Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 966/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1 i 4, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 765/18 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 765/18, oddalił skargę [...] z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2018 r., nr GN-III.7581.34.2018.DS w przedmiocie ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 13 sierpnia 2015 r. J. C. i A. N. – na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r., poz. 1196 – dalej "u.g.n.") – wystąpiły o ustalenie odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości na mocy ostatecznej decyzji Naczelnika Urzędu Gminy w P. z dnia [...] listopada 1981 r., zezwalającej Zakładom [...] – Zakładowi [...] na czasowe zajęcie nieruchomości w związku z budową linii elektroenergetycznej 220 kV [...] przez nieruchomość położoną w P. przy ul. [...] o pow. 0,3296 ha i nr [...] o pow. 0,6013 ha.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Starosta P., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej – na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 u.g.n. i art. 104 K. p.a. – orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], Wojewoda Łódzki uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 września 2016r., sygn. akt II SA/Łd 358/16, oddalił skargę [...] S.A. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2016 r.

Starosta P. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...]:

1) ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie 45.798,00 zł za pozbawienie praw do nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,1583 ha, nr [...] o pow. 0,3296 ha i nr [...] o pow. 0,6013 ha, w tym:

- z tytułu zmniejszenia wartości na skutek lokalizacji infrastruktury w kwocie 24.947,00 zł,

- z tytułu skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w kwocie 20.851,00 zł;

2) przyznał ustalone w punkcie 1 odszkodowania na rzecz:

- J. C. w wysokości 22.899,00 zł za udział wynoszący 6/12 części,

- A. N. w wysokości 11.449,50 zł za udział wynoszący 3/12 części;

3) zobowiązał [..] Spółkę Akcyjną z siedzibą w K. do wypłaty ustalonego odszkodowania w w/w kwotach, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wskazał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], uchylił decyzję organu I instancji w części sentencji dotyczącej ustalenia kwot odszkodowania (punkt 2) i w tym zakresie orzekł o przyznaniu ustalonego w punkcie 1 odszkodowania na rzecz: J. C. w wysokości 22.899,00 zł za udział wynoszący 6/12 części, A. N. w wysokości 19.082,50 zł za udział wynoszący 5/12 części. W pozostałym zakresie Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty P. zawiera błędy w zakresie wysokości odszkodowania przyznanego A. N. tj. stronie postępowania. W tym względzie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z postanowienia Sądu Rejonowego w P. Wydział I Cywilny z dnia 13 grudnia 1989 r. sygn. akt I Ns 364/89 wynika, iż spadkobiercami S. D. były S. D., H. W. i J. C. po 1/3 części spadku każda z nich. Z postanowienia Sądu Rejonowego w P. I Wydział Cywilny z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt I Ns 752/11 wynika, że spadek po H. W. nabyły A. N. i P. J. po 1/2 części każda z nich. Ponadto, jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 13 stycznia 2017 r. Rep. A nr [...], spadek po S. D. nabyły J. C. w 1/2 części i A. N. w 1/2 części. Zgodnie zatem z powołanymi wyżej dokumentami, w ocenie organu II instancji, przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie powinna być wysokość odszkodowania należnego J. C. w 6/12 częściach oraz A. N. w 5/12 częściach, a nie jak ustalił organ I instancji w 3/12 częściach na rzecz A. N.

W dalszych motywach decyzji Wojewoda Łódzki – odwołując się do treści art.132 ust. 6 u.g.n. oraz do wyroku WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 670/17– stwierdził, że prawidłowe są dokonane przez organ I instancji ustalenia odnośnie obciążenia obowiązkiem zapłaty odszkodowania [....] S.A. (z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek wybudowania linii elektroenergetycznej 220 kV [...]) jako następcy prawnego Zakładu [...]. W ocenie organu odwoławczego za niedopuszczalną uznać należy sytuację, kiedy w jednym postępowaniu odszkodowawczym [...] S.A. akceptuje stanowisko organów administracji publicznej w zakresie swojego zobowiązania do wypłaty należnego odszkodowania, a w innej analogicznej sprawie, neguje nałożone na nią obowiązki płatnicze.

Organ II instancji stwierdził ponadto, że operat szacunkowy z dnia 5 października 2017 r., sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K. Ł. na zlecenie Starosty P. – stanowiący podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości – jest kompletny i może być użyty do celu, dla jakiego został sporządzony.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, nie znajduje poparcia zawarty w odwołaniu argument pełnomocnika [...] S.A. odnośnie braku wskazania w sprawie, w jaki sposób właściciel był i jest ograniczony w swym prawie. Organ wskazał, że w przedłożonym operacie szacunkowym z dnia 5 października 2017 r. biegła w sposób jednoznaczny oceniła, iż warunki korzystania z nieruchomości w części przeznaczonej pod zabudowę po wybudowaniu linii 220 kV zdecydowanie się pogorszyły. Zarówno w części przeznaczonej pod zabudowę, jak i w części przeznaczonej pod uprawy rolne zmniejsza się przydatność użytkowa nieruchomości. Natomiast trwałe ograniczenie w sposobie korzystania ma miejsce w odniesieniu do powierzchni zajętej pod słup kratowy, która praktycznie w 100 % traci swą wartość użytkową dla właściciela. Ponadto obowiązek udostępniania nieruchomości w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem również wpływa na zmniejszenie wartości nieruchomości.

Na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego [...] S.A. z siedzibą w K., wniosła skargę.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

Sąd wskazał, że ograniczenie korzystania z nieruchomości, o jakim mowa w art. 124 u.g.n., należy traktować jako jeden ze szczególnych przypadków wywłaszczenia, polegający na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przywołując treść art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w sprawie prawidłowo zobowiązały do wypłaty przedmiotowego odszkodowania na rzecz uczestniczek postępowania [...] S.A. jako następcę prawnego (sukcesora) podmiotu, który uzyskał zezwolenie na budowę opisanej powyżej linii energetycznej przez wskazaną na wstępie nieruchomość położoną w P. przy ul. [...]. Sąd podkreślił, że analiza akt sprawy bezspornie dowodzi, iż decyzją Naczelnika Gminy P. z dnia [...] listopada 1981 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 35 u.z.t.w.n., zezwolono Zakładom [...] - Zakładowi [...] na czasowe zajęcie nieruchomości stanowiących własność wymienionych w uzasadnieniu decyzji osób na budowę linii elektroenergetycznej 220 kV [...]. W decyzji tej przewidziano, że osobom upoważnionym przez Zakład [...] w Łodzi przysługiwało prawo dostępu do wybudowania urządzeń związanych z przebiegiem linii energetycznej 220 kV [...] na podanych gruntach.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, Wojewoda Łódzki prawidłowo stwierdził brak przeszkód do orzekania o ustaleniu odszkodowania za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów obowiązującej aktualnie ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo iż ograniczenie sposobu korzystania nastąpiło pod rządami powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem Sądu, do rozstrzygania powyższej kwestii w postępowaniu administracyjnym uprawniał przepis art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W ocenie Sądu, Wojewoda Łódzki trafnie odwołał się do poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 358/16, w którym Sąd ten wskazał, że z art. 129 ust. 5 u.g.n. wynika, iż odnosi się on do takich stanów faktycznych, w których doszło do ograniczenia prawa własności bez ustalenia odszkodowania bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed, czy po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie w wyroku tym Sąd podkreślił, że niedopuszczalna jest taka interpretacja przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n., według której ma on zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie tej ustawy.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w pełni podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego w kwestii podmiotów uprawnionych do ubiegania się o odszkodowanie w niniejszej sprawie. Wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza z treści decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] listopada 1981 r., wynika, że trasa budowy linii 1 elektroenergetycznej 220 kV [...] miała przebiegać przez nieruchomości podmiotów określonych w decyzji, w tym nieruchomości należącej do S. D., oznaczonej jako działki nr [...] w K. (wymienione w sentencji decyzji pod poz. 147, 148 i 159). Podkreślono, że w toku postępowania organy bezspornie ustaliły, iż objęta żądaniem nieruchomość położona aktualnie w P. przy ul. [...], oznaczona jako działki nr [...], stanowiła współwłasność S. i S. małż. D., na mocy umowy sprzedaży z dnia 9 marca 1956 r. Rep. A [...]. Przy tym, z postanowienia Sądu Rejonowego w P. Wydział I Cywilny z dnia 13 grudnia 1989 r. sygn. akt I Ns 364/89 wynika, iż spadkobiercami S. D. były S. D., H. W. i J. C. po 1/3 części spadku każda z nich. Z kolei z postanowienia Sądu Rejonowego w P. I Wydział Cywilny z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt I Ns 752/11 wynika, że spadek po H. W. nabyły A. N. i P. J. po 1/2 części każda z nich. W dalszej zaś kolejności z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 13 stycznia 2017 r. Rep. A nr [...] wynika, że spadek po S. D. nabyły J. C. w 1/2 części i A. N. w 1/2 części. Niewątpliwie to właśnie one są w niniejszej sprawie podmiotami uprawnionymi do ubiegania się o przedmiotowe odszkodowanie.

Zdaniem Sądu w kontekście powyższych prawidłowych ustaleń bez znaczenia pozostają uwagi skarżącej Spółki dotyczące zawartych umów darowizny i sprzedaży działek nr [...]. W świetle bowiem przepisów obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie odszkodowania może nastąpić w ściśle określonych przypadkach i jest związane z faktem wywłaszczenia – rozumianego, zgodnie z art.112 ust. 2 u.g.n., jako pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości albo przejścia, z mocy prawa, danej nieruchomości na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu analiza tych regulacji dowodzi jednoznacznie, że podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie jest tylko i wyłącznie "osoba wywłaszczona", czyli w realiach przedmiotowej sprawy chodzi tu o właściciela nieruchomości, kiedy doszło do wybudowania urządzeń przesyłowych na spornej działce. Oznacza to zatem, że uprawnionym do realizacji roszczenia nie może być osoba, niebędąca właścicielem nieruchomości w dacie budowy infrastruktury technicznej, o jakiej mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, a która nabyła nieruchomość w drodze czynności prawnej dokonanej po realizacji inwestycji, a takimi są podmioty, na które powołuje się skarżąca w skardze, podnosząc m.in. fakt zawarcia umowy darowizny i umowy sprzedaży.

Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uprawnienie do uzyskania odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, poprzez przeprowadzenie urządzeń infrastruktury technicznej, dotyczy wyłącznie właściciela nieruchomości (ewentualnie jego spadkobierców) i znajduje uzasadnienie w szczególnym charakterze tego odszkodowania. Obowiązek zapłaty w/w odszkodowania związany jest bowiem z faktem poniesienia szkody powstałej w wyniku ograniczenia prawa własności nieruchomości. Oczywiste jest przy tym w ocenie Sądu, iż szkodę, która stanowi podstawową przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej, mogła ponieść wyłącznie osoba, która była właścicielem w dacie ograniczenia prawa własności nieruchomości.

Jednocześnie Sąd zgodził się z organem i jego argumentacją co do zasadności obciążenia skarżącej obowiązkiem wypłaty odszkodowania – jako następcy prawnego Zakładów [...] – Zakładu [...] na rzecz uczestniczek postępowania: J. C. i A. N. W ustaleniach organu w tej kwestii Sąd nie dopatrzył się uchybień, które poddawałyby w wątpliwość prawidłowość ustalenia następstwa prawnego skarżącej w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu trafnie przy tym organ odwoławczy, odwołując się do obowiązków płynących z zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a., wskazał na stanowisko skarżącej zajęte w analogicznej sprawie rozstrzygniętej przez Wojewodę, a następnie poddanej kontroli Sądu, w której nie zakwestionowała ona swego następstwa prawnego (sygn. akt II SA/Łd 670/17).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego o odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz J. C. i A. N. odszkodowania z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości. Ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 922 K.c. i art. 1 K.c. w zw. z art. 128 ust. 1 i ust. 4 u.g.n., poprzez ich zastosowanie na skutek błędnego uznania, że roszczenie o zapłatę odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa do nieruchomości stanowi roszczenie cywilnoprawne, co oznacza, że wchodzi w skład spadku po właścicielu, który takiego pozbawienia – w związku z wydaniem w stosunku do niego decyzji administracyjnej ograniczającej własność – doznał, a co za tym idzie, podlega dziedziczeniu przez jego spadkobierców;

2. art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.i art. 128 ust. 4 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoją dyspozycją obejmuje – poza osobami "wywłaszczonymi" – również ich następców prawnych pod tytułem ogólnym, co oznacza, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania są także spadkobiercy osób wywłaszczonych, a nie wyłącznie sami "wywłaszczeni", podczas gdy w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest normy stanowiącej podstawę takiego rodzaju rozwiązania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w postaci ograniczenia własności (z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie) stanowi roszczenie administracyjnoprawne. U jego źródła leży bowiem decyzja administracyjna. Zdaniem skarżącej Spółki oznacza to, że realizacja tego roszczenia dokonuje się jedynie na podstawie przepisów prawa materialnego administracyjnego, co z kolei oznacza, że w przypadku tego roszczenia cywilna instytucja przedawnienia nie wchodzi w rachubę oraz nie wchodzi w grę inna instytucja cywilna, tj. spadku, gdyż dziedziczeniu podlegają wyłącznie prawa i obowiązki mające charakter cywilnoprawny.

Wskazano, że J. C. i A. N. nie są osobami uprawnionymi do skutecznego domagania się ustalenia i wypłaty na ich rzecz odszkodowania, gdyż decyzja ograniczająca własność została wydana w stosunku do ich poprzednika prawnego – S. D. To jego bowiem prawo zostało uszczuplone.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestniczki postępowania J. C. i A. N., reprezentowane przez adwokata, wniosły o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestniczek kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, uczestniczki poparły stanowisko Sądu I instancji. Zdaniem uczestniczek, miały one prawo do żądania odszkodowania w niniejszej sprawie, co dotychczas nie było negowane. Wskazane roszczenie ma wprawdzie charakter publicznoprawny, na co wskazuje fakt, że zostało poddane pod rozstrzygnięcie organom administracyjnym na podstawie przepisów prawa administracyjnego, lecz uczestniczki, jako spadkobierczynie, wstąpiły w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego, nabywając w ten sposób roszczenie o zapłatę przedmiotowego odszkodowania.

W piśmie z dnia 24 lutego 2022 r. pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Również pełnomocnik uczestniczek postępowania w piśmie z dnia 28 lutego 2022 r. zażądał rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca kasacyjnie Spółka w piśmie z 2 marca 2022 r. nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, lecz oświadczyła, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Wobec braku wskazania przez wszystkie strony postępowania możliwości technicznych udziału w rozprawie zdalnej a co się z tym wiąże brakiem wskazania adresu elektronicznego, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi niezasadne uznanie, że o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości mogą się ubiegać również spadkobiercy jej właściciela.

Zagadnienie to było, wobec rozbieżności orzecznictwa, przedmiotem pytania prawnego i w konsekwencji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20. Powołana uchwała potwierdza ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd administracyjny wyraźnie zaznaczył, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności. W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Na tej kanwie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie stanowiska, iż osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed uzyskaniem odszkodowania. Natomiast nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W konsekwencji, skutek wydanej wcześniej decyzji w postaci ograniczenia prawa nie spowodował ograniczenia praw nabywcy, który ich wówczas nie posiadał, natomiast ukształtował stan prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone i w takim kształcie prawnym nabywca nabył nieruchomość. Z żądaniem ustalenia odszkodowania może zatem wystąpić podmiot wywłaszczony oraz spadkobiercy wywłaszczonego, lecz nie mogą wystąpić aktualni właściciele nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej). W konsekwencji powyższych wywodów w przywołanej uchwale ustalono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej z 22 marca 1958 r. może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ale nie może być ustalone na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. .

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale opowiedział się za dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że roszczenie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnionymi do odszkodowania są jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy pod tytułem uniwersalnym, a nie singularnym. Następstwo prawne pod tytułem "uniwersalnym" oznacza – w odniesieniu do osoby fizycznej – w polskim systemie prawnym – wyłącznie dziedziczenie, zaś następstwo pod tytułem "singularnym" oznacza następstwo w zakresie praw związanych z przeniesieniem praw do określonych składników majątkowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). W przypadkach bowiem, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy też w przypadku gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot zobowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swojego spadkodawcy. W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia.

Powyższe zasady konstytucyjne adresowane są nie tylko do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, ale zasady te stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa przez podmioty stosujące prawo. Z tego właśnie względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie przedstawionej we wniosku, konieczne jest uwzględnienie powołanych powyżej zasad konstytucyjnych.

Należy zaznaczyć, że uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca dla składów sądu administracyjnego (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela, jak też argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że stanowisko odmawiające spadkobiercom prawa dochodzenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości wyłącznie z powodu ujęcia w art. 128 ust. 1 u.g.n. jedynie właściciela wywłaszczonej nieruchomości jako osoby uprawnionej do złożenia wniosku o odszkodowanie oraz braku przepisu wyraźnie dopuszczającego sukcesję tego roszczenia, nie jest uprawnione.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zasadnie zaakceptował ocenę Wojewody Łódzkiego w niniejszej sprawie co do dopuszczalności wypłaty odszkodowania na rzecz spadkobiercy właścicieli przedmiotowej nieruchomości, którym ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić żądania pełnomocnika uczestniczek o zwrot kosztów zastępstwa procesowego z tego względu, że przepisy p.p.s.a. nie zawierają przepisu pozwalającego na takie rozstrzygnięcie.