Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 553/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc publiczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
Teza: Stosowanie normy prawnej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2018, poz. 2220 ze zm.) w zakresie, w jakim z dniem 23 października 2014 r. została ona uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt. K 38/13), następuje wbrew dyspozycji art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi rażące naruszenie prawa.

TEZY

Stosowanie normy prawnej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2018, poz. 2220 ze zm.) w zakresie, w jakim z dniem 23 października 2014 r. została ona uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt. K 38/13), następuje wbrew dyspozycji art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi rażące naruszenie prawa.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2019 r. P. Z. zwrócił się do Burmistrza Miasta A. (dalej: "Burmistrz") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem Z. Z., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe dnia [...] kwietnia 2019 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że niepełnosprawność podopiecznego powstała po 70 roku życia. Z ww. orzeczenia o niepełnosprawności wynika bowiem, że niepełnosprawność ojca wnioskodawcy istnieje od dnia [...] listopada 2016 r., znaczny stopień niepełnosprawności ustalono od dnia [...] lutego 2019 r., podczas gdy urodził się on dnia [...] września 1946 r. Burmistrz uznał więc, że niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Nie stwierdzono zatem spełnienia w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2018, poz. 2220 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") Decyzja ta stała się ostateczna dnia 26 lipca 2019 r. bez uruchomienia kontroli instancyjnej.

Kolejnym wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. P. Z. zwrócił się ponownie do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem Z. Z., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Burmistrz ponownie odmówił przyznania P. Z. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, powołując się m.in. na ww. argumentację i wyjaśniając przy tym, że znana jest mu treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), jednakże z uwagi na odpowiedź udzieloną przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na interpelację poselską nr 29841 z dnia 26 marca 2019 r., z której wynika, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w świetle jednoznacznie wskazanych przez TK skutków ww. wyroku, pozostaje obowiązującym prawem niezależnie od rozstrzygnięć organów odwoławczych, czy sądów administracyjnych.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: "SKO") uchyliło ww. decyzję oraz umorzyło postępowanie przed organem I instancji w całości, stwierdzając, że istnieje przeszkoda prawna w merytorycznym orzekaniu, polegająca na ponownym rozpoznawaniu sprawy już raz ostatecznie rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) - przeszkodą tą jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2019 r. odmawiającej przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. - dotyczącej momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wedle ustaleń SKO decyzja ta została wydana w tym samym stanie prawnym i faktycznym jaki ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 475/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P. Z. na ww. decyzję, podzielając argumentację SKO, że postępowanie toczyło się na skutek ponownego wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd uznał, że w sprawie występuje tożsamość podmiotowa oraz tożsamość podstawy prawnej rozstrzygnięcia, stwierdzając przy tym, że bezsporne, zarówno w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., jak i w sprawie kontrolowanej, było: spokrewnienie, istnienie znacznego stopnia niepełnosprawności ojca skarżącego oraz rezygnacja przez skarżącego z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad ojcem. Sąd uznał, że również w odniesieniu do kwestii daty powstania niepełnosprawności (a więc przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r.), stan prawny nie uległ zmianie od chwili wydania decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. do chwili orzekania. Wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany wyrokiem TK z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Sąd wyjaśnił, że konsekwencją tego wyroku jest konieczność zastosowania przepisu art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej jego części, która została uznana za niekonstytucyjną. W ocenie sądu, okoliczność, że wydając w dniu [...] lipca 2019 r. decyzję odmowną, Burmistrz nie uwzględnił skutków wejścia w życie tego wyroku (wyrok wszedł w życie w dniu 23 października 2014 r.) i błędnie ocenił, że ww. przepis ma zastosowanie bez zmian wprowadzonych wyrokiem, nie ma znaczenia dla oceny wystąpienia sytuacji powagi rzeczy osądzonej. Istotne jest bowiem to, że zmiana, na skutek orzeczenia TK z dnia 21 października 2014 r. istniała już w dacie orzekania poprzednio decyzją ostateczną oraz w dacie rozpoznawania ponownego wniosku o to samo świadczenie, a zatem – mimo niewątpliwie błędnej oceny prawnej organu I instancji, której nie sposób nie dostrzec – nie zmienił się jednak stan prawny sprawy. W ocenie sądu błędna ocena prawna nie daje podstaw do wykluczenia wystąpienia powagi rzeczy osądzonej.

Sąd podkreślił również, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Z uwagi zatem na wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (stanowiącego podstawę obu wniosków) względem ojca skarżącego na stałe, wniosek z dnia 14 czerwca 2019 r. zawierał żądanie przyznania świadczenia na przyszłość i bezterminowo, bowiem nie wystąpiła tu sytuacja okresowości niepełnosprawności. Tym samym kolejny wniosek oparty na tym samym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, przy braku zmiany innych okoliczności prawotwórczych, jest wnioskiem złożonym o to samo świadczenie w tej samej sprawie w ujęciu materialnoprawnym i w jej wymiarze czasowym. Zdaniem sądu bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza z dnia 10 lipca 2019 r., sytuacja skarżącego w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ulegnie zmianie. Niewątpliwie w decyzji tej organ zastosował niekonstytucyjne brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r., a więc podlega ewentualnemu rozważeniu przez właściwe organy, spełnienie w stosunku do tej decyzji przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie zawarte w ww. decyzji powinno być zatem poddane analizie we właściwej procedurze, w kontekście jego zgodności ze stanem prawnym ukształtowanym wyrokiem TK w sprawie K 38/13.

Działając na zasadzie art. 184 § 1 i 2 k.p.a., Prokurator Rejonowy w A. (dalej: "Prokurator") wniósł do SKO w dniu [...] maja 2021 r. sprzeciw od ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2019 r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na błędnym zastosowaniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy przepis ten wyrokiem TK z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13), który wszedł w życie dnia 23 października 2014 r., został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, co skutkowało odmową przyznania P. Z. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2019 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] SKO postanowiło nie stwierdzać nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2019 r. ze względu na brak wad skutkujących jej nieważnością. SKO stwierdziło, że rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiany błąd w wykładni tego prawa, bowiem w orzecznictwie wskazuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w sytuacji oczywistego naruszenia prawa, gdy treść przepisu nie pozwala na różny sposób jego wykładni - takiej, która prowadzi do odmiennych rezultatów dokonywanej interpretacji. Nie można zatem, zdaniem SKO, mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy może on być interpretowany w różny sposób, nie można przyjąć, że ma on treść nie budzącą wątpliwości. Cechą rażącego naruszenia prawa, jest natomiast to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, co znaczy, że istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie. SKO podkreśliło, że w realiach sprawy doszło do sytuacji, w której zastosowano jedną z możliwych wykładni obowiązującego prawa, bowiem wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) nie wywołał skutku w postaci utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., natomiast Burmistrz odstąpił od prokonstytucyjnej interpretacji prawa ze względu na ocenę skutków ww. wyroku TK, zaprezentowaną przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na interpelację poselską nr 19841 z dnia 26 marca 2019 r. SKO wskazało, że skoro w ocenie Burmistrza, ww. sporny przepis nie został dotychczas uchylony, to zgodnie z zasadą praworządności z art. 6 k.p.a., winien on ten przepis zastosować i w konsekwencji, przy niespełnieniu wynikających z niego przesłanek, odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdzając zatem, że w sprawie nie zachodzi oczywiste naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., SKO nie doszukało się w działaniu Burmistrza rażącego naruszenia prawa.

W skardze do sądu administracyjnego na ww. decyzję SKO, Prokurator zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie skutkujące odmową stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2019 r. na skutek wyrażenia błędnego poglądu, że decyzja ta nie zawiera w sobie wad skutkujących jej nieważnością oraz, że nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy jest ona niezgodna z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w brzmieniu zgodnym z wyrokiem TK z dnia 21 października 2014 r. (K. 38/13), który uznał ten przepis za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Prokuratora ww. wyrok TK powoduje konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem w nim wyrażonym, co wynika z art. 8 Konstytucji RP. Oznacza to brak dopuszczalności oparcia decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niekonstytucyjną.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane sprzeciwem Prokuratora wywiedzionym na podstawie art. 184 § 1 k.p.a., wedle którego prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Sprzeciw jest zatem szczególnym środkiem prawnym od ostatecznych decyzji administracyjnych, przysługującym wyłącznie prokuratorowi, zaś jego wniesienie jest możliwe w odniesieniu do każdej decyzji ostatecznej. Warunkiem dopuszczalności wniesienia sprzeciwu jest istnienie okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania (art. 145 i 145a k.p.a.), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.) albo jej uchylenie lub zmianę (art. 154, 155, 161, 162 § 2, art. 163 k.p.a.), co oznacza, że nie ma on charakteru samodzielnego (odrębnego).

W sprzeciwie prokuratorskim z dnia 17 maja 2021 r., powołano się na przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącą jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Jej zaistnienia Prokurator upatruje w błędnym zastosowaniu przez Burmistrza art. 17 ust. 1b u.ś.r. podczas wydawania decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2019 r., w sytuacji, w której przepis ten wyrokiem TK z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13), który wszedł w życie dnia 23 października 2014 r., został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Powyższe zaś skutkowało odmową przyznania P. Z. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem - niepełnosprawnym w stopniu znacznym. Zaskarżona decyzja, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 10 lipca 2019 r., została wydana zatem w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego.

Przesłanki, których zaistnienie obliguje właściwy organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Należą do nich: 1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) trwała niewykonalność decyzji w dniu jej wydania; 6) wydanie decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą oraz 7) wydanie decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, zaś orzekający w tym trybie organ administracji publicznej, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia (w dacie wydania kontrolowanej w owym trybie decyzji) przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie wchodząc przy tym w istotę sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie oraz w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, lecz swoisty rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem i nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, s. 727, teza 8 do art. 156 k.p.a.). Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli nieważnościowej (por. m.in.: wyroki NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwanej: "CBOSA"). Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa, zaś jego celem jest ustalenie, czy jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe uwagi znajdują odpowiednie przełożenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który kontrolując decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym ocenia jedynie, czy organ zasadnie stwierdził wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie dokonuje wszechstronnej kontroli merytorycznej sprawy. W wyniku tak zawężonej kontroli, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rację ma przy tym SKO, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie jako wyraźne, oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy akt ten nie może być zaakceptowany przez organy praworządnego państwa i powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V S.A. 2998/99, Lex nr 51249). Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano stronie prawa albo ich odmówiono, lub też wbrew tym przesłankom, obarczono stronę obowiązkiem albo obowiązek uchylono. Stąd powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V S.A. 1970/98, Lex nr 50195). O tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (por. m.in.: wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 567/2018, Lex nr 2627233; wyrok NSA z 20 października 2010 r., II OSK 1614/09, Lex nr 746680). Zasadnie przy tym SKO wskazało, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. uchwała NSA z 21 kwietnia 2008 r. I OPS 2/08, opub. W ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 76), ani też sytuacja, w której treść przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też gdy przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2009 r., II OSK 57/08, CBOSA).

Posiłkując się powyższą argumentacją, SKO uznało, że w kontrolowanej sprawie zachodzi sytuacja, w której podczas wydawania decyzji z dnia 10 lipca 2019 r., zastosowano jedną z możliwych wykładni obowiązującego prawa. Zwrócono przy tym uwagę, że wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) nie wywołał skutku w postaci utraty mocy obowiązującej przez art. 17 ust. 1b u.ś.r., co oznacza, że Burmistrz, który "nie skorzystał z możliwości prokonstytucyjnej interpretacji prawa, zgodnie ze stanowiskiem TK" (str. 6 zaskarżonej decyzji), nie działał w sposób rażąco naruszający prawo, bowiem przyjął literalną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. Nie sposób jednak podzielić ww. argumentacji, z tego względu, że wyroku zakresowego – jakim jest wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13), nie należy utożsamiać z tzw. wyrokiem interpretacyjnym, który ma na celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie przepisu poddanego kontroli, przy którym dany przepis będzie zgodny z Konstytucją RP. Wyrok zakresowy rozstrzyga natomiast o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104 ). Nie wywołuje on zatem skutku w postaci utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej, w związku z czym atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc określonej normie prawnej wywiedzionej z tego przepisu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r., II SA/Go 682/14, CBOSA). W takim wyroku TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania, co skutkuje koniecznością zrekonstruowania normy prawnej w taki sposób, aby wynik tej rekonstrukcji nie zawierał elementów, uznanych za niekonstytucyjne. W konsekwencji, w ocenie sądu, sformułowana przez SKO argumentacja dotycząca prawidłowego zastosowania przez Burmistrza jednej z dopuszczalnych wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie jest trafna. Wbrew twierdzeniu SKO, wspomniany wyrok TK nie jest bowiem wyrokiem interpretacyjnym – tj. jedynie wskazującym na możliwość prokonstytucyjnej wykładni ww. przepisu (jako jednej z wielu), lecz wyrokiem zakresowym wywołującym domniemanie niekonstytucyjności zakwestionowanej jego części oraz rodzącym obowiązek odkodowania normy prawnej z tych przepisów, normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy konstytucyjności (por. powołany przez SKO w uzasadnieniu decyzji wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, Lex nr 2169778).

Wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) odnosi się do negatywnego zakresu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości, pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia TK upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem ww. wyroku jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. co do treści w nim ujętej. Zauważyć przy tym należy, że ww. przepis ma charakter szczególny w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (tj. wieku powstania niepełnosprawności u podopiecznego) nie powoduje dysfunkcjonalności u.ś.r. Możliwe jest bowiem odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych, wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych, koniecznych do zrekonstruowania normy prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (por. ww. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 682/14). W świetle ww. wyroku TK stwierdzić zatem należy, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, zawarte w art. 17 ust. 1b u.ś.r. kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W związku zaś z tym, że TK nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu (vide: art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), wskazując na konieczność poczynienia zmian ustawodawczych, w odniesieniu do ww. osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Bezpośrednim skutkiem tego orzeczenia jest bowiem utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b u.ś.r. w wyżej opisanym zakresie, z dniem ogłoszenia wyroku, co miało miejsce dnia 23 października 2014 r.

W rezultacie, wbrew twierdzeniu SKO, nie jest dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność powstała później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, z powołaniem się na kryterium momentu powstania niepełnosprawności z art. 17 ust. 1b u.ś.r., które zostało uznane powołanym wyrokiem TK za niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji, rozpoznając wniosek z dnia 14 czerwca 2019 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez P. Z., będącego opiekunem dorosłej osoby niepełnosprawnej, Burmistrz miał obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 u.ś.r, z wyłączeniem tej części ust. 1b tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną.

W ocenie sądu, zignorowanie przez Burmistrza skutków prawnych ww. wyroku TK, który wszedł w życie przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., przejawiające się w zastosowaniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w takim zakresie, w jakim TK stwierdził jego niezgodność z Konstytucją RP, skutkujące następnie odmową przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego, świadczy o naruszeniu przez Burmistrza prawa w stopniu rażącym. Organ ten pominął bowiem fakt, że z dniem wejścia w życie ww. wyroku, ukształtowany został nowy stan prawny - co świadczy o niedochowaniu przez burmistrza jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – tj. zasady praworządności, wedle której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Przyjęcie tezy przeciwnej, tj. zakładającej, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie (por. m.in. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że wedle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, organy (a także sądy) są związane orzeczeniem TK w zakresie stwierdzonej niekonstytucyjności przepisu prawa i nie mogą się od tego związania uchylić. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej, na podstawie przepisu prawa w takim jego zakresie normatywnym, który TK uznał wcześniej za niezgodny z Konstytucją RP.

Za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku TK dla rozstrzygania spraw indywidualnych przemawiają, w ocenie sądu, również argumenty funkcjonalne. Skoro bowiem na mocy przedmiotowego orzeczenia, mającego moc powszechnie obowiązującą, przesądzono, że zróżnicowanie wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godzi w normatywną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), to honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu (tj. z uwzględnieniem niekonstytucyjnego kryterium różnicującego), byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki, realizowanej przez sądy administracyjne. Sądom tym przyznaje się bowiem kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu ( or. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.).

Z powyższych względów sąd uznał, że zastosowanie przez Burmistrza w dniu [...] lipca 2019 r. normy prawnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim z dniem 23 października 2014 r. została ona uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP na mocy wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13), wbrew dyspozycji art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiło rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Finalnie, więc odmowa wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2019 r. odmawiającej przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zaistnienie przesłanki uznanej przez TK za niekonstytucyjną, oznacza naruszenie przez SKO art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.

Końcowo podkreślić należy, że zarówno decyzja Burmistrza, jak i zaskarżona decyzja SKO wywołały skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, pozbawiając wnioskodawcę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przesłankę uznaną przez TK za niezgodną z Konstytucją RP. Pamiętać bowiem należy, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca wnioskodawcy wydane zostało dnia 9 kwietnia 2019 r. na stałe, co oznacza, że każdy wniosek wnioskodawcy o przyznanie przedmiotowego świadczenia złożony w oparciu o ww. orzeczenie po dniu 10 lipca 2019 r., przy braku zmiany innych okoliczności prawotwórczych, będzie wnioskiem złożonym o to samo świadczenie w tej samej sprawie, a więc niedopuszczalnym (na co zwrócił uwagę WSA w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2020 r., II SA/Bk 475/20, CBOSA). Finalnie zatem, brak wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji Burmistrza z dnia 10 lipca 2019 r., może co do zasady pozbawić wnioskodawcę możliwości przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zaś taki stan rzeczy jest niedopuszczalny do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP).

Zauważyć przy tym należy, że zważywszy na dostrzegalną sprzeczność, między dosłownym pojmowaniem opisanych w pkt 8 uzasadnienia wyroku TK, skutków wejścia w życie tego wyroku, a jego sentencją oraz możliwością zrekonstruowania konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu omawianego przepisu, zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku TK należy traktować jako wskazówkę interpretacyjną, a nie jako element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa (por. wspomniany wyżej wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Go 682/14). Mając zaś na względzie postulatywny charakter sygnalizacji tam zawartej (skierowanej do ustawodawcy) oraz okoliczność, że mimo upływu ponad siedmiu lat od chwili wejścia w życie przedmiotowego wyroku TK, stan prawny nie został dotychczas przez ustawodawcę poprawiony, stwierdzić należy, że stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu (tj. bez uwzględnienia skutków prawnych przedmiotowego wyroku TK) może prowadzić do pozbawienia ochrony prawnej tych jednostek, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu.

W tym stanie rzeczy sąd, stwierdzając naruszenie przez SKO przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję orzekając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.).