Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 386/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 803
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.C 2010 nr 83 poz 47 art. 18, art. 110
law: Wersja Skonsolidowana Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1968/17 w sprawie ze skargi A. M. na akt Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty recyklingowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1968/17, oddalił skargę A. M. na akt Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty recyklingowej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji skarżący pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. zwrócił się do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej – dalej: "NFOŚiGW" o zwrot nienależnie wpłaconych kwot z tytułu opłat recyklingowych. Skarżący uznał, że art. 12 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 803 ze zm.) – dalej: "ustawa o recyklingu pojazdów", jest niezgodny z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. WE L 269 str. 34 ze zm.) – dalej: "Dyrektywa wrakowa".

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. NFOŚiGW poinformował skarżącego, że opłaty recyklingowe, których dotyczy wniosek, zostały wniesione na podstawie obowiązującego w momencie ich uiszczania, przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów. Stanowią one, zgodnie z art. 401 ust. 7 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.) – dalej: "Prawo ochrony środowiska", przychód NFOŚiGW, który - w myśl tej ustawy - jest wydatkowany na ściśle określony cel związany z ochroną środowiska. Narodowy Fundusz nie nalicza opłaty recyklingowej, nie jest jej wierzycielem, nie ma też legitymacji do samodzielnego decydowania w sprawie zaniechania przyjmowania na swój rachunek wpływów z tego tytułu, jak i zwrotu już otrzymanych należnych kwot, bez dyspozycji ustawodawcy. Wobec powyższego, Narodowy Fundusz stwierdził, że nie znajduje podstawy prawnej do dokonania zwrotu wniesionej opłaty recyklingowej.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżący wezwał NFOŚiGW do usunięcia naruszenia prawa i żądając zwrotu opłaty recyklingowej.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa NFOŚiGW podtrzymał swoje poprzednie stanowisko.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy akt w zakresie rozstrzygnięcia wniosku o zwrot opłaty recyklingowej wniósł A. M., prowadzący działalność gospodarczą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że skarga została wniesiona w stosunku do czynności NFOŚiGW jako czynności z zakresu administracji publicznej, podczas gdy Funduszowi nie służy taki status, ewentualnie o oddalenie skargi, gdyż w odniesieniu do skarżącego aktualny był obowiązek uiszczenia opłaty recyklingowej i brak jest przesłanek ustawowych do zwrotu opłaty.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Na wstępie rozważań Sąd meriti uznał, że pismo Funduszu z dnia [...] marca 2017 r. należy potraktować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżący nie żąda zwrotu kwoty z powodu jej nadpłaty, ale twierdzi, że należność ta jako niezgodna z przepisami prawa unijnego, nie powinna być w ogóle pobierana, o czym ma świadczyć fakt uchylenia przez ustawodawcę art. 12 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchylenie art. 12 ustawy o recyklingu pojazdów, nie przesądza samo w sobie o tym, że opłaty z tego tytułu były pobierane w sposób niezgodny z Dyrektywą wrakową. Nadto w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2015 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 933) – dalej: "ustawa z dnia 27 maja 2015 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów", dopuszczono możliwość zwrotu przez Fundusz opłaty recyklingowej, ale tylko w przypadkach tam szczegółowo wymienionych, a nie zaś co do zasady. Strona natomiast kwestionuje zasadę uiszczenia tej należności, a nie fakt, że uiszczona na rachunek Funduszu kwota przekroczyła 500 zł, pojazd był pojazdem historycznym, albo jego całkowita masa przekraczała 3,5 tony. W tym kontekście zasadnie w ocenie Sądu meriti Fundusz stwierdził, że okoliczności dotyczące dokonania nadpłaty powinny być przez stronę wykazane. Strona jednak kwestionuje co do zasady zasadność ustalenia obowiązków uiszczenia opłaty recyklingowej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podzielić też należy zapatrywanie Funduszu o braku podstaw do twierdzenia, że art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów, nakładający obowiązek uiszczenia opłaty recyklingowej, był niezgodny z art. 5 ust. 4 Dyrektywy wrakowej. Słusznie Fundusz wywiódł, że powyższy przepis Dyrektywy nie stoi w sprzeczności z możliwością ustanowienia przez ustawodawcę krajowego obowiązku uiszczenia takiej opłaty recyklingowej. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. C-64/09 Trybunał Sprawiedliwości uznał, że w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że z samego brzmienia art. 5 ust. 4 Dyrektywy wrakowej jasno wynika, że przekazanie pojazdu wycofanego z eksploatacji do uprawnionego zakładu przetwarzania winno być nieodpłatne, przy czym związane z tym koszty obciążają producentów. Oznacza to przede wszystkim, że dla każdego zakładu złomowania, który dobrowolnie przyjął pojazd wycofany z eksploatacji do złomowania, system krajowy powinien przewidywać mechanizm zwrotu kosztów przetwarzania, w tym przypadku taki sam jak mechanizm przewidziany dla zakładów przetwarzania, na które w systemie krajowym nałożono obowiązek przyjmowania pojazdów do złomowania (pkt 48 i 49 tego wyroku). Dyrektywa stanowi zatem o zapewnieniu możliwości dostarczania pojazdów do uprawnionych zakładów przetwarzania bez żadnych kosztów obciążających ostatniego posiadacza i/lub właściciela ze względu na to, że pojazd nie posiada żadnej wartości rynkowej lub jest ona ujemna. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów nie sprzeciwia się temu obowiązkowi, ponieważ przedmiotowa opłata nie dotyczy etapu oddawania do przetwarzania.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie zasługuje na uwzględnię także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 18 Traktatu w wersji skonsolidowanej o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. UE G Nr 83 z dnia 30.03.2010 r. s. 47) - dalej: "TFUE" poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie faktu, że opłata, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji związana z wewnątrzwspólnotowym nabyciem pojazdu ma charakter dyskryminujący, ponieważ opłacie tej nie podlegają pojazdy przywiezione do Polski przed dniem 1 stycznia 2006 r. W zakresie zastosowania Traktatów i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, mogą przyjąć wszelkie przepisy w celu zakazania takiej dyskryminacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący w sposób skuteczny nie wywiódł, by doszło do arbitralnej dyskryminacji.

Zdaniem Sądu meriti niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenie art. 30 i art. 110 TFUE w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r., poprzez ich niezastosowanie i pominięcie faktu, że opłata uiszczana przez przedsiębiorcę, który zgodnie z obowiązującymi do tego dnia przepisami nie mógł zapewnić sieci, zatem musiał ponosić koszty opłaty recyklingowej, dokonującego wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdu, wywołuje skutek równoważny do należności celnych i stanowi przeszkodę w swobodnym przepływie towarów, a wobec tego jej stosowanie jest niezgodne z postanowieniami Traktatu, gdyż obowiązek jej uiszczenia powstaje z chwilą wprowadzenia pojazdu na terytorium kraju, podobnie jak w przypadku należności celnych i opłata różnicuje towary na te nabywane w kraju i w innym kraju Unii. Mimo, że art. 90 WE służy zagwarantowaniu całkowitej neutralności podatków wewnętrznych w aspekcie konkurencji między produktami znajdującymi się już na rynku krajowym a produktami przywożonymi, to cel wprowadzenia tej opłaty, jako powiązany z ochroną środowiska, musi być brany pod uwagę jako umożliwiający sformułowanie przez krajowego ustawodawcę norm realizujących tę ochronę.

Z tych wszystkich względów Sąd Wojewódzki uznał, że stanowisko organu jako czynność administracyjna nie naruszyło prawa, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 110 TFUE – dawny art. 90 TWE oraz art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r. poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu w świetle art. 110 TFUE polegającej na uznaniu, że opłata recyklingowa pobierana na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu nie stoi w sprzeczności z zasadą niedyskryminacji wyrażoną w art. 110 TFUE, podczas gdy opłata ta w sposób oczywisty narusza zasadę niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku, gdyż w praktyce była nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, a nie była nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli był on tam już zarejestrowany;

2) art. 36 TFUE (dawny art. 30 TWE) w zw. z art. 110 TFUE (dawny art. 90 TWE) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że art. 36 Traktatu pozwalający na wprowadzanie zakazów i ograniczeń ilościowych w przywozie i wywozie należy zastosować w przedmiotowej sprawie oraz dokonanie błędnej wykładni uznającej, iż dawny art. 30 TWE stanowi wyjątek od zasady niedyskryminacji wyrażonej w dawnym art, 90 TWE, podczas gdy art. 36 TFUE nie odnosi się do zasady niedyskryminacji wyrażonej w art. 110 TFUE;

3) art. 5 ust. 4 Dyrektywy wrakowej w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r., poprzez ich pominięcie i nieuwzględnienie faktu, że opłata recyklingowa stanowiła niezasadne obciążenie przedsiębiorcy wprowadzającego używany pojazd, który nie podlegał obowiązkowi zapewniania sieci według przepisów obowiązujących do dnia do dnia 31 grudnia 2015 r. kosztami przetwarzania pojazdów wycofanych z eksploatacji w postaci konieczności ponoszenia opłat recyklingowych w kwocie 500 zł. od każdego pojazdu, podczas gdy producenci i importerzy tych pojazdów byli zwolnieniu z tej opłaty ponosząc zdecydowanie mniejsze koszty recyklingu w postaci zapewniania sieci w rozumieniu art, 11 ust, 1 o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji;

4) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2015 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz niektórych innych ustaw poprzez jego niezastosowanie pomimo wskazania przez ustawodawcę wprost w ww. przepisie, że na wniosek podmiotu, który dokonał nienależnie lub w nadmiernej wysokości wpłaty, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy zmienianej w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej dokonuje zwrotu nadpłaconej kwoty na rachunek bankowy wskazany we wniosku lub w gotówce, w terminie dni.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. Nadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty powyższe szerzej umotywowano, wskazując przede wszystkim, że opłata uiszczana na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów jest niezgodna z art. 110 TFUE, bowiem jest pobierana jedynie w związku z nabyciem używanego samochodu przywiezionego z innego państwa członkowskiego i rejestrowanego w Polsce po raz pierwszy, podczas gdy w związku z nabyciem w Polsce podobnego pojazdu nie jest normalnie nakładana żadna opłata recyklingowa.

Nadto skarżący kasacyjnie wskazał, że w przypadku jakichkolwiek wątpliwości (sporu) co do prawidłowej wykładni ww. przepisów zasadne byłoby skierowanie do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości następujących pytań prejudycjalnych:

- Czy art. 110 TFUE sprzeciwia się opłacie, takiej jak ta, która była przewidziana w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany?

- Czy art. 36 TFUE jest wyjątkiem od zasady niedyskryminacji tj. czy postanowienie artykułu 110 Traktatu nie stanowi przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, uzasadnionych względami moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bądź ochrony własności przemysłowej i handlowej. Zakazy te i ograniczenia nie powinny jednak stanowić środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między Państwami Członkowskimi?

- Czy przepis art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu w brzemieniu obowiązującym do 31 grudnia 2015 r. jest zgody z art. 5 ust. 3 i 4 Dyrektywy 2000/53 w zakresie w jakim nakłada obowiązek uiszczania opłaty recyklingowej w wysokości 500 zł. na podmioty dokonujące wewnątrzwspólnotowego nabycia w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego?

Na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy podnieść, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 uCOVID-19, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut skargi błędnej wykładni art. 110 TFUE (dawny art. 90 TWE) oraz art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r. Skarżący stoi na stanowisku, że opłata uiszczana na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów jest niezgodna z art. 110 Traktatu, bowiem jest pobierana jedynie w związku z nabyciem używanego samochodu przywiezionego z innego państwa członkowskiego i rejestrowanego w Polsce po raz pierwszy, podczas gdy w związku z nabyciem w Polsce podobnego pojazdu nie jest normalnie nakładana żadna opłata recyklingowa.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że opłata pobierana na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów nie stoi w sprzeczności z zasadą niedyskryminacji wyrażoną w art. 110 TFUE.

Zgodnie z przepisem definicyjnym art. 3 pkt 14 ustawy o recyklingu pojazdów, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016 r., wprowadzający pojazd to przedsiębiorca będący producentem pojazdu lub przedsiębiorca dokonujący wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu pojazd. Od 1 stycznia 2016 r. ilekroć w cytowanej ustawie jest mowa o wprowadzającym pojazd - rozumie się przez to przedsiębiorcę będącego producentem pojazdu lub przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu. Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016 r., wprowadzający pojazd, o którym mowa w art. 10 (to jest wprowadzający pojazdy wydający kartę pojazdu, o której mowa w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym), jest zobowiązany zapewnić sieć zbierania pojazdów, obejmującą terytorium kraju w taki sposób, żeby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wprowadzający pojazd, inny niż wymieniony w art. 10 tej ustawy, nie zapewnia sieci. W odniesieniu do takiego wprowadzającego pojazd oraz do podmiotu niebędącego przedsiębiorcą, zastosowanie ma unormowanie zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów, zgodnie z którym, wprowadzający pojazd, który nie zapewnia sieci, oraz podmiot niebędący przedsiębiorcą, który dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu pojazdu, są obowiązani do wniesienia, na rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, opłaty w wysokości 500 zł od każdego pojazdu wprowadzonego na terytorium kraju. Dowód wpłaty powinien zawierać określenie cech identyfikacyjnych pojazdu, o których mowa w art. 66 ust. 3a pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Analiza treści normatywnej powyższych unormowań prowadzi do wniosku, że wprowadzenie opłaty recyklingowej następowało nie z uwagi na miejsce pochodzenia pojazdu, ale z uwagi na zróżnicowanie podmiotów, które wprowadzały pojazdy bądź je nabywały lub importowały. Opłata ta stanowiła zryczałtowany odpowiednik kosztów ponoszonych przez wprowadzających pojazdy wydających kartę pojazdu, o której mowa w art. 77 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, związanych z zapewnieniem sieci zbierania pojazdów. Producenci i importerzy pojazdów nie byli zobowiązani do uiszczania opłaty recyklingowej, ale za to byli zobligowani do tworzenia sieci zbierania pojazdów. Natomiast podmioty zobowiązane do wnoszenia opłaty recyklingowej nie ponosiły kosztów związanych z tworzeniem sieci (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. II OSK 2459/17, LEX nr 2778776).

Wbrew stanowisku i argumentacji strony skarżącej kasacyjnie należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że przepis art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu nie stoi w sprzeczności z art. 5 ust. 4 Dyrektywy wrakowej. Warto odnotować, że treść ustawy o recyklingu pojazdów stanowi transpozycję Dyrektywy wrakowej. Zasadniczym celem przyjęcia Dyrektywy było zapewnienie ochrony środowiska przez stworzenie warunków do jak najpełniejszego recyklingu pojazdów wycofywanych z eksploatacji. Dyrektywa określa środki, których celem jest przede wszystkim zapobieganie powstawaniu odpadów z pojazdów, a ponadto ponowne użycie i recykling lub inne formy odzysku pojazdów wycofanych z eksploatacji i ich części, aby zmniejszyć ilość odpadów do unieszkodliwienia i polepszyć wyniki działań związanych z ochroną środowiska, podejmowanych przez wszystkie podmioty gospodarcze zaangażowane w pełny cykl życia pojazdu, a szczególnie bezpośrednio zaangażowane w przetwarzanie pojazdów wycofanych z eksploatacji (art. 1).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 Dyrektywy państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, że podmioty gospodarcze stworzą systemy zbierania wszystkich pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz, w stopniu technicznie możliwym, części zużytych w trakcie naprawy samochodów osobowych oraz punkty zbierania będą w wystarczającym stopniu dostępne na ich terytorium. Wymóg ten został uzupełniony zastrzeżeniem, że państwa członkowskie powinny podjąć niezbędne środki, aby zapewnić, aby producenci pokryli wszystkie (lub znaczną część) koszty związane z wykonaniem tych środków (art. 5 ust. 4).

Odpowiedzialność wytwórcy produktu za koszty jego usunięcia (przetworzenia) w celu zapobieżenia powstaniu odpadów należy traktować jako uzupełnienie podstawowej zasady obowiązującej w prawie ochrony środowiska: "zanieczyszczający płaci". Została ona wyrażona expressis verbis w art. 191 ust. 2 TFUE, ma ona również podstawę konstytucyjną. Zgodnie z art. 86 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Niezbędność zastosowania reguł odpowiedzialności wyznaczonych zasadą "zanieczyszczający płaci" została też potwierdzona w motywie 2 Dyrektywy wrakowej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 października 2015 r., sygn. II OPS 1/15, ONSAiWSA 2016 r., nr 1, poz. 1).

Przepis art. 5 ust. 4 Dyrektywy wrakowej przewiduje, że Państwa Członkowskie powinny podjąć środki w celu zapewnienia odpowiednich warunków dla stworzenia przez przedsiębiorców (podmioty gospodarcze) systemów zbierania, przetwarzania i odzysku pojazdów wycofanych z eksploatacji. Reguluje on tylko ostatni etap dotyczący danego pojazdu, a więc moment, kiedy staje się on odpadem i ma podlegać recyklingowi. Jednocześnie, Państwa Członkowskie powinny zapewnić, żeby ostatni posiadacz i/lub właściciel mógł bez żadnych opłat dostarczyć pojazd wycofany z eksploatacji do uprawnionego zakładu przetwarzania, w sytuacji gdy pojazd nie ma już wartości rynkowej lub jest ona ujemna. Ponadto powinny zapewnić, żeby producenci pokryli wszystkie lub znaczną część kosztów wprowadzenia tych środków, a także nie można przy tym ograniczać zwykłego działania sił rynkowych. W celu realizacji tych zadań ustawodawca krajowy przewidział w polskim systemie prawnym określone obowiązki przedsiębiorców, uregulowane przede wszystkim w rozdziałach 4-6 ustawy o recyklingu pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1531/18, LEX nr 3105550).

Podkreślić należy, że oprócz transpozycji przepisów dyrektywy, ustawa o recyklingu pojazdów zawiera również rozwiązania własne, w tym dotyczące obowiązków właścicieli pojazdów (rozdział 3). Wśród tych rozwiązań znajduje się regulacja zawarta w art. 12 ust. 2. Trzeba zaznaczyć, że przepis art. 5 ust. 4 Dyrektywy wrakowej nie nakłada bezwzględnego obowiązku przerzucenia wszystkich ciężarów finansowych na producentów pojazdów. Dyrektywa stanowi jedynie o zapewnieniu możliwości dostarczania pojazdów do uprawnionych zakładów przetwarzania bez żadnych kosztów obciążających ostatniego posiadacza i/lub właściciela ze względu na to, że pojazd nie posiada żadnej wartości rynkowej lub jest ona ujemna. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów nie sprzeciwia się temu obowiązkowi, ponieważ przedmiotowa opłata nie dotyczy etapu oddawania do przetwarzania. Nakłada on na każdego wprowadzającego pojazd opłatę recyklingową jako dodatkowy element systemu recyklingu. Nie oznacza to jednak, że dostarczenie pojazdu do uprawnionego zakładu wiąże się z jakimiś kosztami. Opłata jest skutkiem wprowadzenia pojazdu w rozumieniu ustawy o recyklingu, a nie jego oddania do punktu sieci recyklingu. Są to dwa różne rodzaje obowiązków, przy czym dyrektywa w art. 5 ust. 4 stanowi o obowiązkach przedsiębiorców (podmiotów gospodarczych), które zostały w polskim porządku prawnym wprowadzone w postaci obowiązku zapewnienia sieci (lub ewentualnych opłat). Przepis ten nie wyklucza jednak określonych obowiązków osób fizycznych wprowadzających pojazdy. Trzeba też mieć na uwadze, że z art. 5 ust. 4 Dyrektywy wynika obowiązek Państw Członkowskich podjęcia niezbędnych środków, zapewniających, że dostarczanie pojazdów do uprawnionych zakładów przetwarzania zgodnie z art. 5 ust. 3 odbywa się bez żadnych kosztów obciążających ostatniego posiadacza i/lub właściciela ze względu na to, że pojazd nie posiada żadnej wartości rynkowej lub jest ona ujemna. Chodzi zatem wyłącznie o koszty dostarczenia pojazdu do uprawnionego zakładu i tylko kosztów związanych z zerową bądź ujemną wartością tego pojazdu, (a więc w istocie wraku). Natomiast przedmiotowa opłata recyklingowa dotyczy pojazdu sprawnego o określonej wartości i jego wprowadzenia w rozumieniu ustawy o recyklingu pojazdów, a nie oddania do uprawnionego zakładu.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawie C-290/05 uznał, że opłata rejestracyjna przewidziana na gruncie ustawodawstwa krajowego Państwa Członkowskiego (Węgier), która nie jest nakładana na samochody osobowe w związku z przekroczeniem przez nie granicy, nie stanowi cła przywozowego ani opłaty o skutku równoważnym w rozumieniu art. 23 WE i 25 WE. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE sprzeciwia się opłacie, takiej jak ustanowiona w ustawie o opłacie rejestracyjnej, o ile spełnione zostaną następujące warunki: opłata ta jest pobierana od samochodów używanych w związku z ich pierwszym dopuszczeniem do ruchu na terytorium tego państwa członkowskiego, jej wysokość zależy wyłącznie od parametrów technicznych samochodu (typ silnika, pojemność) i klasyfikacji ze względów ochrony środowiska oraz w żaden sposób nie uwzględnia utraty wartości samochodu. Ponadto w przypadku jej zastosowania do samochodów używanych przywiezionych z innych państw członkowskich prowadzi do tego, że przewyższa ona opłatę rejestracyjną zawartą w wartości rezydualnej podobnych samochodów używanych, które zostały już zarejestrowane w państwie członkowskim przywozu. Nie ulega wątpliwości, że w ustawodawstwie polskim drugi z tych warunków nie jest spełniony, a więc nie można uznać, że nastąpiło również naruszenie art. 90 TWE (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 58/19, LEX nr 3105589).

Obowiązek wniesienia opłaty recyklingowej, na podstawie art. 12 ustawy o recyklingu pojazdów dotyczył każdego podmiotu, który wprowadził pojazd na terytorium Polski do dnia 31 grudnia 2015 r. Regulacja zawarta w art. 5 ust. 4 Dyrektywy wrakowej wyklucza wyłącznie możliwość ustanowienia przez krajowego prawodawcę regulacji nakładających określone opłaty o charakterze publicznoprawnym bezpośrednio na osobę przekazującą pojazd do unieszkodliwienia. Norma ta nie pozostaje w sprzeczności z pobieraniem określonych opłat o innym charakterze, niezbędnych do zarejestrowania pojazdu na terenie Polski. Zarejestrowanie używanego pojazdu nie jest bowiem jednoznaczne z przekazaniem go do unieszkodliwienia, gdyż w takim przypadku przywieziony z zagranicy pojazd należałoby zakwalifikować jako odpad, którego przemieszczanie transgraniczne podlega odrębnym procedurom. Fakt zarejestrowania pojazdu świadczy o chęci jego dalszego użytkowania, zgodnie z przeznaczeniem. Może być on w przyszłości przekazany do unieszkodliwienia bądź stanowić przedmiot dalszego obrotu. W tym kontekście obowiązek wniesienia opłaty, powiązany z faktem rejestracji, nie może być kwalifikowany jako naruszający zakaz pobierania opłat na etapie przekazania pojazdu do unieszkodliwienia

Uchylenie przepisu art. 12 ustawy o recyklingu pojazdów, nie przesądza samo w sobie, że opłaty z tego tytułu były pobierane w sposób niezgodny z Dyrektywą wrakową. Ponadto w art. 11 ust. 1 ustawy z 27 maja 2015 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów dopuszczono możliwość zwrotu przez Fundusz opłaty recyklingowej, ale w przypadkach szczegółowo wymienionych w tym przepisie. Skarżący kwestionuje zasadę uiszczenia tej należności, co jednakże nie mieści się w zakresie zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej.

W regulacji art. 12 wyrażono zasadę obowiązku zapewnienia przez państwa członkowskie, aby koszty związane z przekazaniem pojazdu do unieszkodliwienia pokrywali w całości lub znacznej części producenci. Zatem dopiero w przypadku udowodnienia przez przedsiębiorcę, który nie jest producentem pojazdu, a dokonał wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu pojazdu, że wniesiona przez niego opłata w wysokości 500 zł pokrywa całość kosztów wiążących się z utrzymaniem systemu unieszkodliwiania pojazdów wycofanych z eksploatacji, możliwe byłoby uznanie, że doszło do naruszenia dyrektywy wrakowej z uwagi na brak partycypacji producentów w utrzymaniu systemu. Jednak nawet wówczas kwestionowana mogłaby być wyłącznie wysokość opłaty, nie zaś sama zasada jej ustanowienia.

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia ze sformułowanymi w skardze kasacyjnej pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uznając, że stosowanie tych przepisów nie budzi wątpliwości. Trzeba bowiem odnotować, że poruszone w pytaniach zagadnienie opłaty recyklingowej dotyczącej pojazdu sprawnego o określonej wartości i jego wprowadzenia w rozumieniu ustawy o recyklingu pojazdów, a nie oddania do uprawnionego zakładu, było przedmiotem oceny przez Trybunał Sprawiedliwości UE.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.