Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 635/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 i art. 216 ust.2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 53 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatowego w B. z dnia [...].04.2009 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda P. zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Pani W. M. od decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2009 r., umarzającej postępowanie o zwrot części nieruchomości położonej w B., przy ul. K., oznaczonej jako działka nr [...], w obr. 01 "B.", nabytej przez Skarb Państwa jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy B., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:

Starosta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie, wszczęte na wniosek Państwa W. i M. M. o zwrot wyżej opisanej nieruchomości, nabytej na własność Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego - umowa sprzedaży z dnia [...] lipca 1989 r. Rep. A nr [...]. W trakcie postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że Państwo W. i M. M. nabyli przedmiotową nieruchomość na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...] grudnia 1972 r. nr [...] wydanego na przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. Część nabytej nieruchomości weszła w skład działki oznaczonej aktualnie nr geod. [...], o pow. 2,7273 ha, stanowiącej obecnie własność Gminy B. Dalej, powołując się na orzecznictwo organu odwoławczego i sądów administracyjnych, Starosta B. stwierdził, że nieruchomość będącą przedmiotem wniosku nie może zostać zwrócona, bowiem nie została wywłaszczona w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, lecz nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zawarta zaś w dniu [...] lipca 1989 r. notarialna umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości nie zawiera w swojej treści żadnych postanowień wskazujących na to, że Skarb Państwa nabył tą nieruchomość na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na podstawie powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, że zwrot nieruchomości nabytej umową cywilnoprawną w czasie obowiązywania powyższej ustawy jest niedopuszczalny.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. M. , wyjaśniając, że przedmiotowa nieruchomość została oddana na rzecz Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego - umowa sprzedaży, w której był określony konkretny cel zagospodarowania. Do tej pory cel ten nie został zrealizowany, nie rozpoczęto też żadnych prac związanych z realizacją założonego celu mimo upływu 20 lat. Końcowo zaznaczono, że sprzedaż odbyła się pod przymusem, właściciele nie chcieli, bowiem zbyć przedmiotowej nieruchomości, w związku z tym doszło do jej faktycznego wywłaszczenia.

Wojewoda P. po rozpatrzeniu w/w odwołania podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowe, wyjaśnił, iż zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela może podlegać tylko wywłaszczona nieruchomość, a więc przejęta po przeprowadzeniu przez organ administracyjny stosownego postępowania zakończonego decyzją administracyjną. W związku z powyższym przepisy rozdziału 6 ustawy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mają zastosowania w sytuacji, gdy poprzedni właściciel zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy zawartej w ramach rokowań, które winny poprzedzać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 49 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązującej do 31 grudnia 1997 r., art. 114 ust. l obecnie obowiązującej ustawy), bądź umowy zawartej już w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Za aktualny organ uznał pogląd Sądu Najwyższego wyrażony pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w uchwale z dnia 24 września 1992 r. (III AZP 11/92, OSN 1993, Nr 6, póz. 93), iż " poprzedni właściciel zbytej na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dla celu, który dawałby podstawę wywłaszczenia nieruchomości, nie może żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. l powołanej ustawy". Ustawa ta nie regulowała, bowiem umownego nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego. Jedynie uzależniała ona wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od rokowań podjętych z właścicielem nieruchomości w celu umownego przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa. Dlatego, w odróżnieniu od specyficznych umów wywłaszczeniowych, o jakich stanowił np. w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, umowy dotyczące nabycia nieruchomości na cel publiczny zawarte w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mogą być traktowane jako prowadzące w istocie do wywłaszczenia nieruchomości. Wprawdzie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy wymienia nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., mówiąc jednak o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III ustawy, to "odpowiedniość" stosowania oznacza stosowanie jednych przepisów wprost, bez żadnych modyfikacji lub zmian, a niektórych z nich z dostosowaniem do charakteru rozpatrywanej sprawy. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, iż umowa przeniesienia własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego zawarta pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, której warunki ustalone były przez strony, nie różni się niczym od innych umów cywilnoprawnych tego rodzaju. W konsekwencji zwrot nieruchomości nabytej umową cywilnoprawną organ uznał za niedopuszczalny.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł M. M. Skarżący, oprócz powtórzenia wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, podkreślił, że co prawda została zawarta umowa sprzedaży nieruchomości, ale nie było to dobrowolne zbycie, lecz pod przymusem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej cytowanej jako: p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem.

Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r., naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (t.j. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zwanej dalej "u.g.g.w.n.". Zatem, jak wynika z treści wskazanego przepisu ustawodawca w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, w przeciwieństwie do pkt 1 i 2, nie wymienił konkretnych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz nakazał odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tej ustawy. Dlatego też, zdaniem Sądu, gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres możliwości wszczynania postępowań w sprawie zwrotu nabytych przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie u.g.g.w.n. tylko do np. wywłaszczenia (sensu stricto - jak podnoszą to organy administracji), to wówczas w ustawie o gospodarce nieruchomościami niewątpliwie zawarłby takie ograniczenie. Co więcej ustawodawca nie posługuje się zwrotem o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości wywłaszczonych" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości nabytych". Zakres znaczeniowy tego sformułowania jest znacząco szerszy od pojęcia "wywłaszczenia" i w zasadzie obejmuje wszystkie przypadki nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Jednocześnie ustawodawca w art.1 ust.1 b powołanej wyżej ustawy z 28 listopada 2003 r., nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami, objaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem nabycia nieruchomości, stanowiąc, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami w art. 4 dodaje się pkt 3 b. Stosownie do tego przepisu: "przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". Oczywistym jest, zatem, że czynność cywilnoprawna polegająca na przeniesieniu prawa własności nieruchomości w drodze umowy sprzedaży mieści się w pojęciu nabycia, o którym mowa w art. 4 ust. 3 b ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak: NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r. I OSK 1136/08, publik. w internetowej bazie orzeczeń:www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zasadom wywłaszczania nieruchomości poświęcony był rozdział 6. Nieruchomość mogła być wywłaszczona na cele wymienione w art. 50 tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 53 ust. 1 i 2 u.g.g.w.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości: "1. Wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. 2. Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy". Z regulacji tej wynika, że procedurę wywłaszczenia poprzedzał tryb postępowania polegającego na złożeniu oferty nabycia nieruchomości i ewentualnym zawarciu umowy sprzedaży. W takiej sytuacji, gdy strona w wyniku przyjęcia oferty zawarła umowę cywilnoprawną przeniesienia własności nieruchomości, nie można przyjąć, że ta czynność cywilnoprawna nie miała żadnego związku z wywłaszczeniem. Jeśli, zatem nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie też stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 37/09 oraz w wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1230/08 (publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela w pełni Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Ponadto podkreślić należy, że przepisy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (od jej pierwotnego brzmienia, aż do końca jej obowiązywania) wskazywały wyraźnie, że ustawodawca preferował umowne nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa i wywłaszczenie nieruchomości traktował jako środek ultima ratio. Z tego punktu widzenia zrównanie możliwości dochodzenia przez byłych właścicieli zwrotu nieruchomości na warunkach określonych w art.136 i 137 u.g.n. niezależnie od sposobu nabycia takiej nieruchomości przez Skarb Państwa (umowa lub decyzja o wywłaszczeniu) jest również uzasadnione (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2008 r. II SA/Kr 180/08, publik.www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy nie znajduje uzasadnienia pogląd organów administracji ograniczający dopuszczalność zwrotu nieruchomości tylko do przypadku nabycia ich przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia sensu stricto. Jak podkreślono, bowiem wyżej nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnej, jeżeli następowało to w warunkach określonych w rozdziale 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może być przedmiotem postępowania uregulowanego rozdziałem 6 działem III ustawy o gospodarce nieruchomościami, co nie oznacza, że taki zwrot ma nastąpić. O tym winny rozstrzygnąć organy administracji w postępowaniu administracyjnym.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt przedmiotowej sprawy działka nr [...] położna w B., o której zwrot ubiega się skarżący została sprzedana przez skarżącego i jego żonę Skarbowi Państwa na podstawie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 1989 r., a zatem w czasie obowiązywania u.g.g.w.n.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie istnieją jednak uzasadnione wątpliwości co do kompletności dokumentacji rejestrującej okoliczności zawarcia przedmiotowej umowy. Zwrócić należy uwagę, że pierwszym chronologicznie sporządzonym dokumentem w sprawie sprzedaży nieruchomości jest protokół rokowań z [...] maja 1988 r. Kierując się, zatem doświadczeniem życiowym można mieć uzasadnioną wątpliwość, czy przed tą czynnością nie było żadnej korespondencji pomiędzy organem, a właścicielami, która mogłaby stanowić dowód na okoliczność tego, czy umowa była zawarta bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości, czy też była konsekwencją wyznaczenia właścicielom terminu do zawarcia umowy, po którego bezskutecznym upływie organ mógł przystąpić do dalszych czynności wywłaszczeniowych (art. 53 ust.2 u.g.g.w.n.). O tym, że zawarcie umowy mogło być wynikiem uprzedniego wyznaczenia terminu do zawarcia umowy pod rygorem wywłaszczenia, może świadczyć zapis w protokole z [...] maja 1988 r., że nieruchomość ma być nabyta na zasób gruntów (art. 13 u.g.g.w.n.) z przeznaczeniem pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe. Ponadto z aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1989 r. wynika, iż na działce nr [...] miała być zlokalizowana inwestycja osiedla mieszkaniowego "B." w B. Oznacza to, że wobec nieruchomości mogło być prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, gdyż cel ten był wymieniony w art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n.

W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowych, prawem przewidzianych, środków dowodowych w celu usunięcia wątpliwości, co do okoliczności zawarcia umowy. Ustalenie, bowiem, że zawarcie umowy było konsekwencją wyznaczenia terminu do jej zawarcia w trybie art. 53 u.g.g.w.n. nakazałoby przyjąć, że skarżący może skutecznie domagać się zwrotu nieruchomości, gdyż umowa została zawarta w trybie u.g.g.w.n. Dlatego też w ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy przeprowadzić dodatkowe badanie dokumentów dotyczących okoliczności zawarcia umowy. W przypadku braku innych dokumentów organ rozważy dopuszczenie dowodów ze źródeł osobowych na okoliczność zawarcia umowy.

Końcowo nie sposób nie zauważyć uchybienia organu I instancji, powtórzonego decyzją organu odwoławczego, mającego charakter procesowy, a mianowicie orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie. Stwierdzenie, bowiem przez organ, że ustalony stan faktyczny nie wyczerpuje normy prawnej stanowiącej podstawę do wydania decyzji administracyjnej, uzasadnia wydanie decyzji odmownej, a nie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie (vide: wyrok WSA w Warszawie z 4 maja 2007 r., IV Sa/Wa 2000/06).

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Dostrzeżone zaś przez Sąd uchybienie w zakresie formalnego umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku

(art. 152 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.