Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 618/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: WSA Andrzej Cisek (spraw.) WSA Olga Białek Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części mieszkalnej istniejącego budynku na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej I. uchyla decyzję I i II instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...] Prezydent W. ustalił na rzecz P. K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej: zmianę sposobu użytkowania części mieszkalnej istniejącego budynku na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu wskazano, że ocena przedstawionego zamierzenia budowlanego, wykazała, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 tejże ustawy-wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W ramach więc analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 wspomnianej ustawy sprawdzono wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Na podstawie dostępnego w formie elektronicznej programu Systemu Informacji Prawnej LEX przeprowadzono specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia na ich podstawie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Ustalono również, że do dnia [...] r. na przedmiotowym terenie obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. uchwalony dnia [...]r. uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr[...]. Obecnie teren ten nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia - na podstawie przepisów odrębnych. Na podstawie egzemplarza archiwalnego wymienionego wyżej planu miejscowego ustalono także, że teren planowanej inwestycji nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust.3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie są więc wymagane uzgodnienia z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą. Wykorzystując dane uzyskane drogą elektroniczną z zasobu Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego W. rozpoznano stosunki własnościowe dotyczące otoczenia terenu planowanej inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie stron postępowania administracyjnego.

Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji lokalizacyjnej organ lokalizacyjny stwierdził co następuje:

- co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, który pozwolił na niżej przedstawione określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji,

- teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. P.,

- istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

- teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, oznaczony w ewidencji gruntów symbolem: B- o powierzchni 644m2 nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, stosownie do przepisów art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, - żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w obszarze analizowanym funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Znajdują się w nim również budynki o funkcji usługowej -w zakresie reklam i studio komputerowe oraz - w budynku objętym wnioskiem - gabinet lekarski, co oznacza, że projektowana zmiana sposobu użytkowania będzie stanowiła kontynuację funkcji usługowej w zakresie ochrony zdrowia.

Nadto wskazano, że po przeprowadzeniu wymaganej prawem analizy organ zawiadomił strony o zakończonym postępowaniu dowodowym i przystąpieniu do rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, z którym strony mogły się zapoznać w określonym terminie i wypowiedzieć się, co do przeprowadzonych dowodów i zebranych informacji dotyczących planowanego przedsięwzięcia. Z możliwości tej skorzystali: I. C. i P. B. - wyrażając w pismach sprzeciw wobec zmiany sposobu użytkowania, argumentując swoje zastrzeżenia nielegalnym charakterem prowadzonej w tym miejscu działalności i związaną z tym uciążliwością, jaką jest parkowanie samochodów pacjentów poza terenem należącym do inwestora..

W odpowiedzi na pozostałe zarzuty stron wyjaśniono, że mieszkańcy budynków sąsiednich posiadają możliwość dojazdu i parkowania na swoich posesjach od ul. P. lub od drogi gminnej. Ponadto stwierdzono, że każda nowa inwestycja w terenie powoduje w różnym stopniu zmianę jego charakterystyki i jest to typowe dla procesu rozwoju miasta, a usługi ochrony zdrowia nie zaliczają się do usług uciążliwych.

Wyjaśniono nadto, że wszelkie wątpliwości i uwagi dotyczące parkowania w pasie drogowym przyjmuje wg kompetencji zarządca drogi publicznej, którym jest w stosunku do ul. P. - ZDiK. Wskazano także, że inwestor w dniu 16 marca 2007 r. i 24 kwietnia 2007 uzupełniał wniosek o naniesienie trzech, a następnie kolejnych dwóch miejsc postojowych dla pacjentów na własnym terenie w odpowiedzi na monity stron i okolicznych mieszkańców.

Wobec wpłynięcia kolejnych dowodów w sprawie, zgodnie z art. 10 i 81 KPA organ zawiadomił strony o tym fakcie oraz wyznaczył termin do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w ww. sprawie. Z możliwości tej skorzystali mieszkańcy okolicznych budynków - w tym również strony postępowania, zwracając po raz kolejny uwagę na niewystarczająca ich zdaniem ilość miejsc postojowych dla pacjentów. Organ ustosunkował się do tych uwag w treści opisywanej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. P. i I. C., wywodząc, iż ustalona liczba miejsc parkingowych na działce inwestora jest zbyt mała i będzie powodowała utrudnienia w ruchu drogowym. Zdaniem strony odwołującej się także i wymiary miejsc parkingowych uniemożliwiają parkowanie pojazdów.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W głównych motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości jest podstawowym elementem prawa własności. Z kolei ochrona prawa własności stała się filarem ustroju Rzeczypospolitej Polskiej i podstawowym prawem ekonomicznym gwarantowanym przez art. 64 Konstytucji. Wskazano więc, iż niewątpliwie deklarowany przez Konstytucję prymat prawa własności i swobody zagospodarowania terenu potwierdza art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazujący, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Nadto wyjaśniono, że zgodnie z art. 56, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można, odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania tereny jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a z art. 52 ust. 3 powyższej ustawy wynika, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powołane przepisy stanowią o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że ilekroć wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy.

W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Działka objęta inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem Kolegium, z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, ale występują także budynki z przeznaczeniem na usługi (studio komputerowe, gabinety lekarskie, wykonywanie szyldów, reklam i napisów). Nadto Kolegium, odwołując się do poglądów doktryny, wyjaśniło, że kontynuacja funkcji, oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). (...).Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem zaś wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne" (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, str. 500). Kolegium podniosło, iż w rozpoznawanej sprawie, zmiana sposobu użytkowania obiektu z mieszkalnego na przychodnię lekarską nie jest sprzeczna z zasadą zachowania ładu przestrzennego w terenie. Dominująca zabudowa mieszkaniowa nie wyklucza bowiem możliwości lokalizacji przychodni, a usługi w zakresie zdrowia stanowią naturalną funkcję uzupełniającą dla zabudowy mieszkaniowej.

Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że warunek ten również został spełniony. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 powyższej ustawy, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej - od ul. P. Z dokonanej przez Kolegium analizy pozostałych przesłanek warunkujących uzyskanie decyzji lokalizacyjnej wynika, że także zostały one spełnione. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji. Teren nie wymaga także uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zamierzeniu inwestycyjnemu nie sprzeciwia się też żaden inny przepis prawa.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 omawianej ustawy. Z tego tez względu, mając na uwadze powołany, już przepis art. 56 ustawy - nie można było w ocenie organu odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy.

Badając legalność ustaleń zawartych w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu, Kolegium stwierdziło, że ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom. Organ I instancji prawidłowo oznaczył rodzaj zabudowy - "zabudowa usługowa". Zasadnie też wskazał na odstąpienie od określania parametrów zabudowy, skoro inwestycja nie spowoduje zmiany cech i parametrów zabudowy. W ocenie Kolegium, ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania.

W dalszej części Kolegium wyjaśniło, że nie budzi wątpliwości fakt, że organ miał obowiązek ustalić liczbę miejsc parkingowych biorąc pod uwagę, charakter inwestycji oraz całokształt sprawy. W rozpatrywanej sprawie, organ lokalizacyjny ustalił liczbę miejsc parkingowych na poziomie pięciu. W ocenie organu II instancji utworzenie przychodni lekarskiej na jednym piętrze budynku jednorodzinnego, ze względu na wielkość przyszłej przychodni, nie spowoduje dużego wzrostu natężenia ruchu drogowego i wystarczająca jest liczba miejsc parkingowych na poziomie ustalonym w decyzji lokalizacyjnej. Dodatkowo organ I instancji ustalił, iż wygospodarowanie miejsc parkingowych, inwestor obowiązany jest dokonać na działce objętej inwestycją. Takie wskazanie nie przesądza zdaniem Kolegium o konkretnej lokalizacji miejsc parkingowych, ale obliguje jedynie inwestora do ich utworzenia w liczbie pięciu. W tym kontekście zarzuty stron odwołujących się, a dotyczących wymiarów miejsc parkingowych nie mogą w ocenie Kolegium zostać uwzględnione.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium, nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania. Strony zostały bowiem prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego, wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym, a skład orzekający, dokonując własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ I instancji. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 KPA.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła W. P., żądając jej uchylenia jako naruszającej prawo i interes prawny skarżącej. Skarżąca zarzuciła, że obie decyzje wydano bez przeprowadzenia wizji lokalnej, opierając się jedynie na oświadczeniach inwestora.

W ocenie skarżącej organ bezpodstawnie przyjął, iż wniosek inwestora spełnia łącznie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto W. P. wskazała, że organ zupełnie pominął fakt narastających dla mieszkańców ulic K. i P. we W. uciążliwości spowodowanych natężeniem ruchu (przyjazd i parkowanie samochodów personelu zatrudnionego w gabinetach lekarskich przy ul. P. [...] oraz pacjentów) a tym samym zwiększoną emisją spalin. Inwestor nie zorganizował wjazdu z ul. P. na posesję nr [...] pomimo, że został do tego zobligowany decyzją nr[...]. Brak wjazdu na posesję przy ul. P.[...] uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie parkingu przy gabinetach lekarskich a przede wszystkim powoduje dewastacje trawników wzdłuż ulicy.

Zdaniem skarżącej pięć miejsc parkingowych przy tworzonym niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej, który obsługuje pacjentów z całego Dolnego Śląska, o czym świadczą tablice rejestracyjne zaparkowanych wzdłuż ulicy samochodów, nie zaspokoi potrzeb tego typu placówki na miejsca parkingowe bez uszczerbku dla mieszkańców sąsiednich domów. Kontynuacja zaś funkcji usługowej w zakresie ochrony zdrowia spowoduje ujemne skutki dla mieszkańców ul. K. i ul. P.

Powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na działce sąsiedniej funkcjonuje studio komputerowe oraz pracownia szyldów i reklamy, co wskazuje na spełnienie warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 ustawy jest zdaniem skarżącej nadinterpretacją przepisów tej ustawy i nie uwzględnia w zaistniałym stanie faktycznym jej interesów. Posesja bowiem, w której zdaniem organu funkcjonuje studio komputerowe posiada miejsca parkingowe oraz swobodny wjazd z ul. P.

Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji bez przeprowadzenia oględzin w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej przez P. K. stanowi zdaniem skarżącej naruszeniem zasady zawartej w art. 7 KPA.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę wskazując, iż przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania części obiektu nie jest sprzeczna z zasadą zachowania ładu przestrzennego w terenie, tym bardziej, że planowane zamierzenie stanowić będzie kontynuację dotychczasowej funkcji. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że decyzja z dnia [...] r., (Nr[...]) odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wydanej decyzji organ pierwszej instancji określając rodzaj inwestycji, linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych – posłużył się nazewnictwem wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 200r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Nadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił ilość miejsc parkingowych (minimum 5), od których urządzenia – zapewnienia na działce objętej warunkami zabudowy, organ uzależnił dopuszczalność planowanej inwestycji – zmianę sposobu użytkowania części obiektu. Jednocześnie Sąd wskazał, że szczegółowe ustalenia w tym zakresie będą przedmiotem postępowania na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut skargi, iż organy nie przeprowadzając oględzin przedmiotowej działki dopuściły się naruszenia przepisu art. 7 KPA – wydając skarżone decyzje. W ocenie sądu pierwszej instancji zbędne było przeprowadzenie przedmiotowych oględzin, przede wszystkim z tej przyczyny, ze kwestia konkretnego usytuowania wyznaczonej liczby miejsc parkingowych, uwzględniająca przepisy techniczne, oceniania będzie dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że również kwestie wpływu usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie w świetle prawa budowlanego uciążliwości lub niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej, będą badane w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA złożyła W.P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezzasadne uznanie, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. w zakresie uzgodnienia możliwości realizacji inwestycji z zarządcą drogi, została wydana zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi, mimo że wydanie decyzji Prezydenta W. z dnia[...]. nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania nie spowoduje zmiany cech, parametrów zabudowy zagospodarowania terenu. Skarżąca podnosi również, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. nie narusza chronionych prawem interesów osób trzecich, a przez to jest zgodna z przepisem art. 54 pkt 2d ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 2 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz warunkach zabudowy.

Pismem z dnia [...] r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wnosząc o oddalenie skargi.

Z kolei pismem z dnia [...] r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożył P. K. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 13 października 2009r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował i niewłaściwie zastosował w sprawie przywołaną wyżej normę prawną. Jak bowiem wskazano, nie można w świetle brzmienia, a także wykładni systemowej tej normy, zasadnie twierdzić, że wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa, wyrażający się przede wszystkim w kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu jest zawsze spełniony, gdy na obszarze działki objętej wnioskiem prowadzona jest już działalność, o którą występuje wnioskodawca i to nawet wówczas gdy w sąsiedztwie prowadzona jest tego typu działalność, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przyjęcie poglądu o swoistego rodzaju automatyzmie w tej mierze zaważyło na treści zaskarżonego wyroku. Tymczasem o automatyzmie takim nie może być mowy. Inaczej bowiem trzeba oceniać sytuację kiedy określony typ funkcji terenu istniejący w sąsiedztwie, a towarzyszący funkcji podstawowej ( w niniejszej sprawie usługi na rzecz osiedla mieszkaniowego), a inaczej kiedy funkcje o charakterze infrastrukturalnym w stosunku do funkcji podstawowej określonego terenu zdecydowanie wykraczają poza obszar, na którym mają być lokalizowane. W tym pierwszym przypadku, statuowana art. 61 ust. 7 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, zasada dobrego sąsiedztwa będzie spełniona, zaś w drugim przypadku wręcz przeciwnie. Jeżeli tak to rozstrzygające znaczenie w sprawie warunków zabudowy określonej inwestycji, towarzyszącej podstawowej funkcji terenu będzie miało ustalenie zakresu prowadzonej działalności, dla której wnioskodawca żąda warunków zabudowy. Tym bardziej nie może o tym przesądzać prowadzona działalność na działce objętej wnioskiem o warunki zabudowy. To, że na parterze budynku mieszkaniowego prowadzona jest już działalność usługowa – gabinet lekarski nie rodzi a priori obowiązku ustalenia warunków dla zmiany sposobu użytkowania całego budynku na usługi medyczne – niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Może być bowiem i tak, że pojedynczy gabinet lekarski to rzeczywiście realizacja funkcji infrastrukturalnej osiedla, ale więcej takich gabinetów (zakład opieki zdrowotnej) już niekoniecznie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu będzie zobowiązany do oceny czy poczynione w sprawie ustalenia dają podstawę do tego, aby przyjąć, ze zmiana sposobu użytkowania części mieszkalnej przedmiotowego budynku na zakład opieki zdrowotnej mieści się w infrastrukturze obszaru, na którym zlokalizowany jest ww. budynek czy też nie. Dokonując takiej oceny Sąd pierwszej instancji winien mieć też na uwadze charakter i zakres funkcji usługowych prowadzonych w sąsiedztwie, stosownie do wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia Sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego

Rozpoznając niniejszą sprawę, zważyć należy, iż zgodnie za art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego Sąd pierwszej instancji nie posiada swobody w zakresie wykładni prawa jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Ocena wyrażona więc przez NSA wiąże Sąd rozpoznający sprawę ponownie.

Stosownie zatem do powyższego, zasadnym jest wskazanie, iż w wyroku z dnia 13 października 2009r. Naczelny Sąd Administracyjny zobligował sąd pierwszej instancji do oceny czy poczynione w sprawie ustalenia dają podstawę do przyjęcia, że zmiana użytkowania części mieszkalnej budynku na zakład opieki zdrowotnej mieści się w infrastrukturze obszaru, na którym zlokalizowany jest niniejszy budynek, mając na względzie charakter i zakres funkcji usługowych prowadzonych w sąsiedztwie.

Przepis z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) statuuje jeden z warunków uzależniających wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego stanowiąc wymóg zabudowy działki w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z opisanej powyżej regulacji normatywnej wywieść można, iż planowana inwestycja musi być nie tylko zbieżna z gabarytami i formą architektoniczną istniejących obiektów budowlanych, linią zabudowy, intensywnością wykorzystania terenu, ale obligatoryjnym jest również dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów już istniejących. Dopiero zgodność tychże aspektów zapewnia poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 lipca 2008r. (sygn. akt IISA/Gd 848/07), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wymóg kontynuacji funkcji chroni "interesy właścicieli już zabudowanych nieruchomości, których właściciele ponieśli określone nakłady inwestycyjne, przed budową nowych obiektów o funkcji niezgodnej z istniejącą, zmieniającą charakter danej dzielnicy i istniejące warunki korzystania z ich nieruchomości. Umożliwia także ocenę przez przyszłych inwestorów - nabywców nieruchomości - przeznaczenia danego terenu i możliwości realizacji ich planów inwestycyjnych. Zaznaczyć należy, iż z jednej strony obowiązek dostosowania się do funkcji istniejących obiektów ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości, który zamierza rozpocząć inwestycję, a w którego interesie leży nieskrępowane korzystnie z nieruchomości i możliwości jej zabudowy. Z drugiej jednak strony, wobec przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji, istnienie na danym terenie zabudowy o określonej funkcji stanowi warunek umożliwiający w ogóle realizację jakiejkolwiek inwestycji na terenach nieobjętych planem zagospodarowania przestrzennego".

Z akt niniejszej sprawy, a dokładniej z wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że objęta zamiarem inwestycyjnym działka przy ul. P. [...] we W., zlokalizowana jest na obszarze, w którym funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ze wskazaniem jednak, iż na terenie tym znajdują się również budynki o funkcji usługowej – w zakresie reklam i studio komputerowe oraz w budynku objętym wnioskiem - gabinet lekarski.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę powyższe ustalenia w zakresie okoliczności stanu faktycznego, a dokładniej w przedmiocie cech charakterystycznych obszaru analizowanego nie dają wystarczających podstaw do tego, aby możliwe było rozstrzygnięcie, że zmiana sposobu użytkowania części mieszkalnej niniejszego budynku na zakład opieki zdrowotnej mieści się w infrastrukturze obszaru, na którym zlokalizowany jest tenże budynek. Z tego też względu zasadnym jest ponowne rozpatrzenie przez organ lokalizacyjny niniejszej sprawy i ustalenie, czy istotnie funkcja planowanej działalności, dla której wnioskodawca żąda warunków zabudowy mieści się w infrastrukturze jej funkcji podstawowej, w rozpatrywanym przypadku - funkcji mieszkalnej, mając na względzie to, że jak zauważył w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2009r. "pojedynczy gabinet lekarski to rzeczywiście realizacja funkcji infrastrukturalnej osiedla, ale więcej takich gabinetów (zakład opieki zdrowotnej) już niekoniecznie". Zważyć także należy, iż przyjęcie przez ustawodawcę w postępowaniu lokalizacyjnym zasady dobrego sąsiedztwa ma na celu zapewnienie ochrony istniejącej zabudowy i jej funkcji. Z tego też względu przeznaczenie terenu dla pełnienia innej funkcji niż ta zakreślona jako podstawowa jest zasadne wówczas, gdy służy obsłudze tej pierwotnej.

Wobec powyższego, rozpoznając ponownie sprawę i dokonując oceny zasadności dopuszczenia na wskazanym obszarze zabudowy pełniącej funkcję usługową, organ lokalizacyjny, winien mieć na względzie także i to, że nie tylko rodzaj danej funkcji towarzyszącej, ale również sposób jej prowadzenia winien być podporządkowany podstawowemu celowi. Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika bowiem, iż w określonych warunkach niezbędne jest przyjęcie tożsamej funkcji a wyjątek może dotyczyć tylko zabudowy pozostającej w zgodzie z funkcją podstawową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009r., sygn. akt IIOSK 1636/08). Zasadnym jest również i wskazanie, że dopuszczenie decyzją lokalizacyjną prowadzenia działalności usługowej winno być poprzedzone rozważeniem przez organ czy prowadzenie danego rodzaju działalności usługowej wiąże się ze wzmożonym hałasem, ruchem, które w konsekwencji mogą stanowić niedogodność utrudniającą realizację funkcji mieszkaniowej .

Brak stosownych ustaleń w powyższej kwestii - w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę - stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego sprawy, spowodowane niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, a zatem uchybienie postanowieniom art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis bowiem z art. 77 § 1 KPA zapewniając realizację zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 KPA, obliguje organ prowadzący postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz, Warszawa 2006, s. 402 - 405).

Konkludując, zaniechanie wyjaśnienia przez organy administracyjne w toku postępowania lokalizacyjnego czy planowaną zmianę sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej w niniejszym przypadku pojmować należy jako mieszczącą się w infrastrukturze obszaru, na którym zlokalizowany jest ww. budynek czy też nie, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II uzasadnione jest postanowieniami art. 152 powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach – art. 200.