Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 574/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 13 ust. 1, art. 14
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Anna Mierzejewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. sprawy ze skargi R. C. na bezczynność Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego R. C. z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego R. C. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. pełnomocnik R. C., radca prawny L. B., zwrócił się do P. S.A. z siedzibą w K. z wezwaniem do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości składającej się m.in. z działek nr [...] położonej w P. i [...] położonej w m. K., dla której Sąd Rejonowy we W. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], będących własnością R. C. oraz ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu, za wynagrodzeniem.

Jednocześnie złożono również, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wniosek o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych wyżej linii elektroenergetycznych.

W odpowiedzi na powyższe P. S.A. z siedzibą w K. pismem z dnia [...] lipca 2012 r. ustosunkowały się jedynie do żądania zawarcia umowy dotyczącej służebności, informując o trybie i warunkach, jakie stosują w przypadkach tego typu żądań.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik R. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność P. S.A. z siedzibą w K. (uprzednio P. S.A. z siedzibą w K.) w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2012 r. polegającą na:

– nieudostępnieniu informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

– niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że wniesienie skargi na bezczynność nie jest ograniczone żadnym terminem i tak długo, jak trwa stan bezczynności organu – w tym przypadku Spółki – możliwe jest jej wniesienie do sądu administracyjnego.

Ponadto podniósł, że skarga jest dopuszczalna bez uprzedniego wezwania organu – w tym przypadku Spółki – do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na zakres zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który w stosunku do postępowań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma zastosowanie jedynie w przypadku odmowy jej udzielenia, które następuje w drodze decyzji. W pozostałych przypadkach udostępnienie następuje w formie czynności materialno-technicznej i k.p.a. nie ma wtedy zastosowania.

Następnie strona skarżąca argumentowała, że Spółka, pomimo, iż jest podmiotem prawa prywatnego, jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej, powołując się przy tym na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wedle którego zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Zdaniem pełnomocnika skarżącego, owe "zadania publiczne" rozumiane jako działania powszechne i użyteczne dla ogółu, sprzyjające osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie, są wykonywane przez Spółkę P. S.A. zajmującą się m. in. dystrybucją energii elektrycznej. A zatem sprawy dotyczące wykonywania tej działalności są objęte terminem "zadań publicznych" i jako takie stanowią informację publiczną.

Uzasadniając faktyczną podstawę skargi, pełnomocnik wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. zwrócił się do skarżonej Spółki o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na nieruchomości skarżącego i do dnia złożenia skargi nie otrzymał on odpowiedzi na ten wniosek.

Wobec powyższego pełnomocnik wniósł o stwierdzenie bezczynności ww. Spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Spółka, za pośrednictwem swojego pełnomocnika, wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie.

Uzasadniając powyższe stanowisko, strona skarżona powołała się na tezy przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do postanowienia z dnia 19 października 2011 r. sygn. I OSK 1987/11 i stwierdziła, że wystąpienie skarżącego w niniejszej sprawie, jakkolwiek oparte o treść ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest w istocie wystąpieniem w sprawie prywatnej, dotyczącej realizacji własnego, indywidualnego interesu. Dodatkowo o indywidualnym charakterze powyższego wniosku o udostępnienie informacji publicznej świadczy fakt, że został on złożony wraz z pismem dotyczącym roszczeń cywilnoprawnych skarżącego, dotyczących ustanowienia na jego rzecz służebności. Zatem sprawa nie posiada charakteru sprawy publicznej i jako taka nie podlega regulacjom zawartym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w tym również nie może zostać wydana w tej materii decyzja administracyjna.

Ponadto pełnomocnik Spółki wskazał, że udostępnieniu może podlegać jedynie taka informacja, która pozostaje w dyspozycji takiego podmiotu w związku z wykonywanymi zadaniami, a nie każda informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Z tego wywnioskowano, że Spółka, mogłaby udostępniać tylko te informacje, które są związane z wykonywaniem przez nią zadań publicznych. Ponadto zdaniem Spółki, dotyczy to jedynie dokumentów wytworzonych przez nią w związku z wykonywaniem tych zadań. W tym miejscu podkreślono, że dokumenty, których udostępnienia domagał się skarżący, nie zostały wytworzone przez Spółkę, nie zostały wydane w związku z inwestycją prowadzoną przez Spółkę, co przesądza o tym, że nie mają one związku z zadaniami, które byłyby wykonane przez Spółkę.

Kolejnym podniesionym przez pełnomocnika argumentem jest teza, że uznanie żądanych przez skarżącego dokumentów za informację publiczną będzie prowadziło do konieczności udzielania tych informacji lub informowania o braku ich posiadania. Dodatkowo może to prowadzić do odebrania Spółce możliwości ochrony swoich interesów, poprzez obowiązek wydawania dowodów w potencjalnych sprawach cywilnych skierowanych przeciwko niej.

Ponadto, pełnomocnik wskazał na możliwość pozyskiwania żądanych dokumentów np. z archiwów państwowych lub wprost od organów, które je wytworzyły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy.

W ocenie Sądu, skarga R. C. na bezczynność P. S.A. w K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej zasługuje na uwzględnienie.

Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Ażeby zatem można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.

Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie wytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Z tego względu, należało uznać, że żądana przez skarżącego informacja w postaci wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na nieruchomości składającej się m.in. z działek nr [...] położonej w P. i [...] położonej w m. K., dla której Sąd Rejonowy we W. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], będących własnością R. C., jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wbrew stanowisku Spółki, przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżący wystąpił z roszczeniami cywilnymi wobec Spółki w związku z bezumownym korzystaniem przez niego z przedmiotowych nieruchomości, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.).

Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wniosku skarżącego.

Odnośnie natomiast do zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

P. S.A. w K., są w całości własnością Skarbu Państwa, który jest jedynym akcjonariuszem, jak wynika z rubryki 7 Odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Już z tej przyczyny Spółka jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Zaznaczenia wymaga, że obowiązek udostępnienia informacji istnieje jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego wniosek w tym zakresie został skierowany, jest w posiadaniu takich informacji. Gdy żądanych informacji nie ma powinien powiadomić o tym podmiot wnioskujący.

Niezależnie od tego podkreślić należy, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów tak konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi urzeczywistnia dobro wspólne, o czym stanowi art. 1 Konstytucji RP, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Przedsiębiorstwa energetyczne są więc przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują - w ocenie Sądu - zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ. http//cbois.gov.pl).

Zdaniem Sądu, powyższe rozważania można odnieść także do przedsiębiorstwa, które zajmuje się przesyłem energii elektrycznej. Wbrew stanowisku Spółki żądane informacje pozostają w związku z zadaniami wykonywanymi przez ten podmiot, bowiem odnoszą się do instalacji elektroenergetycznej.

W orzecznictwie i doktrynie powszechne jest stanowisko, że udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Reasumując, z akt sprawy wynika, że P. S.A. w K. nie załatwiły wniosku skarżącego w sposób określony w ustawie. W odpowiedzi na skargę Spółka wskazała bowiem, że nie jest zobowiązana do ich udostępnienia bowiem żądane informacje dotyczą realizacji ich indywidualnego celu jakim jest roszczenie cywilne. Wbrew stanowisku Spółki, przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżący wystąpił z roszczeniami cywilnymi wobec Spółki w związku z bezumownym korzystaniem przez nią z przedmiotowych nieruchomości, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym.

W myśl bowiem art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana.

P. S.A. w K. pozostają zatem w bezczynności co do wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. Wniosek ten powinien być rozpoznany przez Spółkę w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócił jest zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o jej udzielenie. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżącego dokumentów, powinna zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji.

Należy też zwrócić uwagę, że w przypadku, gdyby zachodziła konieczność wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, Spółka powinna rozważyć, czy ustanowienie w sprawie pełnomocnika w postaci Korporacji Prawno Finansowej "[...]" Spółka Komandytowo-Akcyjna jest zgodne z regulacjami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 33 ust. 1).

Wskazać należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie dokonał czynności materialno-technicznej bądź też nie wydał decyzji. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów czynność nie została dokonana, a decyzja podjęta, w szczególności czy bezczynność spowodowana była zawinioną bądź niezawinioną opieszałością, czy też wiązała się z przekonaniem podmiotu, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a decyzja podjęta.

Wskazać także trzeba na niezasadne stanowisko Spółki, że skarżący powinien pozyskiwać żądane decyzje od organów, które je wydały lub z odpowiednich archiwów. Zwrócić bowiem należy uwagę na treść pisma skarżącego z [...] stycznia 2012 r., z którego jednoznacznie wynika, że nie dysponuje on danymi umożliwiającymi bliższe określenie decyzji, jak też organu, od którego one pochodzą. Niezależnie jednak od powyższego wskazać trzeba, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są podmioty będące w posiadaniu informacji niezależnie od tego, czy informacja ta została bezpośrednio przez te podmioty wytworzona, czy też używana jest przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzi wprost od nich. Linie elektroenergetyczne są niewątpliwie wykorzystywane przez skarżącą Spółkę.

Mając na uwadze okoliczność, że ustawa o dostępie do informacji publicznej zakłada szybkość udzielania informacji publicznej (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku – art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), podjęcie jakichkolwiek działań przez Spółkę dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność i po upływie ponad roku od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, daje podstawy do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podkreślenie zasługuje przy tym, że postawa operatora energetycznego, w okresie, gdy znane już było stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii obowiązku udzielania przez przedsiębiorstwa energetyczne informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępne w upublicznionym zbiorze CBOSA, a Spółka ma profesjonalną obsługę prawną – była nierzetelna.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.