Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2325/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 pkt 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 972/17 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w postępowaniu nieważnościowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 972/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w postępowaniu nieważnościowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Starosta L. po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zmienił, w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu w zakresie zmiany usytuowania wieży, płyty żelbetowej pod urządzenia oraz zmiany powierzchni ogrodzonego terenu stacji, własną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...].

Wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wniosło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R.

Po wszczęciu postępowania nieważnościowego z urzędu, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 2015 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Decyzja organu pierwszej instancji została skierowana m.in. do [...] Stowarzyszenia [...] w R. (zwanego dalej jako "Stowarzyszenie") jako wnioskującego – pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r. – o wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiotowym zakresie.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. wniosło Stowarzyszenie.

Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Stowarzyszenie nie występuje w postępowaniu na prawach strony, więc nie mogło wnieść skutecznie odwołania od decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. Wprawdzie to na skutek zawiadomienia Stowarzyszenia zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe z urzędu, jednakże Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w formie postanowienia, wydanego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.

Dalej organ zauważył, że Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 353, ze zm.). Katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę), jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) wymaga udziału społeczeństwa. Organ podniósł, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, iż w przedmiotowej sprawie w ramach postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro zaś postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie wymagało udziału społeczeństwa, to tym bardziej postępowanie nadzwyczajne względem decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2015 r. nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] marca 2017 r. wniosło Stowarzyszenie, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z:

- art. 6 w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.;

- art. 12 Konstytucji w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.;

- art. 231 § 1 Kodeksu karnego w zw. z art. 7 i art. 178 Konstytucji RP;

- art. 7, 8, 9 k.p.a.

W piśmie z dnia 1 lutego 2018 r. Stowarzyszenie podtrzymało swoje stanowisko w sprawie, przedstawiając dodatkową argumentację.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę uwzględnienia skargi stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organizacja społeczna składając wniosek o wszczęcie postępowania w cudzej sprawie (wskazując na art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.) nie musi dodatkowo wnosić o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Skoro Wojewoda Mazowiecki na skutek wniosku Stowarzyszenia z dnia 17 sierpnia 2016 r. wszczął postępowanie nieważnościowe dotyczące oceny decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2015 r. i zawiadomieniem z dnia 27 września 2016 r. poinformował o tym wnioskodawcę, należy uznać, że zbędne było wydawanie dodatkowo postanowienia w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Tym bardziej, że organ administracji zakończył postępowanie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., doręczając ją organizacji. W konsekwencji, pomimo braku postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, Stowarzyszenie uzyskało status uczestnika na prawach strony.

Dalej Sąd wskazał, że wynik ponownej weryfikacji uprawnień Stowarzyszenia przez organ odwoławczy, nie został przez niego zaaprobowany. Wyjaśnił, że w najnowszym orzecznictwie dopuszczono możliwość stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniach nadzwyczajnych wszczynanych z urzędu w sprawie pozwolenia na budowę. A zatem stanowisko organu odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego Sąd uznał za nieprawidłowe. Wskazał także, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie mające na celu ocenę decyzji organu pierwszej instancji, a swoje stanowisko uzasadni.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenie w wyniku:

i) niewłaściwego zastosowania art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w okolicznościach sprawy i uwzględnienie skargi pochodzącej od podmiotu, który nie posiadał legitymacji do żądania wszczęcia postępowania ani zwykłego ani nieważnościowego, co uzasadniało stwierdzenie przez organ odwoławczy, że istnieją uzasadnione przyczyny dla umorzenia postępowania odwoławczego, a na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji winno skutkować odrzuceniem albo przynajmniej oddaleniem skargi;

ii) błędnego zastosowania art. 31 § 1 k.p.a. i w rezultacie uznanie, że organ drugiej instancji winien merytorycznie rozpoznać odwołanie, pomimo braku legitymacji odwołującej się organizacji społecznej – jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie;

b) naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności pominięcia, że wnioskująca o wszczęcie postępowania organizacja społeczna – Stowarzyszenie – nie posiadała legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie, a więc tym bardziej nie mogła skutecznie złożyć odwołania od wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji;

c) art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenie;

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie polegające na:

i) bezpodstawnym uznaniu, że możliwe i zasadne było rozpatrzenie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wniesionego przez [...] Stowarzyszenie [...] oraz,

ii) nieuwzględnienie tego, iż ww. organizacja społeczna nie jest stroną postępowania, którego wszczęcia żądała, a więc nawet pomimo błędnego wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji, nie posiada prawa do skutecznego odwoływania się od wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji;

a w rezultacie błędne uznanie, że postępowanie w sprawie powinno być wszczęte, a odwołanie rozpoznane, pomimo iż Stowarzyszenie nie może uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Stowarzyszenie w odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 8 czerwca 2018 r.) wniosło o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty wniesionego środka odwoławczego nie zasługują na aprobatę tym bardziej, że mamy do czynienia z wszczętym z urzędu postępowaniem zakończonym decyzją merytoryczną.

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 9 marca 2021 r.

Pismem z dnia 29 marca 2021 r. Stowarzyszenie przedstawiło swoje stanowisko w sprawie, ponosząc raz jeszcze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna Spółki nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż przedmiotem oceny legalności Sądu pierwszej instancji była ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. umarzająca postępowanie odwoławcze wywołane złożonym środkiem zaskarżenia przez [...] Stowarzyszenie [...], od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest sporne w realiach tej sprawy, iż na skutek wniosku Stowarzyszenia z dnia 17 sierpnia 2016 r. o wszczęcie z urzędu w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2015 r. zmieniającej decyzję własną z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, Wojewoda Mazowiecki takie postępowanie nieważnościowe wszczął z urzędu, jak zaznaczono, ze względu na ochronę ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektroenergetycznym, co jest również celem Stowarzyszenia. Nie jest także kwestionowane, iż zawiadomieniem z dnia 27 września 2016 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował strony o wszczęciu z urzędu przedmiotowego postępowania. Właśnie jako stronie, jak wyraźnie zaznaczył organ na str. 3 uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., doręczono Stowarzyszeniu ww. zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania nieważnościowego, a następnie doręczono dnia 5 grudnia 2016 r. również decyzję pierwszoinstancyjną o odmowie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach sprawy Stowarzyszenie złożyło środek zaskarżenia od przedmiotowej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze uznając, iż podmiot składający odwołanie nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się weryfikacji decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2016 r. Zaś Sąd pierwszej instancji rozpatrując skargę Stowarzyszenia uznał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Wyrok ten jest zaskarżony przez inwestora środkiem odwoławczym, w którym zgłoszono zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i obrazy przepisów postępowania. Generalnie kwestionowane jest to, iż uwzględniono skargę podmiotu, który nie posiadał legitymacji do żądania wszczęcia postępowania ani zwykłego ani nadzwyczajnego jak też nie mógł skutecznie złożyć odwołania od wydanej w pierwszej instancji decyzji. Zasugerowano też, że nawet pomimo błędnego wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji organizacja społeczna nie jest stroną postępowania, dlatego nie posiada prawa do skutecznego odwołania się od wydanej decyzji.

Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki nie było uzasadnionych przesłanek do oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. jak zarzucono. Przede wszystkim trafnie Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi odwoławczemu, iż wadliwie zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i umorzył postępowanie odwoławcze, a tym samym organ odwoławczy uchylił się od merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2015 r. Przyjmując takie stanowisko Sąd pierwszej instancji wykazał, iż w realiach tej sprawy Stowarzyszenie uzyskało status uczestnika na prawach strony.

Natomiast powołany w petitum skargi kasacyjnej także przepis art. 145 § 2 p.p.s.a. nie miał zastosowania w tej sprawie. Norma ta stanowi, iż w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji niewątpliwie toczyło się według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego stąd też przepis ww. nie mógł być naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Gdyby w sprawie np. rozstrzygano na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, to wówczas przepis art. 145 § 2 p.p.s.a. należałoby powołać. Tak naprawdę nie wiadomo dlaczego w sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka przywołała ten przepis, gdyż w motywach skargi kasacyjnej w tym zakresie brak jakiegokolwiek uzasadnienia, a zatem taki zarzut jawi się jako całkowicie chybiony.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jak i art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zarówno w ujęciu naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego –odpowiednio zarzut nr 1 i nr 2 w petitum skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei w § 2 ww. normy wskazano, iż organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe rozwiązania dotyczące inicjatywy procesowej organizacji społecznej wskazać równocześnie należy, iż stosownie do dyspozycji art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w sprawie pozwolenia na budowę.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przepis art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie wyłącza zastosowania art. 31 § 2 k.p.a. w postępowaniach nadzwyczajnych w sprawie pozwolenia na budowę, które mogą być wszczynane z urzędu, co przecież nastąpiło w tej sprawie. Nadmienić należy, że omawiany problem związany z wykładnią i zastosowaniem art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie jest w orzecznictwie postrzegany jednolicie (por. wyroki NSA: z 18 stycznia 2011 r. II OSK 132/10 i z 23 października 2015 r. II OSK 386/14). Podzielić należy jednak stanowisko, że art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wyłącza zastosowanie art. 31 k.p.a. jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym. Nie ma żadnych racji przemawiających za niedopuszczalnością stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniach nadzwyczajnych wszczynanych z urzędu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że celem wprowadzenia art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane było przeciwdziałanie zjawiskom związanym z nadużywaniem przez organizacje społeczne prawa do udziału w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę w celu ich przedłużania. Przepis ten w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym ogranicza wyłącznie prawo organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, gdyż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w trybie zwykłym nie może być wszczęte z urzędu. Takiego niebezpieczeństwa polegającego na przystępowaniu organizacji społecznych do udziału w sprawie pozwolenia na budowę w celu jego przedłużenia nie ma w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych wszczynanych z urzędu, w których rola organizacji społecznej w istocie sprowadza się do zasygnalizowania organowi istnienia kwalifikowanej wady prawnej zaistniałej w postępowaniu zwykłym. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 23 października 2015 r. w sprawie II OSK 386/14 Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że art. 31 k.p.a. ma zastosowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wyjaśnił m.in. "Przepis art. 31 k.p.a. nie ma zastosowania do postępowania o pozwolenie na budowę, co wprost statuuje norma art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, to organ administracji samodzielnie czuwa nad przestrzeganiem przepisów prawa stojąc na straży praworządności i podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Inaczej należy ocenić normę art. 31 k.p.a. w kontekście realizacji powyższej zasady praworządności w zakresie dotyczącym żądania organizacji społecznej domagającej się wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego dotyczącego pozwolenia na budowę. Takie nadzwyczajne postępowanie, nie jest postępowaniem zwykłym o pozwolenie na budowę, tylko nadzwyczajnym nakierowanym, co nie budzi wątpliwości, na obiektywną ochronę porządku prawnego. Organ administracji winien w szczególności być wyczulony na wszelkiego rodzaju uzasadnione informacje, w tym również pochodzące od organizacji społecznej, pozwalające na wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę zwierającej kwalifikowane wady. Wady te powodują, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się nie nawiązuje". Stanowisko to podzielono także w wyrokach NSA: z 31 maja 2016 r. II OSK 2301/14 i z 26 czerwca 2019 r. II OSK 2127/17. Trafnie również Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku podkreślił, iż dodatkowym argumentem przemawiającym za niedopuszczalnością wyłączenia stosowania art. 31 k.p.a. w trybach nadzwyczajnych w sprawach pozwoleń na budowę jest także to, że art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jako przepis szczególny w stosunku do regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego nie powinien być wykładany w sposób poszerzający zakres jego stosowania. To stanowisko jest w pełni podzielane przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie.

Dotychczasowe rozważania wskazują wyraźnie, iż zarzut niewłaściwego zastosowania art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie jest usprawiedliwiony, albowiem w realiach tego postępowania Stowarzyszenie mogło skutecznie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie z urzędu przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Nie można też skutecznie w sprawie zarzucić naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w postępowaniu, w szczególności poprzez pominięcie, że wnioskujące o wszczęcie postępowania Stowarzyszenie nie posiadało legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Uprawnienia takie w zakresie żądania wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego w sprawie pozwolenia na budowę niewątpliwie, skarżące Stowarzyszenie miało a i organ pierwszej instancji w ramach kumulatywnego spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uznał za słuszne wszczęcie takiego postępowania właśnie zgodnie z wnioskiem tej organizacji społecznej.

Reasumując, w rozpatrywanej sprawie, w której przedmiotem było żądanie organizacji wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę przepis art. 31 k.p.a. mógł być stosowany. W tej sprawie zawiadomieniem z dnia 27 września 2016 r. organ pierwszej instancji powiadomił strony o wszczęciu z urzędu niniejszego postepowania mimo, że formalnie nie wydał postanowienia o takim wszczęciu. Jednak należy wskazać, iż przepisy k.p.a. "nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem nie przewidują orzekania o tym, że postępowanie zostaje wszczęte. W orzecznictwie przyjęto, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (wyroki NSA: z 25 listopada 2011 r. II OSK 1679/10; z 8 grudnia 1999 r. I SA/Lu 1262/98; z 26 października 1999 r. III SA 7955/98; postanowienie NSA z 4 marca 1981 r. SA 654/81, ONSA 1981/1, poz. 15). Zwykle taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania i tak też postąpiono w tej sprawie.

Kolejną kwestią podnoszoną w skardze kasacyjnej jest zarzut, że Stowarzyszenie nie mogło skutecznie złożyć odwołania w tej sprawie. Przede wszystkim należy zaaprobować stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że uwzględnienie żądania Stowarzyszenia i wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, doręczenie zawiadomienia o wszczęciu, także doręczenie decyzji, skutkowało uzyskaniem przez Stowarzyszenie legitymacji do uczestnictwa w tym postępowaniu na prawach strony, zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a. Podniesiono, iż w tych okolicznościach zbędne było wydawanie dodatkowo postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału.

Dokonując wykładni art. 31 § 1 k.p.a. (w § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 i § 3 tego przepisu) należy przyjąć, że uwzględnienie wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w cudzej sprawie skutkuje nie tylko tym, że organ administracji publicznej wszczyna postępowanie z urzędu, ale też tym, iż organizacja społeczna nabywa uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony.

W takim bowiem przypadku nie jest konieczne składanie oddzielnego wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Samo bowiem skuteczne zainicjowanie postępowania w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkuje nabyciem przez organizację społeczną statusu uczestnika na prawach strony. Jeżeli więc organ postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu w trybie art. 31 § 2 k.p.a., to nie ma potrzeby rozstrzygania oddzielnie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Warto dodać, że w doktrynie nie budzi wątpliwości pogląd, że organizacja społeczna składając wniosek o wszczęcie postępowania w cudzej sprawie (na podstawie art. 31 § 1 pkt 1) nie musi dodatkowo wnosić o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, K.p.a. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005, s. 307-308; R.Z. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, s. 235-236) – tak w wyroku NSA z 1 marca 2016 r. II OSK 1639/14. Pogląd, że samo wszczęcie postępowania w wyniku uwzględnienia żądania organizacji społecznej (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.) powoduje, że nabywa ona status uczestnika tego postępowania na prawach strony był prezentowany też w orzecznictwie Sądów Wojewódzkich (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2016r. II SA/Kr 1075/16, a także np. wyroki WSA w Warszawie z 12 stycznia 2012 r. IV SA/Wa 1726/11; z 24 września 2013 r. VII SA/Wa 905/13 oraz z 13 marca 2014 r. VII SA/Wa 2282/13, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 lutego 2017 r. II SA/Go 952/16). Skład orzekający w tej sprawie podziela ww. pogląd, choć i to zagadnienie nie jest postrzegane w orzecznictwie NSA jednolicie (zobacz np. postanowienie z 8 września 2016 r. II OSK 1860/16). Zatem brak formalnego postanowienia wydanego w oparciu o przepis art. 31 § 2 k.p.a. o dopuszczeniu organizacji do udziału w postepowaniu nie zamyka drogi, w okolicznościach tej sprawy, do traktowania Stowarzyszenia jako podmiotu na prawach strony. Jednocześnie zauważyć należy, iż kwestia konieczności wydania odrębnego postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie może mieć przesądzającego znaczenia. Należy w szczególności zwrócić uwagę na zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1988 r. sygn. akt IV SA 855/88 (ONSA 1990, nr 1, poz. 3) pogląd, że przyjmowanie przez organ oświadczeń i wniosków organizacji społecznej, a także doręczanie tej organizacji wydanych w sprawie decyzji oraz postanowień, może oznaczać, że organizacja została dopuszczona do udziału w postępowaniu – patrz: wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r. II OSK 2014/10.

To zaś pozwalało uznać, iż odwołanie wniesione przez Stowarzyszenie do organu odwoławczego złożone zostało przez podmiot posiadający status uczestnika na prawach strony.

Tym samym przy uwzględnieniu powyższych rozważań uznano, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.