Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 125/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 60 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art 185 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1494/10 w sprawie ze skargi Mazurskiego Parku Krajobrazowego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 1494/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Mazurskiego Parku Krajobrazowego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010r., nr [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2010r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i stajni, na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym W., gmina R. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego na terenie którego obowiązuje rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 9 z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. nr 20, poz. 506), zwane dalej "rozporządzeniem wojewody w sprawie parku" oraz w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Piska PLB280008 utworzonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004r. w sprawie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. nr 229, poz. 2313 ze zm.). Przedmiotowa inwestycja powinna być zatem rozpatrywana pod względem zakazów wprowadzonych przez rozporządzenie wojewody w sprawie parku oraz pod względem wpływu na obszar Natura 2000. Organ podniósł, iż z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2009r. Burmistrz Miasta i Gminy R. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w której dokładnie przeanalizował wpływ inwestycji na obszar Natura 2000 "Puszcza Piska". W decyzji tej inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu jest lub może być wymagane. Zgodnie z jej treścią inwestycję można uznać za neutralną w sensie bezpośredniego wpływu na gatunki "naturowe", gniazdujące i żerujące w obrębie oddziaływania przedsięwzięcia. W oparciu o te ustalenia organ odwoławczy przyjął, że lokalizacja inwestycji nie będzie miała znacząco negatywnego wpływu na występujące na tym terenie gatunki chronione. Lokalizacja ta nie narusza także żadnego z zakazów wprowadzonych rozporządzeniem wojewody w sprawie parku. Podał przy tym, że na terenie przeznaczonym pod inwestycję, wyznaczonym na mapie do celów projektowych, nie występują zadrzewienia, tak więc nie nastąpi likwidacja i niszczenie tych zadrzewień, a tym samym naruszenie zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Zgodnie z przedstawionym do uzgodnienia projektem decyzji nie będzie miało także miejsca naruszenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Z mapy do celów projektowych dołączonej do projektu decyzji nie wynika, aby w odległości 100 m od planowanej inwestycji znajdowała się rzeka, jezioro lub inny zbiornik wodny. Na terenie analizowanej działki nie znajdują się także obszary wodno-błotne. Organ odwoławczy wskazał także, iż na terenie planowanej inwestycji nie ma znaczącego spadku terenu, a realizacja inwestycji nie doprowadzi do takiego przekształcenia w ukształtowaniu powierzchni, że teren zatraci cechy morfologiczne charakterystyczne dla danego typu rzeźby terenu. Uwzględniając powyższe uwarunkowania przyrodnicze organ stwierdził, że nie nastąpi naruszenie zakazów, zawartych w § 3 ust. 1 rozporządzenia wojewody w sprawie parku, dotyczących wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-blotnych, dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej.

Skargę na postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Mazurski Park Krajobrazowy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że realizacja spornej inwestycji zniszczy bezpowrotnie walory krajobrazowe tej części parku, które powinny być chronione zgodnie z art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto stworzy ona precedens do zabudowy sąsiednich działek łąkowych i polnych, co jest niebezpieczne dla tutejszych żerowisk rzadkich gatunków ptaków, chronionych prawem krajowym jak i unijnym, do których zgodnie z Załącznikiem I Dyrektywy Ptasiej EWG/ UE z 1979 r. należą w rejonie inwestycji: orlik krzykliwy, kania ruda, kania czarna, derkacz, żuraw, bocian biały. Przedmiotowa działka znajduje się na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska", kod PLB 280008. Ponadto wskazano, że rejon inwestycji znajduje się na trasie migracji zwierząt, którą należy chronić zgodnie z art. 117 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Chodzi głównie o kręgowce (płazy - w tym kumak nizinny z Załącznika II Dyrektywy Siedliskowej EWG/UE z 1992 r., gady - jaszczurki, ssaki). Skarżący podniósł także, iż w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji bezkrytycznie oparto się na raporcie - ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" z 2009r. nie wyciągając wniosków z informacji w nim zawartych. Przyjęto jedynie konkluzję o braku wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, a w szczególności na gatunki ptaków z Załącznika I i ich siedliska. Analiza raportu potwierdza zaś, że przedmiotowa działka [...] w obrębie W. wchodzi w skład rejonu żerowiskowego orlika krzykliwego, gatunku zagrożonego wyginięciem w skali światowej. Ponadto skarżący zauważył, że żerujące kania ruda, kania czarna, błotniak stawowy oraz zimorodek są regularnie spotykane, najczęściej w okresie wiosenno-letnim w stawach w rejonie sąsiadującym z planowaną inwestycją. Wadą formalną raportu jest brak mapy obrazującej wpływ inwestycji na tereny żerowiskowe i lęgowe gatunków ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej.

W piśmie procesowym z dnia 22 września 2010r. skarżący podał informacje, które jego zdaniem wcześniej nie były znane orzekającym w sprawie organom, a które wskazują na naruszenie w niniejszej sprawie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody w sprawie parku, zabraniającego budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W załączeniu przesłał szkic mapowy z geoportalu z obrysem 2 zbiorników wodnych, w tym jednego w sąsiedztwie rozlewisk rzeczki Kokoszki, drugiego w miejscu naturalnego zabagnienia śródpolnego terenu oraz zdjęcia tych zbiorników wodnych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Mazurskiego Parku Krajobrazowego (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Sąd I instancji podał, że na treści jego orzeczenia zaważył argument, podany w piśmie procesowym z dnia 22 września 2010r., w którym skarżący wskazał na fakty, które wcześniej nie były znane orzekającym w sprawie organom, a które wskazują na naruszenie w niniejszej sprawie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody w sprawie parku, zabraniającego budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Sąd I instancji powołał się przy tym na załączony do tego pisma szkic mapowy z geoportalu z obrysem 2 zbiorników wodnych, w tym jednego w sąsiedztwie rozlewisk rzeczki Kokoszki, drugiego w miejscu naturalnego zabagnienia śródpolnego terenu oraz zdjęcia tych zbiorników wodnych. Zdaniem Sądu I instancji, w decyzjach organy stwierdziły tylko brak naruszenia zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody w sprawie parku, nie czyniąc w tym zakresie żadnych ustaleń, które mogłyby podlegać kontroli sądu. Tymczasem dostarczona mapa oraz zdjęcia wskazują, iż ustalenia organów w tym zakresie mogą być gołosłowne i pozbawione podstaw. Dodał, że sąd administracyjny nie ma możliwości samodzielnego zbierania materiału dowodowego, koniecznego do rozpoznania sprawy. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji został zobowiązany do dokonania oceny zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami rozporządzenia wojewody w sprawie parku w zakresie odległości, dzielących planowaną inwestycję od zbiorników wodnych, uwidocznionych na mapie, załączonej przez skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 141 p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie organu II instancji nie było dotknięte żadną z wad wymienionych w powołanych przepisach, w wyniku nieprawidłowej oceny przez Sąd działań organów, to jest uznania, że organy administracji nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie naruszenia zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody w sprawie parku;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi mimo braku podstaw do jej uwzględnienia, w wyniku uznania, że organy administracji nie uzasadniły braku naruszenia zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody w sprawie parku – "stwierdziły tylko brak naruszenia zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 (...)" – i stwierdzenia, że "(...) ustalenia organów w tym zakresie mogą być gołosłowne i pozbawione podstaw";

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi mimo jej bezzasadności, w wyniku stwierdzenia, że organ I instancji nie dokonał analizy raportu - oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" z 2009r. i przyjął jedynie konkluzję o braku wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, a w szczególności na gatunki ptaków z Załącznika I do Dyrektywy Ptasiej i ich siedliska, podczas gdy analiza raportu potwierdza, że działka nr [...] w obrębie W. wchodzi w skład rejonu żerowiskowego orlika krzykliwego, gatunku zagrożonego wyginięciem w skali światowej, a żerujące kania ruda, kania czarna, błotniak stawowy oraz zimorodek są regularnie spotykane, najczęściej w okresie wiosenno-letnim w stawach sąsiadujących z planowaną inwestycją. Ponadto Sąd wskazał na wadę formalną raportu w postaci braku mapy obrazującej wpływ inwestycji na tereny żerowiskowe i lęgowe gatunków ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej.

Z tych też powodów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ najpierw przytoczył okoliczności stanu faktycznego sprawy, a następnie odniósł się szczegółowo do zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Uzasadniając pierwszy z postawionych zarzutów organ zanegował twierdzenie Sądu I instancji, jakoby nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie naruszenia zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody w sprawie parku. Przytoczył przy tym fragment uzasadnienia swojego postanowienia, z którego wynika, że organ dokonując ustaleń faktycznych w sprawie, oparł się na znajdującej się w aktach mapie do celów projektowych i na tej podstawie stwierdził, że na analizowanym terenie nie występują zbiorniki wodne, a tym samym nie ma zastosowania zakaz zabudowy. Podniósł, że w trakcie postępowania organy zgromadziły pełny materiał dowodowy w postaci projektu decyzji o warunkach zabudowy przygotowanego przez urbanistę wraz z analizą terenu, na którym położona jest działka nr [...] oraz załączonych do niego map, w tym mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 sporządzonej przez geodetę powiatowego z upoważnienia Starosty Piskiego. Dokumenty te zostały sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy i w związku z tym mają charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Organ wskazał, że dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności dokumentu) oraz zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dodał, że dokumenty zgromadzone przez organy nie zostały zakwestionowane przez żadną ze stron innym dowodem, wobec czego organ nie miał podstaw do ich nieuwzględnienia. Z załączonych map wynika zaś, że na sąsiednich działkach nie występują zbiorniki wodne - są to grunty leśne, rolne i pastwiska. W tych okolicznościach, w ocenie organu, nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na poparcie tej tezy organ przytoczył poglądy prezentowane w doktrynie i orzecznictwie sądowym, a dotyczące obowiązku współdziałania strony z organem przy realizacji zasady prawdy obiektywnej. Wskazał, że na etapie postępowania zażaleniowego Mazurski Park Krajobrazowy nie przedstawiał żadnych dowodów wskazujących na konieczność uchylenia postanowienia uzgadniającego warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Stąd też, stwierdzenie przez organ, że nie istnieją zakazy stojące na przeszkodzie realizacji inwestycji, jest prawidłowe. Odnosząc się do wskazanego przez Sąd, a załączonego do skargi szkicu mapowego z geoportalu z obrysem dwóch zbiorników wodnych organ zauważył, że jako pochodzący ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl nie stanowi on dokumentu urzędowego, a w związku z tym, że nie został złożony do akt sprawy w toku postępowania administracyjnego, nie mógł być podstawą ustaleń faktycznych jako dokument prywatny.

Organ wskazał także na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W ocenie organu, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji nie odniósł się do przepisów postępowania, które to organ miałby naruszyć, a nawet ich nie wskazał. Ponadto, Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego dał wiarę dokumentom przedstawionym przez Mazurski Park Krajobrazowy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jednocześnie nie wskazał przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności dowodom, na których oparł się organ wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Uzasadniając drugi z postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, organ wskazał na elementy uzasadnienia, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Podniósł, że organ z uwzględnieniem tych elementów wyjaśnił w uzasadnieniu swojego postanowienia, dlaczego w niniejszej sprawie nie mają zastosowania zakazy wymienione w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody w sprawie parku. W szczególności organ odniósł się do zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, o którym mowa w tym przepisie, wskazując, że "z mapy do celów projektowych, dołączonej do projektu decyzji nie wynika, aby w odległości 100 m od planowanej inwestycji znajdowała się rzeka, jezioro lub inny zbiornik wodny. Na terenie analizowanej działki nie znajdują się także obszary wodno-błotne". Tym samym, za nieuprawnione organ uznał stwierdzenie Sądu I instancji, że organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, które mogłyby podlegać kontroli sądu. Zdaniem organu, jego argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu postanowienia była wystarczająca do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji uzgadniającego realizację przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do trzeciego z postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów organ przytoczył fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji stwierdził za skarżącym (Mazurskim Parkiem Krajobrazowym), że "w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji oparto się na raporcie - ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" z 2009r. Organ I instancji przyjął jedynie konkluzję o braku wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, a w szczególności na gatunki ptaków z Załącznika I i ich siedliska. Analiza raportu potwierdza zaś, zdaniem skarżącego, że przedmiotowa działka [...] w obrębie W. wchodzi w skład rejonu żerowiskowego orlika krzykliwego, gatunku zagrożonego wyginięciem w skali światowej. Skarżący zauważył, że żerujące kania ruda, kania czarna, błotniak stawowy oraz zimorodek są regularnie spotykane, najczęściej w okresie wiosenno-letnim w rejonie sąsiadujących z planowaną inwestycją stawów. Wadą formalną raportu jest brak mapy obrazującej wpływ inwestycji na tereny żerowiskowe i łęgowe gatunków ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej". W ocenie organu, nie można postawić organowi I instancji powyższego zarzutu i dlatego utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji. Organ podniósł przy tym, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia poprzedzone jest postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które służy ocenie na wstępnym etapie wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz podjęciu próby wypracowania rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne oddziaływania na środowisko, które następnie powinny być wykorzystane na dalszych etapach postępowania administracyjnego. Procedura prowadząca do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma zatem charakter odrębny od postępowania głównego, jak również postępowania prowadzonego w trybie art. 106 k.p.a. przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu, skoro potencjalny negatywny wpływ na występujące na analizowanym terenie gatunki chronione został wykluczony w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to nie można zgodzić się z zarzutem, ze taka lokalizacja inwestycji będzie miała znacząco negatywny wpływ. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, poprzedzające wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, nie toczy się z inicjatywy organu współdziałającego w trybie art. 106 k.p.a. Postępowanie to ma charakter prejudycjalny dla postępowania, którego przedmiotem jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ uzgadniający nie jest zatem uprawniony do kontroli prawidłowości przeprowadzenia tego postępowania. Natomiast, w świetle art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, organ dokonując uzgodnienia, powinien rozważyć, czy planowana inwestycja, jaka ma być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, może pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w sposób znaczący wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Organ zatem w sposób właściwy, na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji kartograficznej oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia - wobec braku przeciwdowodów - uznał, że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie w znaczący sposób na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska". Tym samym postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne również w tym zakresie jest prawidłowe. Nadto organ zauważył, że przedmiotem oceny w postępowaniu przed Sądem I instancji nie była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedmiotowego przedsięwzięcia, lecz postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym, zarzut zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wadą formalną raportu - oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" jest brak mapy obrazującej wpływ inwestycji na tereny żerowiskowe i lęgowe gatunków ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej, został nieprawidłowo skierowany do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, ponieważ dotyczy kwestii, która nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazurski Park Krajobrazowy podniósł, że oparcie się przez organ na mapach do celów projektowych inwestycji było błędem, gdyż urbaniści przygotowujący projekt o warunkach zabudowy w większości nie uwzględniają uwarunkowań przyrodniczych w postaci zaznaczenia w pobliżu inwestycji rzeczywiście występujących w terenie elementów fizjograficznych i przyrodniczych, takich jak zbiorniki wodne, zadrzewienia lub pojedyncze duże drzewa, ponieważ analiza ta, przy nawale inwestycji, nie zawsze jest wykonywana w terenie. Dodał, że przedstawione mapy satelitarne, mimo ich kwestionowania przez organ, w przeciwieństwie do mapy projektowej odzwierciedlają stan rzeczywisty w terenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.)., art. 141 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia tych zarzutów, jak również uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do określenia zakresu ustaleń, które może poczynić samodzielnie organ uzgadniający. Bezsporne bowiem w niniejszej sprawie jest, że oba kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienia organów administracji publicznej zostały wydane w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 k.p.a., a materialnoprawną podstawę tego współdziałania stanowił art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję, który zwracając się o dokonanie tego uzgodnienia przekazuje właściwemu do uzgodnienia organowi projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wraz z załącznikami stanowiącymi jego integralną część. Zgodnie zaś z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną, a załącznik do tej decyzji stanowią wyniki analizy przeprowadzonej na obszarze analizowanym, zawierające część tekstową i graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku ich braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (§ 9 ust. 3 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli projekt decyzji zawiera wszystkie elementy, jakich wymaga art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i zostaje przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz z odpowiednimi załącznikami, to obowiązkiem organu uzgadniającego jest zajęcie stanowiska w oparciu o przedstawiany do uzgodnienia projekt decyzji. W takim zaś ujęciu przyjąć należy, że w niniejszej sprawie organy uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy prawidłowo dokonywały oceny wystąpienia zakazów wprowadzonych w rozporządzeniu wojewody w sprawie parku na podstawie kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:500, sporządzonej przez geodetę powiatowego, która stanowiła załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy, przedłożonego do uzgodnienia. Twierdzenie zatem Sądu I instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby ustalenia organów w tym zakresie mogły być gołosłowne i pozbawione podstaw - uznać należy za niewłaściwe. Podstawą wywiedzenia tego twierdzenia było bowiem przedłożenie przez Mazurki Park Krajobrazowy szkicu mapowego z geoportalu oraz zdjęć dwóch zbiorników wodnych, których nie wrysowano na kopii mapy stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Konsekwencją tego było zaś zobowiązanie organu, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenił zgodność zamierzonej inwestycji z przepisami rozporządzenia wojewody w sprawie parku w zakresie odległości dzielących planowaną inwestycję od zbiorników wodnych uwidocznionych na mapie przedłożonej przez Mazurski Park Krajobrazowy.

Uszło jednak uwadze Sądu I instancji, że uzgodnieniu podlega przede wszystkim projekt decyzji. Przepisy art. 60 ust. 1, jak i art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że określone w nich decyzje wydaje się "po uzgodnieniu". Zatem już z treści tych przepisów wynika, że uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. Na etapie wystąpienia o uzgodnienie nie jest jeszcze przesądzone, jakie rozstrzygnięcie będzie ostatecznie zawarte w decyzji, jednakże organ prowadzący postępowanie główne musi przygotować projekt rozstrzygnięcia, podjęcie którego musi uzgodnić z organem współdziałającym. Projekt decyzji stanowi wstępną ocenę organu prowadzącego postępowanie główne, która może ulec zmianie w procesie uzgadniania z właściwym organem (temu służy procedura uzgadniania). Wobec tego uzgodnienie musi odbywać się w oparciu o projekt rozstrzygnięcia. Organ uzgadniający nie ocenia sposobu prowadzenia postępowania głównego, odnosi się tylko do projektu decyzji w kontekście czy jest on sprzeczny z przepisami prawa. Oczywiście projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i w ramach uzgadniania decyzji do organu wyspecjalizowanego należy kontrola czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym w przedmiotowym zakresie uzgodnienia. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że przez uzgodnienie decyzji nie należy rozumieć tylko uzgodnienia jej projektu w oderwaniu od zamierzenia inwestycyjnego, ani też, że uzgadnia się samo zamierzenie inwestycyjne w oderwaniu od projektu decyzji. Istnieje bowiem ścisły związek pomiędzy zamierzeniem inwestycyjnym a dotyczącą go decyzją o warunkach zabudowy, której projekt jest przesyłany właściwemu organowi w ramach postępowania uzgodnieniowego (pod. wyrok NSA z 26.11.2010r., II OSK 1804/09, CBOSA).

Podnieść jednak należy, że organ uzgadniający nie jest upoważniony do żądania zmiany przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz załączonych do niej dokumentów. Dokumenty te przygotowywane są bowiem na zlecenie organu prowadzącego postępowanie główne, a nie organu współdziałającego. Takie działanie wykracza zatem poza zakres dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego, które organ uzgadniający może w razie potrzeby przeprowadzić na podstawie art. 106 § 4 k.p.a. Ocenę rzetelności w przygotowaniu tych dokumentów, w tym zgodności map ze stanem faktycznym, należy więc pozostawić organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy, bądź organowi kontrolującemu tę decyzję w ramach ewentualnego postępowania odwoławczego. Zarzuty Mazurskiego Parku Krajobrazowego dotyczące w istocie niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, uwzględnione następnie przez Sąd I instancji, zostały zatem niezasadnie skierowane do organu uzgadniającego, zamiast do organu prowadzącego postępowanie główne.

Zatem skoro Sąd I instancji przyjął, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie naruszenia zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody w sprawie parku, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. uznać należało za zasadny. Zauważyć przy tym należy, na co słusznie wskazał także organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienie organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. nie odniósł się do przepisów postępowania, które to organ miałby naruszyć, a nawet ich nie wskazał. Takie działanie jest sprzeczne z art. 141 § 4 p.p.s.a., w świetle którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tak więc także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za zasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest natomiast trzeci z zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi mimo jej bezzasadności, w wyniku stwierdzenia, że organ I instancji nie dokonał analizy raportu - oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" z 2009r. i przyjął jedynie konkluzję o braku wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, a w szczególności na gatunki ptaków z Załącznika I do Dyrektywy Ptasiej i ich siedliska, podczas gdy analiza raportu potwierdza, że działka nr [...] w obrębie W. wchodzi w skład rejonu żerowiskowego orlika krzykliwego, gatunku zagrożonego wyginięciem w skali światowej, a żerujące kania ruda, kania czarna, błotniak stawowy oraz zimorodek są regularnie spotykane, najczęściej w okresie wiosenno-letnim w stawach sąsiadujących z planowaną inwestycją. Wbrew bowiem twierdzeniu organu, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył jedynie poglądy strony skarżącej (Mazurskiego Parku Krajobrazowego) w tym przedmiocie nie formułując jednak żadnych własnych ocen na ten temat. Nie zmienia to jednak faktu, że wobec zasadności pozostałych zarzutów, skargę kasacyjną należało uwzględnić.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl 207 § 2 powołanej ustawy, gdyż uznano, że zachodzi w rozpoznawanej sprawie przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu ko0sztów postępowania kasacyjnego w całości od Mazurskiego Parku Krajobrazowego prowadzącego działalność związaną z ustawową ochroną dóbr przyrody.