Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 918/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. S., M. S., M. S., M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. S., M. S., M. S., M. S. kwotę [...]zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta O. W.. decyzją z dnia 8 czerwca 2018 r. na podstawie art. 98a ust. 1, ust. 1a, art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r., poz. 121 ze zm.) zobowiązał Panią A. S., M. S., M. S. oraz M. S. do uiszczenia opłaty adiacenckiej w kwocie po [...] zł każdy należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] znajdującej się w obrębie ewidencyjnym miasta O. Wlkp. w związku z dokonaniem podziału tej nieruchomości zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] Wlkp. z dnia 16 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podał, że wobec spełnienia przesłanek z art. 98a ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami powstał obowiązek wniesienia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym wartość nieruchomości przed podziałem jak i po podziale została określona przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami, a wysokość wyliczono w następujący sposób:

- wartość przedmiotowej działki wg stanu przed podziałem:

a) działka nr [...] – [...] zł

b) działka nr [...] – [...] zł

- wartość przedmiotowych działek wg stanu po podziale:

działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł

- wzrost wartości działki stanowiący różnicę pomiędzy powyższymi kwotami i wynosi [...] zł

- jednorazowa opłata stanowiąca 30% wzrostu wartości nieruchomości wynosi [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Pani A. S., M. S., M. S. oraz M. S. reprezentowani przez r.pr. M. K. podnosząc, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego oraz art. 107 §1 kpa polegającego na sporządzeniu uzasadnienia z pominięciem oceny operatu szacunkowego pod kątem materialnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z 6 lipca 2018r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wywiódł, że istota obowiązku uregulowanego w tym przepisie sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej, w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek:

1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie podziału geodezyjnego nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela

2) obowiązywania, w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie oba te warunki zostały spełnione.

Wzrost wartości nieruchomości będący następstwem podziału nieruchomości został ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym na zlecenie organu operacie szacunkowym stosownie do treści art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W ocenie Kolegium przedstawiony w sprawie operat jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze. zm.), przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do jego sporządzenia. Z dokonanych na podstawie operatu szacunkowego ustaleń bezsprzecznie wynika, że wartość nieruchomości stanowiącej własność odwołującego, objętego postępowaniem, wzrosła na skutek dokonania jej podziału. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy podczas rozprawy wyjaśnił, iż nie jest możliwe podanie numerów działek przyjętych do porównania, gdyż są to dane wrażliwe, których ujawnienie umożliwia identyfikację właściciela nieruchomości i może doprowadzić do l naruszenia interesów stron transakcji nieruchomości. W ocenie Kolegium dla potrzeb sporządzenia przedmiotowej opinii zrealizowano wszystkie czynności wynikające zarówno z przepisów prawa jak i Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny PFSRM, w tym również dokonano charakterystyki nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości o cenie transakcyjnej minimalnej i maksymalnej w ramach przyjętych cech rynkowych. Szczegółowy opis procedury zawarto w pkt 8.2 operatu. Dla nieruchomości o cenach minimalnej i maksymalnej podano odległość od ścisłego centrum miasta, co pozwala stronie na orientacyjne zlokalizowanie tych nieruchomości.

Ponadto rzeczoznawca wyjaśnił, iż zastosował różne czynniki korygujące z uwagi na różne możliwości zagospodarowania działki i stopnie utrudnienia.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że jako organ administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ prowadzący postępowanie powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Nadto wskazano, że strona, która występuje z wnioskiem o podział swej nieruchomości, mając na uwadze uregulowania prawne odnoszące się do opłaty adiacenckiej powinna przeprowadzić analizę finansową odnoszącą się z jednej strony do zysków jakich można się spodziewać w następstwie podziału nieruchomości, ale również i do kosztów takiej operacji, w tym również i do wysokości stosownej opłaty adiacenckiej, stanowiącej, jak już wskazano odpowiednik konieczności podzielenia się z gminą zyskami płynącymi ze wzrostu wartości własnego majątku jako konsekwencji określonych czynności administracyjnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 6 lipca 2018r. złożyła Pani A. S., M. S., M. S. oraz M. S. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kwotę [...]zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zarzucili organowi administracji:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 92 k.p.a. w zw. z art. 95 § 1 k.p.a. polegające na jego pominięciu skutkującym uchybieniem 7-dniowego terminu na powiadomienie strony o wyznaczeniu rozprawy, czym uniemożliwiono Skarżącym stawiennictwo na rozprawie, a w konsekwencji pozbawiono ich czynnego udziału w postępowaniu;

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę operatu szacunkowego, w konsekwencji, której organ uznał, iż dowód ten może być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy zawiera on liczne nieprawidłowości i błędy logiczne w argumentacji, co czyni go niewiarygodnym;

- art. 7, 80, art. 77 § 1 k.pa W związku Z art. 153 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U z 2004 r. Nr 207, poz 2109 ze zm, w dalszej części rozporządzeniem) poprzez przyjęcie poprawności dowodu, w sytuacji gdy organy obu instancji, jak również biegły nie wyjaśnił, według jakich kryteriów przypisywana jest wartość dodatkowego współczynnika korygującego dla działek przez które przechodzi napowietrzna linia średniego napięcia oraz rów melioracyjny.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż określenie wartości nieruchomości wycenianej dokonano w oparciu o nieruchomości podobne, podczas gdy nieruchomości porównawczych nie sposób uznać za podobne do wycenianej;

- art. 151 ust 1 u.g.n. w związku z § 36 ust. 1 i 3 pkt 1, ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wartość drogowej działki gruntu, powstałej na skutek podziału nieruchomości, w ramach wyceny na potrzeby ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, szacuje się przyjmując wartość 1m˛ gruntów przyległych, stanowiących nieruchomości budowlane - tj.: tak jak podczas wyceny gruntów wywłaszczonych pod budowę dróg publicznych.

Uzasadniając skargę skarżący skazali, że organ II instancji uchybił obowiązkowi wynikającemu z wyżej przywołanego przepisu i nie zawiadomił skarżących w sposób prawem przewidziany o terminie rozprawy, która odbyła się w dniu 5 lipca 2018 r. - zawiadomienie o terminie rozprawy skarżący odebrał bowiem w dniu 29 czerwca 2018 r. Siedmiodniowy termin mający oddzielać doręczenie wezwań od terminu rozprawy umożliwia stronie odpowiednie przygotowanie się do rozprawy i służy realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu - czego skarżący zostali pozbawieni w niniejszej sprawie. W doktrynie eksponuje się gwarancyjną funkcję wyżej przywołanego przepisu, a jednocześnie podkreśla, że wyznaczenie terminu krótszego niż 7 dni skutkuje nieprawidłowością całego wezwania i stanowi naruszenie przepisów proceduralnych, które może mieć wpływ na wynik postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w realiach tego postępowania, bowiem na termin rozprawy został wezwany rzeczoznawca majątkowy, któremu organ umożliwił (pod nieobecność skarżących) złożenie ustnych wyjaśnień do zastrzeżeń podniesionych w odwołaniu.

Obecność skarżących na rozprawie mogła mieć wpływ na rozstrzygnięcie Kolegium, szczególnie jeżeli weźmie się pod uwagę możliwość wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego dotyczących określenia wartości nieruchomości po podziale oznaczonej jako działka [...] na poziomie cen gruntów budowlanych, kiedy działka ta stanowi drogę wewnętrzną.

Zdaniem skarżących organy obu instancji uchybiły zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a, odstępując od podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nadto, organy dowolnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, czego następstwem było przyjęcie poprawności kluczowego w sprawie dowodu, tj.: operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem skarżących dowód ten, sporządzony został z naruszeniem zasady staranności, bowiem zawiera on szereg (niedostrzeżonych przez organy obu instancji) nieścisłości i wewnętrznych sprzeczności.

Zdaniem skarżących organy w istotny sposób naruszyły przepisy prawa procesowego, poprzez uznanie poprawności dowodu - operatu szacunkowego w sytuacji, gdy:

1. Biegły stany w poszczególnych cechach cenotwórczych opisał pojęciami nieostrymi, np. z dala od zabudowy jednorodzinnej, przeciętny w zagospodarowaniu. Opis taki uniemożliwia ocenę wiarygodności przypisania nieruchomości wycenianej oraz podobnym stanów cech cenotwórczych - s. 17-18, 22 operatu;

2. Biegły uznał, iż w każdym przypadku nieruchomości o mniejszych powierzchniach osiągają wyższe ceny jednostkowe, w porównaniu do nieruchomości o większych powierzchniach, — w sytuacji, gdy analiza cen i powierzchni nieruchomości porównywalnych, tezie tej zaprzecza - s. 17, 21 operatu;

3. Biegły zastosował dodatkowy współczynnik korygujący dla działek przez które przechodzi (napowietrzna linia średniego napięcia oraz rów melioracyjny) bez wyczerpującego wyjaśnienia kryterium przypisania jego wartości - s. 19, 20, 24, 26 operatu.

Zdaniem skarżących wbrew ocenie organu II stopnia, dostrzeżenie nieprawidłowości nie wymaga wiedzy specjalistycznej, bowiem opiera się wyłącznie na znajomości podstawowych zasad logiki oraz doświadczenia życiowego.

W odpowiedzi na zarzuty skargi Kolegium wskazało, że podtrzymuje w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowił przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r., poz. 121 ze zm., dalej "u.g.n."), który stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Przy czym w artykule 98a u.g.n. dodany został, na mocy art. 1 pkt 20 ustawy nowelizującej z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U z 2017r., poz. 1509), ustęp 1b stanowiący, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej, do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak wynika z akt sprawy postępowanie w niniejszej sprawie pierwotnie zostało wszczęte w dniu 28 marca 2018r. (zawiadomienie k. 15 akt adm.). W sprawie zastosowanie będą miały zatem przepisy art. 98a u.g.n. w brzmieniu obowiązującym po dniu 23 sierpnia 2017 r.

Przechodząc do oceny zasadności skargi stwierdzić należy, że z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W realiach rozpoznawanej sprawy trzy pierwsze przesłanki nie budzą wątpliwości. Bez wątpienia, działki nr [...] oraz [...] ark. 1, obręb 0209 położone w O. W.. po rozpoznaniu wniosku skarżących, decyzją Prezydenta [...] W. . z dnia 03 listopada 2016 r. nr [...] zostały podzielone na działki odpowiednio od nr [...] do [...] oraz na działki od nr [...] do [...]. Bezsporną jest również okoliczność, że w dacie dokonania podziału nieruchomości obowiązywała uchwała Rady Miejskiej O. W.. z dnia 29 listopada 2007 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej O. W. z dnia 27 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości (Dz.U. Woj. Wlkp. Nr 3, poz. 45). Z uchwały wynika, że opłata adiacencka wynosi 30% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale i miała przed jej podziałem. Z akt sprawy wynika także, że zachowany został również 3 – letni termin do ustalenia opłaty. Wobec niezaskarżenia decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem 16 grudnia 2016 r.

Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa, a co za tym idzie jasny, logiczny i spójny, a tym samym mógł stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej.

Rozstrzygając powyższe należy na wstępie wskazać, że konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ rzeczona opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 in fine u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne.

Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 K.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149 – 159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które Sąd w składzie orzekającym niniejszej sprawie w pełni podziela przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 roku, sygn. akt: I OSK 1894/12 – zob. http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA).

Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 roku, sygn. akt I OSK 1930/11, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 roku, sygn. akt I OSK 2085/11, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy rzeczoznawca dokonał wyceny wartości przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy nieruchomości. Wartość nieruchomości wycenianej określa się poprzez korektę średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi. Z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nie ulega wątpliwości, że aby mówić o nieruchomościach podobnych konieczne jest ustalenie szeregu ich cech, które obiektywnie rzecz ujmując, są w pewnym stopniu tożsame z nieruchomością wycenianą. Do takich cech zaliczyć trzeba przeznaczenie, kształt, położenie, uzbrojenie, zagospodarowanie, a zwłaszcza powierzchnia itp. Jest przy tym oczywistym, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy musza być uwzględniane. Ważne jest jednak aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego. Stosownie do treści § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Operat szacunkowy powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

Zasadne w ocenie Sądu okazały się wątpliwości skarżących co do przyjęcia nieruchomości podobnych przez biegłego do porównania przy określaniu wartości rynkowej przedmiotowych nieruchomości przed i po podziale. Dla określenia przed podziałem wartości rynkowej dwóch odmiennych nieruchomości - jedna nr [...], niezabudowana, o powierzchni 7.094 m˛, a druga nr [...] zabudowana i o powierzchni 14.783 m˛ - biegły wybrał próbkę 12 tych samych transakcji sprzedaży, przeznaczonych pod zabudowę, o powierzchni powyżej 2.000 m˛ (dokładnie od 2.197 m˛ do 5.747 m˛ po odrzuceniu dwóch skrajnych transakcji k. 17). Zasadnie podnoszą skarżący, że wyjaśnienia wymagało zachowanie zasady podobieństwa działek przy tak istotnej różnicy między powierzchnią działek wziętych do analizy, a zwłaszcza działką [...], której powierzchnia jest prawie 2 i pół razy większa od powierzchni największej działek wziętych przez biegłego do analizy. Jak wskazał sam biegły największym popytem cieszą się działki o mniejszej powierzchni od 400 m˛ do 1000 m˛, zatem i cena mniejszych działek jest wyższa.

W ocenie Sądu wątpliwości co do przyjęcia przez biegłego działek podobnych budzi także porównanie działek przyjętych dla określenia wartości rynkowej gruntu po podziale. Biegły wybrał, bowiem próbkę tych samych 38 transakcji sprzedanych, przeznaczonych pod zabudowę o powierzchni powyżej 600 m˛ do 2.000 m˛ (k. 21) do określenia wartości, powstałych po podziale, zarówno nieruchomości niezabudowanych, jak i nieruchomości zabudowanej stanowiącej działkę nr [...]. Nadto na stronie 12 operatu biegły wskazał, że dla potrzeb wyceny w niniejszej sprawie określił rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę. Stoi to w sprzeczności w rzeczywistymi cechami działki [...] przed podziałem i [...] po podziale, które bezspornie są zabudowane budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, co potwierdził sam biegły na stronie 11 i 12 operatu.

Biegły nie wyjaśnił powyższych wątpliwości podnoszonych przez skarżących już na etapie postępowania przed organem I instancji, brak także stosownego komentarza w samej opinii, z której nie wynika również by biegły uwzględniał jakieś współczynniki korygujące w tym zakresie. W ocenie Sądu okoliczności te mogły mieć wpływ na ustalone przez biegłego wartości rynkowe działek.

Nadto w operacie z marca 2018r. uwzględniono transakcje nieruchomościami z okresu 2015r. i 2016r. (k. 17 i 21 opinii), podczas gdy w treści opinii biegły wskazuje, że analizował akty notarialne sprzedaży nieruchomości zawartych w dwóch ostatnich latach (k. 14 opinii).

Zauważyć przy tym należy, że podnoszone przez skarżących wątpliwości, zwłaszcza co do powierzchni działek wziętych do porównania przed podziałem, są dostrzegalne przez przeciętnego obserwatora i mają wpływ na formalną ocenę prawidłowości sporządzenia opinii pod względem jej logiczności i rzetelności.

Dowolne jest zatem stwierdzenie organu II instancji, że operat jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i sporządzony jest zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

W związku z powyższym zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące dopuszczenia się przez organ odwoławczy naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez wybiórczą i niedokładną analizę sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, którego ustalenia legły u podstaw określenia opłaty adiacenckiej. Ponadto wskazać należy, że organ II instancji nie tylko nie odniósł się do działań biegłego dokonując niepełnej oceny biegłego w zakresie dopuszczonym przepisem art. 84 §1 K.p.a., ale i nie ustosunkował się do wszystkich sformułowanych w odwołaniu zarzutów skarżących dotyczących zasadności zastosowania art. 98 ust. 1, 1a i 1b u.g.n., w tym także przyjętych współczynników korygujących związanych z przebiegiem przez działki cieku wodnego (rowu melioracyjnego) oraz linii energetycznej.

Zgodnie z ogólną zasadą prawdy obiektywnej, określoną w art. 7 K.p.a., organy administracji w toku prowadzonego przez nie postępowania zobowiązane są do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady są przepisy normujące postępowanie dowodowe. W szczególności związana jest ona z art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 K.p.a., zgodnie z którym cały materiał dowodowy powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się również m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Istota zasady przekonywania sprowadza się z kolei do wyjaśnienia stronie podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji. Nabiera ona szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, kiedy to organy powinny odnieść się również do twierdzeń strony, wskazywanych przez nią jako istotne.

Powyższe uchybienie organu odwoławczego potęguje fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał na jej str. 4, że rzeczoznawca majątkowy podczas rozprawy wyjaśnił zarzuty podnoszone przez skarżących w odwołaniu. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, by taka rozprawa przed organem odwoławczym odbyła się. Wprawdzie w aktach sprawy II instancji znajduje się zawiadomienie o rozprawie wyznaczonej na dzień 05 lipca 2018r., które doręczono pełnomocnikowi skarżących, a także biegłemu, ale brak jest w aktach sprawy protokołu z tej rozprawy, z którego wynikałoby, jakie dokładnie wyjaśnienia złożył biegły i czy wyczerpują one zarzuty odwołania. Powyższe uchybienie w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje przyjęciem, że organy naruszyły przepisy postępowania art. 77 §1 K.p.a. i art. 80 K.p.a oraz art. 95 K.p.a. prowadzącym do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zwrócić się do biegłego o pisemne wyjaśnienie wszystkich wątpliwości zgłoszonych przez skarżących, a w razie potrzeby - jeżeli przyczyni się to do wyjaśnienia sprawy - zarządzić rozprawę dając skarżącym możliwość osobistego zweryfikowania ich zastrzeżeń (art. 89 § 1 i §2 K.p.a.).

W tym miejscu Sąd wskazuje, że z treści przepisu art. 92 K.p.a. dotyczącego wyznaczenia terminu rozprawy wynika, że dopuszczalne jest doręczenie wezwań oraz ogłoszeń o rozprawie bez zachowania co najmniej siedmiodniowego wyprzedzenia. Organ winien mieć na uwadze, że w okolicznościach konkretnej sprawy niepoinformowanie strony z odpowiednim wyprzedzeniem może prowadzić do uniemożliwienia stronie wzięcia udziału w rozprawie z winy organu administracji. Z tego powodu w doktrynie przyjmuje się, że termin siedmiodniowy jest terminem minimalnym, a jego naruszenie prowadzi do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu sformułowanej w art. 10 §1 K.p.a., które może mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji może prowadzić do uchylenia decyzji (B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarza do art. 92 pkt 1, dostępne Lex-el).

Mając na uwadze powyższe zarzuty w stosunku do operatu szacunkowego z 23 marca 2018r. biegły rozważy także, czy wystarczające są tylko wyjaśnienia biegłego rzeczoznawcy, czy istnieje potrzeba skorygowania lub uzupełnienia operatu w jego części materialnej. Odpowiednich czynności procesowych w tym zakresie może dokonać sam organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji.

Organ nie ustosunkował się także do zarzutu skarżących dotyczącego błędnego ustalenia wartości działki o numerze [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, powstałą po podziale działki nr [...], poprzestając na stwierdzeniu, że nie jest uprawniony do wkraczania w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. W ocenie Sądu organ jest natomiast zobowiązany do oceny prawidłowości zastosowania przez biegłego przepisów prawa - w tym przypadku § 36 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), co wynika z treści operatu na stronie 28. Organ odwoławczy ocenia bowiem operat pod względem zgodności jego zawartości z przepisami prawa. W tym zakresie organ odwoławczy uchylił się od obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty, do czego jest zobowiązany w myśl art. 15 K.p.a.

W związku z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 95 §1 K.p.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 a i §2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265) obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania już przed organami administracji. Na koszty postępowania składają się: uiszczony przez skarżących wpis w kwocie [...]zł. oraz stawka minimalna opłat za czynności radcy prawnego w kwocie [...]zł. oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw w kwocie [...]zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku oraz podejmie czynności służące wyjaśnieniu wątpliwości zgłoszonych przez skarżących do operatu szacunkowego oraz szczegółowo odniesie się w wszystkich zarzutów odwołania. Organ swoje ustalenia szczegółowo opisze w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 K.p.a.