Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 620/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 4, art. 154, art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: § 36 ust. 4, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 183 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. i B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 114/21 w sprawie ze skargi E. M. i B. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 grudnia 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.193.2020.IK w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r. oddalił skargę E. M. i B. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 grudnia 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.193.2020.IK w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Starosta K. decyzją z 3 lipca 2020 r., wydaną na podstawie art. 112, art. 113 ust. 1 i 3, art. 119, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 1, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n., orzekł: 1. o wywłaszczeniu, poprzez pozbawienie prawa własności części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr działki [...] o pow. 0,0521 ha, położonej w obrębie D., gmina K., stanowiącej własność skarżących - na rzecz Gminy K. z przeznaczeniem na cel publiczny w postaci ulicy dojazdowej publicznej; 2. o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości 13 859 zł za utratę prawa własności części nieruchomości opisanej w punkcie 1; 3. że do wypłaty odszkodowania określonego w punkcie 1 zobowiązany jest Burmistrz K. i wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wyjaśnił, że w sprawie spełnione zostały przesłanki wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 112, art. 113 ust. 1 i 3, art. 119, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1 u.g.n. Niewątpliwie bowiem wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robot budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji stanowi, w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. cel publiczny. Ponadto, działka nr [...] położona w obrębie D. oznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi D., rejon ul. K. i S., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. [...], symbolem 033-KDD, tj. ulica dojazdowa publiczna. Nadto, podczas oględzin przeprowadzonych 14 listopada 2019 r. ustalono, że działka nr [...] stanowi naturalne przedłużenie drogi gminnej - ulicy S. w miejscowości D. i graniczy ona bezpośrednio z działką nr [...], stanowiącą własność Gminy K.. Co więcej, rokowania o nabycie w drodze umowy prawa własności działki nr [...] prowadzone pomiędzy Burmistrzem K. a skarżącymi nie przyniosły efektu, albowiem skarżący, jak wskazali, nie są zainteresowani sprzedażą tej działki. O powyższym świadczy również protokół z rokowań, na którym brakuje podpisów właścicieli działki. Z kolei, oferta nabycia działki złożona przez Burmistrza K. w kwocie 7711 zł okazała się niesatysfakcjonująca dla skarżących. Wyznaczony przez Starostę K. dwumiesięczny termin na zawarcie umowy w przedmiocie zbycia na rzecz Gminy K. działki nr [...] również upłynął bezskutecznie. Jednocześnie, Starosta dokonał analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego i stwierdził, że jest on zgodny z przepisami u.g.n. i z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), a jego treść jest zupełna, spójna i logiczna. Tym samym, w ocenie Starosty, daje on podstawę do uznania, że określona w nim wartość rynkowa odpowiada wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia prawa własności działki nr [...].

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania dotychczasowych właścicieli nieruchomości, decyzją z 16 grudnia 2020 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty z 3 lipca 2020 r. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że skoro działka nr [...] została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod drogę publiczną, która jest celem publicznym w rozumieniu u.g.n., a ponadto jej prawa własności nie udało się pozyskać w drodze zawarcia dobrowolnej umowy, zaistniały przesłanki wywłaszczenia celu publicznego określone w przepisach u.g.n. Dodatkowo, Wojewoda podkreślił, że działka nr [...] znajduje się już w ciągu drogi publicznej oznaczonej jako ul. S. Nie jest to więc nowo projektowana droga, tylko regulacja stanu prawnego istniejącego od lat, co może wskazywać wykaz zmian gruntowych z 2003 r., sporządzony przy podziale działki nr [...], z której powstała działka nr [...], zgodnie z którym część działki nr [...] była oznaczona jako "Dr - RV". Jednocześnie Wojewoda zgodził się z oceną operatu szacunkowego, dokonaną przez organ I instancji. Wskazał, że biegła, wyceniając wartość gruntu, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do porównania biegła przyjęła transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi gminne z terenu obejmującego obszar powiatu K. (za wyjątkiem gminy Z., która jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie aglomeracji Trójmiasta oraz za wyjątkiem miasta K.), które miały miejsce w okresie od stycznia 2018 r. do 16 grudnia 2019 r. Jak wskazała, w badanym okresie odnotowano 37 transakcji na terenie analizowanych gmin. Po przeanalizowaniu transakcji kupna-sprzedaży działek drogowych dla zobrazowania rynku biegła przyjęła 13 transakcji nieruchomości podobnych i ustaliła, że ceny kształtowały się na poziomie od 13,00 zł do 30,00 zł za 1 m2. Cena średnia, ustalona na podstawie powyższych transakcji, wynosiła 19,95 zł/m2. Uwzględniając średnią cenę nieruchomości podobnych oraz obliczony w toku porównania z nimi przedmiotowej nieruchomości współczynnik korygujący, biegła ustaliła, że wartość gruntu przedmiotowej nieruchomości wynosi 13 859 zł. Ponadto, biegła wskazała, że ze względu na nieznaczną ilość transakcji nieruchomościami drogowymi na analizowanym rynku, wiarygodne zbadanie w sposób miarowy trendu czasowego w oparciu o tego typu transakcje jest nieskuteczne. Ze względu na powyższe, dla potrzeb wyceny (aktualizacji cen) przyjęto, że w badanym okresie ceny nie uległy zmianom (ewentualne wzrosty i spadki zrównoważyły się) i trend zmian cen przyjęto na poziomie 0%. Biegła wskazała także, że z przeprowadzonej analizy rynku, wynika, że nawierzchnia gruntowa w postaci podsypki żwirowej, szlaki, kamyków znajdujących się na przedmiotowej działce nie wpływa na wartość przedmiotowej nieruchomości - w zbiorze nieruchomości podobnych również znalazły się działki drogowe o podobnym stanie utwardzenia nawierzchni gruntowej.

Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego E. M. i B. M. zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. Sąd I instancji uznał, że w sprawie spełniony został warunek określony w art. 112 ust. 1 u.g.n. gdyż działka nr [...] położona w obrębie D. oznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi D., rejon ul. K. i S., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia[...] lutego 2012 r. [...], symbolem 033-KDD, tj. ulica dojazdowa publiczna. Z kolei, zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Tym samym, działka nr [...] położona jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że wybudowanie określonej w planie ulicy dojazdowej publicznej zlokalizowanej na terenie działki nr [...] nie mogło być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie skarżących praw do tej nieruchomości, a prawa te nie mogły zostać nabyte w drodze umowy, a tym samym, że spełniony został warunek określony w art. 112 ust. 3 u.g.n. Analiza akt sprawy potwierdza również spełnienie wymogu wynikającego z art. 114 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie, postępowanie wywłaszczeniowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami u.g.n. Przede wszystkim bowiem, postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte w dniu 16 października 2019 r., tj. po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu wyznaczonego przez Starostę K. w piśmie z dnia 9 sierpnia 2019 r. na zawarcie umowy w przedmiocie zbycia na rzecz Gminy K. przedmiotowej nieruchomości, a tym samym zgodnie z wymogiem art. 115 ust. 2 u.g.n. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczono obojgu skarżącym. Następnie, po wszczęciu postępowania, zgodnie z wymogiem art. 118 ust. 1 u.g.n., Starosta K. w dniu 23 stycznia 2020 r. przeprowadził z udziałem obojga skarżących rozprawę administracyjną. Nadto, zgodnie z wymogiem art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło za odszkodowaniem a wysokość orzeczonego na rzecz skarżących odszkodowania została ustalona, stosownie do wymogu art. 130 ust. 2 u.g.n., po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo i precyzyjnie oceniły wartość dowodową operatu szacunkowy sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 16 grudnia 2019 r. a dokonana ocena nie nosi cech dowolności. Przede wszystkim, sposób sporządzenia, forma i treść operatu szacunkowego z dnia 16 grudnia 2019 r. odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.). Nadto, w operacie szacunkowym z dnia 16 grudnia 2019 r., stosownie do wymogu art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustalono według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Stan i wartość obiektu przyjęto bowiem na dzień 16 grudnia 2019 r., po dokonaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. oględzin. Zgodnie z wymogiem art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawą ustalenia wysokości odszkodowania rzeczoznawca uczynił wartość rynkową nieruchomości, którą określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Wyboru właściwego podejścia i metody szacowania nieruchomości rzeczoznawca dokonał, uwzględniając ilość dostępnych danych do określenia wartości rynkowej nieruchomości i opinię pośredników w obrocie nieruchomościami, że strony transakcji przy ustalaniu cen podobnych nieruchomości kierują się porównaniem. Przyjęte zaś przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości stanowią nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca przeanalizował bowiem 13 transakcji, które uznał za rynkowe i reprezentatywne. Transakcje te miały miejsce w okresie od 25 stycznia 2018 r. do 17 lipca 2019 r. na terenie powiatu K.. Dotyczyły one nieruchomości o powierzchni od 26 m2 do 940 m2 , których ceny za prawo własności kształtowały się w przedziale od 13 zł/m2 do 30 zł/m2. Na podstawie analizy preferencji nabywców przedmiotowych nieruchomości rzeczoznawca ustalił następujące cechy mające wpływ na wysokość cen: lokalizacja ogólna, sąsiedztwo i cenność gruntów otaczających oraz lokalizacja szczegółowa. Rzeczoznawca wyjaśnił przy tym, że przeprowadzona analiza rynku wykazała, iż utwardzenie nawierzchni gruntowej w postaci podsypki żwirowej, szlaki, kamyków, znajdujące się na przedmiotowej działce nie wpływa na wartość przedmiotowej nieruchomości, albowiem w zbiorze nieruchomości podobnych również znajdują się działki drogowe o podobnym stanie utwardzenia nawierzchni gruntowej. Biorąc pod uwagę zestaw transakcji przyjętych do wyceny, cechy rynkowe różnicujące ceny badanych nieruchomości i rynki podobne rzeczoznawca określił zestaw cech i ich wagi a następnie przedstawił zestawienie ocen cech rynkowych działki nr [...] oraz nieruchomości o cenie minimalnej i cenie maksymalnej. Na tej podstawie rzeczoznawca ustalił współczynniki korygujące i oszacował maksymalny i minimalny współczynnik korygujący. Następnie, uwzględniając nadane wycenianemu obiektowi oceny określił wartość współczynników, których suma posłużyła mu do skorygowania ceny średniej. W rezultacie, rzeczoznawca ustalił, że jednostkowa wartość rynkowa działki nr [...], stanowiąca iloczyn ceny średniej i współczynnika korygującego, wynosi 26,60 zł/m2 a wartość rynkowa całej działki określił na kwotę 13 859 zł. Rzeczoznawca wyjaśnił przy tym, że określona wartość jednostkowa działki nr [...] jest powyżej średniej, co wynika z uzyskania przez przedmiotową działkę ocen dobrych za poszczególne cechy rynkowe, za wyjątkiem cechy – lokalizacja ogólna, za którą nadano ocenę pośrednią.

W ten też sposób, w ocenie Sądu I instancji, rzeczoznawca w sposób kompletny i całkowity spełnił wymagania przeprowadzenia wyceny nieruchomości podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Jednocześnie, Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania wywłaszczeniowego do czasu rozpoznania ich wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, ewentualna, przyszła zmiana obowiązującego na terenie działki nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu na ocenę dopuszczalności wywłaszczenia dokonywanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Organy administracji publicznej podczas rozpoznawania sprawy uwzględniają bowiem stan faktyczny i prawny istniejący w tej dacie.

Ponadto, jako niezasadny, Sąd I instancji ocenił zarzut naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 10 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że zarówno w toku postępowania przed organem I, jak i II instancji, skarżący mieli zapewniony czynny udział, a skarżąca E. M. nie została pominięta w żadnej czynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj:,

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz brak wyczerpującego zebrania i błędną ocenę materiału dowodowego polegające na:

- braku zbadania i określenia części nieruchomości, która podlega wywłaszczeniu;

- braku zbadania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi D., rejon ul. K. i S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. [...] w zakresie granic terenu obejmującego nieruchomość skarżących zajętych pod rzekomy cel publicznym jakim jest droga dojazdowa;

- błędnym ustaleniu, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy odpowiada prawu i jest poprawnie sporządzony;

- błędnym przyjęciu, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy może stanowić podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w sytuacji gdy wysokość odszkodowania przez biegłą nie została ustalona według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczanej nieruchomości na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu, tj. na dzień 3 lipca 2020 r., bowiem stan i wartość obiektu przyjęto na dzień 16 grudnia 2019 r., a zatem nie na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji spowodowało przyznanie skarżącym odszkodowania w nieodpowiedniej wysokości, sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie był dowodem pozwalającym na wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej, bowiem było to odszkodowanie nieodpowiednie i wyliczone niezgodnie z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa;

- błędnym ustaleniu, że operat szacunkowy odpowiada prawu i jest poprawnie sporządzony i błędnym przyjęciu, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy może stanowić podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w sytuacji gdy biegła określając wysokość należnego skarżącym odszkodowania nie dokonała analizy czy przeznaczenie części nieruchomości skarżących zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, czy też nie, bowiem w zależności od ustaleń biegłej w tym zakresie wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia albo aktualnego sposobu użytkowanie jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenie nie powoduje zwiększenia jej wartości, co w konsekwencji spowodowało przyznanie skarżącym odszkodowania w nieodpowiedniej wysokości;

2. art 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5) K.p.a. w zw. z art. 119 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 116 ust 2 pkt 3 u.g.n. poprzez brak określenia w sentencji (rozstrzygnięciu) decyzji Starosty K. z 3 lipca 2020 r. oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej oraz poprzez brak określenia części nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu oraz poprzez brak wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i załączenia jej do wniosku w sytuacji, gdy z sentencji decyzji Starosty wynika, iż w sprawie jedynie część nieruchomości podlega wywłaszczeniu, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem nie jest wiadome jaka część nieruchomości i jaka nieruchomość podlega wywłaszczeniu;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie, tj.:

1. art. 130 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości i poprzez określenie stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości na inny dzień niż dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu, a w konsekwencji sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie był dowodem pozwalającym na wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej, bowiem było to odszkodowanie nieodpowiednie;

2. art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.n., art. 130 ust. 1 u.g.n. oraz art. 134 ust. 1, 2, 3 i 4 u.g.n. poprzez brak zbadania przez biegłą rzeczoznawcę czy przeznaczenie części nieruchomości skarżących zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości czy też nie, bowiem w zależności od ustaleń biegłej w tym zakresie wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia albo aktualnego sposobu użytkowanie jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, co w konsekwencji spowodowało przyznanie skarżącym odszkodowania w nieodpowiedniej wysokości;

3. art. 112 ust. 1, 2, 3 i 4 w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 113 ust. 1 i 3 u.g.n., w zw. z art. w zw. z art. 119 ust 1 pkt 2) u.g.n. w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 116 ust 2 pkt 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie w niniejszej sprawie przez Starostę decyzji wywłaszczającej w sytuacji gdy brak było podstaw do jej wydania, poprzez niewłaściwe określenia w sentencji (rozstrzygnięciu) decyzji Starosty oznaczenia nieruchomości - bez podania księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oraz poprzez brak określenia części nieruchomości - jej powierzchni podlegającej wywłaszczeniu, w sytuacji gdy jak wynika z sentencji decyzji część nieruchomości podlega wywłaszczeniu pomimo braku wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i załączenia jej do wniosku w sytuacji, gdy z sentencji decyzji Starosty wynika, że tylko część nieruchomości podlega wywłaszczeniu oraz poprzez brak odniesienia się w sposób wyczerpujący do zgodności wywłaszczenia z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego;

4. art. 128 ust. 1 u.g.n., w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.n., art. 130 ust. 1 u.g.n. oraz art 134 ust. 1, 2, 3 i 4 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym wyliczeniem przez biegłą odszkodowania, a w konsekwencji przyznania skarżącym nieodpowiedniego odszkodowania za utratę prawa własności części nieruchomości, bowiem wyliczona wysokość odszkodowania nie została ustalona według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczanej nieruchomości na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu, tj. na dzień 3 lipca 2020 r., bowiem stan i wartość obiektu przyjęto na dzień 16 grudnia 2019 r., a zatem nie na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji spowodowało przyznanie skarżącym odszkodowania w nieodpowiedniej wysokości, wyliczonej niezgodnie z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa oraz poprzez ich niewłaściwego zastosowanie skutkujące brakiem dokonania przez biegłą analizy czy przeznaczenie części nieruchomości skarżących zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości czy też nie, bowiem w zależności od ustaleń biegłej w tym zakresie wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia albo aktualnego sposobu użytkowanie jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, co w konsekwencji spowodowało przyznanie skarżącym odszkodowania w nieodpowiedniej wysokości.

Niezależnie od powyższych zarzutów autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na to, że w wydaniu zaskarżonego wyroku brała udział Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak, która została powołana na stanowisko sędziego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (Uchwała KRS nr 820/2020 z dnia 27.10.2020r.), wyłonionej po uprzednim skróceniu w sposób niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej kadencji legalnie działającej Rady. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Wielkiej Izby) z dnia 19 listopada 2019 r. ( nr C585/18, C 624/18, C 625/18) oraz uchwały pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r. (BSA 1.4110-1.20) stan ten stworzył podstawy do wątpliwości co do wpływu sił politycznych na powołanie sędziego. W konsekwencji może to skutkować naruszeniem gwarancji bezstronności i niezależności sędziów w ten sposób wyłonionych, co powinno być przedmiotem oceny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, okoliczność tę należało rozważyć pod kątem wystąpienia przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na to, że skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa, tj. na podstawie art. 183 § 2 ust 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wobec tego zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego stwierdzić należało, że konieczność badania w kontekście przepisu art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. bezstronności i niezawisłości sędziego WSA Magdaleny Dobek - Rak wynika z faktu uzyskania nominacji przez Panią Sędzię w następstwie brania udziału w konkursie przed Krajową Radą Sądownictwa po 17 stycznia 2018 r., a więc w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 roku o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw(Dz.U. z 2018r., poz. 3).

Na wadliwość procedury wyłaniania kandydata na sędziego przed tak ukształtowaną Krajową Radą Sądownictwa wskazano w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawach

C-585/18, C-624/18, C-625/18, uchwale składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie BSA I-4110-1/20, uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2022 roku sygnatura akt I KZP 2/22.

Procedurę wyłania kandydata na sędziego przed Krajową Radą Sądownictwa, w opisanym kształcie zakwestionowano także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych między innymi w sprawie o sygnaturach II GOK 2/18, II GOK 3/18, II GOK 5/18.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela argumentację przytoczoną w wymienionych orzeczeniach, także w zakresie w jakim dopuszczają badanie konkretnych okoliczności, mających wpływ na proces powołania sędziego, celem oceny czy sędzia daje gwarancję niezawisłego i bezstronnego rozpoznania sprawy.

Na konieczność zbadania faktów mających uzasadniać wątpliwości co do bezstronności i niezależności sędziego, powołanego w następstwie brania udziału w konkursie przed Krajową Radą Sądownictwa po 17 stycznia 2018 r. wskazywano również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych w sprawach o sygnaturach: II OSK 249/22, II OSK 2372/21.

Pani Sędzia Magdalena Dobek Rak została powołana do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego w WSA w Gdańsku dnia 4 lutego 2021 roku. Wniosek o powołanie Pani Asesor Magdaleny Dobek – Rak do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego w WSA w Gdańsku (przekształcenie stanowiska asesorskiego w stanowisko sędziowskie) przedstawiono Prezydentowi Rzeczpospolitej Polskiej uchwałą Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 27.10.2020r Nr 820/2020.

Naczelny Sąd Administracyjny sprawdzając, czy Pani Sędzia daje gwarancję niezawisłego i bezstronnego rozpoznania sprawy ocenie poddał przygotowanie i doświadczenie zawodowe Pani Sędzi oraz to czy przy spełnianiu dotychczasowych obowiązków kierowała się odpowiedzialnością, obiektywizmem i brakiem stronniczości.

Pani Sędzia ukończyła z oceną bardzo dobrą studia prawnicze na Uniwersytecie Gdańskim. Pierwszą nominację sędziowską otrzymała do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wcześniej odbyła aplikację sądową, złożyła egzamin sędziowski z oceną dobrą, ukończyła studia doktoranckie w zakresie nauk prawnych na Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu oraz Podyplomowe Studium Prawa Podatkowego w Wyższej Szkole Finansów i Rachunkowości w Sopocie. Pani Sędzia uczestniczy w konferencjach naukowych, jest współautorką publikacji z prawa handlowego i administracyjnego.

Odbyła szkolenie dla asystentów sędziego, zorganizowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Od maja 2004 roku do listopada 2017 roku była zatrudniona w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku, początkowo na stanowisku asystenta sędziego, następnie asystenta sędziego – specjalisty do spraw orzecznictwa, od października 2011 roku starszego asystenta sędziego.

Postanowieniem Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 4 lipca 2017 roku została powołana do pełnienia urzędu na stanowisko asesora sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku.

Praca Pani Sędzi została bardzo wysoko oceniona przez sędziego weryfikującego dokonania na tym stanowisku. Zarówno Kolegium WSA jak i Zgromadzenie Ogólne tego Sądu jednogłośnie pozytywnie zaopiniowało kandydaturę Pani Asesor na stanowisko sędziego WSA.

W świetle wskazanych okoliczności nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Pani Sędzia Magdalena Dobek - Rak posiada bardzo dobre przygotowanie do sprawowanej funkcji, tak pod względem wykształcenia, umiejętności, doświadczenia oraz odpowiedzialnego podejścia do wykonywanych obowiązków.

Pani Sędzia Magdalena Dobek – Rak daje więc gwarancję niezależności i bezstronności w stopniu który uprawnia do wniosku, że otrzymałaby nominację bez względu na kształt Krajowej Rady Sądownictwa ( vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2022 roku sygnatura akt I KZP 2/22).

Z tego też względu brak podstaw by przyjąć, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Stwierdzenie braku przesłanek nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach pozostałych zarzutów kasacyjnych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należało, że autor kasacji podniósł w nich, że w trakcie kontroli sądowadministracyjnej pominięto, że organy rozstrzygając o zwrocie działki nr [...] nie oznaczyły w sposób dostateczny przedmiotu zwrotu, mimo że decyzja dotyczy tylko części tej działki i nie zawiera oznaczenia numeru księgi wieczystej, analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pominięto istotną wadliwość operatu szacunkowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty kasacji są niezasadne i z tej przyczyny nie mogły podważyć kontrolowanego wyroku. Nie ma racji autor kasacji, wytykając organowi nieoznaczenie w jakiej części zwracana jest działka o nr [...].

Z materiału dowodowego wynika niewątpliwie, że sprawa dotyczy całej działki [...], dla której urządzona jest księga wieczysta, numer księgi widnieje w uzasadnieniu decyzji. W aktach znajduje się wydruk treści księgi wieczystej o numerze [...]. Sformułowanie zawarte w rozstrzygnięciu decyzji o pozbawieniu w wyniku wywłaszczenia własności części działki [...] uznać należy za niedokładność niemającą wpływu na ocenę prawidłowości decyzji. Zauważyć należy, że w zapisach wskazanej księgi wieczystej figuruje nie tylko działka o numerze [...], ale także działki nr [...] i [...]. Działka [...] powstała w wyniku decyzji zatwierdzającej podział, wydanej 10 czerwca 2003 r. przez Burmistrza Gminy K.. Z zaświadczenia Burmistrza Gminy K. wynika, że działka [...] przeznaczona została w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. W dokumencie tym podano datę uchwały podjętej w tym przedmiocie, jej oznaczenie numerowe, publikatory. Wbrew kasacji, w postępowaniu administracyjnym nie pominięto więc ustaleń co do przeznaczenia działki w miejscowym planie.

Odnosząc się do zarzutu wadliwości operatu szacunkowego wskazać należało, że był on podstawą ustalonego odszkodowania. Miał charakter dowodu z opinii biegłego z art. 84 K.p.a., który podlega ocenie z zastosowaniem zasad z art. 80 K.p.a. Winien zatem być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje o powodach, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości, będące w obrocie na określonym obszarze oraz informacje o atrybutach dotyczących wycenianej nieruchomości.

Naruszenia prawa procesowego, a do takich zalicza się regulacje odnoszące się do gromadzenia materiału dowodowego tylko wtedy mogą skutkować uchyleniem kontrolowanych decyzji, gdy wykazane zostanie, że stwierdzone wadliwości mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.

W niniejszej sprawie zastrzeżenia autora kasacji w zakresie zupełności ustaleń faktycznych wskazywały na brak wszechstronnego przeprowadzenia badania wartości dowodowej operatu, w tym jego aktualności.

W kasacji nie wskazano jednak błędów w sposób podważający prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę konkluzji, a w konsekwencji ustaleń poczynionych na podstawie operatu szacunkowego.

Nadmienić trzeba, że rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, operat szacunkowy zawiera wszystkie konieczne elementy, o których mowa w § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia. Znajduje się w nim szczegółowe przedstawienie obliczeń oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem, zawarto w nim konieczne odniesienie do podstawy prawnej sporządzenia. Z jego treści wynika również jaki obszar i okres objęto badaniem. Rzeczoznawca wyjaśnił, jakie cechy decydują o podobieństwie działek przyjętych do porównania. Określił wagi cech rynkowych wraz z zakresem współczynników korygujących. Zaznaczenia wymaga, że podobieństwo w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy, posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości.

W treści opinii w sposób szczegółowy zobrazowano, że w odniesieniu do gruntów o funkcji komunikacyjnej czynnikami tymi są lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, sąsiedztwo, cenność gruntów otaczających.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego niniejszą kasację, że § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości, wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji wywłaszczającej była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13, z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13 oraz z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15). Przy czym zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi umożliwiałby rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Wbrew autorowi kasacji przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Zawarta w nim norma odnosi się do sytuacji, kiedy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Tymczasem, gdy przeznaczenie w planie miejscowym jest takie samo, jak przeznaczenie wedle celu wywłaszczenia to o wzroście wartości w powyższym rozumieniu nie może być mowy. Stosownie do § 36 ust.1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Skoro zatem operat szacunkowy sporządzono 19 grudnia 2019 r., to był on aktualny zarówno w dacie wydania kontrolowanej decyzji, jak decyzji organu I instancji, zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. To organy administracji obu instancji, jako organy meriti, dokonują ustaleń faktycznych na podstawie operatu szacunkowego i z tego względu okres 12 miesięcy, o którym mowa w tym przepisie tyczy się wyłącznie aktów administracyjnych. Upływ wskazanego w tym przepisie terminu nie ma znaczenia dla sądu.

W tym stanie rzeczy nie sposób było przyjąć za autorem kasacji, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym niesłusznie oceniono, że organy działały zgodnie z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77, art. 80, art. 75, i art. 107 § 3 K.p.a.

Wbrew zarzutom kasacji organy nie naruszyły także art. 112 ust. 1-4, art. 116 ust. 1 pkt 1 i 3 ust. 2 pkt 3, art. 130 ust.1 w związku z art. 128 ust.1 i art. 129 ust.1 u.g.n.

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną na zasadzie art. 184 P.p.s.a. należało oddalić. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).