Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 523/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 119 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Magdalena Sieniuć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia J.T., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. nr [...].

Jak wynika z akt sprawy pismem z 18 maja 2018 r. J. T. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o tym, że z nieruchomości państwa P., tj. z komina ich domu wydobywa się nieprzyjemny zapach i dym. Jego zdaniem komin jest zbyt niski, jego wylot znajduje się na poziomie I piętra posesji, poniżej poziomu poszycia dachowego, przez co dostaje się do jego domu. Komin znajduje się w dobudowanej części budynku głównego, która usytuowana jest w odległości ok. 1,5 m od granicy z jego posesji. Takie usytuowanie budynku sprzeczne jest nie tylko z prawem budowlanym przewidującym minimalną odległość od granicy 3 m (przy budynku bez okien), ale stanowi także zagrożenie pożarowe.

W trakcie oględzin nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 48 przeprowadzonych 22 czerwca 2018 r. organ pierwszej instancji ustalił, że na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy z poddaszem, o wymiarach ok. 14,90 m x 7,90 m, usytuowany ok. 1,50 m od granicy zachodniej z nieruchomością przy ul. A 46c. Od strony zachodniej dokonano rozbudowy, tj. dobudowano pomieszczenia o wymiarach około 3,45 m x 7,90 m, w którym znajduje się pomieszczenie kuchni, przedpokoju i łazienki. Ściany są murowane, dach o konstrukcji drewnianej, jednospadowy ze spadkiem w stronę zachodnią. Od strony południowej dokonano rozbudowy - dobudowano werandę murowaną o wymiarach ok. 3,20 x 2,05 m, z betonowym podestem przed drzwiami i czterema stopniami zewnętrznymi, ściany są murowane, dach ma konstrukcję drewnianą ze spadkiem w stronę południową. Budynek jest wyposażony w instalację elektryczną oraz wodno-kanalizacyjną. Obecny podczas oględzin W. P. oświadczył, że rozbudowę budynku od strony zachodniej i frontu przeprowadzili jego rodzice w latach 1985-1992. Nie posiada on projektu, pozwolenia na budowę i rozbudowę budynku. Na potwierdzenie okresu rozbudowy budynku może przedstawić świadków.

W dniu 25 lipca 2018 r. do PINB wpłynęło pismo z 20 lipca 2018 r. Archiwum Państwowego w Ł., z którego wynika, że w zespołach: Akta miasta Ł., Wydział Podatkowy z lat 1928-1949 oraz Wydział Techniczny z lat 1876-1952, Prezydium Rady Narodowej m. Ł., Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z lat 1950-1971 nie odnaleziono dokumentów dotyczących budowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w Ł. przy ul. A 48, działka nr 373/2 w obrębie [...]. Archiwum nie posiada w swoim zasobie materiałów archiwalnych Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-G. z lat 1959-1973 oraz Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-C. z lat 1954-1959.

Z kolei 30 lipca 2018 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Urzędu Miasta Ł. z 24 lipca 2018 r., którym poinformowano, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy archiwalnej nie odnaleziono projektu budowy i rozbudowy przedmiotowego budynku.

W dniu 8 sierpnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał S. C.-P. i W. P. do złożenia wyjaśnień w sprawie oraz do przedłożenia aktualnych przeglądów: budowlanego pięcioletniego, kominiarskiego, instalacji elektrycznej.

W dniu 4 września 2018 r. S.C.-P. i W.P. złożyli: protokół nr [...] sporządzony 1 sierpnia 2018 r. przez T. B. zawierający wyniki badania ochrony przeciwpożarowej urządzeń i instalacji elektrycznej nn; protokół z pięcioletniego przeglądu sprawności technicznej i użytkowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w Ł. przy ul. A 48, sporządzonego w sierpniu 2018 r. przez B. M.; opinię z 22 sierpnia 2018 r. z wyników przeprowadzonych oględzin - ekspertyz urządzeń grzewczo-kominowych, wykonaną przez mistrza kominiarskiego J. S.; kopię aktu notarialnego sporządzonego [...] stycznia 1985 r. - rep. A nr [...]; kopię aktu notarialnego sporządzonego [...] czerwca 1985 r. - rep. A nr [...]; kopię decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-G. [...] maja 1968 r., udzielającej pozwolenia na budowę murowanego budynku gospodarczego; kopię decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-G. z [...] marca 1968 r. ustalającej lokalizację szczegółową budynku gospodarczego; kopię zaświadczenia Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-G. z 21 lutego 1962 r.; kopię szkicu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-G. z [...] marca 1968 r. ustalającej lokalizację szczegółową budynku gospodarczego. S.C.-P. oświadczyła nadto, że zna się z mężem od roku 1997 i budynek był już rozbudowany w stanie jak obecny.

W dniu 6 września 2018 r. PINB zwrócił się do Urzędu Miasta Ł. o przekazanie: wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 1985-1992; wypisu i wyrysu z obecnie obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego.

W dniu 13 września 2018 r. do PINB przybył M. P. oraz H.B. M.P. oświadczył w związku z rozbudową budynku od strony południowo-zachodniej przy ul. A 48, że bywał tam często, a dobudowa miała miejsce w latach 91-92. Z kolei H. B. oświadczył, że w latach 1990 r. do 1995 r. mieszkał po sąsiedzku na ul. A 77 i widział rozbudowę budynku w latach 1991-1992.

W dniu 25 września 2018 r. do PINB wpłynęło pismo Urzędu Miasta Ł., w załączeniu którego przekazano kopie otrzymanych z Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. dokumentów świadczących o położeniu działki nr ewid. 373/2 w jednostce planistycznej "C - o podstawowej funkcji mieszkaniowej" planu ogólnego, zatwierdzonego uchwałą opublikowaną w dniu 25 maja 1977 r. w poz. [...] Dziennika Urzędowego Nr 3 Rady Narodowej Miasta Ł.

Postanowieniem z [...] października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn.zm. – dalej w skrócie "Pr. bud. z 1974 r.") nakazał W. P. i S. C.-P. przedłożenie stosownych dokumentów wymienionych w treści postanowienia w terminie do 31 stycznia 2019 r.

Pismem z 31 stycznia 2019 r. W. P. i S.C.-P. zwrócili się do PINB w Ł. o wydłużenie terminu na złożenie dokumentów.

Przy piśmie z 27 lutego 2019 r., działający w imieniu W.P. i S.C.-P. – J.G., przekazał do organu I instancji kopię wniosku o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej rozbudowy oraz wniósł o zawieszenie postępowania do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z [...] marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony zachodniej (o pomieszczenie kuchni, łazienki i przedpokoju) i od strony południowej o werandę wejściową, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 48 (dz. nr 373/2 obr. [...]) do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego toczącego się przed Prezydentem Miasta Ł. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

W toku postepowania zażaleniowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2019 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność ustalenia przed zawieszeniem postępowania, czy inny organ rozpatruje sprawę stanowiącą zagadnienie wstępne. Brak jest bowiem informacji, czy wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Nadto [...]WINB zwrócił uwagę na konieczność rozważenia, czy w analizowanej sprawie niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla całego zamierzenia budowlanego, a więc budynku pierwotnego, w tym jego rozbudowanej części.

Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z [...] maja 2019 r. uchylił własne postanowienie z [...] października 2018 r.

Postanowieniem z [...] maja 2019 r. PINB, na podstawie art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nałożył na W.P. i S.C.-P. obowiązek dostarczenia - w terminie do 31 sierpnia 2019 r., sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, trzech egzemplarzy następujących dokumentów: pkt 1 - inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym o prawidłowości wykonania robót budowlanych i możliwości dalszego użytkowania, pkt 2 - inwentaryzacji zagospodarowania terenu sporządzonej na aktualnej mapie do celów projektowych (z załączeniem inwentaryzacji geodezyjnej), pkt 3 - projektu budowlanego ewentualnych zmian i przeróbek, koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 48 (dz. nr 373/2, obr. [...]).

Pismem z 31 lipca 2019 r. W. P. i S.C.-P. zwrócili się do PINB z wnioskiem o przedłużenie terminu złożenia inwentaryzacji budynku do 31 grudnia 2019 r.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. PINB w Ł. odmówił zmiany własnego postanowienia z [...] maja 2019 r.

Pismem z 3 października 2019 r. PINB podjął działania mające na celu ustalenie, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi Prezydent Miasta Ł. pismem z 10 października 2019 r. poinformował, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został pozostawiony bez rozpoznania, z uwagi na niesunięcie w obligatoryjnym 14-dniowym terminie braków tego wniosku.

Postanowieniem z [...] października 2019 r. PINB w Ł., na podstawie art. 262 § 1 i 2 oraz art. 263 § 1 i 2 k.p.a. nakazał W.P. i S.C.-P. wpłacenie kwoty 14.760,00 złotych tytułem zaliczki na poczet wykonania dokumentacji wynikającej z postanowienia PINB z [...] maja 2019 r.

Pismem z 18 listopada 2019 r. M. S. pełnomocnik W.P. i S.C.-P. poinformował organ I instancji, że zobowiązuje się do wykonania pkt 1 postanowienia z [...] maja 2019 r. tj. inwentaryzacji budowlanej, w terminie do 15 stycznia 2020 r. Pkt 2 postanowienia, polegający na sporządzeniu inwentaryzacji terenu sporządzonej na aktualnej mapie do celów projektowych, zostanie natomiast wykonany w terminie 2 miesięcy.

W dniu 12 grudnia 2019 r. M.S. złożył do akt sprawy inwentaryzację architektoniczno-budowlaną budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 48, w tym kopię wniosku złożonego w Urzędzie Miasta Ł. wydanie decyzjo o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a 20 grudnia 2019 r. dostarczył orzeczenie o stanie technicznym ze stwierdzeniem możliwości użytkowania.

W dniu 27 stycznia 2020 r. PINB zwrócił się do Urzędu Miasta Ł. z pytaniem, na jakim etapie jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 48.

W dniu 30 stycznia 2020 r. pełnomocnik inwestorów załączył do akt sprawy 3 egzemplarze projektu budowlanego ewentualnych zmian i przeróbek, koniecznych do wykonania, w celu doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Z informacji udzielonej przez Urząd Miasta Ł. wynika, że 9 grudnia 2019 r. został złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Postępowanie wszczęto 13 stycznia 2020 r. i obecnie sprawa jest w toku.

W dniu 26 lutego 2020 r. pełnomocnik przedłożył 3 egzemplarze projektu niezbędnych zmian.

Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm. – w skrócie "k.p.a."), zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. A 48 w Ł. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji.

W zażaleniu J. T. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem wniósł o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 37 § 1 ust. 2 Pr. bud. z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie ustalenia czy budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia i pominięcie ustalenia, czy objęty postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej budynek realnie zagraża nieruchomości sąsiadującej oraz osobom tam przebywającym, a jednocześnie nie zostały podjęte żadne czynności kontrolne organu nadzoru dokonujące odmiennych ustaleń w tym zakresie;

- art. 100 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zawieszenie postępowania może spowodować niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzkiego. Jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie.

W uzasadnieniu zażalenia jego autor stwierdził, że zawieszenie postępowania może spowodować zagrożenie dla zdrowia sąsiadów nieruchomości ul. A 48 w Ł., która jest zamieszkiwana i użytkowana przez jej właścicieli. Zawieszając postępowanie organ pominął okoliczności podnoszone w uzupełnieniu zażalenia i opinię kominiarską.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] maja 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i poczynione w związku z tym ustalenia. Następnie przywołał regulację art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wyjaśnił, że zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 k.p.a. przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. Stosownie do regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w powołanym przepisie, stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne jest zatem kwestią warunkującą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Rzeczone zagadnienie musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania. Zagadnienie wstępne winno mieć bowiem bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Następnie [...]WINB stwierdził, że ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w art. 40 w zw. z art. 37 możliwość legalizacji obiektu budowlanego (lub wykonanych w nim robót budowlanych) uzależnia od przeznaczenia terenu zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, na którym znajduje się obiekt budowlany oraz od tego, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W ocenie organu, rozstrzygnięcie kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkując możliwość legalizacji obiektu budowlanego, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 40 w zw. z art. 37 Pr. bud. z 1974 r. Wynik tego postępowania jest bowiem kluczowy dla oceny, czy jest możliwa legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych, czy też organ nadzoru budowlanego powinien wydać nakaz rozbiórki.

Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego wynika, iż W. P. i S.C.-P. złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 48, a postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte 13 stycznia 2020 r. Zdaniem [...]WINB okoliczność ta uprawniała organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego do czasu uzyskania wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Z tych względów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., należało utrzymać w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu [...]WINB wyjaśnił, że postępowanie zażaleniowe ma charakter postępowania wpadkowego, incydentalnego (dotyczy kwestii wynikających w toku postępowania), zatem przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z [...] lutego 2020 r. jest kwestia proceduralna. W tej sytuacji na tym etapie postępowania [...]WINB, wbrew oczekiwaniom skarżącego, nie mógł merytorycznie oceniać przebiegu postępowania. Nie mniej jednak wyjaśnienia wymaga, że podnoszona w zażaleniu kwestia zgodności zrealizowanego komina z przepisami technicznymi zostanie oceniona przez organy nadzoru budowlanego na dalszym etapie niniejszego postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł J.T. reprezentowany przez adwokat M. P. – B., wnosząc o jego uchylenie w całości z powodu naruszenia:

1. art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i interes indywidulany skarżącego;

2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i zawieszenie postępowania podczas gdy na obecnym etapie postępowania istnieje druga, nierozstrzygnięta przesłanka z art. 37 § 1 pkt 2 Pr. bud., która warunkuje możliwość legalizacji samowoli budowlanej.

Według autora skargi, [...]WINB nie rozpoznał w sposób dostateczny sprawy i nie odniósł się do zarzutów powoływanych w zażaleniu. Organ uznał, iż rozstrzygnięcie kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkujące możliwość legalizacji obiektu budowlanego, stanowi zagadnienie wstępne opisane w art. 97 k.p.a. w niniejszym postępowaniu. Wynik jest kluczowy dla oceny czy jest możliwa legalizacji samowoli budowlanej czy też organ powinien wydać nakaz rozbiórki. W ocenie skarżącego organ powinien dążyć do niezwłocznego zbadania oby dwóch przesłanek określonych w art. 37 Pr. bud. z 1974 r. W przypadku gdy stwierdzenie przesłanki opisanej w art 37 ust. 1 pkt 1 jest uzależnione od uzyskania warunków zabudowy, a które dotychczas jeszcze nie zostały wydane (postępowanie jest w toku), organ powinien zbadać czy spełniona została również druga przesłanka możliwości legalizacji inwestycji. Wskazując na regulacje art. 7 i art. 12 k.p.a. skarżący stwierdził, że zawieszenie postępowania na tym etapie sprawy, tzn. podczas gdy nie stwierdzono, czy inwestycja spełnia pozostałe przesłanki warunkujące możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jest przedwczesne. W razie oceny negatywnej w tym przedmiocie organ będzie mógł bowiem wydać stosowną decyzję w sprawie, bez oczekiwania na zakończenie postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla inwestycji. W tym stanie rzeczy postanowienie organu drugiej instancji narusza prawa skarżącego jako strony postępowania.

Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. A 48 w Ł. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Z przywołanego wyżej unormowania wynika, że organ ma obowiązek zawiesić postępowanie (użyty zwrot "zawiesza") w każdym przypadku, gdy pojawi się konieczność rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zagadnienia wstępnego. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że bez uprzedniego wyjaśnienia przedmiotowego zagadnienia nie jest możliwe rozpatrzenia sprawy i wydanie decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanego unormowania zgodnie podkreśla się, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1221/14 (Lex nr 2034007). Zauważa się ponadto, że przez "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawnioną w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło, a właściwym do jego rozstrzygnięcia jest inny organ lub sąd (por. wyroki NSA z dnia: 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1985/15 – Lex nr 2305545, 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1699/14 – Lex nr 2032735).

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ł. toczy się postępowanie legalizacyjne w sprawie samowolnej budynku mieszkalnego usytuowanego w Ł. przy ul. A 48. Na podstawie protokołu oględzin nieruchomości z 22 czerwca 2018 r. organ pierwszej instancji ustalił, że na terenie wspomnianej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny parterowy z poddaszem o wymiarach 14,90m x 7,90m, usytuowany około 1,50m od granicy zachodniej z nieruchomością przy ul. A 46c. Budynek od strony zachodniej i południowej został rozbudowywany w latach 1985-1992 systemem gospodarczym przez rodziców W.P., którzy nie legitymowali się na wykonanie robót budowlanych stosowną decyzją o pozwoleniu na budowę. Od strony zachodniej dobudowano pomieszczenia kuchni, przedpokoju i łazienki o wymiarach 3,45m x 7,90m. Ściany są murowane, dach o konstrukcji drewnianej, jednospadowy ze spadkiem w stronę zachodnią. Od strony południowej budynek został rozbudowany o werandę murowaną o wymiarach 3,20m x 2,05m z betonowym podestem pod drzwiami i czterema stopniami zewnętrznymi, ściany są murowane, dach ma konstrukcję drewnianą ze spadkiem na stronę południową. Powyższe ustalenia skutkowały uruchomieniem przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994 r. w zw. z 37 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r.

Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: pkt 1 - znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub pkt 2 - powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z powyższego unormowania wynika, że organ ma obowiązek orzec nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy tylko wówczas, gdy stwierdzi brak prawnej możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego. Zatem, jedną z podstawowych przesłanek umożliwiających kontynuowanie postępowania legalizacyjnego jest przede wszystkim ustalenie przez organ, że obiekt – w tym wypadku budynek mieszkalny jednorodzinny – znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W sytuacji, gdy nieruchomość, na której doszło do popełnienia samowoli budowlanej, znajduje się na terenie dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ocena zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym powinna nastąpić w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wydanej przez właściwym w tym zakresie organ.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że W.P. i S.C.-P. zwrócili się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 48 (dz. nr 373/2 obręb [...]). Z pisma Prezydenta Miasta Ł. z 7 lutego 2020 r. wynika, że wniosek złożono 9 grudnia 2019 r., postępowanie wszczęte zostało 13 stycznia 2020 r. i obecnie sprawa jest w toku. Ostateczny wynik postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które może zakończyć się decyzją pozytywną dla inwestora (ustalającą warunki zabudowy) bądź negatywną (odmową ustalenia warunków zabudowy) będzie bowiem rzutował bezpośrednio na dalszą możliwość kontynuowania postępowania legalizacyjnego. Niespełnienie warunku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy będzie skutkowało wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu. Zatem, warunkiem koniecznym wydania przez organ nadzoru budowlanego ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji budowlanej jest przedstawienie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy inwestor nie może przedstawić takiej decyzji, z przyczyn od siebie niezależnych, gdyż postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie zostało zakończone, uzasadnione jest w takiej sytuacji zawieszenie przez organ postępowania na postawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co zresztą organ pierwszej instancji prawidłowo uczynił na gruncie rozpatrywanej sprawy, a organ odwoławczy zaakceptował w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem Sądu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 40 Pr. bud. z 1974 r. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że konieczność zawieszenia postępowania nie ustanie z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia odnośnie kwestii warunków zabudowy dla legalizowanych obiektów budowlanych, lecz będzie się ona rozciągała również na ewentualną późniejszą sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu i brak jest podstaw do usunięcie ich z obrotu prawnego, jak oczkuje tego autor skargi.

W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy - wbrew twierdzeniom autora skargi - zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy ocenić jako prawidłowe, a zarzuty naruszenia art. 7 i art. 12 k.p.a. jako niezasadne. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest postanowienie o charakterze wpadkowym. Na tym etapie postępowania ani organ administracyjny, ani tutejszy Sąd nie były uprawnione do ferowania poglądów natury merytorycznej w sprawie postępowania legalizacyjnego. Dodać zatem trzeba, że ocena spełnienia względnie niespełnienia drugiej przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. z 1974 r. będzie możliwa dopiero po przedłożeniu przez inwestorów ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

dc