Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 129/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1 i 2,  art. 35 par. 1 i 3, art. 37 par. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15zzr ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 568
law: Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1 pkt 1, pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. Spółki z o.o. w S. na przewlekłość postępowania Starosty P. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji I. zobowiązuje organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej B. Spółki z o.o. w S. o pozwolenie na budowę biogazowni wraz z infrastrukturą drogową i techniczną oraz obiektami technologicznymi, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty P. na rzecz skarżącej B. Spółki z o.o. w S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. Spółka z o.o. w S. , pismem z dnia 23 września 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na przewlekłość postępowania Starosty w przedmiocie rozpoznania wniosków o wydanie pozwolenia na budowę projektowanej biogazowni w P. wraz z infrastrukturą drogową, techniczną oraz obiektami technologicznymi.

Strona wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji, o której mowa powyżej oraz stwierdzenie, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Spółka podniosła, że wniosek o pozwolenie na budowę biogazowni złożyła w dniu 4 lutego 2021 r., zaś pismem z 1 marca 2021 r. Starosta wezwał ją do uzupełnienia braków w postaci m.in. aktualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z klauzulą ostateczności. Strona w odpowiedzi poinformowała, że przedłożona wraz z wnioskiem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przez Burmistrza P. ma ustaloną datę ważności na 10 lat. Wydana została w dniu 12 stycznia 2011 r., a doręczona skarżącej w dniu 17 stycznia 2011 r. Zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, decyzja ta jest ważna przez okres 10 lat od dnia uzyskania przymiotu ostateczności – z uwagi na wydłużenie jej terminu ważności poprzez otrzymanie przed upływem sześcioletniego terminu stanowiska Burmistrza P., że realizacja planowej inwestycji przebiega etapowo, a także że warunki realizacji przedsięwzięcia zawarte w decyzji są aktualne.

Następnie pismem z dnia 18 marca 2021 r. Starosta poinformował skarżącą, że wniosek B. Sp. z o.o. pozostawiono bez rozpoznania w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych.

Strona w dniu 27 lipca 2021 r. wniosła do Wojewody Z. ponaglenie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji, zaś Wojewoda wydał w dniu [...] r. postanowienie, w którym nie stwierdził bezczynności Starosty.

Spółka nie zgodziła się ze sposobem ustalenia przez organ daty, w której decyzja środowiskowa stała się ostateczna (zdaniem organu – w dniu [...] r., zaś zdaniem strony – [...] r.), jednak przyjęła, że ustalenie to jest bezprzedmiotowe i zbędne dla stwierdzenia przewlekłości w działaniu organu.

Przyjęcie bowiem, że 10 letni termin liczony od dnia ostateczności decyzji upłynął najwcześniej [...] r. jest wystarczające dla uwzględnienia niniejszej skargi.

Odnosząc się do kwestii związanych z biegiem powyższego terminu, strona wskazała na regulacje, które wprowadzone zostały ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Stosownie do treści wprowadzonego wówczas art. 15 zzr ust. 1 ustawy, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów m.in. do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Terminy prawa administracyjnego, o których mowa w art. 15 zzr ust. 1 ustawy dotyczą zarówno terminów procesowych, czyli wskazujących na okres do dokonania czynności procesowej, jak i materialnych, a więc dotyczących okresu, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków danego podmiotu. Powyższy przepis uchylony został ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Zgodnie z przepisami przejściowymi rozpoczęcie biegu terminu lub jego dalszy bieg nastąpiło po upływie 7 dni od dnia, w którym ustawa weszła w życie, a więc 23 maja 2020 r. Bieg terminów, o których mowa powyżej zawieszony był więc w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. (54 dni), przy czym zawieszenie to nastąpiło z mocy prawa z dniem wejścia przepisów w życie.

Pomimo braku wyraźnego wskazania w powołanych przepisach, należy uznać, że zawieszeniu uległy także terminy "ważności" decyzji środowiskowych, z którymi powiązany jest termin do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia zarówno z terminem zawitym prawa materialnego, jak i terminem do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki.

W odpowiedzi na skargę Starosta wskazał, że w jego ocenie, jest ona bezzasadna. Organ – pismami z dnia 16 lutego 2021 r. oraz z dnia 1 marca 2021 r. - wzywał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia braków wniosku z adnotacją, że nieuzupełnienie wniosku w terminie określonym w wezwaniu spowoduje pozostawienie go bez rozpatrzenia. Dodatkowo pismem z dnia 18 marca 2021 r. poinformował o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku, zgodnie z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na wszystkie pisma, które wpływały do organu, udzielane były odpowiedzi. W przedmiotowej sprawie organ nie mógł prowadzić postępowania, gdyż inwestor nie uzupełnił braków wniosku, co skutkowało brakiem wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, organ stwierdził, że nie posiada wiedzy o innym terminie, w którym decyzja ta stała się ostateczna, prócz klauzuli zamieszczonej na niniejszej decyzji.

Dodatkowo zaznaczył, że Starosta nie wydawał po dacie 3 luty 2011 r. decyzji o pozwoleniu na budowę, z której wynikałoby, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana etapowo.

Organ zwrócił także uwagę, że po wniesieniu przez stronę ponaglenia, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. nie stwierdził bezczynności Starosty w załatwieniu sprawy.

W piśmie z dnia 26 listopada 2021 r. B. Spółka z o.o. w S. dodatkowo wskazała na regulację zawartą w art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów określonych uprzednio w art. 15zzr ustawy, a więc również terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, jak i terminów zawitych, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu.

Zdaniem strony, wprowadzenie tego przepisu miało na celu zniweczenie skutków prawnych uchylenia art. 15zzr ustawy, co wskazuje, że należy stosować go do przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów uchybionych przed jego wejściem w życie, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. W niniejszej sprawie powinien więc mieć zastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga z dnia 23 września 2021 r. jest dopuszczalna, gdyż została poprzedzona wniesieniem do Wojewody Z. ponaglenia (pismem z dnia 27 lipca 2021 r.) jak i spełnia wymogi formalne. Wynika z niej jednoznacznie, że przedmiotem zaskarżenia jest przewlekłość postępowania Starosty w sprawie złożonego przez skarżącą Spółkę wniosku z dnia [...] r. o wydanie pozwolenia na budowę biogazowni wraz z infrastrukturą drogową i techniczną oraz obiektami technologicznymi.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, uznając, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności bądź stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Ponadto sąd, w przypadku,

o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 - dalej jako "k.p.a."), pojęcie przewlekłości zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłości można zatem mówić nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Przypomnienia wymaga, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Według art. 35 § 1 i 3 k.p.a., stanowiącego rozwinięcie tej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Z powyższego wynika, że w przypadku skargi na przewlekłość ocenie podlega zachowanie terminów załatwienia sprawy określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i wymogu prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasady szybkości postępowania.

Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia [...] r. (data wpływu do organu widniejąca na wniosku), skarżąca Spółka zwróciła się do Starosty o wydanie pozwolenia na budowę biogazowni wraz z infrastrukturą drogową i techniczną oraz obiektami technologicznymi. Wniosek, zdaniem organu, zawierał braki wobec czego pismem z dnia 16 lutego 2021 r. Starosta wezwał do ich uzupełnienia poprzez dostarczenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz uiszczenie pełnej opłaty skarbowej za pozwolenie na budową (za wszystkie projektowane elementy).

W odpowiedzi na wezwanie strona przedstawiła wyliczenie opłaty skarbowej wraz z potwierdzeniem przelewu stosownej kwoty na konto Urzędu Miejskiego a także przedłożyła niezbędne egzemplarze projektu budowlanego.

Kolejnym pismem z dnia 1 marca 2021 r. Starosta ponownie wezwał Spółkę do uzupełnienia braków wniosku poprzez dołączenie aktualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z klauzulą ostateczności oraz uiszczenie pełniej opłaty skarbowej za pozwolenie na budowę (za wszystkie projektowane elementy). W piśmie nie wskazano jakiej wysokości kwotę strona winna uiścić, ani jakie "projektowane elementy" zostały, zdaniem organu, ewentualnie pominięte przy wyliczeniu przez Spółkę opłaty.

W odpowiedzi na to wezwanie strona w piśmie z dnia 9 marca 2021 r. wyjaśniła, że wpłacona opłata skarbowa w wysokości [...] zł została obliczona prawidłowo, a jeśli organ wnosi o dopłatę, winien wskazać wysokość brakującej kwoty. Spółka do pisma dołączyła m.in. kopię decyzji środowiskowej dla wnioskowanej inwestycji, z "klauzulą ostateczności aktualną w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę".

Pismem z dnia 18 marca 2021 r. Starosta poinformował stronę, że w związku z nieuzupełnieniem braków wniosku w terminie podanym w wezwaniu z 1 marca 2021 r. – przedmiotowy wniosek pozostawiono bez rozpoznania.

B. Spółka z o.o. w piśmie z dnia 23 marca 2021 r. podtrzymała swoje stanowisko przedstawione w piśmie z 9 marca 2021 r. Zaznaczyła, że jej zdaniem, decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedmiotowej inwestycji miała 10-letni okres ważności, tj. do dnia [...] r. Jednocześnie wskazała, że w dacie stwierdzenia prawomocności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. zaistniała pomyłka. W przedmiotowej sprawie strony były zawiadamiane o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w drodze obwieszczenia, które zostało opublikowane w dniu 12 stycznia 2011 r., wobec czego termin do wniesienia odwołania upłynął najpóźniej w dniu [...] r. (doręczenie przez obwieszczenie jest uważane za prawnie skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia).

W odpowiedzi na powyższe pismo, organ pismem z dnia 25 marca 2021 r. podtrzymał swoje stanowisko. Wskazał, że przedłożona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, którą inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę straciła ważność 3 lutego 2021 r., natomiast wniosek wpłynął do organu [...] r.

Kolejnymi pismami z dnia 29 marca 2021 r. oraz 6 kwietnia 2021 r. strony podtrzymały swoje stanowiska.

Spółka pismem z dnia 27 lipca 2021 r. wniosła ponaglenie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę projektowanej biogazowni w P., w którym wskazała, że decyzja środowiskowa ważna jest przez okres dziesięciu lat od dnia uzyskania przez nią przymiotu ostateczności – z uwagi na wydłużenie jej terminu ważności poprzez otrzymanie przed upływem sześcioletniego terminu stanowiska Burmistrza P., iż realizacja planowanej inwestycji przebiega etapowo, a także że warunki realizacji przedsięwzięcia zawarte w decyzji są aktualne.

Skarżąca powołała się na regulacje, które wprowadzone zostały ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 15 zzr ust. 1 tej ustawy, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów m.in. do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Zdaniem strony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę został złożony w sposób prawidłowy i w terminie wraz z decyzją środowiskową, która z uwagi na wspomniane zawieszenie terminu, nie utraciła przymiotu ważności.

Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z [...] września 2021 r. "nie stwierdził bezczynności Starosty w załatwieniu ww. sprawy", zaś strona pismem z dnia 23 września 2021 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni – instalacji do produkcji biogazu oraz wytwarzania energii elektrycznej i ciepła w kogeneracji o mocy 2 MW wraz z przyłączami energetycznymi i gazowymi, to jest w dniu 12 stycznia 2011 r. przepis art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – stanowił, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, przy czym złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4.

Z kolei zgodnie z treścią art. 72 ust. 4 tej ustawy (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania decyzji środowiskowej), złożenie wniosku mogło nastąpić w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji, przy czym zajęcie stanowiska miało nastąpić w drodze postanowienia.

Termin 6 lat, o którym mowa w art. 72 ust. 4 został następnie wydłużony do 10 lat (zgodnie z art. 1 pkt 1, lit. b) ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który wszedł w życie z dniem 4 września 2015 r.)

Z dokumentów dołączonych do akt administracyjnych wynika, że Spółka o wydanie takiego stanowiska wystąpiła we wskazanym wyżej terminie (10 grudnia 2014 r.) zaś Burmistrz P. postanowieniem z dnia 28 stycznia 2016 r. przedstawił stanowisko, zgodnie z którym realizacja planowanego przedsięwzięcia polegająca na budowie biogazowni – instalacji do produkcji biogazu oraz wytwarzania energii elektrycznej i ciepła w kogeneracji o mocy 2 MW wraz z przyłączami energetycznymi i gazowymi przebiega etapowo oraz, że nie uległy zmianie warunki określone w decyzji Burmistrza P. z dnia [...] stycznia 2011 r.

Podkreślenia wymaga przy tym, że Starosta w odpowiedzi na skargę nie wypowiedział się co do przedłużenia terminu ważności decyzji środowiskowej (do 10 lat), natomiast w skierowanym do strony piśmie z dnia 25 marca 2021 r. jednoznacznie wskazał, że – w jego ocenie – decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, którą inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę straciła ważność 3 lutego 2021 r. (co wskazuje na przyjęcie przez organ 10-letniego okresu ważności decyzji, jednak innego – niż oczekuje tego strona - sposobu obliczenia daty, w której stała się ona ostateczna). Organ pozostawił wniosek o pozwolenie na budowę bez rozpatrzenia, uznając, że dołączenie tej decyzji do wniosku – w dniu [...] r., a więc po wskazanym wyżej terminie nie stanowi uzupełnienia braków wniosku, a zatem zastosowanie znajduje art. 64 § 2 k.p.a.

Powyższe stanowisko nie uwzględnia jednak okoliczności wskazywanych przez stronę, związanych z wejściem w życie w dniu 31 marca 2020 r., przepisów ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568). Z uwagi na treść dodanego tą ustawą (art. 1 pkt 14) art. 15zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – zawieszeniu uległ bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego wymienionych w ust. 1 w punktach od 1 do 6 tej ustawy, w tym m.in. terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, a także terminów zawitych, z niedochowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony. Zawieszenie to trwało do dnia 23 maja 2020 r. (zgodnie z art. 68 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 – Dz.U. z 2020 r., poz. 875 – terminy, o których mowa w art. 15zzr ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, a nadto terminy, o których mowa w art. 15zzr ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, przy czym zgodnie z art. 46 pkt 20 tej ustawy uchyla się art. 15zzr i art. 15zzs).

Zdaniem Sądu, należy podzielić pogląd skarżącej, że termin do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 72 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku należy do terminów, których bieg uległ zawieszeniu w oparciu o cytowany wyżej art. 15 zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

Złożenie takiego wniosku niewątpliwie stanowi czynność kształtującą prawa strony, a wspomniany termin jest terminem prawa materialnego, z upływem którego podmiot traci możliwość realizacji swoich uprawnień. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że z niezachowaniem tego terminu, ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, o jakich mowa w art. 15 zzr ust. 1 pkt 5 wspomnianej wyżej ustawy.

Podzielając pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2021 r. (sygn. akt I OSK 456/21), należy wskazać, że chociaż powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej.

Z uwagi na powyższe, bieg terminów, o których mowa w art. 15 zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. zawieszony był w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., a zatem przez okres przekraczający 54 dni, na który Spółka wskazuje w skardze.

Powyższe wskazuje, że Spółka mogła skutecznie złożyć wniosek o pozwolenie na budowę w dniu [...] r., zaś domaganie się od niej przedłożenia innej - niż dołączona do wniosku decyzji środowiskowej było nieuzasadnione. Podobnie niezasadne było domaganie się uiszczenia bliżej nieokreślonej opłaty skarbowej za pozwolenie na budowę w sytuacji gdy strona przedstawiła szczegółowe wyliczenie tej opłaty wraz z dowodem jej uiszczenia a organ ani nie wskazał na błędy w wyliczeniu, ani nie określił prawidłowej - jego zdaniem – kwoty tej opłaty, ani też nie określił jakie to jego zdaniem "projektowane elementy" zostały pominięte przy wyliczeniu. Organ nie wskazał też ewentualnych innych braków wniosku.

W tych okolicznościach, za wadliwe należy uznać pozostawienie wniosku skarżącej o pozwolenie na budowę bez rozpoznania, a efektem takiego działania organu było nierozpoznanie wniosku strony z dnia [...] r. i stan taki trwa do chwili obecnej, a zatem ponad 9 miesięcy.

O ile zatem za prawidłowe należy uznać pierwsze wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku (poprzez przedłożenie dodatkowych egzemplarzy projektu budowlanego), o tyle kolejne wezwanie – z przyczyn omówionych powyżej - okazało się nieuzasadnione, podobnie jak pozostawienie wniosku bez rozpoznania (z uwagi na nieuzupełnienie wspomnianych wyżej - wadliwie wskazywanych przez organ - braków formalnych wniosku).

Powyższe spowodowało, że postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, co z kolei wyczerpuje przesłankę przewlekłości.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że terminy załatwienia sprawy nie są terminami instrukcyjnymi i nie stanowią jedynie sugestii dla organu co do tego, w jakim terminie - w ocenie ustawodawcy - pożądane byłoby zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1681/15, dostępny w CBOSA). Treść przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. jest dla organów administracji prowadzących postępowanie wiążąca, a ich niezastosowanie czy przekroczenie ujętych w nich terminów, zawsze stanowi naruszenie prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził,

że postępowanie w sprawie z wniosku Spółki o wydanie pozwolenia na budowę biogazowni wraz z infrastrukturą drogową i techniczną oraz obiektami technologicznymi, prowadzone było przewlekle, o czym orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku.

Ponieważ wniosek skarżącej o wspomniane pozwolenie na budowę nie został do chwili obecnej rozpoznany, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Przystępując do badania, czy przewlekłość organu miała charakter rażący wskazać należy, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia, zaś ocena w tej mierze powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak brak woli organu załatwienia sprawy, jak też uchybienia przepisom prawa w sposób nieakceptowalny w demokratycznym państwie prawa. Oceniając w tym zakresie postępowanie organu Sąd w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Organ niewątpliwie podejmował kolejne czynności w sprawie, a ich wadliwość wynikała z odmiennej interpretacji obowiązujących przepisów. Niewątpliwie działania organu nie nosiły cech celowego unikania rozpoznania sprawy, nie świadczyły też o jego złej woli ani nie przesądzały o lekceważącym traktowaniu skarżącej i ciążących na organie obowiązków.

W przedmiocie kosztów (pkt III wyroku) orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.