Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 871/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, 7.
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: art. 68 par. 1.
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 73 ust. 5.
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") decyzją z dnia 13 maja 2015 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez B M decyzji z dnia 14 marca 2014 r. nr [...] wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, utrzymał w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że 7 czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, wydał decyzję, na mocy której przyznał stronie płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2005. Płatność w łącznej kwocie [...] zł zrealizowano 29 czerwca 2006 r.

Powyższa decyzja zawierała nieprawidłowość, polegającą na pominięciu ustaleń faktycznych poczynionych w takcie kontroli przeprowadzonej na gruntach strony 11 lipca 2005 r. Protokół pokontrolny z tej kontroli wpłynął do organu 22 sierpnia 2005 r., z tej też przyczyny, 6 listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił postępowanie zakończone wydaniem ww. decyzji, po czym - decyzją z dnia 8 lutego 2007 r. - uchylił pierwotne rozstrzygnięcie i przyznał stronie płatność w kwocie pomniejszonej, z uwagi na nieprawidłowości wykryte podczas kontroli na miejscu, tj. w kwocie [...] zł. W wyniku błędnego wygenerowania zlecenia płatności w procesie wydawania ww. decyzji, 19 marca 2007 r. dokonana została wypłata środków przyznanych na mocy tej decyzji, dlatego też, 12 grudnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął postępowanie w sprawie ustalenia stronie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

W piśmie z 19 grudnia 2013 r., strona wyjaśniła, że ze względu na odstęp czasowy między przelewami środków od ARiMR, lakoniczne opisy przelewów

oraz zakwalifikowanie przez jej pełnomocnika przelewu otrzymanej kwoty jako kolejnego elementu składowego przyznanej płatności, nie miała możliwości powiązania tych kwot z decyzjami, jakie wydane zostały w sprawie o przyznanie płatności na rok 2005 i podniosła, że nadmiarowa kwota stanowi nie świadczenie nienależnie pobrane, a nadmiernie wypłacone; dodatkowo wskazała, że obowiązek zwrotu pomocy zachodzi jedynie w sytuacjach, w których beneficjent płatności podejmuje działania, zmierzające do uzyskania nienależnego świadczenia, co w zaistniałym stanie faktycznym nie miało miejsca. Kończąc, na podstawie art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U.2012.1149 ze zm.), zwanej dalej: "O.p.", w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2014.1438), zwanej dalej: "ustawą o ARiMR", strona podniosła zarzut przedawnienia, wskazując, że termin na doręczenie decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranego świadczenia minął 31 grudnia 2010 r.

W dniu 14 marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję

nr [...], na mocy której ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia, organ stwierdził, że w kwestii terminów przedawnienia roszczeń ARiMR z tytułu nienależnych płatności zastosowanie mają unormowania unijne zawarte w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L 04.141.18 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 796/2004",, konstytuujące 10-letni termin przedawnienia tych roszczeń, skracany do lat 4 w sytuacji, w której beneficjent nienależnej płatności działał w dobrej wierze.

Uwzględniając powyższe regulacje, organ przeanalizował ustalone okoliczności faktyczne sprawy, wskazując, że w zakresie istotnym dla postępowania, brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż strona działała w dobrej wierze. Organ wskazał, że rozumienie pojęcia "dobrej wiary" w prawie administracyjnym różni się od jego rozumienia w prawie cywilnym, gdzie dobra wiara ma na celu ochronę bezpieczeństwa obrotu. W przypadku zwrotu płatności, ten cel jest całkowicie odmienny - ma wyłącznie chronić usprawiedliwiony interes beneficjenta. Zatem, ocena przyczyn z powodu których pozostawał w błędzie, dot. jakichkolwiek istotnych elementów stanu faktycznego, mogą być badane z zastosowaniem bardziej surowych kryteriów. Odnosząc się do pisma strony, organ wskazał, że - niezależnie od utrzymywania kontaktów z ARiMR za pośrednictwem pełnomocnika - strona nie była pozbawiona wglądu w przepływy finansowe pochodzące od ARiMR. Reasumując, organ wskazał, że całkowita wysokość płatności rolnośrodowiskowej na rok 2005, zrealizowana na rzecz strony, wyniosła [...] zł, przy czym pomoc należną, przyznaną i wypłaconą na bazie ostatecznej decyzji znajdującej z w obrocie prawnym (z dnia 8 lutego 2007 r.) stanowi jedynie kwota [...] zł.

Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając organowi naruszenie przepisów:

1) art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego pominięcie

i niezastosowanie w sprawie,

2) art. 73 ust. ust. 1, 3 i 5 zd. 1 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez ich błędne zastosowanie i wskazanie na nieprawidłowy termin przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności,

3) art. 73 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego nieprawidłową interpretację i uznanie, iż strona nie pozostawała w dobrej wierze

co do pobranej płatności,

4) art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 7 ustawy o ARiMR poprzez ich niewłaściwą interpretację i uznanie, iż nie znajdują zastosowania w sprawie,

5) art. art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", poprzez ich nieuwzględnienie i naruszenie skodyfikowanych w nich zasad postępowania administracyjnego.

Podnosząc powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w całości, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania strona ponowiła argumentację podnoszoną przed organem I instancji i dodała, że sprawy ARiMR prowadził jej ówczesny pełnomocnik, a ona była informowana jedynie o faktach przyznania środków finansowych, lecz nigdy nie została poinformowana o jakichkolwiek nadmiarowych wpłatach od ARiMR. Wskazując, że art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 zwalnia beneficjenta z obowiązku zwrotu nienależnej płatności, jeżeli nastąpiła ona w wyniku pomyłki organu, zaś ów błąd nie mógł być przez rolnika wykryty, podkreśliła, że w sprawie pozostawała w dobrej wierze. Nadmierna wypłata nastąpiła z winy ARiMR, a ona o zaistniałej sytuacji dowiedziała się dopiero z pisma informującego o możliwości wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W zakresie przedawnienia roszczenia organu, strona podniosła, że prawidłowa interpretacja i wykładnia art. 73 ust. 5 zd. 1 rozporządzenia nr 796/2004 w związku z art. 68 § 1 O.p., wskazuje iż w okresie wskazanym w art. 73 ust. 5 zd. 1 rozporządzenia, czyli w ciągu 10 lat, organy mogą domagać się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, pod warunkiem że nie jest ono przedawnione w świetle przepisów rozdziału 8 O.p. Dopiero po spełnieniu tego warunku, można uznać, iż istnieje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń i może być w tym zakresie wydana odpowiednia decyzja ustalająca. Przyjęcie innej interpretacji prowadziłoby do uznania, że każdy beneficjent względem którego organ ma roszczenie o zwrot nienależnie pobranych świadczeń byłby do takiego zwrotu zobowiązany mimo, iż roszczenie to uległo przedawnieniu. Samo zaś roszczenie de facto, na skutek powiadomienia beneficjenta przez organ, odżywałoby jedynie pod warunkiem, że od chwili wypłaty środków nie minęło dziesięć lat.

Uzasadniając dalej podjętą decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, organ odwoławczy omówił szczegółowo historię złożonych przez stronę wniosków o płatności, wnioskując z niej, że strona w momencie wypłaty nienależnej kwoty nie mogła oczekiwać na jakiekolwiek płatności ze strony ARiMR. Organ podkreślił również, że każda z płatności realizowanych przez ARiMR powinna mieć oparcie w wydanej uprzednio decyzji administracyjnej, wskazującej na dokładną kwotę przyznanego świadczenia. Oznacza to, że pojawienie się na rachunku beneficjenta środków w określonej wysokości można zawsze przypisać do konkretnej decyzji.

W sprawie, strona była w stanie przyporządkować sporną płatność do otrzymanej decyzji uchylającą decyzję z dnia 7 czerwca 2006 r., a tym samym pozbawiającą stronę pomocy wypłaconej na bazie uchylanego rozstrzygnięcia i przyznającą wsparcie w innej, mniejszej kwocie. Tym samym, organ podkreślił, że strona nie pozostawała w dobrej wierze, ponieważ nie istniała żadna obiektywna przeszkoda, uniemożliwiająca jej zorientowanie się, iż na jej rachunek bankowy wpłynęła płatność w niebagatelnej kwocie, dla której brak jest uzasadnienia w złożonych przez stronę lub w jej imieniu wnioskach o płatność.

Dodatkowo, organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na zmianę przepisów wspólnotowych, regulujących zasady przyznawania płatności w ramach wpierania rozwoju obszarów wiejskich (do których zaliczają się płatności rolnośrodowiskowe),

z obrotu prawnego wycofane zostały regulacje, zakreślające termin na dochodzenie zwrotu płatności nienależnych lub nadmiernych, niezależnie od kwestii dobrej wiary

lub jej braku. Rozporządzenie nr 796/2004 zostało uchylone przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli

w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych

w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE)

nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65 ze zm.), zwane dalej: "rozporządzeniem nr 1122/2009"; ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2010, z zastrzeżeniem (wynikającym z art. 86 ust. 1 rozporządzenia), że uchylone przepisy mogły być stosowane w odniesieniu do wniosków o pomoc dotyczących lat gospodarczych rozpoczynających się przed tą datą. Rozporządzenie nr 1122/2009 zostało z kolei uchylone od dnia 1 stycznia 2015 r. na mocy art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (WE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.81.48), które z kolei nie przewidziało przepisów intertemporalnych, które miałyby zastosowanie do niniejszego postępowania. Zważywszy na powyższe regulacje, organ stwierdził, że terminy przedawnienia oraz zasady odzyskiwania kwot nienależnie lub nadmiernie wypłaconych oraz odstępowania od dochodzenia ich zwrotu, ustalone w rozporządzeniu nr 796/2004 nie mają zastosowania do sprawy.

Nadto, organ odwoławczy wskazał, że przepisy aktualnie obowiązujące konstytuują generalną zasadę, iż płatności nienależne lub nadmierne podlegają zwrotowi, wraz z odsetkami (art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE)

nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności [Dz.U.UE.L.2014.227.69 ze zm.], zwane dalej: "rozporządzeniem nr 809/2014") oraz wyjątek od niej, zgodnie z którym płatność

nie podlega zwrotowi, jeżeli została dokonana w wyniku pomyłki organu, zaś błąd

ten nie mógł być wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, w świetle okoliczności faktycznych zaistniałych w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, aby strona nie miała możliwości wykrycia błędu organu.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia, organ odwoławczy wskazał, że - stosownie do art. 29 ustawy o ARiMR - przepisy działu III O.p. stosuje się odpowiednio do kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności ustalonych w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązek podatkowy, w rozumieniu art. 68 § 1 O.p., powstaje wobec tego przez skuteczne doręczenie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Datą początkową dla rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia roszczenia podatkowego, jest więc nie 31 grudnia 2007 r., ale ostatni dzień roku, w którym doręczono (lub doręczona zostanie) beneficjentowi płatności decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, przy założeniu, iż rozstrzygnięcie to stanie się ostateczne.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie strona zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

a. art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego pominięcie

i niezastosowanie w sprawie,

b. art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego nieprawidłową interpretację i uznanie, że skarżąca nie pozostawała w dobrej wierze co do faktu nienależnego pobrania płatności i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie dłuższego 10-letniego terminu przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady legalizmu.

Podnosząc ww. zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia przepisów prawa wspólnotowego znajdujących zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego w sprawie. W ocenie skarżącej, analiza przepisów regulujących udzielanie pomocy rolnośrodowiskowej prowadzi do wniosku, iż - wbrew stanowisku organu odwoławczego - właściwą podstawą prawną w sprawie jest rozporządzenie nr 796/2004, nie zaś jak wskazuje organ rozporządzenie nr 809/2014, ponieważ uchylone już rozporządzenia nr 1122/2009 oraz obecnie obowiązujące rozporządzenie nr 809/2014 zawierają normy przejściowe, zgodnie z którymi nowe przepisy nie znajdują zastosowania do wniosków o przyznanie pomocy złożonych w okresie obowiązywania poprzednio obowiązujących przepisów.

W powyższej w kwestii z ostrożności procesowej skarżąca wskazała,

że obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego nie regulują kwestii przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie pobranych płatności, zatem w pełnym zakresie znajdą zastosowanie odpowiednie przepisy prawa krajowego. Odmiennie od stanowiska organu, należy przyjąć, że w sprawie obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności powstał z dniem 27 lutego 2007 r., a więc z dniem, w którym decyzja z dnia 8 lutego 2007 r., uchylająca poprzednio wydaną decyzję przyznającą płatność rolnośrodowiskową, stała się ostateczna. Tym samym, zgodnie z art. 68 § 1 O.p., termin na doręczenie skarżącej decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranych płatności upłynął z dniem 31 grudnia 2010 r.

Następnie, skarżąca podkreśliła, że - wykazując się należytą starannością - nie była w stanie wykryć pomyłki organu, w szczególności przez fakt, że organ niższego stopnia przez blisko 6 lat nie poinformował jej o swoim błędzie. Skarżąca kolejny raz podniosła, że sprawy ARiMR prowadził jej pełnomocnik, który zakwalifikował sporną płatność jako korektę środków przyznanych na mocy wcześniejszych decyzji. Tym samym, nie miała więc jakichkolwiek podstaw, aby dopatrywać się błędu w działaniach organu i - na tej podstawie - wyciągnąć wniosek o nienależnym charakterze przekazanych środków. Zatem, zgodnie z art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, nie ma obowiązku zwrotu kwoty nienależnie otrzymanej płatności, ponieważ została ona dokonana na skutek niedającej się wykryć pomyłki organu.

Odnosząc się do kwestii dobrej wiary, skarżąca wskazała na rodzajowy związek sprawy o zwrot nienależnie pobranej płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych z prawem prywatnym oraz wskazała, że nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, iż na gruncie prawa administracyjnego pojęcie to powinno być rozumiane inaczej. Skarżąca podniosła również, że oba organy rozpoznające sprawę nie udowodniły, iż pozostawała w złej wierze. Ustalenia poczynione przez oba organy sprowadzały się de facto do subiektywnego stwierdzenia, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, aby działała w dobrej wierze, a zatem należało przyjąć dłuższy, tj. 10-letni okres przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania, skarżąca podniosła, że organ odwoławczy - przyjmując za podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014, w sytuacji gdy organ I instancji wskazał art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, naruszył zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej, zwłaszcza, że organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do tej rozbieżności.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sporna w sprawie jest kwestia obowiązku zwrotu przez skarżącą pobranej - według organów ARMiR - nienależnie kwoty płatności rolnośrodowiskowej

na rok 2005. Natomiast - według skarżącej - jej dobra wiara oraz brak możliwości wykrycia błędu organu, istniejące w dacie otrzymania płatności, eliminują możliwość dochodzenia przez ARMiR zwrotu wypłaconej płatności.

Na wstępie należy wskazać, że - zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1 ustawy

o ARiMR - ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jak zaś stanowi art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Wskazane postępowanie, prowadzone w trybie 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy

o ARiMR, jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Przedmiotem badania w tym postępowaniu jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Ta zaś okoliczność wynikać może z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR,

jak i też z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych

w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W tej drugiej sytuacji, zadaniem właściwego organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 822/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz dnia 21 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 257/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2930/08).

W sprawie nie jest sporne, że 29 czerwca 2006 r. skarżącej wypłacono płatność rolnośrodowiskową w kwocie [...] zł, na podstawie decyzji która następnie została, w wyniku wznowienia postępowania, wyeliminowana z obrotu prawnego

na mocy ostatecznej decyzji z dnia 8 lutego 2007 r., którą z uwagi na uwzględnienie nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli na miejscu, obniżono

płatność rolnośrodowiskową do kwoty [...] zł. Kwotę wynikającą z decyzji

z dnia 8 lutego 2007 r., wypłacono skarżącej 20 marca 2007 r.

Nie jest także sporne, że środki publiczne wypłacone skarżącej za rok 2005 pochodzą ze środków z funduszy Unii Europejskiej, o których mowa jest

w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

W przedmiocie natomiast rozstrzygnięcia o obowiązku zwrotu pobranych płatności, decydujące znaczenie mają przywołane regulacje ustawy o ARiMR

oraz regulacje prawa unijnego, w szczególności te, które wyłączają możliwość dochodzenia zwrotu wypłaconych płatności, na które powoływały się tak organy ARMiR, jak i skarżąca.

W tej sytuacji przywołać należy właściwe uregulowania unijne. I tak, zgodnie

z art. 73 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004:

- w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3 (ust.1);

- odsetki obliczane są za okres między powiadomieniem a obowiązkiem rolnika

do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem; stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych (ust. 3);

- obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika; jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności (ust. 4);

- obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat; jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat (ust. 5).

Zgodnie z art. 86 rozporządzenia nr 1122/2009, rozporządzenie nr 796/2004 utraciło moc z dniem 1 stycznia 2010 r. Jednakże, rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2010 r. Stosownie do art. 87 rozporządzenia nr 1122/2009, przepisy niniejszego rozporządzenia stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2010 r.

Rozporządzenie nr 1122/2009 zostało uchylone na mocy art. 43 rozporządzenia nr 640/2014, zgodnie z którym rozporządzenie (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011 tracą moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Jednakże, rozporządzenia te stosuje się nadal w stosunku do wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r. (art. 44 rozporządzenia 640/2014)

Tym samym, należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut skargi, iż w rozpatrywanej sprawie będą mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 796/2004, gdyż - zgodnie z przepisami przejściowymi do rozporządzeń nr 1122/2009 oraz 640/2015 - nie mają one zastosowania do wniosków o przyznanie pomocy za okresy wcześniejsze niż data wejścia w życie tych rozporządzeń. Zatem, organ odwoławczy nieprawidłowo za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014, które - zgodnie z art. 76 tego rozporządzenia - stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o wsparcie lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r. Jednakże, według składu orzekającego w sprawie, poprzez zastosowanie w sprawie ww. regulacji nie naruszono przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a." - może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy na podstawie przepisów rozporządzenia nr 796/2004 byłoby tożsame. W szczególności, należy podkreślić, że organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu przyjął prawidłową podstawę prawną, a organ odwoławczy, choć zastosował inną, błędną podstawę prawną, to orzekł o utrzymaniu w mocy tej decyzji. Ponadto, należy wskazać że w rozporządzeniu nr 809/2014 w stosunku do warunku wskazanego w art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004 doprecyzowano jedynie, że obowiązek płatności nie dotyczy sytuacji, gdy pomyłka wynikała z błędu organu, a błąd ten nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.

Z przywołanych regulacji unijnych mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie wynika, że w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3; odsetki obliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze.

W przypadku natomiast łącznego zaistnienia przesłanki dokonania płatności

na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy z przesłanką niemożności wykrycia błędu w zwykłych okolicznościach, płatność nie podlega zwrotowi; jednakże

w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, wyłączenie to znajduje zastosowanie wyłącznie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

W świetle powyższych rozważań, należy stwierdzić, że nieuprawniony jest podniesiony w skardze zarzut przedawnienia roszczenia organu o zwrot nienależnie pobranej płatności. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p., z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 O.p., wynosi 60 dni. Zgodnie z tym przepisem odsyłającym, przepisy O.p. stosuje się "odpowiednio", a zatem znajdują one zastosowanie, przede wszystkim w przypadku gdy przepisy dotyczące nadmiernie lub nienależnie pobranych środków publicznych, a w tym płatności pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, nie przewidują odrębnych regulacji. Skoro przepisy unijne dotyczące wsparcia, a dokładniej mający zastosowanie w sprawie art. 75 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, przewidują 10-letni okres przedawnienia (w przypadkach dobrej wiary beneficjenta skrócony do 4 lat) dla nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, to ma on zastosowanie w pierwszej kolejności przed regulacjami O.p. Zatem, na organie ciąży obowiązek dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych płatności, jeśli między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta nie minęło 10 lat, a w przypadkach stwierdzenia dobrej wiary beneficjenta - gdy nie minęły 4 lata.

Z uwagi na okoliczność, że w sprawie od daty wypłaty nienależnej płatności minęło 7 lat, organy zasadnie zbadały, czy strona otrzymując nienależną płatność pozostawała w dobrej wiarze. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1209/11, dla oceny dobrej istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach, usprawiedliwione przekonanie, że dział zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. Natomiast, nie może powoływać się na dobrą wiarę ten, kto wie, że pewne prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwioną. Określenie dobrej wiary lub jej braku oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Brak dobrej wiary występuje, gdy nieświadomość o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności. W przypadku osoby pozostającej w dobrej wierze, należy przyjąć, że wiedziałaby o nieistnieniu prawa, gdyby się zachowała należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępowała rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego. Ocena okoliczności konkretnej sytuacji (np. co do uznania błędu za usprawiedliwiony) i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom.

Sąd rozpatrujący sprawę w pełni podziela zaprezentowany wyżej pogląd. Oczywiście, szczególny przepis prawa może wprowadzić w sposób wyraźny lub dorozumiany pewne modyfikacje w rozumieniu terminu dobrej wiary, jednakże analizowany przepis tego rodzaju unormowań nie zawiera. Zatem, obowiązujące w tym względzie powinny być ogólnie przyjęte pojęcia co do rozumienia dobrej wiary z uwagi na zasadę jednolitości systemu prawa.

W świetle powyższych rozważań, mając na względzie ustalony w sprawie stan faktyczny - który za podstawę orzeczenia przyjmuje także skład orzekający w sprawie - należy uznać, że zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji prawidłowo uznały, że skarżąca nie pozostawała w dobrej wierze. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wobec skarżącej, w wyniku wznowienia postępowania, została wydana decyzja z dnia 8 lutego 2007 r., na mocy której uchylono poprzednią decyzję przyznającą płatność i określono przyznaną płatność w pomniejszonej wysokości w stosunku do decyzji pierwotnej. Zatem, należy przyznać rację organom obu instancji, że skarżąca mogła przypisać kwotę płatności do decyzji wydanej po wznowieniu postępowania, przez co miała świadomość, że wypłacona kwota nie była należna. Nie można w żadnym przypadku przyjąć, że skarżąca mogła pozostawać w przekonaniu, że na podstawie tej decyzji otrzyma kolejną płatność, przeciwnie - powinna się była spodziewać wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności, dotyczącej różnicy pomiędzy kwotą określoną w pierwotnej decyzji a kwotą wynikającą z decyzji wydanej po wznowieniu postępowania.

Ponadto, należy podkreślić, że - przy ocenie dobrej wiary skarżącej - nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja, iż swoje sprawy dotyczące płatności pomocowych prowadziła przez pełnomocnika, nie można bowiem uznać za rozsądne postępowanie producenta rolnego polegające na przekazaniu w pełnym zakresie prowadzenia spraw dotyczących płatności pomocowych, a zatem jednego z głównych źródeł finansowania prowadzonej działalności rolnej, pełnomocnikowi - nie wykazując przy tym żadnego zainteresowania bieżącą sytuacją prowadzonych wobec niego postępowań w sprawie przyznanych środków. Wiadomo bowiem powszechnie, że agencje płatnicze oprócz przyznawania płatności na wniosek beneficjenta, zajmują się w szczególności ich weryfikacją oraz kontrolą przestrzegania przez producentów rolnych podjętych zobowiązań, czego konsekwencją są wydawane decyzje o obniżeniu czy też o odmowie przyznania płatności. Nadto, skarżąca powinna była mieć świadomość, że kwota przyznanej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2005 będzie zweryfikowana, gdyż - jak wynika z protokołu kontroli na miejscu przeprowadzonej 11 lipca 2005 r. - skarżąca i jej pełnomocnik byli obecni podczas czynności kontrolnych oraz podpisali protokół kontroli, nie zgłaszając sprzeciwu w stosunku do nieprawidłowości ustalonych przez kontrolujących.

W sprawie nie doszło także do sytuacji, o jakiej mowa jest w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek: płatność dokonana powinna być na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (por. wyroki NSA z dnia: 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 315/13; 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 594/10). Pomyłka organu może zaś zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. W takiej sytuacji, rolnik byłby zwolniony z obowiązku zwrotu nienależnej płatności przekraczającej prawidłowo wyliczoną kwotę nadpłaty i to pod warunkiem, że błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

Według składu orzekającego w sprawie, gdyby przyjąć założenie, że błędne wygenerowanie zlecenia płatności w procesie wydawania decyzji przyznającej płatność w obniżonej wysokości, po wznowieniu postępowania w sprawie, stanowi przykład błędu organu, to w rozpatrywanej sprawie nie występuje on w koniunkcji z drugą przesłanką konieczną, tj. warunkiem braku możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika. Jak już wcześniej wykazano, skarżąca z łatwością mogła przypisać kwotę wypłaconej 19 marca 2007 r. płatności do decyzji z dnia 8 lutego 2007 r., którą organ I instancji uchylił swoje pierwotne rozstrzygnięcie i przyznał skarżącej płatność w kwocie pomniejszonej. Nadto, należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż to sama skarżąca 12 lutego 2007 r. odebrała decyzję, a zatem należy przyjąć że również zapoznała się z jej treścią. Tym samym, należało również uznać za nieuprawnione wyjaśnienia skarżącej dotyczące prowadzenia jej spraw wyłącznie przez pełnomocnika oraz niemożności wykrycia błędu ze względu na przekazanie pełnej kontroli nad rachunkiem bankowym pełnomocnikowi. Zatem, gdy skarżąca otrzymała informację o kwocie przelewu z 19 marca 2007 r. mogła ją z łatwością połączyć z odebraną osobiście decyzją. Nadto, należy wskazać, że okres pomiędzy przelewem środków a otrzymaniem decyzji nie był zbyt odległy, a - jak wskazał organ odwoławczy - skarżąca w tym czasie nie mogła się spodziewać innych przelewów obejmujących płatności rolnicze, gdyż płatności za rok 2006 zostały jej wypłacone, a co do płatności na 2007 r., to w tym okresie jeszcze nie złożyła stosownych wniosków. Tym samym, nie można stwierdzić, że błąd organu był tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez skarżącą.

Ponadto, według składu orzekającego w sprawie, organy prawidłowo zweryfikowały i uzasadniły kwestię wystąpienia w sprawie przesłanek wyłączających obowiązek zwrotu płatności.

W świetle powyższych ustaleń, należało również uznać za nieuprawniony zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływna wynik sprawy, tj. art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady legalizmu. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego dokonał zmiany podstawy rozstrzygnięcia oraz podkreśliła, że działania organu zmierzają jedynie do odzyskania wypłaconej płatności. Jak już wcześniej wykazano, zastosowanie przez organ odwoławczy innej, nieprawidłowej podstawy prawnej, nie miało wpływu na wynik sprawy, w szczególności dlatego, że przepisy późniejsze mają charakter doprecyzowujący regulacje zawarte w art. 73 rozporządzenia nr 796/2004. Nadto, organy zasadnie i zgodnie z prawem dochodziły zwrotu nienależnie wypłaconej płatności. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy odniosły się do podnoszonych przez skarżącą argumentów, w szczególności co do okoliczności pozostawania w dobrej wierze oraz braku możliwości wykrycia błędu organu, wykazując ich sprzeczności i niezgodności. Rozpatrując sprawę, organy prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy, kierując się przepisami prawa oraz doświadczeniem życiowym.

W tej sytuacji, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa krajowego ani unijnego - na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. - skargę należało oddalić.