Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 55/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi T. H. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Nysie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. T. H. (określany dalej jako "skarżący") jako [...] [...], powołując się na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 1914) oraz ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) – dalej jako u.d.i.p., wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Nysie z wnioskiem "o udostępnienie informacji prasie". Informacje te dotyczyły zdarzenia drogowego w [...] z udziałem pojazdu marki [...] oraz motocykla [...], w stosunku do którego prowadzone było postępowanie ‘przez Komisariat Policji w [...] pod sygn. akt [...] oraz [...]". Skarżący wniósł o udostępnienie następujących informacji:

"1. Czy komisariat Policji odpowiedział na zapytanie A S.A. dotyczącego udostępnienia notatek policyjnych z tego zdarzenia. Jeżeli nie to z jakiego powodu? Jeżeli tak, proszę o udostępnienie kopii pisma potwierdzającego odpowiedź komisariatu Policji na zapytanie towarzystwa ubezpieczeń. Proszę ponadto o udostępnienie kopii notatek służbowych lub urzędowych z tego zdarzenia oraz kopii notatników służbowych funkcjonariuszy przeprowadzających interwencję.

2. Czy w związku z ujawnieniem, że motocykl, który brał udział w zdarzeniu nie posiadał ani ubezpieczenia, ani nie był zarejestrowany został zabezpieczony czy oddany osobie, która znajdowała się na miejscu zdarzenia? Jeśli nie to z jakiego powodu? Czy funkcjonariusze wszczęli odpowiednie postępowanie i ustalili, że nie był on pojazdem kradzionym oraz dlaczego posiadał fałszywe tablice rejestracyjne? Czy zawiadomili prokuratora o możliwości sfałszowania tablic rejestracyjnych? Jeśli nie, to dlaczego?

3. Czy w związku z ujawnieniem pojazdu, który nie posiadał obowiązkowego ubezpieczenia OC, funkcjonariusze zawiadomili Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, że pojazd nie posiada obowiązkowego ubezpieczenia OC? Jeśli nie to dlaczego? Jeśli tak proszę o udostępnienie kopii tego powiadomienia.

4. Proszę o udostępnienie informacji w formie wykazu (listy), jakie dokumenty zawierają akta postępowania w sprawie o wykroczenie o sygn. akt [...] oraz [...] prowadzonych przez Komisariat Policji w [...] w ww. sprawie.

5. Czy Policja próbowała ustalić miejsce przebywania podejrzanego kierującego motocyklem zagranicą? W tym doręczenie wezwania w celu przesłuchania oraz skorzystanie z pomocy prawnej? Jeśli nie z jakich powodów?".

W odpowiedzi na powyższy wniosek, działający z upoważnienia Komendanta Powiatowego Policji w Nysie, Pierwszy Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w Nysie pismem z dnia 1 lipca 2019 r. (nr [...]) poinformował, że Komisariat Policji w [...] w sprawie będącej przedmiotem wniosku prowadził czynności wyjaśniające w trybie art. 54 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2019 r. poz. 1120) – dalej jako K.p.s.w. - zarejestrowanej pod numerem dziennika [...]. Odpowiadając na pytania sformułowane we wniosku poinformowano, że:

"1. (...) Komisariat Policji w [...] udzielił odpowiedzi A S.A.

2. Akta w sprawie o wykroczenie [...] zawierają łącznie 31 kart: 1. karta kontrolna, 2. karta nadzoru, 3. notatka urzędowa, 4. protokół badania stanu trzeźwości, 5. pokwitowanie odbioru motocykla, 6. szkic miejsca wypadku drogowego, 7. protokół oględzin pojazdu, 8. protokół oględzin pojazdu, 9. dokumentacja fotograficzna, 10. notatka urzędowa, 11. notatka urzędowa, 12 notatka urzędowa, 13. pismo, 14. notatka urzędowa, 15 pismo, 16. notatka urzędowa, 17. notatka urzędowa, 18 notatka urzędowa, 19. protokół przesłuchania świadka, 20. wniosek o odstąpienie od kierowania wniosku o ukaranie do Sądu, 21. zawiadomienie pokrzywdzonego o niewniesieniu wniosku o ukaranie do Sądu, 22. Korespondencja z A".

W pozostałym zakresie stwierdzono, że pytania sformułowane we wniosku nie stanowią informacji publicznej, dotyczą bowiem informacji o charakterze indywidualnym i osobistym, a wykorzystywanie prawa dostępu do informacji publicznej w celu załatwienia indywidualnych spraw danej osoby jest uznawane w orzecznictwie sądowym za nadużycie prawa do informacji. Komendant Powiatowy Policji w Nysie wskazał również na wiążące organy Policji inne prawne ograniczenia udostępniania na zewnątrz informacji dotyczących zdarzeń drogowych, a w szczególności art. 156 § 1 – 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1987 z późn. zm.) – dalej jako K.p.k., znajdujące zastosowanie w postępowaniu w sprawach o wykroczenia na zasadzie odesłania z art. 38 § 1 K.p.s.w. – określające krąg osób uprawnionych do dostępu do akt sprawy prowadzonej w sprawie o wykroczenie. Na tych podstawach Komendant Powiatowy Policji w Nysie stwierdził, że informacje z postępowań prowadzonych w indywidualnych sprawach o wykroczenia mogą być udostępniane jedynie osobom uprawnionym na zasadach określonych w przepisach regulujących to postępowanie, a nie każdemu w trybie dostępu do informacji publicznej.

W dalszej kolejności T. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Nysie w przedmiocie wniosku z dnia 17 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 61 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezzasadne nieudostępnienie informacji gromadzonej przez władze publiczne;

- art. 2 i 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że wnioskodawca nadużył prawa do informacji, poprzez przyjęcie, że nie działał dla dobra publicznego, a w interesie prywatnym;

- art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 38 § 1 k.p.s.w. oraz z art. 156 § 1 - 6 K.p.k. poprzez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, że powołane przepisy k.p.s.w. oraz K.p.k. regulują tryb dostępu do informacji publicznej;

- art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie jakim organ odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych w nieprzewidzianej do tej czynności formie.

Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności bądź wydania aktu zgodnie z pkt 1 wniosku w zakresie stwierdzenia "(...) Jeżeli tak proszę o udostępnienie kopii pisma potwierdzającego odpowiedź komisariatu Policji na zapytanie towarzystwa ubezpieczeń? Proszę ponadto o udostępnienie kopii notatek służbowych lub urzędowych z tego zdarzenia oraz kopii notatników służbowych funkcjonariuszy przeprowadzających interwencję.", z pkt 2, 3, 4 w zakresie stwierdzenia "Proszę o udostępnienie informacji w formie wykazu (listy), jakie dokumenty zawierają akta postępowania w sprawie o wykroczenie o sygn. akt (...) [...] prowadzonych przez Komisariat Policji w [...] w ww. sprawie." Oraz pkt 5 wniosku;

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Policja jest organem, który wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw i bezpieczeństwa obywateli, należy więc do kategorii organów władzy publicznej, do których znajdują zastosowanie przepisy u.d.i.p. Sama ustawa w art. 6 zawiera otwarty katalog typowych informacji podlegających udostępnieniu. Stąd, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący uznaje za słuszne stanowisko, zgodnie z którym notatki służbowe są informacją publiczną, której ujawnienia i udostępnienia może żądać obywatel. Każda informacja przedstawiciela władzy publicznej utrwalona w jakiejkolwiek formie ma walor informacji publicznej Przyjmuje się, że notatki służbowe sporządzane np. przez Straż Miejską czy Policję mają walor informacji publicznej i muszą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z orzecznictwa wynika, że przymiot informacji publicznej posiadają także dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem zadań w ramach realizacji zadań publicznych czy też konkretnych spraw. Skarżący wskazał, że walor informacji publicznej posiadają wszelkie pisma urzędowe w sprawach o wykroczenie, a więc wszystkie dokumenty wnioskowane przez skarżącego. Na poparcie swego stanowiska przytoczył uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z dnia 5 września 2012 r. (sygn. akt II SAB/Łd 73/12). Również zapytania dotyczące pewnych faktów stanowią informacje publiczne, choć wnioskodawca nie zapytał o formę dokumentową, tj. informacja czy ubezpieczyciel zawiadomił UFG, okoliczności dotyczące kontroli motocykla uczestniczącego w zdarzeniu. Bowiem wyraz "informacja" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż wyraz "dokumenty" i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Skarżący zwrócił również uwagę, że występował o udostępnienie wykazu dokumentów zawartych w aktach sprawy, czyli o treść tzw. metryki sprawy, która stanowi informację publiczną. Organ udostępnił spis dokumentów akt sprawy sygn. akt [...], jednak zapytanie o spis dokumentów dotyczyło również akt o sygn. akt [...], do tych akt organ w ogóle się nie odniósł.

Jeżeli chodzi o cel uzyskania żądanych informacji, to skarżący zarzucił, że we wniosku nie wskazywał celu uzyskania tych informacji, zatem nie było podstaw do twierdzenia, że ich uzyskanie ma służyć celowi prowadzącemu do nadużycia prawa do informacji. W zakresie kolizji z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych, na które powoływał się organ, skarżący stwierdził, że "pewne informacje mogą zawierać dane osobowe bądź inne dane dotyczące prywatności uczestników zdarzenia tj. nazwisko, adres zamieszkania, nr PESEL itp., jednakże organ nie może dokonać odmowy udostępnienia określonego dokumentu z tej przyczyny w formie czynności materialnotechnicznej, bowiem odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej następuje w formie decyzji administracyjnej stosownie do art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organ powinien zawiadomić wnioskodawcę o wszczęciu w tym zakresie postępowania administracyjnego, tak aby zapewnić mu możliwość czynnego udziału w postępowaniu stosownie do art. 10 K.p.a., a w razie wystąpienia przesłanek wydać decyzję, która podlegałaby kontroli instancyjnej". Konieczność ochrony danych osobowych i tajemnicy ustawowo chronionej nie zwalnia bowiem organu z udostępniania informacji publicznej. Organ winien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osoby fizycznej, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych ze względu na prywatność osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odnosząc się do argumentacji organu, zgodnie z którą przepisy art. 156 K.p.k. regulują dostęp do informacji w sposób szczególny, skarżący wskazał, iż art. 38 § 1 K.p.s.w. odsyła do przepisów art. 156 § 1 - 5 i 6 K.p.k., a nie jak to twierdzi organ, że wyłącznie art. 156 § 1 - 4 K.p.k. Przepisy art. 156 § 5 i 5a K.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. W ocenie skarżącego przy dostępie do informacji publicznych z akt sprawy o wykroczenie w sposób sformułowany w art. 156 § 5 i 5a K.p.k. można wyróżnić dwie sytuacje. Po pierwsze, wnioskodawca wnosił o udostępnienie akt (wgląd w akta) jako zbiór całości akt, niezależnie od tego czy postępowanie zostało zakończone, czy też nie. Po drugie, wnioskodawca poprosił o konkretne wycinki, informacje z akt sprawy bądź oznaczone dokumenty, w sytuacji gdy postępowanie karne zostało wszczęte (w tym również z postępowania wyjaśniającego w trybie przepisów art. 54 K.p.s.w.) i nie zostało prawomocnie zakończone. Wynika z tego, że przepis art. 156 K.p.k, nie jest formą absolutnie wyłączającą przepisy u.d.i.p. Zależy to od stanu faktycznego konkretnej sprawy oraz od zakresu żądanej informacji publicznej. I - co istotne - dotyczy postępowania "będącego w toku", a nie postępowania zakończonego, za wyjątkiem żądania udostępnienia zbioru akt. Postępowanie w sprawie [...] zostało prawomocnie zakończone, a skarżący nie występował o zbiór akt postępowania, lecz o enumeratywnie określone dokumenty bądź informacje z akt tego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie w całości alternatywnie o oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 38 § 1 K.p.s.w. do czynności prowadzonych w postępowaniu w sprawach o wykroczenia stosuje się odpowiednio także przepisy art. 156 § 1 - 5 i 6, art. 157, art. 158. art. 160 - 166 K.p.k., a gdy sąd orzeka jednoosobowo, również przepisy art. 109 - 115 K.p.k. Zatem wskazana ustawa – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenie, nie reguluje samodzielnie kwestii dostępu do akt postępowania w sprawach o wykroczenie, odsyłając w art. 38 § 1 k.p.s.w. do regulacji w tym przedmiocie zawartej w art. 156 § 1 - 5 i 6 K.p.k. Odesłanie to odnosi się jednak wyłącznie do kwestii dostępu do akt postępowania w sprawie o wykroczenie w fazie postępowania sądowego tj. po wszczęciu postępowania w sprawie wykroczenia, zapoczątkowanego wnioskiem o ukaranie, czyli do tzw. czynności procesowych, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Dlatego, w ocenie organu administracji, informacje z postępowań prowadzonych w indywidualnych sprawach o wykroczenie, mogą być udostępniane jedynie osobom uprawnionym na zasadach określonych w przepisach regulujących to postępowanie, a nie każdemu w trybie dostępu do informacji publicznej. Stąd organ administracji uznał, że żądane przez skarżącego informacje nie mają waloru informacji publicznej, co uzewnętrznił w udzielonej odpowiedzi do skarżącego w dniu 1 lipca 2019 roku. Odnosząc się do przywołanego przez skarżącego stanowiska WSA w Łodzi wyrażonego w wyroku z dnia 5 września 2012 r. (II SAB/Łd 73/12) organ administracji zwrócił uwagę, że wyrok ten został uchylony przez NSA (sygn. I OSK 2937/12), ponieważ Sąd ten nie podzielił poglądu Sądu I instancji, że akta prowadzonych przez organy Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informacje o jego działalności, a notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków w sprawie o wykroczenie oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie posiadają walor informacji publicznej. Końcowo organ administracji stwierdził, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy istnieje przepis prawa zobowiązujący organ do wydania określonego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Ze skargi nie wynika, by Skarżący domagał się wydania aktu lub dokonania czynności z zakresu administracji publicznej, dlatego w ocenie organu skarga dotyczy działań organu, które nie podlegają kontroli sądów administracyjnych.

Pismem procesowym datowanym na dzień 8 sierpnia 2019 r. skarżący, ustosunkowując się do odpowiedzi organu administracji na skargę, zmodyfikował wnioski zawarte w skardze w następujący sposób:

1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

2) zobowiązanie organu do dokonania czynności bądź wydania aktu zgodnie pkt 1 wniosku w zakresie stwierdzenia "(...) Jeżeli tak proszę o udostępnienie kopii pisma potwierdzającego odpowiedź komisariatu Policji na zapytanie towarzystwa ubezpieczeń? Proszę ponadto o udostępnienie kopii notatek służbowych lub urzędowych z tego zdarzenia oraz kopii notatników służbowych funkcjonariuszy przeprowadzających interwencję.", pkt 2, 3 i 5 wniosku,

3) umorzenie postępowania dotyczącego pkt 4 w zakresie stwierdzenia "Proszę o udostępnienie informacji w formie wykazu (listy), jakie dokumenty zawierają akta postępowania w sprawie o wykroczenie o sygn. akt (...) [...] prowadzonych przez Komisariat Policji w [...] w ww. sprawie.",

4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, na które składają się: uiszczony wpis od skargi oraz koszt wydrukowania niniejszego pisma procesowego, w celu doręczenia jego odpisu drugiej stronie.

Skarżący kwestionuje stwierdzenie organu znajdujące się na wstępie uzasadnienia odpowiedzi na skargę, że jego żądanie dotyczy dostępu do akt postępowania w sprawie o wykroczenie prowadzone pod sygn. akt [...], bowiem skarżący wnioskował o udostępnienie konkretnie wskazanych dokumentów, a nie wglądu do akt sprawy. Akta sprawy są zbiorem rożnego rodzaju dokumentów, tj. takich, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią. Odnosząc się natomiast do twierdzeń organu, że powołany przez skarżącego wyrok WSA w Łodzi został uchylony, skarżący podkreślił, że wykładnia co do tego, iż notatki urzędowe stanowią informacje publiczne jest nadal aktualna, co wskazuje się w orzecznictwie (vide wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 200/09 - LEX nr 600238, uzasadnienie postanowienia NSA z 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2154/11). Skarżący zwrócił również uwagę, że, odnosząc się do kognicji sądu administracyjnego w sprawach skarg z zakresu nieudostępnienia informacji publicznej, pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi bowiem uznał, że wniesiona skarga nie dotyczy kognicji sądu administracyjnego, z uwagi na rzekome żądanie dostępu do akt postępowania, ponieważ zaskarżona czynność nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 p.p.s.a. Zarzut ten jest w oczywisty sposób bezpodstawny, ponieważ nawet gdyby przyjąć, że organ ma racje, iż na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w powiązaniu z przepisami K.p.k. mają zastosowanie inne przepisy dostępu do informacji, to wnioskodawca musi mieć zapewnioną kontrolę sądową "decyzji" organu stosownie do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W przypadku uznania przez organ, do którego skierowano wniosek, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, sposobem na zweryfikowanie poglądu co do charakteru informacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 903/12; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12). Skarga taka wnoszona jest w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wobec czego zarzut ten jest chybiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości rozpoznając sprawę sądowoadministracyjną, czyli poprzez kontrolę działalności, bezczynności oraz przewlekłego działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. W art. 3 § 2 p.p.s.a. został określony zakres rzeczowy sprawy sądowoadministracyjnej. Ustawodawca wymienia tam formy działania oraz zaniechania organów wykonujących administrację publiczną, które zostały poddane kontroli sądów administracyjnych. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej kognicji sądów administracyjnych podlega decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), czynność udostępnienia informacji publicznej jako

inna niż decyzja i postanowienie czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (działanie) przez organ wykonujący administrację publiczną w zakresie udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Zatem wbrew twierdzeniom organu skarga T. H. jest dopuszczalna dotyczy bowiem bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W tym szczególnym przypadku tak oznaczony przez skarżącego przedmiot skargi wyznacza przedmiot rozpoznania w sprawie sądowoadministracyjnej – bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w nauce prawa przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. (zob.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W sprawach z zakresu udostępnienia informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło (zob.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2017 r. II SAB/Wa 803/16, CBOSA). W przypadku, gdy T. H. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w Nysie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten – w jego ocenie - nie został należycie – to znaczy w jednej z form przewidzianych w ustawie - rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało mu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Nysie. Zatem Sąd uznał skargę za dopuszczalną i jej rozpoznanie nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie było potrzeby - w ocenie Sądu - wzywać strony na posiedzenie.

Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie ziszczenia się podmiotowych i przedmiotowych przesłanek udostępnienia informacji publicznej. Należało zatem ustalić czy adresat wniosku T. H. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania tego rodzaju informacji oraz czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232), oraz partie polityczne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz.161), komendant powiatowy policji jest organem administracji rządowej na terenie województwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendant Powiatowy Policji w Nysie zalicza się zatem do organów władzy publicznej, co oznacza, że została spełniona podmiotowa przesłanka z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zaistnienie przedmiotowej przesłanki zastosowania przepisów u.d.i.p. zależy od tego czy zakres wnioskowanych przez T. H. do udostępnienia informacji (treści) mieści się w kategorii informacji publicznej (informacji udostępnianej na zasadach określonych w tej ustawie).

Definicja informacji publicznej została określona w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowy katalog danych stanowiących informację publiczną, które podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. Przykładowe wyliczenie spraw, które uznaje się za informacje publiczne oznacza, że dla prawidłowego ustalenia jego znaczenia należy uwzględnić także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Należy podkreślić, że ustawodawca nie precyzuje pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu) lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem, który można wykorzystać, w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy tej ustawy obejmuje tylko dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Dostęp do informacji w sprawach publicznych ma na celu nie tylko zapewnienie szerokiego dostępu do informacji, ale także zapewnienie społecznej (powszechnej) kontroli nad sposobem i trybem załatwiania spraw w znaczeniu ogólnym oraz nad funkcjonowaniem organów (podmiotów) władzy publicznej w sferach często niepoddanych ustawowo zinstytucjonalizowanym formom kontroli podejmowanej przez inne organy państwa. Inaczej jest już jednak w sprawach indywidualnych (karnych, cywilnych, administracyjnych, egzekucyjnych), tam bowiem prawo przewiduje odpowiednie zwyczajne i nadzwyczajne środki zaskarżenia, środki nadzoru oraz odwołalność, które służą tej kontroli. Często więc sprawy indywidualne są ze swej natury pozbawione elementu publicznego w tym znaczeniu, że nie dotyczą spraw ogółu (spraw powszechnych). Chociaż może zdarzyć się, że sprawa indywidualna zawiera również element publiczny (np.: sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, sprawa komunalizacji majątku państwowego, sprawa udzielenia pomocy publicznej przedsiębiorcy itp.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący występował o konkretnie informacje z postępowania prowadzonego w indywidualnej sprawie o wykroczenie, a także o informacje z akt tego postępowania. Akta postępowań indywidualnych, prowadzonych przez organy władzy publicznej (m.in. w aktach spraw sądowych i administracyjnych, czy w aktach postępowań przygotowawczych) mogą zawierać informację, która nie stanowi informacji publicznej oraz informację, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. - pod warunkiem, że procedura udostępniania nie jest w danym przypadku uregulowana w sposób szczególny w odrębnej ustawie (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, CBOSA). Oznacza to, że przepisów u.d.i.p. nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są na przykład art. 73 - 74 K.p.a., art. 156 i 321 K.p.k., art. 525 Kodeksu postępowania cywilnego, czy też art. 12a § 2 p.p.s.a. Przepisy art. 156 § 5 i 5a K.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. W odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1399/15, CBOSA).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną znajdującą się w aktach sprawy sądowej (sprawy o wykroczenie), której procedura udostępniania uregulowana jest w sposób szczególny w odrębnej ustawie. Dlatego stanowisko organu, w którym powołuje się on na regulację art. 156 § 1 - 5 i 5a K.p.k. oraz art. 38 § 1 K.p.s.w. jako wyłączającą zastosowanie trybu udostepnienia informacji publicznej określonego w u.d.i.p., należy uznać za błędne. Niemniej zakres wnioskowanych informacji nie stanowi w ogóle informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie regulowanym w przepisach u.d.i.p. Skarżący domagał się bowiem konkretnych informacji z akt konkretnego postępowania prowadzonego w indywidualnej sprawie (niemniej niektórych informacji organ mu udzielił), a nie na przykład tyko informacji co do sposobu postępowania z materiałem dowodowym w tej sprawie, czy sposobem i zasadami załatwienia sprawy (spraw) przez dany organ władzy publicznej. Informacja o konkretnej sprawie o charakterze indywidualnym, o konkretnych czynnościach procesowych podejmowanych przez organ w toku postępowania w tej sprawie oraz znajdujące się w aktach dokumenty dotyczące indywidualnej sprawy nie stanowią informacji publicznej. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że akta spraw prowadzonych przez organy Policji, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności (art. 6 ust.1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.).

Dostęp do całości oraz części akt spraw prowadzonych przed organami państwa, a także informacja o czynnościach procesowych prowadzonych w sprawie indywidualnej o wykroczenie nie posiada waloru publicznego, zatem pozostaje poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym znaczeniu również akta zakończonego postępowania karnego nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z uwagi na to, że zakres informacji objętych wnioskiem T. H. nie stanowi w ocenie Sądu informacji publicznej, to nie została spełniona przedmiotowa przesłanka z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że udostępnienie i odmowa udostępnienia żądanych treści (informacji) nie następuje w formie i trybie przewidzianych w przepisach tej ustawy. Nie doszło zatem do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej. Z tych względów skarga nie mogła zostać uwzględniona i podlega oddaleniu

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.