Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 291/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2015 poz 388
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 179/16 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. sygn. III SA/Gd 179/16, oddalił skargę M. A., (dalej: "Skarżący"), reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego - matkę A. A., na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], Prezydent Miasta Gdańska na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 388 ze zm., dalej: "ustawa"), orzekł o wymeldowaniu małoletniego M. A. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [..] nr [...] w G.. Wskazał, że z wnioskiem o wymeldowanie wystąpili właściciele – ojciec i dziadek Skarżącego podając, że wymieniony nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od listopada 2012 r. Spór między stronami dotyczył okoliczności opuszczenia lokalu. W przeciwieństwie do wnioskodawców A. A. utrzymywała, że powodem opuszczenia lokalu był brak dostępu do wody i prądu, a także przemoc stosowana wobec niej i małoletnich dzieci przez męża – współwłaściciela domu. Przed opuszczeniem lokalu podjęła środki prawne przeciwko stosowanej przemocy, zawiadamiając właściwe organy. Wyjaśniła, że w lokalu został wymieniony zamek i nie mogła się do niego dostać w celu zabrania pozostawionych tam rzeczy. Nie wystąpiła do sądu powszechnego z pozwem o ochronę naruszonego posiadania, ponieważ termin na złożenie takiego pozwu już minął. Zatem nie wykorzystała do końca wszelkich środków prawnych zmierzających do przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu, uzyskania kluczy i powrotu do mieszkania. Według organu zaniechanie działań podjęcia środków prawnych w celu obrony swoich praw powoduje, że brak jest podstaw do utrzymania fikcji meldunkowej; wskazany lokal przestał być miejscem koncentracji interesów życiowych A. A. i Skarżącego .

W odwołaniu podkreślono, że opuszczenie zajmowanego lokalu nie było dobrowolne. Z lokalem tym związany jest nadal ośrodek osobistych i majątkowych interesów zarówno Skarżącego, jak i jego matki, która w pobliżu pracuje a dzieci uczęszczają do szkoły. Tam też korzystają z opieki medycznej. Matka Skarżącego wystąpiła do sądu o uregulowanie sposobu korzystania ze wspólnie zajmowanego przez strony domu po rozwodzie oraz o podział majątku wspólnego małżonków, co tożsame jest z wystąpieniem do sądu lub organów ścigania o ochronę swoich uprawnień, a świadczy także o tym, że lokal nie został opuszczony dobrowolnie.

Wojewoda odwołania nie uwzględnił i uznał, że ze złożonych wyjaśnień nie wynika, że w lokalu mieszka A. A. wraz z małoletnimi dziećmi, w tym Skarżącym na pobyt stały i koncentruje tam swoje interesy życiowe. Od listopada 2012 r. ich centrum życiowe znajduje się pod innym adresem. W takiej sytuacji nie budzi więc wątpliwości trwały charakter opuszczenia lokalu. Trudno jest utożsamiać miejsce pobytu stałego z miejscem, w którym strona od 3 lat nie przebywa tylko dlatego, że w pobliżu tego miejsca pracuje, dzieci uczą się czy też korzystają z opieki zdrowotnej. Stan niezamieszkiwania przedmiotowego lokalu trwa od listopada 2012 r. i nic nie wskazuje na to, aby mogło się to zmienić. Powołując poglądy orzecznictwa Wojewoda zaakcentował, że możliwa do przezwyciężenia w postępowaniu prawnym przyczyna opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, wynikająca z przeszkód faktycznych stosowanych przez właściciela lub osobę pozostałą w lokalu, nie wyłącza dopuszczalności zastosowania trybu wymeldowania. Za równoznaczne z opuszczeniem lokalu należy uznać nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu i nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Jeżeli przez dłuższy czas strona, będąc zameldowana w lokalu, mieszka w innym lokalu, to tym samym daje wyraz swojej woli dobrowolnego opuszczenia lokalu, w którym faktycznie nie przebywa, a jedynie niezgodnie z przepisami o ewidencji ludności jest nadal zameldowana. Jedną z możliwości powrotu do lokalu w sytuacji, gdy osoba zostaje siłą z niego wyrzucona, jest wystąpienie do sądu z pozwem o ochronę naruszonego posiadania. Z takiej możliwości matka Skarżącego nie skorzystała a to oznacza, że zaakceptowała istniejącą sytuację. Zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną, ma charakter rejestracyjny, tj. powinna odzwierciedlać faktyczne miejsce pobytu osoby w danym miejscu. Nie przyznaje osobie żadnych uprawnień do lokalu, ani takich nie pozbawia. W takich okolicznościach decyzja o wymeldowaniu Skarżącego z pobytu stałego była faktycznie i prawnie uzasadniona.

W skardze podkreślono, że opuszczenie przedmiotowego lokalu nie było dobrowolne. Lokal ten pozostaje nadal ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów jego dotychczasowych mieszkańców. Znajdują się w nim ich rzeczy osobiste, m.in. książki i przybory szkolne, rower, dokumentacja medyczna i inna.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie reprezentujący Skarżącego z urzędu pełnomocnik podtrzymał skargę i jednocześnie zarzucił, że małoletni Skarżący reprezentowany był przez matkę w sprawie, w której stroną był ojciec mimo, że sprzeciwia się temu art. 98 § 2 pkt 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego; tym samym naruszono art. 30 § 2 i art. 34 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaistniała tym samym podstawa do wznowienia postępowania w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę podkreślając na wstępie, że opuszczenie lokalu przez Skarżącego jest konsekwencją opuszczenia lokalu przez matkę - przedstawiciela ustawowego, z którym małoletni (w dacie orzekania przez organy administracji), zamieszkiwał w związku z zarządzeniami sądu rodzinnego w zakresie władzy rodzicielskiej. WSA odwołał się do art. 35 ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzając, że zameldowanie i wymeldowanie mają charakter wyłącznie ewidencyjny i nie wiążą się z prawem do lokalu, służąc do administracyjnej rejestracji danych o rzeczywistym miejscu pobytu oznaczonej osoby. Odnosząc te uwagi do stanu z listopada 2012 r., kiedy to Skarżący wraz z matką opuścił przedmiotowy lokal, opuszczeniu temu nie można przypisać waloru trwałości i dobrowolności w rozumieniu, jakim przyjmuje orzecznictwo sądowoadministracyjne dla wyczerpania przesłanki z art. 35 ustawy. Skarżący bowiem na skutek nieustających konfliktów rodziców opuścił lokal, jednak - co wynika z materiału dowodowego - jego matka miała nadzieję, że do niego powróci po uzyskaniu rozwodu z ojcem dziecka. Wyrazem tych oczekiwań było dochodzenie w sprawie rozwodowej rozstrzygnięcia co do sposobu korzystania ze spornego lokalu. Zatem matka Skarżącego w jego imieniu przejawiała chęć zachowania "łączności" z nieruchomością. Jednak późniejsza sytuacja pozwalała na ustalenie, że nie istniała realna możliwość ponownego zamieszkania w tym lokalu i matka Skarżącego nie podjęła faktycznych starań świadczących o chęci powrotu do lokalu i w konsekwencji nie wniosła do sądu powszechnego powództwa o przywrócenie utraconego posiadania, na podstawie art. 344 § 2 Kodeksu cywilnego. Opierając się na materiale dowodowym sprawy WSA podkreślił, że wspólne zamieszkiwanie stron nie jest możliwe a zważywszy fakt, że matka Skarżącego nie ma żadnego tytułu do tego lokalu, pozostawienie dotychczasowego miejsca meldunku Skarżącego prowadziłoby do fikcji meldunkowej. Słusznie zatem organ skonstatował, że nie sposób utożsamiać miejsca stałego pobytu z miejscem, w którym strona /Skarżący/ od kilku lat nie przebywa a jedynie w jego pobliżu jego matka pracuje, on ma szkołę i korzysta z opieki zdrowotnej. Całokształt zachowań zameldowanego wskazywał, że lokal ten przestał być miejscem koncentracji jego interesów życiowych, matka Skarżącego po opuszczeniu lokalu nigdy nie podjęła żadnej próby powrotu do niego, stara się o przydział lokalu socjalnego przez gminę, nie próbowała wejść do przedmiotowego lokalu, nie ponosi kosztów jego utrzymania. W takim stanie sprawy WSA podzielił stanowisko organów, że istniały podstawy do przyjęcia, że Skarżący opuścił miejsce stałego pobytu i opuszczenie to miało charakter trwały i dobrowolny. Nie uwzględnił zgłoszonego na rozprawie przez pełnomocnika z urzędu zarzutu naruszenia art. 30 § 2 i art. 34 § 1 K.p.a., stwierdzając brak sprzeczności interesów między matką a małoletnim synem. Matka Skarżącego, jako dzierżąca całość władzy rodzicielskiej nad małoletnim wówczas Skarżącym, reprezentuje w tym postępowaniu tożsamy interes jej i syna przejawiający się w dążeniu utrzymania ich dotychczasowego miejsca zameldowania.

W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Wyrokowi zarzucił:

I. na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) w zw. z art. 34 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. w zw. z art. 98 § 1, § 2 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 roku, poz. 2082 ze zm., dalej: "K.r.o.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 b) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Skarżącego w sytuacji, w której nie był on należycie reprezentowany przed organami administracji publicznej, a w konsekwencji bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a dla WSA jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji,

II. na zasadzie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że Skarżący nie opuścił lokalu, z którego został wymeldowany dobrowolnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów sformułowanych skargą kasacyjną.

Skargę oparto na obu podstawach kasacyjnych, zatem w pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na art. 30 § 1 i § 2 w zw. z art. 34 § 1 K.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. w zw. z art. 98 § 1, § 2 pkt 2 i § 3 K.r.o., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 b) P.p.s.a. upatrując naruszenie tych przepisów w oddaleniu skargi w sytuacji, w której Skarżący nie był należycie reprezentowany przed organami administracji publicznej, a w konsekwencji bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu naprowadzono, że Skarżący w trakcie postępowania administracyjnego oraz w momencie wnoszenia skargi do WSA był osobą małoletnią, w związku z powyższym, co do zasady, na podstawie art. 98 § 1 i § 3 K.r.o. w zw. z art. 30 § 1 i § 2 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym powinien być reprezentowany przez swoich rodziców. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 98 § 2 pkt 2 K.r.o., przy czym przepis ten stosuje się odpowiednio do postępowań administracyjnych (art. 98 § 3 K.r.o. oraz art. 30 § 1 K.p.a.). Ponieważ rozpoznawana sprawa została zainicjowana wnioskiem ojca Skarżącego, dlatego zgodnie z przepisem art. 98 § 2 pkt 2 K.r.o., matka Skarżącego nie powinna była reprezentować dziecka w postępowaniu dotyczącym wymeldowania, gdyż pomiędzy dzieckiem a reprezentującym go rodzicem istnieje przynajmniej teoretyczna sprzeczność interesów. Dlatego w sprawie o wymeldowanie niezbędnym było ustanowienie kuratora reprezentującego interesy Skarżącego. W ocenie skargi kasacyjnej w sprawie zachodzi sprzeczność interesów pomiędzy Skarżącym a jego ojcem, który złożył wniosek o wymeldowanie syna. Zatem żadne z rodziców nie powinno reprezentować małoletniego wówczas Skarżącego, a organ administracji publicznej powinien był zwrócić się do sądu opiekuńczego z wnioskiem o ustanowienie kuratora (art. 34 § 1 K.p.a.). Brak należytej reprezentacji małoletniego uznać należy za równoznaczny z tym, że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a w konsekwencji podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA (art. 145 § 1 pkt 1 b) P.p.s.a.). W konsekwencji nieprawidłowa była reprezentacja małoletniego Skarżącego także przed WSA (skargę złożyła w imieniu syna matka, następnie Skarżący doszedł do pełnoletności), co skutkuje nieważnością postępowania na mocy art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

Przy tej treści zarzutu zasadnicze znaczenie mają przepisy K.r.o. dotyczące reprezentacji dziecka przez rodziców. Zgodnie z art. 98 § 1, rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską. Jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka. Zakaz reprezentacji przez rodzica sformułowano w § 2 i obejmuje on sytuacje: 1) przy czynnościach prawnych między dziećmi pozostającymi pod ich władzą rodzicielską; 2) przy czynnościach prawnych między dzieckiem a jednym z rodziców lub jego małżonkiem, chyba że czynność prawna polega na bezpłatnym przysporzeniu na rzecz dziecka albo że dotyczy należnych dziecku od drugiego z rodziców środków utrzymania i wychowania. Zakaz ten, z mocy art. 98 § 3 K.r.o. stosuje się odpowiednio w postępowaniu przed sądem lub innym organem państwowym.

Przy takim brzmieniu art. 98 § 2 i 3 K.r.o. należy wyjaśnić rozumienie "odpowiedniego" stosowania przepisów. "Odpowiednie" stosowanie nie może oznaczać "automatycznego" stosowania przepisów, do których odsyła ustawodawca. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może oznaczać, że: niektóre z nich w ogóle nie będą stosowane albo część przepisów będzie stosowana bez żadnych modyfikacji, albo część przepisów zostanie "dostosowana" do danego stanu faktycznego. Dwie pierwsze możliwości należy odrzucić a limine, gdyż nie można przyjąć, że przepisy art. 98 § 2 K.r.o. będą stosowane "wprost", bez żadnych modyfikacji, gdyż dotyczą one czynności materialnoprawnych. Zatem przepisy art. 98 § 2 K.r.o. należy "dostosować" do reprezentowania dziecka przed sądem lub innym organem państwowym.

W realiach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skargi kasacyjnej, który zasadza się na "teoretycznej możliwości sprzeczności interesów". Sąd przyjmuje natomiast, że warunkiem wyłączenia reprezentowania dziecka przez jednego z rodziców, który sam jest stroną postępowania, powinno być kryterium dobra dziecka. Kryterium to jest bez wątpienia lepszym rozwiązaniem, niż badanie "teoretycznej możliwości sprzeczności interesów".

W sprawie o wymeldowanie zainicjowanej przez ojca Skarżącego, matka niewątpliwie kierowała się dobrem Skarżącego. Stwierdzenie to ma oparcie w faktach powszechnie znanych. Faktami tymi są prawomocne wyroki w sprawie sygn. II SA/Gd 1787/16 oraz sygn. II SA/Gd 180/16. Sprawy te dotyczyły skarg na decyzje Wojewody (z tej samej daty) o wymeldowaniu matki Skarżącego oraz wymeldowania małoletniej siostry Skarżącego z pobytu stałego z tego samego lokalu; wszystkie sprawy zainicjowane zostały przez ojca Skarżącego, natomiast skargi na decyzje o wymeldowaniu wniesione zostały przez matkę i zostały oddalone. Faktem powszechnie znanym jest również to, że wyrokiem z dnia 27 stycznia 2014 r. sygn. II C 2342/11, orzeczony został rozwód małżeństwa rodziców Skarżącego, z jednoczesnym powierzeniem władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi matce. Zatem matka Skarżącego, której powierzono władzę rodzicielską, kierując się dobrem ówcześnie małoletniego, reprezentowała Skarżącego w postępowaniu administracyjnym a następnie w postępowaniu sądowym, wnosząc skargę na decyzję o wymeldowaniu. Występowała też imieniem własnym oraz małoletniej córki (siostry Skarżącego) w sprawach o wymeldowanie. Sumarycznie, działania te nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że między małoletnim a jego matką, w sprawie wniosku ojca i byłego męża o wymeldowanie zarówno Skarżącego, matki, jak i siostry, nie ma sprzeczności interesów między Skarżącym a matką. Wręcz przeciwnie matka, jako dzierżąca całość władzy rodzicielskiej nad małoletnim, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w początkowym etapie postępowania sądowego, reprezentowała tożsamy z interesem Skarżącego interes własny. Interes ten przejawiał się w dążeniu utrzymania dotychczasowego wspólnego miejsca zameldowania. Konkluzja jest więc taka, że Skarżący był prawidłowo reprezentowany przez matkę co oznacza, że o naruszeniu przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej nie może być mowy.

Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. skarga kasacyjna upatruje w niewłaściwym jego zastosowaniu i oddaleniu skargi, pomimo że Skarżący nie opuścił lokalu, z którego został wymeldowany, dobrowolnie. Rozwijając ten zarzut w uzasadnieniu naprowadzono, że wyprowadzka wynikała z postawy ojca małoletniego, który utrudniał mu korzystanie z lokalu. Skarżący nigdy nie pogodził się z wymeldowaniem, koncentrując swoje zainteresowania życiowe wokół dotychczasowego mieszkania (szkoła, lekarz), w którym nadal znajduje się cześć jego rzeczy. Skarżący, jako małoletni w tym czasie, nie mógł swobodnie decydować o swojej sytuacji prawnej. Jego miejsce zamieszkania było zależne od miejsca zamieszkania matki (zgodnie w wyrokiem rozwodowym), nie przysługiwało mu roszczenie o przywrócenie posiadania lokalu, gdyż jego posiadanie zawsze było pochodną posiadania jego matki.

Zarzut naruszenia prawa materialnego wraz z jego uzasadnieniem zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego ustalonego przez organy a zaaprobowanego przez WSA. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych dokonanych przez organ (zob. np. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1255/10, LEX nr 952642, z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. II GSK 3689/15, LEX nr 2359730, czy z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 1360/15, LEX nr 2169771). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie stan sprawy przyjęty przez WSA w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony (nie było takiego zarzutu), dlatego o niewłaściwym zastosowaniu (subsumcji) prawa materialnego nie może być mowy. Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku.

Reasumując, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.