Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2501/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 250/13 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 listopada 2012 r. nr GDDKiA-DZ-WPA-1-kw-4251-12.1/2012 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 250/13, po rozpatrzeniu skargi M.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 listopada 2012 r. nr GDDKiA-DZ-WPA-1-kw-4251-12.1/2012 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 3 sierpnia 2012 r. nr GDDKiA 0/LU-Z-3-dp-4251-dr2-6c/2012, na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) w związku z § 55 ust. 1 pkt 3 oraz § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.), nie zezwolił M.W. na lokalizację zjazdu indywidualnego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości S., gmina B.

W toku postępowania organ ustalił, że działka nr [...], stanowiąca własność M.W., jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami inwentarskimi. Działka od strony południowej przylega do drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr 169 szerokości 5 m, która poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr 180 szerokości 5 m ma połączenie z drogą krajową poprzez zjazd publiczny. Dojazd do nieruchomości odbywał się także istniejącym zjazdem indywidualnym o nawierzchni gruntowej, zlokalizowanym w pasie drogowym drogi krajowej w km 624+189 na czas określony - zgodnie z decyzją Zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 czerwca 2007 r., tj. na okres 5 lat do dnia 30 czerwca 2012 r., lecz nie dłużej niż do czasu urządzenia drogi gruntowej oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem K6. Zjazd ten nie został wybudowany zgodnie z warunkami zarządcy drogi zawartymi w tej decyzji. W dniu 20 lutego 2012 r. została wydana decyzja nie zezwalająca na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do działki nr [...] na zjazd publiczny w związku z planowanym rozpoczęciem działalności gospodarczej.

Organ wskazał, że droga krajowa na tym odcinku zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. nr 80 w sprawie klas istniejących dróg krajowych zaliczona została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP) i stanowi ciąg drogi międzynarodowej [...], stanowiącej najważniejszy europejski szlak komunikacyjny na osi wschód-zachód oraz główną trasę dla samochodów ciężarowych wiozących zaopatrzenie z [...] do [...]. Zapewnia ona dojazd do drogowego przejścia granicznego w [...] i [...] oraz połączenia regionalnych ośrodków administracyjnych i gospodarczych. Natężenie ruchu pojazdów samochodowych na tym odcinku drogi nr [...] według generalnego pomiaru ruchu wykonanego w 2010 r. wynosiło 8355 poj.rz./dobę. Organ wyjaśnił, że zakończono inwestycję polegającą na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na przedmiotowym odcinku. W trakcie realizacji dokonano odnowy i poszerzenia nawierzchni z budową dodatkowych pasów ruchu, budowy wiaduktów, dróg do obsługi ruchu lokalnego, przebudowy skrzyżowań, budowy chodników i zatok autobusowych. Rozbudowa miała na celu dostosowanie parametrów technicznych tej drogi do parametrów klasy GP i poprawę bezpieczeństwa ruchu na tym odcinku. W tym celu ograniczono dostępność do drogi Nr [...] poprzez rozbiórkę istniejących zjazdów i budowę dodatkowych jezdni do obsługi przyległych posesji (włączonych do jezdni zasadniczej na skrzyżowaniach), jak też poprzez likwidację istniejących włączeń dróg niższej kategorii - przy zachowaniu obsługi komunikacyjnej przyległych posesji poprzez lokalne układy komunikacyjne.

Organ przywołał treść § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i wskazał, że na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Podkreślił, że w chwili zakupu działki od poprzedniego właściciela strona była świadoma ciążących na działce nr [...] ograniczeń, również w zakresie obsługi komunikacyjnej, zgodnie z decyzją z dnia 29 czerwca 2007 r.

W ocenie organu okoliczność, że działka nr [...] przylega do drogi krajowej nr [...] nie przesądza o konieczności zapewnienia bezpośredniego (za pomocą zjazdu) dostępu do tej drogi. Ponadto wybudowanie zjazdu indywidualnego zwiększyłoby liczbę czynników powodujących zagrożenie bezpieczeństwa na tym odcinku drogi, gdyż włączanie i wyłączanie pojazdów z ruchu zmniejsza jego płynność, a w konsekwencji zwiększa zagrożenie w ruchu drogowym wynikające bezpośrednio z wykonywania tych manewrów, a także manewrów dodatkowych: przyspieszania, zwalniania, zatrzymywania.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M.W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stanął na stanowisku, że wniosek ten nie może być uwzględniony. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację prawną zawartą w decyzji z dnia 3 sierpnia 2012 r. Dodał, że wyważając słuszny interes strony i interes społeczny w sprawie, przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M.W.

Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1 - przepisów postępowania administracyjnego, polegające na:

- dokonaniu błędnych ustaleń stanu rzeczywistego (prawnego i faktycznego) na skutek nieprzeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, co stanowiło naruszenie art. 77 § 1 i 3 kpa,

- niewystarczającym ustosunkowaniu się do wszystkich twierdzeń skarżącego, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa, oraz

2 - przepisów prawa materialnego, polegające na:

- błędnej wykładni art. 29 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe określenie charakteru norm prawnych wynikających z tego przepisu w stosunku do norm prawnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- naruszeniu zasady zaufania do organów państwowych oraz równego traktowania wynikających z art. 8 kpa,

- błędnym określeniu interesu społecznego oraz interesu obywatela, co stanowi naruszenie art. 7 kpa.

Skarżący wskazał, że pomimo jego wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej dowód taki nie został przeprowadzony, czego efektem była błędna ocena stanu faktycznego, która doprowadziła do podjęcia decyzji sprzecznej z obowiązującym prawem. W ocenie skarżącego w decyzji nie określono wszystkich przesłanek, na których opiera się decyzja, mimo że jest to niezbędne dla decyzji o charakterze uznaniowym, w szczególności nie odniesiono się do argumentów skarżącego w zakresie oceny przesłanek składających się na pojęcie bezpieczeństwa drogowego. Skarżący podał, że na wniosek poprzedniego właściciela działki, w okresie obowiązywania tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, udzielono zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Wniosek skarżącego dotyczył tego samego stanu faktycznego i prawnego, mimo to decyzja organu była odmienna, co jest sprzeczne art. 8 kpa, oraz określoną na podstawie tego przepisu zasadą równego traktowania obywateli.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 250/13 oddalił skargę. Sąd przywołał treść art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i wyjaśnił, że przepis ten nie precyzuje kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, co wskazuje, że decyzja orzekająca o wydaniu takiego zezwolenia ma charakter uznania administracyjnego. Niemniej jednak przy jej podejmowaniu zarządca drogi powinien bezwzględnie kierować się kryterium przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W przypadku ustalenia przez zarządcę, że projektowany przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, zarządca drogi powinien wydać decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Sąd podkreślił, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonywanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Kierując się wskazaną zasadą oraz dyrektywami z art. 7 kpa, w rozpatrywanej sprawie organ dokonał wyważenia słusznego interesu strony i interesu społecznego, dając prymat temu ostatniemu. Zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach i jest obowiązany działać prewencyjnie w celu eliminacji potencjalnych skutków niebezpiecznych dla ruchu drogowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2302/11, LEX nr 1146250).

Okoliczność ta oraz fakt, że działka nr [...] od strony południowej przylega do drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr 169, która poprzez drogę wewnętrzną znajdującą się na działce nr 180 ma połączenie z drogą krajową poprzez zjazd publiczny przesądziły o odmowie zezwolenia na lokalizację wnioskowanego przez skarżącego zjazdu indywidualnego, gdyż dojazd do nieruchomości skarżącego możliwy jest przez wymienione drogi wewnętrzne. Sąd zgodził się z organem administracyjnym, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiły okoliczności wyjątkowe, w szczególności - brak skomunikowania działki nr [...] z drogą krajową nr [...] z innych dróg klas niższych, które uzasadniałyby wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu. Słuszne jest przy tym spostrzeżenie organu, że sposób rozwiązania wewnętrznych powiązań komunikacyjnych stanowi zadanie gminy, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu zasadnie organ wskazał, że ewentualna zgoda na budowę zjazdu byłaby sprzeczna z ustaleniami uchwały nr XXXV Rady Gminy B. z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. obejmującego fragment miejscowości S. (Dz. U. Woj. Lubelskiego z 2001 r. nr 79, poz. 1176, ze zm.). Nieruchomość skarżącego znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 9UT, którego podstawowe przeznaczenie jest związane z obsługą turystyki, ruchu komunikacyjnego, sportu i rekreacji wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (§ 3 ust. 1 miejscowego planu). Obsługę komunikacyjną dla tej nieruchomości przewidziano za pośrednictwem drogi lokalnej K6. W planie ustalono, że dopuszcza się prowadzenie wtórnych podziałów geodezyjnych pod warunkiem, że w przypadku bezpośredniego dojazdu z drogi publicznej oznaczonej symbolem K6 do każdej działki, obowiązuje zakaz stosowania służebności przejazdu (§ 3 ust. 4 miejscowego planu). Co istotne, zdaniem Sądu, w § 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono w zakresie obsługi komunikacyjnej dla terenu objętego planem zakaz obsługi komunikacyjnej terenów z drogi krajowej nr [...] oznaczonej symbolem K1. Postanowienia planu miejscowego wiążą organy wydające pozwolenia na budowę, wiążą także organ udzielający zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na wykonanie zjazdu, nawet spełniającego wszelkie warunki techniczne, jeśli zjazd taki w świetle postanowień planu miejscowego stanowiącego prawo miejscowe nie jest dopuszczalny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 759/08, Lex nr 540371).

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zarzuty skargi są bezzasadne i nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu nie nastąpiło naruszenie art. 7 i 77 § 1 i 3 kpa, albowiem organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył całość materiału dowodowego, nie przeprowadził dowodu z wizji lokalnej, oceniając, że wszelkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione i potwierdzone innymi dowodami zebranymi w sprawie. W ocenie Sądu organ dokonał także wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu jednostki, dając prymat interesowi społecznemu oraz rzetelnie wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy porównaniu obu interesów. Uzasadnienie decyzji zawiera wszelkie elementy konieczne wskazane w art. 107 § 3 kpa, a organ w sposób wyczerpujący ustosunkował się do twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku o wydanie zezwolenia oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem Sądu brak jest także podstaw do uznania, że organ naruszył zasadę wyrażoną w art. 8 kpa, albowiem nie uchybił żadnym przepisom prawa, ani też zasadom w postaci praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy. Nie narusza w ocenie Sądu wskazanej zasady okoliczność, że poprzedni właściciel otrzymał decyzję o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, która była wydana na czas określony, tj. do dnia 30 czerwca 2012 r. Wskazana decyzja uwzględniała realia obowiązujące w chwili jej wydania (m.in. niższe natężenie ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej), a sam fakt udzielenia zezwolenia poprzedniemu właścicielowi nie przesądza o konieczności wydania takiej samej decyzji w stosunku do skarżącego.

W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło, zdaniem Sądu, naruszenie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Organ dokonał prawidłowej wykładni wskazanego przepisu oraz jego relacji do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył M.W.

Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

1 - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, czyli:

- art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) polegające na nieprawidłowym określeniu charakteru normy prawnej wynikającej z tego przepisu w kontekście postanowień prawa miejscowego, w szczególności zaś dopuszczalności bezpośredniego stosowania tego przepisu jako podstawy prawnej decyzji dotyczącej zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej w sytuacji, gdy zagadnienie zjazdu z drogi publicznej regulują postanowienia prawa miejscowego wynikające z uchwały Rady Gminy uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, oraz

2 - naruszenie przepisów procesowych, czyli:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 8 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie oceny stopnia naruszenia zasady zaufania do organów państwa oraz wynikającej z niej zasady równego traktowania obywateli poprzez rzetelne i transparentne sprawowanie władztwa administracyjnego, w zakresie zbadania przez Sąd I instancji ustaleń okoliczności prawnych i faktycznych, leżących u podstaw wydania decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej organu w stosunku do skarżącego, jak i poprzedniego właściciela nieruchomości, dla której wydano pozytywną decyzje oraz urządzono zjazd,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa, w zakresie prawidłowego określenia i wyważania interesu społecznego oraz interesu obywatela w przedmiotowej sprawie, który był przesłanką wydania decyzji uznaniowej przez organ, a także uzasadnienia i oceny zarzutów i twierdzeń stawianych przez skarżącego dotyczących kompletności w zakresie materiału dowodowego będącego podstawą rozstrzygnięcia.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego był wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w S. Decyzja odmowna niezezwalająca na dokonanie tego zjazdu podyktowana została zarówno względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również wobec niewykazania przez stronę, że nie ma innej możliwości dostępu do drogi publicznej, w sytuacji, gdy w ocenie organu administracji aktualnie taka możliwość występuje.

Podkreślić w tym miejscu należy (co prawidłowo podnosił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (wyrok NSA z dnia 31 marca 1999 r. sygn. II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, 3 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Organ nie może zatem wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby nieuzasadnione zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt analizowanej sprawy administracyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena zaskarżonej decyzji administracyjnej, przeprowadzona przez Sąd I instancji, jest niewątpliwie prawidłowa, a tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej kontrola legalności ostatecznej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 listopada 2012 r. dokonana została w sposób niewadliwy, zaś pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o zgodności z prawem powołanej decyzji zasługuje na aprobatę. Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepisy powyższej ustawy, co zasadnie podkreślił Sąd I instancji, nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu lub jego przebudowę, jednakże w ust. 4 tego przepisu ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.). Ewentualne wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu bądź jej odmowa następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. W sprawach, w których wydawane decyzje oparte są na tzw. "uznaniu administracyjnym" kontrola Sądu jest ograniczona do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ w postępowaniu badał zindywidualizowane przesłanki oraz czy przy wydaniu decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie niekwestionowane pozostaje to, że zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. nr 80 w sprawie klas istniejących dróg krajowych przedmiotowa droga zaliczona została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP - droga główna ruchu przyspieszonego) i stanowi ciąg drogi międzynarodowej [...]. Natomiast § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stanowi, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów. Dla drogi klasy GP przepis ten stanowi, że powinna ona mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy. Przepis ten dopuszcza wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają bardzo rygorystyczne wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu.

Przy uwzględnieniu tej regulacji i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z uwzględnieniem względów bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz rozważenia kwestii tzw. "braku innej możliwości dojazdu". Sąd ten podzielił prawidłowy pogląd organu, zgodnie z którym projektowany przez skarżących kasacyjnie zjazd zmniejsza bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [...], a co za tym idzie, stan taki stwarza podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Prawidłowo również wykazano w zaskarżonym wyroku, że działka nr [...] od strony południowej przylega do drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr 169, która poprzez drogę wewnętrzną znajdującą się na działce nr 180 ma połączenie z drogą krajową poprzez zjazd publiczny. Dojazd zatem do nieruchomości skarżącego, także z drogi krajowej nr [...], możliwy jest przez wymienione drogi wewnętrzne. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiły żadne okoliczności wyjątkowe, w szczególności brak skomunikowania działki nr [...] z drogą krajową nr [...] z innych dróg klas niższych, które uzasadniałyby wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu. Zasadnie również Sąd I instancji wskazał, że ewentualna zgoda na budowę zjazdu byłaby sprzeczna z ustaleniami uchwały nr XXXV Rady Gminy B. z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. obejmującego fragment miejscowości S. (Dz. U. Woj. Lubelskiego z 2001 r. nr 79, poz. 1176, ze zm.). Niewątpliwie bowiem postanowienia planu miejscowego wiążą organy wydające pozwolenia na budowę, wiążą także organ udzielający zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na wykonanie zjazdu, nawet spełniającego wszelkie warunki techniczne, jeśli zjazd taki w świetle postanowień planu miejscowego stanowiącego prawo miejscowe nie jest dopuszczalny, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Niewątpliwie rygorystyczny zapis § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia wymaga bezspornego wykazania, że w sprawie zaistniała sytuacja "braku innej możliwości dojazdu", która to przesłanka ma bezpośredni wpływ na dopuszczenie w drodze wyjątku lokalizacji zjazdu z drogi o klasie GP. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że istniejący dojazd do działki skarżącego za pośrednictwem dróg wewnętrznych (nr 169 i 180, która ma połączenie z drogą krajową poprzez istniejący zjazd publiczny usytuowany kilkaset merów od zjazdu proponowanego przez skarżącego) może zapewnić komunikację tej nieruchomości bez konieczności sytuowania dodatkowego zjazdu na drogę GP. Tym samym właściwie konkludowano w motywach kwestionowanego orzeczenia, że mając na względzie bezpieczeństwo ruchu drogowego, klasę drogi, z której proponowany jest zjazd, możliwość zapewnienia nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej poprzez istniejące drogi wewnętrzne i istniejący zjazd publiczny, brak jest podstaw do uznania, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała wyjątkowa sytuacja "braku innej możliwości dojazdu" do nieruchomości skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia dojazdu do działki nr [...] po drogach wewnętrznych skarżący kasacyjnie mógłby wnieść do właściwego organu administracji o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...], pamiętając jednocześnie o tym, że ustanowienie takiego zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest możliwe warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi.

Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie doszło do kolizji interesu strony i interesu społecznego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy orzekające w uzasadnieniu podjętych decyzji wyjaśniły w sposób wystarczający, dlaczego miały na względzie interes społeczny, przypisując priorytetowe znaczenie kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Nie narusza także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanej w art. 8 kpa zasady okoliczność, że poprzedni właściciel otrzymał decyzję o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, która była wydana na czas określony, tj. do dnia 30 czerwca 2012 r. Rację należy przyznać Sądowi I instancji, że decyzja ta uwzględniała realia obowiązujące w chwili jej wydania (m.in. niższe natężenie ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej, inne stanowisko Gminy co do możliwości realizacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji nowych dróg gminnych), a sam fakt udzielenia zezwolenia poprzedniemu właścicielowi nie przesądza o konieczności wydania takiej samej decyzji w stosunku do skarżącego. Podkreślić także należy, że decyzja ta wygasła w 2012 r. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można zatem uznać, by w tej sprawie naruszono art. 77 § 1 i 3 oraz art. 107 § 3 kpa, albowiem w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny sprawy (który został prawidłowo przedstawiony w uzasadnieniu wydanych decyzji) podjęto prawidłową decyzję o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki skarżącego nr [...].

Całkowicie nieuzasadniony jest podnoszony w motywach skargi kasacyjnej zarzut zaniechania przez organy administracji przeprowadzenia oględzin w terenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak przeprowadzenia oględzin w terenie, w tej sprawie nie stanowi naruszenia prawa, z którym wiązałaby się potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji. Stosowanie do treści art. 85 § 1 kpa organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jednakże takiej potrzeby w okolicznościach tej sprawy nie było, albowiem zasadnicze przesłanki rozstrzygnięcia muszą być wyjaśnione przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy, wynikający z dokumentów urzędowych o jakich stanowi art. 76 § 1 kpa. Organ administracji publicznej jest obowiązany przeprowadzić oględziny, jeżeli wymaga tego przepis prawa. Obowiązkowe oględziny nie są jednak przewidziane w tej sprawie. Tym samym przepis art. 85 § 1 kpa nie zobowiązuje organu administracji publicznej do przeprowadzenia dowodu z oględzin. Organ jest obowiązany przeprowadzić dowód z oględzin jedynie "w razie potrzeby". Ocena, czy istnieje potrzeba przeprowadzenia oględzin, należy do organu, który jest obowiązany dopuścić ten dowód, jeśli przedmiotem oględzin jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W warunkach tej sprawy konieczności takiej nie było. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym fotograficzny, był bowiem wystarczający do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Dlatego też nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.), jak sugeruje skarga kasacyjna. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pojęcie "naruszenie", o jakim mowa w przywołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. W tej sprawie takie naruszenie niewątpliwie nie zaistniało, a więc trafnie Sąd I instancji zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Za całkowicie niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Artykuł 141 § 4 powołanej ustawy określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia tych zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4, uwzględniając ustalony w sprawie przez organ stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z obszernych rozważań Sądu I instancji jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Nie stanowi natomiast naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 powołanej ustawy zawarcie innej oceny legalności zaskarżonego orzeczenia niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej bądź też Sąd dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania, wyjaśniając przyjętą podstawę prawną, i jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie. Wyjaśnić też należy, że na gruncie podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku. Samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może zaś być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej wskazuje natomiast, że w istocie zarzut ten sprowadza się jedynie do polemiki z oceną stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.