Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2708/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 3, art. 89 ust. 1, art. 85 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 183 par. 1 art. 141 par. 4, art. 134 i art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 336, art. 652
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 437/12 w sprawie ze skargi W. S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W. S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 437/12, oddalił skargę W. S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania W. S.A. Oddział [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r. o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 26.996,28 zł za zniszczenie dębu czerwonego o obwodzie pnia 36 cm, rosnącego w liniach rozgraniczających [...] w Warszawie, w rejonie ul. [...] na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], będącej własnością Skarbu Państwa, na której w imieniu władającego - Zarządu Dróg Miejskich - zarząd zielenią przyuliczną sprawuje Zarząd Oczyszczania Miasta i odroczeniu uiszczenia tej kary na okres 3 lat od dnia wydania decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że przedmiotowa działka stanowiąca pas drogowy [...] w rejonie ul. [...] jest własnością Skarbu Państwa, dlatego wyłączenie Prezydenta m. st. Warszawy a także Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy od załatwienia przedmiotowej sprawy, zgodnie z art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, nie ma tu zastosowania. Jako dowody w sprawie zniszczenia dębu przez odwołującą się przyjęto m.in.: protokół z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie zniszczenia drzewa sporządzony z udziałem przedstawiciela Spółki przez przedstawiciela Zakładu Oczyszczania Miasta, dokumentację fotograficzną obrazującą zniszczenie systemu korzeniowego drzewa na skutek prowadzenia prac ziemnych w związku z przebudową chodnika w [...]. W protokole oględzin z dnia [...] października 2011 r. wskazano uczestniczącej w oględzinach przedstawicielce strony, że przyjęto do akt sprawy powołane dowody z dnia [...] lipca 2011 r. Strona odwołująca się nie sprzeciwiła się przyjęciu do sprawy tych dowodów, ani też ich nie kwestionowała. Wskazano również, że nie można odstąpić od nałożenia kary za "zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych" - art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody - z tego powodu, że za usunięcie danego drzewa nie pobiera się opłaty w myśl art. 86 ust. 1 powołanej ustawy.

W skardze na ostateczną decyzję W. S.A. Oddział [...] zarzuciła nieustosunkowanie się do zarzutu, że zgodnie z art. 90 ustawy o ochronie przyrody decyzję w odniesieniu do gruntów gminnych nakłada starosta. Na podstawie uchwały Rady m. st Warszawy Prezydent mógł przekazać do kompetencji dzielnic tylko sprawy dotyczące drzew na gruntach prywatnych. Przedmiotowe drzewo stoi na gruncie gminnym. W tej sytuacji Prezydent i jego administracja są wyłączeni z urzędu przez wzgląd na art. 24 i 25 k.p.a. Strona podkreśliła, że to nie skarżąca uszkodziła drzewo. Karę można nałożyć jedynie na sprawcę, a skarżąca nie jest sprawcą. Karę można ponadto nałożyć za zniszczenie drzewa. Tymczasem nikt drzewa nie zniszczył, bo drzewo żyje. Można mówić o przypadkowym uszkodzeniu drzewa, ale za to kary nie można nałożyć, bo przepis mówi wyłącznie o zniszczeniu drzewa (a nie jego uszkodzeniu). Skarżąca, mimo że nie była do tego zobowiązana, zatroszczyła się o to drzewo, czyniąc zadość ust. 6 art. 88 ustawy, co w ogóle powoduje konieczność umorzenia kary, jeżeli rzeczywiście ktokolwiek to drzewo zniszczył.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał m.in., że zgodnie z Protokołem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Zarząd Dróg Miejskich przekazał pas drogowy (min. przedmiotową działkę) - w celu wykonania robót drogowych związanych z obsługą komunikacyjną budynku handlowo - usługowego z parkingami w podziemiu u zbiegu ulic [...], [...] i [...]w Warszawie, tj. budową wyspy segregacyjnej, wymianą krawężników oraz nawierzchni ciągu pieszego w pasie drogi [...] przy wylocie z ul. [...] – W. SA Oddział [...]. W postępowaniu I instancji, które toczyło się z udziałem skarżącej, skarżąca nie podnosiła, że inna firma uszkodziła drzewo; jakkolwiek różne inne firmy również występują w tej sprawie. Na podstawie materiału dowodowego ustalono, że podmiotem, który zniszczył (uszkodził) drzewo jest W. SA. Oddział [...]. To czy drzewo zachowa żywotność, można będzie stwierdzić po upływie 3 lat, zgodnie bowiem z art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody kara jest umarzana po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa lub krzewu. Zatem art. 88 ust. 4 obejmuje swoim zakresem również takie uszkodzenie drzewa, (które jest zniszczeniem), które może okazać się trwałym zniszczeniem.

W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2012 r. skarżąca wskazała, że jest instytucjonalnym inwestorem niezatrudniającym pracowników, dlatego nie mogła zniszczyć drzewa. Stosowanie zaś sankcji administracyjnych i to tak bolesnych jak sankcje w sprawach ochrony przyrody wymaga bezwzględnie indywidualizacji sprawcy i stwierdzenia jego winy. Na Spółkę można nałożyć karę tylko wtedy, gdy jest sprawcą zniszczenia drzewa.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że na mocy protokołu przekazania skarżącej terenu pasa drogowego sporządzonego w dniu [...] czerwca 2011 r. skarżąca stała się posiadaczem tego terenu, dlatego dla ponoszenia przez nią odpowiedzialności za jego utrzymanie w określonym stanie faktycznym - co wynika także z powołanego protokołu - nie ma znaczenia okoliczność formy prawnej, w jakiej działa skarżąca. Posiadaczem nieruchomości może być bowiem nie tylko osoba fizyczna, lecz także osoba prawna.

Podkreślono, że art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody co prawda nie określa podmiotu zobowiązanego do uiszczenia wskazanej kary, jednakże w ocenie Sądu jest nim m.in. posiadacz nieruchomości, którego posiadanie może wynikać z określonego tytułu prawnego lub może mieć charakter samoistny. W art. 88 ust. 3, 5 i 6 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie bowiem wskazano na obowiązki posiadacza nieruchomości wynikające ze zdarzeń określonych w art. 88 ust. 1, a więc także w przypadku zniszczenia drzewa.

Sąd zauważył, że z ustaleń organu pierwszej instancji - opisanych w protokole oględzin - wynika zaś, iż zniszczenie drzewa było efektem robót budowlanych dotyczących chodnika. Roboty te były natomiast wykonywane w ramach inwestycji realizowanej przez skarżącą. Powierzenie wykonania prac budowlanych określonym wykonawcom tych robót nie oznacza przekazania terenu w posiadanie tych wykonawców. Władanie placem budowy w ramach umowy o roboty budowlane nie jest bowiem posiadaniem nieruchomości, lecz jedynie jej dzierżeniem, czyli władaniem za skarżącą i dla skarżącej. Skarżąca nie kwestionuje zaś posiadania przedmiotowego terenu.

Sąd podniósł także, że normatywny związek zależności pomiędzy ust. 3 i 4a ust. 1 art. 88 ustawy o ochronie przyrody oznacza, iż pojęcie "zniszczenie drzew" użyte w art. 88 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nie wyklucza zachowania żywotności tego drzewa, dlatego pojęcie to obejmuje także "uszkodzenie" użyte w art. 88 ust. 3 powołanej ustawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku W. S.A. z siedzibą w Warszawie zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niezebraniu materiału dowodowego niezbędnego do określenia, kto jest sprawcą zniszczenia drzewa, jaki jest udział w tym skarżącej, co jest szczególnie istotne wobec faktu, że skarżący zaprzecza jakiemukolwiek swojemu udziałowi w zniszczeniu drzewa,

2. art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nierozpoznaniu zarzutów skargi do WSA, a w szczególności zarzutu, że skarżąca nie miała udziału w zniszczeniu drzewa, że nie była posiadaczem terenu, na którym jest drzewo, że nie miała motywu do zniszczenia drzewa oraz, że skarżąca nie odpowiada za ewentualne ekscesy innych profesjonalnych uczestników procesu budowlanego, szczególnie, gdy mają uprawnienia budowlane i doświadczenie przy tego typu pracach, a ustawa kreuje domniemanie właśnie ich odpowiedzialności (art. 429, 436 i 652 kc) za delikty (w tym należy także rozumieć delikty administracyjne),

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na uzasadnieniu wyroku w sposób uniemożliwiający prześledzenie, jak WSA rozpatrywał zarzuty skargi, a także dlaczego WSA uznał za istotne, że wykonawca robót był tylko dzierżycielem, nie wypowiadając się w ogóle co do roli skarżącej (a właściwie jej braku) przy niszczeniu drzewa. Wszędzie, gdzie mowa o niszczeniu w niniejszej skardze, w istocie rzeczy chodzi o rzekome niszczenie zarzucane przez organy, bo materiał dowodowy w aktach sprawa nie daje powodów do uznania, że do niszczenia w ogóle doszło;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody ("Ustawa") poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nakładaniu kary na osobę, która nie miała żadnego udziału w niszczeniu drzewa, ani posiadaczem drzewa nie była, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek domniemań, aby osoba ta odpowiedzialność za drzewo ponosiła; tym samym kara została nałożona w sposób dowolny,

2. art. 436 kc poprzez jego niezastosowanie polegające na próbie obciążenia skarżącego ryzykiem ruchu pojazdu mechanicznego, który do skarżącego nie należy, którym skarżący nie kierował i w ogóle którym skarżący nie władał, a co najwyżej pojazd ten należał do innego profesjonalnego uczestnika procesu budowlanego,

3. art. 652 kc w zw. z art. 429 poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący odpowiada za ewentualne ekscesy profesjonalnych wykonawców i zarządców nawet wówczas, gdy im protokolarnie przekaże teren budowy,

4. art. 86 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na obciążaniu skarżącego karami za spowodowanie pogorszenia stanu środowiska przez inny podmiot działający w tym przypadku bez żadnego zawinionego czy bezprawnego udziału skarżącego,

5. art. 90 Ustawy w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że organy dzielnicy mogą orzekać w sprawie nakładania kary za zniszczenie drzew, którymi ten Prezydent ustawowo zarządza i które na zasadzie wyłączności posiada, jak również poprzez uznanie, że ziszczenie się warunku umożliwiającego egzekucję kary (niezachowanie żywotności przez drzewo), może być całkowicie zależne od działań i zaniechań jednostek podległych Prezydentowi, a w ogóle nie jest zależne od skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie, uznając iż jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akr SK 6/21.

Postanowieniem z dnia 23 września 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie kasacyjne, ponieważ w dniu 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie o sygn. SK 6/12, stanowiącej podstawę zawieszenia postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Wskazane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi i ich uzasadnienia prowadzi do konstatacji, że skarżąca kasacyjnie Spółka uprawdopodobniła skutecznie istnienie związku przyczynowego między istotnym naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego wyroku.

W świetle powyższych rozważań należy podzielić zarzut kasacji przekroczenia przez Sąd pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej, jak i wadliwej oceny zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Sąd nieprawidłowo uznał, że okoliczności faktyczne sprawy zostały bezspornie ustalone, a zgromadzony materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z pózn. zm.), prace ziemne oraz inne prace związane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, prowadzone w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów na terenach zieleni lub zadrzewieniach powinny być wykonywane w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. Natomiast zniszczenie drzewa spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych podlega administracyjnej karze pieniężnej (art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że organy zaniechały wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, pod kątem ustalenia czy w sprawie doszło do zniszczenia drzewa. Nie ustaliły faktycznego sprawcy zniszczenia drzewa. Ustawa o ochronie przyrody nie definiuje na jej potrzeby pojęcia posiadacza, a zatem należy posiłkować się w tym zakresie kodeksem cywilnym. W tytule IV, w art. 336 k.c. ustawodawca określił, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Należy zatem zgodzić się z argumentacją skargi, że jeżeli wykonawca robót budowlanych jest dzierżycielem, na podstawie przejęcia w trybie art. 652 k.c., to na podstawie protokołu zawartego z ZDM, takim samym dzierżycielem jest skarżąca. ZDM nie oddaje terenu w żadną formę znanego prawu cywilnemu posiadania zależnego tj. ani w najem, ani w dzierżawę, ani użyczenie, ani użytkowanie. Chodzi bowiem wyłącznie o tymczasowe przekazanie w celu wykonania prac związanych z zagospodarowaniem pasa drogowego. Wobec tego należy uznać, że skoro dzierżenie Spółki jest tożsame z dzierżeniem wykonywanym przez jej wykonawcę i zarządcę, to organy nie mogą nie uwzględniać faktu oddania przedmiotu dzierżenia w dalsze dzierżenie. Skarżąca nie "przejęła" drzewa oraz terenu wokół, aby z niego korzystać, tylko aby zorganizować proces remontu chodnika. Z tego też względu jest nieuprawnione twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie kwestionuje swojego posiadania, albowiem nie jest i nie była posiadaczem drzewa i terenu wokół niego.

Może zatem podważyć prawidłowość zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie polegające na uzasadnieniu wyroku w sposób uniemożliwiający prześledzenie, jak Sąd rozpatrywał zarzuty skargi, a także dlaczego uznał za istotne, że wykonawca robót był tylko dzierżycielem, nie wypowiadając się w ogóle co do roli skarżącej (a właściwie jej braku) przy niszczeniu drzewa.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i inne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego koncentrują się na istotnych aspektach sprawy, w szczególności zawierają ustosunkowanie się sądu do zarzutów skargi. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia przesłanki określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd nie odniósł się do stanu faktycznego sprawy. Błędnie uznał skarżącą Spółkę za posiadacza drzewa i terenu pod nim i wokół niego, jak również, że dalsze przekazanie terenu, objętego od ZDM, wykonawcy robót, jest czymś jakościowo innym i stanowi jedynie o dzierżeniu przez wykonawcę w rozumieniu prawa cywilnego. Taki sposób uzasadniania rozstrzygnięcia nie spełnia wymogu, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s,a.

Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowania polegającego na nierozpoznaniu zarzutów skargi, a w szczególności zarzutu, że skarżąca nie miała udziału w zniszczeniu drzewa, że nie była posiadaczem terenu, na którym jest drzewo, że nie miała motywu do zniszczenia drzewa.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy (art. 135 P.p.s.a.).

Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. A. Kabat, Komentarz do art. 134 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013).

W ocenie składu orzekającego NSA Sąd pierwszej instancji, w granicach sprawy, rozważył i przeanalizował podniesione w niej zarzuty i twierdzenia. To, że strona skarżąca nie zgadza się z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie może wskazywać na naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a.

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to należy zwrócić uwagę, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 88 ust. 1 pkt 3, art. 89 ust. 1 i art. 85 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880, z późn zm.). W odniesieniu do tych przepisów Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, orzekł, że:

I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto Trybunał postanowił, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.), umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

Fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny, w toku postępowania kasacyjnego, wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sytuacja taka powoduje bowiem rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

Jeżeli już z chwilą ogłoszenia wyroku, poprzedzającą moment derogacji niekonstytucyjnych przepisów na skutek promulgacji wyroku, następuje uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania, to organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne powinny mieć na uwadze fakt, że chodzi o regulacje pozbawione domniemania konstytucyjności. W takiej sytuacji sądy rozpoznające konkretną sprawę nie są pozbawione możliwości oceny skutków wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających w niej zastosowanie, w zależności od tego, jakich przepisów (materialnoprawnych, procesowych, ustrojowych, międzyczasowych, derogacyjnych, zmienianych, zmieniających itd.) dotyczy orzeczenie TK, i przy uwzględnieniu godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie.

W niniejszej sprawie nie może więc mieć zastosowania zasada tempus regit actum (do czynności prawnej stosuje się przepisy obowiązujące w czasie jej dokonania), ze względu na pozbawienie domniemania konstytucyjności tych przepisów, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Zarówno zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania tych przepisów. Przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie powinny więc być stosowane w przyszłości, nawet jeśli za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, PiP 2008, z. 5). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1403/05; z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 483/10; z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1070/10; z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2696/14, [w:] CBOSA).

Sąd, rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną, zaskarżonej decyzji, niewątpliwie powinien wziąć pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Odsyłanie na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, ss. 52 i 102).

Ponieważ w orzeczeniu odraczającym utratę mocy obowiązującej kwestionowanych przepisów Trybunał Konstytucyjny nie wskazał jednoznacznie, czy w okresie odroczenia norm zdyskwalifikowanych konstytucyjnie, lecz niederogowanych mogą one, czy też nie powinny być stosowane. Zatem rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje w sferze decyzji sądów. To one "powinny kierować się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji i z tą myślą ważyć okoliczności sprawy, w jakiej mają orzekać" (por. K. Gonera, E. Łętowska, Odroczenie utraty mocy niekonstytucyjnej normy i wznowienie postępowania po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2008, Nr 6, s. 5-6).

Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Z powyższego wynika zatem, że intencją Trybunału było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało zatem odczytać w ten sposób, że Trybunał odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazał w uzasadnieniu analizowanego wyroku: "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz". Z tych przyczyn wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia stosownych zmian.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że jej przedmiot stanowi nałożenie kary administracyjnej za uszkodzenie drzewa. Nie jest to więc sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku o sygn. SK 6/12 w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem mechanizmów (prewencyjnej) ochrony przyrody – a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów – ale stanu już po jego zniszczeniu. Zastosowanie natomiast w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kasacyjnie kara była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności. Na kwestię tę zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stwierdzając, że: "organy administracyjne nakładając karę także w granicach ustawowego zagrożenia powinny czynić to w taki sposób, aby nie narazić się na zarzut niewspółmierności. W sytuacji bowiem w której kara pieniężna jest tak wysoka, organy powinny stosować ją tylko w jasnych, nie budzących wątpliwości sytuacjach. Nie może tu być miejsca na jakiekolwiek niejasności, domniemania czy też aprioryczne założenia nie znajdujące poparcia w ustaleniach faktycznych.".

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 6/12 zapadł już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Zatem Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej, nie mógł uwzględnić konsekwencji łączących się z wydanym przez Trybunał wyrokiem. Niewątpliwie zaś ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. powinna odgrywać istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji. Z uwagi na wskazany wyżej brak "automatyzmu" w ocenie następstw ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, to w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu pierwszej instancji winno być odniesienie tego wyroku do realiów zaistniałego stanu faktycznego sprawy i wiążące ustalenie jego skutków dla tej sprawy, a dopiero ewentualnie w następnej kolejności – w razie wywiedzenia skargi kasacyjnej – kontrola przez Naczelny Sąd Administracyjny sposobu "aplikacji" ww. wyroku TK dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

Zaznaczyć należy, że instancyjność postępowania sądowego pełni wiele doniosłych funkcji. Pozostaje ona prawem podmiotowym przysługującym wszystkim uczestnikom postępowania, prowadząc do weryfikacji prawidłowości, poprawności i legalności postępowania przed sądem niższej instancji oraz zapadłego w nim rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny skutków prawnych, jakie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinien odgrywać, nieoczywisty w swych skutkach dla konkretnych przypadków, wyrok Trybunału, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do obowiązków Sądu pierwszej instancji należy dokonanie "aplikacji" (oceny zastosowania) zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 6/12 w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, a w konsekwencji – udzielenie odpowiedzi w kwestii legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary pieniężnej za uszkodzenie drzewa, w kontekście utraty przez przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. domniemania ich zgodności z Konstytucją RP.

Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak również rozważenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i przy uwzględnieniu granic sprawy poddanej przez Spółkę kontroli sądowej, istniały podstawy, aby wymierzoną karę pieniężną uznać za nieproporcjonalnie wysoką, w świetle wartości wskazanych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 6/12. Sąd weźmie przy tym pod uwagę, czy i ewentualnie jakie znaczenie dla tych rozważań może mieć wynik prac legislacyjnych nad zmianą odnośnych regulacji ustawy o ochronie przyrody, które – co podkreślono w ww. wyroku TK – aktualnie już się toczą (zob. druk nr 2656 Sejmu VII kadencji).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P. p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.