Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 869/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 § 1 i art 141 § 4. art 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 3 pkt 1 lit. c) tiret 10
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 770/17 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 770/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci F. P. oraz K. P. Organy administracji odmówiły przyznania wskazanych zasiłków z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego rodziny skarżącej. Było to wynikiem zaliczenia do dochodu rodziny, na podstawie art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) dalej zwanej "u.ś.r." diet uzyskanych przez męża skarżącej, pracującego jako kierowca, w związku ze służbowymi podróżami zagranicznymi.

Skargę kasacyjną na ten wyrok złożyła B. P., zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

a) art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że diety z tytułu zagranicznych podróży służbowych pracownika stanowią dochód nieopodatkowany w rozumieniu u.ś.r., podlegający wliczeniu do dochodu rodziny uwzględnianego w procedurze przyznawania świadczeń rodzinnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do przyjęcia, iż diety z tytułu podróży służbowych podlegają wyłączeniu z katalogu dochodów uwzględnianych w procedurze przyznawania świadczeń rodzinnych;

b) art. 775 § 2 kodeksu pracy w zw. z § 2 pkt 1 i § 13 pkt 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. 2013, poz. 167 ze zm.) dalej zwanego "rozporządzeniem" przez ich:

- błędne niezastosowanie w przedmiotowej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odnośnie analizy należności przysługujących kierowcy w podróży służbowej zagranicznej w sytuacji, gdy z chwilą wejścia w życie powyższego rozporządzenia utraciło moc rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży zagranicznej, i oparcie zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów nieobowiązujących w chwili wydania decyzji, co stanowi istotne naruszenie prawa,

- błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia dieta w czasie podróży zagranicznej jest przeznaczona na pokrycie kosztów wyżywienia i inne drobne wydatki i jako takie świadczenie nie może być traktowane jako dochód w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co dodatkowo - w połączeniu z brakiem ustalenia, czy rzeczona dieta nie wykraczała w okresie obejmującym wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych poza limity określone w załącznikach do rozporządzenia - nie mogło skutkować automatycznym uznaniem otrzymywanych na podstawie tego rozporządzenia diet za dochód uwzględniany w procedurze przyznawania świadczeń rodzinnych.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skarżącej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przysługujące mężowi skarżącej kasacyjnie należności z tytułu podróży służbowej, jakkolwiek niewątpliwie wynikające ze stosunku pracy, miały na celu zrekompensowanie jego pasywów. Wobec tego, zdaniem skarżącej kasacyjnie nie można ich utożsamiać z wynagrodzeniem, a tym samym nie należy traktować jako jego dochód, a w odniesieniu do ustawy o świadczeniach rodzinnych także jako dochód ich rodziny. W skład tych należności wchodzą bowiem diety, zwrot kosztów przejazdów i dojazdów, noclegów, innych wydatków, określonych przez pracodawcę odpowiednio do uzasadnionych potrzeb. Podniesiono także, że męża skarżącej kasacyjnie, będącego kierowcą transportu międzynarodowego, wykonującym podróż służbową, nie można uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą. Wykonując bowiem polecenia służbowe pracodawcy, przebywał za granicą jedynie w związku i przez czas konieczny do ich wykonania. To "przebywanie" za granicą miało przy tym charakter podróży, a nie pobytu połączonego z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje go w nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli i wadliwie sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, polegającym na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skarżącego. Na wstępie należy zatem zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyodrębniono argumentacji na poparcie omawianego bardzo ogólnie sformułowanego zarzutu, co znacznie utrudnia odniesienie się do niego.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a., który reguluje ogólną właściwość sądów administracyjnych poprzez wskazanie, iż sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, należało zarzut ten uznać za bezzasadny. Dostrzec należy, iż naruszenie omawianego przepisu można byłoby zarzucić jeśli sąd nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem. Natomiast sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez Sąd jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałaby skarżąca w rozstrzygnięciu, nie może stanowić o naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. Reasumując stwierdzić należało, iż zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony kwestionowanym wyrokiem, bowiem Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu i oddalając skargę zastosował środek przewidziany w art. 151 p.p.s.a. Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, do czego wydaje się zmierzać autor skargi kasacyjnej formułując uzasadnienie omawianego zarzutu. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Sąd pierwszej instancji wymogi te spełnił. Ponadto należy podkreślić, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OZ 824/12). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnienie wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesienie się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/11). Jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd nie analizuje merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, to o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić tylko w sytuacji wykazania wpływu tego stanu rzeczy na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wywieść w jaki sposób brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skarżącej wpłynął na wynik sprawy, a jest to stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymóg konieczny do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W nieprecyzyjnie sformułowanym uzasadnieniu omawianego zarzutu wskazano, że "o ile dieta przyjęta do ustalenia dochodu przez organ I instancji, a wypłacona pracownikowi, nie wykraczała w okresie obejmującym wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych poza limity określone w/w aktem normatywnym (w załączniku 1 do rozporządzenia), to zdaniem skarżącej ustalonych w taki sposób należności z całą pewnością nie można traktować jako dochodu". Wbrew zarzutowi skarżącej, Sąd pierwszej instancji odniósł się do tego twierdzenia, w szczególności na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd powołał się na oświadczenie męża skarżącej o wysokości pobranych diet z tytułu podróży służbowych w 2015 r. Okoliczność ta znalazła potwierdzenie w informacjach uzyskanych od pracodawcy. Sąd przedstawił też obszerną argumentację przemawiającą za prawidłowością stanowiska organów administracji w kluczowej w sprawie kwestii, zaliczenia owych diet do dochodu rodziny skarżącej na podstawie art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem powtórzyć tu trzeba, iż to, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku.

Należy też zauważyć, że w skardze kasacyjnej, odmiennie niż w skardze do sądu pierwszej instancji nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., regulujących podstawowe zasady przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, w tym oceny zebranego materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej nie zarzucono też naruszenia innych przepisów postępowania, w tym sądowego, na podstawie których sąd pierwszej instancji ocenia prawidłowość ustalonego przez organ stanu faktycznego, będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Sąd kasacyjny dokonał oceny pozostałych zarzutów kasacyjnych w oparciu o stan faktyczny ustalony przez organy administracji zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji. Dotyczy to w szczególności wysokości diet otrzymanych przez męża skarżącej w 2015 r., jako spełniających kryterium wskazane w art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowych poza granicami kraju, ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy.

Nie są również usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te ogólnie rzecz ujmując, sprowadzają się do zanegowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do zakwalifikowania diet otrzymanych przez męża skarżącej z tytułu zagranicznych podróży służbowych pracownika, jako dochodu rodziny skarżącej w 2015 r., co było przyczyną nieuwzględnienia jej wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego. Odnosząc się do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu, według którego należność z tytułu uzyskanych diet związanych z podróżą służbową pracownika poza granice kraju podlega wliczeniu do dochodu rodziny, zgodnie z art. 3 pkt 1 c) tiret 10 u.ś.r. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 3 pkt 1 u.ś.r. dochód oznacza – po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z póź. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. W przypadku tej ostatniej kategorii dochodów ustawodawca określił rodzaje dochodów wchodzące w jej zakres wymieniając w art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 u.ś.r. należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą – w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 z późn. zm.). Sąd kasacyjny podziela taką wykładnię przepisu art. 3 pkt 1 u.ś.r. według której, diety wypłacone kierowcy transportu międzynarodowego zaliczają się do należności, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 u.ś.r., jako uzyskane w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju o określonej wysokości, którą wyznacza równowartość diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie przepisów Kodeksu pracy. Nie budzi również wątpliwości Sądu kasacyjnego, że przedmiotowe diety nie są wynagrodzeniem za pracę. Ta ostatnia konstatacja wykazywana w skardze kasacyjnej nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem argumentacja Sądu pierwszej instancji nie została oparta na twierdzeniu, że dieta jest wynagrodzeniem za pracę lecz nieopodatkowanym dochodem uzyskanym w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy w podróży zagranicznej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, podkreślenia wymaga, iż aktualnie kwestia wpływu diet na wysokość dochodu rodziny nie budzi już wątpliwości na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2410/15, z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1530/16, z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1531/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 139/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 812/17, wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 956/16, wyrok z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 394/14, wyrok z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 319/10 ( publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmienny pogląd w tej kwestii, prezentowany głównie przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim (w wyroku z dnia 10 marca 20011 r., sygn. akt II SA/Go 9/11 oraz wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 147/11, publ. www. orzeczenia.nsa.gov.pl), na którego orzecznictwo powołuje się skarżąca, nie znajduje obecnie akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaznaczyć trzeba, że pojęcie należności ze stosunku pracy, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 u.ś.r., jest pojęciem szerszym od przychodów ze stosunku pracy w rozumieniu art. 21 ust. 1 pkt 20 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. a tej ustawy, wolne od podatku dochodowego są diety i inne należności za czas podróży służbowej pracownika, do wysokości określonej w odrębnych ustawach lub w przepisach wydanych przez ministra właściwego do spraw pracy w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju, z zastrzeżeniem ust. 13. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że przedmiotowe zwolnienie jest limitowane wysokością diet i innych należności za czas podróży służbowej, wynikającą z określonych przepisów regulujących wysokość oraz warunki ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych dla kwestii zaliczenia diet do dochodu istotna jest również wysokość owej należności. Do dochodu niepodlegającego opodatkowaniu wlicza się jedynie należności odpowiadające równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju, ustalone dla pracowników zatrudnionych w państwowych i samorządowych jednostkach sfery budżetowej. Dietę w takiej właśnie wysokości, jak ustalono w postępowaniu administracyjnym, uzyskał mąż skarżącej kasacyjnie, wykonując pracę poza granicami kraju jako kierowca.

Kwestię diet przysługujących kierowcom wykonującym przewóz drogowy reguluje art. 21a ustawy z dnia 16 kwietnia o czasie pracy kierowców (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1155), wedle którego kierowcy w podróży służbowej, przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalane na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 ustawy Kodeks pracy. Wskazane przepisy Kodeksu pracy dotyczą natomiast warunków wypłacania pracownikowi należności z tytułu podróży służbowej oraz ustalania diet. Niewątpliwie zatem należności w postaci diet za czas podróży służbowej mieszczą się w pojęciu "należności ze stosunku pracy", gdyż uzyskiwane są w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju.

Odnotować jeszcze trzeba, że na podstawie art. 775 § 2 Kodeksu pracy wydane zostało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), zwane dalej rozporządzeniem, regulujące wysokość oraz warunki ustalania należności przysługujących pracownikowi, zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju, do którego odsyłają regulacje art. 775 § 3-5 Kodeksu pracy i które odnosi się do dochodów wskazanych w art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. a ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zgodnie z § 2 rozporządzenia, z tytułu podróży krajowej oraz podróży zagranicznej, odbywanej w terminie i miejscu określonym przez pracodawcę, pracownikowi przysługują diety oraz zwrot kosztów. W myśl § 13 ust. 1 rozporządzenia, dieta w czasie podróży zagranicznej jest przeznaczona na pokrycie kosztów wyżywienia i inne drobne wydatki, podczas gdy zwrot kosztów, stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia, odnosi się do kosztów przejazdów, dojazdów środkami komunikacji miejscowej, noclegów, innych niezbędnych udokumentowanych wydatków, określonych lub uznanych przez pracodawcę odpowiednio do uzasadnionych potrzeb. Zauważenia więc wymaga, że to koszty, o których mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia, a nie diety, stanowią należności przeznaczone na realizację zadania służbowego. Na podstawie § 12 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 stycznia 2013 r., który dotyczy czasu podróży zagranicznej, przyjąć natomiast należy, że okres liczony od chwili przekroczenia granicy państwowej w drodze za granicę do chwili jej przekroczenia w drodze powrotnej do kraju odpowiada "czasowi przebywania poza granicami kraju". Uznać w związku z tym trzeba, że przebywanie kierowcy międzynarodowego za granicą, w związku i przez czas konieczny do wykonania zadania służbowego, odpowiada w pełni wskazanemu w art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 ustawy "przebywaniu czasowemu za granicą". Dodać jeszcze można, że ustawodawca nie wskazał w tym przepisie, że przebywanie czasowe za granicą ma wiązać się z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy. Skarżąca kasacyjnie błędnie zatem łączy pojęcie "przebywania" z pobytem połączonym z zamieszkiwaniem, z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy. Nie ma żadnych usprawiedliwionych powodów, aby pojęciu temu nadawać takie właśnie znaczenie.

W świetle powyższego, brak jest podstaw do kwestionowania poglądu o uznaniu diety - przysługującej kierowcy z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju - za składnik dochodu rodziny, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 ustawy. Za taką interpretacją przemawiają nie tylko wskazane przepisy, ale również zasady stojące u podłoża systemu wspierania rodziny. Przede wszystkim, taka wykładnia odpowiada celom ustawy o świadczeniach rodzinnych, które powinny stanowić podstawę interpretacji jej przepisów, w tym użytych w niej pojęć. Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, ustawa o świadczeniach rodzinnych jest autonomicznym aktem prawnym. W założeniach ustawodawcy ma ona służyć wspieraniu dochodowemu rodzin o niskim statusie materialnym. Dlatego, uwzględniając to założenie, przy jej interpretacji oraz stosowaniu należy dążyć do zapobiegania wydatkowania środków budżetowych na rzecz osób, których sytuacja dochodowa nie wymaga wsparcia państwa w zapewnieniu niezbędnych środków utrzymania i wspierania tych rodzin, których rzeczywiste dochody są na granicy przyjętego przez ustawodawcę minimum socjalnego, wynikającego z kryterium dochodowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje zaprezentowaną w orzecznictwie argumentację, wedle której w ramach założeń ustawy zostało przyjęte, że przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych będą brane pod uwagę dochody rodziny uzyskiwane ze wszystkich źródeł. Z tego powodu, przy ustalaniu znaczenia pojęć dochodu i należności ze stosunku pracy, o jakich mowa w art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 u.ś.r., niezasadne jest odwoływanie się wprost do analogicznych pojęć na gruncie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym w kontekście zwolnień przedmiotowych. Natomiast, jeżeli wolą ustawodawcy było, aby przy ustalaniu prawa do świadczeń wzięto pod uwagę dochody ze wszystkich źródeł, w tym także niepodlegające obowiązkowi podatkowemu, to pojęcie "należności ze stosunku pracy" winno się traktować równie szeroko, przyjmując, że są to wszystkie płatności uzyskiwane przez pracownika w ramach stosunku pracy. Skoro ustawodawca literalnie włączył do pojęcia dochodu również przychody nieopodatkowane, to bez znaczenia dla wykładni tego zapisu pozostaje, że należności te nie stanowią przychodu podlegającego opodatkowaniu w rozumieniu ustawy o podatku od osób fizycznych w tym, że nie stanowią wynagrodzenia za pracę. W orzecznictwie słusznie też zauważono, że przepisy prawne nie dają podstaw do ograniczenia pojęcia dochodu w rozumieniu ustawy wyłącznie do przysporzeń w rozumieniu przepisów podatkowych. Dochód, o jakim mowa w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, służy bowiem nałożeniu na podatnika obciążenia daniną publiczną. Inaczej jest w przypadku ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji nie chodzi o pozbawienie osoby części jej dochodów przez władzę publiczną, lecz o ograniczenie zakresu świadczonej pomocy, w sposób wynikający z kryterium dochodowego przyjętego przez prawodawcę.

Trzeba przy tym dodać, że świadczenia rodzinne realizują założenia systemu polityki prorodzinnej i stanowią przejaw szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, służącej wsparciu rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Z tego też względu, na gruncie omawianej ustawy, generalnie kryterium dochodu rozumieć należy, jako rzeczywiste dochody danej rodziny. Interpretacja przeciwna prowadziłaby bowiem do nierówności wobec osób uprawnionych do korzystania z systemów takiego wsparcia i nieuzasadnionego wydatkowania środków publicznych. Świadczenia rodzinne mają przede wszystkim stanowić odpowiedź władz publicznych na konstytucyjny obowiązek udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946).

Doktryna zauważa, że ustawodawca uznał, że "nie ma potrzeby uruchamiania publicznych mechanizmów pomocowych dla rodzin, które własnym staraniem uzyskują dochody pozwalające utrzymywać, kształcić i opiekować się wspólnie gospodarującymi członkami rodziny. Kryterium dochodowe musi spełniać, przy uwzględnieniu celów świadczeń rodzinnych, oznaczoną rolę" (A. Korcz-Maciejko w: A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, A. Brzeźna, Świadczenia rodzinne. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 25, nb 1; s. 30, nb 11; także A. Korcz-Maciejko w: A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, C.H. Beck 2009, s. 82, nb 11). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że termin "dochód" - w zakresie wskazanym w art. 3 pkt 1 u.ś.r. - ma obejmować wszystko to, co efektywnie wpływa na sytuację materialną rodziny. Diety z tytułu zagranicznych podróży służbowych [w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej] wchodzą w zakres należności ze stosunku pracy, ponieważ uzyskiwane są w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. Stanowisko takie nie tylko odpowiada standardowi wyznaczonemu w art. 71 ust. 1 Konstytucji, lecz wynika też z powszechnie przyjętych reguł wykładni. Przeciwne rozwiązanie byłoby wątpliwe pod kątem zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) ze względu na istnienie cechy relewantnej między osobami uzyskującymi diety z tytułu zagranicznych podróży służbowych i osobami uzyskującymi należności ze stosunku pracy osób fizycznych przebywających czasowo za granicą w związku z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodu ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy".

W związku z powyższym myli się skarżąca kasacyjnie twierdząc, że diety mają na celu zrekompensowanie pasywów pracownika związanych z podróżą zagraniczną. Nie jest tak, że dochody pracownika nie ulegają zmianom, gdyż z wypłaconych diet zostają pokryte jedynie koszty, które ponosi pracownik w zw. z podróżą służbową. Temu stanowisku przeczy doświadczenie życiowe. Ponadto pracownik ponosząc koszty wyżywienia zagranicą, które zostają mu w całości zwracane, nie ponosi kosztów wyżywienia, które poniósłby będąc w kraju. Na tym tle jest też widoczne, że nie ma racji skarżąca kasacyjnie próbując wykazać tę samą istotę diety krajowej i zagranicznej. Nie jest bowiem trafny zarzut naruszenia art. 3 pkt 1c) tiret 10 u.ś.r. postawiony w aspekcie zaliczenia do dochodu na gruncie u.ś.r. diet w czasie podróży zagranicznej przy jednoczesnym niezaliczeniu do tego dochodu diet z tytułu podróży krajowych. Można wprawdzie wskazywać, że diety z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju nie są zaliczane do dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a zasadniczo ich charakter jest zbliżony do diet z tytułu podróży zagranicznych, jednak nie są to świadczenia identyczne. W myśl § 13 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia z dnia 29 stycznia 2013 r. dieta zagraniczna jest przeznaczona na pokrycie pełnych kosztów wyżywienia i inne drobne wydatki, natomiast stosownie do § 7 ust. 1 tego rozporządzenia dieta krajowa ma pokrywać jedynie zwiększone koszty wyżywienia w czasie podróży. Między obu dietami występują więc istotne różnice, co do ich celu i zakresu. Przekłada się to wyraźnie na ich wymiar finansowy. Dieta krajowa wynosi 30 zł za dobę podróży, więc w dochodzie pracownika ma niewielki udział. Natomiast diety zagraniczne mogą stanowić ważną pozycję tego dochodu. Widoczne jest to w niniejszej sprawie, bowiem diety, które otrzymał mąż skarżącej w 2015 r. przekraczają wysokość jego wynagrodzenia ze stosunku pracy w owym roku. Ponadto jak już o tym była mowa przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych należy uwzględnić należności ze stosunku pracy osób fizycznych zamieszkujących na terytorium RP, przebywających czasowo poza granicami kraju (art. 3 pkt 1c tiret 10 u.ś.r.). Tym samym to nie diety z tytułu podróży zagranicznych stanowią wskazane w owej regulacji źródło dochodu. Źródłem tym są określone w tym przepisie należności ze stosunku pracy, które nie muszą wyczerpywać się w pojęciu diety z tytułu podróży zagranicznej. Natomiast użyte w tym przepisie pojęcie diety z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonej dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie przepisów Kodeksu pracy, służy wyłącznie wyznaczaniu (limitowaniu) powyższych należności ze stosunku pracy przy ustalaniu dochodu na gruncie przepisów u.ś.r. Z powyższego punktu widzenia nie jest trafne odwoływanie się do charakteru i celu obu rodzajów diet z tytułu podróży, przy określaniu źródeł dochodów na gruncie przepisów u.ś.r.

Nie można zgodzić się też ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji przy analizie diety przysługującej kierowcy w podróży służbowej zagranicznej nie brał pod uwagę rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej. Sąd ten przytoczył poglądy orzecznictwa, w których to powoływano się na poprzednie, nieobowiązujące już, rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju. Jednak Sąd powołał się także na orzecznictwo, w którym analizowano przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r., w szczególności na wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2410/15. Natomiast prawdą jest, że Sąd pierwszej instancji na str. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku przywołał rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r., ale jednocześnie wskazał rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. Zatem świadczy to jedynie o niefortunnym przywołaniu w tym miejscu, w wyniku omyłki pisarskiej dwóch rozporządzeń, w tym jednego nieobowiązującego już w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja nie może być jednak uznana za "oparcie zapadłego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów nieobowiązujących w chwili wydania zaskarżonej decyzji".

Nie można uznać też za skuteczny zarzut naruszenia "§ 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 stycznia 2013 r. przez jego błędne niezastosowanie" "w sytuacji braku ustalenia czy dieta nie wykraczała w okresie obejmującym wniosek poza limity określone w załącznikach" do tego rozporządzenia. Po pierwsze zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku. Po wtóre, jak już wyżej podano, w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie stanu faktycznego, który ustaliły organy administracji a zaaprobował Sąd pierwszej instancji. Na podstawie ustaleń organów Sąd pierwszej instancji przyjął, że otrzymane przez męża skarżącej w 2015 r. diety, odpowiadają w pełni dietom, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 u.ś.r., w zw. z art. 775 § 3-5 Kodeksu pracy oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.