Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 657/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Barbara Adamiak /spr./, Jerzy Dudek, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 885/05 w sprawie ze skargi B. W. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z dnia [...], Prezes IPN utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] Nr [...], którym odmówiono B. W. wydania zaświadczenia potwierdzającego, że jest on pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155 z 1998 r., poz. 1016 z późn. zm.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano się na treść dokumentu znajdującego się w archiwach IPN, z którego wynika, iż B. W. był tajnym współpracownikiem organów bezpieczeństwa, a nadto na treść wówczas obowiązującego przepisu art. 35 ust. 2 ww. ustawy. Stanowił on, że funkcjonariusza, pracownika lub współpracownika organów bezpieczeństwa państwa, informuje się na jego wniosek o dotyczących go dokumentach znajdujących się w archiwum IPN, jednakże po uprzednim złożeniu przez niego oświadczenia o fakcie jego służby, pracy lub współpracy z tymi organami.

Oznaczało to, że zainteresowany mógł co najwyżej złożyć oświadczenie, o którym mowa w art. 35 ust. 2 ustawy, nie mógł natomiast uzyskać statusu pokrzywdzonego, a to ze względu na udokumentowany fakt współpracy z organami bezpieczeństwa.

Postanowienie Prezesa IPN z dnia [...] Nr [...] zaskarżył B. W., wnosząc o jego uchylenie, albowiem narusza ono jego interes prawny przez brak potwierdzenia statusu osoby pokrzywdzonej. Poza tym uniemożliwia dostęp do zgromadzonych przez służby specjalne PRL dokumentów.

W uzasadnieniu skargi podniósł dodatkowo, że z treści zaskarżonego postanowienia można wnioskować, iż skarżący był tajnym współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa ponieważ pełnił czynną służbę wojskową. Oświadczył również, że został pozbawiony możliwości obrony, albowiem nie miał prawa składać wyjaśnień, ustosunkować się do istniejących materiałów oraz formułowania ewentualnych zarzutów. Tym samym zamknięto mu drogę do sprawiedliwego procesu lustracyjnego oraz naruszono wolności i prawa obywatelskie.

Poza tym samo stwierdzenie, że w świetle ustawy nie ma podstaw do uznania skarżącego za osobę pokrzywdzoną nie wyjaśnia istoty sprawy i potwierdza brak uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. To z kolei jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą państwa prawnego. Zainteresowanemu należy się bowiem wiedza o zgromadzonych o nim materiałach co do rzekomej współpracy ze służbami specjalnymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaprzeczył jednocześnie sugestiom skarżącego, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż skarżący był tajnym współpracownikiem organów bezpieczeństwa, bowiem pełnił czynną służbę wojskową. Taka teza jest nielogiczna gdyż osoba, która pozostawała z danym organem w stosunku pracy lub służby, była jego pracownikiem lub funkcjonariuszem, a nie tajnym współpracownikiem.

Organ podtrzymał jednak twierdzenie, że w archiwach INP znajduje się dokument, z którego wynika, że skarżący był tajnym współpracownikiem organów bezpieczeństwa. Dokument ten posiada jednak klauzulę tajności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 24 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 885/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z [...] nr [...].

W uzasadnieniu Sąd wywodził, że skarga jest zasadna. W stanie prawnym jaki obowiązywał wtedy, kiedy skarżący domagał się wydania zaświadczenia stwierdzającego, że jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 z późn. zm.), nie każdy mógł uzyskać informacje o posiadanych i dostępnych IPN-owi dokumentach.

Generalnie ww. ustawa dzieliła zainteresowanych informacjami o treści dokumentów posiadanych przez IPN bądź mu dostępnych na trzy kategorie:

1. pokrzywdzonych,

2. funkcjonariuszy, pracowników lub współpracowników organów bezpieczeństwa państwa,

3. innych niewymienionych w pkt 1 i 2, do których należałoby zaliczyć np. dziennikarzy, pracowników naukowych itp.

Dostęp do informacji znajdujących się w ww. dokumentach, był generalnie uzależniony od tego, którą z trzech kategorii reprezentowała osoba domagająca się informacji, o których wyżej mowa.

Sąd podkreślił, że pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych w tym w sposób tajny (art. 6 ust. 1 ustawy). Art. 30 ust. 1 ustawy obligował IPN do udzielenia pokrzywdzonemu informacji o posiadanych i dostępnych dotyczących go dokumentach, o ile pokrzywdzony wystąpił ze stosownym wnioskiem.

Oczywiście każdy miał i ma prawo wystąpić do IPN z pytaniem czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy (ar. 30 ust. 2).

Odpowiedź przecząca, czyli odmowa wydania dokumentu stwierdzającego status pokrzywdzonego nie oznaczała jednak, że osoba taka musiała być tajnym współpracownikiem organów bezpieczeństwa.

Gdyby jednak takowym była, a w każdym razie gdyby istniały dokumenty, które taką współpracę potwierdzają, to pod rządem przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o INP – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w jej brzmieniu pierwotnym – wymagano od niej stosownie do art. 35 ust. 2 ustawy, oświadczenia o fakcie takowej współpracy. Dopiero jego złożenie pozwalało na skuteczne uzyskanie informacji (na wniosek) o dokumentach znajdujących się w archiwum IPN, ale tylko takich, które dotyczą tej właśnie osoby (wnioskodawcy).

Sąd podkreślił, że za pokrzywdzonego nie mogła zostać uznana osoba, która później została funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa.

Sytuacja zmieniła się po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie K 31/2004. W tymże wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o IPN – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, a mianowicie:

1. art. 30 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 i 2 w zakresie, w jakim pozbawiają osoby zainteresowane inne niż pokrzywdzony, prawa do uzyskania informacji o posiadanych i dostępnych dotyczących ich dokumentów, a także o sposobie uzyskania w nie wglądu,

2. art. 33 ust. 1 w zw. z art.6 ust. 2 i 3 oraz art. 36 i art. 43 zdanie I w zakresie, w jakim pozbawiają osoby zainteresowane inne niż pokrzywdzony, prawa załączenia do zbioru dotyczących ich dokumentów własnych uzupełnień, sprostowań, uaktualnień, wyjaśnień oraz dokumentów lub kopii,

3. art. 35 ust. 2.

Konsekwencją powyższego była m.in. utrata mocy przepisu art. 35 ust. 2 z dniem 4 listopada 2005 r.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie K 31/2004 otworzył więc możliwość uzyskania informacji o materiałach pozostających w zasobach IPN w zasadzie dla wszystkich osób, o ile dokumenty te ich dotyczą i to niezależnie od tego czy zostaną uznane za pokrzywdzonych w rozumieniu przepisów ustawy, czy też nie.

Skarżący będzie mógł więc nie tylko zapoznać się z dokumentami dotyczącymi jego osoby, ale i przedstawić dokumenty własne, a także i inne dowody, które pozwolą mu ewentualnie oczyścić się z zarzutów dotyczących jego współpracy z organami bezpieczeństwa państwa.

Sąd podkreślił, że postępowanie toczące się w następstwie złożenia wniosku o nadanie statusu osoby pokrzywdzonej, musi zakończyć się wydaniem decyzji, którą wnioskodawca będzie mógł zaskarżyć do Sądu.

W przedmiotowej sprawie decyzja taka nie została wydana co jest decydującym argumentem przemawiającym za koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawach:

1. naruszenia prawa procesowego przez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób naruszający ten przepis, przez co skarżący został pozbawiony informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

b) błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie, iż przy wydaniu postanowienia nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jak również przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie zatem Sąd powinien oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co jednak nie miało miejsca.

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a) art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz.1016 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że postępowanie toczące się w następstwie złożenia wniosku o nadanie statusu osoby pokrzywdzonej musi zakończyć się wydaniem decyzji;

b) art. 30 ust. 2 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu polegające na przyjęciu, że postępowanie uruchamiane na podstawie wniosku, o którym mowa w tym przepisie, jest postępowaniem administracyjnym.

Na podstawach tych wnosił o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku przez powołanie się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozbawia skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego wywodzi, że przepisy prawa materialne zawarte w art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o IPN", nie wymagają konkretyzacji. Normy te bez wątpienia stanowią ustawową definicję (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt K 31/04) pokrzywdzonego. Przyjęcie powyższego prowadzi do konkluzji, że organ nie może w tym zakresie prowadzić postępowania administracyjnego zmierzającego do władczego, jednostronnego rozstrzygania, czy osoba jest pokrzywdzonym w rozumieniu wskazanego przepisu, czy też nie. Podkreślić należy z całą stanowczością, że przepisy ustawy o IPN nie przewidują przy tym wydania decyzji w przedmiocie statusu pokrzywdzonego. Tym samym w demokratycznym państwie prawa nie jest możliwe domniemanie załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej. Konkretyzacja prawa może być bowiem dokonana również przez czynność materialnotechniczną (zaświadczenie) poddana kontroli sądów administracyjnych.

W tym zakresie (ustalenia statusu pokrzywdzonego), można zatem prowadzić postępowanie przewidziane w dziale VII kpa, regulującym wydawanie zaświadczeń.

W tej sytuacji uznać należy, że rozpatrzenie wniosku osoby, złożonego zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o IPN, w trybie przepisów zawartych w dziale VII kpa, regulującym wydawanie zaświadczeń, jest w pełni uzasadnione. Wniosek taki nie wszczyna bowiem postępowania administracyjnego skoro norma zawarta w art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN nie wymaga konkretyzacji w formie decyzji.

Przepis ten (art. 217 § 2) jest podstawą do urzędowego potwierdzenia (w formie zaświadczenia) faktów lub stanu prawnego. Wystawienie zaświadczenia określonej treści konkretnej osobie może być przy tym poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynika z żądania osoby, jak i możliwości jego spełnienia przez organ (art. 218 § 2 kpa). Postępowanie to sprowadza się do oceny posiadanych przez organ dowodów (wniosek z tezy niepublikowanego wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2709/98). Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 kpa) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych prze organ ewidencji, rejestrów i innych dokumentów czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (tak NSA w wyroku z dnia 25 października 2000 r., V SA 760/00, Lex nr 50109). W ramach tego postępowania respektowane w pełni zatem są prawa strony.

Podkreślić przy tym należy, że postępowanie wyjaśniające ograniczone jest wyłącznie do zasobów archiwalnych IPN. Rola IPN ograniczona jest bowiem w świetle art. 1 pkt 1 ustawy o IPN do ewidencjonowania, gromadzenia, udostępniania zarządzania i korzystania z dokumentów (...). Przy czym przez dokument należy rozumieć każdy przedmiot lub zapis na komputerowym nośniku informacji, z którym jest związane określone prawo, albo który ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód prawa, stosunku prawnego lub okoliczności mającej znaczenie prawne (art. 7 ustawy o IPN).

W sytuacji, gdy w toku postępowania wyjaśniającego doszło do ustalenia, że brak jest w archiwum IPN dokumentów wskazujących, że organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych organ mógł wydać tylko postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia (art. 219 kpa).

Podnieść wreszcie należy, że gdyby nawet uznać, że doszło do naruszenia prawa materialnego to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak wskazano wyżej określenie statusu osoby jako pokrzywdzonej opiera się na przesłance pozytywnej (art. 6 ust. 1 ustawy o IPN). Przesłanką pozytywną jest ustalenie, że organy bezpieczeństwa państwa zbierały o osobie informacje na podstawie celowo gromadzonych danych. Ta przesłanka ma wiec podstawowe znaczenie dla bezprzedmiotowości ustalania, czy zachodzą przesłanki negatywne, uniemożliwiające uznanie za osobę pokrzywdzoną. Nawet przy kwestionowanym przez stronę skarżącą uznaniu, że doszło do naruszenia prawa materialnego brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Skutkiem naruszenia prawa materialnego (wydanie zaświadczenia zamiast decyzji) nie będzie bowiem inna konstatacja niż ta, że organy bezpieczeństwa państwa nie zbierały informacji o osobie na podstawie celowo gromadzonych danych. Winno to tym samym skutkować oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., co jednak nie nastąpiło.

B. W. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.) przez przyjęcie, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji. Według art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu "Pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy, jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny (ust. 1). W razie śmierci pokrzywdzonego jego uprawnienia wynikające z ustawy przysługują osobie mu najbliższej w rozumieniu art. 155 § 1 Kodeksu karnego. Przepisu tego nie stosuje się w razie istnienia dowodu, że byłoby to sprzeczne z wolą pokrzywdzonego (ust. 2). Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa (ust. 3)". Art. 6 pozostaje w ścisłej relacji z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, który stanowi "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Art. 30 ust. 2 przyznaje zatem prawo każdemu do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem do Instytutu co odpowiada zadaniom Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, które wynikają z preambuły ustawy: "Mając na względzie: - zachowanie pamięci o ogromie ofiar, strat i szkód poniesionych przez Naród Polski w latach II wojny światowej i po jej zakończeniu, - patriotyczne tradycje zmagań Narodu Polskiego z okupantami, nazizmem i komunizmem, - czyny obywateli dokonane na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego i w obronie wolności i godności ludzkiej – obowiązek ścigania zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i zbrodni wojennych, a także powinność zadośćuczynienia przez nasze państwo wszystkim pokrzywdzonym przez państwo łamiące prawa człowieka, jako wyraz naszego przekonania, że żadne bezprawne działania państwa przeciwko obywatelom nie mogą być chronione tajemnicą ani nie mogą ulec zapomnieniu (...)". Każdy zatem ma prawo do wystąpienia z żądaniem do Instytutu Pamięci rozpatrzenia jego statusu jako pokrzywdzonego, a obowiązkiem Instytutu Pamięci jest rozpoznanie i rozpatrzenie tego żądania zgodnie z zadaniami wyznaczonymi w preambule ustawy – powinności zadośćuczynieniu przez nasze państwo wszystkim pokrzywdzonym przez państwo łamiące prawa człowieka i zastosowaniem wartości przyjętymi w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zwłaszcza prawdy i sprawiedliwości, zachowania przyrodzonej godności człowieka.

Art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, jest normą prawa materialnego. Norma ta zawiera regulację materialnoprawną przyznania osobie statusu pokrzywdzonego. Norma ta wyznacza zatem treść działania organu. Przyznanie jej znaczenia wyłącznie funkcji definicji ustawowej, nie wyklucza potrzeby dokonania jej autorytatywnej konkretyzacji. Rozwiązania takie przyjęte są w materialnym prawie administracyjnym, np. pomimo definicji ustawowej bezrobotnego o przyznaniu statusu bezrobotnego organy orzekają w formie decyzji administracyjnej.

Art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wymaga zatem, przez ustanowienie przesłanek przyznania statusu pokrzywdzonego, dokonania autorytatywnej konkretyzacji. Art. 6 tej ustawy nie reguluje formy działania. Brak expressis verbis w normie administracyjnego prawa materialnego wyznaczenia formy działania powoduje, że wyprowadzenie tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego następuje w wyniku zastosowania procesu wykładni. Norma prawa materialnego, jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z mocy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożenie danego rodzaju obowiązku, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie gdy norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administracje publiczną wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadza doktryna i orzecznictwo sądowe, dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istota zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowy, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem. Działy VII Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującego wydawanie zaświadczeń nie można stosować do rozpoznania i rozstrzygania wniosków, które wymagają dokonania autorytatywnej konkretyzacji. Zaświadczenie potwierdza bowiem fakt ustalony, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zastosowanie uproszczonej procedury do rozpoznania sprawy godzi w konstytucyjne zasady i przyjęte standardy w prawie europejskim, jak podstawowe prawo do obrony, prawo wysłuchania. Przyjęcie, że zaświadczenie jest formą dostateczna do obrony praw jednostki nie jest zgodne z regułą prawa do obrony. Zaświadczenie nie podlega zaskarżeniu, a jedyną możliwością obalenia jego domniemania zgodności z prawdą jest przeprowadzenie przeciwdowodu. W przypadku zaświadczenia, że nie jest osobą pokrzywdzoną, nie ma możliwości obalenia domniemania zgodności z prawdą w tej procedurze.

Art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu zawiera, jak wynikałoby z przyjętego sformułowania "w rozumieniu ustawy", definicję ustawową pokrzywdzonego. Analiza zawartej w art. 6 normy prawnej nie pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca przyjął definicję, która nie podlega autorytatywnej konkretyzacji. Art. 6 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy ustanawia przesłanki pozytywne (ust. 1) i przesłanki negatywne (ust. 3) przyznania statusu pokrzywdzonego. Przesłanką pozytywną jest ustalenie, że wobec osoby, która wystąpiła o przyznanie statusu pokrzywdzonego, organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Przesłankę negatywną, której wystąpienie wyłącza przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej ustanawia art. 6 ust. 3 powołanej ustawy. Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Wystąpienie zarówno przesłanki pozytywnej, jak i przesłanki negatywnej jest wynikiem podjęcia czynności ustalenia tego założonego w normie prawnej stanu hipotetycznego. Jest zatem wynikiem czynności ustalenia, a nie potwierdzeniem faktu.

Wystąpienie przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej wymaga ustalenia, a zatem odpowiada wszystkim elementem rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Taki wniosek wypływa też z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowej Polskiemu, który stanowi "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Złożenie takiego pytania, to w myśl art. 63 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowi normę materialnoprawną, wymagająca konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Art. 6 nie daje tylko podstawy do urzędowego potwierdzenia faktu lub stanu prawnego (art. 217 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), ale jest władczym orzeczeniem o przyznaniu statusu osoby pokrzywdzonej.

Nie jest z wywiedzionych względów uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zostały też naruszone przepisy prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.