Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 897/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Budżetowe prawo
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15zn  pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Sędziowie WSA Agata Ćwik-Bury (spr.), Wojciech Gapiński, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi Miasta R. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia burmistrza w sprawie zwiększenia limitu zobowiązań na 2020 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi jest Uchwała Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (dalej: Kolegium) z dnia [...] r. w sprawie zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta R. (dalej: Burmistrz, skarżący) z dnia [...] r. w sprawie zwiększenia limitu zobowiązań na 2020 r. (dalej: Zarządzenie).

2. Dotychczasowy przebieg postępowania.

2.1. Z akt sprawy wynika, że Kolegium na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) w związku z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) stwierdziło nieważność Zarządzenia z powodu istotnego naruszenia art. 15zn pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: specustawa), polegającego na zwiększeniu w roku 2020 limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek na finansowanie występującego w trakcie roku przejściowego deficytu do kwoty [...] zł bez spełnienia ustawowej przesłanki "zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19".

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w dniu [...] roku uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności, o terminie którego powiadomiono organy Gminy, z pouczeniem że w posiedzeniu ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego sprawa jest rozpatrywana, co wynika z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych. Przedstawiciele Miasta nie uczestniczyli w posiedzeniu Kolegium w dniu [...] r., podczas którego rozpatrywana była ww. sprawa.

Prowadząc postępowanie nadzorcze Kolegium stwierdziło istotne naruszenia prawa, określone w § 1 niniejszej uchwały, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności Zarządzenia w całości.

W § 1 Zarządzenia zawarto następujące postanowienie: "Określa się w roku 2020 limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek na finansowanie występującego w trakcie roku przejściowego deficytu w wysokości [...] zł." WW. postanowieniem Burmistrz, działając na podstawie art. 15zn pkt 6 specustawy, zwiększył w roku 2020 limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek na finansowanie występującego w trakcie roku przejściowego deficytu z kwoty [...] zł (wynikającej z uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z [...] r. w sprawie budżetu Miasta R. na 2020 rok) do kwoty [...] zł.

W przesłanym do Kolegium piśmie z dnia 26.05.2020 r. Burmistrz uzasadnił swoje stanowisko zaobserwowanym w marcu spadkiem dochodów z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych - głównym źródle dochodów własnych miasta - i zagrożeniem kolejnego spadku dochodów z tego źródła w kolejnych miesiącach groziła miastu utrata płynności finansowej. Uznano, że w sytuacji zamrożenia wielu działalności gospodarczych nie należy ograniczać tych działalności - zleconych inwestycji - które zgodnie z obowiązującymi przepisami nie musiały zostać zamrożone. Utrzymanie płynności finansowej mimo zmniejszających się dochodów własnych uznano za zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych, tj. przeciwdziałanie COVID-19.

Kolegium uznało powyższe uzasadnienie Burmistrza za niewystarczające do spełnienia ustawowej przesłanki "zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19", gdyż w wyjaśnieniach nie zawarto informacji jakie zadania (wydatki) związane z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagały samodzielnego zwiększenia przez organ wykonawczy Miasta w roku 2020 limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek na finansowanie występującego w trakcie roku przejściowego deficytu z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł. Ponadto, Kolegium wzięło pod uwagę sytuację finansową Miasta istniejącą przed okresem epidemii COVID-19, co do której sformułowano uwagi i zastrzeżenia w wydawanych opiniach: o możliwości sfinansowania deficytu przyjętego w uchwale budżetowej na 2020 rok Miasta R. (uchwała Nr [...] z [...] r.) oraz o prawidłowości planowanej kwoty długu Miasta R. wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań (uchwały: Nr [...] z [...] r. oraz Nr [...] z [...] r.). W ww. opiniach formułowane były nieprawidłowości i zagrożenia w sytuacji finansowej Miasta, w szczególności w zakresie spełniania przez Miasto indywidulanego wskaźnika zadłużenia z art. 243 ustawy o finansach publicznych. Zagrożenie utraty płynności finansowej występowało więc w Mieście R. już w poprzednich latach, w związku z powyższym okoliczności tej nie można uznać za "zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych choroby COVID-19".

Uwzględniając powyższe przesłanki, Kolegium uznało, iż skorzystanie z wyjątkowego uprawnienia przez organ wykonawczy Miasta wprowadzonego przez ustawodawcę na czas epidemii COVID-19 - czyli możliwości samodzielnego zwiększenia limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu gminy - bez wskazania zadań (w tym wydatków) związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, które wymagały ww. zwiększenia limitu, było bezpodstawne i posiadało charakter nadużycia uprawnienia ustanowionego w art. 15zn specustawy.

Ponadto Kolegium powołało się na wykładnię systemową i funkcjonalną art. 15zn pkt 6 specustawy. Podkreśliło, że ustawa ta koncentrowała się na regulacjach z zakresu zapobiegania oraz zwalczania zakażenia i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Wobec zaistnienia potrzeby wprowadzenia szczególnych rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie również negatywnym skutkom gospodarczym epidemii Sejm w dniu 31 marca 2020 r. przyjął ustawę o zmianie ww. ustawy (Dz.U. z 2020 r. poz. 568), która weszła wżycie 31.03.2020 r. W ustawie zmieniającej doprecyzowano m.in. pojęcie "przeciwdziałanie COVID-19" poprzez wskazanie, że czynności te dotyczą również zwalczania skutków społeczno-gospodarczych choroby. Art. 2 ust. 2 specustawy otrzymał następujące brzmienie: "2. Ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1". Następnie ustawa zmieniająca wprowadziła instrumenty i rozwiązania osłonowe dla przedsiębiorstw, a także przejściowe złagodzenie ograniczeń obowiązujących jednostki samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki finansowej. Dodano także art. 15zn do specustawy, a w pkt 6 tego przepisu ustawodawca stwierdził, że w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu lub zarząd województwa może dokonać zmiany limitu zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, polegających na zwiększeniu limitu zobowiązań, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Dalej Kolegium, odwołując się do dyrektywy wykładni argumentum a rubrica, argumentowało, iż wszystkie czynności wymienione wart. 15zn specustawy, które organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może dokonywać samodzielnie w okresie epidemii COVID-19, muszą spełniać wskazany przez ustawodawcę cel, czyli "zapewnienie prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19".

Ponadto na słuszność przyjętej przez Kolegium wykładni art. 15zn pkt 6 specustawy wskazuje cel ustawy zmieniającej określony w uzasadnieniu z 26.03.2020 r. do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, Sejm IX kadencji, druk Nr 299, s. 42, (www.sejm.gov.pl).

Reasumując, zwiększenie przez Burmistrza w roku 2020 limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek na finansowanie występującego w trakcie roku przejściowego deficytu wyłącznie z powodu spadku dochodów z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych, nie spełnia celu "zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19" (wyrażonego wprost przez ustawodawcę), ani też celu "usprawniania gospodarki środkami publicznymi w ramach samorządu terytorialnego".

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu, Burmistrz reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji kosztów postępowania sądowego, zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t j. Dz. U, z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a. w zw. z art. 91 ust 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wyznaczenie stronie zbyt krótkiego terminu na złożenie wyjaśnień, a tym samym naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu,

2) przepisów prawa materialnego, tj. art 15zn pkt 6 w zw. z art 2 ust 2 specustawy poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zwiększenie na podstawie zarządzenia przez Burmistrza w roku 2020 limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek na finansowanie występującego w trakcie roku przejściowego deficytu z powodu spadku dochodów z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych nie mieści się w pojęciu "zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19".

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż art. 10 k.p.a. nie posługuje się wprawdzie konkretnym minimalnym terminem, jaki należy wyznaczyć stronie na wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału wyjaśniającego. Analogiczny przepis w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.) wprost posługuje się terminem 7-dniowym (art. 200 Ordynacji podatkowej) i na gruncie klasycznego postępowania administracyjnego zaleca się, by organ prowadzący postępowanie wyznaczył minimum taki sam termin (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2011 r. lV SA/Gl 420/11 oraz oddalający skargę kasacyjną od tego orzeczenia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2011 r. II OSK 1903/11).

Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż pismem nr [...] z dnia 26 maja 2020 r. (data wpływu do Urzędu Miasta R. - dnia 26 maja 2020 r.) organ nadzoru zawiadomił Burmistrza o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec zarządzenia Nr [...] Burmistrza z dnia [...] r. w sprawie zwiększenia limitu zobowiązań na 2020 r., a pismem nr [...] z dnia 25 maja 2020 r. (data wpływu do Urzędu Miasta R. - dnia 25 maja 2020r.) poprosił Burmistrza o wyjaśnienia dotyczące Zarządzenia, wyznaczając termin na ich złożenie do dnia 27 maja 2020 r., co sprawia, iż udział Miasta w fazie czynności wyjaśniających w ramach postępowania nadzorczego był mocno ograniczony (wręcz iluzoryczny), tym samym organ administracji naruszył przepisy art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art 91 ust 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wyznaczenie stronie zbyt krótkiego terminu na złożenie wyjaśnień, a tym samym naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu.

Jednakże pomimo tak krótkiego terminu na złożenie wyjaśnień Burmistrz pismem z dnia 26 maja 2020 r. wyraził swoje stanowisko, ale organ nadzoru uznał argumentację Burmistrza za niewystarczającą do spełnienia ustawowej przesłanki "zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19" i stwierdził, że działanie Burmistrza w powyższym zakresie ocenić należy jako działanie naruszające prawo w sposób istotny, z czym nie sposób się zgodzić.

Celem regulacji wprowadzonych przepisem art. 15zn specustawy jest przyznanie organowi wykonawczemu uprawnień, które w normalnych warunkach przysługują organowi stanowiącemu. Tym samym, w zakresie dotyczącym przeciwdziałania COVID-19 (w rozumieniu przytoczonego przepisu art. 2 ust. 2), wyłączają stosowanie ograniczeń wynikających z innych przepisów, np. art. 50a ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego czy art. 231-232 ustawy o finansach publicznych. Na pierwszy plan wysuwają się więc wszelkie działania służące zahamowaniu epidemii (pandemii), tym samym mając priorytet przed wykonaniem zaplanowanych przedsięwzięć.

W ocenie skarżącego przepis art. 15zn specustawy we fragmencie dotyczącym zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 posługuje się pewnego rodzaju klauzulą generalną. Tym samym w niniejszej sprawie utrzymanie płynności finansowej mimo zmniejszających się dochodów własnych uznano za zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych, a więc zgodnie z przytoczoną definicją za przeciwdziałanie COVID-19. Obawy stanowiące podstawę podjętej decyzji okazały się uzasadnione bowiem udział w podatku dochodowym od osób fizycznych za miesiąc kwiecień wpłynął w wysokości o prawie [...] zł, tj. 40% niższej niż w analogicznym okresie roku poprzedniego.

Pełnomocnik odwołał się do poglądów doktryny i wskazał, że "(...) Zjawisko deficytu przejściowego może mieć wiele przyczyn. Przykładowo wśród nich można podać: a) zjawiska nieprzewidywalne (klęski żywiołowe), b) niedoskonałą pracę organów podatkowych, c) niespodziewane załamanie koniunktury. Przejściowy deficyt oznacza, że występuje tylko okresowo, że jest na bieżąco pokrywany. Zadania publiczne, które wykonują jednostki samorządu terytorialnego, muszą być wykonywane z zachowaniem ciągłości. Przejściowy deficyt nie może zaburzać tego procesu (...) Uwzględniając powyższe, należy podkreślić, że okresowa niemożność sfinansowania wszystkich zaplanowanych w budżecie wydatków, spowodowana nieosiągnięciem na czas zaplanowanych dochodów, stanowi przejściowy deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zaciąganie zobowiązań związane jest w tym przypadku z czasowym niedoborem środków finansowych" (Ofiarski Zbigniew (red.). Ustawa o finansach publicznych. Komentarz do art. 89).

Dodatkowo w momencie wydawania zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia trwały prace nad projektem uchwały, na mocy której, w oparciu o przepis art. 15p ust. 1 specustawy, planowano zwolnić z podatku od nieruchomości grunty oraz budynki i budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej przez przedsiębiorców, czemu Rada Miasta R. dała wyraz w uchwale Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 4204).

Wszystkie te okoliczności wypełniają przesłankę zwalczania skutków społeczno-gospodarczych choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoW-2, a tym samym przesłankę przeciwdziałania COWID-19, co z kolei jest elementem zastosowania instytucji uregulowanej w przepisie art. 15zn pkt 6 specustawy.

Działanie Burmistrza mieściło się zatem zarówno w ramach celu przepisu art. 15zn pkt 6 ustawy COVID-19 wyrażonego wprost przez ustawodawcę [zapewnienie prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19), jak i celu wyrażonego w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw [usprawnienie gospodarki środkami publicznymi w ramach samorządu terytorialnego).

Reasumując, Kolegium dokonało zatem błędnej wykładni art. 15zn pkt 6 w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy, poprzez uznanie, że zwiększenie na podstawie zarządzenia przez Burmistrza w roku 2020 limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek na finansowanie występującego w trakcie roku przejściowego deficytu z powodu spadku dochodów z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych nie mieści się w ramach ww. celów. Niedopuszczalne jest zatem branie pod uwagę przez organ nadzoru przy rozpatrywaniu Zarządzenia sytuacji finansowej Miasta sprzed okresu epidemii COVID-19, co uczynił organ nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

4.1. Skarga okazała się niezasadna.

4.2. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie ma zastosowania.

4.3. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy uchylone przez organ nadzoru Zarządzenie zwiększające kwotę zobowiązań na 2020r. spełnia przesłanki określone w art. 15zn pkt 6 specustawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w wyżej zakreślonych granicach, Sąd nie doszukał się naruszenia przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego skutkujących jej uchyleniem. Zasadnie bowiem Kolegium stwierdziło nieważność Zarządzenia z powodu istotnego naruszenia art. 15zn pkt 6 specustawy polegającego na zwiększeniu w roku 2020 limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek na finansowanie występującego w trakcie roku przejściowego deficytu do kwoty [...] zł bez spełnienia ustawowej przesłanki "zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19".

4.4. Uzasadniając takie stanowisko wskazać w pierwszej kolejności należy, iż w dniu 2 marca 2020 r., w związku z zagrożeniem rozprzestrzeniania się zakażeń wirusem SARS CoV-2, Sejm RP przyjął specustawę, która zgodnie z art. 1 określa:

1) zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej tym wirusem, w tym zasady i tryb podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia i przecięcia dróg szerzenia się tej choroby zakaźnej;

2) zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażenia lub choroby zakaźnej, o których mowa w pkt 1;

3) uprawnienia i obowiązki, świadczeniodawców oraz świadczeniobiorców i innych osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażenia lub choroby zakaźnej, o których mowa w pkt 1;

4) zasady pokrywania kosztów realizacji zadań, o których mowa w pkt 1-3, w szczególności tryb finansowania świadczeń opieki zdrowotnej dla osób z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, o których mowa w pkt 1, w celu zapewnienia tym osobom właściwego dostępu do diagnostyki i leczenia.

W dniu 31 marca 2020 r. przyjęta została ustawa o zmianie ww. ustawy (Dz.U. z 2020 r. poz. 568), która weszła w życie 31.03.2020 r. W ustawie zmieniającej doprecyzowano m.in. pojęcie "przeciwdziałanie COVID-19" poprzez wskazanie, że czynności te dotyczą również zwalczania skutków społeczno-gospodarczych choroby. Zgodnie z art. 2 ust. 2 specustawy ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Ustawa zmieniająca dodała do specustawy 15zn, który stanowi:

W celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu lub zarząd województwa może:

1) dokonać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dokonać przeniesień wydatków między działami klasyfikacji budżetowej;

2) dokonać czynności, o których mowa w art. 258 ust. 1 pkt 2-4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;

3) dokonać zmian w wieloletniej prognozie finansowej oraz w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego związanych z wprowadzeniem nowych inwestycji lub zakupów inwestycyjnych przez jednostkę, o ile zmiana ta nie pogorszy wyniku budżetu tej jednostki;

4) dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej utworzonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego bez uzyskania opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego tej jednostki. Przepisu art. 259 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie stosuje się;

5) tworzyć nową rezerwę celową bez uzyskania opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego tej jednostki, przenosząc do niej zablokowane kwoty wydatków na podstawie art. 260 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przepisów art. 259 ust. 3 i art. 260 ust. 4 tej ustawy nie stosuje się;

6) dokonać zmiany limitu zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, polegających na zwiększeniu limitu zobowiązań, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 tej ustawy."

Resumując, regulacje specustawy stanowią rozwiązania szczególne, odnoszące się do ściśle określonej sytuacji – pandemii COVID-19. Zmieniają one min. obowiązujące zasady gospodarowania środkami publicznymi przez jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji powinny być interpretowane ściśle i zgodnie z ratio legis wprowadzonej regulacji prawnej. Oznacza to, że wszystkie czynności wymienione wart. 15zn specustawy, które organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może dokonywać samodzielnie w okresie epidemii COVID-19, muszą spełniać wskazany przez ustawodawcę cel, czyli "zapewnienie prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19".

4.5. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że rację ma Kolegium dokonując wykładni art. 15zn pkt 6 specustawy i wskazując, że przepis ten w sprawie nie ma zastosowania, albowiem utrzymanie płynności finansowej w celu realizacji zaplanowanych inwestycji nie stanowi "zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19".

W przesłanym do Kolegium piśmie z dnia 26.05.2020 r. Burmistrz uzasadnił swoje Zarządzenie zaobserwowanym w marcu spadkiem dochodów z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych - głównym źródle dochodów własnych miasta - i zagrożeniem kolejnego spadku dochodów z tego źródła w kolejnych miesiącach groziła miastu utrata płynności finansowej. Uznano, że w sytuacji zamrożenia wielu działalności gospodarczych nie należy ograniczać tych działalności - zleconych inwestycji - które zgodnie z obowiązującymi przepisami nie musiały zostać zamrożone.

Odwołując się do wykładni celowościowej art. 15zn pkt 6 specustawy wskazać trzeba za Kolegium, iż w uzasadnieniu do projektu ww. ustawy, stwierdzono, iż: " W celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, wójt (burmistrz, prezydent miasta) zarząd powiatu lub zarząd województwa może dokonać szeregu czynności wymienionych w projektowanym przepisie, które usprawniają gospodarkę środkami publicznymi w ramach samorządu terytorialnego." (Uzasadnienie z 26.03.2020 r. do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Sejm IX kadencji, druk Nr 299, s. 42, www.sejm.gov.pl).

Konkludując, w ocenie Sądu trafnie Kolegium przyjęło, iż zwiększenie przez Burmistrza w roku 2020 limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek na finansowanie występującego w trakcie roku przejściowego deficytu wyłącznie z powodu spadku dochodów z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych, nie spełnia celu "zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19" (wyrażonego wprost przez ustawodawcę), ani też celu "usprawniania gospodarki środkami publicznymi w ramach samorządu terytorialnego". Regulacje specustawy nie mogą być interpretowane rozszerzająco, w sposób w jaki chce tego skarżąca. Zbyt szerokie rozumienie, nie mieszczące się w granicach wykładni art. 15zn pkt 6 specustawy, nie może bowiem uprawiać organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania płynności finansowej, mającej zapewnić realizację zaplanowanych inwestycji.

Choć Sąd podziela przywołany w skardze pogląd, że przyczyną deficytu przejściowym budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być min. zjawiska nieprzewidywalne (klęski żywiołowe), to stwierdzenie to nie uzasadnia zastosowania w Zarządzeniu art. 15zn pkt 6 specustawy.

Ponadto, zdaniem Sądu odwołanie się Kolegium do sytuacji finansowej skarżącej sprzed pandemii marginesie analizy organu co do legalności Zarządzenia Burmistrza i nie posiada waloru przesądzającego dla sprawy.

4.6. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów prawa procesowego tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wyznaczenie stronie zbyt krótkiego terminu na złożenie wyjaśnień, a tym samym naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wskazać należy, że nie jest on zasadny. Skarżąca nie wykazała bowiem, aby wyznaczenie jej zbyt krótkiego terminu na złożenie wyjaśnień pozbawiło ją prawa do czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Przeciwnie, zarówno z akt sprawy, jak i samych twierdzeń skarżącej zawartych w skardze wynika, że brała ona udział w tym postępowaniu. Burmistrz złożył wyjaśnienia w postępowaniu przed Kolegium w piśmie Nr [...] z dnia 26.05.2020 r. Ponadto został powiadomiony o posiedzeniu Kolegium w dniu [...] r., podczas którego rozpatrywana była ww. sprawa, jednak Burmistrz nie skorzystał z przysługującemu mu prawa udziału.

Ponadto, jak wynika ze skargi, organ nadzoru uznał argumentację Burmistrza za niewystarczającą do spełnienia ustawowej przesłanki "zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19" i stwierdził, że działanie Burmistrza w powyższym zakresie ocenić należy jako działanie naruszające prawo w sposób istotny, z czym nie sposób się zgodzić.

Końcowo wskazać należy, że powołane w skardze wyroki zapadły w innym stanie faktycznym. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, mając na uwadze wszystkie okoliczności sprawy, nie sposób przyjąć, że udział skarżącej w toku prowadzonego postępowania nadzorczego był iluzoryczny.

Reasumując, nie sposób podzielić poglądu skarżącego o pozbawieniu go czynnego udziału w postępowaniu.

4.7. Mając na uwadze powyższe, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, uznając ją za bezzasadną.