Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 487/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 1226
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jedn.
article: § 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 61 poz 548
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz
article: art. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Ambona (myśliwska) jako urządzenie związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej w rozumieniu art. 12 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226 ze zm.) oraz § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz. U. z 2005 r. Nr 61, poz. 548 ze zm.), nie jest obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), gdyż przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do tego typu urządzeń, które nie są też urządzeniami budowlanymi.

TEZY

Ambona (myśliwska) jako urządzenie związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej w rozumieniu art. 12 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226 ze zm.) oraz § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz. U. z 2005 r. Nr 61, poz. 548 ze zm.), nie jest obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), gdyż przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do tego typu urządzeń, które nie są też urządzeniami budowlanymi.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 696/13 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego użytkowania ambon myśliwskich 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 696/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi M. S. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego użytkowania ambon myśliwskich uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] marca 2013 r.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 7 marca 2013 r. M. S. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu nakazanie rozbiórki ambon myśliwskich na terenie powiatu brodnickiego, będących w dzierżawie Wojskowego Koła Łowieckiego Nr [...]" w T.

Zdaniem M. S. budowa ambon myśliwskich powinna podlegać zgłoszeniu do właściwego organu, stosownie do art. 30 ust. 1 Pr.bud. Jeżeli nie dokonano takiego zgłoszenia to powinien mieć zastosowanie art. 48 Pr.bud. M. S. jest właścicielem nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, która graniczy z obwodem łowieckim, na którego terenie wzniesiono 20 ambon myśliwskich. Lokalizacja ambon nie spełnia wymagań bezpieczeństwa, użytkowania oraz nie zapewnia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich określonych w art. 5 ust. 1 Pr.bud.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy, na podstawie art. 123 i art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania ambon myśliwskich na terenie powiatu brodnickiego, będących w dzierżawie Wojskowego Koła Łowieckiego Nr [...] w T.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz.U. Nr 61, poz. 548) przez ambonę rozumie się nadziemne stanowisko myśliwskie, z którego korzystają myśliwi w czasie polowania, oczekując na zwierzynę. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm.) gospodarka łowiecka jest działalnością w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny, a dzierżawcy i zarządcy obwodów łowieckich mogą, po uzyskaniu zgody właściciela ,posiadacza lub zarządcy gruntu, wyznaczać i oznakować zakazem wstępu obszary stanowiące ostoje zwierzyny oraz wznosić urządzenia związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej (art. 12 Prawa łowieckiego).

W ocenie organu kwestie dotyczące ustawienia takich urządzeń jak ambony myśliwskie nie są przedmiotem Prawa budowlanego, ponieważ czynności te związane są z prowadzeniem gospodarki łowieckiej. Wykonane prace (ambony myśliwskie) nie naruszają zatem przepisów Prawa budowlanego i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zażalenie do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] marca 2013 r. wniósł M. S.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, gdyż kwestie dotyczące ustawiania urządzeń związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej nie są przedmiotem regulacji Prawa budowlanego, ponadto właściwie wskazał przepisy prawa, które jednoznacznie świadczą, iż zagadnienie to reguluje Prawo łowieckie oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz. Odnosząc się do wskazanego w zażaleniu poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, iż ambony myśliwskie podlegają przepisom Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że pogląd wyrażony w orzeczeniu sądu jest wiążący dla organów i stron postępowania w tej konkretnej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że definicja obiektu małej architektury ma charakter otwarty i katalog wskazany w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie został sformułowany w sposób wyczerpujący. Jednakże dzięki takiej konstrukcji definicji legalnej można określić obiekty podobne, zbliżone do wyliczonych w niniejszym przepisie, które ze względu na niewielkie rozmiary i podobną funkcję użytkową mogą być zakwalifikowane jako obiekty małej architektury. Przy dokonywaniu wykładni tego przepisu szczególne znaczenie ma więc wykładnia funkcjonalna, dlatego też zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można uznać, iż ambona myśliwska może być zaliczona do obiektów małej architektury, ani też, że w ogóle jest obiektem budowlanym.

Skargę na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył M. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 696/13, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowienia organu I instancji oraz organu odwoławczego wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 61a § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że oceniane w świetle przepisów Prawa budowlanego urządzenia łowieckie zwane ambonami myśliwskimi należy uznać za obiekty małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego (por. wyroki WSA w Lublinie z 19 czerwca 2007 r., II SA/Lu 279/07 oraz wyrok z 17 kwietnia 2008 r., II SA/Lu 74/08). Przez pojęcie urządzeń łowieckich należy rozumieć urządzenia ułatwiające odłów i odstrzał zwierzyny, przede wszystkim różnego rodzaju naziemne stanowiska myśliwskie zwane ambonami, a także kosze, odłownie lub pułapki. Z prawa łowieckiego wynika więc, że ambona jest urządzeniem, a więc wznoszoną nad ziemią konstrukcją. Posiada zatem ona charakter konstrukcji budowlanej nadziemnej, jest wytworem ludzkiej działalności o charakterze wytwórczym, budowlanym. Stąd ambona musi być wznoszona zgodnie ze sztuką budowlaną, zgodnie z wymogami bezpieczeństwa. Ambona jest urządzeniem naziemnym służącym do oczekiwania i w praktyce odstrzału zwierzyny. Spełnia więc w gospodarce łowieckiej podobną rolę jaką w zakresie szkolenia myśliwych spełniają strzelnice łowieckie, które podlegają przepisom ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2001 r., II SA/Gd 1673/99).

Definicje obiektu budowlanego w Prawie budowlanym są bardzo szerokie i obejmują pojęcia budynku (art. 3 pkt 2), budowli (art. 3 pkt 3) i obiektów małej architektury (art. 3 pkt 4). Ustawodawca w przypadku budowli i obiektu małej architektury stosuje metodę kazuistyczną, polegającą na przykładowym wyliczeniu budowli i obiektów malej architektury. Podział obiektów budowlanych na budynki, budowle i obiekty małej architektury jest oparty na kryterium wielkości i skomplikowania technicznego, a więc oceny czy do powstania obiektu zastosowano technikę, która mieści się w pojęciu robót budowlanych oraz czy obiekt ten został wykonany z materiałów, które można uznać za wyroby budowlane, a także na kryterium celu powstania obiektu. Zawarte w słowniczku definicje budynku, budowli i obiektu małej architektury zostały sformułowane w sposób mało precyzyjny i dlatego budzą liczne wątpliwości i są przedmiotem wielu, często kontrowersyjnych orzeczeń sądów administracyjnych. Przykłady podane w ustawie nie są wyliczeniem kompletnym – mają one jedynie ułatwić, przez zastosowanie analogii, zakwalifikowanie obiektu budowlanego do kategorii budowli lub obiektu małej architektury.

Zdaniem Sądu występująca w przedmiotowej sprawie ambona myśliwska jest wprawdzie – w myśl prawa łowieckiego – urządzeniem łowieckim, ale jest także jednocześnie stanowiskiem nadziemnym o określonej konstrukcji budowlanej, jest wznoszona z materiałów drewnianych lub innych, jest trwale lub nietrwale związana z gruntem. Tego rodzaju urządzenie winno spełniać wymagania podstawowe określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc zapewnić bezpieczeństwo konstrukcji, pożarowe, użytkowania, spełniać warunki higieniczne i ochrony środowiska, a także zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich.

Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że orzekające w sprawie organy błędnie uznały, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z tego względu, że kwestie dotyczące ustawienia takich urządzeń jak ambony myśliwskie, nie są przedmiotem regulacji Prawa budowlanego. Powyższe nie przesądza jednakże o konieczności wszczęcia postępowania. Sama okoliczność, że brak jest przeszkód, aby organ inspekcji nadzoru budowlanego zajął się kwestią zgodnego z prawem wzniesienia ambon myśliwskich nie oznacza, że w konkretnej rozpatrywanej sprawie istnieje obowiązek wszczęcia tegoż postępowania na wniosek skarżącego. Do tego konieczne jest bowiem, aby skarżący miał przymiot strony,. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, w myśl którego podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego, wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego, wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego strona występuje z żądaniem podjęcia czynności przez organ administracji. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, istniejący w przypadku, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany wynikiem postępowania, nie może jednak zarzucić naruszenia prawa powszechnie obowiązującego.

Organy administracji w kontrolowanej sprawie w ogóle nie rozważyły czy istnienie wnioskowanych do rozbiórki obiektów oddziaływać może na prawa wnioskodawcy (skarżącego), z której to okoliczności może on wywodzić przysługiwanie przymiotu strony niniejszego postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 8 października 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 1, art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy przez:

– brak wszechstronnego rozpoznania stanu sprawy polegający na przyjęciu, że nie ma przeszkód aby organy nadzoru budowlanego orzekały w sprawie, co stanowi naruszenie art. 6 k.p.a.,

– dokonanie niepełnych ustaleń stanu faktycznego, powodujące błędne przyjęcie przez Sąd, że w sprawie nie ma zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.,

– błędne przyjęcie, że istnieją wymogi określone przepisami, jakim powinny odpowiadać ambony myśliwskie,

– pominięcie faktu, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji są obowiązane z urzędu przestrzegać swojej właściwości;

2. art. art. 5 w zw. z art. 3 pkt 1, pkt 4 i pkt 9 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że ambony myśliwskie są obiektami małej architektury i są urządzeniami budowlanymi;

3. art. 81 ust. 1, art. 83 i art. 84 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że w kompetencjach organów nadzoru budowlanego jest kontrola legalności ambon myśliwskich.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw wskazujących na błędne rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przystępując do kontroli zaskarżanego postanowienia powinien w pierwszej kolejności ocenić, czy były podstawy do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a ust. 1 k.p.a.

Powyższy przepis stanowi, iż organ może odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędacą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn. Pierwsza z przyczyn odmowy wszczęcia postępowania ma charakter podmiotowy, jeżeli osoba nie spełnia wymagań określonych w art. 28 k.p.a. Druga przesłanka – "z innych uzasadnionych przyczyn", zawiera w sobie element przedmiotowy postępowania, w tym przypadku brak przedmiotu postępowania, tzn. brak możliwości przyporządkowania stanu faktycznego sprawy do odpowiedniej normy prawnej, ustalonej w wyniku dokonania wykładni przepisów prawa.

Aby wszcząć postępowanie administracyjne należy w pierwszej kolejności dokonać kwalifikacji prawnej, tzn. odszukać przepis prawa (normę prawną), która by mogła dotyczyć ustalonego stanu faktycznego, przedmiot sprawy. W niniejszej sprawie, zdaniem wnoszącego o wszczęcie postępowania, jak i Sądu, właściwego przepisu należało poszukiwać w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, bowiem ich zdaniem ambonę myśliwską należy zaliczyć do obiektów małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Pr.bud.

Do takiego wniosku Sąd pierwszej instancji doszedł "poprzez zastosowanie analogii" oraz sugerując się dwoma wcześniejszymi wyrokami sadów administracyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to błędny pogląd, chociażby z tego powodu, że przy dokonywaniu kwalifikacji prawnej w prawie administracyjnym nie można dochodzić w drodze analogii, jak trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Poza tym poszukiwanie analogii ambony myśliwskiej w przepisach prawa budowlanego dotyczących strzelnic łowieckich, jest zbyt daleko idącym procesem interpretacyjnym.

Jak wynika z art. 12 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013 r. poz. 1226 ze zm.) oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz.U. z 2005 r. Nr 61, poz. 548 ze zm.) ambona jest to nadziemne stanowisko myśliwskie, z którego korzystają myśliwi w czasie polowania oczekując na zwierzynę, jest to więc urządzenie związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej.

Trafnie podnosi się zatem w skardze kasacyjnej, iż biorąc pod uwagę konstrukcję, charakter, przeznaczenie oraz umiejscowienie ambon myśliwskich w żadnej mierze nie są one obiektami budowlanymi, czy też urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1, 3, 4 i pkt 9 Pr.bud.

Nie ma też żadnych podstaw aby wymaganiami wynikającymi z art. 5 ust. 1 Pr.bud. objąć ambony myśliwskie, jak proponuje to Sąd pierwszej instancji w zaskarżanym wyroku.

Ambona (myśliwska) jako urządzenie związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej w rozumieniu art. 12 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013 r. poz. 1226 ze zm.) oraz § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz.U. z 2005 r. Nr 61, poz. 548 ze zm.), nie jest obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), gdyż przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do tego typu urządzeń, które nie są też urządzeniami budowlanymi.

W związku z powyższym, trafnie też podnosi się w skardze kasacyjnej, że żądanie M. S. nakazania rozbiórki 20 ambon myśliwskich, skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy w piśmie z 7 marca 2013 r., w świetle stanowiska Sądu przyjętego w zaskarżanym wyroku, stanowiłoby naruszenie przepisów kompetencyjnych organów nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1, art. 83 i art. 84 Pr.bud.). Tymczasem organy administracji publicznej zgodnie z art. 19 k.p.a. powinny z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Jak wynika z powyższych rozważań, pierwszą i najistotniejszą przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, był brak przepisów prawa materialnego, w oparciu o które można by dokonać kwalifikacji prawnej wznoszenia w obszarach leśnych, na terenach obwodów łowieckich ambon myśliwskich.

Brak przedmiotu postępowania, w przypadku jego wszczęcia, prowadziłby z powodu braku właściwych przepisów prawa materialnego, do niemożności rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (art. 104 k.p.a.) oraz konieczności umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.).

Zasadna zatem była w tym przypadku odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., skoro żądanie M. S. nie było sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.

W okolicznościach tej sprawy, gdy ustalono brak przedmiotu sprawy administracyjnej, kwestią drugorzędną i nie istotną już dla jej wyniku, byłoby ustalanie czy M. S. ma przymiot strony, skoro i tak z innych przyczyn postępowanie to nie mogłoby się toczyć. Trudno zresztą mówić w takiej sytuacji o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., który nie jest pojęciem abstrakcyjnym, oderwanym od przepisów prawa materialnego.

W konsekwencji mając na uwadze powyższe rozważania, należy uznać również trafność zarzutów skargi kasacyjnej, podnoszących naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.