Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 389/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 6
journal: Dz.U. 2011 nr 43 poz 226
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji utrzymał w mocy decyzję Przewodniczącego KRRiT Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie zmiany koncesji Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., udzielonej fundacji "L." z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, strona) na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "T. ", polegającej na udzieleniu prawa do rozpowszechniania programu w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie pierwszym.

Jak wynika z akt, na skutek wniosku skarżącej nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., uzyskała ona w dniu [...] lipca 2012 r. koncesję Nr [...] na rozpowszechnianie w sposób rozsiewczy satelitarny programu telewizyjnego pod nazwą "T.", po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. Decyzją Przewodniczącego KRRiT Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. koncesja Nr [...] została zmieniona (rozszerzona) o możliwość rozpowszechniania programu w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie pierwszym. Opłata za zmianę koncesji została ustalona w wysokości 12.945.000 (słownie: dwanaście milionów dziewięćset czterdzieści pięć tysięcy) złotych.

Podstawą prawną wskazaną w decyzji z dnia 9 sierpnia 2013 r. były przepisy art. 33 ust. 2 i 3, art. 37 ust. 1 - 3a, art. 40 ust. 12, 6, 7, 10 i 11 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U z 2011 r. Nr 43 poz. 226, z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Przewodniczącego KRRiT Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. W przedmiotowym wniosku strona zaskarżyła częściowo decyzję Przewodniczącego KRRiT Nr [...], w zakresie pkt. IV, tj. wysokości naliczenia opłaty za zmianę koncesji i w tym zakresie wniosła o jej uchylenie w trybie art 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji (u.r.t.) poprzez nieprawidłowe wyliczenie opłaty należnej z tytułu zmiany koncesji oraz art. 40 ust. 6 pkt 6 u.r.t. w zw. z art. 217 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 40 ust. 1 u.r.t. strona podniosła, iż kwota opłaty w wysokości 12.945.000 zł należna jest z woli ustawodawcy za dziesięcioletni okres korzystania z koncesji, podczas gdy w jej przypadku okres ten jest skrócony. Wskazała, iż udzielona jej koncesja (zmieniana) zakładała termin początkowy rozpowszechniania programów na dzień [...] marca 2013 r. podczas, gdy obecnie posiadane prawo do rozpowszechniania programów za pośrednictwem multipleksu pierwszego (po zmianie) zakłada termin początkowy "do dnia [...] kwietnia 2014 r.", przy czym data końcowa pozostaje bez zmian, korzystanie z prawa do rozpowszechniania multipleksu pierwszego jest zatem możliwe w okresie krótszym, niż 10 lat. Podkreśliła, iż koncesja Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. (zmieniana) wygasa z dniem [...] marca 2023 r.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 40 ust. 6 pkt 6 u.r.t. strona podniosła, iż skoro okres objęty koncesją jest krótszy, niż 10 lat, to winna w tym przypadku znaleźć zastosowanie zasada proporcjonalności opłat, przewidziana w § 9 Rozporządzenia KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz sposobu ich wyliczenia (Dz. U. z 7 grudnia 2012 r., 2012. 1370), w myśl którego "w przypadku zmiany koncesji, która ma wpływ na wysokość opłaty za udzielenie koncesji, o której mowa w § 1-8, opłatę wylicza się proporcjonalnie do okresu pozostałego do wygaśnięcia koncesji, po zaokrągleniu do najbliższej liczby całkowitej oznaczającej liczbę lat".

Równocześnie strona zarzuciła, iż w powyższym kształcie przepis § 9 rozporządzenia nie jest zgodny z treścią delegacji ustawowej (art. 40 ust. 6 u.r.t.), która nie przewiduje ograniczenia zasady proporcjonalności poprzez nakazane w rozporządzeniu zaokrąglenie kwoty opłaty. Podkreśliła, iż przepis rozporządzenia zawiera mniej korzystne dla strony rozstrzygnięcia, niż ustawa.

Prezes KRRiT w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nie podzielił zarzutów strony. Wskazał, iż chybione jest jej stanowisko oparte na przekonaniu o ekwiwalentności wysokości opłaty i udzielanego przez państwo świadczenia w postaci prawa do korzystania z dóbr rzadkich, objętych reglamentacją w formie koncesjonowania. Nadto organ podkreślił, iż istotnymi w sprawie są postanowienia Ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT z dnia 20 grudnia 2012 r. o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego (M. P. z dnia 27 grudnia 2012 r., 2012. 1014), w odpowiedzi na które strona złożyła wniosek w przedmiocie zmiany koncesji, wszczynający postępowanie w rozpatrywanej obecnie sprawie. Strona składając wniosek była świadoma, iż w myśl pkt 8 ww. ogłoszenia "Rozpoczęcie wykorzystania częstotliwości określonych w pkt I ogłoszenia w multipleksie pierwszym nastąpi w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej, jednak nie później niż od dnia 28 kwietnia 2014 r. do końca ważności koncesji".

Organ zwrócił uwagę na treść przepisu art. 40 ust. 4 u.r.t., zgodnie z którym w przypadku rozpowszechniania programu radiowego lub telewizyjnego różnymi sposobami, opłatę za udzielenie koncesji ustala się jako sumę należności za poszczególne sposoby rozpowszechniania tych programów. Podkreślił, iż strona uzyskała od państwa dwukrotnie prawo prowadzenia reglamentowanej działalności gospodarczej wyrażone w decyzjach zezwalających na rozpowszechnianie programu w sposób rozsiewczy satelitarny (koncesja Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r.) oraz w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie (decyzja Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.). Stosownie do art. 40 ust. 1 u.r.t. za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego pobiera się opłatę. Zdaniem organu normy te wskazują, iż strona zobowiązana jest do zapłaty opłaty koncesyjnej za każde z uzyskanych poprzez uzyskanie koncesji praw.

Organ podkreślił, iż podstawą prawną wyliczenia przez organ opłaty za zmianę koncesji był w niniejszej sprawie § 4 ust. 1 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz sposobu ich wyliczania (dalej jako: rozporządzenie).

Zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 40 ust. 6 u.r.t., Krajowa Rada jest upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia nie wyższej niż wskazana w art. 40 ust. 2 u.r.t. opłaty koncesyjnej. Powiązanie przez ustawodawcę delegacji z art. 40 ust. 6 u.r.t. z opłatami ustalonymi w art. 40 ust. 2 u.r.t. wskazuje jednoznacznie, iż przepisy rozporządzenia mają zastosowanie wyłącznie do opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechniania programu radiowego i telewizyjnego w sposób analogowy rozsiewczy naziemny lub w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie. Należy mieć na względzie, iż stosownie do art. 40 ust. 1 u.r.t. przez udzielenie koncesji rozumie się również jej zmianę.

Wskazany przez stronę art. 40 ust. 6 pkt 6 u.r.t. stanowi wytyczną dla Krajowej Rady do uwzględnienia w określanym w rozporządzeniu sposobie wyliczania opłaty proporcjonalnego okresu pozostałego do wygaśnięcia koncesji - w przypadku zmiany koncesji, która ma wpływ na wysokość opłaty za udzielenie koncesji. W świetle przywołanych powyżej regulacji ustawowych oczywiste jest, zdaniem organu, iż przedmiotem regulacji jest tu mająca wpływ na wysokość opłaty zmiana koncesji udzielonej na rozpowszechnianie programu w sposób rozsiewczy naziemny. Ani przepisy ustawy, ani tym bardziej przepisy rozporządzenia nie zawierają unormowań, które nakazywałyby/zezwalałyby na wyliczanie opłaty proporcjonalnie do okresu pozostałego do wygaśnięcia koncesji w przypadku zmiany koncesji udzielonej na rozpowszechnianie programu w sposób rozsiewczy satelitarny, polegającej na jej rozszerzeniu poprzez przyznanie prawa do rozpowszechniania programu drogą rozsiewczą naziemną w sposób cyfrowy w multipleksie.

Organ podkreślił, że wbrew poglądom strony, nie było możliwe oparcie decyzji w zaskarżonym zakresie o § 9 rozporządzenia, gdyż jego dyspozycja dotyczy dokonywania zmiany koncesji udzielonej na rozpowszechnianie programu drogą rozsiewczą naziemną, podczas gdy istotą rozstrzygnięcia zawartego w skarżonej decyzji Przewodniczącego KRRiT Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. była zmiana koncesji udzielonej na rozpowszechnianie programu w sposób rozsiewczy satelitarny. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był więc w zakresie opłaty za udzielenie koncesji art. 40 ust. 1, 2 oraz 6 u.r.t. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia wydanego w oparciu o delegację z art. 40 ust. 6 u.r.t.

Na marginesie swoich wywodów organ wskazał, iż nawet w przypadku, gdyby delegacja ustawowa dopuszczała objęcie rozporządzeniem przypadków zmiany koncesji udzielonej na rozpowszechnianie programu w sposób rozsiewczy satelitarny, to stosownie do brzmienia przepisu § 9 rozporządzenia opłata wynikająca z decyzji Nr [...] powinna być ustalona według dziesięcioletniego okresu pozostałego do wygaśnięcia koncesji Nr [...]. Decyzja Nr [...] o zmianie koncesji Nr [...], polegającej na udzieleniu prawa na rozpowszechnianie programu telewizyjnego w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie pierwszym, została wydana i doręczona stronie w dniu [...] sierpnia 2013 r. i obowiązuje od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia wygaśnięcia przedmiotowej, zmienianej koncesji tj. do dnia [...] marca 2023 r. Okres od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] marca 2023 r. to 9 lat 7 miesięcy i 3 dni - czyli okres pozostały do wygaśnięcia koncesji, zaokrąglony zgodnie z § 9 rozporządzenia do najbliższej liczby całkowitej oznaczającej liczbę lat, wynosi 10 lat.

Podkreślił, iż nie może być mowy o "zawyżeniu" opłaty w oparciu o § 9 rozporządzenia, gdyż występuje tu sytuacja przeciwna, obniżenie opłaty koncesyjnej wynikającej z u.r.t. Zdaniem organu, brak jest podstaw do przyjęcia poglądów prawnych strony w omawianym zakresie, a w szczególności - do przyjęcia stawek dziennych jako sposobu proporcjonalnego obliczania opłaty koncesyjnej. Wyraził pogląd o jednolitym charakterze opłaty, o czym świadczy m. in. dyspozycja art. 40 ust. 12 u.r.t.

Zgodnie z tym przepisem, w przypadku uchylenia albo cofnięcia koncesji całość opłaty, w zakresie w jakim nie została uiszczona, staje się wymagalna i jest uiszczana w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji o uchyleniu albo cofnięciu koncesji. Co więc istotne, nawet w przypadku rozłożenia opłaty koncesyjnej na raty i uchylenia koncesji na wniosek samego koncesjonariusza, pozostała część opłaty staje się wymagalna i podlega uiszczeniu. Powyższe jest niezależne od faktu, iż okres wykonywania koncesji będzie w istocie krótszy, niż wynikający z pierwotnie wydanej decyzji koncesyjnej.

Odnosząc się do uwag strony dotyczących konstytucyjności § 9 rozporządzenia organ stwierdził, iż zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Moc obowiązująca rozporządzenia KRRiT wydanego na podstawie art. 40 ust. 6 u.r.t. nie budzi, zdaniem organu, żadnych wątpliwości, zaś ocena, iż narusza art. 217 Konstytucji byłaby możliwa dopiero po uchyleniu ustawowego przepisu stanowiącego podstawę jego wydania.

Organ podkreślił, iż podstawą prawną decyzji był art. 40 ust. 6 u.r.t. zawierający delegację ustawową. Indywidualną podstawą określenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji był natomiast § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom strony, organ nie był obowiązany przytaczać i dokonywać analizy § 9 rozporządzenia, gdyż przepis ten nie był podstawą rozstrzygnięcia.

Strona zaskarżyła decyzję Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Przewodniczącego KRRiT Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w zakresie pkt IV. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 40 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 5 oraz art. 40 ust. 6 urt). Ponadto strona zawnioskowała o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w zakresie konstytucyjności § 9 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz sposobu ich wyliczania.

Nadto pismem z dnia [...] września 2014 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona rozszerzyła skargę, wnosząc o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z kolejnym pytaniem prawnym, mianowicie – czy art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji w zakresie, w jakim nakłada opłatę za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego w pełnej wysokości bez względu na prawną niemożność wykonywania koncesji przez okres 10 lat, o którym mowa w art. 36 ust. 3 powołanej ustawy jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Sąd nie uwzględnił powyższych wniosków skarżącej.

W odpowiedzi na skargę, jak również na rozprawie przed WSA w Warszawie organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, podkreślając pogląd o jednolitym charakterze opłaty koncesyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem.

Na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2011 r. o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej Przewodniczący KRRiT został zobowiązany do ogłoszenia do dnia 31 grudnia 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" informacji o możliwościach uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów telewizyjnych w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną, z wykorzystaniem częstotliwości ustalonych w planie zagospodarowania częstotliwości dla multipleksu I, które wykorzystywane będą w tym multipleksie po terminie, o którym mowa w ust. 2. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 ww. ustawy T. S.A. rozpowszechnia w multipleksie I programy telewizyjne "T. I", "T. II" oraz regionalne programy telewizyjne na podstawie rezerwacji częstotliwości, o której mowa w ust. 1, do dnia pokrycia sygnałem tych programów terytorium RP, na którym zamieszkuje co najmniej 95% ludności, przy wykorzystaniu częstotliwości ustalonych w planie zagospodarowania częstotliwości dla multipleksu III na podstawie art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, jednak nie później niż do dnia 27 kwietnia 2014 r.

Mając powyższe na uwadze Przewodniczący KRRiT, w ogłoszeniu z dnia 20 grudnia 2012 r. wydanym w związku z treścią art. 7 ust. 3 ww. ustawy, wskazał zgodnie z dyspozycją ww. przepisu termin, w jakim podmioty zainteresowane uzyskaniem koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze społeczno-religijnym mogłyby rozpocząć rozpowszechnianie programu telewizyjnego. Podobne stwierdzenie znalazło się w zaskarżonej decyzji koncesyjnej. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż Przewodniczący KRRiT w sposób prawidłowy określił termin rozpoczęcia rozpowszechniania programu w koncesji.

Sąd doszedł do przekonania o zgodności z prawem sposobu obliczenia opłaty za udzielenie koncesji przez Przewodniczącego KRRiT w wysokości określonej w koncesji.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego pobiera się opłatę, niezależnie od rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością przewidzianych w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.). Przez udzielenie koncesji rozumie się również jej zmianę. Zatem ustawa zawsze w przypadku udzielenia lub zamiany (rozszerzenia) koncesji przewiduje konieczność naliczenia opłaty koncesyjnej. W przypadku udzielenia koncesji na rozpowszechnianie cyfrowe naziemne maksymalna wysokość opłaty została określona w art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji, zaś zasady jej szczegółowego obliczania zostały przeniesione do rozporządzenia KRRiT, na podstawie wytycznych określonych w art. 40 ust. 6 ww. ustawy. W myśl art. 40 ww. ustawy wysokość opłaty za udzielenie koncesji nie jest więc uzależniona od okresu faktycznego wykonywania koncesji. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. (sygn. akt P 9/09), "opłata ta ma charakter wzajemny - związana jest bowiem z przyznaniem publicznoprawnego uprawnienia podmiotowego, jakim jest koncesja. (...) Trudno jednak w wypadku tego rodzaju opłat oszacować stopień ekwiwalentności uzyskiwanego od państwa świadczenia. (...) Z pewnością ich wysokość nie stanowi jedynie rekompensaty kosztów poniesionych przez państwo w związku z realizacją świadczenia, o które ubiega się podmiot (jak to ma miejsce w wypadku klasycznych opłat administracyjnych), czego przykładem może być właśnie opłata za udzielenie koncesji na nadawanie programu telewizyjnego w sprawie rozstrzyganej przez sąd pytający. W doktrynie wskazuje się w tym kontekście, że uzasadnieniem dla wysokich stawek opłat koncesyjnych może być wielkość korzyści, jakie koncesjonariusz może uzyskać z tytułu prowadzenia działalności podlegającej koncesji (zob. J. Gliniecka, Opłaty publiczne w Polsce..., s. 34). Precyzyjniej byłoby jednak w tym wypadku mówić o korzyści wynikającej z dostępu do rynku reglamentowanego przez państwo, czyli korzyści uzyskania swego rodzaju uprzywilejowanej względem innych podmiotów pozycji pozwalającej na osiąganie zysków (działalność podlegająca koncesjonowaniu, jak każda inna działalność gospodarcza, podlega bowiem ryzyku, w związku z czym może nie przynieść korzyści w postaci oczekiwanych zysków).

Jak wynika z powyższych wywodów, Trybunał Konstytucyjny nie wiąże opłaty za udzielenie koncesji z ekwiwalentnością rozumianą w sposób prezentowany przez skarżącą, lecz wskazuje, iż wiąże się ona poprzez dostęp do rynku reglamentowanego z korzyścią polegającą na uprzywilejowaniu wobec innych podmiotów poprzez uzyskanie pozycji umożliwiającej osiąganie zysków na tym rynku. W związku z powyższym skarżąca, prowadząca działalność gospodarczą - nadawczą, mogła ocenić na podstawie ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT, które obejmowało zarówno możliwość uzyskania nowej koncesji jak i rozszerzenia (zmiany) wykonywanej koncesji, czy bardziej zasadne ekonomicznie jest dla niego ubieganie się o nową koncesję na okres dziesięcioletni, czy też rozszerzenie dotychczas wykonywanej koncesji poprzez jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a.

Argument strony, iż organ pobrał dwa razy opłatę z tego samego tytułu od dwóch podmiotów - Skarżącej oraz T. S.A. także nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2011 r. o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej T. S.A. do tej pory rozpowszechniała na multipleksie pierwszym następujące programy telewizyjne: "T. I", "T. II" oraz regionalne programy telewizyjne na podstawie rezerwacji częstotliwości. Powyższe programy są programami, za których rozpowszechnianie z mocy ustawy od nadawcy nie jest pobierana opłata (zob. art. 33 urt — "rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania koncesji").

Sąd podziela pogląd organu co do faktu, iż opłata koncesyjna uiszczana jest w związku z uzyskaniem przez skarżącą stronę prawa do prowadzenia działalności gospodarczej na reglamentowanym rynku i w świetle z art. 40 ust. 12 urt ma charakter jednolity, a jej wysokość nie ulega zmianie ze względu na czas korzystania z koncesji (zob. art. 40 ust. 12 urt - "w przypadku uchylenia albo cofnięcia koncesji całość opłaty (...) w zakresie w jakim nie została uiszczona, staje się wymagalna i jest uiszczana w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji o uchyleniu albo cofnięciu koncesji").

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 6 urt w zw. z art. 217 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, skarżąca wyraziła pogląd, iż przy ustalaniu wysokości opłaty za zmianę koncesji powinien mieć zastosowanie art. 40 ust. 6 pkt 6 urt, który jej zdaniem ustanawia zasadę liczenia opłaty proporcjonalnie za okres pozostały do wygaśnięcia koncesji, co powinno doprowadzić do jej zmniejszenia. Sąd doszedł do przekonania, iż ww. pogląd jest nieuzasadniony. Zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 40 ust. 6 urt, Krajowa Rada jest upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia nie wyższej niż wskazana w art. 40 ust. 2 urt opłaty koncesyjnej. Powiązanie przez ustawodawcę delegacji z art. 40 ust. 6 urt z opłatami ustalonymi w art. 40 ust. 2 urt wskazuje jednoznacznie, iż przepisy rozporządzenia mają zastosowanie wyłącznie do opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechniania programu radiowego i telewizyjnego w sposób analogowy rozsiewczy naziemny lub w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie. Należy mieć oczywiście na względzie, iż stosownie do art. 40 ust. 1 urt przez udzielenie koncesji rozumie się również jej zmianę. Z powyższego wynika, iż delegacja zawarta w art. 40 ust. 6 pkt 6 urt nakazuje uwzględnić czas pozostały do wygaśnięcia koncesji, jeżeli jest to zmiana, która ma wpływ na wysokość opłaty za udzielenie koncesji. W rozpatrywanym przypadku koncesją rozszerzaną jest koncesja satelitarna. Za jej udzielenie jest pobierana opłata stała w wysokości 10.000 zł. Na wysokość tej opłaty nie ma żadnego wpływu zmiana polegająca na rozszerzeniu koncesji. Koncesje satelitarne nie zostały wiec objęte dyspozycją art. 40 ust. 6 urt, przewidującą liczenie opłaty z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Ustawodawca nie przewidział takiej ulgi w stosunku do tej kategorii nadawców. W myśl art. 40 ust. 4 urt: "w przypadku rozpowszechniania programu radiowego lub telewizyjnego różnymi sposobami opłatę za udzielenie koncesji ustala się jako sumę należności za poszczególne sposoby rozpowszechniania tych programów." Należy więc uznać, iż opłata za uzyskanie koncesji uprawniającej do rozpowszechniania programu telewizyjnego w sposób rozsiewczy satelitarny nie jest zaliczana na poczet opłaty za udzielenie koncesji za rozpowszechnianie programu telewizyjnego w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie. Obie opłaty się sumują i jak to wynika wprost z art. 40 ust. 4 urt - nie podlegają proporcjonalnemu obniżeniu. Wypełniając dyspozycję art. 40 ust. 6 urt również w samym rozporządzeniu KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz sposobu ich wyliczania wskazano w § 9 "w przypadku zmiany koncesji, która ma wpływ na wysokość opłaty za udzielenie koncesji, o której mowa w § 1-8, opłatę wylicza się proporcjonalnie do okresu pozostałego do wygaśnięcia koncesji, po zaokrągleniu do najbliższej liczby całkowitej oznaczającej liczbę lat." W § 1-8 w/w rozporządzenia w jakikolwiek sposób nie reguluje się kwestii związanych z rozpowszechnianiem rozsiewczym satelitarnym. Z tego też względu organ nie mógł zastosować wnioskowanej przez stronę zniżki. Skarżąca błędnie zakłada, że twierdzenie tut. Organu stoi w sprzeczności z naliczeniem opłaty za udzielenie koncesji na podstawie § 4 rozporządzenia KRRiT. Zgodnie z art. 40 ust 1 przez udzielenie rozumie się zmianę koncesji tzn. jej rozszerzenie. Zatem do rozszerzenia koncesji znajdą zastosowanie przepisy art. 40 ust. 6 i w konsekwencji rozporządzenie KRRiT. Jednak podkreślenia wymaga, że zasada proporcjonalności wyrażona w art. 40 ust. 6 pkt 6 urt jest ograniczona do zmiany polegającej zmianie koncesji, która uprawnia do rozpowszechniania programu radiowego/telewizyjnego w sposób analogowy rozsiewczy naziemny lub do rozpowszechniania programu radiowego/telewizyjnego w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie. Wbrew twierdzeniom strony, w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie również § 4 rozporządzenia KRRiT, zgodnie z którym "opłata za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie o zasięgu ogólnopolskim w standardzie DVB-T, w systemie standardowej rozdzielczości, wynosi 12.945.000 zł." To właśnie ten przepis odnosi się do obliczania opłaty za uzyskanie koncesji do rozpowszechniania programu telewizyjnego w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie. Niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie art. 40 ust. 6 znajduje zastosowanie, gdyż przepis ten został wskazany jako podstawa prawna decyzji Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Jedynie art. 40 ust. 6 pkt 6 urt, a w konsekwencji § 9 rozporządzenia KRRiT nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania.

W tym miejscu należy podkreślić, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji z art. 40 ust. 6 urt i jego moc obowiązująca nie podlega wątpliwości, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktów prawnych. W wyroku z dnia 31 stycznia 2001 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: P 4/99 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie wskazał, iż: "Domniemanie zgodności ustawy z konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (por. wyrok SN z 25 sierpnia 1994 r., I PRN 53/94, OSNAPiUS 1994. z. 11. poz. 179; wyrok NSA z 27 listopada 2000 r., II SA/Kr 609/98)." Powyższe zostało także powtórzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: SK 18/00. Natomiast w wyroku z dnia 9 lutego 1999 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: U 4/98 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ocena, iż rozporządzenie wykonawcze narusza art. 217 Konstytucji byłaby możliwa dopiero po uchyleniu ustawowego przepisu stanowiącego podstawę do jego wydania. W związku z tym Przewodniczący KRRiT jest związany przepisami przewidzianymi w rozporządzeniu KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz sposobu ich wyliczania i nie może ich arbitralnie zmieniać.

W tym miejscu należy również podkreślić, iż KRRiT wydając rozporządzenie z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz sposobu ich wyliczania musiała ograniczyć się zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 40 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 urt do określenia wysokości opłaty koncesyjne w przypadku przyznania lub rozszerzenia tylko i wyłącznie w przypadku uzyskania koncesji dla rozpowszechniania programu radiowego/telewizyjnego w sposób analogowy rozsiewczy naziemny oraz dla rozpowszechniania programu radiowego/telewizyjnego w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie. Wbrew twierdzeniom Strony KRRiT ustanawiając treść § 9 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz sposobu ich wyliczania był związany zakazem stosowania wykładni funkcjonalnej, celowościowej lub systemowej. Tym samym nie mógł objąć regulacją rozporządzenia innych przypadków niż powyżej wskazane.

Ponadto należy podkreślić, iż § 9 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz sposobu ich wyliczania jest de facto wyjątkiem od ogólnej reguły tj. ustanowiono w nim ulgę w opłacie koncesyjnej. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2002 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: III SA 757/01 - "wykładnia przepisów przewidujących wyjątki od generalnej zasady powszechności opodatkowania musi być dokonana ściśle. Nie są co do zasady dopuszczalne interpretacje wyjątków poza literalne ich brzmienie." Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 stycznia 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: III SA/Wa 3213/06 - "w orzecznictwie sądowym jak również w doktrynie prawa utrwalone jest stanowisko, ze przy wszelkiej interpretacji przepisów prawa podatkowego i próbach odkodowania zawartych w nich norm prawnych należy posługiwać się przede wszystkim wykładnią językową, która może być wspierana wnioskami płynącymi z wykładni historycznej, systemowej, logicznej, a także wykładni celowościowej. Na prymat wykładni gramatycznej wskazuje się szczególnie w przypadku przepisów ustanawiających m.in. ulgi i zwolnienia podatkowe stanowiących wyjątki od opodatkowania na zasadach ogólnych. W utrwalonej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego podkreśla się przede wszystkim zakaz stosowania rozszerzającej wykładni w odniesieniu do przepisów normujących ulgi i zwolnienia podatkowe." Również zgodnie ze stanowiskiem doktryny - w prawie administracyjnym zakazuje się wykładni rozszerzającej wyjątki - exceptiones non sunt extendendae (zob. Lecha Morawskiego "Wstęp do prawoznawstwa" TNOiK 1999, str. 165-166). Z tego też względu przewidziane w ustawie odrębne regulacje mają zastosowanie tylko w przypadkach ściśle wskazanych w przepisach.

Jak wskazał organ na marginesie swoich wywodów nawet w przypadku, gdyby delegacja ustawowa dopuszczała objęcie rozporządzeniem przypadków zmiany koncesji udzielonej na rozpowszechnianie programu w sposób rozsiewczy satelitarny, to stosownie do brzmienia przepisu § 9 rozporządzenia opłata wynikająca z decyzji Nr [...] powinna być ustalona według dziesięcioletniego okresu pozostałego do wygaśnięcia koncesji Nr [...]. W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z pkt II koncesji Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. obowiązuje ona od dnia [...] marca 2013 r. i wygasa z dniem [...] marca 2023 r. Natomiast decyzja Nr [...] o zmianie koncesji Nr [...], polegającej na udzieleniu prawa na rozpowszechnianie programu telewizyjnego w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie pierwszym, została wydana i doręczona stronie w dniu [...] sierpnia 2013 r. i obowiązuje od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia wygaśnięcia przedmiotowej, zmienianej koncesji tj. do dnia [...] marca 2023 r. Okres od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] marca 2023 r. to 9 lat 7 miesięcy i 3 dni - czyli okres pozostały do wygaśnięcia koncesji, zaokrąglony zgodnie z § 9 rozporządzenia do najbliższej liczby całkowitej oznaczającej liczbę lat, wynosi 10 lat. Sąd doszedł do wniosku, iż argumentacja strony w zakresie niekonstytucyjności § 9 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz sposobu ich wyliczania nie zasługują na uwzględnienie. Ponadto tak jak wykazano w pkt II niniejszej odpowiedzi § 9 w/w rozporządzenia nie był nigdy podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Z tego też względu wniosek Strony o zwrócenie się ze wskazanym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowy wniosek znajduje również potwierdzenie w postanowieniu NSA z dnia 7 września 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: I OZ 653/11 - "instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje Skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem." Również zgodnie ze stanowiskiem doktryny - "sformułowanie dotyczące sprawy toczącej się przed sądem jednoznacznie wskazuje na intencje ustawodawcy, aby za pomocą pytania prawnego nie inicjować przed TK kontroli generalno-abstrakcyjnej. (zob. Komentarz B. Banaszaka do art. 193 Konstytucji RP)." W związku z powyższym jeżeli wskazany przez Stronę przepis nie był w ogóle podstawą wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie nie można mówić, że jej rozstrzygnięcie zależy od stwierdzenia konstytucyjności przedmiotowego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny.

Sąd doszedł także do przekonania, iż nie są zasadne twierdzenia skarżącej co do błędnego wykonania przez KRRiT delegacji wynikającej z art. 40 ust. 6 pkt 6 urt, a przez to niezgodności § 9 ww. rozporządzenia KRRiT z ww. przepisem urt. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zasadne jest rozumienie zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 40 ust. 6 pkt 6 urt w sposób przyjęty przez skarżącą tzn. wyliczania opłaty poprzez określenie wysokości opłaty liczonej w odniesieniu do każdego dnia obowiązywania koncesji.

Nie budzi wątpliwości Sądu sposób rozumienia zasady proporcjonalności w sposób przyjęty przez KRRiT w przedmiotowym rozporządzeniu.

Niezasadny jest też w ocenie Sądu pogląd skarżącej o niezgodności z art. 2 Konstytucji RP artykułu 40 ust. 1 i 2 u.r.t. w zakresie, w jakim nakłada opłatę za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego w pełnej wysokości bez względu na prawną niemożność wykonywania koncesji przez okres 10 lat, o którym mowa w art. 36 ust. 3 powołanej ustawy.

Sąd doszedł do przekonania, iż dolegliwość zawarta w tym przepisie jest zgodna z wolą ustawodawcy, zaś ratio legis pobierania opłat koncesyjnych jako rodzaju daniny publicznej nie budzi wątpliwości Sądu w obowiązującym stanie prawnym.

Opłata koncesyjna uiszczana jest w związku z uzyskaniem przez stronę prawa do prowadzenia działalności gospodarczej na reglamentowanym rynku i ma charakter jednolity, o czym świadczy m.in. dyspozycja art. 40 ust. 12 urt. Zgodnie z tym przepisem w przypadku uchylenia albo cofnięcia koncesji całość opłaty, w zakresie w jakim nie została uiszczona, staje się wymagalna i jest uiszczana w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji o uchyleniu albo cofnięciu koncesji. Co więc istotne, w przypadku rozłożenia opłaty koncesyjnej na raty i uchylenia koncesji – nawet na wniosek samego koncesjonariusza - pozostała część opłaty staje się wymagalna i podlega uiszczeniu. Powyższe jest niezależne od faktu, iż okres wykonywania koncesji będzie w istocie krótszy, niż wynikający z pierwotnie wydanej decyzji koncesyjnej.

Wbrew twierdzeniom Strony należy także wskazać, iż w związku z zastosowaniem § 9 rozporządzenia nie może dojść do "zawyżenia" opłaty za udzielenie koncesji, gdyż odwrotnie - przedmiotowy przepis ustanawia zasadę obniżenia opłaty koncesyjnej w stosunku do kwot wynikających z urt i rozporządzenia. Strona twierdzi, iż w skrajnym przypadku opłata za pełny rok zostanie naliczona także w sytuacji, gdy do wygaśnięcia koncesji pozostanie 5 miesięcy i 30 dni.

Reasumując, wniosek o stwierdzenie niezgodności § 9 rozporządzenia KRRiT z upoważnieniem ustanowionym w art. 40 ust. 6 pkt 6 urt jest nieuzasadniony. Sąd stwierdzając brak podstaw do kierowania pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego, oddalił wnioski strony w powyższym przedmiocie.

Wobec powyższego, dochodząc do przekonania o zgodności badanej decyzji z prawem procesowym i materialnym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.