Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1775/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6274 Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3b
journal: Dz.U. 2004 nr 167 poz 1758
law: ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców - tekst jednolity
Teza: Powiązanie obowiązku organu umorzenia postępowania ze złożeniem przez stronę postępowania (właściciela nieruchomości) oświadczenia, że nie zamierza zbyć nieruchomości na rzecz cudzoziemca, ma charakter publicznoprawny, przy czym ustawa nie wiąże oceny tego oświadczenia z oceną jego znaczenia i skutków na gruncie prawa cywilnego (art. 3b ustawy).

TEZY

Powiązanie obowiązku organu umorzenia postępowania ze złożeniem przez stronę postępowania (właściciela nieruchomości) oświadczenia, że nie zamierza zbyć nieruchomości na rzecz cudzoziemca, ma charakter publicznoprawny, przy czym ustawa nie wiąże oceny tego oświadczenia z oceną jego znaczenia i skutków na gruncie prawa cywilnego (art. 3b ustawy).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2626/14 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Ł., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] września 2014 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją tego organu z [...] czerwca 2014 r. w sprawie zezwolenia na nabycie przez E. Sp. z o. o. z siedzibą w W. prawa własności nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758). Wnioskiem zostały objęte działki o numerach: [...] położone w [...], stanowiące własność M. Ł.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] maja 2012 r. zezwolił Spółce na nabycie prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha (punkt I decyzji) oraz umorzył z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na nabycie przez Spółkę własności nieruchomości oznaczonych nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha (punkt II decyzji).

W uzasadnieniu organ wskazał, że do Spółki zastosowanie ma art. 8 ust. 2 ustawy, a w związku z tym ma ona obowiązek uzyskania zezwolenia jedynie na nabycie nieruchomości rolnych i leśnych. Ani Minister Obrony Narodowej ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wniósł sprzeciwu co do nabycia nieruchomości przez cudzoziemca a więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, który nakłada na Ministra Spraw Wewnętrznych obowiązek poinformowania wyżej wskazanych Ministrów o zamiarze nabycia przez cudzoziemca nieruchomości i udzieleniu terminu na ewentualne wniesienie sprzeciwu, Minister Spraw Wewnętrznych uznał, że nie ma przeszkód do tego aby nieruchomości rolne opisane w pkt I decyzji zostały nabyte przez Spółkę. Pozostałe wymienione w pkt II decyzji nieruchomości nie stanowią nieruchomości rolnych ani leśnych dlatego brak jest podstaw do udzielenia przez Ministra zgody na ich zbycie.

Po rozpatrzeniu wniosku M. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2012 r. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję.

M. Ł. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2457/12, uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 2012 r. w części w jakiej utrzymuje w mocy punkt I decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] maja 2012 r. oraz uchylił pkt I decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] maja 2012 r. W ocenie Sądu organ dopuścił się naruszenia art. 77 § 1, art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego i w konsekwencji brak wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego. Doprowadziło to do wydania rozstrzygnięcia, które nie znajduje uzasadnienia w treści art. 1a ustawy, a w szczególności art.1a ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Sąd zobligował organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia, czy nabycie to nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego oraz czy nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] czerwca 2014 r. wydał E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zezwolenie na nabycie nieruchomości oznaczonych jako działki [...], położonych w [...], stanowiących własność M. Ł.

M. Ł. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2014 r. Ministra Spraw Wewnętrznych. Do wniosku dołączyła oświadczenie o cofnięciu zamiaru zbycia nieruchomości objętych wnioskiem na rzecz E. Sp. z o. o. z siedzibą w W. i w konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania, zgodnie z art. 3b ustawy.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] września 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2014 r.

M. Ł. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 3b ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez jego niezastosowanie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona. Uchylając wydane w sprawie decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych Sąd wskazał, że M. Ł. i E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji z siedzibą w W. w dniu [...] sierpnia 2009 r. zawarły w formie aktu notarialnego przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości obejmującą m.in. działki nr [...] położone w [...]. Na podstawie tej umowy M. Ł. jako sprzedający i Spółka w organizacji jako kupujący, zobowiązali się zawrzeć umowę sprzedaży obejmującą m.in. działki nr [...] na warunkach określonych w tej umowie.

Sąd stwierdził, że z powyższej umowy wynika zamiar zbycia przez M. Ł. m.in. działek nr [...] na rzecz kupującego określonego w tej umowie. Zamiar zbycia nieruchomości jest oświadczeniem woli skarżącej zawartym w przedwstępnej umowie sprzedaży nieruchomości. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 60 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola (oświadczenie woli) osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej. Zatem wolę sprzedaży skarżąca wyraziła w umowie przedwstępnej, która to umowa jest przyrzeczeniem zbycia nieruchomości pod określonymi warunkami i w określonym terminie. Wola ta została wyrażona w umowie zawartej w formie aktu notarialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że jak każde oświadczenie woli, również oświadczenie o zamiarze zbycia nieruchomości na rzecz cudzoziemca ubiegającego się o zezwolenie, może być zmienione lub cofnięte.

Jak zaznaczył Sąd, Skarżąca oświadczeniem z dnia [...] czerwca 2014 r. skierowanym do E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oświadczyła, że cofa zamiar zbycia działek nr [...] wyrażony w umowie przedwstępnej z dnia [...] sierpnia 2009 r. Oświadczenie to dotarło do E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. [...] czerwca 2014 r.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 77 § 3 k.c. jeżeli umowa została zawarta w innej formie szczególnej, jej rozwiązanie za zgodą obu stron wymaga zachowania takiej formy, jaką ustawa lub strony przewidziały w celu jej zawarcia; natomiast odstąpienie od umowy albo jej wypowiedzenie powinno być stwierdzone pismem. Z przepisu tego wynika, że jeżeli umowa została zawarta w innej formie szczególnej, np. w akcie notarialnym, to jedynie w wypadku zgodnego rozwiązania umowy przez strony ustawodawca zastrzegł tożsamość formy, natomiast do odstąpienia od umowy lub jej wypowiedzenia wystarczy zachowanie dowolnej formy pisemnej.

Sąd stwierdził również, że przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zastrzegają żadnej szczególnej formy oświadczenia, o którym mowa w art. 3b tej ustawy. Wystarczy zatem każde oświadczenie odpowiadające wymogom art. 60 k.c.

W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że oświadczeniem z dnia [...] czerwca 2014 r., skarżąca skutecznie cofnęła wyrażoną w umowie przedwstępnej z dnia [...] sierpnia 2009 r. zgodę na zbycie działek nr [...] na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., co obligowało organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 3b ustawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku, P. Sp. z o. o. w W. podniosła zarzut naruszenia:

a) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się do stanowiska i argumentacji E. podnoszonych na rozprawie, jak i w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2015 r., a więc do charakteru prawnego oświadczenia złożonego przez M. Ł. o cofnięciu zgody na zbycie nieruchomości i dokonał jego oceny w całkowitym oderwaniu od treści art. 60 i art. 389 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) - dalej k.c., nie oceniając jednocześnie prawnej skuteczności takiego oświadczenia, czym pominął istotne kwestie podnoszone przez Skarżącą, mające znaczenie dla sprawy, pomimo ciążącym na tym Sądzie obowiązku przedstawienia w sposób zupełny i przekonujący swojego stanowiska;

2. art. 153 p.p.s.a., polegający na wydaniu orzeczenia, którego treść zaprzecza ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2457/12;

b) przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 3 b ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż zwykła forma pisemna oświadczenia o wycofaniu zgody na zbycie nieruchomości na rzecz cudzoziemca jest prawnie skuteczna w sytuacji uprzedniego zawarcia między cudzoziemcem a właścicielem przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego, co powoduje skutki w postaci:

• rozszerzającej wykładni tego przepisu, którego ratio legis winno odnosić się wyłącznie do takich postępowań, które stały się na sutek złożenia przez właściciela oświadczenia o braku zamiaru zbycia nieruchomości na rzecz cudzoziemca, bezprzedmiotowe, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie;

• pozbawienie skuteczności prawnej przepisów kodeksu cywilnego odnoszących się do umów przedwstępnych zakupu nieruchomości, których stroną jest cudzoziemiec, co prowadzi do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów z uwagi na ich pochodzenie, co skutkuje gorszą pozycją w procesie inwestycyjnym przedsiębiorców pochodzących z zagranicy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Alternatywnie na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale zachodzi naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto opisane wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Ł. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie w pełni podziela uzasadnienie wyroku Sądu I instancji. Wyrażona w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji ocena, że M. Ł. skutecznie cofnęła zgodę na zbycie działek nr [...] na rzecz E. Sp. z o. o. z siedzibą w W., co obligowało organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 3 b ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, jest prawidłowa i nie narusza przepisów powołanej ustawy ani przepisów postępowania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji przedstawił w nim zarówno dotychczasowy przebieg postępowania, jak i stan faktyczny, który przyjął za podstawę wyrokowania. Wyraźnie zaakcentował istotę sporu, przedstawiając zarówno zarzuty skargi, jak i stanowisko organu oraz uczestnika postępowania. Wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił znaczenie zastosowanych przepisów. Na podstawie uzasadnienia można prześledzić tok rozumowania Sądu, który doprowadził go do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd I instancji przesądził czy oświadczenie o cofnięciu zgody na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca jest skuteczne, czy organ miał obowiązek umorzyć postępowanie oraz czy zgoda na zbycie nieruchomości może być odwołania jednostronnym oświadczeniem woli. Sąd ustosunkował się do stanowiska skarżącej Spółki. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu ww. przepisu.

Nie można też podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art.153 p.p.s.a. Zauważyć należy, że w wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2457/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zajmował się kwestią oceny prawnej oświadczenia złożonego przez M. Ł., albowiem na dzień wydania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], która to decyzja była poddana kontroli Sądu, oświadczenie o cofnięciu zgody na zbycie nieruchomości nie zostało jeszcze złożone. Tym samym Sąd nie mógł dokonać wiążącej oceny prawnej w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Jak słusznie zauważyła uczestniczka w odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca Spółka przedstawiając stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r. wyjęła z kontekstu fragmenty wypowiedzi i zestawiła je ze sobą w taki sposób, że nadała im zupełnie odmienne znaczenia.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 3 b ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela poglądu przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji, że do oświadczenia właściciela o tym, że nie zamierza zbyć nieruchomości na rzecz cudzoziemca, zastosowanie ma art. 77 § 3 k.c. Jednocześnie jednak wskazać należy, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia jest prawidłowe, a zatem brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego umowy cywilnoprawne nie mogą wyłączyć uprawnienia wynikającego z prawa publicznego. Przepisy prawa administracyjnego decydują bowiem o tym kto może być stroną stosunku administracyjnoprawnego i w jaki sposób określony organ administracyjny może ukształtować sytuację prawną strony w drodze indywidualnego aktu. W odróżnieniu więc od praw, których źródłem jest prawo cywilne i które podlegać mogą obrotowi cywilnoprawnemu, nie jest możliwe kształtowanie praw i obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego przez umowy cywilnoprawne.

Zauważyć należy, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych informacji oraz rodzajów dokumentów, jakie jest obowiązany przedstawić cudzoziemiec ubiegający się o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 729) cudzoziemiec ubiegający się o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości jest obowiązany dołączyć do wniosku oświadczenie zbywcy wyrażające wolę zbycia nieruchomości na rzecz cudzoziemca. Przepisy nie zastrzegają żadnej szczególnej formy, w jakiej właściciel nieruchomości miałby oświadczać o zamiarze jej zbycia na rzecz cudzoziemca. W niniejszej sprawie w tym zakresie wnioskodawca przedłożył akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., stanowiący przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości. Z umowy tej wynika zamiar zbycia przez M. Ł. na rzecz E. Sp. z o. o. z siedzibą w W. nieruchomości objętych wnioskiem.

Zgodnie z dyspozycją art. 3b ustawy z 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, postępowanie w sprawie wydania zezwolenia umarza się, gdy wystąpi o to cudzoziemiec, na którego wniosek je wszczęto, a także gdy właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości oświadczy, że nie zamierza jej zbyć na rzecz cudzoziemca ubiegającego się o zezwolenie. Z treści cyt. przepisu nie wynika, aby skuteczność negatywnego oświadczenia właściciela co do zamiaru zbycia nieruchomości była uwarunkowana terminem lub szczególną formą, albo została wyłączona w sytuacji, gdy przyszłego zbywcę i cudzoziemca łączy stosunek cywilnoprawny w postaci umowy notarialnej zobowiązującej właściciela do przeniesienia własności nieruchomości na rzecz cudzoziemca. Wystarczy zatem każde oświadczenie wyrażające wolę danej osoby w dostatecznym stopniu. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, oświadczenie o zamiarze zbycia nieruchomości na rzecz cudzoziemca ubiegającego się o zezwolenie, jak każde oświadczenie woli, które może być zmienione lub cofnięte. Uprawnienie to wynika z przepisów prawa administracyjnego, których obowiązywania nie mogą wyłączyć umowy cywilnoprawne.

Oświadczenie właściciela nieruchomości o rezygnacji jej zbycia na rzecz cudzoziemca, złożone w toku postępowania administracyjnego, wywiera jedynie skutki administracyjnoprawne w postaci obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, co wyraźnie wynika z brzmienia cyt. art. 3b ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Oświadczenie właściciela o rezygnacji ze zbycia nieruchomości cudzoziemcowi stanowi ujemną przesłankę postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na nabycie nieruchomości, skutkującą umorzeniem tego postępowania. Użycie przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowania "umarza się" oznacza, że w przy wystąpieniu którejkolwiek z przesłanek, w tymże przepisie także wymienionych, Minister jest zobligowany postępowanie w danej sprawie umorzyć. W tej zatem sytuacji, tj. gdy potencjalny zbywca oświadcza, iż nie zamierza zbyć nieruchomości starającemu się o zezwolenie cudzoziemcowi, wydanie przez Ministra jakiejkolwiek decyzji merytorycznej – czy to zezwalającej, czy też odmawiającej udzielenia zezwolenia – jest po prostu niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt VSA 1576/98, Cbois).

Powiązanie obowiązku organu umorzenia postępowania ze złożeniem przez stronę postępowania (właściciela nieruchomości) oświadczenia, że nie zamierza zbyć nieruchomości na rzecz cudzoziemca, ma charakter publicznoprawny, przy czym ustawa nie wiąże oceny tego oświadczenia z oceną jego znaczenia i skutków na gruncie prawa cywilnego (art. 3b ustawy).

Podkreślić należy, że ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców reguluje tylko samo prawo nabycia przez cudzoziemca położonej w Polsce nieruchomości. Nie reguluje więc ona innych sytuacji, jak np. obrót nieruchomościami, prawo sprzedaży nieruchomości, a już na pewno nie wprowadza ona na nikogo obowiązku przeniesienia przysługującej mu własności nieruchomości.

Wydanie zatem cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie nieruchomości nie powoduje ani powstania, ani zmiany jakichkolwiek stosunków cywilnoprawnych pomiędzy jakimikolwiek podmiotami. Jedynym bowiem skutkiem jest poszerzenie grona potencjalnych nabywców określonej nieruchomości o osoby nie będące obywatelami polskimi. Zezwolenie wydawane przez Ministra Spraw Wewnętrznych na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie ingeruje w istniejące między cudzoziemcem a właścicielem nieruchomości stosunki cywilnoprawne, a jego wpływ na treść czynności cywilnoprawnej jest tylko taki (o czym stanowi art. 5 ustawy), że "bez przedstawienia zezwolenia (...) nie można dokonywać czynności prawnych oraz wpisów prawa własności i prawa użytkowania wieczystego", czyli bez zezwolenia umowa przeniesienia własności na rzecz cudzoziemca nie może dojść do skutku.

Odnosząc się do wywodów skarżącej Spółki dotyczących możliwości umorzenia postępowania ze względu na bezprzedmiotowość tego postępowania, wskazać należy, że ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców reguluje odrębne niż wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego przypadki, kiedy umarza się postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia. W art. 3 b ww. ustawy ustawodawca przewidział dwa obligatoryjne przypadki umarzania postępowania, stanowiące lex specialis do art. 105 § 2 k.p.a. Różnica między tymi dwoma regulacjami polega na tym, że jak już wcześniej wspomniano, art. 3 b stanowi o obligatoryjnym umorzeniu postępowania, Kodeks postępowania administracyjnego zaś jedynie daje organowi taką możliwość (zob. A. Dalecka, A. Przewoźny-Paciorek, Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców. Komentarz, Warszawa 2013, s. 46 i n.). Zauważyć należy, że regulacja zawarta w ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców jest niezależna od art. 105 k.p.a., a zatem twierdzenia strony w tym przedmiocie należy uznać za bezzasadne.

Reasumując, należy stwierdzić, że przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zastrzegają żadnej szczególnej formy oświadczenia, o którym mowa w art. 3b, podobnie jak nie określają formy, w jakiej właściciel nieruchomości miałby oświadczać o zamiarze zbycia nieruchomości na rzecz cudzoziemca. Wystarczy zatem każde oświadczenie, wyrażone w jakiejkolwiek formie wyrażające wolę danej osoby w dostatecznym stopniu. A zatem nawet jeżeli oświadczenie o zamiarze zbycia nieruchomości dokonane zostały w formie aktu notarialnego, to oświadczenie o braku zamiaru zbycia nieruchomości składane organowi może mieć formę dowolną. Z tych względów nie jest trafny zarzut naruszenia art. 3 b ww. ustawy. W konsekwencji za usprawiedliwione należy uznać stanowisko Sądu I instancji uznające, że M. Ł. skutecznie cofnęła zgodę na nabycie działek nr [...] na rzecz E. Sp. z o. o., co obligowało organ do umorzenia postępowania na postawie art. 3b ustawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.