Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2715/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3382/17 w sprawie ze skargi P. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że podany w sentencji numer postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad: [...] zastępuje numerem: [...], 2. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P. D. kwotę 1.050 (jeden tysiąc pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3382/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. D. (dalej określanego jako skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r., nr [...] (w sentencji podano błędny numer tego postanowienia) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca autostrady [...] [...] - [...], powołanym postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. odmówił skarżącemu uzgodnienia projektu decyzji Prezydenta Miasta [...]

o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek gospodarczy wraz z jego rozbudową na działce nr [...], położonej

w obrębie [...] w [...], przy autostradzie [...] [...] - [...]. Organ podkreślił, że linia zabudowy dla budynku względem krawędzi jezdni autostrady została określona niezgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), ponieważ wyznaczono ją w odległości 30 m od krawędzi jezdni autostrady, podczas gdy odległość ta poza terenem zabudowy powinna wynosić 50 m. Działka inwestycyjna usytuowana jest zaś przy autostradzie, która na tym odcinku nie jest ograniczona znakami drogowymi D-23 (obszar zabudowany)

i D-24 (koniec obszaru zabudowanego) stosowanych do wskazania kierującym pojazdami, że wjeżdżają i wyjeżdżają z obszaru zabudowanego. Ponadto rozpatrywany teren nie odpowiada definicji terenu zabudowy zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.).

Skarżący złożył na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując w szczególności pogląd, że planowana inwestycja znajduje się poza terenem zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lutego 2018 r. w pierwszej kolejności nawiązał do zasad przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, uznał skargę za dopuszczalną i przedstawił przedmiot sporu w niniejszej sprawie. Skonstatował, że koncentruje się on wokół tego, czy teren planowanej inwestycji znajduje się na terenie zabudowy, czy też poza nim, a co za tym idzie, czy w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, której uzgodnienia odmówiono zaskarżonym postanowieniem, wyznaczono linię zabudowy w sposób zgodny z art. 43 ust. 1 ustawy.

W tym kontekście Sąd, powołując się na orzecznictwo, zwrócił uwagę na brak ustawowej definicji terenu zabudowy i zgodził się ze skarżącym co do niemożności skorzystania w rozpatrywanym zakresie z definicji zamieszczonej w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, która ma zastosowanie do budowy dróg publicznych,

a nie innych obiektów budowlanych, w tym budynków, przy drogach publicznych. Jego zdaniem zarządca drogi, do którego należy ocena wskazanej kwestii, może natomiast posiłkowo sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.-Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1990, ze zm.). dotyczących obszaru zabudowanego. Uwzględnia to intencje ustawodawcy wyrażone w uzasadnieniu projektu nowelizacji, którą nadano analizowanemu fragmentowi art. 43 ustawy obecnie obowiązujące brzmienie.

Rozwijając ten wątek, Sąd zaznaczył, że stosownie do art. 2 pkt 15 ustawy-Prawo o ruchu drogowym obszar zabudowany to obszar wyznaczony odpowiednimi znakami, D-42 "obszar zabudowany" i D-43 "koniec obszaru zabudowanego". Stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2311) granica obszaru zabudowanego wyznaczonego tym pierwszym znakiem powinna być powiązana ze zlokalizowaną wzdłuż drogi zabudową o charakterze mieszkalnym

i występującym na drodze ruchem pieszych, a znak ten należy umieścić w pobliżu miejsca, w którym następuje wyraźna zmiana charakteru zagospodarowania otoczenia drogi. Tymczasem odcinek autostrady [...], przy którym położona jest nieruchomość skarżącego, nie został oznakowany znakiem D-42, wobec czego nieruchomość ta znajduje się poza terenem zabudowy. Sąd stwierdził zatem, że nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy powinna wynosić 50 m od zewnętrznej krawędzi drogi, zastrzegając, iż w sprawie nie zachodzi wyjątek przewidziany w art. 43 ust. 2 ustawy, m.in. ze względu na brak dowodów na to, by skarżący uzyskał zezwolenie zarządcy drogi na zmniejszenie tej odległości do 30 m. Nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik podniósł niewłaściwe zastosowanie art. 43 ust. 2 ustawy. W ocenie pełnomocnika przepis ten odnosi się wyłącznie do odległości od drogi ogólnodostępnej (krajowej, wojewódzkiej, powiatowej i gminnej), a nie autostrady, przy czym wymaga od inwestora złożenia do właściwego zarządcy drogi wniosku o wyrażenie zgody na planowane odstępstwo, czego skarżący nie uczynił.

Następnie pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 43 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że pojęcie "teren zabudowy" należy interpretować, odwołując się do sytuowania znaków drogowych odnoszących się do obszaru zabudowanego. Jego zdaniem trzeba natomiast uzyskać odpowiedź na pytanie, czy jest to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. W konsekwencji nie zastosowano powołanego przepisu, mimo że działka skarżącego znajduje się na tego rodzaju terenie zabudowanym, w związku z czym Prezydent Miasta [...] prawidłowo ustalił w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, że linia zabudowy powinna być oddalona 30 m od krawędzi jezdni autostrady.

Z kolei pierwszy zarzut procesowy odniesiono do art. 134 P.p.s.a. Pełnomocnik podkreślił, że Sąd nie wykonał wynikającego z tego przepisu obowiązku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów postawionych przez skarżącego oraz dokonania pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu niezależnie od treści tych zarzutów.

Ostatni zarzut podniósł naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) poprzez błędną ocenę działań organu i w efekcie niesłuszne oddalenie skargi. Zdaniem pełnomocnika organ przekroczył zasadę zaufania do organów państwa i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności dlaczego teren inwestycji uznał za teren niezabudowany, mimo że znajduje się on na obszarze o miejskich zasadach zagospodarowania, na którym występuje zabudowa zwarta z urządzeniami infrastruktury technicznej, w szczególności "budynki mieszkalne wraz z przynależną funkcją uzupełniającą" posiadające formę architektoniczną charakterystyczną dla zabudowy miejskiej i podmiejskiej, oddzielone od autostrady [...] ekranami akustycznymi.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął każdy

z podniesionych zarzutów. Nawiązując do definicji autostrady zawartej w art. 2 pkt 3 ustawy-Prawo o ruchu drogowym wyraził pogląd, że jest ona drogą publiczną, na której nie są stawiane znaki D-42 i D-43, m.in. ze względu na brak wzdłuż niej chodników, bram wyjazdowych z posesji, pasa postojowego lub skrzyżowania.

W jego ocenie nie oznacza to jednak, że nie może ona przebiegać przez teren zabudowany, tak jak to jest w przypadku autostrady [...] na odcinku [...] czy [...], stanowiących niewątpliwie taki teren, i to o charakterze zabudowy zwartej. Skądinąd drogi wjazdowe do miasta [...] są oznakowane znakiem drogowym

D-42, a więc określają początek odcinka drogi przebiegającej przez obszar zabudowany. Działka skarżącego znajduje się zaś w granicach tego miasta i nie została wyłączona z obszaru zabudowanego znakiem D-43.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik nawiązał do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 119/14 (LEX nr 1918744), przyjmującego, że teren zabudowy to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. W tym kontekście wskazał, że Urząd Miasta [...] przeprowadził dokładną analizę terenu, w świetle której obszar wokół działki skarżącego stanowi zabudowę jednorodzinną o charakterze osiedlowym z pozostałościami zabudowy podmiejskiej i zagrodowej, a istniejące na nim budynki mieszkalne wraz z przynależną funkcją uzupełniającą (zabudowaniami gospodarczymi, garażowymi lub garażowo-gospodarczymi) przybrały formę architektoniczną charakterystyczną dla zabudowy miejskiej i podmiejskiej.

Pełnomocnik podniósł, że Sąd nie odniósł się do zarzutu błędnego zastosowania art. 43 ust. 2 ustawy, co doprowadziło do niezastosowania art. 43 ust. 1 ustawy, który to przepis nie dotyczy sytuowania obiektów w stosownej odległości od autostrady. W sprawie nie wyjaśniono nadto wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności przyczyn, dla których teren został uznany za teren niezabudowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Pierwszy jej zarzut, odniesiony do art. 43 ust. 2 ustawy, zasługuje jednak na uwzględnienie tylko z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji w końcowym fragmencie uzasadnienia nawiązał do tego przepisu, chociaż nie mógł on znaleźć

w sprawie zastosowania i pozostawał bez znaczenia dla wydanego w niej rozstrzygnięcia. Przewiduje on bowiem możliwość usytuowania obiektu budowlanego w mniejszej odległości od drogi niż ta wskazana w tabeli zamieszczonej w art. 43 ust. 1 ustawy, ale jedynie w przypadku drogi, o której mowa w lp. 3 tabeli, tj. drogi ogólnodostępnej (krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej). Tymczasem autostrada, przy której znajduje się działka skarżącego, została wymieniona w lp. 1 tabeli. Z jednoznacznej wykładni art. 43 ust. 2 w związku z art. 43 ust. 1 ustawy wynika zatem, że dla obiektów lokalizowanych przy autostradach konieczne jest bezwzględne zachowanie odległości wynikających z tego pierwszego przepisu, bez możliwości odstępstwa unormowanego w drugim z nich (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 791/17, LEX nr 2641879). W efekcie zarządca drogi, rozstrzygając w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej skarżącemu warunki zabudowy, powinien kierować się treścią art. 43 ust. 1 ustawy, lp. 1 tabeli, w świetle której obiekty budowlane przy autostradzie powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni wynoszącej

30 m w terenie zabudowy oraz 50 m poza terenem zabudowy.

Zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przytoczonego przepisu jest natomiast zarówno zasadny, jak i skuteczny w tym sensie, że musi doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku wraz postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, które zostało tym orzeczeniem uznane za zgodne z prawem. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, który odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej skarżącemu warunki zabudowy, podkreślając, iż planowane zamierzenie nie spełnia wymogu minimalnej odległości od krawędzi jezdni, obowiązującego poza terenem zabudowy, czyli znajdującego się poza obszarem zabudowanym w rozumieniu ustawy-Prawo o ruchu drogowym.

W konsekwencji, choć trafnie odrzucił wykładnię systemową odwołującą się do definicji terenu zabudowy zamieszczonej w innym akcie prawnym, tj. przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, to błędnie w oparciu w istocie o takie same metody interpretacyjne utożsamił to pojęcie z odmiennym pojęciem obszaru zabudowanego.

Rozbieżności terminologicznej w rozpatrywanym zakresie nie znosi przecież wzmianka uczyniona w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r.

o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw

(Dz. U. Nr 163, poz. 1364), w wyniku której art. 43 ust. 1 ustawy nadano przytoczone wyżej brzmienie. Wprawdzie bowiem zgodnie z nią brzmienie to miało "na celu dostosowanie pojęć użytych w tabeli do definicji <> zawartej w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym", lecz nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie to stanowi wyraz intencji jedynie projektodawcy nowelizacji, nie samego ustawodawcy, który tę nowelizację wprowadził. Wynika to niezbicie z analizy materiałów legislacyjnych dostępnych na stronie internetowej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (IV kadencji). Otóż projekt ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. przedłożony przez Radę Ministrów (druk nr 3529) rzeczywiście zakładał, że przewidziane w art. 43 ust. 1 ustawy odległości będą odnosiły się do obiektów odpowiednio w obszarze zabudowanym oraz poza obszarem zabudowanym, ale zostało to zmienione na etapie prac parlamentarnych. Już w projekcie ustawy zamieszczonym w sprawozdaniu Komisji Infrastruktury z dnia 1 czerwca 2005 r. (druk nr 4071) znajduje się propozycja zmiany tego przepisu polegająca na nadaniu mu brzmienia, które obecnie obowiązuje, tj. na określeniu wspomnianych odległości w terenie zabudowy oraz poza terenem zabudowy. W efekcie skoro ustawodawca zmodyfikował pierwotny zamysł projektodawcy, prezentowany dotąd w uzasadnieniu projektu, to jego intencje były wprost odmienne od tych, jakie na podstawie tego uzasadnienia przyjął Sąd pierwszej instancji, a mianowicie takie, by odległości obiektów od dróg na terenach zabudowy lub poza nimi były wyznaczane niezależnie od tego, czy tereny te są obszarami zabudowanymi w rozumieniu ustawy-Prawo

o ruchu drogowym.

Ta ostatnia ustawa w ogóle nie posługuje się pojęciem "teren zabudowy". Definiuje ona jedynie, w art. 2 pkt 15, obszar zabudowany w sposób formalny, jako obszar oddzielony stosownymi znakami drogowymi. Celem tego wydzielenia jest wprowadzenie strefy, w której obowiązują surowsze reguły ruchu drogowego, zwłaszcza w zakresie dopuszczalnej prędkości (art. 20 ust. 1 i 1a). Słusznie podniósł pełnomocnik skarżącego, że tego rodzaju ograniczeń niepodobna wprowadzić na autostradzie. Wykładnia zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji, zrównująca teren zabudowy z obszarem zabudowanym, stawia więc pod znakiem zapytania racjonalność ustawodawcy, który w art. 43 ust. 1 ustawy przewidział przecież odległości obowiązujące odnośnie do obiektów lokalizowanych przy autostradzie na takim terenie.

W ustawie występują zresztą oba rozważane pojęcia, co już samo przez się wyklucza przypisanie im jednakowego znaczenia. Ten terminologiczny dualizm dostrzegalny jest nawet w treści art. 43 ust. 1 ustawy, w której mowa z jednej strony o sytuowaniu obiektów budowlanych przy drogach oraz o niebędących obiektami budowlanymi reklamach umieszczanych przy drogach poza obszarami zabudowanymi, a z drugiej strony – w analizowanej tabeli – o terenie zabudowy. Obszar zabudowany jest również punktem odniesienia dla ustanowionego w art. 39 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy zakazu umieszczania reklam. Z kolei teren zabudowy pojawił się w definicji ulicy, zamieszczonej w art. 4 pkt 3 ustawy. Według niej ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Dowodzi to, że pojęcie terenu zabudowy ma charakter odrębny w stosunku do pojęcia obszaru zabudowanego oraz że jego treść powinna być ustalana nie w oparciu o akty planowania przestrzennego (na co wskazuje oddzielenie od drugiego członu przytoczonej definicji słowem "lub"), lecz na podstawie jego cech, w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania, jak podkreśla się w orzecznictwie powołanym w skardze kasacyjnej, na zasadach miejskich. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje.

Fakt, że w niniejszej sprawie zaniechano takich ustaleń i ograniczono się do zbadania tego, czy teren ten jest oddzielony znakami wyznaczającymi obszar zabudowany, oznacza, iż zasadne okazały się sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie art. 134 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a.

w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżone postanowienie zostały wydane bez uwzględnienia materiału dowodowego znajdującego się

w aktach, przekazanych organowi celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie wzięto zwłaszcza pod uwagę treści tego projektu oraz załączonej do niego analizy urbanistycznej, rozważającej dokładnie właściwości terenu, na którym skarżący planuje realizację swojego zamierzenia. W uzasadnieniu projektu decyzji

o warunkach zabudowy stwierdzono zaś, że "po przeprowadzonej analizie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, iż w obszarze zlokalizowane są budynki o funkcji gospodarczej, tworząc jednorodny układ funkcjonalny charakterystyczny dla rozwijających się obszarów osiedlowych o rodowodzie zabudowy podmiejskiej".

Sąd pierwszej instancji oddalił zatem skargę, choć niewątpliwie powinien ją uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o odmowie uzgodnienia decyzji ustalającej skarżącemu warunki zabudowy, które było co najmniej przedwczesne, gdyż organ nie ustalił należycie, czy planowanie zamierzenie ma być realizowane na terenie zabudowy

w znaczeniu art. 43 ust. 1 ustawy, czy też nie. W takim stanie rzeczy należy zastosować art. 188 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny

w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego na podstawie tego przepisu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżone postanowienie. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ winien ustalić, czy teren inwestycji znajduje się na terenie zabudowy

i w zależności od wyników tych ustaleń, zająć odpowiednie procesowe stanowisko

w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Uchylenie zaskarżonego wyroku nie uniemożliwiało bynajmniej sprostowania przez Naczelny Sąd Administracyjny zawartego w jego sentencji błędnego oznaczenia zaskarżonego aktu, stosowanie do art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. W przeciwnym razie mogłyby bowiem powstać wątpliwości co do tego, co w istocie było przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.