Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1964/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 729/17 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. W. kwotę 1100 (tysiąc sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 729/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2011 r., którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...] we wsi [...], gm. [...].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda Podlaski odmówił wszczęcia, na wniosek J. W. i W. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...] we wsi I., gm. [...].

Następnie pismem z dnia 30 marca 2011 r. J. W. i W. K. wniosły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2011 r.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymaną w mocy własną decyzją z dnia [...] października 2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2011 r.

Wyrokiem z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2738/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję GINB z dnia [...] października 2016 r.

Następnie w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2738/11, NSA wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 507/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1175/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Kolejno decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. GINB odmówił stwierdzenia, na wniosek J. W. i W. K., nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2011 r. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. GINB utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r.

Sprawa ponownie trafiła przed Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1063/15, po rozpoznaniu skargi J. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje GINB z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 kwietnia 2016 r. WSA w Warszawie wskazał, że GINB powinien ocenić czy w przedmiotowym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia art. 157 § 3 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a., a także powinien uwzględnić wytyczne wynikające z zapadłych w tej sprawie orzeczeń sądów administracyjnych.

Wskutek powyższego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. GINB odmówił stwierdzenia, nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2011 r.

W stosunku do wskazanej wyżej decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2016 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie wniosła J. W.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB wydał, decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 153 p.p.s.a oraz omówił tryb postępowania nadzorczego jako postępowania o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ przypomniał, mając na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1063/15, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 51/05 oraz decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. umarzającą postępowanie z odwołania J. W. od decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Podkreślił również, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1063/15, wskazał, że NSA w ww. wyroku z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06, nie przesądził o istnieniu interesu prawnego J. W. ale wskazał, że brak interesu prawnego J. W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] nie jest rzeczą oczywistą.

Z powyższego wynika zatem, że Wojewoda Podlaski w przedmiotowej sprawie powinien wszcząć postępowanie, a następnie w toku prowadzonego postępowania ocenić czy J. W. oraz W. K. przysługuje przymiot stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...].

Organ wskazał, że zgodnie z oceną prawną zawartą w ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1063/15, oraz wytycznymi wynikającymi z zapadłych w tej sprawie orzeczeń sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. Wojewoda Podlaski odmówił bowiem wszczęcia postępowania nieważnościowego, pomimo tego że brak legitymacji procesowej J. W. i W. K. nie był oczywisty.

W ocenie GINB powyższe naruszenie art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż obowiązek wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy brak legitymacji procesowej wnioskodawcy nie jest oczywisty, nie jest wyartykułowany wprost w przepisach, lecz wynika z ich interpretacji oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Ponadto, w ocenie GINB, z samej tylko okoliczności, że Wojewoda Podlaski stwierdził brak legitymacji procesowej J. W. i W. K. w formie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania, a nie w formie decyzji umarzającej wszczęte postępowanie, nie sposób wywodzić skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa, tj. takich skutków, które obligowałyby do wyeliminowania z obiegu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej korzystającej ze szczególnej ochrony. Powyższy wniosek organ wywiódł z faktu, że prawne konsekwencje zarówno decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, jak i decyzji umarzającej wszczęte postępowanie, w zasadzie sprowadzają się do tego samego, tj. do stwierdzenia, iż wnoszący nie jest stroną, jak również do braku rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dla oceny społeczno-gospodarczych skutków powyższego uchybienia nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego nie rodzi stanu powagi rzeczy osądzonej. Oznacza to, że osoba, co do której wydano taką decyzję może ponownie zwrócić się do organu o wszczęcie postępowania, zaś organ niezależnie od wcześniej dokonanej oceny legitymacji procesowej wnoszącego, zobowiązany jest do ponownego ustalenia czy wnoszący jest stroną danego postępowania czy nie.

Organ przypomniał, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...] J. W. wywodzi z tytułu prawa własności działek o nr ew. [...] i [...], położonych we wsi R., gm. N., z kolei W. K. z tytułu prawa własności działek o nr ew. [...] i [...], położonych we wsi I., gm. N. Z projektu zagospodarowania spornej inwestycji, wynika, że projektowany budynek obory został usytuowany w odległości ponad 40 m od granicy działki o nr ew. [...], użytkowanej jako grunty orne oraz w odległości ponad 50 m od granicy zabudowanej działki o nr ew. [...], użytkowanej jako użytki rolne zabudowane. Ponadto sporny budynek inwentarski został usytuowany w odległości 4 m od działki o nr ew. [...], użytkowanej jako las i ok. 15 m od granicy działki o nr ew. [...], użytkowanej jako użytki rolne zabudowane. Natomiast projektowany zbiornik szczelny dwukomorowy o pojemności 5 m3 został usytuowany w odległości około 33 m od granicy z działką o nr ew. [...] i ponad 40 m od granicy z działką o nr ew. [...], oraz około 34 m od granicy z działką o nr ew. [...] i około 32 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Zaś zbiornik na płynne odchody zwierzęce został zaprojektowany w odległości ponad 50 m od granicy z działką o nr ew. [...], ok. 165 m od granicy z działką o nr ew. [...], ok. 27 m od granicy z działką o nr ew. [...] i ponad 150 m od granicy z działką o nr ew. [...].

Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wprowadzony do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zwrot "obszar oddziaływania obiektu" odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z ww. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Z uwagi na powyższe, GINB doszedł do wniosku, że ww. decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, bowiem stosowanie powyższych przepisów wymaga wielu ustaleń faktycznych i daleko posuniętych zabiegów interpretacyjnych, w szczególności w zakresie ustalenia "przepisów odrębnych". W związku z powyższym nie została spełniona podstawowa przesłanka "rażącego naruszenia prawa", jaką jest oczywistość naruszenia prawa, widoczna "na pierwszy rzut oka". Co za tym idzie, GINB nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2011 r. naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. W ocenie GINB nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Organ wskazał przede wszystkim, że pisma J. W. z dnia 9 sierpnia 2016 r., z dnia 16 września 2016 r. oraz z dnia 29 listopada 2016 r. znajdują się w aktach przedmiotowej sprawy i zostały uwzględnione przez GINB przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Organ przypomniał, że w niniejszym postępowaniu GINB występuje jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, a nie organ nadzoru budowlanego. Ponadto wskazał, że przepisy k.p.a. nie przewidują instytucji "nadzoru osobistego" nad prowadzeniem sprawy, a na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. bowiem skarżone rozstrzygnięcie GINB zostało wydane w oparciu o wiążącą strony ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1063/15, oraz w oparciu o wytyczne wynikające z zapadłych w tej sprawie orzeczeń sądów administracyjnych.

Na powyższą decyzję J.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w postępowaniu nadzorczym w warunkach związania treścią art. 153 i 170 p.p.s.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie organu dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa zaistniałe w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Kierując się powyższym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Przede wszystkim została ona poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie miał bowiem na względzie przede wszystkim fakt związania go wykładnią prawa i wytycznymi zawartymi w orzeczeniach sądów administracyjnych w szczególności w wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. VII SA/Wa 1063/15 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. sygn. II OSK 208/06. Organ uwzględnił fakt, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, oraz że z uwagi na tryb w jakim orzeka, obowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym z daty badanego aktu. Miał też na względzie, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, iż w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym (samodzielnym i niezależnym od postępowania zwykłego) inne są obowiązki organu, które to ukierunkowane są wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a., w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). W konsekwencji, organ ten słuszne stwierdził, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że prawidłowo przy tym organ przyjął, że zarzuty kierowane pod adresem badanej decyzji w toku postępowania przez Skarżącą, nie wykazały wadliwości kwalifikowanej tego aktu. Rozważając te zarzuty organ dokonał wyczerpującej ich analizy i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to zawiera szeroką ocenę badanego orzeczenia spełniając wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Ocena ta zawiera pełne odniesienie się do okoliczności faktycznych sprawy. W efekcie, Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania orzeczenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i podziela ocenę tego organu.

Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki w całości zaakceptował ustalenia i oceny dokonane w sprawie przez organ drugiej instancji uznając je za własne. W odniesieniu do zasadniczych kwestii Sąd podziela pogląd organu, że kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. Mając na uwadze ocenę prawną zawartą w wiążących organ orzeczeniach sądu, a mianowicie pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 28 marca 2007 r. sygn. II OSK 208/06, że "brak interesu J. W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. nie jest rzeczą oczywistą" oraz wskazanie tutejszego Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. VII SA/Wa 1063/15, że obowiązkiem organu jest ustalenie "czy w realiach sprawy, w świetle istniejącego wówczas stanu faktycznego i prawnego, brak interesu J. W. był na tyle oczywisty, że uzasadniał odmowę wszczęcia postępowania" Sąd Wojewódzki stwierdził, że GINB w sposób prawidłowy ustalił i ocenił, że decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2011 r., została wydana z naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. skoro organ odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, pomimo tego że brak legitymacji procesowej wnoszących nie był oczywisty. Jednocześnie Sąd w pełni podziela pogląd GINB, że powyższe naruszenie nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Faktem jest bowiem, że obowiązek wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy brak legitymacji procesowej wnioskodawcy nie jest oczywisty, nie jest wyartykułowany wprost w przepisach, lecz wynika z ich interpretacji oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Tymczasem jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia rażące naruszenie prawa ma miejsce wyłącznie wtedy, gdy kontrolowana decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, przy czym chodzi o przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, a oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Na aprobatę zasługiwało w ocenie Sądu Wojewódzkiego także twierdzenie, że sam fakt, iż brak legitymacji procesowej wnioskodawczyń stwierdzony został w formie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania, a nie w formie decyzji umarzającej uprzednio wszczęte postępowanie, nie zrodził, skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa, tj. takich skutków, które obligowałyby do wyeliminowania z obiegu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej korzystającej ze szczególnej ochrony. W istocie bowiem prawne konsekwencje zarówno decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, jak i decyzji umarzającej wszczęte postępowanie sprowadzają się do stwierdzenia, że wnioskodawca nie jest stroną oraz do braku rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Tym samym Sąd Wojewódzki zaaprobował stanowisko GINB, że decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2011 r., została wydana z naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego analizowanej decyzji nie można także zarzucić rażącego naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W odniesieniu do tej kwestii organ zważył na fakt, że w cytowanym wyżej wyroku WSA z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1063/15, Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie ocenie powinna podlegać kwestia prawidłowości zastosowania art. 157 § 3 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, oraz że o braku rażącego naruszenia tego przepisu przesądza jego niejednoznaczność. W tym zakresie organ w sposób uprawniony ustalił, że w chwili wydawania kontrolowanej decyzji J. W. wywodziła swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r., z tytułu przysługującego jej prawa własności działek nr ewid. [...] i [...], położonych we wsi R. udokumentowanego zapisem w księdze wieczystej nr [...], zaś pani W. K., z tytułu przysługującego jej prawa własności działek nr ewid. [...] i [...], położonych we wsi I., potwierdzonego znajdującą się w aktach sprawy księgą wieczystą nr [...]. Organ dokonał analizy projektu zagospodarowania działki i ustalił, że odległość projektowanego budynku obory od granicy działki nr ewid. [...] użytkowanej jako grunty orne (por. wypis z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]) wynosi ponad 40 m oraz ponad 50 m od granicy zabudowanej działki nr ewid. [...] użytkowanej jako użytki rolne zabudowane. Ponadto sporny budynek inwentarski został zaprojektowany w odległości 4 m od działki nr ewid. [...] użytkowanej jako las i ok. 15 m od granicy działki nr ewid. [...] użytkowanej jako użytki rolne zabudowane, stanowiących własność W. K. Z analizy projektu zagospodarowania terenu organ prawidłowo wywiódł, że objęty sporną inwestycją szczelny zbiornik dwukomorowy o pojemności 5 m zaprojektowany został w odległości około 33 m od granicy z działką nr ewid. [...] i ponad 40 m od granicy z działką nr ewid. [...], oraz około 34 m od granicy z działką nr ewid. [...] i około 32 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Z kolei zbiornik na płynne odchody zwierzęce zaprojektowany został w odległości ponad 50 m od granicy z działką nr ewid. [...] i około 165 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz około 27 m od granicy z działką nr ewid. [...] i ponad 150 m od granicy z działką nr ewid. [...]. GINB przeprowadził prawidłową analizę art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem stanowiska Sądu w tej kwestii, trafnie wskazując, że wykładnia tych przepisów, w szczególności pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, nastręcza wiele trudności, gdy tymczasem, jak już wskazano wyżej, rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu.

Sąd Wojewódzki wskazał, że poza sporem doktrynalnym pozostaje i jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. W praktyce zaś oznacza to, że strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu uzależniona jest zarówno od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia, sposobu zagospodarowania terenu, ale także uwzględnienia treści nakazów i zakazów zawartych w licznych przepisach odrębnych w tym także przepisach z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz z zakresu ochrony środowiska.

Dlatego też Sąd Wojewódzki uznał, że organ prawidłowo ustalił, iż decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2011 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, skoro ich stosowanie łączy się z dokonywaniem przez organ zarówno ustaleń faktycznych jak i zabiegów interpretacyjnych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd Wojewódzki uznał, że za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 157 § 1 i 2, 156 § 1, 138 § 1 pkt 1 w zw. z 127 § 3 k.p.a. "wobec błędnej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2011 r. odmawiającej wszczęcia postępowania". Sąd wskazał, że w piśmie J. W. i W. K. z dnia 4 marca 2011 r. zawarta jest zarówno treść: "wnosimy o zmianę środka zaskarżenia wykazanego w sprzeciwie Prokuratora Okręgowego w Białymstoku", jak i sprecyzowanie, że "wnosimy na podstawowe art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 Prawa ochrony środowiska (...) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Hajnowskiego w całości". Ponadto istotnym jest, że wskazany wniosek był już oceniany w sądowych orzeczeniach wymienionych w niniejszym uzasadnieniu, przy czym jego treść była interpretowana w sposób jednoznaczny jako wniosek o stwierdzenie nieważności spornej decyzji Starosty Hajnowskiego. Okoliczności tej dotychczas nie kwestionowała także sama Skarżąca.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 12, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i nieodniesienie się do faktycznych argumentów wniosku z dnia 4 marca 2011 r., z dnia 30 marca 2011 r. oraz z dnia 7 stycznia 2017 r. Zdaniem Sądu organ podjął wszelkie niezbędne czynności, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, niezbędny z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania, zaś uzasadnienie decyzji zawiera ocenę zebranego materiału dowodowego, wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych regulacji prawnych.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że wbrew oczekiwaniom skarżącej GINB miał obowiązek dokonania nadzorczej oceny decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2011 r., a nie merytorycznych zarzutów dotyczących decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 84 § 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego Sąd Wojewódzki wskazał, że ww. przepis reguluje zakres obowiązków organów nadzoru budowlanego zaś w niniejszym postępowaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił jako organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Dodatkowo Sąd Wojewódzki nie uwzględnił wniosku skarżącej zawartego w skardze o dopuszczenie dowodów z akt sprawy VII SA/Wa 2738/11, VII SA/Wa 683/10, VII SA/Wa 1144/14, VII SA/Wa 1816/14, przy których znajdują się dokumenty źródłowe dot. decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., której dotyczył wniosek z dnia 4 marca 2011r. powołujący się na nr [...] o zmianę środka zaskarżenia decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego z dnia [...] kwietnia 2005 r., [...]. Przedmiotowe sprawy są bowiem sądowi znane z urzędu.

Sąd Wojewódzki podzielił ocenę w nim wyrażoną i zgodził się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym z art. 156 § 1 pkt 2.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. W. zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej sądu i niedostrzeżenie naruszenia prawa materialnego w postaci art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie w ślad za organem, iż naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. przez organ nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej sądu i niedostrzeżenie naruszenia prawa procesowego w postaci art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. przejawiające się w nieprawidłowej analizie przedstawionych przez WSA w Warszawie wniosków oraz argumentów zawartych w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1063/15 uchylającym zaskarżoną decyzję i przekazującą do ponownego rozpoznania, przez co naruszona została wyrażona w tym przepisie zasada związania organu administracji publicznej oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. i z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zarzuty w niej zawarte okazały się zasadne.

Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego kontrolowane decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały bez należytego uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r. VII SA/Wa 1063/15 oraz rozstrzygnięcia zawartego w wyroku NSA z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, a więc z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a.

Kontrolą sądową objęte zostały decyzje GINB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2011 r., którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (obory o obsadzie 200 DJP), zbiornika na płynne odchody zwierzęce oraz zbiornika na ścieki socjalno-bytowe.

Przypomnieć należy, że w wyroku VII SA/Wa 1063/15 Sąd Wojewódzki wskazał na utrwalone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie, z którym decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – z przyczyn podmiotowych – mogła być wydana na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r.) wówczas, gdy występował brak zdolności prawnej lub oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Dodatkowo Sąd wskazał, że wyjaśnienie okoliczności czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można natomiast, odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy (wyrok NSA z 21 stycznia 2011 r., II OSK 147/10). Sąd Wojewódzki zawarł wyraźne wytyczne, aby przy ponownym rozpoznawaniu wniosku uwzględnić zapadłe w sprawie wyroki z dnia: 2 września 2014 r. VII SA/Wa 1175/14, 28 marca 2007 r. II OSK 208/06 oraz 13 maja 2014 r. II OSK 507/13. Mianowicie zwrócił uwagę na wyrażone przez Naczelny Sąd stanowisko (wyrok II OSK 208/06), że wadliwe jest wnioskowanie organów, które przyjmują, że jeżeli zachowane są minimalne odległości przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, to tym samym oddziaływanie obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora i nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.

Ponadto Sąd Wojewódzki przypomniał, że zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanymi w wyroku II OSK 507/13 przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy należało uwzględnić, jakie rozstrzygnięcia podjęte zostały wskutek wyroku NSA II OSK 208/06, w którym nałożono na właściwy organ obowiązek ponownego rozpoznania odwołania, przy uwzględnieniu rozstrzygnięć administracyjnych i orzeczeń sądowych wydanych w sprawie.

W takim stanie rzeczy wadliwa była ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że decyzja Wojewody z 24 marca 2011 r. wydana została z naruszeniem przepisów art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 170 p.p.s.a., które jednak nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zarówno organ i jak też Sąd Wojewódzki dostrzegły, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2004 r. nie zachodził oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy, ale pominęły inne ważne aspekty sprawy warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] marca 2011 r.

Jak wynika z decyzji Wojewody z [...] marca 2011 r. odmowa wszczęcia postępowania, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. podyktowana została tym, że wniosek pochodził od osób niebędących stronami, a w uzasadnieniu decyzji powołano się na treść raportu wskazującego, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora. Należy w tym miejscu przypomnieć, że już w wyroku z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził potrzebę uwzględnienia przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania spornych obiektów także przepisów z zakresu ochrony środowiska. Zaakcentował też, że skoro obiekty objęte przedmiotowym pozwoleniem stanowią inwestycję mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, to samo przez się wskazuje, że obszar ich oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość skarżącej.

W takiej sytuacji należało przyjąć, że charakter spornej inwestycji bezwzględnie wymagał zbadania w postępowaniu wyjaśniającym, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Dla ochrony interesu skarżącej ważne było zagwarantowanie jej udziału w postępowaniu administracyjnym. Podmioty wskazujące na potrzebę ochrony w zakresie korzystania z własnych nieruchomości muszą mieć procesową możliwość uczestniczenia w weryfikacji dowodów mających stanowić podstawę do określenia rzeczywistego oddziaływania określonego przedsięwzięcia budowlanego, a w konsekwencji ustalenia ich legitymacji procesowej do występowania w danej sprawie.

Tymczasem w decyzji z [...] marca 2011 r. Wojewoda ograniczył się do powołania wniosków z raportu, bez jego weryfikacji oraz stwierdził arbitralnie, że brak przymiotu strony został potwierdzony wobec wnioskodawczyni w wielu rozstrzygnięciach organów administracji i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przytoczona w uzasadnieniu decyzji argumentacja Wojewody dowodzi rażącego naruszenia art. 157 § 3 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania, mimo że okoliczności faktyczne i prawne sprawy wskazywały na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zaznaczyć należy, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. mogła być podjęta na etapie formalnego badania wniosku w razie stwierdzenia niedopuszczalności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody z [...] marca 2011 r. nie mogła być również uzasadniona tym, że prawne konsekwencje decyzji o odmowie wszczęcia postępowania jak też decyzji umarzającej postępowanie w zasadzie sprowadzają się do tego samego, to jest do stwierdzenia braku legitymacji procesowej u wnioskodawcy, jak również do braku rozstrzygnięcia istoty sprawy. Należy dostrzec, że powyższe wnioskowanie organu oparte zostało na założeniu, iż skarżącej nie przysługuje status strony, legitymujący ją do udziału w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2004 r., podczas gdy dokonane w kontrolowanych decyzjach ustalenia nie pozwalały na taką ocenę.

Stanowisko organu oraz Sądu Wojewódzkiego jest w tym zakresie niespójne, gdyż jednocześnie przyjęto, iż wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), warunkujące ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) wymaga wielu ustaleń faktycznych i daleko posuniętych zabiegów interpretacyjnych w zakresie "przepisów odrębnych", wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Sąd Wojewódzki zgodził się z oceną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wykładnia art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w szczególności pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) nastręcza wiele trudności, co pozwalało stwierdzić, że nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów w kontrolowanym postępowaniu.

W rezultacie należy stwierdzić, że przedstawiony wyżej wywód prawny jest wewnętrznie sprzeczny. Skoro Sąd Wojewódzki uznał, że ustalenie statusu procesowego skarżącej wiązało się z potrzebą przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego, to nie można było jednocześnie twierdzić, że decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania nie naruszyła w sposób rażący art. 157 § 3 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że z analizy zawartej w uzasadnieniu w wyroku nie wynika jasno, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miały dokonane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalenia dotyczące projektu zagospodarowania działki przeznaczonej pod sporną inwestycję, w szczególności podanie odległości projektowanych obiektów budowlanych od granicy nieruchomości skarżącej.

Przypomnieć bowiem trzeba, że w powołanych wyżej wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie obszar oddziaływania przedmiotowych obiektów nie może być wyznaczony wyłącznie na podstawie przepisów rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki oraz budowle rolnicze i ich usytuowanie. Z uwagi na zaliczenie przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ważne było uwzględnienie tej okoliczności przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu.

Tymczasem w decyzji z [...] marca 2011 r. organ wskazał, że według raportu oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia zamknie się w granicach działki inwestora. Organ kontrolujący tę decyzję w trybie nieważnościowym pominął to zagadnienie, co świadczy o wadliwym podejściu organów do obowiązków związanych z ustaleniem kręgu stron w postępowaniu administracyjnym. Należy zauważyć, że w sytuacji, gdy skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zwykłym i wystąpiła z wnioskiem inicjującym tryb nadzwyczajny, to dopiero w toku wszczętej sprawy mogłaby ewentualnie odnieść się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym do raportu zawierającego informacje charakteryzujące oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Skoro w niniejszej sprawie do wszczęcia postępowania nie doszło, to skarżąca nie miała możliwości zweryfikowania treści raportu w kontekście danych dotyczących oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość.

Podkreślić należy, że na tle art. 157 § 3 k.p.a. ukształtowany został pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie i piśmiennictwie wyrażono stanowisko, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (obecnie art. 61a § 1 k.p.a.) powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Akcentuje się przy tym, że wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ na etapie wstępnym nie ma uprawnienia do weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie miał zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego (por. wyroki NSA: II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 46/13, II OSK 602/13, II OSK 139/13, II OSK 745/13,1 OSK 2989/14, II OSK 1060/15, II OSK 600/15; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, CH Beck, Warszawa 2014, s. 685; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Tom II, Zakamycze 2005, s. 409).

W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przy wyznaczaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę właściwe organy powinny uwzględniać zawarty w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wymóg poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Właściciel nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie inwestycji musi mieć możliwość brania udziału w postępowaniu administracyjnym służącym sprawdzeniu m.in. tego, czy obowiązujące wymogi związane z zagospodarowaniem i zabudową nieruchomości zostaną zachowane w sposób gwarantujący ochronę przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia: 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; 1 marca 2012 r., II OSK 282/12; 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11; 22 czerwca 2016 r., II OSK 2569/14).

Powyższe reguły nie zostały uwzględnione w niniejszej sprawie przy ocenie legitymacji procesowej skarżącej, jako podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2004 r., co stanowiło naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W konsekwencji należało stwierdzić, że Sąd Wojewódzki z naruszeniem art. 157 § 2 i § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. zaakceptował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku. Z przyczyn omówionych wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi orzekł także o uchyleniu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a.

Rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie ponowne rozpoznanie sprawy, przy uwzględnieniu wyników postępowania odwoławczego prowadzonego w zwykłym trybie instancyjnym w przedmiocie decyzji z [...] listopada 2004 r., w związku z treścią wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06 i 13 maja 2014 r., II OSK 507/13 oraz wyroku WSA z 15 kwietnia 2016 r., VII SA/Wa 1063/15.

O kosztach postępowania sądowego postanowiono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.