Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 234/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 8 ust. 1 i 2, par. 5, par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2019 r. znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu odwołania M.M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2019 r. numer [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia u M.M. choroby zawodowej, tj. przewlekłych chorób narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych (zwanego dalej wykazem), stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367), zwanego dalej rozporządzeniem, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2018 r. PPIS otrzymał od Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy zgłoszenie podejrzenia u M.M. choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 wykazu. We wszczętym postępowaniu ustalono, że M.M. była zatrudniona jako nauczyciel w wielu placówkach publicznych i prywatnych, w których łączny okres narażenia na nadmierny wysiłek głosowy wyniósł ponad 23 lata. Od 5 kwietnia 2018 r. do 3 sierpnia 2018 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, a od 4 sierpnia 2018 r. do 30 stycznia 2019 r. na zasiłku rehabilitacyjnym. WOMP w dniu [...] 2019 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u M.M. choroby zawodowej, gdyż nie stwierdzono wskazanych w pozycji 15 wykazu guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych oraz niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, lecz rozpoznano obrzęk Reinkego, który nie jest umieszczony w wykazie. Na skutek odwołania M.M. ponowne postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przeprowadził Instytut Medycyny Pracy w Łodzi i w dniu [...] 2019 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, gdyż stwierdzone zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani miały postać dysfonii hyperfunkcjonalnej, która również nie znajdowała się w wykazie chorób zawodowych. Po zapoznaniu się przez M.M. z aktami sprawy, PPIS w dniu [...] 2019 r. wydał decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Od wskazanej decyzji M.M. wniosła odwołanie domagając się jej uchylenia, zarzucając jej wydanie na podstawie rozbieżnych diagnoz lekarskich oraz nierzetelnego ich uzasadnienia. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2019 r. zażądała skierowania jej na badania w innej placówce celem weryfikacji załączonego do pisma wyniku prywatnego badania z dnia 20 sierpnia 2019 r., w którym dr n. med. W.W. stwierdził rozpoznanie u niej przewlekłego przerostowego zapalenia krtani i dysfonii z niedomykalnością wrzecionowatą głośni w części międzybłoniastej. Mając na uwadze zarzuty M.M. wyrażone w kolejnym piśmie z dnia 4 września 2019 r., organ II instancji zwrócił się 30 września 2019 r. do jednostek orzeczniczych o udzielenie odpowiedzi, czy ustalenia zawarte w dokumentacji sporządzonej przez odwołującą się oraz dane z prywatnej dokumentacji medycznej przekazanej organowi, mogą mieć wpływ na zmianę treści wydanych przez nie orzeczeń. W odpowiedzi IMP w dniu 4 listopada 2019 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz przesłał korektę orzeczenia lekarskiego nr [...], w której wpisano właściwe rozpoznanie, tj. obrzęk Reinkego (w miejsce dysfonii hyperfunkcjonalnej). W odniesieniu do dokumentacji medycznej jednostka orzecznicza wskazała, że przesłana dokumentacja medyczna opiniowanej, za wyjątkiem badania wideostroboskopowego wykonanego po badaniu w IMP 20 sierpnia 2019 r., znajdowało się już w dokumentacji orzeczniczej Instytutu, natomiast nie jest on uprawniony do weryfikacji prawidłowości badań wykonanych w placówkach zewnętrznych. Również WOMP w piśmie z dnia 22 listopada 2019 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz podniósł, że dane zawarte w prywatnej dokumentacji medycznej nie wpływają na treść orzeczenia wydanego przez tę jednostkę. PWIS przy tak ustalonym stanie faktycznym wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych właściwymi do orzekania w zakresie chorób zawodowych są lekarze specjaliści spełniający określone w przepisach wymagania kwalifikacyjne, zatrudnieni w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3 – § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Organ wydający decyzję jest natomiast związany treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie poczynionych w nim ustaleń, tj. dotyczących schorzenia i jego przyczyn. PWIS podkreślił, że nie oznacza to jednak bezkrytycznej akceptacji zawartych w nim informacji. Państwowy inspektor sanitarny może zakwestionować orzeczenie lekarskie placówek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym tylko pod względem formalnym, np. że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza, bądź uprawnionego lekarza, lecz niezatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych jednostce organizacyjnej. Zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest także możliwe w przypadku, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne rozpoznania chorobowe. Żadna z powyższych przesłanek nie wystąpiła w prowadzonym postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy postępowania (w tym m.in. § 8 ust. 2 rozporządzenia) nie przewidują możliwości powołania dodatkowego biegłego w postępowaniu administracyjnym, a przedłożone przez stronę opinie lekarskie sporządzone na jej zlecenie nie mają mocy dowodowej. Podstawą stwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej mogą być jedynie orzeczenia jednostek orzeczniczych, które w niniejszej sprawie nie rozpoznały u skarżącej schorzeń wymienionych na pozycji 15 wykazu. Ponadto po zapoznaniu się z prywatną dokumentacją medyczną M.M. jednostki obu instancji stwierdziły, że dane w niej zawarte nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Mając to na uwadze, organ II stopnia uznał, że doręczony przez odwołującą wynik badania wideostroboskopowego z dnia 2 grudnia 2019 r. nie mógł wpłynąć na zmianę orzeczeń jednostek orzeczniczych, przez co te nie zapoznały się z jego treścią. PWIS stwierdził, że wydane przez WOMP i IMP orzeczenia stwierdzające brak rozpoznania choroby zawodowej były spójne, należycie uzasadnione i korespondujące ze sobą, a mając zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. cechy opinii biegłego stanowiły wystarczającą podstawę do wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja PPIS była merytorycznie zasadna i nie narusza przepisów prawa.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę wniosła M.M. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a. przez niedopuszczenie dowodu z opinii z innej placówki medycznej czy też Konsultanta Krajowego w Dziedzinie Audiologii i Foniatrii, badań konsultacyjnych mimo wyraźnych, wskazanych w toku postępowania podstaw do zakwestionowania opinii lekarskiej;

- art. 8 k.p.a. przez niedokładną analizę materiału dowodowego i całkowite pominięcie zgłaszanych wniosków dowodowych w postaci zaświadczeń lekarzy specjalistów z zakresu otolaryngologii, audiologii i foniatrii;

- art. 77 k.p.a. tj. zasady oficjalności w związku z nieprzeprowadzeniem przez organ z urzędu dowodu w celu jednoznacznego wyjaśnienia wątpliwości, co do stanu zdrowia w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się sprzeczne wyniki badań różnych ośrodków medycznych, z których w jednej "stwierdza się", a w drugiej "nie istnienie" objawów choroby zawodowej oraz w związku z brakiem wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego;

- art. 80 k.p.a. przez wybiórcze potraktowanie i ocenę materiału dowodowego i całkowite pominięcie okoliczności faktycznych w postaci niebudzących wątpliwości orzeczeń lekarzy stwierdzających przesłanki dające podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej;

- naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez jego niezastosowanie;

- naruszenie art. 2351 kodeksu pracy w zw. z § 2 rozporządzenia oraz poz. 15 pkt 2 i poz. 15 pkt 3 załącznika do rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do błędnego utrzymania w mocy decyzji o braku podstaw do stwierdzania choroby zawodowej pomimo wystąpienia przesłanek obligujących do jej stwierdzenia.

W uzasadnieniu skarżąca przywołała stan faktyczny oraz ustalenia PWIS, wskazane w zaskarżonej decyzji. Podniosła, iż organ odwoławczy przyjął jako wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy orzeczenia lekarskie i bezpodstawnie ocenił wypowiedzi jednostek orzeczniczych jako wszechstronne i wystarczająco uzasadnione, podczas gdy nie znalazło się w nich wyczerpujące ustosunkowanie się do przedłożonej dokumentacji medycznej, zmodyfikowanego opracowania naukowego oraz nie udzielono odpowiedzi na stawiane pytania. Jednocześnie nie zajęto jednoznacznego stanowiska, czy rozpoznane zmiany chorobowe w obrębie krtani mają charakter chorób zawodowych. Skarżąca podkreśliła, że pomiędzy poszczególnymi badaniami wykonanymi przez lekarzy specjalistów z zakresu otolaryngologii, audiologii i foniatrii i samymi orzeczeniami WOMP oraz IMP istnieją znaczne rozbieżności, polegające na tym, że w przedstawianych dokumentach nie stwierdzono obrzęku Reinkego, który z kolei zdiagnozowano w trakcie postępowania w sprawie choroby zawodowej, co powoduje brak możliwości bezspornego i jednoznacznego stwierdzenia braku choroby zawodowej. Przywołując konkretne daty, skarżąca wskazała, że w czasie części badań wykonywanych przez jednostki orzecznicze obrzęk Reinkego został rozpoznany, natomiast w czasie pozostałych nie stwierdzono jego występowania. Powołując się na opracowanie naukowe M.M. przedstawiła dalsze rozbieżności w zakresie orzeczeń jednostek orzeczniczych, tj. WOMP, który nie określił, w której części krtani rozpoznał obrzęk Reinkego, natomiast IMP rozpoznał go w tylnej części głośni - rozbieżność umiejscowienia, WOMP nie określił czy obrzęk Reinkego występuje na całej długości fałdu głosowego i czy dotyczy obu fałdów głosowych, natomiast IMP rozpoznał go obustronnie na całej długości wolnych brzegów fałdów głosowych. Ponadto obie jednostki orzecznicze nie określiły jakiego typu i stopnia obrzęk Reinkego rozpoznały. Skarżąca zauważyła, że nieleczona choroba może zagrażać życiu, wobec czego gdyby lekarze rozpoznali obrzęk Reinkego, to z pewnością wdrożyliby leczenie zachowawcze, czy leczenie mikrochirurgiczne. W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że wątpliwości budzi również kwestia nierozpoznania chorób zawodowych, pomimo iż ze zgromadzonej dokumentacji medycznej wynika, że zmiany w obrębie narządu głosu stanowią niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Na poparcie zarzutu M.M. przywołała objawy rozpoznane przez obie jednostki orzecznicze oraz te rozpoznane przez specjalistów z zakresu otolaryngologii, audiologii i foniatrii, które w dużym zakresie były analogiczne oraz wskazała, iż Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego stwierdził istnienie choroby zawodowej u innego pacjenta przy wystąpieniu mniejszej ilości zmian chorobowych, co przemawia za wybiórczością rozpoznawania chorób zawodowych przez poszczególne jednostki orzecznicze. Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że dla uznania wtórnych zmian przerostowych za chorobę zawodową konieczne jest wykazanie nieodwracalności zmian chorobowych po zachowawczym leczeniu foniatrycznym. Tymczasem pomimo zaprzestania pracy zawodowej w kwietniu 2018 r. oraz odbycia rehabilitacji narządu głosu w maju 2018 r. zmiany chorobowe nie ustąpiły, co świadczy o ich nieodwracalności. Nadto nie został uwzględniony wniosek skarżącej o dodatkowe badania konsultacyjne i dopuszczenie dowodu z opinii innej placówki medycznej czy też opinii Konsultanta Krajowego w Dziedzinie Audiologii i Foniatrii, co wyjaśniłoby istniejące wątpliwości. Końcowo M.M. wskazała, że orzeczenie lekarskie IMP w z [...]2019 r. i jego korekta z 4 listopada 2019 r. podpisane zostały przez lekarza chorób wewnętrznych, a nie przez lekarza posiadającego specjalistyczną wiedzę w zakresie chorób narządu głosu oraz brak jest na nich podpisu kierownika instytutu.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi w całości, przywołując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc badają, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w ww. postaci obliguje Sąd do jej uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.).

Kontroli sądowoadministracyjnej poddano w niniejszej sprawie decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2019 r. o braku podstaw do stwierdzenia u M.M. choroby zawodowej, tj. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych.

Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wskazane zostały w art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1320), definiującym chorobę zawodową. Zgodnie z nią za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje więc zachowanie dwóch wymogów, tj. występowanie schorzenia odpowiadającego schorzeniu zamieszczonemu w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia oraz ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby, a oddziaływaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Co istotne, wykaz chorób zawodowych stanowi zamknięty katalog chorób zawodowych, wobec czego za chorobę zawodową może zostać uznana wyłącznie choroba w nim wymieniona, przy zachowaniu powyższych warunków. W ww. rozporządzeniu co do niektórych schorzeń sprecyzowano dodatkowo, że związek przyczynowy upoważniający do rozpoznania choroby zawodowej istnieje jedynie wówczas, gdy udokumentowane objawy chorobowe wystąpiły w czasie istnienia narażenia zawodowego albo w okresie nie dłuższym niż wskazany w tym rozporządzeniu. W przypadku chorób wymienionych w pozycji 15 wykazu okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym wynosi dwa lata.

Orzeczenie o stwierdzeniu choroby zawodowej bądź o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej następuje w drodze decyzji wydanej przez uprawniony organ administracji publicznej. Sąd, w ramach kontroli legalności takiej decyzji, nie może wypowiadać się w kwestii stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Sąd jedynie bada, czy decyzje będące przedmiotem kontroli, są zgodne z prawem (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. III SA/Kr 172/14, LEX nr 1531840)

Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Z treści § 5 w zw. z § 6 ust. 1 wynika, że właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych, a więc do wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania, jest wyłącznie lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach dotyczących służby medycyny pracy, zatrudniony w jednej z wymienionych jednostek orzeczniczych I i II stopnia. Lekarz ten wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na postawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudniania i oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1). Dopiero po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia lekarskiego właściwy organ, tj. w pierwszej instancji właściwy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, a w drugiej - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wydaje na podstawie zebranego materiału dowodowego, a w szczególności na podstawie danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej stwierdzenia. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to § 8 ust. 2 rozporządzenia, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy poruszyć kwestię prywatnej dokumentacji medycznej, dostarczonej organowi odwoławczemu przez skarżącą. Pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. M.M. dołączyła do akt postępowania administracyjnego wynik prywatnego badania z dnia 20 sierpnia 2019 r., w którym specjalista z zakresu otolaryngologii, audiologii i foniatrii rozpoznał u niej przewlekłe przerostowe zapalenie krtani i dysfonię z niedomykalnością wrzecionowatą głośni w części międzybłoniastej(k.92 i 93 akt administracyjnych). PWIS zasadnie pismem z dnia 30 września 2019 r. przesłał załączoną dokumentację medyczną do obu jednostek orzeczniczych celem ustalenia, czy może mieć ona wpływ na zmianę wydanych uprzednio orzeczeń. W odpowiedzi z dnia 4 listopada 2019 r. IMP stwierdził, że nie może weryfikować prawidłowości badań wykonanych w innych placówkach oraz że dostarczony wynik badania nie wnosi do sprawy istotnych informacji i nie daje podstaw do zmiany treści orzeczenia lekarskiego. Również WOMP w piśmie z dnia 22 listopada 2019 r. wskazał, iż ustalenia zawarte w dokumentacji medycznej dostarczonej przez skarżącą nie mają wpływu na zmianę treści wydanego orzeczenia, a do rozpoznania choroby z pozycji 15.3 wykazu upoważnia wyłącznie stwierdzenie trwałych, nieprzemijających zmian napięcia fałdów głosowych, powodujących stałą niewydolność fonacyjną głośni i stałą niedomykalność wrzecionowatego kształtu, czego u skarżącej nie stwierdzono, a przytoczone fragmenty badań świadczą wyłącznie o zmienności obrazu wideostroboskopowego i potwierdzają decyzje orzecznicze jednostek. Sąd podziela stanowisko WOMP w zakresie w jakim uznał, że diagnoza z dnia [...] 2019 r. nie dotyczy jednostki chorobowej, określonej na pozycji 15.3 wykazu, gdyż brakuje jej przymiotu trwałości.

Należy jednak zauważyć, że M.M. w piśmie z dnia 11 grudnia 2019 r. wniosła uwagi dotyczące wyjaśnień jednostek orzeczniczych oraz załączyła kolejny wynik badania wideostroboskopowego z dnia 2 grudnia 2019 r., w którym rozpoznano przewlekłe zapalenie krtani oraz niedowład mm. wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, a więc jednostkę chorobową wymienioną w pozycji 15.3 wykazu. PWIS nie przekazał ww. dokumentacji jednostkom orzeczniczym i w dniu [...]2019 r. wydał zaskarżoną decyzję, w której utrzymał w mocy decyzję organu I stopnia o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Uznał bowiem, że kolejny wynik badania nie mógł wpłynąć na zmianę ustaleń jednostek, gdyż zgodnie z poglądami judykatury sam fakt, że strona inaczej aniżeli jednostki medyczne postrzega przyczynę powstania swojego schorzenia, czy też kompletność wydanych orzeczeń, opierając swoje stanowisko na zaświadczeniach wystawionych przez innych lekarzy, nie może skutecznie podważyć orzeczenia wydanego przez uprawnione do orzekania jednostki medyczne. Organ nie dostrzegł jednak, że rozpoznanie zawarte w wyniku badania z 2 grudnia 2019 r. jest w istotnej dla sprawy części różne od rozpoznania znajdującego się w ocenianym przez WOMP i przez IMP wyniku badania skarżącej z 20 sierpnia 2019 r. O ile bowiem w pierwszym z tych badań nie rozpoznano żadnej z chorób zawodowych figurujących w wykazie pod pozycją 15., to w drugim badaniu znalazło się rozpoznanie niedowładu mm. wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, tj. dokładnie takiej jednostki chorobowej, jaka figuruje w wykazie chorób zawodowych pod pozycją 15.3). Może to dowodzić rozwinięcia się u skarżącej choroby zawodowej, skoro od ustania narażenia zawodowego skarżącej, tj. od kwietnia 2018 r., do daty badania dokumentującego wystąpienie objawów chorobowych nie upłynął jeszcze okres 2 lat, który zgodnie z wykazem upoważnia w przypadku jednostek chorobowych wymienionych na pozycji 15 do rozpoznania choroby zawodowej pomimo zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Za wystąpieniem objawów chorobowych przemawia również dołączony przez skarżącą do akt postępowania sądowoadministracyjnego wynik badania z dnia 21 lutego 2020 r., w którym również stwierdzono przewlekłe przerostowe zapalenie krtani oraz niedowład mm. wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Choć badanie to zostało przeprowadzone już po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji w sprawie, przez co nie mogłoby samo w sobie świadczyć o naruszeniu prawa przez organ odwoławczy, to jednak w powiązaniu z wcześniej złożonym wynikiem badania nakazuje wyjaśnienie zaistniałej wątpliwości.

W judykaturze przyjmuje się, że dla inspektora sanitarnego orzeczenie lekarskie jest wiążące pod względem merytorycznym, ale może być przez niego kwestionowane pod względem formalnym (por. np. wyrok NSA z 12 maja 2010 r., sygn. II OSK 335/10, LEX nr 597546; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2535/12, LEX nr 1358516). W zakresie treści merytorycznej orzeczenia lekarskiego stanowi ono jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia pracownika kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 11.01.2012 r., sygn. IV SA/Wr 688/11, LEX nr 1146150; wyrok NSA z 24.05.2012 r., sygn. II OSK 654/12, LEX nr 1252141). W sprawach chorób zawodowych decydujące i rozstrzygające znaczenie mają specjalistyczne badania lekarskie przeprowadzone w uprawnionych jednostkach orzeczniczych, a nie badania wykonane przez lekarzy nieupoważnionych do orzekania w sprawie chorób zawodowych. Jednakże nie oznacza to, że organ nie ma obowiązku podjęcia działań w celu wyjaśnienia przyczyn rozbieżności pomiędzy stwierdzeniami lekarskimi wymienionymi przez stronę, a treścią orzeczeń lekarskich sporządzonych w postępowaniu administracyjnym. Zwłaszcza, gdy są to rozbieżności o charakterze kluczowym (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 września 2017 r. sygn. IV SA/Gl 184/17, LEX nr 2360854). W ocenie Sądu badanie lekarskie z dnia 2 grudnia 2019 r., pomimo iż zostało przeprowadzone na zlecenie skarżącej i nie może samo w sobie skutecznie podważyć orzeczenia jednostki orzeczniczej, stanowi rodzaj przeciwdowodu i wzbudza wątpliwość w zakresie kompletności i aktualności zebranego materiału dowodowego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, co powinno spotkać się z reakcją organu, mającą na celu jego uzupełnienie.

Kolejne naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania dotyczyło braku należytej oceny niczym nieumotywowanej korekty orzeczenia IMP z dnia [...]2019 r., który dopiero w wyjaśnieniu z 4 listopada 2019 r. wskazał, że w wyniku przeprowadzonego przez jednostkę badania rozpoznano u skarżącej obrzęk Reinkego, a nie jak błędnie wpisano - dysfonię hyperfunkcjonalną. We wspomnianym piśmie z dnia 4 listopada 2019 r. IMP w żaden sposób nie odniósł się merytorycznie do dokonanej korekty, nie wyjaśniając w szczególności, co było przyczyną zmiany rozpoznania. Nie sposób zatem ocenić, czy modyfikacja ta była wynikiem sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, błędem w sztuce lekarskiej czy też efektem przeprowadzenia nowych badań. Milczenie w tej kwestii jednostki orzeczniczej rodzi wątpliwość co do rzetelności i fachowości wydanego orzeczenia lekarskiego, które posiada walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a i jest jednym z dowodów w sprawie (por. wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2492/12, LEX nr 1358510, wyrok NSA z 9 maja 2019 r., sygn. II OSK 1232/18, LEX nr 2678523, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. P 23/07, opubl. OTK-A 2008/5/82). Organ jest związany opinią lekarską w zakresie wiedzy medycznej, lecz, jak już wcześniej wskazano, nie jest zwolniony z obowiązku kontroli orzeczenia pod względem formalnym. Jak każdy zatem dowód, orzeczenie lekarskie powinno być przez organ wszechstronnie ocenione w granicach określonych przez Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności przez art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ocenie podlega m.in. to, czy orzeczenie zostało wydane we właściwej formie i przez uprawnionego lekarza, czy wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czy jest rzeczowe i przekonująco uzasadnione (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 maja 2011 r., sygn. II SA/Rz 133/11, LEX nr 993682; wyrok WSA we Wrocławiu z 11 stycznia 2012 r., sygn. IV SA/Wr 688/11, LEX nr 1146150; wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2857/11, LEX nr 1139861; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 3123/17, LEX nr 2524305). Organ nie może zatem oprzeć swojego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej niezawierającej przekonującego uzasadnienia i wywołującej wątpliwości. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż orzeczenie lekarskie jako dowód podlega ocenie organu administracji publicznej, a tym samym kontroli sądu administracyjnego. Nieuzasadnienie zmiany rozpoznania jednostki chorobowej winno wzbudzić wątpliwości organu, który jednak nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie wskazanych okoliczności.

Biorąc pod uwagę rozbieżności w zakresie orzeczenia IMP oraz ustalenia zawarte w badaniu lekarskim z dnia 2 grudnia 2019 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny powinien podjąć czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. W tym celu, zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, mógł żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, czy też wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Jak podnosi się w judykaturze, użycie w przepisie zwrotów "dodatkowe uzasadnienie tego orzeczenia", "dodatkowa konsultacja" czy wreszcie "czynności niezbędne do uzupełnienia" nakazuje wprost uznać, że postępowanie w tym zakresie ma charakter uzupełniający (dodatkowy) w porównaniu z wydanymi uprzednio w sprawie orzeczeniami lekarskimi (wyrok NSA z 15 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1921/11, LEX nr 1043945). Charakter działań podejmowanych przez organ zależny jest od zakresu istniejących rozbieżności i wątpliwości, a tym samym rodzaju zgromadzonych przeciwdowodów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. II SA/Rz 914/18, LEX nr 2598796).

Niewątpliwie zaistniałe w sprawie wątpliwości stanowiły podstawę do podjęcia przez organ odwoławczy stosownych czynności, w pierwszej kolejności pozwalających IMP w Łodzi na wyjaśnienie swojego stanowiska i przyczyn dokonanej korekty oraz skonfrontowanie obu jednostek orzeczniczych z przeciwdowodem w postaci wyniku badania z 2 grudnia 2019 r., w którym rozpoznano chorobę zawodową, co pozwoliłoby IMP oraz WOMP na ocenę, czy uzyskane w placówce zewnętrznej ustalenia medyczne mogą wpłynąć na zmianę wydanych przez jednostki orzeczeń. W ocenie Sądu organ bezpodstawnie uznał, że materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dokładniej naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia. Podjęcie bowiem przez organ stosownych czynności mających na celu uzupełnienie zebranych dowodów mogłoby potencjalnie zakończyć postępowanie wydaniem decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Naruszenie to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wiązało się z koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]2019 r. Za nieuzasadnione Sąd uznał żądanie uchylenia również decyzji organu I stopnia, gdyż ten w chwili wydawania swej decyzji nie dysponował wynikami badań, mogących budzić wątpliwości w zakresie kompletności zebranego materiału dowodowego. Ponadto organ II instancji w ramach uprawnień, o jakich mowa w art. 136 § 1 kpa, może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazanych przez skarżącą należy uznać, że nie zasługiwały one na uwzględnienie.

W zakresie naruszenia art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 2351 kodeksu pracy w zw. z § 2 rozporządzenia oraz poz. 15 pkt 2 i poz. 15 pkt 3 załącznika do rozporządzenia Sąd pragnie jeszcze raz podkreślić, że podstawą stwierdzenia choroby zawodowej jest orzeczenie właściwej jednostki orzeczniczej, gdyż zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wydawanie orzeczeń zostało powierzone lekarzom spełniającym wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy, zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I oraz II stopnia. Specjalizacjami lekarskimi niezbędnymi do wykonywania orzecznictwa lekarskiego w zakresie chorób zawodowych są: medycyna pracy, medycyna przemysłowa, medycyna morska i tropikalna, medycyna lotnicza, medycyna kolejowa, medycyna transportu (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...]2010 r. w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych (Dz. U. z 2010 r., Nr 110, poz. 736). Ta okoliczność wyklucza, aby lekarz innej specjalności, czy zatrudniony w innej placówce, wydawał wiążącą opinię w przedmiocie choroby zawodowej. Załączona przez skarżącą do akt sprawy dokumentacja medyczna, w której specjalista z zakresu otolaryngologii, audiologii i foniatrii rozpoznał jednostkę chorobową wymienioną na pozycji 15.3 wykazu nie stanowi podstawy do wydania przez organ administracji publicznej decyzji o stwierdzeniu istnienia choroby zawodowej. Tym samym PWIS, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie był zobligowany do wydania pozytywnej dla skarżącej decyzji, co czyni powyższe zarzuty bezzasadnymi. Brak orzeczenia lekarskiego właściwej jednostki orzeczniczej stwierdzającego rozpoznanie przez nią choroby zawodowej wyklucza decyzję organu inspekcji sanitarnej stwierdzającą taką chorobę (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3809/19, LEX nr 3039337).

W zakresie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii z innej placówki medycznej czy też Konsultanta Krajowego w Dziedzinie Audiologii i Foniatrii lub badań konsultacyjnych należy wskazać, że kierowanie się organu administracji do innych placówek medycznych z wnioskiem o przeprowadzenie nowych badań stanowi czynność dodatkową, wykonywaną dopiero po zwróceniu się do lekarzy orzeczników o uzupełnienie uzasadnienia ich stanowiska w sprawie, przy czym czynność taką uzasadniałoby wydanie przez jednostki orzecznicze sprzecznych orzeczeń w zakresie rozpoznania choroby zawodowej, co w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiło.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., gdyż jak już wyżej wskazano, organ administracji nie ma kompetencji do merytorycznej weryfikacji badań jednostek orzeczniczych, a orzeczenia jednostek orzeczniczych zgodnie wskazywały na brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

W uzasadnieniu skargi M.M. sformułowała dodatkowo zarzut podpisania orzeczenia IMP oraz jego korekty przez lekarza chorób wewnętrznych, a nie przez lekarza posiadającego specjalistyczną wiedzę w zakresie chorób narządu głosu oraz braku na nich podpisu kierownika instytutu. Jak wskazał powyżej Sąd, specjalizacjami lekarskimi niezbędnymi do wykonywania orzecznictwa lekarskiego w zakresie chorób zawodowych są: medycyna pracy, medycyna przemysłowa, medycyna morska i tropikalna, medycyna lotnicza, medycyna kolejowa, medycyna transportu. Na obu orzeczeniach IMP widnieje podpis oraz pieczęć dr n. med. S. Ś.-K., będącej specjalistą z zakresu chorób wewnętrznych oraz medycyny pracy, a więc lekarza posiadającego stosowną specjalizację odpowiadającą dyspozycji § 1 ww. rozporządzenia. Natomiast dla prawidłowości pod względem formalnym orzeczenia Instytutu nie jest konieczny podpis jego kierownika, a wystarczającym jest podpis lekarza specjalizacji niezbędnej do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Bd 1430/15, LEX nr 2076534).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji uzupełni materiał dowodowy poprzez uzyskanie stanowisk WOMP oraz IMP po zapoznaniu się przez obie jednostki orzecznicze z wynikami badań lekarskich z dnia 2 grudnia 2019 r. oraz 21 lutego 2020 r. oraz uzyskanie dodatkowego uzasadnienia dokonanej korekty orzeczenia IMP, szczegółowo wskazującego na przyczyny modyfikacji w zakresie rozpoznania jednostki chorobowej oraz rozważy podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego (jak stanowi § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych).

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]2019 r.