Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1251/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 26b ust. 7; art. 49e ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1172
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych
article: art. 5 ust. 1 pkt 5,; art. 11 ust. 1  i 3; art. 44 ust. 1 pkt 2; art. 236 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7a par 1; art. 8 par 1; art. 8; art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz [...] kwotę 13.508 zł (słownie: trzynaście tysięcy pięćset osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Urząd Gminy [...] (dalej: "skarżący", "strona") jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister", "organ") z [...] czerwca 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] lutego 2018 r., nr [...], nakazującą stronie zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego za okresy sprawozdawcze w PFRON od listopada 2012 r. do lutego 2013 r., od kwietnia 2013 r. do sierpnia 2013 r., od października 2013 r. do czerwca 2017 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od wskazanych w decyzji dat.

Kontrolowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W okresie od listopada 2012 r. do lutego 2013 r., od kwietnia 2013 r. do sierpnia 2013 r., od października 2013 r. do czerwca 2017 r. skarżący otrzymał dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego w łącznej kwocie [...] zł.

PFRON na podstawie dokumentacji ustalił, że skarżący ubiegał się i otrzymał dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, pomimo finansowania wynagrodzeń ze środków publicznych, co jest niezgodne z art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji), który stanowi, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

Pismem z [...] września 2017 r. PFRON wezwał stronę do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za wskazane okresy sprawozdawcze w łącznej kwocie [...] zł w terminie 3 miesięcy od otrzymania wezwania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia otrzymania środków do dnia ich zwrotu.

W związku z niedokonanie zwrotu środków oraz brakiem dokonania korekt wniosków Wn-D wraz z załącznikami za wskazane okresy, PFRON pismem z [...] stycznia 2018 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu środków. Następnie decyzją z [...] lutego 2018 r. Prezes Zarządu PFRON nakazał stronie zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od listopada 2012 r. do lutego 2013 r., od kwietnia 2013 r. do sierpnia 2013 r., od października 2013 r. do czerwca 2017 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od wskazanych w decyzji dat.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych, finansowaną ze środków publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej: ufp). Zdaniem organu I instancji, w świetle art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części, w której jest ono finansowane ze środków publicznych.

Skarżący złożył odwołanie od decyzji.

Kontrolowaną decyzją z [...] czerwca 2020 r. Minister utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezesa Zarządu PFRON.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON przysługuje pracodawcy jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną warunki określone w treści przepisów art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Powołując następnie treść art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji stwierdził, że zasadniczy wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy ma stwierdzenie, czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samorządowych jednostkach budżetowych, są finansowane ze środków publicznych. Zauważył przy tym, że pojęcie "środków publicznych" należy definiować zgodnie z art. 5 ufp. Następnie wskazał, że skarżący zgodnie z art. 9 pkt 3 ufp jest jednostką sektora finansów publicznych - jednostką budżetową Gminy [...] (na co wskazuje § 3 ust. 1 regulaminu organizacyjnego urzędu gminy [...], nadanego zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r.)

W myśl zaś art. 11 ust. 1 ufp jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych nieposiadającymi osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiedniego budżetu.

Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie wyłączenie od nakazu stosowania art. 26b ust. 7 określone w art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji nie dotyczy strony, gdyż Urząd Gminy [...] jako jednostka budżetowa nie posiada własnego wydzielonego rachunku dochodów. Dzieje się tak niezależnie od tego, że jak wyjaśnił skarżący, jego budżet składa się ze środków publicznych oraz dochodów uzyskiwanych w ramach działalności gospodarczej gminy pochodzących ze sprzedaży wyrobów i usług – sprzedaży wody i odprowadzania ścieków, z których to dochodów jest finansowane wynagrodzenie pracowników niepełnosprawnych.

Tym samym – zdaniem organu - stronie jako jednostce sektora finansów publicznych finansującej swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników ze środków publicznych, nie przysługiwały dopłaty do wynagrodzeń. Z tej przyczyny powinny one zostać zwrócone na mocy art. 26a ust. 11 pkt 1 w zw. z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji.

Organ nie zgodził się z twierdzeniami strony, że koszty płacy związane z zatrudnieniem pracowników zostały sfinansowane z wpływów pochodzących ze sprzedaży wyrobów i usług – wody, świadczonych przez skarżącego. Ponownie wskazał, że jednostka budżetowa działająca zgodnie z ufp, pobrane dochody odprowadza na rachunek dochodów jednostki samorządu terytorialnego. Skoro skarżący jako jednostka budżetowa realizuje zadania gminy o charakterze użyteczności publicznej, w tym wypadku polegające na dostarczaniu wody i odprowadzaniu ścieków, uzyskane z tej działalności przychody są de facto środkami publicznymi. Tym samym strona nie może wskazywać, że pokrywa z nich koszty wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Pracodawcą pracownika niepełnosprawnego jest przy tym Urząd Gminy [...] czyli jednostka budżetowa gminy, a nie sama gmina.

Zdaniem Ministra bezzasadny był także zarzut dotyczący naruszenia art. 8 § 1 i § 2 kpa poprzez działanie organu sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Odnosząc się do przywołanego przez stronę pisma PFRON z [...] października 2013 r. znak: [...] Nr PFRON: [...], którym poinformowana skarżącego, że jednostki sektora finansów publicznych mogą ubiegać się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników na podstawie art. 26a ustawy o rehabilitacji za okresy począwszy od października 2012 r., co umożliwia wprowadzony ust. 8 w art. 26b, wprowadzający wyjątek od zasady określonej w ust. 7, Minister nie podzielił tego, jak stwierdził – błędnego – stanowiska. Wskazał, że zgodnie z art. 8 § 2 kpa organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wyjaśnił przy tym, że Najwyższa Izba Kontroli w Informacjach o wynikach kontroli w zakresie "Dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych z PFRON" o znaku: [...] Nr ew. [...] wskazała, że "zasady finansowania wydatków jednostek budżetowych nie przewidywały możliwości sfinansowania wynagrodzeń z wygospodarowanych dochodów, wobec czego nie miał w ich przypadku zastosowania przepis art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji, dopuszczający udzielanie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych".

Pismem z [...] lipca 2020 r. skarżący złożył skargę na opisane rozstrzygnięcie, wnosząc o uchylenie decyzji obydwu instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 26b ust. 8 w zw. z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez:

a) nieprawidłowe przyjęcie, że literalne brzmienie tych przepisów wskazuje na brak możliwości dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach budżetowych gminy;

b) nieprawidłowe przyjęcie, ze wykładnia celowościowa sprzeciwia się możliwości dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach budżetowych gminy;

c) jego nieuprawnioną prawotwórczą wykładnię i wprowadzenie dodatkowego, niewyrażonego ustawowo kryterium jego zastosowania przez przyjęcie, że znajduje on zastosowanie jedynie do samorządowych jednostek budżetowych prowadzących działalność określoną w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, posiadających wydzielony rachunek dochodów;

2) art. 5 ust. 1 pkt 5 oraz art. 5 ust. 2 pkt 3 ufp przez błędne uznanie, że wskazane w nich kategorie środków publicznych stanowią jedynie element gospodarki finansowej prowadzonej przez samorządowe jednostki budżetowe prowadzące działalność określoną w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty posiadające wydzielony rachunek dochodów, podczas gdy okoliczności pochodzenia środków

3) art. 26b w zw. z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji przez przyjęcie, że samo przypisanie środkom statusu publicznych eliminuje możliwość sfinansowania z nich wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, podczas gdy zakaz miesięcznego dofinansowania wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych jest ustawowo wyłączony w odniesieniu do środków publicznych z prowadzonej działalności, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 ufp lub dochodów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3

4) art. 26b ust. 8 w zw. z ust. 7 oraz art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 3, art. 9 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 11 ust. 1 ufp, a także w zw. z art. 2 ust. 2, art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: usg) oraz w zw. z art. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych przez przyjęcie, ze okoliczność formalnego zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego w urzędzie gminy (a nie samej gminie) eliminuje w ogóle możliwość sfinansowania jego wynagrodzenia z wpływów ze sprzedaży i usług świadczonych przez gminę (jednostkę sektora finansów publicznych);

5) art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 69 Konstytucji RP w zw. z art. 113 Kodeksu pracy (dalej: kp) w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz w zw. z art. 11 ust. 1 ufp a także w zw. z art. 26a ust. 1 oraz art. 26 ust. 7 i ust. 8 ustawy o rehabilitacji poprzez pozbawienie możliwości dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przez pracodawców mających status jednostki budżetowej, a w konsekwencji dyskryminację pracowników niepełnosprawnych z uwagi na formę prawną pracodawcy;

6) art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa wskutek nieprawidłowego rozpoznania okoliczności stanu faktycznego sprawy, polegającego na pominięciu okoliczności stanowiących o tym, ze wynagrodzenia wypłacone pracownikom niepełnosprawnym za wskazane okresy zostały sfinansowane z wpływów ze sprzedaży wyrobów oraz świadczenia usług przez jednostkę sektora finansów publicznych;

7) art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa poprzez pomniecie okoliczności potwierdzenia przez PFRON spełniania przez skarżącego przesłanek dofinansowania wynagrodzeń wynikających z art. 26b ust. 7 i 8 ustawy o rehabilitacji oraz możliwości skorzystania przez skarżącego z miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych

8) a w konsekwencji art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 26b ust. 7 i 8 ustawy o rehabilitacji poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji Prezesa Zarządu PFRON nakazującej zwrot środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych

Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie je zarzuty są zasadne.

Na wstępie sąd wyjaśnia, że z uwagi na objęcie Warszawy strefą czerwoną z tytułu panującej pandemii i wydaniem zarządzeń przez Prezesa NSA nr 39 z dnia 16 października 2020 r. i Prezesa WSA z dnia 16 października 2020 r. nr 21 o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej w trybie posiedzeń niejawnych, sprawę przekazano do rozpoznania w trybie niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374). Przepis ten stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej – ppsa). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. Organ nakazał stronie zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania pracownika niepełnosprawnego za okresy sprawozdawcze w PFRON od listopada 2012 r. do lutego 2013 r., od kwietnia 2013 r. do sierpnia 2013 r., od października 2013 r. do czerwca 2017 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od wskazanych w decyzji dat. Uznał bowiem, że skarżący uzyskuje na wynagrodzenia środki pochodzące ze środków publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 ufp. Natomiast z treści art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji jednoznacznie wynika, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Skarżący nie kwestionuje przy tym, że w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych jest jednostką sektora finansów publicznych, uważa jednak, że wynagrodzenia, które wypłaca pracownikom niepełnosprawnym nie są finansowane ze środków publicznych lecz ze środków dochodów uzyskiwanych w ramach działalności gospodarczej gminy pochodzących ze sprzedaży wyrobów i usług – sprzedaży wody i odprowadzania ścieków,

Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja w części odnoszącej się do braku uprawnienia Urzędu Gminy [...] do otrzymywania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest prawidłowa i nie narusza prawa. Natomiast w części dotyczącej obowiązku zwrotu przez stronę środków Funduszu wraz z odsetkami narusza prawo w zakresie powodującym konieczność jej uchylenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że do środków Funduszu stosuje się przepisu ustawy o finansach publicznych, w tym również definicję środków publicznych. Powyższe było już wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyroki: NSA z 29 lipca 2015r., II GSK 1488/14, z 15 lipca 2015r., II GSK 1363/14, z 7 lipca 2015r., II GSK 496/14, z 16 grudnia 2014r., II GSK 1988, 1989/13, 65, 774/14 z 27 listopada 2014r., II GSK 1755, 1819, 1368, 1369/13, z 22 lipca 2014r., II GSK 1155, 616, 1447, 922, 1035, 1093, 1094/13, 20 maja 2014r. II GSK 290/13 z 16 kwietnia 2014r., II GSK 28, 67, 132, 331, 332, 448, 498, 481, 679, 295, 836, 747/13 i inne – wszystkie dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl) i wynika z faktu, że zarówno strona jak i PFRON są podmiotami tworzącymi sektor finansów publicznych. Zgodnie bowiem z art. 9 pkt 3 i 7 ufp sektor finansów publicznych tworzą m.in. jednostki budżetowe i państwowe fundusze celowe. Skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych - jednostką budżetową Gminy [...] (na co wskazuje § 3 ust. 1 regulaminu organizacyjnego urzędu gminy [...], nadanego zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r.). Natomiast PFRON zgodnie z art. 45 ustawy o rehabilitacji jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych (art. 9 pkt7 ufp).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ufp jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych nieposiadającymi osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiedniego budżetu. Jedyny wyjątek od tej zasady (który nie dotyczy jednak skarżącego) ustawodawca dopuścił dla państwowych jednostek budżetowych, dla których organami prowadzącymi są organy administracji państwowej, prowadzące działalność określoną w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe. Jednakże także w tym wypadku dochody tych jednostek nie mogą być przeznaczone na finansowanie wynagrodzeń osobowych (art. 11a ufp).

Zatem słusznie organ zauważył, że skarżący (Urząd Gminy) jako jednostka budżetowa nie posiada wydzielonego własnego rachunku dochodów, zaś pobrane dochody odprowadza na rachunek dochodów jednostki samorządu terytorialnego, tj. Gminy [...]. W związku z powyższym Minister prawidłowo również wskazał, że termin środki publiczne, o którym mowa w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji musi być oceniany w zgodzie z art. 5 ufp. Zawarta w ustawie o finansach publicznych definicja środków publicznych jest zaś definicją legalną, obowiązującą erga omnes, chyba że przepis innej ustawy ustanowi inną definicję na użytek takiej ustawy, co w ustawie o rehabilitacji nie ma miejsca. Dokonując wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji należy zatem stosować definicję środków publicznych zawartą w ustawie o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 5 ufp, środkami publicznymi są między innymi dochody publiczne, a także przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności i pochodzące z innych źródeł. Do dochodów publicznych zaliczone zostały na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 3 ufp wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Na gruncie przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości, że wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona są środkami publicznymi. W konsekwencji środki, które strona przeznacza na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi.

Wypada także w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 236 ust. 1 ufp w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych. W ust. 3 pkt 1 lit. a tego przepisu wskazano, że w planie wydatków bieżących wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków bieżących, w szczególności na: 1) wydatki jednostek budżetowych, w tym na: a) wynagrodzenia i składki od nich naliczane. Z uwagi na to, że skarżący jest jednostką budżetową gminy i pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, nie będzie miał do niego zastosowania art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że przepisu ust. 7 nie stosuje się w przypadku, gdy pracodawca sfinansował wynagrodzenie pracownika: 1) ze środków publicznych z prowadzonej działalności, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5, 2) z dochodów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 ufp. Zarówno jednostki samorządu terytorialnego jak i ich jednostki budżetowe prowadzą swoją działalność w oparciu o ustawę o finansach publicznych, tj. w przypadku jednostki samorządu terytorialnego podmiot ten ze środków publicznych finansuje wydatki i rozchody publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 1 ufp), a swoją gospodarkę opiera na uchwale budżetowej (art. 44 ust. 1 pkt 2 ufp). Z kolei jednostka budżetowa swoją gospodarkę opiera na planie finansowym (art. 11 ust 3 ufp w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 3 ufp).

Mając powyższe na względzie sąd nie stwierdził, aby w sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego wskazane w skardze. Dotyczące tych kwestii stanowisko Ministra i Prezesa Zarządu PFRON zostały należycie uzasadnione. Skarżący zgodnie z art. 11 ust. 1 ufp pokrywa bowiem swoje wydatki bezpośrednio z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadza na rachunek tego budżetu. Organ zasadnie podkreślił również, że zapis ustawy o finansach publicznych wobec jednostek budżetowych jest jednoznaczny. Nie budzi także wątpliwości sądu. Jednocześnie sąd zgodził się z dokonaną przez organ wykładnią art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ufp i art. 5 ust. 2 pkt 3 ufp.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia zasady równości należy wskazać, że są one niezasadne. Sąd wyjaśnia, że organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, postawić zasadnie zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Nie stanowi naruszenia tej zasady odmienne uregulowanie podobnych kwestii w przepisach dotyczących uprawnień różnych podmiotów.

Kontrolowana decyzja nie dyskryminuje także niepełnosprawnych pracowników skarżącego, czy innych podmiotów finansujących takie wynagrodzenia ze środków publicznych. Obowiązek wypłaty wynagrodzenia takim pracownikom nie jest przecież uzależniony od otrzymania przez ich dysponujących środkami publicznymi pracodawców dofinansowania z Funduszu.

Strona zasadnie za to wskazuje, że działała w zaufaniu do organów państwa, gdyż [...] października 2013 r. uzyskała stosowną opinię PFRON, w której jednoznacznie wskazano, że skarżącemu przysługuje prawo do uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Minister podjął próbę odpowiedzi na ten zarzut, jednak sąd uważa ją za dalece niewystarczającą. Ogranicza się ona do wskazania, że konieczność odzyskania środków Funduszu wynika z zakwestionowania przez NIK uprawnień do uzyskania dofinansowania. Minister nie dokonał jednak w tym kontekście analizy sprawy w zakresie ewentualnego naruszenia art. 8 kpa oraz co niezwykle istotne art. 7a kpa. Należy wskazać, że zgodnie z art. 7a § 1 kpa jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Natomiast w myśl art. 8 § 1 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei art. 8 § 2 kpa organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Mając powyższe na względzie nie budzi wątpliwości sądu, że w sprawach (nowych) dotyczących wniosku o przyznanie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych organ odstępuje od ustalonego, błędnego stanowiska (nie znajdującego oparcia w przepisach prawa) i informuje skarżącego o nowej interpretacji przepisów. Nie może jednak zyskać akceptacji sądu sytuacja, w której rzecz dotyczy obowiązku zwrotu środków już wypłaconych, na podstawie błędnej interpretacji przepisów, przy czym to organ sam taką interpretację stosował (wypłacając dofinansowanie) i utwierdzał co do jej zasadności skarżącego. W takim wypadku organy administracji publicznej jakimi są Minister czy Prezes Zarządu PFRON zobowiązani są do szczególnie wnikliwego uzasadnienia powodów, dla których obecnie żądają zwrotu środków, mimo że strona działała w zaufaniu do organów państwa. Takiego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sprawie zabrakło. Tym samym na obecnym etapie postępowania sąd stwierdza, że w sprawie naruszono powołane art. 7a § 1 i art. 8 kpa, a także art. 107 § 3 kpa w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreśla, że zagadnieniem udzielania błędnych informacji przez organy państwowe zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1414/99 opubl. w: ONSA 2002/1/29). Zaakcentowano w nim, że w świetle art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obywatel nie może ponosić negatywnych konsekwencji, gdy zastosował się do błędnej informacji udzielonej mu przez organ administracji. W uzasadnieniu wyroku między innymi wskazano, że przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej normy prawnej wynika zasada pewności prawa oraz zasada sprawiedliwości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA obywatel nie może ponosić niekorzystnych konsekwencji w związku z udzieloną przez organ informacją (wyrok NSA z 23 maja 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2249/95, "Temida", Gdańsk 2000). Dotyczy to w szczególności uzyskania w urzędzie informacji nieprawidłowej, wprowadzającej w błąd (wyrok NSA z 11 kwietnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1931/95, "Glosa" 1997, nr 8, s. 32). Pomimo, że z treści art. 9 kpa wynika, że przepis ten ma zastosowanie w toku postępowania administracyjnego, nie można przyjąć, iż udzielanie przez organ administracyjny informacji jednostkom poza toczącym się postępowaniem pozostaje absolutnie bez wpływu na sytuację prawną takiej jednostki. Powołana wyżej informacje pochodząca od organów władzy publicznej miała niewątpliwie charakter informacyjny. Na jej podstawie, a także w związku z faktycznym otrzymywaniem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w latach wcześniejszych, skarżący został utwierdzony w przekonaniu, że przysługuje mu prawo do uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Informację tę uzyskał od kompetentnego organu, tj. PFRON. Powszechnie przyjmuje się współcześnie obowiązek udzielania informacji przez organy państwa. Udzielanie informacji przez organy państwa powiązane jest w polskiej doktrynie z zasadą zaufania do organów władzy (zob. J. Łętowski, Zasada zaufania w stosunkach między obywatelem i administracją (w:) Państwo, Prawo, Obywatel. Zbiór studiów dla uczczenia 60 - lecia urodzin i 40-lecia pracy naukowej Profesora Adama Łopatki, red. J. Łętowski, W. Sokolewicz, Ossolineum 1989). W każdej sytuacji informowania jednostki o jej sytuacji prawnej organ administracyjny powinien mieć na względzie to, że adresat takiej informacji nie powinien być narażony na niekorzystne konsekwencje związane z wadliwością informacji. W nauce wskazuje się, że skoro na administracji spoczywa obowiązek udzielania informacji, tak by jednostka nie ponosiła negatywnych konsekwencji, to tym bardziej informacje te powinny być na tyle rzetelne i wiarygodne, by one same nie stały się źródłem takiej szkody. Ponadto administracja udzielając określonych informacji wywołuje u jednostki pewne subiektywne oczekiwania, że informacje te są prawdziwe, rzetelne i godne zaufania. Oczekiwanie to jest wiązane przede wszystkim z pochodzeniem od samej administracji (J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Warszawa 2016, s. 148). W tej sytuacji nie sposób uznać za prawidłowe sposób odniesienia się przez organ w zaskarżonej decyzji do poruszanych kwestii.

Co więcej w ocenie sądu organ zupełnie nie wyjaśnił, dlaczego w sprawie zażądał zwrotu odsetek. Zgodnie z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Jednakże w myśl art. 49e ust. 4 ustawy o rehabilitacji odsetek nie nalicza się w przypadku, gdy wystąpienie okoliczności powodujących obowiązek zwrotu lub wypłaty środków było niezależne od zobowiązanego do zapłaty. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek wskazań w tym zakresie. Sąd nie może skontrolować, czy organ w ogóle rozważał możliwość nienaliczania odsetek, a jeżeli tak się działo, dlaczego te odsetki (termin od którego się nalicza odsetki) ostatecznie określił w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo należy wskazać, że organ nie przedstawił w decyzji żadnej podstawy prawnej na żądanie od strony zwrotu środków Funduszu w terminie 14 dni od otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji próżno poszukiwać podstawy prawnej wskazującej na 14-dniowy termin zwrotu środków. Co więcej z przepisów ustawy o rehabilitacji nie wynika, aby elementem koniecznym decyzji było wskazanie terminu zwrotu środków. Żaden bowiem z przepisów ustawy o rehabilitacji, nie wskazuje na konieczność określenia terminu zwrotu środków. Tym samym wskazany powyżej element decyzji związany z 14-dniowym terminem jest w ocenie sądu wadliwy.

Reasumując zlekceważenie przez organ władzy publicznej elementarnych zasad praworządności w postępowaniu administracyjnym skutkuje wprost naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Należy podkreślić, że obowiązek przestrzegania przez organy władzy publicznej wskazanych zasad w toku prowadzonych postępowań jest bezwzględny i konsekwentnie egzekwowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. (np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 2447/00).

Organ naruszył zatem art. 7a § 1, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną i wyda rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na łączną kwotę [...] zł składają się: stosunkowy wpis sądowy w wysokości [...] zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł.