Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1056/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 1  par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: Art. 3  par. 1, art. 111, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a i lit. c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 7, art.9, art. 77  par. 1, art. 79a, art. 80, art.  136  par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 17
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: Art. 95, art. 96, art. 103, art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: Art. 129
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
article: Art. 15o ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Janusz Kasprzycki Sędziowie SWSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz C. Z. 480 zł /czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2021 r., Wójt Gminy odmówił C. Z. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. N.

Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 22 października 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką W. N., urodzoną w dniu [...] 1933 r.

Z przedłożonego przez skarżącą orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 15 października 1998 r., nr akt [...], wynika że W. N. od września 1998 r. została uznana za trwale całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji.

Wymagająca opieki W. N. jest wdową, mieszka wspólne z rodziną skarżącej, ze względu na wiek i niepełnosprawność w stopniu znacznym, wymaga ona opieki i pomocy codziennych funkcjonowaniu, bowiem nie porusza się samodzielnie, nie spożywa sama posiłków, nie wykonuje toalety czy też czynności higienicznych. Pomocy w wykonywaniu tych czynności udziela jej skarżąca, która również wykonuje czynności związane z prowadzeniem domu tj. sprząta, pierze, prasuje, robi zakupy, sporządza posiłki, ponadto ustala terminy wizyt lekarskich, podaje leki.

Skarżąca oświadczyła, iż wszystkie te czynności wykonuje sama i nikt z rodzeństwa, tj. osób zobowiązanych do alimentacji, jej w tym nie wspiera. Organ I instancji zaproponował skarżącej pomoc w formie usług opiekuńczych, jednakże skarżąca stwierdziła, iż pomocy takiej nie potrzebuje.

Na skarżącej jako córce ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki W. N. Skarżąca nie jest zatrudniona, nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej, nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, ale od 4 lipca 2019 r. ma ustalone w ZUS prawo do świadczeń emerytalnych. Do dnia 1 stycznia 2019 r. była zatrudniona w Szpitalu Powiatowym w pełnym wymiarze czasu pracy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest okoliczność, że matka skarżącej wprawdzie jest osobą wymagającą opieki - posiada znaczny stopień niepełnosprawności, jednakże w jej przypadku nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, dalej: u.ś.r.). Ponadto przeszkodą przyznania świadczenia, jest pobieranie przez skarżącą emerytury.

Rozpoznając odwołanie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 24 maja 2021 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium podało, że organ I instancji orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13.

Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter świadczenia zasiłkowego, które miało zastąpić instytucję zasiłku stałego z ustawy o pomocy społecznej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy zarobkowej w związku z niepodjęciem lub rezygnacją z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Nie budziło wątpliwości Kolegium to, że matka skarżącej W. N. legitymuje się stosownym orzeczeniem kwalifikującym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, ani że skarżącą sprawuje opiekę nad matką. Przy czym skarżąca nie zrezygnowała, czy też nie podejmuje z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Skarżąca sprawuje opiekę nad matką i ma zapewniony dochód, bowiem, jak wynika z akt sprawy, ma ustalone prawo do emerytury i ją pobiera.

Kolegium wskazało, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wyraźnie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. emerytury. Z unormowania zawartego w art. 17 ustawy jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega, co do zasady, albo na niepodejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną (art. 17 ust. 1). Druga ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) lub b).

Wobec powyższego, w ocenie Kolegium. bezspornym jest, iż w rozpatrywanym przypadku wystąpiła przesłanka negatywna do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w postaci pobierania emerytury. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że dla odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wystarczające jest ustalenie prawa do danego świadczenia wymienionego w nim. Zdaniem Kolegium, wyklucza to możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury i ją pobiera, to okoliczność ta wyklucza możliwość przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, a także przyznania takiego świadczenia pomniejszonego o wypłacaną emeryturę.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona we wskazanym przepisie zasada praworządności, została przyjęta w procedurze administracyjnej w art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z poźn. zm., dalej: k.p.a.). W świetle powyższej regulacji organy administracji publicznej zobowiązane są działać zgodnie z normami powszechnie obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Źródłem powszechnie obowiązującego prawa są ustawy (art. 87 Konstytucji). Z kolei ustawa o świadczeniach rodzinnych jest aktem prawnym funkcjonującym w ramach systemu przepisów realizujących konstytucyjną zasadę pomocy rodzinom. Dopóki ustawa bądź przepisy ustawy obowiązują, korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją, co oznacza, że organy administracji publicznej są nimi związane, a zatem zobowiązane są do ich stosowania.

Tymczasem, powołany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę, jeżeli ma ona ustalone prawo, m. in. do emerytury. Przepis ten nie przewiduje możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem wymienionym w w/w przepisie ustawy w zależności od tego, które ze świadczeń jest dla strony bardziej korzystne, jak i wyrównania różnicy pomiędzy tymi świadczeniami. Zatem, posiadanie prawa do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) - w niniejszej sprawie do emerytury - wyklucza możliwość uzyskania przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby zanegowanie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji. Gdyby bowiem ustawodawca, mając na względzie rozwiązanie systemowe pomocy publicznej, przewidywał możliwość wyboru pomiędzy świadczeniem albo wyrównaniem różnicy pomiędzy świadczeniami, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) bądź b) ustawy, a świadczeniem pielęgnacyjnym, dałby temu niewątpliwie wyraz w przepisach ustawy. Natomiast przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy jest jednoznaczny w swej treści i nie budzi wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wskazuje, iż podziela pogląd organu II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. np. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji uznały natomiast, że skarżąca spełnia negatywną przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a mianowicie ma ustalone prawo do emerytury. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

W niniejszej sprawie niewątpliwie spełnione zostały dwie z ustawowych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.

Co do znacznego stopnia niepełnosprawności, "orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności wydane w trybie ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie podlega ono weryfikacji przez organ administracji publicznej w prowadzonym przez niego postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dokument urzędowy, który spełnia wymogi określone w przepisach, ma szczególną moc dowodową w postępowaniu. Polega ona na przyjęciu dwóch domniemań, tzn. prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych. W konsekwencji organ nie może odrzucić - bez przeprowadzenia przeciwdowodu - istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, to dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywające (por. wyrok NSA z 3 marca 2011 r., II OSK 389/2010, Lexis.pl nr 2535296; wyrok WSA we Wrocławiu, z 14 maja 2013 r., IV SA/Wr 178/13, CBOSA)" (B. Godlewska-Bujok, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz - LexisNexis 2014, komentarz do art. 17).

Z kolei co do pozostawania skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym, to stosownie do treści art. 129 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz.1359) "§ 1. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. § 2. Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym".

Co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych obecnie utrwalone i jednolite w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest stanowisko wyrażone w wyrokach z dnia 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20 i I OSK 2206/20, z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 764/20, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 czy z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 (opubl. w CBOSA). Zgodnie z tym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto zgodzić się należy z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z dnia 23 marca 2012 r. sygn. I OSK 261/20, za słuszny uznał argument, podnoszony w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości wypłaty należnego świadczenia, w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. IV SA/Po 824/19 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. II SA/Rz 1265/19, opubl. w CBOSA). Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego nie może podlegać miarkowaniu przez organ, bowiem jego wysokość jest ustalona w konkretnie kwocie w danym roku i waloryzowana wskaźnikiem wzrostu minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2207).

W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, których stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, wskazano że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 291; dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw.

Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować, przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa, eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się, nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Za takim stanowiskiem przemawia również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17 uznający, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy we wskazanym wyżej zakresie utracił moc prawną z dniem 9 stycznia 2020 r. "Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Łd 794/20, opubl. w CBOSA).

Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, organy nie pouczyły skarżącej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, podczas gdy, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (w rozpoznawanej sprawie wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego). Informacja skierowana do skarżącej w niniejszej sprawie, w/w pouczenia o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie zawierała.

W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest odwołanie się do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Stosownie do art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., obowiązkiem organów było umożliwienie skarżącej złożenia do właściwego organu, wniosku o zawieszenie emerytury. W związku z tym organ powinien wyznaczyć skarżącej odpowiedni termin, aby mogła złożyć stosowny wniosek. Następnie organ powinien ustalić, czy prawo do emerytury zostało zawieszone i w zależności od tych ustaleń przyznać świadczenie pielęgnacyjne bądź odmówić jego przyznania. Uchylając się od podjęcia wspomnianych czynności wyjaśniających, organy naruszyły powołane przepisy prawa procesowego, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym stanowiskiem, organy zaniechały również poczynienia ustalenia czy w rozpoznawanej sprawie została spełniona trzecia przesłanka umożliwiająca przyznanie świadczenia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie istnienie bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką.

Postępowanie dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymaga uwzględniania szeregu okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i rodzinnej osoby ubiegającej się o to świadczenie oraz osoby potrzebującej opieki. Stąd, dla wyprowadzenia prawidłowych wniosków, będących podstawą decyzji w tym przedmiocie, konieczne jest zachowanie odpowiedniej staranności w zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził wywiadu środowiskowego, poprzestając na przeprowadzeniu rozmowy telefonicznej. Tymczasem w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym dowodem, "stanowi on element postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń opiekuńczych. Wywiad jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie w kontekście przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia. Brak rodzinnego wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, ubiegającego się o przyznanie świadczenia. Stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1788 z późn. zm.) wywiad środowiskowy przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu. Przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania strony umożliwia pracownikowi socjalnemu, uwzględnienie indywidualnych cech, sytuacji osobistej i rodzinnej wnioskodawcy i członków jego rodziny, które mogą mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę do przyznania wnioskowanej pomocy" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2020 r., sygn. II SA/Łd 583/20, opubl. w CBOSA).

W niniejszej sprawie, z uwagi na ogłoszenie stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony w toku postępowania przed organem I instancji. Na podstawie art. 15o ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), ze skarżącą przeprowadzono jedynie rozmowę telefoniczną, wywiadu ani rozmowy nie przeprowadzono z jej matką.

Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2020 r., sygn. II SA/Łd 583/20, "rozmowa telefoniczna nie może być traktowana tak samo jak wywiad środowiskowy, bowiem pracownik organu pomocowego nie ma bezpośredniego kontaktu z wnioskującym o świadczenie opiekuńcze oraz członkami jego rodziny. W szczególności nie ma możliwości samodzielnie sprawdzić w jaki sposób sprawowana jest opieka nad osobą niepełnosprawną i czy faktycznie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia. W związku z tym organy winny przyłożyć większą wagę składanym przez skarżącą oświadczeniom. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej art. 15oo ust. 2 pkt 2 ustawy w sprawie COVID-19 ustalenie sprawowania opieki może nastąpić nie tylko na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, ale również na podstawie oświadczeń strony. Oznacza to, że organy nie mogą pomijać tych oświadczeń albo odmawiać im wiarygodności".

W niniejszej sprawie pomiędzy czasem przeprowadzenia rozmowy telefonicznej ze skarżącą w toku postępowania przed organem I instancji, a czasem orzekania przez organ II instancji, nastąpiła istotna zmiana sytuacji, albowiem w styczniu 2021 roku, pracownicy socjalni uzyskali możliwość zaszczepienia przeciwko COVID-19. W związku z tym nie istniała przeszkoda do zastosowania przez organ II instancji art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzenia przez organ II instancji lub zlecenia organowi I instancji uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego, czego organ II instancji zaniechał.

Tymczasem w sprawie, niezbędne jest prawidłowe ustalenie czy rodzaj lub ilość czynności z związanych z opieką nad matką, uniemożliwia skarżącej podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze i formie. Podstawą koniecznych w sprawie rozważań winno być poszerzone postępowanie wyjaśniające, które potwierdziłoby przedstawiany przez skarżącą sposób i zakres opieki sprawowanej nad matką. W tym celu organ pomocowy powinien przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącej i jej matki, który będzie mógł wyeliminować wątpliwości związane zarówno z samym faktem sprawowania przez skarżącą opieki nad matką, jak i jej zakresem. Organ winien ustalić czy matka skarżącej jest w stanie funkcjonować samodzielnie przez kilka godzin dziennie, co umożliwiałoby skarżącej podjęcie pracy, choćby w niepełnym wymiarze. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie da możliwość oceny spełnienia przesłanki istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką.

W niniejszej sprawie organ II instancji nie poczynił wystarczających ustaleń w powyższym zakresie. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy zakres i sposób sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, wykluczał możliwość podjęcia przez skarżącą jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Organ II instancji nie podjął możliwych i koniecznych czynności dla zweryfikowania zakresu sprawowanej przez skarżącą, niezbędnej opieki nad matką oraz jej wymiaru, które to okoliczności determinują ocenę spełnienia spornej przesłanki umożliwiającej przyznanie świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Świadczy to o naruszeniu przepisu prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) oraz przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazujących rozstrzyganie sprawy na podstawie wyczerpująco zebranego, całościowo rozpatrzonego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego.

Stosownie do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie np. w wyroku z dnia 26 kwietnia 2021 roku, sygn. III SA/Kr 1065/20, z dnia 21 października 2021 r., sygn. III SA/Kr 588/21, z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. III SA/Kr 809/21, z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. III SA/Kr 634/21 (opubl. w CBOSA), w których Sąd wskazał, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, zwłaszcza zamieszkujące w nieznacznej odległości od tej osoby, to mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad nią, natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób tj. finansując pomoc w opiece nad nią; organ winien dokonać ustaleń czy synowie wymagającej opieki, zwłaszcza ze względu na zakres czynności opiekuńczych, są w stanie wspomóc skarżącą w opiece nad matką w zakresie pozwalającym jej na podjęcie pracy zarobkowej, stosownie do treści art. 129 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, która to okoliczność ma znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Dopiero tak przeprowadzone postępowanie, da możliwość oceny spełnienia przesłanki istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką.

W tym stanie sprawy, uznając, że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek koniecznych do nabycia przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej, mając na względzie, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że daje jej możliwość wyboru świadczenia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.