Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 349/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1 art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 63 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 428/16 w sprawie ze skargi B. K. i G. A. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku i budowę budynku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. R. na rzecz B. K. i G. A. K. solidarnie kwotę 1.000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r. w sprawie ze skargi B. K. i G. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku i budowę budynku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2015 r. Z. R. i A. R. wystąpili do Starosty M. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego i budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w G. przy ul. W.

Po przeprowadzeniu postępowania Starosta M. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. udzielił inwestorom pozwolenia na rozbiórkę i budowę przedmiotowej inwestycji. Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał tę decyzję w mocy.

B. i G. K. złożyli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Sąd ten wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 588/15, uchylił obie decyzje.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę omawianego budynku, obejmujące rozbiórkę istniejącego budynku, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko.

Wojewoda Podlaski, po rozpoznaniu odwołania złożonego przez B. K. i G. K., decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli G. K. i B. K., w której zarzucili naruszenie:

a) przepisów postępowania, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.;

b) przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej "rozporządzenie"), art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.; dalej "p.b."), § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w związku z przepisami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G., zatwierdzonego uchwałą [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2004 r., zmienionego uchwałą [...] z dnia [...] listopada 2008 r. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę. Zdaniem Sądu, zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz naruszenia art. 153 p.p.s.a., które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 i art. 36 p.b. i § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miały wpływ na wynik sprawy. Sąd podał, że wiążące jest stwierdzenie w wyroku w sprawie II SA/Bk 585/15, że organ nie rozważył, czy projektowana szerokość budynku w porównaniu do szerokości obu działek inwestora daje możliwość jego usytuowania zgodnie z zasadą określoną w § 12 ust. 1 pkt 1, 2 rozporządzenia, a w przypadku, gdyby istniały istotne przeszkody w takim usytuowaniu, rozważenia wymaga w pierwszej kolejności usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości 1,5 m od granicy.

W ocenie Sądu, organy obu instancji naruszyły art. 153 p.p.s.a. Nie zastosowały się bowiem do oceny prawnej dokonanej przez Sąd i wbrew stanowisku Sądu przyjęły, że usytuowanie budynku należy rozważać tylko i wyłącznie w porównaniu do działki o nr [...], a nie do obu działek, tj. o nr [...] i [...]. Jako uzasadnienie takiego stanowiska organ I instancji wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów nie jest możliwe scalenie działek o nr [...] i [...], ponieważ działka nr [...] nie jest własnością inwestora. Nieruchomość ta stanowi własność Gminy G., a Z. i A. R. są jej użytkownikami. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organów jest nieprawidłowe. Przede wszystkim nie zauważyły one, że działka o nr [...] jest w posiadaniu inwestorów nie na zasadzie użytkowania (jako ograniczone prawo rzeczowe), tylko na zasadzie użytkowania wieczystego. Natomiast z art. 3 pkt 11 p.b. wynika, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający m.in. z użytkowania wieczystego. Organy nie zbadały, czy przedmiotowe użytkowanie wieczyste uprawnia inwestorów do wykonywania robót budowlanych na działce nr [...]. Nie zbadały także, jakie jest przeznaczenie przedmiotowej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Aby zrealizować zalecenia poczynione przez WSA w Białymstoku w wyroku II SA/Bk 588/15 ustalenia te są nieodzowne. Sąd zauważył, że organy powołały się na niemożność scalenia w tym postępowaniu działek nr [...] i [...], nie uzasadniając do czego to scalenie miałoby być potrzebne. Wniosek inwestorów dotyczył tylko zabudowy działki nr [...]. Powyższe nie oznacza jednak, że organy mogły odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Białymstoku II SA/Bk 588/15 i zaprzestać analizy w zakresie, czy projektowana szerokość budynku w porównaniu do szerokości obu działek inwestora daje możliwość jego usytuowania zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1, 2 rozporządzenia, a w przypadku, gdyby istniały istotne przeszkody w takim usytuowaniu, należało rozważyć usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy. Zdaniem Sądu, spór dotyczy kwestii, czy w przedmiotowym postępowaniu organy badają tylko zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym i warunkami technicznymi (jak twierdzą organy), czy też w zakresie szerszym, m.in. wskazanym w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. (jak twierdzą skarżący). W opinii Sądu, rację mają skarżący.

Sąd wskazał następnie, że organy winny rozważyć, czy posadowienie budynku inwestorów w odległości 2,9 m od ściany istniejącego budynku skarżących nie narusza ich uzasadnionego interesu, skoro inwestorom pozostanie przestrzeń z drugiej strony ich budynku o szerokości 8,3 m do granicy ich działki i ok. 9,5 - 10 m do ściany budynku na działce nr [...]. Przesunięcie budowy budynku inwestorów tylko o 1,5 m w kierunku zachodnim, jak proponują skarżący, spowodowałoby poszerzenie strefy pomiędzy budynkami skarżących i inwestorów do szerokości 4,4 m i zmniejszenie przestrzeni z drugiej strony budynku inwestorów do szerokości 6,8 m do granicy ich działki i ok. 8 – 8,5 m do ściany budynku na działce nr [...]. Organy jednak nie rozważyły, czy takie posadowienie budynku inwestorów nie byłoby bardziej racjonalne i sprawiedliwe w kontekście ochrony interesów inwestorów i skarżących. Ponadto organy nie wzięły pod uwagę, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana po wcześniejszej rozbiórce istniejącego budynku drewnianego, niejako w jego miejsce, zlokalizowanego w odległości ok. 1 - 1,5 m od granicy z działką skarżących. Należało więc rozważyć, czy istniejący do tej pory ład przestrzenny na działkach [...] i [...] nie powinien zostać zachowany. W ocenie Sądu, zasadne są także zarzuty skarżących, że posadowienie budynku inwestorów po granicy działek może spowodować stały konflikt pomiędzy inwestorami i skarżącymi.

Powołując się na wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r., II OSK 760/14, Sąd podniósł, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i sądy administracyjne nie są bezwzględnie związane oświadczeniem, składanym w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. Złożenie oświadczenia we wskazanym trybie, a więc dołączenie go do wniosku o pozwolenie na budowę, jest skuteczne wówczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią. Oświadczenie takie stwarza domniemanie, że składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, iż nie odpowiada ono rzeczywistości. Sąd stwierdził, że w okolicznościach szczególnych organy i sądy administracyjne są nie tylko uprawnione do badania zgodności oświadczeń składanych w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. ze stanem rzeczywistym, ale również do badania posiadania prawa inwestora do dysponowania na cele budowlane terenem, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. w sytuacji, gdy inwestycja ma (może) objąć kilka działek lub część jednej działki. W sprawie niniejszej taką okolicznością szczególną są zalecenia poczynione przez WSA w Białymstoku w wyroku II SA/Bk 588/15, a ponadto okoliczności faktyczne wynikające z szerokości nieruchomości inwestorów, skarżących oraz właścicieli działki nr [...], a także rozmieszczenie istniejącej i planowanej na tych nieruchomościach zabudowie. Sąd nie podzielił stanowiska organów, że skoro inwestorzy nie chcieli wskazać we wniosku jako terenu inwestycyjnego działek nr [...] i [...], tylko wskazali działkę nr [...], to organy musiały ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do zakresu w nim przedstawionego. Organy dążąc do wszechstronnego zbadania sprawy uprawnione były i zarazem zobowiązane do wyjaśnienia stanu faktycznego w szerszym kontekście, tj. w zakresie terenu inwestycji składającego się z obu działek inwestorów. Prawidłowa decyzja w realiach niniejszej sprawa to decyzja taka, która nie tylko jest zgodna z normami technicznymi dotyczącymi zamierzonej inwestycji, ale i zabezpiecza uzasadnione interesy wszystkich stron przedmiotowego postępowania. Tej ostatniej kwestii organy zaś należycie nie wyjaśniły i nie rozważyły.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Z. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 153 p.p.s.a. przez błędne stwierdzenie, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r. wydanego w niniejszej sprawie i nie rozważyły, czy projektowana inwestycja w porównaniu do szerokości obu działek inwestora daje możliwość usytuowania budynku zgodnie z zasadą zawartą w § 12 ust. 1 pkt 1, 2 bądź w odległości 1,5 m, podczas gdy niepodobna twierdzić, że organy zaleceń Sądu nie wykonały albowiem analizę przeprowadziły, wprawdzie do jednej działki, ponieważ nie były uprawnione do szerszego rozpatrywania wniosku inwestora, skoro w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. podtrzymał on swoje stanowisko co do realizacji inwestycji wyłącznie na jednej działce nr [...] (przy czym powody tego stanowiska pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku o pozwolenie na budowę), zwłaszcza gdy zważyć, iż pozwolenie na budowę wydawane jest wyłącznie na wniosek i w granicach tego wniosku organy administracji mogą podejmować czynności określone w art. 32 i 35 p.b. i tylko w odniesieniu do tego zakresu mogą oceniać poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich;

2. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

- przyjęcie, iż naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., przy wykonywaniu budynku po granicy, będzie związane z wykonywaniem robót budowlanych w przestrzeni o szerokości 2,9 m pomiędzy projektowanym budynkiem a istniejącym budynkiem skarżących, który jak wyjaśnił Sąd stanowi jedyny przejazd skarżących z drogi na ich działkę, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a szczególnie projekt zagospodarowania działki przeczy temu twierdzeniu, gdyż jak wynika z mapy wjazd na działkę skarżących jest zlokalizowany na działce nr ewid. [...], poprzez jego odpowiednie oznaczenie,

- nie wykonanie należycie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, iż organy kwestii wpływu projektowanego budynku na okna w budynku skarżących od strony inwestycji nie badały, w sytuacji gdy taka analiza została wykonana i stanowi ona element dokumentacji projektowej, zatwierdzonej zaskarżoną decyzją. Z analizy tej jednoznacznie wynika, iż budowa budynku w odległości 2,90 m od istniejącego budynku nie wpłynie w żaden sposób na przesłanianie i nasłonecznienie pomieszczenia w budynku należącym do skarżących od strony działki inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do nie zbadania całokształtu akt sprawy i uwzględnienie tylko części materiału dowodowego oraz niepełnego wyjaśnienia sprawy i przyjęciu prawidłowości wyłącznie stanowiska skarżących a odmowie przyznania racji organom rozstrzygającym w niniejszym postępowaniu. Co więcej, uszło uwadze Sądu, iż brak naruszenia przepisu dotyczącego nasłonecznienia pomieszczeń został przesądzony w poprzednim wyroku, w którym Sąd stwierdził, że "nie znalazł podstaw do uznania za trafny zarzutu naruszenia § 13 ust. 1 rozporządzenia";

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a, poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania według wskazań zawartych w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., czym naruszyły art. 153 p.p.s.a., podczas gdy wskazania zostały wypełnione, a ich wynik znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo, iż nie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji obu organów administracji architektoniczno-budowlanej w sytuacji, gdy nie wykazano naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich, tj. skarżących, w związku z projektowanym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym po granicy z ich działką, będącego wynikiem niewłaściwej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.;

5. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą dokonywać sprawdzenia spełnienia wymogów wynikających z prawa budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę w zakresie szerszego terenu niż w złożonym wniosku, pomimo, iż to wyłącznie inwestor określa ramy projektowanego zamierzenia i żadne szczególne okoliczności zmienić tego nie mogą. Bez znaczenia są także motywy inwestora, dlaczego realizuje inwestycję na takim obszarze a nie innym, a organy do badania tych motywów nie mają instrumentów prawnych, co najwyżej mogą na taki zakres inwestycji wydać pozwolenie bądź tego pozwolenia odmówić;

2. art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej i sądy administracyjne są nie tylko uprawnione do badania oświadczenia składanego w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. ze stanem rzeczywistym dotyczącego działek ujętych w tym oświadczeniu jako teren inwestycji, ale i do badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do innych działek, należących wprawdzie do inwestora ale nie ujętych w złożonej na potrzeby wydania pozwolenia na budowę dokumentacji, w tym i w ww. oświadczeniu jako teren przeznaczony pod inwestycję. Takiego rozumienia ww. przepisów, prowadzących do naruszenia podstawowych zasad postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na budowę nie może uzasadniać ochrona za wszelką cenę nienaruszonego w niniejszej sprawie uzasadnionego interesu skarżących;

3. art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez błędną wykładnię pojęcia "uzasadniony interes osób trzecich" polegający na uznaniu, iż interesem, o którym mowa w ww. przepisie jest potrzeba usunięcia ogrodzenia i wycięcie tui rosnących na działce skarżących przy wykonywaniu ściany projektowanego budynku po granicy z sąsiednią nieruchomością, a także jej docieplenie, czy też w późniejszym okresie utrzymywanie w dobrym stanie technicznym (co będzie wymagało wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej), w sytuacji gdy stanowią one wyłącznie interes faktyczny, który nie jest chroniony, a wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego, których naruszenie w tej sprawie nie miało miejsca. Przyjęcie bowiem rozumowania zaprezentowanego w skarżonym wyroku doprowadziłoby w konsekwencji do wykluczenia możliwości realizacji inwestycji po granicy albowiem w zasadzie wykonywanie tego rodzaju robót budowlanych zawsze powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiedniej nieruchomości;

4. § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uchylenia decyzji obu organów, w sytuacji gdy wymogi wynikające z ww. przepisów umożliwiające lokalizację budynku po granicy zostały spełnione, a podważanie takiej lokalizacji wynika wyłącznie z błędnego stanowiska Sądu naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., gdyż wskazywane przez skarżących i Sąd naruszenia jawią się wyłącznie naruszeniami o charakterze faktycznym, podczas gdy warunki wynikające z przepisów techniczno-budowlanych dla takiego usytuowania budynku zostały spełnione w zatwierdzonym projekcie budowlanym i co nie zostało zanegowane przez Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma fakt, że w rozpatrywanej sprawie zapadł uprzednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 588/15, stosownie do art. 153 p.p.s.a. wiążący zarówno organy administracyjne, jak i sądy.

W wyroku tym Sąd podzielił zarzuty skarżących w I instancji, że usytuowanie przedmiotowego budynku po granicy z działką skarżących naruszyło ich interesy przez nierozważenie konsekwencji takiego usytuowania oraz możliwości usytuowania budynku w odległości co najmniej 1,5 m od granicy działek. Mając na uwadze wyrażone w omawianym wyroku wskazania co do dalszego postępowania zauważyć należy, że wskazano w nim na konieczność rozważenia, czy projektowana szerokość budynku w porównaniu do szerokości obu działek inwestora (a więc nie tylko działki nr [...]) daje możliwość jego usytuowania zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a w przypadku gdyby istniały przeszkody w takim usytuowaniu, rozważenia w pierwszej kolejności usytuowania przedmiotowego budynku w odległości 1,5 m od granicy.

Rozważając tę kwestię należy wskazać, że skarżący kasacyjnie jest właścicielem działki nr [...] (działka zainwestowania) o szerokości ok. 11,5 m i wieczystym użytkownikiem przylegającej do niej działki nr [...] o szerokości 4 m. Projektowany budynek ma mieć szerokość 7,2 m. Jego usytuowanie w granicy z działką nr [...] sprawi, że będzie on w odległości 2,9 m od budynku skarżących w I instancji, będących właścicielami działki nr [...]. Za działką nr [...] jest działka nr [...], na której są budynki usytuowane blisko granicy z działką nr [...].

W rozpatrywanej sprawie organ administracyjny skoncentrował się na odległościach projektowanego budynku od działki nr [...], która – z uwagi na jej szerokość – nie będzie mogła być zabudowana i która należy do skarżącego kasacyjnie, a w istocie nie dostrzegł, że usytuowanie projektowanego budynku w granicy z działką nr [...] w odległości 2,9 m od budynku skarżących w I instancji sprawi, że nie zostanie zachowana odległość wynikająca z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i to nie tylko od granicy z działką sąsiednią, ale od budynku mieszkalnego już istniejącego.

Takie działanie organu tylko formalnie stanowiło wypełnienie zaleceń wynikających z prawomocnego wyroku Sądu. Organ architektoniczno-budowlany nie wykonał zatem prawidłowo wiążących go wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2015 r., II SA/Bk 588/15, naruszając w ten sposób art. 153 p.p.s.a.

Zauważyć trzeba, że skoro działka nr [...] ma szerokość ok. 11,5 m, projektowany budynek ma mieć szerokość 7,2 m, a działka nr [...] o szerokości 4 m – z uwagi na tę szerokość – nie będzie mogła być zabudowana, to ewentualne odsunięcie projektowanego budynku o 1,5 m od granicy z działką nr [...] nie uniemożliwi prawidłowego zagospodarowania działki nr [...] również w sytuacji, gdyby nie należała ona do inwestorów (np. zostałaby przez niego zbyta bądź w inny sposób zagospodarowana). Nie można bowiem nakazywać inwestorowi obejmowania projektowanym zamierzeniem budowlanym działki nr [...], jeżeli nie ma on takiego zamiaru. Takie "odsunięcie" pozwoliłoby jednak na zachowanie odległości przewidzianej w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych od budynku skarżących w I instancji i projektowana inwestycja nie naruszałaby ich uzasadnionych interesów (od ich budynku do mającego być zrealizowanego budynku inwestorów byłoby nie 2,9 m, lecz 4,4 m). Zauważyć ponadto wypada, że ewentualne "lustrzane" odbicie sporządzonego projektu budowlanego i usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy działki [...] z działką nr [...] pozwoliłoby na zachowanie odległości wskazanej w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych od granicy z działką nr [...], należącej do skarżących w I instancji. Organ administracyjny nie może inwestorowi narzucać konkretnych rozwiązań, jednak fakt, że dana inwestycja jest możliwa do realizacji zgodnie z obowiązującymi przepisami na terenie wskazanym przez inwestora, przy poszanowaniu interesów osób trzecich, chociaż w innym usytuowaniu niż wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę, wskazuje, że nie zachodzą szczególne okoliczności pozwalające na stosowanie wyjątków od reguły i przedłożony projekt budowlany – z uwagi na brak poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich – może przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zostać zaakceptowany.

Skoro przepisy prawa – co do zasady – przewidują konieczność sytuowania budynków w odległości 3-4 m od granicy z działką sąsiednią, to tym bardziej za niewątpliwie naruszające uzasadnione interesy osób trzecich uznać należy sytuowanie nowo wznoszonego budynku w odległości 2,9 m od istniejącego już budynku, zwłaszcza w sytuacji, gdy w tym istniejącym budynku od strony mającego być wybudowanego obiektu znajdują się okna.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a., art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. nie są uzasadnione, bowiem Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy administracyjne obu instancji nie wykonały należycie wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2015 r., II SA/Bk 588/15, a także słusznie uznał, że w realiach rozpatrywanej sprawie doszło na naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich oraz że zachodziły podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a nie art. 151 tej ustawy.

Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślić należy, że Sąd I instancji nie twierdził, że art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. pozwala na objęcie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę terenu szerszego niż wskazany w złożonym przez inwestora wniosku, lecz powołując się na treść wiążącego w sprawie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2015 r., II SA/Bk 588/15, podkreślał, że organy nie mogły odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tym wyroku. W tym zatem kontekście nie można było ograniczyć rozważań wyłącznie do działki nr [...]. Podobne uwagi odnieść należy do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. W zaskarżonym wyroku słusznie też wskazywano, że dopiero powołane przez strony argumenty i zgłoszone przez nie dowody oraz ewentualnie materiał dowodowy zgromadzony przez organ orzekający we własnym zakresie, stanowić będzie podstawę orzekania w sprawie, a także, iż aby móc ocenić, czy dopuszczalne jest sytuowanie obiektu po granicy, czy też w odległości 1,5 m od granicy, konieczne jest zbadanie i rozważenie wskazanych przez Sąd okoliczności. Sąd administracyjny – dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego – nie może jednak merytorycznie orzekać za organ, gdyż nie należy to do jego kompetencji. Może jedynie wskazywać okoliczności konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i czynić rozważania w tym zakresie, co w niniejszej sprawie uczyniono. Nie jest też wadliwa konstatacja Sądu I instancji, że w realiach niniejszej sprawy prawidłowa decyzja to taka, która nie tylko jest zgodna z normami technicznymi, ale która również zabezpiecza uzasadnione interesy wszystkich stron przedmiotowego postępowania. Wynika to bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Zgodzić się trzeba przy tym z Sądem Wojewódzkim, że tej kwestii organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające w niniejszej sprawie należycie nie wyjaśniły i nie rozważyły.

Nie są zatem uzasadnione zarzuty naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., a także – na co już wyżej wskazywano – art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem przy wykładni unormowań zawartych w § 12 rozporządzenia Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił regulację zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, przy czym miarkował wysokość kosztów żądanych przez skarżących w I instancji, uznając za odpowiednią kwotę wskazaną w pkt 2 wyroku.