Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1113/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 10 par 1 - 3  i art 156 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 53 ust 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 29 września 2010 r. Nr [...] orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Odprowadzenie wód opadowych z terenu lotniska [...] w zakresie umożliwiającym trwałą zabudowę 45 ha powierzchni biologicznej czynnej (budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi) na działkach

nr [...] obr. [...] w K. - K.;

nr [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr[...] w K. - K.;

nr [...], [...] [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K. - K.;

nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr[...] w K. - K.".

Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. w K. złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 kwietnia 2017 r. znak [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 września 2010 r. Nr [...] [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Od tej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosło Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. w K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 czerwca 2017 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 19 kwietnia 2017 r. znak [...]

W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że istotą postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie chodzi o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zatem zdaniem Kolegium słusznie wskazano na regulację art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zabrania stwierdzenia nieważności decyzji po upływie 12 miesięcy od doręczenia lub ogłoszenia. Ten przepis ma znaczenie wobec ustalonej przez organ okoliczności, iż od dnia doręczenia decyzji ostatniej stronie postępowania z dniem 30 listopada 2010 r. (data zwrotu niepodjętej w terminie przesyłki kierowanej do A. Ł.), minęło już 12 miesięcy. Słusznie zatem stwierdzono, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Natomiast zgodnie z art 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Pomimo zatem, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji to konieczne było zbadanie, czy nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

Analiza akt sprawy i badanej decyzji Kolegium prowadzi do wniosku, że w nie zachodzą podstawy stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4,5,6 oraz 7 k.p.a.

Pierwszym zasadniczym zarzutem skargi jest zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez brak prawidłowego zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu i nieuzasadnione zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a.

Podkreślono, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Nie jest wykluczone uznanie, że także uchybienie przepisom procesowym może być uznane za rażące naruszenie prawa. Podkreślono jednak wyjątkowy charakter sytuacji, w której to naruszenie przepisów procedury jest podstawą stwierdzenia nieważności. Jak wskazano w orzecznictwie, zasadniczo o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy orzeczenie administracyjne zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego i to takim, które nie jest możliwe do zaakceptowania ze względu na stopień naruszenia oraz wynikające stąd skutki. Naruszenie przepisów o charakterze czysto proceduralnym wprawdzie bywa podstawą stwierdzenia nieważności, jednakże tylko wtedy, gdy ustawodawca całkowicie jasno i wyraźnie wymaga dochowania określonego warunku procesowego, jak też gdy jego pominięcie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym (CBOSA wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11).

Wskazane naruszenie w postaci pominięcia stron w postępowaniu z zasady kwalifikowane być może jako podstawa i przesłanka do wznowienia postępowania nie zaś stwierdzenia nieważności. W tym zakresie słuszność należy przyznać wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji co do braku konkurencyjności nadzwyczajnych środków zaskarżenia decyzji. Każdy z tych trybów charakteryzuje się określonymi przesłankami, których zaistnienie doprowadzić może do wyeliminowania decyzji z obrotu. Przesłanki te nie mogą być stosowane zamiennie z choćby z tego powodu, iż ustawodawca pogrupował je ze względu na charakter naruszeń - albo odnoszących się do wad dotyczących samego postępowania, albo do wad odnoszących się do aktu administracyjnego jakim jest decyzja. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, także wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr563/16). Zarzut naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. - czynnego udziału stron w postępowaniu stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - czyli przesłankę wznowienia postępowania. Tym samym zdaniem Kolegium brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę zawartą w katalogu podstaw do wznowienia postępowania niezależnie od przedstawionej argumentacji. Nie można podzielić poglądu, aby w poprzedzającej decyzji Kolegium w sposób nieuzasadniony nie uwzględniono faktu przeprowadzenia postępowania bez udziału stron.

Następnie odniesiono się do kwestii ewentualnego naruszenia przepisu art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu z dnia orzekania przez Prezydenta Miasta K. w przedmiotowej sprawie (stan prawny na dzień 29 września 2010 r. Dz. U. z 2008 nr 199 póz. 1227 ze zm.). Kolegium podzieliło zawarte w swojej poprzedniej decyzji stanowisko o braku podstaw do twierdzenia o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa, ponieważ zamierzenie inwestycyjne nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor uzyskał bowiem ostateczną decyzję właściwego organu, która stanowi jednoznaczne, prawnie i skuteczne potwierdzenie, że nie zachodziła w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia potrzeba przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko.

Nadto wskazano, że Kolegium dokonało oceny decyzji Prezydenta Miasta K. pod kątem zaistnienia innych przesłanek do stwierdzenia nieważności i doszło do wniosku, iż brak jest podstaw do uznania, iżby decyzja była-obarczona wadą z innych niż rażące naruszenie prawa powodów.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. w K. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez bezzasadne utrzymanie w mocy własnej decyzji z dnia 19.04.2017 r. znak: [...]

Na podstawie tego zarzutu wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia 19.04.2017 r., a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Kolegium nie odniosło się merytorycznie do zarzutów wskazanych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 29.09.2010 r. a mianowicie do okoliczności uzasadniających w ocenie skarżącego stwierdzenie wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 i 2 k.p.a. Kolegium ani nie zbadało tych okoliczności, ani nie oceniło czy wskazane przez skarżącą przepisy, statuujące jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, zostały w ogóle naruszone a tym bardziej rażąco przez Prezydenta Miasta K.. Kolegium poprzestało bowiem na stwierdzeniu, że regulacja zawarta w art. 10 k.p.a. dotyczy ustalenia kręgu stron postępowania, zatem nie podlega ocenie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, tylko w ramach wznowienia postępowania.

Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić, oparte jest ono bowiem na swego rodzaju automatyzmie rozstrzygnięcia bez merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy. Okoliczności te zaś mogą być różne i rożne konsekwencje z nich wynikać. Inaczej należy oceniać sytuację, gdy organ administracyjny bez swojej winy, w sposób niezamierzony pomija jakieś podmioty jako strony w postępowaniu i bez ich udziału prowadzi i kończy to postępowanie a inaczej sytuację, gdy, jak w niniejszej sprawie organ świadomie nie ustala wszystkich stron tj. właścicieli/spadkobierców/zarządców masy spadkowej/kuratorów nieruchomości objętych, zarówno wnioskiem inwestora o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i samą decyzją lokalizacyjną. Takie zaniechanie organu administracyjnego, świadomego istnienia tych nieruchomości i braku ustalenia ich właścicieli, należy ocenić jako zawinione a tym samym rażące naruszenie prawa w postaci art. 10 § 1 k.p.a. przewidującego dla organu administracyjnego obowiązek ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia tych stron o jego wszczęciu, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Co więcej, w niniejszej sprawie został także ewidentnie a tym samym rażąco naruszony przepis art. 10 § 2 k.p.a. określający przesłanki odstąpienia od zasady wyrażonej w § 1 tego artykułu. Skarżąca zwracała uwagę Kolegium, zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium, że organ l instancji ewidentnie nie wykazał spełnienia obu wskazanych w tym przepisie przesłanek, które muszą być spełnione łącznie, odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Po pierwsze, całkowity brak jest powołania przez organ i uzasadnienia okoliczności, że załatwienie sprawy tj. wydanie decyzji lokalizacyjnej nie cierpiało zwłoki. Należy przy tym podkreślić, że chodzi tu o przypadki konieczności natychmiastowego wydania decyzji, które mogą powstać zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w toku postępowania. Okoliczności te muszą istnieć, a zatem nie może stanowić podstawy odstąpienia tylko przypuszczenie, iż mogą one powstać w przyszłości. Na żadne tego rodzaju okoliczności organ jednak nie wskazał. Po drugie, organ l instancji zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a. oparł wyłącznie na drugiej z przesłanek tj. groźbie niepowetowanej szkody materialnej, przy czym przesłanka ta została całkowicie wadliwie uzasadniona. Nie zostało bowiem wykazane niebezpieczeństwo zajścia żadnych takich szkód, które nie zostały ani dokładnie sprecyzowane ani uprawdopodobnione. Podkreślenia zaś wymaga, że niepowetowana szkoda materialna może powstać w odniesieniu do takich dóbr materialnych, których nie można będzie później przywrócić do stanu pierwotnego, ani w inny sposób uzyskać pełnowartościowego ekwiwalentu (tak: Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 115-116). Za szkodę taką w szczególności nie można uznać powołanej przez organ l instancji groźby nałożenia na niego kar finansowych za niewydanie decyzji lokalizacyjnej w ciągu 65 dni od złożenia wniosku. Przede wszystkim bowiem, niepowetowana szkoda materialna w rozumieniu art. 10 § 2 k.p.a. obejmuje szkodę dla interesu społecznego, interesu strony, jak i interesu osób trzecich ale nie dla interesu organu administracyjnego, który ma ustalić z urzędu wszystkie strony prowadzonego przez siebie postępowania. Ewentualne przedłużenia w tym zakresie, związane np. z ustaleniem adresów stron lub ich spadkobierców w żaden sposób nie uzasadniają ani zaniechania wykonania obowiązków organu ani nakładania na niego kar. W sytuacji trudności lub niemożliwości w ustaleniu adresu strony lub jej spadkobierców, istniały przy tym możliwości ustanowienia właściwych zarządców lub kuratorów np. w trybie art. 30 § 5 k.p.a.

Podkreślono, że obie przesłanki wskazane w § 2 art. 10 k.p.a. muszą zostać nie tylko należycie uzasadnione ale także spełnione łącznie dla skutecznego odejścia od zasady wyrażonej w § 1 tego artykułu. Oparcie zatem zaskarżonej decyzji organu l instancji tylko na jednej z nich samo w sobie oznacza rażące naruszenie art. 10 § 1 i 2 k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się merytorycznie do żadnej z tych okoliczności podnoszonych przez skarżącą, zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej. W sprawie mamy do czynienia nie tyle z pominięciem danej osoby, która powinna być stroną w postępowaniu administracyjnym, ile z rażącym naruszeniem naczelnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie to jest natomiast rażące przede wszystkim z tego powodu, że powołując się w decyzji lokalizacyjnej na przepis dopuszczający odejście od stosowania tej zasady (art. 10 § 2 k.p.a.), organ l instancji wskazał tylko na jedną z dwóch przesłanek takiego działania, gdzie wymagane jest łączne spełnienie obu tych przesłanek, przy czym nie wykazał spełnienia żadnego z warunków zastosowania nawet tej jednej powołanej przez siebie przesłanki. Tym samym zdaniem skarżącej miało miejsce naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., tj. pogwałcenie zasady ogólnej kodeksu, co należy uznać za rażące i uzasadnia kwalifikację takiego stanu rzeczy jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji a nie jedynie do wznowienia postępowania w sprawie, w której została wydana. W konsekwencji, zachodzą też podstawy do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt. 1 a- c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a argumenty skargi bezzasadne.

Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tym trybie, ocenie właściwych organów podlega to, czy badana decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji i jej wyeliminowaniem z obrotu prawego ze skutkiem ex tunc, tj. od momentu jej wydania. Badając prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. dotyczącym stwierdzenia nieważności organy administracji publicznej czynią to w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności była decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 29.09.2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. odprowadzenie wód opadowych z terenu lotniska K. – B. w zakresie umożliwiającym trwałą zabudowę 45 ha powierzchni biologicznie czynnej (budowa dwóch rurociągów przewodowych wraz z towarzyszącymi obiektami technicznymi) na określonych działkach w K. - K., zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie zastosowało regulację art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który zabrania stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego po upływie 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Organ prawidłowo ustalił, że od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji ostatniej stronie postępowania z dniem 30 listopada 2010 r. (data zwrotu niepodjętej w terminie przesyłki kierowanej do A. Ł.) minęło już 12 miesięcy. Nie jest możliwe stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Natomiast zgodnie z art 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu, których nie stwierdził nieważności decyzji. Pomimo zatem, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji to konieczne było zbadanie, czy nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Organ szczegółowo rozważył tą kwestię. Przesłanki do stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4,5,6 oraz 7 k.p.a. nie są spełnione w rozpatrywanej sprawie.

Głównym zarzutem skargi jest upatrywanie rażącego naruszenia prawa w braku prawidłowego zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu i nieuzasadnione zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. - czynnego udziału stron w postępowaniu stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - czyli przesłankę wznowienia postępowania.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 października 2017 r, II OSK 113/16 w orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (porównaj: wyrok NSA z 27.10.2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244) . Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi, więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9.08.2016 r. II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z 2.03.2011 r. II OSK 2226/10, LEX nr 824448; z 11.05.1994 r. III SA 1705/93, opubl. Wspólnota 1994, nr 42, poz. 16; z 4.11.1994 r. IV SA 1176/94, opubl. ONSA-OZ 1997, nr 2, poz. 9; z 6.02.1995 r. II SA 1531/94, opubl. ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

Następnie powołać należy ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że zarzut pominięcia stron postępowania miałby znaczenie gdyby był podnoszony przez pominięte strony. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2276/11 "(...) przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia i ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, , z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 , z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela".

Spółka pod firmą Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w K. nabyła w dniu 13 stycznia 2016 r własność nieruchomości, która została objęta decyzją z dnia 29 września 2010 r ustalającą inwestycję celu publicznego.

Trafne są również przywołane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poglądy, że naruszenie postępowania w postaci pominięcia stron z zasady kwalifikowane być może, jako podstawa i przesłanka do wznowienia postępowania nie zaś stwierdzenia nieważności.

"Zasada czynnego udziału stron ma, więc fundamentalne znaczenie w toku postępowania administracyjnego, bowiem okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postepowaniu, mogłaby stanowić podstawę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a" ( wyrok WSA w Lublinie z 14.07.2009 r, I SA/Lu 323/09, Legalis, powołany w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2014 r str. 60)

Brak jednocześnie konkurencyjności nadzwyczajnych środków zaskarżenia decyzji. Każdy z tych trybów charakteryzuje się określonymi przesłankami, których zaistnienie doprowadzić może do wyeliminowania decyzji z obrotu. Przesłanki trybów nadzwyczajnych nie mogą być stosowane zamiennie choćby z tego powodu, iż ustawodawca pogrupował je ze względu na charakter naruszeń - albo odnoszących się do wad dotyczących samego postępowania, albo do wad odnoszących się do aktu administracyjnego, jakim jest decyzja. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 -11 w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 563/16). Takich rażących naruszeń procedury administracyjnej w decyzji Prezydenta Miasta K. nie stwierdzono.

Naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Ten swoisty brak konkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego powoduje, że w przypadku wystąpienia określonej przesłanki (przesłanek) uzasadniających zastosowanie trybów nadzwyczajnych brak jest możliwości wyboru drogi weryfikacji rozstrzygnięcia przez podmiot uprawniony do inicjowania tych mechanizmów (stronę lub organ). / pogląd powołany w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2014 r str. 606-607/

Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje i podziela te poglądy.

Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji tego samego organu wszystkie powyższe okoliczności zostały prawidłowo rozważone. Organ wnikliwie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji swoje stanowisko. Kolegium w sposób wyczerpujący i mając na uwadze utrwalone orzecznictwo odniosło się do zarzutów skargi.

Argumenty zawarte w stanowisku skarżącej zmierzające do wykazania że Prezydent Miasta K. nie wykazał spełnienia przesłanek z art. 10 § 2 k.p.a nie były trafne. Prawidłowa była dokonana przez Kolegium ocena zaskarżonej decyzji w tym względzie.

Na organie administracji spoczywał obowiązek utrwalenia w aktach sprawy w drodze adnotacji odstąpienia od zasady udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 3 k.p.a.). Ta czynność została w kontrolowanym postępowaniu zrealizowana (notatka służbowa z dnia 28 września 2010 r k – 601- 603 akt administracyjnych) a argumenty, jakimi kierował się organ I instancji w okolicznościach rozpatrywanej sprawy są przekonujące i zasługują na aprobatę. Organ wspomniał szczegółowo o czynnościach, jakie wykonał celem ustalenia kręgu stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu a także przeszkodach, jakie napotkał w postaci nieuregulowanego przez samych zainteresowanych stanu prawnego nieruchomości. Jednocześnie charakter prawny decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego był tego rodzaju, że decyzja stanowić może podstawę do realizacji w przyszłości inwestycji mającej doniosłe znaczenie dla społeczności lokalnej, nie rodzi praw do terenu a jest dopiero podstawą do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Organ zasadnie wyjaśnił, że zwłoka w wydaniu decyzji spowodowałaby szkodę dla szeroko rozumianego interesu społecznego (społeczności lokalnej, inwestora i gminy).

Uznając zarzuty skargi za bezzasadne należało wniesioną skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270)