Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 94/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, pkt 8, art. 149 , art. 200,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35, art. 36, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] E.Z. [...] Spółka jawna z siedzibą w O. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Gminy O. w przedmiocie warunków zabudowy; I. zobowiązuje Burmistrza Gminy O. do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. o wydanie warunków zabudowy dla działki [...] w terminie 2 (dwóch) miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Gminy O. i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala IV. zasądza od Burmistrza Gminy O. na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2018 r. [...] sp. j. w O. (dalej skarżąca lub strona lub spółka) zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w O..

Pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. Burmistrz Gminy O. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania poprzez

1. przedłożenie jednego egzemplarza kopii mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000,

2. jeden egzemplarz kopii w.w mapy z precyzyjnym określeniem granic terenu objętego wnioskiem, granicami obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać, naniesionym projektowym zagospodarowaniem (wjazdem na teren inwestycji, planowanym budynkiem, zabudową przewidzianą do rozbiórki). Przedstawiony na mapie obszar inwestycji winien być zgodny z treścią wniosku.

3. przedłożenie dokumentacji przeprowadzonych badań geologiczno- hydrologicznych, wskazujących jakie są zasoby wody podziemnej i możliwości jej poboru oraz czy jakość wody pozwala na zaopatrzenie projektowanego budynku mieszkalnego w wodę z ujęcia własnego.

W wezwaniu organ podał, że wymóg załączenia brakujących dokumentów wynika z art. 52 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm.), z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy o zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego.

Skarżąca uzupełniła wymagane dokumenty w dniu 4 maja 2018 r. przedkładając egzemplarz kopii mapy zasadniczej/katastralnej (przedstawiający teren w odległości od działki objętej wnioskiem nie mniejszy niż 50m), jeden egzemplarz kopii w/w mapy spójny z wnioskiem, wyniki badań geofizycznych z sierpnia 2016r. ul. [...] w O., analizę wody z dnia 12.12.2017r., działka nr [...]. Skarżąca z dokumentami złożyła pismo, w którym wyjaśniła, że badanie geofizyczne dokonano na długości 265 m wzdłuż ulicy [...] a analiza wody dotyczy działki sąsiedniej. Jednocześnie wskazała, że jej zdaniem wezwanie do uzupełnienia braków było sprzeczne z prawem, wniosła o wyłączenie pracownika organu K. D. Sekretarza Miasta a także Burmistrza Gminy O. od udziału w niniejszym postępowaniu i złożyła wniosek, by organ na podstawie art. 183§ 2 k.p.a. zawiadomił prokuratora o niniejszym postępowaniu, wobec spełnienia wymogów w tym przepisie zawartych. Pismo z 4 maja 2018r. nie zostało podpisane.

Na posiedzeniu Gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej z 11 maja 2015r. postanowiono zwrócić się do Starosty [...], Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa – Geolog Powiatowy o wyjaśnienie czy woda na działkach inwestycji skarżącego nadaje się do picia i czy możliwe jest wykonanie studni głębinowych, czy przedłożony przez wnioskodawcę materiał może być wykorzystany jako dowód w sprawie. Postanowiono również zwrócić się do PINB w K. o podanie, czy wybudowany budynek mieszkalny na działkach nr [...] w O. został oddany do użytkowania.

Pismem z 14 maja 2018r. zwrócono się z zapytaniem j.w. do Starostwa Powiatowego w K. i PINB w K..

Postanowieniem z dnia 14 maja 2018r. Burmistrz Gminy O. postanowił odmówić wyłączenia K. D., Sekretarza Gminy O. z udziału w postępowaniu. Wniosek o wyłączenie Burmistrza został przekazany do SKO pismem z dnia 14.05.2018r.

Wezwaniem z dnia 14 maja 2018r. Burmistrz zobowiązał skarżącego do uzupełnienia pisma z 4 maja 2018r. przez jego podpisanie w terminie 7 dni.

Pismem z dnia 18 maja 2018 r. Burmistrz poinformował skarżącą, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a sprawa z wniosku skarżącej zostanie zakończona do dnia 31 sierpnia 2018 r.

Pismem z dnia 21 maja 2018r. Burmistrz zwrócił się do Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. o rozważenie możliwości wstąpienia do sprawy, zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Pismo z 4 maja 2018r. została podpisane przez skarżącego 23 maja 2018r.

Pismem z dnia 24 maja 2018 r. skarżąca wniosła na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 pkt 1 k.p.a. ponaglenie i zarzuciła naruszenie przez Burmistrza art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1, 2, 3 k.p.a. bezczynność i przewlekłość w rozpoznaniu wniosku z 23.04.2018r. poprzez powiadomienie dnia 18 maja 2018r. o niemożności jego rozpoznania i wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 31.08.2018r. W ponagleniu spółka wniosła o ustalenie, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłości oraz bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązując organ rozpatrujący sprawę do jej załatwienia, wyznaczając termin oraz wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, a także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości i bezczynności w przyszłości. W szerokim uzasadnieniu spółka przedstawiła stan faktyczny związany z zamiarem wybudowania budynków mieszkalnych. W odniesieniu do wniosku z 23.04.2018r. dot. działki [...] podała, że organ przedłużając termin rozpoznania wniosku nie wyjaśnił jakie fakty czy dowody muszą być dodatkowo wyjaśniane i nie wyjaśnił przyczyn przekroczenia dwumiesięcznego terminu określonego w art. 35 ust. 3 k.p.a., który dotyczy spraw szczególnie skomplikowanych. Nie pouczył również strony o możliwości wniesienia ponaglenia. Zdaniem skarżącego przewlekłość i bezczynność wzajemnie się nie wykluczają.

PINB i Starostwo Powiatowe w K. odpowiednio 28.05.2018r. i 4.06.2018r. udzieliło organowi odpowiedzi na pisma z 14 maja 2018r.

Postanowieniem z 22 czerwca 2018r. SKO w K. odmówiło wyłączenia Burmistrza Gminy O. od rozpoznania sprawy.

Prokurator pismem z dnia 29 czerwca 2018r. wyjaśnił brak przesłanek do jego udziału w toczących się postępowaniach.

Postanowieniem z dnia 17 lipca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało ponaglenie złożone w związku z bezczynnością organu za nieuzasadnione.

W ocenie Kolegium organ nie pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku spółki o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła wniosek 23 kwietnia 2018 r. W odpowiedzi Burmistrz na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. kilkakrotnie wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku. Skarżąca uzupełniła braki w terminie, a termin załatwienia sprawy upływał w dniu 23 maja 2018 r. Do tego czasu nie upłynął jeszcze termin 7 dni do ustosunkowania się do wezwania z dnia 14 maja 2018 r. a zatem organ I instancji był uprawniony do przedłużenia terminu załatwienia sprawy. W związku z tym w ocenie Kolegium Burmistrz nie pozostawał w bezczynności.

Następnie spółka została wezwana przez Burmistrza o uzupełnienie wniosku (pismo z dnia 23 lipca 2018 r., k. 63) przez przedłożenie dokumentów potwierdzających spełnienie warunku zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody poprzez wykazanie istnienia studni na przedmiotowej działce, bądź przedłożenia badań geologiczno- hydrologicznych wskazujących jakie są zasoby wody podziemnej i możliwości jej poboru oraz czy jakość wody pozwala na zaopatrzenie projektowanego budynku mieszkalnego w wodę z ujęcia własnego oraz aby te dokumenty przedłożyć w oryginale z podpisami osób uprawnionych.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2018 r. w odpowiedzi na wezwanie spółka wskazała, że ponowne wezwanie do uzupełnienia wniosku jest czynnością całkowicie bezprawną, w celu stworzenia mylnego przekonania o podjęciu czynności wyjaśniających w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przedłożyła także wyniki badań geofizycznych.

8 sierpnia 2018 r. Burmistrz po raz trzeci wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o dokumenty potwierdzające spełnienie warunku zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody poprzez wykazanie istnienia studni na przedmiotowej działce, bądź skutecznie przyjętego przez organ architektoniczno- budowlany zgłoszenia budowy indywidualnego ujęcia wody lub decyzję zatwierdzającą projekt robót geologicznych oraz przedłożenie badań geologiczno- hydrologicznych wskazujących jakie są zasoby wody podziemnej i możliwości jej poboru oraz czy jakość wody pozwala na zaopatrzenie projektowanego budynku mieszkalnego w wodę z ujęcia własnego, oraz o dokumenty badań geologiczno- hydrologicznych, które zostały podpisane przez osobę uprawnioną i odnosiły się do działki nr [...] (obręb 0001 M. O.).

W piśmie z dnia 13 sierpnia 2018 r. skarżąca wskazała, że organ żąda dodatkowo dokumentu w postaci skutecznie przyjętego zgłoszenia budowy indywidualnego ujęcia wody lub decyzję zatwierdzającą projekt robót geologicznych, a także dokumentów badań geologiczno- hydrologicznych sporządzonych dla każdej działki osobno. Żaden przepis prawa nie formułuje tego typu obowiązku dla osoby ubiegającej się o decyzję o warunkach zabudowy, w związku z czym skarżąca odmówiła przedłożenia tych dokumentów.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r., znak: [...] Burmistrz poinformował skarżącą o pozostawieniu jej wniosku z dnia 23 kwietnia 2018 r. bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., albowiem nie został on w terminie uzupełniony.

W skardze na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Gminy O. z dnia 26 lipca 2018r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca wniosła o:

1) Stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz bezczynności Burmistrza Gminy O. ,

2) Stwierdzenie, że przewlekłości postępowania oraz bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) Zobowiązania Burmistrza Gminy O. do rozpatrzenia w określonym krótkim terminie wniosku w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,

4) W przypadku orzeczenia o przewlekłości postępowania i/lub bezczynności z rażącym naruszeniem prawa wniósł o przyznanie od Burmistrza Gminy O. na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów.

5) Zasądzenie kosztów postępowania,

6) Przyspieszenie rozpoznania tej sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w trybie uproszczonym, gdyż wydanie rozstrzygnięcia w sprawie po dniu 31 sierpnia 2018 roku będzie bezprzedmiotowe,

W przypadku gdy po złożeniu skargi organ rozstrzygnie we właściwej formie wniosek, wnoszę o:

1) Uznanie, że na dzień wniesienia skargi do Sądu organ pozostawał w bezczynności oraz że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły,

2) Zasądzenie kosztów postępowania,

3) Stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłości postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4) W przypadku o orzeczeniu o przewlekłości postępowania i/lub bezczynności z rażącym naruszeniem prawa wnoszę o przyznanie od Burmistrza Gminy O. na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów.

2. zarzucając naruszenie :

1) art. 7 a ,art. 8, art. 12 Kpa poprzez ich nie zastosowanie,

2) art. 36 § 1 KPA w związku z art. 35 § 1, § 2, § 3 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wyznaczeniu terminu bez uzasadnionej obiektywnej przyczyny i celowym wydłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie pozostawał w bezczynności. Nie prowadził też sprawy przewlekle. Wskazał na jego zdaniem istotne okoliczności związane z ustaleniem potwierdzenia spełnienia przez spółkę warunku zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody poprzez wykazanie istnienia studni na przedmiotowej działce, bądź przedłożenia badań geologiczno – hydrologicznych wskazujących na zasoby wody podziemnej i możliwości jej poboru oraz czy jakość wody pozwala na zaopatrzenie projektowanego budynku mieszkalnego w wodę z ujęcia własnego. Podał, że dążył do merytorycznego rozpoznania sprawy wzywając skarżącego do uzupełnienia wniosku. Nie pozostawał w bezczynności, występował bowiem do innych organów oraz prowadzone były inne postępowania z wniosku spółki w SKO w K. (postępowanie o wyłączenie organu, ponaglenie na przewlekłość i bezczynność) oraz postępowanie w Prokuraturze Rejonowej w K..

W piśmie procesowym z dnia 8 września 2018 r., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę organu, skarżąca podniosła, że organ pozostaje zarówno w bezczynności jak i przewlekłości. Nie zgodziła się z argumentacją organu zawartą w odpowiedzi na skargę. Podała, że Burmistrz pismem z dnia 20.08.2018r. powiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z naruszeniem procedury administracyjnej i nie wskazaniu podstawy prawnej oraz z nienależytym uzasadnieniem takiego rozstrzygnięcia. Wskazała, że organ rozpoznając sprawę merytorycznie nie może nie wydać merytorycznego rozstrzygnięcia, a w sprawie pozostawiono skargę bez rozpoznania z uwagi na braki formalne wniosku. Organ nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia pomimo, że merytorycznie oceniał złożone dokumenty. Zdaniem skarżącej jest to celowe i bezprawne działanie ze strony Burmistrza Gminy O. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona w części.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej: "p.p.s.a.") obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4, tj. takich, w których wydana być powinna decyzja administracyjna.

Przedmiotem skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy O. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 23.04.2018r. o ustalenie warunków zabudowy (dot. działki nr [...] w O.).

Zasadniczym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest – zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. - uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Powyższy wymóg dotyczy również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ), dalej jako k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Jak wynika z akt sprawy skarżąca spełniła powyższy warunek, bowiem przed wniesieniem skargi do Sądu, pismem z dnia 24 maja 2018 r. wniosła ponaglenie, w którym zarzuciła przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Burmistrza (k.47). Jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując ponaglenie nie dopatrzyło się w postępowaniu organu cech bezczynności i przewlekłości. Stanowisko tego organu nie podlega ocenie sądu a tym samym nie wiąże w zakresie rozstrzygnięcia czy w sprawie miała miejsce bezczynność i przewlekłość. Istotne jest bowiem ustalenie, czy skarżąca spółka przed wniesieniem skargi spełniła warunek wniesienia ponaglenia. Jak już wyżej wskazano wniosła ona ponaglenie zarówno w zakresie przewlekłości jak i bezczynności organu i tych zaniechań dotyczyła skarga.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w sprawach dotyczących skarg na bezczynności i przewlekłości organów sąd po uznaniu spełnienia warunków formalnych skargi uwzględnia stan sprawy na dzień orzekania. Ustanie stanu przewlekłości i bezczynności po wniesieniu skargi skutkuje bowiem umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a), pozostawiając konieczność rozstrzygnięcia zasadności skargi w pozostałym zakresie.

Rozróżniając pojęcia bezczynności i przewlekłości należy wyjaśnić, że dopuszczalne jest ustalenie w jednym postępowaniu oby tych stanów. Organ może być bowiem jednocześnie i bezczynny i przewlekle prowadzący postępowanie. Zarzuty takie postawiła organowi skarżąca w niniejszej sprawie. Wskazując na pismo Burmistrza z 18 maja 2018r. o przedłużeniu terminu kwestionowała zasadność przedłużenia terminu, brak wyjaśnienia przyczyn tego działania, brak pouczenia o ponagleniu, wskazywała na bezzasadne czynności podejmowane przez organ (przewlekłość) i w rezultacie brak merytorycznego rozpoznania wniosku i nie wydanie decyzji (bezczynność). Na dzień orzekania organ nie wydał merytorycznej decyzji a pismem z dnia 20.08.2018r. pozostawił wniosek skarżącej z dnia 23.04.2018r. o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania. Należało więc ustalić czy organ przedłużając postępowanie dopuścił się przewlekłości, czy prawidłowo zakończył sprawę pozostawiając wniosek bez rozpoznania czy też dopuścił się w sprawie bezczynności.

Z bezczynnością mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 3 opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex Wolters Kluwer, 2016 oraz powołane w tym komentarzu orzecznictwo).

Jak już wyżej wskazano w ramach jednego postępowania może dojść zarówno do bezczynności organu jak też przewlekłego prowadzenia postępowania np. w sytuacji gdy okresy bezczynność organu przeplatają się z okresami aktywności organu, która to aktywność jest niesprawna i nieskuteczna i powoduje upływ terminów do załatwienia sprawy. Za przewlekłe należy zatem ogólnie przyjąć postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Może o niej świadczyć np. opieszałość w wyznaczeniu i przeprowadzeniu czynności procesowych, które są konieczne do załatwienia sprawy, czy też mnożenie czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17).

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. Z kolei w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy i pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Mając na uwadze zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. stwierdzić należy, iż możliwość wystosowania zawiadomienia o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. nie zwalania organu od obowiązku dążenia do jak najszybszego zakończenia sprawy. Określając nowy termin załatwienia sprawy organ powinien z jednej strony dokładnie ocenić realność jego dochowania, a z drugiej mieć na uwadze obowiązek jak najszybszego zakończenia sprawy. Zwrócić należy także uwagę, iż do terminów określonych w art. 35 § 1-4 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa na dokonanie określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p.") przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. I tak, zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. W myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Stosownie do art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

Z powyższego wynika m.in. iż część opisowa wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinna zawierać określenie zapotrzebowania na wodę a także określenie "innych potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej". Powołany przepis nie wymaga załączenia do wniosku dokumentacji potwierdzającej istnienie lub projektowanie tej infrastruktury, nakłada natomiast na wnioskodawcę obowiązek opisania planowanej inwestycji ze wskazaniem zapotrzebowania na wodę jaką ze sobą ona niesie oraz wskazanie jakie potrzeby z zakresu infrastruktury technicznej związane są z tą inwestycją.

Informacje te są istotne dla merytorycznej oceny wniosku, stanowią bowiem podstawę do ustalenia, czy planowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu, wymienionych w tym przepisie warunków, do których zalicza uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z kolei art. 61 ust 5 u.p.z.p. przewiduje, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Zdaniem Sądu rację ma strona skarżąca, że skoro art. 52 ust. 2 i 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie przewiduje obowiązku załączenia do wniosku dokumentów potwierdzających spełnienie warunku zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody poprzez wykazanie istnienia studni na przedmiotowej działce, bądź skutecznie przyjętego zgłoszenia budowy indywidualnego ujęcia wody lub decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych, to brak jest podstaw do wzywania wnioskodawcy o przedłożenie takiej dokumentacji w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Przepisy u.p.z.p. nie przewidują również obowiązku przedłożenia badań geologiczno-hydrologicznych wskazujących jakie są zasoby wody podziemnej i możliwości jej poboru. I w tej kwestii organ nie miał podstaw do wzywania skarżącej w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie uznać należy, że organ prawidłowo wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku w zakresie kopii map (pkt 1 i 2 wezwania z 26.04.2018r.). Nie miał natomiast podstaw do wzywania w ramach braków formalnych o dokumentację związaną z zasobami wody. Wezwania te były ponawiane pismami z 23 lipca i 8 sierpnia 2018r. i również nie dotyczyły braków formalnych, jak w nich określono, a kwestii merytorycznych. Brakujące mapy skarżący przedłożył 4 maja 2018r. Wprawdzie pisma tego nie podpisał do uzupełnienia czego został wezwany 14 maja 2018r. i 23 maja 2018r. uzupełnił brakujący podpis, to na dzień 18 maja 2018r. organ wyznaczył zbyt długi (do 31.08.2018r.) termin do rozpatrzenia wniosku. Pismo organu z 18 maja 2018r. ponadto nie zawierało pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. Wyznaczenie tak długiego terminu nie zostało należycie uzasadnione. Jak wyżej wskazano kwestie zagwarantowania stosownego uzbrojenia terenu, w tym zapewniającego pokrycie wskazanego we wniosku zapotrzebowania na wodę, są ustalane w trakcie merytorycznego rozpatrywania wniosku pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z zasadami stosowanymi przy czynnościach dowodowych – Dział II, Rozdział 4 K.p.a., które to czynności są wykonywane w ramach wszczętego postępowania administracyjnego. I choć, co należy podkreślić, ustalenie, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, może wymagać przeprowadzenia stosownych czynności dowodowych, m.in. dowodu z dokumentów (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.), to jednak dokumenty te nie stanowią obligatoryjnego elementu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym informacje, o które zwracał się organ do skarżącego w kolejnych pismach nie dotyczyły braków formalnych a kwestii merytorycznych, które miały wpływ na merytoryczne rozpoznanie i załatwienie wniosku. Co istotne stanowisko swoje w tym zakresie skarżąca wyraziła w piśmie z 4 maja 2018r. i do tego pisma dołączyła posiadaną dokumentację. Organ dysponował więc stanowiskiem skarżącej i posiadaną przez nią dokumentacją w dniu 4 maja 2018r. Brak podpisu nie wymagał przedłużenia postępowania o trzy miesiące. Prowadzone przez organ postępowanie, kolejne wezwania i przedłużenie postępowania pismem z 18 maja 2018r. o kolejne ponad 3 miesiące nie było zasadne. Rozważanie przez prokuratora, na wniosek skarżącej, ewentualnego wstąpienia do sprawy, czy informacje uzyskane od PINB czy Starostwa Powiatowego w K. nie mieściły się w katalogu wymaganych prawem działań dowodowych związanych z merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Tym bardziej, że jak wynikało z pisma PINB odpisy decyzji wydanych pozwoleń na użytkowanie winny znajdować się w zasobach organu. Z pisma Starostwa Powiatowego wynikało natomiast, że studnie gospodarskie na zwykłe korzystanie z wody nie podlegają pod prawo geologiczne i górnicze i należy je zgłosić na 14 dni przed rozpoczęciem robót właściwemu Staroście i Wójtowi, Burmistrzowi Gminy. Składane przez skarżącą wnioski o wyłączenie Sekretarza Gminy i Burmistrza czy ponaglenie wymagały rozpoznania i z przyczyn niezależnych od organu wydłużały postępowanie, o czas niezbędny do ich rozpoznania. Te przyczyny jednak nie stanowiły kwestii związanej z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z powodu którego organ przedłużył postępowanie aż o 3 miesiące. Podejmowane przez organ czynności, w tym kilkakrotne wzywanie skarżącej do uzupełniania braków w istocie doprowadziły do nieuzasadnionego przedłużenia postepowania, które- jak już wyżej wskazano- nie zakończyło się nawet wydaniem decyzji w sprawie. W ocenie Sądu działanie Burmistrza w rozpoznawanej sprawie było przewlekłe, choć o czym niżej, nie miały charakteru rażącego. Informacje, o które zwracał się organ do wnioskodawcy w kolejnych pismach nie dotyczyły braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a kwestii merytorycznych, które miały wpływ na merytoryczne rozpoznanie i załatwienie wniosku, do których strona odniosła się w swoim piśmie z 4 maja 2018r. Nie w uprawniało to zatem organu do kolejnych wezwań w zakresie braków formalnych i w efekcie do pozostawienia wniosku o wydanie wnioskowanych warunków zabudowy bez rozpoznania.

Bezczynność organu, w rozpoznawanej sprawie przybrała formę braku działania organu zmierzającego do załatwienia wniosku zgodnie z prawem. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżąca uzupełniła braki wniosku na żądanie Burmistrza, jednak postępowanie nie zakończyło się wydaniem decyzji a kolejnymi wezwaniami i pozostawieniem wniosku bez rozpoznania (k. 104).

Zauważyć należy, że pismo informujące o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie podlega zaskarżeniu. Kontrola tej czynności materialno-technicznej następuje natomiast w ramach skargi na bezczynność organu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, pozostawienie nieuzasadnione podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie składu orzekającego organ bezzasadnie pozostawił podanie skarżącej bez rozpoznania, tym samym dopuścił się naruszenia art. 35 K.p.a. oraz bezczynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.p.s.a. Ocena ta dokonywana jest na dzień orzekania, a jak wynika z akt sprawy organ nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie, mimo upływu terminów określonych w art. 35 K.p.a., organ niewątpliwie nie załatwił sprawy, bowiem nie wydał decyzji, o którą ubiegała się skarżąca a przedłużenie postępowania celem kierowania przez organ kolejnych wezwań do skarżącej nie było uzasadnione.

Dodać należy, ze bezczynność i przewlekłość postępowania nie ustały po wniesieniu skargi, ani na dzień orzekania. W związku z tym Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 23 kwietnia 2018 r. o wydanie warunków zabudowy w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy (pkt I wyroku).

Wymaga podkreślenia, że niniejsze orzeczenie Sądu nie przesądza o treści rozstrzygnięcia organu, tj. pozytywnym bądź negatywnym załatwieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedłożonego zamierzenia inwestycyjnego, na podstawie danych zawartych we wniosku i pismach skarżącej. Zależeć to winno od przeprowadzonego przez organ we właściwym trybie i z uwzględnieniem wymagań wynikających ze stosownych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustaleń.

Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest zobligowany, nie tylko do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) , ale także do rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie stwierdzona bezczynność i przewlekłość wynikały z niewłaściwego odczytania przez organ treści art. 64 § 2 K.p.a. i jego zastosowania, nie były wbrew temu co zarzucała spółka, celowe czy dyskryminujące skarżącą a przewlekłość z uwzględnieniem również konieczności rozpatrzenia złożonych przez spółkę wniosków o wyłączenie organu, czy uzupełnienia faktycznych braków nie dotyczyła okresu nadmiernie długiego (pkt II sentencji wyroku).

W związku z powyższym brak też podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a., zatem wniosek w tym zakresie Sąd oddalił (pkt III sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.

W tym miejscu wskazać należy, że zawarte w wyroku rozstrzygnięcie o kosztach było częściowo błędne. Sąd zasądził bowiem oprócz należnego stronie zwrotu uiszczonego przez nią wpisu w kwocie [...]zł kwotę [...]zł z tytułu kosztów zastępstwa procesowego, których strona skarżąca w niniejszej sprawie nie poniosła, nie była bowiem w tej sprawie reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Spowodowało to zasądzenie kwoty [...]zł zamiast należnej kwoty [...]zł. Błąd ten nie stanowi zmiany okoliczności sprawy Sąd nie ma więc możliwości bez zażalenia strony do zmiany zawartego w wyroku postanowienia o kosztach na podstawie art. 165 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a.