Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2116/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28, art. 61a par. 1, art. 10 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia WSA del. Małgorzata Jarecka Protokolant: starszy inspektor sądowy A. P. po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 78/17 w sprawie ze skargi J. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 27 grudnia 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 23 listopada 2016r. nr ..., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz J. N. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 78/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 27 grudnia 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 14 czerwca 2011r., znak: ..., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szesnastu budynków jednorodzinnych oraz drogi wewnętrznej na działkach nr ewid. ... i ..., w miejscowości Z. (pierwotny wniosek został w toku postępowania skorygowany poprzez ograniczenie inwestycji do szesnastu budynków mieszkalnych).

Zdaniem Sądu oznaczało to, że podstawową kwestią podlegającą wyjaśnieniu jest okoliczność, czy skarżący mógł skutecznie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W rozpoznawanej sprawie Kolegium zobligowane było zatem do oceny interesu prawnego skarżącego w celu ustalenia jego legitymacji, uprawniającej do ubiegania się o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie, której przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie szesnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W świetle poczynionych ustaleń, dotyczących miejsca położenia nieruchomości, której właścicielem pozostaje skarżący organ uznał, że nie przysługuje mu przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu, bowiem należąca doń nieruchomość nie graniczy z terenem inwestycji, zaś charakter planowanego zamierzenia nie wiąże się z jego oddziaływaniem na tę nieruchomość.

Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe wskazując, że jak wynika z akt sprawy działka, której współwłaścicielem jest skarżący, tj. działka nr ... nie graniczy z terenem inwestycji – jest oddzielona od terenu inwestycji drogą powiatową. Zgromadzony materiał dowodowy, w ocenie Sądu, nie potwierdza aby skutki stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla szesnastu budynków mieszkalnych mogły dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku skarżącego. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika aby oddziaływanie projektowanej inwestycji wykraczało poza nieruchomość objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z kolei ogólnikowe powoływanie się na naruszenie prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) bez konkretyzacji, na czym to naruszenie ma polegać jest niewystarczające, aby skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Zdaniem Sądu, samo podniesienie zarzutu, że inwestycja będzie niekorzystnie oddziaływała na nieruchomość skarżącego lub powodowała bliżej nieokreślone uciążliwości nie jest wystarczające do przyznania skarżącemu statusu strony. Taka argumentacja świadczy bowiem wyłącznie o subiektywnym przekonaniu strony, niepopartym żadnymi konkretami, o naruszeniu przysługującego jej prawa własności. Sąd uznał, że słusznie zauważyło Kolegium, iż argumenty podnoszone przez skarżącego mogą jedynie świadczyć o naruszeniu interesu faktycznego skarżącego, ale nie interesu prawnego, który powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni i realny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Potencjalne naruszenie prawa własności przy ustaleniu warunków zabudowy w zasadzie nie występuje, bowiem samo ustalenie warunków zabudowy nie jest związane z przysługiwaniem praw do określonej nieruchomości, jak również w żaden sposób nie oddziałuje na przysługiwanie tych praw innym osobom. Ewentualne naruszenie prawa własności może mieć miejsce na kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. na etapie pozwolenia na budowę. Innymi słowy z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja taka nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji.

Sąd wywiódł, że w przedmiotowej sprawie zapisy decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do ochrony interesu osób trzecich wskazują, że planowana inwestycja nie może pozbawić dostępu do drogi publicznej nieruchomości sąsiednich i nie może powodować uciążliwości w zakresie hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania (pkt 2 ppkt 5 decyzji). Argumenty powoływane przez skarżącego (występujące uciążliwości w postaci hałasu, wzmożonego ruchu samochodów i ciężkiego sprzętu budowlanego, utrudnienia i nieprzejezdność drogi dojazdowej do drogi powiatowej, emisja spalin, wibracje maszyn) nie mogą świadczyć o naruszeniu jego interesu prawnego przez wydaną w sprawie decyzję ustalającą warunki zabudowy. Tym samym, w ocenie Sądu, nie sposób uznać aby skarżący wykazał swój interes prawny, którego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd pierwszej instancji zgodził się zatem z organem administracji publicznej, że w związku z nieistnieniem przepisu prawa materialnego, z którego skarżący mógłby wywieść interes prawny, legitymujący go do ubiegania się o wszczęcie postępowania nieważnościowego, należało odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, organ administracji nie naruszył wskazanych przez skarżącego przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego, postępowanie było przeprowadzone zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy, zgromadzony w sprawie był wystarczający do uznania, że skarżącemu nie przysługiwał interes prawny, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, z którego mógłby wywieść prawo do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności spornej decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium prawidłowo odmówiło zatem wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a motywy rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione w uzasadnieniu do postanowienia, zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że sprawa żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy była, zgodnie z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, dwukrotnie rozpatrywana przez organ administracji publicznej. Na ostateczne postanowienie w tym przedmiocie przysługiwało skarżącemu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i skarżący z tego prawa skorzystał. Niezrozumiałe jest zatem powoływanie się przez skarżącego na zarzut naruszenia art. 6 Konwencji Europejskiej o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), skoro prawo skarżącego do rzetelnego procesu sądowego nie zostało niczym ograniczone.

Zdaniem Sądu, nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do żądania wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie przez organ z urzędu. O tym, czy postępowanie należy wszcząć z urzędu decyduje bowiem sam organ administracji i żadne wnioski, czy podania nie mogą odnieść w tym zakresie skutku.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej J. N. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw za pierwszą instancję oraz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedopełnienie przez Sąd obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi i nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą oraz naruszenie tego przepisu poprzez pominięcie rozpatrzenia zarzutu co do nieuzasadnionego zastosowania przez organ administracji art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, czego następstwem było wydanie przez ten organ zaskarżonego postanowienia odmawiającego skarżącemu wszczęcia postępowania nieważności owego w sytuacji, gdy brak było przesłanki świadczącej o oczywistości braku interesu prawnego skarżącego, skutkujące utrzymaniem w mocy przez Sąd pierwszej instancji postanowień wydanych z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, pomimo że jakkolwiek Sąd pierwszej instancji nie był nią związany, to jednak objęta była granicami sprawy i miała bezpośrednie przełożenie na jej całokształt i istotę;

2. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do następujących zarzutów:

a) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1, art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 10 § 1, art. 7, art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie przez organ drugiej instancji w mocy wadliwego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 23 listopada 2016 r. bez zbadania przymiotu strony J. N. w postępowaniu nadzwyczajnym w oparciu o stan rzeczywisty, a nie fikcyjny spraw i odmowę jego wszczęcia z przyczyn podmiotowych, podczas kiedy nie istnieją oczywiste przesłanki braku legitymacji procesowej skarżącego,

b) naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy,

c) naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 140 k.c. i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania, podczas kiedy jako właściciel nieruchomości położonej w strefie oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego skarżący posiada interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu, w wyniku którego zapada decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania;

3. naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na sporządzeniu uzasadnienia niespełniającego ustawowych wymogów wskazanych w dyspozycji tego przepisu, poprzez brak należytego wyjaśnienia stanowiska Sądu w odniesieniu do podniesionych przez skarżącego zarzutów, a mianowicie nieodniesienie się przez ten Sąd do zarzutu skarżącego w przedmiocie:

a) obowiązku organu w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy z wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego nie sposób wyprowadzić wniosku o braku interesu prawnego skarżącego, a w szczególności, że brak interesu prawnego jest oczywisty, co miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na okoliczność nierozważenia kwestii przesłanek obowiązujących organ do wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy brak interesu prawnego nie jest oczywisty,

b) nieprawidłowego ustalenia przez organ, że oddziaływanie planowanej zabudowy zamyka się w granicach działek ewidencyjnych o nr ... i ... podczas gdy, oddziaływanie inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowego składającego się w sumie z 22 budynków mieszkalnych wraz z zabudową uzupełniającą, zlokalizowanego na terenie o powierzchni zaledwie 2.60 ha, stanowiło będzie źródło immisji pośrednich i bezpośrednich podczas realizacji prac budowlanych, jak i w czasie późniejszej eksploatacji wymienionej zabudowy, które to immisje, swoim zasięgiem będą niewątpliwie wybiegały daleko poza granice terenu inwestycyjnego,

c) zarzutu, że kwestionowana przez skarżącego decyzja o warunkach zabudowy zmienia sposób zagospodarowania terenu sąsiedniego wbrew przepisom ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w związku z tym, planowana na tym terenie zabudowa będzie źródłem immisji wynikających z użytkowania nieruchomości niezgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (pod uprawy polowe w produkcji rolnej), pomimo iż w świetle obowiązującego prawa dopuszczalne są wyłącznie takie immisje, które wynikają z eksploatacji nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, co ma wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego, a przez to stanowi o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego;

4. art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak oceny materiału dowodowego zebranego przez organ administracji publicznej oraz uznanie go za pełny i kompletny podczas gdy, zgromadzony materiał dowodowy jest niepełny wobec braku wszechstronnych ustaleń w zakresie istnienia przesłanek świadczących o posiadaniu interesu prawnego przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji odmówienie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego wszczęcie było konieczne chociażby w celu określenia obszaru oddziaływania planowanej zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że realizacja przedsięwzięcia w postaci osiedla mieszkaniowego nie będzie stanowiła uciążliwości dla nieruchomości skarżącego oraz, że jest zgodna ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem terenu inwestycyjnego, oraz że skarżący nie posiada interesu prawnego w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący posiadał jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu spraw, podczas gdy ochronę prawną w przedmiotowej sprawie gwarantują skarżącemu przepisy prawa sąsiedzkiego, tj. art. 140 k.c. i 144 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) określające ograniczenia właściciela nieruchomości w korzystaniu ze swej własności, a w konsekwencji poprzez odmowę wszczęcia postępowania nieważniościowego, bez uprzedniego prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co skarżący pozbawiony został ochrony prawnej już na etapie planowania inwestycji;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wbrew jego treści i z naruszeniem zasad logicznego rozumowania oraz zasad doświadczenia życiowego, które skutkowało stwierdzeniem braku interesu prawnego skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym, które to zaniechanie miało wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61a § 1 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 grudnia 2016 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia 23 listopada 2016 r. w sytuacji, gdy postanowienia te naruszały przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, a także naruszały przepisy postępowania, co miało Istotny wpływ na wynik sprawy, a poprzez to niezasadne uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz poprzez nieuprawnione prowadzenie postępowania, w tym gromadzenie i analizę materiału dowodowego oraz formułowanie na tej podstawie wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy, co jest niedopuszczalne w sytuacji wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które jest aktem formalnym, a nie merytorycznym;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w z w. z art. 10 § 1 w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 grudnia 2016 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia 23 listopada 2016 r. w związku z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego bez możliwości zagwarantowania skarżącemu udziału w czynnościach procesowych i badanie legitymacji procesowej skarżącego przed wszczęciem postępowania nieważnościowego, co doprowadziło do odmowy prawa do obrony praw skarżącego;

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 28 w zw. art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 grudnia 2016 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia 23 listopada 2016 i w związku z uznaniem, że skarżący nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 14 czerwca 2011 r. w sytuacji, gdy pozostawanie w obrocie prawnym tej decyzji prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącego i niekorzystnie wpływa na sposób wykonywania prawa własności jego nieruchomości, co jest sprzeczne z zasadą praworządności i sprawiedliwości społecznej, a skarżący wykazał w sposób szczegółowy zakres oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj.:

1. naruszenie art. 140 k.c. i 144 k.c. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i brak rozważenia istnienia interesu prawnego skarżącego w kontekście norm wskazanych w przywołanych przepisach prawa materialnego;

2. art. 61a § 1 w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że w przypadku ustalania interesu prawnego, którego istnienie wymaga kompletnego zbadania, dopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego pozbawienia skarżącego możliwości obrony swoich praw wynikających z prawa własności nieruchomości;

3. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 140 k.c. i 144 k.c. i w związku z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że skarżącemu nie przysługuje statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego poprzez wydaną w tej sprawie decyzję, podczas kiedy okoliczności sprawy, w tym charakter planowanej inwestycji, położenie nieruchomości strony skarżącej w sąsiedztwie tej inwestycji oraz ukształtowanie terenu, na którym położone są rzeczone nieruchomości wyraźnie wskazują na to, iż przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego, co w sposób wystarczający świadczy o posiadaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez skarżącego;

4. przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą planowaną inwestycją, przysługuje prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do złamania ustawowej zasady zapewnienia osobom trzecim ochrony interesów prawnych już na etapie planowania inwestycji na wskazanym terenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 28 w związku z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny. Przyznanie jednostce statusu strony w postępowaniu reguluje art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Artykuł 28 Kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza przesłanki, od których spełnienia uzależniony jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie. Jednostka ma status strony jeżeli w sprawie ma interes prawny lub obowiązek prawny. Wyznaczone w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanki wymagają wyprowadzenia w oparciu o przepisy prawa materialnego, które są podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy prawa materialnego nie ustanawiają wprost przyznania interesu prawnego w sprawie. Do wyjątkowej regulacji należy regulacja ustanawiająca expressis verbis zakres podmiotów, którym przysługuje interes prawny. Takiej jednak regulacji nie przyjmuje art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawą do wprowadzenia interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiera reguła ogólna zawarta w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Artykuł 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje interes prawny jednostkom, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości w zagospodarowaniu tej nieruchomości, ale też interes prawny przy zagospodarowaniu nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, do której przysługuje im tytuł prawny. Ten interes prawny ma nadto oparcie w obronie przy ustaleniu spełnienia przesłanek dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W takim przypadku jednostce należy zapewnić czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym. Podejmowanie czynności wyjaśniających poza postępowaniem w sprawie narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wynika prawo jednostki do obrony interesu prawnego na drodze prawa, a zatem na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego, w których ustanowione są zasady prawa obrony. Zastosowanie art. 61a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadkach gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających narusza prawa jednostki do obrony na drodze prawa. Przyznanie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi dostatecznej gwarancji ochrony. Materiał dowodowy zgromadzony bez udziału jednostki, która domaga się przyznania jej ochrony nie daje podstaw do oceny, czy w danym stanie faktycznym przysługuje jej interes prawny.

W sprawie nie ustalono czy w okolicznościach sprawy skarżącemu przysługuje interes prawny. Z faktu, że nieruchomość skarżącego od nieruchomości objętej ustaleniem warunków zabudowy dzieli droga powiatowa nie może przesądzać o braku interesu prawnego z uwagi na ustalenie zapewnienia dobrego sąsiedztwa.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak pełnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wyprowadzenia interesu prawnego skarżącego nie dał podstawy do zastosowania art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została ostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania sądowego.