Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2634/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2698/15 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2698/15, oddalił skargę S.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach kolejny raz rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia działki nr [...], położonej w miejscowości [...], od strony ul. [...] (droga gminna, działka nr [...]), stanowiącej własność Gminy Siedlce.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S.M.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 23 czerwca 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach wpłynęło pismo S.M i innych w sprawie budowanej przez H.P. (ojca A.G.) budowli w granicy przy ul. [...] (droga gminna dz. nr [...]) w miejscowości [...]/8. W dniu 4 sierpnia 2014 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...]/8 graniczącej bezpośrednio z działką nr [...]. Ponowne czynności kontrolne na ww. działce przeprowadzono w dniu 14 maja 2015 r. W trakcie wykonywania tych czynności stwierdzono prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia o długości 20,90 m i wysokości 1,11 m, składającego się z: cokołu betonowego o wysokości 0,40 m i szerokości 0,23 m oraz dziesięciu słupków metalowych, do których przymocowane są w dwóch rzędach żerdzie drewniane.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach, że sporne ogrodzenie na działce nr ewid. [...]/8 budowane jest bez istotnych odstępstw od zgłoszenia dokonanego przez A.G. i innych do Starostwa Powiatowego w Siedlcach w dniu 14 lutego 2014 r. oraz jest zgodne z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.). W ocenie organu odwoławczego, w sytuacji, kiedy w chwili orzekania przez organ przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane w sposób zgodny ze skutecznym zgłoszeniem nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S.M., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe w całości albo w części. Przy czym na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów, i z taką sytuacją, jak zauważył Sąd, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących ogrodzenie działki nr ewid. [...]/8, a kwestią sporną jest jedynie zakres dokonanego zgłoszenia i możliwość realizacji, na jego podstawie, przedsięwzięcia jakie zostało obecnie wykonane. Mając na uwadze zgromadzone dowody, w tym dokonane zgłoszenie oraz wyniki przeprowadzonych w dniu 14 maja 2015 r. czynności kontrolnych na działce nr ewid. [...]/8, Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że sporne ogrodzenie mogło być realizowane w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie przez A.G. i innych do Starostwa Powiatowego w Siedlcach w dniu 14 lutego 2014 r., sama zaś jego realizacja nastąpiła bez istotnych odstępstw od zgłoszenia. Zdaniem Sądu ogrodzenie nie przekracza linii rozgraniczającej, zostało wybudowane na działce nr [...]/2 od strony drogi, stanowiącej własność Gminy Siedlce. Ponadto Sąd zauważył, że wprawdzie w zgłoszeniu wskazano, iż chodzi o "remont płotu", tym niemniej z pisma datowanego na luty 2014 r. i mapki geodezyjnej wynika co było przedmiotem zgłoszenia – realizacja ogrodzenia, jak również miejsce posadowienia – linia rozgraniczająca.

Tak więc w ocenie Sądu, bez większego znaczenia pozostaje w jaki sposób został nazwany zamiar wykonania robót budowlanych, gdyż z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane wynika obowiązek dokonania zgłoszenia ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, bez względu na to czy dotyczy to remontu, czy realizacji nowych inwestycji, a inwestor takiego zgłoszenia dokonał.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S.M. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed 28 czerwca 2015 r.) przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że wskazanie w zgłoszeniu zamiaru wykonania przez A.G. "remontu płotu", pomimo że realizacja zamierzenia budowlanego dotyczy nowego ogrodzenia i w innym miejscu, stanowi realizację ogrodzenia bez istotnych odstępstw od zgłoszenia, w przypadku gdy art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane wyraźnie nakazuje w zgłoszeniu precyzyjnie określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, a w przedmiotowej sprawie zgłoszenie, poważnie różni się od sposobu jego realizacji i nie istnieje pojęcie istotnych lub nieistotnych odstępstw od zgłoszenia;

2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez ich zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a także art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) polegające na błędnym ustaleniu, że zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2015 r. odpowiada prawu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu administracji z dnia [...] września 2015 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], pomimo że doszło do naruszenia przez organy administracji art. 105 § 1 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że nie zachodzą podstawy do nakazania wstrzymania lub rozbiórki ogrodzenia na podstawie art. 49b ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, jako realizowanego bez wymaganego zgłoszenia.

Wskazując na powyższe zarzuty S.M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw, tak w zakresie powołanych w niej zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania jak i zarzutu błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed 28 czerwca 2015 r.). Z uwagi na charakter sprawy oraz sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż zarzuty naruszenia przepisów postępowania są w istocie efektem wskazania na naruszenie prawa materialnego, przez co stanowią polemikę z treścią zaskarżonego wyroku.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r.). Wnoszący skargę kasacyjną wywodzi, że Sąd błędnie uznał, iż budowa nowego ogrodzenia, w innym miejscu, stanowiła realizację bez istotnych odstępstw zgłoszenia dokonanego przez A.G. i innych w dniu 14 lutego 2014 r., dotyczącego "remontu płotu". Podniósł przy tym, że w sytuacji, gdy przepis art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane wyraźnie wskazuje, iż w zgłoszeniu należy precyzyjnie określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, to nie można uznać, że sposób w jaki został nazwany w zgłoszeniu zamiar wykonania robót budowlanych nie ma większego znaczenia, zwłaszcza gdy zgłoszenie poważnie różni się od sposobu jego realizacji i nie istnieje pojęcie istotnych lub nieistotnych odstępstw od zgłoszenia.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie i obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r.) budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, aczkolwiek na mocy art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Sporne ogrodzenie zostało usytuowane od strony działki nr [...], będącej drogą stanowiącą własność Gminy Siedlce. A zatem, co nie jest w sprawie kwestionowane, budowa tego ogrodzenia wymagała uprzednio dokonania zgłoszenia do właściwego organu.

Jak wynika z akt sprawy A.G. i inni, pismem z dnia 14 lutego 2014 r. zgłosili do właściwego organu zamiar rozpoczęcia w dniu 15 marca 2014 r. robót budowlanych polegających na "remoncie płotu od ul. [...] działki nr [...]/8". Do zgłoszenia załączono mapę geodezyjną z zaznaczonym usytuowaniem obiektu, szkic płotu na tle budynku mieszkalnego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto w piśmie datowanym na luty 2014 r. załączonym także do zgłoszenia, współwłaściciele działki nr [...]/8 zwrócili się z prośbą o "zaakceptowanie naszego zgłoszenia na remont i dobudowę ogrodzenia działki [...]/8 położonej w [...] od strony drogi gminnej nieutwardzonej nr [...] (ul. [...]). (...) Płot planujemy odremontować przy wyznaczonej linii rozgraniczającej drogę z działką i wyznaczoną w terenie przez geodetę. Płot będzie na cokole betonowym o 20 cm podwyższonym do poziomu asfaltu na skrzyżowaniu z ul. [...]. Przęsła płotu stalowe wsparte na słupkach i wypełnione sztachetami z drewna". Następnie pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. pełnomocnik A.G. poinformował Urząd Gminy Siedlce, że przystępuje do budowy ogrodzenia działki nr [...]/8 od ul. [...], tj. drogi (działka nr [...]) zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 14 lutego 2014 r. Z kolei w trakcie przeprowadzonych w dniu 14 maja 2015 r. czynności kontrolnych na działce nr [...]/8 inspektorzy nadzoru budowlanego stwierdzili prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia o długości 20,90 m i wysokości 1,11 m, składającego się z: cokołu betonowego o wysokości 0,40 m i szerokości 0,23 m oraz dziesięciu słupków metalowych, do których przymocowane są w dwóch rzędach żerdzie drewniane. Do protokołu z kontroli załączono materiał zdjęciowy.

Powyższe wskazuje, że Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, iż inwestor dokonał w dniu 14 lutego 2014 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących ogrodzenie działki nr [...]/8. Zasadnie przyjął także Sąd, podzielając w tym zakresie stanowisko organów, że w oparciu o to skutecznie dokonane zgłoszenie zostało zrealizowane sporne ogrodzenie na działce nr ewid. [...]/8. O realizacji spornego ogrodzenia zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 14 lutego 2014 r. świadczy załączona do tego zgłoszenia mapa geodezyjna z zaznaczonym usytuowaniem ogrodzenia w granicy działek nr [...]/8 i nr [...], jak też pismo współwłaścicieli działki nr [...]/8 z lutego 2014 r., w którym wskazali oni, że płot ma powstać przy wyznaczonej linii rozgraniczającej drogę z działką i wyznaczoną w terenie przez geodetę. W piśmie tym podane zostały też cechy charakterystyczne mającego powstać płotu (płot ma być na cokole betonowym (...). Przęsła płotu stalowe wsparte na słupkach i wypełnione sztachetami z drewna). Powyższe świadczy o tym, że zamiarem zgłaszających była budowa nowego ogrodzenia w liniach rozgraniczających obie działki, a nie jak wywodzi skarżący remont starego ogrodzenia usytuowanego w innym miejscu. Takie też nowe ogrodzenie nie przekraczające linii rozgraniczającej, zostało wybudowane na działce nr [...]/2 od strony drogi, stanowiącej własność Gminy Siedlce, co potwierdza protokół z czynności kontrolnych z dnia 14 maja 2015 r. O zamiarze budowlanym inwestora przesądza całość dokumentacji załączonej do zgłoszenia, i samo zgłoszenie, a nie jedynie zawarte w nim sformułowanie o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na "remoncie" płotu. Należy mieć bowiem na uwadze, że wprowadzenie do Prawa budowlanego instytucji zgłoszenia określonych robót budowlanych, miało na celu doprowadzenie do uproszczenia, odformalizowania, a zarazem przyśpieszenia procesu budowlanego ze względu na brak potrzeby akceptacji zgłoszenia tych robót w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Zgłoszenie jest więc w istocie oświadczeniem woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej i zarówno to zgłoszenie, jak i załączone do niego szkice i rysunki nie muszą być sporządzane przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Dlatego też składany przez inwestora wniosek powinien zawierać zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane dane (informacje) o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z przepisami technicznymi oraz dokonanie oceny, czy zamierzenie jest zgodne z prawem.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 49b ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, bowiem jak wskazano powyżej na budowę spornego ogrodzenia zostało złożone zgłoszenie, a właściwy organ nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia. Błędne jest zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie, że art. 49b ustawy – Prawo budowlane obejmuje także przypadki dokonania przez inwestora odstępstw od zgłoszenia robót budowlanych. Wskazać należy, że to przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane przewiduje możliwość wstrzymania robót budowlanych prowadzonych wprawdzie na podstawie dokonanego zgłoszenia, ale z naruszeniem art. 30 ust. 1. Naruszenia tego przepisu nie zarzucono jednak w skardze kasacyjnej. Zauważyć należy, że naruszenie art. 30 ust. 1 , określającego rodzaje obiektów i robót budowlanych podlegających obowiązkowi zgłoszenia, obejmuje także przypadki dokonania przez inwestora odstępstw od zgłoszonych robót budowlanych. Muszą one jednak wiązać się z realizacją robót budowlanych w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, a w szczególności wymogami określonymi w warunkach technicznych dla danego rodzaju obiektów budowlanych. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak naruszenia obowiązujących przepisów przy realizacji spornego ogrodzenia.

Zasadnie przyjął zatem Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skoro ogrodzenie zostało zrealizowane na podstawie prawidłowego zgłoszenia, to nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej i należało wydać decyzję umarzającą postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w sprawie budowy spornego ogrodzenia nie miały bowiem podstaw do wydania jakichkolwiek nakazów lub zakazów. Za bezzasadny uznać należy zatem zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie wydanych w sprawie decyzji. Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie dokonał bowiem wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i właściwie przeprowadził kontrolę działalności organu pierwszej i drugiej instancji.

Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.