Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1850/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 723 - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), po rozpatrzeniu wniosku J. J. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. skarżący J. J. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby. Ponadto, skarżący stwierdził, że niesłusznie zaliczono mu służbę w Milicji Obywatelskiej do pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, co w konsekwencji spowodowało krzywdzące dla niego obniżenie świadczenia emerytalnego. Jednocześnie, skarżący poinformował, że nigdy nie podjął pracy w Służbie Bezpieczeństwa oraz nie był członkiem żadnej partii politycznej, dodając przy tym, że nie utożsamiał się z komunizmem. Skarżący podniósł, że pozytywna weryfikacja w 1990 r. umożliwiła mu kontynuowanie służby w szeregach Policji, gdzie - jak stwierdził - za swoje rzetelne wykonywanie obowiązków wielokrotnie był nagradzany, w tym m.in. brązową odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Brązowym Krzyżem Zasługi.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca stwierdziła, że przebieg jej służby daje podstawę do wyłączenia zastosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego J. J. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że skarżący J. J. został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] kwietnia 2005 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister stwierdził, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydając w sprawie skarżącego informację o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. - uznał, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie od dnia [...] września 1984 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 5 lat i 11 miesięcy. Jednocześnie, jak zauważył Minister, całkowity okres służby skarżącego wynosił 24 lata i 5 miesięcy, tj. od dnia [...] grudnia 1980 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r. Minister dodał, że do wysługi emerytalnej został zaliczony również okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej, który trwał 1 rok, 11 miesięcy i 14 dni.

Ponadto, organ wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy piśmie z dnia [...] maja 2020 r. wynika m.in., że skarżący rozpoczął służbę w Milicji Obywatelskiej w dniu [...] grudnia 1980 r., zaś cała jego kariera zawodowa przed dniem 31 lipca 1990 r. związana była z Wyższą Szkołą [...] w [...] (od dnia [...] października 1989 r. Akademią [...] w [...]).

Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołał się na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w którym organ ten przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego, jako funkcjonariusza. Minister zauważył, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, a także był wielokrotnie awansowany na wyższe stanowisko służbowe, jak również przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. Ponadto, Minister podniósł, że skarżącemu, jako funkcjonariuszowi nadano Brązowy Medal "Za zasługi Dla Obronności Kraju" (w 1998 r.), brązową odznakę "Zasłużony Policjant" (w 2002 r.) oraz Brązowy Krzyż Zasługi (w 2004 r.). Organ zauważył również, że w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych stronie skarżącej karach dyscyplinarnych. Minister wskazał ponadto, że z przesłanej dokumentacji wynika również, że w latach 1995-1999 skarżący w ramach obowiązków służbowych realizował czynności, w trakcie których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Powołując się następnie na brzmienie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister wskazał, że przywołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Dokonując analizy powyższego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a cyt. ustawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże - jak podkreślił Minister - nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra, wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister uznał, że przedmiotowy art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ wskazał jednocześnie, że powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, organ zauważył, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister wskazał, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy. doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany. szybki, epizodyczny" (por. Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W tym miejscu organ podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14). Niemniej, jak wskazał Minister, przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni autentycznej, zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Mając to na uwadze, organ podniósł, że już na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76 w dniu 15 grudnia 2016 r.), kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu, sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia, jakim jest "krótkotrwałość", może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji powyższego, zgłoszono propozycję uwzględnienia w wprowadzanym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Jednakże, jak zauważył Minister, przedmiotowa poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a cyt. ustawy zawierający określenie "krótkotrwała służba".

W świetle powyższego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W tym przypadku, analogicznie jak w przypadku wcześniej analizowanej przesłanki, Minister uznał, że w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, iż pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W tym przypadku, organ odwołując się również do słownika wyrazów bliskoznacznych, zauważył, że można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (por. Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ zaznaczył przy tym, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, organ uznał, że istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zdaniem organu, postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zdaniem organu, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a cyt. ustawy jest zasadne.

W tym miejscu Minister uznał, że należy przytoczyć fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA wyjątkowo ugruntował użyty w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powyższy zwrot stwierdzając, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Powołując się z kolei na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19, organ wskazał m.in., że samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, gdy z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Zdaniem organu, sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tej sytuacji, przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że całkowity okres pełnionej przez skarżącego służby wynosił 24 lata i 5 miesięcy, natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 5 lat i 11 miesięcy, co stanowi około 24% ogółu służby. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Według organu, niemal sześcioletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy też epizodycznego, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowy przebieg służby funkcjonariusza, w którym często po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem służby, w tym chociażby zakończenie służby przygotowawczej, a równocześnie mianowanie funkcjonariuszem w służbie stałej.

W związku z powyższym, organ uznał, że strona skarżąca nie spełnia zatem przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tym miejscu, Minister stanowczo podkreślił jednocześnie, iż podnoszone przez skarżącego argumenty w zakresie negowania faktu pełnienia przez skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa w latach 1984-1990, uznać należy za chybione. Organ wskazał, że wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...], na który powołał się skarżący, wydany został na podstawie interpretacji przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w brzmieniu obowiązującym w 2009 r., a zatem - jak uznał organ - powyższe orzeczenie nie jest w żaden sposób wiążące przy realizacji przez uprawnione podmioty nowych zapisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, która stworzyła nowe ramy prawne dla ponownego przeliczenia i ustalenia świadczeń przez odpowiedni organ emerytalno-rentowy zgodnie ze stanem obowiązującym.

Minister wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Ponadto, organ dodał, że z dokumentacji przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika, iż służba ta wiązała się z bezpośrednim narażaniem przez skarżącego życia i zdrowia.

Mając na względzie powyższe, Minister stwierdził, iż bezsprzecznie skarżący spełnia przesłankę uwzględnioną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Organ podniósł, że skarżący w toku pełnionej służby w Policji odnotowywał dobre opinie służbowe, wielokrotnie był wyróżniany, a także podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia. Niemniej, organ stanowczo podkreślił, iż rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności każdego funkcjonariusza służb mundurowych. Stąd też, zdaniem organu, nie można jeszcze uznać za wyjątkową sytuację przypadek, w którym zainteresowany otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Jednakże, mając na względzie nadanie skarżącemu wysokiej rangi odznaczeń, w tym w szczególności odznaczenia państwowego, tj. Brązowego Krzyża Zasługi, organ uznał, że skarżący legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Powyższe, jak stwierdził organ, nie pozostaje zatem bez znaczenia w zakresie dokonywania przez organ oceny, czy sprawę zainteresowanego można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, umożliwiającego zastosowanie wobec niego art. 8a cyt. ustawy.

Niemniej jednak, Minister stwierdził, że na kanwie przytoczonego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, niebagatelne znaczenie w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", powinno stanowić również ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

W związku z powyższym, organ podniósł, że skarżący swoją karierę zawodową przed dniem 31 lipca 1990 r. związał przede wszystkim z Wyższą Szkołą [...] w [...] (od dnia [...] października 1989 r. Akademią [...]w [...]), będąc kolejno na etacie [...] (1980-1984), słuchacza ([...]) tejże szkoły (1984-1987), aż po objęcie stanowiska [...] w pionie [...] (1987-1990).

Organ uznał, że praca skarżącego w sekcji [...] nie stanowiła wykonywania przez niego czynności na rzecz totalitarnego państwa.

Zupełnie inaczej, jak wskazał organ, należy jednak ocenić bycie słuchaczem, jak również pracownikiem kadry naukowo-dydaktycznej ww. szkoły.

W tym miejscu organ zauważył bowiem, że według statutu nadanego w 1972 r. zadaniem WS[...] w [...] było kształcenie i wychowanie kadr organów resortu spraw wewnętrznych w celu przygotowania do objęcia stanowisk oficerskich. Jako jej główne zadania wymieniono udział w umacnianiu porządku publicznego i bezpieczeństwa PRL, wychowanie podchorążych na aktywnych oraz ideowych obywateli PRL, obrońców jej ustroju i bezpieczeństwa, a także kształcenie podchorążych w zakresie nauk społeczno-politycznych, prawnych, ekonomicznych i specjalistycznych w celu przygotowania ich do objęcia stanowisk oficerskich w resorcie spraw wewnętrznych, jak również prowadzenie badań w zakresie taktyki i metodyki zwalczania przestępstw, zapobiegania im oraz wykorzystania wyników tych badań w pracy dydaktycznej, oraz upowszechnienie dorobku oraz tradycji Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej. Organ podniósł, że w 1988 r. nadano szkole nowy statut. Według organu, ogólnym zadaniem WS[...] w [...] miało być kształcenie i wychowanie kadry do objęcia stanowisk oficerskich w Służbie Bezpieczeństwa, a do zadań szczególnych należało wychowanie słuchaczy w duchu patriotyzmu i internacjonalizmu, w wierności ideom PZPR, a także zaangażowania w sprawę wszechstronnego rozwoju socjalistycznej ojczyzny, umacniania jej konstytucyjnych zasad ustrojowych, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, a także badanie efektów kształcenia i wychowywania przez szkołę oraz współuczestniczenie w badaniach w zakresie taktyki i metodyki zwalczania przestępczości, a także w innych badaniach naukowych na potrzeby Służby Bezpieczeństwa oraz wykorzystywania wyników tych badań w pracy dydaktyczno-wychowawczej, jak również upowszechnianie dorobku i szczytnych tradycji Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej oraz przygotowywanie słuchaczy do zagrożeń bezpieczeństwa i przywracania naruszonego porządku publicznego. Organ zauważył ponadto, że zadaniem WS[...] w [...] miało być także wykonywanie zleconych zadań specjalnych, współdziałanie z jednostkami operacyjnymi resortu spraw wewnętrznych w zakresie dostosowywania programów kształcenia i praktyk słuchaczy do potrzeb Służby Bezpieczeństwa, uwzględniających najnowsze osiągnięcia naukowe.

Ponadto, jak wskazał Minister, zarówno podchorążowie, jak i kadra wykładowa mieli obowiązek odbywania w okresie letnim praktyk. Miały one przygotować absolwentów do pracy na stanowiskach oficerskich, a przede wszystkim pozwolić zgłębić tajniki pracy operacyjnej. W zależności od studiowanej specjalności uczyli się pozyskiwać tajnych współpracowników, zakładać podsłuchy, robić zdjęcia z ukrycia, śledzić, itd. Dostawali również do analizy i oceny aktualnie prowadzone przedsięwzięcia oraz te zarchiwizowane. Każdemu podchorążemu na ten okres przydzielano opiekuna, z reguły doświadczonego oficera, który sprawował nad nim nadzór. Organ zauważył, że wykładowcom coroczne praktyki miały pomóc w śledzeniu innowacji wprowadzanych w resorcie, a przez to silniej powiązać wykładaną przez nich teorię z praktyką.

W ocenie Ministra, analizując powyższe, należy stwierdzić, że realizowany przez WS[...] w [...] kierunek kształcenia w znacznej mierze wyspecjalizowany był na umacnianie ówczesnej władzy poprzez m.in. wpajanie słuchaczom szkoły komunistycznych ideologii. Organ podkreślił, że pomimo, iż wliczeni w stan podchorążych byli nie tylko funkcjonariusze Służby Bezpieczeństwa, ale i Milicji Obywatelskiej, to jednak ogólna specyfika edukacji wpisana niewątpliwie była w istotę funkcjonowania reżimu komunistycznego. Zdaniem Ministra, temu rodzajowi działalności nie sposób przypisać standardy demokracji i wolności, a zatem z perspektywy demokratycznego państwa prawa bezspornego wskazania wymaga, że działania tego typu wzbudzają wyłącznie konotacje pejoratywne.

Ponadto, organ stwierdził również, iż w kontekście dokonywania oceny, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, znaczenie ma fakt, iż były funkcjonariusz wykazywał także ponadprzeciętne zaangażowanie poprzez przynależność do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej - masowej partii, ściśle podporządkowanej władzy komunistycznej, umożliwiającej kierowanie autorytarnym państwem (zob. opinia służbowa z dnia [...] czerwca 1987 r.).

W świetle powyższych rozważań, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że nie sposób zakwestionować tego, iż służba skarżącego w WS[...] w [...] oraz jego postawa była zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Z kolei, jak podniósł Minister, służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa nie można w tym przypadku zakwalifikować jedynie jako służby, która pełniona była w czasie i miejscu wskazanej w ustawowej definicji, bowiem cechowała ją podejmowana konkretna działalność ukierunkowana na podtrzymanie ustroju państwa totalitarnego.

Konkludując, organ wskazał, że mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, należy uznać, że osiągnięcia odnotowane przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na aprobatę. Jednakże, biorąc pod uwagę całokształt służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególne uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z at. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy.

Mając powyższe na względzie, organ uznał, że brak jest podstaw do dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem strony skarżącej.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c cyt. ustawy, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, strona skarżąca zarzuciła Ministrowi:

1) naruszenie prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - z uwagi na mylne pojmowanie znaczenia wspomnianego przepisu, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia,

2) naruszenie przepisów postępowania dotyczących zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia stanu faktycznego a mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła, że Minister analizując okres służby skarżącego po dniu 12 września 1989 r., przemilczał istotny fakt, że w okresie od dnia [...] stycznia 1994 r. do dnia [...] grudnia 1999 r. skarżący był [...] i przez 6 lat służby narażał swoje zdrowie i życie. Skarżący wskazał, że doprowadziło to do utraty przez niego zdrowia, a po odejściu ze służy w 2005 r. - do przyznania mu przez Komisję Lekarską III grupy inwalidztwa w związku ze służbą.

Ponadto, skarżący zarzucił, że - wbrew twierdzeniom Ministra - nieprawdą jest jakoby był on "ponadprzeciętnie zaangażowany poprzez członkostwo w Polskiej Zjednoczonej partii Robotniczej", albowiem nigdy nie należał on do żadnej partii, co - jeżeli zajdzie taka potrzeba - może być potwierdzone zeznaniami świadków.

Skarżący nie zgodził się również z oceną Ministra, jakoby jego służba przed dniem 31 lipca 1990 r. nie może być potraktowana jako "krótkotrwała". Skarżący nie zgodził się z przedstawionymi w tym zakresie przez organ wywodami zawartymi w uzasadnieniu spornej decyzji.

Strona skarżąca zauważyła ponadto, że uchwalając ustawę nowelizującą z dnia 16 grudnia 2016 r., słusznie nazywaną represyjną, ustawodawca - wbrew licznym wówczas opiniom - wprowadził do treści przepisu art. 8a wyrażenia niedookreślone, takie jak "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek", mających charakter tzw. klauzul generalnych. Tymczasem, zapomniano jednak, że w prawie ubezpieczeń społecznych nie stosuje się klauzul generalnych, o czym wielokrotnie wypowiedział się w swoim orzecznictwie Sąd Najwyższy (por. m.in. wyrok SN z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt III UK 214/10), stwierdzając, iż przepisy ubezpieczeniowe tworzą odrębną dziedzinę prawa i mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc powinny być przestrzegane w jednakowy sposób w stosunku do wszystkich podmiotów. W konsekwencji, skarżący uznał, że treść art. 8a cyt. ustawy pozostaje w sprzeczności z dorobkiem orzeczniczym Sądu Najwyższego.

Skarżący zarzucił, że analizując przesłankę "krótkotrwałej służby" przed dniem 31 lipca 1990 r. Minister dokonał tego z pominięciem konieczności uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza. Jednocześnie, organ zignorował fakt, iż punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby" przed dniem 31 lipca 1990 r. powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 cyt. ustawy. Zdaniem skarżącego właśnie na tym tle należy oceniać, czy okres służby danej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".

Ponadto, skarżący wskazał, że Minister w jego sprawie nie dopełnił również ciążących na nim obowiązków, albowiem nie ocenił wystąpienia zawartych w art. 8a cyt. ustawy przesłanek w odniesieniu do przedstawionych okoliczności faktycznych jego sprawy. Zdaniem skarżącego, w istocie organ nie rozpatrzył zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś wydana decyzja nie została należycie umotywowana, a więc nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

Według skarżącego, organ nie rozważył wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a także nie zachował należytej staranności w załatwieniu sprawy, co w konsekwencji świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej.

Skarżący zauważył jednocześnie, że w ustawie o świadczeniach emerytalnych funkcjonariuszy brak jest definicji legalnej pojęcia "państwo totalitarne", mimo, że nakaz zdefiniowania tego określenia, którego znaczenie nie jest powszechnie rozumiane, wynika wprost z regulacji prawnej wyrażonej w § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Według skarżącego, ustawodawca nie uwzględnił tym samym stanowiska przedstawicieli odpowiednich nauk społecznych, dla których wydarzenia roku 1956 stanowiły istotną cezurę czasową w dziejach "Polski Ludowej", oddzielając okres państwa totalitarnego i okres państwa oczywiście niedemokratycznego, lecz już nie totalitarnego.

Kolejną kwestią, z którą skarżący się nie zgodził, była kwestia zaliczenia przez organ jego służby przed dniem 31 lipca 1990 r. w Wyższej Szkole [...] w [...] jako tzw. "służby na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje, jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie, chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej, niż w dniu 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony. Według skarżącego, z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji jego służby, jako "służby na rzecz totalitarnego państwa", są wyłącznie ramy czasowe i miejsce jej pełnienia. Niemniej jednak, jak wskazał skarżący, definicja ta nie jest ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy o świadczeniach emerytalnych funkcjonariuszy tych spośród nich, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych we wspomnianej wyżej ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Skarżący stwierdził, że w jego przypadku dokładnie taka sytuacja występuje. W tej sytuacji, skarżący uznał, że Minister miał obowiązek skorzystania z wykładni celowościowej przepisów ustawy o świadczeniach emerytalnych funkcjonariuszy, albowiem przyjęcie, że określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsca pełnienia służby (w jego przypadku w WS[...] w [...]) jest kryterium przesądzającym o jego świadczeniu emerytalnym, byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego.

Zdaniem skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpatrując jego wniosek o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c cyt. ustawy, zgodnie z normą materialnoprawną wynikającą z art. 8a tej ustawy, powinien był rzetelnie zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w tych ustaleniach pełnią dwa kryteria, tj. kryterium "krótkotrwałej służby" oraz kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.".

W tym miejscu, skarżący zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2247/19, brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach emerytalnych funkcjonariuszy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W tej sytuacji, skarżący uznał, iż w realiach niniejszej sprawy Minister powinien był rzetelnie zbadać (czego nie uczynił), czy jego służba przed dniem 31 lipca 1990 r. w WS[...] w [...] charakteryzowała się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych tzw. państwu totalitarnemu. Ponadto, organ winien ustalić, czy służba w ramach WS[...] w [...] była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa, jako takiego. Jednocześnie, jak zauważył skarżący, Minister winien rozważyć, czy służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. miała negatywne konotacje.

Tymczasem, jak zarzucił skarżący, Minister niestety nie przeprowadził odpowiednich analiz w powyższym zakresie. Skarżący wskazał, że gdyby organ wykonał prawidłowo powyższe ustalenia, to wówczas uwzględniłby fakt, iż w okresie od dnia [...] września 1984 r. do dnia [...] czerwca 1987 r. skarżący był słuchaczem - studentem WS[...] w [...], natomiast od dnia [...] września 1987 r. do [...] maja 1989 r. był słuchaczem - studentem dziennych studiów w Akademii [...]w [...].

Mając powyższe na względzie, skarżący stwierdził, że oczywistym jest, że w tym okresie nie mógł on brać czynnego udziału w działaniach żadnej ze służb. Ponadto, skarżący dodał, że zdecydowanie uznać należy, że jego aktywność zawodowa w okresie tzw. "państwa totalitarnego" była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, co oznacza, iż w jego sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" obalający domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla "państwa totalitarnego".

W tej sytuacji, skarżący uznał, iż wydanie decyzji o odmowie wyłączenia wobec jego osoby stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o świadczeniach emerytalnych funkcjonariuszy pozbawione jest podstaw faktycznych i prawnych.

Reasumując, skarżący stwierdził, że spełnia łącznie obie przesłanki, które uprawniają do wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c cyt. ustawy, a więc zarówno wymóg tzw. "krótkotrwałej służby" przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz wymóg "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Tym samym, skarżący uznał, że zaistniały warunki do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2020 r. w całości, z powodu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8a cyt. ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, skarżący zauważył, że uzasadnione jest także zobowiązanie Ministra do wydania w określonym terminie decyzji, zgodnej z jego wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec jego osoby art. 15c cyt. ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Minister uznał, że biorąc pod uwagę całokształt służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, stwierdzić należy, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga J. J. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając sporną decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającego przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, jak również dopuścił się błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a w konsekwencji obu wskazanych wyżej uchybień - nieuzasadnionego przyjęcia, iż skarżący nie spełnia przesłanek do zastosowania wobec niego wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] sierpnia 2020 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r., którą organ ten odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego J. J. przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. "służba na rzecz państwa totalitarnego"). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z art. 13a ust. 1-3 cyt. ustawy, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

W tym miejscu, warto zauważyć, iż powyższe regulacje prawne zawarte w przepisach art. 15c i art. 22a, jak również w art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy budzą w dotychczasowym orzecznictwie sądów powszechnych uzasadnione wątpliwości, co do ich zgodności nie tylko z Konstytucją RP (por. m. in. wyrok Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt [...]), ale przede wszystkim zasadami podstawowymi wynikającymi z prawa Unii Europejskiej, w tym m.in. zasadą godności ludzkiej, zasadą rządów prawa, zasadą równości i niedyskryminacji, czy też zasadą proporcjonalności (por. m.in. wyroki Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...], czy też z dnia [...] września 2019 r., sygn. [...]).

W konsekwencji, przyjmuje się w dotychczasowym orzecznictwie sądów ubezpieczeń społecznych, iż wskazane wyżej przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym wspomnianą ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, naruszają zarówno konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę proporcjonalności, jak też są sprzeczne z prawami podstawowymi Unii Europejskiej, które dekodowane zostały z poziomu Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Mając na względzie powyższe, składy orzekające sądów powszechnych (sądów ubezpieczeń społecznych), uznając wspomniane regulacje ustawowe za naruszające przepisy ustawy zasadniczej oraz wspólne tradycje Unii Europejskiej, a także mając na względzie fakt, iż Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nie udowodnił, aby byli funkcjonariusze uczestniczyli w praktykach bezprawia przed 1989 r., odrzucając jednocześnie zbiorową odpowiedzialność obywateli za przeszłość, stwierdzają w swoim orzecznictwie, iż sąd nie może być związany regulacjami cyt. ustawy, co w konsekwencji prowadzi do tego, iż składy orzekające sądów zmieniają zaskarżone decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, pomijając regulacje zawarte w art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wskazując jednocześnie temu organowi emerytalno-rentowemu na konieczność przeliczenia emerytury, czy też renty według zasad uprzednio obowiązujących.

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie, podzielając w pełni wskazane wyżej uzasadnione wątpliwości co do zgodności przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP oraz prawami podstawowymi Unii Europejskiej, pragnie jednak bardzo wyraźnie podkreślić, iż nie był związany przywołanym wyżej orzecznictwem sądów powszechnych, albowiem rozważania tych sądów dotyczyły innych zupełnie decyzji (decyzji organu emerytalno-rentowego), które oparte zostały na zupełnie innej normie prawnej, aniżeli decyzja administracyjna wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, która podlega ocenie w niniejszej sprawie.

Przechodząc w tej sytuacji do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, należy w tym miejscu zauważyć, że - pomimo, iż ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą powyższe dwa wymogi, nie sposób uznać, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co ma istotne znaczenie dla sposobu oceny jej legalności przez sąd administracyjny.

W tej sytuacji, należy bowiem podkreślić, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. m. in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Warto zauważyć w tym miejscu, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest, jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska /w:/ System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Instytut Nauk Prawnych PAN/Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Należy wskazać, że stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - zawierające przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r., jak też odwołał się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m. in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie: /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Warto zauważyć, że według Słownika przypomnień W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1992 r.), "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, uznać należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

Według Sądu, taka właśnie sytuacja, wbrew ocenie Ministra, ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 5 lat i 11 miesięcy. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] maja 2017 r., tj. informacji o przebiegu służby Nr [...]. Wynika z niego, że skarżący J.J. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia [...] września 1984 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Organ ustalił jednocześnie, że całkowity okres służby strony skarżącej wynosił 24 lata i 5 miesięcy.

Dokonując oceny, czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ niezasadnie stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona.

Sąd oceny organu nie podziela. Biorąc bowiem pod uwagę, że łączny okres służby skarżącego wynosi 24 lata i 5 miesięcy, uznać należy, że służba przez okres 5 lat i 11 miesięcy na rzecz państwa totalitarnego obejmująca również okres, w którym skarżący nie wykonywał żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której był przypisany, była służbą krótkotrwałą, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Zdaniem Sądu, trafnie organ wskazał w uzasadnieniu spornej decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można zatem w przypadku strony skarżącej stwierdzić, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. Tym samym, uznać należy, że Minister niezasadnie przyjął, iż nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Przechodząc z kolei do kwestii interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r.

Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy jedynie na marginesie, że - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przedmiotowym przepisie. Warto zauważyć bowiem, że zgodnie z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Tymczasem, zauważyć należy, iż w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy został spełniony. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to bezpodstawnie organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, uznać należy, że w przypadku skarżącego przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy została ewidentnie spełniona. Również organ wskazał wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

W tej sytuacji, skoro zatem, w odniesieniu do skarżącego spełnione zostały oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, to obowiązkiem Ministra było dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W ocenie Sądu, zauważyć należy, iż prawodawca nie zawęził pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wyłącznie do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza, czy też posiadania przez niego nadzwyczajnych osiągnieć. Okoliczności te, zdaniem Sądu, mogą być wprawdzie brane przez organ pod uwagę, jednakże wymagają one analizy i właściwego uzasadnienia w każdym indywidualnym przypadku. Jeśli bowiem organ wywodzi, że dany funkcjonariusz nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, to musi jednocześnie wykazać, jakie osiągnięcia mogłyby zostać uznane za wybitne i wyróżniające stronę na tle określonej grupy funkcjonariuszy (np. funkcjonariuszy danej jednostki).

Niezależnie od powyższego, należy również wskazać - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej z dnia 16 grudnia 2016 r. oraz rolę w tym kontekście regulacji przewidzianej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo.

Warto w tym miejscu zauważyć, że na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy zatem, iż nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).

Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że również Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Warto również zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, iż sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 486/19 i powołany tam również wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19).

W tym miejscu należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, dokonując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. analizy wspomnianej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", zwrócił uwagę na służbę skarżącego w Wyższej Szkole [...] w [...] (od dnia [...] października 1989 r., po zmianie nazwy, w Akademii [...] w [...]), odwołując się przy tym do realizowanego przez WS[...] w [...] kierunku i sposobu kształcenia, który - jak stwierdził organ - "w znacznej mierze wyspecjalizowany był na umacnianiu ówczesnej władzy poprzez m.in. wpajanie słuchaczom szkoły komunistycznych ideologii". Minister zwrócił jednocześnie uwagę na "ponadprzeciętne zaangażowanie [skarżącego] poprzez przynależność do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej - masowej partii, ściśle podporządkowanej władzy komunistycznej, umożliwiającej kierowanie autorytarnym państwem". W konsekwencji tych rozważań, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że nie sposób zakwestionować tego, iż służba skarżącego w WS[...] w [...] oraz jego postawa była zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Organ stwierdził ponadto, że służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa nie można w tym przypadku zakwalifikować jedynie jako służby, która pełniona była w czasie i miejscu wskazanej w ustawowej definicji, bowiem - jak zauważył organ - cechowała ją podejmowana konkretna działalność ukierunkowana na podtrzymanie ustroju państwa totalitarnego. To z kolei, ostatecznie przekonało organ o zasadności wydania decyzji o odmowie wyłączenia wobec skarżącego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela powyższej oceny Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W ocenie Sądu, niedopuszczalne jest powoływanie się przez Ministra na realizowany przez WS[...] w [...] program i sposób kształcenia swoich absolwentów, jako mający - według organu - za zadanie przede wszystkim "umacnianie ówczesnej władzy" i wywodzenie z tego, bez bliższej analizy, koncepcji dyskwalifikowania wszystkich byłych funkcjonariuszy będących absolwentami lub wykładowcami tej szkoły w zakresie możliwości skorzystania z wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Jednocześnie, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której Minister podnosi aktywne członkostwo w PZPR (nota bene negowane przez stronę skarżącą) i wywodzi z tego, również bez jakichkolwiek szerszych wyjaśnień, jednoznaczną tezę, iż okoliczność ta per se dyskwalifikuje byłego funkcjonariusza w zakresie możliwości skorzystania ze wspomnianego wyżej wyłączenia zawartego w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.

Zdaniem Sądu, działanie takie jest nieuzasadnione, albowiem Minister - podnosząc obie wskazane wyżej okoliczności - nie wykazał w żaden sposób, iż postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Organ nie dokonał jakiejkolwiek indywidualizacji oceny służby skarżącego, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym z przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W szczególności, organ nie wskazał, jakie to konkretne zachowania skarżącego, podejmowane w ramach jego aktywności w WS[...] w [...] oraz w ramach PZPR (pomijając już zarzut wadliwych w tym zakresie ustaleń), mogą świadczyć o tym, że służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, mając tym samym negatywne konotacje.

Według Sądu, uznać należy, że - wbrew stanowisku Ministra - wnikliwa analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika wręcz, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego.

Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że wydając sporną decyzję, Minister dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, organ zastosuje się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej, zgodnie z którą, skarżący spełnienia oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy, a także ponownie dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.

Rozstrzygając sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się rozpatrując wniosek skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.[pic][pic][pic]