Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 55/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 8 i 9
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Zarząd Województwa ( określany dalej również jako IZ RPO) - powołując się na treść art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 596, ze zm. – określanej dalej jako u.s.w.), art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 8 i 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2013 r., nr 885 ze zm. – określanej dalej jako u.f.p.) określił kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi na 36.819,57 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 18 marca 2012 r. do dnia dokonania zwrotu (klasyfikacja budżetowa: Dział 758, Rozdział 75861, par. 6207) oraz 6.497,57 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 16 marca 2012 r. do dnia dokonania zwrotu (klasyfikacja budżetowa: Dział 150, Rozdział 15011, par. 6669); wskazując jako podmiot zobowiązany Wyższą Szkołę [...] ( określaną dalej jako WS) i oznaczając termin zwrotu na 14 dni.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zwrot ten związany był z umową o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "Doradztwo we wdrożeniu zintegrowanego informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 ( określanego dalej jako RPO) Priorytet II Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego, Działanie 2.3 Poprawa konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez doradztwo i wsparcie działań marketingowych, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz budżetu Państwa.

Po rozpatrzeniu odwołania WS decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015r. Zarząd Województwa utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2015r.

WS wniosła skargę na powyższą decyzję IZ RPO, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 8 i 9 u.f.p. poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki do rozwiązania umowy, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie może wynikać to uprawnienie, a także naruszenie przepisów art. 7, 8 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. , obecnie to Dz. U z 2016 r. poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) poprzez niewyjaśnianie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla niniejszego postępowania.

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1021/15 uchylił zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] września 2015 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że większą część argumentacji organu zajmują wywody techniczno-księgowe dotyczące uchybień w zaksięgowaniu poszczególnych wydatków oraz odniesienie się do zeznań świadka M.F. oraz zmian w kierownictwie uczelni. Z treści ustaleń pokontrolnych (przeniesionych wprost do decyzji bez należytej i starannej kwalifikacji prawnej pod kątem przesłanek zwrotu) wynikają drobne uchybienia księgowe i dokumentacyjne. Głównym i powtarzającym się argumentem organu jest brak parafy kanclerza uczelni na notatce, który to wymóg wynikał z procedury wewnętrznej przyjętej przez beneficjenta. W uzasadnieniu obu decyzji brak jest natomiast klarownego i spójnego wywodu tłumaczącego na czym konkretnie polegało – zdaniem organu - naruszenie zasad wyboru oferentów i wyboru oferty wbrew zapisom § 9 ust. 5 umowy, w jakim zakresie kwestionowane zapisy księgowe stanowią o naruszeniu zasad wskazanych w przepisie. Organy nie przedstawiły analizy faktycznej oraz prawnej przebiegu procedury wyłaniania oferentów ani oceny wybranych ofert, odniesienia do dokonanych wyborów lub jakichkolwiek innych relewantnych dla ostatecznej kwalifikacji materialnej ustaleń dotyczących wyłonienia konkretnych oferentów. Wprawdzie kontrolujący stwierdzili, że wybrana oferta była najdroższa, nie odpowiadała w pełni kryteriom oceny ofert ustalonych przez Beneficjenta i nie dotyczyła doradztwa specjalistycznego w zakresie wdrożenia zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem, ale z decyzji nie da się wywieść w oparciu o jakie kryteria, jakie dowody i jakie ustalenia organ takie wnioski sformułował. Sąd stwierdził jednocześnie, że kwestia prawidłowości księgowania o tym nie przesądza. Nie może mieć ona nadto decydującego i samoistnego znaczenia dla sprawy. Pomyłka dotyczyła wydatków, jakie poczyniono z wkładu własnego i została ona skorygowana. Skarżąca jako podatnik skorzystała z prawa do dokonania korekty, które przewiduje procedura podatkowa. Istotne jest bowiem nie tyle księgowanie będące w istocie operacją rachunkową, lecz rzeczywisty przebieg wyłaniania oferentów.

Tym samym Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów k.p.a., podkreślając, że w odniesieniu do decyzji mającej za przedmiot orzeczenie o ustaleniu kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi - organ orzekający w sprawie powinien w sposób jasny i przejrzysty przedstawić cały tryb oraz podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia czego kontrolowana decyzja nie realizuje w dostateczny sposób, naruszając tym samym także art. 8 i 11 k.p.a. Jednym z fundamentalnych obowiązków organu procedującego w trybie k.p.a. jest bowiem rozważenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a.), przy czym obowiązek ten obejmuje materiał dowodowy zgromadzony z inicjatywy organu, jak też, co wydaje się oczywiste, będący wynikiem aktywności procesowej stron postępowania. Instytucja zarządzająca ma szerokie samodzielne prawo do oceny, czy beneficjent pomocy stosuje obowiązujące go przepisy, co jednakże nie zwalnia jej z obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. W świetle wskazanych standardów zasadne pozostawały zatem w ocenie Sądu zarzuty skargi, że organ pominął dowody zaoferowane mu przez stronę dla wykazania zasadności jej stanowiska.

W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził, że dokonana w sprawie kwalifikacja materialno-prawna jest przedwczesna i nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, zaś rozważania organu nie spełniają wymogu określanego w art. 107 § 3 k.p.a. Nadto przyjęta przez organ definicja "nieprawidłowości" jest wadliwa bowiem zakłada nieuzasadniony automatyzm pomiędzy stwierdzeniem naruszenia warunków umowy i wytycznych, a powstaniem szkody w budżecie Unii Europejskiej bez wykazania adekwatnego związku przyczynowego między tymi elementami. Dlatego zadaniem organu – jak wskazał Sąd - jest zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego pozostającego w związku z przesłankami zwrotu dofinansowania, dokonanie jego zupełnej i wszechstronnej oceny oraz samodzielne rozważenie tych elementów zgodnie z wymogami kodeksowymi w uzasadnieniu decyzji.

Rozpatrując sprawę ponownie Zarząd Województwa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], powołując się na art. 41 ust. 2 pkt 4 u.s.w., art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 8 i 9 u.f.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. o nr [...] r. w sprawie zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "Doradztwo we wdrożeniu zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem" ( § 1). W § 2 decyzji organ przedstawił uzasadnienie rozstrzygnięcia.

Organ przytoczył mianowicie treść art. 41 ust. 2 pkt 4 u.s.w., art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 207 ust. 8 i 9 u.f.p., art. 152 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1303/2013 z dnia 1 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, art. 2 pkt 7 oraz art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 Iipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.06.2010.25 - określanego dalej jako rozporządzenie nr 1083/2006 .)

Dalej organ wskazał, że w myśl § 9 ust. 5 umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., zmienionej aneksami z dnia [...] października 2011 r., z dnia [...] lutego 2012 r., z dnia [...] Iipca 2012 r., z dnia [...] Iipca 2013 r. zapisano, że w przypadku, gdy beneficjent nie podlega przepisom ustawy, o której mowa w ust. 1 (t.j. ustawy Prawo zamówień publicznych), przy wyłanianiu wykonawcy dla usług, dostaw lub robót budowlanych w ramach realizowanego projektu beneficjent jest zobowiązany do:

1. wyboru wykonawcy w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie i jakościowo ofertę;

2. przestrzegania przy wyborze wykonawcy i wydatkowaniu przez Beneficjenta środków, prawa wspólnotowego i krajowego m. in. w zakresie zapewnienia zasad przejrzystości, jawności i ochrony uczciwej konkurencji oraz równości szans wykonawców na rynku ofert (w tym upublicznieniu oferty i dostępu do informacji o ofercie);

3. dołożenia wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności przy wyłanianiu przez beneficjenta wykonawcy do realizacji usług, dostaw lub robót budowlanych w ramach realizowanego projektu.".

Zgodnie z Wytycznymi Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 w sprawie zasad kontroli projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] grudnia 2009 r. w przypadku, gdy beneficjent nie podlega przepisom ustawy Prawo zamówień publicznych przy wyłanianiu wykonawcy dla usług, dostaw lub robót budowlanych w ramach realizowanego projektu jest zobowiązany do: wyboru wykonawcy w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie i jakościowo; przestrzegania przy wyborze wykonawcy i wydatkowaniu przez beneficjenta środków, prawa wspólnotowego i krajowego m.in. w zakresie zapewnienia zasad przejrzystości, jawności i ochrony uczciwej konkurencji oraz równości szans wykonawców na rynku ofert; dołożenia wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności przy wyłanianiu przez beneficjenta wykonawcy do realizacji usług, dostaw lub robót budowlanych w ramach realizowanego projektu. Przy czym strona jest zobowiązana do udokumentowania zastosowania się do powyższych zasad. Może to zrobić np. poprzez przeprowadzenie badania rynku, w tym posiadania ofert różnych wykonawców; zachowanie konkurencyjności - poprzez umieszczenie w prasie o zasięgu regionalnym/lokalnym ogłoszenia o poszukiwaniu wykonawcy dla zadania; posiadanie cenników ofertowych lub inny wiarygodny sposób. Dodatkowo strona, która nie była zobowiązana stosować ustawy Prawa zamówień publicznych, składa pisemne oświadczenie o wyborze wykonawcy w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie i jakościowo ofertę.

Organ powołując się na treść ogłoszenia o konkursie nr [...] oraz regulaminu tego konkursu wskazał, że WS złożyła w ramach wyżej opisanego naboru wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Doradztwo we wdrożeniu zintegrowanego systemu zarządzania przedsiębiorstwem", następnie podpisała w dniu [...] stycznia 2011 r. umowę o dofinansowanie tego projektu. We wniosku aplikacyjnym będącym załącznikiem do powyższej umowy strona jako cel projektu w sekcji C 2.2 wskazała: "Najważniejszym celem projektu jest poprawa konkurencyjności poprzez lepszą organizację pracy i poprawę jakości usług świadczonych przez WS. Realizacja celu głównego wynikać będzie z:

- specjalistycznego doradztwa w zakresie wdrożenia zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania,

- doradztwa specjalistycznego dla pracowników,

- unowocześnienia przedsiębiorstwa poprzez rozszerzenie zakresu usług świadczonych elektronicznie (obsługa klientów, kursy e-Iearning)."

Natomiast w opisie projektu w sekcji C 2.3 wniosku aplikacyjnego strona wskazała, że "Przedmiotem projektu jest specjalistyczne doradztwo w zakresie wdrożenia zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania, które obejmuje:

a) koszty kwalifikowane

- doradztwo w przygotowaniu analizy przedwdrożeniowej,

- doradztwo specjalistyczne (w zakresie wdrożenia systemu)

b) koszty niekwalifikowane

- doradztwo dla pracowników;

- doradztwo i opieka powdrożeniowa

- promocja projektu zakup zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania - licencje, infrastruktura, dzierżawa serwera

1. Doradztwo w przygotowaniu analizy przedwdrożeniowej -100 godz.

Projekt przewidywał wsparcie w analizie "stanu istniejącego w zakresie infrastruktury i posiadanego potencjału ludzkiego (kwalifikacje pracowników)

2. Doradztwo specjalistyczne - 475 godz."

Meritum projektu stanowiło doradztwo specjalistycznego w zakresie wdrożenia zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem (...);

3. Doradztwo dla pracowników (niekwalif.);

4. Doradztwo i opieka powdrożeniowa (niekwalif.);

5. Promocja projektu (niekwalif.);

6. Zakup zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania (niekwalif.)".

Działania doradcze wsparte będą modernizacją infrastruktury JCT (zakup licencji oraz dzierżawa serwera), które pozwolą na wdrożenie systemu. Z dokumentacji projektowej wynika, że strona zgodnie z założeniami konkursu nr [...] zakładała, że przedmiotem projektu będzie specjalistyczne doradztwo w zakresie wdrożenia systemu zarządzania przedsiębiorstwem.

Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( t.j.Dz. U. z 2016 r., poz. 383 – określanej dalej jak u.z.p.p.r.) podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. Strona w dniu [...] stycznia 2011 r. podpisała umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "Doradztwo we wdrożeniu zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem". Natomiast § 2 ust. 2 umowy zobowiązał stronę do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem oraz w oparciu o harmonogram rzeczowo - finansowy, opracowany na podstawie wniosku i uzgodniony z IZ RPO. W przypadku dokonania zmian w projekcie, na podstawie § 16 umowy, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie ze zaktualizowanym wnioskiem oraz harmonogramem rzeczowo - finansowym. Natomiast § 18 umowy o dofinansowanie stanowi zbiór przepisów prawa polskiego i wspólnotowego procedur oraz wytycznych, do których stosowania zobowiązuje się strona podpisująca ten dokument.

Zatem – zdaniem organu - podpisując umowę o dofinansowanie strona otrzymała prawo otrzymania dofinansowania w określonej wysokości, w ramach którego zobowiązała się do realizacji założonego we wniosku o dofinansowanie projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak i procedurami wskazanymi w umowie o dofinansowanie, w sposób który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu. Wobec powyższego strona zobowiązana była zgodnie z zapisami § 9 ust. 5 powyższej umowy, wybrać wykonawcę na usługi doradcze (kwalifikowane w projekcie) wskazane we wniosku o dofinansowanie (tj. wykonawcę usług doradztwa w przygotowaniu analizy przedwdrożeniowej oraz doradztwa specjalistycznego w zakresie wdrożenia zintegrowanego systemu informatycznego). Jednocześnie zgodnie z pkt 2.7 Wytycznych Instytucji Zarządzającej RPO w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 wydatek jest kwalifikowalny jeśli dokonany w sposób racjonalny i zgodny z ustawą Prawo zamówień publicznych. Jednocześnie punkt 2.8 tych wytycznych wskazuje, że jeśli wydatek nie był realizowany w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, to ciężar udowodnienia zachowania zasad racjonalności, przejrzystości, jawności i ochrony uczciwej konkurencji oraz równości szans wykonawców na rynku ofert spoczywa na podmiocie ponoszącym wydatek.

W niniejszej sprawie na potwierdzenie wywiązania się z obowiązku wskazanego w § 9 ust. 5 umowy o dofinansowanie, jak i wytycznych strona przedstawiła do kontroli notatkę służbową dot. zamówienia o wartości nie przekraczającej wyrażonej w złotych równowartości 14.000 euro z dnia [...] maja 2010 r. Zgodnie z powyższą notatką służbową przedmiotem zamówienia było wykonanie usługi w zakresie doradztwa specjalistycznego w zakresie informatyzacji uczelni. Wartość szacunkową przedmiotu zamówienia określono na 50.000,00 zł netto. Jako kryteria oceny ofert wskazano:

- dostosowanie oferty do potrzeb zamawiającego,

- zakres rzeczowy zaproponowanej usługi,

- sposób rozliczenia.

Zgodnie z powyższą notatką służbową, Beneficjent w okresie od stycznia 2010 r. do maja 2010 r. przeprowadził konsultacje z następującymi firmami:

- C,

- M,

- H,

- K.

Organ zaznaczył przy tym, że strona do kontroli nie przedstawiła dokumentów potwierdzających prowadzenie konsultacji ani zapytań ofertowych kierowanych do powyższych wykonawców, w związku z powyższym nie było możliwości weryfikacji treści i zakresu prowadzonych konsultacji oraz zapytań kierowanych przez stronę do wykonawców pod kątem określenia jakiego przedmiotu zamówienia dotyczyły te konsultacje/zapytania ofertowe. Przedstawiła natomiast oferty powyższych wykonawców, stanowiące zgodnie z adnotacją w notatce służbowej, jej załączniki.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ofertowego strona zawarła w dniu [...] września 2010 r. umowę z firmą M S.A. na łączną kwotę 42.900,00 zł netto, w tym: doradztwo w przygotowaniu analizy przedwdrożeniowej – 13.000,00 zł netto (100 godzin); doradztwo specjalistyczne w zakresie wdrożenia poszczególnych elementów Systemu – 27.300,00 zł netto (210 godzin); doradztwo dla pracowników w zakresie obsługi Systemu -1.300,00 zł netto (10 godzin); doradztwo w zakresie opieki po wdrożeniowej -1.300,00 zł netto (10 godzin). Jednocześnie na podstawie § 8 tej umowy w przypadku podpisania przez zleceniodawcę umowy o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "Doradztwo we wdrożeniu zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem" miało dojść do zwiększenia wymiaru usług doradczych, a w konsekwencji także wartości umowy do wysokości 81 900,00 zł netto według poniższych danych: doradztwo w przygotowaniu analizy przedwdrożeniowej - 13.000,00 zł netto (100 godzin); doradztwo specjalistyczne w zakresie wdrożenia poszczególnych elementów Systemu – 61.750,00 zł netto (475 godzin); doradztwo dla pracowników w zakresie obsługi Systemu – 3.250,00 zł netto (25 godzin); doradztwo w zakresie opieki powdrożeniowej – 3.900,00 zł netto (30 godzin).

W ramach złożonych wniosków o płatność strona przedstawiła dokumenty potwierdzające poniesienie wydatków jako kwalifikowalne w następujących wysokościach: 15.660,00 zł (w tym VAT 2.894,15 zł) jako doradztwo w zakresie przygotowania analizy przedwdrożeniowej; 75.335,00 zł (w tym VAT 14.087,03 zł) jako doradztwo specjalistyczne w zakresie wdrożenia zintegrowanego systemu informatycznego.

IZ RPO wskazała, że firma M S.A. wyceniła w ofercie dostosowanie i zakup licencji oprogramowania na kwotę 54.800,00 zł netto (zaplanowane przez stronę we wniosku o dofinansowanie jako wydatki niekwalifikowalne w ramach projektu), podczas gdy z umowy zawartej dnia [...] sierpnia 2010 r. wynika, że strona nabyła licencję oprogramowania do zarządzania uczelnią w kwocie 3.750,00 zł netto wraz z niezbędnym sprzętem w postaci serweru oraz programów niezbędnych do jego funkcjonowania w wysokości 20.250,00 zł netto. Następnie w dniu [...] września 2010 r. strona podpisała umowę z firmą M S.A., której wartość, wynosi 42.900,00 zł netto. Zatem łączna wartość obu podpisanych umów pomiędzy stroną a wykonawcą wynosi 66.900,00 zł netto. Natomiast wartość przedstawionej oferty przez firmę M S.A. wyniosła 67.200,00 zł netto.

IZ RPO stwierdziła, że łączne koszty związane z zakupem oraz wdrożeniem systemu wskazane w ofercie, są zbieżne kwotowo z łączną wartością umów z dnia [...] sierpnia 2010r. oraz [...] września 2010r. podpisanych przez stronę z wykonawcą usługi. Jednakże sama wycena oprogramowania jak i pozostałych usług wskazanych w ofercie diametralnie różniła się od kwot wskazanych w przedmiotowej ofercie. W szczególności rażąca jest dysproporcja pomiędzy oferowaną ceną zakupu oprogramowania w przedstawionej ofercie (54.800,00 zł netto) w stosunku do ceny licencji zawartej w umowie z dnia [...] sierpnia 2010r. (3.750,00 zł netto). Jednocześnie w umowie z dnia [...] września 2010 r. "pojawiła się" usługa polegająca na doradztwie specjalistycznym w zakresie wdrożenia zintegrowanego systemu informatycznego, której w istocie nie było w ofercie, a może ona stanowić wydatek kwalifikowany w ramach projektu realizowanego przez stronę.

Dalej organ zaznaczył, że w przeprowadzonym badaniu rynku wzięło udział jedynie dwóch oferentów (M S.A. oraz H s.c.), ponieważ przedstawione przez stronę dokumenty firm C oraz K nie zawierały cen produktu, a jedynie stanowiły prezentację i opis systemu zarządzania szkołą wyższą. Zdaniem organu oferta przedstawiona przez firmę H s.c. była znacznie tańsza od wybranego wykonawcy usługi, nawet przy uwzględnieniu opcji najdroższej przedstawionej przez tą firmę. Oferta ta obejmowała zarówno zakup oprogramowania, jak i jego wdrożenie wraz z przeszkoleniem pracowników na łączną kwotę netto 45.690 zł, w tym koszt samego oprogramowania wynosił 32.250,00 zł. Należy także podkreślić, że w powyższej cenie zawarty był także koszt analizy przedwdrożeniowej.

Natomiast łączny koszt zakupionego przez stronę oprogramowania wraz z wdrożeniem przez firmę M S.A. wyniósł 85.650,00 zł netto. Zatem oferta przedstawiona przez firmę H s.c. była niemal o połowę tańsza od ostatecznego kosztu zakupu systemu przez stronę w ramach zrealizowanego projektu.

Organ zauważył, że strona w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdziła że cena nie może być najważniejszym czynnikiem przy wyborze oferenta, bowiem takie czynniki jak zakres usługi, wartość merytoryczna oferty, elastyczność i chęć dostosowania się do potrzeb zamawiającego były najbardziej kluczowe. Ponadto w powyższym piśmie zawarto stwierdzenie, że "w wyniku negocjacji ustalono cenę niższą niż pierwotnie zawarto w ofercie. W momencie zakończenia wyboru oferenta strony doszły już wstępnie do ustaleń o możliwości zmniejszenia ostatecznej ceny." Tymczasem oferta złożona została przez firmę M S.A. na łączną kwotę 67 200,00 zł, natomiast łączna wartość umów podpisanych przez stronę z wykonawcą wyniosła 85.650,00 zł netto. Do tego strona nie dokonała zakupu modułów z oferty na łączną kwotę 9.800,00 zł netto. Zatem stwierdzenia zawarte w powyższym piśmie nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonej dokumentacji projektu.

Ponadto w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. strona stwierdziła, że dysponując ograniczonymi środkami i nie mając pewności co do możliwości uzyskania zewnętrznego dofinansowania dnia [...] września 2010 r. podpisano umowę z firmą M S.A. na 330 godzin doradztwa, licząc się z faktem, że jedynie na taki wydatek będzie uczelnię stać. Potrzeby były jednak znacznie większe, gdyż początkowy zakres usług obejmował tylko dwa podstawowe moduły (rekrutacja i dziekanat). Tymczasem przywołane przez stronę moduły w ofercie zostały wycenione na łączną kwotę 13 000,00 zł netto, natomiast wartość podpisanej umowy z dnia [...] września 2010 r. wyniosła 42.900,00 zł netto. Zatem nawet po doliczeniu kosztu wdrożenia całości oprogramowania wraz z przeszkoleniem pracowników w wysokości 8.600,00 zł netto kwota podpisanej umowy znacząco odbiega od złożonej oferty.

Dalej strona wskazując jakie dodatkowe moduły zostały objęte doradztwem wskazała na łączną ich wartość zgodnie z przedstawioną ofertą 31.000,00 zł netto, podczas gdy aneksem z dnia [...] lutego 2011 r. wartość umowy z dnia [...] września 2010 r. wzrosła o kwotę 39.000,00 zł netto, przy czym nie zakupiła ona na podstawie przedstawionej oferty modułów Pensum (5.500,00 zł netto), Obsługi Elektronicznych Legitymacji (3.500,00 zł netto), Administracja i Statystyka (800,00 zł netto) na łączną kwotę 9.800,00 zł, która powinna pomniejszyć wartość zamówienia.

Zatem faktyczny koszt nabycia systemu zarządzania uczelnią przez stronę postępowania administracyjnego znacząco przewyższa przedstawioną przez wykonawcę firmę M S.A. ofertę zakupu. Jednocześnie zarówno rzeczona oferta jak i koszt nabycia tego systemu jest wyższy niż oferta przedstawiona przez firmę H s.c. Strona w żaden sposób nie wyjaśniła wyboru tego wykonawcy pomimo wskazanej wyższej kwoty wykonania usługi w porównaniu do drugiego oferenta. Ogólnikowe stwierdzenia ujęte w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., że "podjęto decyzję o współpracy z firmą M S.A., która okazała się najbardziej elastyczna i chętna do wprowadzania zmian do programu i dostosowania oferty do naszych specyficznych potrzeb (...) takie czynniki jak zakres usługi, wartość merytoryczna oferty, elastyczność i chęć dostosowania się do potrzeb zamawiającego były najbardziej kluczowe" nie stanowią dowodu prawidłowego przeprowadzenia postępowania ofertowego. W przypadku wzięcia pod uwagę innych czynników niż cena strona powinna szczegółowo określić pod jakimi kategoriami zostały ocenione przedmiotowe oferty oraz jakie czynniki zadecydowały o wyborze konkretnego wykonawcy. Taka analiza w tym przypadku nie została udokumentowana we właściwy sposób, a przynajmniej takie dokumenty nie zostały dostarczone do organu. Tymczasem to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia prawidłowości przeprowadzonego postępowania ofertowego.

Analizując wydatek przedstawiony przez stronę jako kwalifikowalny związany z doradztwem w zakresie przygotowania analizy przedwdrożeniowej, instytucja Zarządzająca RPO podkreśliła, że w wybranej ofercie firmy M S.A. jej koszt został wyceniony na kwotę 3 800 zł, zaznaczając przy tym, że 100% kosztów wyżej wymienionej analizy jest odliczane od kosztu całości wdrożenia w przypadku zakupu oprogramowania [...]. Zdaniem organu zatem z powyższego zapisu można więc wywnioskować, że cena za wykonanie audytu jest ściśle zależna od poniesienia wydatku na program informatyczny i przy zakupie programu [...]. Strona otrzymywała od wykonawcy rabat na wartość 100% ceny powyższej analizy (po udzielonym rabacie analiza przedwdrożeniowa, wg oferty wykonawcy powinna kosztować 0 zł). Ponadto cena wskazana w ofercie wykonawcy (3 800,00 zł netto) była dużo niższa niż kwota zawarta w umowie z dnia [...] września 2010 r. (13 000,00 zł netto, 15 860,00 zł brutto). Zatem strona zawarła umowę z wykonawcą na kwotę 15 860,00 zł brutto za wykonanie analizy przedwdrożeniowej, która to usługa powinna być wykonana bezpłatnie w ramach zakupionego przez stronę oprogramowania [...]. Co więcej każda z pozostałych ofert dotyczących analizy przedwdrożeniowej wskazanych w powyższym zestawieniu była znacznie niższa niż kwota usługi zawarta w umowie z dnia [...] września 2010 r.

Organ wskazał, że zgodnie z punktem 2.8 Wytycznych Instytucji Zarządzającej RPO w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO wydatek powinien być dokonany w sposób racjonalny, przejrzysty i jawny. Tymczasem w przedmiotowej sytuacji powyższe warunki wytycznych nie zostały dochowane.

Powyższe stanowiło podstawę uznania, iż przedstawione przez stronę wydatki dotyczące doradztwa w zakresie przygotowania analizy przedwdrożeniowej w wysokości 15 860,00 zł za niekwalifikowane i podlegające zwrotowi na podstawie art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p.

Odnosząc się natomiast do drugiego wydatku przedstawionego przez stronę jako kwalifikowalny w postaci doradztwa specjalistycznego w zakresie wdrożenia zintegrowanego systemu informatycznego organ wskazał, że pojęcie usługi doradztwa specjalistycznego w zakresie wdrożenia zintegrowanego systemu informatycznego nie było przedmiotem rozeznania rynku wykonanego przed stronę. Usługa ta została wskazana dopiero w umowie z dnia [...] września 2010 r. na kwotę 27 300,00 zł netto. Przedmiotem oferty firmy M S.A. z dnia [...] lutego 2010 r. ,stanowiącej podstawę do podpisania umowy, była analiza przedwdrożeniowa, dostosowania i zakup licencji oprogramowania oraz koszty wdrożenia systemu. Zatem należy przyjąć, że potencjalny wykonawca nie brał pod uwagę takiego rodzaju usługi przy tworzeniu przedmiotowej oferty. W żadnej z ofert złożonych stronie nie wyceniono czasochłonności doradztwa we wdrożeniu systemu informatycznego. Strona w zastrzeżeniach do informacji pokontrolnej wskazała, że pozyskane oferty wykonawców stały się podstawą negocjacji szczegółowych warunków współpracy w zakresie doradztwa specjalistycznego, jednak nie zostały przedstawione żadne dokumenty potwierdzające faktyczne pozyskanie ofert w tym zakresie. Strona przedstawiła IZ RPO oświadczenie z dnia [...] Iipca 2014 r. firmy M S.A. (kopia), w którym wykonawca usługi napisał, że podstawą negocjacji usług doradczych z przedstawicielami WS, była złożona przez M S.A. wstępna oferta na wykonanie i wdrożenie systemu zarządzania uczelnią. Uszczegółowienie oferty nastąpiło w trakcie spotkania w maju 2010 r., które znalazło wyraz w podpisanych umowach, w tym w umowie na usługi doradcze z dnia [...] września 2010 r. Przytoczone powyżej oświadczenie wykonawcy może dowodzić zainteresowaniu strony zakupem systemu informatycznego, a nie usługą doradczą polegającą na wydaniu np. instrukcji, rekomendacji, której wykonanie prawdopodobnie było konieczne w związku z realizowanym projektem.

Powyższe zdaniem organu również narusza zapisy Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków (pkt 2.8), jak i podpisanej przez stronę umowy o dofinansowanie zrealizowanego projektu (§ 9 ust, 5), a w konsekwencji brak jest możliwości kwalifikowania tych wydatków i skutkuje obowiązkiem ich zwrotu na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Uwzględniając wniosek strony z dnia [...] stycznia 2015 r. Instytucja Zarządzająca RPO przeprowadziła dowód z przesłuchania świadka – M.F. celem ustalenia zakresu przeprowadzenia badania rynku oraz zapytań ofertowych w zakresie zakupu usługi doradztwa, która była przedmiotem umowy o dofinansowanie projektu nr [...]. Jednakże dokonując analizy sprawy, w tym zeznań powyższego świadka, organ uznał, że stworzenie wewnętrznego dokumentu jakim jest Regulamin udzielania zamówień w WS. nie zwalnia w żaden sposób strony od stosowania zapisów § 9 ust. 5 umowy z dnia [...] stycznia 2011 r. zmienionej kolejnymi aneksami. Podpisanie umowy o dofinansowanie obligowało stronę do przestrzegania wszystkich jej zapisów bez względu na fakt, co i jak regulują jej wewnętrzne dokumenty. Ponadto zgodnie z § 4 ust. 5 Regulaminu pracownik dokonujący analizy rynku przedkłada notatkę kanclerzowi, następnie zgodnie z ust. 6 wybór wykonawcy zatwierdzany jest przez kanclerza, czego w niniejszej sprawie jednak zabrakło. Zapytany o brak podpisu Kanclerza w przedstawionym dokumencie Pan F. odpowiedział, iż "Notatki mają charakter informacyjny, wskazują stopień zaawansowania sprawy, nie stanowią natomiast wzorów nawiązujących do zarządzenia Kanclerza WS". Organ uznał jednak, że takie uchybienie (brak niniejszego podpisu) powoduje, że nawet postępowanie wewnętrzne nie było prawidłowo przeprowadzone.

Organ podkreślił również, że strona ma obowiązek wyboru wykonawcy w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie i jakościowo ofertę, stosowania zasad przejrzystości, jawności i ochrony uczciwej konkurencji oraz równości szans wykonawców na rynku ofert (w tym upublicznieniu oferty i dostępu do informacji o ofercie) oraz dołożenia wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności przy wyłanianiu przez beneficjenta wykonawcy do realizacji usług, dostaw lub robót budowlanych w ramach realizowanego Projektu. Biorąc pod uwagę zapisy pkt. 2.8 Wytycznych Instytucji Zarządzającej RPO w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO jeśli wydatek nie był realizowany w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych to ciężar udowodnienia zachowania zasad racjonalności, przejrzystości, jawności i ochrony uczciwej konkurencji oraz równości szans wykonawców na rynku ofert spoczywa na podmiocie ponoszącym wydatek. Tymczasem – w ocenie organu - przedstawione w toku postępowania administracyjnego dwie notatki służbowe sporządzone przez M.F. oraz zarządzenie nr [...], jak również przesłuchanie świadka, nie dostarczyły argumentów świadczących o prawidłowym przeprowadzeniu wyboru wykonawcy w zakresie doradztwa będącego przedmiotem projektu. Notatka dotycząca wyboru firmy M S.A. jako wykonawcy w żaden sposób nie wyjaśnia wątpliwość wskazanych w niniejszej decyzji dotyczących przedmiotu umowy ani też tym bardziej aspektu ekonomicznego tego wyboru. Co jest tym bardziej istotne, że wybrana przez stronę oferta była najdroższa, a pozostałe kryteria dotyczące wyboru nie zostały jednoznacznie określone, ani też opisane w powyższej notatce. Ponadto w przedmiotowej notatce zostało wskazane, że "Oferta tej firmy oraz funkcjonalności zaprezentowanych przez nią rozwiązań oraz procesu wdrożenia w największym stopniu odpowiadała na potrzebę zdefiniowaną dla projektu informatycznego w uczelni. Równocześnie Biuro Projektów Europejskich, podjęło starania w zakresie rozpoznania możliwości dofinansowania projektu informatyzacji uczelni w oparciu o środki UE.",co zdaniem Instytucji Zarządzającej RPO jednoznacznie wskazuje, że strona nie poszukiwała wykonawcy na doradztwo w zakresie wdrożenia systemu ponieważ, oferta tej firmy odpowiadała na potrzebę zdefiniowaną dla projektu informatycznego. Zatem ta potrzeba już została określona przed wyborem wykonawcy w ramach przedmiotowego wyboru oferty, co było celem projektu. Ponadto pracownik strony w powyższej notatce jednoznacznie określił, że uczelnia szukała możliwości dofinansowania projektu informatyzacji, a nie usługi doradczej dotyczącej potrzeb uczelni w przedmiotowym zakresie. Zeznania świadka M.F. także nie wyjaśniły powodów wyboru najdroższej oferty firmy M S.A. ani kwestii co było przedmiotem tego zakupu. Organ stwierdził ponadto, że sam fakt złożenia przez stronę dokumentacji o dokonaniu analizy ofert złożonych na dostawę programów informatycznych nie może być przyjęty jako poświadczenie prawidłowości realizacji projektu. Strona nie przekazała do kontroli dokumentów z prowadzonych konsultacji, o których mowa w notatce służbowej dot. zamówienia o wartości nieprzekraczającej wyrażonej w złotych równowartości 14.000 euro z dnia [...] maja 2010 r., zapytań ofertowych kierowanych do oferentów oraz dokumentów potwierdzających prowadzenie szczegółowych warunków współpracy w zakresie doradztwa specjalistycznego na podstawie już złożonych ofert. W związku z tym brak było możliwości potwierdzenia jaki przedmiot zamówienia określiła strona w czasie prowadzenia powyższych czynności i potwierdzenia, że konsultacje/zapytania ofertowe/negocjacje dotyczyły doradztwa. Nie było również możliwości potwierdzenia czy przy prowadzeniu powyższych czynności, strona kierowała się zasadami przejrzystości, jawności, ochrony uczciwej konkurencji, równości szans wykonawców oraz bezstronności i obiektywności, o których mowa w § 9 ust. 5 umowy o dofinansowanie.

Powyższe skłoniło organ do stwierdzenia naruszenia zapisów § 9 ust. 5 umowy o dofinansowanie projektu nr [...] oraz pkt 2.8 Wytycznych Instytucji Zarządzającej RPO w sprawie zasad kontroli projektów w ramach RPO, które to naruszenie stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Zgodnie z definicją zawartą w powyższym artykule, za nieprawidłowość należy uważać jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Nieprawidłowość wynikała z działania beneficjenta, ponieważ to beneficjent przedstawił do kontroli oferty wykonawców, które swoim zakresem obejmowały zakup i wdrożenia licencji oprogramowania, a nie doradztwo specjalistyczne w zakresie informatyzacji uczelni, które było celem projektu. Działanie beneficjenta stanowiło naruszenie § 9 ust. 5 umowy o dofinansowanie w zakresie wyboru wykonawcy na wykonanie doradztwa specjalistycznego w zakresie informatyzacji uczelni. Działanie beneficjenta prowadziło do powstania szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, ponieważ w ramach wniosków o płatność beneficjent przedstawił do dofinansowania faktury za doradztwo w zakresie przygotowania analizy przedwdrożeniowej na łączną kwotę kwalifikowaną 15.860,00 zł brutto oraz za doradztwo specjalistyczne w zakresie wdrożenia zintegrowanego systemu informatycznego na łączna kwotę kwalifikowaną 75.335,00 zł brutto (tj. w sumie wartość obu wydatków stanowiła 91.195,00 zł), podczas gdy w żadnej z ofert przedstawionych w celu potwierdzenia prawidłowości poniesienia wydatków, nie wyceniono czasochłonności doradztwa we wdrożeniu systemu informatycznego, a doradztwo specjalistyczne w zakresie wdrożenia zintegrowanego systemu informatycznego nie zostało w ogóle wycenione. Ponadto w ofercie wybranego wykonawcy M S.A. wyceniono koszt analizy przedwdrożeniowej na 3.800 zł netto, zaznaczając przy tym, że 100% kosztów powyższej analizy jest odliczane od kosztu całości wdrożenia w przypadku zakupu oprogramowania [...], tym samym koszt analizy przedwdrożeniowej strona mogła uzyskać bezkosztowo, a pomimo tego poniosła wydatki w kwocie kilkukrotnie wyższej (13 000,00 zł netto). Jednocześnie IZ RPO stwierdziła, że oferta zakupu oprogramowania firmy M S.A. była wyższa niż jedyna pozostała oferta złożona przez firmę H s.c.

Odnosząc powyższe do definicji nieprawidłowości wynikającej z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 organ wskazał, że na skutek powyższych naruszeń doszło do finansowania nieuzasadnionego wydatku w budżecie ogólnym. Naruszono procedury umożliwiające zachowanie zasady przejrzystości i konkurencyjności co mogło spowodować wybór wykonawcy z wyższą ofertą, co uniemożliwia prawidłową kontrolą realizacji inwestycji pod kątem wyboru wykonawcy. Tymczasem zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Strona zawierając umowę o dofinansowanie projektu przyjęła na siebie obowiązki wynikające wprost z zapisów umowy, które stanowią element szeroko pojętej procedury wdrażania, do której odnosi się art. 184 u.f.p.

Organ zaznaczył przy tym, że zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja została wydana na podstawie zapisów art. 207 ust. 1 pkt 2 u.p.f., a nie w związku z rozwiązaniem umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu. Samo rozwiązanie przez IZ RPO umowy o dofinansowanie z powodu zaistnienia okoliczności uzasadniających takie działanie nie jest i nie może być uznane za okoliczność wskazaną w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Organ podkreślił również, że w niniejszej sprawie uwzględniono cały materiał dowodowy, nie odmawiano stronie prawa składania wyjaśnień i wniosków, a także udziału w podejmowanych czynnościach procesowych.

Odnosząc się do argumentu, że na pytania dotyczące procedury badania rynku powinna odpowiedzieć strona - czyli WS, a nie jej były pracownik, który od czterech lat nie pracuje w WS i nie brał udziału w czynnościach kontrolnych organ zwrócił uwagę, że to WS wystąpiła o przesłuchanie świadka i sama wskazała M.F., jako osobę właściwą do zajęcia stanowiska w tej sprawie.

Odnosząc się natomiast do wyjaśnień dotyczących zmiany struktury wewnętrznej, zarządu oraz pracowników skarżącej, które mogły mieć wpływ na moment ujawnienia notatek służbowych stanowiących dowód w sprawie, organ wskazał, że dostarczone w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie notatki zostały przeanalizowane pod kątem zastosowania przez stronę zapisów § 9 ust. 5 umowy z dnia [...] stycznia 2011r., zmienionej kolejnymi aneksami. W wyniku dokładnej analizy powyższych dowodów IZ RPO nie potwierdziła prawidłowego zastosowania przytoczonego zapisu umowy o dofinansowanie. Notatki nie spełniały wymogów określonych w Zarządzeniu ponieważ nie były podpisane, nie przedstawiono ich w toku kontroli pomimo zapewnień strony, że zostały już przedstawione wszystkie posiadane dokumenty w przedmiotowej sprawie. Ponadto IZ RPO stwierdziła, że ich treść nie dotyczy przedmiotu projektu, który miał polegać na doradztwie we wdrożeniu zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem. Natomiast wyjaśnienia strony, że nowe władze uczelni nie uczestniczyły w projekcie ani na etapie jego opracowywania, ani rozliczania, stąd nie posiadano całości informacji w tym zakresie, a swoją wiedzę czerpano z materiałów pozostawionych w segregatorach przez poprzednich pracowników uczelni, nie zasługują na uwzględnienie, gdyż stroną umowy nie były władze uczelni, lecz uczelnia – WS i to ona podpisując umowę o dofinansowanie zobowiązała się do stosowania jej zapisów bez względu na fakt, jaki jest skład osobowy władz uczelni, jak i jej pracowników. To na stronie ciążyło zobowiązanie dopełnienia wszelkich formalności związanych z realizacją projektu, jak i prawidłowego wykonania zakresu rzeczowego ujętego we wniosku o dofinansowanie. To także strona powinna zapewnić ciągłość prawidłowej obsługi realizowanego projektu w takim przypadku poprzez sprawne przekazywanie akt nowym pracownikom oraz ich właściwe wdrożenie w specyfikę sprawy. Strona powinna poczynić stosowne czynności mające na celu sprawne przekazanie dokumentacji projektowej, jak i wdrożenie w projekt nowych pracowników.

W odpowiedzi na brak odniesienia się w decyzji do naruszenia § 2 pkt. 6 umowy o dofinansowanie IZ RPO zwróciła uwagę, że przedmiotowe uzasadnienia zostały przedstawione na stronie 2, 3 decyzji. W niniejszej decyzji na stronie 5 znajduje się również argumentacja dotycząca postawionych zarzutów po analizie zastrzeżeń wniesionych przez stronę. Ponadto przywołano stronę 6 na której to wskazano, iż "Ostateczną informację pokontrolną przekazano stronie pismem z dnia [...] Iipca 2014r. Beneficjent po raz kolejny odmówił podpisania informacji pokontrolnej i wniósł kolejne zastrzeżenia do jej treści w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. IZ RPO odniosła się do zastrzeżeń strony, które nie miały jednak wpływu na ustalenia pokontrolne - pismem z dnia [...] września 2014 r. poinformowano o zakończeniu kontroli w dniu [...] lipca 2014 r., pomimo odmowy podpisania informacji pokontrolnej oraz poinformowano o konieczności dokonania zwrotu nieprawidłowości."

Organ podkreślił, że niezastosowanie się przez stronę do Wytycznych Instytucji Zarządzającej RPO w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO stanowi jednocześnie naruszenie zapisów § 18 ust, 1 pkt 3 umowy, wg którego w sprawach nieuregulowanych niniejszą zastosowanie ma min. powyższy akt.

IZ RPO stwierdziła również, że strona zawarła dnia [...] września 2010r. umowę z firmą M S.A na świadczenie usług doradczych w zakresie wdrożenia informatycznego systemu zarządzania procesem studiów. Całkowity wymiar usług doradczych strony ustaliły w umowie na 330 godzin wycenionych na wartość wydatków kwalifikowanych netto 40.300,00 PLN. W dalszej części umowy ze zleceniobiorcą wskazano, że w związku ze złożeniem przez zleceniodawcę wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Doradztwo we wdrożeniu zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem" (...) strony zgodnie ustalają że w przypadku przyjęcia projektu do dofinansowania i podpisania przez zleceniodawcę umowy o dofinansowanie projektu z Województwem, zobowiązują się do podpisania aneksu do niniejszej umowy polegającego na zwiększeniu wymiaru usług doradczych do 630 godzin, wydłużeniu terminu realizacji poszczególnych etapów doradztwa oraz zwiększeniu wynagrodzenia za wykonanie przedmiotu umowy do wartości netto wydatków kwalifikowanych 74.750,00 zł. Wprawdzie we wniosku o dofinansowanie złożonym na konkurs zaplanowano wydatki w wyższym wymiarze tj. 74.750,00 zł, jednak gdyby strona nie zawarła umowy zleceniobiorca wykonałby to samo zadanie za dużo mniejszą cenę i w krótszym czasie. Zgodnie z Wytycznymi Instytucji Zarządzającej RPO w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO wydatek może zostać uznany za kwalifikowany, jeżeli spełnia łącznie niżej wymienione warunki: 2.1. Wydatek jest niezbędny do realizacji projektu. Wydatek poniesiony na wykonanie usługi doradztwa za wyższe wynagrodzenie, w dłuższym okresie, ale bez rozszerzenia zakresu merytorycznego, nie jest wydatkiem niezbędnym do realizacji projektu, co oznacza jednocześnie, iż nie może zostać uznany za wydatek kwalifikowany w ramach projektu.

WS wniosła skargę na powyższą decyzję nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] listopada 2016 r., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 8 i 9 w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki do rozwiązania umowy, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie może wynikać to uprawnienie, a wszelkie cele nałożone w umowie o dofinansowanie zostały osiągnięte, a także naruszenie przepisów art. 7, 8 oraz 77 k.p.a. poprzez niezbadanie w całości materiału dowodowego oraz niewyjaśnianie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla niniejszego postępowania oraz naruszenie art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez przyjęcie, że zachodziła zasadność zakwalifikowania zdarzeń stwierdzonych w toku kontroli Urzędu Marszałkowskiego jako naruszenia mającego charakter nieprawidłowości, skutkujących obowiązkiem zwrotu należności na rzecz instytucji. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, obciążenie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych, które w zakresie w jakim się zaktualizowały na dzień wniesienia skargi strona jednakże uiściła bez uprzedniego wezwania.

Skarżąca wskazała, że domniemanych zachowań, które w ocenie organu I instancji doprowadziły do naruszenia § 9 ust. 5 oraz § 2 pkt 6 umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] stycznia 2011 nie można utożsamiać z naruszeniem art. 184 u.f.p. Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o której mowa w art. 184 u.p.f. musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu ''procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p., należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. Wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje również procedurę realizacji projektu.

Organ w uzasadnieniu decyzji próbował przeprowadzić szczegółowe wnioskowanie, polegające na analitycznym podejściu do zebranego w sprawie materiału dowodowego, jednakże wnioski wysnuł nieco w oderwaniu od łączącej strony umowy. Skoro bowiem to procedury umowne, zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. są podstawą do zwrotu dofinansowania, to ich naruszenie powoduje ten obowiązek. Jednakże, w umowie brak jest opisanych procedur, które rzekomo beneficjent miałby naruszyć. W umowie mowa jest o celach, jakie poprzez stosowanie procedur ma się osiągnąć. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy, nie można naruszyć art. 184 u.f.p. poprzez niestosowanie procedur umownych, albowiem umowa takich procedur nie zawierała. Błędem jest stanowisko organu, iż o naruszeniu § 9 ust. 5 umowy stanowi: brak podpisu na notatkach służbowych, który stanowić ma naruszenie procedur. Według skarżącej w sposób istotny organ pomylił cele z procedurami, których umowa nie zawierała, a przynajmniej nie zawiera ich wskazany § 9 ust. 5 umowy. W związku z tym skarżąca cały czas podtrzymuje swoje stanowisko w zakresie zarzutu, iż art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 u.f.p. i § 9 ust. 5 umowy o dofinansowanie nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania, albowiem to konkretne postanowienie umowy nie przewiduje jakichkolwiek procedur, a jedynie cele jakie w wyniku postępowania ofertowego mają być osiągnięte, tj. wybór wykonawcy powinien nastąpić w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie i jakościowo ofertę. Przy czym cel ten został osiągnięty, albowiem wybrano ofertę najbardziej dopasowaną do potrzeb skarżącej.

Zdaniem skarzącej organ pominął fakt, iż po złożeniu ofert, przeprowadzone były szczegółowe negocjacje z każdą z zainteresowanych firm, w wyniku której doszło do zawarcia umowy z M S.A., a także, że przedmiot umowy nie był prosty, dotyczył bowiem specjalistycznych usług polegających na doradztwie przy wdrożeniu zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem. Każda z firm przedłożyła własny produkt, który wdrażając do przedsiębiorstwa charakteryzuje się innymi parametrami, inną obsługą, wymaganiami sprzętowymi, zakresem oraz skomplikowaniem. W grę wchodziła również elastyczność w zakresie modułowości wszystkich systemów, które można byłoby wprowadzać do przedsiębiorstwa w zależności od posiadanych środków finansowych, nie powodując przy tym konieczności, powielania wcześniej zakupionych usług, a jedynie ich rozszerzania, zachowując aktualność modułów wdrożonych wcześniej. Na uwagę zasługiwały również możliwości współpracy zaproponowanej usługi na potrzeby uczelni wyższych, które charakteryzują się inną specyfiką od przedsiębiorstw. Na tle negocjacji zarówno, co do zakresu usług firm, jak i ostatecznej ceny, wybrano firmę M S.A.. Najpierw podpisano umowę na zakres podstawowy - a następnie po uzyskaniu dofinansowania - na zakres rozszerzony, czego organ nie kwestionował. Co więcej, organ wskazał we własnym piśmie, że rozszerzenie zakresu usługi nie stanowi konieczności zawierania aneksu do umowy.

Odnosząc się zatem do zarzutu dokonania wydatków niezgodnie z procedurą, skarżąca podnosła, iż Zarząd Województwa nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego w tym zakresie, w zasadzie polemizował wyłącznie z zeznaniami M.F. oraz dwoma notatkami dołączonymi do materiału dowodowego w ostatnim stadium postępowania, pomijając w sposób istotny pozostały materiał dowodowy zebrany w sprawie i wskazujący na zachowanie procedur. WS podkreśliła, że nowe władze uczelni nie uczestniczyły w projekcie ani na etapie jego opracowywania, jak i rozliczania. Stąd nie posiadano całości informacji w tym zakresie, a swoją wiedzę czerpano z materiałów pozostawionych w segratorach przez poprzednich pracowników uczelni. Do tego w latach 2013 - 2015 WS dwukrotnie zmieniała siedzibę.

Beneficjent postawił zarzut niewłaściwego i niepełnego zebrania materiału dowodowego, poprzez próbę wyjaśnienia okoliczności przez świadka, który nie został powołany do ich wyjaśnienia. Skarżąca zwróciła uwagę, że to do niej organ powinien się zwrócić o wyjaśnienie wątpliwości w tym zakresie.

Podkreśliła, że obowiązek wykazania tej przesłanki jako przyczyny rozwiązania umowy spoczywa w całości na organie. Organ nie uzasadnił, na jakiej podstawie uznał, że doszło do naruszenia § 9 ust. 5 umowy. Poprzestał jedynie na wskazaniu, iż dokumentację potwierdzającą ten stan rzeczy powinien przechowywać i okazać skarżący. W tym zakresie jednak skarżąca wywiązała się ze swojego obowiązku, albowiem nie tylko przedłożyła posiadaną dokumentację, udzieliła wyjaśnień, a także powołała świadka, z którym nie miała wprawdzie kontaktu od wielu lat, a który zdaniem uczelni mógł potwierdzić stosowanie odpowiednich procedur.

Skarżaca wskazała również, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ sprecyzował, iż jego zdaniem procedura została naruszona poprzez badanie rynku programów informatycznych i ich wdrożenia, a nie rynku usług doradczych. Z czym skarżaca nie zgadza się, podobnie jak z twierdzeniem, iż: "Tym samym niewywiazanie się z obowiązków wskazanych w umowie jest wynikiem zrealizowania projektu w innym kształcie i zakresie niż określony we wniosku". Skarżąca wyjaśniła, że we wniosku aplikacyjnym wskazano, że przedmiotem projektu było specjalistyczne doradztwo w zakresie wdrożenia zintegrowanego informatycznego systemu zarządzania, które obejmowało: koszty kwalifikowane oraz niekwalifikowane, w tym również koszty zakupu zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania - licencję, infrastrukturę, dzierżawę serwera. Naturalnym jest więc, że przy takim kształcie projektu skarżąca kierowała zapytania ofertowe do firm informatycznych oferujących nie tylko usługi doradcze w zakresie wdrożenia zintegrowanych systemów zarządzania uczelnią, ale również oferującej sprzedaż takich systemów komputerowych. Tylko bowiem firma, która tworzy programy jest w stanie świadczyć usługi doradztwa w zakresie przedwdrożeniowym, wdrożeniowym, wreszcie świadczyć usługi doradcze już po wdrożeniu programu. Zdaniem skarżącej nie jest prawdą jakoby oferty poszczególnych wykonawców nie wskazywały w sposób wyodrębniony kosztów poszczególnych elementów oferty, w tym kosztów usług doradczych. Podsumowując WS wskazała, iż projekt był w całości zgodny z opisem w dokumentacji aplikacyjnej i umowie. Beneficjent na etapie realizacji projektu nie dokonywał jego zmian i wykonał go dokładnie według zamierzeń. Brak zatem podstaw do zwrotu uzyskanego dofinansowania.

Odnosząc się do twierdzeń organu, jakoby skarżąca naruszyła postanowienia § 2 pkt 6 umowy, dotyczące procedury zwiększania wydatków w ramach projektu, gdyż gdyby niezawarła umowy o dofinansowanie zleceniodawca wykonałby to samo za dużo mniejszą cenę i w krótszym czasie, a w związku z tym, w przedmiotowym zakresie wydatek ten nie był wydatkiem niezbędnym do realizacji projektu i nie może zostać uznany za wydatek kwalifikowany w ramach projektu, to twierdzenia te skarżąca uznała za bezpodstawne. W swoich pismach znajdujących się w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, jak i w skardze na decyzję organu, skarżąca wielokrotnie wskazywała, że podpisanie aneksu do umowy z wykonawcą, w związku, z którym zmianie uległa ilość godzin usług doradczych, jaka miała być świadczona, harmonogram realizacji tych usług oraz wynagrodzenie wykonawcy ściśle wiązała się z rozszerzeniem zakresu merytorycznego świadczonych usług - mianowicie zwiększeniem ilości wdrażanych modułów systemu informatycznego (m.in. kasa, stypendia) i koniecznością świadczenia usług doradczych i przeszkolenia w ich zakresie. Strony określiły podstawowy zakres usług doradczych, który byłby świadczony, gdyby skarżąca nie otrzymała dofinansowania - ograniczona liczba modułów programu oraz zakres dodatkowy uzależniony od uzyskania dofinansowania, a pozwalający w znacznie szerszym stopniu wpłynąć na realizację projektu - kolejne moduły m.in. moduł kasa, moduł stypendia i interfejs. Skoro uczelnia otrzymała dofinansowanie realizowany był ww. większy zakres usług. Szczegółowe wyjaśnienia dotyczące okoliczności podpisania aneksu do umowy z wykonawcą, a tym samym zwiększenia zakresu godzinowego szkoleń i wysokości wynagrodzenia wykonawcy, skarżąca złożyła organowi w piśmie z dnia [...] maja 2011r. Ponadto WS podkreśliła, że w piśmie z dnia [...] lipca 2011r. organ poinformował skarżącą, iż w związku ze złożonym w dniu 18 lipca 2011 r. formularzem zmian w projekcie, zmiany dotyczące zwiększenia liczby godzin na doradztwo dla pracowników i doradztwo na opiekę powdrożeniową zostały zaakceptowane i okoliczności te nie wymagają sporządzenia aneksu do umowy o dofinansowanie (oba pisma znajdują się w aktach sprawy - pismo wymieniono także w informacji pokontrolnej). Co więcej, jak trafnie – zdaniem strony zauważył organ - we wniosku o dofinansowanie, mając na uwadze wariantową formułę realizacji projektu, zaplanowano wydatki kwalifikowane już w tym wyższym wymiarze, tj. w kwocie 74.750 zł. W tych okolicznościach argument organu dotyczący naruszenia w wyżej wymienionycg sposób postanowień umownych budzi zdumienie i winien zostać uznany za chybiony.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.- określanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu właściwych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności administracyjnych związanych z przedmiotem danej sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa z dnia [...] listopada 2016r., która wydana została w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 1021/15, którym uchylono poprzednie orzeczenie tego organu wydane w sprawie. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę ponownie zwiany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powyższym orzeczeniu sądu (art. 153 p.p.s.a.). Zaznaczyć przy tym należy, że mające zastosowanie w sprawie przepisy nie zmieniły się w stopniu, który uprawniałby organ do odstąpienia od wynikającej z wyroku oceny prawnej i zawartych w nim wskazań. Jednocześnie wskazać należy, że sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie wiążący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Istotą zasady "związania oceną prawną" z art. 153 p.p.s.a. jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Uchylając decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracji w Gorzowie Wlkp. wskazał, że podstawę jej uchylenia stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że dokonana w sprawie kwalifikacja materialnoprawna została dokonana przedwcześnie i nie znajduje oparcia ani w zgromadzonym materiale dowodowym, ani w przedstawionych z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a. przez organy rozważaniach. Zaskarżona decyzja nie zawierała ani wyjaśnienia czy określone umową wymogi dotyczące wyboru przez beneficjenta kontrahenta zostały faktycznie naruszone, a jeśli nawet tak, to w jakim zakresie. Większą część argumentacji organu zajęły wywody techniczno – księgowe dotyczące uchybień w księgowaniu poszczególnych wydatków oraz odniesienie się do zeznań świadka M.F. oraz zmian w kierownictwie uczelni. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że kwestia prawidłowości księgowania nie może mieć tu znaczenia decydującego, skoro beneficjent działa zgodnie z prawem podatkowym, korygując błędy w tym zakresie. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu obu decyzji brak jest klarownego i spójnego wywodu tłumaczącego na czym polegało konkretnie naruszenie zasad wyboru oferentów i przedstawionych przez nich ofert w kontekście zapisów § 9 ust. 5 i § 2 pkt 6 umowy. Organy nie przedstawiły analizy faktycznej oraz prawnej przebiegu procedury wyłaniania oferentów ani oceny wybranych ofert, odniesienia do dokonanych wyborów lub jakichkolwiek innych relewantnych dla ostatecznej kwalifikacji materialnej ustaleń dotyczących wyłonienia konkretnych oferentów. Wprawdzie kontrolujący stwierdzili, że wybrana oferta była najdroższa, nie odpowiadała w pełni kryteriom oceny ofert ustalonych przez beneficjenta i nie dotyczyła doradztwa specjalistycznego w zakresie wdrożenia zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem, ale z decyzji nie da się wywieść w oparciu o jakie kryteria, jakie dowody i jakie ustalenia organ takie wnioski sformułował. W powyższym zakresie – zdaniem Sądu doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 8 i 11 k.p.a. a także art. 77 § 1 k.p.a.

Nadto Sąd zwrócił uwagę, że przyjęta przez organ definicja "nieprawidłowości" jest wadliwa bowiem zakłada nieuzasadniony automatyzm pomiędzy stwierdzeniem naruszenia warunków umowy i wytycznych a powstaniem szkody w budżecie Unii Europejskiej bez wykazania adekwatnego związku przyczynowego między tymi elementami. Formułując natomiast wskazania co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że zadaniem organu jest zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego pozostającego w związku z przesłankami zwrotu dofinansowania, dokonanie jego zupełnej i wszechstronnej oceny oraz samodzielne rozważenie tych elementów zgodnie z wymogami kodeksowymi w uzasadnieniu decyzji.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że organ wypełnił ciążący na nim obowiązek zastosowania się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania, zaś wydana decyzja odpowiada przepisom prawa i nie zawiera uchybień, które na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. mogłyby stanowić podstawę jej uchylenia.

Instytucja zarządzająca regionalnym programem operacyjnym korzysta z prawa do dokonywania kontroli dofinansowania przez cały okres realizacji projektu. Ujawnienie ewentualnych naruszeń prawa czy innych nieprawidłowości, jest dopuszczalne nie tylko na etapie oceny, ale także realizacji projektu i skutkuje obowiązkiem zastosowania przez organ określonych przez przepisy sankcji w stosunku do beneficjenta pomocy. Wynika to zarówno z przepisu art. 25 pkt 1 w zw. z. art. 26 ust. 1 pkt 1, 14, 15, 15a, jak i art. 60 i art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006.

Zwrot środków przekazanych na dofinansowanie projektu, realizowanego w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy o dofinansowanie zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, następuje na podstawie decyzji administracyjnej. W postępowaniu mającym za przedmiot orzeczenie o zwrocie środków przekazanych na podstawie umowy o dofinansowanie dochodzi do styku i przenikania się regulacji cywilnoprawnych i administracyjnych.

Podstawą kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.p.f. - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Wspomniane w art. 184 u.p.f. procedury mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony sposób działania beneficjenta, jak również z wytycznych, stanowionych przez instytucję zarządzającą danym programem, do których odsyła umowa. Wynika to ze specyfiki u.z.p.p.r. Powyższą regulacją przyjęto, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór - jako element systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) - stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów (por. wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2017 r. II GSK 1324/15; z dnia 9 grudnia 2016 r. II GSK 1274/15, z dnia 13 grudnia 2016 r. II GSK 1264/15; z dnia 19 października 2016 r. II GSK 737/15, z dnia 7 grudnia 2016 r. II GSK 1257/15, wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14). Powyższe nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 1021/15, który odwołała się w tym zakresie do orzeczenia NSA z dnia 27 października 2010 r., II GSK 1097/10, zgodnie z którym wytyczne będące elementem systemu realizacji programu operacyjnego nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, lecz łącznie z przepisami powszechnie obowiązującymi mogą stanowić podstawę sądowej kontroli przewidzianej w ustawie. Podkreślić należy, iż umocowanie do wydawania wytycznych w przedmiocie kwalifikowalności wydatków znajduje podstawę w dyspozycji art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r., a w konsekwencji mogą one wraz z postanowieniami umowy stanowić podstawę kontroli sądowoadministracyjnej. Wbrew zarzutom skargi § 9 ust. 5 umowy nakładający na beneficjenta obowiązek wyboru dostawcy w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie i jakościowo ofertę, z zachowaniem zasad przejrzystości, jawności i ochrony uczciwej konkurencji oraz równości szans wykonawców na rynku ofert, unikania konfliktu interesów, rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności przy wyłanianiu wykonawcy, określa zasady postępowania, a nie jedynie cele. Powyższa kwestia – na tle identycznych treści umów - również nie budzi wątpliwości w orzecznictwie ( por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., II GSK 2004/13 ).

Na podstawie § 18 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 2 i 3 umowy beneficjent poddał się również regulacji wytycznych IZ RPO w sprawie kwalifikowalności wydatków, przyjętych uchwałą Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2008r. Zgodnie z pkt 2.8. tych wytycznych - w brzmieniu nadanym uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r - to na podmiocie ponoszącym wydatek spoczywa ciężar udowodnienia zachowania zasad racjonalności, przejrzystości, jawności i ochrony uczciwej konkurencji oraz równości szans. Ponadto z pkt 7.2. Wytycznych Instytucji Zarządzającej RPO z dnia [...] stycznia 2009 r., przyjętych uchwałą nr [...], w sprawie zasad kontroli projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], do których odsyła § 18 ust. 1 pkt 8 w zw. z art.18 ust. 2 i 3 umowy, beneficjent jest zobowiązany do udokumentowania zastosowania się do powyższych zasad. Zatem to beneficjent zobowiązany był, realizując projekt udokumentować, iż spełnił warunki, o których mowa w § 9 ust. 5 umowy, a instytucja zarządzająca dokonuje jedynie oceny, czy wykazanie to jest wystarczające. Przyjęcie odmiennego założenia, w świetle którego to instytucja zarządzająca ma poszukiwać argumentów dla potwierdzenia przestrzegania przez beneficjenta procedur obowiązujących przy wykorzystywaniu środków, nie znajduje uzasadnienia w treści powyższych zapisów umowy o dofinansowanie, a ponadto wymagałoby od niej uruchomienia całego rozbudowanego aparatu kontroli, który i tak okazałby się niewystarczający, a to w kontekście tego, iż jedynym dysponentem dowodów była skarżąca WS. Ponadto podkreślić należy, że nawet na gruncie zwykłego postępowania administracyjnego trafnie zwraca się uwagę, że w toku ustalania stanu faktycznego strona nie jest zwolniona ze współdziałania z organem w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te wprawdzie w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej ( art. 7 i 77 § 1 kpa ), niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 1291/12 ). Powyższy obowiązek współdziałania ma szczególne doniosłe znaczenie w niniejszej sprawie ze względu na charakter przedmiotu postępowania i okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. To strona bowiem w całości realizowała projekt objęty umową o dofinansowanie, w jej posiadaniu znajdują się dokumenty dotyczące przebiegu procesu realizacji projektu. Organ zwracał się do strony o przedłożenie powyższej dokumentacji mającej istotny wpływ na dokonane ustalenia faktyczne, a w szczególności realizację procedur wynikających z § 9 ust. 5 umowy. Nadto przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające mające na celu dokonanie tych ustaleń, uwzględniając w tym zakresie wnioski dowodowe strony, w tym przesłuchując świadka M.F..

Przy czym strona skarżąca nie może powoływać się na ograniczoną wiedzę w zakresie realizacji projektu, a to w związku ze zmianą organów ją reprezentujących, swej siedziby, czy też zaprzestaniem zatrudnienia osób, które tym projektem się zajmowały. Obowiązkiem skarżącej było bowiem udokumentowanie zachowania wymogów określonych w § 9 ust. 5 umowy i zgodnie z § 13 ust. 2 umowy przechowywania tej dokumentacji do 31 grudnia 2020 r.

Przeprowadzona przez organ nader wnikliwa i szczegółowa analiza przedstawionych przez stronę dowodów, doprowadziła – zdaniem Sądu – do prawidłowej konstatacji, iż wprawdzie skarżąca szkoła uruchomiła procedurę mającą na celu wyłonienie wykonawcy, lecz była ona niewystarczająca dla wykazania spełnienia warunków wynikających z § 9 ust. 5 umowy, a ponadto podjęte w jej ramach czynności przeprowadzono niezgodnie nawet z wewnętrzną procedurą podmiotu, przy czym ten wewnętrzny regulamin podmiotu nie miał decydującego znaczenia. Przede wszystkim strona w toku postępowania nie przedłożyła dokumentu, jakiej treści zapytania ofertowe skierowano do potencjalnych oferentów, tak aby można było istotnie zweryfikować w jakim zakresie dokonano rozeznania rynku. Przedłożone w tym zakresie notatki oraz zeznania wspomnianego świadka wątpliwości tych nie rozwiewają. Ogólnikowość wskazywanych przyczyn wyboru ostatecznie firmy M SA, powielana również w pismach w toku postępowania kontrolnego, jak również administracyjnego, nie pozwalają na stwierdzenie, iż zastosowane procedury doprowadziły do wyboru wykonawcy w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie i jakościowo ofertę, stosowania zasad przejrzystości, jawności i ochrony uczciwej konkurencji oraz równości szans wykonawców na rynku ofert. Wybrano bowiem ofertę najdroższą i to niemal dwukrotnie, co oczywiście jest dopuszczalne pod warunkiem wykazania przez beneficjenta, iż było to ekonomicznie uzasadnione z powołaniem się na racjonalne i przejrzyste kryteria, zapewniające równość szans. Przy czym nie wystarczy w takiej sytuacji – jak to czyni w toku całego postępowania skarżąca WS – wskazywać jedynie na te kryteria. Konieczne było bowiem porównanie złożonych ofert w sposób konkretny i jednoznaczny oraz wykazanie przewagi jednej z nich na drugą, odnosząc się w sposób szczegółowy do ich poszczególnych elementów, tego jednak skarżąca nie uczyniła mimo, iż w tym zakresie to na niej spoczywał obowiązek dowodowy. O braku transparentności przeprowadzonego postępowania świadczy najdobitniej to, iż M S.A. za doradztwo przedwdrożeniowe żądało ceny 3.800 zł netto, z zastrzeżeniem, że przy zakupie oferowanego przez ten podmiot oprogramowania [...] 100% tego kosztu jest odliczane od kosztów całości wdrożenia programu. Oznacza to, iż w istocie skarżąca mogła uzyskać tą usługę bezkosztowo, a mimo to poniosła wydatek za tą usługę w wysokości ponad trzykrotnie wyższej od pierwotnej oferty tj. w kwocie 13.000 zł. Znamienne jest również to, iż w umowie zawartej ostatecznie z firmą M S.A. diametralnie zmieniły się proporcje między ceną zakupu oprogramowania, a zakupem usługi doradztwa. Cena oprogramowania obniżyła się bowiem z pierwotnie oferowanej 54.800, zł netto do kwoty 3.750,zł , która nie była objęta finansowaniem w ramach PRO, a wzrosły natomiast te wydatki związane z doradztwem, które objęte były wspominanym dofinansowaniem. Słusznie również organ zwrócił uwagę, iż w żadnej z ofert złożonych stronie w istocie nie przedstawiono i nie wyceniono usługi doradztwa we wdrożeniu systemu informatycznego. Strona w zastrzeżeniach do informacji pokontrolnej wskazała, że pozyskane oferty wykonawców stały się podstawą negocjacji szczegółowych warunków współpracy w zakresie doradztwa specjalistycznego, jednak nie zostały przedstawione żadne dokumenty potwierdzające faktyczne pozyskanie ofert w tym zakresie. Skoro więc w istocie dostawcę usług doradztwa powdrożeniowego wybrano w wyniku negocjacji, to strona winna była wykazać również transparentności tego etapu postępowania, czego jednak w żadnym stopniu WS nie uczyniła. Przeprowadzony, a wnioskowany przez skarżącą, dowód z przesłuchania świadka również nie wniósł wiele w tym zakresie, w którym zresztą strona skarżąca nie wzięła udziału, pomimo prawidłowego zawiadomienia o tej czynności jej pełnomocnika. Podkreślić należy, iż zarzuty skarżącej wskazujące na wadliwość stanowiska organu, iż w wyniku aneksowania umowy z M S.A. doszło jedynie do zwiększenia kosztów i okresu realizacji usług, bez materialnego zwiększenia zakresu świadczonych usług, nie mogły odnieść zamierzonego skutku już choćby z tego powodu, iż skoro pierwotna umowa nie została zawarta z zachowaniem reguł określonych w § 9 ust. 5 umowy, to jej aneksowanie w oparciu o postanowienia umowy pierwotnej nie mogło również zostać uznane z dokonane zgodnie z tymi zasadami. W świetle powyższych rozważań niezasadne okazały się zarzuty skarżącej szkoły dotyczące naruszenia art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a., obligujących organ do działania w duchu budowania zaufania do organów państwa, zmierzającego do wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Sąd stwierdza, że wywód organu zawarty w zaskarżonej decyzji jest w tym zakresie obszerny i wyczerpujący. Wskazane zostały zarówno dowody, które organ zgromadził w toku postępowania, jak również organ szczegółowo opisał poczynione na ich podstawie ustalenia oraz dokonał ich oceny, wskazując co w jego ocenie stanowi naruszenie warunków wskazanych w § 9 ust. 5 umowy. Jednocześnie w skazać należy, że zaskarżona decyzja spełnia warunki określone art. 107 § 3 k.p.a. – na co wskazuje już wcześniejszy wywód - bowiem zawiera zgodnie z wskazanym przepisem zarówno wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a jednocześnie zawiera wyjaśnienie przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zawiera ona również prawidłowo sformułowane uzasadnienie prawne, które zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, o czym jeszcze w dalszej części uzasadnienia.

Zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, "nieprawidłowość" to jakiekolwiek naruszenia przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby powodować szkodę w budżecie UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Jak wskazał Sąd rozpoznając poprzednio sprawę warunkiem wydania decyzji o zwrocie środków jest więc nie tylko stwierdzenie naruszenia umowy i wytycznych, ale również wykazanie adekwatnego związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. W ocenie Sądu opisane przez organ uchybienie spełnia przesłanki uznania go za "nieprawidłowość", o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Obowiązkiem beneficjenta było przecież dokonanie wyboru wykonawcy w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie i jakościowo ofertę, przestrzegania przy wyborze wykonawcy i wydatkowaniu przez beneficjenta środków, prawa wspólnotowego i krajowego m. in. w zakresie zapewnienia zasad przejrzystości, jawności I ochrony uczciwej konkurencji oraz równości szans wykonawców na rynku ofert oraz dołożenia wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności przy wyłanianiu przez beneficjenta wykonawcy do realizacji usług, dostaw lub robót budowlanych w ramach realizowanego projektu. Tymczasem w toku kontroli ustalono, że wybrana oferta była najdroższa, przy jednoczesnym braku wykazania, iż względy ekonomiczne bądź jakościowe uzasadniały przyjęcie kosztowniejszej w realizacji oferty oraz iż doszło do zbadania rynku w odniesieniu usługi polegającej na doradztwa specjalistycznego w zakresie wdrożenia zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem. Z przedstawionych bowiem przez organ rozważań i konkluzji wynika jednoznacznie, że w wyniku stwierdzonej nieprawidłowości na etapie wyboru kontrahenta – czego strona w toku postępowania skutecznie nie zwalczyła – przynajmniej potencjalnie dojść mogło do dokonania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Skoro bowiem, strona nie wykazała zasadności wyboru oferty najdroższej, zaś potencjalnie istniała możliwość uzyskania takiej samej usługi mniejszym kosztem, stwierdzić należy że dokonany w tym zakresie wydatek jest przynajmniej potencjalnie wywoływał szkodę, polegającą na wypłacie wyższych środków z budżetu UE.

W orzecznictwie podkreśla się, iż o potencjalnej szkodzie można mówić m.in. w przypadkach braku dokumentacji świadczącej o zachowaniu w toku postępowania zasady konkurencyjności. Ponadto organy orzekające o zwrocie nie muszą ustalać konkretnej wielkości szkody. W większości przypadków takie ustalenie w ogóle nie byłoby możliwe, co nie oznacza, że w sprawach takich nie zachodzą nieprawidłowości implikujące zwrot dofinansowania (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., II GSK 1745/13 ).

Zarzut dotyczący rozwiązania umowy jako podstawy nałożenia obowiązku zwrotu dofinansowania pozostaje bez znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia. Jak tut. Sąd już skarżącej wyjaśniał w poprzednio wydanym orzeczeniu - z punktu widzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tą umową na realizację projektu, kwestia rozwiązania ( czy też nierozwiązania ) umowy o dofinansowanie nie ma znaczenia prawnego. Przepisy u.f.p. nie uzależniają wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków, jak też wydania decyzji w tym przedmiocie od rozwiązania umowy o dofinansowanie. W rezultacie kwestia dopuszczalności wypowiedzenia umowy o dofinansowanie, czy oceny zasadności jej rozwiązania w jakimkolwiek trybie nie podlega badaniu i ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym mającym za przedmiot kontroli legalność decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy, gdyż wykracza to poza ramy sądowej kontroli administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia : 19 czerwca 2012 r., II GSK 732/11 i 13 lutego 2014 r., II GSK 1945/12). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana w toku postępowania prowadzonego w sposób zgodny z przepisami k.p.a. Organ nie dopuścił się również naruszeń prawa materialnego, albowiem zaistniały podstawy do zastosowania w stosunku do skarżącej art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p w zw. z art. 184 u.p.f. wobec stwierdzenia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Ponadto wydanie decyzji nastąpiło zgodnie z art. 207 ust. 8 i 9 u.f.p. po uprzednim bezskutecznym wezwaniu WS do zwrotu środków w terminie 14 dni.

Z uwagi na powyższe w niniejszej sprawie nie zaktualizowała się żadna z przesłanek uwzględnienia skargi, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a., a zatem skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.