Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 458/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 52 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64a, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 roku sprawy ze sprzeciwu P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 kwietnia 2022 roku nr KO.420.40.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala sprzeciw. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r., nr KO.420.40.2022, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło decyzję Wójta Gminy Drużbice z dnia 20 stycznia 2022 r., znak IBP.6730.61.2021 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki ozn. nr ewid. [...] obręb Z., gm. D. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wnioskiem złożonym dnia 9 czerwca 2021 r. r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Wójta Gminy Drużbice o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

W toku postępowania Pani B. S., będąca stroną postępowania, wniosła zastrzeżenia poparte następnie dokumentacją przyrodniczą oraz oświadczeniem eksperta, podnosząc, że planowana inwestycja doprowadzi do zmiany przestrzeni przyrodniczo-krajobrazowej, utrudni realizację programów rolno-środowiskowo-klimatycznych i działań proekologicznych, zmieni przeznaczenie z funkcji rolniczej na przemysłową, wywoła niepożądane skutki dla nieruchomości sąsiednich.

Projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez Starostę Bełchatowskiego w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz przez Wójta Gminy Drużbice na podstawie art. 53 ust.4. pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn.zm.) – dalej u.p.z.p. Projekt decyzji został przesłany do uzgodnienia przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu oraz Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Piotrkowie Trybunalskim – uzgodnienia uznano za dokonane wobec niezajęcia stanowiska przez organ w terminie 2 tygodni od daty doręczenia wystąpienia.

Z rozstrzygnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej przez Wójta Gminy Drużbice w dniu 20 stycznia 2022 r. wynika między innymi, że planowana inwestycja polega na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Planowane przedsięwzięcie obejmuje budowę farmy składającej się z pojedynczych paneli w ilości do 2500 sztuk. Zakres przedsięwzięcia obejmuje ponadto drogi wewnętrzne, miejsca postojowe (do 2szt.), sieć energetyczną kablową podziemną niskiego napięcia, przyłącze elektroenergetyczne średniego napięcia, stację kontenerową, inwertery (falowniki), system monitoringu, ogrodzenie instalacji, instalację odgromową, urządzenia monitorujące pracę obiektu. Organ ustalił parametry inwestycji: udział powierzchni biologicznie czynnej – minimum 30%, całkowita wysokość konstrukcji wsporczych z panelami – do 4 m n.p.t., maksymalna powierzchnia farmy – odpowiadająca terenowi, maksymalna wysokość paneli wraz z konstrukcjami wsporczymi – do 4 m n.p.t., przyłącze kablowe elektroenergetyczne średniego napięcia – napowietrzne lub kablowe, drogi wewnętrzne o szerokości do 4,5 m nawierzchni gruntowej, kontenerowa stacja 15/04kV – o powierzchni do 30m2, wysokości do 4 m, ogrodzenie – wysokość do 3m. warunki i szczegółowe zasady obsługi w zakresie komunikacji zostały określone w ten sposób, że obsługa komunikacyjna możliwa z przyległej drogi - działki nr ewid. [...] a inwestycja wymaga zapewnienia do 2 miejsc postojowych dla samochodów na terenie inwestycji. Ustosunkowując się do zastrzeżeń B. S. organ przywołał argumentację podnoszoną przez wnioskodawcę popartą złożonymi przez niego dokumentami.

Jak wynika z treści Załącznika Nr 2 do decyzji Nr IBP.6730.61.2021, organ I instancji uznał, iż planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U z 2021 r. poz. 610) w konsekwencji czego do ustalenia warunków zabudowy nie znajdują zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 -2 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Organ wskazał, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., przy czym odnośnie art. 61 ust.1 pkt 4 organ przyjął, że teren wniosku to grunty rolne RIVb i RVI, w związku z czym teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia z użytkowania rolniczego na nierolnicze zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem odwołanie wniosła B. S., uznana przez organ I instancji za stronę prowadzonego postępowania. W odwołaniu podniosła, że zaskarżona decyzja zmienia teren, którego dotyczy na 30 lat, nie uwzględnia opinii eksperta przyrodniczego, złożonej przez nią do akt, budowa farmy pozbawia teren walorów krajobrazowych, oraz możliwości rozwoju w kierunku turystyczno-wypoczynkowym a także zmieni niewątpliwie przeznaczenie tego terenu na zawsze.

Zaskarżoną niniejszym sprzeciwem decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło decyzję Wójta Gminy Drużbice z dnia 20 stycznia 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz na podstawy materialnoprawne jej wydania. Kolegium stwierdziło, że zarzuty podnoszone w odwołaniu, dotyczące walorów krajobrazowych, turystycznych i atrakcyjności terenu, nie zasługują na uwzględnienie, gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy ma na celu udzielenie informacji stronie wnioskującej, czy planowane przez nią przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie. Przy czym nawet uzyskanie tego rozstrzygnięcia dla danej inwestycji nie jest równoznaczne z jej realizacją, gdyż decyzja w tym przedmiocie nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia jakichkolwiek robót. Poprzez jej wydanie nie może w istocie dojść do naruszenia praw innych osób, gdyż zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. treść podejmowanej decyzji musi zawierać wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich, z tym zastrzeżeniem, że ochrona ta może mieć miejsce tylko w zakresie kwestii pozostających poza kognicją organów architektoniczno-budowlanych. Może zatem dotyczyć tylko tych zagadnień, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, ale niewątpliwie jest ona węższa, gdyż wyznaczają ją wyłącznie ogólne zasady zapisane w u.p.z.p.

Dalej Kolegium wskazało, iż teren planowanej inwestycji nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a samo przedsięwzięcie nie jest kwalifikowane jako inwestycja celu publicznego. Tym samym ustalenie jego lokalizacji wymagało wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże w ocenie organu odwoławczego wydana w tym przedmiocie decyzja organu I instancji podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów prawa w zakresie:

- wydania decyzji pomimo niekompletności wniosku inwestora z dnia 9 czerwca 2021 r. polegającej na braku pełnego przedstawienia w formie opisowej i graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu; zdaniem kolegium wniosek powinien wskazywać jaka jest powierzchnia jednostkowa paneli, jaka jest moc pojedynczego panelu, ile planowanych jest stołów, w ilu rzędach, jaką powierzchnię zajmą stoły wraz z panelami, ile inwerterów i jakiej mocy jest planowane, jak powierzchnię będą zajmować, w jakim systemie będą umiejscowione, jaką powierzchnię zajmie dojazd, plac manewrowy, miejsce postojowe;

- ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działki nr. ewid. [...];

- nieprzeprowadzenia oceny planowanego przedsięwzięcia ma gruncie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z występowaniem na terenie działki gruntów leśnych oraz zaniechanie uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów leśnych;

- kwalifikacji inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U z 2021 r. poz. 610) z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 u.p.z.p. regulujących władztwo planistyczne gminy w zakresie rozmieszczania urządzeń fotowoltaicznych, a co za tym idzie możliwości zastosowania w sprawie regulacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;

- braku precyzyjnego wskazania w decyzji poszczególnych elementów projektowanej elektrowni fotowoltaicznej i ich parametrów;

- braku rozważenia, czy zastosowanie znajduje przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p.;

- braku określenia w pkt 4 ppkt 4 decyzji, czy przyległa droga jest drogą gminną oraz czy istnieje zjazd z tej drogi na działkę i czy jest to zjazd publiczny;

- braku oceny pisma P1 S.A. Oddział Ł. z dnia 25 maja 2021 r. "Oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej" w kontekście art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p.

Kolegium wskazało także, iż organ I instancji powinien dokonać własnej oceny "ekspertyzy" złożonej w toku postępowania przez B. S..

W ocenie Kolegium zarówno charakter wskazanych wyżej naruszeń, jak i zakres podlegającego uzupełnieniu materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozpatrzenia wniosku inwestora, uzasadnia uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia przez organ I instancji.

W sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi "P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku wskazania we wniosku całej powierzchni działki oraz błędnym uznaniu, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest niekompletny, w czasie gdy z żadnego przepisu nie wynika co ponad informacje we wniosku wskazane powinien zawrzeć inwestor a także brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, że w przypadku instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz pominięcie okoliczności, że rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa;

- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uznanie, że inwestor jest zobligowany do przedstawienia dalszych informacji i inwestycji, pomimo braku takiego obowiązku prawnego;

- art. 52 ust.2.pkt 1 oraz art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się tylko do całej działki o określonym numerze, a nie do jej części;

- art. 52 ust.2.pkt 1 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji konieczne jest przedłożenie dodatkowych informacji w postaci wskazania jaka jest moc pojedynczego panelu, ile jest planowanych stołów, w ilu rzędach, jaką powierzchnię zajmą stoły z panelami, ile tec, podczas gdy inwestor przedłożył wszystkie niezbędne możliwe do przekazania informacje i zaznaczył na nie wszystkie wymagane prawem elementy tj: drogę dojazdową, miejsce parkingowe, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej etc.

- art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy;

- art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przekracza 500 kW, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć;

Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając sprzeciw spółka odwołała się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślając możliwość ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części nieruchomości. Ponadto w ocenie spółki wskazane przez nią we wniosku dane były wystarczające dla identyfikacji planowanej inwestycji i umożliwiały wydanie prawidłowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia. Skarżąca wywodzi także zasadność zastosowania w niniejszej sprawie normy zawartej w art. 61 ust.3. u.p.z.p.. Wskazuje również, iż obowiązujące przepisy nie nakładają obowiązku zgodności wydawanej decyzji ustalającej warunki zabudowy z ustaleniami studium, a nowelizacja przepisów w tym kierunku wymagałaby zmiany Konstytucji.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wnosiło o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem wniesionego sprzeciwu P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 kwietnia 2022 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy Drużbice z dnia 20 stycznia 2022 r., znak IBP.6730.61.2021 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki ozn. nr ewid. [...] obręb Z., gm. D. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu wskazać na wstępie należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. Przybysz Piotr Marek Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2021, art. 138). Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawi i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., IIOSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, co już wcześniej wskazano, jest dokonanie prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie naruszono prawa materialnego ani procesowego, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że do sprawy tej nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022r. Zgodnie z jej art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 9 czerwca 2021r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 17 września 2021r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm.), w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Ponadto jak wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 u.p.z.p. Obligatoryjne elementy decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego określa przepis art. 54 u.p.z.p. zaliczając do nich:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Ponadto należy przypomnieć, że jak wynika z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Określone w przywołanym wyżej art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a-c ustawy obligatoryjne elementy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mają na celu umożliwienie organowi rozpatrującemu wniosek dokonanie ustaleń w zakresie istniejącego na terenie planowanej inwestycji uzbrojenia terenu jak i jego wystarczalności dla realizacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem obsługi dotychczasowych użytkowników bez pogorszenia warunków w tym zakresie, wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, oraz jej oddziaływania na środowisko. W tym ostatnim przypadku, to właśnie parametry techniczne planowanego przedsięwzięcia, jak i jego rozmieszczenie, które zobligowany jest przedstawić wnioskodawca, mają na celu dokonanie prawidłowej oceny charakterystyki inwestycji z punktu widzenia ewentualnej możliwości jej zaliczenia do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W niniejszej sprawie przedmiotem złożonego przez spółkę wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Do przeprowadzenia przez organ lokalizacyjny prawidłowej oceny dopuszczalności planowanej inwestycji, niezbędnym było przedstawienie we wniosku, pełnych i kompletnych danych, odnoszących się do urządzeń i infrastruktury składających się na całość przedsięwzięcia. Co do zasady inwestor powinien określić we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jakie konkretne zamierzenie budowlane chce realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, wyznaczyć granice terenu całej inwestycji oraz zaznaczyć cały obszar oddziaływania tej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., II OSK 2306/19, LEX nr 3180022). Obligatoryjnie wniosek powinien składać się z części graficznej oraz z części opisowej. Część opisowa wniosku powinna zawierać charakterystykę inwestycji, w której należy określić potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, w tym zapotrzebowanie na wodę, energię, a także sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a w razie potrzeby również sposób unieszkodliwiania odpadów. Po wtóre, opis powinien określać planowany sposób zagospodarowania terenu, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Wymagane dane należy przedstawić w formie opisowej i graficznej. W części opisowej wniosku należy określić charakterystyczne parametry techniczne inwestycji i dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Słusznie zatem wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, że na planowaną inwestycję składają się wszystkie elementy farmy fotowoltaicznej i we wniosku należy wskazać ich parametry techniczne. Kolegium zaliczyło do nich, poza liczbą i łączną mocą paneli, moc i powierzchnię jednostkową paneli, liczbę planowanych stołów i rzędów w jakich będą umiejscowione stoły, jaką powierzchnię zajmą stoły, w jakim systemie będą umiejscowione, jaką powierzchnię zajmie dojazd, plac manewrowy, miejsce postojowe, jakie są parametry kontenerowej stacji transformatorowej. Parametrów tych zabrakło we wniosku skarżącego złożonym w dniu 9 czerwca 2021 r. Podkreślenia wymaga, że wniosek nie określa także planowanej powierzchni zabudowy poszczególnych elementów farmy fotowoltaicznej. Skarżący wskazuje w nim jedynie, że wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,7 ha, podając jednocześnie, że dokładna powierzchnia urządzeń zostanie zweryfikowana na etapie projektu budowlanego a załączona koncepcja ma charakter poglądowy. Dla prawidłowej oceny dopuszczalności planowanej inwestycji, niezbędnym było przedstawienie we wniosku, zarówno w jego części opisowej, jak i graficznej, pełnych i kompletnych danych, odnoszących się do urządzeń i infrastruktury składających się na całość przedsięwzięcia. Niewskazanie przez wnioskodawcę sposobu zagospodarowania terenu odnośnie do wszystkich elementów inwestycji uniemożliwiało przeprowadzenie prawidłowej oceny możliwości zrealizowania planowanego przedsięwzięcia, jak i jego wpływu na środowisko. W konsekwencji powyższych braków wniosku za uzasadnione uznać należy stanowisko Kolegium, co do tego, że wniosek złożony przez skarżącego był niekompletny w tym znaczeniu, że nie spełniał wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Zasadnie także wskazuje Kolegium, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winna określać podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jest ona bowiem instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego też względu konieczne jest takie sformułowanie tej decyzji, aby organ architektoniczno - budowlany właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie miał wątpliwości co do tego, jaka zabudowa jest dopuszczalna na danym terenie (wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 listopada 2017 r., II SA/Łd 549/17, LEX nr 2415141)

Powyższe wskazuje na niezasadność podnoszonego w sprzeciwie zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, iż w celu realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia inwestor był zobligowany do przedłożenia informacji jaka jest powierzchnia stołów w ilu rzędach będą one umiejscowione, jaką powierzchnię będą zajmować, w jakim systemie będą umiejscowione, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika aby takie obowiązki ciążyły na inwestorze. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. a także art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie interesu społecznego (Sąd uznaje, że wskazanie w sprzeciwie interesu społecznego przemawiającego za uchyleniem decyzji Wójta Gminy Bralin stanowi omyłkę pisarską). Niekwestionowana jest doniosła rola społeczna rozwoju odnawialnych źródeł energii, jednakże nie może ona prowadzić do nierównego traktowania inwestorów, nie mającego oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co skutkowałoby naruszeniem wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady bezstronności i równego traktowania.

Za prawidłowe w ocenie Sądu uznać także należy stanowisko organu odwoławczego, co do stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Z uwagi na fakt, iż przedmiotem postępowania było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW przypomnieć trzeba treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w myśl którego przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.). Z kolei przez instalację odnawialnego źródła energii, zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energii jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w ustawie wyłącznie w relacji do art. 61 ust.1 i ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi - nie mniej istotnymi - przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust.2 pkt 1 u.p.z.p. Pierwszy z nich określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast zgodnie z drugim, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Ponadto, oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie przewidywał, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Od dnia 30 października 2021 r. na mocy zmiany dokonanej przez art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2021 r. poz. 1873) przepis art. 10 ust.2a u.p.z.p. stanowi, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: (1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641); (2) urządzeń innych niż wolnostojące.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne (odpowiednio: 100 kW lub 500 kW) na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. II OSK 794/16 wskazał, że "realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy ,fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Podobnie w wyroku z 1 grudnia 2021 r. II OSK 100/19 NSA wyjaśnił, że" możliwość kontynuacji dotychczasowej funkcji w zakresie zagospodarowania terenu jest zasadniczym kryterium pozwalającym na lokalizowanie naziemnych instalacji fotowoltaicznych. Inwestycja w postaci budowy zespołu paneli fotowoltaicznych, jako inwestycja o funkcji produkcyjnej w postaci wytwarzanej w niej energii, nie może być zwolniona z obowiązku spełniania warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1". Według judykatury – skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej określoną wielkość wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 (obecnie 500) kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Ubieganie się o decyzję o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji wymaga spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki NSA w sprawach: z 12.01.2018 r., II OSK 794/16, z 24.04.2018 r., II OSK 2727/17, z 14.11.2018 r., II OSK 2758/16, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2021 r. II SA/Bk 146/21; wyrok WSA w Kielcach z 8 września 2021 r., II SA/Ke 444/21; wyrok WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r.,II SA/Sz 42/21)."

Powyższa reguła obowiązywała przed wejściem w życie w dniu 30 października 2021 r. przepisów ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1873) i co do zasady poozostała. Zmianie uległ zakres inwestycji wyłączonych spod możliwości zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Uzasadnienie projektu powyższej nowelizacji potwierdza, że wolą ustawodawcy było zniesienie barier w wykorzystaniu odnawialnych źródeł energii wynikających z konieczności uwzględniania w studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Dokonano tego poprzez podniesienie granicy mocy 100 kW do 500 kW dla wybranych instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii, które nie będzie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez wyłączenie powyższych ograniczeń w odniesieniu do urządzeń innych niż wolnostojące (zamontowanych na budynkach - art. 2 pkt 20a u.p.z.p.) oraz instalacji fotowoltaicznych do 1000 kW mocy, stanowiących alternatywę dla zagospodarowania terenów poprzemysłowych, pogórniczych oraz słabej jakości gruntów rolnych (klas V, VI, VIz i nieużytki). Skoro zgodnie z intencją ustawodawcy tego rodzaju instalacje nie wymagają rozmieszczenia w studium, gdyż z punktu widzenia gospodarki przestrzennej są neutralne, to ustalenia dla nich warunków zabudowy przy zastosowaniu wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest uzasadnione. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Należy w tym miejscu odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, w którym wskazano, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, iż rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Co ważne, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".

W konsekwencji uznać należy, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., powinno być dokonywane z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Tym samym w realiach niniejszej sprawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy musiało zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, wykładnia przepisów art. 10 ust. 2a, art. 15 ust.3 pkt 3a, art. 61 ust.1. oraz art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim była prawidłowa.

Odnośnie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie co do części działki ewidencyjnej należy odnotować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest jednolitego stanowiska w tej sprawie. Zgodnie z pierwszym z prezentowanych poglądów sądów administracyjnych interpretacja obowiązujących przepisów, w szczególności użytych przez ustawodawcę pojęć "teren" i "działka ewidencyjna" prowadzi do stwierdzenia, iż podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych, dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy. Przy czym wymaga to odpowiedniego uzasadnienia organu (por. wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20; z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; z 8 września 2021 r., II OSK 1601/21). Drugi z poglądów przyjmuje, że usprawiedliwiona jest również taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19).

Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Nawet zatem określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej (wyrok NSA z dnia 23 września 2020r., II OSK 1069/20, LEX nr 3100254 i przywołane tam orzeczenie). Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy ma potwierdzić w sposób wiążący legalność albo nielegalność określonej inwestycji w konkretnym miejscu przy wykorzystaniu danych pochodzących z ewidencji gruntów oraz dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, to powinno być to uczynione przy uwzględnieniu precyzyjnie oznaczonych działek ewidencyjnych przewidzianych do zabudowy lub innego zagospodarowania. Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga więc tego, aby pojęcia "teren inwestycji" nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: "nieruchomość gruntowa", "działka gruntowa" lub "działka ewidencyjna" (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2019r., II OSK 1135/17, LEX nr 2693771).

W konsekwencji ustalenie warunków zabudowy - co do zasady - nie może być dokonywane w odniesieniu do części działki, chociaż należy to uznać za dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nieuzasadniony jest zarzut podnoszony w sprzeciwie odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę.

Trafnie również wskazało Kolegium pozostałe naruszenia prawa w decyzji organu I instancji, w tym na konieczność dokonania oceny planowanej inwestycji na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z występowaniem na terenie działki nr ewid. [...] gruntów leśnych. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, co do zasady, przesądza bowiem jedynie, że na konkretnej działce, wskazanej we wniosku, istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, z określonymi jego parametrami, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie procesu inwestycyjnego nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze i nieleśne. Tymczasem działka nr [...], na której planowana jest inwestycja składa się z gruntów ornych RIVb o powierzchni 0,7013 ha, gruntów ornych RVI o powierzchni 0,1576 ha oraz lasów o powierzchni 0,0506 ha, co wynika z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 13 maja 2021 r.

W związku z powyższym Sąd uznał, że spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku spółki, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie wniosku, co obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wobec uchylenia decyzji organu I instancji postępowanie będzie prowadzone ponownie, co pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.

P.K.