Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1185/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6340 Potwierdzenie represji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu /Dz.U. nr 155 poz. 1016 ze zm./ stanowi normę materialnoprawną wymagającą konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, w trybie unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 6 nie daje podstawy do urzędowego potwierdzenia faktu lub stanu prawnego /art. 217 par. 2 Kpa/ ale jest władczym orzeczeniem o przyznaniu statusu osoby pokrzywdzonej.

Wystawione zaświadczenie, że wnioskodawca nie jest pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 powołanej ustawy jest rozstrzygnięciem sprawy, a zatem spełnia wszystkie elementy decyzji administracyjnej, a zatem podlega kontroli sądu administracyjnego. Nadanie czynności organu władczo rozstrzygającej o statusie prawnym osoby jako osoby pokrzywdzonej nazwy zaświadczenia nie może stanowić podstawy do oceny charakteru prawnego czynności. Elementy konstytutywne czynności prawnej organu, jak jednolicie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, do których zalicza się podjęcie czynności przez organ wykonujący administrację publiczną, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie i podpis, jest podstawą do zakwalifikowania czynności do decyzji administracyjnej.

TEZY

Art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu /Dz.U. nr 155 poz. 1016 ze zm./ stanowi normę materialnoprawną wymagającą konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, w trybie unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 6 nie daje podstawy do urzędowego potwierdzenia faktu lub stanu prawnego /art. 217 par. 2 Kpa/ ale jest władczym orzeczeniem o przyznaniu statusu osoby pokrzywdzonej.

Wystawione zaświadczenie, że wnioskodawca nie jest pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 powołanej ustawy jest rozstrzygnięciem sprawy, a zatem spełnia wszystkie elementy decyzji administracyjnej, a zatem podlega kontroli sądu administracyjnego. Nadanie czynności organu władczo rozstrzygającej o statusie prawnym osoby jako osoby pokrzywdzonej nazwy zaświadczenia nie może stanowić podstawy do oceny charakteru prawnego czynności. Elementy konstytutywne czynności prawnej organu, jak jednolicie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, do których zalicza się podjęcie czynności przez organ wykonujący administrację publiczną, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie i podpis, jest podstawą do zakwalifikowania czynności do decyzji administracyjnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA M. Wiśniewska, Sędziowie NSA B. Adamiak (spr.), W. Chróścielewski, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA 4182/03 w sprawie ze skargi A. M. K. na: 1) zaświadczenie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 2 lipca 2003 r. nr 770/03 w przedmiocie braku statusu osoby pokrzywdzonej 2) postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 22 października 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego status osoby pokrzywdzonej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

A. M. K. zwrócił się w dniu 14 lutego 2001 r. do Instytutu Pamięci Narodowej z wnioskiem o udostępnienie mu jako pokrzywdzonemu dokumentów na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.).

W wyniku przeszukiwań przeprowadzonych w zasobie archiwalnym Instytutu ustalono, że nazwisko wnioskodawcy figuruje jedynie w kartotece paszportowej i w zasobie Instytutu znajdują się akta paszportowe sygn. EA 225182. Nie ma w nich żadnych danych, że organy bezpieczeństwa państwa zbierały w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych informacje o wnioskodawcy.

Z tego względu w dniu 2 lipca 2003 r. wydano zaświadczenie nr 770/03, iż A. K. nie jest pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 ustawy o IPN.

Pismem z dnia 10 lipca 2003 r. wnioskodawca wyraził swoje oburzenie odnośnie stwierdzenia, że nie jest pokrzywdzonym, żądając jednocześnie ponownego wypowiedzenia IPN w tej sprawie.

Zostało to potraktowane jako żądanie wydania zaświadczenia określonej treści. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2003 r. nr 11/03 Prezes Instytutu (znak [...]) odmówił wydania zaświadczenia, że wnioskodawca jest pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 ustawy o IPN. W uzasadnieniu wyjaśniono, że nie odnaleziono w zbiorach Instytutu dokumentów świadczących o okolicznościach, o których mowa w art. 6 ustawy. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 6 ust. l ustawy.

W dniu 14 sierpnia 2003 r. A. K. złożył zażalenie zarzucając, że Instytut nie ma prawa orzekać, że dana osoba nie jest pokrzywdzoną, może jedynie stwierdzić, że nie posiada aktualnie takiej dokumentacji, która by o tym świadczyła.

W dniu 22 października 2003 r. Prezes Instytutu postanowieniem nr 40/03 znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że A. K. jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ustawy o IPN. W uzasadnieniu wyjaśnił, że pojęcie pokrzywdzonego na tle ustawy o IPN ma węższe znaczenie. Oznacza osobę, o której organy bezpieczeństwa państwa gromadziły informację na podstawie celowo zbieranych danych i która nie została następnie pracownikiem lub funkcjonariuszem czy współpracownikiem tych organów. Instytut bada wówczas jedynie swój zasób archiwalny i na tej podstawie wydaje zaświadczenie.

Ponieważ wnioskodawca zwrócił się o wydanie zaświadczenia innej treści, jedynym sposobem załatwienia wniosku było postanowienie o jego odmowie.

W dniu 5 listopada 2003 r. A. K. złożył skargę na to postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąc zwłaszcza krzywdzące dla niego zaświadczenie, stwierdzające, iż nie jest osobą pokrzywdzoną. W uzasadnieniu podniósł, że wypełniając formularz wniosku zwracał się wyłącznie o udostępnienie dokumentów MO i SB gromadzonych w PRL w związku z jego działalnością opozycyjną. IPN nie odnalazł jego akt, gdyż prawdopodobnie zostały zniszczone. Jednak bezzasadnie przysłał mu zaświadczenie, iż nie jest osobą pokrzywdzoną. Uważa, że jeżeli IPN nie posiada dokumentów, to nie może niczego orzekać ani poświadczać. Czuje się pokrzywdzony i obrażony, gdyż taka treść zaświadczenia może sugerować, że wymyślił sobie własne krzywdy. Uważa, że zaświadczenie, iż wnioskodawca nie jest osobą pokrzywdzoną może być wydane tylko wówczas, gdy zgodnie z art. 6 ust. 3 był następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem SB. Jego sprawa może mieć szerszy zasięg, gdyż podobna praktyka dotyczy innych osób. Skargę kieruje więc przeciwko postanowieniu i zaświadczeniu. Skarżący dołączył przy tym pismo Rzecznika z 29 października 2003 r., skierowane do Prezesa IPN krytykujące podobną praktykę.

W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że o wydaniu tej treści zaświadczeń przesądza art. 30 ust. 2 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej. Przepis tego artykułu przewiduje powszechne uprawnienie do zwrócenia się do Instytutu z zapytaniem, czy jest się pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 ustawy. Określonemu w ten sposób pokrzywdzonemu ustawa przyznaje prawo do informacji o dokumentach zgromadzonych w zasobie Instytutu, wglądu w dokumenty a także szereg innych uprawnień. Ponieważ uprawnienia te odnoszą się do posiadanych przez Instytut dokumentów, więc wydanie zaświadczenia w oparciu o te dokumenty jest jedyną formą realizacji zapytania o status pokrzywdzonego. Stosowna forma jest zgodna z przepisami kpa i nie kwestionował jej NSA rozpatrując analogiczną sprawę z dnia 27 października 2003 r. V SA 1572/03.

W dniu 7 kwietnia 2003 r. zgłosił swój udział w sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich. Wniósł on o uchylenie w całości postanowienia Prezesa Instytutu z dnia 22 października 2003 r. oraz poprzedzającego je postanowienia, które utrzymywały w mocy zaświadczenie wydane przez Instytut, jako naruszające w sposób istotny przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, co ma wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że zaświadczenie zostało wydane bez podstawy prawnej. Zgodnie z wyrokiem NSA z 3 listopada 1999 r. I SA 80/99, czy z 8 grudnia 1999 r. I SA 1499/99, gdy brak jest dokumentacji, o których mowa w art. 218 § l kpa - organ winien odmówić wydania zaświadczenia.

Nie powinien on więc wydawać zaświadczenia nieznajdującego oparcia w materiałach.

Powołane postanowienia nie anulowały zaświadczenia, lecz z uzasadnień ich wynika, że ich treść została podtrzymana. Tak więc same postanowienia, chociaż zgodne z prawem, utrzymywały stan bezprawności.

Rzecznik podkreślił, że rozpatrywana sprawa różni się w sposób istotny od przywoływanej przez Prezesa IPN sprawy V SA 1572/03. Tam bowiem skarżąca domagała się nadania bratu statusu pokrzywdzonego, gdy tymczasem A. K. to kwestionuje. Sprawa ma charakter precedensowy, gdyż Prezes IPN cały czas wydaje zaświadczenia, zamiast postanowień o odmowie ich wydania.

W piśmie procesowym z 21 kwietnia 2004 r. Prezes IPN wniósł o oddalenie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich jako bezzasadnego. Podkreślił, że badanie legalności zaświadczenia nie wchodzi w zakres skargi i nie może być przedmiotem oceny sądu. Wydane postanowienie nie naruszało natomiast prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA 4182/03, po rozpoznaniu skargi A. M. K.

- na zaświadczenie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 2 lipca 2003 r: nr 770/03 w przedmiocie braku statusu osoby pokrzywdzonej,

- na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 22 października 2003 r nr 40/03

w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego status osoby pokrzywdzonej

1. odrzucił skargę w zakresie ustalonym w pkt l,

2. w pozostałym zakresie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem zaskarżenia A. M. K. było przede wszystkim zaświadczenie z dnia 2 lipca 2003 r. nr 770/03 stwierdzające, iż nie jest on pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.). Wskazuje na to wyraźnie treść złożonej przez niego skargi. Podobne zarzuty zawarł w swoim wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich. Należy w związku z tym podkreślić, iż zaświadczenie zostało w doktrynie scharakteryzowane jako "przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby" (J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1988 r. nr 2 s. 14). Nie stanowi ono więc aktu stosowania prawa, lecz jest jedynie czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, ale nie jest to jego głównym celem.

Jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Nie wiąże więc organu i wraz z ich zmianą zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe - odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1983 r. I SA 268/83/ONSA z 1983 r. nr l, poz. 47). Ma więc ono tylko znaczenie dowodowe, przemawia za nim domniemanie prawdziwości (J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu, s. 16). Można je obalić innym dowodem, chyba że przemawiają przeciwko temu określone zakazy, czy specjalna procedura - np. rękojmia wiary ksiąg wieczystych. Jak więc wskazuje J. Jendrośka zaświadczenie to dokument, który ma moc dowodową o tyle, o ile jest zgodny z prawdą. Jego moc dowodowa trwa tak długo, dopóki nie zostanie obalona za pomocą innych dowodów (J. Jendrośka, Formy załatwiania indywidualnych spraw w kodyfikacjach postępowania administracyjnego, PiP 1980 r. nr 8, s. 19).

Z uwagi na charakter prawny zaświadczenia i jego skutki nie mieści się ono w zakresie kognicji sądów administracyjnych, określonej w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie stanowi bowiem ani decyzji, ani postanowienia ani innego aktu lub czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bez wątpienia nie jest też aktem prawa miejscowego, innym aktem samorządu z zakresu administracji publicznej ani aktem nadzoru. Żadna ustawa szczególna nie przewiduje też jego kontroli. Stąd zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości brak kognicji sądu administracyjnego w odniesieniu do zaświadczeń (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Zakamycze 2000 r. s, 1012, J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu, s. 16. K. Chorąży, Z. R. Kmiecik. Wydawanie zaświadczeń, kwestia nie rozstrzygnięta w literaturze, Samorząd terytorialny 2000 r. nr 6, s. 70 i d. postanowienie NSA z 29 stycznia 1993 r. II SA 2468/92 ONSA 1994 r. nr 2, poz. 58, czy wyrok z 29 maja 2003 r. II SA 1439/02, Wokanda 2004/2/36).

W szczególności pojęcie zaświadczenia nie odnosi się do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § l pkt 4 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przez takie akty można bowiem rozumieć jedynie te, które w sposób prawnie wiążący wpływają na sytuację prawną określonego podmiotu prawa bądź przez to, że same tę sytuację wyznaczają bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością (M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. l, pkt 4 ustawy o NSA, Samorząd terytorialny 2000 r., nr 1-2, s. 176 i n.).

Sąd Administracyjny nie dostrzega przy tym niezgodności przepisu art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z art. 45 ust. l Konstytucji RP gwarantującej prawo do sądu i dlatego nie przychylił się do wniosku o wystąpienie w tej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 3 ustawy z dnia l sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Prawo do sądu gwarantuje bowiem stronom możliwość zaskarżania postanowień o odmowie wydania zaświadczenia oraz zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, z którego zresztą skarżący skorzystał.

Z powyższych powodów sąd odrzucił skargę na zaświadczenie będące jej przedmiotem.

W odniesieniu do skargi na wydane postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Podkreślił przy tym, iż w aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącego zatytułowany "Wniosek o udostępnienie dokumentów, zapytanie o status pokrzywdzonego". Skarżący skreślił co prawda w środku tego wniosku słowa zapytania o status pokrzywdzonego, nie dokonał natomiast tego skreślenia w tytule wniosku. Wypełniał go też określając siebie jako pokrzywdzonego. W końcowym fragmencie znajduje się jego ręczny dopisek, iż występuje jako pokrzywdzony.

Sąd stwierdził przy tym, że ustawa o Instytucie Pamięci Narodowej przewiduje w art. l, iż reguluje ona kwestie ewidencjonowania, gromadzenia, udostępniania, zarządzania i korzystania z dokumentów w niej oznaczonych. Udostępnianie dokumentów przez Instytut Pamięci odbywa się wyłącznie na podstawie rozdziału IV ustawy. Może ono nastąpić na rzecz pokrzywdzonego (art. 30) funkcjonariusza i pracownika organów bezpieczeństwa państwa (po złożeniu stosownego oświadczenia o fakcie służby, pracy lub współpracy (art. 35) upoważnionych funkcjonariuszy i żołnierzy służb specjalnych (art. 38) oraz dla celów naukowych i publicystycznych, czy innych określonych w art. 36 ustawy.

Oznacza to w konsekwencji, że udostępnianie dokumentów znajdujących się w zbiorach Instytutu może nastąpić tylko na rzecz osób spełniających powyższe warunki. Postępowanie to toczy się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 43 ustawy). Jednocześnie żaden przepis nie przewiduje określenia statusu pokrzywdzonego w drodze decyzji. Stąd z uwagi na przyjętą linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż decyzję wydaje się wówczas, gdy przewidują to przepisy szczególne w sposób wyraźny lub dorozumiany (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 1981 r. SA 767/81, OSPiKA 1983 r. Nr 3, poz. 50 s. 1) nie można było przyjąć, aby ustalenie tego statusu następowało w takiej formie. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że prawidłowo została tutaj zastosowana forma zaświadczenia. Uznanie tego statusu nie jest bowiem niczym innym, jak potwierdzeniem pewnego stanu faktycznego i prawnego na podstawie posiadanych zasobów archiwalnych.

Zgodnie z art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 71 ze zm.) organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie.

Wydaje się je, jeżeli:

1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W sprawie nie ulegało wątpliwości, że żaden przepis prawa nie nakazywał wydania stosownych zaświadczeń. Stąd podstawą wydania było żądanie wnioskodawcy z uwagi na jego interes prawny, związany z dostępem do akt Instytutu.

W skardze wnioskodawca kwestionował złożenie takiego wniosku. Wniosek taki, podpisany przez niego z dopiskiem iż występuje jako pokrzywdzony znajduje się jednak w aktach sprawy. Stąd sąd nie dostrzegł różnicy pomiędzy tym wnioskiem a wnioskiem znajdującym się w aktach sprawy o sygn. V SA 1572/03, na którą to różnicę powoływał się Rzecznik Praw Obywatelskich.

Po dokonaniu kwerendy dokumentów Prezes Instytutu nie znalazł w zbiorach informacji na temat wnioskodawcy wskazujących, iż zbierano o nim informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Na podstawie art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217§ 2 a więc wówczas, gdy ktoś stara się o zaświadczenie z uwagi na swój interes prawny organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Postępowanie to ma charakter uproszczony i jednoinstancyjny. Nie prowadzi się w jego ramach postępowania wyjaśniającego. To postępowanie może się bowiem odnosić na podstawie art. 218 § 2 kpa tylko do sytuacji, gdy obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisów prawa, a więc dotyczy art. 217 § 2 pkt l kpa. Wspomniane zaświadczenie nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Jednakże w przypadku, gdy organ odmawia wydania zaświadczenia lub wydania zaświadczenia określonej treści, czyni to w formie postanowienia (art. 219 kpa), na które służy zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i skarga do sądu administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie organ uznał słusznie, że treść pisma skarżącego z dnia 10 lipca 2003 r. wniesionego po odmowie dostępu do akt sprawy stanowiła wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści, wskazującej, że wnioskodawca jest osobą pokrzywdzoną.

Istota sprawy sprowadzała się więc do ustalenia, czy odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę była zgodna z przepisami ustawy o IPN oraz z przepisami kpa odnoszącymi się do zaświadczeń.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 6 ust. 1 ustawy o IPN. Zgodnie z nim pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy jest osoba, o której organa bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. W sprawie nie budziło zastrzeżeń, że do sytuacji wnioskodawcy nie odnosił się natomiast art. 6 ust. 3 ustawy, według którego pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Postanowienie wydane w pierwszej instancji przez Prezesa IPN, utrzymane następnie w mocy wyraźnie wskazywało bowiem w uzasadnieniu na podstawę odmowy art. 6 ust. l a nie 6 ust. 3 ustawy. Określało również, iż podstawą był brak dokumentów w Instytucie wskazujących na taki status, a nie współpraca z organami bezpieczeństwa.

Sąd nie może więc uznać za zasadny zarzut, iż poprzez taką formę rozstrzygania Prezes IPN zrównuje sytuację współpracowników służby bezpieczeństwa i ofiar tej służby. Zrównanie to odnosi się bowiem jedynie do formy rozstrzygnięcia, jego treść i podstawa prawna a także uzasadnienie są natomiast odmienne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył zarzut rzecznika i skarżącego, iż przedmiotem postanowienia powinno być w istocie wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego brak informacji źródłowych w archiwach Instytutu nt. wnioskodawcy.

Podmioty te nie kwestionują bowiem faktu, iż Instytut nie dysponuje takimi materiałami. Uważają natomiast, że przez treść postanowienia Prezes Instytutu może np. sugerować, iż ofiara prześladowań wymyśliła swoje "rzekome krzywdy". Podkreślają, że nie dysponując materiałami organ może jedynie wskazywać na ten fakt, a nie wypowiadać się w stosunku do statusu wnioskodawcy.

Rozpatrując tę kwestię Sąd zważył jednak, iż w świetle ustawy o IPN dostęp do jego materiałów jest ściśle ograniczony. Organ nie ma prawa, poza wskazanymi powyżej podmiotami, informować nikogo innego o swoim zasobie archiwalnym. Stąd, w świetle ustawy o IPN nie jest możliwe wskazanie komukolwiek, kto nie ma określonego statusu, np. osoby pokrzywdzonej, informacji nt. zasobów, łącznie z tym, że w aktach IPN brak jest określonych informacji. Dlatego też wniosek o udostępnienie dokumentów ma charakter podwójny i łączy się z zapytaniem o status pokrzywdzonego. Status ten może być, z uwagi na art. 218 § 2 kpa określony tylko na podstawie zasobów archiwalnych Instytutu.

W przypadku, gdy wnioskodawca nie jest wymieniony w zasobach archiwalnych jako osoba, przeciwko której prowadzono tajne działania operacyjne, wydaje się zaświadczenie, iż nie ma on statusu pokrzywdzonego, a w razie kwestionowania tegoż - postanowienie, w którego uzasadnieniu wskazuje się przyczynę odmowy. W ten sposób wnioskodawca uzyskuje w gruncie rzeczy informację, iż nie figuruje w zasobach archiwalnych. W przypadku, gdy wnioskodawca jest wymieniony w zasobach archiwalnych, ale podjął współpracę z organami bezpieczeństwa, podstawą odmowy jest cały art. 6 ustawy, przy czym uzasadnienie jest w szerszym lub węższym stopniu ograniczone z uwagi na ustawę o ochronie informacji niejawnych.

Zastosowana przez Prezesa IPN interpretacja ustawy nie narusza, zdaniem Sądu, prawa. Zezwala ona na udzielenie informacji nt. faktu, czy Instytut posiada informacje nt. "pokrzywdzenia" danej osoby, wskazuje na przyczynę odmowy, zezwala na kontrolę sądu administracyjnego w odniesieniu do wydanego postanowienia. Nie zrównuje sytuacji osób pokrzywdzonych i pracowników bezpieczeństwa, gdyż wskazuje, co jest przyczyną odmowy.

W rozpatrywanym przypadku postanowienia z dnia 6 sierpnia 2003 r. utrzymane w mocy postanowieniem z dnia 22 października 2003 r. wyraźnie określa, dlaczego wnioskodawcy nie można było wydać stosownego zaświadczenia. W istocie zastosowana przez Prezesa Instytutu interpretacja ustawy jest przyjazna dla obywatela, pozwala mu bowiem na uzyskanie informacji o zasobie archiwalnym Instytutu, mimo nieuzyskania statusu pokrzywdzonego, w odniesieniu do własnej osoby.

Wydaje się też, że z uwagi na przyjęcie określonych zasad gromadzenia i udostępniania zasobów archiwalnych byłych organów bezpieczeństwa, a także z uwagi na funkcje śledcze Instytutu przyjęta koncepcja zaświadczenia pozwala na ochronę praw wnioskodawcy, w tym ochronę sądową, a jednocześnie nie zaprzecza pozostałym funkcjom Instytutu. Nie jest rzeczą sądu ocena celowości przyjętych rozwiązań organizacyjnych, należy jednak podkreślić, że zastosowanie formy decyzji w tej sprawie, czyniłoby akta Instytutu dostępnymi dla wszystkich, ze względu na szerokie możliwości dostępu strony do akt swojego postępowania.

Przy przyjętej wykładni ustawy daje się natomiast pogodzić ograniczenia w zakresie dostępu do akt IPN z zagwarantowaniem praw procesowych wnioskodawcy i kontrolą sądową działań administracji.

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł od wyroku skargę kasacyjną, w której zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. l i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 z późn. zmian.),

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 45 ust. l Konstytucji RP.

Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że w zaskarżony wyroku zastosowano błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o INP, akceptując tym samym błędną i dyskryminującą skarżącego praktykę Instytutu. Sąd administracyjny uznał za prawidłową praktykę wydawania zaświadczeń identycznej treści, że określona osoba nie jest pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 ustawy, zarówno w przypadkach, gdy w zasobach archiwalnych Instytutu znajdują się dokumenty wskazujące na okoliczności określone w art. 6 ust. 3, jak i w przypadkach, gdy nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących wnioskodawcy.

Art. 6 ust. 1 zawiera materialną definicję pokrzywdzonego stanowiąc, iż "Pokrzywdzonym, w rozumieniu ustawy, jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo zbieranych danych, w tym w sposób tajny". Z żadnego natomiast przepisu ustawy nie wynika, że o przyznaniu statusu pokrzywdzonego decyduje istnienie określonych materiałów wyłącznie w zasobach archiwalnych IPN, a także, że wykluczone jest dowodzenie statusu pokrzywdzonego przy pomocy innych środków, np. materiałów znajdujących się w posiadaniu zainteresowanego. Za taką tezą może przemawiać konstrukcja art. 31 ust. l ustawy.

Natomiast art. 6 ust. 3 jest jedynym przepisem ustawy, który określa, kto nie jest pokrzywdzonym. Jest to osoba, która została następnie (tj. po tym, jak organy bezpieczeństwa zbierały o niej informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny) funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Zaświadczanie więc przez Instytut, iż nie są pokrzywdzonymi także inne osoby, co do których nie można stwierdzić na podstawie posiadanych dokumentów, iż zostały następnie funkcjonariuszami, pracownikami lub współpracownikami organów bezpieczeństwa państwa, jest w sposób oczywisty sprzeczne z art. 6 ust. l i 3 ustawy i ma charakter dyskryminacyjny.

Trzeba więc stwierdzić, że w zaskarżonym wyroku Sąd Administracyjny zaakceptował niedopuszczalną, zawężającą interpretację pojęcia pokrzywdzonego z art. 6 ust. l ustawy i równie niedopuszczalną, rozszerzającą interpretację pojęcia osoby, która nie jest pokrzywdzonym z art. 6 ust. 3 ustawy. Należy też podkreślić, że w obu tych przypadkach jest to wykładnia na niekorzyść obywatela.

Wydaje się generalnie, że skoro ustawa nie przesądza w żaden sposób o tym, w jakim trybie uzyskuje się status pokrzywdzonego, a przyznanie tego statusu przesądza o możliwości korzystania z przyznanych ustawą uprawnień, to biorąc pod uwagę brzmienie art. 43 zd. 1 należy stwierdzić, iż organ powinien załatwić tę sprawę w trybie art. 104 § l kpa, a więc przez wydanie decyzji. Zakwestionowany wyrok utrwala natomiast wysoce wątpliwą praktykę załatwiania określonych spraw za pomocą wydawania zaświadczeń, zaś stan faktyczny rozpatrywanej sprawy uwypukla w sposób wyrazisty wadliwość tej praktyki. Argumentacja Sądu, że "żaden przepis prawa nie przewiduje statusu pokrzywdzonego w drodze decyzji" budzi zasadnicze wątpliwości. Art. 104 k.p.a. przewiduje bowiem, że załatwienie sprawy co do zasady następuje w formie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Postępowanie przez IPN zmierza do załatwienia określonej sprawy, tj. przyznania czy też uznania statusu osoby pokrzywdzonej i w konsekwencji uzyskania dostępu do dokumentów dotyczących tej osoby.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przez "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Jeżeli więc przepisy ustawy o IPN nie określają w jakiej formie następuje załatwienie tej sprawy, a nie jest możliwa do obrony teza, że IPN nic nie załatwia, to należy rozważyć na jakiej podstawie IPN wywiódł, że ma to nastąpić w drodze zaświadczenia.

Między pojęciem decyzji administracyjnej, a pojęciem sprawy administracyjnej, zachodzi nierozerwalny związek przejawiający się w tym, że to właśnie decyzja ma rozstrzygać sprawę co do istoty. W związku z tym, jeżeli ustawowa norma zawiera minimum elementów wystarczających do tego, aby po powiązaniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to należy przyjąć, iż ustawa zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji administracyjnej. Tak też jest w niniejszej sprawie, w której treść art. 6 ust. l i 3 ustawy o IPN formułuje kryteria pozwalające na ustalenie statusu osoby pokrzywdzonej. Przy czym dodać też trzeba, że ustalenie tego statusu służy realizacji nie tylko ustawowego, ale i konstytucyjnego prawa podmiotowego dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych (art. 51 ust. 3 Konstytucji RP). Dopiero bowiem pokrzywdzonego albo osobę mu najbliższą Instytut Pamięci informuje o istnieniu w archiwum Instytutu dotyczących go dokumentów oraz o sposobie uzyskania w nie wglądu.

W świetle powyższego, o ile informowanie o istnieniu w archiwum IPN dokumentów oraz udostępnianie tych dokumentów należy do czynności z zakresu administracji publicznej podejmowanych bezpośrednio na podstawie przepisów ustawy, bez potrzeby ich konkretyzacji w formie aktu administracyjnego, to już poprzedzający te czynności etap, polegający na ustaleniu statusu pokrzywdzonego, wykazuje wszelkie cechy charakterystyczne dla jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Dodatkowo, skoro bezpośrednim celem tego postępowania jest rozstrzygnięcie o konstytucyjnie chronionym prawie podmiotowym obywatela, nie sposób przyjąć, i to przy braku wyraźnej ustawowej podstawy ku temu, że procesowa realizacja tego prawa może przybrać formę zaświadczenia, bądź też postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. W takiej praktyce można upatrywać nadto naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Dalej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że gdyby przyjąć, że sprawa może być załatwiona przez wydanie zaświadczenia, to w tej sprawie organ zamiast wydać zaświadczenie nie znajdującego żadnego oparcia w dokumentacji, co jest sprzeczne z art. 218 § 1 k.p.a., powinien wydać postanowienie w trybie art. 219 k.p.a., tj. odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści. Sąd uchylił się od rozważenia czy organ nie mając żadnych danych, może cokolwiek zaświadczyć.

Co do drugiego zarzutu, Rzecznik Praw Obywatelskich wywodził, że Sąd Administracyjny bezpodstawnie przyjął, że nie jest właściwy w sprawach zaświadczeń uznając, że nie należą one do kategorii innych aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wywód, oparty o doktrynalną definicję, iż zaświadczenie to "przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby" oraz twierdzenie, że zaświadczenie "jest jedynie czynnością techniczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, ale nie to jest jego głównym celem", nie ma tu nic do rzeczy. Organ może bowiem bezpodstawnie coś potwierdzić lub równie bezpodstawnie i bezprawnie odmówić potwierdzenia, co pod rządami Konstytucji z 1997 r. nie może być wyłączone z kontroli sądowej. Warto przy tym podkreślić, że z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w żadnym razie nie wynika, że jakaś sfera działalności administracji publicznej nie jest objęta kontrolą sądów administracyjnych, zaś zastosowana interpretacja art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter zawężający, za czym nie przemawiają żadne racjonalne argumenty.

Chybiony jest także argument, że zaświadczenie nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, gdyż "przez takie akty można bowiem rozumieć jedynie te, które w sposób prawnie wiążący wpływają na sytuację prawną określonego podmiotu prawa bądź przez to, że same tę sytuację wyznaczają, bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością". Treść zaświadczenia, które wedle ustalonej i aprobowanej przez sąd praktyki IPN wydawane jest zamiast decyzji lub postanowienia, przesądza bowiem o możliwości skorzystania z przewidzianego ustawą prawa dostępu do określonych dokumentów. Sąd zdaje się jednak być bardzo przywiązanym do poglądu zaprezentowanego w doktrynie, który wydaje się nie do utrzymania w aktualnym stanie prawnym, iż "od takiego zaświadczenia nie służy żaden środek zaskarżenia, można przeprowadzić przeciwko niemu przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 3 kpa), złożyć skargę powszechną w trybie skarg i wniosków do organu wyższego lub żądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał.

Teza o braku kognicji sądu administracyjnego do kontroli zaświadczeń nie może być zaakceptowana, bowiem żadna sfera działalności administracji dotykająca praw obywateli nie może pozostawać poza kontrolą sądu. Wynika to bez wątpienia z przepisu art. 77 ust. 2 Konstytucji. Gdyby z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynikało, co jednak zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich nie ma miejsca, iż jakaś sfera działań administracji dotyczących obywatela wyjęta jest z kognicji sądów administracyjnych, regulację taką trzeba by uznać za niekonstytucyjną. Jednak żaden przepis ustawy ani wprost, ani pośrednio, nie wyłącza prawa sądu do kontroli prawidłowości wydawania zaświadczeń, a w sprawie wystąpiła jedynie niekonstytucyjna wykładnia prawa. Można by tu postawić na marginesie pytanie, jaki organ w państwie, w którym obowiązuje konstytucyjna zasada podziału i równoważenia władzy, miałby być właściwy do rozstrzygnięcia sprawy spornej, której sąd nie chce rozstrzygać zasłaniając się rzekomym brakiem kompetencji?

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, iż odrzucając skargę w zakresie ustalonym w pkt 1 wyroku przesądził, iż w konsekwencji konstytucyjnej konstrukcji z art. 177, dopełnionej art. 1991 kpc (dodany art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1271), właściwym w sprawie stanie się sąd powszechny, choć bez wątpienia nie jest on sądem właściwym w rozumieniu art. 45 ust. l Konstytucji, gdyż nie jest powołany do kontroli administracji. Brzmienie więc art. 1991 kpc stanowi potwierdzenie tezy, iż w obowiązującym porządku prawnym RP nie może być takich spraw, które nie podlegają właściwości jakiegoś sądu. Uznanie zaś braku właściwości konkretnego sądu musi wynikać z jasnego przepisu ustawy, nie zaś z rozszerzającej wykładni przepisów, którą trudno obronić zarówno w świetle zwykłej wykładni językowej, jak i wykładni celowościowo-logicznej.

Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu odpowiedzi pełnomocnik Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej wywodził, że zarzut naruszenia art. 6 jest niezasadny. Zmierzając do ustalenia definicji pokrzywdzonego i w tym celu dokonując interpretacji przepisu art. 6, należy najpierw wziąć pod uwagę art. 6 ust. l, który w sposób pozytywny określa zakres kto pokrzywdzonym jest. Pokrzywdzonym, w rozumieniu ustawy, jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Wynika z zasad logicznego wnioskowania, że przy braku innych wskazań, kto jeszcze jest pokrzywdzonym, wszyscy inni pokrzywdzonymi w rozumieniu ustawy nie są. Przepis art. 6 ust. 3 czyni natomiast wyłączenie - spośród grupy osób, określonych pozytywnie w art. 6 ust. 1 wyłącza osoby, które zostały następnie funkcjonariuszami, pracownikami lub współpracownikami organów bezpieczeństwa państwa. Łącznie oba te przepisy, zawarte w jednej jednostce redakcyjnej - art. 6 ustawy, dają pełną definicję pokrzywdzonego.

Zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich co do prawidłowości interpretacji art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o Instytucie Pamięci przechodzą płynnie w zastrzeżenia Rzecznika odnośnie zastosowania do stwierdzania statusu wnioskodawcy trybu wydawania zaświadczeń. Zdaniem pełnomocnika Prezesa Instytutu Pamięci zarzuty proceduralne odnoszące się do trybu postępowania przed Instytutem Pamięci są odrębną kwestią od wykładni przepisu art. 6 ust. 1 i 3, nie są przedmiotem skargi kasacyjnej i nie powinny być rozpatrywane jako kwestie przekraczające granice zaskarżenia. W petitum skargi kasacyjnej Rzecznik wskazał bowiem na naruszenie przepisu art. 6 ust. 1 i 3, który zawiera definicję pokrzywdzonego. Zdaniem Prezesa Instytutu Pamięci jest to przepis, którego istotą jest wskazanie legalnej definicji pokrzywdzonego, natomiast nie rozstrzyga on kwestii proceduralnych, a w każdym razie jego wykładnia lub sposób stosowania, do którego Rzecznik w zasadzie nie wniósł konkretnych zastrzeżeń, nie może przesądzać o takiej czy innej formie działania organu administracji. Niezależnie bowiem od tego, jaką wykładnię art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o Instytucie Pamięci przyjąłby stosujący go organ, nie miałoby to wpływu na tego rodzaju proceduralne kwestie, jak zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących wydawanie zaświadczeń czy zastosowanie ogólnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak postuluje Rzecznik.

Tymczasem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 marca 2004 r. sygn. GSK 10/04, opubl. w Monitorze Prawniczym 2004/9/392, "W świetle art. 183 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania". Z kolei, jak podaje dalej Sąd w tym samym orzeczeniu, zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, "(...) a nie - postępowania administracyjnego i wydanych w nim orzeczeń".

Zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich odnośnie trybu postępowania przed Instytutem Pamięci nie mogą więc, po pierwsze, być przedmiotem skargi kasacyjnej. Wprowadzenie ich dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jako argumentacji odnośnie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o Instytucie Pamięci nie powinno natomiast, zdaniem pełnomocnika Prezesa Instytutu Pamięci, zaciemniać faktu, iż dotyczą postępowania administracyjnego przed Instytutem Pamięci.

Przeważająca część uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczy trybu postępowania przed Instytutem Pamięci. Odnosi się do niego zarówno zawarty w uzasadnieniu skargi zarzut o nieprawidłowości zastosowania trybu wydawania zaświadczeń do stwierdzania statusu wnioskodawcy, jak i zarzut, iż w miejsce zaświadczenia o tym, że wnioskodawca nie jest pokrzywdzonym, Prezes Instytutu Pamięci powinien wydawać od razu postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia z uwagi na nieposiadanie w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci właściwych dokumentów.

Rozstrzygając ewentualne wątpliwości odnośnie formy stwierdzenia statusu pokrzywdzonego należy mieć na względzie, zdaniem pełnomocnika Prezesa Instytutu Pamięci, cel tego stwierdzenia. Celem jest ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje uprawnienie do wglądu do dokumentów, posiadanych przez Instytut Pamięci. Ustalanie więc w formie decyzji administracyjnej, a więc również na podstawie innych niż posiadane przez Instytutu Pamięci dokumenty dowodów kwestii uznania za pokrzywdzonego byłoby bezprzedmiotowe, skoro pokrzywdzonemu przysługuje prawo do wglądu w dotyczące go dokumenty i inne uprawnienia mające ścisły związek z tymi dokumentami. Celem postępowania w przedmiocie uznania za pokrzywdzonego jest ustalenie czy wnioskodawca jest osobą uprawnioną do dostępu do dokumentów, a więc, czy jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o Instytucie Pamięci. Wydanie zaświadczenia, względnie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia jest więc aktem wiedzy Prezesa Instytutu Pamięci o stanie zasobu archiwalnego i jako takie z całą pewnością nie jest rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Powyższa interpretacja ustawy o Instytucie Pamięci jest całkowicie, zdaniem Prezesa Instytutu Pamięci, usprawiedliwiona w świetle ustawowych zadań Instytutu Pamięci, polegających przede wszystkim na ewidencjonowaniu, gromadzeniu, udostępnianiu, zarządzaniu i korzystaniu z dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 grudnia 1989 r., a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik, Radzieckich, określonych w art. 1 i in. ustawy o Instytucie Pamięci.

Odnośnie zarzutu, iż w miejsce zaświadczenia o tym, że wnioskodawca nie jest pokrzywdzonym, Prezes Instytutu Pamięci powinien wydawać od razu postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia z uwagi na nieposiadanie w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci właściwych dokumentów, przypomnieć należy trafną argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zauważył i podkreślił mianowicie, że zaświadczenie jest wydawane w wyniku "zapytania o status pokrzywdzonego", które należy uznać za zapytanie o stan dokumentów, odpowiedź na to zapytanie natomiast za oświadczenie wiedzy organu. Należy w tym miejscu nadmienić, chociaż wydaje się to oczywiste, iż wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści jest załatwiany, w razie braku w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci dokumentów świadczących o tym, że osoba składająca wniosek lub osoba najbliższa w rozumieniu art. 6 ust. 2 jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o Instytucie Pamięci, w formie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia i taka sytuacja miała miejsce również w niniejszej sprawie. Od tego postanowienia przysługuje środek zaskarżenia i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, więc wnioskodawca, któremu odmówiono wydania zaświadczenia żądanej treści nie jest pozbawiony sądowej ochrony prawnej, jak obawia się Rzecznik.

Odnosząc się do pkt 2 skargi Rzecznika Praw Obywatelskich, tj. naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nie jest właściwy w sprawach zaświadczeń, i odrzucenie skargi w zakresie, w jakim dotyczyła zaświadczenia wydanego przez Prezesa Instytutu Pamięci, pełnomocnik Prezesa Instytutu Pamięci może stwierdzić jedynie, że konkluzja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zgodna z poglądami ugruntowanymi w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i przytoczonymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i tym samym zarzut powyższy jest bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.).

Normy prawa materialnego to normy, które określają treść i formę działania organu wykonującego administrację publiczną. Normy prawa procesowego określają wyłącznie tryb postępowania przy dokonywaniu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego. O takim miejscu prawa procesowego przesądza art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, wedle którego "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej". W demokratycznym państwie prawnym regulacja materialnoprawna musi pozostawać w ścisłym związku z prawem procesowym, które daje jednostce poddanej władczemu działaniu organu administracji publicznej prawo do obrony. Normy prawa procesowego to zatem normy, które zawierają system gwarancji procesowych obrony jednostki w procesie stosowania przez organy administracji publicznej normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego nie zawierają regulacji form działania organu administracji publicznej, co jak wskazano jest przedmiotem regulacji materialnoprawnej. Z tego względu art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi samoistnej podstawy prawnej podejmowania decyzji administracyjnej. Zasadnie więc zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zostały oparte na wadliwej wykładni i zastosowaniu art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania przeciwko Narodowi Polskiemu.

Zgodnie z art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, "Pokrzywdzonym, w rozumieniu ustawy, jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny (ust. 1). W razie śmierci pokrzywdzonego jego uprawnienia wynikające z ustawy przysługują osobie mu najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 Kodeksu karnego. Przepisu tego nie stosuje się w razie istnienia dowodu, że byłoby to sprzeczne z wolą pokrzywdzonego (ust. 2). Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa (ust. 3)". Art. 6 pozostaje w ścisłej relacji z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania przeciwko Narodowi Polskiemu "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Art. 30 ust. 2 przyznaje zatem prawo każdemu do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem do Instytutu co odpowiada zadaniom Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, które wynikają z preambuły ustawy "Mając na względzie:

- zachowanie pamięci o ogromie ofiar, strat i szkód poniesionych przez Naród Polski w latach II wojny światowej i po jej zakończeniu,

- patriotyczne tradycje zmagań Narodu Polskiego z okupantami, nazizmem i komunizmem,

- czyny obywateli dokonane na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego i w obronie wolności oraz godności ludzkiej,

- obowiązek ścigania zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i zbrodni wojennych,

- a także powinność zadośćuczynienia przez nasze państwo wszystkim pokrzywdzonym przez państwo łamiące prawa człowieka,

jako wyraz naszego przekonania, że żadne bezprawne działania państwa przeciwko obywatelom nie mogą być chronione tajemnicą ani nie mogą ulec zapomnieniu." Każdy zatem ma prawo do wystąpienia z żądaniem do Instytutu rozpatrzenia jego statusu jako pokrzywdzonego, a obowiązkiem Instytutu jest rozpoznanie i rozpatrzenie tego żądania zgodnie z zadaniem wyznaczonym w preambule ustawy – powinności zadośćuczynienia przez nasze państwo wszystkim pokrzywdzonym przez państwo łamiące prawa człowieka.

Art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania przeciwko Narodowi Polskiemu jest normą prawa materialnego. Norma ta zawiera regulację materialnoprawną przyznania osobie statusu pokrzywdzonego. Norma ta wyznacza zatem treść działania organu. Norma ta nie reguluje natomiast formy działania. Brak expressis verbis w normie prawa materialnego wyznaczenia formy działania wymaga wyprowadzenia tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze wykładni. Norma prawa materialnego jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza wszystkie elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z normy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożone danego rodzaju obowiązki, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadza doktryna i orzecznictwo sądowe dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji, a tym samym dla wykładni przepisów prawa zasady: zasada prawa do procesu oraz zasada prawa do sądu. Istota zasady prawa do procesu polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Zasada domniemania załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą. Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego regulujący wydawanie zaświadczeń nie można stosować do załatwiania wniosków, które wymagają dokonania autorytatywnej konkretyzacji. Zaświadczenie potwierdza bowiem fakt ustalony, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zastosowanie uproszczonej procedury do rozpoznania sprawy godzi w konstytucyjne zasady i przyjęte standardy w prawie europejskim, jak i w podstawowe prawo do obrony, prawo do wysłuchania. Przyjęcie, że zaświadczenie jest formą dostateczną do obrony praw jednostki przez przeprowadzenie przeciwdowodu nie jest zgodne z regułą prawa do obrony.

Art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu zawiera, jak wynikałoby z przyjętego sformułowania "w rozumieniu ustawy", definicję ustawową pokrzywdzonego. Analiza zawartej w art. 6 normy prawnej nie pozwala na przyjęcie, że ustawodawca przyjął definicję, która nie podlega autorytatywnej konkretyzacji. Art. 6 ust. 1 i ust. 3 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu ustanawia przesłanki pozytywne (ust. 1) i przesłanki negatywne (ust. 3) przyznania statusu pokrzywdzonego. Przesłanką pozytywną jest ustalenie, że wobec osoby, która występuje o przyznanie statusu pokrzywdzonego organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Ustalenia tej przesłanki nie można ograniczyć do materiałów archiwalnych Instytutu. Takiego ograniczenia przedmiotowego nie wprowadza art. 6, a z art. 1 pkt 1 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika obowiązek gromadzenia dokumentów w trybie unormowanym ustawą. Takie ograniczenie nie wynika też z art. 30 ust. 1 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, który określa prawa osoby, której przyznano status pokrzywdzonego. Wprowadzenie ograniczeń dowodowych można wyprowadzić tylko ze szczególnych przepisów prawa, które stanowią o odstępstwie od reguł ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Takich ograniczeń nie wprowadza art. 43 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Według art. 43 "Postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej (...)." Przepisy powołanej ustawy w zakresie tym ograniczeń dowodowych nie wprowadzają, a przyjęcie w oparciu o art. 30 ust. 1 takiej wykładni godzi w obowiązek powinności zadośćuczynienia przez nasze państwo wszystkim pokrzywdzonym przez państwo łamiące prawa człowieka.

Przesłankę negatywną, której wystąpienie wyłącza przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej ustanawia art. 6 ust. 3 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Wystąpienie przesłanki negatywnej może nastąpić tylko w wyniku podjęcia czynności ustalenia wystąpienia tego założonego w normie prawnej stanu hipotetycznego. Jest zatem wynikiem czynności ustalenia, a nie potwierdzeniem faktu.

Wystąpienie przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej wymaga ustalenia, a zatem odpowiada wszystkim elementom rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Taki wniosek wypływa też z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, który stanowi "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Złożenie takiego pytania, to w myśl art. 63 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowi normę materialnoprawną wymagającą konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, w trybie unormowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 6 nie daje podstawy do urzędowego potwierdzenia faktu lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego) ale jest władczym orzeczeniem o przyznaniu statusu osoby pokrzywdzonej.

Wystawione zaświadczenie nr 770/03 z dnia 7 lipca 2003 r., że A. K. nie jest pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest rozstrzygnięciem sprawy, a zatem spełnia wszystkie elementy decyzji administracyjnej, a zatem podlega kontroli sądu administracyjnego. Nadanie czynności organu władczo rozstrzygającej o statusie prawnym osoby jako osoby pokrzywdzonej nazwy zaświadczenia nie może stanowić podstawy do oceny charakteru prawnego czynności. Elementy konstytutywne czynności prawnej organu, jak jednolicie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, do których zalicza się podjęcie czynności przez organ wykonujący administrację publiczną, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie i podpis, jest podstawą do zakwalifikowania czynności do decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna jest zasadna, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.