Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 300/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o. o .w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej A. Spółka z o. o. w K. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27.09.2012r. nr [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą - oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) - zwanej dalej k.p.a.-, po rozpatrzeniu wniosku Spółki [...] sp. z o.o., z siedzibą w K. z dnia 14.03.2007r. - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. wraz ze zjazdem z dz. nr [...] (ul......) i z zjazdem z działki nr [...] oraz budową sieci: kablowej N.N. poprzez działki nr: nr [...] , gazowej poprzez działki nr: [...] , wodociągowej poprzez działki nr: [...] , kanalizacji opadowej poprzez działki nr: [...] , kanalizacji sanitarnej poprzez działki nr: nr [...] . W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji podniósł m.in., iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy.

Organ I instancji wskazał, iż w sytuacji, gdy nie jest spełniony którykolwiek z wymogów wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, ustalenie warunków zabudowy jest niemożliwe.

W dalszej części uzasadnienia omawianej decyzji Prezydent Miasta K. przypomniał, iż zgodnie z informacją podaną przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy planowana inwestycja ma polegać na budowie zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zjazdami oraz infrastrukturą techniczną towarzyszącą. Prezydent Miasta K. przypomniał, iż w toku postępowania wystąpiono o zaopiniowanie zamierzenia inwestycyjnego wraz z proponowanymi rozwiązaniami w zakresie infrastruktury technicznej do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. W piśmie z dnia 11.06.2012r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , działając zgodnie z właściwością rzeczową organu w trybie obowiązujących przepisów szczególnych, zaopiniował negatywnie przedmiotową inwestycje.

Prezydent podniósł, iż w uzasadnieniu wydanej opinii Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wyjaśnił, iż: "(...) Inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazał, iż obsługę komunikacyjną przedmiotowej inwestycji kubaturowej zapewni droga publiczna ul. [...] oraz [...] . Po przeprowadzonej wizji w terenie oraz po przeanalizowaniu materiałów tut. Zarząd stwierdza jednoznacznie, iż w chwili obecnej w/w ulice bez rozbudowy nie są wstanie zapewnić planowanej inwestycji bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Szerokość jezdni w/w ulic wynosi ok. 2,5 - 3,0m co nie zapewnia bezpiecznego mijania się pojazdów. W związku z powyższym, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego pn. jw., a zatem nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 3 Ustawy o Planowaniu i Zagospodarowaniu Przestrzennym."

Równocześnie organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy "warunek o którym mowa w ust. 1 pkt. 3 tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Ponadto Prezydent Miasta K. zwrócił uwagę, iż pod pojęciem "uzbrojenie terenu" należy rozumieć (zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody. Równocześnie w uzasadnieniu omawianej decyzji podkreślił także, iż od dnia 17.07.2010r. na podstawie art. 70 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 17.05.2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych funkcjonuje znowelizowano przepis art. 2 pkt 13 ustawy, który brzmi obecnie, że ilekroć w ustawie jest mowa o uzbrojeniu terenu należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust 2 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym należy przyjmować, że by warunek zapisany w punkcie 3 art. 61 ust. 1 ustawy był spełniony, oprócz wszelkiego rodzaju urządzeń i przewodów dostarczających poszczególne media do terenu inwestycji, również drogi muszą spełniać warunek, iż są wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego.

W związku z powyższym zdaniem organu I instancji, wobec przytoczonego powyżej stanowiska zarządcy drogi ul. [...] i braku możliwości bezpiecznej i prawidłowej obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji - stwierdzić należy, iż dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Końcowo Prezydent Miasta K. przypomniał, iż zgodnie z art. 60 pkt 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Organ I instancji wskazał przy tym, iż stanowisko (opinia) innego organu powinno być pozytywne, wskazujące na "zgodę" organu współdziałającego na ustalenie warunków zabudowy dla określonego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie więc organu I instancji negatywną opinię z dnia 11.06.2012r. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. należy również traktować, jako brak uzgodnienia o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy.

[...] sp. z o.o., z siedzibą w K. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odwołanie od opisanej wyżej decyzji. W wywiedzionym odwołaniu strona dowołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to art. 61 ust. 1 pkt.3, art. 52 ust.3 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 53 ust. pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 2 pkt. 13 cyt. ustawy w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając to na uwadze odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dalej strona podnosi, że organ I instancji zupełnie bezpodstawnie przyjął negatywne opinie ZIKiT jako przesadzające o sposobie załatwienia wniosku Spółki. Strona twierdzi dalej, że opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. należy traktować jedynie jako część materiału dowodowego, w każdym razie nie może być traktowania jako "uzgodnienie" zarządcy drogi wydane w trybie art. 53 ust.4 pkt. 9 ustawy o planowaniu (...) dotyczące odniesienia do obszarów przyległych do pasa drogowego. Tymczasem Zarząd wypowiada się w sposób nieuprawniony co do całego problemu obsługi komunikacyjnej. Spółka stwierdza, że definicja uzbrojenia terenu wprowadzona w art. 2 pkt. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest autonomiczna. Na poparcie swoich twierdzeń strona cytuje i omawia wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14.04.2010r. oraz 3.11.2010r.

W wyniku rozpoznania przedmiotowego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 7 stycznia 2013r. znak. SKO. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K.

W ocenie organu II instancji podstawowym problemem uniemożliwiającym uwzględnienie wniosku [...] sp. z o.o. jest brak spełnienia warunku zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Przepis ten daje także w swej treści odniesienie do pkt 5 art. 61 ust. 1 ustawy, które pozwala traktować powyższy warunek jako spełniony jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem.

Wskazano, że projektowana inwestycja, na którą wedle wniosku składa się budowa sześciu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących nie ma zapewnionego w sposób przewidziany prawem uzbrojenia - drogi o wymaganych dla dróg publicznych parametrach, a także nie ma żadnej gwarancji powstania takiej drogi. Z oczywistych i powszechnie znanych względów tego zakresu inwestycja mieszkaniowa wymaga prawidłowej obsługi komunikacyjnej. Brak spełnienia tego warunku stał się w niniejszej sprawie jedyną przesłanką dla odmowy uwzględniania wniosku.

Ponadto, Kolegium wyjaśniło, że orzecznictwo sądów i organów administracyjnych od kilku lat jednolicie przyjęło sposób uzgadniania warunków komunikacji i infrastruktury technicznej w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy zastępując uzgodnienie formą opinii (vide uchwała składu 5 sędziów NSA z 9.4.2001 OPK 26/00 ONSA nr 4, wyrok NSA w Warszawie z 4.10.2007r. sygn. akt II OSK 997/07). Opinia ta jest przekazywana bezpośrednio do organu prowadzącego postępowanie - Wydziału Architektury, nie przysługuje od niej odwołanie. Może być zaskarżana w odwołaniu od decyzji. Uzgodnienia są formą zajęcia wiążącego stanowiska przez inny organ, odmowa uzgodnienia z zasady wyłącza możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (vide wyrok NSA w Warszawie sygn. akt I OSK 1455/08 z dnia 24 września 2009r.).

Organ odwoławczy podniósł także, iż w rozpatrywanej sprawie, opierając się na przedłożonej opinii zarządcy drogi - ul. [...] ZIKiT stwierdził, iż warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy nie został jest spełniony.

SKO podkreśliło, że uzbrojenie terenu w drogę - którą jest ulica [...] nie posiada parametrów technicznych dających możliwość prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji (z uwzględnieniem także pozostałych trzech zespołów zabudowy) jest niewystarczające dla projektowego zamierzenia. Szerokość pasa drogowego istniejącej obecnie ulicy [...] wynosi pomiędzy 2,5 - 3 m , gdy tymczasem zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie drogi gminne klasy L -lokalne lub D -dojazdowe winny mieć odpowiednio 12 lub 10 m szerokości.

Zapis ustawowy o koniecznej przesłance "wystarczającego uzbrojenia" należy, zdaniem Kolegium, rozumieć jako dostateczną wydolność układu komunikacyjnego (i urządzeń infrastrukturalnych ) dla przyszłej inwestycji. Wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy są adresowane do inwestora w tym sensie, że przedstawiony przez niego wniosek musi spełniać określone w nim kryteria m.in. właśnie wystarczającego uzbrojenia, a więc wyposażenia inwestycji w istniejące lub projektowane drogi, możliwość komunikacyjne tego terenu, bezpieczeństwo ruchu drogowego. W chwili obecnej ulice te bez rozbudowy nie są w stanie zapewnić planowanej inwestycji bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Szerokość jezdni wynoszącą około 2, 5 m - 3 m nie zapewnia bezpieczeństwa mijania się dwóch samochodów. Istniejący układ drogowy nie jest w stanie przenieść dodatkowego ruchu generowanego przez planowaną inwestycję zwłaszcza, iż zakres inwestycji jest duży i zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego w rejonie tych ulic.

Skargę na opisaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła jej: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to art. 2 pkt 13 ustawy w związku z art. 143 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, a także art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, oraz naruszenie prawa procesowego, a to art. 106, art. 7 i art. 77 k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji błędnie przyjęły, iż nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, a brak spełnienia tego warunku wynika z negatywnego zaopiniowania przedmiotowej inwestycji przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w piśmie z dnia 11 czerwca 2012 roku. Tymczasem jak już wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednostki organizacyjne organu pierwszej instancji nie są innymi organami w stosunku do organu wydającego decyzję główną, a stanowisko jednostki organizacyjnej, jaką jest Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, należy traktować jedynie jako materiał dowodowy na potrzeby sprawy głównej o ustalenie warunków zabudowy. Zwracał na to uwagę m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 8 listopada 2006 roku, publ. ONSAiWSA 2008/3/48 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 roku sygn. akt II OSK 582/08. W tym stanie rzeczy wydawanie uzgodnienia przez ten sam organ, który wydaje decyzję główną, narusza art. 106 k.p.a. W ocenie strony skarżącej stanowisko Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu może być traktowane jedynie jako uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi, czynione po myśli art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy. Zgodnie z tym przepisem warunki zabudowy uzgadniane są z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to więc dotyczyć może tylko kwestii związanych z wpływem zamierzonej inwestycji na drogę w związku z bezpośrednim sąsiedztwem, a nie całego problemu obsługi komunikacyjnej. Bezpodstawne jest więc przyjęcie, że określone przez Zarządcę wymagania i oceny co do obsługi komunikacyjnej determinować muszą treść decyzji. Takie założenie doprowadziło w istocie do naruszenia normy wynikającej z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 roku Sygn. akt II SA/Kr 1562/09). Zdaniem strony skarżącej organ pierwszej instancji wydawał się przywiązywać zbyt duże znaczenie do dokonanej nowelizacji przepisu art. 2 pkt 13 ustawy. Wbrew wywodom organu pierwszej instancji zmiana brzmienia art. 2 pkt 13 ustawy nie wprowadziła autonomicznej dla tej ustawy definicji uzbrojenia terenu. Aktualne brzmienie tego przepisu wymienia wprawdzie co należy rozumieć przez uzbrojenie terenu, a to: drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n.. Równocześnie strona skarżąca podniosła, iż brzmienie art. 143 ust. 2 u.g.n. nie zmieniło się i nadal stanowi on, co należy rozumieć przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z tym przepisem, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się także budowę drogi. Nowelizacja przepisu art. 2 pkt 13 ustawy dodała do urządzeń infrastruktury technicznej także obiekty budowlane, wprost nie wymienione w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co pozwala zaliczyć do uzbrojenia terenu również obiekty kubaturowe, oraz inne, wymagające pozwolenia na budowę.

Na uzasadnienie swojego stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu skargi, strona skarżąca powołała się treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 roku II SA/Kr 1562/09 oraz wyroku z 3 listopada 2010 roku Sygn. akt II SA/Kr 1625/09. W pierwszym przypadku wskazany Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż w pojęciu "uzbrojenie terenu" nie mieszczą się drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycję, a co za tym idzie podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ocena organu, iż obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca. Sąd zwrócił uwagę, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "uzbrojenie terenu" umieszcza w katalogu pojęć, ale sama go w pełni nie definiuje. Ustawa ta odwołuje się bowiem do art. 143 ust. 2 u.g.n., nadto w innych aktach prawnych "sieci uzbrojenia terenu" są także definiowane, ale w ich skład nie są wliczane drogi, chociaż są wliczane np. tunele. WSA w Krakowie przywołał tu definicję "sieci uzbrojenia terenu" znajdującą się w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Końcowo strona skarżąca w uzasadnieniu wywiedzionej skargi podniosła, iż w wyroku z 3 listopada 2010 roku sygn. akt II SA/Kr 1625/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził analogiczne poglądy jak w przywołanym wyżej wyroku z 14 kwietnia 2010 roku. Znamiennym jej zdaniem jest fakt, że wyrok z 3 listopada 2010 roku został wydany już po nowelizacji art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na którą powołuje się organ pierwszej instancji. A w szczególności Sąd raz jeszcze podkreślił, iż w pojęciu "uzbrojenie terenu" nie mieszczą się drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycję, a co za tym idzie, podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ocena organu, iż obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca. W wyroku tym przywołany został pogląd przedstawicieli doktryny zawarty w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2008 roku, autorstwa Zygmunta Niewiadomskiego, Krzysztofa Jaroszyńskiego, Anny Szmytt i Łukasza Złakowskiego, iż droga nie jest urządzeniem, a zatem nie stanowi uzbrojenia konkretnego terenu.

Zdaniem strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie przypisuje zarządcy drogi, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, uprawnienia wykraczające poza te, które przewiduje art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żaden przepis prawa nie daje w tym postępowaniu zarządcy drogi uprawnienia do opiniowania kwestii uzbrojenia, a jedynie zarządca ów może dokonywać uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego.

Organ drugiej instancji, wydając zaskarżoną decyzję, zapomniał o treści uzasadnienia własnej decyzji z dnia 6 grudnia 2012r. znak: [...] , w którym to uzasadnieniu wytknął organowi pierwszej instancji, że nie ustalił konkretnych parametrów przylegających do planowanej inwestycji dróg, nie wskazał na te cechy planowanej inwestycji, które mogą wpłynąć na zwiększenie obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej, jak również nie ustalił rozmiarów zwiększenia obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej wskutek realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego (strona 7 decyzji z dnia 6 grudnia 2012 r.). W przywołanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i powołało się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2011r. sygn. akt II SA/Kr 898/11 w którym to Sąd wyjaśnił, iż obowiązkiem organu pierwszej instancji jest wskazanie jakie konkretnie parametry posiadają przylegające do planowanej inwestycji drogi, zaś stwierdzenie, że istniejące ulice nie będą w stanie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej winno być poparte analizą obowiązujących wskaźników i parametrów, które zostaną naruszone lub przekroczone w wyniku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Brak wskazania owych parametrów oraz brak analizy narusza zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Stanowisko takie zaprezentował także NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 124/10.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, znalazł podstawy dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie.

W realiach niniejszej sprawy w ślad za organem I jak i II instancji w odpowiedzi na zarzuty skargi ponownie należy przypomnieć, iż zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei art. 61 ust. 5 ustawy stanowi, iż warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. W niniejszej sprawie kwestią sporną, a zarazem istotną z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia okazała się przede wszystkim kwestia prawidłowej wykładni art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy.

Zaznaczyć należy, że zagadnienie to, było już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w prawomocnych wyrokach z dnia 14.04.2010r., II SA/Kr 1562/09 oraz z dnia 3.11.2010r., II SA/Kr 1625/09. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu ww. wyroków sądu I instancji pozostaje nadal aktualne i w całości zyskuje aprobatę składu orzekającego w przedmiotowej sprawie.

Określone ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /dalej – ustawą/ i rozporządzeniem wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2003r. tryb podejmowania i wymagania dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, są skomplikowane i sformalizowane. Taki jednak ich charakter ma głębokie uzasadnienie: dokładna i systematyczna realizacja wszystkich tych wymagań ma zapobiegać powstawaniu substancji odbiegających od zastanego i istniejącego ładu przestrzennego. Zasadniczo bowiem decyzje o wprowadzeniu odmienności, o przebudowie istniejącego ładu architektoniczno - urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru itp., podejmowane są w ramach planowania przestrzennego. To przede wszystkim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym mającym wymienione kwestie regulować. Przewidziana prawem możliwość ustalenia przez organ administracji warunków dla określonej inwestycji w przypadku braku planu stanowi wyjątek od tak określonej reguły, a kompetencja ta z założenia ma mieć charakter przejściowy. W owym "stanie zawieszenia" dopuszcza się realizację tylko takich inwestycji, które albo mają służyć celom publicznym, albo stanowią kontynuację i uzupełnienie istniejącego już porządku. Ratio legis art. 61 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. To nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r. II OSK 646/06). W tym znaczeniu planowanie sieci dróg i rozwiązań komunikacyjnych jest co do zasady elementem planowania przestrzennego, a nie uzupełnieniem poszczególnych inwestycji niedrogowych.

Dla inwestycji, która nie spełnia choćby jednego z warunków określonych ściśle odczytywanymi przepisami "ograniczającymi" swobodę inwestowania, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, ale też nie jest dopuszczalna odmowa ustalenia warunków w sytuacji, kiedy określone prawem przesłanki są spełnione. Nie ulega kwestii, że zarówno zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wymagania dla uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy to instrumenty ingerujące w prawo własności. Zakreślają one bowiem granice swobodnego dysponowania nieruchomością. Dlatego też ani zapisów planu, ani przesłanek dopuszczających zabudowę w wypadku braku planu nie można wykładać rozszerzająco.

Dopiero na tle powyżej poczynionych uwag przystąpić można do analizy przepisu art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003r. Przepis ten został wskazany przez organ odwoławczy jako prawidłowa podstawa rozstrzygnięcia i rzeczywiście w sprawie ma on kluczowe znaczenie. Zgodnie z tym przepisem jedną z kumulatywnych przesłanek dopuszczenia możliwości realizowania określonej zabudowy jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jeśli więc przyjąć, że w pojęciu "uzbrojenie terenu" mieszczą się także drogi publiczne stanowiące lub mające stanowić komunikacyjną "obsługę" zamierzonej inwestycji, to w konsekwencji należałoby dopuścić kompetencję organu do badania (na etapie ustalania warunków zabudowy) sposobu organizacji, potrzeb, warunków funkcjonowania i wydolności tej komunikacji. Negatywny wynik tego badania oznaczałby odmowę ustalenia warunków zabudowy, chyba że inwestor zagwarantowałby realizację odpowiedniej inwestycji drogowej w odpowiedniej umowie (zgodnie z art. 61 ust. 5 w/w ustawy). Taką wykładnię przepisu zastosował organ odwoławczy.

W ocenie Sądu jednak w pojęciu "uzbrojenie terenu" nie mieszczą się drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycje, a co za tym idzie podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ocena organu, iż obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "uzbrojenie terenu" umieszcza w katalogu pojęć, ale sama go w pełni nie definiuje. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 13 przez "uzbrojeniu terenu" należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem "przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych".

Nietrudno zauważyć, że zacytowany przepis nie stanowi definicji uzbrojenia terenu, ani urządzeń tego uzbrojenia. Określa on jedynie co należy rozumieć pod pojęciem "budowa urządzeń infrastruktury technicznej". Objęcie tym pojęciem także budowy drogi nie oznacza jeszcze, że droga ta stanowi urządzenie uzbrojenia terenu. "Infrastruktura techniczna" jest pojęciem szerszym od "uzbrojenia terenu" i dlatego w jej ramach, w cytowanym przepisie wymieniono odrębnie drogi i odrębnie urządzenia związane rzeczywiście z sieciami uzbrojenia terenu. Do tej drugiej tylko części, zdaniem Sądu, odnosić należy odesłanie z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Takie rozumienie ww. norm pozostaje w zgodzie także i z innymi regulacjami dotyczącymi "uzbrojenia terenu". Choć bowiem przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do tych innych regulacji nie odsyłają, to jednak zasada spójności całego systemu prawa sprzeciwia się nadawaniu zupełnie odmiennych znaczeń tego samego pojęcia użytego w różnych aktach, przy braku jasnych, wyraźnych i jednoznacznych samodzielnych definicji. W art. 2 ust. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne "sieci uzbrojenia terenu" zdefiniowano jako "wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak: tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki itp." Drogi zatem nie są w rozumieniu tej ustawy elementem sieci uzbrojenia terenu, choć są nimi np. tunele.

Jak wskazano na wstępie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak każda inna, może ograniczać prawo dysponowania nieruchomością, ale tylko w wyraźnie wskazanych granicach. Konieczność odpowiedniego uzbrojenia terenu przewidzianego do zagospodarowania stanowi takie ograniczenie i jako takie nie może być kwestią domysłu, lecz musi wprost z przepisu wynikać. Z cytowanych zaś powyżej przepisów nie wynika, aby w pojęciu uzbrojenia terenu miały mieścić się drogi, choć przecież nic nie stało na przeszkodzie, aby odpowiednie wymaganie co do dróg także wyraźnie do ustawy wprowadzić. Gdyby jednak tak się miało stać, konieczna byłaby dalsza regulacja, której w obecnej ustawie nie ma. Wbrew bowiem stanowisku organu odwoławczego ustawa nie zawiera kompletnych rozwiązań pozwalających na ścisłe określenie obowiązków inwestora w omawianym zakresie, co zresztą stanowi kolejny argument na rzecz przyjętej przez Sąd wykładni. Otóż ustawa nie reguluje trybu, w jakim miałoby zostać wyjaśnione czy i dlaczego dla zamierzonej inwestycji istniejąca droga nie jest wystarczająca, nie reguluje też trybu określania zakresu koniecznych inwestycji i zakresu związanych z tym obowiązków inwestora. Zważywszy zaś na daleko idące dla inwestora konsekwencje (konieczność akceptacji w drodze umowy nieweryfikowalnych wymagań organu, lub niemożność realizacji budowy) dowolność w tym zakresie musi być wyłączona. Podkreślić przy tym należy, że powyższe kwestie nie mogą być ustalane w ramach uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem warunki zabudowy uzgadniane są z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to więc dotyczyć może tylko kwestii związanych z wpływem zamierzonej inwestycji na drogę w związku z bezpośrednim sąsiedztwem, a nie całego problemu obsługi komunikacyjnej. Odmienne rozumienie w/w przepisu prowadzić by musiało do absurdalnego wniosku, że warunki całej obsługi komunikacyjnej ustalane byłyby tylko dla takich terenów inwestycji, które przylegają do drogi publicznej, a nie takich, które z drogą publiczną byłyby połączone innymi drogami.

Podsumowując należy wskazać, że art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wymienia przesłanki ustalenia warunków zabudowy. I tak w punkcie 2 tego przepisu wskazuje, że teren inwestycji ma mieć dostęp do drogi publicznej. Nie zawiera żadnych innych uwarunkowań co do tego jaka ma to być droga publiczna i jakie warunki techniczne ma ona spełniać. Jak wynika jednoznacznie z akt sprawy terenu inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, która jest powszechnie dostępna, ruch kołowy na niej nie został w żaden sposób ograniczony – pomimo tego, że jak twierdzi organ droga ta nie spełnia wymogów technicznych dla dróg dojazdowych. Skoro tak, to nie można przyjąć, ze teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Jeżeli natomiast chodzi o pkt 3 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to odnosi się od do istniejącego lub projektowanego uzbrojenie terenu, która ma być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Punkt ten nie odnosi się do dróg publicznych dostępnych z terenu inwestycji. Do kwestii tych w całości odnosi się pkt 2 cyt. przepisu. Natomiast pkt 3 może się odnosić do dróg, jako istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu i jego wystarczalności dla zamierzenia budowlanego, tylko w takim zakresie w jakim te drogi istnieją lub są projektowane na obszarze obejmującym teren inwestycji. Jeżeli więc planowane zamierzenie inwestycyjne wymaga wybudowania drogi dojazdowej (albo uwzględnienia już istniejącej drogi wewnętrznej) do planowanych budynków, jako niezbędnego elementu zamierzenia inwestycyjnego, to taka droga jako element uzbrojenia terenu będzie oceniana właśnie pod kątem, czy jest wystarczająca dla obsługi zamierzenia inwestycyjnego. Jest to jednak kwestia istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu inwestycji (dróg wewnątrz terenu inwestycji), a nie dróg publicznych znajdujących się poza terenem inwestycji, co do których ustawodawca stawia wyłącznie wymóg dostępu.

W rozpoznawanej sprawie organy bez podstawy jednak przyjęły, że określone przez zarządcę wymagania i oceny co do obsługi komunikacyjnej determinować muszą treść decyzji. Takie założenie doprowadziło w istocie do naruszenia normy wynikającej z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

Sąd, uznając za zbędne ich powtarzanie, podziela argumenty skargi jako te, które przemawiają za przyjętą wykładnią przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Wskazać także należy, że zarówno organ I instancji, jak i SKO w K. skierowały swoje decyzje do J.T. który zmarł [...] .2011r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji w I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracyjne będą musiały prawidłowo określić krąg stron niniejszego postępowania.

Przyczyną, dla której należało uchylić decyzje zarówno zaskarżoną, jak i ją poprzedzającą jest przede wszystkim naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego.

Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.