Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 117/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1 i 3, art. 184, art. 197 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. S., Z. S. i J.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 452/16 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. S., Z. S. i J. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia[...]czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

B.S., Z. S. i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R. K. pozwolenia na budowę obejmującą budowę werandy w miejsce tarasu oraz przykrycie projektowanej werandy tarasem z balustradą, na terenie działki nr [...], położonej przy ul. D. [...] w G. Skarżący zaskarżyli ww. decyzję zarzucając, że braki w zatwierdzonej dokumentacji projektowej powodują, iż istnieje realne zagrożenie wystąpienia katastrofy budowlanej w przypadku wykonania zatwierdzonych robót budowlanych, ponieważ wykonanie zaprojektowanej nadbudówki będzie miało negatywny wpływ na obciążenia statyczno – wytrzymałościowe skrzyń żelbetowych oraz zabytkowych kamiennych fundamentów. Doprowadzi to do uszkodzenia ich nieruchomości. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzasadniając, że poprzez jej wykonanie zostanie skarżącym wyrządzona znaczna i długotrwała szkoda, której rozmiary będą większe niż "zwykle wywołane" wykonaniem aktu tego rodzaju. Zdaniem skarżących, szkoda ta nie będzie mogła zostać wynagrodzona ani poprzez zwrot spełnionego czy wyegzekwowanego świadczenia, ani poprzez przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego. Wskazano ponadto, że wystąpią trudne do odwrócenia skutki zarówno faktyczne, jak i prawne, zaś powrót do stanu poprzedniego możliwy będzie dopiero po długim okresie czasu lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie powyższego wniosku wywodząc, że skarżący nie wykazali zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania.

W piśmie z dnia 3 października 2016 r. uczestnik postępowania R. K.(inwestor) wniósł o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazując, że w razie jego uwzględnienia poniesie znaczne szkody z tego tytułu (w tym utracone korzyści). Podniósł, że parter budynku posadowionego na działce nr [...] wynajmuje na cele działalności gastronomicznej i w związku z planowaną inwestycją otrzymał od najemcy promesę wynajmu dodatkowo zrealizowanej nadbudowy. W tym celu zawarł już umowę na roboty z wykonawcą, zatem brak realizacji terminów z powodu wstrzymania wykonania decyzji narazi uczestnika na obowiązek zapłaty kar umownych. Inwestor wyjaśnił, że niewykonanie planowanej inwestycji spowoduje obniżenie wartości rynkowej jego budynku o ok. 650 000 zł, bowiem planowana nadbudowa ma zwiększyć powierzchnię wynajmu, a co za tym idzie - zyski z tego tytułu.

Skarżący w piśmie z dnia 28 października 2016 roku podtrzymali wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i stwierdzili, że na skutek uwzględnienia ich wniosku inwestor nie poniesie szkody. Zakwestionowali twierdzenia inwestora dotyczące obniżenia wartości kamienicy spowodowanego brakiem planowanej nadbudowy, a także wartość dowodową załączonej do ww. pisma inwestora promesy wynajmu. W piśmie z dnia 14 listopada 2016 roku skarżący wskazali nadto, że decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013 r. o pozwoleniu na roboty budowlane w zabytkowym budynku przy ul. D. [...] w G., w oparciu o którą została wydana w tej sprawie decyzja organu pierwszej instancji, utraciła moc obowiązującą z dniem 19 lipca 2016 r., skutkiem czego została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem skarżących okoliczność ta uzasadnia wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do powyższego R. K. w piśmie z dnia 9 listopada 2016 roku wyjaśnił, że cena wynajmu jest wprost proporcjonalna do powierzchni kamienicy, a więc w przypadku powstania nadbudówki wzrośnie. Dodał, że wykonanie nadbudówki zostało dokładnie przeanalizowane i obliczone przez architektów. Natomiast w piśmie z 25 listopada 2016 r. wskazał, że decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013 r. pozostaje w obrocie prawnym albowiem na mocy decyzji Pomorskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2016 r. została przedłużona do dnia 15 kwietnia 2017 r.

Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 452/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił skarżącym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że przedmiotowy wniosek nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżących - jako właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji - oraz interesów inwestora powoduje, że wnioskodawcy byli obowiązani do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za zasadnością wniosku. Tymczasem w uzasadnieniu przedmiotowego wniosku nie wskazano na jakiekolwiek konkretne okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że wobec wykonania decyzji skarżący zostaną dotknięci negatywnymi skutkami realizacji planowanej inwestycji. Skarżący we wniosku powołali się na przesłankę wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Realizacja spornej inwestycji na działce sąsiadującej z nieruchomościami skarżących, nie pozwala - sama w sobie, na przyjęcie, że zachodzi w sprawie niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody. Natomiast wskazywana przez skarżących w skardze możliwość doprowadzenia do katastrofy budowlanej poprzez realizację tej inwestycji nie została w żaden sposób uprawdopodobniona. Z treści skargi wynika, że przekonanie skarżących, iż realizacja projektowanej inwestycji spowoduje wystąpienie katastrofy budowlanej opiera się w istocie na ich ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i związanymi z tym zarzutami merytorycznymi dotyczącymi zaskarżonej decyzji (w szczególności co do braków w dokumentacji projektowej), które mogą zostać rozpoznane przez Sąd dopiero przy merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie została również spełniona przesłanka wystąpienia skutków trudnych lub niemożliwych do odwrócenia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ze swej natury wykonanie obiektu budowlanego (czy też jego części) jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, i wobec tego nie prowadzi do skutku, który można określić jako niedający się odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem w razie ewentualnego uchylenia w postępowaniu sądowym zaskarżonej decyzji, zawsze potencjalnie możliwa jest rozbiórka wybudowanego obiektu i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących kwestii utraty mocy obowiązującej przez decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013 r. o pozwoleniu na roboty budowlane w zabytkowym budynku Sąd wskazał, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zarzut ten, z uwagi na swój merytoryczny charakter, nie ma znaczenia. Postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania aktu ma jedynie charakter incydentalny, wpadkowy i w związku z tym ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych skargi, jak to już wskazano powyżej, jest niedopuszczalne.

Zażaleniem B. S., Z. S. i J. K. zaskarżyli powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie wykazali, że realizacja inwestycji narazi ich na niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; - art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że na skarżących ciążył obowiązek udowodnienia, a nie jedynie uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji; - art. 166 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia bez uwzględnienia całości dokumentacji znajdujących się w aktach sprawy, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż skarżący nie wykazali, iż realizacja inwestycji przez uczestnika narazi ich na niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślenia przy tym wymaga, mając na względzie podniesione w zażaleniu okoliczności, że sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie, nie może z urzędu podejmować jakichkolwiek czynności w tym zakresie i wyręczać stronę poprzez samodzielne poszukiwanie argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji.

W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącego oraz interesów inwestora powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji byli obowiązani do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. W przedmiotowej sprawie skarżący w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wskazali w istocie jedynie na okoliczność, że zaskarżona decyzja silnie ingeruje w sferę ich praw i obowiązków oraz że w wyniku odmowy wstrzymania zostanie wyrządzona im znaczna i długotrwała szkoda. Tak sformułowane przez skarżących argumenty nie pozwalały wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu, do którego posiada tytuł prawny. Inwestor ma bowiem prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę mimo wniesienia skargi do sądu, z uwagi na brak prawomocnego orzeczenia wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że skutki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji będą dotyczyły w głównej mierze jego interesów, bowiem to on przygotowując proces budowlany ponosi z reguły znaczne koszty jego realizacji. Tym samym to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi. Prowadzenie prac budowlanych, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym skarżący nieuprawdopodobnili okoliczności przemawiających za zasadnością wniosku. Słusznie Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu, sąd nie dokonuje merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze, ani też nie ocenia legalności decyzji będącej przedmiotem wniesionej skargi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.