Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1624/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2006 r. sprawy ze skargi syndyka masy upadłości B. sp. z o.o. z siedzibą w K. - w upadłości na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w [...] z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku firmy "B." Sp. z o.o. w upadłości, z siedzibą w K., nie zezwolono na urządzenie zjazdu z drogi krajowej klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego) nr [...] S. – W. – T. na działkę nr [...] położoną w m. O..

W uzasadnieniu stwierdzono, iż przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) w § 9 ust. 1 pkt 3 stanowią, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo. W związku z tym opracowano obowiązującą koncepcję obsługi komunikacyjnej terenu przyległego do drogi nr [...] w granicach gminy O., w której działka nr [...] posiada połączenie z siecią dróg publicznych poprzez drogę zbiorczą równoległą z drogą nr [...].

Stwierdzono też, że przy natężeniu ruchu na przedmiotowym odcinku drogi nr [...] na poziomie 31673 pojazdów na dobę (według generalnego pomiaru ruchu z 2005 r.) lokalizacja nowego zjazdu w projektowanym miejscu w poważnym stopniu obniżyłaby poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Z tych też względów urządzenie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr [...] uznano za niemożliwe.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył zainteresowany wnosząc o uchylenie decyzji w całości wskazując, że: - działka nr [...] bez jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej jest bezużyteczna; - z uwagi na niekorzystny kształt działki (wąska, bardzo długa) nie ma możliwości zagospodarowania jej w taki sposób, aby wiązało się to z częstym używaniem zjazdu z drogi, a zatem urządzenie tego zjazdu ograniczyłoby do minimum ewentualne obniżenie poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego; - powołana w decyzji droga zbiorcza równoległa do drogi nr [...] nie istnieje; - sąsiadujące z działką nr [...] nieruchomości posiadają zjazdy bezpośrednio z drogi nr [...].

Decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku p. H. Z., Syndyka Masy Upadłości "B." Sp. z o.o. w upadłości, z siedzibą w K., o ponowne rozpatrzenie sprawy zjazdu z drogi krajowej klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego) nr [...] S. – W. – T. na działkę nr [...] położoną w m. O., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że droga krajowa nr [...], do której jest przyległa działka nr [...] została zaliczona do dróg krajowych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości." Nie oznacza to jednak, że w przypadku wystąpienia sytuacji, o której mowa w przepisie. zarządca drogi ma zawsze obowiązek wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi klasy GP, ponieważ – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/2000 (niepubl.) – przez zwrot "gdy brak innej możliwości dojazdu" należy rozumieć również taką sytuację, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogowej na nieruchomościach sąsiednich. W okolicznościach faktycznej rozpatrywanej sprawy trudno byłby się dopatrzeć istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za uwzględnieniem żądania strony, ponieważ istnieje możliwość dojazdu do działki nr [...] po terenie działek sąsiednich nr nr [...] lub [...], które już mają zapewnione zjazdy z drogi krajowej nr [...]. Rozwiązanie takie będzie jednak wymagało ustanowienia przez sąd powszechny służebności drogowej (droga konieczna), jeżeli między syndykiem a właścicielem przynajmniej jednej z tych działek nie dojdzie do porozumienia.

Pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby naruszenie powołanego wyżej b. surowego przepisu, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co należy uznać za niedopuszczalne. Dlatego też Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wyważając słuszny interes w sprawie, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza, że:

1) występujący na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] średni dobowy ruch (32282 poj./dobę w roku 2005, wzrost o 38 % w stosunku do 23396 poj./dobę w roku 2000) jest wyjątkowo duży, a jest oczywiste i logiczne, że im większy ruch na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji przy skręcaniu z i na drogę ze zjazdu jest większe;

2) jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny:

a) "decyzja wydana na podstawie art. 29 pkt 2 (obecnie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd" – wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000 (niepubl.),

b) "prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów prawa należy niewątpliwie art. 29 pkt 2 (obecnie art. 29 ust. 1 i 4) ustawy o drogach publicznych" - wyrok z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 3268/95 (niepubl.).

W związku z przedstawionymi argumentami utrzymano decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. w mocy.

Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2006 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie syndyk masy upadłości zarzucając jej:

1. Nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa, a to art. 140 K.c. oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez pozbawienie przysługującego skarżącemu do działki nr [...], położonej w O., prawa korzystania z przedmiotu własności, a to na skutek naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazującego poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, jakim jest droga krajowa nr [...] o klasie GP;

2. Naruszenie prawa materialnego przez nieprawidłowe zastosowanie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie w sytuacji, gdy z mocy prawa do obowiązków zarządcy drogi należało urządzenie zjazdu do działki nr [...], zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Nadto – jeśli nawet przyjąć, że w rozpatrywanej sytuacji chodzi o zezwolenie – to decyzja została wydana z naruszeniem obowiązku poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, polegającego na umożliwieniu dostępu do drogi publicznej w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, jakim jest droga krajowa nr [...] o klasie GP, a w konsekwencji z naruszeniem art. 140 K.c., a nadto art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazującego poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, przez pozbawienie skarżącego jako właściciela działki nr [...] dostępu do drogi publicznej;

3. Naruszenie art. 90 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. – Prawo upadłościowe – znajdującego zastosowanie do upadłości spółki "B." – poprzez uniemożliwienie syndykowi likwidacji majątku upadłego, jaki jest działka nr [...] w O., brak możliwości zbycia działki w drodze przetargu, gdy ta została pozbawiona przez zarządcę drogi dostępu do drogi publicznej.

W związku z przedstawionymi zarzutami skarżący wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego załatwienia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad."

W uzasadnieniu podniesiono, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołał jako podstawę prawną dla zaskarżonej decyzji art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z których ust. 4 nie znajduje w rozpatrywanej sytuacji zastosowania, z uwagi na odmowną treść decyzji, natomiast z ust. 1 pkt 1 wynika obowiązek ciążący na zarządcy drogi, polegający na konieczności wybudowania zjazdu w przypadku gdy budowa lub przebudowa drogi powoduje zmianę dostępności drogi. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku skarżącego, gdyż przebudowa drogi krajowej klasy GP spowodowała zmianę uniemożliwiającą skarżącemu dostęp do drogi publicznej i wykonywanie prawa własności na działce nr [...], co praktycznie uniemożliwia właścicielowi korzystanie z działki, a syndykowi uniemożliwia wykonywanie zadań nałożonych przepisem art. 90 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. – Prawo upadłościowe.

W sytuacji, o której mowa, nie znajduje zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych – nota bene organ administracyjny nie powołał się na taką podstawę swej decyzji – który przewiduje, że zarządca może odmówić wydania zezwolenia na zorganizowanie zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych, gdyż przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do przypadków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Błędnie więc organ administracji powołuje się na § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, jeśli uznać, że obowiązek urządzenia zjazdu spoczywał na zarządcy drogi i nie łączył się z koniecznością występowania przez skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na wybudowanie zjazdu. Gdyby jednak uznać, że w sprawie chodziło o rozpoznanie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na urządzenie zjazdu, to organ administracyjny nie powołał do podstawy decyzji art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, co czyni decyzję prawnie wadliwą. Gdyby mimo tego przyjąć, ze tak przywołana podstawa prawna wynika z uzasadnienia decyzji, to i tak decyzja rażąco narusza prawo materialne i nie ma oparcia prawnego.

Przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych upoważnia zarządcę do odmowy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych, te zaś zostały określone w rozporządzeniu przepisy Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, wydanym na podstawie i w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 7 ustawy – Prawo budowlane i nie mogą być sprzeczne, ani też interpretowane w sposób naruszający przepisy Prawa budowlanego. Zgodnie z wymogami art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poczynając od dnia 31 maja 2004 r. obiekt budowlany, jakim jest droga krajowa nr [...] o oznaczonej klasie (GP), powinien w obszarze swego oddziaływania być projektowany i budowany z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej. Nietrafnie więc organ administracyjny powołuje się na niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000, gdyż pogląd tam wyrażony utracił aktualność z uwagi na treść powołanego wyżej art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane i w żadnej mierze wykładnia sądowa przepisu aktu prawnego niższej rangi niż ustawowa nie może stanowić podstawy do ograniczania praw konstytucyjnych oraz podstawowych prawa ustawowych, do których zalicza się prawo własności.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie stwierdzając, iż podniesione w skardze zarzuty w istniejącym stanie faktycznym i prawnym należy uznać za nietrafne.

Stwierdzono, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych posiadał nowe brzmienie, nadane ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364), która weszła w życie w dniu 26 września 2005 r. Umknęło to uwadze skarżącego, stąd podjętą przez niego w skardze próbę udowodnienia, że w zakwestionowanej decyzji organ powołał się na niewłaściwy przepis prawa materialnego, organ uznał za nieudaną.

Zdaniem organu, zaskarżona decyzja nie narusza również przepisu art. 140 K.c., bo jak wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawo własności nie ma charakteru absolutnie nieograniczonego i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów prawa należy niewątpliwie art. 29 ustawy o drogach publicznych.

Rygorystyczny przepis § 9 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej dopuszcza – ze względu na obowiązek zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego – stosowanie zjazdów na drodze klasy GP tylko wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu, przez co należy rozumieć również taką sytuację, kiedy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogowej na nieruchomościach sąsiednich. W rozpatrywanej sprawie taka wyjątkowa sytuacja nie występuje, ponieważ istnieje możliwość ustanowienia drogi koniecznej na działkach sąsiednich, które już mają zapewnione zjazdy z drogi krajowej nr [...]. Podczas niedawno przeprowadzonej przebudowy (odnowa nawierzchni) tej drogi te i inne dotychczas istniejące zjazdy również zostały przebudowane, do czego zarządca drogi był zobowiązany na podstawie art. 29 ust. 2 cyt. ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.).

Przepis art. 90 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. – Prawo upadłościowe, które utraciło moc obowiązującą z dniem 1 października 2003 r., stanowił, że "syndyk obejmuje z samego prawa majątek upadłego, zarządza tym majątkiem i przeprowadza jego likwidację." Analiza treści przytoczonego przepisu w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy wskazuje w sposób oczywisty, że zarządca drogi, działając na podstawie przepisów dotyczących jego zakresu właściwości, nie naruszył kompetencji syndyka masy upadłości "B." Sp. z o.o. w upadłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] lutego 2006 r., którą nie zezwolono firmie "B." Sp. z o.o. w upadłości na urządzenie zjazdu z drogi krajowej klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego) nr [...] S. – W. – T. na działkę nr [...], położoną w m. O..

Stan faktyczny w sprawie został ustalony z wystarczającą dokładnością. Działka nr [...] jest położona w m. O., przy drodze krajowej nr [...], mającej charakter drogi głównej ruchu przyspieszonego (GP). Na drodze tej jest znaczne, rosnące natężenie ruchu: w roku 2005 wynosiło ono 32.282 pojazdów na dobę. Podczas niedawno przeprowadzonej odnowy nawierzchni tej drogi dotychczas istniejące zjazdy również zostały przebudowane; przebudowano też już istniejące zjazdy na działki nr nr [...] i [...], sąsiadujące po obu stronach z działką nr [...]. Nie zrealizowano natomiast zjazdu na działkę nr [...], gdyż działka ta do czasu remontu drogi nr [...] nie miała odrębnego dojazdu. W opracowanej i obowiązującej koncepcji obsługi komunikacyjnej terenu przyległego do drogi nr [...] w granicach gminy O. przyjęto, że działka nr [...] będzie posiadać połączenie z siecią dróg publicznych poprzez drogę zbiorczą, równoległą z drogą nr [...] (tzw. droga serwisowa).

Skarżący wystąpił najpierw o zezwolenie na urządzenie zjazdu z drogi nr [...] na działkę nr [...], a po otrzymaniu odmowy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł argumenty wynikające z jego oceny stanu faktycznego, związanego z położeniem działki (między działkami nr nr [...] i [...], posiadającymi urządzone zjazdy), jej kształtu (długa, wąska), przewidywanej częstotliwości używania zjazdu (rzadko, co łączy się z minimalnym obniżeniem poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na tym odcinku) oraz niemożności wykorzystania działki nie posiadającej zjazdu z drogi publicznej (jej zbycia). Dopiero w skardze skarżący podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 140 K.c., art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (w tym zakresie, zdaniem skarżącego, naruszenie prawa miało charakter rażący, uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji), § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, a także art. art. 90 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe. Skarżący nie podniósł natomiast żadnych zarzutów proceduralnych.

Skarżący wystąpił najpierw o wydanie zezwolenia na zjazd na działkę nr [...], a dopiero w skardze stwierdził, że obowiązek urządzenia tego zjazdu spoczywał na zarządcy drogi, bez konieczności występowania przez niego o udzielenie mu stosownego zezwolenia. Zresztą, zdaniem skarżącego, nawet gdyby w sprawie chodziło o wydanie zezwolenia, to niepowołanie w podstawie prawnej decyzji art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych sprawiało, że decyzja była "prawnie wadliwa".

W dacie podejmowania decyzji w sprawie przez organy obu instancji odpowiednie przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych miały następujące brzmienie:

"Art. 29. 1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

4. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

5. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany."

Z cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że tylko w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Przepis ten jednak dotyczy szczególnej sytuacji, gdy miała miejsce budowa lub przebudowa drogi (co miało rzeczywiście miejsce w rozpatrywanej sprawie) i dotyczy tylko zjazdów dotychczas istniejących. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że w przypadku działki nr [...] zjazd taki nie istniał w czasie przebudowy drogi krajowej nr [...] w O.. W takiej sytuacji zarządca drogi nie był zobowiązany do budowy zjazdu na przedmiotową działkę.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z ust. 1 zacytowanego przepisu, budowa zjazdu na działkę nr [...] należała do właściciela tej działki (przyległej do drogi krajowej nr [...]), po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację tego zjazdu (ust. 1).

Z ust. 4 powołanego przepisu wynika następnie, że zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, mające formę decyzji administracyjnej, jest wydawane na zasadach uznania administracyjnego. Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu jeżeli uzna, że wymagają tego wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Nie można zatem podzielić zdania skarżącego, iż obecnie, z uwagi na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000 (niepubl.), w myśl którego "decyzja wydana na podstawie art. 29 pkt 2 (obecnie art. 29 ust. 1 i 4) ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd" – stracił swoją aktualność.

Z kolei warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, reguluje stosowne rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych oraz powołanego rozporządzenia droga nr [...] została zaliczona do klasy dróg krajowych, kategoria GP. Jak wskazały organy orzekające w sprawie, w myśl § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia dla zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie dla obsługi komunikacyjnej działki nr [...] przewidziano dopiero w koncepcji obsługi komunikacyjnej terenu przyległego do drogi nr [...] w granicach gminy O. połączenie z siecią dróg publicznych poprzez drogę zbiorczą, równoległą z drogą nr [...] (tzw. droga serwisowa). Oznacza to m.in., że do czasu realizacji wspomnianej drogi serwisowej nie będzie uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi (lub dróg) klasy D lub L do obsługi działki nr [...], gdyż takiej drogi po prostu jeszcze nie ma. Nie oznacza to jednak, że w takiej sytuacji zarządca drogi ma obowiązek wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi klasy GP, ponieważ przez brak innej możliwości dojazdu obejmuje również taką sytuację, gdy nie jest w ogóle możliwe zapewnienie dojazdu przez działki sąsiednie, poprzez ustanowienie służebności drogowej na nieruchomościach sąsiednich.

Przypomnieć bowiem należy, korzystając z instytucji analogii, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) "Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.(...)." Jak więc widać, uznanie, że dostęp nieruchomości do drogi publicznej może być zagwarantowany przez ustanowienie dla nich odpowiednich służebności drogowych, a więc przy pomocy instrumentów właściwych dla prawa cywilnego, prywatnego, jest obecnie w prawie administracyjnym regułą.

Z akt sprawy nie wynika, by skarżący podjął jakiekolwiek działania w celu ustanowienia tego rodzaju służebności, mogących zagwarantować dostęp do jego nieruchomości poprzez sąsiednie działki nr nr [...] i [...]. Należy zatem uznać, że skarżący nie dołożył wszystkich dopuszczonych prawem działań dla uzyskania dostępu działki nr [...] z droga krajową nr [...].

Na tym tle zarzut naruszenia art. 140 K.c. nie jest – jak słusznie twierdzi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – uzasadniony. Przypomnieć bowiem trzeba, że w myśl tego przepisu "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą." Przepis ten, określający triadę uprawnień związanych z prawem własności rzeczy, wyraźnie stanowi, że granice możności właściciela w tym zakresie określają m.in. ustawy. A nie ulega wątpliwości, że taki charakter ma również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepisy tej ustawy kształtują więc, wraz z przepisami innych ustaw, treść prawa własności nieruchomości w konkretnej sytuacji (zapewnienia dostępu do drogi publicznej). Nie może tego twierdzenia zrównoważyć ogólnikowe powoływanie się na ograniczenie praw konstytucyjnych oraz podstawowych praw ustawowych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w konkretnej sytuacji, w przypadku konkretnej nieruchomości, po pierwsze – uzyskanie dostępu do drogi publicznej (zjazdu) będzie wymagało zezwolenia, a po wtóre. - że o wydaniu tego zezwolenia rozstrzygać będą przede wszystkim względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, mające w przypadku dostępu do dróg publicznych klasy krajowej, kategorii GP, wyraźną preponderancję nad interesem prywatnym (jednostkowym) właściciela nieruchomości starającej się o uzyskanie dostępu do takiej drogi.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane jest w kontekście rozpatrywanej sprawy interesujący, acz całkowicie bezzasadny. Nie można bowiem twierdzić, że inwestycja polegająca – w myśl art. 29 ust.1 na budowie lub przebudowie drogi – naraża interesy osób trzecich, m.in. poprzez pozbawienie ich dostępu do drogi publicznej – zwłaszcza jeżeli nieruchomości przylegające do tej drogi publicznej nigdy tego dostępu formalnie nie miały.

Co do zarzutu naruszenia art. 90 ust 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe, które utraciło moc obowiązującą z dniem 1 października 2003 r., co wszak powinno być wiadome syndykowi masy upadłości "B." Sp. z o.o. w upadłości, to Sąd podziela w tym zakresie ocenę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie mogła uniemożliwić syndykowi likwidacji majątku upadłego, choćby z tego powodu, że działka nr [...] w O., stanowiąca majątek upadłej spółki, nie miała zezwolenia na zjazd z drogi krajowej nr [...]. Natomiast nie ma żadnych podstaw prawnych, by w postępowaniu o uzyskanie zezwolenia na lokalizacje zjazdu syndyk masy upadłości był traktowany inaczej niż każdy właściciel przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]).

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, zwłaszcza proceduralnych, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.