Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 286/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 34
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 755/14 w sprawie ze skargi I. w S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 755/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi I. w S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2013 r. I. w S. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z tytułu realizacji pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne, tj. wariant 2.1 uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności, powierzchnia deklarowana 4,02 ha; wariant 2.5 uprawy warzywne z certyfikatem zgodności, powierzchnia deklarowana 1,05 ha; wariant 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe z certyfikatem zgodności, powierzchnia deklarowana 4,08 ha.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, tj. w łącznej kwocie 4.540,80 zł.

Od powyższej decyzji I. w S. złożył odwołanie, w którym podniósł, że zaskarżona decyzja oparta została na nieprawidłowym wyliczeniu powierzchni działek rolnych całkowicie sprzecznym ze stanem faktycznym i niezrozumiałym. Faktyczna różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez stronę a powierzchnią stwierdzoną wynosi 0,5 ha, czyli tylko 14 %, co uprawnia do przyznania dopłaty.

Zdaniem strony, podczas kontroli przeprowadzonej przez ARiMR, kontrolerzy przy wykonywaniu pomiarów powierzchni działek w 2011 r. przyjęli dla określenia tolerancji pomiaru szerokość strefy buforowej w wysokości 1,25 m, a podczas kontroli w 2013 r. 0,75 m, co narusza obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego. Przyjęcie różnych wartości szerokości stref buforowych w 2011 i 2013 r. dla tego samego obiektu doświadczalnego jest niedopuszczalne. W czasie kontroli w 2013 r. przyjęcie zaniżonej szerokości stref buforowych jest nieuzasadnione i rażąco narusza obowiązujące przepisy.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podnosząc, że w toku kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodem DR 13-, tj. zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, kodem DR 13+ czyli zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, kodem DR 4 - stwierdzona w wyniku kontroli powierzchnia działki rolnej nie spełnia warunku minimalnej wymaganej powierzchni 0,10 ha oraz kodem E7, który oznacza, że producent nie utrzymuje minimalnej obsady drzew i krzewów.

Organ stwierdził, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności (4,08 ha) a powierzchnią działek rolnych stwierdzoną w toku kontroli na miejscu (3,13 ha) wynosi 0,95 ha, co stanowi zawyżenie w wysokości 30,3514 %, co skutkowało odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w ramach pakietu 2.9. W ocenie organu odwoławczego nie zostały spełnione warunki do odstąpienia od pomniejszenia płatności. Wniosek nie był prawidłowy pod względem faktycznym, zaś producent nie udowodnił, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Ponadto przed przeprowadzeniem kontroli na miejscu strona nie poinformowała ARiMR na piśmie o tym, że wniosek jest nieprawidłowy pod względem faktycznym.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona skarżąca zarzuciła jej m.in. naruszenie art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez uznanie, że przepis ten wprowadza tolerancję pomiaru przy uwzględnieniu maksymalnie 1,5 m strefy buforowej w sytuacji, gdy przepis ten wyraźnie stanowi o uwzględnieniu 1,5 m strefy buforowej wokół działki bez określenia "maksymalnie", co spowodowało niezasadne zmniejszenie płatności dla działek rolnych z uwagi na ustalenie ich powierzchni z pominięciem tolerancji pomiaru oraz naruszenie art. 8, art. 9 i art. 11 w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o odstąpieniu od zastosowania art. 34 rozporządzenia w jego literalnym brzmieniu oraz niedostateczne uzasadnienie decyzji w tym zakresie.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-m strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

Sąd I instancji zauważył, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż strona skarżąca zgłosiła do płatności z tytułu realizacji pakietu 2 wariant 2.9 działki rolne o powierzchni 4,08 ha, a powierzchnia działek stwierdzonych w czasie kontroli wyniosła 3,13 ha tj. 30,3514% powierzchni stwierdzonej. W związku z czym, zgodnie z treścią art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011, organ odmówił przyznania płatności. W ocenie Sądu, kluczowe znaczenie w sprawie ma kwestia czy powierzchnia działek stwierdzonych została prawidłowo określona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że organy błędnie zinterpretowały art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 i wadliwie dokonały pomiaru działek zadeklarowanych do płatności z tytułu realizacji pakietu 2 wariant 2.9. Wielkość zastosowanej szerokości strefy buforowej ma istotny wpływ na ustalenie powierzchni działki rolnej. Przy zastosowaniu szerokości tej strefy 1,5 m tolerancja pomiaru działki jest większa, a tym samym powierzchnia stwierdzona działki jest większa niż przy zastosowaniu szerokości strefy buforowej np. 0,75 m.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 szerokość strefy buforowej winna wynosić 1,5 m. W związku z czym nieuwzględnienie tolerancji 1,5 m strefy buforowej okalającej obwód działki stanowi naruszenie art. 34 ust. 1 rozporządzenia.

Sąd I instancji zauważył, że polska wersja językowa art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 różni się od wersji angielskiej, francuskiej i niemieckiej. Polska wersja językowa posługuje się bowiem wyrażeniem "1,5-metrowa strefa buforowa", podczas gdy wersje anglojęzyczna, niemieckojęzyczna oraz francuskojęzyczna stanowią "max. 1,5 m", co miałoby oznaczać, że określają jedynie górną granicę, dopuszczając wartości mniejsze niż 1,5 m. Sąd I instancji podzielił pogląd, zgodnie z którym konieczność jednolitej wykładni dyrektyw unijnych wyklucza rozpatrywanie, w razie wątpliwości, danego przepisu w sposób oderwany, lecz przeciwnie, wymaga, aby był on interpretowany i stosowany w świetle wersji sporządzonych w innych językach urzędowych. Jednak jego zdaniem, argumentacja o rozbieżności treści art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie była znana stronie skarżącej na etapie postępowania przed organami administracji publicznej. Na organie ciążył zatem obowiązek poinformowania skarżącego, w przypadku odmiennej interpretacji danego pojęcia, o przyczynie i źródle odmiennej interpretacji na początkowym etapie postępowania tak, by pogłębiać zaufanie obywateli do państwa, prawa, organów administracji publicznej i ich pracowników.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. zaskarżył wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 755/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), poprzez błędne przyjęcie, że wymieniony przepis reguluje sposób pomiaru działek rolnych i wynika z niego, iż tolerancja pomiaru jest bezwzględnie określona przy uwzględnieniu 1,5 m strefy buforowej wokół działki rolnej, w wyniku czego przyjęto, iż organ wadliwie dokonał pomiaru działek zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowych przyznawanych na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.).

Ponadto organ postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.:

- art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że na organie ciążył obowiązek poinformowania skarżącego o przyczynie i źródle odmiennej interpretacji art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 na początkowym etapie postępowania tak, by pogłębiać zaufanie obywateli do państwa, prawa, organów administracji publicznej i ich pracowników;

- art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił stronie w sposób nienasuwający wątpliwości wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że bezsporne jest, iż w sprawie dokonano zawyżenia powierzchni deklarowanej do płatności w stosunku do powierzchni stwierdzonej w oparciu o raport z kontroli na miejscu.

Organ podniósł, że miał niekwestionowane w toku postępowania zdolności techniczne do dokonania pomiarów zadeklarowanych we wniosku działek z dokładnością uwzględniającą tolerancję 0,75 m. Zdaniem organu właściwe wydaje się rozważenie, czy art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie stanowi w pierwszym rzędzie narzędzia wspólnot do ustalania efektywności kontroli przyznawanych środków przez państwa członkowskie. Państwa członkowskie wraz z postępem technicznym zobowiązane są do stosowania bardziej efektywnych narzędzi, stąd stopniowe zmniejszanie każdego roku przez kontrolerów strefy buforowej.

Strona skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przyczyną pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w niniejszej sprawie było stwierdzenie przez organ, że deklarowana powierzchnia działek była wyższa niż powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 2,04 ha, co – zdaniem organu – uzasadniało odpowiednie pomniejszenie płatności.

Skarżąca w toku postępowania zarzucała organowi nieprawidłowe zastosowanie art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i w konsekwencji nieuwzględnienie 1,5 metrowej strefy buforowej przewidzianej w tym przepisie.

Nie było przedmiotem sporu między stronami, że uwzględnienie strefy buforowej w wymiarze postulowanym przez skarżącą mogłoby doprowadzić do zmniejszenia różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną, a co za tym idzie do przyznania płatności w pełnej wysokości. Spór w istocie sprowadzał się natomiast do sposobu rozumienia pojęcia strefy buforowej użytego w art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 rozporządzenia, powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

Sąd I instancji uznał, że między polską wersją językową powyższego przepisu, a wersjami: angielską, niemiecką lub francuską istnieje zasadnicza różnica, bowiem w tych ostatnich wersjach językowych wielkość strefy buforowej został określona odpowiednio jako: "of maximum 1,5 m", "maximum de 1,5 m" oraz "von höchstens 1,5 m". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu Sądu I instancji. Użyte w polskiej wersji językowej sformułowanie "1,5 metrowa strefa buforowa" należy bowiem rozumieć w ten sposób, że prawodawca europejski dopuszcza, ze względu na możliwe błędy pomiaru, margines błędu dla każdej granicy działki, mieszczący się w przedziale od 0 do 1,5 m. Użyte w rozporządzeniu określenie 1,5 metra oznacza zatem faktycznie maksymalną dopuszczalną granicę błędu. Stąd użycie w innych wersjach językowych zwrotu "maximum 1,5 m" nie zmienia tak rozumianego znaczenia strefy buforowej, jako pewnego dopuszczalnego przedziału błędu pomiaru.

Z całą pewnością określenie "maximum 1,5 m" nie oznacza natomiast przyzwolenia dla organów krajowych dla dowolnego kształtowania wielkości strefy buforowej w zależności od przyjętych założeń dotyczących zdolności technicznych do dokonania precyzyjnego pomiaru. Szczególnie niedopuszczalna jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, praktyka zmieniania wielkości strefy buforowej wobec jednego podmiotu w ramach poszczególnych kontroli. Powoduje to, że deklarowana powierzchnia działek podczas jednej kontroli zostaje uznana za prawidłową, a w następnej przekracza dopuszczalne normy, co skutkuje zmniejszeniem płatności.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy przyjąć, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 34 rozporządzenia nr 1122/2009, uznając, że nie jest zobligowany do zastosowania przynajmniej 1,5 metrowej strefy buforowej. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, choć swoje rozstrzygnięcie uzasadnił częściowo błędnie.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając z przytoczonych powodów zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.