Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2048/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Narodowego Instytutu Dziedzictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 36/13 w sprawie ze skargi Narodowego Instytutu Dziedzictwa na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Narodowego Instytutu Dziedzictwa kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 36/13 oddalił skargę Narodowego Instytutu Dziedzictwa na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku J. V., stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1962 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1961 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] o pow. [...] m2 stanowiąca własność A. B. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14. poz. 130). Obecnie przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie [...] i wchodzi w skład dz. ew. nr [...] (ul. [...]) stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków.

W dniu 25 stycznia 1949 r. do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek A. B. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości w Warszawie przy ul. [...] nr hip. [...]. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1961 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło A. B. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że zgodnie z art. 8 ww. dekretu wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie, przeszły na własność Państwa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe przekraczające pojęcie domu jednorodzinnego.

Z pisma Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 25 listopada 1961 r. wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny oraz, że budynek ten został wykwaterowany z lokatorów przez Państwo celem odbudowania. Po rozpatrzeniu wniesionego przez dotychczasowego właściciela odwołania, Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] września 1962 r. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie administracyjne organu I instancji wskazując, że wobec faktu, iż grunt położony przy ul. [...] przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe, a istniejący na gruncie budynek uszkodzony w czasie działań wojennych nadaje się do odbudowy, dalsze korzystanie z tego gruntu przez byłego właściciela nie jest możliwe. Z postanowienia Sądu Powiatowego dla Warszawy Pragi z dnia 31 grudnia 1962 r. Dz. Kw Nr [...] wynika, że dokonano wpisu prawa własności nieruchomości warszawskiej ozn. nr hip. [...] położonej przy ul. [...] na rzecz Skarbu Państwa.

W ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzja z dnia [...] września 1962 r. rażąco naruszała prawo, tj. art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez brak ustalenia, czy wnioskodawca spełnia jego przesłanki, tj. czy może użytkować przedmiotowy grunt zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 7 ust. 5 ww. dekretu nie mógł być podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej.

Podkreślono ponadto, że organ winien odnieść się do obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie prowadzonego w trybie nadzoru postępowania ustalono bowiem, że w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń obowiązywał Perspektywiczny plan ogólny, z. założeniami do 1965 r. zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy uchwałą nr 4/13 w dniu 31 stycznia 1961 r. i do tego właśnie planu organ orzekający winien był się odnieść, w zakresie oceny, czy zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej do gruntu omawianej nieruchomości. Plan ten przewidywał przeznaczenie dla terenu przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną.

Z nadesłanych w dniu 19 stycznia 2009 r. przez Archiwum Państwowe m.st. Warszawy kopii akt lustracji stanu budynków przeprowadzonej przez Biuro Odbudowy Stolicy w latach 1945-1946 wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajdował się 3 kondygnacyjny budynek spalony w 40%, zabytkowy, przebudowany, ocalały ściany zewnętrzne i wewnętrzne. Z kolei z treści zaświadczenia wydanego w dniu 28 października 1957 r. przez Konserwatora na m.st. Warszawę wynika, że budynek położony przy ul. [...] stanowiący własność A. B. był jednorodzinnym przed powstaniem 1944 r. i całkowicie zamieszkałym przez arch. inż. B. z rodziną.

Zdaniem organu I instancji organy dekretowe nie zbadały dokładnie przeznaczenia nieruchomości, co było, w myśl art. 7 ust. 2 dekretu, warunkiem prawidłowego rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Cel przewidziany w planie zabudowy na dzień składania wniosku dekretowego, w nowym planie zagospodarowania przestrzennego mógł być spełniony przez byłego właściciela, pod warunkiem przyznania mu prawa własności czasowej gruntu przedmiotowej nieruchomości. Pierwotnie bowiem nieruchomość była zabudowana domem jednorodzinnym, zgodnie z planem. Następnie organ administracji wydał zgodę właścicielowi na odbudowę budynku, który spełniałby funkcje zabudowy wynikającej juz z nowego planu uchwalonego w 1961 r. Tym samym stanowisko organów dekretowych o braku możliwości pogodzenia realizacji przeznaczenia terenu spornej nieruchomości zgodnie z planem zabudowy z dalszym korzystaniem z niej przez byłego właściciela nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji zgromadzonej przez organ nadzoru.

Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1962 r. oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1961 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Powyższe ustalenia dowodzą ponadto, że organy I i II instancji nie przeprowadzając stosownego postępowania wyjaśniającego, naruszyły w szczególności przepis ówczesnego art. 5 k.p.a. Nie zostały również zachowane dyspozycje art. 71 § 1. 74 i art. 99 § 3 w brzmieniu ówcześnie obowiązującego k.p.a. nakazujące w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Minister podkreślił ponadto, że z materiału dowodowego nie wynika, aby w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Prawo użytkowania wieczystego gruntu dz. ew. nr [...] z obrębu [...] obecnie wchodzącej w skład dawnej nieruchomości ozn. nr hip. [...] ustanowione zostało bowiem z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości Dz. U. Nr 79, poz. 464 zm. Dz. U. nr 91 z 1992 r. poz. 453) decyzją ostateczną Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1994 r. na rzecz Ośrodka Dokumentacji Zabytków z siedzibą w Warszawie. Na podstawie powyższej decyzji prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...].

W dniu 27 grudnia 2011 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 22 grudnia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2011 r.

Organ II instancji wskazał, że z akt nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] wynika, że przed wydaniem orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania prawa własności czasowej Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie przeprowadziło niezbędne postępowanie wyjaśniające. Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Śródmieście pismem z dnia 20 kwietnia 1961 r. poinformował, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przy ul. [...] przewidziany jest pod budownictwo mieszkaniowe wg stanu poprzedniego.

Minister wskazał, że przepisy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie uzależniały faktu przyznania prawa własności czasowej od istnienia na nieruchomości domu jednorodzinnego. Zgodnie z ww. dekretem powierzchnia i kubatura budynków nie miała żadnego znaczenia. Przy czym, co A. B. wielokrotnie podnosił, zamierzał w domu znajdującym się na nieruchomości położonej przy ul. [...] zamieszkać wraz z rodziną, natomiast sam fakt przymusowego zasiedlenia go przez państwo lokatorami nie sprawił, że stał się on domem wielorodzinnym.

Organ zauważył, że również ze względu na niewielką powierzchnię działki, tj. [...] m2 oraz zabytkowy charakter zabudowy Starego Miasta nie było możliwości wykorzystania tej nieruchomości w inny sposób.

Tym samym Minister podkreślił, że plan Ogólny - Etapowy i Kierunkowy dla Dzielnicy Śródmieście zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr 4/12 w dniu 31 stycznia 1961 r. przeznaczający tą cześć Starego Miasta pod zabudową wielorodzinną nie uniemożliwiał korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli.

Dla oceny spełniania przesłanek dekretu istotna była jedynie możliwość korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. To organ dekretowy miał obowiązek przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające, i wszechstronnie rozważyć, czy istnieje taka możliwość.

Organ wskazał, że w jego ocenie z akt nieruchomości wynika, iż nie było przeszkód w korzystaniu z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, natomiast rzeczywistym powodem odmowy były plany przekazania nieruchomości Ambasadzie [...] oraz niechęć do pozostawienia nieruchomości jako własności prywatnej, co oznacza, że organy dekretowe rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 ww. dekretu i uzasadnia stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do kwestii nabycia użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości hip. [...] oraz własności posadowionego na niej budynku o adresie [...]. Minister podzielił w całości ustalenia i oceny dokonane przez organ rozpoznający sprawę w I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Narodowy Instytut Dziedzictwa podkreślając, że według ustaleń Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy ujętych w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] października 1961 r. nieruchomość położona przy ul. [...] przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. "Perspektywiczny plan ogólny, z założeniami do 1965 r." zatwierdzony uchwalą nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy przewidywał jako przeznaczenie dla nieruchomości położonej przy ul. [...] zabudowę wielorodzinną. W związku z tym nieprawdziwe jest twierdzenie, że organy dekretowe nie dokonały stosownych istnień dotyczących przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto poprzednik prawny wnioskodawczyni A. B. otrzymał w drodze decyzji z dnia [...] kwietnia 1958 r. zgodę na odbudowę budynku jednorodzinnego. Oznacza to, ze organy dekretowe po pierwsze badały kwestię istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku, po drugie zaś dysponowały wystarczającymi podstawami do uznania, ze korzystanie przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości położonej przy ul. [...] nie dało się pogodzić z przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący podtrzymał także zarzut, że wobec trudności dla przeprowadzenia obiektywnej oceny sytuacji sprzed 50 lat, Minister posłużył się domniemaniami korzystnymi dla następcy prawnego byłego właściciela, pomijając prawo obecnego użytkownika wieczystego i właściciela budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zarówno Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy jak i Ministerstwo Gospodarki Komunalnej wydając orzeczenia o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej, uchybiły obowiązkowi wynikającemu z treści przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy.

W ocenie Sądu I instancji literalna treść tego przepisu przesądza, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym zgodność sposobu użytkowania nieruchomości z planem, dotyczyć musi planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku dekretowego (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08). Samo ustalenie zatem, w oparciu o zapis planu Ogólnego – Etapowego i Kierunkowego dla Dzielnicy Śródmieście z dnia 31 stycznia 1961 r., że będąca przedmiotem sprawy nieruchomość przeznaczona jest w tym planie zagospodarowania na potrzeby budownictwa wielorodzinnego nie mogło być uznane za decydujące. Warunkiem prawidłowości decyzji odmownej było bowiem w takim przypadku ustalenie, że korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, który przed wojną korzystał z nieruchomości jako z domu jednorodzinnego i takie użytkowanie deklarował na przyszłość , nie dało się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości wynikającym ze wskazanego planu .

Badane przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej orzeczenia odmawiające A. B. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] nie zawierają w treści ich uzasadnień żadnego wyjaśnienia dlaczego organy te przyjęły, że korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na okoliczność tego, że Prezydium i Ministerstwo Gospodarki Komunalnej w ogóle prowadziło w tym kierunku postępowanie wyjaśniające.

Okoliczność ta, w ocenie Sądu I instancji, tym bardziej przemawia za faktem naruszenia obowiązujących przepisów dekretu, że zarówno Prezydium Rady Narodowej miasta Warszawy jak i Ministerstwo Gospodarki Komunalnej dysponowały rozlicznymi dokumentami, które jednoznacznie obrazowały okoliczności faktyczne sprawy. Między inny organy dekretowe w żaden sposób nie poddały ocenie pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Stare Miasto z dnia 16 kwietnia 1958 r., z którego wprost wynika, że A. B. otrzymał zgodę na odbudowę budynku jednorodzinnego przy ul. [...] zgodnie z decyzją z dnia [...] kwietnia 1958 r. nr [...] Prezydium DRN W-wa Stare Miasto. W treści pisma wskazano, że użytkowanie ww. inwestycji dopuszczalne jest na stale a "po wykonaniu robót budowlanych i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie od władz budowlanych zostanie wydany obywatelowi na podstawie dekretu z dnia 1 grudnia 1955 r. o publicznej gospodarce lokalami nakaz kwaterunkowy przez władze kwaterunkowe pod warunkiem należytego zagęszczenia uzyskanych wskutek inwestycji izb mieszkalnych i oddania do dyspozycji władz kwaterunkowych izb dotychczas zajmowanych".

Organy dekretowe nie odniosły się także do pisma Konserwatora na miasto Warszawę z dnia 28 października 1957 r. ani też do pisma Prezydium Rady Narodowej Warszawa Stare Miasto z dnia 16 kwietnia 1958 r. potwierdzającego wyrażenie zgody na dokonanie przez A. B. odbudowy budynku jednorodzinnego przy ul [...]. Podobnie organy pominęły pismo Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 13 lutego 1962 r., w którym wskazano, że zgodnie z dawnym planem budynek należałoby uznać za dom jednorodzinny. Obecny plan zabudowy przewiduje wykorzystanie poddasza na pomieszczenia mieszkalne w związku z czym budynek utracił charakter domu jednorodzinnego".

Sąd I instancji podkreślił, że istotą problemu nie jest dzisiejsza ocena możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela bądź brak takiej możliwości, lecz całkowity brak zbadania i szczegółowego omówienia tej okoliczności przez organy dekretowe w celu rzetelnego, racjonalnego uzasadnienia odmowy. Uzasadnienia te nie wyjaśniły, dlaczego nie dało się pogodzić korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela z przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania, stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu.

Za prawidłowe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał także stanowisko, że orzeczenie Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1962 r. wadliwie wskazało wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Sąd I instancji wyraził pogląd, że art. 7 ust. 5 powołanego dekretu nie mógł być podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu.

Ponadto wskazano, że obciążenie nieruchomości położonej przy ul. [...] ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz skarżącego nie wywołało nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Poprzednik prawny Narodowego Instytutu Dziedzictwa - Ośrodek Dokumentacji Zabytków stał się użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Powyższe zostało stwierdzone decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...]. Narodowemu Instytutowi Dziedzictwa przysługuje ograniczone prawo rzeczowe ustanowione mocą decyzji administracyjnej, a nie na podstawie czynności cywilnoprawnej. W związku z tym obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym nie wywołało nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., skoro odwrócenie tego skutku może nastąpić mocą decyzji organu administracji. Ponadto zgodnie z powołaną ustawą ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie mogło naruszać praw osób trzecich.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Narodowy Instytut Dziedzictwa, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) oraz błędnej wykładni, tj.:

a) art. 232 § 1 oraz art. 235 § 1 k.c. polegające na odmowie uznania za nieodwracalne skutki prawne wywołane orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dn. [...] października 1961 r. w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Ośrodka Dokumentacji Zabytków (poprzednika prawnego skarżącego) oraz zabudowania przedmiotowego gruntu budynkiem stanowiącym odrębny od gruntu przedmiot własności tj. własność osób trzecich innych niż Skarb Państwa,

b) art. 2 ust. 1 oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż ustanowienie wieczystego użytkowania na rzecz poprzednika prawnego skarżącego nastąpiło na mocy decyzji administracyjnej (decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...]), a nie z mocy prawa wskutek wejścia w życie przywołanego w tymże zarzucie aktu prawnego,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 2 k.p.a, polegające na zaniechaniu uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej: z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] października 2012 r. pomimo wykazania w toku postępowania administracyjnego okoliczności, iż organy dekretowe dokonały stosownych ustaleń dotyczących przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, co wykluczało stwierdzenie o uchybieniu przez organy te obowiązkowi wynikającemu z treści art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy;

b) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1-pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na zaniechaniu uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] października 2012 r. naruszającej wymienione powyżej przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, tj. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz Ośrodka Dokumentacji Zabytków (poprzednika prawnego skarżącego) nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego uniemożliwiającego wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dn. [...] września 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dn. [...] października 1961 r.

c) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania podstaw prawnych i przesłanek, jakimi kierował się Sąd nie uwzględniając zarzutów skarżącego dotyczących posłużenia się domniemaniami korzystnymi dla następcy prawnego byłego właściciela, przy jednoczesnym pominięciu praw obecnego użytkownika wieczystego i właściciela budynku, wobec trudności w przeprowadzeniu obiektywnej oceny sytuacji sprzed 50 lat.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie od organu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według przepisów obowiązujących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art.156 § 1 pkt.2 w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była prawidłowość przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w sprawie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].

Istotą postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja dotknięta jest wadą nieważności, a więc, czy spełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Z przepisu tego wynikają dwie przesłanki, które muszą być łącznie spełnione, aby wniosek dekretowy mógł być uwzględniony: złożenie wniosku dekretowego w ustawowym terminie i zgodność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według obowiązującego planu zabudowy a obecnie planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem kontrolując legalność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1962 r. zarówno organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinny zbadać w postępowaniu nadzorczym czy wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione przez organy rozpoznające wniosek dekretowy, jeśli nie to czy niedotrzymanie wyżej wskazanych wymogów miało charakter rażącego naruszenia prawa.

Poza sporem pozostaje fakt złożenia przez A. B. właściciela nieruchomości warszawskiej wniosku dekretowego w terminie przewidzianym przepisami dekretu. Zatem weryfikacji podlegała tylko prawidłowa ocena, przez organy dekretowe, możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego.

W dacie wydania decyzji dekretowych obowiązywał plan Ogólny-Etapowy i Kierunkowy z założeniami do 1965r. zatwierdzony uchwałą 4/13 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961r. Plan ten przewidywał dla terenu na którym znajduje się nieruchomość przy [...] budownictwo wielorodzinne. Zatem tylko możliwość wykorzystania nieruchomości pod budownictwo wielorodzinne powinna stanowić przedmiot oceny organów kontrolujących w trybie nadzorczym decyzję dekretową.

Bez znaczenia dla tego postępowania jest zgoda na odbudowę budynku, jaką otrzymał A. B. w piśmie Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Stare Miasto z dnia 16 kwietnia 1958r. oraz zaświadczenie Konserwatora Zabytków wydane w dniu 28 października 1957r. stwierdzające, że budynek przed powstaniem w 1944r. stanowił dom jednorodzinny. Wreszcie bez wpływu na rozpoznanie sprawy pozostaje fakt, że budynek przy [...] był rozważany jako potencjalna siedziba dla ambasady [...]. A właśnie te okoliczności były głównie przedmiotem obszernych rozważań tak organu jak i wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd I instancji tak jak i organ, nie wyjaśnił dlaczego uznał, że korzystanie z budynku da się pogodzić z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Podany w komparycji jako podstawa materialnoprawna decyzji art. 7 ust.5 dekretu zamiast art. 7 ust. 2 nie stanowi rażącego naruszenia prawa wobec treści tego aktu, z którego wynika, że został wydany po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej i że korzystanie przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z założeniami planu zabudowy.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że uzasadnienie decyzji dekretowej jest lakoniczne, należy jednak pamiętać, że odpowiada ono wymogom obowiązującym w tamtych latach. Kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych ubiegłego stulecia nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Należy jedynie badać czy wydając decyzję organ naruszył w sposób rażący obowiązujący stan prawny. W literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", zachodzi jedynie wówczas, gdy ma ono charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie czy doszło do rażącego naruszenia prawa jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji.

Zarzut naruszenia art. 2 ust.3 ustawy z 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może odnieść zamierzonego skutku gdyż kontrolowana decyzja nie została oparta na podstawie tego przepisu jak również innych regulacji przewidzianych tą ustawą.

Kwestia nieodwracalnych skutków prawnych, którym organ a zwłaszcza Sąd I instancji poświęcił w uzasadnieniu orzeczenia więcej uwagi niż meritum sprawy nie może być podnoszona w tym postępowaniu. Skutki prawne w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego przez skarżący kasacyjnie Instytut i skutki jakie się z tym faktem wiążą są następstwem innych zdarzeń prawnych niż zdarzenia objęte kontrolowaną decyzją.

Także zarzut naruszenia art. 232 § 1 i art. 235 §1 kc nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem wskazane przepisy nie miały zastosowania w sprawie.

Rozpoznając wniosek Narodowego Instytutu Dziedzictwa o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju rozważy czy odmowa ustanowienia prawa własności czasowej gruntu była uzasadniona postanowieniami planu zabudowy uchwalonego 31 stycznia 1961r. mając na uwadze powiększenie powierzchni mieszkalnej po odbudowie (poddasze użytkowe), a jeśli nie była uzasadniona to wskaże z jakich powodów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 w zw. z art. 200 p.p.s.a.