Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2027/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.112 ust.2, art. 134 ust.1, art. 134 ust.2, art.150 ust.1 pkt 1, art.151, 157, 175, 178
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.18 ust.1c
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2535/12 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2535/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia 7 sierpnia 2007 r., Nr 1121/07, Wojewoda Mazowiecki ustalił lokalizację drogi ekspresowej nr S-8, na odcinku Salomea - Wolica wraz z powiązaniem z droga krajową nr 7 i przebudową infrastruktury technicznej – część II – odcinek zrealizowany w granicach m.st. Warszawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność R. G., położonych w Dzielnicy Włochy m.st. Warszawy, obręb 2-07-01, oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,4616 ha oraz nr [...] o pow. 0,5395 ha, przeznaczonych pod budowę drogi ekspresowej S-8 Salomea - Wolica wraz z powiązaniem z drogą krajową nr 7 oraz o ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż wobec istnienia hipotek, postępowanie wywłaszczeniowe powinno być dodatkowo poprzedzone przedstawieniem wierzycielom hipotecznym oferty, na podstawie której zajmą stanowisko w kwestii zgody na odjęcie prawa rzeczowego jakim jest hipoteka.

Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr [...], z dnia [...] maja 2012 r., ponownie orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa spornych nieruchomości stanowiących własność R. G. oraz o ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w wysokości 17.541.468,70 zł. Organ orzekł również o odszkodowaniu na rzecz wierzycieli hipotecznych za utracone ograniczone prawa rzeczowe, tj. S. T. w wysokości 2.447.000,00 zł, W. L. w wysokości 1.473.075,00 zł, B. O. w wysokości 857.200,00 zł, [...] sp. z o.o. w wysokości 2.500.000,00 zł, S. i B. O. w wysokości 1.890.256,30 zł. Jednocześnie zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja podlegać będzie wykonaniu. Jako podstawę prawną podał przepisy art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 18, art. 22 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) oraz w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958).

Odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając nieprawidłowe ustalenie kwoty należnego odszkodowania w wyniku oparcia się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. Zdaniem Dyrektora, autorka operatów szacunkowych nie dopełniła obowiązków wynikających z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym wniesiona została skarga do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Skarga ta została przekazana również do Wojewody Mazowieckiego. Według odwołującego się, Wojewoda przeprowadził postępowanie bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., którym w niniejszej sprawie jest ta skarga. Odwołujący się dodał, że Minister przekazał sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r. w całości oraz orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonych w Dzielnicy Włochy m.st. Warszawy, obręb 2-07-01, oznaczonych jako działka nr [...] o pow. 0,4616 ha (KW nr WA1 M/00133513/4) oraz jako działka nr [...] o pow. 0,5395 ha, (KW nr WA1 M/00133514/1). Minister orzekł także o:

1) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej kaucyjnej w kwocie 1.914.000,00 zł ustanowionej na rzecz S. T.,

2) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej kaucyjnej w wysokości 450.000,00 USD ustanowionej na rzecz W. L.,

3) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej zwykłej w wysokości 857.200,00 zł ustanowionej na rzecz B. O.,

4) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej kaucyjnej w wysokości 2.500.000,00 zł ustanowionej na rzecz [...] sp. z o.o.,

5) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej kaucyjnej w wysokości 533.000,00 zł ustanowionej na rzecz S. T.,

6) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej zwykłej w wysokości 964.942,70 zł ustanowionej na rzecz B. i S. O.,;

7) wywłaszczeniu hipoteki umownej łącznej zwykłej w wysokości 925.313,60 zł ustanowionej na rzecz B. i S. O.,

8) ustaleniu odszkodowania na rzecz R. G. w wysokości 17.541.468,70 zł za utracone prawo własności nieruchomości,

9) ustaleniu odszkodowania na rzecz S. T. w wysokości 2.447.000,00 zł z tytułu wywłaszczenia hipotek umownych łącznych kaucyjnych,

10) ustaleniu odszkodowania na rzecz W. L. w wysokości 1.473.075,00 zł z tytułu wywłaszczenia hipoteki umownej łącznej kaucyjnej,

11) ustaleniu odszkodowania na rzecz B. O. w wysokości 857.200,00 zł, z tytułu wywłaszczenia hipoteki umownej łącznej zwykłej,

12) ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] sp. z o.o. w wysokości 2.500.000.00 zł, z tytułu wywłaszczenia hipoteki umownej łącznej kaucyjnej,

13) ustaleniu odszkodowania na rzecz S. i B. O. w wysokości 1.890.256,30 zł, z tytułu wywłaszczenia hipotek umownych zwykłych.

Jednocześnie Minister zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja podlegać będzie wykonaniu.

W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pozwala na stwierdzenie, że w sprawie wywłaszczenia prawa własności ww. nieruchomości, jak i ograniczonych praw rzeczowych w postaci hipotek, postępowanie zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. Niemniej jednak w zaskarżonej decyzji Wojewoda orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa spornych nieruchomości, o ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie oraz na rzecz wierzycieli hipotecznych za utracone ograniczone prawa rzeczowe. Natomiast zgodnie ze znajdującym odpowiednie zastosowanie przepisem art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać określenie praw podlegających wywłaszczeniu. Wobec powyższego, należało uchylić zaskarżoną decyzję i w tym miejscu orzec o wywłaszczeniu zarówno prawa własności nieruchomości, jak i wszystkich hipotek aktualnie obciążających przedmiotowe nieruchomości. W wyniku wywłaszczenia wierzyciel hipoteczny zostaje bowiem pozbawiony skutecznie możliwości zaspokojenia swojej wierzytelności z przedmiotu zabezpieczenia. Dlatego też jak najbardziej celowe i uzasadnione jest udzielenie wierzycielowi hipotecznemu ochrony w postaci poddania hipoteki wywłaszczeniu oraz ustalenie na jego rzecz odszkodowania.

Przechodząc do kwestii ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, organ przywołał art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), zgodnie z którym, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala rzeczoznawca majątkowy według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Na podstawie art. 154 ust. 1, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowią operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Wojewody w dniu 18 listopada 2011 r., przez rzeczoznawcę majątkowego Marylę Drab, która wyceniając grunty, zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Autorka operatów szacunkowych w pierwszej kolejności dokonała analizy rynku nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg. Z uwagi na brak transakcji nieruchomościami drogowymi spełniającymi warunek podobieństwa do nieruchomości wycenianych, do analizy przyjęto transakcje dotyczące gruntów o funkcji przeważającej wśród gruntów przyległych. Rodzaj i wagi cech rynkowych ustalono w oparciu o stan rynku lokalnego na podstawie bazy danych o cenach i cechach nieruchomości, a w szczególności wagi cech ustalono na podstawie doświadczeń autorki operatów w zakresie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców.

Zdaniem Ministra, analiza sporządzonych operatów nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłej. Zawierają one wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorka operatów wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinie bieglej spełniają wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i opierają się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Organ zauważył, że powyższy pogląd został potwierdzony w opiniach Komisji Arbitrażowej przy Polskim Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] lipca 2012 r. o prawidłowości sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego Marylę Drab operatów pt. "Aktualizacja operatu szacunkowego określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej KW Nr WA1M/00133514/1 położonej przy [...] w Warszawie" oraz "Aktualizacja operatu szacunkowego określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej KW Nr WA1M/00133513/4 położonej przy [...] w Warszawie". Ponadto skarga na czynności rzeczoznawcy majątkowego Maryli Drab skierowana do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministrze Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, skoro sporządzone w niniejszej sprawie operaty szacunkowe zostały ocenione przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przechodząc natomiast do kwestii ustalenia odszkodowania za hipoteki ustanowione na przedmiotowych nieruchomościach organ wskazał, że hipoteka jest szczególnym, ograniczonym prawem rzeczowym, które nie wpływa na wartość nieruchomości i w związku z tym nie ma możliwości jego oszacowania. Ani ustawa o gospodarce nieruchomości, ani ta o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 grudnia 2006 r., nie określają zasad i sposobu ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie hipoteki. Z tego względu, w ocenie organu odwoławczego należy przyjąć, że odszkodowanie za wywłaszczoną hipotekę powinno nastąpić według obecnie obowiązującego art. 18 ust. 1c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Powyższe oznacza, że prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił odszkodowania na rzecz wierzycieli hipotecznych.

Skargę na decyzję Ministra z dnia [...] października 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zostały w sposób bezsporny i nie budzący wątpliwości wyjaśnione wszelkie okoliczności sprawy, w tym podniesione w treści odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...]. W trakcie prowadzonego przez Wojewodę postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie z tego tytułu wysokości odszkodowania doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, co spowodowało określenie w w/w decyzji Wojewody odszkodowania w niewłaściwej wysokości. Skarżący przyznał, że w trakcie postępowania odwoławczego została do akt sprawy złożona opinia Komisji Arbitrażowej, która stwierdzała możliwość wykorzystania operatów szacunkowych do celu wywłaszczenia nieruchomości w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w w/w opinii o braku na rynku nieruchomości spełniających definicję podobieństwa zawartą w art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z zakwalifikowaniem operatu jako materiału dowodowego w postępowaniu. Zdaniem skarżącego, została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem zostało orzeczone wywłaszczenie poszczególnych hipotek bez przyznania wierzycielom hipotecznym prawa do oceny tego faktu w dwóch instancjach administracji. Tym samym został naruszony art. 15 K.p.a., co powoduje, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Skarżący wywodził, że obowiązkiem organów, w celu określenia wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek obciążających przedmiotową nieruchomość, było ustalenie wysokości świadczeń głównych wierzytelności zabezpieczonych tymi hipotekami wraz z odsetkami. Pomimo, iż organy podjęły działania w celu ustalenia wysokości wierzytelności zabezpieczonych hipotekami na przedmiotowej nieruchomości, w wyniku czego uzyskano oświadczenia wierzycieli hipotecznych o ich aktualnej wysokości, to w opinii skarżącego działania te nie przyniosły efektu w postaci dokładnego i nie budzącego żadnych wątpliwości wyjaśnienia ich aktualnej wysokości. Skarżący stwierdził, że o ile ustalenia organów odnośnie aktualnej wysokości wierzytelności zabezpieczonych hipotekami na rzecz B. O., S. O. i S. T. nie budzą wątpliwości, to ustalenia te poczynione w odniesieniu do aktualnej wysokości wierzytelności zabezpieczonej hipoteką na rzecz W. L. budzą uzasadnione wątpliwości. W szczególności należy zwrócić uwagę, iż hipoteka na rzecz W. L. zabezpiecza wierzytelność przyszłą, której istotą są roszczenia z tytułu poręczenia pożyczki, której w przyszłości miałaby udzielić osoba trzecia właścicielowi przedmiotowej nieruchomości. Ponadto skarżący wskazał na fakt niedostatecznego wyjaśnienia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia hipoteki ustanowionej na rzecz W. L., przez brak wskazania podstawy przeliczenia hipoteki ustanowionej w walucie obcej, tj. dolarach amerykańskich na walutę polską.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania w pismach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli o oddalenie skargi. Stwierdzili, że wątpliwości Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie mają walorów zarzutów o charakterze prawnym, ale stanowią nieuzasadnioną polemikę ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Ich zadaniem, postępowanie prowadzone przed organami, było prawidłowe, a ustalone odszkodowania odzwierciedlały rzeczywistą wartość wywłaszczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z jej art. 23, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220 poz. 1601 ze zm.) do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w jego dotychczasowym brzmieniu. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154 poz. 958) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy oraz dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 6 ust. 3 tej ustawy mówi z kolei, że w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się natomiast przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie z treścią art. 15 specustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy wymogi te zostały zachowane.

Za trafne uznał oparcie się na opiniach rzeczoznawcy oraz wydanej na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Sąd zauważył, że opinie Komisji Arbitrażowej przy Polskim Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] lipca 2012 r. oceniły operaty sporządzone przez rzeczoznawcę Maryle Drab jako nadające się do wykorzystania dla celu, dla którego zostały sporządzone. Operaty te, zdaniem Komisji, zawierają nieliczne uchybienia, niemające bezpośredniego wpływu na oszacowanie wartości nieruchomości. Według Sądu, postępowanie przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej nie uniemożliwia wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania.

Jako kwestię sporną Sąd określił prawidłowość ustalenia przez organ II instancji odszkodowania za hipoteki ustanowione na przedmiotowych nieruchomościach. Uznał, że kwestie związane z ustaleniem wysokości wierzytelności zabezpieczonej hipoteką należą do sfery zastrzeżonej dla stron stosunku prawnego, wynikiem którego jest ustanowienie hipoteki, a więc dla wierzyciela hipotecznego i dłużnika hipotecznego. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia aktualnej wysokości wierzytelności hipotecznych, które doprowadziło do zgodnego oświadczenia wierzycieli hipotecznych i dłużnika hipotecznego co do kwoty wierzytelności zabezpieczonych hipotekami. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kwestionowanie przez stronę skarżącą ustaleń przeprowadzonych przez organy orzekające w kwestii wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek (wysokość wierzytelności hipotecznej zgodnie wskazana przez zainteresowane strony) jest całkowicie nieuzasadnione, a ponadto, zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji w zakresie ustalenia wysokości wierzytelności hipotecznych. Dla Generalnego Dyrektora bowiem, jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty ustalonego odszkodowania w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości, istotną kwestią jest jedynie prawidłowe ustalenie przez organ administracji wartości wywłaszczanej nieruchomości. Bez znaczenia zaś dla niego jest w jakiej wysokości odszkodowanie zostanie wypłacone właścicielowi nieruchomości, a w jakiej wierzycielom hipotecznym. Jest to bowiem kwestia ich rozliczeń jako stron umów związanych z ustanowieniem hipotek, która ponadto jest w niniejszej sprawie kwestią bezsporną.

Sąd dodał, że, że ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. nie określa zasad i sposobu ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek. Zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, że odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipotek powinno nastąpić według obecnie obowiązującego art. 18 ust. 1c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Odszkodowanie to, w ocenie Sądu, zostało w rozpoznawanej sprawie ustalone prawidłowo w wysokości odpowiadającej wysokości wierzytelności zabezpieczonych hipotekami, zgodnie wskazanych przez wierzycieli hipotecznych i dłużnika hipotecznego.

Sąd nie zgodził się natomiast z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że hipoteka jako ograniczone prawo rzeczowe podlega wywłaszczeniu. Powyższe naruszenie prawa materialnego nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a tylko w takiej sytuacji Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. byłby zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne zostało bowiem w niniejszej sprawie przeprowadzone prawidłowo, z poszanowaniem zasad ogólnych określonych w K.p.a., organy administracyjne poza ww naruszeniem przez Ministra art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawidłowo zinterpretowały, a w konsekwencji zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego.

Skargę kasacyjną złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zastępowany przez radcę prawnego. Zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 2535/12).

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji, mimo iż zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na skutek rażącego naruszenia prawa poprzez naruszenie art. 15 K.p.a. wskazującego, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne – organ II instancji wydał decyzję w oparciu o inną podstawę prawną;

b) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym oddaleniu skargi na decyzję organu II instancji, mimo iż decyzja organu II instancji była obarczona nieważnością na skutek pozbawienia strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania;

c) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie zbadanie przesłanek nieważności decyzji organu II instancji określonych w art. 156 K.p.a., a mianowicie pozbawieniu strony możliwości rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje, chociaż sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi i powinien był nieważność organu II instancji stwierdzić z urzędu.

Z ostrożności procesowej, gdyby sąd nie podzielił zarzutu nieważności decyzji organu II instancji na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

2) naruszenie prawa materialnego:

d) art. 134 ust. 1 w związku z art. 134 ust. 2 w związku z art. 150 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 z późn. zm., dalej u.g.n.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na określeniu wartości nieruchomości, na poziomie innym niż rynkowa, a w konsekwencji przyjęciu wadliwie ustalonej wartości nieruchomości za podstawę ustalenia odszkodowania;

e) art. 128 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pomniejszeniu odszkodowania za prawo własności o odszkodowanie za ograniczone prawo rzeczowe, chociaż ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż prawo to nie istniało w chwili wydania orzeczenia;

f) art. 130 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że operat szacunkowym jest jedyną i wiążącą podstawą ustalenia odszkodowania, chociaż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż operat szacunkowy był sporządzony niezgodnie z wykładanym przepisem;

g) § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z dnia 22 września 2004 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż operat szacunkowy jest prawidłowy, chociaż w okoliczności sprawy wynikało, iż wystąpiły nieprawidłowości w sporządzonym operacie szacunkowym;

h) art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym ustaleniu wysokości wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, poprzez przyjęcie, iż w chwili orzekania wierzytelność zabezpieczona hipoteką istnieje, chociaż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie – wierzytelność nie istniała w chwili orzekania (dot. w szczególności ustalenia odszkodowania dla wierzyciela hipotecznego- W. L.).

3) Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:

i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niestwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu organu II instancji naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz innego naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji powyższych, nieuwzględnienie skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2012 r. (znak: BOI-9j-781-O-358/12), chociaż prawidłowe zastosowanie przywołanego przepisu w oparciu o materiał dowodowy prowadziłoby do konkluzji, iż decyzja organu II instancji jest nieprawidłowa;

j) art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organ I i II instancji, polegające na wybiórczym i nieobiektywnym rozpatrywaniu materiału dowodowego przez organy I i II instancji;

k) art. 7 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieskorzystaniu z prawa swobodnej oceny dowodów i bezkrytycznym przyjęciu operatu szacunkowego, jako środka dowodowego, mimo wiedzy o jego wadliwości,

l) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie zawieszeniu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy było to obligatoryjne.

Na podstawie art. 176 P.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) na podstawie art. 203 pkt 1 oraz 205 § 1 i § 2 P.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego,

3) na podstawie art.61 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a. o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2012 r. (znak: [...]) do czasu rozpatrzenia niniejszej skargi, z uwagi na ryzyko wystąpienia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków,

4) na podstawie art. 61 § 5 P.p.s.a. o rozpoznanie wniosku, o którym mowa w pkt 3) na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Kancelaria Nowy Świat Sp. z o.o.,

reprezentowana przez radcę prawnego.

Wniosła o:

1. oddalenie wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny,

2. oddalenie skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w całości.

Postanowieniem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2027/13, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 8 czerwca 2015 r., uczestnik R. G. złożył wniosek o zawieszenie postępowania, powołując się na art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. Stwierdził, że wniosek ten składa w związku z toczącym się:

1) postępowaniem przed Sądem Apelacyjnym w Warszawie, sygn. akt VI ACa 586/15, z jego powództwa przeciwko [...] Sp. z o.o. o pozbawienie wykonalności tytułu egzekucyjnego, którego istotą jest ustalenie istnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką kaucyjną na rzecz [...] Sp. z o.o., wywłaszczoną zgodnie z pkt 6 decyzji Ministra Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., nr [...] (Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt IV C 580/12, uwzględnił powództwo w tym zakresie wskazując w uzasadnieniu tego orzeczenia nieistnienie zobowiązania względem [...] Sp. z o.o.);

2) postępowaniem przed Sądem Okręgowym w Krakowie, sygn. akt I C 253/15, z jego powództwa przeciwko Wiesławowi Likusowi o zapłatę, którego istotą jest ustalenie istnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką kaucyjną na rzecz W. L. wywłaszczoną zgodnie z pkt 4 decyzji Ministra Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., nr [...];

3) postępowaniem przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju, nr [...] i [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., nr [...].

Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 20127/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2015 r. R. G., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji w części obejmującej wywłaszczenie hipotek kaucyjnych i ustalenie odszkodowania z tego tytułu. Kolejne pismo, z dnia 3 września 2015 r., R. G. określił jako stanowisko strony – uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji.

Na wstępie, z uwagi na to, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (patrz: uchwala NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i wsa 2005/4/62), należy stwierdzić, iż nie ma podstaw do kwestionowania legitymacji procesowej wnoszącego kasację.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji, mimo ze zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na skutek rażącego naruszenia prawa poprzez naruszenie art. 15 K.p.a. Uwagi w tym zakresie rozpocząć należy od stwierdzenia, że możliwość wydania decyzji reformatoryjnej polegającej na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy przewiduje art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Prawidłowe zastosowanie tej instytucji procesowej nie stanowi zatem naruszenia zasady dwuinstancyjności. Koniecznym wymogiem rozstrzygania na podstawie tego przepisu jest orzekanie w tej samej sprawie administracyjnej. Przedmiotem sprawy było wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w brzmieniu wynikającym z zastosowania przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601) oraz art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958). Ta sprawa została rozstrzygnięta przez Wojewodę Mazowieckiego jako organ pierwszej instancji, a następnie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jako organ odwoławczy. Zarówno w zakresie wywłaszczenia nieruchomości objętej poprzednio decyzją lokalizacyjną, jak i w zakresie odszkodowania organy orzekały na tej samej podstawie prawnej, tj. na podstawie przepisów art. 15, art. 16 i art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przepisów art. 23 tej ustawy w związku z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) regulującymi wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie wysokości odszkodowania oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W tym przypadku nie ma więc mowy o orzekaniu przez organy obu instancji w oparciu o różne podstawy prawne.

Odmienne było natomiast stanowisko organów co do treści decyzji w zakresie hipoteki ustanowionej na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu. Wyraźnie przy tym należy zaakcentować, że prawo wierzyciela do odszkodowania i zasady zaliczenia wartości hipoteki na poczet spłaty świadczenia głównego nie były przez organy i Sąd pierwszej instancji kwestionowane. W przedmiocie możliwości wywłaszczenia hipoteki trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz Wojewody Mazowieckiego. Po pierwsze, art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odczytany z przepisem art. 128 ust. 2 tej ustawy oraz art. 68 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 707), nie uprawnia do przyjęcia, że hipoteka należy do praw rzeczowych ograniczonych podlegających wywłaszczeniu. Jest to prawo rzeczowe ograniczone, obciążające nieruchomość poprzez zabezpieczenie wierzytelności pieniężnej, które to prawo nie daje władztwa nad rzeczą, a więc nie podlega wywłaszczeniu (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 60/08; Gerard Bieniek [w:] G. Bieniek, S. Rudnicki "Nieruchomości. Problematyka prawna", LexisNexis 2009, s. 1075; Ewa Bończak-Kucharczyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LEX 2013, s. 650). Po drugie, w dacie wydania zaskarżonej decyzji należało, w kwestii hipoteki, kierować się unormowaniem wskazanym w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Oznacza to, że do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stosuje się przepis art. 18 ust. 1c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W myśl tego przepisu, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami.

Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że w konsekwencji nie ma podstaw do wywłaszczenia hipoteki. Prawidłowo przyjął także, że odmienne stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy było naruszeniem, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Uchybienie w niczym nie wpłynęło na rozstrzygnięcie w zakresie istoty sprawy, tj. wywłaszczenia odnoszącego się do prawa własności nieruchomości oraz ustalenia i wypłaty odszkodowania. Ustalenie wysokości odszkodowań z tytułu wygaśnięcia hipotek oraz zaliczenie tych odszkodowań na spłatę świadczeń głównych zostało orzeczone w decyzji organu odwoławczego w zgodzie z regułami art. 18 ust. 1c, mimo że decyzja zawierała błędne rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu hipotek. Nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Naruszenie nie miało znamion rażącego naruszenia prawa. Było efektem błędnej wykładni art. 112 ust. 2 oraz art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś błędy w interpretacji nie należą do oczywistych naruszeń, którym można przypisać cechę rażącego naruszenia prawa (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2012, s. 634).

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i niezbadanie przesłanek nieważności decyzji mimo, ze na skutek naruszenia polegającego na pozbawieniu strony do dwuinstancyjnego postępowania, decyzja organu drugiej instancji była obarczona nieważnością. Powtórzyć należy, ze do naruszenia zasady dwuinstancyjności nie doszło. Pozbawienie strony prawa do udziału w postępowaniu jest zaś przesłanką o innym charakterze. Jest to podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Taki zarzut, prowadzący do ewentualnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., może zaś podnosić strona bezpośrednio zainteresowana, czyli ta która została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (patrz m.in.: wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05; z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2276/11).

Bezpodstawne są również pozostałe zarzuty procesowe skargi kasacyjnej. Nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego prowadzone na podstawie art. 178 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest w stosunku do postępowania w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, w trakcie którego rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Odmienny jest zakres postępowań wyjaśniających, uwarunkowanych różnymi materialnymi przesłankami orzekania w tych sprawach (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1435/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2102/12). Ewentualna odpowiedzialność dyscyplinarna rzeczoznawcy majątkowego związana z naruszeniem norm, o których mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może natomiast skutkować zaistnieniem podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, o ile naruszenia dyscyplinarne będą jednocześnie wyczerpywały znamiona podstaw wznowienia. W związku z tym można odnotować, że rzeczoznawca majątkowy Maryla Drab nie została w postępowaniu dyscyplinarnym uznana za winną naruszeń etyki zarzucanych przez Generalnego Dyrektora. Kara dyscyplinarna została zaś wymierzona wobec rzeczoznawcy majątkowego, który wykonał operaty szacunkowe zaakceptowane przez Generalnego Dyrektora.

Nie odpowiada rzeczywistości zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez nieskorzystanie z prawa swobodnej oceny dowodów i bezkrytyczne przyjęcie operatu szacunkowego. Operaty szacunkowe sporządzone przez Marylę Drab zostały poddane weryfikacji w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami i weryfikacja ta była dla tych dowodów pozytywna, w przeciwieństwie do operatu akceptowanego przez wnoszącego kasację. Nadto, organy przeprowadziły rozprawy oraz zebrały dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawców, a także umożliwiły stronom wypowiedzenie się w zakresie wyceny. Ocena organów wobec operatów rzeczoznawcy Maryli Drab nie była więc bezkrytyczna. Treść operatów oraz wycena z nich wynikająca zostały w uzasadnieniach decyzji ocenione i rozważone w świetle obowiązujących w zakresie wyceny przepisów art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wybiórcze i nieobiektywne rozpatrywanie materiału dowodowego przez organy pierwszej i drugiej instancji nie został poparty żadnym uzasadnieniem. W tej części uzasadnienia, która odnosi się do zarzutu sformułowanego pod literą j) wnoszący kasację zawarł wywody dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., która to kwestia została już w niniejszym uzasadnieniu wyżej omówiona. Zarzutu naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wybiórcze i nieobiektywne rozpatrywanie materiału dowodowego wnoszący skargę kasacyjną nie skonkretyzował także w innych fragmentach uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez niestwierdzenie naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi nie ma charakteru samoistnego. Jego ewentualna zasadność może być efektem stwierdzenia naruszeń materialnych i innych naruszeń procesowych.

W materialnej podstawie skargi kasacyjne podniesiono dwie grupy zarzutów. Pierwsza odnosi się do naruszenia norm regulujących wycenę nieruchomości, zaś druga dotyczy naruszenia przepisów normujących hipotekę, ustalenie wartości hipoteki i zaliczenia odszkodowania za hipotekę do wartości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Nie może być uwzględniony zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 w związku z art. 134 ust. 2 w związku z art. 150 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na określeniu wartości nieruchomości na poziomie innym, niż rynkowa, a w konsekwencji przyjęciu wadliwie ustalonej wartości nieruchomości za podstawę ustalenia odszkodowania. Wnoszący kasację nie sprecyzował na czym polegała błędna wykładnia powołanych przepisów. W opisie naruszenia poruszono zaś kwestie indywidualne dotyczące niniejszej sprawy, a przecież wykładnia norm prawnych jest procesem odczytywania abstrakcyjnej treści norm prawnych. Nadto, Sąd pierwszej instancji nie wyartykułował poglądu, że ustalenie wartości nieruchomości jest dokonywane na poziomie innym, niż wartość rynkowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wprost wskazał, że w myśl art. 134 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Natomiast zarzut przyjęcia wadliwie ustalonej wartości nieruchomości jest zarzutem o charakterze procesowym, który nie może być skutecznie podniesiony w podstawie materialnej kasacji (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67; wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt OSK 1950/04). Omawianego zagadnienia dotyczy także zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez zaakceptowanie operatu sporządzonego niezgodnie z tym przepisem. Najpierw zauważyć należy, że uzasadniając ten zarzut wnoszący kasację przytoczył niepełną treść § 36 ust. 4. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W operatach sporządzonych przez rzeczoznawcę Marylę Drab, na podstawie których organy ustaliły wartość nieruchomości, przyjęto do porównania przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Przyjęto zatem zasadę wynikająca z dyspozycji § 36 ust. 4. Jednocześnie organy zaakceptowały ustalenie rzeczoznawcy, ze nie ma możliwości zastosowania dyspozycji wynikającej z zastrzeżenia sformułowanego w tym przepisie, gdyż nie wystąpiły transakcje obejmujące podobne nieruchomości drogowe. Kwestia ta była sporna już w postępowaniu administracyjnym, ale została wyjaśniona przez rzeczoznawcę. Ocena organów, które zaakceptowały to ustalenie nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów. W tym miejscu wskazać zaś należy, że organy i Sąd pierwszej instancji nie tylko wzięły pod uwagę dowód określony w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale nadto, ocena organizacji rzeczoznawców majątkowych była pozytywna dla operatu sporządzonego przez Maryle Drab (stwierdzono jedynie drobne uchybienia niemające wpływu na wycenę), a negatywna dla operatu proponowanego przez Generalnego Dyrektora. Dodać jeszcze można, że w aktach postępowania jest jeszcze trzeci operat – wykonany na zlecenie R. G., w którym rzeczoznawca wycenił wywłaszczoną nieruchomość na kwotę wyższą, niż rzeczoznawca Maryla Drab. Operat ten nie został zaakceptowany jako podstawa ustalenia wartości nieruchomości.

W rezultacie należy uznać, że zaskarżony wyrok nie narusza powołanych w kasacji norm prawa materialnego regulujących wycenę nieruchomości,. Niezależnie zaś od tego, że w materialnej podstawie kasacji nie można skutecznie podnosić naruszeń w zakresie ustaleń faktycznych, skonstatować można, że wnoszący kasację nie podważył prawidłowości postępowania wyjaśniającego w zakresie wyceny wywłaszczonych działek i wyników tego postępowania.

Nie są uzasadnione zarzuty polegające na naruszeniu przepisów normujących hipotekę, ustalenie wartości hipoteki i zaliczenia odszkodowania za hipotekę do wartości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Bezzasadność zarzutu naruszenia art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika już z tego, ze przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek i zaliczenie tego odszkodowania na poczet świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką regulował w niniejszej sprawie przepis art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958). Natomiast zarzut naruszenia art. 18 ust. 1c obarczony jest, podobnie jak wyżej omówiony zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 w związku z art. 134 ust. 2 w związku z art. 150 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, błędem polegającym na próbie podważenia ustaleń faktycznych zarzutami materialnoprawnymi. Nadto, wnoszący kasację nie podał sposobu naruszenia art. 18 ust.1c. W myśl art. 176 P.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego należy wskazać, czy chodzi o błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. Niezależnie od wadliwości analizowanej podstawy kasacji, można stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 18 ust. 1c ani poprzez błędną wykładnię, ani poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Ustaleń organów i Sądu pierwszej instancji w zakresie istnienia hipotek, w chwili orzekania, wnoszący kasację nie podważył skutecznie z uwagi na wadliwie skonstruowaną podstawę kasacji. Odnosząc się do argumentacji zawartej w opisie naruszenia oraz w odpowiednich fragmentach uzasadnienia skargi kasacyjnej, dodać można, że także w ten sposób nie podważono skutecznie tych ustaleń. Istnienie zabezpieczeń w postaci hipotek oraz wysokość wierzytelności zabezpieczonej hipoteką były okolicznościami ustalanymi w postępowaniu administracyjnym na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zebranego w sposób wymagany przepisem art. 77 § 1 K.p.a. oraz ocenionego zgodnie z wymogami art. 80 K.p.a. Dokonując istotnych z punktu widzenia prawa materialnego ustaleń organy i Sąd związane były domniemaniem wynikającym z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Nadto, istnienie hipotek oraz wierzytelności zabezpieczonych tymi hipotekami nie były kwestionowane przez strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie odszkodowań z tytułu wygaśnięcia hipotek zostało dokonane w sposób nienaruszający przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece, na podstawie wypisów z ksiąg wieczystych oraz zgodnych twierdzeń stron stosunków zobowiązaniowych, będących jednocześnie względem siebie stronami stosunku prawnorzeczowego oraz stronami postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, prawidłowość ustaleń, także w zakresie hipotek kaucyjnych, potwierdza treść art. 68 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym hipoteka zabezpiecza wierzytelność pieniężną, w tym również wierzytelność przyszłą. Przepis ten odnosi się do kwestionowanych przez wnoszącego kasację hipotek kaucyjnych, w tym ustanowionych w niniejszej sprawie na rzecz W. L., do którego wnoszący kasację ogranicza swoje wywody. Jak bowiem stanowi art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 131, poz. 1075), do hipotek kaucyjnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyjątkiem przepisów o rozporządzaniu opróżnionym miejscem hipotecznym. Zgodnie zaś z art. 11 noweli, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy istniała hipoteka zabezpieczająca wierzytelność przyszłą i wierzytelność ta nie powstała w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lecz nadal może powstać, właściciel nieruchomości może żądać zniesienia tej hipoteki za odpowiednim wynagrodzeniem.

Organ odwoławczy zobowiązany do rozstrzygania według stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania prawidłowo zatem przyjął, że hipoteki pozostają w obrocie prawnym.

Na zakończenie, nawiązując do pisma uczestnika postępowania kasacyjnego R. G. z dnia 3 września 2015 r., stwierdzić jeszcze należy, że prawo do wyartykułowania uzasadnienia podstaw kasacji ma strona wnosząca skargę kasacyjną. W myśl art. 176 P.p.s.a., "uzasadnienie podstaw kasacyjnych" jest elementem konstrukcyjnym pisma procesowego jakim jest skarga kasacyjna. W niniejszej sprawie była rozpoznawana skarga kasacyjna innej strony. Niezależnie od tego skonstatować można, że zagadnienie wygaśnięcia hipotek oraz odszkodowania z tego tytułu zostało przez Naczelny Sąd Administracyjne rozważone.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.