Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 7/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie częściowego umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową części budynku oraz zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją miało wieloletni i wielowątkowy charakter, co wynika z faktu, że organy nadzoru budowlane rozpoczęły w niej procedowanie na skutek wniosku S.C. datowanego na dzień 6 lutego 2001 r.. Pierwszym merytorycznym rozstrzygnięciem, poprzedzonym oczywiście czynnościami wyjaśniającymi, było postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej – PINB) z dnia [...] r., nr [...], którym wstrzymano A. B. prowadzenie robót budowlanych we W. przy ul. P. [...] realizowanych w związku z rozbudową i poprawą funkcjonalności mieszkania nr 2 we W. przy ul. P. [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) z dnia [...] r., nr [...].

W dniu [...] r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym wstrzymał A. B. jako inwestorowi i współwłaścicielowi nieruchomości prowadzenie robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania części strychu na mieszkanie i modernizacją mieszkania nr 2 w budynku mieszkalnym dwurodzinnym w zabudowie wolnostojącej we W. przy ul. P. [...] i nałożył obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie inwentaryzacji wykonanych robót. W dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego I instancji wydał decyzję nr [...] nakazującą A. B. wykonanie niezbędnych czynności w celu doprowadzenia przebudowanych i rozbudowanych instalacji elektrycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej do stanu zgodnego z przepisami technicznymi w terminie do dnia 30 września 2004 r. oraz sporządzenie i przedstawienie w terminie do dnia 23 października 2004 r. inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót. Po dwukrotnym przeprowadzeniu oględzin nieruchomości w dacie [...] r. zapadła decyzja PINB nr [...] nakazującą doprowadzenie do stanu poprzedniego części strychu zamienionej na pomieszczenie mieszkalne oraz przywrócenie pierwotnej funkcji pomieszczeń mieszkania nr 2 w przedmiotowym budynku. Decyzją z dnia [...] DWINB uchylił tę decyzję z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zauważyć należy, że na tym etapie sprawy wdrożony tryb nadzwyczajny, bowiem DWINB decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...]. Wzbogacając materiał dowodowy o protokoły z kilkakrotnie przeprowadzonych oględzin w dniu [...] r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...], którym odmówił zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie. Z kolei decyzją z dnia [...] nałożono na inwestora obowiązek wykonania określonych robót w przedmiotowym budynku oraz przedłożenia inwentaryzacji przebudowanej części budynku. Na tym etapie postępowania wydawane były także rozstrzygnięcia przez inne organy, chociażby odnośnie warunków zabudowy, kierowane były zawiadomienia do prokuratury, a przed sądem powszechnym rozstrzygana była sprawa związana z posadowionym na nieruchomości budynkiem gospodarczym.

Po rozległych czynnościach związanych z ustaleniem stanu faktycznego, po raz kolejny merytorycznie orzekł organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu [...] r. wydając decyzję nr [...] nakazującą A. B. doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego, przy czym w sentencji rozstrzygnięcia szczegółowo wskazano zakres robót na poziomie I i II piętra. Zobowiązany złożył odwołanie od powyższej decyzji zaś DWINB po zawieszeniu postępowania odwoławczego, (postanowienie z dnia [...]) oraz podjęciu zawieszonego postępowania (postanowienie z dnia [...]), w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję PINB z dniu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dla porządku podać należy, iż w dniu [...] r. DWINB wydał także decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...].

Kontynuując postępowanie organ I instancji postanowieniem zobowiązał A. B. do przedłożenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy przewodów kominowych. Wobec zażalenia S.C. na przewlekłość postępowania w dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego II instancji wydał postanowienie nr [...] wyznaczające PINB trzydziestodniowy termin załatwienia sprawy. W terminie wyznaczonym przez organ II instancji, bo w dniu [...] r. PINB dla miasta W. wydał decyzję nr [...] i skierował do A. B. nakaz wykonania określonych robót w przedmiotowym budynku w terminie 4 miesięcy. Odwołanie od tej decyzji złożył S.C., a skutkiem jego rozpoznania była decyzja DWINB z dnia [...] uchylająca rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarga wywiedziona na decyzję organu II instancji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 157/12).

Organ I instancji zintensyfikował swoje działania w sprawie i znów kilkakrotnie przeprowadził oględziny nieruchomości, a w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym nakazano A. B. przedłożenie w terminie 3 miesięcy ekspertyzy technicznej dotyczącej instalacji znajdujących się w budynku objętym postępowaniem. Zobowiązany oprotestował wyżej opisane postanowienie zażaleniem, zaś organ II instancji nie uwzględnił wniesionego środka zaskarżenia, gdyż postanowieniem z dnia [...] zreformował rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w zakresie zawartego w nim terminu wyznaczając nowy termin wykonania obowiązku, a co do meritum utrzymał je w mocy. Skutkiem skargi na postanowienie drugoinstancyjne było uchylenie postanowień organów obu instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 86/13).

Kolejny raz zmierzając do zakończenia sprawy PINB dla miasta W. w dniu [...] r. przeprowadził udokumentowane protokolarnie oględziny, a dnia [...]r. wydał postanowienie nr [...] r. zobowiązujące A. B. do przedłożenia w terminie 14 dni oryginałów okresowych kontroli budynku. Wobec niewykonania obowiązku zawartego w powyższym postanowieniu organ I instancji monitował jego zrealizowanie wezwaniem z dnia 16 stycznia 2015 r. kierowanym do zobowiązanego.

Odnotować należy, że PINB dla miasta W. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] nakładającą na A. B. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 sierpnia 2015 r. określonych robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a w dniu [...] r. postanowienie nr [...] nakładające obowiązek przedłożenia do dnia 31 lipca 2015 r. ekspertyzy technicznej instalacji elektrycznej i wodnokanalizacyjnej. Rozpoznając zażalenie i odwołanie DWINB wydał w dniu [...] r. postanowienie nr [...], a w dniu [...] r. decyzję nr [...]. Wskazane rozstrzygnięcia uchylały rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjne w częściach dotyczących terminów, zaś po wyznaczeniu nowych terminów merytoryczna część rozstrzygnięć została utrzymana w mocy.

Pozostając jednak w ścisłym związku z niniejszym postępowaniem sądowoadministracyjnym wskazać trzeba, że w dniu [...] r. PINB wydał decyzję nr [...], którą podając w podstawie prawnej art. 105 § 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej – k.p.a.) oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową części budynku oraz zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń w tym pomieszczeń strychu budynku przy ulicy P. [...] we W. w części dotyczącej: przebudowy, przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej oraz instalacji c.o.. Opisując motywy wydanego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności dostrzeżono zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2014 r. (sygn. akt. II SA/Wr 86/13), by następnie podać, że ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności prowadzono w ramach oględzin przedmiotowej nieruchomości. Wskazując właśnie na protokół z oględzin jako podstawowe źródło dowodowe podano, że na II piętrze budynku przy ulicy P. [...] we W. istnieje lokal mieszkalny składający się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju. Po lewej stronie wejścia do kuchni widoczna jest kratka wentylacyjna. W łazience na suficie znajduje się kratka wentylacyjna nie podłączona do przewodu kominowego. Drzwi do łazienki harmonijkowe kompletne bez otworów nawiewnych w dolnej części skrzydła. Drzwi zamontowano około 1 cm nad poziomem posadzki. Lokal wyposażony jest w instalację wodnokanalizacyjną, elektryczną, gazową i c.o. Instalacja wodno-kanalizacyjna jest zakryta warstwami wykończeniowymi - płytkami ceramicznymi, co uniemożliwia ocenę poprawności (jakości) wykonanych robót, jednakże na suficie w lokalu na I piętrze w pomieszczeniach usytuowanych pod łazienką i kuchnią w lokalu na II piętrze brak jest śladów zalań i zawilgoceń, które mogłyby świadczyć o nieszczelności połączeń poszczególnych elementów instalacji wodno-kanalizacyjnej. Instalacja elektryczna podtynkowa z zamontowanymi w licu ścian puszkami, gniazdkami wtykowymi i włącznikami. Jedno z gniazdek wtykowych w pokoju dostępnym bezpośrednio z przedpokoju nie jest zamocowane do ściany przez co przewody elektryczne są odsłonięte. Brak widocznych śladów zwarć tj. nadpaleń instalacji wokół gniazdek wtykowych i włączników - brak jest zatem wizualnych wątpliwości co do jakości robót związanych z wykonaniem instalacji elektrycznej na II piętrzę. Licznik instalacji elektrycznej znajduje się w przedsionku do lokalu na II piętrze. Instalacja gazowa została wykonana z rur stalowych bez szwu, gwintowanych. Poprowadzona jest od gazomierza znajdującego się na klatce schodowej w poziomie poddasza przez przedsionek do kuchni do kuchenki gazowej. Rury gazowe nie posiadają uszkodzeń mogących spowodować nieszczelność instalacji. W pomieszczeniu kuchennym jak i w pozostałych pomieszczeniach lokalu na II piętrze brak jest wyczuwalnego zapachu gazu. Instalacja c.o. zasilana jest z kotła na paliwo stałe zlokalizowanego w piwnicy. Rury pionów stalowe, odgałęzienia stalowe, grzejniki panelowe zamontowane pod oknami. Rury (piony i odgałęzienia) nie posiadają uszkodzeń mogących skutkować nieszczelnością instalacji.

Na I piętrze budynku znajduje się lokal mieszkalny składający się z trzech pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju. Kuchnia wyposażona jest w kuchenkę gazową, nad którą w ścianie widoczna jest kratka wentylacyjna. W łazience po prawej stronie w ścianie pod sufitem znajduje się kratka wentylacyjna wspomagana mechanicznie. Drzwi do łazienki o szerokości 70 cm otwierane się na zewnątrz, posiadają kratkę nawiewną o wymiarach 43 cm x 10 cm w dolnej części skrzydła. Ściany i podłoga łazienki włożone płytkami ceramicznymi. Poziom posadzki znajduje się około 3-4 cm powyżej poziomu posadzki w przedpokoju. Lokal wyposażony jest w następujące instalacje: wodno-kanalizacyjną, elektryczną, gazową i c.o. Przewody instalacji wodnej i kanalizacyjnej są zabudowane (zakryte warstwami wykończeniowymi) poza fragmentem znajdującym się przy drzwiach po lewej stronie pod posadzką w pomieszczeniu łazienki. W tym miejscu widoczne jest włączenie rury PCV w rurę żeliwną - pion przebiegający przez lokal na parterze. Brak uszczelnienia na połączeniu ww. rur. W toku oględzin stwierdzono, że podczas używania wody na I piętrze następuje zalewanie lokalu na parterze z pionu żeliwnego z otworu, do którego uprzednio podłączony był odpływ od zlewozmywaka w lokalu na parterze. Wypływająca z ww. otworu woda tworzy na posadzce w kuchni lokalu na parterze zastoisko. Zalegająca woda przesącza się przez strop nad piwnicą powodując korozję belek stalowych stropu. Widoczna jest znaczna korozja oraz rozwarstwienie dolnych półek belek stalowych nośnych ww. stropu oraz znaczne przemoczenie całego stropu oraz ścian piwnic. Nie stwierdzono zalewania z miejsca połączenia rury PCV z rurą żeliwną w poziomie posadzki w łazience w lokalu na I piętrzę. Z uwagi jednak na zakryte pozostałe elementy instalacji wodno-kanalizacyjnej podczas oględzin niemożliwym jest dokonanie oceny poprawności ich wykonania. Wątpliwości co do jakości ich wykonania budzi fakt występowania na suficie kuchni na parterze (lokal nr 1) usytuowanej pod łazienką na I piętrze w narożu gdzie znajduje się pion żeliwny mokrego śladu po zalaniu. Może to być skutkiem nieszczelności instalacji wodno-kanalizacyjnej rozprowadzonej w poziomie stropu nad parterem. W pozostałych miejscach w kuchni oraz w jednym pokoju przyległym do kuchni widoczne są stare ślady po zalaniach. Instalacja elektryczna w lokalu na I piętrze podtynkowa z puszkami, gniazdkami wtykowymi i włącznikami. Część puszek zakrytych została folią. Jedno z gniazdek w pokoju na wprost wejścia posiada ślady przegrzania osłony gniazdka. Licznik energii elektrycznej zlokalizowany jest na klatce schodowej. Instalacja gazowa wykonana została z rur stalowych bez szwu, gwintowanych. Poprowadzona jest od gazomierza umieszczonego w korytarzu (na klatce schodowej) przez ścianę do kuchni i podłączona do kuchenki gazowej. Rury gazowe nie posiadają uszkodzeń mogących spowodować nieszczelność instalacji. W pomieszczeniu kuchni oraz w innych pomieszczeniach lokalu na I piętrze brak wyczuwalnego zapachu gazu. Instalację c.o. wykonano z rur stalowych (piony) oraz miedzianych (odgałęzienia). Pod oknami zamontowane są grzejniki panelowe. Nie stwierdzono uszkodzeń rur (pionów i odgałęzień), które mogłyby skutkować wystąpieniem nieszczelności instalacji c.o.

Na nadprożach okiennych lokalu na I i II piętrzę brak jest zarysowań. Brak jest również widocznych ugięć oraz spękań stropów nad parterem i I piętrem, które świadczyłyby o uszkodzeniu stropów podczas wykonywania robót budowlanych związanych z przebudową na I i II piętrze budynku przy ulicy P. [...] we W..

PINB dla miasta W. podał, że kierując się koniecznością wyjaśnienia sprawy w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym zobowiązano A. B. do przedłożenia protokołów kontroli okresowych, jednak zobowiązany mimo wezwania żądanych dokumentów nie przedłożył. Oceniając stan faktyczny sprawy organ decyzyjny zakwalifikował aktywność inwestora jako roboty budowlane w budynku mieszkalnym przy ulicy P. [...] we W. związane z przebudową części budynku (polegającą na wydzieleniu za pomocą ścian działowych nowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zamurowaniu, a następnie wykonaniu nowych otworów drzwiowych w istniejących ścianach oraz powiększeniu części otworów okiennych wraz z zamontowaniem nowej stolarki) wraz z przebudową instalacji wewnętrznych oraz zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń strychu budynku z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane, bez wymaganego pozwolenia właściwego organu. W ramach kwalifikacji prawnej poczynań inwestora organ mając na uwadze dokonanie zmiany sposobu użytkowania przed 31 maja 2004 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, uznał za zasadne zastosowanie art. 71a, gdyż w myśl art. 2 ust. 3 przepisów przejściowych do przepisu art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem PINB samowolną zmianę sposobu użytkowania części budynku przy ulicy P. [...] we W. należy rozpatrywać w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane sprzed 31 maja 2004 r. tj. art. 71 w związku z art. 50, 51 i art. 57 ust. 7 ustawy.

Odnosząc się do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania opisano procedurę wynikająca z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, by następnie odwołując się do przeprowadzonych oględzin uznać, iż nie stwierdzono nieprawidłowości, które mogłyby świadczyć o wadliwości robót związanych z przebudową części budynku w obrębie lokalu na I i II piętrze, przebudową instalacji gazowej oraz przebudową instalacji c.o.. Stanowisko to poparto spostrzeżeniem, że brak jest spękań w obrębie nadproży okiennych, brak uszkodzeń rur instalacji gazowej oraz instalacji c.o. Nie stwierdzono oznak potwierdzających podnoszone przez stronę nacięcie stropów, gdyż ,,brak występowania na suficie w lokalu na parterze i I piętrze spękań czy zarysowań oraz widocznych ugięć ww. stropów".

Według organu wykonane roboty nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, gdyż inwestor uzyskał zgodę Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na odstępstwo od § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. na zastosowanie drzwi do łazienki na I piętrze o szerokości 0,7 m. Roboty wykonano poprawnie technicznie.

Oceniając zagadnienie przebudowy instalacji gazowej i c.o. na I i II piętrze oraz przebudowy części budynku zaprezentowano pogląd o braku podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlane. Wobec powyższego zdaniem PINB postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji S.C. podniósł naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieustaleniu stanu faktycznego sprawy i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] DWINB w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji opisał oprotestowaną odwołaniem decyzję oraz zwrócił uwagę na zalecenia zawarte w wyroku dotyczącym wcześniejszego rozstrzygnięcia w kontekście konieczności zebrania przez organ dostatecznego materiału dowodowego. Orzeczenie pierwszoinstancyjne, co zasygnalizował organ odwoławczy, zostało wydane w oparciu o dowód z przeprowadzonych oględzin, co dało podstawy do przyjęcia przez PINB, że nie stwierdzono nieprawidłowości świadczących o wadliwości robót budowlanych związanych z przebudową części budynku w obrębie lokalu na I i II piętrze, przebudową instalacji gazowej oraz instalacji c.o. Stanowisko organu wynikało z braku spękań w obrębie nadproży okiennych, braku uszkodzeń rur instalacji gazowej oraz c.o., a także niestwierdzenia oznak potwierdzających nacięcie stropów z powodu braku na suficie spękań, zarysowań oraz ugięć stropów.

Uzasadniając uchylenie decyzji PINB zwrócono uwagę na jej wydanie w toku postępowania posiadającego wadę polegającą na niedopełnieniu obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Według DWINB organ I instancji nie ustalił w sposób rzetelny kwestii zgodności z prawem (w tym warunkami technicznymi) robót budowlanych zrealizowanych samowolnie przez inwestora. Zebrany materiał dowodowy jest niejasny i nie daje jednoznacznego odpowiedzi czy przebudowa części budynku, przebudowa instalacji gazowej i c.o., zrealizowane zostały w zgodzie z przepisami technicznymi. Zdaniem DWINB nie jest wyczerpujący dowód z oględzin, gdyż trudno oprzeć się na obserwacji organu, że instalacja gazowa wykonana została prawidłowo, ponieważ rury, z których została wykonana, nie wykazują uszkodzeń i brak jest wyczuwalnego zapachu gazu. Ustalenie to zostało uznane za pobieżne i nie mogło ono przesądzić o prawidłowości wykonania samowolnych robót budowlanych. Wyrażono również opinię, że organ I instancji uchylił się od szczegółowego ustalenia stanu robót oraz ich oceny w kontekście obowiązujących przepisów, co jest niezbędne, gdyż inwestor nie przedłożył, pomimo wezwania organu, protokołu kontroli instalacji, a organ z niewiadomych przyczyn zaniechał przeprowadzenia tego dowodu w dalszym toku postępowania.

Jako wątpliwe określono uznanie prawidłowości wykonania instalacji c.o. i instalacji gazowej w świetle istniejących dowodów i argumentacji organu I instancji, z uzasadnieniem, że instalacje są zrealizowane prawidłowo, gdyż nie stwierdzono uszkodzeń rur. Podobnie brak jest dowodów przemawiających w sposób jednoznaczny za zasadnością umorzenia postępowania w sprawie przebudowy części obiektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego w toku postępowania istniały wątpliwości dotyczące okoliczności spękania nadproży okiennych oraz zasadność twierdzeń związanych z nacięciem stropów budynku. Nie znalazło też akceptacji stanowisko PINB, że skoro brak jest widocznych pęknięć nadproży i stropów oraz ugięć stropów, to roboty wykonano prawidłowo, co nie wymaga interwencji organu. Według organu odwoławczego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do nieprawidłowości polegającej na nieprzeprowadzeniu w tym względzie odpowiednich dowodów, mimo że strona postępowania wnosiła o ich przeprowadzenie. Poczynania PINB w tym względzie zakwalifikowane zostały jako naruszenie art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a.. Dodatkowo posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym zaakcentowano konieczność zgromadzenia i oceny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. Według organu II instancji o konieczności uchylenia decyzji zdecydowało pominięcie w przeprowadzonym postępowaniu dowodów, których przeprowadzenie było konieczne do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tej przyczyny według DWINB postępowanie w sprawie nie jest bezprzedmiotowe.

W skardze na powyższą decyzję, (błędnie nazwanej przez skarżącego postanowieniem), wywiedzionej przez A. B. zarzucono organowi II instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 , art. 10, art. 11 i art. 77 k.p.a. i wniesiono o jej uchylenie i jej zmianę w kierunku umorzenia postępowania, bądź ,,uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania przez organ II instancji" oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzuty i żądania skargi jej autor podał, że nie zgadza się z wydaną decyzją ponieważ organ II instancji nie dokonał wnikliwej oceny materiału dowodowego. Dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów naruszając art. 7 i art. 77 k.p.a.. Po podaniu definicji dowodu skarżący wyjaśnił, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pojawiły się błędy co do stanu faktycznego w przedmiocie przeprowadzonych "przebudów" instalacji gazowej i centralnego ogrzewania. Instalacja c.o. została wykonana przed 7 lipca 1994 r., a wymiany kotła c.o. i grzejników ze starego na inny lub nowe z jednoczesną wymianą zaworów grzejnikowych w czasie późniejszym nie można definiować jako przebudowy. Przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej nie miała miejsca, bo nie można nazwać przebudową podłączenia kuchenki gazowej lub jej przeniesienie do istniejącej od lat 60-tych czy 70-tych minionego wieku instalacji przez osoby z uprawnieniami. Przebudową nie jest też przeniesienie przez osobę z uprawnieniami licznika gazowego z mieszkania na I piętrze na korytarz na zalecenie pokontrolne zakładu gazownictwa. W mieszkaniu znajdują się tylko urządzenia gazowe w postaci kuchenek po jednej na I i II piętro, a w obszarze istniejącej instalacji gazowej nie przeprowadzono innych czynności. Twierdzenie o przebudowie instalacji gazowej jest błędnie powielane w protokołach oględzin. Skarżący podał, że ,,kategorycznie nie zgadza się z decyzją organu II instancji uchylającą decyzję organu I instancji, uważając ją jako nietrafną i bezpodstawnie nękającą moją osobę w kierunku niepotrzebnych postępowań."

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że nie zawiera ona zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu.

Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. skarżący A. B. podtrzymał skargę oraz wnioski i zarzuty w niej zawarte, zaś uczestnik postępowania S.C. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna i jako taka została oddalona.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem na etapie postępowania odwoławczego nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 p.p.s.a., zaś organ II instancji wykazał i uzasadnił przesłanki przemawiające za koniecznością uchylenia decyzji PINB dla miasta W. z jednoczesnym przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do istoty sprawy w pierwszej kolejności odnotować należy, iż decyzja organu I instancji została podjęta na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa powyżej, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji uznał istnienie bezprzedmiotowości przedmiotowej, gdyż w jego ocenie brak było przedmiotu postępowania, tj. nie było podstaw do orzekania merytorycznego w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. To zaś uzasadniało umorzenie postępowania w zakresie wyodrębnionym z szerzej zakreślonej sprawy administracyjnej, a mianowicie odnośnie robót budowlanych związanych z przebudową części budynku oraz zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń w tym pomieszczeń strychu budynku przy ulicy P. [...] we W. w części dotyczącej: przebudowy, przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej oraz instalacji c.o..

PINB dla miasta W. kierował się zaleceniem wynikającym z wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 stycznia 2014 r., (sygn. akt II SA/Wr 86/13) i wobec braku uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót powodujących konieczność nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej poddał je ocenie w oparciu o przeprowadzone przezeń dowody. Jak wskazuje lektura akt administracyjnych i uzasadnienia decyzji PINB wiodący w tym względzie był protokół oględzin. W oparciu właśnie o ten dokument organ doszedł do przekonania, że co do przebudowy, przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej oraz c.o. brak jest konieczności wydawania jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia.

Sąd w składzie orzekającym zwrócił uwagę na przyczyny, z powodu których DWINB ocenił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne o umorzeniu postępowania za przedwczesne i zasadniczo podzielił wątpliwości organu odwolawczego. Podkreślić należy, iż odnośnie prawidłowości funkcjonowania instalacji spostrzeżenia takie jak ,,brak śladów zalań, zawilgoceń", ,,brak jest wizualnych wątpliwości co do jakości robót", ,,w pomieszczeniach, (...), brak wyczuwalnego zapachu gazu", ,,brak zarysowań, widocznych ugięć oraz spękań stropów", stanowiły dostateczny dowód na uznanie wykonanych robót za prawidłowe, a co bodaj najistotniejsze nie wymagających interwencji nadzoru budowlanego.

Zgodzić się należy z twierdzeniami zamieszczonymi w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, że brak jest dowodów przemawiających za zasadnością umorzenia postępowania. Poruszając się w niniejszej sprawie z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowód oczywiście nie sposób negować spostrzeżeń osób przeprowadzających oględziny, że chociażby brak wyczuwalnego zapachu gazu czy brak uszkodzeń rur mogących skutkować nieszczelnością instalacji. Z całą pewnością dokonujący kontroli pracownicy organu legitymują się stosownymi uprawnieniami i doświadczeniem w zakresie budownictwa, niemniej jednak nie do zaakceptowania jest stanowisko, aby tak pobieżne badania organoleptyczne dawały jasną i niepodważalną odpowiedź na zrealizowanie przedmiotowych instalacji zgodnie ze sztuką budowlaną oraz w sposób niezagrażający zdrowiu i życiu ludzkiemu czy bezpieczeństwu mienia. Podążając za intencjami organu II instancji, zauważyć trzeba, że zapisy protokołu kontroli nie dają też odpowiedzi na zgodność wykonanych robót z przepisami technicznymi. Pamiętać przecież trzeba, że w trakcie inwestycji dokonano przebudowy instalacji gazowej, a o zagrożeniach jakie rodzi ewentualna nieprawidłowość w tym zakresie nikogo przekonywać nie trzeba.

DWINB koncentrując się na zebranym materiale dowodowym zwrócił uwagę na nierozpoznanie zagadnienia związanego z rzekomym nacięciem stropów. Dalece niezadowalające jest wykluczenie takiego działania przez lapidarne spostrzeżenie, że brak jest widocznych ugięć stropów. Hipotetycznie działania inwestora nie musiały powodować dostrzegalnych gołym okiem skutków w postaci ugięcia stropów, czego nie należy utożsamiać, (oczywiście w przypadku faktycznego dokonania nacięcia) z brakiem zagrożeń, w tym nawet możliwością wystąpienia katastrofy budowlanej w przypadku zaistnienia sprzyjających do tego okoliczności jak chociażby okazjonalne dociążenie stropu. Organy w przypadku konsekwentnego podnoszenia zarzutu nacięcia stropów przez stronę postępowania nie mogą poprzestać li tylko na doszukiwaniu się widocznych, (pomijając niewidoczne) następstw poczynań inwestora lecz powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe nakierowane na potwierdzenie lub wykluczenie ingerencji w strop budynku. Za tego rodzaju działaniem przemawiają reguły procesowe zawarte w art. 7 i 77 k.p.a., na które zresztą powołał się organ II instancji wytykając mankamenty postępowania pierwszoinstancyjnego.

Na tle materiału dowodowego sprawy jawi się kolejna niekonsekwencja PINB dla miasta W., która wyklucza prawidłowość umorzenia postępowania. Otóż organ I instancji w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym zobowiązał A. B. do przedłożenia protokołów kontroli okresowych. Działanie organu I instancji nie było bynajmniej przypadkowe, gdyż celem postanowienia było uzyskanie informacji o prawidłowym funkcjonowaniu przedmiotowych instalacji. Z obszernych akt administracyjnych nie wynika, aby obowiązek nałożony powyższym postanowieniem został zrealizowany. Poza oględzinami PINB dla miasta W. nie prowadził innych dowodów dotyczących stanu technicznego instalacji, jednak diametralnie zmienił stanowisko i uznał, że instalacje są sprawne i zostały przebudowane w sposób poprawny technicznie, bo tylko tak należy odkodowywać decyzję o umorzeniu postępowania. Przyczyna, dla której organ zaniechał wyegzekwowania nałożonego nakazu, a mimo to stwierdził brak materialnego stosunku prawnego podlegającego ocenie, nie znajduje racjonalnego wytłumaczenia. Z drugiej zaś strony niekonsekwencja stanowiska organu I instancji i umorzenie postępowania mimo braku dowodów jednoznacznie potwierdzających prawidłowość wykonanych robót są podstawą do podzielenia poglądu DWINB dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 7 i art. 77 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi przyjdzie ocenić, że nie wpływają one na ocenę prawidłowości decyzji uchylającej decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Trudne do zaakceptowania jest stanowisko, aby organ I instancji wydając decyzję o umorzeniu postępowania miał kierować się zamiarem ,,zadośćuczynienia swoim błędom". Jak już sygnalizowano decyzja o umorzeniu postępowania zapada w ściśle określonej sytuacji procesowej, zaś orzecznictwo czy doktryna nie przewidują w tym względzie przesłanki w postaci ,,zadośćuczynienia za błędy". Nie ma racji skarżący kwalifikując rezultat swojej aktywności inwestycyjnej jako niepodlegający reżimowi ustawy Prawo budowlane ze względu na wykonanie robót przez osobę ze stosownymi uprawnieniami czy też w wykonaniu zalecenia zakładu gazowniczego. To czy roboty podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub obowiązkowi poprzedzenia robót stosownym zgłoszeniem wynika z oceny stanu faktycznego przez pryzmat art. 28-30 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku skarżącego podłączenie kuchenki gazowej lub jej przeniesienie do istniejącej instalacji należy zakwalifikować jako przebudowę instalacji w realiach niniejszej sprawy. Zatem zasadna i konieczna była interwencja służb nadzoru budowlanego.

Na koniec rozważań trzeba podnieść, że ujawnione w toku postępowania odwoławczego braki dowodowe przejawiające się koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie stanowiły dostateczną podstawę do uchylenia decyzji PINB dla miasta W. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2016 r., (sygn. akt III SA/Kr 285/16), w myśl którego ,,Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a." - LEX nr 2136876.

Mając na uwadze powyższe, skargę jako niezasadną należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku .