Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1368/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1, art. 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 6 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1059/11 w sprawie ze skargi D.W. na uchwałę Rady Gminy Lutomiersk z dnia 3 listopada 2010 r. nr LVI/394/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Franciszków, Żurawieniec Leonów, Milanów, Wola Puczniewska, Puczniew, Zygmuntów w Gminie Lutomiersk oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D.W. na uchwałę Rady Gminy Lutomiersk z dnia 3 listopada 2010 r. nr LVI/394/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Franciszków, Żurawiec Leonów, Mianów, Wola Puczniewska, Puczniew, Zygmuntów w Gminie Lutomiersk.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca przedmiotowej uchwale zarzuciła naruszenie:

– art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."), poprzez zatwierdzenie planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo iż nie uwzględnia on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk, przyjętych uchwałą nr XXXIII/241/2005 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 21 czerwca 2005 r.;

– § 271 ust. 2 i 8 w związku z § 209 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nakazanie lokalizowania nowej zabudowy i ogrodzeń minimum 30 m od granicy lasu bez żadnego uzasadnienia tak dalekiej ingerencji w prawo własności osób prywatnych, w tym skarżącej;

– art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez pominięcie istniejących podziałów geodezyjnych i zignorowanie faktycznego sposobu ich wykorzystywania jako teren lokalizacji obiektów letniskowych;

– art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., poprzez ustalenie w planie zagospodarowania przestrzennego stawek procentowych określających wzrost wartości niektórych nieruchomości na poziomie 0%;

– art. 8 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej uchwały, o treści która jest sprzeczna z dotychczasową polityką Gminy Lutomiersk w zakresie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji podważa zaufanie obywateli, w tym skarżącej, do organów administracji publicznej.

Rada Gminy Lutomiersk w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Oddalając skargę na powyższą uchwałę Sąd I instancji wskazał, że niewątpliwie skarżąca, legitymując się prawem własności nieruchomości objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Sąd I instancji wyjaśnił jednocześnie, że granice zaskarżenia, wyznaczone naruszeniem interesu prawnego wskazują, że Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącej interesu prawnego. Jeżeli więc skarżąca posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługiwania jej prawa własności działki nr [...], położonej w miejscowości Żurawieniec Leonów, to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec wskazanej działki gruntu.

W ocenie Sądu I instancji, kolejną kwestią wymagającą rozważenia, było czy zapisy zaskarżonej uchwały powodują naruszenie interesu prawnego skarżącej. Sąd I instancji podkreślił, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ustawowym ograniczeniom, jak chociażby w drodze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniających gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1).

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

Sąd I instancji wskazał, że główny zarzut skargi sprowadza się do kwestionowania przez skarżącą § 6 pkt 13 zaskarżonej uchwały, którym wprowadzono nakaz lokalizowania nowej zabudowy i ogrodzeń minimum 30 m od granicy lasu. W ocenie Sądu I instancji, poza sporem jest, że w kwestionowanym przez skarżącą zakresie zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk przyjętym uchwałą z dnia 21 czerwca 2005 r. nr XXXIII/241/2005 Rady Gminy Lutomiersk, gdzie na stronie 102 Studium znajduje się zakaz lokalizacji budownictwa i ogrodzeń bliżej niż 30-50 m od granicy lasu. Został on umieszczony w rozdziale III.10 Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, której celem jest ochrona lasów przed urbanizacją z wyjątkiem wskazanych na rysunku Studium terenów zabudowy. Dalej wskazano w uwagach ogólnych tegoż rozdziału, że wszelkie budownictwo mieszkaniowe, usługowe, turystyczne należy harmonizować z otaczającym krajobrazem, a lokalizacja obiektów rekreacyjnych i turystycznych podporządkowana musi być wymogom ochrony środowiska przyrodniczego. Wskazany zapis Studium znalazł bezpośrednie odzwierciedlenie w spornym § 6 pkt 13 zaskarżonej uchwały, którym wprowadzono nakaz lokalizowania nowej zabudowy i ogrodzeń minimum 30 m od granicy lasu, czyli wprowadza on minimalną, przewidzianą w Studium odległość, 30 m od granicy lasu, w pasie w którym nie można lokalizować nowej zabudowy i ogrodzeń. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), a w rozpatrywanej sprawie ustalenia Studium w kwestionowanym przez skarżących zakresie nie zostały skutecznie podważone.

W ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz 1591 ze zm. – dalej jako "u.s.g."). Sąd I instancji wyjaśnił, że w wyniku uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do zmiany sytuacji prawnej nieruchomości, której skarżąca jest współwłaścicielką. Jak wynika bowiem z ustaleń organu, niekwestionowanych przez skarżącą, należąca do niej działka znajduje na terenach, których przeznaczenie jest niejednolite, gdyż jest ona położona na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 9 ML – tereny zabudowy rekreacji indywidualnej oraz ZL – tereny lasów oraz 12KDD o przeznaczeniu pod drogę dojazdową – gminną. Sporne zapisy planu dla terenu, na którym znajduje się działka skarżącej przewidują funkcje: 9 ML, co według jego § 22 pkt 1 oznacza przeznaczenie podstawowe pod zabudowę rekreacji indywidualnej, natomiast w przypadku terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami ZL, zgodnie z § 24 pkt 1, przeznaczenie podstawowe to lasy, gdzie dopuszcza się utrzymanie istniejącej zabudowy z zakazem lokalizowania nowych budynków za wyjątkiem urządzeń turystycznych w rozumieniu przepisów odrębnych (§ 24 pkt 2 lit. a/). Przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania (funkcje) terenu działek powstałych z podziału, w tym działki skarżącej, nie uległ zatem niekorzystnej zmianie w stosunku do poprzedniego stanu rzeczy, skoro teren ten stanowił poprzednio, zgodnie z zapisami Studium, teren o przeznaczeniu częściowo UTL (zabudowa letniskowa), a częściowo ZL (las). Sąd I instancji wskazał, że to w istocie podział działki, z której wyodrębniono działkę skarżącej zasadniczo wpłynął na sytuację faktyczną skarżącej.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że uchwała w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk weszła w życie z dniem jej podjęcia (21 czerwca 2005 r.), zaś skarżąca swoją działkę nabyła w 2009 r. Decyzję o warunkach zabudowy skarżąca uzyskała w dniu 12 marca 2010 r. Z zestawienia powyższych dat jednoznacznie wynika, że działania zmierzające do zagospodarowania działki skarżącej zostały przezeń podjęte w chwili, gdy uchwała w sprawie Studium od czterech lat pozostawała w obrocie prawnym. W ocenie Sądu I instancji, nie było przeszkód by nabywając wydzieloną działkę skarżąca zapoznała się z ustaleniami Studium. Sam fakt, że została wydana decyzja o warunkach zabudowy, obejmując swym zakresem nieruchomość skarżącej, także nie może skutkować uznaniem, że zapisy spornej uchwały naruszyły jej interes prawny.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącej, że Rada Gminy Lutomiersk, uchwalając Studium, nie wzięła pod uwagę podziałów geodezyjnych z 2009 r. wskazanych przez skarżącą, w wyniku której wyodrębniono jej działkę. Sąd I instancji podzielił stanowisko Rady, że skoro kopia mapy zasadniczej i katastralnej, pochodząca z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przy Starostwie Powiatowym w Pabianicach, zaewidencjonowana pod nr 4279/09, była aktualna na dzień przystąpienia do sporządzenia planu, to spełniała normę wynikającą z treści § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Sąd I instancji wyjaśnił, iż stosownie do § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia planu dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0% do 30% i dotyczyć wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. Sąd I instancji wskazał, że powołane rozporządzenie w części dotyczącej wysokości stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p., co narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Wynikające z art. 16 ust. 2 u.p.z.p. upoważnienie ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do wydania rozporządzenia wykonawczego wskazywało, że w rozporządzeniu tym miał być określony wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniający w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Z tej delegacji ustawowej nie wynika natomiast uprawnienie ministra do określania wysokości stawek opłaty planistycznej. Rada Gminy Lutomiersk, w § 55 zaskarżonej uchwały, ustaliła stawkę opłaty planistycznej w wysokości 10% dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczoną na rysunku planu symbolami MW oraz dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną na rysunku planu symbolami MN; stawkę 5% dla terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową oznaczoną na rysunku planu symbolami RM; stawkę 15% dla terenów przeznaczonych pod zabudowę rekreacji indywidualnej oznaczoną na rysunku planu symbolami ML; stawkę 20% dla terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową oznaczoną na rysunku planu symbolami U oraz dla terenów przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny oznaczoną na rysunku planu symbolami P, ustalając dla pozostałych terenów stawkę w wysokości 0%. Zdaniem Sądu I instancji, analiza treści tego przepisu wskazuje, że jego dyspozycją objęte zostały tereny, na których prawdopodobnie wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu nie nastąpi (są to przykładowo drogi – KDL, KDD, KDP; lasy – ZL; tereny wód powierzchniowych WS). Dla tych terenów ustalono stawkę zerową opłaty planistycznej, przy założeniu, że wartość nieruchomości znajdujących się na tych terenach nie wzrośnie. W ocenie Sądu I instancji, uznać należało, że nie było podstaw prawnych do ustalania dla tych terenów opłaty planistycznej w związku z brakiem przesłanek, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że ustalenie stawki 0% dla terenów, dla których nie przewiduje się wzrostu wartości nieruchomości, a więc tam, gdzie ta stawka nie powinna być w ogóle ustanowiona, można uznać za nieistotne naruszenie prawa, gdyż skutkiem tego jest również brak obowiązku uiszczenia przez właściciela nieruchomości opłaty planistycznej w przypadku jej zbycia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Zarzuciła naruszenie przepisów prawa o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako "p.p.s.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, że zaskarżona uchwała nie jest dotknięta wadliwością, która powoduje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Po drugie, art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinna ona skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy Lutomiersk z dnia 3 listopada 2010 r.

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania i uznania, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Gminy Lutomiersk z dnia 3 listopada 2010 r.

Po drugie, art. 28 ust. 1 w związku art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania i uznania, że naruszenie przez zaskarżoną uchwałę tego przepisu jest "nieistotnym naruszeniem prawa", nieskutkującym koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Po trzecie, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania w związku z uznaniem, że zaskarżona uchwała nie została sporządzona z naruszeniem innych zasad sporządzania planu miejscowego w tym, w szczególności, że "zapisy" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Franciszków, Żurawieniec Leonów, Mianów, Wola Puczniewska, Zygmuntów w Gminie Lutomiersk we wskazanym w skardze zakresie nie są wewnętrznie sprzeczne.

Po czwarte, art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania w związku z uznaniem, że zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego uwzględnia w pełni ustalenia zapisy Studium.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Lutomiersk wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że przedmiotowa uchwała nr LVI/394/10 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 3 listopada 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszyła interesu prawnego skarżacej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Należy bowiem podkreślić, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że strona skarżąca posiada interes prawny w tej sprawie lecz nie został on naruszony przedmiotową uchwałą Rady Gminy Lutomiersk w świetle dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponadto Sąd I instancji także prawidłowo orzekł, że strona skarżaca posiada w tej sprawie interes prawny, którego zakres wynika z jej prawa własności działki nr [...] usytuowanej w miejscowości Żurawieniec Leonów.

Po drugie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest wbrew zarzutowi kasacyjnemu zgodny z ustaleniami przedmiotowego Studium przyjętego uchwałą z dnia 21 czerwca 2005 r. nr XXXIII/241/2005 Rady Gminy Lutomiersk w zakresie "zakazu lokalizacji budownictwa i ogrodzeń bliżej niż 30-50 m od granicy lasu", ponieważ ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów w świetle dyspozycji art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Dlatego też słusznie w § 6 zaskarżonego planu miejscowego ustalono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie m.in. w § 6 pkt 13 nakazu lokalizowania nowej zabudowy i ogrodzeń 30 m od granicy lasu. Należy także zaznaczyć, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1058/11 Sąd ten oddalił skargę D.W. na uchwałę Rady Gminy Lutomiersk z dnia 3 listopada 2010 r. nr LVI/393/10 w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Franciszków, Żurawieniec Leonów, Mianów, Wola Puczniewska, Puczniew, Zygmuntów w Gminie Lutomiersk z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk.

Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 153 w związku z art. 170 ustawy p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko sąd, który je wydał lecz i inne sądy zaś ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w tej sprawie Sąd I instancji. Oznacza to, że kwestia zgodności przedmiotowego planu miejscowego z ustaleniami danego Studium została już prawomocnie rozstrzygnięta przez Sąd I instancji. Ponadto uchwała dotycząca Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk, w świetle jej § 5 weszła w życie z dniem jej podjęcia (21 czerwca 2005 r.), zaś jak podaje skarżąca działkę nr [...] w miejscowości Żurawieniec Leonów nabyła w 2009 r. zaś decyzję o warunkacj zabudowy, uzyskała w dniu 12 marca 2010 r. Z zestawienia powyższych dat jednoznacznie wynika, że działania zmierzające do zagospodarowania działki skarżacej zostały przez skarżacą podjęte kiedy uchwała w sprawie Studium od ponad czterech lat pozostawała w obrocie prawnym, czyli nie było przeszkód żeby kupując tę wydzieloną działkę zapoznać się z ustaleniami Studiu0m.

Po trzecie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że tego rodzaju naruszenie przez przedmiotową uchwałę Rady Gminy tych przepisów nie jest istotnym naruszeniem prawa, którego skutkiem musi być stwierdzenie jej nieważności. Stąd brak jest także przesłanek do przyjęcia zarzutu kasacyjnego naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 28 ust. 1 tejże ustawy. Wynika to z tego, że w świetle § 4 pkt 13 cyt. rozporzadzenia Ministra Infrasturktury w przedmiocie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia planu dotyczące stawek procentowych, które stanowią podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0% do 30% i dotyczyć wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. Jednak należy zaznaczyć, że orzecznictwo sądów administracyjnych słusznie podnosi, że cyt. wyżej rozporządzenie w części dotyczącej wysokości stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy, czyli został naruszony art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 904/10 lub wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 311/10.

Należy zaznaczyć, że art. 16 ust. 2 u.p.z.p. zawiera upoważnienie ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do wydania rozporządzenia z którego wynika, że w tym rozporządzeniu miał być określony wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniający w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Oznacza to, że z tej delegacji ustawowej nie wynika uprawnienie ministra do określania wysokości stawek opłaty planistycznej, który to pogląd Sądu I instancji podziela także skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie.

Ponadto w tej sprawie w § 55 danej uchwały Rady Gminy Lutomiersk w sprawie planu miejscowego ustalono stawkę opłaty planistycznej w wysokości 10% dla terenów, które są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczoną na rysunku planu symbolami MW oraz dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną na rysunku planu symbolami MN. Z kolei stawkę 5% wprowadzono dla terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową oznaczoną na rysunku planu symbolami RM; stawkę 15% dla terenów przeznaczonych pod zabudowę rekreacji indywidualnej oznaczoną na rysunku planu symbolami ML; stawkę 20% dla terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową oznaczoną na rysunku planu symbolami U oraz dla terenów przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny oznaczoną na rysunku planu symbolami P zaś dla pozostałych terenów ustalono stawkę w wysokości 0%. Analiza treści § 55 pozwala stwierdzić, że jego dyspozycją objęte zostały tereny, na których prawdopodobnie wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego nie nastąpi (są to np. drogi – KDL, KDD, KDP; lasy – ZL; tereny wód powierzchniowych WS). Dlatego też dla tych terenów ustalono stawkę 0% opłaty planistycznej, przy zastrzeżeniu, że wartość nieruchomości znajdujących się na tych terenach nie wzrośnie. Stąd, nie było podstaw prawnych do ustalania dla tych terenów opłaty planistycznej w związku z brakiem przesłanek, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Ustalenie stawki 0% dla terenów, dla których nie przewiduje się wzrostu wartości nieruchomości, czyli jeżeli ta stawka nie powinna być w ogóle ustanowiona, należy uznać za nieistotne naruszenie prawa, ponieważ zachodzi również brak obowiązku uiszczenia przez właściciela nieruchomości opłaty planistycznej w przypadku jej zbycia. Stąd chybiony jest zarzut kasacyjny, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., co następnie spowodowało niewłaściwe ich zastosowanie.

Po czwarte, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. z powodu błędnej wykładni, która następnie doprowadziła do niewłaściwego jego zastosowania, ponieważ "zapisy" przedmiotowego planu miejscowego są rzekomo we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie sprzeczne wewnętrznie. Wynika to z tego, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą tylko kwestii prawidłowej interpretacji § 24 cyt. uchwały i w żadnym przypadku nie są to przesłanki do stwierdzenia z tej przyczyny nieważności przedmiotowej uchwały. Dotyczą one bowiem w istocie interpretacji § 24 powyższej uchwały Rady Gminy Lutomiersk w związku z § 2 pkt 19 tejże uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem ZL, który musi być także zgodny z odpowiednimi ustaleniami obowiązującego Studium, w świetle dyspozycji art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 cyt. u.p.z.p. Następuje to bowiem w ramach tzw. władztwa planistycznego gminy do samodzielnego kształtowania ładu przestrzennego, w świetle dyspozycji art. 2 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 cyt. u.p.z.p. Wynika to także z tego, że przedmiotowa działka skarżacej jest usytuowana na terenach których przeznaczenie nie jest jednolite. Znajduje się bowiem na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem 9ML czyli tereny zabudowy rekreacji indywidualnej oraz ZL – tereny lasów oraz 12KDD o przeznaczeniu pod drogę dojazdową – gminną.

Ponadto ustalenia planu dla terenu na którym znajduje się działka skarżącej przewidują funkcje: 9ML, co w świetle § 22 pkt 1 oznacza przeznaczenie podstawowe pod zabudowę rekreacji indywidualnej. Natomiast dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami ZL zgodnie z § 24 pkt 1 – przeznaczenie podstawowe to lasy, w której dopuszcza się utrzymanie istniejącej zabudowy z zakazem lokalizowania nowych budynków za wyjątkiem urządzeń turystycznych w rozumieniu przepisów odrębnych (§ 24 pkt 2 lit. a/). Przewidziany w planie miejscowym sposób zagospodarowania (funkcje) terenu działek powstałych z podziału, w tym działki skarżącej, nie uległ więc niekorzystnej zmianie wobec poprzedniego stanu, ponieważ teren ten stanowił poprzednio, zgodnie z ustaleniami Studium, teren o przeznaczeniu częściowo UTL (zabudowa letniskowa), zaś częściowo ZL (las). Stąd tego rodzaju ustalenia nie wpłynęły negatywnie na sytuację prawną skarżącej. Natomiast brak zgodności zamierzeń skarżacej co do sposobu wykorzystania działek, będących jej własnością z treścią planu miejscowego nie oznacza, że ustalenia planu są niezgodne z prawem.

Po piąte, chybiony jest także zarzut kasacyjny podnoszony tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. z powodu rzekomego nieuwzględnienia przesłanki dotyczącej walorów ekonomicznych przestrzeni. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 6 ust. 1 cyt. wyżej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują łącznie z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Natomiast w realiach przedmiotowej sprawy brak jest przesłanki do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie, w ramach zarzutów kasacyjnych, konsytucyjnej zasady ochrony prawa własności w świetle dyspozycji art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz biorąc pod uwagę, że zakres władztwa planistycznego gminy nie został w tej sprawie przekroczony (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).

Po szóste, biorąc pod uwagę powyższe przesłanki chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. z powodu jego niezastosowania, tj. niestwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy Lutomiersk z dnia 3 listopada 2010 r. lecz zastosowania art. 151 tejże ustawy i o oddaleniu skargi.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administraycjny z powody braku usprawiedliwionych podstaw oddalił skargę kasacyjną.