Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 199/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 19, art. 65 par. 1, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 562/12 w sprawie ze skargi M. V., A. V., J. V. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 562/12 po rozpoznaniu skargi A. V., M. V. i J. V. uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1970 r. nr [...], orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], wpisanej w księgach wieczystych Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW Nr [...], stanowiącej współwłasność B. V., R. V. i M. V.

Następnie Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] marca 1972 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1956 r. zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), orzekł o przyznaniu B. V., R. V. i M. V. odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości o pow. 2541m2.

Pismem z dnia 22 grudnia 2004 r. sprecyzowanym pismami z dnia 29 lipca 2005 r. i z dnia 10 października 2005 r. A. V. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Następnie ograniczył swe żądanie, domagając się stwierdzenia nieważności tylko decyzji odszkodowawczej z dnia [...] marca 1972 r.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie nadzorcze w tej sprawie, uznając je za bezprzedmiotowe z uwagi na niewłaściwość tego organu do rozpatrzenia wniosku A. V. w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji odszkodowawczej.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku A. V. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że A. V. domaga się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Od tej decyzji strony nie złożyły odwołania do organu drugiej instancji, to jest do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. W aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.- dalej w skrócie u.g.n.), sprawy wywłaszczeniowe należą do właściwości starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Organ ten, stosownie do art. 129 ust. 1 i ust. 5 u.g.n., ustala również odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. W myśl zaś art. 9a u.g.n. w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia jest wojewoda. W obecnym stanie prawnym organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1972 r. jest Wojewoda [...]. Zatem postępowanie nadzorcze prowadzone w tej sprawie przez Ministra Infrastruktury należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. V., M. V. i J. V. Zarzucając naruszenie art. 19, art. 65 oraz art. 105 k.p.a. poprzez ich zastosowanie, stwierdzili, że następcą funkcjonalnym Prezydiów Wojewódzkich Rad Narodowych są wojewodowie. Wprawdzie już w 1997 r. na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane do kompetencji starostów, to w praktyce przyjmowano, że w stosunku do prezydiów wojewódzkich rad narodowych, orzekających w sprawach wywłaszczeń prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, organem nadrzędnym jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Dlatego też niezrozumiałe jest dlaczego po upływie ponad 10 lat od zmiany stanu prawnego Minister nagle uznał brak właściwości w tego typu sprawach.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako "P.p.s.a."), uchylając decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Ministra Infrastruktury, wskazał, że w sprawie spór sprowadza się do ustalenia czy Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (wcześniej Ministra Infrastruktury) należy uznać za organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia wniosku A. V. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości. Organy naczelne uznały, że określając organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejące już Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], należy najpierw ustalić organ, który aktualnie jest właściwy do rozstrzygnięcia indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju, a dopiero po wytypowaniu tego organu, należy ustalić właściwy dla niego organ wyższego stopnia. Skoro obecnie, stosownie do art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 u.g.n., sprawy wywłaszczenia i odszkodowania należą w pierwszej instancji do właściwości starosty, a organem wyższego stopnia jest wojewoda, to organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji należy uznać wojewodę. W ocenie WSA w Warszawie, z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Już w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, przyjęto, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Oznacza to, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania kwestionowanej decyzji był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej, jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano przy jej wydaniu. Z tych też względów należy uznać, że decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury wydane zostały z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym musiało skutkować uchyleniem obu tych rozstrzygnięć.

W skardze kasacyjnej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 562/12, zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

• art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej poprzez błędne uznanie, że organ naruszył przepisy postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają ministra do oceny legalności ostatecznej decyzji odszkodowawczej wydanej przez nieistniejący organ - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...];

• art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się jedynie na praktykę orzeczniczą, nie wskazując podstawy prawnej uprawniającej ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...],

• art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. oraz art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 1 i 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd zarzucił naruszenie tego ostatniego przepisu k.p.a., podczas gdy w postępowaniu przed organem nie uchybiono przepisom postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

• art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku błędnej, wiążącej organ oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.(Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie zmiany stanu prawnego związanego z wejściem w życie ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/00, (publ. ONSA 2000/4/139), podał, że art. 17 k.p.a. nie odnosi się w ogóle do problemu, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów istniejących przed wejściem w życie k.p.a. Ponadto nie można obecnie stosować przepisów określających właściwość organu wyższego stopnia obowiązujących w czasie wydania kwestionowanej decyzji. Oznacza to, że aktualnej właściwości organu nie można wywodzić z przepisów, które już nie obowiązują. Nie ma również podstaw prawnych do przyjęcia poglądu, że zachodzi tożsamość pomiędzy terenowymi organami administracji państwowej przed reformą wprowadzoną w 1990 r., a terenowymi organami administracji rządowej utworzonymi w wyniku wprowadzenia tej reformy. W konsekwencji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, biorąc pod uwagę fakt przemian ustrojowych w Polsce po 1989 r. oraz obowiązujące przepisy, nie można ustalać właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez prezydium rady narodowej według ówczesnego szczebla organu. Organ szczebla wojewódzkiego przed zmianami oraz wojewoda to dwa różne organy.

Należy również zwrócić uwagę na to, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej działa w granicach kompetencji przewidzianych w ustawach szczególnych, tzn. może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostek w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli ustawa szczególna przyznaje mu do tego kompetencje. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Przepisami szczególnymi w stosunku do art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie są art. 112 ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n., zgodnie z którymi organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zaś na podstawie art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Zatem kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w zakresie wywłaszczania nieruchomości i ustalania odszkodowania przejął obecnie starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, tym samym organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wojewoda, a nie właściwy minister. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko wskazujące, że jeśli nastąpiła zmiana w strukturze administracji publicznej skutkująca zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, należy najpierw ustalić organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia, jako właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 157 § 1 k.p.a. Zatem właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej i odszkodowawczej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Powoływanie się na odmienną praktykę orzeczniczą nie może uzasadniać właściwości Ministra, konieczne jest do tego powołanie konkretnej podstawy prawnej. Sąd w zaskarżonym wyroku nie podał przepisów, z których ta właściwość ma wynikać. Nie jest przy tym wystarczające samo wskazanie art. 157 § 1 k.p.a., gdyż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie jest organem wyższego stopnia dla Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nie można utożsamiać z obecnym wojewodą. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach, do właściwości innych organów tej administracji. Przepis ten zawiera domniemanie właściwości wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej. Jeżeli natomiast z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. W niniejszej sprawie, brak jest przepisów wskazujących na właściwość rzeczową Ministra do oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Zmiany w stanie prawnym miały istotny wpływ na ustalanie właściwości organów w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, zatem nieuzasadnione jest powoływanie się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. Orzeczenie to zostało bowiem wydane w innym stanie prawnym.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Skoro Minister nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], to prawidłowo w sprawie zastosowano art. 105 § 1 k.p.a., jak również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z powyższych względów brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Skarga kasacyjna nie mogła być jednak uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, jaki organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 14 powołanej ustawy, o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Od takich decyzji, stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy, stronom przysługiwało odwołanie do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia. Ustawodawca nadał Komisji Odwoławczej wyłącznie kompetencje organu odwoławczego (art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy). Komisja nie posiadała natomiast uprawnień do orzekania w sprawach nieważności decyzji. W ówczesnym stanie prawnym organem wyższego stopnia, stosownie do art. 13 pkt 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Ustalenia te nie mogą jednak przesądzać o właściwości organu uprawnionego obecnie do prowadzenia postępowania nadzorczego w analizowanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela bowiem poglądu Sądu I instancji, (prezentowanego również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych), że skoro zgodnie z przepisami art. 138 § 1 k.p.a. i art. 13 pkt 2 k.p.a., obowiązującymi w czasie wydania decyzji z dnia [...] marca 1972 r., organem właściwym do uchylenia nieważnej decyzji był właściwy minister i skoro organ taki nadal funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej oraz posiada kompetencje do merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym, to - mimo zniesienia organów prezydiów wojewódzkich rad narodowych - organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji odszkodowawczej wydanej przez organ stopnia wojewódzkiego (prezydium właściwej rady narodowej stopnia wojewódzkiego) – jest właściwy minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Na wstępie zauważyć należy, że godnie z art. 157 § 1 k.p.a., w aktualnym brzmieniu, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego określa natomiast art. 17 k.p.a. Przepisy te nie wyznaczają jednak wyłącznych reguł w zakresie ustalania właściwości. Mają bowiem charakter subsydiarny. Muszą być one zatem interpretowane w powiązaniu między innymi z art. 19 k.p.a., zgodnie z którym organy administracyjne przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz art. 20 k.p.a., który stanowi, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie. Przy ocenie ważności takiej decyzji należy uwzględniać stan normatywny z momentu jej wydania. Jednakże dla określenia organu wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., decydujący jest nowy, aktualny stan prawny. Należy odróżniać przepisy stanowiące wzorzec oceny, czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności, od przepisów, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności (postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1484/03, niepubl.).

Podobną regułę przyjęto w szeregu innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Zwracano tam uwagę na to, że właściwość organów do rozpatrzenia danej sprawy należy ustalać na dzień orzekania w tej sprawie, zgodnie z przepisami obowiązującymi w tej dacie (por. postanowienia NSA z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 92/08 LEX nr 574917 oraz z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II OW 32/11 LEX 966262). Akcentowano ponadto, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć również decyzji wydanych przez organy, które zostały zniesione w strukturze ustrojowej administracji publicznej. Wówczas o właściwości instancyjnej decyduje ustalenie organu wyższego stopnia wobec organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie w trybie postępowania zwykłego według aktualnych rozwiązań w zakresie właściwości rzeczowej (postanowienia z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OW 44/09, LEX nr 552351, z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt I OW 79/08, LEX nr 515624 oraz z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 69/11, LEX nr 957428.). W wielu orzeczeniach podkreślano również, że w przypadku, gdy kwestionowana decyzja została wydana przez organ, którego kompetencję przejął organ samorządu terytorialnego, to organem wyższego stopnia, a więc organem właściwym w sprawach stwierdzenia nieważności tej decyzji, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Jeżeli więc obecnie sprawa należy do kategorii, w której organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, to nie ma żadnego znaczenia, czy w postępowaniu w trybie zwykłym orzekał organ o statusie organu szczebla wojewódzkiego, czy też szczebla niższego. W każdym bowiem przypadku właściwym obecnie organem będzie samorządowe kolegium odwoławcze (postanowienie z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OW 32/11, LEX nr 966262). W wielu orzeczeniach sądów administracyjnych wskazywano także, że jeżeli decyzja została wydana na podstawie nieobowiązującej już normy prawnej, to (nawet w sytuacji braku określenia, na jaki organ przeszły dane kompetencje) należy najpierw ustalić, czy zadania związane z kompetencją wynikającą z tej normy są zadaniami realizowanymi w obecnym stanie prawnym przez organy administracji rządowej, czy też organy samorządu terytorialnego; w tym drugim wypadku - czy pozostają w zakresie zadań własnych, czy zleconych, a ponadto - w związku z brzmieniem art. 17 pkt 1 k.p.a.- czy jest ustawa, która przez wskazanie innego organu właściwego do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w sprawie realizowanej przez organy samorządu terytorialnego (postanowienia NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OW 145/07, LEX nr 470964 oraz z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 105/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 81).

Przedstawione poglądy zostały zaakceptowane w piśmiennictwie prawniczym (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 639-640; P. Wojda /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 113, K. Glibowski, tamże, s. 927 i nast.; M. Jaśkowska [w] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2009 r. s. 830- 840; W. Chróścielewski: Właściwość organów administracji publicznej (zagadnienia wybrane), PiP 2002, nr 2, s. 36-38 oraz glosa Z. Kmieciaka do wyroku NSA z dnia 5 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 1035/91, OSP 1993, z. 3, poz. 52 i glosa A. Skoczylasa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/00, OSP 2000, z. 12, poz. 181). Odmienny pogląd w tym zakresie wyraził chyba tylko R. Sawuła w glosie do wyroku NSA z dnia 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/01, "Samorząd Terytorialny" 2003, nr 5, s. 58.

Z powyższych względów przyjąć należy, że właściwość rzeczową zawsze powinno się ustalać z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji publicznej. Bez znaczenia jest fakt, jaki organ administracji był właściwy w chwili wydania orzeczenia kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym. Aktualnej właściwości organu nie można określać na podstawie przepisów, które już nie obowiązują. Zmiana właściwości rzeczowej na skutek zmian w przepisach prawa materialnego, wpływa na zmianę właściwości instancyjnej, wynikającej z art. 17 i art. 157 k.p.a. Jeżeli przedmiotem postępowania w sprawie nieważności jest decyzja organu, który nie istnieje już w strukturze administracji publicznej, to stosownie do art. 20 k.p.a. należy ustalić, jaki organ jest właściwy w sprawach będących przedmiotem tej decyzji. W przypadku, gdy jest to organ jednostki samorządu terytorialnego, to organem wyższego stopnia w stosunku do tego organu - zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. - jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba, że przepis szczególny wskazuje inny organ wyższego stopnia. Ta ostatnia sytuacja zachodzi w analizowanej sprawie.

Ustawa z dnia 12 marca 1956 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie której Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wydał kwestionowaną decyzję odszkodowawczą z dnia [...] marca 1972 r., została uchylona ustawą dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. , Nr 22, poz. 99), która z kolei z dniem 1 stycznia 1998 r. została uchylona ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz.741). W tej ostatniej ustawie sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 u.g.n.). Staroście ustawodawca przyznał także kompetencje do ustalania odszkodowania, co może nastąpić w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości lub odrębnej decyzji odszkodowawczej (art. 129 ust. 1 i ust. 5 u.g.n.). Zgodnie z art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, rozstrzyganych w drodze decyzji wydawanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. W obecnym stanie prawnym nie może zatem ulegać wątpliwości, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji starosty ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest wojewoda.

Dodać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Przepisy szczególne, to jest przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie obalają domniemania właściwości wojewody w omawianej kategorii spraw. Nie ma zatem znaczenia, czy w postępowaniu w trybie zwykłym odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalił w drodze decyzji organ o statusie organu wojewódzkiego, czy też szczebla niższego. Istotne jest bowiem jedynie to, czy ostateczna decyzja, w stosunku do której wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ pierwszej czy drugiej instancji. Jeżeli weryfikowaną decyzję wydał organ pierwszej instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności powinien być wojewoda. Tylko jeżeli decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ drugiej instancji, organem kompetentnym do orzekania o jej nieważności jest właściwy minister.

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że organem zobowiązanym do rozpoznania wniosku A. V. oraz orzekania w przedmiocie nieważności zakwestionowanej przez niego decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r. jest właściwy wojewoda. Takich kompetencji nadzorczych w tej sprawie nie posiadał natomiast ani Minister Infrastruktury ani później Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Trafne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące odmienne w tej materii stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Mimo zasadności zarzutów dotyczących błędnego stanowiska Sądu I instancji w kwestii organu właściwego do orzekania o nieważności omawianej decyzji odszkodowawczej Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada bowiem prawu.

Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Zdolność prawną do prowadzenia konkretnego postępowania każdy organ zobowiązany jest przede wszystkim oceniać już po otrzymaniu podania strony. Z takiej powinności nie jest też zwolniony w trakcie toczącego się postępowania. Niezależnie od tego, kiedy organ stwierdzi brak zdolności do prowadzenia postępowania i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, podanie strony niezwłocznie należy przekazać organowi właściwemu w sprawie. Nieistotne są przyczyny zaistnienia takiego stanu. Nie ma zatem znaczenia czy kwestia niewłaściwości danego organu w konkretnej sprawie wynika ze zmiany przepisów prawa czy dokonania przez organ wadliwej oceny obowiązujących już przepisów o właściwości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że w sytuacji, w której podanie strony o wszczęcie postępowania skierowane jest do organu, który w dacie wpływu podania nie był właściwy do jego rozpoznania, organ powinien zastosować wyłącznie przepis art. 65 § 1 k.p.a. Zobowiązany jest więc przesłać podanie do organu właściwego, zawiadamiając o tym stronę oraz przedstawiając jednocześnie powody, dla których uznał się za niewłaściwy w tej sprawie i przesłanki, dla których właściwy jest organ wskazany w zawiadomieniu. Brak wówczas jakichkolwiek podstaw do umorzenia postępowania. Nie każde podanie złożone do organu administracji publicznej powoduje wszczęcie postępowania. Takich skutków nie wywołuje między innymi wniosek skierowany do organu niewłaściwego w sprawie. Oczywistym zatem jest, że skoro wówczas nie zostaje wszczęte postępowanie, to głównie z tej przyczyny nie ma też podstaw do jego umorzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie samo zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 65 § 1 k.p.a. jest wystarczające także w innych przypadkach, to jest gdy organ utracił zdolność prawną do orzekania w danej sprawie na skutek zmiany przepisów o właściwości, a także gdy brak takiej zdolności prawnej stwierdził organ, który poprzednio nie kwestionował swej właściwości w sprawie. Także wówczas postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z taką bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne – najogólniej rzecz ujmując – staje się zatem bezprzedmiotowe, gdy w sposób oczywisty brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Jeżeli żądanie strony nadal jest aktualne i wymaga ono rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego, to sama okoliczność, że zdolnością prawną do prowadzenia postępowania i orzekania w takiej sprawie dysponuje inny organ, dowodzi o konieczności rozpoznania sprawy przez inny organ, nie może natomiast świadczyć o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Trudno zaakceptować pogląd o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez organ, który utracił zdolność prawną, albo w ogóle jej nie posiadał, skoro sprawa administracyjna pozostaje aktualna. Tym samym nadal aktualny jest przedmiot postępowania (podobne stanowisko wynika z wyroków NSA z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II OSK 735/10 LEX 746910 i z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2519/11 LEX 1311460).

Z powyższych względów uchylenie przez Sąd I instancji wskazanych w sentencji zaskarżonego wyroku decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej należy w ostatecznym rozrachunku uznać za prawidłowe. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. oraz decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. zostały bowiem wydane naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawę należało przekazać w trybie art. 65 § 1 k.p.a. organowi właściwemu, nie zachodziły natomiast przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Uznając, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.