Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 924/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 10, art. 80, art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151  par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzymniak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymało w mocy decyzje Burmistrza Miasta i Gminy S. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] lutego 2018 r., [...] o odmowie uchylenia przez ten ostatni organ decyzji własnej z dnia [...] maja 2013 r., [...], [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki [...] w P. , ul. [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., [...] Burmistrz, po rozpoznaniu wniosku F. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działce [...] położonej w P. , gmina W. (k. 40-41 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzję tę doręczono spółce składającej wniosek oraz właścicielom działki sąsiadującej [...] (k. 14, 15 i 39 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzja z dnia [...] maja 2013 r. stała się ostateczna z dniem 27 maja 2013 r. (zob. pieczęć na k. 41 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia 27 czerwca 2015 r. J. M. wystąpił o wznowienie postępowań dotyczących decyzji o warunkach zabudowy dla szeregu działek przy ul. [...] w P. , w tym między innymi dla działki [...] (k. 42-44 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jako podstawę wystąpienia wskazał fakt, że nie brał udziału we wskazanych postępowaniach jako strona, choć miał w tym względzie interes prawny wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2015 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – uw. Sądu, dalej "K.p.a."), odmówił J. M. wszczęcia postępowania wznowieniowego. Powodem odmowy były kwestie związane z określeniem nieruchomości, której dotyczy żądanie (k. 46 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., [...] Kolegium, na skutek zażalenia J. M., uchyliło powyższe postanowienie, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia (k. 47-49 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. J. M. doprecyzował wniosek wznowieniowy (k. 51-52 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 K.p.a. postanowił odmówić J. M. wznowienia postępowania w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., [...], [...] dotyczącą działki [...]. Organ podkreślił, że działka inwestycyjna znajduje się w odległości około 180 metrów od działki wnioskodawcy ([...]), a zamierzenie – obejmujące budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych – w żaden sposób na nią nie oddziałuje (k. 56-58 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na skutek zażalenia J. M. (k. 59-66 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) powyższe postanowienie zostało postanowieniem z dnia 9 marca 2016 r. uchylone przez Kolegium, a sprawę przekazano Burmistrzowi do ponownego rozpatrzenia (k. 70-72 akt administracyjnych organu pierwszej instancji)

Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 147 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowił postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla dwóch budynków mieszkalnych na działce [...] (k. 73-74 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., [...] Burmistrz, powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2013 r., [...], [...] (k. 79-82 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Odnosząc się do okoliczności podnoszonych przez J. M. organ przyznał, że rzeczywiście wcześniej w odniesieniu do działek [...] i [...] w P. prowadzone było postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla dwudziestu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a wszyscy właściciele działek sąsiednich byli uznani za strony w tym postępowaniu. Burmistrz podkreślił jednak, że postępowanie dla działek [...] i [...] zakończyło się umorzeniem z uwagi na cofnięcie wniosku przez inwestora. Z kolei decyzja z dnia [...] maja 2013 r., [...], [...] dotyczyła dwóch budynków mieszkalnych na nowo wydzielonej działce [...]. Dalej organ powtórzył (jak w uprzednio wydanym postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania), że działka J. M. [...]) znajduje się w odległości 180 m od działki inwestycyjnej, stąd budowa domu jednorodzinnego nie ma żadnego wpływu na jego nieruchomość.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M. (k. 89-94 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Odwołujący się jeszcze raz uwypuklił, że w postępowaniu z 2011 r., które toczyło się z wniosku [...] sp. z o.o. dotyczącego 20 budynków na działkach [...] i [...], był uznany za stronę. Co więcej na skutek odwołania mieszkańców P. , w tym jego odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., [...] uchyliło dotychczasową decyzję wydaną dla osiedla mieszkaniowego. Postępowanie zakończone decyzją z dnia 9 maja 2013 r., [...], [...] jest tymczasem jednym z wielu postępowań, inicjowanych składanymi sukcesywnie wnioskami, które zmierzają do uzyskania warunków zabudowy dla takiego samego osiedla mieszkaniowego. Ubocznie i przykładowo J. M. zaznaczył też, że wszyscy właściciele działek sąsiednich brali udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla położonej w bliskim otoczeniu działki [...] (obecnie działki [...], [...], [...], [...] – uw. Sądu).

Dalej J. M. podkreślił, że jego interes wynika z art. 140 Kodeksu cywilnego. Wyraził on przekonanie, iż rozczłonkowanie terenu należącego do inwestora i wydzielenie z niego bardzo niewielkich powierzchniowo działek z dużą częścią zabudowy zupełnie zmieni istniejący porządek urbanistyczny.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza (k. 98-100 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organ odwoławczy podzielił pogląd, że inwestycja obejmująca budowę dwóch budynków mieszkalnych na działce [...] nie będzie miała wpływy na oddaloną od 180 metrów działkę J. M. [...]). Zarazem Kolegium podkreśliło, że wskazywane przez odwołującego się postępowanie dotyczące działek [...] i [...], w którym był on uznany za stronę, zostało umorzone i nie stanowi punku odniesienia.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., II SA/Po 110/17 wydanym na skutek skargi J. M., uchylono decyzję Kolegium z dnia [...] września 2016 r. oraz Burmistrza z dnia [...] lipca 2016 r., [...] (k. 103-115 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] września 2017 r. Burmistrz wezwał [...] sp. z o.o. do przedłożenia zestawienia powierzchni zabudowy wraz z towarzyszącą infrastrukturą dla całego przedsięwzięcia spółki ("budowy osiedla domów mieszkalnych") oraz przesłania opracowania graficznego obrazującego granice obszaru oddziaływania przedsięwzięcia (k. 117 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

[...] sp. z o.o. wykonała wezwanie nadsyłając pismo z dnia [...] września 2017 r. zawierające wnioskowane zestawienie oraz mapę obszaru inwestycji (k. 118-119 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., [...] Burmistrz, powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., orzekł o odmowie uchylenia przez ten ostatni organ decyzji własnej z dnia [...] maja 2013 r., [...], [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki [...] w P. , ul. [...] (k. 137-142 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Organ wyjaśnił, że stosując się do zalecenia Sądu dotyczącego konieczności zbadania, czy inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uwzględnił jako dowód w sprawie przedstawione przez inwestora zestawienie powierzchni zabudowy wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą dla całego przedsięwzięcia obejmującego maksymalną zabudowę wynikającą z wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych od 12 lipca 2012 r. do 25 września 2015 r. (zestawienie przedłożone przez spółkę [...] w sprawie [...] pismem z dnia 28 września 2017 r.). Z przedłożonego dokumentu wynika, że łączna powierzchnia zabudowy projektowanych budynków wraz z towarzyszącą infrastrukturą (dojścia, dojazdy, drogi wewnętrzne, place manewrowe, miejsca postojowe, przyłącza wodne i elektryczne, pasy techniczne sieci uzbrojenia całego terenu) wyniesie 16530,96 m2 - przy założeniu, że wszystkie nieruchomości zostaną zabudowane. Burmistrz wyjaśnił, że przedstawione zestawienie powierzchni zabudowy znajduje potwierdzenie we wszystkich wydanych 17 decyzjach o warunkach zabudowy, obejmujących teren "całego osiedla". Maksymalna powierzchnia zabudowy określona w wymienionych decyzjach obejmuje powierzchnię 5003,74 m2. Pozostała powierzchnia wynosząca 11527,22 m2 (która stanowi różnicę między powierzchnią podaną przez spółkę 16530,96 m2 a powierzchnią zabudowy wyliczoną z decyzji o warunkach zabudowy) stanowi pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Zatem inwestycja spółki [...] polegająca na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą, nie przekroczy 2 ha i nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (na datę decyzji ostatecznej objętej wznowieniem Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm., dalej "rozporządzenie").

Odnosząc się do zalecenia sądu dotyczącego rozważenia sprawy w kontekście osiedla mieszkaniowego organ wskazał, że przepisy prawa nie zawierają definicji pojęcia osiedla mieszkaniowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że osiedle mieszkaniowe to budynki oraz cała infrastruktura osiedlowa ściśle z nią związana i wykorzystywana na potrzeby ogółu mieszkańców.

Burmistrz następnie podniósł, że ustalenie warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Organ stwierdza w niej, czy planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi, określającymi sposób zagospodarowania działki, a zatem czy zamierzenie może być na danym terenie realizowane. Decyzja ta określa ramy, które wymagają doprecyzowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że nie rodzi ona żadnych praw do terenu, ani nie narusza prawa własności osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie uprawnia jej adresata do realizacji inwestycji. Jej posiadanie nie zobowiązuje do dalszych etapów realizacji przedsięwzięcia, co w praktyce często ma miejsce.

Organ wyjaśnił również, że prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki [...] nie był zobowiązany, jak i uprawniony, do dokonywania jakiejkolwiek symulacji dotyczącej wpływu wydawanej decyzji o warunkach zabudowy na przyszłe niezrealizowane przedsięwzięcia inwestycyjne wynikające z innych decyzji o warunkach zabudowy (przywołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2979/14). Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika wymóg co do możliwości i konieczności takiej symulacji.

Odnosząc się do argumentacji wnioskodawcy w zakresie przyczyn, dla których powinien zostać uznany za stronę postepowania, organ wyjaśnił, że wcześniej został on uznany za stronę postępowania w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy prowadzonym dla działek [...] i [...] (działki sprzed scalenia i podziału), umorzonym na wniosek inwestora. W stosunku do umorzonego postępowania zmienił się przedmiot postępowania – zakres i charakter planowanej inwestycji. Biorąc pod uwagę aktualne orzecznictwo Burmistrz stwierdził, że w prowadzonym w 2011 r. postępowaniu niezasadnie uwzględnił wnioski osób wnoszących o uznanie ich za stronę postępowania, których działki nawet nie sąsiadowały z nieruchomością, której dotyczyło prowadzone postępowanie. Ponadto, tamto postępowanie dotyczyło wyłącznie działek [...] i [...] w P. (obecnie działki [...], [...], [...] do [...]). Organ podkreślił, że teren sąsiadujący z działką inwestora stanowi zarówno tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i tereny zabudowy zagrodowej. Są to tereny coraz mniej użytkowane rolniczo. Z posiadanych przez Burmistrza dokumentów, w tym map geodezyjnych, wynika, że nieruchomość wnioskującego nigdy nie sąsiadowała bezpośrednio z działkami inwestora, ani przed podziałem ani po podziale. Pomiędzy działką [...] a działkami inwestora, widniała i nadal widnieje działka [...] (według aktualnej numeracji).

Organ wyjaśnił, że wyznaczenie kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji jest zagadnieniem złożonym, a orzecznictwo jest niejednolite. Zastosowanie znajduje zasada określona art. 28 K.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podnoszone przez wnioskodawcę argumenty – że zrealizowanie planowanego przedsięwzięcia narazi jego nieruchomość na uciążliwe immisje, związane na przykład z hałasem, że wartość jego nieruchomości ulegnie obniżeniu z uwagi na uciążliwe sąsiedztwo, które uczyni z cichej i kameralnej okolicy, szybko rozwijające się miasto, że planowana inwestycja może naruszyć także przepisy gospodarki wodnej zawarte w ustawie Prawo wodne, czy naruszy normy nasłonecznienia budynków wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – nie stanowią o źródle interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy prawa nie uprawniają właścicieli nieruchomości sąsiednich do żądania, aby zagospodarowanie działek sąsiednich było zgodne z ich oczekiwaniami. Przedsięwzięcie polegające na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, maksymalnie do dwóch kondygnacji na działkach o powierzchni przekraczającej 0,3000 ha, nie należy do inwestycji uciążliwych, mogących mieć wpływ na sposób kształtowania stosunków na nieruchomości wnioskującego.

Organ wyjaśnił, że nieruchomość Wnioskodawcy, stanowiąca działkę [...], ma powierzchnię 2,2775 ha. Działka zabudowana jest dwoma budynkami mieszkalnymi, częściowo zadrzewiona. Dostęp do tej nieruchomości odbywa się bezpośrednio z drogi gminnej ul. [...] i zjazd na nieruchomość wnioskującego zlokalizowany jest w znacznej odległości od planowanej przez spółkę inwestycji. Z kolei dojazd do nieruchomości objętych zamierzonym przedsięwzięciem spółki planowany jest z drogi gminnej ul. [...] poprzez działkę [...] lub [...], które nie sąsiadują z nieruchomością wnioskującego i są od niej znacznie oddalone.

Zdaniem organu budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie jest inwestycją, której uciążliwość wykracza poza granice terenu planowanej inwestycji i nie wpłynie w żaden sposób na swobodę korzystania i ewentualnego nowego zagospodarowania zabudowanej działki stanowiącej własność wnioskodawcy z uwagi na jej rodzaj, charakter, lokalizację i rozmiar. Charakter planowanej inwestycji jest taki sam, jak charakter zabudowy na nieruchomości skarżącego. Parametry ustalone w decyzji dla budynków mieszkalnych nie odbiegają od parametrów obiektów znajdujących się w sąsiedztwie.

Dalej organ podniósł, że o tym, czy spełniony został warunek istnienia posiadania interesu prawnego dającego legitymację do bycia stroną postępowania, decyduje zakres oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zasięgu oddziaływania inwestycji nie należy przy tym utożsamiać z obszarem analizowanym wyznaczanym na potrzeby ustalenia cech i parametrów zabudowy w analizie, która stanowi załącznik decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskodawca powołał się na przepisy prawa rzeczowego, nie wskazując związku o charakterze materialno-prawnym pomiędzy artykułem 140 i 144 K.c. a konkretną sytuacją prawną wnioskującego.

Burmistrz wyjaśnił, że wydając decyzję wziął pod uwagę również najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i na jego podstawie doszedł do przekonania, że J. M.: nie wskazał przepisu prawa pozwalającego zakwalifikować jego interes jako interes prawny oraz nie wykazał popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie na etapie warunków zabudowy. Z wniosku o wznowienie postępowania wynika, że jest on zainteresowany wynikiem sprawy, a zatem ma interes faktyczny, ale nie może poprzeć go przepisami obowiązującego prawa. Zdaniem organu nie sposób dopatrzeć się, na etapie decyzji o warunkach zabudowy, uciążliwości i oddziaływań mogących wykraczać poza granice terenu planowanej inwestycji.

Biorąc powyższe pod uwagę Burmistrz uznał, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2013 r., [...], [...], a tym samym brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W odwołaniu J. M. zarzucił naruszenie: art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że odwołującemu nie przysługuje legitymacja czynna do występowania w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy oraz art. 6, 7, 8, 10 i 80 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także należytego i wyczerpującego gromadzenia materiału dowodowego oraz informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

W uzasadnieniu podniesiono, że pomimo wyraźnych wytycznych wskazanych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu organ nadal działa w sposób naruszający zasady praworządności oraz równość obywateli. Burmistrz prowadzi postępowanie w sposób nieprecyzyjny, gromadząc dowody wyłącznie zmierzające do usankcjonowania częściowo istniejącej już zabudowy inwestora. Zdaniem skarżącego Sąd w wydanych wyrokach wskazał jednoznacznie, iż organ w sposób niewłaściwy ustalił krąg stron postępowania. Oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio przylegające do działek inwestora, będzie znaczne, z uwagi na odmienny charakter zabudowy, jej przeznaczenie, gęstość oraz zakres emisji. Sąd wskazał, iż budowa całego osiedla domów jednorodzinnych, zlokalizowanych na mało powierzchniowych działkach, może zaliczać się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czego organy nie zweryfikowały. Pominięto, że wszystkie działania inwestora zmierzają do realizacji pierwotnego planu inwestora, a polegającego na wybudowaniu dużego osiedla mieszkaniowego.

Odwołujący podniósł, iż wielokrotnie wskazywał, że jego interes prawny oparty jest przede wszystkim na przepisach prawa rzeczowego - art. 140 K.c., co jest wystarczające w świetle aktualnego orzecznictwa do przyznania statusu strony. W wyniku zrealizowania planowanego przedsięwzięcia będzie narażony na uciążliwe immisje, związane na przykład z hałasem, a wartość jego nieruchomości ulegnie drastycznemu obniżeniu z uwagi na uciążliwe sąsiedztwo, które uczyni z cichej i kameralnej okolicy szybko rozwijające się miasto. Dotychczas na analizowanym terenie przeważała zabudowa zagrodowa o bardzo niewielkim procencie zabudowy powierzchni nieruchomości. Odmowa uznania odwołującego za stronę postępowania, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, powoduje naruszenie również zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w okresie, gdy prowadzono postępowanie: tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej. "u.p.z.p."). Zezwolenie na wybudowanie zespołu kilkudziesięciu budynków o bardzo dużej intensywności zabudowy działek spowoduje powstanie chaosu wizualnego. Wydane decyzje naruszają również interes prawny odwołującego poprzez zaakceptowanie wadliwej analizy cech i funkcji zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wybudowanie dodatkowych 50 szamb zatruje wody gruntowe, które stanowią wodę pitną dla mieszkańców. Zanieczyszczone zostaną okoliczne jeziora.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Kolegium, działając z powołaniem na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 §1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148, art. 149 § 1 i 2, art. 28 i art. 89 K.p.a. w zw. z art. 61 ust 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Podzielając przedstawione przez Burmistrza ustalenia stanu faktycznego oraz ocenę prawną sprawy Kolegium wyjaśniło, że poddało badaniu status J. M., jako strony postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a. i w świetle przepisów u.p.z.p. Kolegium podzieliło stanowisko, że planowane przedsięwzięcie, polegające na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, maksymalnie do dwóch kondygnacji na działkach o powierzchni nie przekraczającej 0,3 ha, które zgodnie ze wskazaniami Sądu należy rozważać w kontekście budowy osiedla, nie należy do inwestycji uciążliwych, mogących mieć wpływ na sposób kształtowania stosunków na nieruchomości wnioskującego. Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie jest inwestycją, której uciążliwość wykracza poza granice terenu planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium objęta ustaleniami przedmiotowej decyzji zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie wpłynie w żaden sposób na swobodę korzystania i ewentualnego nowego zagospodarowania zabudowanej działki stanowiącej własność J. M. z uwagi na jej rodzaj, charakter, lokalizację i rozmiar. Charakter planowanej inwestycji jest taki sam, jak charakter zabudowy na nieruchomości skarżącego, czyli budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Parametry ustalone w decyzji dla budynków mieszkalnych nie odbiegają od parametrów obiektów znajdujących się w sąsiedztwie. Budynki mieszkalne jednorodzinne nie należą do obiektów o szczególnej uciążliwości względem innych nieruchomości, a zatem rodzaj inwestycji nie uzasadniał przyznania wnioskodawcy statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium wyjaśniło, że określenie obszaru analizowanego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie służy ustaleniu zakresu podmiotowego tego postępowania, lecz ma na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium wnioskodawca nie sprecyzował, jakie przepisy prawa zostały naruszone poprzez wydanie zaskarżonej decyzji. Powołując się na art. 140 K.c. nie wskazał, w jaki sposób decyzja o warunkach zabudowy z 2013 r. może wywrzeć negatywny wpływ na jego uprawnienia jako właściciela działki [...] Wskazanie hipotetycznych uciążliwości związanych z możliwością zwiększenia hałasu, zacienienia, zanieczyszczenia okolicznych jezior, czy też ze spadkiem wartości nieruchomości, nie wywiedzione z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, co ściśle związane jest z wystąpieniem interesu prawnego zmierzającego do uznania podmiotu za stronę postępowania, nie jest wykazaniem interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazanie przepisów art. 140 czy też art. 144 k.c. w sytuacji, gdy w jakikolwiek sposób nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji o warunkach zabudowy a naruszeniem uprawnień właścicielskich wynikających w powołanych przepisów prawa cywilnego, nie daje wnioskodawcy przymiotu strony w tym postępowaniu. Kolegium podkreśliło, że ustalenie warunków zabudowy jest dopiero wstępnym etapem realizacji inwestycji. Decyzja ta określa ramy, które wymagają doprecyzowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę, natomiast nie rodzi ona żadnych praw do terenu, ani nie narusza prawa własności osób trzecich.

Kolegium stwierdziło, że wydana w dniu [...] września 2011 r. decyzja o warunkach zabudowy dla 20 budynków mieszkalnych na działkach [...] i [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie prowadzone w tej sprawie umorzono, nie stanowi więc punktu odniesienia w rozważaniach w niniejszej sprawie, tym bardziej, że zmieniły się istotnie okoliczności sprawy mające wpływ na rozstrzygnięcie.

Kolegium dodało, że w związku z zaleceniem Sądu uwzględniono jako dowód w sprawie zestawienie powierzchni zabudowy wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą dla całego przedsięwzięcia spółki F. . Z przedłożonych przez inwestora dokumentów wynika, że łączna powierzchnia zabudowy projektowanych budynków z towarzyszącą jej infrastrukturą, przy założeniu, że wszystkie nieruchomości zostaną zabudowane, nie przekroczy 2 ha. W konsekwencji planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W ocenie Kolegium we właściwy sposób wyjaśniony został stan faktyczny sprawy i trafnie oceniono sytuację prawną wnioskującego, a także wyczerpująco uzasadniono wybór rozstrzygnięcia. Decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy.

W skardze J. M. podtrzymał zarzuty i argumentację przytoczone w odwołaniu i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu dodatkowo zarzucono naruszenie § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że realizowana inwestycja nie przekracza 2 ha w sytuacji, gdy planowane osiedle mieszkaniowe obejmuje obszar 58275 m2.

W tym zakresie w uzasadnieniu skargi podniesiono, że powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia, stanowi powierzchnia terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia. Za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy zatem uznać całą powierzchnię, która uległa zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Obejmuje ona między innymi powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone oraz obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca (za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r., II OSK 1165/17).

Zdaniem J. M. w sprawie nie uwzględniono, że znaczna część pozostałego terenu również ulegnie przekształceniu na realizację takich zamierzeń, jak: postawienie ogrodzenia, wybudowanie wiat, pomieszczeń gospodarczych, garaży, komórek, obiektów małej architektury, posadowienie urządzeń rekreacyjnych, oczek wodnych, ścieżek itp. W wyniku budowy osiedla cały teren przedsięwzięcia, to jest ca 58275,21 m2 zostanie zmodyfikowany. Mieszkańcy będą sukcesywnie zagospodarowywać swoje tereny, albowiem obszar każdej z działek jest bardzo niewielki w wyniku czego przynależne do budynków ogrody będą w całości wykorzystywane jako miejsca prowadzenia działalności lub rekreacji. Obecnie realizowana inwestycja będzie przy tym sukcesywnie powiększana w ramach większego projektu. Kluczowe znaczenie ma zatem właściwe ustalenie faktycznego zakresu planowanej przez spółkę inwestycji, tymczasem organy poprzestały na ustaleniu powierzchni przedsięwzięcia objętego wydanymi już decyzjami, a nie faktycznie planowanego do realizacji.

Ponadto, zdaniem skarżącego, nie sposób podzielić argumentacji, iż fakt uczestniczenia w uprzednio toczących się sprawach nie ma znaczenia w obecnie rozpoznawanych, gdyż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest obowiązek jednolitego działania organów w sposób wzbudzający zaufanie obywateli. W konsekwencji wadliwie uznano, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla działek objętych inwestycją spółki [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Pismem z dnia 17 marca 2019 r. uczestnik postępowania – spółka [...] wniosła o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organów administracji. W uzasadnieniu stanowiska podniesiono, że Burmistrz jako dowód w sprawie przyjął sporządzone przez inwestora zestawienie powierzchni zabudowy wszystkich działek objętych decyzjami o warunkach zabudowy, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, drogami oraz parkingami. Uwzględniono także działkę należąca do innego już właściciela ([...]) oraz całą infrastrukturę towarzyszącą, to jest dojścia, dojazdy, place manewrowe, miejsca postojowe, przyłącza wodne, elektryczne, włącznie z działkami stanowiącymi drogi wewnętrzne - przy założeniu, że wszystkie nieruchomości zostaną zabudowanie. Dało to powierzchnię 16530,96 m2, a więc nie przekroczyło 2 ha. Powyższe zestawienie zostało przez organ sprawdzone i odpowiada treści wydanych 17 decyzji o warunkach zabudowy. Uczestnik nie podzielił zarzutu arbitralnego rozpatrzenia kwestii oceny przedmiotowej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem uczestnika nie można zarzucić organowi błędnej wykładni § 3 ust.1 pkt 53 lit. b rozporządzenia biorąc za podstawę tej wykładni stanowisko wynikające z powołanego w skardze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r., skoro ocena tych przepisów dokonana została wyłącznie w stanie prawnych obowiązującym na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy i z uwzględnieniem stanowiska judykatury aktualnego na tamten czas. Dla oceny treści obowiązującego na dzień wydania decyzji § 3 ust.1 pkt. 53 lit. b rozporządzenia skarżący nie może powoływać się na wykładnię zaprezentowaną w wyroku z dnia 10 stycznia 2018r., jak i inne orzeczenia wydane po dniu pierwotnej decyzji. Dokonując wykładni rozporządzenia, że przez tereny pozostałe rozumie obszary, na których została usunięta pierwotna roślinność - po pierwsze zbędny byłby pierwszy fragment dotyczący zabudowy mieszkaniowej i infrastruktury (one zawsze odkształcają bowiem teren i zmieniają jego przeznaczenie) – a po drugie oznaczałoby to, że faktycznie każdy teren wyłączony do realizacji zabudowy mieszkaniowej byłby zaliczony do przedsięwzięć mających potencjalny wpływ na środowisko. Trudno zgodzić się z taką interpretacją zakładając racjonalnego ustawodawcę. Ponadto wskazana w powyższych orzeczeniach wykładnia obejmuje teren na obszarach objętych ochroną przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, nie zaś na obszarach wymienionych w tiret pierwszy. Wykładnię cytowanych przepisów rozporządzenia należy odnieść także do samej treści decyzji o warunkach zabudowy, która określając sposób zagospodarowania ogranicza się wyłącznie do pewnych ram, które wymagają sprecyzowania w pozwoleniu na budowę oraz nie określa sposobu zagospodarowania terenu pozostawionego pod zieleń. Na tym etapie inwestycyjnym nie sposób przewidzieć usunięcie, lub też nie, roślinności pierwotnej oraz ewentualny zakres tego usunięcia. Inwestor może pozostawić teren w stanie pierwotnym. Zdaniem F. sp. z o.o. nie sposób zgodzić się także z zarzutem zaniechania przez organ w zakresie samodzielnego sprawdzenia twierdzeń podawanych przez inwestora co do pozostawienia terenu biologicznie czynnego. Organ odniósł się do tej kwestii, a podane przez inwestora wyliczenia i zestawienia nie budziły wątpliwości, zatem nie było potrzeby przeprowadzania dalszych dowodów w tej sprawie. Brak jest również tożsamości postępowania o wydanie decyzji na działkach [...] i [...] przed podziałem i scaleniem, z postępowaniem o wydanie jednej decyzji o warunkach zabudowy dla dwóch domów jednorodzinnych. Każde z nich dotyczy innego stanu faktycznego i prawnego poprzez zmianę zakresu i charakteru planowanej inwestycji. Organ w swej analizie zajął stanowisko także co do ewentualnego wpływu "osiedla mieszkaniowego" na działkę skarżącego. Organ wydając zaskarżaną nie był uprawniony, tylko dlatego, że inwestor był także właścicielem sąsiednich działek, prowadzić postępowania w uwzględnieniem okoliczności, które w chwili prowadzenia postępowania nie były organowi znane, to jest wystąpienia inwestora o kolejne decyzje o warunkach zabudowy. Poszczególne decyzje o warunkach zabudowy były wydawane na przestrzeni dwóch lat i trudno byłoby określić granice ewentualnego oddziaływania ich na działki sąsiednie oraz osiągnięcie powierzchni 2 ha, o której mowa w rozporządzeniu. Wydając decyzję Burmistrz przeanalizował argumenty podniesione przez skarżących, które przemawiają za interesem faktycznym, a nie prawnym. Działki skarżącego nie tylko nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie działki uczestnika, ale położone są w niedalekim sąsiedztwie obszaru, na którym usytuowanych jest około 200 domów rekreacyjnych. Nie może też być skuteczny zarzut oparty na naruszeniu art. 144 K.c., gdyż ochrona przewidziana w tym przepisie dotyczy zjawisk już występujących. Ocena faktu oddziaływania w rozumieniu art. 140 K.c. musi być dokonana przez pryzmat społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności chronionej tym przepisem nieruchomości. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie obu nieruchomości jest bardzo zbliżone.

Kończąc uczestnik podniósł, że uchwałą Rady Miejskiej Gminy Skoki V/26/2019 z dnia 28 lutego 2019 r. przyjęty został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący część miejscowości P., który w całości przeznaczył wszystkie działki spółki [...] pod zabudową mieszkaniową. Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2019, poz. 2870. Ponadto w chwili obecnej własnością uczestnika pozostało tylko pięć działek, na których nie została rozpoczęta budowa, natomiast pozostałe działki zostały sprzedane osobom trzecim. Na czterech działkach o powierzchni 3000 m2 pobudowane zostały domy jednorodzinne i zasiedlone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy uwzględnić okoliczność, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., II SA/Po 110/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił dotychczasowe wydane decyzje obu instancji.

W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w przywołanym wyroku.

Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (za: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 153).

Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).

Przypomnieć zatem należy stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r., II SA/Po 110/17, który uznał, że przy ocenie, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla działki [...] położonej w P. należy rozważyć całość inwestycji planowanej do realizacji przez [...] sp. z o.o. na terenie działek wydzielonych z nieruchomości, która w części objęta była postępowaniem w sprawie zakończonej umorzeniem postępowania w 2012 roku. Sąd uznał, że organy orzekające rozpoznając ponownie sprawę powinny rozważyć, czy inwestycja spółki [...], będąca faktycznie osiedlem mieszkaniowym, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów powoływanego już wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., a konkretnie przepisu § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugi. Ponadto Sąd uznał, że wszelkie ewentualne uciążliwości i oddziaływanie inwestycji na nieruchomości skarżącego powinny być rozważane w kontekście całego przedsięwzięcia spółki [...] - jako osiedla mieszkaniowego.

Wskazać w tym miejscu należy, że Sąd w wyroku 22 czerwca 2017 r., II SA/Po 110/17 w żaden sposób nie przesądził, iż skarżący posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, zatem argumentację skargi w tym zakresie należy uznać za nieuprawnioną.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy poprzez pozyskanie od inwestora dokumentu w postaci zestawienia powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w wyniku realizacji inwestycji przez spółkę [...]. Przedłożone w piśmie z dnia 28 września 2017 r. zestawienie, obejmujące obszar wszystkich działek, których Spółka była właścicielem w dacie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na przestrzeni lat 2012 – 2015, stanowiło podstawę do przyjęcia, że w wyniku planowanych do realizacji inwestycji na tych działkach powierzchnia przekształcona na ten cel, obliczona łącznie, nie przekroczy 2 ha. Do terenu przewidzianego do przekształcenia spółka zaliczyła powierzchnię pod planowanymi domami wraz z towarzyszącą infrastrukturą (dojścia, dojazdy, place manewrowe, miejsca postojowe, przyłącza wodne i elektryczne, drogi wewnętrzne, pasy technologiczne dla sieci uzbrojenia terenu) dla całego przedsięwzięcia. Uwzględniono maksymalną zabudowę wynikającą z wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych od 12 lipca 2012 r. do 25 września 2015 r. Jak wynika z pisma procesowego pełnomocnika Spółki z dnia 25 marca 2019 r., powierzchnia ta jest tożsama z projektami budowlanymi wydanymi dla zabudowy na poszczególnych działkach. Z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji ponadto jednoznacznie wynika, że przedłożone przez spółkę zestawienie zostało przez organy obu instancji ocenione i zweryfikowane.

W opinii Sądu oceniając w tym zakresie materiał dowodowy sprawy organy obu instancji nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów, określonej w art. 80 K.p.a. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych, stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (za: E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1970, s. 155).

Wskazać należy, iż dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów konieczne jest wskazanie przyczyn dyskwalifikujących postępowanie organu w tym zakresie. W szczególności skarżący powinien wskazać, jakie kryteria oceny organ naruszył przy ocenie konkretnych dowodów uznając brak ich wiarygodności i mocy dowodowej lub niesłuszne przyznając im wiarę. Zasada swobodnej oceny dowodów jest zatem ściśle związana z zasadą prawdy obiektywnej. Uznanie przez organ określonej okoliczności za udowodnioną stanowi podstawową przesłankę, na której organ ten opiera swoje rozstrzygnięcie sprawy.

W realiach niniejszej sprawy skarżący wywodzi, że organy oparły się na niepełnym materiale dowodowym, bezkrytycznie odnosząc się do przedstawionego przez inwestora zestawienia powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w wyniku realizacji inwestycji. Zdaniem strony skarżącej za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy uznać całą powierzchnię, która uległa zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia rozumianego jako osiedle mieszkaniowe, to jest powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone oraz obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca. Na poparcie tego stanowiska skarżący odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r., II OSK 1165/17.

Odnosząc się do tej argumentacji wyjaśnić należy, że przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje organ administracji państwowej do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego należy zatem do organu administracji rozpoznającego sprawę. Sąd uprawiony jest natomiast do badania, czy organ ten dopuścił wszystkie dowody mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy sam zebrał należycie możliwy do zgromadzenia materiał dowodowy oraz, czy dokonana ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów.

W opinii Sądu rozpoznając i rozstrzygając niniejszą sprawę organy administracji nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 K.p.a. w zakresie oceny, czy inwestor prawidłowo określił powierzchnię do przekształcenia. W tym zakresie rozumowanie, w wyniku którego organy ustaliły istnienie określonych okoliczności faktycznych, nie wykroczyło poza granice swobodnej oceny dowodów. W szczególności organy nie naruszyły § 3 ust.1 pkt. 53 lit. b rozporządzenia w wyniku uznania, że w związku z realizacją wszystkich inwestycji na obszarze obejmującym działki wydzielone pod zabudowę mieszkaniową planowaną do realizacji przez spółkę [...], przekształceniu będzie objęta wyłącznie powierzchnia pod planowaną zabudową oraz towarzyszącą infrastrukturą obejmującą dojścia, dojazdy, place manewrowe, miejsca postojowe, przyłącza wodne i elektryczne, drogi wewnętrzne, pasy technologiczne. Powyższe ustalono w oparciu o dokumentacją dostarczoną przez spółkę. Skoro zatem za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia rozumieć należy powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia, niedopuszczalnym byłoby uznanie, wbrew stanowisku inwestora, iż na etapie ustalania warunków zabudowy przeznaczał do przekształcenia więcej terenu – w domniemaniu całość powierzchni wszystkich działek, dla których wystąpił o ustalenie warunków zabudowy. Za daleko idące należy uznać założenie, że już sama zmiana przeznaczenia danego terenu z rolnego na mieszkaniowy świadczy o jego przekształceniu w rozważanym tu kontekście.

Sąd podziela również stanowisko uczestnika postępowania, iż dla oceny treści obowiązującego na dzień wydania decyzji § 3 ust.1 pkt. 53 lit. b rozporządzenia nie można skutecznie powoływać się na wykładnię zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 stycznia 2018 r., II OSK 1165/17 i z dnia 9 września 2018 r.,. II OSK 1071/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyroki te odnoszą się do szczegółowych kwestii związanych z kwalifikacją środowiskową przedsięwzięć, podczas gdy w niniejszej sprawie zagadnieniem pierwszoplanowym jest kwestia interesu prawnego osoby wnoszącej o wznowienie postępowania (J. M.). W opinii Sądu realna konieczność badania szczegółowych aspektów związanych z kwalifikacją środowiskową przedsięwzięcia byłaby możliwa wyłącznie w przypadku merytorycznej kontroli decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co w przypadku nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji, jakim jest wznowienie postępowania, miałoby miejsce w sytuacji, gdyby organy uznały, że skarżący miał interes prawny w postępowaniu pierwotnym, zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Tymczasem w tym przypadku kontroli Sądu poddana została decyzja odmawiająca uchylenia tej decyzji z uwagi na brak wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Rodzaj podjętego rozstrzygnięcia wynikał zatem z wykazanego braku interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym przesądzenie, czy w danym przypadku przedsięwzięcie powinno być zakwalifikowane do mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie jest bezwzględnie konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W zupełności wystarczającym było pozyskanie i rozważenie inwestycji osiedla mieszkaniowego jako całości, mając na uwadze charakter i rodzaj zabudowy projektowanej przez spółkę [...]. Wszystkie zebrane dane składające się na pełny obraz przedsięwzięcia jako całości, nie dają podstawy, aby stwierdzić, że skarżący ma interes prawny w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla poszczególnych działek.

Należy w tym miejscu ponownie wskazać, że w wyroku II SA/Po 110/17 Sąd bynajmniej nie uznał, że interes prawny skarżącego wprost wynika z możliwości zakwalifikowania przedsięwzięcia [...] sp. z o.o. do inwestycji mogącej potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko. Sąd jedynie nakazał rozważyć, czy z uwagi na zakres przedsięwzięcia polegającego na budowie de facto osiedla mieszkaniowego, skarżącemu może przysługiwać przymiot strony postępowania. W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji kwestię tę wyczerpująco rozważono i opisano. Co istotne, nie można tracić z pola widzenia rodzaju i charakteru inwestycji, dla której spółka [...] występowała o ustalenie warunków zabudowy. To budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej – tak na działce [...], jak i na pozostałych działkach, dla których wydano decyzje o ustaleniu warunków zabudowy w latach 2012 - 2015. W tym zakresie prawidłowo organy administracji uznały, rozważając oddziaływanie na nieruchomość skarżącego spornej zabudowy (tak na działce [...], jak i zabudowy na wszystkich działkach w ramach planowanego osiedla), że oddziaływanie tych inwestycji będzie zamykać się w granicach działek inwestycyjnych i w żaden sposób nie wpłynie na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego.

Na marginesie należy tylko w tym miejscu nadmienić, że interpretacji art. 28 K.p.a. w kierunku wywiedzenia interesu prawnego skarżącego nie sposób wspierać z powołaniem na dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L z dnia 28 stycznia 2012 r., s. 1-21). Ta bowiem – w odróżnieni od polskiego prawa – inwestycji mieszkaniowych nie zalicza do przedsięwzięć mogących powodować takie skutki dla środowiska, które wymagałyby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (zob. załączniki nr I i nr II w zw. z art. 4 tego aktu).

Podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy stwierdza istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego oraz z tego powodu zbliżona jest swym charakterem do zaświadczenia. W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a tym samym przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016 r., II OSK [...], orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji należy przyjąć, że nie można wywodzić interesu prawnego tylko na podstawie hipotez – nie popartych materiałem dowodowym – co do tego, że potencjalnie na danym terenie powstanie taka a taka inwestycja.

W ramach wznowionego postępowania administracyjnego skarżący nie był w stanie wskazać przepisu prawa materialnego administracyjnego, z którego mógłby wywodzić swój interes prawny w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., [...] Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK 1048/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl), za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznał zarzuty związane z takimi kwestiami, jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenie ruchu, naruszenie warunków gruntowych. Podnieść zatem należy, że ochrona interesów osób trzecich na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są bowiem rozstrzygane w odrębnym postępowaniu, w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei argumenty dotyczące obniżenia wartości sąsiednich nieruchomości, pogorszenia warunków życia oraz obawy przed naruszeniem ładu przestrzennego dotyczą interesu faktycznego, a nie prawnego. Argumentacja strony skarżącej nie jest związana z wystąpieniem interesu prawnego, który powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni i realny. W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji w sposób prawidłowy opisano różnice pomiędzy interesem prawnym a faktycznym oraz szczegółowo odniesiono się do argumentacji przytaczanej w tym zakresie przez skarżącego. W tym zakresie Sąd w całości stanowisko rozstrzygających sprawę organów podziela i zbędnym jest w tym miejscu ponowne jej przytaczanie.

Zatem w rozpatrywanej sprawie prawidłowo organy przyjęły, że brak było podstaw do uznania, iż skarżący miał interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na działce [...], w tym także w aspekcie planowanej budowy osiedla, obejmującego wskazaną nieruchomość.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł o jej oddaleniu