Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 570/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 153, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. i A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 150/17 w sprawie ze skargi M.G. i A.G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 150/17, oddalił skargę M.G. i A.G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,0668 ha, położonej w [...] , obręb [...] , przeznaczonej pod budowę obwodnicy [...] na parametrach autostrady w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] .

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,0668 ha, położona w [...], obręb [...] , została przeznaczona pod budowę obwodnicy [...] na parametrach autostrady w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] od km 520+400 do km 541+249 wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej. Przedmiotowa działka stanowiła własność M.G. i A.G.

Decyzją z dnia 7 lipca 2009 r. Wojewoda [...] ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości 260 193,00 zł. Skarżący odwołali się od powyższej decyzji, podnosząc niezadowolenie z ustalonej wysokości odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił dlaczego nie przyjął w pierwszej kolejności do porównań transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, tylko od razu dokonał wyceny przyjmując do porównań transakcje nieruchomościami rolnymi.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Od powyżej decyzji odwołali się skarżący, wskazując przede wszystkim na nieprawidłowości w ustalaniu przeznaczenia nieruchomości oraz na zaniżoną wartość odszkodowania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania, nie wyceniono zasiewów pszenicy oraz zadrzewienia znajdującego się na nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda [...] ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Od decyzji tej odwołali się skarżący, wskazując, że ustalone odszkodowanie nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości, ponieważ rzeczoznawca majątkowy błędnie ustaliła jej przeznaczenie, tj. jako użytki zielone, a nie droga. Ponadto, skarżący zarzucili brak powiększenia odszkodowania o 5% z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r.

Na powyższe rozstrzygnięcie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i M.G..

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 310/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd w całości podzielił stanowisko organów obu instancji co do interpretacji zasad wyceny nieruchomości przejmowanych pod drogi na podstawie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest kwestia zakwalifikowania gruntu jako rolnego. Właśnie w tym zakresie, zdaniem Sądu, nastąpiły uchybienia procesowe polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia i odniesienia się do zarzutów przedstawionych przez skarżących zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Organ pierwszej instancji tej kwestii nie zbadał, a Minister oparł swoje stanowisko na ustaleniach biegłej, iż rolne przeznaczenie nieruchomości przeważa wśród gruntów przyległych. Wprawdzie organ odwoławczy dostrzegając nieścisłości w ustaleniu przeznaczenia wezwał biegłą do złożenia dodatkowych wyjaśnień, to jednak jej wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia [...] października 2012 r. wątpliwości tych nie rozwiązały.

Sąd podał, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Podstawowe znaczenie ma dokonanie wykładni pojęcia – "przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych". Dla ustalenia, które przeznaczenie jest przeważające konieczne jest określenie powierzchni nieruchomości przyległych, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. Nadto, z załączonej przez biegłą do pisma z dnia [...] października 2012 r. mapki wynika, że jako nieruchomości przyległe traktowała również grunty zlokalizowane po drugiej stronie drogi publicznej, które nie mają w ogóle wspólnych granic z nieruchomością, z której została wydzielona działka. W związku z tym doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia.

Z kolei, rację Sąd przyznał Ministrowi i Wojewodzie, że niedopuszczalne było podwyższenie odszkodowania o 5% ponieważ, skarżący nie wydali nieruchomości podmiotowi uprawnionemu, tj. zarządcy drogi (inwestorowi). Skierowania pisma do organu nie można uznać za wydanie nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Wydanie jest czynnością faktyczną i brak aktywności w tym zakresie uniemożliwia podwyższenie odszkodowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2329/13, oddalił skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uznając, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób wszechstronny kwestii zakwalifikowania gruntu jako rolnego, pomimo zarzutów przestawianych przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zaniechanie przez organy administracji wyjaśnienia powyższej kwestii skutkować musiało uchyleniem zaskarżonych decyzji. Nie doszło do podzielenia poglądu, iż zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Oznaczałoby to, iż organ orzekający w sprawie byłby związany oceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, co jest nie do pogodzenia z zasadą swobodnej oceny dowodów. Ocena obejmuje również trafność doboru przez rzeczoznawcę materiału porównawczego, służącego wycenie wywłaszczanej nieruchomości.

W konsekwencji powyższego, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda [...]: ustalił odszkodowanie na rzecz A. i M.G. w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości; odmówił powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% jej wartości; ustalił zwaloryzowaną zaliczkę wypłaconej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] maja 2012 r. na kwotę [...] zł; ustalił zwaloryzowaną część wypłaconego odszkodowania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] grudnia 2012 r. na kwotę [...] zł; ustalił do wypłaty na rzecz A. i M.G. odszkodowanie w wysokości [...] zł; zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżących Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i rozstrzygnął co do istoty, tj.:

1. ustalił na rzecz A. i M.G. odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości;

2. odmówił powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości;

3. zaliczył na poczet ustalonego odszkodowania kwotę [...] zł wypłaconego w dniu [...] grudnia 2012 r.;

4. ustalił, że zwaloryzowana kwota odszkodowania wynosi [...] zł;

5. zaliczył na poczet ustalonego odszkodowania - zaliczkę wypłaconą w kwocie [...] zł w dniu [...] maja 2012 r.;

6. ustalił, że zwaloryzowana kwota zaliczki wynosi [...] zł;

7. zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty różnicy pomiędzy nowoustalonym odszkodowaniem a odszkodowaniem uprzednio wypłaconym na rzecz A. i M.G. w wysokości [...] zł w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M.G. i A.G. wnieśli o jej uchylenie w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania i w części dotyczącej odmowy powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o 5% tj. bonusu związanego z niezwłocznym jej wydaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r. oddalił skargę A. i M.G. na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 listopada 2016 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Sąd wskazał, że organ w zakresie ustalenia wartości nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. i w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 10 października 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Teresę Stępień, zaktualizowanym w dniu 22 października 2016 r. do dnia 4 października 2017 r. oraz na dodatkowych wyjaśnieniach jakie rzeczoznawca złożył w piśmie z dnia 8 grudnia 2015 r., tj. w trakcie kolejnego rozpoznawania sprawy w postępowaniu administracyjnym, będącym odpowiedzią na uwagi skarżących sformułowane pod adresem sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Przedmiotowy operat stanowił podstawowy dowód w sprawie podlegający ocenie organów w kontekście przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Sąd wyjaśnił, że w operacie rzeczoznawca majątkowy wskazał, że wyceniana nieruchomość oznaczona jako działka o nr [...] o pow. 1,0668 ha, położona jest w [...] , obręb [...] , stanowi działkę rolną niezabudowaną, z nasadzeniami roślinnymi, w dacie wywłaszczenia pokryta zasiewem pszenicy ozimej. Posiada dostęp do drogi asfaltowej publicznej - ul. Wspólnej i Stanisławowskiej. W bezpośrednim sąsiedztwie wycenianej nieruchomości znajdują się grunty niezabudowane, nieco dalej znajduje się luźna zabudowa zagrodowa i jednorodzinna mieszkaniowa oraz grunty niezabudowane. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w [...] nr XX/409/04 z dnia 16 sierpnia 2004 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr 256 z dnia 12 października 2004 r., poz. 6940), przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej położona była w terenie trwałych użytków zielonych (RZ), w części wschodniej w terenie dróg publicznych, przeznaczonym do użytkowania istniejących oraz realizacji nowych dróg (23KA). Na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej wykorzystywana była ona jako tereny rolne. Dalej rzeczoznawca wyceniając nieruchomość – stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – dokonał wyboru podejścia, tj. zastosował podejście porównawcze oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, tj. zastosował metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca procedurę wyceny oparł o ceny gruntów przyległych posiadających mieszane przeznaczenie, w części wschodniej przeznaczone pod drogi i w dalszej części grunty pod zabudowę mieszkaniową i usługową oraz trwałe użytki zielone. Rzeczoznawca wskazał, że ceny gruntów o przeznaczeniu mieszanym są zróżnicowane. Na terenie gminy Mińsk [...] ceny transakcyjne gruntów przeznaczonych częściowo pod drogi, częściowo pod trwałe użytki zielone z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej kształtowały się od 21,46 zł/m2 do 50 zł/m2, średnia cena transakcji wyniosła 30,57 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: lokalizacja (waga 30%), możliwości inwestycyjne (waga 30%), sąsiedztwo, otoczenie (waga 15%), parametry działki (waga 15%), infrastruktura techniczna (waga 10%). Do dalszych analiz i obliczeń wybrano 15 nieruchomości najbardziej podobnych do przedmiotu wyceny ujętych w tabeli na str. 10 operatu szacunkowego, a następnie dokonano ich zestawienia z przedmiotową działką z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych, a także określono wartości współczynników korygujących. Wartość działki obliczono na kwotę 381 168,00 zł, wartość nasadzeń na kwotę 5 871,00 zł – łącznie 387 039 zł. W toku postępowania uwzględniono również dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy, w których odniósł się do twierdzeń stron zawartych w piśmie z dnia 29 listopada 2015 r. zarzucających błędne ustalenie przeznaczenia nieruchomości. W wyjaśnieniach tych, a zawartych w piśmie z dnia 8 grudnia 2015 r., rzeczoznawca podkreślił, że działka pierwotna o nr 628/1 o pow. 2,7402 ha, z której została wydzielona wyceniana działka o numerze ewidencyjnym 628/2, przeznaczona jest w części pod trwałe użytki rolne i w części wschodniej teren dróg publicznych przeznaczonych do użytkowania istniejących oraz realizacji nowych dróg 23KA. Z kolei, szacowana działka nr [...] w całości położona jest na terenie oznaczonym symbolem 23KA - tereny dróg. Analizy uchwały planistycznej, dochodząc do tożsamego wniosku co rzeczoznawca, dokonał także sam Minister. Ostatecznie przeznaczenie działki określono jako drogowe. Niemniej, z uwagi na brak podobnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym, biegły oparł dalszą wycenę o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości biegły ustalił jako mieszane, tj. w części pod drogi, pod zabudowę usługową, mieszkaniową i tereny trwałych użytków rolnych. Zatem do porównań wybrane zostały transakcje odpowiadające przepisowi § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czyli nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości, tj. nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu. We wszystkich przyjętych przez rzeczoznawcę cechach rynkowych, tj. lokalizacji, dostępie do drogi, możliwościach inwestycyjnych, sąsiedztwie, otoczeniu, parametrach działki, infrastrukturze technicznej – nieruchomość dostała noty bardzo dobre i dobre. W konsekwencji doszło do określenia wartości działki o nr na kwotę 387 039 zł. W tej oto wysokości ustalono należne odszkodowanie.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że podważany przez skarżących operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem organy słusznie, nie tylko oparły się na niezbędnej wycenie, ale i uznając taką potrzebę, organ pierwszej instancji uzupełnił postępowanie dowodowe. Uzyskał od rzeczoznawcy stosowne wyjaśnienia względem wątpliwości zgłoszonych przez skarżących i we własnym zakresie przeanalizował treść planu wraz z załącznikiem.

Nadto, Sąd I instancji stwierdził, że poczynione ustalenia organu świadczą - wbrew zarzutowi skargi - o rozpoznaniu sprawy zgodnie z wytycznymi Sądu wyrażonymi w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 310/13, od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2329/13, oddalił skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania w sposób wszechstronny i wyczerpujący, niemniej ciężar dowodu pozostawał po obu stronach. Skarżący zgłaszając w całym toku postępowania wątpliwości względem prawidłowości operatu szacunkowego mieli prawo wykazania się w trakcie postępowania administracyjnego inicjatywą dowodową i przedstawienia na przykład przeciwdowodu. Tego rodzaju dowodem mógł być przede wszystkim operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego (tzw. kontroperat), określający wartość szacowanej nieruchomości, który podlegałby ocenie na tle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) czy opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych co do kwestionowanego przez skarżących operatu szacunkowego (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skarżący nie skorzystali z tego uprawnienia. Tymczasem, obecnie oceniany operat szacunkowy był już kolejnym operatem sporządzonym w przedmiotowej sprawie, a różnica pomiędzy wartością nieruchomości wynikającą z pierwszego operatu (260 193 zł) a ostatniego (387 039 zł) wyniosła 126 846 zł. Organ nie odmówił operatowi sporządzonemu przez rzeczoznawcę majątkowego Teresę Stępień mocy dowodowej. Dokonał wyjaśnienia sprawy zarówno w oparciu o operat, jak i wyjaśnienia rzeczoznawcy co do jego treści, o które zwrócono się do rzeczoznawcy zgodnie z wytyczną Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W zakresie możliwości podwyższenia odszkodowania o 5%, czyli rozważenia zasadności zastosowania w sprawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej Sąd I instancji wskazał, że kwestia ta została przesądzona w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r. Ówcześnie orzekający w sprawie Sąd rację przyznał organom, że niedopuszczalne było podwyższenie odszkodowania o 5%, gdyż ewidentnie skarżący nie wydali nieruchomości podmiotowi uprawnionemu, tj. zarządcy drogi (inwestorowi). Skierowanie pisma do organu nie może być uznane za wydanie nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Wydanie jest czynnością faktyczną i brak aktywności w tym zakresie uniemożliwia podwyższenie odszkodowania.

Sąd uznał ponadto za trafną argumentację organu odwoławczego dotyczącą przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że zastosowania tej normy nie można odnieść do sytuacji, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawą w trybie odwoławczym, po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji na skutek uprzedniego wydania przez organ drugiej instancji decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji uznał zatem, że operat szacunkowy sporządzony przez Teresę Stępień odpowiada wymogom wynikającym z ustawy o gospodarce nieruchomościami

i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, sprawa została wyjaśniona w sposób dający podstawy do ostatecznego jej rozstrzygnięcia, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W konsekwencji zaś Sąd uznał, że zarzuty skargi za niezasadne.

Od powyższego wyroku M.G. i A.G. wnieśli skargę kasacyjną, w której zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu w przedmiotowym postępowaniu należytej kontroli zaskarżonej decyzji, niezastosowaniu środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i utrzymaniu w mocy nieprawidłowej decyzji organu II instancji, podczas gdy zaskarżona decyzja obarczona była wadą kwalifikowaną o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. albowiem ten sam pracownik urzędu wojewódzkiego rozpatrywał odwołanie od decyzji wydanej w wyniku decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.,

b) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niewykonanie przez Sąd w sposób prawidłowy obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych i zaakceptowanie nieprawidłowego działania organów administracji, pomimo tego, że organ nie rozpatrzył wnikliwie zawartego w aktach niniejszej sprawy materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego i w rezultacie powyższego, za prawidłowy uznany został operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami,

2. naruszeniu prawa materialnego, tj.:

a) błędną wykładnię art. 18 ust 1e pkt 1 i 2 w zw. z art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że nie doszło do dorozumianego wydania nieruchomości przez inwestora, a inwestor dysponował tytułem własności nieruchomości w związku z wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wraz z informacją o tym, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 oraz art. 4 ust. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1,3 i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 209, poz. 2107), poprzez uznanie, że operat szacunkowy z dnia [...] października 2015 r., a następnie zaktualizowany w dniu [...] października 2016 r. spełnia wymagane prawem wymogi, podczas gdy biegła w sporządzonym operacie:

- nie przeprowadziła analizy transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym,

- w sposób nieprawidłowy ustaliła przeważające przeznaczenie nieruchomości przyległych,

- niezgodnie z uchwałą nr XX/409/04 Rady Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaliła przeznaczenie wycenianej nieruchomości,

- dokonała niezgodnego ze stanem faktycznym i niekompletnego opisu wycenianej nieruchomości,

- dokonała nieprawidłowego opisu nieruchomości przyjętych do porównania,

- bazowała na nieruchomościach nie spełniających kryterium podobieństwa (tj. o dużo mniejszej powierzchni i słabszym dostępem do dróg gminnych)

c) błędną wykładnię art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającą na przyjęciu, że dopiero negatywna ocena operatu szacunkowego dokonana przez organizację rzeczoznawców majątkowych skutkowałaby utratą przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości w sytuacji gdy skarżący w świetle obowiązujących przepisów nie ma obowiązku przestawiania opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych o sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy operacie szacunkowym, a operat szacunkowy musi być oceniony zarówno przez organy jak i Sąd tak, jak każdy dowód w sprawie, która to ocena powinna znaleźć się w uzasadnianiu decyzji i wyroku.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, stwierdzić należy, że nie tylko nie były one uzasadnione, ale w części nie zostały nawet prawidło skonstruowane.

W ramach tej podstawy kasacyjnej, skarżący zarzucili bowiem Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewykonanie przez Sąd w sposób prawidłowy obowiązku kontroli decyzji administracyjnych. Wskazać zaś w tym miejscu należy, że art. 77 k.p.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych, a zatem - z uwagi na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym i w związku z tym wymagane jest w tym w tym przypadku dokładne określenie zarzutów kasacyjnych - obowiązkiem autora tej skargi było sprecyzowanie, który konkretnie przepis czyni przedmiotem zarzutu. Zaniechanie tego obowiązku skutkuje zaś brakiem możliwości zajęcia w tej mierze stanowiska przez Sąd Kasacyjny.

Co więcej, skarżący zarzucając wadliwość zaakceptowania przez Sąd I instancji działania organów, mimo że w sprawie nie rozpatrzono wnikliwie operatu szacunkowego i w rezultacie za prawidłowy uznany został operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami, nie wykazał aby doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Formułując natomiast w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna. Skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania zależy bowiem od tego, czy autor skargi kasacyjnej wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Tego zaś wymogu nie spełnia zawarty w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania, skutkiem czego nie może on odnieść skutku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji, wynikiem którego było ustalenie na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości wynikającej z operatu szacunkowego z dnia [...] października 2015 r.

Również jako niezasadny ocenił Naczelny Sąd Administracyjny zarzut art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oparty na twierdzeniu, że w sprawie niniejszej ten sam pracownik urzędu wojewódzkiego rozpatrywał odwołanie od decyzji wydanej w wyniku decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Precyzując ten zarzut na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że w zarzucie tym chodzi o pracownika M.G., który brał udział przy podejmowaniu wszystkich czynności przy wydawaniu wszystkich decyzji organu I instancji, nie podejmował jednakże zapadłych decyzji administracyjnych, w szczególności zaskarżonej decyzji.

W związku z tym zarzutem wyjaśnić należy, że intencją wprowadzenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, w której ten sam pracownik orzekałby w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brał udział. Przepis ten stanowić ma gwarancję bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez organ; ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji następnie będzie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego.

Zgodnie z treścią przywołanej normy, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w treści wyroku NSA z dnia 26 października 2017 r., II OSK 3003/15, w który wskazano, że omawiany przepis stosuje się do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (por. wyroki NSA: z 5 listopada 2014 r., I OSK 1993/14; z 12 lipca 2016 r., II OSK 2469/15; z 9 czerwca 2015 r., II GSK 135/15). Nie stanowi natomiast uchybienia treści tej normy sytuacja, w której ten sam pracownik uczestniczy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, a następnie wskutek jej uchylenia przez sąd administracyjny bierze udział w wydaniu kolejnego rozstrzygnięcia przez ten organu. Taka sytuacja faktyczna nie wyczerpuje znamion o jakich mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Tak więc we wskazanej w zarzucie skargi kasacyjnej sytuacji brak jest podstaw do wyłączenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. W niezakwestionowanym w skardze kasacyjnej stanie faktycznym sprawy nie doszło bowiem do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

I tak, wbrew twierdzeniom skarżących Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 oraz art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani też § 4 ust. 1,3 i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą odnieść skutku w zakresie oceny operatu szacunkowego. Prawidłowość oceny operatu szacunkowego dokonywana jest przez sąd administracyjny w kontekście przepisów postępowania. Za pomocą zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych i prawidłowości przebiegu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie zwarto skutecznych zarzutów dotyczących naruszenie przepisów postępowania. Przytoczone przepisy prawa materialnego zostały natomiast prawidłowo zastosowane przez orzekające w sprawie organy administracji, co prawidłowo zaakcentował Sąd I instancji.

W niniejszej sprawie został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] października 2015 r., którego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę w dniu [...] października 2016 r.

Taki właśnie stan faktyczny stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz taki stan sprawy administracyjnej przyjął Sąd I instancji, akceptując jednocześnie ocenę organu wartości dowodowej operatu i stwierdzając, że dowód ten całkowicie zasadnie był podstawą ustaleń faktycznych w sprawie. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano oceny operatu szacunkowego dokonanej przez organy administracji i zaakceptowanej przez Sąd I instancji. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie może wypowiedzieć się w tej kwestii.

Niezależnie od tego stwierdzić należy, że skarżący nie wykazali skardze kasacyjnej, że: rzeczoznawca nie przeprowadziła analizy transakcji nieruchomościami drogowymi, w sposób nieprawidłowy ustaliła przeważające przeznaczenie nieruchomości przyległych, niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustaliła przeznaczenie wycenianej nieruchomości, dokonała niezgodnego ze stanem faktycznym i niekompletnego opisu wycenianej nieruchomości, dokonała nieprawidłowego opisu nieruchomości przyjętych do porównania, bazowała na nieruchomościach nie spełniających kryterium podobieństwa (tj. o dużo mniejszej powierzchni i słabszym dostępem do dróg gminnych).

W orzecznictwie utrwalony jest natomiast pogląd, że zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być co do zasady wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. Dotyczy to w szczególności możliwości podważenia metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu.

Stosownie do art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Przy czym w myśl art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z kolei, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W sprawie niniejszej ustalono natomiast, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w [...] nr XX/409/04 z dnia [...] sierpnia 2004 r. nieruchomość w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej położona była w terenie trwałych użytków zielonych (RZ), w części wschodniej w terenie dróg publicznych, przeznaczonym do użytkowania istniejących oraz realizacji nowych dróg (23KA), przy czym szacowana działka nr [...] w całości położona jest na terenie oznaczonym symbolem 23KA - tereny dróg. Na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej wykorzystywana była ona jako tereny rolne. Z uwagi na brak podobnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym, biegły oparł wycenę o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości biegły ustalił jako mieszane, tj. w części pod drogi, pod zabudowę usługową, mieszkaniową i tereny trwałych użytków rolnych. Sporządzając operat, rzeczoznawca dokonał, zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru podejścia i metody wyceny, stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wycenę rzeczoznawca przeprowadził na podstawie cen gruntów przyległych posiadających mieszane przeznaczenie, w części wschodniej przeznaczone pod drogi i w dalszej części grunty pod zabudowę mieszkaniową i usługową oraz trwałe użytki zielone.

W tym stanie sprawy brak jest podstaw do uznania, aby miało miejsce naruszenie prawa materialnego przy ustalania wysokości należnego skarżącym odszkodowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 18 ust 1e pkt 1 i 2 w zw. z art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, odnosząc się do możliwości podwyższenia odszkodowania o 5% i rozważając zasadność zastosowania w sprawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, kwestia ta została przesądzona w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r. Na wyrok ten wskazał również organ w zaskarżonej decyzji, stwierdzając że stanowisko o braku podstaw do powiększenia ustalanego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości zostało zaakcentowane prze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Nie ulega wątpliwości, że w wydanym w sprawie niniejszej prawomocnym wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 310/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że niedopuszczalne było podwyższenie odszkodowania o 5% ponieważ ewidentnie, skarżący nie wydali nieruchomości podmiotowi uprawnionemu, tj. zarządcy drogi (inwestorowi). Wskazał, że skierowania pisma do organu nie można uznać za wydanie nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, gdyż wydanie jest czynnością faktyczną i brak aktywności w tym zakresie uniemożliwia podwyższenie odszkodowania.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie, rozumieć należy wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast, wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).

Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Ponadto, w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129).

Wreszcie, wbrew twierdzeniom skarżących, Sąd I instancji nie naruszył art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopiero negatywna ocena operatu szacunkowego dokonana przez organizację rzeczoznawców majątkowych skutkowałaby utratą przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Takiego poglądu Sąd I instancji nie zawarł bowiem w zaskarżonym wyroku. Sąd ten stwierdził jedynie, że skarżący, kwestionując w toku postępowania operat szacunkowy mieli prawo wykazania się inicjatywą dowodową i przedstawienia przeciwdowodu, którym mógł być inny operat szacunkowy czy też opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych co do kwestionowanego przez skarżących operatu szacunkowego (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2329/13, nie podzielił poglądu, że zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż oznaczałoby to, iż organ orzekający w sprawie byłby związany oceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, co jest nie do pogodzenia z zasadą swobodnej oceny dowodów.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie pozytywnej oceny operatu szacunkowego, uznając przy tym, że operat został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. i nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał także, że dokonując tej oceny uzupełniono postępowanie dowodowe i uzyskano od rzeczoznawcy wyjaśnienia.

W zaskarżonym wyroku została dokonana prawidłowa ocena zgodności z prawem decyzji organów obu instancji. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.