Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1116/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Barbara Stukan – Pytlowany Sędzia del. WSA Dorota Chobian (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 13 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 892/10 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...]września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesienie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę A. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesianie.

Sąd orzekł w następującym stanie sprawy.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej określany jako Dyrektor OR ARiMR) decyzją z dnia [...] września 2010 r., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu M. z siedzibą w D. (dalej określanego Kierownikiem BP ARiMR) z dnia [...] czerwca 2010 r., odmawiającą A. B. przyznania płatności na zalesianie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 17 lipca 2006 r. A. B. złożyła wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych (rok 2006)., w którym zadeklarowała do zalesienia działkę rolną oznaczoną literą A, o powierzchni 10,47 ha, użytkowaną jako łąka, zlokalizowaną na działkach ewidencyjnych nr 48 i 49, położonych w powiecie m., gmina N. P., obręb T. Termin zalesienia określono na wiosnę 2007 r. W dniu 10 sierpnia 2006 r. Kierownik BP ARiMR wydał postanowienie nr [...] o spełnianiu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. Postanowienie zostało wydane na imię męża strony – R. B., dotyczyło jednak wniosku A. B. Na podstawie tego postanowienia skarżąca przystąpiła do zalesiania. W dniu 18 maja 2007 r. do organu wpłynęło jej pismo, w którym wniosła ona o zmianę terminu na wykonanie zalesienia z wiosny na jesień 2007 r., co uzasadniła zalaniem działki wodą i związaną z tym koniecznością zmiany składu gatunkowego zakładanej uprawy leśnej. Do pisma dołączono datowany na 27 kwietnia 2007 r. aneks do planu zalesienia, sporządzony w Nadleśnictwie B. W ślad za powyższym podaniem, w dniu 23 maja 2007 r. do organu I instancji wpłynęła zmiana do wniosku, w treści której zaznaczono odmiennie, niż w pierwotnym wniosku stopień zmieszania lasu, oraz określono termin wykonania zalesienia na jesień 2007 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Kierownik BP ARiMR odmówił przyznania płatności, uzasadniając swoje rozstrzygniecie tym, że wnioskodawczyni nie złożyła w terminie do 31 maja 2007r. oświadczenia o wykonaniu zalesienia, bowiem tego zalesienia nie wykonała. W odwołaniu R. B., występujący w imieniu żony, wniósł o wyrażenie zgody na przedłużenie terminu zalesienia do jesieni 2007 r., argumentując, że zasadnicza część (90%) gruntów ujętych we wniosku z dnia 17 lipca 2006 r. została zalesiona wiosną 2007 r., zaś niezbędnych nasadzeń nie wykonano jedynie na pozostałej części tych gruntów. Przyczyną zaistniałego opóźnienia było uszkodzenie urządzeń drenarskich podczas orki z pogłębianiem, wykonanej jesienią 2006 r., wynikłe z tego zalanie części gruntów wiosną 2007 r. i konieczność zmiany składu gatunkowego nasadzeń. Stosowna zmiana do planu zalesienia została sporządzona wiosną 2007 r., lecz zalesienia uwzględniającego powyższą zmianę nie dokonano, bowiem niemożliwe było dokonanie zakupu właściwych sadzonek, z uwagi na ich brak w szkółkach leśnych. Wskazał także, że w zmianie do planu zalesienia jego termin ustalono na 30 października 2007 r. Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał tę decyzję w mocy.

W dniu 23 kwietnia 2008 r. do organu I instancji wpłynęło oświadczenie podpisane przez R. B. jako pełnomocnika A. B., o wykonaniu zalesienia, wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym wykonanie tego zalesienia zgodnie z planem z dnia 6 lipca 2006 r., zmienionym aneksem z 27 kwietnia 2007 r.

W związku ze złożonym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności tych decyzji, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. W związku z wniesieniem przez A. B. skargi do WSA, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę tę we własnym zakresie uwzględnił w całości, uchylając własną decyzję, decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2008r., decyzję Dyrektora OR ARiMR w S. z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] lipca 2007 r. Swoje rozstrzygniecie organ ten uzasadnił tym, że ponieważ postanowienie Kierownika BP ARiMR z [...] sierpnia 2006r. było kierowane do R. B., nie mogła zostać wydana decyzja w sprawie odmowy przyznania płatności dla A. B., gdyż nie miała ona wydanego wcześniej stosownego postanowienia.

W dniu [...] września 2009r. Kierownik BP ARiMR po przeprowadzonej weryfikacji wniosku wydał postanowienie o spełnieniu warunków, a decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. ponownie odmówił przyznania płatności.

Rozpoznając wniesione od tej decyzji odwołanie Dyrektora OR ARiMR wskazał, że wydane w dniu [...] września 2009 r. postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych ma charakter "uzupełniający" wydanego, co prawda nie do strony, postanowienia z dnia [...] sierpnia 2006 r. Jak wynika z akt sprawy A. B. zapoznała się z treścią postanowienia z dnia [...] sierpnia 2006 r., a co za tym idzie rozpoczęła realizację planu zalesieniowego, mimo, iż postanowienie jej nie dotyczyło. Biorąc powyższe pod uwagę uznanie wydanego w dniu 10 września 2009 r. postanowienia o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych jako zezwalającego stronie dopiero od dnia jego wydania na wykonanie zalesienia, prowadziłoby do stwierdzenia, że wnioskodawczyni z naruszeniem § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004r. Nr 187, poz. 1929 ze zmianami), dalej określanego rozporządzeniem z dnia 11 sierpnia 2004r., wykonała zalesienie przed otrzymaniem postanowienia. Dlatego też postanowienie z dnia 10 września 2009 r. uznać należy za wiążące wraz z wydanym postanowieniem z 10 sierpnia 2006 r. Dalej organ odwoławczy wskazał, że A. B. nie uzyskała w terminie stosownego zaświadczenia z nadleśnictwa i nie złożyła w nieprzekraczalnym terminie, to jest do dnia 31 maja 2007r. wymaganego oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem, co obligowało organ zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004r. do odmówienia przyznania płatności. Przyczyny, dla których strona nie wykonała zalesienia w nieprzekraczalnym terminie zakreślonym w tym rozporządzeniu nie mają znaczenia, podobnie jak fakt, iż na dzień 31 maja 2007 r. zalesienie było wykonane w znacznej części. Uszkodzenie urządzeń melioracyjnych, skutkujące ostatecznie opóźnieniem realizacji nasadzeń oraz nadmiernym zawilgoceniem części terenu, nastąpiło w wyniku prac przygotowawczych do zalesienia. Nie zachodzi tu więc sytuacja, w której można by wskazać na działanie siły wyższej, czy inne okoliczności obiektywne, za które strona nie ponosi odpowiedzialności. Strona była świadoma (co potwierdziła własnoręcznym podpisem na wniosku złożonym w dniu 17 lipca 2006 r.) treści zasad regulujących płatności zalesieniowe, w tym terminów na dokonanie określonych czynności (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004r.) i konsekwencji niedotrzymania tych terminów (§10 ust. 1). Fakt wniesienia zmiany do wniosku (oraz sporządzenia aneksu do planu zalesienia) przed upływem terminu określonego jako graniczny na złożenie dokumentu potwierdzającego wykonanie zalesienia zgodnie z planem, nie przedłuża tego terminu, który ma charakter materialnoprawny, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor OR ARiMR wskazał, że błędne jest stanowisko strony, iż złożone zmiany wniosku i planu zalesienia utworzyły nowy stan faktyczny, zgodnie z którym organ I instancji powinien rozpatrzyć całą sprawę od początku, wydać kolejne postanowienie o spełnieniu warunków na zalesianie i w ślad za tym termin na dostarczenie oświadczenia o wykonanym zalesieniu przesunąć poza 31 maja 2007 r. Wskazał, że przepisy rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004r., regulujące zasady wydawania postanowień o spełnieniu warunków na zalesianie, wskazują na dwie grupy okoliczności, które podlegają weryfikacji przez organ przed wydaniem postanowienia, a których spełnienie zobowiązuje organ do wydania postanowienia, stosownie do § 7 ust. 4 tego rozporządzenia. Ponieważ żadna z okoliczności weryfikowanych przed wydaniem postanowienia nie dotyczy terminu wykonania zalesienia, czy składu gatunkowego lasu, ewentualna zmiana terminu zalesienia w drodze wprowadzenia aneksu do planu zalesieniowego oraz zmiany do wniosku o przyznanie płatności nie mogą skutkować koniecznością wydania nowego postanowienia przez organ I instancji. Oznacza to, że każde odwołanie się do postanowienia o spełnieniu warunków na zalesianie w treści rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004r. czy dalszych aktach administracyjnych, wydawanych przez organy decyzyjne, musi odnosić się tylko i wyłącznie do pierwotnego postanowienia. Jeżeli zatem nieprzekraczalny termin na dostarczenie oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem ustalony jest na dzień 31 maja roku następującego po roku, w którym wydano postanowienie, zaś postanowienie wydane zostało w 2006 r. (taką datę należy przyjąć mimo nieskuteczności postanowienia, co wskazano na wstępie), wnioskodawczyni - chcąc skutecznie ubiegać się o płatność - musiała dostarczyć stosowne zaświadczenie do organu I instancji najdalej w dniu 31 maja 2007 r. co - jak wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy - nie miało miejsca.

Ponadto, jak stwierdził organ, podzielenie zawartego w odwołaniu stanowiska byłoby równoznaczne ze stwierdzeniem, że możliwe jest modyfikowanie terminów o charakterze prekluzyjnym, zakreślonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, poprzez jednostronne oświadczenie woli zainteresowanej strony, co zdecydowanie wykraczałoby poza ramy obowiązującego prawa.

Organ odwoławczy podkreślił także, że przyjęcie przez organ I instancji zmiany do wniosku nie oznacza jej akceptacji. Organ administracji ma obowiązek przyjąć i rozpatrzyć każdy wniosek dowodowy w prowadzonej przez siebie sprawie, w związku z czym założenie, że samo przyjęcie dokumentu do kancelarii organu jest równoznaczne z zaakceptowaniem jego treści, jest z gruntu pozbawione podstaw. Kierownik BP ARiMR nie wydał żadnego aktu administracyjnego, w którym ujawniony byłby jego akceptujący stosunek do zmiany do wniosku. Co więcej, w piśmie z dnia 23 lipca 2007 r. organ I instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami zalesienie może odbyć się jedynie jesienią roku, w którym wydano postanowienie i wiosną roku następnego, z nieprzekraczalnym terminem 31 maja na dostarczenie zaświadczenia o dokonaniu zalesienia. Z uwagi na fakt, iż przepis prawa materialnego, regulujący zasady przyznawania płatności zalesieniowych nie dopuszcza możliwości wydania pozytywnej decyzji w przypadku wniesienia oświadczenia o dokonaniu zalesienia zgodnie z planem po 31 maja roku następującego po roku, w którym wydano postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków do zalesienia, organ I instancji nie mógł uwzględnić aneksu do planu zalesienia, wydłużającego termin zalesienia poza okres przewidziany w § 9 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego. To plan zalesienia powinien być sporządzony w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a nie prawo powinno się dostosowywać do zapisów planu. Lasy Państwowe i ARiMR są instytucjami niezależnymi od siebie i absolutnie nieuprawnionym jest obciążanie jednej z nich odpowiedzialnością za postępowanie drugiej (za niepoinformowanie strony przez Nadleśniczego, iż modyfikacja planu zalesienia nie wpływa na przesunięcie terminów materialnoprawnych zakreślonych rozporządzeniem zalesieniowym). W związku z zarzutem, że wiosną 2007r. ok. 90 % powierzchni działki zostało zalesionej organ odwoławczy wskazał, że przepisy nie przewidują możliwości przyznania płatności częściowo, w zależności od stopnia realizacji zobowiązania. Z punktu widzenia przepisów prawa krajowego, zobowiązanie ciążące na zainteresowanym producencie rolnym musi być zrealizowane w całości, tak, aby właściwy Nadleśniczy miał podstawy do wydania zaświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skardze A. B. zarzuciła naruszenie:

-art. 7, 8, 9, 10, 76 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie jej o braku możliwości zmiany terminu zalesienia, nieuwzględnienie aneksu do planu zalesiania, pomimo, że dokument ten został sporządzony przez powołany do tego organ, nieuwzględnienie korzystnych dla niej skutków sporządzenia aneksu do planu zalesienia, wywiedzenie niekorzystnych skutków z faktu przedłożenia przed upływem terminu zalesienia aneksu do planu zalesienia, jak również poprzez całkowite pominięcie w sprawie tego, że zmodyfikowała treść wniosku o przyznanie płatności na zalesianie,

-§ 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia zalesieniowego poprzez przyjęcie, że nie zachodziła w sprawie potrzeba dokonania przez organ rozpoznający sprawę w normalnym toku instancji ponownej weryfikacji wniosku o przyznanie płatności za zalesianie w brzmieniu zmienionym pismami z dnia 18 maja 2007 r. oraz z dnia 23 maja 2007 r. w związku ze złożonym przez nią aneksem do planu zalesiania, § 10 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego poprzez przyjęcie, że zastosowanie tego przepisu w sprawie było prawidłowe w sytuacji, gdy strona przed upływem terminu w nim wskazanego zmodyfikowała treść wniosku o przyznanie płatności za zalesianie, w sposób, który powinien istotnie wpłynąć na sposób załatwienia sprawy,

-przepisów art. 3 w związku z art. 31, art. 37 ust. 3 oraz art. 56 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia, w związku z pkt 9.7.6. oraz 9.7.8 Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez ich nieuwzględnienie przy interpretacji i stosowaniu przepisów rozporządzenia zalesieniowego w sytuacji, gdy stosowanie przepisów tego rozporządzenia bez uwzględnienia wyżej wskazanych przepisów Unii Europejskiej, doprowadziło do wadliwego zastosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., z uwagi na to, że pominięty został cel wprowadzenia regulacji prawnych, umożliwiających udzielanie pomocy finansowej za zalesianie gruntów rolnych. Ponadto zarzuciła niezastosowanie art. 33 rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, zgodnie z którym w indywidualnych przypadkach Państwa członkowskie mogą uznać za siłę wyższą klęskę żywiołową dotykającą grunty rolne gospodarstwa. W rozpatrywanym przypadku niewątpliwie doszło do wystąpienia siły wyższej w postaci ulewnych deszczy, które skutkowały zalaniem części gruntów przewidzianych do zalesienia. Jednakże organy nie wzięły tego pod uwagę, nie kwestionując jednocześnie faktu wystąpienia siły wyższej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wskazał, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. A. B. nie uzyskała stosownego zaświadczenia z nadleśnictwa i nie złożyła w nieprzekraczalnym terminie do 31 maja 2007 r. wymaganego oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem. Sporne między stronami jest to, czy przywoływane przez skarżącą okoliczności

(zalanie części gruntu wodą w wyniku uszkodzenia urządzeń drenarskich, jak również wydanie i doręczenie postanowienia o spełnianiu niezbędnych warunków o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych na imię R. B., sporządzenie aneksu do planu zalesienia) mogły doprowadzić do wydłużenia terminu na dokonanie zalesienia. Na wstępie Sąd przytoczył treść obowiązujących przepisów rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004r., mianowicie, że płatność na zalesianie jest udzielana na wniosek producenta rolnego, który spełnia łącznie następujące warunki: został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz zobowiązał się do: zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza i pielęgnacji założonej uprawy, przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia - zgodnie z planem zalesienia, w rozumieniu przepisów o lasach; zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej, przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie ( § 3 ust. 1). Wniosek o przyznanie płatności jest weryfikowany przez kierownika biura powiatowego ARiMR, który wydaje postanowienie o spełnieniu warunków do uzyskania płatności na zalesianie (§ 7 ust. 4) lub w drodze decyzji odmawia ich przyznania (§ 7 ust. 3). Stosownie do § 7 ust. 5 postanowienie powinno zawierać pouczenie o warunkach dotyczących formy, sposobu oraz terminu poinformowania kierownika biura powiatowego ARiMR o wykonaniu zalesienia. Zalesienie wykonuje się po otrzymaniu postanowienia, w terminie określonym w planie zalesienia, jednakże nie później niż w okresie sadzenia przypadającym na wiosnę roku następującego po roku, w którym postanowienie to zostało wydane (§ 8 ust. 1). Producent rolny, w terminie 7 dni od dnia założenia uprawy leśnej, zobowiązany jest poinformować o tym fakcie na piśmie nadleśniczego, właściwego ze względu na miejsce położenia działek rolnych, na których została założona ta uprawa (§ 9 ust. 1), zaś w terminie 14 dni od złożenia tej informacji, nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym zalesienie wykonano wiosną, albo roku następującego po roku, w którym zalesienie wykonano jesienią złożyć kierownikowi biura powiatowego ARiMR oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem, załączając do niego zaświadczenie leśniczego, potwierdzające ten fakt (§ 9 ust. 2). W przypadku gdy oświadczenie nie zostanie złożone w terminie, kierownik biura powiatowego ARiMR, w formie decyzji, odmawia przyznania płatności na zalesianie (§ 10 ust. 1). Dalej Sąd ten wskazał, że podziela stanowisko organu co do materialnego charakteru terminu z § 9 ust. 2 rozporządzenia. Złożenie oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem, ani nie wszczyna postępowania administracyjnego ani też nie jest czynnością procesową dokonywaną w ramach toczącego się już postępowania. Natomiast jego złożenie w terminie określonym w § 9 ust. 2 rozporządzenia ma istotny wpływ na sytuację materialnoprawną producenta rolnego. Składając oświadczenie wraz z zaświadczeniem nadleśniczego, potwierdzającym ten fakt, producent rolny nabywa uprawnienie do uzyskania płatności na zalesianie. Z kolei niezłożenie wymaganego oświadczenia powoduje wygaśnięcie tego prawa. W przeciwieństwie do terminu procesowego, przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96 – ONSA 1997/2/56). Bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż brak jest przepisu który przewidywałby możliwość przedłużenia lub przywrócenia terminu przewidzianego w § 9 rozporządzenia.

Strona składając w dniu 17 lipca 2006 r. wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2006 w dziale VII wskazała termin zalesienia na wiosnę 2007r. natomiast w części XII tegoż wniosku - w oświadczeniach i zobowiązaniach - oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności na zalesienie gruntów rolnych, jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań, a nadto, że wykona zalesienie zgodnie z planem zalesienia z dnia 6 lipca 2007r. w terminie wiosna 2007r. W związku z powyższym skarżąca, stosownie do § 9 ust 2 rozporządzenia winna nie później niż do dnia 31 maja 2007r. złożyć oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Skoro takiego oświadczenia nie złożyła organy prawidłowo zastosowały § 10 ust. 1 rozporządzenia Taki rodzaj rozstrzygnięcia nie został pozostawiony uznaniu administracyjnemu. W przypadku, gdy producent nie złoży w terminie wymaganego oświadczenia, organ jest związany przepisami prawa, co do sposobu rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. przez to, że strona nie została poinformowana o tym, że nie można zmienić terminu zalesienia, skoro składając wniosek o przyznanie płatności na zalesienie oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności. Nie zmienia tego faktu okoliczność sporządzenia aneksu do planu zalesienia. Nie wywiera on bowiem wiążącego skutku prawnego dla celów ustalenia prawa do płatności. Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 8 Kpa przez to, że nie uwzględniono korzystnych dla strony skutków sporządzenia aneksu do planu zalesienia, skoro aneks ten nie mógł zmienić materialnoprawnego terminu zalesienia, wynikającego z przepisów rozporządzenia. Wnioski, które wpłynęły do właściwego organu w dniu 18 maja 2007 r. a następnie w dniu 23 maja 2007 r., dotyczyły zmiany terminu zalesienia z wiosny 2007 na jesień roku 2007, a ten jako termin materialno prawny nie podlega wydłużeniu.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 9 Kpa. Podpisanie przez beneficjenta oświadczenia odnośnie znajomości zasad przyznawania płatności w pełni wyczerpuje pouczenie strony o jej prawach i obowiązkach. Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej.

Sąd I instancji nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisu art. 76 § 1 k.p.a., polegającego na nieuwzględnianiu zmienionego aneksem planu zalesienia potwierdzającego zasadność zmiany terminu zalesienia, w sytuacji gdy dokument ten został sporządzony przez powołany do tego organ. Wskazał, że organ nie kwestionował treści aneksu, a jedynie uznał, iż sporządzenie aneksu nie mogło wpłynąć na treść orzeczenia, albowiem modyfikowałoby to termin o charakterze materialnoprawnym. Za niezrozumiały Sąd uznał zarzut naruszenia przepisu § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia, polegający na przyjęciu, że nie zachodziła w sprawie potrzeba dokonania przez organ rozpoznający sprawę w normalnym toku instancji ponownej weryfikacji wniosku o przyznanie płatności za zalesianie w brzmieniu zmienionym pismami z dnia 18 maja 2007 r. oraz z dnia 23 maja 2007 r. Sąd wskazał, że organ w ramach postępowania dokonał oceny wskazanych wniosków i uznał, że nie mogły one wpłynąć na zmianę terminu do dokonania zalesienia poza graniczny termin wynikający z rozporządzenia. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów § 10 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. W obszernym uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, że modyfikacja wniosku nie mogła wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, dotyczyła bowiem elementu, który modyfikacji nie podlegał.

Odnosząc się do zarzutu, że organy pominęły cel wprowadzenia regulacji prawnych umożliwiających udzielanie pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych Sąd wskazał, że należy zgodzić się z zapatrywaniami zaprezentowanymi w skardze, co do celu wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Jednak to wsparcie, aby nie przerodziło się w samowolę, a także aby nie było obszarem nadużyć, musi odbywać się zgodnie przyjętymi procedurami. Jak zauważa sama skarżąca, ustawodawca konstruując delegację ustawową dla Rada Ministrów określił, iż w drodze rozporządzenia zostaną ustalone szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Wydane zgodnie z tą delegacją rozporządzenie ma walor aktu prawnego powszechnie obowiązującego. Mając na względzie powyższe upoważnienie ustawodawca wprowadził tryb i warunki udzielenia wsparcia na zalesienie w rozporządzeniu, a organ wbrew zarzutom skargi, nie zastosował tych przepisów w sprzeczności z celami wprowadzenia tych regulacji.

Dokonując oceny charakteru prawnego wymienionych w rozporządzeniu terminów należy uwzględnić cele, jakie one realizują, w powiązaniu z pomocą finansową na zalesianie gruntów objętą planem rozwoju obszarów wiejskich, wysokością ustalonych w planie środków na zalesianie gruntów, kolejnością udzielania płatności i okresami sadzenia drzew i krzewów (§ 1, 8 i 9 rozporządzenia). Chodzi o to, aby środki przewidziane w rocznych planach zalesienia były wykorzystane w wynikających z warunków przyrodniczych cyklach gospodarczych, z jednoczesnym zapewnieniem racjonalnej kolejności przyznawania tej pomocy finansowej. Dlatego, zdaniem Sądu I instancji, nie budzi zastrzeżeń materialnoprawny charakter terminu określonego w § 9 ust. 2 rozporządzenia, nakładającego na producenta rolnego obowiązek złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia "jednakże nie później niż do dnia 31 maja". Chodzi tu bowiem o racjonalne gospodarowanie środkami na zalesienie gruntów w ramach ustalonych rygorów obowiązującego planu rozwoju obszarów wiejskich. Również w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 303/07 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. posłużono się terminem materialnym. Dokonując oceny charakteru prawnego wymienionych terminów należy uwzględnić cele, jakie one realizują, w powiązaniu z pomocą finansową na zalesianie gruntów objętą planem rozwoju obszarów wiejskich, wysokością ustalonych w planie środków na zalesianie gruntów, kolejnością udzielania płatności i okresami sadzenia drzew i krzewów.

Strona podnosi, że mimo iż spełniła wszystkie warunki to pomocy na zalesienie nie otrzymała, a to ze względu na błędną interpretację przepisów rozporządzenia. Analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy nie potwierdziła tego zarzutu.

Wskazywana przez skarżącą przyczyną, z powodu której nie wykonała ona w terminie zalesienia i w konsekwencji nie złożyła wymaganego oświadczenia ( zalanie części gruntów, na których miało być dokonane zalesienie, spowodowane uszkodzeniem urządzeń melioracyjnych) w ocenie tego Sądu nie może zostać uznane za działanie siły wyższej. Prawidłowo również organ ocenił konsekwencje prawne wydania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2006r. skierowanego nie do strony postępowania, a do jej męża.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia WSA w S. wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. B., wskazując, że jej podstawę stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a i zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organy administracji prawidłowo zastosowały:

a) przepisy § 10 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. na skutek przyjęcia, że odmowa przyznania płatności była zgodna z prawem, gdy strona przed upływem terminu w tym przepisie wskazanego zmodyfikowała treść wniosku o przyznanie płatności za zalesianie, w sposób, który powinien istotnie wpłynąć na sposób załatwienia sprawy,

b) przepisy art. 3 w związku z art. 31, art. 37 ust. 3 oraz art. 56 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia, w związku z pkt 9.7.6. oraz 9.7.8 Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich, na skutek przyjęcia, że stosowanie przez organy administracji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. odbyło się z uwzględnieniem celu wprowadzenia regulacji prawnych umożliwiających udzielanie pomocy finansowej za zalesianie gruntów rolnych, co w konsekwencji niesłusznie doprowadziło do oddalenia skargi.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji i o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w toku rozpoznawania sprawy organ powinien stosować przepisy rozporządzenia z 11 sierpnia 2004r. zgodnie z celami, w jakich zostały one wydane, określonymi w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1257/1999, a więc uwzględniać to, że powinno się wspierać rozwój rolnictwa (pkt 7 preambuły), zachęcać rolników, by służyli społeczeństwu jako całości poprzez wprowadzanie lub kontynuowanie stosowania praktyk gospodarki rolnej zgodnych z rosnącą potrzebą ochrony i poprawy środowiska, zasobów naturalnych gleby, różnorodności genetycznej i utrzymania stanu krajobrazu i obszarów wiejskich. Dalsze specyfikowanie celów znajduje się w kolejnych punktach 34, 35, 36, 38 i 39 preambuły. W dalszej kolejności powinny być niewątpliwie brane pod uwagę przepisy art. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz postanowienia wydanego na podstawie przepisów art. 2 tej ustawy i zatwierdzonego przez Komisję Europejską Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich - pkt 9.7.1 - 9.7.10. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. jest aktem prawnym niższego rzędu w stosunku do wyżej wskazanych przepisów, wydanym na podstawie określonej delegacji ustawowej i nie może być stosowane w sposób sprzeczny z przepisami aktów prawnych, które były źródłem jego powstania, ani też zawierać dalej idących ograniczeń i praw beneficjentów pomocy, aniżeli ograniczenia wynikające z aktów wyższego rzędu.

Tymczasem strona znalazła się w paradoksalnej sytuacji, gdyż spełniając wszystkie przesłanki do przyznania pomocy zarówno wskazane w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1257/1999, jak i w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich, nie otrzymała tej pomocy, z uwagi na stosowanie przepisów § 5, 8, 9 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów w sposób sprzeczny z wyżej wskazanymi przepisami europejskimi. Skarżąca dokonywała zalesienia zgodnie z planem zalesienia sporządzonym przez nadleśniczego. Z uwagi na niemożność dokonania zalesienia części obszaru przewidzianego w planie zalesienia na wiosnę 2007 r. (około 10 % powierzchni), z powodu zalania gruntów w wyniku opadów deszczu, zwróciła się do nadleśniczego o sporządzenie aneksu do owego planu, tak aby można było tego zalesienia dokonać jesienią 2007 r. Nadleśniczy taki aneks sporządził. Strona dysponując zmienionym planem zalesienia, z wyznaczonym terminem na dokonanie zalesień na 30 października 2007 r., miała wszelkie podstawy do przyjęcia, że spełnia przesłanki do przyznania płatności i skoro takiego zalesienia dokonała, pomoc powinna być jej przyznana. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy w dniu 18 maja 2007 r. strona złożyła aneks do planu zalesienia, obejmujący zresztą nie tylko kwestię terminu zalesienia lecz również kwestię stopnia zmieszania lasu. Żaden przepis rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 2004 r. nie zakazuje takiej modyfikacji terminu zalesienia, jak również nie zakazuje dokonania zmiany wniosku o przyznanie płatności. Nie można tej okoliczności pomijać i rozstrzygać sprawę wyłącznie na podstawie brzmienia § 10 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego. Rozporządzenie to stanowi w § 6 ust. 5, że niedopuszczalne jest wycofanie przez producenta rolnego wniosku o przyznanie płatności w przypadku poinformowania go przez Agencję o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli, nie zakazuje jednak zmiany treści tego wniosku w toku postępowania w sprawie. W konsekwencji uzasadnione jest stanowisko, że na skutek złożenia takiej zmiany wniosku o przyznanie płatności za zalesianie wraz ze stosownym aneksem do planu zalesienia, zmianie ulegają okoliczności sprawy, a co za tym idzie kwestia spełnienia warunków do przyznania płatności za zalesianie powinna być zbadana ponownie, przynajmniej w zakresie wyznaczonym złożoną zmianą do wniosku o przyznanie płatności za zalesianie. Sąd I instancji przyjął jednak, w ślad za organami ARiMR, że ustawodawca w sposób bezwzględny określił termin zalesienia i nie ma jakiejkolwiek możliwości jego zmiany. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, gdyż jeśli uwzględni się możliwość modyfikowania przez beneficjenta wniosku o przyznanie płatności, to tym samym zajdzie konieczność zmiany postanowienia o przyznaniu płatności za zalesianie, a to samo przez się wpłynie na zmianę terminu zalesienia w danym roku. W toku postępowania w sprawie zakwestionowano zarówno możliwości sporządzenia jak i merytoryczną poprawność złożonego przez stronę aneksu do planu zalesienia. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organu rozpoznającego ponownie sprawę w pierwszej instancji mowa jest o tym, że strona złożyła zmianę do wniosku o przyznanie płatności za zalesianie, jednakże kwestia zmiany tegoż wniosku została w decyzji zbagatelizowana. Podobnie postąpił organ II instancji. Organ nie przeanalizował tej okoliczności i jej wpływu na stan faktyczny sprawy. Okoliczności tej nie przeanalizował również Sąd I instancji.

Kolejnym naruszeniem prawa w niniejszej sprawie był brak zastosowania w sprawie przepisu art. 33 rozporządzenia Komisji (WE) nr 5/2002 z dnia 26 lutego 2002 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), zgodnie z którym w indywidualnych przypadkach Państwa członkowskie mogą uznać za siłę wyższą klęskę żywiołową dotykającą grunty rolne gospodarstwa. W rozpatrywanym przypadku niewątpliwie doszło do wystąpienia siły wyższej w postaci ulewnych deszczy, które skutkowały zalaniem części gruntów przewidzianych do zalesienia. Podkreślić również należy, że analiza wyżej wskazanych przepisów Rozporządzenia Rady i Rozporządzenia Komisji, przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. i przepisów wydanego na jej podstawie Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wskazane na wstępie skargi przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. zostały zastosowane z rażącym naruszeniem norm prawnych wynikających z wyżej wskazanych przepisów wyższego rzędu. Nie są w tym zakresie konieczne jakieś szczególne zabiegi interpretacyjne. Ta argumentacja nie pozostaje w sprzeczności z art. 37 ust. 4 Rozporządzenia Rady, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą stanowić dalsze lub bardziej restrykcyjne warunki przyznawania wsparcia wspólnoty na rzecz obszarów wiejskich, gdyż w tym samym przepisie wskazano iż mogą to uczynić tylko wtedy, gdy warunki te będą zgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w niniejszym rozporządzeniu, a które to cele strona przedstawiła powyżej.

Przyjęcie, że ARiMR w sposób prawidłowy stosowała przepisy w/w rozporządzenia Rady Ministrów prowadziłby do konkluzji, iż rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 2004 r. zostało wydane niezgodnie z delegacją ustawową, oraz że pozostaje ono w sprzeczności z przepisami rozporządzeń WE. Należy mieć na uwadze, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. nie zawiera regulacji dotyczących sytuacji, w której znalazła się strona, i mianowicie gdy z powodu działania siły wyższej nie mogła ona wykonać w terminie umożliwiającym złożenie oświadczenia o wykonaniu planu zalesienia do dnia 31 maja danego roku. Powyższe prowadzi zaś do konkluzji, iż zapisy § 9 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów zostały wydane sprzecznie z delegacją ustawową zawartą w art. 3 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków schodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, bowiem całe ryzyko oraz odpowiedzialność z tytułu niemożności wywiązania się terminie z planu zalesieniowego przesuwa się na producenta rolnego.

W dalszej części skargi kasacyjnej jej autor zarzucił, że Sąd I instancji nad wyraz lakonicznie podszedł do kwestii zarzutów dotyczących naruszenia w sprawie przepisów prawa wspólnotowego wskazanych w skardze. Stwierdził co prawda, że rację ma skarżąca co do celu w jakim regulacje te zostały wprowadzone, jednocześnie jednak stwierdził, że inne od przyjętego przez organy administracji stosowanie przepisów rozporządzenia zalesieniowego doprowadziłoby do dowolności i nadużyć. Nie wyjaśnił jednak jakiego rodzaju dowolność czy też nadużycia miałyby być skutkiem przyjęcia słuszności stanowiska skarżącej, jak również nie odniósł się do podnoszonej w skardze kwestii wydania rozporządzenia zalesieniowego niezgodnie z delegacją ustawową. Przepisy prawa wspólnotowego nie zostały poddane szczegółowej analizie, a co za tym idzie można przyjąć, że uzasadnienie to spełnia wymogi należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co utrudnia kontrolę instancyjną orzeczenia, a tym samym ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, w przypadkach wymienionych w § 2. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżąca wskazała, że opiera swoją skargę kasacyjną tylko na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podnosząc wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 lit. c i w zw. z art. 151. Aczkolwiek wszystkie te przepisy mają charakter procesowy, to aby można było skutecznie zarzucić sądowi pierwszej instancji ich naruszenie, konieczne jest ich powiązanie z naruszeniem konkretnych przepisów prawa procesowego, którego według skarżącej dopuściły się organy przy wydawaniu decyzji. Jedynie jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to faktycznie w orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w sposób powodujący, że instancyjna kontrola zaskarżonego wyroku jest niemożliwa. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012r. sygn. II GSK 174/11 Lex nr 1137904). Przenosząc powyższe na ocenę uzasadnienia wyroku WSA wskazać należy, że spełnia ono wszystkie, wymagane przepisem art. 141 ust. 4 p.p.s.a. wymogi. Mianowicie Sąd l instancji przedstawił stan sprawy, podniesione w skardze zarzuty, stanowisko organu, wskazał na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także odniósł się do wszystkich, podnoszonych w skardze zarzutów.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. upatruje w tym, że jego zdaniem Sąd lakonicznie podszedł do zarzutów dotyczących naruszenia w sprawie przepisów prawa wspólnotowego. W związku z tym przede wszystkim wskazać należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, jednakże ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2012r. II GSK 85/11 Lex nr 1135531). Taka jednak wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie występuje. W szczególności okoliczność, że przedstawione przez Sąd I instancji argumenty dotyczące tego, że zdaniem tego sądu przepisy rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004r. nie stoją w sprzeczności z celami wprowadzenia regulacji umożliwiających udzielanie pomocy na zalesianie gruntów, ani też z innymi przepisami unijnymi, nie przekonują skarżącej, nie oznacza, że w związku z tym uzasadnienie wyroku narusza art. 141 ust. 4 p.p.s.a.

Autor skargi naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. wiąże z nieprawidłowym jego zdaniem uznaniem, że organy prawidłowo zastosowały przepisy § 10 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004r., pomijając, że skarżąca przed upływem terminu zmodyfikowała treść wniosku o przyznanie płatności na zalesienie. W związku z tym wskazać należy, że przepisy § 3 ust. 1, a także § 9 ust. 2 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004. mają charakter przepisów prawa materialnego, dotyczą one bowiem przesłanek, jakie musi spełnić producent, aby otrzymać pomoc. Jak to prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, obowiązek złożenia najpóźniej w terminie do 31 maja (roku, w którym dokonano zalesienia jesienią albo roku następującego po roku, w którym zalesienia wykonano jesienią), oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym ten fakt, warunkuje możliwość przyznania płatności, nie jest to więc czynność stricte procesowa, ale czynność o charakterze materialnym, podobnie jak określony w tym przepisie termin. Nie można skutecznie podnosić zarzutu naruszenia przez sąd prawa procesowego poprzez kwestionowanie możliwości zastosowania przez organ przepisu o charakterze materialnym. To samo odnieść należy do zarzutu naruszenia przez Sąd prawa procesowego poprzez zaakceptowanie rzekomego naruszenia przez organ przepisów art. 3 w zw. z art. 31, 37 ust. 3 oraz art. 56 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 "na skutek przyjęcia, że stosowanie przez organy administracji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. [...] odbyło się z uwzględnieniem celu wprowadzenia regulacji prawnych umożliwiających udzielenie pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych". Zarzuty te bowiem autor skargi wiąże, jak to wynika z jej uzasadnienia, z nieprawidłowym jego zdaniem wprowadzeniem w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004r. regulacji, uzależniających otrzymania pomocy na zalesienie od zachowania terminów do dokonania tej czynności. Tego typu zarzuty nie mogą być skutecznie podnoszone w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej. Również sprecyzowany dopiero w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia art. 33 rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, nie mógł okazać się uzasadniony w sytuacji, gdy przepisy tego rozporządzenia (to jest Nr 445/2002) zostały uchylone przez art. 74 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004. Ponadto wskazana w tym przepisie możliwość uznania za siłę wyższą klęski żywiołowej nie mogłaby mieć w niniejszej sprawie zastosowania, skoro okoliczności, w jakich doszło do zalania działki wodą (uszkodzenie jesienią w czasie orki urządzeń drenażowych, które spowodowało utrzymywanie się wody po wiosennych deszczach), świadczą, jak to ustalił sąd, a wcześniej organ, o braku występowania siły wyższej, uniemożliwiającej zachowanie terminu do dokonania zalesienia.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do podnoszonej przez skarżącą okoliczności, że przed upływem terminu do zalesienia, w maju 2007r. skierowała ona do organu zmieniony wniosek wraz ze zmienionym planem zalesienia. Tak więc odnoszący się do tej kwestii zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niczym nieuzasadniony. Aprobując stanowisko organów, że nie mogło odnieść żadnego skutku zmodyfikowanie przez skarżącą wniosku o zalesienie, która to modyfikacja, poza zmianą rodzaju nasadzeń, określała inny niż w pierwotnym wniosku termin wykonania zalesienia, WSA w S. nie naruszył żadnych przepisów procesowych ani też przepisów prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że termin, w jakim producent powinien wykonać zalesienie, został określony w przepisach, a mianowicie w § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004r., zgodnie z którym zalesienie wykonuje się po otrzymaniu postanowienia, o którym mowa w § 7 ust. 4, w terminie określonym w planie zalesienia, jednakże nie później niż w okresie sadzenia przypadającym na wiosnę roku następującego po roku, w którym postanowienie to zostało wydane. W związku z tą regulacją słusznie Sąd I instancji stanął na stanowisku, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, że skarżąca uzyskała od nadleśniczego aneks do planu, określający termin zalesienia na jesień 2007r. Ani bowiem ten aneks, ani też zmieniony wniosek, modyfikujące termin zalesienia, nie mogły spowodować przedłużenia materialnoprawnego terminu na dokonanie tej czynności, ani też wyłączenia obowiązku zastosowania przez organy § 10 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 1 i § 9 ust. 2 i tego rozporządzenia. W tym miejscu podkreślić należy, że współdziałanie nadleśniczego w postępowaniu o przyznanie płatności na zalesienie gruntów ogranicza się do sporządzenia planu zalesienia i następnie do potwierdzenia okoliczności faktycznej wykonania planu zalesienia w formie zaświadczenia, do którego odnoszą się przepisy art. 217 i następne k.p.a. Nadleśniczy nie prowadzi postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie kończonego w formie decyzji, nie jest też organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. i nie ma kompetencji do zmieniania terminu na dokonanie czynności zalesienia już po tym, gdy zostało wydane na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r. postanowienie o spełnieniu warunków wniosku.

Złożenie w maju przez skarżącą zmodyfikowanego wniosku wraz ze zmienionym planem zalesienia nie mogło także skutkować obowiązkiem wszczęcia przez organ nowego postępowania i wydania nowego postanowienia, skoro już wówczas skarżąca dokonała na znacznej części (90 %) zalesienia działki. Zgodnie bowiem z zacytowanym wyżej § 8 ust. 1, zalesienie wykonuje się po otrzymaniu postanowienia, o którym mowa w § 7 ust. 4, a nie przed.

Wbrew zarzutom skargi określenie przez Radę Ministrów w przepisach rozporządzenia z 11 sierpnia 2004r. terminów na dokonywanie poszczególnych czynności związanych z ubieganiem się o przyznanie pomocy ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w żaden sposób nie pozostaje w sprzeczności z celami określonymi w przepisach unijnych ani też nie przekracza delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003r. (DZ. U. Nr 229, poz. 2273 ze zmianami). Żaden bowiem z kwestionowanych przez autora skargi przepisów tego rozporządzenia nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Podzielenie stanowiska skarżącej, że przy rozstrzyganiu wniosku o przyznanie pomocy bez znaczenia powinna być okoliczność, kiedy doszło do wykonania czynności zalesienia, powodowałby niedopuszczalną dezorganizację w zakresie realizacji planu rozwoju obszarów wiejskich.

Poza tym skarżąca nie może skutecznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucać naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004r. Przepis ten bowiem jest przepisem prawa materialnego, a nie procesowego, gdyż określony w nim termin złożenia oświadczenia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego ma charakter materialnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010r.sygn II GSK 920/09, z dnia 9 stycznia 2008r. sygn. II GSK 303/07).

Z przyczyn wyżej wskazanych skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na odstawie art. 184 p.p.s.a.