Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1063/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: Art. 165  ust. 7, art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza I. stwierdza bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...]; II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania, III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 11 sierpnia 2017 r. (data stempla urzędu pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga A. S. dotycząca złożonej skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Izbie Administracji Skarbowej w K z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...].

Jak wynika z przekazanych wraz ze skargą akt osobowych, do dnia 28 lutego 2017 r. skarżący pełnił służbę w Izbie Celnej w K, realizując zadania w Referacie [...] w Urzędzie Skarbowym w N z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w N.

Pismem nr [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r. Dyrektor Administracji Skarbowej złożył skarżącemu propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w K (k.1) - w [...] Referacie [...] w Urzędzie Skarbowym w N z miejscem wykonywania prący w N. Przy czym, w ww. propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Skarżący otrzymał propozycję w dniu 8 maja 2017 r., natomiast w dniu 18 maja 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji (k. 2).

Pismem z dnia 17 maja 2017r. (data wpływu 17 maja 2017 r.) skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia propozycji służby (k. 340 części B akt osobowych). Dodatkowo pismami z dnia 19 maja 2017 r. (data wpływu 19 maja 2017 r.) skarżący złożył wniosek o uzupełnienie pisma dot. propozycji pracy co do formy, rozstrzygnięcia oraz co do prawa odwołania ( k. 342 części B akt osobowych), wniosek o wypłatę świadczenia należnego odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej ( k. 338 części B akt osobowych), wniosek o wydanie świadectwa służby (k. 331 części B akt osobowych) oraz odwołanie od otrzymanej propozycji (k. 336 części B akt osobowych).

Pismem nr [...] z dnia 27 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w odpowiedzi na pierwsze pismo skarżącego poinformował, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza i jednocześnie nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Ponadto wskazał, iż w świetle brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 ww. ustawy brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej (k. 341 części B akt osobowych). Z kolei w odpowiedzi na pierwszy wniosek skarżącego pismem nr [...] z dnia 20 lipca 2017 r. poinformowano, iż przedstawiona propozycja pracy nie ma charakteru decyzji - co wynika z treści przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.). Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku (k. 343 części B akt osobowych). W odpowiedzi na kolejny wniosek, pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. poinformowani skarżącego, iż zgodnie z art. 170 ust. 4 ww. ustawy świadczenia te (należne w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej) przysługują w przypadku wygaśnięcia stosunku pracy (stosunku służbowego ) w wyniku nieotrzymania propozycji pracy (służby) albo odmowy przyjęcia propozycji. Natomiast odnośnie wniosku o wydanie świadectwa służby pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. nr [...] poinformowano skarżącego, iż wraz z przyjęciem propozycji pracy w Izbie Administracji Skarbowej w K z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z treścią art. 171 ust. 1 ww. ustawy dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy. Ponadto pozostałe regulacje ww. ustawy nie przewidują możliwości wydawania w związku z przekształceniem stosunku pracy/służby świadectwa pracy czy też świadectwa służby.

Następnie pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. (wpływ do Izby Administracji Skarbowej nastąpił w dniu 19 czerwca 2017 r.) skarżący, działając w oparciu o przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. skierował do organu "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia zaistniałego naruszenia przepisów prawa poprzez przedstawienie propozycji służby (k. 3).

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie.

Wymienioną na wstępie skargę skarżący wniósł w dniu 16 sierpnia 2017 r. za pośrednictwem organu – Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Zakwestionował w niej złożoną mu przez organ propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej, pismem nr [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r. Zaskarżonej propozycji zarzucił:

- nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy w świetle przepisów ustawy Przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową z dnia 16 listopada 2016 r., tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy oraz art. 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) z dnia 16 listopada 2016 r. poprzez faktyczne zwolnienie go z służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. - niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji.

- na wypadek gdyby Sąd uznał, iż możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, to - nie było to właściwe z uwagi na fakt, iż właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 ustawy powinny prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby.

- że złożenie propozycji pracy (czyli tzw. "ucywilnienie") nie powinno w stosunku do niego mieć miejsca z uwagi na treść przepisu art. 170 ust. 1 ustawy.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności, a w przypadku gdyby Sąd nie podzielił poglądu co do charakteru propozycji pracy i uznał ewentualnie, iż jest to decyzja administracyjna (o zwolnieniu z służby) to wniósł o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu Sądu. Takie stwierdzenie w jego ocenie również może mieć istotny wpływ na prawa i obowiązki.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zjawisko "ucywilnienia" funkcjonariuszy służb mundurowych nigdy uprzednio w polskim porządku prawnym nie wystąpiło. Nie zdarzyło się by ustawodawca ustanowił odgórne mechanizmy zwalniania funkcjonariuszy z służby i kierowania ich do pracy poprzez przekazanie im propozycji pracy, przekształcania podstawy wykonywanych czynności służbowych z aktu mianowania na kodeks pracy.

Według skarżącego, ustawodawca w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS ani w ustawie o KAS w istocie nie zapisał w ogóle prawnej możliwości ucywilnienia funkcjonariuszy.

Jak podkreślił, użyty przez ustawodawcę zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami (można powiedzieć: pozostali pracownikami), a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej (można powiedzieć: pozostali w statusie funkcjonariuszy). Innych możliwości zmian statusu w KAS nie zapisano - tylko takie dwa rodzaje zmian. Wskazany zwrot "odpowiednio" nie był użyty przypadkiem - wyznacza zakres stosowania wskazanego przepisu określając oddzielnie sytuacje prawną pracowników oraz funkcjonariuszy. Zdaniem skarżącego, powyższą argumentację uzupełnia fakt użycia przez ustawodawcę zwrotu "albo" w dalszej części analizowanego przepisu. Zwrot ten wskazuje na alternatywę wykluczającą się czyli tzw. dysjunkcję. Dysjunkcja w logice stanowi zdanie złożone z dwóch zdań połączonych spójnikiem "albo", prawdziwe pod warunkiem, że zachodzi najwyżej jedna z dwóch wskazanych w nich możliwości. Zatem pracownicy "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej" w świetle ww. przepisu mogli stać się tylko i wyłącznie "pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej" a "funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko i wyłącznie "funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej,(...) pełniącymi służbę w jednostkach KAS".

Skarżący podkreślił, iż w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ustawodawca w dalszym ciągu konsekwentnie stosuje słowo "odpowiednio" wskazując, iż "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania".

Wskazany przepis operuje tymi samymi co art. 165 ust. 3 zwrotami, tj. "odpowiednio" oraz "albo" co należy jednoznacznie rozumieć w ten sposób iż w zależności od pierwotnej formy rodzaju "zatrudnienia" (umowy o pracę/mianowania na funkcjonariusza) ta sama forma będzie proponowana również w KAS. Innymi słowy, zdaniem skarżącego, organ winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zapisy tego przepisu wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji, tj. wykluczają by pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy. Gdyby ustawodawca chciał zapisać przepis inaczej powinien nie używać słowa "odpowiednio" tylko użyć słowa "lub" jako alternatywy (tak samo w drugiej części zdania, byłoby: określającą nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby). Skarżący wskazał również na treść art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i podkreślił, że z przepisu tego wyraźnie wynika rozróżnienie na to, że funkcjonariusze otrzymają tylko propozycje służby, a pracownicy tylko propozycje pracy.

Reasumując skarżący stwierdził, że niemożliwe było na podstawie treści przepisów obu ustaw: o KAS i Przepisów wprowadzających ustawę o KAS w ogóle prowadzenie procesu ucywilnienia. Jeśli chodzi o ustawę o KAS to twierdzenie to wynika z faktu, iż w stosunku do niego nie zaszły żadne przesłanki zwolnienia z służby określone w art. 179 i 180 ustawy o KAS.

Skarżący podniósł, że nawet gdyby Sąd doszedł do wniosku, że proces "ucywilnienia" mógł być przeprowadzony, to nadal aktualny pozostaje zarzut jego niekonstytucyjności. Niekonstytucyjność ta wyraża się tym, że ustawodawca zapisał niejasne i nie dające się obiektywnie zweryfikować przesłanki ucywilnienia w art 165 ust.7 (przebieg służby, posiadane kwalifikacje, miejsce zamieszkania) oraz w tym, iż organy stosujące prawo dodatkowo stosowały jako podstawę swych działań kryteria pozaustawowe wprowadzone nie na mocy jakiegokolwiek przepisu prawnego o charakterze źródła prawa powszechnego, a na mocy "zwykłego" pisma - pisma Szefa KAS z z dnia 27 stycznia 2017 roku (pismo nr [...]). Wskazać należy, iż organ nigdy nie ukrywał i wprost wskazywał, iż działa na podstawie tego pisma i wg reguł wyznaczonych przez to pismo. Pismo Szefa KAS opisuje dokładnie, gdzie należy przeprowadzić proces ucywilnienia (w jakich komórkach i jednostkach organizacyjnych) bez patrzenia na przesłanki ustawowe z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS. Jest to, zdaniem skarżącego, rażące naruszenie prawa.

Na zasadzie "last but not least" podniósł też, że ucywilnienie w przeprowadzonej formie jest niezgodne z art. 60 Konstytucji poprzez fakt niejasnego sformułowania przesłanek ucywilnienia.

Zdaniem skarżącego, nawet przy przyjęciu przez Sąd, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, to takie działanie organu nie było właściwe w stosunku do jego osoby. Przy prawidłowym bowiem zastosowaniu przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i uwzględnieniu przebiegu jego służby, posiadanej wiedzy i doświadczenia oraz kwalifikacji, organ powinien przedstawić mu propozycję służby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej - o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska przemawiającego za odrzuceniem skargi, organ wskazał, że przedstawiona skarżącemu propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Tym samym, jak podkreślił organ, wniesienie skargi winno skutkować jej odrzuceniem. Nadto, skarżący nie zachował trybu przewidzianego do wniesienia skargi, bowiem złożono skarżącemu propozycję w dniu 29 kwietnia 2017 r., a on potwierdził jej otrzymanie w dniu 8 maja 2017 r. Zatem, zdaniem organu, to w tym dniu skarżący dowiedział się o czynności złożenia propozycji. Nie jest bowiem możliwe jednoczesne zatrudnienie osoby w ramach stosunku pracy oraz stosunku służby, a tym samym jednoczesne propozycji pracy i służby. Wobec czego, w ocenie organu, 14 - dniowy termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. upłynął w dniu 22 maja 2017 r. Tymczasem "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" zostało przez skarżącego, wniesione w dniu 14 czerwca 2017 r. Jednocześnie, zdaniem organu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 52 § 3 zd. 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.

Tym samym, w ocenie organu, powyższa skarga jako niedopuszczalna, winna zostać odrzucona.

Z kolei uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Dyrektor wskazał, że w jego ocenie art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. miał zastosowanie tylko w okresie przejściowym, tj. kształtował status pracowników/funkcjonariuszy zatrudnionych/pełniących służbę w łączonych jednostkach (w myśl art. 160 ust. 4 p.w.k.a.s.) w okresie od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. od dnia 1 marca 2017 r., do dnia określonego w propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. – w przypadku jej przyjęcia lub do dnia, w którym upłynął 3 - miesięczny termin liczony od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy/zatrudnienia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r. lub też do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku nieprzedstawienia propozycji.

Na dzień wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, ale tylko do dnia określonego powyżej. Powołany powyżej przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałych zapisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. w szczególności przepisu art. 165 ust. 7, art. 170 oraz art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.

Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być złożona propozycja pracy lub służby oraz pracownikowi może być złożona propozycja pracy lub służby.

Organ podniósł, że użyty w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrot "odpowiednio" odnosi się do statusu osób, którym składane są propozycje, to jest albo pracownikom oraz funkcjonariuszom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektora izby administracji skarbowej) albo tylko pracownikom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości), a nie do rodzaju propozycji (jej treści, tj. propozycji pracy lub służby).

Jak podkreślił Dyrektor, przedstawiając skarżącemu propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w [...] Referacie [...] w Urzędzie Skarbowym w N oraz porównanie zadań realizowanych przez skarżącego przed otrzymaniem propozycji oraz po jej przyjęciu prowadzi do wniosku, nie uchybił on dyrektywie określonej w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., tj. uwzględnił zarówno posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, jak również dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Jak podkreślił organ, w kontekście powyższego, sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut dotyczący naruszenia art. 60 Konstytucji w dokonanym tzw. procesie "ucywilnienia" funkcjonariuszy jawi się jako zupełnie chybiony. Przesłanki, na podstawie których zostały złożone propozycje pracy, w tym propozycja pracy złożona skarżącemu, zostały jasno sformułowane w powołanym przepisie art. 165 ust. 7 p.w.ka.s. Istotnie, zgodnie z art. 60 Konstytucji, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jednak przepis ten gwarantuje każdemu obywatelowi, korzystającemu z pełni praw publicznych, prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej, nie gwarantuje natomiast przyjęcia do tej służby. Ustawodawca uprawniony jest bowiem do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Organy władzy publicznej muszą ponadto określić liczbę obsadzanych stanowisk stosownie do potrzeb państwa. Przepis ten nie może być zatem podstawą dochodzenia przed sądem roszczenia o dopuszczenie do pracy czy pełnienie konkretnej funkcji, zajmowanie określonego stanowiska.

Organ podniósł, że przedłożona skarżącemu propozycja nie jest niekonstytucyjna, to jest nie jest niezgodna z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 ust. 1 nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnie relewantnej. Funkcjonariusze Służby Celnej przed dniem 1 marca 2017 r. nie byli "jakościowo tożsami", gdyż pomimo, że posiadali status funkcjonariusza, to jednak zakres zadań poszczególnych funkcjonariuszy był bardzo zróżnicowany. Trybunał zróżnicował sytuację funkcjonariuszy z uwagi na realizowane przez nich zadania. Dopuszczalnym jest zróżnicowanie w ramach tej grupy zawodowej z uwagi na wykonywane przez nich zadania.

Przed złożeniem przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej skarżący wykonywał obowiązki służbowe w [...] Referacie [...] w Urzędzie Skarbowym N, z miejscem wykonywania pracy N, a nie jak wskazuje w Izbie Celnej w K. Stosownie do art. 160 ust. 4 w związku z art. 260 p.w.k.a.s izba administracji skarbowej z dniem 1 marca 2017 r. połączyła się z mającymi siedzibę w tym samym województwie, izbą celną i urzędem kontroli skarbowej, co oznacza, że w dacie złożenia propozycji skarżącemu Izba Celna w K jako wyodrębniona jednostka organizacyjna nie istniała. Tym samym zarzut, iż skarżący nie powinien w ogóle być objęty procesem składania propozycji z uwagi na brzmienie przepisu art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s., Dyrektor uznał za nieuzasadniony.

W ocenie organu, w razie uwzględnienia przez Sąd wniosku skargi sformułowanego w punkcie IV skargi dotyczącego uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności, tj. uchylenia propozycji pracy z dnia 27 kwietnia 2017 r., powstanie sytuacja, w której skarżący nie będzie posiadał żadnej skutecznie przedłożonej propozycji, tj. pracy ani służby; a ponadto, w świetle brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., po dniu 31 maja 2017 r., mającym charakter terminu zawitego, nie istnieje możliwość przedstawienia skarżącemu jakiejkolwiek propozycji, czy to pracy czy służby.

Końcowo, odnosząc się do wniosku skarżącego, w przypadku uwzględnienia skargi, o stwierdzenie, że nadal pozostaje funkcjonariuszem Służby Celno - Skarbowej na warunkach sprzed dnia wręczenia propozycji pracy, organ wskazał, że nieprzedstawienie propozycji do dnia 31 maja 2017 r. skutkuje, wobec brzmienia przepisu art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.k.a.s., wygaśnięciem stosunku służbowego.

W pismach procesowych z dnia 29 września 2017 r. (k. 24-26 akt sąd.) oraz z dnia 11 października 2017 r. (k. 29-31 akt sąd.) skarżący podtrzymał skargę i wskazał m.in. na orzeczenia sądów pracy, które potwierdzają właściwość sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2017 r. (k. 37 - 38 akt sąd.) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i zaznaczył, że w przypadku uchylenia zaskarżonego aktu skarżący nie będzie posiadał żadnej skutecznie przedłożonej propozycji pracy ani służby i organ nie będzie miał żadnej materialnoprawnej podstawy do przedstawienia skarżącemu jakiejkolwiek propozycji. Natomiast w przypadku stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznania uprawnienia skarżącego do otrzymania propozycji służby, to propozycja zatrudnienia nadal będzie znajdować się w obrocie prawnym, a jednocześnie organ będzie zobligowany do złożenia kolejnej propozycji, tym razem służby, co jest niedopuszczalne. Organ wskazał także, że do czasu, gdy kwestionowane przez skarżącego przepisy korzystają z domniemania konstytucyjności, organ nie jest uprawniony do odmowy ich stosowania i obowiązany jest podejmować na ich podstawie określone czynności.

Na rozprawie Sąd postanowił dopuścić Związek Zawodowy [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Związek poparł skargę wniesioną w niniejszej sprawie, wnosząc o jej uwzględnienie w całości lub w razie jej nieuwzględnienia – o orzeczenie przez Sąd, że powodem oddalenia skargi jest fakt, iż zaskarżony akt prawny (propozycja pracy) jest decyzją administracyjną (k. 34-38 akt sąd). Strony podtrzymały swoje stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym oceną właściwości tych sądów do rozpoznania danej sprawy, w której podjęto zaskarżone działanie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1- 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy złożonej skarżącemu będącego funkcjonariuszem Służby Celnej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Propozycja określająca warunki zatrudnienia skarżącemu w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej została sformułowana przez organ pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr [...]. Propozycja ta została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej w skrócie: p.w.k.a.s.), który stanowi, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Dokonując oceny właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie należy zauważyć, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej działań organów podjętych na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd prezentowany w postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych o braku kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach. Znane jest także stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym na skutek rozpoznania skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, któremu złożono propozycję zatrudnienia w KAS, przy czym działanie organu w tej sprawie zostało zakwalifikowane przez Sąd jako decyzja w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska. Sąd podziela natomiast, z pewnymi modyfikacjami, kierunek wykładni zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawarty w wyroku z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 672/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. z dniem 1 marca 2017 r. skarżący, będący do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w miejscu wskazanym przez Dyrektora Izby Celnej. Przepis ten dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej, jednak takiego rozwiązania nie przyjął. W przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (p.w.k.a.s.) wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Okoliczność, że w tym samym dniu weszła w życie ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej spowodowało skomplikowanie stosunków prawnych osób wykonujących obowiązki w tejże administracji. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasły z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika, iż mógł otrzymać wyłącznie propozycję dalszej służby. O ile bowiem art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. można uznać za niejednoznaczny, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...)". Tak więc rację ma w tym zakresie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdzając, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona.

Pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach p.w.k.a.s. tylko częściowo precyzyjnie wskazał na formę prawną działania organu w tym obszarze. Zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. formę decyzji przebierała propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. Wynika to jednak nie tylko z wyraźnego sprecyzowania przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. wskazania na decyzję administracyjną, ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten bowiem stanowi, że "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Innymi słowy, propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie nie jest typową propozycją, ale jest to propozycja już ustalająca warunki pełnienia służby. Propozycja ta w sposób władczy rozstrzyga pozycję prawną dotychczasowego funkcjonariusza i jednostronnie kształtuje jego pozycję. Tym samym ustawodawca w art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. nadał propozycji pełnienia służby dotychczasowemu funkcjonariuszowi charakter decyzji administracyjnej przede wszystkim z dwóch powodów: po pierwsze - wprost nazywając ową propozycję decyzją administracyjną, a po drugie - określając sposób załatwienia sprawy jako jednostronne działanie organu wykonującego administrację poprzez wiążące określenie warunków pełnienia służby. Natomiast rozwiązanie przyjęte w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. jest odmienne od art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. Jak wynika z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. - dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się zatem formą decyzji administracyjnej. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji w przedmiocie składania propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Brak sprecyzowania w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy nie wydaje się zaniechaniem, ale celowym działaniem ustawodawcy, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Dlatego, w ocenie Sądu, "pisemna propozycja" skierowana do funkcjonariusza stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 wskazano, że "są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność." Z kolei w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 zawarte jest stanowisko, że "akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego".

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy pomimo braku nazwania ją mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Kształtuje bowiem w sposób jednostronny prawa i obowiązki skarżącego. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) jednostronnie i władczo przesądza o ustaniu stosunku służbowego oraz określa nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony jest jedynie wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków albo braku ich przyjęcia. Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy tylko takich regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym także różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. Czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny wykonując swój ustawowy obowiązek skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy regulowane ustawowo. Ponadto, co szczególnie istotne w przedmiotowej sprawie, bez względu na odpowiedź (przyjęcie bądź odmowa przyjęcia propozycji pracy) samo złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji powoduje zewnętrzny (pomimo podległości służbowej) skutek prawny w postaci ustania stosunku służbowego, co jest równoznaczne z wprowadzeniem przymusu państwowego wobec funkcjonariusza, który to przymus stanowi jeden z przejawów władztwa administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 560/17) .

Nie ulega również wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Był funkcjonariuszem publicznym i tym samym jego zatrudnienie miało charakter publiczny, a dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem miał charakter stosunku służbowego. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji w zakresie nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, gdyż jej przedmiotem jest - ze względu na zakończenie ww. stosunku służbowego - sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji w zakresie stosunku pracy.

Czynność ta spełnia także i ostatnią cechę, wymienioną we wskazanej wyżej uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu, tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia funkcjonariusza a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polega na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowi wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Po stronie funkcjonariusza takie działanie stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Tym samym należy stwierdzić, że to przepisy ustawy (w szczególności art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.) zawierają uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa, które nakazuje złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji (pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby).

Zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania jest stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. stanowiłaby czynność materialno-techniczną, w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżania do sądu. Czynności materialno-techniczne nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu, ale ich cechą jest to, że są one podejmowane w toku postępowania administracyjnego i w związku z tym mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji lub we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie zainicjowane złożeniem pisemnej propozycji funkcjonariuszowi co do nowych warunków dalszego zatrudnienia nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W tej sytuacji nie ma znaczenia okoliczność, że dopiero po upływie określonego terminu i po zachowaniu samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s.) lub na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s.).

To, że pisemna propozycja pracy złożona dotychczasowemu funkcjonariuszowi, stanowiąca w istocie ustanie administracyjnego stosunku służbowego powstałego na podstawie mianowania, wywołuje także skutki w sferze stosunku pracy, nie oznacza, że nie może być przedmiotem kwestionowania przed sądem administracyjnym. Dwoistość skutków prawnych propozycji pracy złożonej funkcjonariuszowi ma swoje konsekwencje również w trybie zaskarżania: co do stosunku służbowego właściwy jest sąd administracyjny, a ochrony w sferze skutków dotyczących stosunków pracowniczych można dochodzić przed sądem pracy.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach.

Powyższe stanowisko pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia statusu funkcjonariusza pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wskazujący, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadanie przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, a to oznacza, że "pisemna propozycja" nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie takiej a nie innej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. Inne rozumowanie powyższej kwestii powodowałoby, że prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" gwarantowane przez art. 60 Konstytucji RP byłoby iluzoryczne. Istnienie wymienionych wyżej gwarancji jest konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Jednocześnie Sąd zauważa, że omawiana "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest ofertą, w rozumieniu prawa cywilnego, albowiem o ile przyjęcie oferty kształtuje pewne stosunki między składającym ofertę a ją przyjmującym, to odmowa przyjęcia oferty nie rodzi dla osoby, której oferta jest składana żadnych skutków prawnych. Inaczej jest w przypadku pisemnej propozycji zatrudnienia z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., gdyż odmowa przyjęcia "pisemnej propozycji" zatrudnienia rodzi skutek w postaci zwolnienia funkcjonariusza ze służby nazwanego przez ustawodawcę wygaśnięciem stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s.).

Sama "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest także umową o pracę, albowiem umowa o pracę – jak każda umowa - jest czynnością prawną dwustronną, co oznacza, że dla zaistnienia umowy o pracę konieczna jest zgoda funkcjonariusza. Sąd jednocześnie zauważa, że stwierdzenie bezskuteczności "pisemnej propozycji zatrudnienia" nie powoduje ustania stosunku pracy albowiem umowa o pracę nie musi być zawarta na piśmie, może być umową ustną, umową poświadczoną pisemnie, a wreszcie zawartą w sposób dorozumiany, polegający na faktycznym wykonywaniu konkretnego zatrudnienia.

Skoro więc pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd zobowiązany jest do sprawdzenia zachowania warunków formalnych do skutecznego wniesienia skargi do sądu na tę czynność.

Z art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa, przy czym obowiązkiem organu jest pouczenie skarżącego o przysługujących mu środkach odwoławczych. Jak wynika z akt sprawy skarżący po otrzymaniu w dniu 8 maja 2017 r. pisemnej propozycji złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wniósł pismem z dnia 19 maja 2017 r. odwołanie od tej propozycji, a pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), do zaskarżenia czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stosuje się art. 52 § 3 p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi na czynność należało poprzedzić pisemnym wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Samą skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący wniósł pismem z dnia 19 maja 2017 r. odwołalnie, a z kolei pismem 14 czerwca 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu, pismo z dnia 19 maja 2017 r. można potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a zatem, dokonano wezwania organu w ustawowym terminie. Nawet gdyby skarżący uchybił terminowi to uchybienie temu terminowi nastąpiłoby bez winy skarżącego, który nie będąc pouczony o trybie skarżenia pisemnej propozycji, mógł w sposób usprawiedliwiony dokonać pisemnego wezwania już po upływie 14 dniowego terminu od daty dowiedzenia się o czynności, zwłaszcza w sytuacji gdy organ nie pouczył o trybie zaskarżenia złożonej pisemnej propozycji, ani o konstytucyjnym prawie do sądu. Dlatego - zdaniem Sądu - uchybienie terminowi we wniesieniu skargi nastąpiło bez winy skarżącego.

Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi Sąd podkreśla, że z przytoczonego wyżej art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika, że przedkładając skarżącemu jako funkcjonariuszowi publicznemu pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca nie uregulował tego, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Tym samym w tym zakresie działania organu mogą jawić się jako pełna autonomia. Taka wykładnia powyższego przepisu jest jednak niezgodna z art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej - władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa. Brak konkretnych kryteriów, którymi organ powinien kierować się w przedkładaniu propozycji służby bądź pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17 traktując to jako pominięcie ustawodawcze). Zaniechanie ustawodawcze oznacza takie zachowanie ustawodawcy, w którym wbrew powinności normatywnej ustawodawca nie ukształtował wymaganych regulacji (tzw. zaniechanie właściwe) bądź też dokonał regulacji niepełnej, niewystarczającej (zaniechanie częściowe). Co istotne, polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, choćby obowiązek wydania takiego aktu wynikał z norm konstytucyjnych (por. wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt K 24/07, opub. w OTK nr 6A/2008; postanowienie TK z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt SK 2/08 opub. w OTK nr 7A/2009, poz. 11). Tym samym w tej sprawie Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, Konstytucja RP - będąca najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej - może być bezpośrednio stosowana. Sądy powinny stosować przepisy konstytucyjne wtedy, gdy jest to konieczne dla wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17). Powołany art. 60 Konstytucji reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12). Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej, którego podstawą jest decyzja administracyjna, stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i swoista reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. TK w wyroku z 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 wyraźnie stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie sprecyzowania kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP.

Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącemu warunków pracy a nie służby. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ z jednej strony wskazał na miejsce zamieszkania skarżącego, jego kwalifikacje i staż służby, ale w żaden sposób nie dokonał oceny, dlaczego posiadane przez skarżącego kwalifikacje, staż i dotychczasowa służba nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby. Jedyne co w tym zakresie napisano w odpowiedzi na skargę to stwierdzenie, że organ kierował się przesłankami określonymi w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i je uwzględnił. Nie wiadomo jednak, na czym to uwzględnienie polegało i dlaczego uwzględnienie to nie pozwalało na zaproponowanie skarżącemu warunków służby. Jak wynika z akt sprawy organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącego do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia (skutkiem przyjęcia której jest ustanie stosunku służbowego) a nie propozycji służby, to naruszył art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W § 2 postanowiono, że w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1)uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a)naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b)naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c)inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego należało orzec o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącemu dnia 27 kwietnia 2017 r. jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a.

Stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził istnienie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej ponownego przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącej – jak w pkt II wyroku. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku. W szczególności w sytuacji, gdyby skarżącemu zaproponowano ponownie pracę, a nie służbę, organ powinien zamieścić przekonywujące uzasadnienie (wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych) w sposób pozwalający na kontrolę rozumowania organu, w taki sposób aby wykazać, że stosując kryteria z art. art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie naruszono konstytucyjnej zasady równości, a jego działanie nie miało charakteru dyskryminacji. Skoro bowiem ustawodawca zamieścił w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. kryteria, jakimi organ ma się kierować przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to ich zastosowanie przy składaniu propozycji musi być czytelne dla adresata propozycji. Tylko w takiej sytuacji bowiem transparentny i jawny staje się - mający charakter przymusu - proces przekształcania stosunku służbowego w stosunek pracy. Motywy działania organu winny być znane przede wszystkim samemu adresatowi propozycji, skoro go dotyczą ale są też niezbędne do sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Skoro sąd administracyjny dokonuje kontroli kierując się kryterium legalności, to kontrola ta obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy czynność podjęta została na podstawie prawnej, ale także tego, czy organ przy jej podjęciu działał w granicach prawa. W tym przypadku, granice prawnego działania organu wyznaczyły ustawowe przesłanki wyboru składanej propozycji zatrudnienia. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonej czynności.

Wprowadzając kryteria wyboru propozycji (zatrudnienia albo pełnienia służby) ustawodawca wskazał, że nie jest to dowolne działanie, gdyż wybór winien być poprzedzony wnikliwą analizą sytuacji faktycznej i prawnej funkcjonariusza będącego adresatem propozycji. Interpretując przepis art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w zgodzie z konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, stwierdzić należy, iż tylko uzasadnienie propozycji zatrudnienia nawiązujące do ustawowych przesłanek wyboru takiej propozycji pozwali stwierdzić, że jednakowe zasady dostępu nie zostały w indywidualnym przypadku naruszone.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść skarżącego w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżący nie otrzymałaby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jego sytuację. W wyniku orzeczenia Sądu obowiązkiem organu będzie przedłożenie skarżącemu propozycji służby lub zatrudnienia.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).