Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1326/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1969 nr 27 poz 216
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 czerwca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi K. K. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. K. oraz M. K. (określanych dalej jako skarżący) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1978 r., znak [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz H. K. w wysokości 55254 zł, za nieruchomość położoną w [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] i nr [...] o pow. 18406 m2, przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...], gm. [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., znak [...].

Stan sprawy przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiał się następująco.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...], gm. [...], Naczelnik Gminy w [...] przejął między innymi nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącą własność H. K. Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. Nr [...], poz. [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 1978 r., znak [...] Naczelnik Gminy w [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz H. K. w wysokości 55254 zł za nieruchomość położoną w [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] i nr [...] o pow. 18406 m2, przejętą na własność Państwa, na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...], gm. [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. K. K. oraz M. K., reprezentowani przez adwokata J. S. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1978 r.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. K. K. oraz M. K., wnieśli odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2015 r., sygn. akt [...] spadek po H. K. zmarłym w dniu [...] września 2001 r. nabyli: S. E., K. K. oraz M. A. Natomiast spadek po S. E. zmarłej w dniu [...] marca 2013 r. nabyli: K. K. oraz M. K. Oznacza to, że stronami niniejszego postępowania są zatem ww. spadkobiercy po H. K.: K. K. oraz M. K.

Przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a., organ wskazał, iż w przedmiotowej decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem:

- brak jest dowodów na okoliczność, iż decyzja ta rozstrzygnęła sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem),

- decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- wykonalność kontrolowanej decyzji nie budzi wątpliwości,

- brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. decyzja w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Badając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., organ stwierdził, iż kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 1977 r., w gminie organem pierwszej instancji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej (w tym także właściwym do orzekania o odszkodowaniu) był - stosownie do art. 44 ust. 1 pkt 6 i art. 48 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975, Nr 26, poz. 139, ze zm.) - Naczelnik Gminy jako terenowy organ administracji państwowej, chyba że przepisy szczególne stanowiły inaczej.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa.

W rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić wydania przedmiotowej decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. bez podstawy prawnej, albowiem istniała podstawa do ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, ze zm.).

Jak wynika z akt sprawy nieruchomość położona w [...], gmina [...], oznaczona jako działka nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2, stanowiąca własność H. K. została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego.

Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. Nr [...], poz. [...].

Zaskarżona decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1978 r., znak [...] wydana na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na terenach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, ze zm.).

Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] maja 1973 r. w sprawie odszkodowania m przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Zdaniem organu nadzoru użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15.

W ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia [...] maja 1973 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych, zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżących z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie i po przeprowadzeniu rozprawy.

Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 zatytułowanym, "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy uregulowana jest w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek prowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. W ocenie organu nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie.

Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym organ wskazał, że brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1038 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13, CBOSA).

Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeku postępowania administracyjnego nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy.

Stosownie do art. 70 K.p.a. w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaś na podstawie art. 74 K.p.a. organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 K.p.a.).

Dalej organ wyjaśnił, że w przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej.

Nadto wywodził, że rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem K.p.a.) nie była obligatoryjna (art. 82 § 1 K.p.a.), a te przepisy nalezało stosować, z uwagi na fakt, że nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (tzn. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), to należało stosować przepisy K.p.a..

Natomiast odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia ówcześnie obowiązującego art. 8 § 1 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron, a tym samym pozbawienia możliwości wypowiedzenia się w sprawie organ wskazał, iż nawet gdyby organ pozbawił strony czynnego udziału w postępowaniu uchybienie to można byłoby rozpatrywać w kategorii uchybienia proceduralnego, a więc jako wada postępowania, a nie decyzji. A zatem powyższe uchybienie mogło by być ewentualnie rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym, określonym w art. 145 K.p.a., a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji art. 156 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania organ podał, iż decyzją z dnia [...] listopada 1978 r., znak [...] Naczelnik Gminy w [...] przyznał na rzecz H. K. odszkodowanie w wysokości 55 254 zł, w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę.

W aktach przedmiotowej sprawy zachował się operat szacunkowy, sporządzony przez biegłego do spraw rolnych z listy Wojewody [...] A. D. z dnia [...] sierpnia 1978 r. zawierający wycenę przedmiotowej nieruchomości, przejętej na własność Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...] o pow. 18406 m2, stanowiącej własność S. K.

Jak wynika z ww. szacunku biegłego miejscowość [...] znajdowała się, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. z dnia 26 listopada 1971 r.) w III strefie powiatów i strefie ekonomicznej wiejskiej.

Natomiast podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego, zarządzenie nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] maja 1974 r. w sprawie podwyższenia ceny gruntu przy wywłaszczeniu oraz instrukcja wykonawcza "Obliczania wartości roślin sadowniczych".

Na podstawie ww. przepisów biegły obliczył wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 55 254 zł (w tym: 48 255 zł - za grunt oraz 1 346 zł - za inne składniki znajdujące się na nieruchomości). Taka też kwota została przyznana przez organ odszkodowawczy.

Organ argumentował, że skoro odszkodowanie zostało ustalone, na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów prawa przez biegłego, będącego osobą uprawnioną do sporządzania takich opinii, to brak jest podstaw do uznania, że przyznane odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo.

Ponadto organ podniósł, iż pomimo prawidłowego pouczenia strony o przysługującej jej środkach odwoławczych, co wynika z treści decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. H. K. nie zaskarżył decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1978 r.

W świetle powyższego organ stwierdził, iż decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1978 r., orzekająca o ustaleniu odszkodowania na rzecz H. K. w wysokości 55 254 zł za nieruchomość położoną w [...], gmina [...], przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1977 r., nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co skutkowało utrzymaniem w mocy przedmiotowej decyzji Wojewody [...].

W skardze wywiedzionej do WSA w Warszawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący argumentowali, że nawet jeśli przyjąć, że w ustawie z 1961 r. brak było art. 9, a w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z 1973 r. nie było § 1, to organ orzekający o odszkodowaniu powinien był zastosować jakąkolwiek procedurę przewidzianą przepisami prawa, gdyż Konstytucja PRL z dnia 22 lipca 1952 r. w art. 4 ust. 3 wskazywała, że wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa.

Skarżący podnieśli zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uznanie, że niezastosowanie jakiejkolwiek procedury do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie narusza rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto - na podstawie art. 145 § pkt 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. – wywiedli naruszenie art. 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi poprzez wskazanie, że w obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych, zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pomimo jednoznacznego odesłania do tych przepisów w art. 9 ustawy z 1961 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wywodzili również naruszenie na podstawie art. 145 § pkt 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a. naruszenie przepisu art. 156 § 1 K.p.a., poprzez ograniczenie się do ustalenia, jak Naczelnik Gminy w [...] rozumiał treść art. 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., o terenach budowlanych na obszarach wsi bez ustalenia, czy taki sposób rozumowania nie narusza rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że interpretacja dokonana przez organ nadzoru sprzeczna jest ze znaczeniem zwrotu ustala się, zawartym w ustawie z 1958 r., gdzie odnosi się do procedury ustalania odszkodowani a nie do szacowania wartości, do czego powinni zostać powołani biegli rzeczoznawcy. Nadto skarżący podnieśli, że interpretacja dokonana przez organ II instancji prowadzi do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej osób wywłaszczonych w normalnym trybie, na podstawie ustawy z 1958 r. oraz osób, których nieruchomości przejęto z mocy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa.

Orzekając w sprawie trafnie przywołano jej istotne uwarunkowania – przesłanki nieważności decyzji oraz treść regulacji, dotyczących wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, mogących mieć istotne znacznie w sprawie. Trafnie wywiedziono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowo nie może stanowić podstawy dla oceny, jakoby oceniana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Ponowne przytaczanie argumentacji organu, wobec szczegółowego jej zreferowania, byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Jak trafnie wskazuje organ, przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku rozważaną podstawą stwierdzenia nieważności mógłby być ewentualnie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W jego świetle, wadą nieważności są dotknięte decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Kluczowa jest też kwestia ujawnienia tego rodzaju skutków społecznych lub gospodarczych danego orzeczenia, że jego pozostawienie w obrocie byłoby nie do przyjęcia wobec zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P.

Przy ocenie, czy określone uchybienie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa trzeba mieć także na uwadze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13 (Dz.U. poz. 702), gdzie orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji R.P. W jego uzasadnieniu podniesiono m. in., że zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz wynikające z niej domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a reguła trwałości aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Oddziaływanie upływu czasu na orzeczenie administracyjne ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych, ukształtowanych przez długi czas, leży w interesie porządku publicznego (tak w pkt 10.3). Zwrócono też uwagę (w pkt 10.5 akapit 1), że z powyższych względów działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (tak pkt 8.4). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy - ze względów obiektywnych - zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji.

W orzecznictwie uznaje się (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 954/17, CBOSA), że odrębne uregulowanie w ustawie z 1958 r. w rozdziale 2, zatytułowanym odszkodowanie, zagadnienia dotyczącego nie trybu postępowania, ale zasad ustalania odszkodowania i zasad jego wypłaty, pozwalało na odesłanie w art. 9 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi z 1961 r. do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy z 1958 r. W rozdziale tym uregulowane zostały zasady ustalenia odszkodowania odpowiednio za: grunty rolne, zasiewy, uprawy i plony, grunty leśne, budowle, grunty w mieście, dom jednorodzinny, dom mieszkalny, inny budynek, części składowe. W art. 12 określono zaś zasady wypłaty przyznanego odszkodowania. Z pewnością stosowanie przepisów zawartych w rozdziale 2 ustawy z 1958 r. było wystarczające do ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy, choć mogło wymagać w przypadku przedmiotu innego niż nieruchomość gruntowa, sporządzenia operatu przez biegłego. Na podstawie art. 8 ust. 1 ww. ustawy odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Właściciele nieruchomości gruntowych otrzymywali więc odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m², ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

Kluczowe w sprawie jest niewątpliwie to, że kwestia zakresu zastosowania do ustalenia odszkodowania przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy (dotyczącego zarówno konieczności przeprowadzenia rozprawy, jak też wskazującego na konieczność sporządzenia opinii przez biegłego), budzi wątpliwości interpretacyjne. Zatem naruszenie art. 22 tej ustawy w takim przypadku, gdy nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie o naruszeniu, polegającym na niezastosowaniu tego przepisu jako bezwzględnie obowiązującego, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Zdaniem organu nadzoru użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych, prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15.

Należy zwrócić uwagę, że w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 1970 r. wskazano, iż ustalenie i wypłata odszkodowania miała nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. A zatem brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżących z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy.

Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne, bowiem nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wystąpienie zaś wątpliwości interpretacyjnych, związanych z wykładnią przepisu, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wspomnieć należy, że problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r.

W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt l OSK 1534/13, CBOSA).

Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy K.p.a. nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy.

Stosownie do art. 70 K.p.a. w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaś na podstawie art. 74 K.p.a. organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 K.p.a.).

W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości, tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów.

Skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych, to należało stosować przepisy K.p.a. Powyższe oznacza, iż brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Niezasadny jest zatem zarzut podniesiony przez skarżących, że nawet jeśli przyjąć, że w ustawie z 1961 r. brak było art. 9, a w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z 1973 r. nie było § 1, to organ orzekający o odszkodowaniu powinien był zastosować jakąkolwiek procedurę przewidzianą przepisami prawa, gdyż Konstytucja PRL z dnia 22 lipca 1952 r. w art. 4 ust. 3 wskazywała, że wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa.

Należy również wskazać, że prawidłowo organ uznał, że rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem K.p.a.) nie była obligatoryjna, a decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 K.p.a.), co nie mogło implikować stwierdzenia nieważności z powodu braku jej przeprowadzenia.

Argumentacja skarżących, że interpretacja dokonana przez organ II instancji prowadzi do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej osób wywłaszczonych w normalnym trybie, na podstawie ustawy z 1958 r. oraz osób, których nieruchomości przejęto z mocy prawa, per se nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności. Organ oparł się bowiem o obowiązujące przepisy prawa i nie dokonał rażącego ich naruszenia, co dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności. Wywody skarżących zaprezentowane w tym zakresie odnoszą się w istocie do treści prawa i mają charakter de lege lata.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.