Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 24/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1,2,3,9,11,13,14
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.
article: art. 1,6;7 pkt 9;18 ust. 2 pkt 15;18;91;93
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 163,165,171
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statutu Domu Kultury oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w P. uchwałą z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 7 pkt 9 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm.), nadała statutu Dzielnicowemu Domowi Kultury w P. przy ulicy [...], w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały oraz uchyliła dotychczas obowiązującą uchwałę Nr [...] Zarządu Miasta z dnia [...] r. wraz z późniejszymi zmianami w sprawie zatwierdzenia Statutu Dzielnicowego Domu Kultury w B. W § 2 statutu określono, że Dzielnicowy Dom Kultury jest samorządową instytucją kultury, której organizatorem jest gmina, posiada osobowość prawną i od dnia [...] r. jest wpisany do rejestru instytucji kultury pod pozycją 2 jako samodzielna jednostka organizacyjna. W § 3 ust. 2 podano, iż działa on na terenie Gminy P. oraz może działać na terenie całego kraju. Zakreślając cele i przedmiot działania Dzielnicowego Domu Kultury w § 5 i § 6 statutu wskazano, iż prowadzi on wielokierunkową działalność rozwijającą i zaspokajającą potrzeby kulturalne mieszkańców oraz upowszechnia i promuje kulturę lokalną w kraju i zagranicą, współdziała z instytucjami kultury, związkami, stowarzyszeniami, placówkami oświatowymi oraz innymi osobami prawnymi i fizycznymi zgodnie z potrzebami społeczności lokalnej. Wśród podstawowych jego zadań w § 7 ust. 1 statutu wymieniono rozpoznawanie i rozbudzanie zainteresowań oraz potrzeb kulturalnych, przygotowanie do odbioru i tworzenie wartości kulturalnych, kształtowanie wzorów i nawyków aktywnego uczestnictwa w kulturze, które realizowane są w sposób określony w § 7 ust. 2 cytowanego statutu. Jako dodatkowe zadania w § 7 ust. 3 pkt 1-12 statutu wymieniono organizowanie spektakli, koncertów, wystaw, odczytów, konkursów, turniejów, prowadzenie działalności wydawniczej, reklamowej, informacyjnej, świadczenie usług fonograficznych, fotograficznych, filmowych, plastycznych oraz innych z zakresu kultury, prowadzenie nauki języków obcych, impresariatu artystycznego, wypożyczalni kostiumów i rekwizytów oraz sprzętu technicznego, edukacji artystycznej, sprzedaży giełdowej, antykwarycznej dział sztuki i artykułów związanych kulturą, organizację imprez rozrywkowych i turystycznych, prowadzenie działalności handlowej, gastronomicznej i usługowej, realizację imprez zleconych (okolicznościowych, rodzinnych, obrzędowych), wynajmowanie i użyczanie pomieszczeń dla instytucji, organizacji społecznych i politycznych oraz osób prywatnych, jak również prowadzenie innej działalności gospodarczej w zakresie kultury i edukacji, wynikającą z potrzeb społeczności lokalnej (§ 7 ust. 3 pkt 13). W § 13 statutu Rada Miasta w P. ustaliła zasady gospodarki finansowej Dzielnicowego Domu Kultury stwierdzając, iż prowadzi on samodzielną gospodarkę finansową w ramach posiadanych środków, a jego przychodami są wpływy z prowadzonej działalności, w tym: ze sprzedaży majątku ruchomego, najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacji z budżetu miasta, środków otrzymanych od osób fizycznych i prawnych oraz innych źródeł zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nadto, pokrywa on koszty bieżącej działalności i zobowiązania z otrzymywanej dotacji podmiotowej na działalność oraz z uzyskiwanych przychodów. W § 14 statutu określono, iż Dzielnicowy Dom Kultury może prowadzić działalność gospodarczą według zasad określonych odrębnymi przepisami, przy czym dochód z działalności gospodarczej przeznaczony jest w całości na jego działalność statutową.

Wojewoda [...] w dniu [...] r., za pośrednictwem Rady Miasta w P., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, żądając stwierdzenia nieważności powołanej uchwały w części określonej w § 3 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie słów "oraz może działać na terenie całego kraju", jako sprzecznej z art. 9 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jak również § 7 ust. 3 i § 14 załącznika do uchwały, jako niezgodnej z art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.). Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru wywiódł, że skoro prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostki samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym i wynika z art. 9 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, to powinno służyć zaspakajaniu potrzeb członków wspólnoty samorządowej poprzez bezpośrednie odwołanie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 166 Konstytucji RP. Cytując definicję słowa "lokalny", zawartą w "Małym słowniku języka polskiego" (Wyd. Naukowe PWN) zwrócił uwagę, iż oznacza to miejscowy, właściwy danemu miejscu, ograniczony do danego miejsca. Stąd, zdaniem organu nadzoru, nie istnieje możliwość rozszerzenia działalności gminnej instytucji kultury poza teren gminy na teren całego kraju, bowiem w przypadku spraw przekraczających działania jednej gminy możliwe jest współdziałanie kilku gmin zwłaszcza w formie związku komunalnego lub porozumienia międzygminnego (por. art. 10 ustawy o samorządzie gminnym). Analizując treść art. 1 ust. 1 i art. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z zapisem § 7 ust. 3 i § 14 załącznika do uchwały zaznaczył, że ewentualne prowadzenie działalności gospodarczej przez gminną instytucję kultury, której celem statutowym jest prowadzenie działalności kulturalnej, należałoby rozpatrywać w kontekście regulacji dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej przez gminę i gminne osoby prawne, to jest takiej, która wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej i w myśl art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje na zastosowanie w tych przypadkach ustawy o gospodarce komunalnej, szczegółowo określającej zadania i formy gospodarki komunalnej w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Tym bardziej, że mimo nadania osobowości prawnej instytucjom kultury, w myśl art. 14 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie można pominąć tego, iż tworzenie instytucji kultury służy wykonywaniu zadania własnego jednostki samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym, a podstawowym celem statutowym instytucji kultury jest prowadzenie działalności kulturalnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w P. wniosła o jej oddalenie akcentując, że sprecyzowane w niej zarzuty stanowią jedynie wyraz błędnej interpretacji przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie nadania statutu Dzielnicowemu Domowi Kultury w P. Dokonana w treści skargi wykładnia pojęcia "spraw publicznych o znaczeniu lokalnym", o jakich mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie koresponduje z rzeczywistymi potrzebami mieszkańców gminy, tym niemniej Dzielnicowy Dom Kultury w P., zgodnie z rozdziałem II statutu jest zobligowany i kieruje się wyłącznie potrzebami tych mieszkańców. Trudno przyjąć, aby możliwym było zamknięcie w granicach administracyjnych gminy wszelkich objawów działalności kulturalnej podejmowanych przez Dzielnicowy Dom Kultury, co więcej sprzeciwia się temu zapis § 5 statutu stanowiący, iż ten Dom prowadzi wielokierunkową działalność rozwijającą i zaspokajającą potrzeby kulturalne mieszkańców oraz upowszechnia i promuje kulturę lokalną w kraju i zagranicą. Ponadto wątpliwym jest, aby wszystkie potrzeby kulturalne mieszkańców gminy mogły być zaspokajane wyłącznie przez miejscowe instytucje kultury, a - co oczywiste - realne potrzeby mieszkańców nieraz wykraczają daleko poza ich możliwości. Niejednokrotnie instytucje kultury poprzez swoją działalność zapewniają kontakt ludności lokalnej z tzw. kulturą wyższą poprzez organizowanie różnego rodzaju wyjazdów o tematyce kulturalnej (np. do teatru, opery) oraz udział w festynach i innych imprezach kulturalnych odbywających się w różnych częściach kraju, co nie wpływa negatywnie na realizowanie zadań na rzecz mieszkańców, ale pozytywnie rozszerza ich horyzonty. Zdaniem Rady Miasta w P., umniejszanie roli gminnych instytucji kultury w procesie rozwoju kulturowego miejscowej ludności poprzez błędną interpretację przepisów jest nieuprawnione. Stanowisko takie potwierdzają tożsame zapisy, a nawet dalej idące - umożliwiające działalność samorządowej instytucji kultury poza granicami kraju - zawarte w statutach samorządowych instytucji kultury na szczeblu gminnym między innymi: MDK "A", Teatru A, MDK "C", D w K. oraz samorządowych instytucji kultury na szczeblu wojewódzkim: Teatru E w C. i Filharmonii F w K. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi, zdaniem Rady Miasta w P. zauważyć trzeba, że art. 3 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej mówi wprost o tym, iż działalność kulturalna nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów, ale już w art. 13 ust. 2 pkt 6 tej samej ustawy wskazano na postanowienia statutu instytucji kultury dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza taką działalność prowadzić. Zatem ustawodawca nie ograniczył działalności instytucji kultury wyłącznie do działalności kulturalnej, ale dopuścił możliwość prowadzenia innej działalności przez te podmioty. Jak również z żadnych przepisów prawa nie wynika by dla instytucji kultury funkcjonował zakaz prowadzenia działalności gospodarczej równolegle do działalności kulturalnej. Tym samym ustawodawca nie ograniczył działalności instytucji kultury wyłącznie do działalności kulturalnej i zezwolił jej także na prowadzenie działalności gospodarczej przy założeniu, że osiągane dochody zostaną przeznaczone na realizację celów statutowych. Przywołane przepis ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowią jedynie, iż nie należy tych działalności utożsamiać, a skoro prowadzenie działalności gospodarczej nie zostało przez prawo wykluczone, uznać należy, iż zapis § 7 ust. 3 i § 14 załącznika do uchwały nie narusza obowiązującego porządku prawnego. Co więcej, statut dotyczy Dzielnicowego Domu Kultury w P., który od wielu lat ma osobowość prawną i stanowi niezależny od gminy podmiot praw i obowiązków, nie sposób w tej sytuacji przyjąć, iż to gmina prowadziłaby działalność gospodarczą za jego pośrednictwem. Już we wcześniejszym statucie tej instytucji kultury funkcjonował zapis o prowadzeniu działalności gospodarczej i nie budził dotychczas zastrzeżeń organu nadzoru (§ 8 statutu z dnia [...] r., dodany uchwałą Rady Miasta z dnia [...] r. w brzmieniu: "1. Dzielnicowy Dom Kultury może prowadzić działalność gospodarczą według zasad określonych odrębnymi przepisami." i "2. Dochód z działalności gospodarczej przeznaczony jest w całości na działalność statutową."). Możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez instytucje kultury okazuje się dopuszczalna oraz dość powszechna i przewidziana w statutach samorządowych instytucji kultury na szczeblu gminnym między innymi: MDK "G", Teatru A, MDK "C" w K. oraz samorządowych instytucji kultury na szczeblu wojewódzkim: Muzeum H, "I" w K. i "J" w B. oraz państwowych instytucji kultury, takich jak "K", "L" z siedzibą w K. i Muzeum "M" w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowana uchwała narusza przepisy prawa.

Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 163 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucje lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która to samodzielność podlega z mocy art. 165 ust. 2 Konstytucji ochronie sądowej, to jednak w art. 171 Konstytucji poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności, co potwierdza także ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a w szczególności w jej art. 85, w którym ustanowiono, że nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego nie jest niczym skrępowana. Opiera się bowiem na ustawach i odbywa się w granicach przez nie ustanowionych, a kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Dlatego też samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest określana w piśmiennictwie jako "samodzielność w ramach nadzoru".

Skarga w rozpatrywanej sprawie została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (por. art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (zob. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005r., o sygn. akt II OSK 320/05, publ.. ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem, ale pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w ustawach samorządowych (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). O stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały. Sprzeczności nie ma jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Jeżeli brak jest w ustawie regulacji w danym zakresie oznacza to, że ustawodawca pozostawił to do oceny podmiotowi właściwemu do działania. Swoboda podmiotu działającego w danym zakresie, gdy chodzi o materię sprawnego kierownictwa powinna być pozostawiona ocenie celowościowej a nie ścisłej regulacji prawnej, której naruszenie obwarowane jest sankcją nieważności.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta w P. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nadania statutu Dzielnicowemu Domowi Kultury w P. przy ulicy [...], w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały.

Podstawę materialnoprawną jej wydania stanowiły przepisy art. 7 pkt 9 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm.). Z treści pierwszego przepisu wynikają normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, między innymi w zakresie kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (pkt 9), natomiast drugi z nich do wyłącznej właściwości rady gminy wprowadza stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Ostatni powołany w podstawie prawnej przepis określa właściwość rady gminy wiążąc ją z funkcjonowaniem instytucji kultury, które działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora, który zawiera nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, zakres działalności, organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, sposób uzyskiwania środków finansowych, zasady dokonywania zmian statutowych, postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Według art. 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina (art. 164 ust. 1 Konstytucji).

Z kolei w art. 1 ustawy o samorządzie gminnym zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1) a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie. Konieczne jest zatem odwołanie się do treści art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie w ustępie 1 określono zakres działania gminy, stwierdzając, że do zakresu działania należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jednocześnie w art. 6 ust. 2 ustawodawca wskazał, iż w sprawach określonych w ustępie 1, tj. publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, gmina ma prawo podejmowania rozstrzygnięć, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powołana regulacja gminy, zdaniem składu orzekającego nie oznacza, że istnieje ustawowy zakaz działania Dzielnicowego Domu Kultury w P. poza terenem działania Gminy P.(por. § 3 ust. 2 załącznika do kwestionowanej uchwały stanowiącego statut DDK), mimo, iż tworzenie i upowszechnianie kultury organizuje się w obiektach położonych w P. przy ulicy [...] i ulicy [...]. Gminna instytucja kultury, to taka, szczególnego rodzaju, gminna jednostka organizacyjna, której zadaniem jest realizacja wynikających z przepisów prawa, a więc ustaw o charakterze materialnoprawnym kompetencji, która ma charakter publiczny, tj. ogólnie dostępny dla społeczności i to nie tylko lokalnej.

W tym miejscu należy powołać się na cele i przedmiot działania Dzielnicowego Domu Kultury określone w § 5 i 6 statutu, w których wskazano, iż prowadzi on wielokierunkową działalność rozwijającą i zaspokajającą potrzeby kulturalne mieszkańców oraz upowszechnia i promuje kulturę lokalną w kraju i zagranicą, współdziała z instytucjami kultury, związkami, stowarzyszeniami, placówkami oświatowymi oraz innymi osobami prawnymi i fizycznymi zgodnie z potrzebami społeczności lokalnej. Nie ulega wątpliwości, że jakiekolwiek hermetyzowanie działalności poprzez ograniczenie terytorialne realizowanych przez wspomniany Dzielnicowy Dom Kultury zadań jawi się jako sprzeczne z charakterem wyżej wymienionej działalności kulturalnej wynikającej wprost z art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz zapewnieniem kontaktu lokalnej ludności z tzw. kulturą wyższą, poprzez organizowanie różnego rodzaju wyjazdów o tematyce kulturalnej oraz umożliwianie udziału w imprezach kulturalnych odbywających się w różnych częściach kraju bądź na terenie innych państw.

Przystępując do oceny zgodności z prawem dalszych zapisów załącznika do kwestionowanej uchwały należy mieć na uwadze to, że uchwała ta jest bezspornie aktem prawa miejscowego i może być wydana tylko w oparciu o konkretne upoważnienie ustawowe, co wprost wynika z art. 94 Konstytucji RP. Upoważnienie to w zakresie przedmiotu działania zawiera przepis art. 11 i art. 13 w związku z art. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Treść art. 3 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, iż działalność kulturalną mogą prowadzić osoby prawne, osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, przy czym zgodnie z ust. 2 działalność kulturalna określona w art. 1 ust. 1 tej samej ustawy nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów. Dodatkowo do działalności, o której mowa w ust. 1 i 2, w zakresie nieuregulowanym przepisami omawianej ustawy dotyczącymi organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej oraz przepisami o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stosuje się przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej (ust. 3 tego samego przepisu).

Mając na uwadze powyższe regulacje prawne należy przyjąć, że instytucje kultury mogą prowadzić zarówno działalność polegającą na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury, jak również innego rodzaju działalność, przy czym pierwsza z nich, wymieniona w art. 1 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu odrębnych przepisów. Statut może, zatem zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia innej niż kulturalna działalności, co wynika wprost z art. 13 ust. 1 pkt 6 omawianej ustawy. W rozpatrywanej sprawie regulacja ta ma zastosowanie wobec szczególnych unormowań dotyczących rodzaju i charakteru świadczonych usług, zawartych w § 5 -7 statutu.

Przechodząc do treści art. 3 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej zwrócić trzeba uwagę na odesłanie ustawodawcy do przepisów o działalności gospodarczej w zakresie nieuregulowanym w ustawie i przepisach o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095) precyzyjne określono pojęcie działalności gospodarczej jako zarobkową działalność wytwórczą (...), a także zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Dla uznania określonej przedmiotowo działalności za działalność gospodarczą konieczne jest więc łączne zaistnienie trzech jej cech, takich jak: zarobkowość, zorganizowanie formalne oraz ciągłość. Brak którejkolwiek z nich oznacza natomiast, że dana działalność nie może być zakwalifikowana do kategorii działalności gospodarczej. Opierając się na zapisach § 5-7 statutu trudno dostrzec możliwość ich uznania za działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Odnosząc się również do zarzutu skargi w tym zakresie zaznaczyć przyjdzie, że gospodarka komunalna prowadzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) może być prowadzona w ściśle określonych formach na zasadzie tylko i wyłącznie zaspokojenia potrzeb komunalnych, do których nie sposób zaliczyć działalności kulturalnej z uwagi na jej szczególny i częstokroć jednostkowy charakter. Również w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz.873 z późn. zm.) rozróżnia się zarówno działalność odpłatną i nieodpłatną pożytku publicznego oraz zastrzega, iż działalność pożytku publicznego nie jest działalnością gospodarczą, w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (por. art. 6 tej ustawy), za wyjątkiem przypadku, gdy wynagrodzenie uzyskiwane z tytułu działalności danego rodzaju jest wyższe od tego, jakie wynika z kosztów tej działalności. Tylko w tym przypadku działalność odpłatna pożytku publicznego stanowi działalność gospodarczą, w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (por. art. 9 tej ustawy).

Analizując powyższe regulacje prawne zaznaczyć przyjdzie, iż cele i przedmiot działania Dzielnicowego Domu Kultury oraz jego podstawowe zadania określa przywołany już wcześniej § 7 ust. 1 statutu są one realizowane w sposób określony w § 7 ust. 2 statutu. Jako dodatkowe zadania w § 7 ust. 3 pkt 1-12 statutu wymieniono organizowanie spektakli, koncertów, wystaw, odczytów, konkursów, turniejów, prowadzenie działalności wydawniczej, reklamowej, informacyjnej, świadczenie usług fonograficznych, fotograficznych, filmowych, plastycznych oraz innych z zakresu kultury, prowadzenie nauki języków obcych, impresariatu artystycznego, wypożyczalni kostiumów i rekwizytów oraz sprzętu technicznego, edukacji artystycznej, sprzedaży giełdowej, antykwarycznej dział sztuki i artykułów związanych kulturą, organizację imprez rozrywkowych i turystycznych, prowadzenie działalności handlowej, gastronomicznej i usługowej, realizację imprez zleconych (okolicznościowych, rodzinnych, obrzędowych), wynajmowanie i użyczanie pomieszczeń dla instytucji, organizacji społecznych i politycznych oraz osób prywatnych, jak również prowadzenie innej działalności gospodarczej w zakresie kultury i edukacji, wynikającej z potrzeb społeczności lokalnej (§ 7 ust. 3 pkt 13). W skardze kwestionowany jest zapis tego ostatniego punktu, który należy interpretować łącznie z wcześniej powołanymi punktami § 7 ust. 3 od 1 do 12 jako ich uzupełnienie, o czym stanowi użyte w ust. 3 § 7 stwierdzenie, że Dzielnicowy Dom Kultury "może realizować dodatkowe zadania, a w szczególności:" (cytat). Zakres ten należy również stosować w kontekście treści § 14 statutu, w którym określono, iż Dzielnicowy Dom Kultury może prowadzić działalność gospodarczą według zasad określonych odrębnymi przepisami, przy czym dochód z działalności gospodarczej przeznaczony jest w całości na jego działalność statutową. Powołane zapisy § 7 ust. 3 stanowią jedynie przykładowe wyszczególnienie przedmiotu działania Dzielnicowego Domu Kultury, który może ulegać rozszerzeniu w oparciu o inną działalność wymienioną w punkcie 13, o ile nie będzie ona sprzeczna z zawartym w § 14 statutu ograniczeniem prowadzenia jej według zasad określonych odrębnymi przepisami, przy czym dochód z działalności gospodarczej przeznaczony jest w całości na jego działalność statutową. Treść odrębnych przepisów, o których mowa powyżej, zakreśla sama ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w jej art. 3 ust. 2. W związku z tym za chybione należy uznać stanowisko, że z treści statutu kwestionowanej uchwały wynikają uprawnienia inne niż te, które zostały określone w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Tym samym nie można podzielić w tym zakresie stanowiska organu nadzoru wyrażonego skardze, bowiem przepis art. 9 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, że prowadzenie działalności kulturalnej jest podstawowym celem statutowym samorządowych instytucji kultury, co znalazło odzwierciedlenie w § 5 omawianego statutu. Nie ulega jednak wątpliwości, że obok podstawowego celu statutowego instytucja kultury może prowadzić również inną działalność, która w oparciu o treść art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej, musi wynikać z postanowień statutu tej instytucji.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na zapis art. 3 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Odnosi się on bezspornie do tej grupy działań, która uznana być musi za działalność kulturalną sensu stricte, a więc działalność polegająca na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Aktywność o tym charakterze nie stanowi działalności gospodarczej mimo, iż z działalności tej mogą być uzyskiwane przychody. Zarzut w tym zakresie sprecyzowany w skardze odpiera również argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, która zasługuje na aprobatę.

Z przytoczonych względów, Sąd, nie dostrzegając w treści kwestionowanej uchwały naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako nieuzasadnioną, co orzeczono w sentencji.