Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 933/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4a, art. 10 ust. 1-1a, art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 1-1a, art. 15 ust. 1-10, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi Marszałka Województwa Ł. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ł. z dnia 07 lipca 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. na rzecz Marszałka Województwa Ł. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Starosta Ł. decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...], działając na podstawie art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm. - dalej p.w.), art. 104 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.. Dz.U. z 2013 r. poz.267 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. (dalej WZMiUW), odmówił ustalenia linii brzegu między działkami stanowiącymi wody rzeki S., a działkami przyległymi w obrębie J. gm. Ł. na odcinku km od [...]+[...] do [...]+[...] (kilometraż aktualny km od [...]+[...] do [...]+[...] wg systemu komputerowego GeoMelio).

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2015r. zwolniono wnioskodawcę od zawarcia w projekcie rozgraniczenia niektórych informacji.

W trakcie postępowania wyjaśniono, że WZMiUW w Ł. przeprowadził w latach 60-tych prace związane z wykonaniem budowli regulacyjnych, które położone są częściowo na gruntach pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi a częściowo na gruntach osób fizycznych.

Mając powyższe na uwadze wskazano, że w przypadku prowadzenia prac polegających na wykonaniu budowli regulacyjnych, innych urządzeń wodnych, przekładania koryta naturalnego cieku, linia brzegu jest ustalana na podstawie przepisu art, 15 ust. 7 p.w. na podstawie mapy inwentaryzacji powykonawczej budowli o której mowa w art. 15 ust. 3 pkt 2 p.w. Stanowisko to wynika z regulacji zawartej w art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że zgodnie inwestor musi posiadać prawo do dysponowania nieruchomością niezbędną na cele budowlane.

W związku z powyższym w chwili ustalania linii brzegu grunt, który ma się znaleźć pod wodami śródlądowymi, a nie jest własnością Skarbu Państwa, powinien być wykupiony w trybie cywilnym. Dalej zaznaczono, że ustawodawca nie zakładał, że poprzez ustalenie linii brzegu nastąpi przejęcie nieruchomości bez odszkodowania lub bez wykupu w drodze postępowania cywilnego. Takie stanowisko zostało potwierdzone w art. 217 ust. 1 p.w. oraz w art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych ustaw.

Starosta Ł. wskazał, że zgodnie z art. 14 ust 1a p.w. własność Skarbu Państwa stanowią grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi, a są to grunty tworzące dno i brzegi cieków naturalnych w granicach linii brzegu. Oznacza to, że linia brzegu ustala granicę między gruntami Skarbu Państwa, a gruntami przyległymi, które mogą być własnością osób cywilnych lub prawnych.

Starosta Ł. stwierdził, że z przedmiotowego wniosku WZMiUW w Ł. wynika, że zajęcie gruntów nie nastąpiło w wyniku naturalnych procesów korytotwórczych, ale w wyniku wykonanych robót inwestycyjnych. Dlatego zdaniem organu nie ma zastosowania art. 17 ust. 1 p.w., który wskazuje, że w przypadku naturalnych procesów korytotwórczych, grunt zajęty przez śródlądową wodę powierzchniową płynącą nie stanowiący własności właściciela wody, staje się jego własnością. Podkreślono, że w świetle wyżej przytaczanych przepisów, grunty stanowiące własność osób cywilnych (fizycznych), które na potrzeby w/w robót wykonanych w minionych latach nie zostały nabyte w trybie cywilnym przez WZMiUW w Ł. nie stanowią własności Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że przepisy p.w. nie przewidziały sytuacji, że organy wykonujące prawa właścicielskie w stosunku do wód płynących i gruntów pokrytych wodami, będą wykonywać roboty inwestycyjne na gruntach których nie nabyły na własność Skarbu Państwa. Zatem gruntów nie nabytych na potrzeby robót inwestycyjnych nie można traktować jako gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi, o których mowa w art. 14 ust. 2 p.w., które nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu.

Wobec ustalenia, że grunty, które zostały zajęte pod w/w inwestycje nadal należą do osób fizycznych, organ stwierdził, że do czasu uregulowania prawa własności dla tych gruntów na rzecz Skarbu Państwa, linia brzegu dla w/w gruntów nie może być ustalona.

Marszałek Województwa Ł. reprezentowany przez Dyrektora WZMiUW w Ł. kwestionując powyższą decyzję wniósł odwołanie podnosząc, że geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza powinna być sporządzana w ramach procesu budowlanego, na jego zakończenie. W przypadku przedmiotowej budowli regulacyjnej proces budowlany został zakończony w latach 60-tych ubiegłego stulecia i obecnie nie jest możliwe wykonanie mapy inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowej budowli regulacyjnej. Natomiast przepisy art. 15 p.w., w przypadku ustalenia linii brzegu w obszarze wykonanej budowli regulacyjnej, dopuszczają również sporządzenie projektu rozgraniczenia na zaktualizowanej kopii mapy zasadniczej, w skali jakiej jest sporządzony projekt regulacji wód śródlądowych.

Ustalenie linii brzegu w przedmiotowej sprawie nie polega na odtworzeniu istniejących granic, lecz na udokumentowaniu zaistniałych skutków prawnych związanych z częściowym zajęciem przez budowlę regulacyjną działek sąsiednich. W wyniku ustalenia linii brzegu będącego konsekwencją geodezyjnego rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych możliwe będzie wprowadzanie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, które obejmują oznaczenie nowych działek ewidencyjnych i ich powierzchni oraz określenie rodzaju użytku gruntowego jako Wp - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Zmiany te będą stanowiły pierwszy i podstawowy krok do uregulowania stanu prawnego gruntu i dopiero umożliwią podjęcie działań mających na celu ustanowienie prawa własności Skarbu Państwa.

W świetle powyższego zdaniem skarżącego, nie ma możliwości uregulowania praw własności na rzecz Skarbu Państwa dla gruntów znajdujących się pod budowlą regulacyjną, w sposób inny niż w oparciu o ustaloną linię brzegu.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] września 2015r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Dalej wyjaśniono, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 p.w. jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca zajmie trwale grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt staje się własnością właściciela wody, a zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 p.w. linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej 10 lat.

Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 3 p.w. podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który z zastrzeżeniem ust. 4 zawiera: opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz stan stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu; mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych lub zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej, w skali, w jakiej jest sporządzony projekt regulacji wód śródlądowych, lub w skali 1:500, 1:1000, 1:2000 albo 1:5000, z wykazaniem:

a) punktów stałych osnowy poziomej nawiązanych do sieci państwowej,

b) granicy stałego porostu traw,

c) krawędzi brzegów, przymulisk, odsypisk i wysp,

d) proponowanej linii brzegu.

Ponadto ustawodawca w dalszej części przepisu określił zasady wyznaczania linii brzegu wskazując m.in. w ust. 7 tego przepisu, że jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu.

Biorąc pod uwagę normę art. 14 ust. 1a p.w., że przez grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi oraz morskimi wodami wewnętrznymi rozumie się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu uznano, że linia brzegu ustala granicę między gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, a gruntami przyległymi do tych gruntów, które mogą stanowić własność osób cywilnych lub prawnych.

Przyjęto, że powyższe uregulowania zakładają dwie możliwości wyznaczenia linii brzegu - dla przypadków naturalnych procesów korytotwórczych stosuje się zapisy art. 15 ust. 5 i 6, a w przypadku kiedy zachodzi konieczność wyznaczenia linii brzegu w wyniku przeprowadzenia prac regulacyjnych, stosuje się zapisy art. 15 ust. 7 p.w.

Na podstawie akt sprawy stwierdzono, że zmiana koryta rzeki S. nie nastąpiła w wyniku naturalnych procesów korytotwórczych, lecz w wyniku wykonywanych robót inwestycyjnych, nadto grunty zajęte pod budowlę regulacyjną nie zostały wykupione przez właściciela wody przed wykonaniem inwestycji.

W przypadku wykonywania budowli regulacyjnych, regulacji rzek lub kształtowania nowego koryta cieku naturalnego, skutkującego zmianą trasy koryta wody płynącej, wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych lub kształtowanie nowego koryta cieku naturalnego, a ponadto ustalenie dotychczasowej linii brzegu (jeśli wcześniej linia brzegu nie była ustalona). Zmiana trasy koryta cieku naturalnego na potrzeby regulacji robót regulacyjnych wymaga: opracowania nowego projektu rozgraniczenia gruntów uwzględniających zmianę linii brzegu w wyniku wykonywania robót; wykup w trybie cywilnoprawnym gruntu przybrzeżnego niezbędnego do wykonania robót; ustalenie nowej linii brzegu po wykonaniu robót; uzyskanie decyzji właściwego starosty o przejściu gruntów zajętych na potrzeby robót regulacyjnych do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w odniesieniu do gruntów, które w wyniku realizacji robót znalazły się poza nową linią brzegu - uzyskanie decyzji o wykreśleniu gruntów z tego zasobu (art. 14a ust. 1 i 2 p.w.).

Taka sama procedura będzie występować w wyniku robót regulacyjnych wykonanych w minionych latach w przypadku, gdy do tej pory nie wykupiono gruntów niezbędnych do przeprowadzenia tych robót i nie dopełniono formalności związanych z prawidłową klasyfikacją gruntów.

Tym samym, w świetle przepisów p.w., grunty stanowiące własność osób cywilnych lub prawnych, które na potrzeby robót wykonywanych w minionych latach nie zostały przez inwestora nabyte od tych osób w trybie cywilnym, nie stały się własnością Skarbu Państwa, zatem do czasu ich nabycia na rzecz Skarbu Państwa, linia brzegu na takich gruntach nie może być ustalona.

W przypadku nieuregulowanego stanu prawnego gruntów, które znalazły się pod wodami płynącymi w wyniku działalności człowieka i do tej pory nie zostały przejęte na własność Skarbu Państwa, należy stosować przeniesienie własności m.in, w drodze kupna-sprzedaży. Grunty pokryte wodami płynącymi co do zasady nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu (art. 14 ust. 2 p.w.), ale w takich przypadkach obrót dotyczy gruntów przeznaczonych do zajęcia przez wodę, mimo iż ma miejsce post factum. Czynność ta ma charakter porządkujący. W takim przypadku właścicielowi gruntu należy się odszkodowanie za utracone mienie.

Skargę na powyższą decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Marszałek Województwa Ł. wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty podniesione w odwołaniu.

Skarżący podniósł również, że linię brzegu można ustalić w obrębie takiej nieruchomości, która została zajęta przez wodę płynącą wskutek działalności człowieka na podstawie art. 15 ust. 7 p.w. W takim przypadku granice linii brzegu stanowią jednocześnie linię podziałową nowych działek ewidencyjnych, które w tym przypadku z mocy prawa nie stają się własnością Skarbu Państwa. Decyzja o ustaleniu linii brzegu stanowi wówczas podstawę do przeniesienia prawa własności Skarbu Państwa, m.in. w wyniku zawartej umowy cywilno-prawnej, zasiedzenia bądź w wyniku uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Podkreślono, iż w tym przypadku grunt znajdujący się pod urządzeniem wodnym nie został geodezyjne wydzielony i nie zostało przeniesione prawo własności na rzecz właściciela wody w postępowaniu cywilnym.

W oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy Prawo wodne z dnia 12 grudnia 1962 r. wody płynące i grunty pokryte tymi wodami przeszły na własność Skarbu Państwa. Ustawa ta miała charakter nacjonalizacyjny i nie zawierała przepisów umożliwiających uzyskanie odszkodowania za wody płynące i grunty pokryte tymi wodami. Przepisy ustawy Prawo wodne z 24 października 1974 r. utrzymywały ustalenia ustawy z 1962 r. w zakresie wód i gruntów pokrytych tymi wodami. Zapisy w powyższych ustawach pozwalały na ustalenie linii brzegu również dla urządzeń wodnych. Linia brzegu stanowiła granice pomiędzy gruntami pokrytymi wszystkimi wodami m.in. znajdującymi się w kanałach, a gruntami przyległymi.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. w pełni podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że pojęcie linii brzegu nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W świetle art. 9a, art. 14 ust, 1a i art. 15 ust. 1 p.w. nie powinno jednak budzić wątpliwości, że chodzi tu o linię zetknięcia się gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntem przyległym. Z powyższego wynika, że linia brzegu i granica miedzy nieruchomościami nie są pojęciami prawnie tożsamymi. Przebieg linii brzegu określają przepisy p.w., uwzględniające wpływ na jej ukształtowanie procesów naturalnych oraz działalności człowieka. Przy czym podstawę do ustalenia linii brzegowej stwarza art. 15 p.w.

Dodatkowo wskazano, że ustalenie linii brzegu wiąże się z ograniczeniem prawa własności, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 1, jeśli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, iż w świetle uchwały składu 7 sędziów SN z dnia 8 listopada 1971 r. (sygn. akt łll CZP 28/71) jedynie wody i grunty, które stosownie do ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r. (j.t. Dz. U. z 1928 r. Nr 62, poz. 574 z późn. zm.) stanowiły własność prywatną, a według Prawa wodnego z dnia 30 maja 1962 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 158) zostały zaliczone do mienia stanowiącego własność Państwa, stały się własnością Państwa z dniem wejścia w życie Prawa wodnego. W tej samej uchwale wyraźnie wskazano, że przepisy Prawa wodnego nie wyłączają drogi sądowej do dochodzenia roszczeń cywilnych dotyczących gruntów przybrzeżnych oraz do rozpoznawania sporów o własność gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi.

Zatem sytuacja, w której następuje wykonywanie budowli regulacyjnych, regulacji rzek lub kształtowania nowego koryta cieku naturalnego, skutkującego zmianą trasy koryta wody płynącej; nie może stanowić o automatycznym zaliczeniu (z mocy prawa) wód i gruntów do mienia stanowiącego własność Państwa.

Zaznaczył również, że nie jest zamknięta droga do dokonywania rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od pozostałych gruntów. Rozgraniczenia takiego można dokonać w oparciu o tryb postępowania określony w art. 15a p.w. Na podstawie tego przepisu można dokonać rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów. Rozgraniczenia dokonuje się w oparciu o dokumentację sporządzoną na potrzeby wykonania urządzenia wodnego, materiałów archiwalnych - a w przypadku ich braku: jako grunt pokryty wodami powierzchniowymi w granicach urządzenia wodnego wyznacza się obszar niezbędny dla zachowania ciągłości cieku; w przypadku likwidacji tego urządzenia, przyjmując parametry koryta cieku powyżej i poniżej urządzenia, a w przypadku jezior pod piętrzonych - rzędne wody sprzed piętrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy wtoku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wydano ją z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, stanowią przepisy p.w. Ustawa ta w rozdziale II reguluje między innymi prawo własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami w odniesieniu do majątku Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 10 ust. 1 p.w. wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. W myśl art.10 ust. 1a p.w. m.in. śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa.

Według art. 14 ust. 1 p.w. grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. W myśl zaś art. 14 ust. 1a p.w. przez grunty pokryte wodami powierzchniowymi, rozumie się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu. Powołany przepis reguluje więź prawną, jaka zachodzi pomiędzy własnością wody a gruntem pokrytym wodami powierzchniowymi. O więzi tej rozstrzygnął ustawodawca wyrażając zasadę, że własność wody powierzchniowej rozciąga się na własność gruntu pod wodą. Przepis ten jednocześnie rozstrzyga o granicach własności gruntu pod wodami.

W art. 11 ust. 1 pkt 4 p.w. marszałkowi województwa powierzono wykonywanie praw właścicielskich w odniesieniu do gruntów pokrytych wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, które obejmują wody istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służące polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, a także tych wód, w stosunku do których praw właścicielskich nie wykonuje żaden inny organ. Z powyższym związane jest uregulowanie zawarte w art. 14 ust. 3, zgodnie z którym jednostkom wskazanym w art. 11 ust. 1 powierzono też gospodarowanie gruntami pokrytymi płynącymi wodami powierzchniowymi, o których mowa w ust. 2.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie linii brzegu w określonym wyżej zakresie. Podstawę do ustalenia linii brzegowej stanowi art. 15 p.w. Zgodnie z przepisem art. 15 ust.1 p.w. linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. W myśl art. 15 ust. 2 p.w. linię brzegu ustala się w drodze decyzji. Według art. 15 ust. 3 p.w. podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który z zastrzeżeniem ust. 4 zawiera: 1/ opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz stan stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu; 2/ mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych lub zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej, w skali, w jakiej jest sporządzony projekt regulacji wód śródlądowych, lub w skali 1:500, 1:1.000, 1:2.000 albo 1:5.000, z wykazaniem: a) punktów stałych osnowy poziomej nawiązanych do sieci państwowej, b) granicy stałego porostu traw, c) krawędzi brzegów, przymulisk, odsypisk i wysp, d) proponowanej linii brzegu. Zatem w myśl cytowanego przepisu projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami powinien zawierać wskazane wyżej elementy chyba, że organ w drodze decyzji zwolni wnioskodawcę na jego wniosek, z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji.

Zgodnie z art. 15 ust. 7 p.w. jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu. Natomiast ust. 8 tego przepisu stanowi, iż decyzja ustalająca linię brzegu obejmuje swym zakresem odcinek i brzegi cieku naturalnego objęte projektem regulacji. Jeżeli ustalenie linii brzegu jest konieczne w związku z wykonaniem urządzeń wodnych lub kształtowaniem nowych koryt cieków naturalnych, postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu przeprowadza się łącznie z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego (ust. 9). Decyzja o ustaleniu linii brzegu może być wydana po uzyskaniu przez zakład pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie niecierpiących zwłoki budowli regulacyjnych (ust. 10).

W przedmiotowej sprawie wnioskodawca został zwolniony z obowiązku zawarcia w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych informacji dotyczącej punktów stałych osnowy poziomej nawiązanych do sieci państwowej, granicy stałego porostu traw oraz przymulisk, odsypisk i wysp.

Ustalenie linii brzegu wiąże się z ograniczeniem prawa własności, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 1 p.w. jeśli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody. Zatem tym bardziej organy administracyjne prowadzące postępowanie zobligowane są zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy wyjątkowo dokładnie i skrupulatnie, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności faktyczne, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27.09.2013r. o sygn. II SA/Kr 353/13, publ. CBOSA)

Należy także podkreślić, iż przepisy p.w. rozstrzygają o własności wody i gruntu pod wodą, a nie o własności całej działki ewidencyjnej. Konieczne jest zatem rozgraniczenie własności wód i gruntu w rozumieniu przepisów p.w. od własności w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks cywilny. Przejścia gruntu pokrytego wodami do zasobów Skarbu Państwa nie można zatem utożsamiać z przejęciem własności działki. Przepis art. 14 ust. 1 p.w. reguluje więź prawną jaka zachodzi pomiędzy własnością wody a gruntem pokrytym wodami płynącymi. Ustawodawca rozstrzygnął bowiem, że własność wody płynącej rozciąga się na własność gruntu pod wodami. Granica ta nie przebiega na styku wody z gruntem, lecz jest ustalana decyzją administracyjną o ustalenie linii brzegu w trybie art 15 p.w., na podstawie którego wytycza się grunt pod wodą z pominięciem naturalnych linii brzegowych. Oznacza to, że granice własności gruntu pod wodą nie pokrywają się z lustrem wody. (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 01.01.2014r. o sygn. III SA/Łd 761/13, publ. CBOSA)

Pojęcie linii brzegowej nie jest zdefiniowane. Uwzględniając brzmienie art. 15 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4a i art. 14 ust. 1a p.w. należy zgodzić się z trafnymi tezami postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 2011 r., lII CSK 238/10 (LEX nr 964473), że linia brzegu to linia zetknięcia się gruntów pokrytych płynącymi wodami powierzchniowymi z gruntem przyległym. Zgodnie z art. 14 ust. 2 p.w., grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi stanowiącymi własność publiczną nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Tak więc przepis ten wyłącza możliwość zasiedzenia gruntu pokrytego płynącymi wodami powierzchniowymi. W stosunku do nieruchomości wyłączonej spod obrotu cywilnoprawnego nie jest możliwe nabycie jej własności przez zasiedzenie.

Linia brzegu i granica między nieruchomościami nie są pojęciami prawnie tożsamymi. Przebieg linii brzegu określają przepisy p.w. uwzględniające wpływ na jej ukształtowanie procesów naturalnych oraz działalności człowieka. Ustalenie linii brzegu następuje w drodze decyzji administracyjnej, co wynika wprost z art. 15 ust. 2 p.w. Kwestia ta nie należy do kognicji sądu powszechnego nawet w sytuacji, w której ma stanowić tylko przesłankę rozstrzygnięcia w sprawie należącej do drogi sądowej. (vide: postanowienie SN z dnia 20.05.2015r. o sygn. I CSK 502/14, publ. LEX nr 1764798).

W doktrynie wskazuje się zasadnie, że "ustalenie linii brzegowej przypomina postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości z tym, że w tym wypadku chodzi o rozgraniczenie od gruntu, a nie gruntów od gruntu (...)To, co mieści się w liniach brzegowych, stanowi przedmiot regulacji prawa wodnego, natomiast to, co znajduje się poza liniami brzegowymi, jest przedmiotem regulacji prawa cywilnego, a jedynie częściowo grunty sąsiadujące z wodami są przedmiotem regulacji prawa wodnego" ( tak B. Rakoczy, artykuł PPOŚ 2013/1/9-28).

Na tle art. 15 p.w. można wyodrębnić różne sytuacje uzasadniające ustalenie linii brzegu. Dla kontrolowanej sprawy istotne jest, że ustalenie linii brzegu może pozostawać w związku z zamiarem wykonania urządzeń wodnych lub kształtowaniem nowych koryt cieków naturalnych albo wykonaniem niecierpiących zwłoki budowli regulacyjnych. Postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu przeprowadza się wówczas łącznie z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego dla takiej inwestycji, a organem właściwym jest organ, do kompetencji którego należy wydanie pozwolenie wodnoprawnego. Jedynie w przypadkach niecierpiących zwłoki decyzja o ustaleniu linii brzegu może być wydana już po uzyskaniu przez zakład pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie budowli regulacyjnych.

Podstawę ustalenia linii brzegu stanowi specyficzny środek dowodowy dostarczony przez wnioskodawcę (albo sporządzony z urzędu, w przypadku wymienionym w art. 15b p.w.), tj, projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który jak każdy inny dowód podlega ocenie organów administracji publicznej, po myśli art. 80 k.p.a. Fakt, że analizowana regulacja wymaga sporządzenia przez geodetę projektu rozgraniczenia, ku czemu konieczna jest wiedza specjalna, nie oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego nie przeprowadza się innych dowodów na zasadach przewidzianych w k.p.a.

Decyzja ustalająca linię brzegu obejmuje swym zakresem odcinek i brzegi cieku naturalnego objęte projektem regulacji.

Uwzględniając powyższe ogólne uwagi w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy stwierdzić, że treść złożonego w sprawie wniosku nakazuje jego rozpoznanie na zasadach określonych w art. 15 ust. 1 -7

Zgodnie z art. 15 ust. 2 p.w., ustalenie linii brzegu nie należy do kognicji sądu powszechnego, nawet wówczas, gdy ma stanowić jedynie przesłankę rozstrzygnięcia w sprawie należącej do drogi sądowej. Przebieg linii brzegu wynika wprawdzie z przepisów p.w., ale jej ustalenie powinno nastąpić w decyzji administracyjnej. Konieczność ustalenia linii brzegu może wiązać się także ze sporem o własność gruntu. W takim przypadku strona wywodząca skutki prawne z określonego przebiegu linii brzegu powinna to wykazać w drodze dowodu z dokumentu w postaci decyzji administracyjnej ustalającej jej przebieg. Linia brzegowa ustalana jest w postępowaniu administracyjnym, toczącym się wyłącznie na wniosek podmiotu, który ma interes faktyczny lub prawny. Decyzja wydana w takim postępowaniu jest decyzją ustalającą. W myśl art. 15 ust. 3 p.w. podstawą ustalenia linii brzegowej jest projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Jednocześnie prawodawca określił, co taki projekt powinien zawierać. Ustępy 3 i 4 art. 15 p.w. mają istotne znaczenie procesowe. Ustawodawca ograniczył bowiem zasadę wynikającą z k.p.a., a uregulowaną w art. 75, stanowiącą, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Prawodawca nie dopuszcza bowiem innych dowodów na okoliczność ustalenia linii brzegowej, poza projektem. W art. 15 ust. 3 p.w. ograniczono zakres dopuszczalnych dowodów właściwie do jednego z nich, jakim jest projekt, przy czym powinien on spełniać określone wymogi formalne, które podlegają uzupełnieniu w trybie art. 64 k.p.a. Ustalenie linii brzegowej może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego (jak w rozpatrywanym przypadku). Może być jednak także prowadzone w ramach postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku ustalania linii brzegu w związku z budową budowli regulacyjnych decyzja o ustaleniu linii brzegu może być wydana po uzyskaniu przez zakład pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie niecierpiących zwłoki budowli regulacyjnych, (tak Bartosz Rakoczy w Komentarzu do art.15 ustawy - Prawo wodne w programie Lex).

Wyjątkową sytuację reguluje ust. 7, z którego wynika, że jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu. W tym wypadku prawodawca przyjął ustalenie linii brzegowej nie od strony lądu, jak w poprzednich sytuacjach, a od strony wody.

Niespornym jest, że w rozpatrywanym przypadku zmiana koryta rzeki S. nie nastąpiła w wyniku naturalnych procesów korytotwórczych, lecz w wyniku wykonywanych robót inwestycyjnych, a grunty zajęte pod budowlę regulacyjną nie zostały wykupione przez właściciela wody przed wykonaniem inwestycji. Fakt ten wyklucza zastosowanie art. 17 p.w., który dotyczy jedynie zmiany koryta w wyniku naturalnych procesów korytotwórczych, a w ust. 2 przyznaje dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawo do odszkodowania od właściciela wody. Nie budzi też wątpliwości, że w przypadku przedmiotowej budowli regulacyjnej proces budowlany został zakończony w latach 60-tych ubiegłego stulecia i obecnie z przyczyn obiektywnych nie jest możliwe wykonanie mapy inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowej budowli regulacyjnej.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że z uwagi na zakończenie procesu budowy w latach 60-tych doszło do nacjonalizacji gruntów prywatnych w trybie ustawy Prawo wodne z dnia 30 maja 1962 r. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że w myśl uchwały składu 7 sędziów SN z dnia 08.11.1971 r. o sygn. akt III CZP 28/71 jedynie wody i grunty, które stosownie do ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r. stanowiły własność prywatną, a według Prawa wodnego z dnia 30 maja 1962 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 158) zostały zaliczone do mienia stanowiącego własność Państwa, stały się -własnością Państwa z dniem wejścia w życie Prawa wodnego. Sąd Najwyższy w tej uchwale jednocześnie wyjaśnił, że przepisy Prawa wodnego nie wyłączają drogi sądowej do dochodzenia roszczeń cywilnych dotyczących gruntów przybrzeżnych oraz do rozpoznawania sporów o własność gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi. Dodatkowo jedynie należy wskazać, że z akt sprawy nie wynika w jakiej konkretnie dacie wybudowano przedmiotowy obiekt regulacyjny i kiedy wody rzeki S. w wyniku tej regulacji zalały nowe grunty. Nie wiadomo więc, czy doszło do tego pod rządami ustawy wodnej z 1922 r., czy też Prawa wodnego z 1962 r.

W kontrolowanej sprawie zasadniczy problem sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy wydanie decyzji o ustaleniu linii brzegu powoduje ex lege przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności gruntów zajętych przez wody rzeki S. i to bez prawa do odszkodowania (tak organy administracji), czy też nie powoduje takiego skutku, a jedynie rozpoczyna proces regulacji prawa własności i jedynie stanowi podstawę do przeniesienia prawa własności Skarbu Państwa (tak twierdzi skarżący).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie zasadniczo podzielił stanowisko skarżącego. Wprawdzie rację mają organy, że w myśl art.14 ust.1 p.w. grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela wód i zgodnie z art. 14 ust. 2 p.w. grunty takie nie podlegają w zasadzie obrotowi cywilnoprawnemu, a według art. 10 ust.1 a p.w. śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa. Jednak wniosek, iż wydanie decyzji ustalającej linię brzegu spowodowałoby przejście ex lege prawa własności gruntów zajętych przez wody rzeki S. wskutek jej regulacji na rzecz Skarbu Państwa i to bez prawa do odszkodowania jest błędny. Z przytoczonych przepisów wynika jedynie, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela wód (w tym przypadku Skarbu Państwa). Przepisy te nie wskazują jednoznacznie momentu i trybu nabycia prawa własności gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi przez właściciela wód. Ponieważ ustawodawca nie uregulował tej kwestii stwierdzając jedynie w art.14 ust.1 p.w., że grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela wód w ocenie Sądu orzekającego jedynym racjonalnym i logicznym rozwiązaniem zgodnym z przepisami ustawy Prawo wodne jest przyjęcie, że prawo własności gruntu pokrytego wodami powierzchniowymi przechodzi z mocy prawa na właściciela płynących wód powierzchniowych już z chwilą jego pokrycia przez wody płynące.

W kontekście powyższego decyzja ustalająca linię brzegu - jak już wcześniej wyjaśniono - ma jedynie charakter ustalający. Nie ma ona charakteru konstytutywnego, lecz ma charakter deklaratoryjny. W tym rozumieniu, że nie przenosi prawa własności gruntu, lecz jedynie służy ustaleniu czy i w jakim zakresie prawo własności gruntów uprzednio uległo zmianie. W pewnym sensie ma ona charakter techniczny pomagający jedynie ustalić w jakim zakresie uległa zmianie powierzchnia gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi. Rację ma więc skarżący, że decyzja taka jedynie inicjuje proces regulacji zmian własnościowych spowodowanych zmianą koryta cieku wodnego wskutek działań człowieka, nie prowadzi natomiast samoistnie do przeniesienia prawa własności z dotychczasowego właściciela gruntu na właściciela wód powierzchniowych, które pokryły nowe grunty. Ustalenie linii brzegu umożliwia określenie jakie działki (względnie ich części o jakiej powierzchni) zostały zajęte przez powierzchniowe wody płynące, ewentualne wydzielenie nowych działek i ujawnienie ich w ewidencji gruntów. Ten tok rozumowania potwierdza pośrednio treść art.14a ust. 2 p.w., który stanowi że przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa stwierdza się w drodze kolejnej decyzji.

Dodatkowo należy wskazać, że powyższa wykładnia absolutnie nie pozbawia dotychczasowych właścicieli gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi do dochodzenia odszkodowania za utracone prawo własności. Wprawdzie możliwość taką wprost przewiduje jedynie art. 17 ust. 2 p.w., który dotyczy sytuacji, gdy powierzchniowe wody płynące zajmują grunty w sposób naturalny. Jednak wykładnia celowościowa i względy aksjologiczne prowadzą do wniosku, że tym bardziej właściciele gruntów zajętych przez powierzchniowe wody płynące mają prawo dochodzenia odszkodowania za utracone prawo własności w sytuacji, gdy utracili je wskutek zamierzonych działań ludzkich (tu wskutek budowy obiektu regulacyjnego). Pozbawienie ich prawa do odszkodowania w takiej sytuacji sprzeczne byłoby z poczuciem sprawiedliwości. Brak bowiem racjonalnych przesłanek, by możliwe było uzyskanie odszkodowania wskutek utraty prawa własności gruntu z przyczyn naturalnych, a nie było to możliwe w sytuacji pozbawienia prawa własności wskutek zamierzonych działań określonych organów.

W świetle powyższego zarówno decyzja organu I instancji, jak i organu odwoławczego, zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa i jako takie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art.135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.

Rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie uwzględnienie powyższej wykładni i wydanie stosownego rozstrzygnięcie po eliminacji wytkniętych uchybień w zakresie wykładni prawa materialnego. Ponadto wskazać należy, że organy obu instancji - nie zgadzając się co do zasady z wnioskiem skarżącego - w ogóle nie oceniły, czy wnioskodawca złożył prawidłowy wniosek o rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych spełniający kryteria określone w art, 15 ust.3 p.w. W toku ponownego postępowania organy administracji powinny dokonać takiej oceny. Przy czym winny mieć na uwadze, iż skarżący podkreślał, że podstawę do wydania przedmiotowej decyzji stanowi znajdująca się w aktach administracyjnych zaktualizowana mapa zasadnicza w skali w jakiej został sporządzony projekt regulacji wód śródlądowych.

Ponadto organy winny uwzględnić fakt, że przepis art.15 ust. 3 pkt 2 p.w. stanowi, że projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych stanowiący podstawę ustalenia linii brzegu może zawierać także zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej m.in. w skali 1:500. W aktach administracyjnych znajdują się mapa sytuacyjno - wysokościowa, zbiorcza mapa z projektem podziału oraz mapa projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami płynącymi rzeki S. strod gruntów przyległych. Wszystkie one są sporządzone w skali 1:500. Organy winny sprawdzić czy mapy te spełniają wymóg określony w art. 15 ust. 3 pkt 2 p.w.