Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1905/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 lit. t, art. 8a ust. 1 i 2, art. 8b ust. 1-3, art. 34a pkt 2-4, art. 34c ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 455
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 856/16 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 856/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.M. na decyzję Ministra Finansów z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach 6 - 7 listopada 2014 r. funkcjonariusze Urzędu Kontroli Skarbowej przeprowadzili kontrolę działalności gospodarczej wykonywanej przez A.M. pod nazwą [...] w N. Zakres kontroli obejmował przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 455) w okresie od dnia 1 lipca do dnia 30 września 2013 r. W toku kontroli ujawniono nieprawidłowości.

Decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] Generalny Inspektor Informacji Finansowej na podstawie m.in. art. 34a pkt 2-4 i art. 34c ust. 1 i 2 powołanej ustawy nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za niedopełnienie obowiązków: a) przeprowadzenia analizy ryzyka w celu zastosowania odpowiednich środków bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w art. 8b ust. 3 ww. ustawy; b) stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w art. 8b ust. 3 ww. ustawy; c) przechowywania przez wymagany okres udokumentowanych wyników analizy, o którym mowa w art. 8a ww. ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżąca - pomimo spełnienia przesłanek wskazanych w art. 2 pkt 1 lit. t powołanej ustawy - nie wypełniła obowiązków określonych art. 34a pkt 2-4 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Z zeznań skarżącej oraz świadka, złożonych w toku kontroli wynika, że skarżąca nie miała świadomości co do ciążących na niej obowiązków. Transakcje, w których płatność nastąpiła w formie gotówkowej, miały charakter marginalny i występowały incydentalnie tj. w przypadku 9 spośród kilku tysięcy transakcji finansowych przeprowadzonych w okresie objętym kontrolą. Skarżąca podniosła, że transakcje w formie gotówkowej przeprowadzone zostały w warunkach całkowitej pewności co do tożsamości klienta, źródła kapitału, jego legalności i przeznaczenia. Nie zachodziła więc potrzeba realizacji obowiązków wynikających z ustawy. Organ uznał, że okoliczności wskazane przez skarżącą pozostają bez znaczenia z punktu widzenia ustawowych przesłanek nałożenia kary.

Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej organ wziął pod uwagę, że nie ma podstaw do negatywnej oceny dotychczasowej działalności przedsiębiorcy. Uwzględnił też ograniczone możliwości finansowe skarżącej, w szczególności okoliczność, że strona w 2013 r. wykazała dochód w wysokości 1.733.530 zł, natomiast w 2014 r. wykazała stratę w wysokości 82.564 zł. W konsekwencji, przy całkowitym braku wykonania obowiązków ustawowych organ wymierzył karę w wysokości 5.000 zł.

W wyniku rozpoznania odwołania, Minister Finansów decyzją z [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji finansowo - księgowej skarżącej wynika, że płatności w formie gotówkowej o równowartości przekraczającej kwotę 15.000 euro dokonane zostały przez kontrahentów w następującym zakresie: 1) [...], nr dowodu [...] z 23 lipca 2013 r. - kwota 118 tys. zł; 2) [...] nr dowodu [...] z 19 sierpnia 2013 r. - kwota 100 122,00 zł; nr dowodu [...] z 6 września 2013 r. - kwota 114 333,09 zł; nr dowodu [...] z 10 września 2013 r. - kwota 72 162,90 zł; nr dowodu [...] z 30 sierpnia 2013 r. - kwota 96 284,40 zł; 3) [...], nr dowodu [...] z 9 września 2013 r. - kwota 160 411,93 zł; 4) [...], nr dowodu [...] z 16 września 2013 r. - kwota 65 904,22 zł; nr dowodu [...] z 28 września 2013 r. - kwota 72 000,00 zł; nr dowodu [...] z 30 września 2013 r. - kwota 71 973,84 zł. Zgromadzone dowody potwierdzają, że spełnione zostały kryteria uznania skarżącej za instytucję obowiązaną, o której mowa w art. 2 pkt 1 lit. t ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Jest ona bowiem przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz przyjęła gotówkę za towary o wartości równej lub przekraczającej równowartość 15.000 euro. Wobec braku realizacji przez skarżącą obowiązków wynikających z powołanej ustawy zasadne było nałożenie na nią kary pieniężnej na podstawie art. 34c ust. 1 w związku z art. 34a pkt 2 - 4 tej ustawy.

Oceniając okoliczności mające wpływ na wysokość kary pieniężnej organ uznał, że strona w stopniu pełnym zawiniła powstaniu naruszenia. Tłumaczenie wskazujące na brak wiedzy oraz twierdzenie, że skarżąca nie była instytucją obowiązaną i nie podlega przepisom ustawy, nie jest uzasadnione merytorycznymi argumentami. Jednocześnie zwrócił uwagę, że organ I instancji uzyskał od Urzędu Kontroli Skarbowej w B. informacje o dotychczasowej działalności skarżącej i ocenił je zgodnie z art. 34c ust. 2 ustawy. W wyniku ponownej analizy sytuacji finansowej skarżącej organ odwoławczy stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z 23 czerwca 2015 r. wynika, że w zeznaniach o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) skarżąca wykazała: za 2013 r. w PIT36L dochód w wysokości 1.733.530 zł, a za 2014 r. w PIT36L stratę w wysokości 82.564 zł. W zaistniałej sytuacji organ I instancji prawidłowo ocenił sytuację finansową skarżącej jako złą i w związku z tym zminimalizował wysokość kary.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła organom naruszenie: 1) art. 8a ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca była instytucją obowiązaną do prowadzenia bieżącej analizy transakcji; 2) art. 8b ust. 1 ww. ustawy poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca była instytucją obowiązaną do stosowania wobec swoich klientów środków bezpieczeństwa finansowego i "oceny ryzyka"; 3) art. 8b ust. 3 ww. ustawy poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie zastosowała wobec swoich klientów środków bezpieczeństwa finansowego i "oceny ryzyka", a przez to także niezastosowanie art. 9, 9a i 9c ustawy; 4) art. 34a i 34c ww. ustawy poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaistniały przesłanki i okoliczności wskazane w art. 34a ustawy uzasadniające nałożenie na skarżącą kary pieniężnej określonej w art. 34c tejże ustawy; a także: 5) nieuwzględnienie stopnia zawinienia oraz dotychczasowego zachowania skarżącej i jej możliwości finansowych, wymierzenia kary pieniężnej w wysokości przekraczającej możliwości finansowe skarżącej; 6) ustalenie wysokości kary pieniężnej oraz nieprawidłowe ustalenie wysokości przychodu (starty) ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym; 7) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym i niemającym oparcia w zebranym materiale dowodowym przyjęciu, że skarżąca po pierwsze była obowiązana do wykonywania obowiązków wynikających z ustawy, a jeśli tak - choć skarżąca temu przeczy - że nie podejmowała działań mających na celu właściwe wypełnienie tych obowiązków, tj. nie stosowała wobec swoich klientów środków bezpieczeństwa finansowego i oceny ryzyka, a przez to dopuściła się zawinionego zaniechania przy wykonywaniu działalności, podczas gdy skarżąca wykazała się należytą starannością w tym względzie; 8) przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji całkowicie dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania, iż działania skarżącej nie miały znikomego stopnia szkodliwości, a także do uznania, że wymierzona kara pieniężna jest adekwatna do naruszenia; ponadto naruszenie: 9) art. 120 i 122 Ordynacji podatkowej poprzez niedziałanie na podstawie przepisów prawa i niepodejmowanie działań w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności poprzez: a) niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności ustalenie czy naruszono ustawowe obowiązki warunkujące nałożenie kary pieniężnej; b) przyjęcie przez organ w postępowaniu dowodowym postawy ograniczającej się do wybiórczego i dokonanego w sposób dowolny, a nie swobodny zebrania materiału dowodowego; c) dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 10) art. 122 w zw. z art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez dowolność i niespójność wyciągniętych wniosków, nadto ograniczenie się jedynie do środków dowodowych zmierzających do potwierdzenia tezy stawianej przez organy podatkowe przy jednoczesnym, pominięciu informacji dotyczących sytuacji skarżącej i okoliczności związanych z przyjęciem pięciu płatności gotówkowych; 11) art. 191 Ordynacji podatkowej poprzez niepodjęcie wszelkich możliwych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a tym samym dokonanie przez organ dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych znajdujących potwierdzenie w niekompletnym materiale dowodowym; 12) art. 210 Ordynacji podatkowej, poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji - bez wyjaśnienia wątpliwości związanych z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy; 13) art. 229 i art. 180 Ordynacji podatkowej poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego a tym samym pominięcie dowodów zgłoszonych przez skarżącą w trakcie dotychczasowego postępowania; 14) zasad praworządności, prawdy obiektywnej oraz zaufania obywateli do państwa poprzez rozpatrzenie w sposób niewystarczający i ogólnikowy materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji sprzecznych z prawem i naczelnymi zasadami prawa podatkowego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo ustalił, że na skarżącej spoczywały obowiązki, wskazane w zaskarżonej decyzji. Wyniki przeprowadzonej kontroli potwierdziły, że do 6 października 2014 r. skarżąca nie wykonywała tych obowiązków. Zdaniem WSA, organy zasadnie wszczęły i przeprowadziły postępowanie regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie - na podstawie art. 34a pkt 2-4 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu - nałożyły na skarżącą karę pieniężną, ustaloną według kryteriów określonych w art. 34c ust. 1 i 2 oraz art. 34c ust. 4 tej ustawy.

Sąd I instancji zauważył, że skarżąca nie kwestionowała prawidłowości dokonanych ustaleń, co do przeprowadzonych transakcji z zastosowaniem płatności w formie gotówkowej o równowartości przekraczającej kwotę 15.000 euro. Wskazała tylko na ich incydentalny charakter w stosunku do liczby transakcji finansowych przeprowadzonych w kontrolowanym okresie. Ponadto, skarżąca oraz jej pełnomocnik zeznali, iż nie mieli świadomości, że w związku z przyjęciem płatności za towary w gotówce o wskazanej wartości ciążyły na niej obowiązki określone w ustawie o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Jak wynika z ustaleń kontroli, obowiązki wskazane w zaskarżonej decyzji nie zostały wykonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wysokość nałożonej na skarżącą kary pieniężnej jest adekwatna do naruszenia przepisów prawa. Ustalając ją organ uwzględnił wyniki finansowe skarżącej. Strona nie wykazała, by organ przekroczył granice uznania administracyjnego działając w sposób dowolny.

Sąd I instancji zaznaczył, że obowiązek przeprowadzenia analizy ryzyka, stosowania środków bezpieczeństwa finansowego oraz przechowywania przez wymagany okres udokumentowanych wyników bieżącej analizy przeprowadzanych transakcji, wynika z jednoznacznie brzmiących i niewymagających żadnych zabiegów interpretacyjnych przepisów ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, w tym z art. 10a ust. 1-3. Argumentacja skarżącej, która dotyczy incydentalnego charakteru przyjętych płatności za towar w gotówce o wartości równej lub przekraczającej równowartość 15.000 euro, pozbawiona jest więc usprawiedliwionych podstaw i stanowi niedopuszczalną polemikę z normą prawa powszechnie obowiązującego.

Reasumując WSA uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną wywiodła A.M. zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., powoływana jako: p.p.s.a.) strona zarzuciła Sądowi I instancji:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1, § 2, art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 133 §1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przez: pominięcie zaniechania przez organy wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; pominięcie prowadzenia przez organy postępowania ukierunkowanego na dążenie do osiągnięcia postawionego celu, czemu służyć miało wybiórcze podejście zarówno organu kontrolnego jak i organu odwoławczego do zebranego materiału dowodowego; błędne uznanie, że stan faktyczny ustalony przez organ podatkowy jest prawidłowy, podczas gdy organ nienależycie wyjaśnił okoliczności sprawy; błędne ustalenie wysokości kary pieniężnej oraz nieprawidłowe ustalenie wysokości przychodu (starty) ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym i niemającym oparcia w zebranym materiale dowodowym przyjęciu, że skarżąca po pierwsze była obowiązana do wykonywania obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu brudnych pieniędzy i finansowaniu terroryzmu a jeśli tak - choć skarżąca temu przeczy - nie podejmowała działań mających na celu właściwe wypełnienie tych obowiązków, tj. nie stosowała wobec swoich klientów środków bezpieczeństwa finansowego i "oceny ryzyka", a przez to dopuściła się zawinionego zaniechania przy wykonywaniu działalności, podczas gdy skarżąca wykazała się należytą starannością w tym względzie;

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi bez należytego uzasadnienia, tj. niewystarczające uzasadnienie wyroku, nieodniesienie się do zarzutów skargi, niewyjaśnienie zasadności rozstrzygnięcia, błędne przedstawienie stanu sprawy i uznanie, ze organ odwoławczy i organ pierwszej instancji nie naruszyły ww. przepisów;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie:

- naruszenie art. 8a ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie ze skarżąca była instytucją obowiązaną do prowadzenia bieżącej analizy transakcji;

- naruszenie art. 8b ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca była instytucją obowiązaną do stosowania wobec swoich klientów środków bezpieczeństwa finansowego i "oceny ryzyka";

- naruszenie art. 8b ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie zastosowała wobec swoich klientów środków bezpieczeństwa finansowego i "oceny ryzyka", a przez to także niezastosowanie w mniejszej sprawie art. 9, 9a i 9e powołanej ustawy;

- naruszenie art. 34a i 34c ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki i okoliczności wskazane w art. 34a powołanej ustawy uzasadniające nałożenie na skarżącą kary pieniężnej określonej w art. 34c tej ustawy;

- nieuwzględnienie stopnia zawinienia oraz dotychczasowego zachowania skarżącej i jej możliwości finansowych, a ponadto wymierzenia kary pieniężnej w wysokości przekraczającej możliwości finansowe skarżącej.

Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona zażądała rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona argumentowała, że model organizacyjny oraz sposób rozliczeń przyjęty w jej firmie zakłada, że płatności za oferowane towary i usługi realizowane są wyłącznie przy wykorzystaniu przelewów bankowych. Transakcje, w których płatność nastąpiła w formie gotówkowej, miały charakter marginalny i występowały incydentalnie. Ponadto dotyczyły one wyłącznie podmiotów, z którymi relacje biznesowe polegają na zaufaniu potwierdzonym wieloletnią współpracą, osobistą znajomością, możliwością dokonania potwierdzenia transakcji w każdym czasie i monitorowania stosunków gospodarczych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie zachodziła więc potrzeba realizacji obowiązków wynikających z ustawy. Organy naruszyły przepisy postępowania, gdyż strona nie została na tę okoliczność przesłuchana.

Strona wskazała, że brak jest podstaw do uznania, że nie wypełniała obowiązków wynikających z art. 8b ust. 3 o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, gdyż wykazała się należytą starannością. Organy pominęły okoliczności powołane przez skarżącą i nie dokonały żadnych ustaleń w tym względzie.

Strona podniosła również, że organy ustalając wysokość kary pieniężnej bezpodstawnie przypisały jej wysoki stopień zawinienia. Co więcej, nie wzięły pod uwagę, że w ostatnich dwóch latach jej działalność gospodarcza przynosiła straty, a następnie została zawieszona ze względu na prowadzone przez organy skarbowe postępowania egzekucyjne i zabezpieczające. Zdaniem strony, w obecnej sytuacji kara w wyznaczonej wysokości stanowi zbyt rygorystyczną sankcję.

Podsumowując skarżąca kasacyjnie wskazała, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez nią w toku postępowania, a uzasadnienie decyzji sporządził w sposób niezgodny z zasadą przekonywania. Wydał decyzję na podstawie błędnych ustaleń, co powoduje, że decyzja ta powinna być uchylona. Obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zaś kontrola decyzji organu I instancji. Minister Finansów nie dopełnił swego obowiązku i w ten sposób naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Zaskarżony wyrok WSA w Warszawie nie narusza też prawa w sposób opisany tak w zarzutach kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak i w zarzutach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Niezasadny okazał się w szczególności powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3 poz. 39; dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wymienionych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Pozwoliło to na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia omawianego zarzutu.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 133 §1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu. Zarzut ten mógł okazać się skuteczny w przypadku stwierdzenia, że organy naruszyły powołane zasady postępowania administracyjnego oraz wykazania przez skarżącą, że naruszenia te miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto, że wpływ ten był istotny.

W objętym sądową kontrolą postępowaniu, zakres badania sprawy przez organy wyznaczały przepisy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Zarzucane naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących przebieg postępowania dowodowego i ocenę okoliczności faktycznych związane jest w sposób bezpośredni z dokonaną wykładnią prawa materialnego, co uzasadnia łączne rozpatrzenie tych zarzutów.

Zgodnie z art. 34a powołanej ustawy instytucja obowiązana, która nie dopełnia obowiązku określonego w tym przepisie, m.in. obowiązku przeprowadzenia analizy ryzyka w celu zastosowania odpowiednich środków bezpieczeństwa finansowego (pkt 2), obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego (pkt 3) i obowiązku przechowywania przez wymagany okres udokumentowanych wyników analizy (pkt 4), podlega karze pieniężnej. W stanie prawnym rozpatrywanej sprawy, w myśl art. 2 pkt 1 lit. t powołanej ustawy status "instytucji obowiązanej", o której mowa w tym przepisie, przysługiwał przedsiębiorcom w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.), przyjmującym płatności za towary w gotówce o wartości równej lub przekraczającej równowartość 15.000 euro, również gdy należność za określony towar jest dokonywana w drodze więcej niż jednej operacji.

Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie strona nie kwestionuje, że w kontrolowanym okresie była przedsiębiorcą w rozumieniu powołanej ustawy i dokonała 9 transakcji gotówkowych - na kwoty od 118.000 zł do 382 902,39 zł łącznie z jednym kontrahentem. Wartości te niewątpliwie przekraczają wyznaczony w powołanym przepisie próg dla płatności gotówkowych. Wskazane okoliczności w pełni uzasadniały przyjęcie, że skarżąca była instytucją obowiązaną, na której spoczywały wynikające obowiązki wynikające z powołanych przepisów ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.

Podejmując próbę podważenia stanowiska organów i Sądu I instancji w tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, że ustawa nie przewiduje, by uznanie podmiotu za "instytucję obowiązaną", mogło być uzależnione od częstotliwości realizacji transakcji rozliczanych w formie gotówkowej o wskazanej wartości. W związku z tym, podnoszona przez stronę okoliczność, że dokonywała takich transakcji jedynie incydentalnie, nie miała znaczenia dla oceny spełnienia przesłanek nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 34a pkt 2-4 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Skala tych zdarzeń pozwala jedynie ocenić zakres naruszenia, który organ zobligowany był uwzględnić ustalając wysokość kary pieniężnej (art. 34c ust. 2 powołanej ustawy). Kwestia ta będzie przedmiotem rozważań w dalszej części uzasadnienia.

Skoro strona nie podważała skutecznie ustaleń co tego, że w okresie objętym kontrolą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przyjęła płatności w gotówce o wartości przekraczającej równowartość 15.000 euro, organy prawidłowo stwierdziły, że zostały spełnione przesłanki uznania jej za instytucję obowiązaną do stosowania przewidzianych w ustawie procedur i środków w celu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Była więc zobligowana do prowadzenia analizy w celu określenia wysokości ryzyka, o której mowa w art.10a ust. 3 ww. ustawy, dokonania w wyniku tej analizy oceny ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu (art. 8b ust. 1 ww. ustawy) oraz do stosowania wobec swoich klientów środków bezpieczeństwa finansowego określonych w art. 8b ust. 3 ww. ustawy), a także do przechowywania wyników bieżącej analizy przeprowadzanych transakcji (art. 8a ust. 2 ww. ustawy). Rezygnując z prowadzenia w tej materii dalszego postępowania dowodowego organy nie naruszyły przepisów prawa procesowego.

Trafne jest też stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organy administracji wykazały, że skarżąca nie wykonała obowiązków wynikających z ustawy. W toku kontroli strona nie okazała funkcjonariuszom dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie analizy, o której mowa w art. 8b ust. 1 powoływanej ustawy oraz dokonanie na tej podstawie oceny ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Nie powołała się nawet na istnienie wewnętrznej procedury, która określałaby sposób analizy i oceny ryzyka - wymaganej w art. 10a ust. 1 i 2 ww. ustawy. Skarżąca nie przedstawiła także dowodów potwierdzających stosowanie wobec klientów środków bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w art. 8b ust. 3 powoływanej ustawy, polegających na: 1) identyfikacji klienta i weryfikacji jego tożsamości na podstawie dokumentów lub informacji publicznie dostępnych; 2) podejmowaniu czynności, z zachowaniem należytej staranności, w celu identyfikacji beneficjenta rzeczywistego i stosowaniu uzależnionych od oceny ryzyka odpowiednich środków weryfikacji jego tożsamości w celu uzyskania przez instytucję obowiązaną danych dotyczących tożsamości beneficjenta rzeczywistego, w tym ustalaniu struktury własności i zależności klienta; 3) uzyskiwaniu informacji dotyczących celu i zamierzonego przez klienta charakteru stosunków gospodarczych; 4) bieżącym monitorowaniu stosunków gospodarczych z klientem, w tym badaniu przeprowadzanych transakcji w celu zapewnienia, że przeprowadzane transakcje są zgodne z wiedzą instytucji obowiązanej o kliencie i profilu jego działalności oraz z ryzykiem, a także, w miarę możliwości, badaniu źródła pochodzenia wartości majątkowych oraz bieżącym aktualizowaniu posiadanych dokumentów i informacji.

Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 9k powoływanej ustawy informacje uzyskane w wyniku zastosowania wskazanych środków bezpieczeństwa finansowego powinny być przechowywane przez okres 5 lat licząc od pierwszego dnia roku następującego po roku, w którym przeprowadzono transakcję z klientem. Natomiast wyniki bieżących analiz przeprowadzonych transakcji, powinny być udokumentowane w formie papierowej lub elektronicznej i przechowywane w okresie 5 lat licząc od pierwszego dnia roku następującego po roku, w którym zostały przeprowadzone (art. 8a ust. 1 i 2 ustawy). Gdyby zatem skarżąca wykonywała wynikające z ustawy obowiązki nie miałaby trudności z wykazaniem tej okoliczności. Nie uczyniła tego jednak zarówno w toku kontroli, na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego.

Co więcej, strona oświadczyła, że obowiązków tych nie realizowała tłumacząc się nieznajomością prawa. Okoliczność tę potwierdziły również zeznania świadka. W tej sytuacji twierdzenie, że w istocie działanie strony odpowiadało obowiązkom określonym w ustawie, nie mogło skutecznie podważyć stanowiska organu

Przypomnieć trzeba, że - w stanie prawnym rozpatrywanej sprawy - zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dokonywanie lub przyjmowanie płatności związanych z wykonywaną działalnością gospodarczą następuje za pośrednictwem rachunku bankowego przedsiębiorcy w każdym przypadku, gdy stroną transakcji, z której wynika płatność, jest inny przedsiębiorca oraz gdy jednorazowa wartość transakcji, bez względu na liczbę wynikających z niej płatności, przekracza równowartość 15.000 euro. Naruszenie tej zasady nie jest obwarowane osobną sankcją. Jednak - w szerszej perspektywie - niezastosowanie się do niej powoduje, że podmiot podlega reżimowi przewidzianemu w ustawie o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Nie wykonując obowiązków przewidzianych w tej ustawie naraża się na odpowiedzialność administracyjną. Przedsiębiorca, nie może zwolnić się z tej odpowiedzialności ze względu na brak znajomości prawa. Nie może też doprowadzić do uchylenia decyzji o nałożeniu kary twierdząc, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek - nie było realnej potrzeby zastosowania przewidzianych w ustawie środków gwarantujących bezpieczeństwo i umożliwiających dokonanie weryfikacji przeprowadzonych transakcji nie tylko przez przedsiębiorcę, ale też przez właściwy organ administracji.

Dla realizacji celów regulacji zawartej w ustawie o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, które odpowiadają też celom wyznaczonym przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2005/60/WE z dnia 26 października 2005 r. w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu (Dz.U.UE.L. 309 z 2005 r. s. 15), a następnie dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniająca rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylająca dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE (Dz.U.UE.L. 141 z 2015 r. s. 73) nie jest wystarczające złożenie przez stronę oświadczenia, że dobrze zna kontrahentów, od których przyjmuje płatności w gotówce o wartości równej lub przekraczającej równowartość 15.000 euro i ma do nich zaufanie.

Jak wspomniano, art. 34a powołanej ustawy określa sankcję w postaci kary pieniężnej za niedopełnienie konkretnych obowiązków wskazanych w tym przepisie. Wymiaru tej kary dotyczą unormowania zawarte w art. 34 ust. 1 i 2 tej ustawy. Maksymalna wysokość kary wynosi 750.000 zł, a w razie naruszenia, o którym mowa w art. 34a pkt 5 - nie większej niż 100.000 zł. Ustalając wysokość kary pieniężnej, Generalny Inspektor zobligowany jest uwzględnić rodzaj i zakres naruszenia, dotychczasową działalność instytucji obowiązanej oraz jej możliwości finansowe.

Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną, przy ustalaniu wysokości kary organy obu instancji uwzględniły nie tylko stopień zawinienia strony, ale i pozostałe wskazane przez nią okoliczności sprawy – jej dotychczasową działalność, a także możliwości finansowe. Swoje stanowisko w tym zakresie szczegółowo umotywowały w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Z argumentacji przedstawionej przez organy, zaaprobowanej następnie przez Sąd I instancji wynika, że okoliczności te zadziałały na korzyść skarżącej. Ze względu na jej sytuację finansową, ocenianą według stanu na dzień wydania decyzji, udokumentowaną pismem Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z 23 czerwca 2015 r. zawierającym informacje o zeznaniach o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w latach 2013 r. i 2014 organ nałożył karę, której górną granicę stanowi 750.000 zł., ograniczając ją do kwoty 5.000 zł. W ocenie NSA nie jest to poziom nadmiernie wysoki biorąc pod uwagę ilość i wartość transakcji, które wielokrotnie przekraczały limit płatności gotówkowych. Kara pieniężna w ustalonej przez organ wysokości odpowiada wynikającemu z powołanych dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2005/60/WE i nr 2015/849 obowiązkowi stosowania skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji z uwagi na znaczenie walki z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.