Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 81/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 23a ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Dnia 15 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 roku sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Miejskiego Zakładu Komunikacji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Miejski Zakład Komunikacji w [...] do załatwienia wniosku A. K. z dnia [...] kwietnia 2015 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenie prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Miejskiego Zakładu Komunikacji w [...] na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Dnia [...] lipca 2015r. (data nadania na poczcie) A. K. (zwany dalej Skarżącym, Wnioskodawcą) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność [...] Zakładu Komunikacji w [...] w przedmiocie informacji publicznej, o udostępnienie której wystąpił z wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2015r.

We wniosku złożonym w drodze elektronicznej na adres poczty internetowej organu domagał się udostępnienia, w trybie dostępu do informacji publicznej:

1. treści umów i porozumień wraz ze wszystkimi załącznikami i aneksami zawartymi w przeszłości i obecnie (również umowy już zakończone) związanych z internetowymi rozkładami jazdy i wyszukiwarkami połączeń (wdrożenie, utrzymanie, udostępnianie danych); konkretne internetowe rozkłady jazdy i wyszukiwarki połączeń zostały wskazane we wniosku,

2. ustaleń dotyczących płatności w związku z realizacją porozumienia/umowy (jeżeli płatności te nie wynikają z treści umowy),

3. informacji, w jaki sposób udostępniane są dane dotyczące rozkładów jazdy, w tym w szczególności z jaką częstotliwością, w jaki sposób dane są przekazywane (przesyłane, udostępniane do pobrania) wraz ze specyfikacją formatu danych służącego udostępnianiu rozkładów jazdy,

4. informacji, czy MZK udostępnia jakiemukolwiek innemu podmiotowi dane dotyczące rozkładów jazdy, a jeżeli tak to proszę o udostępnienie umów z tym związanych i specyfikacji formatu danych.

Wnioskodawca wskazał sposób udzielenia odpowiedzi (pocztą elektroniczną na wskazany adres) oraz formę przekazania dokumentów (format PDF).

W skardze wnosił o:

1. uznanie, ze strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie wnioskowanej informacji publicznej,

2. zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wnioskowanej przez Skarżącego informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a.,

3. zakreślenie organowi 14 dniowego terminu na załatwienie sprawy (art. 286 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej),

4. rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 ust. 4 p.p.s.a. w trybie uproszczonym,

5. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu podał, że w dniu 15 kwietnia 2015r. drogą elektroniczną na adres organu przesłał wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Z uwagi na brak odpowiedzi ponowił go dnia 11 maja 2015r. Do dnia złożenia skargi organ nie zareagował w żaden sposób na przesłane e – maile i nie udostępnił żądanej informacji. Skarżący podał, że [...] jako podmiot realizujący zadania publiczne i dysponujący publicznym majątkiem, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Informacja o umowach zawieranych przed podmiot realizujący zadania publiczne i finansowanych z publicznych środków, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. Wnioskowane informacje nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej organu, toteż po myśli art. 10 ust. 1 u.d.i.p. powinny być udostępnione na wniosek.

W odpowiedzi na skargę [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako bezprzedmiotowej i zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ podał, że przedłożone przez Skarżącego dokumenty wskazują, że podjął on próby skierowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej do organu oraz "ponaglenia" w sprawie rozpoznania tego wniosku, jednakże w jakimkolwiek zakresie nie dowodzą one, czy wskazana korespondencja trafiła do adresata, tak aby mógł on zapoznać się z jej treścią. Zdaniem organu samo zapytanie w formie niezapewniającej pewności, co do odbioru przez adresata, nie może być zatem uznawane jako wypełnienie obowiązków ciążących na Skarżącym. Organ podał, że Skarżący jako zainteresowany uzyskaniem informacji winien dołożyć należytej staranności przy kierowaniu zapytania, także w zakresie zastosowanej formy oraz uzyskania potwierdzenia odbioru korespondencji. Jest to o tyle istotne, że ze względu na konfigurację kont pocztowych stosowanych przez Organ, w tym konta, na które skierowane zostało zapytanie Skarżącego przedmiotowe wiadomości mogły zostać uznane jako tzw. spam, a tym samym ze względów bezpieczeństwa nie zostały wyświetlone użytkownikowi obsługującemu skrzynkę odbiorczą organu. Z uwagi na powyższe skarga winna zostać odrzucona ( Organ powołał się na uzasadnienie orzeczenia WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2015r., w sprawie IV SAB/Po 18/15). Nadto organ podał, że wskazanie takich danych, jak treść umów i porozumień wraz ze wszystkimi załącznikami i aneksami zawartymi w przeszłości jak i obecnie oraz ustaleniami związanymi z płatnościami w związku z realizacją umów czy też porozumień, znacząco wykracza poza zakres podmiotowy u.d.i.p. Dotyczą one bowiem nie tylko informacji wrażliwych z punktu widzenia organu ale także podmiotów współpracujących, co w dalszej kolejności może rzutować na utratę wiarygodności organu w zakresie kontaktu z innymi podmiotami gospodarczymi, a nadto przyczynić się do wypracowania przez wnioskującego nieuzasadnionej przewagi konkurencyjnej na rynku albowiem dzięki uzyskanym wiadomościom będzie on mógł zaproponować w zakresie prowadzonej przez siebie aktywności bardziej korzystne warunki współpracy w odniesieniu do podmiotów, z którymi organ zawarł umowy/porozumienia. Organ powołał się na regulacje w zakresie tajemnicy przedsiębiorstwa w kontekście zwalczania nieuczciwej konkurencji oraz klauzul umownych związanych z wyłączeniem jawności ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa w ramach umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązania są realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Organ podniósł, że Skarżący wysłał ponowną wiadomość mailową (w postaci elektronicznej) zamiast skorzystać z "wezwania na piśmie" zgodnie z dyspozycją uregulowania art. 52 § 3 p.p.s.a. Sumując organ podał, że z przyczyn niezależnych od organu nie doszło do uzyskania przez organ wiadomości o złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a wnioskowane dane nie mogą zostać udostępnione z uwagi na przekroczenie przez Wnioskodawcę zakresu informacji, których udostępnienia może domagać się na podstawie u.d.i.p.

Pismem z dnia 22 lipca 2015r. Skarżący podał, że wnioskowanie o informację publiczną za pośrednictwem poczty elektronicznej jest w pełni dopuszczalne. Wysłanie wniosku (wprowadzenie go do systemu pocztowego adresata) przebiegło bez zakłóceń, wnioskodawca nie otrzymał przykładowo zwrotnego e- maila z komunikatem o błędzie transmisji. Wniosek wysłał dwukrotnie, za każdym razem z sukcesem. Skarżący podał, że z faktu iż przedstawiciel organu – obsługujący pocztę elektroniczną – zapewnie świadomie nie zechciał potwierdzić odbioru korespondencji, nie można wyciągać wniosku, że wiadomości te faktycznie do organu nie dotarły. Skarżący podkreślił, że nigdzie w odpowiedzi na skargę pełnomocnik MZK nie stwierdził wprost, że żaden z dwóch e – maili do organu nie dotarł. Skarżący wskazał na inne, jego zdaniem orzeczenia sądów administracyjnych, niż to na które powołuje się organ, z których wynikało, że wnioskodawca nie może ponosić konsekwencji takich a nie innych ustawień filtrów antyspamowych. Skoro e – mail z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej został bezproblemowo wysłany na adres organu, to wnioskodawca ma pełne prawo przypuszczać, że jego treść została przez organ odczytana. Skarżący wskazał więc, że wniosek o odrzucenie skargi jest bezzasadny. Wniosek o zasądzenie od Skarżącego kosztów na rzecz organu nie ma podstawy prawnej. Odnosząc się do wniosku o oddalenie skargi, Skarżący wskazał, że organ nieprawidłowo uznał, że art. 6 u.d.i.p. zawiera swoistą definicję informacji publicznej i przeoczył fakt, że zawiera on wyliczenie przykładowe. Nadto pełnomocnik organu miesza kwestię kwalifikacji danej informacji jako publicznej, z kwestią ewentualnego wyłączenia jawności informacji publicznej na podstawie art. 5 u.d.i.p. Powoływanie się na tajemnice ustawowo chronione jest co najmniej przedwczesne, gdyż organ nie wydawał w tej sprawie żadnej decyzji. Skarżący podał, że nawet gdyby organ skierował do wnioskodawcy pismo zawierające argumentację podobną do tej w odpowiedzi na skargę, nie można by pisma tego uznać za decyzję administracyjną skoro organ w jego treści neguje publiczny charakter informacji. Skarżący podał również, że bezzasadne jest stanowisko organu dotyczące niezachowania przez Skarżącego wymogów formalnych umożliwiających wniesienie skargi. To, że skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie wymaga uprzedniego wniesienia żadnego środka zaskarżenia, ani też wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest dostatecznie ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu o doręczenie wydruku e – mail skrzynki odbiorczej organu z dnia 15 kwietnia i 11 do 12 maja 2015r. organ podał, że wiadomości te zostały usunięte w ramach regularnego usuwania przez pracowników organu wiadomości, co czyni niemożliwym wykonanie przez organ wezwania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. 2014.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Złożenie skargi na bezczynność zasadniczo poprzedzone być musi uprzednim wezwaniem przez Skarżącego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.)

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej przywoływanej jako u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Stanowisko wyrażone przez Organ w tym zakresie nie było więc zasadne. Nie było podstaw domagania się by Skarżący korzystał z "wezwania na piśmie" z art. 52 § 3 p.p.s.a.

W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania tej skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność [...] w zakresie wniosku złożonego przez Skarżącego w dniu [...] kwietnia 2015r. o udostępnienie:

1. treści umów i porozumień wraz ze wszystkimi załącznikami i aneksami zawartymi w przeszłości i obecnie (również umowy już zakończone) związanych z internetowymi rozkładami jazdy i wyszukiwarkami połączeń (wdrożenie, utrzymanie, udostępnianie danych); konkretne internetowe rozkłady jazdy i wyszukiwarki połączeń zostały wskazane we wniosku,

2. ustaleń dotyczących płatności w związku z realizacją porozumienia/umowy (jeżeli płatności te nie wynikają z treści umowy),

3. informacji, w jaki sposób udostępniane są dane dotyczące rozkładów jazdy, w tym w szczególności z jaką częstotliwością, w jaki sposób dane są przekazywane (przesyłane, udostępniane do pobrania) wraz ze specyfikacją formatu danych służącego udostępnianiu rozkładów jazdy,

4. informacji, czy MZK udostępnia jakiemukolwiek innemu podmiotowi dane dotyczące rozkładów jazdy, a jeżeli tak to proszę o udostępnienie umów z tym związanych i specyfikacji formatu danych.

W związku z powyższym dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest wstępne ustalenie, czy MZK w [...] należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, a także czy żądana przez Wnioskodawcę informacja rzeczywiście stanowi informację publiczną

Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji). Podstawowym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej( t.j. Dz.U.2014.782), która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Znalazły się w nim m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć(art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p.), a także o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Na tym tle normatywnym Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku (por. np.: wyroki NSA z 11.09.2012 r., I OSK 903/12 i I OSK 916/12; a także wyroki WSA: z 15.04.2008 r., II SAB/Ke 14/08; z 30.09.2010 r., II SAB/Op 12/10; z 26.02.2010 r., II SAB/Wa 192/09; z 11.10.2012 r., IV SAB/Po 65/12; z 11.03.2013 r. II SAB/Wa 503/12; z 17.04.2013 r., II SAB/Bd 25/13; z 15.11.2013 r., II SAB/Wa 409/13 – CBOSA). Charakter taki mają również dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem takich umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy (por. np. wyroki WSA: z 09.12.2010 r., II SAB/Op 27/10; z 17.04.2013 r., II SAB/Bd 25/13 – CBOSA). Treść umów i porozumień wraz z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego stanowią informacje publiczną (wyrok NSA, w sprawie I OSK 634/15). Nawet dokument, który nie jest załącznikiem do umowy, jeżeli jego treść pozostaje w ścisłym związku z ta umową – stanowi informację publiczną (wyrok NSA I OSK 2939/13). Informacje publiczna stanowią ustalenia dotyczące płatności w związku z realizacją porozumienia/umowy, czyli wszelkie informacje dotyczące realizacji inwestycji ze środków publicznych (tak WSA w Poznaniu z wyroku z dnia 13.11.2014r., IV SAB/Po 80/14). Informację publiczną stanowi też zapytanie, które obejmuje zagadnienie z zakresu wydatkowania przez MZK majątku (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18.09.2013r., II SAB/Po 88/13)

Podkreślić należy, że celem konstytucyjnego zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji o działaniach organów władzy publicznej jest zapewnienie transparentności w działaniach tychże organów, w szczególności wiążących się z wydatkowaniem środków publicznych. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego za wyjątkiem sytuacji, gdy informacja publiczna jest informacją przetworzoną.

Wbrew stanowisku organu nie można uznać, iż fakt zamiaru wykorzystania uzyskanych informacji w celach komercyjnych winno prowadzić do uznania, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną.

W tym względzie powołać należy się na art. 23 a ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zgodnie z którym wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale.

Zatem fakt zamiaru ewentualnego wykorzystania uzyskanej informacji publicznej w celach komercyjnych nie może stanowić podstawy do uznania, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z informacja publiczną.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U.2015.1515) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Zgodnie z art. 9 ust. 4 tej ustawy zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy zaliczono sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Zasady i formy prowadzenia gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236). Zgodnie z art. 1 ust. 2 i art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych i może być ona prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej samorządowe zakłady budżetowe prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. (t.j. Dz.U.2013.885 ). Zgodnie z art. 15 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych samorządowy zakład budżetowy może otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje przedmiotowe, dotacje celowe na zadania bieżące finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji.W zakresie określonym w odrębnych ustawach samorządowy zakład budżetowy może otrzymywać dotację podmiotową.

Podstawą powierzenia wykonywania zadań takim podmiotom jest sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania. Nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych i nie jest potrzebne zawieranie przez gminę umów z własną jednostką organizacyjną w zakresie zadań, dla których gmina powołała tę jednostkę (vide: wyrok NSA z 11 sierpnia 2005r. sygn. akt: II GSK 105/05, Lex nr 180740)

Zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będące organami władzy publicznej. (por wyrok WSA w Gdańsku z 20.08.2014r., II SAB/Gd 76/14)

Wobec powyższego stwierdzić należy, że wobec finansowania ze środków publicznych działalności MZK w [...] w zakresie realizowania zadań publicznych wszelkie informacje dotyczące wykonywania tych zadań stanowią informację publiczną, dotyczą zadań z zakresu zapewnienia transportu publicznego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 851/10 (publ. LEX nr 737513), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 powołanej ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.

Odnosząc się do kwestii ustalenia, czy MZK w [...] jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p., wskazać należy, iż kwestia ta wielokrotnie była wyjaśniana w orzecznictwie i ukształtowała się w tej materii jednolita linia orzecznicza. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 czerwca 2015r. (I OSK 1608/14) "Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne Sąd uznał, że do zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami komunalnymi. Kwestia zaliczenia przedsiębiorstw komunalnych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to stanowią one zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A skoro tak, to bez względu na to, czy przedsiębiorstwo komunalne wykonuje zadania w formie prawnej zakładu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego, czy też w formie spółki kapitałowej, mieści się ona w pojęciu podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej."

W niniejszej sprawie jak wynika z akt sprawy (statut MZK) oraz Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej tego przewoźnika, Miejski Zakład Komunikacji w [...] jest zakładem budżetowym Gminy [...]. MZK świadczy usługi w zakresie lokalnego transportu zbiorowego na terenie gminy [...] i gmin ościennych. Jest on więc podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Fakt, że nie posiada osobowości prawnej, że jest zakładem budżetowym gminy nie odbiera mu przymiotu organu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmioty zobowiązane w tej ustawie do udostępniania takiej informacji nie są tożsame z organami administracji publicznej wskazanymi w kpa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego do tej ustawy stosuje się zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie do decyzji, a zatem nie mają one zastosowania do innych kwestii, w tym definiowania organu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Definicję takiego organu na potrzeby dostępu do informacji publicznej zawiera sama ustawa, w art. 4 ust.1.

Sumując żądana informacja w zakresie danych dotyczących internetowych rozkładów jazdy, wyszukiwarek, umów związanych z tymi danymi, płatności, udostępniania tych danych, umów o udostępnianie tych danych stanowią informację publiczną a MZK w [...] jest organem zobowiązanym do jej udostępnienia. Jest bowiem podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5u.d.i.p.

Wskazać należy, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż nawet po stwierdzeniu, że przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, powinien ocenić, czy informacja ta nie ma charakteru informacji przetworzonej bądź czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Odmowa udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnice przedsiębiorstwa wina być uzasadniona. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto jak wspomniano wyżej musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13 publ. w CBOIS, wyrok NSA z 2.06.2015r., I OSK 1608/14).

Zarówno w przypadku zastosowania art. 5 ust. 2 ud.i.p jak i odmowy udostępnienia informacji publicznej z innych przyczyn wydana być musi decyzja. Brak odpowiedzi na wniosek świadczy bowiem o bezczynności organu.

Wyjaśniwszy kwestie związane z uznaniem, że żądane przez Skarżącego informacje mają charakter informacji publicznych a MZK w [...] jest organem obowiązanym do ich udostępnienia należało odnieść się do zarzutu organu, że wniosek nie został skutecznie złożony.

Kwestia ta ma w rozpoznawanej sprawie znaczenie podstawowe, gdyż o bezczynności organu można mówić jedynie wówczas, gdy organ, na którym ciążył obowiązek podjęcia określonego działania (wydania decyzji lub innego aktu, dokonania czynności itd.), działania tego nie podjął w przepisanej formie i zakreślonym przez prawo terminie (ewentualnie zgodnie z prawem przedłużonym).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przywołany ust. 2 art. 13 u.d.i.p. stanowi zaś, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Ustalenie czy organ dochował ustawowego terminu do udostępnienia informacji publicznej zależy więc od uprzedniego wyjaśnienia, czy wniosek w tej sprawie w ogóle został skutecznie złożony; a jeśli tak, to kiedy.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że złożenie takiego wniosku wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które jest szczególnym postępowaniem administracyjnym o częściowo tylko sformalizowanym charakterze. Co do zasady nie toczy się ono w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego – gdyż nie wskazuje na to ani u.d.i.p., ani też nie są spełnione przesłanki z art. 1 § 1 k.p.a. – a ustawa o dostępie do informacji publicznej normuje je tylko fragmentarycznie (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 59).

Ustawa ta w szczególności nie określa wymogów co do formy i treści wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi więc odpowiadać żadnym specjalnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania, co do zasady, nie stosuje się przepisów k.p.a. Takiego wniosku nie trzeba też uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Niemniej jednak minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego będzie wynikać, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Z przepisów art. 10 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że adresat wniosku jest zobligowany do, w miarę możliwości, niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji publicznej. W myśl art. 10 ust. 2 u.d.i.p. informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku – co wskazuje na zasadniczą możliwość obrania dowolnej formy wniosku, w tym i ustnej albo elektronicznej za pośrednictwem poczty e-mail’owej. Cytowana regulacja zmierza do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Ustawodawca w tym względzie założył, że wnioskodawca będzie zainteresowany jak najszybszym rozpoznaniem jego wniosku. W tym celu, po bezskutecznym upływie ustawowego terminu, wnioskodawca ma prawo złożyć skargę na bezczynność, upewniwszy się, że wniosek dotarł do adresata. Nie jest to oczywiście tożsame z obowiązkiem monitowania organu, zwłaszcza wielokrotnego i do skutku, bo takiego obowiązku wnioskodawcy nie mają, a jedynie z uzyskaniem pewności, że wniosek wpłynął do adresata, a więc że organ rzeczywiście pozostaje w bezczynności.

W rozpoznawanej sprawie organ podniósł, że Skarżący nie wykazał aby wniosek organ otrzymał. Powołał przy tym stanowisko tut Sądu zajęte w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2015r., w sprawie IV SAB/Po 18/15. Powołując się na to stanowisko nie zwrócił uwagi, że wyrażone one zostało w konkretnej sprawie z uwzględnieniem jej tylko właściwych okoliczności, które nie zaistniały w przedmiotowej sprawie. Nie można bowiem z w/w wyroku wyciągać generalnego wniosku, że Skarżący ma w każdym przypadku składania wniosku drogą elektroniczną obowiązek przedstawiania dowodów, że wniosek dotarł do adresata, w tym dokonywania ponagleń i to w formie pisemnej. Stałoby to bowiem w sprzeczności z istotą postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej, które z zasady jest odformalizowane a wnioski mogą być składane również ustnie. Ciężar wykazania, że wniosek został skutecznie złożony, zgodnie z ogólną regułą dowodową obciąża tego, kto z tego faktu wywodzi skutki prawne, tj. wnioskodawcę, ale jedynie w sytuacji, gdy oczywistym jest bądź istnieje duże prawdopodobieństwo, że wniosek taki do organu nie dotarł. W niniejszej sprawie taka okoliczność miejsca nie miała. Organ poza wskazaniem, że Skarżący winien przedstawić dowody dotarcia wniosku do organu nigdzie wyraźnie nie wskazał, że tego wniosku nie otrzymał. Nie przedstawił żadnych okoliczności wskazujących na fakt, że wniosek mógłby nie dotrzeć. Przykładowo podać można, że w sprawach znanych sądowi z urzędu organy, które podnosiły fakt, że wniosku w drodze elektronicznej nie otrzymały wskazywały na błędy w adresie mailowym, na błędne ustawienia wiadomości (np. związane z wysyłaniem jednym mailem wiadomości do kilku tysięcy odbiorców), okazywały wydruki otrzymanych w danym dniu wiadomości elektronicznych, czy też konkretną wiadomość nieczytelną. I w takich sytuacjach ciężar wykazania skutecznego złożenia wniosku spoczywał na wnioskodawcach, którzy wnosząc o uznanie bezczynności miały obowiązek wykazania, że wniosek taki skutecznie doręczyły organowi. W przedmiotowej sprawie organ nie tylko nie podał, że w ogóle wiadomości nie otrzymał, to nadto podał, że nie może okazać wydruku otrzymanych w danym dniu wiadomości, bo są one usuwane w odstępie tygodniowym. Nie podał żadnych okoliczności wskazujących choćby na to, że wniosek Skarżącego nie został omyłkowo usunięty bez rozpoznania. W takiej sytuacji domaganie się, by wnioskodawca udowodnił, że wniosek dotarł do organu innymi dowodami poza przedłożonymi wydrukami wysłanych na adres mailowy organu wniosków nie było zasadne. Tym bardziej, że zgodnie z art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a dokonywanie ustaleń faktycznych przez sąd może nastąpić jedynie w oparciu o dowody z z dokumentów względnie fakty powszechnie znane (ewentualnie też znane sądowi z urzędu). Inne środki dowodowe, w szczególności dowód z oględzin lub z opinii biegłego, nie są przed sądem administracyjnym dopuszczalne (por. wyroki NSA: z 11.12.2012 r., II OSK 1445/11, CBOSA; z 13.06.2007 r., II OSK 1051/06, ONSAiWSA 2008, nr 4, poz. 69; z 12.01.2005 r., II OSK 1595/04, CBOSA). Nie było też zasadne domaganie się, by wnioskodawca wykazywał dochowanie formy pisemnej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, w której Skarżący dołączył wydruki składanego wniosku (jednego) i jego monitu a organ wyraźnie nie wskazał, że wniosku takiego nie otrzymał Sąd uznał, że wniosek został skutecznie złożony w dniu 15 kwietnia 2015r. a organ nadal, do dnia wyrokowania, nawet po zapoznaniu się z wnioskiem zawartym w skardze pozostawał w bezczynności.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż MZK pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku strony z 15 kwietnia 2014 r. i w związku z powyższym Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązując organ do załatwienia wniosku, czyli w zależności od dokonanych ustaleń udzielenia informacji w formie czynności materialno – technicznej bądź wydania decyzji, zgodnie z przepisami u.d.i.p. i to w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku, który to termin koresponduje z podstawowym terminem wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji, bowiem – jak na to wskazuje stanowisko pełnomocnika organu – wynikała z błędnego założenia, że zakres żądania wniosku nie dotyczy informacji publicznej, jak również że MZK nie dotyczą kwestie wskazane we wniosku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania na które składała się kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez Skarżącego wpisu sądowego od skargi.