Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2372/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 146
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w przedmiocie ustalenia opłaty za przygotowanie i udostępnienie informacji z katastru wodnego stwierdza bezskuteczność czynności


UZASADNIENIE

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. (zwana dalej: "skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] polegającą na ustaleniu opłaty za przygotowanie i udostępnienie informacji z katastru wodnego.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Skarżąca wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r., uzupełnionym [...] maja 2017 r. zwróciła się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o udostępnienie określonych danych i materiałów z katastru wodnego.

Organ, pismem z [...] maja 2017 r. poinformował o przygotowaniu odpowiednich materiałów, załączając jednocześnie notę księgową opiewającą na kwotę 2 390 zł. Organ uzależnił przekazanie skarżącej danych, o które wnioskowała, od uprzedniego dostarczenia potwierdzenia dokonania tej opłaty. Skarżąca przekazała pismem z [...] czerwca 2017 r. swoje stanowisko w sprawie zastosowania przepisów o opłatach, z którego wynika, że przedmiotowa opłata powinna być niższa. W odpowiedzi z [...] lipca 2017 r. organ przedstawił informację o opłacie, jej zasadności oraz skutku jej nieuiszczenia, stwierdzając że nieopłacenie kwoty 2 390 zł będzie potraktowane jako rezygnacja z wniosku przez skarżącą, a sprawa zostanie odłożona ad acta.

[...] sp. z o.o. w skardze wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. Zarzuciła, że zaskarżona czynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 155 ust. 5 pkt 2 i art. 155 ust. 4 w zw. z ust. 2 ustawy Prawo wodne, które miało wpływ na wynik sprawy. W motywach skargi podniesiono, że pogląd wyrażony przez organ opiera się na błędnej wykładni prawa i prowadzi do jego niewłaściwego zastosowania. Zgodnie z art. 155 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego, maksymalna opłata nie może być wyższa niż 1000 zł i co najwyżej taką opłatę była zobowiązana wnieść skarżąca. Zdaniem skarżącej, czynność polegająca na ustaleniu opłaty w wysokości 2 390 zł jest sprzeczna z ustawą, a zatem należy stwierdzić jej bezskuteczność. W konsekwencji, powinno dojść do korekty tej czynności administracyjnej, co w późniejszym czasie może być podstawą żądania zwrotu przez skarżącą nadpłaconej kwoty. Według skarżącej skarga opiera się na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ ustalenie opłaty stanowi czynność (ewentualnie akt) z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie przynależy ona do czynności wyłączonych spod stosowania tej regulacji. Prawo wodne przewiduje, że kataster wodny jest udostępniany do wglądu nieodpłatnie (art. 155 ust. 2). Stanowi on zatem jeden z jawnych publicznych rejestrów, do których zagwarantowano publiczny dostęp nieodpłatnie. Ustanowienie opłaty należy traktować jako wyjątek od reguły, podyktowany szczególną formą udostępnienia niektórych danych z katastru wodnego. Zgodnie z art. 155 ust. 4, za przygotowanie i udostępnienie danych w innej formie niż określona w ust. 2 i 3 organ administracji publicznej lub upoważniona jednostka organizacyjna pobiera opłatę. Brakuje w prawie regulacji precyzujących formę ustalania tej opłaty, w szczególności brak jest podstaw do określenia jej poprzez decyzję administracyjną. Opłatę tę należy zatem potraktować jako czynność materialno - techniczną, czyli działanie faktyczne organu o skutkach wobec praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych. Organ, stosując odpowiednie normy prawne, wylicza kwotę opłaty. Wyliczenie to stanowi czynność dokonywaną wewnątrz RZGW, którą organ uzewnętrznia poprzez przekazanie wnioskodawcy pism wraz z notą księgową. Pisma te stanowią zetem wyraz czynności materialno - technicznej poprzez przekazanie wnioskodawcy w oficjalnej (pisemnej, zgodnie z zasadą pisemnego działania organów administracji) formie treści tej czynności tak, by mógł się z nią zapoznać. Należy uznać, że sposób skorzystania przez organ z kompetencji do ustalenia opłaty polega na przekazaniu wnioskodawcy ostatecznego stanowiska organu (pismo z [...]

lipca 2017 r.) i z tą chwilą czynność staje się dla niego wiążąca. Pismo z [...] lipca 2017 r. stanowi ostateczny wyraz woli organu co do skorzystania z kompetencji do ustalenia opłaty, po zapoznaniu się ze stanowiskiem strony. Wskazuje na to kategoryczne sformułowanie tego pisma, w którym organ przedstawia uzasadnienie swojego poglądu na naliczanie opłat (wcześniej tego nie uczynił - poprzednie pismo zawierało jedynie arbitralne wskazanie opłaty) oraz informuje o niezałatwieniu wniosku w przypadku niewniesienia opłaty. Wynika stąd, że za moment dowiedzenia się o czynności ws. ustalenia opłaty należy uznać dzień doręczenia skarżącej pisma z [...] lipca 2017 r. (doręczonego [...] lipca 2017 r.). Warunki wniesienia skargi określone w art. 53 § 2 P.p.s.a. zostały zatem zachowane, zarówno co do 30 - dniowego terminu licząc od dnia dowiedzenia się przez skarżącą o czynności, jak i co do braku środków zaskarżenia czynności przewidzianych przez ustawę. Warto zaznaczyć, że prawo wodne przewiduje specjalny, odrębny tryb udostępniania informacji publicznej, który nie podlega ogólnym zasadom (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2008r., II SAB/Wa 161/08). Przedmiotowa opłata, jako czynność materialno - techniczna odpowiada hipotezie normy wynikającej z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mamy do czynienia z czynnością z zakresu administracji publicznej. Jest to niewątpliwie czynność dokonywana przez organ administracji na podstawie norm prawa administracyjnego (prawa wodnego i rozporządzenia wykonawczego). Charakter czynności z zakresu administracji publicznej musi mieć ustalenie opłaty, która stanowi rodzaj opłaty administracyjnej. Niewątpliwie opłata ta nie jest ceną stanowiącą zapłatę za usługi lub towary, ponieważ danych z katastru wodnego nie można tak kwalifikować. Ich udostępnianie stanowi ustawowy obowiązek RZGW, ponieważ mamy do czynienia z jawnym, publicznym rejestrem. Dostęp do tego rejestru stanowi publiczne prawo podmiotowe. RZGW nie działa tu zatem w sferze prawa prywatnego, ale wykonuje zadanie publiczne. Opłata jest przymusowa (warunkuje skorzystanie z prawa do udostępnienia danych z katastru wodnego), bezzwrotna, wyznaczana jest jednostronnie w sposób władczy przez organ administracji. Można zatem uznać, że jest to rodzaj daniny publicznej. Czynność polegająca na ustaleniu opłaty dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że naliczenie opłaty wynika z norm prawnych - art. 155 ust. 4 Prawa wodnego oraz z art. 155 ust. 5 i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 lipca 2006 r. w sprawie zakresu informacji z katastru wodnego podlegających udostępnianiu, sposobu ich przygotowania oraz wysokości opłat za ich przygotowanie i udostępnianie (Dz. U. nr 132 poz. 927). Chodzi o obowiązek skarżącej uiszczenia określonej sumy pieniężnej, który warunkuje skorzystanie z ustawowego prawa do uzyskania danych z katastru wodnego. Czynność ustalająca opłatę stanowi, podobnie jak decyzja administracyjna, konkretyzację obowiązków wynikających z normy prawnej na potrzeby określonego stanu faktycznego. Czynność ta rozstrzyga zatem o obowiązku podmiotu administrowanego. Kształtując jego obowiązki w sferze prawa administracyjnego. Nie można pozbawić podmiotu prywatnego konstytucyjnego prawa do sądu w zakresie, w jakim organ administracji w sposób jednostronny i wiążący, a więc władczy, ustala jego obowiązki. Według skarżącej, ustalenie opłaty na poziomie 2 390 zł niewątpliwie jest sprzeczne z ustawową górną granicą opłaty określoną jako 1000 zł. Granica ta została wyznaczona w art. 155 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego. Brzmienie tego unormowania nie budzi wątpliwości i nie jest możliwa w tej sytuacji interpretacja inna niż językowa. Sprawa dotyczy określenia obowiązku podmiotu prywatnego, a wszelkie obciążenia finansowe nakładane na niego na tej podstawie muszą mieć oparcie w normie prawnej, która nie podlega wykładni rozszerzającej. Gdyby wystąpiły jakieś wątpliwości co do jej rozumienia, należałoby je rozstrzygać na korzyść podmiotu zobowiązanego. Zdaniem organu, opłata o jakiej mowa w powołanej regulacji, stanowi "opłatę jednostkową". Jest to twierdzenie nie mające żadnej podstawy w brzmieniu tej regulacji ani innych przepisów prawa wodnego oraz powołanego rozporządzenia. Jeżeli ustawodawca używa pojęcia "opłaty" to organ nie może arbitralnie przyjąć, że chodzi o opłatę jednostkową, ponieważ zmieniłby w ten sposób treść przepisu w sposób nieuzasadniony. Wchodzące w grę przepisy Prawa wodnego nie posługują się pojęciem opłaty jednostkowej. Podobnie pojęcie to jest obce rozporządzeniu. Ewentualna argumentacja, że omawiany przepis wiąże wyłącznie przy wydawaniu rozporządzenia nie jest zasadna, o czym niżej. Rozporządzenie jako akt podustawowy powinno być odczytywane w świetle ustawy i powinno powielać zakaz ustalenia opłaty powyżej 1 000 zł. Jeżeli jednak tego nie uczyniono, to nie można twierdzić, że przepis ustawy nie jest wiążący. Rozporządzenie nie posługuje się pojęciem opłaty jednostkowej, tylko powtarza za ustawodawcą, że określono w nim "wysokość opłat" (par. 1 pkt 3 i par. 4 odsyłający do załącznika) oraz określa "opłaty" w załączniku. Nie ma zatem powodu, by pojęciu "opłaty" w rozumieniu art. 155 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego nadawać specyficzne znaczenie opłaty jednostkowej, jak chciałby organ. Zgodnie z art. 155 ust. 4 Prawa wodnego, który tu wyznacza obowiązek odpłatności w niektórych przypadkach udostępniania danych, "organ administracji publicznej lub upoważniona jednostka organizacyjna pobiera opłatę". Użyto tu liczby pojedynczej, co wskazuje, że chodzi o jedną opłatę - ostatecznie uiszczaną przez wnioskodawcę, w konkretnym przypadku udostępniania danych. Przepis art. 155 ust. 2 stanowi prawo podmiotowe do nieodpłatnego udostępnienia danych, a przepis art. 155 ust. 4 wprowadza ograniczenie tego prawa wobec niektórych danych (udostępnionych w określonej formie), stanowiąc o pobraniu opłaty. Opłata ta odnosi się zatem do podmiotu - wnioskodawcy, podobnie jak nieodpłatność, o której mówi zasada ogólna. Pojęcie opłaty występuje w liczbie pojedynczej również w art. 155 ust. 5 pkt 2 in fine, jak zauważa sam organ. Nie chodzi zatem o opłaty w liczbie mnogiej, które przewidziano w tabelach rozporządzenia. Wskazuje to na pojedynczą opłatę pobieraną ostatecznie od podmiotu. Odniesienie się do różnych opłat przewidzianych w tych tabelach implikowałoby posłużenie się liczbą mnogą również na końcu przepisu, co byłoby konsekwentne. Wniosek, że opłata, o której mowa w art. 155 ust. 5 pkt 2 in fine, to inna opłata niż opłata pobierana ostatecznie od wnioskodawcy, o której mowa w art. 155 ust. 4 Prawo wodne nie znajduje zatem uzasadnienia. Opłaty przyjęte w tabelach w załączniku do rozporządzenia są relatywnie niskie (w porównaniu do kwoty 1 000 zł). Nie wydaje się racjonalne, żeby ustawodawca miał w omawianej regulacji na myśli opłaty w rozumieniu tych tabel, ponieważ oznaczałoby to możliwość podyktowania przez ministra wyjątkowo wysokich opłat za pobieranie danych. Kwota 1 000 zł wskazuje na to, że chodziło zatem o opłatę ostateczną. Zakładając, że rozumienie pojęcia opłaty użytego na końcu art. 155 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo wodne może pójść w dwóch równorzędnych kierunkach, to nie można w drodze wykładni prawa przyjąć kierunku mniej korzystnego dla podmiotu prywatnego. Obowiązków, ograniczeń i obciążeń finansowych o charakterze administracyjnym nie wolno przyjmować w drodze wykładni, a zasada wolności podmiotów prawa, w tym wolności działalności gospodarczej, zakazuje przyjęcia wykładni mniej korzystnej dla wnioskodawcy. Niemniej według skarżącej chodzi o opłatę ostateczną. Zakaz dokonywania interpretacji niejasnych przepisów na niekorzyść podmiotów prywatnych niewątpliwie wynika z uwarunkowań ustrojowych, z wolności gwarantowanych Konstytucją RP, ale również z zasady legalizmu, która wiąże organy administracji (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 K.p.a.). Organy nakładają obowiązki wyłącznie w granicach prawa, w zakresie, w jakim wyraźnie (nie w sposób domniemany) im na to ustawodawca pozwolił. Argument ten podkreśla niedawna nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, która uwzględniając jednoznaczny dorobek doktryny i orzecznictwa w tym zakresie, objęła unormowanie art. 7a § 1 K.p.a. Większość zasad przyjętych w K.p.a. stanowi wyraz ogólnych założeń prawa administracyjnego i powinny być one posiłkowo stosowane również w sprawach, które nie są prowadzone na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można się zgodzić, że regulacja art. 155 ust. 5 pkt 2 stanowi jedynie wskazówkę dla twórców aktu wykonawczego. Również wytyczne Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na które powołano się w piśmie RZGW nie stanowią aktu wiążącego, który mógłby wpłynąć na stosowanie ustawy albo przesądzałby o jej interpretacji. Fakt, że ograniczenie maksymalnej opłaty zostało sformułowane w tym samym przepisie co delegacja do wydania rozporządzenia nie oznacza, że ograniczenie to nie obowiązuje bezpośrednio wszystkich adresatów normy prawnej, skoro mowa jest tu o (ostatecznej) opłacie, jest to bezpośrednie źródło ukształtowania obowiązku jej wniesienia przez wnioskodawcę. O tym, kto jest adresatem normy decyduje jej treść. Mimo milczenia rozporządzenia ws. opłaty maksymalnej, jednoznaczność art. 155 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo wodne przesądza o konieczności ograniczenia opłaty do wskazanej kwoty. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - w odpowiedzi na skargę - podniósł, że skarga nie została złożona w terminie. Skarga dotyczy czynności administracyjnej polegającej na naliczeniu opłaty za przygotowanie i udostępnienie informacji z katastru wodnego. Za ostateczne rozstrzygnięcie przez organ należy przyjąć w tym przypadku datę dostarczenia wnioskodawcy dokumentu określającego wysokość zapłaty. W tym przypadku jest to nota księgowa dostarczona wnioskodawcy [...] czerwca 2017r. Zgodnie z §1 art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu. Jak również § 2 art. 53 stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W tym przedmiocie organ wniósł o oddalenie skargi. Z kolei, odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ podniósł, że opłata za przygotowanie i udostępnienie informacji z katastru wodnego została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami w kwocie wynikającej ze stawek oraz ilości przygotowanej i udostępnianej informacji określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 12 lipca 2006 r. w sprawie zakresu informacji z katastru wodnego podlegających udostępnianiu, sposobu ich przygotowania oraz wysokości opłat za ich przygotowanie i udostępnianie (Dz.U.2006.132.927). Ustalenie opłaty w kwocie wyższej niż 1000 zł nie wynika z błędnej wykładni prawa jak sugeruje skarżąca. Maksymalną stawkę 1000 zł ustawodawca umieścił w punkcie 2 ustępu 5 art. 155, który to ustęp jest upoważnieniem do wydania rozporządzeń dla ministra właściwego ds. gospodarki wodnej. Punkt 2 ustępu 5 art. 155 zobowiązuje ministra właściwego ds. gospodarki wodnej do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat oraz określa górną granicę, której nie może przekroczyć ustalona w rozporządzeniu wysokość opłaty. Przedmiotowy przepis stanowi wykładnię dla właściwego ministra, którą musi zastosować wydając rozporządzenie a nie odnosi się do działalności organu naliczającego opłatę za przygotowanie i udostępnienie informacji. Interpretacja ta znajduje potwierdzenie w przygotowanej przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Instrukcji postępowania przy naliczaniu opłat za przygotowanie i udostępnienie informacji z katastru wodnego prowadzonego przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (KZGW) i dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej (RZGW). W punkcie 5.5 przedmiotowej instrukcji Prezes Krajowego Zarządu gospodarki Wodnej stwierdza wprost, że nie istnieje górna granica opłaty jaka może ponieść wnioskujący za przygotowanie i udostępnienie informacji. Naliczenie opłaty za przygotowanie i udostępnienie informacji z katastru wodnego nie narusza zapisu ust. 2 art. 155 ustawy Prawo wodne. Kataster wodny jest udostępniany do wglądu nieodpłatnie w siedzibie i w godzinach pracy urzędu. Naliczenie opłaty nie jest jak twierdzi skarżąca wyjątkiem od reguły, gdyż wyszukanie informacji, sporządzanie kopii dokumentów oraz ich przesyłanie odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia l października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 - j.t.), która to ustawa przewiduje opłaty za wykonanie przedmiotowych czynności. W tym przedmiocie organ wniósł o oddalenie skargi ze względu na jej bezprzedmiotowość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Po pierwsze, Sąd wskazuje, że przedmiotem skargi jest czynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] ustalająca skarżącej opłatę za przygotowanie i udostępnienie informacji z katastru wodnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Obowiązująca do 1 stycznia 2017 r. ustawa z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121, ze zm.) przewidywała, że kataster wodny jest udostępniany do wglądu nieodpłatnie (art. 155 ust. 2). Stanowi on zatem jeden z jawnych publicznych rejestrów, do których zagwarantowano publiczny dostęp nieodpłatnie. Z kolei, zgodnie z art. 155 ust. 4 Prawa wodnego, za przygotowanie i udostępnienie danych w innej formie niż określona w ust. 2 i 3 organ administracji publicznej lub upoważniona jednostka organizacyjna pobiera opłatę. Ustanowienie opłaty należy się organowi za szczególną formą udostępnienia niektórych danych z katastru wodnego. Ustalenie opłaty należy zatem potraktować jako czynność materialno - techniczną, po pierwsze mającą wyraźną, wskazaną wyżej podstawę prawną (upoważnienie mające postać aktu normatywnego) i wywołującą konkretny skutek prawny; po drugie działanie skierowane przez organ administracji do adresata zewnętrznego, niepodporządkowanego służbowo ani organizacyjnie danemu organowi o skutkach wobec praw i obowiązków tego adresata. Organ, stosując odpowiednie normy prawne, ustala (wylicza) kwotę opłaty. Wyliczenie to stanowi czynność dokonywaną wewnątrz struktury organizacyjnej organu, którą następnie organ uzewnętrznia przez przekazanie wnioskodawcy pisma z informacją o opłacie i jej zasadności oraz skutku jej nieuiszczenia i notą księgową. Z tą też chwilą czynność staje się wiążąca. Chodzi o obowiązek skarżącej uiszczenia określonej sumy pieniężnej, który warunkuje skorzystanie z ustawowego prawa do uzyskania danych z katastru wodnego. Powyższe dowodzi, że przedmiotową czynność bez wątpienia należy zaliczyć do czynności z zakresu administracji publicznej i dotyczącą obowiązku uiszczenia opłaty wynikającego z przepisu prawa. Przedmiot skargi, jako czynność materialno – techniczna, odpowiada hipotezie normy wynikającej z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mamy do czynienia z czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień, obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 155 Prawa wodnego i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 lipca 2006 r. w sprawie zakresu informacji z katastru wodnego podlegających udostępnianiu, sposobu ich przygotowania oraz wysokości opłat za ich przygotowanie i udostępnianie (Dz. U. nr 132 poz. 927). Czynność ustalająca opłatę stanowi, podobnie jak decyzja administracyjna, konkretyzację obowiązków wynikających z normy prawnej na potrzeby określonego stanu faktycznego. Po drugie, Sąd nie podzielił twierdzenia organu, że skarga została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu wyznaczonego na jej wniesienie. Przedmiotem skargi jest czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności. Z akt sprawy wynika, że skarżąca ostatecznie o podjęciu czynności o ustaleniu opłaty za przygotowanie i udostępnienie informacji z katastru wodnego dowiedziała się z pisma z [...] lipca 2017r., doręczonego skarżącej [...] lipca 2017 r. Zaś skargę wniosła [...] sierpnia 2017r., co wynika z prezentaty właściwego organu pocztowego widniejącej na kopercie, w której nadano skargę. Zestawienie daty doręczenia ww. pisma ([...] lipca 2017 r.) z datą wniesienia skargi ([...] sierpnia 2017 r.) oznacza, że skarga została wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia dowiedzenia się o podjęciu czynności. Po trzecie, Sąd zauważa, że w myśl art. 155 ustawy Prawo wodne: - ust. 1 - organy administracji publicznej, instytuty badawcze, a także zakłady oraz właściciele urządzeń wodnych obowiązani są do nieodpłatnego przekazywania danych niezbędnych do prowadzenia katastru wodnego; - ust. 2 - kataster wodny jest udostępniany do wglądu nieodpłatnie; - ust. 3 - wyszukiwanie informacji, sporządzanie kopii dokumentów oraz ich przesyłanie odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; - ust. 4 - za przygotowanie i udostępnienie danych w innej formie niż określona w ust. 2 i 3 organ administracji publicznej lub upoważniona jednostka organizacyjna pobiera opłatę; - ust. 5 - minister właściwy do spraw gospodarki wodnej określi, w drodze rozporządzenia: 1) zakres informacji z katastru wodnego podlegających udostępnianiu na warunkach określonych w ust. 4 oraz sposób ich przygotowania; 2) wysokość opłat za przygotowanie i udostępnianie informacji z katastru wodnego podlegających udostępnianiu na warunkach określonych w ust. 4, przy czym maksymalna opłata nie może być wyższa niż 1000 zł; - ust. 6 - wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 5, minister uwzględni zasady zawarte w ust. 2-3 oraz kierować się będzie uwarunkowaniami prawnymi, którym podlegają dane gromadzone w katastrze wodnym, zakresem czynności koniecznych do przygotowania danych w żądanej formie, a także możliwościami technicznymi pozwalającymi na przygotowanie i udostępnianie danych; - ust. 7 - opłata, o której mowa w ust. 4, stanowi przychód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Stosując się do delegacji ustawowej wynikającej z art. 155 ust. 5 ustawy Prawo wodne, Minister Środowiska w rozporządzeniu z dnia 12 lipca 2006 r. w sprawie zakresu informacji z katastru wodnego podlegających udostępnianiu, sposobu ich przygotowania oraz wysokości opłat za ich przygotowanie i udostępnianie (Dz.U. Nr 132, poz. 927) określił zakres informacji z katastru wodnego podlegających udostępnianiu, sposób informacji z katastru wodnego i wysokość opłat za przygotowanie i udostępnianie informacji z katastru wodnego. Wysokość opłat została określona w załączniku do rozporządzenia i na tej podstawie wyliczona skarżącej. Sąd podzielił argumentację organu sprowadzającą się do stwierdzenia, że norma art. 155 ust. 5 Prawa wodnego zawierała upoważnienie dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia określającego m. in. wysokość ww. opłat wraz ze wskazówką, że maksymalna opłata nie może być wyższa niż 1000 zł. Zatem adresatem upoważnienia do wydania aktu normatywnego był minister właściwy rozumiany jako organ ustawodawczy, a nie jego działalność jako organu administracji publicznej w ramach kompetencji ustawowych, polegająca na naliczaniu opłaty za przygotowanie i udostępnienie informacji, której adresatem byłby zainteresowany podmiot. Natomiast przywołana w odpowiedzi na skargę Instrukcja postępowania jaka miała organ obowiązywać przy naliczaniu opłat za przygotowanie i udostępnienie informacji z katastru wodnego prowadzonego przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, jako niezaliczana do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa, musiała pozostać poza oceną Sądu i nie mogła mieć żadnego wpływu na sytuację skarżącej związaną z naliczoną opłatą. W takiej sytuacji nie można mówić o naliczeniu opłaty dokonanej z naruszeniem art. 155 ust. 5 Prawa wodnego, w kontekście argumentacji podnoszonej przez skarżąca. Dalej z kolei Sąd podzielił argumentację skarżącej, że treść art. 155 ust. 5 Prawa wodnego mogła budzić wątpliwości interpretacyjne. O powyższym świadczą, przytoczone w stanie sprawy, twierdzenia skarżącej i organu na temat rozumienia pkt 2 ust. 5 art. 155 Prawa wodnego, czyli przepisu upoważniającego organ do wydania rozporządzenia. Zaś z wątpliwie, niejasno brzmiącej, nasuwającej wątpliwości interpretacyjne, delegacji ustawowej, która następnie znalazła przełożenie na uchwalone przepisy prawa dotyczące wysokości opłat za przygotowanie i udostępnienie informacji z katastru wodnego, adresowane do skarżącej – jako podmiotu, który korzystał z uregulowań art. 155 ust. 4 ustawy Prawo wodne, nie można wyprowadzać niekorzystnych dla skarżącej skutków, tylko wątpliwości te należało rozstrzygnąć na jej korzyść. W efekcie zatem uznano, że łączna maksymalna opłata – w ustalonym stanie faktycznym sprawy - za przygotowanie i udostępnienie informacji we wszystkich żądanych formach z katastru wodnego nie mogła być wyższa niż 1000 zł, nie zaś, że tej kwoty nie mogła przekroczyć opłata jednostkowa za poszczególne udostępnienie danych w żądanych formach (za jedną czynność). Jedynie dodatkowo należy zauważyć, że wątpliwości takich już nie nasuwają obecnie obowiązujące regulacje, tj. przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566) obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. W myśl art. 538 ust. 4 ww. ustawy, z dniem wejścia w życie ustawy kataster wodny, o którym mowa w art. 153 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 573 (czyli ustawy z 18 lipca 2001 r.), staje się systemem informacyjnym gospodarowania wodami, o którym mowa w art. 329 ust. 1. Za przygotowanie i udostępnienie informacji w innej formie niż określona w art. 332 ust. 5 Wody Polskie pobierają opłatę, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 333 ust. 1). Maksymalna opłata nie może być wyższa niż 5000 zł za jedną czynność wskazaną w nocie księgowej (art. 333 ust. 2). Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji określi, w drodze rozporządzenia: 1) zakres informacji z systemu informacyjnego gospodarowania wodami podlegających udostępnianiu na warunkach określonych w ust. 1; 2) sposób udostępniania i ponownego wykorzystania informacji zgromadzonych w systemie informacyjnym gospodarowania wodami; 3) wysokość opłat za przygotowanie i udostępnianie informacji z systemu informacyjnego gospodarowania wodami podlegających udostępnianiu na warunkach określonych w ust. 1 (art. 333 ust. 7). W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 146 § 1 P.p.s.a. – stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.