Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 822/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł. ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/W. Batorowicz


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. uchylił decyzję Starosty S. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], którą ustalono linię brzegu jeziora T. na wysokości działki nr [...] w obręb ewid. S., oraz umorzył postępowanie w pierwszej instancji.

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2009 r. Burmistrz Miasta S. zwrócił do Starosty S. o ustalenie nowej linii brzegowej jeziora T. na wysokości działki nr [...] w obrębie ewid. [...] w S . Wskazał, iż w związku z obniżeniem poziomu wód jeziora T. i ich cofnięciem zachodzi konieczność wyznaczenia nowych granic jeziora i w konsekwencji powiększenia granic parku miejskiego na wysokości działki nr [...].

Pismem z dnia 6 lutego 2009 r. znak [...] Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. Rejonowy Oddział w K., wyraził negatywne stanowisko co do ustalenia wnioskowanej linii brzegu. Jednocześnie poinformował, iż na terenie objętym proponowanymi zmianami (dz. [...]) w imieniu Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego zawarta została w 2007 r. umowa użytkowania nr [...] z M. Z. (P.P.H.U. A) oraz została wydana zgoda na dysponowanie terenem na cele budowlane.

W kolejnym piśmie z dnia 25 lutego 2009 r. znak: [...] Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. wyraził zgodę na proponowaną zmianę linii brzegowej jeziora T .

Dnia 26 lutego 2009 r. Starosta S. przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której uznano M. Z. za stronę postępowania i przyjęto, iż linia brzegu zostanie ustalona na podstawie średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. M. Z. wniósł sprzeciw co do proponowanego przebiegu linii brzegu, gdyż jego zdaniem koliduje to z prowadzoną przez niego inwestycją. Podał, iż wyrazi zgodę, jeżeli Miasto S. zagwarantuje, że nie zablokuje możliwości wykonania jego inwestycji. Kolejną rozprawę administracyjną przeprowadzono dnia 24 kwietnia 2009 r. W jej toku M. Z. zwrócił uwagę, że zgodnie wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2001 r. sygn. akt. I ACa 1103/00 pochylnia betonowa stanowi integralną część jeziora i wraz z gruntem pod wodą stanowi własność Skarbu Państwa. Odnosząc się do powyższego przedstawiciel Miasta S. stwierdził, że wyrok nie odnosi się do przebiegu linii brzegu jeziora.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Starosta S., w oparciu o art. 15 Prawa wodnego, ustalił linię brzegu jeziora T. na wnioskowanym odcinku wyznaczając ją według linii łączącej kolejno punkty o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Wyjaśnił, że przebieg linii brzegu jeziora T. na odcinku od punktu nr [...] przez punkty nr [...] i [...] do punktu [...] ustalono w oparciu o linię przecięcia się zwierciadła wody przy stanie średnim z okresu ostatnich 10 lat z gruntem przyległym, a na odcinku od punktu [...], poprzez punkty [...],[...],[...],[...] do punktu [...] w oparciu o przebieg krawędzi betonowego muru tworzącego brzeg jeziora. Starosta wyjaśnił również, iż nie uznał M. Z., będącego posiadaczem zależnym działki nr [...] obręb [...] S. (jezioro T.) za stronę postępowania, gdyż legitymował się on jedynie interesem faktycznym w sprawie.

W odwołaniu od decyzji (pismo z dnia 19 czerwca 2009 r.) M.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie wystąpił o przeprowadzenie dowodu z załączonej do odwołania dokumentacji na okoliczność użytkowania przez niego gruntów pokrytych wodami na odcinku objętym postępowaniem, uzyskania pozwolenia wodno prawnego - które przemawiają za uznaniem odwołującego za stronę postępowania. M. Z. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

1. art. 10 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie go prawa czynnego udziału w postępowaniu;

2. art. 28 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż odwołujący się nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., pomimo że posiada tytuł prawny do gruntów pokrytych wodami na odcinku objętym postępowaniem i uzyskał pozwolenie wodnoprawne na projektowaną na tym terenie inwestycję;

3. art. 107 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na nie wykazaniu w uzasadnieniu decyzji, iż zachodzą przesłanki uzasadniające zmianę linii brzegowej, w tym nie wskazanie podstaw ustalenia średniego stanu wody z okresu ostatnich 10 lat.

M. Z. zarzucił również naruszenie art. 15 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

1. nieuzasadnionym przyjęciu, że wobec złożenia wniosku o ustalenie linii brzegu jeziora przez Miasto S., przysługujące mu użytkowanie gruntów pokrytych wodami na odcinku objętym postępowaniem nie stanowi przesłanki do uznania odwołującego (użytkownika) za stronę postępowania administracyjnego;

2. dopuszczeniu zmiany linii brzegu jeziora T. pomimo faktu, że projektowana zmiana zakłada podział urządzenia wodnego (slip);

3. nie wykazaniu w zaskarżonej decyzji podstaw ustalenia średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat.

W piśmie z dnia 22 czerwca 2009 r., również nazwanym odwołaniem, skarżący zarzucił dodatkowo naruszenie art. 15 ust 7 Prawa wodnego oraz art. 28 K.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 Prawa wodnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 14 ust. 1 i 1a Prawa wodnego grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi, do których zalicza się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu stanowią własność właściciela tych wód. Natomiast w myśl art. 15 ust. 7 ustawy, jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych. Granica pomiędzy stanowiącą jezioro T. działką nr [...], a działką nr [...] jest wyznaczona geodezyjnie zgodnie z tymi przepisami po zewnętrznej krawędzi slipu od chwili podziału działki nr [...] w 1996 r. na działkę nr [...] i [...] (obecnie nr [...]), a granice projektowanego podziału w chwili jego dokonywania zostały okazane przedstawicielowi Miasta S . Od czasu tego podziału i okazania nie zaszły żadne okoliczności, które wskazywałyby, że poziom wody w jeziorze uległ zmianie i w związku z tym nastąpiła trwała zmiana linii brzegu w taki sposób, że dotychczasowy slip przestał pełnić swoją funkcję z uwagi na przesunięcie linii styku wody z lądem przed wewnętrzną krawędź slipu. Pomimo to Starosta S. przeprowadził postępowanie w sprawie ustalenia nowej linii brzegu, wskutek czego ustalił tą linię na styku wody ze slipem w poprzek budowli, co - zdaniem M.Z. - stanowi rażące naruszenie przepisów o ustalaniu linii brzegu. Odwołujący się podniósł też, że przeprowadzenie granicy działki pod częścią slipu stanowiłaby naruszenie zasad racjonalnej gospodarki. Obiekt budowlany, jakim jest slip, powinien stanowić własność jednego podmiotu, aby mógł on ponosić odpowiedzialność za jego konserwację i utrzymanie - zwłaszcza, że obiekt jest budowlą hydrotechniczną. Niezależnie od powyższego M. Z. wyraził przekonanie, że będąc użytkownikiem gruntu i posiadając zgodę właściciela na dysponowanie nim na cele budowlane, posiada tytuł prawny do nieruchomości i tym samym interes prawny w sprawach związanych z tym gruntem (art. 28 K.p.a.). Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że przepisy Prawa wodnego osobę posiadającą interes faktyczny uprawniają wyłącznie do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu, a nie do uczestniczenia w nim w charakterze strony. Zdaniem odwołującego się status osoby w postępowaniu administracyjnym nie jest uzależniony od tego, czy osoba ta jest inicjatorem tego postępowania czy też nie, lecz od posiadania interesu prawnego lub nadania go (statusu) przepisami prawa materialnego. Przepis art. 15 ust. 2 Prawa wodnego szerzej definiuje stronę na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu niż art. 28 K.p.a.

Uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie w pierwszej instancji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wskazał, że w świetle art. 15 ust. 2 Prawa wodnego uprawnionym do żądania ustalenia linii brzegu jest zarówno ten kto ma interes prawny jak i faktyczny. Zgodził się ze stanowiskiem odwołującego, że ustawodawca przyznając osobie posiadającej interes faktyczny prawo złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, przyznał jej również prawo do brania udziału w tym postępowaniu przyznając jej status strony. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej podkreślił, że art. 15 ust. 2 Prawa wodnego szerzej definiuje pojęcie strony w postępowaniu o ustalenie linii brzegu, niż art. 28 K.p.a. Oznacza to, że interes prawny także posiada podmiot dysponujący pozwoleniem wodnoprawnym, w przypadku ustalenia linii brzegu. M. Z. posiada takie pozwolenie (pozwolenie wodnoprawne Starosty S. z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...]). Przechodząc do meritum sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 15 ust. 1 Prawa wodnego linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Wody jeziora T. są piętrzone za pomocą urządzenia wodnego - jazu betonowego znajdującego się na rzece N. (N.) w km 2+280, na podstawie decyzji Starosty S. z dnia 11 czerwca 2003 r. znak: [...] (zmienionej decyzją z dnia 13 grudnia 2004 r. znak: [...]) udzielającej pozwolenia wodnoprawnego Zachodniopomorskiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. m.in. na piętrzenie wód Jeziora T. do rzędnej 134,80 m n.p.m. przy zachowaniu nienaruszalnego przepływu biologicznego w rzece N. (N.) w ilości Qbiol=0,131 m3/sek - tj. 0,5 SNQ oraz retencjonowanie wody w jeziorze T. w ilości 1,18 mln m3. Wskazując na powyższe Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. doszedł do przekonania, że jezioro T. jest zbiornikiem sztucznym, a dla tego rodzaju gruntów pokrytych wodami podpiętrzonymi nie wyznacza się linii brzegu. Na tej podstawie uznał, że żądanie wnioskodawcy o ustalenie linii brzegowej dla sztucznie piętrzonego zbiornika nie jest zasadne w świetle przepisów ustawy Prawo wodne, a postępowanie wszczęte należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W skardze Burmistrz Miasta S. zarzucił naruszenie art. 28 K.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W jego ocenie dokonano niewłaściwej wykładni art. 15 ust. 2 Prawa wodnego. Zdaniem Burmistrza należało uznać, iż M. Z. nie posiada statusu strony w postępowaniu, ponieważ nie spełnia warunku, o którym mowa w przepisie art. 28 K.p.a., to jest nie ma interesu prawnego. Skarżący stanął na stanowisku, że art. 15 ust. 2 Prawa wodnego nie wyłącza stosowania art. 28 K.p.a. Niezależnie od kwestii uczestnictwa w postępowaniu M. Z. Burmistrz nie zgodził się także z ustaleniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, iż jezioro T. jest zbiornikiem sztucznym i wyłączona jest możliwość ustalenia linii brzegu jeziora na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 Prawo wodne. Wskazując na parametry zbiornika wyjaśnił, że w 2003 r. podjęto prace rozpoznawcze i studialne nad rekultywacją jeziora z uwagi na bardzo wysoki poziom eutrofizacji i pojawienie się toksycznych zakwitów sinic. W strefie naddennej pojawiały się w okresie lata długotrwałe deficyty tlenu powodując odtlenienie wody do warstwy 5 m głębokości wyłączając z produkcji biologicznej prawie 2/3 zbiornika. Badania szczegółowe potwierdziły konieczność rozpoczęcia rekultywacji. Pierwszym ważnym zadaniem było ustabilizowanie poziomu wody na rzędnej dla średniej za okres ostatnich 10 lat. Podpiętrzenie do rzędnej 134,80 m npm było związane z projektem rekultywacji jeziora by zapewnić stabilne warunki dla rozwoju całego litoralu bardzo ważnego dla funkcjonowania ekosystemu jeziornego. Nie zmienia to faktu, że jezioro T. ma wykształcone wszystkie elementy morfologiczne naturalnego zbiornika jak głęboczki, wyspy, płycizny, szuwary, stok tzw, sublitoral itp. Masy wodne zachowują typową dla jezior cyrkulację wiosenną i jesienną. Burmistrz wskazał następnie, że podpiętrzenie wód nie miało na celu zwiększenie retencji jeziora, a jedynie zachowanie stabilnych warunków litoralu. Jezioro nie ma wyznaczonej granicy zalewu, cofki czy innych wskaźników typowych dla zbiorników sztucznych. Budowla piętrząca miała zapewnić jedynie stały poziom wody gwarantujący pomyślność prac rekultywacyjnych na jeziora. Podpiętrzenie do rzędnej 134,8 m npm było w pewnym sensie kompromisem w celu zapewnienia utrzymaniu zasobów wodnych w jeziorze przy pojawieniu się letnich niżówek. Nie miało wpływu na kształtowanie się naturalnej granicy pomiędzy wodą a lądem, o czym można się przekonać po istniejących pomostach, slipach i innych urządzeniach obsługujących ruch turystyczny na jeziorze. Burmistrz wskazał też, że praktykowane podpiętrzanie jezior szczególnie w obszarach deficytów wody (np. na K.) jest zabiegiem ryzykownym, gdyż zwykle dochodzi do przyspieszenia eutrofizacji i pogorszenia jakości wody. Zabieg podpiętrzenia na rzece N. miał charakter regulacyjny stosunki wodne w zlewni jeziora. Nie ma natomiast uzasadnienia by obecnie potraktować je jako wody sztuczne i nie wyznaczać linii brzegowej. Brak takiej możliwości może być w przyszłości poważnym zagrożeniem dla funkcjonowania jeziora poddanego już obecnie silnej antropopresji. Burmistrz podkreślił też, że o naturalnym charakterze jeziora świadczy fakt, że pochodzi ono z okresu polodowcowego. Choć w prawie wodnym nie ma definicji jeziora czy naturalnego zbiornika wodnego, to jednak przez to pojęcie należy rozumieć naturalne zagłębienie lądu tworzące zbiornik wodny, niemające połączenia z morzem. Podstawową przesłanką pozwalającą na uznanie, że dany zbiornik wodny stanowi jezioro, jest jego naturalne pochodzenie. W przypadku jeziora T. nie ma wątpliwości, że jezioro powstało o wiele wcześniej niż wybudowano jaz, który wpływa na wysokość lustra wody, ale tylko przejściowo - na okres rekultywacji jeziora.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie stwierdził, iż skarga jest bezzasadna. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko, a odnosząc się do zarzutów skargi dodał, iż w świetle art. 15 Prawa wodnego linią rozgraniczającą grunty pokryte wodami powierzchniowymi od gruntów przybrzeżnych jest linia brzegu, którą określa się dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych. Linia brzegu odnosi się zatem do rzek, strumieni, potoków, które są ciekami naturalnymi, ale nie odnosi się do kanałów i rowów, które są ciekami sztucznymi. Odnosi się również do jezior, ale tylko tych, których zwierciadło wody nie jest spiętrzone budowlami piętrzącymi. Pojecie linii brzegu nie dotyczy również granicy zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych. Zdaniem organu pojęcia linii brzegu nie można utożsamiać z linią zasięgu wody, gdyż w określonych przypadkach w granicach linii brzegu mogą się znajdować tereny nie zalane wodą (lądowe), a w sztucznych zbiornikach wodnych - linia brzegu może przebiegać pod zwierciadłem wody. W granicach sztucznych zbiorników wodnych, stopni wodnych i jezior podpiętrzonych, gruntem pokrytym wodami powierzchniowymi jest bowiem wyłącznie grunt, który był pokryty wodami powierzchniowymi przed wykonaniem urządzeń wodnych. Linię brzegu stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej 10 lat. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wyraził przekonanie, że podpiętrzenie wód jeziora T. do rzędnej 134,80 m (zgodnie z pkt. 1 b decyzji Starosty S. z dnia 11.06.2003 r. znak: [...]) zmieniło poziom wody, stąd nie można twierdzić, iż stan wody w jeziorze T. jest stanem naturalnym. Poprzez sztuczne piętrzenie wód jazem powstał w granicy zalewu zbiornik wodny, będący zbiornikiem sztucznym. Organ zaznaczył też, że kierował się również wykładnią przepisu wyrażoną przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej (w piśmie z dnia 17 lutego 2009 r. znak: [...]), w którym wskazano, iż linia brzegu wyznaczana jest wyłącznie dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych. Dla gruntów pokrytych podpiętrzonymi wodami jeziora nie wyznacza się linii brzegu. W kolejnym piśmie (z dnia 2 lipca 2009 r. znak: [...]) również wyrażono stanowisko, że sztuczne piętrzenie wody za pomocą jazu powoduje, że zbiornik wodny staje się zbiornikiem sztucznym.

Odpowiedź na skargę złożył również M. Z. wnosząc o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu pierwszej kolejności podkreśli, iż posiadał status strony w postępowaniu, a status ten znajduje oparcie w uzyskanym przez niego pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym działki nr [...]. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności ustalenia linii brzegu w analizowanym stanie faktycznym wyjaśnił, że art. 15 Prawa wodnego odnosi się wprawdzie do jezior, ale tylko tych, których zwierciadło wody nie jest spiętrzone budowlami piętrzącymi. Odnosząc się do argumentacji skargi zaznaczył, że pojęcie linii brzegu nie dotyczy granicy zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych. Nie można go utożsamiać z linią zasięgu wody, gdyż w określonych przypadkach, m. in. w przypadku rzeki uregulowanej - w granicach linii brzegu mogą się znajdować tereny nie zalane wodą (lądowe), a w sztucznych zbiornikach wodnych -linia brzegu może przebiegać pod zwierciadłem wody.

W piśmie z dnia 16 marca 2010 r. uczestnik postępowania - Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. b Prawa wodnego do śródlądowych wód płynących zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych w ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych. Według wykazu wód powierzchniowych zawartego w załączniku nr 2 do w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003 r. Nr 16 z 2003 r., poz. 149), w województwie zachodniopomorskim pod pozycją nr 110 występuje ciek o nazwie Kanał R. (R.), a pod pozycją nr 175 N. (N.). Zgodnie z ewidencją urządzeń melioracji wodnych prowadzoną przez Zarząd na podstawie przepisów Prawa wodnego oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (Dz U. z 2005 r. Nr 7, poz. 55) Kanał R. jest śródlądową powierzchniową wodą płynącą stanowiącą dopływ do jeziora, natomiast rzeka N. (N.) stanowi naturalny odpływ z jeziora. Również jezioro T. występuje w tej ewidencji jako jezioro - naturalny zbiornik wodny. Wody jeziora zostały podpiętrzone poprzez wykonanie w 2006 r. urządzenia wodnego - jazu zlokalizowanego na odpływie z jeziora - rzece N. (N.). Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych wyjaśnił następnie, iż piętrzenie zgodnie z zatwierdzoną instrukcją gospodarowania wodą odbywa się jednak tylko okresowo (w okresie od 1 maja do 30 września) i ma ścisły związek z prowadzoną przez Miasto S. rekultywacją jeziora polegającą głównie na eliminowaniu toksycznych zakwitów sinic. Poza tym okresem wody jeziora nie są piętrzone i przez jaz następuje przepływ naturalny. Wskazując na powyższe Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych wyraził przekonanie, że jezioro T.jest naturalnym zbiornikiem wodnym, którego wody są okresowo podpiętrzane poprzez urządzenie wodne wykonane na naturalnym odpływie z jeziora - rzece N. (N.). Zgodnie z definicją zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 4a Prawa wodnego jezioro posiada linie brzegową, jednakże przebiega ona w granicach przyjętych przy braku piętrzenia, co ma miejsce w ciągu części roku poza okresem piętrzenia - dlatego Starosta mógł wyznaczyć linię brzegową na wysokości działki nr [...].

W załączeniu do pisma z dnia 23 marca 2010 r. Burmistrz Miasta S.przedłożył opinię prof. dr hab. inż. T. H.z Katedry Biologii Środowiskowej Politechniki K. dotyczącą zasadności traktowania jeziora T. jako wód naturalnych a nie zbiornika sztucznego. Podkreślił, że z treści opinii wynika, że linia brzegowa jeziora, utworzona w wyniku procesów naturalnych wieloletnich, jest dziś wyraźna i nie podlega zmianom jak w zbiornikach sztucznych. W dokumentach planistycznych i kartograficznych oraz państwowego monitoringu wynika, że wody jeziora T. są zaliczane do wód naturalnych. Z opinii wynika także, że wykonanie podpiętrzenia było efektem racjonalnej gospodarki wodami; podpiętrzenie wód jeziora T. nie miało na celu zwiększenie retencji jeziora, a jedynie zachowanie stabilnych warunków litoralu.

Na rozprawie dnia 24 marca 2010 r. pełnomocnik skarżącego wskazał na naruszenie art. 7 K.p.a. i dodał, że okresowe piętrzenie wód w celach rekultywacyjnych jeziora nie zmienia poziomu tafli jeziora i nie ma wpływu na linię brzegową - a w tym zakresie organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego.

Uczestnik postępowania M. Z. zaznaczył natomiast, że nawet okresowe piętrzenia wody zmienia głębokość jeziora i linię brzegową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów orzeczenia wskazać należy, iż M. Z. był niewątpliwie stroną postępowania dotyczącego ustalenia linii brzegowej jeziora T. na wysokości działki nr [...] i był uprawniony do złożenia odwołania od decyzji Starosty S.z dnia [...] czerwca 2009 r. Jego status, jako strony postępowania, wynika w pierwszej kolejności z treści ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest ustanowione umową z dnia 27 września 2007 r. nr [...] użytkowanie gruntu położonego pod wodami jeziora T. dla celów realizacji przedsięwzięcia związanego z transportem śródlądowym i usługami służącymi do innych celów niż uprawienia rekreacji (§ 2 ust. 1 umowy). Użytkowanie gruntów pokrytych wodami uregulowane zostało w art. 20 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), a w zakresie nieuregulowanym zasadniczo w art. 244 - 265 Kodeksu cywilnego. Z art. 20 ust. 1 pkt 2, 6 i 7 oraz ust. 2 Prawa wodnego wynika, iż umowa użytkowania gruntów pokrytych wodami niezbędnych do prowadzenia przedsięwzięć związanych z transportem wodnym, działalnością służącą do uprawiania rekreacji, turystyki, sportów wodnych oraz amatorskiego połowu ryb oraz inną działalnością usługową, stanowiących własność Skarbu Państwa może być zawarta w formie pisemnej (jest to wyjątek od art. 245 § 2 zd. 2 Kodeksu cywilnego), a do jej zawarcia upoważniony jest marszałek województwa (jeśli chodzi o grunty pod wadami innymi niż wymienione w art. 11 ust. 1 pkt 1-3 Prawa wodnego - zob. art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy). Mając na względzie powyższe nie budzi wątpliwości, że umową pisemną z dnia 27 września 2007 r. zawartą pomiędzy Marszałkiem Województwa Zachodniopomorskiego a M. Z. ustanowiono skutecznie na rzecz tego drugiego ograniczone prawo rzeczowe na wodach pokrytych wodami jeziora T., i to na obszarze objętym postępowaniem o ustalenie linii brzegu. W tym miejscu podkreślić należy, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., a który jest warunkiem uczestnictwa danego podmiotu w postępowaniu w charakterze strony, mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, ale również przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, wyrażony m. in. w uchwale składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., OPK 19/01 (ONSA z 2002 r., z. 2, poz. 68), że źródłem interesu prawnego, o którym mówi art. 28 K.p.a. może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe (por. również wyrok z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 378/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok z dnia 19 stycznia 1982 r., SA/Kr 517/81, publ. ONSA z 1982 r. Nr 1, poz. 11). Należy także pamiętać, że zgodnie z art. 251 Kodeksu cywilnego do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (por. wyrok z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 494/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). M. Z. przysługuje zatem prawo do ochrony ustanowionego na jego rzecz użytkowania gruntu pokrytego wodami jeziora T., w tym prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tego gruntu.

Niezależnie od powyższego, uprawnienie do udziału w postępowaniu o ustalenie linii brzegu jeziora przysługuje użytkownikowi również na mocy art. 15 ust. 2 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem linię brzegu ustala się na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny. Jakkolwiek interpretując art. 15 ust. 2 Prawa wodnego można odnieść wrażenie, iż wyznacza on tylko krąg osób uprawnionych do wszczęcia postępowania, to jednak nie może budzić wątpliwości, że z jego treści wypływa również uprawnienie wymienionych w nim podmiotów do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony. Trudno bowiem wyobrazić sobie by dana osoba - mająca interes faktyczny - mogła wystąpić o ustalenie linii brzegu, a jednocześnie była pozbawiona ochrony swego prawa w takim postępowaniu - np. w sytuacji, gdyby inny podmiot wszczął postępowanie mające na celu niekorzystną dla niej zmianę przebiegu linii brzegu. Wykładnia taka znajduje oparcie w regule wnioskowania argumentum a maiori ad minus. M.Z. posiada niewątpliwie interes faktyczny w sprawie ustalenia linii brzegu na odcinku działki nr [...]. Po pierwsze jest użytkownikiem działki obejmującej grunt pod jeziorem (umowa użytkowania nr [...]), dysponuje zgodą na dysponowanie użytkowanym terenem na cele budowlane, a ponadto uzyskał pozwolenie wodnoprawne Starosty S. z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] dotyczące realizacji inwestycji na działce. Odmienne niż dotychczasowe ustalenie linii brzegu jeziora może uniemożliwić M. Z. realizację projektowanej przez niego inwestycji.

Uznanie uprawnień użytkownika działki do udziału w postępowaniu o ustalenie linii brzegu otworzyło drogę Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. do merytorycznego odwołania.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 Prawa wodnego linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Zasadniczym zagadnieniem w sprawie jest zatem ustalenie czy jezioro T., którego linii brzegowej dotyczy postępowanie, jest naturalnym zbiornikiem wodnym (jeziorem) - bowiem tylko do takich art. 15 ust. 1 Prawa wodnego ma zastosowanie. Zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej przedmiotowe jezioro jest zbiornikiem sztucznym (podpiętrzonym), dla którego nie ustala się linii brzegu.

Strony a także uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego przedstawiły szeroką argumentację przemawiającą za i przeciw traktowaniu jeziora T. jako zbiornika (jeziora) naturalnego. Spór merytoryczny skoncentrował się w zasadzie wokół zagadnienia wpływu na charakter zbiornika jazu betonowego znajdującego się na rzecze N. (N.) w km 2+280, wzniesionego na podstawie decyzji Starosty S. z dnia 11 czerwca 2003 r. znak [...] zezwalającej Zachodniopomorskiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. na piętrzenie wód jeziora T. do rzędnej 134,80 m n.p.m.

Odnosząc się do powyższego, spornego zagadnienia należy zauważyć, że przepisy Prawa wodnego pozwalają na wyróżnienie trzech kategorii wód powierzchniowych (art. 5 ust. 5 pkt 1 Prawa wodnego):

1. naturalnych,

2. sztucznych (art. 9 ust. 1 pkt 13b ustawy)

3. silnie zmienionych (art. 9ust. 1 pkt 13a ustawy).

Wody zaliczone do poszczególnych kategorii stanowią zbiory rozłączne. Innymi słowy wody silnie zmienione nie mogą być traktowane jako naturalne i vice versa, a tym bardziej wody sztuczne nie mogą być utożsamiane z naturalnymi. Wprowadzenia takiego podziału wynika z treści art. 5 ust. 5 pkt 1 Prawa wodnego, który z jednolitych części wód powierzchniowych nakazuje "wydzielić" sztuczne lub silnie zmienione jednolite części wód powierzchniowych.

Powyżej opisanym kategoriom można w sposób uporządkowany przypisać wody określone w innych kryteriach podziału. Z punktu widzenia tej sprawy istotna będzie systematyka wód innych niż cieki (zob. art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. b i c, pkt 2, oraz ust. 4 Prawa wodnego). Spośród nich:

1. do naturalnych zaliczać należy - jeziora i inne naturalne zbiorniki wodne;

2. do sztucznych - sztuczne zbiorniki wodne;

3. do silnie zmienionych - jeziora podpiętrzone (zob. art. 9 ust. 1 pkt 4c Prawa wodnego).

Ostatnia z wymienionych kategorii (jeziora podpiętrzone) stanowi wody powierzchniowe o pochodzeniu naturalnym (pojęcie "jeziora" immanentnie wiąże się z wodami o pochodzeniu naturalnym i jest przeciwstawiane zbiornikom sztucznym - por. art. 9 ust. 1 pkt 4c lit. a i b), jednakże, których charakter został w znacznym stopniu zmieniony w wyniku działalności człowieka (art. 9 ust. 1 pkt 13a ustawy). Jeziora podpiętrzone nie są jednak - pomimo swojego naturalnego pochodzenia - jeziorami naturalnymi (por. wyrok z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 490/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jezioro T. jest - wedle danych przedstawionych przez Burmistrza Miasta S.jak i Dyrektora Zachodniopomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych - jeziorem pochodzenia naturalnego. Jednocześnie nie budzi wątpliwości fakt, że jego wody są piętrzone przez jaz betonowy znajdujący się na rzecze N. (N.) w km 2+280, wzniesiony na podstawie decyzji Starosty S. z dnia 11 czerwca 2003 r. znak [...] zezwalającej Zachodniopomorskiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. na piętrzenie wód jeziora T. do rzędnej 134,80 m n.p.m. Powyższe mogłoby skłaniać do przyjęcia, że jezioro to jest zbiornikiem, którego charakter został silnie zmieniony w wyniku działalności człowieka, do którego nie ma zastosowania art. 15 Prawa wodnego. Jednakże samo istnienie urządzenia wodnego na rzecze N. (N.) nie pozwala jednak na ostateczne przesądzenie tej kwestii. Ustalenie roli jaką pełni urządzenie u ujścia jeziora T. oraz jak wpływa na jego charakter wymaga przeprowadzenia przez organy pogłębionej analizy specjalistycznej. Jest to tym bardziej konieczne, że dysponent jeziora, będący zarazem inwestorem jazu na N.(.), przedstawia stanowisko, iż jaz służy jedynie czasowym zabiegom regultywacyjnym zbiornika i nie zmienia jego charakteru jako jeziora naturalnego. Taki sam pogląd wyraził skarżący przestawiając na jego poparcie opinię specjalistyczną Prof. dr. hab. inż. T.H .

W ocenie Sądu, wobec tak zdecydowanych rozbieżności co do charakteru jazu wodnego na rzece N. (N.), organ powinien rozstrzygnąć w oparciu o stosowną ekspertyzę hydrologiczną, która odpowiedziałaby na pytanie: czy to urządzenie wodne wprowadza stały poziom wody (bądź trwale stabilizuje amplitudę zmian poziomów do określonego przez urządzenie poziomu bazowego), czy też nie stabilizuje poziomu wody na jeziorze w określonej amplitudzie, a jedynie jest instrumentem (narzędziem) służącym czasowym zabiegom regultywacyjnym.

W pierwszym przypadku zastosowanie art. 15 ust. 1 Prawa wodnego będzie wyłączone, gdyż trwałe ustabilizowanie poziomu jeziora urządzeniem wodnym niewątpliwie wyłącza je z kategorii zbiorników naturalnych, do których przepis ten ma zastosowanie.

W szczególnych okolicznościach analizowanej sprawy rozstrzygnięcie o zastosowaniu bądź wyłączeniu trybu z art. 15 Prawa wodnego wymagało zasięgnięcia opinii specjalistycznej co do charakteru urządzeni wodnego, stąd należy uznać, że organ - pomijając taki dowód - naruszył art. 7 i 77 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. W myśl tych przepisów organy obowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Na marginesie sprawy Sąd wyjaśnia skarżącemu, że ewentualne ustalenie, iż ze względu na funkcjonowanie urządzenia wodnego (jazu) art. 15 Prawa wodnego podlega wyłączeniu - nie zamyka drogi do dokonywania rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od pozostałych gruntów. Rozgraniczenia takiego można dokonać w oparciu o inny tryb postępowania - z art. 15a w zw. art. 9 ust. 1 pkt 4c in fine Prawa wodnego. Na podstawie tego przepisu można dokonać rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów. Rozgraniczenia dokonuje się w oparciu o dokumentację sporządzoną na potrzeby wykonania urządzenia wodnego, materiałów archiwalnych - a w przypadku ich braku według - rzędnych wody sprzed piętrzenia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -(Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., natomiast o wykonalności decyzji w oparciu o art. 152 P.p.s.a.

/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ W.Batorowicz

MK