Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 2128/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8, art. 16-23,  art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Bk 323/14 w sprawie ze skargi [...] na pismo Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty pomocy przyznanej na realizację projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 14 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 323/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę [...] na pismo Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty pomocy przyznanej na realizację projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] października 2012 r. zawarta została między Samorządem Województwa [...] a [...] (dalej Spółka) umowa nr [...] na operację z zakresu małych projektów w ramach działania 413 "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego PROW na lata 2007-2013.

W dniu 30 lipca 2013 r. Spółka złożyła wniosek o płatność. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] odmówiono Spółce wypłaty pomocy wynikającej z ww. umowy, zawartej na przyznanie pomocy na realizację projektu.

Po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka wywiodła skargę do Sądu, powołując się na art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 - dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju").

Sądu I instancji podniósł, że przedmiotem kontroli przeprowadzanej przez sądy administracyjne objęte zostały przede wszystkim formy władczej i jednostronnej działalności organów administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przepisem ustawy szczególnej przewidującym takową kontrolę jest m.in. art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z kolei ust. 3 art. 22 stanowi, że w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8 oraz 16-23, jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej.

Z wymienionych przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju wynika, że postępowanie dotyczące uzyskania dofinansowania dla realizacji określonego projektu w ramach działań wyszczególnionych w art. 22 ust. 1 dzieli się na dwa etapy, które na potrzeby rozpatrywanego przypadku można określić jako "administracyjny" i "cywilnoprawny".

Pierwszy etap postępowania to zbadanie przez właściwą instytucję, czy spełnione są warunki do przyznania wnioskowanej pomocy. Gdy instytucja wdrażająca działanie uzna, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznania pomocy finansowej, zawierana jest umowa o przyznaniu beneficjentowi pomocy finansowej. Podpisanie takiej umowy powoduje definitywne zamknięcie etapu postępowania administracyjnego. Od momentu podpisania umowy, źródłem stosunków prawnych pomiędzy stroną ubiegającą się o pomoc a instytucją udzielającą pomocy staje się bowiem stosunek cywilnoprawny i w tym momencie aktualizuje się drugi etap postępowania.

Nieco inny tryb ustawa przewidziała w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy. Wówczas, stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Instytucja odmawia w ten sposób zawarcia umowy, na podstawie której przyznano by pomoc finansową. W takiej sytuacji ustawodawca przewiduje możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W rozpatrywanym przypadku ze Spółką została podpisana umowa na przyznanie pomocy. Kolejne czynności związane z projektem następują zatem w wykonaniu umowy cywilnoprawnej. Do tych czynności zaliczyć trzeba wniosek o płatność, który stanowi element realizacji zawartej już umowy.

Według Sądu I instancji z umowy, którą zawarła Spółka wynika, że realizacja płatności nastąpi w dwóch transzach, a beneficjent został zobowiązany do złożenia stosownego wniosku o płatność w terminach oznaczonych w umowie (§ 4, § 7 przedmiotowej umowy). Z § 8 umowy wynika, że wnioski o płatność rozpatruje Samorząd Województwa, sprawdzając zgodność realizacji operacji lub jej etapu z warunkami określonymi m.in. w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w ustawie o wspieraniu rozwoju, czy też w samej umowie. Po rozpatrzeniu wniosku o płatność Samorząd Województwa informuje zaś beneficjenta o przekazaniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zlecenia wypłaty całości lub części kwoty pomocy. Zgodnie ponadto z § 20 ust. 1 umowy, wszystkie spory pomiędzy Samorządem Województwa a Beneficjentem związane z realizacją umowy, rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Samorządu Województwa.

W związku z tym, że wnioski o płatność i będące efektem ich złożenia informacje kierowane do beneficjentów przez instytucje zarządzające określonym działaniem, następują w wykonaniu umowy cywilnoprawnej o przyznanie pomocy finansowej, sąd administracyjny nie może objąć kontrolą rozstrzygnięć wydanych po zawarciu takiej umowy.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Spółka zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:

1. art. 3 § 2 pkt. 4 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez odmówienie rozpatrzenia skargi;

2. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i nierozpoznaniu zakresu zarzutów postawionych przez organ względem strony skarżącej, a następnie wyrażające się w niebadaniu w ogóle argumentów podniesionych przez stronę skarżącą względem całokształtu czynności organu;

3. art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 - 5 Rozporządzenia Komisji UE NR 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez ich niezastosowanie i nieobjęcie kontrolą działalności organu, którego działania mają charakter administracyjny a nie cywilny.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji nie był akt lub czynność o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju.

Przywołana wyżej ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich określa m.in. warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w świetle przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8 oraz 16-23, a także art. 22 ust. 1 tej ustawy, pomoc w ramach działań, o których mowa w tych przepisach, jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej.

Z powyższych przepisów wynika również, że tryb przyznawania pomocy finansowej dla ww. działań jest dwufazowy. W pierwszej fazie właściwa instytucja bada czy spełnione są warunki do przyznania wnioskowanej pomocy. Jeżeli wnioskodawca ich nie spełnia, podmiot wdrażający informuje, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy z podaniem przyczyn odmowy (zob. art. 22 ust. 3). Instytucja odmawia w ten sposób zawarcia umowy, na podstawie której przyznano by pomoc finansową. W takiej sytuacji prawodawca przewiduje możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Natomiast w przypadku, gdy instytucja wdrażająca działanie uzna, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznania pomocy finansowej, zawierana jest umowa cywilnoprawna przyznania beneficjentowi pomocy finansowej. Postępowanie o przyznanie przedmiotowej pomocy przechodzi wówczas do drugiej fazy.

Z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. [...] zawarła z Samorządem Województwa [...] umowę przyznania pomocy finansowej na operację z zakresu małych projektów w ramach działania 413 "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego PROW na lata 2007-2013. Z treści tej umowy wynika, że realizacja płatności nastąpi w dwóch transzach, a beneficjent został zobowiązany do złożenia stosownego wniosku o płatność w terminach oznaczonych w umowie (§ 4, § 7 przedmiotowej umowy). Z § 8 umowy wynika, że wnioski o płatność rozpatruje Samorząd Województwa, sprawdzając zgodność realizacji operacji lub jej etapu z warunkami określonymi m.in. w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w ustawie o wspieraniu rozwoju, czy też w samej umowie. Po rozpatrzeniu wniosku o płatność Samorząd Województwa informuje zaś beneficjenta o przekazaniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zlecenia wypłaty całości lub części kwoty pomocy. Zgodnie ponadto z § 20 ust. 1 umowy, wszystkie spory pomiędzy Samorządem Województwa a Beneficjentem związane z realizacją umowy, rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Samorządu Województwa.

Powyższe oznacza, że w sprawie definitywnie w momencie zawarcia umowy o przyznanie pomocy pomiędzy organem a Spółką zamknięto etap postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

Słusznie Sąd I instancji zauważył, że wnioski o płatność i będące efektem ich złożenia informacje kierowane do beneficjentów przez instytucje zarządzające określonym działaniem, następują w wykonaniu umowy cywilnoprawnej o przyznanie pomocy finansowej. Natomiast zakresem kognicji sądów administracyjnych, wbrew zarzutom wnoszącego skargę kasacyjną, nie może być objęta ocena prawna sposobu wykonania umowy cywilnoprawnej (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II GSK 32/09). Akty i czynności, o których mowa jest w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegające kognicji sądów administracyjnych muszą mieć bowiem charakter publicznoprawny. Tylko w tym zakresie bowiem działalność administracji poddana została sądowej kontroli. Tym samym za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i dlatego orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 184 p.p.s.a.