Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 712/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 par 1, art 105 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 782/11 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 782/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

V. i S. S. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej hali produkcyjnej żaglowni, zlokalizowanej na terenie działki nr [...], położonej w K. Na terenie objętym inwestycją nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Wójt Gminy Sierakowice ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W następstwie odwołania A. W., właścicielki działek sąsiednich nr [...] i nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], uchyliło tę decyzję w całości i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem uchylenia były braki we wniosku oraz niekompletna mapa dołączona do wniosku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Wójt Gminy Sierakowice, działając z oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 63 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił V. i S. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie hali produkcyjnej żaglowni na przedmiotowej działce. W decyzji określono warunki w zakresie kształtowania zabudowy (szerokość elewacji frontowej, powierzchnia dobudowy, tereny biologicznie czynne), warunki w zakresie komunikacji i infrastruktury oraz w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - lokalizacja w granicach Zespołu Przyrodniczo – Krajobrazowego "[...]" oraz [...] Parku Krajobrazowego).

W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (zgodnie z sugestią SKO - w odległości min. 360 m od każdego boku działki). Ponowna analiza doprowadziła organ pierwszej instancji do stwierdzenia, że na wnioskowanej działce nr [...], istnieje dom mieszkalny jednorodzinny oraz hala żaglowni. Zdaniem organu wnioskowana rozbudowa nie zmieni charakteru produkcji ani zatrudnienia, a jedynie zwiększy asortyment o wyrób większych żagli. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy nie zmieni się także zaopatrzenie w energię elektryczną, bo nie ulegnie zmianie ilość maszyn szwalniczych. Zwiększenie ilości lamp oświetleniowych planowane jest w dotychczasowym limicie dostawy energii elektrycznej. Wnioskowana inwestycja została też pozytywnie zaopiniowana przez organy ochrony środowiska i Starostwo Powiatowe w Kartuzach, nie ma więc podstaw do uznania wnioskowanej inwestycji za naruszającą walory krajobrazowe oraz mogącą pogorszyć stan środowiska.

W wyznaczonym na mapie obszarze analizowanym poza działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i gospodarczymi oraz stanowiącymi tereny rolne i zbiornik wody znajduje się na terenie działek nr [...],[...] i [...] obiekt produkcyjny - piekarnia. W związku z tym organ uznał za spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto stwierdzono, że zabudowa wiejska Kamienicy Królewskiej jest rozciągnięta urbanistycznie i dość zróżnicowana gospodarczo, w ramach której poza obszarem wyznaczonym na mapie, a zgodnie z przytoczonym zapisem prawa, również stanowiącym potencjalnie obszar analizowany, znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa, usługowo – handlowa, jak i przemysłowa i rzemieślnicza. Brak jest więc podstaw do uznania braku wymaganego prawem sąsiedztwa funkcjonalnego - produkcyjnego dla wnioskowanej funkcji.

Nadto organ wskazał, że wszystkie warunki, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione, tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów architektoniczno - urbanistycznych,

2. działka ma dostęp do drogi publicznej - wjazd na teren jest zrealizowany i nie ulega zmianie,

3. istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - wnioskodawca przedłożył stosowne umowy z gestorami mediów i oświadczenia, że wnioskowane zamierzenie nie zmienia zapotrzebowania,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na wyłączenie z użytkowani rolnego, co potwierdza postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2007 r. wydane przez Starostę Kartuskiego,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi - pismo Starosty Kartuskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdzające brak podstaw do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody (występującego w imieniu Wojewody Pomorskiego) uzgadniające projekt decyzji, wskazujące przy tym na wpisanie do decyzji warunku zaopiniowania projektu decyzji przez Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego oraz obowiązek wprowadzenia nasadzeń zieleni celem ograniczenia negatywnego oddziaływania na krajobraz lokalny. W wyniku wniesionego odwołania przez A. W., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. ww. postanowienie Wojewody Pomorskiego, w zakresie wskazanych wyżej obu warunków i uzgodnił projekt decyzji.

Nadto wskazano, że na istniejący obiekt żaglowni zostało wydane pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. przez Wójta Gminy Sierakowice. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. wydano pozwolenie na użytkowanie budynku żaglowni na działce nr [...].

Na skutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania przez A. W., decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Z uzasadnienia wynika, że Kolegium stanęło na stanowisku, iż analizowany obszar i jego granice dla działki nr [...] został wyznaczony w sposób zgodny z przepisami prawa oraz wskazaniami Kolegium w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. i może stanowić podstawę dla analizy istniejących zabudowań w takim obszarze. Tym samym organ uznał za nieuzasadnione zarzuty odwołania odnoszące się do nadmiernego zwiększenia obszaru analizowanego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił zarzuty odwołania w zakresie braku ustalenia warunków wskazanych w art. 54 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a odnoszących się do warunków i wymagań w zakresie ochrony środowiska. W ocenie Kolegium niewystarczający jest zapis mówiący o położeniu przedmiotowej działki w granicach obszarów chronionych. Kolegium zwróciło również uwagę na brak dołączenia do decyzji załącznika graficznego, na którym wskazane mają być linie rozgraniczające teren inwestycji. Podkreślono, że wyniki analizy winny mieć swoją część graficzną.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że w powtórzonym postępowaniu Wójt Gminy Sierakowice winien sporządzić dwa odrębne załączniki graficzne sporządzone we właściwej skali, jeden do decyzji i jeden do analizy zawierające wszystkie elementy prawem wymagane. Ponadto Kolegium podniosło, że uchylenie zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek uzgodnienia w pełnym zakresie nowego projektu decyzji ze wszystkimi organami, a te uzgodnienia winny być wskazane w treści uzasadnienia decyzji.

Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że zarówno decyzja, jak i stanowiące jej integralną część załączniki w postaci analizy uwarunkowań i części graficznej mapy winny być podpisane, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Zwrócono także uwagę na fakt naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony odwołującej się oraz pominięcie w postępowaniu Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego. Także wskazanie w uzasadnieniu tej decyzji o fakcie złożenia przez pełnomocnika uwag i zastrzeżeń, bez określenia stanowiska organu w tej sprawie, uzasadnia stwierdzenie naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła A. W., zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2011 r. uczestnik postępowania S. S. zwrócił uwagę na uzgodnienie dokonane dla planowanej inwestycji przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie dopatrzono się takiego naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że trafna jest ocena Kolegium co do naruszenia przez organ pierwszej instancji postanowień § 9 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyniki analizy o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną sporządza się na kopiach mapy zasadniczej. Tymczasem decyzja Wójta Gminy Sierakowice zawiera jedynie dwa załączniki: wynik analizy urbanistycznej oraz jej część graficzną (rozdzieloną na trzy mapy). Zdaniem Sądu słusznie zauważyło Kolegium, że brak jest załącznika graficznego do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, jak trafnie zauważa Kolegium, załączniki do decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2011 r. nie zostały przez Wójta podpisane. Załączniki graficzne do analizy mają jedynie pieczęć Urzędu Gminy Sierakowice, bez podpisu Wójta, zaś wynik analizy posiada pieczątkę i podpis projektanta, przy czym przez to, że ewidentnie stanowi fotokopię bez oryginalnych podpisów nie może stanowić dokumentu, o którym mowa w art. 76 K.p.a., ani nawet jego odpisu, o czym mowa w art. 76a K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się wprost, że brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji i stanowi rażące naruszenie prawa, którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia organu, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Sądu wyżej opisane i trafnie wykazane przez Kolegium naruszenia przepisów postępowania już byłyby wystarczające dla konieczności uchylenia wadliwej decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednakże Sąd dostrzegł także i inne uchybienia.

Zdaniem Sądu przedwczesna jest ocena organu odwoławczego, iż obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo, z uwzględnieniem treści § 3 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Norma zawarta w tym paragrafie nakłada na organ administracji właściwy dla wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego w rozmiarze nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Oznacza to jednak, że organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest wyjaśnić, dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany. Brak takiego uzasadnienia, przy przyjęciu powiększonego obszaru analizowanego, stanowi o istotnym naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. Nadto Sąd zauważył, że w analizie warunków zabudowy dla działki nr [...] nie ujęto istotnej wielkości w postaci szerokości frontu działki przeznaczonej pod planowaną inwestycję. Nie zostało jednoznacznie określone, jaką część działki organ uznał za jej front, a związku z tym, czy odpowiada to definicji zawartej w § 2 pkt 5 rozporządzenia. Tym samym nie sposób ocenić, czy obszar analizowany odpowiada wielkości minimalnej, rozumianej jako trzykrotna szerokość ustalonego frontu działki, czy też jest powiększony, a jeśli tak, to jakie były motywy takiego działania. Brak wyjaśnień w tym względzie pogłębia wątpliwości w zakresie rzeczywistych rozmiarów frontu działki, który jest istotnym parametrem służącym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, a w odniesieniu do tej wielkości nie powinny pozostawać jakiekolwiek wątpliwości. W ocenie Sądu jest to uchybienie przepisom § 3 ust. 2 powoływanego rozporządzenia, które mogło mieć wpływ na błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, a tym samym nieprawidłowe dokonanie analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Brak ustaleń w przedmiotowym zakresie narusza poza tym w sposób istotny przepisy postępowania nakładające na organ obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy – art. 7 i art. 77 K.p.a. Stąd stanowisko Kolegium co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego niepoparte zostało stosownym wyjaśnieniem oraz właściwą oceną materiału dowodowego, jak również nie zostało należycie uzasadnione. Z uwagi jednak na istotną wadliwość decyzji o warunkach zabudowy, konieczność powtórzenia analizy winna obejmować również przywołane wyżej kwestie. W tym względzie, w ocenie Sądu, zarzut skargi kwestionujący prawidłowość sporządzonej analizy urbanistycznej w odniesieniu do ustalenia wielkości obszaru analizowanego jest po części uzasadniony, ale tylko w takim zakresie, że wyznaczony przez organ pierwszej instancji i zaaprobowany przez Kolegium obszar analizowany nie został odpowiednio uzasadniony, nie zaś, że jego powiększona wielkość jest całkowicie niedopuszczalna.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za nieuzasadnione. Zdaniem Sądu co do zasady prawidłowo sporządzony i uzasadniony obszar analizowany obejmuje wszystkie działki, które należy poddać konfrontacji z planowaną zabudową pod kątem kontynuacji funkcji i cech zabudowy, w szczególności przy przyjęciu szerokiego znaczenia pojęcia sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zatem zarówno dla kontynuacji funkcji jak i dla wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (w niniejszym przypadku – rozbudowy), istotne znaczenie mają także funkcja i parametry zabudowy już istniejącej na inwestowanej działce, chociaż przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost tego nie przewiduje. Kwestia ta niewątpliwie ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie z uwagi na przedmiot planowanej inwestycji, polegającej na rozbudowie obiektu istniejącego – budynku produkcyjnego, a więc już wyznaczającego zarówno funkcję jak i pewne parametry: linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, czy też wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Okoliczności tych nie można pominąć ustalając warunki zabudowy dla tak określonej jak we wniosku inwestorów przedmiotowej inwestycji.

Sąd podniósł także, że legalnie istniejąca zabudowa o określonej funkcji (na działce inwestowanej i w obszarze analizowanym) stanowi o możliwości kontynuacji zarówno funkcji jak i cech planowanej zabudowy. Za nietrafne Sąd uznał nadto zarzuty odnoszące się do braku kontynuacji funkcji produkcyjnej przy uwzględnieniu istnienia w obszarze analizowanym obiektu produkcyjnego – piekarni. O ile obiekt taki istnieje w sposób zgodny z prawem w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, może stanowić o kontynuacji funkcji produkcyjnej dla rozbudowy innego obiektu produkcyjnego. Wyróżnikiem w tym zakresie nie jest okoliczność, dla jak szerokiego kręgu odbiorców przeznaczona jest produkcja pochodząca z wykorzystania konkretnego obiektu, lecz czy obiekt ten wypełnia funkcję produkcji.

Zaś zarzucane przez skarżącą naruszenie art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest, w ocenie Sądu, przedwczesne w sytuacji wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji i konieczności jego powtórzenia w znacznym zakresie z uwagi na opisane wyżej uchybienia przy sporządzaniu analizy urbanistycznej.

Dalej Sąd wyjaśnił, że wskazania Kolegium co do konieczności ponowienia uzgodnień będą zasadne tylko wówczas, gdy w sprawie wywołanej wnioskiem inwestorów z dnia 5 lipca 2007 r. w sposób istotny zmienią się okoliczności faktyczne bądź stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska Kolegium co do konieczności udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego, gdyż kwestie związane z ochroną przyrody, we wszystkich jej formach oraz aspektach, podlegają, na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, procedurze uzgodnieniowej określonej w art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z ust. 5b i 5c oraz art. 64 ust. 1.

Konkludując Sąd wskazał, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja Kolegium odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", przedmiotowa skarga została oddalona.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła A. W. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1/ na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie prawa postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 K.p.a. wobec nieuwzględnienia przez organy administracyjne bezprzedmiotowości niniejszego postępowania,

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a do którego doszło poprzez błędne uznanie przez sąd, że zaistniałe naruszenia nie miałyby wpływu na wynik sprawy, w szczególności zaś wobec błędnych zapatrywań prawnych organu odwoławczego wskutek brzmienia art. 138 § 2 K.p.a.

W związku z powyższym wniesiono o uwzględnienie wywiedzionej skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z art. 200 P.p.s.a. według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestorów obejmowało budynek mieszkalny wraz z budynkiem gospodarczym. Jednakże w drodze sprostowania zamieniono "budynek gospodarczy" na "halę produkcyjną". Postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, gdyż stwierdzono jego nieważność. Tym samym skoro nie istniała decyzja ustalająca warunki zabudowy dla hali produkcyjnej żaglowni, to bezprzedmiotowy jest wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy hali.

Skarżąca podniosła, że nie można się zgodzić z twierdzeniem Sądu, iż przedmiotowy budynek nie jest nielegalny, bo nie zostało uchylone pozwolenie na budowę. Wskazała także, że po pierwsze zwróciła się już z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu. Zdaniem skarżącej kwestia trwałości pozwolenia na budowę nie ma tak istotnego znaczenia, albowiem ustalenie warunków zabudowy winno się odbywać w kontekście decyzji analogicznej, czyli ustalenia warunków zabudowy polegających na możliwości budowy budynku produkcyjnego. Ta zaś na wzniesienie budynku produkcyjno-przemysłowego nie pozwala. Po wtóre także pozostałe zastrzeżenia winny zostać uznane za zasadne. Dotyczą one zastrzeżenia co do wyznaczenia obszaru analizowanego, którego granice w sposób znaczny wykraczają poza trzykrotność frontu działki. Jedynym logicznym uzasadnieniem takiego rozszerzenia obszaru analizowanego jest "doszukanie" się przez organ administracyjny we wsi, w której wzniesiony został zakład produkcyjny żaglowni, budynku piekarni i uznanie w ten sposób, że dochodzi do "kontynuacji funkcji na obszarze analizowanym". Nadto zdaniem skarżącej masowa produkcja osprzętu żaglowego w hali produkcyjnej nie może być uznana za "kontynuację funkcji" pieczenia chleba dla wsi i okolic.

W ocenie skarżącej argumentacja Sądu, że organ rozszerzył obszar analizowany ponad minimalny jest nietrafna, gdyż z decyzji organu pierwszej instancji, w tym z załączonej do decyzji mapy, wynika, iż organ administracyjny nie "rozszerzał" obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu, ale właśnie, że obszar ten zakreślił równo na podstawie "trzykrotności frontu". Powyższe wiąże się z tym, iż jako "front" nie została uznana część działki stanowiąca front zgodnie z przepisami prawa, ale całość (maksimum) szerokości działki.

Ocena ta, zdaniem skarżącej, ma niezmiernie istotne znaczenie dla postępowania. Uznanie, że obszar został wyznaczony w granicach minimalnych nie będzie bowiem wymagał żadnego "uzasadnienia" takiego wyznaczenia, zaś rozszerzenie nad miarę obszaru analizowanego wymagać będzie takiego uzasadnienia - jednoznacznie wykaże, że jedyną intencją organu jest próba objęcia w obszarze analizy budynku piekarni.

Znaczenie to jest doniosłe w kontekście art. 138 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał bowiem wprost, iż "analizowany obszar został wyznaczony w sposób zgodny z przepisami prawa (...) i może stanowić podstawę dla analizy istniejących zabudowań w takim obszarze".

Takie wskazówki organu odwoławczego przekładają się na konieczność identycznego wyznaczenia obszaru analizy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Tym samym organ odwoławczy uznaje argument organu pierwszej instancji, iż obszar analizy został wyznaczony na podstawie trzykrotności frontu działki.

Zdaniem skarżącej z pewnością nie jest także trafne stanowisko sądu co do uznania "kontynuacji funkcji" piekarni przez fabrykę żagli. Za niezasadny należy uznać także argument, jakoby wystarczyła "kontynuacja funkcji budynku znajdującego się na tej samej działce" skoro nie ma on umocowania prawnego (ustalenia warunków zabudowy), a samo pozwolenie na budowę nie jest oparte na decyzji ustalającej warunki zabudowy i zostało przez skarżących zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego celem stwierdzenia nieważności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie i obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach podniesionych zarzutów. Te zaś, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma zarzut dotyczący naruszenia art. 105 K.p.a., stąd też należało w pierwszej kolejności odnieść się do tego zarzutu skargi kasacyjnej.

Niewątpliwie uczyniony zarzut naruszenia powyższej normy wobec nieuwzględnienia przez organy administracji bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie jest zasadny. Przedmiotowe postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie hali produkcyjnej żaglowni na działce nr [...] położonej w Kamienicy Królewskiej. W ocenie skarżącej kasacyjnie skoro nie istnieje decyzja ustalająca warunki zabudowy dla budowy hali produkcyjnej żaglowni, to bezprzedmiotowy jest wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy takiej hali. Zdaniem skarżącej kasacyjnie istnienie przedmiotowego budynku wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i użytkowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji braku warunków zabudowy dopuszczających jego wzniesienie, czyni bezprzedmiotowym niniejsze postępowanie.

Argumentacja ta jednak nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim nie można było w tej sprawie umorzyć postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy polegających na rozbudowie hali żaglowni, wszczętego na skutek żądania V. i S. S. z dnia 6 lipca 2007 r. tylko dlatego, że wyeliminowanym z obrotu prawnego (wobec stwierdzenie jego nieważności) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2002 r. o sprostowaniu decyzji zmieniono zapisy decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego inwestorów na zapisy dotyczące budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku warsztatowego (żaglowni). Niespornym jest jednak, że pierwotna decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2001 r. w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym, tak jak decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. o pozwoleniu na budowę budynku warsztatowego żaglowni oraz decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku żaglowni. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie okoliczność ta ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, albowiem decyzje te korzystają z ochrony wynikającej z art. 16 K.p.a., zaś sama niezgodność pozostającej w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z decyzją o pozwoleniu na budowę nie oznacza braku przedmiotu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu żaglowni.

Przepis art. 16 § 1 K.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji administracyjnej służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa.

Natomiast zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Natomiast z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., a więc sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010 r., kom. do art. 105, uw. 4). Jak trafnie stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 20/10, ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 K.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne (LEX nr 794506).

Ponadto dodatkowo zauważyć należy, iż bezprzedmiotowość postępowania, w ujęciu art. 105 § 1 K.p.a. występuje także wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek uprawnionej jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony – osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Tym samym, skoro uprawnieni wnioskodawcy w tej sprawie skutecznie nie cofnęli swojego żądania dotyczącego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a i istnieje przedmiot tego postępowania administracyjnego, to niewątpliwie brak jest przesłanek do umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, tj. załatwienia sprawy w inny sposób. Zatem wszelkie zastrzeżenia skarżącej kasacyjnie podniesione w skardze kasacyjnej w tym zakresie nie zasługiwały na uwagę. Stąd też zarzut naruszenia art. 105 K.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podobnie należy ocenić kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 135 P.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec, cytat: "błędnego uznania przez Sąd, że zaistniałe naruszenia nie miały wpływu na wynik sprawy, w szczególności wobec błędnych zapatrywań prawnych organu odwoławczego wskutek brzmienia art. 138 § 2 K.p.a."- koniec cytatu.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone zostanie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a więc w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd stosuje ten przepis w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, brak było podstaw do zastosowania tej normy prawa procesowego, albowiem kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2011 r. mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadała prawu. Stąd też zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną na tę decyzję skargę w trybie art. 151 P.p.s.a. przedstawiając do tego właściwe uzasadnienie. Ta konstatacja prowadzi do wniosku, że - w okolicznościach tej sprawy - nie było również podstaw do zastosowania przywołanego w kasacji przepisu art. 135 P.p.s.a. umożliwiającego eliminację z obrotu prawnego także innych rozstrzygnięć wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zasadnie w zaskarżonym wyroku przedstawiono stanowisko, iż kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wydana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. jest decyzją odpowiadającą prawu. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie pozwala wyprowadzić odmiennego stanowiska.

Przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wady decyzji Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] lutego 2011 r. o warunkach zabudowy nakazywały organowi odwoławczemu w tej sprawie uchylić tę decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, albowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim nie dokonano oceny i brak jest w sprawie analizy związanej z wpływem inwestycji na środowisko, emisją hałasu, zużyciem wody i produkcją zanieczyszczeń, gdyż w tym zakresie wadliwie oparto się wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy. Nadto trafnie powołano się na brak wymaganego załącznika graficznego - odpowiedniej kopii mapy do decyzji o warunkach zabudowy, co stanowi naruszenie § 9 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dodatkowo podniesiono, że załączniki do decyzji pierwszej instancji w postaci analizy urbanistycznej oraz jej część graficzna nie zostały podpisane przez Wójta wydającego decyzję w sprawie, wskazano również na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Już te uchybienia pozwalały na wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy mającej swoją podstawę w dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Jednakże dodatkowo Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na wadliwość postępowania w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, a ten element niewątpliwe ma zasadnicze znaczenie dla bytu niniejszej sprawy. Zasadnie bowiem uznano, iż przedwczesna jest ocena organu odwoławczego co do prawidłowości wyznaczonego obszaru analizowanego, zaś uwagi podniesione w tym zakresie w pełni zasługują na uwzględnienie, albowiem stanowisko Kolegium w tej części niepoparte zostało stosownym wyjaśnieniem oraz właściwą oceną materiału dowodowego, jak również nie zostało należycie uzasadnione - patrz strona 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Trafnie wskazano więc, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja kasacyjna nakazująca powtórzenie postępowania przed organem pierwszej instancji odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna formułuje również bardzo ogólne zastrzeżenia co do prawidłowości wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego, jednakże czynienie rozważań w tym przedmiocie jest przedwczesne, z uwagi na przedstawione wyżej rozważania Sądu pierwszej instancji wskazujące na wadliwość postępowania w tym zakresie. Kwestia ta musi być prawidłowo rozważona i uzasadniona przez organ pierwszej instancji, aby możliwa była ocena legalności decyzji w odniesieniu do tego elementu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jedynie informacyjnie zauważyć należy, że organ ustalając granice obszaru analizowanego stosownie do § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" - należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Wobec tego nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Należy podkreślić, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, LEX nr 1145557).

Poza tym zaznaczyć należy, iż sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsza niż 50 m, co jest minimum (porównaj wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 171/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl)

W związku z powyższym stwierdzić należy, że wniesiona skarga kasacyjna, rozpoznawana w granicach podniesionych w jej treści zarzutów, nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.