Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 669/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Przepis art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ gminnym nie określa skutków prawnych działania rady w składzie przekraczającym wielkość ustawową.

2. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała ta zawiera przynajmniej jedną normą postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym byłaby ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z artykułem 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718/ podlegałby obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa.

TEZY

1. Przepis art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ gminnym nie określa skutków prawnych działania rady w składzie przekraczającym wielkość ustawową.

2. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała ta zawiera przynajmniej jedną normą postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym byłaby ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z artykułem 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718/ podlegałby obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Suwałkach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 681/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Suwałkach na uchwałę Rady Miasta Sejny z dnia 25 stycznia 2005 r. nr XXII/145/05 w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.


UZASADNIENIE

U Z A D A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 681/05 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Suwałkach na uchwałę Rady Miasta Sejny z dnia 25 stycznia 2005 r. Nr XXII/145/05 w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Rada Miasta Sejny podjęła w dniu 25 stycznia 2005 r. uchwałę nr XXII/145/05 zmieniającą uchwałę Rady Miasta z dnia 30 grudnia 2004 r. nr XXI/140/04 w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, poprzez zmianę brzmienia § 3 dotyczącego terminu jej wejścia w życie i uznaniu, iż nie podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego lecz wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Z protokołu sesji Rady Miasta Sejny odbytej dnia 25 stycznia 2005 r. wynika, iż powodem zmiany pierwotnego zapisu zawartego w uchwale nr XXI/140/04 było to, że "w naszym województwie uznano, że nie należy tej uchwały publikować; organ nadzorczy uznał, że nie jest to akt prawa miejscowego i należy dostosować uchwałę do wymogów organu nadzoru".

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Prokurator Okręgowy w Suwałkach. Zarzucił iż rażąco narusza ona art. 14 i 17 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.) uchwała w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, który obejmuje w szczególności:

– analizę potrzeb oraz plan remontów,

– planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach,

– zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu i inne postanowienia zawiera przepisy prawa miejscowego, powszechnie obowiązujące na obszarze gminy. Przyjęte w tym programie założenia mogą wpływać i kształtować sytuację prawną mieszkańców gminy w przyszłości.

Skoro zatem przedmiotowa uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to w ocenie skarżącego, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Skarżący podniósł także, że zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę, której skład jest niezgodny z przepisem art. 17 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego, w skład rady w gminach do 20 tys. mieszkańców wchodzi piętnastu radnych i tylu właśnie radnych winno być w Radzie Miasta Sejny. Prokurator wskazał, iż uchwałą nr XII/66/03 z 16 grudnia 2003 r. Rada Miasta Sejny postanowiła o wygaszeniu mandatu radnego M. A. Rozpoznający skargę zainteresowanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem w sprawie II SA/BK 43/04 stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. Tymczasem zarządzeniem nr 2/04 z dnia 5 stycznia 2004 r. Wojewoda Podlaski ogłosił wybory uzupełniające do Rady Miasta w Sejnach, które odbyły się 14 marca 2004 r. Mandat radnego M. A. objęła inna osoba. Skarga kasacyjna skierowana przez Gminę Miasta Sejny nie została dotychczas rozpoznana przez NSA.

Spowodowało to, że liczba radnych posiadających obecnie mandat wynosi 16 osób, a więc uchwały podejmowane są w składzie przekraczającym ilość ustawową. Prokurator dodał również, że Przewodniczący Rady Miasta w Sejnach "nie uznaje" M. A. za radnego i traktuje go jak mieszkańca miasta uczestniczącego w sesji Rady.

Rada Miasta Sejny w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji aktu prawa miejscowego, ani też nie ustanawiają zasad publikacji uchwał samorządów.

Z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym wynika wyraźnie, że akty prawa miejscowego wydaje się w zamiarze ściśle określonym, dotyczącym wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminnym czy zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Pojęcie ustawowe "zasady" a pojęcie "program" są różne.

Zdaniem Rady Miasta Sejny, program nie stanowi aktu prawa miejscowego dlatego, że realizuje politykę mieszkaniową, a jego treść z założenia ma znaczenie kierunkowe, niekonkretyzujące uprawnień lub obowiązków podmiotów zewnętrznych.

Natomiast uchwały są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Oznacza to, że każda uchwała podjęta jest zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym (art. 14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazał, że nie jest kompetentny do wypowiadania się w kwestii ukształtowania liczebnego składu rady gminy. Skład rady kreowany jest bowiem w drodze wyborów (w danym przypadku – w drodze wyborów uzupełniających), zatem rozwiązania zaistniałego stanu rzeczy poszukiwać należy na gruncie przepisów ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów (ustawa z 16 lipca 1998 r., jedn. tekst: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Zaś rozstrzyganie o ważności wyborów, także o ważności wyboru uzupełniającego radnego należy, zgodnie z ordynacją, do kognicji sądu okręgowego.

Gdy zaś chodzi o podjęcie zaskarżonej uchwały (a także uchwały pierwotnej, zmienionej zaskarżoną uchwałą), Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż została ona podjęta z zachowaniem reguł art. 17 oraz 14 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jak wynika z przedstawionych list obecności na obradach Rady Miasta Sejny: w dniu 30 grudnia 2004 r. w posiedzeniu uczestniczyło 15 radnych, zaś w dniu 25 stycznia 2005 r. – 14 radnych. A zatem uchwała zmieniająca z dnia 25 stycznia 2005 r. (a także uchwała pierwotna z dnia 30 grudnia 2004 r.) zostały podjęte przy zachowaniu, wymaganych przepisem art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, wielkości co do quorum oraz większości głosów. W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ze względu na naruszenie przepisu art. 14 ustawy.

Odnośnie charakteru prawnego uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie można jej uznać za akt prawa miejscowego. Przepisy art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego z 21 czerwca 2001 r. (Dz. U. Nr 71, poz. 733 z późn. zm.) regulują dwa rodzaje dokumentów dotyczących mieszkaniowego zasobu gminy:

1) wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy,

2) zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

O ile zasady wynajmowania lokali, będące w istocie elementem zasad zarządu mieniem gminy, zakwalifikować należy do aktów prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), o tyle wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym nie ma takiego charakteru. Decyduje o tym treść i charakter prawny, postanowień zawartych w tym dokumencie. Treścią programu są zapisy mające charakter prognoz, analiz, planów i zasad polityki, jaką mają prowadzić organy wykonawcze. Nie są to zapisy mające charakter normatywny. Nie ma oczywiście ustawowej definicji "aktu prawa miejscowego", lecz nie ulega wątpliwości, iż za prawo miejscowe mogą być uznane jedynie przepisy mające charakter norm prawnych. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności (generalności) i abstrakcyjności. Charakter generalny posiadają normy, które określają adresata poprzez wskazanie jego cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy polega na tym, że jej dyspozycja określająca postępowanie adresata ma zastosowanie w wielu, powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Natomiast postanowieniom "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Sejny na lata 2005 - 2009" brak jest cech generalności i abstrakcyjności, stąd też nie ma on cech wymaganych do uznania za normy prawne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, aby zapisy programowe stały się normą prawną powszechnie obowiązującą muszą przybrać formę aktu prawa miejscowego. Przykładowo Sąd wskazał, iż określone w uchwale programowej "zasady polityki czynszowej" nie mają charakteru prawa miejscowego. Dopiero w oparciu o zasady polityki czynszowej, organ wykonawczy gminy – na podstawie art. 8 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego – ustala stawki czynszu. I ten akt organu wykonawczego jest aktem prawa miejscowego, albowiem stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości czynszu w umowach najmu lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, to nie ma obowiązku jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, zgodnie z przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270ze zm. zwanej dalej w skrócie Ppsa, skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Okręgowy w Suwałkach i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.):

– art. 14 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu iż uchwała Rady Miasta Sejny z dnia 25 stycznia 2005 r. nr XXII/145/05 podjęta została z zachowaniem ww. przepisów, podczas, gdy w rzeczywistości została ona podjęta przez Radę Miasta Sejny w składzie przekraczającym liczbę radnych przewidzianą w ustawie dla gmin tej wielkości,

– art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż uchwała Rady Miasta Sejny z dnia 30 grudnia 2004 r. nr XXI/140/04 w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, nie jest aktem prawa miejscowego, podczas gdy treść ww. uchwały wraz z załącznikiem A wskazuje, iż zawiera ona normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym i znajduje zastosowanie do adresatów znajdujących się na terytorium gminy,

– art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) poprzez ich błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż uchwała Rady Miasta Sejny z dnia 30 grudnia 2004 r. nr XXI/140/04 nie podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, a co jest konsekwencją nieuznania tej uchwały za akt prawa miejscowego, podczas gdy treść ww. uchwały wraz z załącznikiem A wskazuje, iż jest ona aktem prawa miejscowego i tym samym podlega obowiązkowi publikacji.

Powołując się na powyższe naruszenia prawa Prokurator Okręgowy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Sejny z dnia 25 stycznia 2005 r. nr XXII/145/05 zmieniającej uchwałę z dnia 30 grudnia 2004 r. nr XXI/140/04 w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

W motywach skargi kasacyjnej wskazał, że w Radzie Miasta Sejny zaistniała niezgodna z prawem sytuacja polegająca na tym, że w skład rady wchodziło 16 radnych, w tym M. A., podczas gdy przepis art. 17 ustawy z o samorządzie gminnym wyraźnie w pkt 1 stanowi, iż w gminach do 20.000 mieszkańców (czyli tak jak w Sejnach) liczba radnych wynosi 15 osób. Ustawa nie przewiduje przy tym odstępstwa od wskazanej w art. 17 pkt 1 liczby radnych, a przepis ten jest bezwzględnie wiążący. W ocenie skarżącego, w sytuacji, gdy faktyczna liczba radnych przewyższa tę, jaką dopuszcza ustawa, uchwała nie może być podjęta. Ponadto, powstaje wówczas wątpliwość jak powinno być liczone wymagane przez art. 14 ustawy quorum niezbędne do zdolności do podejmowania uchwał, czy od liczby 15 radnych, tak jak to wynika z art. 17 pkt. 1 (ustawowy skład rady), czy też od liczby 16 radnych (tak jak to miało miejsce w rzeczywistości).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej niewłaściwy jest również pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, iż o ważności wyboru uzupełniającego radnego, a tym samym o ukształtowaniu się liczebnego składu rady powinien rozstrzygać sąd okręgowy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw, bowiem art. 58 powołanej ustawy nie przewiduje sytuacji, w której sąd powszechny rozpatrywałby protest dotyczący samej zasadności ogłoszenia wyborów uzupełniających i powstania na skutek tego ponadnormatywnej liczby radnych.

W ocenie skarżącego już sam fakt podjęcia uchwały, przy istniejącym ponadnormatywnym składzie liczbowym Rady Miasta powinien skutkować stwierdzeniem nieważności takiej uchwały.

W skardze kasacyjnej wskazano również, iż wnikliwa analiza treści uchwały Rady Miasta Sejny z dnia 30 grudnia 2004 r. wraz z załącznikiem pozwala dostrzec, iż w rozdziale IV wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowane zostały zasady polityki czynszowej dotyczącej zasobów mieszkaniowych Gminy Miasta Sejny. W § 8 Programu wskazano, iż stawki czynszowe ustala Burmistrz Miasta Sejny z uwzględnieniem zasad zawartych w tym programie. Z kolei w § 9 znalazło się uregulowanie stanowiące, iż przy ustalaniu wysokości czynszu należy uwzględniać czynniki podwyższające lub obniżające, zmieniające wysokość w stosunku do stawki bazowej w sposób określony w załączniku A. Załącznik ten zawiera dane dotyczące szczegółowego sposobu ustalania wysokości czynszu.

W ocenie autora skargi kasacyjnej zawartość treściowa rozdziału IV Programu – zasady polityki czynszowej oraz sposób ich zredagowania wskazują, iż Burmistrz Miasta Sejny jest bezwzględnie zobowiązany do przestrzegania znajdujących się tam uregulowań, dotyczących sposobu ustalania wysokości czynszu w zasobach komunalnych gminy. Ma to oczywiste przełożenie na interesy mieszkańców Miasta Sejny, którzy w takich zasobach komunalnych zamieszkują. Oczywistym jest zatem, iż normy zawarte w tym rozdziale mają charakter abstrakcyjny i generalny. Przede wszystkim adresaci tych norm (mieszkańcy Sejn korzystający z zasobów komunalnych) określeni są jedynie poprzez wskazanie ich cech, a nie poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Ponadto dyspozycja normy określająca zachowanie adresata ma zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w konkretnej sytuacji. Zapisy programu nie są zatem jedynie prognozami, analizami, planami, czy też zasadami polityki, jaką mają prowadzić organy wykonawcze, w tym wypadku Burmistrz Miasta Sejny. Burmistrz bowiem w żadnym wypadku, przy ustalaniu wysokości stawek czynszowych, nie może wykroczyć poza uregulowania zawarte w rozdziale IV i załączniku A do programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Uregulowania te mają zatem bezpośrednie przełożenie na obowiązki mieszkańców gminy.

W ocenie skarżącego powyższa argumentacja jednoznacznie wskazuje, iż uchwała Rady Miasta Sejny z dnia 30 grudnia 2004 r. nr XXI/140/04 powinna być uznana za akt prawa miejscowego, a tym samym, zgodnie z treścią art. 42 ustawy o samorządzie gminnym powinna być publikowana w sposób określony w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Burmistrz Miasta Sejny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w kwestii liczebnego składu rady gminy wypowiedział się w piśmie z dnia 7 grudnia 2004 r. Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej stwierdzając, że wybór radnej był przeprowadzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, w związku z czym mandat posiada nowo wybrana radna przy zachowaniu mandatu radnego przez M. A.

Burmistrz podniósł również, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem przepis ten dotyczy zasad zarządu mieniem gminy, a nie ustalania programów działania. Natomiast art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) wskazuje, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować m. innymi zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. To sformułowanie w żaden sposób nie przesądza o tym, że program jako całość stanowi prawo miejscowe. Program określa treści, które z założenia mają znaczenie kierunkowe, niekonkretyzujące uprawnień lub obowiązków podmiotów zewnętrznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie pomimo, że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Jako niezasadny ocenić należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 14 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 14 cyt. ustawy uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Przepis ten w sposób wiążący normuje dwie kwestie łączące się z podejmowaniem uchwał: zwykłą większość głosów i obecność co najmniej połowy ustawowego składu rady. Każda z nich może być zmieniona przez przepis prawa powszechnie obowiązującego. Ustawowy skład rady określa się na podstawie art. 17 omawianej ustawy, który wiąże liczbę radnych z zaludnieniem gminy. Stosownie do art. 17 pkt 1 cyt. ustawy liczba radnych w Radzie Miasta Sejny powinna wynosić 15 radnych. Faktycznie wynosiła 16 osób. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że przepis ustawy o samorządzie gminnym nie określa skutków prawnych działania rady w składzie przekraczającym wielkość ustawową.

Zagadnieniem wymagającym rozważenia w tej sprawie była kwestia, czy istnienie ponadustawowego składu Rady Miasta Sejny miało wpływ na ważność zaskarżonej uchwały (a także uchwały pierwotnej zmienionej zaskarżoną uchwałą). Z przedstawionych dokumentów, tj. list obecności na obradach Rady Miasta wynika, że w dniu 30 grudnia 2004 r. rzeczywisty skład Rady wynosił 15 radnych, a w dniu 25 stycznia 2005 r. 14 radnych. Zatem stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że zarówno uchwała zmieniająca jak i pierwotna zostały podjęte przy zachowaniu wymogów określonych w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym wielkości co do quorum oraz większości głosów było prawidłowe.

Trafny jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Istota sprawy sprowadzała się bowiem do oceny, czy uchwała Rady Miasta Sejny w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Sejny jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, czy też nie jest aktem prawa miejscowego i obowiązkowi ogłoszenia nie podlega.

Trafne jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że dla uznania danej uchwały za akt prawa miejscowego wymagane są takie cechy jak generalność i abstrakcyjność. W ocenie tego Sądu powołana uchwała Rady Miasta cech takich nie zawiera.

Nie można jednak podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zawarte w załączniku do uchwały Rady Miasta Sejny Nr XXI/140/04 z dnia 30 XII 2004r. "zasady polityki czynszowej nie mają charakteru prawa miejscowego, gdyż dopiero w oparciu o nie, organ wykonawczy gminy będzie ustalał stawki czynszu. Tymczasem zgodnie z § 8, 9 wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Sejny w latach 2005-2009r. stanowiącego w/w załącznik stawki czynszowe ustala Burmistrz Miasta Sejny z uwzględnieniem zasad zawartych w tym programie. Przy ustalaniu wysokości czynszu należy uwzględniać czynniki podwyższające lub obniżające, zmieniające wysokość w stosunku do stawki bazowej w sposób określony w załączniku A. Wspomniany załącznik określa szczegółowo sposób ustalania wysokości czynszu.

Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy m.in. rozdziału IV Programu oraz załącznika A i nie rozważył, czy uregulowania te nakładające na Burmistrza przy ustalaniu wysokości stawek czynszu dla mieszkańców Sejn korzystających z zasobów komunalnych obowiązek stosowania zawartych w tym rozdziale i załączniku unormowań powodują, że posiadają one cechy wymagane do uznania ich za normy prawne.

Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała ta zawiera przynajmniej jedną normą postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym byłaby ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z artykułem 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust 1 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlegałby obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżony wyrok uchylił i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania.