Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1384/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 2, art. 119 pkt 1, art. 120, art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 2, art. 200, art. 209, art. 210 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a, art. 6, art. 104 § 1, art. 107 § 1 pkt 8, art. 7, art. 156 §1 pkt 1, art.  156 § 1 pkt 5, art. 107 § 1 pkt 5, art. 113
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 52 ust. 2, art. 92, art. 92 ust 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 13f
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. R. i R. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego solidarnie na rzecz M. R. i R. R. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego ("GITD" lub "organ") z [...] maja 2020 r. nakładająca karę pieniężną na M. R. i R. R. w wysokości 1500 (tysiąc pięćset) złotych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] w dniu 24 sierpnia 2019 r. Skarżona decyzja została wydana na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej "kpa"), art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 4, ust. 6 pkt 1, ust. 9 oraz art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470, zwanej dalej "udp"), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 890 ze zm., dalej "Rozporządzenie"), a także art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, ze zm., dalej "utd").

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 24 sierpnia 2019 r. został zarejestrowany przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] poruszającego się wraz z przyczepą/naczepą o numerze rejestracyjnym [...] przez urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...] pod numerem ewidencyjnym [...], o godzinie 10:15:31, na odcinku drogi krajowej nr [...] węzeł [...]-[...], wskazanym w załączniku do Rozporządzenia.

W wyniku dokonanej kontroli stacjonarnej stwierdzono, iż w powyższym pojeździe nie znajduje się urządzenie pokładowe viaBox służące do uiszczania opłat elektronicznych, a ponadto wskazany pojazd nie został zarejestrowany w krajowym systemie elektronicznego poboru opłat. Tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna.

Na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ("CEPiK") organ ustalił, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 4250 kg, w tym pojazdu samochodowego - 3500 kg, zaś przyczepy - 750 kg. Ponadto w oparciu o dane zgromadzone w CEPiK GITD ustalił, iż właścicielami ww. pojazdu samochodowego w dniu odnotowania naruszenia byli M. R. i R.R., dalej także łącznie zwani jako: "Skarżący".

Mając powyższe na uwadze, pismem z 24 października 2019 r. GITD zawiadomił Skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas ww. przejazdu, pouczając o treści art. 10 § 1 kpa. Zawiadomienie doręczono Skarżącym w dniu 28 października 2019 r.

W dniu 6 listopada 2019 r. do organu wpłynęło pismo R. R., w którym poinformował, iż w dniu naruszenia nie był świadomy, że wjeżdża na płatny odcinek drogi krajowej, ponieważ przed wjazdem na ww. odcinek drogi nie znajdował się znak T-34. Skarżący oświadczył, iż znak ten zauważył po przejechaniu około jednego kilometra, ale nie miała możliwości zawrócenia. Wnoszący pismo dodał, że przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej miał charakter przypadkowy, niezamierzony oraz liczył zaledwie 17 kilometrów. Strona wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego, powołując się na znikomą szkodliwość czynu. Do korespondencji załączono dokumentację fotograficzną.

Mając na uwadze wyjaśnienia strony, pismem z 10 stycznia 2020 r. organ wezwał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA") na okoliczność prawidłowości oznaczenia znakami informującymi o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej ww. odcinków dróg krajowych.

W odpowiedzi pismem z 22 stycznia 2020 r. GDDKiA poinformował, że projekt stałej organizacji ruchu uwzględniający tabliczki T-34 na odcinku drogi krajowej [...] węzeł [...]-[...] został zatwierdzony w dniu 26 marca 2013 r., zaś ww. organizację ruchu wprowadzono w dniu 9 lipca 2013 r. Ponadto w toku przeprowadzonej kontroli zadań technicznych przeprowadzonych przed naruszeniem w dniu 23 lipca 2013 r. oraz po naruszeniu w dniu 8 października 2019 r. wynikających z realizacji projektu nie wykazano nieprawidłowości w ustawieniu tabliczek informacyjnych T-34, zaś znaki D-39 na tym odcinku drogi krajowej [...] nie występują.

Pismem z dnia 4 lutego 2020 r. GITD zawiadomił strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego, załączając ww. pismo GDDKiA wraz ze schematem rozmieszczenia tabliczek T-34.

W odpowiedzi pismem z dnia 11 lutego 2020 r. strony wniosły żądanie o zobowiązanie GDDKiA do udzielenia informacji dotyczącej oznakowania tabliczką T-34 wjazdów z dróg powiatowych, wojewódzkich i krajowych na drogę krajową nr [...]węzeł [...]-[...] oraz rozmieszczenia tabliczek T-34 przed wjazdem na ww. drogę krajową.

GITD postanowieniem z [...] marca 2020 r. postanowił nie uwzględnić powyższego żądania strony, uzasadniając, iż organ, realizując zasady wyrażone w art. 7 kpa, zbadał powyższą okoliczność poprzez wezwanie GDDKiA, będącego właściwym zarządcą ww. drogi w sprawie oznakowania odcinka objętego elektronicznym poborem opłat.

W skarżonej decyzji organ wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie w sposób pełny odzwierciedla opisany powyżej stan faktyczny. Organ w sposób prawidłowy ustalił strony prowadzonego postępowania. Stosownie bowiem do treści art. 13k ust. 4 udp stroną jest podmiot będący właścicielem/posiadaczem pojazdu samochodowego, którym poruszano się po płatnych odcinkach dróg krajowych z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Okolicznością bezsporną jest również to, że zespół pojazdów o ww. numerach rejestracyjnych, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony, poruszał się w dniu 24 sierpnia 2019 r. po płatnym odcinku drogi krajowej, zaś z informacji pochodzących z systemu elektronicznego poboru opłat jednoznacznie wynika, iż za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna, ponieważ użytkownik nie posiadał podpisanej umowy z operatorem systemu. W chwili dokonania naruszenia nie istniała możliwość realizacji obowiązku określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp poza krajowym systemem elektronicznego poboru opłat, a więc bez wykorzystania urządzenia pokładowego viaBox. Tym samym doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

W nawiązaniu do wyjaśnień strony w zakresie nieświadomości o obowiązku uiszczenia opłaty organ wskazał, że właściciele/posiadacze pojazdów samochodowych mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych, co bezpośrednio wynika z treści art. 83 Konstytucji RP.

Mając na uwadze przedstawione przez R. R. stanowisko w sprawie braku odpowiedniego oznakowania na odcinku drogi krajowej [...] organ podniósł, że z pisma Zastępcy Dyrektora Oddziału GDDKiA w O. wynika, że dla odcinka drogi krajowej [...] "węzeł [...] - węzeł [...]", na którym znajduje się urządzenie kontrolne [...], ww. organizację ruchu wprowadzono w dniu 9 lipca 2013 r., natomiast w toku okresowo dokonywanych kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie ustawienia tabliczek informacyjnych T-34. Z powyższego wynika, iż w dniu ww. przejazdu odcinek drogi, po której poruszał się ww. zespół pojazdów, był oznaczony tabliczką T-34, informującą o płatnym przejeździe. W związku z powyższym wyjaśnienia składane przez stronę nie stanowią podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Organ podniósł także, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2310) znak wskazujący na pobór opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej, zaś żadne przepisy ustawy oraz rozporządzeń wykonawczych nie umożliwiają zarządcy drogi ustawienia tychże znaków przed wjazdem na odcinek drogi krajowej objętej systemem elektronicznego poboru opłat. Ponadto ustawienie odpowiednich znaków informujących użytkowników dróg o poruszaniu się odcinkami objętymi elektronicznym systemem poboru opłat leży w kompetencji zarządcy dróg, tj. GDDKiA, zaś odpowiedni wzór oraz wielkość znaków określona jest w ww. rozporządzeniu. Tym samym organ postanowił nie uwzględnić żądania stron postępowania.

GITD wskazał, że zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 3 udp korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 110, ze zm), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Przy określaniu dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów sumuje się dopuszczalną masę całkowitą pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy (oznaczone w pozycji F.2 dowodu rejestracyjnego). Z danych uzyskanych przez organ z CEPiK wynika jednoznacznie, iż jego dopuszczalna masa całkowita była większa niż 3,5 tony.

Nawiązując do wyjaśnień strony o przypadkowym i niezamierzonym charakterze przejazdu, organ podniósł, iż ustawodawca w przepisach udp nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. W szczególności taką okolicznością nie jest przypadkowy, wynikający z sytuacji losowej charakter przejazdu. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nic mogą być okolicznościami istotnymi dla oceny prawnej tej sprawy administracyjnej.

Odnosząc się do wniosku strony o umorzenie postępowania, ze względu na znikomą szkodliwość czynu, organ wyjaśnił, iż przesłanka przewidziana w art. 189f § 1 kpa odwołuje się do dwóch warunków, które muszą być spełnione łącznie. Po pierwsze, waga naruszenia prawa musi być znikoma. Drugą przesłanką skutkującą odstąpieniem od nałożenia kary jest zaprzestanie naruszania prawa. Przez wagę naruszenia prawa należy rozumieć istotność, skalę skutków społeczno-gospodarczych, które zostały przez nie wywołane, oraz znaczenie naruszonego obowiązku administracyjnoprawnego z punktu widzenia systemu prawa; działalności, na której regulację prawną się on składa; oraz dóbr, których ochronie służy. O tym więc, że waga naruszenia prawa jest znikoma, będzie można powiedzieć wówczas, gdy wywołane przez nie skutki są niewielkie, czyli dotknęły małej liczby podmiotów i nie zaburzyły przebiegu procesów społeczno-gospodarczych, a jednocześnie – nie wiązało się ono z unicestwieniem lub znaczną ingerencją w dobro chronione daną sankcją i nie miało istotnego wpływu na całościową ocenę zgodności z prawem działalności, której częścią regulacji jest złamany obowiązek administracyjnoprawny. Wskazana przez stronę okoliczność nieznacznego przekroczenia/wartość DMC nie przesądza o znikomej wadze naruszenia, bowiem odpowiedzialność ta postrzegana jest przez ustawodawcę w sposób obiektywny, ponadto bez znaczenia w ocenie organu pozostaje wina właściciela posiadacza pojazdu. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, że waga naruszenia była znikoma, wobec czego badanie drugiej przesłanki jest bezzasadne. Możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestanie na pouczeniu jest uwarunkowane spełnieniem obu ww. przesłanek. Tym samym z uwagi na wyżej wymienione względy oraz biorąc pod uwagę wyjaśnienia strony, organ nie znalazł podstawy do zastosowania przepisów art. 189f § 1 pkt 1 oraz art. 189e kpa.

Decyzję podpisała z upoważnienia GITD K. P., Naczelnik Wydziału Postępowań II BKOE. Przesłane wraz z odpowiedzią na skargę do Sądu upoważnienie dla tej osoby zostało udzielone przez A. O.– pełniącą obowiązki Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Obejmowało ono m. in. załatwianie w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego w ramach jego kompetencji spraw administracyjnych pozostających w zakresie właściwości Biura Kontroli Opłaty Elektronicznej.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli Skarżący, wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący wskazali, że są małżonkami i są współwłaścicielami samochodu kempingowego o numerze rejestracyjnym [...] o DMC 3500 kg. W dniu 24 sierpnia 2019 r., ciągnąc przyczepę o DMC 750 kg, razem przekraczali 3500 kg i poruszali się po drogach niepłatnych, gdyż nie posiadali urządzenia Viatol. Na węźle [...] Skarżący nieświadomie wjechali na płatny odcinek drogi dwupasmowej [...], który nie był oznakowany na wjeździe znakami T-34. Po przebyciu około jednego kilometra Skarżący zobaczył znak T-34, świadczący, że jest to droga płatna, ale nie mógł wbrew przepisom o ruchu drogowym zawrócić ani wycofać. Po przejechaniu 17 kilometrów zjechali więc Skarżący na najbliższym zjeździe w O..

Skarżący podkreślili, że w toku postępowania załączyli dokumentację fotograficzną świadczącą o tym, że nie było znaków informacyjnych T-34 przed wjazdem na węźle [...] na płatny odcinek drogi, lecz ów wniosek dowodowy nie został on uwzględniony.

Skarżący wskazali, że GITD przyznał, że wie o braku znaku T-34 na wjazdach na płatne odcinki dróg, lecz ich brak tłumaczy niespójnością przepisów i rozporządzeń, które go obowiązują. Skarżący podkreślili, że gdyby znak T-34 umieszczony był przed wjazdem na płatny odcinek drogi, wówczas nie posiadając urządzenia, nie wjechaliby na tą drogę. Ponadto mieliby możliwość wyboru pomiędzy wjazdem na płatny odcinek drogi albo kontynuowania jazdy drogą niepłatną. Skarżący podnieśli, że wiele kilometrów wcześniej informowani są kierowcy o wjeździe na płatne odcinki autostrad znakiem "A-2 PŁATNA" i jeżeli nie chcą z nich korzystać lub nie mają pieniędzy, to po prostu wybierają inne drogi.

GITD w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na wezwanie Sądu z 17 sierpnia 2020 r. o przedłożenie upoważnienia dla osoby podpisującej zaskarżoną decyzję do jej podpisania, organ ponownie przekazał przy piśmie z 20 sierpnia 2020 r. to samo upoważnienie dla K. P., przesłane już przy odpowiedzi na skargę.

Zarządzeniem z 15 grudnia 2020 r. Sąd włączył w poczet akt sprawy dokumenty przesłane przez organ do sprawy pod sygn. VI SA/Wa 2030/20 prowadzonej przez tutejszy Sąd. Są wśród nich m.in. pismo z 27 czerwca 2018 r. o powierzeniu A. O. pełnienia obowiązków Zastępcy GITD, a także upoważnienie z 4 lipca 2018 r. udzielone przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego – A. G. dla A. O. do załatwiania w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego w ramach jego właściwości, wszystkich spraw administracyjnych, tj. w szczególności postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy o transporcie drogowym oraz innych ustaw i przepisów wykonawczych, przepisów prawa międzynarodowego, w tym wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń i innych pism procesowych lub podejmowania innych czynności procesowych. W treści upoważnienia zaznaczono nadto, że obejmuje ono reprezentowanie organu przed sądami administracyjnymi w powyższych sprawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że stosownie do treści art. 119 pkt 2 P.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż organ zgłosił wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron (w niniejszym postępowaniu Skarżący) w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Ponadto Sąd wskazuje, iż w niniejszej sprawie mógł także wydać wyrok na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na mocy art. 119 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli skarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa.

Stąd stosownie do art. 120 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wyjaśnić także należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a., jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja obarczona była wadą nieważności, albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez podpisanie jej przez osobę nieposiadającą do tego stosownego upoważnienia oraz brak precyzyjnego rozstrzygnięcia o obowiązkach konkretnych stron w przypadku wielości stron postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a także była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych powyżej przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd wskazuje, że decyzja GITD z 27 maja 2020 r. została podpisana przez osobę nieposiadającą do tego stosownego upoważnienia.

W związku z powyższym Sąd pragnie powołać się na treść art. 268a kpa. Zgodnie z tym przepisem "Organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem".

Sens konstrukcji wspomnianego upoważnienia wyłożono w wyroku NSA z 11 kwietnia 2006 r., sygn. I OSK 703/05, LEX nr 209123. Sąd ten zauważono w nim, że: "Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej". Z kolei w postanowieniu SN z 5 czerwca 2003 r., II CKN 194/01, LEX nr 137549, sprecyzowano, że: "Upoważnienie do wykonywania kompetencji, nazywane pełnomocnictwem administracyjnym, nie powoduje przejęcia przez upoważnionego kompetencji organu upoważniającego. Organ wyposażony w kompetencje nie traci ich, a podmiot upoważniony nie staje się organem administracji, nie nabywa tych kompetencji jako własne, lecz wykonuje je w imieniu i na rzecz organu, do którego kompetencje należą".

Jak podkreśla doktryna prawnicza, powołując się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych: "Użyte w tym przepisie określenie "w ustalonym zakresie" trzeba traktować jako dyrektywę wyznaczającą standard szczególnej staranności zachowania, której znaczenie trafnie odczytał NSA w wyroku z 27.04.2017 r., I OSK 3369/15, LEX nr 2315705. Sąd przypomniał w nim, że art. 268a "określa formę i treść upoważnienia administracyjnego". Powinno ono być udzielone pisemnie "oraz dokładnie określać zakres działania upoważnionego pracownika". Niedopuszczalne jest zatem "wydawanie upoważnień o charakterze blankietowym. Upoważnienie powinno jasno wskazywać, kto i w jakiej kategorii spraw wykonuje zadania w imieniu organu. Sformalizowana treść upoważnienia wymaga, aby upoważnienie z art. 268a k.p.a. posiadało charakter imienny, a więc udzielane było konkretnemu pracownikowi, a nie pracownikom zajmującym określone stanowisko". W przekonaniu NSA: "Niedopuszczalne jest upoważnienie o charakterze ogólnym, określającym osobę upoważnioną tylko za pomocą pełnionej funkcji". W wyroku NSA z 17.12.2014 r., II GSK 1577/13, LEX nr 1646737, odniesiono się nie tylko do kwestii formy upoważnienia, ale i składników jego treści, akcentując konieczność podania "daty, od której obowiązuje"" (Zb. Kmieciak w: Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", opublikowano: WK 2019).

Z kolei M. Jaśkowska słusznie wskazała, iż "Upoważnienie to może zostać wyrażone w każdej formie, pod warunkiem że zachowana została forma pisemna oświadczenia woli organu i zakres upoważnienia objęty tym oświadczeniem był czytelny. (...) Por. wyrok NSA z 9.06.2017 r., I OSK 1642/16, LEX nr 2347144: "Upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu"" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opublikowano: LEX/el. 2019).

Na kwestię ścisłego określenia zakresu upoważnienia zwraca ponadto uwagę K. Klonowski, wskazując, że: "Zakres upoważnienia należy odnosić do użytego w przepisie sformułowania "załatwianie spraw". Może więc on dotyczyć konkretnej sprawy, określonych typów spraw albo tylko etapów postępowań w tych sprawach czy nawet tylko określonych czynności procesowych. Zakres ten powinien być skorelowany z zadaniami i kompetencjami przypisanymi organowi. Zarazem z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli w nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22.01.2013 r., II SA/Wa 1903/12, LEX nr 1274682). Udzielenie upoważnienia, które poza nie wykracza, stanowi podstawę do uznania, że jest ono w tym zakresie bezskuteczne, a działania pracownika podjęte na podstawie takiego upoważnienia dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 in fine. W przypadku wątpliwości odnośnie do zakresu przedmiotowego przyjąć należy regułę, że z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli w nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości. Kompetencji upoważnionego pracownika nie można także domniemywać (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22.01.2013 r., II SA/Wa 1903/12, LEX nr 1274682). W komentowanym przepisie zawarto wyliczenie form działania administracji publicznej, do podejmowania których można upoważnić pracownika: decyzje, postanowienia, zaświadczenia. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, że katalog ten ma charakter otwarty. Upoważnienie może dotyczyć więc innych form aktywności administracji publicznej, w tym określonych w przepisach szczególnych (np. sprzeciw), oraz innych czynności procesowych (np. wezwań), a od noweli z 7.04.2017 r. również poświadczeń za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem" (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WKP 2019).

Cz. Martysz stwierdził, iż: "Pisemna forma upoważnienia pozwala stwierdzić, czy dany pracownik działa w granicach udzielonego mu upoważnienia. Forma ta ma zatem istotne znaczenie dla określenia, czy decyzję wydał pracownik organu upoważniony do załatwiania danej sprawy. W razie przekroczenia udzielonego mu upoważnienia, należy traktować wydaną przez niego decyzję jako nieważną" (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269", wyd. III, opublikowano: LEX 2010).

Jak z kolei wskazał NSA w wyroku z 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18: "(...) wydane na podstawie art.268a k.p.a. upoważnienie musi w sposób precyzyjny określać zakres zadań i kompetencji przekazanych pracownikowi obsługującemu organ do wykonywania w jego imieniu. Zatem upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu i osoby upoważnionej. Wskazanie osoby upoważnionej do wydawania decyzji w imieniu organu poprzez oznaczenie jej funkcji lub stanowiska musi być precyzyjne, pozwalające na jednostkową identyfikację i indywidulane przypisanie udzielonego upoważnienia. (...) Tym samym udzielone upoważnienie należy rozumieć ściśle (interpretatio declarativa) i niedopuszczalna jest rozszerzająca go interpretacja (interpretatio extensiva)".

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji może upoważniać swoich pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 268a kpa. W niniejszej sprawie jednak upoważnienie nie zostało udzielone przez organ, tj. Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a dokładnie nie zostało podpisane przez piastuna organu, lecz pracownika organu pełniącego obowiązki Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który nie posiada w świetle przepisów ustawy samoistnej kompetencji do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Do tego sam potrzebuje niezbędnego upoważnienia (także w trybie art. 268a kpa). Podkreślić należy przy tym, że przepisy utd kwestii udzielania upoważnień odrębnie nie regulują. Z dokumentów nadesłanych do Sądu przez organ wynika, że A. O., pełniącej obowiązki Zastępcy GITD udzielono upoważnienia, jednakże to nie jej podpis widnieje pod decyzją, lecz osoby, której pełniąca obowiązki Zastępcy GITD udzieliła dalszego upoważnienia.

Sąd podziela w tym zakresie całkowicie pogląd wyrażony m.in. w wyroku tutejszego Sądu z 27 listopada 2020 r. sygn. VI SA/Wa 2035/20. W wyroku tym tutejszy Sąd wskazał, że możliwość udzielania dalszego upoważnienia do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnej nie została przewidziana w art. 268a kpa. Przepis ten zastrzega bowiem, że to jedynie "organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie (...)". W świetle art. 268a kpa formułowanie dalszych upoważnień, jeżeli odrębny przepis prawa tego nie przewiduje, nie jest dopuszczalne. Udzielanie dalszego upoważnienia nie jest bowiem "załatwieniem sprawy", wychodzi zatem poza regulację art. 268a kpa. A organowi administracji wolno przecież, w myśl unormowanej w art. 6 kpa zasady legalizmu, dokonywać tylko takich czynności, do których umocowuje go wyraźnie przepis prawa.

Sąd podkreśla, że Zastępca GITD należy do katalogu pracowników obsługujących ten organ i zakres działania zastępcy zależy od tego, w jakim zakresie dysponuje on upoważnieniem do działania w imieniu organu. Przepisy ustawy, w odróżnieniu od bardziej szczegółowych regulacji obowiązujących w odniesieniu do innych kategorii organów, nie wyposażają Zastępcy GITD w samoistne kompetencje (zob. choćby a contrario na ten temat rozważania zawarte w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 264/06, LEX nr 287979, a dotyczące spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, w ramach których kwestię tę uregulowano odmiennie, gdyż z uwzględnieniem statutu ZUS mającego rangę powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. rozporządzenia).

Oceny tej nie może zmienić treść statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, bo ten jako akt wewnętrzny niebędący powszechnie obowiązującym źródłem prawa (zarządzenie) nie może determinować sytuacji prawnej jednostki, a także zmieniać jasną treść art. 268a kpa. Ponadto statut, nadany przez Prezesa Rady Ministrów w formie zarządzenia na podstawie art. 52 ust. 2 utd określać może jedynie organizację Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami. Taką też treść nosi zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 92 z 26 października 2012 r. w sprawie nadania statutu Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego, Monitor Polski z 5 listopada 2012 r., poz. 820. Zresztą w powyższym statucie przewidziano jedynie możliwość udzielania upoważnień podpisanych przez piastuna organu (GITD) pracownikom Głównego Inspektoratu (§ 2 pkt 3 statutu), a nie same upoważnienie. W istocie § 2 pkt 3 statutu jest powtórzeniem normy wynikającej z art. 268a kpa.

Podobnie ocenić należy charakter przepisów zawartych w obowiązującym w dniu wydania decyzji pierwszej instancji zarządzeniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 3/2018 z 5 lutego 2018 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego (obwieszczenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 7 listopada 2019 r., poz. 57), sporządzonego na podstawie art. 39 ust. 6 – 8 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1171). Wskazane przepisy ustawowe upoważniają ministra oraz kierownika urzędu centralnego do nadania ministerstwu bądź urzędowi centralnemu regulaminu organizacyjnego, określającego zakres zadań i tryb komórek ministerstwa (urzędu). Upoważnienie ustawowe ogranicza się zatem do określenia reguł funkcjonowania urzędu obsługującego organ administracji publicznej (czyli organizacji wewnętrznej urzędu), nie zaś kompetencji tego organu "na zewnątrz". W § 1 ust. 5 pkt 1 – 2 załącznika nr 1 do wspomnianego zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego wymieniono te czynności, które powierzono Zastępcom Głównego Inspektora. W punkcie 1 tego ustępu wskazano wprawdzie, że zastępca może zastępować Głównego Inspektora, lecz to ogólne sformułowanie nie może stanowić samoistnej podstawy do przeniesienia kompetencji organu do załatwiania spraw indywidualnych. Zasadnie więc w punkcie 2 określono wprawdzie przykładowy zakres upoważnień i pełnomocnictw, które w imieniu organu może udzielać zastępca, ale obejmuje on wyłącznie reprezentację organu w postępowaniach, w których organ ten jest stroną, nie zaś wykonywanie kompetencji organu załatwianiu spraw indywidualnych. Wyliczenie to obejmuje bowiem reprezentowanie Głównego Inspektora przed organami administracji publicznej, przed Sądem Najwyższym, Naczelnym Sądem Administracyjnym, wojewódzkimi sądami administracyjnymi, sądami powszechnymi i krajowymi organami ścigania, w pracach komisji sejmowych i senackich, komisji prawniczych i konferencji uzgodnieniowych w ramach prac nad projektem aktu prawnego zgodnie z regulaminem pracy Rady Ministrów oraz w postępowaniach prowadzonych przez Urząd Zamówień Publicznych, Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych oraz Krajową Izbę Odwoławczą.

Sąd podkreśla, że umocowanie określonego podmiotu do wydania decyzji administracyjnej wynikać musi z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a posługiwanie się upoważnieniem także znajdować musi umocowanie w przepisie ustawy, ewentualnie aktu wykonawczego wydanego na podstawie jednoznacznie sformułowanej delegacji ustawowej. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 780/07, LEX nr 447349, w którym Sąd ten wskazał: "Upoważnienie do wykonywania kompetencji organu może być udzielone tylko przez organ, a nie przez osobę, która wykonuje jedynie kompetencje tego organu. Nie może zatem dojść do udzielenia pracownikowi upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu wojewody (np. do wydawania decyzji administracyjnych) przez wicewojewodę, który stosownie do treści art. 28 ust. 2 powoływanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. wykonuje kompetencje wojewody w zakresie określonym przez ten organ. Nie może także dojść do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez upoważnianego pracownika, który jak już wskazano, działa jedynie w imieniu organu. Przepisy art. 268a k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie w ogóle nie przewidują możliwości udzielania dalszych pełnomocnictw przez pracownika upoważnionego przez organ. Należy podkreślić, że pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu, lecz sam ich nie posiada. W konsekwencji pracownik ten nie może uzyskanego uprawnienia scedować dalej. Nie ma zatem kompetencji do upoważniania innych pracowników do działania w imieniu organu". Powyższy pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i przyjmuje za swój.

Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest inny pogląd dotyczący możliwości wydawania dalszych upoważnień przez osoby już upoważnione przez organ na podstawie art. 268a kpa. Otóż zgodnie z wyrokiem NSA z 13 grudnia 2013 r. sygn. II GSK 1491/12: "W świetle wymogów ustawowych określonych w art. 268a k.p.a. warunkiem skutecznego upoważnienia przez piastuna organu innej osoby do wykonywania kompetencji jest pisemne określenie, do załatwienia, której kategorii spraw należących do zakresu działania organu jest wskazany z imienia i nazwiska pracownik urzędu obsługującego ten organ, z określeniem daty, od której upoważnienie to można uznać za skuteczne (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1554/12, Lex nr 1292350). Mieści się w opisanych upoważnieniach kompetencja do wydawania dalszych upoważnień, o ile wyraźnie wynika z danego upoważnienia". Tym samym NSA w powyższym wyroku dopuścił możliwość wydawania na podstawie art. 268a kpa dalszych upoważnień przez pracowników już upoważnionych przez organ, o ile jednak taka kompetencja do dalszych upoważnień wynika z otrzymanego upoważnienia.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę opowiada się jednak za taką wykładnią art. 268a kpa, zgodnie z którą nie ma możliwości dalszego "cedowania" upoważnień już udzielonych przez organ z przyczyn wskazanych powyżej. Na taką wykładnię wskazuje zresztą samo brzmienie art. 268a kpa, w którym nie przewidziano możliwości dalszych uprawnień, oraz zasada praworządności (legalizmu), przewidziana w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", nota bene powtórzona w przywołanym wcześniej art. 6 kpa.

Nawet jednak przyjmując za wspomnianym wyrokiem NSA z 13 grudnia 2013 r. sygn. II GSK 1491/12 wykładnię, zgodnie z którą dopuszczalne jest wydawanie na podstawie art. 268a kpa dalszych upoważnień przez pracowników już upoważnionych przez organ, o ile jednak taka kompetencja do dalszych upoważnień wynika wyraźnie z otrzymanego upoważnienia, to wskazać należy, że otrzymane przez A.O. upoważnienie z 4 lipca 2018 r. udzielone przez organ nie wskazywało w żaden sposób na możliwość udzielania przez A. O. dalszych upoważnień.

Podsumowując, w niniejszej sprawie decyzja została podpisana przez osobę, której upoważnienia do tej czynności udzieliła osoba pełniąca obowiązki Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego, do czego ów zastępca – jako niebędący piastunem organu - nie był umocowany. Co więcej, nawet z treści upoważnienia dla zastępcy nie wynika uprawnienie do tego, by udzielał on dalszych upoważnień. Wobec tego K. P. nie została upoważniona do podpisania skarżonej decyzji. Podpisanie decyzji przez tę osobę stanowiło w tej sytuacji działanie z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wskazać przy tym należy, iż o ile w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi żadnej wątpliwości, iż działanie pracownika bez upoważnienia pociąga za sobą nieważność decyzji lub też – odpowiednio – postanowienia, to formułowane są przy tym trzy odmienne stanowiska odnośnie podstaw prawnych stwierdzenia nieważności decyzji w takim przypadku, jak w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, stwierdzenie nieważności decyzji następuje w takim przypadku w związku z zaistnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 94/10, CBOSA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1061/05, Lex nr 221933, wyrok WSA w Warszawie z 19 września 2019 r., sygn. VI SA/Wa 772/19), zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem – przesłanką jest brak podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tak np. wyrok NSA w Katowicach z 18 grudnia 1996 r., sygn. SA/Kr 2564/95, Lex nr 28969), w myśl trzeciego stanowiska jest to naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa, tak z kolei np. NSA w Lublinie w wyroku z 26 kwietnia 1996 r. sygn. SA/Lu 691/95, Lex nr 26790; wyrok NSA z 12 kwietnia 1996 r., SA/Lu 692/95, LEX nr 26731; wyrok NSA z 26 kwietnia 1999 r., IV SA 639/97, LEX nr 47263 oraz WSA w Warszawie w wyroku z 14 grudnia 2005 r. sygn. II SA/Wa 1918/05, LEX nr 187397).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę bardziej przychyla się do tego poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (oraz odpowiednio postanowienia) jest w tym przypadku przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym należy stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18: "Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 94/10). (...) W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, do którego przychyla się również skład orzekający w niniejszej sprawie, że brak właściwego upoważnienia do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa tj. art. 268 a k.p.a. w zw. z art.104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. (por. także wyroki NSA: z 30 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 94/10, z 10 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 3338/15, z 27 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 3369/15)".

Sąd za słuszny uznaje także pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z 27 listopada 2020 r. sygn. VI SA/Wa 2035/20, zgodnie z którym: "Obowiązek podpisania decyzji przez osobę do tego upoważnioną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji, a wynikających art. 268a k.p.a., art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Przekroczenie jednoznacznego w swej treści upoważnienia w świetle tych, niebudzących wątpliwości przepisów kodeksu traktować należy jako kwalifikowane, rażące naruszenie prawa".

W wyroku z 11 kwietnia 2006 r. w sprawie I OSK 703/05 (Lex nr 209123) z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, z którym w całości zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie, a zgodnie z którym upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a K.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, a nie naruszenie przepisów postępowania mających jedynie wpływ na wynik sprawy (podobnie NSA w wyroku z 30 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 94/10, CBOSA).

Sąd przejmuje zatem powyżej przytoczone argumenty przemawiające za stanowiskiem pierwszym w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmując je za własne.

Dodatkowo jednak Sąd wskazuje, iż nawet ewentualne przyjęcie, iż zasadne byłoby w opisywanej sytuacji uznać za podstawę prawną stwierdzenia nieważności brak podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) czy naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), to nie zmienia w żaden sposób treści podjętego przez Sąd w wyroku rozstrzygnięcia, tj. stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji. We wszystkich bowiem przypadkach bezsprzecznie mamy do czynienia z podstawami do stwierdzenia nieważności decyzji.

Dodatkowo Sąd pragnie wskazać na inną podstawę stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji. Otóż w myśl art. 156 § 1 pkt 5 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 1 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1583/18, LEX nr 3093728: "Niewykonalność decyzji/postanowienia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych". Pogląd ten, utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, kwestionuje część doktryny prawniczej (np. W. Dawidowicz (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 255), A. Wróbel (Postępowanie administracyjne, 2005, s. 206), A. Krawczyk (Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 253–255)), według których art. 156 § 1 pkt 5 obejmuje tylko przypadki niewykonalności faktycznej, sugerując zakwalifikowanie prawnej niewykonalności do przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Pozostając jednak przy tej koncepcji doktrynalnej, zgodnie z którą niewykonalność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa obejmuje również niewykonalność prawną, w tym miejscu zaznaczyć także należy, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych, a także sądów powszechnych (orzekających w sprawach z odwołań od decyzji organów regulacyjnych), a także poglądów doktryny prawniczej wynika, że niewykonalność decyzji może także tkwić z braku precyzji jej rozstrzygnięcia (szerzej na ten temat w dalszej części uzasadnienia).

Jak wskazał tutejszy Sąd w wyroku z 6 lipca 2020 r. II SA/Wa 2750/19, LEX nr 3064812: "Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. W rzeczywistości problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie albo mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki".

Niewątpliwie decyzja o nałożeniu kary powinna być uznana za decyzję, która nadaje się do wykonania. W braku dobrowolnej zapłaty przez adresata tej decyzji organ winien mieć możliwość skierowania jej do egzekucji.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zaistniała niewykonalność prawna skarżonej decyzji, wynikająca z braku precyzyjnego jej rozstrzygnięcia. Decyzja o takiej treści jak skarżona jest niewykonalna, a także nie nadaje się do egzekucji, bowiem nie określono w niej precyzyjnie obowiązków Skarżących. Decyzja zawiera bowiem oznaczenie dwóch stron (M. R., R. R.) oraz rozstrzygnięcie "nakładam karę pieniężną w wysokości 1500 zł", bez oznaczenia, czy kara ta jest nałożona na strony solidarnie czy też każda ze stron powinna zapłacić karę w części, a jeśli tak, to w jakiej części.

W tym miejscu należy zauważyć, że pojęcie rozstrzygnięcia wymienione w art. 107 § 1 pkt 5 kpa, powinno być rozumiane jako stanowienie o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. W literaturze przedmiotu podnosi się, że rozstrzygnięcie zawsze powinno być sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi". Stanowiąc treść decyzji, musi być tak zredagowane, aby wynikało z niego w sposób niebudzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku decyzja może być niewykonalna. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, A. Golęba, M. Kamiński, T. Kiełkowski, Postępowanie Administracyjne, Warszawa 2017, s. 389 i powołane tam orzecznictwo).

Warto wskazać wyrok NSA w Gdańsku z 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987/2, poz. 94, w którym stwierdzono, że: "Decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji".

Rozstrzygnięcie musi być więc sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 586).

Oczywiście brak precyzji w rozstrzygnięciu zawartych w decyzji może być różnego rodzaju. Najmniejszej wagi uchybienia mogą być prostowane w drodze sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej (art. 113 kpa). Brak precyzji rozstrzygnięcia średniej wagi może być uznany przez Sąd administracyjny za naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 kpa, mogące mieć wpływ na wynik sprawy i skutkujące tym samym uchyleniem decyzji. Jeżeli brak precyzji rozstrzygnięcia zawartego w decyzji skutkuje jej niewykonalnością, która ma charakter trwały, wówczas, zdaniem Sądu, należy stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie zachodzi ten trzeci z omawianych przypadków.

Sąd podnosi, że także orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż brak precyzyjnego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji może być podstawą do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na jej niewykonalność. Np. w wyroku tutejszego Sądu z 13 grudnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 93/17, LEX nr 2496099, podniesiono, że "Brak precyzyjności nałożonego obowiązku należy wiązać z oceną decyzji w zakresie jej wykonalności" (podobnie tutejszy Sąd w wyroku z 13 grudnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 94/17).

Powyższe potwierdza doktryna prawnicza. "Decyzją niewykonalną jest m.in. decyzja określająca obowiązek nałożony na stronę w nieprecyzyjny sposób, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu (zob. wyrok Sądu Antymonopolowego z 10 kwietnia 1996 r., XVII Amr 1/96, "Wokanda" 1997, nr 7, s. 55; wyrok Sądu Antymonopolowego z 11 stycznia 1995 r., XVII Amr 45/94, "Wokanda" 1995, nr 12, s. 54)" (Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2019).

Także M. Jaśkowska wskazała, że: "Niewykonalność decyzji może być (...) skutkiem jej nieprecyzyjności. Jak wskazał Sąd Antymonopolowy w wyroku z 11.01.1995 r., XVII Amr 45/94, "Wokanda" 1995/12, s. 54, decyzja Urzędu Antymonopolowego wydana w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z 24.02.1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym (Dz.U. Nr 14, poz. 88 ze zm.; obecnie uchylona) określająca praktykę monopolistyczną w sposób nieprecyzyjny, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jej wykonaniu i nakładająca na stronę obowiązek zaniechania tak sprecyzowanej praktyki monopolistycznej, nie ma waloru wykonawczego, co czyni ją wadliwą. Por. też wyrok Sądu Antymonopolowego z 10.04.1996 r., XVII Amr 1/96, "Wokanda" 1997/7, s. 55, zgodnie z którym niewykonalna, a tym samym wadliwa, jest wydana na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym decyzja Urzędu Antymonopolowego nakazująca gminie zaniechanie praktyki monopolistycznej polegającej na żądaniu od kupców zawyżonego czynszu za dzierżawę gruntów pod stragany usytuowane na gminnym targowisku, jeżeli decyzja ta nie zawiera miarodajnych kryteriów, jaki czynsz dzierżawny jest zgodny z prawem, a jaki zawyżony w rozumieniu zaskarżonej decyzji. Zob. wyrok NSA w Warszawie z 12.08.1997 r., II SA 581/97, Prob. Praw. 1997/9, s. 36, zgodnie z którym powierzenie pracownikowi zatrudnionemu w pełnym wymiarze czasu pracy dodatkowej pracy w drodze mianowania może czynić ten akt mianowania niewykonalnym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, opublikowano: WKP 2020).

Sąd pragnie jednocześnie wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2018 r., sygn. II GSK 2575/16, CBOSA, w którym Sąd ten stwierdził, że: "(...) niewykonalność decyzji administracyjnej jako przesłanka stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., nie może być w każdym przypadku utożsamiana z niewykonalnością egzekucyjną. Niewykonalność jako przesłanka nieważności oznaczać musi trwałą i faktyczną niemożność wykonania obowiązku od chwili wydania decyzji, a nie trudność w jego egzekwowaniu. W rozpoznawanej sprawie obowiązek określony w decyzji z (...) stycznia 2010 r. należy do obowiązków administracyjnych, co potwierdziła judykatura (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., II GSK 659/13 CBOIS), więc podlega egzekucji. Natomiast niedoskonałości każdej decyzji podlegającej egzekucji mogą być eliminowane w prawem określony sposób, zatem nie zawsze mogą być łączone z niewykonalnością z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (...)".

Sąd zgadza się z powyższej zacytowanym twierdzeniem NSA, że niektóre braki w precyzji rozstrzygnięcia mogą być niejako "naprawione" przez organ w drodze sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, która także jest "prawem określonym sposobem eliminacji niedoskonałości każdej decyzji podlegającej egzekucji", o którym wspomniał ten Sąd. Jednak w niniejszej sprawie, wobec braku jakiegokolwiek wskazania, także w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że kara winna być zapłacona np. solidarnie przez Skarżących, wady tej nie można naprawić w postaci sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, bowiem nie jest uchybieniem "widocznym na pierwszy rzut oka", "oczywistym". Zdaniem Sądu, skarżona decyzja jest nie tylko niewykonalna egzekucyjnie, ale również niemożliwa do wykonania przez strony, które chciałyby spełnić świadczenie dobrowolnie. Żaden ze Skarżących (są to wprawdzie małżonkowie, ale nie wiadomo z akt sprawy, jaki ustrój majątkowy jest pomiędzy nimi) nie wywnioskuje bowiem z treści skarżonej decyzji, jaką kwotę kary pieniężnej powinien uiścić – bez określenia w rozstrzygnięciu decyzji, że są odpowiedzialni solidarnie czy w określonych częściach. Powyższe kwalifikowane naruszenie prawa nie tylko stanowi o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa, ale także rażąco narusza 107 § 1 pkt 5 kpa poprzez brak precyzyjnego rozstrzygnięcia o obowiązkach konkretnych stron w przypadku wielości stron postępowania. Sąd przy tym wskazuje, że obecnie nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić także w wyniku rażącego naruszenia prawa procesowego. Por. w tym zakresie wyrok NSA z 9 lipca 2014 r., sygn. II GSK 828/13, LEX nr 1519212, w którym ustalono, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia może jednak dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Brak precyzyjnego określenia w rozstrzygnięciu decyzji w przypadku wielości, na której stronie spoczywa jaka kara pieniężna i w jakiej wysokości, stanowi naruszenie gwarancji dla strony prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Sąd pragnie podkreślić przy tym, iż w orzecznictwie sądów powszechnych, rozpoznających odwołania m.in. od decyzji organów regulacyjnych nakładających kary pieniężne (m.in. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej lub Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki) podnoszone były wielokrotnie tezy odnośnie konieczności stosowania standardów w sprawach karnych dla ochrony praw podmiotu ukaranego administracyjną karą pieniężną. I tak np. Sąd Najwyższy ("SN") w wyroku z 14 kwietnia 2010 r., sygn. III SK 1/10, publ. OSNP 2011/21-22/288 podkreślił, że: "Zróżnicowanie zakresu kognicji sądów rozpoznających sprawy z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu w zależności od tego, czy przedmiotem sporu jest nałożenie obowiązków regulacyjnych lub rozstrzygnięcie o dostępie telekomunikacyjnym, czy też zasadność nałożenia kary pieniężnej, podyktowane jest potrzebą zapewnienia wyższego poziomu sądowej ochrony praw przedsiębiorców, na których organ regulacji rynku nakłada dolegliwą sankcję finansową, do czego Rzeczpospolitą Polską zobowiązuje konieczność zapewnienia w krajowym porządku prawnym skuteczności postanowieniom Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Obywatela (Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej jako EKPC). Standard konwencyjny od dawna uwzględniany jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego przy stosowaniu przepisów prawa polskiego (zob. w szczególności uchwały Sądu Najwyższego: z 10 kwietnia 1992 r., I PZP 9/92, OSNCP 1992 nr 12, poz. 210; z 9 stycznia 2008 r., III SPZP 1/07, OSNP 2008 nr 13-14, poz. 205), zgodnie z założeniem, iż orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu od chwili wstąpienia Polski do Rady Europy może i powinno służyć również polskiemu orzecznictwu sądowemu, jako istotne źródło interpretacji przepisów polskiego prawa wewnętrznego, gdyż taki zabieg pozwoli unikać wydawania rozstrzygnięć, które następnie byłyby przedmiotem skargi do tego Trybunału (postanowienie Sądu Najwyższego z 11 stycznia 1995 r., III ARN 75/94, OSNAPiUS 1995 nr 9, poz. 106)".

W wyroku tym SN podkreślił ponadto, że: "Z utrwalonego już orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (...) wynika, że dolegliwe kary pieniężne nakładane na przedsiębiorców przez organy administracji mają charakter sankcji karnych w rozumieniu przepisów EKPC (wyrok ETPC z 24 września 1997 r. w sprawie 18996/91 Garyfallou ABBE p. Grecji, LEX nr 79585; decyzja ETPC z 23 marca 2000 r. w sprawie 36706/97 loannis Haralambidis, Y. Haralambidis-Liberpa Ltd p. Grecji, LEX nr 520369)".

W związku z powyższym SN skonkludował, że podtrzymuje wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym kary pieniężne nakładane przez organy regulacji rynku nie mają charakteru sankcji karnych. Jednakże mając na względzie przedstawione powyżej zapatrywania Europejskiego Trybunału Praw Człowieka SN przyjmuje, że w zakresie, w jakim dochodzi do wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej, zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu regulacji w tym zakresie, powinny odpowiadać wymogom analogicznym do tych, jakie obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej. Powoduje to, że sprawa z odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego powinna zostać rozpoznana z uwzględnieniem standardów ochrony praw oskarżonego obowiązujących w postępowaniu karnym.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zastosowanie w praktyce powyższych standardów ochrony praw oskarżonego obowiązujących w postępowaniu karnym wobec Skarżących, na których nałożono karę pieniężną decyzją GITD, nie precyzując w sentencji tej decyzji w sposób jednoznaczny i precyzyjny, komu została wymierzona kara pieniężna w wysokości 1500 zł (nie wiadomo bowiem, czy skarżący mieli ją uiścić solidarnie czy w częściach, a jeżeli tak – to w jakich częściach), oznacza, że organ rażąco naruszył prawa Skarżących, którym przysługują prawnie uzasadnione oczekiwania jednoznacznego i niebudzącego w tym zakresie wątpliwości rozstrzygnięcia organu.

Sąd pragnie w tym miejscu przywołać wyroki NSA, w których Sąd ten jednoznacznie wypowiedział się za obowiązkiem wskazania w rozstrzygnięciu decyzji nakładającej karę pieniężną w przypadku wielości stron postępowania, czy należność ta powinna być zapłacona solidarnie czy też w częściach.

W wyroku z 29 września 2020 r. sygn. II GSK 4414/16 (źródło: baza CBOSA) NSA podniósł, że: "(...) należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie sformułował rozstrzygnięcia w sposób jednoznaczny i precyzyjny. Przyjęta przez organ konwencja językowa nie pozwala na niebudzące wątpliwości ustalenie komu została wymierzona kara pieniężna w wysokości 12 000 zł, nie wiadomo bowiem czy skarżący mieli ją uiścić solidarnie czy w częściach, a jeżeli tak – to w jakich częściach. Naczelnik Urzędu Celnego w P. nie określił bowiem w jaki sposób każda z osób wymienionych jako strona, powinna wykonać wynikający z decyzji obowiązek zapłaty kary pieniężnej. Także w zaskarżonej decyzji Dyrektor oznaczył strony w ten sam sposób, wskazując w nagłówku, że są to: "1) S.K. i 2) K.K. Wspólnicy Spółki Cywilnej [...] K. i S. K. s.c., (...)", natomiast w rozstrzygnięciu wskazał, że utrzymuje w mocy decyzję o wymierzeniu kary: "S. i K. K.". Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a tym samym wydał decyzję obarczoną identyczną wadą". Analogicznie NSA orzekł w wyroku z 20 maja 2020 r. sygn. II GSK 263/20, CBOSA. Wprawdzie wyroki te (mimo że dotyczące nałożenia kar pieniężnych) zapadły na gruncie Ordynacji podatkowej, jednak NSA w uzasadnieniach powyższych wyroków powołuje się na analogiczne rozwiązania procesowe dotyczące jednoznacznych rozstrzygnięć zawarte w kpa. Poglądy zaprezentowane powyżej tutejszy Sąd akceptuje w pełni i przyjmuje za własne.

Sąd podkreśla, iż niewątpliwie słusznie uczynił organ, prowadząc jedno postępowanie o nałożenie kary pieniężnej w stosunku do dwóch współwłaścicieli pojazdu i zasadne jest w takiej sytuacji przyjęcie, że na dwóch współwłaścicieli powinna być – w przypadku jednoznacznego stwierdzenia naruszenia - nałożona jedna kara pieniężna. Powyższe działanie realizuje logiczny postulat "jedno naruszenie prawa – jedna kara pieniężna", niezależnie od wielości stron – współwłaścicieli pojazdu. Powyższe potwierdza pogląd NSA zawarty w wyroku z 15 maja 2013 r. sygn. II GSK 386/12, CBOSA: "Za naruszenia przepisów u.t.d., stwierdzone podczas jednej kontroli dotyczącej jednego przewozu mogą być nałożone kary stosownie do liczby naruszeń, a nie do liczby osób wykonujących przewóz. (...) jeżeli naruszenie ustawy, o którym mowa w art. 92 u.t.d., można przypisać wspólnikom spółki cywilnej, to w sprawie powinna być wydana jedna decyzja administracyjna, skierowana łącznie do wszystkich wspólników, nakładająca jedną karę. Kara określona w takiej decyzji powinna przy tym mieścić się w granicach określonych w art. 92 ust. 2 u.t.d., a za jej uiszczenie są odpowiedzialni wszyscy wspólnicy spółki cywilnej".

Sąd zgadza się również z tezą, że solidarna odpowiedzialność na gruncie prawa administracyjnego musi wynikać z przepisu prawa. Wskazać jednak należy, że jeżeli normy prawa administracyjnego odsyłają do instytucji prawa cywilnego, określając stronę poddaną w decyzji administracyjnej sankcji administracyjnej, to uwzględnić należy także w postępowaniu administracyjnym przepisy prawa cywilnego - tak jak uczynił to NSA w przywołanych wyżej wyrokach z 15 maja 2013 r. sygn. II GSK 386/12, 29 września 2020 r. sygn. II GSK 4414/16 i z 20 maja 2020 r. sygn. II GSK 263/20, CBOSA, odsyłając w zakresie solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej do przepisów kc.

W niniejszej sprawie strony postępowania ustalono na podstawie art. 13k ust. 4 udp. Zgodnie z tym przepisem stroną jest podmiot będący właścicielem/posiadaczem pojazdu samochodowego, którym poruszano się po płatnych odcinkach dróg krajowych z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Skoro stroną jest właściciel pojazdu samochodowego, to może być nią także współwłaściciel, jak w niniejszej sprawie. W myśl bowiem art. 195 kc "Własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność)".

Art. 196 kc rozróżnia dwa rodzaje współwłasności, stanowiąc, że współwłasność jest albo współwłasnością w częściach ułamkowych, albo współwłasnością łączną. Współwłasność łączną regulują przepisy dotyczące stosunków, z których ona wynika. Do współwłasności w częściach ułamkowych stosuje się przepisy niniejszego działu.

Podkreślić jednak należy, że w myśl art. 370 kc: "Jeżeli kilka osób zaciągnęło zobowiązanie dotyczące ich wspólnego mienia, są one zobowiązane solidarnie, chyba że umówiono się inaczej".

W orzecznictwie NSA przyjęto, że przepis ten może mieć zastosowanie również na gruncie prawa administracyjnego w określeniu odpowiedzialności solidarnej współwłaścicieli pojazdu z tytułu opłaty dodatkowej. NSA w wyroku z 21 listopada 2012 r. sygn. II GSK 1702/11, LEX nr 1376775, wskazał bowiem, że: "W sytuacji, gdy zobowiązanymi do uiszczenia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f u.d.p., są współwłaściciele pojazdu samochodowego, egzekucja może być skutecznie skierowana do jednego z nich. (...) Odnośnie stosunków publicznoprawnych przyjąć należy, że zobowiązanie współwłaścicieli powstające z mocy prawa należy traktować tak jak zobowiązanie zaciągnięte przez wszystkich współwłaścicieli. A zatem - stosownie do treści art. 370 k.c. - jako zobowiązanie, za które współwłaściciele ponoszą odpowiedzialność solidarnie".

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższa teza może także odnosić się do solidarnej odpowiedzialności współwłaścicieli pojazdu samochodowego, którym poruszano się po płatnych odcinkach dróg krajowych z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Wprawdzie zobowiązanie współwłaścicieli nie powstaje w tej sytuacji z mocy prawa, a na mocy decyzji GITD, niemniej jednak analogicznie należałoby traktować je tak, jak zobowiązanie zaciągnięte przez wszystkich współwłaścicieli, o którym mowa w art. 370 kc, a zatem jako zobowiązanie, za które współwłaściciele ponoszą odpowiedzialność solidarnie.

Wskazać także należy, iż uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji (lub postanowienia) następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa lub w innych przepisach (w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (tak m.in. NSA w wyroku z 1 lipca 2011 r. sygn. I OSK 1261/10, Lex nr 1082605).

Sąd aprobuje także pogląd wynikający z orzecznictwa sądów administracyjnych (m.in. z wyroków NSA z 12 grudnia 2008 r., sygn. I FSK 1207/07, z 1 lipca 2011 r., sygn. I OSK 1261/10, wyroku WSA w Krakowie z 10 grudnia 2012 r., II SA/Kr 1215/12, CBOSA), że przepisy dotyczące podstaw stwierdzenia nieważności decyzji nie uzależniają swojego stosowania od wiedzy czy też swoistego "zawinienia" organów administracji, a jedynie od stwierdzenia samego faktu istnienia kwalifikowanych wad prawnych.

Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego jako nieważna ze wskazanych wyżej przyczyn, Sąd zasadniczo nie jest zobligowany do badania jej merytorycznie pod względem ewentualnych podstaw do jej uchylenia. Wskazać tu należy na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 1 lipca 2011 r., sygn. I OSK 1261/10, zgodnie z którym: "Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważności decyzji. (...) ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. (...) Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach mających znaczenie w sprawie nie stanowi uchybienia (...)".

Niemniej jednak Sąd podnosi, że w jego ocenie ma rację organ, opierając się na piśmie GDDKiA, że znaki drogowe T-34 były na kwestionowanej drodze ustawione prawidłowo, tj. zgodnie z prawem. Jak wskazał organ w postanowieniu z 19 marca 2020 r. nie ma przepisów prawa, które nakazywałyby zarządcy drogi (tj. GDDKiA) ustawienie tych znaków przed wjazdem na drogę.

Jak wskazał NSA w wyroku z 21 listopada 2017 r. II GSK 725/16, CBOSA: "Ma rację organ wnoszący skargę kasacyjną, że sposoby umieszczania znaków drogowych są określone przez odpowiednie przepisy prawne. Do organu wymierzającego karę za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej nie należy zatem ocena, czy przyjęte w tych przepisach zasady umieszczania znaków są odpowiednie z punktu widzenia dyrektywy sformułowanej przez Sąd. Stan świadomości kierującego pojazdem co do tego, że wjeżdża lub znajduje się na drodze objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty za przejazd zależy również od niego samego. Sąd dał wiarę kierującemu, że ten mógł nie być świadomy (nie wiedzieć), że na drodze, którą się poruszał, są bramki i opłaty elektroniczne. Ale jeżeli droga była oznakowana odpowiednimi znakami, to wynika z tego, że kierujący w ogóle nie dostrzegł tego oznakowania albo je zignorował. Nadto podkreślenia wymaga fakt, iż skarżący nie posiadał w pojeździe urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej – jednostki pokładowej viaBox. Wynika z tego, że powody, którymi kierował się Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, nie były usprawiedliwione".

Zarzut podnoszony w tym zakresie przez Skarżących nie zasługuje zatem, w ocenie Sądu, na uwzględnienie.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd w punkcie pierwszym wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z przyczyn powyżej wskazanych na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe wskazania Sądu zawarte w niniejszym wyroku. Przede wszystkim organ dopilnuje, aby decyzję wydaną w sprawie podpisała bądź piastun organu, bądź osoba przez niego prawidłowo upoważniona w świetle powyższych wytycznych. Następnie organ przeprowadzi postępowanie w sprawie i w decyzji ustosunkuje się do wszystkich twierdzeń Skarżących, realizując zasadę przekonywania. Jeżeli organ uzna za zasadne nałożenie na Skarżących kary pieniężnej, w sentencji decyzji winien określić sposób nałożenia tej kary na strony, tj. ich solidarną odpowiedzialność.

Z uwagi na fakt, że Skarżący nie byli reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a sprawa była rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, Sąd - mimo braku stosownego wniosku Skarżących – w punkcie II wyroku z urzędu zasądził na ich rzecz solidarnie od organu zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł, na którą złożył się wpis w tejże wysokości (art. 200, 209 i 210 § 2 P.p.s.a.).