Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 729/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 130a
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi P. Z. i Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2015r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty G. z dnia [...] listopada 2014 r. o sygn. [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego P. Z. zwrot kosztów postępowania w kwocie [...] ([...]) złotych, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Skarbu Państwa – Dyrektora Izby Skarbowej w P. tytułem zwrotu kosztów sadowych kwotę [...] ([...]) złotych


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu sprawy z zażaleń Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. oraz P. Z. na postanowienie Starosty G. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Starosta G., działając na podstawie art. 17 § 1, art. 18 i art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz § 3 pkt. 1 lit. c rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, po rozpatrzeniu wniosku P. Z., postanowił przyznać od Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. wynagrodzenie za usunięcie i dozór pojazdów umieszczonych na parkingu strzeżonym prowadzonym przez wnioskodawcę na podstawie art. 130a ust. 1 i ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym:

1. pojazdu marki [...], numer rejestracyjny [...], za okres od dnia [...] lutego 2009 r. do dnia [...] marca 2012 r., w wysokości [...] zł,

2. pojazdu marki [...], numer rejestracyjny [...], za okres od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] marca 2012 r., w wysokości [...] zł,

3. pojazdu marki [...], numer rejestracyjny [...], za okres od dnia [...] grudnia 2008 r. do dnia [...] marca 2012 r., w wysokości [...] zł,

4. pojazdu marki [...], numer rejestracyjny [...], za okres od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] marca 2012 r. w wysokości [...] zł,

a także 5. odmówić przyznania wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu marki [...], numer rejestracyjny [...], umieszczonego na parkingu strzeżonym prowadzonym przez wnioskodawcę dnia [...] listopada 2008 r. - z uwagi na usunięcie pojazdu w trybie procesowym.

W uzasadnieniu postanowienia organ administracji I instancji wskazał, że w toku wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej wnioskodawca P. Z. usunął oraz przechowywał powyżej wskazane pojazdy. Ustawa – Prawo o ruchu drogowym, także po nowelizacji z dnia 4 września 2010 r., nie reguluje kwestii dotyczących organu właściwego do ponoszenia kosztów związanych z usunięciem i dozorem pojazdów, nie wskazuje także trybu dokonywania zwrotu tych kosztów jednostkom usuwającym pojazdy oraz prowadzącym parkingi strzeżone. Jednakże w ocenie organu administracji, na podstawie obecnie obowiązującego § 3 pkt. 1 lit. a rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, rozliczenie powyższych kosztów winno nastąpić poprzez zastosowanie przepisów dotyczących egzekucji z ruchomości, w tym art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nadto, nadal aktualny pozostaje pogląd, zgodnie z którym organem właściwym w zakresie zwrotu kosztów związanych z przechowaniem pojazdów jest Naczelnik Urzędu Skarbowego, jako podmiot działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa (art. 19 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Nie bez znaczenia, zdaniem organu I instancji, jest przy tym fakt, że dyspozycje usunięcia wszystkich pojazdów wymienionych we wniosku zostały wydane w momencie kiedy Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. był także organem właściwym do załatwienia sprawy. Natomiast ani z obecnego art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ani z przepisów ustawy nowelizującej nie wynika, by to Starosta był organem obowiązanym do ponoszenia kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów. Z powyższego względu Starosta G. przyznał należne wynagrodzenie za usunięcie i dozór pojazdów, uznając, że organem obowiązanych do ponoszenia tych kosztów jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w G.

Odnosząc się do przyjętych stawek organ I instancji podniósł, że wnioskodawca nie wskazał i nie udokumentował faktu poniesienia konkretnych wydatków związanych z dozorem, a zamiast tego, jako podstawę wyliczeń wskazał wyłącznie treść umów z nim podpisanych. Zdaniem organu administracji umowy te nie mają jednakże zastosowania w sprawie ze względu na to, że pojazdy objęte wnioskiem zostały usunięte i przekazane na parking prowadzony przez wnioskodawcę w roku 2008 oraz 2009. Stawki zaproponowane we wniosku odbiegają ponadto w sposób znaczący od stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju i nie znajdują zastosowania w przypadku pojazdów nieodebranych z parkingu w ustawowym terminie. Z tego względu przyjęto do rozliczenia metodę porównawczą, uwzględniającą stawki abonamentowe, obowiązujące na parkingach strzeżonych, wskazujące na rzeczywiste wydatki związane ze sprawowaniem długoterminowego dozoru. Z analizy miesięcznych stawek abonamentowych stosowanych przez przedsiębiorców prowadzących parkingi strzeżone na terenie powiatów g., w., p., ż. oraz s. wynika, że średnie koszty długoterminowego przechowywania pojazdu wynoszą [...] zł na dobę. Organ administracji powołał się przy tym na pogląd, zgodnie z którym na wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach mają wpływ okoliczności takie jak: czas przechowywania, właściwości i wartość rzeczy, wymagane starania przy strzeżeniu rzeczy oraz ceny rynkowe notowane przy tego rodzaju usługach świadczonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność. Podkreślił jednocześnie, że co do wszystkim powyższych pojazdów rzeczoznawca samochodowy, w przygotowanej dla organu ekspertyzie, rekomendował demontaż z uwagi na nieprzydatność ekonomiczną.

W zażaleniu od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie, Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. podniósł, że w sprawie brak jest podstawy prawnej do obciążenia Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. kosztami wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów, w tym w szczególności za cały czas trwania dozoru. W ocenie tego organu kwestię tę należy rozpatrywać w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy i nową właściwość organów. Ponadto, o swoich wydatkach, o ile przewidują to przepisy prawa, winien orzekać dany organ administracji, a nie inne statio fisci Skarbu Państwa. Organ składający zażalenie wskazał także na wady i braki w postępowaniu administracyjnym.

Zażalenie od powyższego postanowienia wniósł także wnioskodawca – P. Z., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 35, art. 36, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wnioskodawca podniósł, że został wyznaczony do usuwania pojazdów z drogi oraz ich przechowywania zgodnie z art. 130a ust. 5 i ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W toku wykonywania zadań usunął i przechowywał, a następnie wydał pojazdy wskazane we wniosku. Z jego informacji wynika, że orzeczenie o przepadku tych pojazdów zostało wydane w październiku 2011 r. Podkreślił przy tym, że łączyła go umowa ze Starostwem Powiatowym na usuwanie i przechowywanie pojazdów z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r., a następnie umowy z dnia [...] czerwca 2012 r., które – jak potwierdził sam organ administracji – mają zastosowanie do określania wynagrodzenia za usuwanie i dozór pojazdów. Tym samym wzywanie do przedstawiania spisu kosztów, zdaniem odwołującego, należy uznać za bezprzedmiotowe. Bez znaczenia jest fakt kiedy doszło do usunięcia pojazdu w przypadku, gdy przechowywanie następuje w okresie obowiązywania umowy. Stawki zaproponowane przez stronę stanowią stawki zaakceptowane przez organ, niezależnie od administracyjno-prawnego charakteru stosunku. Wnioskodawca zaznaczył jednocześnie, że specyfika wykonywanych zadań jest znacząco odmienna od prowadzenia zwykłego parkingu strzeżonego. Ewentualna niska wartość przechowywanych pojazdów na dzień sporządzenia opinii wynika z kolei z długiego okresu ich przechowywania oraz zaniedbań ze strony organu w kwestii uregulowania ich stanu prawnego. W ocenie wnioskodawcy nic nie stoi na przeszkodzie, aby do ustalenia wynagrodzenia posiłkować się uchwałą rady powiatu dotyczącą opłat za usuwanie pojazdów z drogi oraz ich przechowywanie na parkingu strzeżonym. Ponadto niezrozumiałym jest fakt, że Starosta uznaje się niewłaściwym do ponoszenia kosztów za świadczone usługi.

Wnioskodawca odniósł się również do pojazdu [...], stwierdzając, że przyczyną jego usunięcia była kolizja drogowa, a więc został on usunięty w trybie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Błędne zatytułowanie dyspozycji, w ocenie odwołującego, nie wpływa na jej treść i stan faktyczny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, podało, że organem właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku, złożonego po [...] września 2010 r., o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów jest starosta. Jednocześnie, z uwagi na administracyjno-prawny charakter stosunku pomiędzy starostą a jednostką, której starosta powierzył wykonanie analizowanego zadania, w przypadku gdy posiadacz (właściciel) pojazdu nie odebrał go w określonym terminie, do wniosku tego znajduje zastosowanie tryb określony w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być zatem przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W dalszej kolejności, odnosząc się do sposobu ustalania należnego wynagrodzenia, organ II instancji podniósł, że czym innym jest opłata, którą obowiązana jest uiścić osoba będąca właścicielem pojazdu usuniętego z drogi, który został umieszczony na parkingu, a czym innym wynagrodzenie jednostki wyznaczonego do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego. Opłata, którą ustala rada powiatu, a którą zobowiązana jest ponieść osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia z drogi stanowi dochód własny powiatu. Wysokość opłat określona przez radę powiatu odnosi się zatem do właściciela pojazdu, a nie do jednostki prowadzącej parking strzeżony. Z tego względu nie można przyjąć, że opłaty określone w uchwale rady powiatu stanowią także podstawę ustalania wynagrodzenia jednostki prowadzącej parking, które jest określane na podstawie art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Starosta G. pismem z dnia [...] września 2014 r. wezwał P. Z. do przedłożenia dowodów dotyczących rzeczywistych kosztów usunięcia i dozoru pojazdów celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Wnioskodawca nie uczynił zadość temu wezwaniu i nie przedłożył oryginałów dokumentów źródłowych dotyczących rzeczywiście poniesionych kosztów usunięcia i dozoru pojazdów. Zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje natomiast w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Zatem, jak podkreślił organ odwoławczy, to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji, który będzie uwzględniał m.in. wyposażenie parkingu. Jeżeli w przekonaniu organu, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - dozorca nie wskazał jakie konkretnie poniósł wydatki związane z dozorem samochodów, nie przedstawił stosownych dokumentów ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia, poza odwołaniem się do wystawionych przez siebie faktur oraz stawek wynikających z umów, które nie mogą mieć zastosowania z uwagi na usunięcie i przekazanie pojazdów na parking w roku 2009 i 2010, to jest przed zawarciem tych umów - to wówczas stosownych ustaleń winien dokonać organ. Nie jest w tym zakresie ograniczony jakimiś regułami, poza zasadami postępowania dowodowego określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe Starosta G., prawidłowo zdaniem organu II instancji, ustalił te koszty stosując metodę porównawczą uwzględniając stawki abonamentowe obowiązujące na parkingach strzeżonych w roku 2014 na obszarze powiatu g. oraz powiatów przyległych, a zatem biorąc pod uwagę wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Biorąc pod uwagę fakt, że dyspozycje usunięcia wszystkich pojazdów wymienionych we wniosku zostały wydane w momencie kiedy organem właściwym do załatwienia sprawy był Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. należało natomiast przyjąć, w ocenie organu odwoławczego, że to właśnie ten organ winien w imieniu Skarbu Państwa dokonać zwrotu poniesionych przez dozorcę kosztów w dacie kiedy był on właściwy. Powiat G., jako jednostka samorządu terytorialnego, nie może ponosić negatywnych konsekwencji, w tym zwłaszcza finansowych, wynikających z niedokonania przez inne organy administracji państwowej, czynności przewidzianych prawem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł Naczelnik Urzędu Skarbowego w G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty G., zarzucając: 1) naruszenie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw, poprzez przyjęcie, że właściwym do zapłaty kosztów za usunięcie i dozór pojazdu jest w imieniu Skarbu Państwa Naczelnik Urzędu Skarbowego w G., podczas gdy w ocenie strony skarżącej podmiotem tym winien być Wojewoda, 2) naruszenie art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie orzeczenia nie zawierającego podstawy prawnej oraz uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie obciążenia Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. wynagrodzeniem za usunięcie i dozór pojazdów, 3) niewykonalność postanowień w sensie utraty w sprawach organizacyjno-finansowych z dniem 1 kwietnia 2015 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. przymiotu jednostki budżetowej, które może wykonywać zobowiązania tego rodzaju, a w tym stanie rzeczy naruszenie art. 5 ust. 7b ustawy o urzędach i izbach skarbowych, który stanowi, że w sprawach organizacyjno-finansowych, w tym z zakresu prawa pracy, izba skarbowa wraz z podległymi urzędami skarbowymi stanowi jednostkę organizacyjną, której kierownikiem jest dyrektor izby skarbowej – w tym sensie zwrócenie postanowienia do niewłaściwej strony postępowania oraz błędne oznaczenie podmiotu zobowiązanego do jego wykonania.

W uzasadnieniu skargi Naczelnik Urzędu Skarbowego, w powołaniu na art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, stwierdził, że jeżeli 6-miesięczny termin z art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu sprzed nowelizacji, upłynął w okresie między 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r. (dzień wejścia w życie ustawy), to koszty przechowywania pojazdu po upływie tego terminu do dnia 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Powyższy przepis przesądza jedynie o odpowiedzialności Skarbu Państwa za zapłatę wspomnianych kosztów, nie wskazując organu właściwego (statio fisci) do ich wypłaty. Skarżący w tym względzie wyprowadził z regulacji ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Wojewoda ma nadto generalną kompetencję do ochrony interesów Skarbu Państwa i jest generalnym reprezentantem mienia i zobowiązań Skarbu Państwa. Brak jest natomiast podstaw prawnych do obciążania Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. kosztami wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów. Skarżący podkreślił przy tym brak w powyższym zakresie uzasadnienia prawnego czy faktycznego oraz niewykonalność postanowienia i skierowanie go do niewłaściwej strony postępowania. Na niewykonalność wskazuje zresztą także fakt, że w sentencji postanowienia brak jest wyraźnego wskazania na czyją rzecz ewentualnie ma zostać zapłacone sporne wynagrodzenie – czy na rzecz Starosty, czy też na rzecz wymienionej w postanowieniu strony.

Powyższa skarga została w tut. Sądzie zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Po 730/15.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2015 r., wnosząc o jego uchylenie, złożył także wnioskodawca – P. Z., zarzucając: 1) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 35, art. 107 w zw. z art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, 2) błędne zastosowanie art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz 3) błędną wykładnię ustawy – Prawo o ruchu drogowym, poprzez uznanie, że zobowiązanym z tytułu wypłacenia wynagrodzenia za przechowywanie i dozór pojazdów, w przypadku spraw wszczętych w 2014 r. jest Naczelnik Urzędu Skarbowego, jak również, że Starosta może obciążyć Naczelnika Urzędu Skarbowego, będąc organem właściwym do rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu skargi P. Z. podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do wszystkich zarzutów, wniosków oraz twierdzeń skarżącego. Organ nie odniósł się także do rozliczeń wskazanych przez skarżącego. W ocenie skarżącego przedsiębiorca prowadzący parking komercyjny będzie miał niższe stawki niż prowadzący specjalistyczny parking na potrzeby administracji publicznej. Organ nie odniósł się jednak do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wskazał na podstawie jakich stawek ustalił wynagrodzenie z pominięciem stawek przyjętych na specjalistycznym parkingu prowadzonym przez wnioskodawcę, które wynikają z umowy, a w stosunku do których organ nie wyjaśnił dlaczego odmówił ich uznania. Nawet jeżeli przyjąć, że Starostę i skarżącego łączyła więź administracyjno-prawna to wzajemne prawa i obowiązki mogły być uregulowane umową. Skarżący podniósł jednakże, że fakt powierzenia realizacji powyższych zadań w trybie zamówień publicznych oznacza, że stosunek pomiędzy powiatem a jednostką usuwającą pojazdy lub prowadzącą parking strzeżony ma charakter cywilnoprawny i winien wynikać z umowy, jak było w niniejszym stanie faktyczny. Skarżący podkreślił także, że jeżeli zadanie zostało powierzone powiatowi oznacza to, że ponosi on w aspekcie całościowym koszty (wydatki) oraz uzyskuje dochody, w związku z opłatami od właścicieli pojazdów. Starosta nie powinien przy tym, działając z pozycji władztwa administracyjnego, stosować stawek wielokrotnie niższych niż ustalone ze skarżącym.

Skarga ta została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt III SA/Po 729/15.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył sprawę zarejestrowaną pod sygn. akt III SA/Po 730/15 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi P. Z. o sygn. akt III SA/Po 729/15 i postanowił prowadzić ją dalej pod sygn. akt III SA/Po 729/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2015 r., jak i poprzedzające je postanowienie Starosty G. z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów, podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oznacza konieczność ich uchylenia.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie jest przede wszystkim przyznanie jednostce, która w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej: "P.r.d.") usunęła pojazd z drogi, a następnie przechowywała go na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym, wynagrodzenia z tytułu tak dokonanych czynności.

Art. 130a P.r.d. przewiduje dwa katalogi przypadków, w których dochodzi do usunięcia pojazdu na koszt właściciela – obligatoryjnie (ust. 1) bądź fakultatywnie (ust. 2 i ust. 3). Art. 130a ust. 5a P.r.d., w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 21 sierpnia 2011 r. przeprowadzonej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018 ze zm.), stanowił, że w przypadkach określonych w ust. 1 i ust. 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę. Pojazd ten, o czym mowa była już w art. 130a ust. 5c P.r.d., umieszczało się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Wysokość opłat ustalała rada powiatu (art. 130a ust. 6 P.r.d.), a wydanie rzeczonego pojazdu następowało po okazaniu dowodu uiszczenia tej opłaty (art. 130a ust. 7 P.r.d.).

Natomiast pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub ust. 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznawało się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, jak stanowił art. 130a ust. 10 P.r.d., przed zmianą dokonaną powyżej wskazaną ustawą nowelizacyjną, jednakże w odróżnieniu od dotychczas przywołanych regulacji - przed dniem 4 września 2010 r. (zob. art. 10 ustawy nowelizacyjnej z dnia 22 lipca 2010 r.). Tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa został uregulowany, zgodnie z art. 130a ust. 11 pkt. 3 P.r.d., w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2007 r. Nr 191, poz. 1377). Rozporządzenie to w § 8 ust. 1 w zd. 1 wprost wskazało, że o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa orzeka naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r., w sprawie o sygn. akt P 4/06, uznał, że art. 130a ust. 10 P.r.d. w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 48, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku tym stwierdził ponadto, że art. 130a ust. 11 pkt 3 P.r.d. jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie z dniem 11 czerwca 2009 r. w związku z czym doszło do istotnej, wspomnianej już powyżej, nowelizacji art. 130a P.r.d.

Analizowany artykuł ustawy – Prawo o ruchu drogowym nadal reguluje problematykę związaną z usunięciem pojazdu z drogi oraz jego przechowywaniem na parkingu strzeżonym, jednakże od dnia 21 sierpnia 2011 r. czynności z tym związane nie są wykonywane przez jednostki wyznaczone na podstawie art. 130a ust. 5a i ust. 5c P.r.d., lecz zgodnie z art. 130a ust. 5f P.r.d. usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, zostało zakwalifikowane do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Pojazd usunięty z drogi, w przypadkach o których mowa w ust. 1 lub ust. 2, umieszcza się na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłat za jego usunięcie i przechowywanie (art. 130a ust. 5c w znowelizowanym brzmieniu). Wysokość tych opłat jest corocznie ustalana w drodze uchwały rady powiatu (art. 130a ust. 6 P.r.d.), a same opłaty stanowią dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e P.r.d.). Wydanie pojazdu nadal następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty (art. 130a ust. 7 P.r.d.).

Z kolei art. 130a ust. 10 P.r.d., już od dnia 4 września 2010 r., stanowi o tym, że starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub ust. 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia – z uwzględnieniem art. 130a ust. 10a – 10d P.r.d. (przyp. Sądu). Do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu jest obowiązany starosta. Wykonanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym (art. 130a ust. 10f P.r.d.). Zgodnie natomiast z art. 130a ust. 10h P.r.d. koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i ust. 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.

Kontrolowana sprawa dotyczy pojazdów, które zostały usunięte z drogi jeszcze w latach 2008-2009, to jest w okresie obowiązywania regulacji art. 130a P.r.d. w brzemieniu sprzed 4 września 2010 r., jednakże które były przechowywane przez skarżącego P. Z. na prowadzonym przez niego parkingu strzeżonym aż do 2012 roku, w tym także w okresie, w którym obowiązywały już regulacje art. 130a P.r.d. w brzmieniu od dnia 21 sierpnia 2011 r. Implikuje to konieczność zwrócenia uwagi także na przepisy przejściowe zawarte w ustawie nowelizacyjnej z dnia 22 lipca 2010 r., czego organy administracji publicznej w ogóle nie uczyniły.

Zgodnie z art. 9 ostatnio wspomnianej ustawy, jednostki usuwające pojazdy oraz jednostki prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie tej ustawy realizują swoje zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone (ust. 1). W przypadku gdy okres, na jaki została wyznaczona jednostka usuwająca pojazdy lub jednostka prowadząca parking strzeżony, upływa przed terminem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie cytowanej ustawy (przed dniem 4 września 2011 r. – przyp. Sądu), starosta może wyznaczyć jednostkę usuwająca pojazdy oraz jednostkę prowadzącą parking strzeżony, na podstawie przepisów dotychczasowych, na czas określony, nie dłuższy niż do 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tejże ustawy.

Art. 10 ustawy nowelizacyjnej stanowi natomiast, że w przypadku pojazdów, które zostały usunięte przed dniem wejścia w życie tej ustawy i do tego dnia nie zostały odebrane z parkingu strzeżonego przez uprawnioną osobę, termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym, po którego upływie starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, biegnie w dalszym ciągu od dnia usunięcia pojazdu. W przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu (art. 11 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej). W przypadkach tych jednostka prowadząca parking strzeżony po upływie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu powiadamia o jego nieodebraniu właściwego starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej postępowania w sprawach przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym, niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy umarza się, a sprawy przekazuje właściwym starostom. Przepis art. 11 ustawy nowelizacyjnej stosuje się odpowiednio. W przypadkach, w których termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, przepis art. 11 ustawy nowelizacyjnej stosuje się odpowiednio.

Wreszcie art. 13 ustawy nowelizacyjnej, który także został przez organy administracji publicznej całkowicie pominięty, expressis verbis wskazał, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie analizowanej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie tej ustawy.

Analiza dotychczas przywołanych regulacji prowadzi do wniosku, że zarówno przed nowelizacją art. 130a P.r.d. dokonaną ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, jak i po tej nowelizacji, artykuł ten nie reguluje kwestii związanych z wynagrodzeniem na rzecz jednostki, która usunęła dany pojazd z drogi i przechowywała go na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym, w tym zwłaszcza nie reguluje ani trybu dochodzenia tego wynagrodzenia, ani też sposobu ustalenia jego wysokości. Na tym tle konieczne jest rozróżnienie z jednej strony kwestii rozliczenia właściciela usuniętego pojazdu w celu jego odebrania z parkingu strzeżonego (por. m.in. art. 130a ust. 7 P.r.d.) bądź już po orzeczeniu o jego przejęciu (przepadku; por. m.in. art. 130a ust. 10h obowiązujący od dnia 4 września 2010 r.), co winno nastąpić z właściwym podmiotem prawa publicznego z uwzględnieniem wysokości opłat ustalanej przez radę powiatu (por. art. 130a ust. 6 P.r.d.), a z drugiej strony, kwestii rozliczenia pomiędzy podmiotem prawa publicznego a jednostką, która pojazd ten usunęła z drogi i przechowywała go na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym, która to kwestia nie jest ujęta w regulacjach art. 130a P.r.d.

W tym miejscu wyjaśnienia wobec powyższego wymaga, że dla ustalenia zasad wynagrodzenia jednostki, która pojazd usunęła oraz go przechowuje, istotne znaczenie ma charakter stosunku prawnego, w ramach którego czynności te są realizowane.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, która zapadła na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r., przesądzone zostało, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 P.r.d. nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") w zw. z § 3 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2022 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 50, poz. 449). Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymują one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. NSA podkreślił jednocześnie, że jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów.

Powyższy pogląd niewątpliwie zasługuje na aprobatę, jednakże znajduje on w pełni odniesienie do jednostek wyznaczonych, przez właściwego starostę, do usuwania pojazdów oraz do prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te się umieszcza, na podstawie art. 130a ust. 5a i 5c P.r.d. - w brzmieniu obowiązującym przed 21 sierpnia 2011 r. Po rzeczonej nowelizacji powierzenie wykonywania zadań polegających na usuwaniu pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i ust. 2 P.r.d., na rzecz podmiotów spoza administracji publicznej odbywa się zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, o czym wprost stanowi art. 130a ust. 5f in fine P.r.d. Oznacza to, że jeżeli doszło do zawarcia z danym podmiotem zewnętrznym umowy w trybie udzielania zamówień publicznych, do której znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), w razie wystąpienia jakichkolwiek sporów dotyczących jej wykonania, w tym co do należnego wykonawcy z tego tytułu wynagrodzenia, strony tej umowy winny skorzystać z drogi postępowania przez sądem powszechnym.

Organy administracji publicznej w ramach kontrolowanej sprawy w ogóle nie zbadały powyższej problematyki, ograniczając się do bezrefleksyjnego stwierdzenia, że umowy zawarte ze skarżącym P. Z. nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na usunięcie i przekazanie pojazdów na parking w roku 2009 i 2010. Twierdzenie to nie tylko nie poddaje się kontroli tutejszego Sądu, jako że do akt administracyjnych sprawy nie zostały nawet włączone umowy zawarte ze skarżącym, lecz nadto mając na względzie niniejsze uzasadnienie jawi się jako wysoce niewystarczające. Organy administracji winny bowiem poddać analizie cały okres, w którym skarżący P. Z. wykonywał czynności w zakresie usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym, i nie tylko zbadać go pod kątem przywołanych powyżej regulacji prawnych, w tym pominiętych dotychczas przez organy przepisów intertemporalnych, lecz także poczynić w tym względzie konieczne ustalenia faktyczne, które będą znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach administracyjnych materiale dowodowym. Powinny przy tym ustalić na jakiej podstawie i w ramach jakiego stosunku prawnego skarżący P. Z. wykonywał te czynności w momencie usunięcia spornych pojazdów z drogi, a także na jakiej podstawie i w ramach jakiego stosunku prawnego pojazdy te były w dalszej kolejności przez niego przechowywane, w tym czy ów podstawa i stosunek nie uległy w międzyczasie istotnej zmianie, która miałaby wpływ na rozliczenie całości bądź części należnego z tego tytułu skarżącemu wynagrodzenia. Niezbędne będzie uwzględnienie w tych rozważaniach między innymi umów, na które powołuje się skarżący P. Z., i w oparciu o treść tych umów dokonanie pogłębionej oceny, czy w ogóle, a jeżeli tak to w jakim zakresie, mają one wpływ na rozliczenie dochodzonego w kontrolowanej sprawie wynagrodzenia. Dopiero poczynienie powyższych rozważań pozwoli określić zasady na jakich wynagrodzenie to winno być przyznane, w tym wskazać podmiot zobowiązany do jego poniesienia, a także sposób ustalenia jego wysokości.

Niezależnie od powyższego koniecznym pozostaje wskazanie, że organy administracji stosując w kontrolowanej sprawie art. 102 § 2 u.p.e.a., który stanowi materialnoprawną podstawę podjętego w niej rozstrzygnięcia, sięgnęły w tym celu do § 3 pkt. 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r. Nr 46, poz. 237). Zgodnie z tą ostatnią regulacją przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Zatem regulacja ta znajduje zastosowanie względem ruchomości, które stały się własnością powiatu w oparciu o którąś z określonych w niej podstaw. Tymczasem w ramach kontrolowanej sprawy organy administracji publicznej w ogóle nie ustaliły, czy pojazdy, których dotyczy wniosek skarżącego P. Z. wymogi te spełniły. Nota bene dotyczy to także pojazdu, za którego usunięcie i przechowywanie organy odmówiły przyznania wynagrodzenia. Uznanie, że pojazd ten nie został usunięty w trybie art. 50a bądź 130a P.r.d. jest w tym względzie niewystarczające. Zresztą organy administracji nie wyjaśniły w sposób dostateczny także i tej ostatniej kwestii, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia o procesowym trybie jego usunięcia, nie wskazując ani podstaw tego trybu, ani przyczyn, dla których wykracza on poza wspomniane regulacje ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Rację należy przyznać przy tym skarżącemu, że organ odwoławczy nie odniósł się do stawianych w tym zakresie zarzutów skarżącego, bowiem problematyka związana z ostatnio wspomnianym pojazdem została przez ten organ całkowicie pominięta.

W tych okolicznościach przedwczesne pozostaje odniesienie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skargach, w tym zwłaszcza tych odnoszących się do określenia podmiotu zobowiązanego do poniesienia dochodzonego w sprawie wynagrodzenia, a także sposobu ustalenia jego wysokości.

Nie mógł natomiast odnieść zamierzonego skutku podniesiony przez skarżącego P. Z. zarzut naruszenia art. 35 K.p.a. Przepisy zawarte w tym artykule regulują problematykę terminu załatwienia spraw, jednakże nie można przyjąć aby jego przekroczenie mogło mieć jakikolwiek wpływ na ich rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.) – czego zresztą nie wykazuje nawet sam skarżący w odniesieniu do kontrolowanej sprawy. Przekroczenie przez organ administracji publicznej terminu wyznaczonego zgodnie z powyższym artykułem oceniane może być z punktu widzenia bezczynności tego organu bądź przewlekłego prowadzenia postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta G. uwzględni powyżej wyrażoną ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.

Wobec powyższego w punkcie 1. sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. i 3. sentencji wyroku w oparciu o art. 200, 202 § 1 oraz art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a.