Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3876/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej E. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: "organ II instancji", "SKO" lub "Kolegium") z [...] października 2015 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 11 ust. 1, 3 i 4, 12 ust. 1,16 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1968 r., Nr 3, poz. 13, zwanej także "u.s.w.g."), rozpatrzyło wniosek E. M. (zwanej dalej "skarżącą") o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności w części ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1970 r., nr [...], a dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] grom. [...] pow. [...].

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] września 1970 r. nr [...] (dalej również "decyzja scaleniowa") orzekło o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi [...] gromady [...] o ogólnym obszarze 534,30 ha sporządzony i wykazany na planie i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez geodetę mgr inż. W. K.

II.2. Wnioskiem z [...] czerwca 2012 r. skarżąca wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1970 r., dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] grom. [...] pow. [...] w części dotyczącej przebiegu granicy działki o nr ewid. [...]. We wniosku tym skarżąca, jako właścicielka działki nr [...] wskazała na okoliczność prowadzenia postępowania przed Starostą Powiatowym w [...], dotyczącego przebiegu granic między działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], które jednak nie może zakończyć się właściwym rozstrzygnięciem zgodnym ze stanem posiadania i użytkowania właścicieli tych działek. Właściwe rozstrzygnięcie, zdaniem skarżącej, nastąpi przez usunięcie błędu w wyrysie przebiegu granic i kształtu działki nr [...] mapy scaleniowej.

II.3. Z uwagi na zaistnienie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OW 175/12 wskazał Kolegium jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Następnie, decyzją z [...] listopada 2013 r. SKO w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1970 r. Następnie w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2014 r. W konsekwencji wniesionej przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z 24 września 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 739/14) wskazane wyżej decyzje SKO w [...] decyzje zostały uchylone z powodu uchybień proceduralnych. Sąd we wspomnianym wyroku nie odniósł się natomiast do merytorycznych aspektów sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie SKO w [...] doszło do przekonania, iż nie jest organem właściwym do rozpoznania rzeczonego wniosku E. M. - właściwym jest zaś Wojewoda [...] i z tej przyczyny umorzyło toczące się przed nim postępowanie (decyzja z [...] grudnia 2014 r., nr [...]). Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego rozpoznania Minister Administracji i Cyfryzacji, postanowieniem z [...] marca 2015 r., nr [...], wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę uznało, iż nie było podstaw prawnych do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1970 r., nr [...]. Bezspornym jest, że w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania organem właściwym do rozpoznania wniosku E. M. z [...] czerwca 2012 r. było samorządowe kolegium odwoławcze. W wyniku nowelizacji przepisów ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, dokonanych ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1157), zmieniono treść art. 3 ust. 1 ustawy, nadając mu brzmienie "Postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda". Jednakże treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zawiera reguły intertemporalne, odnoszące się do postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych stanowiąc, iż do postępowań administracyjnych, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei, zgodnie z rzeczonym art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Powyższy przepis ma zastosowanie także do ustalenia organu wyższego stopnia w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego. Konsekwencją powyższego było uchylenie zaskarżonej wówczas decyzji i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania przez organ I instancji (w tym przypadku do SKO w [...]).

II.4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1970 r., w części tj. w zakresie przebiegu granic działki o nr [...] z obecnymi działkami o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] odzwierciedlonym na mapie scaleniowej. W uzasadnieniu wskazało, że podstawą prawną kwestionowanej w części decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów z [...] września 1970 r. o nr [...] były zapisy ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Decyzją tą orzeczono o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi [...] gromady [...] o ogólnym obszarze 534,30 ha sporządzony i wykazany na planie i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia. Postępowaniem scaleniowym objęte były min. grunty wchodzące w skład gospodarstwa nr [...], które stanowiło wówczas własność J. J. s. [...]. Z mapy obszaru scalenia sporządzonej w skali 1:5000 wynika, że postępowaniem tym objęte były m.in. działki oznaczone wówczas nr ewid. [...], [...] i [...]. W postępowaniu tym w ramach ekwiwalentu z działki o nr [...] została wydzielona działka o aktualnym numerze ewid. [...], natomiast z działki [...] wydzielona działkę [...]. Z akt sprawy wynika (pismo wyjaśniające Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., nr [...]), że działka [...] stanowiła własność J. J., zaś działka nr [...] własność Parafii Rzymsko-Katolickiej w [...]. W roku 1972 działka nr [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, a w 1974 r. nastąpił jej podział na działki budowlane i tym samym z rejestru gruntów i budynków wykreślona została działka [...], a w jej miejsce wykazane zostały działki budowlane, które stały się własnością osób fizycznych. Powyższe dotyczy m.in. działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], których właściciele są stronami niniejszego postępowania. Ówczesna działka nr [...] (w granicach ustalonych w postępowaniu scaleniowym) oznaczona jest obecnie nr [...] i stanowi własność T. C. Z kolei, działka o nr [...] aktualnie stanowi własność wnioskującej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – E. M. Odnosząc się do meritum sprawy Kolegium podkreśliło, iż wyeliminowanie decyzji ostatecznej (jej części) w trybie stwierdzenia nieważności może nastąpić tylko i wyłącznie w przypadku wystąpienia jednej z enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad kwalifikowanych. Odnosząc się do wskazywanych przez skarżącą przesłanek nieważnościowych Kolegium wyjaśniło, iż wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Kolegium podkreśliło, że w okolicznościach sprawy nie można uznać, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1970 r., w części dotyczącej przebiegu granic działki o nr [...] z obecnymi działkami o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] odzwierciedlonym na mapie scaleniowej, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Organ wskazał przy tym, że w oparciu o rzeczoną decyzję w trakcie scalania nastąpiło prawidłowe wyznaczenie granic działki nr [...] w terenie - zgodnie z dotychczasowym i obecnym stanem posiadania i użytkowania tej działki. Już powyższe wskazuje, iż o trwałej niewykonalności decyzji mowy być nie może. Organ podkreślił, że w rozpoznawanym przypadku wykonalności przedmiotowej decyzji nie można wiązać tylko ze stanem istniejącym w dacie jej wydania, lecz należy uwzględniać też okoliczności zachodzące później. Ujawnione, po wydaniu badanej decyzji np. na etapie przeprowadzania przez właściwy organ modernizacji ewidencji gruntów i budynków, czy wprowadzania w niej zmian w następstwie podziałów nieruchomości sąsiednich, różnice w stanie ewidencyjnym i stanie posiadania tych nieruchomości nie mogą być zakwalifikowane jako trwałe. Kolegium podkreśliło, że na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej na potrzeby postępowania scaleniowego: map obszaru scalenia i szkicu podziału na kompleksy (mapy z dokumentacji oznaczonej sygnaturą op. [...]) nie można jednoznacznie stwierdzić, że przebieg granicy działki nr [...] wyznaczono na mapie scaleniowej błędnie - w sposób niekorelujący z samą sentencją rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, iż w przeciwieństwie do przedkładanych przez wnioskodawczynię map sporządzonych w skali 1:500, na których ilustruje ona właściwy przebieg granic jej nieruchomości o nr [...] - zgodny z treścią samej decyzji z [...] września 1970 r. oraz zgodny z dotychczasowym (i obecnym) stanem posiadania, mapy służące prowadzonemu postępowaniu scaleniowemu są mniej precyzyjne - opracowywano je w skali 1:5000. Jednakże nawet gdyby uznać, iż w istocie przebieg granic działki o nr [...] odzwierciedlony na mapie scaleniowej jest odmienny (sprzeczny) aniżeli wynika to z treści samej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów (w toku prowadzonego przed Starostą Powiatowym w [...] postępowania wykazano, iż przebieg granic wg. operatu scaleniowego jest niezgodny z wieloletnim użytkowaniem gruntów) to uchybieniu powyższemu nie można przypisać wady kwalifikowanej. Nawet gdyby przyjąć, że przebieg granic działki o nr [...] na mapie scaleniowej z obecnymi działkami o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wyznaczono błędnie, to Kolegium nie dopatrzyło się, aby takiemu uchybieniu można było przypisać rażące naruszenie określonej normy prawnej przepisów stanowiącej podstawę prawna wydanej decyzji u.s.w.g. jak też aktów wykonawczych tj. rozporządzenia Rady Ministrów z 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1968 r., Nr 8, poz. 44), czy zarządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie powoływania i postępowania komisji do rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów, wprowadzania uczestników scalenia i wymiany w posiadanie nowo wydzielonych im gruntów oraz wydzielania gruntów Państwowego Funduszu Ziemi pod ulice i drogi wiejskie (M.P. z 1968 r., Nr 14, poz. 94).

II.5. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1970 r. świadczy o tym, że organ kontroli przestrzegania prawa utrzymuje w mocy wy rys mapy scaleniowej niezgodny z treścią decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Dlatego sprawa wymaga ponownego szczegółowego rozpatrzenia, a SKO w [...] winno powołać biegłego geodetę, który dokona szczegółowej analizy dokumentacji. Ponadto konieczny jest rekonesans w terenie co pozwoli poznać i zrozumieć istniejąca niezgodność między przebiegiem wyznaczonych w terenie granic zgodnie z treścią decyzji (gdzie granica działki nr [...] i [...] nie przebiegała w linii prostej, ale miała wcięcie w działkę nr [...] w skrajnym punkcie wynoszące ok. 5 m), a przebiegiem tych granic w błędnym wy rysie mapy scaleniowej (gdzie nie ma tego wcięcia). Mapa scaleniowa nie została dostosowana do treści decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] i wyznaczonymi zgodnie z tą decyzją działek w terenie, co w sposób wyraźny świadczy o tym, że przebieg granicy działki nr [...] zawarty na obowiązującej mapie scaleniowej ewidencyjnej z powyższych powodów wymaga stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru, odpowiada to w pełni warunkom określonym w art. 156 par 1 pkt 5 k.p.a. Przebieg granic działki nr [...] zawarty w mapie scaleniowej był niewykonalny w dniu jej wydania, gdyż w terenie geodeta w scaleniu wyznaczył je tak, jak to jest dotychczas widoczne i istniejące w terenie. Jest również niewykonalny nadal, gdyż granice te zostały wyznaczone w terenie w scalaniu i dotychczas istnieją i są niezgodne z granicami zawartymi na mapie ze scalania i obecnie ewidencyjnej. Utrzymanie błędnego wyrysu mapy scaleniowej niezgodnej z treścią decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] i wyznaczonymi granicami w terenie zabudowanych działek [...], [...] i wydzielonej z działki [...] działce [...] wymagałoby zburzenia tych budowli. Podkreśliła także, że grunty pod zabudowaniami to zarówno grunty znajdujące się pod samymi budynkami, ale również grunty stanowiące podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie budynków.

II.6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2015 r. utrzymało w mocy decyzję własną wydaną w I instancji. W uzasadnieniu podkreśliło, że nie znalazło podstaw do stwierdzenia, że decyzja SKO w [...] z [...] sierpnia 2015 r. była obarczona wadami dyskwalifikującymi ją z obrotu prawnego. Kolegium, odnosząc się do argumentów skarżącej wskazało, że w oparciu o decyzje z [...] września 1970 r. w trakcie scalania nastąpiło prawidłowe wyznaczenie granic działki nr [...] w terenie - zgodnie z dotychczasowym i obecnym stanem posiadania i użytkowania tej działki. Świadczy to o tym, że o trwałej niewykonalności decyzji mowy być nie może. Wykonalności przedmiotowej decyzji nie można wiązać jednak tylko ze stanem istniejącym w dacie jej wydania, lecz należy uwzględniać też okoliczności zachodzące później. Ujawnione, po wydaniu badanej decyzji np. na etapie przeprowadzania przez właściwy organ modernizacji ewidencji gruntów i budynków, czy wprowadzania w niej zmian w następstwie podziałów nieruchomości sąsiednich, różnice w stanie ewidencyjnym i stanie posiadania tych nieruchomości nie mogą być zakwalifikowane jako trwałe, gdyż dopuszczalne jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego, unormowanym w przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ podkreślił, że z map obszaru scalenia i szkicu podziału na kompleksy (mapy z dokumentacji oznaczonej sygnaturą op. [...]) nie można jednoznacznie stwierdzić, że przebieg granicy działki nr [...] wyznaczono na mapie scaleniowej błędnie - w sposób niekorelujący z samą sentencją rozstrzygnięcia. Niemożność osądu wywołana jest chociażby skalą mapy służącej prowadzonemu postępowaniu scaleniowemu, którą opracowano w skali 1:5000 (nadmienić należy, że wnioskodawczym posługuje się mapami w skali dziesięciokrotnie mniejszej bo 1:500). Z mapy oznaczonej sygnaturą op. [...] nie sposób też wyczytać, jakoby błąd w wyrysie granic działki nr [...] zawarty w mapie scaleniowej spowodował przebieg granicy przez teren zabudowany, co miałoby świadczyć o rażącym naruszenie prawa - art. 1 ust 3 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowił, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właścicieli. Z mapy nie wynika, aby granicy przebiegała przez grunty znajdujące się pod samymi budynkami, ani też przez grunty stanowiące podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie budynków. Nawet gdyby przebieg granic działki o nr [...] odzwierciedlony na mapie scaleniowej z obecnymi działkami o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wyznaczono błędnie i jest odmienny aniżeli wynika to z treści samej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów to uchybieniu powyższemu nie można przypisać wady kwalifikowanej.

III.1. Ze powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zgodziła się skarżąca. W skardze wniosła o uchylenie w całości decyzji Kolegium – z [...] października 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. Naruszenie prawa materialnego:

a) przez niewłaściwe jego stosowanie w zakresie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie istniejącego stanu faktycznego oraz niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i braku zajęcia stanowiska wobec argumentacji i skarżącej stosowanie do art. 107 § 3 k.p.a. W sytuacji, gdy z analizy akt sprawy jednoznacznie wynika, że mapa scaleniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. niezgodnie z treścią ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z [...] września 1970 r. w [...] str. 7 w pkt 15.

b) przez niestwierdzenie nieważności wyrysu mapy scaleniowej z uwagi na fakt, że przebieg granicy działki nr [...] z działką [...] zawarty na tej mapie przebiegał w siedlisku zabudowanym jest naruszeniem treści art. 1 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów z 24 stycznia 1968 r. co oznaczało, że grunty zabudowane mogły być scalone tylko na wniosek właściciela, który musiał wyrazić zgodę pisemną na proponowane zmiany w przypadku tej sprawy zgoda taka nie istniała.

2. Naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6, 7, 8, 10 § 1,28,61 § 4, 77, 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2015 r., dokonano błędnej oceny dowodów lub też je pominięto. Podniosła, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie zauważyło wystąpienia istotnych przesłanek w sprawie, które spełniają wymogi stwierdzenia nieważności wyrysu mapy scaleniowej jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że zgodnie z treścią decyzji scaleniowej w trakcie scalania nastąpiło prawidłowe wyznaczenie granic działki nr [...] w terenie, co wskazuje, że o trwałej niewykonalności decyzji mowy być nie może, budzi sprzeciw skarżącej, ponieważ nie chodzi jej o niewykonalność decyzji opisowej, ale o niewykonalność wyrysu mapy scaleniowej, która jest niezgodna z decyzją. Błąd w wyrysie granic działki nr [...], zawarty w mapie scaleniowej, spowodował bezprawne przesunięcie linii granicznej w kierunku zabudowanej części siedliskowej działki na [...] w skrajnym punkcie o ok. 3,5 m i przebiega przez teren zabudowany, co świadczy, że wyrys mapy scaleniowej rażąco narusza art. 1 ust 3 ustawy z 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów, z którego to przepisu wynikało, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scalaniem bez zgody ich właściciela. Zdaniem skarżącej bezspornym jest fakt, że decyzja PPRN w części dotyczącej wyrysu mapy scaleniowej w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] i kolejnych działek tj. działki nr [...], [...], [...], [...] wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium podniosło, że wskazana przez skarżąca przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nie została spełniona, nie podając jednak uzasadnienia tych twierdzeń. Skarżąca podniosłą, że twierdzenia Kolegium, jakoby nie było w stanie dopatrzeć się z posiadanej dokumentacji scaleniowej, że przebieg granic działki nr [...] wyznaczono na mapie scaleniowej błędnie w sposób niekorelujący z samą sentencją rozstrzygnięcia, świadczą o tym, że Kolegium nie dokonało szczegółowej analizy tych dokumentów, z których w sposób jednoznaczny wynika błędny przebieg tych granic na mapie scaleniowej. Skarżąca zarzuciła Kolegium, że odmawiało powołania biegłego geodety, który dokonałby analizy dokumentacji scaleniowej oraz przeprowadziłby rekonesans tego terenu, co pozwoliłoby w pełni zrozumieć istniejące niezgodności. Bez usunięcia błędu w wyrysie mapy scaleniowej nie będzie możliwe uczciwe i sprawiedliwe zawarcie ugody w postępowaniu rozgraniczeniowym, na które wskazuje Kolegium, gdyż decydującą podstawą prawną jej zawarcia w rozgraniczeniu będzie błędny wyrys zawarty na mapie scaleniowej.

III.2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).

IV.2. Wskazana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2015 r wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i n. k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościom organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy decyzja ta obarczona jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie nieważnościowym przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Równocześnie przyjmuje się, że do postępowania nieważnościowego mają zastosowanie, w zakresie nieuregulowanym art. 156-159 k.p.a., przepisy dotyczące postępowania zwykłego (por. np. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., I OSK 1132/10, CBOSA). W szczególności w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zobowiązany jest procedować z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz szczegółowych reguł dowodowych określonych w art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W świetle tych przepisów organ winien m. in. poczynić ustalenia faktyczne konieczne do przeprowadzenia oceny zasadności zarzutu nieważności decyzji. Ponadto, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2014 r., I OSK 3036/12, CBOSA).

IV.3. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Kolegium naruszyło m. in. wskazane wyżej art. 7 oraz 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, Kolegium nie poczyniło stanowczych ustaleń mogących stanowić dopiero podstawę do oceny, czy decyzja scaleniowa jest obarczona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przede wszystkim, Kolegium winno jednoznacznie ustalić, jaki przebieg granic między nieruchomością skarżącej a przedmiotowymi nieruchomościami sąsiednimi wynikał z kwestionowanej decyzji scaleniowej. W świetle uzasadnienia decyzji Kolegium kwestia ta jest co najmniej niejasna (Kolegium powołuje się tu m. in. na dużą skalę mapy – 1:5000). Dopiero takie jednoznaczne ustalenie pozwoli ocenić m. in. zarzut skarżącej dotyczący przebiegu "nowej" granicy pod zabudowaniami, co z kolei bezpośrednio rzutuje na kwestię ewentualnego rażącego naruszenia art. 1 ust 3 ustawy z 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z tym przepisem, grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scalaniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Odnotować należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż warunek objęcia scalaniem gruntów pod zabudowaniami od zgody właściciela ma charakter uregulowania lex specialis. Oznacza to, że zgoda nie może być domniemana lub dorozumiana (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 28 września 2010 r. II OSK 888/10, CBOSA). Kolegium nie może przy tym uchylić się od rozstrzygnięcia niniejszej sprawy odsyłając skarżącą na drogę postępowania rozgraniczeniowego. Ewentualna możliwość dokonania rozgraniczenia nieruchomości nie wyłącza bezwzględnie obowiązujących przepisów k.p.a. dotyczących trybów nadzwyczajnych. Uzupełniająco należy wskazać, że w niniejszej sprawie – z uwagi na moment jej wszczęcia (2012 r.) - nie ma zastosowania art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2014, poz. 700). Zgodnie z tym przepisem, do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ust. 2 z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. 2013, poz. 1157), nie ma zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Niezależnie od tego uszło uwadze Kolegium, że w następstwie wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalania powstają nowe nieruchomości. Powstanie tych nieruchomości, o określonych granicach i powierzchni, w orzecznictwie traktowane jest jako skutek konstytutywny decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Orzeczenie scaleniowe nie może być kwestionowane w postępowaniu sądowym co do tego, czy nowa działka ma prawidłowy obszar, kształt i granice (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2015 r., III CSK 301/14 i cyt. tam orzecznictwo, w tym wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1971 r., II CR 94/71, OSPiKA 1972, Nr 6, poz. 104). W tym kontekście należy zauważyć, że w razie uznania przez Kolegium, że nie jest obiektywnie możliwe ustalenie, jaki przebieg granic miedzy nieruchomością skarżącej a nieruchomościami sąsiednimi wynikał z kwestionowanej decyzji scaleniowej, Kolegium rozważy, czy taka wada decyzji scaleniowej uzasadnia stwierdzenia jej częściowej nieważności z uwagi na jej niewykonalność (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). W przypadku decyzji scaleniowych, których skutkiem ma być powstanie nowych nieruchomości o określonych granicach, rzeczona wadliwość oznaczałaby bowiem, że decyzja nie może wywołać zamierzonego skutku, a tym samym będzie trwale niewykonalna. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje tu wskazywana przez Kolegium możliwość ustalania granic w postępowaniu rozgraniczeniowym. Orzeczenie sądu o dokonaniu rozgraniczenia ma charakter konstytutywny, tj. określa władczo stan granic nieruchomości na dzień orzekania i już z tego powodu nie może być traktowane jako wykonanie decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt scalania.

IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium będzie miało na uwadze powyższe oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania. Organ winien w szczególności rozważyć dopuszczenie dowodu z opinii biegłego - geodety uprawnionego (art. 84 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu dowód ten może być pomocny w dokonaniu niezbędnych ustaleń w aspekcie podnoszonych przez Kolegium problemów ze skalą mapy wykorzystanej w procesie scalania.

IV.5. Mając na uwadze zakres ustaleń faktycznych koniecznych do przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy i zasadę dwuinstancyjności postepowania, konieczne było również uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia (art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 15 k.p.a.

IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł.

V. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.