Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 824/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7 , art 15 , art 77 par 1 , art 80 , art 107 par 1 i par 3 , art 138 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi M. K. i Ł. Ż. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją nr [...] z 21 października 2016 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom M. K. - Ż. i Ł. Ż. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pomieszczeniami usługowymi w piwnicy budynku, wraz z instalacjami wewnętrznymi energetyczną NN, wod.-kan., gazową, kanalizacją deszczowej wraz ze studnią chłonną, budową miejsc postojowych, dojść, dojazdów, miejsca do gromadzenia odpadów stałych; inwestycja na działce nr ew.. [...] obr. [...] w Z. ul. [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), dalej "P.b." i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.".

Jako obszar oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., organ wskazał, wbrew stanowisku projektanta, działki nr ew. [...] [...] obr. [...] w Z..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 10 czerwca 2016 r. ww. inwestorzy złożyli wniosek o pozwolenie na budowę.

W dniu 3 sierpnia 2016 r. właściciele działki nr [...] sąsiadującej z inwestycją od strony zachodniej - M. i M. D., wnieśli uwagi do projektu budowlanego podnosząc, że inwestycja ta narusza § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), dalej "rozporządzenie", oraz ogranicza dostęp światła do ich budynku. Podnieśli również, że sprawa dotycząca tego samego projektu budowlanego podlegała ocenie w postępowaniu, w którym Wojewoda uchylił decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Organ stwierdził, że projekt budowlany i projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i techniczno-budowlanymi. Wskazał na pozytywne uzgodnienie dokonane m.in. przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Stwierdził, że ściany projektowanego budynku od strony działki nr [...] przewidziano w klasie odporności jak ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI-60.

Organ przywołał § 12, § 13, § 60, § 271-273, § 213 i § 232 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wskazał, że obydwa budynki są mieszkalne jednorodzinne ZL, dlatego też projektowana odległość między nimi wynosząca 7,70 m jest prawidłowa.

Organ ocenił schody terenowe jako niebędące elementem budynku. Wskazał, że miejsca postojowe zaprojektowano zgodnie z przepisami. Stwierdził, że wody opadowe przewidziano odprowadzać do gruntu zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia, a sam projekt budowlany nie wymagał sprawdzenia.

M. D. i M. D. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie. Odwołujący zarzucili naruszenie art. 35 P.b. Podnieśli, że inwestycja została zaprojektowana niezgodnie z przepisami rozporządzenia, w zakresie lokalizacji inwestycji względem zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr [...] budynku mieszkalnego z dachem pokrytym gontem (spełnienie przepisów przeciwpożarowych określonych w § 271 pkt 2 rozporządzenia) oraz w zakresie ograniczenia przez inwestycję dostępu światła słonecznego do istniejącego budynku (§ 13 rozporządzenia dotyczący przesłaniania istniejących obiektów przez nowoprojektowane). Zdaniem odwołujących odległość między budynkami winna wynosić 12 m, a w przeciwnym wypadku wszystkie ściany położone bliżej winny spełniać normę REI-60.

Podnieśli, że jedno z ich trzech okien od strony inwestycji zostanie zasłonięte całkowicie, jedno częściowo, a budynek projektowany ma być postawiony wyżej od istniejącego.

W odwołaniu zarzucono również naruszenie szeregu przepisów K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie decyzji sprzecznej z przepisami prawa budowlanego.

Wojewoda decyzją z 12 maja 2017 r. znak [...], na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 P.b. i art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W toku postępowania odwoławczego, wobec stwierdzonych nieścisłości w aktach administracyjnych przekazanych wraz z odwołaniem, organ odwoławczy 9 stycznia 2017 r. zlecił organowi I instancji, na podstawie art. 136 K.p.a., uzupełnienie materiału dowodowego, między innymi o jednoznaczną analizę spełniania przez inwestycję przepisów p/poż oraz dołączenie akt administracyjnych dotyczących udzielonej przez Starostę T. zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych w zakresie lokalizacji miejsc postojowych na terenie inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, zatem dokonał analizy przedstawionych akt, która wykazała, że decyzja została wydana przedwcześnie, bez niezbędnego wyjaśnienia sprawy i w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

Po analizie akt, zwróconych przez organ I instancji jako uzupełnione, organ odwoławczy stwierdził, że uzupełnienia te nie są wyczerpujące.

Z projektu budowlanego wynika, że projektowany na działce nr [...] budynek zlokalizowany jest w odległości 3,0 m od granicy z sąsiednią działką nr [...] oraz w odległości 7,70 m od budynku, z dachem pokrytym gontem (pokrycie rozprzestrzeniające ogień), istniejącego na tej działce. Odległość ta jest mniejsza niż wymagana przepisami § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jak podano w opisie do projektu zagospodarowania (karta nr [...]): w związku ze zbliżeniem w projektowanym budynku zastosowano ścianę oddzielenia pożarowego EI-60 oraz dach ponad częścią mieszkalną [...], nad częścią poddasza nieużytkowego [...] I dalej: Projektowany budynek jak i budynek sąsiedni nr [...] to budynki mieszkalne jednorodzinne ZL, więc zastosowanie ścian oddzielania przeciwpożarowego o klasie REI-60 spełnia wymagania § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki im ich usytuowanie, a odległość 7,70 m pomiędzy budynkami należy uznać za prawidłową. Organ I instancji, zwracając uzupełnione akta sprawy podtrzymał swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym rozwiązania te uznano za prawidłowe.

Po analizie projektu budowlanego organ odwoławczy nie zgodził się, że ściana od strony istniejącego na działce nr [...] budynku krytego gontem jest ścianą oddzielenia pożarowego.

Projektowana ściana, jak wykazano w projekcie budowanym, posiada klasę odporności ogniowej. Organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany należy doprowadzić do spójności w zakresie podawanych parametrów ognioodporności tej ściany. Np. w cytowanym powyżej fragmencie opisu do projektu zagospodarowania terenu podano klasę EI-60, z innych części projektu wynika, że projektowana klasa odporności to REI-60. Zauważono jednak, że poza klasą odporności ogniowej ściana ta nie posiada innych cech ściany oddzielenia pożarowego, o których mowa w § 235 ww. rozporządzenia: 1. Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany. 2. Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej EI-60.

Tymczasem ściana, opisana w projekcie jako ogniowa, nie posiada powyższych cech, nadto przykryta jest dachem o okapie, którego szerokość wysięgu nie została podana w części opisowej projektu ani jednoznacznie zwymiarowana na żadnym z rysunków. Dodatkowo, z projektu budowanego wynika, że okap dachu (o nośnej konstrukcji drewnianej) wykończony jest drewnianymi zdobieniami. W tej sytuacji informacje o zapewnieniu bezpieczeństwa pożarowego podane w części architektoniczno-budowlanej (karty nr [...] projektu budowlanego) projektu budowlanego wydają się być zbyt lakoniczne: palne elementy nośne drewniane dachu oraz ścian drewnianych zabezpieczone do stopnia trudnozapalności, elementy drewniane elewacji zaimpregnowane do stopnia nierozprzestrzeniania ognia przy użyciu środka [...]

Zdaniem organu odwoławczego w ponownym postępowaniu należy zatem zaprojektować ścianę oddzielenia pożarowego spełniającą wymagania cytowanych przepisów.

Zdaniem organu odwoławczego w projekcie budowlanym nie wykazano zgodności inwestycji z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Analiza projektu budowlanego wykazuje, że ściana zbliżona do granicy z działką nr [...] na odległość 3 m posiada otwór drzwiowy - jedynie same drzwi umieszczono we wnęce tak, by oddalone były 4 m od granicy. Nie zmienia to faktu, iż otwór drzwiowy w tej ścianie istnieje.

Dodatkowo, zgodnie z § 12 ust. 5 rozporządzenia, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnie lub rampa. Tymczasem z projektu zagospodarowania terenu wynika, że schody terenowe prowadzące do głównego wejścia do budynku mieszkalnego, zaprojektowane wzdłuż granicy z działką nr [...] znajdują się w odległości ok. 1,0 m od granicy z tą działką. Odczyt ten jest przybliżony, wykonany za pomocą skalówki, ponieważ szerokość schodów i ich lokalizacja względem granicy działki inwestora nie zostały zwymiarowane na żadnym z rysunków projektu budowlanego. Nawet jeżeli przyjąć, że schody te są faktycznie terenowe, w sytuacji gdy prowadzą do jedynego wejścia do części mieszkalnej budynku, należy traktować je jako element tego budynku. W ponownym postępowaniu należy doprowadzić projekt do zgodności z ww. przepisami bądź, jeśli jest prawidłowy - jednoznacznie zwymiarować.

Ponadto zauważono inne uchybienia projektu budowlanego, które wymagają korekty bądź jednoznacznego wyjaśnienia w ponownym postępowaniu:

- legenda do części graficznej projektu zagospodarowania terenu (rys. nr [...] - karta nr [...] projektu budowlanego) nie zawiera wszystkich zastosowanych na tym rysunku oznaczeń. W szczególności nie opisano obszaru objętego inwestycją, który zwyczajowo obrysowuje się grubszą ciągłą lub przerywaną linią i oznacza w charakterystycznych punktach załamań linii kolejnymi literami alfabetu A,B,C itd. Na rysunku obszar jest obrysowany grubą linią przerywaną i opisany literami A-H, K,L (brakuje punktów I, J),

- obszar określony tą linią prawdopodobnie (brak czystej mapy do celów projektowych, na kopii której wykonany jest projekt zagospodarowania uniemożliwia jednoznacznie ustalenie przebiegu granic działki nr [...]) obejmuje część działki drogowej nr [...], na której nie przewidziano w projekcie prowadzenia robót budowlanych i co do której inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane,

- w projekcie określono, że działka stanowiąca teren inwestycji posiada dostęp do drogi (działka nr [...]) poprzez istniejący zjazd lecz z mapy nie wynika aby zjazd ten faktycznie istniał,

- brak projektu kanalizacji opadowej, która naniesiona jest jedynie w projekcie zagospodarowania terenu. Z uwagi na nachylenie terenu inwestycji (spadek w kierunku północnym) i sposób usytuowania budynku oraz terenów utwardzonych na działce, w związku z odmową Zarządu Powiatu [...] na podłączenie odwodnienia z terenu inwestycji do sieci kanalizacji deszczowej przebiegającej w drodze powiatowej nr [...] ul. [...] (postanowienie z 30 kwietnia 2014 r., znak: [...] - karta nr [...] akt adm. I instancji), projekt budowlany winien zawierać szczegółowe rozwiązania w zakresie odprowadzenia wód opadowych z uwzględnieniem obliczenia wydajności (pojemności) przewidzianej do realizacji studni chłonnej,

- ponownej analizy wymaga spełnienie przez inwestycję § 13 oraz § 60 rozporządzenia, gdyż na podstawie znajdującego się w projekcie opracowania (karta nr [...]) nie można jednoznacznie stwierdzić prawidłowości inwestycji w tym zakresie:

analiza przesłaniania (§ 13) jest niepełna gdyż zakłada, że na całej elewacji wschodniej w budynku sąsiednim na działce nr [...] znajduje się tylko jedno okno, podczas gdy ze zdjęcia zamieszczonego w lewym dolnym rogu tej karty wynika, że jest ich kilka - brak jest odniesienia do pozostałych okien,

w części opracowania dotyczącej oceny nasłonecznienia (§ 60) pokazano jedynie wędrówkę cienia rzucanego przez projektowany obiekt, brak natomiast informacji, czy w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym na dz. [...] (nr [...]) przynajmniej jeden pokój mieszkalny ma zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej przez 3 godziny (w godzinach 7 - 17 w dniach równonocy - 21 marca i 21 września)

- należy wyjaśnić brak spójności projektu budowlanego w zakresie głębokości posadowienia budynku: W opinii geotechnicznej zatytułowanej "Geotechniczne warunki posadowienia" podano, że posadowienie budynku projektuje się na ławach fundamentowych na głębokości 1,2 - 2 m (karta nr [...] projektu budowlanego), tak też podano w opisie w części konstrukcyjnej projektu z przywołaniem wniosków płynących z opinii geotechnicznej (karta nr [...]), podczas gdy z przekrojów zamieszczonych w części architektonicznej - rys. 8 i 9 (karty nr [...]) wynika, że stopy fundamentowe zaprojektowano na głębokości ok. 4 m poniżej poziomu terenu.

Nawiązując do zarzutu odwołania dotyczącego prawidłowości postanowienia Starosty [...] z 11 września 2012 r., znak: [...], o udzieleniu inwestorom zgody na odstępstwo od § 19 ust. 1 pkt rozporządzenia (w zakresie możliwości lokalizacji miejsc postojowych w zbliżeniu do okien projektowanego budynku mieszkalnego) organ odwoławczy stwierdził, że choć samemu orzeczeniu (postanowieniu) można zarzucić lakoniczność uzasadnienia, to całość dokumentacji dołączonej do wniosku skierowanego do Ministra Infrastruktury została przygotowana w sposób rzetelny i zawiera szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa. Dodatkowo organ zauważył, że realizacja miejsc postojowych w zgodzie z udzielonym odstępstwem może ewentualnie powodować uciążliwości jedynie dla użytkowników (mieszkańców) projektowanego budynku, nie ma żadnego wpływu na nieruchomości sąsiednie.

Ponadto organ odwoławczy zalecił organowi I instancji, w związku z zarzutem odwołania, wyjaśnienie, czy przypadkową jest zbieżność nazwisk: podsekretarza stanu J. Ż., podpisującego w imieniu ministra upoważnienie do udzielenia zgody na ww. odstępstwo i nazwiska inwestorów.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. należało decyzję uchylić i sprawę przekazać organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wobec braku w aktach sprawy dowodów, że organ przeprowadził analizę projektu w pełnym zakresie, sprawa wymaga wyjaśnienia w ponownym postępowaniu.

M. K. i Ł. Ż. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa a to art. 35 ust. 2 P.b., poprzez:

a) dokonanie wadliwego sprawdzenia zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego i zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a nadto kompletności projektu budowlanego,

b) art. 35 ust. 3 P.b. poprzez nienałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym i projekcie zagospodarowania działki,

c) art. 28 ust. 2 P.b. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że M. D. i M. D. przysługuje status strony postępowania,

d) art. 127 § 1 K.p.a. poprzez rozpatrzenie odwołania wniesionego przez osoby nie będące stronami postępowania,

e) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 K.p.a. poprzez bezpodstawne (brak podstawy prawnej) kwestionowanie rozwiązań projektowych dot. zabezpieczenia przeciwpożarowego elementów drewnianych budynku,

f) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podnieśli, że zarówno organ I instancji, jak i też organ odwoławczy, bezpodstawnie uznali M. D. i M. D. za strony postępowania. Organy administracyjne błędnie uznały, że ich nieruchomość stanowiąca działkę ewid. nr [...] obręb [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jak wynika z projektu budowlanego (analizy obszaru oddziaływania obiektu) i projektu zagospodarowania działki w żaden sposób nie oddziałuje on na ich nieruchomość i nie można przyjąć, że może zachodzić zagrożenie w zakresie naruszenia jakichkolwiek norm prawa odnoszących się do ich nieruchomości. Skoro ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 P.b.) to nie przysługuje im przymiot strony postępowania (art. 28 ust. 2 P.b.). Wskutek błędnych ustaleń w tym zakresie doszło do rozpatrzenia odwołania, które zostało wniesione przez osoby nie będące stronami postępowania, t j. do naruszenia przepisu art. 127 § 1 K.p.a..

Skarżący zarzucili, że organ odwoławczy dokonał błędnej oceny charakteru ściany od strony działki nr [...] i bezpodstawnie odmówił uznania jej za ścianę oddzielenia pożarowego. Zdaniem skarżących owa ściana spełnia kumulatywnie wszelkie wymogi określone w § 235 ust. 1 i 2 rozporządzenia, gdyż posiada własny fundament, na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosowano szerszy niż 2 m pas materiału o klasie odporności ogniowej EI-60 tj. wełnę mineralną z tynkiem. Wobec spełnienia kryteriów technicznych nie było podstaw do kwestionowania twierdzenia projektanta, że owa ściana jest ścianą oddzielenia pożarowego. Istotne jest, że kwestię tę pozytywnie uzgodnił rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, umieszczając adnotacje stosownej treści na projekcie zagospodarowania terenu oraz rysunku rzutu parteru.

Organ odwoławczy twierdzi, że ściana opisana w projekcie jako ogniowa przykryta jest dachem o okapie, którego szerokość wysięgu nie została podana w części opisowej projektu ani jednoznacznie zwymiarowana na żadnym z rysunków.

Tymczasem, zdaniem skarżących, okap został zwymiarowany na rysunku rzutu poddasza. Trzeba mieć na względzie, że przepisy odnoszące się do formy i treści projektu budowlanego nie zawierają jakichkolwiek unormowań odnoszących się do wskazania sposoby i miejsca, w którym okap ma być zwymiarowany. Skoro wymiar okapu został podany na wskazanym wyżej rysunku, to przyjąć należy, że jest to rozwiązanie poprawne.

Skarżący podnieśli, że dla oceny projektu budowlanego pod kątem przepisu art. 35 ust. 1 P.b. nie ma znaczenia lakoniczność rozwiązań czy opisów lecz to, czy są one zgodne z prawem, w tym przypadku z normami technicznymi. Organ odwoławczy zdaniem skarżących nie zauważył, że środek [...] mający służyć do zabezpieczenia powierzchni drewnianych jest dopuszczony do stosowania w budownictwie i sprawia, że staje się ono klasy nierozprzestrzeniającej ogień. Organ pominął również, że okapy drewniane są zabezpieczone płytami ogniochronnymi [...].

Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu kwestionowanie rozwiązań projektowych w ww. zakresie, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady państwa prawnego i wynikającej z K.p.a. zasady praworządności. Organ ten nie ma bowiem prawa do kontroli rozwiązań projektowych zawartych w projekcie budowlanym, a jedynie do kontroli projektu zagospodarowania terenu, co wyraźnie wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. Kontrola projektu budowlanego może dotyczyć tylko obszaru wyznaczonego treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., tj. zgodności z ustaleniami mpzp lub prawa lokalnego albo z decyzji o warunkach zabudowy.

Jakkolwiek rację ma organ odwoławczy co do tego, że we fragmencie opisu do projektu zagospodarowania terenu podano klasę "El-60", z innych części projektu wynika, że projektowana klasa odporności to "REI-60", to spostrzegłszy oczywistą omyłkę pisarską w tym dokumencie organ na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. winien wezwać inwestorów do usunięcia tej nieprawidłowości wydając stosowne postanowienie, a tego organ odwoławczy z nieznanych przyczyn zaniechał. Gdyby organ takie wezwanie skierował do inwestorów, to ci bezzwłocznie usunęliby to uchybienie.

Dalej skarżący podnieśli, że organ odwoławczy przy ocenie kwestii zgodności inwestycji z § 12 rozporządzenia wykazał się brakiem umiejętności "czytania" części graficznej projektu budowlanego. Nie zauważył, że owa ściana, w której zaprojektowano otwór drzwiowy, została cofnięta w stosunku do granicy działki do 4 m i w ten sposób znalazła się ona we wnęce. Obie ściany położone po prawej i lewej stronie owej wnęki są zbliżone na odległość 3 m do granicy działki, ale one żadnych otworów okiennych lub drzwiowych nie posiadają. Ściana we wnęce, ta oddalona o 4 m od granicy działki, nie jest tą samą ścianą, co dwie ściany oddalone od granicy o 3m.

Zdaniem skarżących organ nie zauważył, że na odległość 4 m cofnięto nie tylko drzwi, ale także całą ścianę wraz z nadprożem, węgarkami, częścią ściany koło drzwi w poziomie i pionie w kondygnacji 1,5 piętra, a więc znacznie szerzej i wyżej niż zajmują same drzwi.

Następnie podnieśli, że organ odwoławczy pominął, że § 12 ust. 5 rozporządzenia dotyczy schodów będących częścią budynku, tj. takiego jego elementu, który jest z nim konstrukcyjnie powiązany. Tymczasem schody terenowe z kamieni luźno ułożonych na powierzchni gruntu nie są powiązane z budynkiem w sposób konstrukcyjny. Stanowią one jedynie teren utwardzony, podobnie jak i parking przed budynkiem. Do takich utwardzonych terenów nie stosuje się żadnych normatywów odległości od granicy działki, bo ich nie ma.

Odnośnie szeregu uchybień projektu budowlanego, które wymagają korekty bądź jednoznacznego wyjaśnienia w ponownym postępowaniu, skarżący podnieśli, że skoro organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, po wniesieniu odwołania ponownie procedował tę sprawę, to na zasadzie art. 35 ust. 3 P.b. winien wezwać inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a tego zaniechał.

W ocenie skarżących decyzja organu odwoławczego była przedwczesna i podjęta z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż nie dokonano wszechstronnego zgromadzenia i wnikliwego rozważenia materiału dowodowego.

Zakwestionowali również wskazywanie przez organ II instancji że, w związku z zarzutem odwołania organ I instancji winien w ponownym postępowaniu wyjaśnić, czy przypadkową jest zbieżność nazwisk podsekretarza stanu J. Ż., podpisującego w imieniu ministra upoważnienie dot . udzielenia zgody na ww. odstępstwo z nazwiskami inwestorów. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wszelkie wątpliwe kwestie winien wyjaśnić organ odwoławczy. Ta zaś nie ma żadnego znaczenia w sprawie, bo przecież bez względu na zbieżność, czy też brak zbieżności nazwiska inwestorów i podsekretarza stanu, który wyraził zgodę na odstępstwo, kwestia odstępstwa nie może być przez organ odwoławczy oceniana pod kątem legalności, zwłaszcza w postępowaniu dot. wydania pozwolenia na budowę. Nie ma przepisu prawa ani materialnego ani procesowego, który w takim jak opisywany przypadek (zbieżność nazwisk) uniemożliwiałby wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący wskazali przy tym, że jakkolwiek podsekretarz stanu J. Ż. nosi to samo nazwisko co inwestorzy, to jednakże nie jest ich krewnym ani powinowatym.

Zdaniem skarżących organ II instancji naruszył art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 K.p.a. przez przekroczenie granic działania wyznaczanych przez konkretne normy prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy M. D. i M. D. w piśmie procesowym z 11 września 2017 r. wnieśli o oddalenie skargi. Powtórzyli przedstawianą wcześniej argumentację. Podnieśli również ich zdaniem istotne kwestie walorów estetycznych i zasłonięcia widoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom M. K. i Ł. Ż. pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, a także wymienione przez organ odwoławczy uchybienia zarówno w procedurze przeprowadzonego postępowania administracyjnego, jak i w zakresie wykładni oraz stosowania prawa materialnego, zasadne było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie uzasadniały usunięcia jej z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu rozpatrzenia odwołania wniesionego przez osoby niebędące stronami postępowania.

Zgodnie z utrwalonym w doktrynie prawa administracyjnego oraz orzecznictwie sądowym stanowiskiem, ochrona w postępowaniu administracyjnym, w tym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, przysługuje tylko i wyłącznie podmiotom legitymującym się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Interes prawny występuje wówczas, gdy istnieje obiektywnie bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, stanowiącą źródło tego interesu, który może być zrealizowany za pomocą indywidualnego aktu administracyjnego. Podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, poza inicjatorem tego postępowania, zostały wyodrębnione w oparciu o kryterium ochrony ich interesu prawnego. Zakres tej ochrony, stosownie do treści przywołanego art. 28 ust. 2 P.b., ograniczony został do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem kwestię legitymacji procesowej stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę normuje art. 28 ust. 2 P.b.

Stosownie do art. 3 ust. 20 P.b. obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu w tym zabudowy tego terenu.

Przepis ten nie określa w sposób bezpośredni ograniczeń w zakresie zagospodarowania terenu pozwalających na jego podstawie ustalić obszaru oddziaływania, lecz odsyła w tym do odrębnych przepisów prawa materialnego wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu.

Wskazanymi wyżej przepisami odrębnymi są m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), dalej "rozporządzenie", w tym przede wszystkim § 12, § 13, § 60 i § 271.

Stosownie do § 12 rozporządzenia:

1. Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

(...)

5. Odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż:

1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa.

Należy przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3 (przewidującymi wyjątkowo bliższe granicy umiejscowienie budynku), powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Zatem klarowną intencją ustawodawcy jest możliwość objęcia obszarem oddziaływania działek sąsiadujących, w przypadku projektowania budynków blisko granicy, z pominięciem sugerowanych odległości.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, przedmiotowy projekt budowlany budzi wątpliwości co do wykazania zgodności inwestycji z § 12 ust. 1 pkt 2, a także w odniesieniu do zaprojektowanych schodów zewnętrznych z naruszeniem odległości wskazanej w ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, o czym szczegółowo poniżej.

W tym zakresie trzeba wskazać, że przymiot strony dla właściciela działki sąsiedniej winien być rozważany także w kontekście § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 21 października 2016 r., odległość projektowanych schodów terenowych biegnących wzdłuż granicy terenu inwestycji na działce nr [...] z działką nr [...] wynosi około 1 metr. Tym samym również ta okoliczność uzasadnia przyznanie właścicielom działki nr [...] przymiotu strony. Niewątpliwie tak bliskie posadowienie schodów od granicy z sąsiednią działką budowlaną powoduje objęcie obszarem oddziaływania także i części sąsiedniej działki nr [...] (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Kr 1301/15, LEX nr 1976838).

Należy też wskazać, że analiza przesłaniania (§ 13 rozporządzenia) zawarta w projekcie budowlanym jest niepełna, ponieważ zakłada, że na całej elewacji wschodniej w budynku sąsiednim na działce nr [...] znajduje się tylko jedno okno, podczas gdy z akt sprawy wynika, że na elewacji od strony inwestycji znajdują się trzy okna.

Także ocena nasłonecznienia (§ 60 rozporządzenia) pokazuje jedynie wędrówkę cienia rzucanego przez projektowany obiekt, brak natomiast informacji, czy w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym na dz. [...] (nr [...]) przynajmniej jeden pokój mieszkalny ma zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej przez 3 godziny (w godzinach 7 - 17 w dniach równonocy - 21 marca i 21 września).

Znaczną część rozporządzenia poświęcono uregulowaniu warunków bezpieczeństwa pożarowego - Dział VI (§ 207-290). W § 271 uregulowano zasady usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, w tym odległość między zewnętrznymi ścianami budynków. Wymagane odległości uzależnione są m.in. od kategorii budynków oraz faktu, czy stosowne ściany mają przymiot ścian oddzielenia przeciwpożarowego.

W związku z powyższym w sprawie zarysował się spór, czy ściana (ściany) projektowanego budynku od strony budynku na działce [...], pokrytego łatwopalnym dachem z gontu (budynek rozprzestrzeniający ogień – RO), spełnia normę klasy odporności ogniowej REI-60.

Bezsporne jest, że oba budynki należy zakwalifikować do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV (§ 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia).

Zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego dla kategorii ZL wynosi 8 m. Z kolei stosownie do ust. 2, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%.

Zgodnie z § 212 rozporządzenia wymaganą klasą odporności pożarowej dla budynku, zaliczonego do kategorii ZL IV dla budynku "niskiego", jest "D".

Z kolei zgodnie z § 216 rozporządzenia wynika, że dla budynków o klasie odporności pożarowej "D" i "E" nośna ściana zewnętrzna winna spełniać normę REI-60.

Stosownie do § 235 rozporządzenia:

1. Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany.

2. Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej EI 60.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w sprawie, w przypadku gdyby ww. ściana (ściany) nie spełniała normy klasy odporności ogniowej REI-60, wymagana odległość wynosiłaby 12 m, a zaprojektowano odległość w najbliższym punkcie 7,70m.

Odnosząc ww. przepisy, w tym przeciwpożarowe, do oceny, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, trzeba zaznaczyć, że nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 1053/09, (powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc zatem pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestorów, trzeba stwierdzić, że osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania (por. wyroku NSA z 29 września 2010 r., sygn. II OSK 1481/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pełni zgodzić się z organami, wbrew stanowisku skarżących i ocenie projektanta, że odwołującym się, jako właścicielom nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], przysługuje w sprawie przymiot stron.

Zatem ten zarzut skargi był bezzasadny, a organy właściwie stwierdziły, że M. D. i M. D. przysługuje w sprawie interes prawny, a co za tym idzie status stron postępowania.

Następnie należy wskazać, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zakres rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu był przedmiotem analizy NSA w wyroku z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 (LEX nr 1592135). NSA wskazał w nim, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Z kolei w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) NSA zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262): "Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej".

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego jest w sposób bezpośredni zdeterminowany zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Jak wskazał NSA w wyroku z 8 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił organ I instancji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy trafnie uznał, że inwestor nie wykazał w sprawie, że projekt zagospodarowania terenu spełnia warunek zgodności z art. 35 P.b. i przepisami rozporządzenia.

Zgodnie z art. 35 P.b.:

1. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.7;

(...)

3. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodność inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była w sprawie bezsporna.

Stosownie do art. 34 ust. 3 P.b. projekt budowlany powinien zawierać:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;

2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych;

3) stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych;

4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych;

5) informację o obszarze oddziaływania obiektu.

Należy wyraźnie podkreślić, że skarżący trafnie wskazali, iż co do zasady organy w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę nie kontrolują rozwiązań projektowych zawartych w projekcie budowlanym, a jedynie kontrolują projekt zagospodarowania terenu, co wyraźnie wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. Kontrola projektu budowlanego może dotyczyć tylko obszaru wyznaczonego treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu albo z decyzji o warunkach zabudowy.

Trzeba jednak mieć na uwadze, że czymś innym jest kontrola rozwiązań projektowych, a czymś innym wyprowadzenie z konkretnie przyjętych rozwiązań wniosków m.in. w zakresie właściwych odległości wynikających z usytuowania projektowanego budynku, a wynikających z § 12 i § 271 rozporządzenia. Takie działanie jest nie tylko uprawnione, ale jest obowiązkiem organu.

Słusznie również skarżący podnosili, że co do zasady, na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. w zw. z art. 15 i art. 138 K.p.a., w razie stwierdzenia naruszeń w projekcie budowlanym, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Podobnie, zgodnie z art. 15 i art. 138 K.p.a., zasadą jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, w razie potrzeby z uzupełniającym postępowaniem dowodowym i ewentualnym wykorzystaniem art. 136 K.p.a.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy słusznie dążył do takiego właśnie rozstrzygnięcia, zlecając 9 stycznia 2017 r. organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego, w tym o jednoznaczną analizę spełniania przez inwestycję przepisów p/poż, co skutkowało m.in. uzupełnieniem projektanta datowanym na 6 lutego 2017 r. (k. 5 projektu).

Podsumowując, odnośnie zgodności projektowanej inwestycji z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia należy wskazać, że co do zasady nie jest wykluczone projektowanie elewacji, czy też fasady budynku, z kilku ścian lub jednej ściany załamanej, tworząc uskoki, co może pozwalać na odrębną ich ocenę w kontekście zachowania odległości w kontekście ww. przepisu.

Problem umieszczania drzwi i okien we wnękach, celem osiągnięcia wymaganej rozporządzeniem odległości 4 m, był przedmiotem analizy w orzeczeniach sądów administracyjnych. Należy mieć tu na uwadze rozróżnienie pomiędzy pojęciem "drzwi", a użytym w § 12 ust. 1 pkt 2 pojęciem "otwór drzwiowy".

Warto tu pochylić się nad celem, dla którego wspomniane ograniczenia w zagospodarowaniu terenu zostały ustanowione. Zachowanie minimalnych odległości służy możliwości nieskrępowanego zabudowania terenu na sąsiedniej działce budowlanej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tym zakresie mieści się również prawo do poszanowania intymności i spokoju osoby dysponującej tytułem prawnym do sąsiedniej działki budowlanej. Nie bez przyczyn prawodawca ograniczył możliwość sytuowania w ścianie zbliżonej do granicy z działką budowlaną właśnie otworów okiennych i drzwiowych, albowiem ich usytuowanie w zbliżeniu do wspomnianej granicy w sposób oczywisty ogranicza możliwość zagospodarowania działki sąsiadującej (por. wyrok NSA z 17 lutego 2011 roku, sygn. II OSK 284/10).

Projektowanie w ścianie wnęki na otwór drzwiowy nie jest w kontekście regulacji § 12 ust. 1 rozporządzenia dopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. VIII SA/Wa 186/15).

Ustawa Prawo budowlane ani rozporządzenie nie posługują się definicją legalną "ściany".

Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN ściana oznacza pionową płaszczyznę ograniczającą lub przedzielającą wnętrze budynku, zrobioną z cegły, betonu, drewna itp., przy tym ścianą zewnętrzną jest płaszczyzna rozgraniczająca budynek od otaczającej go przestrzeni.

W przedmiotowej inwestycji jednak zaprojektowano elewację w ten sposób, że zarówno na poziomie fundamentów (rzut – k. 15 projektu), piwnic (rzut – k. 16), jak i - co najistotniejsze - poddasza (rzut – k. 18) więźby i połaci dachowej (rzuty k. 19 i 20) zewnętrzne wymiary projektowanego budynku znajdują się w odległości 3 m od granicy działki. Powyższe jednoznacznie potwierdza przekrój A-A (k. 21).

W konsekwencji część ściany, w której umieszczono drzwi wraz z nadprożem i węgarkami, stanowi cofniętą wnękę, w minimalny sposób wykraczającą wymiarami poza sam otwór drzwiowy, ze wskazaną odpornością ogniową EI-30.

Z rzutu parteru wynika również, że w częściach ściany prostopadłych do części wysuniętej na odległość 3 m, zastosowano otwory okienne, nie podano również żadnej klasy ich odporności przeciwpożarowej.

Z kolei z k. 8 projektu – nieponumerowanej – wynika, że dach ma być kryty blachą tytanium pruszyński rei 30.

Niewątpliwie słusznie podnosili odwołujący, że konsekwencją kategorii RO budynku na działce [...], jest w przypadku sytuowania ścian zewnętrznych projektowanego budynku, konieczność zaprojektowania wszystkich ścian zewnętrznych i dachu w odległości 12 m od tego budynku o charakterystyce przeciwpożarowej REI-60, a drzwi i okien EI-60. Tylko łączne spełnienie ww. warunków, prawidłowo opisane i uzasadnione, może skutkować kwalifikacją projektowanego budynku jako NRO, który nie ogranicza możliwości zabudowy działek sąsiednich w związku z przepisami przeciwpożarowymi.

Zatem z uwagi na niewystarczającą zmianę projektu i niewykazanie koniecznych warunków związanych z zachowaniem wymaganych prawem odległości od granicy działki i istniejącego budynku na działce sąsiedniej, wynikających z § 12 rozporządzenia i przepisów przeciwpożarowych, organ odwoławczy słusznie stwierdził konieczność wyjaśnienia znacznego zakresu sprawy istotnego dla jej rozstrzygnięcia (co wykluczyło skuteczne zastosowanie art. 136 K.p.a.).

Słusznie też organ odwoławczy zauważył, że legenda do części graficznej projektu zagospodarowania terenu (k. 6) nie zawiera wszystkich zastosowanych na tym rysunku oznaczeń. W szczególności nie opisano obszaru objętego inwestycją, a na rysunku obszar jest opisany literami A-H, K,L (brakuje punktów I, J).

Obszar określony tą linią obejmuje część działki drogowej nr [...], na której nie przewidziano w projekcie prowadzenia robót budowlanych i co do której inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane.

W projekcie określono też, że działka stanowiąca teren inwestycji posiada dostęp do drogi (działka nr [...]) poprzez istniejący zjazd, lecz z mapy ani innych części projektu nie wynika, aby zjazd ten faktycznie istniał.

W projekcie nie zawarto również projektu kanalizacji opadowej, która naniesiona jest jedynie w projekcie zagospodarowania terenu. Projekt budowlany winien zawierać rozwiązania w zakresie odprowadzenia wód opadowych z uwzględnieniem obliczenia wydajności (pojemności) przewidzianej do realizacji studni chłonnej, których nie umieszczono na stosownych rzutach.

W projekcie budowlanym nie wykazano również jego spójności w zakresie głębokości posadowienia budynku. W opinii geotechnicznej zatytułowanej "Geotechniczne warunki posadowienia" podano, że posadowienie budynku projektuje się na ławach fundamentowych na głębokości 1,2 - 2 m poniżej poziomu terenu (karta nr [...] projektu budowlanego), tak też podano w opisie w części konstrukcyjnej projektu z przywołaniem wniosków płynących z opinii geotechnicznej (karta nr [...]). Jednak z przekrojów zamieszczonych w części architektonicznej - rys. 8 i 9 (karty nr [...]) wynika, że stopy fundamentowe zaprojektowano na głębokości nawet 4,99 m poniżej poziomu terenu. Co prawda powyższe nieścisłości wynikają prawdopodobnie z różnie przyjętych poziomów zero, z uwagi na nachylenie działki. Jednak te różnice powinny być jednoznacznie wyjaśnione w projekcie budowlanym.

Wyjaśnienia wymaga również, bowiem nie wynika to z projektu zagospodarowania działki, czy planowane schody terenowe będą zbudowane z kamieni luźno ułożonych na powierzchni gruntu, czy też będą powiązane z budynkiem stanowiąc dojście do jedynych drzwi do budynku. Należy przy tym wskazać, mając na uwadze jednoznaczne brzmienie § 12 ust. 5 rozporządzenia, że w przypadku wyczerpującego opisu i wyjaśnienia kwestii budowy schodów, jako niezwiązanych konstrukcyjnie z budynkiem, a zatem niebędących jego częścią, brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w kontekście zachowania odległości 1,5 m od granicy działki.

Jak już wyżej wskazywano projekt zawiera nieprawidłowości w zakresie uzasadnienia spełnienia norm zawartych w § 13 i 60 rozporządzenia. Wskazane nieprawidłowości winne być usunięte, choć jak podnoszą skarżący, z k. 6a projektu – analizy zacienienia działki [...], wynika, że wędrujący cień znajduje się przez większą część dnia na działkach sąsiednich poza dopuszczalną linią zabudowy przewidzianą przez miejscowy plan.

Należy przy tym podkreślić, że choć większość wyżej wskazanych uchybień możliwa byłaby osobno do usunięcia, w trybie art. 35 ust. 3 P.b. w ramach postępowania odwoławczego, to ich kumulatywne nagromadzenie przesądza o niewyjaśnieniu przez organ I instancji znacznego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia.

Powyższej oceny nie zmienia bezzasadne kwestionowanie przez organ odwoławczy spełnienia zastosowania w projekcie na całej wysokości ściany zewnętrznej pionowego pasa materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej EI-60, a także posiadania własnego fundamentu, zgodnie z § 235 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Nietrafnie również organ odwoławczy zakwestionował okap, który został zwymiarowany na rysunku rzutu poddasza. Dodatkowo, choć z projektu budowanego wynika, że okap dachu (o nośnej konstrukcji drewnianej) wykończony jest drewnianymi zdobieniami, to zastosowany środek, mający służyć do zabezpieczenia powierzchni drewnianych, jest dopuszczony do stosowania w budownictwie i sprawia, że staje się on klasy nierozprzestrzeniającej ogień. Organ pominął również, że okapy drewniane mogą być zabezpieczone płytami ogniochronnymi Promat. Z projektu wynika jednoznacznie, że elementy drewniane elewacji zostaną zaimpregnowane do stopnia nierozprzestrzeniania ognia, co zostało zaakceptowane przez specjalistę p/poż.

Należy również podkreślić, że brak jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że zbieżność nazwisk podsekretarza stanu J. Ż., podpisującego w imieniu ministra upoważnienie dotyczące udzielenia zgody na odstępstwo z nazwiskami inwestorów, ma jakiekolwiek znaczenie w sprawie, ze względu na potencjalne przesłanki wyłączenia.

Prawidłowo natomiast organ odwoławczy ocenił zarzut odwołania dotyczący prawidłowości postanowienia Starosty [...] z 11 września 2012 r., znak: [...] o udzieleniu inwestorom zgody na odstępstwo od § 19 ust. 1 pkt rozporządzenia (w zakresie możliwości lokalizacji miejsc postojowych w zbliżeniu do okien projektowanego budynku mieszkalnego). Trafnie stwierdził, że dokumentacja dołączona do wniosku skierowanego do Ministra Infrastruktury została przygotowana w sposób rzetelny i zawiera szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa. Dodatkowo, realizacja miejsc postojowych w zgodzie z udzielonym odstępstwem, może ewentualnie powodować uciążliwości jedynie dla użytkowników (mieszkańców) projektowanego budynku, ale nie ma żadnego wpływu na nieruchomości sąsiednie, w tym odwołujących się.

Podsumowując należy wskazać, że trafnie organ odwoławczy stwierdził przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji z istotnym naruszeniem prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.), którego konsekwencją było wadliwe wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy.

Organ odwoławczy uczynił również zadość obowiązkowi udzielenia wskazań, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na marginesie warto wskazać, że podnoszone przez odwołujących kwestie walorów estetycznych i zasłonięcia widoku nie mogą stanowić przesłanek oceny spełnienia warunków do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, jako niemające oparcia w przepisach prawa materialnego.

Z uwagi na przedstawione wyżej okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a w większości zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Pozostałe zarzuty nie uzasadniają usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów materialnoprawnych i dlatego oddalił skargę orzekając jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a..