Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 33/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal, Sędziowie NSA: Jan Kacprzak, Janusz Zajda (spr.), Protokolant Katarzyna Warchoł, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1864/05 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 27 kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu; 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz R. S. - Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu kwotę złotych 120 (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1864/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. - Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu na decyzję Ministra Zdrowia z 27 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie może ona być wykonana w całości oraz zasądził na rzecz skarżącego kwotę 340 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny:

W wyniku przeprowadzonej 20 października 2004 r. na stronie internetowej weryfikacji składanych przez Wielkopolski Oddział Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia informacji na temat umów zawartych ze świadczeniodawcami opieki zdrowotnej ze środków publicznych na podstawie art. 135 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych [Dz.U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.] oraz na podstawie art. 73 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia [Dz.U. Nr 45, poz. 391] ustalono, iż w specyfikacjach niektórych umów brak jest informacji na temat liczby i cen zakupionych świadczeń, wartości kontraktów oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.

Decyzją z 25 lutego 2005 r. Minister Zdrowia nałożył na R. S. - Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu, na podstawie art. 167 i art. 181 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 104 § 1 Kpa, karę pieniężną w wysokości tysiąca zł.

W następstwie rozpoznaniu wniosku Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 27 kwietnia 2005 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z 25 lutego 2005 r.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nie może budzić wątpliwości okoliczność, iż zamieszczone na stronie internetowej informacje o umowach zawieranych przez Wielkopolski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie zawierały cen zakupionych świadczeń opieki zdrowotnej oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Prezentowane na stronie internetowej informacje zawierały wyłącznie liczbę jednostek rozliczeniowych. Pojęcie "świadczenia opieki zdrowotnej" zostało zdefiniowane w art. 5 pkt 34 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Cenę świadczenia opieki zdrowotnej stanowi iloczyn określonej w katalogu świadczeń liczby jednostek rozliczeniowych dla danego świadczenia i wartości tych jednostek rozliczeniowych ustalonych w wyniku negocjacji miedzy stronami umowy. Fakt, że cena świadczenia nie jest wymieniona kwotowo w treści zawartej umowy, nie zwalnia dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ z obowiązku ujawnienia jej w sposób określony w art. 135 ust. 2 ustawy. Podkreślił, że ustawowe pojęcie "maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy, wynikającej ze wszystkich zawartych umów", winno być rozumiane literalnie, a prezentowana informacja w tym zakresie nie powinna wymagać od jej odbiorcy podejmowania jakichkolwiek, nawet najprostszych, obliczeń matematycznych. Do takiego wniosku prowadzi językowa wykładnia powołanego przepisu, pozwalająca ustalić jego jednoznaczną treść normatywną bez potrzeby odwoływania się do innych metod wykładni. Dlatego też brak informacji o maksymalnych kwotach zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawców wynikających ze wszystkich zawartych umów w sposób oczywisty naruszał dyspozycję przepisu art. 135 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga R. S. zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 135 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, informację, o której mowa w ust. 2, zamieszcza się w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z treści decyzji nie wynika, przy zawarciu jakich umów dopuszczono się naruszenia art. 135 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. i art. 73 poprzednio obowiązującej ustawy z 23 stycznia 2003 r. W niniejszej sprawie karę pieniężną nałożono na podstawie art. 167 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. Aby jednak taką karę nałożyć uprzednio należało w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, w stosunku do jakich umów dopuszczono się naruszenia art. 73 ustawy z 23 stycznia 2003 r., czy też art. 135 ustawy z 27 sierpnia 2004 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby Minister Zdrowia wywiązał się z obowiązku należytego zebrania materiału dowodowego oraz wyczerpującego jego rozpatrzenia, przez co przedmiotowej sprawie należy rozumieć ustosunkowanie się do każdej umowy i dokonanie oceny, na czym polegało naruszenie prawa przy udzielaniu informacji dotyczącej konkretnej umowy lub grupy umów. Samo ogólnikowe stwierdzenie, iż na stronie internetowej nie zamieszczono wymaganych prawem informacji nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, iż wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 167 ustawy z 27 sierpnia 2004 r.

Brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprawił, że Sąd I instancji uznał, iż nie może ocenić jej legalności. Stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia, ale naruszenia przepisów art. 7, 77 oraz 107 § 3 Kpa mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.].

W skardze kasacyjnej Minister Zdrowia wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 października 2005 r. w całości, rozpoznanie skargi R. S. i jej oddalenie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej: p.p.s.a.] poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie administracyjnej doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją Ministra Zdrowia;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymaganych tym przepisem wskazań, co do kierunku prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego.

W ocenie Ministra Zdrowia nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, który stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji naruszyło przepisy art. 107 § 3 Kpa, bowiem organ wskazał konkretne umowy w odniesieniu do których doszło do naruszenia przepisów art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, między innymi poprzez wskazanie szeregu świadczeniodawców, odnośnie których dane ujawnione na stronie internetowej Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu 20 października 2004 r. nie odpowiadały zakresowi określonemu omawianym przepisem ustawy. Ponadto Minister Zdrowia wskazał konkretne umowy zawarte przez Wielkopolski Oddział Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w odniesieniu do których brak było wskazania cen świadczeń zdrowotnych objętych tymi kontraktami.

Zdaniem organu niezasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w toku rozpatrywania sprawy organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 i 77 Kpa, poprzez brak wystarczającego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Minister Zdrowia ustalał w toku postępowania realizację dyspozycji art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i stwierdził, że w odniesieniu do danych o umowach zamieszonych na stronie internetowej Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia brak było wymaganego ustawą elementu "ceny świadczenia". Nieujawnienie tych cen pozwoliło organowi administracji na ustalenie w odniesieniu do których świadczeniodawców i jakich umów doszło do naruszenia art. 135 powoływanej ustawy.

Zdaniem skarżącego, Sąd naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem nie zamieścił w treści uzasadnienia wyroku wskazań, co do dalszego postępowania w sprawie, to jest nie wskazał, jak należy prowadzić dalsze postępowanie administracyjne, aby uchronić je przed naruszeniami proceduralnymi, a tym samym, aby mogło ono zostać zakończone prawidłową decyzją ostateczną, a także nie wyjaśnił podstawy prawnej, co do wysokości zasądzonych kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawą skargi kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270, dalej p.p.s.a.] jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Przytaczając jedynie tę ustawową podstawę skargi kasacyjnej strona skarżąca zobligowana była nie tylko dokładnie ją sprecyzować i uzasadnić, ale również wykazać wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Stawianie skardze kasacyjnej takich wymagań jest niezbędne, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, a jako sąd kasacyjny nie może zastąpić skarżącego w wyborze szczegółowo określonych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogłyby być naruszone przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

Zarzut Ministra Zdrowia dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż objętą wyrokiem decyzję wydano z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa, nie jest zasadny.

Zgodnie z powołanym przepisem ustawy procesowej decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść tej decyzji. W tej kategorii podstawy uchylenia decyzji, to jest w sytuacji stwierdzenia naruszenia określonych przepisów procesowych, np. o postępowaniu dowodowym, może mieścić się brak należytej staranności organu administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, wyrażający się w szczególności w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ administracyjny nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje go art. 77 § 1 Kpa, nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 Kpa, a w konsekwencji nie mógł sporządzić uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymaganiom stawianym przez art. 107 § 3 Kpa.

Odmienna ocena dowodów w skardze kasacyjnej i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi prawidłowej podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z przepisami art. 135 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz tej samej treści przepisem art. 73 ust. 2 poprzedzającej ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia - Fundusz realizuje zasadę jawności umów poprzez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. W ramach realizowania zasady jawności wskazane zostały zatem elementy, które powinny znaleźć się na stronie internetowej w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 135 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2004 r.).

Orzeczenie Sądu pierwszej instancji ma charakter kasatoryjny, a w jego uzasadnieniu trafnie się podnosi, iż uzasadnienia decyzji Ministra Zdrowia nie zawierają ustaleń i ocen dotyczących informacji udzielanych za pośrednictwem Internetu. Zwraca uwagę, że samo ogólnikowe stwierdzenie, iż na stronie internetowej nie zamieszczono wymaganych prawem informacji, nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, iż wystąpiły okoliczności uzasadniające ukaranie. Prawidłową kontrolę sądową umożliwiłoby dopiero przedstawienie konkretnych faktów i dowodów odnoszących się do przesłanek z obu ustaw, z których pierwsza nie zawierała wymogu zachowania terminu umieszczenia informacji. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że ukaranie "za naruszenie prawa, statutu lub interesów świadczeniobiorców" może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy w sposób przekonywujący zostanie wykazane, jakiego dopuszczono się naruszenia omawianych przepisów, oraz odnośnie jakich umów.

Drugi z zarzutów kasacyjnych, o braku wskazań co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 141 § 4 p.p.s.a.), jest również chybiony.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarte są wskazania co do potrzeby przedstawienia faktów i dowodów uzasadniających ukaranie konkretnego dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, co dopiero mogłoby umożliwić Sądowi kontrolę rozstrzygnięcia administracyjnego.

Wytknięty przez skarżącego brak podstawy prawnej związanej z wysokością zasądzonych kosztów postępowania jest zasadny o tyle, iż uzasadnienie wyroku nie precyzuje, iż rozstrzygnięcie oparte na wskazanym przepisie art. 200 p.p.s.a. obejmuje wpis sądowy (100 zł.) oraz koszty zastępstwa prawnego (240 zł.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną, a na podstawie art. 204 ust. 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.