Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2002/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21  ust. 1,  ust. 2,  ust. 3,  ust. 4,  ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej: "Prezes AMW") decyzją z [...] sierpnia 2020r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. P. (zwany dalej "Skarżącym") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (zwany dalej: "Dyrektor AMW") z [...] lipca 2020r. nr [...], orzekającej o nadpłaceniu na rzecz Skarżącego za okres od [...] października 2018r. do [...] marca 2020r. świadczenia mieszkaniowego w wysokości 15.510 zł i zobowiązującą Skarżącego do jego zwrotu. W podstawie prawnej powołał się m.in. na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2020r., poz. 231 ze zm.), art. 21 ust. 1 i 4, art. 48d ust. 12 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018r., poz. 2356 ze zm., zwana dalej "u.z.s.z.")

Prezes AMW w uzasadnieniu wskazał, że Skarżący, będąc żołnierzem zawodowym, pełniącym kontraktową służbę wojskową w Szkole Podoficerskiej Wojsk [...] w [...], wystąpił [...] listopada 2018r. z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Dyrektor AMW [...] stycznia 2019r. poinformował Skarżącego o umieszczeniu go na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, wypłacanego comiesięcznie od miesiąca stycznia 2019 r., przyjmując za datę rozpoczęcia wypłaty świadczenia [...].10.2018r. Dyrektor AMW pismem z [...] marca 2020r., wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w [...] (zwany dalej "KMP") o udzielenie informacji dotyczącej skorzystania przez Skarżącego z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. KMP w piśmie z [...] marca 2020r. poinformował, że Skarżący jako funkcjonariusz Policji otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego w [...], na os. [...], na mocy decyzji KMP z [...] maja 2017 r.nr [...]. Skarżący przedłożył do akt kopię decyzji KMP z [...] października 2018r. nr [...] o zwrocie ww. pomocy finansowej w wysokości 1 945,60 zł i wydruk komputerowy z [...] kwietnia 2020r., potwierdzający zwrot ww. pomocy finansowej.

Dyrektor AMW pismem z [...] kwietnia 2020r., na podstawie art. 48d ust. 13 u.z.s.z., wezwał Skarżącego do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego w łącznej wysokości 15.510 zł, wskazując, że brak uprawnienia do otrzymywania świadczenia mieszkaniowego wynika z otrzymania przez Skarżącego pomocy finansowej od Państwa, podczas pełnienia służby w Policji, na podstawie ww. decyzji KMP z [...] maja 2017r., w wysokości 9 510 zł, którą Skarżący częściowo zwrócił. Wobec bezskutecznego upływu terminu do zwrotu ww. należności Dyrektor AMW na mocy ww. decyzji z [...] lipca 2020r. orzekł o nadpłaceniu na rzecz Skarżącego ww. świadczenia mieszkaniowego i zobowiązał Skarżącego do jej zwrotu. Dyrektor AMW wyjaśnił, że Skarżącemu nie przysługiwało to świadczenie, gdyż w trakcie pełnienia służby w Policji otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, a zatem skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.

Skarżący w odwołaniu wniósł o uchylenie ww. decyzji, z uwagi na naruszenie: a) art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. - przez jego błędne zastosowanie, bo Skarżącemu udzielono pomocy finansowej na mocy art. 94 pkt 1 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2020r. poz. 360 ze zm., zwana dalej: "u.P."), b) przepisów postępowania – przez nieuwzględnienie okoliczności zwrotu przyznanej pomocy finansowej, co skutkuje domniemaniem, że pomoc finansowa nie została przez Skarb Państwa w pełni zrealizowana. Skarżący powołał się na wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018r. sygn. akt II SA/Wa 919/17, w którym uchylono decyzje Prezesa AMW, ponieważ skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej nabył od Gminy lokal mieszkalny z 30% upustem w cenie nabycia, argumentując, że skorzystanie z pomocy państwa przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej nie jest przesłanką do odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Prezes AMW, po [...] odwołania, wydał powołaną na wstępie decyzję, w której wskazał, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy żołnierzowi zawodowemu w służbie kontraktowej, który był policjantem i w ramach służby, jako funkcjonariusz, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, przysługuje świadczenie mieszkaniowe. W sprawie bezspornym jest, że Skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał taką pomoc finansową. W sytuacji, gdy żołnierz otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r., na podstawie przepisów ustawy z 20 maja1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) świadczenie mieszkaniowe nie przysługuje. Ustawa ta określała, zgodnie z art. 28 ust. 1, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej, w tym żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury: do 31 grudnia 1995r. wynikało z tego, że od 1 stycznia 1996r. wprowadzono ustawę o zakwaterowaniu, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ustawy o zakwaterowaniu z 2004r. (Dz.U. z 2004.116.1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

Prezes WAM wskazał, że z u.P. wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera także ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zgodnie z art. 94 ust. 1 u.P., przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Skarżący otrzymał taką pomoc (z uwzględnieniem dwóch norm zaludnienia) w wysokości 9 510 zł i wbrew zarzutom odwołania, regulacje w zakresie pomocy finansowej określone w u.P. mają znaczenie w sprawie. Prezes AMW stwierdził, że istotnie u.z.s.z. była wielokrotnie nowelizowana i zmieniały się nazwy form realizacji prawa do zakwaterowania, zaś w u.P. nazwy instytucji prawnych, w tym dotyczące pomocy finansowej pozostały niezmienne, co do zasady. Ww. ustawy mają spójny cel - realizację obowiązku Państwa wobec osób ze służb mundurowych w zabezpieczaniu ich potrzeb mieszkaniowych oraz to, że żołnierz zawodowy i policjant z tego wsparcia może skorzystać tylko raz. Cel i sens, zarówno u.z.s.z., jak i u.P. stanowią podstawę uznania, że realizacja uprawnień mieszkaniowych przez Państwo na rzecz żołnierza, czy policjanta, w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz. Fakt fluktuacji, który jest zjawiskiem pożądanym, gdyż stanowi element rozszerzenia bazy naboru do zawodowej służby wojskowej i uwzględnia dorobek służbowy funkcjonariuszy służb mundurowych, nie powoduje ponownego nabycia uprawnień mieszkaniowych, czy uznania, że takiej pomocy nie udzielono. W związku z tym, otrzymanie pomocy finansowej przez Skarżącego, który był funkcjonariuszem Policji, nie może zostać pominięty.

Z art. 17a ustawy z 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2019r., poz. 330 ze zm.) wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie (Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa) na gruncie zawodowej służby wojskowej. W praktyce funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego, np. w Policji. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej i wojskowej są traktowane, jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10.12.1993r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych - Dz.U. z 2019r. poz. 289 ze zm.; art. 12 ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - Dz.U. z 2019r., poz. 288 ze zm.). Wbrew twierdzeniom Skarżącego, przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r., na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie jest uprawniony do otrzymania w tym zakresie innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na podstawie u.P.

Zdaniem Prezesa AMW, w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. z zastosowaniem wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że Skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel, obecnie w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 u.z.s.z., powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm. Prezes AMW nie zgodził się ze Skarżącym, że art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie ma zastosowania w jego sytuacji i uznał, że Dyrektor AMW dokonał prawidłowej wykładni ww. regulacji, jak również prawidłowo przedstawił i wyjaśnił stan prawny oraz wskazał właściwą podstawę prawną zobowiązującą Skarżącego do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego - art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, świadczenie to należy uznać za równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., co powoduje, że ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy ze środków budżetu Państwa, na ten sam cel. Wypłata Skarżącemu pomocy finansowej przyznanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oznacza, że funkcjonariusz na gruncie u.P. jest traktowany jako osoba, której potrzeby definitywnie zaspokojono, co wyklucza ponowne skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania. Z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli otrzymał pomoc finansową, a Skarżący skorzystał już z przysługujących mu uprawnień wynikających z u.P., w formie wypłaty finansowej. Spełniono więc przesłankę negatywną z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., bo przepis ten ma zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowano prawo do zakwaterowania. Tym samym zarzut Skarżącego o błędnym zastosowaniu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jest chybiony.

Prezes AMW, odnosząc się do powołanego przez Skarżącego orzeczenia, zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 stycznia 2020r. sygn. akt I OSK 1480/18 uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018r. sygn. akt II SA/Wa 919/17 i skargę oddalił, a ponadto ww. orzeczenie dotyczy odmiennego stanu prawnego - art. 21 ust. 6 pkt 3 u.z.s.z. W sprawie zastosowanie miał art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.

Prezes AMW, odnosząc się do częściowego zwrotu udzielonego wsparcia, wyjaśnił, że nie ma to znaczenia w sprawie. WSA w Warszawie w analogicznej sprawie dotyczącej nabycia lokalu mieszkalnego z bonifikatą, w wyroku z 19 czerwca 2019r. sygn. akt II SA/Wa 2186/18, opowiedział się za przywróceniem prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który całkowicie rozliczył się z udzielonej bonifikaty. Dopiero zwrot całej kwoty przywraca stan faktyczny istniejący przed jej udzieleniem, zaś bonifikata udzielona, a następnie zwrócona, przestaje istnieć jako taka. Skoro Skarżącego zwolniono ze służby w Policji przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia (po przepracowaniu 8 pełnych lat służby), Skarżący zwrócił 20% pobranej pomocy finansowej - 1 945,60 zł.

W ocenie Prezesa AMW z tak wyjątkowego prawa do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (jego rodziny) można skorzystać tylko raz. Odmienna interpretacja art. 21 ust. 6 u.z.s.z. stoi w sprzeczności z treścią i funkcją, jaką miały pełnić przepisy - czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa. Dyrektor AMW prawidłowo więc ustalił, że wypłacane Skarżącemu od [...].10.2018r. do [...].03.2020r. świadczenie mieszkaniowe było nienależne, gdyż w tym okresie Skarżącemu nie przysługiwało prawo do zakwaterowania. W sprawie istniała negatywna przesłanka z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., bo przepis ten ma zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowano prawo do zakwaterowania. Okoliczność ta jest decydującą i Dyrektora AMW był, na mocy art. 48d ust. 12 i 13 u.z.s.z., zobowiązany do wydania decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu przez Skarżącego 15.510 zł, z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego.

2. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji Prezesa AMW i Dyrektora AMW i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, z uwagi na naruszenie:

a) art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. - przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skorzystanie przez byłego policjanta, który pełniąc służbę w Policji otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego, wyłącza jego uprawnienie do otrzymania świadczenia mieszkaniowego, gdy wykładnia językowa ww. przepisu, cel regulacji oraz charakter przywileju przeczy powyższemu założeniu;

b) art. 48d ust. 12 i 13 u.z.s.z. - przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji orzekającej o nadpłaceniu świadczenia mieszkaniowego i zobowiązaniu Skarżącego do zwrotu ww. kwoty, gdy nie zaszły przesłanki ustawowe do uznania, że świadczenie mieszkaniowe wypłacone Skarżącemu jest świadczeniem nienależnym;

c) 80 k.p.a. - przez zaniechanie wnikliwej i rzetelnej oceny dowodów zebranych w sprawie oraz brak pełnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, przez przyjęcie, że uprzednie przyznanie Skarżącemu - pełniącemu wówczas służbę w Policji - pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego uniemożliwia mu uzyskanie później świadczenia mieszkaniowego określonego w art. 21 ust. 1 u.z.s.z.;

d) art. 6 k.p.a. - przez niewłaściwe zastosowanie obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 21 ust. 6 pkt 4. u.z.s.z.;

e) art. 7 k.p.a. - przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak uwzględnienia słusznego interesu Skarżącego;

f) art. 7a k.p.a. - przez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia na niekorzyść strony, pomimo wątpliwości interpretacyjnych wynikających w różnicach rezultatów wykładni językowej, systemowej, celowościowej i historycznej, które należało rozstrzygnąć na korzyść strony.

Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie jest to, czy żołnierzowi zawodowemu w służbie kontraktowej, zatrudnionego wcześniej jako funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów u.P., przysługuje świadczenie mieszkaniowe na podstawie art. 21 ust. 1 u.z.s.z. Analiza treści. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., będącego podstawą żądania zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego, prowadzi do wniosku, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeśli do 31 grudnia 1995r. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. W katalogu przesłanek negatywnych brak jest przypadku, gdy żołnierz zawodowy otrzymał świadczenie finansowe na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych na innej podstawie prawnej, aniżeli przepisy ustawy z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Brzmienie art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jest jasne i nie pozostawia miejsca na swobodną interpretację, a tym bardziej na niekorzyść strony. Pomoc finansowa, która może stanowić podstawę odmowy przyznania prawa do zakwaterowania dotyczy wyłącznie pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a takiej formy pomocy Skarżący nigdy nie korzystał.

Ustawodawca nie uregulował kompleksowo zasad przechodzenia funkcjonariuszy z jeden służby do drugiej, w tym wpływu świadczeń uzyskanych z budżetu Państwa w jednej służbie na prawo do świadczeń w drugiej służbie, poza odprawą związaną ze zwolnieniem ze służby. W ustawach określających zasady sprawowania służby przez żołnierza zawodowego uregulowano m.in. prawo do uznania stopnia uzyskanego w innej służbie, co - w ocenie organu II instancji powoduje zrównanie uprawnień nabytych przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Racjonalny ustawodawca dałby wyraz swojemu zamiarowi wprost, gdyby jego intencją było takie ukształtowanie sytuacji prawnej byłych funkcjonariuszy Policji, rozpoczynających służbę w siłach zbrojnych, np. przez zamieszczenie stosownych rozwiązań prawnych w u.z.s.z., tym bardziej, iż inne kwestie związane ze zmianą służby (np. uznania stopnia uzyskanego w innej służbie) uregulowano. W żadnym z postanowień u.z.s.z. czy w innych ustawach regulujących zasady pełnienia służby przez żołnierza zawodowego nie zamieszczono reguły określającej zasady rozliczania wsparcia finansowego przy zmianie służby. Skoro racjonalny ustawodawca nie zamieścił takiej reguły, należy uznać, że fluktuacja funkcjonariuszy między służbami nie powinien mieć wpływu na uzyskiwanie przez nich benefitów związanych z pełnieniem danej służby, chociażby były przeznaczone na ten sam cel. Skoro u.z.s.z. była wielokrotnie nowelizowana, ustawodawca miał wiele "okazji", aby stosowne regulacje do treści tego aktu prawnego wprowadzić. Brak tych działań powoduje, że ustawodawca rozumiał charakter katalogu przesłanek negatywnych z art. 21 ust. 6 u.z.s.z., w taki sposób jak Skarżący.

W związku z tym Skarżący nie rozumie przyczyn zastosowania przez Prezesa AMW przy interpretacji art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. wykładni celowościowej, historycznej i systemowej. Zastosowanie wykładni językowej tego przepisu prowadzi do uzyskania jasnych, niebudzących wątpliwości wyników, zatem sięganie do innych niż językowa, wykładni stanowi naruszenie zasady clara non sunt interpretanda i ma wyłącznie na celu dokonanie takiej interpretacji przepisu, której rezultat będzie zgodny z zapatrywaniem organu i uzasadniał żądanie organu względem Skarżącego. Art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych na gruncie wykładni językowej, która w świetle orzecznictwa i doktryny ma - przy interpretacji przepisu - przesądzające znaczenie. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. Sformułowana w doktrynie i judykaturze reguła uznaje następującą kolejność różnych sposobów wykładni: wykładnia językowa, wykładnia systemowa, wykładnia funkcjonalna (celowościowa). Odstąpienie od niej i przyznanie w przyjętym porządku preferencji wykładni celowościowej, czy historycznej obejmującej reguły nakazujące uwzględniać przy ustalaniu znaczenia norm ich kontekst społeczny, ekonomiczny, aksjologiczny, uzasadniać mogą jedynie ważne racje, w szczególności radykalne zmiany prawa i wynikającą z nich konieczność jego dostosowania do nowych warunków społeczno-politycznych. W sprawie okoliczność taka nie ma miejsca, stąd dawanie prymatu rezultatom wykładni celowościowej, historycznej, czy systemowej jest całkowicie nieuzasadnione. Wykładnia celowościowa (abstrahując od zasadności jej stosowania, w obliczu jednoznaczności przepisu) nie może być stosowana w oderwaniu od wykładni językowej i wbrew tej wykładni. Jedynie wyjątkowo, gdyby sens przepisu przy zastosowaniu wykładni językowej prowadził do wniosków oczywiście sprzecznych z daną normą prawną, możliwe jest odstąpienie od wykładni językowej na rzecz wykładni celowościowej.

Skarżący stwierdził ponadto, że nawet uznając zasadność dokonania wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. dodatkowo (poza wykładnią językową) w oparciu o reguły celowościowe, historyczne i systemowe, otrzymanie odmiennych rezultatów wykładni przepisu powinno skutkować zastosowaniem wyniku najbardziej korzystnego dla strony postępowania administracyjnego (zgodnie z regułą in dubio pro libertate), co w sprawie organy administracji całkowicie pominęły.

3. Prezes AMW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), gdyż Prezes AMW w piśmie z6 października 2020r., a Skarżący w piśmie 20 listopada 2020r. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym w związku ze światową pandemią zakaźnej choroby COVID-19, wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2.

Sąd wyjaśnia ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji, postanowień czy aktów lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w świetle ww. przepisów, w zakresie swojej właściwości ocenia wydaną w sprawie decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i z prawem materialnym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Chodzi więc o kontrolę dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

3. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes AMW, wydając zaskarżoną decyzją, na mocy której utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora AMW z [...] lipca 2020r. orzekającą o nadpłaceniu na rzecz Skarżącego za okres od [...] października 2018r. do [...] marca 2020r. świadczenia mieszkaniowego w wysokości 15.510 zł i zobowiązującą Skarżącego do zwrotu ww., na mocy art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., dopuścił się, podobnie, jak organ pierwszej instancji, istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa: art. 21 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. W konsekwencji tego naruszenia organy obu instancji w sposób nieprawidłowy stwierdziły, że Skarżący powinien zwrócić ww. świadczenie mieszkaniowe, gdyż wcześniej Skarżący, jako funkcjonariusz Policji, skorzystał, z pomocy państwa (pomocy publicznej) w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Tym samym, Sąd uznał, że organy obu instancji, wydając powołane na wstępie decyzje dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Sąd po pierwsze stwierdza, że w art. 21 ust. 6 u.z.s.z. enumeratywnie wyliczono kiedy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W pkt 4 art. 21 ust. 6 u.z.s.z. wskazano, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje, jeżeli żołnierz lub jego małżonek, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

Sądowi znane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie Sądów administracyjnych, na które powoływał się zarówno Skarżący, jak i Prezes AMW, tym niemniej należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21, oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 10 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2362/19, zapadłego w analogicznej sprawie, na gruncie wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., wskazał, że "Niewątpliwie chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw."

Naczelny Sąd Administracyjny w konsekwencji przyjął, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Ogólnie rzecz ujmując żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania sił zbrojnych RP.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. orzeczeniu zauważył też, że oczywiście w procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z 17 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z 21 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny podniósł jednak, że względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione. (...) o ile np. ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 u.z.s.z. pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2018r., sygn. akt I OSK 1418/18), o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.

Sąd, rozpoznający sprawę ze skargi Skarżącego, powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21 (dostępny na www.nsa.gov.pl) w pełni podziela i stwierdza, że organy obu instancji, które wydały w sprawie ww. decyzje (Prezes AMW zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2020r. i Dyrektor AMW decyzję . z [...] lipca 2020r.) pominęły – na co prawidłowo zwracał uwagę Skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze – jasną wykładnię językową ww. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., posiłkując się pozanormatywną argumentacją, że taka – językowa jasna i niebudząca wątpliwości - treść ww. przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Skoro zatem, jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu skargi, art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie budził wątpliwości interpretacyjnych, na gruncie wykładni językowej, która w świetle orzecznictwa i doktryny ma - przy interpretacji przepisu - przesądzające znaczenie, a więc językowe znaczenie tekstu prawnego było jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie było potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. Wówczas dochodzi do naruszenia zasady clara non sunt interpretanda.

Sąd aprobuje też stanowisko Skarżącego, że Ustawodawca, wbrew stanowisku prezentowanemu w zaskarżonej decyzji, nie uregulował kompleksowo zasad przechodzenia funkcjonariuszy z jednej służby do drugiej, w tym wpływu świadczeń uzyskanych z budżetu Państwa w jednej służbie na prawo do świadczeń w drugiej służbie, poza odprawą związaną ze zwolnieniem ze służby. W ustawach określających zasady sprawowania służby przez żołnierza zawodowego uregulowano m.in. prawo do uznania stopnia uzyskanego w innej służbie, co – w ocenie organu II instancji powoduje zrównanie uprawnień nabytych przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Racjonalny ustawodawca dałby wyraz swojemu zamiarowi wprost, gdyby jego intencją było takie ukształtowanie sytuacji prawnej byłych funkcjonariuszy Policji, rozpoczynających służbę w siłach zbrojnych, np. przez zamieszczenie stosownych rozwiązań prawnych w u.z.s.z., tym bardziej, że inne kwestie związane ze zmianą służby (np. uznania stopnia uzyskanego w innej służbie) uregulowano. W żadnym z postanowień u.z.s.z. czy w innych ustawach regulujących zasady pełnienia służby przez żołnierza zawodowego nie zamieszczono reguły określającej zasady rozliczania wsparcia finansowego przy zmianie służby. Skoro racjonalny ustawodawca nie zamieścił takiej reguły, należy uznać, że fluktuacja funkcjonariuszy między służbami nie powinna mieć wpływu na uzyskiwanie przez nich benefitów związanych z pełnieniem danej służby, chociażby były przeznaczone na ten sam cel. Skoro u.z.s.z. była wielokrotnie nowelizowana, ustawodawca mógł do ww. aktu prawnego wprowadzić stosowne unormowania. Działań tych zabrakło a dokonywanie wykładni ww. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. wbrew jego literalnej treści, nie zostało przez organy obu instancji w sposób należyty umotywowane. W demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej, rozpatrując sprawy i decydując o prawach obywatela, powinny podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej, przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wynika to zarówno z art. 7 Konstytucji RP, jak też z art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a.

Zgodnie bowiem z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W ramach zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa. Zasada legalności powinna więc być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.

Sąd w związku z tym stwierdza, że zastosowany przez organy obu instancji przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Przepis ten stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36).

Nie sposób więc przyjąć, tak, jak wskazywały organy administracyjne w wydanych w sprawie decyzjach, a w szczególności Prezes AMW w zaskarżonej decyzji, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą żołnierzowi lub jego małżonkowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r. (a tym bardziej później), także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc np. funkcjonariuszom Policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę). Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21.

Zadaniem Sądu administracyjnego, ani tym bardziej zadaniem organu administracji państwowej, który zobowiązany jest, na mocy art. 6 k.p.a., działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych, jakkolwiek Sąd zgadza się z Prezesem AMW, że obecnie obowiązująca u.z.s.z. była już wielokrotnie nowelizowana. Tym niemniej Sąd stwierdza, że racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., ani też nie wprowadził innych unormowań prawnych, dopełniających tę kwestię w odniesieniu do osób fluktuujących między formacjami (np. z Policji do wojska), czy też wobec małżonków żołnierzy zawodowych - którzy uzyskali pomoc finansową na podstawie innych ustaw niż ustawa z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę).

Sąd, na tej podstawie, mając na względzie językową wykładnię art. 21 ust. 6 u.z.s.z., uznał, że należało przyjąć - wbrew stanowisku organów administracyjnych obu instancji - że katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest jasny. Ustawodawca nie zmienił go w takim zakresie, jak oczekują tego organy obu instancji w wydanych w sprawie decyzjach. Nie można więc uznać, że w wyniku wykładni rozszerzającej, która nie ma oparcia w wykładni językowej, może dojść do poszerzenia katalogu wyłączeń wskazanych art. 21 ust. 6 u.z.s.z. Tej intencji nie można przypisać ustawodawcy, który nowelizując wielokrotnie art. 21 ust. 6 u.z.s.z. nie zdecydował się na jego zmianę w kierunku proponowanym przez organy administracyjne w ww. decyzjach. Sąd wskazuje ponadto, że to przede wszystkim na ustawodawcy – jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21 - spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach w związku z wcześniejszym otrzymaniem pomocy finansowej na cele mieszkaniowe.

Sąd stwierdza ponadto, biorąc pod uwagę argumentację powoływaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa jest jednym ze sposobów eliminowania luk prawnych, i to jedynie wówczas, gdy nie spowoduje to pogorszenia sytuacji indywidualnej lub interesu społecznego, ale nie sposób przyjąć, że w stanie faktycznym mamy z taką luką do czynienia. Obywatele w państwie praworządnym mają więc - tak, jak wskazał WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 10 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2362/19 - prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności. Sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, więc podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej może stanowić tylko ustawa, bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. W rozpoznawanej sprawie - wbrew stanowisku Prezesa AMW - ustawodawca art. 21 ust. 6 u.z.s.z. nie przewidział przesłanki, która - zdaniem organów powinna być wyinterpretowana z wykładni historycznej, celowościowej i systemowej oraz z uwagi na art. 2 i art. 32 Konstytucji RP - że udzielenie pomocy w zabezpieczeniu tych potrzeb przez Państwo dwukrotnie, jest zaprzeczaniem interesu Państwa - solidarności społecznej.

Dopatrywanie się zatem przez organy administracyjne - wbrew jednoznacznej językowej treści art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. - naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej nie może być zaaprobowane przez Sąd administracyjny. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem, że wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014r. sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i art. 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych.

W doktrynie i orzecznictwie trafnie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uwaga 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej, tym bardziej, że ustawodawca w treści art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie przewidział przesłanki opartej na ww. zasadzie.

Z tych względów, Sąd nie podziela stanowiska Prezesa AMW, że możliwe było posłużenie się w rozpoznawanej sprawie wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji), m.in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Powoływane przez organ administracyjny przepisy prawa były jasne i nie pozwalały na dokonywanie wykładni rozszerzającej.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.z.s.z., żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości.

Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego.

W świetle art. 21 ust. 2 u.z.s.z. prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania:

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Przepis art. 21 ust. 4 u.z.s.z. stanowi, że żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję Mienia Wojskowego kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

Wyraźny katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego) ustawodawca zawarł w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 u.z.s.z. Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:

1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004r.;

2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004r.;

3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994r. Nr 10, poz. 36);

5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

W art. 21 ust. 10 u.z.s.z. przewidziano, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

W sprawie bezspornym jest, że Skarżącemu przed powołaniem do służby wojskowej, jako osobie pełniącej służbę w Policji, przyznano pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W związku z tym Dyrektor AMW wezwał Skarżącego do zwrotu świadczenia mieszkaniowego przyznanego Skarżącemu po zmianie formacji, jako żołnierzowi (15.510 zł). Na tej podstawie organy obu instancji uznały, że istota sprawy sprowadza się do wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 u.z.s.z. W konsekwencji, Prezes AMW - powołując się na treść art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. - zauważył, że skoro Skarżący wcześniej skorzystał z jednej z form pomocy na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, o których mowa w tym przepisie, stanowi to negatywną przesłankę do wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Sąd podkreśli raz jeszcze, że ww. pogląd organów administracyjnych obu instancji nie ma podstawy prawnej w obowiązujących aktualnie przepisach, w tym w art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 u.z.s.z. Oznacza to, że zarówno Prezes AMW, jak i Dyrektor AMW, wydając ww. decyzje, dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, 2 i 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 u.z.s.z. Powołane przez organy obu instancji ww. przepisy są jasne i precyzyjne i zawierają jasne kryteria przyznawania prawa, a także zamknięty katalog stanowiący enumeratywnie wyliczone przesłanki, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa od zakwaterowania. Powoływanie się przez organy obu instancji jedynie na pozaustawowe przesłanki i argumentację wyłącznie celowościową, które choć w zamyśle mogą być uznane za słuszne - nie stanowią podstawy do zainicjowania postulatów de lege ferenda, oznacza naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 in principio k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a.

Również powołana przez Prezesa AMW zasada wynikająca z art. 17a ustawy z 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750), tzw. prawo uznania stopnia, nie ma zastosowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, bowiem jedynie uprawnienie do powołania do innej (niż pierwotna) służby mundurowej na stanowisko służbowe zaszeregowane do stopnia wojskowego równorzędnego ze stopniem posiadanym w odpowiedniej służbie, oraz prawo do zaliczania okresów służby w różnych formacjach do uprawnień wynikających z art. 62 ust. 4. Niezrozumiałe jest zatem wywodzenie z przepisów tej ustawy, że zasada ta ma zastosowanie także w sprawach dotyczących świadczeń finansowych, do których Skarżący jest uprawniony jako żołnierz zawodowy służby stałej. Jest to analogia zbyt daleko idąca.

W tej sytuacji, uznać należy, że powołanie się w uzasadnieniach ww. decyzji wyłącznie na argumenty celowościowe, nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzje te odpowiadają prawu, skoro w przepisach u.z.s.z. nie wprowadzono zakazu przyznania ww. żołnierzowi zawodowemu lub jego małżonkowi pomocy finansowej na potrzeby mieszkaniowe, na podstawie innych ustaw niż ustawa z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Ustawodawca w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę. Podobne stanowisko było prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z: 10 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2362/19, 21 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 (dostępne na www.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu naruszenie ww. przepisów spowodowało niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy w kontekście art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. i stanowiło dostateczną podstawę do uchylenia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa AMW, jak i ww. decyzji Dyrektora AMW z [...] lipca 2020r., przy jednoczesnym uznaniu za zasadne podniesionych w skardze zarzutów.

4. W konsekwencji, organy administracyjne, rozpatrując ponownie sprawę, zobowiązane będą zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej i kierując się konstytucyjnymi dyrektywami, w tym respektując przede wszystkim zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., jak również zasadę zaufania do organów administracyjnych, wynikającą z art. 8 k.p.a. - tak przeprowadzić postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi kierowały się przy rozpatrzeniu ww. wniosku Skarżącego, biorąc przy tym pod rozwagę jasną treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.

5. Sąd, mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Postanowienie z punktu drugiego sentencji wyroku ma uzasadnienie w treści art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804), strona skarżąca była reprezentowana przez radcę prawnego.