Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 945/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 6, art. 8, art. 61, art. 61a, art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi J. D. i I. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia 20 maja 2015 r. nr [...] odmówił wszczęcia na wniosek I. i J. D. postępowania w oparciu o art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.).

Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pismem z dnia 5 maja 2015r. I. i J. D. zwrócili się do Burmistrza Miasta o wydanie decyzji w oparciu o przepisy ustawy o odpadach w związku z odpadami znajdującymi się na działkach nr [...] i [...] obręb [...].

Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach określa kompetencje burmistrza w art. 26 ust. 2 w kwestii usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania.

Zdaniem organu brak podstawy prawnej do wszczęcia na wniosek I. i J. D. postępowania w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach jest uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia takiego postępowania.

Organ przywołał treść art. 61 i art. 61a K.p.a.. Ponadto wskazał, że w wyniku oględzin działek nr [...] i [...] obręb [...] przeprowadzonych w dniu 3 września 2014 r. w ramach postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie w obrębie ww. działek, wszczętego na wniosek I. i J. D., przekazanego do tego organu pismem znak [...] z dnia 24 lipca 2014 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., ustalono, iż nawiezione odpady zostały wykorzystane do utwardzenia w/w terenu, a więc poddane zostały procesowi odzysku, a nie składowania lub magazynowania. Powyższe zostało zapisane w decyzji znak: [...] z dnia 29 października 2014 r. kończącej ww. postępowanie, jako odniesienie do uwag wniesionych przez J. D. w pismach z dnia 25 sierpnia 2014 r. i z dnia 29 września 2014 r..

Na ponowne pismo I. i J. D. z dnia 2 marca 2015 r. w sprawie przedmiotowych odpadów pismem znak [...] z dnia 23 marca 2015 r. udzielono odpowiedzi o braku przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nakazania właścicielom ww. działek usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Powyższe pismo wraz z kolejnym pismem I. i J. D. z dnia 7 kwietnia 2014 r. zostało przekazane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., o czym zainteresowani zostali zawiadomieni pismem znak: [...] z dnia 14 kwietnia 2015 r..

I. D. i J. D. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Podnieśli, że nie żądali wszczęcia postępowania na ich wniosek, lecz dostarczyli materiał informujący organ o robotach budowlanych związanych z nielegalnym nawiezieniem gruzu na teren działek rolnych, tj. działek nr [...] i [...] w rejonie ul. H. w P. i wnioskowali o zbadanie sprawy z urzędu. Organ błędnie interpretuje zatem podania stron, jako wnioski o wszczęcie postępowania na wniosek stron. Stanowią one natomiast informację dla organu, która winna stać się podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu.

Podnieśli, że nawiezienie odpadów w postaci gruzu budowlanego na działkę nr [...] i [...] nie stanowi ich odzysku w rozumieniu ustawy.

Podkreślili, że wielokrotnie w pismach skarżących organ był informowany, iż właściciel działek, prowadzący roboty budowlane i nawożący odpady na działki jw., nie legitymuje się żadnymi decyzjami administracyjnymi, ani też pozwoleniami umożliwiającymi ich wykorzystanie i odzysk. Wskazali nadto, iż informowano wielokrotnie organ, że wykorzystywane w ww. celu działki są działkami rolnymi: działka nr [...] posiada użytki ŁIII i R IIIb, a działka nr [...] posiada użytek R IIIb, a zatem działki te stanowią grunty rolne o użytkach rolnych oznaczonych jako: grunty orne i łąki trwałe (załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków Dz.U. z 2001 r., nr 38, poz. 454 ze zm.). Informowano organ także, iż na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dla robót budowlanych prowadzonych przez właściciela działek nr [...] i [...] obręb [...] nie została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu, która wskazywałaby na możliwość odzysku odpadów, ani decyzja o pozwoleniu na budowę, ani też nie dokonano zgłoszenia robót budowlanych (tym bardziej, że działki są gruntami rolnymi). Informacje te znane są również organowi z urzędu. W takim stanie prawnym, zdaniem żalących, brak jest podstaw do uznania przez organ, że odpady budowlane i skalne mogą być traktowane jako materiał poddany odzyskowi w celu utwardzenia gruntu. W związku z powyższym uznać należy, że odpady te znajdują się, a zatem są magazynowane, na terenie nieprzeznaczonym do ich magazynowania, ani składowania w rozumieniu ustawy o odpadach.

Skarżący przywołali rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2008r. (Dz.U. z 2008 r., nr 235, poz. 1614). Wskazali na fakt uznania robót budowlanych prowadzonych na przedmiotowym terenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. jako roboty przeprowadzone z naruszeniem ustawy prawo budowlane i zakwalifikowane jako samowola budowlana (zawiadomienie z dnia 20 kwietnia 2015 r. znak: [...]).

Dodatkowo skarżący podkreślili, iż Burmistrz Miasta w decyzji z dnia 29 października 2014 r. znak: [...] przyznał nawiezionemu gruzowi przymiot odpadów, potwierdzając to stanowisko w zaskarżonym postanowieniu z dnia 20 maja 2015 r..

Zdaniem żalących, jak obrazują załączone fotografie, gruz znajdujący się na działkach nr [...] i [...] powoduje spływ wód opadowych na działki sąsiadujące, co skutkuje ich zalewaniem. Wskazali oni ponadto, że są właścicielami działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Spełniona jest zatem przesłanka z art. 28 K.p.a., albowiem posiadają w sprawie interes prawny.

Zaznaczyli również, że decyzja z dnia 29 października 2014 r. znak: [...] wydana w zakresie ustawy Prawo wodne, na którą powołuje się organ w zaskarżonym postanowieniu, nie uwzględniała obecnego stanu faktycznego, gdyż odnosiła się do stanu na dzień wydania decyzji. Samowolne prace budowlane związane z nawiezieniem odpadów postępowały także po wydaniu ww. decyzji, czego organ nie zbadał. Podnieśli, że organ wydając kwestionowane postanowienie uznał swoją właściwość w sprawie. Dodatkowo wskazali, że wadliwy był sposób doręczenia kwestionowanego rozstrzygnięcia (dostarczonego łącznie w postaci jednego egzemplarza postanowienia) dwóm adresatom, co jest sprzeczne z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 5 czerwca 2015 r. w uzupełnieniu zażalenia na postanowienie podniesiono, że dokonanie ocen w odniesieniu do odpadów może być poczynione tylko i wyłącznie w ramach postępowania odrębnego od postępowania w ramach stosunków wodnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 19 czerwca 2015 r. znak [...], na podstawie art. 61 w zw. z art. 61a w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło wszczęcia postępowania w oparciu o art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, dotyczącego nawiezienia gruzu na teren działek nr [...] i [...] w rejonie ul. H. w P..

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przywołał treść art. 61 i art. 61a K.p.a. Wskazał, że powyższa regulacja zezwala na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.

Organ zauważył, że w rozważanej sytuacji oparto odmowę wszczęcia postępowania na przesłance ogólnej, tj. niemożności wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn". Przesłanka ta nie została sprecyzowana w przepisach i ma niejako charakter otwarty, niemniej przyczyny odmowy wszczęcia postępowania winy być umotywowane poprzez wykazanie przeszkód, czy to o charakterze faktycznym czy prawnym, znanych już w chwili złożenia wniosku, tj. poprzez wykazanie, że zwrócono się z takim żądaniem do organu administracji publicznej, które z jakichś względów nie nadaje się do załatwienia. Tryb art. 61a K.p.a. nie służy natomiast stwierdzaniu zasadności, czy bezzasadności żądania, stąd brak podstaw do oceny kwestii merytorycznych dotyczących nawiezienia gruzu na wskazane przez skarżących działki.

Ograniczenie rozstrzygnięcia organu I instancji do odmowy wszczęcia postępowania na wniosek I. i J. D., w świetle wyraźnie wyartykułowanego na etapie zażaleniowym ich wniosku oraz w świetle brzmienia art. 61a K.p.a. (tj. odmowy wszczęcia postępowania jako takiego) pozostaje nieprawidłowe. Kolegium w związku z tym orzekło reformatoryjnie.

Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 61a K.p.a. w swoim brzmieniu odnosi się do żądania określonego w art. 61 K.p.a., a więc zarówno do wszczęcia na wniosek, jak i z urzędu, postępowania. Skarżący domagają się jednoznacznie wszczęcia " z urzędu" postępowania przez organ I instancji

Nie jest także przez skarżących kwestionowane i nie budzi wątpliwości, że postępowanie określone w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach może być wszczęte wyłącznie na zasadzie oficjalności, a więc "z urzędu". Niewątpliwie również organ I instancji, co wyartykułował w uzasadnieniu badanego postanowienia, nie widzi podstaw do zainicjowania takiego postępowania z przyczyn wskazanych wyżej. Taki stan faktyczny sprawy, mimo odmiennych ocen co do meritum sprawy (kwestii nawiezienia odpadów i skutków tej czynności), zobowiązuje jednak do odmowy wszczęcia postępowania w takiej sprawie.

Na poparcie powyższych tez organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2014r., II OSK 793/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji posiada autonomiczność w podjęciu decyzji o podjęciu postępowania i jeżeli tak jak w rozważnej sprawie nie widzi podstaw do takiego wszczęcia, wówczas ani informujący o nawiezieniu gruzu i innych okolicznościach, ani też Kolegium, nie posiada środków i podstaw prawnych do przymuszenia organu do wszczęcia z urzędu takiego postępowania.

Kolegium mając na uwadze zasadę informowania stron (art. 9 K.p.a.) wskazało, że żalący mogą skorzystać z wniesienia skargi powszechnej z Działu VIII K.p.a., jak też mogą rozważyć zwrócenie się do prokuratora o rozważenie zasadności wystąpienia o usunięcie stanu niezgodnego z prawem, o ile prokurator podzieli ich ocenę sprawy.

Kolegium wyjaśniło, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. skutkuje uchyleniem rozstrzygnięcia poddanego kontroli. Zarzut błędnego doręczenia mógłby odnieść skutek, gdyby zarzucane uchybienie uniemożliwiło dokonanie konkretnych czynności procesowych, natomiast w rozważanej sprawie skutecznie obydwoje małżonkowie złożyli do Kolegium zażalenie, stąd brak podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a..

J. D. i I. D. wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucili obrazę przepisów prawa procesowego:

- art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, mającą oczywisty wpływ na treść orzeczenia, poprzez zaniechanie jego zastosowania z urzędu, mimo wystąpienia wszystkich ustawowych przesłanek określonych ww. normą;

- błąd w ustaleniach faktycznych, mający oczywisty wpływ na treść orzeczenia, poprzez przyjęcie, iż w analizowanej sytuacji nawiezione odpady zostały poddane procesowi odzysku, nie są zaś składowane ani magazynowane, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do wniosków przeciwnych umożliwiających stwierdzenie, iż na działkach nr [...] i [...] przy ul. H. w P. doszło do składowania / magazynowania odpadów, a kwestia ta została potwierdzona w stanowisku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., pismo z dnia 2 czerwca 2015r. znak: [...].

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy organowi I instancji i zobowiązanie go do wszczęcia postępowania w zakresie przewidzianym przepisami ustawy o odpadach.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący powtórzyli argumentację zawartą w zażaleniu podkreślając, że spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące konieczność przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy ustawy o odpadach.

Podnieśli, że organ mimo uzyskania wiedzy o spełnieniu ustawowych przesłanek do wydania decyzji w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach, wywodzi w tym stanie faktycznym wnioski sprzeczne nie tyko z normatywnym brzmieniem przepisów, lecz także z elementarnymi zasadami logiki.

Podkreślili, że organ II instancji bezrefleksyjnie powielił błędne stanowisko organu I instancji odnośnie procesu odzysku odpadów, zupełnie nie odnosząc się do argumentów skarżących podniesionych w zażaleniu. Organ w swym rozstrzygnięciu nie wyjaśnił stronom, na jakiej podstawie uznał, że odpady zostały poddane procesowi odzysku mimo, iż skarżący jednoznacznie wykazali, że nie zostały spełnione żadne przesłanki, by wyżej wymieniony proces mógł mieć miejsce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Kolegium wskazało dodatkowo, że nie mogło naruszyć art. 26 ustawy o odpadach, skoro podstawę prawną skarżonego postanowienia stanowił przepis prawa procesowego, tj. art. 61a K.p.a.. Skoro nie doszło do wszczęcia postępowania, to poza zakresem analizy musiały pozostać kwestie merytoryczne w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 j.t.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie w pełni z przyczyn w niej podniesionych.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane na podstawie art. 61 w zw. z art. 61a w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania w oparciu o art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.).

Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże stosownie do art. 61a K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Z kolei stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie określone w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach może być wszczęte wyłącznie na zasadzie oficjalności, a więc "z urzędu".

Trafnie organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji administracyjnej wymaga wszczęcia stosownego postępowania. Należy jednak mieć na uwadze, zgodnie z dominującym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego i literatury, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II K.p.a.. Oparcie odmowy wszczęcia postępowania na ogólnej, nieprecyzyjnej przesłance, jaką jest niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn", budzi zasadnicze wątpliwości i zastrzeżenia, ponieważ odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy osoba żąda jego wszczęcia, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych, a nie woluntarystyczno- faktycznych. "Inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia; sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji; sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego); sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)".(Z.R.Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212).

Podzielając przedstawione wyżej wywody Sąd stwierdził w niniejszej sprawie, że naruszającą art. 61a K.p.a. jest odmowa wszczęcia postępowania w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z przedstawionych wyżej sytuacji.

Stwierdzenie braku przesłanek uzasadniających wydanie decyzji z urzędu, np. na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, wymaga jednak przeprowadzenia przez organ administracji postępowania wyjaśniającego.

Organ I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie opierał się na wnioskach z oględzin działek nr [...] i [...] obręb [...] przeprowadzonych w dniu 3 września 2014 r. w ramach wszczętego na wniosek I. i J. D. innego postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie w obrębie ww. działek. Powyższe znalazło wyraz w decyzji znak: [...] z dnia 29 października 2014 r. kończącej ww. postępowanie. Co prawda oględziny te zostały przeprowadzone w odrębnym do niniejszego postępowaniu, jednak w niniejszym postępowaniu organ powołał się na nie, przeprowadzając swoje wnioskowanie na podstawie wyników uzyskanych w ich trakcie. Organ I instancji stwierdził, że w analizowanej sytuacji nawiezione odpady zostały poddane procesowi odzysku, a kwestia ta została potwierdzona przez PINB. Z drugiej strony, mimo niewątpliwie merytorycznego charakteru powyższych ocen, organ w niniejszej sprawie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie odpadów.

Sąd stwierdził, że niedopuszczalne jest dokonywanie takiej oceny bez wszczęcia postępowania, poza jego ramami.

Z jednej strony organ odwoławczy trafnie zaznaczył, że tryb art. 61a K.p.a. nie służy stwierdzaniu zasadności, czy bezzasadności żądania, stąd brak podstaw do oceny kwestii merytorycznych dotyczących nawiezienia gruzu na wskazane przez skarżących działki. Z drugiej jednak strony z uzasadnienia postanowienia SKO z 19 czerwca 2015 r. wynika, że to właśnie kwestie merytoryczne przesądziły o rozstrzygnięciu, w którym odmówiono wszczęcia postępowania w oparciu o art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, dotyczącego nawiezienia gruzu na teren działek nr [...] i [...] w rejonie ul. H. w P.. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie nawiezienia odpadów jednocześnie stwierdzając, że wydał w sprawie postanowienie o charakterze wyłącznie formalnym, a tym samym poza zakresem analizy musiały pozostać kwestie merytoryczne dotyczące nawiezienia odpadów na nieruchomości. Takie stanowisko organów jest wewnętrznie sprzeczne.

Jakkolwiek organ I instancji słusznie stwierdził, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, w jaki sposób organ powziął wiadomość o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu, to jednak z tej konstatacji organ nie wyciągnął właściwych wniosków. Należy podkreślić, że informacje zawarte w pismach skierowanych do organu nawet przez osoby trzecie, mogą stanowić podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania przez organ.

Trafnie podnosili skarżący, że organ I instancji błędnie interpretował podania stron, jako wnioski o wszczęcie postępowania na wniosek stron. Podania te stanowiły natomiast informacje dla organu, które winny stać się podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania, o jakiej orzekł organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, skutkuje zatem uchybieniem obowiązkom wynikającym z art. 6, art. 8, art. 61 i art. 61a K.p.a., a w przypadku organu odwoławczego także art. 138 K.p.a..

Sąd miał na uwadze pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 10 października 2014r., II OSK 793/13 (cytowanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia). Jednakże, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wskazane przez organy stwierdzone przez PINB w C. okoliczności faktyczne (nawiezienie gruzu, wykorzystanie nawiezionych odpadów do utwardzenia terenu, tj. poddanie ich procesowi odzysku, a nie składowania lub magazynowania) wymagały wszczęcia z urzędu postępowania w niniejszej sprawie.

Z brzmienia przepisu art. 61 § 1 K.p.a. wynika bowiem, że bez względu na to, czy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej, która może być wszczęta wyłącznie z urzędu, składa osoba, która w późniejszym, toczącym się z urzędu postępowaniu wykaże, że przysługuje jej w tym postępowaniu przymiot strony, czy też wniosek składa podmiot nie posiadający interesu prawnego strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., w każdym z tych przypadków może dojść do wszczęcia postępowania z urzędu. Poprzestanie na wynikającej z zasady oficjalności odmowie wszczęcia postępowania na podstawie merytorycznych ocen przesłanek wydania decyzji i poza postępowaniem administracyjnym prowadziłoby do wyjęcia spod kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia organów podjętych w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu skoro zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych argumentów podnoszonych przez strony, a dotyczących przedmiotowych odpadów. Podnoszone przez strony kwestie ewentualnego odzysku ww. odpadów, a także kwestie związane ze stosunkami wodnymi oraz ewentualną samowolą budowlaną pozostawały poza granicami niniejszej sprawy.

Należy wskazać, że z podań skarżących kierowanych do organu i zgromadzonych w sprawie akt administracyjnych wynika, iż kwestia zaistnienia przesłanek określonych w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach winna zostać poddana analizie przez organ we właściwie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, z uwzględnieniem regulacji wynikających z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie, a następnie ustalenie stanu faktycznego w tej sprawie i poddanie go merytorycznej ocenie. Dopiero wówczas organ oceni, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach (nakładającej, bądź nie, obowiązki określone w tym przepisie), ewentualnie do wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a..

Na marginesie jedynie Sąd stwierdza, że zasadnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie każde naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. skutkuje uchyleniem rozstrzygnięcia poddanego kontroli. Mimo błędnego doręczenia postanowienia organu I instancji zarzucane przez skarżących uchybienie nie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Z wyżej wymienionych względów skarga zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I Instancji podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.

Wobec faktu, że skarżący nie złożyli wymaganego prawem (art. 209 P.p.s.a.) wniosku o zwrot kosztów postępowania, Sąd nie orzekał o tych kosztach.