Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 404/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: par. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. M. – wspólnika spółki cywilnej "[...]" na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania P. M. wspólnika spółki cywilnej [...] (zwany dalej: "skarżący", "beneficjent"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2013 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwana dalej: "płatność ONW") na 2009 rok.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem złożonym w dniu [...] maja 2009 r. (data wpływu do organu) spółka cywilna [...] (zwana dalej: "spółka"), wniosła o przyznanie płatności ONW na 2009 rok.

Pierwotnie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności, z uwagi na fakt, iż z wnioskiem o jej przyznanie wystąpiła spółka cywilna, która w ocenie organu nie posiadała zdolności prawnej do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowych płatności. Rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. podjętym w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 603/10, uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 757/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego.

Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., działając m. in. na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: "ustawą ONW"), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem ONW"), art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16., zwane dalej: rozporządzeniem nr 73/2009") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") orzekł o odmowie przyznania płatności ONW na 2009 rok.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ, iż składając wniosek o przyznanie płatności spółka nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M. Według organu to P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne spółki zostało "sztucznie" utworzone w celu uzyskania wyższych płatności. Przyznanie spółce wnioskowanej na 2009 r. pomocy byłoby sprzeczne z przepisami.

Odwołanie na powołaną decyzję złożył skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez spółkę dowodów.

Wskazaną na wstępie decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ odwoławczy wskazał, że spółka nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 rozporządzenia ONW, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane.

Organ odwoławczy wskazał, że stroną niniejszego postępowania jest spółka (cywilna [...]), której wspólnikami są P. M. i [...] sp. z o.o. (zwany dalej: "[...] sp. z o.o.", której wspólnikami są P. M. oraz [...] sp. z o.o., którego wspólnikiem jest również P. M.). Zarówno [...] sp. z o.o. jak i P. M. posiadają odrębne numery ewidencyjne producentów. P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jak osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów (stan bieżący), w tym spółek z o.o. i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Ponadto prowadzi on także działalność gospodarczą pod firmą [...] i jest właścicielem [...] S.A. Ponadto P. M. i R. M. pozostający wówczas w związku małżeńskim (posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym) założyli 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami, a w pozostałych spółkach jedno z małżonków jest wspólnikiem, a drugim wspólnikiem jest zamiennie [...] sp. z o.o., [...] S.A. lub D. M. (syn P. i R. M.). O płatność ONW wystąpiono na łączną powierzchnię [...] ha, zaś o płatność rolnośrodowiskową na powierzchnię [...] ha (w ramach pakietu 2 lub S02) i [...] ha (w ramach pakietu 3 lub P01).

Dyrektor ARiMR zauważył, iż z umów spółek cywilnych oraz z odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez osoby P. M., R. M. oraz D. M. Przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. W dacie podjęcia niniejszej decyzji P. M. występuje jako wspólnik, prezes zarządu, prokurent lub pełnomocnik ponad 90 spółek ubiegających się o płatności.

Wskazał, że ubiegające się o przyznanie płatności w 2009 roku podmioty podawały większości jako swoje siedziby adres ul. K. [...] w B. lub ul. Ż. [...] w B. będący adresem zamieszkania P. M. Adresy te były podawane także jako korespondencyjne. Ponadto w 87 na 90 spółek funkcjonujących w 2012 r. podano jedno konto bankowe w [...], nr [...], w którym jako właściciela konta wskazano P. M. lub D. M.

Również organizacyjnie, utworzone przez P. M. podmioty, nie wykazywały odrębności i samodzielności, jak wynika z danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego spółki były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M. Ponadto P. M. prowadzi działalność pod firmą [...], który to podmiot jest wykonawcą prac agrotechnicznych na rzecz podmiotów, których wspólnikiem jest P. M.

Podał, iż złożone przez skarżącego w toku postępowania dokumenty – protokoły zlecenia wykonania usług, faktury VAT, protokoły z dokonanego obmiaru produkcji roślinnej, protokoły z inwentaryzacji, protokoły z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi, książka ewidencji sprzedaży, umowy o świadczeniu usług oraz dostawie środków trwałych zawarte pomiędzy [...] S.A. i spółką, są niewiarygodne i nie świadczą o tym, że na deklarowanych do płatności działkach prowadzona była produkcja roślin.

Powyższe świadczy, iż spółka nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M. Należy zatem przyjąć, że zgłoszone do płatności, przez spółkę, grunty są zarządzane przez P. M. i stanowią część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności ONW i rolnośrodowiskowych dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest także spółka, co do której nie można uznać, że posiadała grunty rolne w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy ONW i § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW. Posiadaczem określić można osobę, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych, tzn. rolnikiem, który rolniczo użytkuje posiadane działki rolne (niezależnie od ustalenia tytułu prawnego wnioskodawcy), a nadto stosuje zwykłą dobrą praktykę rolniczą.

Stwierdził, że nie kwestionuje, iż spółka prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednak działalność ta nie obejmuje samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powyższe nie wyklucza prowadzenia innej działalności. Wyjaśnił także, że zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym żadnych przepisów krajowych, czy unijnych. Jednakże, ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, pozwala na przyjęcie stwierdzenia, iż nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności w celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów.

Odnosząc się do przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy, a prowadziłyby jedynie do przedłużenia postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego, organy uczyniły zadość wymogom stawianym przez art. 3 ust. 2 ustawy (nie wskazał jakiej – podkreślenie Sądu), stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił spółce przyznania płatności ONW w oparciu o § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW w związku z art. 73 rozporządzenia 73/2011.

Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Skarżący zarzucił organom:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy błędy w ustaleniach faktycznych i postępowania dowodowego oraz błędną ocenę materiału dowodowego;

2. błędną wykładnię i stosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) "165/2011", a także niekonstytucyjne stosowanie tego przepisu w sprawie;

3. naruszenie zasady zaufania do organów państwa;

4. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Uzasadniając zarzuty skargi beneficjent podał, że ciężar dowodu, który spoczywa na stronie nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na jej żądanie dowodów osobowych. Przesłuchania świadków stanowią usankcjonowany przez prawo środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Jest oczywiste, że strona ze względu na sam charakter dowodu nie może przeprowadzić go bez udziału organu. Wprowadzone w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., zwalnia organ jedynie od poszukiwania dowodów z własnej inicjatywy, w tym przeprowadzania dowodów osobowych z inicjatywy organu. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia dowodów osobowych zawnioskowanych przez stronę.

Przeprowadzenie dowodów osobowych, było niezbędne. Nie włączono do akt sprawy, pomimo żądania strony, będących w posiadaniu organu sprawozdań finansowych spółek - potwierdzenia ich odrębności ekonomicznej, gospodarczej, odrębnego prowadzenia na własny rachunek i ryzyko zakupów, produkcji, sprzedaży

i wszelkich czynności gospodarczych. Organy nie odniosły się w ogóle do dowodów

z protokołów z inspekcji i kontroli gospodarstwa spółki przez upoważnione organy.

Skarżone decyzje oparto na błędnej wykładni art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368/74 z 23.12.2006, zwane dalej: "rozporządzeniem 1975/2006"). W świetle dokonanej przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. C - 434/12 wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej: "rozporządzeniem 65/2011"), stanowisko organów nie może zasłużyć na aprobatę, a sposób prowadzenia postępowania jest elementarnie wadliwy w stopniu wymagającym uchylenie skarżonych decyzji. Dla zastosowania normy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 konieczne jest kumulatywne zaistnienie dwu okoliczności, które organ winien wykazać, tj.: wystąpienie ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty oraz wystąpienie subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (punkty 29-31 wyroku). Co do elementu obiektywnego, przez cele realizowane przez te uregulowania należy rozumieć odpowiednie zapisy, określone w rozporządzeniu 1698/2005. Samo twierdzenie organu, iż beneficjent miał zamiar obejść ograniczenia określone w ustawodawstwie krajowym nie pozwala samo w sobie wykluczyć, że działalność wnioskodawcy przyczyni się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 (punkty 32-38 wyroku). Organ musi udowodnić wyłączny zamiar strony, ustalić tym samym jej wolę (punkty 41-43 wyroku).

W sprawie niniejszej działalność wnioskodawcy, co w ogóle pominęły organy, przyczynia się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005

i nie jest sprzeczna z żadnym z celów wsparcia zakreślonym przez prawodawcę. Powyższe stwierdzenie jest kluczowe o tyle, iż wyklucza zastosowanie omawianego art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 i skutkuje koniecznością uchylenia skarżonych decyzji.

Organy uznały a priori, iż celem spółki było ominięcie prawa, bez próby zbadania rzeczywistego celu, zamiaru i woli wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

W dniu [...] listopada 2014 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącego, stanowiące uzupełnienie skargi. Skarżący podniósł w nim, że wnioskując o przeprowadzenie czynności dowodowych przez organ spółka wywiązała się "wstępnie" z ciążącego na niej obowiązku dowodzenia swoich twierdzeń zaś organ, w którego gestii leży przeprowadzenie samych dowodów, odmówił ich przeprowadzenia. Organy nie mogą, jak to uczyniły w niniejszej sprawie z jednej strony przerzucać ciężar dowodu na spółkę jak stronę postępowania, a z drugiej kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów. Organ przyjął błędną metodykę prowadzenia postępowania dowodowego. Nie określono ani zamiaru, ani celu działania spółki przy zgłoszeniu wniosków o przedmiotową płatność. Przy ocenie materiału dowodowego sprawy nie odniesiono się do całości materiału, który zebrano. Dokonana ocena jest arbitralna, dowolna, oparta na stronniczym poparciu przyjętej zawczasu tezy.

W dalszej części pisma procesowego skarżący wypunktował poszczególne uchybienia organów w zakresie odmowy przyznania przedmiotowej płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2009. Odmowa przyznania wnioskowanej płatności nastąpiła wskutek dokonanych przez organy ustaleń, że skarżąca nie była posiadaczem gruntów, o płatność do których występowała oraz w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia – uczestniczyła wraz z innymi powiązanymi podmiotami w stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności ONW, dla ominięcia przewidzianych tam limitów obszarowych wpływających na wysokość dopłat. Powyższe, zdaniem organów, stanowiło w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy ONW i § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej płatności.

Wobec treści zarzutów należy określić w pierwszej kolejności ramy prawne zagadnień, na których tle powstał spór, to jest: kwestię rozumienia posiadania i kwestię wykładni przepisów § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW w związku z przepisami rozporządzenia nr 65/2011.

Przepisy o płatnościach ONW nie zawierają definicji posiadania. Dlatego też należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego (w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2014 r., poz. 121), przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności. Pojęcie to należy bowiem interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych

i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tak rozumiane posiadanie ściśle wiąże się

z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia także fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Oceniając posiadanie przez pryzmat faktycznego użytkowania, należy mieć przy tym na uwadze różny charakter użytkowania różnych gruntów. Niewątpliwie inny jest zakres i intensywność użytkowania typowych gruntów rolnych, przeznaczonych pod uprawy zbożowe, warzywne czy owocowe, co wymaga wielu zabiegów agrotechnicznych o znacznej intensywności, związane jest z osiąganiem znacznych przychodów z jednostki powierzchniowej, a inna intensywność wykorzystywania łąk, zwłaszcza gdy nie jest na nich prowadzony wypas zwierząt, co przecież nie jest warunkiem ich użytkowania. Mając to na uwadze należy oceniać, czy dany podmiot faktycznie jest posiadaczem gruntów.

Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu faktycznego elementu władania rzeczą oraz psychicznego elementu, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie. Władztwo faktyczne musi być stanem trwającym przez przynajmniej określony czas (tu: czas adekwatny do sposobu użytkowania, z którym wiąże się prawo do uzyskania płatności) i polegać na możności korzystania rzeczy. Z kolei zamiar władania rzeczą dla siebie manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza. W przypadku gruntów rolnych zatem, posiadaczem jest ten, kto samodzielnie decyduje o rodzaju upraw, dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymuje grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas.

Psychiczny element posiadania jest więc bardzo istotny. W sposób prosty można odnosić ten element psychiczny do posiadania wykonywanego przez osoby fizyczne, bo przecież w ścisłym tego słowa rozumieniu nie można doszukiwać się psychiki u osób prawnych czy jednostek organizacyjnych, takich jak spółki cywilne. Podmioty takie działają przez swoich reprezentantów i to świadomość, wola tych reprezentantów musi być oceniana w kontekście istnienia zamiaru władania rzeczą dla siebie. Dla określenia stanu woli reprezentantów jednostki organizacyjnej czy osoby prawnej konieczne jest więc ustalenie, czy wykonują oni posiadanie dla tej jednostki, czy też dla siebie lub dla innych podmiotów. Nie jest przy tym możliwe określenie tego tylko na podstawie obiektywnych okoliczności, bez oceny subiektywnych zamiarów istniejących po stronie osób podejmujących działania w imieniu reprezentowanego podmiotu. Przy czym ocena subiektywnych zamiarów nie musi się ograniczać tylko do deklaracji tych reprezentantów, ale również może brać pod uwagę rzeczywiste, obiektywne przejawy czy efekty ich działań. Niezbędna jest przy tym ocena wiarygodności deklaracji co do zamiarów reprezentantów w konfrontacji z obiektywnymi okolicznościami dotyczącymi zewnętrznych przejawów działalności tych podmiotów.

Wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności. Dopiero gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Zgodnie z tym przepisem, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

To tworzenie sztucznych warunków nie jest prawnie zdefiniowane, ale jego interpretacji podjął się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku

z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, z którego wynika, że przesłanki stosowania artykułu 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 wymagają istnienia elementu obiektywnego i subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW, ubiegający się

o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie organ orzekający może oprzeć się nie tylko na elementach, takich jak: więzi prawne, ekonomiczne lub personalne pomiędzy osobami zaangażowanymi

w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie

z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Pogląd wyrażony w tym wyroku Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni akceptuje i uważa, że ma on do realiów tej sprawy zastosowanie jako zdefiniowanie "sztucznych warunków". W polskich realiach prawnych obowiązki nałożone tym wyrokiem na sąd krajowy należy przenieść na organy krajowe podejmujące decyzje

o płatnościach, a ich wykonanie będzie podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.

W ocenie Sądu, organy ARiMR dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia ich decyzji. Aby bowiem prawidłowo zastosować wobec skarżącej ww. przepis, organy winny w sposób staranny, wyczerpujący

i przekonywujący wykazać, że w jej przypadku nie występowało posiadanie gospodarstwa rolnego lub miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższego zabrakło jednak w czynnościach organu podejmowanych w niniejszej sprawie. Argumenty, podnoszone przez organy obu instancji, które ich zdaniem przemawiają za ustaleniem braku posiadania przez skarżącą gruntów rolnych lub uczestniczenia przez nią w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi.

Zauważyć należy, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Organy powołują się na dane, które są im znane niejako z urzędu, poprzez możliwość skorzystania z ww. systemu informatycznego. Zdaniem Sądu, fakt, że jak podnoszą organy system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy wydając swoje decyzje mogą jedynie poprzestać na danych jakie znajdują się

w przedmiotowym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane

z ZSZiK, winny one znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z przedmiotowego systemu winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w tych aktach. Dopiero bowiem wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje można uznać będzie za przekonywujące zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji). Jeśli zaś

w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów - to ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a., tj. swobodną ocenę dowodów.

Zasada przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Powołana wyżej zasada obowiązuje zarówno

w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Powyższe jest o tyle istotne w niniejszej sprawie, że skarżący

w toku postępowania przed organami administracji w pismach z dnia: [...] lutego 2013 r. (k. [...]),[...] marca 2013 r. (k. [...]) i [...] sierpnia 2013 r. (odwołanie, k. [...]), jak również w skardze, zarzuca szereg błędnych ustaleń faktycznych organów, co w świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego jest dla Sądu w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy. Organy wprawdzie odniosły się do dowodów złożonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, m.in. protokołu z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi czy dokumentów na okoliczność wykonywania na rzecz spółki prac rolnych na deklarowanych gruntach, jednak dokonały tego przez pryzmat danych z systemu informatycznego ZSZiK. Jednocześnie odmówiły przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego w ww. pismach, nie chcąc przewlekać postępowania.

Tym samym stwierdzić należy, że organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania, mającego na celu udowodnienie, iż rzeczywiście spółka nie posiadała gospodarstwa lub uczestniczyła w stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu, o czym mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy ONW (który organ odwoławczy błędnie wskazuje jako art. 3 ust. 2), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ustępu 2 art. 21 ww. ustawy wynika m.in., że w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy, organ przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zdaniem Sądu, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu (beneficjenta) jest stworzenie "sztucznych warunków", ponieważ to na organach, jako tych, które chcą wywieść odpowiednie skutki prawne powstałe wskutek takiej sytuacji, ciąży obowiązek poszukiwania dowodów. Ustalenia takie winny zaś

w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności.

Organy nie mogą też, tak jak uczyniły to w niniejszej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężaru dowodu na skarżącego, a z drugiej kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez niego dowodów, czy wręcz stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewleczeniu postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy błędne jest więc powoływanie się organów na treść art. 78 § 2 k.p.a., jako podstawę do nieuwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego. Organy za udowodnione bowiem uznały brak posiadania przez spółkę zgłoszonych do płatności gruntów, gdy tymczasem spółka powołała dowody na okoliczności przeciwne, iż posiadała gospodarstwo rolne i nie było to związane z tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności. Uznanie na podstawie danych z ZSZiK, że posiadaczem zadeklarowanego w przedmiotowej sprawie gospodarstwa rolnego był wyłącznie P. M. jest, w ocenie Sądu, dowolne, a co najmniej przedwczesne.

Zauważyć przy tym należy, co wydaje się istotnym w niniejszej sprawie, że dotyczy ona płatności, o które ubiega się spółka cywilna - jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 2/12, w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej ustawa o ewidencji producentów) przysługuje spółce cywilnej. W ocenie Sądu, organy winny wyjaśnić czy w 2009 r. spółka prowadziła samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika w rozumieniu § 2 rozporządzenia ONW, z uwzględnieniem działań i roli wszystkich wspólników spółki. W tym zakresie nie poczyniły wystarczających ustaleń, bowiem nie przeprowadziły dowodów wskazanych przez spółkę w pismach z dnia [...] lutego 2013 r., [...] marca 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r., nie rozpatrzyły więc w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy ONW.

Organy nie wyjaśniły również w przekonywujący sposób, dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez spółkę w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Okoliczność, że spółka zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że spółka nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, za użytkowanie których wnioskowała o przyznanie płatności. W tym celu winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby: komu zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała ona również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować, czy spółka składała sprawozdania finansowe, które mogłyby potwierdzić to posiadanie.

Nie mają w przedmiotowej sprawie znaczenia ogólne ustalenia organów, że środki pieniężne z tytułu płatności dla poszczególnych spółek w większości przekazywane są na jedno konto bankowe, bowiem nie wykazują ani braku posiadania przez spółkę deklarowanych do płatności gruntów, ani stworzenia przez nią tzw. "sztucznych warunków". Za dowolne, a co najmniej przedwczesne należy więc uznać stwierdzenie organów, że spółka nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi

i prowadzonymi przez P. M., co stanowi zorganizowane, celowe działanie, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

Argumentem za stworzeniem "sztucznych warunków" nie może też być okoliczność podnoszona przez organy, że P. M. oraz R. M. jako małżeństwo posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów, nadane im jako osobom fizycznym. Jak wywiódł WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie VIII SA/Wa 915/11, błędne nadanie numeru producenta (odrębnego dla każdego z małżonków) przez organ ewidencyjny nie może obciążać rolnika negatywnymi skutkami, o ile spełnione są prawnomaterialne warunki przyznania płatności, gdyż stanowi to naruszenie zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zasady zaufania (art. 8 k.p.a.). NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie II GSK 976/12 (publ. CBOSA) oddalił skargę kasacyjną w ww. sprawie, złożoną przez Dyrektora ARiMR. Z tych orzeczeń sądowych wynika, że kwestia posiadania dwu odrębnych numerów przez małżonków pozostaje bez wpływu na uprawnienie każdego z osobna do płatności, z tym że płatność za te same grunty za dany rok kalendarzowy może być przyznana tylko raz.

Zdaniem Sądu, w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, winny zgodnie

z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie wnioskowane przez skarżącego możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia, a tym samym uwzględnić wnioski dowodowe składane przez spółkę w toku postępowania administracyjnego, w tym wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko.

Za przedwczesne w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów uznać więc należy odnoszenie się przez Sąd do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego. Organy, ponownie rozpoznając sprawę, powinny mieć jednak na uwadze, że ewentualny zarzut tworzenia sztucznych warunków, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 powinien być rozpatrywany z odpowiednim uwzględnieniem powołanego wyżej wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Stwierdzenie tworzenia sztucznych warunków powinno być uzasadnione istnieniem elementów obiektywnych i subiektywnych po stronie beneficjenta. Obiektywne okoliczności danego przypadku to takie, które pozwalają na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia określony w rozporządzeniu nr 65/2011. Element subiektywny zaś to wykazanie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności ONW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na względzie art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy ONW, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej kwestie w prawidłowo sporządzonym, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu decyzji. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy tak, aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji.

Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś

o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie trzecim wyroku.