Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 242/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 § 2, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 7, art156 ust 1, 3,4
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 963, ze zm.), Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł, w tym na rzecz wierzyciela hipotecznego [...] Banku [...] w D. w wysokości [...] zł oraz na rzecz Pana P. K. w wysokości [...] zł, z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0207 ha, nr [...] o pow. 0,0695 ha, nr [...] o pow. 0,0026 ha oraz nr [...] o pow. 0,0887 ha, położonej w obrębie [...], powiecie s., przeznaczonej na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, polegającej na poprawie warunków przepływu wody w obrębie [...], wraz z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym miasta i gminy D. oraz o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Przedmiotowe działki, na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych pn. "Poprawa warunków przepływu wody w obrębie [...] wraz z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym miasta i gminy D.", z dniem 12 listopada 2012 r., z mocy prawa, zostały przejęte na własność Skarbu Państwa.

2. Pismem z dnia 22 lutego 2013 r. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. poinformował Wojewodę [...], że w ciągu dwóch miesięcy od dnia kiedy decyzja zezwalająca na realizację budowli przeciwpowodziowych stała się ostateczna nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, wobec czego zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.

3. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania odszkodowawczego.

W toku postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji, na zlecenie Wojewody, rzeczoznawca majątkowy sporządził 17 kwietnia 2013 r. operat szacunkowy, w którym określił wartość odtworzeniową przedmiotu wyceny. Zastrzeżenia do operatu szacunkowego wniesione przez organ 31 maja 2013 r., zostały przez Z. S. uwzględnione i 22 czerwca 2013 r. dotychczasowy operat został skorygowany opracowaniem zamiennym do operatu szacunkowego. Zgodnie z opracowaniem zamiennym rzeczoznawca majątkowy określił wartość odtworzeniową przedmiotu wyceny na kwotę [...] zł, w tym wartość gruntu na kwotę [...] zł oraz wartość naniesień budowlanych na kwotę [...] zł.

4. Od decyzji z [...] października 2013 r. odwołanie wniósł Pan T. P., Dyrektor [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S., działający w imieniu Województwa [...] podnosząc, że w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym organ wojewódzki oparł się jedynie na operacie szacunkowym sporządzonym na jego zlecenie, pomijając jako dowód w sprawie operat przedstawiony przez stronę. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożył również Pan P. K. Skarżący wskazał, że nie wnosi uwag do ustaleń zawartych w ww. decyzji, niemniej jednak wnosi odwołanie chcąc skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 21 ust. 11 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, tj. wypłaty kwoty określonej w decyzji odszkodowawczej.

5. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), powoływanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S., działającego w imieniu Województwa [...] oraz odwołania P. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, z późń. zm., dalej "u.g.n.") w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast stosownie do ust. 3 cytowanego przepisu w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Dalej Minister podniósł, że w rozpatrywanej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0207 ha, nr [...] o pow. 0,0695 ha, nr [...] o pow. 0,0026 ha oraz nr [...] o pow. 0,0887 ha, stanowi operat szacunkowy z 22 czerwca 2013 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n., po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 u.g.n.).

Pismem z 17 lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie kwestii aktualności przedmiotowego operatu szacunkowego z 22 czerwca 2013 r., a w odpowiedzi 13 sierpnia 2014 r. biegły wyjaśnił, iż nie potwierdza aktualności przedmiotowego operatu szacunkowego.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju konsekwencją dezaktualizacji operatu szacunkowego jest konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Minister podkreślił, że treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji, aby nie naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

6. W skardze wniesionej przez P. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. zarzucono naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że w oparciu o ten przepis organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jeżeli istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, podczas gdy z jego treści wyraźnie wynika, że w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną tylko w przypadku łącznego spełniania dwóch wymienionych w nim przesłanek, między którymi zachodzi związek przyczynowy, tj. gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia z powodu tego naruszenia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazując na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju, dokonując interpretacji art. 138 § 2 K.p.a. posłużył się jego nieaktualną treścią. Przepis ten - w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. - pozwalał organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną decyzję administracyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie skarżącego o popełnieniu przez organ błędu w procesie wykładni świadczy nie tylko faktyczna podstawa wydania zaskarżonej decyzji (konieczność sporządzenia operatu), lecz także powołanie się na orzecznictwo wydane na gruncie poprzedniej treści art. 138 § 2 K.p.a. Skarżący wywodził, że w dniu 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Mocą postanowień tej ustawy ustawodawca znowelizował m.in. art. 138 § 2 K.p.a. istotnie ograniczając w postępowaniu administracyjnym sytuacje, w których organy odwoławcze powinny wydawać decyzję o charakterze kasacyjnym. Zgodnie z obowiązującą od tego czasu do dnia dzisiejszego treścią zdania pierwszego tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ponadto skarżący wskazał, że art. 138 § 1 K.p.a. stanowi wyjątek, co oznacza konieczność jego ścisłej interpretacji.

Odwołując się do orzecznictwa skarżący argumentował, że z art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy wydaje w postępowaniu administracyjnym decyzję kasacyjną, jeżeli spełnione są łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze decyzja administracyjna będąca przedmiotem danego postępowania odwoławczego musiała zostać wydana z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie konieczny do wyjaśnienia zakresu sprawy ma mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O tym, że obie przytoczone przesłanki konstytuują jeden wyjątek przesądza połączenie ich spójnikiem "a". Jeśli zamiarem ustawodawcy byłoby opisanie dwóch odrębnych przypadków wydania decyzji kasacyjnej umieściłby pomiędzy jakiś spójnik alternatywny ("lub" "albo", "bądź"). Dalej skarżący wywodził, że pomiędzy wskazanymi przesłankami musi istnieć związek przyczynowy. Innymi słowy konieczność dodatkowego wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia ma być konsekwencją stwierdzonego przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania. W przeciwnym wypadku zbędna byłaby swoboda, jaką w zakresie zasadności oceny uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ustawodawca pozostawił organowi odwoławczemu. Trudno też – w ocenie skarżącego - przyjąć, iż każde nawet zupełnie niezwiązane z dokonaniem ustaleń faktycznych naruszenie procedury (np. przekroczenie terminu załatwienia sprawy), miałoby uzasadniać sięganie po wyjątkową instytucję "decyzji kasacyjnej".

Skarżący konkludował, że opisane naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. miało decydujący wpływ na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, a w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wskazano żadnego naruszenia przepisów postępowania, którego miałby się dopuścić organ I instancji. Przyczyna uchylenia decyzji Wojewody [...] i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia była spowodowana wyłącznie uchybieniami organu odwoławczego. Minister był zobowiązany załatwić sprawę w terminie miesiąca od otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.), a skarżona decyzja zapadła po upływie ponad 9 miesięcy od dnia przekazania akt przedmiotowej organowi odwoławczemu.

7. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz.1647, z późń. zm.).

9. Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (por. np. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420). Zgodnie z tym przepisem organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania mimo, że stanowi przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (tak WSA w Krakowie w wyroku z 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1597/12, LEX nr 1277990).

Brak wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Według W. Dawidowicza "dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 K.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy będzie korzystał z powyższego artykułu z reguły w tych wypadkach, kiedy przewiduje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej we własnym zakresie" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223-225).

10. Prawidłowość decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego w przypadku, gdy rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi aktualności operatu szacunkowego, wynika ze znaczenia operatu dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania.

Przedmiotowe działki, na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych pn. "Poprawa warunków przepływu wody w obrębie [...] wraz z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym miasta i gminy D.", z dniem 12 listopada 2012 r., z mocy prawa, zostały przejęte na własność Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna. W myśl art. 20 ust. 1 ww. ustawy, z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji (art. 20 ust. 2 ww. ustawy).

W myśl art. 21 ust. 1 ww. ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 20 ust. 1, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ pierwszej instancji oraz według wartości tej nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania.

Zgodnie z art. 7 u.g.n. jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Natomiast z treści art. 156 ust.1 u.g.n. wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

W tej sytuacji operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest podstawą ustalenia zarówno wzrostu, jak również zmniejszenia wartości nieruchomości oraz stanowi jedyny merytoryczny dowód na potwierdzenie tej okoliczności (tak WSA w Gliwicach w wyroku z 1 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/GI 102/15, CBOSA). Niewątpliwe jest zatem – co słusznie akcentował organ odwoławczy – że operat stanowi podstawę do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania.

Regulacja ta nie zwalnia oczywiście organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie. W myśl art. 80 K.p.a. organy administracji publicznej mają prawo do swobodnej oceny dowodów.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego powstania, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Termin ten dotyczy także organu odwoławczego, albowiem jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy (por. wyrok NSA w Warszawie z 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1058/11, Lex nr 1234113, wyrok WSA w Gliwicach z 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 739/08, LEX nr 510789, wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2000/09, LEX nr 606525, CBOSA). Operat taki nie spełnia wymogów wynikających z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.).

Ustawodawca w art. 156 ust. 4 u.g.n. umożliwił posługiwanie się operatem po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jednak warunkowo, tj. dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Potwierdzenie aktualności operatu przez sporządzającego go rzeczoznawcę jest zatem jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.

Po analizie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy, pismem z 17 lipca 2014 r., zażądał potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 22 czerwca 2013 r., gdyż nie mógł rozstrzygnąć merytorycznie na podstawie opinii rzeczoznawcy, która straciła swą aktualność, a w odpowiedzi 13 sierpnia 2014 r. biegły wyjaśnił, iż nie potwierdza aktualności przedmiotowego operatu szacunkowego. Tym samym upadła podstawa do merytorycznej oceny decyzji organu I instancji przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jako rozstrzygnięcia opartego na nieaktualnym, a co za tym idzie - niewywierającym prawnych skutków w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n. operacie szacunkowym.

11. Co do względów materialnoprawnych, to skład orzekający podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że gdyby organ odwoławczy uczynił podstawą swoich ustaleń nieaktualny operat szacunkowy, doszłoby do naruszenia art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. Uchybienie takie jest kwalifikowane w orzecznictwie jako uchybienie istotne, gdyż nie ma możliwości rozstrzygnięcia, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata planistyczna są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie opłaty planistycznej na jego podstawie spowodowałby naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a.

Uwzględniając okoliczność, że operat szacunkowy jest najistotniejszym dowodem w sprawie, w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził jego aktualności, organ odwoławczy zmuszony był na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 34/14, CBOSA).

12. Ze względu na wyekspirowanie daty ważności operatu i brak jego prawnej skuteczności w powyższym rozumieniu, zdaniem Sądu, odnoszenie się przez Ministra do merytorycznych zarzutów odwołania, dotyczących operatu szacunkowego, który utracił aktualność i nie mógł być już podstawą do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania, byłoby bezprzedmiotowe. Stąd też, wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze, nie doszło do naruszenia prawa, a szczególności organ odwoławczy nie naruszył art. 9 K.p.a. i 105 K.p.a. Minister nie rozstrzygnął niniejszej sprawy merytorycznie, a jedynie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym i skoro nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to organ I instancji nie może zostać związany ocenami prawnymi dokonanymi przez organ odwoławczy. Z tych samych względów również Sąd, kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne.

13. Gdy zachodzi konieczność sporządzenia na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenia na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości uzasadnione jest zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art.138 § 2 K.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Ponadto sporządzenie operatu i jego ocena dopiero na etapie postępowania przez organem drugiej instancji pozbawiłoby strony postępowania możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, co naruszałoby przepis art. 15 K.p.a., wyrażający podstawową zasadę postępowania administracyjnego, w postaci jego dwuinstancyjności. Zasadnie zwrócił na to uwagę organ w zaskarżonym akcie.

Aktualne jest stanowisko, że w trybie art. 136 K.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i pociąga za sobą konieczność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 226/10, LEX nr 745181).

Ponadto oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd miał na uwadze, że rolą organu odwoławczego, wynikającą z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, którą zasadniczo wyznacza treść rozstrzygnięcia podjętego w pierwszej instancji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2014, s. 88). Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko dokonania dwukrotnego rozstrzygnięcia przez różne organy, lecz zakłada wydanie decyzji w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). Nieskuteczność operatu szacunkowego uniemożliwia rozstrzygnięcie merytoryczne zgodne z przywołanymi wymogami.

14. Jednocześnie, sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy, której rozpoznanie i załatwienie przez organ drugiej instancji stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ odwoławczy stwierdzi, że dana sprawa powinna zostać rozpatrzona i rozstrzygnięta w szerszym zakresie podmiotowym lub przedmiotowym, niż uczynił to organ pierwszej instancji, to w imię respektowania zasady dwuinstancyjności winien decyzję tego organu uchylić i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 706/11, LEX nr 1154886).

15. Ważność operatu należy oceniać na datę wydania decyzji przez organ I instancji. Skoro postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie, a nie tylko kontroluje rozstrzygnięcie organu I instancji, to aktualność operatu należy oceniać na datę wydania decyzji organu II instancji. W sytuacji uznania dalej idącej wady, że operat utracił swoją aktualność, to nie ma potrzeby odnoszenia się przez Sąd do zarzutów skargi dotyczących operatu (taki pogląd wyraził WSA w Warszawie w wyroku z 10 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1849/08, CBOSA).

16. Ponadto – wbrew twierdzeniom skarżącego – na zastosowanie art.138 § 2 K.p.a. pozwalały przepisy tej ustawy.

Słusznie podniósł skarżący, że literalna wykładnia art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje na koniunkcję dwóch pozytywnych przesłanek, warunkujących uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Chodzi o dwa warunki: decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednak posługiwanie się wyłączenie literalną wykładnią w każdej sprawie administracyjnej prowadziłoby do wypaczenia celu przepisów, a nawet do naruszenia zasady praworządności. Posługiwanie się wyłączenie literalną wykładnią naruszałby powszechnie akceptowaną dyrektywę wykładni przepisów prawa, według której wykładni przepisu prawa należy dokonywać w taki sposób, ażeby w wyniku tej wykładni żadna cześć przepisu oraz żaden inny przepis nie okazały się zbędne. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10, (CBOSA): "w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. ( ... ) Żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym – jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i nie sprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 152 i n.)".

Potrzeba uwzględnienia wykładni systemowej prowadzi do zestawienia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. z art. 15 K.p.a., w związku z art. 7 u.g.n., art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz art. 156 ust. 3 i 4 tego aktu, a to z kolei prowadzi do wniosku, że wypowiadanie się organu II instancji w zakresie oceny operatu, który utracił prawną skuteczność i ważność na potrzeby wydania decyzji ustalającej odszkodowanie jest bezprzedmiotowe, a sporządzenie nowego operatu na etapie postępowania drugoinstancyjnego pozbawiłoby strony możliwości oceny decyzji w postępowaniu instancyjnym. Mimo bezprzedmiotowości merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji, sprawa administracyjna o ustalenie odszkodowania istnieje dalej, dlatego też, gdy rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi aktualności operatu szacunkowego, właściwym rozstrzygnięciem będzie uchylenie - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Konieczność respektowania wymogów, wynikających z art. 15 K.p.a., art. 105 K.p.a., w związku z art. 7 u.g.n., art. 156 ust.1 u.g.n. oraz art. 156 ust. 3 tego aktu powoduje, że takie rozstrzygnięcie będzie właściwe nawet wówczas, gdy organ II instancji nie stwierdzi, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przesłanka pozytywna do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. spowodowana będzie brakiem możliwości orzekania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, bez ponownego sporządzenia operatu na etapie postępowania organu I instancji.

17. Słusznie twierdzi skarżący, że kasacyjna decyzja organu odwoławczego, stanowiąca wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (określony w art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Brak możliwości korzystania z interpretatio extensiva w stosunku do art. 138 § 2 K.p.a. wynika zarówno z zasady dwuinstancyjności postępowania, jak i z ogólnej dyrektywy interpretacyjnej, postulującej zakaz wykładni rozszerzającej wyjątków (exceptiones non sunt extendendae), zob. L. Morawski: Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 193). Dyrektywa ta nie może jednak prowadzić do merytorycznego wypowiadania się organu II instancji o operacie szacunkowym, który utracił aktualność.

18. Zasadnie zatem postąpił organ II instancji uchylając decyzję I instancji w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem uzupełnienie postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a.

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ II instancji dokonał prawidłowej oceny decyzji organu I instancji i chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa, w konsekwencji czego, opierając się na art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.