Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 746/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 16a, art. 17 ust. 1 i 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1172
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 11 marca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E.P. kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 marca 2020 r. nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – dalej powoływanej jako "k.p.a." oraz art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 111) – zwanej dalej "ustawą", odmówił E. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką U. L..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 18 października 2019 r. E. P. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką U. L., która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 7 lipca 2012 r., zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22 maja 2012 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić.

W związku z opieką nad matką stronie decyzją z dnia 9 października 2018 r. przyznano na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. specjalny zasiłek opiekuńczy.

Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji ustalił, że strona sprawuje stałą opiekę nad matką i w związku z powyższym nie może podjąć zatrudnienia, a nawet rezygnuje z podjęcia pracy zawodowej.

Zgodnie jednak z treścią art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Matka strony (urodzona w 1944 r.) stała się osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności po ukończeniu 25 roku życia. Zatem nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E. P., decyzją z dnia 4 maja 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy. Z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 7 lipca 2012 r. wynika, że matka strony została na stałe zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, jednak nie da się ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 22 maja 2012 r.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, data powstania niepełnosprawności powinna być zawarta w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu. Organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie są właściwe do ustalania we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności.

W ocenie organu odwoławczego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Sam Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku przyznał, że nie kreuje on prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Wykonanie wyroku Trybunału wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał nie przesądził, jaki model ustalania świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. To oznacza, że ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak również uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki.

W dalszej kolejności Kolegium zauważyło, że strona pozostawała aktywna zawodowo od marca 2013 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 21 marca 2013 r. wynika, że w różnych okresach w latach 2003 - 2013 była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Ustalony stopień niepełnosprawności matki skarżącej datuje się natomiast od dnia 22 maja 2012 r.

Z ustaleń rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że U. L. zamieszkuje z rodziną strony. Porusza się o kuli tylko po mieszkaniu. Strona sprawuje nad matką opiekę, jest do jej dyspozycji przez całą dobę. Opieka polega na pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, udziale w leczeniu, reprezentowaniu interesów matki na zewnątrz w środowisku, dostarczaniu żywności, środków higienicznych, przygotowywaniu posiłków. Osoba wymagająca opieki ma do dyspozycji własny pokój. Nie da się ustalić, ile godzin dziennie trwa opieka.

Zdaniem Kolegium, w świetle zakresu opieki wynikającego z ustaleń rodzinnego wywiadu środowiskowego, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej aktywności zarobkowej. Wymienione czynności opiekuńcze związane z osobistą opieką nad chorym nie zajmują stale czasu osoby sprawującej opiekę w sposób obiektywnie uniemożliwiający zarobkowanie, a są realizowane w pewnych odstępach czasowych, np. czynności higieniczne, podawanie lekarstw odbywa się zapewne w godzinach rannych i wieczornych. Z akt sprawy nie wynika, aby osoba wymagająca opieki była osoba stale leżącą i zupełnie niesamodzielną. Czynności składające się na zakres opieki wskazują raczej na normalną i powszechnie stosowaną wobec starszego rodzica pomoc udzielaną mu przez wspólnie zamieszkującego członka rodziny. Matka skarżącej uzyskuje od niej zapewne takie samo wsparcie jak każdy inny domownik. Zdaniem Kolegium czynności te nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu osoby wykonującej opiekę nad niepełnosprawną, by nie można było podjąć zatrudnienia, a część z podanych czynności równie dobrze wykonują osoby aktywne zawodowo. Powyższe przesądza o niespełnieniu kolejnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

E. P. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy, polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność braku ustalenia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki uzasadnia odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolną do samodzielnej egzystencji;

- art. 17 ust. 1b ustawy przez jego błędną wykładnię z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

- naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezasadne uznanie, naruszające zasadę praworządności, że skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do ustalenia na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że stanowisko prezentowane przez nią znajduje oparcie w ustalonym już jednolicie, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K38/13, orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądy uznają, że jednoznaczna sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia, w szczególności zaś nie jest modyfikowana stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu odnośnie uprawnień, jakie po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego będą przysługiwały dorosłym opiekunom osobom niepełnosprawnym, w sytuacji, gdy niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa (np. wyroku NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1853/16).

Nadto skoro nie zaistniały przeszkody do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, to nie było przeszkód w ustaleniu na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Sytuacja rodzinna skarżącej oraz stan zdrowia jej matki był znany organom administracji publicznej i od dnia przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie uległy zmianie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie obie strony wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111) – zwana dalej "ustawą", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. matce albo ojcu,

2. opiekunowi faktycznemu dziecka,

3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca w dniu 18 października 2019 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 7 lipca 2012 r., zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Przy rozważaniu kwestii, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jej opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; publ. OTK-A 2014/9/104).

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżąca nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ ze wskazanego orzeczenia nie wynika, aby niepełnosprawność matki skarżącej powstała w okresach życia ujętych w art. 17 ust. 1b ustawy.

Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji ww. wyroku z dnia 21 października 2014 r. orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyroki z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16, z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kolejnych wyrokach z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4020/18, a także z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/17 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok o sygnaturze K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie TK weszło w życie. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu organy obu instancji wadliwie uznały, że skarżąca nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego względu, że niepełnosprawność jej matki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Decyzje wydane zostały zatem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji należy wyjaśnić, że choć w orzeczeniu o niepełnosprawności powinna być wskazana data jej powstania, jednak nie zawsze czas powstania niepełnosprawności możliwy jest do ustalenia. Nie oznacza to jednak, że w takim przypadku można mówić o jakieś innej, trzeciej grupie osób, której nie brał pod uwagę w swoim orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny. Oczywiste jest bowiem, że niepełnosprawność osoby niepełnosprawnej może powstać albo nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, albo po tych okresach. Innej możliwości nie ma. Wobec tego - nawet jeżeli daty powstania niepełnosprawności nie można ustalić, to w sytuacji, gdyby powstała ona do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia - świadczenie pielęgnacyjne osobie sprawującej opiekę przysługiwałoby niezależnie od treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a gdyby powstała ona po tych okresach, konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z tego wyroku.

W konsekwencji powyższego zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem - niezależnie od czasu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - świadczenie to osobie sprawującej opiekę przysługuje, o ile oczywiście spełnione są inne wymogi ustawowe.

W tym względzie należy podkreślić, że jedynie organ odwoławczy przyjął w uzasadnieniu wydanej decyzji, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę. Organ odwoławczy, powołując się dopiero w swojej decyzji na brak związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą pracy a koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce, uniemożliwił skarżącej odniesienie się do tej kwestii w toku postępowania administracyjnego. Skoro bowiem organ pierwszej instancji nie kwestionował związku między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia, skarżąca nie miała powodów, dla których miałaby przedstawiać w postępowaniu odwoławczym jakiekolwiek argumenty dotyczące tej okoliczności.

Dodatkowo wskazać należy, że - jak wynika z wcześniejszej decyzji przyznającej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego - skarżąca od dnia 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką.

Organ odwoławczy, naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., pominął fakt, że decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy dotyczyła świadczenia, dla którego przyznania kwestia związku między sprawowaniem opieki a zaniechaniem podjęcia zatrudnienia musiała być spełniona. Zgodnie bowiem z art. 16a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanki uzyskania tego prawa są tożsame w omawianym zakresie z przesłankami uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określonymi art. 17 ust. 1 ustawy - nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Sądu skarżąca niewątpliwie sprawuje nad niepełnosprawną matką stałą opiekę, której szeroki zakres wynika wprost z ustaleń poczynionych w toku rodzinnego wywiadu środowiskowego, a w konsekwencji stanowisko organu odwoławczego w zakresie niespełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy dokonał wybiórczej oceny zakresu czynności opiekuńczych podejmowanych przez skarżącą w ramach opieki sprawowanej nad matką. Jako czynności, które mogą być realizowane w odstępach czasu, tj. rano i wieczorem, Kolegium wskazało czynności higieniczne i podawanie lekarstw. Dodało, że część z podanych czynności równie dobrze wykonują osoby aktywne zawodowo. Stanowisko Kolegium pomija ustalony w toku rodzinnego wywiadu środowiskowego pełen zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą, tj. pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, udział w leczeniu, reprezentowanie interesów chorej matki na zewnątrz w środowisku, dostarczanie żywności, środków higienicznych, odzieży, przygotowywanie posiłków. Niewątpliwie kompleksowa ocena ww. czynności pozwala na stwierdzenie, że opieka sprawowana przez skarżącą nad matką ma charakter stały i nie ogranicza się wyłącznie do godzin porannych i wieczornych. Z ustaleń wywiadu środowiskowego wynikało, że skarżąca jest do dyspozycji matki przez całą dobę. Charakteru sprawowanej opieki nie zmienia podnoszona przez Kolegium okoliczność, że posiłki skarżąca przygotowuje nie tylko dla matki, lecz dla całej rodziny, zaś zakupione żywność i środki czystości służą również całej rodzinie. Również podnoszony przez Kolegium fakt, że wymagająca opieki matka skarżącej nie jest osobą leżącą i zupełnie niesamodzielną nie powoduje, że opieka sprawowana przez skarżącą nie wymaga zaangażowania w stopniu uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Jak ustalił organ pierwszej instancji matka skarżącej porusza się o kulach i jedynie w obrębie mieszkania, co skutkuje w ocenie Sądu koniecznością zapewnienia jej stałej opieki.

Na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji wskazał także Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w swym orzeczeniu z dnia 7 lipca 2012 r., zaliczającym matkę skarżącej do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt. 21 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).

Dodać należy, że przy wydawaniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy organ pierwszej instancji nie miał wątpliwości co do istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją albo niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, mimo że stan zdrowia matki skarżącej i zakres sprawowanej przez skarżącą opieki zapewne był tożsamy z ustalonym w toku przedmiotowego postępowania. Działanie zatem organu odwoławczego, który obecnie w związku z wyżej opisanymi okolicznościami odmawia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, niewątpliwie narusza wyrażoną w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. ogólną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego – od pozytywnego do negatywnego rozstrzygnięcia - bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli.

Pamiętać należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie rekompensaty utraty dochodów osobom, które podjęły się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z powodu swojej niepełnosprawności. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym przypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z opieki nad swoimi niepełnosprawnymi obywatelami.

Podkreślić również należy, że podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Choć bowiem skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego decyzją z dnia 9 października 2018 r., to złożyła w dniu 18 października 2019 r. oświadczenie o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, wnosząc o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zauważyć należy, że fakt ustalenia skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest sytuacją nieodwracalną. W świetle art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku wyboru przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieje podstawa do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z prawa wyboru skorzystać, również w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona składa w okresie, na który przyznano jej uprzednio prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła bowiem w dniu 18 października 2019 r., podczas gdy specjalny zasiłek opiekuńczy przyznano skarżącej na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r.

Organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. W grę może wchodzić np. jednoczesne (tego samego dnia) uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego wsparcia z tytułu rezygnacji albo niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Po stronie organu leży zaś podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich.

Rzeczą organów, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącej z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu, w tym dotyczącego pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał za niezgodną z Konstytucją RP.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż naruszają one wskazane przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a decyzja organu odwoławczego narusza także przepisy postepowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym, w wysokości 480 zł.