujęciu tradycyjnym, tj. miejsce zamieszkania inwestora, który prowadzi działalność rolniczą w ramach tego samego podwórza i obejścia. Z tych powodów zarzuty skarżących dotyczące nieuwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa, nie mogły zostać uwzględnione.

Odnosząc się do zarzutu niewykonania wyroków NSA i WSA zapadłych w niniejszej sprawie w części dotyczącej właściwego ustalenia stron postępowania z uwzględnieniem oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopnia jej uciążliwości dla tych nieruchomości, trzeba wyjaśnić, że z rozstrzygnięć tych wynika jedynie, że krąg stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może ograniczać się jedynie do bezpośrednich sąsiadów nieruchomości objętej wnioskiem, a ocena dopuszczalności wpływu inwestycji na korzystanie z innych nieruchomości powinna opierać się między innymi na przepisach prawa ochrony środowiska. Te wskazania natomiast zostały w sprawie wykonane, ponieważ skarżący brali udział w sprawie w charakterze stron, inni sąsiedzi przedmiotowej nieruchomości nie wnosili o dopuszczenie ich do udziału w sprawie, a podnoszenie przez strony postępowania administracyjnego, że jeszcze inne strony powinny brać udział w sprawie, nie jest dopuszczalne. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uprawnieniem do podnoszenia zarzutu pozbawienia możliwości udziału w postępowaniu dysponuje wyłącznie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie powoływać na okoliczność zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17, Lex nr 2442985). Ponadto z punktu I.1.2 sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że organ, określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa odwołał się do przepisów prawa ochrony środowiska.

Końcowo należy wskazać, że powołany przez organ biegły, przy wykonywaniu swojej opinii (ekspertyzy) nie ma obowiązku zawiadamiać stron postępowania o terminie, miejscu i rodzaju podejmowanych czynności, skoro dowodem w sprawie ma być wynik tych czynności, czyli opinia (ekspertyza). Biegły nie przeprowadza dowodu z oględzin, nie przeprowadza kontroli za organ. Nie musi zatem przy gromadzeniu materiałów źródłowych zawiadamiać wszystkich stron postępowania, nawet jeśli w toku prowadzonych czynności konieczny okaże się udział w tych czynnościach którejkolwiek ze stron (np. celem udostępnienia wstępu na teren, na którym na być mają być takie czynności prowadzone).

W związku z powyższym Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku, eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania zasądzonych w punktach II i III wyroku od organu na rzecz skarżących Sąd orzekł na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., a złożyły się na nie wpisy sądowe od skarg, po 500 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności ustalą warunki zabudowy dla inwestycji sprecyzowanej wnioskiem inwestora, czyniąc zadość wymogom uzgodnienia ostatecznego projektu decyzji z właściwymi ustawowo organami.