Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1006/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Jerzy Bujko Sędziowie Zofia Flasińska ( spr.) Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Rynku Rolnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2375/06 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej dostaw oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2375/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w G. z dnia [...] w sprawie zmniejszenia E. K. indywidualnej ilości referencyjnej dostaw mleka o 20 579 kg.

Organy administracyjne obu instancji ustaliły, iż skarżący na dzień 1 kwietnia 2005 r. posiadał indywidualną ilość referencyjną w wysokości 76 492 kg. W trakcie roku kwotowego 2005/2006 sprzedał on do podmiotu skupującego 15 913 kg mleka, 22 000 kg oddał w używanie innemu producentowi (umowa ta została zatwierdzona decyzją Dyrektora Oddziału ARR z dnia [...]), a kwoty 10 000 i 30 000 kg zbył na rzecz dwóch innych rolników, co zostało zatwierdzone decyzjami Dyrektora Oddziału ARR z dnia [...] Zdaniem organów, skarżący wykorzystał jedynie 21 % przysługującej mu w dniu 1 kwietnia 2005 r. indywidualnej ilości referencyjnej, dlatego istnieje podstawa do zmniejszenia przysługującej mu ilości o 20 579 kg na podstawie art. 32 ust 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 244, poz. 2081 z późn. zm.).

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczące choroby krów i złej jakości dostarczanego przez nie mleka nie mogą być uznane za przypadek siły wyższej w rozumieniu art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę w sektorze mleka i przetworów mlecznych (DZ. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, s. 123), gdyż fakt ten nie został dostatecznie udokumentowany w przedłożonym zaświadczeniu lekarza weterynarii.

Sąd I instancji, badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, iż narusza ona przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, iż polski ustawodawca w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 244, poz. 2081 z późn. zm.), realizując postanowienia rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę w sektorze mleka i przetworów mlecznych, wprowadził art. 22 ust. 1 przewidujący możliwość zbycia indywidualnej ilości referencyjnej oraz art. 22a ust. przewidujący możliwość oddania jej w używanie. W ocenie Sądu, zarówno oddanie w używanie indywidualnej ilości referencyjnej przez producenta na rzecz innego producenta, jak i jej zbycie w części powoduje obniżenie podstawy, która powinna być przyjęta do obliczania stopnia wykorzystania indywidualnej ilości referencyjnej przez konkretnego producenta w danym roku kwotowym. W obu przypadkach nie ma potrzeby zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej, bowiem jej właściciel zarówno poprzez zbycie, jak i przez oddanie w używanie sam dobrowolnie sobie tę ilość pomniejsza odpowiednio na stałe lub przez wskazany w umowie okres czasu, a fakt ten potwierdza stosowną decyzją dyrektor oddziału terenowego Agencji.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, iż art. 32 ust. 1 przewidujący zmniejszenie może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy producent nie wprowadził do obrotu mleka lub przetworów mlecznych w ramach przyznanej indywidualnej ilości referencyjnej, która mu jeszcze pozostała po dokonaniu transferów. Sąd powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2006 r., II OSK 1097/06 (niepubl.), iż dopuszczenie przez ustawodawcę krajowego możliwości dokonywania transferów przez producentów, podlegających ścisłej kontroli Agencji, poprzez zatwierdzanie decyzjami administracyjnymi zawartych umów zbycia lub oddania używanie, nie może być traktowane jako niewykorzystanie przyznanej indywidualnej ilości referencyjnej i stanowić podstawy do zastosowania sankcji z art. 32 ust. 1 ustawy.

Odnośnie zarzutów skarżącego dotyczących zaistnienia w jego przypadku siły wyższej, o której mowa w art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003, Sąd stwierdził, że iż powołanie się przez rolnika na chorobę krów i złożenie w tym przedmiocie zaświadczenia lekarza weterynarii obliguje organ orzekający do wyjaśnienia tej okoliczności i w razie uznania, że złożone zaświadczenie nie jest wystarczające - w oparciu o art. 7 oraz 77 §1 Kpa – organ winien wyjaśnić, czy faktycznie nie jest to okoliczność mająca istotne znaczenie w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Agencji Rynku Rolnego, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów:

- art. 32 ust. 1, art. 22 oraz art. 22 a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 244, poz. 2081 ze zm.), art. 15 ust. 2, art. 16 i 18 ust. 1 pkt e w zw. z art. 5 lit. j rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. Urz. UE L 270 z 21 października 2003, str. 123) poprzez uznanie, iż zbycie lub wydzierżawienie indywidualnej ilości referencyjnej wpływa poprzez pomniejszenie o zbywaną lub wydzierżawioną część na podstawę wyliczenia procentowego wykorzystywania przez stronę indywidualnej ilości referencyjnej,

- art. 5 lit. j rozporządzenia Rady (WE) Nr 1788/2003 poprzez uznanie, iż "indywidualna ilość referencyjna" zdefiniowana w tym przepisie nie jest tożsama z "przyznaną indywidualną ilością referencyjną", o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż punktem wyjścia do właściwej interpretacji art. 32 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych powinna być definicja indywidualnej ilości referencyjnej zawarta w art. 5 lit. j rozporządzenia nr 1788/2003. Przepis ten wyraźnie wskazuje na uprawnienie producenta przysługujące mu w dniu 1 kwietnia danego roku kwotowego. Jeżeli przyjąć, że jest to ilość wykazywana przez producenta w tej dacie, to nie można uwzględniać dokonanych przez niego w trakcie roku kwotowego transferów tego prawa.

Prezes Agencji Rynku Rolnego wskazał, iż o transferach jest mowa w art. 5 lit. k powołanego rozporządzenia, który definiuje pojęcie "dostępnej ilości referencyjnej". Przez pojęcie to należy rozumieć ilość dostępną dla producentów dnia 31 marca dwunastomiesięcznego okresu, dla którego obliczona jest opłata wyrównawcza, przy uwzględnieniu wszystkich transferów, sprzedaży, przeliczeń i tymczasowych zmian przydziałów przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu i mających miejsce podczas tego dwunastomiesięcznego okresu. Przepis art. 32 ustawy nie mówi o "ilości dostępnej", lecz o "ilości przyznanej". Zdaniem organu, użycie w tym przepisie wyrażenia "przyznanej ilości referencyjnej" odnosi się do ilości, o której mowa w art. 5 lit. j rozporządzenia.

Organ podkreślił, że ustawodawca polski skorzystał z przewidzianej w art. 15 ust. 2 rozporządzenia możliwości, wprowadzając w art. 32 ustawy warunki, na podstawie których całość lub część niewykorzystanej przez producentów ilości referencyjnej wraca do rezerwy krajowej. Gdyby ustawodawca posłużył się w tym przepisie definicją "dostępnej ilości referencyjnej", przepis art. 15 ust. 2 rozporządzenia pozbawiony byłby praktycznego znaczenia. W przypadku przyjęcia wykładni prezentowanej przez Sąd, każdy producent spełniałby warunki określone w art. 32 ustawy. Przepis art. 15 ust. 2 rozporządzenia miał natomiast na celu ograniczenie czerpania korzyści majątkowych z indywidualnej ilości referencyjnej w sposób inny niż przez właściwą produkcję mleka lub jego przetworów. Zdaniem organu, również przepisy art. 16 i 18 rozporządzenia dotyczące możliwości wprowadzenia przez państwa członkowskie transferów tego prawa nie powinny być interpretowane w sposób czyniący normę art. 15 ust. 2 rozporządzenia bezprzedmiotową.

Organ stwierdził, iż w jego ocenie analiza przepisów art. 22, 22a i 32 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, iż producent może dokonać wyłącznie zbycia lub oddania w używanie 30 % przysługującej mu na dzień 1 kwietnia roku kwotowego indywidualnej ilości referencyjnej, w przeciwnym razie musi liczyć się z konsekwencjami przewidzianymi w art. 32 ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. K. wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w skardze oraz prezentowaną przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Spór prawny w przedmiotowej sprawie dotyczy wykładni art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 244, poz. 2081 z późn. zm.) w świetle przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. Urz. UE L 270 z 21 października 2003, str. 123).

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy (w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w przypadku wprowadzenia przez producenta do obrotu w roku kwotowym mleka lub przetworów mlecznych w ilości mniejszej niż 70 % przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji zmniejsza, w drodze decyzji, indywidualną ilość referencyjną o jej niewykorzystaną część. Ustawodawca polski, wprowadzając ten przepis do ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003. W myśl tego przepisu, jeśli producenci nie wprowadzają do obrotu ilości równej przynajmniej 70 % ich indywidualnej ilości referencyjnej podczas co najmniej jednego dwunastomiesięcznego okresu, Państwa Członkowskie mogą zdecydować, czy i na jakich warunkach całość lub część niewykorzystanej ilości referencyjnej wraca do rezerwy krajowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1, art. 22 oraz art. 22 a ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, a także art. 15 ust. 2 w zw. z art. 5 lit. j rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 są nietrafne, a przedstawiona przez organ wykładnia tych przepisów nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach powołanej ustawy, jak i rozporządzenia Rady nr 1788/2003.

Możliwość wprowadzenia w państwach członkowskich instytucji transferów (stałych lub tymczasowych) indywidualnych ilości referencyjnych przewidziana została w art. 16 powołanego rozporządzenia. W ustawie o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych polski ustawodawca przewidział możliwość dokonywania przez producentów takich transakcji, w art. 22 ust. 1 wprowadzając możliwość zbycia indywidualnej ilości referencyjnej, a w art. 22 a ust. 1 - możliwość oddania w używanie części indywidualnej ilości referencyjnej, a w określonych przypadkach całości tej ilości. Celem regulacji transferów indywidualnych ilości referencyjnych jest przede wszystkim zapewnienie mechanizmów, powodujących jak najwyższe wykorzystanie przyznanych kwot w danym państwie członkowskim oraz zapewnienie przepływu indywidualnych ilości referencyjnych pomiędzy producentami.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy prawo do indywidualnej ilości referencyjnej lub jej części może być zbywane wyłącznie producentowi, w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, która dla swojej skuteczności wymaga zatwierdzenia, w drodze decyzji, przez właściwego miejscowo dla zbywcy dyrektora oddziału terenowego Agencji. Zauważyć należy, iż indywidualna ilość referencyjna jest prawem przyznawanym producentowi nie na okres jednego roku, lecz na okres kilkunastoletni. Zgodnie z art. 22 ust. 14 powołanej ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie do umowy zbycia stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące umowy sprzedaży. Zawarcie umowy zbycia tego prawa lub jego części, zatwierdzonej decyzją właściwego dyrektora oddziału regionalnego Agencji Rynku Rolnego powoduje jego definitywne przeniesienie na nabywcę. W przypadku zbycia części indywidualnej ilości referencyjnej przez danego producenta, przysługująca mu w danym roku kwotowym ilość ulega zmniejszeniu, a w sytuacji zbycia całości ilości przysługującej danemu producentowi nie będzie mu przysługiwało już to prawo aż do czasu ponownego przyznania. Prawo do indywidualnej ilości referencyjnej nie jest bowiem prawem "odnawialnym" co roku. W przypadku zbycia, zmniejszenie indywidualnej ilości referencyjnej wydaje się więc zbędne, albowiem producent zbywając tą kwotę sam dobrowolnie ją sobie pomniejsza, a dyrektor oddziału terenowego Agencji zatwierdzając taką umowę potwierdza zbywcy posiadanie indywidualnej ilości referencyjnej, pomniejszonej o wielkość, którą producent zbył na rzecz innego producenta. W decyzji zatwierdzającej zawartą pomiędzy producentami umowę zbycia organ wyraźnie określa indywidualną ilość referencyjną zarówno nabywcy, jak i zbywcy po dokonaniu zatwierdzenia czynności zbycia. Oznacza to, że od tej chwili nabywca może wprowadzić do obrotu określoną w tej decyzji indywidualną ilość referencyjną, podobnie jak zbywca.

Przepis art. 22 a ust. 1 ustawy stanowi natomiast, iż część indywidualnej ilości referencyjnej, a w przypadkach określonych w rozporządzeniu, o którym mowa w pkt 2 załącznika, indywidualna ilość referencyjna, może zostać oddana w używanie wyłącznie producentowi, w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, która dla swojej skuteczności wymaga zatwierdzenia, w drodze decyzji, właściwego miejscowo dla oddającego w używanie dyrektora oddziału terenowego Agencji. Indywidualna ilość referencyjna danego producenta przy transferze tymczasowym zostaje zmniejszona w okresie, na jaki została oddana w używanie. Po upływie tego okresu, w kolejnym okresie kwotowym ilość ta nadal pozostaje w gestii producenta, któremu została przyznana. Producent, oddając w używanie całość lub część indywidualnej ilości referencyjnej sam dobrowolnie ją sobie pomniejsza w danym roku kwotowym, a dyrektor oddziału terenowego Agencji zatwierdzając taką umowę potwierdza posiadanie przez niego indywidualnej ilości referencyjnej, pomniejszonej o wielkość, którą producent oddał w używanie innemu producentowi. Oznacza to, że art. 32 ust. 1 może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy producent nie wprowadził do obrotu co najmniej 70 % indywidualnej ilości referencyjnej, która mu jeszcze pozostała do dyspozycji po oddaniu w używanie przyznanej mu ilości w danym okresie kwotowym. Należy również zauważyć, że przepis art. 22 a ust. 6 ustawy stanowi, że indywidualna ilość referencyjna lub jej część może zostać oddana w używanie nie dłużej niż przez trzy kolejne lata kwotowe. Nie da się pogodzić interpretacji art. 32 ust. 1 ustawy przedstawionej przez organ w skardze kasacyjnej z tą normą prawną. Zezwalając bowiem na oddanie w używanie całości lub części indywidualnej ilości referencyjnej przez trzy kolejne lata kwotowe, organ nie może równocześnie stosować sankcji w postaci zmniejszenia tej ilości na stałe już po dokonaniu dzierżawy w pierwszym roku kwotowym.

Podsumowując tą część rozważań, podkreślić trzeba, iż skoro ustawodawca polski skorzystał z przewidzianej w rozporządzeniu nr 1788/2003 możliwości wprowadzenia instytucji transferów prawa do indywidualnej ilości referencyjnej i takie uprawnienie przyznał producentom mleka i jego przetworów w Polsce, to wobec osób korzystających z tego ustawowego uprawnienia i spełniających wszystkie przewidziane prawem warunki nie mogą być równocześnie wyciągane negatywne konsekwencje w postaci zmniejszenia przysługującej im indywidualnych ilości referencyjnych na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy. Sankcja związana ze zbyciem prawa do indywidualnej ilości referencyjnej została już przewidziana w art. 22 ust. 13 ustawy i polega na tym, iż producent, który dokonał takiej transakcji nie może otrzymać indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy przed upływem 5 lat od dnia zbycia. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż producent może dokonać wyłącznie zbycia lub oddania w używanie 30 % przysługującej mu na dzień 1 kwietnia roku kwotowego indywidualnej ilości referencyjnej, w przeciwnym razie musi liczyć się z konsekwencjami przewidzianymi w art. 32 ustawy. Przepisy art. 22 i art. 22a ustawy nie wprowadzają bowiem żadnych ograniczeń ilościowych odnośnie indywidualnych ilości referencyjnych, które mogą zostać zbyte lub oddane w używanie przez danego producenta.

Sąd I instancji, uznając, iż zarówno zbycie indywidualnej ilości referencyjnej, jak i oddanie jej w używanie powoduje obniżenie podstawy, która powinna być przyjęta do obliczania stopnia wykorzystania tego prawa przez producenta w danym roku kwotowym, trafnie wskazał, iż zarówno w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 1788/2003, jak i w art. 32 ust. 1 ustawy mowa jest o "wprowadzeniu do obrotu" mleka lub jego przetworów. Zgodnie z art. 5 lit h powołanego rozporządzenia "obrót" oznacza dostawy mleka albo sprzedaż bezpośrednią mleka lub innych przetworów mlecznych. Pojęcie to obejmuje więc jedynie bezpośrednie wprowadzenie przez producenta mleka do obrotu poprzez jego dostawy lub sprzedaż, a nie rozporządzenie prawem do indywidualnej ilości referencyjnej poprzez jego zbycie lub oddanie w używanie.

W art. 32 ust. 1 ustawy użyto zwrotu "w ilości mniejszej niż 70 % przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej", co oznaczałoby, iż zgodnie z art. 5 lit. j rozporządzenia nr 1788/2003, na który powołuje się Prezes Agencji należałoby przez to rozumieć indywidualną ilość referencyjną przysługującą danemu producentowi na początku roku kwotowego tj. na dzień 1 kwietnia każdego roku. Natomiast odpowiedni przepis art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 mówi o wprowadzeniu do obrotu ilości równej przynajmniej 70 % "ich indywidualnej ilości referencyjnej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przez to rozumieć ilość, którą producent dysponował po jej pomniejszeniu o transfery i którą może wykorzystać.

Niezrozumiały jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 i 18 rozporządzenia nr 1788/2003 poprzez ich interpretację prowadzącą do wniosku, iż art. 15 ust. 2 tego rozporządzenia jest przepisem bezprzedmiotowym. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż organ polemizuje w ten sposób z argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. (II OSK 868/08, niepubl.). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przytoczył, ani nie dokonał żadnej wykładni powołanych przepisów, dlatego ich naruszenie nie może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy w zw. z art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1788/2003, przyjmując, iż wykorzystanie przez producenta indywidualnej ilości referencyjnej w danym roku kwotowym powinno być obliczane w stosunku do ilości, która przysługuje mu po dokonaniu stałych lub tymczasowych transferów tego prawa w ciągu tego roku. W przedmiotowej sprawie ilości referencyjne zbyte i oddane w używanie przez skarżącego w roku kwotowym 2005/2006 (40 000 kg i 22 000 kg) nie powinny być więc brane pod uwagę przy dokonywaniu przez organ oceny tego, w jakim stopniu wykorzystał on w tym roku przysługujące mu prawo.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.