Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 623/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 roku Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2017 r o Nr [...] odmawiającą umorzenia K. S. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, odsetek za zwłokę.

W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny.

W dniu 2 grudnia 2016 r. K. S. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. We wniosku wskazała, że firma należała do jej męża, księgowość prowadził księgowy, skarżąca nie wie, dlaczego firma została przerejestrowana na nią. Nie wiedziała też, że ma zadłużenie wobec ZUS. Zimą 2001 roku zachorowała i przeszła na rentę. Wnioskodawczyni ma 75 lat, jest osobą schorowaną. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym podała, że otrzymuje obecnie emeryturę w kwocie 441 zł netto, nie posiada nieruchomości ani ruchomości, mieszka wraz z mężem u zięcia. Mąż również jest w wieku 75 lat i pobiera emeryturę w kwocie 997,75 zł. Skarżąca spłaca kredyt w kwocie 400 zł. Koszty utrzymania wynoszą 45 zł plus koszty leczenia 200 zł. Jest schorowana, na stałe zażywa leki nie posiada innych zobowiązań.

Organ wydając decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] lutego 2017 roku i rozpoznając wniosek w oparciu o treść art. 28 ust. 2 i 3 uznał, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. Zestawiając natomiast dochody oraz wydatki skarżącej uznał, że istnieje realna szansa na spłatę zadłużenia składkowego w dłuższym czasie na zasadach dostosowanych do sytuacji finansowej rodziny. Skarżąca nie przedstawiła natomiast dokumentacji, która potwierdzałaby trudną sytuację finansową i zdrowotną rodziny. Odnośnie przesłanek umorzenia określonych w art.28 ust.3 i 3 a podkreślono, że zakład nie mógł w pełni zweryfikować sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącej i jej rodziny, bowiem nie przedłożono żadnej dokumentacji , która potwierdzałaby, że spłata zadłużenia wpłynie na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych skarżącej i jej rodziny. Stwierdzono, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej ,w sprawie bowiem brak dokumentów, który potwierdzałby taki stan. Skarżąca nie przedstawiła dowodów na okoliczność, że jej sytuacja jest wyjątkowa i nosi znamiona ważnego interesu osoby zobowiązanej. W ocenie organu, istnieje realna szansa na odzyskanie wierzytelności z tytułu składek poprzez spłatę zadłużenia w dłuższym okresie czasu w drodze udzielonej ulgi, dobrowolnych wpłat lub postępowania egzekucyjnego.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołała się na już składane w sprawie oświadczenie o stanie majątkowym. Zaznaczyła, że wprawdzie mieszka u zięcia, ale ponosi koszty utrzymania samodzielnie. Podkreśliła, że ma nadal do spłacenia kredyt w kwocie 400 zł miesięcznie. Wskazała też, że w roku 2005 została w Sądzie Rejonowym [...] zgłoszona upadłość firmy z uwagi na niewypłacalność klientów i stan zdrowia męża. Zarzuciła organom, że pomimo upływu 15 lat nie została poinformowana, że ma jakiekolwiek zadłużenie i uznała, że sprawa jest przedawniona.

W toku postępowania przed organem odwoławczym przedłożyła kolejne oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym, w którym ponownie wskazała dochody netto jej i męża, a ponadto stałe wydatki w łącznej kwocie 450 zł.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., o Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podtrzymał stanowisko organu I instancji odnośnie wypełnienia warunków niewypłacalności, wskazując dodatkowo, że skarżąca nie przedstawiła żadnej dokumentacji w tym zakresie, a w roku 2005 nie była już przedsiębiorcą. Organ ponownie rozpatrujący sprawę podzielił też stanowisko odnośnie przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 roku stwierdzając, że skarżąca posiada środki finansowe zarówno na regulowania codziennych potrzeb, jak i spłatę istniejącego zadłużenia składkowego. Zakład może udzielić ulgi w spłacie zadłużenia w postaci układu ratalnego na zasadach dostosowanych do sytuacji finansowej skarżącej. Zakład przyjął wyjaśnienia w przedmiocie trudnej sytuacji materialnej, ale nie znalazł podstaw do umorzenia należności składkowych.

Skarżąca skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze powieliła zarzuty składane w toku postępowania administracyjnego. Uznała za oczywistą omyłkę i przeoczenie organu uznanie, że jej koszty utrzymania wynoszą 45 zł. Potwierdziła obowiązek spłaty rat kredytu w kwocie 400 zł, nakreśliła stan swojego zdrowia oraz wskazała zażywane lekarstwa. Po raz kolejny opisała przyczyny swojej sytuacji osobistej i materialnej, akcentując zwłokę organu w informowaniu strony o fakcie zadłużenia.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko, uzupełniając je informacją, że skarżąca była informowana o zadłużeniu i o czynnościach zmierzających do wyegzekwowania należności. Ponadto w dniu [...] grudnia 2016 r Zakład wydał decyzję, że skarżąca jest dłużnikiem z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 10/2001-06/2002 i ubezpieczenie zdrowotne za okres od 05/2001-06/2002.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy w wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia brał udział ten sam pracownik organu administracji. Naczelnik Wydziału Realizacji Dochodów D. Z. podpisał zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2017r. Podobnie obie decyzje podpisała zastępca dyrektora S. G., przy czym decyzję organu I instancji opatrzyła podpisem działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pozwala to uznać, iż obie decyzje pochodzą od tego pracownika. Pracownik ten podejmował więc czynności związane z wydaniem obu decyzji i dokonywał merytorycznej oceny okoliczności mających wpływ na ich wydanie. Jakkolwiek niedopuszczalne z punktu widzenia Kpa jest składanie podpisu na decyzji w formie, jaką zaprezentował organ ponownie rozpoznający wniosek, czyli stanowiącej załącznik do decyzji odrębnej kartce (k. 8 decyzji), to jednakże miejsce, data, podpis z pieczęcią pozwalają przyjąć, że osoby te przedmiotową decyzję opatrzyły swoim podpisem.

Przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu wymienione zostały taksacyjnie w art. 24 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość, co do bezstronności pracownika. W wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., II GSK 431/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że poza przyczynami wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu, wymienionymi w art. 24 § 1, ustawodawca nie wykluczył przypadków, w których powstają wątpliwości co do bezstronności pracownika w rozpatrywaniu i załatwianiu określonej sprawy administracyjnej. Wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. wymaga wprawdzie uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności, ale nie chodzi tu o uprawdopodobnienie istnienia okoliczności powodujących stronniczość pracownika, lecz jedynie okoliczności wywołujących wątpliwość co do jego bezstronności. Nie jest zatem konieczne uprawdopodobnienie, że pracownik będzie stronniczy w załatwieniu sprawy ze względu na daną okoliczność, lecz wystarczy, że okoliczność ta powoduje powstanie wątpliwości co do jego bezstronności. Powyższa przyczyna wyłączenia pracownika jest zatem określona szeroko, bowiem umożliwia wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie istnienia wątpliwości, niekoniecznie uzasadnionych, co do jego bezstronności. Powodem wyłączenia pracownika mogą być także wątpliwości interpretacyjne w związku ze stosowaniem art. 24 § 1 k.p.a. To, że dany pracownik wydał decyzję w I instancji, może stanowić samodzielną podstawę z art. 24 § 3 k.p.a. do jego wyłączenia w postępowaniu z art. 127 § 3 k.p.a., gdyż oznacza samo przez się, że wskutek wydania decyzji dotychczasowej wątpliwa może być jego bezstronność w uczestniczeniu przy wydaniu decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ratio legis omawianego przepisu art. 24 § 3 k.p.a. było także uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, czy to na stan faktyczny, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy, byłby niejako zdeterminowany przez swoje wcześniejsze, doświadczenie związane z udziałem w tym postępowaniu. Należy mieć bowiem na uwadze, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez dwa organy administracji – organ, który wszczął postępowanie i organ wyższego nad nim stopnia. Ze względu na to, że nad ministrem, samorządowym kolegium odwoławczym nie ma już żadnego organu wyższego stopnia ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. – chcąc zadośćuczynić wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – przewidział wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ – ministra lub kolegium, który to wniosek posiada wszelkie cechy odwołania, za wyjątkiem cechy dewolutywności. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (vide: uchwała składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/2006, ONSAiWSA 2007/5/202 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2007 r., II OSK 442/06). Zatem wykonując dyspozycję z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika, który wydał decyzję w pierwszej instancji, obowiązany jest wyłączyć go od udziału w postępowaniu o ponowne rozpatrzenia tej sprawy, gdyż okoliczność ta mogłaby wywołać wątpliwości co do bezstronności tego pracownika. W wyroku z dnia 29 listopada 2012 r., II GSK 1749/11 Naczelny Sąd Administracyjny również zauważył, że instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. daje gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i zapewniona zostanie rzetelność oraz bezstronność orzekania.

Pogląd, iż wydanie zaskarżonej decyzji przez upoważnionego pracownika organu administracji, który brał udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w szeregu orzeczeń (por. wyroki: z 28 marca 2012 r.; II GSK 267/11; z 6 lipca 2011 r., II GSK 743/10; z 15 września 2011 r.; II GSK 831/10; z 2 października 2012 r., II GSK 1353/11; z 23 lutego 2012 r., II GSK 63/11; z 12 stycznia 2012 r., II GSK 1432/10; z 16 lutego 2012 r. II GSK 1522/10 i II GSK 1523/10; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14).

Jak wynika z powyższych rozważań, pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji, nie może rozpoznawać środka odwoławczego wniesionego od tej decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy stanowi natomiast taki środek odwoławczy. Potwierdzeniem takiego stanowiska była nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Wykreślono wówczas z treści tego przepisu zwrot "w niższej instancji", podkreślając w ten sposób sam "udział" pracownika organu "w wydaniu zaskarżonej decyzji". Nowelizacja ta usunęła zatem wszelkie wątpliwości dotyczące możliwości ponownego orzekania przez osobę, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, które to wątpliwości pojawiały się w związku z wcześniejszym brzmieniem omawianego przepisu, a mianowicie, czy wyłączenie to ma zastosowanie również do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Celem tej nowelizacji było wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Należy przy tym wskazać, że wcześniejsze wątpliwości co do stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zostały wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 18 lutego 2013r. II GPS 4/12, w której wyrażono pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. również przed dokonaną nowelizacją. Uchwała ta nie ma wprawdzie decydującego znaczenia przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, gdyż zaskarżona decyzja wydana została już pod rządem nowego brzmienia tego przepisu, lecz potwierdza ona, że pracownik, który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji, nie może brać udziału w wydaniu decyzji wydanej na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W niniejszej sprawie doszło więc do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy załatwiono decyzją, w której wydaniu brał udział ten sam pracownik organu, który podpisał decyzję wydaną pierwotnie, choć osoba ta podlegała wyłączeniu. Sam bowiem podpis pod decyzją wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oznacza, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania decyzji, czyli była "współautorem" rozstrzygnięcia badanego ponownie. Wyłączenie wynikające z omawianego przepisu, nie odnosi się przy tym jedynie do osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia właściwego organu, lecz do osoby, która brała udział w wydaniu decyzji, czyli miała wpływ na jej treść. Sam natomiast podpis pracownika pod decyzją wprost świadczy, że pracownik ten uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał wpływ na jego treść. Ponadto oprócz Naczelnika Wydziału realizacji dochodów D. Z. biorącego udział w wydaniu obu decyzji także S. G., zastępca dyrektora podpisująca decyzję pierwszoinstancyjną z upoważnienia Prezesa ZUS złożyła podpis pod decyzją zapadłą w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku. Pracownicy ci, w ocenie sądu wyłączeni byli z mocy prawa od udziału w tym postępowaniu. Formułując powyższy pogląd, skład orzekający sądu podziela ten kierunek wykładni przywołanego przepisu, w świetle którego "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy (por. wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.Beck, wyd. 11, s. 153; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II s. 221-222).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie to stanowi wystarczającą podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W świetle tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a: w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zapewni rzetelność oraz bezstronność orzekania, a nadto prawidłowość formalną decyzji.

Mając przy tym na uwadze istotę i przedmiot rozstrzygnięcia, powrót sprawy do organu wymaga ponownego przeanalizowania aktualnej sytuacji materialnej, finansowej i rodzinnej skarżącej oraz aktualnych wyników prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Strona, która wystąpiła z wnioskiem o umorzenie składek jest zobowiązana do udziału w tym postępowaniu celem wykazania zasadności jej wniosku poprzez przedstawienie dowodów wyczerpująco obrazujących jej sytuację materialną i rodzinną, ma to bowiem wpływ na wynik postępowania.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.