Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1840/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11f ust. 2 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1555/10 w sprawie ze skargi G.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1555/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi G.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 10 kwietnia 2009 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta Krakowa złożył wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa publicznej drogi gminnej klasy dojazdowej na odcinku od wschodniej granicy działki nr [...] obr. [...] do ul. K. w K. wraz z budową kanalizacji opadowej, oświetleniem oraz przebudową sieci SN, NN i teletechnicznej, na części działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] i działce nr [...]obr. [...] w K.".

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z powyższym wnioskiem.

Jednakże przedmiotowa decyzja została decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie, na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], Wojewoda Małopolski wyznaczył Starostę Krakowskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy wydania zezwolenia na realizację opisanej wyżej inwestycji drogowej.

Z informacji z akt sprawy wynika, że w dniu 27 stycznia 2010 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta Krakowa złożył do Starosty Krakowskiego kolejny wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa publicznej drogi gminnej klasy dojazdowej na odcinku od wschodniej granicy działki nr [...] obr. [...] do ul. K. w K. wraz z budową kanalizacji opadowej, oświetleniem oraz przebudową sieci SN, NN i teletechniki, na działce nr [...] obręb [...] oraz na części działek nr [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] w K.".

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Starosta Krakowski – po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2010 r. – orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa publicznej drogi gminnej klasy dojazdowej na odcinku od wschodniej granicy działki nr [...] obr. [...] do ul. K. w K. wraz z budową kanalizacji opadowej, oświetleniem oraz przebudową sieci SN, NN i teletechnicznej" na działkach: nr [...], obręb [...] oraz na części działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...] w K.

W uzasadnieniu decyzji podano m.in., że sprawa jest prowadzona na wniosek z dnia 27 stycznia 2010 r., który to wniosek został przekazany do rozpoznania przez Wojewodę Małopolskiego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. w związku z kasacyjną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli P.K., P.P., M.J., Z.S., G.H., B.Z. i W.O. Na skutek tego odwołania decyzją z dnia [...] października 2010r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom wynikającym z art. 11f ust. 1 powołanej wyżej ustawy, bowiem zawiera stosowne rozstrzygnięcia oraz wskazuje warunki, które powinny być uwzględnione przy jej realizacji. Odnosząc się zaś obszernie do poszczególnych zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W toku postępowania odwoławczego Starosta uzupełnił materiał dowodowy oraz pismem z dnia 14 września 2010 r. udzielił wyjaśnień.

Reasumując, w ocenie Wojewody, zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami powyższej ustawy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył G.B. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pomimo braku legitymowania się przez wnioskodawcę decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia,

- art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez brak precyzyjnego wskazania w decyzji działek, które przeszły na własność Gminy Kraków,

- art. 11f ust. 1 pkt 7 powołanej wyżej ustawy, poprzez brak precyzyjnego wskazania projektu budowlanego, który został zatwierdzony, a w szczególności brak wskazania autorów tego projektu,

- art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i brak odniesienia się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez strony postępowania,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

W uzasadnieniu przytoczono przepis art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194), zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Wskazano także, że zaskarżoną decyzją zakończono postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej położonej na terenie miasta o specyficznym statusie. Kraków jest bowiem miastem na prawach powiatu i zgodnie z treścią art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, jest gminą wykonującą zadania powiatu, na zasadach określonych w tej ustawie. Stosownie do treści powołanego art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje: 1) rada miasta, 2) prezydent miasta. Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym (art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym).

W ocenie Sądu z powyższego wynika, że w gminie mającej status miasta na prawach powiatu nie ma oddzielnych organów samorządu powiatowego, a kompetencje zarządu powiatu i starosty wykonuje prezydent miasta. Uprawnienia do działania w charakterze organu I instancji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej czerpie on z przepisów art. 39 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zaś przepis art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyposażył starostę w kompetencje do załatwienia sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Z uwagi na przepisy ustrojowe w miastach na prawach powiatu, zadania starosty wykonuje prezydent. Z powyższego wynika, że Prezydent Miasta Krakowa był organem właściwym do wydania w przedmiotowej sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w zakresie drogi gminnej w K. decyzji administracyjnej w I instancji.

Tymczasem w sprawie niniejszej decyzję w I instancji wydał Starosta Krakowski, wyznaczony do jej załatwienia przez Wojewodę Małopolskiego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. opartym na art. 26 § 2 w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że Prezydent Miasta Krakowa wnioskował o wyłączenie jako organ administracji publicznej będący stroną postępowania administracyjnego, którego wynik może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki, w tym obowiązki majątkowe, o których mowa w art. 25 § 1 k.p.a. Wojewoda Małopolski uwzględnił ten wniosek nie przedstawiając w istocie przekonujących motywów swojego stanowiska, a powołując się jedynie na treść art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 26 § 2 k.p.a. wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Starostę Krakowskiego. Powyższe postanowienie nie podlegało zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji. Nie było również zaskarżalne do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu postanowienie to jest wadliwe. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą był Prezydent Miasta Krakowa, a nie Gmina Kraków. Zarządcami dróg - zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) - są w odniesieniu do dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W miastach na prawach powiatu, funkcje przypisane staroście sprawuje prezydent miasta. W konsekwencji prezydent miasta staje się organem uprawnionym do wydawania decyzji o lokalizacji dróg gminnych na obszarach miasta na prawach powiatu, co oznacza, że decyzje o lokalizacji drogi gminnej w miastach na prawach powiatu są wydawane przy zbiegu kompetencji decyzyjnych organu z uprawnieniami wnioskodawcy. Na poparcie powyższego stanowiska Sąd Wojewódzki odwołał się do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10.

Nadto Sąd stwierdził, że skoro nie było podstaw do wyłączenia w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta Krakowa, to wskazanie innego organu doprowadziło do naruszenia właściwości organu (art. 19 k.p.a.), której organ ten powinien przestrzegać z urzędu. Zdaniem Sądu naruszenie każdego rodzaju właściwości stanowi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej przez organ, który nie miał do tego kompetencji. Wypełnia to bowiem przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wyznaczenie zatem Starosty Krakowskiego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., jako konsekwencja wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa, nastąpiło niezasadnie.

W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, mając na względzie naruszenie przepisów o właściwości (art. 19 k.p.a.) oraz uwzględniając okoliczność znaną Sądowi z urzędu i sygnalizowaną przez obecnego na rozprawie pełnomocnika skarżącego i uczestnika W.O., że przedmiotowa droga została fizycznie zrealizowana, stwierdził, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Zgodnie z ostatnim z wymienionych przepisów w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności (rygor natychmiastowej wykonalności nadany jest z mocy prawa w drodze ustawowej każdej decyzji ostatecznej), sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a.

Zaś mając na uwadze przepis art. 135 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, jak i postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż nie jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, albowiem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza prawo pozostawia tę decyzję w obrocie prawnym pomimo, że jest ona obarczona istotną wadą.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1/ prawa materialnego, tj.:

a/ art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 2 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydana w sprawie decyzja obarczona jest wadą nieważności w związku z wydaniem jej z naruszeniem przepisów o właściwości,

b/ art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie organem właściwym był Prezydent Miasta Krakowa sprawujący w mieście na prawach powiatu funkcję starosty i brak było przesłanek do wyłączenia tego organu,

c/ art. 11f ust. 2 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez ich nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy i w następstwie powyższego przyjęcie, że bezzasadnym było wyłączenie Prezydenta Miasta Krakowa od orzekania w sprawie.

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa mimo braku naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 19 k.p.a. i art. 25 § 1 k.p.a., jak również art. 11a ust. 1 i art. 11f ust. 1 pkt 8g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono przepis art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i wskazano, że na gruncie tej ustawy ustawodawca odsyła m.in. do art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidującego obowiązek wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty, w sprawach "wywłaszczenia przez ograniczenie", w których stroną postępowania jest gmina lub powiat. Podniesiono także, że norma prawna wynikająca z art. 124 ust. 8 jest konsekwencją poglądu o konieczności wyłączenia się organu orzekającego z prowadzenia postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości (odpowiednio stosowanego do decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przewidującej ograniczenia o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. g), jeżeli decyzja ta miałaby być wydana na rzecz podmiotu, którego organem wykonawczym jest właśnie ten sam organ, który miałby wydać tę decyzję. Taki pogląd, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został sformułowany już w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/93.

Zdaniem organu wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu w omawianym przepisie wynika z faktu rozpatrywania przez niego sprawy wydania przedmiotowej decyzji, jako wykonywania funkcji przypisanej przez ustawodawcę starostom. Zatem mając na uwadze przepis art. 124 ust. 8 i odpowiednie odesłanie do stosowania tego przepisu przez ustawodawcę w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych brak jest, w ocenie Wojewody Małopolskiego, uzasadnienia dla przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wyłączenie Prezydenta od orzekania w sprawie.

Wyraźne odesłanie przepisu ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych również do art. 124 ust. 8, zdaniem organu, powoduje, że w pełni umocowane prawnie jest stosowanie zawartej w tym przepisie zasady wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu, we wszystkich tych sprawach w których stroną postępowania jest powiat lub gmina, a decyzja – zezwolenie na realizację inwestycji drogowej – przewiduje orzeczenie w zakresie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków.

W ocenie organu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem w odniesieniu do planowanej inwestycji niezbędne jest wykonanie robót budowlanych na działce nr [...] jako terenie niezbędnym do przebudowy innej drogi, tj. drogi gminnej lokalnej ul. K. Dlatego postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r. i wyznaczenie Starosty Krakowskiego do prowadzenia postępowania w sprawie było prawidłowe.

Dodano także, że przesłanka wyłączenia organu wynikała z zakresu wniosku inwestora wskazującego na konieczność wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e i f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności nie zaistniała, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie wniesiona skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Mając zaś na uwadze charakter podniesionych w tej sprawie zarzutów, w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dwa podniesione w sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 2 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 11f ust. 2 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit g powyższej ustawy w zw. z art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, okazały się zasadne.

W realiach niniejszej sprawy za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 2 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydana w sprawie decyzja obarczona jest wadą nieważności w związku z wydaniem jej z naruszeniem prawa. Zarzut ten jest cieśle powiązany z zarzutem naruszenia art. 11f ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 8 lit. g tej ustawy w zw. z art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem zarzuty te można rozpoznać łącznie.

Przedmiotowa sprawa dotyczy kwestii wydania decyzji o lokalizacji drogi dla inwestycji pn. Budowa publicznej drogi gminnej klasy dojazdowej na odcinku od wschodniej granicy działki nr [...], obręb [...], do ul. K. w K. wraz z budową kanalizacji opadowej, oświetleniem oraz przebudową sieci SN, NN i teletechnicznej na działkach wskazanych w decyzji organu I instancji. Zarówno decyzja zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzji organu I instancji zostały wydane w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Jak wynika z lektury uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji Sąd ten oceniając legalność zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2010 r. skupił się tylko i wyłącznie na tym, czy zasadne było wyłączenie Prezydenta Miasta Krakowa od załatwienia sprawy i w konsekwencji, czy na skutek rozpoznania sprawy przez Starostę Krakowskiego w I instancji nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania te miały charakter generalny, bez niezbędnego wnikliwego odniesienia się do realiów niniejszej sprawy.

Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji to starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych jest właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi (art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Jednakże, inwestycja drogowa, której dotyczył wniosek, a następnie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji miała zostać zrealizowana w K. K., zgodnie z treścią art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym jest miastem na prawach powiatu. Jest to gmina wykonująca zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Zaś w gminie mającej status miasta na prawach powiatu kompetencje zarządu powiatu i starosty wykonuje prezydent.

Mając na uwadze powyższe podzielić należy pogląd Sądu Wojewódzkiego, że w tej sprawie, co do zasady, decyzję jako organ I instancji winien wydać prezydent. Bowiem powołana ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zaś wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako zadanie własne gminy należy postrzegać rolę inwestora – zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora. Nadto wskazać należy, że jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa (porównaj: wyrok NSA z dnia 30.03.2010 r., sygn. akt II OSK 88/10, LEX nr 597931).

Jednakże w niektórych prawem przewidzianych sytuacjach może dojść do wyłączenia organu właściwego z ustawy i przekazania tej kompetencji organowi równorzędnemu.

Przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e (obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu – przyp. Sądu) i lit. f (obowiązku przebudowy dróg innej kategorii – przyp. Sądu). Do ograniczeń o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. g, przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości stosuje się odpowiednio. Zaś przepis art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zatem, mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że generalna zasada o braku wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od rozpoznania sprawy, w której jest on jednocześnie wnioskodawcą podlega ograniczeniu w takim zakresie o jakim stanowi przepis art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 124 ust. 4-8 i art. 124 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji, Sąd I instancji oceniając kwestię zasadności wyłączenia organu winien ocenić, czy taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie odnosząc się do konkretnych okoliczności. Tymczasem, o czym już wyżej wspomniano, w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji skupił się na generalnej kwestii braku podstaw do wyłączenia organu, nie odnosząc się w ogóle do tego, czy w sprawie nie miała zastosowania ww. regulacja. Wprawdzie rację ma Sąd Wojewódzki, że z motywów postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. o wyznaczeniu Starosty Krakowskiego do prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wynika wprost z jakiego to konkretnie powodu doszło do takiego rozstrzygnięcia – wskazano tylko, że Prezydent Miasta Krakowa jest stroną postępowania administracyjnego, którego wynik może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki, w tym obowiązki majątkowe. Jednakże z lektury wniosku Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 stycznia 2010r., co zostało również podniesione w skardze kasacyjnej, wynika, że powodem dla którego zwrócono się o wyłączenie Prezydenta Miasta Krakowa od prowadzenia i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy było to, iż realizacja inwestycji wymaga wykonywania robót budowlanych na działce nr [...], jako terenie niezbędnym do przebudowy drogi innej kategorii, tj. drogi gminnej lokalnej ul. K. Zatem to kwestia ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości należącej do Gminy Kraków (działka nr [...]) legła u podstaw wyłączenia prezydenta miasta od rozstrzygnięcia sprawy i przekazania jej innemu organowi. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że decyzja nr [...] o zezwoleniu na realizację drogi z dnia [...] czerwca 2010 r. wskazuje, że lokalizacja inwestycji obejmuje także działkę nr [...] (str. 1 decyzji). Nadto w jej treści zawarto rozstrzygnięcie, którym nakazano obowiązek przebudowy dróg innej kategorii, a konkretnie wskazano, że "istnieje konieczność przebudowy pobocza oraz zjazdy z drogi gminnej klasy lokalnej nr [...] – ul. K., polegającą na wykonaniu włączenia projektowanej drogi gminnej klasy dojazdowej do w/w drogi lokalnej" (punkt IV 2.1) oraz zezwolono na wykonanie powyższych obowiązków poprzez zajęcie na czas prowadzenia robót budowlanych pasa gruntu w zakresie przebudowy drogi gminnej klasy lokalnej obejmującej część działki nr [...] (punkt II 2.2).

Powyższe nie było przedmiotem oceny Sądu I instancji. Tymczasem zaistnienie przesłanki z art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami doprowadziłoby do odmiennych wniosków, niż przyjął Sąd I instancji. Dlatego uznać należy, że podniesione przez Wojewodę, a wskazane wyżej, zarzuty prawa materialnego są uzasadnione.

Zatem mając na uwadze treść decyzji organu I instancji oraz projekt budowlany, Sąd I instancji rozpatrując sprawę ponownie, musi ocenić czy działka nr [...] objęta jest planowaną inwestycją, czy pozostaje jedynie w strefie oddziaływania, a w konsekwencji czy w sprawie miał zastosowanie przepis art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Bowiem dopiero wyjaśnienie wskazanej wyżej kwestii będzie upoważniało Sąd do oceny, czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 19 k.p.a.), bo nie było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta od rozpoznania przedmiotowej sprawy i czy jest ona obarczona wadą nieważności (art. 156 § pkt 1 k.p.a.), a w konsekwencji, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaskarżona decyzja narusza prawo. W tej sytuacji przedwczesnym było uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W związku z powyższym także zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, należałoby uznać za zasadny. Dopiero bowiem, co już wyżej wskazano, po wyjaśnieniu, czy w sprawie ma zastosowanie przepis art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwe będzie opowiedzenie się w sposób jednoznaczny, czy w sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Jednocześnie zauważyć należy, że z uwagi na powyższe rozważania jako pozbawiony doniosłości prawnej należy ocenić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla wydania decyzji w przedmiotowej sprawie organem właściwym był Prezydent Miasta Krakowa sprawujący w mieście na prawach powiatu funkcję starosty i brak było przesłanek do jego wyłączenia. Kwestia ta z uwagi na przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku nie może być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dlatego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania. Jednocześnie, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na zaistnienie szczególnej sytuacji, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.