Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 43/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60, art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia [...] czerwca 2012 r. do Urzędu Gminy w T. P. wpłynął wniosek S. W.(dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] w miejscowości S., dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo - biurowej. W toku postępowania wnioskodawca modyfikował swój wniosek.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Wójt Gminy T. P. (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo – biurowej planowanej do realizacji na działce nr [...] w miejscowości S.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że teren, którego dotyczy wniosek, znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p."), wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należy ustalić decyzją o warunkach zabudowy. Przywoławszy treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ podkreślił, że wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą zostać spełnione łącznie; brak spełnienia którejkolwiek z nich skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Wójta w sprawie nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Teren inwestycji obejmuje [...] ha gruntów rolnych klasy III. Art. 7 u.o.g.r.l. (T.j. z 2004r., nr 121, poz.1266 ze zm.) naprowadza, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przedmiotowych działek nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, a w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T. P. obszar tej działki był ujęty jako teren rolny, w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Decyzja nie jest zatem zgodna z przepisami odrębnymi – ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odwołaniu od opisanej decyzji Wójta, Wnioskodawca wystąpił o jej uchylenie w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: (a) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r.i l., poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni działki na której planowana jest inwestycja lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą, a tym samym przyjęcie przez organ, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest pojęciem tożsamym z ustawowym pojęciem "zwartego obszaru projektowanego". Nadto Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") polegające na tym, że Wójt przedwcześnie założył, iż nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p, a także naruszenie art.8 i 107§ 3 w zw. z art.11 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO" lub "organ II Instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że jak wynika z akt sprawy przedmiotowa działka nr [...] obejmuje użytek gruntowy [...] ha grunt orny RIIIb. W obowiązującym do końca 2003r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Tranowo Podgórne (uchwała nr XXX/148/92 z dnia 8.12.1992r.) obszar zajęty pod w/w/ działkę był ujęty jako tereny rolne, w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Analizując przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., organ II instancji wskazał na zmianę art. 7 u.o.g.r.l. dokonaną ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. Nr 503; dalej jako: "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r. Zmiana ta, zdaniem organu, potwierdziła, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., dokonuje się wyłącznie w m.p.z.p., sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa zmieniająca zmieniła brzmienie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Obecnie przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, bez względu na wielkość obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia, wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Nie ma już ograniczenia dotyczącego powierzchni gruntów rolnych podlegających ochronie. Ustawa z dnia 8 marca 2013r. nie zawiera przepisów przejściowych, w których wskazywałaby że w przypadku stanu faktycznego niniejszej sprawy ( wniosek o warunki zabudowy został złożony przed dniem wejścia w życie ustawy) należałoby stosować art.7 ust.2 u.o.g.r.i l. w brzmieniu obowiązującym przed 26 maja 2013r. Zatem należało zastosować przepisy nowe. W konsekwencji bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia oceny i wykładni dotychczas użytego w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. pojęcia "zwartego obszaru" projektowanego do zmiany przeznaczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, S. W. – powołując się na zarzuty naruszenia: (1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię; (2) przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na tym, iż organ II instancji błędnie przyjął, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. – wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji [błędnie nazwanych w skardze "postanowieniami" – uw. Sądu] w całości, oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podkreślił, że wniosek został złożony przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zatem kierując się zasadą, że prawo nie działa wstecz, wniosek powinien zostać rozpatrzony na podstawie wykładni prawa obowiązującego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Ponadto Skarżący wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych dotyczących rozumienia pojęcia "zwartego obszaru" z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. jako jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele, a nie jako całego kompleksu rolnego, na obszarze którego leży teren planowanej inwestycji. Do skargi dołączył kserokopię decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. nr GZ.tr.057-602-449/13. Wskazaną decyzją Minister, działając na wniosek Wójta, wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 8,4236 ha gruntów rolnych klasy IIIb, położonych na terenie gminy T. P., zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczonego na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku. Nadto załączył kserokopię załącznika graficznego ze słabo czytelnymi numerami działek.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, w tym co do zasadności stosowania nowej regulacji także do spraw, które nie zostały zakończone ostateczną decyzją administracyjną w dniu wejścia w życie przepisów w nowym brzmieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja SKO odpowiada prawu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji poza systemowych kryteriów słusznościowych (w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego), ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Badając zaskarżoną decyzję SKO w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd nie stwierdził, aby w związku z jej wydaniem doszło do naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Niewątpliwie podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia, że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane pod rządami nowego stanu prawnego, a więc w związku z wejściem w życie z dniem 26 maja 2013 r. opisanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która m.in. nadała nowe brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Znaczenie ma również charakter prawny decyzji Ministra, którą została wyrażona zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze – zakładając, że decyzja dołączona do skargi dotyczy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Przywołany przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej stanowił, że: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej" [ministra właściwego ds. rozwoju wsi, stosownie do art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 18 i art. 23 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548) – uw. Sądu].

Pod rządem tak brzmiącego art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przyjmowano powszechnie, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekraczał 0,5 ha, nie wymagało uzyskania zgody właściwego ministra. Istotne wątpliwości interpretacyjne – a co za tym idzie: także rozbieżności w orzecznictwie – budził natomiast sposób rozumienia pojęcia "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne". Z biegiem czasu w orzecznictwie wykrystalizowało się stanowisko, w myśl którego pojęcie "zwartego obszaru projektowanego" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia (zob. np. wyroki NSA: z 27.06.2008 r., II OSK 738/07; z 10.02.2010 r., II OSK 299/09; z 25.02.2010 r., II OSK 429/09; z 06.05.2010 r., II OSK 670/09; z 10.02.2011 r., II OSK 303/10 – CBOSA). W konsekwencji zaczął przeważać pogląd, że przez "zwarty obszar analizowany" nie należy rozumieć obszaru, z którego teren jest wyłączany w celu jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, ale obszar, który podlega nowemu przeznaczeniu (zob. np. wyroki NSA: z 27.06.2008 r., II OSK 738/07; z 10.02.2010 r., II OSK 299/09; z 25.02.2010 r., II OSK 429/09, z 06.06.2010 r., II OSK 670/09 oraz z 10.02.2011 r., II OSK 303/10 – CBOSA). Analizowane pojęcie odnoszono więc, co do zasady, do działki (działek) inwestora, na których planowana inwestycja miała być realizowana, bez wliczania w to obszaru, z którego owa działka (działki) została uprzednio wydzielona [z tym wszakże zastrzeżeniem, że jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne wykraczałoby poza granice wnioskowanej działki – bo np. któryś z elementów tego zamierzenia miałby zostać zlokalizowany na innej działce, albo inwestycja oddziaływałaby na tę działkę w taki sposób, że w praktyce uniemożliwiałaby jej rolnicze (leśne) użytkowanie (w całości lub w części), a więc de facto prowadziłaby do zmiany przeznaczenia okolicznych gruntów na cele nierolnicze (nieleśne) – należało również uwzględniać powierzchnię owych okolicznych działek; por. wyrok WSA z 23 maja 2012 r., IV SA/Po 219/12, CBOSA]. Właśnie przeciwdziałanie "nagminnemu" zjawisku omijania stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – polegającemu na dzieleniu zwartych gruntów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśnie z pominięciem rygorów ww. ustawy – stanowiło jeden z podstawowych motywów uchwalenia ustawy zmieniającej, co jasno wynika już z dokumentacji prac legislacyjnych nad tą ustawą (zob. uzasadnienie autopoprawki do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – druk nr 688 Sejmu RP VII kadencji). Ostatecznie ów zamysł legislacyjny zmaterializował się w postaci zmiany tekstu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., który to przepis od dnia 26 maja 2013 r. otrzymał brzmienie: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi". W świetle nowego brzmienia cytowanego przepisu nie ulega wątpliwości, że obecnie każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, bez względu na wielkość obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wymaga uzyskania (wcześniejszej) zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

W tym miejscu należy podkreślić, że ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów przejściowych, które rozstrzygałyby, jakie prawo (tu: jaką "wersję" art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.) – sprzed czy po nowelizacji – należy stosować do spraw będących w toku w dniu wejścia w życie tej ustawy. W ocenie Sądu, w braku wyraźnej regulacji intertemporalnej w omawianym zakresie, należało przyjąć – tak, jak to właśnie uczyniły organy – że również do takich spraw (w toku) znajduje zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w nowym, nadanym ustawą zmieniającą, brzmieniu (podobnie np. wyrok WSA z 02.12.2013 r., II SA/Bd 1001/13, CBOSA). Jest to zgodne z podstawową zasadą "bezpośredniego działania prawa nowego", która najpełniej urzeczywistnia racjonalny postulat, aby nowe, a więc z założenia "lepsze" prawo, zaczęło być stosowane jak najszybciej. Z tego względu zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie szeroko przyjmowany jest pogląd o istnieniu wręcz domniemania bezpośredniego działania prawa nowego (por. T. Pietrzykowski, Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiany przepisów a problemy stosowania prawa, Warszawa 2011, s. 98–110).

Zasadność zastosowania ww. reguły w odniesieniu do ustawy zmieniającej dodatkowo potwierdza analiza uzasadnienia projektu tej ustawy, z której wynika, że celem ustawodawcy było m.in. usunięcie istotnych wątpliwości interpretacyjnych, występujących także w orzecznictwie sądów administracyjnych, w kwestiach regulowanych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie procedury związanej z ubieganiem się przez właścicieli (inwestorów) o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, podlegających szczególnej ochronie, na inne cele. Nie można wreszcie tracić z pola widzenia głównego celu, jakiemu służy ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i jaki wynika już wprost z jej tytułu – a mianowicie ochrona tej szczególnej kategorii gruntów, jaką stanowią grunty rolne i leśne – oraz tego, że ustawa zmieniająca ma niewątpliwie za zadanie przyczynić się do jeszcze pełniejszego urzeczywistnienia tego celu.

Wszystko to prowadzi do wniosku o konieczności stosowania nowej dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. także do spraw wcześniej wszczętych (wniosek został złożony pod rządami starej regulacji) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Nieuwzględnienie wskazanej wyżej zmiany normatywnej uchybiałoby zasadzie ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej również walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji), która nakłada na organy administracji (a szerzej: organy władzy publicznej) obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to w szczególności obowiązek rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego (por. wyrok NSA z 08.07.2011 r., I OSK 389/11, CBOSA). Powinność ta dotyczy także organów odwoławczych, dla których zasadniczo nie jest wiążący stan prawny z dnia wszczęcia postępowania w sprawie (daty złożenia wniosku), ani nawet z dnia wydania decyzji przez organ I instancji, lecz z daty, w której zapada rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Taki wniosek należy wywieść z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), mającej również walor zasady konstytucyjnej (zob. art. 78 Konstytucji, statuujący prawo każdej strony do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji). Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie żadnych szczególnych okoliczności, które przemawiałyby za odstąpieniem od wskazanych wyżej zasad: bezpośredniego działania prawa nowego oraz aktualności orzekania w administracyjnym toku instancji, a w konsekwencji – za zaakceptowaniem stanowiska Skarżącego, że podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie powinien stanowić stan prawny obowiązujący w dniu złożenia przezeń wniosku o wydanie warunków zabudowy ([...].06.2012 r.)

W wyroku z 30 października 2007 r. (P 28/06; OTK-A 2007, nr 9, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej musi być wykładana w świetle standardów państwa prawnego wynikających z art. 2 Konstytucji. (...) Ustalając podstawę rozstrzygnięcia, organy administracji publicznej muszą mieć na uwadze treść zasady ochrony praw nabytych. Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej powinna ustąpić przed konstytucyjnym nakazem ochrony praw nabytych."

W ocenie Sądu, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Sam fakt złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie kreuje bowiem na jego rzecz jeszcze żadnych "praw nabytych" w powyższym rozumieniu, w szczególności nie petryfikuje stanu prawnego mającego stanowić normatywną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Fakt ten nie jest nawet źródłem jakiejkolwiek ekspektatywy (prawnie chronionego oczekiwania), której przedmiotem byłoby uzyskanie rozstrzygnięcia (decyzji) określonej treści. Zwłaszcza w sprawach takich, jak niniejsza, w których ani praktyka administracyjna, ani orzecznictwo sądowe nie są jednolite, co oznacza, że w chwili składania wniosku nie sposób przewidzieć, jakie rozstrzygnięcie (pozytywne czy negatywne) w konkretnym przypadku zapadnie. Co więcej, w niniejszej sprawie nawet decyzja organu I instancji – jako nieostateczna i odmowna – nie mogła stanowić źródła jakichkolwiek praw nabytych lub choćby prawnie chronionych ekspektatyw dla jej adresata. Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w nowym, obowiązującym od 26 maja 2013 r., brzmieniu, i zasadnie przyjęły, że wobec tego w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W rezultacie decyzje organów obu instancji są prawidłowe.

Pozytywnej oceny zaskarżonej decyzji nie może zmienić okoliczność wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia 19 września 2013 r., którą to decyzją, Minister, działając na wniosek Wójta, wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 8,4236 ha gruntów rolnych klasy IIIb, położonych na terenie gminy T. P., zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczonego na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku. Zakładając nawet, że decyzja obejmuje działki których dotyczył wniosek wszczynający przedmiotowe postępowanie, to trzeba mieć na względzie ścisłe powiązanie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na które wymagana jest zgoda, z procedurą planistyczną. Decyzja udzielająca zgody rozstrzyga o uprawnieniach gminy mieszczących się w sferze stanowienia prawa. Zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych wykazuje cechy jednostronnej, władczej czynności organu administracyjnego skierowanej na prawne określenie sytuacji konkretnie wskazanego adresata, w indywidualnie oznaczonej sprawie. Podwójna konkretność tego aktu przejawia się w tym, że jest on skierowany do organu gminy prowadzącej procedurę planistyczną i odnosi się do konkretnej sytuacji związanej z dopuszczalnością określonego projektu przeznaczenia gruntów rolnych objętych planem miejscowym - por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 25 listopada 2013 r., II OPS 1/13 którą NSA ocenił, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.o.g.r.l. nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych z procedurą planistyczną oznacza, że w wydaniu przez Ministra decyzji należy upatrywać jedynie koniecznego warunku do skorzystania przez gminę ze swoich uprawnień planistycznych. Nie sposób przewidzieć, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla danych działek kiedykolwiek zostanie ustanowiony, a nawet jeżeli zostanie uchwalony, to gmina, na gruncie przepisów materialnego prawa administracyjnego, może nie skorzystać z przyznanego jej uprawnienia, odstępując od przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Decyzja Ministra została wydana kilka dni wcześniej niż zaskarżona decyzja Kolegium, jednak nawet gdyby Kolegium dysponowało ostateczną decyzją Ministra, to nie mogło by wziąć tej decyzji pod uwagę przy rozstrzyganiu odwołania. W szczególności brak podstawy prawnej do zawieszenia postępowania. Kolegium prawidłowo rozstrzygnęło odwołanie w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji, w przedmiocie warunków zabudowy. Skuteczność decyzji w sprawie udzielenia zgody, jak to zostało podkreślone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10 (CBOSA), realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej (uchwalenia aktu prawa miejscowego). Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie gmina.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.