Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 579/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.145 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7,77 par 1 i 80 , art.107 par 3, art.138 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust.2 pkt 1 i art.775 ust.1 pkt 4 , art.80 ust.2
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółki z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r., znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej "[...]" Spółki z o.o. w S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] Burmistrz P. odmówił N. Sp. z o.o. w S. zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą [...] w L. [...] planowanego na terenie działek nr [...] i [...], obręb S..

Od decyzji odwołała się N. Sp. z o.o., która zarzuciła naruszenie:

art. 79 ust. 1 w zw. z art. 74 ust. 3a u.i.ś. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie niewłaściwych stron postępowania,

art. 80 ust. 2 u.i.ś. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

art. 7, 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, brak rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sposób wszechstronny, przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów,

art. 9 w zw. z art. 7 i 7a K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku w zakresie stania na straży praworządności, podejmowania w przypadku zaistnienia potrzeby, wszelkich czynności z urzędu, które okażą się niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w przypadku wątpliwości co do normy prawnej - wątpliwości te rozstrzyga się na korzyść strony.

Podnosząc powyższe, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty, tj. zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżąca uszczegółowiła podniesione zarzuty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] maja

2020 r., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 i art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.)., dalej zwanej "ustawą" lub "u.o.o.ś.", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 u.o.o.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś.) lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś.). Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.o.ś. realizacja planowanego przedsięwzięcia wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w odniesieniu do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a także w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek jej przeprowadzenia został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Kolegium podało, że ustawodawca w art. 60 ww. ustawy, upoważnił Radę Ministrów do wydania rozporządzenia określającego: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2. W oparciu o powyższy przepis Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213 poz. 1397).

W rozpatrywanej sprawie wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. inwestor - N. Sp. z o.o. w S. zwróciła się do Burmistrza P. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą [...] w L. [...]". Jak wynika z załączników do wniosku, przedmiotowe przedsięwzięcie planowane jest na działkach nr [...], [...], obręb geodezyjny Sierakowo w miejscowości L. [...], gmina P..

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z załączonego do wniosku raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że wnioskowane przedsięwzięcie można zakwalifikować do przedsięwziąć określonych w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia, tj. jako instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych, a więc jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia - jako instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów tj. jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Przedmiotowe przedsięwzięcie składa się z dwóch części, w których ma być prowadzony w jednym z "zakładów" - odzysk tworzyw sztucznych (Z. R. T. S.) oraz w drugim - odzysk energii cieplnej i wytwarzanie z niej energii elektrycznej z zastosowaniem procesu termicznego przekształcania odpadów w instalacji odnawialnego źródła energii (Z. K.). Ww. zakłady wraz z istniejącym już Zakładem Produkcji Paliw Alternatywnych mają tworzyć Centrum Odzysku i Przetwarzania Odpadów ". " w L. [...]

Z. R. O. T. S. ma prowadzić innowacyjną technologię recyklingu określonych rodzajów tworzyw sztucznych - odpadów foliowych i innych z tworzyw poliolefinowych (polietylen PE, polipropylen - PP), w kierunku wytworzenia z nich materiałów w postaci aglomeratu i regranulatu, hybrydowych materiałów funkcjonalnych oraz wyrobów technicznych. Jako materiał wyjściowy wymieniono folię odpadową, zmieszane odpady i odpady twarde. W procesie technologicznym wykorzystywane będą urządzenia do wstępnego rozdziału i sortowania materiałów odpadowych oraz zespół urządzeń do wstępnego rozdrabniania odpadów, ich segregacji i wydzielania frakcji nadających się do dalszego przetwarzania, w które wyposażona jest już istniejąca w tym miejscu instalacja przetwarzania odpadów i produkcji RDF. W procesie technologicznym nie będą stosowane żadne procesy przetwarzania chemicznego. Stosowana w ww. recyklingu technologia wymaga dużych ilości energii, stąd zaplanowano budowę drugiego zakładu - Z. K..

W ramach tego Zakładu energia cieplna będzie odzyskiwana z termicznego przekształcania określonych rodzajów odpadów, przede wszystkim osadów ściekowych - biomasy oraz paliw alternatywnych z istniejącego Zakładu. Energia cieplna będzie przekształcana w energię elektryczną w turbogeneratorze "ORC".

Jak podano w Raporcie Z. K. stanowić będzie spalarnię odpadów lub współspalarnię odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, w której cześć wytwarzanej energii elektrycznej i ciepła pochodzi z ulegającej biodegradacji części odpadów przemysłowych lub komunalnych pochodzenia zwierzęcego lub roślinnego, w tym z odpadów z instalacji do przetwarzania odpadów oraz odpadów z uzdatniania wody i oczyszczalni ścieków, w szczególności osadów ściekowych - zgodnie z ustawą o odpadach w zakresie kwalifikowania części energii odzyskanej z termicznego przekształcania odpadów.

Integralnym elementem Centrum Odzysku będzie istniejący już Zakład P. P. A., który działa od 2012 roku. Wytwarzane w nim z przetworzonej frakcji odpadów komunalnych o wysokiej jakości "RDF" będzie wykorzystywane zarówno jako paliwo w Z. K. - w znacznym udziale w stosunku do całego wsadu, a także, tak jak dotąd będą przekazywane do spalania w cementowniach, ciepłowniach i elektrociepłowniach.

Kolegium wskazało, że jak wynika z ustaleń Raportu planowane przedsięwzięcie stanowić będzie zatem zakład recyklingu odpadów - określony w art. 3 ust. 1 pkt 23 ustawy o odpadach oraz współspalarnię odpadów - określoną w art. 3 ust. 1 pkt 31 ustawy o odpadach, której działanie polega na termicznym przekształcaniu odpadów w celu odzyskania energii, tj. "odzysku energii" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o odpadach.

Zdaniem organu odwoławczego, powyższe oznacza, że w każdym z planowanych zakładów w ramach planowanego przedsięwzięcia prowadzony będzie proces odzysku w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach, tj. "proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym wypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji lub w wyniku, którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce". "Proces odzysku" mieści się w szerszym pojęciu ustawowym jakim jest "przetwarzanie" określone w art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach. Pod pojęciem przetwarzania rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Przetwarzanie natomiast jest jednym ze sposobów gospodarowania odpadami, który został zdefiniowany w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 80 ust. 1 u.o.o.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Stosownie do ust. 2 - właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla inwestycji realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, dla inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej realizowanych na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską, dla inwestycji w zakresie budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego realizowanej na podstawie ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, dla inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących realizowanych na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także dla strategicznej inwestycji w sektorze naftowym.

Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zatem nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania.

Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że przepis art. 80 ust. 2 u.o.o.ś., w zdaniu pierwszym zawiera normę, która stanowi podstawowe kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko.

Kolegium podniosło, że w tej sprawie organ I instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który został wprowadzony w życie uchwałą nr XLII/328/01 Rady Miejskiej w Policach z dnia 30 października 2001 r. w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Police w części dotyczącej miejscowości: Sierakowo, Leśno Górne, i Stare Leśno (Dz. Urz. Woj. Zach, nr 48, poz. 1313).

Jak ustalono w toku postępowania przed organem I instancji przedmiotowe działki nr [...] i [...] znajdują się w S. w obrębie terenu oznaczonego w planie symbolami [...] Dla terenu elementarnego [...] w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały ustalono "ustalenia funkcjonalne" - działalność gospodarcza usługowo - produkcyjna, przetwórstwo i przeróbka surowców wtórnych, zakaz lokalizacji funkcji mieszkaniowej. Określono ustalenia kompozycji zabudowy: zabudowa wolnostojąca, powierzchnia zabudowy do 50% działki, wysokość zabudowy do 2,5 kondygnacji (do 12,5 m w kalenicy), preferowane dachy wysokie, symetryczne, kąt nachylenia połaci głównych 22O+-30°, nieprzekraczalne linie zabudowy od granic działki - 5m, zasady parcelacji: minimalna powierzchnia wydzielonej działki - 0,2ha.

W zakresie ustaleń ekologicznych: cześć terenu położona w strefie ponadnormatywnego oddziaływania Zakładu O. i S. O. K. (obszarze ograniczonego użytkowania) w L. [...] - obowiązują ustalenia określone w § 4 ust. 1 pkt 3, to jest zakazy: budowy budynków mieszkalnych, budynków użyteczności publicznej, lokalizacji zakładów przemysłu spożywczego, upraw przeznaczonych do bezpośredniego spożycia, zbierania runa leśnego. Określono ustalenia dotyczące dóbr kultury (cześć terenu objęta jest strefą W III ograniczonej ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych - obowiązują ustalenia określone w § 4 ust. 1 pkt 1a parkowanie - na granicach własnych działki, w wielkości dostosowanej do programu gospodarczego, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej - wg § 5, projektowana przepompownia ścieków, dopuszcza się lokalizację innych obiektów infrastruktury technicznej wg § 5.

Mając powyższe na względzie oraz zapisy Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Kolegium stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie polegać ma na budowie zakładu odzysku odpadów z tworzyw sztucznych (Z. R. O. T. S.) oraz spalarni odpadów z zastosowaniem procesów współspalania odpadów (Z. K.) - prowadzącą odzysk energii. Wnioskowane przedsięwzięcie stanowi zatem inwestycję w ramach gospodarowania odpadami. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami.

Z kolei, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który, zdaniem Kolegium, słusznie powołuje się Burmistrz P. określa wymagany zakres projektu planu miejscowego, w tym wymogi dotyczące stosowanych oznaczeń.

W § 9 ust. 1 tego rozporządzenia zastrzeżono, że załącznik do rozporządzenia określa podstawowe oznaczenia literowe i graficzne dotyczące przeznaczenia terenów.

W załączniku tym znajduje się m.in. oznaczenie "O", określające tereny pod "gospodarowanie odpadami", oznaczenie "U" określające tereny zabudowy usługowej oraz "P" - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Rozporządzenie zatem jednoznacznie oddziela tereny przeznaczone w miejscowym planie pod gospodarowanie odpadami od terenów pod usługi i terenów produkcyjnych.

Kolegium wskazało nadto, że dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. Określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być zatem jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie. W ww. uchwale Rada Miejska w P. jednoznacznie opisała sposób przeznaczenie terenu, którego dotyczy planowane przedsięwzięcie. Nie sposób w tym odnaleźć możliwości lokalizacji spalarni i współspalarni odpadów. Przedsięwzięcie w tym zakresie nie stanowi bowiem ani działalności usługowej, ani produkcyjnej, nie można przyjąć także, iż jest to działalność produkcyjna w zakresie przetwórstwa i przeróbki surowców wtórnych, "recykling" nie obejmuje bowiem odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystywane jako paliwa (pkt 23 ust. 1 art. 3 u.o.). Planowane przedsięwzięcie nie jest zatem ani wprost wymienione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani nie zostało ujęte w sposób ogólny w ustaleniach funkcjonalnych dla terenu 2U,P.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że zapis planu dopuszczający przetwórstwo i przeróbkę surowców wtórnych odpowiada ustawowej definicji "ponownego użycia", określonej w art. 2 ust. 1 pkt 18 ustawy o odpadach. Ponowne użycie poprzedza "przygotowanie do ponownego użycia" określone w pkt 22 ww. przepisu polegające na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie produktu lub części produktu, który wcześniej stał się odpadem i ma być wykorzystany bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Kolegium wskazało, że przedsięwzięcie obejmuje budowę dwóch zakładów, które zostały wcześniej opisane i o ile pierwszy z zakładów mógłby zostać zakwalifikowany jako "przetwórstwo i przeróbka surowców wtórnych", to spalarnia, czy też współspalarnia odpadów w ocenie Kolegium do przeróbki surowców wtórnych już się nie kwalifikuje. Pojęcie przetwarzania odpadów zawarte zostało w pojęciu "recyklingu", określonym w art. 3 ust. 1 pkt 23 ustawy o odpadach i stanowi on odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk. Z recyklingu ustawodawca wyraźnie zatem wyłączył odzysk energii, który będzie miał miejsce w "Z. K.".

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr XLI1/328/01 Rady Miejskiej w Policach z dnia 30 października 2001 r. w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Police w części dotyczącej miejscowości: S., L. G. i S. L. i z tej przyczyny należało odmówić wydania decyzji - stosownie do art. 80 ust. 2 u.i.ś. Jednocześnie organ ten podkreślił, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co do zasady, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie N. Sp. z o.o. w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania na rzecz skarżącej.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że planowana przez skarżącą inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie w należyty sposób postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wszechstronny, w szczególności istniejących w obrocie prawnym decyzji środowiskowych, decyzji zezwalających na przetwarzanie odpadów i pozwolenia na budowę oraz zawartej umowy dzierżawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego stwierdzenia braku zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 13 Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich zastosowanie i dokonanie na podstawie tych przepisów oceny treści planu zagospodarowania miejscowego uchwalonego przed dniem wejścia w życie przywołanych przepisów co dorowadziło do zastosowania przepisów prawa wstecz;

- art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i dokonanie wykładni treści uchwalonego w dniu 30 października 2001 roku planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem przepisów nieobowiązujących w dacie uchwalenia planu miejscowego:

- ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach,

- art. 32 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niezastosowanie i pominięcie obowiązku aktualizacji przez Burmistrza P. planu zagospodarowania miejscowego gdyby jego treść była niezgodna z aktualną funkcją terenu, do którego jest wykorzystywany;

- art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez nieprawidłowe zastosowanie definicji dotyczących recyklingu i przetwarzania odpadów i bezpodstawne uznanie, że działalność prowadzona przez ". Sp. z o.o. nie stanowi przetwórstwa i przeróbki surowców wtórnych.

Nadto, Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

-opinii technicznej;

- decyzji Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla ". Sp. z o.o.;

- decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę dla przedsięwzięcia realizowanego przez ". Sp. z o.o.;

- decyzji Burmistrza P. z dnia [...] lipca 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla ". " Sp. z o.o.;

- decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. udzielającej ". " Sp. z o.o. pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji na terenie zakładu w granicach nieruchomości stanowiącej działkę nr [...];

- umowy dzierżawy nieruchomości wraz z protokołem i koncepcją zagospodarowania terenu;

-zaświadczenia w sprawie harmonogramu rzeczowo - finansowego działań naprawczych dla Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2019 r.;

- pisma Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2020 r.;

-na okoliczność potwierdzenia przez Burmistrza P. oraz Starostę P. zgodności projektowanej inwestycji z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczenia w ramach elementarnego przeznaczenia terenu działalności związanej z przetwórstwem i przeróbką surowców wtórnym, w tym odpadami oraz w zakresie odzysku energii.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Spółka wskazała, że faktycznie zgodnie z uchwałą Nr XLII/328/01 Rady Miejskiej w Policach z dnia 30 października 2001 r. na przedmiotowych działkach obowiązuje ustalenie 2U,P, oznaczające działalność gospodarczą, usługowo-produkcyjną, przetwórstwo i przeróbkę surowców wtórnych oraz zakaz lokalizacji funkcji mieszkalnych. Przystąpienie do sporządzenia zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego wszczęte zostało uchwałą Nr XXII/147/95 z dnia 19 grudnia 1995 r., która zmieniona została uchwałą z dnia 27 lutego 2001 r., a sama uchwała uchwalona została dnia 30 października 2001 r. Podstawą prawną uchwały była ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wejście w życie uchwały w przedmiocie planu miejscowego nastąpiło dnia 22 listopada 2001 r. (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego nr 48, poz. 1313).

Zdaniem Spółki nie można się jednak zgodzić, że z uwagi na takie ustalenie funkcjonalne lokalizacja planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia pod nazwą "[...] w L. [...]" jest niezgodna ze wskazanym powyżej planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie bowiem z treścią aktu prawa miejscowego, ustalenia funkcjonalne dla działek o numerach [...] i [...], to działalność gospodarcza, usługowo-produkcyjna oraz przetwórstwo i przeróbka surowców wtórnych, zakaz lokalizacji funkcji mieszkaniowej. Ponadto, przy ustaleniach ekologicznych wskazano, że część terenu położona w strefie ponadnormatywnego oddziaływania Z. O. i S. O. K. (obszarze ograniczonego użytkowania) w L. [...] obowiązują ustalenia wg § 4 ust. 1 pkt 3. Przedmiotowy przepis zawiera wyłącznie wyliczenie zakazów lokalizacji, czy budowy określonych obiektów, tj. zakaz budowy budynków mieszkalnych, budynków użyteczności publicznej, lokalizacji zakładów przemysłu spożywczego, upraw przeznaczonych do bezpośredniego spożycia i zbierania runa leśnego. Zgodnie natomiast z ustaleniami inżynieryjnymi, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej określone zostały wg § 5, przy czym dopuszczono lokalizację innych obiektów infrastruktury technicznej.

Skarżąca podkreśliła, że plan zagospodarowania przestrzennego jest informacją o warunkach przeznaczenia terenu i związanych z tym ograniczeniami. Jeżeli zapis w planie stanowi szeroki wachlarz sposobu użytkowania terenu, np. działalność gospodarcza, produkcyjna, to plan określa wyłączenia lub ograniczenia typów działalności, tak jak zostało to zrobione w ww. akcie. Brak jest przy tym wyłączenia mogącego wskazywać na zakaz prowadzenia działalności związanej z szeroko rozumianym gospodarowaniem odpadami. Jednocześnie planowana działalność, polegająca na przetwarzaniu i przerabianiu surowców wtórnych, gdzie efektem przetwarzania i przerabiania będą pełnowartościowe nowe wyroby gotowe oraz pełnowartościowe surowce do produkcji nowych wyrobów gotowych, przy czym surowce wtórne, a więc odpady produkcyjne nadające się do ponownego przerobu, które nie będą mogły być przetworzone na wyroby gotowe zostaną przetworzone na energię cieplną i elektryczną, zakwalifikowana może zostać, zgodnie z ustaleniami funkcjonalnymi dla tego terenu, jako przetwórstwo i przeróbka surowców wtórnych.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Spółki należy uznać, że planowana lokalizacja inwestycji, polegającej na budowie Zakładu R. T. S. oraz Z. K. na terenie działek nr [...] i [...], obręb S. jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Mieści się ona bowiem zarówno w zakresie definicji działalności produkcyjno-usługowej, a jak wskazano także w raporcie oddziaływania na środowisko w Z. R. i Z. K. będzie miał miejsce proces polegający na przetwórstwie i obróbce surowców wtórnych, a więc odpadów nadających się do ponownego przerobu. Oczywistym jest więc, że działki numer [...] i [...] objęte inwestycją, wpisują się w ustalenia funkcjonalne dla tego terenu. Zgodnie z wykładnią literalną postanowień planu miejscowego, planowana do rozpoczęcia działalność skarżącej mieści się w ustalonym przeznaczeniu terenu.

Skarżąca podkreśliła, że dokonana przez organ ocena ma charakter wyłącznie pozorny i pomimo zgromadzenia materiału dowodowego nie został on w sposób kompleksowo i wyczerpująco przeanalizowany. W obrocie istnieją bowiem decyzje potwierdzające zgodność lokalizacji planowanej działalności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj.:

1. decyzja Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia [...] w L. [...] na działce [...]";

2. decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. o pozwoleniu na budowę dla przedsięwzięcia "[...] w L. [...]" na terenie działki nr [...], która dnia 18 grudnia 2014 r. została zmieniona decyzją zatwierdzającą zamienny projekt budowlany, która to zmiana związana była z rozbudową o część biologiczną przedsięwzięcia dla linii do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych;

3. decyzja Burmistrza P. z dnia [...] lipca 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "[...]) w miejscowości L. G. na działce ewidencyjnej [...], obręb S., gmina P.";

4. decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. udzielająca jej pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji na terenie zakładu w granicach nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

W dalszej części uzasadnienia Spółka podniosła, że w 2010 r. zawarta została, pod warunkiem wybudowania Zakładu Przetwarzania Odpadów na Paliwa Alternatywne, umowa dzierżawy, której przedmiotem jest działka numer [...]. Postanowienia znajdujące się w umowie dzierżawy także potwierdzały zgodność przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] marca 2018 r. została zawarta umowa dzierżawy pomiędzy Skarżącą, a Gminą P. - reprezentowaną przez Burmistrza P., której przedmiotem jest działka [...], obręb S.. Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. umowy wydzierżawiający oddał, a dzierżawca przyjął w dzierżawę grunt stanowiący część działki [...] w celu zagospodarowania i prowadzenia działalności przedstawionej w ofercie przetargowej z dnia [...] stycznia 2018 r., tj. wybudowania warsztatu remontowego, magazynów na komponenty do produkcji i na wyroby gotowe, hali z urządzeniami do recyklingu odpadów oraz dróg i placów manewrowych.

Przetarg został zamknięty wyborem oferty skarżącej Spółki. Zgodnie z § 4 protokołu z przetargu pisemnego z dnia 2 lutego 2018 r. komisja dokonała szczegółowej analizy złożonej oferty, z której wynikało, że Spółka zaproponowała rozbudowę zaplecza remontowo-warsztatowego i magazynowego związanego z prowadzoną przez Spółkę działalnością związaną z Przetwarzaniem Odpadów na Paliwa Alternatywne w L. [...]

Ponadto, zgodnie z § 2 ust. 2 ww. umowy dzierżawy, który wskazuje na cel jej zawarcia, zakazuje się składowania odpadów stanowiących surowiec produkcyjny "na wolnym powietrzu" i bez stosowanego zabezpieczenia, co wskazuje na możliwość składowania odpadów stanowiących surowiec produkcyjny nie "na wolnym powietrzu".

W ocenie Spółki, oczywistym jest więc, że celem zawarcia przedmiotowej umowy było umożliwienie jej prowadzenia działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów na dzierżawionym terenie. W przekazanej przez Spółkę koncepcji zagospodarowania terenu części działki [...] obręb S. wskazano wprost, w jaki sposób zostanie ten teren zagospodarowany, w tym, że działalność oparta będzie na dotychczasowych źródłach odpadów pozyskiwanych przez Centrum Odzysku w L. [...], a Spółka produkuje paliwa alternatywne typu RDF i SRF i zamierza rozszerzyć swoją działalność o recykling odpadów stosując technologię BAT. Jednocześnie, zgodnie z § 5 ust. 1 umowy dzierżawy, Skarżąca zobowiązana jest do zagospodarowania nieruchomości w sposób przedstawiony w ofercie przetargowej w terminie 3,5 roku od dnia podpisania umowy.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Skarżącej, należy uznać, że zgodnie z postanowieniami wskazanej umowy dzierżawy zobowiązana jest do realizacji przedsięwzięcia obejmującego [...] Jednocześnie, z uwagi na zawartą umowę dzierżawy, przekazany raport oddziaływania na środowisko, treść ogłoszenia przetargu oraz protokołu, a także koncepcję zagospodarowania terenu, należy uznać, że oczywiste jest, że Burmistrz P. miał świadomość, jaki rodzaj działalności prowadzi i jaką inwestycję planuje na dzierżawionej działce, która jednocześnie zgodna jest z oczekiwaniami wynikającymi ze zorganizowanego przetargu. Tym samym organ I instancji uznawał zgodność przedsięwzięcia z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Przyjmując odmienną koncepcję, należałoby uznać, że od momentu ogłoszenia przetargu i wybierając oferenta w postaci Skarżącej spółki, Burmistrz godził się na niemożność realizacji wymagań wskazanych w umowie dzierżawy.

Skarżąca podkreśliła, że projektowana do budowy instalacja została umieszczona w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Z. na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028. Podstawę prawną do sporządzenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Z. na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

W ocenie Spółki, istotne jest to, że plan gospodarki odpadami jest opiniowany przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, w tym związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód - przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania, która jest aktem prawa miejscowego. Planowana więc do budowy instalacja, a przede wszystkim jej lokalizacja została pozytywnie zaopiniowana przez Burmistrza P. w ramach uzgodnień prowadzonych przy sporządzaniu planu gospodarki odpadami dla województwa. W ramach uzgodnień obowiązkiem organu była również weryfikacja planowanego przedsięwzięcia z treścią planu miejscowego. Gdyby nie uzyskana akceptacja, udzielona przez Burmistrza P., ww. instalacja nie zostałaby umieszczona w harmonogramie rzeczowo-finansowym planowanych inwestycji w zakresie gospodarki odpadami w województwie zachodniopomorskim.

Skarżąca zarzuciła również, że trudno uznać za prawidłowe powoływanie się, zarówno przez organ I, jak i II instancji, na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku i wynikającą z niego konieczność oznaczenia literą "O" terenu przeznaczonego pod gospodarowanie odpadami w sytuacji, gdy w trakcie sporządzania planu nie istniał chociażby projekt przedmiotowego rozporządzenia, a tym samym obowiązek stosowania określonych z góry oznaczeń. Przywołane rozporządzenie weszło w życie w dniu 27 września 2003 r., a więc dwa lata po uchwaleniu analizowanego planu miejscowego. Pomimo tego, przepisy rozporządzenia stanowią w zasadzie jedyny argument, który w ocenie organu II instancji jest wystarczający aby utrzymać decyzję organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu [...] września 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i oświadczył, że nadal podtrzymuje wnioski dowodowe zawarte w skardze. Wiceprezes Zarządu wskazał, że protesty okolicznej ludności wynikały z błędnego przeświadczenia co do ilości ton przewożonych odpadów i wynikającego stąd ruchu pojazdów, zamiast 7 tysięcy ton uważano, że będzie to 350 tysięcy ton.

Pełnomocnik wyjaśnił, że kogeneracja stanowi produkcję energii elektrycznej na potrzeby funkcjonowania zakładu recyklingu i jest to jedno przedsięwzięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.", następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że naruszają one prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Istota zaistniałego w niniejszej sprawie sporu dotyczy oceny czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza działalność planowaną przez skarżącą Spółkę pod nazwą [...] w L. [...]" na terenie działek nr [...] i [...], obręb S.. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedzać winno stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ocena w tym zakresie wymaga ustalenia w jakiej jednostce planistycznej położona jest dana nieruchomość oraz analizy postanowień planu przewidzianych dla tej jednostki, przy czym miejscowy plan jako akt prawa miejscowego, podlega wykładni tak jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Wykładni postanowień planu należy przy tym dokonywać w pierwszej kolejności w oparciu o postanowienia zawarte w samym planie, jednocześnie wykładnia ta nie może być sprzeczna z normami prawa zawartymi w ustawach i rozporządzeniach. W przypadku, gdy plan miejscowy nie definiuje używanych w nim pojęć, wyjaśnienia tych pojęć należy poszukiwać w obiektywnie obowiązującym prawie (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018r. sygn. akt. II OSK 81/17, LEX nr 2611463). Postanowienia planu jako, że kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości nie mogą być przy tym interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej.

Organy orzekające w sprawie uznały, że brak jest zgodności lokalizacji ww. przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzonego w życie uchwałą nr XLII/328/01 Rady Miejskiej w Policach z dnia 30 października 2001 r. w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Police w części dotyczącej miejscowości: S., L. G., i S. L. (Dz. Urz. Woj. Zach, nr 48, poz. 1313), bowiem na działkach o numerach [...], obręb S. , obowiązuje ustalenie 2 U,P, tj. działalność gospodarcza usługowo - produkcyjna, przetwórstwo i przeróbka surowców wtórnych, zakaz lokalizacji funkcji mieszkaniowej.

W ocenie organów, zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także Raportu oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko z czerwca 2019 r. pozwalają na stwierdzenie, że wnioskowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję w ramach gospodarowania odpadami. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1587), określającym między innymi podstawowe oznaczenia literowe i graficzne dotyczące przeznaczenia terenów, oznaczenie "O" określa tereny pod "gospodarowanie odpadami", oznaczenie "U" określające tereny zabudowy usługowej oraz "P" - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów.

Z powyższą oceną nie sposób się jednak zgodzić.

Wskazać należy, że ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika, że w projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów. W przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami jest to symbol "O" i kolor ciemnoszary (pkt 7.6 załącznika nr 1 do rozporządzenia).

W wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1553/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że taki zapis rozporządzenia nie oznacza, że tylko na tak oznaczonych terenach dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. Tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Oznaczałaby to bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Nie ulega natomiast wątpliwości, że tego rodzaju działalność dopuszczalna jest na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Symbolem "O" oznaczane są przede wszystkim tereny, na których to dana gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub, na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarki odpadami, np. w formie składowiska odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Nie można jednak przyjąć, że gospodarka odpadami może być prowadzona wyłącznie na terenach oznaczonych w planie literą "O".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela powyższe stanowisko. Z przepisów prawa nie wynika bowiem by gospodarka odpadami mogła być prowadzona jedynie na terenach wyraźnie na ten cel w planie przeznaczonych.

Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały wydane jako akt wykonawczy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie art. 16 ust. 2 tej ustawy, stanowiącego, iż minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Akt ten, z uwagi na swój charakter, nie ustanawia ani obowiązków zmieszczenia w planie terenów przewidzianych pod gospodarowanie odpadami, ani nie przesądza możliwości prowadzenia działalności w tym zakresie wyłącznie na obszarach oznaczonych symbolem "O". Podobnie, lokalizacja pozostałych elementów infrastruktury technicznej wskazanych w punkcie 7 załącznika, tj. z zakresu elektroenergetyki, gazownictwa, wodociągów kanalizacji, czy ciepłownictwa nie musi być ograniczona wyłącznie do terenów wyraźnie w planie na taki właśnie cel przeznaczonych .

Co do zasady, przeznaczenie terenu pod zabudowę produkcyjno- usługową nie wyklucza realizacji punktu zbierania i przetwarzania odpadów. Planowana działalność ma właśnie taki charakter.

Z Raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego [...]" w L. [...] wynika bowiem, że w ww. zakładach prowadzony ma być odzysk tworzyw sztucznych oraz odzysk energii cieplnej i wytwarzanie z niej energii elektrycznej z zastosowaniem procesu termicznego przekształcania odpadów w instalacji odnawialnego źródła energii. Planowane do wybudowania w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia instalacje mają tworzyć, wspólnie z istniejącym już od 2012 r. Zakładem Produkcji Paliw Alternatywnych centrum odzysku i przetwarzania odpadów.

Pierwszy z planowanych do wybudowania "zakładów", czyli Z. R. O. T. S. stanowić ma zasadniczy element "Centrum Odzysku". Jego budowa polegać ma zasadniczo na przemysłowym wdrożeniu innowacyjnej technologii recyklingu określonych rodzajów tworzyw sztucznych, opracowanej przez inwestora z Instytutem Inżynierii Materiałowej Z. Uniwersytetu Technologicznego w S..

Drugim "nowym" elementem planowanego "Centrum Odzysku" ma być Z. K., w którym energia cieplna odzyskiwana z termicznego przekształcania określonych rodzajów odpadów, przede wszystkim osadów ściekowych - biomasy oraz paliw alternatywnych z istniejącego Zakładu, będzie przetwarzana w energię elektryczną w specjalnym turbogeneratorze ORC. W rozumieniu przepisów art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 26 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U z 2015 r. poz.478) Zakład Kogeneracji będzie stanowił "instalację termicznego przekształcania odpadów - instalację odnawialnego źródła energii będącą spalarnią odpadów lub współspalarnią odpadów w rozumieniu ustawy z dnia 24 grudnia 2014 r. o odpadach, w której część wytwarzanej energii elektrycznej i ciepła pochodzi z ulegającej biodegradacji części odpadów przemysłowych lub komunalnych pochodzenia roślinnego lub zwierzęcego, w tym odpadów z instalacji do przetwarzania odpadów oraz odpadów z uzdatniania wody i oczyszczania ścieków w szczególności osadów ściekowych, zgodnie z przepisami o odpadach w zakresie kwalifikowania części energii odzyskanej z termicznego przekształcania odpadów".

Z kolei, trzecim, integralnym elementem C. O. O. "N." w L. [...], jest Zakład Produkcji Paliw Alternatywnych, działający już od 2012 r. Wytwarzany w nim z przetworzonej frakcji odpadów komunalnych o wysokiej zawartości biomasy RDF będzie wykorzystywane zarówno jako paliwo w wybudowanym Z. K. (w znacznym udziale w stosunku do całego "wsadu:),a także - tak jak dotąd będą przekazywane do spalania w cementowaniach, ciepłowniach i elektrociepłowniach.

Skoro w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzono żadnych ograniczeń w zakresie rodzajów dopuszczalnej formy prowadzenia działalności gospodarczej, a w szczególności nie wyłączono działalności polegającej na prowadzeniu przetwarzania odpadów, niezasadne jest więc stanowisko organów o braku zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym.

Zasadnym okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Wskazać w tym miejscu należy,

że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy jest zobowiązany nie tylko do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, ale rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie.

Z załączonej do skargi decyzji Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: [...] w L. [...] na działce [...]" wynika, że na tak samo oznaczonym elementarnie terenie, skarżąca Spółka uprawniona jest między innymi do: odzysku paliw alternatywnych z odpadów inne niż niebezpieczne (punkt I decyzji); sortowania, segregacji i rozdrabniania odpadów w celu wydzielenia frakcji palnej (punkt I decyzji); gospodarki odpadami na zasadach określonych w punkcie II pkt 29 lit. a) - q) w tym gromadzenia, magazynowania, unieszkodliwiania i wytarzania odpadów.

W uzasadnieniu tej decyzji, Burmistrz P. wskazał, że dla terenu inwestycji obowiązuje plan miejscowy, gdzie teren elementarny oznaczony jest na planie symbolem 2U,P - ustalenia funkcjonalne - 3.1. działalność gospodarcza usługowo - produkcyjna, 3.2. Przetwórstwo i przeróbka surowców wtórnych.

Z kolei, z treści decyzji z dnia 14 lipca 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia [...] w miejscowości L. [...] na działce ewidencyjnej [...], obręb S., gmina P. wynika, że za zgodne z planem miejscowym uznane zostało wybudowanie źródła energii w postaci kotłowni opalanej drewnem, zrębkiem i drewnem odpadowym przetworzonym na posiadanej linii (postać RDF) o mocy 80kW (tiret 11 załącznika do decyzji z dnia 14 lipca 2014 r. - Charakterystyka przedsięwzięcia).

Powyższe nie pozwala na przyjęcie, że organ odwoławczy podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej.

Z tych wszystkich względów, wobec faktu, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku) znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji doprowadzi do wyeliminowania wskazanych powyżej uchybień, w tym w szczególności dokona wyczerpującej analizy zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mając przy tym na względzie poczynione wyżej uwagi, w tym powołane w treści skargi decyzje, i w zależności od wyniku tego badania podejmie stosowne rozstrzygnięcie, po ewentualnym uprzednim (jeśli zajdzie taka konieczność) przeanalizowaniu również pozostałych przesłanek odmowy wydania wnioskowanej decyzji, także przy uwzględnieniu wniosków wynikających z powyższych rozważań. Jeśli zaś organ dojdzie do przekonania, że zasadnym jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydając ją weźmie pod uwagę elementy wymienione w art. 80 ust. 1 u.i.ś.