Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2137/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 25, 32, 106 par. 3 i 4, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S. A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 299/13 w sprawie ze skargi W. M., M. P. i S. Z. na bezczynność [...] S. A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 299/13, zobowiązał [...] S.A. w L. do załatwienia wniosku W. M., M. P. i S. Z. z dnia 5 czerwca 2012 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. w L. na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. W. M., M. P. i S. Z. wezwali [...] S.A. Oddział S. do zawarcia umowy służebności przesyłu oraz wypłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonej w R. (działki o nr [...]). Ponadto, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), zażądali doręczenia kserokopii wszelkich decyzji i innych czynności prawnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na ich działkach.

W odpowiedzi Spółka poinformowała, że urządzenia elektroenergetyczne w miejscowości R. zostały wybudowane w 1968 r. Spółka objęła je w posiadanie, a następnie w drodze zasiedzenia służebności gruntowej uzyskała prawo władania nieruchomościami, na których przedmiotowe urządzenia są posadowione.

Pismem z dnia 22 listopada 2012 r. W. M., M. P. i S. Z. ponownie zwrócili się do [...] S.A. Oddział w S. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii wszelkich decyzji, pozwoleń i innych dokumentów, stanowiących podstawę budowy i lokalizacji infrastruktury elektroenergetycznej usytuowanej na ich działkach położonych w R.

Odpowiadając na powyższe wystąpienie Spółka w piśmie z dnia 3 stycznia 2013 r. powołała się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. tajemnicę przedsiębiorcy.

Następnie W. M., M. P. i S. Z. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w L., zarzucając, że strona przeciwna nie udostępniła im informacji publicznej zawartej we wniosku oraz nie wydała rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że w przypadku skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej strona skarżąca nie jest związana jakimkolwiek terminem. Skarga na bezczynność może być skutecznie złożona aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności.

Następnie skarżący wywodzili, że skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący podkreślili, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Ponadto skarżący podnieśli, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są "zadaniami publicznymi" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. zarzuciła, że żądane przez skarżących informacje nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i tym samym ustawa ta w sprawie nie znajduje w ogóle zastosowania. Spółka nie jest podmiotem wymienionym w art. 4 u.d.i.p., gdyż nie prowadzi działalności w zakresie administracji publicznej, pomimo że podlega reglamentacji ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Nawet, gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznych, to ich udostępnienie naruszałoby interes prawny Spółki, gdyż skutkowałoby narażeniem Spółki na dodatkowe koszty, którymi ostatecznie obciążeni zostaliby odbiorcy energii elektrycznej. W ocenie Spółki żądane dokumenty mają charakter informacji chronionych tajemnicą przedsiębiorstwa. Niezależnie od powyższego skarga i tak jest przedwczesna, bowiem skarżący nie wyczerpali środków zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. w L. do rozpoznania wniosku W.M., M. P. i S. Z. z dnia 5 czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W pisemnym motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga w jest dopuszczalna, bowiem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Ponadto podkreślił, że wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy niemieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, gdy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie Sądu, żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.).

We wniosku z dnia 5 czerwca 2012 r. skarżący wystąpili do [...] S.A. w L. o wskazanie i doręczenie kserokopii wszelkich decyzji administracyjnych i innych stosownych czynności prawnych. Następnie pismem z dnia 22 listopada 2012 r. żądali udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie kopii wszelkich decyzji, pozwoleń i innych dokumentów stanowiących podstawę budowy i lokalizacji infrastruktury elektroenergetycznej usytuowanej na działkach oznaczonych numerami [...] położonych w R. Niewątpliwie zatem skarżący domagali się udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć". Udostępnienie informacji publicznej następuje natomiast w drodze czynności materialno-technicznej. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy. Obowiązkiem Spółki było zatem udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez skarżących zakresie, o ile Spółka była w posiadaniu żądanych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odnosząc się do pisma Spółki z dnia 3 stycznia 2013 r., stwierdził, że pismu temu nie można przypisać charakteru decyzji administracyjnej. W myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Pomimo powołania się przez Spółkę na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jej pismo nie zawiera elementów możliwych do uznania za decyzję. Tym samym przyjąć należy, że Spółka nie udostępniła informacji w formie i zakresie wnioskowanej przez skarżących, ani nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Sąd I instancji nie podzielił również argumentacji Spółki, że zawarte we wniosku żądanie udostępnienia dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy u.d.i.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w u.d.i.p., do których należy [...] S.A. Decyzje administracyjne stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację. Przyjęcie, że dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze z tym przedsiębiorstwem, jest sprzeczna z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy. Jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym.

Jako niezasadne Sąd I instancji uznał stanowisko Spółki, że żądane przez skarżących informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy". Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało jednak zdefiniowane na gruncie przepisów u.d.i.p. Definicję legalną zbliżonego terminu zawierają natomiast przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w art. 11 ust. 4 stanowi, że "tajemnica przedsiębiorstwa" oznacza nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zwrotu "tajemnica przedsiębiorcy", należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy należy wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Natomiast Spółka w żaden sposób nie wykazała, by informacje, o których udostępnienie wystąpili skarżący, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Nie ulega wątpliwości, że co do zasady treść decyzji administracyjnych, z uwagi na swój charakter, nie podlega utajnieniu.

Reasumując, Sąd I instancji podkreślił, że wniosek skarżących z dnia 5 czerwca 2012 r., doprecyzowany wnioskiem z dnia 22 listopada 2012 r., powinien być rozpoznany przez Spółkę w trybie określonym w u.d.i.p. Żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócili jest zobowiązany do udzielenia tej informacji. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżących dokumentów, winna zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za stanowiskiem tym przemawiają wszystkie okoliczności sprawy, w tym zachowanie Spółki, które nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych u.d.i.p.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

▪ art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest po temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa;

▪ art. 25 § 1 i 3 w zw. z art. 32 art i 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przypisanie oddziałowi osoby prawnej przymiotu strony, co winno skutkować odrzuceniem skargi, oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 P.p.s.a. wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do Spółki;

▪ art. 106 § 3 i § 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie całości okoliczności faktycznych sprawy, także pominięcie złożonego wniosku dowodowego i brak właściwej oceny zadań Spółki w kontekście kompetencji Prezesa URE, jak również pominięcie wykazania podstawy prawnej dla przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych.

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

▪ przypisanie żądanej przez skarżących informacji przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;

▪ przyjęcie, że Spółka (w szczególności jej Oddział) jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej - wobec skierowania żądania tylko do tej jednostki organizacyjnej, brak jest więc żądania, o którym mowa w art. 28 k.p.a., co stanowi o błędnej wykładni art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5, w związku z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 u.d.i.p. - na skutek braku możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści;

▪ niewłaściwe zastosowanie poprzez pominięcie norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, określających zakres obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji usługi, tj. art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji - Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki;

▪ niewłaściwe zastosowanie poprzez pominięcie art. 49 § 1 k.c. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazującego zakres ewentualnej informacji, którą Spółka winna posiadać w dyspozycji, tj. informacje dot. wyłącznie urządzeń służących do transportu energii, z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa;

▪ art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania opartego na nim rozstrzygnięcia oraz mimo wystąpienia przesłanek do odrzucenia skargi, ewentualnie jej oddalenia.

Jednocześnie Spółka podtrzymała tezy zamieszczone w odpowiedzi na skargę, w tym wniosek o dopuszczenie dowodu i wezwanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez Prezesa URE, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor uzasadniając kolejno zarzuty, wskazał, że oddział spółki nie może być stroną postępowania sądowego. Osobowość prawną spółka akcyjna uzyskuje z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego - Rejestru Przedsiębiorców. Żaden przepis k.s.h. nie przyznaje osobowości prawnej ani zdolności sądowej oddziałowi takiej spółki, mającej siedzibę na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Oddział spółki stanowi jedynie zorganizowaną część przedsiębiorstwa spółki. Nie posiada jednak podmiotowości prawnej, a więc nie może być uznany za podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W świetle powyższego stroną w niniejszym postępowaniu może być wyłącznie osoba prawna wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego, a nie Oddział tej Spółki. Z tych względów skarga W. M., M. P. i S. Z. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. Nie można więc uznać wniosku o udostępnienie kserokopii "wszelkich ewentualnych decyzji", bowiem przeczy to tezie, że mamy do czynienia z kategorią informacji publicznej. Treść wniosku wskazuje też, że nie dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez właściwy organ administracyjny. Trudno także przypisać żądanym informacjom walor informacji publicznej, gdy korespondencja w sprawie ich uzyskania wiąże się z zapoczątkowaniem postępowania w celu dochodzenia od Spółki wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Takie ustalenia bezsprzecznie wskazują na wyłącznie indywidualny, prywatny interes skarżących. Nawet gdyby przyjąć, że po stronie [...] S.A. zachodzi obowiązek stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie oznacza to, że wszystkie dokumenty będące w jej posiadaniu podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Roszczenie cywilnoprawne wynikające z prawa własności ma wyłącznie indywidualny i prywatny charakter. Przyznawanie mu dodatkowej ochrony wynikającej z u.d.i.p. sprzeciwia się celom i funkcjom regulacji szczególnej. Z tych względów, należy uznać, że żądane przez skarżących informacje dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., a zatem omawiana ustawa nie znajduje w sprawie zastosowania.

Dodatkowo skarżąca kasacyjnie wskazała, że sprawa niniejsza nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. Działalność Spółki opiera się bowiem na kategoriach stricte cywilistycznych. Z treści art. 9c ust 3 ustawy Prawo energetyczne, obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego (OSD), którego funkcję pełni [...] S.A., nie stanowią zadań publicznych. Formułowane oceny co do publicznego charakteru realizowanych zadań, sprowadzają się wyłącznie do realizacji przyłączenia i dostępu do sieci dystrybucyjnej oraz wiążą się jedynie z władczą kompetencją organu administracyjnego do regulowania tego typu stosunków. Tezy te więc są w istocie jedynie znacznym uproszczeniem, ściśle powiązanym z wysokim poziomem reglamentacji koncesjonowanej działalności, związanej z faktem wypełniania przytoczonych wyżej obowiązków. Jednocześnie, określana w dalszych przepisach ustawy Prawo energetyczne, pozycja prawno-ustrojowa Prezesa Urzędu Energetyki, czy Ministra Gospodarki oraz pozostałe normy, potwierdzają, że [...] S.A. nie realizuje zadań publicznych. Działalność Spółki można co najwyżej określić jako realizację zadań z zakresu użyteczności publicznej. Tym samym nie są to zadania publiczne powoływane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Te publiczne prawa podmiotowe realizowane są tylko poprzez regulatora rynku (Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki) i to wyłącznie na skutek złożenia wniosku przez uprawniony podmiot. Sąd I instancji wyciągnął zatem nieuprawnione wnioski z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. Orzeczenie to dotykając granic swobody działalności gospodarczej, wskazuje jedynie, że przedsiębiorstwa energetyczne mogą spodziewać się większej ingerencji władzy państwowej w przedmiot swojej działalności, co nie zmienia faktu, że realizują zarobkową działalność rynkową. Na tych stwierdzeniach nie można w żadnym razie budować tezy, że przedsiębiorstwa te wykonują zadania publiczne. Prowadzą one bowiem działalność gospodarczą, która w większym stopniu niż inne działy gospodarki "narażona" jest na ingerencję władz państwowych, przy czym w każdym wypadku musi to znaleźć swoje odbicie w ustawie. Spółka podkreśliła, że charakterystyczne dla realizacji zadań publicznych jest finansowanie ich ze środków publicznych. W przypadku Spółki zasada ta nie znajduje potwierdzenia, a instytucja Taryfy zatwierdzanej przez Prezesa URE, stanowi jedynie kolejne ograniczenie prowadzonej przez Spółkę swobody działalności gospodarczej.

Skarżąca kasacyjnie uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., wskazała, że Sąd podzielił pogląd, iż zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowanie ustawowe. Jednocześnie zaniechał nawet próby wskazania takiego unormowania w stosunku do Spółki, powołując się w tym zakresie w zasadzie wyłącznie na ogólne tezy uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz powszechnie aprobowany pogląd orzecznictwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. M., M. P. i S. Z. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Strona skarżąca kasacyjnie oparła swą skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do kwalifikacji żądanych przez W. M., M. P. i S. Z. dokumentów jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz uznania, że [...] S.A. w L. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

W związku z powyższymi zarzutami w pierwszej kolejności zauważyć należy, że stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest skarżący oraz organ (strona przeciwna). Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji organu. W art. 32 stanowi jedynie, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłość postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak w przepisach ustawy P.p.s.a. definicji organu zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji sensu stricto, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.

Istotnym przymiotem jednostki zezwalającym jej na bycie stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zdolność sądowa, którą art. 25 § 1 P.p.s.a. definiuje jako "zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona". Kilka podmiotów, którym przysługuje zdolność sądowa w sprawie sądowoadministracyjnej, wymienia art. 25 P.p.s.a. Zawarty tam katalog - jak wskazuje się w doktrynie - nie może być jednak traktowany jako pełny. Oczywistym bowiem jest, że organy administracji publicznej sensu stricto i podmioty, którym zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, które nie są osobami fizycznymi, prawnymi, czy jednostkami organizacyjnymi albo organizacjami społecznymi, wymienionymi w art. 25 P.p.s.a., muszą być również wyposażone w zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż ich udział w każdym takim postępowaniu jest obligatoryjny. Skoro w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest nie tylko skarżący, ale także organ, którego działanie, bezczynność czy przewlekłość jest przedmiotem skargi, a strona, której udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczny, nie może być pozbawiona zdolności sądowej, to zdolność sądową określonego podmiotu w postępowaniu należy wywodzić nie tylko z art. 25 P.p.s.a. ale także art. 32 tej ustawy, a ponadto z przepisów szczególnych, które pozwalają na daną jednostkę nałożyć obowiązki, przyznać uprawnienia, skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienia lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć między innymi ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy P.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał w ustawie o dostępie do informacji publicznej wprowadzić jakiekolwiek w tym zakresie ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane funkcje, to w konsekwencji każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Pozwala to z kolei na wyprowadzenie zdolności sądowej podmiotu, nawet gdy stanowi on na przykład część spółki powołanej przez taką spółkę w celu świadczenia na danym terenie usług, które z mocy prawa objęte są obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przyjmuje się, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej w zdolność sądową wyposażony jest między innymi oddział spółki akcyjnej. Może być on bowiem organem w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., a zatem organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań publicznych, co tym samym uzasadnia przyznanie mu w omawianej kategorii spraw przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13 i z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1987/13).

Z powyższych względów uznać należy, że w niniejszej sprawie jednostką zobowiązaną do rozpatrzenia wniosku W. M., M. P. i S. Z. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest [...] S.A w L. Niezasadne są tym samym zarzuty dotyczące art. 25 § 1 i § 3 w zw. z art. 32 i art. 134 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji żadnemu z tych przepisów nie uchybił.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Sąd I instancji interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne, prawidłowo bowiem uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania przypisane przedsiębiorstwom energetycznym w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne.

Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa, a zatem zapewnienia wolności oraz praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym stanowi art. 1 Konstytucji RP. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, czyli z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnego i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego, co znajduje oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska. Ograniczenia te mogą być przy tym ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one "naruszać istoty i wolności praw".

Przedsiębiorstwa energetyczne są w związku z tym przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Ich działalność dla urzeczywistniania wskazanych przez Trybunał celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. I tak np. art. 16 i art. 17 ustawy Prawo energetyczne przewidują obowiązek uwzględnienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego.

Sąd I instancji prawidłowo zatem zaliczył [...] S.A. do jednostek wykonujących zadania publiczne, uznając ją za jeden z wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie też uznał, że żądanie strony odnosi się do dokumentacji urzędowej, to jest treści aktów administracyjnych i rozstrzygnięć wydanych w sprawie lokalizacji i budowy linii energetycznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Jest to niewątpliwie dziedzina publiczna, a nie prywatna. Zatem przyjąć trzeba, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie wykonywania obowiązków wskazanych w art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.

Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną treść wniosku W. M., M. P. i S. Z. pozwala na skonkretyzowanie zakresu ich żądania (dokumenty dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych usytuowanych na działkach nr [...] położonych w R.). Obowiązkiem Spółki było więc udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie, o ile była ona w posiadaniu wskazanych dokumentów.

Bezzasadne jest również stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki, że zawarte we wniosku żądanie udostępnienia dokumentów nie może być oceniane na podstawie u.d.i.p., bowiem dokumenty te mogą wiązać się z dochodzeniem przez wnioskodawców roszczeń cywilnych. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje bowiem spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust.1 u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie "tracą" charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania prezentowane przez stronę skarżącą kasacyjnie są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 16 u.d.i.p.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie WSA w Lublinie rozpoznawał kwestię bezczynności [...] S.A., trafnie przesądzając, że wnioskowane przez W. M., M. P. i S. Z. informacje stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu na zasadach przewidzianych w przepisach u.d.i.p. oraz że strona skarżąca kasacyjnie nie jest wyłączona z kręgu podmiotów przewidzianych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną – co do zasady – nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie u.d.i.p. podlegać będzie wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Spółka w niniejszej sprawie nie mogła usprawiedliwiać swej bezczynności, powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż w żaden sposób nie wykazała by informacje, o których udostępnienie wystąpili do niej W. M., M. P. i S. Z., miały być poufne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedmiotowe informacje ze względu na ich charakter nie podlegają utajnieniu, albowiem co do zasady treść decyzji administracyjnych nie stanowi tego rodzaju informacji (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1987/13).

Usprawiedliwionych podstaw nie ma również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i § 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w sposób wystarczający wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do uznania zasadności złożonej w sprawie skargi. Nie było zatem konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że art. 106 § 3 P.p.s.a. nie obliguje sądu administracyjnego do dopuszczenia każdego dowodu z dokumentu wnioskowanego przez stronę, a jedynie daje taką możliwość. Uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu Sąd może przeprowadzić jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Takiej potrzeby w niniejszej sprawie nie było.

Zarzut naruszenia art. 106 § 4 P.p.s.a. nie może natomiast podlegać kontroli kasacyjnej, gdyż nie został on w żaden sposób uzasadniony. Ani z treści tego wytyku sformułowanego w podstawie kasacyjnej ani z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, jakich to zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną powszechnie znanych faktów Sąd I instancji nie wziął pod uwagę. Naczelny Sąd Administracyjny -związany granicami rozpatrywanego środka zaskarżenia - nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie próbować domyślać się, w czym strona dopatrywać się mogła złamania kwestionowanego przez nią przepisu.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem NSA wszystkie wymagane elementy uzasadnienia znalazły się w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z powołanego art. 141 § 4 P.p.s.a., dlaczego stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka pozostaje w bezczynności.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji bezbłędnie przyjął, że wniosek W. M., M. P. i S. Z. powinien być rozpatrzony przez Spółkę w trybie określonym w u.d.i.p. Żądanie informacje mają bowiem charakter informacji publicznej. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez wnioskodawców dokumentów, winna zakończyć wszczęte w ten sposób postępowanie, udzielając informacji publicznej, albo wydając decyzję o odmowie jej udostępnienia, gdy zaistniały przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.