Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 954/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 174 pkt 1, art. 183 § 1, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 403 ust. 4, ust. 5, ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 126, art. 127 ust. 1, art. 250
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 1653/14 w sprawie ze skargi Miasta [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu udzielania dotacji na dofinansowanie zmiany źródeł ciepła w budynkach i lokalach mieszkalnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I., 2. oddala skargę w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, 3. zasądza od Miasta [...] na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 listopada 2014 r. o sygn. akt I SA/Kr 1653/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miasta [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (dalej: RIO ) z [...] sierpnia 2014r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia dotacji uchylił zaskarżoną uchwałę w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 3 ust 1 załącznika do uchwały, w pozostałej części oddalił skargę i zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania dotacji na dofinansowanie zmiany źródeł ciepła w budynkach i lokalach mieszkalnych w ramach Programu poprawy jakości powietrza dla [...] dotacje dla osób fizycznych i innych podmiotów niebędących przedsiębiorcami wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. w dniu [...] lipca 2014 r.

Uchwała została podjęta na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.).

W wyniku postępowania nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. dokonało oceny uchwały Rady Miasta [...], gdzie w § 1 uchwały Rada postanowiła o wprowadzeniu Regulaminu udzielania dotacji na dofinansowanie zmiany źródeł ciepła w budynkach i lokalach mieszkalnych w ramach Programu poprawy jakości powietrza dla [...]. W § 3 ust. 1 załącznika do uchwały określono, że dotacja udzielana jest na dofinansowanie kosztów kwalifikowanych inwestycji, o których mowa w § 2 ust. 1, poniesionych od [...] stycznia 2014 r.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdziło, że uregulowania wprowadzone uchwałą Regulaminu przewidujące dofinansowanie kosztów inwestycji poprzez zwrot części kosztów zadania poniesionych przed wejściem w życie przedmiotowej uchwały, a tym samym przed podpisaniem umowy, o której mowa w § 7 uchwały, są niezgodne z przepisami art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 126 i 127 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.).

W wyniku postępowania nadzorczego RIO wskazała , że wyżej wymienione regulacje ustawowe nie przewidują możliwości "refundowania" z budżetu gminy wydatków poniesionych przez wskazane ustawowo podmioty na przedsięwzięcia związane z ochroną środowiska w drodze następczego przyznania prawa do dotacji po dokonaniu tych wydatków. Postanowienia § 3 ust. 1 Regulaminu wskazują jednoznacznie, że dofinansowanie realizacji zadania przekazywane będzie w formie zwrotu udokumentowanych kosztów poniesionych od [...] stycznia 2014 r.

Kolegium RIO stwierdziło także, że w załączniku Nr 2 do Regulaminu ( "Wniosek o rozliczenie dotacji ) oraz w załącznikach Nr 1 i Nr 2 wniosku o udzielenie dotacji zawarto klauzulę o pouczeniu wnioskodawczy o odpowiedzialności karnej za składanie oświadczeń niezgodnych z prawdą, wynikającej z art. 286§1 ustawy Kodeks karny. Kolegium stwierdziło, że przywołany przepis Kk nie znajduje zastosowania w przypadku dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Uznając, że wskazane powyżej nieprawidłowości noszą znamiona istotnego naruszenia prawa, na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2014 r. Kolegium RIO postanowiło wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...].

W dniu [...] sierpnia 2014 r. do RIO w K. wpłynęło pismo Przewodniczącego Rady Miasta [...] z załączonymi wyjaśnieniami Prezydenta Miasta [...], który podzielił stanowisko Kolegium w zakresie nieprawidłowego pouczenia o odpowiedzialności karnej natomiast podtrzymał stanowisko zawarte w wyjaśnieniach Prezydenta Miasta, wskazując na brak przeszkód prawnych dla finansowania (dofinansowania) w drodze dotacji zadań z zakresu ochrony środowiska, na realizację których beneficjent dotacji poniósł wydatki przed podjęciem uchwały na podstawie art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska i przed podpisaniem umowy o dotację.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2014 r., uchwałą nr [...] stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2014r. w części obejmującej postanowienia §3 ust 1 załącznika do uchwały oraz w zakresie pouczenia o odpowiedzialności karnej, zawartego w załączniku Nr 2 do Regulaminu oraz załącznikach nr 1 i Nr 2 do wniosku o udzielenie dotacji.

Uzasadniając uchwałę, po przedstawieniu przepisów art. 403 ust 4 i 6 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz 127 ust 1 ustawy o finansach publicznych Kolegium wskazało, że wynika z nich wynika niemożność finansowania ze środków dotacji wydatków, dokonanych przed podjęciem uchwały i zawarciem umowy. Podkreślono, że środki z dotacji przekazywane są na realizację zadania publicznego dokonywanego w czasie przyszłym w stosunku do daty zawarcia umowy o dotację. Istotą dotacji celowych jest bowiem przekazanie beneficjentowi środków pieniężnych przeznaczonych na sfinansowanie (lub dofinansowanie) zadania (przedsięwzięcia), w wyniku czego beneficjent poniesie wydatki, o których wysokości i strukturze decyduje dysponent udzielający dotacji.

Uchwałą z [...] września 2014r. Rada Miasta [...] postanowiła o wniesieniu skargi do WSA w Krakowie na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] sierpnia 2014r., nr [...] domagając się uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Skarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

• art. 403 ust 4 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 126 i 127 ustawy o finansach publicznych, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dotacja celowa udzielona w trybie art. 403 ustawy Prawo ochrony środowiska ( p.o.ś.) może być wykorzystana przez beneficjenta wyłącznie na wydatki poniesione po dniu następnym po podjęciu uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu udzielania dotacji po zawarciu umowy o udzielenie dotacji, a w konsekwencji, że sposób rozliczenia dotacji przez beneficjenta za pomocą refundowania z budżetu wydatków poniesionych na koszty kwalifikowanej inwestycji objętych dotacją jest sprzeczny z prawem;

• art. 403 ust 5 ustawy p.o.ś. poprzez ograniczenie kompetencji uchwałodawczych Rady Miasta [...], w zakresie przyjętego przez ten organ stanowiący sposobu rozliczania dotacji, jak również poprzez arbitralne narzucenie organowi stanowiącemu treści pouczenia o odpowiedzialności karnej , które winno zdaniem organu nadzoru w treści Zał. Nr 2 do regulaminu oraz zał. Nr 1 i 2 do wniosku o udzielenie dotacji zamiast pouczenia dotychczasowego, pomimo braku ustawowego obowiązku w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi powołano między innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2012 r. (sygn. akt I SA/Kr 1773/11).

Kolegium RIO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało zajęte wcześniej stanowisko.

Wyrokiem z 26 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając, iż skarga Rady Miasta [...] zasługuje częściowo na uwzględnienie uchylił zaskarżoną uchwałę w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 3 ust 1 załącznika do uchwały, w pozostałej zaś części oddalił skargę i zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania.

W ocenie Sądu I instancji istota sporu ogniskuje się wokół problemu czy dotacja celowa przeznaczona na dofinansowanie zmiany ciepła w budynkach i lokalach mieszkalnych w ramach poprawy jakości powietrza [...] może być udzielania na zasadzie refundacji.

Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium RIO, w ocenie którego brak możliwości udzielania dotacji w formie refundacji wynika z samej "istoty dotacji celowej", a przepisy art. 403 ust. 4 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 126 i art. 127 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie przewidują możliwości refundowania z budżetu gminy wydatków poniesionych przez wskazane ustawowo podmioty na przedsięwzięcia związane z ochroną środowiska.

Sąd I instancji wskazał, że z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje podmiotowe dla samorządowych zakładów budżetowych i innych podmiotom, o ile odrębne przepisy tak stanowią (art. 219 ust. 1 i 2 u.f.p.); może być udzielona innym jednostkom samorządu terytorialnego pomoc finansowa w formie dotacji celowej (art. 220 ust. 1 u.f.p.); również podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymać z budżetu samorządu dotacje celowe na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie prawo ochrony środowiska w art. 403 ust. 4 umożliwiło samorządom udzielanie dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i dla jednostek tego sektora na cele związane z m.in. ze zmianą źródeł ciepła w budynkach i lokalach mieszkalnych.

Sąd zauważył, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Podstawą wydania uchwały Rady Miasta [...] był między innymi art. 403 ust 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Artykuł 126 ustawy o finansach publicznych stanowi natomiast, że dotacje to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Jednym z takich zadań gminy jest z pewnością ochrona środowiska.

Sąd zauważył, że treść cyt. przepisu nie wskazuje aby zadanie, na które przeznaczona dotacja nie mogło być zrealizowane przed jej przyznaniem. Nawet przy założeniu, że użyte w przepisie słowa "dofinansowanie" i "finansowanie" wyłączają refundację (co jest w ocenie Sądu wykładnią dalece rozszerzającą) to przepis ten jak wskazano odnosi do realizacji samego zadania publicznego (jakim jest np. ochrona środowiska).

Nie można zatem, zdaniem Sądu I instancji wykluczyć, że pojęcie dofinansowania można rozumieć również jako uzupełnienie wcześniej wydanych na określony cel środków czyli refundację . Tymczasem uchwała przewidująca między innymi refundację wydatków poniesionych na dofinansowanie zmiany ciepła jest już kolejnym krokiem podejmowanym w ramach zadania z zakresu ochrony środowiska, a zatem nie odnosi się do niej sposób finansowania określony w cytowanym przepisie. W tym zakresie znajdzie natomiast zastosowanie art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Powołując art. 127 ust. 1 ustawy o finansach publicznych Sąd wskazał, iż treść przywołanych przepisów w żaden sposób nie zakazuje określania w uchwałach organów gminy formy przyznania dotacji na zasadzie refundacji poniesionych kosztów inwestycji. Przepis art. 403 ust. 5 ustawy prawo ochrony środowiska precyzując zasady udzielania dotacji celowej określonej w art. 126 i art. 127 ust. 1 ustawy o finansach publicznych - obejmujące kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania - stanowi lex specialis w stosunku do cyt. wyżej przepisów ustawy o finansach publicznych. Przepis art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska wyraźnie ustanawia kompetencję dla organu gminy, aby w drodze podjętej uchwały określić zasady udzielania dotacji celowej. Również z cytowanych przepisów ustawy o finansach publicznych w żadnej mierze nie wynika ograniczenie, aby dotacja nie mogła być udzielana w formie refundacji poniesionych kosztów inwestycji. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru , iż przedmiotowa uchwała rady "narusza w sposób istotny" cytowane wyżej przepis ustawy o finansach publicznych i ustawy Prawo ochrony środowiska. Twierdzenia organu nadzoru, że z istoty dotacji celowej wynika, że może być ona wykorzystana jedynie na pokrycie wydatków ponoszonych po zawarciu umowy o dotację, nie są w ocenie Sądu wystarczające dla zakwestionowania legalności badanej uchwały ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 lutego 2012 r. Sygn. akt I SA/Kr 1773/11). Dotację celową wyróżnia bowiem jak wskazano ścisły związek z koniecznością finansowania konkretnego zadania, brak powszechności (charakteru ogólnego) oraz uwarunkowanie (konieczność spełnienia określonych przez prawo wymagań). Żaden z powołanych wyżej przepisów nie zabrania przeznaczenia dotacji na pokrycie wydatków poniesionych przed zawarciem umowy. Nie sposób bowiem zaakceptować stanowiska organu, zgodnie z którym refundacja wydatków na realizację programu zgodnego z uchwałą nie mieściła się w pojęciu dotacji celowej albowiem istotne jest aby wydatki te były przeznaczone zgodnie z celem ustawy. Decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości uchwały, jest zatem okoliczność czy dotacja mieści się w ramach upoważnienia ustawowego, czy dotacja może być przeznaczona na konkretny cel czyli przedsięwzięcie społecznie użyteczne. Powierzając jego wykonanie innemu podmiotowi, zgodnie z upoważnieniem wynikającym z ustawy, musi ona zachować prawo decydowania o sposobie wydatkowania środków finansowych pochodzących z jej budżetu.

Przyjmując, że zaskarżona uchwała Kolegium RIO w K., w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 3 ust 1 załącznika do uchwały zawiera istotne wady, działając na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit a p.p.s.a Sąd I instancji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu nadzoru.

W pozostałym zakresie, uznając rozstrzygnięcie organu za prawidłowe, aczkolwiek z innych przyczyn niż te wskazane w uzasadnieniu uchwały, na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.

Skargą kasacyjną wniesioną przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., skarżący kasacyjnie organ domagał się uchylenia wyroku WSA w Krakowie, w części, w której Sąd ten uchylił zaskarżoną uchwałę Kolegium RIO w K., obejmującej stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 załącznika do uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokowi Sądu I instancji, w tej części skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego to jest:

art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

w związku z art. 126 i 127 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (j. t. Dz. U z 2013 r., poz. 885 ze zm.), w wyniku czego Sąd przyjął, że dopuszczalne jest przyznanie dotacji na pokrycie wydatków, które dotowany poniósł był przed zawarciem umowy o dotację.

W uzasadnieniu swego stanowiska skarżące kasacyjnie Kolegium RIO podniosło, że z definicji dotacji zawartej w art. 126 ustawy o finansach publicznych wynika, że dane przedsięwzięcie staje się zadaniem publicznym dopiero po przyznaniu prawa do otrzymania dotacji, co w przypadku powyższych dotacji celowych dokonuje się dopiero w chwili podpisania umowy o dotację.

Każda dotacja, zgodnie z powyższą definicją prawną, ma służyć finansowaniu lub dofinansowaniu realizacji zadań publicznych.

Beneficjent otrzymuje pieniądze publiczne z których ma się rozliczyć cyt.: "w szczególny sposób" — co w konfrontacji z przepisami przewidującymi kilkaset dotacji celowych oznacza rozliczenie się danymi o wydatkowaniu dotacji (rozliczenie finansowe) oraz dodatkowym dowodem realizacji celu na który dotacja była przeznaczona (rozliczenia merytoryczne).

Praktyka finansowa dopuszcza zawieranie umów o dotacje celowe, w ramach których przyznana dotacja nie jest wypłacana beneficjentowi niezwłocznie po zawarciu umowy celem pokrycia z niej przyszłych wydatków, ale beneficjent finansuje zadanie ze środków własnych, po czym otrzymuje gwarantowane umową środki dotacji refinansującej uprzednio dokonane płatności. Refinansowanie otrzymywane jest jednak na zadanie publiczne, którego realizacja dokonywała się w warunkach posiadania już przez wykonawcę prawa do otrzymania (wypłaty) dotacji.

Jednak tego rodzaju refinansowania nie można przenosić na sytuacje odmienne, jak w kwestionowanej uchwale Rady Miasta [...].

W przedmiotowej uchwale założono bowiem, że dotacja zostanie przyznana na refinansowanie faktur i rachunków które zostały zapłacone jeszcze przed zawarciem u umowy o dotacje, a zatem gdy realizowane przedsięwzięcie nie było zadaniem publicznym, w rozumieniu art. 126 ustawy o finansach publicznych.

Nie można zdaniem skarżącego kasacyjnie organu uznawać, że przedsięwzięcia z art. 400a w związku z art. 403 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, niezależnie kto i z czyich środków je realizuje, już z góry będą zawsze uznawane za "zadania publiczne".

Analizowany natomiast przepis art. 403 p.o.ś. nie przewiduje konstrukcji refinansowania, przez co wymienione w nim dotacje należy rozumieć jako wypłacane na "zadania publiczne" przyszłe - finansowane lub dofinansowane środkami dotacji po przyznaniu prawa do dotacji (w wyniku podpisania umowy). Takie założenie dotyczące dotacji celowych z budżetów samorządów terytorialnych potwierdzone zostało również zdaniem organu w przepisie art. 250 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych (dotacja na realizację zadania, wykorzystanie dotacji po jej otrzymaniu, zwrot dotacji niewykorzystanej).

Nie można, w ocenie Kolegium RIO w K., wydatkom dokonanym przed podjęciem kwestionowanej uchwały z dnia [...] czerwca 2014 r., ani wydatkom opłaconym przed zawarciem umowy o dotację celową - nadawać cechy "zadań publicznych", aby obejmować je pojęciem , "dotacja" w rozumieniu art. 126 ustawy o finansach publicznych.

Reasumując, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w świetle obowiązującego prawa "udzielenie dotacji celowej" obejmuje przyznanie prawa do dotacji (podpisanie umowy) i przekazanie (wypłacenie) dotacji. Bez wyraźnego przepisu ustawowego nie jest możliwe w akcie wykonawczym skonstruowanie takiej dotacji, jaka przyznawana byłaby na refinansowanie kosztów poniesionych przez beneficjenta zanim uzyskał prawo do dotacji celowej. Odstępstwo od definicji ogólnej z art. 126 ustawy o finansach publicznych, jeśli je dopuścić, musi wynikać z przepisu ustawy.

Rada Miasta [...] udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ( pkt 1 ) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2).

Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska , w związku z art. 126 i 127 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (j. t. Dz. U z 2013 r., poz. 885 ze zm.), w wyniku czego Sąd orzekający przyjął, że dopuszczalne jest przyznanie dotacji na pokrycie wydatków, które dotowany poniósł był przed zawarciem umowy o dotację.

Skarga natomiast nie została oparta na naruszeniu przepisów postępowania.

Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a prowadzi do uznania, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Kolegium RIO w K. stwierdzającej nieważność uchwały j.s.t uchylił zaskarżoną uchwałę w tej jej części, w jakiej organ nadzoru stwierdził, że nie jest dopuszczalne przyznanie dotacji na pokrycie wydatków, które dotowany poniósł był przed zawarciem umowy o dotację. Według Sądu I instancji, dotacja celowa przeznaczona na dofinansowanie zmiany ciepła w budynkach i lokalach mieszkalnych w ramach poprawy jakości powietrza udzielona na podstawie art. 403 ust 4 ustawy Prawo ochrony środowiska może być udzielona na zasadzie refundacji poniesionych już wydatków przez podmioty, które taką dotację miałyby otrzymać. Natomiast, zdaniem Kolegium RIO stanowisko takie nie znajduje oparcia w przepisach prawa art. 126 i art. 127 ufp i art. 403 ust 4 i 5 ustawy p.o.ś.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie podważają prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana uchwała organu nadzoru jest niezgodna z prawem.

Tym samym za zasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska , w związku z art. 126 i 127 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (j. t. Dz. U z 2013 r., poz. 885 ze zm.),

Skarga kasacyjna została zatem oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie wskazać należy, że z dniem 21 grudnia 2010 r. na mocy art. 1 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 229, poz. 1498) do art. 403 p.o.ś. został dodany ust. 4. Przewiduje on możliwość udzielania dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finasowanie zadania z zakresu ochrony środowiska wskazanym podmiotom (między innymi niezaliczonym do sektora finansów publicznych).

Z uwagi na zawarty w tym przepisie przedmiot postępowania, jakim jest dotacja celowa na sfinansowanie zadania z ochrony środowiska czyli zadania publicznego niezbędnym staje się odwołanie do definicji dotacji zawartej w przepisach ufp. Jak wynika z zaprezentowanej w art. 126 ufp definicji, dotacja to środki podlegające szczególnym zasadom rozliczenia z budżetu państwa, budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz państwowych funduszy celowych – przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Należy podkreślić, że zasadniczą cechą odróżniającą dotacje od innych rodzajów wydatków jest m.in. to, że podlegają one szczególnym zasadom rozliczenia. Ponadto, jak literalnie wynika z dyspozycji art. 126 ufp, dotacja przeznaczana jest na realizację zadania publicznego. Zgodnie natomiast z art. 127 ust 1 ufp. ustawy dotacje celowe są to środki przeznaczone na:

1) finansowanie lub dofinansowanie:

a) zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami,

b) ustawowo określonych zadań, w tym zadań z zakresu mecenatu państwa nad kulturą, realizowanych przez jednostki inne niż jednostki samorządu terytorialnego,

c) bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego,

d) zadań agencji wykonawczych, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 3 lit. b,

e) zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym,

f) kosztów realizacji inwestycji;

2) dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych w zakresie określonym w odrębnych ustawach.

Przepisy prawa finansowego wymagają, aby dotacja celowa udzielana była z budżetu j.s.t. na podstawie umowy (art. 250 ufp), co w przypadku dotacji udzielonej z ustawy p.o.ś. przewiduje art. 403 ust 6. Zgodnie z art. 250 ufp w umowie o dotację trzeba w szczególności określić takie elementy, jak: wysokość dotacji; cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; termin wykorzystania dotacji, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej.

Z powyższego uznać należy, że ustawodawca jak zasadnie przyjął skarżący kasacyjnie organ nadzoru nie dopuszcza możliwości dotowania środkami pieniężnymi – przekazanymi w ramach dotacji celowej – inwestycji z zakresu ochrony środowiska zrealizowanych przed datą zawarcia umowy dotacyjnej. Aktualne przepisy ufp i art. 403 ust 5 i 6 ustawy p.o.ś., zdaniem NSA nie stwarzają żadnych podstaw prawnych do przyjęcia takiego rozwiązania. Uznać należy zatem, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które już zostały poniesione, gdyż wydatek ten miałby charakter refundacji poniesionych kosztów, nie zaś dotacji na realizację zadania (celu). Tym samym zasadnie skarżący kasacyjnie organ nadzoru zarzuca, że dotacja nie może zostać przekazana na refundację poniesionych już wydatków, ponieważ do takiego działania nie dopuszczają przepisy ufp.

Każda dotacja, zgodnie z powyższą definicją prawną określona w ufp , ma służyć finansowaniu Iub dofinansowaniu realizacji zadań publicznych, a więc zadania które istnieje w dacie przyznania prawa do jego finansowania lub jego dofinansowania. Tym samym dopiero po przyznaniu prawa do dotacji można mówić o realizacji zadania publicznego. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie organ nadzoru, że dotacja to wydatek redystrybucyjny, na coś przyszłego, a wyraźnie odstępstwa jeśli je dopuścić muszą wynikać z przepisów ustawy.

Rację ma organ nadzoru również kiedy wskazuje, że w praktyce finansowej zawierane są umowy o dotacje celowe, w ramach których przyznana dotacja nie jest wypłacana beneficjentowi niezwłocznie po zawarciu umowy celem pokrycia z niej przyszłych wydatków, ale beneficjent finansuje zadanie ze środków własnych, po czym otrzymuje gwarantowane umową środki dotacji refinansującej uprzednio dokonane płatności. Takie refinansowanie otrzymywane jest jednak na zadanie publiczne (cel), którego realizacja dokonywała się w warunkach posiadania już przez wykonawcę prawa do otrzymania (wypłaty) dotacji. Natomiast przedmiotowa uchwała zakłada, że dotacja zostanie przyznana na refinansowanie wydatków, które zostały opłacone jeszcze przed zawarciem umowy o dotację, a zatem gdy w momencie przyznania dotacji przedsięwzięcie zostało już zrealizowane, a zatem cel na jaki miałaby ona zostać przyznana osiągnięty. Okoliczność taka wyklucza refinansowanie poniesionych już wydatków przez podmioty, które taką dotacje miałyby otrzymać. Cechą istotną dotacji w rozumieniu art. 126 ufp jest istnienie zadania publicznego, a odstępstwa od ustawowej definicji określonej w. w przepisem musza wynikać z ustawy.

Istotnie odrębności w zakresie udzielania dotacji celowej na finansowanie ochrony środowiska zawierają postanowienia art. 403 ust. 5 i 6 p.o.ś. Zgodnie z ich treścią: zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały( ust 5). Natomiast zgodnie z ust 6 tego przepisu udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4.

Pierwszy z tych przepisów wymaga opracowania odpowiednio przez radę gminy albo powiatu zasad udzielania dotacji. Mówiąc o tworzeniu zasad udzielania dotacji, należy zwrócić również uwagę na to, że zakres przedmiotowy uchwały podejmowanej w tym zakresie ma charakter otwarty. Niezbędnym minimum, jakie powinno się w nich znaleźć, są kryteria do dofinansowania lub sfinansowania zadań w zakresie ochrony środowiska, tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji oraz sposób jej rozliczenia. Nie oznacza to jednak, że w podjętej uchwale nie mogą być wprowadzone również bardziej szczegółowe rozwiązania. Na taką możliwość wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w art. 403 ust. 5 p.o.ś. zwrotem "w szczególności".

Niemniej, zdaniem NSA zasady udzielania dotacji powinny zostać określone z uwzględnieniem dotyczących dotacji przepisów prawa. Wbrew stanowisku Sądu I instancji przepisy art. 403 ust 4 – 6 p.o.ś. nie zawierają odstępstw od prawnej definicji dotacji wynikającej z art. 126 u.f.p. i dotacji celowej z art. 127 i art. 250 ufp.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 126 i art. 127 ust. 1 u.f.p., a kasacyjne rozstrzygnięcie organu nadzoru z przyczyn omówionych na wstępie znajduje oparcie w przepisach prawa, uznając jednocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok w pkt I, a wobec przyjęcia ponadto, że spełniona została określona art. 91 ust 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały organu wobec istotnej sprzeczności jej z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę, w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 3 ust 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 2 i 200 p.p.s.a.