Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1038/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. G.... w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. G. [...] w P. kwotę 210 zł (dwieście dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2015r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia przywoływana, jako: K.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia N. P.sp. z o.o. uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2015r., nr [...], zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - handlowo – usługowego z parkingiem podziemnym i w parterze budynku, przewidzianego do realizacji na działce nr [...] w P. ul. G..

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, postępowanie poprzedzające wydanie przywołanego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015r., wszczęte zostało na wniosek N. P. sp. z o.o w P. z dnia [...] lipca 2015r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej w osnowie postanowienia inwestycji. Prezydent Miasta P. mając na uwadze zakres wniosku ustalił, iż inwestycja ma być realizowana na terenie przewidzianym w uchwale Rady Miasta P. z dnia [...].05.2013r. nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. G.". Przedmiotowa inwestycja, znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jednakże poza wyznaczonymi w projekcie mpzp liniami zabudowy (teren boiska). Ponadto zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 2014r. "na terenach zainwestowanych należy uwzględnić istniejące parki, skwery i zieleńce utrwalone w kompozycji i strukturze przestrzennej, nie ujawnione ze względu na skalę mapy na rysunku Studium pt. "Kierunki" jak m.in. teren rekreacyjny z boiskiem przy ul. G. (tom II, roz.2.3.9., ust.13). W związku z tym planowana inwestycja nie jest zgodna z założeniami projektu mpzp. Wobec ustalenia, iż przedmiot inwestycji pozostaje w sprzeczności z ustaleniami przyszłego planu, Prezydent Miasta P. postanowił zawiesić postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, do czasu uchwalenia planu, nie dłużej niż na 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, a więc do dnia [...]04.2016r.

W zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2015r. wnioskodawca N. P.sp. z o.o. podniósł, iż uzasadnienie postanowienia nie jest wystarczające i jest sprzeczne z dotychczasową praktyką planistyczną oraz stanem faktycznym. W obecnej chwili na terenie P. w opracowaniu jest 111 miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Pomimo, że niektóre uchwały o przystąpieniu do sporządzenia w/w planów datowane są na rok 2004 nadal plany nie obowiązują. Projekt planu miejscowego "R. G." nie podlegał jeszcze wyłożeniu do publicznego wglądu, dyskusji publicznej ani procedurze zgłaszania uwag. Biorąc zatem pod uwagę wieloletni proces uchwalania planów miejscowych na terenie miasta P. nie istnieją przekonujące przesłanki by sądzić, że mpzp "R. G." zostanie uchwalony w przeciągu najbliższych 9 miesięcy. Szereg inwestycji zlokalizowanych w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości było i jest realizowanych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, wydanych także po przystąpieniu do opracowania planu miejscowego "R. G.". Właściciel i podmiot wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, nabył ten teren jako teren inwestycyjny od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej działającej w imieniu Skarbu Państwa, w drodze przetargu publicznego, w ramach którego przedmiotowa działka opisana była w studium jako "MW-tereny zabudowy mieszkaniowej i wielorodzinnej". Inwestor niezwłocznie po jej nabyciu złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego". Wnioskodawca zauważył również, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na organ obowiązku jego zawieszenia, co oznacza, że rozważając zawieszenie postępowania organ winien kierować się przesłankami racjonalności i zasadności. Przesłanki te wytycza przepis art. 62 ust. 1 ustawy stanowiący, iż organ może zawiesić postępowanie, o ile zachodzą racjonalne powody uzasadniające przypuszczenie, że plan zostanie w tym okresie uchwalony. W niniejszej sprawie – w ocenie strony – o takich racjonalnych powodach nie sposób mówić, gdyż stan zaawansowania prac planistycznych z góry wyklucza możliwość uchwalenia planu miejscowego w ciągu 9 miesięcznego okresu zawieszenia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w przywołanym na wstępie postanowieniu z dnia [...] października 2015r., przytaczając brzmienie przepisu art. 62 ust.1 ustawy podkreśliło, iż zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy na tej podstawie jest fakultatywne, co oznacza, że ocena, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia należy do organu prowadzącego postępowanie. Przy czym przepis ten nie ma na celu uniemożliwienia podejmowania na terenie objętym pracami planistycznymi żadnych prac inwestycyjnych, a jedynie takich które mogłyby pozostawać w sprzeczności z zasadami zagospodarowania przestrzennego ustalonymi w nowo uchwalonym planie. Podstawę zawieszenia może zatem stanowić jedynie wskazana i udowodniona przez organ sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami przyszłego planu na tym terenie, a nie sam fakt przystąpienia do sporządzenia planu. Dalej organ wskazał, iż słuszny interes wnioskodawcy, który ma prawo domagać się od organu administracyjnego załatwienia jego sprawy bez zbędnej zwłoki oraz nieprzewlekania postępowania w sposób nieuzasadniony racjonalnymi przesłankami wskazuje, że w rozpatrywanym przypadku organ I instancji, działając wbrew temu interesowi, w sposób arbitralny naruszył zasady postępowania administracyjnego. Powołanie się na jako jedyną przesłankę zawieszenia postępowania, plan zagospodarowania przestrzennego który wywołany został na przedmiotowym terenie, bez poczynienia ustaleń czy prace nad nim w ogóle się toczą i czy istnieje realna, dająca się przewidzieć perspektywa ich zakończenia jest przykładem opieszałości organu. Czasowe zawieszenie postępowania w sytuacji gdy w sposób oczywisty wiadomo, że w tym okresie plan nie zostanie uchwalony, bo tak uczy doświadczenie życiowe, prace takie toczą się latami, może być zakwalifikowane jako przewlekłość postępowania, na które służy zażalenie w trybie art.37 kpa. Blokowanie inwestycji z uwagi na ewentualną niezgodność zamierzenia z wstępnymi ustaleniami projektu planu miałoby sens tylko w przypadku, gdyby takie wstrzymanie obowiązywało aż do czasu jego uchwalenia, który jednoznacznie i ostatecznie wykaże o możliwości zagospodarowania nieruchomości. Natomiast zawieszenie postępowania na pewien, ściśle określony okres (w tym przypadku 9 miesięcy), przy pełnej świadomości, że w tym czasie żadne wiążące ustalenia związane z planem nie zapadną jest w znacznym stopniu irracjonalne, nie zapobiegnie zagospodarowaniu terenu niezgodnie z przeznaczeniem, ale natomiast wkraczając głęboko w jego niekwestionowane prawo wykonywania własności bardzo skomplikuje zamierzenia inwestora.

Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości ul. G. [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Skarżący podniósł, iż organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii, że inwestycja jest niezgodna nie tylko z założeniami przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego, ale sprzeczna z obowiązującym Studium. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., nie znajdując uzasadnienia dla argumentów skargi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wywiedzione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, iż zgodnie z art.119 pkt 3 P.p.s.a. dodanym przez art.1 pkt 27 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. (Dz.U.poz.658) zmieniającej ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. z 2012r., poz.1311) Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, z dniem 15 sierpnia 2015r., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z uwagi na to, iż przedmiotowa sprawa dotyczy postanowienia organu o zawieszeniu postępowania, na które służy zażalenie, zaistniały przesłanki do rozpoznania jej w trybie uproszczonym. Zgodnie z treścią przepisu art.120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana, jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Analiza powyższego uregulowania prowadzi do wniosku, iż przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Tym samym wystarczającą okolicznością do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Skoro zaś tak, to o wiele mocniejszego uzasadnienia dla zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dostarcza sytuacja, w której prace nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są już zaawansowane, a więc co najmniej podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, a tym bardziej jeśli powstał już projekt planu (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1077/10, LEX 755702; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Bk 643/09, LEX 554107).

Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy, daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 528/10, LEX 755645). Powyższą kompetencję należy rozpatrywać w łączności z władztwem planistycznym zastrzeżonym organom gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro ów plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. W tym między innymi wyraża się prymat planu, wyrażającego najpełniej władztwo planistyczne gminy nad rozwiązaniem zastępczym, jakim niewątpliwie jest kształtowanie warunków dla nowej zabudowy w sytuacji braku planu. Tym samym możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy stanowi swoistą tamę dla możliwości obchodzenia władztwa planistycznego gminy w okresie kiedy organy gminy zamierzają uchwalić plan bądź prowadzą już prace zmierzające do jego uchwalenia (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1312/09, LEX 583423).

Powyższa regulacja nie przyznaje jednak uprawnienia do zawieszania postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sposób bezterminowy. Mając na uwadze stopień skomplikowania materii prawnej regulowanej w miejscowym planie, a także chronologiczne określenie poszczególnych czynności procedury planistycznej należy uznać, iż ustawodawca zakreślił stosunkowo krótkie terminy zawieszenia postępowań. Bez wątpienia w ten sposób wzięte zostały pod uwagę interesy inwestorów, którzy dążąc do realizacji określonej inwestycji winni mieć jasność, także w kwestii terminów, a te winny być określone w sposób rozsądny. Termin do 9 miesięcy, o którym mówi przepis art. 62 ust. 1 ustawy, uznać należy za określony rozsądnie. Stanowi on kompromis pomiędzy władztwem planistycznym gminy, a uprawnieniami inwestora.

W realiach niniejszej sprawy nie wzbudza wątpliwości okoliczność, iż teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze określonym w uchwale Rady Miasta Poznania z dnia [...]maja 2013r. nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. G.". Z punktu widzenia tego co zostało powiedziane powyżej jest to okoliczność kluczowa dla możliwości oceny legalności zaskarżonego postanowienia.

Zgodzić się należy z tym stanowiskiem, które mówi, iż uznaniowość zawieszenia postępowania na powyższej podstawie, nie przeradza się w dowolność rozstrzygnięcia, jeżeli stan zaawansowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia planu pozwala z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością przyjąć, że w terminie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia planu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 902/10, LEX 759061). Okoliczności sprawy przeczą temu aby nie istniała możliwość uchwalenia planu w terminie zawieszenia postępowania. Przede wszystkim należy zauważyć, iż jak podkreśla organ I instancji w projekcie m.p.z.p. "R. G." przedmiotowa inwestycja znajduje się w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jednakże poza wyznaczonymi w projekcie m.p.z.p. liniami zabudowy (teren boiska). Ponadto zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 2014r. "Na terenach zainwestowanych należy uwzględnić istniejące parki, skwery i zieleńce utrwalone w kompozycji i strukturze przestrzennej, nie ujawnione ze względu na skalę mapy na rysunku Studium pt. "kierunki", jak: m.in. teren rekreacyjny z boiskiem przy ul.G.." (tom II, roz.2.3.9., ust.13). Powyższy zapis został wprowadzony w wyniku rozpatrzenia uwagi do projektu Studium złożonej przez Radę Osiedla G.. Dodatkowo z akt sprawy wynika, że w celu przyspieszenia prac nad projektem planu przystąpiono do opracowania projektu planu w częściach. Za najbardziej priorytetową część uznano m.in. obszar w rejonie ul. G. w zasięgu którego znajduje się przedmiotowa działka nr [...]. Takie działanie podyktowane było ochroną przed zabudową boiska na działce nr [...]. Planowana inwestycja nie jest bowiem zgodna z założeniami m.p.z.p. Skoro tak, to nadal istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż w zakreślonym terminie plan zostanie uchwalony. Jeśli jednak to nie nastąpi, to po okresie zawieszenia, konieczne będzie podjęcie zawieszonego postępowania i załatwienie sprawy wywołanej wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy (vide: wyrok NSA z dnia 22 września 2011r., w sprawie sygn. akt II OSK 1355/10, LEX 965184). Tym bardziej, że niniejsze postępowanie zostało zawieszone do dnia [...].04.2016r., a więc na okres jeszcze tylko ok. 2,5 miesiąca.

Sąd nie był natomiast w stanie zweryfikować stanowiska organów w kwestii sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to z uwagi na nieprzedłożenie takiegoż projektu do akt administracyjnych. Wyprowadzanie przez organy administracji wniosku o istnieniu takiej sprzeczności, w sytuacji braku w aktach sprawy materiału dowodowego usprawiedliwiającego takie stanowisko, stanowi naruszenie reguł rządzących zbieraniem i oceną materiału dowodowego w ramach postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Mając jednak na uwadze, iż kwestia ewentualnej sprzeczności planowanego zamierzenia z zapisami projektu planu, z punktu widzenia treści art. 62 ust. 1 ustawy, nie ma prawnej doniosłości, to powyższe naruszenie prawa należało uznać za nieistotne, a więc takie, które nie miało wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 P.p.s.a.