Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 45/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art.  97 par. 1 pkt 1, art. 141, art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A.W. oraz M.W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 23 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie przystąpienia bez wymaganego pozwolenia do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowił zawiesić wznowione postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, położonego przy ul. Z. we W., do czasu ustalenia spadkobierców po C. W..

W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wskazał, że na wniosek C. W. z dnia 14 grudnia 2009r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia bez pozwolenia do użytkowania budynku przy ul. Z. we W.. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia decyzją nr [...] odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania wskazanego budynku. Dokonując wówczas oceny zaistnienia podniesionych we wniosku przesłanek wznowienia postępowania PINB uznał, że dowody i okoliczności wskazane przez wnioskodawcę nie stanowią nowych istotnych dla sprawy okoliczności i nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wpływających na treść rozstrzygnięcia sprawy - brak było zatem podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższego rozstrzygnięcia wniesionego przez C. W., organ II instancji decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy - nie kwestionując zasadności wznowienia postępowania, jak również słuszności zapadłego rozstrzygnięcia - stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym przez wzgląd na uchybienia natury procesowej (niezapewnienie udziału w postępowaniu następcom prawnym A. W.). Ponownie rozpatrując sprawę PINB ustalił we własnym zakresie, posługując się w tym celu informacją przekazaną przez M. W. w dniu 9 stycznia 2013 r., krąg spadkobierców po zmarłym C. W., przyjmując że następcami zmarłej strony są M. W. i A. W.. Ponadto na podstawie postanowienia o nabyciu spadku PINB ustalił, że spadkobiercą A. W. jest jej córka A. W.. Po dokonaniu takich ustaleń PINB decyzją nr [...] umorzył wznowione postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ II instancji decyzją nr [...]. Organ odwoławczy uznał, że ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, a jedynie do sądów powszechnych. Organy nie mogą samodzielnie rozstrzygać komu przysługują prawa majątkowe wchodzące w skład masy spadkowej, a następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane w postępowaniu administracyjnym według przepisów prawa cywilnego. W przypadku zatem konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. W ocenie DWINB, skoro następstwo prawne po zmarłym C. W. nie zostało do chwili wydania decyzji z dnia [...] r. udokumentowane w sposób wynikający z art. 1025 § 2 k.c., to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji kończącej wznowione postępowanie.

Biorąc pod uwagę powyższe wskazania PINB ustalił, że przed Sądem Rejonowym dla [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym C. W.. Wobec powyższego, powołując się na art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., który to przepis wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania w razie śmierci strony oraz art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odnoszący się do zawieszenia postępowania w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, PINB uznał, że w sprawie wystąpiły obie z tych przesłanek. Wskazał, że do czasu wydania prawomocnego orzeczenia w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po C. W. nie jest możliwe ustalenie następców prawnych zmarłej strony postępowania, a tym samym zapewnienie im udziału w postępowaniu. Istnieje bowiem zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego - a więc prawomocnego stwierdzenia w przedmiocie nabycia spadku po zmarłym C. W. - a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji przez PINB w opisanym postępowaniu wznowieniowym.

W zażaleniu na powyższe postanowienie M. W. występujący w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. W. podniósł, że nie legitymuje się jeszcze prawomocnym postanowieniem o nabyciu spadku. Takie postanowienie zostało wydane w dniu [...] r. Według autora zażalenia fakt, że nie ma jeszcze prawomocnego postanowienia nie jest jednak wystarczającym powodem do zawieszenia postępowania. Nie pozwala na to art. 30 § 5 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Powołując się na ten przepis M. W. wskazał, że od śmierci C. W. tj. od 14 listopada 2012 r. sprawuje zarząd masy spadkowej. O tym fakcie poinformował organ w piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. Ponadto, jako faktyczny zarządca nieruchomości pozostawionych przez zmarłego, zajmuje się wszystkimi sprawami dotyczącymi inwestycji przy ul. Z. , w tym również postępowaniem w sprawie zasiedlenia tego budynku bez pozwolenia na użytkowanie. Wskazał również, że jako strona postępowania, wszedł do wszystkich postępowań administracyjnych i cywilnych jako następca C. W.. W żadnej ze spraw, sąd lub organ administracji nie znalazł podstaw do zwieszenia postępowania.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] umorzył postępowanie zażaleniowe. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie DWINB powołał się na przepis art. 141 § 1 k.p.a. i na jego podstawie przyjął, że legitymację do wniesienia zażalenia ma wyłącznie podmiot, który twierdzi, że postanowienie organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Jeżeli jednak organ stwierdzi, że osoba ta nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Następnie organ II instancji przytoczył treść art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623) – dalej: u.p.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wskazał, że mimo iż przepis art. 57 ust. 7 u.p.b. nie określa wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, to nie ulega wątpliwości, że hipoteza tego przepisu odnosi się do inwestora. Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 u.p.b. jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 u.p.b. (przystąpienie do nielegalnego użytkowania). Obowiązki nałożone tymi przepisami obciążają inwestora, podobnie jak obowiązki wynikające z przepisu art. 57 u.p.b. są aktualne w postępowaniu zmierzającym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie bądź dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. Powyższe oznacza, że przepis art. 57 ust. 7 u.p.b. powinien być odczytywany w łączności z przepisami art. 57 ust. 1 oraz art. 54 i art. 55 u.p.b. jak i art. 59 ust. 7 u.p.b. Oceniając zatem krąg stron postępowania w sprawie, której przedmiotem jest zastosowanie kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 u.p.b. organ II instancji przyjął, że stroną tego postępowania jest wyłącznie inwestor. Przepis art. 59 ust. 7 u.p.b. jest natomiast lex specialis wobec przepisu art. 28 k.p.a. Zawęził on krąg stron postępowania, tak w sprawie o wydanie pozwolenie na użytkowanie jak i postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wyłącznie do inwestora. Podmiot ten jest uczestnikiem procesu budowlanego, stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 7 u.p.b.). DWINB wskazał, że można mówić o inwestorze w znaczeniu formalnym (to podmiot na rzecz którego wydano pozwolenie na budowę) oraz w znaczeniu materialnym. W drugim przypadku inwestor to podmiot, który zgodnie z art. 18 u.p.b. organizuje i zabezpiecza (również pod względem finansowym) proces budowlany.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ II instancji przyjął, że roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową przy ul. Z., były prowadzone na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] (zmienionej następnie decyzją tegoż organu nr [...] oraz decyzją nr [...]), która wydana została na rzecz A. i C. W.. W związku z faktem, że inwestorzy nie zakończyli budowy budynku – mimo, iż w zawartych z nabywcami poszczególnych lokali mieszkalnych umowach zobowiązali się do przeniesienia praw własności lokali nie później niż w terminie do dnia 30 czerwca 2006 r. - nabywcy przedmiotowych lokali wystąpili do sądu o powierzenie im dalszego wykonania umowy obejmującej budowę lokali mieszkalnych we własnym zakresie, ale na koszt i niebezpieczeństwo A. i C. W.. W tym zakresie zostały wydane korzystne dla wnioskodawców orzeczenia (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...], postanowienie częściowe Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] r., sygn. akt [...] oraz postanowienie końcowe z dnia [...] r., sygn. akt [...]). Na mocy powołanych rozstrzygnięć upoważniono również wnioskodawców do zapewnieniu wszystkich czynności niezbędnych do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy DWINB uznał, że A. i C. W. utracili prawo kontynuowania robót budowlanych związanych z obiektem przy ul. Z. we W.. Organ przyjął, że zobowiązanie do wybudowania tego obiektu wygasło ze skutkiem ex nunc, a tym samym osoby te przestały być stronami w postępowaniu dotyczącym jego nielegalnego użytkowania. Status inwestora mają natomiast nabywcy lokali. Po przerwaniu inwestycji przez A. i C. W., osoby te samodzielnie zorganizowały i przeprowadziły proces budowlany związany z budową, w szczególności prowadziły i sfinansowały budowę, wystąpiły z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wobec powyższego, w ocenie DWINB, nie może budzić wątpliwości, że A. W. oraz M. W. nie są, i nigdy nie byli, inwestorami budowy opisanego budynku. Osoby te, na żadnym etapie procesu budowlanego ani nie ponosiły związanych z nim nakładów finansowych, ani też nie były jego organizatorami. Ponadto organ II instancji zauważył, że decyzja Prezydenta W. nr [...], uprawniała do budowy obiektu przy ul. Z. we W. rodziców skarżących - zmarłych w toku postępowania A. i C. W.. W takiej sytuacji, status inwestora wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przechodzi z chwilą jego śmierci na spadkobierców. Pozwolenie na budowę jest bowiem decyzją administracyjną, która rodzi uprawnienia i obowiązki tylko dla określonego w niej adresata. Jest jednostronnym, władczym działaniem organu administracji publicznej, opartym na obowiązujących przepisach prawa, skierowanym do imiennie oznaczonych adresatów, w celu wywołania określonych skutków prawnych. A zatem, z chwilą śmierci A. W. i C. W. w ich miejsce nie wstąpili z mocy prawa ich następcy prawni. W związku z powyższym, organ rozpatrujący zażalenie stwierdził, że A. W. oraz M. W. nie mogą uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym przystąpienia bez wymaganego pozwolenia do użytkowania spornego budynku, zakończonego decyzją ostateczną PINB z dnia [...]. W tym stanie rzeczy, wobec braku przymiotu stron osób, które wniosły zażalenie, brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, przez co należało umorzyć postępowanie zażaleniowe.

W skardze na powyższe postanowienie A. W., reprezentowana przez pełnomocnika M. W. oraz M. W. wnieśli o uchylenie podjętego rozstrzygnięcia. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko autor skargi raz jeszcze wskazał, że jedynymi inwestorami inwestycji byli C. i A. W.. Według niego, nabywcy lokali nie nabyli uprawnień do prowadzenia prac budowlanych i ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. Zasiedlając budynek uniemożliwili inwestorom zgodne z prawem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę dokończenie budowy. Autor skargi dowodził, że A. W. ma status strony w postępowaniu jako współwłaściciel obecny i w dacie przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie nieruchomości, na której prowadzona była inwestycja. M. W. wywiódł status dla siebie z faktu bycia zarządcą masy spadkowej po zmarłym C. W. na podstawie pełnomocnictwa notarialnego inwestorów A. i C. W., które nie wygasło z chwilą śmierci. W ocenie skarżącego, statusu strony nie mają nabywcy lokali, gdyż nie byli inwestorami i nie legitymowali się pozwoleniem na budowę zaadresowanym imiennie i z nazwiska do każdego z nich poddaniem ich adresów zamieszkania.

DWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Przy piśmie procesowym z dnia 20 marca 2015 r. o oddalenie skargi wnieśli również uczestnicy postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju

sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. w skrócie p.p.s.a).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie organu II instancji umarzające postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Konsekwencją bowiem stwierdzenia, że skarżący nie mają legitymacji do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie jest uznanie wniesionego zażalenia za bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania zażaleniowego. Rozstrzygnięcie to oznacza, że organ odwoławczy nie badał zarzutów skarżących i nie weryfikował prawidłowości postanowienia organu pierwszej instancji. Z tego też powodu Sąd nie mógł odnieść się do kwestii merytorycznych i zarzutów skargi. Sąd bada bowiem tylko postanowienie zaskarżone, a to orzeka wyłącznie o legitymacji skarżących do wniesienia zażalenia.

Kontrolując legalność postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko organu drugiej instancji nie może zostać zaakceptowane. Opiera się ono na niedostatecznie rozważonej specyfice wniesionego środka zaskarżenia w postępowaniu wpadkowym. W niniejszej sprawie ocena legalności zaskarżonego postanowienia dotyczy postępowania wpadkowego – o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. – w ramach toczącego się postępowania nadzwyczajnego o wznowienie postępowania.

Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie przyjmuje się zgodnie, że w przypadku wystąpienia z zażaleniem na postanowienie wydane w sprawie zawieszenia postępowania, organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma kompetencje wyłącznie do kontroli zaskarżonego postanowienia wydanego w sprawie zawieszenia. Nie jest zatem właściwy do "decyzyjnego" wkraczania w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroków NSA z 28 listopada 1991 r., sygn. akt SA/Wr 1097/91 oraz z dnia 2 czerwca 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1744/92, OSP 1995, nr 1, poz. 20 i poz. 21; zob. również wyroki NSA z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1503/11, z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09). Przepis art. 144 k.p.a. i zawarte w nim odesłanie, nie daje organowi II instancji podstaw prawnych do wkroczenia w sprawę administracyjną, będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji daje organowi II instancji kompetencje wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, której dotyczy zaskarżone postanowienie.

W takiej sytuacji należy podkreślić, że istoty niniejszej sprawy nie można sprowadzić wyłącznie do rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczącego adresata sankcji administracyjnej z art. 57 ust. 7 u.p.b., a w szczególności rozstrzygnięcia, czy podmiotem, na którego może być nałożona kara pieniężna za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia może być inny niż inwestor podmiot (więcej na temat wątpliwości w tej kwestii por. m.in. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1168/09 i II OSK 1179, z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1832/08, z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 837/10). W przedmiotowej sprawie istotnym dla rozstrzygnięcia jest odpowiedź na pytanie, czy DWINB umarzając postępowanie zażaleniowe dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, zasadnie przyjął, że osoby wnoszące zażalenie nie mają legitymacji aby kwestionować takie postanowienie. Kontrola Sądu dotyczy zatem rozstrzygnięcia, czy słusznie organ II instancji odmówił skarżącym prawa do złożenia zażalenia na postanowienie o zwieszeniu postępowania wznowieniowego z tego względu, że nie są stroną tego postępowania.

Fakt, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte we wznowieniowym postępowaniu nakazywał organowi II instancji dokonać analizy i oceny sytuacji faktycznej skarżących pod kątem właśnie takiego złożonego układu procesowego. Niniejszej sprawie takiej analizy zabrakło.

Podkreślając zatem, że kwestionowane postanowienie zostało wydane we wznowieniowym postępowaniu wszczętym na wniosek C. W., pozostaje zauważyć, że postępowanie administracyjne, którego wznowienia on się domagał, zakończyło się wydaniem niekorzystnej dla wnioskodawcy decyzji PINB z dnia [...]. Decyzją tą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. Z. we W. bez stosownego pozwolenia – jako bezprzedmiotowe. Dalej wskazać należy, że zaskarżone do Sądu postanowienie zapadło po rozpoznaniu dwóch odwołań, tj. odwołania C. W. od decyzji PINB nr [...], którą organ odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku oraz odwołania M. W. od decyzji nr [...], którą PINB umorzył wznowione postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Powodem dla którego DWINB - decyzją nr [...] - uchylił pierwsze z wymienionych rozstrzygnięć było niezapewnienie udziału w postępowaniu następcom prawnym A. W.. Natomiast uchylając drugie z rozstrzygnięć DWINB w decyzji nr [...], kwestionując ustalenie przez PINB we własnym zakresie następców prawnych C. W. i A. W., zobowiązał PINB do ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych na podstawie postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzonym przez notariusza aktem poświadczenia dziedziczenia.

W takim układzie procesowym PINB będąc związanym wskazaniami organu II instancji co do dalszego postępowania zawiesił wznowione postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego do czasu ustalenia spadkobierców po C. W.. Z treści powyższego postanowienia wynika, że obowiązkiem przedłożenia prawomocnego postanowienia spadkowego obciążeni zostali M. W. i A. W..

W świetle przedstawionych okoliczności jest bezspornym, że C. W., na wniosek którego wznowiono postępowanie, do chwili śmierci był uważany za stronę postępowania wznowieniowego. Następnie, sam organ II instancji orzekł, że dalsze kontynuowanie postępowania jest niedopuszczalne bez udziału jego następców prawnych. Co więcej, za strony postępowania, pomimo braku prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku po C. W., organ II instancji uznał zarówno M. W. i A. W.. Tym osobom doręczono chociażby decyzję z dnia [...].

Nie przesądzając więc, czy skarżący mają przymiot strony w postępowaniu głównym, Sąd w niniejszym składzie orzekając tylko w zakresie postępowania wpadkowego, doszedł do przekonania, ze stanowisko organu II instancji nie może zostać zaakceptowane. Skoro zawieszenie postępowania wznowieniowego nastąpiło ze względu na śmierć strony i brak możliwości wezwania do udziału w postępowaniu jej spadkobierców, co jest koniecznym dla ustalenia stron tego postępowania, to skarżący wywodząc, że są spadkobiercami C. W. mieli interes prawy w kwestionowaniu zawieszenia z tego względu postępowania i domagania się dopuszczenia do udziału w postępowaniu wpadkowym. W swoich rozważaniach organ II instancji pominął zatem to, że interes prawny skarżący wywiedli wprost z treści art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., który przesłankę zawieszenia postępowania wiąże ze śmiercią strony w toku postępowania i brakiem możliwości ustalenia spadkobierców. Skarżący twierdzą, że są spadkobiercami strony postępowania co wynika z przepisów k.c. określających krąg podmiotów uprawnionych do dziedziczenia ustawowego.

Ponadto w swoich rozważaniach organ II instancji pominął fakt, że w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] GINB przyznał skarżącym przymiot strony postępowania. Przyjąwszy zatem zbliżony sposób interpretacji pojęcia strony na potrzeby obu postępowań, organ II instancji powinien ten fakt uwzględnić i zbadać okoliczności z uwagi na które przyznany im został status strony w postępowaniu nieważnościom, w szczególności na które wskazywał GINB w swojej decyzji. W końcu przyjdzie wskazać, że w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji nie uzasadnił dlaczego – w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym – dokonał odmiennej oceny kwestii dotyczących spadkobierców A. i C. W.. Z lektury uzasadnienia postanowienia nie wynikają powody, dla których organ II instancji nie czuje się już związany wydanymi przez siebie decyzjami kasacyjnymi. Takie zachowanie bezspornie nie wpływa na realizację zasady budzenia zaufania do organów państwa i stanowi naruszenie art. 8 k.p.a.

Sąd akceptuje ogólną regułę, że doręczenie jednostce decyzji organu I instancji nie czyni z niej strony postępowania, jeśli jednostka nie wykaże, że postępowanie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, a tym samym nie obliguje organu odwoławczego do mery torycznego rozstrzygnięcia wniesionego odwołania. W takiej sytuacji, wniesienie środka zaskarżenia przez podmiot nie mający przymiotu strony, skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. uchwałę NSA z dnia 5 maja 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Powyższa reguła powinna być jednak z wielką ostrożnością stosowana w postępowaniu zażaleniowym, gdzie w zależności od okoliczności danego przypadku, różny może być krąg podmiotowy prowadzonego przez organ postępowania wpadkowego. Wywodząc z zasady demokratycznego państwa prawa zasadę prawa do procesu, przepis art. 141 k.p.a. nie może być bowiem tak interpretowany, że na gruncie postępowania wznowieniowego osoby należące do kręgu następców prawnych osoby, na której wniosek takie postępowanie zainicjowano, pozbawione byłyby jakichkolwiek uprawnień procesowych, w tym w szczególności odnoszących się bezpośrednio do kwestii pozwalających ustalić następstwo procesowe. Skoro zatem zarówno przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jak i przepis art. 141 § 1 k.p.a. regulują instytucje procesowe o charakterze gwarancyjnym dla uczestników postępowania, stąd też nie można z pominięciem konsekwencji procesowych wynikających z tego faktu przyjmować jako generalnej reguły, że we wznowionym postępowaniu w sprawie przystąpienia do nielegalnego użytkowania, poza inwestorem inne podmioty niż inwestor nie są uprawnione do kwestionowania postanowienia wydanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Co więcej wymaga podkreślenia ściśle procesowy charakter tego postanowienia. Wychodząc z takiego założenia należy stwierdzić, że strony wpadkowego postępowania nie można utożsamiać z adresatem rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu głównym. W wielu przypadkach fakt, że adresatem rozstrzygnięcia organu administracji może być wyłącznie określony podmiot (np. inwestor), nie oznacza, że tylko on jest stroną postępowania wpadkowego. Takiego ograniczenia nie zawiera przepis art. 141 § 1 k.p.a. Wprawdzie użyta w tym przepisie formuła expresis verbis zawęża legitymację zażaleniową do stron postępowania, co w doktrynie oceniane jest jako "określenie nietrafne" (por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 141 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el.) lub "budzące wątpliwości z uwagi, że adresatami postanowień są także inni uczestnicy postępowania administracyjnego" (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 141 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el.), tym niemniej analiza przepisów k.p.a. pozwala wyróżnić spośród podmiotów postępowania, którym przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć strony także jej następców prawnych, w szczególności tych o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. tj. osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej. W tej sytuacji przyjęta przez organ II instancji formuła zawężająca legitymację zażaleniową tylko do stron postępowania głównego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być uznana za trafną. W przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaganym jest również każdorazowe rozważanie, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, rzeczowy lub majątkowy.

Biorąc powyższe pod uwagę, przyjęcie w tej sprawie przez organ odwoławczy

poglądu, że strona skarżąca nie legitymuje się prawem do złożenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. – bez rozważenia przedstawionych przez sąd okoliczności - należało uznać za naruszające przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygniecie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 200 przywołanej wyżej ustawy.