Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2165/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Aneta Zaborowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1861/16 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku wyrównawczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz T. M. kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1861/16, po rozpoznaniu skargi T. M. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku wyrównawczego - 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Okręgowego w G. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], 2. zasądził od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Prokurator Okręgowy w G., na podstawie art. 104 K.p.a., art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 z późn. zm.) oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 196, poz. 1298 ze zm.), art. 41 § 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178) - przyznał T. M., w związku z powołaniem na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w G. - z dniem 19 kwietnia 2016 r. dodatek wyrównawczy w kwocie [...] zł. Prokurator Okręgowy w G. pouczył, że stronie przysługuje prawo odwołania od niniejszej decyzji do Prokuratora Regionalnego w G. za jego pośrednictwem w terminie czternastu dni od daty doręczenia decyzji.

Zgodnie z powyższym pouczeniem T. M. złożył odwołanie do Prokuratora Regionalnego w G., który pismem z dnia 7 lipca 2016 r. przekazał odwołanie według właściwości do rozpatrzenia Prokuratorowi Generalnemu.

Prokurator Generalny decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Okręgowego w G. z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu Prokurator Generalny wskazał, że ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowi w sposób uniwersalny o uprawnieniu do dodatku funkcyjnego, a rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom określa jego wysokość ze względu na miejsce i rodzaj pełnionej funkcji, wypłacanego wyłącznie w związku z pełnieniem funkcji. Zatem otrzymywanie dodatku funkcyjnego będzie wiązało się zawsze z pełnieniem określonej funkcji, a pełniona funkcja nie jest tożsama z zajmowanym przez prokuratora stanowiskiem. W przypadku [...] T. M. nie można uznać za możliwe i prawidłowe określenie, że składnikiem wynagrodzenia nabytego na ostatnio zajmowanym stanowisku jest dodatek funkcyjny z racji pełnionej uprzednio - do dnia 3 kwietnia 2016 roku - funkcji naczelnika wydziału w Prokuraturze Okręgowej w W., która na mocy art. 31 w związku z art. 75 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze z dniem 4 kwietnia została zniesiona. Organ stwierdził, że wynagrodzenie nabyte na dotychczas zajmowanym stanowisku nie obejmuje kwoty dodatku funkcyjnego, jako należności przysługującej wyłącznie w związku z pełnieniem funkcji. Prokurator Generalny powołał treść przepisu art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Wskazał, że szczegółowe warunki otrzymywania dodatku wyrównawczego, z uwzględnieniem określenia składników uposażenia i wynagrodzenia przyjmowanych przy obliczaniu tego dodatku określa rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. W aktualnym brzmieniu przepis § 4 ust. 3 w pkt 4-5 tego rozporządzenia określa podmioty, które decyzją ustalają wysokość dodatku wyrównawczego: - asesorowi i prokuratorowi wojskowej prokuratury garnizonowej - wojskowy prokurator garnizonowy, - prokuratorowi wojskowej prokuratury okręgowej, wojskowemu prokuratorowi garnizonowemu i jego zastępcy - wojskowy prokurator okręgowy, - prokuratorowi Naczelnej Prokuratury Wojskowej, wojskowemu prokuratorowi okręgowemu i jego zastępcy - Naczelny Prokurator Wojskowy. Prokurator Generalny wskazał, że przepisy tego rozporządzenia zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 80 ust. 7 w brzmieniu nadanym art. 16 pkt 14 lit. b ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, nie dłużej niż przez okres 12 miesięcy. Stwierdził, że dodatek wyrównawczy [...] T. M. został przyznany zgodnie z przepisami prawa.

Decyzja Prokuratora Generalnego z dnia [...] sierpnia 2016 r. stała się przedmiotem skargi T. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odniesieniu do kwestii ustalenia podmiotu uprawnionego i zobowiązanego od dnia 4 kwietnia 2016 r. do ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla prokuratora do spraw wojskowych będącego żołnierzem zawodowym wskazał, że wykładni przywołanego § 4 ust. 3 pkt 4-6 cytowanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej należy dokonać w powiązaniu z normą zawartą w art. 32 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, zgodnie z którą uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych przejął Prokurator Generalny, który na podstawie art. 13 § 1 i art. 125 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze w związku z art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze oraz art. 80 ust. 4 i ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, upoważnił prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania, prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi, dodatków do uposażenia zasadniczego, oraz ustalania wynagrodzenia zasadniczego prokuratora oraz do ustalania i przyznawania im innych należności pieniężnych przysługujących żołnierzom zawodowym.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.) stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Sąd I instancji uznał, że decyzja z dnia [...] maja 2016 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, zaś Prokurator Generalny utrzymując w mocy decyzję organu I instancji dotkniętą nieważnością, sam rażąco naruszył prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie Sądu I instancji, organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu – jako żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę, po zniesieniu Wojskowej Prokuratury Okręgowej, na stanowisku prokuratora Prokuratury Rejonowej – dodatku wyrównawczego przewidzianego w art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych był, stosownie do art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze w związku z brzmieniem § 4 ust. 3 pkt 4- 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. - Prokurator Generalny, który przejął w tym zakresie kompetencje wojskowego prokuratora garnizonowego, wojskowego prokuratora okręgowego i Naczelnego Prokuratora Wojskowego. Powołane rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. określające organy właściwe do ustalenia wysokości dodatku wyrównawczego zachowało moc na podstawie art. 73 pkt 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu nadanym ustawą Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy. Wobec przejęcia z woli ustawodawcy (na mocy art. 32 ustawy Przepisu wprowadzające (...)) uprawnień wymienionych w tym rozporządzeniu organów przez Prokuratora Generalnego, nie budzi w ocenie Sądu I instancji wątpliwości, że to Prokurator Generalny, do czasu utraty mocy obowiązującej tego aktu wykonawczego, jest właściwy do rozstrzygnięcia o wysokości dodatku wyrównawczego skarżącego będącego żołnierzem zawodowym. Tymczasem decyzja z dnia [...] maja 2016 r. o przyznaniu skarżącemu dodatku wyrównawczego została wydana przez Prokuratora Okręgowego w G. Prokurator Okręgowy w G. wydając tę decyzję jako organ I instancji nie powołał się na przedłożone na rozprawie przez pełnomocnika Prokuratora Generalnego zarządzenie nr [...] Prokuratora Generalnego z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie upoważnienia prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych. Z decyzji z dnia [...] maja 2016 r. wynika, że Prokurator Okręgowy w G. wydał ją we własnym imieniu. Niezależnie jednak od tego Sąd I instancji wskazał, że powołany zarządzeniu nr [...], jako podstawa jego wydania, przepis art. 13 (w zarządzeniu nie wskazano paragrafu) ustawy Prawo o prokuraturze, nie stanowi podstawy do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych przyznanych w art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, na prokuratora okręgowego. Z przepisu art. 13 § 3 ustawy - Prawo o prokuraturze wprost wynika, że Prokurator Generalny może w formie zarządzenia upoważnić Prokuratora Krajowego lub innego swojego zastępcę do realizowania przyznanych mu ustawowo zadań i kompetencji. Ustawodawca ograniczył zatem w powołanym przepisie możliwość przeniesienia przez Prokuratora Generalnego uprawnień do realizacji jego ustawowych zadań i kompetencji na Zastępców Prokuratora Generalnego. W świetle powołanego w zarządzeniu nr [...] przepisu art. 13 ustawy Prawo o prokuraturze nie jest zatem możliwe delegowanie kompetencji Prokuratora Generalnego - w zakresie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego – na Prokuratora Okręgowego. Nadto, Sąd I instancji podkreślił, że upoważnienie, udzielone na podstawie art. 13 § 3 ustawy - Prawo o prokuraturze, tak jak i upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a K.p.a., wywiera jedynie ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu, czyli Prokuratora Generalnego. Osoba działająca z upoważnienia Prokuratora Generalnego nie staje się w takim przypadku organem administracji właściwym w sprawie. Decyzje wydawane w oparciu o zarządzenie Prokuratora Generalnego przez Prokuratora Krajowego lub innego zastępcę Prokuratora Generalnego, pozostają decyzjami Prokuratora Generalnego, od których, stosownie do art. 127 § 3 K.p.a. przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak od decyzji wydanych przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] maja 2016 r. wydana została przez Prokuratora Okręgowego w G. jako organ I instancji, z pouczeniem o prawie odwołania do Prokuratora Regionalnego w G. Po przekazaniu odwołania przez Prokuratora Regionalnego w G. według właściwości Prokuratorowi Generalnemu, Prokurator Generalny rozpoznał odwołanie od tej decyzji jako organ II instancji. Wobec tego, że przepis art. 13 ustawy Prawo o prokuraturze w zw. z art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze nie stanowi podstawy prawnej do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego kompetencji ustawowych do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego dla prokuratora będącego żołnierzem zawodowym na Prokuratora Okręgowego, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 2016 r. została wydana przez niewłaściwy organ, a zatem z naruszeniem art. 19 K.p.a., co stanowi kwalifikowaną wadę prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Prokurator Generalny rozpatrując sprawę jako organ odwoławczy nie dostrzegając, że decyzja obarczona jest wadą nieważności i utrzymując w mocy wymienioną decyzję Prokuratora Okręgowego w G., sam rażąco naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Generalny wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 17, 19, 20, 145 § 1 pkt 2 i 268a k.p.a. w związku z: art. 31, 32 i 70 przepisów wprowadzających; § 4 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia z dnia 11 października 2010 r.; art. 3 § 2, art. 9 § 1 i 2, art. 13 § 1, 2 i 3, art. 23 § 3 i 4, art. 28 oraz art. 125 Prawa o prokuraturze; art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej, poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organem kompetentnym do wydania decyzji był tylko i wyłącznie Prokurator Generalny, albowiem przejął obowiązki i uprawnienia m. in. wojskowej prokuratury okręgowej i wojskowych prokuratorów okręgowych, podczas gdy kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z przejęcia obowiązków i uprawnień m. in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także wojskowego prokuratora garnizonowego) ustała z chwilą przeniesienia T. M. decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w W. z dniem 4 kwietnia 2016 r., co dało podstawę w dalszej kolejności, tj. 27 kwietnia 2016 r., do wyznaczenia go na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych tej prokuratury (a następnie przeniesienie do Prokuratury Rejonowej w G.) na mocy decyzji wydanej w oparciu o m. in. art. 31 § 2 przepisów wprowadzających. W ocenie autora skargi kasacyjnej, wskutek przeniesienia i objęcia wyznaczonego stanowiska odpadła podstawa prawna do przyjęcia, iż skarżącemu przysługiwał nadal status prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej w rozumieniu art. 32 przepisów wprowadzających. Powstał w stosunku do niego odrębny status prokuratora do spraw wojskowych, a tym samym odpadła też podstawa prawna do uznania, że organem kompetentnym w stosunku do niego jako prokuratora do spraw wojskowych jest Prokurator Generalny z tytułu przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także wojskowego prokuratora garnizonowego). Wskutek zniesienia na mocy art. 31 § 1 przepisów wprowadzających m.in. wojskowych prokuratur okręgowych (a także wojskowych prokuratur garnizonowych) - obowiązki i uprawnienia m.in. tych organów wojskowych, które przejął Prokurator Generalny wobec skarżącego z racji przysługiwania mu poprzednio statusu prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej - dotyczyły dotychczasowych obowiązków i uprawnień (tj. obowiązujących do dnia zniesienia wojskowej prokuratury okręgowej) i tych obowiązków i uprawnień, które powstały w okresie do daty przeniesienia go na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w W. W okresie późniejszym nie mogły powstać nowe obowiązki i uprawnienia skarżącego w ramach jego statusu prokuratora byłej wojskowej prokuratury okręgowej, skoro przestał istnieć zarówno taki organ jak: wojskowa prokuratura okręgowa, jak też i status prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej, a nie jest prawnie możliwe przejęcie praw nieistniejących. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 70 przepisów wprowadzających, a zatem w dacie wydania decyzji o dodatku wyrównawczym odpowiednie rozumienie powyższych przepisów wymagało, aby uwzględnić, że pod użytym w § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia pojęciem: "prokurator wojskowej prokuratury okręgowej (a także odpowiednio: wojskowej prokuratury garnizonowej) (...)- wojskowy prokurator okręgowy (a także odpowiednio: wojskowy prokurator garnizonowy" należy rozumieć prokuratora do spraw wojskowych, w tym przypadku o skarżącego, i że w przepisie tym chodzi o przełożonego prokuratora do spraw wojskowych czyli w tym przypadku o Prokuratora Okręgowego (a nie o: "wojskowego prokuratora okręgowego czy garnizonowego"). Podkreśliła ponadto, że art. 32 przepisów wprowadzających - jako mający charakter przepisu dostosowującego i przejściowego - miał na celu umożliwienie przejęcia przez Prokuratora Generalnego obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego wobec byłego prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej w tzw. okresie przejściowym, z uwzględnieniem zniesienia m.in. tych organów wojskowych i faktu, że - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - dany prokurator wojskowej prokuratury okręgowej niekoniecznie będzie powołany do Prokuratury Okręgowej, a wówczas należy określić kompetencje organu, który będzie uprawniony do przeniesienia tego prokuratora na stanowisko np. prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w W. Przeniesienie skarżącego na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w W. spowodowało, że od tej daty przełożonym skarżącego był bezpośrednio Prokurator Okręgowy w W. (następnie odpowiednio: w G.), a zatem to Prokurator Okręgowy w G. był kompetentny do wydania zaskarżonej decyzji, bowiem był uprawniony do przejęcia sprawy prowadzonej przez prokuratora podległego (czyli prokuratora Prokuratury Rejonowej w W., następnie odpowiednio: w G.) i wykonywania jego czynności. Wobec tego, zdaniem autorki skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok narusza art. 31 § 1 i 2, art. 32 i art. 70 przepisów wprowadzających, a także § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia z dnia 11 października 2010 r.

W skardze kasacyjnej zwrócono także uwagę na to, że Prokurator Generalny, choć nie przejął obowiązków i uprawnień w zakresie wydania decyzji o dodatku wyrównawczym m.in. przynależnych wojskowemu prokuratorowi okręgowemu, wobec skarżącego po dacie przeniesienia go na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w W., to jednakże obowiązujące w strukturze prokuratury szczególne zasady hierarchicznego podporządkowania i kierownictwa dają Prokuratorowi Generalnemu uprawnienie do kierowania działalnością całej prokuratury. Jest on bowiem naczelnym organem prokuratury i przełożonym wszystkich prokuratorów, w tym może przejąć zadania podległych prokuratorów, a zatem jest uprawniony do przejęcia kompetencji i uznania siebie jako organu uprawnionego np. w przedmiocie dodatku wyrównawczego i kompetentnego - przykładowo - do wydania zarządzenia upoważniającego prokuratora Prokuratury Okręgowej do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego kasacyjnie, podstawy prawnej do uznania Prokuratora Generalnego za kompetentnego w sprawie dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu należy więc dopatrywać się nie tyle w art. 32 przepisów wprowadzających, co w art. 9 § 1 i 2 oraz art. 13 § 1 i 2 prawa o prokuraturze.

Prokurator Generalny zaznaczył ponadto, że organem kompetentnym do wydania zaskarżonej decyzji był Prokurator Okręgowy w G., albowiem był pośrednio przełożonym skarżącego, umocowanym do podejmowania decyzji m.in. w przedmiocie dodatku wyrównawczego i to Prokurator Okręgowy w G. był kompetentny do przejęcia sprawy prowadzonej przez prokuratora podległego (czyli prokuratora Prokuratury Rejonowej w W., następnie po przeniesieniu odpowiednio: w G.) i wykonywania jego czynności, bowiem z art. 23 § 3 i 4 Prawa o prokuraturze wynika, że Prokuraturą Okręgową kieruje Prokurator Okręgowy, który jest prokuratorem przełożonym prokuratorów danej prokuratury okręgowej i prokuratorów danej prokuratury rejonowej, a z art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej wynika, że żołnierz zawodowy może pełnić zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych m.in. w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury (zwaną dalej "instytucją cywilną"). Na wskazane stanowisko służbowe wyznacza go kierownik instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ, w formie przewidzianej dla tego stanowiska, a do żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową w instytucji cywilnej stosuje się odpowiednio obowiązujące na zajmowanych przez niego stanowisku służbowym przepisy dotyczące stosunku służbowego, w tym do prokuratora do spraw wojskowych będącego żołnierzem zawodowym stosuje się również przepisy prawa o prokuraturze, dodatki do uposażenia przyznaje, w formie decyzji, organ, o którym mowa w art. 104, tj. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organem właściwym są dowódcy jednostek wojskowych. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że właściwe odkodowanie i zrozumienie powyższych przepisów oznacza, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji o dodatku wyrównawczym skarżący jako prokurator do spraw wojskowych będący żołnierzem zawodowym pełnił zawodową służbę wojskową jako prokurator do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w W. (następnie odpowiednio: w G.) i podlegał Prokuratorowi Okręgowemu w G. pełniącemu obowiązki odpowiednie do kierownika instytucji cywilnej lub innego uprawnionego organu oraz to Prokurator Okręgowy w G. był organem kompetentnym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego do uposażenia. Uzasadniając powyższe stwierdzenia, organ powołał się na to, że przepisy prawa o prokuraturze mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o służbie wojskowej i - jako przepisy szczególne - stanowią inaczej w zakresie organu kompetentnego do wydania decyzji o dodatku wyrównawczym. Wobec tego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaskarżony wyrok narusza art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej w związku z art. 9 § 1 i 2 oraz art. 13 § 1 i 2 Prawa o prokuraturze.

Organ podkreślił również, że ocena, który organ jest organem kompetentnym do wydania zaskarżonej decyzji, nie może pomijać, że na datę wydania decyzji to Prokurator Okręgowy w G. był przełożonym skarżącego, był zatem umocowany do podejmowania decyzji m.in. w przedmiocie dodatku wyrównawczego.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji naruszył powołane wyżej przepisy poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające również na wadliwym uznaniu, że Prokurator Generalny do realizacji przyznanych mu kompetencji i zadań ustawowych może upoważnić tylko i wyłącznie Prokuratora Krajowego lub innego zastępcę Prokuratora Generalnego, podczas gdy Prokurator Generalny (niezależnie od tego, czy przyjmie się, że jego kompetencję wynikają z przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. organów prokuratury wojskowej i wojskowych prokuratorów okręgowych na mocy art. 32 przepisów wprowadzających, czy też uzna się, że przysługują mu - jako przełożonemu skarżącego - kompetencje w przedmiocie m.in. dodatku wyrównawczego na mocy art. 9 § 1 i 2, art. 13 § 1 i 2 Prawa o prokuraturze) może posłużyć się zarówno tzw. upoważnieniem normatywnym wynikającym z 13 § 3 Prawa o prokuraturze, uprawniającym do tego, aby kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw były również realizowane przez upoważnionego przez niego Prokuratora Krajowego lub innego zastępcę Prokuratora Generalnego, a w celu realizacji tego upoważnienia normatywnego Prokurator Generalny może wydać stosowne zarządzenie, jak też tzw. upoważnieniem normatywnym wynikającym z art. 9 § 1 i 2 oraz art. 13 § 1 i 2 prawa o prokuraturze, uprawniającym Prokuratora Generalnego do tego, aby udzielił upoważnienia do m.in. wydania decyzji dotyczących dodatku wyrównawczego Prokuratorowi Okręgowemu, bowiem Prokurator Generalny jako prokurator przełożony może powierzyć podległym prokuratorom wykonywanie czynności należących do jego zakresu działania, a w celu realizacji tego upoważnienia normatywnego Prokurator Generalny może wydać stosowne zarządzenie. Może wreszcie - w ramach tzw. dekoncentracji wewnętrznej czy zewnętrznej - upoważnić na mocy art. 268a k.p.a. pracowników obsługujących ten organ - czyli także podległego mu Prokuratora Okręgowego w ramach szczególnych zasad hierarchicznego podporządkowania i kierownictwa - do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, także w przedmiocie dodatku wyrównawczego.

Autor skargi kasacyjnej zwrócił ponadto uwagę na to, że z treści art. 32 przepisów wprowadzających, a także art. 9 § 1 i 2 oraz art. 13 § 1 i 2 Prawa o prokuraturze oraz art. 268a k.p.a. nie jest prawnie możliwe wywiedzenie i taka interpretacja, iż przepisy te z uwagi na ich charakter uniemożliwiają udzielenie upoważnienia przez Prokuratora Generalnego na rzecz Prokuratora Okręgowego w G. w przedmiocie dodatku wyrównawczego, w tym, że: rzekomo normuje tzw. wyłączne kompetencje Prokuratora Generalnego w sprawach ustrojowych, które mogą być realizowane jedynie przez ten organ i nie mogą być przekazane innej osobie czy przeniesione na inne osoby bez wyraźnej woli ustawodawcy (poza Prokuratorem Krajowym lub innym zastępcą Prokuratora Generalnego); rzekomo stanowi, iż uprawnienia Prokuratora Generalnego mogą być wykonywane tylko i wyłącznie osobiście przez piastuna tego organu tj. że rzekomo mają charakter uprawnienia osobistego ściśle związanego tylko z Prokuratorem Generalnym; a także rzekomo stanowi przepis ustawy, który jest przepisem stanowiącym inaczej niż to określono w przepisie art. 9 § 1 i 2 oraz art. 13 § 1 i 2 Prawa o prokuraturze oraz, że przepis art. 32 przepisów wprowadzających rzekomo zakazuje stosowania przepisów art. 9 § 1 i 2 oraz art. 13 § 1 i 2 Prawa o prokuraturze. Zaznaczył, że w jego ocenie, brak jest postaw do uznania, że powyższe przepisy rzekomo dotyczą kompetencji nienależących do sfery administracji.

Zdaniem organu wykładnia przyjęta przez WSA jest w sposób nieprawidłowy zawężająca, chociaż zarówno ustawowe, jak i ustrojowe rozumienie zadań (zakresu działania) Prokuratora Generalnego należy interpretować szeroko.

Wnoszący skargę kasacyjną organ w ramach zarzutu naruszenia wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego wskazał również na wadliwe ich zastosowanie przez Sąd I instancji polegające na nieprawidłowym stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, choć nie było ku temu podstaw prawnych. Podniósł, że decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Zaznaczył, że decyzja podlegała pod właściwość rzeczową (merytoryczną) Prokuratora Okręgowego w G. jako przełożonego skarżącego (choć kompetentnym do przejęcia tego uprawnienia był też Prokurator Generalny jako prokurator przełożony). Przy wydaniu decyzji przez organ II instancji zachowana została natomiast odpowiednia reguła co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności. Ustalając organ wyższej instancji, wzięto też pod uwagę, że sprawa dotyczyła prokuratora do spraw wojskowych, natomiast w zakresie struktur prokuratury do spraw wojskowych utworzone zostały wydziały do spraw wojskowych pomijające strukturę prokuratur regionalnych (co oznacza, że organem wyższej instancji nie mogła być dana prokuratura regionalna) z organem naczelnym prokuratury - Prokuratorem Generalnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 19, art. 145 § 1 pkt. 2 i art. 268a K.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, choć nie było podstaw prawnych do takiej oceny, bowiem nawet gdyby przyjąć (czemu organ skarżony zaprzecza), że decyzja w przedmiocie dodatku wyrównawczego przynależała do Prokuratora Generalnego, to okoliczność, iż w treści decyzji figuruje jako organ wydający decyzję - Prokurator Okręgowy w G. - nie oznacza, iż nastąpiła nieważność decyzji, bowiem sam brak powołania się na upoważnienie w treści decyzji nie pociąga za sobą skutków w postaci nieważności decyzji czy jej uchylenia, o ile upoważnienie takie istniało w dniu wydania decyzji, gdyż nawet jeśli doszłoby do naruszenia przepisów postępowania to uchybienie to nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej, nie można się zgodzić z poglądem Sądu, iż brak adnotacji w treści decyzji o tym, że decyzję podpisała osoba działająca z upoważnienia, spełnia przesłankę stwierdzenia nieważności. W razie wątpliwości Sąd powinien zbadać, czy podpisujący decyzję miał upoważnienie do działania w imieniu uprawnionego organu, czego WSA nie uczynił, oceniając powyższe reguły w sposób wadliwy. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w sprawie można przyjąć, że Prokurator Okręgowy w G. działał na podstawie upoważnienia zawartego w zarządzeniu Prokuratora Generalnego nr [...] z dnia 27 kwietnia 2016 r.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano też na naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i art. 107 K.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej jako p.u.s.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe zbadanie decyzji przez WSA pod kątem rzekomego wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. i akceptację zastosowania powyższych przepisów w sytuacji, gdy nie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji i decyzje nie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, w sytuacji, gdy decyzja Prokuratora Okręgowego w G. została wydana przez osobę posiadającą upoważnienie do jej wydania, choć w treści decyzji wystąpił brak adnotacji, iż jest ona wydana z upoważnienia, brak wykazania, że organ wydaje decyzję działając z upoważnienia i brak stosownej klauzuli, iż decyzja jest wydawana z upoważnienia, a także brak klauzuli zamieszczonej przy podpisie decyzji, że została wydana przez osobę posiadającą upoważnienie do ich wydania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, powyższe nie oznacza, że decyzje zawierały istotne wady skutkujące stwierdzeniem nieważności.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł ponadto, że Sąd I instancji - w ramach omawianego zarzutu - naruszył jeszcze art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez błędną ocenę w zakresie poczynionych ustaleń i ocen charakteryzującą się wadliwością i dowolnością, niemającą oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy i dokonaną z przekroczeniem dozwolonych granic uznaniowości i dyskrecjonalnej władzy Sądu; zastosowanie w sprawie niedopuszczalnej, zbyt dowolnej interpretacji wymienionych wyżej przepisów materialnoprawnych, z niedopuszczalnym rozstrzyganiem na niekorzyść organu wszystkich wątpliwości i niejasności występujących w sprawie i wywodzeniem stąd w sposób niedopuszczalny negatywnych skutków dla organu, chociaż decyzje korzystały z domniemania prawidłowości, a WSA powinien był zastosować reguły ścisłej wykładni przepisów prawa materialnego; a także niedostateczne i enigmatyczne wyjaśnienie przesłanek, którymi się kierował przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2018 r. skarżący kasacyjnie organ wskazał, że od momentu wydania decyzji o przeniesieniu T. M. na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w W. (a następnie przeniesienie do Prokuratury Rejonowej w G.) w stosunku do skarżącego powstał odrębny status prokuratora do spraw wojskowych. W efekcie powyższego odpadła podstawa prawna do uznania, że organem kompetentnym w stosunku do skarżącego jako prokuratora do spraw wojskowych jest Prokurator Generalny z tytułu przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. wojskowych prokuratorów okręgowych (odpowiednio: wojskowych prokuratorów garnizonowych). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w tej sprawie organem kompetentnym do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego był Prokurator Okręgowy w G., albowiem był pośrednio przełożonym skarżącego umocowanym do podejmowania decyzji, m.in. w przedmiocie dodatku wyrównawczego (art. 23 § 3 i § 4 ustawy Prawo o prokuraturze). Jednocześnie skarżący kasacyjnie podał, że przepisy rozporządzenia z dnia z dnia 11 października 2010 r. nie stanowią samoistnych ani samodzielnych aktów, z których wynikają przepisy regulujące zakres kompetencji organów prokuratury do wydawania ww. decyzji (oznaczałoby to bowiem przekroczenie delegacji ustawowej. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że organem instancyjnie właściwym do rozpoznania odwołania w tej sprawie był Prokurator Generalny.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że w jego ocenie, rozporządzenie Prezydenta z dnia 11 października 2010 r. mieści się w delegacji ustawowej także w zakresie określenia organów ustalających dodatek. Przyznał, że w odniesieniu do Prokuratora Prokuratury Rejonowej d/s Wojskowych, zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, winien ustalać w okresie do dnia wejścia w życie rozporządzenia z 2017 r. odpowiednik Prokuratora Garnizonowego, czyli Prokurator Rejonowy. Taka regulacja jednak nie uniemożliwia wydania decyzji przez Prokuratora Okręgowego na mocy przepisów ustawy o Prokuraturze zacytowanych w skardze kasacyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 8 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przedstawił argumentację wskazującą na właściwość Prokuratora Okręgowego w G. do wydania decyzji ustalającej sporny dodatek, podpierając się w tym zakresie przepisami art. 66 i art. 72 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 kwietnia 2016 r. w sprawie przeniesienia planowanych dochodów i wydatków budżetowych, w tym wynagrodzeń, określonych w ustawie budżetowej na rok 2016 (Dz. U. z 2016 r., poz. 448) oraz ustawą budżetową na rok 2016 r., a także przepisami aktów wykonawczych: zarządzenia nr 6/16 Prokuratora Generalnego z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie ustanowienia dysponentów środków budżetu państwa w części budżetowej, której dysponentem jest Prokurator Generalny; zarządzenia nr 6/16 Prokuratora Generalnego z dnia 9 marca 2016 r. o blokowaniu planowanych wydatków budżetowych Prokuratury w 2017 r.; zarządzenia nr 83/16 Prokuratora Generalnego o blokowaniu planowanych wydatków budżetowych Prokuratury w 2017 r.; zarządzenia nr 56/17 o blokowaniu planowanych wydatków budżetowych Prokuratury w 2017 r.; planem budżetu zadaniowego Prokuratury Krajowej z dnia 19 grudnia 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 P.p.s.a. 30-dniowym terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. W kontekście odnoszącym się do zasady związania granicami skargi kasacyjnej wskazanemu rozwiązaniu towarzyszy założenie, aby stan zarzutów kierowanych przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego był wyraźnie określony i stabilny w czasie, zaś strona na poparcie tak zgłoszonych zarzutów mogła przedstawiać inne niż dotychczas argumenty. Muszą to być jednak nowe argumenty na rzecz przedstawionych zarzutów (konkretnych okoliczności prawnych), nie zaś nowe zarzuty, choćby dało się je ogólnie powiązać z przepisami prawa, na tle których zostały przedstawione (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2368/16). Artykuł 183 § 1 p.p.s.a. nie uprawnia natomiast do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych, czy też ich późniejszego powoływania (określenia, precyzowania). Również w wyroku z dnia 19 października 2006 r. (sygn. I FSK 104/06, niepubl.) wyrażono pogląd, iż strona ma prawo przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nie jest natomiast dopuszczalne formułowanie w takim piśmie nowych podstaw kasacyjnych, których wcześniej nie powołano w skardze kasacyjnej.

W tym kontekście pismo z dnia 8 maja 2018 r., w którym przedstawiono nową argumentację z powołaniem się na przepisy, które nie zostały ujęte w skardze kasacyjnej, jako złożone po terminie określonym w art. 177 § 1 P.p.s.a., nie może zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznie ocenione.

Zawarte zaś w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku nie dają dostatecznych podstaw do jej uwzględnienia bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek takiego stanowiska w pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził nieważność decyzji Prokuratora Okręgowego w G. z dnia [...] maja 2016 r. wskazując, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Niezasadnie jednak przyjął, że właściwym rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego dla T. M. jest, na podstawie art. 32 przepisów wprowadzających, Prokurator Generalny. Stosownie do treści tego przepisu obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przejmuje Prokurator Generalny.

Dokonując wykładni art. 32 przepisów wprowadzających należy uwzględnić, iż norma ta jako mająca charakter przepisu dostosowującego i przejściowego miała na celu umożliwienie przejęcia przez Prokuratora Generalnego obowiązków i uprawnień Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych wobec m.in. byłych prokuratorów wojskowej prokuratury okręgowej, wojskowej prokuratury garnizonowej w okresie przejściowym, związanym z likwidacją jednostek organizacyjnych prokuratury wojskowej tj do momentu przeniesienia prokuratorów prokuratury wojskowej do odpowiednich powszechnych jednostek prokuratury. Stosowanie przepisu art. 32 przepisów wprowadzających do byłych prokuratorów wojskowych prokuratur będących żołnierzami zawodowymi, przeniesionych do jednostek prokuratury powszechnej - aż do przejścia ich w stan spoczynku, nie da się racjonalnie uzasadnić. Niekwestionowane jest, że w dotychczasowym stanie prawnym (przed zniesieniem wojskowych jednostek prokuratury), ogólnie rzecz ujmując, właściwym do ustalania dodatku wyrównawczego prokuratorom prokuratur wojskowych, był ich przełożony kierujący jednostką prokuratury wojskowej, do której został przydzielony ten prokurator. Odmienna od przedstawionej wyżej interpretacja art. 32 przepisów wprowadzających prowadziłaby do niczym nieuzasadnionego skumulowania kompetencji do ustalania m.in. dodatków wyrównawczych w jednym organie, jakim byłby Prokurator Generalny – w stosunku do wszystkich prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi, także po okresie przejściowym związanym z likwidacją jednostek organizacyjnych prokuratury wojskowej. Z tego też względu przyjąć należało, że Prokurator Generalny przejął obowiązki T. M. z racji przysługiwania mu statusu prokuratura byłej Woskowej Prokuratury Okręgowej jednak wyłącznie w odniesieniu do obowiązków i uprawnień, które powstały do dnia przeniesienia T. M. decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych. W okresie późniejszym nie mogły bowiem powstać nowe obowiązki i uprawnienia prokuratorów wojskowej prokuratury, w tym także T. M. w ramach jego statusu prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej. Skoro przestały istnieć wojskowe prokuratury, jak też status prokuratorów wojskowych prokuratur brak było uprawnień i obowiązków, które mogły być przeniesione na Prokuratora Generalnego, a dotyczących okresu następującego po tym terminie. Likwidacja wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury i włączenie ich do struktury powszechnych jednostek prokuratury spowodowała wygaśnięcie kompetencji prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury. Uprawnienie i obowiązki zlikwidowanych organów stały się odpowiednio uprawnieniami i obowiązkami w zakresie własnych zadań i kompetencji co do prokuratorów do spraw wojskowych, będących żołnierzami zawodowymi, odpowiednio powszechnych jednostek prokuratury.

W następnej kolejności należy zatem ocenić, czy Prokurator Okręgowy w G. był organem właściwym do wydania decyzji z dnia [...] maja 2016 r. o ustaleniu dla T. M. dodatku wyrównawczego, na podstawie innych niż wskazany art. 32 przepisów wprowadzających.

Takiego uprawnienia nie dają przepisy obowiązującego na dzień wydania tej decyzji rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozporządzenie to w zakresie regulującym właściwość organów do wydawania decyzji w przedmiocie dodatków wyrównawczych zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 80 ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że "Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wysokości dodatku wyrównawczego, o którym mowa w ust. 2 z uwzględnieniem określenia składników uposażenia i wynagrodzenia przyjmowanych przy obliczaniu dodatku wyrównawczego, a także terminy wypłacania tego dodatku, mając na względzie konieczność zapewnienia pełnej i niezwłocznej kompensaty różnicy w uposażeniu należnym na zajmowanym stanowisku". Nie może budzić wątpliwości, że w zacytowanym upoważnieniu nie mieści się ustalanie organów właściwych do ustalania wysokości dodatku wyrównawczego. Należy zatem uznać, że literalna wykładnia tej delegacji ustawowej prowadzi do wniosku, że nie zawiera upoważnienia do samodzielnego ustalenia jakie organy są właściwe do wydawania decyzji o dodatku wyrównawczym. W istocie rozporządzenie stanowi jedynie akt wykonawczy, podustawowy i niesamoistne źródło prawa. Jego przepisy nie są przepisami samodzielnymi czy samoistnymi, a co za tym idzie rozporządzenie to wymaga odpowiedniej podstawy prawnej, aby mogło stanowić regulację właściwości i kompetencji danego organu. Przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy mogą pełnić jedynie taką funkcję jaką nadaje im ustawodawca, a więc służyć wykonaniu danej ustawy i powinny znajdować oparcie wyłącznie w delegacji ustawowej. Z tego względu przepisy rozporządzenia, jako niemogące stanowić samoistnych czy samodzielnych przepisów regulujących zakres kompetencji organów prokuratury do wydawania decyzji, nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Nie mogły więc być podstawą wydania decyzji przez Prokuratora Okręgowego w G., ustalającej wysokość dodatku wyrównawczego dla T. M..

W takiej sytuacji organ właściwy rzeczowo należy ustalić według zasad wynikających z art. 20 K.p.a. a organ wyższego stopnia właściwy do rozpatrzenia odwołania ustala się na podstawie art. 17 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. Przepis art. 20 k.p.a. zawiera odesłanie do przepisów "o zakresie działania organu", a zakres ten powinien być ustalany na podstawie norm prawa materialnego, a konkretnie norm kompetencyjnych. W niniejszej przypadku normy kompetencyjne, wskazujące organy właściwe w sprawie wydania decyzji o przyznaniu dodatku wyrównawczego prokuratorom do spraw wojskowych wynikają z przepisów ustawy Prawo o prokuraturze, albowiem do przepisów tej ustawy odsyłają regulacje zawarte w ustawie o służbie wojskowej. Zgodnie z ogólną normą kompetencyjną zawartą w art. 80 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej "dodatki do uposażenia przyznaje w formie decyzji organ, o którym mowa w art. 104". Według art. 104 ust. 1 "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału są dowódcy jednostek wojskowych". W odniesieniu do prokuratorów do spraw wojskowych uznać należy, że w zakresie dotyczącym ustalania dodatków wyrównawczych, zastosowanie będą miały przepisy szczególne. Ocena taka wynika z analizy przepisów ustawy o służbie wojskowej w zakresie, w którym odnoszą się do prokuratorów do spraw wojskowych. Według art. 22 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierz zawodowy może pełnić zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych m.in. w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, będącej "instytucją cywilną" w rozumieniu przepisów tej ustawy. Zasada ta zgodnie z art. 22 ust. 4 i w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 16 ustawy o służbie wojskowej dotyczy prokuratorów do spraw wojskowych, czyli także prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, pełniących czynności w departamencie do spraw wojskowych w Prokuraturze Krajowej, w wydziałach do spraw wojskowych prokuratur okręgowych i działach do spraw wojskowych prokuratur rejonowych. Według art. 22 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej "Żołnierza zawodowego, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, wyznacza na wskazane stanowisko służbowe kierownik instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ, w formie przewidzianej dla tego stanowiska. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 7a ustawy o służbie wojskowej "Do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi stosuje się również przepisy ustawy Prawo o prokuraturze".

W świetle tych regulacji, ustalając organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego w odniesieniu do prokuratorów do spraw wojskowych, należy uwzględnić, że organem tym w stosunku do prokuratorów wojskowych nie jest sensu stricte "dowódca jednostki". Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej, przez dowódcę jednostki wojskowej należy rozumieć osobę kierującą lub dowodzącą jednostką wojskową, w której żołnierz zajmuje stanowisko służbowe, lub do której został skierowany. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "organu o którym mowa w art. 104" w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych, należy rozumieć prokuratora przełożonego w rozumieniu ustawy Prawo o prokuraturze. W tym miejscu przypomnieć należy, że art. 125 ustawy Prawo o prokuraturze stanowi, iż do prokuratorów do spraw wojskowych, będących żołnierzami zawodowymi, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych. Powyższe normy stanowią o zasadzie prymatu przepisów ustawy o prokuraturze stosowanych względem prokuratorów do spraw wojskowych w stosunku do przepisów ustawy służbie wojskowej. Ustawodawca uregulował materię kompetencyjną w zakresie przełożonych prokuratorów do spraw wojskowych w sposób całkowity i zupełny w ustawie szczególnej Prawo o prokuraturze, która ma tym samym pierwszeństwo zastosowania względem przepisów ustawy o służbie wojskowej. Przepisy ustawy Prawo o prokuraturze w sposób wyraźny i zupełny określają przełożonych prokuratorów do spraw wojskowych, a tym samym regulują też krąg podmiotów uprawnionych do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego, wskazują jaki organ prokuratury jest organem, o którym mowa w art. 104 ustawy o służbie wojskowej. Zatem w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych kompetencje "dowódcy jednostki wojskowej" (odpowiednio "kierownika instytucji cywilnej") posiadają prokuratorzy przełożeni. Wyjaśnić tu należy, że przepisy Prawa o prokuraturze wprowadzają w prokuraturze zasadę ustrojową hierarchicznego podporządkowania. Przepisy te regulują organy, pełniące rolę prokuratorów przełożonych w stosunku do prokuratorów danej jednostki prokuratury, w tym wskazują tzw. prokuratorów bezpośrednio przełożonych i prokuratorów nadrzędnych. W konsekwencji organem właściwym do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego jest odpowiedni organ prokuratury, posiadający kompetencje przełożonego w stosunku do danego prokuratora do spraw wojskowych. Stosownie do treści art. 24 § 3 i 4 Prawa o prokuraturze, prokurator rejonowy kieruje prokuraturą rejonową i jest prokuratorem przełożonym prokuratorów wykonujących czynności w tej jednostce. W świetle powyższego należało uznać, że to nie Prokurator Okręgowy w G., a Prokurator Rejonowy w G. jako bezpośredni przełożony T. M. - prokuratora do spraw wojskowych w Prokuraturze Rejonowej w G. był organem właściwym do wydania decyzji z dnia [...] maja 2016 r. ustalającej wysokość dodatku wyrównawczego dla T. M.. Prokurator Rejonowy ma status bezpośrednio przełożonego względem prokuratora wykonującego czynności w tej jednostce na mocy art. 31 § 1 pkt 7 Prawa o Prokuraturze.

Sąd pierwszej instancji zasadnie więc stwierdził nieważność decyzji Prokuratora Okręgowego w G. z dnia [...] maja 2016 r. wskazując, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Błędnie jedynie przyjął kompetencje Prokuratora Generalnego do wydania decyzji ustalającej wysokość dodatku wyrównawczego dla T. M., gdyż jak wskazano wyżej właściwość w tej kwestii posiadał Prokurator Rejonowy w G.. Nie zmienia to jednak faktu, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem właściwości rzeczowej, zatem zachodziła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie również stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Prokuratora Generalnego przyjmując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż Prokurator Generalny, rozpatrując sprawę jako organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję obarczoną wadą nieważności. W uzupełnieniu wywodów Sądu pierwszej instancji należy wskazać, że zaskarżona decyzja Prokuratora Generalnego została wydana również z naruszeniem właściwości instancyjnej, co także dawało podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie bowiem art. 127 § 2 K.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Ustawa Prawo o prokuraturze i ustawa o służbie wojskowej nie przewidują innego organu niż organ wyższego stopnia do rozpatrzenia odwołania w sprawie, której przedmiotem jest dodatek wyrównawczy. Zatem właściwość instancyjną - organu do rozpatrzenia odwołania ustala się na podstawie art. 17 K.p.a. w zw. z art. 20 K.p.a. przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego regulujących właściwość w danego rodzaju sprawach i przepisów o zakresie działania organu. Stosownie do treści art. 17 pkt 3 K.p.a. organami wyższego stopnia są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w art. 17 pkt 1 i 2 K.p.a. odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie a w razie ich braku organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko co do mającej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy Prawo o prokuraturze w zakresie ustalania właściwości rzeczowej do rozstrzygania spraw w przedmiocie zasiłku wyrównawczego, należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 28 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o prokuraturze, jednostką organizacyjną prokuratury wyższego stopnia w stosunku do prokuratury okręgowej, jest właściwa prokuratura regionalna oraz Prokuratura Krajowa. Natomiast przepis art. 33 § 1 tej ustawy stanowi, że prokuratorem nadrzędnym jest prokurator kierujący jednostką organizacyjną prokuratury wyższego stopnia. Mając to na względzie, Naczelny Sąd administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie przy wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji nie została zachowana właściwa reguła co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności. Prokurator Generalny nie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Prokuratora Okręgowego, który wydał decyzję w I instancji. Organem tym co do zasady jest Prokurator Regionalny. Niemniej jednak, jak to trafnie zauważa Prokurator Generalny, przy ustalaniu organu wyższej instancji należy uwzględnić, że niniejsza sprawa dotyczy prokuratora do spraw wojskowych. Trzeba zatem wziąć pod uwagę to, że w strukturze prokuratury, do spraw wojskowych zostały utworzone wydziały i oddziały do spraw wojskowych, pomijające strukturę prokuratur regionalnych. Jednocześnie przepis art. 3 § 2 Prawa o prokuraturze przewiduje, że w sprawach podległych orzecznictwu sądów wojskowych zadania o których mowa w § 1 tego artykułu, wykonują prokuratorzy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wykonujący czynności w departamencie do spraw wojskowych Prokuratury Krajowej. Tym samym oznacza to, że organem wyższego stopnia, co do prokuratorów do spraw wojskowych, nie jest prokurator regionalny. Należy bowiem pominąć w strukturze organizacyjnej prokuratury - prokuraturę regionalną, bowiem na tym szczeblu organizacji prokuratury nie występuje jednostka organizacyjna do spraw wojskowych a prokuratorzy do spraw wojskowych nie wykonują czynności w prokuraturze regionalnej. W rezultacie organem właściwym instancyjnie do rozpoznania odwołania T. M. od decyzji Prokuratora Okręgowego w G. z dnia [...] maja 2016 r. był Prokurator Krajowy, jako kierujący jednostką organizacyjną wyższego stopnia w stosunku do prokuratury okręgowej, tj. Prokuraturą Krajową, wskazaną w art. 28 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o prokuraturze jako jednostka wyższego stopnia w stosunku do prokuratury okręgowej.

Nie można też zgodzić się, z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że Prokurator Generalny był uprawniony do przejęcia do rozpatrzenia we własnym zakresie, sprawy dotyczącej odwołania wniesionego przez T. M. na decyzję Prokuratora Okręgowego w G.. Prokurator Generalny upatruje taką kompetencję w przepisie art. 9 § 2 w zw. z art.13 § 2 Prawa o prokuraturze. Z przepisów tych wynika, że Prokurator Generalny jest przełożonym prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej (art. 13 § 2). Natomiast prokurator przełożony może przejmować sprawy prowadzone przez prokuratorów podległych i wykonywać ich czynności, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (art. 9 § 2). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnienie to dotyczy spraw i czynności wykonywanych przez prokuratorów w ramach nałożonych na nich obowiązków w przepisach art. 2 Prawa o prokuraturze a sprecyzowanych w art. 3 Prawa o prokuraturze, tj. związanych z wykonywaniem zadań w zakresie ścigania przestępstw oraz stania na straży praworządności. Także pozycja Prokuratora Generalnego, który stosownie do art. 1 § 2 Prawa o prokuraturze jest naczelnym organem prokuratury, nie uprawnia do przejmowania spraw spoza zakresu z art. 2 Prawa o prokuraturze. Zatem nie sposób przyjąć, że wskazane regulacje uprawniały Prokuratora Generalnego do przejęcia do rozpoznania odwołania T. M..

W świetle powyższego należy stwierdzić, że trafne co do reguły było stanowisko WSA w Warszawie, że wydane w tej sprawie decyzje obarczone były wadą nieważności. Z tych względów zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji.

Powyższe okoliczności nakazywały uznać, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu, to z kolei – jak to uprzednio wskazano – implikuje oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 1800 złotych, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. § 2 pkt 5, § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny wziął przy tym pod uwagę, że przedmiotem zaskarżonej decyzji było przyznanie skarżącemu dodatku wyrównawczego dla prokuratora do spraw wojskowych, będącego składnikiem uposażenia żołnierza zawodowego, przyznawanego na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zatem przedmiotem sprawy była należność pieniężna. Określona przez skarżącego wartość przedmiotu sporu nie była kwestionowana przez Prokuratora Generalnego, zatem została przyjęta za podstawę ustalenia wynagrodzenia radcy prawnego.

-----------------------

13