Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2658/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6,7,77,8,80,107,138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki ( spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2018 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "ustawa o drogach")) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. S. W. działającej przez pełnomocnika adw. M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...] obr. [...]) do działki nr [...] obr. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję GDDKiA wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. (uzupełnionego pismem z dnia [...] lutego 2017 r.) S. W. działającej przez pełnomocnika adw. M. G. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. [...], gmina [...], Zastępca Dyrektora Oddziału we [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał [...] czerwca 2017 r. odmowną decyzję znak [...].

Decyzję tę zaskarżyła strona postępowania działająca przez pełnomocnika, który w trybie art. 127 § 3 k.p.a., złożył wniosek z dnia [...] lipca 2017 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku oraz na podstawie całokształtu materiału dowodowego GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż uznał ją za zasadną.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. S. W. zwróciła się do GDDKiA o wydanie zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]. Organ pismem z dnia [...] maja 2016 r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pomimo wezwania strona nie uzupełniła braków formalnych, wobec czego organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił ww. wniosek bez rozpoznania, o czym poinformował stronę pismem z dnia [...] lipca 2016 r. W przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego nieruchomości stanowiącej własność strony, polegająca na dokonaniu w dniu [...] września 2016 r. przez Sąd Rejonowy we [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych wpisu w księdze wieczystej nr [...] w postaci sprostowania oznaczenia obszaru nieruchomości w związku z połączeniem działek nr [...] i [...] i powstaniem nieruchomości (działki) o nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...],[...], o powierzchni 0, 1527 ha, będącej własnością S. W. i stanowiącej przedmiot wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...].

Droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm.), do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak, aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

W rozpatrywanej sprawie trudno byłoby zdaniem organu dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony, co zostanie poniżej wykazane. Zdaniem GDDKiA, możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działce za pośrednictwem zjazdu indywidualnego do działki nr [...] (znajdującego się w km 151 + 433) w porozumieniu z jej właścicielami, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na ww. działce na rzecz działki nr [...], stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 k.c. właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna).

Działka nr [...] położona w m. [...] powstała z połączenia działek nr [...] i [...]. Z kolei działki nr [...] powstały z podziału nieruchomości nr [...], która stanowiła gospodarstwo rolne złożone z zabudowy zagrodowej oraz terenu upraw rolnych. Działka nr [...] została zaś wydzielona z działki nr [...]. Działka macierzysta nr [...] posiadała zjazd z drogi krajowej nr [...], który aktualnie obsługuje wszystkie powstałe z podziału działki.

Skoro zatem działka nr [...] powstała z połączenia działek nr [...], które to z kolei powstały z podziałów działki macierzystej nr [...], która posiadała zjazd z drogi krajowej nr [...], to zasadnym jest, żeby obsługa komunikacyjna działki nr [...] odbywała się przez istniejący zjazd do działki nr [...] (przed podziałem działka nr [...]), zlokalizowanym w km 151+433. GDDKiA powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3510/01, w którym Sąd wskazał, iż cyt."(...) nie sposób przyjąć, aby każdy podział nieruchomości posiadającej zjazd z drogi krajowej na kilka innych rodził powinność zarządcy drogi zapewnienia tym nieruchomościom zjazdu z drogi krajowej. Miałoby to bowiem wysoce negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, zaś droga krajowa utraciłaby swój charakter, stając się w dużej mierze drogą lokalną". Powyżej opisana sytuacja jest często obserwowaną praktyką zmierzającą do "wymuszenia" wydania, przez zarządcę drogi zezwolenia - wbrew dyspozycji przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, na lokalizację zjazdu z drogi krajowej do nowo wydzielonych dziatek, które po podziale zostały pozbawione jakiegokolwiek zjazdu. Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej, bezspornie zasadnym jest, aby dojazd do nowo wydzielonej działki zapewnić w oparciu o istniejący dojazd do działki pierwotnej (przed podziałem). Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 marca 2003 r. sygn. akt II SA 1118/01 - "podział działki pierwotnej na nowo wydzielone działki, bez rozwiązania problemu dojazdu do drogi krajowej - stwarza dla właścicieli działek istotne problemy, ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego (...)."

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 (niepubl.), wskazał, że cyt. "oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Przedstawiona okoliczność wyklucza istnienie wyjątkowej sytuacji o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Należy podkreślić, iż droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców.

Organ wskazał także, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm.).

Budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ponadto nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. W myśl § 3 pkt 4 cyt. wyżej rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Tak więc, droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie możliwości stosowania zjazdów. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Pogląd ten podzielił w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.

Istotnym w ocenie GDDKiA było również to, iż występujące na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu drogowego w 2015 r., według Generalnego Pomiaru Ruchu przygotowanego przez [...], wynosiło 8991 poj./dobę, a niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu występuje na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu I prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe.

Wskazane wyżej okoliczności, zdaniem organu, definitywnie eliminowały możliwość wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości strony ze względu zarówno na bezpieczeństwo ruchu drogowego, jak i brak wyjątkowej sytuacji o której mowa § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, bowiem jak wskazano wyżej do działki nr [...] można zapewnić dojazd z drogi krajowej nr [...] bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z tej drogi.

Odnosząc się do argumentów pełnomocnika strony podniesionych w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zważył, co następuje. Odnośnie wezwania organu o uzupełnienie braków formalnych wniosku z dnia [...] lutego 2017 r oraz pisma strony z dnia [...] lutego 2017 r., jak i podniesionych w tym zakresie zarzutów, GDDKiA wyjaśnił, że pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. szczegółowo wyjaśnił podstawy prawne (w tym art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 29. ust. 1 i 3 ustawy o drogach) oraz faktyczne, na jakich oparł się żądając uzupełnienia wniosku o lokalizację przedmiotowego zjazdu. Organ wyjaśnił dodatkowo, że w przypadku braku odpowiedzi na ww. wezwanie decyzja zostanie wydana w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Ponadto zebrane w sprawie dokumenty (załącznik mapowy, dokumentacja fotograficzna, wyciąg z Banku Danych Drogowych, wydruk z księgi wieczystej Nr [...], wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki), pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji oraz podjęcie orzeczenia uwarunkowanego obowiązującymi w tym zakresie przepisami (ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).

Odnosząc się do argumentu pełnomocnika strony, iż wskazanie przez organ możliwości ustanowienia służebności drogowej poprzez działkę nr [...], która posiada zjazd indywidualny, jest sprzeczne z zakładaną spójnością systemu prawa poprzez "zastępowanie jednej instytucji prawnej drugą, w sytuacji w której istnieją przesłanki, uzasadniające w pełni dopuszczalność zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej, GDDKiA uznał, że był on bezzasadny. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2126/13 wskazał, że cyt.: "(...) w pierwszej kolejności strony powinny wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie (...)". Powyższe potwierdza także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1303/10, cyt. "(...) dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może, w ostateczności, wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu". Podobne stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 905/16. Tymczasem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika aby takie próby były podjęte, co uzasadniało wskazanie przez organ w zaskarżonej decyzji takiej możliwości. Ponadto podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na przedmiotowy zjazd, są również kwestie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które zostały przez organ szczegółowo uzasadnione. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, podkreśla, że jako wyspecjalizowany organ odpowiedzialny za bezpieczeństwo na drogach, posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z określeniem parametrów zjazdów z dróg krajowych, możliwością ich lokalizacji i przebudowy. W analizowanym przypadku brak jest podstaw do wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu.

Organ - jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad - zobowiązany jest bowiem do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc winien działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Ponadto skarżący nie może kwestionować samodzielnych uprawnień organów administracji państwowych (administracji dróg publicznych) do rozstrzygania czy w konkretnej sprawie wykonanie zjazdu z drogi nie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Mając na uwadze z kolei argument, w którym pełnomocnik strony wskazuje, że w niedalekiej przyszłości, ze względu na projektowaną obwodnicę łącząca drogi wojewódzkie nr [...] i nr [...] nastąpi znaczne "odciążenie ruchu na odcinku drogi krajowej nr [...], z której planowany jest zjazd indywidualny do nieruchomości wnioskodawczym", organ wyjaśnił, że rozpatrując sprawę administracyjną opierał się na aktualnym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekanie, a nie na stanie przyszłym l hipotetycznym, w którym nie są mu znane aktualne warunki ruchowe, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Tym samym podniesiony argument w tym zakresie był bezzasadny.

Każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie w danym stanie faktycznym i prawnym. Każdy zatem wniosek analizowany jest w istniejącym w danym przypadku stanie faktycznym. Inne zaś okoliczności powinny być rozważane przy nabywaniu nieruchomości lub w odrębnych postępowaniach administracyjnych dotyczących między innymi zabudowy danej nieruchomości.

Organ działający w ramach luzu decyzyjnego (decyzja uznaniowa) uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku organowi administracji. Ze sprzecznością interesów mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stosownie zatem do art. 7 k.p.a., GDDKiA dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes stron winien ustąpić.

Strona, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., patrzy przez pryzmat zabezpieczenia własnych interesów, nie bacząc na konsekwencje płynące z lokalizacji wnioskowanego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]. Orzecznictwo sądowo - administracyjne podkreśla, że nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca, która pismem swego pełnomocnika, datowanym na [...] listopada 2017 r., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ww. decyzje w całości.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił:

"1. naruszenie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2017 roku, w sytuacji, gdy brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie wpływu projektowanego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...] na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a tym samym brak jest przesłanek do odmowy udzielenia zezwolenia Skarżącej na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...];

2. naruszenie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż istnieje możliwość doprowadzenia innego dojazdu na działkę nr [...] w [...], bez wcześniejszego uwzględnienia stanu faktycznego sprawy, zasad dobrego sąsiedztwa, zasad ekonomiki, stanu zagospodarowania działki nr [...] i sąsiedniej działki nr [...] oraz przeznaczenia wskazanych działek;

3. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie podjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak zebrania w sprawie całego materiału dowodowego, który uprawdopodobniałby istnienie przeciwwskazań do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...], a w szczególności poprzez pominięcie dokonania dokładnych ustaleń faktycznych dotyczących bezpieczeństwa i zagrożenia ruchu drogowego, a w konsekwencji brak szczegółowego odniesienia się do powyższych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

4. naruszenie art. 8 w zw. z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego okoliczności podnoszonych przez Skarżącą, jak też okoliczności, iż do chwili obecnej większość nieruchomości sąsiednich posiada indywidualne zjazdy z drogi krajowej nr [...], co przeczy ustaleniom organu, iż ustanowienie zjazdu z drogi krajowej na działkę nr [...] stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym;

5. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez całkowicie bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2017 roku, znak: [...], w sytuacji gdy brak było podstaw do takiego rozstrzygnięcia, a w szczególności organ nie przeprowadził rzetelnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, a w swojej decyzji oparł się w całości na błędnych ustaleniach organu i instancji".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że w jego ocenie zaskarżona decyzja GDDKiA z dnia [...] września 2017 roku, jak i poprzedzająca ją decyzja GDDKiA z dnia [...] czerwca 2017 roku są całkowicie błędne i jako takie nie mogą się ostać.

GDDKiA bowiem, jako faktyczne okoliczności uzasadniające odmowę ustalenia lokalizacji zjazdu, przyjął przede wszystkim względy bezpieczeństwa. Zdaniem pełnomocnika jednak, oprócz argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ nie przeprowadził żadnego postępowania mającego na celu zbadanie okoliczności związanych z ewentualnym zagrożeniem bezpieczeństwa przez zlokalizowanie zjazdu w konkretnej sytuacji niniejszej sprawy. Nie odpowiedział na pytanie, czy natężenie ruchu w okolicy nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] w [...] (a nie na bliżej nieokreślonym odcinku drogi nr [...]) wyklucza możliwość zlokalizowania zjazdu na działce skarżącej.

Rozpatrując indywidualną sprawę administracyjną organ ma obowiązek ustalić prawa i obowiązki konkretnego podmiotu w konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej. Z całą pewnością nie wystarczy zatem powołanie się przez organ na dane statystyczne dotyczące natężenia ruchu drogowego na bliżej nieokreślonym odcinku [...] sprzed 2 lat przed wydaniem przez organ decyzji, lecz należy w sposób zindywidualizowany odnieść się do okoliczności konkretnej sprawy oraz wniosku strony.

GDDKiA - oprócz ogólnikowego stwierdzenia, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze jest większe - nie wyjaśnił zupełnie, jakie rzeczywiście zagrożenie mogłoby nieść ze sobą usytuowanie wjazdu na działce skarżącej. Nie wyjaśnił, czy i w jakim miejscu dochodziło (w okolicy działki nr [...]) do wypadków, kolizji stłuczek na drodze, jaka była ich przyczyna i ilość w ciągu np. ostatnich dwóch lat.

Organ powinien w takiej sytuacji ustalić, ocenić i jednoznacznie wykazać, czy lokalizacja wnioskowanego zjazdu w tym konkretnym miejscu (działka nr [...]) będzie możliwa, czy też nie, ale tylko ze względu na naruszenie, któregoś z wymagań warunków technicznych odnoszących się do zjazdów indywidualnych określonych, w szczególności w § 77 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Głównym zadaniem organu w trakcie postępowania o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] było, zdaniem pełnomocnika skarżącej, dokonanie oceny, po wcześniejszym przeprowadzeniu rzetelnego postępowania dowodowego, czy zjazd z drogi może być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności, czy będzie dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na konkretnym odcinku drogi, do wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Nie można przy tej analizie pominąć okoliczności, które dotyczą kwestii widoczności i innych okoliczności warunkujących bezpieczne włączenie się do ruchu. Kwestie powyższe organ zupełnie pominął koncentrując się na analizie danych statystycznych (sprzed 2 lat) związanych z ruchem drogowym, a nie na analizie okoliczności niniejszej sprawy, zaniedbując przez to dopełnienie podstawowego obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W związku z powyższym, organy w sprawie w niniejszej naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji zabrakło odniesienia się do wskazanych kwestii. Dopiero negatywny wynik wskazanej wyżej analizy dawać może ewentualną podstawę do dalszych rozważań, a w szczególności, czy zagrożenia bezpieczeństwa są na tyle istotne, że w sposób niebudzący wątpliwości należy przedłożyć je nad interes strony, a w konsekwencji nad chronionym konstytucyjnie prawem własności.

W chwili obecnej brak jest jakichkolwiek obiektywnych dowodów na to, iż zlokalizowanie przedmiotowego zjazdu z [...] na działkę nr [...] wpłynęłoby na bezpieczeństwo ruchu drogowego w zakresie przekraczającym normalny wpływ zjazdu z drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W szczególności mając na uwadze fakt, iż większość działek znajdujących się w sąsiedztwie lub w okolicy działki nr [...] w [...] posiada ustanowione indywidualne zjazdy z drogi krajowej nr [...]. Niestety powyższe nie znalazło odbicia w zaskarżonej decyzji. Organ w żaden sposób nie odniósł się do tego, iż w stosunku do innych nieruchomości udzielił zezwolenia na ustanowienie zjazdu z drogi krajowej. Zupełnie niezrozumiałe w świetle powyższego jest zatem nierówne traktowanie obywateli, przejawiające się w wydawaniu przez organ zupełnie innych rozstrzygnięć w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, co w sposób rażący godzi w art. 8 k.p.a. - tj. zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa.

Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przytoczony przepis prawa uprawnia zatem każdego do korzystania z dróg publicznych, chyba że istnieje przepis ograniczający to uprawnienie. Odnosi się on zatem w równej mierze do użytkowników dróg, jak i do właścicieli nieruchomości ubiegających się o możliwość korzystania z drogi publicznej, przez zlokalizowanie zjazdu na tę drogę. Przepis ten ma też moc zasady, natomiast wskazane w nim wyjątki powinny podlegać wykładni ścieśniającej, a nie rozszerzającej.

Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznie, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Wymagania techniczne regulujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie zostały ustalone w rozporządzeniu, w oparciu o delegację zawartą w art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. Przez zjazd zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei, w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Z zestawienia powyższych definicji wynika, że zjazd na drogę publiczną może się odbywać: bezpośrednio z nieruchomości wnioskodawcy, przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Ponadto jak wynika z § 55 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia zjazd indywidualny może być określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie.

Natomiast w § 3 pkt 14 ww. rozporządzenia przyjęto również, iż natężeniem miarodajnym ruchu jest natężenie ruchu występujące w roku prognozy, wyrażone liczbą pojazdów na godzinę (P/h). Określenie to odnosi się do kwestii bezpieczeństwa ruchu i ma zastosowanie nie tylko przy wyznaczeniu parametrów technicznych dróg, ale użyte jest także na oznaczenie warunków, jakim ma odpowiadać zjazd publiczny. Jak stanowi § 78 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, zjazd publiczny, m.in. z drogi klasy GP może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. Przepis ten, pomimo że odnosi się do określenia warunków technicznych zjazdów publicznych, wyraźnie łączy kwestie bezpieczeństwa ruchu z jego natężeniem, wskazując natężenie ruchu przekraczające 9600 pojazdów na dobę (400 P/h) jako dające podstawę do wyposażenia zjazdu publicznego w dodatkowy pas ruchu, co oznacza, że poniżej tej wartości ustawodawca nie dostrzega potrzeby wychodzenia poza granice dotyczące podstawowych parametrów takiego zjazdu. Jednocześnie oczywistym jest, że zjazdy publiczne obsługują zazwyczaj znacznie większą liczbę uczestników ruchu niż zjazdy prywatne. Powyższe odnieść należy do sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie. Otóż w przypadku drogi nr [...] natężenie ruchu wskazane przez GDDKiA było w 2015 roku niższe niż 9600 pojazdów na dobę (8991 poj./dobę), a więc nawet w przypadku lokalizowania zjazdu publicznego, mógłby on odpowiadać zwykle wymaganym warunkom technicznym.

Z systematyki cytowanego rozporządzenia wynika zatem, że możliwość lokalizowania zjazdów z poszczególnych klas dróg kształtuje się w zależności do rodzaju klasy drogi. I tak w przypadku dróg klasy A i S stosowanie na nich zjazdów jest zabronione. Powyższe nie dotyczy jednak dróg klasy GP, na których ustawodawca dopuścił stosowanie zjazdów.

Z brzmienia § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku wynika, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione, bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z całą mocą należy podkreślić, iż w miejscu usytuowania nieruchomości Skarżącej nie ma żadnych innych możliwości dojazdu, które mogłyby stanowić przeciwwskazanie dla zlokalizowania zjazdu, a decyzja odmowna powoduje pozbawienie Skarżącej możliwości normalnego korzystania z należącej do niej nieruchomości. Skarżąca niestety nie ma żadnego realnego wpływu na władze gminne, które władne są do utworzenia dróg lokalnych (L), czy też dojazdowych (D) zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Zapewnienie dostępu do drogi publicznej za pomocą drogi klasy L i D należy do zadań podmiotów publicznych, w szczególności mając na uwadze treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku. Regułą jest bowiem w tym względzie wypełnianie nakazanych przez prawo zadań przez organy władzy publicznej, wyjątkiem zaś podejmowanie przez podmioty działań cywilnoprawnych zmierzających do zapewnienia im dostępu do drogi publicznej, dlatego działania organów administracji nie mogą uzależniać tego dostępu od przyszłych i niepewnych działań własnych podmiotów prywatnych.

W związku z powyższym, w ocenie pełnomocnika skarżącej, całkowicie błędne i niczym nie uzasadnione są twierdzenia organu, iż w celu uzyskania zjazdu z drogi krajowej nr [...] skarżąca powinna zapewnić sobie dostęp do niego przez ustanowienie służebności drogi koniecznej przez grunt sąsiedni.

GDDKiA nie dokonał analizy, czy rzeczywiście biorąc pod uwagę stan zagospodarowania działek i sposób ich przeznaczenia uzyskanie takiej służebności drogowej jest możliwe. Z uzasadnienia decyzji organu w żaden sposób nie wynika, do kogo działka nr [...] mająca bezpośredni zjazd indywidualny należy, nie wiadomo również na jakiej podstawie organ przyjął, iż działka ta lub część tej działki może stanowić drogę dojazdową. Organ nie ustalił, jakie jest przeznaczenie działki [...] zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie wiadomo jakie ograniczenia i nakazy w związku z użytkowaniem działki wprowadza plan zagospodarowania przestrzennego. GDDKiA nie wyjaśnił, czy ewentualne ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce sąsiedniej nie wpłynie negatywnie na jej wartość, lub nie utrudni jej zagospodarowania i swobodnego korzystania z niej, czy też nie wpłynie na niepotrzebną intensyfikację degradacji środowiska naturalnego (zważyć bowiem należy, iż tereny w sąsiedztwie działki nr [...] to także tereny zielone i wykorzystywane rolniczo).

Organ w niniejszej sprawie powołuje się na zarządzenie nr [...] GDDKiA z dnia [...] grudnia 2008 roku w sprawie klas istniejących dróg krajowych. Wyjaśnić należy, iż w ocenie skarżącej zarządzenie nr [...] w żadnej mierze nie może kształtować sytuacji prawnej strony, a to ze względu na to, iż akt ten nie ma cech źródła prawa wymienionego w Konstytucji RP, jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego, który może odnosić się jedynie do praw i obowiązków jednostek podległych.

Pełnomocnik skarżącej zwrócił tez uwagę na to, że jako podstawę wydania powyższego zarządzenia nr [...] organ wskazuje przepisu regulaminu organizacyjnego oraz § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., który jednak nie zawiera delegacji do wydania przez GDDKiA powyższego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że tut. Sąd w pełni podzielił ustalenia i argumentację GDDKiA, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe i wyczerpujące.

Z uwagi na przedmiot sprawy, to jest kwestię udzielenia zezwolenia na lokalizację indywidualnego zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość skarżącej, zastosowanie w sprawie znajdował art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca jednakże uwagę, że zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne,.

Hipoteza tego przepisu, a w szczególności użycie przez ustawodawcę określenia "może odmówić", wyraźnie wskazuje na to, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Co istotne w sprawie, granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które zresztą expressis verbis wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie).

Jak wyjaśnił to organ w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

Poprawnie wyjaśnił też organ, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Równie słusznym było też stwierdzenie GDDKiA, że w odniesieniu do dróg klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

Wskazane i omówione przez organ uregulowania prawne miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zostały one nie tylko zasadnie przez organ orzekający przytoczone, ale również prawidłowo zinterpretowane i zastosowane, w wyczerpująco ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po dokonaniu analizy stanu prawnego nieruchomości (w tym należącej do skarżącej oraz nieruchomości sąsiednich), a w szczególności dokonanych podziałów geodezyjnych nieruchomości, oznaczonej pierwotnie nr ewid. [...], stwierdza, że rzeczywistą przyczyną braku dostępu do drogi publicznej działki o obecnym nr ewid [...] nie jest odmowa GDDKiA lokalizacji zjazdu indywidualnego. Taką przyczyną jest wadliwie dokonany podział nieruchomości oznaczonej nr ewid [...], w wyniku którego utworzone zostały nowe działki o nr ewid. [...] (obecnie połączone i stanowiące działkę nr ewid. [...]) – jako nieruchomości nie posiadające zapewnionego dostępu do drogi publicznej. W wyniku tego podziału dostęp do drogi publicznej w postaci zjazdu indywidualnego uzyskała jedynie działka [...]. Zjazd ten istniał już wcześniej i komunikował z drogą publiczną nieruchomość przed podziałem, oznaczoną nr ewid. [...].

Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., tj. z dnia 14 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, dalej: "u.g.n.") podział nieruchomości w ogóle nie jest dopuszczalny jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z tym przepisem, za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

Jak wynika z powyższego, gdyby podział działki nr ewid. [...] został dokonany prawidłowo, skarżąca nie miałaby obecnie problemu z dostępem do drogi publicznej. Co więcej, rację ma w tym zakresie GDDKiA wskazując, że podstawowym sposobem uzyskania dostępu do drogi publicznej z nieruchomości nr ewid. [...] powinno być ustanowienie - w drodze umowy cywilnoprawnej lub w drodze orzeczenia sądowego - na rzecz nieruchomości skarżącej stosownego prawa rzeczowego ograniczonego (służebności drogi koniecznej) poprzez działkę nr ewid [...], jako nieruchomość służebną. Kolejną możliwością jest dokonanie wydzielenia geodezyjnego z części działki nr ewid. [...] działki pod drogę wewnętrzną; tym niemniej i w takim wypadku skarżąca musiałaby uzyskać tytuł prawny do korzystania z tej nieruchomości (niekoniecznie w postaci służebności, ale np. tytułu wynikającego z prawa zobowiązaniowego).

Z akt sprawy (skarżąca wystąpiła bowiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy) wynika, że prawdopodobnym jest, że dla terenu, na którym znajdowała się dzielona działka [...], nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takim wypadku, do podziału nieruchomości zastosowanie miał art. 94 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n., zgodnie z którym w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość była położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli nie był on sprzeczny z przepisami odrębnymi i był zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak ponadto wynika z akt sprawy, prawdopodobnym powodem dla którego skarżąca wystąpiła o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego, okazała się niedopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którą wniosła skarżąca w odrębnym postępowaniu.. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.g.n. jednym z łącznych warunków wydania takiej decyzji jest to, aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Słusznie więc w takim zakresie orzekł WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 97/17 (CBOSA), że "warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.). Przy czym dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej, lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (czyli drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny zaś polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy tym powinien to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych".

Z powyższego wynika więc w sposób oczywisty, że działka nr ewid. [...] – jako powstała w wyniku podziału działki nr ewid. [...] – nie uzyskała prawnego dostępu do drogi publicznej na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania podziałowego.

W takim kontekście za prawidłowe należało uznać stwierdzenie organu, że skoro stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo (§ 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), to dla zaistnienia owej "wyjątkowości" niezbędnym jest uprzednie, bezskuteczne wykorzystanie przez skarżącą innych prawnych możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej. Tymi zaś innymi możliwościami są przyznane przez przepisy prawa cywilnego skarżącej uprawnienia do żądania ustanowienia drogi koniecznej lub możliwości związane z obligacyjnym uregulowaniem takiego dostępu poprzez nieruchomości sąsiednie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela w powyższym zakresie twierdzeń pełnomocnika skarżącej, dotyczących braku ustaleń organu co do dopuszczalności i możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej na drodze cywilnoprawnej. Nie leży bowiem w kompetencji i kognicji organu administracji publicznej (a takim organem jest GDDKiA, jako zarządca drogi krajowej) badanie i rozstrzyganie kwestii z zakresu prawa rzeczowego lub zobowiązaniowego. W szczególności zarządca drogi, a jednocześnie organ administracji publicznej, nie może prowadzić ustaleń w zakresie zastrzeżonym dla sądu powszechnego lub podlegającym kontroli notariusza sporządzającego akt co do ustanowienia drogi koniecznej. Podobnie, organ taki nie jest kompetentny w zakresie geodezyjnego wydzielenia części nieruchomości pod drogę wewnętrzną. Organ może natomiast – i to uczynił – wskazać, jakie strona ma możliwości prawne, aby dostęp do drogi uzyskać.

Dlatego też rozważania GDDKiA w części kwestionowanej przez pełnomocnika skarżącej dotyczyły w zasadzie wyłącznie wskazania na treść art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Zasadnie też organ wskazał, że skarżąca ma także możliwość skomunikowania działki nr ewid. [...] z drogą publiczną poprzez utworzenie w tym celu drogi wewnętrznej z działki nr ewid. [...] – nie czyniąc jednakże żadnych rozważań co do sposobu utworzenia drogi wewnętrznej, gdyż również to nie leżało w jego kompetencji.

Ponadto, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, słusznie organ orzekając w sprawie wskazał, że z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej oraz zachowanie jej funkcji, zasadne jest, aby dojazd do wydzielonej działki zapewnić w oparciu o istniejący dojazd do działki pierwotnej (przed podziałem).

W konsekwencji, w sprawie trudno dopatrzeć się wyjątkowej sytuacji uzasadniającej uwzględnienie żądania skarżącej. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że każdy bezpośredni zjazd z drogi głównej zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy choćby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie ograniczenia liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie innego sposobu dojazdu (§ 9 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia).

Dopiero w przypadku braku możliwości uzyskania w inny sposób (a więc na drodze cywilnoprawnej) strona może skutecznie żądać i oczekiwać od GDDKiA zezwolenia na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Dlatego też, w ocenie tut. Sądu, postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej lub próby podjęte w celu utworzenia drogi wewnętrznej i uzyskania uprawnienia do korzystania z niej przez skarżącą lub też próby nawiązania stosunku zobowiązaniowego z właścicielem działki sąsiedniej nr. ewid [...] powinny poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o zezwolenia na lokalizację zjazdu. GDDKiA nie ma bowiem uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych (por. wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10).

W ocenie Sądu organ, orzekając jak w zaskarżonej decyzji, nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego i wyważając słuszny interes wnioskodawcy zasadnie przyznał prymat interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych. Tym samym zarzuty podnoszone w skardze okazały się bezpodstawne.

Nie ulega wątpliwości Sądu, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Jako takie może więc mieć decydujący wpływa na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06).

Nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przepisu prawa materialnego, który miał wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Organ uwzględnił w sprawie wszystkie okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik także w kontekście prawidłowo uwzględnionego przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Podsumowując, organ orzekający w sposób właściwy wykazał brak podstaw do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Organ mógł uznać, że budowa zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na przedmiotowym odcinku drogi. Słusznie przy tym zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje możliwość innego skomunikowania przedmiotowej działki. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro (jak prawidłowo podniósł organ) istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżącego innego dojazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania.

Odnośnie zarzutu pełnomocnika skarżącej odnośnie braku związania prawnego skarżącej treścią zarządzenie nr [...] GDDKiA z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, wyjaśnić należy, co następuje. Klasa drogi oznacza przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych (§ 3 pkt. 4 cyt. rozporządzenia). Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia, droga zaliczona kategorii drogi krajowej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla następujących klas A, S lub GP. Skoro droga krajowa [...] nie jest autostradą (klasa A), ani drogą ekspresową (klasa S), to z natury rzeczy – i z mocy cyt. rozporządzenia – jest drogą klasy GP.

Jak wynika z powyższego, klasa GP drogi krajowej nr [...] nie została ustalona przez jej zarządcę (GDDKiA), ale wynika z przepisu prawa powszechnie, a więc również i skarżącą, obowiązującego.

GDDKiA – z przyczyn omówionych powyżej – nie naruszył więc również art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., gdyż (choć pełnomocnik skarżącego nie wskazuje na jednostkę redakcyjną art. 8 k.p.a., mającego od dnia 1 czerwca 2017 r. dwa, różnie brzmiące, paragrafy) prawidłowo wydana decyzja nie może naruszać zaufania obywatela do władzy publicznej. W sprawie brak jest również przesłanek do uznania, że organ naruszył zasady bezstronności, proporcjonalności lub równego traktowania. Organ zebrał w sprawie ten materiał dowodowy, który był niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy. Subiektywne przekonanie strony o tym, że mogły istnieć inne, istotne a niezgromadzone dowody wymaga jednak wykazania, jakie rzeczywiście dowody mogłyby wpłynąć na wynik sprawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że żaden przepis prawa nie nakazuje zarządcy drogi (lub organowi – jeżeli zarządcą nie jest) każdorazowego przeprowadzania pomiarów ruchu drogowego w wypadku wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego. Po to bowiem zarządcy dróg są zobowiązani do dokonywania jedynie okresowych pomiarów ruchu drogowego (art. 20 pkt. 15 ustawy o drogach), aby na tej podstawie można było m.in. ustalać natężenie ruchu w sprawach indywidualnych. Jak wskazał GDDKiA, natężenie ruchu na przedmiotowej drodze ustalone zostało na podstawie tzw. Generalnego Pomiaru Ruchu, dokonanego w 2015 r. Wykonanie takiego pomiaru dokonywane jest cyklicznie, w odstępie 5 lat. Sam pomiar wymaga przeprowadzenia postępowania przetargowego dla wyłonienia podmiotu przeprowadzającego i jest kosztowny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że przyjęcie przez organ w sprawie indywidualnej stanu średniego ruchu drogowego, wyliczonego na podstawie okresowego pomiaru jest wystarczające dla ustalenia średniego natężenia ruchu na określonej drodze i organ nie jest zobowiązany w żaden sposób prawnie do przeprowadzania takich pomiarów każdorazowo, rozpoznając wniosek o udzielenie zezwolenia na lokalizacje zjazdu indywidualnego.

Z przyczyn powyższych organ, wydając prawidłową decyzję nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.