Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 919/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1838/13 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddala skargę; 2. zasądza od K.K. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1838/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r., znak: [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2013 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy, przedstawionym w jego uzasadnieniu.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] maja 2013 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też w skrócie jako: "WWINB") – po rozpoznaniu wniosku K.K. oraz J.K. – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie z [...] lutego 2013 r., znak: [...], mocą której ten ostatni organ nałożył na inwestorów, J. i K.K. (zwanych też dalej "Inwestorami") obowiązek wykonania odwodnienia utwardzonego terenu działki, oznaczonej nr geod. [...]/4 w miejscowości Kawnice, gmina Golina, z odprowadzeniem wód opadowych do istniejącej w ulicy miejskiej kanalizacji deszczowej, na podstawie uzgodnionego z Gminą Golina projektu budowlanego przyłącza kanalizacji deszczowej przy zachowaniu warunków technicznych podanych w piśmie Urzędu Miejskiego w Golinie znak: [...] z [...] grudnia 2012 r.

Na skutek odwołania wniesionego przez Inwestorów, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też w skrócie jako: "GINB"), przywołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję WWINB z [...] maja 2013 r.

W uzasadnieniu swej decyzji, GINB wyjaśnił, że w omawianej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie (dalej też w skrócie jako "PINB") prowadził postępowanie w sprawie samowolnego (bez wymaganego zgłoszenia) utwardzenia przez K. i J.K. terenu działki oznaczonej nr geod. [...]/4 w miejscowości Kawnice, gmina Golina, w toku którego ustalił, że spadek utwardzonego kostką betonową terenu skierowany jest w stronę działki sąsiedniej nr [...]/2, stanowiącej własność Z. i J.K. Ponadto, jak ustalił PINB, Inwestorzy wykonali na części utwardzonego terenu podwyższenie jednego rzędu kostki betonowej, w wyniku czego część wód opadowych kierowana jest do studni (plastykowej nieszczelnej beczki) usytuowanej w odległości 0,60 m od granicy działki. Z oświadczenia właściciela działki nr [...]/2 wynika, że przy większych opadach deszczu następuje przelewanie wody na jego nieruchomość, a tym samym podsiąkanie wody do piwnic budynku mieszkalnego. W związku z tymi ustaleniami, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") PINB wydał opisaną wyżej decyzję z [...] lutego 2013 r., nakładającą na Inwestorów obowiązek wykonania odwodnienia utwardzonego terenu działki nr [...]/4.

We wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji PINB, Inwestorzy podnieśli, że rozstrzygnięcie to obarczone jest wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie), bowiem z dniem 14 września 2011 r. właścicielem działki nr ewid. [...]/4 stał się J.K. – syn Inwestorów.

GINB, odnosząc się do powyższego, wyjaśnił, że z art. 52 pr.bud. wynika, iż nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że zgodnie z tym przepisem zasadą jest, iż nakaz rozbiórki w pierwszej kolejności należy kierować do inwestora, niezależnie od tego, czy jest właścicielem działki, na której zrealizowano inwestycję. Nałożenie nakazu rozbiórki na aktualnego właściciela nieruchomości, który nie był inwestorem obiektu budowlanego, byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dotkliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i z tej przyczyny powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem nakazu rozbiórki. GINB zaznaczył, że w judykaturze sądowoadministracyjnej znany jest również pogląd, iż nie można kierować nakazu rozbiórki wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie wydania decyzji o rozbiórce nie ma już uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby jemu na wykonywanie nakazu.

W związku z tym GINB podkreślił, że wprawdzie przed wydaniem decyzji PINB z [...] lutego 2013 r. Inwestorzy, aktem notarialnym z 14 września 2011 r., zbyli działkę, na której zrealizowano sporną inwestycję na rzecz swojego syna, J.K., to jednak w akcie tym zamieszczony został zapis o ustanowieniu na rzecz darczyńców dożywotniego prawa służebności osobistej mieszkania. W świetle powyższego, zdaniem GINB, nie sposób przyjąć, iż Inwestorzy utracili prawo władania obiektem budowlanym, które pozwoliłoby im na wykonanie nakazu wynikającego z decyzji PINB z [...] lutego 2013 r.

GINB wyjaśnił, że skoro przepis art. 52 pr.bud. skonstruowany jest na zasadzie alternatywy, dopuszczając orzeczenie nakazu rozbiórki zarówno wobec inwestora, jak również wobec właściciela i zarządcy obiektu budowlanego, przyjąć należy, że w pewnych sytuacjach zobowiązany do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor nie będący w dacie orzekania o rozbiórce właścicielem nieruchomości. Dlatego też, w ocenie tego organu, decyzja PINB z [...] lutego 2013 nie jest obarczona wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ani żadną z pozostałych wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisaną decyzję GINB z [...] lipca 2013 r. wniósł K.K. Zarzucił: (1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkiem którego było uznanie, iż nie zachodzi przypadek w nich określony, a decyzja została skierowana do strony postępowania będącego inwestorem; a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie, w sposób wyczerpujący, całości materiału dowodowego oraz niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy; (2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 52 pr.bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż osobą zobowiązaną do wykonania określonych w decyzji czynności jest inwestor nawet w sytuacji, gdy nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością. Z powołaniem się na te zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji GINB z [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji WWINB z [...] maja 2013 r. W przypadku zaś stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wniósł o uchylenie obu tych decyzji, a na podstawie art. 153 p.p.s.a. o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania wiążących dla organu. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja nakładająca na adresata, tj. na Inwestorów, obowiązek wykonania odwodnienia utwardzonego terenu działki oznaczonej nr [...]/4, wydana została przez PINB w dniu [...] lutego 2013 r., natomiast przekazanie nieruchomości na rzecz ich syna nastąpiło w dniu 14 września 2011 r., a więc prawie dwa lata przed dniem wydania ww. decyzji PINB. Z chwilą zbycia nieruchomości przez Inwestorów sprawa przestała dotyczyć sfery ich praw i obowiązków opartych na przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wskazana w art. 52 pr.bud. zasada pierwszeństwa obciąża inwestora, ale nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy inwestor, w dacie orzekania, nie ma już uprawnień do władania nieruchomością, które pozwoliłoby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród wymienionych w tym przepisie podmiotów stanowi posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie nakazu. Obowiązkiem organu orzekającego o obowiązku wynikającym z przepisów prawa budowlanego jest więc ustalenie nie tylko osoby inwestora, ale również jego aktualnego związku z nieruchomością, tj. czy posiada tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków, rozumiany zgodnie z art. 3 pkt 11 pr.bud. W ocenie skarżącego organy uchybiły przepisom art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., albowiem nie ustaliły aktualnego związku Inwestorów z nieruchomością położoną w Kawnicach. W rezultacie decyzja PINB obarczona jest wadą wskazaną w art. 156 § 4 i 5 k.p.a., jako skierowana do adresata, który nie jest stroną postępowania, co skutkuje niewykonalnością obowiązku wskazanego w tej decyzji. Powyższe, zdaniem Skarżącego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB.

Uwzględniając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1838/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że adresatów decyzji wydanych w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 pr.bud. – które to przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę decyzji PINB z [...] lutego 2013 r., stanowiącej przedmiot weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym – określa art. 52 pr.bud., który wskazuje, że obowiązki nakazane m.in. w decyzjach z art. 51 pr.bud. mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zarazem jednak nie określa kolejności, w jakiej wymienione podmioty są obciążone ww. obowiązkami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został trafny pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W sytuacji, gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem, nałożenie na niego obowiązku doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem mogłoby okazać się niewykonalne. W takim przypadku zobowiązany winien być ten, na kogo ten tytuł przeszedł.

Na tym tle normatywnym Sąd Wojewódzki wskazał, że z akt sprawy wynika, iż przed wydaniem przez PINB kwestionowanej decyzji z [...] lutego 2013 r., Inwestorzy przenieśli na rzecz syna, J.K., na podstawie notarialnej umowy darowizny zawartej 14 września 2011 r., własność zabudowanej nieruchomości rolnej położonej w obrębie Kawnice, gmina Golina, obejmującej działki nr [...]/4, [...]/2, [...]/4, [...]/2, o powierzchni 0,4134 ha. W umowie tej J.K. ustanowił na rzecz darczyńców na ww. nieruchomości nieodpłatne dożywotnie prawo służebności osobistej mieszkania oraz zapewnił opiekę i pielęgnowanie w czasie choroby. Takie zbycie wskazuje, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, na sukcesję generalną w zakresie wszelkich praw i obowiązków dotyczących tej nieruchomości, odnoszących się do zbywających, obejmującą również prawa i obowiązki wynikające z dokonania na danej nieruchomości robót budowlanych bez uprzedniego zgłoszenia wymaganego przepisami prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji podzielił przy tym pogląd skarżącego, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż w ww. umowie darowizny ustanowiono na rzecz darczyńców służebność mieszkania w myśl art. 908 § 2 k.c., albowiem o nieruchomości może decydować (dysponować nią, rozporządzać, etc.) wyłącznie jej właściciel. Zgodnie z treścią art. 908 § 2 k.c., służebność mieszkania nie stanowi odrębnego tytułu do dysponowania nieruchomością, lecz należy do treści prawa dożywocia. Umowa dożywocia, jako niewskazana w treści art. 3 pkt 11 pr.bud., nie może być uznana jako prawo do dysponowania nieruchomością.

Dalej, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd Wojewódzki wskazał, że wybór adresata decyzji zgodnie z art. 52 pr.bud. wymaga ustalenia nie tylko osoby inwestora, ale też jego aktualnego związku z nieruchomością. W większości wypadków osoba inwestora jest tożsama z właścicielem lub zarządcą nieruchomości, na której zrealizowana została inwestycja. Jednak zdarza się sytuacja – jak w niniejszej sprawie – że kto inny jest inwestorem, a kto inny właścicielem gruntu, na którym znajduje się obiekt budowlany oraz samego obiektu. Nie można orzec nakazu wykonania określonych robót wobec inwestora, który nie ma prawnych możliwości wykonania obowiązku. W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Inwestorzy w chwili wydania decyzji PINB z [...] lutego 2013 r. nie posiadali tytułu prawnego do nieruchomości, który pozwalałby im na wykonanie nałożonych obowiązków. Organy obu instancji kontrolując tę decyzję w postępowaniu nieważnościowym pominęły powyższe okoliczności, dokonując w rezultacie błędnej oceny, że ww. decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności, w szczególności w kontekście przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1838/13 wywiódł Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego E.C., zarzucając temu wyrokowi: (1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 52 w zw. z art. 51 pr.bud. poprzez przyjęcie, że obowiązki nakazane w trybie art. 51 pr.bud. nie zawsze obciążają inwestora w pierwszej kolejności, podczas gdy zobowiązanym w pierwszej kolejności jest zawsze inwestor; (2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. (a) art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 5 [k.p.a.] poprzez przyjęcie, że decyzja PINB z [...] lutego 2013 r. jest dotknięta wadami, o których mowa w ww. przepisie, podczas gdy nie jest ona dotknięta takimi wadami oraz (b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podczas gdy skarga jako nieuzasadniona winna zostać przez Sąd oddalona. Z powołaniem się na te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł faktu, iż rozstrzygnięcie GINB oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie WWINB wydane zostały w trybie nieważnościowym, różniącym się w istotny sposób – w zakresie reguł dowodowych – od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (odwoławczym). Podkreślił, że J.K. i K.K. nie powiadomili organu powiatowego, iż utracili prawo własności działki nr ew. [...]/4; umowa darowizny została dołączona dopiero do akt postępowania nieważnościowego. Powyższe świadczy o tym, że PINB prowadził postępowanie administracyjne z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7–9 k.p.a. W ocenie GINB sankcja stwierdzenia nieważności nie może być wynikiem późniejszego ujawnienia przez strony postępowania dokumentów mających wpływ na ich sytuację prawną przy niewątpliwie prawidłowym działaniu organów nadzoru budowlanego. Późniejsze ujawnienie istotnych dla sprawy okoliczności może stanowić co najwyżej okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Nie wchodzi więc w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, zarówno proceduralnych jak i dotyczących prawa materialnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wątpliwości budzi stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja PINB skierowana do Inwestorów nie będących właścicielami obiektu budowlanego jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu uchylonej decyzji GINB wskazano bowiem na rozbieżności w orzecznictwie dotyczące kwestii, czy inwestor, który utracił tytuł prawny do nieruchomości, w świetle art. 52 pr.bud. może być adresatem nakazu wykonania robót budowlanych lub rozbiórki obiektu budowlanego. Nie można zaś mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy treść przepisu poddaje się wielorakiej wykładni, może być różnie interpretowana i gdy wynik tej wykładni jest sporny. Skarżący kasacyjnie wskazał też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 01 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10, w którym stwierdzono, że decyzja o nakazie rozbiórki skierowana do inwestora, który utracił tytuł prawny do nieruchomości, nie może być uznana ani za obarczoną wadą z art.156 § 1 pkt 4 k.p.a., ani wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że o niewykonalności decyzji administracyjnej należy orzekać z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Niewykonalność decyzji nie może być uzasadniona względami ekonomicznymi i finansowymi, trudnościami technicznymi ani negatywnym nastawieniem adresatów decyzji lub innych podmiotów do obowiązku wykonania decyzji, zaś istnienie przeszkód uniemożliwiających wykonanie decyzji, powinno być udowodnione.

Na tym tle Skarżący kasacyjnie zauważył, że w dniu 14 września 2011 r. Inwestorzy zbyli działkę dobrowolnie na rzecz swojego syna, co z kolei – z uwagi na łączące strony więzy rodzinne – wyklucza kategoryczne stwierdzenie, iż decyzja PINB z [[ lutego 2013 r. nie może być wykonana przez darczyńców, z uwagi na brak dostępu do działki nr ew. [...]/4. Tym bardziej, że umowa przekazania nieruchomości z 14 września 2011 r. zawierała zapis o ustanowieniu na rzecz Inwestorów dożywotniego prawa służebności osobistej mieszkania i uprawniała ich do swobodnego poruszania się po całej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.K., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, radcę prawnego M.N., wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto podkreślił, że przeniesienie własności nieruchomości na rzecz J.K. – dokonane w dniu [...] lutego 2013 r., a więc prawie na dwa lata przed dniem wydania zaskarżonej decyzji – zostało niezwłocznie zgłoszone właściwym organom celem uaktualnienia stanu prawnego zarówno w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Koninie księgi wieczystej, jak i w gminnej ewidencji gruntów. W związku z powyższym PINB, prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, przy dołożeniu należytej staranności, powinien znać stan prawny nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej, wbrew obowiązkowi rozpatrzenia sprawy w sposób wyczerpujący, rozważenia całości materiału dowodowego oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy – co wynika z treści art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. – nie ustaliły aktualnego związku Inwestorów z nieruchomością położoną w Kawnicach.

W ocenie autora odpowiedzi na skargę służebność mieszkania została ustanowiona na rzecz Inwestorów w ramach umowy dożywocia i zgodnie z treścią art. 908 § 2 k.c. nie stanowi odrębnego tytułu do samodzielnego dysponowania nieruchomością, w szczególności do jej zbycia, wydzierżawienia, dokonania jakiejkolwiek inwestycji czy też obciążenia prawami na rzecz osób trzecich. Uprawnienia te posiada tylko i wyłącznie właściciel nieruchomości. Bez znaczenia w sprawie jest przy tym stopień pokrewieństwa pomiędzy właścicielem nieruchomości, a stroną postępowania.

Pełnomocnik inwestora nie zgodził się również z twierdzeniem GINB, że wada wykazana we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB kwalifikuje się do trybu wznowienia postępowania. W ocenie pełnomocnika skutkuje ona niewykonalnością decyzji – art. 156 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. Natomiast sam fakt niezapewnienia właścicielowi nieruchomości, J.K., udziału w postępowaniu administracyjnym ma w przedmiotowej sprawie znaczenie drugorzędne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została formalnie oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż powołano się w niej zarówno na zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 1), jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego (pkt 2). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega – co do zasady – zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów naruszenia prawa procesowego – a przede wszystkim na ich rzeczywisty, w przeważającej mierze materialnoprawny charakter – kolejność tę należało odwrócić. Po pierwsze dlatego, że, wbrew odmiennemu stanowisku autora skargi kasacyjnej, podniesione przezeń zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; w skrócie: "k.p.a.") są w istocie zarzutami naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przesłanki nieważnościowe, wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a., mają bowiem w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. W konsekwencji taki też charakter mają ewentualne naruszenia tego przepisu. Po drugie, bliższa analiza stanowisk procesowych stron przedstawionych w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na tę skargę pokazuje, że okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zasadniczo nie są pomiędzy stronami sporne. Przedmiotem sporu pozostaje jedynie właściwa kwalifikacja prawna poczynionych ustaleń faktycznych, a więc kwestia dokonania ich prawidłowej subsumpcji. W rezultacie jedynym rzeczywiście proceduralnym zarzutem skargi kasacyjnej pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten ma jednak charakter wyłącznie instrumentalny – "wynikowy" – co oznacza, że ocena zasadności jego zastosowania jest możliwa dopiero po rozważeniu zasadności pozostałych, "merytorycznych" zarzutów skargi kasacyjnej.

I tak, zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wyrażający się w błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja PINB z [...] lutego 2013 r. – nakładająca na Inwestorów, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) obowiązek wykonania w określony sposób odwodnienia utwardzonego terenu działki nr [...]/4 – jest obarczona wadą polegającą na skierowaniu tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Przywołany przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie musi być niewątpliwie wykładany w powiązaniu z art. 52 pr.bud., gdyż to ten ostatni przepis – stanowiąc, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 pr.bud. – określa krąg potencjalnych adresatów takiej decyzji, a co za tym idzie: determinuje też w istotnym zakresie krąg stron postępowania poprzedzającego jej wydanie. Jest bowiem jasne, że skoro zgodnie z art. 52 pr.bud. adresatem decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 pr.bud., może być potencjalnie: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu, to każdy z tych podmiotów ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. legitymujący do bycia stroną tego postępowania, w toku którego rozważa się i rozstrzyga, który z nich powinien i ostatecznie zostanie zobowiązany do wykonania nakazanych czynności.

W tym kontekście należy zauważyć, że decyzja PINB nakładając obowiązek wykonania odwodnienia przedmiotowej działki na J. i K.K. została – zgodnie z literalnym, szerokim odczytaniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – "skierowana do osoby będącej stroną w sprawie", gdyż jako inwestorzy "legalizowanego" przedsięwzięcia należeli oni do kręgu osób wskazanych w art. 52 pr.bud. i z tej racji zasadnie byli też stronami postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji PINB.

Jednakże przy innym, węższym odczytaniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – które, jak się wydaje, legło u podstaw sporu wynikłego w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem rozważań jest już nie tyle to, czy decyzja PINB została w ogóle skierowana do osoby będącej jedną ze stron postępowania, ale czy została ona skierowana do strony w danych okolicznościach właściwej. Innymi słowy, sporne jest to, czy w świetle art. 52 pr.bud., w ustalonych okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy decyzja PINB z [...] lutego 2013 r. prawidłowo została skierowana do inwestorów, J. i K.K., czy raczej określone w niej obowiązki powinny zostać nałożone na aktualnego, na dzień wydania tej decyzji, właściciela przedmiotowej nieruchomości, J.K.

W związku z tym należy zauważyć, ze skonstruowanie przepisu art. 52 pr.bud. na zasadzie alternatywy ("inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego") pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, którym w rozumieniu art. 52 pr.bud. jest sprawca samowoli budowlanej. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki (odpowiednio: nakaz wykonania innych czynności sanacyjnych, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pr.bud.) może zostać skierowany również do inwestora nie będącego właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, był już niejednokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreślano występowanie przypadków, w których nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dlań nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyroki NSA: z 21.11.2001 r., SA/Rz 597/00; z 01.04.2011 r., II OSK 576/10; z 25.04.2012 r., II OSK 243/11; z 25.09.2012 r., II OSK 2317/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Oczywiście możliwość nakładania obowiązków "legalizacyjnych" lub "naprawczych", o jakich mowa m.in. w art. 51 ust. 1 pr.bud., na inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości, na której dopuszczono się samowoli budowlanej, nie jest nieograniczona. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki wyraził trafny, co do zasady, pogląd, że nie można orzec nakazu wykonania określonych robót wobec inwestora, który nie ma prawnych możliwości wykonania obowiązku.

Jednocześnie Sąd ten stwierdził, że Inwestorzy w chwili wydania przez PINB decyzji z [...] lutego 2013 r. nie posiadali tytułu prawnego do nieruchomości, który pozwalałby im na wykonanie nałożonych obowiązków. Z tym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie sposób się już zgodzić. Jak bowiem trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, tytuł taki wynikał z "nieodpłatnego dożywotniego prawa służebności osobistej mieszkania", jakie zostało ustanowione na rzecz Inwestorów w par. 6 umowy darowizny nieruchomości obejmującej m.in. przedmiotową działkę nr [...]/4, zawartej w dniu 14 września 2011 r. pomiędzy J. i K.K. (darczyńcy) i ich synem, J.K. (obdarowany).

Owo prawo służebności mieszkania zostało błędnie zakwalifikowane przez Sąd Wojewódzki jako element treści umowy o dożywocie w rozumieniu art. 908 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.c."). Brzmienie przywołanego paragrafu 6 umowy darowizny, ani pozostałe jej postanowienia, nie dają żadnych podstaw do przyjęcia, iż pomiędzy darczyńcami i obdarowanym doszło do zawarcia umowy o dożywocie. W szczególności nie może o tym świadczyć określenie ustanowionego prawa służebności osobistej mieszkania mianem prawa "dożywotniego", gdyż takie określenie służyło jedynie ustaleniu ram czasowych tego prawa – w istocie jako synonimu prawa gasnącego ze śmiercią uprawnionych (por. art. 299 k.c.). Ponadto istotą umowy o dożywocie jest zapewnienie zbywcy nieruchomości (dożywotnikowi) "dożywotniego utrzymania", co, w braku odmiennej umowy, oznacza obowiązek przyjęcia zbywcy jako domownika, dostarczania mu wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła i opału, zapewnienia mu odpowiedniej pomocy i pielęgnowania w chorobie oraz sprawienia mu własnym kosztem pogrzebu odpowiadającego zwyczajom miejscowym (art. 508 § 1 k.c.). Tymczasem treść przyznanych darczyńcom uprawnień została w par. 6 umowy darowizny ukształtowana odmiennie (znacznie węziej) niż w przypadku kodeksowego wzorca umowy o dożywocie. W szczególności nie ma w tym paragrafie wzmianki o obowiązku zapewnienia darczyńcom "dożywotniego utrzymania", a np. w kwestii powinności zapewnienia ogrzewania i oświetlenia (verba legis: "dostarczania światła i opału") wyraźnie zastrzeżono podział ("uwspólnienie") kosztów pomiędzy każdoczesnego właściciela nieruchomości oraz uprawnionych, co nie odpowiada istocie umowy o dożywocie.

W świetle powyższego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, należało przyjąć, że w dacie wydawania przez PINB decyzji z [...] lutego 2013 r. Inwestorzy dysponowali tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, w postaci prawa służebności osobistej mieszkania – prawa, o jakim mowa w art. 301 i art. 302 k.c.; odrębnego, a nie stanowiącego składnik umowy o dożywocie w rozumieniu art. 908 § 2 k.c. – który umożliwiał im wykonanie obowiązków nałożonych tą decyzją. Nie ulega bowiem wątpliwości, że służebność mieszkania, należąc do bardziej ogólnej kategorii ograniczonych praw rzeczowych (zob. art. 244 § 1 k.c.), może stanowić źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 pr.bud. (por.: wyrok NSA z 01.06.2009 r., II OSK 906/08, CBOSA; A. Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, Warszawa 2014, uw. VI.7. do art. 3). Potwierdza to treść art. 298 k.c., zgodnie z którym zakres służebności osobistej (tu: służebności osobistej mieszkania) i sposób jej wykonywania oznacza się, w braku innych danych, według osobistych potrzeb uprawnionego z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego i zwyczajów miejscowych. Lege non distinguente, zakres owych "osobistych potrzeb uprawnionego" może być współkształtowany także przez treść obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, obciążających służebnika czy to z mocy prawa (ex lege), czy to nałożonych nań w drodze decyzji administracyjnej, również takiej, o której mowa w art. 51 pr.bud.

Z tych względów za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 52 pr.bud., poprzez przyjęcie, że decyzja PINB z [...] lutego 2013 r. dotknięta jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro bowiem J. i K.K. – będąc bezspornie inwestorami (sprawcami samowoli budowlanej) w rozumieniu art. 52 pr.bud., pomimo wyzbycia się własności przedmiotowej nieruchomości zachowali tytuł prawny do tej nieruchomości, pozwalający im na wykonanie obowiązków określonych decyzją z PINB z [...] lutego 2013 r., to w sposób uprawniony mogli oni zostać wskazani jako adresaci decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud.

W konsekwencji należało także uznać, że, wbrew odmiennemu stanowisku Sądu pierwszej instancji, skierowanie ww. decyzji PINB do Inwestorów nie czyniło jej niewykonalną, i to w sposób trwały, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia tego przepisu okazał się uzasadniony. Jak się bowiem podkreśla w orzecznictwie, niewykonalność decyzji powinna być spowodowana stwierdzeniem przeszkód w jej wykonaniu, które istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas. Niewykonalność decyzji nie może być definiowana względami ekonomicznymi i finansowymi, trudnościami technicznymi, ani też negatywnym nastawieniem adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji, a istnienie przeszkód uniemożliwiających wykonanie decyzji powinno być udowodnione (zob. wyrok NSA z 01.04.2011 r., II OSK 576/10, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie – oprócz ww. faktu dysponowania przez Inwestorów tytułem prawym do nieruchomości w postaci służebności mieszkania – niepozbawiona znaczenia dla oceny wykonalności decyzji PINB oraz trwałości ewentualnych przeszkód w jej wykonaniu była także okoliczność, że zbycie przedmiotowej nieruchomości przez Inwestorów na rzecz ich syna nastąpiło w drodze darowizny, która, jak wynika z art. 898 § 1 k.c., może zostać odwołana nawet po jej wykonaniu, z powodu rażącej niewdzięczności obdarowanego. Nie sposób wykluczyć, że w konkretnych okolicznościach za przejaw takiej niewdzięczności mogłoby zostać uznane czynienie Inwestorom przez aktualnego właściciela nieruchomości ewentualnych przeszkód w wykonaniu decyzji PINB – ze skutkami określonymi w art. 898 k.c. Tym bardziej nie można więc uznać, że decyzja PINB skierowana do Inwestorów była w dniu jej wydania niewykonalna i to w sposób trwały w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponieważ wyłączną przesłanką uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi Inwestorów i uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzji organów obu instancji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] lutego 2013 r. była wyrażona przez ten Sąd ocena, iż ww. decyzja PINB jest, wbrew ustaleniom organów administracji, dotknięta wadą nieważności w kontekście przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 p.p.s.a. – a ocena ta okazała się chybiona – to również zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie było w tej sprawie uzasadnione, co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasługiwała na uwzględnienie, a zarazem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona – odnośnie do braku przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie z [...] lutego 2013 r., Nr [...], wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., w tym także przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., które zostały wskazane w skardze K.K. – to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji, tj. uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.