Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 943/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 par. 1, art. 79 par. 1, art. 217, art. 218 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 roku sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że w dniu 14 kwietnia 2016 r. kom. w stanie spoczynku R. K. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] z prośbą o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W dniu 27 lipca 2016 r. Komendant Miejski Policji w [...] wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego.

W zażaleniu skarżący zarzucił organowi I instancji "błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co uzasadnia też bez wątpienia, podwyższenie emerytury". Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. i zaniechanie prawnego obowiązku poinformowania strony przez organ o zakończeniu czynności dowodowych oraz uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy, do czego organ był zobowiązany w świetle przepisów. Dodatkowo, skarżący podniósł zarzut niewłaściwego prowadzenia akt osobowych policjanta.

Organ II instancji stwierdzając brak podstaw do przyjęcia, aby postanowienie organu I instancji miało charakter dowolny i nie znajdowało oparcia w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym podniósł, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych, co uczyniono przeprowadzając w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ rozpatrując żądanie strony, przed wydaniem zaświadczenia uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia stanu faktycznego, które jednak nie przyniosło zamierzonego efektu w postaci uzyskania dokumentów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ l instancji zwrócił się do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w [...], Komendanta [...] Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...], Komendanta [...] Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...], Komendanta [...] Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...], Komendanta Powiatowego Policji w A. z prośbą o przeprowadzenie kwerendy materiałów będących w ich dyspozycji, w celu wytypowania dokumentów potwierdzających wykonywanie przez skarżącego czynności, w których istniało zagrożenie dla życia i zdrowia. Ponadto, pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r. organ l instancji zwrócił się do Naczelnika Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] o przeprowadzenie analizy bazy danych informatycznych KSIP pod kątem stwierdzenia czy w okresie służby skarżący występował w charakterze pokrzywdzonego w wyniku przestępstwa z art. 222 § 1, art. 223 i art. 224 k.k. Z pisma Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] z dnia 4 maja 2016 r. wynika, iż analizę przeprowadzono w kategorii "Przestępstwo" z wykorzystaniem MODUS OPERANDI. Aplikacja "System analityczny" nie wygenerował rekordów wskazujących jednoznacznie strony jako osoby pokrzywdzonej. Z pisma z dnia 20 maja 2016 r. Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w [...] wynika, iż w okresie od 9 do 20 maja 2016 r. przeprowadzona została kwerenda zasobu archiwalnego znajdującego się w składnicy akt OPP w [...]. W Oddziale Prewencji Policji w [...] została powołana komisja, która przeprowadziła kwerendę dokumentów dotyczących służby skarżącego za lata 1997-2006. Analiza dokumentów nie wykazała, żeby skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Przy dokonaniu kwerendy dokumentów wzięto pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. Z pisma Komendanta Powiatowego Policji w A. z dnia 24 maja 2016 r. wynika, iż skarżący pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Policji w A. w okresie od 16 sierpnia 2007 r. do 30 kwietnia 2009 r. Analiza posiadanych materiałów w KPP w A. nie wykazała, iż skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, nie podejmował czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i interwencji w celu ochrony obywateli, mienia, w sytuacjach, w których istniało zagrożenie dla jej życia lub zdrowia. Z notatki służbowej z dnia 18 maja 2016 r. Komendanta Komisariatu Policji w B. wynika, iż skarżący wykonywał czynności dochodzeniowo-śledcze. W okresie pełnienia służby w Komisariacie Policji w B. zgodnie z rejestrem śledztw i dochodzeń przydzielono skarżącemu do realizacji 13 postępowań przygotowawczych. Ponadto w okresie od 1 listopada 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r. skarżący faktycznie pełnił służbę przez 38 dni w Zespole ds. Kryminalnych Komisariatu Policji w B., przebywał na zwolnieniu lekarskim w okresie od 15 grudnia 2008 r. do 31 stycznia 2009 r., uczestniczył w szkoleniu w okresach: 15-23 listopada 2008 r., 6-12 grudzień 2008 r., 16-21 lutego 2009 r., 9-13 marca 2009 r., przebywał na urlopie w okresie od 25 marca 2009 r. do 30 kwietnia 2009 r. W okresie od 16 sierpnia 2007 r. do 1 listopada 2008 r. skarżący pełnił służbę w Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym KPP w B., w którym przeprowadził postępowania przygotowawcze. Spisy archiwalne: 4247, 4248, 4541, 4324, 4600, 4255, 4271, 4322, 4223, 4254 oraz akta kontrolne postępowań przygotowawczych nie zawierają informacji o wykonywaniu przez skarżącego (wówczas sierż. sztab. i mł. asp.) czynności dochodzeniowo-śledczych oraz interwencji w celu ochrony obywateli, mienia lub przywracania porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W piśmie z dnia 23 maja 2016 r. Zastępca Komendanta [...] Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...] poinformował, że nie dysponuje odpowiednią dokumentacją potwierdzającą pełnienie służby przez stronę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury z uwagi na brak tego typu sytuacji. Ponadto, w piśmie z dnia 7 czerwca 2016 r. Komendant [...] Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...] poinformował, iż kwerendzie poddane zostały: książka przebiegu służby [...] Kompanii NPP ze stanu KMP w [...] NOP KWP [...] za l.dz. [...], książka przebiegu służby [...] Kompanii NPP ze stanu KMP w [...] NOP KWP [...] za l.dz. [...] oraz zakończonych pism skatalogowanych pod liczbą archiwalną "513" za rok 2013, 2014, 2015. Nie dokonano sprawdzenia notatników służbowych skarżącego z uwagi na to, że pełnił funkcję Naczelnika Wydziału Prewencji [...] Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...] i nie prowadził takiej dokumentacji. Z udzielonej odpowiedzi przez Zastępcę Komendanta [...] Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...] – pisma z dnia 22 czerwca 2016 r. wynika, że przeprowadzono kwerendę dokumentacji służbowej i procesowej za okres od 1 maja 2009 r. do 3 lutego 2013 r. w postaci: książek wydarzeń [...] Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...], dokumentacji z przeprowadzanych zabezpieczeń imprez masowych, rejestrów spraw operacyjno-rozpoznawczych, rejestru spraw dochodzeniowo-śledczych. W wyniku kwerendy ustalono jedną sprawę nr [...]) zakończoną aktem oskarżenia w związku z czynną napaścią na skarżącego, w której był pokrzywdzonym. W piśmie z dnia 26 lipca 2016 r. Zastępca Komendanta [...] Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...] poinformował, że w wyniku kwerendy za lata 2006-2007 nie stwierdzono żadnych zdarzeń będących podstawą do podwyższenia emerytury skarżącemu. Większość dokumentacji z tego okresu czasu zgodnie z jednolitym wykazem akt, z uwagi na upływ czasu została wybrakowana, np.: plany działań, protokoły z odpraw do doprowadzeń. Brakowanie dokumentów oznacza procedurę zniszczenia dokumentacji niearchiwalnej, której organ administracji nie był zobowiązany trwałe przechowywać w archiwum. Organ l instancji zwrócił się do jednostek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę w celu przeprowadzenia kwerendy dokumentów potwierdzających pełnienie służby przez policjanta w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Wynik tej kwerendy był dla skarżącego negatywny, poza jedną sytuacją wskazaną w piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r. Zastępcy Komendanta [...] Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...], w której doszło do czynnej napaści na policjanta w sprawie nr [...] ([...]). Jednocześnie organ l instancji dokonał analizy akt osobowych skarżącego. W wyniku przeglądu akt osobowych skarżącego ustalono, iż w toku służby uległ on następującym wypadkom:

- w dniu 8 listopada 2000 r. w trakcie pościgu za sprawcami włamania do samochodu osobowego. Podczas obezwładniania zachowującego się agresywnie podejrzanego o włamanie policjant doznał skręcenia kciuka lewego. Z decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 14 maja 2001 r. o przyznaniu odszkodowania wynika, iż orzeczeniem nr [...] MSWiA w [...] uznano trwały uszczerbek na zdrowiu w wysokości 7%. W aktach osobowych skarżącego brak jest orzeczenia. Wypadek został uznany za pozostający w związku ze służbą;

- w dniu 2 maja 2005 r. policjant podczas biegu na 1000 m w ramach sprawdzianu ze sprawności fizycznej poczuł silny ból w prawym kolanie. Lekarz ortopeda stwierdził skręcenie prawego kolana. Z decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] o przyznaniu odszkodowania wynika, iż orzeczeniem nr [...] WKL MSWiA w [...] z dnia 30 września 2005 r. uznano trwały uszczerbek na zdrowiu w wysokości 5%. W aktach osobowych skarżącego brak jest orzeczenia. Wypadek został uznany za pozostający w związku ze służbą;

- w dniu 23 lutego 2007 r. policjant otworzył klapę bagażnika samochodu w celu włożenia plecaka, która nieoczekiwanie opadła uderzając go lewym narożnikiem w okolicę środka głowy. Lekarz stwierdził ranę ciętą głowy i założył dwa szwy. W terminie późniejszym lekarz laryngolog wykonał audiogram w związku z pogorszeniem słuchu i stwierdził pourazowy niedosłuch ucha prawego. Orzeczeniem nr [...] WKL MSWiA w [...] z dnia [...] stwierdzono pourazowy odbiorczy niedosłuch ucha prawego i uznano trwały uszczerbek na zdrowiu w wysokości 5%;

- w dniu 8 grudnia 2008 r. policjant podczas wchodzenia po schodach zachwiał się na jednym ze stopni schodów. Próbując uniknąć upadku wspiął się na palcach lewej stopy i wtedy poczuł silny ból stopy. Orzeczeniem nr [...] WKL MSWiA w [...] z dnia [...] rozpoznano przebyty uraz skrętny stopy lewej z naderwaniem przyczepu rozcięgna podeszwowego do pięty – bez trwałego uszczerbku. Przyznano 0 % trwałego uszczerbku na zdrowiu;

- w dniu 4 marca 2015 r. policjant rozciął palec wskazujący lewej ręki o uszkodzony element siedziska krzesła. Lekarz stwierdził ranę szarpaną wskaziciela lewego z ubytkiem skóry i założył na ranę trzy szwy oraz podał szczepionkę przeciwtężcową TETANA. W aktach osobowych skarżącego brak jest orzeczenia komisji lekarskiej.

W ocenie organu II instancji tylko sytuację z 2000 r. można uznać za zdarzenie związane z podwyższeniem emerytury.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ II instancji podniósł, że stosownie do treści § 3 ust. 2 pkt 1 lit. l zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych (Dz. Urz. KGP Nr 11, poz. 71 ze zm.), w pierwszej części akt osobowych gromadzi się dokumenty służące do ustalania wysługi lat dla celów uposażeniowych, emerytalnych i nagród jubileuszowych. W przypadku akt osobowych strony taka dokumentacja była przechowywana w tej części akt osobowych i na jej podstawie policjantowi ustalono wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, prawo do nagrody jubileuszowej oraz wysługę emerytalną. W ocenie organu II instancji akta osobowe skarżącego prowadzone były zgodnie z zarządzeniem nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...]. W postępowaniu w sprawie wydania zaświadczeń podlegającym przede wszystkim dyrektywie szybkości i prostoty postępowania oraz wyjaśniania sprawy jedynie w koniecznym zakresie, przepisy k.p.a. o postępowaniu dowodowym w ramach procedury ogólnej mogą znaleźć jedynie odpowiednie zastosowanie. Nie jest celem tego postępowania poszukiwanie nowych faktów, czy okoliczności. W postępowaniu tym nie ma potrzeby umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych przez organ dokumentów. Uproszczony charakter postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować także zasady z art. 75 § 1 K.p.a. dopuszczania jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie w zakresie wydawania zaświadczeń oznacza potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów. W przypadku braku odpowiednich danych, organ nie wydaje zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się jedynie do ustalenia stanu faktycznego i prawnego na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, zbioru dokumentów czy też zbioru danych utrwalonych w inny sposób, nie jest zatem konieczne współdziałanie z osobą zainteresowaną treścią zaświadczenia. Nie jest konieczne również przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego zgodnie z treścią art 75 § 1 k.p.a., ponieważ postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się odnosi. W postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie wydania zaświadczenia, właściwy organ Policji winien zbadać całość stosownej dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza. Organ winien wskazać – dla ustalenia pełnienia służby w warunkach szczególnie niebezpiecznych dla życia i zdrowia – oprócz akt osobowych funkcjonariusza te z dokumentów, w których odnotowywane są okoliczności bądź zdarzenia potwierdzające przesłankę z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Tylko odpowiednie zapisy, adnotacje w takich dokumentach pozwalają organowi na dokonanie ustaleń w oparciu o art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy. Kwerendzie poddane zostały dokumenty znajdujące się w posiadaniu organu oraz informacje zgromadzone w bazie danych KSIP ze wskazaniem dokumentów, które zostały wybrakowane. Informacje uzyskane z jednostek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę nie są szczątkowe, lakoniczne i jako takie są wystarczające do właściwego potwierdzenia faktu pełnienia (bądź nie) przez niego czynności służbowych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Dokonując oceny dowodów z zeznań świadków podkom. J.W., st. asp. A. K. oraz st. asp. J. K., organ II instancji stwierdził, że są one ze sobą spójne i logiczne. Wynika z nich, że przebieg służby strony dokumentowany był głównie w notatnikach służbowych oraz w książkach wydarzeń prowadzonych w poszczególnych komisariatach Policji. Dokumentacja ta została poddana kwerendzie przez organ l instancji. Jednocześnie każdy z trzech wskazanych przez skarżącego świadków zeznał, iż nie potrafił poddać konkretnych sytuacji, ich dat, miejsca i przebiegu kiedy były podejmowane przez stronę interwencje z narażeniem życia lub zdrowia. Problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.) środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza. Do postępowania tego nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Stąd wyraźne jest oddzielenie zaświadczeń wydawanych w tym szczególnym i uproszczonym trybie postępowania od wydawania decyzji administracyjnych, o których jest mowa w art. 104 k.p.a. Organ l instancji występował do jednostek organizacyjnych Policji o przeprowadzenie kwerendy archiwalnych dokumentów. Komendant Miejski Policji w [...], wydaje zaświadczenie tylko na podstawie dokumentów, które posiada, a nie na podstawie dokumentów otrzymanych od strony czy innych organów administracji publicznej oraz zeznaniach świadków. Postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami.

W skardze na powyższe postanowienie R. K. wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 k.p.a. i w rezultacie błędne uznanie, że organ nie ma prawnego obowiązku umożliwienia stronie zapoznania z aktami sprawy dotyczącej wydania zaświadczenia;

- przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 w związku z art. 218 § 2 k.p.a. w przedmiocie zaniechania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uchylenia postanowienia organu l instancji, które zostało wydane z naruszeniem prawa administracyjnego, tj. treści art. 79 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że wnosi o ponowne kwerendy dokumentów będących w posiadaniu organu administracji publicznej pod kątem jego uczestnictwa w zdarzeniach, które zgodnie z doktryną i orzecznictwem można bez wątpienia zaliczyć do pojęcia służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Skarżący stwierdził też, iż wnosi o uznanie, że to organ ponosi bezpośrednią winę za brak możliwości wystawienia zaświadczenia z uwagi na to, że nie posiada już stosownej dokumentacji. Zgodnie z treścią § 3 pkt 2 ppkt L zarządzenia nr [...] KGP z dnia 17 czerwca 2005 r. w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych z stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych, dokumenty istotne dla ustalenia wysługi emerytalnej, powinny zostać załączone do akt osobowych zanim zostały wybrakowane. W tej kwestii organ w ogóle nie zajął stanowiska i zarzut ten całkowicie pominął. Organ Policji ma prawny obowiązek prowadzenia rejestrów, które pozwalają na gromadzenie danych o faktach wskazujących na pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, co umożliwia potwierdzenie tych warunków w zaświadczeniu. Powyższe wynika z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Skarżący zarzucił nadto, iż nie został jako strona zapoznany z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Niezrozumiałym jest uznanie przez organ, że strona nie ma prawa zapoznać się z aktami postępowania, skoro informuje się ją na wstępie postępowania o tym, że przysługują jej uprawnienia wynikające z art. 10 k.p.a., w tym możliwość zapoznania się z aktami, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z treści art. 74 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej: p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Stosownie do § 2 tego przepisu organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Jak wynika z art. 217 K.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej.

Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę - art. 218 tej ustawy - przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu ( por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014r. I OSK 1518/12 LEX nr 1452122, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013r. I OSK 605/12 LEX nr 1369011).

Przedmiotem analizy organów administracji publicznej obu instancji były wszystkie posiadane przez nie dokumenty, które mogłyby wskazywać na warunki w jakich skarżący pełnił służbę w Policji. Oznacza to, że ewentualne zapisy mogły właśnie wynikać z tych dokumentów, skoro poddano je analizie. W sytuacji gdy nie odnaleziono zapisów dotyczących służby funkcjonariusza w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, to czynienie ustaleń w jakich z analizowanych dokumentów powinny one (zapisy) się znajdować jest bezprzedmiotowe. Jeżeli organ stwierdza, że nie dysponuje materiałem potwierdzającym służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu (a czyni to po analizie szeregu dokumentów), to znaczy że dokonał oceny tych dokumentów.

W ocenie Sądu jeżeli organy poddały kontroli wszystkie dokumenty, na podstawie których można byłoby ustalić warunki służby skarżącego i postępowanie w tym zakresie nie przyniosło oczekiwanego efektu, to nie można wymuszać na organie dalszego poszukiwania zapisów, których organ nie posiada.

Według § 14 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. 2015, poz. 1148) środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Organy zastosowały się do cytowanego przepisu i dokonały analizy akt osobowych skarżącego oraz wszelkich dokumentów mogących wskazywać na warunki pełnionej służby. Wyjaśniły też, czy zdarzenia na jakie wskazywał skarżący miały miejsce w warunkach zagrożenia życia i zdrowia. W postępowaniu jednoznacznie wykazano, że nie ma dokumentacji, z której wynikałoby aby skarżący pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu.

Powyższe nie przesądza to o tym, że nie było tak jak twierdzi skarżący.

Skoro zaświadczenie jak wyjaśniono wcześniej jest wydawane w oparciu o posiadaną przez organ ewidencję, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, to wniosek funkcjonariusza o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Nie oznacza to jednak, że skarżący nie może w drodze innego postępowania np. o podwyższenie emerytury dowieść za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Przepis art. 34 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz.U. z 20016 r., poz. 708) stanowi, że w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość oraz na wypłatę albo wstrzymanie tych świadczeń organ emerytalny może wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych, świadków oraz zwracać się do biegłych o wydanie opinii i do innych organów o dokonanie czynności związanych z toczącym się postępowaniem.

W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut skargi, dotyczący pozbawienia skarżącego prawa zapoznania się z aktami sprawy.

Komendant Miejski Policji w [...] pismem z dnia 25 kwietnia 2016 r. zawiadomił stronę o prowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Ponadto pismem z dnia 16 maja 2016 r. poinformowano stronę, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazano nowy termin jej załatwienia.

W aktach sprawy brak informacji, by skarżący wnosił o umożliwienie mu zapoznania się z aktami sprawy i jego wniosek nie został uwzględniony.

Organ administracji publicznej I instancji zbyt późno zawiadomił skarżącego o terminie przesłuchania świadków, zeznających w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Tym samym naruszył przepis art. 79 § 1 k.p.a. Wskazać jednak należy, iż postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów (v. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski. Wydawnictwo C.H. Beck. Wyd. 11, str. 692). Powyższe uchybienie organu nie mogło zatem mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

R.T.