Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 173/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Teza: Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych

TEZY

Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu K. K. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Sprzeciw został wywiedziony na podstawie następujących okoliczności.

We wniosku z dnia [...] października 2017 r. inwestor – K. K. wystąpił do Starosty S. o wydanie pozwolenia na budowę 4 budynków inwentarskich - kurnika 1, kurnika 2, kurnika 3, kurnika 4 z zapleczem socjalno - magazynowym wraz z infrastrukturą towarzyszącą, czterech szczelnych zbiorników na ścieki socjalno - bytowe o poj. 9,5 m3, czterech silosów na paszę o poj. 20 m3 każdy, czterech instalacji zbiornikowych gazu propanowego o poj. 6800 dm3 każda, zbiornika wody do celów przeciwpożarowych, na działce o nr ewid. gr. [...] w miejscowości M.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie.

Odwołanie od tej decyzji złożył W. G. – właściciel działki nr geod. [...] i zarzucił, że organ pierwszej instancji poprzez niewłaściwe ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji niewłaściwie określił krąg stron i pozbawił go statusu strony. Nadto zarzucił naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ograniczeń korzystania przez niego z własnej nieruchomości z uwagi na niekorzystny wpływ planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Odwołanie złożyli także E. S., T. S., R. G. oraz P. S. i zarzucili brak zgodności planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem odwołujących, organ pierwszej instancji błędnie uznał zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, w sytuacji gdy nie było przeprowadzone postępowanie dowodowe w tym zakresie. Nadto zarzucili nierozważenie potrzeby przeprowadzenia w sprawie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Odwołujący wskazali, że teren wokół działki inwestycyjnej jest ternem zalewowym, na którym stosunki wodne nie są uregulowane. Zdaniem odwołujących, planowana inwestycja może wpłynąć degradująco na środowisko, jak również i na działające gospodarstwa ekologiczne, znajdujące się w niedalekiej odległości od działki inwestycyjnej.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu jako powód wydania decyzji kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 9 i art. 10 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy związanych z brakiem zapewnienia A. O.(właścicielki działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z ternem inwestycji) i W. G. udziału w postępowaniu. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi pierwszej instancji ustalenie obszaru oddziaływania planowej inwestycji na tereny sąsiednie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powyższe uchybienie, zdaniem organu drugiej instnacji, nie mogło być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, gdyż uniemożliwiałoby to stronom czynnym udział w postępowaniu przed dwoma instancjami.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Organ wskazał na rozbieżności w kwestii istnienia na działce nr [...] zbiornika wód śródlądowych, które wynikają z decyzji wydanych przez Wójta Gminy G.. A mianowicie z decyzji ustającej warunki zabudowy wynika, że na terenie przeznaczonym pod inwestycję znajduje się zbiornik wód śródlądowych (pkt Ad. 5.3. decyzji). Natomiast z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 15 listopada 2016 r. nr AG.6220.4.2015 wynika, że wnioskowane przedsięwzięcie nie jest zlokalizowane na obszarach wodno – błotnych oraz w strefie ochronnej ujęć wód i obszarach ochronnych zbiorników śródlądowych. Wobec powyższego w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi pierwszej instancji ocenę prawidłowości wydania tych decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że rozbieżności dotyczące istnienia na przedmiotowej działce zbiornika wód śródlądowych wynikają także z części graficznej projektu zagospodarowania działki i z twierdzeń inwestora. Wskazano, że z mapy sporządzonej do celów projektowych wynika, iż na terenie planowanej inwestycji znajduje się zbiornik oznaczony symbolem Ws, który został przeznaczony do likwidacji. Z kolei inwestor nazywa istniejący zbiornik "wykopem do pojenia krów". W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi pierwszej instancji wyjaśnić te rozbieżności w celu ustalenia czy prowadzenie planowanych prac budowlanych (w tym likwidacja zbiornika) nie będzie wymagało uzyskania pozwoleń wodnoprawnych.

Organ odwoławczy zarzucił także sprzeczność pomiędzy pkt 3.3 ppkt 6 decyzji ustalającej warunki zabudowy a częścią rysunkową projektu zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej. Wskazano, że w decyzji nakazano urządzić działkę w sposób zapewniający miejsca postojowe na terenie własnym dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo. Tymczasem z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na potrzeby planowanej inwestycji nie przewidziano miejsc postojowych dla samochodów zarówno osobowych jak i dostawczych. Podniesiono, że wprawdzie na projektowanej drodze dojazdowej zaznaczony został prostokąt z literą "P" , to jednak w żadnym miejscu w legendzie symbol ten nie został wyjaśniony. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi pierwszej instancji wyjaśnić tę kwestię i zobowiązać inwestora do doprowadzenia złożonego projektu zagospodarowania działki do zgodności z zapisami decyzji o warunkach zabudowy oraz z § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 poz. 462 ze zm.).

Zarzucono również brak uzgodnienia z gestorem sieci szerokości pasa ochronnego pomiędzy lokalizacją budynków inwentarskich a przebiegającą na działce inwestora napowietrzną linią energetyczną NN. W związku z tym w ponowienie prowadzonym postępowaniu nakazano uzyskać takie uzgodnienie.

Z uwagi na gabaryty projektowanych kurników nakazano także organowi pierwszej instancji rozważenie konieczność sprawdzenia projektu budowlanego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia do projektowania bez ograniczeń.

Nadto wskazano, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien także doprowadzić projekt budowlany do zgodności z § 256 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie).

Sprzeciw od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył K. K. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów sformułowanych przez organ odwoławczy pod adresem decyzji organu pierwszej instancji podniósł, że organ drugiej instancji ustalając zakres oddziaływania inwestycji oraz krąg stron postępowania powołał się na ustalenia wadliwej decyzji z dnia 12 lipca 2016 r., która została uchylona przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 570/16. Wnoszący sprzeciw wywiódł, że przyznanie statusu strony W. G., którego nieruchomość jest oddalona od obszaru oddziaływania o około 400 m jest sprzeczne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, która zasięg oddziaływania planowanej inwestycji ograniczyła do działki inwestora.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie wykazał, że długość drogi ewakuacyjnej o której mowa w § 256 ust. 1 rozporządzenia, przekracza maksymalną dopuszczalną długość. Wskazał, że budynek dzieli się na część inwentarską i socjalną co oznacza, że występują w nim dwie strefy pożarowe. W takim wypadku odległość powinna być mierzona nie do wyjścia na zewnątrz tylko do wyjścia do innej strefy pożarowej. Uchybienie to, zdaniem skarżącego, powinno być uzupełnione przez organ odwoławczy we własnym zakresie. Także organ odwoławczy we własnym zakresie powinien uzupełnić brak w postaci uzgodnienia z gestorem odległości między planowanym zamierzeniem a linią NN a także we własnym zakresie powinien wyjaśnić kwestię dotyczącą wyznaczenia miejsc postojowych. Nadto skarżący podał, że z mapy ewidencyjnej sporządzonej na dzień 2 września 2014 r. (dołączonej do sprzeciwu) nie wynika aby na jego działce występowały wody lądowe czy tez cieki wodne.

W ocenie skarżącego organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, art. 15, art. 77, art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Wojewoda nie tylko nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ale również nie wykazał przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody P. wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. Od dnia 1 czerwca 2017 r. decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszointancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (vide: wyrok z 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; z 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Przepis art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 K.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 K.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 K.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 K.p.a.).

Organ odwoławczy odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Jednocześnie zaakcentować należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). nadmienić przy tym należy, że po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, więc od nowa należy ustalić stan faktyczny, jak i prawny, badanej sprawy.

Kontrolując – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Przede wszystkim zasadnie organ odwoławczy wskazał na konieczność prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania a w szczególności czy w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji znajdują się działki A. O. i W. G. Ustalenie to determinuje krąg podmiotów, które winny brać udział w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej powoływana jako P.b.), w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 P.b., zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Terminem "obszar oddziaływania obiektu" posłużono się w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Regulacja art. 28 ust. 2 P.b. stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 28 K.p.a., stanowiącego że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Nie oznacza to wyłączenia stosowania art. 28 K.p.a. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Postępowanie o pozwolenie na budowę nie przestaje być postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego tj. interesu opartego na przepisach prawa (art. 28 K.p.a.). Przepis art. 28 ust. 2 P.b. nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw, w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu (vide: W. Piątek, A. Despot – Mładanowicz, A. Gliniecki, A. Ostrowska, Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", LexPolonica nr 3916025, tezy do art. 28 P.b.).

Istnienie interesu prawnego jest zatem główną kwestią, którą organy powinny przy ocenie statusu strony rozważyć.

Kluczowe znaczenie w sprawach o pozwolenie na budowę, dla ustalenia interesu prawnego, ma zawarte w art. 28 ust. 2 P.b. sformułowanie "obszar oddziaływania obiektu wyznaczany na podstawie przepisów odrębnych". W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, a stanowisko to skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela, że ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując, pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 7 grudnia 2010 r., II SA/Po 673/10, wyrok NSA z 4 marca 2010 r., II OSK 490/09, pub. CBOSA). Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu. Należy zatem każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego wyżej wymienionych.

Z kolei przepisami odrębnymi, wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze materialnym, tj. wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie wskazano, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 P.b. przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z tego terenu, w tym także normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organu, który go wydał (vide: wyrok z 19 marca 2013 r., II SA/Ol 48/13, wyrok NSA z 14 października 2009 r., II OSK 1596/08, wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10, pub. CBOSA).

W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego istotne jest nie tylko, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Oznacza to, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11, wyrok WSA w Poznaniu z 26 stycznia 2012 r., II SA/Po 1018/11 oraz wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, pub. CBOSA). Przy tym obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z obszarem bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, a pojęcie to należy utożsamiać z obszarem, na który potencjalnie może oddziaływać inwestycja, a więc i nawet takim, który bezpośrednio z terenem inwestycji nie sąsiaduje.

W konsekwencji należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. Między innymi w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności, a zatem że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Podawane przez niego argumenty winny zostać ocenione, co może zostać dokonane, gdy zapewniona mu zostanie możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Wówczas też będzie mógł poddać ewentualną negatywną dla niego ocenę kontroli instancyjnej. Trafnie ujął tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji (vide: wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, z 22 kwietnia 2009 r., II OSK 370/09, pub. CBOSA).

Wskazać także należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (vide: wyrok NSA z 29 września 2010 r., II OSK 1481/09, pub. CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej podać należy, że organ pierwszej instancji wyznaczając obszar oddziaływania planowanej inwestycji ograniczył go do odległości 50 m i objął nim działki o nr geod. [...]. Wszystkie ww. działki położone są właściwie w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem inwestycji. Natomiast organ odwoławczy zauważył, że obszarem oddziaływania nieruchomości nie objęto działki nr [...] stanowiącej własność A. O., która również bezpośrednio graniczy z planowaną inwestycją. Bezspornie kwestia ta wymaga wyjaśnienia. Organ pierwszej instancji wyznaczając obszar oddziaływania oparł się jedynie na § 6 i 8a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 81) a także na okoliczności zakwalifikowania przedsięwzięcia do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak również na zagrodowym charakterze projektowanej inwestycji. Rację ma organ odwoławczy, że w sprawie nie przeanalizowano obszaru oddziaływania w pełnym zakresie w szczególności pod kątem uciążliwości hałasowych i zapachowych. Organ ten oparł się na danych wynikających z karty informacyjnej przedsięwzięcia złożonej przez inwestora w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Z karty tej wynika, że uciążliwości hałasowe zamkną się w odległości 350 – 500 m a zapachowe w odległości 500 m. W świetle powyższego, także słuszna pozostaje konkluzja odnosząca się do położenia działki W. G. w stosunku do zasięgu obszaru oddziaływania inwestycji. Odnosząc się do zarzutu sprzeciwu ustalenia zakresu oddziaływania inwestycji w decyzji z dnia 12 lipca 2016 r., to zauważyć należy, że została ona uchylona przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 570/16. Przedmiotową decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy G.stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Sąd uchylając decyzję SKO rozstrzygał jedynie legalność wydania decyzji kasacyjnej. Nie odnosił się natomiast merytorycznie do prawidłowości przyjęcia obszaru oddziaływania. Powyższe wskazuje na zasadność stanowiska SKO w decyzji objętej sprzeciwem co do nieprawidłowości na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania.

Uchybienie polegające na braku zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom nie mogło być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, gdyż uniemożliwiłoby to stronom postępowania czynny udział przed organami obydwu instancji a to z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak tylko skarżoną decyzję organu pierwszej instancji, jako wadliwą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić, tak by wszystkie strony postępowania miały zapewnione prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2008 r., VI SA/Wa 1138/08, Lex nr 519791).

Odnośnie pozostałych powodów wydania decyzji kasacyjnej kwestionowanych w sprzeciwie, to zauważyć należy, iż każdorazowo Wojewoda opisał okoliczności wymagające wyjaśnienia, precyzyjnie je charakteryzując i podając znaczenie tych okoliczności dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wykazano wagę zauważonych w postępowaniu odwoławczym niewyjaśnionych okoliczności, których liczba oraz ciężar gatunkowy, jak również wskazane braki przedłożonego projektu budowlanego uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. Skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości autonomicznego uzupełnienia postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.) pozbawiłoby strony w tym zakresie udziału w postępowaniu w dwóch instancjach. Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że w sprawie niniejszej głównym powodem wydania decyzji kasacyjnej było pozbawienie udziału w postępowaniu wszystkich stron. Jak już wskazano powyżej jest to uchybienie, które obliguje organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji jakiekolwiek uzupełnienie materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego pozbawiałoby te strony możliwości udziału w postępowaniu wyjaśniającym na etapie dwóch instancji, co obejmowałoby wszystkie czynności wyjaśniające jakie w sprawie zostałyby przeprowadzone.

Powyższe argumenty świadczą o zasadności wydania decyzji kasacyjnej. Tym samym za bezzasadne uznać należy zarzuty sprzeciwu skoncentrowane wokół wykazania braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej.

Mając powyższe na uwadze sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.