Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2172/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36a ust. 1 i 5 pkt 1 i 2, art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu i B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 844/16 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej WWINB) z dnia [...] lipca 2016 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją WWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; zwanej dalej P.b.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB) z dnia [...] maja 2016 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie budowy piwnicy gospodarczej z WC i wyjściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jeden boks garażowy (zrealizowany bliżej budynku mieszkalnego) w P. przy ul. K. wykonanych na podstawie decyzji wydanej dnia [...] września 1990 r. przez Prezydenta Miasta P. i zlokalizowanych na posesji stanowiącej współwłasność K. i A. P. A. i K. W.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. W. zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 8, art. 75 § 1 i § 2 , art. 76 § 1, art. 76a § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 28 P.b., a także art. 57 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w treści obowiązującej w 1997 r., to jest w dacie uznanej przez organy oddania do użytkowania budowy poprzez uznanie, że takie oddanie do użytkowania nastąpiło zgodnie z przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zapadły już dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W wyroku z dnia 11 marca 2011 r., IV SA/Po 5/15, Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w sposób wadliwy określiły granice rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Wskazał, że organy nie wykazały jaki zakres robót objęty był pozwoleniem na budowę. Organ został zobowiązany do precyzyjnego określenia jaki zakres prac budowlanych jest przedmiotem prowadzonego postępowania, a następnie do przedstawienia w decyzji swego stanowiska odnośnie do prawidłowości bądź nieprawidłowości wykonanych robót. W wyroku z dnia 11 maja 2016 r., IV SA/Po 179/16, Sąd, podzielając stanowisko WWINB zawarte w postanowieniu uchylającym postanowienie PINB dotyczące nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego, stwierdził, że organ w pierwszej kolejności powinien odkreślić jaki zakres prac budowlanych jest przedmiotem prowadzonego postępowania, a następnie przedstawić w decyzji swe stanowisko co do prawidłowości bądź nieprawidłowości wykonanych robót.

Sąd rozpoznając sprawę pod względem wypełnienia zaleceń zawartych w ww. wyrokach stwierdził, że organy wypełniły je w sposób prawidłowy i nie naruszyły art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Sąd wskazał, że część robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem wykonanych zostało na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1990 r., a inwestorem było Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej w P. Pozwolenie na budowę – zgodnie z jego sentencją obejmowało "rozbudowę budynku mieszkalnego – budowę 1 pokoju oraz rozbudowę budynku gospodarczo – garażowego o 1 garaż". Niemniej jednak ustalając zakres robót budowlanych objętych pozwoleniem nie można, zdaniem Sądu, pominąć treści załączonego do niej projektu technicznego. Jak ustalił WWINB – zatwierdzony decyzją projekt obejmował budowę m.in. piwnicy gospodarczej z wyjściem zewnętrznym, pokoju o pow. ok. 35,4 m² oraz rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego o garaże. W decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1990 r. zobowiązano inwestora do zawiadomienia organu udzielającego pozwolenia na budowę o przystąpieniu do użytkowania po zakończeniu robót. M. P. zgłaszając przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane w pełnym zakresie. W zgłoszeniu tym wskazano jednak dodatkowo, że dobudowa drugiego garażu nie została zrealizowana w całości. WWINB prawidłowo, zdaniem Sądu, ustalił, że wyżej wskazane zawiadomienie obejmowało wykonanie piwnicy gospodarczej z WC i wyjściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jeden boks garażowy. Organy obu instancji uznały jednak, że wykonany obiekt zawiera odstępstwa od projektu. Zatwierdzony projekt nie przewidywał m.in. wykonania WC w piwnicy i powiększenia garażu nr 1 o dodatkowe 1,4 m. WWINB uznał, że przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dacie zakończenia tych robót nie przewidywały oceny robót pod kątem istotnych odstępstw, zatem nie przewidywały postępowania naprawczego w tym zakresie. Z kolei PINB stanął na stanowisku, że pomimo, iż przedmiotowa budowa w zakresie, na który udzielono pozwolenia na budowę nie została wykonana w pełni zgodnie z projektem budowlanym, obecnie organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości, ani właściwych podstaw prawnych, by wszcząć postępowanie naprawcze w odniesieniu do tej części zrealizowanej inwestycji. Stanowisko organów nadzoru budowlanego, w ocenie Sądu I instancji, nie jest trafne. Sąd powołał się na wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., II OSK 201/15, w którym zawarto konkluzję, że istnieje istotna różnica pomiędzy zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, a zakończeniem tego procesu poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy. Jeżeli proces inwestycyjny został zakończony poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana. Ponadto kontrola wykonania obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ma charakter formalny i pośredni. Opiera się bowiem na oświadczeniu kierownika budowy, a nie na bezpośrednich ustaleniach organu administracji. Zatem, w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy nie występują te same okoliczności, co w przypadku zakończenia tego procesu poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, które stanowiłyby podstawę uznania, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd nie podzielił odmiennego poglądu, że dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie pozwala na kwestionowanie legalności wybudowanego budynku.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł WWINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów procesowych. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

a) prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na:

1. mylnym rozumieniu treści art. 54 ust. 1 P.b. w wersji na dzień [...] lipca 1997 r., tj. w dniu potwierdzenia zaświadczeniem przyjęcia zawiadomienia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. o zakończeniu rozbudowy zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 1990 r., która doprowadziła do tego, że Sąd sformułował ocenę prawną, że pomimo dokonania w dniu [...] lipca 1997 r. skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy możliwe jest kwestionowanie przez nadzór budowlany legalności zakresu objętego zgłoszeniem: "Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela odmiennego poglądu, tj., że dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie pozwala na kwestionowanie legalności wybudowanego budynku (tak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn.akt IIOSK2370/11)" (str. 11 uzasadnienia wyroku),

2. mylnym rozumieniu treści art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. w wersji na dzień [...] lipca 1997 r., tj. w dniu potwierdzenia zaświadczeniem przyjęcia zawiadomienia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. o zakończeniu rozbudowy zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 1990 r., która doprowadziła do tego, że Sąd sformułował ocenę prawną, że dokonanie w dniu [...] lipca 1997 r. skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy nie koliduje z prowadzeniem, po około dwudziestu latach, przez nadzór budowlany postępowania, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b., w przedmiocie czy roboty budowlane były prowadzone "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach", gdyż ta procedura została uregulowana w Prawie budowlanym od początku obowiązywania tej ustawy: "Sąd zaznacza, w tym miejscu uzupełniająco, że nie ma znaczenia fakt, iż przepisy doprecyzowujące pojęcie "istotnych" i "nieistotnych" odstępstw od projektu wprowadzono do ustawy P.b. po dacie złożenia przez M. P. zawiadomienia o zakończeniu budowy. Obowiązki organów nadzoru budowlanego względem obiektów zrealizowanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach" wpisane były do ustawy od początku jej obowiązywania (zob. pierwotne brzmienie art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b.)" (str. 11/12 uzasadnienia wyroku),

3. mylnym rozumieniu treści art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 1 i 2 P.b. w wersji na dzień [...] lipca 1997 r., tj. w dniu potwierdzenia zaświadczeniem przyjęcia zawiadomienia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. o zakończeniu rozbudowy zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 1990 r., która doprowadziła do tego, że Sąd sformułował ocenę prawną, "(...) że nie ma znaczenia fakt, iż przepisy doprecyzowujące pojęcie "istotnych" i "nieistotnych" odstępstw od projektu wprowadzono do ustawy P.b. po dacie złożenia przez M. P. zawiadomienia o zakończeniu budowy." (str. 11/12 uzasadnienia wyroku),

b) naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez bezpodstawny zarzut ich naruszenia.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła również B. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, względnie przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

a) prawa materialnego:

1. art. 54 ust. 1 P.b. według stanu prawnego na dzień [...] lipca 1997 r., tj. w dniu potwierdzenia zaświadczeniem przyjęcia zawiadomienia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. o zakończeniu rozbudowy zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 1990 r., poprzez dokonanie wadliwej wykładni i niewłaściwe zastosowanie, przez uznanie, że pomimo dokonania w dniu [...] lipca 1997 r. skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy dopuszczalne jest kwestionowanie przez nadzór budowlany legalności zakresu objętego zgłoszeniem,

2. art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. według stanu prawnego na dzień [...] lipca 1997 r., tj. w dniu potwierdzenia zaświadczeniem przyjęcia zawiadomienia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. o zakończeniu rozbudowy zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 1990 r., poprzez dokonanie wadliwej wykładni i niewłaściwe zastosowanie, przez błędne uznanie, że dokonanie w dniu [...] lipca 1997 r. skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy nie koliduje z prowadzeniem po około 20 latach przez nadzór budowlany postępowania, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b., w przedmiocie czy roboty budowlane były "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach", gdyż "ta procedura została uregulowana w Prawie budowlanym obowiązywania tej ustawy",

3. art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36a ust. 1 i art. 36a ust 5 pkt 1 i 2 P.b. według stanu prawnego na dzień [...] lipca 1997 r., tj. w dniu potwierdzenia zaświadczeniem przyjęcia zawiadomienia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. o zakończeniu rozbudowy zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 1990 r., poprzez dokonanie wadliwej wykładni i niewłaściwe zastosowanie, przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż nie ma znaczenia fakt, że przepisy doprecyzowujące pojęcie "istotnych" i "nieistotnych" odstępstw od projektu wprowadzono do ustawy Prawo budowlane po dacie złożenia przez M. P. zawiadomienia o zakończeniu budowy,

4. art. 2 oraz art. 7, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady lex retro non agit z uwagi na stosowanie przepisów prawa, które nie obowiązywały w dniu wydania decyzji,

b) przepisów postępowania:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewypełnienie przez Sąd I instancji wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzeanalizowanie przez Sąd I instancji wszystkich istotnych aspektów rozpoznawanej sprawy oraz nie uzasadnił należycie przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, a przede wszystkim Sąd I instancji nie dostrzegł problemów intertemporalnych oraz czasu obowiązywania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane według stanu prawnego na dzień [...] lipca 1997 r., tj. w dniu potwierdzenia zaświadczeniem przyjęcia zawiadomienia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. o zakończeniu rozbudowy zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 1990 r.,

3. art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji postępowania dowodowego w celu wyeliminowania sprzeczności ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego oraz stanu prawnego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego, nie wynikających z akt administracyjnych przekazanych przez organ II instancji,

4. art. 141 § 1 p.p.s.a poprzez niepodjęcie przez Sąd wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym,

5. art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji postępowania dowodowego w celu wyeliminowania sprzeczności ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego oraz stanu prawnego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego, nie wynikających z akt administracyjnych przekazanych przez organ II instancji,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. art. 134 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nie rozstrzygnięcie przez Sąd na podstawie akt sprawy, wyrażające się w dowolnym uznaniu przez Sąd ustaleń faktycznych poczynionych przez nadzór budowlany oraz wskazanych przez uczestnika postępowania B. P. w toku postępowania administracyjnego, a w konsekwencji oparcie się przez Sąd na wybiórczo ocenionym przez siebie stanie faktycznym,

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, a tym samym została wykazana należyta dbałość o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co doprowadziło do dowolnego uznaniu przez Sąd ustaleń faktycznych poczynionych przez nadzór budowlany oraz wskazanych przez uczestnika postępowania B. P. w toku postępowania administracyjnego, a w konsekwencji oparcie przez Sąd na wybiórczo ocenionym przez siebie stanie faktycznym i materiale dowodowym,

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony i nie wymaga zebrania dodatkowego materiału dowodowego, w szczególności w świetle okoliczności podniesionych przez uczestnika postępowania B. P., a w konsekwencji brak jest podstaw uzupełnienia postępowania wyjaśniającego na wydanie prawidłowej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie jest trafne stanowisko organów, iż nie są one uprawnione do badania legalności robót budowlanych, zrealizowanych z odstępstwem od pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ nie wniósł sprzeciwu w terminie 14 dni.

W pełni zgodzić się należy z Sądem I instancji, że – jak słusznie podkreślił NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r., II OSK 201/15 – istnieje istotna różnica pomiędzy zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a zakończeniem tego procesu poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy.

W pierwszym przypadku, organ administracji wydaje decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim natomiast, właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej (art. 54 P.b.). Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołącza oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a P.b.), jednakże jedynie w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego (art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 P.b.). Zatem, jeżeli proces inwestycyjny został zakończony poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana. Ponadto kontrola wykonania obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ma charakter formalny i pośredni. Opiera się bowiem na oświadczeniu kierownika budowy, a nie na bezpośrednich ustaleniach organu administracji.

W konsekwencji powyższego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skoro organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że w niniejszej sprawie roboty budowlane nie zostały wykonane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, to nie było podstaw do umorzenia postępowania.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego podnoszonych w obu skargach kasacyjnych stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji prawidłowo rozumiał treść stosowanych przepisów, przy czym – chociaż ich brzmienie ulegało licznym zmianom – istota różnicy pomiędzy zakończeniem procesu inwestycyjnego przez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a zakończeniem tego procesu przez zawiadomienie o zakończeniu budowy, była taka sama.

Podkreślić ponadto należy, że – jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania – umarzając przedmiotowe postępowanie administracyjne organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Nie jest więc trafny podniesiony przez WWINB zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz podobne zarzuty podniesione przez B. P. (naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., również w powiązaniu z art. 134 p.p.s.a.).

Uwzględniając normatywną treść art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę.

Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał zasady wyrażone w tym przepisie – rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, – orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a., i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżony wyrok WSA przeprowadził rozprawę, o czym strony powiadomił, a podstawę wyrokowania stanowiły akta sprawy przekazane przez organ. Sąd I instancji nie naruszył też art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem nie jest naruszeniem tego przepisu poczynienie ustaleń odmiennych od oczekiwanych przez stronę.

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że wszystkie zarzuty, dotyczące zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, podniesione w obu skargach kasacyjnych, nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu uczestnika postępowania B. P. wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.