Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1716/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 97/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie utwardzonego podjazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 97/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "LWINB") z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie utwardzonego podjazdu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] 2016 r. znak [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] 2016 r. [...], właściciel działki o nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...] zwrócił się do PINB o sprawdzenie legalności wykonanych na sąsiedniej działce o nr ew. [...], należącej do [...], robót budowlanych polegających na utwardzeniu podjazdu oraz sprawdzenie zgodności lokalizacji śmietnika z projektem zagospodarowania działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] 2016 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie utwardzonego podjazdu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz usytuowania śmietnika na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania [...], LWINB decyzją z dnia [...] 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji LWINB wskazał, że zlokalizowane na działce nr [...] ogrodzenie wraz z bramą wjazdową wykonano zgodnie ze zgłoszeniem inwestora, do którego to zgłoszenia właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Ponadto w odniesieniu do wymienionego budynku mieszkalnego jednorodzinnego Prezydent Miasta [...] w dniu [...] 2013 r. wydał pozwolenie na budowę. Przeprowadzona przez organ I instancji kontrola nie wykazała niezgodności robót budowlanych z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do wskazanego wyżej pozwolenia na budowę. [...] zawiadomiła PINB o zakończeniu budowy wskazanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacji wewnętrznymi, zewnętrznymi i utwardzeniem terenu. PINB przyjął powyższe zawiadomienie nie wnosząc sprzeciwu do użytkowania.

Organ odwoławczy stwierdził, że skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oznacza, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownej kontroli pod kątem legalności ich wybudowania. Skutecznie dokonane zawiadomienie o zakończeniu budowy wyklucza prowadzenie postępowania naprawczego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. - dalej Pr. bud.), które powinno w takiej sytuacji zostać umorzone. LWINB wskazał również, że kwestionowana przez [...] prawidłowość wydania ww. pozwolenia na budowę może być zbadana jedynie w trybach nadzwyczajnych (wznowieniowym lub nieważnościowym). Przeciwne stanowisko podważałoby zasadę trwałości decyzji.

LWINB stwierdził ponadto, że organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał pełnego ustalenia stanu faktycznego.

Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał na nieprawidłowość stanowiska organów nadzoru budowlanego, że brak zgłoszenia przez organ sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania wyłącza możliwość prowadzenia postępowania naprawczego zgodnie z art. 50-51 Pr. bud. Sąd stwierdził, że jeśli proces inwestycyjny został zakończony zawiadomieniem o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania wzniesionych obiektów budowlanych, to prowadzenie postępowania naprawczego nie jest niedopuszczalne ze względu na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W takim bowiem przypadku decyzja nie jest wydawana.

Zdaniem Sądu nieuzasadnione było zatem umorzenie postępowania ze względu na skuteczne zgłoszenie zakończenia robót budowlanych i związaną z tym niedopuszczalność prowadzenia postępowania naprawczego zgodnie z art. 50-51 Pr. bud. Sąd wskazał ponadto, że organy powinny sprawdzić, czy w wyniku wykonanego utwardzenia działki [...] doszło do podniesienia terenu, czy podniesienie zostało przewidziane w projekcie budowlanym oraz czy powierzchnia objęta utwardzeniem jest zgodna z projektem zagospodarowania działki. Sąd wskazał ponadto na konieczność ustalenia, czy ewentualne podniesienie terenu doprowadziło do zmiany naturalnego spływu wód deszczowych. Należało ustalić również, czy ciek stanowi element kanalizacji umożliwiający odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej lub czy ciek odprowadza wody opadowe do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych.

Sąd wskazał również na potencjalną niezgodność usytuowania miejsca na śmietnik z projektem zagospodarowania działki. Zdaniem Sądu organy winny sprawdzić, jakie jest rzeczywiste przeznaczenie wydzielonego miejsca na śmietnik

i ewentualnie zastosować art. 51 Pr. bud.

W opisanych powyżej okolicznościach Sąd doszedł do wniosku, że stanowisko Skarżącego jest uzasadnione.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 54 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 Pr. bud. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i niezłożenie przez organ sprzeciwu wobec tego zawiadomienia nie zamyka organowi nadzorczemu drogi do badania legalności prowadzonej inwestycji, w szczególności w zakresie, w jakim prace były prowadzone w sposób zgodny z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, co ma miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy;

2. art.105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50, 51 i 54 ust. 1 i 2 Pr. bud. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu przez Sąd I instancji, że nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania przez organ I i II instancji z powodu jego bezprzedmiotowości, z uwagi na możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego w przedmiotowej sprawie;

3. art. 50 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przekonaniu, że zachodzą przesłanki do uznania, że roboty nie zostały wykonane zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę w sytuacji, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy roboty te zostały wykonane zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, co zostało przez organy;

4. § 22 ust. 1 i 2 pkt 3 w zw. z § 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 t.j. z późn. zm.) (dalej: "rozporządzenie) poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przekonaniu, że roboty wykonywane przy budowie ogrodzenia o wysokości 180 cm, którego budowa była objęta zgłoszeniem z [...] 2015 r., stanowią roboty budowlane, których przedmiotem była również budowa miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych w sytuacji, gdy wykonane ogrodzenie nie spełnia przesłanek do uznania go za miejsce na pojemniki służącego do czasowego gromadzenia odpadów stałych;

5. § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przekonaniu, że działka budowlana [...], na której jest usytuowany budynek nie jest wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych w sytuacji, gdy organy ustaliły, że ww. działka budowlana jest wyposażona w odpowiednią kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej I zaufania obywatela do państwa wynikającej z nierozpatrzenia przez Sąd I instancji w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego materiału dowodowego w sytuacji, gdy dokonanie analizy całego materiału daje podstawy do stwierdzenia, że organ I i II instancji zasadnie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w sytuacji, gdy Skarżąca nie wykazała, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

3. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, co skutkowało przyjęciem przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych i w konsekwencji błędnej wykładni przepisów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...], domagając się jej oddalenia.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzecznicza, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oznaczonego w skardze nr II.1 i zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oznaczonego nr II.2 stwierdzić należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Wskazać bowiem trzeba, że tak art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, to przepisy o charakterze wynikowy, to jest wskazujące jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winien podjąć wojewódzki sąd administracyjny w sytuacji zaistnienia wskazanych w nich okoliczności, to jest stwierdzenia przez ten Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, względnie innego niż stanowiące podstawę wznowienia, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Do samodzielnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu może zatem dojść wprost tylko wtedy, gdy sąd mimo stwierdzenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo naruszenia w postępowaniu administracyjnym prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy nie uchyli zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia), a więc nie spełnia dyspozycji tej normy prawnej. Do samodzielnego naruszenia tychże przepisów poprzez ich zastosowanie mogłoby zaś dojść jedynie w sytuacji, gdyby sąd wojewódzki uchylił zaskarżony akt na ich podstawie, mimo dokonanego ustalenia, że nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia przepisów, względnie doszło jedynie do takich naruszeń prawa materialnego, które nie miały wpływu na wynik sprawy, albo takich naruszeń przepisów proceduralnych, które nie miał charakteru istotnego.

Żadna z tego rodzaju sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, albowiem Sąd I instancji orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji wskazał na stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania oraz wskazał na wpływ tych naruszeń na treść rozstrzygnięcia.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż do wtórnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c P.p.s.a. może dojść także wtedy, gdyby sąd wojewódzki wadliwie stwierdził zaistnienie naruszeń przez organy przepisów prawa materialnego lub przepisów procedury administracyjnej, jednakże w takiej sytuacji procesowej przepisy zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, jak i lit. c P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej i muszą zostać powiązane z przepisami prawa materialnego i z przepisami postępowania administracyjnego, których naruszenie błędnie stwierdził Sąd I instancji, czego jednakże skarżąca kasacyjnie w zarzutach oznaczonym nr II.1 i II.2 nie uczyniła. Zarzuty naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego zostały przy tym zgłoszone przez skarżącą kasacyjnie odrębnie, co umożliwia ich merytoryczne rozpatrzenie.

Zabrakło jednakże w skardze kasacyjnej wskazania, w oparciu o co skarżący kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, iż decyzja umarzająca postępowanie wydana została przedwcześnie (a więc z naruszeniem przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe), bowiem w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności: 1. czy w projekcie budowlanym przewidziano podniesienie terenu na działce nr ewid. [...], 2. czy zgodna z projektem zagospodarowania działki jest powierzchnia objęta utwardzeniem, 3. czy stwierdzona różnica poziomu działek sąsiednich była rezultatem naturalnego ukształtowania terenu, czy podniesienia poziomu działki inwestorki, 4. czy ewentualne podniesienie terenu doprowadziło to do zmiany naturalnego spływu wód opadowych skutkując kierowaniem ich na teren nieruchomości skarżącego, 5. czy betonowy ciek o szerokości 50 cm usytuowany wzdłuż ogrodzenia z posesją przy ul. [...] był przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowlanym i 6. czy został wykonany zgodnie z nim, 7. czy powyższy ciek spełnia wymogi urządzenia zapobiegającego kierowaniu wód opadowych na teren działki skarżącego i 8. jaka jest jego skuteczność, 9. czy ciek ten stanowi element kanalizacji umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, 10. czy ciek ten odprowadza wody opadowe do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych oraz wreszcie 11. jakie jest rzeczywiście przeznaczenie wydzielonego miejsca w postaci "murka bez dachu z furtką i jednym bokiem z siatki".

Brak tego rodzaju argumentacji i ograniczenie się przy uzasadnianiu zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, jedynie do stwierdzenia, że naruszenie to polegało na uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (s. 13 skargi kasacyjnej), podczas gdy skarga winna zostać oddalona, przesadzało o konieczności uznania wskazanych wyżej zarzutów kasacyjnych za niezasadne.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż tak w treści samych zarzutów kasacyjnych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjne brak jest wskazania na czym konkretnie polegać by miało naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie tych przepisów. W szczególności wskazać należy, iż zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W skardze kasacyjnej brak zaś jakiegokolwiek nawiązania do treści powyższego przepisu, w tym wykazania, by zaskarżony wyrok wydany został w oparciu o materiał dowodowy nie znajdujący się w aktach sprawy, względnie by z czegokolwiek wynikało, że Sąd I instancji przed jego wydaniem z aktami sprawy się nie zapoznał.

Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zaś wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd I instancji, analizując i oceniając znajdujące się w aktach sprawy dowody, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Natomiast prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Dalej zwrócić należy uwagę, że wobec niezgłoszenia skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36), co w realiach niniejszej sprawy oznacza, iż wiążące stają się zaaprobowane przez WSA w Lublinie. Nadto stwierdzić należy, iż choć właściwe zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały bezpośrednio powiązane z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., to jednak zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje to samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów, tym bardziej, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., został w skardze kasacyjnej wskazany jako naruszony.

Przechodząc do merytorycznej oceny zgłoszonych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 Pr. bud. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i niezłożenie przez organ sprzeciwu wobec tego zawiadomienia nie zamyka organowi nadzorczemu drogi do badania legalności prowadzonej inwestycji, w szczególności w zakresie, w jakim prace były prowadzone w sposób zgodny z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, co ma miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Ustosunkowując się do tego zarzutu w pierwszym rzędzie zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 54 Pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania przez [...] zawiadomienia o zakończeniu budowy) do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Literalne brzmienie tego przepisu nie pozwala na wyprowadzenie z niego normy o treści przyjmowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie, to jest zakazującej prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektów budowlanych odnośnie których dokonano zgłoszenia w trybie art. 54 Pr. bud., a organ nie wniósł sprzeciwu. Z przepisu tego wynika bowiem wprost jedynie, iż skutkiem dokonania zgłoszenia i jednocześnie braku sprzeciwu ze strony organu nadzoru budowlanego jest dopuszczalność użytkowania obiektu budowanego bez narażania się na sankcję w postaci kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 ustawy.

Odnosząc się do przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądów wyrażanych w orzecznictwie, zgodnie z którymi skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego, zauważyć należy, iż w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko powyższe można w pełni zaaprobować jedynie w odniesieniu do takiej sytuacji faktycznej i prawnej, gdy w sprawie wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

Wydanie takowej decyzji, czy to w postępowaniu legalizacyjnym, czy też w trybie przewidzianym w art. 59 ust. 1 Pr. bud. poprzedzone jest bowiem przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego. Jednocześnie zakończenie tegoż postępowania decyzją ma ten skutek, iż w razie jej kwalifikowanej wadliwości wynikającej czy to z błędu organu, czy też z wprowadzenia go w błąd istnieje możliwość wyeliminowania obrotu takiej wadliwiej decyzji i doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu faktycznej zgodności z prawem. W takich stanach faktycznych stanowisko, iż ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu stanowi przeszkodę dla prowadzenia następnie postępowania naprawczego w stosunku do tego samego obiektu budowlanego i robot budowlanych zrealizowanych przed jej wydaniem jest niewątpliwie słuszne.

Zupełnie inna sytuacja zachodzi natomiast w momencie gdy inwestor – jak w niniejszej sprawie – dokonuje jedynie zgłoszenia zakończenia budowy.

Nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Pr. bud. (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r., II OSK 201/15). W pierwszym przypadku, organ administracji wydaje bowiem decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim natomiast, właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej (art. 54 Pr. bud.) – uproszczonej procedury administracyjnej. Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołącza oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Pr. bud.), jednakże jedynie w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego (art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 Pr. bud.).

Skutkiem dokonanego zgłoszenia jest zaś co do zasady jedynie formalna kontrola przedłożonych przez stronę dokumentów, a ewentualne postępowanie administracyjne w toku którego zostanie procesowo zweryfikowana legalność zrealizowanej budowy może być zainicjowane dopiero w następstwie wniesienia przez organ sprzeciwu. Przy braku sprzeciwu postępowanie to ulega zakończeniu w następstwie tzw. "milczenia organu", względnie w aktualnym stanie prawnym zawiadomienia o niewniesieniu sprzeciwu, a wiec czynności, którym nie przysługuje przymiot ostateczności i które co za tym idzie nie mogą być wzruszone w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym, nawet w przypadku ustalenia, iż dokonane zgłoszenie było oczywiście i rażąco nieuczciwe i miało na celu jedynie obejście prawa.

Zatem, jeżeli proces inwestycyjny został zakończony przez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie legalności budowy nie stoi na przeszkodzie brak wniesienia przez organ sprzeciwu do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. A zatem w sytuacji nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności inwestycji z ww. przepisami oraz pozwoleniem na budowę, w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Pr. bud. dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w tym m.in. w zakresie istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1595/16).

Bezrefleksyjne przyjęcie takiej wykładni przepisów jak zaprezentowana w skardze kasacyjnej prowadziłoby do nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków polegających na nieodwracalności naruszających prawo i prawnie chronione interesy osób trzecich następstw milczenia organu, wywołanego bezprawnym i niezasługującym na ochronę prawną działaniem nierzetelnego inwestora.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć w tym miejscu należy, że kwestia czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Pr. bud. w stosunku do obiektu, który został oddany do użytkowania przez milczącą zgodę organu, tj. niezłożenie w tym zakresie sprzeciwu, była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W konsekwencji w rozstrzygnięciach sądów można było w przeszłości spotkać dwa przeciwne stanowiska. Zwolennicy jednego poglądu twierdzili, że zawiadomienie organu o zamiarze przystąpienia do użytkowania i zakończeniu budowy oraz niezgłoszenie sprzeciwu stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania naprawczego w przypadku późniejszego wykrycia wad inwestycji (por. wskazywany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2370/11). Zwolennicy drugiego poglądu twierdzili natomiast, że jedynie wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi taką przeszkodę. Obecnie ugruntował się drugi z ww. poglądów (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 199/15 i II OSK 201/15, z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2533/14, z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 819/15, z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 831/15; z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1103/14, z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1313/14, z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1595/16, z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 294/16), który skład rozpoznający niniejszą sprawę z powodów wskazanych powyżej podziela.

Inna wykładnia instytucji zgłoszenia prowadziłaby do powstania możliwości obejścia prawa, bowiem przy jej przyjęciu nielegalnych działań inwestora nie można by poddać żadnej weryfikacji.

Podsumowując stwierdzić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie nie można przypisać dokonanemu na podstawie art. 54 Pr. bud. zgłoszeniu zakończenia budowy skutku w postaci braku dopuszczalności kontroli legalności zrealizowanej budowy pod kątem tego, czy faktycznie zrealizowane roboty odpowiadały zatwierdzonemu projektowi budowlanemu, względnie dokonanemu zgłoszeniu.

Pamiętać bowiem trzeba, iż w każdej tego rodzaju sprawie poza ewentualnie naruszającym przepisy inwestorem występują także jego sąsiedzi, którzy w następstwie jego bezprawnych działań doznać mogą ograniczeń w zgodnym prawem korzystaniu ze swojej własności.

Wskazywana również w tymże zarzucie okoliczność, iż prace były prowadzone w sposób zgodny z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, będzie właśnie przedmiotem weryfikacji w prowadzonym postępowaniu naprawczym, a ustalenia w tym zakresie stanowić będą element ustalenia stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że podważenie ustaleń jakie poczynił Sąd I instancji nie może być skutecznie dokonane poprzez zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w wyniku błędnej ich wykładni.

Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego oznaczonych w skardze kasacyjnej nr I.2 i I.3 wskazać natomiast należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie albowiem Sąd I instancji w orzeczeniu swoim, wbrew sugestiom skarżącej kasacyjnie, nie przesądził, iż w sprawie definitywnie niedopuszczalnym jest umorzenie postępowania naprawczego jako bezprzedmiotowego, jak też nie przesądził, że roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie ze sztuką budowlaną, czy też obowiązującymi normami, względnie niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, lecz jedynie wskazał, że okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione wnikliwie i wszechstronnie i co za tym idzie decyzja o umorzeniu postępowania była przedwczesna. Sąd I instancji wskazał przy tym precyzyjnie jakie okoliczności faktyczne winny być w jego ocenie ustalone, by możliwa była ocena zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora.

Pod pozorem zgłoszenia powyżej opisanych zarzutów naruszenia prawa materialnego (przepisów art. 50, 51 i 54 ust. 1 i 2 Pr. bud. oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.) skarżąca kasacyjnie usiłowała zaś podważyć dokonaną przez Sąd I instancji ocenę prawidłowości przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w sprawie, na co wyraźnie wskazuje użycie przez nią sformułowania, iż roboty zostały wykonane zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę oraz zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami, które to ustalenia faktyczne postępowania uzasadniały umorzenie postępowania, podczas gdy istotą rozstrzygnięcia Sądu I instancji, było właśnie ustalenie, że zgromadzony i oceniony przez organy materiał dowodowy był zbyt skromny, by czynić w sposób jednoznaczny i pewny tego rodzaju ustalenia faktyczne.

Znamiennym jest przy tym, iż mimo, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 50, 51 i 54 ust. 1 i 2 Pr. bud. oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. poprzez błędną ich wykładnię, to jednocześnie nie wskazano, na czym polegała wadliwość w odkodowaniu przez WSA w Lublinie z powyższych przepisów, treści ujętych w nich norm prawnych oraz w jaki sposób przepisy te winny być rozumiane.

Z tych samych przyczyn nie okazały się także skuteczne zarzuty kasacyjne naruszenia § 22 ust. 1 i 2 pkt 3 w zw. z § 23 ust. 1 i 2 i § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię tych przepisów. Ze sposobu sformułowania tych zarzutów (przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek ich uargumentowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) w sposób oczywisty wynika bowiem, iż poprzez ich postawienie skarżąca kasacyjnie usiłuje zwalczać nie dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię tych regulacji, lecz stanowisko tegoż Sądu, że na podstawie zgromadzonego i ocenionego przez organy materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, czy i jakie roboty budowlano wykonano, co uniemożliwia ich ocenę pod kątem spełniania wymogów określonych w przywołanych przepisach techniczno-budowlanych.

Skarżąca kasacyjnie zarzuty swoje opiera nadto na założeniu, iż roboty budowlane przy budowie ogrodzenia wykonane zostały zgodnie ze zgłoszeniem, które to stanowisko w świetle dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy uznać należy na błędne.

Zauważyć bowiem trzeba, iż zgłoszeniem z [...] 2015 r. objęta była budowa ogrodzenia od strony drogi w postaci bramy wjazdowej o szerokości 4 m wraz z fragmentem ogrodzenia murowanego w kształcie litery L o łączących się pod kątem prostym ścianach o długości odpowiednio 1,5 oraz 1,6 m o wysokości 1,8 m, jak wynika zaś z protokołu oględzin z dnia [...] 2016 r. pobudowany zostało ogrodzenie o wprawdzie tej wysokości ale długości połączonych ze sobą ścian wynoszącej odpowiednio 2,00 m i 2,76 m, przy czym w dłuższej ze ścian umieszczona została nie wykazana w zgłoszeniu furtka, a nadto pobudowana została nie ujęta w zgłoszeniu ściana o wysokości 1,8 m i długości około 1 m, w którą wmurowano szafkę gazową (długości tej ściany nie określono precyzyjnie w szkicu umieszczonym w protokole oględzin), która w połączeniu z pozostałymi ścianami oraz ogrodzeniem sąsiedniej posesji tworzy wyodrębnioną przestrzeń na działce inwestora.

W kontekście tych właśnie faktycznie zrealizowanych robót budowlanych, oceniać zaś należy - na co trafnie zwrócił w uzasadnieniu swojego orzeczenia uwagę Sąd I instancji - jakie jest rzeczywiste przeznaczenie tego wydzielonego miejsca , w sytuacji gdy zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje na działce skarżącej kasacyjnie miejsca na gromadzenie odpadów stałych.

Odnośnie zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazać nadto należy, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie wyraził nigdzie przypisywanego mu przez autora kasacji, a zwalczanego tym zarzutem poglądu, iż działka budowlana [...], na której jest usytuowany budynek nie jest wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych, a jedynie wskazał, iż okoliczność ta wymaga zweryfikowania, a ustalenia organów były w tym zakresie przedwczesne. To stanowisko Sądu I instancji zasługuje na pełną aprobatę, albowiem jak wynika z akt postępowania administracyjnego, organy nadzoru budowlanego nie zapoznały się z kompletnym zatwierdzonym projektem budowlanym, lecz jedynie z jego fragmentami w postaci kopii projektu zagospodarowania działki, co uniemożliwiało dokonanie rzetelnej oceny tych okoliczności sprawy.

Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty dotyczące działań właściciela nieruchomości sąsiedniej [...] nie zostały natomiast w żaden sposób powiązane ze zgłoszonymi zarzutami, co wobec zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej uniemożliwiło odniesienie się do nich w niniejszym wyroku.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nie zawierającą usprawiedliwionych podstaw.