Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1643/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 10 ust 1, art 6 ust 1, art 7 ust 1, art 47 ust 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie zameldowania - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z [...] czerwca 2008r. odmówił zameldowania W. S. na pobyt stały pod adresem [...], gm. K. Organ ustalił, iż właścicielem przedmiotowego lokalu jest M. M., która nie wyraziła zgody na zameldowanie wyżej wymienionego w jej lokalu. Z kolei zameldowania domagała się J. L., "zajmująca lokal jako dożywotnik (służebność osobista)". Przeprowadzone czynności postępowania dowodowego wykazały, że W. S.(były małżonek córki J. L.) często przebywa w miejscowości T. u swojej byłej teściowej. Okoliczności tej nie zakwestionowała nawet właścicielka lokalu. Wątpliwości natomiast wzbudził fakt, czy W. S. ma zamiar stałego zamieszkiwania pod wskazanym adresem, jako że sam wnioskodawca uzasadnia zamieszkiwanie w T. obecną potrzebą sprawowania opieki nad teściową J. L. W tej sytuacji organ uznał, iż zameldowanie na pobyt czasowy mogłoby zapewnić urzędową rejestrację pobytu W. S. pod adresem [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2008r. - po rozpatrzeniu odwołania W. S. – uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu aktu organ odwoławczy wskazał, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych zameldowanie i wymeldowanie z pobytu stałego lub czasowego jest jedynie rejestracją danych o miejscu pobytu osoby, a zatem nie rodzi ani nie pozbawia uprawnień do lokalu. W ocenie organu problem w sprawie sprowadza się do oceny możliwości zameldowania na pobyt stały osoby, której zamieszkiwanie w danym lokalu jest sprzeczne z wolą właściciela mieszkania. Wojewoda podkreślił, że od 1 maja 2004r. przy zameldowaniu na pobyt stały nie jest wymagane przedstawienie potwierdzenia prawa do przebywania w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały, dokonanego przez właściciela lub zarządcę budynku, a jedynie przedstawienie potwierdzenia okoliczności faktycznej, tj. pobytu osoby w tym lokalu, dokonanego przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Jednak potwierdzenie – mające charakter jedynie dowodowy - nie jest tożsame z wyrażeniem zgody przez osobę dysponującą tytułem prawnym do lokalu na przebywanie w nim innych osób. Gdy brak jest możliwości uzyskania takiego potwierdzenia, wówczas organ, zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy o

ewidencji ludności i dowodach osobistych, ma obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia o zameldowaniu lub jego odmowie w drodze decyzji. Organ odwoławczy wskazał również, iż zgoda właściciela nie stanowi przesłanki do zameldowania na pobyt stały.

Zdaniem Wojewody, postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji dotyczyło w głównej mierze ustalenia czy wnioskodawca sprawuje opiekę nad swoją teściową. Postępowanie to jednak nie wyjaśniło czy w przedmiotowym lokalu koncentrują się sprawy osobiste i majątkowe wnioskodawcy, a zatem czy spełnia on przesłanki zameldowania na pobyt stały określone w art. 6 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało jedynie, że zainteresowany przebywa w miejscowości T. i sprawuje opiekę nad teściową. Nie wykazało zaś, by prowadził on tam swoje gospodarstwo domowe.

Organ wskazał również na naruszenie przez Burmistrza Gminy i Miasta K. art. 10 i 86 Kodeksu postępowania administracyjnego przez odmowę przyjęcia wyjaśnień wnioskodawcy.

Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji winien przy udziale stron, a w razie konieczności świadków, oględzin lokalu ustalić czy wolą zainteresowanego jest stałe zamieszkiwanie pod przedmiotowym adresem czy jedynie sporadyczne na czas choroby teściowej, zawiezienia jej do lekarza czy zrobienia zakupów. Przy ustalaniu zamiaru przebywania W. S. pod adresem [...] nie można poprzestać jedynie na jego oświadczeniach. Dla oceny zamiaru przebywania znaczenie mieć będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają tę wolę, czy też pozostają w sprzeczności. Zdaniem Wojewody, przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji rozprawy administracyjnej przyspieszyłoby wyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy. Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż z protokołu oględzin winny wynikać ustalenia organu w wyniku ich przeprowadzenia, nie zaś tylko oświadczenia uczestniczących w nich osób. Samo stwierdzenie, że w mieszkaniu znajdują się ubrania wnioskodawcy jest ustaleniem zbyt lakonicznym dla oceny czy przebywa w tym lokalu z zamiarem stałego pobytu, zwłaszcza w sytuacji gdy odwołujący się podnosi, że pod spornym adresem mieszka od ponad dwóch lat.

M. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. Zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 8 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez błędne ustalenie, że przebywanie W. S. pod adresem [...] może nosić charakter pobytu stałego;

2) art. 7 K.p.a. przez błędne ustalenia faktyczne oraz błędną ocenę materiału dowodowego w zakresie dotyczącym ustalenia, że pobyt W. S. w mieszkaniu skarżącej ma charakter stały.

Skarżąca wskazała, że 9 mają 2008r. W. S. w trakcie przesłuchania stwierdził, że w lokalu zamierza pozostać jedynie na czas opieki nad teściową. Podniosła także, iż wnioskodawca zaczął przychodzić od około dwóch lat do teściowej, a jego wizyty miały charakter okazjonalny i odbywały się w nieregularnych cyklach czasowych. Podkreśliła również, że nigdy nie wyraziła zgody na stałe zamieszkiwanie i przebywanie wnioskodawcy w lokalu.

Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. Uznał, iż decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Wojewoda [...] – działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. o odmowie zameldowania uczestnika postępowania W. S. pod adresem [...] i przekazał sprawę do ponownego

rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawą takiego rozstrzygnięcia były braki w materiale dowodowym, których wyjaśnienie – zdaniem organu – wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka zachodzi wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takim wypadku organ odwoławczy, by dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części, do czego nie jest uprawniony. Przekazując sprawę organowi pierwszej instancji organ odwoławczy może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy.

Stosownie do regulacji art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ((Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 993, ze zm.) – dalej w skrócie: e.l.d.o.) osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. Z treści cytowanego przepisu wynika, że czynność zameldowania ma potwierdzać istniejący stan faktyczny, a więc osoba występująca o zameldowanie winna najpierw zamieszkać w danym lokalu i zamieszkiwanie to winno trwać powyżej trzech dni, a następnie dokonać w nim zameldowania. Wyłączną przesłanką zameldowania określonej osoby w oznaczonym lokalu jest sam fakt przebywania przez nią w tym lokalu, bez konieczności legitymowania się potwierdzeniem uprawnienia do przebywania w nim, tj. bez uzyskania zgody właściciela lokalu (wyrok NSA z 7.03.2003r., sygn. akt V SA 2425/2002). Należy podkreślić, że uzyskanie takiej zgody na zameldowanie wynikało z art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące należy przedstawić potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu (pomieszczeniu), w którym ma nastąpić zameldowanie), jednakże przepis ten został uchylony przez Trybunał Konstytucyjny (wyrokiem z dnia 27 maja

2002r., sygn. akt K 20/01), ponieważ był on niezgodny z podstawowymi zasadami państwa prawa oraz z prawami obywatela określonymi w Konstytucji RP.

Pobytem stałym – zgodnie z art. 6 ust. 1 e.l.d.o. - jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Natomiast pobytem czasowym – według art. 7 ust. 1 e.l.d.o. - jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem.

Organ gminy prowadzący ewidencję ludności – stosownie do treści art. 47 ust. 1 e.l.d.o. – jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania rozstrzyga właściwy organ (art. 47 ust. 2 ustawy). Sytuacja taka jest odstępstwem od zasady, że obowiązek meldunkowy, wynikający wprost z przepisów ustawy, nie wymaga konkretyzacji w decyzji administracyjnej. Wydawana na podstawie art. 47 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 e.l.d.o. decyzja administracyjna winna być poprzedzona przeprowadzeniem przez rozstrzygający organ postępowania dowodowego mającego na celu usunięcie zachodzących wątpliwości.

Przekładając powyższe na stan przedmiotowej sprawy – w ocenie Sądu – organ drugiej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Prawidłowo uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z analizy akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a., albowiem w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co oznacza iż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skoro W. S. wniósł o zameldowanie na pobyt stały pod adresem [...], to obowiązkiem organu meldunkowego było ustalenie, czy wnioskodawca pod wskazanym adresem zamieszkuje i czy zamieszkiwanie to ma charakter pobytu stałego, tj. stosownie do art. 6 ust. 1 e.l.d.o. jest zamieszkaniem z zamiarem stałego przebywania, czyli z wolą koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Zamiar stałego pobytu winien być określony na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Tymczasem Burmistrz Miasta i Gminy K. w decyzji odmawiającej zameldowania stwierdził, iż postępowanie dowodowe wykazało, że

W. S. często przebywa pod adresem [...]. Natomiast wątpliwości wzbudził fakt zamiaru stałego zamieszkiwania przez wymienionego w tej nieruchomości, albowiem on sam oświadczył, iż zamierza przebywać w T. na czas opieki nad teściową. Przy czym organ wątpliwości tej nie wyjaśnił za pomocą konkretnych środków dowodowych. Powyższe dowodzi słuszności twierdzeniom organu odwoławczego, iż dotychczas przeprowadzone postępowanie dowodowe zmierzało w kierunku wykazania, że zainteresowany przebywa w miejscowości T. i sprawuje opiekę nad teściową. Natomiast nie poczyniono ustaleń na okoliczność zamieszkiwania i koncentracji w spornym lokalu życia codziennego, osobistych i majątkowych spraw wnioskodawcy, w konsekwencji spełniania przesłanki do zameldowania na pobyt stały wynikającej z art. 6 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 e.l.d.o.

Wobec nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego odnośnie woli zainteresowanego co do charakteru pobytu pod adresem [...], a poprzestania jedynie na jego oświadczeniu, organ odwoławczy nakazał temu organowi przy ponownym rozpoznawaniu sprawy ustalenie, czy wolą zainteresowanego jest stałe zamieszkiwanie pod przedmiotowym adresem czy też sporadyczne na czas sprawowania opieki nad teściową. Jednocześnie wskazał na rozważenie konieczności przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, oględzin spornego lokalu, za pomocą których doszłoby do bezspornego ustalenia czy uczestnik W. S. mieszka pod adresem [...] i czy zamieszkiwanie to ma charakter pobytu stałego. Podkreślił także, iż właściwym winno być przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, gdyż zapewniłoby to sprawne wyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy.

Nietrafnymi są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8 e.l.d.o. i art. 7 K.p.a. przez błędne ustalenie i przyjęcie, że przebywanie W. S. pod adresem [...] nosi charakter pobytu stałego. W ocenie Sądu w żadnej mierze nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 8 e.l.d.o., czyli przepisu prawa materialnego, w sytuacji gdy zaskarżone rozstrzygnięcie ma charakter stricte procesowy. W konsekwencji nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż organ odwoławczy uznał, że pobytu W. S. pod adresem [...] ma charakter pobytu stałego. Wręcz przeciwnie organ ten nakazał organowi pierwszej instancji - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie jaki charakter ma pobyt W. S. pod wymienianym adresem. Innymi słowy, organ odwoławczy uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie ustalał stanu faktycznego, ale nakazał uczynienie tego przez organ pierwszej instancji podczas ponownego rozpoznawania sprawy. Takim rozstrzygnięciem uznał, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe jest niewystarczające i konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części. W ocenie organu drugiej instancji nie zostało w sposób niewątpliwy wykazane czy wnioskodawca spełnia przesłanki z art. 6 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy, a więc zamieszkuje pod oznaczonym adresem i ma zamiar stałego przebywania w tym miejscu. W sytuacji więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, to organ pierwszej instancji ma ustalić czy wolą zainteresowanego jest stałe zamieszkiwanie pod wskazanym adresem, czy też jedynie zamieszkiwanie o charakterze sporadycznym, związane z opieką nad teściową. Organ odwoławczy wskazał jedynie organowi pierwszej instancji w jakim kierunku winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, nie przesądził zaś – wbrew twierdzeniom skarżącej - treści rozstrzygnięcia. Należy zatem uznać za bezpodstawny również zarzut naruszenia art. 7 K.p.a.

Wskazać także należy wobec treści skargi i w aspekcie poczynionych już wyżej wywodów, iż brak zgody skarżącej na zameldowanie pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Przy zameldowaniu nie jest wymagane przedstawienie potwierdzenia prawa do przebywania danej osoby w lokalu, a jedynie przedstawienie potwierdzenia okoliczności faktycznej jaką jest przebywanie. Potwierdzenie to nie jest więc równoznaczne z wyrażeniem zgody osoby dysponującej lokalem na przebywanie w danym lokalu. Wyrażenie zgody właściciela czy też innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do danej nieruchomości na pobyt stały osoby, która chce dopełnić obowiązku meldunkowego w danym lokalu, nie stanowi przesłanki do jej zameldowania (wyrok SN z 8.10.2002r., sygn. akt III RN 183/01, publ. OSNP 2003/20/477). Jeśli zaś brak jest takiego potwierdzenia, wówczas o dokonaniu zameldowania rozstrzyga organ w drodze decyzji administracyjnej, co też miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

W świetle powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy, zaistniała ewidentna potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego i to w zakresie przekraczającym granice postępowania dowodowego, możliwego do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym zgodnie z art. 136 K.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie ustalono bowiem zasadniczej dla zameldowania kwestii, mianowicie czy wnioskodawca w istocie nie tylko przebywa, ale i zamieszkuje pod wskazanym adresem z zamiarem pobytu stałego, jako że o takiego rodzaju meldunek wnosił, czy też przebywanie to jest przebywaniem bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem, czyli ma charakter czasowy.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.