Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 198/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39,  art. 40
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. Inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w 2010 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. W., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2015 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Cisek z dnia 12 sierpnia 2013 r., nr [...], przyznającą skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 31.632 zł.

Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 [obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23]; dalej jako K.p.a.).

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 11 czerwca 2010 r. P. W. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cisku o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 15.000 zł na remont budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ulicy [...], który został zniszczony w wyniku powodzi w maju 2010 r. Wskazał, że konieczna jest wymiana pieca c.o. wraz z aparaturą, wymiana hydroforu, pokrycie podłóg nowymi płytkami (ok. 60 m2), wymiana podłóg drewnianych na betonowe, wymiana bojlera. Opisując szkody wnioskodawca wskazał na to, że w wyniku powodzi mokre są ściany, zalane podłogi i doszło do zniszczenie pieca c.o. wraz z aparaturą mieszczącą się w piwnicy, hydroforu oraz na konieczność wymiany bojlera do grzania wody. Ponadto zaznaczył, że jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego wraz z siostrą M. W. na podstawie wpisu prawa własności w księdze wieczystej Nr [...] i Nr [...] - po połowie. Pod oświadczeniem podpisał się wnioskodawca i jego siostra M. W. Do wniosku dołączony został wyciąg z ksiąg wieczystych Nr [...] i Nr [...], szacunek zniszczeń popowodziowych na kwotę 30.004,50 zł, obejmujący parter, piwnice oraz szkice budynku i ekspertyzę dotyczącą stanu technicznego kotłowni.

Wójt Gminy Cisek (dalej także: Wójt), decyzją z dnia 28 listopada 2011 r., nr [...], przyznał P. W. zasiłek celowy w wysokości 10.000 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 stycznia 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. W., uchyliło ww. decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania.

Wójt kolejną decyzją z dnia 6 lutego 2012 r., nr [...], odmówił przyznania P. W. pomocy z tytułu zdarzenia losowego w formie zasiłku celowego w kwocie od 20.000 zł w związku ze stratami poniesionymi w wyniku powodzi w 2010 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r., uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania.

Organ I instancji decyzją z dnia 27 sierpnia 2012 r., nr [...], przyznał P. W. zasiłek celowy w wysokości 10.000 zł. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 22 października 2012 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Kolejną decyzją z dnia 12 sierpnia 2013 r., nr [...], Wójt Gminy Cisek przyznał P. W. zasiłek celowy w wysokości 31.632 zł. W uzasadnieniu organ wskazał na treść złożonego w dniu 16 czerwca 2010 r. wniosku o przyznanie pomocy, treść oświadczenia wnioskodawcy z dnia 19 maja 2011 r., przeprowadzone w dniach 31 października 2011 r. i 21 grudnia 2011 r. wywiady środowiskowe i przyjął, że prowadzi on odrębne, jednoosobowe gospodarstwo domowe, użytkując w budynku jeden pokój, kuchnię, sień i wspólną łazienkę. Zalane mieszkanie będzie remontowane we własnym zakresie, natomiast łazienkę i piwnice będą remontować po połowie z siostrą. Wziął pod uwagę dokument zatytułowany "Weryfikacja szacunku zniszczeń popowodziowych w budynku mieszkalnym w oparciu o biuletyn cen po klęskach żywiołowych II kwartał 2010 r.", w którym ustalono wielkość szkód na 10.614,44 zł, kosztorys rzeczoznawcy mającego uprawnienia w zakresie mykologiczno-budowlanym, dotyczący konieczności przeprowadzenia prac związanych z zabezpieczeniem przeciwwilgociowym budynku i jego osuszeniem na kwotę 156.097,86 zł, oświadczenie wnioskodawcy z dnia 27 kwietnia 2012 r. o kwocie remontu przekraczającej 20.000 zł oraz dołączoną przez wnioskodawcę dokumentację fotograficzną, przedstawiającą zniszczenia pomieszczeń mieszkalnych po powodzi z maja 2010 r., wypis z rejestru budynku stanowiącego współwłasność P. W. oraz M. W., przeprowadzone w dniu 18 kwietnia 2013 r. przez inspektora nadzoru budowlanego wraz z Kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cisku oględziny i pomiary budynku mieszkalnego, na których to podstawie został sporządzony kosztorys robót remontowych po powodzi z maja 2010 r. na łączną kwotę 67.678,06 zł. Podniósł, że inspektor nadzoru budowlanego dokonał nadto sprawdzenia kosztorysu mykologiczno-budowlanego. Organ podał również, że w toku prowadzonego postępowania uwzględniony został wniosek strony o przyznanie pomocy na zakup pieca c.o., hydroforu i zbiornika ciepłej wody, ujęte w ponownie sporządzonym poprawionym kosztorysie budowlanym na łączną kwotę 68.276,10 zł oraz, że kwota remontu pomieszczeń wnioskodawcy wyniosła 19.733 zł, a kwota remontu części M. W. wyniosła 24.745 zł., natomiast kwota remontu części wspólnej budynku wyniosła 23.798 zł. W dniu 9 sierpnia 2013 r. pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cisku ponownie dokonał oględzin budynku mieszkalnego strony i została spisana na tę okoliczność notatka służbowa. Przy tak zebranym materiale dowodowym organ przytoczył brzmienie przepisu art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) i stwierdził, że celem przyznania zasiłku celowego nie jest naprawienie wszelkich strat jakie poniósł uprawniony, a jedynie zaspokojenie niezbędnej bytowej potrzeby. Akcentował, że wnioskodawca prowadził w momencie wystąpienia powodzi w maju 2010 r. gospodarstwo domowe w [...] przy ul. [...]. Jest on współwłaścicielem zniszczonego podczas powodzi budynku mieszkalnego i użytkuje na parterze kuchnię (pomieszczenie nr 3), pokój (pomieszczenie nr 4), sień (pomieszczenie nr 8) oraz wspólnie z siostrą łazienkę (pomieszczenie nr 6), przedpokój z korytarzem (pomieszczenie nr 7), w pomieszczeniu tym znajduje się również kuchnia siostry M. W. Nadto wspólnie z siostrą użytkuje pomieszczenia znajdujące się w piwnicy, tj. kotłownię (pomieszczenie nr 1), spiżarkę (pomieszczenie nr 2), dojście do kotłowni (pomieszczenie nr 3), schody (oznaczone nr 4) oraz pomieszczenie gospodarcze (nr 5). Wysokość wody powodziowej wyniosła około 5 cm. Na mocy wcześniejszych decyzji został przyznany stronie zasiłek w kwocie 6.000 zł. Budynek był ubezpieczony w czasie powodzi, a z ubezpieczenia PZU została wypłacona kwota 2.000 zł. Kwoty te zostały przeznaczone na wykonanie drobnych remontów w budynku oraz odgrzybianie i osuszanie pomieszczeń. Zakupiono hydrofor wraz z osprzętem, piec c.o., opał, uregulowano opłaty za energię elektryczną, zapłacono za ekspertyzę i własny kosztorys budowlany, pokryto koszty czyszczenia studni wody pitnej. W dalszej części uzasadnienia organ dokonał analizy złożonego przez stronę kosztorysu rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. C. M. na kwotę 156.097,86 zł oraz wskazał z jakich względów nie jest możliwe uwzględnienie tego kosztorysu. Następnie, powołując się na ustalenia dokonane w wyniku oględzin budynku, jak i okoliczności wynikające ze złożonej do akt opinii przez inspektora nadzoru budowlanego, podał, że w zakresie robót przyjętych do usuwania skutków powodzi w przedmiotowym budynku ujęto wszystkie elementy niezbędne do przywrócenia funkcjonowania gospodarstwa domowego, a nie podwyższenia standardów technicznych budynku. Stąd też koszt remontu pomieszczeń zajmowanych przez wnioskodawcę, a znajdujących się na parterze, wynosi 19.733 zł, remontu piwnicy i wymiany urządzeń kotłowni (hydrofor, piec c.o. z osprzętem i wkładem kominowym, pompa, bojler) wynosi 23.798 zł. Do kalkulowanych pozycji w kosztorysie użyto średnich cen SEKOCENBUD z II kwartału 2010 r. Podkreślał, że przy opracowywaniu kosztorysu wzięto pod uwagę to, iż budynek jest częściowo podpiwniczony, zalaniu uległy piwnice na całej wysokości oraz podłogi, ściany i stolarka drzwiowa parteru do wysokości około 5 cm. Wyceną objęto wymianę wszystkich podłóg, stolarki drzwiowej oraz tynków do wysokości 0,7 m, a także wymianę instalacji elektrycznej w piwnicy, pieca c.o. i urządzenia hydroforowego. W związku z niewykonaniem przez stronę robót porządkowych określenie stanu technicznego zniszczonych elementów jest utrudnione. Kwota remontu piwnicy została podzielona po połowie, gdyż drugim użytkownikiem piwnicy jest siostra strony M. W., która również wnosiła o przyznanie pomocy na usuwanie skutków powodzi. Łączna kwota ustalonej stronie pomocy wynosi 31.632 zł i obejmuje remont pomieszczeń na parterze budynku oraz połowę kosztów remontu piwnicy. Powołując się na cele pomocy społecznej oraz na fakt wspierania przez Gminę Cisek mieszkańców w wykonywaniu przez nich prac porządkowych, tj. sprzątania zalanych pomieszczeń oraz usuwania z nich rzeczy nieużytecznych i zniszczonych, podkreślił, że wnioskodawca winien w pierwszej kolejności dążyć do poprawy swojej sytuacji życiowej przy użyciu własnych środków i wykorzystując własne możliwości, gdyż przyznanie pomocy na odbudowę zniszczonego budynku mieszkalnego nie stanowi bezwzględnego obowiązku pomocy społecznej. Tymczasem wnioskodawca nie podejmuje żadnych działań związanych z przygotowaniem pomieszczeń do codziennego funkcjonowania. Użytkowanie domu w sposób niewłaściwy, a zwłaszcza nie wykonywanie po powodzi w 2010 r. prac porządkowych, stanowi główny powód niemożności prawidłowego codziennego prowadzenia gospodarstwa domowego w zalanych pomieszczeniach mieszkalnych. Przyznany zasiłek celowy w wysokości 31.632 zł pozwala - zdaniem organu - na przeprowadzenie niezbędnych prac remontowych w celu przywrócenia funkcji mieszkalnych pomieszczeniom uszkodzonym przez powódź w maju 2010 r. oraz umożliwienia bytowania w odpowiednich warunkach.

Z treścią decyzji nie zgodził się skarżący, który we wniesionym odwołaniu domagał się uchylenia decyzji organu I instancji, dowodząc, że organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie jest prowadzone w sposób powierzchowny i nieuczciwy oraz jest celowo przeciągane, aby uniemożliwić mu przeprowadzenie remontu po powodzi. Odwołujący się akcentował nadto, że wyrządzone przez powódź szkody są coraz większe, gdyż niemożność wykonania remontu powoduje, że stan techniczny budynku ulega ciągłemu pogorszeniu. Budynek przed powodzią był budynkiem suchym, bez pleśni i zawilgoceń na ścianach, posiadającym instalację c.o. Występując o pomoc nie domagał się podwyższenia standardów technicznych budynku, lecz o pomoc na przeprowadzenie remontu, w celu uzyskania stanu jaki był przed powodzią. Stąd też po zapoznaniu się z kosztorysem sporządzonym przez W. R., pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. wystąpił o uwzględnienie kosztorysu biegłego sądowego rzeczoznawcy w zakresie mykologiczno-budowlanym, gdyż prace przedstawione w tym kosztorysie, w szczególności naprawa uszkodzonych izolacji przeciwwilgociowych oraz zlikwidowanie pojawiającej się wilgoci i pleśni na ścianach oraz dokładne osuszenie tych ścian, są pracami niezbędnymi w celu przywrócenia funkcjonowania budynku. Ponadto prace te mają zmierzać do kontynuacji dalszych robót remontowych. Zarzucił organowi I instancji brak skorygowania kosztorysu sporządzonego na zlecenie organu o roboty przedstawione w piśmie z dnia 8 lipca 2013 r., a także brak omówienia z nim przebiegu prac remontowych, w tym nie uwzględnienie wykonania gładzi gipsowej na ścianach. Zdaniem strony, wykonanie remontu bez uwzględnienia prac mykologicznych nie spełni swojego zadania, gdyż wilgoć nadal będzie występować jeżeli nie zostanie zablokowana. Nie zgodził się z oceną i weryfikacją kosztorysu prac remontowych wykonanych przez biegłego w zakresie mykologiczono-budowlanym na jego zlecenie, gdyż osoba dokonująca tej weryfikacji nie posiada uprawnień zakresie mykologii. Wskazał, że 20 sierpnia 2013 r. zostały dokonane ponowne oględziny budynku i jego pomiary przez firmę A, a ponowny kosztorys prac opiewał na kwotę 156.096,86 zł. Zarzucił również zastosowanie błędnej technologii wymiany podłóg na podłożu niepodpiwniczonym, jak również brak ujęcia w kosztorysie skucia posadzki w piwnicy, a także nie ujęcie ekspertyzy firmy B na zakup kotłowni, jak i brak skorygowania kosztorysu sporządzonego przez inspektora nadzoru budowlanego na poszczególne podłogi.

Decyzją z dnia 30 września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 12 sierpnia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, powołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób umożliwiający podjęcie prawidłowej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł P. W. żądając jej uchylenia i rozpatrzenia odwołania zgodnie z żądaniami w nim zawartymi. W uzasadnieniu skargi przedstawił stan faktyczny sprawy oraz ponowił zarzuty podnoszone w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 202/14 oddalił skargę na powyższą decyzję.

W wyniku skargi kasacyjnej skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 161/15, uchylił powyższy wyrok i zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że o możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyduje ponadto przepis art. 136 K.p.a. Są one powiązane w stopniu tak ścisłym, że mogą być interpretowane tylko łącznie, we wzajemnym zestawieniu pozwalającym na właściwe odczytanie ich sensu. Zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z kolei w myśl art. 138 § 2 K.p.a. może on uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Stosownie do przytoczonej regulacji prawnej można wyodrębnić dwa wykluczające się sposoby usuwania wad postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji i jednocześnie dwa rodzaje tych wad, uzasadniające zastosowanie każdego z rozpatrywanych sposobów, a mianowicie wady, które mogą być naprawione w trakcie postępowania odwoławczego i wady, które wymagają powtórzenia postępowania w pierwszej instancji. W efekcie odstąpienie od reguły merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy zaniedbania, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, są tak doniosłe, tak poważne, że ich sanowanie na etapie postępowania odwoławczego pozbawiłoby stronę prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. W sytuacji, gdy materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej został już w zasadzie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, względnie jego doprecyzowanie za pomocą dodatkowych dowodów, przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie może mieć zastosowania. NSA zauważył, że sprawa już kilkukrotnie była rozpatrywana przez organ pierwszej instancji, gdyż zaskarżona decyzja była kolejnym odwoławczym rozstrzygnięciem kasacyjnym, i że w toku dotychczasowego postępowania, a zwłaszcza po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia 22 października 2012 r., bezpośrednio poprzedzającej decyzję zaskarżoną, uzyskano określony stopień wyjaśnienia okoliczności faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Stopień ten w znacznej części został uznany przez organ odwoławczy jako zadawalający, co uszło uwadze Sądu pierwszej instancji. Organ ten wprost stwierdził wszak, że w trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji wykonał wskazania zawarte w decyzji z dnia 22 października 2012 r. Wskazania te sprowadzały się do sporządzenia kosztorysu pozwalającego zweryfikować kosztorys przedłożony przez stronę oraz wycenić koszt prac z zastosowaniem kryteriów przyjmowanych podczas przyznawania ze środków pomocy społecznej zasiłków służących usunięciu skutków powodzi z 2010 r.

Kosztorys taki został opracowany, lecz organ odwoławczy uznał go za niewystarczający z powodów, które Sąd pierwszej instancji podzielił. W aktach sprawy znajdują się bowiem dwa kosztorysy z tej samej daty, które się między sobą różnią, a także pisemne wyjaśnienia wykonawcy raportu wskazujące na możliwość dalszej modyfikacji kosztorysu poprzez zastąpienie niektórych jego pozycji innymi, odpowiadającymi oczekiwaniom strony wyrażonymi w ramach zastrzeżeń zgłoszonych wobec przeprowadzonej wyceny. Sąd pierwszej instancji w ślad za organem odwoławczym przyjął, że taki stan rzeczy wymaga powtórzenia po raz kolejny postępowania przed organem pierwszej instancji celem wykonania następnego kosztorysu i podjęcia na jego podstawie rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena ta jest jednak powierzchowna, gdyż nie uwzględnia ani rozmiarów różnic pomiędzy kosztorysami znajdującymi się w aktach, ani przyczyn ich wystąpienia, podanych w decyzji organu pierwszej instancji.

Uważne zapoznanie się z tymi kosztorysami prowadzi do wniosku, że różnią się one w bardzo niewielkim zakresie, zaledwie treścią dwóch spośród licznych pozycji wyszczególnionych w kosztorysie; pozostałe rozbieżności mają charakter marginalny i stanowią rezultat mniejszej dokładności cen wymienionych w drugim z tych kosztorysów i ich zaokrąglenia. Ponadto z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że modyfikacja jednej z tych pozycji, dotycząca remontu kotłowni, jest wynikiem uwzględnienia stanowiska skarżącego, który wytknął wcześniej przedłożonej mu propozycji pominięcie wydatków na ten cel. W konsekwencji organ pierwszej instancji oparł się nie na dwóch kosztorysach, lecz na jednym, który został skorygowany po to, by wyjść naprzeciw żądaniom strony. Analogicznie postrzegać wypada pisemne wyjaśnienia autora kosztorysu, który dostrzegł możliwość dalszych niewielkich korekt tego dokumentu i podał ją pod rozwagę organu, jednocześnie jednak zakreślając ich określony limit tak jeżeli chodzi o rodzaj możliwych prac, jak i ich wartość. Tego rodzaju drugorzędne zmiany nie mogą budzić zastrzeżeń w świetle zasad doświadczenia życiowego. Skala zniszczeń spowodowanych przez powódź jest tak znaczna, że niemożliwe jest opracowanie takiego kompletnego katalogu prac potrzebnych do ich naprawienia, który obejmowałby wszystkie, nawet najdrobniejsze prace i nie wymagałby jakichkolwiek uzupełnień czy założenia pewnego marginesu niedoszacowania w związku z potrzebą przeprowadzenia dodatkowych robót, których nie można przewidzieć przed rozpoczęciem remontu. Zadanie to trzeba uznać za niewykonalne, zwłaszcza w sytuacji, gdy realizowane ono jest w niesprzyjających warunkach. Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie z przyczyn leżących po stronie skarżącego. Jego postawa utrudniała opracowanie kosztorysu nie tylko ze względu na sposób, w jaki użytkował on zniszczony budynek, szczególnie utrzymywanie go w stanie nieporządku poprzez nagromadzenie sporej ilości różnych rzeczy uniemożliwiających ustalenie np. stanu piwnicy. W trakcie postępowania odnotowano przecież także wypadki, gdy nie dopuszczał on do przeprowadzania oględzin; ponadto zmieniał swoje stanowisko tak co do rozmiaru zniszczeń i szacowania strat, jak i rodzaju i wyceny niezbędnych prac remontowych, eskalując swoje żądania. Niemniej nie stało to na przeszkodzie temu, by organ odwoławczy, podzielając zresztą ocenę wypowiedzianą w zaskarżonej decyzji, niektóre z tych żądań odrzucił jako wykraczające poza cel, jakim służy zasiłek z pomocy społecznej, polegający na odtworzeniu wcześniejszego stanu budynku, bez jednoczesnego podwyższania jego standardu, czego w istocie domaga się skarżący. Nie uwzględnił mianowicie zarzutów odwołania, zgodnie z którymi kosztorys powinien obejmować koszt wykonania tynków gipsowych oraz wyższe koszty remontu kotłowni. Organ odwoławczy podzielił również ocenę organu pierwszej instancji, iż przedłożony przez skarżącego kosztorys sporządzony przez C. M. nie może być podstawą dalszych ustaleń.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z pewnością przeszkody w tej materii nie stanowią trudności ustalenia konieczności wymiany posadzki w piwnicy. Te trudności mogą być pokonane poprzez skorzystanie z instrumentu przewidzianego w art. 136 K.p.a., czyli uzupełnienie materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego. Bezsprzecznie wszak postępowanie to koncentrowałoby się w tym przypadku wokół jedynie niewielkiego elementu złożonego stanu faktycznego sprawy, i to takiego, który był już przedmiotem zainteresowania organu pierwszej instancji. Nie doszłoby więc do otwarcia pola dociekań, które było nowe w tym sensie, że zostało całkowite pominięte na wcześniejszym etapie postępowania. Organ odwoławczy mógł również przeprowadzić weryfikację kosztorysu sporządzonego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Rozbieżności pomiędzy kosztorysami znajdującymi się w aktach były tak nieznaczne, że mogły i powinny być rozstrzygnięte bez potrzeby sporządzania nowego kosztorysu. Skądinąd miały one charakter pozorny, skoro w istocie organ pierwszej instancji oparł się na jednym kosztorysie, skorygowanym po tym, jak skarżący zgłosił zastrzeżenia co do jego pierwotnej wersji. Wątpliwości w tej materii mogły być usunięte w wyniku wnikliwej analizy obu dokumentów, choć także w tym przypadku organ odwoławczy mógł w ramach przysługujących mu uprawnień przejawić aktywność i inicjatywę dowodową, np. zwracając się o stosowne wyjaśnienia do autora kosztorysu. Z tego instrumentarium może też skorzystać, by wywiązać się z obowiązku ustosunkowania się do poglądu organu pierwszej instancji, że rozpatrywany kosztorys obejmuje wszystkie elementy niezbędne do przywrócenia funkcjonowania gospodarstwa domowego bez podwyższania standardu technicznego budynku.

W trakcie ponownego rozpoznania odwołania strony od decyzji Wójta Gminy Cisek z dnia 12 sierpnia 2013 r., organ odwoławczy zwrócił się – za pośrednictwem organu I instancji – do rzeczoznawcy W. R. o dodatkowe wyjaśnienie, jaki jest wymagany zakres prac remontowych w kotłowni i koszty z tym związane, czy niezbędna jest wymiana drzwi wejściowych, czy niezbędne jest usunięcie ziemi pod pokojem niepodpiwniczonym oraz czy konieczna jest wymiana posadzki w piwnicy budynku. Biegły wyjaśnił, że koszty związane z remontem kotłowni zostały ujęte w jego kosztorysie zgodnie z wyceną dostarczoną przez stronę, wymiana drzwi wejściowych w związku z niewielkim poziomem zalania (5 cm) nie jest konieczna, usunięcie ziemi pod pokojem niepodpiwniczonym nie jest konieczne, podobnie jak ewentualna wymiana posadzki w piwnicy.

Decyzją z dnia 29 października 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania, wskazało, że podstawą prawną decyzji jest art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przedstawiło cele pomocy społecznej oraz podkreśliło, że zasiłek celowy nie może służyć zrekompensowaniu wszystkich poniesionych przez stronę strat, ale stanowi doraźną pomoc w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazła.

Zaakceptował ustalenia organu I instancji dotyczące tego, że M. W. i P. W. prowadzą dwa odrębne gospodarstwa domowe w spornym budynku mieszkalnym oraz fakt zalania tego budynku w wyniku powodzi z 2010 r. do wysokości ok. 5 cm. Podkreślił, że pomoc społeczna udzielona współwłaścicielce budynku nie wyklucza możliwości udzielania pomocy skarżącemu. W toku postępowania przed organem I instancji ustalono sytuację osobistą strony oraz wysokość poniesionych strat w wyniku powodzi. Udzielona pomoc odpowiada wycenie wykonanej przez rzeczoznawcę W. R., który prawidłowo zastosował cennik z 2010 r. Wyceną objęto wymianę wszystkich podłóg, stolarki drzwiowej oraz tynków do wysokości 0,7 m, wymianę instalacji elektrycznej w piwnicy, pieca c.o. i hydrofora. W zakresie przewidzianych robót ujęto wszelkie prace niezbędne do przywrócenia funkcjonowania gospodarstwa domowego, a niepodwyższające standardów technicznych budynku, tj. rozbiórki, wykonanie izolacji przeciwwilgociowych, cieplnych, wymianę posadzek, odgrzybienie, wymianę tynków i stolarki drzwiowej. Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu organ odwoławczy podniósł, że nie jest możliwe skatalogowanie wszystkich niezbędnych prac. W tym kontekście kwestia wymiany ziemi pod jednym z pokoi nie może wpływać na rozmiar pomocy, tym bardziej, że sam wnioskodawca utrudniał przeprowadzenie pomiarów, a przez to, że nie uporządkował pomieszczeń wręcz niektóre pomiary uniemożliwił. Opierając się na opinii rzeczoznawcy uznał, że wymiana drzwi wejściowych nie była konieczna, a wystarczające będzie usunięcie ziemi i wykonanie zasypki, której koszt oszacowano na 3373,44 zł. Podobnie z uwagi na treść wypowiedzi rzeczoznawcy za zbędny uznano remont i wymianę posadzki w piwnicy. Podzielił pogląd organu I instancji co do braku podstaw do przyjmowania jako koszt usuwania szkód popowodziowych wyceny prac mykologicznych, ujętych w opracowaniu C. M. Prace te podniosą jedynie standard techniczny budynku, co nie mieści się w celach pomocy społecznej. Prace niezbędne w tym zakresie zostały ujęte w kosztorysie rzeczoznawcy W. R. Przyjęty koszt remontu kotłowni odpowiada wycenie przedłożonej przez stronę, zaś potrzeba wykonania tynków gipsowych nie znajduje odzwierciedlenia w okolicznościach sprawy, a w szczególności nie wynika ona z niewielkiego poziomu zalania budynku. W tej mierze wystarczająca jest wymiana tynków do wysokości 70 cm. Ustalając wysokość pomocy organ kierował się również potrzebą racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi, przyznanymi na pomoc nie tylko dla skarżącego ale i dla wielu innych poszkodowanych.

W skardze na powyższą decyzję P. W. zarzucił, że organy administracyjne nie wzięły pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych, a w szczególności konieczności wykonania prac związanych z odgrzybianiem ścian i zablokowaniem postępu wilgoci w ścianach fundamentów budynku. Prace te muszą być wykonane w pierwszej kolejności, a bez nich wilgoć na ścianach i podłogach nadal będzie się utrzymywać. Konieczności wykonania tych prac nie uznał W. R. Ponadto ceny robot budowlanych w okresie od 2010 r. wzrosły przynajmniej o 50%, a za przewlekanie sprawy odpowiedzialni są urzędnicy. Operat szacunkowy W. R. sporządzony jest nierzetelnie i stronniczo, a przyznana w nim kwota za niska, podczas gdy operat biegłego C. M. obejmuje zakres prac zgodny z wytycznymi MSWiA. Zdaniem skrzącego nie został on potraktowany na równi z innymi poszkodowanymi, u innych osób, zatrudnionych w Urzędzie Gminy Cisek - wykonane zostały posadzki i gładzie gipsowe w piwnicach. Nie jest prawdziwy zarzut, jakoby nie dopuszczał on do przeprowadzenia wizji. Zarzucił też, że organ pomocy społecznej przyznał środki pieniężne na remont budynków niezamieszkanych.

W piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2016 r. skarżący wniósł o powołanie przez Sąd nowego niezależnego biegłego, zobowiązując go do wykonania operatu zgodnie z pismem MSWiA z dnia 27 maja 2010 r., nr [...]. Powtórzył zarzut o nierzetelności opinii W. R., podnosząc, że nie ujęto w niej kosztów skucia tynków w piwnicy i wykonania nowych (w tym sufitu), koszty związane z drzwiami budynku dotyczą części zajmowanej przez jego siostrę, koszt wymiany instalacji elektrycznej w piwnicy jest zaniżony, wadliwie biegły zastosował stawkę podatku VAT 7% zamiast obowiązującej 8%. Nie istnieją żadne opinie wskazujące na to, że roboty związane z naprawą i odbudową zniszczonych izolacji antywilgociowych nie należą do kosztów naprawy popowodziowej.

Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację, podkreślając, że kosztorys rzeczoznawcy R. przewiduje wykonanie niezbędnych izolacji przeciwwilgociowych, a na przeciąganie się postępowania wpływ miał także sam skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie zostały wydane z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie naruszono też przepisów prawa materialnego. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Należy przy tym zauważyć, że poprzednia decyzja wydana w sprawie była przedmiotem kontroli ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wytyczne zawarte w wyroku tego Sądu miały wpływ na zakres orzekania przez organ administracyjny odwoławczy oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpatrujący sprawę.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., w nowym brzmieniu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt II OSK 518/09, publ. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 P.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1929/09, publ. w CBOSA). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08, publ. w CBOSA). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.). Zgodnie z art. 40 tej ustawy, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), a także może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Stosownie do treści ust. 3 komentowanego przepisu, zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.

Świadczenie pieniężne, którego przyznania domaga się skarżący, nie zostało uregulowane w sposób odrębny – jako świadczenie szczególne, przysługujące powodzianom, czy osobom dotkniętym inną klęską żywiołową lub ekologiczną, a zostało unormowane zostało w ustawie o pomocy społecznej. Przepis powyższy ma zatem pełne zastosowanie w sprawie, podobnie jak ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej. Nie jest bowiem tak, że świadczenie udzielane na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej przysługuje wszystkim osobom spełniającym wymogi do jego otrzymania, w postaci poniesienia szkody materialnej. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają bowiem charakteru odszkodowania, nie stanowią rekompensaty za straty poniesione w wyniku klęski żywiołowej. Świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z klęską żywiołową w gospodarstwie domowym. Powyższe jasno wynika ze wskazanej wyżej zasady pomocniczości (subsydiarności) wyrażającej się w tym, iż środki społeczne powinny być uruchamiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomoc społeczna finansowana jest ze środków publicznych pochodzących od podatników, a zatem obowiązek udzielania świadczeń z pomocy społecznej powinien obejmować nie wszystkich obywateli, a jedynie tych, którzy takiej pomocy rzeczywiście potrzebują oraz w zakresie niezbędnym.

Takie ujęcie roli pomocy społecznej oznacza, że przysługuje ona tym wszystkim, którzy z uwagi na niemożność przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której się znajdują, przy wykorzystaniu własnych możliwości, zasobów i uprawnień, żyją w warunkach, które nie odpowiadają godności człowieka. To osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może zostać jej przyznana.

Z tych względów nie można zgodzić się ze skarżącym, który utożsamia udzielenie świadczenia z pomocy społecznej z obowiązkiem pełnego pokrycia przez organ poniesionej przez niego z tytułu powodzi szkody. Regulacja prawna związana z udzielaniem pomocy osobom, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej umieszczona została w ustawie o pomocy społecznej, co nie pozwala na interpretowanie poszczególnych, określonych w niej rodzajów form pomocy bez zwrócenia uwagi na zasadnicze cele tego aktu prawnego.

Nie można się też zgodzić ze skarżącym, że w sprawie podstawą prawną szacunku szkód i orzekania o przyznaniu pomocy winny być powołane w piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2016 r. wytyczne ministerialne. Wytyczne te nie stanowiły podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, lecz wykorzystane zostały do oceny stanu faktycznego w celu zapewnienia równego dostępu do przewidzianych świadczeń na minimalizowanie negatywnych skutków spowodowanych powodzią. Wskazać bowiem należy, że orzekanie w sprawie przedmiotowego zasiłku celowego stanowiło wykonywanie przez organ wykonawczy gminy zadania powierzonego mu przez administrację rządową. Środki pochodzące na wypłaty zasiłków celowych są przyznawane w postaci dotacji celowej. W przypadku zaś tego rodzaju dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego obowiązują ściśle określone zasady wydatkowania tych środków i równie ścisłe zasady ich rozliczenia.

Wracając do treści cytowanego przepisu art. 40 ustawy, to wynika z niego, że przedmiotowy zasiłek jest świadczeniem bezzwrotnym lub zwrotnym, uzależnionym od wystąpienia zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty, w tym także klęski żywiołowej bądź ekologicznej, w odniesieniu do którego wyłączone jest kryterium dochodowe, obowiązujące w stosunku do innych rodzajów świadczeń z pomocy społecznej. Rozmiary strat poniesionych w wyniku powyższych zdarzeń mogą być tak dotkliwe i osiągać tak znaczne rozmiary, że nawet osoby posiadające wyższe dochody, czy też pewne oszczędności, nie będą w stanie we własnym zakresie przezwyciężyć zaistniałej sytuacji życiowej. W takim przypadku celowe jest udzielenie niezbędnego wsparcia, które wprawdzie nie rozwiąże w całości trudnej sytuacji, ale będzie stanowiło wymierną pomoc.

Jak zasadnie dostrzegły organy, rozstrzygnięcie w zakresie przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy jest wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie zasiłku, określenie jego kwoty oraz zasad zwrotu (częściowego lub całkowitego) ustawodawca pozostawił bowiem swobodnej ocenie organu, co jednak nie może oznaczać dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest bowiem zawsze przepisem prawa. Ramy te określają normy kompetencyjne, przepisy procedury administracyjnej i normy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko treścią przepisu ale i jego celem. Redakcja przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności użycie w nim spójnika współrzędnego "także", pozwala na stwierdzenie, że przepis ten należy odczytywać łącznie z poprzedzającym go przepisem art. 39 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ustawy, ma więc służyć tym samym celom, jakim służy zasiłek celowy określony w art. 39 ustawy. Z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak trafnie podniesiono w orzecznictwie, każdy zasiłek celowy określony w ustawie o pomocy społecznej musi być odczytywany z odwołaniem się do wystąpienia i konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Natomiast zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 musi być odczytywany z odwołaniem się do wystąpienia i konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, przy czym zasiłek ten ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z 18 lipca 2012 r., sygn. akt l OSK 827/12; wyrok WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/04, dostępne w CBOSA).

Z drugiej strony, z przepisu art. 3 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb osób ubiegających się o przyznanie tej pomocy, lecz jedynie wspierać te osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowany fakt, że powódź, jaka miała miejsce w maju 2010 r., była zdarzeniem losowym, w wyniku którego skarżący poniósł realną stratę wynikającą z konieczności remontu i zabezpieczenia budynku mieszkalnego. W toku postępowania administracyjnego ustalone zostało bezspornie, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a należący do niego budynek mieszkalny, w którym zamieszkuje, uległ zalaniu do wysokości 5 cm i na skutek tego wystąpiły w nim szkody spowodowane przedostaniem się do niego wód powodziowych.

Określenie ścisłego rozmiaru tych szkód byłoby konieczne w przypadku przyjęcia zasady, że środki pomocowe służyć mają pełnej kompensacie tych szkód. Natomiast w przypadku świadczenia pomocowego – co podkreślił NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r. – niemożliwe jest opracowanie kompletnego katalogu prac potrzebnych do ich naprawienia, który nie wymagałby założenia pewnego marginesu niedoszacowania. Sąd ten przesądził, że podstawą szacunku może być opinia rzeczoznawcy W. R., po ewentualnym jej uzupełnieniu oraz uznał prawidłowość stanowiska organów, które odrzuciły opinię mykologiczną. Zgodnie z wytycznymi Sądu organ odwoławczy wystąpił do wspomnianego rzeczoznawcy i uzyskał odpowiedź na wątpliwości, jakie pojawiły się w sprawie w związku z treścią odwołania. Nie można zatem zarzucić organom, że ustalenia faktyczne w sprawie są dowolne i nie znajdują oparcia w przeprowadzonych przed tymi organami dowodach. Zarzuty skarżącego, który dopatruje się nierzetelności opinii, wskazują na jego ewidentnie roszczeniową postawę, wynikającą z przekonania, że każda ewentualna zwyżka szacunku szkód będzie miała automatycznie przełożenie na wysokość przyznanej pomocy. Taka możliwość istniałaby tylko w sytuacji występowania w ustawie o pomocy społecznej przepisu gwarantującego pełne pokrycie strat. Takiego unormowania jednak brak. Z akt sprawy wynika ponadto, że budynek skarżącego był ubezpieczony i ubezpieczyciel wypłacił mu 2.000 zł odszkodowania, a zatem tu istniała po jego stronie możliwość wykazywania rzeczywistej szkody i domagania się odszkodowania o charakterze kompensacyjnym (zgodnie z warunkami umowy ubezpieczeniowej). Bezczynność skarżącego w tym zakresie powoduje, że skutków niezawarcia lub niedomagania się pełnej realizacji odpowiedzialności kontraktowej od ubezpieczyciela, nie można w całości przerzucać na organy pomocy społecznej.

Wbrew zarzutom skargi, to postawa skarżącego, na co zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a zwłaszcza zmienność roszczeń, brak jakichkolwiek działań o charakterze porządkowym, spowodowała przeciąganie się sprawy. W konsekwencji rzeczywiście ceny (w tym także wysokość podatku VAT) mogły się zmienić od 2010 r., ale nie oznacza to konieczności automatycznego podwyższenia zasiłku celowego, który ma nie tylko charakter uznaniowy ale i nie ma charakteru odszkodowawczego. Cena materiałów budowlanych (w tym zawarty w niej podatek VAT), nie była bowiem elementem wyceny szkód, dokonanej w kosztorysie z dnia 18 kwietnia 2013 r., stanowiącym podstawę dla ustalenia wysokości przyznanego stronie świadczenia. Sformułowanie "poniesienia straty", użyte w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, odnosi się do tej części szkody, która stanowi różnicę pomiędzy majątkiem poszkodowanego przez klęskę żywiołową w momencie przed i po doznaniu szkody, chodzi zatem o tzw. rzeczywiste straty (damnum emergens). Podatek ten wprawdzie doliczono na etapie przyznawania zasiłku, ale z żadnego przepisu nie wynika konieczność jego uwzględnienia w decyzji o charakterze uznaniowym (zob. też wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 68/14 publ. w CBOSA).

Również fakt, iż wysokość zasiłków celowych przyznanych osobom poszkodowanym na terenie gminy Cisek podczas powodzi w 2010 r. różni się między sobą, nie stanowi podstawy do zmiany wysokości świadczenia przyznanego skarżącemu, albowiem wartość takiego wsparcia każdorazowo uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w postępowaniu przed sądem administracyjnym stwierdzić należało, że sprzeciwia się temu kategoryczna treść przepisu art. 106 3 P.p.s.a., umożliwiająca przeprowadzenie przez sąd administracyjny jedynie uzupełniającego dowodu z dokumentu.

Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie są uzasadnione. Organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny i uznały, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania zasiłku celowego. Organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego, obszernie uzasadniając wydane decyzje.

Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.