Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 536/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a § 1, art. 157 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi I. H. i T. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w zakresie rozpoznania wniosków I. H. i T. H. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] (sprostowanym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]) po rozpoznaniu wniosków Iwony i T. H., B. R., J. i P. E., J. G., E. i E. K., G. i D. M., A. i M. C., I. P., D. R., J. i S. F., A. R., A. i R. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...], znak: [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowo-handlowego wraz ze słupem reklamowym na terenie działki nr [...] położonej w S. narożnik ul. [...] i R. , na podstawie art. 61a, art. 127 § 3, art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. z 2015 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) odmówiło wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że wnioskodawcy zarzucili Burmistrzowi S. rażące naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez nieuznanie wnioskodawców i właścicieli sąsiednich nieruchomości zabudowanych za strony postępowania, mimo, iż posiadali oni interes prawny. Zdaniem wnioskodawców inwestycja narusza ich uprawnienia właścicielskie i oddziałuje na ich sferę chronioną prawem, a błędne ustalenia Burmistrza S. w tym zakresie były wynikiem wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego wokół inwestycji na podstawie § 3 ust. 1 i 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie). W rezultacie Burmistrz dokonał błędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i wydał pozytywną decyzję dla budowy obiektu, który w istocie jest obiektem wielkopowierzchniowym, a jego budowa powinna być dozwolona wyłącznie na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium odnosząc się do stanowiska wnioskodawców przytoczyło treść art. 156 § 1 i art. 157 § 2 K.p.a., a także art. 61a § 1 i art. 28 K.p.a. Następnie wskazało, że stosownie do treści art. 28 K.p.a. interes prawny winien wyrażać się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy przyjmuje się, że stronami postępowania mogą być, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, tak właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, jak i właściciele nieruchomości położonych w pobliżu takiego terenu, jeżeli planowane zamierzenie oddziałuje na obszar tych nieruchomości. Chodzi przy tym o oddziaływanie inwestycji, które wpływa na zakres i sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Kolegium podało, że przedmiotowa inwestycja w postaci budowy pawilonu usługowo-handlowego wraz ze słupem reklamowym jest realizowana na działce nr [...] w S., narożnik ul. [...] i R.. Bezpośrednie otoczenie stanowi działka nr [...] i 2 stanowiąca własność A. Z.-C., która była stroną postępowania. Działka, na której planuje się inwestycję jest oddzielona od pozostałych działek ul. [...] i R.. P. tymi ulicami znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w sąsiedztwie istnieją też budynki mieszkaniowo-usługowe i usługowe. Kolegium stwierdziło, że T. H. i I. H. są właścicielami działek nr [...], znajdujących się około 50 m poza granicami terenu inwestycji. Działki pozostałych wnioskodawców są oddalone od terenu inwestycji o 40 do 150 m. W ocenie Kolegium są to działki znajdujące się poza granicami obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawcy swój interes prawny upatrywali w tym, że ich działki położone są w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, co sprawia, że znajdują się one w sferze jej oddziaływania oraz będą dotyczyć ich uciążliwości związane z intensyfikacją ruchu pojazdów osobowych i dostawczych. Podnieśli, że inwestycja będzie generowała nadmierny hałas, ruch i zanieczyszczenia, ze względu na produkowane na jej terenie odpady, śmieci, ścieki i itp. Kolegium uznało jednak, że fakt położenia nieruchomości w obszarze analizowanym oraz w pewnej bliskości z terenem inwestycji nie uzasadnia przyznania wnioskodawcom statusu stron. Także uciążliwości przez nich opisywane mają jedynie charakter faktyczny, a nie prawny. Zdaniem organu zakres oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości wnioskodawców. Poza ogólnymi wywodami dotyczącymi zakresu oddziaływania nie wskazali oni, w jaki konkretny sposób ograniczone zostało ich prawo do zagospodarowania działek. Odnosząc się do kwestii zwiększonego ruchu oraz niedogodności dla właścicieli sąsiednich nieruchomości Kolegium przytoczyło treść art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.). W ocenie Kolegium wnioskodawcy nie wykazali, iż są właścicielami nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania inwestycji, a tym samym brak było podstaw do uznania ich za strony zakończonego postępowania. Stosownie zatem do treści art. 61a § 1 K.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli: I. P., G. K., D. M., J. G., A. i M. C., A. R., T. H. i I. H..

W swym wniosku I. H. zarzuciła SKO w P., iż jest nadużyciem uznanie, że planowane przedsięwzięcie – budowa wielkopowierzchniowego pawilonu – nie będzie powodować negatywnego oddziaływania poza terenem objętym inwestycją. Wskazała, że inwestycję tę zaplanowano naprzeciw należącej do niej działki, zatem pominięcie jej jako strony uznać należało za rażące naruszenie prawa – art. 28 K.p.a. Burmistrz S. wydający decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uniemożliwił ochronę własnego interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości poprzez ich niepoinformowanie o postępowaniu i pozbawienie ich możliwości wypowiedzenia się na temat tej inwestycji.

T. H. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, iż Kolegium nie zbadało, czy nieruchomości wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, ograniczając się jedynie do samego stwierdzenia, że działki wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie wyjaśniono w oparcie o jakie przesłanki organ tak stwierdził. Tymczasem w zakończonym postępowaniu Burmistrz uznał za stronę właścicieli działki nr [...] oddalonej od terenu inwestycji o okolo 80 m, a odmówił przymiotu strony właścicielom działki oddalonej o 50 m. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło zaś, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są również właściciele nieruchomości sąsiednich, które nie pozostają w bezpośredniej styczności z terenem planowanej inwestycji. Zdaniem wnioskodawcy uzasadnienie Kolegium jest wewnętrznie sprzeczne. Ponadto T. H. wskazał, iż Kolegium błędnie przyjęło, że interes prawny strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy musi wiązać się z naruszeniem prawa własności lub ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości w dotychczasowy sposób. Organ nie zauważył zaś, że zakres stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest inny od zakresu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Mimo to organ zastosował instytucję właściwą dla postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), naruszając tym samym art. 28 K.p.a. Wnioskodawca zaznaczył, że stroną zakończonego postępowania powinien być każdy właściciel nieruchomości sąsiedniej, o ile zamierzona inwestycja dotyczy go bezpośrednio, wywołując uciążliwe skutki. Planowana do realizacji na działce nr [...] inwestycja dotyczy w istocie budowy centrum handlowego (marketu) o znacznych rozmiarach i oczywistym jest, że tego rodzaju obiekt będzie miał duży wpływ na otoczenie, stanowiąc źródło szeregu uciążliwości i utrudniając korzystanie z prawa własności nieruchomości sąsiednich (art. 144 K.c.). Inwestycja ta zmierza do zasadniczej zmiany dotychczasowego charakteru zabudowy w rejonie ulic Armii P. i R., powodując negatywne dla mieszkańców ukształtowanie ładu przestrzennego okolicy. W rejonie tym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, pozbawiona wielkopowierzchniowych obiektów handlowo-usługowych. Istniejące obiekty usługowe, czy handlowe mają małe powierzchnie, mieszczą się w domach jednorodzinnych. Jedyne duże obiekty – Szkoła Podstawowa nr [...] oraz Zespół Szkół nr [...] znajdujące się przy ul. [...] mają odmienną funkcję. Ponadto zdaniem T. H. realizacja przedmiotowej inwestycji wiązać się będzie z obniżeniem wartości nieruchomości sąsiednich.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium powołując przepis art. 28 K.p.a. wskazało, iż w każdym przypadku należy przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba posiada interes prawny, aby uczestniczyć w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zaznaczono nadto, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Kolegium stwierdziło, że T. H. i I. H. są właścicielami działek nr [...] znajdujących się około 50 m poza granicami terenu inwestycji. Nieruchomości kolejnych wnioskodawców oddalone są od terenu inwestycji o 40-150 m. Położenie nieruchomości w obszarze analizowanym oraz w pewnej odległości od terenu, na którym ma być realizowane wnioskowane przedsięwzięcie budowlane nie uzasadnia przyznania wnioskodawcom statusu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2009 r. Ponadto zdaniem Kolegium wnioskodawcy nie wykazali indywidualnego zagrożenia ich prawa przez oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na przysługujące im prawo rzeczowe, zatem nie wykazali swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Kolegium nie doszukało się oddziaływania inwestycji poza nieruchomości, które sąsiadują z jej terenem. Brak było zatem podstaw do uznania wnioskodawców za strony postępowania i dlatego prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania.

I. H. i T. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. W motywach skargi podniesiono argumentację tożsamą do powołanej we wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2009 r. oraz we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowanych do Kolegium.

W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie zważyć należy, iż ze względu na zasadę skargowości wynikającą z normy zawartej w art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), a także obowiązek rozstrzygania przez sąd w granicach sprawy (art. 134 P.p.s.a.) Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że jego kompetencje sięgają rozpatrzenia sprawy ze skargi I. H. i T. H. na postanowienie SKO w P. utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] lipca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], znak: [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowo-handlowego wraz ze słupem reklamowym na terenie działki nr [...] położonej w S. narożnik ul. [...] i R., li tylko w granicach, w jakich Kolegium rozpoznało wnioski I. H. i T. H. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Burmistrza S.. Zarówno zaskarżone postanowienie Kolegium, jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. zostały wydane na skutek rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2009 r., których autorami byli nie tylko wnoszący w niniejszej sprawie skargę I. H. i T. H., lecz również liczne grono właścicieli i współwłaścicieli nieruchomości znajdujących się w otoczeniu nieruchomości nr [...] w S. u zbiegu ul. [...] i R., dla której ustalono przedmiotowe warunki zabudowy. Skoro zaś skargę na powyższe postanowienie Kolegium z dnia [...] kwietnia 2016 r. wnieśli jedynie I. H. i T. H. Sąd uprawniony jest do badania legalności tegoż postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Kolegium z dnia [...] lipca 2015 r. tylko w zakresie w jakim odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2009 r. z wniosków Iwony i T. H..

Z treści skargi, w tym w szczególności z podnoszonej w niej argumentacji wynika przy tym w sposób jednoznaczny, iż zakresem zaskarżenia skarżący objęli postanowienie SKO w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. jedynie w części dotyczącej rozpoznania pochodzących od nich wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], znak: [...]

Materialnoprawną podstawą wydania przez SKO w P. ww. postanowień z dnia 28 kwietnia 2016 r. i z dnia 10 lipca 2015 r. były przepisy art. 61a § 1 w zw. z art. 28 K.p.a.

Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Odmawiając na podstawie powyższego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy Kolegium uznało, że wnioskodawcom - I. H. i T. H., na gruncie art. 28 K.p.a., nie przysługuje przymiot strony.

W ocenie Sądu w świetle okoliczności niniejszej sprawy stanowisko Kolegium jest chybione i narusza przepisy art. 61a § 1 w zw. z art. 28 K.p.a.

Przypomnieć należy, iż decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Burmistrz S. ustalił na wniosek "D. " S.K.A. warunki zabudowy dla budowy pawilonu usługowo-handlowego wraz ze słupem reklamowym na terenie działki nr [...] w S., ul. [...] i R., uznając za strony postępowania jedynie inwestora oraz właścicielkę działek nr [...] i [...] A. Z.-C..

Jak wynika z postanowienia SKO w P. z dnia [...] lipca 2015 r. I. H. i T. H. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2009 r., podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez nieuznanie ich za strony zakończonego tą decyzją postępowania. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że akta administracyjne niniejszej sprawy nie zawierają wspomnianych wniosków I. H. i T. H., a jedynie ich wnioski z dnia [...] marca 2015 r., którymi zwrócili się oni do Burmistrza S. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, składając jednocześnie odwołanie od powyższej decyzji z [...] maja 2009 r. Niemniej zważywszy, że skarżący dołączyli do skargi wniosek I. H. z dnia [...] marca 2015 r., a z postanowienia Kolegium z dnia [...] lipca 2015 r., jak i wniosku T. H. z dnia [...] lipca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] lipca 2015 r. wynika, że również T. H. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2009 r. Sąd przyjął, że brak wspomnianego wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. jest jedynie wynikiem uchybień w prowadzeniu przez Kolegium akt sprawy.

Przechodząc do merytorycznej oceny stwierdzić należy, iż przedmiotem sporu na aktualnym etapie niniejszej sprawy jest kwestia, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony uprawniający ich do złożenia wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2009 r.

Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do powołanego przepisu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 K.p.a., bowiem przepisy regulujące zasady postępowania nadzorczego na jego użytek nie dają innej definicji strony, niż zawartej w art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., I OSK 2229/13, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, to jest określony podmiot posiadający interes prawny. Zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 K.p.a. Ocena w tym zakresie nie oznacza jeszcze ustalenia, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ta – jak prawidłowo stwierdziło Kolegium – podlega ocenie dopiero w toku właściwego – po wszczęciu – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W świetle przepisu art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. Sąd podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, iż organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., na ogólnych zasadach dotyczących stosowania tego przepisu, a więc wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom (por. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2015 r., II OSK 2486/15, z dnia 27 sierpnia 2015 r., II OSK 2302/14, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż rozpatrując wniosek I. H. i T. H. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] Kolegium uznało, iż wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony, choć należące do nich nieruchomości nr [...] (ul. Armii P. [...]) zlokalizowane są w odległości około 50 m od terenu, którego dotyczy przedmiotowa inwestycja (budowa pawilonu handlowo-usługowego ze słupem reklamowym) i dzieli je jedynie droga – ul. [...] (k. 62 akt adm.).

Zważyć należy, iż zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lutego 2016 r., II SA/Gl 993/15, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem Kolegium na etapie formalnej oceny wniosków skarżących złożonych w trybie art. 157 § 2 K.p.a. przeprowadziło analizę w zakresie zbadania, czy I. H. i T. H. jako właściciele ww. działek posiadali interes prawny w zakończonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], czy ów interes prawny wykazali i jaki jest zakres oddziaływania zaplanowanej inwestycji. Kolegium zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. poza teoretycznymi wywodami odnoszącymi się przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stwierdziło, że fakt położenia nieruchomości skarżących w obszarze analizowanym oraz w pewnej odległości od terenu, na którym ma być zrealizowana inwestycja nie uzasadnia przyznania wnioskodawcom statusu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2009 r. Kolegium podało, że wnioskodawcy nie wykazali indywidualnego zagrożenia prawa przez oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na przysługujące im prawo rzeczowe, nie wykazali swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Stwierdziło też, że nie doszukało się oddziaływania planowanej inwestycji poza nieruchomości, które sąsiadują z terenem planowanej inwestycji przy narożniku ul. [...] oraz R. w S.

Zdaniem Sądu, mając na względzie istotę normy zawartej w art. 61a § 1 K.p.a., a także okoliczność, iż I. H. i T. H. jako wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2009 r. są właścicielami nieruchomości znajdującymi się w niedalekim sąsiedztwie od nieruchomości, której dotyczy kwestionowana decyzja, niedopuszczalne było wydanie postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji na wniosek zainicjowany przez skarżących. W zakresie tym Kolegium dopuściło się naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W sytuacji bowiem, gdy nie było oczywistym, iż wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzą od stron, czy może od osób, którym ów przymiot nie przysługuje, obowiązkiem Kolegium było wszczęcie postępowania nieważnościowego i dopiero na etapie merytorycznego rozpatrzenia sprawy ocena, czy wnioski pochodzą od stron postępowania.

Niezależnie od powyższego, z uwagi, że Kolegium dokonało powyższej oceny statusu wnioskodawców w niniejszym postępowaniu Sąd uznał za konieczne ustosunkować się do oceny organu w tym zakresie. W ocenie Sądu, zważywszy na przedmiot postępowania (ustalenie warunków zabudowy), bliskie sąsiedztwo nieruchomości należących do skarżących (dz. nr [...]) względem nieruchomości objętej ostateczną decyzją Burmistrza S. z dnia [...] maja 2009 r. (dz. nr [...]), wyniki analizy urbanistycznej i wielkość planowanego zamierzenia inwestycyjnego, Sąd uznał, że Kolegium dopuściło się naruszenia art. 28 k.p.a. uznając, że skarżącym nie przysługuje przymiot stron w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Trzeba przypomnieć, że zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest więc istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i w uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu.

Interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 733/07, dostępny Lex nr 469204). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Co więcej, dla ustalenia statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie jest wymagane naruszenie interesu prawnego, ale jego istnienie, co trafnie zauważył tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 833/05, a podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1949/06 (orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Krąg osób uprawnionych do udziału w charakterze stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (a tym samym również w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy) nie ogranicza się do wnioskodawcy (inwestora) oraz właścicieli działek objętych wnioskiem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym (art. 28 K.p.a.) tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov./pl). Trzeba mieć na uwadze, że negatywny wpływ przyszłego przedsięwzięcia nie musi być koniecznie faktycznie wykazany, lecz wystarczy, by zachodziła sama możliwość powstania jego ujemnych następstw. Tak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1505/07 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w piśmiennictwie opowiedziano się za nadaniem szerokiego ujęcia pojęciu "sąsiedztwa" podkreślając, że zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (Z. Niewiadomski - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494- 498).

Z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji (a tym bardziej inwestycji uciążliwej) wpływającej na nieruchomości występujące w sąsiedztwie. Wiążący charakter tego rodzaju decyzji jest oczywisty, gdyż określa dopuszczalny sposób zabudowy, z którym projekt budowlany musi być zgodny, jak o tym stanowi przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). A skoro tak, to decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wykraczać w rozumieniu art. 28 K.p.a. Decyzja taka sama w sobie nie narusza prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiednich, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Rozróżnienia zatem wymaga pojęcie prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zmiany itp. oraz pojęcie wykonywania prawa własności (a więc i sposobu użytkowania, zagospodarowania), w tę ostatnią zaś sferę wkracza bez wątpienia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. może być nie tylko prawo administracyjne ale również prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza prawo własności bądź użytkowanie wieczyste (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1297/11 i powołane tam orzecznictwo, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov./pl). Takim przepisem z zakresu materialnego prawa cywilnego jest w szczególności art. 144 K.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Obowiązkowi właściciela odpowiada po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia. Nie można nie zauważyć, że norma ta - podobnie jak zasada tzw. dobrego sąsiedztwa na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) - poprzez odwołanie się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz stosunków miejscowych ma na celu harmonizowanie sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich i ochronę właścicieli działek sąsiednich. Również na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można stawiać tezy, że służy ona jedynie realizacji prawa właściciela do zagospodarowania jego działki, przepis art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w równym zakresie przewiduje zarówno prawo do zagospodarowania własnego terenu, jak i prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób.

W konsekwencji osoba trzecia może mieć interes prawny wynikający z przepisów prawa administracyjnego, a nawet z przepisów art. 140 i art. 144 K.c., do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego może zapaść lub zapadła decyzja kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej) w taki sposób, że będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią jej prawa własności (por. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 394/11 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov./pl). Dotyczy to w szczególności postępowania ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji, której oddziaływanie na tereny sąsiednie może odpowiadać przesłankom z art. 144 K.c. i zakłócać ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich na takie odziaływanie inwestycji narażonych, a zatem znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu (planowanej zabudowy).

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę poglądy te w zupełności podziela. Oznacza to, że skarżącym I. H. i T. H., jako właścicielom działek nr [...] i [...] zlokalizowanych przy tej samej ulicy (ul. A. ), co inwestycja objęta kwestionowaną ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. (vis a vis działki objętej inwestycją – budową pawilonu handlowo-usługowego) przysługiwał status stron w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej decyzją, której dotyczyły ich wnioski. Z akt sprawy wynika, że decyzja Burmistrza S. o warunkach zabudowy dla budowy pawilonu handlowo-usługowego została wydana dla terenu (dz. nr [...]) zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla domów mieszkalnych jednorodzinnych, przy drogach – ul. [...] i R., które mają charakter lokalny. Bez znaczenia przy tym, jest planowane usytuowanie obiektu na części tejże działki w sytuacji, gdy wspomniana decyzja o warunkach zabudowy dotyczy całej działki ewidencyjnej nr [...]. O istnieniu po stronie skarżących interesu prawnego uprawniającego do udziału w przedmiotowym postępowaniu świadczy również charakter inwestycji (pawilon handlowo-usługowy o pow. 2000 m2, z powierzchnią sprzedaży 1600 m2), z którym wiąże się okoliczność zwiększenia dla tego terenu, nie tylko w obrębie nieruchomości objętej inwestycją, intensywności ruchu pojazdów (konieczność zagwarantowania 15 miejsc postojowych na każde 1000 m2 powierzchni usługowej, 25 miejsc postojowych na każde 1000 m2 powierzchni handlowej), a także faktyczna zmiana charakteru sąsiadującej z nieruchomościami skarżących ul. [...]. Zważyć należy, iż w decyzji z dnia [...] maja 2009 r. zapewniono obsługę komunikacyjną inwestycji z dróg gminnych ul. [...] i ul. [...]. Powyższe okoliczności wskazują, że skarżącym jako właścicielom działek zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji (ok. 50 m) przysługiwał interes prawny uprawniający do uznania ich za strony postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2009 r.

W tym stanie sprawy Sąd uznał, że Kolegium przy wydaniu zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. dopuściło się również naruszenia art. 28 k.p.a.

Z uwagi na powyższe ustalenia, Sąd stwierdziwszy naruszenie przepisów postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 28 K.p.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium kierując się przepisem art. 153 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku, a po uporządkowaniu akt i ich uzupełnieniu o wnioski T. H. i I. H. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2009 r., merytorycznie je rozpatrzy.

Bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy pozostaje nadto podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że SKO w P. w następstwie rozpoznania podań pochodzących od innych niż skarżący podmiotów badało decyzję Burmistrza S. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], znak: [...] w postępowaniu nieważnościowym i orzekło ostatecznie o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Powyższe wynika z faktu, iż nie zachodzi tożsamość podmiotowa pomiędzy sprawą rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzących od T. H. i I. H., a postępowaniem nieważnościowym dotyczącym tej samej decyzji prowadzonym na wniosek innych osób.

Sąd, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 P.p.s.a., zasądził od Kolegium na rzecz skarżących solidarnie zwrot poniesionych przez nich kosztów uiszczonego wpisu od skargi, o czym orzeczono w punkcie II. wyroku.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.