Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 678/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2018 r.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3K.p.a., art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. S. wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. zwrócił się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także "ARiMR") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "wygenerowania wykazu beneficjentów PROW:

1. młodych rolników

2. wsparcie na działalność pozarolniczą (oddzielnie).

3. osoby fizyczne i prawne.

4. województwo [...] za lata 2004-2007, 2007-2013, 2013-2020.

5. imię i nazwisko osoby fizycznej, teren osoby fizycznej na miejsce zamieszkania, osoba prawna – siedziba.

6. wysokość kwot otrzymanego wsparcia".

Wniosek dotyczył pomocy udzielanej w latach 2004-2018 na terenie województwa [...] i dotyczył zarówno osób fizycznych, jak i prawnych.

Organ pismem z dnia [...] września 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu gotowych informacji dotyczących osób prawnych będących beneficjentami następujących programów: Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006, Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, Programu Obszarów Wiejskich 2014-2020, którzy uzyskali na wsparcie na rozwój działalności pozarolniczej. W związku z powyższym zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie, że zakres żądanych danych o charakterze przetworzonym będzie miał szczególne znaczenie dla interesu publicznego.

Natomiast w zakresie informacji dotyczących osób fizycznych, które uzyskały wsparcie dla młodych rolników oraz na rozwój działalności pozarolniczej z następujących programów: Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006, Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że żądane informacje stanowią informację publiczną, jednak dostęp do nich podlega ograniczeniu ze z względu na ochronę prywatności osób fizycznych.

J. S. pismem z dnia [...] października 2018 r. wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym podniósł, że prywatność osoby fizycznej nie ma nadrzędnego znaczenia nad prawem do informacji publicznej w sytuacji, gdy osoba fizyczna korzysta ze środków publicznych.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2018 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej był art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju. Prawo do prywatności podlega ochronie przewidzianej w Rozdziale II Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego, imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przez życie prywatne należy przy tym rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, czy też innej działalności o publicznym znaczeniu.

Nadto podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że celem przepisów o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP. Zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 119, str. 1 z późn. zm. zwanego dalej: "RODO"), "dane osobowe" oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej. Pojęcie danych osobowych na gruncie RODO obejmuje zatem wszelkie informacje dotyczące osoby fizycznej, o ile możliwe jest zidentyfikowanie tej osoby.

Prezes ARiMR uznał, że informacja w zakresie danych osobowych osób fizycznych, będących beneficjentami pomocy finansowej wypłacanej przez ARiMR w latach 2004-2018 stanowi dla organu, jako administratora danych osobowych, daną osobową i wobec tego podlega ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych.

Organ odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że prywatność osoby fizycznej nie ma nadrzędnego znaczenia nad prawem do informacji publicznej w sytuacji gdy osoba fizyczna korzysta ze środków publicznych i powinna się ona liczyć się z tym, że jej dane osobowe mogą być udostępnione, organ powołał się na przepisy unijne. Podał, że w przypadku pomocy udzielonej w latach 2006-2013 zasady jej publikacji regulował przepis art. 44 Rozporządzenia Rady (WE) NR 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 209,11.8.2005, p. 1). Na podstawie art. 44a tego rozporządzenia państwa członkowskie miały zapewniać coroczną publikację ex post wykazu beneficjentów funduszy EFRG i EFFROW oraz

kwot otrzymanych przez każdego beneficjenta w ramach każdego z tych funduszy.

Powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawach połączonych [...] i [...] oraz [...] przeciwko [...] podał, że Trybunał orzekł nieważność art. 42 pkt 8b i art. 44a rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 i rozporządzenia Komisji (WE) nr 259/2008(30), w odniesieniu do osób fizycznych będących beneficjentami europejskich funduszy rolnych, w zakresie, w jakim przepisy te nakładały obowiązek

publikowania danych osobowych dotyczących każdego beneficjenta, bez wprowadzenia rozróżnienia w oparciu o odpowiednie kryteria, takie jak okresy, w których osoby te otrzymywały taką pomoc, jej częstotliwość czy też rodzaj i wysokość. Trybunał wydając powyższe orzeczenie powołał się na artykuł 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. art. 1 ust. 1 dyrektywy 95/46 z którego wynika, że ma ona na celu zapewnienie ochrony podstawowych praw i wolności osób fizycznych, w szczególności ich prawa do prywatności, w odniesieniu do przetwarzania danych osobowych. Zgodnie z art. 2 lit. a tej dyrektywy dane osobowe oznaczają "wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej". W związku z czym, zdaniem organu, udostępnienie powyższych danych osobowych beneficjentów dopłat bezpośrednich oraz informacji o kwotach dopłat bezpośrednich uzyskanych do konkretnej działki przez osobę fizyczną w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności zgodnie z powyższym orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości UE oraz treścią przepisów rozporządzenia nr 1290/2005.

W następstwie tego wyroku oraz w oczekiwaniu na przyjęcie nowych przepisów, uwzględniających zastrzeżenia zgłoszone przez Trybunał, rozporządzenie (WE) nr 259/2008 zostało zmienione rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 410/2011(31) w celu wyraźnego określenia, że obowiązek publikowania informacji nie powinien mieć zastosowania do osób fizycznych. Dlatego też na stronach internetowych brak było informacji na temat dopłat bezpośrednich w latach 2006-2013.

Natomiast w przypadku pomocy udzielonej w okresie 2014-2020 (bieżący okres programowania) organ podał, że kwestię publikowania wykazu beneficjentów reguluje art. 111 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, zgodnie z którym państwa członkowskie zapewniają coroczną publikację ex post wykazu beneficjentów funduszy. Publikacja takiego wykazu obejmuje: a) nazwy (nazwiska) beneficjenta, rozumiane jako: imię i nazwisko, jeśli beneficjentem jest osoba fizyczna; pełna nazwa oficjalna w formie, w jakiej została

zarejestrowana, w przypadku gdy beneficjentem jest osoba prawna posiadająca niezależną osobowość prawną zgodnie z prawodawstwem danego państwa członkowskiego; pełna nazwa stowarzyszenia w formie, w jakiej została zarejestrowana lub w inny sposób urzędowo uznana, w przypadku gdy beneficjentem jest stowarzyszenie nieposiadające własnej osobowości prawnej; b) gminę, na której terenie beneficjent ma miejsce zamieszkania lub jest zarejestrowany, oraz o ile to możliwe, kod pocztowy lub jego część pozwalającą na identyfikację gminy; c) kwoty płatności dla każdego środka finansowanego przez fundusze, jakie każdy beneficjent otrzymał w danym roku budżetowym; d) charakter i opis środków finansowanych przez którykolwiek z funduszy ze wskazaniem, z którego z funduszy przyznano płatności, o których mowa w lit. c).

Jednocześnie, zgodnie z art. 59 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r., ustanawiającym zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz.U.UE.L.2014.255.59), informacje o beneficjentach są publikowane co roku do dnia 31 maja w odniesieniu do poprzedniego roku budżetowego i pozostają one dostępne na stronie internetowej przez dwa lata od dnia ich opublikowania.

Prezes ARiMR wskazał, że zgodnie z powyższymi przepisami unijnymi na stronie internetowej prowadzonej przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (beneficjenciwpr.minrol.gov.pl) zamieszczona jest informacja o udzielonej pomocy, która zawiera następujące dane: nazwę beneficjenta (w przypadku osoby fizycznej imię i nazwisko), gminę - miejsce zamieszkania beneficjenta, łączne kwoty płatności w danym roku (za lata 2016 i 2017) dla danego środka z opisem takiego środka (w tym tytułu płatności obszarowych). Udostępnieniu nie podlegają natomiast informacje o działkach ewidencyjnych, co do których przyznano płatności obszarowe dla danego beneficjenta, kwotach płatności do poszczególnych działek ewidencyjnych oraz decyzjach, na podstawie których przyznano powyższe płatności.

Organ podał, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt, że informacje dotyczą beneficjentów wspieranych ze środków publicznych, bowiem zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wnioskowana informacja podlega ochronie ze względu na prywatny charakter danych dotyczących beneficjentów będących osobami fizycznymi. Ochrona danych osobowych jest elementem szeroko pojętego prawa do prywatności. W związku z tym, zdaniem organu, konieczność ochrony danych osobowych uzasadnia odmowę udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nadto organ wyjaśnił, że dopiero od 2014 r. (w myśl Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013) pojawił się obowiązek publikowania informacji o beneficjentach Wspólnej Polityki Rolnej na stronie internetowej MRiRW, co dowodzi iż żądana informacja za okres 2004-2013 podlega bezwzględnej ochronie. Z kolei informacja o beneficjentach WPR, w tym będących osobami fizycznymi, w latach 2014-2015, była dostępna na powyżej wskazanej stronie, jednak ze względu na upłynięcie okresu wskazanego w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) Nr 908/2014, przestała być dostępna i tak, jak wskazano powyżej, obecnie upubliczniane są informacje o beneficjentach WPR za lata 2016-2017. Jednocześnie wskazał, iż art. 112 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, wyłącza z obowiązku publikacji danych osobowych beneficjentów uzyskujących pomoc o niskiej wartości.

Decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2019 r. stała się przedmiotem skargi J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z obowiązującym prawem. Jednocześnie skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, jako złożonej po terminie. W uzasadnieniu przytaczając stan faktyczny sprawy podał, że Agencja dokonała podziału wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie procedowania na dotyczący osób fizycznych oraz dotyczący osób prawnych. Powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ dodatkowo wyjaśnił, że skarżący po otrzymaniu pisma ARiMR z dnia [...] września 2018 r. o wykazanie, że zakres wnioskowanej informacji dotyczącej osób prawnych będzie miał szczególne znaczenie dla interesu publicznego, nie odpowiedział na wezwanie organu. W konsekwencji wydana została decyzja z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie udzielenia informacji publicznej w zakresie wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. dotyczącego osób prawnych. W wyniku złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2019 r., na którą skarżący wniósł odrębną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2019 r. będącym uzupełnieniem skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dane osobowe podmiotów, które otrzymały publiczną pomoc na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej w podmiotem publicznym podlegają ochronie na podstawie ww. przepisu. W oparciu o tak postawiony zarzut, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Organ w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2019 r., ustosunkowując się do powyższego stanowiska podniósł, że pomoc beneficjentom PROW 2004-2006 oraz PROW 2014-2020 przyznawana jest dwojako - w zależności od działania - albo na podstawie decyzji, albo umowy cywilnoprawnej. W ocenie organu, powoływanie się przez pełnomocnika skarżącego na wyrok dotyczący umowy cywilnej, w której beneficjentem jest osoba prawna powoduje, iż tego przypadku nie można odnieść do umów, w których stroną jest osoba fizyczna. W przypadku gdy stroną umowy, czy adresatem decyzji administarcyjnej, jest osoba fizyczna, chcąc udostępnić dane osobowe takiego beneficjenta, organ musi dokonać analizy czy jego działanie będzie zgodne z prawem. Po jej dokonaniu organ doszedł do wniosku, że ze względu na prywatność osób fizycznych należy odmówić udostępnienia danych osobowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 678/19 przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa narusza prawo.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – dalej u.d.i.p. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p, iż do udostępnienia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji.

W sprawie niniejszej nie jest kwestią sporną, że Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie kwestionował także faktu, że żądane informacje stanowią informacje publiczną.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia informacji o osobach fizycznych będących beneficjentami wsparcia z programów unijnych: Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020, z powołaniem się na ochronę na ochronę prywatności tych osób.

Jak stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W ocenie Sądu organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności osób fizycznych będących beneficjentami pomocy z funduszy unijnych nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, w wyniku czego dokonana przez organ ocena, co do wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jako ograniczającej dostęp do informacji publicznej, musiała być uznana za dowolną (art. 80 K.p.a.).

Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w przepisie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a z treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wynika, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na przewidzianą w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Nie ulega jednak wątpliwości, że podstawę konstytucyjną ma także prawo do prywatności, bowiem art. 47 Konstytucji RP stanowi, iż każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoimi życiu osobistym. W konsekwencji należy przyjąć, że takimi właśnie kryteriami kierował się ustawodawca wprowadzając do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. kategorie: prywatności osoby fizycznej i tajemnicy przedsiębiorcy, jako wartości uzasadniające ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej.

Ustalenie w okolicznościach niniejszej sprawy, że wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczy informacji ze sfery prywatności osoby fizycznej, otwiera dopiero przestrzeń do określenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Na gruncie tej regulacji, poprzez przeprowadzenie testu proporcjonalności, konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących z jednej strony u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego, z drugiej zaś wartości wyznaczających prywatność osoby fizycznej, w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób. Bez przeprowadzenia przez organ powyższego testu proporcjonalności, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, nie jest możliwa weryfikacja poprawności zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., (vide: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 2314/15, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, dokonując wyważenia praw i wartości chronionych konstytucyjnie, konieczne jest odwołanie się do przepisów obowiązującego aktualnie rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, (DZ. U.UE.L.2013.347.549), w tym w szczególności przepisów art. 111, art. 112 i art. 113, które dotyczą publikacji (ex post) wykazu beneficjentów funduszy, zakresu publikowanych informacji i przypadków, w których państwa członkowskie nie publikują nazwiska beneficjenta (rozumianego, jako imię i nazwisko). Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 111 tegoż rozporządzenia wyraźnie nakłada na państwa członkowskie obowiązek corocznej publikacji wykazu beneficjentów funduszy obejmującej: imię i nazwisko, jeśli beneficjentem jest osoba fizyczna; gminę, na której terenie beneficjent ma miejsce zamieszkania lub jest zarejestrowany, oraz o ile to możliwe, kod pocztowy lub jego część pozwalającą na identyfikację gminy; kwoty płatności dla każdego środka finansowanego przez fundusze, jakie każdy beneficjent otrzymał w danym roku budżetowym. Nadto powyższe rozporządzenie w art. 114 nakłada na państwa członkowskie obowiązek informowania beneficjentów o tym, że ich dane będą opublikowane zgodnie z art. 111 rozporządzenia.

Powyższe rozporządzenie obowiązuje bezpośrednio, a zatem organ rozstrzygając w przedmiocie udostępnienia na gruncie u.d.i.p. informacji o beneficjentach płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej przepisów tej regulacji pominąć nie może.

Jakkolwiek Trybunał Sprawiedliwości UE wyrokiem z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie [...] i [...] przeciwko [...] stwierdził nieważność art. 42 pkt 8b i art. 44a wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady 1290/2005 oraz rozporządzenia Komisji 259/2008 – w zakresie w jakim w odniesieniu do osób fizycznych będących beneficjentami pomocy z EFRG i EFRROW przepisy te wymagają publikacji danych osobowych, a to z uwagi na treść art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, z którego wynika zapewnienie ochrony podstawowych praw i wolności osób fizycznych, w szczególności prawa do prywatności, w tym do przetwarzania danych osobowych, to jednak w motywie 73 ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., wskazano, iż w wyroku w ww. sprawach połączonych Trybunał nie zakwestionował zasadności celu polegającego na wzmocnieniu kontroli publicznej nad sposobem wykorzystywania środków pieniężnych z funduszy, a jedynie podkreślił, że należy rozważyć metody publikowania informacji dotyczących zainteresowanych beneficjentów, które są zgodne z celem takiej publikacji, a jednocześnie mniej ingerują w prawo tych beneficjentów do poszanowania ich życia prywatnego ogólnie, a w szczególności ochrony ich danych osobowych. W motywie 75 wskazano, że "publikowanie nazw (nazwisk) beneficjentów funduszy stanowi środek wzmocnienia publicznej kontroli wykorzystania funduszy i dlatego jest użytecznym uzupełnieniem istniejących ram zarządzania i kontroli, niezbędnym do zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony interesów finansowych Unii (...)". W celu zachowania równowagi między celem polegającym na wzmocnieniu kontroli publicznej nad sposobem wykorzystania środków pieniężnych z funduszy, z jednej strony, a prawem beneficjentów do poszanowania ich życia prywatnego ogólnie, a w szczególności do ochrony ich danych osobowych, z drugiej strony, należy uwzględnić rozmiar udzielonej pomocy. Z dogłębnej analizy oraz konsultacji z zainteresowanymi stronami wynika, że w celu wzmocnienia skuteczności takiej publikacji oraz ograniczenia ingerencji w prawa beneficjentów, niezbędne jest ustanowienie progu wyrażonego w postaci kwoty otrzymanej pomocy, poniżej którego nazwisko beneficjenta nie powinno być publikowane (motyw 82).

Z przepisów ww. rozporządzenia wynika, że publiczne udostępnienie informacji, o których mowa w tym rozporządzeniu zwiększyć ma przejrzystość wykorzystania unijnych środków finansowych w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, przyczyniając się w ten sposób do lepszej widoczności i lepszego zrozumienia tej polityki. Umożliwić ma to obywatelom aktywniejszy udział w procesie decyzyjnym i zagwarantować większą legitymizację, skuteczność i odpowiedzialność administracji względem obywateli.

Powyższe wyraźnie wskazuje na ograniczenia prawa do prywatności beneficjentów płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (vide: motywy 70 – 86 ww. rozporządzenia).

Jakkolwiek regulacje rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., odnoszą się do upublicznienia ex post dokonywanego poza trybem wnioskowym, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., to jednak powinny stanowić co najmniej istotny wyznacznik interpretacyjny przy rozważaniu, w okolicznościach niniejszej sprawy, prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do prywatności, w szczególności, że odnoszą się do materii prawnej wniosku inicjującego niniejsze postępowanie o udostępnienie informacji publicznej.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że organ wydając ww. rozstrzygnięcie ma obowiązek w sposób wyczerpujący rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), a także należycie umotywować swoje stanowisko w sprawie. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 K.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. Zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, tych wymogów nie spełnia. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał wprawdzie przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. nie wyjaśnił jednak, w jaki sposób udostępnienie informacji dotyczących osób fizycznych, które uzyskały wsparcie dla młodych rolników oraz na rozwój działalności pozarolniczej z programów: Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006, Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020, naruszać będzie prywatność tych osób.

Organ ponownie rozpoznając sprawę i dokonując oceny, czy udostępnienie żądanych informacji publicznych, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, zobowiązany będzie zatem odnieść się do przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r., a w razie ponownego wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych informacji publicznych zobowiązany będzie wszechstronnie wyjaśnić podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności wykazać w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób udostępnienie żądanych informacji naruszać będzie prawo do prywatności beneficjenta. Organ powinien przy tym wziąć pod uwagę, że adres zamieszkania beneficjenta nie stanowi informacji publicznej. Nie jest to bowiem informacja o sprawie publicznej i w żaden sposób nie pozwala na kontrolę wydatkowania publicznych funduszy, zwłaszcza, że adres zamieszkania beneficjenta nie musi być adresem, pod którym prowadzona jest działalność rolnicza, z którą wiąże się przyznanie określonych płatności.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ powinien też uwzględnić okoliczność, że skoro wnioskodawca w odniesieniu do określonych lat może pozyskać pewne interesujące go informacje o beneficjentach Wspólnej Polityki Rolnej poprzez wgląd na stronę internetową Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to organ nie ma obowiązku ich udostępniania na wniosek strony. Dysponent informacji publicznej jest bowiem zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i – co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.