Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1450/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.67a ust.3, 3 pkt 1, 14 ust.5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del.WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 291/08 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy T. z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odpłatności za korzystanie z usług Miejskiego Przedszkola z oddziałem Małego Dziecka w T. prowadzonego przez Gminę T. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 1 uchwały Rady Gminy T. z dnia (...) marca 2008r. nr (...).


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy T. z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) , w przedmiocie ustalenia odpłatności za korzystanie z usług Miejskiego Przedszkola z Oddziałem Małego Dziecka w T. prowadzonego przez Gminę T.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę Dolnośląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest Uchwała Rady Miejskiej w T. Nr (...) z dnia (...) marca 2008 r., wydana z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o systemie oświaty) w sprawie ustalenia odpłatności za korzystanie z usług Miejskiego Przedszkola z Oddziałem Małego Dziecka w T. prowadzonego przez Gminę T. . Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień § 1 ust. 1 tiret 2 i § 1 ust. 2 we fragmencie: "koszty utrzymania pionu żywieniowego, w tym zakupy niezbędnego sprzętu i wyposażenia" oraz zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada ustaliła opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i za przygotowywanie posiłków przez Miejskie Przedszkole z Oddziałem Małego Dziecka w T. oraz ustaliła opłaty zgodnie z przysługującą jej kompetencją. W ocenie organu nadzoru w zakwestionowanych postanowieniach uchwały Rada określiła opłatę za przygotowanie posiłków dla dzieci oraz czynniki składające się na tę opłatę, czym naruszyła art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, w myśl którego do opłat "wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki". Natomiast normy zawarte w art. 67a ustawy o systemie oświaty mają odpowiednie zastosowanie do przedszkoli, o czym świadczy o tym art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, wedle którego przez szkołę należy także rozumieć przedszkole. Ustalenie przez Radę opłaty za przygotowanie posiłku oraz ustalenie, że na opłatę tę składają się koszty utrzymania pionu żywieniowego, w tym zakup niezbędnego sprzętu i wyposażenia stanowi – zdaniem organu nadzoru – wyraźne naruszenie wskazanego przepisu. Elementy te mieszczą się bowiem w grupie czynników, które wedle ustawodawcy nie mogą się składać się na opłatę za korzystanie z posiłków w stołówce.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podnosząc, że art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej uchwały jest przepisem szczególnym, co oznacza, że wszystkie opłaty za korzystanie ze świadczeń przedszkola ponad podstawę programową znajdują swoją podstawę prawną do ustalenia właśnie w tym przepisie. W opłatach tych znajduje się również odpłatność za dodatkowe posiłki przygotowywane przez przedszkole, z których korzystają dzieci. Ustawodawca wprowadzając zapisy art. 67a do ustawy o systemie oświaty, w żaden sposób nie wyłączył tej kwestii spod regulacji art. 14 ust. 5 tej ustawy. Zapis art. 14 ust. 5 powołanej ustawy nie został też przez ustawodawcę znowelizowany, ma więc zastosowanie do opłat za wszystkie świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli. Według Gminy T. art. 67a ustawy o systemie oświaty odnosi się wyłącznie do szkół bez ujmowania w tym pojęciu przedszkoli. Wskazuje na to zapis ust. 1 art. 67a, stanowiący, że "W celu wspierania prawidłowego rozwoju uczniów szkoła może zorganizować stołówkę". Zapis ten jest odzwierciedleniem zapisów wprowadzonych w ramowych statutach szkół (wyłącznie szkół).Na poparcie swojego stanowiska powołała się na rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 11 stycznia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 10, poz. 75), mocą którego do załączników nr 2, 3, 4, 5, 5a, 5b, 5c, 5d wprowadzono do zmienianego rozporządzenia zmianę, z której wynika, że w celu realizacji zadań opiekuńczych i wspomagania właściwego rozwoju uczniów, dana szkoła może zorganizować stołówkę. Strona przeciwna zwróciła uwagę na to, że zapis art. 67a ustawy o systemie oświaty stanowi o "zorganizowaniu stołówki", a ponieważ ustawa ani inne przepisy prawa nie definiują pojęcia stołówki, odnieść należy się do definicji pojęć stosowanych w statystyce publicznej. Zgodnie z definicją GUS pod pojęciem stołówka należy rozumieć placówkę zbiorowego żywienia, zapewniającą określonym grupom konsumentów posiłki (głównie obiadowe), ale także śniadaniowe i kolacje, przy czym jest to wyodrębniona organizacyjnie i lokalowo, zlokalizowana na terenie zakładu pracy (stołówka pracownicza), szkół, uczelni, ośrodków wypoczynkowych.

Pod pojęciem szkoły w powyższej definicji rozumie się natomiast jednostkę edukacyjną powołaną na podstawie aktu założycielskiego lub wpisu przez organ administracji rządowej, samorząd terytorialny, osobę prawną lub fizyczną. Szkoła wg tej definicji realizuje politykę edukacyjną państwa zgodnie z obowiązującym systemem oświaty. Natomiast pod pojęciem przedszkole według słownika GUS rozumie się placówkę przeznaczoną dla dzieci w wieku od 3 do 6 lat, wspomagającą indywidualny rozwój, zapewniającą opiekę odpowiednią do potrzeb dziecka oraz przygotowującą do nauki w szkole. Tak skonstruowane definicje pojęć wskazują na to, że przedszkola nie organizują "stołówek". Zdaniem strony przeciwnej przedszkola zajmują się żywieniem dzieci , ale nie na zasadzie wyodrębnionej organizacyjnie i lokalowo stołówki, lecz na zasadzie prowadzonej w ramach struktury organizacyjnej przedszkola, kuchni i podawania dzieciom posiłków na salach dziennych przeznaczonych do pobytu dzieci. Dalej strona przeciwna wywodziła, że zapis art. 67a ustawy o systemie oświaty odnosi się do "uczniów", przy czym ustawa o systemie oświaty w art.3 pkt 11 definiuje uczniów jako także słuchaczy i wychowanków. Przy czym o ile ustawodawca pojęcie "wychowanków" stosuje do placówek i ośrodków, a pojęcie "słuchacza" do kolegiów, o tyle przy przedszkolach ustawodawca posługuje się pojęciem "dzieci". Oznacza to, że pojęcie "uczniowie" nie obejmuje "dzieci" w przedszkolach, co potwierdza wniosek, że ustawodawca nie miał zamiaru obejmowania dzieci przedszkolnych unormowaniami zawartymi w art. 67a ustawy o systemie oświaty. Kolejnym argumentem przemawiającym za takim rozumieniem treści przepisu art. 67a ustawy o systemie oświaty przemawia – zdaniem gminy T. – uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty z dnia 26 czerwca 2006 r., z którego wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie wprowadzanym zapisem wyłącznie uczniów szkół.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, że przy ocenie zgodności z prawem zakwestionowanych postanowień zaskarżonej uchwały istotne znaczenie ma sprecyzowanie zakresu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zestawienie treści przepisów art. 5 ust. 5, art. 105 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty daje podstawę do stwierdzenia, że opłaty ustalane przez radę gminy nie mogą być opłatami dotyczącymi nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej, gdyż ta działalność na podstawie art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty jest z mocy prawa bezpłatna. Wobec tego wszystkie inne usługi świadczone w przedszkolu, wykraczające poza podstawę programową, uzależnione są od woli gminy, nie wynikają bowiem z przepisów powszechnie obowiązujących. Tych świadczeń (innych niż obligatoryjne) dotyczyć może uchwała gminy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym zawiera upoważnienie ustawowe do podejmowania przez radę gminy uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach, jednak do ustaw tych, o jakich mowa w tym przepisie nie należy ustawa o systemie oświaty, która w art. 14 ust. 5 zawiera samodzielną podstawę do podejmowania uchwał w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli, będące opłatami za usługi zakładów publicznych. Ustawa w istocie nie wyznacza granic, o których stanowi art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż te granice podlegają ustaleniu w drodze kalkulacji ekonomicznej i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2006, str. 157). Wobec tego jeśli opłaty za świadczenia przedszkoli odnoszą się do świadczeń przekraczających podstawę programową, to dotyczyć mogą zarówno opieki i kształcenia w zakresie przekraczającym tę podstawę, jak również kosztów żywienia oraz związanych z tym niezbędnych nakładów, do jakich oprócz kosztów żywności, należą koszty przygotowania posiłków i ich wydawania. Oznacza to, że w świetle art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. kompetencja rady gminy sprowadzać się będzie do określenia wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, przy czym nie ulega wątpliwości, że określenie to powinno zostać poprzedzone kalkulacją ekonomiczną przy uwzględnieniu również zasady ekwiwalentności. Jakkolwiek zauważyć należy jednak, że opłata ustalona w wysokości kosztu świadczenia usługi byłaby ceną. Na gruncie analizowanego przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przyjąć trzeba, że realizując nałożone przez ustawodawcę funkcje i cele określone w ustawie o systemie oświaty, rada gminy może ustalić wysokość opłaty z uwzględnieniem zarówno swych możliwości finansowych, jak i zapotrzebowania na świadczenia przedszkoli publicznych oraz możliwości finansowych członków społeczności gminnej, określając opłatę w wysokości nie pokrywającej w pełni kosztów świadczenia z nią związanego. ( podobnie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. II SA/Op 215/0, z dnia 13 września 2007 r. sygn. II SA/Op 356/07 , z dnia 17 września 2007 r. sygn. II SA/Op 308/07) .

Według Sądu pierwszej instancji, jeśli przepis art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty stanowi samodzielną podstawę do podejmowania uchwał w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli, to może nasuwać się pytanie, czy przepis art. 67a tej ustawy znajduje odpowiednie zastosowanie do ustalania kosztów świadczenia usługi wyżywienia w przedszkolu, wykraczającej poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w badanej sprawie przez Wojewodę Dolnośląskiego. Z ust. 1 art. 67a ustawy o systemie oświaty wynika, że szkoła może zorganizować stołówkę, jednakże odczytując literalnie powołany przepis Sąd ten zwrócił uwagę na to , że w kolejnych zapisach ust. 2 i 3 tego samego przepisu ustawodawca użył określenia "stołówka szkolna", którego to pojęcia nie zawiera art. 3 ustawy o systemie oświaty, zawierający legalne definicje niektórych pojęć użytych w tej ustawie. Sąd pierwszej instancji uznał, że definicje ustawowe sformułowane na użytek określonej regulacji wiążąco ustalają znaczenie zawartych w niej zwrotów prawnych , wymagają więc jednolitego ich rozumienia i używania właśnie w tym znaczeniu.. Dokonując zatem odkodowania treść normy prawnej zawartej w omawianym przepisie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł jakichkolwiek racji, które uzasadniałyby przypisanie zawartemu w art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty pojęciu "stołówce szkolnej", o którym mowa również w ust. 2 tego przepisu innego znaczenie niż placówka zbiorowego żywienia zorganizowana w szkole. Przemawia za tym również brzmienie ust.1 przepisu art. 67a ustawy o systemie oświaty, w którym ustawodawca wprost wskazał dla jakich potrzeb i dla jakiego kręgu podmiotów może być zorganizowana stołówka w szkole, a mianowicie "w celu wspierania prawidłowego rozwoju uczniów". Z kolei w myśl legalnej definicji zawartej w art. 3 ust. 11 ustawy o systemie oświaty uczniem w rozumieniu ustawy jest słuchacz i wychowanek. Tymczasem w przepisach regulujących wychowanie przedszkolne ustawodawca posługuje się określeniem "dzieci". Z art. 14 ust. 1 komentowanej ustawa wynika, że wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku od 3 do 6 lat, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dziecko 2,5-roczne (ust. 2 art. 14). Analizowany przepis art. 67a ustawy umieszczony zostały w rozdziale 5 ustawy o systemie oświaty dotyczącym organizacji kształcenia, wychowania i opieki w szkołach i placówkach publicznych i wskazuje wprost na szkołę jako jednostkę, w której organ prowadzący szkołę może utworzyć stołówkę oraz ustalić zasady korzystania z niej i wysokość opłat wnoszonych za korzystanie przez ucznia. Z kolei standardy organizacyjne wychowania przedszkolnego określone zostały w rozdziale 2 w przepisach art. 14, art. 14a, art. 14b ustawy i nie wyłączają one możliwości ustalenia opłat za te świadczenia, które nie mieszczą się w zakresie realizacji obowiązkowych zadań wynikających z podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a w szczególności za wyżywienie dzieci.

W związku z tym zdaniem Sądu pierwszej instancji nieuprawnione jest posiłkowanie się wyłącznie definicją pojęcia "szkoła" zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, wedle której należy przez to rozumieć także przedszkole i wyprowadzenie na tej podstawie wniosku, że przepis art. 67a ust. 1 przewidujący możliwość utworzenia stołówki w szkole dotyczy również przedszkola. Za takim rozumieniem przepisów art. 67a ustawy o systemie oświaty przemawia nie tylko wykładnia systemowa wewnętrzna i celowościowa przepisów ustawy o systemie oświaty, ale również potwierdzają to pozaustawowe regulacje dotyczące statutów szkół i przedszkoli, w tym rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 81, poz. 624 ze zm.) zwane dalej rozporządzeniem w sprawie ramowych statutów, oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej sportu z dnia 11 stycznia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 10 poz. 75), zwane dalej rozporządzeniem zmieniającym). Powołanym rozporządzeniem zmieniającym Minister Edukacji Narodowej wprowadził zmiany w załącznikach nr 2 do nr 6 – zawierających ramowe statuty publicznych szkół – poprzez dodanie przepisu, na podstawie którego szkoła może w celu realizacji zadań opiekuńczych i wspomagania właściwego rozwoju uczniów zorganizować stołówkę. Zmiana powyższa nie objęła natomiast załącznika nr 1 rozporządzenia w sprawie ramowych statutów, w którym określono ramowy statut publicznego przedszkola. Zapis § 10 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 rozporządzenia w sprawie ramowych statutów przewiduje wśród obligatoryjnych elementów statutu: zasady odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu i odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników ustalone przez organ prowadzący. Przewidziany ramowym statutem publicznego przedszkola wymóg określenia odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez jego pracowników zakłada więc w pierwszej kolejności obowiązek świadczenia przez przedszkole publiczne usługi wyżywienia dzieci w nim przebywających, którego to kolejną konsekwencją musi być ustalenie zasad odpłatności za korzystanie z tej usługi przez pracowników przedszkola. Wobec tego w tym zakresie nie może według Sądu pierwszej instancji budzić wątpliwości, że zapewnienie wyżywienia dla podopiecznych w placówkach przedszkolnych nie ma fakultatywnego charakteru jak w przypadku stołówek szkolnych, co niewątpliwie wynika z jednej strony z kondycji psychofizycznej i wieku podopiecznych przedszkoli, wynoszącego od 3 do 6 lat , jak również z faktu, że przedszkole zobligowane jest do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie (pkt 1 ust. 2 § 10 rozporządzenia), a także konieczności sprawowania opieki nad dziećmi, której logiczną konsekwencją powinno być zapewnienie podopiecznym właściwego wyżywienia.

Wojewoda Dolnośląski wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 1 i w konsekwencji wadliwą wykładnię art. 14 ust. 5 w związku z art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe zarzuty organ wniósł o:

1. Uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi – na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi oraz o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 tiret 2 i § 1 ust. 2 we fragmencie "koszty utrzymania pionu żywieniowego, w tym zakupy niezbędnego sprzętu i wyposażenia oraz" uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w sprawie ustalenia odpłatności za korzystanie z usług Miejskiego Przedszkola z oddziałem Małego Dziecka w T. prowadzonego przez Gminę T. .

2. Zasądzenie od Gminy T. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Dolnośląski podniósł, iż nie zgadza się z zawartą w wyroku interpretacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jakoby do art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie miał zastosowania art. 67a przedmiotowej ustawy. Tym samym organ nie podzielił poglądu Sądu, że posiłkowanie się w tym zakresie definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty jest nieuprawnione. W skardze kasacyjnej organ wyjaśnił, że nie neguje sposobu ani podstawy do ustalania przez organ prowadzący opłat, na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, ale jego zdaniem zasadniczy problemem przejawia się w kwestii sposobu ustalenia opłaty żywieniowej. W ocenie strony skarżącej ogólna kompetencja w tym zakresie, wynikająca ze wskazanego wyżej przepisu doznaje ograniczenia ze względu na wprowadzoną przez ustawodawcę regulację szczególną zamieszczoną w art. 67a ustawy o systemie oświaty. Punktem wyjścia dla takiej interpretacji jest brzmienie art. 3 pkt. 1 ustawy. Definicja ta jest zawarta w rozdziale I ustawy zatytułowanym Przepisy ogólne, który determinuje rozumienie wszystkich pozostałych norm w nim zawartych. Nie można zatem jego zdaniem traktować jej w oderwaniu od innych przepisów. Tak więc powyższa definicja zdaniem organu będzie odnosić się w takim samym stopniu do art. 67a tejże ustawy jak i do pozostałych jej przepisów, gdzie mowa jest o szkole, a znajdującym zastosowanie także do przedszkoli, gdzie organ przytacza szereg przepisów.

Organ nadzoru zarzucił Sądowi naruszenie zakazu wykładni homonimicznej, a więc naruszenie dyrektywy konsekwencji terminologicznej, wedle której tym samym zwrotom nie należy nadawać różnych znaczeń. Zdaniem organu niezrozumiałe z punktu widzenie racjonalnego ustawodawcy jest przyjęcie przez Sąd, że przy interpretacji art. 67a ust. 1 ustawy o systemie oświaty posługiwanie się definicją pojęcia "szkoła" zawartą w art. 3 pkt 1 tejże ustawy jest niewystarczające, ponieważ wskazana definicja jest definicją legalną.

Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego w art. 67a ust. 1 ustawy o systemie oświaty ustawodawca mówiąc o szkole miał również na myśli przedszkole. Przepis przewidujący możliwość zorganizowania stołówki nie zawiera żadnego uregulowania, które wyłączałoby przedszkola sp0d jego regulacji. Nie ma znaczenia w tym miejscu posługiwanie przez ustawodawcę w ust 2 i 3 art. 67a pojęciem "stołówka szkolna", gdyż skoro jako szkołę należy rozumieć również przedszkole, to oczywistym jego zdaniem jest, że jako stołówkę szkolą należy rozumieć stołówkę przedszkolną, a bez znaczenia jest brak w ustawie definicji stołówki szkolne.

Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu, iż skoro ustawodawca posłużył się w art. 67a ust. 1 pojęciem uczniów, to automatycznie oznacza to, że taka stołówka nie może być zorganizowana przez przedszkole, gdyż logiczną konsekwencją stosowania art. 3 pkt. 1 jest rozumienie jako uczniów również przedszkolaków. Takiej interpretacji nie stoi na przeszkodzie definicja legalna zawarta w art. 3 pkt. 11 ustawy, która wyjaśnia pojęcie ucznia przez którego należ rozumieć słuchacza i wychowanka. W dalszej kolejności organ podnosi szereg argumentów świadczących jego zdaniem o tożsamości pojęć "wychowanek", "uczeń" oraz "przedszkolak".

Organ szczegółowo wyjaśnił dlaczego art. 67a ustawy o systemie oświaty stosuje się także do przedszkoli. Za taką interpretacją przemawia art. 5 ust. 1, zgodnie z którym szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną, a skoro jako szkołę należy rozumieć przedszkole, to również przedszkole może być publiczne i niepubliczne. Strona nie zgodziła się z zastosowaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnią systemową i celowościową przy interpretacji art. 67a w zw. z art. 3 pkt 1 w przypadkach, gdy zastosowanie wykładni językowej nie budzi żadnych wątpliwości.

Skarżący zauważył, że przy analizie art. 67a ustawy systemie oświaty ustalającego zakres pobierania opłat za wyżywienie i jego odpowiednim stosowaniu do art. 14 ust. 5 ustawy nie można brać pod uwagę rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz szkół publicznych (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 stycznia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2005 r. Nr 10, poz. 75). Wynika to z faktu, że art. 67a został wprowadzony do ustawy o systemie oświaty przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 września 2007 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 181, poz. 1292) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 stycznia 2008 r. Wskazane przepisy rozporządzenia stanowiąc o pobieraniu opłat nic nie mówią o ustalaniu ich wysokości. Postanowień tych nie ma zarówno w unormowaniach dotyczących statutu szkoły i przedszkola. Organ podkreślił, że rozważania na temat statutów szkół i przedszkoli nie mogą służyć za argumentację przemawiającą za niestosowaniem art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

W konkluzji organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu jakoby stosowanie art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty przy ustalaniu opłat za wyżywienie nie ograniczało gminy, gdyż jego zdaniem artykuł ten stosuje się odpowiednio do przedszkoli i stosowanie ograniczeń wynikających z owego przepisu w żaden sposób nie naruszy samodzielności gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. Podstawowym pytaniem, na które odpowiedzieć należy w niniejszej sprawie jest pytanie czy trafna jest teza sformułowana przez Sąd pierwszej instancji, z której wynika, że art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie ogranicza rady gminy w zakresie ustalenia podstaw wpływających na wysokość opłat za świadczenia prowadzonych przez nią przedszkoli publicznych, w tym kosztów żywienia dzieci w przedszkolu.

Odmienny pogląd prezentuje autor skargi kasacyjnej, który twierdzi, że ograniczenie zawarte w art. 67a ust. 4 ww. ustawy dotyczy również opłat za wyżywienie w przedszkolu, ze względu na treść art. 3 pkt 1 ww. ustawy mówiący o tym, że ilekroć w przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole – należy przez to rozumieć także przedszkole. Trzeba w tym miejscu wskazać, że art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty uniemożliwia wliczenie do opłat wnoszonych za korzystanie z posiłku w stołówce szkolnej wynagrodzeń pracowników, składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Sporna uchwała Rady Gminy wlicza zaś do wysokości opłat za wyżywienie, koszty utrzymania planu żywieniowego, w tym zakupy niezbędnego sprzętu i wyposażenia.

Należy zgodzić się z obszernymi wywodami Sądu pierwszej instancji dotyczącym zarówno tego, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty dotyczy możliwości ustalania opłat za nauczanie i wychowanie, w zakresie przekraczającym podstawę programową jak i tego że wymierzona w ten sposób opłata jest swoistą zapłatą za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Poważne wątpliwości budzi jednak teza o niestosowaniu art.67a ustawy o systemie oświaty w stosunku do przedszkoli sformułowana w wyniku jak wskazuje Sąd in merito, wykładni systemowej wewnętrznej i celowościowej przepisów ustawy o systemie oświaty.

Należy przede wszystkim zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że przy interpretowaniu przepisów prawa, pierwszą ze stosowanych wykładni powinna być wykładnia językowa, zwłaszcza gdy jej zastosowanie nie budzi wątpliwości. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy w akcie prawnym zawarte są definicje ustawowe, które – jak słusznie twierdzi Sąd - sformułowane na użytek określonej regulacji wiążąco ustalają znaczenie zawartych w niej zwrotów prawnych, wymagają więc jednolitego ich rozumienia i używania zwłaszcza w tym znaczeniu.

Jeżeli przepis art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty mówi, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa, bez bliższego określenia o szkole – należy przez to rozumieć przedszkola, to przepis ten nie znajduje zastosowania w uregulowaniach zawartych w art. 7-7b, art. 16 ust. 1, art. 17 ustawy, ale jak trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, stosuje się go do szeregu innych przepisów.

Sąd trafnie wskazuje na odmienną sytuację uczniów i wychowanków przedszkoli wskazując, że organizowanie stołówki szkolnej nie jest obowiązkowe, natomiast organizowanie wyżywienia w przedszkolach jest konieczne ze względu na wiek pozostawianych tam dzieci. Te i inne różnice, które wskazuje Sąd przemawiają jednak za zastosowaniem art. 3 pkt 1 przy interpretowaniu art. 67a ustawy. Zakładanie i prowadzenie zarówno publicznych przedszkoli jak i szkół zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należy do zadań własnych gminy. Trudno przyjąć, że ustawodawca w sposób zamierzony i celowy postawił w gorszej sytuacji rodziców dzieci w wieku przedszkolnym, którzy nie mogą uchylić się od opłaty za wyżywienie dzieci, naliczanej w sposób mniej korzystny, od sytuacji rodziców w wieku szkolnym, gdzie żywienie nie jest obowiązkowe, a do obliczania opłat stosuje się obostrzenia zawarte w art. 67a ustawy.

Nie ma żadnego powodu aby uznać, iż zakres obciążenia gminy ciężarami finansowymi w obydwu wskazanych wyżej przypadkach nie powinien być jednakowy, o czym zresztą świadczy treść przywołanego wcześniej art. 5 ust. 5 ustawy.

Z tych wszystkich względów uznać należy, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 1, art. 14 ust. 5 w zw. z art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest usprawiedliwiony.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 w zw. z art. 147 §1 ppsa orzekł jak w sentencji.