Wyrok NSA, sygn. akt I SA 23/92
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1992-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 26
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: par. 27
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz. 75
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 1 marca 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami.
article: art. 104
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w wieczyste użytkowanie gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 75/ nie ustanawiają upoważnienia dla organów administracyjnych do rozstrzygania kwestii rozliczeniowo odszkodowawczych, zachodzących po rozwiązaniu umowy wieczystego użytkowania, w drodze decyzji administracyjnej.

TEZY

Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w wieczyste użytkowanie gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 75/ nie ustanawiają upoważnienia dla organów administracyjnych do rozstrzygania kwestii rozliczeniowo odszkodowawczych, zachodzących po rozwiązaniu umowy wieczystego użytkowania, w drodze decyzji administracyjnej.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta W. decyzją z dnia 1 sierpnia 1991 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Ż. z dnia 10 października 1990 r. dotyczącą zwrotu wpłaconej za 15 lat z góry opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu przy ul. P. w związku z rozwiązaniem, decyzją z dnia 30 maja 1987 r., umowy notarialnej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z dnia 30 maja 1987 r. organ stopnia podstawowego orzekł o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego działki o pow. 11.620 m2 położonej przy ul. P., ustanowionego na rzecz A. M. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia 14 sierpnia 1987 r. Na tę ostatnią decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli małż. M. NSA wyrokiem z dnia 23 czerwca 1988 r. skargę tę oddalił. Pismem z dnia 3 marca 1989 r. M. wystąpili do organu administracyjnego o zwrot wpłaconej kwoty /za 15 lat/ z tytułu wieczystego użytkowania. Decyzją z dnia 10 października 1990 r. Burmistrz Ż. orzekł o zwrocie wpłaconej za 15 lat z góry opłaty za użytkowanie wieczyste w wysokości 6.699.418 zł. Zgodnie z par. 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami, rzeczoznawca powołany przez organ I instancji 24 czerwca 1990 r. wydał opinię dotyczącą rewaloryzacji kwot za użytkowanie wieczyste gruntu przy ul. P. Przyjęty w opinii sposób rozliczenia odpowiada treści par. 27 ww. rozporządzenia.

Na decyzję Prezydenta W. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik małż. M. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, strona skarżąca podnosiła w skardze, że narusza ona par. 27 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. oraz art. 84 i art. 107 par. 3 Kpa. Kwota wyliczona przez biegłego nie czyni zadość właściwej waloryzacji. Organ II instancji nie skorzystał z możliwości weryfikacji opinii przez innego biegłego, co przyczyniłoby się do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżona decyzja nie zawiera praktycznie uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi podnosząc nadto, że organ II instancji uznał, że opinia rzeczoznawcy nie budzi zastrzeżeń, tym samym nie widział potrzeby weryfikacji wydanej opinii w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Użytkowanie wieczyste powstaje w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego między właścicielem gruntu /Skarb Państwa lub gmina/ a osobą fizyczną lub określoną jednostką organizacyjną. Na użytkowanie wieczyste składają się dwa rodzaje stosunków prawnych. Z jednej strony w grę wchodzi stosunek rzeczowy, którego wyrazem jest prawo do korzystania w oznaczonych granicach z terenu państwowego lub gminnego z wyłączeniem innych osób i do rozporządzania swym prawem. Z drugiej strony mamy do czynienia ze stosunkiem obligatoryjnym, którego źródłem jest umowa zawarta między państwem lub gminą a użytkownikiem. Jest to więc instytucja prawa cywilnego. Zatem ingerencja organów administracyjnych w to prawo w drodze administracyjnej jest możliwa, jeśli przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowią, że organ administracyjny - w zależności od własności gruntu administracji rządowej lub samorządowej - może wydać decyzję o rozwiązaniu umowy i zarządzić odebranie gruntu, stosownie do art. 240 kodeksu cywilnego /art. 26 ust. 2/. Tak więc organ administracyjny w określonych w normie prawnej przypadkach może decyzją administracyjną dokonać rozwiązania umowy cywilnoprawnej ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego. Ale też tylko w tych przypadkach organ ten zyskał upoważnienie do wkraczania decyzją administracyjną w sferę stosunków cywilnoprawnych. Zatem organ może rozwiązać omawianą umowę w drodze decyzji i zarządzić odebranie gruntu. Następstwem tego działania jest powstanie, m.in. po stronie wieczystego użytkownika, roszczenia o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego terenu /art. 242 Kc/, jak również o zwrot pierwszej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, o czym stanowił par. 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych (...). Żaden jednak przepis ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ani cytowanego rozporządzenia nie dał upoważnienia organom administracyjnym do rozstrzygania kwestii rozliczeniowo-odszkodowawczych, mających miejsce po rozwiązaniu umowy, dotyczącej użytkowania wieczystego w drodze postępowania administracyjnego, kończonego decyzją w rozumieniu przepisów Kpa. Pogląd taki reprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w swym dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym tych kwestii. W świetle powyższego nie było umocowania prawnego do podejmowania zarówno przez Burmistrza Ż. jak i Prezydenta W. decyzji dotyczącej zwrotu opłaty za użytkowanie wieczyste po rozwiązaniu umowy. Jeśli strony umowy, tj. były użytkownik wieczysty i właściciel gruntu, nie dojdą do porozumienia co do wysokości kwoty, jaka po rewaloryzacji ma być użytkownikowi zwrócona, to spór ten może być rozstrzygnięty przed sądem powszechnym. Mając to na uwadze, należało na podstawie art. 207 par. 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdzić nieważność obu zaskarżonych decyzji, jako wydanych bez upoważnienia prawnego.