Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 111/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...]r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz M.S. kwotę 200 złotych (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Ś. decyzją nr [...] z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i art. 104 K.p.a., odmówił M.S. udostępnienia wnioskowanych informacji. Podniósł, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej. Dla jej przygotowania niezbędne będzie przeanalizowanie zasobu posiadanych dokumentów, w celu uzyskania poszczególnych danych, a następnie ujęcie ich w formę zestawienia. Pomimo iż Urząd Gminy posiada informacje objęte wnioskiem, jednak nie prowadzi wykazu obejmującego działki, ze wskazaniem ich numeracji i oznaczenia ksiąg wieczystych, w których są opisane, a które przejęte zostały przez Gminę na podstawie przepisów wskazanych przez wnioskodawczynię. Informacje te zawarte są w poszczególnych dokumentach potwierdzających dokonanie czynności związanej z nabyciem nieruchomości przez Gminę, a które ponadto nie zostały ujęte w wyodrębniony zbiór stosownie do podstawy prawnej ich nabycia wskazanej we wniosku. Jednocześnie przygotowanie informacji z okresu 3 lat wiązać się będzie ze znacznym nakładem pracy wykonywanej w oderwaniu od realizacji bieżących działań Urzędu Gminy. Zwrócono ponadto uwagę, że wnioskodawczyni nie odpowiedziała na wezwanie i nie przedstawiła argumentacji wskazującej, że udostępnienie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Opisana decyzja wydana została w związku z pismem z dnia 28 sierpnia 2013r., którym M.S. wystąpiła do Wójta Gminy Ś. o udostępnienie informacji na podstawie art. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, W piśmie tym domagała się, wskazania numerów działek oraz numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, które na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zostały wydzielone pod drogi publiczne i przeszły na własność Gminy Ś. Zaznaczyła, że żądanie nie dotyczy uzyskania informacji przetworzonej, a więc nie wymaga wskazania po stronie wnioskodawcy przesłanki interesu publicznego.

Następnie w piśmie z dnia 10 września 2013r. sprecyzowała, że wniosek dotyczy tych numerów działek oraz numerów ksiąg wieczystych, które w okresie ostatnich 3 lat zostały wydzielone pod drogi publiczne i przeszły na własność Gminy Ś.

Po otrzymaniu wniosku, Wójt Gminy Ś., wezwał stronę do wykazania, że udostępnienie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego Na powyższe wezwanie strona nie udzieliła odpowiedzi.

W odwołaniu od opisanej na wstępie decyzji M.S. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że żądana informacja jest informacją przetworzoną oraz bezzasadne żądanie wykazania interesu publicznego. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, które to naruszenie polegało na niepodjęciu przez Wójta czynności mających na celu ustalenie interesu publicznego po stronie wnioskodawczyni. Jednocześnie jednak zarzuciła, że wnioskowana informacja nie jest informacją przetworzoną, więc brak podstaw do żądania przez organ wykazania interesu publicznego. Jej zdaniem w judykaturze przeważa pogląd, zgodnie z którym proste przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, proste zsumowanie danych są zabiegami, które nie pozwalają mówić o "przetworzeniu", ale co najwyżej o "przekształceniu" informacji. Jednocześnie wskazano na orzecznictwo sądowoadministracyjne, a takie czynności jak selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania ich jako informacji przetworzonej. O przetworzeniu nie stanowi również sięganie do materiałów archiwalnych i źródłowych. Powołała się w tym miejscu na wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 20102r, sygn. akt VIII/Wa 1072/1.

W odwołaniu podniesiono nadto, że zgodnie z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na gminie ciąży obowiązek gospodarowania pozostającym w jej dyspozycji zasobem nieruchomości. Obejmuje on m.in. ewidencjonowanie nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości (art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy), na co składają się zwłaszcza czynności związane z oznaczeniem wchodzących w skład zasobu gminy nieruchomości oraz ich powierzchni. Rodzi to ustawowy obowiązek prowadzenia przez gminę odrębnej ewidencji, w której zamieszczane są te oraz inne informacje dotyczące nieruchomości pozostających w zasobie gminy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że gdy żądanie wnioskodawcy dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej, dysponent informacji publicznej powinien poinformować wnioskodawcę o przyczynach braku udostępnienia informacji z jednoczesnym wskazaniem, że będzie ona mogła być udostępniona po wskazaniu powodów, dla których spełnienie żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W niniejszej sprawie organ I instancji wezwał stronę do wykazania takiego interesu oraz zaznaczył, że sprostanie żądaniu będzie wymagało sporządzenia odrębnego zestawienia po przeanalizowaniu całego zasobu dokumentów będących w posiadaniu tego organu, celem wyodrębnienia rozproszonej w tych dokumentach informacji. Pomimo wezwania wnioskodawczyni nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu jej informacji przetworzonej.

Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, bowiem nie dysponuje on dokumentem stanowiącym zestawienie numerów działek oraz numerów ksiąg wieczystych objętych wnioskiem. Wytworzenie tej informacji wymaga dodatkowych prac polegających na wyłączeniu z całości dokumentacji Urzędu Gminy Ś. decyzji dotyczących podziału nieruchomości z zamiarem przejęcia przez tę gminę wydzielonych nieruchomości pod drogi publiczne oraz zestawienia tak zdobytej informacji z operatem ewidencją gruntów i budynków celem uzyskania informacji o numerach ksiąg wieczystych takich nieruchomości. Jednocześnie podkreślono, że pojęcie interes publiczny nie zostało określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. O istnieniu takiego interesu możnaby mówić, gdyby udostępnienie informacji miało szczególne znaczenie dla funkcjonowania państwa lub gminy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie strona nie wykazała szczególnego znaczenia udostępnienia informacji publicznej ze względu na interes Państwa lub Gminy Ś. Zdaniem organu pogląd, że żądanie zestawienia określonych (rozproszonych) informacji może stanowić informację publiczną przetworzoną, której udostępnienie wnioskodawcy wymaga wykazanie szczególnego interesu publicznego w takim działaniu, znalazł potwierdzenie w orzecznictwie WSA w Gliwicach (np. wyrok z dnia 8 czerwca 2009r. sygn. akt IV SA/Gl 946/08).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.S. powtórzyła zarzut naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa postępowania. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo braku przesłanek ustawowych do wydania decyzji odmownej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 135 P.p.s.a. Ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżąca ponownie stwierdziła, że przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, zsumowanie są takimi zabiegami, które oznaczają co najwyżej przekształcenie informacji w inną formę. Nadto selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie dają podstaw do zakwalifikowania informacji jako przetworzonej. O przetworzeniu nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno - techniczne nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z obowiązku udzielenia informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012r. sygn. akt VIII SA/Wa 1072/11). Selekcja dokumentów będących w posiadaniu organu, analiza pod względem treści stanowią zwykłe procesy związane z rozpatrywaniem wniosku, ponieważ w wyniku ich stosowania nie powstaje żadna nowa, pod względem jakościowym informacja (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 września 2011r. sygn. akt IV SA/Gl 880/11).

Skarżąca powtórnie wskazała na obowiązek prowadzenia przez gminę odrębnej ewidencji, w której zamieszczane są informacje dotyczące nieruchomości pozostających w zasobie gminy. Jako nieuzasadnione uznała twierdzenia organów dotyczące przedstawienia informacji w postaci zbiorczych zestawień danych znajdujących się w różnego rodzaju dokumentach. Żądanie udostępnienia informacji dotyczyło bowiem jedynie nieruchomości, które przeszły na własność Gminy Ś., a względem których gmina powinna prowadzić odrębną ewidencję. W niej powinny znaleźć się informacje obejmujące oznaczenie nieruchomości, w tym według księgi wieczystej oraz katastru nieruchomości.

Zdaniem skarżącej powyższe wskazuje, że zasadnicza treść informacji nie uległaby zmianie przed jej udostępnieniem, co pozwala na potraktowanie jej jako informacji prostej. Przeprowadzone przez organ czynności zmierzające do udostępnienia informacji miałyby bowiem jedynie charakter czynności technicznych, zmierzających do mechanicznej selekcji informacji w prowadzonej przez gminę ewidencji. Ponadto nie można usprawiedliwiać zaskarżonej decyzji trudnościami organizacyjnymi Urzędu Gminy, bądź też zaniedbaniami pracowników gminy w zakresie prowadzenia przez Wójta ewidencji nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu.

Reasumując skarżąca stwierdziła, że odmowa udostępnienia informacji stanowi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organy błędnie zinterpretowały treść tego przepisu uznając, że żądana informacja ma charakter przetworzony. W przypadku właściwej wykładni organ II instancji uznałby żądaną informację jako prostą. Z tej przyczyny decyzja powinna być uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. Ponadto odwołała się do poglądu wyrażonego w orzeczeniu WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Go 667/2011. W tym orzeczeniu stwierdzono, że w razie niewskazania przez wnioskodawcę interesu publicznego, organ powinien we własnym zakresie zbadać jego istnienie. Dopiero w razie ustalenia jego braku można wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji wraz ze szczegółowym uzasadnieniem. Zdaniem skarżącej stwierdzenie organu, że wnioskodawca nie wykazał istnienia interesu publicznego stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. Przemawia to za uchyleniem zaskarżonej decyzji również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zdaniem Kolegium gdy w celu uzyskania informacji wymagana jest analiza całego zasobu dokumentów, to dochodzi do tzw. przetworzenia informacji, której udostępnienie wymaga wykazania istnienia interesu publicznego. Jednocześnie organ I instancji nie był zobowiązany do utrzymania odrębnej ewidencji gruntów, prowadzonej wg kryteriów wynikających z wniosku strony. Nadto Wójt podjął działania zmierzające do zbadania istnienia szczególnego interesu publicznego, bowiem po ustaleniu, że informacja objęta wnioskiem jest informacją przetworzoną i braku istnienia uprawnienia wnioskodawczyni do jej otrzymania, wezwał stronę do jego wykazania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast stosowanie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z póżn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa.

Nie budzi wątpliwości stron, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że żądana przez wnioskodawczynię informacja miała charakter informacji publicznej, a adresat wniosku należał do podmiotów zobowiązanych w rozumieniu u.d.i.p. Kwestią sporną jest natomiast, czy słusznie odmówiono udostępnienia skarżącej informacji publicznej powołując się na to, że żądana informacja ma charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (dalej - u.d.i.p.), a wnioskodawczyni nie wykazała przesłanki w postaci szczególnej istotności tej informacji dla interesu publicznego.

To, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu jest niewątpliwą zasadą wynikającą z treści art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy. Od osoby korzystającej z przysługującego prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2 tego artykułu). Jedynym w tym zakresie wyjątkiem jest sytuacja opisana w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z zamieszczoną tam regulacją adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej może domagać się od wnioskodawcy wykazania, że żądanie zawarte we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jest to możliwe wyłącznie wtedy, gdy żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznej w jej uzyskaniu wymaga wydania decyzji administracyjnej. Po myśli art. 16 ust. 2 u.d.i.p do decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to dla adresata wniosku, że uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na charakter informacji traktowany przez niego jako przetworzona musi odpowiadać m.in. regułom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a

Dla oceny skuteczności skargi stało się zatem konieczne rozważenie, czy Wójt Gminy Ś., a także organ odwoławczy, należycie wywiedli w przedstawionych stronie decyzjach przyczyny, dla których wnioskowana przez skarżąca informacja nie mogła być jej udostępniona.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji Wójt Gminy Ś. zakwalifikował wnioskowaną informację jako przetworzoną dlatego, że dla jej przygotowania niezbędne będzie przeanalizowanie zasobu posiadanych dokumentów w celu pozyskania poszczególnych danych i ujęcia tych danych w formę zestawienia. Gmina nie posiada bowiem wyodrębnionego zbioru informacji, których dotyczył wniosek.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego powołano się na stanowisko zaprezentowane przez Wójta Gminy wskazując dodatkowo, że sprostanie żądaniu strony wymagać będzie sporządzenia odrębnego zestawienia po przeanalizowaniu zasobu dokumentów będących w posiadaniu tego organu celem wyodrębnienia rozproszonej tam informacji. Organ odwoławczy nie odniósł się jednak do argumentacji zaprezentowanej w odwołaniu, a dotyczącej obowiązku prowadzenia przez gminę ewidencji gminnego zasobu nieruchomości zawierającej zarówno numery działek, jak i numery ksiąg wieczystych. Nie wykazał też, by ilość dokumentacji, którą organ posługiwałby się była tak duża, że w istocie wykraczała poza nakład pracy wymagany do udzielenia informacji publicznej nieprzetworzonej. Organ nie wykazał nawet orientacyjnie, jaki czas byłby potrzebny do przygotowania takiej informacji, ilu utworzonych w okresie trzech lat dróg publicznych w Gminie Ś. dotyczyć może wniosek. Nie wykazał także z jakimi nakładami finansowymi wiąże się jego realizacja, a wyjaśnienie tej okoliczności stanowiłoby jeden z istotniejszych argumentów przemawiający z uznaniem żądanej przez skarżącą informacji za przetworzoną. Uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się bowiem z poniesieniem określonych środków zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. I OSK 1737/11 publ. CBOSA).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie, iż żądana przez skarżącą informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej nie jest argumentacją przekonywującą.

Sięgnięcie do zbiorów dokumentów zawierających informacje proste i przedstawienie tych informacji w odrębnym zestawieniu samo w sobie nie stanowi jeszcze, że są to absorbujące czynności analityczne, organizacyjne a przede wszystkim intelektualne, prowadzące w rezultacie do powstania całkowicie nowej informacji. Przetworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznych) i nadania skutkom tego działania cech całkowicie nowej informacji (por. H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r.). Trudno odmówić racji skarżącej, iż dość lakonicznie przedstawione czynności jakie podjąć miałby organ w celu udostępnienia wnioskowanej informacji są raczej czynnościami technicznych, zmierzającymi do mechanicznej selekcji informacji w prowadzonej przez gminę ewidencji.

Pochopne uznanie informacji publicznej za przetworzoną prowadzić może do niedopuszczalnego i bezzasadnego ograniczania obywatelskiego prawo do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Jednakże traktowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko dlatego, że miałaby to być informacja przygotowana specjalnie dla wnioskujący o nią podmiot na podstawie dokumentów posiadanych przez udzielającego informacji nie wydaje się zasadne.

Co prawda w piśmiennictwie prawniczym, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, to jednak w rzeczywistości każde pozytywne załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej polega na wytworzeniu informacji z pewnej całości, zgodnie ze sprecyzowanym wskazaniem wnioskodawcy, Udostępnienie informacji publicznej, gdy nie jest ona dostępna na stronach BIP, wymaga sięgnięcia do posiadanej przez organ dokumentacji (dokumentacji źródłowej) pod kątem kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę i sporządzeniem jej "specjalnie dla niego". W tej sytuacji rozróżnienie na informację prostą i przetworzoną, które czyni ustawodawca, byłoby zbędne, każda bowiem informacja publiczna stanowiłaby informację przetworzoną. Ponad powyższe trudno nie zauważyć, że postępująca informatyzacja oraz powszechna praktyka umieszczania danych, stanowiących informację publiczną w formie elektronicznych baz, do których dostęp uzyskać można w kilka sekund, zmieniły pojęcie "dostępności" informacji publicznej, z czym wiąże się także zmniejszenie zakresu pojęcia "informacja przetworzona". Wykładnia tego pojęcia powinna odbywać się według kryterium uwzględniającego aktualny, przeciętny poziom techniczny i organizacyjny obsługi udostępniania informacji publicznej. Z tych też przyczyn trudno uznać za czasochłonne i trudne organizacyjno-technicznie, a nadto wymagające intelektualnego wkładu i angażujące wielu urzędników wybranie określnej ilości danych z materiału źródłowego będącego w posiadaniu gminy, który w dodatku jest najprawdopodobniej w wersji elektronicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji legalnej "informacji przetworzonej". Wydanie decyzji odmownej ze względu na potraktowanie żądanej informacji, jako informacji przetworzonej, nakłada na organ obowiązek wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, z jakich przyczyn zajął w sprawie takie stanowisko. Zdaniem Sądu przedstawione w uzasadnieniu organu I instancji czynności jakie muszą zostać podjęte w celu załatwienia wniosku strony nie dowodzą, że w ich wykonaniu powstanie nowa pod względem jakościowym informacja lecz sugerują raczej proste zestawienie pewnej liczby danych figurujących w posiadanych przez Gminę Ś. ewidencjach. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną wyłącznie poprzez proces zestawienia kilku informacji. Zasadniczo każda selekcja informacji publicznej zgodnie z żądaniem wniosku o jej udostępnienie z puli informacji dostępnej organowi wymagać będzie wykonania pracy myślowej połączonej z analizą posiadanych przez organ informacji. Nie jest to jednak jeszcze przetworzeniem, które wymaga wygenerowania jakościowo nowej informacji.

Z tej przyczyny, w ponownym postepowaniu, organ odwoławczy rozważy powtórnie, czy konieczne do załatwienia wniosku skarżącej czynności wykraczają poza techniczny wybór kilku danych z posiadanych przez organ dokumentów źródłowych. Ustosunkuje się do także do twierdzeń skarżącej przedstawionych zarówno w jej odwołaniu, jak i skardze biorąc pod uwagę obowiązki ciążące na organie wykonawczym z tytułu przywoływanych przez skarżącą przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przypomnieć tu trzeba, że działki gruntu wydzielone pod gminne drogi publiczne z nieruchomości przechodzą, z mocy prawa, na własność gminy stając się gminnym zasobem nieruchomości ewidencjonowanym przez organ wykonawczy gminy. Ewidencjonowanie to ma przebiegać zgodnie z katastrem nieruchomości stanowiącym jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Mając na względzie te uregulowania prawne organ wykaże dlaczego, mimo posiadanych źródłowych danych zarówno o drogach publicznych na terenie Gminy Ś. jak i o ewidencji nieruchomości wchodzących w skład zasobu gminnego, załatwienie wniosku skarżącej wymagać będzie sui generis obróbki wielu prostych danych angażującej intelektualną pracę, środki osobowe i finansowe w celu wytworzenia nowego jakościowo rodzaju informacji.

Organ weźmie przy tym pod uwagę, że wymagane dla załatwienia sprawy ustalenia bezspornie nie mogą zamknąć się stwierdzeniem, że "żądanie strony będzie wymagało sporządzenia odrębnego zestawienia po przeanalizowaniu całego zasobu dokumentów...." Wskazać tu można organowi dokument o dużym znaczeniu dla określenia granic oraz instrumentów dostępu do informacji publicznej jakim jest Zielona Księga Wspólnoty Europejskiej, która położyła podwaliny pod przyszłą regulację tej materii, uwzględniając dotychczasowe orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz Sądu Pierwszej Instancji, jak również zmiany w Traktacie Wspólnoty Europejskiej. W dokumencie tym stwierdza się między innymi, że transparentność w życiu publicznym jest obecnie jednym z podstawowych wyzwań społeczeństwa demokratycznego. Zdaniem autorów Zielonej Księgi regulacja w zakresie dostępu do informacji publicznej powinna cechować się limitowaniem wyjątków od wolnego dostępu do informacji, rygorystyczną (wąską) wykładnią tych wyjątków, proporcjonalnością ich stosowania oraz zasadą dowodu, co oznacza, iż nie wystarcza uprawdopodobnienie przez organ publiczny, że dana informacji nie może zostać udostępniona, potrzebne jest bowiem udowodnienie takiej tezy (por. treść opinii Sekretarza Komitetu integracji Europejskiej do sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektu poselskiego do ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 25 czerwca 2001 r. druk sejmowy nr 2094).

Zastrzeżenia Sądu budzi także dokonana przez organ interpretacja art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p. Przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego", określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 chodzi bowiem o to, czy udostępnienie określonej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Nie można zatem, tak jak uczynił to organ utożsamiać interesu publicznego wyłącznie z interesem państwa czy gminy.

W piśmiennictwie prawniczym wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Nie oznacza to jednak, że obywatel nie pełniący wskazanych wyżej lub podobnych funkcji, nie może uzyskać informacji publicznej przetworzonej. Byłby to wniosek zbyt daleko idący, a takie rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezzasadnie ograniczałoby obywatelskie prawo do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej (J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk 6 czerwca 2006 r.).

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest jakichkolwiek rozważań w kierunku oceny, czy żądana przez skarżącą informacja może być szczególnie istotna z punktu widzenia interesu publicznego. Trudno też uznać, za takie rozważania podjętą przez organ odwoławczy próbę zdefiniowania tej przesłanki. Tymczasem art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nie może być interpretowany w ten sposób, że dla uzyskania informacji publicznej wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że żądane informacje mają istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego. Także adresat wniosku powinien ustalić, ocenić i wykazać, że udzielenie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dla dokonania takiej oceny znaczenie ma zatem nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. Niewykazanie się w sposób wyraźny przez wnioskodawcę "szczególnym interesem publicznym" nie zwalnia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji z rozważenia, czy wnioskodawca taki interes posiada (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r. I OSK 1505/11 i z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 787/10, publ. CBOSA).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "kwestii szczególnie istotnej dla interesu publicznego". Dlatego też odmowa udzielenia informacji publicznej na tej podstawie nosi znamiona uznaniowości. Organ orzekający w sprawie jest obowiązany ocenić, czy udostępnienie informacji przetworzonej będzie służyć interesowi publicznemu czy też służyć będzie wyłącznie realizacji indywidualnych (prywatnych) celów, nie mających związku z poprawą funkcjonowania Państwa, samorządów, wspólnot lokalnych itp. W kontekście art. 61 Konstytucji RP organ administracji publicznej dokonując interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej powinien jednak dążyć do tego, aby informacja publiczna została udostępniona, jeśli nie zachodzą określone ustawą ograniczenia w jej udostępnieniu. Za rozszerzającym sposobem rozumienia przepisów ustawy wypowiada się również doktryna. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że celem prawa do informacji jest zapewnienie jawności życia publicznego, przejrzystości działań organów państwa i innych instytucji wykonujących zadania publiczne, a w konsekwencji zapewnienie możliwości wpływania obywateli na postępowanie władz publicznych w zakresie, w jakim pozwala na to system demokratycznego państwa prawnego. Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawa oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania "mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych" (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, (w:) Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147-149).

Słuszne jest zatem stwierdzenie, że odmowa udostępnienia informacji przetworzonej z uwagi na brak interesu publicznego może nastąpić jedynie w przypadku wykazania przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, iż uzyskanie takiej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nawet w wypadku gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia musi zawsze w uzasadnieniu decyzji o odmowie odnieść się do kwestii, czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. istnieje czy też nie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011r. sygn. I OSK 976/11 i z dnia 8 czerwca 2011r. sygn. I OSK 402/11 publ. CBOSA).

Podsumowując Sąd stwierdza, że rolą organu będzie w pierwszej kolejności rozważyć, czy występuje w sprawie pierwsza z przesłanek wymienionych w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a ocena interesu publicznego, zgodnie ze wskazaniami Sądu, może stać się konieczna dopiero po ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości, że wniosek skarżącej dotyczy informacji przetworzonej.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną i utrzymana nią w mocy decyzje organu za przedwczesne, wydane bez należytego rozpatrzenia sprawy i bez wymaganego w treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 119 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Koszty przyznano skarżącej na mocy art. 200 § 1 wskazanej ustawy w związku z jej wnioskiem zawartym w skardze.

.